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CMARA DOS DEPUTADOS | NOVEMBRO

Poltica
Externa

DE

2005 | ANO II |

NO

MESA DA CMARA

REVISTA PLENARIUM

Presidente

Conselho Editorial

Aldo Rebelo

Ademir Malavazi
Jorge Henrique Cartaxo
Pedro Noleto
Antnio Octvio Cintra
Ricardo Ori
Paulo Roberto Almeida
Carlos Henrique Cardim
Fabiano Santos
Walter Costa Porto
William Frana

1 Vice-Presidente

Jos Thomaz Non


2o Vice-Presidente

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1o Secretrio

Inocncio Oliveira
2o Secretrio

Nilton Capixaba
3o Secretrio

Eduardo Gomes
4o Secretrio

Diretor

Joo Caldas

Jorge Henrique Cartaxo

1o Suplente de Secretrio

Editores

Givaldo Carimbo
2o Suplente de Secretrio

Pedro Noleto
Antnio Octvio Cintra

Jorge Alberto

Redator

3o Suplente de Secretrio

Dorgil Marinho

Geraldo Resende
4o Suplente de Secretrio

Mrio Heringer

Reviso

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DIRETOR-GERAL

Projeto Grfico, Capa e Diagramao

Srgio Sampaio Contreiras


de Almeida

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SECRETRIO-GERAL

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Cartaxo Diretor de
Publicaes Pedro
Noleto

SECRETARIA DE COMUNICAO
SOCIAL - SECOM
Diretor

Ademir Malavazi
Diretor de Divulgao

William Frana

Plenarium. Ano II, n. 2 (nov. 2005) Braslia :


Coordenao de Publicaes do Centro de Documentao e
Informao, Cmara dos Deputados, 2005
339p.: il: color.
1. Poltica externa, Brasil. 2. Poltica e governo, Brasil.
CDU 328(81)

Sumrio
Apresentao

Poltica Externa
Poltica exterior do Brasil: o peso da Histria Amado Luiz Cervo
Os desaos multilaterais para uma poltica industrial Renato Baumann
A poltica externa do governo Lula: dois anos Celso Amorim
A cincia e a tecnologia nas relaes internacionais brasileiras Eduardo Campos
Poltica exterior do Brasil de FHC a Lula Luiz Alberto Moniz Bandeira
Economia poltica e poltica externa no governo Lula Jos Augusto Guilhon Albuquerque
Transformaes na posio do Brasil no sistema internacional (1990-2005) Eduardo Viola

10
28
50
60
64
84
94

Olhar Externo
A globalizao a pique Niall Ferguson

122

Pensar
A fora da tradio: corporativismo e organizao sindical no Brasil Angela de Castro Gomes
Vargas e a gnese do sistema partidrio brasileiro Lucia Hippolito
1954 - prenncios de 1964 Lucilia de Almeida Neves Delgado

136
156
176

Idias e Leis
A reforma do Poder Judicirio Ilmar Galvo
A Emenda Constitucional no 45 e a reforma do Poder Judicirio: algumas observaes Newton Tavares Filho
Reformas necessrias ao Estado brasileiro Sigmaringa Seixas e Edgard Proena

194
202
216

Folclore Poltico (Externo)


Histrias da Histria Sebastio Nery

244

Imagem Histrica
Vir que eu vi Andr Dusek

252

Palavras e Histria
Um pronunciamento memorvel Walter Costa Porto
Discurso histrico Jos Bonifcio, o Moo

260
266

Perl
A entrada do Brasil na poltica internacional Rui Barbosa na Haia Carlos Henrique Cardim

296

Charge
As Falas do Trono Pedro Karp Vasquez

314

Leituras
Paulo Roberto de Almeida
Prometeu desacorrentado: revoluo industrial na Europa
Idias que mudaram o mundo
A outra Independncia: o federalismo pernambucano de 1817 a 1824
Brasil e Argentina: um ensaio de histria comparada (1850-2002)
Ensaios sobre o capitalismo no sculo XX
O poder americano

322
323
325
326
328
329

Exposio
A Concretizao de Braslia

334

Perl do Artista
Hosana Bezerra

338

Apresentao

Sem ttulo, 2005. Acrlico sobre tela, 30x80 cm

Nova Parceria
Este o segundo nmero da Plenarium. oportuno recapitular a sua
concepo, exposta na edio de estria: A Plenarium, em boa hora, vem se
somar aos nossos instrumentos de comunicao, agregando nossa tarefa a
atribuio de trazer, de forma sistemtica e orgnica, a reflexo da academia,
dos pesquisadores e da inteligncia nacionais para os debates que a sociedade
brasileira, por meio de seus representantes, remete para a Cmara dos
Deputados.
Resultado de uma nova parceria entre a Secretaria de Comunicao Social e
o Centro de Documentao e Informao da Cmara dos Deputados, esta segunda
edio mantm a proposta editorial de origem, aperfeioada em sua feio
grfica. Cada nmero traz um tema dominante no presente caso, a poltica
externa brasileira. Temas distintos figuram nas outras sees, de teor variado,
dentro, porm, do foco de uma publicao do Poder Legislativo.
Pas de grandes dimenses, o interesse pelas questes internacionais
paradoxal e consideravelmente menor no Brasil do que, por exemplo, entre
nossos vizinhos sul-americanos. As questes de poltica interna tendem em geral
a predominar sobre as de mbito internacional. O cuidado com a matria se
confinou por muito tempo ao Ministrio das Relaes Exteriores, que atuava com
bastante autonomia, dentro do prprio Poder Executivo.
A situao est mudando. Nmero crescente de departamentos universitrios
a ele tem-se dedicado e o campo atrai cada vez mais docentes e alunos para seu
estudo, em boa parte fruto de nossa maior insero no mundo globalizado.
Tambm no Poder Legislativo, tm os ltimos anos testemunhado maior
interesse dos parlamentares pelas decisivas questes relativas a nossa poltica
internacional, que afeta profundamente os destinos do Pas.
A viso do que o Brasil faz em sua poltica externa est longe de
consensual entre os articulistas convidados. As discordncias se do em funo
do tipo de enfoque terico, das preferncias ideolgicas e polticas e das
concepes do que seja o interesse nacional e de como traduzi-lo.

Revista Plenarium |

Apresentao

Divergem, portanto, tambm as opinies sobre os rumos concretos da poltica


externa do Pas, em particular, em razo de sua contigidade temporal e dos
distintos enfoques, entre os defensores das opes do presente governo e as do
anterior.
Publicao de uma Casa que reflete o pluralismo da sociedade brasileira,
Plenarium acolhe a controvrsia, importante para o necessrio debate sobre
matria de tanto relevo. Escrevem nesse bloco dominante sobre a poltica externa
sete renomados colaboradores os professores Amado Luiz Cervo, Eduardo
Viola, Jos Augusto Guilhon Albuquerque, Luiz Alberto Moniz Bandeira e
Renato Baumann, bem como o ministro Celso Amorim e o deputado federal e
ex-ministro Eduardo Campos.
Na seqncia, a seo Olhar Externo apresenta a traduo de um fascinante
artigo do historiador Niall Ferguson, de Harvard. O autor faz o confronto da
presente globalizao, com a do final do sculo XIX e comeo do sculo XX.
Aquele experimento, que parecia prenunciar uma perodo de longo e constante
progresso e enriquecimento, foi a pique, na expresso do autor, tal qual o vapor
Lusitania, em 1915. Havia, ento, notvel expanso econmica, mas tambm
pontos frgeis, hoje tambm presentes.
Em 2004, completaram-se 50 anos da morte de Getlio Vargas. A herana
de seus dois governos ainda est presente. Trs ilustres cientistas sociais
analisam, na seo Pensar, aspectos de seu legado e influncia. Angela de
Castro Gomes investiga um ponto central do legado Vargas, que tem fortes
repercusses at o presente na vida do Pas, a saber, o modelo de organizao de
bases corporativas dos sindicatos. Lucia Hippolito mostra o papel de Vargas
na construo da identidade e da maioridade do sistema partidrio no perodo
1945-64 e Lucilia de Almeida Neves Delgado compara os trabalhismos de
Vargas e Goulart e as resistncias polticas que enfrentaram.
A seo Idias e Leis traz a discusso da Emenda Constitucional n 45, de 8
de dezembro de 2004, a da Reforma do Judicirio, levada a cabo por Ilmar
Galvo, ministro aposentado do Supremo Tribunal Federal, e por Newton
Tavares Filho, consultor legislativo da Cmara dos Deputados. A demorada
tramitao dessa emenda bem revela a dificuldade de se obter acordo num
terreno
em que no necessariamente
convergem os diversos atores
interessados.

Apresentao
6|

Na mesma seo, o deputado Sigmaringa Seixas e o procurador da Fazenda


Nacional Edgar Lincoln de Proena Rosa, analisam, em co-autoria, a reforma
do Judicirio, como tambm as reformas administrativa e poltica, encarando-as
como necessrias, desejveis e possveis, mas difceis.
Completam este nmero da Plenarium, as sees Folclore Poltico, a cargo
do jornalista e ex-deputado federal Sebastio Nery, que desta vez conta casos
relacionados poltica externa; Imagem Histrica, com o reprter fotogrfico
Andr Dusek comentando foto dos eventos comemorativos dos 500 anos do
Brasil; Palavras e Histria, em que o professor Walter Costa Porto analisa
memorvel pronunciamento de Jos Bonifcio, o Moo, perante a Cmara dos
Deputados do Imprio, em 1879.
E mais: em Perfil, o diplomata e professor Carlos Henrique Cardim escreve
sobre a brilhante participao de Rui Barbosa na II Conferncia de Paz da Haia,
em 1907; em Charge, o editor e historiador Pedro Karp Vasquez discorre sobre
como as Falas do Trono eram vistas pela ironia custica dos chargistas do
Segundo Imprio; em Leituras, o tambm diplomata e professor Paulo Roberto de
Almeida, vido leitor sempre atento, resenha seis obras de temticas diversas.
Por ltimo, dando destaque aos 45 anos de Braslia, inauguramos a seo
Exposies, que buscar registrar um pouco do que a Cmara mostra regularmente
em termos de fotografias e artes plsticas. Da que tambm contamos com a
colaborao do talentoso Hosana Bezerra, cujo perfil de artista fecha este
nmero.

Revista Plenarium |

Hosana Bezerra, Sem ttulo, 2005. Acrlico sobre tela, 40 x 50cm

Poltica Externa
Amado Luiz Cervo
Poltica exterior do Brasil: o peso da Histria
Renato Baumann
Os desaos multilaterais para uma poltica industrial
Celso Amorim
A poltica externa do governo Lula: dois anos
Eduardo Campos
A cincia e a tecnologia nas relaes internacionais brasileiras
Luiz Alberto Moniz Bandeira
Poltica exterior do Brasil de FHC a Lula
Jos Augusto Guilhon Albuquerque
Economia poltica e poltica externa no governo Lula: as trs
agendas de um ativismo inconseqente
Eduardo Viola
Transformaes na posio do Brasil no sistema internacional
(1990-2005)

Amado Luiz
Cervo*

Poltica exterior do Brasil:


o peso da Histria
Introduo: a racionalidade do Estado
As primeiras dcadas da moderna pesquisa em Histria das Relaes
Internacionais trouxeram os conceitos de Pierre Renouvin e Jean-Baptiste Duroselle:
foras profundas e homem de Estado.1 Como se as relaes internacionais fossem
comandadas por fatores de origem com capacidade de determinao e objetivos
estratgicos fixados no seio do processo decisrio. Dcadas depois, Duroselle somou a essas
duas categorias instrumentais de anlise uma antropologia elementar e o movimento,
como se o homem de Estado devesse algo de suas decises ao fardo biopsquico que
carrega e como se os fatores de determinao fossem encaixados em perodos histricos
condicionantes.2
Nossos estudos acerca da poltica exterior e das relaes internacionais do
Brasil engendraram conceitos que se inspiram nas lies desses e de outros grandes
mestres, porm
as adaptam a objeto prprio, por meio de categorias explicativas que
A superioridade
denominamos de paradigmas histricos. A anlise paradigmtica identifica
poltica e econmica dos
e busca explicaes para tendncias histricas. Expe a gnese da
europeus encobriu o
mudana, o bloco mental que impregna o novo paradigma em seu curso,
processo decisrio da
composto de ideologia e poltica, e o bloco duro, composto de
diplomacia brasileira
percepes de interesse, relaes econmicas internacionais e impactos
poca da independncia.
sobre a formao nacional. Esses mesmos componentes que caracterizam
Imps-se por meio das
um determinado paradigma levam compreenso de seu declnio,
estipulaes de um
mutao ou substituio.3
conjunto de atos
Esse mtodo de anlise conduziu-nos descoberta de quatro
internacionais, os
paradigmas de relaes internacionais do Brasil: o liberal conservador,
famosos tratados
que se estendeu da Independncia a 1930, o desenvolvimentista, entre
desiguais
1930 e 1989, o
neoliberal ou normal, caracterstico das experincias latino-americanas da
dcada de 90, e o logstico, um padro recente de conduo do setor externo da Nao.
O peso da Histria determinado pela confluncia de vises de mundo, idia de
nao a construir, nvel das ambies nacionais, disponibilidade de meios, traado de
objetivos externos a alcanar, modo de conexo entre objetivos e meios e consistncia ou
fragilidade racional do conjunto. Com esses pressupostos expomos uma sntese
elementar, tendo por fim avaliar o peso da Histria sobre a poltica exterior e as relaes
internacionais do Brasil. Identificamos a existncia de trs perodos: o longo perodo de
objetivos curtos e imediatos que garantiram a existncia da Nao e a configurao de seu
10 |

*Amado Luiz Cervo. Professor titular de Histria das Relaes Internacionais da Universidade de
Braslia.

Poltica Externa
corpo, porm em condies de atraso e dependncia com relao a outros pases que
arrancavam no seio do sistema capitalista; um segundo longo perodo em que as ambies
nacionais afloraram e o potencial interno revelou sua fora; um terceiro, enfim, feito de
hesitaes, ensaio de inovao e saltos para trs.

Revista Plenarium |

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1. Uma era de objetivos imediatos e realistas (1808-1930)


A poca da Independncia deve ser vista como o perodo que se estende de 1808,
data da transferncia da Corte portuguesa ao Rio de Janeiro, a 1828, data em que o
governo brasileiro firmou o ltimo tratado desigual de um pacote de duas dezenas. D. Joo
VI sonhou com grandioso projeto para o Brasil a construo do imprio portugus das
Amricas, com base na expanso da riqueza material, que entendia ser o alimento do
poder. Seu filho, D. Pedro, perdeu essa viso de estadista, contentando-se em assegurar a
independncia formal. Ambos os dirigentes, contudo, enfrentaram desafios e presses
externas oriundos de dois conjuntos de foras: os pases capitalistas, que praticavam ento
a poltica de portas abertas com que pretendiam reservar-se o mercado da periferia para
seus excedentes industriais, e Portugal,
inconformado com a m sorte que se abatera sobre
o pas aps a transferncia da Corte.
O primeiro conjunto de foras externas
com que teve de lidar a nova Nao feriu,
em sua gnese, a vontade
nacional, e subjugou-a. Com
efeito, a Europa, entre o
Congresso de Vesteflia (1624) e
o de Viena (1815), concertou
sua sociedade internacional, na
expresso
de Adam Watson4, feita de
princpios e valores comuns,
bem como de padres de
conduta que teciam uma
rede de relaes entre seus
membros. Com o impulso
da revoluo industrial e a
superioridade econmica sobre os
outros povos, a sociedade
internacional europia converteu-se em instrumento
de expanso para fora, rumo configurao
do sistema poltico e econmico global. O
avano europeu uniu foras, princpios, valores e
interesses, que promoveram a expanso do
capitalismo,
ou seja, das naes europias, que
marchavam unidas, sobre a periferia do
mundo.
A superioridade poltica e
econmica dos europeus encobriu o processo decisrio da

diplomacia brasileira poca


da independncia. Imps-se por

Amado Luiz
Cervo
meio das estipulaes de um conjunto de atos internacionais, os famosos tratados
desiguais. Os tratados que o Brasil firmou com a Inglaterra em 1810 e 1827 abriram
unilateralmente o mercado brasileiro aos produtos da indstria britnica, com tarifas ad
valorem de 15%, mas fecharam o mercado ingls aos produtos da agricultura brasileira.
Alm dessa imposio e desigualdade de trato, tolheram a soberania nacional do
Parlamento, impedindo-o de legislar em matria fiscal e alfandegria. Asseguraram
liberdade de movimento a pessoas e empreendimentos ingleses. O sistema dos tratados
generalizou-se, depois, quando outros pases exigiram, em troca do reconhecimento da
Independncia, idnticas vantagens, em nome do princpio da nao mais favorecida
ento em moda no direito internacional.
D. Joo VI cedeu s exigncias de George Canning, o dirigente ingls,
A diplomacia
homem de viso e astuto negociador de interesses. Canning no queria
brasileira lidou mal com
a abertura dos portos, muito menos as manufaturas que floresciam no
a zona de presso
Brasil, mas privilgios no mercado brasileiro, em recompensa pelos servios
europia poca da
prestados por ocasio da transferncia da Corte. D. Pedro cedeu para
Independncia, mas foi
obter o reconhecimento formal da Independncia, depois de
capaz de manifestar
conquistada pela fora das armas nacionais, e quando nenhuma potncia,
certa inteligncia e
nem Portugal nem mesmo as que integravam a Santa Aliana,
determinao em lidar
representava ameaa concreta. Cedeu, portanto, em troca de nada.
com os vizinhos
Com efeito, a guerra de Independncia fora vencida pelos brasileiros
contra Portugal, pelos hispano-americanos contra a Espanha, como fora vencida pelos norteamericanos contra a Inglaterra. O processo de independncia tornou-se irreversvel nas
duas primeiras dcadas do sculo XIX, quando se estendeu sobre todo o hemisfrio.
Ceder foi um erro de clculo estratgico dos dirigentes brasileiros, que deixou marcas na
formao nacional pelo sculo afora: travou o nascimento das manufaturas, cujo
primeiro impulso fora dado por D. Joo, bloqueou o processo de modernizao,
empurrou a economia nacional para a escravido e para a agricultura, alm de
enfraquecer o Estado, privando-o de prerrogativas da soberania. Esse foi o resultado do
liberalismo de portas abertas imposto de fora, embalado pela sociedade internacional
europia, produzindo vantagens estruturais em uma direo e dependncia estrutural em
outra. Nenhum pas das Amricas cedeu tanto quanto o Brasil na poca da
Independncia, como nenhum foi to firme em nada ceder, como os Estados Unidos.
Opes externas distintas no momento em que desabrocham para o mundo definiram para
essas duas naes trajetrias distintas.
A diplomacia brasileira lidou mal com a zona de presso europia poca da
Independncia, mas foi capaz de manifestar certa inteligncia e determinao em lidar com
os vizinhos. Enquanto James Monroe alardeava sua doutrina, a Amrica para os
americanos, Simn Bolvar preconizava seu ideal de sistema americano feito de
harmonia internacional e legitimidade nacional, e Jos Bonifcio de Andrade e Silva, o
patriarca da Independncia, concebia uma verso brasileira dos pan-americanismos de
moda. Todas
essas verses malograram, infelizmente, em seu escopo de unir o
hemisfrio. A Amrica se dividiu, em proveito imediato da potncia hegemnica de ento, a
Inglaterra, e, depois, os Estados Unidos, mas com vantagem tambm para o Brasil, que
comeou a firmar-se como potncia regional na guerra da Cisplatina (1825-1828) e no
12 |

Poltica Externa

enfrentamento do expansionismo argentino.

Revista Plenarium |

13

Entre 1828 e 1844 a diplomacia brasileira amargou a contingncia de tornarse inativa de todos os lados. Sofria as conseqncias de concesses que a imobilizaram.
Do lado europeu, bloqueada pelas determinaes dos tratados, no podia mover-se, seja
para remediar os dficits do comrcio exterior e do Tesouro, seja para recuperar a
deciso nacional. Cumpria as obrigaes contratuais. Do lado do Prata, teve que
refugiar-se em incmoda neutralidade. A luta entre faces uruguaias e a ingerncia
argentina corriam soltas, ameaando a tranqilidade das fronteiras ao sul do Pas e at
mesmo a integridade do territrio, quando triunfou a Revoluo dos Farrapos no Rio
Grande do Sul, em 1835. O Parlamento tambm andava imobilizado em sua funo
primordial votar o imposto e dar destino aos recursos pblicos porque os tratados lhe
tolhiam tais atributos de poder. O Executivo, desorientado, movia-se de um lado e de
outro, na expectativa de atenuar efeitos nefastos das decises da poca da Independncia.
Esse perodo, paradoxalmente, foi um dos mais fecundos da histria da poltica
exterior do Brasil. A nacionalizao do Estado, que passou s mos dos brasileiros, a
gritaria generalizada contra os efeitos nocivos do sistema dos tratados, a revolta do
Parlamento, a descentralizao promovida pelo Ato Adicional de 1834, a criao dos
partidos polticos, a
decretao da maioridade, a vitria contra as revoltas regionais, os primeiros
O fluxo dos
regimento e regulamento da profisso consular e diplomtica, junto com
tratados desiguais foi
outros elementos, fortaleceram o poder da Monarquia, que preparou
contido pelo Parlamento,
novo projeto de poltica exterior, dessa feita assentado sobre
que tambm obstruiu a
percepes adequadas dos interesses nacionais.
renovao dos que
O fluxo dos tratados desiguais foi contido pelo Parlamento, que
estavam em vigncia,
tambm obstruiu a renovao dos que estavam em vigncia, apesar da
apesar da insistncia das
insistncia das misses diplomticas que desfilavam na corte do Rio de
misses diplomticas
Janeiro. Em 1844, quando expirou o tratado ingls de 1827, ps-se fim
que desfilavam na corte
a uma poltica exterior de perversos efeitos no entender dos prprios
do Rio de Janeiro. Em
contemporneos e inaugurou-se uma era de liberdade, com a
1844, quando expirou
conquista da autonomia do processo decisrio em poltica exterior,
o tratado ingls de
sobretudo da poltica de comrcio exterior.6
1827, ps-se fim a uma
Notveis realizaes da diplomacia imperial cobriram um longo
poltica exterior de
perodo, entre 1844 e 1876, data da retirada das tropas brasileiras do
perversos efeitos no
Paraguai, estendendo-se algumas a 1889, data da proclamao da
entender dos prprios
Repblica, ou, ainda, a 1912, data da morte do Baro do Rio Branco.
contemporneos
Definiu-se e implementou-se com xito uma poltica de limites, com
e inaugurou-se uma era de
base na doutrina do uti possidetis, ou seja, da preservao do legado
liberdade, com a
portugus da poca da Independncia. Os negociadores brasileiros
conquista da autonomia
prepararam-se para negociar, estudando geografia, cartografia e
do processo decisrio em
hidrografia, antevendo e contornando dificuldades e mesmo ciladas, como
poltica exterior,
a negociao coletiva dos vizinhos, proposta em determinado momento
sobretudo
pela chancelaria uruguaia. A
da poltica de
poltica de limites cresceu em qualidade quando o Visconde do Uruguai,
comrcio
exterior

Paulino Jos Soares de Sousa, agregou-lhe, em 1850, a grande poltica americanista:


no momento em que se traava a linha at onde chegaria a bandeira da ptria,
tambm se

acordava a navegao, o comrcio e a amizade com o pas vizinho. Duarte da Ponte


Ribeiro e o Visconde do Rio Branco, Jos Maria da Silva Paranhos, foram outros dois
dirigentes devotados a esse objetivo, que empolgou as instituies como um todo:
Parlamento, Conselho de Estado, Gabinete e Ministrio dos Negcios Estrangeiros.
Munido dessas foras, soube o Estado bloquear um plano norte-americano de ocupao da
Amaznia na dcada de 1850. A obra da diplomacia imperial foi levada a termo pelo Baro
do Rio Branco, nas pendncias que perduraram at o incio do sculo XX. Definiu-se,
destarte, pela diplomacia, o corpo da ptria, preservou-se o patrimnio nacional, um
legado portugus do perodo colonial, e criou-se a sensao de pas satisfeito, uma
condicionante da poltica exterior.7
Uma segunda frente de ao da diplomacia imperial penetrava o domnio da
segurana e da geopoltica. Desde o perodo da Regncia e do isolamento diante da
instabilidade platina, vertentes do pensamento geopoltico brasileiro advogavam condutas
contraditrias: intervencionista, como defendia Manoel de Assis Mascarenhas;
pacifista, como rebatia Francisco G de Acaiaba Montezuma. No foi difcil, contudo,
aos grandes estadistas de ento, entre eles o Visconde do Uruguai e o Visconde do Rio
Branco, trazer o pensamento e a ao ao equilbrio do conservadorismo brasileiro,
realista, cauteloso e racional. Atacar para prevenir os males, quando as circunstncias
permitiam, como em 1851, contra Oribe, e em 1852, contra Rosas, revidar sempre,
como em 1864, contra Lpez. Defender a independncia dos pequenos Estados do
Prata, o que convinha ao interesse geopoltico brasileiro, e contribuir para aproximar a
Argentina do Brasil pela convergncia do liberalismo
poltico aps o desaparecimento de Rosas. Quando a rivalidade aflorava,
Definiu-se,
entre os dois grandes do Cone Sul, conseguir desarm-la de modo a
destarte, pela
evitar mais guerra. Deu-se bem a diplomacia imperial quanto ao
diplomacia, o corpo da
objetivo de prover segurana Nao.8
ptria, preservou-se
O desafio de equacionar o problema da mo-de-obra para a lavoura
o patrimnio
representou o terceiro grande componente da agenda da diplomacia
nacional, um legado
imperial. Estavam em jogo a continuidade ou o fim de trfico de escravos,
portugus do perodo
a possibilidade ou no de atrair imigrao livre. As alternativas tinham,
colonial, e criou-se a
ademais, por pano de fundo, um tema de negociao com a Inglaterra,
sensao de pas
caracterizado pela cooperao entre os governos, de 1826 a 1845, e pelo
satisfeito, uma
conflito aberto, entre 1845 e 1850: o trfico de escravos. Neste ltimo
condicionante da
ano,
poltica exterior
uma nova lei brasileira de represso ao trfico foi votada pelo
Parlamento,
extinguindo-se por vontade nacional o fluxo de africanos para o Brasil. Mas a
imigrao livre, com exceo da portuguesa, somente tomaria o rumo do Brasil, como
fenmeno de massa, na ltima dcada da Monarquia.9
A quarta e ltima entre as grandes dimenses das relaes internacionais do
Brasil nesse perodo de apogeu do Segundo Reinado foram as relaes econmicas com o
exterior: poltica de comrcio exterior, alfandegria e industrial, de que dependiam a
manuteno da infncia social, a sociedade primria agroexportadora, ou a
modernizao, pela via da expanso da atividade industrial, como ocorria com pases

emergentes de ento. Tambm nesse ponto cindiu-se o pensamento poltico brasileiro.


Uns advogavam uma revoluo industrial para o Brasil, termo lanado por Bernardo
Pereira de Vasconcelos nos anos 1840;

outros, a manuteno e o aprofundamento da abertura do mercado, ou seja, o sistema


de trocas de manufaturados por produtos primrios, como sempre desejaram os
liberais radicais, a exemplo de Tavares Bastos. A convico de que a atividade industrial,
promovida e protegida pelo Estado, era necessria para alavancar o progresso capitalista
media-se com a convico de que o mercado, mo da Providncia, era o bastante. O
Estado no soube administrar essa intriga, que tinha por pano de fundo uma postura
ideolgica, mais do que o jogo de interesses. Prevaleceu o liberalismo, que impregnava
maior nmero de cabeas dirigentes, razo por que tambm radicalizou-se aps o
primeiro surto de industrializao da dcada de 1850. O liberalismo conservador
prolongou o atraso histrico do Brasil e a dependncia estrutural com relao aos pases
capitalistas centrais10.
Nos anos finais da Monarquia, a poltica exterior respirou mais aliviada: contornavase a tenso com a Argentina de modo a evitar nova guerra no sul, o conflito com a
Inglaterra
amainara e sua cooperao promovia a modernizao da infra-estrutura. Mas
O liberalismo
foram os Estados Unidos, paradoxalmente, que deram tranqilidade ao setor
conservador prolongou
externo. O comrcio bilateral favorecia o Brasil com enormes
o atraso histrico do
supervits, que eram aplicados na modernizao e asseguravam crdito
Brasil e a dependncia
fcil na praa de Londres, perpetuando a sensao de conforto da
estrutural com relao
economia agrcola, concebida como vocao nacional excludente pelos
aos pases capitalistas
novos ricos. Como a aristocracia tradicional lhes dificultava o acesso
centrais
aos postos de direo, derrubaram a Monarquia, ajustando o Estado
evoluo da sociedade.
A Repblica aprofundou o paradigma liberal conservador de insero
internacional em direo a uma queda de qualidade. Os estadistas da Monarquia, como
vimos, tinham uma percepo conservadora, bem verdade, porm complexa e
equilibrada dos interesses nacionais a realizar. A Repblica confundiu-os com os
interesses da elite dirigente, plantadores e exportadores de caf e de outros produtos
da lavoura. Da a aproximao desejada com os Estados Unidos, o grande mercado
consumidor do caf. A aliana poltica e as facilidades do comrcio bilateral foram postas
acima de tudo, menos da segurana, na viso pessoal do Baro do Rio Branco. A
construo do novo eixo no foi, porm, uma inveno do patrono da diplomacia
brasileira, que marchou com o tempo em matria de aliana poltica e relaes
econmicas internacionais e desempenhou papel histrico bem menor do que faz crer o
mito erguido a seu redor11.
As oligarquias da Primeira Repblica beneficiaram-se com o envolvimento
brasileiro na 1a Guerra Mundial. Buscavam alar o prestgio internacional do Brasil
como elemento agregado ao necessrio prestgio interno. Por isso tambm
pretenderam desempenhar papel relevante na Liga das Naes. Mal percebiam,
contudo, o descontentamento dos militares, manifesto pelo movimento tenentista, dos
intelectuais, manifesto pela Semana de Arte Moderna, do empresariado e das massas
urbanas, interessados em negcios e emprego, segmentos estes que exigiam, na dcada
de 20, mudana no modelo de insero internacional. Era chegado o momento de
arrancar o Pas do atraso histrico em que os liberais conservadores mantiveram desde a

Independncia.12

2. Ascenso das grandes idias nacionais (1930-1989)


No incio dos anos 30, o jogo das foras modifica-se radicalmente sobre o cenrio
internacional e sobre a configurao interna brasileira. Do lado de fora, a crise do
capitalismo colocou em xeque a economia agroexportadora de produtos de sobremesa, e
a diviso do mundo em blocos antagnicos alterou as oportunidades de movimento de
pases da periferia, como o Brasil. Do lado de dentro, as elites que se haviam apropriado
do Estado e o haviam posto a seu servio baqueavam diante da Revoluo. Segmentos da
sociedade excludos do poder oligrquico da Repblica coordenaram a ao e reuniram o
contingente necessrio ao triunfo das causas sociais em alta: militares que desejavam meios
para exercer sua funo de prover a segurana, uma burguesia nacional incipiente, porm
vida por negcios, uma classe operria crescente e com certo grau de organizao,
intelectuais que
Diante do
desejavam a modernidade.
novo paradigma, a
Os componentes do modelo de insero internacional que havia
opinio pblica e o
prevalecido por mais de um sculo tiveram de ceder: a ideologia liberal de
pensamento poltico
matriz clssica europia, sua face poltica interna, de matriz
convergiram no ponto
conservadora, a percepo de interesse de uma sociedade simples,
fulcral, a promoo do
feita de grandes proprietrios e massa escrava ou laboral, o esquema de
desenvolvimento
relaes econmicas externas baseado em exportao de produtos
primrios e importao
de manufaturados, enfim, o impacto do conjunto sobre a formao nacional, ou seja, a
manuteno do atraso histrico e da dependncia estrutural.
A gnese do novo paradigma ocorre, entre 1930 e 1945, como fenmeno regional
latino- americano, tendo, porm, o Brasil como primeiro motor. A ideologia liberal no
abandonada, mas passa pela metamorfose do desenvolvimento a promover. Este se
converte no vetor do clculo poltico e da deciso, porm reduz-se, poca, ao conceito
de industrializao. A percepo do interesse nacional evoluiu para contemplar
interesses de uma sociedade complexa, em transformao, rumo modernidade. A
promoo da atividade industrial, vista como soluo para todas as necessidades sociais,
levou ao controle das relaes econmicas com o exterior. O sistema produtivo manteria a
abertura liberal com o fim de trazer de fora insumos de desenvolvimento capital,
empresa, tecnologia. Mas o mercado de consumo foi concebido como bem negocivel e
instrumento destinado a controlar a expanso interna de atividades setoriais ou sistmicas,
por meio dos mecanismos de proteo.13
O esquema de relaes internacionais que teve origem nos anos trinta passou a
funcionar adaptando-se s circunstncias em termos conceituais e operativos pelas dcadas a
seguir. Produziu efeitos sobre a formao nacional durante sessenta anos, em trs etapas: a
montagem do parque industrial nacional, seu equipamento em matria de fatores bsicos e de
sustentabilidade, enfim, a capacitao tecnolgica alcanada pelas grandes empresas de matriz
nacional. O crescimento econmico converteu-se em valor posto acima da estabilidade
monetria e da credibilidade externa. Essa estratgia, mantida com continuidade e
racionalidade, assegurou para o Pas a mais alta taxa de crescimento econmico no seio do
sistema capitalista.

As idias nacionais foram concebidas e postas em marcha pela equipe de governo de


Getlio Vargas. Nos anos 50, foram teorizadas pelos economistas da Cepal, que tomaram
a experincia em curso como laboratrio de sua reflexo. Juscelino Kubitschek
consolidou-as

e os militares no poder lhe deram continuidade. Eram, portanto, idias nacionais, nem
partidrias nem derivadas do regime poltico.
Diante do novo paradigma, a opinio pblica e o pensamento poltico convergiram
no ponto fulcral, a promoo do desenvolvimento. Mas cindiram-se, como ocorreu no
sculo XIX, entre liberais radicais, propensos subordinao poltica e dependncia
econmica do exterior, e liberais conservadores, propensos a fazer o Pas crescer sobre base
material prpria, especialmente a indstria, e poder internacional prprio. Com a diferena
de que at 1930 prevaleceu a primeira linha de pensamento poltico; entre 1930 e 1989
no a segunda embora certa afinidade fosse revelada porm uma linha de pensamento
com maior coerncia e leitura mais objetiva dos interesses nacionais a realizar do que no
passado.
Os analistas elaboraram os conceitos de desenvolvimento
associado, a
preferncia dos liberais, que o concebiam envolto em abertura indiscriminada e
tocado por fatores externos; e desenvolvimento autnomo, a preferncia dos
protecionistas, que o concebiam aberto queles fatores externos em favor do sistema
produtivo, porm com o maior grau possvel de fatores internos, razo por que a proteo
tornou-se estratgica para estimular as atividades. A crtica dos neoliberais da era Cardoso,
de que o sistema era fechado, portanto obsoleto para os tempos da globalizao, no
procede. A experincia histrica brasileira da era desenvolvimentista confirma uma
tendncia de fundo de muito longo prazo: os dirigentes brasileiros sempre foram
liberais!14
Embora dialogassem muito entre si, uma garantia de sobrevivncia da racionalidade do
Estado, que prevalecia at mesmo por sobre partidos e regimes polticos, associacionistas
e independentistas, quando se irritavam, provocavam efmeros momentos
de
A crtica dos neoliberais
recuo na lgica desenvolvimentista, como ocorreu com o governo de
da era Cardoso, de que o
Eurico
sistema era fechado,
Gaspar Dutra, em sua primeira fase, entre 1945 e 1947, o de Joo
Goulart, entre
portanto
1961 e 1964, e o governo de Castelo Branco, entre 1964 e 1967. A ciso
obsoleto para os tempos
das correntes do pensamento poltico explica, ademais, a radicalizao da
da globalizao, no procede.
opinio pblica na dcada de 1960, a ponto de fomentar manifestaes de
A experincia histrica
massa em favor e contra a estratgia de insero internacional de carter
brasileira da era
autnomo, que se implementava em meio aos condicionamentos da
desenvolvimentista confirma
Guerra Fria. Explica, enfim, a irrupo ruidosa e raivosa do liberalismo dos
uma tendncia de fundo de
anos 1990.15 Em outras palavras, essas tendncias so histricas, embora
muito longo prazo: os
possam coexistir, conciliar-se, chocar-se, prevalecer uma sobre outra e
dirigentes brasileiros sempre
inverter a posio.
foram liberais!
Quando produziu a maturidade de seus efeitos internos, na dcatda
de 1970, o modelo de insero levantou outro problema, que afetou a
poltica exterior: abrir para o novo Pas emergente um espao entre os velhos e grandes. O
Pas viu-se na contingncia de repensar seus eixos de relaes exteriores,
particularmente o papel dos Estados Unidos, ampliar o leque de suas parcerias, enfim,
imprimir poltica exterior carter universalista no conceito e na prtica.

Uma reflexo desencadeou-se sobre a noo de poder, sua necessidade, os modos


como robustec-lo e os efeitos de seu exerccio sobre a capacidade da poltica exterior em
realizar objetivos de interesse nacional. Entre as alternativas postas sobre a mesa, decidiuse, pela primeira e ltima vez na Histria, porque de modo momentneo, construir
potncia

estratgica. Essa deciso amadureceu junto aos dirigentes da Presidncia, especialmente o


grupo de Ernesto Geisel, com base na percepo dos chanceleres Gibson Barbosa,
Azeredo da Silveira e Ramiro Saraiva Guerreiro, segundo a qual o nvel de capacitao
estratgica estava sendo congelado por esforo das grandes potncias, desde a discusso do
Tratado de No-Proliferao Nuclear, por volta de 1968, que o utilizavam com o fim de
congelar em seu proveito tambm a desigualdade tecnolgica e da riqueza entre as
naes.16
Nesse contexto, o terceiro-mundismo somente tinha de ideolgica a crtica que lhe
fazia a tradicional opinio conservadora brasileira. De fato, era operacional, primeiro
porque o Norte criava barreiras entrada de manufaturados brasileiros e pretendia
obstruir a inovao tecnolgica de carter autnomo no Sul; segundo, porque abria os
mercados dos pases do Sul a esses manufaturados, cuja exportao constitua etapa
natural do processo de desenvolvimento capitalista; terceiro, porque fortalecia a
capacidade de negociao da diplomacia nos foros multilaterais e nas iniciativas
bilaterais.17
O modelo de insero internacional que vinha dos anos 30 entrou em declnio de
eficincia na primeira metade dos anos 80. O governo Joo Batista Figueiredo no
soube conduzir-se diante da crise da dvida externa com o grau de criatividade que
ostentou o governo Geisel diante da crise energtica. Aps um perodo de instabilidade e
hesitaes, durante a segunda metade dos anos 80, havia condies para o retorno ao poder
de dirigentes com a mentalidade dos liberais radicais do sculo XIX. Encerrava-se outro
ciclo longo das relaes internacionais do Brasil.

3. O declnio das grandes idias nacionais (1990-2002)


O que ocorreu no Brasil e nos demais pases da Amrica Latina, ao termo da Guerra
Fria, foi antes de tudo uma mudana de mentalidade no modo de fazer
poltica.
A era Menem (1989prticas, quanto s polticas interna e externa
1999) e a era
Cardoso (1990-2002)
convergem quanto
aproximao ideolgica
solicitada
pelo
neoliberalismo de
moda, sendo este o
elemento comum,
mas se distanciaram
no
modo de ver o mundo
da globalizao e de
passar
s conseqncias

A correo de rumo do
modelo
de
insero
internacional, inaugurada
em 1990, derivava do
que havia passado no
pensamento dos novos
dirigentes, sendo portanto
um postulado ideolgico,
no uma requisio da
racionalidade
histrica.
Substituiu-se a ideologia
desenvolvimentista
pela

aliana estratgica com o Ocidente, como se havia substitudo nos anos


30 o liberalismo clssico ricardiano pelo vetor da industrializao nas
relaes internacionais.
Tanto nos anos 30, quanto agora, os dirigentes acreditavam que a
mudana paradigmtica resolveria, com sua capacidade de sntese
operativa, todos os problemas da poltica, da economia e da sociedade.
No primeiro caso, como j se observou, o Brasil tomou a dianteira na
concepo e na prtica, sobre os outros pases da Amrica Latina. No
segundo, posta de lado a experincia chilena, que no convm
considerar relevante para o conjunto, foi a Argentina que se apresentou
como motor de modelo.
No caso do Brasil, a correo de rumo dos anos 1990 revelou certo
grau de contradio, ao menos no ostentou a coerncia que se observou na Argentina
de Menem. A era Menem (1989-1999) e a era Cardoso (1990-2002) convergem quanto
aproximao ideolgica solicitada pelo neoliberalismo de moda, sendo este o elemento

comum, mas se distanciaram no modo de ver o mundo da globalizao e de passar s


conseqncias prticas, quanto s polticas interna e externa.18
Carlos Sal Menem acercou-se de uma comunidade epistmica, composta de
intelectuais, diplomatas, polticos, empresrios e jornalistas, que impuseram o pensamento
nico sobre correntes histricas anteriores: abertura indiscriminada do mercado e do
sistema produtivo, acercamento incondicional aos Estados Unidos, desmonte do sistema
nacional de segurana, regionalismo aberto, adoo dos cnones do Consenso de
Washington, presuno de pertencer ao Primeiro Mundo, enfim, desejo de ser normal,
como os pases do centro capitalista.
Fernando Henrique Cardoso, personalidade dominante do meio
Cardoso no rompeu
intelectual, diplomtico
e poltico, perpassa com suas idias e
de todo com o legado
protagonismo os governos de Fernando Collor de Melo e Itamar
do pensamento
Franco, razo por que denominamos aquele perodo de era Cardoso.19 Ele
brasileiro e at
tambm tentou impor o pensamento nico, mas no alcanou xito por
mesmo ensaiou um
trs razes. Por um lado, seus porta-vozes ideolgicos, autoridades do
modo inovador e
governo, como Pedro Malan e Srgio Mota, no desfrutavam de prestgio
adequado de fazer poltica.
mental para convencer a opinio esclarecida e as lideranas sociais de que
Sua
toda a criao intelectual e poltica do passado encaixava-se em frmulas
administrao ofereceu
do tipo neoburras, saudosistas, retrgradas. Ou seja, no se
ao observador o
constituiu no Brasil a comunidade epistmica de pensamento nico com
espetculo de uma
o fulgor e a prevalncia manifestos no pas vizinho. Por outro lado, o
dana de paradigmas: o
pensamento de Cardoso era contraditrio, um sorvete quente, como se
Estado normal ou
dizia a seu respeito nos meios acadmicos desde os anos 1970. Enfim, a
neoliberal, o
sociedade brasileira, sendo mais organizada do que a argentina, reagiu em
desenvolvimentista e o
tempo e estabeleceu limites s prticas neoliberais,
logstico
no permitindo a implementao da coerncia desejada pelo governo.
O equvoco essencial de Cardoso esteve no entendimento segundo o qual convinha
sacrificar as idias nacionais em nome da governana global. Esse entendimento induziu
a trs conseqncias concretas: o sacrifcio (i) da autonomia decisria em matria
de poltica exterior, (ii) do interesse nacional em matria de relaes econmicas
internacionais e (iii) da racionalidade histrica de um ponto de vista paradigmtico.
Esses traos da era Cardoso no devem ser tomados como dados absolutos
em razo, precisamente, daquela contradio mental que lhe contaminava o pensamento
mas sobretudo em razo da resistncia social ao que pessoalmente ele acariciava
como preferncia ideolgica. Cardoso no rompeu de todo com o legado do
pensamento brasileiro e at mesmo ensaiou um modo inovador e adequado de fazer
poltica. Sua administrao ofereceu ao observador o espetculo de uma dana de
paradigmas: o Estado normal ou neoliberal, o desenvolvimentista e o logstico.
Pelo primeiro padro de conduta, Cardoso feriu gravemente o interesse
nacional. Interrompeu o ciclo histrico de desenvolvimento, que se mantivera durante
sessenta anos e comprometeu o ncleo central da economia nacional mediante os
mecanismos de alienao de ativos das empresas brasileiras a preos irrisrios, sem utilizar
essa receita, mais de oitenta bilhes de dlares, para promover a expanso da atividade

interna. A desnacionalizao enfraqueceu o sistema empresarial brasileiro e empurrou a


economia de matriz nacional para

o setor primrio, tirando o Pas da linha de progresso natural no seio do sistema


capitalista. Parecia pretender regredir ao sculo XIX, reintroduzindo a clssica diviso
internacional do trabalho, to conveniente aos pases centrais quanto responsvel pelo
atraso da periferia. E tudo fez obedecendo a comandos do centro capitalista.
Pelo segundo padro, Cardoso temperou seu pensamento e sua conduta com
ingredientes do legado brasileiro de sessenta anos. Como se, de repente, mas sobretudo em
seu segundo mandato (1998-2002), houvesse mirado para componentes do paradigma
desenvolvimentista como fontes de inspirao. Assim, a diplomacia brasileira esforou-se por
reintroduzir o tema do desenvolvimento no multilateralismo praticado na OMC e nas
grandes conferncias internacionais da dcada de 90 sobre temas sociais, ambientais e de
direitos humanos.
Pelo terceiro padro, Cardoso introduziu mtodos de gerenciamento da
Cardoso levou tempo
coisa pblica, prprios de pases avanados do centro capitalista, que
demais para
asseguraram l, pela prevalncia racional do modelo, o avano econmico,
compreender que relaes
social e poltico. Por esse caminho, seu governo tendia a repassar
internacionais
sociedade responsabilidades que desempenhava o Estado ao tempo do
representam um jogo duro
nacional-desenvolvimentismo, porm secundando-a com apoio logstico
de interesses, e no um
e determinao poltica, e no abandonando-a ao jogo impiedoso e
domnio de ao
amoral do mercado.20
da boa vontade
Insistimos sobre o declnio das grandes idias nacionais durante a era
Cardoso, precisamente porque a passagem do paradigma
desenvolvimentista
para o normal representou um salto para trs, tanto em termos qualitativos conceituais
quanto fatuais, e porque esse foi o padro que prevaleceu ento na inteligncia poltica
e na prtica. Declnio e no ruptura estanque, porque esse salto para trs, diferena do
que ocorreu com a era Menem na Argentina, teve seu alcance limitado, em parte por
remanescentes do paradigma anterior e em parte pela inovao logstica.
As explicaes para a mudana da era Vargas foram: internamente, as novas
demandas de uma sociedade complexa, insatisfeita com o esquema simples de relaes
internacionais que o liberal-conservadorismo do sculo XIX arrastava e,
externamente, a crise do capitalismo que o colocou em xeque. As explicaes para a
mudana da era Cardoso foram: internamente, a crise da dvida dos anos oitenta, a
inflao alta e a estagnao econmica e, externamente, a miragem da globalizao, que
acelerou o ritmo e o volume dos fluxos financeiros, da transnacionalizao de
empreendimentos e da f na capacidade do mercado em resolver magicamente todos os
problemas.
Foi necessrio esperar a demonstrao a posteriori dos efeitos negativos dessa ltima
escolha para Fernando Henrique Cardoso, em sua perene ambigidade conceitual e
prtica, transitar do conceito de globalizao benfica para o de globalizao assimtrica
uma criao do socilogo das relaes internacionais que tambm era e recorrer a
medidas corretivas de sua prpria gesto. Por isso assistimos dana dos paradigmas.
O declnio das idias nacionais acompanhou inversamente a ascenso da
vulnerabilidade externa do Pas. O empreendimento nacional, construdo a duras
penas durante sessenta anos, o grande patrimnio brasileiro, foi em boa medida leiloado

e alienado. Esse fato abriu nova via de transferncia de renda nacional ao exterior, a via dos
dividendos, que se somou dos servios tradicionais da dvida externa. A especulao
financeira, tolerada por requisio

do mercado, tambm produziu efeitos negativos de vulto, como a prtica de juros altos,
que mantinha o Brasil pedinte, por um lado, e repassava finanas ao exterior, por outro.
A perda de poder sobre o cenrio internacional, oriunda do enfraquecimento
econmico e da vulnerabilidade, avultou por outras razes, alm dessas acima referidas.
O sacrifcio do projeto de capacitao estratgica posto em marcha durante a fase
desenvolvimentista deve ser mencionado. Sem slidas empresas de matriz nacional,
comprometia-se a inovao tecnolgica. O comrcio exterior, que antes era instrumento
operacional de acelerao da atividade interna, seja setorial seja sistmica, tornou-se
simples varivel dependente da estabilidade de preos, requerida pela iluso de que por si
s provocaria intenso fluxo de capitais externos para o Pas. O aumento da
vulnerabilidade externa, a estagnao econmica e o culto do individualismo da era
Cardoso, em razo tambm do crescimento demogrfico, jogavam milhes de pessoas na
massa de excludos. Depois de uma dcada perdida, uma dcada perversa.
Quando tudo isso se fez sentir, o liberalismo radical dos dirigentes da era Cardoso, o
veneno das grandes idias nacionais, perdeu credibilidade. O prprio multilateralismo, de
ao intensa e diversificada, do qual se esperava uma contribuio positiva
governana global, feita, segundo a iluso kantiana que inspirava a diplomacia brasileira, de
regras justas, transparentes e respeitadas por todos, trouxe grandes frustraes, mais do
que benefcios. Os fortes advogavam o liberalismo da periferia, recusando-se a honrlo. Cardoso levou tempo demais para compreender que relaes internacionais
representam um jogo duro de interesses, e no um domnio de ao da boa vontade.
Mas no deixou de compreender. Embora com atraso, moveu-se no sentido de
domar uma estratgia de abertura a ordens, idias e interesses externos que conduzia sem
remdios de equilbrio. Foi buscar no el desenvolvimentista da racionalidade do
Estado brasileiro fora para bloquear o processo de privatizaes com alienao de
ativos. Fez valer no discurso multilateralista o direito do desenvolvimento sobre outros
direitos. Mediante um processo de integrao do Cone Sul bem-sucedido e a idia de
unidade poltica, econmica e de segurana da Amrica do Sul, reforou o poder de
negociao do Brasil, aps hav-lo destroado com o enfraquecimento econmico, a
subservincia poltica e o desmonte da capacitao militar. No obstruiu, enfim, at
mesmo sem importar-se tolerou, a expanso de negcios brasileiros, iniciando a
transio da fase de nacionalizao da economia internacional, inerente ao paradigma
anterior, para a de internacionalizao da economia nacional, inerente ao paradigma
logstico.
A preocupao em medir intensidades quanto aos padres de conduta, que denominamos paradigmas, ser sempre um desafio para o analista da era Cardoso. O declnio
das grandes idias nacionais durante a era Cardoso resume-se na denominada abertura
como estratgia, um conceito de Gilberto Dupas, sem estratgia de insero adequada no
mundo da interdependncia global. Uma homenagem, primeiramente, f na capacidade
do mercado em resolver todos os problemas da sociedade, sem requerer o Estado, a no
ser como criador de condies para operacionalizar seus comandos. E f na
benevolncia do Ocidente, senhor desse mercado, com o qual se articulou uma aliana
excludente. Um mundo de sonho, no fosse perturbado pelos pesadelos do mundo real.21

Poltica Externa

Concluso: o peso da Histria


Por que o Brasil, que ostenta um potencial de base, cujo aproveitamento j deu provas
de saber operar, no desfruta de lugar adequado no seio da comunidade das naes,
apresentando- se, ainda, como grande esmoleiro internacional, no conceito de Clodoaldo
Bueno?
A poca da Independncia foi, de todas, a mais desastrosa para os interesses nacionais
a firmar internamente. A poltica exterior de ento intercambiou favor
No campo das relaes
poltico, o reconhecimento da nacionalidade, por vantagens econmicas,
exteriores, a
a concesso do mercado, em uma troca jamais aconselhada pela
Repblica foi mais danosa
sabedoria do homem de Estado. Esse intercmbio realizou-se, ademais,
ao desenvolvimento
revelia da sociedade agrria, cujos interesses no foram
brasileiro, visto que
contemplados. A poltica exterior poca da Independncia bloqueou as
restringiu a leitura dos
possibilidades de progresso e induziu desequilbrios estruturais, alguns
interesses nacionais feita
dos quais penetraram o futuro por mais de um sculo, chegando at
pelos conservadores ao
1930. O prprio paradigma liberal conservador que orientou o
interesse da
processo decisrio em matria de relaes internacionais de modo a
agroexportao
perpetuar esse atraso histrico pode ser tomado como uma derivao da
poltica exterior da poca da Independncia.
Os conservadores do sculo XIX rechearam, contudo, esse paradigma de senso
realista. A partir dos anos 1840, protegeram, com xito, o equilbrio de interesses entre
importadores de manufaturados, as elites abastadas, e exportadores de produtos primrios,
os mesmos que sustentavam a massa de escravos e trabalhadores livres. Sendo a terra seu
tesouro, garantiram o territrio diante dos pases vizinhos e sua segurana diante de
ameaas advindas do Sul, como tambm do Norte, quando se soube do projeto americano
de ocupao da Amaznia nos anos 1850. Proveram-se de mo-de-obra, escravos em um
primeiro tempo, brancos em um segundo. Apropriaram-se do Estado para benefcio
prprio e revestiram-no com uma aurola de civilizao. Como doutrinrios, importaram
e sacralizaram as doutrinas liberais criadas no centro do capitalismo para serem postas em
prtica na periferia.
A Repblica no fez uma revoluo, apenas um ajuste na apropriao do aparelho do
Estado, antes ocupado pela aristocracia fundiria ou pelos polticos por vocao, ento
alcanado pelos novos ricos que dele eram excludos em razo da vitaliciedade dos cargos. No
campo das relaes exteriores, a Repblica foi mais danosa ao desenvolvimento brasileiro,
visto que restringiu a leitura dos interesses nacionais feita pelos conservadores ao interesse da
agroexportao.
O esquema do Estado para as elites e das elites para si somente
rompeu- se na poltica brasileira com o advento de Getlio Vargas. O
Estado para a sociedade, entendida como complexa e de mltiplos
interesses
a realizar, converteu-se em paradigma desenvolvimentista,
acoplando a si a poltica exterior e o setor externo. A mudana
dos anos 1930-40 consolidou-se posteriormente e foi
responsvel pela modernizao que fez o Brasil emergir na
comunidade das naes, como potncia mdia. O xito do

Amado Luiz
ciclo de desenvolvimento nacional (1930-1989) no tira sua
Cervo

22 |

Poltica Externa

explicao, como afirmam os economistas, no modelo substitutivo de importaes, que


nunca existiu na mente dos estadistas brasileiros. O grande desgnio era o desenvolvimento,
a substituio de importaes, uma derivao; tanto assim que a diplomacia brasileira j
nos anos 1960 transitara para uma poltica de comrcio exterior de substituio de
exportaes, concebida como etapa avanada do progresso econmico.
Se foi responsvel por dcadas de crescimento acelerado, o Estado desenvolvimentista
evidenciou suas fraquezas. No a falta de estabilidade monetria ou o endividamento,
fenmenos tidos por irrelevantes diante do objetivo maior, de fato desprezados sem
grave conseqncia. O prprio conceito de desenvolvimento, privilegiando o
crescimento econmico, continha limites de operacionalidade. Assim, no se cogitou em
sair de dentro para fora, internacionalizando empreendimentos de ponta, uma fase
indispensvel do fortalecimento econmico, como a substituio de exportaes, e no se
cogitou em redimir a desigualdade social, uma condio natural de sustentabilidade
interna.
A era Cardoso ps fim criatividade da inteligncia poltica brasileira. Ao invs de
tomar as foras no patamar de evoluo em que se haviam alado, impelindo o conjunto
para nova etapa, o Estado logstico, como requeria a racionalidade histrica, abdicou do
projeto nacional, esterilizou a noo de interesse nacional e impregnou o processo
decisrio
com a disposio das concesses sem contrapartida, como na poca da
As
Independncia.
autoridades econmicas,
A opinio pblica avaliou esse declnio das idias nacionais, bem
contudo, no
como o malogro da mudana, e rejeitou-os. Colocou nas mos de Luiz
acompanham a mudana
Incio Lula da Silva, primeiro governo de esquerda eleito no Brasil, a
na rea da poltica
possibilidade de recuperar as grandes idias nacionais e, com elas, o
externa e reagem com
processo de desenvolvimento.
timidez, sem projeto
Inteno para tanto foi evidenciada: romper com o modelo vigente.
nacional catalisador
Nesse sentido, os primeiros passos resultaram em atenuao da vulnerabilidade
externa, financeira, empresarial e tecnolgica. A diplomacia recuperou a autonomia
decisria, sem o que nada de concreto se alcana no mbito das negociaes, e penetrou o
jogo duro das relaes internacionais com senso de reciprocidade. O multilateralismo,
como a poltica exterior em seu conjunto, abandonou a iluso kantiana e recuperou a
funo de preencher requisitos de interesse nacional.
As autoridades econmicas, contudo, no acompanham a mudana na rea da
poltica externa e reagem com timidez, sem projeto nacional catalisador. Seus crticos
entendem que esto reintroduzindo a estratgia do desenvolvimento associado
combinada com a preservao para o Pas da vocao de grande esmoleiro internacional.
Como tornar essa avaliao mais objetiva? Se as autoridades econmicas do governo
Lula promovem a internacionalizao dos negcios brasileiros, um corretivo esperado pelo
processo de desenvolvimento, ainda no obtm xito em matria de incluso social.
certo, contudo, que abandonaram a postura da era Cardoso, de contentar-se em prover
estabilidade econmica como condio suficiente para favorecer o crescimento.
Cardoso garantiu-a, porm se manteve, em vo, por oito anos, espera do crescimento.
A f na capacidade do mercado em trazer soluo para todos os desafios esmoreceu em
Revista Plenarium |

23

Amado Luiz
favor da recuperao do
Cervo

papel do Estado, em controlar-lhe, em dose adequada, o movimento. Induzir o


crescimento lanando mo, preferencialmente, de fatores externos, portanto o crescimento
dependente, tambm foi uma idia que cedeu, quando se redescobriu a possibilidade de
vir o Estado a pr em marcha fatores internos, portanto o desenvolvimento autnomo.22
O bom senso no exige, no incio do sculo XXI, que as relaes internacionais do
Pas adotem o rumo traado pelos parmetros do Estado desenvolvimentista. A
composio das foras e o ambiente, tomados no mbito interno e externo, sugerem
adaptao de mtodo, embora permanea a ratio daquele modelo. Os mtodos do
Estado normal, entretanto, vigendo sob Cardoso, malograram em quase todos os
domnios de interesse da Nao.
A reflexo sobre a Histria do Brasil tem subsdios a oferecer ao clculo estratgico
para conduo das relaes internacionais do Pas. Evidencia a escassez, a ascenso e o
declnio das grandes idias nacionais e sua correlao com atraso, desenvolvimento e
posio da Nao no seio das potncias mundiais. Mais do que as teorias elaboradas
no centro do capitalismo. Com efeito, essas teorias, sobretudo as de matriz norteamericana, carregam valores e interesses e so adequadas para explicar e informar o
processo decisrio dos dirigentes dos Estados Unidos. So incapazes de explicar a
experincia e o itinerrio de um pas emergente, como so nocivas quando tomadas
como fonte de inspirao da deciso. Dar-lhes ouvido, como fizeram os conservadores
do sculo XIX a respeito das doutrinas liberais, significa ceder ao canto das sereias.
No estado atual da evoluo do conhecimento, h formulaes tericas mais
adequadas explicao e deciso em matria de relaes internacionais do Pas.
Entre elas, os conceitos de Estado liberal conservador, de senso realista, porm
mantenedor da infncia social; desenvolvimentista, com capacidade comprovada de
induzir progresso acelerado; normal, subserviente, destrutivo e regressivo; e logstico,
padro de conduta internacional das grandes potncias, cujo primeiro ensaio aqui j
est em andamento. Conceitos esses
elaborados base de Histria do Brasil.

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10
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162-184.

Poltica Externa

Revista Plenarium |

27

Renato Baumann*

Os desaos
multilaterais
para uma
poltica
industrial**

28 |

*Renato Baumann. Representante no Brasil da Cepal (Comisso Econmica da ONU para a Amrica Latina) e professor da Universidade de
Braslia
**As opinies aqui expressas so inteiramente pessoais e podem no corresponder posio dessas instituies.

Poltica Externa

I Introduo
A economia brasileira tem uma longa histria de intervenes do setor pblico no
processo produtivo, pela proviso de incentivos diversos, pela imposio de barreiras
entrada de produtos importados concorrentes com a produo nacional, pelo
envolvimento direto do Estado em atividades produtivas, e pela determinao dos rumos
a seguir, atravs de planos de desenvolvimento setorial.
O crescimento da economia esteve nas ltimas dcadas direta ou indiretamente
vinculado ao desempenho do setor industrial. Dado o grau de dirigismo
tradicionalmente adotado, no surpreende que o nmero de documentos oficiais
identificando poltica industrial tenha sido elevado at recentemente. Em diversos
casos, esses propsitos no se traduziram em aes concretas de poltica e o
desempenho setorial recente deixou a desejar, em particular no que se refere
implementao de novos segmentos produtivos considerados prioritrios por serem
portadores de progresso tcnico.
Nos ltimos anos o reconhecimento de que em alguns setores h necessidade de
ao mais direta por parte do setor pblico seja para reverter contribuio lquida
negativa ao saldo de divisas (componentes eletrnicos, por exemplo), seja para
reverter situao de dependncia de poltica social em relao a grandes grupos
internacionais (caso da indstria farmacutica, na ateno a demandas de sade
pblica), ou mesmo para reduzir custos sistmicos de produo (setor de bens de capital
e indstria de software) levou a se reconsiderar a importncia da explicitao de uma
poltica industrial para o Pas.
O significado da expresso poltica industrial no muito claro,
O significado da
varia entre pases e muda em momentos distintos no tempo, em
expresso poltica
relao aos objetivos, aos setores cobertos e aos instrumentos usados.
industrial no
Em geral se considera como poltica industrial o conjunto de esforos do
muito claro, varia
governo para alterar a estrutura industrial de modo a promover o
entre pases e muda
crescimento baseado na produtividade. Mas freqentemente a poltica
em momentos
industrial perseguida com objetivos mltiplos, como gerao de
distintos no tempo,
emprego, aumento da produo, melhora na distribuio de renda e
em relao aos
melhora na capacidade tecnolgica (Bora, Lloyd, Pangestu (2000)).
objetivos, aos setores
O espao para o desenho e a implementao de uma poltica industrial
cobertos e aos
, hoje, mais restrito do que h dez anos. Do lado interno, as restries
fiscais
instrumentos
usados
reduzem os graus de liberdade para a concesso de incentivos, e a institucionalidade
existente afasta a possibilidade de se repetir experincias de interveno dirigista
orientadora dos investimentos, como no passado. Isso intensifica o debate inerente ao
desenho da poltica industrial entre proporcionar incentivos a setores selecionados
(incentivos verticais) ou proporcionar incentivos que afetem de forma indistinta o maior
nmero de setores produtivos (incentivos horizontais).
Do lado externo, as normas acordadas desde a Rodada Uruguai de Negociaes
Multilaterais na Organizao Mundial do Comrcio OMC limitam o uso de diversos
Revista Plenarium |

29

Renato
Baumann

30 |

tipos de incentivos. O que compreende inclusive tipos de estmulos que foram


responsveis pelo sucesso na industrializao de diversas das economias que constituem
o grupo das

naes mais ricas do planeta. esse conjunto de limitaes externas que constitui o objeto
do presente artigo.
O propsito deste trabalho discutir as dificuldades impostas pelo contexto
internacional adoo de medidas de estmulo ao desempenho industrial. A seo a
seguir mostra o arcabouo institucional multilateral existente, que determina o que e o
que no possvel fazer em termos de poltica indutora de investimentos. A terceira seo
discute as principais limitaes em vigor hoje, a quarta seo apresenta algumas propostas
de agenda negociadora multilateral e a quinta traz algumas consideraes gerais.

II O Cenrio Multilateral
Para se entender a arquitetura institucional que disciplina as polticas comerciais da
maior parte dos pases cabe referncia ao momento em que ela foi criada. A dcada de
1930 foi traumtica para as relaes econmicas e polticas. A proliferao de atitudes
protecionistas afetou de forma negativa o comrcio internacional, comprometendo a
recuperao da crise recessiva que marcou os primeiros anos da dcada.
A tentativa de se criar uma Organizao Mundial do Comrcio nos anos que se seguiram
Segunda Guerra Mundial viu-se frustrada, sobretudo pela resistncia de parte
diferena das
do Congresso dos Estados Unidos em se submeter a disciplinas externas.
rodadas anteriores, em
Como sucedneo, foi assinado um Acordo, em 1947, que deu origem ao
que os pases podiam
Acordo Geral sobre Tarifas e Comrcio, mais conhecido por sua sigla em
optar por aceitar ou no
ingls, o Gatt (General Agreement on Tariffs and Trade), em carter
alguns dos dispositivos,
provisrio.
os resultados
O Acordo que criou o Gatt foi firmado por 23 pases, sendo quase
da Rodada Uruguai tiveram
a metade deles pases em desenvolvimento: Brasil, Birmnia (atual
de ser aceitos por todas
Myanmar), Ceilo (atual Sri Lanka), Chile, China, Cuba, ndia,
as partes contratantes,
Lbano, Paquisto, Rodsia (atual Zimbabwe) e Sria. At 1979 apenas oito
sob pena de excluso da
pases da Amrica Latina e Caribe (Argentina, Brasil, Chile, Cuba, Peru,
OMC. Alm disso, as
Nicargua, Repblica Dominicana e Uruguai) eram partes contratantes
decises
do Gatt.
da OMC tm carter
Um pilar central do Gatt a chamada Clusula da Nao Mais
impositivo, e devem
Favorecida (NMF), segundo a qual as concesses feitas por uma parte
ser cumpridas pela
contratante a outra no podem ser distintas do tratamento concedido s
parte afetada
demais partes contratantes. Trata-se do princpio de no-discriminao.
A clusula NMF teve de ser contornada para absorver situaes prexistentes como a rea de livre comrcio entre Blgica, Holanda e Luxemburgo e foi
diretamente violada j em 1957, quando os pases europeus assinaram o Tratado de
Roma, que criou a Comunidade Europia: os processos de integrao regional so
violaes dessa clusula. Para lidar com essa situao foi criada uma condio de
excepcionalidade que tornou as condies regionais diferenciadas aceitveis s normas do
Gatt (Artigo XXIV).
Em 1957 foi introduzida uma facilidade exclusiva para os pases em desenvolvimento
em situaes de crise de balano de pagamentos (Artigo XVIII). Como previsvel, essa

possibilidade tem dado margem a comportamentos considerados abusivos por parte de


diversos pases, e este sempre foi um dos temas que motivaram intensos debates no Gatt.

As reformas do Gatt, assim como os processos de mudana nas barreiras


comerciais das partes contratantes ocorrem a partir de negociaes multilaterais,
envolvendo todos os pases participantes.
At o momento ocorreram oito rodadas de negociaes, no mbito do Gatt: em
Genebra (1947), Annecy (1949), Torquay (1951), Genebra (1956), Rodada Dillon (19601961), Rodada Kennedy (1964-1967), a Rodada Tquio (1973 a 1979)
Tanto o sistema
e a chamada Rodada Uruguai (1986-1994). A cada rodada negociadora
de soluo de controvrsias
os prazos de durao passaram a ser cada vez mais longos, os temas
como o mecanismo de
crescentemente complexos, e o que era o objetivo bsico quando do incio
exame das polticas
do Gatt a reduo de nveis tarifrios foi sendo cada vez mais
comerciais compreendem
deslocado para a incluso na agenda negociadora de novos temas, ao
os acordos plurilaterais e
mesmo tempo em que o comrcio internacional passou a ser cada vez
os multilaterais
menos afetado por tarifas, substitudas por barreiras dissimuladas de tipos
variados.
A Rodada Uruguai foi at aqui a mais expressiva, por incluir na agenda
um conjunto de temas no imediatamente relacionados com o objeto inicial do Gatt
(como algumas normas disciplinadoras das polticas de propriedade intelectual e dos
investimentos com efeitos sobre o comrcio), por consolidar uma estrutura institucional
permanente, a Organizao Mundial do Comrcio (e no mais provisria, como foi o
Gatt entre 1947 e
1994) e por adotar um carter mandatrio, como o Gatt jamais
fez.
diferena das rodadas anteriores, em que os pases podiam optar por aceitar ou no
alguns dos dispositivos, os resultados da Rodada Uruguai tiveram de ser aceitos por todas
as partes contratantes, sob pena de excluso da OMC. Alm disso, as decises da OMC
tm carter impositivo, e devem ser cumpridas pela parte afetada.
As tarifas para os produtos industrializados foram em mdia reduzidas em um tero do
nvel vigente antes da Rodada Uruguai. No entanto as redues foram mais intensas para
os produtos provenientes dos pases industrializados do que para os produtos originrios
dos pases em desenvolvimento.
diferena do Gatt, a OMC um organismo intergovernamental de alcance
universal: ao momento de sua criao era composta por 144 pases, dos quais 2/3 se
autodefinem como pases em desenvolvimento, inclusive 29 pases de menor
desenvolvimento relativo, onze economias em transio (ex-socialistas) e 27 pases
industrializados1.
Segundo o Acordo que estabelece a OMC, ela administra dois tipos de acordos, os
multilaterais e os plurilaterais.
Os acordos multilaterais so: a) o Gatt (conforme modificaes adotadas em 1994) e
seus instrumentos jurdicos; b) os cdigos e acordos da Rodada Tquio sobre subsdios
e medidas compensatrias, medidas antidumping, licenas para importar, valorao
aduaneira e normas tcnicas; c) o Acordo Geral sobre o Comrcio de Servios (conhecido
como Gats General Agreement on Trade in Services); d) o Acordo sobre os Aspectos
de Direito de Propriedade Intelectual Relacionados com o Comrcio (conhecido por
sua sigla inglesa Trips Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property

Rights, Including Trade inCounterfeit Goods); e) o sistema de soluo de controvrsias; e f )


o mecanismo de exame das polticas comerciais das partes contratantes.

Os acordos plurilaterais so os que regulamentam o comrcio de aeronaves


civis, compras por parte do Estado, o comrcio de produtos lcteos e o de carne bovina.
Tanto o sistema de soluo de controvrsias como o mecanismo de exame das polticas
comerciais compreendem os acordos plurilaterais e os multilaterais.
Ao finalizar a Rodada Uruguai, estava prevista a realizao de negociaes
posteriores sobre alguns dos temas para os quais no houve clima poltico suficiente at a
assinatura do Tratado de Marrakesh, de 1994, que consagrou o fim da Rodada. Questes
relacionadas ao comrcio de produtos agrcolas, temas associados aplicao de subsdios
e outros ficaram apenas parcialmente resolvidos em 1994.
Aps umas quantas tentativas algumas frustradas, como na Reunio Ministerial de
Seattle, em 1999 teve incio uma nova rodada de negociaes multilaterais no mbito da
OMC a partir da Quarta Conferncia Ministerial, que teve lugar em Doha, no Qatar, em
novembro de
2001. Esta a nona rodada de negociaes multilaterais e a primeira no mbito da
OMC.
Os ministros acordaram que a data final para as negociaes ser o dia 1o de janeiro de
2005, exceto para as negociaes relativas ao Entendimento sobre Soluo de Controvrsias
e as indicaes geogrficas de vinhos e bebidas alcolicas. Na reunio ministerial de
Cancn, no Mxico, ao final de 2003, no entanto, as negociaes chegaram a um nvel
elevado de dificuldade: os pases em desenvolvimento apresentaram uma contraproposta
posio conjunta dos Estados Unidos e Unio Europia quanto liberalizao do
comrcio de produtos agrcolas, e resistiram fortemente s propostas negociadoras nos
chamados novos temas.

III Temas Controversos, na Perspectiva dos Pases em Desenvolvimento


Existem
diversos aspectos que
provocam uma
percepo de ganho
diferenciado, em
benefcio dos pases
industrializados

Os pases em desenvolvimento tm manifestado freqente descontentamento desde o antigo Gatt, e essa situao mudou pouco com a
situao vigente na OMC, apesar de formalmente existirem 97
disposies que estabelecem trato especial e diferenciado a esses pases.
Essas disposies so de seis tipos: a) disposies para aumentar as
oportunidades de comrcio; b) disposies que requerem que os membros
da OMC resguardem os interesses
dos pases em desenvolvimento membros da organizao; c) flexibilidade para
o cumprimento das obrigaes; d) perodos de transio; e) assistncia tcnica; e f )
disposies relacionadas com medidas para assistir aos pases de menor desenvolvimento
relativo.
Esses pases tm se beneficiado das excees possibilitadas pelo Artigo XVIII-B,
adotando barreiras ao comrcio em situaes de crise das contas externas. Alm disso,
desde 1968 os pases em desenvolvimento contam com o Sistema Geral de Preferncias,
estabelecido sob os auspcios da Unctad, que possibilita o acesso de seus produtos aos
mercados dos pases industrializados a nveis tarifrios diferenciados. Tambm, existe
tratamento diferenciado na OMC aos pases em desenvolvimento, que implica em geral
maiores prazos para ajuste a redues de tarifas, entre outras facilidades.

Entretanto, existem diversos aspectos que provocam uma percepo de ganho


diferenciado, em benefcio dos pases industrializados.

32 |

Um dos problemas resultantes das negociaes da Rodada Uruguai e da prtica dos


pases desenvolvidos ao definir sua poltica comercial externa a estrutura tarifria
consolidada dos pases desenvolvidos, que, para produtos no-agrcolas, tem um nvel
mdio de 4%, indiscutivelmente baixo. No entanto, os pases exportadores de produtos
bsicos enfrentam dois tipos de barreiras aos seus produtos: a incidncia de picos tarifrios
(definidos pela Unctad como as alquotas de imposto de importao superiores a 12% ad
valorem) e os escalonamentos tarifrios, isto , o aumento dos tributos medida que
aumenta seu grau de elaborao.
O problema dos picos tarifrios maior para os alimentos bsicos (acar, arroz,
leite e derivados, carne, frutas, legumes e hortalias, e pescado), para os produtos da
indstria alimentcia (suco de laranja e manteiga de amendoim), para os produtos txteis
e peas de vesturio, para calados, couro e artigos de viagem, para os produtos da indstria
automotriz e para os artigos eletrnicos de consumo e relgios.
A soma desses picos tarifrios e dos escalonamentos tarifrios impe aos pases em
desenvolvimento um duplo problema. Os picos tarifrios freqentemente implicam que
em vrios setores como a agroindstria, a indstria txtil e a de vesturio, entre outros,
em que os pases em desenvolvimento so competitivos os pases industrializados
proporcionem margens elevadas de proteo efetiva aos seus produtores, dificultando a
concorrncia por parte dos produtores dos pases menos desenvolvidos.
Alm disso, os escalonamentos tarifrios desestimulam de fato as exportaes de
produtos com maior valor agregado, implicando custos em termos de desestmulo
industrializao, maior dificuldade no acesso ao progresso tecnolgico, e menores
possibilidades de construo nas economias menos desenvolvidas de canais de
transmisso de progresso tcnico.
So relacionadas a essas questes as dificuldades de boa parte dos pases em
desenvolvimento em promover a plena aplicao dos resultados da Rodada Uruguai, at
por falta de capacidade tcnica e institucional.
Acresce a essas dificuldades a percepo de que nem todos os pases membros se
deparam com os mesmos custos e benefcios. Os pases industrializados conseguiram na
Rodada Uruguai: a) incluir no sistema multilateral de comrcio reas em que tm
liderana tecnolgica; b) estender as normas do Gatt de forma a incluir os direitos de
agentes privados, limitando a capacidade dos governos dos pases menos desenvolvidos de
regulamentar suas atividades; c) reduzir os custos de ajuste dos setores que utilizam
intensivamente recursos naturais e trabalho pouco qualificado, atravs de prazos longos
de transio para o acesso a mercados mais abertos e competitivos; e d) aplicar graus
variados de flexibilidade s normas relacionadas com polticas industriais e agrcolas.
Os diversos aspectos que os pases em desenvolvimento tm especial interesse em
modificar no mbito da OMC so apresentados a seguir, em forma resumida.

III.1 Agricultura
O setor agrcola historicamente um dos mais controversos no Gatt/OMC. J em
1955 os Estados Unidos adotaram restries quantitativas a um amplo nmero de
produtos agrcolas, o que foi a primeira violao do texto do Acordo do Gatt. A
Comunidade Europia tem a sua Poltica Agrcola Comum, com uma significativa carga

de subsdios e adoo de

tarifas variveis s importaes de produtos agrcolas. O Japo adota igualmente expressivas


barreiras comerciais e subsdios.
Este um tema particularmente caro aos pases em desenvolvimento, uma vez que
3/4 da populao mundial de baixa renda vive em reas rurais, e o setor agrcola
corresponde a aproximadamente metade do emprego nos pases em desenvolvimento.
Alm disso, h problemas na apropriao de valor em cadeias alimentares, determinados
em grande medida pelas barreiras ao comrcio e ao acesso tecnologia. A Unctad
estima, por exemplo, que os pases em desenvolvimento respondem por 90% da
produo mundial de cacau, 44% do mercado mundial de licor de cacau, 38% do
mercado de manteiga de cacau, 29% do mercado de cacau em p, mas apenas 4% da
produo global de chocolate.
O prprio texto do Acordo do Gatt trata os produtos agropecurios de forma
diferenciada, com o Artigo XI autorizando a adoo, em certas circunstncias, de
restries quantitativas ao comrcio, e o Artigo XVI estabelecendo as condies para a
concesso de subsdios s exportaes do setor (S. Perry (1995)). Desde a Rodada
Uruguai um grupo de pases2 conhecido como Grupo de Cairns tem se destacado
por defender posies convergentes, relacionadas liberalizao do comrcio de produtos
agrcolas.
As negociaes agrcolas so baseadas em trs dimenses: a) critrios para acesso
ao mercado (tarifas, medidas de salvaguarda, empresas importadoras estatais e outras
questes associadas); b) concorrncia das exportaes (subsdios s exportaes, crditos
s exportaes, ajuda alimentar, empresas comerciais estatais e restries e impostos
exportao); e c) medidas de ajuda interna (classificadas em padres ou caixas azul,
verde e amarela, correspondentes aos tipos de medidas).
Alm desses aspectos h negociaes em temas indiretamente relacionados, como as
preocupaes no comerciais, as indicaes geogrficas de origem dos
3/4 da populao
produtos, medidas fitossanitrias, o meio ambiente, as informaes ao
mundial de baixa renda
consumidor, as normas para etiquetagem, o bem-estar dos animais, o
vive em reas rurais, e o
desenvolvimento rural e outros.
setor agrcola
Com essa variedade de aspectos envolvidos e dados os interesses e
corresponde a
a importncia poltica dos temas relacionados com o setor agrcola, no
aproximadamente
surpreende que este seja um dos maiores obstculos s negociaes. H
metade do emprego nos
divergncias claras entre as posies dos pases desenvolvidos e dos
pases em
pases
desenvolvimento
em desenvolvimento, assim como entre estes ltimos.
Em economias com vantagens comparativas em recursos naturais, essas barreiras afetam
o desenvolvimento, por exemplo, no apenas do chamado agronegcio, como tambm de
indstrias de alimentos processados e bebidas, entre outras.

III.2 Produtos Txteis e Vesturio


O Acordo sobre Produtos Txteis e de Vesturio define trs etapas sucessivas para
a liberalizao do comrcio de produtos txteis e de vesturio: 1995-1997, 1998-2001 e
20012004. Em 1o de janeiro de 2005 o comrcio internacional de produtos txteis e de

vesturio dever estar totalmente regulado pelos dispositivos do Gatt. No entanto, segundo
o Comit
de Monitorao do Comrcio de Txteis, embora tenha havido progresso em aproximar o

34 |

comrcio desses produtos do disposto no Gatt-1994, persiste um grande nmero de


restries, afetando em particular os pases em desenvolvimento. Apenas 20% das
importaes feitas sob restries quantitativas pelos Estados Unidos e Comunidade
Europia foram liberalizadas.
Tem sido uma prtica adotada por esses pases o retardamento do processo de
liberalizao at os ltimos momentos do perodo acordado, e em paralelo o recurso ao
uso de salvaguardas, elevao de tarifas nominais, aplicao de regras restritivas de origem
e de medidas antidumping.
Como grande parte do comrcio de produtos txteis e de vesturio envolve produtos
provenientes de pases em desenvolvimento, este continua sendo uma fonte de
preocupao para esses pases.

III.3 Servios
A regulamentao do comrcio internacional de servios foi um dos temas mais
conflitivos na Rodada Uruguai. As dificuldades vo desde a importncia relativa desse
comrcio apenas para alguns pases industrializados at as prprias limitaes na
definio de que tipo de comrcio deve ser regulamentado. H diferenas, por exemplo,
nos tipos de dispositivos que regulam aqueles servios prestados atravs do deslocamento
fsico de indivduos entre pases (que esto freqentemente associados s normas para
migrao) e os servios prestados, por exemplo, via Internet (que implicam uma srie de
outras questes, relacionadas sua prpria identificao e potencial de tributao).
Alm disso, um argumento freqentemente utilizado pelos pases que resistiam
incluso do tema de servios na agenda negociadora na Rodada Uruguai que o Gatt fora
criado para regular o comrcio de bens, e os servios no deveriam pertencer ao seu conjunto
de preocupaes.
A Rodada Uruguai deu origem a uma soluo contemporizadora, criando o Gats,
ou Acordo Geral sobre o Comrcio de Servios, que do mesmo modo que o Acordo
sobre Produtos Agrcolas contm disposio sobre a liberalizao progressiva desse
comrcio, para proporcionar o maior acesso aos mercados.
Os princpios bsicos do Gats so: a) cobertura global (o mbito de aplicao todos
os servios objeto de comrcio internacional, independentemente de seu modo de
prestao); b) trato nacional (para os setores constantes das listas acordadas se deve
outorgar aos servios estrangeiros e aos provedores estrangeiros um tratamento no menos
favorvel que o dispensado aos servios e provedores nacionais); c) condio de nao
mais favorecida (no-discriminao entre os servios e os provedores de servios dos
pases membros da OMC); d) transparncia (deve-se publicar e colocar disposio dos
interessados as medidas gerais que se apliquem ao comrcio de servios); e)
reconhecimento (pode-se requerer o reconhecimento de um ttulo acadmico, antes da
proviso de um servio, com base em critrios universalmente aceitos); e f ) liberalizao
progressiva (Jaramillo (1995a)).
As negociaes sobre servios compreendem o acesso aos mercados, mas tambm a
aplicao das normas horizontais do Gats, como disciplina de regulamentaes nacionais,
critrios para imposio de salvaguardas, subsdios e compras governamentais. Alm dessas
dimenses, as negociaes incluem tambm os critrios para acesso ao crdito e mecanismos

de compensao por parte dos pases que efetuaram aberturas unilaterais dos seus setores de
servios.

As normas do Gats podem afetar a poltica industrial (Bora, Lloyd, Pangestu


(2000)). O Acordo contm uma lista positiva de compromissos setoriais quanto a acesso a
mercado e tratamento nacional. Ele prev quatro tipos de oferta de servios: oferta atravs
da fronteira,
consumo no exterior, presena comercial e presena de pessoas naturais.
Os pases em
Ao considerar a presena comercial como uma forma de oferta, as
desenvolvimento tm
regras sobre investimento externo em servios passam a ser parte do
interesse em um
sistema de comrcio multilateral. Os pases podem, portanto, usar a
nmero limitado de
liberalizao de investimento externo direto como uma ferramenta de
setores de servios,
poltica industrial.
como turismo
Os pases em desenvolvimento tm interesse em um nmero
e servios profissionais.
limitado de setores de servios, como turismo e servios profissionais.
Nesses casos o
Nesses casos o tema central a movimentao de pessoas. A existncia de
tema central a
barreiras a essa movimentao torna difcil a esses pases desenvolverem
movimentao de
competitividade de suas exportaes.
pessoas
Os efeitos da liberalizao na rea de infra-estrutura so extremamente
importantes para esses pases. As disciplinas quanto a subsdios e requerimentos de
desempenho foram esses pases a pensar em formas mais neutras de desenvolver sua
capacidade nessa rea.

III.4 Trips
H um conjunto de temas relacionados com as negociaes multilaterais que
surgiram no processo de desenvolvimento da Rodada Uruguai. Eles envolvem medidas
de poltica que podem ter efeito sobre os fluxos de comrcio, embora no sejam
diretamente associadas ao setor comercial externo. So os chamados temas de
Cingapura, assim denominados a partir da Conferncia Ministerial realizada em 1996,
na qual foram identificados novos temas que comporiam a agenda de uma eventual
nova rodada de negociaes multilaterais. Esses temas so facilitao de comrcio,
transparncia nas compras governamentais, investimentos e regulao de concorrncia.
A Declarao de Doha, que lanou a nova rodada de negociaes, faz referncia
a alguns aspectos dos direitos de propriedade intelectual de interesse dos pases em
desenvolvimento, como a relao entre o acordo sobre as Trips e as condies de sade
pblica, o propsito de estabelecer um sistema multilateral de notificao e registro das
indicaes geogrficas de vinhos e outras bebidas alcolicas, a relao entre o acordo
sobre Trips e o Convnio sobre diversidade biolgica, a proteo ao folclore e aos
conhecimentos tradicionais.
Boa parte dos temas a compreendidos est diretamente relacionada noo de
vantagens comparativas dinmicas, seja porque demandam condies que viabilizem o
acesso ao co- nhecimento, seja por protegerem o patrimnio natural das economias com
abundncia de recursos naturais, como o caso dos pases como o Brasil com grande
biodiversidade.
O tema da Propriedade Intelectual objeto de acordos e convenes
internacionais desde muito antes da prpria criao do Gatt. J em 1883 o Convnio
de Paris tentava replicar no campo internacional as instituies de propriedade

intelectual. Em 1886 foi


assinado o Convnio de Berna sobre esse tema. Ambos os convnios so ainda hoje os

36 |

pilares do sistema internacional de propriedade intelectual, embora tenham passado por


diversos ajustes ao longo do tempo (Porzio (1994)).
O Acordo Trips consta de sete partes disposies gerais e princpios bsicos;
normas relativas existncia, alcance e exerccio de direitos de propriedade intelectual;
observncia dos direitos de propriedade intelectual; aquisio e manuteno dos direitos
de propriedade intelectual e procedimentos contraditrios relacionados; preveno e
soluo de diferenas; disposies transitrias; e disposies institucionais.
O Acordo: a) cria um novo organismo administrativo, o Conselho dos
Aspectos dos Direitos de Propriedade Intelectual relacionados com o Comrcio,
instncia poltica e administrativa encarregada de supervisionar e facilitar o
cumprimento das disposies acordadas; b) parte da hiptese de que as partes
contratantes j so membros de instituies que podem oferecer solues em casos de
infraes e c) impe um sistema de soluo de controvrsias sobre os temas de
propriedade intelectual no mbito da OMC.
Esse esquema tem encontrado forte resistncia por parte de alguns pases em
desenvolvimento entre eles o Brasil que argumentam que os temas de propriedade
intelectual devem ser tratados no mbito da Ompi (Organizao Mundial de
Propriedade Intelectual), agncia das Naes Unidas criada em 1967, com mandato
especfico sobre o tema. Contra esse argumento existe a percepo de que a Ompi carece
de poderes efetivos para disciplinar os pases signatrios em casos de transgresso de
normas (Braga (1996)).
As discusses sobre Trips tornam explcitas as diferenas entre as posies dos pases
indus- trializados, que tm interesse em reforar a proteo aos direitos de maneira irrestrita, e
dos pases em desenvolvimento, para os quais a propriedade intelectual sobre os novos
investimentos deveria ser um instrumento de transferncia de tecnologia e apoio
industrializao.
Mais do que qualquer outro, o Acordo Trips envolve mudanas nas
O tema da
legislaes nacionais, destinadas a fortalecer a proteo aos direitos de
Propriedade
propriedade intelectual e a proporcionar impacto positivo na inovao
Intelectual objeto de
local, IED e transferncia tecnolgica (Bora, Lloyd, Pangestu (2000)).
acordos e convenes
Entre outros impactos negativos sobre os pases em desenvolvimento
internacionais desde
pode-se prever a prtica de preos mais altos para tecnologias e produmuito antes da
tos protegidos, e possibilidades limitadas para difuso de tecnologia
prpria criao do
via engenharia reversa.
Gatt. J em
O Acordo sobre subsdios (ver seo III.7) permite subsdios
1883 o Convnio de
para pesquisa e desenvolvimento de produtos, e esse processo pode ser
Paris tentava replicar no
protegido via Acordo Trips. Para empresas estrangeiras, isso significa que
campo internacional as
o acesso a mercado via presena comercial pode ser vivel, dado que elas
instituies de
tm melhor
propriedade intelectual
proteo de propriedade intelectual. Os pases em desenvolvimento no
tm, em geral, vantagem comparativa em inovao. Assim, as tentativas dos pases
em desenvolvimento que procuram desenvolver alguns setores respeitando as normas da
OMC implicam dependncia da transferncia e difuso de tecnologia por parte das
empresas estrangeiras, em lugar de inovao local.

III.5 Trims
O Acordo Trims estabelece normas para evitar os efeitos sobre o
comrcio de bens das medidas relacionadas com estmulo aos
investimentos. Nenhuma medida voltada para os investimentos pode
ser incompatvel com os dispositivos do Gatt, sobretudo os Artigos III
(trato nacional) e
XI (eliminao geral das restries quantitativas).
O texto final do Acordo no tenta definir o conceito de Trims; apenas lista
em anexo as diversas medidas consideradas incompatveis com os Artigos III e XI do
Acordo Geral. So adotadas disposies sobre notificao obrigatria das medidas
existentes e compromissos para elimin-las em dois anos (pases desenvolvidos) ou entre
cinco e sete anos (pases menos desenvolvidos). Foi criado um comit sobre Trims
como rgo de consulta e frum de discusso e foi acordado rever esse mecanismo
num prazo de cinco anos (Pea (1994)).
Assim, so consideradas incompatveis as medidas que obriguem as empresas
inversoras a usar no seu processo produtivo insumos nacionais, assim como as que
vinculem as autorizaes para uma empresa importar ao seu desempenho exportador, ou
que limitem as importaes das empresas por restries no acesso s divisas.
O Acordo Trims tal como existe hoje considerado por vrios pases em
desenvolvimento com uma barreira ao seu processo de desenvolvimento econmico,
uma vez que os pases hoje industrializados empregaram esse tipo de medidas em
forma intensa no passado, enquanto economias de porte mdio hoje ficam impedidas
de utilizar os mesmos tipos de instrumentos de poltica.
Os pases em desenvolvimento consideram que a OMC lhes tirou a capacidade de
adotar uma srie de instrumentos tradicionais de poltica industrial, pelo Acordo de
Subsdios e Medidas Compensatrias, assim como o Acordo Trims impe limites s
condies que os governos podem impor a investidores estrangeiros para lev-los a
investir segundo suas prioridades de poltica. O Brasil, a ndia e a China tm sido
particularmente atuantes nas tentativas de modificar o Acordo Trims, a partir da falta
de evidncia emprica que demonstre que as Trims causem distores ao comrcio.
Recentemente o Brasil e a ndia propuseram mudanas no Acordo Trims,
Os pases em
alegando que o Acordo no lhes d flexibilidade suficiente na adoo
desenvolvimento
de polticas para corrigir problemas econmicos, sociais, tecnolgicos e
consideram que a OMC
regionais, e que portanto precisa ser alterado na atual rodada de
lhes tirou a capacidade
negociaes.
de adotar uma srie de
O Brasil apresentou proposta de flexibilizao dos critrios para as
instrumentos
naes em desenvolvimento, com o argumento de que isso
tradicionais de
compatvel com as normas da OMC, que permitem ao pas que se
poltica industrial
sentir afetado apresentar reclamao para obter reparao, se provar que
houve dano. O
Brasil pretende usar medidas tambm para corrigir distores no
mercado
interno causadas por prticas restritivas de empresas transnacionais, como arranjos entre
matriz e filial que impeam esta ltima de exportar.

A ndia props o estabelecimento de critrios objetivos para que um pas em


desenvolvimento possa fazer uso de Trims sem ser questionado pela OMC (a partir do

38 |

exemplo do Acordo de Subsdios, que isenta de sanes os pases com renda per capita
inferior a US$ 1 mil que deram subvenes proibidas s exportaes).
Essas propostas encontram resistncia de parte de alguns pases industrializados, com
base no argumento de que o Acordo Trims j d autonomia suficiente para quem procura
uma linha mais agressiva de poltica industrial. Se um pas em particular tem uma
necessidade especfica ou est em crise complicada, pode buscar uma exceo e alguma
O Brasil pretende
flexibilidade junto prpria OMC.
usar medidas tambm para
As posies dos pases industrializados e dos pases em
corrigir distores no
desenvolvimento no debate sobre o Acordo Trims refletem interesses
mercado interno causadas
diferenciados (Nasser (2000)): a estratgia dos pases desenvolvidos de
por prticas restritivas de
restringir ao mximo o uso de Trims coerente com a sua condio de
empresas transnacionais,
exportadores de capital. Da a inteno de garantir a suas empresas o
como arranjos entre
mximo de liberdade nos seus investimentos no exterior. No entanto, o
matriz e filial que
que ressalta a justificativa apresentada de que isso se faz necessrio
impeam esta ltima de
para promover a liberalizao comercial, e assim beneficiar todos os
exportar
membros da OMC.

III.6 Soluo de Controvrsias


O Organismo de Soluo de Controvrsias da OMC constitudo por todos os
pases membros e opera a partir da interpretao dos acordos, feita por equipes de
especialistas.
No antigo sistema vigente no Gatt no eram previstos prazos fixos para as
diversas etapas de anlise e deciso de cada processo, e assim as partes reclamadas podiam
obstruir a adoo de resolues contrrias a seus interesses. Na OMC o processo mais
automtico.
O sistema de soluo de controvrsias compreende vrias etapas, das quais nem todas
podem ser necessrias. O processo comea com o pedido de consultas, prossegue com a
mediao do Diretor-Geral da OMC, continua com sesses de conciliao e mediao,
e a partir da se constitui um grupo especial que examina cada caso e prope solues (o
chamado painel de especialistas). Se as partes ainda no estiverem satisfeitas podero
pedir que o informe seja analisado pelo rgo de Apelao.
A maior parte dos casos julgados at 2003 (300) correspondeu a medidas
relacionadas com os procedimentos para investigao de medidas antidumping,
imposio de direitos compensatrios e salvaguardas. Se a esses forem acrescentados os
casos referentes a normas tcnicas, medidas sanitrias e fitossanitrias, esse conjunto
representa a metade dos casos considerados. Em outras palavras, esses nmeros
refletem a intensidade crescente do protecionismo no-tarifrio.
Um dos problemas estruturais do sistema de solues de controvrsias que o nico
instrumento para sancionar um prejuzo aos direitos de uma parte contratante a
imposio de medidas comerciais discriminatrias pelo pas demandante contra o pas
demandado, e essa retaliao proporcional ao valor das perdas estimadas. A capacidade
para fazer isso proporcional ao tamanho econmico das duas partes. No caso dos
pequenos exportadores suas medidas de retaliao tm impactos marginais sobre
economias mais desenvolvidas.

A essa limitao deve-se acrescentar a baixa regulamentao operacional dos dispositivos


que prevem tratamento preferencial e diferenciado aos pases em desenvolvimento.

A inexistncia de sanes que no sejam impostas de forma bilateral entre as partes


interessadas tem implicaes para o desenho da poltica industrial, uma vez que pode
sujeitar o pas que a adota ao questionamento e eventualmente a retaliaes por parte de
outro pas que se considere afetado por alguma das medidas adotadas. Esse risco
magnificado quanto mais desiguais forem as condies econmicas e polticas entre as duas
partes envolvidas.

III.7 Subsdios s Exportaes


O Acordo sobre subsdios resultante da Rodada Uruguai o documento mais
longo resultante das negociaes e busca suprir uma falha da estrutura vigente
anteriormente no Gatt, que no definia os subsdios com preciso. O Acordo sobre
Subsdios e Medidas Compensatrias se aplica a produtos no-agrcolas; h disciplinas
em separado para esses produtos no Acordo Agrcola.
O Acordo reconhece que os subsdios podem desempenhar papel importante em
programas de desenvolvimento econmico, levando a tratamento especial e
diferenciado
desses pases. Os pases de menor desenvolvimento relativo foram isentos
Primeiro, os
da proibio de subsdios vinculados exportao, por um perodo de oito
subsdios representam
anos a partir de 1995.
distores ao comrcio
Como lembra Nasser (2003), h dois raciocnios antagnicos no
internacional. Segundo,
Acordo. Primeiro, os subsdios representam distores ao comrcio
subsdios
internacional. Segundo, subsdios so instrumentos vlidos de promoo
so
do desenvolvimento nacional. O Acordo procura conciliar essas duas
instrumentos vlidos de
vises, privilegiando claramente a primeira viso, estabelecendo proibies
promoo do
e restries ao uso de subsdios, mas prevendo algumas excees.
desenvolvimento
nacional
Considera-se a ocorrncia de subsdio (Artigo 1) quando houver contribuio
financeira por um governo ou rgo pblico de um Membro. Isto , i) quando a prtica do
governo implique transferncia direta de fundos; ii) quando receitas pblicas devidas so
perdoadas ou deixam de ser recolhidas; iii) quando o governo fornea bens ou servios alm
daqueles destinados infra- estrutura geral, ou quando adquire bens; iv) quando o governo
faa pagamentos a um sistema de fundo, ou confie ou instrua rgo privado a realizar uma
ou mais das funes descritas nos itens (i) a (iii), as quais seriam normalmente incumbncia
do governo.
O Artigo 2 trata da especificidade, que est presente sempre que: i) o acesso ao
subsdio for limitado a apenas determinadas empresas, por estipulao legal ou de fato;
ii) no forem estabelecidas claramente as condies ou critrios objetivos sobre o direito
de acesso ao subsdio e sobre o montante a ser concedido, impedindo o favorecimento
de determinado setor ou grupo de empresas; iii) o subsdio for regional, limitado a
determinadas empresas localizadas em uma regio geogrfica dentro do territrio em que
atua a autoridade concedente.
No Acordo existem subsdios que so proibidos, recorrveis e no-recorrveis. A cada
categoria correspondem medidas distintas, a partir de consultas e autorizao dada pelo

Comit de Subsdios.
Os subsdios proibidos so aqueles concedidos s exportaes e aqueles que condicionem
sua concesso ao uso de produtos nacionais em detrimento dos importados.

40 |

So subsdios especficos portanto recorrveis e sujeitos a direitos compensatrios


os programas governamentais que por legislao expressa e passvel de comprovao
limitem seu alcance e portanto seus benefcios.
Os subsdios no-recorrveis so os programas governamentais no especficos, ou que,
mesmo sendo especficos, cumprem com determinados critrios de seleo.
O Acordo estabelece que se um membro da OMC concede subsdios proibidos
ou recorrveis o pas afetado pode pedir consultas e recorrer ao rgo de Soluo de
Controvrsias. Se forem subsdios permitidos que causam dano produo nacional,
existe a possibilidade de iniciar consultas e pedir autorizao ao comit correspondente
para a imposio de contramedidas.
Os subsdios recorrveis so aqueles cuja utilizao s vedada na medida em
que possam produzir determinados efeitos considerados danosos. Portanto, a
caracterizao da ilegalidade depende da demonstrao dos efeitos nocivos. Os efeitos
danosos so: a) dano indstria nacional de outros Membros; b) anulao ou
neutralizao de vantagens resultantes do Gatt 1994; c) grave dano aos interesses de outro
Membro.
Grave dano implica: a) deslocar ou impedir a importao de produto similar
produzido por outro Membro no mercado do Membro outorgante do subsdio; b) deslocar
ou impedir a exportao de produto similar produzido por outro Membro no mercado de
terceiro pas; c) provocar significativa reduo do preo do produto subsidiado em relao
ao preo similar de outro Membro no mesmo mercado; d) aumentar a participao no
mercado mundial de determinado produto primrio ou de base subsidiado pelo Membro
outorgante, quando se compara com a participao mdia que o Membro detinha no
perodo de trs anos anteriores.
Os subsdios so irrecorrveis sempre que no sejam especficos. Ou se forem
especficos, sempre que se enquadrem em uma das categorias: a) assistncia para atividades
de pesquisa;
b) assistncia a regio economicamente desfavorecida; c) assistncia para
A assistncia a uma
promover adaptao de instalaes a exigncias ambientais.
regio desfavorecida
A assistncia para atividades de pesquisa s pode cobrir at 75%
s pode
dos custos da pesquisa industrial ou 50% dos custos das atividades prser fornecida se a
competitivas de desenvolvimento. A assistncia a uma regio desfavorecida
regio constituir rea
s pode ser fornecida se a regio constituir rea geogrfica claramente
geogrfica claramente
identificada, e quando suas dificuldades no forem temporrias. A
identificada, e quando
assistncia para adaptao a exigncias ambientais deve se limitar a 20%
suas dificuldades no
dos custos e deve ser excepcional e no-recorrente.
forem temporrias
Uma parte expressiva das anlises desse Acordo sob a tica dos pases em
desenvolvimento d nfase ao fato de que ao limitar uma srie de iniciativas o Acordo de
fato reduz a margem de manobra desses pases, que se vem impossibilitados de repetir
prticas utilizadas no passado de forma intensa pelos pases hoje industrializados, e por
alguns dos pases em desenvolvimento de comportamento exportador mais
agressivo, derivando da uma desigualdade de oportunidades. Avaliaes alternativas
(Tussie & Lengyel (1998)) permitem considerar, no entanto, que esse Acordo trouxe mais

transparncia prtica de concesses de subsdios, e que constitui de fato um estmulo


criatividade na busca de novas formas de estmulo ao setor exportador.

A mensagem principal
do Acordo que os
subsdios com efeito
direto sobre
o comrcio devem
ser proibidos. H, no
entanto, uma rea cinza
no que
diz respeito a uso
de incentivos para atrair
investimentos externos
diretos: os conceitos do
Acordo foram
desenvolvidos para
subsdios que afetam
o comrcio, e no
so facilmente
aplicveis aos
incentivos aos
investimentos

As implicaes do Acordo para a poltica industrial so notveis


(Bora, Lloyd, Pangestu (2000)): i) os pases que no assinaram o
Cdigo de Subsdios na Rodada Tquio so agora sujeitos ao Acordo; e
ii) o Acordo se aplica a governos subnacionais.
A mensagem principal do Acordo que os subsdios com efeito
direto sobre o comrcio devem ser proibidos. H, no entanto, uma rea
cinza no que diz respeito a uso de incentivos para atrair investimentos
externos diretos: os conceitos do Acordo foram desenvolvidos para
subsdios que afetam o comrcio, e no so facilmente aplicveis aos
incentivos aos investimentos.
Segundo Nasser (2003), a principal vantagem concedida aos pases em
desenvolvimento sob a forma de perodos de transio para a aplicao
plena das proibies de utilizao de subsdios. Isso demonstra a inteno
de submeter todos, independentemente do seu nvel de desenvolvimento,
ao mesmo regime jurdico em perodo relativamente curto. No entanto, a
idia de que a regulao dos subsdios poderia contribuir para maior
equalizao
dos nveis de desenvolvimento sequer considerada no Acordo.

III.8 Risco de Graduao


Alguns dos pases em desenvolvimento de nvel mais elevado de renda, como o
Brasil, tm se preocupado alm dos temas acima com a questo da graduao.
Na OMC os pases de mais baixa renda tm Tratamento Especial e
Diferenciado, que consiste em geral em prazos mais longos para adotar as disciplinas
acordadas, permite conceder incentivos a alguns setores, e outras regalias.
Os pases industrializados tm tentado impor o conceito de graduao para conceder
acesso a esse Tratamento Diferenciado, segundo o desempenho e a capacidade econmica
dos pases. Dos 144 pases membros da OMC, dois teros so pases em
desenvolvimento, conforme as declaraes dos prprios governos. No h conceito
definido na OMC em relao ao que consiste um pas em desenvolvimento. Apenas os
49 pases mais pobres so formalmente identificados.
Nos temas em discusso pretende-se criar novas categorias de pases em
desenvolvimento (avanado superior, de renda baixa, mais pobres), a partir de um
conjunto de indicadores econmicos. Essa proposta encontra evidentemente forte reao
por parte de pases como Brasil, China, Malsia, Cingapura que se encontram numa
faixa intermediria de desenvolvimento.

IV Algumas Propostas para as Negociaes Multilaterais


Com base em diagnsticos de inadequao e nos interesses comuns aos pases em
desenvolvimento, dois organismos das Naes Unidas preocupados com temas

relacionados ao desenvolvimento econmico propuseram agendas - relevantes sob a tica


dos pases em desenvolvimento para as negociaes multilaterais em curso. No caso
da Unctad esses pontos esto apresentados em Unctad (2002), e so aqui chamados de
Agenda Unctad.

42 |

Do mesmo modo, possvel identificar um conjunto de temas de interesse comum no


cenrio internacional, mas que transcendem a rbita estrita das negociaes na OMC. A
maior parte dessa agenda est apresentada em Cepal (2003), a que chamamos de Agenda
Cepal.
No que se refere Agenda Unctad, a primeira observao de que foi acordado na
4a. Reunio Ministerial em Doha que lanou formalmente a atual rodada de
negociaes multilaterais em 2001 que h matrias para ser objeto de negociao
imediata, matrias para negociaes futuras que so sujeitas a consenso explcito entre os
membros e matrias para exame futuro, por parte dos organismos da OMC.
Entre as negociaes imediatas esto as negociaes sobre agricultura, servios, produtos
industriais, meio ambiente, regras da OMC em relao a medidas antidumping, subsdios e
medidas compensatrias, mecanismos de soluo de controvrsias e acordos regionais.
A Agenda Unctad recomenda, para as negociaes agrcolas, que os pases em
desenvolvimento busquem: a) cortes tarifrios, sobretudo nos picos tarifrios; b)
eliminao de medidas especiais de salvaguardas nos pases desenvolvidos; c) apoio financeiro
a pases com problemas de ajustes; d) eliminao de subsdios s exportaes; e)
compromisso de limitar os agregados de produtos, para evitar desvio de subsdios de reas
em que no so necessrios; f ) margem para poltica de desenvolvimento, como reduo de
tarifas, medidas de salvaguardas especiais para segurana alimentar, e garantia de acesso a
mercado para produtores de um nico produto; g) disciplina nas polticas de subsdios,
assistncia tcnica e financeira, etc.
Para as negociaes de servios as recomendaes so de que os pases em
desenvolvimento busquem: a) fortalecer provises do Art. XIX.2, pelo qual esses pases
podem condicionar o acesso a seus mercados, em bases setoriais; b) manter polticas
adequadas sob as regras do Gats (p.ex., condies em que os governos podem diferenciar
entre empresas nacionais e estrangeiras); c) liberalizao do movimento de pessoas; e d)
avaliao independente da qualidade dos dados sobre comrcio de servios.
Nas negociaes futuras, relativas a investimento, regulao de concorrncia,
transparncia nas compras governamentais e facilitao de comrcio, os pases em
desenvolvimento deveriam procurar identificar e isolar as prticas
Os pases em
anticompetitivas que inibem suas exportaes de bens e servios, e que
desenvolvimento
impedem o desenvolvimento de suas empresas locais.
deveriam procurar
No tocante ao tratamento especial e diferencial e s questes de
identificar
implementao das decises os pases em desenvolvimento devem
e isolar as prticas
procurar conseguir: a) medidas concretas que resultem em provises
anticompetitivas que
positivas (p.ex., na implementao de provises relativas
inibem suas
transferncia de tecnologia prevista nos Acordos Trips e Gats); b)
exportaes de bens e
frmulas apropriadas para as negociaes tarifrias e no-tarifrias; c)
servios,
incluso de tratamentos especficos, nos temas de servios, de questes
e que impedem o
setoriais, do ponto de vista do desenvolvimento; d) regras de origem a
desenvolvimento de
serem aplicadas a novos acordos
suas empresas locais
regionais; e) preservao dos regimes preferenciais de acesso a mercado
adotados recentemente por alguns pases industrializados; f ) tratamento mais favorvel
dos chamados temas de Cingapura (comrcio e investimento, comrcio e

concorrncia, compras governamentais, facilitao de comrcio).

Esses so temas que esto diretamente vinculados ao redesenho das normas e


formas de atuao da OMC. No entanto, a intensificao das transaes em nvel
internacional no contexto globalizado amplia o escopo de preocupaes por parte
dos pases em desenvolvimento, para alm do mbito da OMC. A Cepal sistematizou as
linhas gerais de uma agenda mais ampla, a partir da proposio de que os pases em
desenvolvimento devem procurar alterar o atual contexto em diversos sentidos.
Em primeiro lugar, na proviso de bens pblicos globais de carter
A Cepal
macroeconmico: a) desenvolvimento de instituies que garantam a
sistematizou as linhas
coerncia global das polticas macroeconmicas das principais economias
gerais de uma agenda
(para evitar a inconsistncia das polticas que se manifesta na volatilidade
mais ampla, a partir
das taxas de cmbio); b) superviso macroeconmica de todas as
da proposio
economias com fins preventivos e elaborao de cdigos de boas
de que os pases em
prticas de gesto macroeconmica; c) formulao de padres
desenvolvimento
internacionais de regulao e superviso prudencial dos mercados
devem procurar alterar
financeiros, e de proviso de informao aos mercados; d) iniciativas
o atual contexto em
relacionadas
ao desenvolvimento de padres internacionais de
diversos sentidos
comportamento, centrados nos fluxos de capital que esses pases recebem;
e) cooperao internacional em matria tributria; e f )
criao de um novo organismo que se encarregue da cooperao tributria internacional.
Segundo, na busca de um desenvolvimento sustentvel como bem pblico global:
a) necessidade de modificar os padres insustentveis de consumo e produo, tanto em
pases industrializados como em pases em desenvolvimento; b) gesto sustentvel dos
ecossistemas e diversidade biolgica; c) explorao das possibilidades de impor punies
globais a atividades de alcance internacional que possam provocar deteriorao do meio
ambiente mundial; d) educao, pesquisa, desenvolvimento, transferncia e adaptao de
tecnologias, assim como o acesso informao; e e) maior coerncia e compatibilidade
entre o sistema comercial internacional, inclusive a proteo da propriedade intelectual, e o
desenvolvimento sustentvel.
Terceiro, conseguir mecanismos de correo de assimetrias financeiras e
macroeconmicas: a) carter preventivo para as atividades de superviso macroeconmica
do FMI e das instituies regionais complementares; b) incentivos ao cumprimento de
padres preventivos, macroeconmicos e financeiros; c) normas especiais para regular as
operaes financeiras com os pases em desenvolvimento, em lugar de aplicar normas
gerais; d) converso gradual do FMI em um quase-prestamista de ltima instncia,
recorrendo em pocas de crise a emisses de DES, em lugar de usar os mecanismos de
financiamento atuais, sujeitos a ingerncias por parte dos pases industrializados; e)
criao de mecanismo internacional que permita resolver os problemas de
sobrendividamento; e f ) criao ou preservao de banco multilateral de
desenvolvimento, com funo contracclica do financiamento multilateral.
Quarto, na busca de superao das assimetrias produtivas e tecnolgicas: a)
ampla liberao do comrcio mundial de produtos agrcolas, que inclua a reduo dos
subsdios e tarifas; b) desmantelamento do Acordo Multifibras (Acordo sobre Txteis
e Vesturio) e reduo dos picos tarifrios e do escalonamento das tarifas em funo

44 |

do nvel de processamento dos produtos; c) abertura dos servios que supem emprego
intensivo de mo-de-obra; d) adoo de disciplinas multilaterais mais estritas em
matria de antidumping e de garantias de pleno cumprimento da proibio de impor
restries voluntrias s exportaes, acordada na Rodada Uruguai; e) garantia de uma
ampla participao dos pases em desenvolvimento na formulao de normas tcnicas; f )
acordo multilateral de investimentos, que se limite rea de investimentos, mantenha a
autonomia dos pases em desenvolvimento em regular sua conta de capitais por razes
macroeconmicas e mantenha sua autonomia para adotar polticas ativas em relao ao
investimento direto externo; g) predominncia do carter de bem pblico que tem o
conhecimento sobre o carter de bem privado que lhe outorga a proteo da
propriedade intelectual; h) mecanismos efetivos de transferncia de tecnologia e de
instrumentos que garantam uma participao mais ampla dos pases em
desenvolvimento na gerao de novos conhecimentos.
Quinto e ltimo, deve-se buscar a plena incluso da migrao na agenda internacional, um tema de crescente importncia e com crescentes barreiras - nas
relaes econmicas internacionais.
As negociaes multilaterais iniciadas na Reunio Ministerial de Doha, Qatar, em
2001 esto centradas em agenda negociadora ampla, que compreende: a) negociaes
para abrir os mercados de produtos agrcolas, reduzindo as formas de subsdios
exportao e o apoio domstico aos agricultores; b) negociaes sobre as relaes entre
acordos multilaterais de investimentos com efeitos ambientais e as regras da OMC, sobre
procedimentos para troca de informaes entre a OMC e esses acordos multilaterais,
e reduo de tarifas e barreiras no-tarifrias para servios e produtos ambientais; c)
negociaes para abertura gradual dos mercados a fornecedores estrangeiros de servios
financeiros, telecomunicaes, saneamento, turismo e educao, assim como negociaes
para permitir a contratao temporria de trabalhadores estrangeiros; d) negociaes para
reduzir tarifas sobre produtos industriais, incluindo picos tarifrios e escalada tarifria;
e) negociaes para melhorar as disciplinas de medidas antidumping e
Passou a ser motivo
medidas compensatrias; f ) negociaes sobre transparncia em compras
de crescente preocupao
pblicas e simplificao de procedimentos aduaneiros (facilitao de
o possvel impacto
negcios); g) negociaes sobre investimentos e polticas de regulao de
negativo que pode ter
concorrncia; h) negociaes sobre comrcio eletrnico; i) negociaes
para as negociaes
sobre implementao de acordos da Rodada Uruguai; e j) negociaes
multilaterais a
para melhorar o mecanismo de soluo de controvrsias.
quantidade crescente de
Desde a reunio ministerial en Cancn, no Mxico, em 2003,
acordos bilaterais
contudo, no claro o ritmo a ser seguido pelas negociaes. Ao
firmados por diversos
mesmo tempo, passou a ser motivo de crescente preocupao o possvel
pases em separado com
impacto negativo que pode ter para as negociaes multilaterais a
os Estados Unidos e com
quantidade crescente de acordos bilaterais firmados por diversos pases em
a Unio Europia
separado com os Estados Unidos e com a Unio Europia.

V. Consideraes Gerais
A definio de uma poltica industrial algo menos trivial do que possa parecer.
Ela envolve a definio, em primeiro lugar, dos objetivos a alcanar (se a meta
melhorar competitividade ou promover alteraes no perfil produtivo), dos instrumentos a
utilizar (se incentivos diferenciados por atividades, por emprego de fatores ou por setores
produtivos), da especificidade
ou no desses instrumentos (se restritos a
determinados setores ou se horizontais, abrangendo todo o parque produtivo), do
volume de recursos pblicos requeridos e a disponibilidade efetiva no momento da
implementao da poltica, e anlise de eventuais reaes por parte de outros pases aos
tipos de polticas adotadas.
Este artigo se concentrou neste ltimo aspecto, ao mostrar as condicionalidades
impostas pelo que foi estabelecido aps a Rodada Uruguai, e discutir essas questes sob
a tica do interesse dos pases em desenvolvimento.
Um aspecto que ressalta da anlise que as regras internacionais privilegiam os
impactos sobre o comrcio, sob uma perspectiva de eficincia esttica. A questo que se
coloca do ponto de vista dos pases em desenvolvimento que a prpria idia de
desenvolvimento envolve, por definio, objetivos de mais longo prazo, que nem sempre
so compatveis com a eficincia na alocao de recursos no curto prazo.
Essa perspectiva de mais longo prazo implica com freqncia o favorecimento
relativo de alguns grupos. Nesse sentido, h que se reconhecer (como bem lembram
Bora, Lloyd, Pangestu (2000)) que as regras vigentes na OMC procuram promover a
concorrncia atravs da liberdade de movimentao internacional de bens e servios,
atravs de tratamento neutro entre produtores nacionais e estrangeiros.
Essa caracterstica positiva ao assegurar (ao menos em princpio)
Entre outras
igualdade de condies entre agentes, mas pode ser uma limitao quando
implicaes das regras
o processo de desenvolvimento requer a proviso de estmulos para atrao
da OMC para a adoo de
de investidores e/ou a adoo de disciplinas para evitar, por exemplo,
uma poltica industrial
impactos negativos excessivos sobre as contas externas do pas hospedeiro.
destaca-se,
A Rodada Uruguai no incluiu entre seus resultados polticas que regulem o
em primeiro lugar,
investimento externo direto.
o fato de que os
A importncia crescente das empresas transnacionais no cenrio
Acordos foram
produtivo internacional e nos fluxos de comrcio, e os fatores
desenhados a partir de
determinantes de seu envolvimento com a gerao de divisas (com um
preocupaes com as
forte componente de determinao a partir dos interesses internos
distores sobre os
empresa, que nem sempre correspondem aos propsitos dos pases em
fluxos de comrcio, e
que atuam) tm levado a questionamentos recorrentes das normas
no com base na busca de
estabelecidas, por exemplo, no Acordo Trims. As medidas permitidas e
trajetrias timas para
aquelas proibidas o so tanto para
o balano de
empresas nacionais quanto estrangeiras. Os
argumentos para
conseguir
pagamentos
modificar esse estado de coisas, violando a suposta neutralidade das regras e introduzindo
fatores diferenciadores no so triviais.

As concesses dimenso de desenvolvimento, feitas nos diversos acordos revistos aqui,


esto centradas nos processos de transio para a adoo plena das disciplinas acordadas,
46 |

permitindo-se aos pases menos desenvolvidos um perodo de tempo maior para adequar
suas polticas aos termos desses acordos, e a alguma condescendncia quanto imposio
de barreiras comerciais adotadas em situaes extremas de crise de balano de pagamentos.
Assim, entre outras implicaes das regras da OMC para a adoo de uma poltica
industrial destaca-se, em primeiro lugar, o fato de que os Acordos foram desenhados a
partir de preocupaes com as distores sobre os fluxos de comrcio, e no com base na
busca de trajetrias timas para o balano de pagamentos. Segundo, os acordos levam
adoo de mecanismos horizontais para incentivar investimentos e promover exportaes,
em lugar de mecanismos especficos, o que reduz os graus de liberdade de cada pas.
Terceiro, os acordos no permitem tratamento diferenciado entre empresas segundo a
propriedade do capital, independentemente dos efeitos potenciais sobre o processo
produtivo e sobretudo - sobre
as contas externas de um pas membro da OMC.

Notas
Cepal (2002). No existe na OMC uma definio de pas em desenvolvimento. Cabe a cada pas se autodefinir. No
entanto, a OMC adota a definio da ONU para os pases de menor desenvolvimento relativo.
2
Argentina, Austrlia, Bolvia, Brasil, Canad, Chile, Colmbia, Costa Rica, Filipinas, Guatemala, Indonsia,
Malsia, Nova Zelndia, Paraguai, frica do Sul, Tailndia e Uruguai.
1

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48 |

Poltica Externa

Revista Plenarium |

49

Celso Amorim*

A poltica externa do
governo Lula: dois anos

A diplomacia brasileira vive momento de grande dinamismo, conforme as prioridades


do governo do Presidente Lula: ampliar a geografia das relaes externas do Brasil,
atualizando o contedo de nossa vocao universalista; e adotar uma postura firme e ativa
nas negociaes multilaterais, inclusive regionais, com vistas a assegurar um espao
regulatrio internacional justo e equilibrado. Subjacente a essas prioridades est o
imperativo de preservar a nossa capacidade soberana de definir o modelo de
desenvolvimento que desejamos para o Pas.
Completados dois anos de governo, um balano preliminar das realizaes na
agenda externa revela coerncia com a trajetria pessoal e poltica do chefe do
Executivo. O presidente tem a viso de um Brasil mais democrtico e mais justo, e isto
se reflete na sua defesa de uma maior equanimidade nas relaes internacionais, e na
convico de que paz, segurana e desenvolvimento no podem estar dissociados.
Logo no primeiro ms de governo, o presidente decidiu de forma indita
participar tanto do foro social de Porto Alegre quanto do foro econmico de Davos. Nos
dois eventos,
50 |

*Celso Amorim. Ministro das Relaes Exteriores

Revista Plenarium |

51

Celso Amorim

o presidente transmitiu a mesma mensagem da importncia de se incorporar o elemento


de justia social s propostas de desenvolvimento econmico e do imperativo de se
construir uma ordem internacional mais estvel e segura.
Tambm em janeiro de 2003, ocorreu um fato que marcaria a inflexo do
governo brasileiro para uma atitude de solidariedade ativa nas questes regionais. Ao
princpio da no-interveno, to importante na tradio diplomtica brasileira, veio
somar-se o da no-indiferena. De fato, do mesmo modo que no cabe interferir no
direito soberano de cada povo de resolver seus prprios problemas, preciso que os
pases com capacidade demonstrem disposio de colaborar, sempre que chamados,
sobretudo quando so evidentes os sinais de crise poltica e social.
A constituio do Grupo de Amigos do Secretrio-Geral da OEA para a Venezuela,
que atuou, ao longo de mais de um ano, como facilitador do dilogo entre os diferentes
atores polticos venezuelanos, foi emblemtica da postura que o Brasil adotaria diante de
situaes de instabilidade nos pases da regio. Confrontado com a crise poltica no pas
vizinho, o governo brasileiro entendeu que no podia permanecer como mero observador.
Ao mesmo tempo, estvamos cientes de que cabia aos venezuelanos encontrar as
solues para seus problemas. Foi, afinal, possvel estabelecer pontes entre o governo
venezuelano e as foras de oposio para o encaminhamento de uma soluo poltica, na
forma do referendo que confirmou a permanncia do presidente Hugo Chvez na
presidncia da Venezuela.
A intensidade da atividade diplomtica ao longo do binio 2003/2004 deixou
evidente a determinao do Presidente Lula de conceder ateno especial dimenso
externa de sua agenda. O presidente tem estado pessoalmente frente das iniciativas
para estreitar as relaes diplomticas com todas as regies do globo, o que o levou a
realizar 56 viagens, por
35 diferentes pases. Em contrapartida, foram recebidas 52 visitas de chefes de Estado e de
governo estrangeiros, oriundos de 39 pases.
Tem alta prioridade na agenda externa brasileira a construo de uma Amrica do
Sul politicamente estvel, prspera e unida, como afirmou o presidente j em seu
discurso de posse. Marco importante da integrao sul-americana foi a reunio de
presidentes da Amrica do Sul, em Cusco (dezembro de 2004), que deu origem
Comunidade Sul-Americana de Naes. A criao de uma verdadeira comunidade de
naes constitui um processo necessariamente complexo. Basta lembrar que a Europa levou
cinqenta anos para concretizar uma unio.
Na verdade, o processo de criao de uma comunidade sul-americana de naes
avana mais rpido do que se poderia imaginar. De 2003 para c, conclumos o
acordo, entre o Mercosul e a Comunidade Andina de Naes (CAN) e foram concebidos
diversos projetos
para a integrao da infra-estrutura, em transportes, comunicaes e
Tem alta prioridade
prspera e unida
na agenda externa
brasileira a construo de
uma Amrica do Sul
politicamente estvel,
52 |

Poltica Externa
energia, no contexto
da Iniciativa para a
Integrao da InfraEstrutura
SulAmericana, a IIRSA.
Essa integrao fsica
do continente, nunca
demais
lembrar,
constitui parte essencial
do
projeto
de
desenvolvimento
do
prprio
Brasil.
A
ligao rodoviria do
Acre ao Pacfico, via
Peru, por exemplo,
alm de seu significado
histrico, ter impacto
econmico significativo
para o progresso do
Oeste brasileiro.

Revista Plenarium |

53

O outro fato recente que merece ser ressaltado foi o ingresso de novos Estados
associados ao Mercosul, por ocasio da Cpula de Ouro Preto, no final de 2004. Dez
anos aps a reunio, na mesma cidade que deu personalidade jurdica ao Mercosul, seis
pases associados Bolvia, Chile, Peru e, agora, Colmbia, Equador e Venezuela
somam-se aos quatro integrantes originais do bloco. Est sendo construdo o que parecia
um sonho h uma dcada, quando o Brasil props, em reunio do Grupo do Rio, a
criao de uma rea de livre comrcio sul-americana.
Ciente de sua posio geogrfica e do peso de sua economia nas transaes
Sob a tica
intra-regionais, o Brasil reconhece que seu papel nesse processo de
econmica, a frica
integrao comporta custos e supe uma viso generosa, para que
representa um
possamos compensar os desequilbrios nos diferentes graus de
mercado importante:
desenvolvimento dos pases da regio. Generosidade, neste caso, nada
alm do componente
mais do que a capacidade de colocar os interesses do longo prazo acima
econmico-comercial,
de objetivos imediatistas.
est-se buscando
Outro continente a que o governo Lula tem conferido ateno
fortalecer um vnculo
especial o africano. Nessa empreitada, temos presentes nossos laos
poltico com uma regio do
histricos e culturais, nossa condio de pas com grande populao de
mundo qual nos unem
afrodescendentes e, ainda, os esforos internos do governo para a
afinidades culturais e laos
promoo da igualdade racial. A frica um continente pobre, mas
histricos
no estagnado. Em minhas
diversas viagens ao continente africano, noto haver dinamismo e vontade
de encontrar solues autctones para os problemas
africanos.
O Presidente Lula j realizou trs viagens frica. Em uma primeira etapa, esteve
em Angola, Moambique, frica do Sul e Nambia; na segunda viagem, visitou So
Tom e Prncipe, Cabo Verde e Gabo acompanhado, em ambas as oportunidades, de
numerosa delegao de ministros, empresrios e parlamentares. A terceira viagem (abril de
2005) incluiu o Cameroun, a Nigria, Gana, Guin-Bissau e o Senegal. No se trata de
viagens para obter resultados a curto prazo, ainda que, sob a tica econmica, a frica
represente um mercado importante: o total do nosso comrcio, em 2004, esteve em torno
de US$ 6 bilhes. Alm do componente econmico-comercial, est-se buscando fortalecer
um vnculo poltico com uma regio do mundo qual nos unem afinidades culturais e laos
histricos.
Um dos focos da ao brasileira na frica est, por razes bvias, nos pases
lusfonos. Na presidncia da Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa (CPLP),
at julho de
2004, o Brasil desempenhou papel central nas gestes diplomticas que contriburam
para a retomada da democracia em So Tom e Prncipe. Angola um parceiro
tradicional, com o qual mantemos estreito relacionamento em diversas reas. Com
Moambique, estamos estreitando vnculos comerciais e estabelecendo uma cooperao
no setor agropecurio, por exemplo. Na Guin-Bissau, que passa por uma conjuntura
poltica complexa, o Brasil tem procurado contribuir para que o pas reencontre o
caminho da democracia e do desenvolvimento econmico.
Buscamos tambm fortalecer nossos laos com grandes democracias do Sul, o que se
refletiu na iniciativa de criao do G-3 ou Ibas ndia, Brasil e frica do Sul foro de

coordenao e cooperao que rene trs pases com vises convergentes sobre a ordem
internacional. No mera coincidncia que os trs pases faam parte do ncleo do G20,

52 |

Poltica Externa

que se consolidou como interlocutor necessrio nas negociaes comerciais globais, sempre
em defesa de uma perspectiva dos pases em desenvolvimento.
Em um esprito de cooperao e convergncia, ndia, Brasil e frica do Sul integram
um grupo que, juntamente com China e Rssia, poder assumir papel internacional
crescente nas prximas dcadas. O Ibas um projeto de vanguarda, consistente com a
perspectiva do impacto que tero: o crescimento econmico da China e da ndia; a rpida
recuperao da Rssia; o crescimento da frica do Sul na era ps-apartheid; e a
consolidao democrtica, estabilizao econmica e retomada do crescimento com justia
social no Brasil.
Como primeira iniciativa do Ibas, foi estabelecido um Fundo de Solidariedade
pioneiro, que envolve trs pases em desenvolvimento no financiamento de projetos
sociais em benefcio de pases menos desenvolvidos. O primeiro beneficirio foi GuinBissau, na rea do desenvolvimento agrcola e pecurio. Trata-se de um caso
particularmente emblemtico, por envolver um pas africano, membro da CPLP.
Tambm se beneficiam de um novo impulso as relaes entre o Brasil e o Oriente
Mdio. O Presidente Lula viajou, em 2003, Sria, Lbano, Emirados rabes Unidos,
Egito e Lbia. O primeiro-ministro e o presidente do Lbano estiveram em Braslia,
tendo sido criada uma Comisso Bilateral de Alto Nvel para o aumento do
intercmbio comercial, o desenvolvimento das relaes financeiras e o incremento dos
investimentos. Em Evian, margem da reunio do G-8 ampliado, o Presidente Lula
encontrou-se com o prncipe herdeiro da Arbia Saudita. De minha parte, acabo de
realizar uma viagem que me levou Jordnia, Egito, Palestina, Lbano, Sria, Arbia
Saudita, Catar, Om, Kuwaite, Tunsia e Arglia. Abrimos um escritrio comercial nos
Emirados rabes Unidos e realizou-se uma misso de empresrios brasileiros Lbia a
primeira em vinte anos.
promissor o potencial para o incremento do comrcio e a atrao de
investimentos do mundo rabe. Precisamos recuperar o espao perdido nos ltimos dez
anos, depois da primeira Guerra do Golfo. Em 1990, a corrente de comrcio brasileiro
com o Oriente Mdio era de US$ 5 bilhes. Em 2002, caiu para US$ 3.7 bilhes, o que
representa apenas
3% de nossa pauta de comrcio externo. A compra de produtos brasileiros equivale hoje
a to-somente 1,5% do total de importaes dos pases rabes. Estudos governamentais e
do
setor privado, indicam que possvel aumentar as exportaes para aquela
promissor o
Guerra do Golfo
potencial para o
incremento do
comrcio e a atrao
de investimentos do
mundo rabe.
Precisamos recuperar o
espao perdido nos
ltimos dez anos, depois
da primeira
Revista Plenarium |

53

Celso Amorim

regio para pelo menos


US$ 5 bilhes, em prazo
relativamente curto.
O Brasil deseja
aprofundar as relaes
com os pases rabes
tambm por intermdio
de
contatos
mais

54 |

sistemticos com entidades representativas da regio, como a Liga dos


Estados rabes organismo regional do qual nos tornamos, em 2003,
o primeiro observador latino-americano. O Presidente Lula foi o
primeiro chefe de Estado brasileiro a comparecer a uma reunio de
Cpula da Liga dos Estados rabes.
A aproximao do Brasil com o Oriente Mdio em muito se
beneficiar de uma reduo das tenses polticas na regio. O Brasil tem
consistentemente apoiado a criao de um Estado Palestino independente,
democrtico, coeso e economicamente vivel, assim como o direito existncia e
segurana de Israel dentro de fronteiras internacionalmente reconhecidas. Respaldamos os
esforos do

Secretrio-Geral das Naes Unidas e do Quarteto (EUA, Rssia, Unio Europia e


ONU) para levar adiante o Mapa do Caminho entre israelenses e palestinos. Estamos
dispostos, inclusive, a cooperar com o processo, caso solicitados pelas partes envolvidas.
Nossa determinao de ampliar nossa presena em uma das regies estratgicas para a
paz e a segurana globais e, eventualmente, de contribuir para o Processo de Paz, nos levou
a abrir um escritrio de representao em Ramal e a designar um embaixador
extraordinrio para os assuntos do Oriente Mdio.
Ser realizada, em 10 e 11 de maio de 2005, em Braslia, uma Cpula pioneira
reunindo pases sul-americanos e rabes. Serviram de inspirao a essa iniciativa os slidos
laos de amizade e cooperao que temos com o Oriente Mdio. Encontra-se no Brasil
a maior comunidade de origem rabe fora do mundo rabe: mais de dez milhes de
brasileiros possuem ascendentes naquela regio. Os descendentes de rabes deram decisiva
contribuio formao da identidade brasileira, bem como ao desenvolvimento de
nosso pas e ao enriquecimento de nossa cultura.
A preocupao com a paz e a justia social reflete-se no compromisso do
O aumento do
governo Lula com os esforos das Naes Unidas no Haiti. Nossa
comrcio com pases sulprincipal motivao ao assumir a liderana das Foras de Estabilizao
americanos e com os
(MINUSTAH) foi a de evitar que o Haiti, a primeira repblica negra do
pases em
mundo, casse no abandono, em um crculo vicioso de instabilidade e
desenvolvimento em
conflito.
geral que, hoje,
Trata-se de uma operao de estabilizao diferente das
j respondem por 49%
anteriores, que, no nosso entendimento, deve assentar-se sobre um trip:
de nossas exportaes
a promoo da estabilizao; o dilogo entre as diversas faces polticas;
no
e a capacitao institucional, social e econmica do pas. No haver
se tem feito em
reconciliao e paz no Haiti se no adotarmos essa perspectiva
detrimento do
integrada.
comrcio com os
Estamos tentando algo novo, buscando aprender lies com as
parceiros
intervenes anteriores, baseadas numa viso essencialmente militar
tradicionais,
da questo do Haiti. Queremos que a ao das Naes Unidas possa
como os Estados Unidos e a
contribuir para o progresso e a autonomia da sociedade haitiana. Da a
Unio Europia
importncia dos projetos de cooperao como os que iniciamos, em dezembro, na rea
da merenda e material escolar e do cultivo da mandioca e do caju.
O Itamaraty tem dedicado especial ateno s negociaes comerciais,
multilaterais, regionais ou intra-regionais, alm de trabalhar pela abertura de mercados
no tradicionais e ampliao dos mercados no mundo desenvolvido. Os resultados falam
por si. Em 2003, nosso intercmbio comercial somou US$ 121 bilhes, sendo 73
bilhes em exportaes. Em 2004, elevou-se para US$ 160 bilhes, dos quais 96,5
bilhes em exportaes, o que representa 32% de aumento das exportaes e 31% de
aumento da corrente de comrcio. Trata-se das melhores cifras de nossa histria.
Merece registro, em 2004, o recorde histrico de exportaes para a Argentina,
mais de US$ 7 bilhes. O comrcio brasileiro com a Amrica do Sul tambm
cresceu significativamente, 61% nos primeiros nove meses, passando de quase US$ 7
bilhes para mais de US$ 11 bilhes; destaca-se o alto valor agregado do comrcio com

os pases sul- americanos: os produtos manufaturados ocupam 91% da pauta exportadora.


Vale lembrar

que a Amrica do Sul um mercado em dimenso equivalente do Brasil, em tamanho,


PIB e populao. Se trabalharmos com uma viso de longo prazo, seremos capazes de
auferir os benefcios de uma Amrica do Sul unida em sua infra-estrutura e em seus
mecanismos polticos e sociais.
O aumento do comrcio com pases sul-americanos e com os pases em
desenvolvimento em geral que, hoje, j respondem por 49% de nossas exportaes
no se tem feito em detrimento do comrcio com os parceiros tradicionais, como os
Estados Unidos e a Unio Europia (UE). Ao contrrio, nosso comrcio com ambos s
tem aumentado: de 2003 para
2004, nossas exportaes para os norte-americanos cresceram 15,9%; e para a UE, 31,6%.
Ao mesmo tempo, temos conseguido preservar um comrcio diversificado e equilibrado
com todas as regies do mundo. Em 2004, os EUA receberam 21% das exportaes
brasileiras; a UE, 24%; a Argentina, 7,6%; a China, 6,2%; e o Mxico, 4%.
No terreno das negociaes comerciais, a iniciativa brasileira de coordenar-se, por
meio do G-20, com outros pases em desenvolvimento exportadores de produtos agrcolas
alterou a dinmica das negociaes comerciais, no antigo Gatt e na Organizao Mundial
do Comrcio (OMC). A ao do G-20 hoje reconhecida, pelos principais
interlocutores
na OMC, como uma fora aglutinadora e propiciadora de consensos.
As concesses que
Desnecessrio insistir no carter antidemocrtico e desfavorvel aos
os pases desenvolvidos
pases em desenvolvimento da dinmica negociadora bipolar de rodadas
fizerem no setor agrcola
comerciais anteriores, em que os Estados Unidos e a UE acertavam entre
sero a chave para o
si os limites de acordos que eram depois oferecidos aos demais pases
xito daquela que foi
como o consenso possvel. A criao do G-20 facilitou uma
batizada como a Rodada
interlocuo mais direta, fluida e transparente entre os principais grupos
do Desenvolvimento
de interesse. Acima de tudo, mostrou que a coordenao Sul-Sul no
um objetivo irrealista ou ultrapassado, e que pode ocorrer sem ser movida
por razes ideolgicas,
mas por uma viso pragmtica, baseada em interesses legtimos tanto do ponto de vista
econmico como moral.
Nossa prioridade concluir com xito as negociaes na OMC. Por meio delas,
poderemos efetivamente obter a eliminao dos bilionrios subsdios exportao e uma
reduo significativa do apoio interno produo agrcola dos pases desenvolvidos. Tal
eliminao e reduo tero efeitos extremamente benficos aos produtores eficientes do
Brasil e de outros pases em desenvolvimento, cuja economia depende da agricultura.
Sero beneficiados, sobretudo, pases pobres da frica e de outros continentes, cuja
produo mal sobrevive competio desleal subsidiada.
As concesses que os pases desenvolvidos fizerem no setor agrcola sero a chave para
o xito daquela que foi batizada como a Rodada do Desenvolvimento. S assim ter
expresso concreta a vontade geral de avanar em um tema essencial para os pases do Sul e
que permaneceu intocado nas rodadas de negociao anteriores. Para o devido
enquadramento das negociaes na rea agrcola, foi um passo importante o acordo
(framework) que o G-20, sob a coordenao do Brasil, conseguiu negociar em Genebra,

em julho de 2004 em termos bem mais equilibrados do que os do texto que pautara
a reunio de Cancn, em agosto de 2003.

Nas negociaes regionais da Alca e nas inter-regionais, entre o Mercosul e a UE,


temos procurado avaliar o interesse nacional de uma perspectiva mais ampla, sem
precipitaes, nem dilaes artificiais. Nunca demais repetir que s fecharemos um acordo
se este for um bom acordo para o Brasil. E um bom acordo no pode servir apenas aos
interesses imediatos deste ou daquele setor produtivo, mas, sim, contribuir para o
desenvolvimento sustentvel da economia brasileira. A idia de que pases em
desenvolvimento dispem de escassa margem de manobra, e que a eles caberia apenas
decidir se querem ou no aderir ao que proposto pelos pases desenvolvidos no se
sustenta mais, depois de Cancn e Genebra.
Temos clareza de que no podemos comprometer a faculdade do Estado de adotar
polticas industriais, tecnolgicas, ambientais. A experincia brasileira de participao nas
rodadas anteriores do Gatt e do incio da OMC serve de alerta para eventuais concesses
cujas conseqncias potencialmente danosas s se faro sentir muitos anos depois.
Segundo clculos do Ipea, se o acordo Mercosul-UE tivesse sido fechado nas bases
propostas, em 2004, pelos europeus, os ganhos da Europa superariam em quase 50% os
ganhos do Brasil. Tanto o governo, quanto as entidades de representao empresarial
fizeram uma cautelosa avaliao da oferta europia. Havia, por exemplo, clara preocupao da
Confederao Nacional da Indstria com drawback e regras de origem, bem como
dificuldades na rea de servios financeiros. Por outro lado, a oferta da Unio Europia em
produtos agropecurios, limitada a cotas, era altamente insuficiente. Seguimos
comprometidos com a continuidade das negociaes com a UE em 2005, em busca de
bases mais favorveis e equilibradas. Afinal de contas, a associao inter-regional
considerada estratgica pelos dois lados, que buscam relaes internacionais baseadas na
multipolaridade, nos campos econmico e poltico.
No tocante Alca, chegamos, em Miami, no final de 2003, a um importante
entendimento para a reestruturao das negociaes. O ano eleitoral nos EUA acabou
dificultando o avano nas negociaes. Apesar de no haverem sido concludos as
negociaes da Alca ou o acordo com a UE, nosso comrcio com os Estados Unidos e
a Europa s tem aumentado. Nosso comrcio exterior tem-se ampliado de forma global,
ainda que em proporo maior para alguns mercados, como o caso, sem paralelo (alis,
no s para o
Brasil), da China.
O comrcio brasileiro com a China chega hoje a 8 bilhes de
dlares e poder mais do que duplicar nos prximos cinco anos. Nossa
Seguimos
parceria estratgica consolida-se.
Em retribuio visita do
comprometidos com a
Presidente Lula China, o Presidente Hu veio ao Brasil, em
continuidade das
novembro passado, quando foram assinados diversos acordos em reas que
negociaes com a UE
vo do comrcio ao combate ao crime organizado, passando por cincia e
em 2005, em busca de
tecnologia, infra-estrutura e turismo. Continuamos com o bem
bases mais favorveis e
sucedido programa de construo e lanamento conjunto de satlites.
equilibradas
A Rssia tambm um parceiro de grande potencial. S em 2004, exportamos 500
mil toneladas de carnes para aquele pas. O comrcio bilateral, de cerca de 2 bilhes de
dlares, foi, no ano passado, o maior na histria de nossas relaes. A visita do Presidente
Putin a primeira de um chefe de Estado russo ao Brasil abriu campos promissores de

colaborao nas reas espacial, tecnolgica e energtica.

No que tange aproximao comercial com pases em desenvolvimento de diversas


regies, finalizamos, junto com o Mercosul, acordos com a ndia e a Unio Aduaneira
da frica Austral, a qual inclui a Repblica da frica do Sul. Esto em curso, tambm,
mltiplas negociaes com parceiros to diferentes quanto o Mxico, o Sistema de
Integrao Centro-Americano, a Comunidade dos Pases do Caribe (Caricom), o Egito,
o Marrocos,
o Conselho de Cooperao do Golfo e membros em desenvolvimento
O fortalecimento
da Comunidade de Pases de Lngua Portuguesa. No mesmo esprito,
da cooperao
no contexto da XI Conferncia das Naes Unidas sobre Comrcio e
internacional nos mais
Desenvolvimento (Unctad), realizada em So Paulo, em junho de 2004,
diversos campos
examinaram-se as possibilidades de lanamento de uma nova rodada de
constitui um dos grandes
negociaes comerciais no mbito do Sistema Geral de Preferncias entre
desafios do presente
Pases em Desenvolvimento (SGPC).
A erradicao da fome e da pobreza uma prioridade das agendas interna e externa
do governo Lula. Temos clareza em relao aos vnculos desses males com as assimetrias do
sistema de comrcio internacional. Apenas para citar um dado, o Banco Mundial estima
que uma efetiva liberalizao do comrcio agrcola poderia gerar cerca de US$ 200 bilhes de
renda global adicional, o suficiente para retirar mais de 500 milhes de pessoas da situao de
pobreza.
Paralelamente aos esforos no campo comercial, preciso reduzir o dficit que hoje
existe no financiamento ao desenvolvimento. Os progressos nesse campo tm sido lentos
e desiguais, e a pobreza continua a crescer, principalmente nos pases africanos. So
poucos os pases desenvolvidos comprometidos com o objetivo de canalizar 0,7 de seu
PIB assistncia oficial ao desenvolvimento (AOD). Seria irrealista supor que os atuais
recursos em AOD venham a aumentar significativamente a curto ou mdio prazo. No
se trata apenas de dar assistncia, claro. Por um lado, os pases pobres devem melhorar
suas condies gerais de governana, inclusive no que tange maneira pela qual os
recursos de cooperao so geridos e gastos; por outro, os pases desenvolvidos devem
colaborar tambm por meio de maior acesso a seus mercados, da promoo de
investimentos diretos e do alvio da dvida externa.
Com o propsito de colocar a questo da fome e da pobreza no centro da agenda
internacional, o Presidente Lula convocou, em setembro ltimo, juntamente com seus
homlogos da Frana, do Chile e da Espanha, com o apoio do Secretrio-Geral da ONU,
uma reunio em Nova York da qual participaram mais de cinqenta chefes de Estado e
de Governo. Na ocasio, foram apresentados diversos mecanismos inovadores de
financiamento do desenvolvimento. No propusemos nenhum deles como soluo
nica ou definitiva. Abrimos um leque de opes dirigidas a diferentes atores
governos, setor privado, indivduos. Queremos resolver o problema global do
financiamento, o que no poder ser feito apenas com esforos nacionais. A partir da
reunio de Nova York, intensificamos esforos no mbito das Naes Unidas e de outras
instncias, como o Banco Mundial e o FMI, para que os mecanismos sejam considerados
com seriedade e urgncia, luz, inclusive, da avaliao que ser feita, em 2005, da
implementao das Metas do Milnio.

O fortalecimento da cooperao internacional nos mais diversos campos constitui um


dos grandes desafios do presente. O mundo vive ainda sob o impacto da interveno no
Iraque,

que, realizada sem o devido respaldo do Conselho de Segurana, teve srias repercusses
para as Naes Unidas. O Brasil procurou contribuir para um encaminhamento pacfico
da questo. O Presidente Lula realizou esforos pessoais, em contatos com o SecretrioGeral Kofi Annan e outras lideranas, inclusive o Papa Joo Paulo II, para manifestar o
sentimento nacional contrrio guerra. Entre as numerosas vtimas da guerra, est o
brasileiro Srgio
Vieira de Mello, que honrou o Pas pelo exemplo de toda uma vida dedicada
O Brasil deseja um
s Naes Unidas, causa da paz e do dilogo entre as naes. Mais
Conselho de Segurana
recentemente, temos envidado esforos para a libertao do
ampliado, no qual
engenheiro Joo Jos Vasconcelos, seqestrado em Bagd.
possamos defender um
O Brasil reconhece os riscos reais, para toda a humanidade, de uma
enfoque da segurana
intensificao de ameaas como o terrorismo internacional e a
com base nos vnculos
proliferao de armas de destruio em massa. Com a conscincia de que
entre paz,
preciso, a um s tempo, revitalizar os instrumentos multilaterais e
desenvolvimento e
encontrar meios para enfrentar as ameaas contemporneas,
justia social. Um
apoiamos os esforos do Secretrio-Geral das Naes Unidas de
Conselho mais
convocar um Painel de Alto Nvel
representativo
para examinar respostas a essas ameaas e encarar o desafio da
mudana.
Esse desafio pressupe uma reforma dos mecanismos de concertao internacional em
matria de paz e segurana. No de hoje que se evidenciam os desequilbrios e
limitaes da estrutura decisria do Conselho de Segurana da ONU, que j no refletem
a realidade contempornea, a comear pelo fato de que o nmero de Estados Membros
quase quatro vezes maior do que os Estados fundadores. A situao atual do Conselho
expe, com efeito, um grave e crescente descompasso: a expanso das atribuies do rgo
para tratar de temas como terrorismo e no-proliferao, sem a contrapartida da reviso
dos desequilbrios em sua representatividade, tenderia a agravar os questionamentos que
se fazem a respeito de suas aes (ou inao) e comprometer-lhes a eficcia.
nesse contexto que se coloca a aspirao do Brasil a um Conselho de Segurana
ampliado, que conte com novos membros, permanentes e no permanentes, com a
presena de pases em desenvolvimento nas duas categorias. O Brasil j indicou sua
disposio de assumir as suas responsabilidades como membro permanente, ao lado de
outros pases igualmente capazes de agir em nvel global e contribuir para a paz e a
segurana internacional.
Nos ltimos meses, houve ntido progresso nas discusses sobre o assunto, e
emerge uma maioria de pases favorveis a uma reforma do Conselho de Segurana que
inclua pases desenvolvidos e em desenvolvimento como novos membros permanentes.
Fator importante para essa acelerao foi, sem dvida, a unio de Brasil, ndia, Alemanha
e Japo (o grupo conhecido como G-4) para a coordenao de posies e apoio mtuo s
respectivas candidaturas a um assento permanente no Conselho. Pases africanos tero
naturalmente que ser includos. Significativa ter sido a deciso da Unio Africana em
favor da ampliao nos moldes da chamada opo A, abandonando o conceito de
rotao. H um movimento, impulsionado pelo prprio Secretrio-Geral, para que a
questo da reforma chegue a um desfecho ainda em

2005, quando se completam sessenta anos de criao das Naes Unidas.


O Brasil deseja um Conselho de Segurana ampliado, no qual possamos defender
um enfoque da segurana com base nos vnculos entre paz, desenvolvimento e justia social.
Um

Conselho mais representativo, legtimo e eficaz poder, tambm, dar um impulso


renovado ao tratamento mais equilibrado das questes que maior impacto tm sobre a paz
e segurana internacional, entre elas a do Oriente Mdio e, particularmente, as chamadas
novas ameaas: terrorismo, trfico de armas e de drogas, proliferao de armas de destruio
em massa.
O conjunto de iniciativas do governo na rea externa, acima apresentado de
forma resumida, revela a disposio do Brasil de contribuir ativamente para a construo
da paz e da segurana entre as naes, a partir de uma viso que privilegia o
desenvolvimento econmico com justia social. Nesse esprito, o governo do Presidente
Lula continuar a trabalhar para que os benefcios gerados pelo progresso sejam mais
amplamente disseminados e que os valores da democracia e da justia social sejam
parte da realidade cotidiana da
maioria da populao mundial.

Eduardo Campos*

A cincia e a tecnologia nas


relaes internacionais brasileiras**
O aproveitamento do potencial cientfico-tecnolgico brasileiro em benefcio do
desenvolvimento do Pas e de sua populao constitui grande desafio. etapa crucial a
ser vencida na promoo da nova etapa de crescimento econmico sustentvel. Tarefa
fundamental do Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT).
Passo importante nesse sentido adequar as relaes internacionais brasileiras nova
viso estratgica promovida pelo governo do Presidente Luiz Incio Lula da Silva.
Nela, cincia e tecnologia integram-se a uma poltica industrial focalizada e indutora,
tornando-se elementos propulsores do progresso e da incluso social.
Trata-se de matria complexa, que exige sintonia entre diferentes polticas
pblicas setoriais e a poltica macroeconmica. Demanda mecanismos geis de fomento e
recursos em nvel adequado, desembolsados de forma contnua e previsvel - pesquisa
trabalho de
longa maturao, extremamente sensvel a interrupes oramentrias. Requer, por fim, o

60 |

*Eduardo Campos. Deputado Federal pelo PSB/PE, ex-Ministro da Cincia e Tecnologia

**Artigo redigido durante o perodo em que exerceu o cargo de ministro da Cincia e Tecnologia.

Revista Plenarium |

61

Poltica Externa

desenvolvimento de marco regulatrio favorvel inovao e atrao de investimentos e


capitais em setores tecnologicamente avanados.
Quanto a este ltimo aspecto, imprescindvel o engajamento de capitais da
iniciativa privada, que precisa ser estimulada a envolver-se diretamente nos esforos de
modernizao do
parque industrial e da sociedade brasileiros. E, mais
especificamente, de capitais internacionais, que muito podem contribuir para
alavancar novas indstrias em reas tecnolgicas chave, como as dos semicondutores,
biotecnologia, nanotecnologia, frmacos, bens de capital, software e informtica. Juntas,
essas reas intensivas em tecnologia vm sendo responsveis pela gerao de enormes e
crescentes dficits no comrcio exterior de bens e servios do Pas, os quais precisam ser
urgentemente revertidos.
Na rea da pesquisa bsica e da capacitao cientfica, o Brasil possui
considervel capital acumulado ao longo dos anos, resultado de investimentos pblicos
em formao de mestres e doutores e na transformao de instituies de pesquisa e
universidades em centros de excelncia em C&T.
Formam-se atualmente no Pas cerca de 7 mil doutores por ano. Esse nmero
dever chegar a 10 mil no final do mandato do Presidente Lula. uma massa crtica de
PhDs que precisa ser induzida a continuar contribuindo para a modernizao industrial,
econmica e sociocultural nacional, por meio de mecanismos de incentivo e valorizao do
trabalho dos pesquisadores nas universidades e nas empresas.
neste sentido que as relaes internacionais do Brasil, sob conduo do Itamaraty
e em estreita colaborao com o Ministrio da Cincia e Tecnologia, esto sendo
intensificadas e atualizadas, de modo a apoiar o projeto nacional de desenvolvimento
tecnolgico do governo brasileiro.
O MCT articula iniciativa sul-americana de cooperao em C&T, apoiada na
aplicao de recursos brasileiros em bolsas e projetos regionais que promovam o
entrosamento das
comunidades cientficas latino-americanas e sua integrao em redes de
Na rea da
em C&T
pesquisa bsica e da
capacitao cientfica, o
Brasil possui
considervel capital
acumulado ao longo
dos anos,
resultado de
investimentos
pblicos em formao
de mestres e
doutores
e na transformao
de instituies de
pesquisa e universidades
em centros de excelncia
62 |

pesquisa. Isto feito


no
contexto
da
Reunio Especializada
de
Cincia
e
Tecnologia
do
Mercosul,
do
Programa
SulAmericano de Apoio
Cooperao em
C&T (Prosul), sob
coordenao
do
MCT, e de projetos
concebidos
e
coordenados
pelo
Brasil no mbito da
Organizao
dos
Estados Americanos
(OEA), como o da
popularizao
da
cincia.
Destaca-se
tambm a atuao do
MCT na defesa dos
interesses do Brasil,
do Mercosul e da
integrao
sulamericana, refletida
no
quadro
das
negociaes
comerciais
multilaterais (OMC),
hemisfricas (Alca) e
birregionais
(Mercosul-Unio
Europia).
As
negociaes envolvem
temas sensveis e
imbricados,
como
direitos
de
propriedade
intelectual, normas e
barreiras tcnicas ao
comrcio
ou
a
definio
dos
patamares admissveis
de apoio e subveno

Poltica Externa
estatal pesquisa e inovao.
Responde igualmente o MCT pelos programas espacial e nuclear
brasileiros, para cujo xito a cooperao internacional absolutamente

Revista Plenarium |

63

Eduardo Campos

desenvolvimento, lanamento e utilizao conjunta de satlites de observao terrestre, no


marco do programa CBERS. Outras opes de expanso da pesquisa e das cincias
espaciais vm sendo desenvolvidas por meio do centro de formao e capacitao de
recursos humanos em cincias espaciais, o CRECTEALC, com sede no Brasil, no prprio
Inpe, e no Mxico.
Ainda na rea espacial, o MCT, o Itamaraty e o Ministrio da Defesa mantm
entendimentos com a Ucrnia e com a Rssia, com vistas utilizao comercial e
pacfica do Centro de Lanamento de Alcntara, no Maranho, e ao reforo cientfico do
programa
espacial brasileiro.
Mais recentemente, o governo brasileiro passou a explorar a
possibilidade de colaborao com os Estados Unidos e com a Unio
Mais recentemente,
Europia
na utilizao de seus respectivos sistemas de
o governo brasileiro passou
posicionamento global por satlites o GPS, norte-americano, e o
a explorar a possibilidade
Programa Galileo, da UE. Os dois sistemas devero ser compatveis entre
de colaborao com os
si dentro de um perodo de dez anos, atuando como infra-estruturas de
Estados Unidos e com a
apoio a diversas atividades econmicas e sociais nos setores de
Unio Europia na
geoprocessamento, aeronavegao, transportes, entre outros.
utilizao de seus
Na rea nuclear, o Brasil orienta-se por dois vetores. Cumpre
respectivos sistemas
com
mximo rigor e sentido de responsabilidade seus compromissos
de posicionamento
internacionais no campo da no-proliferao e controle de bens sensveis,
global por satlites o
ao tempo em que busca aprimorar a capacitao cientfico-tecnolgica
GPS, norte-americano, e
nacional para os usos pacficos da energia nuclear, em cooperao com os
o Programa Galileo, da
pases mais desenvolvidos nessa rea.
UE
Estamos desenvolvendo novos espaos e configuraes geogrficas para a
cooperao internacional, como a criao do mecanismo ndia, Brasil e frica do Sul (IBAS),
que propiciar frum permanente para a implementao de projetos trilaterais inovadores
entre pases em desenvolvimento competitivos em reas intensivas em tecnologia, como as de
software e frmacos.
Expande-se, simultaneamente, o campo de atuao brasileira junto a pases africanos.
Inicialmente a partir de projeto de utilizao de satlites de coleta de dados desenvolvidos
pelo Inpe para uso no manejo ambiental e preveno de desastres naturais em pases da
frica lusfona, comeando por Moambique. So esses mesmos pases os parceiros do
Brasil na implantao do grande portal na Internet da Comunidade dos Pases de Lngua
Portuguesa (CPLP), que j disponibiliza 20 mil ttulos acadmicos e tcnicos, integrando
200 milhes de pessoas unidas pelo elo da lngua portuguesa.
Na Amaznia, o Brasil negocia tratados mais adequados para os grandes projetos de
pesquisa que contam com colaborao estrangeira, como o Projeto de Grande Escala para
a Pesquisa da Atmosfera e da Biosfera Amaznicas (LBA), com os Estados Unidos.
Buscamos desenvolver ambiente mais propcio de cooperao com instituies francesas e
da Guiana francesa. Queremos aprofundar a cooperao cientfica no quadro da
Organizao do Tratado de Cooperao Amaznia. Mediante bolsas concedidas a
pesquisadores brasileiros, participamos de projetos alemes em parceria com a
Universidade Federal do Par e de projetos com o Japo, envolvendo o Instituto

Nacional de Pesquisas da Amaznia (Inpa), tambm integrado estrutura do Ministrio.

Poltica Externa

O MCT preserva e salvaguarda, nas negociaes de projetos de pesquisa realizados


no Brasil, com participantes estrangeiros, os conhecimentos tradicionais associados aos
recursos naturais do Pas, bem como o acesso riqueza da biodiversidade brasileira. O
Ministrio apia outros rgos da administrao federal no combate biopirataria e atua
no sentido de que as leis aqui aplicveis, em matria de acesso a recursos genticos,
sejam normas obrigatrias e supervenientes em todos projetos de pesquisa,
independentemente da nacionalidade ou do status da contraparte cooperante.
A questo da cincia, da tecnologia e da inovao nas relaes internacionais brasileiras,
rea de vocao e importncia universais, estratgica. A ela vincula-se o desafio da
modernidade e da prosperidade nacionais, prioridades do governo do Presidente Luiz Incio
Lula da Silva. O
MCT est plenamente empenhado na superao desses grandes desafios.

Revista Plenarium |

63

Luiz Alberto Moniz


Bandeira*

Poltica exterior
do Brasil de
FHC a Lula

64 |

*Luiz Alberto Moniz Bandeira cientista poltico, professor titular de Histria da Poltica Exterior do Brasil na Universidade de
Braslia (aposentado) e autor de mais de 20 obras, entre as quais Brasil, Argentina e Estados Unidos: conflito e integrao na Amrica do
Sul (Da Trplice Aliana ao Mercosul), De Marti a Fidel: a Revoluo Cubana e a Amrica Latina, e Relaes Brasil-EUA no contexto da
globalizao, cujo vol. I Presena dos Estados Unidos no Brasil e vol. II, Brasil-Estados Unidos: a rivalidade emergente.

Poltica Externa

Aps um perodo de crescentes dificuldades entre o Brasil e os Estados Unidos, no


curso nas dcadas de 1970 e 1980, Fernando Collor de Mello (1990-1992), o primeiro
presidente da Repblica eleito pelo voto direto desde 1960, prometeu que sua visita a
Washington, em
1991, marcaria o fim de uma fase amadorstica [sic] e romntica nas relaes dos dois
pases. Empenhou-se em esvaziar o contencioso, que havia, e iniciou a desregulamentao e
liberalizao da economia, fazendo diversas concesses aos Estados Unidos, cedendo e
concedendo, sem exigir reciprocidade. Seu sucessor, Itamar Franco (1992-1995), com vis
nacionalista, moderou o discurso e a prtica liberalizante do governo de Collor de Mello,
ao mesmo tempo em que tratou de conter a inflao e estabilizar a moeda, mediante a
execuo do Plano Real.
Em 1995, Fernando Henrique Cardoso assumiu a presidncia da Repblica com
a pretenso de revitalizar a agenda Brasil-Estados Unidos, sem as incompreenses do
passado. Reconheceu as divergncias que existiam como prprias dos relacionamentos
caracterizados pela amplitude de interesses recprocos1
e, atravs do dilogo,
procurou sobrepor ao contencioso bilateral cotidiano uma agenda mais abrangente,
incluindo a crescente democratizao das relaes internacionais. Ao longo de seus dois
mandatos (1995-1999 e
1999-2003), procurou ajustar os objetivos do Brasil aos interesses dos Estados Unidos, ou
seja, nova ordem internacional unipolar, de modo a facilitar-lhe a insero,
harmoniosamente, no processo de globalizao econmica e permitir-lhe a obteno de um
lugar permanente no Conselho de Segurana da ONU. A adeso ao TNP Tratado de
No-Proliferao de Armas Nucleares, ao Regime de Controle de Tecnologia de Msseis
(MTCR), e a outros tratados
assimtricos e discriminatrios, como a Organizao Mundial do Comrcio
No obstante o
pelo conflito de interesses comerciais
forte apoio dado ao
Brasil, diretamente,
pelo presidente dos
Estados Unidos, Bill
Clinton, quando
ocorreu a crise
financeira de 1999,
o projeto da Alca,
tal como pretendido por
Washington, continuou
como o nervo mais
sensvel das divergncias
entre o Brasil e os Estados
Unidos, na medida em que
os objetivos econmicos,
polticos e estratgicos
dos dois pases se
contradiziam, encapados
Revista Plenarium |

65

Luiz Alberto Moniz

(OMC),
que sagravam a
Bandeira
predominncia
dos
Estados Unidos e das
potncias
ricas
e
nucleares, constituram
aspectos marcantes de
tal esforo.
Entretanto,
a
adoo de polticas
econmicas
neoliberais,
como
conseqncia
da
renegociao da dvida
externa
e
das
condicionalidades
estabelecidas
pelo
Fundo
Monetrio
Internacional e pelo
Banco Mundial

a reduo do
Estado, atravs da
privatizao,
desregulamentao
e
reforma institucional,
bem
como
a
manuteno de um
regime de taxas fixas
ou
semifixas
de
cmbio, em
geral
sobrevalorizado

aumentou
enormemente
a
vulnerabilidade externa
do Brasil, sobretudo a
partir de
1999. A privatizao,
ou
melhor,
a
estrangeirizao
das
empresas estatais, dos
setores de telefonia,
energia
eltrica
e
outros, com a entrega
do seu controle aos
capitais estrangeiros, foi
um dos aspectos mais
perversos das polticas
66 |

neoliberais, pois, nada contribuindo para o aumento das receitas de


exportao, essas empresas, desnacionalizadas, passaram a pressionar o
balano de pagamentos, agravando o desequilbrio, com a transferncia de
lucros para as suas matrizes no exterior.
O dficit na balana de servios saltou de US$ 15,3 bilhes, em
1990, quando o processo inflacionrio se intensificara no Brasil, para US$
28,8 bilhes, em 1998, e o dficit nas transaes correntes pulou de US$
3,7 bilhes para US$ 33,6 bilhes, no mesmo perodo.2 Com um dficit
comercial acumulado, entre 1995 e 1999, da ordem de US$ 24,9
bilhes,

aps anos consecutivos de saldo positivo, o Brasil defrontou-se com a necessidade de ter de
captar, anualmente, cerca de US$ 40/50 bilhes, no mercado internacional, para
atender aos compromissos com o pagamento de juros e transferncia de lucros, fretes e
royalties, bem como amortizar os emprstimos e fechar as contas externas.
No obstante o forte apoio dado ao Brasil, diretamente, pelo presidente dos
Estados Unidos, Bill Clinton, quando ocorreu a crise financeira de 1999, o projeto da Alca,
tal como pretendido por Washington, continuou como o nervo mais sensvel das
divergncias entre o Brasil e os Estados Unidos, na medida em que os objetivos econmicos,
polticos e estratgicos dos dois pases se contradiziam, encapados pelo conflito de interesses
comerciais. O escopo da Alca consistia em revivificar a Doutrina Monroe, em sua dimenso
econmica e comercial, e permitir aos Estados Unidos no apenas restabelecer sua
hegemonia sobre a Amrica Latina como enfrentar a Unio Europia, embrio do futuro
Estado europeu (meta do Tratado de Maastricht) do qual a Alemanha, que j incorporava
ao seu espao econmico a Rssia e os
demais pases do extinto bloco socialista, constitua o epicentro. Fernando
Fernando
Henrique Cardoso, depois da aprovao do Trade Promotion
Henrique Cardoso
Authority (TPA), pela Cmara de Representantes, em fins de 2001,
manteve bom
afirmou que, se as condicionantes forem levadas ao p da letra, isto
relacionamento
significa que no haver Alca. E acrescentou, enfaticamente, que a Alca
direto com Bill
ser aceita ou no dependendo do nosso interesse. Tem que ser um tomaClinton, mas as
l-d-c.3
divergncias com
Fernando Henrique Cardoso manteve bom relacionamento direto
os Estados
com Bill Clinton, mas as divergncias com os Estados Unidos explicitaramUnidos explicitaram-se em
se em vrias outras questes de poltica exterior, com respeito, sobretudo,
vrias outras questes de
Amrica do Sul, e possvel interveno armada na Colmbia, a
poltica exterior, com
pretexto de combater a narcoguerrilha, assim denominada porque os
respeito, sobretudo,
negcios da droga se converteram na mais importante fonte de
Amrica
financiamento da insurgncia poltica.4 O Brasil proibiu a utilizao
do Sul, e
do seu territrio para qualquer operao militar na Colmbia,
possvel interveno
porquanto contrariava os princpios de no-interveno e autoarmada na Colmbia, a
determinao, que pautavam
pretexto de combater a
tradicionalmente a poltica exterior do Pas. E continuou a no
aceitar
narcoguerrilha
que, sob pretexto estratgico-militar ou de combate ao narcotrfico, os Estados Unidos
estendessem suas instalaes militares Amaznia brasileira, cuja defesa sempre preocupou
as Foras Armadas nacionais, que passaram a implementar a estratgia de resistncia,
como hiptese de guerra contra uma potncia tecnologicamente superior.
A partir de ascenso de George W. Bush presidncia dos Estados Unidos, a
poltica exterior do Brasil afigurou-se deveras contraditria. O chanceler Celso Lafer demitiu
o embai- xador Samuel Pinheiro Guimares, da diretoria do IPRI Instituto de Pesquisa
de Relaes Internacionais, porque ele criticava a Alca e, depois, aceitou que os Estados Unidos
destitussem ilegalmente o embaixador Jos Maurcio Bustani da direo da Opac
Organizao para a Proscrio de Armas Qumicas. Essas iniciativas e atitudes subservientes
e servis de Celso Lafer, que se configurou como o pior chanceler na histria do

Itamaraty, no foram consistentes com os incisivos e altivos pronunciamentos de Fernando


Henrique Cardoso, que, talvez para arrefecer a repercusso altamente negativa que teve a
demisso do embaixador Samuel Pinheiro

Guimares, voltou a manifestar-se, de maneira mais categrica sobre a Alca. Em discurso na


III Cpula das Amricas, em Quebec (22 de abril), ele declarou que a Alca seria bemvinda se sua criao fosse um passo para dar acesso aos mercados mais dinmicos; se
efetivamente fosse o caminho para regras compartilhadas sobre antidumping; se reduzisse as
barreiras no-tarifrias; se evitasse a distoro protecionista das boas regras sanitrias; se, ao
proteger a propriedade intelectual, promovesse, ao mesmo tempo, a capacidade tecnolgica
de povos; e se fosse alm da Rodada Uruguai, corrigindo as assimetrias ento cristalizadas,
sobretudo na rea agrcola. No sendo assim, seria irrelevante ou, na pior das hipteses,
indesejvel concluiu.5
Aps os atentados terroristas que destruram as torres gmeas do World Trade
Center (WTC) e de parte do Pentgono, com mais de 3.000 mortos, Fernando Henrique
Cardoso, na mesma manh de 11 de setembro, telefonou para Bush, a fim de emprestarlhe integral solidariedade, e Celso Lafer tomou a iniciativa de convocar uma reunio do
rgo de Consulta da OEA, invocando o Tratado Interamericano de Assistncia
Recproca (Tiar), conhecido
como Tratado do Rio de Janeiro, alegando que a excepcional gravidade dos
As atitudes de
ataques e a discusso de seus desdobramentos justificavam o recurso ao
Celso Lafer
mecanismo de segurana coletiva do hemisfrio. Trs dias depois,
concorreram,
declarou que o Brasil poderia participar da guerra, se viesse a ocorrer,
fortemente, para
apoiando uma ao militar dos Estados Unidos, desde que o grupo
consolidar a
terrorista que atacou as torres do WTC e o Pentgono fossem
percepo
identificados. E, durante a XXIV Reunio de Consulta dos Chanceleres
de que a poltica
Americanos, em 21 de setembro, afirmou que as mais de cinco
exterior de Fernando
dcadas decorridas desde a assinatura do Tiar6 no lhe retiram a
Henrique Cardoso, assim
validade.7 Seu propsito declarado foi criar uma moldura jurdica de
como a poltica
cooperao, compatvel com as resolues da ONU, com a vantagem
econmica, de maneira
de excluir o Brasil do compromisso de emprego da fora armada no trato
geral, constituiu simples
do terrorismo, delimitando juridicamente a manifestao poltica de
acessrio dos interesses
solidariedade.8 Essa foi a explicao que tambm ofereceu a Fernando
hegemnicos dos Estados
Henrique Cardoso.9
Unidos no mundo
Porm, a invocao do Tiar, cujo artigo 3o indicava que um ataque
e, em especial, na Amrica
armado por parte de qualquer Estado a um Estado americano ser
Latina
considerado um ataque contra todos os Estados americanos, foi evidentemente inepta.
O ataque contra o WTC e o Pentgono no partira de nenhum outro Estado nacional,
como em Pearl Harbor (1941). Conquanto pudesse ser considerada uma ao blica, no
prevista na normativa internacional de guerra, ela partiu de um inimigo difuso,
disperso, que recorreu ao terrorismo, mesmo custa de suicdio, porque no dispunha
de msseis e outras armas para atacar os Estados Unidos.
A convocao do rgo de Consulta da OEA, agravada pela declarao de que o
Tiar, instrumento da Guerra Fria, no perdera a validade, constituiu, portanto, uma
toleima, sobretudo depois que o presidente de Mxico, Vicente Fox, em reunio do
Conselho Permanente da OEA, anunciara o propsito de denunci-lo, dizendo que ele
representava no s um caso grave de obsolescencia e inutilidad, como a guerra das

Malvinas (1982) demonstrara, sino que ha impedido, en contra de sus propsitos, la


generacin de una idea de seguridad adecuada a los alcances y necesidades del hemisferio.10
Segundo Fox explicara,

com muita lucidez, a nova arquitetura do sistema internacional, punha em evidncia que
esse instrumento se tornara inservible, puesto que surgi de causas y realidades que han
desaparecido, e a vulnerabilidade das naes, no novo sistema globalizado, j no derivava,
primordialmente, de consideraes militares, razo pela qual os instrumentos desenhados
no passado e concebidos para outras condies foram superados pelos fatos. Era, portanto,
indispensable reconocer el anacronismo del Tratado de Ro, el cual surgi como una
emergencia y de acuerdo a las condiciones de la poca.11
As atitudes de Celso Lafer concorreram, fortemente, para consolidar a percepo de que a
poltica exterior de Fernando Henrique Cardoso, assim como a poltica econmica, de
maneira geral, constituiu simples acessrio dos interesses hegemnicos dos Estados Unidos
no mundo e, em especial, na Amrica Latina. E contriburam para desgastar ainda mais o
prestgio do governo, ao projetar a imagem de subservincia aos desgnios dos Estados
Unidos, em meio de uma gesto turbulenta, como nunca houve, a pior na histria do
Itamaraty. E no se afiguraram consistentes com os pronunciamentos de Fernando
Henrique Cardoso, contrrios poltica exterior de George W. Bush, que se recusara a
ratificar o Protocolo de Kyoto sobre a reduo da emisso de gases-estufa , bloqueara os
esforos internacionais para fortalecer a Biological Weapons Convention, denunciara o
Tratado ABM Anti-Balistic Missile Agreement, e retirara a adeso dos Estados Unidos ao
tratado que criou a Corte Penal Internacional contra os crimes de guerra, instituda em
Haia pela ONU, alm de intensificar presses sobre outros pases para isentar os cidados
americanos de sua jurisdio.
Pouco tempo depois de Lafer invocar o inepto Tratado do Rio de
Um estudo
Janeiro, em face dos atentados terroristas de 11 de setembro de 2001,
divulgado em 2 de maio
Fernando Henrique Cardoso, em discurso na Assemblia Nacional da
de 2002 pela Secretaria
Frana, referiu-se aos Estados Unidos, ao proclamar que a barbrie
da Receita
no somente a covardia do terrorismo, mas tambm a intolerncia
Federal demonstrou que
ou a imposio de polticas unilaterais em escala planetria.12
os Estados Unidos,
E, durante a visita ao presidente George W. Bush, em
Mxico e Canad seriam
Washington, salientou, diplomaticamente, que havia, from time to time,
os pases mais
some difference entre Brasil e Estados Unidos, e, lembrando que na
beneficiados com
vspera the President [Bush] said to be American first, completou: Well,
a formao da Alca,
I would say the same, to be Brazil first. Thats normal. But then lets see how
cujo comrcio estaria
to cooperate.13
concentrado em
O governo de Fernando Henrique Cardoso, qualquer que fosse
empresas multinacionais,
seu propsito de cooperar com os Estados Unidos, no podia deixar de
que sempre distorceram
atender e responder aos interesses concretos do Brasil econmicos,
os preos, o mais das
sociais e polticos gerados e modelados pelo processo produtivo, que
vezes, para transferir
o Estado nacional, como instncia superior de organizao e comando
lucros ou prejuzos de um
da sociedade, devia articular e representar. E a Alca, em realidade, no
pas para outro
convinha ao Brasil, sob vrios aspectos.
Um estudo divulgado em 2 de maio de 2002 pela Secretaria da Receita Federal
demonstrou que os Estados Unidos, Mxico e Canad seriam os pases mais beneficiados com
a formao da Alca, cujo comrcio estaria concentrado em empresas multinacionais, que
sempre distorceram os preos, o mais das vezes, para transferir lucros ou prejuzos de um

pas para outro.

68 |

A Federao das Indstrias do Estado de So Paulo Fiesp, por sua vez, calculou
que o Brasil perderia US$ 1 bilho por ano em seu comrcio exterior, a partir de 1o de
janeiro
de 2006, data prevista para a implantao da Alca14, uma vez que suas
Como candidato,
importaes ultrapassariam US$ 2,254 bilhes, enquanto as exportaes
Lula da Silva podia dizer,
somente aumentariam cerca US$ 1,252 bilhes, o que agravaria a sua
livremente, o que
vulnerabilidade, com um crescente dficit em suas contas externas.
pensava. Como chefe do
Tambm a Associao Latino-Americana de Integrao
governo, entretanto, tinha
(Aladi) concluiu que a Alca trazia mais ameaas que oportunidades para
de preservar o
o Brasil, levando-o a perder o mercado, dentro do hemisfrio, para 176
relacionamento do Brasil
produtos exportados por suas empresas, principalmente nos setores de
com os
manufaturados, ou seja, mquinas e equipamentos, automveis, papel e
Estados Unidos
celulose e produtos
qumicos, em virtude da concorrncia dos Estados Unidos e
Canad.15
E outro estudo, realizado pelos pesquisadores da Universidade de Campinas, a pedido
do ministro do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior de Brasil,
embaixador Srgio Amaral, chegou mesma concluso de que a implantao da Alca,
de um lado, vai incrementar as importaes do Brasil e, do outro, inibir suas
exportaes para os pases de Amrica Latina, ademais de afastar os investimentos
estrangeiros, promover a desindustrializao e desnacionalizao da economia,
ocasionando o aumento do desemprego e da demanda por dlares, aps analisar dezoito
cadeias produtivas os setores que produzem 53,1% do faturamento industrial
nacional, 57% das exportaes e 68,4% das importaes totais do Pas.16
O Brasil tenderia a regredir condio de pas agroexportador e produtor de
manufaturas leves ou bens de consumo, uma vez que a rea de livre comrcio provocaria a
destruio de boa parte do seu parque industrial, particularmente nos setores mais
sofisticados, em que os Estados Unidos, sem dvida, predominavam. No sem razo
Fernando Henrique Cardoso reconheceu que era mais fcil, ideolgica e
politicamente, negociar acordos comerciais com a Unio Europia do que com os
Estados Unidos, para a formao da Alca, pois apresentavam menos riscos para a
soberania do Brasil.17

A poltica exterior de Lula


Luiz Incio Lula da Silva, como candidato do Partido dos Trabalhadores PT,
presidncia da Repblica, declarou, durante a campanha eleitoral, que a Alca no
constitua uma proposta de integrao, mas uma poltica de anexao, e nosso pas no
ser anexado.18
Como candidato, Lula da Silva podia dizer, livremente, o que pensava. Como chefe
do governo, entretanto, tinha de preservar o relacionamento do Brasil com os Estados
Unidos. Assim, mais por convenincia poltica do que propriamente por interesses
comerciais, no afastou o Brasil das negociaes para a formao da Alca. E a nomeao
dos embaixadores Celso Amorim e Samuel Pinheiro Guimares, que Celso Lafer demitira

do IPRI devido aos seus pronunciamentos contra a Alca, para os cargos de ministro das
Relaes Exteriores e secretrio-geral do Itamaraty, respectivamente, demonstrou que o
Brasil buscaria com os Estados Unidos uma parceria madura, com base no interesse
mtuo, como Lula da Silva

declarou no seu discurso de posse19, e no fundada na submisso e subservincia. Essa


diretriz produziu certo esfriamento nas relaes entre os dois pases, aps a inaugurao do seu
governo, em 1 de janeiro de 2003. Algumas tenses surgiram por causa da greve geral na
Venezuela, promovida pela oposio, com o discreto beneplcito de Washington, visando
derrubada do presidente Hugo Chvez, cujo governo constitucional o Brasil estava a
respaldar, desde, alis, os ltimos dias do mandato de Fernando Henrique Cardoso. Lula
da Silva tambm criticou a guerra contra o Iraque, deflagrada pelos Estados Unidos para
atender, entre diversos fatores, aos interesses das indstrias blicas e companhias petrolferas
americanas. O presidente Bush [...] desrespeita a ONU, no leva em conta o Conselho de
Segurana e o que pensa o restante do mundo.20 Acho que isso grave. Grave para o
futuro da ONU, que uma referncia de comportamento para as naes do mundo
inteiro disse Lula da Silva.21
Tais crticas no impediram que ele, ao visitar Washington, em 20 de junho de
2003, declarasse crer que as relaes entre o Brasil e os Estados Unidos poderiam
surpreender o mundo. Apesar de que existiam diferenas de posies e de
percepes, e profundas divergncias tambm na rea comercial, difceis de
um bom reresolver, lacionamento entre o Brasil e os Estados Unidos convinha
da Silva qutanto a Lula anto a George W. Bush. E os dois presidentes
que essas dempenharam-se em evitar ivergncias nas negociaes comerciais, tanto
contaminana OMC quanto na Alca, ssem o restante das relaes bilaterais.
Collor deContudo, da mesma forma que Mello e Fernando Henrique
bom relaciCardoso, que buscaram estabelecer um onamento entre os dois
divergncipases, Lula da Silva no conseguiu evitar as as e atritos, conquanto
e financeimantivesse a poltica de estabilizao econmica ra, de acordo com o
da inflaFMI, a fim de evitar a fuga de capitais e o retorno o. A contenda,
agsobretudo em torno da Alca/Mercosul, recrudesceu, ravada por
outros litgios, na medida em que os interesses nacionais do Brasil
passaram a prevalecer como vetor da sua poltica exterior, em
contradio
com as pretenses imperiais dos Estados Unidos,
n
Estados Unexacerbadas a administrao de George W. Bush. E as negociaes
entre o Brasil e os idos chegaram a um impasse.
O projeto da Alca ia muito alm do chamado livre-comrcio, em sentido estrito.
Inclua aspectos normativos para servios, investimentos, compras governamentais e
propriedade intelectual que incidiam diretamente sobre a capacidade reguladora dos
pases. Por outro lado, os Estados Unidos no se dispunham a oferecer livre acesso ao seu
mercado, o maior do hemisfrio, para os produtos em que o Brasil apresentava
vantagens comparativas (sobretudo, mas no apenas agrcolas), e excluam das
negociaes aspectos de importncia prioritria, como os subsdios agrcolas e as medidas
antidumping. 22
Alm do acar, a commodity mais protegida nos Estados Unidos, dois dos
produtos brasileiros mais competitivos ao e suco de laranja sofriam restries
tarifrias e no-tarifrias, que visavam a proteger os fabricantes americanos e impediam o
aumento das exportaes do Brasil. E os Estados Unidos sinalizaram que no eliminariam os
subsdios para esses produtos at que a questo no fosse resolvida, no mbito da OMC,

com os pases da
Unio Europia. Isto significava, como conseqncia do acordo entre a Frana e a
Alemanha,

70 |

que no haveria qualquer alterao em sua poltica agrcola at 2007 e que aqueles
produtos brasileiros tampouco teriam acesso preferencial ao mercado americano, atravs da
Alca.
Os Estados Unidos igualmente se recusavam a tratar da lei antidumping, que permitia
ao governo de Washington aplicar medidas de salvaguarda a produtos que eles considerassem
que estavam sendo importados a preos subvalorizados. Clusula nesse sentido constava das
previses do Nafta e o Brasil no a aceitava, na Alca, pois constitua uma das barreiras notarifrias, levantadas freqentemente pelos Estados Unidos para proteger suas indstrias
ineficientes.
O governo de Lula da Silva outrossim se ops a acordos que somente
resultariam em prejuzo para o Brasil e no aceitou uma reduo de tarifas, que tivesse
como base o percentual aplicado menor que o consolidado na OMC, como fizera o
governo de Fernando Henrique Cardoso.
Em vez de nos prendermos a concepes irrealistas de uma Alca, em torno das quais o
consenso se afigura inatingvel, preferimos nos concentrar na Alca possvel, que concilie
de maneira mais produtiva os objetivos necessariamente diferenciados dos 34 pases
participantes

escreveu Celso Amorim23, esclarecendo que foi a partir desse enfoque consistente e
realista que a declarao conjunta na reunio dos presidentes Lula da Silva e George
W. Bush, em Washington, expressou o entendimento de que os dois pases cooperariam
para que as negociaes fossem concludas, com xito, nos prazos previamente
O governo de Lula da
acordados, os quais, entretanto, no podiam prevalecer sobre o
Silva outrossim se ops
contedo. Segundo Celso Amorim, o governo do Presidente Lula da Silva
a acordos que somente
no haveria de aderir a acordos que fossem incompatveis com os
resultariam em
interesses brasileiros, embora tratasse de explorar, soberanamente, todas
prejuzo
as alternativas para a promoo do comrcio e a acelerao do
para o Brasil e no
desenvolvimento nacional.
aceitou uma reduo de
Essa resistncia a aceitar acordos incompatveis com seus interesses
tarifas, que tivesse
nacionais, levou o Brasil e os Estados Unidos a um atrito, de profunda
como base o
repercusso, nas negociaes, durante a 5a Conferncia Ministerial da
percentual aplicado,
Organizao Mundial do Comrcio, realizada em Cancn, no Mxico, em
menor que o consolidado
14 de setembro de 2003. O Brasil coordenou a formao de um bloco
na OMC, como fizera o
chamado G-21, liderando, dentro da OMC, pases emergentes, como
governo
ndia, China, Mxico, frica do Sul e Indonsia, que no se dispunham a
de Fernando Henrique
prosseguir com
Cardoso
a agenda, que s interessava s potncias industriais, depois de j
haverem
reduzido tarifas de bens manufaturados e adotado regras sobre patentes, sem que nada
lhes fosse concedido quanto liberalizao do comrcio agrcola.
Assim, os delegados de 146 pases no alcanaram em Cancn nenhum entendimento
em relao aos dois principais temas da agenda, acordados nas reunies de Cingapura
(1996) e Doha (2001). Os Estados Unidos e a Unio Europia pretenderam obter um

acordo, sujeitando investimentos, concorrncia, compras governamentais e facilitao das


trocas s regras do comrcio internacional, mas no quiseram discutir os subsdios que
concediam, anualmente, aos produtos agrcolas e prejudicavam as exportaes dos
pases em desenvolvimento. A diplomacia brasileira foi a grande vencedora de Cancn ao
impedir

que o comrcio agrcola prosseguisse dando cobertura aos interesses da Unio Europia e
dos Estados Unidos, por efeito de manobras diplomticas dos pases que detm maior
poder mundial comentou o professor Amado Cervo, concluindo que o Ministro Celso
Amorim ergueu uma obra de gnio da engenharia poltica, ao coordenar a formao do
G-21 (ou G-mais, como ele preferiu chamar), o grupo de pases em desenvolvimento,
reunindo a
China, ndia, frica do Sul, Argentina, Mxico, Chile, praticamente toda
O impasse na reunio
a Amrica Latina, a Tailndia, Filipinas, Paquisto, Egito e outros.
da OMC representou uma
Esses pases, que representavam mais de 55% da populao mundial
24
derrota para a Unio
, quase 69% da produo agrcola e a maioria dos pobres de todos os
Europia e,
continen- tes, no mais aceitaram a diferena de tratamento que se
especialmente, um fiasco
estabeleceu quando o Gatt, no incio da dcada de 50 do sculo XX,
para os Estados Unidos,
aprovou um waiver, ou seja, uma exceo para a agricultura, a pedido
evidenciando as enormes
dos Estados Unidos, e pouco tempo depois julgou como produtos agrcolas
dificuldades que teriam
o agribusiness, ou seja, produtos agroindustriais, tais como leo e farinha
para avanar nas
de soja, farinha de trigo, azeite de oliva, etc., permitindo que os Estados
negociaes sobre a Alca
Unidos, Frana, Alemanha, Japo e outras potncias industriais pudessem
conceder-lhes, anualmente, subsdios,
no valor mais de US$ 300 bilhes, e export-los fora das normas de mercado.25
Segundo informao do Banco Mundial, o governo americano destinava, anualmente,
US$ 3 bilhes s subvenes para o plantio de algodo no pas. E cerca de dos grandes
empresrios rurais, nos Estados Unidos e na Unio Europia, ganharam, durante a dcada
de 90 do sculo XX, subsdios, que lhes possibilitaram produzir muito mais colheitas do
que as necessrias para o consumo domstico e vender o excedente, no mercado mundial, a
preos mais baixos do que os pases em desenvolvimento da sia, frica e Amrica Latina.26
O impasse na reunio da OMC representou uma derrota para a Unio Europia e,
especialmente, um fiasco para os Estados Unidos, evidenciando as enormes
dificuldades que teriam para avanar nas negociaes sobre a Alca. O governo de
George W. Bush intensificou ento as presses sobre os pases sul-americanos, como a
Colmbia, para que se afastassem da posio do Brasil e do Mercosul, com vistas reunio
sobre a Alca, em Miami. Esse comportamento, o chanceler Celso Amorim criticou com
dureza, dizendo que era uma coisa muito lamentvel, muito destrutiva, uma vez que os
Estados Unidos no estavam a convencer os pases, que integraram o G-plus, liderado pelo
Brasil, mas fazendo ameaas.27
O embaixador Adhemar Bahadian, encarregado das negociaes pelo Itamaraty, previu, por
sua vez, que a Alca poderia no sair do papel.28 De fato, a turbulncia continuou a
abalar as negociaes. O confronto entre o Brasil e os Estados Unidos, explicitado em
Cancn, tornara inevitvel o colapso da reunio da Comisso de Negociao Comercial
CNC, a instncia tcnica das negociaes sobre a Alca, que se reuniu entre 1o e 3 de
outubro, em Port of Spain, capital de Trinidad e Tobago.
Aps intensas conversaes, devido resistncia do Uruguai, o Brasil, com o apoio
da Argentina e demais pases do Mercosul, apresentou uma proposta conjunta, a ser
debatida na reunio dos ministros, marcada para novembro, em Miami. Essa proposta
colocou as negociaes em trs trilhos, prevendo a derrubada de barreiras comerciais

para outros
pases em desenvolvimento em um prazo menor que o que viesse a ser fixado para
Canad

72 |

e Estados Unidos e deixando os temas sensveis, como normas de proteo a


investimentos e propriedade intelectual, bem como a abertura de compras
governamentais e servios aos fornecedores estrangeiros, para serem negociados,
separadamente, pelos pases que quisessem. O que acarretou o fracasso da reunio foi,
ento, o mesmo impasse que ocorrera em Cancn.
Entrementes, por mais que os governos de Lula da Silva e George W. Bush se
esforassem para que os atritos na rea comercial no repercutissem sobre as relaes
bilaterais, as tenses recresceram. O governo americano, em janeiro de 2004, instituiu o
US-VISIT (United States Visitor and Immigrant Status Indicator Technology), o programa
que estabelecia o controle total do ingresso de visitantes, por meio de fotografias e
sistemas computadorizados de reconhecimento de face e digitais, nos 115 portos martimos
e aeroportos norte-americanos, de todos os estrangeiros oriundos de pases que
necessitassem de visto para entrar nos Estados Unidos. A medida, executada pelo
Homeland Security Secretary, atingiu os visitantes de todos os pases, inclusive o Brasil,
excetuando, porm, apenas 27, a maioria europeus.
Como conseqncia, o juiz da 1a Vara Federal de Mato Grosso, Julier Sebastio da
Silva, acolheu a Ao Cautelar Inominada, movida pelo procurador da Repblica,
Jos Pedro Taques, concedendo uma liminar 29, e determinou que Polcia Federal
impusesse aos turistas americanos o mesmo tratamento a que seriam submetidos os
brasileiros em viagem aos Estados Unidos. Na sua deciso, ao acolher o argumento do
procurador Jos Pedro Taques de que, se eles (os americanos) podem supor que todo
estrangeiro terrorista, ns tambm estamos autorizados a fazer o mesmo, o juiz Julier
Sebastio da Silva, observando que, de acordo com a nova determinao do governo
americano, pessoas de vrias nacionalidades, consideradas desde logo terroristas em
potencial, deveriam ser fotografadas e teriam suas impresses digitais recolhidas pelas
autoridades norte-americanas assim que entrassem ou deixassem os Estados Unidos,
ressaltou que, obviamente, os cidados europeus e de outros pases ricos no seriam
objeto do ato ultrajante, o qual seria reservado aos nacionais de pases pobres da
Amrica Latina, frica, Oriente Mdio e sia. No entanto, uma vez que no
direito internacional pblico, vigia o chamado princpio da reciprocidade,
Por mais que os governos
de modo que as relaes entre Estados no se realizassem de forma
de Lula da Silva e
desigual, principalmente em se tratando da dignidade da pessoa humana e
George W. Bush se
de proteo e resguardo dos direitos humanos, o juiz Julier Sebastio da
esforassem para que
Silva deferiu o pedido de concesso de medida liminar e determinou
os atritos
Unio Federal, que fizesse gestes junto s autoridades nortena rea comercial
americanas no sentido de que os brasileiros fossem excludos da
no repercutissem
exigncia que passaria a vigorar a partir do dia 1o de janeiro de 2004 para
sobre as relaes
entrada e sada dos Estados Unidos da Amrica. Enquanto perdurasse a
bilaterais, as tenses
restrio imposta pelas autoridades norte-americanas, a Polcia Federal
recresceram
devia recolher as impresses digitais
dos nacionais dos Estados Unidos, nos portos, aeroportos e rodovias, quando entrassem
em territrio brasileiro, sob pena de ser-lhes negada a entrada devida.
A medida, determinada pelo juiz federal Julier Sebastio da Silva, afetou, naturalmente,
o relacionamento entre o Brasil e os Estados Unidos, ao gerar mais um foco de tenses. A

embaixada americana, em Braslia, emitiu uma nota, na qual dizia compreender o direito
soberano que o Brasil tinha para determinar quais so os requisitos de entrada no Pas,
mas

lamentava a forma pela qual os novos procedimentos foram iniciados,


repentinamente, discriminando cidados dos Estados Unidos, com tratamento
excepcional que resultou em longos atrasos no processamento, quando alguns cidados
norte-americanos tiveram que esperar mais de nove horas em sua chegada no Aeroporto
Internacional do Rio de Janeiro.
O fracasso dos Estados Unidos na tentativa de impor seus interesses, tanto em
Cancn quanto em Port of Spain, indicou, claramente, que a Alca, conforme projetada
em 1994, se frustrara. E, de fato, frustrou-se. A fim de evitar o impasse e outro fiasco, na
8a Reunio Ministerial, realizada em Miami, os Estados Unidos fizeram concesses e
aceitaram um acordo, em torno do formato da Alca, proposto pelo Brasil (Alca light e la
carte), e desenhado uma semana antes, em reunio prvia, entre Robert B. Zoellick e Celso
Amorim. Nem os Estados Unidos insistiriam nos itens rejeitados pelo Brasil, tais como
compras governamentais, servios, etc., nem o Brasil exigiria, como contrapartida, que
fosse discutida a questo dos subsdios agrcolas e lei antidumping, que os Estados Unidos
no queriam.
O acordo resultou de concesses, com base em uma concepo mais flexvel da Alca, a
Alca Light, fatiada em trs trilhos, tal como o Brasil pretendera, restrita aos
O governo de Lula no
temas sobre os quais havia consenso e a um conjunto mnimo de
pretendera confrontar
obrigaes comuns, regras bsicas, nas onze reas em negociao, mas
os Estados Unidos.
permitindo que cada pas fizesse acordos em separado, nas reas que lhe
Apenas tratou de
conviessem. Esse entendimento somente ocorreu quando o governo
conduzir as negociaes
dos Estados Unidos, que percebia o chanceler Celso Amorim como
sobre a Alca de
inimigo ideolgico da Alca, constatou que a campanha contra o
conformidade com os
Itamaraty, com o apoio do lobby e de alguns rgos da mdia dentro do
interesses do Brasil
Brasil, no alcanara nenhum resultado e que o fiasco de Cancn se
poderia reproduzir na 8 Reunio Ministerial,
em Miami, Flrida, estado governado por Jeb, irmo de George W. Bush.30
O governo de Lula no pretendera confrontar os Estados Unidos. Apenas tratou de
conduzir as negociaes sobre a Alca de conformidade com os interesses do Brasil.
Indagado pelos reprteres Eurpedes Alcntara e Vilma Gryzinski, da revista Veja, sobre o
que o Brasil aceitaria perder na Alca, o chanceler Celso Amorim, prontamente,
respondeu:
No aceitamos perder a dignidade. No vamos aceitar modelos que vm prontos, tudo
tem de ser negociado. O que acontecia antes era uma falsa negociao. As coisas vinham
vindo e, no mximo, eram postergadas. A principal barreira, os subsdios, os Estados Unidos
no discutiam.31

Ele explicou que os temas de natureza normativa e sistmica tinham de ser


discutidos na OMC, pois no fazia sentido estabelecer uma regra de propriedade
intelectual para os Estados Unidos e outra para a Unio Europia. Este princpio era
tambm vlido para normas de investimentos e servios. E, na questo das compras
governamentais, o interesse do Brasil consistia, sobretudo, em preservar sua capacidade
de seguir com uma poltica de desenvolvimento, como no caso da Petrobrs, que

priorizava as indstrias brasileiras na aquisio de equipamentos para as plataformas de


petrleo, o que no mais poderia ser feito, se esse setor fosse aberto a concorrncias das
corporaes americanas. As indstrias brasilei- ras de mquinas e equipamentos, principal
fator de autotransformao e auto-sustentao

74 |

do capitalismo, seriam, possivelmente, destrudas pelas grandes corporaes


americanas, levando milhares de trabalhadores ao desemprego.
Ao mesmo tempo em que resistia s fortes presses para que aceitasse tais itens na
Alca, o Brasil sinalizou mais uma vez a autonomia com que implementava sua poltica
exterior. Em
26 de setembro de 2003, Lula da Silva visitou Havana, onde firmou com Fidel Castro
doze instrumentos de cooperao em matria financeira, turismo, sade, agricultura, pesca,
meio ambiente, educao e indstria siderrgica, e acordos comerciais, no montante de
US$ 200 milhes, uma parte com financiamento aprovado pelo Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), outra com recursos privados de empresas
brasileiras, tais como o Grupo Brasilinvest e a construtora Casa Forma (US$ 112 milhes),
para a construo de quatro resorts em Cuba. Entre 2 e 9 de dezembro, acompanhado pelo
presidente da Comisso de Representantes Permanentes do Mercosul, Eduardo Duhalde,
ele visitou cinco pases rabes Emirados rabes Unidos EAU, Sria, Lbano, Egito e
Lbia. E, mostrando mais uma vez o intuito de solidificar a integrao com a Argentina, no
Mercosul, visitou a ndia, em 26 de janeiro de 2004, acompanhado, ainda, por Eduardo
Duhalde.
A estratgia de poltica exterior do governo de Lula da Silva consistiu, assim, em
construir, primordialmente, vnculos estreitos de cooperao poltica e econmica
entre Brasil e Argentina, visando a forjar, a mdio prazo, um plo de poder, na Amrica
do Sul, e buscar, ao mesmo tempo, estabelecer uma aliana, tanto econmica e comercial
quanto poltica, com a ndia e frica do Sul, lderes dos pases em vias de
desenvolvimento, que articularam o G-21 para obstar a que as potncias industriais,
Estados Unidos e Unio Europia, impusessem seus interesses, durante as negociaes
da OMC, realizadas em Cancn. Esse bloco de pases em desenvolvimento deveria
tambm abranger a China e a Rssia, pases com os quais o Brasil pretendia, igualmente,
aprofundar as relaes comerciais e polticas, a fim de conquistar novos mercados e
diversificar suas exportaes. No se tratava de hostilizar ou afrontar os Estados Unidos,
mas de mudar a geografia da negociao
comercial, como disse o chanceler Celso Amorim, e negociar de forma
A contenda entre
equilibrada, defendendo os interesses do Brasil.32
o Brasil e os Estados
A contenda entre o Brasil e os Estados Unidos decorreu no de
Unidos decorreu no de
uma posio ideolgica do governo de Lula da Silva, mas da contradio
uma posio ideolgica
entre os interesses reais dos dois pases. Por motivos de poltica domstica,
do governo de Lula da
os Estados Unidos no aceitavam diminuir o subsdio dos produtos que
Silva, mas da
exportavam para o Brasil, e no davam compensaes em acesso a mercados
contradio entre os
para produtos agrcolas do Mercosul. E seu interesse na formao da
interesses reais
Alca no consistia em reduzir as barreiras tarifrias, mas em forar
dos dois pases
basicamente a abertura de setores estratgicos, como as compras
governamentais e servios, de modo
que pudessem continuar a obter supervits nas suas transaes com os pases do Mercosul.
Esses temas, a fim de evitar que se repetisse na reunio de Miami o fiasco de Cancn,
foram transferidos para posterior discusso na OMC e se estabeleceu um acordo em torno
da Alca Light, conforme o Brasil propusera.

Entretanto, na reunio de Puebla, no Mxico, que se realizou entre 3 e 6 de


fevereiro para prosseguir com as negociaes, os Estados Unidos, rompendo o acordo
de Miami e

liderando um grupo de 14 pases, entre os quais Canad, Mxico, Chile e os da


Amrica Central e Caribe (G-14), voltaram a insistir em uma Alca abrangente,
com os itens relativos a compras governamentais, investimentos, servios e propriedade
intelectual, sem que aceitassem eliminar os subsdios e subsdios indiretos s exportaes
agrcolas crditos e seguros bem como nada propuseram para os outros temas que o
Mercosul considerava importantes: crditos, seguros e ajuda interna. O secretrio de
Relaes Econmicas Internacionais da Argentina, Martn Redrado, advertiu que o xito
ou o fracasso da reunio de Puebla dependia da vontade de negociao dos Estados
Unidos, uma vez que o Mercosul j havia cedido bastante, os Estados Unidos no haviam
movido una sola coma en su posicin agrcola.33 E, sin agricultura no hay acuerdo disseram Martn Redrado e o co-presidente das negociaes, o embaixador brasileiro
Adhemar Bahadian, quando mediavam as deliberaes34. Esta era uma condio
inamovvel. Bem o chanceler Celso Amorim advertira que, se os Estados Unidos quisessem
forar demais, nada iriam conseguir, nem com o Brasil nem com outros pases da Amrica
do Sul.35 Com efeito, a reunio de Puebla terminou em um fiasco, como a de Cancn, e
as negociaes sobre a Alca chegaram a um impasse, difcil de superar at 2005, prazo
para o seu encerramento, estabelecido em 1994.36
As tenses no relacionamento de Braslia com Washington no se restringiram, no
entanto, s negociaes sobre a Alca ou imposio aos turistas americanos do mesmo
tratamento a que seriam submetidos os brasileiros em viagem aos Estados Unidos, com a
vigncia do US-VISIT (United States Visitor and Immigrant Status Indicator Technology), o
programa de identificao dos visitantes, por meio de fotografias e sistemas computadorizados
de reconhecimento de face e digitais, estabelecido pelo governo de George W. Bush. A medida
determinada pelo juiz federal Julier Sebastio da Silva teve enorme impacto poltico e contou
com o apoio de 99% da opinio pblica brasileira. E, atravs de Portaria Interministerial n
10/2001, assinada pelos ministros da Justia e Relaes Exteriores, Mrcio Thomaz Bastos e
Celso Amorim, respectivamente, e pelo advogado-geral da Unio, lvaro Augusto Ribeiro
Costa, o governo manteve a identificao dos
americanos, em todos os portos martimos, aeroportos e rodovias.
As tenses
Em seguida, Lula da Silva viajou para participar da Cpula
no relacionamento de
Extraordinria das Amricas, nos dias 12 e 13 de janeiro, em
Braslia com Washington
Monterrey, no Mxico, onde conversou com George W. Bush sobre a
no se restringiram, no
questo da obrigatoriedade de identificao (fotogrfica e datiloscpica)
entanto, s negociaes
de brasileiros e americanos, e entregou-lhe um documento em que
sobre
propunha a eliminao da exigncia de visto para a entrada de brasileiros
a Alca ou
nos Estados Unidos, o que eliminaria idntica exigncia para o ingresso
imposio aos turistas
dos americanos no Brasil. Se estamos querendo integrao das
americanos do mesmo
Amricas natural que tenha que haver no dificuldades, mas
tratamento a
facilidades para as pessoas comentou Celso Amorim. De fato, a
que seriam submetidos
aplicao do programa US-VISIT evidenciara a dubiedade do governo
os brasileiros em viagem
americano, que quis instituir a rea de livre comrcio, permitindo a livre
aos Estados Unidos
circulao de bens, capitais e servios,
mas, ao mesmo tempo, discriminava o Brasil e os pases da Amrica Latina.
mesma poca, outra rea de conflito com os Estados Unidos configurou-se. O

Brasil estava a converter-se no stimo pas a produzir urnio enriquecido37, em escala


industrial,

76 |

com capacidade para suprir 60% das necessidades de suas usinas nucleares, e exportar at
US$ 12,5 milhes ao ano, a partir de 2014, conforme o presidente da Comisso
Nacional de Energia Nuclear CNEN, Oldair Dias Gonalves,
anunciara em
Esse problema evidenciou
outubro de 2003.38
ainda mais o enorme
E em dezembro de 2003, a Agncia Internacional de Energia
erro cometido pelo
Atmica (Aiea), encorajada pelo Departamento de Estado, comeou a
governo de Fernando
pression-lo para que firmasse um acordo de salvaguarda, que cobrisse
Henrique
as instalaes da empresa estatal Indstrias Nucleares do Brasil (INB),
Cardoso, levando o
em Resende, Estado do Rio de Janeiro. No primeiro semestre de
Brasil a aceitar o TNP, ao
2004, os Estados Unidos intensificaram as presses para que o Brasil
qual ndia, Paquisto e
aderisse a um especfico Protocolo Adicional ao acordo de salvaguardas
Israel no aderiram e as
do TNP, dando aos inspetores da Aiea maior autoridade para fazer
grandes potncias,
verificaes intrusivas no seu programa nuclear. Esse Protocolo Adicional,
notadamente
que estava em negociao desde 1992, seria voluntrio, mas a Aiea
os Estados
pretendeu faz-lo impositivo e ir alm da prtica regular, que permitia a
Unidos, estavam a
verificao de todos os aspectos do enriquecimento de urnio, salvo sua
violar, no cumprindo
tecnologia.
o programa de
Exigia tambm que o Brasil suspendesse todos os programas de
desarmamento e
enriquecimento ou de reprocessamento, que j houvesse comeado,
produzindo novas
e permitisse tantas inspees quanto fossem arbitradas, no apenas nas
armas nucleares
instalaes nucleares, mas em qualquer parte do territrio considerada suspeita o que
inclua residncias particulares, se assim fosse decidido, respondendo a qualquer
pergunta relacionada com a questo. De conformidade com a doutrina de George
W. Bush, anunciada em 11 de fevereiro de 2004, os pases que at ento no
produziam urnio enriquecido no estariam autorizados a faz-lo. Apenas o Brasil,
entretanto, seria
icional, porquanto era, entre
afetado e prejudicado com a adeso ao Protocolondstria nuclear capaz de
Ad os signatrios do TNP, o nico pas, com
uma i produzir urnio enriquecido.
orme erro cometido pelo
Esse problema evidenciou ainda mais o en Brasil a aceitar o TNP, ao
governo de Fernando Henrique Cardoso, levando oandes
qual ndia, Paquisto e Israel no aderiram e as gram a
potncias, notadamente os Estados Unidos, estavento
violar, no cumprindo o programa de desarmamo,
e produzindo novas armas nucleares. Entretant
a resistncia do Brasil ante as inspees intrusivas
pretendidas pela Aiea deu origem a intrigas,
atravs de alguns meios de comunicao,
m
difundindo-se a suspeita de que ele estaria
Post
pretendendo tamb fabricar armamentos
de do Brasil, ao
nucleares. The Washington publicou um artigo, m as instalaes
no qual considerou que a atitu no permitir que os type of nuclear
mic weapons but

inspetores da Aiea examinasse


nucleares em Resende, gerava receio de que a new
race is underway, marked not by the bold pursuit of ato

by the quiet and lawful development of sophisticated technology for nuclear energy production,
which can be quickly converted into a weapons program .39
O articulista, Peter Slevin, assinalou que o projeto do Brasil criava tambm um
dilema para o presidente George W. Bush, que passara a exigir restries mais rigorosas
sobre o en- riquecimento de urnio, mesmo para produo de energia eltrica, como parte
da nova es- tratgia de impedir a proliferao de armamentos nucleares40. Por sua vez,
La Nacin, de Buenos Aires, comentou, em editorial, que a inesperada noticia de que o
Brasil no auto- rizaria os inspetores da Aiea a inspecionar a usina de enriquecimento de
urnio, havia ge- rado compreensible inquietud41. E ao assinalar a existncia de temores
en relacin con las costosas centrfugas brasileas, inclusive, segundo alguns crculos, o perigo
de que essas centr- fugas pudessem ter alguma conexo con la actividad del doctor Abdul
Qadeer Khan, a quien se imputa el haber vendido ilegalmente secretos cientficos a Irn, Libia y
acaso a Corea del Norte, formulou vrias perguntas, nas quais transpareceu o intuito de
gerar desconfiana e suspeita.
Conoce la Argentina el programa al que no tendr acceso la Agencia Internacional de
Energa Atmica? Tienen las autoridades argentinas informacin suficiente sobre las centrfugas
brasileas, con las salvaguardias de confidencialidad que son necesarias?42.
Por trs dessa campanha contra a atitude do governo de Lula da Silva havia,
certamente, tanto interesse econmico quanto, igualmente, poltico e militar-estratgico.
O Brasil, com a sexta maior reserva mundial de urnio e tecnologia prpria,
comercialmente competitiva, demonstrou que podia alcanar a autonomia na produo do
combustvel nuclear, fonte de energia da maior importncia, ante a perspectiva de
esgotamento das reservas mundiais de petrleo, ainda na primeira metade do sculo XXI, e
no mais necessitava remeter o minrio
bruto para converter-se em gs no Canad e, depois, seguir para a Europa,
O comando da
Marinha, responsvel
pelas ultracentrfugas
para enriquecimento de
urnio,
e as agncias brasileiras
do setor advertiram o
governo de que por trs
das presses da Aiea,
atrs
das quais o
Departamento de Estado
se movia, poderia existir
o objetivo de
espionagem da
tecnologia de ponta
desenvolvida pelo Brasil
e considerada superior
americana e

francesa

onde a Urenco o enriquecia


e o devolvia em forma de
gs para utilizao nas
usinas Angra I e Angra II.
Deixaria
de
ser
exportador do minrio e
passaria
a desempenhar
importante papel como
global player, no bilionrio
mercado de combustvel
nuclear,
como
virtual
concorrente dos Estados
Unidos. O comando da
Marinha, responsvel pelas

ultracentrfugas para enriquecimento de urnio, e as agncias brasileiras do


setor advertiram o governo de que por trs das presses da Aiea, atrs das
quais o Departamento de Estado se movia, poderia existir o objetivo de
espionagem da tecnologia de ponta desenvolvida pelo Brasil e considerada
superior americana e francesa. E o vice-almirante Othon L. P. da
Silva, na reserva, apontou o motivo estratgico-militar que determinava as
presses desencadeadas pelos Estados Unidos43.
Esclareceu que os artefatos blicos nucleares podiam ser classificados
de duas formas: os de destruio em massa e os inibidores de
concentrao de foras. Armas de destruio em massa eram as de
fuso (bombas de hidrognio) e as de fisso de maior porte. As de
baixa potncia eram
inibidoras, pois qualquer operao militar para invaso ou ocupao de
um territrio implicava a prvia concentrao de foras. A existncia de artefatos
nucleares de baixa potncia no territrio-alvo, com um vetor adequado de lanamento,
funcionaria

78 |

como poderoso inibidor, e obviamente no agradavam aos pases que tm como


opo poltica permanente a interveno militar independentemente da aprovao da
ONU.44
A existncia de uma usina de enriquecimento de urnio diminui o
O chanceler, embaixador
tempo entre a denncia de todos os acordos e tratados j celebrados, e a
Celso Amorim,
eventual fabricao de artefatos, i.e., making nuclear weapon on short
obteve outra vitria com a
notice. Segundo o vice-almirante Othon L. P. da Silva, a inteno do
deciso da OMC, na
presidente George W. Bush de reiniciar testes nucleares e desenvolver
questo dos subsdios aos
nova gerao de pequenos artefatos com o objetivo de us-los de forma
produtores
cirrgica, at mesmo contra pases no-nucleares, era preocupante para
de algodo, que causavam
o mundo. E tais atitudes somadas a agresses, sem o respaldo do
perdas comerciais ao
Conselho de Segurana da ONU, como aconteceu com o Iraque,
Brasil da ordem de
constituam forte estmulo proliferao nuclear, principalmente nos
US$
pases islmicos com os quais havia potencial de confrontao.
480 milhes
Diversos motivos tinha, portanto, o Brasil para no permitir o tipo de
inspees intrusivas que a Aiea estava a pretender. E a perspectiva era de que a questo se
reabrisse em
2005, durante a conferncia de Exame do Tratado de No-Proliferao de Armas
Nucleares, possibilitando que o Brasil denunciasse que as cinco potncias nucleares
(Estados Unidos, Rssia, Inglaterra, Frana e China) no estavam a cumprir o
compromisso inequvoco quanto eliminao total de seus arsenais atmicos.
Outros acontecimentos, entrementes, concorreram para conturbar ainda mais as
relaes bilaterais entre o Brasil e os Estados Unidos, para o qual o problema principal
constitua a poltica exterior. O chanceler, embaixador Celso Amorim, obteve outra
vitria com a deciso da OMC, na questo dos subsdios aos produtores de algodo, que
causavam perdas comerciais ao Brasil da ordem de US$ 480 milhes. Durante audincia
na House of Representatives Agriculture Committee, em 28 de abril de 2004, o USTR
United States Trade Representative Robert Zoellick declarou que iria recorrer da deciso,
mas diversos deputados reconheceram que os Estados Unidos teriam de desistir da Alca, se o
veredicto fosse mantido, ao fim da disputa. O deputado Robert Etheridge (democrata,
Carolina do Sul) advertiu que, se a deciso prevalecesse, seria uma perda de tempo levar a
Alca para a votao no Congresso. E, comentando a deciso em favor do Brasil, o
deputado Bob Goodlatte, presidente do Commmitee on Agriculture, ressaltou que ganhar
acesso para os produtos agrcolas dos Estados Unidos era the most important objective of the
ongoing WTO negotiations45 .
Pouco tempo depois, em 9 de maio, The New York Times publicou um longo
artigo, assinado pelo jornalista Larry Rohter, no qual atribua ao Presidente Lula da Silva o
costume de beber, ressaltando, j no ttulo, que esse costume se convertia em preocupao
nacional. O artigo, muito vago e sem qualquer fundamento srio, leviano e infamante,
afirmou que a presidents predilection for strong drink estava a afetar a performance do
seu governo46. E ainda acentuou que historicamente os brasileiros tinham razo de ficar
preocupados ante qualquer sinal de heavy drinking by their presidents, pois Jnio Quadros,
eleito em 1960, era um notrio alcolatra e renunciara ao cargo, depois de menos de um

ano de sua investidura, dando origem a um perodo de instabilidade poltica que led to a
coup in 1964 and 20 years of a harsh military dictatorship47. Esse artigo provocou a
indignao do governo e a repulsa

de todos os lderes polticos, at da oposio, bem como da prpria imprensa


brasileira, e o prprio Presidente Lula da Silva determinou o cancelamento do visto de
trabalho de Rohter, implicando a sua expulso do Brasil, medida esta que recebeu vrias
crticas nos meios polticos, embora contasse com o apoio de grande maioria da populao
brasileira.
Como Dora Kramer, colunista poltica do Jornal do Brasil, observou, Rohter fez um
relato a respeito de rumores que, nem de longe, figuram na lista das principais
preocupaes nacionais em relao ao governo Lula48. E exatamente por isso, devido
sua falsidade, a publicao do artigo no The New York Times, menos de duas
semanas aps a vitria do Brasil na OMC, em conjugao com o artigo do Washington
Post sobre a produo de urnio enriquecido nas instalaes da INB, em Resende, e
outros fatos, avigorou a conjectura de que estava em curso uma campanha para
desacreditar Lula da Silva, mostr-lo
como incompetente, e criar uma situao de ingovernabilidade, de modo
A poltica exterior
a permitir a adoo do parlamentarismo com um chefe de governo mais
do governo de Lula da
palatvel para Washington. A comparao com Jnio Quadros, alm de
Silva, ao defender, com
descabida49, foi capciosa, ao insinuar que o Brasil podia caminhar para
firmeza, os interesses
uma situao semelhante criada, com sua renncia presidncia da
nacionais do Brasil, tanto
Repblica, em 25 de agosto de 1961.
em Cancn quanto em
Tudo indicou que os artigos publicados no The Washington Post e
Port of Spain, entrou em
no The New York Times no foram casuais nem eram inocentes. O
rota de coliso com as
ministro de Planejamento, Guido Mantega, ressaltou que quando um
diretrizes da poltica
dirio, como o The New York Times, passava a publicar esse tipo de
exterior
difamao, algo por detrs havia. Si fuera un diario de la prensa
de George W. Bush
amarilla, que viviera de esto,
todo bien. Pero lo que vemos es que con el artculo trataron de desgastar
la
imagen del presidente Lula.50 Na sua opinio, esse intento de desgaste era orquestrado por
interesses norte-americanos, em virtude de que Lula da Silva havia alentado a formao do
G-20 (grupo de 20 pases em desenvolvimento), combatia os subsdios agrcolas
concedidos pelos Estados Unidos e estava a dificultar a criao da Alca. Crculos militares e
diplomticos igualmente suspeitaram de que a CIA estava a desenvolver uma guerra
psicolgica (media), no estilo da grey e black propaganda, empreendida usualmente
pela CIA51, e sua razo constitua a poltica exterior do Brasil, que contrariava os
interesses dos Estados Unidos.
Embora mantivesse a poltica de estabilizao monetria, com mais rigor ainda do
que Fernando Henrique Cardoso, e promovesse duas reformas estruturais (previdenciria
e tributria), descontentando os segmentos mais radicais do PT e da esquerda, mas
ganhando o respeito e a simpatia do empresariado e dos investidores estrangeiros, a
poltica exterior do governo de Lula da Silva, ao defender, com firmeza, os interesses
nacionais do Brasil, tanto em Cancn quanto em Port of Spain, entrou em rota de
coliso com as diretrizes da poltica exterior de George W. Bush. No foi sem razo,
portanto, que a revista americana Newsweek, na semana da reunio de Miami, circulou
com o retrato de Lula da Silva na capa
e o ttulo: The two faces of Lula: Wall Street loves him. Washington loathes him.52


St. Leon (Baden-Wrttemberg, Alemanha), maio de 2004.

80 |

Notas
Cardoso, Fernando Henrique. O Brasil e Clinton. Zero Hora, Porto Alegre, 28 fev.1993, reproduzido pelo Ministrio
das Relaes Exteriores Poltica Externa em tempos de mudana a gesto do Ministro Fernando Henrique
Cardoso no Itamaraty, Fundao Alexandre de Gusmo, Braslia, 1994, p. 249.
2
Fonte: Banco Central do Brasil, Secretaria de Comrcio Exterior (Secex) e Fundao Centro de Estudos de
Comrcio
Exterior (Funcex).
3
Gazeta Mercantil, 11 dez. 2001.
4
Mediante a cobrana de um imposto, pago pelos traficantes em territrios controlados pelas FARC e pelo ELN, os
objetivos polticos da guerrilha entreteceram-se com os interesses do narcotrfico.
5
Discurso do presidente da Repblica, Fernando Henrique Cardoso, na abertura da III Reunio de Cpula das Amricas
Quebec, Canad, 20 de abril de 2001.
6
O Tiar, tambm conhecido como Tratado do Rio de Janeiro, foi firmado em 1947, no incio da Guerra
Fria.
7
Discurso do ministro de Estado das Relaes Exteriores do Brasil, Celso Lafer, na XXIV Reunio de Consulta dos
Ministros das Relaes Exteriores da Organizao dos Estados Americanos para servir de rgo de consulta para a
aplicao do Tratado Interamericano de Assistncia Recproca Tiar. Washington, 21 de setembro de 2001.
8
Carta de Celso Lafer ao Autor. So Paulo, 28.7.2003.
9
Entrevista do ex-presidente Fernando Henrique Cardoso, em Washington, ao Autor, por telefone, em
20.1.2004.
10
Versin estenogrfica de las palabras del Presidente Vicente Fox Quesada, durante la Sesin del Consejo
Permanente de la Organizacin de Estados Americanos a la que asisti como invitado de honor, realizada esta
maana en el Saln de las Amricas de la sede de la OEA, en Washington - Sesin del Consejo Permanente de la
Organizacin de Estados Americanos 07/09/2001.
11
Ibidem. Em 6 de setembro de 2002, um ano aps o discurso do Presidente Vicente Fox, o Mxico anunciou
haver depositado o instrumento de denncia do Tiar ante a Secretaria Geral da OEA.
12
Discurso do presidente da Repblica, Fernando Henrique Cardoso, em sesso solene na Assemblia Nacional
da
Repblica da Frana. 30 de outubro de 2001.
13
Remarks by President Bush and President Cardoso of Brazil in Photo Opportunity - March 30, 2001 2:15 p.m. EST
2:23 p.m. EST The Oval Office The White Presidente George W. Bush - For Immediate Release Office of the
Press
Secretary. Disponvel em: http://www.whitehouse.gov/news/releases/2001/03/20010330-5.html
14
Folha de S. Paulo, So Paulo, 26 jul. 2002
15
O Estado de S. Paulo, So Paulo, 13 ago. 2002.
16
Estudo da competitividade de cadeias integradas no Brasil: impacto das zonas de livre comrcio. Jornal do
Brasil, Rio de Janeiro, 11 dez. 2002.
17
Gazeta Mercantil, So Paulo, 25 out. 2001.
18
Folha de S. Paulo, So Paulo, 24 set. 2002.
19
Discurso de Lula da Silva no Congresso Nacional, 01.1.2003, idem., p. 41
20
Pesquisa realizada pela revista Time, entre seus leitores, indicara que 67.4% consideravam os Estados Unidos a
maior ameaa paz mundial, contra apenas 21%, que apontavam o Iraque e 11.6 a Coria do Norte. The biggest
threat to peace - which country really poses the greatest danger to world peace in 2003? Time asks for readers
views. Time (Europe) 09 jan. 2003.
21
Freire, Felipe. Lula critica Bush e diz que norte-americano desrespeitou a ONU. Folha de S. Paulo, 18 mar.2003.
22
Amorim, Celso. A Alca possvel. Folha de S. Paulo, So Paulo, 08 jul. 2003.
23
Idem.
24
Cervo, Amado Luiz. As lies de Cancn. Especial para a Agncia
Brasil.
25
Becker, Elizabeth. Western Farmers Fear Third-World Challenge to Subsidies. The New York Times, 09 sept.
2003. Edition Final , section A, page 1, column 2.
26
Idem.
27
Rossi, Clvis. Estados Unidos fazem ameaas pela Alca. Folha de S. Paulo, 04 out. 2003.
28
Oliveira, Eliane. Negociador brasileiro diz que Alca pode no sair do papel. O Globo, 21 out. 2003.
29
Trata-se de pedido de medida liminar formulado em sede de Ao Cautelar Inominada atentada pelo
Ministrio Pblico Federal, em desfavor da Unio Federal, no intuito de que seja determinado Requerida que faa
gestes junto s autoridades norte-americanas para excluir os brasileiros da obrigatoriedade de serem fotografados e
de deixarem suas impresses digitais ao entrarem e deixarem os Estados Unidos da Amrica Estados Unidos, bem
como que seja exigido dos nacionais norte-americanos, quando entrarem neste Pas, o mesmo que se est a exigir dos
brasileiros que para l se dirigem, tudo sob o fundamento de que cabe ao Brasil zelar pela aplicao dos princpios
constitucionais da dignidade da pessoa humana e da reciprocidade nas suas relaes internacionais. Revista Consultor
Jurdico, 30 dez. 2003.
30
Rossi, Clvis. Governo Bush enxerga em Amorim alvo ideolgico. Folha de S. Paulo, 19 nov.
2003.
31
D para ser em 2004 o ministro das Relaes Exteriores diz que possvel um acordo sobre a Alca ainda neste
1

ano, mas, se os Estados Unidos forarem demais, as coisas param. Entrevista do chanceler Celso Amorim. Veja, 28 jan.
2004.
32
Idem.
33
Clarn, Buenos Aires, 07 fev. 2004.
34
La Nacin, 07 fev. 2004

D para ser em 2004 o ministro das Relaes Exteriores diz que possvel um acordo sobre a Alca ainda neste
ano, mas, se os Estados Unidos forarem demais, as coisas param. Entrevista do Chanceler Celso Amorim. Veja, 28 jan.
2004
36
Rossi, Clvis. Reunio de Puebla termina em impasse e deve ser retomada em maro para tentar acordo mnimo.
Folha de S. Paulo, 08.02.2004. Sotero, Paulo. Estados Unidos acusam Mercosul por fracasso em Puebla. O Estado de
S.Paulo,
08 fev. 2004.
37
Apenas seis pases dominavam a tecnologia de ultracentrifugao: Rssia, China, Japo, e um consrcio europeu
(Urenco) formado por Holanda, Alemanha e Inglaterra consrcio este que abastecia as usinas Angra I e Angra II.
Em verdade, o Brasil, desde 1987/88, j dominava o processo de enriquecimento de urnio, por meio da
ultracentrifugao, tecnologia transferida da Alemanha atravs dos cientistas e tcnicos brasileiros, que l foram
treinar, de conformidade com o Protocolo Industrial, adendo ao Acordo Nuclear Brasil-Alemanha, firmado ao tempo
do governo do Presidente Ernesto Geisel.
38
A produo de combustvel a etapa mais importante no domnio da tecnologia nuclear. Para obt-lo, as usinas de
enriquecimento de urnio utilizam a tcnica da difuso gasosa ou da ultracentrifugao. Ao negociar o acordo com a
Alemanha, nos anos 70, o Brasil tentou garantir a transferncia da tecnologia de ultracentrifugao, mas a Urenco
e os Estados Unidos se opuseram. O Brasil, ento, aceitou a alternativa da tecnologia jet-nozzle, constante
oficialmente do Acordo Nuclear com a Alemanha. Em 1978, o Vice-Almirante Othon L. P. da Silva props e o
Ministrio da Marinha aceitou desenvolver ultracentrfugas para enriquecimento do urnio existente no Brasil e a
primeira operao realizou- se quatro anos mais tarde, com ultracentrfuga integralmente idealizada, projetada e
construda no Brasil. Em 1991, entrou em operao um mdulo de cerca de 500 ultracentrfugas, com capacidade
para produzir 280 quilos/ano de urnio com enriquecimento inferior de 5%. Esse teor era superior ao necessrio para o
combustvel das usinas nucleares de Angra dos Reis e atendia s necessidades de um reator naval, em
desenvolvimento, o qual utilizaria cerca de seis toneladas de urnio a 5% e permitiria a construo de um
submarino nuclear, a operar em um prazo de dez anos. A propulso nuclear no era classificada pela Aiea como uma
aplicao blica. Nos anos 80, foi construdo o primeiro mdulo da Usina Experimental em Aramar, So Paulo, e,
durante o governo do Presidente Jos Sarney, o Brasil uniu- se Argentina e criou uma agncia binacional para
fazer inspees nos padres da Aiea. Depois, Collor de Mello incluiu a Aiea no acordo, permitindo-lhe o controle
direto do urnio enriquecido produzido salvaguardados segredos comerciais e tecnolgicos.
39
Slevin, Peter. Brazil shielding uranium facility. The Washington Post, 04 abr.
2004.
40
Idem.
41
Brasil y la poltica nuclear. La Nacin, Buenos Aires,
07.04.2004.
42
Idem.
43
Silva, Othon L. P. da. Washington no quer a Usina de Resende. O Globo, Rio de Janeiro 10 mar.
2004.
44
Idem.
45
Committee holds hearing to review agricultural trade negotiations news from the House Agriculture Committee.
U.S. House
of
Representatives

Committee
on
Agriculture.
Bob
Goodlatte,
chairman.
http://agriculture.house.gov/ press/108/pr040428.htm
46
Rohter, Larry. Brazilian leaders tippling becomes national concern. The New York Times,
09.05.2004.
47
Idem.
48
Kramer, Dora. Reao excede a carncia de fatos. Jornal do Brasil, Rio de Janeiro,
11.05.2004.
49
Quadros no renunciou Presidncia porque tivesse o hbito de consumir bebidas alcolicas e sim porque
pretendeu dar um golpe, criando um impasse institucional, para obter a soma dos poderes legislativos. Quadros
pretendera constituir-se como alternativa para a junta militar, que ele prprio sugerira, de forma a evitar a investidura
no cargo do Vice-Presidente Joo Goulart 50. Vide Moniz Bandeira, 1961, p. 11. Moniz Bandeira, 2001, p. 12-3.
51
Echan de Brasil a un periodista de EE.UU. La Nacin, Buenos Aires,
12.05.2004.
52
The CIA role in the US propaganda programme is determined by the official division of propaganda into
three general categories: white, grey and black. White propaganda is that which is openly acknowledged as coming
from the US government, e.g., from the US Information Agency (USIA); grey propaganda is attributed to people or
organization who do not acknowledge the US government as source of their material and who produce the material
as if it were of their own; black propaganda is unattributed material, or it is attributed to a non-existent source,
or it is false material attributed to real source. The CIA is the only US government agency authorized to engage in
black propaganda operation, but it shares the responsibility for grey propaganda with other agencies such as USIA.
() The vehicles for grey and black propaganda may be unaware of their CIA or US government sponsorship. ()
Thus editorialists, politicians, businessmen and others may produce propaganda, even for money, without necessarily
knowing who their masters in the case are. Agee, 1975, p. 70-1.
53
Newsweek, November 24, 2003.
35

82 |

Poltica Externa

Revista Plenarium |

83

Jos Augusto Guilhon Albuquerque*

Economia poltica e poltica


externa no governo Lula: as trs
agendas de um ativismo
inconseqente

84 |

*Jos Augusto Guilhon Albuquerque professor titular aposentado da USP, pesquisador do Nupri-USP e coordenador
do bacharelado em Diplomacia e Relaes Internacionais da Universidade So Marcos

Revista Plenarium |

85

Jos Augusto Guilhon


Albuquerque
A economia poltica do governo Lula deve ser entendida, no contexto deste
artigo, como a resultante de polticas diversas e freqentemente conflitantes,
originadas tanto em seu partido, o PT, como em seu governo. O Partido dos
Trabalhadores uma ampla frente de movimentos polticos e sociais, que se estendem da
esquerda moderada extrema esquerda. A coalizo do governo Lula, por sua vez, estendese da extrema esquerda direita, e abertamente apoiada por grupos de interesses
nacionalistas de extrema direita.
Pelo menos trs vises relevantes de economia poltica disputam entre si a
supremacia para comandar o processo decisrio do partido. A mais visvel, embora menos
influente do que as dos demais contendores, a que corresponde aos movimentos de base,
como o assim chamado Movimento dos Trabalhadores sem Terra (MST) e aqueles
apoiados pela Igreja Catlica. Sua capacidade de mobilizar as ruas (e estradas) e sua
inclinao comum para a ao direta inibem qualquer tentativa de crtica mais sria a suas
concepes.
A liderana desse tipo de movimentos sociais, inclusive uma parcela significativa da
CNBB, compartilha uma viso econmica muito primitiva. Documento recente daquela
Congregao, adotado como referncia bsica para uma consulta plebiscitria,
Na esteira da vitria
salrios
eleitoral esmagadora
de Lula, foi comum,
mesmo nos meios
acadmicos, predizer uma
mudana radical nas
polticas econmicas
adotadas nos governos
precedentes, incluindo
uma reverso do processo
de privatizao,
a adoo de pesados
investimentos do
governo federal para
aquecer o crescimento
econmico, profundos
cortes na taxa
de juros e elevao da
taxa de cmbio, e uma
reverso da poltica
monetria
em favor de uma taxa
de inflao mais
elevada, alm de
algum tipo
de poltica de
preos e
86 |

Poltica Externa
organizada para rejeitar
que ela reforaria a agroindstria, enquanto eles so a favor de uma
a participao brasileira
agricultura de subsistncia com base na produo familiar.
nas negociaes da
As bases e lideranas do PT que compartilham tais concepes
rea
de
Livre
tendem a apoiar polticas econmicas destinadas a fortalecer a capacidade
Comrcio das Amricas,
de o Estado proteger e subsidiar o lado natural dos processos
chega ao ponto de
econmicos, em oposio ao seu lado artificial: agricultura familiar X
condenar o comrcio
agronegcios, mercado interno X comrcio exterior, firmas nacionais X
exterior como artificial,
firmas estrangeiras, controle de preos e salrios X mercado, interesses e
pregando, em troca,
valores sociais X compromissos contratuais e legais.
uma
economia
Uma segunda concepo, provavelmente a mais difundida nas
autrquica. Joo Pedro
bases petistas, a economia do nacional populismo. A economia
Stedile,
o
mais
poltica do nacional populismo um legado do desenvolvimentismo dos
conhecido
dirigente
anos 50 e 70, ainda nostlgico dos duradouros sucessos da chamada
nacional do MST, em
industrializao por substituio de importaes, especialmente bemresposta
a
um
sucedida no Brasil. No se trata, aqui, de reiterar os conhecidos
questionrio, declarou
princpios da industrializao via substituio de importaes, nem
claramente que uma das
recapitular suas polticas. Basta lembrar que a noo da superioridade
razes pelas quais seu
das polticas voltadas para a acelerao do
movimento se ope
crescimento, conduzidas pelo governo com base em mercados
domsticos
integrao continental
protegidos e hiper-regulados, tm sido o cerne dos programas do PT em eleies
nacionais, durante os ltimos dezessete anos, e s foi varrida para baixo do tapete para
conter o risco de default, temido em decorrncia do sucesso da candidatura presidencial de
Lula em 2002.

Revista Plenarium |

87

Mantida debaixo do tapete, mas no descartada. Na esteira da vitria eleitoral


esmagadora de Lula, foi comum, mesmo nos meios acadmicos, predizer uma
mudana radical nas polticas econmicas adotadas nos governos precedentes, incluindo
uma reverso do processo de privatizao, a adoo de pesados investimentos do
governo federal para aquecer o
crescimento econmico, profundos cortes na taxa de juros e elevao da taxa
A poltica externa
de cmbio, e uma reverso da poltica monetria em favor de uma taxa
a rea em que a agenda
de inflao mais elevada, alm de algum tipo de poltica de preos e
dos velhos
salrios. Ademais, no primeiro Congresso do PT na nova administrao,
bolchevistas
adotaram-se teses de poltica econmica em franca oposio s polticas
est mais vontade.
monetria e fiscal do governo Lula, apesar dos esforos em contrrio da
Com efeito, todo o
Presidncia.
processo decisrio mais
Uma parte significativa do governo petista foi entregue a
relevante em matria de
partidrios dessas teses, principalmente nos setores de poltica social e nos
diplomacia econmica e
ministrios mais voltados para o gasto e para os processos regulatrios. Seja
poltica est centralizado
na habitao e no saneamento, nos transportes e na energia inclusive na
em mos
Petrobrs seja nas comunicaes1 e no BNDES, todo o processo
de uma coalizo que
decisrio centralizado em faces que compartilham da viso nacional
compartilha essa mescla
populista da economia.
particular de
Outra concepo, ainda, esposada por um importante componente
concepes econmicas
da liderana petista. Como se sabe, uma parcela significativa dos
marxistas e nacional
antigos partidos e grupos militantes de orientao marxista, que
populistas
haviam sido
forados ilegalidade pelo regime militar, aderiram ao PT em sua
origem.
Enquanto os marxistas reformados se orientaram para partidos de centro, como o
PMDB e depois o PSDB, muitos dos velhos bolchevistas que aderiram ao PT
mantiveram suas concepes econmicas
inspiradas na teoria leninista do
imperialismo. O ncleo dessa teoria que as polticas econmicas so o imediato reflexo
dos interesses da classe capitalista dominante e resultam do poder de Estado dessa
classe. Para reverter a hegemonia dos interesses imperialistas nos pases perifricos, seria
necessrio opor-se e, se possvel, reverter a hegemonia das grandes potncias capitalistas,
especialmente dos Estados Unidos.
Historicamente, os movimentos e partidos marxistas mantiveram uma aliana
crtica com o nacional populismo, mas ambas as concepes se sobrepem em grande
medida. No governo Lula eles tendem a apoiar todas as polticas defendidas pelo
neodesenvolvimentismo, especialmente em poltica externa. Nesse particular, a poltica
externa a rea em que a agenda dos velhos bolchevistas est mais vontade. Com efeito,
todo o processo decisrio mais relevante em matria de diplomacia econmica e poltica est
centralizado em mos de uma coalizo que compartilha essa mescla particular de concepes
econmicas marxistas e nacional populistas.
Alm das famlias de pensamento econmico j mencionadas, o governo Lula
acrescenta mais algumas. As mais relevantes so as idias pragmaticamente adotadas por
Antnio Palocci e pela equipe por ele forjada para ganhar credibilidade externa a fim de

reverter a crise deflagrada pelo sucesso eleitoral de Lula. Nem Palocci, nem qualquer de seus
pares no Partido dos Trabalhadores adotavam idias neoliberais ou defendiam a estabilidade
monetria, a privatizao, a integrao com a economia dos EUA, ou mesmo a vantagem de
aceitar as condicionalidades impostas pelo FMI. Em todo caso, o preenchimento dos cargos
de alto nvel da Fazenda e do Banco Central por membros do PT mostrou-se impossvel ou,
pelo menos, indesejvel.

De qualquer modo, as idias de responsabilidade fiscal, estabilidade monetria,


quadros regulatrios orientados por critrios de mercado, e polticas conservadoras de juros
e de taxas de cmbio so apoiadas por uma coalizo muito heterognea de polticos como
o prprio Palocci, executivos dos setores financeiro e de investimentos, empresrios e
burocratas de carreira, cujo fundamento o propsito pragmtico de manter a crise longe
da costa.
Ningum sabe o que poderia ocorrer se e quando a vulnerabilidade externa fosse
superada e a possibilidade real de uma poltica de crescimento sustentvel, em oposio
atual poltica de estabilidade sustentvel, estivesse em jogo. Minha hiptese que a
nica coisa que mantm nas mos de Palocci as rdeas da poltica econmica a
ameaa de crise externa. Cada ocasio como tem ocorrido mais de uma vez que o
espetculo do crescimento, para repetir a expresso de Lula, parece vista, ou que
preciso oferecer um saco de bondades para superar crises polticas, as polticas da
equipe de Palocci so e continuaro sendo alvo do fogo amigo de seus companheiros de
partido e de governo, sem falar de parte considervel do setor empresarial.
O governo Lula inclui, ainda, outros grupos pragmticos, bem representados pelo
partido do vice-presidente, o qual, como outros pequenos partidos de direita que apiam
o governo, conhecido como um conglomerado de interesses particulares. Combinando
uma concepo populista socialmente conservadora com a defesa de um ambiente de
negcios dependentes do Estado, tais grupos tendem a apoiar polticas
Alm das arenas
que contenham qualquer mistura de ambas, desde que convirjam com
diplomticas
seus prprios interesses de curto prazo. Tendem igualmente a desafiar
formais, envolvendo
abertamente as polticas adotadas por Palocci.
organizaes e regimes
Fica claro, no que tange afirmao inicial de que a economia poltica
internacionais, o
do governo Lula deve ser entendida, no contexto deste artigo, como a
Itamaraty vem
resultante de polticas diversas e freqentemente conflitantes, originadas
promovendo, no governo
tanto em seu partido, o PT, como em seu governo, que o seu
Lula, um punhado de
resultado geralmente confuso. Ainda mais confuso o fato de que o
fruns minilaterais e,
impacto da poltica econmica de Lula na sua poltica externa conduz a
alm disso, tende a
uma operao bifronte.
sobrecarregar a agenda
Lula e seu governo atuam diferentemente em arenas distintas para
presidencial com
concretizar externamente esse conjunto disparatado de opes de economia
quaisquer encontros de
poltica. Por um lado, tudo o que possa ter impacto sobre a
lderes internacionais a
percepo da sanidade econmica do Pas, sobre a consistncia de
que ele possa assistir
suas polticas monetria, fiscal e regulatria, alocado ao Ministrio
da Fazenda e ao
Banco Central, e abordado em negociaes dentro do sistema monetrio
internacional ou em operaes difusas para ganhar a confiana da comunidade
financeira internacional. Palocci, o Banco Central e suas equipes jogam de acordo com
as regras do jogo e fazem questo de deix-lo bem claro.
Tudo o mais tratado pelo Itamaraty ou pela Presidncia, agindo em conjunto ou
separadamente. Alm das arenas diplomticas formais, envolvendo organizaes e regimes
internacionais, o Itamaraty vem promovendo, no governo Lula, um punhado de fruns
minilaterais e, alm disso, tende a sobrecarregar a agenda presidencial com quaisquer

encontros de lderes internacionais a que ele possa assistir.

Enquanto as arenas do sistema monetrio e da comunidade financeira ficam sob a


jurisdio exclusiva da Fazenda e do Banco Central, e os objetivos visados so coerentes
com o de garantir um ambiente externo favorvel estabilidade e ao crescimento
sustentveis do Pas. O resto tende a ser um campo de batalha onde valem todas as demais
idias e objetivos
de economia poltica apoiados pelas diferentes faces atuantes no partido
Desde a declarao
e no governo. Uma boa ilustrao da extenso de alternativas abertas
feita pelo ento
por concepes to diversas de economia poltica uma declarao
presidente Sarney na
recente do vice-chanceler, Samuel Pinheiro Guimares, na Universidade
Assemblia Geral das
de So Paulo.
Naes Unidas, quando
Falando para estudantes de graduao em Relaes Internacionais,
afirmou aceitar as
disse o vice-chanceler, no contexto da distino entre pases rule makers e
responsabilidades
rule takers2, que o Brasil suficientemente poderoso para no se ajustar
associadas com um
apenas s regras mas, ao contrrio, mud-las de acordo com o interesse
assento permanente,
nacional. No se poderia pedir um resumo mais acurado dos objetivos
sucessivos governos no
econmicos inspirados nas idias das faces de velhos bolchevistas
desmentiram o pleito,
incrustados no PT e no governo, isto , o de reverter a hegemonia das
mas encararam
grandes potncias capitalistas para garantir ao Pas a capacidade de adotar
a questo com
quaisquer polticas econmicas julgadas adequadas nossa prosperidade,
alguma
sem interferncia estrangeira.
ambivalncia
Outro caso emblemtico o tratamento contrastante dado pelo

governo filiao do Brasil em dois regimes de grande relevncia. O governo Lula est
simultaneamente pleiteando um assento permanente no Conselho de Segurana das
Naes Unidas (CSNU) e hesitando em aceitar ser membro pleno da Organizao para a
Cooperao e o Desenvolvimento Econmico (OCDE).
O direito a um assento permanente no CSNU uma aspirao de longa data da
diplomacia brasileira. Candidato mal sucedido a um assento permanente no Conselho de
Segurana (CS) da antiga Sociedade das Naes, a candidatura do Brasil a um dos cinco
assentos permanentes na criao da ONU foi inicialmente apoiada pelos EUA. Mas, como
se sabe, o to esperado assento foi dado Frana de De Gaulle.
Desde a reabertura das discusses sobre as reformas nas Naes Unidas, no incio
dos anos 80, a diplomacia brasileira tem feito srios esforos para garantir que uma
possvel reforma inclua a possibilidade de expandir o nmero de assentos permanentes no
CS abrindo, dessa forma, as portas para uma bem sucedida candidatura brasileira. Desde
a declarao feita pelo ento presidente Sarney na Assemblia Geral das Naes Unidas,
quando afirmou aceitar as responsabilidades associadas com um assento permanente,
sucessivos governos no desmentiram o pleito, mas encararam a questo com alguma
ambivalncia.
No governo de Fernando Henrique, o Itamaraty deixou claro que essa aspirao no
era prioritria, e que o processo de reforma da ONU no estava no topo da agenda
internacional. Mais que tudo, o governo Fernando Henrique encontrava-se profundamente
envolvido nos avanos da agenda internacional de comrcio, e considerava que o custo a
pagar por lutar pela reforma da ONU, garantir um resultado favorvel pretenso

brasileira e, alm disso, envolver o Brasil mais profundamente em questes de segurana


internacional, seriam no apenas altos demais, mas tambm poderiam desviar o Pas de sua
agenda global em matria
de comrcio e investimentos.

88 |

Mas o governo Lula elevou esse pleito ao plano de uma busca do Santo Graal,
colocando-o no topo da agenda brasileira3 e, numa reverso das tradies de discrio e
cautela da Casa de Rio Branco, vem-lhe emprestando uma abordagem ostensiva e
audaciosa. Em cada visita ou cpula presidencial de que Lula participa tem sido de
praxe inserir alguma declarao sobre os supostos progressos da candidatura brasileira.
Em conseqncia do abandono da cautela e da discrio, o governo Lula incentivou
a criao de um frum minilateral, associando-se ao Japo, ndia e Alemanha num
chamado G-4, e precipitou o debate sobre a candidatura dos quatro a um assento
permanente no CSNU. O resultado dessa ttica contraproducente dentro de uma
estratgia j de si equivocada, foi imediato: a China anunciou que vetaria todo o processo,
se necessrio fosse, para evitar o assento permanente do Japo. Os EUA vetaram a
Alemanha e limitaram seu eventual apoio ao Japo, ndia4, e possivelmente a mais um
pas, este africano, reservando um silncio humilhante candidatura brasileira.
Como por demais sabido, o CSNU um clube exclusivo, em que todos e cada um
dos membros permanentes gozam do direito de veto. Como sabido, ademais, todos e cada
um dos seus membros permanentes so bem conhecidos por sua permanente disposio a
empregar
o direito de veto sempre que seja considerado necessrio para salvaguardar
No necessrio
seus interesses vitais. A constante e excessiva exposio mdia, a
discorrer sobre os
reverncia diante do nacionalismo domstico e o cortejo sfrego do
benefcios, no
apoio de pases no-membros totalmente inconsistente com o objetivo
plano global, da
pretendido.
adeso OCDE em
De resto, o principal argumento empregado para justificar o
termos de
ativismo do Itamaraty e da Presidncia na questo do assento
credibilidade junto
permanente no CSNU de que essa condio aumentaria a influncia do
comunidade
Pas nas questes internacionais simplesmente inverte os termos da
internacional
equao: os cinco grandes do final da II Guerra tornaram-se membros
financeira e de
permanentes porque eram influentes, no o contrrio. E eram
investimentos.
influentes porque detinham mais recursos de poder do que seus
Mas o governo Lula
eventuais contendores, no porque se tornaram membros permanentes.
aparentemente decidiu
Quanto participao na OCDE como membro pleno, o Brasil,
adiar qualquer deciso
aps longo perodo de namoro e participao limitada, estava-se
porque algumas faces
preparando para seguir o exemplo do Mxico e outras economias
do governo preferem
emergentes, e foi finalmente instado a dar incio ao processo de
evitar quaisquer
acesso condio de membro pleno.5 No necessrio discorrer
compromissos com um
sobre os benefcios, no plano global, da adeso OCDE em termos
regime que o levaria a
de credibilidade junto comunidade internacional financeira e de
limitar voluntariamente
investimentos. Mas o governo Lula aparentemente decidiu adiar qualquer
sua liberdade de ao no
deciso porque algumas faces do governo preferem evitar quaisquer
que diz respeito
compromissos com um regime que o levaria a limitar voluntariamente sua
adoo de polticas
liberdade de ao no que diz respeito
econmicas heterodoxas
adoo de polticas econmicas heterodoxas.6
O contraste entre as duas linhas de ao de poltica externa exemplar, na
medida em que evidencia uma tendncia a subordinar fortemente a agenda econmica a

objetivos estritamente polticos, tais como prestgio, liderana e projeo externa de


poder e, o que

mais grave, a subordinar o interesse nacional a eventuais decises e objetivos polticos e


econmicos de outras potncias. De resto, a pretenso unilateral de reconhecimento como
grande potncia no tem tido qualquer impacto positivo no avano da agenda
econmica brasileira, enquanto que o compromisso com os padres da OCDE seria, por
si s, uma garantia de convergncia com padres globais predominantes, garantia essa
que, por sua vez, poderia proporcionar maior suporte a pretenses de natureza poltica
do que o apoio de qualquer nmero de pases em desenvolvimento.
Ademais esse contraste entre a nsia por exercer uma poltica de poder e a
indiferena com relao a ser aceito como scio do grupo de pases com maior peso na
comunidade financeira e de negcios sugere uma concepo simplista das complexas
relaes entre poder e recursos econmicos e sociais, concepo esta que herdeira do
marxismo vulgar e das verses menos sofisticadas da geopoltica. Liderana poltica seria,
no sentido mencionado, uma funo direta do poder, que por sua vez percebido como
o somatrio de grandezas quantificveis, tais como territrio, populao, total de
ativos econmicos, nmero de homens em armas, armamentos convencionais e noconvencionais, etc.
Esse tipo de raciocnio tambm fica evidente em dois exemplos recentes de adoo
de objetivos polticos em detrimento de relaes econmicas confiveis. Durante a visita de
Lula China, qual foi atribuda alta prioridade na agenda presidencial, fontes do
Ministrio da
Cincia e Tecnologia anunciaram um acordo nuclear com a China que
Uma srie de
seria supostamente apoiado pelo chefe da Casa Civil e pelo ministro da
insucessos contribuiu
Defesa. O objetivo desse acordo seria garantir que o Pas acedesse ao status
para minar a confiana
de grande fornecedor de urnio processado e adquirisse, em troca,
depositada pela opinio
tecnologias nucleares e outras tecnologias sensveis a serem fornecidas pela
pblica, tanto de massa
China.
quanto de elite, no acerto
O acordo anunciado foi desmentido, mas o tema do
da poltica externa de
processamento de urnio em grande escala no foi descartado. Na
Lula: o governo decidiu
seqncia da visita do ex- secretrio de Estado americano ao Brasil, em
opor-se candidatura de
outubro de 2004, enquanto Colin Powell atestava sua confiana que o
um diplomata uruguaio
Brasil no estava buscando o controle de armas de destruio em massa,
direo da OMC, que
nem envolvido em proliferao nuclear, as mesmas fontes do governo
contava com extenso
Lula, citando os mesmos ministrios, anunciaram um novo programa
apoio dos pases latinonuclear que incluiria a construo de uma terceira usina de energia
americanos, isolando-se no
nuclear anteriormente abandonada, Angra III. Em franca oposio nova
continente e provocando
matriz energtica do Pas, que favoreceria a energia hidroeltrica e outras
uma evico humilhante
fontes renovveis, com prioridade para a biomassa, em oposio energia
do candidato brasileiro
nuclear tanto por razes de custo quanto por razes de disponibilidade de
recursos naturais e de proteo ambiental a construo da
terceira usina era encarada por esses setores como capaz de proporcionar ao
Pas
o controle completo da tecnologia industrial e militar que lhe garantiria poder poltico
suficiente para avanar a candidatura brasileira a um assento permanente no Conselho de
Segurana.

Fontes da mesma natureza voltam carga em meados de 20057: Dando


seqncia informao sobre planos ainda no tornados pblicos de triplicar o
nmero de usinas termo-nucleares no Brasil, a Comisso Nacional de Energia Nuclear
detalhou que o Brasil j
teria tecnologia para fabricar reatores de at 1.300MW, a partir de um reator de propulso

90 |

de 20MW, em testes na Marinha. Especificou que os gastos previstos seriam da ordem


de 6 a 13,6 bilhes de dlares. Nenhum comentrio foi feito sobre os possveis
avanos tecnolgicos de investimentos de tal ordem de grandeza, numa tecnologia
velha, que o Brasil j domina e que j no produz efeitos significativos de
disseminao produtiva.
Nenhum argumento sobre o retrocesso que isso implicaria quanto matriz
A agenda pessoal
energtica, especialmente no que diz respeito tecnologia da energia de
de Lula tem por objetivo
biomassa em que o Brasil foi pioneiro.
proporcionar ao
O nico argumento aventado foi que a multiplicao das usinas
presidente palco para
fortaleceria a poltica externa brasileira. O pressuposto desse argumento
disputar um papel de
que fazer o Brasil ser percebido como ameaa para a paz lhe daria a
protagonista
importncia devida a esse tipo de ameaa, atraindo mais ateno
no cenrio mundial. Essa
embora negativa para nossa poltica externa.
condio de liderana
Alm desses fatos, uma srie de insucessos contribuiu para minar a
internacional, por
confiana depositada pela opinio pblica, tanto de massa quanto de elite,
sua vez,
no acerto da poltica externa de Lula: o governo decidiu opor-se
considerada um
candidatura de um diplomata uruguaio direo da OMC, que contava
instrumento vital para
com extenso apoio dos pases latino-americanos, isolando-se no continente
Lula desempenhar sua
e provocando uma evico humilhante do candidato brasileiro; o
esperada liderana
governo argentino tomou uma srie de atitudes agressivas, criticando os
domstica em condies
rumos do Mercosul e a
de inesperada
pretensa liderana brasileira, tudo isso num contexto de denncia de regras
adversidade
desiguais e prticas desleais nas relaes bilaterais; o Brasil convocou e sediou uma reunio
de cpula entre pases sul-americanos e rabes provocando o temor de excessiva
politizao do evento, com prejuzo para as relaes com aliados tradicionais do Brasil;
deu apoio a pases reconhecidamente violadores de direitos humanos, semeando
controvrsias junto a organizaes internacionais e governos amigos. Subitamente, a
poltica externa passou, da posio de realizao mais bem-sucedida do governo, a alvo
de pesado escrutnio que, aos olhos da imprensa, parecia um conjunto de decises errticas
e lesivas.
Minha hiptese, porm, que possvel vislumbrar racionalidade na poltica externa
brasileira se partirmos do pressuposto de que o governo Lula tenta implementar trs
agendas distintas, que podem ser teoricamente compatveis entre si, mas que
ocasionalmente e fatalmente, no longo prazo buscam objetivos conflitantes. Tais
agendas podem ser caracterizadas da seguinte maneira: a) a agenda permanente de
poltica externa; b) a agenda pessoal de Lula; e c) a agenda ideolgica.
A agenda permanente, ou tradicional, pode ser definida por seus trs principais
objetivos: garantir um ambiente externo favorvel ao crescimento e estabilidade da
economia brasileira; evitar qualquer aparncia de submisso aos EUA e a seus
principais aliados; e evitar ou, pelo menos, adiar um avano da integrao na economia dos
EUA. Essa agenda universalmente conhecida e no carece de maiores comentrios aqui.8
A agenda pessoal de Lula tem por objetivo proporcionar ao presidente palco para
disputar um papel de protagonista no cenrio mundial. Essa condio de liderana

internacional, por sua vez, considerada um instrumento vital para Lula desempenhar sua
esperada liderana domstica em condies de inesperada adversidade.

Com efeito, do eleitor annimo de Lula aos petistas, incluindo a base governista e
mesmo seu ministrio, quase todo o Pas ficou desconcertado com o fato de que, apesar
de sua capacidade para acalmar as piores expectativas do mercado com relao
competncia de seu ministrio para lidar com questes macroeconmicas, o governo Lula se
mostrou incapaz de cumprir uma frao mnima sequer de suas promessas de campanha.
Em contraste, muito cedo seus mais prximos colaboradores e membros do ncleo central
do ministrio se deram conta de que o presidente dispunha de uma audincia internacional,
muito mais ampla do que o pblico domstico, para a qual suas limitaes e insuficincias
domsticas eram estritamente irrelevantes, e que estava disposta a tomar pelo valor de face
tudo o que Lula diga ou faa.
Por sua vez, a espantosa capacidade de Lula de sensibilizar coraes e mentes em
escala global teve um impacto extraordinariamente grande sobre sua credibilidade
domstica. Em conseqncia, seus colaboradores mais prximos e membros do ncleo
central de seu ministrio se convenceram de que o deslumbrante desempenho do
presidente diante de audincias estrangeiras de todos os tipos constitua um meio
privilegiado de redourar sua desbotada ascendncia interna.
Quanto agenda ideolgica, ela consiste na presuno de que o acesso de Lula ao
governo no Brasil seria a premissa de mudanas polticas e sociais radicais, tanto na ordem
domstica quanto nas relaes internacionais. Se tal premissa for correta, a poltica
externa de seu governo deveria ser um instrumento para promover o advento de uma
nova ordem mundial destinada a superar o atual processo de globalizao e seu
principal propulsor, a supremacia global americana.
O exame das aes de poltica externa descritas at aqui a ttulo de ilustrao esta
minha hiptese mostrar que a aparncia errtica da poltica externa de Lula no o
efeito de pura incoerncia, mas antes reflete consistncia com objetivos conflitantes. Se
minha hiptese
estiver correta, todas as aes pontuais so implementadas como se fossem
A agenda pessoal
coerentes com alguma das trs agendas. Algumas vezes, at mesmo
de Lula principalmente
interesses conflitantes poderiam concordar sobre uma determinada linha
avanada por seus
de ao, embora perseguindo agendas conflitantes entre si. Mas nada
colaboradores mais
pode assegurar que toda e cada linha de ao ser sempre consistente com
ntimos e pelo ncleo
todas as agendas.
central
A principal questo aqui saber como se estabelecem as prioridades
do Planalto,
que permitiro aprovar determinadas iniciativas e postergar ou rejeitar
enquanto a agenda
outras. Considerando-se a viso bem divulgada de Lula sobre os negcios
ideolgica sobretudo
internacionais, as idias que prevalecem entre seus principais conselheiros,
defendida por uma
tanto no que diz respeito s relaes internacionais quanto s motivaes
coalizo de diplomatas
e reaes da opinio pblica, e graas s inclinaes predominantes entre
com rgidas
a atual nova direo do Itamaraty, uma hiptese bastante provvel de
inclinaes nacionalistas
que, em grande nmero de casos at duas agendas poderiam ser
e
conciliadas em
esquerdistas
uma mesma iniciativa ou linha de ao. Fatalmente, entretanto, uma
terceira

agenda teria que ser descartada, e a principal candidata, neste caso, seria a agenda

tradicional, voltada para o equilbrio econmico e financeiro.


Com efeito, a agenda corrente at o novo governo est cada vez mais confinada s reas
agrcola e de comrcio exterior do governo, bem como a setores da diplomacia mais afins com

92 |

a agenda que prevaleceu at Fernando Henrique, que ainda exercem alguma influncia,
mas j no participam das decises mais relevantes. A agenda pessoal de Lula
principalmente avanada por seus colaboradores mais ntimos e pelo ncleo central do
Planalto, enquanto a agenda ideolgica sobretudo defendida por uma coalizo de
diplomatas com rgidas inclinaes nacionalistas e esquerdistas.
Para os partidrios da agenda permanente e bem consolidada do Itamaraty, tanto
as decises com objetivos ideolgicos, como aquelas feitas sob medida para engrandecer a
persona de Lula, podem ser instrumentalizadas para atingir objetivos tradicionais, desde que
mantidas nos limites da abordagem cautelosa da diplomacia brasileira no que tange a
protagonismos e improvisaes. Para os ocupantes do Planalto, a agenda ideolgica quase
sempre implica um destacado papel de liderana nos negcios mundiais, como
supostamente devido ao Lula. Quanto agenda permanente, na maioria dos casos ela
implica medidas impopulares, que ao mesmo tempo trazem um custo e afetam
negativamente a liderana interna do presidente.
Para a atual direo do Itamaraty, de inclinaes nacionalistas e esquerdistas, Lula seria
um autntico compagnon de route, indispensvel ao alcance futuro de seus ideais polticos.
Quanto aos objetivos permanentes de poltica externa, embora aceitveis como fins
subordinados, so considerados inconciliveis com as ambies de mudar o Pas e o sistema
mundial.
Como resultante dos diferentes recursos dos decisores para suscitar apoio ou, ao
contrrio, resistncia a suas iniciativas, a aparncia errtica da poltica externa provm na
verdade de que ela progride na linha da menor resistncia. Isto tende, portanto, a
beneficiar aes percebidas como capazes de compatibilizar a agenda ideolgica com a
agenda pessoal de Lula. Mas um fator explosivo que existe um peso adicional dos
conselheiros de marketing da Presidncia, os quais, em minha hiptese, esto apostando
na aparente gratuidade de sucesso do oportunismo em assuntos internacionais. Isto
permitiria que a poltica externa progrida na linha do custo zero e da credibilidade
ilimitada de Lula.
Agora, se o oportunismo tem ou no custo na arena internacional, e se o crdito de
Lula pode ser gasto indefinidamente, ainda est para ser demonstrado.

Notas
Setor reservado, posteriormente, ao PMDB.
Pases que definem as regras do jogo e pases que a elas se submetem.
3
Para alguns esse seria o objetivo central, e por assim dizer nico, da poltica externa de Lula; outros,
equivocadamente, consideram-no o eixo da atual poltica externa.
4
O apoio americano sem custo, porque a China j vetara o Japo, e a ascenso isolada da ndia seria inaceitvel para
os demais candidatos, uma afronta mortal a um aliado vital dos EUA na regio, o Paquisto.
5
A OCDE um regime de livre adeso e no convida um pas a tornar-se membro, o qual, por conseguinte, tambm
no postula sua candidatura em termos formais. Inicia-se, ou no, um processo em que um pas no-membro
apresenta certo nmero de credenciais que so examinadas num sistema de peer-review pelos pases-membros, at que
se chegue a uma situao satisfatria para ambas as partes, quando ento se formaliza a adeso do novo membro. O
Brasil recebeu sinal de que esse processo poderia vir a ser iniciado, mas no desencadeou o processo.
6
Recentemente, o chanceler brasileiro declarou imprensa que o Pas d preferncia a s aderir OCDE quando se
for possvel garantir, ao mesmo tempo, a adeso da China e da ndia.
7
O Estado de S. Paulo 31 maio 2005, p. A11.
1
2

A propsito da agenda permanente da poltica externa brasileira, ver J. A. Guilhon Albuquerque, Brazil,
from dependency to globalization, in Mora, Frank O., Latin American and Caribbean foreign policy, Rowman and
Littlefield,
2003, p.267-287.
8

Eduardo Viola*

Transformaes
na posio do
Brasil no sistema
internacional
(1990-2005)**

94 |

*Eduardo Viola. Professor Titular do Instituto de Relaes Internacionais da Universidade de Braslia. Foi professor visitante das
universidades de Stanford, Colorado, Notre Dame, Amsterd e San Martn
**Este artigo aproveita algumas partes do artigo de Eduardo Viola e Carlos Pio Doutrinarismo e Realismo na Percepo do Interesse
Nacional: Poltica Macroeconmica, Segurana e ALCA na relao Brasil-EUA, In: Cena Internacional, v. 5, n. 1, jun. 2003
*** O autor agradece os muito valiosos comentrios de Patrcia Carlos de Andrade a uma verso prvia deste artigo.

Poltica Externa

Este artigo faz uma srie de consideraes sobre a evoluo da posio brasileira no
sistema internacional desde 1990 at meados de 2005. Nesse perodo, o sistema
internacional teve dois pontos de inflexo:

a queda do Muro de Berlim em novembro de 1989 e o subseqente


A histria do
fim da Guerra Fria e da ordem bipolar, que marcara o prprio incio
ltimo sculo mostrou
do perodo;
uma clara superioridade

os atentados do 11 de setembro de 2001 e a conseqente


material e moral das
resposta com a nova poltica externa americana como principal vetor.
democracias de mercado
Desde 1990 e aps o 11 de setembro, o sistema internacional
sobre os sistemas
unipolar, em termos de segurana, com os EUA como centro absoluto,
competidores fascismo,
e multipolar em termos econmicos, com a Unio Europia e o Japo
comunismo, socialismo,
compartindo o centro com os EUA, no perodo inicial, e com a China
nacionalismos terceiroentrando como quarto plo a partir de 2005. Em 2004, o PIB da UE foi
mundistas. No campo das
de US$ 12,5 trilhes, o dos EUA de US$ 11,8 trilhes, do Japo de US$
democracias de mercado,
5,5trilhes e o da China de US$1,9 trilhes. Uma anlise da Goldman
nas ltimas duas dcadas,
Sachs de 2003 sobre Brasil, Rssia, ndia e China, intitulada BRIC,
o modelo anglo-saxnico
muito disseminada no Brasil, aponta para uma grande ascenso de
de claro predomnio dos
outros trs plos econmicos ndia, Rssia e Brasil mas nas prximas
mercados sobre o Estado
dcadas, os fundamentos empricos dessa anlise prospectiva, no que diz
mostrou-se capaz de
respeito ao Brasil e Rssia, so precrios e no confirmados por anlises
gerar mais
prospectivas de
outras instituies prestigiosas na
rea de
crescimento econmico,
perspectiva econmica estratgica, como o National Intelligence
produtividade e
Council dos EUA e a empresa Strategic Forecasting.
competitividade do
que o modelo
As reflexes sobre a evoluo da posio do Brasil no sistema
francs/
internacional, de 1990 a 2005, esto baseadas numa abordagem
italiano/escandinavo de
realista das relaes internacionais assentada nos seguintes pilares:
predomnio do Estado
sobre os mercados
1- O importante a analise do comportamento efetivo dos Estados e dos agentes
econmicos e polticos; consideraes sobre a retrica e o discurso dos agentes
so secundrias.
2- A histria do ltimo sculo mostrou uma clara superioridade material e moral das
democracias de mercado sobre os sistemas competidores fascismo,
comunismo, socialismo, nacionalismos terceiro-mundistas. No campo das
democracias de mercado, nas ltimas duas dcadas, o modelo anglo-saxnico de claro
predomnio dos mercados sobre o Estado mostrou-se capaz de gerar mais crescimento
econmico,
produtividade e
competitividade
do
que
o
modelo
francs/italiano/escandinavo de predomnio do Estado sobre os mercados.
3- A globalizao a fora estrutural fundamental de nossa poca e ela alimentada
permanentemente pela inovao tecnolgica e pelo aumento da produtividade
sistmica da economia. Para alm de terminologias politicamente corretas utilizadas
pelas Naes Unidas, a realidade que no mundo atual existem trs tipos de pases:
Revista Plenarium |

95

Eduardo Viola

96 |

desenvolvidos

(membros da OCDE), emergentes (pases de renda mdia que esto crescendo mais
rapidamente do que a mdia mundial e que atraem muitos investimentos
estrangeiros) e estagnados (pases de renda mdia e baixa que crescem pouco ou no
crescem e que esto cada vez mais marginalizados da economia globalizada). No
mundo desenvolvido, j est muito avanado o processo de transio da sociedade
industrial para a sociedade do conhecimento, intensiva em alta e altssima
tecnologia. Nos pases emergentes, como o Brasil, essa transio bastante mais
lenta, produzindo sociedades muito heterogneas que combinam, de um lado,
subsistemas de sociedade de conhecimento, de altssima produtividade, e industrial,
de produtividade mdia, que so funcionais para a economia globalizada, e, de
outro lado, subsistemas tradicionais urbanos e rurais, de baixssima produtividade,
que so disfuncionais para a economia globalizada. Por ltimo, nos pases estagnados,
existem apenas ilhas do subsistema industrial num oceano de sociedade tradicional.
4- Os Estados nacionais so simultaneamente atores unitrios, no sentido que
existe sempre uma resultante, por mais provisria que seja em alguns casos, dos
alinhamentos e coalizes polticas domsticas, e atores plurais, no sentido de que
mltiplos atores setoriais e subnacionais procuram maximizar seus interesses
particulares dentro do pas, estabelecendo redes e alianas com foras similares de
outros pases, construindo desse modo dinmicas transnacionais. Existe sempre, em
todos os pases, uma disputa entre foras econmico-polticas internas sobre qual
seria a definio do interesse nacional. Nessa disputa, particularmente nos pases
que no tm posio central no sistema internacional, as foras que esto em mais
sintonia com a dinmica profunda do sistema vetores econmicos, tecnolgicos,
demogrficos, ecolgicos, militares, polticos e culturais tendem a ter uma
percepo mais realista do interesse nacional, mesmo que essa viso no seja a mais
popular no pas.
Antes de passar ao foco do artigo necessrio fazer uma reflexo contextual
sobre Amrica Latina. Ao contrrio de certo senso comum disseminado no Brasil, o
sistema internacional aberto e mvel, a posio relativa dos pases no sistema
internacional sofre alteraes em perodos curtos de uma dcada, e s vezes em perodos
ainda menores. Ao contrrio tambm do que estabelece um relativismo ps-moderno
bastante disseminado existem parmetros de progresso das sociedades, e nas ltimas
dcadas esses parmetros esto claramente definidos: crescimento econmico,
estabelecimento de instituies econmicas de mercado, estabelecimento de
instituies polticas da democracia representativa e interdependncia crescente com a
sociedade internacional. Amrica Latina um continente em crescente deteriorao em
sua posio no sistema internacional, particularmente por causa do extraordinrio
progresso recente da sia costeada pelo Pacfico do Leste Europeu.
Dentro da Amrica Latina os destinos tm sido diferenciados se tomamos a
situao relativa dos pases com maior modernidade econmica e poltica em 1990
(Argentina, Brasil, Chile, Colmbia, Costa Rica, Mxico, Uruguai e Venezuela) e os
comparamos com seu desempenho no perodo que vai at 2005. O Chile o nico pas
que realizou dramticos progressos, tendo ascendido fortemente sua posio no sistema

internacional: a democracia

que se iniciava em 1990 foi se consolidando at a plena subordinao dos militares ao


poder civil e a economia de mercado se desenvolveu livre dos entraves estatistas
existentes em quase todos os pases emergentes. O Mxico tambm teve progresso
significativo, ainda que menor que o Chile: passou de uma economia fechada para uma
economia muito aberta e de um regime semidemocrtico de partido hegemnico para
uma democracia incipiente, com uma abertura drstica da economia e da sociedade ao
mundo principalmente atravs do Nafta, que foi o vetor central do seu progresso. J no
plano das instituies econmicas e polticas existe muito a ser realizado ainda, e os anos
da presidncia Fox acabaram sendo decepcionantes. A Costa Rica, que era uma
democracia consolidada e uma economia pouco desenvolvida em 1990, realizou
progressos significativos no plano econmico, embora tenha havido certos retrocessos
no plano poltico por causa do aumento da corrupo e da criminalidade. O Uruguai
ficou estagnado no referente s instituies econmicas (excessiva presena do Estado)
e polticas (sistema partidrio clientelista) e isso o levou a uma profunda crise
econmica e social em 2002: de uma renda per capita que era a maior de Amrica
Latina em 1990, hoje est atrs do Chile e do Mxico. A Argentina teve um
desempenho ciclotmico nesse perodo j que houve progresso significativo no plano
das reformas econmicas e abertura ao mundo no perodo 1991-96, mas tambm um
gigantesco declnio econmico e poltico a partir de 1998, declnio esse causado pela no
transformao da suas instituies polticas, o que veio a favorecer o populismo e a
corrupo, e que nada mais que uma retomada da decadncia secular argentina desde a
ascenso do peronismo na dcada de 40. A Venezuela um caso de profunda e
continuada decadncia, em que tanto a economia como a poltica se degradaram, tendo
como principal vetor o estatismo petroleiro e a corrupo sistmica, baseados nas
oligarquias partidrias at 1998 e no populismo plebiscitrio com Chvez. Na Colmbia
o crescimento contnuo do narcotrfico, da guerrilha neocomunista e dos paramilitares de
extrema-direita levaram a uma contnua deteriorao das instituies econmicas e
polticas pelo menos at 2002. Por ltimo, no Brasil, que era uma economia estatizada
com uma democracia incipiente, fechado ao mundo em 1990, tem havido progressos
considerveis (mesmo que insuficientes e heterogneos) em termos de reformas e
instituies de mercado, um relativamente bom funcionamento da democracia em todos
os nveis de governo e uma crescente abertura ao mundo. Resumindo esta dinmica
bastante heterognea, temos: um progresso dramtico do Chile, progressos importantes
ainda que insuficientes de Mxico, Brasil e Costa Rica, estagnao do Uruguai, e declnio
da Argentina, Colmbia e Venezuela.
O artigo consta de cinco partes. Na primeira, Mudana paradigmtica na
poltica externa do Brasil no governo FHC, analisam-se os componentes
fundamentais da mudana realizada no governo FHC em termos de poltica externa,
particularmente na rea de segurana e compara-se com o perodo anterior a 1990. Na
segunda parte, Brasil na economia globalizada: Mercosul, OMC e Alca, reflete-se sobre o
desempenho negociador de Brasil nas trs instncias fundamentais das relaes econmicas
internacionais do Brasil. Na terceira parte, A percepo brasileira sobre o onze de setembro
e sobre a nova poltica externa americana, discorre-se sobre os obstculos existentes na elite
e na opinio pblica brasileira, para a compreenso do significado do atentado no sistema

internacional. Na quarta parte, O

dficit de realismo estratgico na poltica externa de Lula, reflete-se sobre as vrias


questes que mostram como uma ideologia terceiro-mundista obsoleta produz uma
poltica externa ideolgica e normativa. Na quinta parte realizam-se as Consideraes
finais.

Mudana Paradigmtica na Poltica Externa do Brasil no Governo FHC


A economia brasileira tem crescido fortemente desde 1950, embora esse
crescimento tenha acontecido em dois perodos bastante diferenciados. No perodo entre
1950 e 1979, a economia brasileira cresceu 6,5% ao ano, mdia muito mais alta que a
mundial. Nos anos
1970, o Pas tornou-se a nona economia do mundo, atrs apenas dos pases do G-7 e
da Unio Sovitica. No perodo entre 1980 e 2004, a economia brasileira cresceu apenas
2,3% ao ano, abaixo da mdia mundial. Entre 1960 e 1990, a sociedade brasileira
experimentou
fortes tenses derivadas do crescimento de duas tendncias polticoEm 1998, a balana
econmicas contraditrias: de um lado, o desenvolvimento de
comercial brasileira
corporaes transnacionais, da iniciativa privada e de valores ocidentais
apresentava dficit de
de liberdade econmica e poltica; do outro, a expanso de
US$ 8 bilhes,
corporaes estatais, de vastas burocracias e de valores estatistas,
enquanto em 2004
corporativistas e socializantes.
havia um supervit de
Durante a dcada de 90, o Brasil consolidou
o regime
US$ 30 bilhes. Houve
democrtico, expandiu a proteo dos direitos humanos, abriu sua
mudana dramtica nas
economia e teve uma poltica externa baseada em maior aproximao
relaes comerciais
com os pases ocidentais. O Brasil continua sendo um pas importante na
brasileiras com o
arena mundial, embora sua importncia econmica tenha diminudo em
mundo, o que
relao aos anos 70. Em 2004 o Pas era a dcima segunda economia do
reduziu a
mundo, atrs do G-7, China, Espanha, Mxico e Coria do Sul. O Pas
vulnerabilidade do Pas,
constitui aproximadamente 1,5% da economia mundial. A inflao, de
embora as reservas
8% ao ano no trinio 2002-4, est muito acima da mdia de 1,5% dos
cambiais tenham
pases desenvolvidos e acima da mdia de 3,5% dos emergentes. Em
permanecido baixas de
2004, o investimento interno bruto, muito abaixo da mdia dos
1998 at fins de 2004
desenvolvidos e emergentes, de 19%; as receitas
dos governos federal, estaduais e municipais, muito acima da mdia dos
pases emergentes e de vrios desenvolvidos, so de 38% do PIB; e o dficit fiscal nominal
de 2,7% do PIB, muito abaixo do nvel das dcadas de 80 e 90. Os investimentos
diretos externos anuais no perodo entre 1996 e 2002 foram, em mdia, de US$ 18
bilhes, um recorde na histria brasileira e uma das maiores mdias do mundo,
apresentando pico de US$ 30 bilhes em 2000, mas caindo para US$ 9 bilhes em
2003 e US$ 12 bilhes em 2004. Em 2004, a dvida pblica era de 52% do PIB,
muito acima da mdia dos pases emergentes e seus encargos totais correspondiam a 7%
do PIB, nvel excessivamente alto para ter um crescimento econmico significativo. No
incio de 2005, um momento de grande liquidez nos mercados financeiros globais, os

ttulos brasileiros pagavam 450 pontos acima dos ttulos do Tesouro americano, 200
pontos a mais que a mdia dos pases emergentes. Em 1998, a balana comercial
brasileira apresentava dficit de US$ 8 bilhes, enquanto em 2004 havia um supervit
de US$ 30 bilhes. Houve mudana dramtica nas relaes comerciais brasileiras com o
mundo, o que reduziu a vulnerabilidade do Pas,

98 |

embora as reservas cambiais tenham permanecido baixas de 1998 at fins de 2004. O


Brasil participa com apenas 1,1% do comrcio exterior mundial, exportando
principalmente commodities e produtos manufaturados de tecnologia intermediria, mas
tambm produtos de alta tecnologia, como avies. A economia ainda mais fechada do
que a mdia mundial porque a capacidade exportadora baixa, embora tenha crescido de
apenas 8% do PIB em
1998 para 18% em 2004.
Durante os anos 1990, a economia e a sociedade brasileiras progrediram muito na
convergncia com o capitalismo democrtico ocidental: reformas de mercado criaram, pela
primeira vez na Histria, uma economia mais baseada nos mecanismos de mercado que
em comandos e regulamentaes estatais. Vrias empresas brasileiras esto colhendo bons
frutos da globalizao, embora poucas entre as quais se destacam Embraer, Petrobrs, Vale
do Rio Doce, Gerdau, Sadia, Ambev, Marcopolo e Aracruz tenham evoludo para
corporaes verdadeiramente transnacionais com matriz no Brasil. O investimento direto
externo por parte de pases desenvolvidos esteve entre os maiores do mundo, a
transparncia nas contas pblicas e a responsabilidade fiscal tornaram-se objetivos da
sociedade nacional, a corrupo na poltica tem diminudo um pouco, embora continue
bastante alta, a democracia poltica se tornou mais enraizada na fbrica social e na
cultura poltica, o respeito aos direitos humanos tornou-se um dos principais objetivos
das polticas domstica e
O governo FHC
externa, a tentativa de construir uma poderosa mquina militar
produziu uma
nacional foi abandonada e as Foras Armadas tm sido subordinadas
mudana paradigmtica
ao poder civil, a conscincia pblica a respeito da proteo ambiental
na poltica externa
tem crescido continuamente, as matrculas em todos os nveis de ensino
brasileira. Reforaram-se
subiram, muito embora a qualidade no tenha subido
as relaes econmicas
proporcionalmente, e a poltica externa conseguiu certo prestgio
com os Estados Unidos e
internacional no final do governo Cardoso. Contudo, em vrias reas
com a Unio Europia, e o
tem havido estagnao ou retrocesso: a distribuio da renda continua
Brasil tem apoiado o
extremamente assimtrica (tendo o 1% mais rico da populao 14% da
Ocidente na maioria das
riqueza nacional e os 50% mais pobres,
questes globais: proteo
13%); a violncia urbana e rural cresce de forma epidmica; a proporo
aos direitos humanos e aos
da economia informal, que atingiu 40% do PIB em 2004, continua
direitos de propriedade
aumentando; assim como tem aumentado a proporo de
intelectual, apoio
trabalhadores no setor informal, que chegou a 60% em 2004; a carga
atuao da OMC, proteo
tributria cresceu continuamente; e o regime previdencirio cada vez
mulher e
mais deficitrio e invivel no longo prazo.
sade reprodutiva e
O governo FHC produziu uma mudana paradigmtica na poltica
condenao
externa brasileira. Reforaram-se as relaes econmicas com os Estados
proliferao nuclear e
Unidos e com a Unio Europia, e o Brasil tem apoiado o Ocidente na
ao
maioria das questes globais: proteo aos direitos humanos e aos direitos
terrorismo
de propriedade intelectual, apoio atuao da OMC, proteo mulher

e sade reprodutiva e condenao proliferao nuclear e ao terrorismo. Entretanto, o


Ministrio das Relaes Exteriores manteve algumas posies terceiro-mundistas, tais como a

continuao de sua filiao ao G-77 em foros da ONU e a falta de interesse por candidatarse Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico (OCDE). A maioria
dos

ministros de Relaes Exteriores Rezek e Lafer no governo Collor, Cardoso no


governo Itamar, e, Lampreia e Lafer no governo Cardoso tiveram posies fortemente
favorveis a uma forte integrao do Brasil na economia globalizada e na comunidade
poltico-cultural ocidental, tendo ficado nesse sentido bastante adiante da posio mais
tradicional e estatista da maioria do corpo diplomtico. O ministro Amorim (primeiro no
governo Itamar e agora no governo Lula) tem tido posio mais estatista e menos procidental, portanto em maior consonncia com a cultura tradicional dominante no
Itamaraty.
A participao brasileira no cenrio mundial dos anos 90 foi definida por seis
tendncias principais:

aceitao de limites ao princpio de soberania nacional;


liberalizao comercial gradual;
procura por atrao de investimentos estrangeiros;
forte compromisso com o fortalecimento do Mercosul como forma de enfrentar os
desafios da integrao na economia globalizada;
luta por uma vaga permanente no Conselho de Segurana das Naes Unidas no
caso de sua eventual expanso;
apoio ao universalismo e ao contratualismo em questes como os direitos humanos,
democracia poltica, direitos de reproduo, direitos da mulher, desenvolvimento
social e proteo ambiental.

A maioria destes princpios ope-se poltica externa brasileira dos anos 1970 e 1980,
quando esteve baseada nos princpios de soberania absoluta, economia fechada e tentativa de
se tornar uma potncia no cenrio mundial, inclusive o desenvolvimento
Cardoso esforoude foras armadas poderosas.
se durante os dois
O governo Cardoso desenvolveu uma srie de iniciativas na rea
primeiros anos de seu
de segurana que alinharam definitivamente o Brasil no campo das
mandato para convencer o
democracias ocidentais. Em 1995, FHC assinou a entrada brasileira
establishment
no Regime de Controle de Tecnologia de Msseis (MTCR) e consolidou
diplomtico e militar da
a transferncia da Agncia Espacial Brasileira para o controle civil. Durante
necessidade de o Pas
os anos 80 e o incio dos anos 90, as Foras Armadas haviam sido contra o
assinar o Tratado de NoMTCR. Imediatamente aps a assinatura do MTCR, o Brasil foi
Proliferao Nuclear. Em
convidado a participar do projeto de construo da estao espacial
1997, quando o Brasil
multinacional
a ser estabelecida em rbita terrestre, tornando-se,
finalmente assinou,
conseqentemente, membro do seleto Clube Espacial. Em 1999, superou a
deixou de ser um dos
desconfiana norte-americana e assinou acordo com os Estados Unidos e a
quatro ltimos,
Ucrnia, para o lanamento de satlites comerciais desde a Base de
juntamente com a Coria
Alcntara, com fortes vantagens competitivas, devido a sua localizao,
do Norte, o Iraque
prxima linha do Equador. Entretanto, setores nacionalistas e
e a Lbia, que ainda no o
esquerdistas entrincheirados no Congresso Nacional tm negado a
haviam feito
ratificao do acordo com os Estados Unidos, alegando que ele nocivo
soberania nacional.

Cardoso esforou-se durante os dois primeiros anos de seu mandato para convencer
o establishment diplomtico e militar da necessidade de o Pas assinar o Tratado de No-

100 |

Proliferao Nuclear. Em 1997, quando o Brasil finalmente o assinou, deixou de ser


um dos quatro ltimos, juntamente com a Coria do Norte, o Iraque e a Lbia, que
ainda no o haviam feito. A diplomacia brasileira era bastante rgida quanto a essa
questo e continuava a argumentar que o tratado era injusto e discriminatrio, como se
o mundo ainda estivesse nos anos 70. A longa oposio assinatura do Tratado de
No- Proliferao Nuclear um dos maiores erros da diplomacia brasileira no sculo
XX, que se prolongou sem sentido por mais sete anos aps Collor ter acabado com o
programa nuclear paralelo dos militares, apoiado apenas nas pretenses irrealistas de
ser tratado como um igual pelas grandes potncias. Tambm em 1996, Cardoso
persuadiu as Foras Armadas da necessidade de maior coordenao entre os Estados
Unidos e o Brasil no combate ao narcotrfico, tendo os dois pases assinado, por
conseguinte, um novo acordo de cooperao. Entretanto, a maioria dos tomadores de
deciso brasileiros entendeu como ameaa soberania brasileira na Amaznia o apoio
norte-americano ao governo colombiano no combate ao narcotrfico e guerrilha.
Durante a dcada de 90, o Brasil foi relutante em aprovar intervenes em trs
deliberaes das Naes Unidas sobre interveno militar em situaes de crise: Iraque
1991, Haiti 1994 e Kosovo 1999. A posio brasileira em relao Guerra do Golfo em
1991 custou caro em termos de credibilidade para o Pas, tendo sido produto de uma
avaliao errada da questo do suprimento de petrleo e da inrcia do legado das
relaes estreitas entre o complexo militar-industrial brasileiro e o regime de Hussein na
dcada de
80. Um contingente brasileiro participou na Fora de Observao da ONU que garantiu
as eleies de 1994 em Moambique e na Fora de Observao da ONU na
Bsnia/Crocia em 1995. O Brasil enviou um contingente militar significativo de foras
de paz misso falida em Angola (1996). Mais recentemente, o Pas enviou um
contingente ao Timor Leste (1999), onde a autoridade interina das Naes Unidas era
liderada pelo diplomata brasileiro Srgio Vieira de Mello, morto em ataque terrorista
representao da ONU em Bagd em agosto de 2003.

Brasil na Economia Globalizada: Mercosul, OMC e Alca


Trs arenas econmicas so fundamentais para analisar as relaes internacionais do
Brasil no ps-Guerra Fria: Mercosul, OMC e
Alca.
O Tratado de Assuno, que criou o Mercosul, assinado em 1991, foi desenvolvido
sob liderana brasileira. Ele foi crucial em duas dimenses: deu fim definitivo
rivalidade geopoltica entre o Brasil e a Argentina, aprofundando o poder civil, com a
diminuio da importncia das foras armadas nos dois pases integrantes, e promovendo
o rpido crescimento do intercmbio de bens, capital, pessoas e informao entre os
quatro pases. Alguns meses aps Assuno, os presidentes brasileiro e argentino assinaram
tratado que criou o Sistema Comum de Contabilidade e Controle de Materiais Nucleares,
submetido s regulamentaes da Agncia Internacional de Energia Atmica. Ambos os
Senados rapidamente ratificaram o tratado e desde 1991 a relao Brasil/Argentina tomou
uma nova direo, definitivamente superando a forte rivalidade que prevaleceu entre as

dcadas de 40 e 70.

Em 1994, aps esforos significativos liderados por parte da diplomacia brasileira para
a convergncia comercial, os pases assinaram o Protocolo de Ouro Preto e aprofundaram
o
Mercosul, apesar de no se comprometerem com a construo de instituies
O Brasil apoiou
supranacionais. O crescimento da circulao de pessoas e bens entre
fortemente a criao
Brasil, Argentina e Uruguai foi muito salutar, mas foi bastante
da Organizao
negativo com relao ao Paraguai, economia com forte pilar em
Mundial do Comrcio
atividades ilcitas, j que ao invs de conter o ilcito no Paraguai
(OMC).
contribuiu bastante para aumentar o contrabando e o crime organizado
Entretanto, o Pas se
no Brasil e na Argentina, a partir da Trplice Fronteira.
ops iniciativa geral
O Mercosul ficou gravemente abalado durante a crise financeira
proposta pelo viceglobal nos mercados emergentes em 1997-99, especialmente depois da
presidente
desvalorizao da moeda brasileira em janeiro de 1999. De fato a razo
norte-americano Al
mais profunda para a crise do Mercosul se encontrava no congelamento
Gore para uma nova
do processo de reformas de mercado na Argentina a partir da queda do
rodada de negociaes
ministro Cavallo, da economia, em 1996: o dficit fiscal argentino,
baseada no
particularmente o das provncias, foi sendo aumentado ao invs de
estabelecimento de
reduzido, e a mquina poltica peronista retomou parte do poder que
clusulas de proteo
lhe tinha sido tirado durante a gesto de Cavallo. O sistema argentino de
ambiental no comrcio
conversibilidade estava se tornando cada vez mais vulnervel com a
internacional. Num
dvida pblica que crescia fortemente, quando o que se precisava era de
comportamento oposto
um drstico equilbrio fiscal para compensar as vulnerabilidades geradas
ao anterior a 1990, desde
pelo cmbio fixo. O governo De la Ra perdeu a ltima oportunidade,
a formao da OMC em
quando no bancou o programa de severo ajuste fiscal de Lopez Murphy
1995, o Brasil tem agido
em maro de 2001. A queda do governo em dezembro de 2001 e o
como
conseqente default da dvida pblica argentina deram um golpe severo
um ator muito
no Mercosul: um dos seus dois scios
responsvel e bastante
importantes colocava-se margem do sistema internacional. A
alternativa
liberalizador
no sistema multilateral
de
comrcio

realista, a partir desse momento, era a volta a um objetivo mais modesto de Zona de Livre
Comrcio, mas isso estava longe das ambies da diplomacia brasileira.
Durante as negociaes finais da Rodada Uruguai do Gatt em 1993, o Brasil apoiou
fortemente a liberalizao comercial com base na recente abertura de sua economia e
esteve, de forma geral, aliado aos Estados Unidos, Austrlia, Canad e Argentina contra o
protecionismo agrcola empregado pela Unio Europia e pelo Japo. Alm disso, o
Brasil apoiou fortemente a criao da Organizao Mundial do Comrcio (OMC).
Entretanto, o Pas se ops iniciativa geral proposta pelo vice-presidente norteamericano Al Gore para uma nova rodada de negociaes baseada no estabelecimento de
clusulas de proteo ambiental no comrcio internacional. Num comportamento
oposto ao anterior a 1990, desde a formao da OMC em 1995, o Brasil tem agido

como um ator muito responsvel e bastante liberalizador no sistema multilateral de


comrcio. O Itamaraty tem sabido utilizar apropriadamente as regras da OMC para
questionar aspectos protecionistas nas polticas dos pases desenvolvidos, o que j levou
a duas vitrias importantes nos painis de disputa do algodo com os EUA e do acar
com a Unio Europia. Houve em todo o perodo uma forte sinergia entre a revoluo
capitalista que se produziu no setor agrrio

102 |

brasileiro na dcada de 90 e a competncia do Itamaraty para colocar o pas como lder


mundial na liberalizao do comercio agrcola. Neste desempenho geral do Brasil
existe forte continuidade entre os governos FHC e Lula.
Durante as difceis negociaes que precederam a 3 Reunio Ministerial de Seattle em
1999, o Brasil assumiu a liderana entre os pases em desenvolvimento que se opunham
aos pases desenvolvidos em relao a suas barreiras comerciais para produtos agrcolas,
e foi contra a negociao de condies ambientais e de trabalho em uma suposta nova
rodada de liberalizao comercial. A questo de clusulas ambientais e de trabalho na
OMC tem um carter contraditrio. De um lado responde a presses particularistas
protecionistas dentro dos pases desenvolvidos e de outro lado responde a interesses
universais de proteo do ambiente global e dos direitos humanos bsicos dos
trabalhadores. Contudo, na negociao de Seattle o aspecto predominante na proposta de
Clinton derivava da sua necessidade de realizar concesses aos sindicatos americanos em
funo das eleies presidenciais de 2000, ou seja, defendia interesses particularistas de
setores americanos, mesmo que utilizando uma bandeira universalista. A posio brasileira
nessa poca era extremada por negar totalmente a pertinncia das clusulas ambiental e
social na medida em que o Itamaraty ainda via, provavelmente de modo incorreto e
derivado da inrcia do perodo anterior, os pases desenvolvidos como os principais
competidores no comrcio internacional. Situao muito diferente da atual, a entrada
massiva da China e da ndia produzindo com baixssimos padres ambientais e
trabalhistas coloca o Brasil numa situao intermediria, com certa confluncia de
interesses com as preocupaes dos pases desenvolvidos.
Na 4 Reunio Ministerial em Doha (2001), o Brasil teve papel protagonista no
lanamento da Rodada de Desenvolvimento quando se fez ouvir em vrias questes:
eliminao das barreiras comerciais agricultura por parte dos pases desenvolvidos, txteis
e calados, subsdios e regimes antidumping em pases em desenvolvimento, promoo da
incluso de consideraes de sade pblica como restries aos direitos
a
Durante a 5
de propriedade intelectual no caso de alguns medicamentos. Durante a
Reunio Ministerial em
5a Reunio Ministerial em Cancn, em setembro de 2003, o Brasil foi o
Cancn, em setembro de
lder na formao do G-20, incluindo China, ndia, Mxico e frica do
2003, o Brasil foi o lder
Sul, e foi considerado pelos lderes da Unio Europia e dos EUA como
na formao
o principal responsvel pelo fracasso da reunio. O fato de o Brasil
do G-20, incluindo
liderar uma coalizo muito heterognea o levou a liderar um
China, ndia, Mxico e
posicionamento bastante rgido que pode ter sido bom para o prestigio
frica do Sul, e foi
poltico de curto prazo entre os pases emergentes e pobres, mas
considerado pelos lderes
provavelmente no foi bom para o interesse nacional do Brasil no
da Unio Europia
longo prazo, dado o carter vital que tem para o Brasil uma concluso
e dos EUA como a
bem sucedida da Rodada Doha. O problema que os interesses do Gprincipal responsvel
20 so bastante heterogneos e contraditrios: ao Pas, por exemplo,
pelo fracasso da
convm o mximo de liberalizao
reunio
na rea agrcola e uma menor e mais seletiva na indstria e nos servios; China
convm o mximo de liberalizao no setor industrial e protecionismo na
agricultura, ndia convm o mximo de liberalizao no setor de servios, liberalizao

seletiva na indstria e protecionismo na agricultura.

Durante as negociaes para a criao de uma rea de Livre Comrcio das Amricas
(Alca), iniciadas na Cpula de Miami em 1994, o Brasil sempre defendeu um passo lento:
no antes de 2005 e sem implementao parcial. A posio brasileira era baseada na
necessidade de preparar a indstria do Pas para a competio total com a norteamericana. Entre 1995 e 1997, a posio brasileira implicou conflitos com a poltica
oficial de outros pases latino- americanos como Argentina, Uruguai e Chile e dos
Estados Unidos, que eram a favor de um ritmo mais rpido. At que, em 1997, o
Congresso americano negou a legislao fast-track ao presidente Clinton, e o passo lento
tornou-se um constrangimento para os pases que favoreciam a velocidade nas
negociaes. As tenses entre o Brasil e a maioria
dos outros pases das Amricas ressurgiram em 2002, quando o presidente
O Itamaraty
Bush finalmente conseguiu a aprovao da legislao fast-track junto ao
integrado por um setor
seu Congresso, o que, conseqentemente, renovou as expectativas de
ainda fortemente
criao da Alca. Pouco depois Lula ganhava as eleies, frente do PT,
associado verso
que teve sempre na oposio Alca uma definida bandeira unificadora,
vulgarizada da teoria
erodindo as possibilidades de avano rpido na negociao da Alca. Na
da dependncia
mesma poca, num movimento contrrio ao do Brasil, o Chile conclua
e por um grupo que,
um acordo de livre comrcio com os EUA, afastando-se ainda mais do
a despeito de ser
Mercosul. Em reunio em Miami, em novembro de 2003, o Brasil e os
favorvel
Estados Unidos concordaram com uma abordagem da Alca em duas
dinmica do capitalismo
velocidades, o que abriu expectativas de realizao de uma Alca light.
interdependente, prefere
Entretanto, na reunio de Puebla em fevereiro de 2004, a posio
que esta seja constituda
brasileira tornou-se muito ideologizada e o Brasil ficou isolado, tendo
com os plos
apenas o apoio da Argentina e da Venezuela, em face de uma aliana
tecnolgicos concorrentes
entre os Estados Unidos, o Canad, o Mxico e o Chile, que lideravam
com os Estados Unidos
o G-14 no apoio a um acordo mais forte. Com o candidato democrata
UE e Japo
presidncia John Kerry assumindo,
a partir de maro de 2004, com seu discurso contrrio aos acordos de livre comrcio,
as perspectivas de negociao da Alca nesse ano entrariam em via morta. Mesmo com a
reeleio de Bush em novembro, favorecendo a retomada das negociaes da Alca em
algum momento durante sua presidncia, as foras protecionistas ganharam fora no
Congresso, estando atualmente sob risco de no ser ratificado o Acordo de Livre Comrcio
da Amrica Central, apesar do forte investimento favorvel da Casa Branca.
Desde o incio da administrao Cardoso, quando a criao da Alca foi proposta
pelos Estados Unidos, o Itamaraty tem-se destacado como o principal ator dentro do
governo. Sua posio tem sido uma combinao de doutrinarismo e realismo. Do lado
doutrinrio, a Alca vista como uma ameaa econmica quebra de empresas menos
competitivas e tendncia concentrao do Brasil no setor primrio e tambm
poltica, na medida em que ameaa destruir o Mercosul, prioridade da agenda externa
do Itamaraty, e reforar ainda mais a posio dos Estados Unidos na balana de
poder internacional. Ainda no campo doutrinrio, o Itamaraty integrado por um
setor fortemente associado verso vulgarizada da teoria da dependncia e por um
grupo que, a despeito de ser favorvel dinmica do capitalismo interdependente,

prefere que esta seja constituda com os plos


tecnolgicos concorrentes com os Estados Unidos UE e Japo. Essa preferncia
baseada

104 |

tanto na suposio de que haveria mais riscos envolvidos numa interdependncia com a
superpotncia, quanto na preferncia por um modelo de capitalismo no qual o Estado
assume um papel dirigista mais acentuado. Do lado realista, o Itamaraty da era FHC
reconhecia que a Alca era uma realidade geopoltica: os Estados Unidos teriam
capacidade para definir a agenda da integrao regional, haveria o risco de surgir uma Alca
sem o Brasil e haveria ainda a possibilidade, em sendo abortada, de a Alca dar lugar a
uma dinmica de formao de acordos bilaterais de comrcio envolvendo os Estados
Unidos e os pases mais avanados da regio.
Entre os agentes econmicos impera uma diviso entre um grupo que se
percebe ameaado pelas negociaes especialmente aquele que depende de subsdios e
proteo comercial e que se comporta de maneira muito semelhante da opinio
pblica doutrinria e outro, nitidamente minoritrio, que pressiona o governo pela
realizao de estudos e simulaes para avaliar o impacto potencial de uma integrao
com os Estados Unidos. O grupo dos que defendem a adeso brasileira Alca era
pequeno e pouco ativo na formao da opinio pblica, porque altamente concentrado
nos setores competitivos internacionalmente, com interesse no acesso ao mercado norteamericano. Integram este ltimo grupo empresas ligadas ao agronegcio e ao setor
industrial que atuam na produo de ao, suco de laranja, txteis, calados, aeronutica,
entre outros. Contudo, a partir de
2004, nota-se um significativo crescimento da tendncia pr-Alca no
Contrariamente
norte-americanas
viso da cpula do
Itamaraty no governo
Lula, o Brasil e os
Estados Unidos tm
muito mais interesses
em
comum do que
divergncias em relao
integrao do
hemisfrio. O Brasil
ganharia na expanso
de mercados para
seus produtos
agrcolas e na
atrao de mais
investimento
externo
direto e, talvez,
perderia com relao a
algumas indstrias
intensivas em capital e
servios que no seriam
competitivas com as

empresariado industrial de
So Paulo, que era contrrio
anteriormente.
No governo Lula
houve
um
claro
reforo das posies
doutrinrias terceiromundistas na poltica
externa,
como
a
prioridade atribuda
ao fortalecimento do
Mercosul
e

integrao econmica
do Brasil com os
pases da Amrica do
Sul e o esforo

diplomtico para tornar o Brasil o lder da regio. Alm do Itamaraty, os


Ministrios da Fazenda, Agricultura e Desenvolvimento Exterior
tambm participam do debate sobre a Alca. Nesse setor, prevalecia
uma viso realista das limitadas chances de que o governo Bush
apresentasse uma proposta atraente para o Brasil antes das eleies de
novembro de 2004. Para o setor econmico do governo, a Alca corria
um srio risco de no se materializar no prazo previamente
estabelecido, janeiro de 2005, mas seria importante, para reforar a
credibilidade do Brasil, que se mostrasse uma atitude de
engajamento consistente nas negociaes. Para esse setor, que foi
derrotado na definio da posio brasileira, era importante que o
eventual insucesso das negociaes fosse creditado s dificuldades dos
prprios norte-americanos em atrair o conjunto dos pases para a sua
proposta, e no intransigncia do Brasil.
Contrariamente viso da cpula do Itamaraty no governo Lula,
o Brasil e os Estados Unidos tm muito mais interesses em comum do
que divergncias em relao integrao do hemisfrio. O Brasil ganharia na expanso de
mercados para seus produtos agrcolas e na atrao de mais investimento externo direto e,
talvez, perdesse com relao a algumas indstrias intensivas em capital e servios que no

seriam competitivas com as norte-americanas. Apesar das objees do Presidente Lula em


assinar a Alca nos termos majoritariamente impostos pelos Estados Unidos, uma
anlise pragmtica das opes brasileiras para o crescimento econmico sustentvel
sugeriria que o atual comportamento opositor do Brasil possa minar as potencialidades do
Pas. Tambm verdade que o interesse nacional americano poder ser prejudicado se o
Brasil no alcanar um robusto crescimento econmico, j que o Pas tem um papel
estabilizador na Amrica do Sul. A estabilidade do hemisfrio ocidental depende do
crescimento econmico sustentvel no Brasil, nica maneira de evitar uma reestruturao
forada de sua dvida externa. Uma eventual moratria da dvida brasileira, depois da
argentina, em 2001, poria toda a Amrica do Sul, exceto o Chile, em longa e perigosa
crise econmica, social e poltica. Isto produziria perdas econmicas entre investidores
norte-americanos e minaria a segurana nacional americana devido ao aumento
dramtico do crime transnacional.

A Percepo Brasileira sobre o 11 de setembro


e sobre a Nova Poltica Externa Americana
consensual entre os analistas internacionais que o 11 de setembro constitui um
ponto de inflexo. Por isso, foi problemtico para o Brasil o fato de que a opinio
pblica e a maior parte da elite de poltica externa tenderam a minimizar a percepo
dos atentados terroristas de 11 de setembro de 2001 como um ato de guerra. De modo
geral, prevaleceu uma interpretao de que os atentados expressavam o
descontentamento dos excludos pelas dinmicas da globalizao econmica e cultural,
supostamente patrocinada pelos Estados Unidos, o que tornava este pas coresponsvel pelos ataques.
Os formadores de
A prpria autopercepo de vulnerabilidade dos EUA passou a ser vista
opinio acadmicos e
como algo positivo, na medida em que poderia tornar sua populao
jornalistas no
capaz de entender como vive uma parte significativa da populao
entendem a metade
mundial vulnerveis diante de eventos econmicos, polticos e sociais
conservative dos
ocorridos fora de seus pases ou influenciados por agentes estrangeiros,
EUA, que muito peculiar,
entre os quais os Estados Unidos mereceriam destaque. Este
e quase no tem
sentimento se misturava com uma tentativa de compreender ou
equivalente no mundo, a
justificar os atentados, vistos como uma resposta arrogncia
no ser conservadores
demonstrada pelos americanos no sistema internacional. Para termos
australianos e uma parte
uma idia de quo irrealista e normativa, no sentido de exageradamente
dos britnicos. So,
pacifista, tendeu a ser a opinio pblica brasileira nesta questo, basta
portanto, formadores de
notar que, logo aps os atentados, mais de 70% da populao eram
opinio que se tornam
contra um ataque norte-americano ao Afeganisto. Em contraste, a
tributrios da estratgia
posio do ento chanceler brasileiro, Celso Lafer, apontava para o
poltica e cultural da outra
sentido oposto, na medida em que levou o Pas a invocar o Tratado
metade, a democrata
Inter-Americano de Assistncia Recproca, que determinava todo ataque
deferido a um dos pases do continente seria interpretado com um ataque a este conjunto
de pases. Apesar de geopoliticamente irrelevante, a posio da chancelaria expressava um

profundo senso de realismo, o qual contrastava at mesmo com o sentimento


predominante no governo Cardoso como se pode aferir do discurso do prprio
presidente na Assemblia

106 |

Nacional francesa, pouco mais de um ms aps os atentados. A despeito de seu


realismo, Lafer no operou como um elemento dinmico na formao da opinio pblica
brasileira, a qual permaneceu irrealista e normativamente contrria a qualquer reao
militar norte- americana.
As elites brasileiras, quando informadas e instrudas sobre os EUA, o so atravs dos
formadores de opinio identificados com os liberals (social-democratas), vinculados ao
Partido Democrata, o que vale inclusive para a maioria dos diplomatas. Cabe destacar
aqui que uma parte importante dessas elites muito ignorante sobre os
Nos ltimos anos,
EUA, mesmo que tenha feito repetidas viagens a Nova York, Miami e
a quase totalidade da
Los Angeles. Os formadores de opinio acadmicos e jornalistas no
mdia brasileira
entendem a metade conservative dos EUA, que muito peculiar, e
bombardeia a populao
quase no tem equivalente no mundo, a no ser conservadores australianos
com a idia de que Bush
e uma parte dos britnicos. So, portanto, formadores de opinio que se
uma espcie
tornam tributrios da estratgia poltica e cultural da outra metade, a
de excrescncia
democrata. O Brasil teve dificuldades gigantescas de entender o papel de
histrica e que os
Reagan e ainda hoje no compreende o neoconservadorismo, que tem
neoconservadores
um forte componente de promoo da democracia de mercado, mas que
expressam um puro
no Brasil identificado com o fundamentalismo pentecostal. Este ltimo
hegemonismo americano,
era parte importante da coalizo que apoiava Reagan e tambm da
e se nega a debater
que est com Bush, no h dvida. A filosofia neoconservadora, no
o significado dos
entanto, bastante diferente e est baseada em Frederik Hayek, Milton
republicanos e dos
Friedman e Leo Strauss, autores geralmente desconhecidos ou vistos com
neoconservadores
preconceito no Brasil.
em termos de
Os problemas derivados de internalizar o enfoque democrata
disputa de valores
se agravam se consideramos que os EUA esto se tornando um pas
predominantemente republicano devido a vrios fatores:
a.
b.

c.

d.

e.

demogrfico: declnio relativo dos estados do Nordeste, ncleo do Partido


Democrata desde o New Deal;
econmico-social: forte correlao entre o crescimento da proporo de
pequenos empresrios e a cultura econmica republicana e declnio dos
sindicatos sempre ligados aos democratas;
religioso: avano dos evanglicos, com forte correlao com os
republicanos, sobre o protestantismo clssico e apelo do discurso
republicano antiaborto sobre uma parte importante dos catlicos;
poltico-comunicacional: maior criatividade da mquina
republicana com relao s novas mdias radio-talk show,
blogs na Internet
e TV a cabo e declnio das mdias clssicas grande
imprensa e TV aberta , na qual os democratas foram
ostensivamente predominantes entre 1930 e 1980;
organizacional: maior capacidade dos conservatives e libertarians
de utilizar os think tanks como forma de influenciar a opinio
pblica, se comparados com os liberals.

Nos ltimos anos, a quase totalidade da mdia brasileira bombardeia a populao com
a idia de que Bush uma espcie de excrescncia histrica e que os neoconservadores
expressam um puro hegemonismo americano, e se nega a debater o significado dos
republicanos e dos neoconservadores em termos de disputa de valores. Infelizmente,
estamos dentro de um crculo vicioso, onde se realimentam o desconhecimento dos EUA,
o antiamericanismo e a ausncia de uma fora poltico-cultural liberal no Brasil. muito
interessante compararmo- nos com os nicos trs pases ibero-americanos que cruzaram o
rubico da modernidade nos ltimos 30 anos: Espanha, Chile e Portugal. Nestes pases
existem foras social-democratas que so crticas dos republicanos e procuram certa
distncia dos EUA, mas tambm existem importantes foras liberais e conservadoras
modernas, que admiram os EUA, procuram importar suas instituies e prticas, e
apiam a poltica externa republicana. Alm disso, os dados econmicos agregados das
ltimas duas dcadas no deixam dvidas sobre a pertinncia do argumento liberal: as
sociedades que mais cresceram economicamente so as que aumentaram sua
interdependncia com os centros dinmicos do sistema internacional, em termos de
produtividade sistmica, de inovao tecnolgica e liberdade econmica, ou seja, com os
EUA, a Unio Europia e o Japo. Exatamente o oposto da viso da esquerda, baseada na
teoria da dependncia, segundo a qual o progresso econmico se daria pela distncia e
autonomia com relao aos centros dinmicos do mundo, j que a proximidade levaria
submisso a sua dinmica imperial. Essa viso se expressa cristalinamente hoje na
poltica externa (Itamaraty) do governo Lula com a nfase na aproximao da Amrica do
Sul, China, ndia, Rssia, frica e mundo rabe. J nos Ministrios de Fazenda,
Desenvolvimento e Agricultura predomina uma viso diferente, interdependentista, da
insero internacional do Brasil.
Claro que o antiamericanismo no Brasil tambm parte de um fenmeno mundial:
a outra cara do sistema unipolar. Pode ser mais intenso s vezes, menos outras, mas est a
para ficar, ao menos enquanto a ordem mundial continue unipolar, e no existem
perspectivas de mudana a este respeito pelo menos na prxima dcada. O
antiamericanismo foi limitado na primeira metade da dcada de 90, pela expectativa de que
todo o mundo estaria indo rumo prosperidade, mas recrudesceu quando ficou claro ser
uma tarefa bastante complexa construir uma moderna economia de mercado, com muitas
sociedades fracassando nessa tentativa.
Existem quatro grandes atitudes no mundo diante dos Estados Unidos:
1.

2.

3.

O pr-americanismo, fortemente favorvel ao indivduo, liberdade, igualdade


de oportunidades e ao papel de garantia de segurana global dos EUA. Este atitude
forte nos partidos de direita liberal europia, japonesa e chilena, e em geral simpatizam
com o partido republicano.
O antiamericanismo light, que coloca certo equilbrio entre o indivduo e a liberdade,
de um lado, e o grupo e a igualdade substantiva, do outro, v os EUA como uma
sociedade excessivamente individualista e prefere uma ordem de segurana multipolar.
Esta atitude forte na Europa continental e, em geral, simpatiza com o partido
democrata.
O antiamericanismo moderado, constitudo por diversos grupos polticos estatistas, que

se ressentem da capacidade de os EUA influenciarem o mundo no sentido da expanso

108 |

4.

da economia de livre mercado e que tm um ideal utpico de democracia


participativa. Esta atitude muito disseminada na Amrica Latina, mas tambm no
segmento mais de esquerda da social-democracia europia e na extrema direita
europia.
O antiamericanismo radical, contrrio economia de mercado e democracia. Tem
diversas manifestaes desde o radicalismo islmico at o neocomunismo latinoamericano (Cuba, FARC-ELN na Colmbia, revoluo bolivariana na
Venezuela, MST do Brasil, cocaleros da Bolvia, piqueteros da Argentina).

No Brasil, o segmento pr-americano reduzido. Segundo pesquisa do jornal Folha de


S. Paulo, por exemplo, logo depois de 11 de setembro, apenas 12% do pblico eram
favorveis ao ataque americano ao Afeganisto dos Talib, um dos ndices mais baixos
pesquisados no mundo. O mesmo acontece quando se analisam os dados comparados das
pesquisas do Pew Center in Public Policy e da BBC sobre atitudes internacionais com
relao ao ataque anglo-americano ao Iraque. O segmento antiamericano light tambm
reduzido, embora um pouco maior que o pr-americano, uma parte importante dos
eleitores do PFL e do PSDB
A penetrao do
no Sul e no Sudeste situam-se neste segmento. O segmento
debate pblico
antiamericano moderado o maior e mais central na opinio pblica
brasileiro por vises
brasileira; grande parte dos eleitores do PT e da maioria dos outros partidos
jurisdicistas ou
situa-se neste segmento. Por ltimo o antiamericanismo radical
normativas do mundo
reduzido, estando ligado a grupos polticos e sindicatos de extrema
se expressa numa
esquerda e ao MST.
predisposio a
Durante todo o sculo XX, a elite brasileira de poltica externa
esperar que a realidade
considera como um componente crucial das relaes do Brasil com
se
as grandes potncias o fato de elas reconhecerem para o Brasil um papel
adapte quilo que ditam
de potncia regional na poltica mundial. Este reconhecimento, junto
as instituies e os
com a extrao de vantagens no relacionamento bilateral, determina o
acordos internacionais,
grau de amizade do Brasil com essas potncias. O golpe de 1964, liderado
quando, na prtica, as
por Castelo Branco, levou ao poder, por um curto perodo, uma
instituies e acordos
poltica favorvel forte interdependncia com os Estados Unidos:
so
reformas econmicas liberais e um regime semi-autoritrio, que se
constantemente
pretendia transitrio. Em 1967, a ascenso de Costa e Silva implicou a
colocados em xeque
tomada do poder por um grupo mais
pelas aes dos
estatizante e autoritrio, que se consolida com o AI-5 em 1968. No
perodo
Estados
1964-77 administraes Johnson, Nixon e Ford , os Estados Unidos
reconheceram a centralidade do Brasil como lder regional, o que atendeu s
necessidades dos diversos atores que formavam a coalizo dominante do regime
autoritrio, sendo percebido como algo muito negativo pelas foras de oposio ao
regime, particularmente pelas foras de esquerda. Com Carter, o regime militar
brasileiro no apenas perde a sua relevncia, mas at mesmo confrontado, iniciando-se
um perodo, que se estende at hoje, no qual o Brasil no mais reconhecido como
potncia regional pelos Estados Unidos.

O perodo de ouro da relao Brasil-Estados Unidos, em que Brasil era


reconhecido com parceiro privilegiado dos EUA no sistema internacional durou de
1964 a 1977. E tal reconhecimento nunca voltou a acontecer, o que implica a
constante presena de componente antiamericano no espectro poltico brasileiro,
mesmo entre as foras mais

liberais. A nica exceo foi o grupo de foras que deu sustentao ao governo
Collor (1990-92), na medida em que ele prprio reconhecia que o atraso relativo do
Brasil era to profundo, que tornava ilegtima qualquer pretenso de reconhecimento de
que o Pas era uma potncia efetiva. Durante as presidncias de Clinton e Cardoso, as
relaes EUA e Brasil atingiram seu melhor nvel desde a dcada de 60 devido ao avano
da democracia de mercado no Brasil e ao carter pr-ocidental da poltica externa
brasileira. Mesmo nesse contexto favorvel, no entanto, os EUA consideravam o Mxico, e
no o Brasil, como o pas mais importante e seu principal parceiro e aliado na Amrica
Latina.
A penetrao do debate pblico brasileiro por vises jurisdicistas ou normativas do mundo
se expressa numa predisposio a esperar que a realidade se adapte quilo
Em relao ao Iraque,
que ditam as instituies e os acordos internacionais, quando, na prtica,
no entanto, a
as instituies e acordos so constantemente colocados em xeque pelas
posio doutrinria do
aes dos Estados. Entre os principais lderes que se pronunciaram de
Brasil implica questionar
maneira irrealista contra a reao norte-americana ao 11 de setembro, esteve
uma estratgia tida
o prprio Presidente Cardoso, que saiu em defesa da prevalncia de
pelos norte-americanos
uma agenda do desenvolvimento comrcio, regulao financeira,
como vital para sua
ajuda externa na poltica externa dos Estados Unidos justamente
segurana nacional. Essa
quando a potncia hegemnica experimentava um dos momentos mais
oposio feita a partir
crticos de sua histria no terreno da segurana. Uma das principais
da difusa e
confuses acerca de como se estabelecem as relaes entre os pases no
nebulosa viso de ameaa
mbito dos principais organismos multilaterais diz respeito crena,
aos interesses
profundamente equivocada, quanto existncia de uma comunidade
nacionais brasileiros e
internacional organizada democraticamente, como se a ONU fosse uma
no de
espcie de parlamento mundial. Nesse sentido, a opinio pblica
uma avaliao
brasileira se mostrou incapaz de processar informaes elementares, que
realista dos custos e
do mostras de que as diferenas de poder entre os pases se expressam em
benefcios envolvidos
processos decisrios que reservam, por exemplo, poder de
veto a um conjunto de cinco pases no mbito do Conselho de Segurana da ONU. Ou seja,
a ONU no uma democracia e sua efetividade depende fortemente de que os pases
estejam l representados com capacidade decisria equivalente quela que detm na
realidade, sob risco de os mais fortes simplesmente a deslegitimarem com aes unilaterais.
Tem sido muito forte a percepo da opinio pblica de que a doutrina Bush de
ataque preventivo injustificvel. Esta percepo deriva, de um lado, da baixa
familiaridade dos brasileiros com a real dimenso da proliferao das armas de
destruio em massa aps a queda da URSS e da expanso das redes terroristas radicais
islmicas. De outro lado, essa percepo tambm resulta da viso jurisdicista, acima
referida, a qual deslegitima aes tomadas revelia, ou ao largo, do que se dispem a
fazer os organismos internacionais.
Ademais, essa doutrina passa a ser vista como uma ameaa ao interesse
nacional brasileiro por seis razes principais:
1.

a prevalncia no Brasil do pressuposto no sujeito investigao racional de que


os interesses nacionais do Brasil e dos Estados Unidos esto mais em conflito do que

em convergncia;

110 |

2.

3.
4.

5.

6.

em funo do ponto anterior, a forte percepo de que o Brasil teria mais a lucrar
se estivesse numa posio de contrapeso em relao ao poder norte-americano.
Disso derivam tanto o sentimento de ameaa em relao a iniciativas como a formao
da rea de Livre Comrcio das Amricas (Alca) e a preferncia por um acordo
comercial com a Unio Europia, quanto a nfase na necessidade de formar coalizes
com pases com orientao antiocidental, como Rssia, China, ndia e frica do Sul,
entre outros;
a pretenso de um assento permanente no Conselho de Segurana da ONU v-se
atingida, esvaziada, pelo novo exerccio da unipolaridade norte-americana;
a doutrina contraria o princpio da no-interveno um dogma da diplomacia
brasileira que se fundamenta numa viso defensiva a partir da crena de que h um
genuno interesse de os Estados Unidos se apropriarem indiretamente da Amaznia;
a percepo arraigada na elite poltica brasileira de que a presena norte-americana na
Colmbia, no mbito do Plano Colmbia de combate ao narcotrfico e ao
terrorismo, ameaaria os interesses brasileiros, na medida em que haveria uma
presena militar norte-americana na Amrica do Sul prximo Amaznia e
porque h o temor de que os Estados Unidos possam ter interesse em combater o
narcotrfico no Brasil. paradoxal que um pas que sofre as violncias do
narcotrfico tenha tanta dificuldade para enxergar-se como potencial beneficirio da
poltica dos Estados Unidos de combate ao narcotrfico;
a insistncia dos Estados Unidos de que haveria atividades de financiamento do
terrorismo islmico na Trplice Fronteira, em Foz do Iguau, desperta temor de
que a doutrina do ataque preventivo poderia vir a ser utilizada para justificar
incurses daquele pas em nosso territrio.

Antes do Iraque, a diplomacia brasileira, com sua defesa do princpio da nointerveno e da soberania dos povos, j tinha entrado em conflito com os EUA em duas
intervenes humanitrias: Haiti 1994 e Kosovo 1999. Em ambas as situaes, o Brasil havia
se contraposto no apenas aos Estados Unidos, mas a todas as democracias ocidentais. Em
relao ao Iraque, no entanto, a posio doutrinria do Brasil implica questionar uma
estratgia tida pelos norte- americanos como vital para sua segurana nacional. Essa
oposio feita a partir da difusa e nebulosa viso de ameaa aos interesses nacionais
brasileiros e no de uma avaliao realista dos custos e benefcios envolvidos.
particularmente importante notar que este rompimento do Brasil em relao poltica de
segurana norte-americana se deu logo aps uma ao concreta do governo dos Estados
Unidos para garantir que o FMI aprovasse um vultoso emprstimo ao Pas, sem o qual a
crise de confiana existente no mercado internacional em
2002 poderia facilmente ter levado moratria forada da dvida pblica. A linha de
poltica externa adotada pelo Brasil durante a crise iraquiana representou uma ao
extremamente arriscada, cujos efeitos negativos foram minimizados pelo choque de
prudncia que tomou conta do governo brasileiro quando os EUA, em plena guerra,
deixaram claro que o ativismo antiamericano seria punido. O extremo doutrinarismo
levou o Brasil a assumir, at fins de maro de 2003, uma posio de rejeio ativa
estratgia de segurana norte-americana que, na Amrica Latina, s pode ser comparvel s

que prevaleceram em Cuba e na Venezuela.

A opo por uma aliana com a Frana no plano doutrinrio da questo da


segurana no leva em conta que aquele pas o que mais fortemente se contrape
agenda econmica brasileira no plano multilateral e inter-regional (acesso ao mercado
agrcola europeu). Esta agenda encontra seus maiores aliados justamente nos EUA e no
Reino Unido, pases contra os quais Brasil se colocou. Ademais, o aparente ganho da
estratgia adotada apoio da Frana para uma eventual posio permanente do Brasil no
Conselho de Segurana , na prtica, pouco relevante, tendo em vista o efetivo
esvaziamento do Conselho como frum decisrio
relevante em aspectos de segurana. A nfase na oportunidade de construir
Os liberaluma aliana poltico-estratgica com Rssia, China, ndia e frica do Sul,
nacionalistas so
cujas relaes comerciais e financeiras com o Brasil so mnimas quando
dominantes nas elites
comparadas com o Ocidente, para contrabalanar o poder dos EUA,
diplomtica e militar e
totalmente dissonante com as relaes econmicas internacionais do
tm forte correspondncia
Brasil. Vale notar que 70% do comrcio exterior brasileiro se destinam aos
com
mercados das Amricas e Unio Europia, regies que respondem por
o antiamericanismo light.
mais de 90% do investimento externo direto destinado anualmente ao
Para eles
Brasil.
necessrio conter
Particularmente em relao guerra do Iraque, interessante notar
parcialmente a
que, no perodo janeiro-maro de 2003, existiu uma diviso dentro e fora
hegemonia americana.
do governo, sobre como o interesse nacional brasileiro poderia ser afetado.
Conseqentemente
De um lado, identificamos uma percepo doutrinria antiamericana na
, as relaes com EUA
opinio pblica, a qual tambm prevalecia dentro do governo, inclusive no
devem estar baseadas na
crculo mais ntimo em torno do presidente da Repblica. Para este
negociao desde uma
segmento, a guerra era vista como essencialmente injusta e ameaava os
posio forte, incluindo
interesses do Brasil, exigindo uma ao ativa de conteno aos alegados
fortalecer o mximo
interesses imperialistas norte-americanos. Uma vez comeada a guerra,
possvel os vnculos com
uma parte importante desta opinio pblica se identificava com uma
a Unio Europia,
mdia na qual prevalecia uma cobertura de baixo respeito pela anlise da
como um contrapeso ao
realidade emprica da guerra e por uma orientao geral desejosa de ver-se
poder americano, e para
reproduzir uma derrota dos Estados Unidos. De outro lado, identificamos
firmar no pas um
que os principais agentes econmicos, particularmente aqueles que
capitalismo com
operavam as relaes entre a economia nacional e a economia mundial,
interveno
percebiam que o interesse nacional brasileiro era de que o incio e o
significativa do Estado
desenlace da guerra se fizessem da maneira mais rpida e eficaz possvel, e
que preferencialmente levasse a uma vitria incontestvel dos Estados
na economia (adeso ao
Unidos. Um ncleo realista dentro do governo, localizado especialmente
modelo europeu contra
na rea
o modelo americano de
econmica Fazenda, Banco Central, Desenvolvimento e Agricultura e
capitalismo)
na
embaixada brasileira em Washington aderiu a esta posio, o que dava um carter
especialmente contraditrio ao discurso do governo brasileiro.
O comportamento arriscado de Lula, do ncleo petista do governo e da cpula do
Itamaraty no incio da guerra do Iraque e seu retrocesso posterior acabou tendo um
impacto salutar de choque de realismo sobre a percepo brasileira das relaes com EUA,

particularmente no corao da segurana. Nessa conjuntura, mesmo os setores mais


esquerdistas e nacionalistas do governo Lula aprenderam sobre os perigos de desafiar uma
superpotncia quando esto em
jogo seus interesses vitais de segurana. Depois de certos episdios, nas questes de segurana,

112 |

as relaes entre Brasil e EUA ficaram boas: reconhecimento pela administrao Bush do
papel estabilizador do Brasil na Amrica do Sul; reconhecimento da liderana do Brasil na
formao do grupo de amigos da Venezuela que mitigou o risco de guerra civil nesse pas
e possibilitou a realizao do referendum em agosto de 2004; acordo implcito sobre o
carter pacfico do programa de enriquecimento de urnio do Brasil (consolidado com a
queda do ambicioso ministro da Cincia e Tecnologia, Amaral, em janeiro de 2004); visitas
ao Brasil de convergncia nas relaes bilaterais por parte dos secretrios Powel, Rumsfeld e
Rice; atitude mais colaborativa do Brasil com relao ao Plano Colmbia; atitude
colaborativa do Brasil com relao percepo americana de ameaa de terrorismo na
trplice fronteira; forte apoio americano ao papel de liderana do Brasil na fora de paz da
ONU no Haiti; papel do Brasil na mitigao das tenses entre Chavz e Uribe; opinio
simptica (embora no favorvel) dos EUA com relao pretenso de ser membro
permanente do Conselho de Segurana; e papel responsvel e estabilizador do Brasil nas
crises equatoriana e boliviana em 2005. Algumas atitudes provocativas por parte do
governo Lula ficaram no plano da retrica: declarao conjunta dos presidentes Lula e
Assad em Damasco (uma das capitais do terrorismo mundial) pedindo a retirada das foras
de ocupao americanas do Iraque, manifestaes episdicas de apoio a Chavz e Castro
por parte de Lula. De fato, em meados de 2005, o nico contencioso entre EUA e Brasil
na rea de segurana encontra-se na questo do papel de Chavz como ameaa a segurana
hemisfrica, particularmente depois das ltimas atitudes radicais de Chavz (compra de
armas russas, fim da cooperao militar em educao e treinamento com EUA, e ameaa
de re-dirigir as exportaes de petrleo, dos EUA para a China). Nesta questo o radar
americano esta cada vez mais sensvel e existe um potencial de tenso crescente com Brasil,
por causa da atitude tolerante do governo Lula em relao ao presidente venezuelano.
Podemos considerar que nos anos iniciais do sculo XXI, existem trs vises sobre
as relaes internacionais do Brasil nas elites econmica, poltica, de relaes exteriores e
de defesa do Brasil: liberal-nacionalista, liberal e nacionalista.
Os liberal-nacionalistas so dominantes nas elites diplomtica e militar e tm
forte correspondncia com o antiamericanismo light. Para eles necessrio conter
parcialmente a hegemonia americana. Conseqentemente, as relaes com os EUA devem
estar baseadas na negociao a partir de uma posio forte, incluindo fortalecer o
mximo possvel os vnculos com a Unio Europia, como um contrapeso ao poder
americano, e para firmar no pas um capitalismo com interveno significativa do
Estado na economia (adeso ao modelo europeu contra o modelo americano de
capitalismo). Foram ostensivamente dominantes no governo Cardoso e so codominantes, pela presena na rea econmica, no governo Lula. Este grupo ligado aos
setores centristas do Partido Democrata.
O segundo grupo podemos denominar liberal: foi secundrio no governo Cardoso,
embora significativo na rea econmica (particularmente dominante no Banco Central), e
importante nos setores mais competitivos da economia nacional e extremamente forte no
setor financeiro. Este grupo tem importante correspondncia com o pramericanismo. Para ele, desejvel uma relao privilegiada com EUA, incluindo o
reconhecimento pleno de sua hegemonia, desde que o Brasil seja apoiado como potncia
regional e como lugar de investimentos para as corporaes americanas. Seria desejvel,

ainda, a negociao bem

sucedida da Alca ou de um acordo de livre comrcio com os EUA. O caminho do


Brasil deveria ser similar ao do Canad, do Mxico e do Chile em termos de relaes
econmicas internacionais, e mais focalizadamente ao chileno em termos de um modelo
de capitalismo que privilegia com clareza e o mercado sobre o Estado, respeitando
algumas singularidades derivadas do carter continental e do gigantismo demogrfico
do Pas. Este grupo se referencia tanto no partido republicano quanto na direita do
partido democrata.
O terceiro grupo o dos nacionalistas, que estavam fora do governo Cardoso, mas
so dominantes na cpula de Itamaraty e nos ministrios sociais no governo Lula. Ele
coincide fortemente com o antiamericanismo moderado. Tm presena dominante nos
partidos de esquerda e presena significativa nos militares, nos sindicatos e nos
setores menos competitivos do empresariado nacional. Para eles necessrio que o Pas se
oponha hegemonia americana, procurando alianas na Europa, Japo, Rssia, China,
ndia e frica do Sul. O Brasil deveria liderar um Mercosul ampliado, estendido ao
conjunto da Amrica do Sul, para resistir tentativa da Alca. Seria conveniente, tambm,
que o Brasil tivesse um papel mais ativo de questionamento do envolvimento dos
militares americanos na Colmbia. Este grupo considera que o interesse nacional
brasileiro contraditrio com o americano na Amaznia porque atribui superpotncia a
tendncia a intervir na regio e simpatiza com a ala esquerda de Partido Democrata e,
em geral, com os muito reduzidos setores isolacionistas da elite americana.

O Dficit de Realismo Estratgico na Poltica Externa de Lula


A poltica externa do governo Lula se caracteriza por um significativo dficit de
realismo estratgico. Muitas vezes, essa ausncia produto da necessidade do presidente
de produzir uma iluso de liderana internacional, para conformar a esquerda
brasileira que est desapontada com o abandono do programa estatista na poltica
macroeconmica. Abundam os exemplos importantes de dficit de realismo na poltica
externa de Lula, entre os quais os mais importantes so:

do

de

os esforos desmedidos de gastos na tentativa de tornar o Pas membro permanente


Conselho de Segurana da ONU;
a tentativa de tornar o Brasil lder regional e de criar a Comunidade Sul-Americana
Naes;
a priorizao das relaes com a frica e com o mundo rabe, mostrada na cpula
entre o Mercosul e a Liga rabe;
a formao do G-3 com a ndia e a frica do

Sul;

a deciso pouco elaborada sobre a participao como lder na fora de paz da ONU
no Haiti, sem avaliar o carter extremamente difcil da misso, nem a baixa disposio
da sociedade brasileira de arcar com os custos materiais e humanos da empreitada;

o intempestivo lanamento de um candidato brasileiro a direo da OMC, contra

a qual j havia uma estabelecida candidatura uruguaia, provocando clara diviso no


Mercosul.

114 |

O chanceler Amorim priorizou extremamente a entrada do Brasil no


Conselho de Segurana, como a grande realizao da diplomacia petista
e como o grande legado de sua passagem pela cpula de Itamaraty.
Para isso deveria contribuir a formao do G-4 com Japo, Alemanha e
frica do Sul, embora essa atitude tenha sido tomada com pobre
anlise de custo-benefcio, seguindo o comportamento, de um lado, do
Japo e da Alemanha, pases desenvolvidos cujas economias
constituem uma parte fundamental da economia mundial, e de outro
lado, a ndia, que tem um quinto da populao do planeta e foras
militares de certa importncia. No houve, em nenhum momento, uma
anlise consistente, comparando a participao do Brasil no Conselho de
Segurana da ONU com sua eventual participao no G-8, que por seu
papel na arena econmica muito mais relevante para o interesse
nacional brasileiro que o Conselho de Segurana. No apenas gastou-se
uma parte importante do tempo e das energias do corpo diplomtico e
das visitas presidenciais ao exterior para ganhar apoios candidatura
brasileira, mas, no segundo trimestre de 2005, enviaram-se emissrios
aos pases mais remotos do globo, com a misso de obter apoios. Toda
essa poltica foi empreendida sem anlise realista de quais seriam as
possibilidades de reforma do Conselho de Segurana. E elas so baixas, em
funo do desacordo entre os cinco membros permanentes sobre o
perfil da reforma e sobre quais deveriam ser os novos membros; e
tambm em funo das fortes oposies cruzadas a novos membros
permanentes, por parte daqueles pases que estariam no crculo
imediatamente seguinte aos
novos membros, ou que se sentem ameaados por eles (Mxico, Argentina,

O governo Lula e parte


das elites
brasileiras
vem o Pas numa
posio de liderana
natural da Amrica do Sul,
sem se dispor a pagar os
custos de exerccio desta
liderana. A formao da
Comunidade Sul-Americana
de Naes
um exemplo
extremo de irrealismo e
poltica retrica: com o
Mercosul em crise
profunda, em vez de
tornar menos ambicioso
o prprio Mercosul,
promovendo o fim da
Unio Aduaneira e a
efetiva rea de Livre
Comrcio, o governo se
dedica a promover uma
estrutura regional
ainda mais ambiciosa e
vazia
Itlia, Espanha, Paquisto, Coria do Sul).
O Itamaraty tendeu a negar dados fundamentais da realidade que dizem respeito
posio dos EUA quanto a mudanas no Conselho de Segurana:

os EUA priorizam outros aspectos da reforma da ONU;


os EUA so favorveis a uma ampliao muito limitada do Conselho, com a
entrada basicamente de Japo e ndia, porque consideram que um nmero maior de
membros permanentes aumentar a complexidade decisria que j existe. Alm
disso, no quererem partilhar a representao do hemisfrio ocidental no Conselho.

No caso da Amrica Latina, o potencial de conflito do empreendimento brasileiro


em relao ao Mxico e Argentina, teve um impacto negativo sobre o que deveria ser a
verdadeira prioridade brasileira em termos de segurana: a coordenao de esforos dos
principais pases latino-americanos para melhorar a governabilidade do subcontinente,
bastante erodida pela decepo de vastos setores da populao com as dificuldades para
estabelecer uma democracia de mercado, e pelo poder crescente e capilarizado do crime
organizado transnacional.

O governo Lula e parte das elites brasileiras vem o Pas numa posio de
liderana natural da Amrica do Sul, sem se dispor a pagar os custos de exerccio desta
liderana. A

formao da Comunidade Sul-Americana de Naes um exemplo extremo de irrealismo


e poltica retrica: com o Mercosul em crise profunda, em vez de torn-lo menos
ambicioso, promovendo o fim da Unio Aduaneira e a efetiva rea de Livre Comrcio,
o governo se dedica a promover uma estrutura regional ainda mais ambiciosa e vazia. O
Estado brasileiro
tem gigantescos constrangimentos fiscais que tornam impossvel uma
Os ltimos 15
poltica de liderana regional, arcando com uma parte maior dos
anos trouxeram uma
custos de processos de integrao, condio ostensivamente necessria
importante modernizao
segundo todas as teorias de integrao regional. A baixa propenso a
na
arcar com os custos da liderana regional coloca o Brasil diante de uma
economia, na poltica e
realidade na qual cada pas de sua pretensa rea de influncia
nas relaes
Uruguai, Argentina, Chile, Colmbia, Peru, Equador tem interesse
internacionais do Brasil.
muito maior em estreitar seus vnculos com os Estados Unidos do que
Contudo,
com o Brasil. No caso da relao com a Argentina a dissonncia entre a
essa modernizao foi
proclamada aliana estratgica e a sensvel deteriorao das relaes
insuficiente e o Brasil,
no podia ser maior. O ativismo retrico desmesurado da diplomacia
como a grande maioria
brasileira na Amrica do Sul junto com a exagerada nfase em tornar-se
dos pases do mundo
membro permanente do Conselho de Segurana esto cobrando um
ibrico, no conseguiu
preo significativo de retrocesso estrutural das relaes, mesmo que no
ultrapassar
sejam sua razo fundamental (a perda crescente de modernidade da
o rubico da
indstria argentina). No caso da Colmbia, a posio do Brasil foi s
modernidade ocidental,
antpodas de um lder regional: ao invs de trazer para si o papel de
sucesso atingido apenas
colaborar no combate ao narcotrfico e a guerrilha, colocoupor Espanha, Portugal e
Chile
se no papel de crtico da presena americana, que se torna cada vez mais imprescindvel
para as foras democrticas colombianas lideradas por Uribe, quando maior seja a falta de
apoio e liderana brasileira. Na Venezuela, a posio brasileira favoreceu a manuteno de
Chavz no poder num momento crtico, com impacto negativo na percepo do
Brasil por parte da classe mdia venezuelana que provavelmente ser cobrado no
momento em que o pas consiga restaurar o caminho rumo democracia de mercado,
mesmo que isso parea distante hoje. O Brasil, alm disso, continua se negando a
reconhecer que houve, na Venezuela, uma significativa eroso do regime democrtico
(centralizao constitucional do poder no Executivo, limitao da independncia do
Judicirio, ataque liberdade de imprensa, incerteza sobre direitos e garantias
individuais frente ao Estado) e que a pretenso de Chavz de exportar a revoluo
bolivariana e de fazer alianas com regimes no-democrticos extracontinentais como
Ir, China e Rssia, podero trazer graves problemas para a segurana hemisfrica.
A constituio do G-3 com a frica do Sul e a ndia, com pretenses nas reas
econmica e de segurana, um exemplo claro do carter retrico da poltica externa de
Lula, j que, do ponto de vista econmico, a ndia muito mais um competidor
estratgico do que parceiro do Brasil e, em termos de segurana, os trs pases no tm
quase interesses comuns por causa de seu lugar na geografia, fora as declaraes retricas
com vista a um tratamento mais igualitrio por parte das grandes potncias.

A cpula rabe sul-americana um exemplo claro da combinao de falta de realismo


estratgico, normativismo terceiro-mundista e retrica internacional destinada a aumentar
a

116 |

legitimidade domstica do Presidente Lula. Trata-se de uma cpula de uma trintena de


pases muito atrasados do ponto de vista do seu desenvolvimento econmico, no qual o
Brasil ocupa o segundo lugar (depois de Chile) no ranking de qualidade das instituies
econmicas e polticas. Nesse tipo de situao importante lembrar que os pases em
desenvolvimento que ascenderam no sistema internacional nos ltimos 30 anos o fizeram
porque aumentaram sua interdependncia com os pases desenvolvidos e no porque
lideraram parcerias ou coalizes de pases mais atrasados. Quase todos os pases rabes so
regimes autoritrios, havendo apenas duas semidemocracias Marrocos e Lbano e dois
candidatos a semidemocracia Iraque e Palestina. Apenas uns poucos pases rabes, os
seis membros do Conselho de Cooperao do Golfo, dispem de petrodlares para
investimento externo e, para atra-los, no se precisaria fazer uma grande cpula rabesul-americana. Pelo contrrio, teria sido muito mais efetiva uma negociao direta e
focalizada entre o Brasil e o Conselho do Golfo. Embora essa negociao tenha existido,
sua eficcia ficou diminuda em funo de sua diluio no meio de uma ambiciosa e
irrealista parceria rabe-sul-americana. De qualquer modo, no ser fcil atrair esses
petrodlares, porque os ricos rabes so basicamente rent seekers: preferem colocar seu
dinheiro em aplicaes mais seguras nos bancos e empresas blue chip ocidentais. Fora isso,
a potencialidade de expanso de comrcio com o Meio Oriente muito limitada,
particularmente se comparada com o que tem alta importncia no mundo para o Brasil
(Nafta, Unio Europia, Japo, China e uns poucos sul-americanos). Por ltimo, a cpula
trouxe uma crtica a Israel e aos EUA, de acordo com os interesses da Liga rabe e de
Chavz, mas longe de uma definio realista do interesse nacional brasileiro, e com
potenciais repercusses de contaminao do conflito rabe-israelense sobre a poltica
interna do Brasil.

Consideraes Finais
Os ltimos 15 anos trouxeram uma importante modernizao na economia, na
poltica e nas relaes internacionais do Brasil. Contudo, essa modernizao foi
insuficiente e o Brasil, como a grande maioria dos pases do mundo ibrico, no
conseguiu ultrapassar o rubico da modernidade ocidental, sucesso atingido apenas
por Espanha, Portugal e Chile. Esse sucesso teve um custo importante para a cultura
dessas sociedades, j que vrias tradies bastante enraizadas tiveram que ser abandonadas,
no poucas vezes com dor. Mas no existe atalho para a prosperidade e no se pode
reinventar a roda. Para o mundo ibrico, atingir a modernidade ocidental implica
completar o processo de construo de instituies da democracia de mercado que j
foram testadas pela histria do ltimo sculo:

centralidade da livre iniciativa;

estabilidade e previsibilidade do ambiente de negcios;

direito de propriedade claramente delimitado e


garantido;

garantia do cumprimento dos contratos atravs de um sistema judicirio eficiente com


internalizao do calculo econmico;

equilbrio fiscal e independncia do banco central;

abertura comercial e financeira;


burocracia estatal qualificada e estritamente tcnica;
pouqussimas empresas estatais, totalmente insuladas de interferncias polticas;
educao primria e secundria pblica de qualidade;
sistema de representao poltica e partidria que promova a transparncia e
responsabilidade dos polticos frente ao eleitorado.

A modernizao parcial nas reas econmica e poltica teve seus reflexos na


poltica externa que, mesmo tendo mudado significativamente com relao ao perodo
anterior, no evolui tudo o que seria necessrio do ponto de vista de adaptar-se com sucesso
e proativamente s realidades da economia do conhecimento globalizada e do sistema
unipolar. As limitaes para a plena modernizao da poltica externa so derivadas da
mentalidade dominante nas elites e na opinio pblica sobre a natureza do sistema
internacional.
Quatro obstculos epistemolgicos e culturais se destacam nessa percepo:

paradigma que sobredimensiona o papel do Estado e subdimensiona o papel dos


mercados na construo da prosperidade das sociedades que hoje so centrais no
sistema internacional;
o predomnio de uma viso de soma-zero do funcionamento do sistema internacional
derivado da teoria marxista do imperialismo e da teoria da dependncia;
a persistncia do antiamericanismo derivado historicamente do catolicismo, do ideal
francs de democracia, do marxismo e do estatismo populista;
tendncia a definir de modo normativo, antes que realista, o interesse nacional.

Mesmo Jos Serra,


que tem uma orientao
predominantemente
realista sobre as relaes
internacionais do Brasil
(por exemplo, nunca
romantizou o Mercosul
como fizeram a quase
totalidade dos polticos
brasileiros), tentado
no plano interno por
uma viso mais estatista
do
capitalismo que
enfraquece seu realismo
na economia poltica
internacional

A superao desses obstculos culturais um grande desafio para


que a poltica externa possa maximizar o interesse nacional, em
consonncia com mundo globalizado. Entre os presidentes do Brasil
nos ltimos 15 anos apenas FHC (e parcialmente Collor) tem tido
uma viso bastante realista do lugar e das possibilidades do Brasil no
sistema internacional. Mas houve dificuldades em transmitir esse
realismo cultura do corpo diplomtico devido ao apego da maioria
deste a idias estatistas. Tambm foi mnimo entre os diplomatas o
estudo da evoluo da posio internacional e da poltica externa de
pases cruciais como Espanha e Chile, para no falar da reflexo sobre
as lies dessas experincias para o Brasil. A viso autocongratulatria
sobre o papel do Itamaraty na histria do Brasil (a avaliao positiva do
papel do Itamaraty correta para muitos perodos histricos, mas no
para todos) leva os diplomatas a considerar os casos chileno e espanhol
como menores e no apropriados para um pas com suposto destino
de grandeza maior como o Brasil. Com estas dificuldades na percepo
do corpo diplomtico no de surpreender que
trs dos quatro principais candidatos na ltima eleio presidencial tivessem um dficit de

realismo na percepo do lugar do Brasil no sistema internacional com repercusses muito

negativas sobre a formao da opinio pblica. Mesmo Jos Serra, que tem uma
orientao predominantemente realista sobre as relaes internacionais do Brasil (por
exemplo, nunca romantizou o Mercosul como fizeram a quase totalidade dos polticos
brasileiros), tentado no plano interno por uma viso mais estatista do capitalismo que
enfraquece seu realismo na economia poltica internacional. A ausncia de uma fora
poltico-cultural liberal mais uma vez um fator decisivo do atraso brasileiro. A grande
pergunta o timing em que esses obstculos sero superados, porque as sociedades
desenvolvidas e a maioria das emergentes esto andando muito velozmente e a nossa
lentido tem um alto preo em termos de
prosperidade para todos e oportunidades para nossa juventude.

Hosana Bezerra, Sem ttulo, 2005. Acrlico sobre tela, 40x50 cm

Olhar Externo
Niall Ferguson
A globalizao a pique

Niall Ferguson*

A globalizao a pique**
No ms de maio, faz noventa anos, o submarino alemo U-20 afundou o vapor
Lusitnia, na costa sul da Irlanda. Aproximadamente 1.200 pessoas, inclusive 128 norteamericanos, perderam a vida. O torpedeamento, lembrado em geral pelo dano causado
imagem da Alemanha imperial nos Estados Unidos, simbolizou tambm o fim da
primeira idade da globalizao.
Desde cerca de 1870 at a Primeira Guerra Mundial, a economia mundial
prosperava de forma que parece familiar hoje em dia. A mobilidade das commodities, do
capital e do trabalho atingia nveis recordes; as vias martimas e as linhas telegrficas que
cruzavam o Atlntico nunca haviam estado to ocupadas antes, na medida em que o capital e
os migrantes
se dirigiam para o Oeste, enquanto as matrias-primas e as manufaturas
Pode parecer
iam para o Leste. No que diz respeito produo, as exportaes tanto
demasiado pessimista
de mercadorias quanto de capitais alcanaram volumes no repetidos at
preocupar-nos com uma
os anos oitenta do sculo XX. A emigrao total da Europa entre 1880
possvel repetio desse
e
cenrio, com nossa idade
1910 excedia os vinte e cinco milhes. Falava-se com euforia da
de globalizao
extino da distncia.
desmoronando como
Ento, entre 1914 e 1918, uma horrenda guerra interrompeu tudo
a de nossos avs. A
isso, afundando a globalizao. Quase 13 milhes de toneladas de carga
possibilidade to real
foram parar no fundo do mar devido aos ataques dos submarinos
hoje, quanto em 1915,
alemes. O comrcio internacional, o investimento e a migrao sofreram
de que a globalizao, tal
um colapso. Alm disso, a tentativa de ressuscitar a economia mundial
qual o Lusitnia,
depois da guerra fracassou. De fato, ela desintegrou-se com o comeo da
possa naufragar
grande depresso e, depois, com a irrupo de uma guerra mundial
ainda maior, em que
propores espantosas da produo destinavam-se a perpetrar
destruio.
Pode parecer demasiado pessimista preocupar-nos com uma possvel repetio
desse cenrio, com nossa idade de globalizao desmoronando como a de nossos avs.
til, porm, ter em mente que, a despeito de numerosas advertncias feitas no comeo
do sculo XX, com relao a conseqncias catastrficas da guerra entre as grandes potncias
europias, no poucos foram pegos de surpresa pela deflagrao da primeira guerra
mundial, inclusive investidores, uma categoria em geral bem informada. A possibilidade
to real hoje, quanto em 1915, de que a globalizao, tal qual o Lusitnia, possa
naufragar.

De volta ao futuro

122 |

A ltima idade da globalizao assemelhava-se de hoje sob vrios aspectos.


Caracterizava- se por um comrcio internacional relativamente livre, poucas restries
migrao e quase nenhuma regulao dos fluxos de capital. A inflao era baixa. Uma onda de

inovao tecnolgica
*Niall Ferguson Professor de Histria da Universidade de Harvard, Membro Snior do Instituto Hoover, na
Universidade de Stanford, e Pesquisador Snior do Jesus College, Universidade de Oxford.
**Originalmente publicado com o ttulo Sinking Globalization na edio de maro/abril de 2005 da revista Foreign
Affais. Traduzido e republicado sob permisso de The New York Times Syndication Sales
Corporation. Traduo de Antnio Octvio Cintra.

123 |

Niall Ferguson

Revista Plenarium |

123

Niall Ferguson

revolucionava as comunicaes e setores energticos. O mundo descobriu, primeiramente, as


alegrias do telefone, do rdio, do motor de combusto interna e das estradas pavimentadas.
A economia norte-americana era a maior do mundo e o desenvolvimento de seu macio
mercado interno havia-se tornado a fonte principal de inovao nos negcios. A China se abria,
suscitando toda sorte de expectativas no Ocidente, e a Rssia crescia com rapidez.
A Primeira Guerra Mundial ps tudo isso a perder. Os mercados globais se romperam
e desconectaram, primeiramente com a guerra econmica e, a seguir, com o protecionismo.
Os preos saram de controle. Muitas das maiores economias, entre elas a da Alemanha,
sofreram tanto de hiperinflao quanto de abrupta deflao no intervalo de uma dcada. Os
progressos tecnolgicos do comeo do sculo se exauriram. A inovao estancou-se e o
consumo estagnado desencorajou o desenvolvimento at mesmo das tecnologias j
disponveis, tais como a do
automvel. A economia norte-americana, depois de oscilar durante a guerra,
O fim da globalizao
superaquecer-se nos anos 20 e perder vitalidade nos anos 30, na calmaria
depois de 1914 no era
da depresso, deixou de ser a mais dinmica do mundo. A China
impossvel de prever.
sucumbiu guerra civil e invaso, deixando de pagar sua dvida e
No faltaram vozes
decepcionando os otimistas no Ocidente. A Rssia conheceu a
profetizando o
revoluo, a guerra civil e tambm a invaso. Ambos os gigantes reagiram
Armagedom nas dcadas
crise vestindo a opressiva armadura do socialismo de Estado. Nisso no
anteriores. Muitos
estavam ss. No final dos anos 40, a maior parte das naes, inclusive as
escritores populares
que mantiveram as liberdades polticas, tinham imposto restries ao
ganhavam a vida prevendo
comrcio internacional, migrao e ao investimento como opes
uma guerra europia
naturais. Algumas tornaram-se autrquicas, o que significou pr em prtica
cataclsmica. Os marxistas
o prprio ideal da sociedade desglobalizada. Conscientemente ou no,
vinham, h muito,
todos os governos aplicaram, em tempo de paz, as restries econmicas
solenemente antecipando
impostas entre 1914 e 1918.
a derrocada do
O fim da globalizao depois de 1914 no era impossvel de
capitalismo e do
prever. No faltaram vozes profetizando o Armagedom nas dcadas
imperialismo. E os
anteriores. Muitos escritores populares ganhavam a vida prevendo
darwinistas sociais
uma guerra europia cataclsmica. Os marxistas vinham, h muito,
aguardavam ansiosos
solenemente antecipando a derrocada do capitalismo e do imperialismo. E
uma conflagrao
os darwinistas sociais aguardavam ansiosos uma conflagrao que
que eliminasse os
eliminasse os fracos e revigorasse os fortes.
fracos e revigorasse
Contudo, a maior parte dos investidores foi pega desprevenida quando
os fortes
sobreveio a crise. S na ltima semana de julho de 1914 houve uma busca desesperada de
liquidez; aconteceu to subitamente e em escala to grande que as maiores bolsas do
mundo, inclusive a de Nova Iorque, fecharam-se no restante do ano. Conforme The
Economist enunciou poca, os investidores e as instituies financeiras viram o
significado da guerra num lampejo. O Dow Jones mdio industrial caiu 25% entre
janeiro de 1910 e dezembro de 1913 e permaneceu baixo e estvel na primeira metade de
1914. Os mercados europeus de ttulos, que se haviam sustentado durante as crises
diplomticas do comeo do sculo, arruinaram-se apenas na undcima hora, quando as
luzes se apagaram em toda a Europa.
Alguns historiadores econmicos detectam as origens da desglobalizao que se seguiu
124 |

Olhar Externo

Primeira Guerra Mundial nas dcadas precedentes. Entre os vrios fatores de que
falam,

Revista Plenarium |

125

esto as crescentes tarifas e restries migrao, um leve aumento da inflao a partir de


mais ou menos 1895, e a crnica vulnerabilidade da economia dos Estados Unidos a
crises do sistema bancrio. A essa lista poder-se-ia acrescentar que o risco de outras
revolues na Rssia e na China parecia claro depois das de 1905 e 1911,
respectivamente.
Contudo, nenhum desses problemas pode considerar-se como causa da grande
conflagrao que foi a guerra. Por certo, o mundo pr-guerra era caracterizado por toda
sorte de rivalidades econmicas, no sendo a menor delas a existente entre os industriais
britnicos e alemes; no bastavam, porm, para provocar um desastre. Ao contrrio, os
empresrios de ambos os lados concordavam que uma grande guerra significaria uma
calamidade econmica. O assunto parecia to bvio que, para alguns comentaristas
otimistas, uma guerra passou a ser vista como praticamente impossvel, uma grande
iluso, na famosa frase do autor Norman Angell. Mesmo quando se irrompeu o conflito,
muitos se agarraram idia de que logo acabaria. Para o economista John Maynard
Keynes, no poderia durar mais do que um ano.
Vendo as coisas com a perspectiva de hoje, todavia, pode considerar-se que cinco
fatores precipitaram a exploso global de 1914-1918. A primeira causa foi a extenso
excessiva do imprio. J em 1914, o Imprio Britnico parecia um Tit cansado, nas
palavras do poeta Matthew Arnold. Faltava-lhe empenho para criar um exrcito capaz
de dissuadir a Alemanha de querer rivalizar com ele na hegemonia europia (ou, at
mesmo, no poder mundial). Como guarda do mundo, ocupado com compromissos
antigos e novos na sia e na frica, a ronda a cargo do Reino Unido tornara-se muito
extensa.
A rivalidade entre as grandes potncias foi uma outra causa fundamental da
catstrofe. O problema no foi tanto a rivalidade anglo-germnica no mar, mas a
rivalidade russo- germnica em terra. O medo do crescimento blico da Rssia convenceu
o Estado-Maior alemo a brigar em 1914, em vez de esperar mais tempo.
A terceira causa fatal foi um instvel sistema de alianas. Eram abundantes as
alianas, mas frgeis. Os alemes no confiavam de que os austracos ficariam a seu lado
numa crise, e os russos temiam que os franceses vacilassem. Era impossvel prever as
aes do Reino Unido, pois suas ententes com a Frana e a Rssia no contemplavam a
eventualidade de guerra na Europa. Essa conjugao de inseguranas encorajava uma
diplomacia temerria. Em 1908, por exemplo, de chofre a ustria-Hungria anexou a
Bsnia. Trs anos depois, o governo alemo enviou a canhoneira Panther a Agadir para
desafiar as pretenses francesas de predomnio no Marrocos.
A presena de um regime delinqente (rogue state) que patrocina o terror foi uma
quarta fonte de instabilidade. A cadeia de eventos que levou guerra, como qualquer
colegial costumava saber, comeou com o assassnio do arquiduque austraco Franz
Ferdinand, em Saravejo, por um srvio-bsnio, Gavrilo Pincip. Havia vnculos obscuros
entre a organizao a que o assassino pertencia e o governo srvio, que havia conquistado
o poder algum tempo antes por meio de um sangrento golpe palaciano.
Finalmente, a ascenso de uma organizao revolucionria terrorista, hostil ao
capitalismo, transformou uma crise internacional numa forte reao contra o mercado
livre global. Os bolcheviques, que surgiram da diviso do partido social-democrata russo

em 1903, j haviam

mostrado suas credenciais de organizao fantica, comprometida com o uso da violncia,


para provocar a revoluo mundial. Estirando o sistema tsarista at o ponto de ruptura,
a guerra deu a Lnin e a seus aliados a grande oportunidade, que no deixaram passar, de
usar as tticas terroristas mais implacveis para ganhar a guerra civil que se seguiu.

Um universo paralelo
H paralelos econmicos bvios entre a primeira idade da globalizao e a corrente.
Hoje, tal qual no perodo anterior a 1914, o protecionismo desafia periodicamente a
ortodoxia do livre comrcio. Pelos padres do Reino Unido pr-1914, as maiores
economias so de fato j descaradamente protecionistas no que diz respeito agricultura.
Naquela poca, o Reino Unido no impunha tarifas aos bens agrcolas que importava, ao
passo que hoje os Estados Unidos, a Unio Europia e o Japo recorrem a tarifas e subsdios
para proteger seus produtores rurais da competio estrangeira. Atualmente, ningum est
seguro da estabilidade do sistema monetrio internacional. certo, porm, no ser mais
estvel do que o sistema anterior primeira guerra. Apesar de o ouro j no ser a base do
sistema monetrio, h taxas cambiais atreladas (pegged exchange rates), do mesmo modo que
em 1914. Na Europa, h a unio monetria na essncia, uma zona do marco alemo. No
Extremo Oriente, h um padro dlar. Ambos os sistemas, contudo, baseiam-se em
moedas-papel (fiat currencies). Diversamente da situao anterior a
1914, os bancos centrais em Nova Iorque e Frankfurt determinam o volume de meio
circulante e o fazem com base numa opaca mistura de regras e discricionariedade.
Hoje em dia, a inovao tecnolgica no d mostras de afrouxar. De
nanocomputadores do tamanho de uma cabea de alfinete aos jatos hiper-snicos
(scramjets) que cruzam o Atlntico em uma hora, parece no haver limite ao engenho
humano, desde que haja financiamento da pesquisa e do desenvolvimento. a boa
notcia. A m que a agora a tecnologia tambm ajuda os inimigos da globalizao.
Antes de 1914, os terroristas desincumbiam-se de suas sangrentas misses com
revlveres Browning e bombas primitivas. Agora, toda uma cidade pode ser eliminada
com um nico artefato nuclear.
Hoje, como antes de 1914, a economia norte-americana a maior do mundo, mas
agora muito mais importante como um mercado para o resto do mundo do que era
ento. Conquanto os Estados Unidos possam gozar de grande influncia como o
consumidor por

excelncia, tal papel depende da disposio dos estrangeiros de financiar um dficit em


conta

126 |

corrente cada vez maior. Cresce o nmero de americanos que podem considerar-se
poupados no sentido evanglico, mas no so to bons em poupar no sentido
econmico. A taxa de poupana pessoal dos norte-americanos era de apenas 0,2% da
renda pessoal disponvel em setembro de 2004, comparada com 7,7%, menos de 15 anos
atrs. Seja para financiar o investimento domstico (no final dos anos 90), seja para o
governo obter emprstimos (depois de 2000), os Estados Unidos passaram a depender
crescentemente dos emprstimos estrangeiros. Como o dficit em conta corrente aumentou
(aproximando-se, agora, de 6% do PIB), as obrigaes externas lquidas do pas subiram
abruptamente, alcanando ao redor de
25% do PIB. Metade da dvida pblica federal est agora em mos de estrangeiros. No
fim de agosto de 2004, os ativos combinados de ttulos do Tesouro norte-americano em
poder da China, de Hong Kong, do Japo, de Cingapura, Coria do Sul e Taiwan eram
de US $
1,1 trilho, tendo subido mais de 22% desde finais de 2003. Uma proporo razovel
desse aumento resulta de imensas aquisies pelas autoridades monetrias asiticas,
destinadas a impedir a apreciao de suas moedas com relao ao dlar.
O dficit constitui a diferena mais significativa entre a globalizao passada e a
presente. H cem anos, o Reino Unido, hegemom global poca, era um exportador
lquido de capital. Canalizava uma grande proporo de sua poupana ao exterior, para
financiar a construo de infra-estrutura de ferrovias e portos nas Amricas, na sia, na
Australsia e na frica. Hoje, seu sucessor, tambm um imprio anglfono,
desempenha um papel diametralmente oposto, na qualidade de devedor, no de credor
mundial, que absorve ao redor de trs quartos da poupana excedente do resto do
mundo.
Tem importncia essa mudana? Para alguns, no. Refletiria apenas o desejo do
resto do mundo de ter um pedao da atividade econmica dos Estados Unidos, seja
como proprietrios de ttulos de baixo risco, seja como exportadores de
Antes de 1914,
produtos de baixo preo. essa a viso do economista Richard
os terroristas
Cooper, de Harvard. Pressupondo que a economia norte-americana
desincumbiam- se de suas
apresente uma taxa tendencial de crescimento de 5 % anuais, para ele
sangrentas misses com
um dficit sustentado em conta corrente de 500 bilhes de dlares anuais
revlveres Browning e
traduzir-se- ia em obrigaes externas de 46% do PIB ao cabo de quinze
bombas primitivas.
anos. A partir de ento, o dbito do pas declinaria indefinidamente.
Agora, toda uma cidade
Talvez. Mas, e se as premissas estiverem erradas? De acordo com o
pode ser eliminada com
grupo HSBC, o dficit em conta-corrente poderia alcanar 8 % do PIB
um nico artefato
at o fim da dcada. Tal fato empurraria as obrigaes externas
nuclear
lquidas
dos Estados Unidos para 90 % do PIB. Quando o Reino Unido
acumulou
uma dvida externa lquida de menos do que a metade dessa porcentagem, estava em plena
Segunda Guerra. Aps a guerra, os saldos em libra esterlina em poder do resto do mundo
foram uma das razes pelas quais a libra entrou em declnio e perdeu sua posio de
moeda de reserva.
Uma aguda depreciao do dlar com relao s moedas asiticas pode no

preocupar a maioria dos norte-americanos, cujas obrigaes so em dlar. Contudo, seu


efeito sobre a sia seria profundo. Os titulares de ativos em dlar dessa regio sofreriam
pesadas perdas de capital em termos de suas prprias moedas, e seus exportadores
perderiam uma parte de sua

vantagem competitiva no mercado dos Estados Unidos. De acordo com Michael Mussa, do
Instituto de Economia Internacional, baixar nosso dficit a 2 % do PIB nos prximos anos
exigiria uma queda adicional de 20 % no valor do dlar. Os economistas Maurice
Obstfeld e Kenneth Rogoff estimam que essa queda poderia ser maior, chegando a at 40
%. J Brad DeLong, da Universidade da Califrnia em Berkeley, indicou que
se o mercado privado que sabe que, com probabilidade alta, o dlar vai cair algum dia
decide que esse dia chegou e que o dlar vai cair agora, nenhum dos bancos centrais
do mundo pode segur-lo.

Esse dia pode j estar chegando aceleradamente. Nas palavras


do presidente do Conselho da Reserva Federal, Alan Greenspan, em
novembro de 2004: o desejo dos investidores de colocar crditos em
dlar em suas carteiras deve ter um limite; um financiamento
continuado, at mesmo dos dbitos em conta-corrente de hoje [...] sem
dvida levar, em algum ponto futuro, a um aumento inaceitvel do
risco incidente sobre a proporo de crditos em dlar nas carteiras dos
investidores.
Os efeitos domsticos de uma quebra do dlar far-se-iam sentir mais
agudamente sobre o crescente nmero de pessoas nos Estados Unidos
com grandes dbitos hipotecrios, as quais deparariam com o aumento
sbito dos juros. O aumento na parcela das hipotecas a taxas variveis no
volume total de dvida das famlias visto por alguns como sinal de que
o mercado hipotecrio norte-americano
est-se tornando mais
requintado. Mas tambm torna as famlias mais vulnerveis aos
acrscimos nas taxas. O governo federal tambm tem uma dvida
bastante grande a taxas variveis, dados os curtos prazos de vencimento
de boa parte dos bnus e notas federais. Ou seja, taxas maiores
poderiam rapidamente afetar o prprio dficit, levando a um perigoso
processo de retroalimentao. Naturalmente, bem provvel que
taxas mais altas vo diminuir o crescimento e, portanto, reduzir as
receitas tributrias. Em outras palavras, o sistema atual de moedapapel (fiat money) muito perigosamente propenso a crises.
Outra causa de preocupao a fragilidade do sistema financeiro

Os efeitos
domsticos de uma
quebra do dlar far-seiam sentir mais
agudamente sobre o
crescente nmero de
pessoas nos Estados
Unidos com grandes
dbitos hipotecrios, as
quais deparariam com o
aumento sbito dos
juros. O aumento na
parcela das
hipotecas a taxas
variveis no volume total
de dvida das famlias
visto por alguns como
sinal de que o mercado
hipotecrio norteamericano est-se
tornando mais requintado.
Mas tambm torna
as famlias mais
vulnerveis aos
acrscimos nas taxas
chins. pouco provvel que esse milagre asitico v evitar os tipos de crises
caractersticos dos anteriores milagres da rea. Para nos darmos conta dos perigos,
pensemos no sistema bancrio domstico de estilo sovitico da China e no seu
minsculo mercado acionrio interno. Como pode to rpido crescimento industrial
apoiar-se em instituies financeiras to inadequadas?
A globalizao pr-1914 foi muito suscetvel transmisso internacional de crises, o
que os economistas chamam contgio. Assim tambm tem sido a globalizao
contempornea. Como observou Andrew Large, do Banco da Inglaterra, em novembro de

2004, a busca de
lucro num ambiente econmico de baixas taxas de juros est encorajando os
investidores,

128 |

os bancos e os hedge funds a convergir para estratgias de negcio similares, tornando


mais provvel que os mercados se desenvolvam numa direo nica e que a liquidez de
mercado se evapore em resposta a um choque.

Fantasmas do passado
Conforme sugerem os paralelos econmicos com 1914, a globalizao de hoje mostra
pelo menos alguns sinais de reversibilidade. Os riscos crescem quando consideramos
a presente situao poltica, que apresenta as mesmas cinco falhas da ordem internacional
de
1914: excessiva extenso imperial, rivalidade entre grandes potncias, um sistema instvel de
alianas, regimes delinqentes que patrocinam o terror e o surgimento de uma
organizao terrorista revolucionria hostil ao capitalismo.
Os Estados Unidos um verdadeiro imprio, exceto em nome
O imprio dos Estados
esto estirados em demasia. No apenas o seu dficit em conta
Unidos tambm
corrente que grande e crescente. H, tambm, emboscado, atrs dele,
sofre de falta de
um dficit fiscal pronto para atacar, to logo a gerao dos babyboomers
pessoal.
se aposente e comece a demandar os benefcios da previdncia e do
Quinhentos mil o
seguro-sade. O Escritrio do Oramento, do Congresso (CBO), projeta
nmero mximo de
que, nas prximas quatro dcadas, os gastos com a previdncia, o
soldados que
programa de assistncia mdica s camadas de baixa renda e o seguroWashington pode
sade para os cidados acima de 65 anos crescero a ponto de consumir
distribuir pelo mundo,
pelo menos doze por cento a mais do PIB por ano. O CBO tambm
e esse nmero
estima que os custos de transio da reforma da previdncia planejada
simplesmente no basta
pelo Presidente George W. Bush, caso posta em prtica, poderiam levar a
para ganhar todas as
um dficit oramentrio de at dois por cento do PIB ao ano durante dez
pequenas guerras em que
anos. Junte-se tal previso s conseqncias fiscais de tornar permanentes
os Estados Unidos esto
os cortes de impostos levados prtica no primeiro mandato
ou podem vir a
presidencial e fica difcil imaginar como o pas vai conseguir conter a
estar engajados. Dos
mar montante de tinta vermelha.
137 mil soldados
O imprio dos Estados Unidos tambm sofre de falta de
americanos atualmente
pessoal. Quinhentos mil o nmero mximo de soldados que
no Iraque,
Washington pode distribuir pelo mundo, e esse nmero simplesmente
43% vm das reservas
no basta para ganhar todas as pequenas guerras em que os Estados
da Guarda Nacional.
Unidos esto ou podem vir a estar engajados. Dos 137 mil soldados
Apenas para manter a
americanos atualmente no Iraque,
presena norte-americana
43% vm das reservas da Guarda Nacional. Apenas para manter a
no Iraque, o exrcito
presena norte-americana no Iraque, o exrcito precisa estender os
precisa estender os turnos
turnos e adiar a dispensa do pessoal j com esse direito. Tais medidas na
e adiar a
certa vo prejudicar
as taxas de realistamento.
dispensa do pessoal j com
esse
direito
Sobretudo, o imprio americano sofre de dficit de ateno. A guerra do Iraque no

uma grande guerra. Como um fuzileiro naval escreveu a seus pais:


Comparando com as guerras do passado, esta nada. No estamos lutando em
campo aberto enfrentando as metralhadoras alems como os fuzileiros em Belleau
Wood ou

tentando avanar com gua pelo peito em Tarawa. No confrontamos hordas de homens
gritando no reservatrio congelado de Chosun, na Coria, nem as ardilosas emboscadas do
Vietcong. Ns enfrentamos tiros de tocaia e explosivos improvisados.

Ele tinha razo. A guerra do Iraque mais se parece com a guerra colonial britnica de
cem anos atrs. sem dvida perigosa o autor da carta citada foi morto trs semanas
depois de escrev-la mas no o Vietnam nem a Coria, e muito menos o teatro de
guerra que foi o Pacfico, durante a Segunda Grande Guerra. Entretanto, a guerra do
Iraque tornou-se muito impopular bem cedo, depois de relativamente poucas baixas. De
acordo com as sondagens de opinio, menos da metade dos eleitores americanos a
apiam. E ningum, virtualmente, parece querer encarar o fato de que a presena norteamericana no Iraque e o conflito de baixa intensidade que o policiamento imperial
requer podem ter que durar dez ou mais anos, se para aquele pas ter alguma chance
de estabilizao econmica e poltica.
H tambm um outro problema, ou seja, a rivalidade entre as grandes potncias. Por
certo os chineses no tm incentivos para comear uma briga com os Estados
Como seria o mundo
Unidos. Mas suas ambies com relao a Taiwan no vo desaparecer
se houvesse uma
s porque Pequim tem uma pilha de bnus do Tesouro norte-americano.
revoluo de outubro
Ao contrrio, na hiptese de uma crise econmica, a China pode ser
na Arbia Saudita? De
fortemente tentada a pr na mesa a carta nacionalista, ameaando recuperar
fato,
sua provncia desgarrada. Estariam os Estados Unidos dispostos a lutar
pesquisas recentes
contra a China por Taiwan, da forma como no passado
se
sugerem que os
comprometeu a fazer? E que aconteceria se os governantes chineses
sauditas comuns
decidissem mobilizar sua nova fora financeira inundando o mercado
so um povo
mundial com os bnus norte-americanos para desvaloriz-los? Para o
relativamente moderado
historiador, Taiwan se parece algo com a Blgica de antanho: um pas
pelos padres do mundo
aparentemente sem importncia que passa a ser alvo de uma disputa
rabe. E os altos preos
mortal entre os imprios. E no se esquea o mais perigoso regime
do petrleo significam
delinqente da sia, a Coria do Norte, um tanto semelhante Srvia prmais dinheiro
1914, mas com armas nucleares.
para gastar e menos
Quanto Europa, no subestimemos o grau em que o recente
jovens
ressentidos

alargamento do Atlntico no campo diplomtico reflete as profundas mudanas nela em


curso, mais do que uma alterao da poltica externa norte-americana. A combinao de
esclerose econmica e senescncia social significa a tendncia europia estagnao, se no
ao declnio. No entretempo, a migrao islmica e o prospecto de entrada da Turquia
na Unio Europia esto modificando a prpria personalidade da Europa. E a diviso
entre os norte-americanos e os europeus sobre a questo do Oriente Mdio s tende a
acentuar-se por exemplo, se os Estados Unidos insistirem em desconsiderar a
tentativa europia de conter as ambies nucleares do Ir pela diplomacia, preferindo, ao
invs, pressionar pelas medidas militares.
Tais rivalidades so uma razo pelas quais o mundo tambm apresenta hoje um

sistema instvel de alianas ( o problema nmero trs). A finalidade da Otan deixou de


ser clara. Ser que se tornou um clube sem relevncia em que se renem os vencedores
da Guerra
Fria, no qual se encoraja a entrada dos antigos satlites soviticos principalmente por
razes

130 |

simblicas? As divises com relao ao Iraque tero transformado a organizao em algo


obsoleto? Para dizer o mnimo, as coalizes ad hoc (coalitions of the willing)
constituem um pobre substituto para ela.
Nenhum desses problemas precisaria ser fatal, no fossem os quarto e quinto
paralelos entre 1914 e agora, a saber, a presena de regimes delinqentes que patrocinam
o terror o Ir e a Sria lideram a lista e de organizaes revolucionrias terroristas.
um grande erro pensar na Al Qaeda como sendo islamo-fascista (assim foi como o
jornalista Christopher Hitchens e muitos outros a chamaram depois dos ataques de 11
de setembro de 2001). Os membros da Al Qaeda so muito mais islamo-bolchevistas,
comprometidos com a revoluo e com a reorganizao do mundo segundo uma viso
anti-capitalista.
Tal como os bolchevistas de 1914, os extremistas islmicos so parte de uma seita que
atua nos subterrneos, lutando por bem mais do que acertar um ou outro grande golpe no
inimigo. E se eles lograrem controle de um Estado rico, como ocorreu com Lnin, Trotsky e
companhia em 1917? Como seria o mundo se houvesse uma revoluo de outubro na
Arbia Saudita? De fato, pesquisas recentes sugerem que os sauditas comuns so um povo
relativamente moderado pelos padres do mundo rabe. E os altos preos do petrleo
significam mais dinheiro para gastar e menos jovens ressentidos. Por outro lado, depois do
ocorrido em Teer, em 1979, ningum pode descartar a possibilidade de uma outra
revoluo islmica. A famlia real saudita no parece ser o tipo de regime que ainda vai dar
as cartas dentro de uns dez anos. As nicas monarquias que sobrevivem nos tempos
modernos so as que perdem poder.
Mas ser Osama bin Laden um Lnin dos dias de hoje? A comparao menos
rebuscada do que parece (O nobre hereditrio Vladimir Ulyanov tambm veio de uma
famlia rica). Numa proclamao ao mundo antes da recente eleio presidencial norteamericana, Bin Laden declarou que sua poltica estava sangrando a Amrica at levla falncia. Conforme explicou, Al Qaeda gastou 500 mil dlares nos ataques de 11
de setembro, ao passo que a Amrica, no episdio e suas seqelas, perdeu, de acordo
com as estimativas mais baixas, acima de 500 bilhes de dlares. Ou seja, cada dlar
despendido pela Al Qaeda derrotou um milho de dlares dos Estados Unidos, com a
permisso de Al. Bin Laden prosseguiu falando do dficit norte-americano estimado
em mais do que um trilho de dlares e fez at uma piada pouco tpica:
Os que dizem que a Al Qaeda ganhou da administrao da Casa Branca ou que a
administrao perdeu nesta guerra no esto sendo precisos porque, quando examinamos
os resultados, no se pode dizer que a Al Qaeda seja o nico fator desses ganhos espetaculares.
Mais certo ver que a poltica da Casa Branca, que exige frentes de guerra para manter em
atividade suas vrias corporaes estejam elas na produo de armamentos, ou na explorao
do petrleo, ou nas atividades de reconstruo , ajudou a Al Qaeda a obter seus enormes
sucessos.

Duas coisas chamam a ateno nessa observao irnica de Bin Laden: uma, a
clssica afirmao marxista de que a guerra no Iraque foi motivada pelos interesses
econmicos capitalistas; a outra, o inteligente e, infelizmente, exato argumento de estar ele

recebendo ajuda da poltica fiscal da administrao de Bush para sangrar a Amrica at levla falncia.

O apocalipse: para quando?


Um cenrio de Juzo Final plausvel. Mas provvel? O difcil, de fato
quase impossvel, prever o cataclismo. Este era tambm o desafio aos investidores na
primeira idade da globalizao. Sabiam que podia haver uma guerra. Sabiam que teria
conseqncias financeiras devastadoras (apesar de poucos terem antecipado quo
destrutiva seria). No tinham como saber exatamente quando ela ia acontecer.
O mesmo problema existe hoje. Todos sabemos que um outro 11 de setembro,
ainda maior, muito provvel. , alis, o objetivo declarado de Bin Laden. Todos
sabemos, ou deveramos saber, que uma crise com respeito a Taiwan provocaria imensas
ondas de choque em todo o sistema internacional. Poderia at mesmo levar a uma
guerra entre as grandes potncias. E todos sabemos que uma mudana revolucionria de
regime na Arbia Saudita sacudiria o mundo mais do que o golpe bolchevista na Rssia de
1917. Sabemos todos que detonao de um artefato nuclear em Londres faria o assassnio
do arquiduque Ferdinando parecer insignificante como ato de terrorismo.
Mas que, precisamente, podemos fazer com relao a essas contingncias se, como no
caso do tsunami, no podemos sequer dizer aproximadamente quando possam ocorrer? O
custo de oportunidade de liquidar nossas carteiras de investimentos e de habitar em
bunkers subterrneos parece demasiado grande, mesmo que Armagedom possa vir
amanh. Nesse sentido, parecemos no estar mais bem preparados para o pior cenrio do
que os beneficirios da ltima idade da globalizao, h noventa anos. Assim como os
passageiros que embarcaram
no Lusitnia, tudo o que sabemos que podemos afundar. E, ainda assim, zarpamos.

Olhar Externo

Revista Plenarium |

133

Hosana Bezerra, Sem ttulo, 2005. Acrlico sobre tela, 50x40 cm

Pensar
Angela de Castro Gomes
A fora da tradio: corporativismo e organizao sindical no Brasil
Lucia Hippolito
Vargas e a gnese do sistema partidrio brasileiro
Lucilia de Almeida Neves Delgado
1954 - prenncios de 1964

Angela de Castro Gomes*

136 |

*Angela de Castro Gomes. Pesquisadora snior do CPDOC da Fundao Getlio Vargas e professora titular de Histria do Brasil da Universidade
Federal Fluminense

Pensar

A fora da tradio: corporativismo


e organizao sindical no Brasil
Introduo
Os anos 1930-40, dominados pelo que se chama primeiro governo Vargas, so
verdadeiramente estratgicos no que diz respeito ao encaminhamento da questo social no
Brasil, especialmente se considerarmos os rumos da questo do trabalho. Nesse perodo,
praticamente se elaborou toda a legislao que regulamenta o mercado de trabalho, bem
como se estruturou uma ideologia poltica de valorizao do trabalhador nacional, ao qual
se atribuiu responsabilidade e papel centrais nos rumos do desenvolvimento do Pas. A
dinmica entre os dois processos reforou-os mutuamente, potencializando seus
resultados naquele momento histrico e tambm na memria poltica nacional.
Grosso modo, a legislao trabalhista integra o leque de polticas sociais da Era Vargas, o
que engloba um amplo conjunto de iniciativas, todas consagrando a interveno estatal
em reas, at ento, consideradas fora de sua esfera de poder legtimo.
Contudo, quando a Revoluo de 1930 rompe com a ordem constitucional de 1891,
muitos debates j estavam em curso, registrando a necessidade da presena do Estado em
reas estratgicas para a economia e para a sociedade brasileira, dentre as quais o
mercado de trabalho tinha destaque.1 Na verdade, durante a Primeira Repblica
(1889-1930), vrias associaes de trabalhadores urbanos, de muitas das principais
cidades do Pas, mobilizaram-se para demandar medidas que garantissem melhores
condies de trabalho e de remunerao, independentemente de suas orientaes
polticas serem socialistas, comunistas e mesmo anarquistas. Do mesmo modo, no
Parlamento, houve iniciativas para a aprovao de leis, algumas bem-sucedidas (como a de
acidentes de trabalho), e outras que no tiveram curso (como a proposta de um Cdigo
do Trabalho). Alm disso, a reforma constitucional de 1926 j havia apontado um certo
avano da governabilidade do Estado sobre a sociedade, reforando o diagnstico de que,
em pases atrasados como o Brasil, e diante de problemas como os da educao, da
sade e do trabalho, a interveno estatal era fundamental. Assim, no casual que, no
ano de 1930, na plataforma do candidato de oposio Presidncia da Repblica,
Getlio Vargas, a questo social fosse um ponto de destaque, por seu carter inovador e
polmico.
esse contexto que explica a rapidez com que, logo aps a ascenso de Vargas ao
poder, em outubro de 1930, so criados dois novos ministrios, ambos nomeados como
os ministrios da Revoluo: o da Educao e Sade entregue ao mineiro Francisco
Campos, e o do Trabalho, Indstria e Comrcio, sob o comando do gacho Lindolfo
Collor. Em ambos os casos, o que fica evidenciado a nova presena do Estado, a partir
de ento um ator central no encaminhamento dos problemas afetos a essas pastas, o que
se expressava
Revista Plenarium |

137

Angela de Castro
Gomes
pela montagem de uma burocracia que se encarregaria de formular, implementar e
fiscalizar polticas pblicas especialmente destinadas a tais problemas.
No que diz respeito questo do trabalho, embora correndo o risco de uma
excessiva simplificao, possvel delimitar tais polticas como as que abarcavam a
elaborao:
- da legislao trabalhista, isto , da legislao voltada para a regulamentao das
condies de trabalho dos que se encontravam ativos no mercado, o que significava o
enfrentamento de demandas largamente conhecidas, como as que envolviam horrio de
trabalho, trabalho de menores e mulheres, higiene nos locais de trabalho, etc;
- da legislao previdenciria, ou seja, de leis que atingiam os trabalhadores que j
haviam deixado o mercado de trabalho, mas que precisavam ser mantidos, bem como
suas famlias, como consumidores, quer por razes econmicas mais estritas, quer por
razes sociais mais amplas, como na poca j se sabia. Nesse caso, foram os Institutos
de Aposentadorias e Penses, os famosos IAPs, organizados por categorias profissionais
(bancrios, martimos, comercirios, etc), que materializaram tal interveno de maneira
mais visvel e duradoura;
- da legislao sindical, que estabelecia que as organizaes de classe de empregados
e empregadores, usando a terminologia que ser ento adotada, deveriam ser
reconhecidas como interlocutores legais e legtimos no mercado de trabalho,
devendo, por isso, ser reconhecidas pelo Estado e igualmente pelos demais atores
coletivos da sociedade, com destaque o patronato;
- e, finalmente, completando o quadro, da instituio da Justia do Trabalho,
sancionada pela Constituio de 1934, mas instalada, em todo o Pas, apenas em 1941.
Uma justia especial pelo tipo de matrias que julga (um direito coletivo), bem como por
estar vinculada ao Poder Executivo, isto , vinculada diretamente ao novo Ministrio do
Trabalho, Indstria e Comrcio.
Entretanto, fundamental notar que, sobretudo devido s resistncias encontradas
entre os proprietrios rurais, esse amplo conjunto de medidas legislativas no inclua
os trabalhadores do campo, que foram, at a dcada de 60, a maioria dos trabalhadores
do Brasil. Mesmo assim, tais iniciativas, implementadas durante o governo Vargas e
basicamente antes do Estado Novo (1937-45), significaram tanto um aumento do
nmero de beneficiados alcanados, quanto um aumento do nmero de benefcios
existentes. Portanto, esse aparato, mesmo no atingindo diretamente o trabalhador rural,
teve enorme importncia para a populao trabalhadora do Pas em geral, especialmente
porque todas essas medidas governamentais eram amplamente divulgadas pelos mais
modernos meios de comunicao da poca, sendo objeto de uma macia e bem cuidada
propaganda. E, como estudos recentes tm demonstrado, mesmo estando restrita aos
trabalhadores urbanos, essa legislao foi conhecida e desejada pelos trabalhadores rurais,
que ainda nos anos 40 e 50 se mobilizaram e pressionaram para que houvesse a extenso
de seus benefcios ao campo.2
Alm disso, a poltica trabalhista desse perodo foi fortemente associada figura
de Getlio Vargas que, encarnando pessoalmente o Estado Nacional e
antecipando- se s demandas do povo trabalhador, era responsvel por assegurar a
justia social,
138 |

Pensar

materializada na Consolidao das Leis do Trabalho CLT, de 1943, nomeada como


a bblia do trabalhador. Nesse sentido, ainda que se reconhea uma srie de
dificuldades e burlas na aplicao das novas leis, houve efetivamente a
implementao e a vivncia desses novos direitos, o que significou ganhos materiais e
simblicos para a populao de trabalhadores, particularmente se compararmos com a
situao vigente antes de 1930, onde as leis que existiam (pois j existiam leis), no eram
nem obedecidas pelo patronato, nem
realmente fiscalizadas pelo Estado.
O processo de
Por fim, igualmente necessrio assinalar que o efetivo avano dos
incluso social que se
direitos sociais de cidadania, realizado atravs da poltica trabalhista, no
desencadeou na dcada
esteve associado a avanos no campo dos direitos polticos e civis, que
de 30, tendo ocorrido em
foram ou suprimidos ou ignorados de forma clara, tanto antes como
grande parte no contexto
durante o Estado Novo. Portanto, mesmo existindo ganhos no mbito
de um regime
dos direitos do trabalho, no houve ganhos para a democracia no Pas.
autoritrio, produziu
Isto , o processo de incluso social que se desencadeou na dcada de 30,
uma disjuno entre
tendo ocorrido em grande parte no contexto de um regime autoritrio,
direitos sociais e
produziu uma disjuno entre direitos sociais e democratizao
democratizao poltica
poltica. Uma constatao que ajuda a entender a centralidade que os
direitos sociais (e os
do trabalho, em especial) tm em nossa histria de acesso a direitos de cidadania, bem
como a pensar a questo da incluso/excluso como uma situao que raramente se
apresenta de forma radical, ou seja, de se estar inteiramente includo ou excludo de
uma pauta de direitos. Dito de outra forma, h sempre mltiplas possibilidades de se estar
ou no includo ou excludo, dependendo do tipo de direitos de cidadania que est
sendo considerado, sobretudo porque a demanda por direitos de cidadania pode se
ampliar e modificar, sendo mvel e no fixa no tempo.

Estado corporativo e organizao sindical nos anos 1930/40


Dada a abrangncia do tema e aos limites de um artigo, torna-se essencial fazer um
recorte em to amplo e complexo conjunto de polticas sociais. Dessa forma, decidiu-se
examinar, no interior das polticas trabalhistas da Era Vargas, a regulamentao da nova
legislao sindical que se estabeleceu aps a Revoluo de 1930. Essa regulamentao se
traduziu na elaborao de trs leis sindicais, que no sero discutidas e acompanhadas
separadamente, mas estaro sendo sempre consideradas por seu impacto sobre o mundo do
trabalho. So elas: o Decreto no 19.770, de 19 de maro de 1931, que estabelecia a
sindicalizao das classes patronais e trabalhadoras, inovando em pontos cruciais, a comear
pela adoo de uma orientao de tipo corporativo, que consagrava o sindicato nico como
rgo consultivo e de colaborao com o poder pblico.3 O Decreto no 24.694, de 1934,
que, obedecendo ao esprito da Constituio de 1934, portanto em um contexto de
redemocratizao do Pas, voltava a estabelecer a pluralidade sindical, embora todos os
analistas concordem que, de fato e por vrias razes, tal pluralidade foi mais de direito do
que de fato. E, por fim, j sob a gide da Constituio de
1937, e sob o Estado Novo, o Decreto-Lei no 1.402, de 5 de julho de 1939, que retomou
Revista
com vigor a diretriz corporativa, estabelecendo o sindicato nico e tutelado
peloPlenarium
Estado.| 139

Angela de Castro
Portanto,
Gomes

140 |

desde o momento imediatamente posterior Revoluo de 1930, o Governo Provisrio


deixou claro, a ntida e forte disposio intervencionista do Estado no assunto, o que se
manteve durante toda a dcada.
Trs razes principais orientam e sustentam a escolha do tema da legislao
sindical. Em primeiro lugar, porque se considera que essa questo absolutamente
estratgica no conjunto da poltica trabalhista da Era Vargas. Nas dcadas de 30 e 40,
a conformao e efetivao de uma teoria da organizao sindical definida como
uma teoria de organizao do povo brasileiro estava indissociavelmente ligada a uma
teoria de Estado, que era a de um Estado autoritrio, intervencionista e centralizado no
Poder Executivo. No era possvel, portanto, nessa perspectiva, separar o modelo de
organizao de classes quer dos trabalhadores, quer do patronato do modelo de
organizao do prprio Estado.
Em segundo lugar, porque o governo do Presidente Luiz Incio Lula da Silva
vem conduzindo um debate sobre a reforma do modelo de organizao sindical, como
parte de uma reforma maior das relaes de trabalho no Brasil, uma reforma da CLT. Os
resultados
preliminares desse debate acabam, inclusive, de ser sistematizados pelo
No so
Frum do Trabalho, tendo sido divulgados no ms de abril de 2004. E,
fortuitas, portanto, as
finalmente, porque se acredita que esse tema deixa muito clara a fora da
dificuldades do
tradio de modelos organizacionais e de valores neles consagrados.4
pensamento social
A proposta deste artigo a de que entender melhor o que ocorreu
brasileiro com a
nos anos 30 e 40 ajuda a iluminar o que est hoje sendo debatido: as
permanncia do modelo de
questes, os impasses, as propostas, etc. No caso, a entender a fora de
nossa estrutura sindical e
uma tradio associativa de tipo corporativo que, no Brasil, fica
dos princpios
evidenciada em uma cultura poltica sindical que atinge tanto
corporativos que o
trabalhadores, quanto
orientam
empresrios, mantendo slidas razes at hoje.
No so fortuitas, portanto, as dificuldades do pensamento social brasileiro com a
permanncia do modelo de nossa estrutura sindical e dos princpios corporativos que
o orientam. Tal modelo, muitas vezes, visto como um verdadeiro paradoxo a
desafiar polticos, empresrios e trabalhadores, ou mais fortemente ainda, a desafiar
sucessivas levas de lideranas sindicais que se querem ver livres de uma herana
maldita, mas que, com freqncia, retornam a seu leito, mais ou menos envergonhadas, e
mais ou menos prontas a esclarecer as razes (sempre passageiras) de sua atitude.
fundamental, por conseguinte, dar incio a esse percurso com a delimitao
das caractersticas do modelo de organizao sindical arquitetado nos anos 1930-45,
durante o primeiro governo Vargas. Contudo, antes de se adentrar nesse perodo,
importa realizar uma importante ponderao. Ela significa atentar que, mesmo antes
de 1930, durante a Primeira Repblica, j existia no Brasil uma bem estabelecida
tradio de associaes de classe (de trabalhadores e de patres), que experimentaram
lutas e enfrentamentos diversos. Essa tradio pode ser considerada de tipo corporativo,
se por isso entendermos um associativismo fundado em interesses profissionais, que
agrega indivduos em torno de demandas e valores, constituindo identidades coletivas.
Tal associativismo corporativo no sentido clssico de corporaes organizadas

voluntariamente e com carter privado,


voltadas para a defesa de interesses definidos no mbito do mercado.

140 |

Evidentemente, tal experincia muito distinta em suas caractersticas, quando


envolve patres (comerciantes, industriais e mesmo proprietrios rurais), ou trabalhadores
urbanos. Todos esses grupos sociais vivem uma multiplicidade de formas organizacionais
e, no caso dos trabalhadores, uma sistemtica represso por parte do Estado. Mas, para
alm dessa diversidade, importa registrar que o processo de formao desses atores coletivos
foi marcado por uma experincia organizacional, considerada aqui de tipo corporativo,
e vivenciada como uma alternativa possvel e vivel participao poltica por via
partidria. Dessa forma, no Brasil, dois entre os principais atores da ordem institucional
contempornea empresrios e trabalhadores constituram suas identidades coletivas
fora de um sistema de representao partidria, e justamente por causa das
caractersticas que esse sistema assumia durante a Primeira Repblica.5 Um perodo no
qual as oligarquias, especialmente as agroexportadoras, monopolizavam o espao polticoparlamentar, praticamente vedando aos novos atores, quer a formao de outros
partidos polticos, quer uma representao efetiva nos partidos ento existentes. O
desenho dos partidos polticos da Primeira Repblica bastante revelador: eles no so
nacionais, nem se formam ou atuam como organizaes de idias ou interesses.6
Tais observaes importam porque elas permitem refletir melhor sobre as razes
polticas que fizeram com que o Estado do ps-30 construsse um discurso em que se
afirmava, enfaticamente, ser aquele o momento original uma espcie de ponto zero da
introduo de formas de organizao de classe no Brasil, particularmente no que se refere
aos trabalhadores. Ou seja, um discurso que induzia crena na inexistncia de qualquer
experincia associativa anterior, o que permitia ao Estado do ps-30, no apenas assumir
o papel de patrocinador dessa nova experincia, como igualmente (e o que desejo
enfatizar),
de definir o que era o corporativismo. Por conseguinte, o obscurecimento
No Brasil, dois
do que havia se passado no pr-30, permitia uma conceituao do que
entre os principais
era o corporativismo
brasileiro, em disjuno s vivncias
atores da ordem
anteriores de organizao do patronato e da classe trabalhadora, e em
institucional
sintonia com uma proposta de Estado intervencionista e autoritrio que
contempornea
vinha sendo amadurecida desde a dcada de 20.
empresrios e
Justamente devido ao vnculo entre pensamento autoritrio e formas
trabalhadores
de organizao de classe, tecido na dcada de 30, interessante, para
constituram suas
melhor entender a proposta construda no primeiro governo Vargas,
identidades coletivas
recorrer s formulaes de Oliveira Vianna.7
Um intelectual,
fora de um sistema
consagrado desde sua obra inaugural, ainda em 1910, e que, sem dvida,
de representao
foi o maior terico do corporativismo no Brasil e tambm o maior
partidria, e justamente
responsvel pela montagem do modelo de organizao sindical do ps-30.
por causa das
Inicialmente, necessrio compreender como esse intelectual
caractersticas que esse
interpretava a experincia da Primeira Repblica brasileira, isto , o
sistema assumia durante a
tempo anterior Revoluo de 1930, desde ento estabelecida como
um
Primeira Repblica
autntico corte revolucionrio em nossa histria poltica. Para as finalidades desse texto,
o ponto bsico do diagnstico de Oliveira Vianna o de que o regime liberal do pr-30
no era democrtico, uma vez que estabelecia uma ntida separao entre Estado e povo,

ou seja, entre a esfera do direito pblico e a esfera do direito privado. Para o autor,
s havia um meio atravs do qual o povo, como tal, podia atingir a esfera do Estado; era
o da representao poltica, que se resumia na representao dos partidos.8 Porm, na
realidade, no havia partidos polticos no Brasil. O que havia eram faces dominadas por
uma casta de polticos profissionais, isto , uma casta de pequenas oligarquias fechadas
que viviam da poltica e para a poltica, com direito a gerir os negcios do povo em nome
dele.9 Como o Estado no encontrava outras foras sociais organizadas alm dos
partidos; como no reconhecia outras formas de organizao alternativas; e como os
partidos no representavam o povo, no havia verdadeira representao poltica no Brasil.
Isso ocorria porque o Estado brasileiro no reconhecia a forma mais legtima de
representao do povo, que era a representao das profisses organizadas em associaes
de interesses. O povo, entendido como classes produtoras e classes culturais, estava
assim inteiramente afastado do governo. A esfera do direito pblico (= Estado) estava
circunscrita s assemblias polticas formadas pelos partidos, em nada representativas
do povo. O problema era grave e profundo, resultando no fato do povo no se haver
organizado no Brasil. Dito de outra forma, ainda no existia povo no Brasil. Essa era a
grande obra a ser realizada pela Revoluo de 1930. Tratava-se no apenas de incorporar
estas foras vivas do povo na estrutura do Estado, mas de produzir o prprio povo,
atravs de um sistema de organizao corporativa, que ento o representaria.10
Esse um diagnstico extremamente importante e revelador de uma certa viso da
sociedade e da ordem poltica brasileiras, que se conformou durante os anos 20 e
ganhou espaos crescentes entre a intelectualidade e os meios polticos, na dcada de 30.
Dois pontos devem ser ressaltados para uma melhor compreenso das estratgias polticas
encaminhadas pelo primeiro governo Vargas no terreno da organizao sindical.
De um lado, esse discurso estabelecia que cabia ao Estado do ps-30 estimular e
implementar prticas organizacionais entre as classes produtoras, o que
Como o Estado no
significava entre trabalhadores e empresrios. Dessa forma, tornava-se
encontrava outras
funo e monoplio do Estado tal tarefa, estabelecendo-se um corte entre
foras sociais
um regime no-democrtico, no qual o povo no se organizava, ou
organizadas alm
melhor, se organizava apenas em partidos polticos (fictcios, claro) a
dos partidos; como
Primeira Repblica; e um regime democrtico, em que as associaes
no reconhecia
profissionais finalmente existiriam e atuariam, representando o povo o
outras formas de
governo ps-revolucionrio. Efetivamente, dois tempos da histria do
organizao
Brasil, sendo que o fato demarcador da mudana era a
alternativas; e como
inveno/organizao do povo brasileiro, segundo um novo modelo,
os partidos no
que nada tinha a ver com o que se experimentara na Repblica Velha.
representavam o povo,
Uma repblica atrasada, equivocada e fictcia.
no havia verdadeira
De outro lado, tal diagnstico consagrava uma proposta de
representao
organizao sindical corporativa como resposta baixa institucionalizao
poltica no Brasil
da experincia
partidria, estabelecendo slidas bases para fundamentar uma viso
poltica
da ordem social brasileira, desde ento marcada por um bias antipartidrio e pela crena
em nossa incompatibilidade (quase ontolgica) de convivncia com o modelo clssico de

representao liberal-democrtico. Porm, se a fragilidade dos partidos polticos da


Primeira

142 |

Repblica para incorporar novos atores e estimular a cooperao poltica facilitou a ao do


Estado do ps-30 no encaminhamento de uma proposta de organizao sindical
corporativa, esse fato no eliminou debates e disputas em torno de qual
proposta devia
Embora o governo
ser implementada, nem resistncias s iniciativas para sua
do ps-30 insistisse no
implementao. Isso porque, embora o governo do ps-30 insistisse
diagnstico da
no diagnstico da inexistncia de organizao do povo, ele no
inexistncia de
ignorava o grande nmero de associaes de empresrios e de
organizao do
trabalhadores que se formaram e atuaram durante as primeiras dcadas
povo, ele no
republicanas e que, necessariamente, sofreriam os impactos de uma nova
ignorava o grande nmero
frmula de arranjo organizacional.
de associaes de
Portanto, e esse ponto que quero destacar, para empresrios e
empresrios e de
trabalhadores a questo no era tanto recusar uma proposta que priorizava
trabalhadores que
as associaes profissionais em detrimento de partidos polticos. Na
se formaram e
verdade, inmeras formas associativas eram praticadas no interior da classe
atuaram durante as
trabalhadora e no patronato, existindo variadas experincias de confrontos
primeiras dcadas
e
republicanas
negociaes por elas encaminhadas, inclusive com a presena do Estado
(via
polcia, deputados, vereadores, juzes, etc). Assim, as disputas e reaes que ocorreram no
ps30, tiveram como seu alvo o modelo de sindicalismo corporativo que estava sendo
montado, e que feria, em muitos aspectos, as inmeras experincias conhecidas por
trabalhadores e empresrios. Os tericos do corporativismo, que falavam em nome do Estado,
ao produzir uma proposta de organizao sindical corporativa
para o mundo do trabalho,
lhe deu origem.
estavam igualmente produzindo uma certa definio do que devia ser entendido como
corporativismo. Uma definio, como j mencionado, marcada por um vnculo com
o pensamento poltico autoritrio, e que floresceu no Pas e no mundo na conjuntura do
entre guerras. Um vnculo que imprimiria a esse modelo de organizao sindical
caractersticas profundas, capazes de sobreviver e decassebsicas
desvincular
desse do regime autoritrio
que
se retoma o
da nova
ociaes
pelas
ova
A essa altura importa conhecer as caractersti m
modelo de sindicalismo corporativista, para o que
pensamento de Oliveira Vianna. Segundo ele, a base
estrutura de participao poltica do povo eram as ass
profissionais, ou seja, eram as funes desempenhadas
profisses no conjunto da sociedade, o ncleo da n
proposta. Exatamente por isso, tais associaes
precisava ser reconhecidas legalmente pelo Estado (e,
portanto, pelos demais atores coletivos) para

Unicidade sindical e tutela estatal:


o monoplio da representao

exercerem as funes de integrao e representao


dos interesses de um grupo social. Era essa a razo
de terem que se transformar em instituies de direito
pblico, sujeitas
regulamentao estatal, pois era nessa esfera que
iriam

legitimamente atuar. Tratava-se, portanto, de um modelo de sindicalismo corporativo e


de corporativismo de Estado a um s tempo. Justamente por isso, o problema da escolha
entre pluralidade e unicidade sindical, to presente nos anos 30, especialmente na
Constituinte de 1934 (que derrogou a unidade da lei de 1931, mas no possibilitou um
sistema pluralista
efetivo), no pode ser entendido como uma questo estritamente sindical,
A lei de sindicalizao de
e sim como uma questo de montagem da estrutura do Estado,
1931 alterava e ao
conforme ficar assentado pela Constituio outorgada de 1937.
mesmo tempo
Dessa forma, conveniente precisar com mais clareza os
concorria com o
parmetros da poltica do governo do ps-30 com relao
padro de associaes
organizao dos trabalhadores e do patronato, o que comeara a ser
at ento existente,
realizado em maro de 1931, quando o Decreto no
19.770
particularmente no
estabeleceu novas normas de sindicalizao, assumindo um modelo
movimento operrio,
doutrinrio de corte corporativista. Por ele se estabelecia que as
que, desde ento,
associaes deviam se organizar por ramos de produo econmica,
seria
transformando-se os sindicatos nas clulas bsicas do processo de
sistematicamente
organizao social. A lei de sindicalizao de 1931 alterava e ao
reprimido
mesmo tempo concorria com o padro de associaes at ento existente,
particularmente no movimento operrio, que, desde ento, seria sistematicamente
reprimido. Por essa lei, os sindicatos eram legalmente reconhecidos, o que era um velho
desejo dos trabalhadores, sempre rejeitado pelo patronato. Contudo, ela tambm
criava restries. Consagrando o princpio da unicidade e definindo o sindicato como
rgo consultivo e de colaborao com o poder pblico, o decreto trazia as associaes
de trabalhadores para a rbita do Estado. Alm disso, vedava a propaganda de ideologias
polticas ou religiosas e, embora estabelecesse a sindicalizao como facultativa, tornava-a,
na prtica, obrigatria, pois apenas os trabalhadores sindicalizados poderiam gozar dos
benefcios da legislao social que se anunciava.
O objetivo mais evidente desse decreto era combater toda organizao que
permanecesse independente, bem como toda liderana considerada capaz de articular
movimentos de protesto nova ordem institucional, atingindo uma tradio organizacional
que lanava razes no sculo XIX. Marcada pelos princpios do corporativismo da poca,
uma outra tradio comeava a ser fundada no Brasil, o que implicava, tanto o
esquecimento da experincia anterior, quanto um esforo de convencimento e
represso da classe trabalhadora pelos governos dos ps-30. Uma nova tradio que,
malgrado muitas e importantes transformaes, continua ainda informando o modelo de
organizao sindical brasileiro at hoje.
Portanto, alguns comentrios a essa primeira lei de sindicalizao devem ser
registrados. O primeiro deles que no momento em que essa lei entrou em vigncia,
estavam suspensos todos os partidos polticos e cmaras legislativas, estando o Pas sob
um regime de exceo em que o Executivo tinha poderes especiais. A lei atingia a todas
as associaes de classe, quer fossem de empregados, quer fossem de empregadores,
usando a terminologia que ela ento introduz e consagra. Ao estabelecer o princpio da
unicidade sindical, determinava que s poderia haver uma associao para cada
profisso, e que todas elas deveriam ser reconhecidas pelo Estado, para ento

exercerem sua funo social de representao de


interesses. Tais sindicatos se organizavam no plano municipal, havendo federaes no
plano

144 |

regional e confederaes no plano nacional, o que compunha uma estrutura verticalizada,


sempre por categorias profissionais (ferrovirios, bancrios, comercirios, etc).
Em linhas gerais, foi esse o modelo corporativo proposto pelos tericos do perodo,
dentre os quais Oliveira Vianna. Segundo ele, era essencial organizar as profisses com
base no sindicato nico em uma determinada base territorial. Esse sindicato deveria estar
sujeito ao controle do Estado, exercendo sua funo por delegao da autoridade pblica,
como um legtimo rgo de colaborao. S dessa maneira, tornava-se uma pessoa de
direto pblico com poderes de representao que iam alm de seu corpo de associados,
podendo abarcar toda a categoria profissional, o que se considerava fundamental para
fins de negociao coletiva. Entendia-se, por conseguinte, que s com a unicidade
sindical seria possvel um tipo de organizao que obtivesse o reconhecimento do Estado
(e da sociedade), e o poder de representar para alm do corpo de associados.
Um conjunto de proposies, retomado e institucionalizado com a lei sindical de
1939, que logrou estabelecer um tipo de lgica, nas esferas do pensamento poltico e da
experincia dos atores coletivos, muito difcil de quebrar. Segundo tal lgica, a
pluralidade sindical definida como forma de organizao livre e fora do controle do
Estado impedia que o sindicato ganhasse status pblico, ao restringir necessariamente
seus poderes aos membros de seu corpo de associados, o que feria as possibilidades de
negociao coletiva. Dentro desse entendimento, com a pluralidade, era impossvel uma
real funo de representao, pois nem os sindicatos tinham condio de contratar em
nome da categoria profissional, nem o Estado tinha condies de fazer a ela chegar sua
orientao e proteo.
Dessa forma, todas as experincias de organizao profissional anteriores
Revoluo de 1930 e mesmo as anteriores lei de 1939 que a ela no se adequassem,
transformavam- se numa rede de associaes pr ou subcorporativas sobre a qual o
novo modelo sindical devia se assentar. Isso porque, com a unicidade sindical, as novas
associaes teriam que abdicar dos princpios de liberdade e autonomia prprios s
associaes de direito privado, para ento se tornarem realmente representativas,
gozando do poder de monoplio de representao, adequado apenas s instituies de
direito pblico.
Entretanto, um aspecto da lei sindical de 1939, geralmente bastante
A pluralidade sindical
negligenciado, merece registro pelo que pode esclarecer sobre a
definida como forma de
imagem que o Estado Novo queria construir para o modelo de
organizao livre e fora
associativismo profissional que estava implementando. Em tal modelo,
do controle do Estado
embora todas as associaes (de empregadores e de empregados)
impedia que o sindicato
tivessem que se registrar no Ministrio do Trabalho, Indstria e
ganhasse status pblico
Comrcio, havia algumas que adquiriam personalidade jurdica
apenas para efeitos da vida civil, e havia outras que, enquadrando-se
no molde corporativo, obtinham a Carta
de Investidura Sindical que conferia competncia para os atos da vida pblica. Eram
estas ltimas que iriam representar com exclusividade, em dissdios coletivos, toda uma
categoria profissional. E tal distino no era fortuita, pois permitia que o regime
estado-novista declarasse que, no Brasil, havia liberdade para se formar associaes
profissionais, uma vez que a tutela do Estado s recaa sobre aquelas investidas do poder

legal de representao, ou seja, sobre os sindicatos corporativos. Eram eles as clulas


bsicas de organizao do

povo, ainda que houvesse espao era o que se afirmava para outros tipos de
associaes profissionais, tambm reconhecidas pelo Estado, mas sem o status pblico
dos sindicatos. Era a aquisio desse status pblico que obrigava tais sindicatos a sofrer, em
sua vida interna, as intervenes impostas pelo Estado: a seguir regras estritas para sua
organizao, a ter seus membros diretores fiscalizados, a ter suas finanas alimentadas e
regidas por controles governamentais, etc.
Como diz o dito popular: uma mo lava a outra. S as associaes profissionais
autnomas escapavam da tutela do Estado, embora no escapassem de um registro no
Ministrio do Trabalho. Em contrapartida, o preo dessa liberdade era a
impossibilidade de firmar contratos coletivos e de representar os interesses profissionais
perante autoridades administrativas e judicirias, acompanhadas de todas as implicaes
relativas a tal interdio. No surpreendente, por conseguinte, que tais associaes
tenham sido praticamente inexistentes, servindo o preceito mais a um discurso do
regime autoritrio (que insistia em afirmar essa possibilidade), do que aos reais desejos
de autonomia dos trabalhadores. O preo da liberdade, na verdade, era muito caro, e
a maioria das lideranas sindicais da poca no considerou interessante pag-lo. A forte
represso do Estado Novo sobre os trabalhadores, os benefcios auferidos dentro do
novo modelo sindical, e as experincias de adequao j realizadas desde o incio da
dcada de 30, tornaram mais fcil e mais til participar do sistema proposto pelo
Estado e, quando fosse vivel, tentar, por dentro, transformar suas caractersticas mais
desinteressantes.

Fazendo o sindicato crescer e aparecer: a criao do imposto sindical


Unicidade sindical e tutela estatal eram as faces de uma mesma moeda, cujo valor
era o monoplio da representao. Porm, toda essa arquitetura s se completou e
ganhou vida, quando um terceiro elemento a ela se agregou, desencadeando, de fato, o
poder de atrao do modelo de corporativismo proposto. Esse elemento foi idealizado
como uma autntica chave do tamanho,11 quer dizer, como um instrumento que seria
capaz de fazer os sindicatos crescerem e aparecerem, dando-lhes, bem como a suas
lideranas, existncia real. Seu nome: Imposto Sindical.
O comeo da histria dessa slida inveno situa-se em uma constatao: a
despeito de todos os esforos que o Estado ps-1930 vinha fazendo para estimular a
sindicalizao, os resultados alcanados no eram considerados satisfatrios. Ao menos at
1939 e na tica das ambies da burocracia do Ministrio do Trabalho, Indstria e
Comrcio, era necessrio que o nmero de sindicatos reconhecidos legalmente
aumentasse, bem como o nmero de trabalhadores a eles associados. E, segundo os
planos e desejos dessa burocracia, onde se destacava Oliveira Vianna, para que os
sindicatos se tornassem realmente representativos era preciso que fossem atraentes para as
categorias profissionais que representavam, sobretudo no caso dos trabalhadores. Para
tanto, a soluo formulada foi a de dotar tais associaes de fartos recursos oramentrios,
no s capazes de garantir sua manuteno interna (estrutura administrativa), como
tambm de atrair scios pela prestao de servios, como os jurdicos,
mdicos, de lazer, entre outros.

146 |

Ocorreu ento, entre os tcnicos que imaginaram o desenho dessa nova criao o
que envolvia tanto o Ministrio do Trabalho como a da Justia , um ilustrativo debate de
idias. De sada, houve acordo no que se referia a garantir aos sindicatos o direito de
receber
contribuies, embora, claro, com o controle do Estado sobre a gesto
A lgica da necessidade
dos referidos recursos: tanto sua cobrana, quanto sua aplicao em itens
da unicidade sindical,
estabelecidos como obrigatrios. Ficou tambm acertado que esse era um
que sustentava a tutela
tema particularmente estratgico para os sindicatos de empregados, uma
estatal, completou-se com
vez que os de empregadores no padeciam das mesmas dificuldades, o que
o direito de tributar a
no os exclua de ter interesses na questo. Mas se houve esse grande
todos os integrantes de
acordo, houve vrios desacordos sobre a questo de a quem os sindicatos
uma categoria
podiam tributar. No anteprojeto encaminhado pelo Ministrio do
profissional (fosse de
Trabalho12 a proposta era a de que s os associados poderiam ser
empregados ou de
tributados, mediante desconto em folha feito pelo patro, o que, de
empregadores)
acordo com avaliaes da poca, asseguraria um bom aumento de caixa
para os sindicatos.
Entretanto, no Ministrio da Justia, a comisso revisora teve entendimento distinto.
Em sua interpretao do artigo 138 da Constituio de 1937, como os sindicatos tinham
o monoplio de representao de toda uma categoria profissional, que auferia os efeitos
dessa representao, eles deveriam ter o direito de tributar a todos que integrassem as
profisses ou categorias representadas. Assim, a lgica da necessidade da unicidade
sindical, que sustentava a tutela estatal, completou-se com o direito de tributar a todos os
integrantes de uma categoria profissional (fosse de empregados ou de empregadores).
Com isso, cria-se uma verdadeira trade, garantida pelo Estado, que assegurava no
apenas a personalidade jurdica para efeitos na vida pblica, como igualmente os
recursos oramentrios, descontados em folha e independentes da condio de ser ou no
sindicalizado. O objetivo precpuo da iniciativa, naquele momento, era justamente
trazer scios para o sindicato: torn-lo efetivamente representativo, obviamente sempre
sob o controle governamental. Dessa forma, em 3 de julho de 1940, o Presidente
Vargas sancionou o Decreto-Lei no
2.377, que estabelecia todas as normas para a cobrana, fiscalizao e distribuio do
imposto sindical.13
A recuperao desse debate no ingnua, no se devendo apenas ao desejo de ser
minuciosa no acompanhamento do trajeto de to importante inveno. O que se quer
deixar claro que, nos anos de 1938 e 1939, quando da concepo do imposto sindical, no
era ponto pacfico que ele deveria ser aplicado a toda uma categoria profissional,
independentemente da condio de scio de um indivduo, sobretudo no caso de ser ele um
trabalhador.
Ao contrrio, dentro do Ministrio do Trabalho, onde se gestou o prprio modelo
de sindicalismo corporativo, implantado pela lei de julho de 1939, a idia foi a de que
s deveriam ser taxados aqueles que fossem associados aos sindicatos. E, naquele contexto,
tal formulao no foi vista como um bice capacidade de o sindicato representar a
todos os integrantes de uma categoria, capacidade essa traduzida pelo monoplio da
representao e assegurada pela condio de rgo de direito pblico. Nesse sentido, da

mesma forma que o imposto sindical foi inventado para dar vida aos sindicatos, foi
inventada a idia de que estes tinham o direito de tributar a todos, independentemente
da condio do indivduo

ser ou no scio de um sindicato. Foi essa ltima operao que deu contribuio
sindical, desde os anos 40, um carter inteiramente compulsrio, passando a ser entendida
como um direito legal e legtimo, muito atacado, mas igualmente muito prezado, por
parte quer das lideranas sindicais de empregados, quer de empregadores.
O recolhimento desses recursos s se efetivou em 1942, pelo Decreto-Lei no 4.298,
deixando desde logo claro a grande soma que passava a ser canalizada para o sistema de
organizao corporativo montado: sindicatos, federaes e confederaes.
A
Articulando-se com o incio da cobrana do imposto sindical, o Ministrio
representao
do Trabalho, que recebia 20% de todo o montante arrecadado,
corporativa, nesse
implementou polticas especialmente voltadas para a formao de
contexto de anlises,
lideranas capazes de atuar nesse novo tipo de organizao que despontava.
associou-se de forma
A criao da Comisso Tcnica de Orientao Sindical materializava essa
slida aos diagnsticos
preocupao e esforo do governo. Alm disso, vale ressaltar que todo esse
de
investimento se iniciou no exato momento em que a Consolidao das
clientelismo e de
Leis do Trabalho era anunciada, em 1o de maio de 1943.
populismo que se
Os desdobramentos imediatos de toda essa delicada e monumental
formularam para
montagem so difceis de avaliar. certo que a inteno original da
explicar a dinmica da
criao
vida poltica desse
do imposto sindical acabou por ter um efeito inverso e perverso, que s
fez
perodo da histria
do Brasil
crescer com o tempo, advertindo-nos sobre os resultados no planejados das aes
polticas. Isso porque, se a lgica do monoplio da representao permitiu a tributao
da categoria (e no s dos associados), tornou-se, no mnimo, desnecessrio filiar para
auferir renda. Alm disso, sob a tica poltica, isso era arriscado, pois a filiao aumentava
as margens de competio pelo controle dos sindicatos, azeitados pelos recursos dos
impostos. Contudo, ao menos em alguns aspectos, os planejadores da sindicalizao
corporativa tiveram sucesso. A partir da dcada de 40, passou a ser muito atraente fazer
parte de uma burocracia sindical fundada no monoplio da representao, principalmente
devido ao recolhimento do robusto imposto sindical (e de suas variveis). Esse tipo de
contribuio, como posteriormente passou a se designar o imposto, mesmo sendo
considerado um grande mal, advindo dos tempos do regime autoritrio varguista,
tornou-se cada vez mais um mal necessrio, sem o qual as lideranas sindicais, tudo
indica, at hoje, no querem aprender a viver.

O modelo sindical corporativo aps a queda do Estado Novo


Aps a queda do Estado Novo e a elaborao da Constituio de 1946, verificou-se que
o modelo de organizao sindical corporativo no foi substancialmente alterado. Nesse
aspecto, a nova Constituio, longe de subverter um processo poltico que datava dos anos
1930/40, foi seu momento de consolidao. Desde ento, ficou claro que o modelo de
representao de interesses corporativos podia e iria conviver, mesmo que com dificuldades,
com outras formas de representao poltica, prprias ao modelo liberal, como os partidos
polticos. Sindicalismo e corporativismo tornavam-se partes integrantes do processo

histrico pelo qual os direitos do trabalho foram experimentados no Brasil. Assim, aps
1946, a cidadania, entendida tanto como direito de voto, quanto como participao
poltica atravs dos sindicatos, expandiu-se.

148 |

Porm, sem dvida, houve algumas mudanas significativas. Entre elas


estava o reconhecimento da Justia do Trabalho como um ramo especial do Poder
Judicirio, bem como a possibilidade legal de realizar greves, o que era vedado pela
Constituio de
1937. Para que essas mudanas sejam bem entendidas, vale esclarecer que, pela lgica do
projeto dos anos 30, as greves eram consideradas ilegais, por desnecessrias, uma vez que
os sindicatos deviam, em nome de suas categorias, recorrer Justia do Trabalho, o
que invalidava a presso direta sobre o patronato.
A manuteno das diretrizes bsicas do modelo a unicidade, a tutela estatal e a
cobrana do imposto sindical a todos os membros de uma categoria profissional
produziu um certo estranhamento, compartilhado por parte de setores da academia e do
mundo poltico e sindical. Assim, por um bom tempo, a durao desse fenmeno foi
explicada como uma sobrevivncia do autoritarismo getulista, um sinal da falta de
modernidade de nossa democracia poltica, o que, inclusive, teria colaborado para a
degenerao da experincia vivenciada no perodo de 1945 a 1964. A representao
corporativa, nesse contexto de anlises, associou-se de forma slida aos diagnsticos de
clientelismo e de populismo que se formularam para explicar a dinmica da vida poltica
desse perodo da histria do Brasil, condenada ao atraso, por fora de interesses
privados/pessoais, fossem eles de polticos, de empresrios ou de trabalhadores.
Com o movimento de 1964, vrias mudanas ocorreram no campo dos direitos do
trabalho, sustentando o vnculo entre expanso de direitos sociais e constrangimento de
direitos civis e polticos, apontado anteriormente para as dcadas de 30/40. De incio,
preciso destacar que o impacto do movimento militar de 1964 sobre a rea sindical
foi imenso e violento, com prises de lideranas e fechamento de sindicatos. Aps
1965, com o movimento sindical enfraquecido e reprimido, o Estado tornou-se
praticamente o legislador do trabalho, especialmente em questes de poltica salarial,
que foi excluda das negociaes na Justia do Trabalho, tornando-se um item da poltica
financeira estatal. Com isso, o regime militar no apenas esvaziou o poder da Justia
do Trabalho, como retirou, de boa parte do trabalho industrial, a nica alternativa de
melhoria salarial. Dessa forma, no apenas as profisses permaneceram reguladas pelo
Estado, como igualmente os salrios profissionais tornaram-se um ponto dessa regulao.
Entretanto, o regime militar tampouco alterou a estrutura corporativa de organizao
sindical, vigente no Brasil. Ela permaneceu existindo e, at meados dos anos 70, quando a
situao do Pas comeou a mudar poltica e economicamente ( o incio da abertura
lenta e gradual e o fim dos anos do milagre econmico), no houve manifestaes
pblicas de trabalhadores. Um quadro que no espelhava tudo o que ocorria, pois
como estudos recentes demonstram, continuou a existir ao de militantes no interior
das empresas, que se transformaram no campo de uma dura e silenciosa batalha pela
rearticulao do movimento sindical.
No fim da dcada de 70 e do governo Geisel, inicia-se a retomada poltica
desse movimento, caracterizada pela emergncia do que se tornou conhecido como o
novo sindicalismo. Tendo como base as cidades do ABC paulista, suas lideranas
assumiram claramente que no interessava mais aos sindicatos retomar as relaes com o
Estado, nas

bases experimentadas at ento; ou seja, nas bases do modelo de sindicalismo


corporativo. A partir da, as respostas sindicais poltica repressiva do regime
militar, seguiram duas orientaes principais. Em primeiro lugar, combater a
estrutura corporativista de representao de interesses existente, rejeitando a experincia
do pr-1964, avaliada como inteiramente negativa. Em segundo lugar, orientar-se
pela estratgia do confronto,
demandando livre e direta negociao com o empresariado e recusando
A Constituio de
a mediao estatal. Tal projeto tinha, como pano de fundo, a oposio da
1988 acabou
sociedade mais ampla ao chamado arrocho salarial e ao
aprovando um modelo
endurecimento do regime militar, crescente a partir de 1968, com o AIambguo que manteve
5.
o princpio da
Contudo, como se constatou, ambas as diretrizes acabaram sendo
unicidade sindical, sem
abandonadas ao longo da dcada de 80. As anlises das razes para tal
seu outro lado:
fato apontaram a entrada e a utilizao, pelas novas lideranas, da antiga
a tutela estatal
estrutura sindical como uma razo decisiva. No caso, a opo pelo
sindicalismo
corporativista facilitou as negociaes tanto com o empresariado quanto
com o Estado, o que fez com que a unicidade e o imposto sindicais no fossem mais to
questionados, restando ao novo sindicalismo apenas a denncia da tutela estatal. Por
outro lado, fatores como a intransigncia empresarial, as disputas no interior das novas
lideranas e a crise econmica por que passou o Pas, ajudam a entender os parcos ganhos da
estratgia do confronto, bem como o obscurecimento dos vnculos entre o novo e o
velho sindicalismo, sobretudo no que diz respeito ao apego estrutura sindical
corporativa.

Sindicalismo e corporativismo nos anos 1980/90


Assim, um bom tempo teve que se passar para que a questo do corporativismo
comeasse a ser examinada, no mais como uma anttese dos contextos democrticos,
podendo conviver com frmulas representativas da liberal-democracia por necessidades
de um capitalismo moderno, que precisava exercitar a negociao de interesses para
minimizar custos sociais de natureza econmica e poltica. Custos de uma crescente
interdependncia econmica e de uma incerteza poltica, que precisariam ser gerenciados
pelo Estado (ator central dos arranjos corporativos), a partir de um sistema de negociao
de interesses, que envolvia participao e controle, com nfases variadas, dependendo do
regime poltico e da fora dos atores coletivos organizados. Portanto, at mesmo porque se
reconheceu na representao corporativa um carter bifronte (pblico e privado) e
assimtrico (os atores tinham sempre foras distintas), ela passou a ser fundamentalmente
caracterizada como uma forma de intermediao de interesses, presente em experincias
polticas tanto autoritrias, quanto democrticas, mas prpria a um certo modelo de
relaes entre Estado e Sociedade (mais intervencionista) e de relaes entre o capital e o
trabalho (mais estruturadas e menos fragmentadas). Do mesmo modo, comeou- se a aceitar
a existncia de graus relativos de autonomia aos sindicatos que atuaram sob tutela estatal no

perodo de 1945 a 1964, e que se beneficiaram tanto do monoplio da representao (a


unicidade), quanto da cobrana do imposto sindical.
Esse novo entendimento da questo do corporativismo, que lhe deu outra estatura terica
e emprica, deve ser examinado pari passu a dois outros fatos marcantes da dcada de 80, j

150 |

mencionados. O nascimento de uma experincia sindical que definia sua identidade


justamente pela negao de um passado que era, grosso modo, nomeado como corporativo,
entendendo-se, por isso, um mal a ser combatido e vencido. E o desenvolvimento de
trabalhos que tinham esse novo sindicalismo como seu objeto e que, acompanhando sua
trajetria poltica, rapidamente situam seu impasse entre manter ou abandonar as prticas
por ele condenadas em teoria, mas sustentadas, no importa com que justificativas, no seu
cotidiano.
Os anos 80 so, portanto, extremamente ricos de vivncias polticas quanto questo
da representao, em sentido amplo, e da representao corporativa, em sentido mais
restrito. So tambm muito frutferos academicamente, pois o debate sobre o
corporativismo e a questo da organizao sindical alcanou outro patamar, ganhando
perspectiva distinta. Tratava-se, a partir de ento, de avaliar os caminhos percorridos o
que se havia inovado e o que se havia mantido, claro que nunca da mesma forma e,
sobretudo, de pensar qual seria o possvel futuro do corporativismo varguista, ante as
transformaes do mundo do trabalho, que se anunciavam to dramticas quanto
inevitveis.
A Constituio de 1988 consagrou um novo patamar para os direitos de cidadania
no Brasil, expandindo os direitos polticos, resguardando direitos civis e alargando os
direitos sociais. Desse modo, tornou-se conhecida como a Constituio cidad,
particularmente por inaugurar novas dimenses de direitos, como os do consumidor,
e por fortalecer instituies, como o Ministrio Pblico, cujo papel na salvaguarda da
cidadania tem-se demonstrado valioso e crescente.
No que se refere mais especificamente aos direitos do trabalho, a
H uma espcie de
Constituio de 1988 no tocou fundamentalmente na CLT, e no que
consenso nos
diz respeito organizao sindical, uma questo chamou muito a
diagnsticos de
ateno. Apesar de toda a crtica veiculada pelo movimento do novo
sindicalistas,
sindicalismo desde 1978, e de todas as acusaes acumuladas desde os
empresrios, polticos e
anos 30, tanto trabalhadores quanto empresrios no se serviram
juristas de que mudanas
dessa oportunidade para desmontar inteiramente o modelo sindical
so inevitveis e de que
corporativista. O que a Constituio de 1988 acabou aprovando foi
preciso modernizar a
um modelo ambguo que manteve o princpio da unicidade sindical,
CLT. Mas, a partir da,
sem seu outro lado: a tutela estatal. Ou seja, o movimento sindical
instala-se um razovel
ganhou autonomia ante o Estado, que no mais reconhece
dissenso quanto ao tipo
sindicatos, nem pode neles interferir, mas continua mantendo o
de mudanas a serem
monoplio da representao de sua categoria profissional e
realizadas, s formas
organizando-se a partir de uma estrutura verticalizada, que no
de
admite centrais sindicais. Alm disso, a Constituio apenas
seu encaminhamento e
transformou o imposto em contribuio sindical, o que significa que
ao momento
todos os trabalhadores continuam sendo obrigados a pagar para os
oportuno para sua
sindicatos, embora a filiao seja facultativa.
efetivao
Uma situao, no mnimo, muito paradoxal, pois a existncia de centrais sindicais
um fato desde os anos 80. Elas so atores fundamentais nos debates polticos e nas
negociaes trabalhistas, atuando e sendo reconhecidas junto classe trabalhadora e

patronal de vrias maneiras diferentes. A Central nica dos Trabalhadores CUT e a


Fora Sindical so os dois melhores exemplos, at porque so chamadas pelo prprio
governo para opinarem

e participarem de discusses de interesse dos trabalhadores e da sociedade


brasileira. Entretanto, no so organizaes legais, embora manejem uma estrutura
sindical que no as prev e que, na teoria, as contradita. A constatao da permanncia
desse modelo associativo de corte corporativista torna-se uma das questes mais
complexas e polmicas nos debates sobre direitos do trabalho e organizao sindical no
Brasil, nos anos 90.
Sucessivas avaliaes vm apontando que tal modelo teria entrado em colapso ante
a globalizao da economia e o chamado movimento de reestruturao produtiva, que
trouxeram consigo os fenmenos conhecidos como desemprego estrutural e flexibilizao
das relaes de trabalho. Isso significa postular que, tambm no Brasil, um certo recuo
da presena do Estado nos arranjos que envolvem o estabelecimento de direitos do
trabalho inevitvel, sendo impossvel a manuteno do grau de intervencionismo
consagrado na CLT, que nasceu sob o signo do intervencionismo dos anos 40. Nesse
sentido, h uma espcie de consenso nos diagnsticos de sindicalistas, empresrios,
polticos e juristas de que mudanas so inevitveis e de que preciso modernizar a CLT.
Mas, a partir da, instala- se um razovel dissenso quanto ao tipo de mudanas a serem
realizadas, s formas de seu encaminhamento e ao momento oportuno para sua
efetivao.
Tais impasses se tornaram mais visveis no fim do ano de 2001, quando a Cmara
dos Deputados discutiu o projeto de lei que props alteraes no artigo 618 da CLT.
Um projeto nomeado como uma reforma trabalhista, que chegou a ser aprovado na
Cmara, mas que acabou sendo afastado da pauta parlamentar e poltica com a posse, em
janeiro de
2003, do Presidente Luiz Incio Lula da Silva, do Partido dos
Trabalhadores.
No governo Lula, a idia de uma reforma da CLT no foi abandonada, mas se
estabeleceu que o ponto de partida para a modernizao das relaes de trabalho no Brasil
deveria ser uma reforma do modelo de organizao sindical. Uma prioridade que, mais
uma vez, evidencia o papel estratgico da questo da organizao das classes para a
economia e para a poltica de um pas. Dessa maneira e finalmente, chega-se ao ano de
2004, outro momento crucial nesse percurso, em funo da apresentao do documento
do Frum Nacional do Trabalho, estabelecido para propor um novo modelo de
organizao sindical. O documento longo, difcil de ser analisado e muito recente. As
discusses que o envolvem, apenas se iniciam, e um atribulado caminho pode aguard-lo
no interior do Congresso. Mas apenas para concluir e incentivar o debate, no parece que
se tenha ousado muito no que se refere a transformar alguns dos principais parmetros do
modelo sindical corporativo montado nos anos 1930/40. De toda forma, a melhor postura a
ser tomada a de esperar os desdobramentos das discusses que certamente ocorrero.
Como diz o dito popular: ver para crer.

152 |

Resumo
Este artigo visa apontar a fora de uma tradio associativa de tipo corporativo no
Brasil, evidenciada em uma cultura poltica sindical que atinge tanto trabalhadores como
empresrios, com persistncia at hoje. Para tanto, atravs do pensamento de Oliveira
Vianna, so examinadas as linhas mestras da concepo e da implementao do modelo
de organizao sindical estabelecido nos anos 1930-40, no primeiro governo Vargas, cujas
bases corporativas se estenderam at o sculo XXI, passando pelas Constituies de 1946,
1967 e de 1988.

Palavras-chave:
corporativismo;
Vargas.

organizao sindical; cultura poltica; Era

Notas
J tratei desse tema em outras publicaes como: Burguesia e trabalho: poltica e legislao social (1917-1937), Rio
de Janeiro, Campus, 1979; A inveno do trabalhismo, Rio de Janeiro, Relume-Dumar, 1994 e Cidadania e direitos
do trabalho, Rio de Janeiro, Zahar, 2002, bem como em diversos artigos.
2
Uma literatura recente reconhece o impacto que a legislao trabalhista exerceu sobre os trabalhadores rurais. H
trabalhos que registram a ao desses trabalhadores, atravs de processos na Justia comum (RIBEIRO, Vanderlei
V., Um novo olhar sobre a roa: a questo agrria no Estado Novo, dissertao de mestrado, Rio de Janeiro, UFRJ,
2001), outros que acompanham o projeto do Estado Novo de extenso dessa legislao ao campo, bem como os que
ressaltam os vnculos construdos pelo imaginrio poltico entre a figura de Vargas e a da princesa Isabel, sendo o
primeiro o responsvel pela verdadeira abolio do cativeiro no Brasil (GOMES, Angela de Castro e CASTRO, Hebe
Mattos Gomes. Sobre apropriaes e circularidades: memria do cativeiro e poltica cultural na Era Vargas. In:
Histria Oral, ABHO, n. 1, jun. 1998).
3
Antes da lei de 1931, o Decreto no 1.637, de 21 de janeiro de 1907, regulava e assegurava liberdade sindical s
associaes civis que, registradas em cartrio, tinham o estatuto de pessoas de direito privado. No havia qualquer
interveno legal do Estado nos limites de sua autonomia, estando garantida a existncia de qualquer nmero de
associaes de classe patronal ou de trabalhadores.
4
O ttulo de um importante livro de MAYER, Arno J. : A fora da tradio: a persistncia do Antigo Regime. So
Paulo, Cia. das Letras, 1987.
5
SANTOS, Wanderley Guilherme, Gnese e apocalipse. In: Novos Estudos CEBRAP, So Paulo, n. 20, mar.
1988.
6
LESSA, Renato. A inveno republicana. So Paulo, Vrtice/IUPERJ, 1988.
7
Francisco Jos de Oliveira Vianna (1883-1951) nasceu em Saquarema, Estado do Rio de Janeiro. Bacharel pela
Faculdade de Direito do Rio de Janeiro, tornou-se consultor jurdico do Ministrio do Trabalho, Indstria e
Comrcio, em 1932, ao tempo do Ministro Salgado Filho, tendo decisiva importncia para a implementao da nova
legislao trabalhista. Permaneceu no cargo at 1940, quando foi nomeado ministro do Tribunal de Contas da
Repblica. Mas, desde os anos
1910, consagrou-se como intelectual e socilogo, influindo na formao de um pensamento social brasileiro. Foi
autor de muitos livros, entre os quais Populaes meridionais do Brasil, O ocaso do Imprio e Problemas de direito
sindical.
8
Oliveira Vianna, Direito do trabalho e democracia social: o problema da incorporao do trabalhador no Estado. So
Paulo, Jos Olympio, 1951, p.88 (grifos do autor).
9
Idem, p. 90.
10
Ibidem, p. 88-91.
11
Refiro-me a GOMES, Angela de Castro e DARAJO, Maria Celina. A extino do imposto sindical: demandas e
contradies. In: Dados: Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, vol. 36, n. 2, 1993, p. 317-52.
12
Projeto de Lei Orgnica de Sindicalizao Profissional, de 28 de novembro de 1938, elaborado por Comisso
do
Ministrio do Trabalho, Indstria e Comrcio, presidida por Oliveira Vianna.
1

Coube Inspetoria do Trabalho do Departamento Nacional do Trabalho e s Delegacias Regionais do Trabalho a


realizao dessas tarefas, ficando estipulada a seguinte distribuio dos recursos arrecadados: 60% para os sindicatos,
15% para as federaes, 5% para as confederaes e 20% para o Ministrio do Trabalho, no ento Fundo Social
Sindical.
13

Referncias
GOMES, ngela de Castro. Burguesia e trabalho. Rio de Janeiro, Campus, 1979.

A inveno do trabalhismo. Rio de Janeiro, Relume Dumar, 1994.

Cidadania e direitos do trabalho. Rio de Janeiro, Zahar, 2002.

e D`ARAJO, Maria Celina. A extino do imposto sindical: demandas e contradies. In:


Dados: Revista de Cincias Sociais. Rio de Janeiro, vol. 36, n. 2, 1993. p. 317-52.

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154 |

Pensar

Revista Plenarium

| 155

Lucia Hippolito*

Vargas e a gnese do
sistema partidrio
brasileiro**

156 |

*Lucia Hippolito. Historiadora pela PUC/RJ e cientista poltica pelo Iuperj-Rio.


**Agradeo a cuidadosa leitura e as preciosas achegas de Edson Nunes e Edgar Flexa Ribeiro. No so responsveis, evidentemente,
por eventuais insuficincias.

Pensar

Fundados em 1945, antes do final do Estado Novo, com o objetivo de contribuir


para uma transio negociada da ditadura para a redemocratizao, os principais partidos
polticos do perodo 1945-65 so criaturas de Getlio Vargas. Seja porque foram
criados por ele, seja porque nasceram contra Getlio. No importa, Vargas era o
referencial.
Segundo Amaral Peixoto, interventor no Estado do Rio, genro de Getlio e
participante das reunies que precederam a criao dos partidos, alguns interventores
queriam que os novos partidos fossem regionais, como na Repblica Velha, mas Getlio
teve a palavra final e decidiu por partidos polticos nacionais.
Todos os fundadores do PSD eram homens que tinham colaborado na
administrao do Estado Novo, homens que tinham realizado o programa do Estado
Novo nos estados. Ns nos reunamos na casa do Valadares, aqui no Rio: Fernando Costa,
Agamenon, Barbosa Lima e eu. Em algumas reunies o Gis estava presente. A primeira
questo foi: os partidos seriam nacionais ou estaduais? O Benedito e o Fernando Costa
queriam partidos estaduais, o Agamenon e eu queramos partidos nacionais. [...] Levamos
o caso ao dr. Getlio, e ele decidiu pelos partidos nacionais.1

O Partido Social Democrtico (PSD), fundado em 17 de julho de 1945, comeou a


ser organizado primeiro nos estados, sob a liderana dos interventores, reunindo
prefeitos, membros da administrao estadual e outras foras que apoiavam o
governo, como proprietrios rurais, industriais, comerciantes e funcionrios pblicos.
O Partido Trabalhista Brasileiro (PTB), fundado em 15 de maio de
Embora constitudos
1945, reuniu, sob a coordenao do Ministrio do Trabalho,
como agremiaes
basicamente operrios urbanos e sindicatos. consensual a idia de
nacionais, os partidos
que Getlio concebeu o PTB como um anteparo entre os
polticos tiveram,
trabalhadores e o Partido Comunista, que acabara de reingressar na
desde suas
legalidade.2
origens, que se adaptar
J a Unio Democrtica Nacional (UDN) nascera em 7 de abril de
poderosa lgica da
1945, como frente de oposio ditadura do Estado Novo, defendendo
poltica estadual. Assim,
liberdades democrticas e a candidatura do Brigadeiro Eduardo Gomes
questes locais e regionais
presidncia da Repblica. Reunia oligarquias apeadas do poder
tiveram considervel peso
pela Revoluo de 30; aliados de Getlio que passaram para a oposio a
na definio das filiaes
partir de 1932, at 1937; participantes do Estado Novo que se
a uma ou outra legenda
afastaram antes de 1945; grupos liberais nos estados, e as esquerdas.3
Embora constitudos como agremiaes nacionais, os partidos
polticos tiveram, desde suas origens, que se adaptar poderosa lgica da poltica estadual.
Assim, questes locais e regionais tiveram considervel peso na definio das filiaes a uma
ou outra legenda.
Aos trs maiores partidos agregaram-se: Partido Comunista Brasileiro (PCB), Partido
Social Progressista (PSP), Partido Republicano (PR), Partido Libertador (PL), Partido
Democrata Cristo (PDC), Partido Republicano Progressista (PRP), Partido
Trabalhista Nacional (PTN), Partido Social Trabalhista (PST), Partido Republicano
Trabalhista (PRT), Partido Socialista Brasileiro (PSB) e Movimento Trabalhista
Revista Plenarium |

157

Lucia Hippolito

Renovador (MTR).4

158 |

Este foi o sistema partidrio brasileiro que funcionou, com uma ou outra alterao, at
1965, quando todos os partidos polticos existentes no Pas foram arbitrariamente
extintos pelo Ato Institucional n 2, de 27 de outubro de 1965.

A eleio presidencial de 1950


Desde sua criao em 1945 at o incio do segundo governo Vargas, os partidos
polticos constituam um sistema partidrio apenas no nmero, mas no na dinmica de
funcionamento. Ainda era muito difcil determinar o lugar preciso de cada partido no espectro
poltico-ideolgico.
A cassao do registro e dos mandatos do Partido Comunista, em 1947-48, inicia a
organizao do espectro esquerda, que passa a ser ocupada pelo PTB.5 Entretanto, os
limites direita ainda esto apenas esboados, carecendo de uma sintonia um pouco mais
fina.
O prprio Getlio Vargas contribui poderosamente para impedir um
funcionamento adequado do sistema partidrio. Associam-se, de um lado, os enormes
poderes conferidos ao Poder Executivo no Brasil e, de outro, as caractersticas peculiares
da personalidade de Getlio.6 Republicano de formao castilhista e autoritria, nutria
forte descrena pelas instituies democrticas, e por isso no se interessou em lidar
com elas. Ao contrrio, sempre procurou ultrapass-las, visando ao contato direto com as
massas. Segundo Oliveira Brito (PSD-BA), Getlio Vargas, por sua prpria formao,
tinha uma certa incapacidade para tratar com as instituies do regime democrtico.7
As circunstncias da eleio presidencial de 1950 contribuiro, de um lado, para o
aprofundamento da relao personalista entre Vargas e os principais partidos
polticos brasileiros e, de outro, para o incio da constituio de um verdadeiro sistema
partidrio.
Eleies presidenciais seguem, em geral, um modelo que abrange trs fases: na
primeira, a tentativa de superao dos limites partidrios conduz busca de uma
candidatura de unio nacional, diluindo os contornos partidrios e negando aos
partidos legitimidade
como veculos de tendncias polticas diferenciadas.
As circunstncias
sistema partidrio
da eleio
presidencial
de 1950
contribuiro, de um lado,
para o aprofundamento da
relao personalista entre
Vargas
e os principais partidos
polticos brasileiros e,
de outro, para o
incio da constituio
de um verdadeiro

Na
segunda
fase,
fracassa a unio nacional,
pois os partidos tentam
fortalecer-se pela imposio
do candidato de consenso;
mltiplas coalizes de veto
impedem o acordo.
Finalmente,
na
terceira fase os partidos
fazem retornar a discusso

aos limites da poltica partidria, escolhendo cada um o seu candidato e


formando alianas com partidos menores.
A primeira fase, da busca do nome de consenso, de iniciativa do
PSD, partido majoritrio no Congresso, que entende ser sua
responsabilidade a liderana do processo.8
Em junho de 1949, o governador do Rio Grande do Sul,
Vlter Jobim, lana a frmula Jobim, segundo a qual o candidato
deveria ser escolhido aps ampla consulta a todos os partidos polticos.
O presidente
da Repblica, Eurico Gaspar Dutra, veta a indicao do candidato
natural, Nereu Ramos, ex-interventor em Santa Catarina, vice-presidente da Repblica e
presidente nacional do PSD Dutra o considerava excessivamente ligado a Getlio
Vargas.

Desde o incio, o presidente manobra para que o candidato escolhido seja o seu
preferido, o mineiro Bias Fortes.
Assim, em novembro, a frmula Jobim substituda pela frmula mineira, proposta
pelo deputado mineiro Benedito Valadares e submetida apreciao do comando
nacional do PSD. A frmula mineira estreita os limites da frmula Jobim, pois sugere um
candidato de unio nacional que seja, a um tempo, pessedista e mineiro. A lista de
Valadares composta pelos nomes de Israel Pinheiro, Ovdio de Abreu, Bias Fortes e
Carlos Luz.
A clara inspirao do Catete na frmula mineira gera imediatamente
Rompido com
resultados negativos para a negociao. Nereu Ramos, alijado da disputa,
Dutra em razo das
renuncia presidncia do PSD em 26 de novembro de 1949 e
crticas feitas por este
substitudo pelo paulista Cirilo Jnior. O diretrio do Rio Grande do
poltica econmicoSul, que apia Nereu, abandona as negociaes, ao ser rejeitada a
financeira
frmula Jobim.9 A aceitao da frmula mineira pelo PSD marca o
do Estado Novo e
fracasso da candidatura de unio nacional.
pelas atitudes tomadas
Na UDN, as conversaes interpartidrias so lideradas pelo
contra getulistas dentro
presidente nacional do partido, o deputado fluminense Prado Kelly, e
do PSD, Vargas reafirma
pelo governador de Minas Gerais, Mlton Campos. Entretanto, o
a Amaral Peixoto a
governador da Bahia, Otvio Mangabeira, que pretendia ser o
inteno de apoiar um
escolhido por Dutra, rompe com o presidente em dezembro e declara
nome sado
que o candidato udenista ser o Brigadeiro Eduardo Gomes, criando
de negociaes entre
uma situao de fato.
as lideranas do PSD, e
Assim, uma vez mais a UDN o primeiro partido a iniciar a
no de inspirao do
corrida eleitoral, apresentando candidatura prpria; sua Conveno
Palcio do Catete
Nacional
homologar o nome de Eduardo Gomes em 12 de maio de 1950.10
Embora
Prado Kelly apoiasse nova candidatura do Brigadeiro, outros udenistas entendiam que o
partido deveria procurar um candidato com maiores chances de vitria.
O jornalista Carlos Lacerda, udenista em ascenso, comea a advogar a busca de
outro candidato.
Foi quando sustentei que a UDN era um partido que no tinha vocao de poder e
que eu no tinha vocao para derrotas gloriosas. Que eu achava que estava na hora de
disputar o poder. para isso que os partidos existem. [...] Mas chegou ao ponto em que a
escolha era entre o Getlio (o Cristiano j estava derrotado) e o Brigadeiro. Ento evidente
que eu apoiei o Brigadeiro. Fiz comcios onde o Brigadeiro [...] repetia os mesmos realejos de
1945.11

A hiptese de enfrentar Getlio Vargas nas eleies reacendeu o antigetulismo dos


udenistas. J em 1 de junho Lacerda escrevia em seu jornal Tribuna da Imprensa:
O sr. Getlio Vargas senador no deve ser candidato presidncia. Candidato, no
deve ser eleito. Eleito, no deve tomar posse. Empossado, devemos recorrer revoluo para
impedi-lo de governar.12

O PSD ainda realiza duas tentativas de entendimento. A primeira, a candidatura


suprapartidria do mineiro Afonso Pena Jnior, naufraga antes do lanamento. A
segunda,

um candidato comum PSD/PTB, paralisada por dois obstculos: o primeiro o prprio


Vargas, que se nega a apoiar um candidato imposto pelo Catete.
Rompido com Dutra em razo das crticas feitas por este poltica
No exlio
econmico-financeira do Estado Novo e pelas atitudes tomadas contra
gacho, desaparecia
getulistas dentro do PSD,13 Vargas reafirma a Amaral Peixoto a inteno
gradativamente o
de apoiar um nome sado de negociaes entre as lideranas do PSD, e
Getlio ditador e
no de inspirao do Palcio do Catete. Segundo Amaral, Getlio no
comeava a
fazia qualquer objeo aos nomes de Nereu Ramos e do mineiro
se consolidar o Getlio
Cristiano Machado, ambos vetados por Dutra.14
democrata e
O segundo obstculo residia no prprio PTB, que via grandes
populista. Assim, mesmo
chances de vitria na candidatura de Getlio Vargas, negando-se
quando ainda no tinha
portanto a ser o scio minoritrio do empreendimento. Sem grandes
revelado
nomes nacionais que pudessem sensibilizar a opinio pblica, o PTB se
o desejo de se
aferra ao nome de Getlio. Este, aps o rompimento com Dutra,
candidatar, Getlio j era
comea a fazer oposio
o candidato dos sonhos
aberta ao governo e se aproxima
cada vez mais dos
trabalhadores.
do PTB
No exlio gacho, desaparecia gradativamente o Getlio ditador e comeava a
se consolidar o Getlio democrata e populista. Assim, mesmo quando ainda no
tinha revelado o desejo de se candidatar, Getlio j era o candidato dos sonhos do PTB.
Neste reino de incertezas, cresce a candidatura de Vargas, fortalecida por uma aliana
firmada entre ele e o governador paulista Ademar de Barros, fundador e maior cacique do
PSP, partido que fornecer o candidato a vice na chapa de Getlio: o Deputado Caf Filho
(PSP-RN).15
Uma visita de Ademar a Getlio em sua estncia gacha em 12 de dezembro de
1949 resultara em nota conjunta em que os dois lderes afirmaram estar tratando de
problemas referentes sucesso.
Em 28 de janeiro Ademar anuncia oficialmente a retirada de sua candidatura
presidncia da Repblica. A aliana Getlio-Ademar se fortalece com a visita do primeiro
a So Paulo trs dias depois, a convite de Ademar. Na ocasio, Getlio declara que o
PTB estava disposto a colaborar para que se chegasse frmula ideal acordo entre os
partidos a partir de um programa que consultasse as necessidades regionais e com um
candidato nico para evitar entrechoques.16
A terceira fase, caracterizada pela definio dos partidos em torno de seus
candidatos, significa, para o PSD, o agravamento da crise interna. Candidaturas se
sucedem sem que se consiga um nome que ao mesmo tempo una o partido e agrade ao
Presidente Dutra.17
O lanamento de Getlio contribui para aprofundar as divergncias, pois as lideranas
pessedistas hesitam entre a fidelidade legenda e a lealdade pessoal a Vargas.
Finalmente, reunio dos dirigentes pessedistas em 15 de maio de 1950 resulta na
indicao do mineiro Cristiano Machado. Fica tambm decidido que, depois de
lanado oficialmente, este dever entender-se pessoalmente com Vargas e oferecer a vicepresidncia ao PTB. Mas segundo Amaral Peixoto, Cristiano Machado decide no procurar
o ex-ditador, para no colocar em risco as possibilidades de obter o apoio do Presidente

Dutra.18
Sendo assim, Getlio recusa-se a tomar a iniciativa de apoiar o nome de Cristiano.
A atitude de Vargas tem srias conseqncias no interior do PSD: a no-aceitao da

160 |

candidatura (homologada pela Conveno Nacional em 10 de junho) por vrias


sees estaduais, que partem para apoiar Getlio. Cristiano Machado, nome sem
expresso nacional, no consegue unir o partido em torno de sua candidatura.
Aproveitando-se da crise pessedista, Getlio faz alianas com o PSD em vrios
estados, tendo em vista tambm as sucesses estaduais: no Esprito Santo, Rio de
Janeiro, Santa Catarina, Bahia, Amazonas, Gois, Mato Grosso, Paran e Paraba Vargas
apia os candidatos do PSD ao governo e por eles apoiado, velada ou ostensivamente.
O PSD, por seu turno, pe em prtica a cristianizao: o candidato do partido
abandonado prpria sorte, e sua candidatura praticamente esvaziada, uma vez que os
mais expressivos lderes pessedistas aderiram a Getlio Vargas. Para boa parte dos
polticos pessedistas, a cristianizao representava simples autopreservao, pois apoiar
Cristiano Machado significaria incorrer em derrotas eleitorais provavelmente fatais.19
O resultado das eleies, como era previsto, consagrou a vitria de Getlio Vargas. O
candidato do PSD chegou em terceiro lugar, vencendo apenas nos Estados do Par e
do Maranho e nos Territrios do Amap e do Acre.20
Nos estados, o PSD elegeu 11 governadores: no Amazonas, lvaro Botelho Maia
(PSD/PDC); na Bahia, Lus Rgis Pacheco Pereira; no Cear, Raul Barbosa
(PSD/PSP/ PR); no Esprito Santo, Jones dos Santos Neves (PSD/PTB); em Gois,
Pedro Ludovico (PSD/PTB); em Minas Gerais, Juscelino Kubitschek (PSD/PR); na
Paraba, Jos Amrico de Almeida (PSD/PL); em Pernambuco; Agamenon Magalhes; no
Piau, Pedro de Almeida Freitas; no Rio de Janeiro, Ernani do Amaral Peixoto
(PSD/PR/PRT/PST/PTN/PTB); e em Sergipe, Arnaldo Rolemberg Garcez (PSD/PR).
No Rio Grande do Norte, Jernimo Dix-Sept Rosado Maia, do PSP, foi eleito em
coligao com o PSD e a UDN.
A UDN, por sua vez, elegeu cinco governadores: em Alagoas, Arnon de Mello; no Mato
Grosso, Fernando Correia da Costa; no Par, Alexandre Zacarias dAssuno
(UDN/PSP/ PST/PL); no Paran, Bento Munhoz da Rocha
(UDN/PR/PST/PL/PRP);
A vitria de
Getlio, o crescimento
do antigetulismo
udenista e as
condies em que se
ocorreu a derrota do
PSD principalmente
a
crise intrapartidria
que a precedeu sero os
principais ingredientes da
crise que se desenrolou
por todo o segundo
governo Vargas e
terminou no desenlace
trgico de 24 de agosto de

1954

em Santa Catarina, Irineu


Bornhausen. No Rio
Grande do Norte, como
vimos, a UDN participou
da coligao que elegeu
Dix-Sept Rosado.
Finalmente, o PTB
elegeu apenas o governador
do Rio Grande do Sul,
Ernesto Dornelles, mas
participou da coligao
vencedora no Esprito Santo,

em Gois e no Estado do Rio.21


Na Cmara dos Deputados, os trs principais partidos aumentaram
suas bancadas em relao a 1945-47.22 O PSD confirmou sua posio
majoritria, elegendo 112 deputados (36,8%), enquanto a UDN ocupou
81 cadeiras (26,6%). O PTB, fortemente ajudado pela cassao do
registro do Partido Comunista e pelo desempenho de Getlio na eleio
presidencial, mais do que dobrou sua bancada; de 24 deputados em 194547, elegeu 51 deputados federais em 1950, alcanando 16,7% do total de
304 deputados.
No Senado, que renovava um tero das cadeiras, das 22 vagas em
disputa o PSD ocupou seis, a UDN quatro, e o PTB cinco.23
A vitria de Getlio, o crescimento do antigetulismo udenista e as
condies em que se ocorreu a derrota do PSD principalmente a crise intrapartidria que

a precedeu sero os principais ingredientes da crise que se desenrolou por todo o


segundo governo Vargas e terminou no desenlace trgico de 24 de agosto de 1954.

A construo da dinmica do sistema partidrio


Desde o primeiro momento, o governo federal constitudo imagem e semelhana
do presidente da Repblica. Getlio tenta deslegitimar os partidos, diluindo sua atuao e
seus contornos. Mesmo chamando o PSD para o governo, ele no governa
partidariamente; limita-se a fazer escolhas pessoais nos partidos que comporo o
ministrio faz isto inclusive na UDN.
No PSD, partido majoritrio no Congresso e cuja diviso contribuiu
Getlio Vargas,
poderosamente para sua eleio, Getlio seleciona ministros baseado em
eleito pelo PTB e
critrios regionais e/ou pessoais, muito mais do que em indicaes do
pelo PSP, governou
partido. Para a Fazenda, o paulista Horcio Lafer (indicado por
com o
Ademar de Barros); para a Justia, dois mineiros que se sucedero,
PSD e cortejou a UDN.
Negro de Lima e Tancredo Neves, ambos indicados pelo
Esta busca do
Governador Juscelino Kubitschek, recm-eleito; para a Educao, dois
consenso mximo,
baianos, Simes Filho e Antnio Balbino, que tambm se sucedero na
como bem salientou
pasta. O gacho Joo Neves da Fontoura, que ocupar a pasta das
Maria Celina DAraujo,
Relaes Exteriores (1951foi altamente
53), embora pessedista, da cota pessoal de Vargas: a amizade dos dois
prejudicial
bastante anterior Revoluo de 30.
ao sistema
O PTB recebe o Ministrio do Trabalho, Indstria e Comrcio,
partidrio e
com todas as suas autarquias. Sero petebistas os quatro ministros: o
ao prprio Getlio
paulista Danton Coelho (jan/set-51); o carioca Segadas Viana (195153), o gacho Joo Goulart (1953-54) e o baiano Hugo de Faria (fev/ago-54).24 O fato
de o presidente da Repblica pertencer formalmente ao PTB no significou
necessariamente o fortalecimento do partido.
Praticamente durante todo o governo Vargas, o PTB esteve envolvido em problemas
e lutas internos, visando ao fortalecimento dos laos entre o partido e o mundo sindical e
entre o partido e os comunistas, no s para atuar frente aos problemas sindicais como
na defesa de princpios nacionalistas.25
Finalmente, a UDN tambm participa do governo. O pernambucano Joo
Cleofas, aliado de Getlio na campanha eleitoral, ganha o Ministrio da Agricultura
(1951-54).26
Entretanto, a prpria UDN se apressa em declarar que Cleofas assumia a pasta em
carter pessoal. Alis, durante o governo Dutra, Carlos Lacerda j combatera ferozmente a
presena de Clemente Mariani e Raul Fernandes no ministrio, acusando-os de
adesismo.27
Dessa forma, Getlio Vargas, eleito pelo PTB e pelo PSP, governou com o PSD
e cortejou a UDN. Esta busca do consenso mximo, como bem salientou Maria
Celina
DAraujo, foi altamente prejudicial ao sistema partidrio e ao prprio
Getlio.28

162 |

O sistema partidrio parlamentar


Mais uma vez a UDN a primeira a se mover no tabuleiro, a se constituir e
funcionar como partido. Durante todo o governo Vargas, a UDN o grande interlocutor
do governo no Congresso, pois quem responde s iniciativas do Executivo, para critic-las
e combat-las. Cortejada por Getlio, a UDN recusa a corte e parte para comandar
a oposio. A Banda de Msica, sua frao mais aguerrida, lidera os ataques ao
governo, denunciando irregularidades, ou mesmo tomando a frente do prprio governo.29
Os esforos de Getlio para cooptar o partido so recebidos com enormes suspeitas.
J em fevereiro de 1952, Afonso Arinos de Melo Franco, lder da UDN na Cmara,
expressa suas desconfianas, pois
se supe que o dr. Getlio queira desmoralizar a UDN e enfraquec-la, a fim de manobrar
no sentido de reformar a Constituio na parte referente s inelegibilidades, para se
reeleger, ou eleger presidente o comandante Amaral Peixoto.30

importante observar que a UDN j comea a funcionar como partido, mas ainda
sem se identificar como partido de direita, o que a votao do projeto de lei da Petrobrs
ilustra com preciso. Enviado ao Congresso em dezembro de 1951, o projeto de criao
de uma empresa de economia mista passivamente apoiado pelo PSD, mas encontra
resistncias no PTB e na UDN, que surpreendentemente se unem em defesa do
monoplio estatal sobre a produo do petrleo.31
A UDN, ansiosa por encontrar um tema que a fizesse mais popular sua pregao
antigetulista atingia apenas as elites e as camadas mdias e captando melhor o
sentimento
da opinio pblica, favorvel ao monoplio a campanha o petrleo
Propor monoplio estatal
nosso ganhava as ruas , desengavetou uma emenda do deputado
sobre o petrleo no
mineiro Bilac Pinto, apresentada inicialmente na Assemblia Nacional
bem o que caracteriza
Constituinte de 46, que propunha o monoplio estatal sobre a explorao
um partido liberal de
do petrleo, e a reapresentou em julho de 1952, como emenda ao
direita. Mas o que a
projeto do governo.
UDN faz. E o faz porque
Para no ficar a reboque de uma iniciativa da oposio e do
j comeava
potencial eleitoral que ela poderia mobilizar, o PSD aprova a emenda
a exercer uma das
udenista, e a Petrobrs transformada em lei em 21 de setembro de 1953,
funes de um partido
quase dois anos depois de o Executivo ter enviado a mensagem ao
poltico: perceber o
Congresso.
potencial poltico e
Propor monoplio estatal sobre o petrleo no bem o que
eleitoral de determinada
caracteriza um partido liberal de direita. Mas o que a UDN faz. E o
questo que mobiliza a
faz porque j comeava a exercer uma das funes de um partido
sociedade e transformarpoltico: perceber o potencial poltico e eleitoral de determinada
se em seu canal de
questo que mobiliza a sociedade e transformar-se em seu canal de
interlocuo junto ao
interlocuo junto ao Estado. Esta funo de intermediao entre a
Estado
sociedade civil e o Estado, a UDN o primeiro partido poltico brasileiro
a desempenhar.

A campanha pelo monoplio estatal sobre o petrleo estava nas


ruas, a mobilizao era enorme, e o primeiro partido a perceber isto e
transformar em lei emenda ao projeto, foi a UDN. Naquele
momento, ela se transformou num partido e praticamente obrigou
os outros a acompanh-la. E o fez no por ser de direita, mas por ter-se
transformado num verdadeiro partido poltico.
A oposio a Getlio faz da UDN um partido aguerrido, presente e
atuante no plenrio e nas tribunas do Congresso, fiscalizando e
ndo
critica os atos do Executivo. O que se repetiu no caso do Banco do PI
Brasil, na C da ltima Hora e, finalmente, na investigao do
s.
atentado da Tonelero
A UDN teve um comportamento implacvel, mas impecvel, como
partido poltico de oposio.
Desde o incio do governo, as maiores dificuldades localizavamse na rea econmica, minada pelas orientaes antagnicas do
Jafet.
ministro da Fazenda, Horcio Lafer, e do presidente do Banco do
Brasil, Ricardo
Tentando controlar a inflao e dinamizar o setor da indstria de base, Lafer formulara um
programa de estabilizao; para isso, limitou a expanso do crdito, indo contra Jafet, que
insistia numa poltica de crdito fcil.
A UDN comea a acusar Ricardo Jafet, um dos grandes financiadores da campanha
de Getlio em 50, de ter recebido do governo as jazidas de ferro de Mato Grosso. Os
Deputados Aliomar Baleeiro (BA), Adauto Lcio Cardoso (DF), Jos
Nasce da a
Trabalho, alicie pessedistas?
estratgia do PSD
durante o governo
Vargas, a omisso
preventiva: o PSD no
defende vigorosamente o
governo, mas tampouco
o ataca, porque
ocupa vrios ministrios e
precisa do Poder Executivo
para tentar vencer as
eleies de
54 e preparar a
sucesso presidencial de
55. Mas o partido se
omite, pois qual o
sentido de apoiar um
Executivo que favorece a
UDN nos estados e permite
que o PTB, aproveitandose do Ministrio do

Bonifcio Lafayette de
Andrada
(MG) e o
jornalista Carlos Lacerda,
entre outros udenistas,
compraram um pequeno
lote de aes do Banco do
Brasil e, durante dois anos,
compareceram a todas as
assemblias
do
banco,
submetendo
Jafet
a
interrogatrios minuciosos
e penosos sobre todos os
pontos da poltica do
banco.
Em junho de 53,
depois de ver todos os seus

164 |

esforos de estabilizao minados pela poltica de Ricardo Jafet,


Horcio Lafer pediu demisso do ministrio. A forte oposio da
imprensa tinha tambm desgastado a posio de Jafet, e Getlio optou
por demiti-lo.32
Enquanto isso, o desempenho dos partidos governistas, PSD, PTB
e PSP, fica altamente prejudicado pela atuao do prprio presidente
da Repblica. A identificao do primeiro ministrio como ministrio
da experincia enfraquece os ministros pessedistas, pois confere
equipe aura de transitoriedade. Alm disso, a corte UDN,
oferecendo-lhe postos federais nos estados, desagrada profundamente
aos governadores do PSD. Getlio no consegue atrair a UDN, mas
consegue afastar os pessedistas.
Acrescente-se a isto o fato de que Getlio no fora eleito pelo PSD,
mas por uma parcela do partido. Assim, vrios diretrios regionais se
insurgiram
contra o alinhamento automtico ao governo. Segundo Tancredo
Neves,
deputado federal e depois ministro da Justia de Getlio,

desde o momento em que teve que partilhar parte do governo com a UDN, o PSD j se
sentiu lesado. [...] O PSD, por esses motivos, no era um partido totalmente identificado
com o governo. Em alguns estados houve tambm um problema muito importante: a UDN
se aliara ao PTB e tinha nesses estados todas as prerrogativas de partido do governo, e o
PSD era tratado como oposio. Ento, era muito difcil nesses estados a gente realmente
trazer o PSD para um apoio entusiasta ao presidente Vargas.33

Nasce da a estratgia do PSD durante o governo Vargas, a omisso preventiva: o


PSD no defende vigorosamente o governo, mas tampouco o ataca, porque ocupa
vrios ministrios e precisa do Poder Executivo para tentar vencer as eleies de 54 e
preparar a sucesso presidencial de 55. Mas o partido se omite, pois qual o sentido
de apoiar um Executivo que favorece a UDN nos estados e permite que o PTB,
aproveitando-se do Ministrio do Trabalho, alicie pessedistas?34
A CPI da ltima Hora outro momento de consolidao da UDN como principal
partido de oposio, principal interlocutor do governo dentro do Congresso. Permite
ainda acompanhar a performance dos partidos da base governista, PSD, PTB e PSP.
A campanha contra a ltima Hora foi a mais importante, levada a efeito por Carlos
Lacerda na Tribuna da Imprensa. Samuel Wainer, reprter do Dirio da
Enquanto o PTB se
Noite, de Assis Chateaubriand, fora destacado para ir ao Sul e
dedicava com afinco
entrevistar Getlio, na campanha eleitoral de 1950. Permaneceu ligado
poltica de
a ele e, aps a posse, como a maioria da imprensa passasse a fazer
estruturao
oposio, Wainer convenceu o presidente de que o governo precisava
do partido em todo o
de um jornal que o apoiasse.
Pas, o PSD preferiu
Francisco Matarazzo forneceu os primeiros recursos, o Banco do
omitir-se na CPI da
Brasil fez um contrato para financiamento da compra de papel durante 20
ltima Hora para no
anos e nasceu, assim, a ltima Hora, jornal moderno, com um
correr o risco de
suplemento dirio em cores. Vendia espaos publicitrios a preos
aprofundar, com
baixos, publicava a publicidade de todos os institutos e autarquias, e
uma defesa ardorosa
sobretudo atraa bons colaboradores com altos salrios. Por tudo isso, a
do governo, as
ltima Hora comeou a
denncias contra
ameaar
os
outros
jornais.
Wainer.
Na Tribuna da Imprensa, Lacerda comeou a escrever sobre o caso, mostrando a
ltima Hora como um fenmeno de corrupo atravs da imprensa. Sentindo-se
ameaados pela concorrncia, O Globo e os Dirios Associados abriram espao no rdio e na
TV para Lacerda denunciar o caso da ltima Hora.
A seqncia natural do caso era, como foi, a proposta de instalao de uma
Comisso Parlamentar de Inqurito na Cmara dos Deputados, para apurar as
denncias de favorecimento ilcito ltima Hora; a CPI foi proposta pelo Deputado
Aliomar Baleeiro, da Banda de Msica da UDN.
Surpreendentemente, aps entendimentos entre o lder da Maioria Gustavo
Capanema (PSD-MG) e as lideranas da oposio, o governo perdeu o controle da
CPI, que ficou assim constituda: presidente, Castilho Cabral (PSP); relator, Guilherme
Machado (UDN); membros, Aliomar Baleeiro (UDN), Ulisses Guimares (PSD) e

Frota Aguiar (PTB).

Enquanto Castilho Cabral e Frota Aguiar, membros de partidos que apoiavam o


governo, foram inteiramente envolvidos pela UDN, o PSD se desvinculou da sorte da
comisso; Ulisses desinteressou-se do problema e deixou de comparecer s reunies.35
O governo ficou sem defesa, entregue s acusaes da UDN.
PSD e PTB se omitem e preferem assistir derrota do governo, porque a partir
de meados de 1953 a lgica das eleies de outubro de 1954 passou a presidir as
aes partidrias; eleies que teriam evidentes repercusses na sucesso presidencial de
1955.
Enquanto o PTB se dedicava com afinco poltica de estruturao do partido em todo
o Pas, o PSD preferiu omitir-se na CPI da ltima Hora para no correr o risco de
aprofundar, com uma defesa ardorosa do governo, as denncias contra Wainer. Era
importante evitar que no desenrolar dos trabalhos aparecesse o nome de um dos
primeiros financiadores do jornal, o ento governador de Minas Gerais, Juscelino
Kubitschek, que determinara a um banco mineiro o desconto de trs mil contos em
promissrias da Editora ltima Hora S.A., a serem pagos futuramente em
publicidade.36 De fato, o nome de Juscelino jamais apareceu durante os trabalhos da
comisso, e o PSD pde preservar um de seus potenciais candidatos sucesso
presidencial de 1955.

A crise no Congresso
A ausncia do PSD
O acirramento da crise poltica tem como pano de fundo o ano
nos debates
eleitoral de 1954. A omisso dos partidos governistas, PSD e PTB, no
parlamentares
que diz respeito defesa do governo diante da ferocidade crescente dos
aproveitada pela
ataques da UDN, aumenta na razo direta da aproximao das eleies de
UDN, cujos deputados
outubro. Os 24 deputados do PSP deixam de compor a Maioria,
atacam diariamente o
deixando a base de apoio ao governo basicamente com 163 deputados,
governo. Se a omisso
encurralados pela Minoria, composta de pouco mais de 116 deputados
parte do
(81 da UDN, 11 do PR e 24 do PSP, alm de deputados de pequenos
clculo poltico
partidos).37
pessedista, a oposio
Alegando compromissos eleitorais, grande parte dos pessedistas e
cerrada parte da
petebistas recolhe-se a seus estados, deixando no cenrio federal uma luta
estratgia eleitoral
sempre mais acirrada entre UDN e governo. PSD e PTB se fazem escassos
udenista, que tenta
no Congresso.
capitalizar a crescente
A ausncia do PSD nos debates parlamentares aproveitada pela
impopularidade de Vargas
UDN, cujos deputados atacam diariamente o governo. Se a omisso
junto opinio pblica do
parte do clculo poltico pessedista, a oposio cerrada parte da
Rio de Janeiro
estratgia
eleitoral udenista, que tenta capitalizar a crescente impopularidade de Vargas junto
opinio pblica do Rio de Janeiro.38
Discursando na Cmara em maro de 54, Aliomar Baleeiro (UDN-BA) acusa o
presidente da Repblica de promover um bloqueio econmico ao Estado de
Pernambuco, governado pelo pessedista e dissidente Etelvino Lins, que se ope ao
governo federal. Baleeiro prope o incio de um processo contra o presidente: Admitindo

como verdadeiro o fato, temos que o sr. Getlio Vargas delinqiu, cometeu um crime
de responsabilidade
que o sujeita ao impeachment e cadeia. 39

166 |

s denncias iniciais agregam-se outras, sobre entendimentos entre Vargas e o


ditador argentino Juan Domingo Pern e sobre corrupo e conivncia com atos ilcitos.
Votada em junho, a proposta de impeachment derrotada por 136 votos contra 35.40
Desta vez, o PSD joga toda a sua fora parlamentar e derrota o projeto.
Durante todo o
Um eventual impeachment do presidente da Repblica poderia arrastar os
perodo mais agudo da
ministros pessedistas a serem acusados de crimes conexos, o que, a menos
crise, PSD e PTB se
de quatro meses das eleies, representaria para o PSD um desastre de
omitem, deixando
propores incalculveis.
a UDN livre no
Entretanto, a partir de 5 de agosto, quando o atentado da rua
Congresso. Com isso, o PSD
Toneleros conduz a crise para sua fase mais aguda,41 o PSD retorna ttica
se preserva para
de omisso preventiva: aguarda os acontecimentos, nega-se a defender
encaminhar uma soluo
ou a acusar o governo no Congresso, nega combate UDN e contribui
poltica para a crise.
para que a crise se reduza insatisfao pela presena de Vargas na chefia
Permitindo que toda
do governo.
a patologia da crise se
Na Cmara, enquanto cresce a violncia dos discursos da oposio
concentre na figura de
udenista, menos da metade da bancada pessedista comparece ao
Getlio, o
plenrio. Discursando em 9 de agosto, Aliomar Baleeiro declara estranhar
encaminhamento da
que nesta emergncia as bancadas do PSD estejam quase desertas! [...]
proposta de licena
Esperava, hoje, que o nobre lder da Maioria estivesse em seu posto,
pode contribuir para
pronto a dar Nao as explicaes que ela ansiosamente espera.42
a soluo do impasse
O discurso de Baleeiro no recebe aparte de nenhum membro da Maioria,
e preparar a volta
embora a Mesa registre a presena de 39 deputados pessedistas na
Cmara.43
normalidade
No dia seguinte, o udenista Herbert Levy afirma que o presidente da Repblica
se tornou incompatvel com a nao brasileira; nenhum dos 43 pessedistas presentes o
aparteia para tomar a defesa do governo.44 A mesma coisa vai ocorrendo nos dias
seguintes; o PSD no se pronuncia diante dos violentos discursos de Bilac Pinto (11.08)
e Afonso Arinos (13.08), pedindo a renncia do presidente.45
S em 17 de agosto o lder da Maioria, Gustavo Capanema, defende o governo em
discurso fraco, hesitante, em que bombardeado por 153 interrupes de deputados da UDN,
do PR, do PSP e do prprio PTB, que atacam o governo. Enquanto isso, apenas dois
deputados do PSD Augusto do Amaral Peixoto (DF) e Jos Joffily (PB) acorrem em seu
auxlio.46
Impotente diante do massacre que sofre por parte da oposio udenista, Capanema
apela para que os brasileiros fiquem todos juntos, a fim de que a crise transcorra de tal
maneira que a Constituio continue ilesa.47
Mas a essa altura j consensual entre os pessedistas a inconvenincia da permanncia de
Getlio frente do Executivo. A opinio pblica contra Vargas, os militares so contra Vargas.
Durante todo o perodo mais agudo da crise, PSD e PTB se omitem, deixando a
UDN livre no Congresso. Com isso, o PSD se preserva para encaminhar uma soluo
poltica para a crise. Permitindo que toda a patologia da crise se concentre na figura de
Getlio, o encaminhamento da proposta de licena pode contribuir para a soluo do
impasse e preparar a volta normalidade.
Ao se negar a combater frontalmente o governo, o PSD desqualifica a crise como um

conflito entre Executivo e Legislativo, este sim, de resultados imprevisveis para a estabilidade
do regime.

Ao mesmo tempo, nega combate UDN que, por falta de contendor, concentrar
ainda mais seus ataques em Getlio. O PSD d seu consentimento tcito ao
afastamento voluntrio do presidente, mas o suicdio de Getlio em 24 de agosto
lanceta o tumor e acelera a soluo da crise.
A atuao do PSD durante todo o processo que encerrou tragicamente o segundo
governo Vargas constitui seu ato de batismo como verdadeiro partido poltico.
Reduzindo o conflito a limites politicamente administrveis, evitando que extravasasse as
fronteiras de um confronto entre governo e oposio, o PSD definiu seu perfil e ocupou
seu espao no sistema poltico do perodo 1945-64: o de partido de centro, chave da
dinmica do sistema partidrio e fiador da estabilidade do regime.

A recomposio do poder
Ao sair de cena, Getlio Vargas beneficia duplamente a vida poltica brasileira:
primeiro, como o cerne da crise estava concentrado nele, seu suicdio permite uma
soluo politicamente negociada, sem a interferncia concreta de elementos estranhos
dinmica poltica, como viria a ocorrer em 64.48
Segundo, confere ao sistema partidrio exatamente aquilo que lhe faltava: uma dinmica de funcionamento.
O sistema partidrio brasileiro que emerge a partir da um sistema moderado, com
o PSD solidamente instalado no centro e atraindo os extremos (UDN e PTB) para um
compromisso com a estabilidade do regime.
Mas, mais relevante ainda, o governo Vargas legar ao sistema
O governo Vargas
partidrio a prpria tentativa de superao do getulismo. Ao introduzir
legar ao sistema
novos temas em discusso, o governo Vargas contribuir fortemente
partidrio a prpria
para que o sistema partidrio supere o dilema getulismo vs.
tentativa de
antigetulismo, predominante desde 1930, e passe a se diferenciar em
superao do getulismo.
torno de temas poltico-ideolgicos.
Ao introduzir
A discusso poltica muda qualitativamente de patamar a partir do
novos temas em discusso,
governo Vargas. Temas como monoplio, industrializao,
o governo Vargas
estatizao, participao do capital estrangeiro no desenvolvimento,
contribuir fortemente
alinhamento automtico com os Estados Unidos, extenso da legislao
para que o sistema
trabalhista ao campo, reforma agrria, acesso terra, voto do analfabeto,
partidrio supere
fortalecimento do mercado interno, crescimento da urbanizao,
o dilema getulismo
modernizao administrativa, entre outros, assomaram ao centro dos
vs. antigetulismo,
debates.49
predominante desde 1930,
O processo geral de complexificao que atinge a sociedade
e passe a se diferenciar em
brasileira tem bvios e relevantes reflexos. No mbito dos partidos
torno de temas
polticos, tais mudanas tm graves conseqncias, embora sua absoro
poltico-ideolgicos
por parte das
oligarquias partidrias ocorra mais lentamente. O avano da
urbanizao
tem efeitos interessantes no tocante redefinio da competio eleitoral. A mudana da
composio do eleitorado faz com que o debate dos novos temas, enumerados acima,

ganhe significado e implicaes sempre maiores.

168 |

Na verdade, o peso do eleitorado urbano ainda no determina inteiramente os


contornos da disputa eleitoral. Afinal, em 1960 a populao rural ainda representa 54,9%
do total da populao brasileira.50 Mas as reas rurais, j tradicionalmente ocupadas pelo
PSD e pela UDN, passam a ser disputadas com tenacidade pelo PTB, em sua estratgia
de disseminao por todo o territrio nacional.51 Assim, o diferencial do voto urbano
assume cada vez maior importncia na composio das vitrias eleitorais.
Ora, o crescente eleitorado urbano sofistica suas demandas em termos

socieconmicos e polticos, o que exige dos partidos uma revitalizao e


exaustivamente
uma atualizao para responder a esses novos desafios.
enfatizado por aqueles
A sucesso presidencial de 1955 representa j uma tentativa de
que aderiram
superao do trauma do suicdio de Getlio. Juscelino Kubitschek, eleito
candidatura
com o menor percentual de votos da histria da Repblica (33,8%),
de Juscelino o fato
venceu com a ajuda decisiva dos votos do interior. Perdeu no Rio,
de que, pela primeira vez
perdeu em So Paulo. Paradoxalmente, o homem que pregava a
no Brasil, um candidato
modernidade foi eleito pelos grotes, pelos burgos podres.52
presidncia da Repblica se
Esta mudana de eixo na discusso poltica vai produzir a recomposio
apresentava ao eleitorado
das diferenciaes partidrias e at mesmo debates intrapartidrios.
com um programa de
Juscelino muito certamente efeito e causa desta mudana de patamar
governo: o Programa
na discusso poltica brasileira, como bem apontou Celso Lafer em seu
de Metas
trabalho pioneiro sobre o Programa de Metas.53
Juscelino quem vai acelerar a superao da dicotomia getulismo/antigetulismo, pois
o debate ideolgico vai agregar-se ao debate meramente poltico. O centro ideolgico
caminha para a esquerda, e a disputa partidria ter que se defrontar com esta nova
realidade.
exaustivamente enfatizado por aqueles que aderiram candidatura de Juscelino o
fato de que, pela primeira vez no Brasil, um candidato presidncia da Repblica se
apresentava ao eleitorado com um programa de governo: o Programa de Metas.54
Por isso, o presidente da Repblica o estimulador dessas novas realidades. O debate
sobre o desenvolvimento permeia todo o perodo, estabelecendo os laos do governo JK
com os governos anteriores e os subseqentes. E a implementao do Programa de Metas
acelera a evoluo das novas realidades, gerando novas demandas.
Quanto ao sistema partidrio, a urbanizao acelerada da dcada de 50 leva os
partidos mais nitidamente urbanos, como o PTB e a UDN, a penetrar mais fortemente
no interior. O PTB, com o Ministrio do Trabalho e os Institutos de Previdncia e
depois com o Ministrio da Agricultura e suas autarquias; a UDN, com os lderes do
interior ganhando espao na direo nacional, contrabalanando o poder da UDN do
Distrito Federal.
Os dois partidos comeam a pressionar os redutos eleitorais do PSD, cuja liderana
comea a ser ameaada. O PSD ser obrigado a tentar vir para os grandes centros, a
reformar seu discurso, a modernizar-se como partido. Juscelino o obriga a discutir
temas antes impensveis para o partido.
Este o pano de fundo sobre o qual vai acelerar-se a radicalizao poltico-ideolgica
do final da dcada de 50 e incio da de 60, que vai polarizar o sistema partidrio e

contribuir para sua desagregao. o processo de radicalizao o grande responsvel


pela crise do

sistema partidrio, parte importante da crise do governo Joo Goulart. Muito mais do
qualquer processo de fragmentao ou disperso partidria que possa ter ocorrido.55
Afinal, o perodo 1945-64 inaugurou-se com doze partidos e terminou com treze.
No houve um aumento significativo no nmero de partidos polticos que justificasse a
hiptese de fragmentao. De outro lado, os trs maiores partidos PSD, UDN e PTB
controlavam, em
1945-47, 261 cadeiras na Cmara dos Deputados (85,8% do total de 304). Em 64 controlavam
325 cadeiras (79,4% do total de 409), o que tambm desqualifica a hiptese de disperso.56

O legado de Vargas
A superao da crise do segundo governo Vargas e a administrao poltica do
conflito conferiram identidade e maioridade ao sistema partidrio brasileiro do perodo. A
ocupao dos espaos no espectro poltico-ideolgico, a definio mais clara de papis por
parte dos partidos, enfim, a dinmica de funcionamento do sistema partidrio so legados
do governo Vargas. Legados de Getlio, um homem que criou os partidos, mas que
no sabia lidar com os instrumentos do regime democrtico. Por isso mesmo, a
independncia do sistema partidrio exigiu, em larga medida, a superao da figura de
Getlio Vargas.

Resumo
A consolidao do sistema partidrio do perodo 1945-64 ocorreu durante o
segundo governo Vargas, tendo como referencial a figura e a atuao do presidente da
Repblica. O que emerge da crise de agosto de 1954 um sistema partidrio moderado,
com o PSD solidamente instalado no centro do espectro poltico-ideolgico, fiador da
estabilidade poltica e atraindo os extremos (PTB e UDN) para o compromisso com o
regime democrtico. A construo da identidade e da maioridade do sistema partidrio
brasileiro um legado de Getlio Vargas, mas que requereu, em larga medida, a
superao de sua prpria figura.

Abstract
The consolidation of the Brazilian party system between 1945-64 took place during the
Vargas administration (1951-54), having as the major reference the presidents personality
and performance. After the August 1954 crisis, rises a moderate party system, with the PSD
strongly installed at the political-ideological center, the guarantee of political stability,
attracting the extremes (PTB and UDN) to gathering in a compromise with democracy. The
construction of the Brazilian party systems identity and emancipation is a legacy of Getulio
Vargas, but required, in large, to leaving behind his own presence.

170 |

Notas
Amaral Peixoto, In: Aspsia Camargo et alii, 1986, p. 289-90.
Ver, entre outros, Alzira Vargas do Amaral Peixoto, 1960, e Maria Celina Soares DAraujo,
1982.
3
As informaes sobre a origem e composio inicial dos partidos esto em Lucia Hippolito, 2001; Marieta de
Moraes Ferreira, 2001; Maria Vitria Benevides, 2001, in Dicionrio Histrico-Biogrfico Brasileiro, CPDOC/FGV, 2001,
designado daqui em diante pelas iniciais DHBB.
4
O PCB foi extinto em maio de 1947, quando o TSE cancelou seu registro. O PSB foi criado a partir da
Esquerda Democrtica da UDN e fez sua estria nas eleies de 1950. Quanto ao MTR, de curtssima existncia, tratase de uma ala do PTB que passou a funcionar como partido a partir das eleies de 1962. Ver Lucia Hippolito, 1985,
em que este artigo fortemente inspirado.
5
Sobre a trajetria do Partido Comunista, ver, principalmente, Dulce Pandolfi,
1995.
6
vasta a bibliografia sobre Getlio Vargas. Cito, entre outros, Paulo Brandi, 1983; Thomas Skidmore, 1969;
Maria
Celina Soares DAraujo, 1982 e 1996; Alzira Vargas do Amaral Peixoto, 1960.
7
Oliveira Brito, 1983. Oliveira Brito (1908-97) foi deputado federal (PSD-BA) entre 1951 e 1965 e entre 1967 e 1968
(Arena-BA); ministro da Educao (1961-62) e das Minas e Energia (1963-64); secretrio de Estado da Bahia (1967-69).
Cassado pelo AI-5, no retomou as atividades polticas. Durante o governo Sarney (1985-90) presidiu a
Companhia Hidreltrica do So Francisco (Chesf). Ver Lucia Hippolito, 1985, e DHBB.
8
As informaes contidas nesta seo foram retiradas de meu trabalho A campanha eleitoral de 1950, 1977; e de
Maria
Celina Soares DAraujo, 1982.
9
A atitude de independncia do PSD do Rio Grande do Sul em relao ao Catete e direo nacional do PSD ser
fonte permanente de divergncias da em diante. Ver Lucia Hippolito, 1985.
10
Seria a segunda candidatura de Eduardo Gomes presidncia da Repblica. Em 1945 o brigadeiro foi derrotado pelo
General
Eurico Gaspar Dutra, candidato do PSD e do PTB. Ver
DHBB.
11
Carlos Lacerda, 1978, p. 101.
12
Tribuna da Imprensa, 1 de junho de 1950.
13
No se deve menosprezar, tampouco, a mgoa de Getlio pela participao do ento General Dutra, ministro da
Guerra do Estado Novo e um dos principais articuladores do Golpe de 1937, nos acontecimentos que deram fim ao
Estado Novo e depuseram Vargas em 29 de outubro de 1945.
14
Amaral Peixoto declara que Dutra vetava Cristiano Machado, sob a alegao de que este tinha um irmo
comunista, o escritor Anbal Machado. Amaral Peixoto, in Aspsia Camargo et alii, 1986, p. 313-14.
15
Ver Joo Caf Filho, 1966, e Regina Sampaio, 1982.
16
Correio da Manh, dezembro de 1949 e janeiro de 1950.
17
Durante todo o processo sucessrio foram ventiladas no PSD as candidaturas de Nereu Ramos, Cristiano Machado, Ovdio
de Abreu, Adroaldo Mesquita da Costa, Vlter Jobim, Pinto Aleixo, Gis Monteiro, Miguel Couto Filho, Israel Pinheiro,
Carlos Luz, Barbosa Lima Sobrinho, Joo Neves da Fontoura, Cirilo Jnior, Pereira Lira, e a j mencionada candidatura
suprapartidria de Afonso Pena Jnior.
18
Amaral Peixoto, in Aspsia Camargo et alii, 1986.
19
Maria Celina Soares DAraujo, 1982, p. 62.
20
Os resultados oficiais da eleio presidencial de 1950 foram: Getlio Vargas 3.849.040 votos; Eduardo Gomes

2.342.384 votos; Cristiano Machado 1.697.193 votos; e Joo Mangabeira 9.466 votos. TSE, Dados estatsticos, vol.
7
21
Idem.
22
Em 1947 houve eleies suplementares para o preenchimento de 19 cadeiras na Cmara dos Deputados.
Ibid.
23
Ibid.
24
Ver DHBB.
25
Marieta de Moraes Ferreira, DHBB, p. 4.422.
26
Embora o candidato do PSD em Pernambuco fosse Agamenon Magalhes, ex-colaborador de Getlio durante todo o
Estado Novo, este preferiu apoiar o candidato da UDN, Joo Cleofas, que terminou derrotado por Agamenon e recebeu
como prmio de consolao o Ministrio da Agricultura. Ver, a respeito do episdio, o relato de Amaral Peixoto
em Aspsia Camargo et alii, 1986, p. 321-22.
27
Clemente Mariani foi ministro da Educao e Raul Fernandes, das Relaes Exteriores. Ver DHBB e Carlos Lacerda,
1978.
28
Maria Celina Soares DAraujo, 1982.
29
Sobre a Banda de Msica da UDN, ver Maria Vitria Benevides, 1981, entre
outros.
30
Conversa entre o Deputado Gurgel do Amaral e o Deputado Afonso Arinos, em 15.02.52. Arquivo Getlio Vargas,
CPDOC/FGV, ref. GV52.02.21/1, in Impasse..., 1983, p. 14.
1
2

Getlio Carvalho, 1976.


Ver Lucia Hippolito, 1978, e Jos Bonifcio Lafayette de Andrada, 1977.
33
Tancredo Neves, 1984, p. 9.
34
Em 12 de dezembro de 1952 o Correio da Manh noticia a existncia de uma carta de Amaral Peixoto, j
ento presidente nacional do PSD, dirigida ao Presidente Getlio Vargas, referindo-se abertamente luta que travava
com o Deputado Joo Goulart, presidente nacional do PTB. Segundo o jornal carioca, Amaral queixava-se dos
favores que o Catete concedia aos trabalhistas, em fase de reorganizao e arregimentao eleitoral. O PTB estaria
desfalcando o
31
32

PSD, oferecendo as boas graas do Catete para os que se transferissem para o partido. Amaral jamais confirmou
nem desmentiu a existncia da carta. Ver Lucia Hippolito, 1985, p. 95.
35
Paulo Brandi, 1983, p. 271.
36
Lucia Hippolito, 1985, p. 96; Samuel Wainer, 1989.
37
Idem, p. 58.
38
Sobre a impopularidade de Getlio no perodo mais agudo da crise, ver Abelardo Jurema, 1977, entre outros.
39
Discurso de Aliomar Baleeiro (30.03.1954). Anais da Cmara dos Deputados, vol.. II, 1954, p. 754-61.
40
Ver a relao nominal da votao do impeachment em Impasse..., 1983, p. 294-96.
41
Em 5 de agosto de 1954, elementos ligados guarda pessoal de Getlio Vargas atentam contra a vida de Carlos
Lacerda. No atentado morre o major da Aeronutica Rubens Florentino Vaz. Ver DHBB.
42
Discurso de Aliomar Baleeiro (09.08.1954). Anais da Cmara dos Deputados, vol.. XIV, 1954, p. 222-31.
43
Idem, p. 3, 232-33.
44
Discurso de Herbert Levy, 10.08.1954. Anais da Cmara dos Deputados, vol. XIV, 1954, p. 323-29. Os
deputados presentes esto relacionados s p. 283,330-31.
45
Nos dois dias estavam presentes 41 deputados do PSD. Anais da Cmara dos Deputados, vol. XIV, 1954, p. 385, 41213, 540, 563-65.
46
Discurso de Gustavo Capanema, 17.08.1954. Anais da Cmara dos Deputados, vol. XIV, 1954, p. 795-823. Vale lembrar
que neste dia a Mesa registrou a presena de 76 deputados, dos quais 37 do PSD. Idem, p. 737, 789-90.
47
Idem, p. 823.
48
consensual a noo de que a soluo poltica encontrada para a crise de 1954 adiou por dez anos o golpe de 1964.
Ver, entre outros, Lucia Hippolito, 1985; Maria Celina Soares DAraujo, 1982 e 1996; Alzira Vargas do Amaral
Peixoto,
1960; Aspsia Camargo et alii, 1986; Paulo Brandi, 1983.
49
Ver, a propsito, a atuao do Instituto Superior de Estudos Brasileiros (Iseb), em Caio Navarro de Toledo, 1977.
50
O avano da urbanizao pode ser avaliado pelo quadro abaixo:
1950 33.101.000 hab. 63,8%
Populao urbana 18.783.000 hab. 36,2%
1960 38.976.000 hab. 54,9%
31.991.000 hab. 45,1%
FONTE: IBGE, Censo Demogrfico de 1960.
51
Lucia Hippolito, 1985; Maria Vitria Benevides, 1981; Maria Celina DAraujo, 1996.
52
Os nmeros finais da eleio presidencial de 1955 foram: Juscelino Kubitschek 3.077.411 votos; Juarez Tvora
2.610.462 votos; Ademar de Barros 2.222.725 votos, e Plnio Salgado 714.379 votos. TSE, Dados estatsticos, vol.
7; Correio da Manh, 25.01.1956.
53
Celso Lafer, 1970.
54
Para o Programa de Metas, ver Celso Lafer, 1970, e Maria Vitria Benevides, 1976.. Para os depoimentos sobre
a campanha de Juscelino e seu compromisso com promessas concretas de campanha, ver principalmente Renato
Archer,
1977-78; Oliveira Brito, 1983; Ulisses Guimares, 1971; Nestor Jost, 1983; Joo Pacheco e Chaves, 1977-78; Jos
Joffily, 1983; Edward Riedinger, 1988.
55
Lucia Hippolito, 1985; Olavo Brasil de Lima Jnior, 1983; Carlos Castello Branco, 1975, entre outros.
56
Ver evoluo da representao partidria na Cmara dos Deputados em Lucia Hippolito, 1985, p. 58.
Populao rural

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Pensar

Paulo Affonso Martins de Oliveira

O Congresso em Meio Sculo


Depoimento a Tarcsio Holanda

Coleo Memria do Servidor


Solicite o seu exemplar: publicacoes@camara.gov.br

Revista Plenarium

| 175

Lucilia de Almeida Neves Delgado*

1954

PRENNCIOS DE 1964

O suicdio de Getlio Vargas (1954)


Vinte e quatro de agosto de 1954. Em seu romance pera de sabo, o escritor
Marcos Rey apresenta ao leitor o cotidiano da vida do cidado brasileiro na dcada de
1950, em que se ouvia bolero e sambas-canes, assistia-se a peas do Teatro Brasileiro
de Comdia e se escutava radionovelas apelidadas peras de Sabo, por serem quase
sempre patrocinadas por marcas de sabo e sabonete.1
Um dos personagens centrais da trama o paulistano, descendente de italianos,
Manfredo Manfredi, proprietrio de uma pequena empresa de transportes, patriarca de
uma famlia composta por mulher radialista e trs filhos no auge da juventude. No dia da
morte de Vargas, ao acordar, encharca-se de bebidas alcolicas. Injuriado com a notcia
do trgico suicdio do presidente, decide matar Carlos Lacerda, a quem considerava
responsvel pela imensa tragdia que se abatia sobre a nao brasileira. Com o revlver
preso cintura, Manfredi, que, em 1945, havia participado da campanha queremista,
anuncia solenemente sua famlia que iria para o Rio de Janeiro. Queria vingar a perda
extremada. No consegue
completar seu intento, pois bbado e desalentado perambula pelas ruas
O projeto nacional
de So Paulo, perdendo-se no emaranhado da cidade e nos braos de um
desenvolvimentista e
ex-amor.
trabalhista, herana
A reao passional e indignada de Manfredi, diante do suicdio de
de Getlio Vargas,
Getlio Vargas, corresponde de milhares de brasileiros, especialmente
foi
de setores mais pobres da populao, que entendiam ser o presidente
abortado, mas a
um defensor de todos os trabalhadores do Brasil. Esses cidados tinham
populao que o apoiava
tambm um grande receio: de que a morte do presidente pudesse
no saiu s ruas para
facilitar aes polticas destinadas a pr fim ao modelo nacionaldefend-lo, nessa
desenvolvimentista e trabalhista que vinha sendo implantado no Brasil
oportunidade, uma vez
pelas aes planejadoras e intervencionistas dos dois governos Vargas.
o
que, j no dia 1 de
O primeiro, iniciado em
abril, forte represso se
1930 e finalizado em 1945, e o segundo, iniciado em 1951 e finalizado,
abateu sobre o Pas
com a tragdia do suicdio do presidente, em 1954.

A deposio de Joo Goulart (1964)


Primeiros meses do ano de 1964. No Brasil as comemoraes carnavalescas eram
intensas e animadas por marchinhas e sambas como A Cabeleira do Zez, de Joo
Roberto Kelly, e Aquarela do Brasil, de Silas de Oliveira. Na msica a Bossa Nova
176 |

*Lucilia de Almeida Neves Delgado. Professora titular de Histria e do mestrado em Cincias Sociais da
PUC/Minas

Lucilia de Almeida Neves Delgado

fazia sucesso, principalmente junto juventude de classe mdia. O Teatro do Oprimido


escancarava a misria brasileira em encenaes que se fizeram histricas ,e o Cinema
Novo tambm difundia forte crtica social e renovao esttica. No dia treze de maro,
mesma data do famoso comcio de Joo Goulart na Central do Brasil, Glauber Rocha
estreava o filme Deus e o Diabo na Terra do Sol. A televiso, objeto de consumo de
expressivos setores da classe mdia, introduzia em muitos lares brasileiros forte
propaganda voltada para o consumo dos produtos industrializados que haviam
chegado ao cotidiano da populao brasileira pouco anos antes, quando da onda
desenvolvimentista do governo Juscelino Kubitschek.
Carlos Heitor Cony, em crnica intitulada Da Salvao da Ptria, referente ao
dia primeiro de abril daquele ano, narra sua experincia de um passeio, acompanhado
por Carlos Drummond de Andrade pelo Posto Seis do bairro de Copacabana, na cidade
do Rio de Janeiro, onde militares que depuseram o Presidente Goulart montavam
barricada para enfrentar uma possvel resistncia do Primeiro Exrcito em apoio ao
presidente deposto.
Naquele dia, de acordo com a crnica de Cony, as manifestaes da populao
e de jovens militares em apoio aos rebeldes foram intensas. Rapazes bem
nutridos erguiam o general que comandava a operao de resistncia aos
possveis adeptos do presidente deposto. Papis picados caam das janelas
dos apartamentos, cobertas por pios e alvacentos lenis,
em sinal de vitria. Um cadillac conversvel para
perto do Six e surge uma bandeira nacional. Cantam o
hino
nacional e declaram todos que a ptria est salva.2
O escritor tambm conta que sua filha lhe
perguntou se as manifestaes de rua eram festas
de carnaval ou de comemorao vitria
em campeonato mundial. Respondeu
que no, e em seguida recolheu-se
ao sossego, sentindo o gosto azedo
da covardia.
O projeto nacional desenvolvimentista e
trabalhista, herana de Getlio Vargas foi abortado,
mas a populao que o apoiava no saiu s ruas para
defend-lo, nessa oportunidade, uma vez que, j
no dia 1o de abril, forte represso se abateu sobre
o Pas. Por sua vez, todos que se opunham
ao modelo econmico e poltico
nacionalista e mais popular defendido
pelo governo Goulart comemoravam
efusivamente a
deposio do presidente, que para eles tinha
um duplo sentido: fim do governo trabalhista de
Jango e
encerramento da Era Vargas.

Pensar

Revista Plenarium |

177

Lucilia de Almeida Neves Delgado

1954: fundamentos da crise institucional


Em setembro de 1954, tomado por profunda emoo e ainda envolvido pelo calor
dos acontecimentos que levaram ao suicdio do Presidente Getlio Vargas, Tancredo
Neves, que fora seu ministro da Justia, afirmou em discurso pronunciado no plenrio da
Cmara dos Deputados, que foras nefastas se uniram contra o grande estadista. Para
Tancredo essas foras eram as seguintes:
Um partido conservador e antitrabalhista, por duas vezes derrotado em eleies
democrticas em cujas fileiras preciso reconhecer existem tambm verdadeiros patriotas
iludidos na certeza de que servem aos seus verdadeiros ideais e no a interesses antinacionais
eis o elemento de fachada a brigada de choque da grande conjura. Uma imprensa
conservadora tambm ligada aos interesses dos grandes capitais nacionais e, por conseguinte,
amalgamada no dio a Getlio Vargas e ao seu programa de governo, eis a mquina de
agitao da opinio pblica e de infiltrao no seio das Foras Armadas, atravs do ludibrio
das boas intenes de oficiais dignos e bem intencionados, mas, ao mesmo tempo, suscetveis
a uma determinada propaganda, por isso mesmo que sados das classes mais abastadas. Por
detrs de tudo isso e acima de tudo isso agia um grupo de notrios representantes do
capital estrangeiro, de ricaos interessados em salvaguardar as suas gordas fontes de lucros
em divisas. Por serem sabidamente ligados aos dinheiros estrangeiros, souberam manter-se
no mais completo anonimato, arquitetando um plano cientificamente traado de destruio
do governo Vargas e velando pela sua execuo nos mnimos detalhes. Esses foram os
verdadeiros autores da conspirao e os primeiros responsveis pela morte de Vargas [...].
Esses tristes inconfidentes da traio e da morte tinham nas mos todos os cordes que
movimentaram os tteres da implacvel conspirao [...]. No que toca as Foras Armadas,
cumpre ressaltar que o ato de indisciplina e deslealdade ao seu chefe supremo, a que foram
levadas pela ao desagregadora de alguns lderes ambiciosos, , em grande parte, devido
ao de um grupo de oficiais da Escola Superior de Guerra.3

esse fato
J Samuel
Wainer, amigo de Getlio
Vargas, fundador e editor
do jornal ltima Hora,
afirmou em seu livro,
Minha razo
de viver, que Vargas
foi o maior lder
burgus da histria
nacional, mas que
somente os setores
empresariais brasileiros
no reconheceram
178 |

Pensar

J Samuel Wainer,
amigo de Getlio Vargas,
fundador e editor do jornal
ltima Hora, afirmou em
seu livro, Minha razo de
viver, que Vargas foi o
maior lder burgus da
histria nacional, mas que
somente
os
setores
empresariais brasileiros no
reconheceram esse fato.4
Processos, fatos, aes e
discursos
so
sempre
susceptveis a diferentes
anlises e interpretaes, tal
qual demonstram os dois
pronunciamentos de aliados
de Vargas acima referidos,
acerca das caractersticas e
vinculaes polticas e
sociais do presidente.
Todavia,
a
crise
institucional que culminou
com seu suicdio apresenta
um consenso interpretativo
no que se refere
existncia de uma forte e
contundente oposio a seu
governo. Oposio que
muito contribuiu para a
desestabilizao
governamental e para o
desenlace final da prpria
crise que culminou com a
morte do presidente e, por
conseqncia, com seu
afastamento do centro de
poder na vida poltica
brasileira.

Revista Plenarium |

179

Mas, como as entranhas da poltica so complexas e os processos representativos


do exerccio de poder e seus desdobramentos muitas vezes extrapolam a temporalidade
delimitada de vida dos sujeitos da histria, a morte de Getlio Vargas acabou por no
definir
o final de sua influncia no cenrio poltico nacional, ao contrrio do
Mas se Vargas,
que desejavam seus adversrios. Na verdade, o mito construdo em torno
nessa etapa da trajetria
da figura emblemtica e carismtica do estadista que, paradoxalmente,
poltica nacional
foi um caudilho e um ditador, consolidou-se e se reproduziu ao longo
brasileira, consolidou sua
de muitos anos no imaginrio poltico da populao brasileira e na
posio
herana concreta por ele deixada. Segundo Jorge Ferreira, o ditador
de mito poltico,
do Estado Novo foi se alando categoria de maior mito da poltica
no chegou a ser,
brasileira, a ponto de fazer de sua morte nos anos 50 um evento ritual e
todavia, como sugere
reforador das prticas democrticas no Pas.5
Ferreira, um sujeito
De fato, o perodo compreendido pelos anos de 1945 a 1964 foi
histrico que tenha
caracterizado por um processo crescente, aprofundado e ampliado de
tido papel
democratizao poltica e social do Brasil. Mas se Vargas, nessa etapa
relevante na
da trajetria poltica nacional brasileira, consolidou sua posio de mito
ampliao da
poltico, no chegou a ser, todavia, como sugere Ferreira, um sujeito
democracia poltica.
histrico que tenha tido papel relevante na ampliao da democracia
Seu perfil autoritrio,
poltica. Seu perfil autoritrio, ao contrrio, acabou tambm por
ao contrrio, acabou
contribuir para o aprofundamento da crise institucional de seu segundo
tambm por contribuir
governo. Por outro lado, forneceu argumentos para uma oposio que
para o aprofundamento
trazia, paradoxalmente,
da crise institucional de
encoberta por seu discurso de defesa da democracia liberal, uma forte
seu segundo governo
propenso autoritria. Os opositores de Vargas eram liberais autoritrios, que aos
poucos perderam a inibio e ganharam eficcia em suas prticas polticas, que
culminaram em aes articuladas, responsveis pelo suicdio do Presidente Vargas em
1954 e dez anos depois, em 1964, pela deposio do Presidente Joo Goulart.
Contudo, as crticas que identificam Vargas com prticas autoritrias no eram vazias
de fundamento. Em 1950 o presidente foi eleito pela via democrtica, mas trazia consigo
uma cultura poltica centralizadora e autoritria, incompatvel com a dinmica da
democracia poltica que, entre outros aspectos, supe: funcionamento do Poder
Legislativo, partidos polticos livres e atuantes, sociedade civil organizada e livre expresso
de pensamento.
Em outras palavras, o modelo poltico do Estado Novo, ao qual havia se habituado e
em que acreditava, no era compatvel com ventos da democracia, que sopravam cada vez
mais fortemente no cenrio nacional. De 1950 a 1954, desenvolvendo forte crtica ao
poltico veterano que comandou a vida pblica brasileira de 1930 a 1945 e que trazia
entranhado em si uma cultura poltica autoritria, foi que as foras opositoras se
manifestaram.
Mas se a imagem consolidada do poltico autoritrio forneceu argumentos para o
discurso e ao poltica das foras oposicionistas, outros fatores, de profunda relevncia,
tambm as impulsionaram em sua ao desestabilizadora de um governante que chegara,

dessa feita, ao Poder Executivo pelas vias legais e legtimas da democracia eleitoral. Em
outras palavras, o discurso oposicionista referia-se de forma explcita a um poltico de
marcado perfil autoritrio; todavia, as mais profundas motivaes que impulsionaram a
oposio

a Vargas sustentavam-se
na enftica discordncia que polticos da Unio
Democrtica Nacional (UDN),
setores das Foras Armadas, segmentos do
empresariado nacional e internacional e rgos da grande imprensa tinham em relao
ao projeto nacionalista e trabalhista do presidente.
Se a crtica ao autoritarismo atvico de Getlio Vargas constitua a epiderme do
discurso da oposio, sua principal divergncia em relao ao governo do presidente
petebista situava- se em terreno mais profundo. Referia-se a seu programa governamental,
que inclua questes sociais e econmicas concernentes essncia de seu projeto para o
Pas. Tal essncia pode ser traduzida por quatro palavras: trabalhismo, nacionalismo,
estatismo, desenvolvimentismo.
A trajetria do trabalhismo no Brasil, qual se vincula um projeto peculiar de
nacionalismo, estatismo e desenvolvimentismo distributivo, ganhou novas cores aps 1945,
quando foi fundado o Partido Trabalhista Brasileiro (PTB)6, identificado pela estreita
vinculao [...] com um projeto para o Brasil, que tinha como suporte principal uma concepo
distributivista de bens e benefcios.7
O PTB, partido com forte marca getulista desde a sua concepo e fundao,
apresentou um programa que traduz, quase na integridade, o projeto de Getlio Vargas
para o Brasil.
Dessa forma propunha, entre outras aes:
nacionalismo, estatismo, desenvolvimentismo
Se a crtica
ao autoritarismo
atvico de Getlio
Vargas constitua a
epiderme
do discurso da
oposio, sua principal
divergncia em relao
ao governo
do presidente
petebista situava-se em
terreno mais profundo.
Referia-se a seu programa
governamental, que
inclua questes
sociais e econmicas
concernentes essncia
de seu projeto para o
Pas. Tal essncia pode
ser traduzida por quatro
palavras: trabalhismo,

. defesa dos direitos trabalhistas;


. polticas sociais voltadas para a
garantia de emprego;
. polticas pblicas destinadas
qualificao do trabalhador;
. programa de previdncia social ampla;
. polticas
pblicas/sociais
destinadas ao lazer,
sade, educao,
proteo infncia
e maternidade;
. poltica de planificao econmica
dirigida pelo Estado;
. projetos de distribuio de renda e de
riquezas;
. incentivo ao
cooperativismo
econmico e
solidariedade
entre todos os
cidados, visando
paz social.8
Com o tempo a
questo
nacional,
de
absoluta
relevncia
no
projeto getulista, ganhou
projeo maior no partido.
Pode-se
afirmar
que,
mesmo
apresentando
diferentes concepes e
correntes internas, havia
um eixo, uma espinha
dorsal, que fez com que o
trabalhismo petebista, filho
primognito do modelo
getulista, se constitusse
em um projeto para o
Brasil. Trata-se, como j
assinalado,
do
nacionalismo distributivo e
desenvolvimentista,
que
pressupunha
forte
estatismo.
A crise que culminou

com o suicdio de Vargas ganhou dimenso trgica na esteira das


crticas que a oposio apresentava principalmente ao distributivismo
social, ao nacionalismo econmico e ao estatismo, marcas concretas do
modo de governar de Getlio Vargas.

Todas as aes que udenistas, grande imprensa, setores das Foras Armadas e
segmentos do capital internacional empreenderam, visando desestabilizar o governo
Vargas, tinham,
como pano de fundo, divergncias estruturais relativas ao programa de
O que estava em
governo do presidente. Dessa forma, fatos como: a criao de uma
jogo eram dois projetos,
comisso parlamentar de inqurito relativa aos emprstimos do Banco do
ambos capitalistas, mas
Brasil para o jornal ltima Hora; a divulgao do Manifesto dos
diferentes em suas
Coronis exigindo recomposio salarial; uma forte reao
metodologias e prioridades
proposta governamental de aumento de 100% do salrio mnimo em
para o Brasil. Para a
1954; presses objetivando a deposio do ministro do Trabalho Joo
oposio, afastar Vargas
Goulart tambm naquele ano; articulada e contundente campanha dos
significava, antes
principais peridicos da grande imprensa contra o Presidente Vargas,
de tudo, abortar, de
especialmente no calor da crise, tambm em 1954; todos tinham
forma definitiva, um
meta maior do que o afastamento de Vargas do poder.
modelo social e
Na verdade, o que estava em jogo eram dois projetos, ambos
econmico que,
capitalistas, mas diferentes em suas metodologias e prioridades para o
por se escudar em um
Brasil. Para a oposio, afastar Vargas significava, antes de tudo,
forte discurso
abortar, de forma definitiva, um modelo social e econmico que, por se
nacionalista/ estatista,
escudar em um forte discurso nacionalista/estatista, era incompatvel com
era incompatvel com a
a internacionalizao mais aprofundada da economia brasileira, por
internacionalizao mais
eles considerada mais moderna e eficaz para o Pas.
aprofundada da economia
Para Dulci, o que os opositores de Vargas postulavam era a adoo
brasileira, por eles
de um modelo de desenvolvimento associado ou interdependente [...], com
considerada mais moderna
nfase na iniciativa privada e na conteno expanso do Estado.9
e eficaz
para o Pas
O suicdio de Getlio Vargas, fato culminante da crise institucional que assolou o
Brasil na primeira metade dos anos de 1950, afastou de forma definitiva o velho
presidente do poder poltico. Mas sua atitude extrema de tirar a prpria vida, ao sentir
que o poder lhe fugia, no correspondeu aos planos da oposio, que no pde se
contrapor comoo nacional e reao enfurecida dos populares, que tomaram as ruas
das principais cidades do Brasil e que, como o personagem Manfredo Manfredi do
romance de Marcos Rey, manifestaram toda sua indignao diante do trgico fim de
um presidente que sempre se preocupou com as questes social e nacional.
O forte vnculo de Vargas com os trabalhadores, responsvel pela contundente
comoo social e poltica quando de sua morte, comprovado, de forma exemplar, pela
incrvel histria de Jacar e seus companheiros de aventura, quatro pescadores que, no
perodo do Estado Novo, viajaram, durante dois meses, do Cear ao Rio de Janeiro,
numa jangada, para falar com Getlio Vargas e reivindicar que as leis trabalhistas fossem
estendidas sua categoria profissional. Ao chegar ao Distrito Federal foram recebidos por
uma multido e tambm em audincia pblica pelo presidente da Repblica. Tiveram,
seus pleitos atendidos, pois
[...] Getlio Vargas assinou um decreto incluindo a categoria no Instituto de Penso e

Aposentadoria dos Martimos, instituindo um salrio mnimo para a classe dos pescadores e

sinalizando com a instalao, pelo Instituto do Martimos, dentro de suas possibilidades, de


postos de assistncia e socorros mdicos nas colnias de pesca.10

O mito de Vargas, construdo a partir de sua estreita relao com os


trabalhadores, como demonstra a histria acima narrada, ganhou maior dimenso pelo
sacrifcio de sua auto-imolao. A partir dessa atitude repleta de significados e smbolos
iria assombrar seus opositores, que tiveram de adiar por alguns anos seus planos de
chegada ao poder e de redefinio do modelo econmico brasileiro.
Entretanto, o suicdio do presidente, mesmo sendo um fato que consolidou sua
imagem mtica no imaginrio poltico e social da populao brasileira, constituiu-se como
prenncio do que seria o futuro do Brasil. Sem dvida, a deposio de Joo Goulart em
1964 significou a morte do projeto nacional desenvolvimentista plantado por Getlio
Vargas. Morte prenunciada dez anos antes, no trgico agosto de 1954.

1964: a crnica de uma morte anunciada


No dia treze de maro de 1964, numa sexta-feira, s 18 horas, uma enorme
multido de cento e cinqenta mil pessoas reuniu-se em um dos mais famosos eventos
polticos da histria republicana brasileira, o Comcio da Central do Brasil, no qual o
Presidente Joo Goulart anunciou as primeiras de uma srie de medidas referentes
adoo das reformas de base reivindicadas pelos movimentos sociais: As bandeiras vermelhas
que pediam a legalizao do PC, as faixas que exigiam reforma agrria, etc., foram vistas pela
televiso, causando arrepios nos meios conservadores.11
Estimulado pelos aplausos de sindicalistas, camponeses, estudantes, polticos nacionalistas
e, principalmente, populares no vinculados a organizaes da sociedade civil,12
A marca reformista
Jango, como era chamado por seus correligionrios, assinou dois decretos.
do governo Joo
Um relativo desapropriao das refinarias de petrleo que ainda no
Goulart foi
estavam nas mos da Petrobrs e outro, denominado decreto da Supra
crescendo e se
(Superintendncia da Reforma Agrria), que declarava sujeitas
aprofundando
desapropriao propriedades subutilizadas, especificando sua localizao e
medida que seu
dimenso.Tambm informou, em seu discurso, que estavam sendo
governo perdia
preparadas as reformas urbana, universitria e tributria, alm de propostas
qualquer veleidade de
a serem encaminhadas ao Congresso Nacional, estendendo o direito de voto
cooptao ou mesmo
aos escales inferiores das Foras Armadas.
apaziguamento da
Suas palavras eram acolhidas com fortes aplausos pelos presentes ao
oposio e que, para se
evento. Mas Goulart sabia que seus adversrios, que acompanhavam o
sustentar, necessitava
comcio atravs de olheiros ou pela televiso, no as ouviam com a
de maior apoio dos
mesma satisfao de seus apoiadores. Tentou, portanto, em um ato
movimentos sociais
derradeiro,
neutralizar o impacto das medidas anunciadas, buscando atravs de uma
construo discursiva simblica sensibilizar as Foras Armadas para a causa reformista.
Se quiserem saber quais as cores que presidiram as reformas que sero realizadas,

basta olhar a tnica de comandantes e comandados de nosso Exrcito, da nossa


Aeronutica, da

nossa Marinha, da nossa Polcia Militar. E ali, em cada tnica, encontraro o verde-oliva
que o verde da bandeira brasileira. O azul da Aeronutica e, da nossa Marinha, que o
azul da bandeira brasileira. com essas cores, verde, amarelo e azul, que faremos as
reformas.13

A tentativa de Goulart, contudo, no alcanou os objetivos pretendidos, uma


vez que os setores das Foras Armadas que no o apoiavam e que lhe faziam oposio
no compartilhavam e nem compartilhariam jamais com tamanha iniciativa
governamental de
carter reformista e tambm trabalhista / nacionalista.
A renncia de
Na verdade, a marca reformista do governo Joo Goulart foi
Quadros levou ao desespero
crescendo e se aprofundando medida que seu governo perdia qualquer
seus aliados polticos, que
veleidade de cooptao ou mesmo apaziguamento da oposio e que, para
desde
se sustentar, necessitava de maior apoio dos movimentos sociais. Para
1945 tentavam chegar
esses movimentos,
entretanto, a aliana com Jango deveria ser
presidncia da
carimbada pela adoo sistemtica pelo governo federal de polticas
Repblica, tendo sido
pblicas efetivas voltadas para implementao das reformas de base e
derrotados em trs
para o controle das remessas de lucro.
eleies presidenciais
A Joo Goulart, que tinha um perfil reformista mas sempre
consecutivas: a de 1945,
afirmou no ser socialista, as alternativas polticas apresentadas
quando foi eleito Eurico
acabaram por adquirir um carter dicotmico. Ou recuava diante das
Gaspar Dutra, do PSD; a
presses populares para neutralizar a oposio crescente a seu governo,
de 1950, que elegeu o
ou abraava a causa reformista dando-lhe as cores e a efetividade
prprio Getlio Vargas; e,
propugnadas pelas organizaes da sociedade civil que lhe estavam mais
por fim, a de 1955, que
prximas. Optou pela segunda alternativa, mesmo reconhecendo que
alou ao poder o pessedista
o fantasma da desestabilizao
Juscelino Kubitschek
poltica, a partir dessa escolha, rondaria cotidianamente seu governo.
Nesse sentido, ao final de dezembro de 1963 assinou decreto que ampliava o
monoplio da Petrobrs, estendendo-o importao de petrleo e derivados. Em seguida,
no ms de janeiro de 1964, regulamentou a Lei de Remessas de Lucros para o Exterior. Se
tais medidas agradaram ao movimento sindical, estudantil e campons, causaram, por sua
vez, profundo incmodo aos antigos adversrios do trabalhismo getulista, que
identificavam em Jango seu principal herdeiro, responsvel por sua revitalizao no incio
da dcada de 1960. Entendiam que urgia conter as iniciativas governamentais que
pudessem apresentar qualquer vnculo, mesmo que simblico, com o getulismo, ao qual
denominavam de populismo demaggico.
Joo Goulart havia sido ministro do Trabalho de Getlio Vargas no perodo de
1953 a 1954. Quando assumiu o cargo, os adversrios do trabalhismo articularam uma
campanha nacional contra sua nomeao. Consideravam desde a dcada de 1950 que,
alm de apresentar perfil trabalhista radical, era acessvel aos comunistas e
manipulvel pelo movimento sindical. J quela poca, para eles, a pior perspectiva
possvel seria a de que algum dia Jango se tornasse, como Getlio Vargas, presidente da
Repblica.

Entretanto, como resultado da crise poltica deflagrada pela renncia de Jnio


(anteriormente apoiado pelas foras conservadoras), aconteceu em 1961 o que mais
temiam as foras anti-getulistas: o estanceiro do Rio Grande do Sul, Joo Melchior
Marques Goulart, chegou presidncia da Repblica.

Era novamente um final do ms de agosto. Jnio Quadros, que havia sido


eleito presidente com votao estrondosa e com o franco apoio do maior partido
antivarguista da Repblica brasileira, a Unio Democrtica Nacional (UDN), renunciou
aps somente sete meses de governo. A renncia de Quadros levou ao desespero seus aliados
polticos, que desde
1945 tentavam chegar presidncia da Repblica, tendo sido derrotados em trs
eleies presidenciais consecutivas: a de 1945, quando foi eleito Eurico Gaspar Dutra, do
PSD; a de 1950, que elegeu o prprio Getlio Vargas; e, por fim, a de 1955, que alou
ao poder o pessedista Juscelino Kubitschek. Por ironia do destino, o vice-presidente de Jnio
Quadros era Joo Goulart, que teria, no fosse a ao dos setores oposicionistas, direito
imediato posse
como presidente da Repblica - assim previa a Constituio Brasileira.
Coincidncia ou no,
Contudo, a reao imediata tanto dos ministros militares do
as posses presidenciais de
presidente que havia renunciado, como da aguerrida Unio
Getlio Vargas, em 1951,
Democrtica Nacional, foi a de tentar evitar que Goulart ascendesse ao
e de Joo Goulart, em
cargo mximo do Poder Executivo nacional. Para eles esse seria o pior
1961, foram antecedidas
dos pesadelos, significava entre outros fatores a reedio simblica e
de
concreta do getulismo, mesmo estando o velho presidente morto.
forte crise poltica, pois
No contexto da renncia de Jnio Quadros, os opositores de
a oposio, usando em
Goulart, alm de sua averso histrica ao trabalhismo getulista, respaldaramcada uma das
se em um forte argumento de ocasio, pois o vice-presidente encontrava-se
conjunturas de
em viagem oficial Repblica Popular da China, fato que confirmava suas
estratagemas diferentes,
suspeitas de
tentou impedi-las
que Jango no se furtava a dialogar com os comunistas.14. No cenrio da
Guerra Fria, tal viagem foi vista pelos que a ele se opunham como um sinal inequvoco de
que, sob sua direo, o Brasil poderia se tornar um parceiro dos pases socialistas, ou ento
reforar o movimento dos pases no alinhados. Ambas as projees o desviariam de uma
aliana mais slida com os pases capitalistas e, em especial, com os Estados Unidos. Evitar
sua posse era entendido, portanto, como tarefa necessria e inadivel.
Coincidncia ou no, as posses presidenciais de Getlio Vargas, em 1951, e de
Joo Goulart, em 1961, foram antecedidas de forte crise poltica, pois a oposio,
usando em cada uma das conjunturas de estratagemas diferentes, tentou impedi-las.
Com Getlio Vargas o argumento foi de que o candidato do PTB no havia
alcanado maioria absoluta de votos e que, portanto, no poderia ser empossado como
presidente da Repblica. A legislao eleitoral brasileira, contudo, no exigia a referida
maioria absoluta de votos e Vargas acabou por tomar posse. Mas, desde o primeiro dia de
seu mandato teve que enfrentar uma oposio articulada e intransigente, que acabou
por condicionar seu governo a uma crise permanente.
J a posse de Goulart, precedida do veto dos ministros militares de Jnio Quadros,
s se efetivou aps dois movimentos: minuciosa negociao poltica no Congresso
Nacional e presso dos movimentos populares, que, atravs da campanha pela legalidade,
exigiam respeito Constituio Brasileira. Entre as aes desenvolvidas pelos janguistas,
para garantir a posse de seu lder, destacaram-se os programas radiofnicos da cadeia da

legalidade, editada pelo tambm trabalhista Leonel Brizola, e uma greve nacional,
convocada pelos sindicalistas e que se transformou no embrio do Comando Geral dos
Trabalhadores do Brasil.

As presses populares, que atingiram seu objetivo final garantir a posse de


Goulart, no tiveram, contudo, o gosto completo da vitria, pois o novo presidente da
Repblica no assumiu o Poder Executivo com plenos poderes. Nas negociaes que
precederam sua posse, concebeu-se uma estratgia que visava limitar seus poderes
presidenciais, atendendo em parte presso oposicionista. Foi institudo, ento, um
sistema de governo parlamentarista.
Jango, durante um perodo que se estendeu de setembro de 1961 a janeiro de
1963, viu-se compelido a dividir o poder com um primeiro-ministro. Todavia, a
experincia parlamentarista foi complexa e contraditria, pois era no mnimo
incompatvel com a Constituio Brasileira, cujo teor era inteiramente presidencialista.
Joo Goulart, por sua vez, se empenhou ao mximo para o retorno ao presidencialismo.
Queria governar com plenos poderes presidenciais.
Mas a marca da crise inicial de seu mandato, tal como o segundo mandato de
Vargas, contaminou todo seu perodo de governo, identificado por forte instabilidade. Alm
disso, feria sua legitimidade e dificultava o estabelecimento de efetivas condies de
governabilidade.
Outra coincidncia que aproxima as experincias governamentais dos dois
presidentes foi o fato de que em seus mandatos aconteceram mudanas de rumos que
alimentaram ainda mais o clamor oposicionista.
Com Vargas tal fato aconteceu a partir de 1953, quando, fatigado de tentar
construir um governo de conciliao que contava inclusive com um quadro da UDN no
ministrio da Agricultura, decidiu proceder a uma reforma ministerial. Joo Goulart, no
conjunto dessa reforma, foi indicado para o ministrio do Trabalho, fato que muito
desagradou a oposio. A partir dessa data o governo de Vargas acentuou seu perfil
trabalhista e nacionalista e teve que enfrentar as investidas de manifestaes oposicionistas
crescentes e contundentes, que culminaram com seu suicdio.
Dez anos depois, em 1963, aps a realizao de um plebiscito nacional, Joo Goulart
passou a governar sob a gide do presidencialismo. Com seus poderes reconstitudos e
tambm sentindo que no era possvel articular qualquer tipo de consenso com a
oposio, passou a adotar polticas acentuadamente nacionalistas e reformistas. Tal
direo governamental, entretanto, se no chegou a satisfazer os movimentos sociais
que reivindicavam um aprofundamento das referidas polticas, acabou por alimentar
ainda mais os argumentos de seus adversrios que no lhe deram trgua at o dia de sua
deposio em 1964. Confirmava-se uma morte poltica j de muito anunciada.

Getlio Vargas e Joo Goulart: proximidades e diferenas


Os nomes dos presidentes Getlio Vargas e Joo Goulart so sempre relacionados
expresso populismo, que pode ser entendida igualmente como um conceito, uma forma
de governo ou uma prtica poltica. O ano de 1930 seria o incio do populismo na
poltica brasileira; 1945 marcaria rearranjos institucionais que teriam permitido a sua
continuidade na experincia democrtica; 1964, finalmente, significaria o seu colapso. 15
Incorporada ao senso comum, a referida expresso tambm ganhou um sentido
pejorativo, especialmente aps a ascenso dos militares ao poder, que buscaram, de forma

sistemtica,

identific-la com certa forma demaggica de exerccio do poder poltico, que segundo sua
viso tinha em Vargas e em Jango seus principais representantes.
Com a distenso poltica ao final dos anos de 1970 e com a ascenso do novo
sindicalismo, paradoxalmente, os novos lderes sindicais, que despontaram a partir das
greves
do ABC, ao final daquela dcada, tambm contriburam
Vargas foi mentor
para a desqualificao da experincia sindical do
de um trabalhismo de
pr-1964 que era acentuadamente vinculada ao
corte autoritrio, que
getulismo e ao janguismo identificando-a, a princpio,
reportava poca do
como pelega e populista.16 Tal posio dos novos
Estado Novo, ao
lderes sindicais aos poucos foi sendo reformulada,
passo que Goulart afirmoumas no deixou de servir causa de disseminao de
se em meio a um novo
uma imagem negativa da experincia trabalhista que
trabalhismo,
vigorou no Brasil a partir de 1930, ganhou consistncia
reestruturado a partir da
no perodo autoritrio de 1937 a 1945, mas se
experincia poltica
converteu em uma expressiva experincia democrtica
democrtica que
aps 1945. 17
se iniciou em 1945 e
Na verdade, a denominao trabalhismo
que se inspirou em
democr- tico a que melhor expressa as caractersticas
novas concepes, como
do segundo governo Vargas (1950-1954) e do governo
as do tambm gacho
Joo Goulart (1961-1964). Governos
esses que
Alberto Pasqualini, que
apresentaram vnculos e aproximaes mas que tiveram
pode ser considerado o
tambm marcas peculiares.
maior pensador do
No terreno das similitudes, destacando-se em
trabalhismo
um primeiro momento os fatores externos que os
brasileiro
desestabilizaram, sobressaram os seguintes fatos:
.
.
.
.

presso permanente a que foram submetidos;


contundente ao oposicionista, que dificultou a criao de condies de governabilidade;
articulaes voltadas em um primeiro momento para o impedimento da posse dos dois
presidentes e, em seguida, para sua deposio;
forma trgica que marcou o final dos dois mandatos presidenciais, pois foi
principalmente em decorrncia de presses e articulaes das oposies que Getlio
Vargas tirou a prpria vida e Joo Goulart foi deposto por um golpe de Estado.

Quanto ao enfoque nas caractersticas comuns aos dois governos podem-se


identificar inmeras aproximaes, dentre as quais destacam-se:
.
.
.
.

opo definida pela adoo de um projeto trabalhista de governo;


forte enfoque distributivo,
adoo de medidas de carter nacionalista;
compreenso de que o capitalismo poderia ser humanizado, atravs da adoo de
polticas sociais pelo Estado.

Mas se no plano das proposies substantivas havia uma ntida aproximao entre Vargas
e Goulart, ambos vinculados tradio do trabalhismo, cada um dos polticos teve uma
maneira prpria de governar. Isso a comear pelo fato de que Vargas foi mentor de um
trabalhismo de corte autoritrio, que se reportava poca do Estado Novo, ao passo que
Goulart afirmou-se em meio a um novo trabalhismo, reestruturado a partir da experincia
poltica democrtica que se iniciou em 1945 e que se inspirou em novas concepes, como
as do tambm gacho Alberto Pasqualini, que pode ser considerado o maior pensador do
trabalhismo brasileiro.18
Essas diferentes vinculaes temporais influenciaram nas prticas de governo dos dois
presidentes, mas no mudaram o enfoque da oposio que em muito influenciou a
dinmica de seus mandatos presidenciais. Seus opositores entendiam ser Vargas um
eterno ditador que se respaldava em uma poltica demaggica e populista de cooptao
dos trabalhadores. Entendiam tambm ser Goulart o principal herdeiro de Vargas, que
alm de trazer em si as mesmas caractersticas de seu inspirador, em muito contribuiu
para a radicalizao do trabalhismo, aproximando-o de um forte reformismo social e,
pior ainda, do socialismo. Ambos foram considerados como forte ameaa ao
aprofundamento e consolidao de um sistema econmico regido pela iniciativa privada,
como afirma Dulci em obra j citada.
Mas se as similitudes entre os dois governantes trabalhistas eram substantivas, cada
um tambm apresentou marca prpria na conduo de seus governos. A ttulo de
exemplo, destacam-se duas orientaes.
O mandato de Vargas caracterizou-se por maior eficcia desenvolvimentista do que o
de Joo Goulart, que teve de enfrentar forte crise econmica no decorrer de seu
atropelado
governo. Dessa forma, o perodo de 1951 a 1954 foi mais ousado na
Goulart, por fazer
deram trgua
parte de uma nova
gerao de polticos
trabalhistas que ganhou
maior destaque
na vida poltica
brasileira, principalmente
aps 1954, acabou por
adotar uma postura
reformista bem mais
acentuada do que
a de Getlio Vargas.
Tal fato em muito
contribuiu para acirrar os
nimos oposicionistas.
No foi por outra razo
que durante seu mandato
os polticos udenistas no
lhe

adoo
polticas
industrializantes,
sustentadas por
forte
estatismo,
traduzido
principalmente pela criao
da Petrobrs. J Goulart,
apesar de ter buscado investir
e efetivar projetos como o da
criao
da
Eletrobrs,
apresentou uma marca mais
social do que econmica em
seu governo.
Outra orientao que
distinguiu os dois governos
relaciona-se questo agrria.

Vargas, dando continuidade experincia de seu primeiro mandato


presidencial, quando retornou presidncia da Repblica na dcada de
1950 tambm no implementou polticas pblicas voltadas para uma
melhor distribuio de terras no Brasil (questo da reforma agrria) e
nem mesmo para a extenso da legislao trabalhista ao campo. Basta
lembrar que o primeiro ministro da Agricultura do Presidente Vargas,
em seu segundo mandato, era vinculado, como j registrado, aos quadros
da UDN.
Goulart, ao contrrio, desenvolveu forte sensibilidade para a questo
do campo. Sua postura fazia parte do elenco de prioridades de uma
nova orientao do trabalhismo, que foi bastante atualizado aps a
morte de Vargas. Dessa forma, atendendo forte presso social por
reforma agrria, que foi cotidiana no decorrer de seu governo e que
apresentava marcas
definidas desde o mandato presidencial de Juscelino Kubitschek, no s
adotou medidas efetivas para implement-la como tambm estendeu a legislao trabalhista
ao campo atravs do Estatuto do Trabalhador Rural (1963).

No decorrer do governo de Juscelino, inclusive, foi fundada a Frente


Parlamentar Nacionalista (FPN) que passou a funcionar como caixa de ressonncia das
reivindicaes nacionalistas e reformistas da sociedade civil junto ao Congresso Nacional.
Tambm nesse perodo aconteceu uma forte expanso das Ligas Camponesas, que
movimentaram o campo brasileiro com suas mobilizaes em prol da reforma agrria.19
Na verdade, pode-se afirmar que Goulart, por fazer parte de uma nova gerao de
polticos trabalhistas que ganhou maior destaque na vida poltica brasileira, principalmente
aps 1954, acabou por adotar uma postura reformista bem mais acentuada do que a de
Getlio Vargas. Tal fato em muito contribuiu para acirrar os nimos oposicionistas. No
foi por outra razo que durante seu mandato os polticos udenistas no lhe deram trgua.
Tambm para fazer frente ao crescimento do nacionalismo reformista, encampado pelo
Presidente Jango, foram criados dois institutos destinados a apoiar polticos com perfil
anti-reformista e a divulgar forte propaganda contra o presidente petebista. Trata-se do
Instituto Brasileiro de Ao Democrtica (IBAD) e do Instituto de Polticas Econmicas
e Sociais (IPES).
Todavia, no se pode negar que tanto o trabalhismo tradicional quanto o trabalhismo
renovado no eram projetos sequer tolerados pelas foras liberais autoritrias que
fizeram oposio a Getlio Vargas e a Joo Goulart. Essas foras oposicionistas
tiveram forte responsabilidade por um outro elemento comum s conjunturas dos dois
governos: forte polarizao poltica e ideolgica.
A polarizao poltica que se exacerbou no decorrer do governo Vargas
apresentava contedo muito personalizado e tambm muito vinculado s concepes
divergentes sobre o melhor modelo para o desenvolvimento do capitalismo no Brasil. Na
defesa dessas posies atuavam, principalmente, as seguintes organizaes e setores:

opositores a Getlio Vargas:


.
.
.
.
.

Unio Democrtica Nacional;


militares vinculados Escola Superior de Guerra;
setores do empresariado nacional;
capital internacional;
todos os principais jornais da grande imprensa;

aliados de Getlio Vargas:


.
.
.
.
.

Partido Trabalhista Brasileiro;


maioria expressiva do Partido Social Democrtico;
segmentos nacionalistas das Foras Armadas;
movimento sindical;
jornal ltima Hora.

J na conjuntura governamental na qual Joo Goulart foi presidente da Repblica


a polarizao ganhou maior complexidade, pois alm de incorporar concepes
divergentes sobre o modelo de desenvolvimento mais adequado para o Brasil, foi
marcada por forte contedo ideolgico peculiar a um tempo no qual a bipolaridade e a
Guerra Fria passavam

por fase de forte acirramento. Amalgamada a esses fatores destacava-se a questo da


reforma agrria, carro-chefe das propaladas reformas de base. Sobressaa tambm a questo
nacionalista, que, aos olhos da oposio, se confundia com uma possvel simpatia
governamental pelo socialismo, pois os trabalhistas, que a princpio eram anticomunistas
viscerais, realizaram
um movimento de aproximao com o Partido Comunista Brasileiro a
O ano de 1954,
partir da segunda metade dos anos de 1950. A perspectiva de o Brasil
portanto, pode ser
se aproximar do socialismo foi reforada, na concepo das foras antientendido como prenncio
Goulart, por trs acontecimentos: a Revoluo Socialista Cubana de 1959
de 1964. Com a deposio
e as viagens de Jango Unio Sovitica e China Popular.
e exlio de Joo Goulart
No cenrio poltico brasileiro do incio dos anos de 1960 a
chegava ao fim a Era
polarizao ideolgica estava, portanto, representada pelas seguintes
Vargas e o tempo do
organizaes,
trabalhismo distributivo
segmentos sociais e polticos do Pas:

opositores a Joo Goulart:


.
.
.
.
.
.
.
.

.
.
.

Unio Democrtica Nacional, que tinha a seu lado outros partidos, como o Partido
Republicano (PR) e o Partido Social Progressista (PSP);
Instituto Brasileiro de Ao Democrtica e Instituto de Polticas Econmicas e Sociais
setores do Partido Social Democrtico;
Escola Superior de Guerra e outros segmentos das Foras Armadas caracterizados por
forte anticomunismo;
setores conservadores da Igreja Catlica;
principais jornais da grande imprensa;
grandes latifundirios e demais proprietrios de terras;
segmentos da classe mdia, inclusive mulheres que formaram, por exemplo, os quadros
da Campanha da Mulher pela Democracia (Camde) e a Liga da Mulher
Democrtica (Limde);
a maior parte do empresariado nacional;
investidores internacionais;
governadores de diferentes estados da Federao, destacando-se Carlos Lacerda, do
ento Estado da Guanabara, Adhemar de Barros, do Estado de So Paulo, e
Magalhes Pinto, de Minas Gerais;

aliados de Joo Goulart:


.
.
.
.
.
.

Partido Trabalhista Brasileiro, que tinha a seu lado o Partido Socialista Brasileiro e o
Partido Comunista;
Frente Parlamentar Nacionalista;
movimento sindical, em especial os sindicatos vinculados ao Comando Geral dos
Trabalhadores do Brasil (CGT);
movimentos de camponeses, atravs das Ligas Camponesas e sindicatos rurais;
movimento estudantil, atravs da Unio Nacional dos Estudantes (UNE) e das
unies estaduais dos estudantes (UEEs);
alguns segmentos nacionalistas e constitucionalistas das Foras Armadas;

.
.
.

baixo escalo das Foras Armadas;


setores progresssistas da Igreja Catlica;
alguns governadores como: Miguel Arraes, de Pernambuco, Leonel Brizola, do Rio
Grande do Sul, e Seixas Dria, de Sergipe.

O cenrio do conflito era complexo, estendia-se das organizaes polticas


sociedade civil, apresentava forte interferncia internacional e traduzia um conflito
ideolgico profundo, que inclua entre seus ingredientes a antiga querela entre defensores
do trabalhismo getulista e tradicionais adversrios de Getlio Vargas.
A histria um processo marcado por rupturas e continuidades. O ano de 1964
nasceu marcado pela continuidade de profundas desavenas polticas que alimentavam a
histria brasileira desde 1930. Divergncias que se tornaram mais complexas a partir do
incio da dcada de 1964, mas que reeditavam velhas tramas e conflitos. Dez anos aps o
suicdio de Getlio Vargas o filme sobre a histria brasileira parecia, de alguma forma,
reeditado, desta feita incorporando novos personagens e provocando uma ruptura que havia
sido ensaiada em 1954.
O ano de 1954, portanto, pode ser entendido como prenncio de 1964. Com a
deposio e exlio de Joo Goulart chegava ao fim a Era Vargas e o tempo do
trabalhismo distributivo. Getlio Vargas continuou presente na histria brasileira como
um mito quase que inatingvel. Mas, a respeito de Joo Goulart passou-se uma esponja
de esquecimento e de desqualificao. A memria oficial, com todo o poder que lhe
inerente, de forma
avassaladora sobrepujou a memria dos vencidos.

Resumo
O texto apresenta uma anlise comparativa sobre duas conjunturas polticas conectadas da
Repblica do Brasil, situadas aps a 2 Guerra Mundial: a primeira, em 1954, com a
morte do Presidente Getlio Vargas; a segunda, em 1964, com a deposio poltica do
Presidente Joo Goulart.

Abstract
The text displays a comparative analysis about two connected political periods of the
Brazilian Republic after World War II, the first one in 1954, with the death of President
Getulio Vargas, the second one in 1964, with the political withdrawal of President Joo
Goulart.

Palavras-chave

trabalhismo, getulismo, crise institucional, conflito poltico.

Notas
REY, Marcos. pera de sabo. So Paulo: Companhia das Letras, 2003.
CONY, Carlos Heitor. In: Vozes do golpe A Revoluo dos caranguejos. So Paulo: Companhia das Letras,
2003.
3
NEVES, Tancredo de Almeida. O governo Getlio Vargas In: DELGADO, Lucilia de Almeida Neves. Perfil parlamentar
Tancredo Neves. Braslia: Cmara dos Deputados, 2001. p. 95.
4
WAINER, Samuel. Minha razo de viver. Memrias de um reprter. Rio de Janeiro: Record,
1988.
5
FERREIRA, Jorge. Trabalhadores do Brasil o imaginrio popular. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas
Editora,
1997. p 12.
6
Sobre o trabalhismo no Brasil, incluindo o perodo anterior a 1945 destacam-se as seguintes obras: DELGADO, Lucilia de
Almeida Neves. Trabalhismo, nacionalismo e desenvolvimentismo: um projeto para o Brasil (1945-1964). In: FERREIRA,
Jorge (org.) O Populismo e sua histria debate e crtica. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2001.
GOMES, ngela Maria de Castro. Burguesia e trabalho poltica e legislao social no Brasil. 1917/1937. Rio de Janeiro:
Campus, 1979.
J sobre o Partido Trabalhista Brasileiro alguns livros considerados importantes
so:
BENEVIDES, Maria Vitria. O PTB e trabalhismo partido e sindicato em So Paulo (1945-1964). So Paulo: Editora
Brasiliense, 1989.
DARAJO, Maria Celina. Sindicatos, carisma e poder. O Partido Trabalhista Brasileiro de 1945 a 1964. Rio de
Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 1996.
DELGADO, Lucilia de Almeida Neves. PTB do getulismo ao reformismo - 1945-1964. So Paulo: Marco Zero, 1989.
7
DELGADO, Lucilia de Almeida Neves., op cit., 2001, p. 175
8
Itens retirados do Programa do PTB Arquivo Getlio Vargas GV45000/1 FGV CPDOC Rio de
Janeiro
9
DULCI, Otvio Soares. A UDN e o anti-populismo no Brasil. Belo Horizonte: Editora da UFMG / PROED, 1986. p. 42-3.
10
ABREU, Berenice. Odissia numa jangada. In: Nossa Histria (1:8). Rio de Janeiro: Biblioteca Nacional, 2004. p. 18.
11
FAUSTO, Boris. Histria do Brasil. So Paulo: Editora da Universidade de So Paulo / Fundao do Desenvolvimento
da
Educao, 1995. p. 459.
12
Sobre os participantes no Comcio da Central do Brasil bastante elucidativa a informao contida no artigo de
Ferreira, O Governo Goulart e o Golpe Civil Militar de 1964, segundo a qual ali no estava uma maioria exclusiva de
janguistas, que queriam que as reformas fossem implementadas a qualquer custo. Mas sim um pblico legalista, que
defendia as reformas de base, mas que no admitia o fechamento do Congresso Nacional e esperava pelas eleies de
1965. In: FERREIRA, Jorge e DELGADO, Lucilia de Almeida Neves. O Brasil republicano. O tempo da experincia
democrtica da democratizao de
1945 ao golpe civil militar de 1964. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2003. vol 3. p.
384.
13
GOULART, Jango. Discurso do Comcio de Treze de Maro. Citado por: VENTURA, Zuenir. Vozes do golpe um
voluntrio da ptria. So Paulo: Companhia das Letras, 2004. p. 22-3
14
No apogeu da Guerra Fria, Goulart era um obstinado defensor da ampliao das relaes do Brasil com pases
no necessariamente vinculados ao bloco capitalista. Anteriormente, como vice-presidente de Juscelino Kubitschek,
visitou a Unio Sovitica, fato que desagradou aos polticos anti-reformistas e aos setores mais conservadores das
Foras Armadas.
15
FERREIRA, Jorge, op. cit, 2001. p.7.
16
Sobre a trajetria do conceito de populismo e suas inmeras aplicaes pode-se recorrer ao elucidativo ensaio
de ngela de Castro Gomes intitulado O Populismo e as Cincias Sociais no Brasil: notas sobre a trajetria de um
conceito In: FERREIRA, Jorge, op. cit., 2001 p. 17-57.
17
Sobre a posio do movimento sindical brasileiro que floresceu a partir das greves do ABC, em relao ao
movimento sindical do incio dos anos de 1960, vide: SANTANA, Marco Aurlio. O novo e o velho sindicalismo:
anlise de um debate. Revista de Sociologia e Poltica, n 10 /11, 1998.
18
Fontes importantes para uma melhor compreenso da obra de Alberto Pasqualini so:
PASQUALINI, Alberto. Bases e sugestes para uma poltica social. Rio de Janeiro: Livraria So Jos,
1958;
BODEA, Miguel. O trabalhismo e o populismo o caso do Rio Grande do Sul. Dissertao de Mestrado. So Paulo: USP,
1984; DELGADO, Lucilia de Almeida Neves, op. cit., 2001;
DELGADO, Lucilia de Almeida Neves, op. cit., 1989;
RUAS, Miriam, Diehl. A doutrina trabalhista no Brasil (1945-1964). Porto Alegre: Srgio Antnio Fabris Editor,
1986.19
Sobre a Frente Parlamentar Nacionalista, dois estudos da autora do presente ensaio podem ser
consultados:
DELGADO, Lucilia de Almeida Neves. Partidos polticos e frentes parlamentares: projetos, desafios e conflitos
na democracia. In: FERREIRA, Jorge e DELGADO, Lucilia de Almeida Neves, op. cit., 2003. p. 127-54 e Frente
Parlamentar Nacionalista: utopia e cidadania. In: Revista Brasileira de Histria (27). So Paulo: ANPUH, 1994.
1
2

J sobre as Ligas Camponesas, dentre inmeros estudos, destacam-se os seguintes:


MONTENEGRO, Antnio Torres. Ligas camponesas e sindicatos rurais em tempo de revoluo. In: FERREIRA, Jorge
e
DELGADO, Lucilia de Almeida Neves, op cit, 2003. p. 241-72.

Hosana Bezerra, Sem ttulo, 2005. Acrlico sobre tela, 30x60 cm

Idias e Leis
Ilmar Galvo
A reforma do Poder Judicirio
Newton Tavares Filho
A Emenda Constitucional no 45 e a reforma do
Poder Judicirio: algumas observaes
Luis Carlos Sigmaringa Seixas e Edgard Lincoln de Proena Rosa
Reformas necessrias ao Estado brasileiro

Ilmar Galvo*

A reforma do Poder
Judicirio

194 |

*Ilmar Galvo. Ministro aposentado do Supremo Tribunal Federal e advogado

Idias e Leis

Com a edio da Emenda Constitucional no 45, de 8 de dezembro ltimo, encerrouse longa espera, de mais de quinze anos, pela reforma do Poder Judicirio.
Foi o perodo em que mais se falou, no Brasil, no Poder Judicirio, mais
precisamente, na chamada crise do Poder Judicirio.
Falar em crise do Poder Judicirio, alis, nada tem de novo. tema que sempre
esteve em voga, como mostra a histria do direito brasileiro. Trata-se, na verdade, da
mesma crise que levou Nabuco de Arajo, em meados do sculo XIX, a prognosticar
o seu colapso total, conforme registrado por Joaquim Nabuco, em Um estadista do
Imprio, seguindo-se observaes, no mesmo sentido, de Assis Brasil e de J. X. Carvalho
de Mendona, na dcada de 1920, e de Philadelpho Azevedo, na de 1940.
A singularidade, nestes ltimos anos, foi que a crise do Judicirio passou a ser
considerada um problema no apenas dos juzes, advogados e membros do Ministrio
Pblico, mas da sociedade como um todo.
Trata-se de fator que se revelou decisivo para que o Poder Judicirio fosse
colocado como uma das prioridades do movimento reformista que, atendendo a uma
vontade poltica geral, dominou os trabalhos do Congresso Nacional na ltima dcada.
No se pode desconhecer, com efeito, que a justia brasileira se ressente de diversos males,
como, por exemplo, a seletividade e a ineficcia das decises. No primeiro
No se pode
caso, por parecer que a Justia Penal pune apenas os pobres,
desconhecer, com efeito,
marginalizados e excludos; e, no segundo, tendo em vista no apenas a
que a justia brasileira se
circunstncia de o cumprimento das sentenas encontrar-se, entre ns,
ressente de diversos males,
condicionado ao ajuizamento de nova ao (de execuo), ensejando
como, por exemplo, a
novos prazos de defesa, novos incidentes processuais e novos recursos, mas
seletividade e a ineficcia
tambm, principalmente, a impossibilidade prtica de sujeitar-se o Poder
das decises
Pblico, o nosso maior litigante, ao decidido pelo magistrado.
Todavia, o que, realmente, caracteriza a to falada crise do Judicirio, so dois
problemas muito mais graves, que esto a exigir todo esforo possvel em prol de sua
superao, podendo ser assim resumidos:
a) De um lado, uma manifesta incapacidade da mquina judiciria de tornar-se acessvel
a todos aqueles que dela precisam, que no tm como superar a complexidade da
Justia para levar-lhe suas causas, seus anseios. Trata-se daquela parcela da populao
que vive em estado de misria absoluta ou no limiar dele, estimada em mais de 30
milhes de pessoas.
b) De outra parte, uma desproporcionalidade sempre crescente entre a quantidade de
feitos e o nmero de julgadores, problema que se agrava continuamente. O Pas
cresce e desenvolve-se. Conseqentemente, multiplicam-se os conflitos, as lides e,
enfim, os processos. No aumentam, entretanto, na mesma proporo, os recursos
pblicos, o que impossibilita a expanso da mquina judiciria. Um estado de dficit
permanente e crnico, que resulta numa intolervel morosidade na prestao
jurisdicional, e que se expressa, no raro, por duas dcadas de espera pela soluo
final da lide.

Revista Plenarium |

195

Para a soluo do primeiro problema, caracterizado pelo que, acertadamente, se


convencionou denominar de litigiosidade reprimida, j se encontra em implantao, no
Brasil, medida capaz, se no de erradic-lo, pelo menos, de atenu-lo. Trata-se dos
Juizados
Especiais, rgos judicantes de competncia limitada, integrantes das
O primeiro
Justias Estadual e Federal, que se vm revelando um instrumento de
tribunal instalado no
grande eficcia no s na desobstruo dos nossos Juzos e Cartrios
Brasil Colnia, no sculo
tradicionais, mas tambm, principalmente, no papel de possibilitar o
XVII, j sofria
acesso ao Poder Judicirio grande parcela desvalida de nossa populao.
do mal que hoje nos
So rgos que exibem, entre outras, as virtudes da dispensa de
aflige, o excesso de
advogados, da irrecorribilidade de suas decises para os Tribunais,
feitos para o nmero de
da inexistncia do chamado recurso de ofcio, da execuo da sentena
seus integrantes
contra
o Poder Pblico independentemente de precatrio e da possibilidade de
funcionamento em turnos distintos do da jornada de trabalho, de molde a proporcionar
a sua procura pelos mais humildes, sem perda de jornadas de servio.
Embora ainda carentes de recursos materiais e humanos, j exibem nmeros
encorajadores: somente em 1998, cerca de dois milhes de feitos lhes foram
distribudos, dos quais foram julgados um milho e seiscentos mil. Quer dizer, mais de
um quarto dos processos distribudos aos Juzos de Primeiro Grau dos Estados
(7.708.000) e quase um tero dos feitos julgados nessa instncia (5.180.000)1.
Por fim, a lentido mazela que tem por causa principal o excesso de lides, o excesso de
re- cursos e, por que no, o desnimo que costuma afetar alguns julgadores e membros do
Ministrio Pblico, resultado da sensao de impotncia, diante de uma carga de trabalho
insupervel.
Sem que isso nos venha servindo de consolo ou que nos permita dormir o sono da boa
consci- ncia2 , no ele novo entre ns. Nem exclusivo da Justia brasileira, ao que se
sabe.
H quem observe que a lentido um mal que remonta aos tempos bblicos.
Costuma- se citar, a propsito, uma decretal de Carlos Magno que autorizava o litigante, a
quem o juiz no provesse logo com a sentena, a transportar-se para a casa do magistrado,
passando a viver custa deste, at que tivesse o feito seguimento.
Na verdade, o primeiro tribunal instalado no Brasil Colnia, no sculo XVII a
Relao da Bahia , na observao do historiador ingls Stuart Schwartz3, j sofria do mal
que hoje nos aflige, o excesso de feitos para o nmero de seus integrantes.
Efetivamente, segundo o referido autor,
os dez juzes da Relao eram simplesmente incapazes de dar conta da quantidade de
causas no rol da corte [...]. O volume dos recursos cveis era to grande que sobrava
pouco tempo para as causas de outro tipo. Como resultado, os acusados de ofensas
criminais definhavam meses e at anos na decrpita priso de Salvador, sofrendo privaes
extremas [...].

O Prof. Jos Carlos Barbosa Moreira4 adverte, com a experincia de quem h muitos
anos participa de congressos internacionais de direito processual, que o problema
universal e alarma no poucos pases do chamado Primeiro Mundo. E registra o seguinte:

Com justas razes, olhamos para a Itlia como quem contempla um dos pontos
culminantes da cincia jurdica em geral e da processual em particular. Isso no impede
que o processo, l, seja irritantemente lento. Na rea civil, segundo dados constantes do
relatrio sobre a administrao da justia [...] girou em torno de quatro anos, entre 1991
e 1997, a durao mdia dos processos, em primeiro grau de jurisdio [...]. No Japo, antes
da entrada em vigor do novo cdigo, em 1998, no era raro que um feito civil se arrastasse
por alguns anos na primeira instncia e levasse mais de um decnio at a eventual
deciso da Corte Suprema. [...] A Inglaterra estava to descontente com o [...] ritmo dos
pleitos [...] que se disps a adotar, quebrando multissecular tradio, um cdigo de
processo civil[...]. Quanto aos Estados Unidos [...] um feito civil [...] chega a durar em
mdia, na primeira instncia, nada menos que trs a cinco anos [...].

Com efeito, em obra recente5, anotou o seu autor, Prof. Daniel Meador, da
Universidade de Virgnia:
A preocupao dominante nos tribunais norte-americanos, desde os anos 60, tem sido
o incessante crescimento da quantidade de casos [...]. Em muitos tribunais, o nmero de feitos
apre- sentados anualmente tem triplicado nas ltimas trs dcadas. Como resultado disso,
podem ser longas as demoras para se obter um julgamento, chegando a cinco anos em
determinadas cortes.

A morosidade um problema que se agrava, entre ns, no apenas medida que o


Pas se desenvolve, mas tambm na razo direta em que o povo desperta para a
cidadania.
A soluo para o problema constitui um permanente desafio. Estamos conscientes de
que no ser alcanada, de uma vez, pela reforma em curso. H de resultar de um lento
trabalho construtivo, de uma preocupao constante na busca de solues, de caminhos
possveis.
So de trs ordens as providncias sugeridas pelos diversos estudiosos:
a) o aumento do nmero de julgadores;
b) a modernizao do processo;
c) a reduo do nmero de recursos e a simplificao dos procedimentos.
Na verdade, providncias dessa natureza vm sendo paulatinamente postas em prtica,
entre ns, nos ltimos tempos, nos limites do possvel.
No que tange ao aumento do nmero de julgadores, trata-se de medida que nos
ocorre, por primeiro, quando se pensa em um nmero excessivo de processos.
No podemos esquecer, entretanto, que os recursos pblicos nunca so bastantes para
o atendimento de um aumento de demanda de julgadores em ordem a resolver o
problema. No nos possvel, na verdade, dispor de um juiz para cada 3.500 habitantes,
como ocorre na Alemanha, em vez de um juiz para cada 23.000 habitantes, como temos
atualmente.

A crise do Poder Judicirio, portanto, est longe de encontrar soluo no aumento do


nmero de julgadores.

Quanto modernizao dos processos, na verdade, muito pouco se tem feito. Parece
que esse trabalho deveria comear pela organizao dos autos do processo
Hoje, qualquer
que, entre ns, ainda obedece praxe vigente no tempo das
empresa que se preze tem
Ordenaes, havendo evoludo to-somente quanto abertura dos
a seu servio um expert
furos por onde passar a linha de costura das folhas dos autos, que
em tcnicas de qualidade,
feita atualmente por uma mquina eltrica no lugar da furadeira
com vistas
manual.
racionalizao e
Hoje, qualquer empresa que se preze tem a seu servio um expert
ao aperfeioamento
em tcnicas de qualidade, com vistas racionalizao e ao
de seus servios. O
aperfeioamento de seus servios. O Poder Judicirio h de fazer o
Poder Judicirio h
mesmo, com vista modernizao do seu trabalho, compatibilizando o
de fazer o mesmo,
fluxo dos procedimentos dinmica introduzida pela informtica.
com vista
Por fim, no se pode deixar de reconhecer que a reduo dos recursos
modernizao do seu
e a simplificao dos procedimentos significa a soluo ideal para o
trabalho,
problema, no se podendo perder de vista, entretanto, que a reduo do
compatibilizando o fluxo
nmero de lides e recursos h de ser feita de molde a no reprimir o
dos procedimentos
exerccio do direito jurisdio, a no mutilar a cidadania e a no
dinmica introduzida
conspirar contra a histria, que
pela informtica
aponta no sentido oposto, isto , no de facilitar-se o acesso ao
Judicirio.
Providncias dessa natureza vm sendo continuamente postas em prtica, por meio
de modificaes introduzidas no Cdigo de Processo Civil.
Uma dessas, resultou na Lei no 9.756/98, que autorizou o relator a dar provimento
ou, mesmo, a negar provimento, de pronto, a recurso especial ou extraordinrio
manifestamente inadmissvel, improcedente, prejudicado ou em confronto com smula ou
com jurisprudncia dominante do respectivo tribunal.
A referida Lei no 9.756/98, aliada introduo, em nosso sistema processual, das
class actions (aes coletivas, mandado de segurana coletivo), constituem exemplo
patente da possibilidade de aperfeioamento do Poder Judicirio por via de reforma dos
diplomas processuais, com supresso de recursos ou simplificao do seu julgamento.
H que se pensar, ainda, na introduo e no incremento dos mtodos alternativos
de resoluo dos conflitos.
Nos Estados Unidos h uma enorme difuso desses meios de composio das
lides: mediao, negociao, conciliao e arbitragem, por meio das ADRs (courts
annexed). A difuso da arbitragem abrange quase todos os setores, at mesmo os que
envolvem a administrao, principalmente a federal, inclusive relativamente a tributos,
sendo uma das causas da pequena quantidade de processos distribudos nas cortes federais,
cerca de 2,62% do total de processos distribudos nas estaduais. Alguns estados j
comeam a usar a corte anexada para a soluo de conflitos envolvendo a administrao
em questes ambientais, do consumidor e trabalhista, dentre outras.
Entre ns, ainda no h uma preocupao para definir-se uma poltica de utilizao
dos meios alternativos de soluo de conflitos, considerando que j temos lei regulando a
arbitragem.
Emendas ao Cdigo de Processo Civil tm sido constantemente sugeridas e

efetivadas, no sentido da supresso de recursos, v.g., dos agravos de instrumento, que


ficariam retidos nos
autos, para serem apreciados como preliminares dos recursos, salvo aqueles manifestados contra

198 |

despachos de indeferimento dos recursos especiais e extraordinrios. Tambm dos


embargos infringentes, que no tm uma boa justificativa para continuar existindo, cuja
supresso, entretanto, pouco adiantaria, dado o insignificante nmero de ocorrncias da
espcie.
Tem sido sugerida, ainda, a extino dos processos de liquidao e de execuo de
sentena, substitudos que ficariam pela possibilidade de execuo, de pronto, da sentena
que, para isso, seria dotada de efeito mandamental e, portanto, lquida, a fim de que nada
restasse a fazer seno exigir o seu cumprimento pela parte vencida na ao, sob pesadas
penas.

A Emenda Constitucional no 45/04


Expostos que foram, de forma resumida, os problemas que afligem, presentemente, o
Poder Judicirio, vejamos em que concorrer para a sua soluo a Emenda Constitucional
no 45/04, editada em dezembro ltimo, depois de treze anos de trmite nas duas Casas do
Congresso.
No se pode dizer que no teve ela em mira a principal causa da crise do Poder
Judicirio,
qual
seja,
a
morosidade.
Pelo menos oito dos novis dispositivos tiveram por objeto dar maior rapidez ao
desempenho jurisdicional.
Dois deles, entretanto, em carter meramente programtico, com vista atuao
futura do legislador: o do inciso LXXVII do art. 5o, assegurando a todos, razovel
durao do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitao; e o do inciso
XIII do art.
93, prevendo que o nmero de juzes na unidade jurisdicional ser proporcional
efetiva demanda judicial e respectiva populao.
Trata-se de providncias que se complementam, e que, como j ficou dito, so insuscetveis
de pronta viabilizao, diante da crnica escassez de recursos oramentrios.
A reteno de
Nos incisos II, c e e, e VIII-A, do art. 93, estipulou-se que a
autos, pelo juiz,
promoo, remoo e permuta do juiz dependero da produtividade e
encontrar, sempre, uma
presteza no exerccio da jurisdio, no sendo deferida a magistrado que,
justificativa irrecusvel,
injustificadamente, retiver autos em seu poder, alm do prazo legal.
representada pela
Trata-se de normas que tero algum efeito prtico, no sentido da
desproporo, sempre
agilizao dos processos, embora se possa adiantar que a reteno de
crescente, entre o nmero
autos, pelo juiz, encontrar, sempre, uma justificativa irrecusvel,
de feitos e a capacidade de
representada pela desproporo, sempre crescente, entre o nmero
sentenciar dos
de feitos e a capacidade de sentenciar dos magistrados em geral.
magistrados em geral
Pelos incisos XII e XV, do mesmo art. 93, foi decretada a extino dos
recessos forenses e preconizada a imediata distribuio dos processos nos Tribunais.
No primeiro caso, o efeito duvidoso, dada a impossibilidade prtica de fazer
coincidir as frias do relator com as do revisor, circunstncia que poder determinar a
paralisao do processo por, pelo menos, quatro meses por ano, o dobro, portanto, do
tempo dos recessos at agora observados. A distribuio imediata de todos os recursos, por

outro lado, s trar a vantagem de dar a conhecer, de pronto, o respectivo relator, cujas
dependncias de trabalho dificilmente comportaro a quantidade dos processos
distribudos, cujo acmulo poder embaraar o andamento do servio.

No inciso XIV do art. 93, autorizou-se a delegao, aos servidores das secretarias e
cartrios, da atribuio para a prtica de atos de administrao e de atos de mero
expediente, sem carter decisrio.
Constitucionalizou-se, com essa medida, uma praxe que, de h muito, vem sendo
adotada nos auditrios do Pas.
Duas outras providncias, entretanto, esto destinadas a produzir, a curto prazo,
sensveis resultados em prol da reduo do nmero de processos e de
O efeito vinculante
recursos. Refiro-me incluso de mais um pressuposto para
instituto
conhecimento do recurso extraordinrio (art. 102, 3o), consistente na
controvertido.
demonstrao da repercusso geral da questo constitucional
Para forte
discutida no caso; e, finalmente, ao efeito vinculante, para os demais
corrente doutrinria,
rgos do Poder Judicirio e, especialmente, para a Administrao
propicia a sujeio
Pblica, direta e indireta, federal, estadual e municipal, das smulas
crescente das instncias
aprovadas por 2/3 dos membros do Supremo Tribunal Federal (art.
inferiores orientao
103-A) e das decises definitivas de mrito proferidas pelo STF nas ADIs
ditada pelos Tribunais
e ADCs (art. 102, 2o).
Superiores, onde impera a
O pressuposto da repercusso geral da questo constitucional
tendncia de perpetuar-se
configura, na prtica, a repristinao da argio de relevncia que
a hegemonia das
tanta repulsa mereceu dos advogados e das partes em geral, privados que
correntes mais
ficavam de ter suas questes constitucionais apreciadas pelo Supremo
conservadoras, vinculadas
Tribunal Federal.
a uma concepo
de recordar-se que, ao referido incidente processual, se deveu a
autoritria do direito
criao do Superior Tribunal de Justia, a nova Corte que veio partilhar
a
competncia do SupremoTribunal Federal e, conseqentemente,
possibilitar
a supresso do malsinado incidente processual, agora, lamentavelmente, exumado sob nova
denominao, mas com os mesmos efeitos. No obstante o inconveniente apontado,
certo que concorrer para a desobstruo do Supremo Tribunal Federal.
O efeito vinculante instituto controvertido. Para forte corrente doutrinria,
propicia a sujeio crescente das instncias inferiores orientao ditada pelos Tribunais
Superiores, onde impera a tendncia de perpetuar-se a hegemonia das correntes mais
conservadoras, vinculadas a uma concepo autoritria do direito.
Entre outras objees, h quem entenda que no se pode impor ao juiz a interdio do
seu direito de pensar e de refletir de maneira crtica sobre as questes submetidas sua
apreciao.
No obstante a manifesta percucincia de tais objees, no podemos deixar de
reconhecer que, diante da incapacidade em que se encontra o Poder Judicirio de decidir,
a tempo e a hora, a avalanche, cada vez maior, de lides, configura a soluo alvitrada um
mal menor em favor do qual, pelo princpio do bom senso, se haveria de optar.
No uma frmula ideal, mas a frmula possvel de descongestionar o
Judicirio. H, na verdade, grande diferena entre mordaa e perenizao das causas
que representa o maior flagelo da realizao da Justia, na lio do saudoso Edgard de
Moura Bittencourt, que no pode ser suavizado pela falsa, e sobretudo onerosa, esperana

que leva s partes.


Sua aplicao constitui uma das esperanas depositadas na reforma, para a soluo do
problema do excesso de feitos, sendo certo que vir descongestionar no apenas o STF,
mas todos os demais rgos do Poder Judicirio, desde o primeiro grau.

Para aquilatar o seu alcance basta dizer que, presentemente, 88% dos recursos que
o STF julga, versam matria que j foi objeto de deciso anterior e que, vigente o efeito
vinculante, no se repetir no STF, dado que, perante as instncias ordinrias e, o que
mais importante, perante a Administrao, direta e indireta, nas esferas federal, estadual
e municipal, pleitos da mesma espcie no tero trnsito, abortando-os no nascedouro.
No soluo, portanto, apenas para o STF ou para os Tribunais Superiores, seno
tambm para todos os graus de jurisdio.
Servir, se corretamente aplicado por todos os Juzes, como um verdadeiro dique
litigiosidade ilegtima, de ordinrio exercida, com propsitos protelatrios, pelos
rgos e entes governamentais, os nossos maiores litigantes, que tambm ficaro
vinculados s decises do STF e dos Tribunais Superiores, impedindo o nascimento das
aes.
de ver-se que, no STF, o efeito vinculante das decises proferidas pela Corte j
se converteu em realidade dentro da esfera do prprio Tribunal embora, obviamente,
sem todas as vantagens que trar, como a inviabilizao das aes no nascedouro visto
que, no mbito da Corte Constitucional a orientao jurisprudencial j vem sendo
aplicada aos casos repetidos, por simples despacho do relator, na forma introduzida
pela Lei no
9.756/98, despacho esse somente impugnvel por meio de agravo regimental, recurso que
no comporta sustentao oral, tendo seu curso, por isso, sensivelmente abreviado.
A inovao permitiu que, em 2001, o STF pudesse julgar 107.000 recursos e que
nada menos que seis ministros do STF houvessem ultrapassado a marca de 11.000
recursos decididos, tarefa que seria absolutamente invivel, se cada recurso tivesse de
ser levado apreciao do colegiado.
De registrar-se, por fim, que a Emenda Constitucional sob enfoque prev a
instalao, pelos Tribunais Regionais Federais, Tribunais Regionais do Trabalho e
Tribunais de Justia, da justia itinerante (arts. 107, 2o; 115, 1o; e 125, 7o) e de
Cmaras regionais (art.
107, 3o; 115, 2o e 125, 6o), providncias que certamente contribuiro para facilitar o
acesso ao Poder Judicirio.

Notas
Cf. Banco de Dados do STF
Cf. Barbosa Moreira, Revista do Processo, p. 99-141.
3
Stuart Schwartz, Burocracia e sociedade no Brasil Colonial, p. 200.
4
Conferncia pronunciada durante o seminrio: Direito no Sculo XXI.
5
Os Tribunais nos Estados Unidos, trad. da Ministra Ellen Grace.
1
2

Newton Tavares Filho*

A EMENDA
CONSTITUCIONAL
O
N 45 E A REFORMA DO
PODER JUDICIRIO:
ALGUMAS OBSERVAES
No final de 2004 foi promulgada a Emenda Constitucional no 45, que pe em
vigor parte substancial da reforma do Poder Judicirio no Brasil. Essa Emenda vem luz
carregada de promessas, aps mais de uma dcada de tramitao no Congresso Nacional,
perodo em que mobilizou todos os setores da comunidade jurdica e a sociedade civil
para debater e propor solues para os problemas que afligem a Justia brasileira. O
objetivo deste trabalho destacar e avaliar criticamente alguns dos aspectos mais
importantes da reforma, sem contudo pretender esgotar o assunto ou abrang-lo na sua
inteireza. Ante a relevncia do tema, fundamental haver uma discusso pblica sobre as
medidas implementadas.

Identificao dos problemas


A Proposta de Emenda Constituio no 96, ncleo original da reforma
recentemente promulgada, foi apresentada pelo Deputado Hlio Bicudo Cmara dos
Deputados em
1992. Os trabalhos congressuais para sua apreciao envolveram principalmente debates
parlamentares e audincias pblicas com entidades de classe, organizaes da sociedade
civil, juristas e as categorias envolvidas na prestao jurisdicional. Vale destacar,
durante larga parcela do tempo em que se realizaram esses trabalhos, a ausncia do
emprego de um diagnstico abrangente e analtico da atividade jurisdicional no Brasil,
em nvel federal e estadual, que servisse de guia para conceituar problemas e propor
solues, impedindo a fragmentao e a disperso do debate. Com efeito, apenas a partir
de 2003 o poder pblico elaborou avaliaes quantitativas e qualitativas mais
aprofundadas, com o fim precpuo de subsidiar a reforma do Judicirio, notadamente pela
Secretaria de Reforma do Judicirio do Ministrio da Justia e posteriormente pelo
Supremo Tribunal Federal.1
202 |

*Newton Tavares Filho. Consultor Legislativo da Cmara dos Deputados. LLM., Georgetown University

Ao identificar os reais problemas do Judicirio com abrangncia, detalhamento e


preciso, um diagnstico ajudaria a imprimir coerncia e racionalidade escolha das
polticas pblicas

Revista Plenarium |

203

Newton Tavares
Filho
e das reformas institucionais e legais mais adequadas. Sobretudo, ter-se-ia a um
instrumento para explicitar os valores centrais da reforma, evitando a disperso de esforos
em to longa tramitao legislativa e expondo claramente quais os interesses e objetivos
envolvidos. Finalmente mas no menos importante essa metodologia permitiria o
monitoramento da execuo e a avaliao de resultados, medidas fundamental para a
eficcia da reforma.

O que aflige o Judicirio: diagnsticos


A literatura especializada fornece inmeros parmetros para a realizao desses
diagnsticos,2 e a farta experincia internacional na matria poderia tambm ter sido
utilizada. Inmeras organizaes internacionais possuem programas de reforma do
Judicirio, como por exemplo o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento
(PNUD), o Banco Mundial, a Agncia Dinamarquesa para o Desenvolvimento
Internacional (DANIDA) e a Agncia Americana para o Desenvolvimento Internacional
(USAID), cujos conhecimentos poderiam ter sido empregados como subsdio para os
trabalhos do Congresso. A experincia do direito comparado seria igualmente til, do
que temos como exemplo a minuciosa concepo e criteriosa implementao da
reforma judiciria no Reino Unido, baseada no relatrio governamental produzido por
Lord Woolf em 1996.3 Somados, esses conhecimentos e experincias contribuiriam
significativamente para evitar que preciosos (e sempre escassos) recursos pblicos fossem
desperdiados com medidas desnecessrias ou inadequadas.
Outro ponto a destacar, provavelmente relacionado deficincia dos dados disponveis
sobre os reais problemas que afligem o Judicirio, uma certa tendncia a debaterem-se
as reformas num plano notadamente abstrato, centrando a discusso em princpios
jurdicos garantidos em tese como a proteo judiciria, a vitaliciedade dos
magistrados ou a separao de poderes e empregados algumas vezes em
interpretaes corporativistas e anistricas. O debate congressual ter-se-ia beneficiado de
uma abordagem mais pragmtica, levando em conta que ali se estabeleciam polticas
pblicas voltadas para produzir resultados concretos, com base em recursos humanos,
materiais e oramentrios disponveis e sujeitos necessria e peridica avaliao, com o
objetivo de melhorar a (hoje baixa) qualidade de um servio pblico essencial prestado
populao.

Celeridade processual
Buscando soluo para a to divulgada crise do Judicirio, a Emenda Constitucional
n 45 colocou em vigor uma srie de medidas que podem ser agrupadas em torno de
alguns temas centrais. O mais premente deles, e que inspirou talvez o maior nmero de
inovaes, a celeridade processual, em suas vrias dimenses.
Dentre as iniciativas na matria, destaca-se a introduo do direito razovel
durao do processo judicial e administrativo no elenco de direitos fundamentais do
art. 5o da Constituio. Numa era onde se proclama enfaticamente a fora normativa da
Constituio, quando a doutrina v na Lei Fundamental muito mais que uma mera
o

204 |

*Newton Tavares Filho. Consultor Legislativo da Cmara dos Deputados. LLM., Georgetown University

Idias e Leis
declarao de intenes,4 de se esperar que o citado princpio surta efeitos prticos, no
mnimo como

Revista Plenarium |

205

Newton Tavares
Filho
vetor interpretativo da legislao infraconstitucional e como condicionante da atividade
judicante e administrativa da magistratura. Embora no seja simples definir
exatamente o que seja a razovel durao de que trata o novo inciso, Gomes Canotilho
fala, a propsito de direito semelhante reconhecido pela Constituio portuguesa, de
um direito a obter tutela efetiva e em tempo til contra ameaas ou violaes de direitos,
liberdades e garantias. A prtica, portanto, mostrar o que se pode entender por
razovel, com base nos critrios de presteza aliada efetividade e utilidade da
prestao jurisdicional para o cidado, em concreto.5 A nova regulamentao retira
desse modo a nfase de sobre as carncias do Judicirio, a justificar sua lentido, e a
coloca nas necessidades do jurisdicionado, como parmetro para determinar o grau de
rapidez desejvel.
O citado princpio dever ter especial conseqncia junto ao legislador, a quem cabe
reformar as leis processuais, particularmente quando j existe um razovel consenso sobre o
arcasmo de a legislao processual constituir um importante fator na crise do Judicirio.
Os esforos para a atualizao do processo, entretanto, esbarram em interpretaes
extremadas, com matizes s vezes corporativistas, de princpios constitucionais tais
como o devido processo legal, a proteo judiciria e a ampla defesa. Isso tem impedido
uma racionalizao mais profunda, por exemplo, do sistema de recursos, cuja lenincia e
complexidade merecem ser seriamente reavaliadas. Qui a introduo do novo direito
fundamental permita, num processo de ponderao de interesses agora
constitucionalmente protegidos, dar a devida relevncia ao fato de que justia tardia
justia denegada ainda que garantida formalmente ,
simplificando significativamente os trmites processuais.
Outro ponto a
destacar, provavelmente
relacionado deficincia
dos dados disponveis
sobre os
reais problemas que
afligem o Judicirio,
uma certa tendncia a
debaterem-se as
reformas num plano
notadamente abstrato,
centrando a discusso em
princpios jurdicos
garantidos em tese
como a proteo
judiciria, a vitaliciedade
dos magistrados ou a
separao de poderes
e empregados algumas
vezes em
interpretaes
corporativistas e

anistricas

Idias e Leis
Aqui cabe mencionar
novamente a preciosa lio
de Gomes Canotilho, para
quem o direito a processos
cleres e prioritrios que
existe em Portugal por fora
do
art.
20./4
da
Constituio daquele pas
constitui,
imposio
sentido
ordinrio
processos

desde logo, uma


constitucional
no
de o legislador
conformar os vrios
(penal,
civil,

administrativo) no sentido de
assegurar por via preferente e

204 |

sumria a proteo de direitos, liberdades e garantias. [...] A efetivao deste


direito pressupe uma nova formatao processual tendente a responder s
exigncias de celeridade e prioridade [...]. 6

Direes da Reforma
Mecanismos de cobrana
A preocupao com a celeridade na Emenda no 45 adentra a
carreira da magistratura, com o estabelecimento de estmulos e punies
para os juzes, centrados naquele valor. Assim, critrios objetivos de
produtividade e presteza no exerccio da jurisdio passam a orientar a
aferio do merecimento para promoo de magistrados promoo
que no ocorrer se o juiz injustificadamente retiver autos alm do prazo
legal, sem despachar ou decidir. Vale lanar aqui uma nota de
cautela, visto que essas inovaes dependero em grande medida da
vontade dos

Idias e Leis

A nova
regulamentao retira
desse modo a nfase de
sobre as carncias do
Judicirio, a justificar
sua lentido, e a coloca
nas necessidades do
jurisdicionado, como
parmetro para
determinar o grau de
rapidez
desejvel

rgos superiores do Judicirio que as aplicaro. A experincia de cominar


punies a juzes que violam prazos processuais j conhecida, e os
cdigos de processo prevem h mais de sessenta anos penas que vo ao
extremo da reteno de salrio do juiz, na razo de um dia de
vencimentos por dia de prazo ultrapassado.7 Entretanto, razes as mais
diversas, que incluem justificativas legais aplicadas com largueza e a
falta de recursos materiais e humanos, permitiram que essas
disposies tivessem sua eficcia grandemente reduzida se no
totalmente eliminada. Veremos, ento, se a nova conformao
constitucional do Poder Judicirio ir produzir a necessria mudana
de mentalidades que se requer para o sucesso das
disposies em questo.

Vedao das frias coletivas


Ainda no interesse da celeridade mas no apenas com esse objetivo
inmeras outras medidas so introduzidas pela Emenda no
45. A atividade
jurisdicional passa a ser ininterrupta, vedadas as frias coletivas nos juzos e tribunais de
segundo grau. Nesse particular, a reforma poderia ter ido alm, reduzindo as frias de
sessenta dias de magistrados e membros do Ministrio Pblico inexplicvel prerrogativa
de prestadores de um servio pblico essencial, que se ressente e reclama, ele prprio, da
insuficincia de seus quadros. Procura-se inovar nas prticas gerenciais, permitindo a
delegao de atos de administrao e de mero expediente, sem carter decisrio, aos
servidores da Justia, como forma de reservar aos juzes precipuamente a atividade
judicante propriamente dita. Ordena-se, finalmente, a distribuio imediata dos processos
no Judicirio e no Ministrio Pblico.

Prestao
demanda

judiciria

em

funo

da

Outra inovao que merece destaque a determinao de que o nmero de juzes nas
comarcas e circunscries seja proporcional efetiva demanda judicial e respectiva
populao. conhecida a insuficincia dos quadros do Judicirio em todas as instncias, e a
relao entre o nmero de juzes e a populao pode ser considerada baixa, em comparao
com outros pases.8
Essa carncia se acentua ainda mais num contexto onde inmeros fatores intensificam as
presses sobre o Judicirio, tais como o aumento substancial da litigiosidade aps a
Constituio de
1988, a complexidade do processo civil e penal e, sobretudo e especialmente, a falta de
recursos oramentrios que impede a expanso e o aparelhamento dos servios judicirios.
Merece, portanto, louvor a iniciativa de incluir o dispositivo no texto da Constituio.
A conduo da poltica econmica nacional, entretanto, tem priorizado uma
draconiana reduo nos investimentos do setor pblico nas ltimas dcadas, e no est
claro como o Estado far cumprir a referida determinao. O certo que o direito
proteo judiciria (CF, art. 5o, XXXV) no direito divino, tampouco fruto da
Revista Plenarium |

205

Newton Tavares
natureza, mas depende do efetivo dispndio de recursos pblicos, baseado em decises
Filho
polticas sobre a alocao desses recursos. 9 Ausente essa vontade poltica, poder o novo
dispositivo constitucional cair no vazio especialmente ante a irrelevncia a que o
Supremo Tribunal Federal reduziu os instrumentos para concretizao da Constituio,
notadamente o mandado de injuno.10

206 |

Por outro lado, uma abordagem centrada na contratao de juzes poder


incorrer erradamente na presuno de que cabe ao Estado atender toda e qualquer
demanda que se faa ao Judicirio, mesmo quando infundada ou temerria. Uma f
excessiva na capacidade de o Judicirio responder indiscriminadamente demanda com
fundamento inclusive em uma interpretao extremada e pouco pragmtica do princpio
constitucional da proteo judiciria pode encorajar o desperdcio de recursos, atraindo
mais causas do que o necessrio e concentrando esforos apenas em julgar muitos processos,
e no os mais importantes, nem em faz-lo de forma racional.11 Em outras palavras, um
bom Judicirio nem sempre aquele que julga todas as causas que lhe so submetidas.
Vale lembrar que a Justia tem um papel preventivo to relevante quanto o de represso
ao ilcito, seja ele civil ou penal a certeza de que um contrato descumprido ser
prontamente executado, ou de que um crime ser punido com rapidez, serve, ela mesma,
de forte incentivo ao cumprimento espontneo da lei. Isso s possvel se esse sistema for
eficiente, e importante assumir expressamente a limitao dos meios como diretriz da
reforma do Judicirio ao modo de pases onde abundam recursos num grau sequer
imaginado entre ns e encorajar mais intensamente solues preventivas e mtodos
extrajudiciais de soluo de conflitos, nos casos em que a realidade assim o indicasse. Como
observa com propriedade Maria Tereza Sadek, o Pas ainda est muito distante de
aproveitar o todo o potencial das solues alternativas para a soluo de disputa (ADR).12

Smula vinculante
O modelo brasileiro e o de outras democracias uma anlise comparativa
A par da preocupao com a celeridade e com ela conexa , a Emenda no 45
introduz a smula vinculante para o Supremo Tribunal Federal STF. Por seu
intermdio, o Tribunal poder editar smula de obedincia obrigatria pelo Judicirio e
pela
Uma abordagem
Administrao Pblica em todas as esferas da Federao. A inovao
centrada
na
corresponde a uma das mais radicais reformulaes da jurisdio
contratao de juzes
constitucional na vigncia da Constituio de 1988, pela ousadia de sua
poder incorrer
concepo e pela controvrsia que suscitou. O novo instituto, que aproveita a
erradamente na
tradio da smula de jurisprudncia dos tribunais j existente no direito
presuno de que cabe ao
brasileiro, constituiu mais uma resposta chamada crise do Supremo Tribunal
Estado atender toda e
Federal, que, por dcadas, tem empreendido enormes esforos para decidir
qualquer demanda que se
dezenas de milhares de feitos que ali chegam todos os anos, em crescimento
faa ao Judicirio, mesmo
exponencial, numa situao que compromete seriamente o exerccio da funo
quando infundada ou
precpua de guardi da Constituio por aquela Corte.
temerria
A gravidade da crise do STF se evidencia com exemplos no direito comparado. O STF recebeu 83.667 processos apenas no ano de 2004,13 enquanto a Suprema
Corte americana fonte de inspirao para a criao do STF aps a proclamao da
Rep- blica recebe em mdia 7.000 processos por ano, dos quais apenas 100 recebem
julgamento plenrio a cada ano.14 Dentro do sistema romano-germnico, a Corte
Constitucional alem recebeu 122.286 processos no perodo de quarenta e sete anos

(1951-1998), dos quais


119.093 foram decididos, numa mdia de 3.218 processos por ano.15 O flagrante contraste
dos nmeros evidencia o irrealismo do sistema brasileiro.

Apoio e crticas ao instituto


Para seus defensores, a smula vinculante constitui uma necessria correo nos
rumos do controle de constitucionalidade no Brasil, ante a evidente impossibilidade
de o Supremo julgar tal avalanche de processos, em sua maioria repetitivos, e a
insegurana jurdica da decorrente.16 certo que o controle de constitucionalidade
tem entre ns uma amplitude h muito abandonada em seu modelo original a prtica
constitucional americana e desconhecida entre as democracias contemporneas. Nos
Estados Unidos, vigora desde 1925 um mecanismo de seleo de recursos que permite
Suprema Corte receber e julgar apenas causas consideradas de interesse nacional
o writ of certiorari 17. Aliada ao certiorari est a fora vinculante das decises, caracterstica
do Common Law curiosamente ignorada quando se importou para o Brasil o controle
difuso americano, na Constituio de 1891 , que vincula todo o sistema judicirio
americano deciso tomada pela Suprema Corte sobre determinada matria. Juntos, esses
A excessiva lenincia do
dois institutos proporcionam ao mais importante tribunal
sistema brasileiro,
estadunidense instrumentos que impedem as causas repetitivas e os
aliada a uma cultura
recursos ditos frvolos (frivolous appeals) que chegam ao STF aos
jurdica que valoriza a
milhares todos os anos. A excessiva lenincia do sistema brasileiro,
insistncia do sucumbente
aliada a uma cultura jurdica que valoriza a insistncia do sucumbente
em recorrer, ainda que
em recorrer, ainda que sem mrito, compreensivelmente conduziram o
sem mrito,
Supremo situao calamitosa em que se encontra.18 Nesse contexto, a
compreensivelmente
adoo da smula vinculante aproxima o sistema de sua concepo
conduziram o Supremo
original, tornando-o mais eficiente e gil.
situao
A smula vinculante, entretanto, no livre de contradies, e
calamitosa em que
suscitou intensas crticas. O sistema romano-germnico adotado no Brasil
se encontra.
desconhece a fora vinculante do precedente judicial, e as conseqncias
Nesse contexto, a
prticas da inovao ainda no so inteiramente conhecidas. A restrio do
adoo da smula
acesso jurisdio constitucional do STF pelo modo difuso justamente
vinculante aproxima o
o mais democrtico, porque franqueado a qualquer cidado poder
sistema de sua
empobrecer o debate jurdico acerca de questes caras ao povo, mas
concepo original,
danosas aos interesses dos governantes ou das elites, com evidentes
tornando-o mais
prejuzos
eficiente e gil
aos interesses da cidadania. Para alm disso, os detratores da smula
vinculante afirmam que ela engessaria as instncias inferiores do Judicirio, impediria a
inovao e atentaria contra a independncia judicial.19 Muitas dessas indagaes ainda
sero respondidas na prtica. No obstante essas crticas, prevaleceu uma viso mais
pragmtica que privilegia a segurana jurdica proporcionada por decises cleres, mais
consentnea com a jurisdio extraordinria e poltica historicamente atribuda ao STF.
Cabe entretanto apontar que a smula vinculante, tal como concebida, representa
um potencial instrumento para pr em risco os ganhos de agilidade que possam
ocorrer, porquanto ser permitida reclamao ao STF contra ato administrativo ou
deciso judicial que contrariar smula aplicvel. Abre-se a uma larga oportunidade
para que apenas se transfira o local da irresignao da parte, antes manifesta na mirade
de recursos cabveis para e dentro do STF. Aprofundar-se no tema lamentavelmente
ultrapassa os limites deste

trabalho, mas fica aqui a nota de alerta para que a regulamentao infraconstitucional
tenha em conta a matria.

Sobre o controle difuso da constitucionalidade e a regulamentao da


matria
A reformulao da jurisdio constitucional prossegue com a exigncia de que
seja provada a repercusso geral das questes constitucionais discutidas no controle de
constitucionalidade difuso, podendo o STF rejeitar recursos extraordinrios pelo voto de
dois teros de seus integrantes, caso entenda no caracterizada essa condio. A medida
na essncia semelhante argio de relevncia existente no regime da Constituio de
1967/69, sendo que no mais cabe ao STF disciplinar sua aplicao, como
anteriormente, mas ao Congresso, por via de lei. Valem aqui as consideraes tecidas a
respeito da smula vinculante: a importao do controle difuso de constitucionalidade
americano foi feita desconsiderando caractersticas essenciais daquele modelo. As
peculiaridades do sistema de controle de constitucionalidade no Brasil levaram o STF
situao crtica em que se encontra, com 85% de suas causas repetindo questes j
decididas, e mostrou-se imperativa uma correo de rumos.
De todo o exposto, nota-se claramente uma tendncia concentrao da jurisdio
constitucional brasileira, com o progressivo estreitamento do controle difuso e a
ampliao dos instrumentos de natureza concentrada, com a criao da ao
declaratria de constitucionalidade.20 No so poucos os riscos de que haja uma
reduo na capacidade dos cidados em geral de influir na pauta de discusses da mais
alta corte de justia do Pas. Isso adquire importncia capital quando se tem em conta
que o STF tem acentuado papel poltico, decidindo causas da mais alta relevncia para a
Nao. Est nas mos do Congresso, portanto, a delicada tarefa de regulamentar o tema
observando tambm valores como a soberania popular e a participao democrtica,
consagrados na vigente Constituio.

O controle externo da magistratura


e o Conselho Nacional de Justia
No mbito institucional, a criao do Conselho Nacional de Justia CNJ outra
inovao de grande magnitude. O rgo tem como finalidades principais a superviso
disciplinar dos magistrados e a coordenao e o controle da atuao administrativa e
financeira dos rgos judiciais. Sua formulao seguiu-se a um intenso e inflamado debate
acerca da necessidade e da possibilidade de se estabelecer um controle externo da
magistratura, tanto no mbito do Congresso como em doutrina e na sociedade civil. Seus
defensores lembram que, no Estado democrtico de direito, inconcebvel que qualquer
dos poderes seja auto-suficiente na verificao da regularidade de sua atuao,
afirmando o imperativo de se estabelecer um controle da sociedade civil, tanto difuso, pela
transparncia das decises, quanto institucionalizado, para tornar vivel a apurao de
irregularidades e correo de rumos administrativos de atuao.21
Seus inimigos contra-argumentam invocando o princpio da separao de poderes e
alertando para a ameaa independncia judicial. Pressionado pelo forte clamor pblico,

entretanto, o Congresso escolheu instituir o Conselho Nacional de Justia.

A composio do novo rgo majoritariamente d e


magistrados, mas inclui tambm representantes do
Ministrio Pblico, da Ordem dos Advogados do Brasil e
da sociedade civil estes ltimos escolhidos pelo
l. obre
Congresso Naciona Dentre suas competncias, sobreleva oidades
poder correicional s
mente
a magistratura, podendo determinar as remoes, disponibiluzes.
e aposentadorias, vedada a invaso da esfera propriasposta
jurisdicional ou a interferncia no livre convencimento dos j
Para alm do aspecto correicional, o CNJ uma re
situao de atomizao e falta de coordenao do Judicirio criada
pela
Constituio de 1988, que garantiu a cada um dos tribunais, e no ao seu conjunto,
elevado grau de autonomia. Nas competncias do novo Conselho, grande nfase dada
superviso e unificao de polticas administrativas realizadas pelos diversos rgos do
Judicirio, com uma louvvel preocupao com registros estatsticos, diagnsticos e
planejamento de aes. Se bem executadas, essas competncias podero gerar substancial
economia de recursos pblicos e racionalizar a atuao dos diversos ramos do Poder
Judicirio. Os relatrios anuais que agora devero ser produzidos e enviados ao Congresso
Nacional tm inclusive a vantagem de dar maior publicidade aos rumos administrativos
do Judicirio, transformando-se em mais um instrumento de controle dos negcios do
Estado.

Controle da
federativo

magistratura

vs.

princpio

Promulgada a Emenda no 45, a Associao dos Magistrados do Brasil ajuizou


incontinenti uma ao direta de inconstitucionalidade contra o CNJ, alegando violao
separao de poderes e ao princpio federativo. A ao de suma importncia, e seu
julgamento poder redefinir conceitos como a prestao de contas no regime republicano,
o grau de independncia outorgado pela Constituio s autoridades pblicas e o carter
nacional, unificado, ou federativo do Poder Judicirio. O desafio particularmente grande
no que toca natureza unitria do novo Conselho, cuja concepo no tomou em conta
a organizao federativa do Pas e o fato de que os Estados-Membros
No mbito institucional,
organizam e mantm seus prprios Judicirios, por expressa
a criao do
disposio constitucional, como elemento integrante de sua autonomia.
Conselho Nacional de
Cabe ento a ltima palavra ao Supremo Tribunal Federal.
Justia CNJ outra
A preocupao com a prestao de contas e com a coordenao
inovao de grande
administrativa foi alm, e o Conselho da Justia Federal recebeu poderes
magnitude
para
realizar a superviso administrativa e oramentria da Justia Federal
comum
da Unio. O Conselho, j existente e funcionando junto ao Superior Tribunal de
Justia, passa a ser o rgo central do sistema judicirio comum federal, com poderes
correicionais e decises vinculantes. Trata-se de mais uma instncia correicional na esfera da

Unio, a par das corregedorias dos prprios tribunais e do Conselho Nacional de Justia.
Revela-se aqui uma certa incoerncia na concepo da reforma, que ora imprime um aspecto
nacional e unificador ao controle da magistratura, ora cria rgos seccionais, mais
consentneos com a organizao federativa do Judicirio no Pas.

O controle externo e o Ministrio Pblico


O Ministrio Pblico tambm ganha o seu controle externo, em moldes
semelhantes aos do Conselho da Magistratura. Sobre ele pesa tambm a mesma
indagao, acerca da organizao federativa das diversas instituies do Ministrio
Pblico nas entidades federadas, embora a questo (ainda) no tenha sido levada ao
Supremo Tribunal Federal. Acrescenta-se outrossim a proibio incondicional de exercer
atividade poltico-partidria, como forma de impedir o uso poltico das prerrogativas
da instituio com finalidade eleitoral. As garantias do Ministrio Pblico so atingidas,
com a reduo do qurum para quebra da inamovibilidade por motivo de interesse
pblico. Finalmente, promotores e procuradores tambm ficam sujeitos quarentena
de trs anos aps se afastarem de suas funes, semelhantemente aos magistrados.

A Justia do Trabalho
A Justia do Trabalho recebe um considervel elenco de novas prerrogativas,
destinadas a trazer para si toda uma gama de assuntos ligados sua competncia
principal, tais como as aes que envolvam exerccio do direito de greve, as aes sobre
representao sindical, os mandados de segurana, habeas corpus e habeas data , quando o
ato questionado envolver matria sujeita sua jurisdio, as aes de indenizao por
dano moral ou patrimonial, decorrentes da relao de trabalho, as aes relativas s
penalidades administrativas impostas aos empregadores pelos rgos de fiscalizao das
relaes de trabalho e a execuo, de ofcio, das contribuies sociais previstas no art.
195, I, a , e II, e seus acrscimos legais, decorrentes das sentenas que proferir.

ADIN contra dispositivo da Reforma


Nesse particular, merece meno que a Associao dos Juzes Federais (AJUFE)
ingressou com um ao direta de inconstitucionalidade contra a competncia da Justia
do Trabalho para julgar as aes oriundas da relao de trabalho, abrangidos os entes de
direito pblico externo e da administrao pblica direta e indireta da Unio, dos Estados,
do Distrito Federal e dos Municpios. Isso porque o texto promulgado foi o aprovado na
Cmara dos Deputados, sem a incorporao de uma ressalva, feita pelo Senado Federal,
aos servidores ocupantes de cargos criados por lei, de provimento efetivo ou em
comisso, includas as autarquias e fundaes pblicas dos referidos entes da Federao. A
ressalva, entende a AJUFE, manteria a competncia da Justia Federal quanto aos
servidores pblicos, e a promulgao, como ocorreu, contm inconstitucionalidade
formal por colocar em vigor um texto no votado nas duas Casas do Congresso
Nacional.22 O Ministro Nelson Jobim decidiu liminarmente a questo, afirmando a
competncia da Justia Federal na matria, sob o fundamento de que as demandas
relacionadas aos servidores, regidos pela Lei no 8.112/90 e pelo Direito Administrativo,
so diversas dos contratos de trabalho institudos com base na Consolidao das Leis do
Trabalho (CLT).23
O tema de especial importncia porque envolve problemas causados pela chamada
promulgao fatiada de emendas Constituio, num expediente utilizado a partir da

promulgao da reforma administrativa (EC 19/98).24 Segundo esse raciocnio, poderse- iam promulgar de imediato os dispositivos (ou parte deles, como no caso) que
obtiveram aprovao em ambas as Casas do Congresso Nacional, retornando Casa
iniciadora, para reviso, os pontos remanescentes. Ora, no caso em tela, o trecho objeto da
alegada supresso voltou Cmara dos Deputados justamente por no ter recebido
aprovao nas duas Casas do Congresso Nacional, como exige o art. 60, 2, da
Constituio Federal, e parte da Proposta de Emenda Constituio n 358, de 2005,
que finaliza a reforma do Judicirio no plano constitucional.25
O episdio demonstra na prtica que a promulgao de apenas trechos de uma
unidade normativa unvoca como um artigo da Constituio pode na realidade gerar um
terceiro texto, com sentido possivelmente diverso do original. A promulgao fragmentada
inovao de carter utilitrio e casusta que acabou se incorporando prtica
constitucional brasileira deve ser condenada, na medida em que pode fraudar na
prtica o processo de reforma da Constituio que exige aprovao de ambas as
Casas e a vontade expressamente manifestada por uma ou outra Casa do
Congresso Nacional. Cabe agora ao Supremo Tribunal Federal a delicada tarefa de
decidir onde exatamente se traa a linha divisria.
Destaca-se como alterao relevante o remodelamento do poder normativo da
Justia do Trabalho, que a partir de agora poder ser utilizado apenas de comum acordo
entre as partes, aps frustrada a negociao coletiva ou arbitragem. Ressalva-se seu
exerccio apenas nos casos de greve em atividade essencial, quando haja possibilidade de
leso do interesse
pblico, hiptese em que seu ajuizamento cabe ao Ministrio Pblico.
A promulgao de
A medida foi imediatamente alvo de criticas por confederaes
apenas trechos de uma
de trabalhadores, sob a alegao de que veda o acesso ao Judicirio, e
unidade normativa
agora pende de apreciao pelo Supremo Tribunal Federal em ao de
unvoca como um artigo
inconstitucionalidade. O argumento no parece proceder, entretanto, pois
da Constituio
a extino do poder normativo obrigatrio no exclui leso de
pode na realidade gerar
direitos da apreciao do Judicirio, mas apenas retira a capacidade de
um terceiro texto, com
criao jurdica dos tribunais trabalhistas, numa medida que
sentido possivelmente
encontra slido apoio em doutrina.26 Conforme afirmou o secretriodiverso do original. A
adjunto de Relaes do Trabalho do Ministrio do Trabalho, Marco
promulgao fragmentada
Antnio de Oliveira, o fim do dissdio coletivo tem como objetivo
deve ser condenada, na
diminuir o poder normativo da Justia do Trabalho. A inteno
medida
forar, cada vez mais, a composio [voluntria] dos conflitos entre
em que pode fraudar na
trabalhadores e empregados.27
prtica o processo de
Cabe ressaltar neste ponto a advertncia de Arion Sayo Romita,
reforma da Constituio
para quem a nova conformao do poder normativo permite s partes, em
e a vontade
conluio, simular uma negociao,
expressamente
manifestada por uma ou
apenas para preencher uma das condies da ao coletiva e, mediante
outra Casa do Congresso
iniciativa conjunta, [forar] os tribunais do trabalho a aprovar, mediante sentena
Nacional
normativa,
atentados economia dos consumidores dos bens ou usurios dos servios produzidos

pelas empresas alcanadas pela aplicao da sentena normativa.

Para o autor, a inovao


no prima pela excelncia: ao contrrio, revela desconhecimento das prticas observadas
pelos atores sociais no Brasil. No h dvida de que ela tem boas intenes, j que a
iniciativa unilateral de provocar a interveno do Estado (Estado-Juiz) na composio
dos conflitos coletivos de interesses resvala para o campo do autoritarismo, preservando
resqucio do perodo ditatorial do Estado Novo varguista, que urge expelir do ordenamento
jurdico ptrio.28

Melhor teria sido, defende, a extino pura e simples do poder normativo.

Justia Militar
A Justia Militar sofre importante alterao em suas competncias. Ressalva-se o
julgamento pelo jri quando a vtima for civil, e atribui-se a juzes togados a
competncia de processar e julgar, singularmente, os crimes militares cometidos contra
civis e as aes judiciais contra atos disciplinares militares, cabendo ao Conselho de Justia,
sob a presidncia de juiz de direito, processar e julgar os demais crimes militares. Espera-se
com isso afastar as acusaes de corporativismo e lenincia que pesam sobre a Justia
Militar.

Democratizao do acesso Justia nos estados


No mbito do acesso Justia, a reforma institui prticas inditas no plano
constitucional: a Justia itinerante e a descentralizao dos rgos de segundo grau na
Justia comum da Unio, dos Estados e na Justia do Trabalho, com a criao de Cmaras
regionais dos Tribunais Regionais Federais, Regionais do Trabalho e de Justia. Nesse
particular, h experincias que demonstram o sucesso da Justia itinerante em aproximar o
Judicirio da populao. Estados como Amazonas, Amap, Rio Grande do Norte, Piau,
Distrito Federal e Mato Grosso do Sul j contam com juizados mveis inclusive fluviais
que tiveram xito em levar os servios judicirios s populaes do interior de seus
territrios. A disseminao dessas experincias ainda tmidas para todos os ramos do
Judicirio no Pas poder ser facilitada pelo novo Conselho Nacional de Justia, a quem
cabe coordenar as polticas administrativas daquele Poder.
A aproximao com o pblico tambm se d na determinao de que sejam criadas,
na esfera federal, ouvidorias de Justia e do Ministrio Pblico. Esses rgos tm
competncia para receber reclamaes e denncias contra membros ou rgos do
Judicirio e do Parquet, como tambm contra seus servios auxiliares, podendo
representar aos respectivos Conselhos. A iniciativa bem-vinda, j que cria em todo o
territrio nacional um canal entre a populao e os rgos correicionais mximos
sediados em Braslia.

Outras inovaes e avanos

A Defensoria Pblica, principal instrumento de assistncia jurdica aos necessitados,


fortalecida com a atribuio de autonomia funcional e administrativa, malgrado o fato de

que a instituio ainda no tenha sido instalada dezessete anos aps a promulgao da
Constituio de 1988 em todas as unidades da Federao.29
A transparncia na atuao do Judicirio ganha relevncia com a determinao de que
as decises administrativas dos tribunais sero, a partir de agora, motivadas e proferidas
em sesso pblica. Permite-se assim um maior controle social da conduo
administrativa do Judicirio, seja pela presso da opinio pblica, seja pelos
instrumentos de defesa do interesse pblico e da cidadania previstos na Constituio de
1988.
Diversas modificaes so introduzidas na carreira da magistratura, dentre as quais
sobressai a vedao do exerccio da advocacia pelo magistrado, no juzo ou tribunal do qual
se afastou, pelo prazo de trs anos aps a aposentadoria ou exonerao. O objetivo da
medida, a chamada quarentena, seria evitar o trfico de influncias ou o favorecimento
junto ao Judicirio, com evidentes ganhos para a moralidade pblica e a iseno dos
julgadores.
A preparao e o aperfeioamento dos magistrados ganha relevo indito. Exigese experincia profissional prvia de trs anos para o ingresso na carreira, e o
vitaliciamento dos juzes passa agora a depender de aprovao em curso de formao em
escola oficial ou reconhecida. So criadas escolas nacionais de formao e aperfeioamento
de magistrados, que funcionaro junto ao Superior Tribunal de Justia e ao Tribunal
Superior do Trabalho.
Finalmente, mas no menos importante, o tema dos direitos humanos recebe
especial destaque. Os tratados e convenes internacionais sobre direitos humanos que
vierem a ser
aprovados, em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, por trs
A transparncia
quintos dos votos dos respectivos membros, passam a ter fora de
na atuao do Judicirio
emendas constitucionais.
ganha relevncia com a
Alm disso, cria-se o incidente de deslocamento de competncia para
determinao de que as
a Justia Federal de inquritos ou processos que envolvam grave
decises administrativas
violao de direitos humanos, mediante requisio do Procuradordos tribunais sero, a
Geral da Repblica perante o STJ. O deslocamento tem como finalidade
partir de agora,
assegurar o cumprimento de obrigaes decorrentes de tratados
motivadas e proferidas em
internacionais de direitos humanos dos quais o Brasil seja signatrio.
Como destacam
sesso pblica
Nilmrio Miranda e Flvia Piovesan,
cria-se um sistema de salutar concorrncia institucional para o combate impunidade. De
um lado, a federalizao encoraja a firme atuao do Estado, sob o risco do deslocamento
de competncias isto , se as instituies locais mostrarem-se falhas, ineficazes ou omissas
para a proteo dos direitos humanos, ser possvel se valer das instncias federais. Por outro
lado, ela aumenta a responsabilidade das instncias federais para o efetivo combate
impunidade das graves violaes aos direitos humanos.

O novo mecanismo, por outro lado, atualiza as competncias da Unio na matria,


j que esta responde internacionalmente
pelas violaes de direitos humanos

decorrentes de tratados assinados pelo Brasil, mas paradoxalmente no tinha, at agora,


competncia interna para investigar, processar e punir a violao, pela qual
internacionalmente estava convocada a responder. Como resultado, prosseguem os
autores, restar aperfeioada a

sistemtica de responsabilidade nacional e internacional em face das graves violaes dos


direitos humanos, o que permitir aprimorar o grau de respostas institucionais nas
diversas instncias federativas.30

Regulamentao da matria
guisa de concluso, cabe registrar que o esforo para renovao das estruturas ligadas
atividade jurisdicional no Brasil no termina com a Emenda no 45 ou com sua
continuao, a Proposta de Emenda Constituio no 358, de 2005. Como enfatiza o
juiz Jos Roberto Nalini, uma reforma que se resuma alterao do texto constitucional
insuficiente para converter a Justia no servio pblico clere, eficiente e acessvel
com que a populao tem o direito de sonhar.31 As atividades prosseguiro na comisso
mista que o Congresso Nacional dever instalar, com o fim de elaborar projetos de lei
necessrios regulamentao da reforma, bem como promover a atualizao da
legislao federal, com o objetivo de tornar mais amplo o acesso Justia e mais clere a
prestao jurisdicional.
necessrio tambm atacar problemas exteriores estrutura judiciria propriamente
dita, numa ao que envolve no apenas o Congresso, mas o Executivo e outras
instncias estatais. Entre esses temas, acham-se a qualidade do ensino jurdico no
Brasil, alvo de inmeras crticas, e a atuao do Poder Executivo, que tem contribudo
em grande parte para o acmulo de feitos na Justia ao editar provimentos legislativos
inconstitucionais, violar com freqncia direitos individuais e resistir a acatar decises
judiciais.

Por uma melhor prestao jurisdicional no Pas


Sobretudo, fundamental uma mudana de atitude em relao ao Poder
Judicirio da parte dos advogados, das partes, do Legislativo e da prpria Administrao,
como bem alerta o Ministro Gomes de Barros.32 O abandono do processualismo, que
transforma o processo em labirinto; a simplificao dos ritos e significativa restrio
possibilidade de aes e recursos infundados sem entretanto atingir o direito ampla
defesa; a mudana na cultura de recursos, que posterga ad infinitum a deciso definitiva;
e principalmente a conscincia de que os tribunais prestam populao um servio pblico
essencial, que deve ser gil e eficaz, baseado na escolha informada de polticas pblicas,
tudo isso so posturas que certamente contribuiro para o aprimoramento da funo
jurisdicional no Brasil.
Essa, portanto, deve ser a bssola das reformas em curso.

Notas
Merecem registro, entre outros trabalhos, o Banco Nacional de Dados do Poder Judicirio, disponvel no site do
Supremo Tribunal Federal, e a atuao de instituies como o Conselho de Justia Federal, cujos estudos, ainda
que restritos a determinado segmento do Judicirio nacional e abrangendo questes limitadas, serviram de valioso
subsdio aos trabalhos do Congresso. Esses trabalhos, entretanto, careciam da abrangncia e da anlise quantitativa e
1

qualitativa necessrias para estabelecer um quadro completo dos problemas que afligem o Judicirio no Brasil, e
nem sempre continham recomendaes. Destacam-se, ainda, excelentes estudos mais gerais como os da prof.
Maria Tereza Aina

SADEK (Poder Judicirio: perspectivas de reforma, Opinio Pblica, Campinas, vol. X, n. 1, maio 2004, p. 1-62) e do
prof. Armando Castelar PINHEIRO (O Judicirio e a economia no Brasil, IDESP, abr. 2002, disponvel em
128.8.56.108/ iris-data/docs/Portuguese.pdf).
2
Vide, dentre outros, HAMMERGREN, Linn. Assessments, Monitoring, Evaluation, and Research: Improving the
Knowledge Base for Judicial Reform Programs, United Nations Development Program, Programme on Governance in
the Arab Region, disponvel em www.pogar.org/publications/judiciary/linn1/knowledge.pdf; BANCO MUNDIAL, Legal
Vice- Presidency, Court Records Assessment
Manual,
Washington
DC, nov. 2002, disponvel em
http://www4.worldbank. org/legal/publications/CourtRecordsManual.pdf.
3
Lord Woolf, Access to Justice Final Report, Department for Constitutional Affairs,
http://www.dca.gov.uk/civil/ final/. Um nmero substancial de documentos sobre reforma judicial e avaliao de sua
implementao est disponvel no site do governo britnico, http://www.dca.gov.uk/majrepfr.htm.
4
Vide BARROSO, Luis Roberto. A nova interpretao constitucional. Rio: Renovar,
2003.
5
CANOTILHO, J.J. Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituio. 3. ed. Coimbra: Almedina, 1998, p. 472 (grifos
nossos).
6
CANOTILHO, idem, p. 473 (grifos do autor).
7
CPP, arts. 800 e 801; CPC, art. 198.
8
Vide SADEK, Maria Teresa Aina, Poder Judicirio: perspectivas de reforma, Opinio Pblica, Campinas, vol. X, no
1, maio, 2004, p. 19.
9
Para um interessante estudo sobre a matria, vide HOLMES, Stephen Holmes e SUNSTEIN, Cass R. The Cost of Rights
Why Liberty Depends on Taxes. Norton: New York, 1999.
10
Sobre o desvirtuamento do mandado de injuno, vide SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional
Positivo.
23.ed. rev. e atual. So Paulo: Malheiros, 2004, p. 451.
11
Vide HAMMERGREN, Linn. Assessments, Monitoring, Evaluation, and Research: Improving the Knowledge Base for
Judicial Reform Programs, United Nations Development Program, Programme on Governance in the Arab
Region, disponvel em www.pogar.org/publications/judiciary/linn1/knowledge.pdf.
12
Vide SADEK, op. cit., p. 32.
13
Supremo Tribunal Federal, Banco Nacional de Dados do Poder Judicirio, Movimentao Processual do STF,
disponvel em http://www.stf.gov.br/bndpj/stf/MovProcessos.asp.
14
Vide United States Supreme Court, The Justices Caseload, disponvel em http://www.supremecourtus.gov/about/
justicecaseload.pdf
15
Alfred Rinken, The Federal Constitutional Court and The German Political System, CONSTITUTIONAL COURTS IN COMPARISON: THE US
SUPREME COURT AND THE GERMAN FEDERAL CONSTITUTIONAL COURT 55, 55 (Ralf Rogowski and Thomas Gawron ed., 2002).
16
O Ministro Carlos Mrio Velloso afirma que 85% dos processos trazidos ao STF so repetitivos. Vide PEREIRA,
Rodrigo da Cunha. Sobre o efeito vinculante, Folha de S. Paulo, 10 out. 1998.
17
A Suprema Corte americana teve o acesso sua jurisdio gradualmente restringido por iniciativas que comearam no
Captulo
517 do Ato de 3 de Maro de 1891 e culminaram com o Judiciary Act of 1925, que cria o writ of certiorari. Esse
instrumento, concebido pelos prprios juzes, permite Corte americana escolher discricionariamente quais recursos ir
julgar.
18
Sobre a cultura de recursos no Brasil, vide editorial do Min. Marco Aurlio de Mello, No que faltem Tribunais,
O Estado de S. Paulo, 18 mar. 2002. Tambm BARROS, Humberto Gomes de. Reforma Cultural pressuposto da
reforma do Judicirio, Revista dos Advogados de So Paulo, ano 3, n. 5, jan./jun. 2000, p. 179.
19
Vide SADEK, op. cit., p. 28.
20
Vide CAIXETA, Sebastio Vieira. A concentrao da jurisdio constitucional na reforma do Judicirio. Boletim
Cientfico da Escola Superior do Ministrio Pblico da Unio, ano 3, n. 2, abr./jun. 2004, p. 105.
21
CINTRA Jr., Dyrceu Aguiar Dias e TREVISAN, Carlos Henrique Miguel. Controle Externo do Poder Judicirio,
Revista da Procuradoria-Geral do Estado de So Paulo, n.38, dez. 1992, p. 52.
22
Vide AJUFE contestar texto da Reforma por competncia para julgar estaturios. In: INFOJUSPortal do
Poder
Judicirio,
13.12.2004,
disponvel
em
http://www.infojus.gov.br/portal/NoticiaImprimir.asp?
lgNoticia=14501.
23
Vide Supremo esclarece interpretao da Constituio quanto ao julgamento de estatutrios. In INFOJUSPortal
do
Poder Judicirio, 28 jan 2005, disponvel em http://www.infojus.gov.br/portal/PesquisarNoticiaVer.asp?
lgNoticia=15054
24
A promulgao parcial de propostas de Emenda Constituio foi decidida na Questo de Ordem n 10.130 (DCD
28.01.1998, p. 2.102), formulada pelo Deputado Arnaldo Faria de S.
25
PEC 358/05, art. 114, I.
26
Vide ROMITA, Arion Sayo. O poder normativo da Justia do Trabalho: a necessria reforma. In: Revista
Jurdica
Virtual
da
Presidncia
da
Repblica,
n.
22,
mar
2001,
disponvel
em
http://www.presidencia.gov.br/ccivil_03/revista/ Rev_22/artigos/art_arion.htm.
27
Vide Reforma do Judicirio acaba com dissdio coletivo, Folha de S. Paulo, 5 mar. 2005.
28
ROMITA, op. cit.
29
Gois, So Paulo e Santa Catarina ainda no instalaram suas

Defensorias.
30
MIRANDA, Nilmrio e PIOVESAN, Flvia. Justia e combate impunidade. In: Folha de S. Paulo, Opinio, 30 mar.
2005.
31
NALINI, Jos Roberto. Os trs eixos da reforma do Judicirio. In: Revista do Advogado, ano 24, abr. 2004, n. 75, p.
67.
32
BARROS, Humberto Gomes de. Reforma cultural pressuposto da reforma do Judicirio, Revista do Instituto
dos
Advogados de S. Paulo, ano 3, n. 5, jan./jun. 2000, p. 175.

Luis Carlos Sigmaringa Seixas e Edgard Lincoln de Proena Rosa*

Reformas necessrias
ao Estado brasileiro
Introduo
J se pode pensar na necessidade de uma agenda completa de A a Z das
reformas necessrias ao Brasil de hoje. Entretanto, este trabalho no tem, de longe, a
pretenso de ser to amplo, at pela circunstncia de ater-se aos limites estabelecidos para
sua extenso.
No se cuida aqui de um ensaio de natureza tcnica. Trata-se de uma viso poltica
de temas, questes e problemas, percebidos como fundamentais e colocados a uma
reflexo mais ampla e ao conseqente possvel interesse por seu aproveitamento.

Reformas Necessrias: Indispensveis e Desejveis, Possveis e Difceis


Deve-se esclarecer acerca de premissas que foram adotadas, umas acerca de
opes temticas, outras sobre cenrios que cercam cada uma dessas opes, ainda
outras sobre enfoque, metodologia e abordagem em cada caso.
Assim que, quando se examinam as aqui chamadas reformas institucionais bsicas
(e necessrias), elencadas em nmero de trs grandes setores, isto no significa que elas se
limitam a tal nmero. Na verdade, podem estar subdivididas em maior quantidade de reas.
o que ocorre, por exemplo, com a reforma administrativa, cujo mbito da anlise
apresentada maior do que o simplesmente organizacional, que vem constituindo
tradicionalmente a
a ttulo de outro exemplo, o que ocorre com as idias
preocupao maior das reformulaes, feitas nos
anos,sobre
desse uma
setorreforma
pblico.do Poder
oraltimos
examinadas
Igualmente,
Legislativo, abrangedora no s de seus aspectos
funcionais, mas de questes conexas, como
aquelas que envolvem a dinmica da representao
poltica e
suas inter-relaes partidrias.
Fica evidente que algumas das propostas
aqui feitas podem ser consideradas
indispensveis, desejveis e possveis, em razo
de sua natureza, urgncia e factibilidade.
Outras, ao contrrio, ainda que necessrias,
devem ser encaradas como
de realizao mais complicada e difcil.

216 |

.
o
,
o e ex
d
na C
a
dos Deputados, tendo sido membro da Assemblia Nacional Constituinte
Edgard Lincoln de Proena Rosa. Procurador da Fazenda Nacional, ex-Procurador-Geral daquele rgo, foi Consultor e
Diretor da Consultoria do Senado Federal, inclusive durante os trabalhos da Constituinte

Revista Plenarium |

217

Luis Carlos Sigmaringa Seixas e Edgard Lincoln de Proena Rosa

Assim, tudo o que consta neste trabalho tem perspectiva realista quanto a sua concretizao, principalmente porque, mesmo modestamente, ele visa a dar uma
pequenssima contribuio, com viabilidade.

As Trs Reformas Institucionais Necessrias e Bsicas


A Reforma Administrativa
Um amigo contou que, em 1996, tendo ido visitar a biblioteca do Congresso norteamericano e, aproveitando, fazer uma pesquisa, como j o fizera anos antes, viu-se nessa
segunda ocasio obrigado a se cadastrar como leitor. O cadastramento consistia na
auto-digitao de informaes, a partir de um programa explicativo, finda a qual em
cerca de vinte minutos voc recebia um nmero, uma senha de acesso ao respectivo
sistema e uma carteirinha de identificao. Isso era realizado numa sala prpria, de um
dos anexos do Capitlio. A sala teria uns sessenta metros quadrados, com
aproximadamente 30 terminais. Havia uma espcie de secretria que, naquele dia e
hora, organizava a entrada dos interessados (seriam naquele momento umas cinco
pessoas) e, circulando no espao, havia uns quinze funcionrios, completamente
ociosos naquela especfica oportunidade, preparados e prontos a esclarecer qualquer
dvida dos cadastrandos.
Esse relato mexe com a imaginao. Suponha-se o que aconteceria se
Impossvel
a mesma cena tivesse ocorrido no Brasil. A hiptese, por exemplo, de
pretender dar um jeito na
que algum fotografasse aquele grupo de funcionrios circulando na tal
burocracia brasileira com
sala de cadastramento, para atender a um pequenssimo nmero de
formulaes construdas
interessados, tudo precisamente como foi relatado pelo amigo. O
por cabeas
que pensaria a maioria dos brasileiros quando visse a tal foto em
do setor privado,
algum jornal, ou a cena gravada para um telejornal, ilustrando matria
comAdministrao
solues empacotadas
Pblica
e pesquisadores
acervo
da Biblioteca
Cmara dos
Deputados,
crtica
sobre o do
mito
do nada-fazer
de da
burocratas
lotados
na salapor
de
fora das fronteiras da
exemplo?! No dia
seguinte, o diretor do
cadastramento
de leitores
prpria
rgo seria demitido, os funcionrios ociosos seriam
realocados para outras unidades da Casa, a tal sala
seria desativada e, para o resto da vida, o fato seria
usado a demonstrar o quanto de dinheiro do
povo se gasta e se desperdia com tantos que
ficam disposio do no trabalhar no servio
pblico, e assim por diante.
No se trata de uma caricatura. Tratase de uma verdade de dupla face. Pensar
na administrao pblica norteamericana,

218 |

federal ou estadual, como um ser magro, macrrimo, eficiente, eficientssimo to ingnuo


quanto desconfiar que no existe a escassa moeda de US$ 2. Tambm pensar que a nossa
morbidamente obesa e custosamente ineficiente to ilusrio quanto pensar que, sem
ela, o Estado anda, o Pas avana.
Agora, impossvel pretender dar um jeito na burocracia brasileira
Quer dizer, o bvio:
com formulaes construdas por cabeas do setor privado, com
nem sempre um modelo
solues empacotadas fora das fronteiras da prpria Administrao
bom l, bom aqui
Pblica. A experincia administrativa no Brasil demonstra que a
atuao de um ministro militar num ministrio civil tpico, como o da
Justia, no faz
estragos. H exemplos em nossa histria. O mesmo se pode dizer de um civil em
ministrio militar: no produz alteraes na normalidade do funcionamento
institucional. Todavia, trazer algum da iniciativa privada para cuidar da Administrao
Pblica e gerenciar sua reforma pode fazer estragos e deixar marcas profundas.
Compare-se de novo: quem j precisou ter habilitao para dirigir automvel nos
Estados Unidos sabe quanto trabalho d e quanto de tempo toma. S para a detalhada
prova escrita, quase indispensvel ter aulas preparatrias. O exame de vista, em situaes
especiais, vira tortura. Na prova de direo, se o motorista no for perito, sobretudo em
livrar-se de cascas de bananas que os examinadores so treinados para espalhar pelo
circuito da prova, vai ter de repetir at a exausto. Antes de tudo, o cidado tem de fazer
um cursinho obrigatrio sobre os malefcios e os efeitos do lcool e da droga para a
ao de conduzir veculos. Tudo isso implica disponibilidade de tempo, de dinheiro e
teste de pacincia. No se est a criticar essas exigncias em si. Est-se a salientar a
lentido da mquina estatal, seu custo gigantesco e uma grande ineficincia, quando se
trata de solues para situaes fora da rotina e quando se trata de medir a
produtividade do setor, que fundamental para a vida do cidado norte-americano e
para o prprio pas. Afinal, nos EUA h 1,3 automveis per capita. L, o carro mais
importante do que a casa prpria.
Nos estados brasileiros, os Detrans at que funcionam muito bem de um modo
geral. No h excesso de burocracia, como nos Estados Unidos. H rigor nos exames e o
custo relativamente baixo. E aqui, estatsticas mostram uma relao de mais ou menos 1
automvel (na maioria usado) para cada grupo de 28 pessoas.
Quem j morou ou mora naquele pas sabe que o cidado cercado de apelos,
inimaginveis na vasta maioria dos pases. Por exemplo, a polcia. L, os policiais
participam de uma associao que se apresenta como representante de interesses beneficentes
das famlias de ex-policiais aposentados, mortos ou vtimas de acidentes de trabalho.
Essas associaes descobrem o cidado e fazem contatos telefnicos solicitando
contribuio financeira peridica, mas que quase sempre vira permanente a partir da
primeira. Se voc colabora, voc tem direito a ostentar um adesivo no pra-brisas do
carro, com a recompensa de ser admirado e observado como uma pessoa que merece
redobrada ateno pblica. Ningum comenta sobre essa prtica. Aceitam-na como algo
normal.
Algum j imaginou a adoo dessa prtica por aqui? Trata-se de um tipo de reforo

de caixa. Porque h quem no acredite que todo o produto daquela contribuio


chegue aos destinatrios anunciados. Quer dizer, o bvio: nem sempre um modelo bom l,
bom aqui.

Luiz Carlos Bresser Pereira1 apresenta e analisa a histria das principais


Reformas Administrativas no Brasil. Far-se- um resumo objetivo dessa parte do seu livro,
para os fins deste trabalho, inclusive pelo fato de ele ter sido o formulador da ltima das
reformas adotadas.
A primeira delas foi a de 1936, no governo Vargas. Qualificada como Reforma
Burocrtica, teve na criao do Dasp (Departamento Administrativo do Servio
Pblico), em 1938, seu grande feito. No texto ora resumido, o autor expressa e encampa
opinies a ela favorveis, ressaltando que, at 1945, houve inovaes positivas e
modernizadoras na administrao, como
[...] o sistema de mrito para ingresso e promoo no servio pblico, a concepo do
oramento como plano de trabalho, a adoo da simplificao, padronizao e
racionalizao como normas para a aquisio de material [...] a institucionalizao do
treinamento e aperfeioamento dos funcionrios pblicos; a divulgao da teoria
administrativa originada dos pases mais adiantados do mundo
ocidental
especialmente dos Estados Unidos, Inglaterra e Frana [...] formao de um pequeno
grupo de especialistas em administrao, que se espalharam por uma srie de rgos da
administrao pblica, inclusive internacional, neles se tornando elementos de relevo [...].
Surgia a idia de que os servios pblicos na administrao indireta deveriam ser
descentralizados e no obedecer a todos os requisitos burocrticos da administrao
direta ou central.
Entre 1945 e 1951 teria ocorrido um esvaziamento do rgo. De 1951 a 1963, tivemos
novas tentativas de retomada do mpeto inicial. 2

O segundo grande momento da histria de nossas reformas administrativas, de acordo


com o referido autor, foi o da Reforma Desenvolvimentista de 1967. Saliente-se, de
incio, que o Dasp sobreviveu, debilitado, a essa Reforma de 67 com suas
As maiores crticas
antigas e amplas atribuies restritas rea de recursos humanos at sua
que so feitas
extino em 1986, quando surgiu a Sedap (Secretaria de Administrao da
reforma oriunda do
Presidncia da Repblica), posteriormente incorporada Seplan (Secretaria
Decreto-Lei
do Planejamento da Presidncia da Repblica), substituda mais tarde,
no 200/67 se referem
em 1990, pela SAF (Secretaria
da Administrao Federal da
ao abuso da
Presidncia da Repblica), incorporada posteriormente (1992) ao
contratao de
Ministrio do Trabalho, e transformada, por ltimo, em 1995, em Mare
servidores sem concurso
(Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado). Bresser
e a ter
Pereira entende que [...] desde o incio dos anos 60, estava claro que a
propiciado uma
utilizao dos princpios rgidos
da
administrao pblica
continuidade do
burocrtica constitua-se em um empecilho ao desenvolvimento
fisiologismo no
econmico do Pas.3 O famoso Decretoservio pblico
Lei no 200, de 1967, inaugurou aquela Reforma quando se objetivava [...] substituir a
administrao pblica burocrtica por uma administrao para o desenvolvimento. 4
O maior avano produzido por essa reforma teria sido estruturar e operacionalizar uma
administrao pblica com autonomia de gesto bem superior que se praticava antes.

Isso ocorreu graas bipolaridade efetiva da estrutura administrativa recm-instituda em


rgos da administrao direta e da indireta, estes representados pelas j conhecidas e
experimentadas

autarquias e, mais, pelas empresas pblicas, sociedades de economia mista e fundaes de


direito privado criadas pelo Estado. Os princpios fundamentais estabelecidos no
referido Decreto-Lei no 200/67 so o do planejamento, o da descentralizao, o da
delegao de competncia, o da coordenao e o do controle. Sob a gide da legislao
pertinente, que predominou de 1964 a 1984, a autoridade mxima em matria de
administrao pblica concentrou-se na ento Seplan (Secretaria de Planejamento da
Presidncia da Repblica).
Um dos formuladores da Reforma Administrativa de 1967 foi Hlio Beltro, que
retornou ao governo, dessa feita durante a presidncia do General Joo Figueiredo, entre
1979 e 1983, a como titular do Ministrio da Desburocratizao. O Programa Nacional
de Desburocratizao, por ele lanado, visava a retirar o usurio da condio colonial
de sdito para investi-lo na de cidado, destinatrio de toda a atividade do Estado.5 As
maiores crticas que so feitas reforma oriunda do Decreto-Lei no 200/67 se referem ao
abuso da contratao de servidores sem concurso e a ter propiciado uma continuidade
do fisiologismo no servio pblico. Tambm se critica a inao governamental nos
campos do desenvolvimento de carreiras estratgicas e da formao de administradores
pblicos, bem assim a opo por contratao de pessoal para cargos de alto nvel, por
meio das estatais, em lugar de faz-lo mediante concurso. Essas distores podem ser
entendidas, de certo modo, como uma decorrncia do modelo estatista e dirigista de
desenvolvimento, adotado sobretudo na dcada de 70. Mas, esse modelo j dava sinais de
esgotamento: [...] entrava em crise a aliana burocrtico-capitalista dominante desde
1964, na medida em que a burguesia rompia sua aliana poltica com a burocracia civil e
militar no poder6.
A Constituio de 1988, no campo da administrao pblica, considerada, por
Bresser Pereira7, um retrocesso modernizao conquistada com a Reforma
Desenvolvimentista de 1967. Segundo ele, a nfase voltou a ser na administrao
direta, e no na indireta. O maior indicativo dessa involuo teria sido a criao do
regime jurdico nico para todos os servidores pblico civis da administrao direta,
das autarquias e fundaes.
Diz o autor ora resumido que, assim, passou-se a tratar de forma igual
O maior indicativo
faxineiros e professores, agentes de limpeza e mdicos, agentes de
dessa involuo teria sido
portarias e administradores da cultura, policiais e assistentes sociais;
a criao do regime
com uma estabilidade rgida, ignorando que este instrumento fora
jurdico nico para todos
criado para defender o Estado, no os seus funcionrios; com um sistema
os servidores pblico civis
de concursos pblicos ainda mais rgido, inviabilizar que uma parte
da administrao direta,
das novas vagas fossem abertas para funcionrios j existentes; com a
das autarquias e
extenso das novas regras a toda a administrao pblica, eliminar
fundaes
toda a autonomia das autarquias e fundaes pblicas.
A terceira Reforma Administrativa, produzida durante o governo FHC, sob o
comando de Bresser Pereira, ele a denomina de Gerencial.8 Tal reforma se
consubstancia em dois instrumentos bsicos. Um, refere-se a alteraes no captulo
da Constituio relativo administrao pblica. Da decorreu a Emenda
Constitucional no 19, de 1998, que modifica o regime e dispe sobre princpios e

normas de Administrao Pblica, servidores e agentes polticos, controle de despesas e


finanas pblicas e custeio de atividades a cargo do Distrito Federal, e d outras
providncias. O outro instrumento consistiu no Plano

220 |

Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. O primeiro instrumento, tambm


conhecido como a reforma administrativa, inovou nos seguintes pontos principais:
flexibilizao da estabilidade; excluso da obrigatoriedade do Regime Jurdico nico;
avaliao obrigatria do servidor ao final do estgio probatrio, como requisito para obter
estabilidade; proibio de aumento em cascata; supresso do princpio da isonomia
salarial, entre outros.
Inovao radical, para a experincia brasileira, foi a viabilizao do surgimento
das organizaes sociais. O ento ministro diz que o apoio do governo FHC a
essas organizaes partia,
de um lado, da verificao de que a adoo da propriedade pblica no-estatal para a
realizao de servios sociais de sade, educao, cultura e pesquisa cientfica tende a ser
cada vez mais generalizada em todo o mundo, e, de outro, da convico de que esse tipo de
entidade, alm de se constituir em um espao intermedirio entre o Estado e o mercado,
contribuindo para o fortalecimento das instituies democrticas, mais eficiente e garante
melhor qualidade para a realizao desses servios do que as organizaes estatais ou privadas.

Em outras duas reas teriam ocorrido, se no alteraes substanciais, ao menos


tentativas de. Uma, no que o mentor da Reforma Gerencial chamou de simplificao
das compras. Seria uma nova lei de licitaes, destinada a suprimir o que ele v como
entraves burocrticos desnecessrios da lei vigente. Outra, no campo da terceirizao,
uma prtica que se tornou corrente naquele governo.
Concludo o resumo das reformas administrativas, cabe dizer algo sobre a
necessidade de correo do que est feito. Como este trabalho no visa a elaborar
uma proposta de reforma da Administrao Pblica, de se apreciar os aspectos gerais
do que era bom e deixou de ser e do que ruim e precisa voltar a ser melhor.
O governo anterior se notabilizou pelo cumprimento de uma poltica e de um
programa de privatizaes. Rigorosamente, um programa dessa natureza
Conquanto
deveria ser acompanhado por medidas de ampla desestatizao. claro,
onipresente o Estado
porque a supresso de atividades estatais, no campo econmico, deveria
sobretudo nos governos
interagir com a diminuio do tamanho da burocracia do Estado. Essa era
militares, a carga fiscal
a expectativa dos que apoiavam as iniciativas governamentais de ento.
naqueles anos era bem
Alis, no s com o enxugamento da mquina burocrtica como o
menor do que a
certo seria, principalmente, o governo descomprimir a carga fiscal do
do perodo FHC. De
contribuinte. Ou, no mnimo, manter o mesmo nvel da tributao de
qualquer maneira, no
uma poca em que o Estado brasileiro era onipresente no mercado.
foi isso que se viu
bom frisar, a tempo, que, conquanto onipresente o Estado sobretudo nos
governos militares, a
carga fiscal naqueles anos era bem menor do que a do perodo FHC. De qualquer
maneira, no foi isso que se viu.
certo que se produziram mudanas na estrutura administrativa, muitas delas, porm,
de carter instrumental, auxiliar s polticas de privatizaes, terceirizaes e de regulao
e incentivo s organizaes sociais. A certa altura do livro que temos citado e utilizado
at aqui, Bresser Pereira afirma que, no incio do governo FHC ainda predominava uma

cultura

burocrtica: o inimigo [...] continuava a ser o patrimonialismo e no a prpria


administrao burocrtica, racional-legal e, portanto, legalista [...].9 Engraado, mas a
Administrao, mesmo mais solta um pouco, como parece pretender ser a de cunho
gerencial daquele ex-ministro, no tem de se ater ao preestabelecido na lei? No h
cincia da administrao, no h cientista da administrao, no h reforma
administrativa que se faa margem, se sobreponha ao, e se aplique fora do legalismo,
acima ou ao lado da legalidade.
Esse o primeiro ponto a ser criticado. Outro ponto quanto idia de
retrocesso determinado pelo modelo traado na Constituio de 1988. Acusar o
Regime Jurdico nico, como faz aquele autor, de responsvel pelo endurecimento da
burocracia estatal, de ter inviabilizado o sistema, antes vigente, de ascenso funcional, de
exigir o concurso pblico como forma exclusiva de ingresso no servio pblico, de
propiciar o retorno do regime da meritocracia, tudo isso injusto e pouco razovel do
ponto de vista de justificativas do modelo gerencial. Aquele Regime Jurdico nico veio
exatamente moralizar a abusada prtica de contratao de servidores pelo regime da CLT,
cujos respectivos empregos eram posteriormente transformados em cargos pblicos.
Igual abuso de prticas eticamente condenveis se verificava no ingresso de servidores
em cargos e funes de nvel mdio, para depois ascenderem, mediante concurso
interno, muitos desses pr-forma, a cargos de carreiras (carreiras essas tambm criticadas
por Bresser Pereira) dos diferentes rgos da Administrao Pblica.
No se tratou, portanto, de igualar situaes funcionais to dspares como foi por ele
criticado. O que se pretendeu foi uniformizar o regime jurdico do servidor pblico.
Quando se escreveu a Constituio de 1988, o ento senador e constituinte Fernando
Henrique Cardoso provavelmente votou a favor desses novos mecanismos moralizadores
adotados pela Assemblia Nacional Constituinte. Quanto ao sistema de avaliao de
desempenho, introduzido na Reforma Bresser Pereira, ele no outra coisa se no, com
nome diferente, um mecanismo mais sofisticado de verificao do mrito do servidor.
Todos que criticam a burocracia no Brasil e querem o Estado mnimo, sob a
idia fixa e circulante de defender o meu, o seu, o nosso, s visam administrao
direta. Ou o fazem por ingenuidade, ou por astcia. Porque ela (a administrao direta)
o lado mais visvel da Administrao Pblica. o seu rosto. aquele que existe em
decorrncia do mandamento do art. 84, II, da Constituio: Compete privativamente
ao Presidente da Repblica [...] exercer , com o auxlio dos Ministros de Estado, a
direo superior da administrao federal.
Pois bem, essa administrao federal, mencionada no dispositivo
Uma nova reforma
constitucional, a administrao direta. Essa a administrao que mais
da
administrao
facilmente se apanha nas malhas do controle interno e externo. A admipblica parece ser
nistrao indireta mais adequada ao estado intervencionista, dirigista,
necessria
tambm ao assistencialista. Tem sido um lado ilimitadamente dilatvel
(paralelo administrao pblica brasileira, mas em muito dela dependente) como se fora um
rptil gigante e agigantvel. As Ongs, as Oscips j so incontveis (e como revelam tantas
vocaes escondidas para a no-lucratividade, para a solidariedade, para o voluntariado...!)

Afinal, o fim no-lucrativo requisito para a criao e o funcionamento dessas


organizaes sociais.

222 |

Uma nova reforma da administrao pblica parece ser necessria. Antes da


Constituio de 1988, nenhuma de suas congneres reservou captulo inteiro
Administrao. E a necessidade precisamente a de reconstruo da administrao direta.
Por exemplo, no h que flexibilizar-se o princpio da estabilidade, porque nisto reside a
recompensa para o exerccio do esprito pblico e para a dedicao profissional coisa
pblica. No se encontra, fora da
administrao direta, quem tenha amor ao que faz, diria e zelosamente,
Daqui a pouco, j haver
pelo Estado e, assim, pelo Pas. Por que essa flexibilidade atingiria
quem (re)proponha
somente os servidores de menor escalo? Por acaso no existiriam
a terceirizao
membros de poder e funcionrios de superior hierarquia menos
das
dedicados aos seus misteres tanto quanto os servidores de menor escalo e
defensorias judiciais da
importncia?
Unio. Ser engraado:
A vitaliciedade uma espcie qualificada de estabilidade. Como
os mesmos advogados que
conseqncia lgica no seria o caso de flexibiliz-la tambm? Outra
recebem honorrios de
coisa: no h que substituir as formas de controle prvio (como as que se
seus clientes, os
encontram na Lei de Licitaes, por exemplo) pelas de controle a
recebero do Estado pela
posteriori. Algum j disse, bem a propsito, que ningum consegue
atuao
recolocar no tubo espremido o creme dental que saiu dele, ou o caldo na
na mesma causa como
cana moda. Mais um ponto: h que se remunerar bem os servidores,
ex adversos de si
sobretudo os que exercem funes
mesmos!
que exigem estudos, pesquisas, dedicao enfim, muitas delas de
defesa
do patrimnio pblico. Um dos grandes ralos do Errio o aproveitamento das
brechas da legislao pelos que recorrem ao Judicirio em busca de recuperar supostas
cobranas indevidas (adiante isso voltar a ser analisado, quando se tratar de melhorias
no campo legislativo). As respectivas aes se avolumam assustadoramente e o nmero de
advogados pblicos certamente no suficiente.
Daqui a pouco, j haver quem (re)proponha a terceirizao das defensorias
judiciais da Unio. Ser engraado: os mesmos advogados que recebem honorrios de
seus clientes, os recebero do Estado pela atuao na mesma causa como ex adversos
de si mesmos! Uma proposta dessas j deveria ser capitulada como forma tentada de
delito contra a Administrao Pblica. Imagine-se se ela vinga. Voltando ao ponto,
preciso no somente bem remunerar como ampliar os quadros de pessoal da advocacia
pblica, a fim de melhor atender ao interesse pblico. No se trata aqui de simpatia ou
concesses ao corporativismo. Alis, essa forma de esprito aglutinativo de seres da
mesma espcie o que no falta em todas as atividades humanas, pblicas ou privadas,
no Brasil e no mundo, bem assim no modo grupal da vida animal. Defende-se quem
precisa, ataca quem pode, transitoriamente, ou quem pensa que pode eternamente.
O regime jurdico do servidor pblico pode voltar a ser no-nico, desde que a
capacidade criativa do legislador no onere o Estado com obrigaes celetistas em vias de
alterao ou extino. Melhor seria aguardar o que vir por a nesse campo. Enquanto
isso, no caso da administrao direta de que ora se ocupa, que se mantenha o sistema de
cargos de confiana, ou seja, em comisso, sem que se permita a incorporao de direitos
tpicos do regime da estabilidade aos comissionados. Igualmente, de rever-se a poltica

de boa remunerao dos efetivos, de modo a impedir, ou a evitar o exerccio concomitante


de dois cargos (o permanente com o comissionado) por um s servidor efetivo.

Talvez valesse, doravante, testar uma frmula de fixao, por via constitucional,
da organizao ministerial. Se cada governo novo altera, a seu interesse, a estrutura
ministerial que lhe serve, a prpria Administrao se ressente da descontinuidade e
perde quadros importantes na mobilidade danante dessas mudanas. Vamos
amadurecer nisso e cristalizar a estrutura bsica e essencial da Administrao Pblica.
Se no Legislativo e no Judicirio suas composies so alteradas sem modificar a
estrutura organizacional de ambos, por que no tambm no Executivo?
Quanto administrao indireta, bom manter o que restou de autarquias,
empresas pblicas, sociedades de economia mista e fundaes. As agncias reguladoras
carecem de melhor observao antes de qualquer tentativa de mudanas. A legislao
permissiva das organizaes sociais talvez j merea ser revista, objetivando proteger
o continente do avano do mar. O aporte de recursos pblicos para tais organizaes
sem fins lucrativos j um incalculvel sem-fim.

A Reforma Judiciria
Artigo produzido quando a PEC que trata da Reforma do Judicirio estava em tramitao no Congresso Nacional.
Parte da proposta j se transformou em texto constitucional com a promulgao da EC no 45/2004 (Nota do
Editor).

O emprego dessa expresso visa a acentuar o contraste entre a idia circulante de


uma Reforma do Judicirio com a que se pretende expor neste tpico do presente
trabalho. A preocupao deixar bem claro que o Poder Judicirio, como tal, no tem de
sofrer reforma. Assim como no a instituio Poder Executivo, mas as condies de
desempenho da funo executiva (ou de governo), tambm chamada de funo
administrativa, exercida por esse Poder, que so objeto de propostas reformistas, de igual
modo no ser o Poder Legislativo, enquanto instituio, mas, sim, as condies de melhor
exerccio das funes essenciais que esse Poder exerce (legislativa e poltico-representativa)
que, eventualmente, devem ser aperfeioadas. Tais reformas, portanto, no so propriamente
institucionais, ou seja, da prpria instituio em si. Concernem sua organizao e
operacionalidade desta, almejando melhorar o desempenho, elevar a eficincia e aumentar a
eficcia da atuao institucional.
Com essa perspectiva que um dos autores do presente trabalho produziu um texto
finalizado em 1997, na forma de um pr-diagnstico, e publicado somente em 2003
pelas razes que ele esclarece nas explicaes iniciais nele constantes em que foca a
questo com o mesmo enquadramento dado aqui.10
Com o subttulo reforma estrutural e reforma operativa, ele apresenta do
seguinte modo o ambiente conceitual que envolve a Reforma do Judicirio:
Assim como a expresso crise do Judicirio foi empregada anteriormente entre
aspas, neste texto, aquilo que se vem chamando de reforma do Judicirio tambm est
sendo aqui grafado [...] entre aspas, em ambos os casos por idntico motivo, isto , pelo
fato de ser necessrio, sobre uma coisa ou outra, saber de que crise ou de que reforma se
est falando.
[...] A crise do Judicirio brasileiro pode ser considerada de vrios ngulos. Igualmente,

sobre o que se convencionou chamar de Reforma do Judicirio, h que saber em qual reforma

224 |

se est pensando,
porque ela passa, necessariamente, por alterao de normas
constitucionais sobre organizao e competncia dos rgos do Poder Judicirio; por
modificaes da legislao infraconstitucional sobre matria processual, de organizao
judiciria, de administrao judiciria, etc; passa tambm, simplesmente, por decises
administrativas, em todos os setores, embasadas na legislao j existente; e passa por um
contnuo processo de mudanas na cultura funcional e organizacional de todo o aparelho
judicirio.
Portanto, uma reforma dessa natureza, com um espectro to grande de temas e
providncias, no pode consistir num pacote fechado e amarrado de medidas. Ao
contrrio, ela deve ser encarada como ao continuada e permanente, voltada s necessrias
adaptaes conjunturais que a mutante realidade scio-econmico-poltico-cultural exige,
em velocidade cada vez maior.
Vista dessa maneira, pode-se dizer que parte da reforma do Judicirio brasileiro
(considerada muito importante) j vem sendo realizada, h algum tempo. Apresentam-se
como exemplo mudanas na legislao processual, vrias j aprovadas e adotadas [...],
visando maior racionalizao, celeridade e eficincia da atividade judicial como um todo
[...].
Pode-se pensar, ento, grosso modo e numa viso meramente esquemtica, em dois
tipos de reforma. Uma reforma estrutural do Judicirio, que se funda em mudanas no
desenho institucional e atributivo desse Poder, dependente, portanto, de alterao
constitucional, e outra, que chamaramos de reforma operativa do Judicirio, destinada
a implementar avanos, no dependentes de qualquer mudana de ordem constitucional,
(vrios deles) j concretizados na legislao, alguns j adotados na experincia judiciria
brasileira recente e outros cuja adoo est sendo projetada para dentro em breve.
A reforma estrutural uma reforma tcnica, do ponto de vista constitucional,

Vrias das
alteraes propostas a
normas constitucionais
vigentes no envolvem
mudana estrutural,
mas de carter
operativo,
o que significa que
simplesmente bastaria
que figurassem na
legislao
infraconstitucional

mas , essencialmente, uma reforma poltica do ponto de vista institucional.


Os atores que nela interferem so membros do prprio Poder Judicirio e
dos demais Poderes, sobretudo do Legislativo, pois este o que detm a
competncia e a legitimidade para proceder reforma da Constituio (o
chamado poder constituinte derivado).
Diga-se, de passagem, que o Poder Judicirio brasileiro, embora se
ressinta hoje de aperfeioamento institucional, reconhecido como de estrutura
modelar. Eis como a ele se refere o professor argentino Eugnio Raul
Zaffaroni: [...] em comparao com os demais modelos judicirios latinoamericanos, a estrutura brasileira aparece como a mais avanada de toda a
regio e praticamente a nica
que no corresponde ao modelo emprico-primitivo do resto [...] (apud
Zaffaroni,
E.R., in O poder judicirio: crise, acertos e desacertos, traduo de Juarez Tavares. So
Paulo, Revista dos Tribunais, 1995, p. 125).11

Neste tpico do presente trabalho far-se-, em princpio e to-somente, uma


rapidssima abordagem daquilo que se denominou acima reforma estrutural. Salientese, a propsito, que no momento da elaborao deste artigo, ou ensaio, encontra-se

pronta para discusso e votao em plenrio, no Senado Federal, a Proposta de Emenda


Constitucional PEC no
29, de 2000, substitutiva da oriunda da Cmara dos Deputados, onde tramitou como PEC

no 96, de 1992, que introduz modificaes na estrutura do Poder Judicirio. Diante


disso, nada melhor do que fazer algumas consideraes sobre pontos da proposta em
questo, em vez de entulhar a antiga discusso sobre a matria com novas idias e
sugestes.
Adotar-se-o aqui posies centradas numa viso estritamente tcnica. Com
esse enfoque, j se pode adiantar que a verso revisada, pelo Senado, da PEC no 96/92
apresenta as seguintes caractersticas principais:
a)
no contempla uma reforma essencialmente estrutural do
Judicirio;
b) contm vrias disposies no-judicirias;
c) o saldo das inovaes voltadas agilizao da prestao jurisdicional, em relao ao
que se tem hoje e s expectativas dos jurisdicionados, pequeno.
...a todos, no
No que se refere letra a, cabe dizer que vrias das alteraes
mbito judicial e
propostas a normas constitucionais vigentes no envolvem mudana
administrativo, so
estrutural, mas de carter operativo, o que significa que simplesmente
assegurados a razovel
bastaria que figurassem na legislao infraconstitucional. No que toca
durao do processo e
letra b, grande parte das normas propostas com a nova verso da PEC
os meios que
no se referem ao Poder Judicirio, da o fato de no produzirem
garantam a celeridade de
efeito reformador, nem indiretamente. No que tange letra c, so
sua tramitao. Por que
poucas as inovaes realmente eficazes para melhorar, como pretendido
isso? O que dever
por todos, as condies atuais em que se exerce a judicatura no Brasil.
considerar- se razovel
A ttulo de exemplo, analisem-se algumas disposies da referida PEC.
durao do processo?
Logo no seu art. 1o, acrescentado o inciso LXXVIII ao art. 5o do
No seria de interpretartexto constitucional, para deixar expresso, como mais um dos direitos
se tal futura (?) norma,
individuais e coletivos, que a todos, no mbito judicial e
dando-lhe
administrativo, so assegurados a razovel durao do processo e os
a compreenso de
meios que garantam a celeridade de sua tramitao. Por que isso? O
que uma razovel
que dever considerar-se razovel durao do processo? No seria de
durao
processual
interpretar-se tal futura (?) norma, dando-lhe a compreenso de que uma
depende de
razovel durao processual depende de uma razovel simplicidade da
uma razovel
causa e de existir um razovel limite de instrumentos recursais voltados
simplicidade da causa
a abreviar o perfazimento da coisa julgada? Enfim, esse enunciado
e de existir um
desnecessrio e no parece ser razoavelmente crvel que a norma venha a
razovel limite de
se tornar eficaz.
instrumentos
A PEC mexe em vrias disposies relativas competncia e
recursais voltados a
organizao de rgos judiciais. Nesse campo, as principais medidas
se
abreviar o
perfazimento da
coisa julgada?
localizam no Supremo Tribunal Federal - STF. Destas, se devem destacar as seguintes:

a) reduz o nmero de autoridades sujeitas a processo e julgamento originrio, nas

infraes penais comuns e nos crimes de responsabilidade, passando a ser apenas os


membros dos Tribunais Superiores e os Chefes de misso diplomtica
permanente, com isso contribuindo um pouquinho para alvio do volume de
trabalho do STF. Os demais, hoje abrangidos pelo disposto na alnea c, do art. 102
da Constituio Federal CF,

226 |

passam a ter no Superior Tribunal de Justia STJ - seu foro especial para tais
causas; b) altera-se a redao do 2o do citado art. 102 da CF, aperfeioando-a no sentido
de maior abrangncia do efeito vinculante das decises definitivas de mrito proferidas pelo
STF
em aes diretas de inconstitucionalidade e nas declaratrias de
constitucionalidade. Acrescenta-se um 3o subseqente para limitar a cento e
vinte dias a eficcia das medias cautelares concedidas nas aes diretas de
inconstitucionalidade;
c)
inova-se a competncia do STF para que essa Corte Suprema, de
A posio tcnica
ofcio ou requerida e por deciso de dois teros de seus membros,
dos autores deste
possa adotar smula com efeito vinculante, em relao a todos os
trabalho , em e por
rgos do Judicirio e administrao pblica direta e indireta em
princpio, contrria
nvel federal, estadual e municipal, bem assim proceder sua reviso ou
adoo
cancelamento. Tal smula vinculante um instrumento no qual
da smula
muitos depositam a esperana de propiciar a reduo do volume de
vinculante,
processos no Judicirio e na rea administrativa, merc da fora
exatamente porque
inibidora e restritiva de decises judiciais no-uniformes, ensejadoras,
ela produz o
por sua vez, de interminveis recursos. A gravssima conseqncia da
mencionado efeito
medida a limitao da prpria independncia do juiz, prerrogativa
restritivo. Se
esta que no se encontra expressa na Constituio, porque decorre da
vier a ser
proteo funcional representada pelas garantias da vitaliciedade, da
aprovada e o resultado
inamovibilidade e da irredutibilidade de subsdio, estabelecidas no art.
prtico pretendido
95 da CF.
efetivamente contribuir
A posio tcnica dos autores deste trabalho , em e por princpio,
para a reduo do
contrria adoo da smula vinculante, exatamente porque ela
volume de processos em
produz o mencionado efeito restritivo. Todavia, cabe considerar que a
todos os rgos do
matria est projetada nessa PEC no 29/2000, em seu art. 14, na
Poder Judicirio na
forma de um acrescido art. 103-A da CF, de modo talvez parcimonioso.
escala desejada, isso
Esse tratamento normativo pode vir a angariar maior apoio e boa
poder ter carter
vontade com o tema. Se vier a ser aprovada e o resultado prtico
transitrio e ser de
pretendido efetivamente contribuir para a reduo do volume de
grande utilidade neste
processos em todos os rgos do Poder Judicirio na escala desejada, isso
momento, quando aquele
poder ter carter transitrio e ser de grande utilidade neste momento,
Poder se v a braos com
quando aquele Poder se v a braos com esforos de recuperao de
esforos de recuperao
alguns pontos perdidos de credibilidade
perante
a
opinio
de alguns pontos
pblica;
perdidos de credibilidade
perante a opinio
pblica
d)
ainda no mbito do STF, prope-se a criao do Conselho Nacional da
Magistratura (art. 103-B). Com sua composio prevista de quinze membros, dois
deles provm da advocacia, indicados pelo Conselho Federal da OAB, e dois, dentre
cidados de notvel saber jurdico e reputao ilibada, indicados, cada um, pelas
Casas do Congresso Nacional. Alm desses, esto previstos um representante do

Ministrio Pblico da Unio, outro do Ministrio Pblico Estadual. Todos os demais


sero representantes do prprio Poder Judicirio, sendo o Conselho presidido pelo
nico ministro do STF que o integra e, seu corregedor, o nico ministro do STJ dele
participante. Com esse Conselho pretende-se, basicamente, que ele execute o to
falado controle externo do Judicirio, constituindo um colegiado com superpoder
normativo e disciplinar em face da prpria instituio. Na

realidade, com to poucos membros no integrantes da magistratura, ele no parece


ter a representatividade externa que se requereria de um rgo para tal misso, eis
que at dos seus componentes de fora se exige saber jurdico (desnecessrio seria a
reputao ilibada, pois um pressuposto de pblico e amplo reconhecimento).
Os signatrios entendem que a forma de controle externo projetado no deve
implicar a competncia do Conselho, uma vez que ele tenha competncia para
interferir no livre exerccio da judicatura. Porm, naquilo que significar controle,
externo ou interno, de questes administrativas, financeiras, ou no campo do
desenvolvimento e capacitao profissional, a proposta do Conselho bem-vinda. E,
de fato, dentre as competncias previstas na referida PEC, quando no 4o do novo
art. 103-B so estabelecidas, tem-se a definida no caput, excedente do controle
administrativo e financeiro, de controlar o cumprimento dos deveres funcionais
dos juzes. Ora, isso extremamente vago e poderoso. Outra competncia
extremada, prevista no inciso III do referido artigo da PEC, a de poder avocar
processos disciplinares em curso, determinar a perda de cargo, a remoo,
determinar (sic) a disponibilidade ou a aposentadoria com subsdios ou proventos
proporcionais ao tempo e servio. Mesmo se admitindo a ampla defesa, esses
poderes so avassaladores: o Poder Judicirio sendo vassalo de si mesmo.
Provavelmente, no haver exemplo disso em qualquer democracia no mundo. Ainda
em funo das competncias do superrgo, o 7o do mencionado art. 103-B da
PEC prev a criao de ouvidorias de justia, para receber denncias contra membros
ou rgos do Poder Judicirio, ou contra seus servios auxiliares. A idia de manter
ouvidorias velha, no ruim, mas no caso parece exagerada.
Os signatrios entendem que a forma de controle externo projetado no deve implicar
a competncia do Conselho, pelo acmulo de queixas, reclamaes, tudo isso
processado em mais pilhas de papel, em mais tempo tomado de juiz, agora para
julgar juiz (isto porque o corregedor do Conselho, nos termos do 5o, inciso III, do
mesmo art. 103- B, pode requisitar e designar magistrados, delegando-lhes
atribuies, e requisitar servidores de juzos ou tribunais, inclusive nos Estados,
Distrito Federal e Territrios;
e) nos mbitos da Justia Federal, Estadual e do Trabalho prope-se a instalao da
justia itinerante (conforme estabelece, por exemplo, o novo 2o do art. 107 da CF,
acrescido pelo art. 18 da referida PEC). Segundo o critrio aqui adotado de dividir
a reforma em estrutural e operativa, essa , nitidamente, de natureza operativa.
Nesse caso, ao ver dos autores deste texto, a matria de natureza eminentemente
infraconstitucional, que, de fato, pode trazer grande benefcio s pretenses de maior
celeridade na resoluo de conflitos;
f )
o mesmo se diga da proposta de descentralizao, consoante, por exemplo, a
veiculada no 3o do h pouco citado art. 107 da CF, nestes termos: os
Tribunais Regionais Federais podero funcionar descentralizadamente,
constituindo Cmaras regionais, a fim de assegurar o pleno acesso do
jurisdicionado justia em todas as fases do processo. A idia parece boa e ser
mais um instrumento de agilizao operativa da prestao jurisdicional, conquanto a
respectiva matria no tenha ndole constitucional,

porm infraconstitucional;

228 |

g) rigorosamente falando, as normas relativas competncia dos rgos judiciais cabem


melhor no conceito de operatividade aqui adotado, do que no de reforma
estrutural. que, pela demarcao de competncias, pode-se ampliar ou reduzir
atribuies ou atividades. Por exemplo, prope-se, na esfera do Tribunal Superior do
Trabalho TST um novo elenco de competncias, consignadas na enumerao
constante da nova redao proposta ao art. 115 da CF, nos termos do art. 24 da PEC
no 29/2000. Eis que o inciso
VI do dispositivo projetado determina que as aes de indenizao por
Ora, a arbitragem ser um
dano moral ou patrimonial, decorrentes da relao de trabalho incumbe
dia, possivelmente,
Justia do Trabalho. Isso trar grande desafogo Justia comum,
uma justia para ricos,
antes incumbida dessa atribuio jurisdicional. Por outro lado,
mas j inscrev-la na
encontra-se no art. 23 da PEC uma nova redao proposta ao art. 114
Constituio como um
da CF, com a seguinte redao: a lei criar varas da Justia do
brao jurisdicional do
Trabalho, podendo, nas comarcas no abrangidas por sua jurisdio,
Estado um pouco
atribu-las aos juzes de direito, com recurso para o respectivo Tribunal
demais. Muito
Regional do Trabalho. Para os signatrios deste trabalho tal medida
antes disso o
duplamente inconveniente. Uma, porque transfere para os juzes de
recomendvel
direito, j completamente assoberbados, mais um encargo e que
aumentar o nmero
encargo! Afinal, sabe-se que o foro trabalhista prdigo em quantidade
de comarcas, de
de processos. Outra, porque, como a trabalhista uma Justia
varas e de cargos
especializada, por melhor que seja a capacidade de adaptao e o
iniciais de
domnio tcnico dos juzes de direito em relao matria especializada,
carreira da
inclusive pelas peculiaridades do processo trabalhista, um risco
magistratura. O Poder
mxima destreza tcnica desejada da prestao jurisdicional;
Judicirio precisa muito
h)
ainda com referncia matria trabalhista, o art. 25 da PEC, ao
disso, conforme se
acentuar adiante
dar nova redao ao art. 116 da CF, inova com uma proposta de criao, por lei,
de rgos de conciliao, mediao e arbitragem, sem carter jurisdicional e sem
nus para os cofres pblicos, com representao de trabalhadores e empregadores,
que tero competncia para conhecer de conflitos individuais de trabalho e tentar
concili-los. A medida tem cunho de praticidade, visando ao desafogo da Justia do
Trabalho, mas, mesmo que restrita conciliao, mesmo que com representao de
ambas as partes da relao jurdica laboral, sem nus para os cofres pblicos, a coisa
pode no funcionar de modo justo para os empregados. Caberia, portanto, melhor
estudo do assunto;
i) em se falando de arbitragem, o art. 10 dessa PEC no 29/2000, ao modificar a
redao do art. 98 da CF, aditando-lhe um 4o, entre outros, dispe que
ressalvadas as entidades de direito pblico, os interessados em resolver seus conflitos
de interesse (sic) podero valer-se de juzo arbitral, na forma da lei. Descontada a
vacilao redacional do dispositivo proposto, trata-se de um convite totalmente
despropositado para figurar no texto constitucional. Isso, em primeiro lugar. Em
segundo lugar, o convite em si nem to perigoso para os interessados em
resolver seus conflitos, porque existe a Lei de Arbitragem e ela prpria j consagra
essa alternativa jurisdicional que a PEC quer reiterar. O perigoso do convite atrair

interessados de planto para, desse modo incentivados, correr a dar uma mozinha
para acelerar o processo de desafogo do Judicirio. Ora, a arbitragem ser um dia,
possivelmente, uma justia para ricos,

mas j inscrev-la na Constituio como um brao jurisdicional do Estado um


pouco demais. Muito antes disso o recomendvel aumentar o nmero de comarcas,
de varas e de cargos iniciais de carreira da magistratura. O Poder Judicirio precisa
muito disso, conforme se acentuar adiante.
Alm desses pontos, que se destacam na PEC positiva ou negativamente como
matria que diz respeito, propriamente, reforma judiciria, h trs tipos de
questes, umas equivocadas, outras inadequadas, ainda outras inconvenientes, sobre as
quais se deve dizer uma palavra rpida.
No primeiro caso (normas equivocadas), de chamar-se a ateno
todo o poder emana
para disposies como a do 3o, do art. 95, da CF, introduzido com o
art.
do povo, que o exerce por
8o da PEC. Trata-se da seguinte redao: a Unio e os Estados
meio de representantes
respondem pelos danos que os respectivos juzes causarem no exerccio de
eleitos ou diretamente,
suas funes jurisdicionais, assegurado o direito de regresso nos casos de
nos termos desta
dolo. Essa norma j consta do texto constitucional, na forma do seu
Constituio. Quanta
art. 37, 6o. Portanto, incua, ao ver dos autores deste trabalho.
significao jurdica,
Embora assim, pensam os referidos autores que nisso reside um
poltica, cultural, social e
verdadeiro mecanismo de controle externo, porque de iniciativa dos
econmica se
jurisdicionados vtimas do eventual dano, cuja reparao assegurada pela
extrai dessas
responsabilizao objetiva em face do Estado.
poucas palavras
No segundo caso (normas inadequadas) identificam-se todas
enfeixadas na norma
aquelas que, sem dizer respeito ao prprio Poder Judicirio, tratam do
constitucional
interesse de rgos que exercem funes essenciais Justia, mas que,
paradigmtica por
de todas
excelncia?!
as alteraes ora propostas, nenhuma delas vai ao encontro do interesse
maior de uma reforma judicial, porm do interesse particular das prprias
instituies beneficirias dos encaixes. No se vai enumerar aqui esses dispositivosreboque. Basta ler a PEC, facilmente identific-los e marc-los.
No terceiro caso (normas inconvenientes) somam-se todas aquelas incuas e
desapegadas de qualquer contribuio profcua reforma pretendida. A enumerao seria
longa e poderia embutir, certamente, enfoque subjetivo e polmico, aqui totalmente
descabido.
H tambm o caso de a PEC no 29/2000 no conter proposta de modo algum
concernente reforma do Judicirio, mas de simples correo indispensvel de falha
constante da redao original de dispositivo da Constituio. Est-se referindo,
especificamente, aos incisos IV e V, do art. 103 da CF, que o art. 13 da PEC prope
modificar. Trata-se de incluir o Governador do Distrito Federal e a Mesa da Cmara
Legislativa do Distrito Federal no rol dos possveis legtimos propositores da ao direta
de inconstitucionalidade e da ao declaratria de constitucionalidade. A medida atende
prpria lgica da simetria constitucional para as situaes equivalentes. Demorou
porque a insistncia em inclu-la no bojo da reforma do Judicirio est retardando em
muito tal justssima correo.
Convm dar um destaque especial para uma proposta realmente importante no

sentido de favorecer a reduo do dficit quantitativo da prestao jurisdicional no Brasil.


Trata-se
do disposto no inciso XII, acrescido ao art. 92 da CF pelo art. da PEC no 29/2000,
nestes

230 |

termos: a atividade jurisdicional ser ininterrupta, sendo vedado frias coletivas ou


recesso nos juzos e tribunais de 2o grau, funcionando, nos dias em que no houver
expediente forense normal, juzes em planto permanente. Nos Tribunais Superiores,
haver rgo Especial de frias para julgar matrias urgentes.
Para concluir, vale a pena chamar a ateno, de novo, para uma possvel
contribuio realmente objetiva de um dos autores deste trabalho, j referido. que ele se
esforou para calcular o nmero mnimo de cargos novos necessrios complementao
dos quadros da magistratura nacional para os fins de se reduzir e, progressivamente,
eliminar o estoque de processos no julgados, nos mbitos da Justia Estadual e Federal,
levando-se em conta os critrios que adota. A leitura do trecho em referncia na nota de
rodap indispensvel compreenso contextual desta parte do presente trabalho.12

A Reforma Poltica: Representativa-Legislativa-Partidria-Eleitoral


Fechando o conjunto das reformas ditas institucionais, isto , aquelas que se
referem estrutura do Estado brasileiro, vai-se tratar da mais sensvel, complexa e
essencial. Isto porque ela fere diretamente a questo basilar, que a democracia. Vale
dizer, o princpio em que se funda o Estado democrtico de direito no qual se constitui a
Repblica Federativa do Brasil, segundo o ditame do art. 1o da Constituio de 1988. E
esse ditame se completa, na mesma disposio constitucional, pela fixao das fincas em que
ele se alicera: a soberania; a cidadania; a dignidade da pessoa humana; os valores sociais do
trabalho e da livre iniciativa; e o pluralismo poltico. E segue-se, na redao do nico
pargrafo vinculado ao ditame- chave desse art. 1o: todo o poder emana do povo, que o
exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituio.
Quanta significao jurdica, poltica, cultural, social e econmica se extrai
dessas poucas palavras enfeixadas na norma constitucional paradigmtica por
excelncia?!
o que se vai tentar (re)ler aqui, procurando verbalizar sobre
O que precisamos
tal paradigma uma hermenutica adequada e filosoficamente bem
fazer adotar
esquadrinhada, ou seja, procurando lhe atribuir um sentido (isso
instrumentos de ao
hermenutica: dar um sentido a; o que bem diferente do
poltica que ajudem a
entendimento, to generalizado quanto absolutamente distorcido, pelo
fortalecer o poder
qual hermenutica seria um conjunto de critrios analticos
soberano do Brasil.
utilizados no exerccio de interpretao de um suposto sentido
Somente assim, em futuro
original que a norma traz em si e com o qual foi escrita. Quer dizer, a
de prazo
norma jurdica seria o tmulo de si mesma, onde sempre est deitada
incerto,
eternamente viva. A est um grande erro do juspositivismo de
escaparemos dos efeitos
qualquer matiz: o de trancar o direito legislado e seus intrpretes
dessa incrvel
dentro da mesma cela, com a nica porta cerrada e as chaves
centrifugadora que
perdidas). Para ns, hermenutica no significa um instrumental
a globalizao,
exegtico visando como que a uma decodificao de dogma bblico. Este,
sobretudo
poltica
pressuposto e imaginado como sendo um falante-mudo, cujo dizer se esconde na

sua linguagem hermtica, mas que sempre mantm a porta semiaberta para a leitura de
sua mensagem original, nica e insuscetvel de interpretao divergente do sentido
exclusivo,

que s o Livro contm. Hermenutica, para ns, considerando como ponto de partida
lies alinhavadas de Husserl, Habermas e Heidegger, o instrumental exegtico prprio
a dar o sentido histria, linguagem jurdico-normativa, das cincias normativas nojurdicas, das cincias sociais em geral, da poltica, etc.
Ento, o Estado democrtico de direito em que se plasma nossa Repblica
federativa exerce todo o seu soberano poder emanado da vontade do povo, sendo que este
o exerce por meio de representantes eleitos, ou pode faz-lo diretamente, nos termos da
Constituio.
O enunciado que expressa a disposio constitucional no um
A escolha do
discurso vazio, no um dstico de intenes, no um bl-bl-bl
modelo capitalista
inconseqente. um mandamento, uma ordem. um cumpra-se.
exclusivo para o Estado
uma determinao, por coincidncia a mais importante de todas as que
democrtico
se encontram no texto da Constituio. Sublinhe-se essa autoridade
de
direito
vigorosa do comando constitucional, porque em tempos de globalizao
brasileiro
vem
h os que pensam (muitos ingenuamente at anseiam) que esse negcio
acompanhada de seus
de soberania, de vontade do povo, que o prprio povo, tudo isso j
dois consectrios
era. Agora, que a simples idia de globalizao poltica, ainda muito
inevitveis: primeiro, o
distante de qualquer viso alcanvel a olho nu, contm em si o germe da
da excluso da
coexistncia de poucas soberanias centrais e muitas perifricas, disso no se
participao do Estado
tem dvida. O que precisamos fazer adotar instrumentos de ao
na respectiva atividade,
poltica que ajudem a fortalecer o poder soberano do Brasil. Somente
seja como poder
assim, em futuro de prazo incerto, escaparemos dos efeitos dessa
intervencionista ou
incrvel centrifugadora que a globalizao, sobretudo poltica.
dirigista, seja como
Como a hermenutica dos comandos normativos sempre sistmica,
agente econmico
concorrente da iniciativa
privada
deixando o foco em norma isolada apenas para comezinhas aplicaes, perceba-se que no
toa que ao fundamento soberania segue-se o cidadania. Esta, pode ser entendida,
mais ou menos, como o conjunto de prerrogativas, constitucionalmente asseguradas, que
o indivduo, comunidades parciais e a comunidade nacional desfrutam de agir, interagir
e reagir, como titulares de direitos e deveres perante o Estado, a favor ou contra este, em
seu benefcio, quando vtima de abuso de poder praticado por agentes pblicos, e em
benefcio do Pas, quando contribui ou participa do esforo comum para o progresso da
Nao. Logo, efetivamente a cidadania consiste em formas instrumentais ativas de
exerccio do poder soberano do (e pelo) povo.
Desse modo, soberania e cidadania constituem fundamentos integrados do Estado
democrtico de direito brasileiro.
Sobreleva-se ao conceito de cidadania o de cidado. a cidadania enquanto
indivduo. o ser humano que a encarna, no como idia, como aspirao, como fim,
mas como tudo isso e muito mais enquanto pessoa humana que vive, convive e sobrevive
com direitos, deveres e todos os seus sentimentos. Enquanto a cidadania a alma da
pessoa humana politicamente considerada, esta o corpo vivo da cidadania. Sem ele,
portanto, a cidadania no existe. E de todos os sentimentos que a pessoa humana

cidad deve ter, acima de tudo, respeitado e resguardado pelo poder soberano do Estado,
esse sentimento
o da dignidade. Da que a dignidade da pessoa humana (sempre e acima de tudo cidad)

232 |

outro dos fundamentos interconviventes com os demais. Ele, praticamente, o reverso


da medalha - tica e poltica da cidadania.
Mas o conceito de cidadania acima analisado corresponde ao seu sentido ativo, porm
no-dinmico. como se s fizssemos a exposio da anatomia do referido conceitofundamento. Essa anatomia, porm, exige a descrio da respectiva fisiologia, isto , do
funcionamento dos mecanismos interativos e dinmicos do sistema de cidadania. outro
mapa descritivo. Para isso, conta-se com os trs ltimos fundamentos entrelaados aos
anteriores, que so as chaves de sua compreenso.
O primeiro desses, observada a ordem no despropositadamente hierrquica
determinada no citado art. 1o da Constituio, o da prevalncia dos valores sociais do
trabalho. Essa expresso a que, de todas, apresenta maior desafio hermenutica. Quer
significar coisas concorrentes e convergentes ao mesmo tempo. Principalmente quer dizer
que a utilidade maior do trabalho, em termos de sua insero nas garantias que lhe d o
Estado democrtico de direito, no econmica. social. Vale dizer: o trabalho no
se resume a fator econmico, ou em atividade humana remunerada, voltada produo
de bens e servios economicamente teis e mensurveis. O Estado democrtico de
direito brasileiro quer, muito alm disso, que ele implique valores sociais, obviamente
relevantes. Quais seriam tais valores? Em primeiro lugar, o prprio trabalho e o valor
(axiologicamente pensado) bem, individual e socialmente considerado, que ele encerra
enquanto atividade profissional inserida no conceito de dignidade da pessoa humana.
Em segundo lugar, o valor da co-participao do trabalho individual para a
potencializao do esforo coletivo para o desenvolvimento nacional. Em terceiro lugar,
o valor da contribuio social que o resultado do trabalho realizado sempre, de alguma
forma, representa. Em quarto lugar, a capacidade contributiva, como bem socialfinanceiro, que surge em decorrncia do ganho salarial que o possibilite.
Esse valor social do trabalho, como fundamento do Estado democrtico de direito
brasileiro, se articula em linha paralela ao segundo desses fundamentos, que o da livre
iniciativa. Ambos constituiriam fatores de produo, se viessem designados na norma
simplesmente como trabalho e capital. Porm, assim no , pois o fator trabalho est
erigido em sua dimenso axiolgica - conforme visto h pouco e tambm a o
capital no mencionado. A Constituio prefere eleger o sistema econmico
capitalista como aquele que, exclusivamente, o admitido na atividade econmica do
Pas. A escolha do modelo capitalista exclusivo para o Estado democrtico de direito
brasileiro vem acompanhada de seus dois consectrios inevitveis: primeiro, o da
excluso da participao do Estado na respectiva atividade, seja como poder
intervencionista ou dirigista, seja como agente econmico concorrente da iniciativa
privada; segundo, pelo fato mesmo de a iniciativa privada (econmica) ser livre, alm
de um Estado democrtico de direito, passamos a ter um Estado democrticoeconmico. Por outras palavras, a garantia constitucional da exclusividade de um
sistema econmico capitalista, ou seja, um sistema de economia de mercado,
secundada pela garantia de termos tal sistema em convvio necessrio com uma
democracia econmica, cujos fundamentos, por seu turno, se encontram estabelecidos
no art. 170 da Constituio. Nesse sentido, indispensvel combinar as disposies do

referido art. 170 s normas do art. 1 do texto constitucional, a fim de melhor alcanar a
hermenutica dos correspondentes comandos normativos.
O terceiro e ltimo de tais fundamentos o do pluralismo poltico. A anlise que
estamos a realizar do conceito dinmico de cidadania (isto , a cidadania em atuao
como um organismo vivo) se encerra por aquilo que seria, ilustrativamente, o seu sistema
circulatrio. Enfim, a cidadania no um conceito, digamos, jurdico-constitucional. A
cidadania um conceito poltico. Melhor: um conceito poltico-constitucional, no caso
brasileiro. que, pelo fato de a Constituio da Repblica determinar que a cidadania
fundamento do nosso Estado democrtico de direito, ela (a cidadania) tem de
(locuo verbal que exprime dever, obrigao) manifestar-se, efetivar-se, ativar-se por todas
as formas possveis e constitucionalmente admitidas. Tais formas consistem nos
instrumentos de ao (individual ou coletiva) da cidadania. Estes, podem ter a natureza,
tanto de exigncia do cumprimento pontual de deveres pblicos em relao aos direitos
dos cidados, quanto de defesa (judicial ou administrativa) de direitos no-cumpridos
ou desrespeitados. Mas, alm disso e principalmente, tais instrumentos podem
consistir nos meios prprios a veicular a participao do povo, ou seja, a coletividadecidad no processo dinmico da vida nacional. Tal processo de natureza poltica,
fundamentalmente. Por sua vez, como a manifestao dos atos-fatos de natureza
poltica tem raiz conceptual e opinativa, essa natureza essencialmente ideolgica e, da,
necessariamente plural.
De qualquer modo o exerccio da cidadania-poder (a vontade do povo), como
fenmeno maior dentre os fundamentos do Estado democrtico (e soberano) de
direito, se d, em geral, mediante representantes eleitos e, excepcionalmente, de forma
direta.
Assim, encerrado o exerccio hermenutico preliminar que fizemos do art. 1o da
Constituio, passa-se agora ao exame de pontos principais de uma reforma poltica em
sentido amplo, incluindo os aspectos da representao, da atividade legislativa e dos
sistemas
partidrio e eleitoral.
Iniciando pela forma de exerccio do poder mediante
representao poltica, nos termos da Constituio, ela ocorre sob a
Hoje, indiscutvel
forma de eleio para o Poder Legislativo e para a chefia do Poder
o sentimento de crise e a
Executivo, que assim exercem o poder emanado do povo, o qual, por essa
percepo de sua
delegao de vontade via sufrgio universal e voto direto e secreto,
existncia no s em
exerce sua soberania, participando da vida nacional e local (nesta
relao misso do
includa a representao poltica no mbito municipal e estadual). Tudo
Legislativo/Parlamento,
isto conforme o disposto no Captulo IV, do Ttulo II (Dos Direitos e
como, principalmente,
Garantias Fundamentais) da Constituio, especialmente no art. 14.
fidelidade da
Para o Poder Legislativo/Parlamento, incumbido de elaborar e aprovar
representao poltica aos
as leis e de falar por seus representados, a Constituio dedica todo o
anseios da sociedade que
Captulo I, do seu Ttulo IV (Da Organizao dos Poderes). Para a
se faz representar e de
eleio do chefe do Poder Executivo, o Captulo II do referido Ttulo IV
sua real correspondncia
traa a disciplina
ao voto do
prevista nos seus arts. 77 a 83.
eleitor/cidado

Quanto s formas diretas de exerccio do poder pela cidadania-povo, o j referido art.


14 estabelece que, nos termos da lei, so: I) o plebiscito; II) o referendo; e III) a iniciativa

234 |

popular. Esta ltima a mais importante forma direta de exerccio da soberania do


povo. Esse mecanismo est previsto no art. 61, 2o da Constituio, nos seguintes termos:
A iniciativa popular pode ser exercida pela apresentao Cmara dos Deputados de
projeto de lei subscrito por, no mnimo, um por cento do eleitorado nacional, distribudo
pelo menos por cinco Estados, com no menos de trs dcimos por cento dos eleitores de
cada um deles.

A eficcia desse mecanismo esbarra nos requisitos constitucionais para


sua viabilidade, que so extremamente severos, o que o torna de
efetivao quase nula.13 Enfim, tais instrumentos de exerccio direto da
soberania popular so apenas formais, simples ornamentos da admisso
da soberania popular, j nem os imaginando como dogma, mas como
simples inteno constitucionalizada.
Hoje, indiscutvel o sentimento de crise e a percepo de sua
existncia no s em relao misso do Legislativo/Parlamento, como,
principalmente, fidelidade da representao poltica aos anseios da
sociedade que se faz representar e de sua real correspondncia ao voto do
eleitor/cidado.
A partir do conceito de Maurice Duverger de democracia sem
povo, Helgio Trindade afirma, corretamente, que a democracia postula de
fato uma civilizao de massa, mas at aqui as massas tm uma participao
limitada... Certamente um dos equvocos recorrentes foi a crena no poder
transformador
das instituies polticas independentemente do contexto social.14

O governo
atual, do Presidente
Lula, tentando
escapar da fora da
tradio que o
presidencialismo
brasileiro, de corte
imperial e
personalista, molda
todo chefe de governo,
cobrindo-o com o manto
da oniscincia
e da
onipotncia, resolveu
criar o Conselho de
Desenvolvimento
Econmico e Social
Citando Bernard Manin, Helgio Trindade lembra que

a idia do governo representativo apareceu desde suas origens como solidria de uma
certa aceitao da diversidade social. A representao foi proposta como a tcnica que
permite estabelecer um governo que emana do povo nos grandes Estados, composto por
populaes numerosas e diversas...A noo atual de representao se vincula por uma parte
com a percepo da distncia entre sociedade e governo [...]. A crise da representao
poltica torna-se mais dramtica nas sociedades contemporneas
submetidas

representao permanente e fluida dos meios de comunicao de massa. A recuperao dos


padres da democracia participativa, ameaada pela despolitizao da nova democracia
contemplativa, est a exigir uma discusso renovada da cidadania poltica, da cultura cvica e
das formas de organizao partidria [...].15

Outra dimenso inerente democracia sem povo resulta do espao restrito da


cidadania poltica [...] um trao permanente que tem obstaculizado a constituio de uma
sociedade democrtica: o bloqueio das formas de cidadania no controladas pelo Estado.16
A centralizao poltica e a personalizao do poder do hiperpresidencialismo

produziram uma forma de democracia delegativa em que o presidente se considera


legitimado por um poder

delegado pelo voto para implementar, por mecanismos autoritrios, suas decises
polticas. No Brasil, esse novo padro de democracia autoritria se utiliza amplamente da
prerrogativa excepcional das medidas provisrias para a gesto das polticas estratgicas,
mas tambm para a implementao de assuntos correntes, com o argumento de que so
novas exigncias do Estado reformado [...]. A experincia recente mostrou que a prtica
do governo por decreto acaba por se generalizar e criar mecanismos prprios de um
Executivo legiferante que desqualifica o papel tradicional do Congresso. O desequilbrio
entre os poderes, submetendo a democracia lgica da suposta delegao presidencial,
fragiliza a prtica democrtica.17
Repensar a representao o grande desafio que se coloca para o aprofundamento
da democracia no Brasil atual na perspectiva da construo de uma democracia
poltica, participativa e cidad. preciso no esquecer, como adverte (Claude)
Lefort, que a representao no adquire sua plena significao se ela no for submetida
por uma rede de associaes na qual se manifestam as iniciativas coletivas. A representao
poltica por mais indispensvel que seja nada mais do que um meio pelo qual os
grupos sociais conseguem dar expresso pblica aos seus interesses ou s suas aspiraes e a
tomar conscincia de suas possibilidades no seio de um conjunto social. A construo da
democracia participativa supe uma combinao entre cidadania democrtica e
representao poltica plena...Ser preciso associar a prtica da cidadania democrtica a
uma nova concepo de representao poltica para transformar o Estado privatizado pelo
patrimonialismo.18

Esses longos trechos de transcrio tm importncia, porque complementam muito


bem o que vnhamos dizendo sobre a questo da representao poltica. Neste trabalho
sobre diferentes temas, no cabe aprofundar a anlise do problema. Vale, sobretudo,
levant-lo para futuras reflexes. Mas o principal a dizer que o governo atual, do
Presidente Lula, tentando escapar da fora da tradio que o presidencialismo brasileiro,
de corte imperial e personalista, molda todo chefe de governo, cobrindo-o com o manto
da oniscincia e da onipotncia, resolveu criar o Conselho de Desenvolvimento
Econmico e Social.
Tal colegiado tem o objetivo de assessorar o Presidente da Repblica
No campo do Poder
no campo da formulao de polticas e diretrizes especficas para o
Legislativo, que
desenvolvimento econmico e social e de apreciar propostas de polticas
concentra a
pblicas e reformas estruturais, com vistas articulao das relaes de
representao poltica
governo com representantes da sociedade civil organizada e a
eleita pelo sufrgio
concertao entre setores da sociedade que se fazem nele representar. Isto
popular e universal, o que
o resumo do que consta da Medida Provisria no 103, de 01.01.2003.
chama a ateno para ser
Seus membros so escolhidos pelo prprio Presidente da Repblica,
objeto de uma reforma
por ele empossados para um mandato de dois anos, com uma s
se situa,
reconduo permitida, sendo sua participao considerada servio pblico
especialmente, na
relevante, no- remunerado. Os 82 conselheiros so escolhidos pelos
rea de produo
critrios de liderana
normativa
e representatividade. Trata-se de nova experincia, que pode ser o
embrio

de um mecanismo de representao poltica, ainda que no deliberativa, mas que, dado o


papel consultivo direto do chefe de Governo e Estado, pode vir a significar um campo
aberto ampliao do conceito de representao poltica. a construo de um espao
pblico no

236 |

estatal a partir de uma representao plural da sociedade civil. Esse tipo de conselho no
uma novidade na experincia poltica mundial. O primeiro deles foi o Conselho
Econmico Social, no mbito das Naes Unidas. O segundo, foi o comit Econmico
Social Europeu, institudo como rgo consultivo pelo Tratado de Roma, em 1957, sendo
hoje uma assemblia consultiva integrada no sistema institucional da Unio Europia19.
No campo do Poder Legislativo, que concentra a representao
A liberdade para
poltica eleita pelo sufrgio popular e universal, o que chama a ateno
a criao de partidos
para ser objeto de uma reforma se situa, especialmente, na rea de
no deveria ser
produo normativa. Duas questes se colocam com alguma prioridade.
ilimitada. que os
A primeira, diz respeito necessidade de se fazer um esforo conjunto
partidos, em todo
com o Poder Executivo visando ao mximo aperfeioamento da legislao
o mundo, so
fiscal, a fim de tapar os ralos por onde escoam os recursos desviados
agremiaes ideolgicas.
pela prtica da evaso fiscal. Igualmente, pelo refluxo da recuperao de
Sendo isso, no h tantas
dbitos (quando, evidentemente, descabidos em face da pretenso dos
ideologias que
contribuintes) em volume extremamente oneroso aos cofres pblicos.
justifiquem um semA segunda questo consiste numa proposta de certo modo
nmero de partidos.
ambiciosa, no sentido de as Casas do Congresso criarem uma ou
Ainda que existam
mais comisses tcnicas, com pessoal notoriamente capacitado,
matizes ou enfoques
destinadas a diagnosticar, estudar e propor critrios, formas e modelos de
ideolgicos distintos,
redao normativa de modo a reduzir, no a possibilidade de inevitveis
mesmo assim
diferentes interpretaes da lei, porm a de interpretaes absurdamente
o
descabidas. Isso contribuiria em muito tambm para a reforma judiciria,
pluripartidarismo
precisamente na linha da seguinte opinio: enquanto o Legislativo no
seria, ao menos
sustar a emisso de leis ambguas, obscuras, inexeqveis, nenhuma
terica
reforma ser capaz de conferir eficincia e rapidez Justia.20
e logicamente,
Agora a reforma partidria. Em verdade, tamanho o entroncamento
limitado. Talvez a
resida o grande
problema que desafia os
polticos e os estudiosos
sobre isso
de questes que dizem respeito ao sistema partidrio e ao eleitoral, que fica difcil tratar,
separadamente, uma coisa de outra. Neste trabalho, no se ampliar o exame dessas
questes, primeiro pelas limitaes preestabelecidas para sua publicao, segundo pelo
emaranhado de idias, sugestes e propostas de modo a no se poder avanar muito
qualitativamente num espao como este.
O art. 17 da Constituio estabelece os princpios, fundamentos e pr-condies
relativos aos partidos polticos. O fundamento bsico o pluripartidarismo, assentado na
garantia constitucional da liberdade para a criao, a incorporao e a extino dos
partidos polticos. As pr-condies se referem
(i)
ao carter nacional dos partidos (ou mbito nacional de
atuao);
(ii) proibio de recebimento de recursos financeiros de entidade ou governo

estrangeiros ou de subordinao a estes;


(iii) obrigatoriedade de prestao de contas Justia
Eleitoral; (iv) ao funcionamento parlamentar de acordo com a
lei.

Com a plena liberdade para a criao de partido poltico, o Brasil, que jamais
teve tradio de cultura poltica mediante participao de filiados na vida intrapartidria,
agora mesmo que no ter. Essa questo diz respeito ao grau de politizao, individual e
coletiva, do cidado e da sociedade. uma questo que pertence a um hipottico
cdigo gentico da formao histrica e da conscincia poltica dos grupos sociais. No
caso brasileiro, isso no aparece, nem como vestgio, no exame do nosso DNA sciopoltico-cultural.
A histria de que brasileiro no vota em partido, vota em candidato
O financiamento
bem o retrato disso. Na realidade o chamado pluripartidarismo no
pblico obriga os
deveria ser considerado to pluri assim. Logo, a liberdade para a criao
candidatos a
de partidos no deveria ser ilimitada. que os partidos, em todo o
trabalharem unidos
mundo, so agremiaes ideolgicas. Sendo isso, no h tantas
em torno de um
ideologias que justifiquem um sem-nmero de partidos. Ainda que
projeto durante a
existam matizes ou enfoques ideolgicos distintos, mesmo assim o
campanha eleitoral, o
pluripartidarismo seria, ao menos terica e logicamente, limitado. Talvez
que muito bom para a
a resida o grande problema que desafia os polticos e os estudiosos sobre
prtica democrtica. De
isso.
igual modo, o
Alm dessa questo, assinale-se que a Constituio, ao assegurar a
financiamento pblico
autonomia partidria para definir sua estrutura interna, organizao e
evita, seno reduz
funcionamento, prev que os respectivos estatutos devem estabelecer
bastante, a possibilidade
normas de fidelidade e disciplina partidrias (conforme o 1o do art. 17
de corrupo
da CF). Ora, se a prpria Constituio no determinou a observncia do
princpio da fidelidade partidria, nem o lanou disciplina da legislao
infraconstitucional, ao menos dele cuidou, em coerncia ao fundamento da liberdade que
ela prpria estabeleceu, determinando que os estatutos partidrios devam regular o
assunto por meio de norma interna. No muito, mas melhor do que nada.
Verdadeiramente, os dois pontos principais que envolvem uma necessria
reforma (constitucional) partidria neste momento seriam estes: o da limitao do
nmero dos partidos, em funo da marca ideolgica e de sua existncia concreta como
ambiente de vida poltico-partidria; e a fixao, como princpio constitucional, da
fidelidade partidria. Sua importncia maior para a construo de partidos polticos mais
slidos e de formao e representao ideolgica real.
No campo da reforma eleitoral, considerando-se a proposta constante do Projeto de
Lei no 2.679, de 2003, destacam-se trs pontos principais.
O primeiro, refere-se lista fechada. uma proposta que fortalece os partidos e
evita a disputa entre candidatos da mesma agremiao, antes e durante as eleies. Por
outro lado, a lista condio necessria para se ter o financiamento pblico de
campanha. H quem critique a lista, sob o argumento de que ela fortaleceria ainda mais o
caciquismo dentro dos partidos. Isso vai depender muito do poder de mando dentro dos
partidos. Quanto mais democratizado e menos concentrado for o poder interno, mais
favorvel ser o mecanismo da lista fechada. Pior do que o caciquismo poltico o
caciquismo imposto pelo poder econmico. Hoje, em boa parte dos casos, as eleies so
definidas pelo poder econmico.
O segundo ponto, a idia da federao de partidos. Ela substitui as coligaes

com mais vantagens e melhores critrios. A federao d mais segurana aos partidos e
ao

238 |

sistema eleitoral como um todo, porque mais estvel e menos casustica. Pelo Projeto de
Lei da reforma poltica, por exemplo, os partidos que integram uma federao no
podero se desligar dela em menos de trs anos. Esse um sistema totalmente novo no
Brasil, que est sendo proposto por esse Projeto. Somente a prtica desse mecanismo
permitir uma avaliao de sua aceitao e de sua fora para quem sabe se
transformar num marco histrico do desenvolvimento poltico brasileiro.
O terceiro ponto o financiamento pblico de campanha. Trata-se de mais
uma medida que fortalece os partidos, pois as campanhas passam a ser destes e no
mais do candidato. Dessa forma, o financiamento pblico obriga os candidatos a
trabalharem unidos em torno de um projeto durante a campanha eleitoral, o que
muito bom para a prtica democrtica. De igual modo, o financiamento pblico evita,
seno reduz bastante, a possibilidade de corrupo.
Em separado desses pontos, conviria abrir a uma grande discusso nacional sobre a
questo da natureza do mandato eletivo e a quem ele efetivamente pertence, se ao partido
do candidato eleito, ou ao prprio candidato. Isso favoreceria em muito o
desenvolvimento do processo poltico-partidrio brasileiro.

Palavra Final
As limitaes de espao inviabilizaram a anlise de outras reformas institucionais
necessrias e bsicas, tais como a relativa a polticas concernentes s misses, relaes e
interaes, internas e externas, do governo federal; a do Estado enquanto agente
regulador da atividade econmico-financeira, enquanto agente captador de recursos via
tributao e enquanto agente realizador de despesa, estritamente vinculado ao
oramento pblico. Tambm deixou-se de tratar das reformas que induzam o
desenvolvimento nacional co- participativo, de natureza federativa e regional. Se for o
caso, em outra oportunidade, trataremos dessas.

Notas
Cf. Reforma do Estado para a cidadania a reforma gerencial brasileira na perspectiva internacional.
ENAP/Editora
34, p. 163-82 e passim.
2
a observao de Beatriz Marques de Souza Wahrlich em A Reforma Administrativa no Brasil: experincia
anterior, situao atual e perspectivas. Uma apreciao geral, Revista de Administrao Pblica, n. 18, vol. 1, jan.
1984, apud Luiz Carlos Bresser Pereira, op.cit. p. 166.
3
Idem, ibidem, p. 167
4
Idem, ibidem.
5
Apud Bresser Pereira, Reforma... op. cit., p. 171-2.
6
Cf. Bresser Pereira. In: Reforma... op.cit., p. 172-3
7
Ver obra citada, especialmente p. 175-8.
8
Ibidem, p. 183 ss.
9
Cf. Reforma... op. cit., p. 182.
10
Edgard Lincoln de Proena Rosa. Poder Judicirio no Brasil: aspectos de sua reforma. In: Revista de
Informao
Legislativa do Senado Federal, n. 158, abr./jun. 2003, p. 23-70.
11
Cf. Poder Judicirio no Brasil... op. cit., p. 53-4.
12
Ver Poder Judicirio no Brasil... op. cit., especialmente p. 33 a 36, itens 2.1.3.3 a 2.1.3.4.2.
1

Ver, a propsito, Franscisco Whitaker, Iniciativa Popular de Lei. In: Reforma Poltica e Cidadania, vrios
autores, sob organizao de Maria Victoria Benevides, Paulo Vannuchi e Fbio Kerche, Editora Fundao Perseu
Abramo, Instituto Cidadania, So Paulo, 2003, p. 182-200.
14
Cf. Helgio Trindade, Reforma Poltica os desafios da democracia social, na obra coletiva mencionada na nota
de rodap anterior, p. 57-82. A citao especfica que ensejou a presente nota de rodap se encontra na p. 59.
15
Idem, ibidem, p. 61.
16
Idem, ibidem, p. 62.
17
Idem, ibidem, p. 63.
18
Idem, ibidem, p. 64-65.
19
Ver Helgio Trindade. In: op. cit. p. 70-82. Recomenda-se a leitura integral do trabalho aqui
referido.
20
Cf. Josemar Dantas, Teoria conspiratria, artigo publicado no Suplemento Direito & Justia, p. 2, Correio Braziliense,
21 jun. 2004.
13

Referncias
1) APEL, Karl-Otto Transformao da Filosofia vol 1 Filosofia Analtica, Semitica, Hermenutica. Livraria
Edies
Loyola, So Paulo, 2000.
2) BENEVIDES, Maria Victoria e Outros Reforma Poltica e Cidadania. Editora Perseu Abramo/Instituto
Cidadania. Organizadores: Fbio Kerche, Maria Victoria Benevides e Paulo Vannuchi. So Paulo, 2003.
3) DANTAS, Josemar Teoria Conspiratria, artigo publicado no Suplemento Direito & Justia, Correio
Braziliense, Braslia, 21 jun. 2004, p. 2.
4) GADAMER, Hans-Georg Verdade e Mtodo Traos Fundamentais de uma Hermenutica Filosfica, Editora
Vozes, Petrpolis, 2003.
5) HABERMAS, Jrgen O Discurso Filosfico da Modernidade, Martins Fontes, So Paulo, 2002.
6) HEGEL, G.W.F. Fenomenologia do Esprito, 2. ed., Editora Vozes, Petrpolis,
2002.
7) HEIDEGGER, Martin Ser e Tempo, Editora Vozes, 3. ed., Petrpolis, 1989.
8) HUSSERL, Edmund Meditaes Cartesianas Introduo Fenomenologia, Madras Editora, So Paulo, 2001.
9) PEREIRA, Luiz Carlos Bresser Reforma do Estado para a Cidadania A Reforma Gerencial Brasileira na
Perspectiva
Internacional, Editora 34/ENAP, So Paulo/Braslia, 1998, 1a reimpresso 2002.
10) PEREIRA JUNIOR, Jess Torres Da Reforma Administrativa Constitucional, Livraria e Editora RENOVAR, Rio
de
Janeiro, 1999.
11) RAMOS, Dora Maria de Oliveira Terceirizao na Administrao Pblica, Editora LTR, So Paulo, 2001.
12) REIS, Jos Guilherme/URANI, Andr Uma Viso Abrangente das Transformaes recentes no Brasil, in Reformas
no Brasil: balano e agenda, diversos autores. Organizadores: Fabio Giambiagi, Jos Guilherme Reis e Andr Urani.
Editora Nova Fronteira. Rio de Janeiro, 2004, p. 3-22.
13) RIBEIRO, Renato Janine Sobre o Voto Obrigatrio, in Reforma Poltica e Cidadania, referida sob o no 2
destas
Referncias, p. 162-181.
14) ROSA, Edgard Lincoln de Proena Poder Judicirio no Brasil: aspectos de sua reforma, in Revista de
Informao
Legislativa. Senado Federal, Braslia, ano 40, no 158, abril/junho de 2003. p. 23-70.
15)TRINDADE, Helgio Reforma Poltica: os desafios da democracia social, in Reforma Poltica e Cidadania, referida
sob o n 2 destas Referncias. p. 57-82.
16) WHITAKER, Francisco Iniciativa Popular de Lei: limites e alternativas, in Reforma Poltica e Cidadania
referida sob o no 2 destas Referncias. p. 182-200.

Idias e Leis

Para entender melhor


a Dvida Pblica
O CONSELHO DE ALTOS
ESTUDOS E AVALIAO
TECNOLGICA DA CMARA
DOS DEPUTADOS PRODUZIU
MINUCIOSO TRABALHO SOBRE
ESSE TEMA RECORRENTE NO
DEBATE MACROECONMICO
E RAIZ DE GRANDE
PARTE DOS PROBLEMAS
BRASILEIROS.

EM LINGUAGEM

ACESSVEL

E DE CONTEDO ESSENCIAL
TANTO PARA ECONOMISTAS
QUANTO PARA CIDADOS
INFORMADOS QUE QUEIRAM
APROFUNDAR-SE NO
TEMA, A OBRA RESUME
OS PRINCIPAIS NMEROS
DA DVIDA, AS RELAES
ECONMICAS ENVOLVIDAS E
SUAS POSSVEIS SOLUES.

O VOLUME

INCLUI RELATRIO

DO DEPUTADO FLIX

MENDONA, RESENHA
TERICA, LEGISLAO E
ARTIGOS DE ECONOMISTAS
CONCEITUADOS, COMO O
DEPUTADO

DELFIM NETTO
JOO

E O EX-MINISTRO

SAYAD.

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Revista Plenarium

| 241

Hosana Bezerra, Sem ttulo, 2005. Acrlico sobre tela, 30x60 cm

Folclore Poltico (Externo)


Sebastio Nery
Histrias da Histria

Sebastio Nery*

HISTRIAS
DA
HISTRIA

244 |

O TRADUTOR

O ELEITOR

Em maio de 76, na viagem do


presidente Geisel a Londres, grupos de
brasileiros que moravam l levaram faixas e
manifestos para
a frente da Embaixada do Brasil,
protestando contra a visita do ditador. Um
jornalista encontrou, tranqilo e distante, o
deputado Jos Bonifcio, lder da Arena:
Deputado, o que o senhor est achando
das faixas e manifestos?
No estou achando nada, meu
caro. No sei ingls.

Cassado na primeira lista do golpe de


64, Jnio passou longos perodos no
exterior, sobretudo na sua Londres querida.
Tinha horror de encontrar brasileiro.
Estava caminhando na rua com a filha
Tutu e o assessor Ruy Nogueira Neto, um
eleitor brasileiro o viu:
Presidente, o senhor sabe quem sou
eu? Jnio ficou com dio, arregalou os
olhos:
Ora, meu caro, se voc, que voc, no
sabe quem voc , logo eu que teria de sablo?

*Sebastio Nery. Jornalista e escritor

Folclore Poltico

62, aos 96 anos.

A NEVE
Em 30, Julio Prestes e Costa Rego foram
exilados para a Frana. Encontraram-se, numa
tarde de neve, beira do Sena. Costa Rego
inconsolvel:
Olhe, Julio, eu entendo que voc
esteja aqui. Afinal, foi o candidato
presidncia da Repblica, a oposio se
rebelou e tomou o poder. Eles no iriam
querer deix-lo l. Mas eu, pobre jornalista e
poltico de Alagoas, no era ameaa
nenhuma. No me conformo.
No se conforma, por qu? Todos
diziam que voc ia ser meu ministro da
Justia. verdade que eu nunca tinha pensado
nisso.
Ora, Julio, por que voc est
dizendo isso, nesta tarde to fria, to triste?
No custava nada ser amvel agora.
E a neve continuou caindo beira do
Sena e dentro dos dois.

O VELHINHO
Presidente, Juscelino foi a Portugal,
Salazar lhe ofereceu um banquete em Lisboa.
Ao lado, sentou-se um velhinho mastigado
de anos, que puxou assunto de literatura. JK
lembrou Diamantina:
Um dos livros de minha juventude foi
A ceia dos cardeais, de Julio Dantas. Ainda
pretendo homenagear, no Brasil, com um
busto, o grande portugus que foi Julio
Dantas.
Que foi, no, doutor Presidente. A
Divina Providncia ainda no foi servida de
me chamar para seu reino.
Era o prprio. Morreu em 25 de maio de

Sebastio Nery

O HOMENZINHO
Siqueira Campos, chefe da
conspirao em So Paulo, em 30,
chamou Oscar Pedroso Horta,
redator de O Estado de S. Paulo:
Preciso renovar meus cdigos de
comu- nicao com Prestes, que est
em Buenos Aires, levar uma mapas
para ele organizar os planos
do levante e trazer de l um aparelho
de rdio mais possante. Mas no
esquea: so mapas de guerra, privativos
das Foras Armadas. Voc vai cometer
um crime de traio Ptria. Topa?
Pedroso Horta topou. Pegou um
avio da Nirba numa praia de Santos,
dormiu em Porto Alegre, desceu em
Montevidu e voou para Buenos Aires,
com aquele rolo enorme de mapas
debaixo do brao. Foi para o hotel, de
manh procuraria Prestes no endereo
marcado.
De repente, batem na porta do
quarto. Era um homenzinho muito
magro, com botinas de elstico:
Sou o comandante Luis Carlos
Prestes. O senhor no Oscar
Pedroso
Horta?
Trouxe
uma
encomenda de So Paulo para mim?
No o conheo. Vim a
negcios, no trouxe nada para
ningum.
O homenzinho foi embora. Pedroso
Horta trocou logo de hotel, pegou um txi
e foi ao endereo de Prestes. Bateu na
porta. Algum abriu. Era exatamente
o homenzinho muito magro, Prestes.

A METRALHADORA
Gilberto Amado, o escritor magnfico,
antes de ir para a ONU era embaixador do
Brasil no Chile em 37. Em um jantar, uma
mulher chamou o Brasil de paisinho, ele lhe
deu um tabefe, teve que voltar logo,
escoltado. Perguntaram-lhe por qu:
O pas muito bom. Mas no tem
calado para Gilberto Amado.
De punio, Macedo Soares, ministro do
Exterior, deixou-o muito tempo sem posto.
Ele no se conformava:
Qualquer dia desses, entro no Itamaraty
com uma metralhadora debaixo do brao,
vou ao gabinete do ministro e tatatatattatatatat, Macedo para um lado, Soares para o
outro.

A RECEITA
Exilado em 30, o ex-ministro do Exterior
Octavio Mangabeira estava na Blgica, e l
encontrou ex-chanceler da China, tambm
exilado e vivendo como monge em um
mosteiro.
Velhos conhecidos de conferncias
internacionais, a conversa espichou.
Mangabeira no se conformava com o exlio e
estava surpreso com a tranqilidade do
chins:
O que se deve fazer quando a poltica
vira e a gente perde o poder e o direito de
viver na prpria terra?
Rezar.
Quinze anos depois, Mangabeira voltava
ao poder. O chins, nunca mais. Continuou
rezando.

246 |

O NOME
Jos Maria Alkmin, ministro da
Fazenda, e Augusto Frederico Schmidt,
assessor de inteligncia de Juscelino, foram
jantar com
o embaixador do Egito. A conversa corria
sobre as influncias rabes no Brasil. Schmidt
provocou:
Nosso Alkmin, por exemplo, um
rabe puro, a partir do nome. O que que
significa mesmo Alkmin?
O embaixador sorriu, ficou sem jeito,
respondeu:
Al o artigo O. Kmin
mentira. Alquime o ouro falso. Alquimia
eram conhecimentos quimricos da Idade
Mdia.
O senhor est dizendo ento que eu sou
o mentiroso?
Despediram-se s gargalhadas. Schmidt
foi contar a JK.
Alkmin j esteve aqui. Disse que
Alkmin o valente.

O DISCURSO
San Tiago Dantas foi Polnia receber o
titulo de doutor honoris causa da multissecular
Universidade de Cracvia (terra de Joo
Paulo II). Na hora da solenidade, deu-se
conta de que esqueceu o texto do discurso de
agradecimento que tinha preparado para ser
lido, como manda a tradio.
Mas era preciso no ser indelicado.
Chamou Marcilio Marques Moreira,
diplomata e assessor, pediu algumas folhas
em branco, levantou-se com elas nas
mos,
e, fitando-as com firmeza, pronunciou longo
discurso em francs, como se estivesse lendo.
S Marcilio sabia.

O PRESO
Em 40, Getlio nomeou o historiador e
brilhante intelectual mineiro Augusto de
Lima Junior, filho do poeta e da avenida do
poeta, ministro plenipotencirio do Brasil
durante
as solenidades de mais um centenrio da
independncia de Portugal.
Liminha chegou l de discurso no
bolso, feliz com a histria e com a retrica.
Mas
no dia seguinte tambm chegou o ministro do
Exterior Joo Neves da Fontoura, orador
pomposo, acompanhado de ilustre comitiva, e
comunicou que ia falar em nome do Brasil.
Lima Junior enlouqueceu. Pouco antes
da solenidade, telefonou para o hotel e
disse ao ministro que havia chegado do
Brasil um telegrama do presidente para ele.
Joo Neves
correu para l, trancou-se para ler o
telegrama, no havia telegrama nenhum.
Quando Joo Neves comeou a
reclamar da brincadeira, Liminha saiu,
fechou a porta por fora. Os funcionrios j
tinham sado, Joo Neves ficou ali sozinho,
trancafiado na embaixada. Liminha foi
solenidade, leu seu discurso, tranqilo e
orgulhoso.
Mal acabou, chegou Joo Neves, suado,
esbaforido, zangado, indignado, e pior ainda,
mentindo. Pediu desculpas s autoridades
portuguesas pelo equvoco quando ao
horrio, que o fez atrasar-se. Queria matar
Liminha. Voltou ao Rio, contou a Getlio,

que riu:
E voc no sabia que o Liminha
maluco?

O MDICO
Gibson Barbosa, ministro do
Exterior de Mdici, fez um priplo
africano por sete pases. Gorda
comitiva. Na vspera da viagem,
percebeu a gafe. No havia um s
negro na delegao.
A carrire no tinha negro.
Gibson convidou um amigo
mdico,negro,para acompanh-lo. E
apresentava orgulhoso o dr. Jair:
Meu mdico.
Uma noite, na Nigria, foram a
uma solenidade. O presidente da
mesa chamava os que iam compo-la e
perguntava a funo:
Dr. Jair. Funo?
Mdico.
Especialidade?
Ginecologista.
E era. Gibson quase desaparece
por baixo da mesa.

A ENTREVISTA
Paulo Maluf era governador de
So Paulo, esteve no Kwait, deu
entrevista a um jornal de esquerda. O
deputado cassado Neiva Moreira,
diretor da excelente revista Cadernos
do Terceiro Mundo, estava passando
por l, leu. Primeira pergunta do
jornalista rabe:
Governador, como o senhor
se define ideologicamente?
Pr-rabe progressista a
caminho do socialismo.

ombro de Olavo e chorou.

O VISITANTE
Ademar de Barros era governador de So
Paulo, Leopold Senghor, poeta e presidente
do Senegal veio ao Brasil. Ademar fez as honras
da casa. Levou-o a visitar a cidade, a
Assemblia,
o Ibirapuera, os cartes de visita. No dia
seguinte, deixou-o em um avio da FAB, a
caminho de Braslia, e disse aos
jornalistas:
Vejam s. No sei o que esse pretinho
veio fazer aqui. Comprar o qu? Assinar o
qu? Mal sei onde fica o Senegal.

O GUARDA
Exilado em Paris pela violncia gratuita
do golpe de 64, Juscelino saiu uma tarde
dirigindo seu carro e curtindo saudades do
Brasil, numa conversa com seu velho amigo
Olavo Drummond. Chegaram Place
Vendmme, estacionou em um lugar
proibido. O guarda logo aparece, alto e
posudo, com seu bonezinho De Gaulle.
Pediu a carteira de motorista, conferiu:
Oh, senhor Kubitschek? Parente do
grande presidente Kubitschek do Brasil?
Sou eu.
O senhor, o prprio presidente
Kubitschek? Por favor, d-me a chave do
carro. Eu mesmo vou estacion-lo. Aqui,
apesar de exilado, o senhor continua
presidente, como
sei que continua l.
JK entregou a chave, ps a mo no

A FOTO
Embaixador do Brasil em Washington
no governo Castelo Branco, em 65 Juracy
Magalhes recebeu telegrama chamandoo urgente para assumir o ministrio da
Justia. Telegrama na mo, Juracy recebeu os
jornalistas e um fotgrafo, para deixar uma
foto na galeria dos ex-embaixadores. Mas que
foto? O fotgrafo sugeria:
Com a mo no peito, embaixador.
No. Napoleo j tirou assim.
Ento, com a mo no bolso.
No quero. Olhe o Joaquim Nabuco.
Com a mo no bolso.
De braos estendidos.
Tambm no. O Amaral Peixoto j
tirou assim.
Ento, embaixador, sem nada. S o
rosto.
E voc pensa que meu rosto nada? Me
respeite!
O fotgrafo bateu. A foto est l. S o
rosto. A foto do nada.

A COR
Julio Dantas tinha vindo Brasil em 48,
foi a Belo Horizonte. O prefeito era Otaclio
Negro de Lima. Desceu na estao da
estrada de ferro. Estava l, esperando-o, o
mundo florido das autoridades.
No conhecia ningum. Sabia apenas o
nome do prefeito, Negro. Olhou para um
lado, olhou para o outro, de repente abriu os
braos e se dirigiu rpido para as
autoridades:
Doutor Negro, meu abrao!
No era o prefeito Otaclio Negro.
Abraou Melo Viana, senador, mulato retinto,
quase negro, politicamente incorreto.

O HSPEDE

OS TRS
Em 30, Juscelino terminou sua psgraduao em Medicina, no Hospital Cochin,
em Paris, e voltou ao Brasil. Tinha apoiado
a Aliana Liberal, e, no navio, soube da
revoluo que derrubou Washington Luis
e impediu Julio Prestes de assumir.
Quando o navio tocou em Salvador,
entraram Juarez Tvora, Jos Amrico e
Juracy Magalhes, que acabavam de
comandar o levante no Nordeste e vinham
para o Rio acertar com Getlio a composio
dos governos estaduais.
Juscelino s os conhecia de nome e
ficou olhando de longe, com inveja por no
ter participado do movimento vitorioso.
Passaram-se os anos, em 37 Jos Amrico
era
candidato presidncia da Repblica, Getlio
deu o golpe, no houve eleio. Em 55,
Juscelino elegeu-se derrotando Juarez Tvora
e em 60 tentou articular Juracy Magalhes
em uma candidatura de unio nacional contra
Jnio Quadros, no conseguiu.
No navio, nenhum dos trs sabia quem
era o magro, alto, jovem e elegante passageiro
que tinham a seu lado.

Mario Palmerio, embaixador do


Brasil em Assuno, escrevendo seus
romances e compondo belas guarnias
(Saudade s
no mais popular l do que o hino
nacional do Paraguai), fez da embaixada um
refgio
de polticos e intelectuais da oposio. Uma
tarde, chega o ento ministro do Exterior
Sapea Pastor:
Senhor embaixador Dom Palmerio,
nosso pas deseja e precisa manter as
melhores relaes com o Brasil. Mas o senhor
tem aqui na embaixada, exilados, mais de 40
inimigos do governo paraguaio e isso est
causando os maiores problemas para ns. O
senhor no podia tomar uma providncia
para ajudar nosso governo?
Pois no, senhor ministro, j estou
tomando. Vamos l em cima, no
segundo andar, para o senhor ver a
beleza de apartamentos que estou
preparando para asilados de luxo.
Mas, Dom Palmerio, esta uma
brincadeira de mau gosto.
No no, Dom Pastor. O general
Stroessener, hoje seu presidente, em outros
tempos j foi hspede da nossa embaixada. O
senhor, em qualquer eventualidade, seja nosso
hspede.
O ministro continuou preferindo as
guarnias de Palmrio.

Revista Plenarium |

249

Hosana Bezerra, Sem ttulo, 2005. Acrlico sobre tela, 70x130 cm

Imagem Histrica
Andr Dusek
Vir que eu vi

Andr
Dusek*

que
Vir eu vi
E

sta a histria de uma cena que foi ensaiada e repetida durante mais de 500
anos. Nada mudou. A foto de Lula Marques, da Folha de S. Paulo, feita no dia
22 de abril de 2000 em Porto Seguro, Bahia, tornou-se smbolo da festa dos
500 anos
do Descobrimento do Brasil. Num cenrio perto da praia da Coroa Vermelha onde
Pedro lvares Cabral desembarcou em 1500, a fotografia mostra um ndio indefeso e
quase nu debaixo de uma tempestade, sendo atropelado por um batalho de soldados
armados at os dentes, com fuzis e bombas de gs lacrimogneo. Como se ainda no
bastasse, o autor da foto foi espancado e preso.
O governo preparou uma grande festa, mas era uma festa de
O governo preparou
branco. A polcia militar baiana armou com antecedncia um cordo de
uma grande festa, mas era
isolamento da cidade: os ndios no eram bem-vindos. Toda a
uma festa de branco. A
imprensa estava chegando a Porto Seguro. O jornal Folha de S. Paulo
polcia militar baiana
estava com uma equipe de cinco fotgrafos, mas achou pouco, pois
armou com antecedncia
era grande a quantidade de eventos e manifestaes. Na noite de sextaum cordo de isolamento
feira, vspera da comemorao, o fotgrafo Lula Marques da sucursal de
da cidade: os ndios no
Braslia foi avisado que iria desembarcar em Porto Seguro para reforar a
eram
equipe. Parecia estar adivinhando. Uma semana antes no Congresso
bem-vindos
Nacional em Braslia, o cacique Henrique Iabaday, da tribo Suru, de
Rondnia, integrante da
Marcha para a Conferncia Indgena 2000, furou a segurana numa solenidade e apontou
uma flecha para o rosto do ento presidente do Senado Antnio Carlos Magalhes.
Lula Marques estava presente e no esqueceu as palavras do ndio: Ns vamos entrar em
Porto Seguro de qualquer maneira; j mataram 100 milhes de ndios, se matarem mais
10, 100,
1.000 no vai fazer falta. Aquelas palavras ficaram marcadas na cabea do fotgrafo da
Folha, que chegou a salientar, numa reunio da redao, sobre a necessidade de se dar
uma ateno especial s manifestaes dos ndios na comemorao dos 500 anos do
descobrimento, onde paralelamente acontecia a Conferncia Indgena 20001. Lula
Marques embarcou num vo s 20 horas e depois de vrias escalas e conexes
desembarcou em Porto Seguro s 4 horas da manh de sbado, dia 22, o Dia D.
Ao encontrar-se com os outros fotgrafos da Folha, sem ter conseguido dormir, Lula
ficou sabendo que cada um j estava com seus pontos de cobertura escolhidos: uns iriam
cobrir o evento com o presidente em vrios lugares, outro iria para a passeata do MSTMovimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra, em local diferente. Restou para ele a
assemblia dos ndios, em Santa Cruz Cabrlia. Os integrantes da Conferncia Indgena
2000 decidiram, por unanimidade, entrar em Porto Seguro de qualquer maneira. Na
252 |

*Andr Dusek. Reprter fotogrfico da Revista Isto

estrada de 20 quilmetros de Porto Seguro a Cabrlia, Lula tinha visto vrias barreiras da
polcia militar e comeou a sentir cheiro de confuso. De um lado estavam 4.000 ndios
armados de borduna e arco e

Revista Plenarium |

253

Andr
Dusek

Foto: Lula Marques

Lula Marques
flecha e de outro, centenas de soldados da Policia Militar baiana, muitos
estava presente e no
da tropa de choque, armados de escudos, cassetetes, revlveres e bombas
esqueceu as palavras do
de gs lacrimogneo. O fotgrafo, a essa altura desesperado, comeou a
ndio:
ligar para seus colegas pedindo ajuda, mas todos j estavam em seus
Ns vamos entrar
postos e no podiam mais se deslocar.
em Porto Seguro de
Os ndios foram seguindo pela rodovia na direo de Porto Seguro
qualquer maneira; j
e passaram sem problemas por algumas barreiras da polcia militar at
mataram
que a dois quilmetros do local do evento eles se encontraram com a
100 milhes de ndios, se
tropa de choque da PM baiana. Eram 11 horas quando 300 policiais
matarem mais 10,
armados
100,
com bombas de gs lacrimogneo e balas de borracha barraram os 4.000
1.000 no vai fazer falta
ndios que vinham de Coroa Vermelha. Os policiais comearam a atirar bombas de gs
lacrimogneo. Os ndios reagiram com pedras e flechas. Lula Marques e os outros
fotgrafos colocaram-se ao lado de um poste na beira da estrada enquanto bombas e
flechas cruzavam o cu. O presidente da Funai - Fundao Nacional do ndio, Carlos
Frederico Mars, estava frente dos ndios de braos abertos apelando para que se parasse a
violncia. O comandante

da tropa de choque, com uma mscara de gs na cabea, atirava bombas sem parar e
gritava enlouquecido: Eu adoro isso, eu adoro isso, eu quero mais! Chovia muito
quando o ndio Gildo Terena, de 18 anos, se destacou do grupo e foi de braos abertos em

Imagem Histrica
direo tropa. O comandante investiu contra o rapaz j virando a arma para lhe dar
uma coronhada quando um tenente mais sensato entrou no meio dos dois, pegou Gildo
pelo brao e o empurrou

para um canto. A tropa continuou avanando, dando tiros de gs. Lula Marques com os
olhos ardendo afastou-se uns 50 metros, junto com outros fotgrafos. A chuva aumentou,
fazendo com que o gs escorresse pelo rosto, aumentando a ardncia. Era
A tropa
tanta chuva que os fotgrafos enxugavam constantemente as lentes e as
continuou avanando e
cmeras digitais, que, sendo totalmente eletrnicas, so muito sensveis
disparando bombas
umidade. A cmera do fotgrafo Eraldo Peres, da Photoagncia travou,
contra os ndios. Sem
impedindo-o de continuar a fotografar.
ainda saber direito
De repente, pela segunda vez, Gildo Terena caminhou em
a foto que tinha,
direo tropa e ajoelhou-se, quando o mesmo tenente pegou-o
Lula continuou
pelo brao novamente com a maior calma e o afastou. A cada
fotografando pela
movimento dos ndios a tropa avanava e os fotgrafos eram obrigados a
lateral. Depois de um
sair do caminho e ir para a lateral da estrada. Os ndios recuavam, se
tempo os policiais
dispersavam e tempos depois se reorganizavam. Num desses momentos, o
conseguiram conter a
ndio Terena partiu pela terceira vez, seminu e sem camisa, na direo da
manifestao dos
tropa e deitou-se no cho molhado.
ndios, isolando-os na
Lula Marques e os outros fotgrafos posicionaram-se entre os ndios e a
estrada
PM. Desta vez sem hesitar, o comandante gritou: Atacar!, avanando com a tropa. Todos
os fotgrafos saram da frente, menos o Lula Marques, que agachou-se. A adrenalina
disparou, suas pernas comearam a tremer, mas ele esqueceu o medo e ficou na frente
da tropa que avanava em direo ao homem deitado na sua frente. Ele no queria
perder a foto. Com a lente de sua cmera toda molhada, Lula disparou vrias fotos. O
comandante gritava e atirava enquanto passava impiedosamente por cima do ndio e por
cima do fotgrafo. Lula caiu no meio do batalho que o atropelou dando muitos
golpes de cassetete e escudo enquanto os soldados gritavam: Sai! sai!. A esta altura
Lula conseguiu sair para o lado da estrada. A tropa continuou avanando e disparando
bombas contra os ndios. Sem ainda saber direito a foto que tinha, Lula continuou
fotografando pela lateral. Depois de um tempo os policiais conseguiram conter a
manifestao dos ndios, isolando-os na estrada. Mais calmo, o fotgrafo da Folha se
apercebeu da importncia da foto que tinha feito, lembrando-se que era sbado e o
jornal fechava mais cedo j era 1 hora da tarde. Depois de um tempo, Lula conseguiu
encontrar o reprter Marcos Vita, que estava com ele fazendo a cobertura da confuso.
Juntos, eles entraram no carro e Lula, com muita pressa, acelerou para sair. O tenente
Csar Ricardo da PM baiana que estava na pista gritou Devagar!. Lula olhou para ele,
fez um gesto mostrando o relgio, batendo com o dedo indicador, e disse: T atrasado
!. O carro arrancou, s andou uns 500 metros e parou num engarrafamento. Lula no
sabia at ento o que o tenente Csar Ricardo tinha entendido com aquele gesto do dedo
no relgio, mas quando olhou pelo retrovisor viu o policial correndo, armado e
babando. O fotgrafo desceu do carro e disse: o que que isso?. O tenente, por sua
vez, veio segurando a arma na mo esquerda e com a mo direita deu um forte tapa,
acertando no pescoo e na orelha de Lula Marques. Comeou uma discusso que juntou
um grupo de jornalistas para defender o fotgrafo da Folha de S. Paulo. Depois de muito
bate boca, Lula foi preso e levado para uma delegacia. Agora, depois de todo o stress
pelo qual passou para fazer a foto, alm do tapa que levou sem poder reagir, Lula
254 |

estava desesperado por ainda no ter transmitido a foto do ndio.

Revista Plenarium |

255

O tempo ia passando, o fechamento da edio de sbado seria cedo e Lula estava


ansioso para comunicar-se com a redao do jornal em So Paulo, para dizer que tinha a
foto mais
importante da cobertura e que ainda por cima estava sendo preso. Por sorte,
Quando Lula ligou o
o reprter da Folha Marcos Vita era filho do secretrio de Comunicao
computador e a delegada
do governo da Bahia e ligou para o pai pedindo ajuda. Inicialmente, na
viu as fotos, a situao
delegacia, Lula foi muito mal tratado e a delegada de planto no
mudou como da gua
permitiu que ele usasse o computador para transmitir as fotos. Aos
para o vinho: Que
poucos, Lula foi explicando para a delegada da importncia de
maravilha!!, essa foto
transmitir o material para o fechamento do jornal e ela o autorizou a
para prmio, disse a
transmitir cinco fotos para que ele se acalmasse. Quando Lula ligou o
delegada, a primeira
computador e a delegada viu as fotos, a situao mudou como da
pessoa a elogiar
gua para o vinho: Que maravilha!!, essa foto para prmio, disse a
a foto. O tenente
delegada, a primeira pessoa a elogiar a foto. O tenente agressor no
agressor no entendeu
entendeu nada quando entrou na sala e viu o fotgrafo sentado na mesa
nada quando entrou na
da delegada transmitindo as fotos, enquanto que ela estava sentada no
sala e viu o fotgrafo
sof. Lula transmitiu cinco fotos e depois ficou disposio da polcia.
sentado na mesa da
Prestou depoimento, foi liberado e desistiu de ir ao Instituto Mdicodelegada transmitindo as
Legal para comprovar a agresso da polcia. Resolveu deixar para l e ir
fotos, enquanto que ela
descansar.
estava sentada no sof
Enquanto isso, na redao da Folha em So Paulo, a edio estava sendo
fechada com uma foto da solenidade do Presidente Fernando Henrique e com uma outra
foto da manifestao, de uma agncia internacional. O editor da primeira pgina naquele
dia no tinha dado a devida importncia para a foto enviada por Lula. s 18 horas, a
agncia Reuters comprou esta foto da Folha e colocou no sistema de vendas aos seus
assinantes. O editor de fotografia da Folha, Joo Bittar, viu a bela foto de Lula no site da
Reuters e avisou ao editor. Graas Reuters e ao Bittar, a foto da primeira pgina foi
trocada e finalmente publicaram a de Lula Marques. Esta fotografia ainda foi publicada
em vrias primeiras pginas de outros jornais do Pas e rendeu ao fotgrafo da Folha dois
importantes prmios.2
Fico imaginando como esta cena poderia ser daqui a 495 anos, na comemorao dos
1.000 anos do Descobrimento do Brasil, e me vem cabea trechos da msica ndio de
Caetano Veloso:
Um ndio descer de uma estrela colorida, brilhante... de uma estrela que vir numa
velocidade estonteante... e pousar no corao do hemisfrio sul, na Amrica num claro
instante... Depois de exterminada a ultima nao indgena... E o esprito dos pssaros das
fontes de gua lmpida... Mais avanado do que a mais avanada das mais avanadas das
tecnologias.

Vir ele, o ndio, e entrar em Porto Seguro a p pelas ruas


preservado em pleno corpo fsico, em todo slido, todo gs e todo lquido, em tomos, palavras,

alma, cor, em gesto, em sombra, em luz, em som magnfico.

No haver polcia no ano 2500, apenas a populao. Milhares de pessoas estaro em


silncio vendo o ndio entrar na cidade

impvido que nem Mohamed Ali... apaixonadamente como Peri... tranqilo e infalvel como
Bruce Lee... o ax do afox Filhos de Ghandi.

E todos admirados e emocionados comearo a aplaudir o ndio caminhando de


cabea erguida no meio das pessoas. Um descendente do fotgrafo Lula Marques estar
registrando esta imagem em uma cmera do tamanho de um boto e de altssima
resoluo.
E aquilo que nesse momento se revelar aos povos... Surpreender a todos no por ser
extico... Mas pelo fato de poder ter sempre estado oculto... Quando ter sido o bvio.

Vir que eu vi.

Notas
A Conferncia Indgena 2000 reuniu ndios de todo o Brasil, de 18 a 22 de abril de 2000, na rea indgena de
Coroa Vermelha, em Santa Cruz Cabrlia, Bahia. Com o objetivo de discutir o futuro dos ndios brasileiros, o evento
roubou a cena das comemoraes oficiais da data histrica, que os ndios presentes no chamavam de descobrimento,
mas sim de invaso.
2
Lula Marques ganhou com esta foto do ndio os prmios Imprensa Embratel, categoria fotojornalismo, e tambm o
Grande
Prmio de Jornalismo da Folha de S. Paulo em 2000 (foi a primeira vez que uma fotografia ganhou esse
prmio).
1

Imagem Histrica

Revista Plenarium |

257

Hosana Bezerra, Sem ttulo, 2005. Acrlico sobre tela, 30x50 cm

Palavras e
Histria
Walter Costa Porto
Um pronunciamento memorvel
Jos Bonifcio, o Moo
Discurso histrico

Walter Costa Porto*

Um pronunciamento memorvel
Quando terminou seu discurso, na tarde de 28 de abril de 1879, na Cmara dos
Deputados, Jos Bonifcio, o Moo, eleito por So Paulo, foi carregado, nos braos,
por populares, at as barcas, que o levariam a Niteri, onde residia.
Da comoo que provocou seu pronunciamento d conta o tumulto provocado
pelos que insistiam em penetrar no recinto da Cmara. Como vemos, na transcrio,
interrompe- se o discurso, e se debate, por algum tempo, a entrada ou no, do povo,
entendendo o Deputado Martinho de Campos que o desejo, dos que estavam fora, de
acompanhar os trabalhos, era uma homenagem ao Parlamento.
Um diplomata, plenipotencirio dos Estados Unidos da Amrica do Norte no
Brasil, H. W. Hillard, comunicaria, depois, a seu pas:
Nunca assisti a nada que, de longe, se aproximasse de orao como essa em um
recinto parlamentar.1

Filho do primeiro Martim Francisco que se casara com a sobrinha, filha de Jos
Bonifcio, o Patriarca Jos Bonifcio de Andrada e Silva, depois conhecido como o
Moo, formou-se em 1853 pela Faculdade de Direito de So Paulo. De 1854 a 1858
ensinou na Faculdade de Direito do Recife e, de retorno a So Paulo, foi professor de Rui
Barbosa e de Joaquim Nabuco. Em 1861, foi deputado junto Assemblia Geral e depois
senador. Poeta de Rosas e Goivos, fundou a cadeira no 22 da Academia Brasileira de Letras.
Faleceu em So Paulo, em 1886.
Para Jos Bonifcio, trs eram as rodas principais do mecanismo de eliminao
de eleitores, trazidas pelo projeto da Lei Saraiva: a renda lquida, a excluso dos analfabetos
e o limite, dessa renda, no mnimo sem um limite no mximo.
Exigindo uma renda, o voto no Brasil, como em todo o mundo, ao tempo, era,
como se dizia, censitrio.
Curioso foi o modo, j na Constituinte do Imprio, encontrado por Antnio Carlos,
tio de Bonifcio, o Moo, para fixar a renda. No projeto apresentado e que somente em
parte foi discutido pela Assemblia, antes de sua dissoluo2 , considerava ele cidados
ativos, para votar nas assemblias primrias ou de parquias, todos os brasileiros ingnuos
e os libertos nascidos no Brasil e estrangeiros naturalizados, mas tanto uns como outros
deveriam estar no gozo dos direitos polticos e
ter de rendimento lquido anual o valor de cento e cinqenta alqueires de farinha de
mandioca, regulado pelo preo mdio de sua respectiva freguesia e provenientes de bens de
raiz, comrcio, indstria, ou artes, ou sejam os bens de raiz prprios, ou foreiros, ou
arrendados por longo termo, como de nove anos, e mais.

4|

*Walter Costa Porto. Professor universitrio

Revista Plenarium |

Walter Costa Porto

No se encontra, nos Anais da Constituinte, qualquer explicitao de Antnio


Carlos a respeito da proposta. E nem em seus discursos posteriores, de tanta repercusso,
como os das sesses de 24 de abril de 1840 e de 12 de junho de 1841, em que falou de
sua atuao como redator do projeto de 1823.
Mas o que pretendera Antnio Carlos, decerto, era proteger a fixao da renda, pondo-a
a salvo da flutuao dos preos, do desmerecimento da moeda, buscando o que, em
nossos tempos, denomina de indexao. E, possivelmente, ele se baseara na redao do
art. 173 da Constituio francesa do ano III (de 22 de outubro de 1795) que fixara a
remunerao dos membros do Diretrio no valor de cinqenta mil myriagrammes de
froment, isto , dez mil, duzentos e vinte e dois quintais de uma espcie de trigo.
Ao falar da elevao do censo, Jos Bonifcio, em seu discurso, est, obviamente,
se referindo ao projeto. Com a edio da lei, em 9 de janeiro de 1881, no se aumentou o
teto, que vigia, para o direito do voto.
Cabe, aqui, uma rememorao. A Constituio, em seu artigo 92, V, exigia dos
votantes os eleitores do primeiro grau a renda lquida anual de cem mil ris por
bens de raiz, indstria, comrcio ou empregos. E dos eleitores os de segundo grau
o
a renda lquida anual
de duzentos mil ris. Mas em razo da Lei n 387, de
19 de agosto de 1846, que determinara a avaliao, em prata, da
renda lquida de votantes e eleitores, haviam sido duplicados os
tetos fixados pela Constituio, por um texto legal muito pouco
citado, o Decreto n 484, de 25 de novembro de 1846. Sem
conhecimento des sa determinao, alguns de nossos melhores
analistas asseguraram que a Lei Saraiva teria elevado o censo.
Em verdade, ela, trazendo a eleio direta e reduzindo, em
um s, os dois papis eleitorais anteriores, manteve o censo do
menor, o do antigo votante.
Quanto vedao do voto aos
analfabetos, foi u ma insistncia de
Rui Barbosa, no que se chamou de
censo literrio. Com a lei,
s nas revises futuras que
se excluiriam os analfabetos, garantindo-se o
voto aos que tinham
podido, cumpridos
os outros
requisitos, alistar-se.es3

Falando nos
bre
crpulos constitucionais da Coroa,
Bonifcio aludia
grande questo so
6|

Palavras e Histria

se se poderia, afinal, por lei ordinria, proceder-se reforma desejada. A Constituio


de
1824 referia-se ao que era constitucional e ao que no era constitucional, em seu
texto. Hoje, numa linguagem obviamente mais tcnica, far-se-ia a distino entre o
materialmente e o formalmente constitucional. Para a modificao do que era
constitucional o que dizia respeito aos limites e atribuies respectivas dos poderes
polticos e aos direitos polticos e individuais dos cidados (art. 178) previa-se um
processo complexo: a aprovao de uma lei, inicialmente pela Cmara e depois
confirmada pelo Senado. E, na legislatura seguinte, a nova Cmara receberia especial
faculdade para a pretendida alterao ou reforma (art.
176). Tudo o que no era constitucional, dizia-se no art. 178, poderia ser alterado sem
as formalidades referidas pelas legislaturas ordinrias.
Segundo os comentadores, exigia-se, assim, o concurso de trs
Mas, era no
assemblias: a primeira, a Cmara, ao afirmar, em um projeto, a
menos incontestvel
necessidade da reforma; a segunda, o Senado, ao confirmar tal
que os autores da
necessidade; a terceira, uma Cmara especial, como uma constituinte
Constituio de 1824
limitada, a aprovar ou recusar a proposta.
no houvessem
Entretanto, depois do Ato Adicional de 1834, o Senado recusouabrangido o voto entre
se a participar de qualquer reforma se no pudesse, no segundo
os direitos polticos dos
momento, se pronunciar tambm. Mas, com mandato vitalcio, como
cidados, pois tinham
poderiam os senadores receber, dos eleitores, a especial faculdade para
determinado, no art.
a pretendida alterao ou reforma a que se referia o art. 176 da Carta?
91 da Carta: Tm
A malcia dos parlamentares do Imprio passou, ento, a propor
voto nessas eleies
reformas ao que era constitucional, entendendo-o como no
primrias os cidados
constitucional. Um exemplo disso foi a argumentao trazida, no debate
brasileiros
da Lei Saraiva, por Paulino Jos Soares de Souza, filho do Visconde do
que esto no gozo de
Uruguai. Para ele, o voto, por meio do qual se exercia o direito essencial
seus direitos polticos.
da representao poltica, era direito poltico, o direito poltico por
Desse modo, os direitos
excelncia. Mas, era no menos incontestvel que os autores da
polticos eram, na
Constituio de 1824 no houvessem abrangido o voto entre os direitos
terminologia empregada
polticos dos cidados,
em 1824, coisa diversa do
pois tinham determinado, no art. 91 da Carta: Tm voto nessas
eleies
voto
primrias os cidados brasileiros que esto no gozo de seus direitos polticos. Desse modo,
os direitos polticos eram, na terminologia empregada em 1824, coisa diversa do voto
j que, no gozo deles, se fazia
consistir uma condio indispensvel e primeira de admisso ao sufrgio. 4

Quando Jos Bonifcio diz: O Poder Executivo tudo [...] estava trazendo uma
denncia de oposicionista que no retratava, verdadeiramente, a situao daquele Segundo
Reinado. A Carta monrquica havia estabelecido um sistema de separao entre Executivo
e Legislativo, embora concedendo ao Imperador numa contrafao ao modelo sugerido
por Benjamin Constant 5, alm do Executivo, o Poder Moderador.
Revista Plenarium |

Walter Costa Porto


Mas, abandonando o Pas, em 1831, Pedro I deixou seu filho, de menos de cinco
anos, sob a tutoria do primeiro Jos Bonifcio, que se tornara, alis, seu rancoroso
adversrio.

8|

Menino, que assumiria o poder em 1840, no chamado Golpe da Maioridade,


Pedro, depois Pedro II, se acostumou, em sua infncia, a ver o poder exercido pelos mais
velhos, na regncia de Feij e, depois, de Arajo Lima.
Compreensvel, ento, que, como imperador, comeasse a permitir as
O mais curioso
prticas parlamentaristas que marcariam o Segundo Reinado. Em
que no se faa
1847, Alves Branco, convocado chefia do Gabinete, pediu a criao do
referncia,
cargo de presidente do Conselho de Ministros, que veio com o Decreto
na crnica desse perodo,
n 523, de 20 de julho daquele ano.
ao exerccio de um
O mais curioso que no se faa referncia, na crnica desse perodo,
parlamentarismo que
ao exerccio de um parlamentarismo que Duverger, em livros que no
Duverger, em livros que
tiveram repercusso no Brasil6 , chamou de orleanista, em que chefe de
no tiveram
Estado e chefe do Governo compartilham, efetivamente, o poder e onde,
repercusso no Brasil,
segundo a frmula de Guizot, o trono ou a presidncia, ajunta
chamou de
Duverger no uma cadeira vazia. Duverger d esse nome em razo de
orleanista, em que
Louis-Philipe, que assume o poder, na Frana, em 1830, mas acrescenta que
chefe de Estado e chefe
o Brasil, em sua Constituio de 1824, j se referia ao modelo. Mas se
do Governo
equivocou, pois nossa Carta monrquica trazia uma separao entre o
compartilham,
Executivo e o Legislativo, e o parlamentarismo, ou a prtica parlamentarista,
efetivamente, o poder e
nos veio em 1847. De qualquer modo, o Brasil foi um dos antecipadores
onde, segundo a
desse molde parlamentarista que vitorioso nos dias atuais.
frmula de Guizot, o
Esse magnfico discurso termina com um trecho surpreendente e que,
trono
lido mais de cem anos depois, comove ainda, como se o leitor o ouvisse das
ou a presidncia,
galerias
ajunta Duverger
da chamada Cadeia Velha. Segundo a Constituio do Imprio, os ministros
de
no uma cadeira
vazia
Estado poderiam assistir e discutir as propostas de lei, mas no poderiam votar, nem estar
presentes votao, salvo se fossem senadores ou deputados (art. 54).
Naquela tarde de abril, seis eram os ministros presentes,