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REVISTA BRASILEIRA DE

ESTUDOS
URBANOS
publicao da associao nacional de ps-graduao

e pesquisa em planejamento urbano e regional

E REGIONAIS
ISSN 1517-4115

REVISTA BRASILEIRA DE ESTUDOS URBANOS E REGIONAIS


Publicao semestral da ANPUR
Volume 9, nmero 1, maio de 2007
EDITOR RESPONSVEL
Henri Acselrad (UFRJ)
COMISSO EDITORIAL
Geraldo Magela Costa (UFMG), Leila Christina Duarte Dias (UFSC),
Lilian Fessler Vaz (UFRJ), Maria Flora Gonalves (Unicamp)
CONSELHO EDITORIAL
Ana Clara Torres Ribeiro (UFRJ), ngela Lcia de Arajo Ferreira (UFRN), Brasilmar Ferreira Nunes (UnB),
Carlos Antonio Brando (Unicamp), Ermnia Maricato (USP), Heloisa Soares de Moura Costa (UFMG), Joo Rovati (UFRS),
Lia Osorio Machado (UFRJ), Linda Maria de Pontes Gondim (UFC), Marco Aurlio A. de F. Gomes (UFBA),
Margareth Pereira (UFRJ), Maria Cristina da Silva Leme (USP), Nadia Somekh (Mackenzie), Norma Lacerda Gonalves
(UFPE), Paola Berenstein Jacques (UFBA), Ricardo Cesar Pereira Lira (UERJ), Roberto Monte-Mr (UFMG),
Rosa Acevedo (UFPA), Sandra Lencioni (USP), Sarah Feldman (USP), Wrana Maria Panizzi (UFRS)
COLABORADORES
ngelo Serpa (UFBA), Antonio Ioris (Aberdeen), Brasilmar Ferreira Nunes (UnB), Carmen Silveira (UFRJ),
Claudia Pfeiffer (UFRJ), Elosa Petit (UFBA), Ester Limonad (UFF), Ftima Furtado (UFPE), Fernanda Furtado (UFF),
Helion Povoa (UFRJ), Ivone Salgado (PUCCAMP), Jan Bitoun (UFPE), Jos Aldemir de Oliveira (UFAM),
Jos Julio Lima (UFPA), Lgia Simonian (UFPA), Luciana Correa do Lago (UFRJ), Luis Eduardo Aragon (UFPA), Luis Octavio
Silva (S.J.Tadeu), Maria Flora Gonalves (UNICAMP), Maria Josefina Gabriel SantAnna (UERJ), Martim Smolka (UFRJ),
Orlando Junior (UFRJ), Ricardo Farret (UnB), Roberto Monte-Mr (UFMG), Rogrio Haesbert (UFF), Rose Compans (IPP)
PROJETO GRFICO
Joo Baptista da Costa Aguiar
CAPA, COORDENAO E EDITORAO
Ana Basaglia
REVISO
Ana Paula Gomes
IMPRESSO CTP
Assahi Grfica e Editora
Indexada na Library of Congress (EUA)

Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP)


(Cmara Brasileira do Livro, SP, Brasil)
Revista Brasileira de Estudos Urbanos e Regionais v.9, n.1,
2007. Associao Nacional de Ps-Graduao e
Pesquisa em Planejamento Urbano e Regional; editor
responsvel Henri Acselrad : A Associao, 2007.
v.
Semestral.
ISSN 1517-4115
O n 1 foi publicado em maio de 1999.
1. Estudos Urbanos e Regionais. I. ANPUR (Associao
Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em Planejamento
Urbano e Regional). II. Acselrad, Henri
711.4(05) CDU (2.Ed.)
711.405 CDD (21.Ed.)

UFBA
BC-2001-098

REVISTA BRASILEIRA DE

ESTUDOS
URBANOS
publicao da associao nacional de ps-graduao

e pesquisa em planejamento urbano e regional

E REGIONAIS
S

ARTIGOS
9 P LANEJAMENTO T ERRITORIAL E P ROJETO N A CIONAL O S D ESAFIOS DA F RAGMENTAO
Carlos B. Vainer
25 DESIGUALDADES SOCIOESPACIAIS NAS CIDADES
DO AGRONEGCIO Denise Elias e Renato Pequeno
41 E NTRE

R EDE , DIALTICAS ESPA O CASO DA METRPO LE DE C AMPINAS DIANTE DA MEGALPOLE DO S U DESTE DO B RASIL Eugenio Fernandes Queiroga e
Denio Munia Benfatti
O

E A

CIAIS CONTEMPORNEAS

53 A PONTAMENTOS S OBRE A M AR U MA COM PREENSO Maria Julieta Nunes de Souza


69 C ARMEN P ORTINHO E O H ABITAR M ODERNO
T EORIA E T RAJETRIA DE UMA U RBANISTA
Flvia Brito do Nascimento
83 A C IDADE C ONTRA A FAVELA A N OVA
A MEAA A MBIENTAL Rose Compans

101 O SEQESTRO DAS RENDAS PETROLFERAS PELO P ODER L OCAL A G NESE DAS Q UASE S ORTU DAS R EGIES P RODUTORAS Rodrigo Valente Serra
115 A RQUITETURA S OCIOLGICA Frederico de
Holanda
131 R EFLEXES SOBRE A I NTEGRAO PAN -A MA ZNICA O PAPEL DA O RGANIZAO DO T RATADO
DE C OOPERAO A MAZNICA (OTCA) NA REGU LAO DA GUA Nrvia Ravena e Voyner R. Caetei

RESENHAS
147 Financiers, philantropes: vocations thiques et
rproduction du capital Wall Street depuis 1970, de
Nicolas Guilhot por Ceclia Campello do A. Mello
149 Cidade: impasses e perspectivas, de Maria Lcia
Caira Gitahy e Jos Tavares de Lira Correia por Nadia Somekh
152 A era da indeterminao, de Francisco de Oliveira e Cibele Saliba Rizek por Gabriel de Santis Feltran

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ASSOCIAO NACIONAL DE PS-GRADUAO E PESQUISA


EM PLANEJAMENTO URBANO E REGIONAL

ANPUR

GESTO 2007-2009
PRESIDENTE

Edna Castro (NAEA/UFPA)


SECRETRIO EXECUTIVO

Luiz Aragon (NAEA/UFPA)


SECRETRIO ADJUNTO

Jos Jlio Lima (FAU/UFPA)


DIRETORES

Adauto Lcio Cardoso (IPPUR/UFRJ)


Leila Dias (CFH/UFSC)
Roberto Monte-Mr (CEDEPLAR/UFMG)
Virgnia Pontual (MDU/UFPE)
CONSELHO FISCAL

Brasilmar Nunes (SOC/UNB)


Joo Rovati (PROPUR/UFRS)
Renato Anelli (EESC/USP)

Apoios

EDITORIAL
O presente fascculo rene as verses revistas de nove trabalhos apresentados no
XII Encontro Nacional da ANPUR, realizado em Belm, em maio de 2007. Os textos
foram selecionados em duas etapas: na primeira, os membros da comisso cientfica
do Encontro, que foram responsveis pela coordenao de suas sesses temticas, indicaram os dois melhores trabalhos de cada respectiva sesso; na segunda, os integrantes da comisso editorial da Revista Brasileira de Estudos Urbanos e Regionais selecionaram o que julgaram ser os nove melhores trabalhos entre os quatorze indicados pela
comisso cientfica do Encontro. Os textos aqui agrupados j incorporam, pois, elementos do debate a que foram submetidos no mbito das reunies das sesses temticas. Procuramos, assim, trazer aos leitores a expresso do conjunto das discusses desenvolvidas nessas sesses, que foram organizadas segundo os seguintes temas:
Gesto urbana e regional: modelos, prticas e implicaes; Rede urbana e estrutura territorial; Forma e dinmica intra-urbana; Histria, cidade e urbanismo;
Territrio, conflitos e gesto ambiental; Cidade, cultura e sociabilidade; Amaznia no cenrio sul-americano.
No primeiro artigo, Carlos B. Vainer discute as conseqncias do processo de
fragmentao territorial, a partir das condies de exerccio do planejamento urbano
e regional no Brasil. Aps analisar criticamente as bases conceituais dos grandes projetos de investimento que denomina neo-localismo competitivo apontados como
importantes vetores da referida fragmentao, o autor identifica as contra-tendncias
que poderiam conduzir a projetos nacionais, em que o planejamento territorial desempenharia papel central.
Denise Elias e Renato Pequeno analisam os impactos urbanos do agronegcio,
assinalando o carter socialmente excludente da reestruturao que ele induz nas cidades, notadamente no que diz respeito ao acesso moradia. O trabalho aplica-se aos
casos de quatro cidades do Nordeste, duas caracterizadas pela presena da fruticultura e duas pela produo de gros. Eugenio Fernandes Queiroga e Denio Munia Benfatti discutem, por sua vez, a formao de uma nova entidade urbana no pas a megalpole do Sudeste. Os autores debruam-se sobre o caso de Campinas, plo
intermedirio de uma rede urbana complexa, considerando-o exemplar para o estudo
da urbanizao dispersa e para a compreenso de dialticas espaciais contemporneas.
Explorando as formas espaciais e dispositivos arquitetnicos que equacionam a
presena de bolses de pobreza nas cidades, Maria Julieta Nunes de Souza aponta, a partir do caso da favela da Mar na cidade do Rio de Janeiro, os mecanismos de afastamento, invisibilizao e confinamento de tais reas com relao aos bairros vizinhos. Com a
perspectiva histrica adotada em seu trabalho, Flvia Brito do Nascimento traa a trajetria profissional da urbanista Carmen Portinho, Diretora do Departamento de Habitao Popular (DHP) da Prefeitura do antigo Distrito Federal entre 1946 e 1960, bem
como da sua luta pela implementao de um programa de habitao popular na cidade
do Rio de Janeiro. A autora sugere que o perfil profissional de Carmen Portinho emblemtico das aproximaes entre a disciplina da Engenharia e o campo do Urbanismo
na estruturao de propostas para a superao da crise habitacional no Rio de Janeiro.
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Rodrigo Valente Serra discute o regime de repartio das rendas petrolferas entre Estados e Municpios litorneos das regies petrolferas nacionais, assinalando que,
diferentemente de certos regimes internacionais, ele fornece aos beneficirios de tais
rendas, principalmente aos Municpios, uma grande capacidade de investimento. Tomando por fonte bsica de informao os debates realizados na Cmara e no Senado
Federal, o autor discute a hiptese de que, durante o processo de aprovao do regime de cobrana, rateio e aplicao dos royalties do petrleo, deu-se uma captura de
vultosos recursos por parte de interesses locais. O artigo de Rose Compans, por sua
vez, trata da apropriao do discurso da preservao ambiental por foras sociais interessadas na retomada da estratgia de remoo de favelas no Rio de Janeiro. Para a autora, observa-se em meados da primeira dcada do sculo XXI, a constituio de um
movimento conservador que busca pressionar os poderes pblicos a reprimir tais ocupaes, sobretudo nas reas mais valorizadas da cidade, recorrendo ao saber tcnicocientfico sobre os danos ao meio ambiente, ao lado de campanhas jornalsticas que
reclamam da Prefeitura a remoo de reas favelizadas.
Frederico de Holanda argumenta que a Arquitetura, mais comumente considerada como ofcio, arte ou tcnica, deveria ser considerada tambm uma cincia que
aborda os lugares a partir de uma perspectiva prpria. O artigo sugere que houve, nas
ltimas dcadas, uma mudana paradigmtica que resgatou o pensamento terico-reflexivo no campo da Arquitetura, fortalecendo a interdisciplinaridade no trato das
questes relativas aos lugares produzidos ou usufrudos pelas pessoas. O trabalho de
Nrvia Ravena e Voyner R. Caete, por sua vez, aborda os marcos regulatrios do
acesso e uso da gua no Brasil, assim como sua influncia na busca de uma gesto integrada dos recursos hdricos na Pan-Amaznia. As autoras enfatizam as dificuldades
relativas coordenao de polticas domsticas setoriais voltadas gesto de recursos
naturais na regio, assim como a importncia, no mbito da Organizao do Tratado
de Cooperao Amaznica (OTCA), de um sistema de freios e contrapesos que seja capaz de evitar as investidas daqueles que buscam capturar para si os benefcios das polticas setoriais. O presente fascculo traz, por fim, trs resenhas: do livro Financiers,
philantropes: vocations thiques et rproduction du capital Wall Street depuis 1970, de
Nicolas Guilhot, publicado em 2004, analisando a recente difuso do discurso da responsabilidade social de empresas no tratamento da questo social e urbana; da coletnea Cidade: impasses e perspectiva, organizada, em 2007, por Maria Lcia Caira Gitahy e Jos Tavares de Lira Correia e A era da indeterminao, publicao organizada,
tambm em 2007, por Francisco de Oliveira e Cibele Saliba Rizek.

HENRI ACSELRAD
Editor responsvel

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A RTIGOS

PLANEJAMENTO TERRITORIAL
E PROJETO NACIONAL
OS DESAFIOS DA FRAGMENTAO
C A R L O S B . VA I N E R
R E S U M O A histria recente do planejamento territorial no Brasil poderia ser narrada como uma trajetria continuada, embora no linear, de desconstituio poltica, intelectual
e institucional. Este processo resultado e fator de acelerao do processo de fragmentao territorial que desafia todos os que se preocupam com a necessidade de um projeto nacional digno desta abrangncia. O presente trabalho busca identificar e analisar os principais vetores do processo
de fragmentao, a saber: grandes projetos de investimento (GPIs), neo-localismo competitivo e o
velho regionalismo, com suas redes de clientela-patronagem. Em seguida, so examinados rapidamente os referentes terico-conceituais dos GPIs e, em particular, do neo-localismo competitivo, que constitui hoje a principal receita distribuda aos pases perifrios e dependentes por agncias multilaterais e consultores internacionais. Ao final, busca-se explorar em que medida
estariam emergindo no processo social contemporneo tendncias e foras capazes de neutralizarem os vetores da fragmentao e conduzirem um projeto nacional, no qual, necessariamente, o
planejamento territorial dever ocupar lugar central.
P A L A V R A S - C H A V E Projeto nacional; planejamento territorial; neo-localismo; grandes projetos de investimento.
INTRODUO: DA RELEVNCIA DA QUESTO
TERRITORIAL1
A histria recente do planejamento territorial no Brasil poderia ser narrada como
uma trajetria continuada, embora no linear, de desconstituio. Em primeiro lugar,
desconstituio poltica, evidenciada no desaparecimento progressivo da questo regional
da agenda nacional. Se verdade que o prprio processo de elaborao e confronto de
perspectivas nacionais abrangentes torna-se cada vez menos visvel e audvel, tambm
verdade que quando esboos de uma agenda nacional ainda conseguem vir tona, transcendendo a gesto quotidiana da economia, a questo regional e, de modo mais amplo, o
territrio recebem pouca ou nenhuma ateno.
Paralelamente, reflexo e fator deste processo, a desconstituio tem sido tambm
operacional ou instrumental, se prefervel , com a desmontagem dos aparatos institucionais que, na segunda metade do sculo passado, foram implantados pelo governo federal para conceber e implementar polticas, planos e projetos cujo objetivo explicitamente enunciado era o ordenamento territorial e a reduo das desigualdades regionais.
Esvaziados de funo e sentido, agncias e rgos regionais, onde sobreviveram, transformaram-se, via de regra, em nichos de articulao de interesses paroquiais e de reproduo
de elites quase sempre decadentes.
Este processo de desconstituio lana razes nas transformaes econmicas, sociais,
polticas e culturais que integraram o territrio nacional e o submeteram, em seu conjunR . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 9 , N . 1 / M A I O 2 0 0 7

1 Uma primeira verso deste


texto foi apresentada no Painel
Desigualdades Regionais, Urbanizao e Ordenamento Territorial no Brasil: Desafios e
Perspectivas, no Seminrio Internacional Polticas de Desenvolvimento Regional: Desafios
e Perspectivas Luz das Experincias da Unio Europia e
Brasil, promovido pelo Ministrio da Integrao Nacional, Braslia, 23-24/03/2006.

P L A N E J A M E N T O

2 Ver, por exemplo: Guimares, 1989; Diniz, 1995; Bacelar, 2000; Oliveira, 1977; Vainer e Arajo, 1992
3 A agenda da IIRSA Iniciativa
de Integrao Regional Sul-americana tpica, resumindo-se a
uma carteira de mega-empreendimentos de infraestutura que
se limitam a alisar o espao
para a circulao do grande capital em suas vrias formas.
Por outro lado, so risveis as
peripcias de discusses e
acordos Brasil-Argentina sobre
o setor automotivo, em que os
governos nacionais aparecem
falando em nome de suas indstrias nacionais, comandadas, l
como c, pelos mesmos gigantes da indstria automobilstica
mundial Fiat, Volkswagen, General Motors, etc. A recente crise em torno do contrato do gs
Brasil-Bolvia, resultante da nacionalizao no pas vizinho deixou sombra uma das principais personagens do drama, a
transnacional, que, na verdade,
falou pelo lado boliviano at sua
falncia.

4 Vale a pena lembrar que, embora esgrimindo razes e projetos distintos, exorcismos da
dimenso nacional so praticados tanto no campo considerado de esquerda (Hardt e Negri,
2001 e Castells, 2001), quanto
por arautos celebrados do mercado global (ver, por exemplo,
Ohmae, 1966)

T E R R I T O R I A L

to e diversidade, s lgicas e dinmicas da expanso de nosso capitalismo perifrico e dependente a partir dos anos 60 e 70.2 Desdobrou-se, em seguida, na longa e dramtica crise dos anos 80 e na transio que se lhe seguiu, comumente chamada de ajuste estrutural, caracterizada pela adeso s diretrizes do Consenso de Washington. Hoje, a
desconstituio parece atualizar-se numa espcie de conformada aceitao da fragmentao territorial que consagra a acomodao subordinada s formas contemporneas da globalizao. A contrapartida ou compensao parece ser bastante magra: uma integrao
continental que, a cada momento, se mostra condenada a levar adiante apenas e simplesmente a criao de espaos mercantis adequados s novas escalas e dinmicas espaciais dos
capitais transnacionais presentes urbi et orbi.3
No entanto, talvez nunca como atualmente o debate sobre o territrio tenha sido to
decisivo para a to necessria quanto urgente recomposio terico-conceitual, poltica e
cultural que permitir repensar uma nao que parece navegar deriva, carente de agentes ou coalizes polticas e sociais expressivas capazes de vocalizar qualquer projeto nacional digno desse nome.
Todo texto datado, ou melhor, situado espacial e temporalmente. Este texto no
escapa regra. Ele de um tempo em que o debate poltico se degrada e em que se assiste ao empobrecimento da esfera pblica e da esfera estatal como fruns privilegiados do
encontro e confronto de propostas. Por isso mesmo, mais que nunca se impe colocar em
pauta aqueles temas que, pela sua abrangncia e complexidade, ajudam a pensar perspectivas e projetos que busquem transcender a conjuntura imediata, as prximas eleies, o
humor do mercado financeiro e as ltimas oscilaes do risco-Brasil, cuja centralidade no
debate da mdia amesquinha e emascula a cena poltica nacional. Ora, a questo territorial uma dessas, mesmo porque fala da necessidade e possibilidade de manter a perspectiva de um projeto nacional no mesmo momento em que foras poderosas pem em dvida a viabilidade e, inclusive, o sentido de perseverar em um horizonte que a globalizao
contempornea j teria condenado, por anacronismo, ao lixo da histria.4
O contexto econmico, social e poltico, de um lado, e o campo intelectual, de outro,
sugerem que o desafio reverter tendncias, desfazer consensos, desmontar certezas e buscar introduzir na anlise dimenses e aspectos da realidade que normalmente so desconsiderados. Assim, talvez seja possvel arejar o debate e escapar s mesmices do que, na falta de
outro nome, poderamos chamar de ajuste urbano e regional, mera adequao territorial s
dinmicas e fluxos dominantes. Eis tarefa mais fcil de enunciar que de realizar, que certamente escapa s possibilidades de um texto, um trabalho, um autor, mesmo porque ser necessariamente obra coletiva. Os objetivos deste texto so, pois, mais modestos: apresentar
um roteiro que ajude a balizar o caminho intelectual e poltico, analtico e propositivo
de um esforo para abrir novos horizontes para as polticas territoriais, urbanas e regionais.
Neste roteiro, que certamente est longe de ser exaustivo, buscamos contemplar uma mirada sobre os seguintes pontos: vetores da fragmentao territorial; bases terico-conceituais
da fragmentao; bases sociais, econmicas e polticas da fragmentao; contra-tendncias.

VETORES DA FRAGMENTAO TERRITORIAL


Como as condies que nos esto dadas so permanentemente lembradas pelos que
convidam a acomodarmo-nos a elas, quando no a reiter-las e refor-las, esta sesso sobre vetores de fragmentao territorial concentrar sua ateno em prticas e dinmicas
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C A R L O S

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que, em tudo e por tudo, so resultado de processos decisrios e, desta maneira, passveis
de reverso, ou pelo menos profundas alteraes, em funo de decises e projetos polticos. Em outros termos, o que se pretende mostrar que, pelo menos em parte, so decises polticas e no tendncias objetivas inexorveis e inescapveis que produzem e reproduzem a fragmentao.
GRANDES PROJETOS DE INVESTIMENTO
Desde a metade do sculo passado, mas sobretudo a partir de seu ltimo quartel,
grandes projetos minero-metalrgicos, petroqumicos, energticos e virios reconfiguraram o territrio nacional. Enquanto as agncias de planejamento do desenvolvimento regional (Sudene, Sudam, Sudeco) se debruavam sobre planos nunca concretizados e distribuam incentivos fiscais entre grupos dominantes locais e nacionais, o territrio ia se
configurando conforme decises tomadas em grandes agncias setoriais. No eram os planejadores regionais que desenhavam a regio, mas os planejadores e tomadores de deciso
em cada um dos macro-setores de infra-estrutura: no setor eltrico, a Eletrobrs e suas coligadas (CHESF, Eletronorte, Furnas, Eletrosul, Light), bem como algumas grandes empresas estaduais (Eletropaulo, Copel); no setor mnero-metalrgico, a Companhia Vale
do Rio Doce, as grandes companhias siderrgicas estatais; no setor petroqumico, a Petrobrs. J nos anos 50, Braslia e a rodovia Belm-Braslia, assim como mais tarde a Transamaznica e outras intervenes virias, redesenhavam o territrio regional, trazendo
vida novas regies e novas regionalizaes.
Desconcentrando a seu modo a produo industrial, estes grandes projetos de investimento (GPIs) foram decisivos para produzir uma forma muito particular de integrao
nacional, ao gerarem nexos entre o ncleo urbano-industrial do Sudeste e o resto do pas.5
Ao mesmo tempo, e como j foi largamente demonstrado na literatura, em muitos casos
estes GPIs conformaram verdadeiros enclaves territoriais econmicos, sociais, polticos,
culturais e, por que no dizer, ecolgicos, introduzindo um importante fator de fragmentao territorial (Vainer, 1992).6
Constata-se, pois, que poca, os GPIs conformavam, ou pelo menos contribuam
fortemente para conformar, um espao nacional integrado profundamente desigual,
mas integrado.
Os grandes projetos voltam pauta nos ltimos anos, de que so exemplares megaempreendimentos hdricos transposio das guas da bacia do So Francisco, hidreltricas
de Belo Monte e Madeira. H, porm, uma decisiva mudana do que se passa hoje em relao ao que aconteceu nos anos 70: agora, grande parte das empresas e de seus empreendimentos territoriais no esto mais sob controle do Estado brasileiro. A privatizao do Setor Eltrico, da CVRD, da CSN, da rede ferroviria, etc, ao lado da ausncia ou fragilidade
do planejamento em uma srie de setores estratgicos, tem como conseqncia o imprio
de opes e decises de empresas privadas, estas sim tornadas soberanas. A privatizao dos
setores responsveis pela infra-estrutura acabou tendo como corolrio a privatizao dos
processos de planejamento e controle territorial que so intrnsecos aos grandes projetos.
Em outras palavras: os grandes projetos continuam portadores de um grande potencial de organizao e transformao dos espaos, um grande potencial para decompor e
compor regies. Por sua prpria natureza, projetam sobre os espaos locais e regionais interesses quase sempre globais, o que faz deles eventos que so globais-locais ou, para usar
a feliz expresso cunhada por Swyngedouw (1997), glocalizados.
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5 Para uma discusso sobre o


efeito desconcentrador destes
grandes projetos e algumas de
suas consequncias, ver, por
exemplo, Torres, 1993.
6 Em seu favor poder-se-ia argumentar que alguns GPIs exploravam complementaridades
inter-regionais, transformando
parcelas do territrio nacional
em fornecedoras de insumos
de vrios tipos para a indstria
do Sudeste e favorecendo, desta forma, uma integrao econmico-industrial antes inexistente. Mas no se deve
esquecer que, j nos anos 70 e
incio dos 80, surgiram enclaves mnero-metalrgicos-energticos o mais exemplar o
complexo Carajs-Tucuru-ferrovia-indstria do alumnio-porto
, quase inteiramente voltados
para a exportao, prenunciando processos que viriam a se
aprofundar anos depois.

P L A N E J A M E N T O

T E R R I T O R I A L

interessante, nesta rpida reflexo sobre os GPIs, lembrar a natureza dos processos
decisrios que lhes do origem. Ora, quase sempre se fazem nos corredores e gabinetes,
margem de qualquer exerccio de planejamento compreensivo e distante de qualquer debate pblico. Antes de estruturar territrios e enclaves, o grande projeto estrutura e se estrutura atravs de grupos de interesses e lobbies, coalizes polticas que expressam, quase
sem mediaes, articulaes econmico-financeiras e polticas. O local, o regional, o nacional e o global se entrelaam e convergem, na constituio de consrcios empresariais e
coalizes polticas. Projeto industrial, controle territorial, empreendimento econmico e
empreendimento poltico se misturam nos meandros dos financiamentos pblicos, das
dotaes oramentrias, das trocas de favores e, como vem tona uma vez ou outra, da
corrupo institucional e individual. O cacique local se d ares de importncia quando
entra em contato com o dirigente de um grande grupo econmico internacional e negocia praas e igrejas, ao mesmo tempo em que pressiona seus deputados a pressionarem instncias sub-nacionais e nacionais para a concesso de licenas e favores. O exame da economia poltica de cada grande projeto permitiria identificar de que forma atores polticos
e empresas nacionais e internacionais se associam e mobilizam elites locais e regionais para exercer o controle do territrio, constituindo uma nova geografia fsica, econmica e
poltica que decompe o territrio nacional em novos fragmentos glocalizados.
O que se pretende sugerir, aps estas consideraes, que os GPIs so uma forma de
organizao territorial que a tudo se sobrepe, fragmentando o territrio e instaurando
circunscries e distritos que, no limite, configuram verdadeiros enclaves. Por esta razo
possvel afirmar que estes constituem, quase sempre, importantes vetores do processo de
fragmentao do territrio. Ademais, hoje seu potencial estruturador reafirma a privatizao de nossos recursos territoriais e refora tendncias ao enclave e fragmentao.
GUERRA DOS LUGARES
Se os grandes projetos, enquanto modo de apropriao e organizao territorial, so
os dos anos 60 e 70, a disputa entre municpios e estados para atrair capitais fato mais
recente entre ns, passando a assumir relevncia na ltima dcada do sculo passado. A
guerra fiscal expressa, de um lado, o vcuo de polticas territoriais na escala federal e, de
outro, a emergncia de novas formas de articulao entre capitais e foras polticas que favorecem uma redefinio das relaes entre as escalas sub-nacionais (municipal, estadual,
regional), nacional e global.
Com efeito, falta um pacto territorial democraticamente estabelecido que reconhea a autonomia de estados e municpios, mas, tambm, ao mesmo tempo, sua necessria
solidariedade e complementaridade. Esta situao propicia a ecloso de uma guerra de todos contra todos, da qual saem vencedoras, como se sabe, as empresas privadas, que promovem verdadeiros leiles para os que ofeream maiores vantagens fiscais, fundirias,
ambientais, etc.
O Estado nacional parece ter abdicado de suas responsabilidades de mediar e liderar
prticas de cooperao federativa. Em suas relaes com as instncias sub-nacionais, o governo federal hoje praticamente se limita a exercer presso para impor-lhes a responsabilidade fiscal leia-se a solidariedade forada ao arrocho fiscal , em perfeita consonncia
com as orientaes do FMI, que sempre se preocupou em assegurar que o esforo fiscal
no ficaria restrito Unio e atingiria igualmente estados e municpios. Assim, apesar de
receberem atribuies crescentes, as instncias sub-nacionais foram conduzidas a aceitar
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V A I N E R

uma renegociao de suas dvidas com a Unio que comprometeu grande parte de suas
parcas receitas.
Ademais, foram vtimas de um verdadeiro golpe fiscal com a criao de contribuies e taxas que, escapando ao conceito de receita tributria, no so obrigatoriamente redistribudas conforme as regras federativas e vinculaes constitucionais. Em conseqncia, a redistribuio de recursos em favor dos estados e municpios que havia sido
assegurada pela Constituio de 1988 acabou sendo driblada por expedientes que promoveram nova e crescente concentrao de recursos nas mos da Unio.
Neste contexto de uma federao que, ela tambm, se desconstitui, estados e municpios reiteram a inviabilidade de qualquer pacto federativo e tributrio, lanando-se a
uma fuga para frente que no lhes oferece seno sadas ilusrias. Governantes de estados
e cidades, magicamente transmutadas em empresas pela retrica dos consultores, agem
como se operassem em um mercado livre e concorrencial de localizaes. E, desta forma,
a guerra dos lugares contribui de maneira decisiva para multiplicar as rupturas scio-territoriais e aprofundar a fragmentao do territrio.
Desenvolvimento local, empreendedorismo territorial, atrao de capitais, marketing urbano se transformam nos principais instrumentos de um planejamento estratgico
que no faz seno preparar a submisso da nao fragmentada a uma globalizao que se
projeta sobre os lugares. Com o apoio de consultores internacionais ou de agncias multilaterais que elaboram e difundem a retrica do planejamento competitivo e das estratgias territoriais empreendedoristas, o neo-localismo competitivo, espcie de paroquialismo mundializado, constitui ele tambm vetor da fragmentao.
O VELHO REGIONALISMO E AS REDES DE CLIENTELA-PATRONAGEM
Se o neo-localismo competitivo e empreendedorista tem ares ps-modernos e data
dos anos 90, h que referir a permanncia do velho regionalismo no cenrio poltico brasileiro e em suas projees territoriais. Em estudo clssico, Vitor Nunes Leal chamava a
ateno para que, longe de ser simples sobrevivncia ou resqucio do passado, o coronelismo constitua forma hbrida de articulao entre foras tradicionais decadentes e a democracia eleitoral moderna.
(...) concebemos o coronelismo como resultado da superposio de formas desenvolvidas do
regime representativo a uma estrutura econmica e social inadequada. No , pois, mera sobrevivncia do poder privado, cuja hipertrofia constituiu fenmeno tpico de nossa histria colonial.
antes uma adaptao em virtude da qual os resduos de nosso antigo e exorbitante poder privado
tm conseguido coexistir com um regime poltico de extensa base representativa.
Por isso mesmo, o coronelismo sobretudo um compromisso, uma troca de proveitos entre
o poder pblico, progressivamente fortalecido, e a decadente influncia social dos chefes locais, notadamente dos senhores de terra (Leal, 1975, p.20)

Em outros termos, o coronelismo era expresso, de um lado, de oligarquias decadentes que buscavam (re)negociar as condies de sua reproduo e, de outro, de grupos hegemnicos em escala nacional que necessitavam ancorar eleitoralmente esta hegemonia
sobre o conjunto do territrio nacional.
Ora, o coronelismo, em suas mltiplas formas e escalas, estruturou parte expressiva do
Estado brasileiro; organizou formas de exerccio da hegemonia nivelem mbito nacional e
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7 Oliveira Vianna, Azevedo


Amaral, Lourival Fontes, Francisco Campos, Cassiano Ricardo, entre outros.
8 A Poltica de Integrao Regional <...> repele a limitao
regional, a curto e mdio prazos, do processo econmico
brasileiro (Presidncia da Repblica, 1971, p. 27).

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assegurou a reproduo do regime oligrquico e das chefias polticas de tipo tradicional nas
escalas sub-nacionais. Se o processo de urbanizao e industrializao certamente reduziu
em muito a fora poltica e econmica dos velhos coronis, as oligarquias de tipo tradicional ainda detm, bom lembrar, expressivo controle de mquinas eleitorais locais e regionais, alcanando via de regra uma fora poltico-parlamentar desproporcionalmente grande,
quando comparada a sua expresso econmica e social. De outro lado, o modelo de relao
patronagem-clientela que fundava, em certa medida, a relao coronel-governo central analisada por Leal, permanece como um dos eixos estruturantes do Estado brasileiro.
Os dois regimes ditatoriais que dominaram a vida poltica e, em certa medida, impuseram suas marcas ao processo de modernizao da vida brasileira Vargas, de 1930 a
1945, e regime militar, de 1964 a 1985 foram fortemente centralizadores e, de maneira mais ou menos explcita, apontaram as oligarquias locais regionais como adversrias.
De 1930 a 1945, estas foram diretamente interpeladas e desafiadas pelo governo central,
denunciadas pela retrica e pelos tericos do regime7 como fator de atraso e ameaa
construo nacional. Trinta anos mais tarde, a ditadura militar brandia a bandeira da integrao nacional como elemento central de uma estratgia que prometia superar as barreiras e limites impostos pelo regionalismo.8 Tanto em um perodo como em outro, o governo federal absorveu, embora de maneira diferenciada, o controle dos processos de
indicao dos governadores. Estados e municpios foram postos de joelhos diante de um
poder central que concentrava todos os recursos e todas as competncias. Durante a ditadura militar, organismos regionais centralizados receberam o encargo de ordenar o territrio por cima das autoridades estaduais.
Certamente, tanto durante o Estado Novo quanto sob o regime militar, muitas vezes a interveno do poder central acabou reentronizando velhos grupos ou engendrando
novas oligarquias (CPDOC, 1996). Mas, o fato que, em quaisquer circunstncias, poderosos eram os instrumentos para aquietar insatisfaes e atender interesses localizados, enquanto, simultaneamente, o governo federal exercia o poder de maneira soberana, incontestvel e, s vezes, brutal.
com o processo de redemocratizao, em 1945 e em 1985, que as relaes entre
poder central e grupos dominantes com projeo local e/ou regional seriam redefinidas.
Referindo-se democratizao que se seguiu queda do Estado Novo, Leal observa que
o fim da ditadura viera aumentar o poder de barganha de grupos dominantes locais. O
mesmo processo parece ter-se produzido aps a Constituio de 1988, embora em contexto histrico diferente e com personagens quase sempre renovadas. Com efeito, a democracia eleitoral impe novos modos de articulao da hegemonia e das relaes entre
grupos dominantes em mbito nacional e sub-nacional.
No foram, porm, apenas os regimes autoritrios que se propuseram a eliminar as
bases polticas e institucionais das oligarquias regionais e suas formas atrasadas de exerccio do poder e uso do aparelho estatal. Tambm as ideologias desenvolvimentistas, em
seus inmeros matizes, prometeram que a industrializao e urbanizao conduziriam,
enfim, modernizao da sociedade e do Estado brasileiros. Apenas para citar um exemplo, vale lembrar que o Grupo de Trabalho para o Desenvolvimento do Nordeste, em seu
famoso relatrio, propugnava uma plataforma desenvolvimentista e industrialista que
enunciava claramente a necessidade da modernizao tambm das elites dirigentes:
Durante muitos anos o esfro da industrializao ter como objetivo reduzir o desemprgo disfarado nas zonas urbanas, alm de intensificar o processo de formao de nova classe
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dirigente na regio, at o presente orientada quase exclusivamente por homens ligados a uma
agricultura tradicionalista e alheios ideologia do desenvolvimento (GTDN, 1959 p.54 nfase do autor)

Transcende o escopo deste trabalho o exame das origens e razes da longevidade dos
padres clientelsticos que perseveram nos processos de constituio e legitimao das representaes polticas em grande parte do espao nacional, inclusive em grandes cidades.
O fato que se faz necessrio reconhecer que as redes de patronagem/clientela, que tecem
boa parte do Estado brasileiro, estabelecem formas de defesa e negociao de interesses
segmentados totalmente estranhos e alheios a polticas e projetos nacionais. A incapacidade continuada dos partidos polticos brasileiros de se constiturem em verdadeiros partidos nacionais apenas uma das conseqncias, e no a menos grave, desses processos.
tambm, sem dvida, um importante fator de sua reproduo.
O processo de fragmentao clientelstica, em que cargos e recursos pblicos so
mercadejados nas trocas de votos e apoios cruzados entre foras e coalizes polticas nacionais e sub-nacionais, aponta para algo muito mais profundo e grave que a crise tica
do homem pblico brasileiro, como repete a retrica quase sempre vazia das mesmas personagens que encenam o drama. Na verdade, estamos diante de novas e reiteradas manifestaes da forma atravs da qual se estrutura, reproduz e exerce a dominao poltica no
pas e, de modo mais concreto, a forma como funciona o aparato estatal brasileiro, em
seus mltiplos nveis e instncias.
Este padro de constituio de interesses territorializados tem importante conseqncia na escala nacional, na medida em que reproduz e refora formas pretritas de articulao entre escalas: local, estadual e nacional. O Congresso Nacional se transforma em
uma Cmara Federal de Vereadores. Abstrados os atos reiterados de corrupo individual
ou de quadrilhas, no se vislumbra hoje qualquer possibilidade de incluir na agenda de
nosso Congresso, tal como est fadado a se constituir a cada eleio o debate acerca de
projetos nacionais, de formas de equacionar e combater os riscos de fragmentao da nao e do territrio.
Assim, regionalismo e clientelismo tradicionais, longe de serem meros fantasmas de
um passado que teima em assombrar nossa sociedade e nosso Estado, por paradoxal que
parea, se reatualizam e enrijecem a partir do momento em que a democratizao refora o papel das eleies e, em conseqncia, daqueles chefes e grupos polticos locais ou
estaduais que conseguem montar mquinas eleitorais eficazes. Evidentemente, o problema no est nas eleies e, menos ainda, na democracia; ao contrrio, est, pelo menos
em parte, no dficit de democracia que consagra um Estado que permanece fora do alcance de controles sociais efetivos. Apropriado, patrimonialstica ou tecnocraticamente,
por elites tradicionais, modernizantes, no raras vezes hbridas , o fato que esta forma de Estado nacional, contraditoriamente, contribui tambm para a fragmentao poltica, econmica e, certamente, territorial da nao.9
Grandes projetos, neo-localismo competitivo e empreendedorista, velhos regionalismos e localismos, eis 3 poderosos vetores que apontam e operam na direo da fragmentao. Some-se o fato de que, muitas vezes, coalizes articulam e associam estas tendncias e seus agentes, aumentando seu potencial de disrupo. o que acontece, por
exemplo, quando empresas operando em escala transnacional se associam a grupos tradicionais para constituir as iro adquirindo bases de sustentao e presso em favor de um
determinado projeto. o que acontece, tambm, quando grupos tradicionais passam por
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9 O paradoxo ganha tons verdadeiramente dramticos quando se evidencia que os trs ltimos mandatos presidenciais
foram exercidos por duas lideranas poltico-partidrias
surgidas no ocaso da ditadura,
enraizadas poltica e culturalmente no estado de So Paulo
e expresso do que ali haveria
de mais moderno a classe
trabalhadora do espao industrial-metropolitano (PT) e as elites burguesas esclarecidas
(PSDB). Vocacionadas e originalmente comprometidas com
a modernizao do estado e da
democracia brasileiras, estas lideranas, assim como as foras polticas e sociais que as
constituram, acabaram, cada
uma a seu modo, engajadas
em alianas que reafirmaram a
fora poltica das redes de patronagem-clientela, reforaram
oligarquias de tipo tradicional,
colocando no centro do processo poltico atores que aparecem como anes sem jogo
de palavras com relao tarefa gigantesca de construir
um projeto nacional nos marcos da formas contemporneas da globalizao.

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processos de renovao e/ou composio com segmentos renovadores, gerando coalizes


hbridas em que se combinam as prticas dos velhos caciques com a agressividade competitiva dos empreendedores. Estudos aprofundados destas formas de coalizo e constituio de alianas e convergncias trans-escalares muito ajudariam leitura e elucidao
de processos decisrios que se passam nas entranhas do poder federal.

AS BASES TERICO-CONCEITUAIS DA
FRAGMENTAO
Certamente que as foras sociais que sustentam cada uma das prticas e dinmicas
acima alinhadas no operam num espao puramente eleitoral, nem se manifestam apenas
atravs de porta-vozes polticos. A cada momento histrico, ou em cada conjuntura espao-temporal especfica, estas foras contam com o apoio de acadmicos e experts que sustentam a coerncia, pertinncia e consistncia histricas e terico-conceituais, assim como metodolgicas, de seus modos particulares de interveno territorial. Embora no
sejam diretas e imediatas as relaes entre produo de modelos de desenvolvimento urbano-regional, metodologias de planejamento e prticas sociais, h um lao que articula
estas distintas instncias da experincia social. Em termos mais simples, possvel dizer
que prticas e teorias de organizao territorial ou, se prefervel, de estruturao e transformao territoriais, dialogam e interagem.
Examinam-se a seguir os referenciais terico-conceituais que tm amparado prticas
aqui examinadas, em particular os GPIs e o neo-localismo competitivo.
GPIS E A TEORIA DOS PLOS DE CRESCIMENTO

10 Mais ou menos mesma


poca, foi tambm de grande
relevncia o trabalho de Myrdal
(1960), segundo o qual um
efeito de causao circular levaria ao agravamento das disparidades regionais, no havendo razes para esperar, como
propunham os pensadores neoclssicos, que estas desapareceriam graas ao funcionamento do mercado e circulao
de fatores num espao livre de
barreiras.

Nos anos 70, os trabalhos de Franois Perroux vo conferir direito de cidadania terica ao conceito de plo de crescimento ou desenvolvimento. Em sua crtica ao modelos neoclssicos de equilbrio espacial, Perroux (1955)10 mostrava que a heterogeneidade e o desequilbrio, e no a homogeneidade e o equilbrio, constituiriam as formas atravs das
quais o crescimento se manifestaria no espao econmico. Se a obra de referncia terica
de Perroux se referia a um espao econmico abstratamente concebido, que no deveria
ser confundido com o que chamava de espao geonmico ou banal, o fato que suas noes e conceitos foram apropriados vulgarizados, sugere Egler (1993) e traduzidos em
termos de uma teoria da dinmica territorial propriamente dita. Na esteira de Perroux,
Boudeville (1973) e outros vo opor a noo de regio polarizada de regio homognea,
herdada da geografia humana. Estava elaborado o fundamento terico que autorizaria
abandonar progressivamente as antigas macro-regies que eram o espao no qual estavam
enraizados terica e historicamente os modelos de planejamento regional do tipo Sudene.
O passo seguinte era mais ou menos inevitvel: de descritiva, a teoria do crescimento espacialmente desequilibrado atravs de plos de crescimento se tornaria prescritiva, dando
origem a polticas e estratgias de polarizao.
O abandono das velhas regies homogneas tambm se justificava teoricamente pelas
anlises conduzidas por Perroux sobre as relaes entre Estado, grande empresa e territrio. Egler destaca a relevncia da teoria perrouxiana de economia dominante, que, em confronto direto com o mundo abstrato da concorrncia perfeita, enfatizava o papel das grandes empresas e de sua capacidade para gerar zonas ativas, portadoras de uma dinmica
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da desigualdade, que produz resultados semelhantes s inovaes schumpeterianas, no que diz


respeito ao rompimento do circuito estacionrio da economia e de promoo do desenvolvimento. Caberia, ento, ao Estado buscar plasmar, atravs de plos de crescimento situados no interior do espao econmico nacional, as foras motrizes que atuam na economia internacional.
(Egler, 1993, p.7). Assim, a questo regional passa (...) a ser um aspecto subordinado da questo nacional, oferecendo quelas teorias um excelente argumento para a utilizao do territrio nacional como instrumento de afirmao do Estado (Egler, 1993, p.8).
Ora, no h como no reconhecer o eco destas teorias na convocao lanada pelo
Programa de Integrao Nacional de 1970 para romper os limites regionais da Amaznia e Nordeste, que oferecem um quadro de solues limitadas (Presidncia da Repblica, 1970).
No se encontra nas proposies atuais de GPIs a invocao das teorias do desenvolvimento polarizado, cadas em desgraa sobretudo por sua forte vocao estatista. Na verdade, seria difcil identificar uma teoria, merecedora desta qualificao, na justificativa
destes projetos; ali onde comparece alguma retrica mais elaborada, quando muito se fala de redes logsticas quando se trata de portos e investimentos virios ou de nichos
competitivos a serem explorados, com baixo custo da energia, a justificarem os projetos
energtico-mnero-metalrgicos, e baixo custo da terra para projetos agro-florestais.11 A
teoria dos nichos competitivos nos leva diretamente ao campo das teorias que subjazem
s propostas de competitividade territorial e ao neo-localismo empreendedorista.
A TEORIA DAS VANTAGENS COMPETITIVAS NO TERRITRIO
Se h um pensador cuja trajetria intelectual nos ltimos 30 anos pode ser tomada
como testemunha capaz de narrar as transformaes por que passou o campo do planejamento urbano e regional, este Manuel Castells. Nos anos 70, assumiu e foi celebrado
como o mais refinado e representativo de quantos fizeram a aplicao do estruturalismo
marxista francs ao territrio e, mais particularmente, cidade. Nesta condio, foi porta-voz de uma radicalidade que rejeitava at mesmo a pertinncia, menos ainda a relevncia, de uma sociologia ou uma questo urbanas, denunciadas como vus ideolgicos que
escondiam e tornavam ininteligvel a cidade, locus das relaes contraditrias (e conflituosas) de reproduo da fora de trabalho (Castells, 2000).
Ora, este mesmo pensador que no incio dos anos 90, em um texto emblemtico,
se perguntava: O mundo mudou: pode o planejamento mudar? (Castells, 1990). Nesta palestra, proferida na Conferncia Anual da Association of Collegiate Schools of Planning, Castells formulou de maneira incisiva temas e questes que viria posteriormente a
desenvolver e sofisticar. Via, ento, no desmantelamento do socialismo real, razes para
reconhecer: a) o mercado como o menos irracional mecanismo para alocar recursos escassos; b) a falncia histrica do estatismo (p.4).12 Neste novo mundo, espao unificado pela soberania do capitalismo globalizado, no restava aos lugares seno tentarem resistir ao movimento dos fluxos, e para dar eficcia a esta resistncia deveriam recorrer ao
planejamento estratgico:
A flexibilidade, globalizao e complexidade da nova economia mundial requerem o desenvolvimento do planejamento estratgico, apto a introduzir uma metodologia coerente e adaptativa na multiplicidade de significados e sinais da nova estrutura de produo e gesto (Castells,
1990, p.14).
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11 verdade que tanto no caso de grandes projetos agroflorestais (expanso da soja na


Amaznia) quanto energticos
(grandes aproveitamentos hidreltricos), a questo da competitividade e dos baixos custos tem sido questionada, uma
vez que os clculos custo/benefcio no consideram as perdas sociais e ambientais resultantes dos GPIs. Para uma
discusso da questo no caso
de projetos hidreltricos, ver,
por exemplo, Vainer, 2005.

12 A ruptura decisiva de Castells com toda sua produo


dos anos 60 e incio dos anos
70 fica clara no seu reconhecimento de alguns dos pressupostos bsicos da Escola de
Chicago, alvo principal de seu
pesado, embora nem sempre
consistente, ataque sociologia urbana. <> la ciudad,
tanto en la tradicin de la sociologa urbana como en la conciencia de los ciudadanos en
todo el mundo, implica un sistema especfico de relaciones sociales, de cultura (...) (Borja e
Castells, 1997, p. 13).

P L A N E J A M E N T O

13 Apenas um exemplo: o Programa de Administrao Municipal e Desenvolvimento de Infra-Estrutura Urbana (PRODUR),


financiado pelo Banco Mundial
e levado frente pelo governo
baiano, entre 1997 e 2004,
exigia que os municpios interessados em obter recursos
para obras de infra-estrutura e
outras elaborassem um plano
estratgico (Browne, 2006).
Para um discusso inicial acerca do mercado de consultorias
urbanas, ver 2003.

T E R R I T O R I A L

A senha dos novos tempos: planejamento estratgico. A adeso de Castells apenas


ilustra um movimento intelectual que, ao longo dos anos 1990, conferiria palavra estratgia e expresso planejamento estratgico lugar de honra no jargo dos planejadores. Em
um primeiro momento, Sun Tzu, Clausewitz e outros menos votados foram importados
das escolas militares para as escolas de business, em primeiro lugar a escola-lder a Harvard Business School. Em seguida, com os devidos cuidados e adaptaes, foram conduzidos s escolas e prticas de planejamento regional e urbano.
Esta transposio est fundada numa convico bsica: possvel e, mais que isso,
necessrio estabelecer uma analogia entre, de um lado, empresas capitalistas concorrendo
em um mercado livre e, de outro, cidades e regies competindo em um mercado globalizado de localizaes. este o problema terico, mas tambm metodolgico e operacional, que se resolveria pela transposio do planejamento estratgico para a gesto territorial. A cidade e a regio empreendedoras so, isto , devem ser, antes de mais nada,
concebidas e planejadas como uma empresa (Vainer, 2002). Em um mundo cada vez mais
pragmtico, trata-se agora no apenas de explicar os sucessos e os insucessos de cidades e
regies, mas, sobretudo, formular os planos de guerra, os planos estratgicos que as conduziro vitria.
Se o planejamento em estados capitalistas emergiu no ps-guerra como um instrumento para complementar, ajustar ou corrigir tendncias e processos supostamente perversos gerados pelo funcionamento das foras de mercado, agora, como anunciou Castells, o mundo mudou... e o planejamento deve mudar. Agora, o planejamento e o
planejador devem ter em vista como favorecer a racionalidade prpria ao mercado: na ordem do dia o planejamento orientado pelo e para o mercado market oriented planning
e market friendly planning.
Assim, as prticas concretas que coalizes locais adotam na promoo da guerra dos
lugares, aprofundando os processos de fragmentao territorial, encontram-se ancoradas
em teorias de circulao internacional, altamente valorizadas no mercado das agncias
multilateriais e dos consultores internacionais.13
bom no esquecer que os tericos do planejamento estratgico se apiam em to
abundante quanto repetitiva literatura que vai reinventar as virtudes das dinmicas tecnolgicas e econmicas locais. Capital social, interfaces e interaes dos clusters ou arranjos
produtivos territorializados, solidariedades, redes de pequenos produtores independentes,
tudo isso emerge em espaos dinmicos de um outro mundo capitalista, livre do capital
financeiro e dos oligoplios. Tomando alguns exemplos vistos como sucesso, como a inexorvel Terceira Itlia, esta literatura promete o paraso s cidades e regies que forem capazes de explorar suas vantagens, superar os conflitos internos atravs de uma atitude cooperativa, enfrentar confiantes e sem temores o mundo hostil da globalizao. Afinal, o
lugar estaria se revalorizando pelo que tem de flexvel, diverso, especfico, j que se estaria no limiar de uma nova era, caracterizada pelo fim da centralizao, da concentrao,
da massificao e da estandardizao e [a vitria] de uma utopia antifordista, caracterizada pela flexibilidade, pela diversidade e, em termos espaciais, pelo localismo (Ash Amin
e Kevin Robins, apud. Brando, 2005).
No se pretende ter desenvolvido aqui uma crtica extensiva e aprofundada dos fundamentos terico-conceituais das concepes e prticas que contribuem para a fragmentao territorial e que so hoje hegemnicas no campo do planejamento territorial urbano e regional. Outro era o objetivo desta sesso: identificar os fundamentos tericos
destas prticas e sugerir que a crtica s prticas no ser completa, nem mesmo possvel,
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se no estiver, ela tambm, calcada em um esforo terico que submeta crtica as teorias
e conceitos com que operam planejadores, decisores e dirigentes polticos.

AS BASES SOCIAIS DA FRAGMENTAO


Nas sesses anteriores buscou-se alinhar os vetores que operam a fragmentao em
curso do territrio nacional, bem como as referncias tericas e retricas que apiam semntica e conceitualmente as prticas fragmentadoras. Acontece, porm, que se no so
puras manifestaes epifenomnicas das estruturas, as prticas tampouco se explicam pelas explicaes que elas mesmas e seus operadores avanam como justificativas. Dito de
outra maneira, embora as teorias contribuam para reforar prticas, no naquelas que se
encontra a origem destas. Em sua gestao e na luta pela sua imposio esto segmentos
e coalizes sociais, com interesses e objetivos que apontam para determinadas formas de
apropriao, controle e uso do territrio e dos recursos que lhe esto associados.
Desde Vitor Nunes Leal (1975) est desvendada, em boa medida, a natureza do velho regionalismo e de suas formas tpicas de dominao as redes de patronagem-clientela. So, com efeito, em primeiro lugar, expresso de grupos dominantes tradicionais,
com projeo local e regional e que, decadentes, abdicam de qualquer pretenso hegemnica e se limitam a negociar com o Estado central, de forma permanente, o comrcio de
benesses em troca de apoio poltico.
Mas haveria que agregar anlise original de Leal novos elementos capazes de dar
conta da complexidade resultante das transformaes por que passou a sociedade brasileira nos ltimos 50 anos. Em particular, parece necessrio observar que alguns grupos tradicionais foram capazes, sob a proteo da ditadura militar, de construir, ao lado das redes de clientela, novas fontes de poder econmico e poltico. Em alguns casos, isto foi
alcanado por alianas com grupos nacionais e mesmo internacionais; em outros casos, a
captura e mobilizao eficaz de diferentes tipos de recursos estatais (subsdios, contratos,
corrupo, etc) propiciaram processos localizados de acumulao que acabaram por tornar nacionais, quando no internacionais, alguns grupos econmicos locais. Estas formas
hbridas certamente ajudam a desvendar alguns paradoxos, como a existncias de grupos
polticos que, simultaneamente, fazem prova de modernidade atravs da presena em setores avanados do ponto de vista econmico e tecnolgico setor eltrico, telecomunicaes, etc , ao mesmo tempo em que conduzem seus grotes e currais com a mesma e
conhecida brutalidade de seus ancestrais.
Por sua vez, o neo-localismo competitivo se estrutura, via de regra, a partir de posies adquiridas ou pretendidas em circuitos produtivos que, de maneira direta ou indireta, se conectam verticalmente nas escalas nacional e, sobretudo, internacional. No caso de
posies j adquiridas, no raro se observa a forma do neo-paroquialismo mundializado,
de que exemplar o agrarismo aggiornado de certos grandes proprietrios fundirios presentes em setores fortemente exportadores. A faceta urbana destes interesses se encontra
em cidades mdias que se fecham ao espao regional e nacional. Assim, nestas cidades, cujas elites promovem como ilhas de prosperidade e a televiso de tempos em tempos apresenta como o Brasil que deu certo, se assiste forte difuso de ideologias do que se poderia chamar de um exclusivismo territorial, algumas vezes prximas da xenofobia.14
No caso de cidades mdias e grandes, o neo-localismo competitivo aparece tambm
como expresso ideolgica e poltica de coalizes que buscam estabelecer projetos hegeR . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 9 , N . 1 / M A I O 2 0 0 7

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14 sabido, embora no haja


estudos abrangentes detalhados a respeito, quo extensiva
a difuso de prticas de restrio entrada em grande nmero de municpios mdios do
interior do pas, buscando impedir, ou pelo menos dificultar,
a entrada de imigrantes pobres. Ver, a este respeito, Vainer, 1996.

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15 Apenas para citar as potencialidades deste tipo de abordagem. O Setor Eltrico brasileiro tem em carteira dois
mega-empreendimentos, ambos na Amaznia: a Usina Hidreltrica de Belomonte, no rio
Xingu, e as Usinas Hidreltricas
de Jirau e Santo Antnio, no rio
Madeira. Pelos vultososos investimentos e por seus impactos, se levados adiante estes
dois projetos redesenharo tanto a bacia do rio Xingu e, de
certa maneira, parte expressiva da Amaznia Oriental, quanto a do rio Madeira e a Amaznia Ocidental. Estes projetos
esto em disputa e so levados
adiante por diferentes coalizes. O paradoxal que o estado brasileiro, de uma maneira
ou de outra, ele tambm segmentado, se divide: a Eletronorte defende com unhas e dentes
o projeto Belomonte, enquanto
Furnas, associada Oderbrecht, se lana luta e a todo
tipo de lobby para assegurar
uma deciso favorvel ao projeto Madeira.

T E R R I T O R I A L

mnicos pela construo de um patriotismo cvico que se sobreponha aos conflitos. Se


Barcelona hoje quase o modelo mitolgico destas coalizes, na verdade o DNA de seu
empreendorismo tambm pode ser encontrado nas cidades americanas estudadas por Molotch (1976).
Se o neo-localismo parte, por assim dizer, de um esforo de grupos dominantes locais para encontrar insero global que favorea uma sada para a crise; no caso dos GPIs,
ao contrrio, grupos locais so simplesmente paisagem, ou, na melhor das hipteses, scios menores de dinmicas territoriais que se elaboram e decidem nas esferas nacional e
internacional. Pela prpria massa de capital, territrio e recursos ambientais mobilizados,
os interesses que se movem atravs dos GPIs se situam nas grandes corporaes nacionais
e multinacionais. Como visto, no passado, e ainda no presente para certos setores, o Estado desempenha papel central na viabilizao financeira, industrial e poltica dos empreendimentos; isto significa que a legibilidade destes processos passa por um exame das
formas prevalecentes de representao e disputa de interesses no interior mesmo do aparelho estatal.
Cabe, porm, destacar que as mediaes entre interesses globais e a implantao localizada dos grandes projetos podem ser vrias e complexas. Assim, por exemplo, ao mesmo tempo em que o GPI engole o lugar ou a regio, grupos de interesse local podem acionar mecanismos e prticas tpicas do neo-localismo competitivo, oferecendo a grandes
capitais benefcios e vantagens, alm de apoio poltico. Estas vantagens, em muitos casos,
assumem a forma de isenes fiscais ou ambientais, cujos custos sociais sero assumidos
pelo conjunto da sociedade local, ou mesmo, em certos casos, nacional. O prprio estado nacional tem incorrido em prticas deste tipo, quando, por exemplo, atravs de empresas energticas estatais, disponibiliza energia eltrica a preos subsidiados para o fomento de indstrias eletro-intensivas.
Os padres e formatos de organizao territorial, assim como os vetores de fragmentao, no se atualizam seno porque so expresso de foras sociais e econmicas que se
estruturam em coalizes de poder, quase sempre associando grupos locais, regionais, nacionais e internacionais. Avanando um pouco mais, seria possvel sugerir que a identificao e anlise destas mltiplas formas de organizao dos interesses dominantes trariam
importantes elementos para uma anlise das formas de estruturao e operao do Estado brasileiro.15 Afinal, o que o Estado brasileiro ps-Constituio de 1988 seno, em
boa medida, a combinao heterclita destas (e outras) mltiplas formas de organizao,
manifestao, articulao e defesa de interesses corporativos e segmentrios, em que diferentes coalizes de grupos disputam recursos inclusive territoriais nas escalas local, estadual, regional e nacional?

DESAFIOS
A reverso das tendncias dominantes, que hoje submetem a dinmica territorial
brasileira s foras fragmentadoras, no uma operao terica, muito embora no possa abdicar de uma teoria. Tampouco uma operao metodolgica, embora certamente
estejamos desafiados a elaborar metodologias inovadoras. Tambm no pode ser vista como uma simples operao institucional, o que no significa que possa ir adiante sem desmontar mecanismos institucionais construdos nos ltimos anos e inventar novos modos
de institucionalizar prticas republicanas e democrticas.
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Mas um novo projeto territorial, inseparvel de um novo projeto nacional, remete, sobretudo, questo da constituio de sujeitos polticos. Desencarnados de grupos sociais
que os sustentem, novas projetos territoriais no sero mais que exerccios diletantes, produo de planos natimortos.
Cabe, pois, aos analistas e aos que pretendem se engajar seriamente na elaborao de
um novo projeto territorial, perscrutar na sociedade brasileira se, e em que medida, emergem foras sociais capazes de assumi-lo, encarn-lo.
Com uma pequena dose de otimismo e certo esforo, possvel vislumbrar a emergncia destas foras. So os movimentos sociais territorializados que elaboram, embora
muitas vezes de maneira ainda insuficiente, novos projetos para suas regies. Assim, por
exemplo, o Movimento de Defesa da Transamaznica e do Xingu, os movimentos de atingidos por barragens, os movimentos de luta contra o deserto verde implantado pelo complexo agro-florestal. No seria exagero afirmar que, pela primeira vez em nossa histria,
movimentos populares se confrontam, de maneira direta e consciente, com a problemtica da estruturao e desenvolvimento territoriais.
H que considerar tambm a consolidao de organizaes populares de mbito nacional: Movimento dos Sem Terra, Movimento de Pequenos Agricultores, Central de Movimentos Populares. Tambm as Centrais Sindicais so hoje foras nacionais CUT, CGT,
Fora Sindical CONTAG, Federaes de Servidores. Enquanto partidos e grupos dominantes parecem absolutamente despreparados para a nacionalizao da poltica, as foras populares importantes, ao contrrio, se mostram vocacionadas para a escala nacional.
Seria certamente um equvoco exagerar a consistncia e amadurecimento das bases sociais do que poderia vir a ser um novo projeto territorial em escala nacional. Mas
no se pode desconhec-las, mesmo porque elas convocam acadmicos e planejadores
os poucos que ainda sobrevivem no Estado brasileiro a intensificarem a reflexo e o
dilogo.

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Carlos B. Vainer professor do Instituto de Pesquisa


e Planejamento Urbano e Regional IPPUR-UFRJ.
E-mail: cvainer@uol.com.br
Artigo recebido em maio de
2007 e aprovado para publicao em julho de 2007.

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B S T R A C T The recent history of Brazilian territorial planning can be described


as a continuous although not linear process of its political discontruction. This fact results from
the territorial fragmentation of the country itself, defying all those that are concerned with a
national development project. The article aims at identifying and analizing the main factors
of this process: huge investment projects, competitive neo-localism and old regionalism, with
its patriomnialistic networks. Are also examined the teoretical references of the huge
investment projects and, particularly, the competitive neolocalism, considered as the main
model diffused through dependent economies by multilateral agencies and international
consultants. Finnally, are discussed some emerging trends that seem able to neutralize the
vectors of fragmentation, leading to a national project in which territorial planning should
have a central role.

E Y W O R D S National development project; territorial planning; neo-localism;


huge investment projects.

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DESIGUALDADES
SOCIOESPACIAIS
NAS CIDADES DO AGRONEGCIO

DENISE ELIAS
R E N ATO PE QU E N O
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E S U M O No Brasil, a territorializao do capital e a oligopolizao do espao agrrio tm promovido profundos impactos socioespaciais, tanto no campo como nas cidades. Isto explica em parte a reestruturao do territrio e a organizao de um novo sistema urbano, muito mais complexo resultado da difuso da agricultura cientfica e do agronegcio globalizados
e que tm poder de impor especializaes produtivas ao territrio. Neste artigo, defende-se a tese de que possvel identificar no Brasil agrcola moderno vrios municpios cuja urbanizao se
deve diretamente consecuo e expanso do agronegcio, formando-se cidades cuja funo principal claramente se associa s demandas produtivas dos setores associados modernizao da agricultura sendo que nestas cidades se realiza a materializao das condies gerais de reproduo
do capital do agronegcio. Para tanto, so apresentados alguns pressupostos que explicariam este
tipo de cidade, que denominamos de cidade do agronegcio. Da mesma forma, considerando que
a difuso do agronegcio se d de forma social e espacialmente excludentes, promovendo o acirramento das desigualdades, buscamos mostrar algumas das formas como elas se reproduzem nas
cidades do agronegcio. A moradia a principal varivel de anlise destas desigualdades.

P A L A V R A S - C H A V E Agricultura cientfica; agronegcio; reestruturao


urbana; cidade do agronegcio; desigualdades socioespaciais.
INTRODUO
A acelerao da urbanizao e o crescimento numrico e territorial das cidades esto
entre os mais contundentes impactos do processo de globalizao econmica. No Brasil,
sob a gide da revoluo tecnolgica, ocorre um intenso processo de urbanizao, transformando seu espao geogrfico, cuja organizao, dinmica e paisagem contrastam com
as existentes antes do atual sistema, e que conforme a denominao de Santos (1985,
1988, 1996), classificamos de perodo tcnico-cientfico-informacional.
A expanso dos modernos sistemas de objetos (Santos, 1994, 1996), especialmente associados aos transportes, s comunicaes, eletrificao e ao saneamento, equipou o territrio nacional para a modernizao agrcola e industrial, assim como para a intensificao das trocas comerciais, possibilitando a integrao territorial do pas, interligando reas
at ento desconectadas. O resultado foi uma significativa disperso espacial da produo
e do consumo, com um conseqente processo de especializao da produo, estreitando
as relaes entre as diferentes regies do pas, multiplicando a quantidade de fixos e fluxos, de matria e de informao por todo o territrio nacional, e disseminando diferentes arranjos produtivos.
Tudo isso fez da urbanizao brasileira contempornea um fenmeno complexo e diferenciado, dada a multiplicidade de variveis que nela passam a interferir. Quanto maior
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25

1 Trabalho apresentado no
XII Encontro da Associao
Nacional de Ps-Graduao
e Pesquisa em Planejamento Urbano e Regional, de 21
a 25 de maio de 2007, na
cidade de Belm (Par). O
presente artigo fruto de
estudos desenvolvidos pelos autores no projeto integrado de pesquisa intitulado
Economia Poltica da Urbanizao do Baixo Jaguaribe
(CE), que contou com o
apoio do CNPq.

D E S I G U A L D A D E S

S O C I O E S P A C I A I S

e mais extensa se torna a diviso do trabalho, mais intenso e complexo o processo de urbanizao. Paralelamente, ocorre um grande crescimento populacional, culminando em
uma nova diviso territorial e social do trabalho, uma nova repartio dos instrumentos
de trabalho, do emprego e dos homens e mulheres no territrio do pas.
No perodo de cinqenta anos ocorre uma verdadeira inverso da distribuio da populao no Brasil, com uma generalizao da urbanizao da sociedade e do territrio.
Com a globalizao, reestruturaram-se a produo e o territrio preexistentes, desorganizando as estruturas, as funes e as formas antigas. Cada vez que o territrio reelaborado para atender produo globalizada, superpem-se novos fixos artificiais, aumentando a complexidade dos seus sistemas tcnicos e de suas rugosidades.
O dinamismo da produo do territrio brasileiro das ltimas dcadas pode ser revelado pela reestruturao produtiva da agropecuria e da indstria; pela expanso do comrcio e dos servios; pelas novas localizaes da indstria, em parte propiciadas pela luta dos lugares pelos investimentos produtivos; pela expanso das indstrias de base
tecnolgica; pelo aumento da quantidade e qualidade do trabalho intelectual; pela expanso de novas formas de consumo; pelos intensos movimentos migratrios, entre outros.
Uma das vias de reconhecimento da sociedade e do territrio brasileiros atuais o
estudo da reestruturao produtiva da agropecuria, que se processa nas ltimas dcadas.
Desde ento, organiza-se e difunde-se um novo modelo econmico de produo agropecuria, que aqui denominamos de agronegcio. Muitos novos espaos agrcolas so disponibilizados produo agrcola moderna nas ltimas dcadas.
Nesse contexto, tambm o semi-rido e os cerrados nordestinos, que, de certa forma,
compunham o exrcito de lugares de reserva, tornaram-se atrativos e foram ou esto sendo
incorporados ao agronegcio, especialmente os vales midos (So Francisco, Au, Jaguaribe), associados fruticultura, e os cerrados (sul do Maranho, do Piau e oeste da Bahia),
associados expanso da produo de soja, ampliando formas intensivas de produo.
Dentre as caractersticas do agronegcio globalizado est sua forte integrao economia urbana, gerando uma extensa gama de novas relaes campo-cidade, diluindo, em
parte, a clssica dicotomia entre estes dois subespaos. As cidades prximas s reas de realizao do agronegcio tornam-se responsveis pelo suprimento de suas principais demandas, seja de mo-de-obra, de recursos financeiros, aportes jurdicos, de insumos, de
mquinas, de assistncia tcnica etc, aumentando a economia urbana e promovendo redefinies regionais denotando o que Milton Santos (1988, 1993, 1994, 1996, 2000)
chamou de cidade do campo. Considerando nossos estudos atuais, acreditamos que podemos adaptar a noo de cidade do campo para cidade do agronegcio para classificar algumas das cidades, locais e mdias, do Brasil agrcola com reas urbanas.
Esta noo deve ser vista como a materializao das condies gerais de reproduo
do capital do agronegcio globalizado, cujas funes principais associam-se s crescentes
demandas de novos produtos e servios especializados, o que promove o crescimento do
tamanho e do nmero das cidades no Brasil agrcola moderno, onde se processa a reestruturao produtiva da agropecuria.
Assim sendo, quanto mais se intensifica o capitalismo no campo, mais urbana se torna a regulao da agropecuria, sua gesto, sua normatizao. Quanto mais dinmica a
reestruturao produtiva da agropecuria, quanto mais globalizados os seus circuitos espaciais da produo e seus crculos de cooperao (Santos, 1986a, 1988; Elias, 2003), maiores
e mais complexas se tornam as relaes campo-cidade, resultando em uma significativa remodelao do territrio e na organizao de um novo sistema urbano, com a multiplica26

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o de pequenas e mdias cidades, que compem lugares importantes para a realizao do


agronegcio globalizado. Da mesma forma, considerando que a difuso do agronegcio
globalizado se d de forma social e espacialmente excludentes, sua difuso promove o acirramento das desigualdades socioespaciais tambm nas cidades do agronegcio.
O presente artigo tem, assim, o objetivo de discutir esta tipologia de cidade, que
aqui denominamos de cidade do agronegcio, assim como as desigualdades socioespaciais
que nela se reproduzem. Como objetos de anlise, foram escolhidas algumas cidades que
poderiam ser classificadas como do agronegcio do Nordeste, especialmente Limoeiro do
Norte (CE), Petrolina (PE), Balsas (MA) e Barreiras (BA), sendo que as duas primeiras associam-se ao agronegcio da fruticultura e as duas ltimas ao agronegcio dos gros, em
especial da soja.
Vale destacar que cada uma destas cidades polariza uma respectiva regio, assumindo posio de destaque em redes de cidades j consolidadas, reunindo tanto aquelas associadas ao agronegcio quanto outras que ainda permanecem em padres tradicionais de
produo, o que configura intensas disparidades intra-regionais. A moradia a varivel
principal escolhida para anlise, o que leva a constituir um conjunto de processos adjacentes e a evidenciar as especificidades que as distinguem de outras realidades urbanas.
So, a seguir, apresentados alguns elementos metodolgicos utilizados, de forma a
contribuir com a identificao das interfaces axiais presentes nas cidades supracitadas e a
formulao de uma sntese que possa nortear as similaridades entre as realidades percebidas nos diferentes municpios analisados. So discutidos, tambm, os principais processos
at aqui constatados, com o objetivo de sistematizar o conjunto de presses que levam
ocorrncia dos mesmos, assim como os impactos derivados e as possveis respostas at aqui
propostas pelos diferentes atores. So trabalhados, ainda, alguns elementos relacionados
questo do dficit habitacional e da condio inadequada de moradia nestes municpios.

URBANIZAO DISPERSA E EMERGNCIA


DA CIDADE DO AGRONEGCIO
No Brasil, o intenso processo de urbanizao das ltimas dcadas contrasta com o
pas do perodo pr-tcnico-cientfico-informacional, essencialmente agrrio. O fenmeno da metropolizao se implanta a partir dos anos 1950 e, h muito, suplanta a classificao inicial que admitia a classificao de nove Regies Metropolitanas.
Em um primeiro momento da acelerao urbana brasileira ocorre uma crescente
concentrao das atividades econmicas e da populao em algumas poucas cidades, que
crescem de maneira catica. As novas formas de produo e consumo, associadas aos novos padres econmicos e culturais, no poderiam se instalar em outro meio que no o
dessas grandes cidades, as quais se tornam metrpoles como resultado da acelerao do
processo de modernizao e urbanizao que lhes atribui um papel de macro-organizao
da economia e do territrio.
Entre 1950 e 1980, ocorreu uma crescente concentrao das atividades econmicas
e da sua populao em umas poucas cidades. Uma parte bastante substancial do incremento demogrfico do pas ocorreu justamente nas reas metropolitanas, para as quais se
dirigiram grandes levas de migrantes, especialmente nas dcadas de 1960 e 1970, uma vez
que, em razo das economias de aglomerao, as metrpoles tiveram reforado o seu papel de principais focos da atividade econmica do pas.
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Considerando a tendncia predominante no capitalismo de algumas reas acumularem a maior parte dos recursos tcnicos e econmicos, a base atual da organizao da produo brasileira, resultado da herana histrica e da velocidade de difuso das inovaes,
revela-nos que a reestruturao produtiva se processou de forma mais intensa nas Regies
Sudeste e Sul. Nestas, a difuso de inovaes foi mais veloz e complexa, com uma contnua renovao das foras produtivas e do territrio, que responderam com grande rapidez s necessidades colocadas pelos agentes econmicos.
Esta seria, de acordo com Santos (1986b, 1993), a Regio Concentrada do Brasil, na
qual, desde o primeiro momento da mecanizao do territrio, ocorre uma adaptao
progressiva e eficiente aos interesses do capital hegemnico, reconstituindo-se imagem
do presente, transformando-se na rea com maior expresso dos fixos artificiais e dos fluxos de todas as naturezas. Esta seria a rea do pas onde o meio tcnico-cientfico-informacional (Santos, 1988, 1996) se d de forma contgua. Mas, mesmo na Regio Concentrada h acumulao dos recursos em certas reas, e o Estado de So Paulo se destaca
como o seu ncleo principal, onde as inovaes mais se difundiram.
Porm, desde a dcada de 1980, segundo Milton Santos (1993) em seu livro A Urbanizao Brasileira, processa-se uma verdadeira revoluo urbana no Brasil. Desde ento,
a urbanizao deixa de ser apenas litornea e se interioriza, com uma forte tendncia
ocupao perifrica do territrio, levando generalizao do processo de urbanizao tanto da sociedade quanto do territrio, desencadeando um incomensurvel nmero de
transformaes nas reas mais longnquas do pas. Concomitantemente aos processos de
urbanizao e metropolizao, com a construo de grandes cidades desenvolveram-se
tambm cidades mdias e pequenas, tornando muito mais complexa a rede urbana brasileira, uma vez que aumentaram tanto os fatores de concentrao quanto os de disperso.
A diviso do trabalho resultante, mais intensa e extensa, acabou por consagrar a tendncia ocupao perifrica do territrio nacional.
Diante disso, durante o processo de acelerao da difuso de inovaes, as migraes
passam a ocupar no apenas as regies metropolitanas, mas tambm as cidades menores, especialmente nas reas que de maneira mais rpida reorganizaram a produo e o territrio.
A adio de produtos qumicos, a utilizao da biotecnologia, o uso intensivo de mquinas agrcolas, entre outros, mudando a composio tcnica e orgnica da terra (Santos, 1994), fizeram se difundir tambm no espao agrrio o meio tcnico-cientfico-informacional, o que explica, em parte, a interiorizao da urbanizao. Processa-se, assim, um
crescimento de reas urbanizadas tambm no campo, notadamente nas reas que se modernizam, uma vez que, entre outras coisas, a gesto do agronegcio globalizado necessita da sociabilidade e dos espaos urbanos.
Embora as grandes cidades se constituam no mago da dinmica econmica globalizada, outros agentes passam a se apresentar com fora para receber e emitir fluxos de vrias naturezas e intensidades, o que resulta na criao de uma gama de novas relaes sobre o territrio. Hoje se conhece uma srie de atividades, incluindo as agropecurias e as
agroindustriais, que criam relaes que escapam ao seu entorno imediato e buscam nexos
distantes, desenhando uma verdadeira teia de circuitos espaciais de produo e crculos de
cooperao globalizados (Santos, 1986a; Elias, 2003), sendo que vrios destes circuitos e
crculos encontram-se no Brasil agrcola.
O Brasil chega, assim, ao sculo XXI com uma generalizao do fenmeno da urbanizao da sociedade e do territrio. A conseqncia a gerao de um territrio altamente diferenciado, e muito mais complexo na sua definio, do que o foi no perodo pr28

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P E Q U E N O

tcnico-cientfico-informacional, o que torna praticamente invivel a continuidade da separao tradicional entre um Brasil urbano e um Brasil rural, assim como a falncia dos
esquemas clssicos de anlise da rede urbana, da definio das regies metropolitanas e da
diviso regional do pas. Com isso, revela-se a necessidade de uma reviso de uma srie de
critrios em parte at hoje muito utilizados que considere a complexidade da realidade atual.
Diante disso, concordamos com Santos (1993) que impossvel continuar simplesmente dividindo o Brasil entre urbano e rural. Para o autor, uma diviso entre o Brasil
urbano com reas agrcolas e um Brasil agrcola com reas urbanas refletiria melhor a realidade contempornea do pas.
possvel identificar vrias reas nas quais a urbanizao se deve diretamente consecuo do agronegcio globalizado. A reestruturao destas atividades acelera o processo
de urbanizao e de produo de espaos urbanos no metropolitanos, cujos vnculos importantes se devem s inter-relaes cada vez maiores entre o campo e a cidade. Estas se
desenvolvem atreladas s atividades agrcolas circundantes e dependem delas, em graus diversos, e cuja produo e consumo se do de forma globalizada.
Dessa forma, a reestruturao produtiva da agropecuria brasileira est entre os processos que promovem o aprofundamento da diviso social e territorial do trabalho, contribuindo para uma total remodelao do territrio e a organizao de um novo sistema
urbano. As novas relaes campo-cidade impostas pelo agronegcio globalizado representam um papel fundamental para a expanso da urbanizao e para o crescimento das cidades mdias e locais, fortalecendo-as, em termos demogrficos ou econmicos. E seus
elementos estruturantes podem ser encontrados na expanso das novas relaes de trabalho agropecurio, promovendo o xodo rural (migrao ascendente) e a migrao descendente (Santos, 1993) de profissionais especializados no agronegcio, assim como na difuso do consumo produtivo agrcola (Santos, 1988; Elias, 2003), dinamizando o tercirio e,
conseqentemente, a economia urbana o que revela que na cidade que se realizam a
regulao, a gesto e a normatizao das transformaes do campo moderno.
A consecuo do agronegcio globalizado se d com a formao de redes agroindustriais globalizadas que associam empresas agropecurias, fornecedores de insumos qumicos e implementos mecnicos, laboratrios de pesquisa biotecnolgica, prestadores de servios, agroindstrias, empresas de distribuio comercial, empresas de pesquisa
agropecuria, empresas de marketing, cadeias de supermercados, empresas de fast food etc.
E que resultam na intensificao da diviso do trabalho, das trocas intersetoriais, da especializao da produo e em diferentes arranjos territoriais produtivos no campo e nas cidades que lhe so prximas, evidenciando o aprofundamento da territorializao do capital no campo e da oligopolizao do espao agrrio.
O impacto de todas essas transformaes na dinmica populacional e na estrutura
demogrfica vem sendo intenso. Concomitantemente a uma reestruturao produtiva
agropecuria e agroindustrial, ocorre uma revoluo demogrfica e urbana, marcada por
grande crescimento populacional. Uma das caractersticas do processo de modernizao
das atividades agropecurias no Brasil o desenvolvimento de uma gama muito extensa
de novas relaes campo-cidade, dada a crescente integrao da agropecuria ao circuito
da economia urbana. Isto se d, principalmente, porque o agronegcio globalizado tem o
poder de impor especializaes territoriais cada vez mais profundas.
Dessa forma, quanto mais se difunde o agronegcio globalizado, mais urbana se
torna a sua regulao, e se produzem cidades do agronegcio, que passam a desempenhar
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novas funes, transformando-se em lugares de todas as formas de cooperao erigidas pelo agronegcio globalizado e resultando em muitas novas territorialidades. Se a cidade
a materializao das condies gerais de reproduo do capital (Carlos, 2004), a cidade do
agronegcio aquela cujas funes de atendimento s demandas do agronegcio globalizado so hegemnicas sobre as demais funes.
Nas reas de expanso do agronegcio globalizado visvel o crescimento da urbanizao e de aglomerados urbanos, assim como a criao de novos municpios. possvel mesmo observar uma rede de cidades do agronegcio, considerando as diferentes demandas de seus diversos ramos. Isto pode ser observado especialmente na Regio
Concentrada, tendo destaque as cidades mdias, que j estariam em estgio mais avanado de urbanizao.
As cidades do agronegcio no Brasil tm-se desenvolvido atreladas s atividades agrcolas e agroindustriais circundantes, e dependem, em graus diversos, dessas atividades, cuja produo e consumo se do, em grande parte, de forma globalizada. Rio Verde (GO),
Sorriso, Primavera do Leste e Rondonpolis (MT), Sertozinho, Mato e Bebedouro (SP)
so exemplos de cidades do agronegcio.
Poderamos citar alguns exemplos da recente ocupao de lugares de reserva na Regio Nordeste, sejam associados expanso da fruticultura nos vales midos, como Petrolina (PE) e, mais recentemente, Limoeiro do Norte (CE), ou expanso da soja nos cerrados, que se d em unssono com a implantao das multinacionais Cargill e Bunge
desestruturando a formao socioespacial anterior, trazendo novas dinmicas territoriais,
polticas e socioculturais ao entorno, como ocorre em Balsas (MA), Uruu e Bom Jesus
(PI), Barreiras e Lus Eduardo Magalhes (BA).
Luis Eduardo Magalhes um dos ltimos municpios criados como resultado das
novas formas de uso e gesto do territrio brasileiro inerentes expanso do agronegcio
globalizado da soja. Criado no ano de 2000, pertencia ao municpio de Barreiras, principal centro urbano dos cerrados nordestinos, o primeiro a despontar com a economia atrelada ao agronegcio da soja no Nordeste, como j apontavam Santos Filho e Fernandes
(1988), ainda na dcada de 1980.

DESIGUALDADES SOCIOESPACIAIS NAS


CIDADES DO AGRONEGCIO
A difuso do agronegcio globalizado no Nordeste brasileiro, seja de frutas tropicais
ou de soja, vem promovendo metamorfoses de inmeras naturezas. Dentre os impactos
negativos deste processo, destacaramos: a crescente desarticulao da agricultura de subsistncia e aumento da participao de empresas agropecurias no total da produo agropecuria regional; a expanso da monocultura e, conseqentemente, diminuio da biodiversidade e aumento do processo de eroso gentica; a mudana dos sistemas tcnicos
agrcolas, com difuso de um pacote tecnolgico dominado por uma produo oligopolizada e muitas vezes imprprio para as condies ambientais regionais, destruindo saberes
e fazeres historicamente construdos. E ainda: o aumento da concentrao fundiria, com
a expropriao de agricultores que no detm a propriedade da terra; o aquecimento do
mercado de terras, que tem seus preos aumentados, contrariando ainda mais as aspiraes pela Reforma Agrria; o acirramento da privatizao da gua, com as novas formas
de normatizao de seu uso, configurando uma situao de hidronegcio; a formao de
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um mercado de trabalho agrcola formal, com a expanso do trabalho assalariado, seja


braal ou especializado; a fragmentao do espao agrrio, diferenciando cada vez mais os
espaos da produo e compondo arranjos territoriais produtivos agrcolas; o incremento
da economia urbana e das cidades locais e mdias; o crescimento desordenado de algumas
cidades, com o conseqente aumento das periferias urbanas e carncias de infra-estrutura.
So visveis as novas territorialidades na regio Nordeste, no campo e nas cidades,
pontos de transformao da natureza, de criao de novas horizontalidades e verticalidades e da articulao da escala local com a planetria, expandindo o processo de territorializao do capital no campo. Mas, a reestruturao produtiva da agropecuria acentua as
histricas desigualdades socioespaciais, alm de criar muitas outras. Dessa forma, se processa uma produo regulada pelo mercado associado aos novos padres de consumo alimentar de frutas frescas e de derivados de soja, sob o comando de grandes grupos hegemnicos do sistema alimentar, o que resulta na refuncionalizao dos espaos agrrios e
urbanos e na difuso de especializaes produtivas que mantm traos estruturais da regio, dissociados do projeto de formao de uma sociedade mais justa e equilibrada.
Tudo isto vem se refletindo nas cidades do agronegcio, que passam a reproduzir os
mesmos problemas urbanos das cidades maiores. Destacaramos: ausncia ou insuficincia de infra-estrutura social (creches, escolas, postos de sade) nas reas habitadas pela populao de menor renda; surgimento de reas de ocupao em situao de risco ambiental; favelizao nos espaos destinados a usos institucionais e reas verdes; disseminao
de vazios urbanos promovendo a especulao imobiliria; loteamentos perifricos clandestinos desprovidos de infra-estrutura; congestionamento nas reas centrais por movimentao de carga e descarga, dentre outros.
Na busca da compreenso do processo de urbanizao e das transformaes intraurbanas vigentes nos pontos luminosos de crescimento econmico associados ao agronegcio globalizado nas fronteiras agrcolas da fruticultura e da soja no Nordeste, foram identificados vrios processos que se repetem, apesar da diversidade da realidade econmica,
scio-ambiental e cultural presente no semi-rido e nos cerrados nordestinos. Estes processos se encontram diretamente relacionados ao intenso e rpido crescimento demogrfico pelo qual tm passado as sedes dos municpios-plo, assim como a uma redistribuio espacial da populao nas respectivas regies, levando a uma acelerao da migrao
intra-regional. Alm disso, vale mencionar o maior fluxo migratrio proveniente das regies vizinhas e de outros Estados, o que deflagra um crescimento urbano desordenado,
visvel na forma como as cidades se expandem ao longo de seu sistema virio regional, ou
mesmo nas vias intra-municipais de acesso s sedes distritais e localidades rurais. Com isso, surge uma srie de problemas atrelados circulao e mobilidade urbana e regional,
atingindo tanto as reas centrais das cidades como as perifricas, os espaos de transio
e as localidades rurais mais longnquas.
Fato que a possibilidade desigual de acesso aos equipamentos sociais e s redes de
infra-estrutura entre as populaes das reas urbana e rural, assim como a centralizao das
instituies pblicas e dos servios nos municpios-plos j vm contribuindo para a acelerao desse fenmeno de urbanizao, tornando-se ainda mais evidentes nas reas onde a reestruturao produtiva da agropecuria concentra a propriedade da terra e diferencia as partes que compem a regio seja nas relaes de trabalho, seja na alocao de investimentos.
Deste crescimento urbano predominantemente excludente emergem diversas questes associadas forma desigual como se d o acesso aos benefcios trazidos pela urbanizao, assim como aos conflitos e incompatibilidades de uso e ocupao do territrio, leR . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 9 , N . 1 / M A I O 2 0 0 7

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vando ao surgimento de marcas de degradao ambiental comprometedoras das condies de habitabilidade em diferentes escalas. A implantao de agroindstrias dissociada
de estudos de adequao do uso do solo; a presena de estabelecimentos comerciais atacadistas que remanescem nos centros; usos institucionais considerados impactantes sobre
o meio urbano (como matadouros, aterros sanitrios, cemitrios) so alguns dos processos que tm colaborado de forma negativa para a deteriorao da paisagem em determinadas cidades do agronegcio.
Todavia, na construo dos espaos residenciais, sejam eles formais ou informais,
legais ou ilegais, promovidos pelo poder pblico ou pelo setor privado, tecnicamente assistidos ou auto-construdos, que se perceber a forma mais predatria com que a expanso da urbanizao tem se dado, tanto nas reas centrais como nas reas intermedirias,
peri-urbanas ou mesmo em zonas de transio urbano-rural.
Compreendendo o espao como sntese da interao entre os processos naturais e as
relaes sociais de produo e adotando-se as formas como a moradia se configura na paisagem como referncia, os diferentes fenmenos foram agrupados segundo as seguintes
questes: favelizao; mercado imobilirio; produo de habitao de interesse social pelo Estado; dficit habitacional e condies inadequadas de moradia.
No que concerne favelizao, considerando a favela como interveno informal e
forma mais precria de moradia, em que a populao no detm a propriedade da terra,
teramos a situao de irregularidade fundiria em desacordo com as normas urbansticas;
a intensificao da favelizao nos espaos de propriedade do poder pblico e nas reas de
proteo ambiental; o aumento das reas em situao de risco; a precariedade das condies de moradia refletindo na qualidade de vida da populao; o surgimento de formas
precrias de moradia com caractersticas urbanas agrupadas em reas rurais prximas s
reas produtivas, acompanhado de crescimento populacional.
Outrora concentradas nas reas metropolitanas, as reas de ocupao passam a se incorporar paisagem urbana em nmero cada vez maior de cidades, independente do seu
contingente populacional. Considerando a expanso da agricultura nas regies polarizadas pelas cidades do agronegcio, os impactos da concentrao da posse da terra e da mecanizao da agricultura em reas onde predominava a agricultura familiar podem ser percebidos com o surgimento de novas formas de moradia na cidade.
Utilizando a nomenclatura de Carvalho (2003), a presena de favelas, por ele denominadas como pontas de rua, pode ser minimamente quantificada a partir do nmero
de entradas da cidade, tanto de carter regional como local, visto que em cada uma delas
normalmente se encontra uma rea de ocupao que abriga famlias provenientes do campo, e que rene habitaes improvisadas, feitas em materiais rsticos, muitas vezes de apenas um cmodo, quase sempre sem banheiro.
Independentemente de padres urbansticos normativos e mesmo daqueles tradicionais historicamente construdos, as cidades passam a ter sua periferia constituda por
micro-espaos desordenados, o que dificulta a implantao das redes de infra-estrutura,
bem como a sua acessibilidade, alm de impedir as boas condies de mobilidade da populao moradora (Pasternak, 1997).
Dentre os efeitos da favelizao, pode ser mencionado o comprometimento das condies ambientais dos espaos livres perifricos e das margens de rios e lagoas, alvos preferenciais das novas ocupaes, nos quais se reproduzem as velhas formas de implantao
de assentamentos, dando as costas para os recursos hdricos. Em casos extremos, j se
comprova a presena de reas de risco, dado que parte das cidades do agronegcio nor32

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destinas consideradas para anlise apresenta condies de semi-aridez, com inundaes


recorrentes nas reas alagveis irregularmente ocupadas, assim como solapamento das
margens de rios em situao de enchente, merecendo maiores cuidados no controle de futuras ocupaes e na formulao de polticas de remoo e reassentamento em reas ambientalmente estveis.
A condio socioeconmica de extrema carncia associada situao fundiria precria da grande maioria das famlias tambm contribui para o estabelecimento de vnculos de dependncia com os novos senhores da terra, predominando a cesso de uso informal para fins de moradia.
Nas cidades do agronegcio mais recentemente constitudas, na sua mudana de
funo, o processo de favelizao mostra-se ainda mais acentuado, e suas atuais condies
para construo de moradias colaboram para que estes espaos retratem ainda mais a situao de pobreza, desigualdade e excluso, como impactos caractersticos das novas relaes de produo trazidas pela intensificao do capitalismo no campo.
Verdadeiros guetos de miserveis, as favelas j esto tambm no campo, alocadas
nas pequenas localidades que margeiam as reas de produo agrcola, como no municpio de Limoeiro do Norte (CE). Centenas de moradias precrias podem ser vistas em pelo menos quatro aglomerados prximos das reas da produo intensiva de frutas na
Chapada do Apodi. Localidades denominadas Km 60, Sucupira, Cabea Preta, Km 69,
dentre outras, renem famlias que tm na oportunidade de oferta do trabalho informal
sazonal sua grande motivao. Processo similar foi constatado no interior dos projetos
pblicos de irrigao em Petrolina (PE), onde passaram a se formar alguns ncleos habitacionais de novas famlias constitudas no prprio permetro, e mesmo de antigos irrigantes que se desfizeram de seus lotes, e que nele permaneceram como trabalhadores
agrcolas assalariados.
A situao de precariedade, recentemente identificada, remonta aos padres e aspectos da favelizao nas grandes cidades durante a dcada de 1970 e 80, quando as famlias
no investiam na melhoria da habitao, at mesmo por conta da instabilidade da no
propriedade da terra, do predomnio de moradias feitas em taipa, desprovidas de infra-estrutura. Todavia, a chegada de um nmero cada vez maior de migrantes provenientes de
municpios e estados vizinhos tende a consolidar a ocupao, antevendo-se futuros conflitos fundirios.
No caso do mercado imobilirio, no que se refere produo da moradia com a atuao do setor imobilirio local, ainda que incipiente, so apontados dentre outros fenmenos: a dinamizao do mercado imobilirio a partir da implantao de loteamentos para
famlias de renda mdia e disponibilidade de imveis para aluguel; a verticalizao nas
reas centrais atendendo s demandas especficas, associadas super utilizao do lote urbano e segregao socioespacial; a presena de vazios urbanos promovendo a especulao imobiliria; a implantao de loteamentos irregulares e clandestinos sem infra-estrutura e sem nenhum critrio urbanstico.
notria a formao de um mercado imobilirio no mbito do espao intra-urbano da cidade do agronegcio como reflexo da intensificao das demandas do mercado
globalizado. Outrora pautada em procedimentos informais de locao para fins residenciais, a presena de imobilirias j denota a diversificao do perfil de moradores, representando a chegada de profissionais demandados pelas novas funes assumidas pelas cidades, como a de fornecer os insumos modernos, a mo-de-obra especializada, os
implementos agrcolas, dentre outras.
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Em Limoeiro do Norte (CE), desde o incio de 2005, passa a funcionar a primeira


imobiliria na cidade cuja especialidade a realizao de contratos de locao. Vale lembrar que a mesma imobiliria j funcionava em outro municpio da regio, e no entanto,
tinha como principal produto a venda de lotes em parcelamentos perifricos para atender
a demanda local. Situao semelhante foi observada em outros municpios, como em Balsas (MA), Barreiras (BA) e mesmo em outros de menor porte, como Uruu (PI), sempre
atendendo demanda de novos trabalhadores especializados, que passam a aquecer o
mercado imobilirio.
O mesmo pode ser dito a partir do crescimento da construo civil, percebido atravs do surgimento de uma verticalizao, ainda de forma incipiente, abrigando moradores temporrios como os representantes comerciais, os prestadores de servios e mesmo
os estudantes de cursos de nvel superior, que tambm passam a simbolizar a modernizao e a polarizao destas cidades em relao s regies circunvizinhas. Disto resulta um
conjunto de edificaes sob a forma de flats, semelhantes a antigos kitnets, especialmente
localizados nas reas centrais, em pisos superiores aos estabelecimentos comerciais, geralmente de propriedade do mesmo empreendedor.
Situaes extremas j foram percebidas, como o surgimento de edifcios verticais de
alto padro, apesar da disponibilidade de terra urbana, especialmente nas cidades mais
consolidadas, como Barreiras (BA) e Petrolina (PE), e mesmo em Lus Eduardo Magalhes
(BA). O mesmo pode ser dito da implantao de pequenos condomnios fechados e loteamentos afastados da cidade, levando para estas cidades padres residenciais metropolitanos, o que exacerba a dicotomia entre as reas de segregao voluntria daqueles com
maior poder aquisitivo e as reas de excluso social de outros desprovidos dos benefcios
trazidos com a urbanizao e seus rebatimentos na cidade do agronegcio. Desta maneira, percebe-se a reproduo de estratgias de apropriao dos investimentos pblicos pelas classes dominantes, com a segregao em reas de maior valor imobilirio devido s
infra-estruturas e aos servios disponveis (Villaa, 1999).
O processo de verticalizao ao longo das margens do rio So Francisco, em Petrolina (PE), no trecho j urbanizado prximo ao centro, pode ser mencionado como claro
exemplo de apropriao dos investimentos em infra-estrutura, o que eleva o preo da terra e consolida o processo de substituio de antigas residncias por edifcios multi-familiares. Mesmo nas partes mais distantes do centro, porm, ainda margeando o rio So
Francisco, observa-se a implantao de condomnios fechados, os quais se apropriam das
boas condies de mobilidade e das vantagens paisagsticas. Em Barreiras (BA), a segregao socioespacial tambm se d nos bairros prximos ao centro, reas melhor providas de
infra-estrutura, que fazem emergir uma verticalizao pontual, denotando, porm, a alta
concentrao de riqueza gerada pelo agronegcio.
Como impacto deste processo, h a ocorrncia de vazios urbanos mantidos em
reas dotadas de infra-estrutura para empreendimentos imobilirios futuros; o poder de
compra das classes melhor favorecidas contribui, por sua vez, para o encarecimento da
implantao de redes de infra-estrutura para as periferias, cada vez mais distantes.
Vale ressaltar que em municpios cujas atividades produtivas permitem um maior
emprego da populao local, como nas cidades que possuem agroindstrias, o mercado imobilirio formal tambm j se faz presente, promovendo, muitas vezes, loteamentos irregulares, desconectados de diretrizes urbansticas. Com isso, a populao inserida no mercado formal de trabalho procura adquirir lotes urbanos para possveis
investimentos.
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No caso do municpio de Balsas (MA), onde a taxa de urbanizao j ultrapassa


84%, observa-se a proliferao de loteamentos, os quais, ainda que justapostos, contribuem com o crescimento desordenado da cidade. Com isso, ocorre uma setorizao das
famlias de melhor poder aquisitivo ao sudeste da rea central, onde se verifica a presena de condomnios fechados, que constroem parte da sua prpria infra-estrutura. Mesmo
na pequena Uruui (PI) j se observa um loteamento a 15 km da sede municipal, nas proximidades da unidade esmagadora de soja instalada no municpio, pertencente multinacional Bunge, o que indica uma nova frente de urbanizao isolada e diferenciada da
precria situao existente na cidade. Em Barreiras (BA), e especialmente em Lus Eduardo Magalhes (BA), possvel notar a clara distino entre os alvos do mercado imobilirio, a partir do eixo de ligao entre as duas cidades como lcus preferido para loteamentos de melhor padro, ao contrrio das vias de sadas para o Piau (Barreiras) e Braslia
(Luis Eduardo Magalhes), locais em que as famlias de menor poder aquisitivo tm se
assentado, ainda que desprovidas de infra-estrutura.
Para que esse novo perfil de demanda possa ser incorporado, segundo a lgica de
acumulao que domina o mercado imobilirio formal, faz-se necessria sua precarizao,
transferindo-se para o poder pblico e para a municipalidade como um todo os custos da
urbanizao. Com isso, produzem-se loteamentos irregulares conforme o que determina
a lei, e desconsidera-se tambm a doao de reas para equipamentos sociais, espaos livres e preservao ambiental. (Campos, 1992)
No que concerne produo de habitao de interesse social, diramos que na interveno do poder pblico, nas diferentes esferas de governo em aes voltadas para a produo da moradia, possvel identificar alguns processos, dentre os quais: construo de
conjuntos habitacionais em reas perifricas desprovidas de infra-estrutura e sem qualquer
interligao malha urbana existente, induzindo expanso urbana; acessibilidade desigual s redes de servio e infra-estrutura urbanas e aos equipamentos sociais, associada
pobreza urbana; fragmentao das aes habitacionais promovidas pelo poder pblico,
tanto no que se refere sua materializao como objeto do espao urbano quanto no aspecto poltico, relacionado aos planos e programas implementados; fragilidade dos instrumentos de planejamento e gesto do solo urbano, incapazes de amenizar os problemas decorrentes da urbanizao, tanto no que se refere habitao quanto aos problemas
relacionados organizao do territrio.
Observando a realidade da produo da moradia de interesse social, verifica-se que
as intervenes realizadas decorrem de programas conduzidos pelo Governo Federal, seja
atravs do extinto Banco Nacional de Habitao (BNH), seja da Caixa Econmica Federal, executados pelos Governos Estaduais atravs de suas Companhias de Habitao
COHABs ou rgos equivalentes. Nestas aes, pode ser apontada como regra a localizao perifrica dos conjuntos habitacionais produzidos, o que contribui para um crescimento urbano ainda mais desordenado, permitindo remanescentes espaos vazios nos interstcios das franjas peri-urbanas e reas centrais. (Maricatto, 2001)
Ainda h grandes vazios urbanos entre a periferia de Limoeiro do Norte (CE) e a
rea central, com as franjas peri-urbanas formadas a partir de projetos habitacionais de
interesse social promovidos pelo poder pblico nas ltimas trs dcadas. Em Barreiras
(BA), observa-se um recente projeto habitacional implantado pela prefeitura na sada
para o Piau, que promove o assentamento de famlias provenientes das favelas situadas
nas demais entradas da cidade. Todavia, remanescem grandes reas vazias prximas ao
centro, inclusive dotadas de infra-estrutura urbana, o que contribui muito para a espeR . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 9 , N . 1 / M A I O 2 0 0 7

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culao imobiliria. Situao peculiar pode ser constatada em Petrolina (PE), em que os
conjuntos habitacionais perifricos induziram ocupao das reas vizinhas, e j no h
mais condies de expanso em alguns trechos onde os limites do permetro urbano foram definitivamente atingidos, o que contrape assentamentos urbanos e reas de produo agrcola.
Via de regra, estes conjuntos contam com redes de infra-estrutura, que revelam a situao de acessibilidade desigual aos servios urbanos como caracterstica tambm das cidades do agronegcio. Alm disso, outros assentamentos perifricos justapostos, os quais
j no dispem dos mesmos benefcios, passam a utilizar a infra-estrutura de forma clandestina, o que leva sua supersaturao e degradao.
Com a ausncia de instrumentos de planejamento e gesto do solo urbano e, principalmente, com a carncia de polticas habitacionais de interesse social delineadas segundo as necessidades e possibilidades locais, constri-se um cenrio pouco otimista no ambiente urbano destas cidades. Para reverter esse quadro, necessria a adoo de medidas
que promovam o desenvolvimento institucional, visto que a realidade da questo habitacional j demanda polticas, programas, projetos e, especialmente, tcnicos nas instituies locais que sejam capazes de implement-los.
Quanto ao dficit habitacional e s condies inadequadas de moradia, a expresso
quantitativa desses processos pode ser aferida atravs de estudos recentes feitos pela Fundao Joo Pinheiro no que se refere ao dimensionamento do dficit habitacional e s condies inadequadas de moradia. Deste estudo, podem ser apontadas como principais caractersticas do dficit habitacional associadas s cidades do agronegcio, que tambm se
verificam na anlise de reas metropolitanas, onde o crescimento econmico se mostra
igualmente concentrado e desigual. A representatividade do dficit habitacional em relao ao total de domiclios; altos percentuais de domiclios vagos, apesar da demanda; predominncia da situao de co-habitao como principal causa do dficit habitacional;
complementao quase integral do dficit quando somados; co-habitao e domiclios feitos com materiais rsticos; grande maioria do dficit na faixa de renda inferior a trs salrios mnimos.
Nas cidades do agronegcio tomadas aqui como referncia, observa-se que as taxas
de urbanizao se mostram em progressivo crescimento, atingindo valores similares s de
regies metropolitanas: Barreiras (89,4%), Balsas (84,7%) e Petrolina (77,8%). Outros
municpios, como Limoeiro do Norte (58,8%), ainda que com processos recentes de difuso do agronegcio globalizado, j tm mais da metade de sua populao vivendo na
zona urbana.
Vale tambm considerar que a diferena entre o dficit habitacional e o nmero de
domiclios vagos mostra-se bastante reduzida, especialmente nos municpios de porte mdio com funes de centros regionais. Nestes casos, tem-se, em um extremo, aqueles com
maior aporte de capital investindo na construo de casas para locao, enquanto no
outro, percebe-se a expanso da pobreza diretamente associada relao campo-cidade
famlias que no espao urbano ocupam moradias construdas com materiais rsticos, ou
trabalham em domiclios onde residem.
No caso de Barreiras (BA) tem-se um dficit de 6.500 unidades (20,5% do total de
3.000 domiclios), enquanto mais de 5.400 residncias (17% do total de domiclios) encontram-se desocupadas. A situao similar para o caso de Limoeiro do Norte (CE), onde menos de 1.000 novas casas resolveriam um dficit habitacional de quase 3.000 residncias, dado que mais de 2.000 domiclios encontram-se vagos. Vale ressaltar que esse
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contingente de domiclios vazios tem na incapacidade da populao local de pagar pelo


aluguel um dos principais motivos para a sua desocupao.
A co-habitao como indicador do dficit habitacional em Petrolina (PE) chega a
atingir mais de 90 % do total, ao contrrio de Limoeiro do Norte (CE) e Balsas (MA),
onde o percentual de domiclios rsticos chega a atingir em torno de 30%. Acredita-se
que no caso de Petrolina, uma cidade mdia fortemente associada ao agronegcio, por
conta da prpria diversidade de funes, alm dos investimentos governamentais nos
projetos de irrigao, verifica-se uma melhoria gradativa das condies de moradia, com
a substituio de materiais precrios por outros que garantem melhor condio de vida.
Ainda que no se possa afirmar de forma categrica, a hiptese de que a fruticultura, ao demandar um nmero maior de empregos (2 a 5 empregos/hectare) em comparao cultura da soja (1 emprego/100 hectares), promova melhores condies de moradia em cidades como Petrolina do que em cidades que polarizam regies de produo
da soja, como Balsas, onde notam-se altssimos ndices de misria. No caso de Limoeiro
do Norte, onde o processo de difuso do agronegcio mais recente, especialmente a
partir do incio da dcada de 1990, verifica-se a tendncia de reduo do ndice de domiclios feitos de materiais rsticos tamanha a transformao nas suas periferias ,
assim como a progressiva diminuio do nmero de famlias que vive na zona rural e de
moradias feitas em taipa.
No que se refere condio inadequada de moradia, percebe-se uma clara relao
entre a localizao da pobreza e a precariedade das condies de habitao. As condies sanitrias inadequadas nas cidades do agronegcio do Nordeste demonstram que
o desenvolvimento concentrado da forma como se realiza reproduz cada vez mais a lgica da desigualdade, homogeneizando paisagens perifricas, associando a moradia da
pobreza falta de recursos para a construo de instalaes sanitrias e inoperncia e
capacidade dos municpios implantarem redes de infra-estrutura. Nisto, a situao de
Balsas exemplar: com taxa de urbanizao superior a 84%, 50% dos domiclios no
possuem banheiro.

CONSIDERAES FINAIS
importante frisar que a reestruturao da agropecuria no homogeneizou a produo ou os espaos agrcolas nem os espaos urbanos que crescem com este processo.
O que ocorre em contraposio ao processo de globalizao da produo e do consumo
agropecurio um intenso processo de fragmentao da produo e do espao agrcolas.
Assim sendo, como recurso de mtodo para compreenso da urbanizao brasileira, do
espao agrrio e das cidades do agronegcio, temos que considerar esta fragmentao,
que torna cada vez mais diferenciados os espaos.
Diante dos processos identificados nas cidades do agronegcio, cabe afirmar a necessidade de adoo de medidas voltadas para o enfrentamento da questo de moradia.
Outrora associada realidade urbana de grandes cidades, a favelizao tanto j se faz presente, como tambm j se torna mensurvel, estando diretamente associada aos fluxos migratrios dirigidos s cidades do agronegcio. Da mesma forma, estas cidades passam a
ser alvo de empreendimentos imobilirios em decorrncia da riqueza gerada pela reestruturao das atividades produtivas da agropecuria, tornando a construo civil um investimento potencial.
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Renato Pequeno coordenador do Laboratrio de Estudos de Arquitetura, Habitao e Ambiente Construdo


(LEHAU), da Universidade Federal do Cear (UFC) Depto. de Arquitetura e Urbanismo. E-mail: luisrenatobp@
uol.com.br

O poder local, por sua vez, dependente de recursos provenientes dos governos federal e estadual, permanece com aes pontuais, desconectadas de uma poltica habitacional de interesse social. Observa-se que por conta da magnitude do problema, j emergem
aes da sociedade civil e de organizaes no governamentais no sentido de apresentar
projetos demonstrativos como alternativas capazes de gerar impactos positivos nas polticas pblicas.
Em estudo mais aprofundado sobre os dados referentes ao dficit e inadequao
habitacional, foi possvel constatar o contraste entre o dficit habitacional e a existncia
de domiclios vagos semelhantes em termos quantitativos. Todavia, ao considerar os dados
da inadequao da moradia, percebe-se que, na falta de uma poltica habitacional de interesse social, seja em escala nacional na formulao de programas, viabilizao e destinao de recursos seja em escala estadual ou local na promoo de sua implementao e execuo de forma planejada , os problemas aqui apontados tendem a crescer,
comprometendo as condies de habitabilidade urbana.
Os problemas associados irregularidade fundiria, concentrao de posse da terra urbana e forma desigual como as redes de infra-estrutura so implementadas, alm
do descompasso na produo da moradia no que se refere oferta e demanda, nos leva a crer que a questo habitacional no ser resolvida to somente atravs de polticas
habitacionais setoriais, mas sim integrando estas ltimas s polticas territoriais de desenvolvimento urbano e rural. Assim, considerando que o problema da moradia se apresenta interligado aos conflitos de uso e ocupao do solo, articulado s necessidades de
transporte e mobilidade, assim como s demandas por redes de infra-estrutura e equipamentos sociais, cabe retomar o planejamento urbano como estratgia para enfrentar a
situao existente.
Tendo em vista os instrumentos legais do Estatuto da Cidade e a valorizao dada
pelo mesmo ao Plano Diretor como instrumento de poltica urbana, inclusive ampliando a sua abrangncia para todo o municpio, e no somente para a rea urbana, a
cidade do agronegcio mostra-se como ambiente propcio formulao de proposies
que busquem na cidade solues para questes do campo, e neste, as respostas para os
problemas urbanos.

Artigo recebido em maio de


2007 e aprovado para publicao em julho de 2007.

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

Denise Elias coordenadora do Laboratrio de Estudos Agrrios (LEA/UECE) da


Universidade Estadual do
Cear (UECE) e do Grupo de
Pesquisa (CNPq) Globalizao e espaos agrcolas, e
pesquisadora do CNPq.
E-mail: deniselias@uol.com.br

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A B S T R A C T In Brazil, deep socio-spatial impacts have been promoted by the


territorialization of capital and the oligopoles at the agrarian space, in the countryside and in
the cities. This explains partially the process of re-structuring of the territory as well as the
organization of a new urban system, which is much more complex, being the result of the
spreading of the scientific agriculture and the global agribusiness, which are empowered to
impose productive specialization to the territory. In this article, it is defended the thesis of the
possibility of identifying in the modern agrarian Brazil, some municipalities which
urbanization is directly related to the attainment and the spread of the agribusiness,
generating cities, which main function is clearly associated to the productive demands of the
sectors partners of the modernization of agriculture, being also important to mention that at
these cities the materialization of the general conditions of reproducing the capital of the
agribusiness has been realized. Therefore, some presuppositions are presented in order to
explain this kind of city, which we denominate by city of the agribusiness. Considering that
the spreading of the agribusiness promotes social and spatial exclusion, as well as the
incitement of the disparities, we intend to show some aspects of how the cities of agribusiness
have been reproduced mainly using the housing as the main variable for this analysis.
K

E Y W O R D S Scientific agriculture; agribusiness; urban restructuturing; city of


agribusiness; social and spatial disparities.

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ENTRE O N E A REDE,
DIALTICAS ESPACIAIS
CONTEMPORNEAS
O CASO DA METRPOLE DE CAMPINAS DIANTE
DA MEGALPOLE DO SUDESTE DO BRASIL
EUGENIO FERNANDES QUEIROGA
D E N I O M U N I A B E N FAT T I
R

E S U M O Discute-se, diante do meio tcnico-cientfico-informacional, o estabelecimento de novos processos de urbanizao, particularmente relacionados formao de uma
nova entidade urbana no pas: a Megalpole do Sudeste do Brasil. Destaca-se neste quadro a
Metrpole de Campinas, plo intermedirio na rede urbana complexa e expansiva que compe o territrio megalopolitano. A Regio Metropolitana de Campinas apresenta-se como caso
exemplar para o estudo da urbanizao dispersa e para a compreenso de dialticas espaciais
que caracterizam, em boa medida, alguns importantes processos de urbanizao contemporneos. Afirma-se a complexidade megalopolitana como elemento fundamental para o entendimento da estruturao da metrpole campineira, indo alm de sua classificao como metrpole regional ou incompleta.

PA

L AV R A S
paciais.

C H AV E

Megalpole; metrpole contempornea; dialticas es-

INTRODUO
O

MEIO TCNICO-CIENTFICO-INFORMACIONAL E O ESTABELECIMENTO DA

DO SUDESTE DO

MEGALPOLE

BRASIL

Nos anos 1980, Milton Santos afirmou que o meio ecolgico era j meio tcnico
(Santos, 1985, p.12-6); a natureza segunda, na acepo marxista, envolvia toda a superfcie do planeta: o ecmeno se expandira a todo o globo. De fato, por mais desabitadas
que ainda possam ser certas partes do planeta, os impactos das sociedades industriais ou
em processo de industrializao j se fazem sentir em qualquer ponto da superfcie da Terra no mnimo em funo das alteraes climticas decorrentes de aes de tais sociedades e que ocasionam tantas outras alteraes nos elementos do suporte biofsico, dada
a natureza sistmica que envolve os elementos do suporte. Tais elementos no deixam de
constituir a base do meio ecolgico, mas uma base profundamente alterada, em grande
parte pelo modo de produo contemporneo.
O meio ecolgico no apenas se transformou em meio tcnico. Habermas (1975,
p.303-33) aponta que a civilizao ocidental vivencia um novo perodo denominado tcnico-cientfico, em que a cincia, em grande medida, se subordina aos interesses do capital, da razo instrumental. Avaliando as transformaes mais recentes, Milton Santos afirmou que o presente simultaneamente um perodo e uma crise, e mais uma vez o meio
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E N T R E

R E D E

ecolgico se alterou, transformando-se em meio tcnico-cientfico-informacional (Santos,


1994, p.139-45). Evidentemente, tcnica, cincia e informao se apresentam de forma
varivel no meio, constituindo regies mais ou menos concentradas, construindo redes
globais de informaes econmico-territoriais, com diferentes graus de acessibilidade. Cada vez mais, informao poder.
Nas regies mais densas deste meio h condies para a constituio de novos processos de urbanizao, dada a base tcnica e informacional que permite novos arranjos produtivos e distributivos. Vrias so as formas e denominaes destes processos. Criam-se expoles, como Los Angeles, onde a expanso horizontal contnua de dezenas de quilmetros
e a disperso das atividades tornam desnecessria, no presente, a caracterizao de um centro mais significativo (Soja, 1996, p.154-68). O espraiamento das atividades urbanas, constituindo novos tecidos urbanos dispersos (Reis, 2006, p.13-4), permite o aparecimento de
estruturas urbanas difusas, que vo alm da noo de expanses urbanas ou metropolitanas
nucleadas ou polarizadas. Trata-se de metpoles. (Ascher, 2001, p.61-2). Mas a urbanizao dispersa no se verifica arbitrariamente nas diferentes regies. significativa a formao
de territrios que transcendem a lgica de expanso metropolitana, indo alm da formao
de reas peri-metropolitanas (Randolph, 2005), da constituio de macro-metrpoles (Souza, 1978) ou de complexos metropolitanos expandidos (Emplasa, 2006).
Est em curso a formao de estruturas urbanas mais complexas, policntricas, densas, mas fragmentadas, mais propriamente chamadas de megalpoles, como Jean Gottmann (1961) props em seu clebre estudo sobre a formao urbana da costa nordeste
dos Estados Unidos, entre Boston e Washington. Ou, segundo as idias de Gottmann, seriam tambm denominadas de megalpoles as formaes urbanas da costa californiana,
entre So Francisco e So Diego, e do Japo, entre Tquio e Kobe (Roncayollo, 1992).
Adotando-se o conceito de megalpole de Gottmann (1961), no se empresta
palavra o sentido de grande metrpole, megacidade, ou macro-metrpole, expresses por
vezes difundidas (e confundidas) pelos meios de comunicao de massa. clara a diferena entre megalpole e megacidade; a primeira se constitui em uma rede urbana muito
densa, conectando de forma bastante complexa diversas entidades urbanas (distritos, cidades, aglomeraes urbanas e metrpoles), constituindo uma ampla conurbao funcional,
no necessariamente uma conurbao fsica ainda que esta seja freqente em vastas pores dos territrios megalopolitanos. Megacidades seriam simplesmente cidades ou metrpoles de populao muito grande, acima de dez ou quinze milhes de habitantes. Macro-metrpoles (Souza, 1978) so expanses da dinmica urbano-industrial para alm dos
territrios metropolitanos oficiais, porm mantendo claramente um ncleo principal que
estrutura seus territrios, ao passo que as megalpoles no se estruturam somente em
funo de uma metrpole, no sendo portanto, apenas expanses de uma metrpole.
No caso brasileiro, a mais expressiva destas formaes pode ser denominada de Megalpole do Sudeste do Brasil (Queiroga, 2002), fruto dos atuais processos globais, mas
apresentando suas especificidades decorrentes das pr-existncias histrico-territoriais
onde ela se estabelece e da formao scio-espacial brasileira. Neste trabalho, discute-se,
diante do meio tcnico-cientfico-informacional, o estabelecimento de novos processos de
urbanizao, particularmente relacionados formao desta nova entidade urbana no
pas: a megalpole.
Este artigo objetiva apresentar a formao da Megalpole do Sudeste e as relaes
dialticas entre a estrutura megalopolitana e a metrpole de Campinas, plo intermedirio da rede urbana que compe o territrio megalopolitano, escolhida como objeto do
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estudo de caso deste trabalho por apresentar-se como situao exemplar para a compreenso de dialticas espaciais que caracterizam alguns importantes processos de urbanizao contemporneos.
Procuraremos destacar aqui a complexidade megalopolitana como elemento fundamental para o entendimento da estruturao da metrpole campineira, o que implica
ir alm da sua classificao como metrpole regional ou incompleta, revendo criticamente noes enrijecidas de redes urbanas hierarquizadas que ainda pautam tantas anlises
sobre a urbanizao contempornea.
ENTRE A METRPOLE DE SO PAULO E A MEGALPOLE DO SUDESTE: CAMPINAS DIANTE
DE UMA REDE URBANA RENOVADA E DE UMA NOVA ESTRUTURA URBANO-TERRITORIAL
Em meados da dcada de 1970, inicia-se forte expanso da atividade industrial para alm da Regio Metropolitana de So Paulo. Na dcada seguinte, grandes empresas se
multilocalizam, reduzindo custos atravs de redes de sub-contratao (toyotismo) e enfraquecimento sindical. Esta desconcentrao industrial inicial se d, principalmente, em
um raio de aproximadamente 150 km da Capital, atingindo as principais regies j historicamente mais industrializadas do estado de So Paulo: Campinas, Sorocaba, Baixada
Santista e Vale do Paraba.1
Entre os anos de 1960 e 1970, a ao estatal no se limitou ao papel de construo
das infra-estruturas necessrias expanso concentrada do capital industrial; investiu tambm em indstria de base (refinarias em So Jos dos Campos e em Paulnia),2 de ponta
(aeronutica, em So Jos dos Campos) e em pesquisa: Centro Tecnolgico da Aeronutica, em So Jos dos Campos, Universidade Estadual de Campinas (1966), Universidade Federal de So Carlos (1968), Instituto de Tecnologia de Alimentos (Campinas,
1969), Centro de Pesquisa e Desenvolvimento em Telecomunicaes (Campinas, 1976),
Faculdade de Tecnologia (Unesp-Sorocaba).
A Regio Administrativa de So Jos dos Campos (Vale do Paraba) foi a que recebeu maiores investimentos de indstrias estatais, sobretudo na dcada de 1970. Situada
no eixo Rio-So Paulo, a tecnificao de seu territrio permitiu que ali se implantassem
inmeras empresas transnacionais, tendo apresentado os maiores ndices de crescimento
industrial entre os anos 1970 e 1980. No Vale do Paraba se formou a principal base da
indstria aeronutica brasileira e o segundo plo mais importante da indstria automotiva do pas, atrs apenas da Grande So Paulo.
Dada a situao urbana e territorial previamente mais desenvolvida da Regio Administrativa de Campinas, foi onde ocorreu o maior crescimento absoluto, transformando-se, em 1980, no segundo centro industrial do pas em valor de produo (IBGE, 1984).
Desde a economia cafeeira do sculo XIX, Campinas se tornara o maior plo do interior
paulista; a partir do ltimo quartel do sculo XIX, Campinas possua o maior entroncamento ferrovirio do Estado de So Paulo, excetuada a Capital, permitindo nuclear uma
ampla rede de cidades, inclusive atingindo cidades mineiras, como Poos de Caldas, por
exemplo. Com o declnio do transporte ferrovirio e a ascenso do transporte rodovirio,
Campinas passa a contar com importante sistema de rodovias, e desde os anos 1980, com
o segundo mais importante entroncamento de rodovias expressas de So Paulo ficando
atrs apenas para o da Capital. Criavam-se no territrio campineiro e em seus arredores
as condies infra-estruturais, econmicas e demogrficas para o estabelecimento de uma
rede urbana que assumiria paulatino carter metropolitano.
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1 A despeito da proximidade entre a Regio Metropolitana de So Paulo e a Regio do Vale do Ribeira, esta
rea, das menos desenvolvidas do Estado, no participa do processo de expanso industrial. A inrcia
dinmica (Santos, 1996,
p.113) do espao paulista
se expressa com clareza
diante do movimento de expanso industrial: reas
mais distantes e mais ricas,
como Ribeiro Preto, atraram investimentos pblicos
necessrios reproduo
do capital, aumentando os
desnveis regionais diante
das reas mais pobres (Vale
do Ribeira e Sudoeste do
Estado). A formao da rede de cidades paulistas ligadas economia cafeeira do
sculo XIX, e mesmo antes,
as vilas estabelecidas pelo
roteiro de tropeiros e a agricultura da cana-de-acar
(sculo XVIII), foram constituindo uma base urbana
muito mais desenvolvida
que nos demais estados
brasileiros, o que propiciou,
sculos mais tarde, a chegada de inovaes produtivas urbano-industriais. Sorocaba, Taubat, Jundia e
Campinas eram j importantes cidades fabris no incio
do sculo XX.
2 A indstria estatal de base
de Cubato (petroqumica e
siderurgia) fez deste municpio o terceiro do Estado
(menor somente que a Capital e So Bernardo do Campo) em valor de produo industrial (IBGE, 1980).

E N T R E

3 No entorno de Campinas,
Sumar chegou a verificar,
na dcada de 1980, taxas
anuais de crescimento populacional em torno de 10%;
e dele se desmembrou em
1992 o municpio de Hortolndia, que apresentou os
maiores crescimentos demogrficos da Regio de
Governo de Campinas na
dcada de 1990 (IBGE).

R E D E

A notvel difuso industrial pelo interior paulista, conjugada a um avano tecnolgico na agricultura, permitiu, aos municpios que participaram desta disperso concentrada da industrializao (Lencioni, 1994), ndices de desenvolvimento humano (IDHs) crescentes se comparveis aos das cidades interioranas no impactadas por estes processos e
mesmo em relao metrpole paulistana. Na dcada de 1980 consolidava-se a macrometrpole paulista (Souza, 1978); seu territrio ocupava a parcela mais contnua e concentrada do processo de disperso da indstria metropolitana, grosso modo envolvendo as
regies administrativas de Sorocaba, Campinas, So Jos dos Campos e Baixada Santista,
alm, evidentemente, da Grande So Paulo. Na Regio Metropolitana de So Paulo, ainda que se reforasse uma posio de comando principal praa financeira e locus das sedes
de grandes empresas , agravaram-se o desemprego e os problemas urbanos ligados ao dficit habitacional, saneamento ambiental, poluio, transportes, violncia urbana, entre outros. Na macro-metrpole, ao contrrio da situao anterior da metrpole industrial, a
nova periferia novas reas de produo interioranas detinha melhores condies urbano-ambientais que o centro inicial a capital paulista e sua Regio Metropolitana oficial. Este indicador j apontava para a formao de uma nova realidade urbana muito alm
de uma mera expanso da metrpole industrial paulistana.
A expanso de reas industrializadas impulsionou o crescimento urbano. Migrantes
de outros estados que se fixavam na metrpole paulistana foram atrados, tambm, para
outras cidades, sobretudo Campinas, assim como para So Jos dos Campos, Sorocaba,
Santos e Ribeiro Preto. Muitos acabaram morando em municpios perifricos destes ncleos, configurando fortes processos de conurbao e de novas metropolizaes.3
Com o crescimento industrial de setores mais modernos cada vez mais demandando atividades terceirizadas, tanto ligadas produo quanto administrao e pesquisa e com o crescimento populacional, ampliaram-se as atividades do tercirio superior tambm fora da capital, desencadeando um ciclo de intensificao desta
reestruturao urbano-industrial no territrio paulista que, por sua vez, iniciou a expanso seletiva para alm das fronteiras do Estado. Deu-se, a partir da, uma significativa metamorfose: de macro-metrpole centrada na cidade de So Paulo, passa-se a uma megalpole onde outros centros urbanos compem uma complexa rede relacionada ao tercirio
superior, e se destacam, alm da capital paulista, as cidades do Rio de Janeiro, Campinas,
So Jos dos Campos, Ribeiro Preto e Sorocaba.
Estabelece-se, desta maneira, uma nova estrutura territorial, uma nova entidade urbana: a Megalpole do Sudeste do Brasil. Ainda que no reconhecida oficialmente pelo
Estado, nela que se concentram, na atualidade, os maiores investimentos de capitais, sejam pblicos ou privados, nacionais ou estrangeiros. Afirma-se uma estrutura megalopolitana em razo da intensidade e da complexidade de conexes geogrficas (Souza,
1992) que se estabelecem em seu dinmico territrio, propiciando a produo de policentralidades e de fragmentos urbanos dispersos no meramente vinculados a esta ou aquela
cidade, esta ou aquela metrpole, e sim prprios de uma intensa rede de fixos e fluxos urbanos que constitui o territrio da megalpole. A megalpole no se constitui em um novo estgio metropolitano; as regies metropolitanas nela inseridas fazem parte de uma estrutura urbana maior que as contm e as potencializa, assim como a outras entidades
urbanas, tais como aglomerados urbanos no metropolitanos reas conurbadas, porm,
no em escala, intensidade e complexidade metropolitanas , reas urbanas dispersas e pequenas cidades que exercem atividades complementares s formaes urbano-industriais
e aos centros mais importantes de servios.
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Nos anos 1990, no Estado de So Paulo houve forte declnio nos postos de trabalho
do setor secundrio e ascenso do setor tercirio. As duas maiores taxas de elevao no nvel de emprego no setor de servios se deram em municpios com renda per capita relativamente mais elevada (Campinas e Ribeiro Preto), que se constituem, h mais de sculo, em importantes ncleos de comrcio e servios, em plos de regies administrativas
de atividade agrcola fortemente capitalizada.
A Regio Metropolitana de Campinas, oficialmente instituda em 2000, tornou-se
o principal centro do pas nos setores industriais de informtica e telecomunicaes. Para isso contriburam: sua tima rede de estradas de rodagem; aeroporto internacional com
o maior movimento, em valor, de cargas do pas; capacitao tcnica e cientfica vinculada a vrios centros de pesquisa estabelecidos na cidade.4
A expanso da megalpole funo inicial da disperso da produo industrial e
do fortalecimento de ncleos de atividades do tercirio superior envolve, de forma
complementar, extensas reas voltadas ao lazer das camadas de renda mdia e alta. Trata-se, sobretudo, das regies serranas e litorneas lindeiras aos principais eixos de expanso industrial megalopolitano. Urbanizam-se extensas faixas do litoral e dezenas de pontos serranos: o campo e a praia so, na megalpole, espaos urbanos; refletem os modos
de vida das cidades e neles se observa a crescente diviso social do trabalho segundo moldes urbanos, a ampliao da oferta de emprego na rea de prestao de servios, a reduo dos postos de trabalho nas atividades do setor primrio, voltados produo, alteraes nas paisagens decorrentes de uma urbanizao extensiva pouco atenta aos
ecossistemas pr-existentes.
Alm dos lugares mais apropriados pelas elites, urbanizam-se extensas faixas do litoral paulista e parcelam-se inmeras glebas em pequenas chcaras dispersas por dezenas de
municpios, principalmente prximos aos grandes centros urbanos. A segregao scioespacial se verifica de maneira evidente no litoral paulista enquanto a elite usufrui belas praias do litoral norte, a populao de renda mdia majoritria no litoral sul , e nele se encontra o maior nmero de domiclios de ocupao ocasional do territrio
megalopolitano (IBGE, 2001). Aos pobres, em precrios nibus de excurso, so destinadas poucas praias mais populares.
Neste quadro ampliado dos espaos de produo e consumo, vai se verificando a
continuidade do processo de expanso territorial da megalpole ao longo dos principais
eixos rodovirios que irradiam, principalmente, da capital paulista, mas no s dela, estruturando uma configurao territorial mais complexa. Tal como na fase inicial (macrometropolitana), o processo no se d igualmente em todas as direes, privilegiando os
vetores que passam pelos principais ncleos urbanos das reas em que j vinha se estabelecendo a macro-metropolizao paulista agora, no entanto, articulando tambm importantes municpios do sul de Minas Gerais e, muito fortemente, o Rio de Janeiro.
O centro de atividades econmicas mais forte da Megalpole do Sudeste continua
sendo a Regio Metropolitana de So Paulo, embora suas taxas de crescimentos (demogrfico, de empregos no setor secundrio ou tercirio, do valor de produo, etc) sejam
menores que dos importantes centros urbanos da Megalpole situados em seu entorno.
Pelo vetor campineiro, as expanses do processo de megalopolizao se fazem seguindo os principais eixos rodovirios:
pela Rodovia Anhangera, atingindo Araras de forma intensa e rumando, ainda de forma descontnua, at Ribeiro Preto, cuja rea de influncia, para alguns servios, chega ao tringulo mineiro e ao sul de Gois;5
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4 Continua em Campinas o
processo de instalao de
novos centros de pesquisa:
unidades da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa Informtica
Agropecuria e Embrapa Monitoramento por Satlites),
Instituto Nacional de Tecnologia da Informao (1982)
e Laboratrio Nacional de
Luz Sncronton (1984). Suas
mais importantes universidades, PUC-Campinas (1955)
e Unicamp (1966), possuem
mais de 40 mil alunos. Somente a Unicamp concentra
15% da pesquisa universitria brasileira e apresenta a
segunda maior produo de
teses e dissertaes entre
as universidades brasileiras
(Thry, 2005, p.186).

5 Em 1999, Ribeiro Preto


era o quarto municpio sede
da Regio de Governo do
Estado de So Paulo em
empregos no setor de servios, frente de So Jos
dos Campos e Sorocaba.
No setor financeiro, Ribeiro
Preto detinha, em 2004,
2,93 bilhes de reais em
operaes de crdito, constituindo-se, neste quesito,
no 14- municpio brasileiro,
frente de Belm (1,70 bilhes de reais) ou Manaus
(1,18 bilhes de reais). No
Estado de So Paulo, somente a Capital, Osasco (onde se situa a sede do maior
banco privado brasileiro) e
Campinas apresentavam cifras superiores a Ribeiro
Preto. Cf. Fundao Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatstica-IBGE. Cidades@.
(Banco de dados). Disponvel em: <http://www.ibge.gov.br/cidadesat>.

E N T R E

6 Na Regio Administrativa
Central, So Carlos (193 mil
habitantes em 2000) constitui-se em importante centro
industrial e ncleo universitrio de excelncia, contando com campi de duas universidades pblicas (USP e
Universidade Federal de So
Carlos). A tima malha rodoviria e a presena destas
universidades, sem dvida,
se constituem tambm em
parmetro para a instalao
de grandes indstrias, como uma unidade da Volkswagem e a nova fbrica da
Embraer (maior indstria nacional exportadora em
2000), em Gavio Peixoto
(4 mil habitantes em 2000),
nas proximidades de Araraquara (182 mil habitantes).

R E D E

pela Rodovia Santos Dumont, as interaes urbanas at Sorocaba so muito fortes, e


formam uma intensa conurbao funcional. Observa-se, pelas imagens de satlite do
incio deste sculo, uma urbanizao mais intensa entre Campinas e Sorocaba do que
entre Sorocaba e So Paulo, denotando o vigor da dinmica imobiliria deste eixo megalopolitano (Campinas-Sorocaba);
pela Rodovia Washington Luis, a megalopolizao intensa at Rio Claro, seguindo
para So Carlos e Araraquara,6 e j impacta a estrutura urbano-industrial de So Jos
do Rio Preto (358 mil habitantes em 2000);
pela Rodovia Adhemar de Barros, as interaes urbanas so mais fortes at Mogi-Guau (124 mil habitantes em 2000), mas j chegam at Poos de Caldas (MG);7
pela Rodovia D. Pedro I, articulam-se diretamente as regies de Campinas e do Vale
do Paraba, e estas ao litoral norte de So Paulo, ou ao Rio de Janeiro, pela Rodovia
Presidente Dutra.

7 Poos de Caldas era o


quarto municpio mineiro, fora da Regio Metropolitana
de Belo Horizonte, em valor
de produo industrial
(2002), interligado por ferrovia somente malha paulista.

Figura 1 A Megalpole do Sudeste do Brasil: eixos de estruturao e vetores de expanso. Fonte: Queiroga, 2002, p.128.

8 Em 2005 j estava em tramitao na Assemblia


Legislativa proposta para
criao oficial da Regio Metropolitana de Sorocaba, incluindo, entre outros, os municpios de Itu e Salto,
ambos com mais de 100 mil
habitantes naquela data.

Sorocaba j se encontra conurbada fisicamente a Votorantim e a Araoiaba da Serra, configurando-se como uma metrpole de fato.8 Pelo vetor de Sorocaba, a expanso
megalopolitana se faz pelo eixo da Rodovia Castelo Branco, atingindo Tatu (93 mil habitantes em 2000). Da Rodovia Castelo Branco parte-se em estrada duplicada para Botucatu (109 mil habitantes) e, a partir da, tambm se duplica a Rodovia Marechal Rondon, impactando, ainda que de forma menos sensvel na paisagem, at Bauru (316 mil
habitantes).
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B E N F A T T I

Pelo Vale do Paraba, no Estado do Rio de Janeiro, novas implantaes industriais,


como a Volkswagem em Resende (104 mil habitantes em 2000) ou a montadora da Peugeot e Citren em Porto Real (12 mil habitantes), vo interligando as expanses megalopolitanas de So Paulo at chegar ao Grande Rio. Pode-se enfim afirmar que o Rio de Janeiro, como segunda maior metrpole do pas (mais de 10 milhes de habitantes) e com
a disperso industrial ao longo do eixo da Rodovia Presidente Dutra, transforma a antiga macrometrpole paulista em Megalpole do Sudeste Brasileiro.9
A ligao fsica entre So Paulo e Rio de Janeiro mais forte pelo vetor urbano-industrial do Vale do Paraba; mas tambm pelo litoral, pela BR 101, se observa uma forte
apropriao urbana do territrio ligada, principalmente, ao lazer.

Figura 2 Fragmento da Megalpole. A mancha urbana maior corresponde Grande So


Paulo; ao norte observa-se a Regio Metropolitana de Campinas, e entre ambas encontrase o Aglomerado Urbano de Jundia. Mais a oeste, a aglomerao urbana de Sorocaba, j
fisicamente conurbada metrpole campineira, o que ainda no se verifica entre Sorocaba e So Paulo. A leste, a intensa urbanizao do Vale do Paraba. Fonte: Reis, 2006.
A partir da metrpole carioca, a Megalpole se expande tambm pela Rodovia Juscelino Kubitschek (BR 40), atingindo Juiz de Fora (MG), principal ncleo urbano da Zona
da Mata, regio que desde os tempos coloniais esteve voltada ao Rio de Janeiro.10 Embora a maior parcela da megalpole se encontre no Estado de So Paulo, a ligao, historicamente mais intensa, entre as capitais mineira e fluminense, faz com que o vetor megalopolitano de expanso mais forte, no Estado de Minas Gerais, se faa, por ora, pelo Rio
de Janeiro, seguindo o eixo da Rodovia JK.
O litoral fluminense participa, tal como o litoral paulista, do territrio megalopolitano. De Angra dos Reis a Armao de Bzios, suas atividades principais se voltam ao
cio e lazer da populao de renda mdia e alta que habita, principalmente, a capital carioca. Alm disso, destaca-se o turismo, nacional e internacional, no litoral fluminense,
concentrado em reas do territrio megalopolitano: Angra dos Reis, Parati, Rio de Janeiro, Cabo Frio e Armao de Bzios. Mais ao norte, iniciando relaes megalopolitanas, a
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47

9 O Rio de Janeiro , h quatro dcadas, a segunda cidade do pas, com 6.094.183


de habitantes (estimativa do
IBGE para 2005), equivalente a 56% da populao da
capital paulista, mais que
o dobro da de Salvador
(2.673.560) ou Belo Horizonte (2.375.329), respectivamente a terceira e a quarta cidades brasileiras. Seu
PIB, em 2002, correspondia
a 45% do PIB da capital paulista, mas a quase seis vezes
o de Salvador e trs vezes e
meia o PIB da capital mineira. No setor de servios, o
PIB carioca quase quatro
vezes superior ao de Belo
Horizonte e mais que cinco
vezes o de Salvador, equivalendo a praticamente metade
do PIB paulistano no tercirio
(IBGE). O Rio de Janeiro, graas em boa parte a seu setor
de turismo, empregava em
2003 cerca de 120 mil pessoas no setor de alojamento
e alimentao, 70% do que
empregava a cidade de So
Paulo, mais de quatro vezes
o do mesmo setor em Salvador e 2,7 vezes em Belo Horizonte (IBGE). A capital fluminense, capital do pas at
1960, destaca-se por sua
dimenso cultural; apresenta
uma produo musical, literria, teatral, cinematogrfica,
arquitetnica e em artes
plsticas de expresso nacional; possui mais museus,
teatros e salas de cinema
que So Paulo (Thry, 2005,
p.187) e a sede da maior rede de televiso do pas.
10 Juiz de Fora possua 456
mil habitantes em 2000; era
o segundo municpio fora da
Grande Belo Horizonte em
nmero de habitantes e de
empregados no setor industrial e no setor de servios
(IBGE, 2003). Em 2004, segundo o IBGE, o setor financeiro do municpio possua o
maior volume de depsitos
em poupana de Minas Gerais (807 milhes de reais),
excetuando-se a capital
(4,64 bilhes de reais). Na
Zona da Mata merece tambm destaque o municpio de
Viosa, com apenas 72 mil
habitantes em 2005 (IBGE)
e que conta com uma universidade federal (UFV) com 25
programas de ps-graduao, dentre eles, oito classificados pela CAPES (2003)
como de nvel internacional.

E N T R E

11 Campos de Goytacases
possua uma populao de
426 mil habitantes (IBGE,
2005) e um PIB de 11,09 bilhes de reais em 2002,
constituindo-se no setor industrial responsvel por
mais de 9,38 bilhes de
reais, ao passo que Campinas, com pouco mais de um
milho de habitantes, possua um PIB de 10,82 bilhes de reais, contribuindo
para o setor industrial com
3,41 bilhes de reais.

12 A Megalpole do Sudeste concentra mais de 75%


da produo cientfica brasileira; Rio de Janeiro e So
Paulo possuem as sedes de
todas as redes nacionais de
televiso e dos jornais de
circulao nacional, e seus
museus possuem o mais expressivo acervo de artes
plsticas do pas.
13 As dez metrpoles brasileiras com maior nmero de
domiclios em favelas so,
em ordem decrescente: So
Paulo, Rio de Janeiro, Belo
Horizonte, Porto Alegre, Curitiba, Campinas, Baixada
Santista, Recife, Vitria, Salvador e Braslia (Thry,
2005, p.192-3). Observe-se
que as sete primeiras situam-se nas regies Sudeste e Sul, as mais ricas do
pas, denominadas por Milton Santos (2001, p.26870) de Regio Concentrada, e entre estas se
encontram as quatro metrpoles que fazem parte da
Megalpole do Sudeste, em
que a Regio Metropolitana
de Campinas aparece em
sexto lugar, logo atrs da
saudvel metrpole de Curitiba. A cidade de So Paulo, centro financeiro nacional, possui o maior PIB
industrial, comercial e de
servios, mas tambm o
maior nmero de cortios,
favelas e loteamentos irregulares do pas (Thry,
2005, p.236-7) .

R E D E

cidade de Campos dos Goytacases possua, graas extrao de petrleo, um PIB ligeiramente superior ao do municpio de Campinas (SP) em 2002.11

DIALTICAS ESPACIAIS DA MEGALPOLE DO


SUDESTE E DA METRPOLE DE CAMPINAS
A dinmica interna da Megalpole do Sudeste, assim como a expanso de seu territrio esto longe de se estabilizarem; impossvel e desnecessrio delimit-la precisamente, o que reduziria sua natureza dinmica, complexa, heterognea e fragmentada. O sistema de fluxo (pessoas, mercadorias, capitais e informaes) o que mais a caracteriza como
megalpole.
A Regio Metropolitana de Campinas, inserida neste contexto como um de seus ncleos estruturadores, apresenta-se como exemplar expresso do territrio megalopolitano;
suas estradas cumprem diversos papis, do escoamento de produtos de exportao, vindos de outros Estados ou ali produzidos, ao trfego cotidiano de pessoas indo e vindo do
trabalho, escolas, compras ou lazer. So avenidas metropolitanas embora cobrem pedgios em suas extenses , e so tambm infovias, que capacitam o territrio para cumprir novos papis produtivos, informacionais e comunicacionais. Os fluxos na metrpole
campineira so intensos e ainda se do com grande eficincia, diferentemente do observado nas maiores metrpoles da Megalpole (So Paulo e Rio de Janeiro), onde os congestionamentos so cada vez maiores. A fluidez da Regio Metropolitana de Campinas ,
no entanto, bastante seletiva; os custos e as distncias de deslocamento so bastante proibitivos aos mais pobres; o territrio fragmentado, segregado e no muito denso da Metrpole de Campinas se coloca como mais um obstculo cidadania de significativa parcela de seus habitantes.
A Megalpole do Sudeste Brasileiro se constitui na mais importante concentrao
urbano-industrial da Amrica do Sul; sua populao da ordem de 44 milhes de habitantes (dados municipais do IBGE para populao estimada em 2005). O PIB da Megalpole do Sudeste maior que o de qualquer pas da Amrica do Sul, salvo, evidentemente, o do Brasil. Englobando, entre outras, as duas mais importantes metrpoles do pas,
torna-se desnecessrio demonstrar a importncia da Megalpole enquanto concentradora e difusora de produo cultural e cientfica brasileira.12
O gigantismo da Megalpole do Sudeste atrai contingentes de migrantes em nmero muito maior que o demandado por sua economia formal. O resultado a formao de
grandes bolses urbanos de pobreza, da qual participam no apenas os recm-chegados
migrantes, mas parcelas crescentes da populao pr-existente, sobretudo em suas metrpoles e maiores cidades. A precariedade dos assentamentos habitacionais subnormais e os
impactos scio-ambientais deles decorrentes, assim como a segregao scio-espacial e a
incluso marginal de parte expressiva de sua populao so cada vez mais freqentes no
territrio megalopolitano.
Riqueza e pobreza constrem dialeticamente a Megalpole do Sudeste; nela esto as
famlias mais ricas, as sedes das maiores empresas, a maior diversidade cultural, mas tambm o maior nmero de pobres do pas, da populao favelada e encortiada, evidenciando que, na urbanizao brasileira, a favela sintoma do processo desigual e combinado
do desenvolvimento econmico. As disparidades scio-econmicas constituem as fragmentadas paisagens da Megalpole.13
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E U G E N I O

F.

Q U E I R O G A ,

D E N I O

M .

B E N F A T T I

O territrio megalopolitano inclui, alm dos tecidos intra-urbanos convencionais


que compem as cidades e metrpoles industriais, enclaves de alta densidade produtiva
dos setores primrio e secundrio da economia, loteamentos e condomnios fechados habitacionais de baixa densidade por vezes isolados das manchas urbanas tradicionais, centros de distribuio e consumo beira de rodovias, denotando sua estratgia de atendimento para alm das escalas municipais ou mesmo metropolitanas. Constituem vazios
especulativos ou de baixa utilizao, reas de intenso aproveitamento de lazer e turismo e
reas de proteo ambiental bastante desconectadas.
Novamente a Regio Metropolitana de Campinas exemplar destes processos scioespaciais de construo do territrio megalopolitano. A fragmentao das manchas urbanas das mais gritantes entre as metrpoles brasileiras. Decorre de processos especulativos e de produo imobiliria bastante questionveis, em que os interesses privados dos
empreendedores suplantam em muito os interesses pblicos. A conexo entre os novos tecidos urbanos , via de regra, indireta, j que se estabelece por estradas e avenidas e no
por continuidade das malhas virias. So, em grande parte, espaos fechados, de acesso
controlado, sejam destinados a moradia (condomnios ou loteamentos fechados), ao
trabalho (centros empresariais, centros de pesquisa, condomnios industriais), ao consumo-lazer (hipermercados, shoppings centers e parques temticos), ao estudo (escolas particulares e universidades com campi bastante afastados) ou mesmo sade (hospitais universitrios em campi distantes, hospitais de referncia internacional, prximos aos
primeiros e longe da maioria da populao). Boa parte destes enclaves fortificados (Caldeira, 2000, p.258-9) possui escala megalopolitana ou maior: o Aeroporto Internacional
de Viracopos, as principais universidades, vrios hospitais, o maior shopping center em rea
bruta locvel do pas (situado em Campinas), entre outros. Para os habitantes de alta renda no difcil aproveitar os benefcios da Metrpole de Campinas; o mesmo no se
pode dizer da populao que depende do transporte coletivo.

Figura 3 A urbanizao da Regio Metropolitana de Campinas. Atente-se para a excessiva fragmentao da mancha urbana. (Desenho: Queiroga, 2007; base: Bitencourt, 2004)
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49

E N T R E

R E D E

A segregao scio-espacial torna-se mais complexa com a sobreposio do processo


de megalopolizao aos processos de metropolizao. Na Regio Metropolitana de Campinas, os vetores de expanso dos novos lanamentos residenciais para renda alta so bastante distintos dos que se destinam aos pobres. Observa-se o atendimento de demandas
extra-metropolitanas: freqentemente so ex-moradores da Metrpole de So Paulo, que
fortalecem os lanamentos imobilirios para alta renda em municpios como Valinhos, Vinhedo, Itatiba e Indaiatuba. Situao anloga ocorre para a baixa renda, sobretudo no vetor CampinasHortolndiaMonte Mor, onde se soma precariedade da urbanizao
(Hortolndia, por exemplo, apresentava no ano 2000 menos de 2% dos domiclios servidos por redes de esgoto) a instalao de equipamentos urbanos, de escala metropolitana
ou estadual, de alto impacto scio-ambiental seja o maior complexo penitencirio do estado, situado entre Campinas e Hortolndia, seja o Complexo Delta, conjunto de aterros sanitrios e tratamento de resduos slidos do municpio de Campinas.
As redes tcnico-cientfico-informacionais, os enclaves fortificados ou as redes do
crime organizado que se estabelecem na metrpole campineira no se produzem revelia
do processo de megalopolizao. Cabe, portanto, compreender a Regio Metropolitana
de Campinas a partir de uma perspectiva dialtica entre os processos de metropolizao e
de megalopolizao.

CAMPINAS: UMA METRPOLE INCOMPLETA,


MAS UM PLO MEGALOPOLITANO
Campinas bastante prxima da maior e mais importante economia metropolitana
do pas (dista menos de 100 km da cidade de So Paulo). Tal proximidade acarreta vantagens e dificuldades para sua economia e para seus moradores. A Metrpole Campineira ganha com a expanso verificada na regio metropolitana de So Paulo que h muito, conforme discorrido neste artigo j ultrapassou seus limites oficiais. Por outro lado,
Campinas tambm no consegue se constituir como um plo metropolitano completo,
de escala estadual, dada a proximidade com a Grande So Paulo. O setor cultural e editorial campineiro, por exemplo, possui escala diminuta se comparvel escala de sua economia e ao setor de pesquisas cientficas desenvolvido em suas instituies. A regio de
Campinas apresenta um moderno e diversificado parque industrial, mas a sede da maioria das grandes empresas encontra-se em So Paulo ou no exterior.
necessrio, no entanto, no supervalorizar a hierarquizao regional das redes de
cidades, principalmente a partir da formao do meio tcnico-cientfico-informacional,
notadamente, aqui, diante do espao megalopolitano. Na metrpole industrial do sculo
XX, os centros dos municpios perifricos ao ncleo central dinamizaram-se muito pouco. Na Megalpole do Sudeste do Brasil, a relativa proximidade dos maiores ncleos metropolitanos (So Paulo e Rio de Janeiro) pode propiciar grandes oportunidades de desenvolvimento de plos secundrios Campinas, So Jos dos Campos e Volta Redonda, por
exemplo , dadas as novas tecnologias de comunicao e informao e a densidade tcnica do territrio. Desta forma, na megalpole h uma maior sinergia entre os ns principais e secundrios de sua rede urbana, conforme atestam as expressivas taxas de crescimento econmico e demogrfico das metrpoles incompletas, oficiais ou no,
(Campinas, Baixada Santista, Sorocaba, So Jos dos Campos e Ribeiro Preto) dos aglomerados urbanos e cidades mdias.
50

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E U G E N I O

F.

Q U E I R O G A ,

D E N I O

M .

B E N F A T T I

Ser um plo da Megalpole do Sudeste do Brasil, ainda que de escala intermediria,


atenua em muito o carter incompleto da Metrpole de Campinas. Para as pessoas, empresas e instituies presentes na Regio Metropolitana de Campinas, as vantagens de sua
insero no territrio megalopolitano so muitas, sobretudo para os atores que possuem
alta mobilidade e que concentram informao. Tambm para os homens lentos (Santos, 1996, p.258-62), os pobres e migrantes, estar em uma metrpole de porte intermedirio, inserida em uma megalpole, propicia uma diversidade de relaes e uma intensidade de aes comunicativas (Habermas, 1990, p.296-300) que lhes permite uma
razovel insero nos mercados de trabalho, formal ou no, e de consumo; fosse de outra
maneira, no seriam tantos os que migram para a metrpole campineira.
A escala regional da metrpole de Campinas no d conta do entendimento de sua
estrutura e dinmica, que apenas podem ser compreendidas luz de sua insero megalopolitana. A Megalpole do Sudeste, por sua vez, constitui-se simultaneamente como
uma complexa e expansiva rede urbana e como um n diante da rede urbana da economia global. nesta dialtica espacial inter-escalar que se podem apreender as novas formas de urbanizao e as estruturas territoriais do processo megalopolitano, do qual a
Regio Metropolitana de Campinas um caso exemplar.

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51

Eugenio Fernandes Queiroga professor doutor da


Faculdade de Arquitetura e
Urbanismo da USP e professor titular da Faculdade de
Arquitetura e Urbanismo/
Ceatec da PUC-Campinas.
E-mail: queiroga@usp.br
Denio Munia Benfatti
professor titular da Faculdade de Arquitetura e Ubanismo/ Ceatec da PUC-Campinas e professor permanente
do POSURB/ Ceatec da
PUC-Campinas.
E-mail: dbenfatti@uol.com.br
Artigo recebido em maio de
2007 e aprovado para publicao em julho de 2007.

E N T R E

R E D E

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Paulo: Edusp, 2005.

A B S T R A C T This work discusses, before the technical-scientific-informational


environment, the establishment of new urbanization processes, particularly the scattered kind
of urbanization that is related to the rising of a new urban entity in Brazil: the Megalopolis
of South-Eastern Brazil. The Campinas metropolis stands out in this scene, as it plays the role
of an intermediary in the complex and expanding urban net that composes the territory of the
megalopolis. The Campinas metropolitan area presents itself as an exemplary case for the study
of this scattered urbanization as well as for understanding the spatial dialectic that
characterizes, to a great extent, important contemporary processes of urbanization. It is stated
that the complexity of the megalopolis is an essential element in order to understand the
structure of the Campinas metropolis, which goes beyond its classification as either a regional
metropolis or an incomplete one.
K

52

E Y W O R D S

Megalopolis; contemporary metropolis; spatial dialectics.

R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 9 , N . 1 / M A I O 2 0 0 7

APONTAMENTOS
SOBRE A MAR
UMA COMPREENSO
M A R I A J U L I E TA N U N E S

DE

SOUZA

R E S U M O Em quadro marcado pelo fim da poltica de erradicao de favelas e permanncia de moradores em assentamentos de baixa renda localizados em reas prximas e disputadas dos centros urbanos das grandes cidades do pas, aprimoram-se estratgias espaciais para lidar
com estas desconfortantes proximidades. Este texto pretende explorar formas espaciais e dispositivos arquitetnicos e territoriais consolidados em nossa realidade, que tratam da incmoda presena de bolses de pobreza inseridos em importantes reas das cidades. Traduzem-se em mecanismos
de afastamento, invisibilizao, distanciamento, confinamento e isolamento dessas reas em relao aos bairros vizinhos. A sistematizao destes padres apontados pela literatura envolvendo
realidades de outras cidades se deu a partir da observao das relaes do bairro da Mar (Rio de
Janeiro) com suas reas de entorno, a partir de aportes microfsicos durante os anos de expanso,
reformulando seu papel e importncia no contexto da cidade.
PA

L AV R A S
tos urbanos.

C H AV E

Favelas; reas perifricas; segregao espacial; proje-

APRESENTAO
Entre as principais conquistas da populao favelada em nosso pas destaca-se a garantia de permanncia em seus bairros de origem. A ampliao da democracia tornou cada vez mais difcil nas grandes cidades brasileiras a implementao de polticas pblicas
de erradicao das reas habitadas espontaneamente pela populao de menor renda.
Mant-la em seus locais de origem tem gerado exigncias de reorganizao espacial das
reas de entorno dos bairros onde se insere.
s configuraes fsicas originais dessas reas acrescentam-se intervenes quase imperceptveis promovidas ao longo do tempo por organismos de diversos setores e esferas
do Estado, escapando por vezes nossa percepo global. Tais intervenes se afirmam
pelo rearranjo de formatos espaciais ou colocao de arquiteturas e dispositivos formais,
que resultam na adaptao destes lugares s novas dinmicas imprimidas s reas de entorno e prpria cidade, que deve crescer atendendo renovao de demandas de circulao e usos apesar da existncia dessas. O interesse maior deste trabalho, resultado parcial de pesquisa sobre esta quessto,1 o de explicitar padres aplicados ao longo dos anos
nas cercanias de reas faveladas, no que diz respeito a estratgias para lidar com os impactos nas reas vizinhas, na regio e na prpria cidade.
Vigilncia e controle estiveram desde sempre associados ao urbanismo. As bases de
sustentao da industrializao capitalista do pas, sob o pressuposto de grande acumulao da riqueza em reduzidssimas mos, determinaram essa necessidade. Garantir boa
qualidade aos espaos das elites, de um lado, e afastar, conter e vigiar os pobres, de outro,
tem sido a equao adotada para solucionar esta contradio.
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53

1 Trata-se da pesquisa Espao e Violncia desenvolvida no mbito do Projeto de


Extenso Escritrio Pblico
de Arquitetura e Urbanismo/
FAU, que coordeno juntamente com o Professor Pablo Benetti, vinculado ao
Ncleo Interdisciplinar de
Aes para a Cidadania
NIAC/UFRJ.

A P O N T A M E N T O S

S O B R E

M A R

Afastamento, invisibilizao, confinamento e encerramento so recursos fartamente


aplicados a estes fins que, dentre outros objetivos, pretendem conter, controlar e isolar estas reas e sua populao do restante da cidade, tornando sua experincia sensorial a de
uma realidade remota e separada da dinmica urbana. So muros, grades, grandes extenses vazias, descolamento de nvel, arranjos espaciais internos e outros dispositivos que,
mesmo negados como tal, servem, entre outros objetivos, a esses fins.
Foucault nomeou pela primeira vez a biopoltica, a ao microfsica combinada
poltica de dominao de nvel mais abrangente e global. Autores como Lefebvre, Guattari, Deleuze e outros centraram suas obras na idia de que o espao vivido atravessado
por subjetividades que acrescentam a sentimentos defensivos primitivos, de proteo e
abrigo, elementos vinculados a uma alteridade no nosso caso, construda sobre a base de
elevado grau de injustia social e preconceito. Espao e poder ou espao e dominao so
assuntos centrais nas obras destes autores.
O presente trabalho pretende se alinhar a essas vertentes, contribuindo naquilo que
se refere anlise urbana formal, na compreenso dos aspectos subjetivos da organizao
espacial, da implantao de vias e prdios, de sinalizaes formais ou territoriais que promovem ou reforam preconceito, constrangimento, hostilidade, afastamento e indiferena, ainda que nos limites e ambigidades que regem nossa realidade social.
Embora o enfoque maior se situe no poder pblico, tal formulao no tem como
sujeito um ator social especfico, mas padres amadurecidos na aplicao ao longo do
tempo por setores do Estado na gesto da cidade, pela Academia que os legitima como
saber cientfico (urbanismo), e ainda por se tornam senso comum tanto no mbito
dos meios de comunicao como na esfera da poltica formal, entre outros. Trata-se,
mais precisamente, de uma subjetividade construda, que atravessa vrias esferas da vida social e assume formatos discursivos (geografia, arquitetura, urbanismo, comunicao etc.) e formais (dispositivos e tecnologias) variados, tornando obrigatrio o trabalho de desalienao.
O objeto de nossa observao o bairro da Mar, localizado na cidade do Rio de
Janeiro, em que se desenvolve uma pesquisa segundo o enfoque esboado. O texto a seguir consiste em concluses parciais colhidas a partir das primeiras observaes desta
realidade.

QUADRO CONCEITUAL
As sutilezas do controle e vigilncia foram expostas pela primeira vez por Foucault
(1986), a partir da explicitao do panptico proposto como arquitetura por Bentham,
abrindo a perspectiva da compreenso de sofisticados mecanismos de poder e controle dos
corpos, ocultos nas formas arquitetnicas, urbansticas e da gesto dos espaos. A partir
do quadro terico conceitual por ele exposto e de clssicos como Henri Lefebvre, diversos autores tm tentado desenvolver ferramentas que auxiliem sua aplicao aos estudos
analticos em arquitetura e urbanismo.
Destaca-se, em primeiro lugar, a marcante obra de Jane Jacobs (2000), em que a autora explicita a relao entre dispositivos arquitetnicos e urbansticos vis-a-vis a aspectos
como vigilncia, segurana e sociabilidade. Sua crtica mostra como espaos pblicos concebidos pelo pensamento modernista, que prometiam libertao, sociabilidade e conforto, resultaram, inmeras vezes, no inverso: em locais de constrangimento, medo e afugen54

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tamento das pessoas da vida pblica. Seu livro elenca dispositivos arquitetnicos e de organizao espacial presentes na nossa cidade, com influncia sobre sociabilidade versus segurana pblica. Carlos Nelson dos Santos (1985) fornece um exemplo ilustrativo de
aplicao das idias de Jacobs realidade de bairros pobres no Rio de Janeiro.
Nesse mesmo sentido destaca-se o trabalho de Mike Davis (1999) sobre a realidade
de Los Angeles, acompanhando Bill Hillier (1989), pioneiro na incluso do enfoque social no repertrio das ferramentas analticas do desenho urbano nos EUA. Nesse enfoque
so privilegiadas as relaes corpo-espao, qualificando espaos que condicionam comportamentos e acarretam conseqncias sociais, como inibio e medo. Nessa vertente, a
pesquisa se volta para as demarcaes e formataes que amparam e/ou constrangem os
indivduos na sua relao com o espao.
Acrescente-se obra de Davis as contribuies de Nan Ellin (1997), Sorkin (1992),
Flusty (1997) que, dentre outros, se dedicam a refletir sobre os significados de certas estruturas fsicourbansticas presentes em cidades americanas que tambm se verificam
nas brasileiras.
Nan Ellin observa trs tendncias contemporneas que implicam determinados
comportamentos e formas de organizao espacial, como reao ao medo caracterstico de
nossa atualidade: a retribalizao, o escapismo e a nostalgia. Geram formatos espaciais de
proteo e preveno ao de agentes externos e afastamento do estranho no tolerado2
que se traduzem espacialmente em dispositivos de encerramento ou enclausuramento,
como batiza Caldeira (2000).
Outra vertente provm de ferramentas consolidadas em estudos que visam o oposto, ou seja, a segurana residencial no mbito da formulao do chamado urbanismo defensivo, a partir da avaliao do desempenho de dispositivos espaciais no sentido do controle de reas residenciais contra a delinqncia e violncia. A literatura latino-americana
vem se destacando nesse tipo de abordagem, com a atuao de pesquisadores da Universidade do Chile (ver bibliografia). Evidentemente despertam grande interesse para instituies vinculadas segurana pblica, que apiam e promovem a conduo de pesquisas visando formas de reduo do controle policial atravs da adoo de dispositivos
espaciais panpticos.
Grande contribuio para estas idias o trabalho de Steven Flusty (1997). A partir
da observao da cidade de Los Angeles, o autor identificou cinco modalidades de formas, formatos e preceitos que servem como dispositivos da biopoltica, agindo como anteparos na conteno de pessoas, constrangimentos ao livre acesso, afastamento e invisibilizao de indesejados.3 Tais dispositivos agem, resumidamente, como obstculos ao
livre acesso: muros, paredes, diferenas de nvel, estacionamentos, recuos excessivos, guaritas, cancelas, grades e outros anteparos que dificultam a livre circulao de pessoas, obrigando paralisao, ao deslocamento e outros desestmulos ao acesso.
Peter Marcuse (1997) enfoca os muros como fronteiras, artefatos ou sinais que
atuam como divisor de dois campos: o de dentro e o de fora. A sinalizao de limites
entre estes dois campos se constitui como dimenso necessria experincia humana,
variando em grau de afastamento e forma conforme as relaes entre os dois lados. Marcuse questiona aquilo que separa, as razes que levam pessoas, comunidades e segmentos sociais a desenvolverem formas de demarcaes fisicamente tangveis e visveis
na cidade. Entender o cercamento muro e demarcaes variadas como divisa entre
campos em relao um caminho promissor para compreender a forma de que se
revestem.
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2 Grosso modo, correspondem velha tentativa de


proteo pela recriao de
ambientes conhecidos e
controlveis, anunciada por
Simmel no que se refere ao
sculo XIX, num retorno s
relaes do tipo Gemeinshaft. Segundo o autor, estas
formas correspondem a impulsos nostlgicos de busca
por uma liberdade muito
pouco definida, de recomposio do Paraso Perdido,
onde predominam as relaes simples e diretas, incluindo a reconciliao com
a natureza.

3 So eles: espaos furtivos (stealthy space); espaos escorregadios (slippery


space); espaos espinhosos (prickly space); espaos
nervosos (jittery space).

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SEIS MODOS DE LIDAR COM OS ESPAOS DA


POBREZA

4 Todas as citaes poticas foram retiradas desta


mesma cano Subrbio,
de autoria de Chico Buarque.

L no tem verdes-azuis, / no tem frescura, nem atrevimento /


L, no figura no mapa / No avesso da montanha labirinto /
contra-senha cara a tapa...4

A histria dos modos de lidar com as reas e populaes faveladas da cidade do Rio de
Janeiro ao longo do tempo pelas polticas pblicas pode ser esquematicamente resumida em
seis momentos. O primeiro seria definido pela espontaneidade da ocupao de certas reas
da cidade, que no interessem s elites, por populao sem condies de acesso moradia
pelas vias formais previstas. Assim, surgem na cidade formaes denominadas favelas.
Em um segundo momento, esta presena percebida como incmodo, e assim
incorporada ao discurso higienista que se construa naquela poca, que embasavam o urbanismo nascente. Os primeiros projetos urbanos, como h muito revelado, tinham, entre outros sentidos, a finalidade de varrer do mapa de localizaes centrais os estorvos
que nos remetiam quilo que no queramos ver. Como insistentemente repetido, a interveno de Pereira Passos, o desmonte dos morros do Castelo e do Senado, entre outros, representam claras ilustraes desta estratgia, que deu incio ao desenho centrolimpo versus periferia-pobre, uma das linhas de fora que agem sobre a matriz de
organizao territorial da cidade.
O terceiro momento inaugurou o incio de um novo modo de lidar com a habitao da pobreza, que perdura no futuro: prover a habitao, sempre em nmero aqum das
necessidades, construindo Casas Populares, Pavilhes, Conjuntos Habitacionais, atravs
da Igreja, de Sindicatos e Associaes de Funcionrios ou do Estado, direcionando a
transferncia de moradores de reas valorizadas para localizaes perifricas da cidade.
Sucede a este um quarto momento em que a erradicao de reas pobres de bairros
centrais foi claramente defendida e assumida como bandeira de uma ao moderna sobre o problema, cercada de justificativas e racionalidades, conquistando a simpatia das elites e setores de camadas mdias da populao. Com Lacerda, inaugurou-se este modo de
lidar com o assentamento da populao empobrecida da cidade, em um claro discurso
que vendia a preferncia da qualidade da vida privada a casa e a propriedade associada sua localizao na cidade. Os Conjuntos da Vila Kennedy e Vila Esperana consistiram em paradigmas de arquitetura para um discurso que permanece ao longo dos
anos. A ditadura militar segue este procedimento de limpeza das reas de elite da populao mais pobre, por meio da aquisio de moradias em Conjuntos Habitacionais construdos com recursos do BNH/SFH, transferindo a populao.
O quinto modo de lidar surgiu com a democratizao e a conseqente impossibilidade de continuar tratando corpos como objetos que so facilmente transferveis. Seu
paradigma foi o Projeto Rio situado na Mar, nossa rea de observao, que pretendeu ser
a tentativa de reviravolta nas polticas at ento praticadas pela ditadura, um tiro de misericrdia na inteno de retomar a simpatia das camadas menos favorecidas pelo desgastado governo militar. Consistiu na produo de moradias sobre aterramento de rea de
antigo manguezal, ocupado por palafitas, e seus antigos moradores foram reassentados no
prprio local, em bairro batizado por Vila do Joo, realizao de Joo de Figueiredo. E assim teve incio a poltica de urbanizao de favelas, logo depois reafirmada com a consolidao da democracia no pas, e foi somente aps a promulgao da Constituio de
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1988 que assumiu uma verso programtica mais consistente, com a implantao do modelo Programa Favela-Bairro e os Programas Habitacionais conduzidos pelo governo de
Luiza Erundina em So Paulo.
No caso focado na cidade do Rio de Janeiro, mesmo com todas as crticas que possam ser levantadas, os Programas Favela-Bairro, no mnimo, foraram o reconhecimento
destas reas como partes integrantes da cidade, colocando-as em evidncia nos estudos e
pesquisas que embasaram projetos de interveno. Enfatizaram ainda o enfoque sobre o
espao pblico, que assume agora importncia principal para prover a melhoria da qualidade de vida, palavra de ordem que se evidencia durante os anos 1980 e situa os espaos da vida cotidiana em igualdade de importncia com aqueles antes vinculados exclusivamente esfera do trabalho. Como demonstram vrios autores (Benetti, 2004), de um
modo geral, a ao do Favela-Bairro trouxe benefcios para as populaes destas reas,
melhorando consideravelmente as condies sanitrias e ambientais e a qualidade do espao pblico.
A Constituio Federal de 88 (com os acrscimos do Estatuto da Cidade), mesmo
que timidamente, no contexto de uma correlao de foras bastante desfavorvel na Assemblia Constituinte, instaura como preocupao a regularizao fundiria, prevendo
em um de seus dois nicos artigos voltados questo urbana o instituto do usucapio urbano. Durante as dcadas seguintes, surgem novos dispositivos a partir de necessidades
que emergem de programas de regularizao fundiria.
Como amplamente reconhecido, esses novos acontecimentos resultaram de fato em
melhoria das condies fsico-urbansticas das reas carentes das grandes cidades do pas,
e enquanto eram implementadas, outras tantas, em grande velocidade, continuavam a
brotar espontaneamente, j que as razes de seu surgimento a carncia de recursos para consumir moradia urbanizada oferecida pelo mercado e a ausncia de polticas pblicas especficas para prover a moradia do setor informal permaneceram inalteradas ou
mesmo agravadas em perodo posterior. Contriburam ainda para reafirmar o direito de
suas populaes permanecerem em seus assentamentos de origem.
Vivemos, ento, uma dupla tendncia, que pode ser assim expressa: de um lado, melhoria nos tradicionais bolses de pobreza localizados em regies mais prximas s reas
centrais da cidade, e de outro, novos bolses de pobreza que surgem cotidianamente em
reas distantes da visibilidade da populao de opinio. Em outras palavras: poltica recuperadora de reas faveladas mais prximas e esquecimento daquelas mais distantes, insistindo na antiga equao de preparar o centro-elite e lanar o problema da pobreza para longe dos olhos da populao de opinio. Os projetos urbanos e intervenes diversas
em reas carentes encerram o dilema da seleo natural, muito cmoda para esta frmula: o lugar melhora e, quem pode, fica, quem no pode, se distancia procurando
abrigo em periferias cada vez mais distantes.
E j se delineia o que sucede esse movimento: a favela resvala para o asfalto, e incorporada como bairro da cidade. Isso pressupe um trabalho de reconhecimento das diferenas locais, da instituio de normas reguladoras e da proviso de infra-estruturas e
equipamentos que reduzem as diferenas com o lado de fora. Os sinais deste novo momento podem ser reconhecidos nas perturbaes que as aes normatizadoras das favelas tm provocado entre tcnicos da Prefeitura e membros da Academia. Que leis sero
estas, que ameaam colocar em questo a pertinncia dos dispositivos das leis oficiais,
provando que possvel subsistir e em alguns casos at mesmo de forma vantajosa
fora dos parmetros tradicionais recomendados? O debate em torno aos novos parmeR . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 9 , N . 1 / M A I O 2 0 0 7

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5 O escritor Paulo Lins um


bom exemplo.

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tros seria capaz de provocar desestabilizaes, a ponto de roubar a legitimidade e o poder das normas vigentes?
Sinalizaes manifestam-se tambm no campo da cultura, com o tom da radicalidade do momento: intelectuais nascidos e criados em bolses de pobreza reivindicam para si a exclusividade da palavra sobre sua realidade, negando publicamente qualquer entendimento de outra natureza que no seja o que remete noo de genunos
favelados.5 Outro exemplo se origina na Mar, nossa rea de observao, onde foi realizado um Censo Demogrfico alternativo, inteiramente conduzido pelo CEASMCentro
de Estudos e Aes Solidrias da Mar, como resposta desconfiana em relao apurao de dados levantados pelo IBGE, por ocasio do Censo Demogrfico de 2000. O
CEASM se apresenta como uma ONG fundada por um grupo de moradores que cresceram e/ou moraram em alguma das comunidades da Mar, e tem como caracterstica
particular de seus fundadores (...) o fato de, em sua totalidade, terem atingido a universidade e possurem uma longa histria de envolvimento com movimentos coletivos locais. (CEASM, 2003, p.8)
Em que pese a necessria associao da favela com o crime, caber em um horizonte prximo operar a abertura dessas reas ao bairro, o que implicar em desfazer preconceitos, dasatar ns e redefinir seus papis, considerando-as como partes integrantes da cidade. Abrir a favela o desafio de que forma, em que horizonte temporal e frente a
quais demandas espaciais, o futuro dir.
Parece dispensvel mencionar que, ao mesmo tempo em que os movimentos de mescla da favela com a cidade se ampliam, as duas realidades de parte a parte reagem, ambas
com ambigidades. A populao do asfalto, acuada e forada a conviver com proximidades consideradas incmodas, constri subjetividades baseadas em medo e preconceito,
possantes o suficiente para justificar intervenes coercitivas violentas, ainda que de modo abstrato manifeste alguma solidariedade com a saga de seus moradores. A populao
da favela, se por um lado adere ao senso comum das camadas mdias reagindo com baixa auto-estima em forma de desapego moradia e ao lugar, de outro, magoada com a indiferena e responsabilizao por tudo que h de desfavorvel na cidade desde o dilemtico problema de periculosidade e segurana at a degradao ambiental que causa ,
devolve estes sentimentos de desafeto com desprezo e violncia. H tambm os mais conscientes, que no s reconhecem no seu modo de vida algo de criativo, como celebram-no
em forma de cultura e arte. E outros mais que acabam desnudando o preconceito e desconstruindo o discurso que ampara todo tipo de interveno violenta, que termina por
punir os j sacrificados moradores.

UM POUCO SOBRE A MAR


Casas sem cor / ruas de p, cidade / Que no se pinta / que sem vaidade...

6 Sobre o tema, trs trabalhos so de obrigatria meno: Silva (1984); Llian


Fessler Vaz; Silva (2003). O
site do CEASM contm importantes indicaes sobre o
assunto (www.ceasm.org.br).

Sobre a histria do assentamento denominado Mar h j algum conhecimento acumulado.6 Reunindo uma populao de 132.176 pessoas no ano 2000, a Mar considerada a maior rea favelada do Rio de Janeiro, superando o Complexo do Alemo (65.637) e
a Rocinha (56.313), e composta por 16 localidades, to diversas entre si como quaisquer
outras que conformam tradicionais bairros da cidade, como Copacabana ou Tijuca de
modo que represent-las como um tecido homogneo e uniforme pode significar um gran58

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de reducionismo. Basta mencionar que destas 16 localidades, nove resultam de programas


habitacionais implantados nos diversos momentos referidos no item anterior,7 abrigando tipologias arquitetnicas variadas conforme o gosto cultivado no momento da implantao.
A figura 1 permite visualizar algumas das comunidades que formam a Mar. O ncleo original era formado por seis comunidades (Morro do Timbau, Parque Unio, Baixa
do Sapateiro, Rubens Vaz, Nova Holanda e Parque Mar), sendo a mais antiga localidade
o Timbau (1940), uma pequena elevao no meio de uma grande plancie, que poca
conformava um manguezal. Pouco a pouco a ocupao foi descendo o morro, formando
as localidades de Baixa do Sapateiro (1947) e Parque Mar (1953). O Timbau, o Parque
Unio e o Rubens Vaz so as mais consolidadas localidades da Mar.
A ocupao do Parque Unio e Major Rubens Vaz obedeceu outra lgica: resultou
do impacto de implantao da Avenida Brasil, inaugurada em 1946. A figura 1 permite
observar que este o nico ponto de contato da rea da favela com a rede viria principal da regio, em que ela toca (e tocada) pelo fluxo da cidade, tangenciada pela Avenida Brasil, um de seus limites. Os demais limites so o viaduto Marechal Trompowski,
bifurcao da Avenida Brasil em direo s ilhas do Fundo e do Governador, a Linha
Vermelha e o Canal do Cunha. O bairro atravessado pela Linha Amarela, que o divide
em duas parcelas claramente distintas diferenciao acentuada pelo fato de uma destas
fatias ter resultado do j mencionado Projeto Rio. (p.6)
A partir do ponto inicial do Timbau, a ocupao expandiu-se ao longo do miolo, seguindo a lgica de ocupao de espaos vazios dos fundos de lotes das edificaes fabris e
institucionais ao longo da Avenida Brasil importante via que, na poca da ocupao, estruturava um poderoso parque industrial, concentrando razovel oferta de trabalho. O
adensamento ocorreu nestes fundos de lotes, e as edificaes existentes que faceavam a
Avenida Brasil protegiam ao mesmo tempo que evitavam a ela o acesso direto da favela. Assim, como se v na figura 1, a alternativa possvel foi o assentamento virar-se em
direo ao litoral, no sentido Ilha do Fundo, para onde espraiou-se, ocupando a faixa litornea imediata com inmeras palafitas retiradas nos anos 1970 e 80.

Figura 1 Cidade do Rio de Janeiro XXXa. Regio Administrativa Mar


Vale lembrar que a Ilha do Fundo surgiu na dcada de 1930 para abrigar a futura
Cidade Universitria, originada do aterramento de nove ilhotas ocupadas por populao
de pescadores e onde funcionavam pequenos estaleiros desalojados para ceder lugar ao
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7 A Nova Holanda a mais


antiga, data de 1962 e foi
implantada para receber populao originada de programas de erradicao de
favelas; em fins dos anos
70, o Projeto Rio aterrou toda a rea da Mar na fatia
direita da Linha vermelha.
Datam desta poca, mais
precisamente do ano de
1982, a Vila do Joo e a Vila esperana, conforme
mencionado pg TAL; O
Conjunto Pinheiro (Vila Pinheiro, Novo Pinheiro e Conjunto Pinheiro) completou a
ocupao da rea aterrada,
na altura do ano de 1989;
mais recentes so os conjuntos Bento Ribeiro Dantas
(1992) e Nova Mar (1996),
contemporneos do Programa Favela-Bairro. Ver mapa
anexo com as configuraes destes conjuntos.

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aterro. O aterramento provocou uma grande alterao ambiental pouco percebida naquele momento, em que obras do gnero eram muito freqentes e bem recebidas na cidade.
O impacto do desaparecimento dos caminhos entre-ilhas repercutiu, entre outros aspectos, no regime de circulao das guas, criando um paredo em lugar da permeabilidade
que antes existia, provocando srias conseqncias para a poluio do Canal do Cunha.
A ocupao das margens deste canal por palafitas decerto agravou a situao ambiental,
mas no foi o nico evento responsvel pela atual situao de degradao, atribuda unicamente ocupao predatria da Mar e adjacncias.
Na altura dos anos 1990, no mbito da Conferncia Rio-92, outra deciso governamental foi de grande importncia para o local: a implantao da Linha Vermelha, concebida como via expressa e de apoio dinmica de circulao de mais alto grau da cidade.
o corredor virio cuja funo conduzir fluxos do Aeroporto do Galeo ao Centro, formados dentre outros segmentos, pelo turismo e pelos negcios. Procurando manter o fluxo ininterrupto foi implantada de modo a garantir a menor interferncia possvel da cidade real , esta via, em toda sua extenso, teve a implantao descolada do tecido
existente por diferena de nvel, principalmente nas cercanias de favelas.
Para permitir esta implantao, foi efetuado novo aterro, desta vez na margem litornea frontal Ilha do Fundo, proporcionando um confortvel afastamento das edificaes lindeiras. Embora a Linha Vermelha atravesse grande trecho da Mar (ver Figura
1), a partir desta via no possvel acessar diretamente nenhuma das localidades que
conformam o bairro. A relao entre ambas resume-se, reciprocamente, aparncia de
uma paisagem remota.
O ltimo fato urbano ocorrido de importncia para o bairro foi a implantao da
Linha Amarela, aproveitando a antiga ponte que fazia a ligao do Fundo ao continente. Enquanto a Linha Vermelha conduz ao centro da cidade, desenhando um trajeto que
atravessa no mximo bairros de periferia imediata ao centro (como So Cristvo), a Linha Amarela tem como fim a Barra da Tijuca, e se derrama por vrios bairros suburbanos
da cidade. Nada mais coerente que, dentre os trs corredores virios que servem comunidade, justamente este oferea maior permeabilidade aos moradores da Mar. Assim,
de leito pr-existente implantao desta via, a Linha Amarela no se destaca das reas
lindeiras por diferena de nvel, e nem a colocao de grades para conter a populao, fez
com que ela deixasse de circular ao longo da via e de atravess-la intensamente. H entre
as grades alguns pontos de contato que permitem o acesso, como tambm duas passarelas que conectam as localidades situadas nas margens opostas. Assim, mesmo contragosto das autoridades do setor virio, a Linha Amarela muito movimentada no segmento
em que atravessa a Mar movimento bem diferente do que se v na Linha Vermelha.
Um ltimo aspecto de necessria meno: a proximidade com o Aeroporto Antonio Carlos Jobim e com a Cidade Universitria. A Academia no apenas significa bero
do saber e conhecimento para seus moradores, dos quais 20% foram considerados analfabetos no ltimo Censo, como tambm um modelo de ocupao urbana racional e desejado, baseado em uma ordem superior regida pelo mais alto grau de conhecimento. As
arquiteturas do Fundo encontram-se registradas no iderio da populao da Mar, acentuando sua condio de contrrio, ou de caos. A considerao de seus moradores sobre
os usurios da Cidade Universitria oscilam entre um respeito incontestvel, que os dota de poder para afirmaes e intervenes categricas, e a condio de provedor, seja na
disponibilizao de seus amplos e vazios espaos como rea de lazer da populao, seja
como potencial de pagamento a servios que possam ser prestados. Seja como for, os mo60

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radores da Mar so demasiadamente afetados por esta proximidade, manifestando reverncia e retribuio afetuosa quando so beneficirios de professores, alunos e funcionrios da UFRJ.
Essas proximidades contrastantes contriburam para olhar a Mar como massa informe e homognea, vista pelos meios de comunicao e variados segmentos sociais cariocas
como um espao globalmente miservel, violento e destitudo de condies mnimas de
vida. (Silva, 2004, p.22)

MAR: DIFERENCIAO E COMPLEXIDADE


L no tem claro-escuro / A luz dura / A chapa quente /
Que futuro tem / Aquela gente toda...

Antes de 1980, a Mar no figurava nos mapas da cidade. A partir de ento, quando a democracia se imps mais plenamente e o nmero de moradores tornou-se expressivo, transformou-se no Complexo da Mar,8 denominao pejorativa e detestada pelos moradores. Em fins dos anos 1980, a Mar tornou-se a XXX Regio Administrativa do
Municpio, fato significativo para o reconhecimento deste territrio como componente
da estrutura administrativa da cidade e para admiti-lo como parte integrante da cidade.
Esta nova XXX RA acrescentou as localidades de Marclio Dias, Roquete Pinto e Praia de
Ramos, criadas na mesma poca do ncleo original da Mar, situadas do lado oposto da
Marechal Trompowski ao territrio original (ver Figura 1), conferindo, assim, outros pertencimentos ao novo territrio.
Percorrendo as ruas da Mar possvel perceber claramente diferenas de diversas ordens. Como reconhece Silva (2004, p.21), mesmo entre as seis localidades que formam o
ncleo inicial, embora fronteirias, h caractersticas sociais, econmicas, geogrficas e
histricas heterogneas. curioso observar que as localidades so claramente delimitadas, e suas populaes conhecem com clareza os limites. Especialmente o Parque Unio e
o Major Rubens Vaz que, embora vizinhos, so nitidamente separados e destacam-se do
restante da Mar pela boa qualidade ambiental, assim como o Timbau no outro extremo,
o mais antigo e consolidado.
As diferenas mais marcantes ficam por conta da presena de nove conjuntos surgidos de programas habitacionais em pocas diferentes, reunindo populao de origens
diversas. A Vila do Joo e o Conjunto Pinheiros, por exemplo, criados nos anos 197080, acolheram moradores do prprio lugar, transferidos das palafitas. Os conjuntos
Bento Ribeiro Dantas, Nova Mar e Salsa e Merengue, datados j da dcada de 1990,
receberam pessoas transferidas de habitaes em reas de risco da cidade. Estes no se
distinguem apenas pelas arquiteturas marcantes, mas tambm pela histria da ocupao,
as origens e mediaes de acesso, de um lado definidas por decises vinculadas a rgos
governamentais responsveis, e por outro, o ingresso atravs de contato com parentes e
antigos amigos moradores da regio, como se deu em quase 100% dos casos relatados
por moradores.
A esmagadora maioria da populao que ocupou espontaneamente a Mar veio do
Nordeste brasileiro,9 e assistiu a chegada de contingentes de populao removida de vrias partes da cidade pelos Programas Habitacionais de erradicao de Favelas. Foi inevitvel o estranhamento, que gerou rivalidades entre bairros que perduram at hoje.10
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8 Denominar uma localidade


de Complexo acarreta uma
carga de significaes. Adota-se na cidade essa nomenclatura ainda para designar
os complexos carcerrios:
o Complexo Nelson Hungria,
o Complexo Frei Caneca, entre outros, sendo quase impossvel evitar a vinculao
de um ao outro. Alm disso,
o termo refora a idia de
que no se trata de uma unidade territorial, mas de um
lugar nico, onde todos que
ali se encontram guardam a
nefasta afinidade de serem
favelados (complexados), reforando preconceitos latentes no nosso senso comum.

9 Nos fins de semana, a


praa do Parque Unio abriga o segundo maior Forr
da cidade, perdendo apenas
para o tradicional, que acontece no Campo de So Cristvo.
10 Como a que h entre o
Major Rubens Vaz e a Nova
Holanda sendo a primeira
formada por nordestinos
brancos, e a ltima por populao predominantemente
afrodescendente que se
estranham, supostamente,
pelas diferenas tnicas.

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Em trabalho da Prefeitura realizado sobre dados do Censo de 2000, a Mar ocupou


a 11- posio no IQV dentre os bairros da cidade. Segundo relato de Silva (2004, p.19),
no plano das instituies formais, a Mar no conta com centros culturais, cinemas, teatros ou qualquer tipo de espao permanente para manifestao e produes culturais.
Outra diferenciao ocorre com relao titularidade da terra. Os moradores de residncias originadas de programas habitacionais possuem ttulo de propriedade, assim
como moradores de reas mais consolidadas do Timbau, Parque Unio e Parque Major
Rubens Vaz, que conquistaram seus ttulos. Enquanto moradores mais recentes destas
mesmas localidades ainda no possuem qualquer documento de posse embora isto parea no significar para eles o principal problema.
A prpria existncia de 16 reas com nomes diferenciados e as relaes de pertencimento que seus moradores demonstram j denotam que o grau de complexidade e
autonomia grande. Elas se estruturam em torno a Associaes de Moradores com lideranas prprias e guardando razovel autonomia entre si. Estas Associaes de Moradores convergem para o Centro de Estudos de Aes Solidrias da MarCEASM que, no
sem dificuldades, tenta unificar as lutas, apontando caminhos comuns para as diversas
realidades.
O Parque Unio separado do Parque Major Rubens Vaz por um canal. Alm da
Avenida Brasil, h apenas um ponto de contato entre ambas, a Ponte da Amizade, e
conforme o nome insinua, pode ter sido motivo de desavena em momento anterior. Para quem freqenta o bairro, fica claro o pertencimento dos moradores a uma ou outra localidade. Administradas por lideranas bastante combativas e comprometidas com o lugar, impossvel pertencer a ambas simultaneamente, ou derrubar a fronteira amigvel
entre elas.
As bandeiras de luta de cada comunidade so muito especficas e no servem para
as demais. Uma das principais reivindicaes do Parque Unio, por exemplo, a implantao de um Posto de Sade embora haja um Posto em funcionamento no vizinho Parque Major Rubens Vaz, mas que serve prioritariamente a seus moradores, deixando a populao do Parque Unio sem a preferncia. O critrio de territorializao de unidades do
SUS baseia-se apenas na distncia territorial, e o Posto do Parque Unio sempre negado,
a ponto de representar, hoje, uma das maiores reivindicaes do local.
Estes so apenas alguns exemplos das fortes diferenciaes internas existentes na Mar. medida em que nos aprofundamos nas especificidades deste lugar, revelam-se mais
e mais contrastes.

PROXIMIDADE E AFASTAMENTO
Perdida em ti eu ando em volta / pau, pedra, fim de linha, lama, fogo, foda...

Passantes da Linha Vermelha estranham a relao de distanciamento entre lugares


na Mar e espaos formais dos bairros vizinhos externos. O exemplo da Praa do Valo, na Nova Holanda, ilustra esse distanciamento. Desta praa, avista-se com nitidez a
Linha Vermelha ou as edificaes situadas na Ilha do Fundo, com a ntida impresso
(verdadeira) que esta Linha Vermelha encontra-se a mais ou menos a duas quadras de
distncia e pode ser vencida facilmente a p. possvel avistar os automveis passando
em alta velocidade, e reconhecer com facilidade marcas e cores. Entretanto, a experin62

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cia de estar na Praa do Valo e desejar ir para o Fundo mostra o condicionamento da


noo de distncia a fatores subjetivos: os obstculos e impedimentos dispostos nos espaos entre estes dois lugares impedem o acesso Linha Vermelha / Ilha do Fundo e estendem a distncia real de cerca de duas quadras a vinte minutos de percurso por automvel! Alm disso, neste segundo percurso, as voltas e contra-voltas do trajeto afetam de
tal maneira a sensao sensorial da relao corpo-espao, que se perde de vista os pontos
de referncia do deslocamento. A discrepncia entre o percurso potencial a p e o percurso real obrigatrio por veculo mostra o quanto o mundo fsico encontra-se banhado
em razes subjetivas, subordinando o regime de proximidades a fatores situados na dimenso simblica.
Outros afastamentos podem ser evidenciados na Mar. s margens da Linha Vermelha, por exemplo, no longo segmento em que o nvel dela aproxima-se daquele das reas
lindeiras Mar, a incmoda proximidade afastada pela ocupao por equipamentos de
uso coletivo, de acesso limitado (como o CIEP, o Posto Policial e a Igreja) ou a Vila Olmpica da Mar, que nitidamente d as costas para a Linha Vermelha. Em outros trechos
da Vila Olmpica, em que a permeabilidade acentuada pela coincidncia de nvel, uma
grande rea desocupada situada entre as quadras e a Linha Vermelha instaura um longo
afastamento, desestimulando a caminhada, ao mesmo tempo em que hiper-expe o
aventureiro que pretende a travessia.
Onde no h outro recurso, a impossibilidade de transposio garantida por grades situadas ao longo do ponto de encontro da via com a ocupao. No trecho em que o
Parque Unio divisa esta Linha Vermelha, a situao mais gritante: as casas coladas s
grades no grande segmento onde o toque mais intenso podem ser claramente avistadas
por quem passa por essa via, porm, existe do lado de dentro, por detrs da grade, um
arruamento de acesso restrito aos moradores do Parque Unio, que divide a circulao em
circuitos separados dentro e fora. Isso ocorre com freqncia na Mar: ao longo de quase todas as vias correm ruas paralelas alternativas do lado interno, para impedir tecnicamente o trfego local nas vias arteriais (Vermelha e Amarela), e que tambm funcionam
como importantes barreiras, acentuando o confinamento e desligamento dos bairros articulao urbana mais geral.
A ao desse conjunto de dispositivos, que no discurso visa proteger a regio, resulta no seu encarceramento, distanciamento, conteno, impedimento para a liberdade de
ir e vir, confinamento. A uma s palavra, pretende promover a invisibilidade da rea para quem a avista do exterior.

CERCAMENTO
Desbanca a outra que abusa / de ser to maravilhosa...

O cercamento faz parte do imaginrio local neste bairro que experimenta um elevado grau de violncia e em que o policiamento e o sistema carcerrio comparecem nas conversas cotidianas. O prprio bairro, como vimos, desde sempre esteve encerrado, para
que no chegue a resvalar sobre a cidade. Este encerramento forado por limites naturais (Canal do Cunha, canal entre localidades como o Parque Unio e o Major Rubens
Vaz, entre outros) ou artificiais, como as obras de engenharia: Avenida Marechal Trompowski, Linhas Amarela e Vermelha e Avenida Brasil.
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Na Linha Amarela, os acessos restringem-se a alguns pontos definidos por estrangulamentos; pequenas entradas permitem acesso para as j citadas vias secundrias de
uso local, que seguem em paralelo a esta e servem estritamente populao moradora
das localidades da Mar. Os acessos pela Avenida Brasil guardam a mesma marca de estrangulamento: consistem em poucas ruas perpendiculares esta Via, onde, ao fundo,
no fim da rua, abre-se a possibilidade de atravessar para a Mar. Aqui, em especial, temse a impresso de labirinto, metfora muito usual para descrever o espao da favela.
Estranhamente, o cercamento aparece no sentido inverso, como proposta de moradores do Parque Unio. No trecho que toca diretamente a Avenida Brasil h uma rea
remanescente de antiga fbrica desativada, ocupada recentemente pela populao. A
rea, conhecida no local como dos sem-terra, consiste na ltima ocupao desta localidade, estendendo-se pelas ruas perpendiculares Avenida Brigadeiro Trompowski, que
bifurca a Avenida Brasil em direo Ilha do Governador e Ilha do Fundo. Moradores das imediaes desta avenida reivindicaram Associao de Moradores obras para colocao de portais de entrada, com a instalao de portes para controle do acesso,
incluindo melhorias na aparncia do local: gradeamento, pintura, arrumao, conserto
do piso etc. Fato curioso, j que este o trecho de maior contato entre a Mar e a cidade, onde a interao das edificaes com a rua encontram-se dentro dos padres da
cidade formal, o que nos leva a questionar as razes dessa preocupao, enquanto tantas
outras dificuldades esto em jogo. O presidente da Associao de Moradores supe que
seus moradores pretendem com isso dar uma melhor aparncia a quem passa na rua e
avista o bairro.
Os moradores da Mar, como os moradores das favelas da cidade, sofrem o constrangimento de serem responsabilizados pelas condies que se verificam nesses locais, e
culpabilizados pela prpria situao de insalubridade e desconforto. O quadro pintado
pelo senso comum modelado conforme o forjado em padres muito inferiores ao que
a realidade mostra.
Incompreensivelmente, tambm a Praa do Valo na Nova Holanda cercada por
grade. Sua configurao nasceu de um projeto desenhado por um rgo do Estado competente no assunto. Pelo projeto original, o acesso a esta, que uma das raras reas dotadas de mobilirio de lazer e recreao, e que possui vrios prdios significativos em suas
cercanias como a creche, a casa das rendeiras, a Associao de Moradores e o CEASM ,
se daria por meio de trs portes, devidamente destrudos pelos usurios, que circulam livremente pelos estreitos caminhos.
H ainda um ltimo cercamento de obrigatria meno: o Parque Municipal Ecolgico da Mar, situado na Vila Pinheiro. Como j referido, a Vila do Pinheiro nasceu de
um programa governamental includo no Projeto Rio, que previu a preservao da vegetao da antiga Ilha do Pinheiro pela criao de uma rea de lazer nos moldes dos manuais de urbanismo. No se entendem as razes do gradeamento dela, que consiste em
um dos nicos espaos livres e verdes disponveis populao do bairro. Talvez tenha
sido includo para impor disciplina ou controle do uso, evitar uso predatrio e violncia.
Porm, como tambm percebeu Jacques (2002), o local parece no ser ocupado por ningum, j que o excesso de zelo resvalou para inibio do uso do lugar. Em uma populao que tem presente a imagem da grade como aprisionamento, talvez o efeito desta sobre o imaginrio seja o constrangimento em vez de disciplina.

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CONCLUSES
Faz ouvir os acordes do choro-cano / Traz as cabrochas e a roda de samba /
Dana o teu funk, rock, forr, pagode, reggae / Teu hip-hop, fala na lngua do rap /
Fala no p, d uma idia / Naquela que te sombreia...

Nosso enfoque sobre a realidade da Mar procurou enfatizar os dispositivos encontrados nesse assentamento, supostamente introduzidos no contexto dos diversos projetos
governamentais implantados na regio, para lidar com a fixao de uma rea de baixa renda, considerando a permanncia de sua populao no local e a grande transformao da
realidade espacial nos entornos. Foram privilegiadas as estratgias espaciais e arquitetnicas coletivamente produzidas, tanto no mbito do Estado, da Academia ou no campo disciplinar do urbanismo, e que se desenvolvem ao longo dos anos, sem descurar das aes
reativas da populao, em adaptao a novos papis adquiridos por determinadas reas
que se tornam estratgicas para a cidade.
O caso examinado ilustra, a nosso ver, tendncias dos atuais modos de lidar com os
bolses de pobreza inseridos na malha urbana, considerando a perspectiva de sua efetiva
permanncia nos locais de origem. No caso da Mar, trata-se de uma localizao na cidade com o destino marcado pela determinao governamental: sobre a singular ordem natural, decises de peso foram sendo gradativamente tomadas, como a localizao da Cidade Universitria ou a instalao do Aeroporto Internacional em local previamente
destinado concentrao industrial da cidade. Suas racionalidades tiveram que conviver
com movimentos da cidade espontnea: o assentamento da Mar, do Alemo, Manguinhos e outros existentes nas imediaes, que nasceram nos interstcios, no negativo do
retrato da ordem, gerando, assim, fortes contradies, com as quais a gesto urbana teve
que lidar durante esse tempo.
Em face da condio inevitvel de permanncia da favela, surge como soluo tirar
proveito da vocao expositiva adquirida pela rea aps as localizaes referidas. Assim,
passa a sediar o mais importante projeto habitacional da poca, mantendo o carter carto-postal do local, no que se refere ao governamental exemplar, de provimento da
moradia popular. Essa interveno engrossa numericamente a populao da Mar, no
mesmo grau em que agrava a situao social, reforando o papel de depositrio de populaes originadas dos mais variados pontos da cidade.
Por redefinies da prpria cidade, essa localizao singular e estratgica no cessa de
passar por reformulaes, agravando as contradies. A nfase na articulao e acelerao
da circulao na cidade, em local prximo ao terminal aerovirio, apropria a regio definitivamente a partir dos anos 1990 lgica fortemente rodoviarista, com a implementao de mega-planos que concretizem ideais h muito adormecidos por carncia de recursos e prioridade. Estes projetos que se viabilizam nas brechas abertas por negociaes
polticas de carter momentneo, to grandiosos quanto urgentes na sua execuo, deixam pouca possibilidade de questionar as transformaes ocorridas entre o tempo de sua
formulao (as Linhas Coloridas foram concebidas no Plano Doxiades) e o momento da
execuo. As Linhas Vermelha e Amarela, com toda carga simblica que carregavam, eram
certamente incompatveis com a proximidade a zonas de moradia de baixa renda, implicando medidas de readequao.
A idia central defendida neste texto a de que o conjunto de intervenes governamentais modificadoras decises de alocao de usos e atividades especiais, programas
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de melhoria habitacional e urbana, decises virias, entre outras , quase sempre veiculadas pela racionalidade de planos e projetos urbanos, incluem desde sempre, de modo no
declarado, uma srie de mecanismos destinados a manter as populaes empobrecidas sob
vigilncia, impedindo-as, de algum modo, de estragar a brincadeira.
Julgamos que o texto tenha tornado claros os objetivos imediatos destas intervenes. Destinam-se a manter a favela sob controle, na convivncia de vizinhanas estratgicas, e os formatos adotados, percebidos at o momento na Mar, so fartamente encontrados em outras rea da cidade: o emuralhamento como tentativa de confinamento;
limitao do movimento de seus moradores; restrio ao crescimento da rea; o isolamento de acessos virios por meio de afastamento (como no caso da Linha Vermelha) ou
quando este se torna impossvel, gradeamento (Linha Vermelha e Linha Amarela); vedao do acesso pela situao de quadras com edificaes que servem a fins industriais ou
governamentais. Foram depositados aos poucos no domnio microfsico, em doses homeopticas, de modo que cada nova interveno mais abrangente carregava consigo dispositivos que iam ajeitando o espao a essa lgica.
Com isso, os objetivos eram mltiplos. Primeiramente, conter os corpos no interior
do assentamento, cercando, restringindo sua permeabilidade com o lado de fora. Depois,
banir sua imprevisibilidade, que tanto assusta o universo da razo, monitorando atos indesejveis dos moradores, atrasando e dificultando seus movimentos, e desestimulando,
assim, a intensificao do trnsito dentro-fora da favela. No limite, visam imobilizar os
corpos e, nessa impossibilidade, monitorar seus movimentos, vigiando cada passo a partir do momento em que a fronteira ultrapassada.
Tentam invisibilizar a realidade da favela, escondendo a feira e o atraso, demonstrativos, entre outras coisas, daquilo que no se quer ver, a difcil situao do pas e a incompetncia em administrar solues. E, como alternativa, inserir esses assentamentos na
paisagem como imagem remota e esttica, uma espcie de pintura, separada da cena urbana vivida.
Modos semelhantes de lidar com bolses de pobreza aparecem a olhos vistos no Rio
de Janeiro: o estabelecimento de ecolimites, o estrangulamento de acessos, a farta utilizao de dispositivos inibidores como desnveis acentuados, grades, longas reas desconectadas de vias e outros empecilhos encontram-se fortemente presentes em reas vizinhas a assentamentos de baixa renda, constrangendo moradores ao confinamento.
Aparecem com recorrncia no discurso governamental, mas tambm naquele que vem
da Academia, embasando modos de interveno e projetos, em sinal do quanto j se encontram naturalizados.
Confinamento, cercamento, estrangulamento de acessos e vigilncia nos fazem recordar outro modelo urbanstico muito praticado na nossa cidade e pas atualmente: os
condomnios de camadas altas e mdias que se reproduzem rapidamente na cidade. Tambm estes so cercados; sua populao est, em certo sentido, confinada e mantida sob
permanente vigilncia, sendo que a ameaa principal no recai sobre seus moradores, mas
na invaso pelos de fora. Tambm aqui a invisibilidade perseguida, mas no sentido inverso: a paisagem externa que no se deseja ver.
Cabe ento questionar: essas aproximaes sero simples coincidncias ou ser que
possuem, de fato, substncias prximas? Arriscamos reconhecer que no centro da questo est o medo, o medo propriamente urbano, a desconfiana do outro, aquele que se
origina do choque no espao pblico, entre populaes com acentuada iniqidade social, que parece encontrar-se no limite: a impossvel Repblica dando lugar ao apartheid.
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O condomnio um modelo urbanstico que se origina em fins do sculo XIX, e que


foi aperfeioado no decorrer do sculo XX para variadas situaes e adaptado a diferentes
realidades, com grande oportunidade de teste. Seu repertrio de componentes (muros, grades, guaritas, etc.) foi intensamente aprimorado, adquirindo alto grau de eficincia e autonomia, passando a incorporar outros modelos e modos de interveno. Como vimos, esto presentes tanto nos condomnios que se espraiam por toda a cidade como nas
intervenes propostas para favelas em reas centrais e Projetos Urbanos nas cercanias de
reas faveladas.
Por ltimo, cabe reafirmar que esta ordem atua no reforo de preconceitos e estigmatizao da populao, substituindo a real melhoria do local e da situao em que se encontram seus moradores, o que no exigiria o aperfeiomento de tantos dispositivos estratgicos. Especialmente neste momento de grande agitao so freqentes as aes do
crime organizado que tentam inverter esta ordem e vo para as pistas da Linha Vermelha, tornando visvel sua presena para aqueles que no desejam v-los. Vm cobrar, da
maneira mais contundente, a equivocada presena do poder pblico e o seu reconhecimento como cidados com iguais direitos e oportunidades.

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
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Maria Julieta Nunes de


Souza professora da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da UFRJ e coordenadora do Escritrio Pblico
de Arquitetura e Urbanismo
FAU/ NIAC/UFRJ.
E-mail: mariajulieta@globo.
com
Artigo recebido em maio de
2007 e aprovado para publicao em julho de 2007.

A P O N T A M E N T O S

S O B R E

M A R

SORKIN, M. (Ed.) Variations on a theme park. The New American City and the End of
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VALLADARES, L. P. Passa-se uma casa: anlise do programa de remoo de favelas do Rio
de Janeiro. Rio de Janeiro: Zahar, 1978.

A B S T R A C T In picture marked for the end of politics of eradication of slums and


the permanence of inhabitants in low rate areas placed very close to desired urban areas of big
cities in the country, space strategies are improved to deal with these uncomfortable proximities.
This text intends to explore the space forms and territorial devices consolidated in our reality,
which deal with the inconvenient presence of large amount of poverty inserted in important
sections of the city. It is translated in mechanisms of separation, invisibility, distance,
confinement and isolation of these patterns, mentioned by the literature concerning the realities
of other cities, started from the observation of the relationship of the Mar District (Rio de
Janeiro) with the areas around, in the explicitness of the microphysical contributies added all
along the years in which the region has grown and reformulated its role and importance in the
context of the city.
K

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E Y W O R D S

Slums; peripheral areas; spatial segregation; urban projects.

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CARMEN PORTINHO E O
HABITAR MODERNO
TEORIA E TRAJETRIA DE UMA URBANISTA
FLVIA BRITO

DO

NASCIMENTO

R E S U M O O presente artigo traa a trajetria profissional da engenheira e urbanista Carmen Portinho e de sua luta pela implementao de um programa de habitao popular na cidade do Rio de Janeiro. Diretora do Departamento de Habitao Popular (DHP) da
Prefeitura do antigo Distrito Federal entre 1946 e 1960, a urbanista liderou uma equipe de
arquitetos, engenheiros e assistentes sociais na idealizao e construo de quatro conjuntos residenciais (dentre os quais se destaca o Conjunto Residencial do Pedregulho), seminais para a
histria da arquitetura e do urbanismo moderno brasileiro. Seu perfil profissional emblemtico das aproximaes da disciplina de engenharia do campo do urbanismo e da sua estruturao em propostas para a crise habitacional do Rio de Janeiro. O artigo discute suas referncias tericas, a elaborao do plano de habitao do DHP e conceitos que nortearam a
construo e o posterior acompanhamento dos trabalhadores das unidades residenciais autnomas.
PA

L AV R A S

C H AV E

Carmen Portinho; habitao popular; modernismo.

Em fevereiro de 1948, Carmen Portinho foi nomeada Diretora do Departamento de


Habitao Popular (DHP) da Prefeitura do ento Distrito Federal (PDF), atual Rio de Janeiro, com a tarefa de promover moradia digna s camadas populares. Se sua poca, o
fato foi largamente comemorado pelos movimentos feministas, dos quais Carmen foi
membro desde os anos 1920, a repercusso de sua atuao por mais de 10 anos frente
do DHP merece hoje olhares mais acurados.
A trajetria profissional da engenheira e urbanista Carmen Portinho ser emblemtica da definio do campo do urbanismo a partir dos anos 1930, sobretudo da defesa dos
ideais modernistas. Terceira mulher a formar-se em engenharia no Brasil, em 1926, ingressou, logo em seguida, no funcionalismo pblico. Desde ento, esteve envolvida com
os temas da cidade, aproximando-se dos problemas da habitao popular. Como diretora do DHP, construiu quatro conjuntos residenciais (C.R. de Paquet, C.R. de Vila Isabel,
C.R. da Gvea e C.R. do Pedregulho) (ver figuras 1, 2, 3 e 4), defendendo aguerridamente a implantao de modos de morar consubstanciados nas unidades de vizinhana, o que
determinaria transformaes diretas na dinmica do trabalhador brasileiro.

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Figura 1 Conjunto Residencial de Paquet, 1952. Vista do bloco residencial. (Arquivo


Geral da Cidade do Rio de Janeiro)

Figura 2 Conjunto Residencial Vila Isabel, 1955. Foto da maquete do bloco residencial. (Revista Clube de Engenharia, maio de 1958)

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Figura 3 Conjunto Residencial Marqus de So Vicente, 1952. Vista do Bloco Residencial. (Arquivo Geral da Cidade do Rio de Janeiro)

Figura 4 Conjunto Residencial Mendes de Morais, 1950. Em primeiro plano, escola e,


ao fundo, Bloco A. (Arquivo Geral da Cidade do Rio de Janeiro)

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O seu envolvimento com o urbanismo moderno inicia-se quando, ao trabalhar na


Diviso de Engenharia da PDF supervisionando obras, assume o papel de secretria da
Revista da Diretoria de Engenharia da Prefeitura do Distrito Federal, tambm conhecida como Revista Municipal de Engenharia. Logo na primeira edio, em julho de 1932,
so publicados projetos de vis moderno, como o conjunto residencial da Gamboa, de
Gregori Warchavchik e Lucio Costa, e o anteprojeto de Affonso E. Reidy, de um edifcio para a Prefeitura, somados a textos de carter de divulgao assinados pela prpria
Carmen: A arquitetura moderna na Holanda e Influncia do nosso clima na arquitetura das prises.
Os diversos postos que assume na direo da revista (secretria, depois editora e redatora) tero papel central na sua carreira, pois neles so expostas suas idias francamente favorveis arquitetura e urbanismo modernos. por meio da Revista Municipal de Engenharia que os princpios urbansticos e arquitetnicos modernos alcanam uma divulgao
sem precedentes. A revista surge durante a progressista administrao de Pedro Ernesto,
e ter a Prefeitura um veculo de divulgao do iderio moderno tem significado muito claro. No era sem motivo que a gesto que selecionou atravs de concurso e construiu o
primeiro edifcio pblico de feies modernas na cidade (o Albergue da Boa Vontade, de
Affonso Reidy e Gerson Pinheiro) tenha sido a mesma que publicava uma revista divulgadora da arquitetura moderna. Nos dizeres da editoria de outra revista da poca:
Acaba de aparecer uma revista da Prefeitura esplendidamente bem cuidada. (...) Publica dois
projectos: um edifcio para dependencias da Prefeitura e uma avenida proletaria, ambos em
estylo moderno. Iniciando a Prefeitura por publicar projectos inteiramente modernos em sua
revista, equivale a officializar o estylo. (A Casa, ago. 1932)

Figura 5 Capa do 1- nmero da Revista Municipal de Engenharia ou Revista PDF, como ficou conhecida, julho de 1932.

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B R I T O

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N A S C I M E N T O

Figura 6 Carmen Portinho entre os engenheiros da Prefeitura do Distrito Federal, anos


1930. (Arquivo Particular Carmen Portinho)
A causa moderna, para Carmen Portinho, ganha dimenses que sobrepassam a defesa de urbanismo e arquitetura adequados. Ser mulher nos anos 1920, lutar por um espao profissional de destaque, no era tarefa das mais simples. Carmen ser protagonista
dos movimentos feministas no Brasil, cujas bandeiras sero o sufrgio universal e a possibilidade de trabalhar fora de casa sem os constrangimentos da sociedade machista; em outras palavras, a luta pela emancipao poltica e econmica. Como feminista, participar
ativamente da Federao Brasileira pelo Progresso Feminino, e, em 1929, fundar a Unio
Universitria Feminina para apoiar as mulheres em suas carreiras e defender seus interesses nas profisses liberais e, em 1937, a Associao Brasileira de Engenheiras e Arquitetas. (Nobre, 1999, p.15-22)
Trabalhando como engenheira civil na PDF, Carmen vai, aos poucos, se interessando pelos temas da cidade, aproximando-se do urbanismo. Associa-se, por exemplo, ao
Centro Carioca, do qual foi scia fundadora do Departamento de Urbanismo. Nele tem
a possibilidade de discutir as questes de urbanismo e de trabalhar por uma cidade melhor. Em 1941 a vice-presidente do 1- Congresso Brasileiro de Urbanismo, no qual, em
diversas sesses, foram discutidos os problemas das cidades brasileiras, inclusive o da habitao. (Arquitetura e Urbanismo, jan./dez. 1941, p.26)
O maior orgulho de Carmen Portinho, porm, no que se refere sua formao, o
fato de ter sido a primeira mulher a graduar-se em urbanismo no Brasil, em 1939, pela
Universidade do Distrito Federal, na qual apresentou para a obteno do diploma um
projeto para uma nova capital do Brasil. (Portinho, 1939) Nesse projeto foram contempladas as mais importantes questes do urbanismo da primeira metade do sculo XX: zoneamento, sistema virio que conectasse de modo eficiente os vrios pontos da cidade, e,
principalmente, reas residenciais dispostas em unidades de vizinhana temas debatidos
nas dcadas de 1920 e 30 nos Estados Unidos e na Europa, e que ecoaram no Brasil. Carmen era uma vida consumidora de textos tericos e grande estudiosa de planos urbansR . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 9 , N . 1 / M A I O 2 0 0 7

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C A R M E N

1 Cf. cartas de Carmen Portinho Fundao Rockefeller e Columbia University


pedindo bolsas de estudo.
No foi possvel precisar a
resposta a esses pedidos
de bolsa, mas fato que ela
no foi aos Estados Unidos
estudar.

2 Cf. cartas trocadas entre


Anhaia Mello e Carmen Portinho entre maio de 1929 e
janeiro de 1930. Arquivo
Particular Carmen Portinho.

3 Ver, por exemplo: O critrio cientfico do urbanismo;


O ensino do urbanismo;
Concurso para a urbanizao das avenidas compreendidas entre La Place de
Ltoile, em Paris, e a praa
circular de la Defense, em
Courbevoie.

4 O campo do urbanismo
compartilhado pelos saberes da engenharia e da arquitetura. Muitos foram os
engenheiros que se dedicaram ao tema, dentre os
quais, Francisco Baptista de
Oliveira, Oliveira Reis e Sabia Ribeiro.
5 Na bagagem, Carmen levava um precioso tesouro:
material sobre o edifcio do
MES, que mostrou em primeira mo a Le Corbusier.
(Portinho, 1999, p.97)
6 Em agosto de 1945 faz a
conferncia Brazilian Architecture no IAAS, em Londres, e em outubro profere
palestra com o mesmo ttulo no Royal Institute of British Architects. Arquivo Particular Carmen Portinho.

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ticos: lia as publicaes da revista City Planning, do Instituto Americano de Planejamento Urbano, e da francesa Librarie de la Construction Moderne.
Em 1930 teve interesse em estudar na Universidade de Harvard, nos Estados Unidos, no ento recm-lanado curso de City Planning, defendendo que as cidades brasileiras, como Rio e So Paulo, estavam expandindo-se rapidamente e que, para isso, o Pas
precisava de conhecimentos especializados nas reas de planejamento urbano e zoneamento, antes que se tornasse uma questo de sade pblica.1 Embora Carmen cite textualmente Le Corbusier como uma influncia sobre sua tese de concluso do curso de urbanismo o que inegvel , esta no ser, assim como para Reidy, sua nica matriz de
conhecimento. Em correspondncia trocada com Anhaia Mello, em 1929, pede uma sugesto de tema de estudo. Ele lhe sugere O Zonning como fator primordial para o desenvolvimento ordenado da cidade moderna, por ela aceito com grande interesse, embora com a ressalva de que a aplicao do zoneamento no Rio de Janeiro encontrava grande
dificuldade, uma vez que a cidade era uma terrvel miscelnea. Ainda nessas correspondncias, Carmen e Anhaia Mello debatem o Plano de Agache e sua incluso do zoneamento, alm das teorias de Le Corbusier, que para o urbanista paulista eram theorias, e
como urbanismo realizao, de nada nos servem.2
Esses debates so parte das discusses sobre zoneamento no Brasil dos anos 1920
e demonstram o grande interesse do tema entre os tcnicos, consubstanciando as primeiras aes de zoneamento de cidades, no Recife (1936) e no Rio de Janeiro (1937), segundo o Decreto n- 6.000. Carmen era das estudiosas e entusiastas da disciplina. Antes mesmo de se ps-graduar em urbanismo, discutia o tema com os especialistas e publicava
artigos3 que buscavam a legitimao dessa til e importante cincia, como afirmava. Essa legitimao era dela prpria, como uma das representantes da gerao que abraaria o
urbanismo como profisso e, naturalmente, como modo de intervir nas questes-problema da cidade que se transformava em metrpole. So estas suas palavras para definir a
prpria profisso:
O urbanista deve ser o coordenador de esforos, o artista que, em ramo harmonioso, enfeixe numa policromia atraente e exquisita todos os fatores e beleza urbana. (Portinho, jan.
1934, p.16)

Em 1944, Carmen Portinho havia atingido um status profissional respeitado entre


seus companheiros de engenharia, situando-se entre aqueles que se dedicavam ao urbanismo.4 Foi quando se candidatou a uma bolsa de estudos do Conselho Britnico para estudar a reconstruo das cidades bombardeadas pela guerra. A visita de Carmen Inglaterra deve ser entendida como parte da poltica de ajuda mtua entre os pases aliados no
ps-guerra, e sua presena naquele pas representava, tambm, uma troca de informaes
entre naes. Nesse momento, o Brasil j havia consagrado sua arquitetura moderna: o Pavilho de Nova York na Exposio Internacional alcanara sucesso; o edifcio do MES
(Ministrio da Educao e Sade)5 estava inaugurado e divulgado; e Brazil Builds, famosa
publicao e exposio do MoMa de Nova York, havia se encarregado de divulgar nos Estados Unidos a arquitetura dos trpicos. Carmen levou para a Inglaterra material para
palestras sobre a arquitetura brasileira,6 tema que despertava grande interesse no velho continente, que passara mais anos destruindo do que construindo. De importncia foi a palestra Brazilian Architecture (com exibio de slides da arquitetura moderna brasileira),
organizada pelo grupo MARS (Modern Architectural Research), a seo inglesa do CIAM.
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Carmen partiu, afinal, em meados de 1945, retornando no final do mesmo ano.


(The Architects Journal, 22. nov. 1945; O Globo, jan. 1945) Percorreu a Gr-Bretanha conhecendo os projetos de reconstruo: visitou os complexos industriais de Manchester e
Birmingham, as cidades porturias de Liverpool e Southampton, os ncleos universitrios
de Oxford e Cambridge, alm de cidades histricas como Bath. O mais grave problema
verificado foi a carncia de habitaes, o que, para quem vinha de um pas onde o tema
dominava as pranchetas dos tcnicos, era observado com grande interesse. Quanto s realizaes habitacionais, observou a construo de casas provisrias, destinadas a abrigar as
populaes cujos lares haviam sido completamente destrudos pelos bombardeios. Assistiu, por exemplo, montagem, em 30 horas, de uma casa experimental de alumnio, tipo de construo que se espalhava por todo o pas. (O Globo, 14. out. 1945; Correio da
Noite, 19. dez. 1945)
Na Inglaterra da dcada de 1940 j estaria em processo uma reviso terica do Town
Planning de Ebenezer Howard. Essa mudana partir, nas dcadas de 1920 e 30, de trs
vertentes bsicas, representadas por: Raymond Unwin, Patrick Abercrombie e Thomas
Adams. Em 1942, Abercrombie coordena o plano da Grande Londres (London County
Plan), em conjunto com J. H. Forshaw, iniciando uma srie de reflexes tericas sobre a
descongesto, a alta densidade e a distribuio equilibrada da populao pelo territrio
mediante a construo de cidades-satlite de crescimento controlado. Em 1944, Abercrombie publica o Greater London Regional Plan, no qual essas idias eram aplicadas a toda a regio, como o prprio nome revela. Londres seria envolvida por um grande cinturo verde e as cidades conectadas por parkways com transporte pblico eficiente. As
discusses sobre a reconstruo incorporaram muito dos conceitos do RPAA (Regional
Planning Association of America) e elaboraram e/ou desenvolveram os conceitos de unidade de vizinhana, parkway e greenbelt town. A concretizao das cidades-satlite do Plano
de Abercrombie aconteceu em 1946, quando foi aprovado o New Town Act, definindo as
formas de financiamento e construo das cidades novas. Em novembro de 1946, iniciouse a a construo da primeira cidade nova, Stevenage, composta por seis unidades de vizinhana, cada uma com 10 a 12 mil habitantes.
Carmen voltou da Inglaterra mobilizada pela causa da habitao, que, embora j
estivesse em seu rol de preocupaes como urbanista, crescia em importncia. Era este
um tema internacional que movia tcnicos na Europa e Estados Unidos. No Brasil, era
alvo de discusses e de realizaes. A urbanista retornou determinada a implementar suas
idias no mbito da municipalidade carioca. Logo aps sua chegada da Europa, publicou no Correio da Manh uma srie de artigos, intitulada Habitao Popular, advogando em prol da organizao e execuo de um plano de construo de habitaes destinadas aos grupos sociais de pequenos salrios. Para justificar seu discurso, no fugiu ao
tema da falta de moradias adequadas e do crescimento assustador das favelas. E Carmen
escreve:
A existncia de favelas e de outras habitaes anti-higinicas como os cortios, sempre trouxe, para todos os pases do mundo, despesas e prejuzos incalculveis.
So verdadeiros focos de doenas contagiosas, como a tuberculose e outras. As despesas que
as autoridades so obrigadas a fazer com a sade pblica, com os menores abandonados, delinqentes e toda espcie de vadios, loucos e criminosos que saem desses ncleos insalubres,
poderiam ser aplicadas, com mais proveito para a coletividade, em prevenir sses males em
vez de remedi-los. As habitaes populares construdas ento pelas municipalidades constiR . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 9 , N . 1 / M A I O 2 0 0 7

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tuiriam uma medida de profilaxia, passando desta forma a fazer parte do programa dos servios de utilidade pblica. (Portinho, 17. mar. 1946)

7 Imagem que acompanha


seu artigo Construes baixas, mdias ou altas?, apresentado no 3 CIAM, em que
defende a construo de
edifcios de sete a onze andares, separados suficientemente para garantir ar, luz e
mobilidade aos moradores.
(Aymonino, 1973, p.211-32)

Seu primeiro artigo, ilustrado com a imagem de um redan de Corbusier, para Paris,
denuncia o fracasso das cidades-jardim visitadas na Inglaterra, mostrando como se tratava de subrbios distantes dos centros de trabalho, vazios a maior parte do dia, que causavam a impresso de tristeza e abandono. Essas cidades haviam se transformado em cidades-dormitrios, e os moradores no dispunham de tempo para cultivar o jardim ou
desfrutar da casa. To distantes eram as casas, ainda que bonitinhas e aparentemente
agradveis, que todas as tarefas cotidianas, como ir ao mercado, freqentar a escola ou
mesmo recorrer a servios mdicos, tornavam-se terrivelmente difceis. Alm disso, o custo dessas construes era extremamente alto: gastava-se muito para levar infra-estrutura
(gs, luz, telefone, gua e esgoto) a um local de densidade baixa. Carmen propunha que
o problema da habitao deveria levar em conta todos os seus aspectos do modo mais amplo possvel: moradia, transporte, trabalho e recreio eram funes interdependentes e indissociveis. (Portinho, 27. mar. 1946)
Mas, qual seria o tipo dessas casas? No terceiro artigo da srie (ilustrado com uma
perspectiva do mestre alemo Walter Gropius, que exemplifica as zonas livres entre os
blocos de dez andares),7 a expresso-chave unidade de habitao. Localizadas nas proximidades do trabalho, as habitaes seriam ligadas diretamente a servios sociais, mdicos e educativos. Abstraindo o clssico lote, os espaos verdes para descanso e recreio, os
caminhos para pedestres, completamente separados das ruas de trfego, amalgamariam
o conjunto construdo. A casa isolada como ideal de moradia estava descartada: ela conduzia ao individualismo, alm de ser mais onerosa. A habitao coletiva estimularia a vida em sociedade e permitiria a reserva de grandes espaos livres, que possibilitariam a
prtica de esportes em locais apropriados at esse momento restrita aos clubes privados das elites.
Para exemplificar o modelo de habitao a que se refere, Carmen resume os itens do
livro Modern housing, de Catherine Bauer, publicado em 1934, que, embora um pouco
extenso, demasiadamente importante para que no seja citado. Os padres mnimos para habitaes em conjunto seriam:
1- Necessidade de fornecer abrigo conveniente ao homem. Cada famlia precisa de uma habitao separada. 2- Tantos quartos forem necessrios a fim de que, pais, filhos e filhas possam dormir separados. 3- A independncia das habitaes dever ficar garantida. Nenhum
vo de janela ou porta de uma habitao dever devassar os de outra. 4- gua corrente e instalaes sanitrias em cada habitao. 5- Iluminao, insolao e ventilao adequadas. 6Nenhuma via de trfego de grande movimento nas proximidades da habitao. 7- Facilidade para recreio ao ar livre. Espaos reservados para jogos de crianas e adultos. Jardins e parques em volta das habitaes e fora das vias de trfego de penetrao. 8- Emprego de materiais de construo de boa qualidade. Projetos simples e fceis de serem compreendidos.
Conjuntos harmoniosos. 9- Tranqilidade dos habitantes. Isolamento das paredes. Nenhuma rea interna que amplie os rudos. 10- Compartimentos projetados de modo a facilitarem a colocao do mobilirio, a circulao e a limpeza. Equipamento adequado da cozinha,
a fim de simplificar ao mximo o trabalho domstico. Facilidades para lavar e secar roupas,
seja na prpria habitao, seja em local centralizado. 11- Acesso fcil s escolas, lojas comerciais, restaurantes, cafs e centros sociais. O homem no dever gastar mais do que 30 mi76

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nutos para se transportar ao local de trabalho. 12- Solidez e incombustibilidade da construo. (Portinho, 27. mar. 1946)

Catherine Bauer tornara-se, nos Estados Unidos, uma referncia obrigatria no campo da habitao social, uma expert no assunto, tendo lutado, desde o lanamento desse
seu primeiro e clssico livro (Bauer, 1934), em 1934, at sua morte, nos anos 1960, pela
construo de moradias baratas e acessveis aos trabalhadores americanos. Casada com um
dos grandes personagens da arquitetura moderna americana, William Wurster, Catherine
seria para sua gerao nos Estados Unidos o que, mal comparando, seria Carmen para sua
gerao no Brasil: formando-se, em 1926, em Artes e Literatura, no Vassar College, foi
tambm uma ativista dos direitos femininos, interessando-se pelas questes da arquitetura e do urbanismo modernos. (Treib, 1995)
Depois de passar um ano na Frana, mudou-se para Nova York, onde, por intermdio de Lewis Mumford, passa a freqentar o grupo do RPAA. Seus participantes vinham
se encontrando desde 1923, o prprio Mumford, Charles Whitaker, Clarence Stein,
Henry Wright, Frederick Ackerman e Benton McKaye, entre outros. Esse grupo foi responsvel por estudar e reelaborar as idias das cidades-jardim inglesas nos EUA, propondo e desenvolvendo ambientes mais humanos na prpria metrpole. Dentre as suas maiores preocupaes estava a de criar bairros com qualidades diferenciadas das que
usualmente se encontravam nos subrbios do pas, onde no havia facilidades urbanas
(mercado, escola, posto de sade, reas de lazer), alm das grandes distncias fsicas dos
centros. O grupo afirmava que o custo das construes era demasiadamente alto: para
produzir habitaes baratas, era preciso construir em grande escala, valendo-se dos processos industriais. Para tanto, era necessria uma estrutura institucional que desse suporte produo das casas. Em 1924, formam uma sociedade sem fins lucrativos, a City
Housing Corporation, e constroem Sunnyside, no Queens-NY, cujo projeto era de Stein
e Wright. Trs anos depois se lanam ao projeto, mais ambicioso, de construo de Radburn, em New Jersey-NJ. (Radford, 1996, p.66-9)
Ambos os projetos so aplicaes de suas teorias e foram fundamentais na divulgao do iderio das unidades de vizinhana, as neighborhood units, importantes para a compreenso dos projetos do Departamento de Habitao Popular. A idia primeira de unidade de vizinhana (neighborhood unit cell) parte de Clarence Perry, da equipe do Regional
Plan of New York de 1929, e desenvolvida pelos membros do RPAA (Perry, 1932). O
ponto central das propostas era a preservao da vida comunitria, com reas residenciais
que garantissem o silncio e o bem-estar. Mas os projetos no eram em nenhum aspecto
antiurbanos: as solues partem da metrpole, cujo crescimento seria celular, mediante a
criao de novas unidades de vizinhana. Radburn seria uma cidade para 25.000 habitantes, constituda de trs unidades de vizinhana, com separao total entre a circulao de
veculos e a de pedestres.
Quando Catherine Bauer entrou em contato com este grupo, muitas das idias j tinham sido postas em prtica, mas a viabilizao havia sido muito difcil. Mumford, por
exemplo, morava com a famlia em Sunnyside h onze anos e, embora elogiasse muito o
lugar, afirmava que no era acessvel queles de baixo poder aquisitivo. Motivada pelas
discusses e realizaes do RPAA, Catherine parte para a Europa, onde visita por diversos
meses a Alemanha, a Sua, a Holanda e a Frana, dedicando-se a conhecer os programas
de habitao. De volta ao pas, escreve um artigo para o concurso da revista Fortune de
melhor ensaio sobre o tema Arte na Indstria. Com seu artigo, ganha o concurso, teR . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 9 , N . 1 / M A I O 2 0 0 7

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cendo elogios ao programa de habitao de Frankfurt, coordenado por Ernest May. A partir da, sua ligao com a habitao social foi definitiva. Em 1932 convidada para organizar no MoMa de Nova York a seo relativa habitao na famosa exposio Arquitetura Moderna, de 1933, e seguindo os conselhos de Mumford, d incio ao livro Modern
housing, com o intuito de apresentar e interpretar as experincias habitacionais europias
para o pblico americano. Catherine desafiava seus compatriotas a no imitar o que estava sendo feito no alm-mar, mas a criar formas habitacionais que pudessem atender s
suas necessidades. (Wright, 1995, p.184-203) Analisando diversos projetos habitacionais,
dados estatsticos e informaes colhidas nas vrias cidades que visitou, fez uma defesa
clara da arquitetura moderna e props solues para seu pas.
Algumas dessas solues foram resumidas por Carmen Portinho no seu artigo em
prol da organizao de um programa de habitao popular para o Rio de Janeiro. O que
no estava listado, mas que seguramente Carmen conhecia, eram as argumentaes de
Catherine Bauer em favor de habitaes financiadas pelo governo, questo mais poltica
do que tcnica, requerendo por isso grande presso da sociedade. Das realizaes americanas, Catherine exalta como importantes justamente Sunnyside e Radburn, do RPAA;
afinal, j vinham falando e praticando as questes que ela estudara e sintetizara em seu livro. Nos anos seguintes, ela lutaria com grande fora pela transformao dessas idias em
lei e pela sua realizao. Uma delas era a construo, em 1935, do Conjunto Carl Mackley, na Filadlfia (ver figura 7), dos arquitetos europeus, radicados nos Estados Unidos,
Oscar Storonov e Alfred Kastner, para operrios da Federao Americana dos Trabalhadores de Malharias. O conjunto uma unidade de vizinhana, com edifcios de trs andares, apartamentos de um, dois e trs quartos, dotados de reas comuns, como lavanderias coletivas no terrao, centro comunal com piscina, grandes reas livres ajardinadas,
piscina e jardim de infncia.

Figura 7 Vista da piscina do Conjunto Residencial Carl Mackley, Filadlfia, EUA. (Davis, 1997, p.12)
Esses projetos tiveram significativa influncia no que seria feito na Inglaterra depois
da 2 Guerra Mundial, assunto muito discutido no momento em que Carmen participava
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das comisses da reconstruo. Se, nos anos 1920, o pensamento ingls invadiu o territrio americano, manifestando-se na criao de ncleos residenciais de baixa densidade, valorizando a vida comunitria, nos anos 1930 e 40, a reelaborao das mesmas idias nos
Estados Unidos influenciar os ingleses. As unidades de vizinhana, como soluo habitacional e como resposta ao evidente crescimento das cidades, sero quase mximas nas
Amricas e na Europa. Na So Paulo dos anos 1930, segundo Sarah Feldman, os tcnicos
conheciam e buscavam aplicar tais referncias: Radburn e as unidades de vizinhana eram
unanimidade at mesmo entre Anhaia Mello e Prestes Maia (Feldman, 1996, p.232). Carmen voltar da Inglaterra entusiasmada com a idia, com os estudos que fez in loco e os
debates para sua aplicao. Seus conhecimentos e argumentos em favor da idia sero detalhados e convincentes.
Explicadas as regras mnimas gerenciadoras dos programas de habitao, Carmen
Portinho segue, na sua srie de artigos, expondo o ideal de habitao: as casas, desenhadas
para o mnimo de vida (entre 35 e 70m2) e de acordo com o tamanho da famlia, seriam
clulas de moradia. A existncia mnima foi tema do 2- CIAM, realizado em Frankfurt,
em 1929, quando se estudaram exaustivamente solues, em planta, que otimizassem os
interiores das casas. A racionalizao dos espaos internos significava seu maior aproveitamento, e possibilitava aos moradores uma vida melhor, porque mais organizada. Espaos desnecessrios eram eliminados e as peas indispensveis ao uso cotidiano, como cozinha, eram aproveitadas conforme as tecnologias da era industrial. Os equipamentos
que poderiam ser de uso comum saam do interior e passavam para o exterior da habitao. Eram tornados extenses da casa, partes vitais na ajuda e melhoria da vida exaustiva
de operrios e operrias, e ajudariam a criar um senso de comunidade.
Uma vez que os trabalhadores no poderiam dispor de ajuda para as tarefas domsticas, no prprio espao construdo dos conjuntos residenciais estariam abrigados equipamentos adjacentes facilitadores do cotidiano. Exemplo primeiro a lavanderia coletiva,
que carrega a um s tempo dois conceitos: economia do espao interno da habitao e
ajuda mo cansada da operria nas tarefas domsticas. (Portinho, 27. mar. 1946)
No artigo de 14. abr. 1946 da mesma srie, Habitao Popular, Carmen detm-se
nos servios comuns. Escolas, museus, bibliotecas, exposies, centros de sade, clubes,
cinemas e centros comunais, para funcionarem, deveriam contar com a ajuda direta das
autoridades pblicas e ser incorporados aos conjuntos. Os centros comunais (community
centers) eram as peas-chave do funcionamento do conjunto residencial. Neles, conforme
Carmen dizia ter visto na Inglaterra, ocorreriam atividades das mais diversas, de refeies
a palestras, de brincadeiras a peas teatrais e esportes. Sua funo explcita seria garantir a
vida em sociedade, ou melhor, desenvolver nos moradores o hbito de compartilhar a vida, somado possibilidade de empregarem com mais proveito as horas de lazer. Mas o
objetivo ltimo era a elevao no nvel intelectual e moral dos habitantes. (Portinho,
14. abr. 1946) Elevao moral por meio da educao, que seria fornecida pelo poder pblico, municipal ou federal, ou seja, estatal. Ponto nevrlgico da questo era o fato de que
as habitaes coletivas construdas e alugadas aos trabalhadores garantiriam, ao menos em
teoria, a implementao de um plano moral cujos instrumentos eram as vrias instncias
educadoras, no apenas a escola. O desafio era garantir a formao de um trabalhador, cuja casa seria sua parte vital.
No programa habitacional que Carmen idealizou para o Rio de Janeiro, o ponto
afirmativo era que casa no era necessariamente habitao. Habitar englobava significados mais amplos e referia-se s condies gerais de vida dos moradores, somente realiR . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 9 , N . 1 / M A I O 2 0 0 7

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zadas plenamente com a disponibilidade dos servios adjacentes ao teto propriamente dito. Habitao era um problema social e urbano e como tal deveria ser tratado.

Figura 8 Carmen Portinho examinando projetos no DHP, s/data. (Arquivo Particular


Carmen Portinho)
Esta foi a tnica de todo o trabalho de Carmen Portinho frente do DHP, na luta
pela implementao das unidades de vizinhana, o que, na prtica, nem sempre foi possvel, tendo em vista o aspecto poltico do qual dependia para sua implementao. No que
se refere s concretizaes, o DHP deu continuidade atividade do Departamento de
Construes Proletrias, concedendo projetos e licena s casas unifamiliares isoladas no
lote de iniciativa privada que se enquadravam na categoria populares.
Carmen esteve frente da construo dos quatro conjuntos habitacionais do DHP,
nenhum deles totalmente concludo conforme projeto. O primeiro a ser projetado foi o
Conjunto Residencial Prefeito Mendes de Morais, o Pedregulho, de autoria de Affonso
Eduardo Reidy, que ganhou fama internacional e, paradoxalmente, acabou por ofuscar as
demais realizaes do grupo. A primeira verso do projeto data de 1946 e a inaugurao
parcial aconteceu em 1950. O curvilneo bloco A s viria a ser completado em 1960, em
um momento em que o Departamento perde fora na discusso das polticas habitacionais para a cidade. A seguir, em 1950, j em uma escala diversa, o arquiteto Francisco Bolonha projetou o Conjunto Residencial de Paquet, com o intuito de erradicar as favelas
da ilha que lhe d nome. Em paralelo, e inserido em um local de grande embate de interesses, Reidy desenvolve o projeto do Conjunto Residencial Marqus de So Vicente, o
Gvea. A elaborao deste projeto, conforme veremos, era a finalizao de um processo
iniciado nos anos 1930 que remetia a erradicao de favelas em redor da Lagoa Rodrigo
de Freitas, cujos moradores, aps um estgio de adaptao nos Parques Proletrios, iriam
morar nas casas definitivas, ou seja, no Conjunto. O edifcio residencial foi concludo
apenas em 1964, e os edifcios destinados a abrigar os servios auxiliares nunca foram
construdos. Finalmente, o Conjunto Residencial de Vila Isabel tem seu projeto, datado
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de 1954, de autoria de Francisco Bolonha, e situa-se no terreno do antigo jardim zoolgico da cidade. Foi, dentre todos os conjuntos do DHP, o que mais distante ficou da concluso: sequer o bloco residencial chegou a ser terminado.
Os conjuntos residenciais do Pedregulho e de Paquet foram aqueles que mais se
aproximaram do ideal completo de habitao idealizado por Carmen e pelos tcnicos do
DHP. Sobretudo se comparados aos demais, so os exemplos mais acabados dos conjuntos, em que verificamos a realizao do ideal de habitar e a tentativa de aplicao das tcnicas de utilizao das casas e dos espaos adjacentes.
No entanto, o alcance do Departamento e sua conseqente importncia no cenrio urbano carioca daqueles anos no se restringem aos quatro incompletos conjuntos
que construiu, mas a uma efetiva ingerncia no que se refere habitao, construo
e divulgao de uma poltica de habitao popular na cidade.

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Flvia Brito do Nascimento arquiteta e historiadora,


doutoranda na FAU-USP,
ps-graduada pela Fundao Bauhaus e arquiteta do
IPHAN-SP.
E-mail: flaviabn@terra.com.br
Artigo recebido em maio de
2007 e aprovado para publicao em julho de 2007.

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California Press/ SFMoMa, 1995. p.184-203.

B S T R A C T This article aims to discuss the professional experience of the engineer


and urban planner Carmen Portinho, as well as her struggle for implementing a social housing
program in Rio de Janeiro. Portinho was between 1946 and 1960 Director of the Department
of Popular Housing of Rio de Janeiro Town Hall, where she headed a team of architects,
engineers and social workers in the idealization and construction of four housing developments
(amongst which is the Pedregulho Housing Block), truly important to Brazilian architecture
and urban planning. Her professional profile is emblematic of the engineers that have chosen
urban planning and also of the attempts to establish social housing developments in Rio de
Janeiro. The article discusses her theoretical references, the elaboration of a housing plan for
Rio de Janeiro and the concepts that guided it, as well as how the inhabitants interacted in
the neighborhood units.

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E Y W O R D S

Carmen Portinho; social housing; modernism.

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A CIDADE CONTRA A FAVELA


A NOVA AMEAA AMBIENTAL
ROSE COMPANS
R E S U M O Este artigo trata da apropriao do discurso da preservao ambiental para a retomada da discusso sobre remoes de favelas no Rio de Janeiro que haviam sido rechaadas no processo de redemocratizao do pas. Depois da favela como foco de epidemias e antro
de marginais, a mais nova representao social que vem sendo construda apresenta-a como fator de degradao ambiental. Auxiliada pelo saber tcnico-cientfico que demonstra empiricamente os danos ao meio ambiente causados pelas ocupaes irregulares, observa-se a constituio
de um movimento conservador que busca pressionar os poderes pblicos a reprimi-las, sobretudo
nas reas mais valorizadas da cidade. O presente trabalho se prope a evidenciar a estratgia discursiva dos principais protagonistas deste movimento, a partir da anlise de uma campanha promovida, no ano de 2005, por um importante jornal local, intitulada Ilegal. E da?, e que teve como conseqncia uma ao movida pelo Ministrio Pblico Estadual solicitando
Prefeitura a remoo de 13 reas favelizadas.
PA

L AV R A S
ambiental.

C H AV E

Remoo de favela; ocupao irregular; degradao

INTRODUO
H mais de um sculo a ocupao das encostas dos morros do Rio de Janeiro tem
sido objeto de disputa entre classes. Inicialmente, eram os imigrantes estrangeiros e as camadas mais favorecidas que procuravam construir ali suas residncias, em funo do clima mais ameno e da incidncia de diversas epidemias que dizimavam parcelas da populao da cidade. A crena de que as doenas eram transmitidas pela atmosfera carregada
de miasmas partculas que se desprendiam de matrias orgnicas em estado de putrefao e exerciam ao deletria , impulsionou a busca pela localizao residencial em
reas elevadas, onde os miasmas, por seu peso especfico, no conseguiam alcanar.
Ao final do sculo XIX, entretanto, ocorreu uma tendncia inversa. As encostas dos
morros tornaram-se alternativa habitacional para os grupos sociais marginalizados dentre os quais, ex-escravos recm-libertos, imigrantes pobres despejados dos cortios do
Centro e ex-combatentes da Guerra de Canudos , com a construo dos primeiros casebres no Morro da Providncia, naquela poca conhecido como Morro da Favela. Embora desde o comeo do sculo XX se observe um intenso debate na imprensa local sobre a
proliferao das favelas na rea central, somente na dcada de 1930, a partir do Plano
Agache,1 estas seriam objeto de uma poltica pblica visando a sua erradicao.
Desde ento, diversas polticas de remoo se sucederam, tendo em comum, alm
da arbitrariedade e do emprego da violncia, o alto valor imobilirio da rea ocupada como critrio para a escolha daquelas marcadas para desaparecer. A despeito disso, as favelas no pararam de se multiplicar, chegando, em 2000, impressionante marca de 600
comunidades, totalizando 1.092.476 moradores que, segundo o IBGE,2 o equivalente a
18,6% da populao do Municpio. Considerando que o processo de redemocratizao
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1 Plano de Remodelao, Extenso e Embelezamento da


Cidade do Rio de Janeiro,
elaborado pelo arquiteto
francs Alfred Agache, entre
1926 e 1930, durante a gesto do Prefeito Prado Junior.
2 Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica, rgo
federal responsvel pela realizao de censo demogrfico e contagem populacional,
entre outras atribuies.

C I D A D E

C O N T R A

F A V E L A

da sociedade brasileira rechaou a continuidade da poltica de remoes e que, em seu lugar, o tema do direito cidade e da regularizao e urbanizao de favelas tornou-se hegemnico na agenda poltica dos governos e das agncias multilaterais, a disputa em torno do controle e da ocupao das encostas deslocou-se do campo da poltica habitacional
para o da poltica ambiental.
Tal deslocamento ocorreu porque, apesar do princpio da no remoo de favelas ter
sido consagrado nas legislaes urbansticas elaboradas aps a Constituio de 1988, mesmo naquelas mais progressistas como o caso do Plano Diretor do Rio de Janeiro , admite-se a exceo no caso de se encontrarem em unidades de conservao ambiental ou
reas de risco. A definio e a delimitao dos permetros destas reas tornam-se, assim,
um elemento crucial para o destino das comunidades de favelas localizadas em encostas ou
margens de corpos hdricos, o que pode determinar sua permanncia ou remoo.
foroso constatar que, se em um primeiro momento, ao definir as encostas como reas a serem protegidas, a legislao ambiental acabou por facilitar sua ocupao
pelos pobres, face ao desinteresse do mercado imobilirio, em um segundo vem proporcionando uma nova justificativa para a conteno ou mesmo a remoo destes assentamentos informais. delimitao administrativa das unidades de conservao ambiental soma-se a difuso da percepo legitimada pelo discurso tcnico-cientfico de
que a favela constitui um risco para a coletividade, seja pela possibilidade de ocorrncia de desastres naturais, seja pelas caractersticas prprias da ocupao como a falta
de saneamento e a elevada densidade populacional , enquanto fatores de degradao
do meio ambiente urbano.
A imprensa sempre jogou um papel decisivo na disseminao de uma representao
social historicamente construda concernente s categorias favela e favelado que as associavam falta de higiene e marginalidade (Valladares, 2005; Abreu, 1987; Valla,
1986; Leeds & Leeds, 1978). Talvez em nenhum outro episdio a utilidade de tal desempenho tenha sido to explcita quanto na segunda metade da dcada de 1940, quando os
jornais O Globo e Correio da Manh promoveram uma campanha dirigida por Carlos Lacerda, intitulada a Batalha do Rio, no intuito de apoiar e incentivar as remoes empreendidas pelo ento prefeito Marechal ngelo Mendes de Morais.
Recentemente, assistiu-se a uma nova tentativa de mobilizao da opinio pblica
no sentido de estimular o poder pblico a intervir repressivamente contra as favelas, controlando sua expanso, ou at mesmo, como se verificou em alguns casos, propondo a sua
remoo. Uma srie de reportagens denominada Ilegal. E da?, novamente promovida
pelo O Globo, dedicou-se a denunciar a expanso de algumas favelas a maioria delas situada na zona sul , focalizando a inoperncia da Prefeitura em conter as ocupaes irregulares. Uma suposta supresso de cobertura vegetal, que nem sempre ocorreu em muitas o crescimento apenas vertical , serve de pretexto para que representantes de diversos
segmentos passem a defender abertamente a remoo, amparados pelos dispositivos da legislao ambiental acima citados.
O objetivo do presente trabalho evidenciar de que forma o discurso ambiental tem
sido instrumentalizado por determinados agentes sociais para pressionar o poder pblico a retomar a poltica de remoes de favelas. Para tanto, abordamos primeiramente as
condies objetivas conferidas pelo ordenamento jurdico que resultaram no deslocamento do conflito com assentamentos informais para a arena da poltica ambiental. Em
seguida, analisamos o contedo das matrias veiculadas na srie Ilegal. E da?, buscando identificar os principais agentes portadores da estratgia discursiva de vinculao da
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R O S E

C O M P A N S

favela como fator de degradao ambiental, e suas propostas de resoluo do problema.


Finalmente, apresentamos o desdobramento concreto deste movimento: a ao civil pblica promovida pelo Ministrio Pblico Estadual, intimando a Prefeitura a remover 13
reas favelizadas que estariam expandindo suas fronteiras sobre os limites do Parque Nacional da Tijuca.

O NOVO FRONT DA POLTICA AMBIENTAL


O tema do direito cidade emergiu no bojo do processo constituinte atravs do Movimento Nacional pela Reforma Urbana, sendo consagrado tanto na Constituio Federal de 1988 quanto nas constituies estaduais, nas leis orgnicas e planos diretores municipais. No Rio de Janeiro, o direito cidade traduziu-se no reconhecimento dos espaos
ocupados irregularmente pela populao pobre e na extenso a estes de todos os benefcios advindos da urbanizao. Com efeito, constam entre os princpios do Plano Diretor
da Cidade, aprovado em 1992, a no remoo das favelas e sua transformao em bairros,3 mediante a regularizao fundiria e urbanstica e dotao de infra-estrutura e equipamentos urbanos. Entretanto, excetuam-se do princpio da no remoo aquelas favelas
que ocupem: a) unidades de conservao ou reas de especial interesse ambiental; b) reas
de risco; c) faixas marginais de proteo das guas superficiais, adutoras e redes eltricas
de alta tenso; d) faixas de domnio das estradas federais, estaduais e municipais; e) vos
e pilares de viadutos, pontes e passarelas, bem como reas adjacentes, quando oferecem
riscos segurana individual e coletiva ou inviabilizem a implantao de servios urbanos
bsicos; f) ou ainda, reas que no possam ser dotadas de condies mnimas de urbanizao e saneamento bsico.4
Consideradas as caractersticas de relevo e hidrografia da cidade do Rio de Janeiro,
somadas ao processo histrico de ocupao pelos pobres das reas imprprias urbanizao, que por esta razo foram deixadas de lado pelo mercado imobilirio alm de terem
sido protegidas desde 1965, pelo Cdigo Florestal5 , tem-se que tal dispositivo resulta na
anulao do princpio da no remoo para grande parte das favelas cariocas que se situam
em encostas ou nas margens de rios, canais, crregos e lagoas. Ermnia Maricato (2001)
constata no ser esta uma especificidade local, mas um trao marcante da urbanizao brasileira, que levou a um quadro de excluso ambiental, no qual os mais pobres suportam
os riscos advindos de condies fsicas adversas ou da falta de saneamento bsico.
nas reas rejeitadas pelo mercado imobilirio privado e nas pblicas, situadas em regies
desvalorizadas, que a populao trabalhadora pobre vai se instalar: beira de crregos, encostas de morros, terrenos sujeitos a enchentes ou outro tipo de risco, regies poludas ou... reas
de proteo ambiental (onde a vigncia de legislao de proteo e a ausncia de fiscalizao
definem a desvalorizao). (p.219)

A autora atribui a progresso da ilegalidade e da excluso ambiental nas nossas cidades a uma combinao perversa entre negligncia do Estado no que tange proviso
de moradia adequada para os pobres e tolerncia com a sada encontrada por estes, como forma de evitar ter que responder demanda habitacional latente e inverter prioridades, alm dos dividendos polticos extrados da manuteno de um estado de necessidade permanente.
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3 Lei Complementar 16/92


art. 44, III e IV.

4 Idem, art. 44, 1.

5 O Cdigo Florestal, institudo pela Lei Federal n


4.771, de 15/09/65, em
seu art. 2, considerou como reas de preservao
permanente as florestas e
demais formas de vegetao situadas, entre outras,
no topo dos morros e nas
encostas com declividade
superior a 45%.

C I D A D E

C O N T R A

F A V E L A

A maior tolerncia e condescendncia em relao produo ilegal do espao urbano vm


dos governos municipais, aos quais cabe a maior parte da competncia constitucional de controlar a ocupao do solo. A lgica concentradora da gesto pblica urbana no admite a incorporao ao oramento pblico da imensa massa, moradora da cidade ilegal, que reivindica servios pblicos... Esta situao constitui, portanto, uma inesgotvel fonte para o
clientelismo poltico. (p.224)

6 O dispositivo esteve presente nos projetos de lei n


790/94 e 1112/95 que tratam de condomnios urbansticos, no projeto de lei
complementar n 11/97
que institui a lei de uso e
ocupao do solo, e nos
projetos de lei complementar n 137/97, 33/99,
45/99 e 62/00 que instituem, respectivamente, os
Projetos de Estruturao Urbana da Tijuca, Mier, Taquara e Campo Grande.

medida em que aumenta a escassez de terrenos nos bairros mais valorizados, contudo, o interesse do setor imobilirio tende a se voltar para as reas de proteo ambiental,
com vistas a ampliar as fronteiras do mercado formal. De fato, sucessivas tentativas de liberar as encostas dos morros cariocas para a construo de condomnios residenciais ocorreram nos ltimos doze anos.6 Curiosamente, o argumento utilizado pela Prefeitura para
alterar o zoneamento foi justo o de melhor preservar o meio ambiente e combater a favelizao, uma vez que a implantao dos condomnios se daria a partir de parmetros que
lhes garantiriam baixa densidade, permeabilidade do solo e manuteno de reas verdes.
Enquanto os empresrios do setor imobilirio comemoravam a expectativa de
100% de valorizao dos terrenos em encostas, caso a lei dos condomnios fosse aprovada,7 em entrevista imprensa, o ento prefeito Luis Paulo Conde no deixava dvidas
quanto ao que estaria em jogo: a disputa entre classes sociais pela ocupao daquelas reas
desprezadas pelo mercado no passado. A estratgia adotada era ocup-las antes que os favelados o fizessem.

7 Jornal O Globo, 12 set.


1998.

8 Departamento de Estradas do Rio de Janeiro. Estas


informaes, entre outras,
constam de relatrio tcnico encaminhado ao Ministrio Pblico em abril de 1993
pela Superintendncia de
Meio Ambiente da Secretaria Municipal de Urbanismo.

O projeto de lei uma maneira de combater a favelizao das encostas. A maioria das invases ocorre em terrenos particulares, mas isso no ser uma regra geral. No significa que a
construo dos condomnios ser permitida em toda parte... Prefiro a Joatinga a uma favela.
(O Globo, 19 jun.1998)

Ao mesmo tempo em que se procurava liberar os investimentos imobilirios dos entraves da legislao urbanstica, intensifica-se a atuao do Ministrio Pblico Estadual
(MPE), em particular o da Procuradoria do Meio Ambiente, na fiscalizao do cumprimento dos dispositivos legais de proteo. No que diz respeito especificamente s ocupaes irregulares, nota-se um forte empenho do rgo na cobrana aos governos municipais no sentido de reprimi-las, quando localizadas em reas de preservao ambiental.
O desempenho do Ministrio Pblico no tocante s favelas pode ser verificado no
inqurito civil que resultou na remoo da favela Parque Rebouas, no bairro Rio Comprido, em agosto de 1995. A abertura do inqurito, em dezembro de 1992, fora motivada por uma matria veiculada no Jornal do Brasil, que erroneamente noticiava o surgimento de uma nova favela sobre o Tnel Rebouas principal via de ligao entre as
zonas norte e sul da cidade e a comercializao ilegal de lotes. Durante quase trs anos, o
MPE pressionaria a Prefeitura a proceder remoo da favela, mesmo depois de alertado
para o fato de que a ocupao tivera incio em 1963, que seus primeiros moradores eram
antigos operrios que haviam trabalhado na construo do Tnel, que o terreno provavelmente fora cedido pelo DERJ,8 e que apenas uma parte se encontrava em zona de proteo ambiental.
O Decreto n 14.095, de 04/08/95, assinado pelo Prefeito Csar Maia, determinou
a remoo, o embargo e a demolio das construes da favela localizadas em reas consideradas de alto risco. interessante observar como, concomitante tentativa de dis86

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R O S E

C O M P A N S

ponibilizar as encostas para o mercado imobilirio por intermdio da lei dos condomnios, a justificativa que acompanha o decreto refere-se ao dever do Municpio de proteg-las. As mesmas normas urbansticas e ambientais que deveriam ser flexibilizadas para
estimular novos empreendimentos residenciais oferecem agora sustentao jurdica ao ato
de remoo, lembrando que o Macio da Tijuca definido como rea de preservao permanente, que sua encosta instituda como patrimnio paisagstico da cidade e que as
reas acima da curva de nvel de + 100 m so estabelecidas como reserva florestal.
Todavia, as normas que so argidas para fundamentar o ato do Executivo municipal a Lei Orgnica e o Plano Diretor no foram observadas quanto ao processo de remoo. Isso porque o art. 429 da Lei Orgnica determina que somente quando detectada a existncia de risco de vida insanvel, que no possa ser solucionado por intermdio
de obras de urbanizao ou estabilizantes, ser realizado o remanejamento ou o reassentamento das famlias para localidades prximas, assegurando a participao da comunidade ou de seus representantes em todo o processo. No 2 do art. 44 do Plano Diretor
tambm se configura a obrigatoriedade da relocalizao dos moradores que ocupem reas
imprprias urbanizao. De acordo com depoimento de tcnicos da Secretaria Municipal de Habitao (SMH), apenas algumas poucas famlias foram reassentadas, sendo que
a maioria recebeu indenizao e no h mais registros sobre detalhes da operao.
O episdio da remoo da favela Parque Rebouas revela o conflito que se apresenta
entre o direito moradia daquelas populaes que, no tendo outra alternativa habitacional, ocuparam irregularmente reas frgeis de encostas ou de baixadas e a legitimidade de regras jurdicas no campo da poltica ambiental, que permitem a extino deste direito no caso de estas serem declaradas como reas de proteo ou reas de risco. O princpio
constitucional de que a lei no pode retroagir para prejudicar o cidado no se aplica nesta situao, haja visto o grande nmero de favelas que no Rio de Janeiro so muito anteriores vigncia das restries ambientais que passaram a incidir sobre sua localizao.
Tal conflito foi ainda agravado pelo dispositivo constitucional que estendeu aos Municpios a competncia concorrente com Estados e Unio de proteger o meio ambiente
includa a a definio de unidades de conservao da natureza , porm, deixando a cargo dos entes federativos os critrios para sua ocorrncia. A nica exigncia foi a de que a
alterao ou supresso dos espaos protegidos se fizesse exclusivamente mediante lei, sendo vedada qualquer utilizao que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteo (art. 225, III).
Desta forma, no s a definio dos critrios que justificam a demarcao de reas a
serem protegidas, mas tambm a definio dos usos que possam comprometer os atributos
naturais relevantes, consubstancia um poder discricionrio que passou a ser conferido aos
rgos gestores da poltica ambiental. Um poder talvez demasiado para secretarias municipais recm-criadas e pouco estruturadas que se multiplicaram em todo o pas aps a realizao da Conferncia Rio-92 e da implantao da Agenda 21 local. Muitas vezes, como estratgia de construo de um campo prprio de atuao institucional, estes rgos lanaram
mo do uso indiscriminado da delimitao administrativa de reas protegidas.
No Rio de Janeiro, por exemplo, onde a Lei Orgnica Municipal admite, no seu artigo 462, a criao de unidades de conservao ambiental e o tombamento de bens mediante ato do Poder Executivo, o resultado foi que, em apenas nove anos de existncia, a
Secretaria Municipal de Meio Ambiente (SMAC), surgida em 1994, instituiu trinta e uma
reas protegidas,9 das quais nada menos do que vinte e quatro por decreto! Ou seja, sem
qualquer discusso com vereadores eleitos ou representantes da sociedade civil, obedecenR . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 9 , N . 1 / M A I O 2 0 0 7

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9 Foram tombadas a Ilha de


Brocoi (Decreto 17.555/99)
e o Morro do Ipiranga, Praia
do Recncavo e do Cardo
(Decreto 18.998/99), e o
entorno da Pedra da Babilnia foi declarado proteo a
bem tombado (Decreto
12.864/94). Declaradas como rea de Especial Interesse Ambiental: a Orla da Baa
de Guanabara (Decreto
12.328/93), a Baixada de
Jacarepagu (Decreto 12.
329/93), o Macio da Pedra
Branca (Decreto 12.330/
93), o Corredor Ecolgico
Pedra Branca-Tijuca (Decreto 19.799/01), e o Jardim
Botnico e Lagoa (Decreto
20.424/01). Declaradas como rea de Proteo Ambiental: as pontas de Copacabana, Arpoador e entorno
(Lei 2.087/94), os morros
da Babilnia e de So Joo
(Decreto 14.874/96) e o da
Viva (Lei 2.611/97), as
serras da Capoeira Grande
(Lei 2.835/99) e das Tabebuias (Decreto 18.199/99),
os morros do Silvrio (Lei
2.836/99), da Serra dos
Pretos Forros (Decreto
19.145/00) e da Fazenda
Baronesa (Decreto 21.209/
01). Declaradas rea de
Proteo Ambiental e Recuperao Urbana: o Jequi
(Decreto 12.250/93) e a
Serra da Misericrdia (Decreto 19.144/00). Foi declarada como rea de Preservao Permanente a
Pedra de Itana (Lei 2.331/
95). Foram criados os parques: do Mendanha (Lei
1.958/93), das Runas (Decreto 12.471/93), Bosque
de Jerusalm (Lei 2.331/
95), Tom Jobim (Decreto
14.272/95), Yitzhak Rabin
(Decreto 14.457/95), Fazenda do Viegas (Decreto
14.800/96), da Prainha (Decreto 17.445/99), da Fonte
da Saudade (Decreto
19.143/00), Jos Guilherme
Merquior (Decreto 19.143/
00), de Grumari (Decreto
20.149/01), da Serra da Capoeira Grande (Decreto
21.208/01) e do Jardim do
Carmo (Decreto 20.723/01).

C I D A D E

C O N T R A

F A V E L A

do exclusivamente a critrios supostamente tcnicos e cientficos, a burocracia ambiental


toma para si o poder de regular o uso do solo destas reas diversas delas j favelizadas ,
determinando arbitrariamente o destino de seus moradores.
O saber ecolgico cada vez mais internalizado pelo corpo tcnico-burocrtico dos rgos ambientais, como analisa Acselrad (1999, 2004), estaria induzindo produo de um
novo modo de organizao e gesto erudita do territrio, com vistas a um processo que o
autor chama de reestruturao ecourbana. Uma conseqncia da emergncia desta nova
racionalidade seria a despolitizao das lutas sociais envolvendo questes ambientais.
A Ecologia cientfica tambm um outro componente no campo das foras polticas dos
conflitos ambientais, apresentando-se no espao pblico como capaz de racionalizar o territrio independentemente de paixes e interesses... A gesto racional dos recursos naturais ,
assim, o modo pelo qual certas burocracias tentam legitimar cientificamente suas prticas,
apoiando a difuso de uma idia de natureza natural. (2004, p.22)

A representao de uma natureza natural, pura, diferentemente de determinada


outra, ordinria ou modificada pela ao do homem, ao mesmo tempo em que permite
a delimitao administrativa de parcelas do territrio consideradas como de relevante interesse ambiental, define as demais que sero, por sua irrelevncia, deixadas ao sabor do
mercado. Nesta nova ordem urbana regida pelo ecologismo, a avaliao dos riscos decorrentes de usos inadequados que possam comprometer o equilbrio dos ecossistemas ou alterar caractersticas fsicas torna-se elemento preponderante nas disputas scio-espaciais.
Com efeito, o laudo tcnico contendo a anlise das condies fsicas do terreno sobre o qual se assenta uma ocupao irregular decisivo para sua permanncia ou expulso. No Rio de Janeiro, tanto a Lei Orgnica do Municpio quanto o Plano Diretor vedam a hiptese de urbanizao e regularizao fundiria de favelas e loteamentos
irregulares ou clandestinos quando detectada a existncia de risco de vida para os moradores. O problema que a avaliao dos riscos geolgicos, bem como a anlise da possibilidade de realizao de obras estabilizantes compete a um nico rgo, integrante da administrao local, a GEO-Rio. A deteno de um conhecimento altamente especializado
dificulta a contestao de seus pareceres pelas comunidades afetadas, convertendo-se em
algo irrefutvel e inquestionvel.

A SRIE JORNALSTICA ILEGAL. E DA?


Em setembro de 2005, o jornal O Globo deu incio a uma srie de reportagens enfocando a omisso da Prefeitura diante do crescimento desordenado das favelas cariocas.
Na verdade, este tema j havia sido abordado pela imprensa em abril de 2004, quando explodiu uma guerra pelo controle do trfico de drogas na Rocinha, aterrorizando os moradores da zona sul da cidade. Naquela ocasio, um intenso debate se desenrolou na mdia a respeito das possveis solues para conter a expanso das favelas, dentre as quais a
proposta do Governo do Estado, apresentada pelo Vice-Governador e Secretrio Estadual
de Meio Ambiente e Desenvolvimento Urbano, Luiz Paulo Conde, que consistia em cercar quatro delas Rocinha, Vidigal, Parque da Cidade e Chcara do Cu com um muro de trs metros de altura, e desenvolver nelas uma ocupao social, associando policiamento ostensivo e atendimento mdico e odontolgico.
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C O M P A N S

A primeira reportagem da srie Ilegal. E da? chamou a ateno para o crescimento vertical e horizontal da Rocinha, comprovado pelo expressivo nmero de prdios de
apartamentos em construo e por cerca de 70 imveis erguidos fora dos Eco-limites,10
cercas de ao que isolam a favela das reas verdes. Sob o ttulo Vale tudo na Rocinha, a
matria enfatizava o desrespeito s regras urbansticas e o no pagamento de impostos,
ambos exigidos pelo poder pblico dos demais cidados. Embora se tenha dado muita nfase inicialmente s favelas da zona sul, no decorrer do tempo foram relatados processos
semelhantes que estariam ocorrendo em outras regies e em outros municpios.
A continuidade das reportagens dirias, durante um perodo de quase dois meses,
desencadeou um amplo processo de discusso, no qual distintos atores sociais foram instados a opinar ou apresentar proposies para a soluo do problema identificado, deixando transparecer as mais diferentes vises a respeito da favela. Houve uma mudana no
foco das matrias ao longo do tempo, que passaram de meras denncias sobre a expanso
de favelas na cidade a crticas contundentes sobre a ineficcia de diversos programas executados pela Prefeitura, entre os quais o Programa Favela-Bairro, o Eco-Limites e o POUSO Postos de Orientao Urbanstica e Social, instalados em diversas comunidades carentes , entre outros.
A opinio pblica pde tambm se manifestar atravs de dezenas de cartas de leitores suscitadas pelas consecutivas e grandes reportagens; assim como os diversos editoriais e pequenas janelas inseridas no interior das matrias davam conta do posicionamento do jornal em relao ao problema, que no se furtou a apresentar. No bojo deste
embate de idias se recoloca o tema das remoes, embora em nenhum momento se utilize a expresso erradicao ou se defenda a retomada de uma poltica de extino das
favelas cariocas.
Logo na segunda reportagem da srie, o Ministrio Pblico Estadual, por intermdio do Promotor de Meio Ambiente e Patrimnio Cultural, se pronuncia pela abertura
de inqurito civil para investigar a responsabilidade da Prefeitura pela expanso de cinco
favelas, todas na zona sul, a rea mais valorizada da cidade Rocinha, Vila Alice, Babilnia, Chcara do Cu e Julio Otoni. O promotor sugere a demolio imediata dos imveis vazios j que os ocupados necessitam de autorizao judicial , baseado na informalidade dos mesmos, porm, ignorando completamente o princpio da no remoo
institudo pela Lei Orgnica e pelo Plano Diretor.
Todas as construes em favelas so ilegais e, portanto, sujeitas demolio. (O Globo, 23
set. 2005)

Uma polmica em torno do dispositivo da Lei Orgnica, que estabelece a situao


de risco como nica possibilidade de remoo, foi aberta por ter sido esta argumentao
utilizada pelo Prefeito Csar Maia para se eximir da responsabilidade de fiscalizar construes em reas favelizadas. O MPE se pronunciou contrariamente interpretao de Csar, alegando que a fiscalizao de construes irregulares um dever legal da Prefeitura,
e que o seu no cumprimento caracteriza omisso e improbidade administrativa. Sugere
alterar a legislao municipal, mas lembra que o Cdigo Florestal uma lei federal hierarquicamente superior, que prev como obrigao do poder pblico a preservao de
reas de proteo permanente.
O Ministrio Pblico tambm intimou a Prefeitura a apresentar em 20 dias um plano de remoo de 14 favelas, a ser executado no prazo de um ano, e o reassentamento
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10 O Programa Eco-Limites
foi criado em 2001, com o
objetivo de conter a ocupao irregular em reas de
encosta, atravs da implantao de marcos fsicos e
cabos de ao no entorno
das favelas.

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das famlias residentes nos cerca de 4.000 imveis abrangidos. De acordo com os promotores de meio ambiente que encaminharam a recomendao, no haveria impedimento
legal na ao proposta, por estas favelas estarem em reas de preservao permanente ou
em reas de risco.
Para remover estas favelas, o prefeito no precisa mudar a Lei Orgnica. As atuais legislaes
municipal, estadual e federal permitem que ele faa a desocupao das favelas, o reassentamento dos moradores e a recomposio da vegetao. Se o prefeito no atua, caracteriza-se
omisso. (O Globo, 06 out. 2005)

11 Leila Maywald (PFL) j


havia proposto, igualmente
sem sucesso, dois projetos
relacionados ao tema das
remoes. Um visando
transformar o Morro Dona
Marta, em Botafogo j totalmente favelizado , em
APA, e o outro acabando
com a favela existente no
Morro da Viva, no bairro do
Flamengo.

Das 14 comunidades afetadas pela determinao do MPE, oito estavam localizadas


na regio do Alto da Boa Vista, nos limites ou no entorno do Parque Nacional da Tijuca, quatro no bairro de Jacarepagu, e duas na zona sul da cidade. Tendo a Prefeitura se
recusado a acatar a recomendao do Ministrio Pblico, a Promotoria do Meio Ambiente entraria, um ano mais tarde, com uma ao civil pblica para obrig-la a conter o crescimento de 13 favelas situadas no Alto, solicitando a remoo integral de sete delas, e a
demolio de imveis que estariam em reas de risco nas seis restantes. Pede ainda a condenao do Prefeito por improbidade administrativa e a suspenso de seus direitos polticos por um perodo de at seis anos. Voltaremos a analisar esta ao com mais detalhe
na sesso seguinte.
As entidades ambientalistas instadas a se pronunciar consideraram uma falsa questo a polmica que se criou em torno da alterao da legislao sobre remoo de favelas,
uma vez que a Prefeitura j disporia de todos os instrumentos para coibir ocupaes irregulares em reas de preservao. A ONG Ao Ecolgica lembrou, por exemplo, que o artigo 475 da Lei Orgnica veda a reduo, a qualquer ttulo, de reas de coberturas vegetais nativas ou recuperadas, enquanto a Associao Permanente das Entidades de Defesa
do Meio Ambiente (APEDEMA) afirmou que se as leis ambientais j existentes estivessem
sendo cumpridas, a cidade teria preservado de 60% a 70% da mata nativa. Na viso destas entidades, o problema ausncia de vontade poltica para fiscalizar as dezenas de barracos que surgem diariamente e a especulao imobiliria que estaria ocorrendo nas favelas. (O Globo, 06 out. 2005)
No obstante, vereadores e deputados estaduais se apressaram a apresentar emendas,
respectivamente, ao artigo 429 da Lei Orgnica e ao artigo 234 da Constituio Estadual,
ambos prevendo a remoo de favelas exclusivamente quando constatada situao de risco. Na Cmara Municipal, trs projetos de lei chegaram a ser anunciados, mas nenhum
acabou conseguindo as assinaturas necessrias para a tramitao. Um deles, de autoria da
presidente da Comisso de Meio Ambiente, vereadora Aspsia Camargo, do Partido Verde (PV), juntamente com a vereadora Leila Maywald hoje no Partido da Frente Liberal
(PFL), mas que iniciou sua carreira poltica tambm no PV , propunha uma mudana na
Lei Orgnica de modo a permitir a remoo total ou parcial das favelas, nos casos em que
o Executivo achasse necessrio, abolindo a obrigatoriedade de indenizao ou reassentamento de famlias que estivessem em reas de interesse ambiental ou paisagstico h menos de cinco anos.11 De acordo com Aspsia, a falta de controle sobre as reas ocupadas
irregularmente, admitida pelo Prefeito, exigiria uma interveno federal imediata.
Estamos assistindo a destruio da cidade formal; isso o estgio anterior do colapso. (O
Globo, 30 set. 2005)
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O segundo projeto, de autoria do vereador Wanderley Mariz (PFL), simplesmente


suprimia o inciso VI do artigo 429 da Lei Orgnica, que trata da remoo, evitando, assim, que fossem obtidas liminares sustando aes da Prefeitura neste sentido. Finalmente, o terceiro projeto, de autoria do vereador Carlos Bolsonaro, do Partido Popular (PP),
previa mudanas no referido inciso, permitindo a remoo quando as condies fsicas se
mostrassem adversas ocupao, independentemente da existncia de rea de risco. Contudo, na percepo deste vereador, a remoo uma medida apenas paliativa se no houver controle de natalidade.
Na Assemblia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro (ALERJ), o processo encontrava-se mais adiantado. Dois projetos de lei alterando a Constituio Estadual haviam sido protocolados na Mesa Diretora da casa. De autoria dos deputados Luiz Paulo Corra
da Rocha, do Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB), e Paulo Mello, do Partido
do Movimento Democrtico Brasileiro (PMDB), um dos projetos previa remoes quando averiguado risco de danos ambientais ou necessidade de realizao de obras de urbanizao na rea ocupada. J o segundo, de autoria do deputado Jair Bolsonaro (PP), previa a remoo a qualquer tempo, em qualquer situao, sendo as famlias reassentadas
onde o Executivo assim o preferisse.
O que no pode decidir que eles (os moradores de favelas) sejam removidos para reas prximas. um absurdo, se voc levar em conta o IPTU de So Conrado, onde fica a Rocinha.
(O Globo, 05 out. 2005)

O presidente da Comisso de Meio Ambiente da ALERJ, deputado Carlos Minc, do


Partido dos Trabalhadores (PT), a despeito de possveis divergncias ideolgicas e partidrias, corroborou com a preocupao de seus colegas parlamentares em relao ao suposto
crescimento desenfreado das favelas. Ele iria preparar um relatrio que seria encaminhado ao Ministrio Pblico, identificando algumas reas ameaadas prximas a parques pblicos, para que a Prefeitura, o Estado e a Unio fossem notificados.
Corremos o risco de esses parques serem transformados no que chamo de reservas-favelas,
por falta de controle das expanses. (O Globo, 16 out. 2005)

Este clima de quase histeria que tomou conta do debate em parte proporcionado pelas manchetes sensacionalistas do jornal 12 no se restringiu s casas legislativas, abrindo espao para que propostas mirabolantes e irrealistas, elaboradas por especialistas em busca
de publicidade, fossem apresentadas como panacia. Ganhou incrvel destaque, por exemplo, um projeto que a arquiteta Llia Fraga havia sugerido em 1992, quando ento Secretria Municipal de Urbanismo, prevendo a remoo integral das favelas da Rocinha, do Vidigal, da Vila Parque da Cidade, da Vila Pedra Bonita e da Vila Canoa todas na zona sul ,
e o reassentamento de seus moradores em bairro residencial a ser erguido na zona porturia
por empresas do setor imobilirio que comercializariam os imveis. (O Globo, 30 set. 2005)
Enquanto o Vice-Governador e o Instituto dos Arquitetos do Brasil (IAB) lanavam
um concurso de projetos para um plano de urbanizao da Rocinha, e o Secretrio Municipal de Urbanismo anunciava o Programa Rocinha Legal com o estabelecimento de
gabaritos e a remoo de 360 casas em reas de risco , o Sindicato da Indstria da Construo Civil (Sinduscon) propunha a transferncia de moradores de favelas para galpes
abandonados convertidos em habitaes na Avenida Brasil.
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12 Entre elas: O Espigo


da Rocinha (28/09/05)
com referncia a um prdio
de 11 andares, tambm
chamado de Empire State
da Rocinha , Expanso
das favelas no tem eco-limites (16/10/05), Despedida forada (18/10/05), a
respeito de estabelecimentos de ensino prximos a favelas que haviam sido fechados na zona sul, alm de
Jacarepagu pode se tornar um bairro-favela (21/
10/05) e Casas que ameaam o verde (13/11/05).

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O Tribunal de Contas do Municpio acabou entrando indiretamente na discusso,


atravs da divulgao de um relatrio em que apontou falhas no Programa Favela-Bairro.
Isso porque alm de analisar contratos e gastos realizados, o relatrio do TCM discorreu
sobre o avano das favelas beneficiadas pelo Programa, alertando para a ausncia de mecanismos de controle do crescimento, e considerando em muitos casos, dadas as condies fsicas adversas, a urbanizao um equvoco. O texto do TCM, de acordo com a matria At o Favela-Bairro contestado, criticaria ainda a inexistncia de uma poltica de
remoes de comunidades carentes.
A poltica de no-remoo acrescida ao descontrole da expanso e/ou surgimento de ocupaes irregulares... vem inviabilizando a vocao turstica do Rio de Janeiro. (O Globo, 17 out.
2005)

13 Entre eles, o vereador


Nadinho de Rio das Pedras
e Jorginho da SOS.

Nem todos os atores sociais chamados a opinar sobre o problema, no entanto, defenderam a remoo. Entidades profissionais, acadmicos e mesmo associaes de moradores da zona sul criticaram a ausncia de poltica habitacional, em todos os nveis de governo, e a falta de fiscalizao e conteno do processo de desmatamento por parte da
Prefeitura. As associaes de moradores, em particular, demonstraram preocupao com
a formao de complexos de favelas com a juno da Rocinha e Vidigal, Rocinha e Parque da Cidade, ou Vila Alice e Jlio Otoni, em Laranjeiras , com a falta de infra-estrutura e com o trfico de drogas.
Em defesa do direito permanncia dos moradores das favelas em questo, poucos
se pronunciaram. Alguns representantes de associaes de moradores protestaram contra
o carter discriminatrio das denncias veiculadas pelo jornal, na medida em que residncias de classe mdia e alta nas encostas de bairros nobres tambm provocariam danos ambientais. Parlamentares progressistas e da bancada do PFL na Cmara de Vereadores que
tm base social em favelas13 tambm se manifestaram abertamente contrrios retomada
da poltica de remoes, assim como o prprio Prefeito que, em entrevista, declarou:
A minha posio contra a remoo... no um instrumento para fazer desaparecer as comunidades. Elas esto a para ficar. Elas ficaro. No se pode criar na classe mdia essa expectativa de remoo de favelas, porque ela no existe. Agora, irregularidades, exageros, abusos tm que ser corrigidos. (O Globo, 05 out. 2005)

Questionado pelo fato de ter realizado diversas remoes no seu primeiro mandato
como Prefeito, no perodo de 1993 a 1996, Csar Maia argumentou que no significa
uma contradio nem uma mudana de postura, pois todas foram na perspectiva da melhoria de vida da populao, e com o seu consentimento.
Sou radicalmente contra. Isso no me impede de ter feito remoes na cidade. No fiz poucas. Fiz vrias, mas sempre com o entendimento da populao. O Favela-Bairro faz isso, mas
faz por consenso. O reassentamento do Favela-Bairro sempre feito na rea da prpria comunidade, atravs da verticalizao... Temos que integrar a cidade. Como o Rio vai reproduzir
agora a discusso dos anos 60, dos anos 40? Isso uma barbaridade. (O Globo, 05 out. 2005)

Um grupo composto por 27 vereadores de diversos partidos divulgou um manifesto em que se declaravam contrrios a mudanas na Lei Orgnica, e acusavam a Prefeitu92

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ra de omisso por no ter uma poltica habitacional para a populao de baixa renda. O
vereador dson Santos (PT), um dos que participaram da aprovao da Lei Orgnica, no
ano de 1990, defendeu a manuteno do dispositivo contido no artigo 429, afirmando
que ele impede que se repita a experincia da dcada de 1960, quando as pessoas foram
escorraadas de suas moradias (O Globo 03 out. 2005). Como so necessrios dois teros dos votos dos vereadores para aprovar emendas Lei Orgnica, por se tratar de uma
lei complementar, a divulgao de tal manifesto indicou a inviabilidade poltica de qualquer iniciativa no sentido de flexibilizar a possibilidade de remoo de favelas.
Em que pese ter sido afastado, ao menos temporariamente, o fantasma da retomada
da poltica de remoes, a Federao das Associaes de Favelas do Estado do Rio de Janeiro (FAFERJ), juntamente com entidades comunitrias, gabinetes de vereadores e ONGs
comprometidas com a questo da moradia e da reforma urbana criaram um movimento
em defesa das comunidades ameaadas, situadas prximas de reas de preservao ambiental, como Vila Alice, em Laranjeiras, na APA So Jos; as do Horto, nos fundos do
Jardim Botnico, primeira rea natural protegida no pas; e aquelas do Alto da Boa Vista, junto ao Parque Nacional da Tijuca, citadas na ao do Ministrio Pblico que veremos a seguir.
A srie Ilegal. E da? continuou ao longo do ano de 2006, de maneira descontnua, a noticiar a expanso de favelas e as situaes de risco advindas das ocupaes irregulares em encostas, nas margens de corpos hdricos, de estradas e ferrovias, tanto no
municpio como em outros do Estado do Rio de Janeiro. Todavia, sem o mesmo impacto e repercusso.

A AO CIVIL PBLICA PELA REMOO DE


FAVELAS NO ALTO DA BOA VISTA
Em outubro de 2006, o Ministrio Pblico Estadual deu entrada em ao judicial,
elaborada pela Promotoria do Meio Ambiente, denunciando o Prefeito Csar Maia pela
prtica de crime ambiental, face sua omisso em relao ao surgimento e/ou crescimento de favelas no bairro do Alto da Boa Vista que estariam situadas em rea de Proteo
Ambiental e Recuperao Urbana (APARU), criada pelo Decreto Municipal n 11.301/92.
Nesta ao, o MPE solicitou a remoo de 13 comunidades, das quais sete integralmente,
e seis parcialmente.
Tal iniciativa j havia sido anunciada um ano antes, em meio polmica suscitada
pela srie de reportagens do jornal O Globo intitulada Ilegal. E da?. Na matria veiculada no dia 6 de outubro de 2005 MP quer remoo em reas de risco , promotores
que subscrevem a ao j antecipavam que solicitariam ao Prefeito a remoo de 14 favelas que supostamente se encontrariam em reas de risco, entre as quais as comunidades
do Aude, Agrcola, Biquinha, Fazenda, Furnas, Mata Machado, Morro do Banco e Tijuau, que integrariam posteriormente a lista da ao civil pblica movida pelo MP.
Na ocasio, o MPE dispunha de um parecer de um engenheiro florestal, em que este alegava que os recursos hdricos e a Mata Atlntica da regio vinham sendo destrudos,
e que o grande risco era que as comunidades se unissem destruindo todo o vale que se
encontra adjacente ao Parque Nacional da Tijuca. Este mesmo temor aparece no texto da
prpria ao, bem como na fala da promotora Rosani da Cunha Gomes, em entrevista
concedida em outubro de 2006, quando do anncio da medida judicial.
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Alm dos danos ambientais, existe o risco de essas comunidades se unirem no futuro. Poderiam formar uma nova grande favela, como a Rocinha. (O Globo, 27 out. 2006)

Apesar da justificativa utilizada pelo Ministrio Pblico para solicitar a remoo das
favelas localizadas no Alto fosse a existncia de risco, nenhuma delas constava na relao
divulgada pela Fundao GEO-Rio em fevereiro de 2006, em que listava 32 pontos crticos sujeitos a deslizamento, envolvendo 28 comunidades. J a Superintendncia Estadual
de Rios e Lagoas (SERLA) informava que outros 84 locais seriam suscetveis a inundao.
De acordo com parecer deste rgo anexado ao do MPE, das 13 comunidades vistoriadas, apenas quatro casos pode ser caracterizado risco iminente para os moradores, nas
comunidades do Aude, Soberbo, Furnas e Fazenda, totalizando 79 imveis. A ao civil
pblica, entretanto, solicita a remoo integral das favelas Aude, Biquinha, Fazenda,
Furnas n- 866, Joo Lagoa, Ricardinho e Vale Encantado que, somadas, alcanariam o
nmero de 350 domiclios.
A falta de caracterizao, na maioria dos casos, de risco de vida iminente e irremedivel aos moradores, nica possibilidade prevista pela Lei Orgnica para remoo, como
vimos nas sesses anteriores, no impediu a aceitao da ao por parte da Juza da 4- Vara
de Fazenda Pblica, Cristiane Cantisano Martins, fundamentada na suposta agresso a
uma rea protegida por decreto municipal. A deciso da Juza pelo acolhimento da solicitao encaminhada deixa claro seu posicionamento poltico com respeito primazia da
questo ambiental sobre o aspecto social.
Em que pese a lamentvel situao acerca da moradia na cidade do Rio de Janeiro, h que se
impor providncias eficazes em defesa do meio ambiente, cuja preservao, alm de inmeros benficos efeitos, implica na qualidade de vida de todos os cidados, independentemente da sua condio econmica... A dignidade da pessoa humana, princpio maior que deve
nortear a Administrao Pblica na execuo de seus projetos e no cumprimento de suas
obrigaes, tambm exige a incolumidade do meio ambiente.14

14 Concluso do Juiz, que


consta do processo n2006.001.139217-4.

15 Participaram das vistorias os seguintes rgos:


Secretarias Municipais de
Meio Ambiente, Urbanismo,
Assistncia Social e Habitao, GEO-Rio, Defesa Civil
do Municpio, Instituto Pereira Passos, CEDAE, SERLA,
Instituto Estadual de Florestas (IEF) e Secretaria do Estado de Defesa Civil.

A argumentao utilizada pelos promotores para justificar a proposio da ao civil pblica explicita que esta no se destina a preservar a vida dos moradores face existncia de risco iminente, mas sim que o MPE age em defesa do meio ambiente, cuja ordem foi atingida pelo seguinte fato danoso: ocupao desordenada das reas de Proteo
Ambiental e Recuperao Urbana do Alto da Boa Vista (fl. 4). Ou seja, ainda que cite
nominalmente o Prefeito no pedido de reparao de dano e por improbidade ambiental,
os favelados no so as vtimas neste processo, mas os agressores do meio ambiente.
Os critrios para identificar apenas 13 favelas dentre as mais de 600 existentes no
municpio, segundo o IBGE, teriam sido: a velocidade do crescimento, a agresso ao meio
ambiente e a presena de reas de risco propriamente ditas, sujeitas a deslizamentos,
inundaes etc. Entretanto, a predisposio do MPE em intervir no Alto da Boa Vista se
evidencia pelo fato de que as vistorias realizadas pelo Grupo de Apoio Tcnico Especializado do Ministrio Pblico (GATE), em conjunto com tcnicos de rgos da Prefeitura e
do Estado15 nas comunidades citadas, ocorreram nos dias 8, 21, 23 e 25 de novembro de
2005, posteriores, portanto, ao anncio da solicitao de remoo de nove favelas na regio, como noticiado pela imprensa no dia 6 de outubro do mesmo ano.
Ainda na justificativa que antecede o relatrio de vistoria, os promotores alegam que
o crescimento urbano desordenado no permetro da APARU do Alto da Boa Vista tem pro94

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vocado impactos ambientais nas encostas, nascentes e rios, devido carncia de infra-estrutura instalada nas reas ocupadas, provocando prejuzos qualidade de vida e ao ambiente local (fl.5). Contraditoriamente, no solicitam a urbanizao destas reas, mas a
soluo radical e traumtica da remoo das famlias. Por qu? Seria essa uma tentativa de
manter a natureza natural e inclume?
Vale lembrar que esta argumentao acima citada tirada do decreto que criou a
APARU, e que tinha exatamente entre seus objetivos promover a compatibilizao entre
o aproveitamento do solo e a defesa do meio ambiente, a regularizao das favelas existentes, nos seus aspectos fundirio, urbanstico e ambiental, e o controle do crescimento das favelas existentes (Art. 2, III, IV e V). Com efeito, o decreto da APARU foi proposto pela mesma gesto que elaborou a Lei Orgnica e o Plano Diretor, do ento Prefeito
Marcelo Alencar (PDT), obedecendo ao mesmo princpio da no-remoo de favelas.
O relatrio sobre as vistorias realizadas pelo GATE nas comunidades, igualmente anexado ao processo, bastante elucidativo quanto s verdadeiras razes que levam o MPE a
solicitar a remoo das sete favelas do Alto:
a) o potencial de degradao ambiental vislumbrado em caso de expanso, resultando da
constituio de um complexo de favelas, cuja reverso e reparao de danos provocados se tornariam extremamente difcil ou mesmo impossvel;
b) o pequeno nmero de domiclios na maior parte delas, o que facilitaria a operao;
c) o desrespeito demarcao dos eco-limites.
A anlise da situao de cada favela, apresentada separadamente no relatrio, no
deixa dvidas quanto ao carter antecipatrio das medidas sugeridas. No caso das favelas
do Vale Encantado, Joo Lagoa e Aude, os tcnicos ressaltam que o crescimento poder
acarretar degradao ambiental, e que, para evit-lo, convm remov-las e reassentar as famlias em comunidades prximas j consolidadas, algo facilitado pelo pequeno nmero
de residncias existentes: 30 casas, no caso da primeira, e somente 15, nas demais.
Menciona-se haver certo grau de risco potencial nestas favelas, face presena de
cursos dgua junto a construes, capim colonio ou vegetao de grande porte que poderiam ocasionar, respectivamente, inundaes em perodos de chuvas intensas, incndio
em pocas de seca, ou queda de rvores, eventualmente. Nenhuma das sete comunidades
encontra-se nos limites do Parque Nacional da Tijuca. Mas os tcnicos observam que so
abertas clareiras no interior da floresta, o que errado, posto que esta deve ser preservada. E concluem:
Fatos como estes so presenciados em vrias vistorias em comunidades irregulares, que na
verdade acabam proporcionando a remoo, morte por anelamento, onde a casca da rvore
retirada em forma de anel em volta do tronco, acarretando a morte do exemplar arbreo.
o desmatamento que vem destruindo o que resta da Mata Atlntica junto a comunidades
irregulares. Neste caso, a floresta est num local onde existe um maior nmero de argumentos para a sua preservao, pois se encontra na divisa de um Parque Nacional. (fl.19)

J nas favelas de Fazenda e Estrada de Furnas n- 866, o GATE constatou crescimento


da ocupao, em desrespeito demarcao dos eco-limites colocados pela Prefeitura. Alm
de sua expanso acarretar possveis danos ao meio ambiente, uma nica construo recente na Estrada de Furnas n- 866 estaria na faixa marginal de proteo de um curso dgua
existente. J com relao Fazenda, os tcnicos sublinham que seu crescimento est descontrolado, causando enorme degradao ambiental. Grande parte das residncias situaR . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 9 , N . 1 / M A I O 2 0 0 7

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se na faixa marginal de proteo do Rio Cachoeira, cujo leito encontra-se assoreado, com
volume de gua reduzido, e que vem sendo poludo por despejo de esgoto domstico.
Surpreendentemente, com relao s duas comunidades restantes na lista do MPE
nada foi observado que justificasse sua remoo. Quanto favela Biquinha, o relatrio se
restringe a informar que possui em torno de 50 casas, devendo ser removidas e os seus
moradores reassentados.... No que tange favela Ricardinho, da mesma forma sentenciada sem maiores delongas, acrescenta-se que uma casa, entre as 40 existentes na comunidade, encontra-se em situao de risco por situar-se junto a um barranco, e que uma rvore foi anelada, razo pela qual provavelmente morreria. O suficiente para o GATE
pontificar que:
Esta prtica freqente em comunidades irregulares da regio. Estes atos criminosos vm
destruindo a Mata Atlntica, devendo as autoridades competentes tomar medidas urgentes
no sentido de fiscalizar e reprimir prticas como estas. (fl.29)

Com base no relatrio das vistorias realizadas pelo GATE, os promotores solicitam
Justia a antecipao da tutela que obrigaria a Prefeitura a executar, no prazo de um
ano, um plano de remoo e reassentamento destas sete comunidades, alm daquelas
construes que, por ventura, se encontrarem em reas de risco e/ou em reas de preservao permanente das comunidades restantes no Alto da Boa Vista. A despeito da fragilidade da caracterizao do risco e do parecer da SERLA de que somente 79 domiclios
estariam localizados em faixas marginais de proteo de cursos dgua, no universo das
13 comunidades citadas na ao civil pblica, o MPE considera que a rapidez com que
ocorrem as intervenes humanas na natureza requer reflexes e aes preventivas, quando possveis, ou reparadoras dos danos causados por atividades no sustentveis dos recursos naturais. (fl. 36)
A ausncia de qualquer meno no processo judicial a reunies ou encontros com
representantes das comunidades afetadas sugere que estas jamais existiram, e que, portanto, as comunidades sequer foram ouvidas pelo Ministrio Pblico. No obstante, foroso reconhecer que o rgo tem uma viso bastante consolidada a respeito das favelas como agressoras do meio ambiente, viso esta que se deixa transparecer no apenas no
parecer tcnico do GATE, mas na fala dos prprios promotores que subscrevem a ao,
quando, por exemplo, afirmam (com grifo nosso):
Como uma das conseqncias da crescente concentrao da populao nas grandes metrpoles procura de melhores condies econmicas e sociais, est a aglomerao das ocupaes perifricas desprovidas de infra-estrutura bsica necessria, composta por uma sociedade
que ocupa reas inadequadas de forma desordenada, causando srios problemas aos cidados e ao
meio ambiente como um todo. Este desenvolvimento urbano pode causar a disseminao de
epidemias, devido principalmente falta de saneamento bsico, ao mau gerenciamento dos
resduos slidos, falta de drenagem, entre outros problemas encontrados nas regies menos
favorecidas no meio urbano. (fls. 35/36)

Na concepo dos promotores do meio ambiente, a ao desordenada de reas inadequadas e a falta de urbanizao so qualidades intrnsecas populao favelada, e no
produto da ausncia de investimentos pblicos em habitao para segmentos de baixa
renda. Contra estas qualidades intrnsecas, de nada adianta, portanto, regularizao urba96

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nstica e fundiria, educao ambiental, reflorestamento comunitrio, gerao de emprego e renda. Somente a remoo poder evitar a degradao ambiental, provocada pelo
contato desta populao com a natureza que se quer imaculada.
Alguns dos lderes comunitrios que no foram ouvidos pelo MPE se mostraram perplexos com o anncio da remoo, em entrevista imprensa. Embora reconheam a existncia de acrscimos ou novas construes, alegam respeitar os eco-limites impostos pela
Prefeitura e at mesmo denunciar s autoridades quando h tentativas de invaso. Enquanto moradores do Vale Encantado dizem ter documentos para comprovar que possuem ttulos de posse, uma moradora do Aude, residente na favela h 30 anos, argumenta que a ocupao muito antiga, rejeitando a idia de que provoca danos ambientais.
A comunidade tem mais de 80 anos e todo mundo respeita o meio ambiente. No deixamos
que haja invases. S falam das favelas, mas h manses prximas, e derrubaram rvores para constru-las. (O Globo, 27 out. 2006)

O Prefeito, mais uma vez, se eximiu de qualquer responsabilidade pelo controle das
ocupaes, desta vez repassando ao Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e Recursos Renovveis (Ibama), uma vez que o rgo federal detm a gesto do Parque Nacional da Tijuca, reivindicada pelo Municpio. Informalmente, teria avisado s comunidades atingidas que no pretender atender solicitao do Ministrio Pblico, tranqilizando-as.
Entidades representativas de favelas, ONGs ligadas questo da moradia e parlamentares
de diversos partidos, contudo, mais uma vez se mobilizam para recorrer da deciso judicial e resistir tentativa de remoo, caso esta venha a ocorrer.

CONCLUSO
A conscientizao cada vez maior da sociedade brasileira sobre a importncia da preservao do patrimnio dito natural tem explicitado a tenso antes apenas latente entre
os direitos sociais e os difusos, entre os quais, o direito ao meio ambiente equilibrado, como reza a Constituio Federal. Talvez em nenhuma outra situao tal tenso seja mais flagrante do que no caso de ocupao, por favela, de rea legalmente protegida. A busca da
superao do antagonismo que contrape posies ecocentristas e antropocentristas
impulsiona um intenso debate poltico e acadmico, no sentido da constituio de uma
agenda comum entre os campos disciplinares do urbano e do ambiental (Martins, 2006).
No Rio de Janeiro, a expanso das favelas observada nas reas nobres da cidade deu
lugar reabertura da discusso sobre a pertinncia da remoo que, por seu histrico de
violncia e arbtrio, haviam sido sobejamente rechaadas em passado recente. Os segmentos interessados na retomada desta poltica tm se utilizado de um discurso que associa ocupao irregular do solo degradao ambiental, como se fossem os pobres os
nicos responsveis pelo desmatamento e a poluio dos corpos hdricos ocorridos ao
longo de dcadas.
Essa concepo do pobre como elemento perturbador da ordem urbana possui uma
longa tradio no apenas no Brasil, graas influncia do higienismo, e tem profundas
razes histricas na Amrica Latina, como ressalta Janice Perlman (1977). Segundo a autora, as elites latino-americanas sempre consideraram a cidade como fortaleza da cultura
elevada, razo pela qual, desde a primeira invaso de migrantes e o surgimento das priR . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 9 , N . 1 / M A I O 2 0 0 7

97

16 Citado por Abreu, 1987,


p.88.

Rose Compans professora doutora da Faculdade de


Arquitetura e Urbanismo do
Centro Universitrio Metodista Bennett.
E-mail: compans@unisys.
com.br
Artigo recebido em maio de
2007 e aprovado para publicao em julho de 2007.

C I D A D E

C O N T R A

F A V E L A

meiras favelas, passaram a trat-las como uma praga, como aglomeraes patolgicas que
corrompiam a moral, a sade e a higiene coletivas, alm de prejudicar a paisagem.
Ainda de acordo com Perlman, entre as vrias escolas de pensamento que atribuam
a marginalidade aos pobres mesmo havendo fraca comprovao emprica situa-se a escola arquitetnica-ecolgica, composta em sua maioria por arquitetos e estudiosos da urbanizao da Amrica Latina. Esta corrente utilizou o termo marginal para designar assentamentos informais em funo de suas caractersticas fsicas localizao perifrica,
alta densidade, ocupao desordenada, ausncia de infra-estrutura, habitaes precrias
etc , s quais combinou com o que supunha fossem os correspondentes de estilo de vida e atributos sociais, alargando a definio de marginalidade a partir do habitat externo do pobre para incluir qualidades interiores pessoais. (p.126)
Enquanto o Plano Agache expressava a compreenso de que a favela era composta
por uma populao meio nmade, avessa a toda e qualquer regra de hygiene,16 o discurso ambiental incorporado pelo Ministrio Pblico advoga que, como citado anteriormente, a mesma composta por uma sociedade que ocupa reas de forma desordenada,
causando srios problemas aos cidados e ao meio ambiente como um todo. Note-se
que, alm de se tomar aqui a caracterstica desordenada da ocupao como qualidade da
populao favelada, esta no parece includa na categoria dos cidados a quem prejudica.
Esta viso no exclusiva do Ministrio Pblico, mas compartilhada por alguns grupos ambientalistas, acadmicos, polticos e urbanistas, entre outros segmentos sociais, como ficou patente nas reportagens da srie Ilegal. E da?. Subjacente a esta representao
social da favela como elemento de degradao ambiental est o pressuposto classista de
que pobre desmata e rico preserva, presente no cerne do debate sobre a lei dos condomnios que discutimos na primeira sesso do trabalho.
Ou seja, o favelado, que j foi acusado de ser avesso higiene e sugerido como um
delinqente em potencial, agora anunciado subliminarmente como um predador. Trata-se, portanto, da renovao do estigma da inadequao para o convvio social urbano, e
como analisou Perlman sobre o mito da marginalidade, a tese do pobre como um agressor nato do meio ambiente desprovida de comprovao emprica.
Como se verifica no caso especfico das comunidades do Alto da Boa Vista que abordamos na ltima sesso, algumas delas so compostas por pequenos ncleos residenciais
originrios de antigas fazendas, stios e chcaras. De fato, a maioria sequer considerada
favela pela Prefeitura ou o IBGE. Seus moradores alegam conviver harmonicamente com
a Floresta da Tijuca h dcadas, razo pela qual argumentam legitimamente ter o direito
propriedade mediante o instituto da usucapio.
A despeito de espasmos conservadores que anseiam pela retomada da poltica de remoes de favelas, a conciliao entre interesses aparentemente contraditrios envolvidos
em conflitos ambientais urbanos deste tipo passa irremediavelmente pela reviso de alguns conceitos e de normas jurdicas, como a definio de rea de preservao permanente contida no Cdigo Florestal, de 1965. A adaptao de seus parmetros para o contexto urbano tendo em vista a magnitude do problema habitacional nos grandes centros
imprescindvel para a regularizao de assentamentos informais em reas protegidas e,
consequentemente, para prticas democrticas de negociao que resultem no efetivo
controle de sua expanso.

98

R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 9 , N . 1 / M A I O 2 0 0 7

R O S E

C O M P A N S

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____________ Discursos da Sustentabilidade Urbana. Revista Brasileira de Estudos e
Regionais. Anpur, ano 1, n 1, maio 1999, p.79-90.
CMARA MUNICIPAL DO RIO DE JANEIRO. Lei Orgnica do Municpio do Rio
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LEEDS, A; LEEDS, E. A Sociologia do Brasil Urbano. Rio de Janeiro: Zahar Editores,
1978.
MARICATO, E. Metrpole Perifrica, Desigualdade Social e Meio Ambiente. In: VIANA, G.; SILVA, M.; DINIZ, N. O Desafio da Sustentabilidade: um debate scio-ambiental no Brasil. So Paulo: Ed. Fundao Perseu Abramo, 2001, p.215-32.
MARTINS, M. L. F. Moradia e Mananciais: tenso e dilogo na metrpole. So Paulo:
FAUSP/FAPESP, 2006.
PERLMAN, J. O Mito da Marginalidade: favelas e poltica no Rio de Janeiro. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1977.
SECRETARIA MUNICIPAL DE URBANISMO. Plano Diretor Decenal da Cidade do
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VALLA, V. Educao e Favela: polticas para as favelas do Rio de Janeiro, 1940-1985. Petrpolis: Editora Vozes, 1986.
VALLADARES, L. A inveno da favela. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2005.

B S T R A C T This article deals with the appropriation of the environmental


preservation arguments in order to justify slums removal in Rio de Janeiro, proposal that was
repelled during re-democratization process of country. After presenting slums as epidemical
and marginal focuses, the new social representation is established to present it as a factor of
environmental degradation. With the support of technical and scientific knowledge that shows
empirically environmental damaging generated for squatter settlements, a conservative
movement seeks to pressure government authorities, particularly in more valuable areas of the
city. The text identifies the discursive strategy of the main protagonists through the analysis of
a campaign diffused by an important local newspaper in 2005, which resulted on a judicial
action to force Municipality to remove thirteen squatter settlements.

E Y W O R D S

Slums removal; squatter settlements; environmental degradation.

R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 9 , N . 1 / M A I O 2 0 0 7

99

O SEQESTRO DAS
RENDAS PETROLFERAS
PELO PODER LOCAL
A GNESE DAS QUASE SORTUDAS REGIES PRODUTORAS

RO D R I G O VA L E N T E S E R R A
R E S U M O Por que recebem royalties os estados e municpios litorneos, confrontantes
com as reas de produo na Plataforma Continental Brasileira? A indagao relevante, sobretudo quando est sacramentado pela Constituio a titularidade da Unio sobre as jazidas minerais. De fato, foi a tenso de nosso pacto federativo fiscal que construiu esta possibilidade. Seriam, sim, sortudos os Estados e Municpios litorneos das regies petrolferas nacionais que,
diferentemente de outros regimes internacionais de repartio das rendas petrolferas, so beneficirios de quantias expressivas destas rendas, as quais imprimem, principalmente aos Municpios,
uma enorme capacidade de investimento. Tal sorte, contudo, foi parcialmente retirada dos muncipes desta regio, pois as normas de aplicao daquelas rendas petrolferas no vinculam de
forma efetiva estes recursos com aes pr-desenvolvimento regional. Se so sortudos os gestores,
so quase sortudos os muncipes. O interesse deste estudo discutir a hiptese sobre a captura
por interesses locais dos valiosos recursos dos royalties, utilizando como fonte bsica de informao os debates realizados na Cmara e no Senado Federal, durante o processo de aprovao do
regime de cobrana, rateio e aplicao dos royalties do petrleo.
PA

L A V R A S - C H A V E Royalties do Petrleo: distribuio; indstria petrolfera: tributao; poltica mineral: Brasil.

(...) uma vez mais o poder estratgico de nossas elites, ao impedir o avano da cidadania, impediu simultaneamente o desenvolvimento, mesmo que tardio, de um povo-nao e, com isso, impediu tambm a separao indispensvel democracia entre o privado, o pblico e o estatal. (Fiori, 1994, p.122)

INTRODUO
Este artigo tem o propsito de realizar uma dupla denncia acerca da distribuio
das rendas pblicas (royalties e participaes especiais)1 associadas explorao e produo de petrleo e gs no pas.
A primeira assentada na constatao de que 61% das rendas petrolferas so apropriados por Estado e Municpios quer chamar ateno para o elevado grau de descentralizao vertical destes recursos, fato este que inibe a execuo de polticas, operadas em
mbito federal, que contribuam para compensar a exausto dos recursos minerais, tal como o fomento de pesquisas em desenvolvimento de fontes alternativas de energia.
Em termos absolutos, a referida descentralizao significou que dos R$ 13,2 bilhes
em rendas petrolferas distribudos em 2005, R$ 4,3 bilhes destinaram-se aos Municpios
R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 9 , N . 1 / M A I O 2 0 0 7

101

1 Doravante, rendas petrolferas.

O
2 Para alm dos Estados e
Municpios, so tambm beneficirios: o Comando da
Marinha, Ministrio da Cincia e Tecnologia, Ministrio
das Minas e Energia, Ministrio do Meio Ambiente.

3 Esse capitalista-arrendatrio paga ao proprietrio da


terra, ao proprietrio do solo
explorado por ele, uma soma em dinheiro fixada contratualmente (...) pela permisso de aplicar seu capital
nesse campo especfico de
produo. A essa soma de
dinheiro se denomina renda
fundiria, no importando se
paga por terras cultivveis, terreno de construo,
minas, pesqueiro, matas,
etc. (Marx: 1983, p.126).
4 Este entendimento fez
com que Mill (1986), mais
do que advogar uma taxao especial sobre a renda,
defendesse uma outra leitura para o imposto fundirio:
O imposto territorial hoje vigente (o qual, na Inglaterra,
infelizmente muito baixo)
no deveria ser considerado
como um imposto, mas como um encargo sobre a renda, cobrado em benefcio
do pblico uma parcela da
renda reservada desde o incio pelo Estado, parcela esta que nunca pertenceu aos
senhores de terra nem nunca fez parte de sua renda, e
portanto no deveria ser
contada para estes como
parte de sua tributao, de
molde a isent-los de sua
justa cota de participao
em todos os outros impostos. (Mill,1986, p.301).
5 Antes da Lei do Petrleo
(9.478/97), no existia a
participao especial, portanto, necessria at esta
data a referncia exclusiva
aos royalties, no cabendo o
termo rendas petrolferas.
6 O Deputado Mauro Passos (PT-SC), autor de um
projeto de lei que pretende
alterar o rateio vigente para
os royalties, argumenta em
suas justificativas que as
normas atuais definem brasileiros de primeira e segunda categoria; merecedores
e no merecedores de uma
riqueza, a seu ver, da Unio.
(PL 1.618/2003)

S E Q E S T R O

D A S

R E N D A S

P E T R O L F E R A S

e R$ 3,7 bilhes s Unidades da Federao.2 A fim de sublinhar a ordem de grandeza destes recursos, caberia compar-los com duas importantes transferncias constitucionais: o
Fundo de Participao dos Estados e o Fundo de Participao dos Municpios. Em 2005,
portanto, somadas as rendas petrolferas destinadas s esferas subnacionais de governo
(R$ 8,0 bilhes), verifica-se que estas representaram cerca de 15,3% das transferncias dos
citados fundos constitucionais, os quais, reunidos, atingiram a ordem de R$ 52,1 bilhes.
So valores que, sem sombra de dvida, ampliariam consideravelmente a capacidade do
Governo Federal de operar, em vrias frentes, polticas de conservao e produo de
energia a partir de fontes renovveis.
a prpria gnese da renda mineral, fundada na finitude do recurso, que aponta a
poltica de desenvolvimento de fontes alternativas de energia como poltica moralmente
adequada para uso das rendas do petrleo.
A promoo da justia intergeracional assumida, aqui, como poltica ideal, influenciada: i) pela perspectiva da economia clssica sobre a gnese da renda fundiria, que
no se diferenciava da mineral, que justifica o benefcio a toda sociedade, e no apenas
para um segmento desta; ii) pela abordagem marginalista neoclssica, de Hotelling
(1931), sobre a renda mineral, que apontaria para a crucial questo temporal.
Seguindo a tradio clssica, a renda efeito do preo elevado de um bem monopolizvel, e a sua apropriao pelo proprietrio deste bem seria realizada custa de toda a
sociedade. Para esta escola, portanto, a renda diferencial fundiria, ou mesmo a renda das
minas,3 quando apropriada pelos proprietrios, revela-se um ganho para o qual estes no
realizaram qualquer esforo.4
, no entanto, a perspectiva de Hotelling sobre a gnese da renda mineral que incorpora explicitamente a dimenso temporal anlise:
(...) a renda de Hotelling seria uma compensao ao proprietrio pela reduo do valor de sua jazida, em decorrncia da extrao, que torna o recurso indisponvel no futuro. (...) A idia de que
a extrao presente impossibilita que geraes futuras usufruam dos benefcios do recurso traz tona questes de justia intergeracional e eqidade, no sentido de se perguntar o que deve ser feito
com a renda de Hotelling obtida pelo proprietrio do recurso, para no prejudicar os futuros consumidores. (Postali, 2002, p.20)

Se estamos convencidos da importncia da promoo da justia intergeracional,


mister, pois, antes mesmo de enfrentar o debate acerca da aplicao dos royalties, discutir
como estes recursos so distribudos entre os beneficirios.
Embora a Unio seja proprietria exclusiva das jazidas minerais, a barganha de nosso pacto federativo, entretanto, garantiu a descentralizao dos royalties5 incidentes sobre
a produo petrolfera offshore. Esta descentralizao, datada de 1985, pegou carona na
vaga descentralizadora deste perodo de abertura poltica do pas, em que a palavra de ordem no Congresso, no campo do pacto federativo, era a descentralizao fiscal, quase como um sinnimo para o prprio processo de redemocratizao.
Esta descentralizao dos royalties no permite, contudo, ser tratada como vitria
dos entes subnacionais, mas sim como vitria de alguns destes.6 Focando a anlise sobre
os Municpios, observa-se que os critrios de rateio dos royalties entre estes encerram um
notvel determinismo fsico: os grandes beneficirios destas rendas minerais so aqueles
Municpios que esto, fisicamente, mais prximos dos campos de produo offshore ou de
frente para estes (ainda que mais distantes do campo do que algum outro Municpio). Ou
102

R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 9 , N . 1 / M A I O 2 0 0 7

R O D R I G O

V A L E N T E

S E R R A

seja, uma opo de distribuio que negligencia a efetiva presena dos capitais petrolferos no continente e seus desdobramentos territoriais. Por isso, encontramos a licena discursiva de entend-los como sortudos.
A segunda denncia procura demonstrar que os interesses que acabaram por definir
as regras de rateio e aplicao dos royalties no mbito municipal so de cunho localista,
em nada comprometidos com a justia intergeracional. Se verdade que, no Brasil, a instncia federal seria aquela com competncia para operar polticas de justia intergeracional de longo alcance, no menos verdade que tambm os municpios poderiam agir nesta direo, preparando as localidades e, em consrcio, as regies petrolferas para o futuro
sem petrleo.
Sob a influncia de dois importantes textos da literatura da cincia poltica brasileira Coronelismo, Enxada e Voto, de Vitor Nunes Leal (1978), e N Cego do Desenvolvimento Brasileiro, de Jos Luis Fiori (1994) , desejamos demonstrar que a apropriao dos
royalties pelas esferas municipais se constituiu em um episdio de captura de um fundo
pblico por interesses privados, captura esta, na viso dos citados autores, que reflete e determina forte entrave para a democratizao da sociedade brasileira.
A epgrafe destacada na abertura do artigo relata bem o desejo de mostrar como a
barganha poltica dos potenciais beneficirios das rendas petrolferas, muitas vezes de
cunho localista, acabou por determinar o modelo atual de repartio e aplicao destas
rendas, o qual, absolutamente, no sensvel prpria gnese da renda mineral, da qual
se originam os royalties. Se, quanto a este fato, for convencido o leitor, ver que a apropriao efetiva dos royalties, manifesta na definio do rateio e aplicao deste fundo, desperdia a montagem de um desenho institucional orientado para a necessidade de polticas de justia intergeracional no mbito municipal. Da serem quase, e no plenamente
sortudos os municpios petrolferos7 brasileiros. Melhor: se so sortudos os seus gestores pblicos, com seus portentosos oramentos, no tem, necessariamente, a mesma sorte a populao que habita as regies petrolferas brasileiras.
Para dar conta destes objetivos, o presente artigo, para alm desta introduo, procura na seo I oferecer evidncias acerca de algumas iniqidades no processo de distribuio dos royalties, reservando para a seo II a tarefa de descortinar os interesses que
pautaram o Legislativo no processo de aprovao das normas legais que regulam a descentralizao dos royalties.
Como observao de carter metodolgico, e esclarecedora de falsas expectativas, cabe mencionar que a pesquisa nos anais das casas legislativas no pretende realizar uma
anlise do discurso das intervenes parlamentares, nem mesmo realizar um estudo exaustivo acerca das representaes sociais emanadas pelos referidos discursos. Antes de um estudo de cincia poltica, pretendemos apresentar um estudo para a cincia poltica; um
estudo que sirva como sistematizador de diferentes posicionamentos dos parlamentares,
mas que no tratar estes personagens com a riqueza exigida pela cincia poltica. O destaque dado por Oliveira (1981, p.14) questo dos vnculos dos indivduos com suas
classes contribui para aclarar esta assumida lacuna:
(...) preciso, porm, entender tais personagens como personas no sentido de Marx: representam
foras sociais; seus nomes privados so nomes prprios das classes e grupos sociais que representavam, e dos processos contraditrios a que o embate e o confronto dessas classes davam lugar.

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103

7 O itlico em municpios
petrolferos , com alguma
ironia, para lembrar que,
por vezes, municpios que
no apresentam qualquer
pista sobre a presena de
capitais do segmento petrolfero em seus limites so
tambm recebedores de royalties, incidentes sobre a
produo offshore que se
realiza, muitas vezes, a
mais de 100 km da costa.

S E Q E S T R O

D A S

R E N D A S

P E T R O L F E R A S

SOBRE INIQIDADES DA DISTRIBUIO


ESPACIAL DAS RENDAS PETROLFERAS

8 Depois da concluso deste artigo, soubemos de nova marcha de prefeitos capital, em abril de 2007,
desta vez, vitoriosa, com a
conquista da elevao do
FPM para 23,5% (sobre a arrecadao do IR e do IPI), e
desta vez, de forma novidadeira, sugerindo um debate
nacional sobre as regras de
rateio dos royalties. (Marcha pela Diviso dos Royalties; Tribuna da Imprensa
On Line, edio de 02/04/
2007. Disponvel em: <http:
//www.tribuna.inf.br/anteriores/2007/abril/02/
noticia.asp?noticia=economia01>. Acesso em: 27 de
julho de 2007.)
9 Sobre mitos que sustentam a defesa do pagamento
de royalties aos Municpios,
ver Leal e Serra (2003).
10 Rigorosamente, todos
os Municpios brasileiros recebem royalties, em funo
de uma parcela desta renda
ser alocada em um Fundo
Especial, o qual repartido,
segundo as mesmas regras
do FPM, entre o conjunto
destes entes. Contudo, estas receitas so marginais:
entre jan. e nov. de 2004, o
Fundo arrecadou cerca de
R$ 326,7 milhes, o que,
como mostra a Tabela 1, representa quantia inferior ao
transferido para os dois
maiores beneficirios: Campos dos Goytacazes (RJ) e
Maca (RJ).

Uma das marchas de prefeitos a Braslia foi noticiada pelo O Globo (06/12/04), com
a informao de que cerca de mil prefeitos se encaminhariam a Braslia para pressionar os
poderes Executivo e Legislativo a aprovarem um dispositivo constitucional que permitiria elevar o FPM (Fundo de Participao dos Municpios) de 22,5% para 23,5% sobre os
tributos federais que o constituem: IPI e IR. Tratava-se, pois, de uma elevao pleiteada de
cerca de 4,5% do FPM, fatia menor, como visto na introduo, do que aquela reservada
aos municpios petrolferos.8
No deve causar surpresa encontrarmos nesta comitiva os prefeitos dos municpios
petrolferos brasileiros. Naturalmente, pois estes prefeitos no misturam alhos com bugalhos.
Consideram-se, devido a um conjunto de iluses, fortalecidos pela mdia e pela prpria
legislao, merecedores de compensaes: pelo adensamento urbano causado pela dinmica acelerada de crescimento econmico; pelos danos ambientais, efetivos e eventuais;
pela extrao de um recurso mineral (da Unio) que se acomoda sob suas projees na
plataforma continental.9
Seus pares, os demais prefeitos no-beneficirios10 das rendas petrolferas, tampouco
devem ter conscincia de que pequenos ajustes nas regras de rateio destes recursos poderiam cobrir esta presente demanda (da marcha). E, talvez, desconheam tambm o grau
de concentrao destes recursos. Uma concentrao que, especula-se, poderia servir como
um argumento a mais para alterao nas regras vigentes de rateio das referidas rendas. Vejamos algumas evidncias desta concentrao.
A Tabela 1 destaca, entre os 815 Municpios brasileiros que receberam, de forma direta, rendas petrolferas em 2005, os trinta maiores recebedores. Estes ltimos concentram nada menos do que 77,7% de todas as transferncias realizadas em benefcio dos
Municpios, sendo os quatro primeiros Municpios detentores de mais da metade das rendas petrolferas municipais.
Esta brutal desigualdade na distribuio dos royalties municipais fruto do efeito
combinado: i) de uma concentrao espacial de nossas reas de explorao petrolfera na
plataforma continental brasileira, onde, somente a Bacia de Campos responde por pouco
mais de 83% da produo nacional de petrleo; ii) de uma regra de distribuio que privilegia a proximidade fsica entre os Municpios e os campos petrolferos situados na plataforma continental.

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R O D R I G O

V A L E N T E

S E R R A

Tabela 1 Rendas petrolferas distribudas por Municpio, 2005 (R$)


UF
Ranking Beneficirio
Valor
Partipao
Relativa
1
Campos dos Goytacazes
2
Maca
3
Rio das Ostras
4
Cabo Frio
5
Quissama
6
Coari
7
Casimiro de Abreu
8
Armao dos Bzios
9
So Joo da Barra
10
Rio de Janeiro
11
Niteri
12
Mossor
13
Carapebus
14
Macau
15
Guamar
16
Madre de Deus
17
Angra dos Reis
18
So Francisco do Sul
19
Linhares
20
Duque de Caxias
21
Aracaj
22
So Mateus
23
Bertioga
24
Mag
25
So Francisco do Conde
26
Caraguatatuba
27
Ilhabela
Pojuca
28
29
Coruripe
30
Guapimirim
Sub-Total (30 maiores recebedores)
Demais 785 Municpios
Total

RJ
RJ
RJ
RJ
RJ
AM
RJ
RJ
RJ
RJ
RJ
RS
RJ
RS
RS
BA
RJ
SC
ES
RJ
SE
ES
SP
RJ
BA
SP
SP
BA
AL
RJ

670.162.464,67
347.870.813,54
262.034.005,95
146.162.212,36
75.241.810,74
55.035.131,72
52.703.044,37
45.470.937,91
45.240.576,09
45.036.276,37
39.483.021,75
32.126.477,46
28.212.213,58
22.362.010,42
22.334.332,28
21.988.782,69
20.927.234,64
19.264.370,83
19.249.745,32
19.115.894,72
19.048.615,09
17.711.772,64
17.249.115,86
17.214.635,33
16.674.315,67
15.994.806,18
15.994.806,18
14.988.307,81
14.407.015,61
14.362.746,28
2.153.667.494,06
616.910.987,05
2.770.578.481,11

24,19%
12,56%
9,46%
5,28%
2,72%
1,99%
1,90%
1,64%
1,63%
1,63%
1,43%
1,16%
1,02%
0,81%
0,81%
0,79%
0,76%
0,70%
0,69%
0,69%
0,69%
0,64%
0,62%
0,62%
0,60%
0,58%
0,58%
0,54%
0,52%
0,52%
77,73%
22,27%
100,00%

Participao
Acumulada
24,19%
36,74%
46,20%
51,48%
54,19%
56,18%
58,08%
59,72%
61,36%
62,98%
64,41%
65,57%
66,58%
67,39%
68,20%
68,99%
69,75%
70,44%
71,14%
71,83%
72,51%
73,15%
73,78%
74,40%
75,00%
75,58%
76,15%
76,70%
77,22%
77,73%
77,73%
100,00%
200,00%

Fonte: elaborao prpria a partir de ANP (2005).

De forma alguma, estas objees quanto aos critrios de rateio das rendas petrolferas entre os Municpios devem ser interpretados como recusa, a priori, em aceitar como
legtima a transferncia destes recursos a estas esferas de governo. Existe questionamento,
sim, da forma em que as rendas petrolferas so distribudas e, como veremos mais adiante, das regras, frouxas, para a sua aplicao.
Ora, como defendido na introduo, a transferncia das rendas petrolferas aos Municpios no anula a possibilidade de utiliz-la como fundo de financiamento de polticas
de promoo da justia intergeracional. claro que, uma vez transferidas aos Municpios,
esta possibilidade muda de carter: em mbito nacional, pode-se imaginar a poltica de
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justia intergeracional sendo operada, por exemplo, atravs do Ministrio da Cincia e


Tecnologia, com o aporte de fundos setoriais voltados para o desenvolvimento de fontes
energticas alternativas; j em mbito municipal, esta justia intergeracional poderia ser
alcanada, dentre outras formas, atravs de uma poltica deliberada de diversificao produtiva. Por isso plausvel aceitar o pagamento de rendas petrolferas aos Municpios.
Mas sua forma de rateio no deveria ser informada pela proximidade em relao ao poo, mas sim pela presena de capitais petrolferos. Afinal, ceteris paribus, quanto maior a
presena de capitais petrolferos em um determinado Municpio, maior o impacto depressivo sobre sua economia quando ocorrer o fim da explorao do recurso.
Estas evidncias sobre a forma de rateio das rendas petrolferas entre os municpios
parecem exigir dois importantes debates. O primeiro para definir qual o grau de descentralizao vertical que se deseja, o que, em outros termos, corresponde ao debate sobre
qual poltica valorizar: compensar com as rendas petrolferas a nao ou as regies onde
esto presentes os capitais petrolferos.
O segundo requer, antes, a concordncia quanto aos fatos: i) das regies petrolferas
continuarem a ser beneficiadas; ii) de que estes benefcios devam ser revertidos, de alguma forma, para a diversificao produtiva. Uma vez que haja concordncia com as questes anteriores, deve-se indagar pela melhor forma de operar esta diversificao produtiva: se diretamente atravs da Unio ou repartindo as receitas com os entes subnacionais.
Esta , sem dvida, uma questo a ser examinada luz dos conceitos e prticas que informam e conformam o federalismo fiscal de nosso pas.
Encerra-se esta seo recordando, da histria recente brasileira, e com suporte em
Leal e Serra (2003), o episdio da tmida reforma tributria operada em 2003, a qual acabou por repartir a Contribuio de Interveno no Domnio Econmico (CIDE) com Estados e Municpios at ento receita exclusiva da esfera federal. Tratava-se da repartio
de uma contribuio criada, originalmente, como instrumento de regulao dos preos
dos combustveis e no, fundamentalmente, para gerar receita fiscal.
Consumada a dita repartio, quando pesquisadores, mais tarde, procurarem descobrir qual a lgica para a diviso da CIDE entre as esferas subnacionais, somente obtero
uma resposta razovel se recuperarem a barganha poltica da referida reforma tributria,
nunca se ficarem limitados aos documentos que davam ensejo criao daquela contribuio. Trata-se de um episdio emblemtico de substituio de um instrumento extrafiscal, regulatrio, da Unio, por um instrumento fiscal e de repactuao da diviso das
receitas entre os entes federados.
Da mesma forma, somente possvel compreender o pagamento das rendas petrolferas aos Municpios se forem recuperados alguns episdios da barganha poltica entre as
esferas governamentais pela diviso destes recursos. Eis a motivao da prxima seo.

OS PROCESSOS DE DESCENTRALIZAO E
AMPLIAO DAS RENDAS PETROLFERAS: UMA
RECUPERAO DOS DEBATES E PROPOSIES
NAS CASAS LEGISLATIVAS NACIONAIS
11 Fase do estudo que toma como fonte principal os
anais e dirios da Cmara
Federal, do Senado e do
Congresso Nacional.

Na presente seo sero recuperados os debates ocorridos e as emendas propostas nas


duas casas legislativas nacionais11 para a consolidao da estrutura vigente da legislao
pertinente distribuio das rendas petrolferas, em um momento histrico decisivo: o
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momento da descentralizao dos royalties.12 Trata-se do processo de aprovao da lei


(7.453/85) que estendeu a cobrana de royalties sobre a produo de petrleo e gs realizada na plataforma continental.
Conforme mencionado na parte introdutria, antes de se configurar como um estudo de cincia poltica exaustivo na percepo das representaes sociais concretizadas
nas falas e proposies dos legisladores , o intento desta etapa sistematizar o caminho
para tais estudos. A hiptese norteadora desta etapa a de que a construo do regime vigente de cobrana, repartio e aplicao dos royalties foi atravessada por interesses regionais bem definidos, bem como marcada pela tenso estruturadora do pacto federativo nacional, no tocante redistribuio das receitas pblicas.
Esperava-se encontrar e denunciar usos e abusos propostos para cobrana, rateio e
aplicao dos royalties, alimentados por interesses completamente alheios ao conceito de
renda mineral, o qual, fosse respeitado, tenderia a absorver uma perspectiva poltica de fazer do royalty um instrumento de promoo da justia intergeracional.
A denncia, confirmando-se a suspeita, faz sentido: os royalties foram fartamente
apresentados como redeno para sanar problemas de desequilbrios regionais, bem como
ferramenta oportuna para imprimir justeza ao pacto federativo, entre outras propostas
desviantes da sua utilizao para uma poltica compensatria s geraes futuras.
Antes, porm, de tratar diretamente do perodo em que se aprova a descentralizao
dos royalties, vale abrir espao para explicitar, mesmo que de forma resumida, a fora dos
argumentos em prol da descentralizao, defendida desde o incio da dcada de 1970:

12 preciso retornar ao
termo royalties, dado que
as participaes especiais
somente so criadas em
1997, no sendo correto,
antes desta data, tratar das
rendas petrolferas.

O que no possvel, nem justificvel, que Estados (petrolferos) que servem de suporte, de apoio,
que tm suas estruturas modificadas pela presena de uma nova tecnologia que l aporta e, por isso mesmo, modifica os nveis de vida, obrigando que as infra-estruturas estaduais sejam reforadas, com nus, altos para os seus parcos cofres, nada recebam a no ser o orgulho de dizer: temos
petrleo. No lcito, portanto, que esses Estados, sem nada, ainda arquem com os nus de suportar essas despesas, sem nenhuma retribuio quilo que a natureza colocou no confronto de seus
territrios. (Discurso do Senador Jos Sarney, Anais do Congresso Nacional, 1971, vol. 5,
p.79)

Eis a viso triunfante que determinou a escolha de critrios para repartio espacial
das rendas pblicas do petrleo no pas: uma viso que naturaliza os recebimentos destas
receitas pelos territrios impactados pelo segmento de explorao e produo de petrleo
e gs natural (E-P).
De fato, os royalties petrolferos nem sempre foram transferidos s esferas de governo subnacionais (GSNs). Embora ocorra extrao de petrleo em nossa plataforma continental desde finais da dcada de 1960, o repasse dos royalties incidentes sobre a produo martima aos GSNs somente conquistado em meados da dcada de 1980 (Lei
7.453/85).13 A posio do senador Sarney, no trecho anteriormente destacado, reveladora dos argumentos que, durante os anos 1970 e incio dos 80, embasaram os grupos
polticos que defendiam a extenso dos royalties offshore aos GSNs.
Esta viso, embora de forte apelo e vitoriosa, equivale a uma subverso da regra
constitucional, a qual assevera serem os recursos pblicos patrimnio da Unio: as jazidas so propriedade distinta da do solo e pertencem Unio. Destarte os GSNs no
podem receber compensaes pelo uso de um recurso que no lhes pertence.14 (Leal e
Serra, 2003)
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13 Para uma viso histrica


das principais modificaes
nas normas legais de distribuio dos royalties entre
os Municpios, ver Boletim
Petrleo, Royalties & Regio, n.1, set/2003. (www.
royaltiesdopetroleo.ucamcampos.br ou www.royaltiesdopetroleo.com.br)
14 tambm verdade que a
Constituio considera Estados e Municpios como beneficirios dos royalties,
contudo, no afirma a Carta
quais destes entes deveriam
receber tais rendas, em que
magnitude ou proporo.

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Negar este carter compensatrio no significa defender o no pagamento das rendas petrolferas aos GSNs. Na verdade, h slidas justificativas para o pagamento de royalties aos GSNs, contudo, estas deveriam assentar-se sobre outro princpio, diferente da posio compensatria: o princpio da promoo da justia intergeracional nos territrios
impactados pelo segmento de E&P, como j defendido anteriormente.
A viso compensatria explicitada por Sarney em 1971 conquista a legalidade somente em meados da dcada de 1980, coincidindo justamente com o fim do regime militar. Aprovada na ltima seo legislativa de 1985 (em 27 de Dezembro), a Lei 7.453 que
descentralizava os royalties offshore no pde ser aplicada antes de sua regulamentao,
tambm por lei (7.525/86), concretizada somente em julho do ano seguinte. Cabe observar, portanto, que esta conquista pelos Estados e Municpios (dos royalties offshore) realizou-se em uma conjuntura poltica bem marcada, pr-Constituio de 1988, quando redemocratizao poltica e descentralizao fiscal constituam, talvez, as principais palavras
de ordem do cenrio poltico nacional. A hiptese aqui sugerida , como adiantado, a de
que a regulamentao da distribuio dos royalties pegou carona na vaga descentralizadora do momento poltico de ento.
A Lei 7.453/85 tem como origem o Projeto de Lei do Senado n- 4/85, dos Senadores Nelson Carneiro (PMDB-RJ) e Passos Prto (PDS-SE), cuja proposta era aditar a Lei
2004/53 (de criao da Petrobrs), prevendo o mesmo rateio dos royalties, de 4% aos
Estados e 1% aos Municpios, j incidente sobre a produo em terra, para os royalties
offshore.
Verifica-se pelo processo de discusso e emendas ao projeto original que aparecem
como novos beneficirios a Marinha e o conjunto dos entes subnacionais, estes ltimos,
recebendo como instrumento final para repartio das rendas petrolferas a constituio
de um Fundo Especial. No sero trazidos aqui todos os lances da disputa pelo quantum
a ser apropriado por estes promitentes beneficirios (o leitor interessado tem a referncia
da fonte para faz-lo); no entanto, vale recuperar a justificativa para a proposio destes
novos recebedores dos royalties.
A defesa da Marinha como ente beneficirio construda tambm sobre o argumento compensatrio: se sobre esta Arma recaem custos de fiscalizao e proteo das atividades econmicas realizadas na plataforma continental, nada mais justo, na viso do proponente, que esta seja tambm agraciada pelas rendas petrolferas. O senador Severo
Gomes (PMDB-SP), reconhecendo a justeza da emenda do senador Jorge Kalume (PDSAC), que prope a Marinha como nova beneficiria, comenta:
sabido que as instalaes destinadas explorao do petrleo, por estarem em reas distantes do
litoral, so por isso mesmo vulnerveis em termos de segurana. Assim como a explorao do petrleo acarreta nus e prejuzos aos Estados, Territrios e Municpios confrontantes, tambm
Marinha de Guerra recai parte desse nus no seu trabalho de patrulhamento, proteo e pesquisa para delimitao da plataforma continental, sendo, portanto, justificado o aporte de maiores
recursos para o desempenho de sua tarefa. (Dirio do Congresso Nacional Seo II, 18/09/85,
p.3.451)

Iguala-se, nesta fala, a Marinha aos governos subnacionais, ambos merecedores de


aporte adicional de recursos para fazer frente s despesas ocasionadas pela atividade petrolfera, argumento este que contribui para consagrar o uso, pelos legisladores, da compreenso do royalty como um recurso compensatrio como se a Marinha no tivesse ins108

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trumentos de coleta de recursos (taxas e licenas) proporcionais ao trfego martimo a


danos e despesas presentes, em detrimento da sua funo compensatria no tempo.
Frente aos interesses regionais dos representantes dos Estados confrontantes, a incluso da Marinha como beneficiria frustrava expectativas de receita. Reconhecia-se, ademais, o carter politicamente estratgico de incluir a Marinha como forma de garantir
Unio alguma parcela no novo rateio dos royalties que estava sendo pactuado. Esta a sugesto do Deputado J.G. de Arajo Jorge (PMDB-RJ):
claro que poderamos fazer algumas objees ao projeto. No entendemos por que desse 1% para
a Marinha talvez para conseguir que o projeto tenha uma tramitao mais fcil. Na realidade, a percentagem que deveria ser paga pela Unio a ttulo de indenizao, aos Estados em cuja
plataforma ocenica se encontra petrleo, deveria ser realmente de 4%, e de 1% aos Municpios.
(Dirio do Congresso Nacional, Seo I, 05/12/85, p.15.484)

Mais contundente, entretanto, perceber, nesta contenda sobre a incluso da Marinha como beneficiria, como os royalties foram tomados como instrumento de repactuao da distribuio das receitas pblicas. Quando a matria ainda estava na discusso em
segundo turno no Senado, opositores entrada da Marinha na lista de beneficirios sustentavam que tal proposta era somente protelatria, pois desvirtuava completamente o
projeto original, que era o de equacionar uma justa indenizao aos Estados e Municpios. A introduo da Marinha como beneficiria, nestes termos, poderia ser lida como
expresso de um centralismo fiscal que se queria minimizar. Contra a proposta de benefcio Marinha, e em defesa do projeto original, pronunciou-se o senador Lomanto Jnior (PDS-BA):
(...) tenhamos a coragem de dizer que a Federao brasileira uma mentira, que a Federao brasileira uma fico, letra morta na Constituio. Se prosseguirmos neste erro centralista, conduziremos a Nao, como vimos at agora, ao caos. Devemos reabilitar os Municpios e fortalecer
a Federao. E esse projeto do nobre Senador Nelson Carneiro uma pequena, bem verdade,
mais expressiva contribuio melhoria das condies dos Estados membros e dos Municpios brasileiros. (Dirio do Congresso Nacional, Seo II, 09/08/85, p.2.568)

O senador Jutahy Magalhes (PDS-BA), relator do parecer da Comisso de Finanas


do PL do Senado n- 4/85, sem entrar no mrito sobre a incluso da Marinha, ilumina
o fato de as indenizaes aos Estados e Municpios cumprirem uma lacuna deixada pelo Imposto nico sobre Lubrificantes, o qual, segundo seu parecer, havia sub-remunerado as entidades subnacionais. Afirmava o senador que a indenizao deveria ser da
Unio, pois a riqueza do petrleo da nao, porm, em virtude da centralizao do
Imposto nico Sobre Combustveis, aparece a oportunidade de corrigir esta falha de
centralismo fiscal. O rateio do royalty aparece aqui, nitidamente, como forma de corrigir iniqidades de nosso pacto federativo. (Dirio do Congresso Nacional, Seo II,
18/09/85, p.3.452)
Opor-se ao centralismo fiscal atravs da destinao das indenizaes petrolferas para as regies que do suporte a esta atividade econmica parece uma descentralizao s
cegas. Identificar as mazelas de um regime fiscal centralizado, como aquele operado pela
ditadura militar, no pode justificar uma descentralizao a qualquer preo, sem critrios
bem definidos, e desvinculada de uma estratgia articulada em nvel nacional (Fiori,
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15 Se entendermos clientelismo como troca de favores


com o uso de bens pblicos
(Carvalho, 2001), a conquista dos royalties para uma
determinada regio pode
transform-la, ou consolidla, como reduto eleitoral para aqueles legisladores que
se envolveram na disputa,
ou, posteriormente, na defesa das referidas vantagens.
Reduto eleitoral, aqui, deve,
diferentemente de uma aluso ao voto de cabresto, incorporar a figura dos financiadores de campanha que,
a exemplo de empreiteiros
de obras pblicas, so beneficiados pelas regras de
rateio dos royalties.

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1995). Desta forma, a descentralizao pode ser vista apenas como retrica, encobrindo
os reais interesses clientelsticos15 de reservar receitas pblicas adicionais para determinadas regies, preparando-se, assim, o terreno para mais um episdio de privatizao de um
importante fundo pblico.
Quanto discusso sobre a concentrao ou pulverizao dos royalties arriscado desassociar os interesses das bancadas regionais de seus argumentos. A fala do senador Milton Cabral (PFL-PB) traz uma explcita tomada de posio regional:
O Brasil, hoje, est com reservas em torno de 2 bilhes e 600 milhes de barris de petrleo; praticamente 70% esto situadas no Estado do Rio, em Campos. E cada dia vo surgindo mais reservas naquela rea. (...) Ento, ns vamos amarrar toda a participao, que um direito de todos os Estados, a uma meia dzia de Estados?
(...) Por outro lado, os problemas regionais no esto concentrados no Rio de Janeiro nem no Esprito Santo. Alis, h um argumento aqui, na justificativa, que no procede. o de que os Estados confrontantes arcam com mais compromissos, mais despesas. Ao contrrio, eles so beneficiados pelos investimentos que a Petrobrs faz em seus territrios. (...) Se essa a distribuio das
riquezas nacionais que o Senado pretende promover, ento esse projeto realmente curioso, porque, ao contrrio disso, vai exatamente concentrar nas mos de alguns poucos e penalizar o restante do Pas. (Dirio do Congresso Nacional, Seo II, 19/09/85, p.3.506)

A fala acima termina apontando para mais uma diferente funo dos royalties, requerida pelos legisladores: a de promover polticas regionais compensatrias. Trata-se de mais
uma leitura distante da promoo da justia intergeracional. Se o royalty tomado desta
forma, se esvaziam por completo quaisquer das suas funes que estariam associadas ao
conceito de renda mineral. E, no limite, ainda que fosse legtimo tal argumento, no se
percebe qualquer preocupao dos legisladores em determinar um mecanismo dinmico
para sua redistribuio, na medida em que reas enriquecidas pelos investimentos e rendas petrolferas iriam, paulatinamente, deixando de ser merecedoras destes ltimos benefcios. Nesta direo, destacam-se alguns trechos emblemticos:
O que se discute aqui, hoje, : se a rea de Campos d 80% do petrleo do Brasil, por isso vamos
puni-la? Quem, at hoje, se insurgiu contra o fato de o Estado do Esprito Santo ter um benefcio prprio (Sudene), que vai determinando o esvaziamento do Norte Fluminense? (Senador Nelson Carneiro/PMDB-RJ, Dirio do Congresso Nacional, Seo II, 18/09/85, p.3.452)16

16 O senador Nelson Carneiro lembrava que as indenizaes para o Estado do


Rio de Janeiro atendem ao
concerto de uma injustia,
que o tratamento dado ao
Estado vizinho do Esprito
Santo, integrante da zona
de incentivos fiscais garantidos pela Sudene. A distribuio dos royalties mais uma
vez cumpriria o papel de
correo de iniqidades de
nosso desenvolvimento espacial desigual.

Quero dizer Cmara Federal que para o Norte Fluminense, uma das regies mais pobres do
Pas, o projeto dos royalties representa a redeno. (Deputado Celso Peanha/PFL-RJ, Dirio do
Congresso Nacional, Seo I, 05/12/85, p.15.483)
So Paulo se solidariza com as vrias bancadas e est lutando para que essa redistribuio de rendas aos Municpios e aos Estados seja feita atravs da arrecadao da renda de recursos minerais
deste imenso e rico pas, o Brasil. (Deputado Horcio Ortiz/PMDB-SP, Dirio do Congresso
Nacional, Seo I, 05/12/85, p.15.483)

Esta defesa, naturalizada, do direito compensao para os territrios prximos s


reas petrolferas logrou a conformao de algumas ilhas de prefeituras endinheiradas
pelo pas (Norte Fluminense, Semirido Potiguar, o norte e o sul do Esprito Santo, en110

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tre as mais importantes), onde possvel especular sobre a atualizao de prticas coronelistas, novas e velhas.
Na Repblica Velha, comandavam os coronis um vasto squito que inclua a famlia, a parentela, os escravos, os agregados, os capangas. Todos dependiam dele, de seu poder, de seu dinheiro, de sua proteo. Controlava a terra, o trabalho, a poltica, a polcia
e a justia (Carvalho, 2001). Hoje, para a mais importante cidade recebedora de royalties petrolferos do pas, Campos dos Goytacazes, Moraes (2007) categrico em afirmar
que universidades, hospitais, ONGs e associaes, clubes de futebol, etc., no vivem mais
autonomamente. Seria uma nova classe de coronis, do tipo novo:
O coronel de hoje no vive num sistema coronelista que envolvia os trs nveis de governo, no
derruba governadores, no tem seu poder baseado na posse da terra e no controle da populao
rural. Mas mantm do antigo coronel a arrogncia e a prepotncia no trato com os adversrios, a
inadaptao s regras da convivncia democrtica, a convico de estar acima da lei, a incapacidade de distinguir o pblico do privado (grifo nosso), o uso do poder para conseguir empregos,
contratos, financiamentos, subsdios e outros favores para enriquecimento prprio e da parentela.
Tempera tudo isso com o molho do paternalismo e do clientelismo, distribuindo as sobras das benesses pblicas de que se apropria. Habilidoso, ele pode usar mscaras, como a do lder populista,
ou do campeo da moralidade. (Carvalho, 2001)

CONSIDERAES FINAIS
Foi sugerido, com a apresentao do processo de aprovao da Lei 7.453/85, que os
debates e proposies que se encontraram nas casas legislativas valorizaram outras funes
para o rateio dos royalties, diferentes da promoo da justia intergeracional e, muitas vezes, completamente insensveis a esta, quais sejam: promover polticas regionais compensatrias, compensar os beneficirios pelos nus causados pela atividade de E-P e avanar o
processo de descentralizao fiscal.
Embora sejam louvveis os propsitos destas polticas, menos louvvel foi, contudo, a escolha, pelos congressistas, do instrumento (o rateio dos royalties) para ajudar a
oper-los.17 Adicionalmente, se os congressistas desejavam aquelas referidas funes para os royalties, fato que no cuidaram de garantir que estas informassem o rateio das
rendas petrolferas, uma vez que a proximidade fsica em relao aos poos firma-se como critrio fundante do citado rateio entre as esferas de governo subnacionais.
Pode-se argumentar, por exemplo, que, se foram os impactos sobre as infra-estruturas dos Municpios confrontantes (como poos na plataforma) que, retoricamente, justificaram a distribuio dos royalties, faltou qualquer proposio sobre mecanismos de
mensurao dos referidos impactos. Ou ainda, como j se fez referncia, se o royalty tomado como instrumento de polticas regionais compensatrias, carece de aperfeioamento esta escolha, uma vez que nenhum mecanismo de medio de desigualdades, seja dinmico ou esttico, fora proposto pelos congressistas.
Estas consideraes iluminam a hiptese de que o critrio de definio dos Municpios beneficirios acabou cedendo s presses clientelsticas. O comprometimento dos legisladores com a aprovao do projeto traduzia, em muitos casos, seus interesses no benefcio de seus efetivos e potenciais redutos eleitorais. Este comprometimento fora mesmo
explicitado, como na transcrio abaixo, em que o argumento para incluso de Cabo Frio
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111

17 No se trata aqui de
agarrar-se a uma viso ingnua sobre o bom uso dos
royalties, mas, antes, de valorizar a associao entre o
rateio dos royalties e o conceito de renda mineral.

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como municpio produtor (o que lhe garantiria benefcios especiais) foi, sem cerimnia,
o reconhecimento que naquele Municpio estavam os redutos eleitorais de deputados que
muito lutaram para a descentralizao dos royalties:
(...) ainda h dvida se Cabo Frio, no Estado do Rio de Janeiro, vai participar como Municpio
produtor ou limtrofe. Este Municpio de especial interesse para muitos colegas do Estado do Rio,
entre os quais cito os deputados Lenidas Sampaio, Gustavo de Faria e Mrcio Braga, todos do
PMDB, que ali tm suas bases. O deputado Lenidas Sampaio foi o mais votado em Cabo Frio
e em todo o Estado. H 30 anos tenho casa naquela comuna, Municpio que adoro. O fato de
surgir essa dvida, aparentemente foge s regras do jogo, sobretudo em conseqncia da pressa com
que os projetos so votados nesta Casa. (Deputado Bocayuva Cunha/PDT-RJ, Dirio do Congresso Nacional, Seo I, 20/06/86, p.6.346)

Converge esta fala com o esprito da epgrafe do presente artigo. Seja em Fiori (1994)
ou em Leal (1978), encontra-se no processo de privatizao do poder pblico pelas elites
um forte entrave para a democratizao da sociedade brasileira. No seria a vinculao do
rateio dos royalties aos interesses privados, presente no Legislativo, tambm um episdio deste seqestro do pblico pelo privado? No limite, esta barganha pelos royalties consegue
transformar um recurso para a promoo de polticas de justia intergeracional, de escala nacional, em um reforo de caixa para Municpios bem representados nas casas legislativas.
Lessa (1998), citado por Brando (2003), demonstra que a sociedade brasileira fora, outrora, portadora de uma vontade nacional poderosa, capaz de mobilizar toda a nao. Um dos exemplos mais evidentes desta capacidade foi a luta do Petrleo Nosso,
durante a dcada de 1950. Ironicamente, a discusso sobre a distribuio e aplicao das
rendas pblicas do petrleo talvez seja um contra-exemplo daquela capacidade, mostrando at onde pode chegar o particularismo, o imediatismo e o privatismo dos interesses no
Brasil de hoje, ameaado pela desconstruo nacional.
Espera-se que este artigo tenha permitido mostrar a importncia dos debates ocorridos na casas legislativas brasileiras, para a compreenso, principalmente, das normas
atuais de rateio das rendas petrolferas entre as esferas de governo subnacionais. Contudo, deve-se anotar que, entre 1986 e 1997, a descentralizao destes recursos manteve-se
como episdio politicamente plido, cujo debate raramente ultrapassava os limites das regies petrolferas, muito desta timidez devendo-se prpria diminuta ordem de grandeza das cifras envolvidas nestes repasses.
Com a Lei do Petrleo (Lei 9.478/97), este panorama radicalmente alterado. A
multiplicao das rendas petrolferas, patrocinada por este dispositivo legal, imprimiu uma
visibilidade nacional questo da distribuio dos royalties. Esta importncia, entretanto,
no recebeu uma proporcional ateno no processo de aprovao da Lei do Petrleo.
A discusso sobre a distribuio e aplicao dos royalties e das novas participaes governamentais (participaes especiais, bnus de assinatura e pagamento pela ocupao de
rea) entre as trs esferas governamentais no foi objeto de vasto debate nas casas legislativas nacionais, durante a fase de discusso plenria da Lei do Petrleo. Certamente, no
devido sua pouca relevncia. O fato que a repartio das participaes governamentais era um adereo da questo maior que estava em debate: a quebra do monoplio estatal de explorao do petrleo e do gs natural. Isso porque a lei 9.478/97, que define o
desenho institucional vigente para repartio das participaes governamentais, tambm
aquela que trouxe a possibilidade de se outorgar iniciativa privada, mediante concesso
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ou autorizao, as atividades de pesquisa, explorao, beneficiamento, transporte e comercializao do petrleo e gs natural.


Portanto, devido especificidade do contexto de aprovao dos critrios de repartio das rendas petrolferas, parece haver uma desproporo entre a relevncia da matria
e o alcance do debate, indicando a existncia de uma lacuna de idias na concernente contenda. Existe, assim, um enorme desafio em se fazer avanar este debate.

Artigo recebido em maio de


2007 e aprovado para publicao em julho de 2007.

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
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R . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 9 , N . 1 / M A I O 2 0 0 7

Rodrigo Valente Serra


professor do curso de Mestrado em Planejamento Regional e Gesto de Cidades
da Universidade Candido
Mendes/Campos e do Mestrado em Engenharia Ambiental do CEFET-Campos.
Email: rodrigo@ucam-campos.
br.

113

S E Q E S T R O

D A S

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B S T R A C T Why do the coastal states and municipalities, bordering on the


production areas of the Brazilian Continental Platform, get royalties? The question is
especially relevant remembering that the Constitution validates the federal governments
ownership of the mineral reserves. It was, in fact, the tension brought on by our federal treaty
on fiscal policies that made this possible. The national oil regions coastal states and
municipalities are indeed lucky. In contrast to other international regimes on distribution of
revenue from oil production, they are the beneficiaries of large sums obtained from mentioned
revenues, which would allow for these same municipalities to make great investments.
Nevertheless, this luck was partially withdrawn from the inhabitants of the municipalities of
these regions, because the rules of applying the oil production revenues did not garantee
regional developmental projects. If the governors of the municipalities are the lucky ones, that
leaves the inhabitants almost lucky. The aim of this study is to discuss the hypothesis on the
capture of local interests by these royalties valuable resources, using as basic informative
background the debates that were being held in the Chamber and Federal Senate during the
process of approval of the regime concerning collection, distribution and use of oil royalties.

114

E Y W O R D S

Oil revenue: distribution; Oil industry: taxing; Mineral.

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ARQUITETURA SOCIOLGICA
FREDERICO

DE

HOLANDA

E S U M O A arquitetura mais comumente considerada como ofcio, arte ou tcnica.


O texto a considera tambm como cincia que aborda os lugares sob um olhar especfico, no afeito a outras disciplinas. Examinam-se modalidades de conhecimento e sugere-se que houve uma
mudana paradigmtica no campo, nas ltimas dcadas. A mudana resgata o pensamento terico-reflexivo. O fortalecimento da arquitetura como disciplina cientfica no anula; pelo contrrio, fortalece a interdisciplinaridade no trato das questes relativas aos lugares produzidos ou
usufrudos pelas pessoas: enfatizam-se contribuies de autores oriundos de outros campos disciplinares, que olham os lugares do ponto de vista morfolgico. Explora-se a arquitetura como varivel independente: uma vez pronta, afeta as pessoas em vrios aspectos, entre eles os sociolgicos, resumveis nas seguintes perguntas: a configurao da forma-espao (vazios, cheios e suas
relaes) implica maneiras desejveis de indivduos e grupos (classes sociais, gnero, geraes etc.)
localizarem-se nos lugares e de moverem-se por eles, e conseqentemente condies desejadas para encontros e esquivanas interpessoais e para visibilidade do outro? O tipo, quantidade e localizao relativa das atividades implicam desejveis padres de utilizao dos lugares, no espao e
no tempo?

PA

L A V R A S - C H A V E Relaes arquitetura/sociedade, arquitetura como


cincia humana, arquitetura sociolgica.

INTRODUO
A origem do texto remonta a discusses ocorridas no Encontro Nacional da ANPUR em Salvador, em maio de 2005. Por ocasio da Sesso Coordenada Territorialidades e espaos urbanos e regionais: novas abordagens tericas, ressurgiu o tema arquitetura como disciplina.1 O debate prolongou-se apaixonada e gostosamente em cafs da
manh e nos corredores do congresso. Na essncia estavam as questes: a arquitetura tem
o direito de reivindicar um lugar no panteo das disciplinas cientficas? Como caracterizar as relaes com (ou a insero entre) as cincias humanas, as cincias da natureza, as
tcnicas, as artes? A obviamente necessria interdisciplinaridade no trato do espao urbano dispensa o desenvolvimento de um campo de reflexo especfico o da arquitetura da
cidade com teorias, mtodos e tcnicas que lhe so prprios? Esse campo no ser amplo, a refletir as mltiplas dimenses da realidade arquitetnica? possvel enxergar na literatura publicada no Brasil e alhures indcios de que a construo de uma nova cincia
encontra-se em marcha?
Ningum na referida sesso defendeu o status de cincia para a arquitetura. MonteMr prefere investir na construo de um campo multi-inter-trans-disciplinar2 para conhecer a cidade onde importa pouco a especificidade de quaisquer enfoques. Villaa nega o status de cincia arquitetura, que caberia Geografia no trato do espao urbano.
Contradigo ambas as posies ao identificar nelas vises epistemolgicas que implicam
bloqueio do avano do conhecimento sobre importantes aspectos da realidade. Conhecer
melhor os lugares de nossa vida cotidiana envolve o desenvolvimento de teorias, mtodos
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115

1 A Sesso foi coordenada por


Geraldo Magela Costa e participaram Brasilmar Ferreira Nunes, Flvio Villaa, Roberto Luis
de Melo Monte-Mr e Bertha K.
Becker. O autor participou da
platia.

2 A expresso minha, no de
Monte-Mr, mas parece-me
refletir o cerne de sua argumentao. Desculpo-me por quaisquer equvocos de interpretao sobre as idias dos
colegas, por quem nutro admirao e afeto.

A R Q U I T E T U R A
3 Assim o faz a maior parte da
literatura, explicar a arquitetura
por suas determinaes. Freqentemente explica-se erradamente a arquitetura por suas
determinaes econmicas,
particularmente na tradio soi
dizant marxista (para contestao de interpretaes sobre
Braslia, por exemplo, ver Holanda, 2002). Outra verso busca entender o projeto por suas
intenes reveladas ou ocultas, palavra onipresente no discurso arquitetnico. Quando as
intenes so explicitadas pelo
arquiteto, no esqueamos de
que se trata apenas de um discurso que pode refletir a realidade, mas pode encobrir, no
mnimo por desconhecimento,
no mximo por m f, as reais
implicaes da arquitetura proposta. Pode ser simples ideologia, no mau sentido aparncia a encobrir a essncia
das coisas. Os erros no invalidam a vertente.
4 Aqui encaixam-se os pesquisas de avaliao ps-ocupao, e.g., Ornstein, 1997.
5 Gratido a Sandra Soares de
Mello por argutas consideraes sobre verso preliminar
das idias.
6 No se trata do ns majesttico. Refiro-me a idias concebidas coletivamente no mbito
do grupo de pesquisa que coordeno, Dimenses morfolgicas
do processo de urbanizao, registrado no Diretrio de Grupos
de Pesquisa no Brasil, CNPq.
7 As idias foram publicadas
por primeira vez em Holanda &
Kohlsdorf, 1995. Posteriormente venho calibrando o
conceito. A verso aqui apresentada indita e de minha individual responsabilidade.
8 A mais tolhida das artes, a
arquitetura , antes de mais nada, construo, mas construo concebida com o propsito
de organizar e ordenar plasticamente o espao e os volumes
decorrentes, em funo de
uma determinada poca, de um
determinado meio, de uma determinada tcnica, de um determinado programa e de uma
determinada inteno (Costa,
1980). evidente que Lucio
Costa refere-se a intenes estticas, implicando boa qualidade esttica. Abraamos
contudo a idia de que todos
edifcios tm um desempenho

S O C I O L G I C A

e tcnicas que no esto contemplados pela Geografia, por quaisquer outras cincias humanas ou da natureza, menos ainda pela interdisciplinaridade.
Abordo a seguir os temas: delimitao do contedo do texto; problemas de realidade e representao em arquitetura; aspectos que caracterizam o olhar arquitetnico sobre
os lugares; constituio de uma disciplina da arquitetura e as subdivises; arquitetura como cincia humana e arquitetura sociolgica; exemplos de anlises empricas que ilustram
o argumento.

DUAS BIFURCAES, DUAS ESCOLHAS


Na teorizao da arquitetura, identifico duas bifurcaes iniciais, sobre as quais fao
duas escolhas para delimitar o ensaio.
A arquitetura varivel dependente e varivel independente, concomitantemente. Como varivel dependente, a arquitetura determinada pelo ambiente socionatural em que
se realiza, por exemplo: clima, relevo, geologia, hidrografia, disponibilidade de materiais
(ambiente natural); conhecimento cientfico-tecnolgico, interesses econmico-polticoideolgicos (ambiente social). Ela resulta disto.3 Por outro lado, como varivel independente, a arquitetura tem efeitos. Enquanto artefato, ela impacta nossas vidas e o meio ambiente natural: ela determina se: 1) atividades tm suporte adequado para seu
funcionamento; 2) condies hidro-trmicas so confortveis; 3) custos energticos para
manuteno so elevados; 4) h sensao de beleza etc. Ela resulta nisto.4 (Veremos que a
arquitetura no apenas artefatual.)
A primeira bifurcao entre: 1) arquitetura como varivel dependente e 2) arquitetura como varivel independente. A escolha: examinarei a arquitetura como varivel independente. E a segunda bifurcao: como varivel independente, a arquitetura pode impactar: 1) o meio ambiente natural e 2) as pessoas. A escolha: examinarei o impacto sobre
as pessoas.5

ARQUITETURA: REALIDADE E CONCEITO


Como em quaisquer mbitos da realidade, empiricamente arquitetura no um
dado, no existe em si, independentemente de nossas representaes. No se trata do
subjetivismo obscurantista ps-moderno: no nego a realidade em si, mas aceito que qualquer anlise de to ampla generalidade a realidade pressupe conceitos, reflexes,
representaes. Assim, no h um fato arquitetura: ela consiste naquilo que circunscrito por uma definio, por um ponto de vista que seleciona, inclui, exclui, qualifica; ela
teoria-dependente.
Adotamos6 um conceito de arquitetura que evita redues encontradas na literatura.7 Por exemplo, as formulaes de Lucio Costa,8 Bill Hillier9 ou Evaldo Coutinho10 implicam incluso de certas manifestaes na famlia arquitetnica e excluso de outras.
Nossa definio alarga o mbito em quatro direes: 1) todos os edifcios so arquitetura, no apenas os que revelam certa inteno (contradizendo Lucio Costa); 2) o espao
produzido por meio de um saber implcito, inconsciente, popular, to legitimamente arquitetura quanto o produzido pelo saber explcito e reflexivo (contradizendo Bill Hillier);
3) o espao externo de ruas e praas arquitetura, no apenas o espao interno das edifi116

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F R E D E R I C O

D E

H O L A N D A

caes (contradizendo Evaldo Coutinho); 4) finalmente, a paisagem virgem, natural, intocada pelo homem, tem uma configurao formal-espacial (adiante conceituada) passvel
de anlise e avaliao enquanto arquitetura, tanto quanto o espao artefatual de edifcios
e cidades (contradizendo a vasta literatura onde arquitetura considerada apenas como
lugar construdo pelo homem).
O conceito configurao formal-espacial inspira-se em Evaldo Coutinho: a arquitetura tem componentes-meio (os elementos escultricos, os cheios, os slidos a
forma) e componentes-fim (os vos, os vazios, os ocos, os espaos) (Coutinho,
1970). Curiosamente, a teoria e a histria da arquitetura tm se detido mais nos componentes-meio: a volumetria, a composio das fachadas, texturas, cores, materiais etc. Todavia, estes pertencem especificamente linguagem da escultura. Os elementos por excelncia da linguagem arquitetnica so os componentes-fim, os espaos cmodos no
edifcio; ruas, avenidas, praas, parques, na cidade; lugares abertos na paisagem natural
(Zevi, 1951, Hillier & Hanson, 1984). Afinal, neles que estamos imersos! Caracterizam-se por localizao relativa ante outros espaos a implicar certas topologias, permeabilidade ou fechamento, transparncia ou opacidade, valores de luz e sombra, rudos,
temperatura, movimentos do ar, aromas. Meios ou fins, no podemos ignorar que somos afetados por uns e outros ao nos apropriarmos dos lugares. H que teorizar, portanto, sobre configurao formal-espacial ordenao conjunta dos dois tipos de componentes, todavia separveis analiticamente.
Por nosso conceito, paisagem natural ou qualquer espao construdo so arquitetura. Mas ambos so apenas isto? No. Uma montanha ou um edifcio so fatos. Mas para
alm desta constatao banal, podem ser muitas coisas, a depender de como lanamos sobre eles nosso olhar reflexivo: por exemplo, para economistas, o edifcio capital fixo; para gelogos, a montanha uma cristalizao de movimentos da crosta terrestre; enquanto
tais, edifcio e montanha, como aqui caracterizados por economistas ou gelogos, no so
arquitetura. Cabe teoria mostrar como eles sero compreendidos enquanto arquitetura.
O desafio identificar os aspectos que caracterizam a arquitetura. isso que faz nossa proposio. Os aspectos so o artifcio terico para fundamentar a definio de arquitetura; resumem as implicaes dos lugares enquanto arquitetura, como ela nos afeta
de vrias maneiras, o seu desempenho multifacetado. Os lugares tm outras implicaes
para as pessoas (como nos exemplos do edifcio e da montanha). Mas as da taxonomia proposta so aquelas cuja investigao alimenta um corpo de conhecimento especfico o da disciplina arquitetura. A taxonomia a seguir explica-se sob forma de perguntas
relativas a cada aspecto.
Aspectos funcionais. O lugar satisfaz as exigncias prticas da vida cotidiana em termos de tipo e quantidade de espaos para as atividades, e seu inter-relacionamento?
Aspectos bio-climticos. O lugar implica condies adequadas de iluminao, acstica, temperatura, umidade, velocidade do vento e qualidade do ar?
Aspectos econmicos. Os custos de implementao, manuteno e uso dos lugares so
compatveis com o poder aquisitivo das pessoas implicadas?
Aspectos sociolgicos. A configurao da forma-espao (vazios, cheios e suas relaes)
implica maneiras desejveis de indivduos e grupos (classes sociais, gnero, geraes etc.)
localizarem-se nos lugares e de se moverem por eles e, conseqentemente, condies desejadas para encontros e esquivanas interpessoais, assim como para visibilidade do outro?
O tipo, quantidade e localizao relativa das atividades implicam desejveis padres de
utilizao dos lugares, no espao e no tempo?
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117

esttico se bom ou mau so


outros quinhentos; o mau desempenho no deve eliminar o
edifcio da famlia. Com isso
as razes do mau desempenho
ficam de fora da reflexo disciplinar necessria.
9 A arquitetura comea quando os aspectos configuracionais da forma e do espao, pelos quais os edifcios se
transformam em objetos culturais e sociais, so tratados no
como regras inconscientes a
serem seguidas, mas so elevados ao nvel do pensamento
consciente, comparativo, tornando-se desta maneira objeto
de ateno criativa (Hillier,
1996). A citao tomada do
Captulo 1 do livro, o qual tem
por ttulo, precisamente na linha de Lucio Costa, O que a
arquitetura acrescenta construo. Hillier desloca o foco
da realidade emprica da arquitetura para o seu processo de
feitura. Sua reduo convence
ainda menos porque a nfase
no esttica, mas sociolgica, foco dominante da teoria
da sintaxe espacial. As pesquisas tm demonstrado que, em
aspectos sociolgicos fundamentais (ver abaixo), pouco difere a arquitetura annima da
erudita.
10 Evaldo Coutinho est preocupado com a arquitetura enquanto veiculadora de uma viso de mundo. Para ele apenas
o espao interno constitui a arquitetura porque aqui todos os
atributos espaciais so controlados para comunicar uma filosofia o que ocorre bem menos no espao aberto que, por
tal, no tem controlados, da
mesma maneira, luz, som, temperatura, aromas. (Coutinho,
1970)

A R Q U I T E T U R A

S O C I O L G I C A

Aspectos topoceptivos (neologismo criado por Kohlsdorf, 1996). O lugar legvel visualmente, isto , ele tem uma identidade? O lugar oferece boas condies para a orientabilidade?
Aspectos afetivos. O lugar tem uma personalidade afetiva? Como ele afeta o estado
emocional das pessoas e.g. relacionado a solenidade, grandeza, frieza, formalidade, intimidade, informalidade, simplicidade etc.?
Aspectos simblicos. O lugar rico em elementos arquitetnicos que remetam a outros elementos, maiores que o lugar, ou a elementos de natureza diversa valores, idias,
histria?
Aspectos estticos. O lugar belo, isto , h caractersticas de um todo estruturado e
qualidades de simplicidade/complexidade, igualdade/dominncia, similaridade/diferena,
que remetem a qualidades de clareza e originalidade, e por sua vez a pregnncia, implicando uma estimulao autnoma dos sentidos para alm de questes prticas? O lugar uma
obra de arte, por veicular uma viso de mundo? Sua forma-espao implica uma filosofia?
Cada aspecto implica uma estrutura de relaes um cdigo entre dois tipos de elementos: 1) atributos da forma-espao; 2) expectativas humanas (Hillier & Leaman, 1974).
Cdigos bio-climticos relacionam tamanho, forma e disposio de aberturas para o vento (um lado) e sensaes trmicas (outro lado); cdigos topoceptivos relacionam forma e
disposio de marcos visuais na cidade (um lado) e condies para a orientabilidade (outro lado); etc. A tarefa da teoria estabelecer as categorias analticas relativas s duas famlias de elementos. Mais: a cada aspecto corresponder certo nmero de categorias analticas, no mbito da arquitetura e no mbito das expectativas sociais. Por exemplo, descrever
bio-climaticamente a arquitetura no descrev-la esteticamente. A taxonomia apresentada acima encontra-se continuamente em teste nos nossos trabalhos de pesquisa. O desafio
aperfeioar as categorias analticas: minimizar redundncias entre as que pertencem a aspectos diferentes (se elas so as mesmas, no se justifica a autonomia taxonmica dos aspectos), descobrir novas categorias, descartar as que se mostram pouco explicativas.
Cdigos arquitetnicos so de amplitude diversa, a depender do aspecto: 1) h os
universais e.g. exigncias quanto s caractersticas visuais dos lugares, de modo que os
gravemos facilmente em nossa mente, e so idnticas para todos os seres humanos, dado
nosso aparelho perceptivo comum; 2) h os grupais e.g. a configurao dos lugares impacta expectativas sociolgicas que so historicamente determinadas, no tempo e no espao; cada classe social tm seu cdigo; 3) h os individuais: lugares impactam esteticamente a gente em funo de valores que podem ser pessoais e intransferveis a empatia
que sinto por um exemplo arquitetnico funo da similitude entre minha viso de
mundo e a subjacente ao lugar, contida na configurao formal-espacial.
Dado o exposto, segue-se uma definio de arquitetura enquanto realidade captada
por um olhar:arquitetura lugar usufrudo como meio de satisfao de expectativas funcionais, bio-climticas, econmicas, sociolgicas, topoceptivas, afetivas, simblicas e estticas, em
funo de valores que podem ser universais, grupais ou individuais.

A DISCIPLINA DA ARQUITETURA, AS
SUBDISCIPLINAS, A INTERDISCIPLINARIDADE
11 Personagem de Ea de
Queirs em O primo Baslio,
apegado a frases feitas, ao discurso do bvio.

O Conselheiro Accio11 poderia ter dito: tudo complexo. E acrescentado: a arquitetura no escapa. Com os aspectos, tentamos ultrapassar a obviedade e revelar o
118

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F R E D E R I C O

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H O L A N D A

oculto: discriminar, separar, classificar, analisar, fazer jus natureza multifacetada da arquitetura, explicitada na decomposio apresentada. Decorre que so muitos os saberes
relacionados prtica e teoria arquitetnicas. Eles variam quanto s maneiras de sua
produo e aplicao (modos de pensar e agir) e quanto aos tipos de agentes envolvidos:
alguns saberes so de domnio especfico dos arquitetos, outros pressupem interfaces
com outros profissionais ou pesquisadores. Na evoluo recente do pensar e fazer arquitetura, e nas relaes com outras reas, podemos identificar quatro modos, que se desenvolvem de maneira aproximadamente cronolgica. O Quadro 1 ser utilizado como
guia da discusso.
MODO 1: SAVOIR FAIRE ARQUITETNICO: PRTICO E IMPLCITO
A cada aspecto da arquitetura corresponde um campo de saber que se encontra: 1)
em parte implcito, inconsciente, utilizado intuitivamente, prtico porque colado experincia; 2) em parte explcito, sistemtico, reflexivo, terico porque abstrai da experincia
caractersticas estruturais, generalizveis e aplicveis a outras situaes. No primeiro caso
(Quadro 1, campo 1), estamos no mbito do savoir faire do mestre de ofcios, que absorve na prtica os saberes arquitetnicos, por imitao dos mestres ou por observao
emprica do mundo, e os utiliza nos projetos. Honrosas excees parte, o campo 1 representa a pouca importncia tradicionalmente dada aos aspectos terico-analticos na
formao dos arquitetos: a arquitetura mais entendida como arte ou tcnica onde se
aplicam conhecimentos produzidos alhures, no como, ela mesma, campo de produo
de conhecimento. Contudo, seria errado demonizar a formao irreflexiva dos mestres de ofcio intuitivos, os arquitetos de prancheta, como pejorativa e injustamente s
vezes so referidos na academia. No so necessariamente maus arquitetos. Se assim o fosse, a arquitetura no teria avanado antes do advento histrico do modo cientfico de pensar. Arquitetos intuitivos podem ser providos de poderosas antenas que os facultam
apreender (mesmo inconscientemente) a realidade, identificar problemas e propor inventivas solues. Entretanto, outros modos de pensar e agir sobre os lugares abrem outras
possibilidades.
Quadro 1 Modos de fazer e pensar a arquitetura dcadas recentes
1

savoir faire
arquitetnico:
prtico e
implcito

pensamento
morfolgico:
reflexivo e
analtico

Cincias
sociais e naturais:
Conhecimento
a-espacial

MODO 2: REFGIO NO MUNDO A-ESPACIAL


A identificao dos problemas do urbanismo moderno a partir dos anos 1950 levou
a uma mudana comportamental dos arquitetos ante o conhecimento: a febre inter-disciplinar dos anos 1960-70. Identificamos que havia algo de insatisfatrio com o saber arquitetnico da poca, mas em vez de aprofundarmos reflexivamente o conhecimento da
configurao dos lugares, investindo no campo 2, passamos direto para o campo 3,
buscando, particularmente nas cincias sociais, a luz que revelaria nossas limitaes. Elas
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A R Q U I T E T U R A

12 Professores ou alunos de
arquitetura nos anos 1970 sabemos dos danos que isto causou formao. Valia de tudo
nos trabalhos de concluso de
curso, at despachos de macumba, como pude testemunhar (nada contra os despachos, mas estavam fora de
contexto). Ver tambm comentrios em Zein, 2001.

13 Mais adequado seria dizer


que a ruptura dos anos 196070 marca o comeo do fim de
um paradigma e o incio de
outro. O progresso do conhecimento d-se de maneira descontnua so as revolues
paradigmticas de Kuhn (2003).
Na teoria da arquitetura, as ltimas dcadas testemunham
uma destas revolues.

14 H estudo sobre os aspectos realizado com estudantes


de arquitetura, na FAU-UnB (Holanda, s.n.).

S O C I O L G I C A

no puderam ajudar, no por culpa sua, mas por erro nosso. Levou tempo para descobrirmos (alguns pesquisadores infelizmente ainda no o fizeram) que as disciplinas consolidadas (campo 3) tm mtodos prprios, categorias analticas especficas, um vasto corpus
de conhecimento que no dominamos, e que, principalmente, partem de descries sistemticas e rigorosas de outras realidades, circunscritas pelos respectivos campos conceituais
no da realidade dos lugares olhados como arquitetura. Lanam outros olhares sobre o
mundo, mesmo quando o fazem sobre os mesmos objetos empricos (novamente servem
os exemplos do edifcio e da montanha). No tm um olhar morfolgico: no dissecam
a forma-espao dos lugares para compreender seu impacto em nossas vidas. Por isso, o pulo do campo 1 para o 3 no teve impacto em projeto: continuamos a cometer os mesmos erros. Pior: o comportamento implicou o abandono do campo arquitetnico, fazendo com que trabalhos de projeto dentro das escolas de arquitetura se resumissem a
documentos sociolgicos ou econmicos que no eram uma coisa nem outra ou
outros produtos de variada natureza.12 A relao com as disciplinas do campo 3 fundamental para o avano do conhecimento em arquitetura, mas de outros modos.
MODO 3: ARQUITETOS INTUITIVOS... E REFLEXIVO-ANALTICOS
No se tratava, portanto, de abandonar a arquitetura, passando do campo 1 para
o 3, mas de aprofundar o conhecimento morfolgico: adicionar intuio, ao saber
prtico e implcito, um outro, construdo a partir da observao sistemtica da realidade,
qual aplica-se uma reflexo terica que extrai dos lugares atributos estruturais; somar ao
campo 1 os contedos do campo 2, o campo do saber objetivo (Popper, 1963) reflexivo, verificvel, refutvel, contnua e racionalmente enriquecido. No uma novidade, mas a retomada de uma rica tradio que o diga a antologia de Kruft (1994). Seria
incorreto e arrogante dizer que estaramos somente agora inventando o saber objetivo em
arquitetura.13
A retomada do conhecimento reflexivo em arquitetura tem contribudo para a consolidao de subdisciplinas, ou disciplinas regionais, relacionadas aos aspectos comentados, vez. caracterstica do conhecimento cientfico decompor para aprofundar o saber. Ele o tem feito, tambm quanto arquitetura. Em alguns aspectos, o conhecimento
tem maior tradio: vejam, por exemplo, a quantidade de ttulos sobre os aspectos simblicos ou estticos nas bibliotecas de arquitetura, e os manuais que tratam de aspectos
funcionais. Noutros aspectos, a tradio menor, ainda que significativa, como nos topoceptivos, a constiturem linha de pesquisa aberta por Lynch (1999), mas com origem
detectvel, pelo menos, em Sitte (1992), embora este seja mais comumente classificado
como esteta. Noutros, ainda, a tradio quase nula, como nos aspectos afetivos,14 que
merecem status independente mas so freqentemente confundidos com outros, e.g. os
simblicos.
O paradigma epistemolgico ainda hegemnico, ilustrado na discusso referida no
incio do texto, vem sendo superado (embora devagar). Nele, a arquitetura estranha ao
panteo das disciplinas cientficas. Decorre que ela ressente-se de um complexo de inferioridade que a faz aceitar o status de adjetivo adicionado ao substantivo das disciplinas
de maior tradio de pesquisa. Por isso nos incorporamos, alegres, a campos como psicologia ambiental ou economia urbana ou esttica arquitetnica, achando que assim
subimos de patamar. No. Esse foi o grande equvoco da febre interdisciplinar que atrasou perversamente o conhecimento da arquitetura.
120

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mudana de postura metodolgica devem corresponder mudanas taxonmicas.


Quando o espao vem para a boca de cena, na bela expresso de Carlos Nelson Ferreira dos Santos (Turkienicz & Malta, 1986), antigos rtulos no fazem jus nova realidade. Substantivar as subdisciplinas da arquitetura significa propugnar por disciplinas cuja denominao, por exemplo, poderia ser a do Quadro 2.
Algumas expresses na coluna da direita do Quadro 2 so de uso mais corrente, outras menos. Mesmo quando corrente, o uso no diz respeito a uma disciplina regional, como propugnado aqui, mas a um tipo de manifestao emprica, a revelar a hegemonia do
velho paradigma. Questionemos: por que a primeira idia que nos vem cabea quando
falamos em sociologia urbana a de um corpo de conhecimento consolidado (uma disciplina, portanto), e no a idia de manifestaes empricas de costumes urbanos? Por que,
ao contrrio, se encontramos a expresso arquitetura bio-climtica, a primeira idia no
a de um corpo disciplinar, mas a de uma arquitetura, digamos, ecologicamente correta? Por que a expresso arquitetura funcional nos remete a manifestaes da arquitetura moderna, embora injusta ou mesmo equivocadamente?15 Trata-se do entendimento
que o paradigma hegemnico impe e que urge superar.
Quadro 2 Aspectos e disciplinas regionais da arquitetura
ASPECTO

DISCIPLINA

aspectos funcionais
aspectos bio-climticos
aspectos econmicos
aspectos sociolgicos
aspectos topoceptivos,
afetivos, simblicos, estticos

arquitetura funcional
arquitetura bio-climtica
arquitetura econmica
arquitetura sociolgica
arquitetura expressiva (para o conjunto,
ou ento, especificamente, arquitetura
topoceptiva, arquitetura afetiva, arquitetura
simblica, arquitetura esttica)

No novo marco terico, a questo da interdisciplinaridade se coloca de maneira diversa. No se trata de um obscurantismo corporativo que menospreze o conhecimento
de determinados campos disciplinares (e.g. sociologia urbana) em benefcio de outros
(e.g. arquitetura sociolgica). No h objeto emprico cuja compreenso prescinda do
concurso de vrios olhares. As relaes das pessoas com o espao urbano no so objeto
privativo da arquitetura sociolgica nem da sociologia urbana so um campo comum
a ambas. Contudo, os olhares de uma e outra disciplina diferem no ponto de partida,
nos mtodos, na nfase e no rigor que conferem descrio da realidade que procuram
abordar. Arquitetos sociolgicos tm por dever de ofcio oferecer quadro preciso,
exaustivo, profundo, do espao produzido ou apropriado pelas pessoas; buscaro na sociologia urbana o aporte necessrio completude do quadro analtico, quanto aos atributos das pessoas envolvidas. Mas as categorias importadas no so quaisquer categorias, nem todas ajudam a entender melhor a arquitetura; no saber discrimin-las foi
outro erro do modo 2. Elas devem estar relacionadas s expectativas sociais em relao
forma-espao dos lugares; tm de nos ajudar a entender a satisfao (ou no) das pessoas em relao ao desempenho arquitetnico.16 A sociologia urbana, por sua vez, no
precisa, nem deve abordar com rigor a configurao da cidade, mas dirigir a nfase s relaes entre as pessoas no mbito urbano (classes sociais, gnero, geraes, etnias etc.).
para isto que ela est melhor preparada. Mutatis mutandis, buscaro na arquitetura soR . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 9 , N . 1 / M A I O 2 0 0 7

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15 Como bem apontou Anderson, ao comentar que funo


uma fico em duplo sentido:
uma mentira, pois a arquitetura
funcional uma impossibilidade, e uma narrativa, pois a funo em arquitetura sempre
historicamente articulada a valores, idias, costumes (Anderson, 1995).

16 A natureza multifacetada de
nossas expectativas exige a importao de categorias de muitas disciplinas, a depender dos
aspectos. Por exemplo, no mbito dos aspectos sociolgicos,
importei de Giddens (1973) o
conceito de classes sociais nas
sociedades avanadas, para
analisar o variado comportamento delas em relao ao espao de Braslia (Holanda,
2002); para os aspectos funcionais, h que importar categorias
da ergonomia; para os bio-climticos, da biologia, da climatologia e da fsica; para os topoceptivos, da psicologia; etc.

A R Q U I T E T U R A

S O C I O L G I C A

17 Hillier e Leaman abordaram


o tema em artigos pioneiros
nos anos 1970: Hillier & Leaman, 1972, 1974, 1976.

ciolgica o aporte necessrio completude do seu trabalho, segundo a mesma idia: um


aporte complementar, subsidirio.17

18 Contudo, h muitos cientistas sociais que so espalogos. o caso de Durkheim


(1964) com os conceitos de
solidariedade mecnica e solidariedade orgnica, claramente espaciais, fundamentais para entendermos modos de vida
no-urbanos e urbanos; de LviStrauss (1977), em sua clssica anlise da aldeia Bororo; de
vrios trabalhos de Michel Foucault, Erving Goffman, Pierre
Bourdieu, Marc Aug, Michel de
Certeau etc. Sua contribuio
arquitetura inestimvel.

MODO 4: A SEDUO DE CIENTISTAS A-ESPACIAIS PARA O CAMPO MORFOLGICO

19 Vejo com otimismo os excelentes trabalhos de Iniciao


Cientfica produzidos por estudantes de graduao em arquitetura, a revelar grandes pesquisadores em potencial
(migrao do campo 1 para o
2). Na ps-graduao em arquitetura a participao de estudantes oriundos de reas
aparentemente distantes (migrao do campo 3 para o
2) vem iluminar questes
morfolgicas. Por familiaridade, cito duas teses de doutorado em preparao: Franciney
Carreiro de Frana (As caractersticas socio-morfolgicas no
Distrito Federal: morar em
apartamentos) e Rmulo Jos
da Costa Ribeiro (Anlise da
Configurao Urbana, por Meio
de ndices de Qualidade de Vida
e Qualidade Ambiental, em
Apoio Gesto de Cidades),
so oriundos respectivamente
da matemtica e da geologia, e
trazem para o campo da arquitetura avanados procedimentos quantitativos e de geo-processamento.
20 Como proposto por Robert
Weaver (1968), apud ELLIN
(1999, p. 65). A idia chegou a
desembocar na criao de cursos interdisciplinares de graduao para formar generalistas. Isso completamente
diferente das experincias
bem-sucedidas de trabalho em
equipes interdisciplinares, como as realizadas pela SUDENE
dos tempos hericos (incio
dos anos 1960), ou da formao em nvel de ps-graduao
como instrumento para aperfeioar formas de dilogo interreas no trato de problemas
concretos, como nos CEMUAMs Cursos de metodolo-

As observaes anteriores referem-se ao necessrio dilogo entre arquitetos e outras


formaes, mantidas as respectivas identidades. Mas o desenvolvimento da arquitetura como disciplina vem ganhando muito tambm mediante mudanas nas tradicionais identidades acadmico-profissionais. Vimos acima os ganhos decorrentes quando os arquitetos
migram do campo 1 para o 2 (Quadro 1). Agora, levo a condenao do obscurantismo corporativista mais longe. Se a interao entre arquitetos (agora no campo 2) e cientistas sociais (no campo 3) j profcua (comentada no modo anterior), mais ainda o
ser se houver uma migrao inversa, agora dos cientistas do campo 3 para o campo
2. Isso tambm pressupe mudana de identidade. Ao migrarem para o centro do diagrama, cientistas sociais transmutam-se em morflogos passam utilizar sua caixa de
ferramentas terico-metodolgica para iluminar a configurao dos lugares, enriquecendo sobremaneira o conhecimento da realidade.
Portanto, sejam bem-vindos cientistas sociais ou da natureza ou das exatas, de todas
as categorias para o campo disciplinar da arquitetura, sem que tenham de obter o respectivo diploma! Mas isso implica que se debrucem sobre os cdigos arquitetnicos, passem
a pensar morfologicamente, no a-espacialmente, como mais de sua tradio.18 A dupla
migrao dos campos extremos para o campo central do Quadro 1 d excelentes frutos.19 Faz de todos pensadores reflexivos morfolgicos, d enorme impulso ao aprofundamento do campo disciplinar da arquitetura. Ao contrrio, a negao do aprofundamento disciplinar e a defesa de um novo tipo de generalista urbano, um novo tipo de
Homem Renascentista moderno,20 requenta posies falidas de quase 40 anos atrs.
No importa o diploma do pesquisador ou a agremiao a que formalmente pertence, mas seu olhar sobre os lugares. A senha para entrar no campo 2 no o rtulo contido no diploma, mas morfologia. Dos trs professores mais importantes na minha formao Delfim Fernandes Amorim, Evaldo Coutinho e Bill Hillier ,apenas o primeiro
arquiteto. Amorim (1917-1972), portugus naturalizado brasileiro, teve forte influncia na formao dos arquitetos da Faculdade de Arquitetura da Universidade Federal de
Pernambuco ao longo de quase duas dcadas, e foi um dos principais mentores e partcipes da Escola do Recife.21 O pernambucano Evaldo Coutinho (n. 1911) exemplo emblemtico: advogado por diploma, filsofo e arquiteto-esteta por opo, autor do clssico
O espao da arquitetura (Coutinho, 1970), obra essencial no campo da filosofia da arte
aplicada arquitetura (ou no campo da arquitetura esttica, nos nossos termos). O ingls
Bill Hillier (n. 1937), bacharel em literatura, fundador da Teoria da Sintaxe Espacial,
influente linha de investigao que se difundiu por inmeros pases, inclusive no Brasil.22
As disciplinas regionais (ou subdisciplinas) da arquitetura vm, sim, consolidando-se avan la lettre. Breves exemplos o ilustram: 1) manuais de variados tipos (Neufert &
Neufert, 2004, Prinz, 1980, entre outros) dizem respeito aos aspectos funcionais; 2) Romero (1988) investiga aspectos bio-climticos ao examinar relaes forma urbana x conforto ambiental; 3) Mascar (1985) pesquisa aspectos econmicos ao estudar relaes
configurao de cidades e edifcios x seus custos de produo e manuteno; 4) trabalhos
de Anderson (1978-EEUU), Mitchell (2000-EEUU), Castex et al. (1977-Frana), Santos &
Vogel (1985-Brasil), Hillier (1996-Inglaterra) e a maioria da pesquisa em sintaxe espa122

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cial esto no mbito dos aspectos sociolgicos cada autor a enfocar, sua maneira, relaes modos de vida x configurao urbana; 5) retomando e desenvolvendo a tradio de
Lynch (1999), Kohlsdorf (1996) estuda os aspectos topoceptivos ao relacionar configurao urbana x formao de imagens mentais; 6) a dimenso simblica do lugar tema de
Silva (1985), no Brasil, e dos fenomenlogos em geral, como Norberg-Schulz (1979) e
Scully (1989); 7) embora a literatura raramente separe os aspectos afetivos dos simblicos, os primeiros tambm so o foco de fenomenlogos, como Seamon (2000); 8) nos aspectos estticos sobressai, no Brasil, o trabalho de Gorovitz (1985, 1993). Nada disto
combinei com os adversrios, na espirituosa frase do Garrincha: o enquadramento dos
autores na taxonomia de minha responsabilidade, um exemplo de como o estado da arte pode ser caracterizado. Muitos possivelmente contestariam os respectivos rtulos e os
conceitos propostos.
Os trabalhos so sintoma eloqente de que a pesquisa sobre os aspectos da arquitetura necessria e est sendo feita. Entretanto, a vertente aspectual, em profundidade,
co-existe com outra, mais comum, em extenso, igualmente legtima. Nesta, a pesquisa e a crtica preferem considerar a arquitetura globalmente, no em enfoques particulares. Preferem identificar como a confluncia de vrios aspectos proporciona identidade a
um panorama da arquitetura delimitado no tempo ou no espao. a abordagem tpica
das disciplinas de histria nas faculdades de arquitetura, e.g. arquitetura barroca (delimitao no tempo) ou arquitetura brasileira (delimitao no espao). Na tradio, os aspectos comparecem (como no faz-lo?!), contudo, de maneira global: quanto mais
abrangente a abordagem, melhor.23 O problema existe quando se vende uma parte pelo
todo, quando uma opo por determinado aspecto feita na anlise, mas no explicitada
por exemplo, pelos aspectos estticos, como predominante na historiografia em arquitetura. como se uma dimenso fosse a nica a interessar, ou pelo menos a mais importante, em quaisquer casos. No assim. O desempenho da arquitetura pode ser contraditrio entre aspectos bom em uns, ruim em outros e ela torna-se referncia histrica
quando suas qualidades fazem por merec-lo, malgrado seus defeitos. Braslia, uma das
mais importantes realizaes arquitetnicas24 de todos os tempos, j entrou para a histria. Embora no se explicite assim, ela legitimamente considerada Patrimnio Cultural
da Humanidade pelos aspectos, e.g., bio-climticos, topoceptivos, simblicos e estticos,
apesar dos problemas sociolgicos, funcionais e econmicos que tem (e.g. Holanda,
2002, 2003), alguns com origem no projeto, outros no desenvolvimento posterior da cidade. no mnimo curioso como a crtica preconceituosa ou desinformada ou superficial
de autores como Holston (1993), Rykwert (2000), Frampton, Tafuri, Zevi (Zein, 2001),
passa ao largo de tais contradies e, principalmente, falha em reconhecer a importncia
histrica da cidade.

ARQUITETURA COMO CINCIA HUMANA


Cincias humanas so cincias sobre prticas humanas. Como sinttica e elegantemente formulou Nunes,25 a filosofia estuda relaes entre seres humanos e idias; a economia, relaes entre seres humanos e coisas; a sociologia, relaes dos seres humanos entre si. Parafraseando Nunes, sugiro: a criao ou usufruto de lugares so prticas humanas
e a disciplina da arquitetura como cincia humana estuda relaes entre os lugares e as pessoas,
do ponto de vista dos aspectos funcionais, bio-climticos, econmicos, sociolgicos, topoceptivos,
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gia do urbanismo e administrao municipal, realizados pelo


IBAM Instituto Brasileiro de
Administrao Municipal (o autor teve o privilgio de fazer o
curso na edio 1971-72, sob
a direo de Adina Mera e Marcos Mayerhofer).
21 Pela qualidade e relativa
homogeneidade da produo
arquitetnica do perodo, muitos estudiosos sugerem a existncia de uma escola de arquitetura a Escola do Recife.
(Amorim, 2003)
22 Bill Hillier escreveu com Julienne Hanson o livro que reuniu
inicialmente os principais aspectos da teoria (Hillier & Hanson, 1984). Publicou depois
Hillier (1996). Simpsios internacionais bienais desde 1997
tm reunido pesquisadores de
inmeros pases que utilizam a
teoria. No Brasil, os pesquisadores concentram-se nas universidades: UFRN, UFPE, UnB,
UFSC e URGS. Testemunhei o
surgimento da teoria por ocasio da minha ps-graduao
em Londres, nos anos 1970.
Ela foi empregada na minha dissertao de mestrado e na minha tese de doutorado (esta publicada em Holanda, 2002),
ambas realizadas sob a superviso de Bill Hillier.
23 No Brasil, exemplo paradigmtico da tradio o trabalho
pioneiro de Nestor Goulart Reis
Filho. Quando pesquisar arquitetura era coisa de intelectuais
diletantes e at motivo de escrnio nas faculdades de arquitetura, Reis Filho publicou o seminal Contribuio ao Estudo
da Evoluo Urbana no Brasil
(1500-1720) (1968). Desde ento tem contribudo ininterruptamente para a compreenso
da arquitetura brasileira. Escreveu ou organizou 18 livros
(http://buscatextual.cnpq.
br/buscatextual/index.jsp,
acesso em 03/04/2006). H
antecedentes quanto reflexo
sobre arquitetura no Brasil. Vale
citar, pelo menos, os escritos
de Lucio Costa a partir dos
anos 1930 (vide Costa, 1995).
24 Lembro que uso arquitetura lato sensu, a englobar todas as escalas: edilcia, urbanstica, paisagstica.
25 Brasilmar Nunes, comunicao verbal na Sesso Coordenada referida no incio do
texto.

A R Q U I T E T U R A

26 Para uma retomada da


clssica discusso sobre determinismo arquitetnico ver
Holanda, 2003, pp. 18-39.

S O C I O L G I C A

afetivos, simblicos e estticos. As pessoas fazem-se humanas pelos modos de produo de


bens materiais, pela lngua que falam, pelos sistemas simblicos que inventam, pelas maneiras de criar ou usufruir lugares. Mas o conjunto dessas maneiras um campo ainda
vasto. Prtica humana perceber estmulos visuais de uma seqncia de ruas e praas e a
partir disso formar uma imagem mental estruturada (aspectos topoceptivos); emocionar-se diante da leveza da arquitetura de Oscar Niemeyer (aspectos afetivos); fazer a
imagem do Cristo Redentor no Corcovado, Rio de Janeiro, representar a cidade inteira
(aspectos simblicos); etc. O conhecimento em todos esses campos passvel de se desenvolver no modo cientfico, e o tem feito, conforme exemplifiquei; todos so humanidades. Entre os campos, tratarei de apenas um: a arquitetura sociolgica.
A cada aspecto corresponde um campo de saber, uma subdisciplina da arquitetura.
A cada subdisciplina correspondem categorias analticas prprias, que conceituam a arquitetura e as expectativas sociais relativas aos aspectos. A arquitetura sociolgica considera: 1) a realidade emprica lugar e 2) a realidade emprica expectativas sociais.
Para a disciplina arquitetura sociolgica, a realidade emprica lugar um sistema de
barreiras e permeabilidades ao movimento, de transparncias e opacidades viso, de
cheios e vazios, impregnados de prticas sociais. Cada lugar enquanto arquitetura implica uma peculiar organizao dos elementos componentes: 1) superfcies, volumes, vos,
na escala dos edifcios; 2) edifcios, ruas, praas, reas verdes, na escala dos assentamentos
humanos de qualquer tipo aldeias, vilas, cidades, metrpoles; 3) montanhas, vales, enseadas, praias, na paisagem natural. Lugares so ordenados em sistemas de contigidades,
continuidades, proximidades, separaes, hierarquias, circunscries. Dito mui sinteticamente, sistemas formal-espaciais variam, na histria, no uso que fazem de barreiras/permeabilidades ou opacidades/transparncias, em combinaes diversas. Interessam para a
disciplina as relaes entre tais sistemas e expectativas sociais especficas, como seguem.
Para a disciplina arquitetura sociolgica, a realidade emprica expectativas sociais diz
respeito a um sistema de encontros e esquivanas, de concentrao e disperso de pessoas. Cada sistema social implica uma peculiar maneira de organizar grupos de pessoas
no espao e no tempo, maneira que estabelece quem est prximo ou distante de quem,
fazendo o qu, onde e quando. Sociedades variam, na histria, em combinaes diversas: as muito densas, que comprimem no espao e no tempo toda classe de gente e prticas sociais diversas (todos esto prximos praticamente o tempo todo); as muito rarefeitas, que localizam diferentes tipos de pessoas e suas prticas em lugares especializados
por categoria, lugares separados por grandes distncias ou fortes barreiras fsicas, pessoas
cuja interao atravs do espao descontnua no tempo; combinaes das duas coisas
e.g. concentrar separadamente como tpico das sociedades contemporneas com
seus enclaves fortificados, campi universitrios, centros cvico-administrativos, shopping
centers, edge cities.
Vasta evidncia emprica aponta para uma congruncia histrica entre configuraes
formal-espaciais e sistemas sociais: as sociedades no so infinitamente maleveis como
para caber em qualquer camisa de fora construda em pedra e cal e no se pode realizar
impunemente qualquer absurdo arquitetnico. Todavia, muitas teorizaes em arquitetura esto longe de reconhecer a evidncia. A dificuldade explica-se pelos equvocos cometidos pela ideologia do Movimento Moderno, que pretendia fazer brotar do lpis uma nova sociedade.26 Amadurecidos pelo fracasso das idias, hoje o tema se nos coloca de
maneira diferente: arquitetura e gente so coisas relacionadas, mas distintas. Falar em congruncia no falar em determinao bi-unvoca entre arquitetura e comportamento, mas
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reconhecer que a arquitetura cria, sim, um campo de possibilidades e de restries, possibilidades que podem (ou no) ser exploradas, restries que podem (ou no) ser superadas. Exemplo de possibilidades que podem ser desprezadas: espaos pblicos historicamente surgidos para comportar muita gente em forte interao cotidiana podem hoje
estar desertos porque mudou o modo de vida das pessoas, embora habitem os antigos lugares (onde esto as cadeiras nas caladas dos bairros tradicionais das cidades brasileiras?).
Exemplo de restries que podem ser superadas: no caso-limite da priso, detentos podem cavar tneis e fugir. Os fatos no negam as possibilidades e restries intrnsecas s
configuraes arquitetnicas, mas revelam que as relaes de determinao entre arquitetura e comportamento so mais sutis do que um dia imaginamos. Nem ela determina
nosso comportamento como se fssemos desprovidos de vontade, iniciativa e capacidade
de superar limites, nem ela neutra, como foi a soluo adotada por muitos tericos.
Tafuri e Rossi, por exemplo, passaram a ver a arquitetura como vazia de contedo, sobre
a qual podemos colar os rtulos que quisermos: a arquitetura por si prpria no pode ser
democrtica ou fascista; somente as pessoas podem faz-la uma coisa ou outra (apud Ellin, 1999). Foram secundados por Lon Krier: no existe arquitetura autoritria nem democrtica. Existem somente meios autoritrios e democrticos de produzir e usar a arquitetura. (...) A arquitetura no poltica, apenas pode ser usada politicamente (apud Ellin,
1999). Isso no agride apenas o bom senso, agride vasta evidncia emprica. Sobre o tema determinismo arquitetnico, Tafuri, Rossi e Krier jogaram fora a gua suja do banho
junto com o beb. Compreender as relaes entre arquitetura e sociedade em um novo
patamar de qualidade o desafio da arquitetura sociolgica.
Em suma, a arquitetura sociolgica, como um campo de saber afeito s cincias humanas, preocupa-se em revelar as relaes entre arquitetura e sociedade, mais especificamente entre as configuraes de edifcios, cidades e da paisagem natural entendida como arquitetura (ver conceituao acima) e as maneiras pelas quais as pessoas fazem o qu,
como, onde, quando e com quem as maneiras como se estruturam encontros interpessoais, de forma mais ou menos determinstica, mais ou menos casual, concentrados ou
no no espao ou no tempo. Talvez a essencial contribuio paradigmtica que a abordagem implica esteja expressa no axioma: h implicaes intrnsecas s configuraes arquitetnicas, traduzveis em termos de possibilidades e limitaes contidas nas prprias configuraes, que ainda tm sido precariamente entendidas pela literatura e pela pesquisa (e isso
sem prejuzo do nosso livre arbtrio, aparentemente desprezado pelas mximas determinsticas do Movimento Moderno). A importncia da reflexo est em que estas dimenses socioespaciais tm profundas implicaes em relao a estruturaes sociais, simetrias
ou assimetrias sociais, enfim, estruturaes de poder, como brevemente exemplificam os
estudos relatados a seguir (ver tambm Holanda, 2002).

ARQUITETURA SOCIOLGICA EXEMPLOS


A arquitetura sociolgica esse peculiar olhar sobre a forma-espao da arquitetura
tem motivado pesquisas e embasado projetos de urbanismo na FAU Universidade de
Braslia. Todavia, dado o espao disponvel, a prioridade foi pela exposio dos fundamentos tericos da disciplina, no pelo exame pormenorizado de estudos de caso. A seguir ofereo indicaes sumrias sobre os estudos, cujo desenvolvimento est nas fontes
indicadas. Os exemplos cobrem diversas escalas:
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A R Q U I T E T U R A

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1) Pesquisa sobre transformaes do espao domstico ante o modo de vida contemporneo, a implicar casas dentro de casas, uma hiper-valorizao da privacidade individual pela criao de pequenos mundos semi-autnomos nos quartos das residncias
(Frana, 2001). O estudo revela um cdigo de espao domstico de classe mdia, comum arquitetura erudita produzida por arquitetos, e arquitetura banal, produzida,
e.g., por desenhistas sob orientao direta dos moradores e assinada por profissionais formalmente habilitados para tal.
2) Projeto de revitalizao da Av. W-3, Braslia, em que foram consideradas as mudanas morfolgicas e de estilo de vida da metrpole brasiliense que provocaram a decadncia da avenida, um dia o centro vital da cidade (Holanda, 2003). Discute-se a importncia de incluir novos espaos domsticos em reas atualmente estritamente comerciais
e de servios, e o contrrio: a incluso de servios em quadras residenciais, medida que sacramenta tendncia inelutvel. Argumenta-se sobre as vantagens sociolgicas de ambas e
se demonstra como elas no ferem o estatuto do tombamento, contradizendo a viso estatal errada sobre o tema.
3) Estudo sobre a forma-espao do Distrito Federal, a revelar os custos sociais da excentricidade da Capital: 82% dos empregos formais esto onde moram menos de 10%
da populao, numa rea de relativa segregao fsica ante a metrpole como um todo (o
Plano Piloto) (Holanda, 2003). Mostra-se como a metrpole Brasiliense desequilibrada, quando examinadas as relaes entre moradias, empregos e acessibilidade.
4) Projeto de uma superquadra em Braslia (SQN-109) realizado a partir da anlise
crtica da experincia pregressa (Holanda, 2003). Embora bio-climaticamente confortveis e com paisagismo agradvel, identificaram-se problemas funcionais, sociolgicos e
imagticos nas superquadras existentes, problemas que se procurou evitar no projeto.
5) Projetos de expanso urbana realizados pelos estudantes de graduao para ocupar reas centrais da metrpole at hoje vazias. H reas para novos bairros na Capital,
mas cuja destinao, a manterem-se as diretrizes atuais, iro reforar a conhecida segregao socioespacial da metrpole. Os projetos dos estudantes propem tipos edilcios
variados, cuja conseqncia seria uma maior democratizao da cidade em termos de
apropriao do espao por distintas classes sociais. Embasa-se em pesquisa referida no
item a seguir.
6) Pesquisa sobre as relaes poder aquisitivo dos habitantes x configurao formalespacial dos lugares onde moram (Holanda, 2006). Estudo em andamento mostra que a
segregao socioespacial da Capital tem origem no projeto. A variedade limitada de tipos
edilcios no Plano Piloto (inicialmente apenas edifcios de seis pavimentos sobre pilotis
nas superquadras e casas individuais prximas orla lacustre) resultou no surgimento
precoce das cidades satlites para famlias de baixo poder aquisitivo. Sem guarida no Plano, os tipos inadequados implantaram-se a quilmetros de distncia. A segregao socioespacial da Capital foi comandada por polticas pblicas como resposta a princpios
ideolgicos, no como resultado de mercado, regra nas demais cidades brasileiras. Todavia, h permanncia de faixas de renda baixa no corao da metrpole, principalmente na
Vila Planalto, remanescente de antigo acampamento de empreiteiras, distante apenas de
1.500 metros da Praa dos Trs Poderes, e nos blocos JK, edifcios de trs pavimentos,
sem pilotis, menos palatveis s classes mdias e altas. A tese : a arquitetura dos lugares
est fortemente relacionada permanncia, mais de quarenta anos aps a inaugurao da
cidade. Os achados, se explorados, teriam grande importncia para polticas habitacionais
mais democrticas.
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CONCLUSO
O texto apela ao conhecimento disciplinado, pois dissecar a realidade em suas mltiplas dimenses faculta ir mais longe no domnio e no aperfeioamento de nossas prticas.
O texto otimista: identifica as frentes em que o conhecimento cientfico em arquitetura est sendo produzido. Todavia, como acontece nas demais cincias humanas (dizem que nas exatas tambm...), paradigmas conflitantes vo co-existir enquanto vivermos
em sociedades com interesses contraditrios: elas produzem idias sua imagem e semelhana. Por um lado, Hillier, Mitchel e Anderson lanam novas luzes sobre velhos temas;
por outro, produzem-se manifestos com cheiro de mofo: a Carta do Novo Urbanismo
(Congress for the New Urbanism, 2001), a Nova Carta de Atenas (Conselho Europeu de
Urbanistas, 2003), o livro A Vision of Britain, de Sua Alteza Real o Prncipe de Gales (The
Prince of Wales, 1989). O ltimo embasou o projeto retr e a construo de Poundbury,
a nova cidade medieval inglesa, em que participaram entusiasticamente Lon Krier e
Andrs Duany, papas do novo urbanismo.27
O apelo ao fortalecimento disciplinar o tambm por uma abordagem interdisciplinar dos problemas, mas cujos participantes detenham posies slidas para o confronto
de idias e o enfrentamento de questes prticas. No sugiro que nos fechemos em copas
na disciplina da arquitetura. Pelo contrrio, o texto uma provocao, particularmente
aos cientistas sociais: pensemos, juntos, as relaes arquitetura x sociedade, cada um com
seu olhar. E, eventualmente, transformemo-nos, todos, em morflogos. Questionemos
as respectivas categorias analticas. O aprofundamento disciplinar implica a construo de
pontes entre a disciplina da arquitetura e as cincias exatas, da natureza ou humanas; a
arquitetura sociolgica um exemplo. As pontes permitem o dilogo e levam o conhecimento a novos patamares de qualidade, condio necessria, mas no suficiente para melhorar a realidade ah, se conhecer resolvesse tudo!...

BIBLIOGRAFIA
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127

27 Poundbury foi construda


em terras do Prncipe Charles.
Ver excelente anlise crtica em
Willians, 2004.

Frederico de Holanda
professor associado da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo, Universidade de
Braslia, PhD em arquitetura
pela Universidade de Londres (1997).
E-mail: fredhol@unb.br.
Artigo recebido em maio de
2007 e aprovado para publicao em julho de 2007.

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B S T R A C T Architecture is more common considered a craft, an art, a technique.


The text considers as well a science which approaches places under a specific point of view,
which is not akin to the one of other disciplines. I examine modalities of knowledge and I
suggest that there has been a paradigmatic change in the field in the last decades. The change
rescues reflexive-theoretical knowledge. To assert architecture as a scientific discipline does not
deny, on the contrary, it strengthens interdisciplinarity in dealing with questions related to
places produced or appropriated by people: I emphasise contributions of authors coming from
other disciplinary fields, who look at places from the morphological point of view. I explore
architecture as an independent variable: once ready, it affects people in various ways, among
them the sociological way. The latte way may be summarized by mean of the following
questions: does formal-spatial configuration (voids, solids, their relationships) imply desirable
ways of individuals and groups (social classes, genders, generations etc.) localize themselves in
places and move along them, and consequently desirable conditions for interpersonal
encounters and avoidances and for the visibility of other? The type, quantity and relative
localization of activities imply desirable patterns of utilization of places, in space and time?

E Y W O R D S Relationships architecture/society; architecture as human science; sociological architecture.

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129

REFLEXES SOBRE A
INTEGRAO PAN-AMAZNICA
O PAPEL DA ORGANIZAO DO TRATADO DE COOPERAO
AMAZNICA (OTCA) NA REGULAO DA GUA*
N RV I A R AV E N A
VOYNER R. CAETEI
R E S U M O Este artigo discute a histria institucional dos marcos regulatrios para o
acesso e uso da gua no Brasil, assim como a influncia dessa regulao na elaborao de uma
gesto integrada dos recursos hdricos na Pan-Amaznia. Os processos que envolvem a regulao da gua no Brasil e a confeco do Tratado de Cooperao Amaznica (TCA) so pontos sobre os quais so construdas as reflexes sobre o papel desses formatos institucionais numa
gesto integrada e especfica da gua no contexto amaznico.
PA

L AV R A S

C H AV E

* Este artigo resulta do seminrio internacional guas


da Pan-Amaznia: institucionalizao de marcos regulatrios, vises de atores
polticos e estratgias, realizado em Belm de 2 a 4 de
maro de 2005, no contexto do Programa Sul-americano de Apoio s Atividades
(PROSUL)-DET- CNPq.

Regulao; meio ambiente; Amaznia; gua.

Os pressupostos de regulao ambiental, quando tratam de recursos hdricos, prescrevem aes que utilizem esse recurso de forma racional e integrada. Estes elementos so
centrais nos mecanismos de gesto da gua e tm sido um argumento recorrente na arena ambiental. A gesto pressupe que instrumentos e ferramentas de controle sejam
disponibilizados para possibilitar que as externalidades e a interdependncia sejam contempladas no momento de sua execuo, pois os usos mltiplos dos recursos hdricos requerem a incluso dessas caractersticas da gua nos modelos de gesto. H, porm, dois
problemas estruturais para o incio de um desenho de marcos regulatrios que contemplem mais de um Estado nacional: a diversidade do acesso e do uso da gua em cada pas
que constitui a Pan-Amaznia1 e a histria institucional de regulao da gua em cada
uma dessas naes. A esses problemas sobrepem-se duas complexidades: uma relativa ao
prprio recurso, suas caractersticas fsicas, sua vulnerabilidade a aes antrpicas e diversos fatores ligados sua materialidade; e, outra, relativa ao posicionamento poltico de cada pas no interior de um pacto para a gesto integrada.
Neste artigo sero apresentadas as reflexes sobre a Pan-Amaznia como um Global
Common.2 A partir de uma interpretao que toma as instituies como elementos centrais na anlise da dinmica que envolve as polticas direcionadas para a regio, so descritos os formatos institucionais que interferem no desenho de uma gesto integrada da
gua na Pan-Amaznia.
Primeiramente o artigo discorre sobre a abordagem utilizada para verificar os elementos que permitem incorporar a interface entre as diversas escalas de um regime ambiental para a regio. Numa segunda seo apresenta-se o processo histrico de construo das instituies de regulao da gua, destacando como a transformao dessas
instituies do ponto de vista poltico imprimiu regulao da gua seu formato atual;
sero discutidos tambm os limites impostos pelas trajetrias dependentes das instituies
que atuam junto a setores sociais que acessam e usam os recursos hdricos no Brasil. Na
terceira parte do trabalho apresentada a mudana institucional ocorrida no mbito do
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131

1 A Pan-Amaznia ou Amaznia Continental constituise de todos os espaos


pertencentes rea de drenagem da bacia amaznica.
Incluem-se nessa definio,
do ponto de vista geopoltico, os seguintes pases
amaznicos: Bolvia, Brasil,
Colmbia, Equador, Guiana,
Peru, Suriname e Venezuela.
2 Recurso comum global.

REFLEXES SOBRE A INTEGRAO PAN-AMAZNICA


TCA (Tratado de Cooperao Amaznica) e sua converso na OTCA (Organizao do
Tratado de Cooperao Amaznica). Essa descrio permite avaliar as trajetrias dependentes originadas no TCA como pontos em que a gesto integrada da gua pode ocorrer
com maiores ou menores custos de transao. Sobre essa anlise so elaboradas as reflexes
acerca dos formatos institucionais possveis para a integrao da Pan-Amaznia, tendo a
gua como elemento para o qual podem convergir as aes direcionadas construo de
um regime ambiental.

AS ESCALAS LOCAL, REGIONAL E


GLOBAL NA CONSTRUO DE UM REGIME
AMBIENTAL NA PAN-AMAZNIA
A interdependncia que caracteriza os sistemas ecolgicos torna os problemas relativos aos recursos naturais pertinentes ao coletiva em nvel global. Os estudos sobre a
interao homem/meio ambiente tm sido instrumentais para promover entre os Estados
nacionais novos arranjos institucionais como sada para os dilemas presentes nesse tipo de
interao (Young, 2000).
De uma perspectiva ambiental, a escala da Pan-Amaznia global, na medida em
que as alteraes em seu sistema ecolgico tm efeito sobre todo o planeta (Hurrell,1992).
No entanto, se os desdobramentos so planetrios, o controle da ao antrpica, causadora dessas alteraes sobre o meio ambiente amaznico, deve ocorrer em nvel local.
No somente a dade global-local a responsvel pela promoo e controle de aes impactantes sobre a Amaznia. A escala regional desempenha um papel importante nesse
processo, pois representa, do ponto de vista institucional, os Estados nacionais que compem a unidade territorial denominada Pan-Amaznia. Do ponto de vista poltico, os Estados nacionais so as unidades responsveis pela formalizao de aes conjuntas para o
controle dos impactos na escala global. Na escala local, so eles que tm poder de formular e implementar polticas de controle da ao antrpica.
importante salientar, ento, o papel das instituies na reflexo acerca do estabelecimento de um regime ambiental para a Pan-Amaznia. As instituies diminuem os
custos de interao entre os indivduos (North,1990). Guardadas as devidas propores,
essa diminuio de custos de interao vlida tambm para cenrios compostos por
unidades nacionais que compartilham problemas relativos ao meio ambiente. Os desdobramentos concretos do uso de recursos naturais so perceptveis num gradiente que varia
do curto ao longo prazo e que transpe limites territoriais definidos poltica e institucionalmente. Os problemas de escala, portanto, podem ser concebidos no somente no
tocante sua dimenso territorial, mas tambm temporal e institucional (Hurrel & Kingsbury, 1992; Weiss, 1992; Keohane; Ostrom, 1995; Young, 1995; 2000).
fundamental relembrar que a teoria neo-institucionalista tem apontado caminhos
para compreender em que medida a interao entre escalas de diversas naturezas pode resultar em desenhos eficientes ou ineficientes na conduo dos problemas ambientais (Majone, 1989;Young, 1995; 2000).
Neste trabalho, a gua aparece como um recurso natural dotado de caractersticas
que permitem a integrao de vrios elementos relativos construo de um regime ambiental. A interdependncia uma caracterstica intrnseca aos recursos hdricos e se manifesta tanto nos seus aspectos fsicos quanto na dimenso poltica resultante de sua aces132

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sibilidade e uso. Entendemos, pois, ser necessrio contemplar essa caracterstica como elemento norteador das discusses acerca dos limites e possibilidades de uma gesto integrada desse recurso na Pan-Amaznia.
Primeiramente necessrio retomar a reflexo em torno das formas por meio das
quais as externalidades promovem movimentos de coletivizao de problemas oriundos
da ao humana. As dificuldades que se apresentam nos estudos acerca da interdependncia que caracteriza os recursos naturais so exatamente o que Oran Young define
como Cross Scalling Interplay (Young, 2000; 2002), ou seja, a coletivizao de problemas
oriundos da utilizao de determinados recursos passa a ter dimenses globais, estando,
portanto, a arena poltica para definir as polticas para esse recurso na interao de diversas escalas: tanto as que se originam e se definem no nvel domstico como aquelas que
passam a interagir com a arena internacional. Alm dessa interao, deve ser considerada
a interface entre as caractersticas fsicas dos recursos que interferem ou que fazem parte
do recurso natural propriamente dito.
Em obra anterior que estabelece a discusso dos problemas da interao de diversas escalas na gesto de Global Commons, Young (1999) procura adequar os princpios de
anlise de Common Pool Resources 3 s premissas que regem os estudos de Poltica Internacional. Para compreender em que medida os recursos naturais passaram a ser interpretados como recursos comuns, fundamental recorrer a uma teoria mais abrangente das
questes relacionadas produo e incorporao de externalidades e suas relaes com
a dimenso da ao coletiva.
Evocar a contribuio de Abram de Swaan (1988) na interpretao das externalidades e da interdependncia e sua conexo com as questes ambientais parece ser um caminho para o entendimento dos arranjos institucionais atuais voltados articulao entre o
global e o local. Em sua anlise, a interpretao da coletivizao das externalidades o ponto central que permite a extenso dessa abordagem formulao de um regime ambiental.
Para De Swaan, a existncia de externalidades ou adversidades, difceis de serem solucionadas por meio de uma estratgia de excluso dos atores que as promovem, finda por
promover a coletivizao do problema. A coletivizao um mecanismo ex post. Diferentemente da clssica abordagem de Olson (1965), a ao coletiva surge dos efeitos de um
fenmeno e no da busca de constituio de um bem pblico. Na abordagem que toma a
ao coletiva por um mecanismo ex post, a questo que se coloca est relacionada a problemas de escala. A incerteza quanto dimenso e aos efeitos das externalidades que ocorrem
em larga escala pode ser controlada de forma mais efetiva nas grandes entidades coletivas.
De Swaan aponta a coero mtua ou a confiana mtua como elemento central
na capacidade de solucionar dilemas prprios de grandes grupos. Aqui se coloca uma
questo-chave da teoria da ao coletiva: confiana mtua um resultado da interao que
ocorre em pequenos grupos, principalmente por meio das evidncias de comportamento
(noticiable). Mas a interpretao proposta pelo autor bastante clara: o processo de urbanizao e suas externalidades iniciaram um movimento de coletivizao das adversidades
cujo tratamento era operacionalizado de forma mais eficaz nos grandes corpos coletivos.
De certa forma, De Swaan acredita que a ampliao da rede social necessariamente
incorporou interao social uma lgica individual na qual o medo funciona como elemento catalisador da coletivizao das externalidades. Contudo, a questo relativa ocorrncia de grandes corpos coletivos para o controle das adversidades persiste na sua argumentao. Para o autor, determinadas conjunturas que envolvem nveis mais amplos de
organizao poltica necessitam do estabelecimento de regras que incluam todos os que
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133

3 O termo Common Pool


Resources refere-se a um
recurso natural (guas subterrneas, por exemplo) ou
construdo (um sistema de
irrigao, por exemplo) suficientemente grande e custoso, quando objeto de
apropriao e/ou provimento, permitindo ao mesmo
tempo a excluso de potenciais beneficirios de seu
uso. Ver a obra de Ostrom
(1990) que inaugura essa
abordagem de forma sistemtica.

REFLEXES SOBRE A INTEGRAO PAN-AMAZNICA

4 Cf. Keohane, Haas & Levi


(2001); Paavola (1998).

dependem do recurso. A contaminao de recursos hdricos ou do ar, por exemplo, num


determinado local, externaliza-se espacialmente, transferindo custos de uma rea para
outra; os problemas de ao coletiva redimensionam-se, passando do nvel domstico de
organizao poltica para o nvel internacional.
A questo que se coloca saber se a coletivizao das adversidades foi capaz de imprimir no quadro institucional do Estado contemporneo problemas oriundos do acesso
e uso de recursos naturais de dimenso global capazes de alterar ou interferir nas instituies. Formulando a questo de outra maneira: onde se localizariam os dilemas de ao coletiva que se originam no uso de recursos naturais cuja interdependncia fsica promove
a necessidade de arranjos institucionais especficos, na abordagem proposta por De
Swann?
O autor entende que a interdependncia que imprime nas externalidades a escala
na qual sero resolvidos os problemas de ao coletiva. De sua perspectiva, a ampliao
da escala em que atores permanecem com uma relativa autonomia, mas conscientes das
externalidades de suas aes, promove um problema que atinge nveis globais. Assim, o
dilema da ao coletiva permanece, pois no h nenhuma entidade supranacional que
coordene as aes desses atores.
Resumidamente, na abordagem de De Swaan, a interdependncia pode operar nas
questes relativas a recursos naturais de dimenso global como um ponto sobre o qual
convergem interesses mltiplos. Desse modo, vai-se delineando a arena que busca implementar regimes ambientais com formato institucional que potencializa a relao local e
global na regulao do acesso e uso de recursos naturais.
A poluio, como externalidade, tem a capacidade de tornar substantiva a interdependncia. O efeito da poluio sobre recursos naturais ainda constitui elemento de
destaque para onde convergem aes mais eficazes no tocante formulao de regimes
ambientais.4 As ferramentas para subsidiar tomadores de deciso na elaborao de polticas regulatrias destinadas ao meio ambiente so desenvolvidas a partir da constatao da
interdependncia como eixo sobre o qual a poltica deve ser desenhada. Portanto, h uma
interseco entre a complexidade da poltica e sua salincia, e esses elementos promovem
a busca por ferramentas que cada vez mais diminuam os custos de transao que, na regulao ambiental, tendem a apresentar graus elevados.
Polticas voltadas ao controle das externalidades que demonstram os graus de interdependncia, tanto em territrios pertencentes a um mesmo arranjo poltico como em
territrios que compartilham fronteiras polticas, necessitam de instrumentos que sinalizem as tomadas de deciso no setor (Majone, 1989; Porter; Brown, 1996; Weale, 1996;
Keohane, 2001).
As polticas elaboradas em fruns internacionais podem ser filtradas e reinterpretadas nos nveis domsticos e regionais. Isso possvel uma vez que nos tratados, o enunciado do princpio redigido de forma ampla. Da por que a eficincia das leis ambientais originadas na Comunidade Europia (CE), por exemplo, proporcional sua
implementao e eficcia nos contextos domsticos e regionais, conforme grande parte da
anlise dos especialistas em leis internacionais (Birnie, 1992).
No contexto norte-americano, por exemplo, a importncia da dimenso domstica
surgiu da criao de arranjos institucionais que deveriam amparar as polticas destinadas
regulao ambiental. Os atores da arena em que se situam os interesses ligados dimenso ambiental perceberam que uma poltica internacional voltada regulao traria
benefcios locais diretos (Majone, 1989). Dessa forma, a confeco de um arranjo mais
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amplo, envolvendo a dimenso de um regime, pode constituir uma poltica virtuosa


quando localmente as instituies potencializam comportamentos cooperativos (Keohane
& Ostrom, 1995).
Alguns dos tratados que surgiram como resposta presso do movimento ambientalista norte-americano da dcada de 1970 apresentam esta caracterstica. O National
Environment Policy Act (NEPA), de 1969, resultou dessa presso e implementou nos anos
seguintes cerca de 17 estatutos regulando os efeitos da poluio sobre recursos como a
gua, o ar e a terra (Eisner, 2000; Dietz & Stern, 2002). Inicialmente, a regulao ambiental proposta pelo NEPA previa que nenhuma ao governamental poderia causar danos
ambientais. Posteriormente, essa regulao foi irradiada para as outras entidades federativas e para a sociedade.
importante notar que o surgimento da Agncia Ambiental Norte-Americana (EPA,
Environment Protecion Agency) era interpretado como mais um arranjo resultante dos
issue attention cycle5 em razo da vertiginosa ascenso do grau de proeminncia que as
polticas ambientais nos EUA adquiriram.
No entanto, nos EUA, a questo da regulao das externalidades, do ponto de vista
do arranjo institucional, situava-se num mesmo territrio; portanto, o grau de interdependncia, caracterstico dos sistemas ambientais mantinha uma relativa proporcionalidade entre as bases institucionais da regulao que se estruturava e o arranjo poltico
americano fundamentado na federao. Assim, os mecanismos de produo de arcabouos jurdicos para a regulao eram vlidos para todas as unidades federativas.
De forma inversa, na Europa, a questo relativa a fronteiras nacionais transformava
as externalidades e a interdependncia em fatores de difcil insero em desenhos institucionais voltados regulao ambiental dos pases envolvidos. Em virtude da complexidade promovida pela interface entre limites territoriais definidos a partir das fronteiras
polticas e a ausncia de territorialidade na incorporao de externalidades, a regulao
enfrentava dilemas de ao coletiva (Haigh, 1992). As externalidades oriundas do impacto da ao humana sobre recursos naturais como gua e ar, dada a reduzida proporo territorial de cada pas da Europa Ocidental, imputavam ao arranjo poltico um maior grau
de interdependncia.
No nvel domstico, a ao coletiva se estruturava em uma lgica na qual os atores
se organizavam, fundamentalmente, em torno dos interesses da indstria, em que o controle das externalidades podia contar com um arcabouo jurdico interno. Entretanto, no
mbito das relaes internacionais e do controle da produo e incorporao de externalidades, o arcabouo jurdico era outro, dependente dos arranjos da Conveno de Viena
de 1969 (Birnie, 1992; Haigh, 1992; Bernhardt, 2001).
O encontro das Naes Unidas ocorrido em Estocolmo em 1972, com 114 pases
discutindo questes ambientais centradas no controle de externalidades, como poluio
de solos, da gua e do ar, marca o incio de uma agenda que permanece at os dias atuais.
A partir da realizao dessa conferncia, os pases integrantes da Comunidade Europia
(CE) sentiram-se desconfortveis em vetar o estabelecimento de uma agenda global.
Mesmo que no Tratado de Roma de 1956 no estivesse referida nenhuma obrigao dos
pases-membros para com a proteo ambiental, em 1969, com base no arcabouo jurdico desenhado na Conveno de Viena sobre a Lei de Tratados, foi possvel inserir nesse
corpo de leis medidas voltadas regulao ambiental.
Dessa forma, em 1973, a Comunidade Europia produziu o Single European Act,
marco da sua regulao ambiental. No decorrer de vinte anos, a CE adotou mais de 200
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135

5 A expresso issue attention cycle foi cunhada por


Anthony Downs em artigo
publicado em 1972 (p.3850). Nele, o autor discute de
que forma a opinio pblica
norte-americana estava se
comportando em relao s
questes ambientais que se
apresentavam. Para Downs,
a dinmica que caracteriza
um issue attention cycle se
d atravs da passagem de
um problema domstico por
cinco estgios que definem
de que maneira esse problema ser solucionado. No artigo, o problema analisado
so as questes relativas
poluio. Assim, depois de
passar por cada um dos estgios, necessariamente o
problema no retorna com o
mesmo vigor para a opinio
pblica, e uma das causas
para que ela fique inerte a
respeito do problema assenta-se na criao de instituies de regulamentao, o
que retira a proeminncia
inicial que o problema manifestava no incio, quando
mobilizou a opinio pblica.
um estudo interessante
para compreender como desenhos institucionais so
elaborados a partir da associao entre salincia do
problema e mobilizao da
opinio pblica.

REFLEXES SOBRE A INTEGRAO PAN-AMAZNICA

6 Ver nas publicaes destinadas s anlises de protocolos, tratados e regimes


ambientais a diversidade de
tratados e de protocolos
empreendidos em escala internacional, como o recente
livro de A.E. Boyle, International Law and Sustainable
Development: Past Achievements and Future Challenges (1999), e, em parceria com Patricia Birnie,
International Environmental
Law (1992). Entre estas
publicaes, autores clssicos como Andrell Hurrel listam cerca de mais de 40
tratados multilaterais anteriores Rio 92 (Hurrel,
1992). Outra abordagem
clssica a obra de Edith
Brown Weiss, In Fairness to
the Future Generations, cuja
preocupao maior dar
efetividade a arranjos legais
em mbito internacional para a implementao de uma
regulao ambiental global
(Weiss, 1989).

7 Hurrell (1992) elabora


uma reflexo acerca da possibilidade do estabelecimento de um regime ambiental
tendo como elemento central uma poltica de controle
do desmatamento na Amaznia.

itens de regulao distribudos em legislaes, diretrizes e decises contemplando recursos


como a gua e o ar, produtos qumicos e proteo ambiental (Haigh, 1992; Birnie, 1992).
Recentemente, o foco da CE centrou-se na formulao e implementao de polticas
mais amplas de proteo e conservao. Contudo, o dilema maior da CE continua marcado pela relao intrnseca entre os nveis domstico e internacional de implementao
dessas polticas na sua dimenso legal.
Essa questo se manifesta na dificuldade de implementao de regimes ambientais
para o controle de externalidades e pode ser visualizada como uma expresso em escala
menor do que ocorre em dimenses planetrias. Assim, a interdependncia permanece
como elemento balizador de uma poltica internacional voltada regulao ambiental.
Organizaes multilaterais, como as Naes Unidas, buscaram empreender por
meio de tratados6 a regulao do meio ambiente, criando regras que se inserem num corpo legal estabelecido ainda pela Conveno de Viena (1969). Nessa conveno ficaram
registrados os elementos fundamentais da Lei dos Tratados. importante notar que a excessiva busca de tratados mais detalhados finda por diminuir a capacidade de sua implementao.
mais interessante, para a regulao ambiental na dimenso global, que se adote um
corpo jurdico preestabelecido e que nos nveis locais se potencialize a efetividade dos
tratados (Birnie, 1992). Os estudiosos da poltica ambiental prescrevem uma nova organizao poltica mundial em que os pases aceitem abrir mo de certos graus de autonomia a redes de cooperao internacional para a gesto do meio ambiente (Hurrel, 1992).
Contudo, a complexidade crescente dos formatos institucionais presentes nas esferas
domstica e internacional dificulta a confeco de regimes ambientais (Young, 2002).
O aumento na interdependncia dos diversos atores operando em arenas distintas no
mbito domstico e no global tem influenciado a formulao de polticas para as questes
ambientais. Os nexos causais que caracterizam as interdependncias variam em todas as
questes ligadas ao meio ambiente; contudo, quando se trata de recursos naturais de dimenso global, o grau de interdependncia entre os sistemas e as escalas relativas a esses
recursos significativamente maior. O grau de interdependncia elevado tanto no tocante ao meio fsico como no que diz respeito diversidade de interesses e atores que acessam e agem sobre esses recursos (Tietenberg, 2002; Rose, 2002).
As externalidades associadas interdependncia foram delimitando as conformaes
dos arcabouos institucionais que iriam formar as polticas ambientais domsticas que
rapidamente se encaminhavam para a dimenso global nas regies em que os impactos
ambientais adquiriram relevncia poltica.
No caso da integrao da Amaznia, que tem a gua como elemento central de um
regime ambiental, necessrio perceber as matizes e contrastes que diferenciam a PanAmaznia das experincias de regulao ambiental ocorridas na Europa ou nos EUA. Tanto do ponto de vista socioeconmico, como, e sobretudo, do desenvolvimento das
instituies polticas latino-americanas, necessrio que se incorpore na reflexo sobre
uma integrao da Pan-Amaznia, em relao a um regime ambiental, os formatos institucionais vigentes nos pases-membros. Tais formatos advm das trajetrias dependentes
que trazem dilemas relativos a conflitos federativos e de soberania entre os pases que
compem a Amaznia Continental. Esses conflitos so pontos de estrangulamento para
a eficcia na implementao de um regime. , pois, importante conhecer a construo
dessas instituies, cujas trajetrias dependentes podem promover impactos sobre os desenhos de um regime ambiental para a Pan-Amaznia.7
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A POLTICA REGULATRIA DOS RECURSOS


HDRICOS NO BRASIL: A HISTRIA DE UMA
CONSTRUO INSTITUCIONAL8
A poltica de guas, formulada no Cdigo de guas de 1934, que objetivava dirimir conflitos relativos aos usos do recurso, privilegiou, porm, as necessidades do desenvolvimento industrial e do setor eltrico. As instituies que dariam suporte operacional
a uma regulao de outros setores como o saneamento, por exemplo, permaneceram por
muito tempo num plano secundrio.
A insero da gua na arena ambiental foi o elemento que possibilitou uma inflexo nessa dinmica e alterou a poltica para as guas no Brasil. Essa mudana na arena onde se daria a regulao foi um movimento caracterizado pela retirada desse recurso do mbito exclusivo do setor eltrico. As aes que desencadearam essa inflexo no
compuseram um quadro de transio regulatria pautada na ausncia de conflitos; pelo contrrio, a busca pela re-regulao caracterizou-se pela contenda entre vrios
atores. A ao coletiva mais visvel foi empreendida por trs atores: os tcnicos dotados
de expertise alocados no setor eltrico, particularmente no Departamento Nacional de
guas e Energia Eltrica (DNAEE); os tcnicos que atuavam em setores como saneamento, irrigao e outros; e os atores participantes da Associao Brasileira de Recursos Hdricos.
A contenda traduziu-se em seis anos de tramitao do projeto de Lei n. 2249/91 at
a sua converso em norma jurdica, em 1997. A Lei das guas marca institucionalmente
a entrada da gua na arena ambiental e representa o que os atores que compunham o capital tcnico relativo ao conhecimento dos recursos hdricos no Brasil elaboraram como
gesto racional da gua. A Lei, que ainda hoje contm alguns pontos de estrangulamentos, contempla instrumentos e organizaes necessrios gesto racional.
Uma vez inserida na arena regulatria ambiental, as questes relativas gua adquiriram relevncia a ponto de no mais se constiturem em objeto de captura de um nico
setor da burocracia, como na sua primeira verso, em 1991. Em 1993, poca da apresentao do primeiro substitutivo, atores presentes na burocracia incipiente do meio ambiente j atuavam com o objetivo de imprimir, na regulao dos recursos hdricos, suas
preferncias e a expanso de suas competncias. A tenso era clara entre o Ministrio de
Minas e Energia e as instituies onde estavam alocados outros setores da burocracia,
como a Secretaria Especial do Meio Ambiente (Sema) e o Conselho Nacional do Meio
Ambiente (Conama).9
A Lei das guas resultou dessa contenda entre a viso descentralizadora dos mencionados atores e a estratgia insular da burocracia na tramitao de seu projeto de lei, e
eliminou o carter inovador do desenho proposto pelos detentores do conhecimento tcnico. As dificuldades de sua implementao suprimiram a possibilidade de que os atores
localizados na bacia hidrogrfica pudessem ter os custos de participao diminudos em
razo do desenho da norma jurdica.
No processo de constituio da regulao da gua no Brasil, recorrente a situao
de retorno ao status quo baseado na centralidade administrativa, quando a mudana institucional se apresenta como soluo para dilemas que se instituem com base na necessidade de descentralizao de processos deliberativos. A permanncia da centralizao
prpria a desenhos institucionais que perfilam os contornos iniciais da administrao
pblica no pas em contexto de federalismo.
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8 Esta seo parte de tese de doutorado de Nrvia


Ravena, Demiurgia institucional ou criao burocrtica: os caminhos da regulao da gua no Brasil,
IUPERJ, 2004.

9 O substitutivo apresentado pelo deputado Fbio


Feldman inviabilizava as pretenses burocrticas dos
setores mencionados e buscava estabelecer um arranjo, resguardadas as limitaes federativas, em que
os partcipes do Sistema
Nacional de Gerenciamento
de Recursos Hdricos estabelecessem uma relao
hierrquica baseada na horizontalidade dos processos
de deciso e deliberao.
Essa forma de impedir que
a burocracia se posicionasse antecipadamente no
desenho a ser implementado pode ser demonstrada
com base nos princpios de
potencializao das decises dos fruns locais preconizadas no substitutivo.

REFLEXES SOBRE A INTEGRAO PAN-AMAZNICA

10 H uma discusso intensa acerca da influncia do


modelo francs de gesto
sobre as proposies iniciadas no Projeto de Lei n.
2249/91. Para uma viso
sucinta do modelo francs
de gesto de recursos hdricos, ver Machado (2002).
11 O critrio da subsidiaridade na gesto de recursos
hdricos analisado por Barraqu (1999) no intuito de
demonstrar, por meio de
uma perspectiva comparada, que novos desenhos so
possveis com base na existncia, em mbito local, de
uma certa tradio na
gesto desses recursos e
de procedimentos que tm
na subsidiaridade o fulcro
de sua rationale. A subsidiaridade um conceito que
permite, ento, a constatao histrica de que existem formas de manejar
recursos naturais que necessariamente no coincidem com os arranjos institucionais que originaram as
divises territoriais prprias
dos Estados liberais.
12 Tal subsidiaridade, no
entanto, existe em outras
regies brasileiras na escala
local. Relatando a relao
dos habitantes do Jequitinhonha com os recursos
naturais, incluindo a gua,
Ribeiro et al. (2005, p.91)
descreve: Essas normas
costumeiras resultam de
muitas negociaes feitas
em cada comunidade, e o
costume vai se tornando
uma histria viva, uma espcie de baliza que norteia as
prticas. Acordos negociados, consensuados e internalizados nas comunidades
so claros e compreensveis
para todas as famlias que
vivem no lugar. Esses costumes acompanham aquelas famlias do nascimento
morte, so exercitados todo
dia, se repetem, mas tambm se renovam como as
situaes vividas, que raramente so as mesmas, e as
respostas s novas demandas sero diferentes, embora criadas a partir de um
mesmo repertrio bsico.

A concepo de que a natureza fsica da gua poderia sugerir uma nova territorialidade no foi ventilada quando do estabelecimento das prioridades da engenharia constitucional iniciada em 1985. Cabe pontuar que, naquele momento, ainda no estavam
configuradas, nas emendas apresentadas para a gesto de recursos hdricos, propostas de
novos arranjos institucionais que considerassem uma territorialidade diferenciada para o
manejo da gua. Na Constituinte, o pacto federativo vigente amparava as demandas
oriundas dos tcnicos ligados ao setor que pensavam a descentralizao na viso federativa, utilizando a base territorial perfilada pelas relaes de poder que transforma o
territrio em base para a ao poltica (Elazar, 1987). A interdependncia e as externalidades poderiam ter-se constitudo em argumentos passveis de instituir outras modalidades de gesto; contudo, mesmo em outros pases onde estes elementos contaram na
formatao da gesto de recursos hdricos baseada em nova concepo territorial, a experincia de considerao de novas territorialidades era recente.10
Os limites institucionais encontrados para o marco regulatrio configurado pelas
Leis n. 9433/97 e 9984/00, que criaram a Lei das guas e a Agncia Nacional de guas
(ANA), esto na origem da reduzida eficincia da regulao para a diversidade da hidrografia brasileira, principalmente a amaznica. Se a inteno dos agentes responsveis pelo desenho dessa regulao era que ela fosse um arranjo mais consistente e menos suscetvel a
comportamentos burocrticos orientados pela procrastinao que se instala em ambientes
em que a mudana institucional encontra resistncia, foi difcil para eles obter recursos de
poder equiparados aos da burocracia. Estes ltimos se originaram na reteno da regulao da gua por mais de sessenta anos nas prioridades do setor eltrico e na fragmentao
das polticas destinadas a esse recurso.
A forte centralizao na esfera da Unio de todos os procedimentos relativos ao acesso e uso do recurso hdrico para a produo de energia eltrica associada fragmentao
de polticas relativas a outros usos da gua tornaram as estratgias burocrticas de
manuteno do status quo institucional mais eficazes. A alocao de todos os rgos tcnicos de produo de conhecimento e informao acerca dos recursos hdricos na esfera
da Unio findava por limitar qualquer ao destinada a promover um desenho em que
critrios de subsidiaridade fossem contemplados.11 A captura regulatria pelo setor eltrico associada padronizao territorial e poltica impressa no novo marco regulatrio da
Lei das guas no permitiram o avano e consolidao da subsidiaridade12 como elemento fundador dos procedimentos relativos ao acesso e uso dos recursos hdricos no territrio amaznico.
Assim, importante identificar no processo de construo institucional da regulao
da gua no Brasil, quais foram os pontos de estrangulamento que no permitiram que na
unidade federativa os princpios da subsiaridade fossem garantidos como pontos centrais
da regulao da gua na escala local. O aumento da escala dessa regulao traz PanAmaznia desafios aos quais se adiciona as trajetrias dependentes do nico instrumento
que pode vir a facilitar a construo de um regime ambiental na Amaznia.

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DO TCA (TRATADO DE COOPERAO


AMAZNICO) OTCA (ORGANIZAO DO
TRATADO DE COOPERAO AMAZNICO):
A CONSTRUO DE TRAJETRIAS
DEPENDENTES13
Do ponto de vista regulatrio, a experincia brasileira pode ser interpretada como
um processo que indica de que modo os custos de transao podem ser evitados na formulao de um regime ambiental que tenha a gua como elemento central. O Brasil
possui um arcabouo institucional bastante definido, porm, com a hegemonia de um
modelo de gesto baseado em pressupostos de escassez desse recurso. Nesse ponto reside
a primeira limitao da utilizao do seu modelo: necessrio que a gesto integrada
possua a caracterstica de um regime ambiental com perspectivas de aplicao em longo prazo.
importante que os pases que compem a Pan-Amaznia disponham de instrumentos normativos. Contudo, uma norma que visa gesto integrada da gua deve supor o consenso entre os atores que acessam e usam esse recurso. A existncia de um marco regulatrio, no Brasil, para a gua no significa que as especificidades que caracterizam
a Pan-Amaznia, seus recursos naturais, bem como as formas de acesso e uso desses
recursos, sejam contempladas. Mas preciso algum instrumento que possibilite uma ao
conjugada entre os pases que a compem, a fim de que seja empreendida uma regulao
capaz de promover a sustentabilidade do uso da gua. O Tratado de Cooperao Amaznico (TCA) poderia viabilizar esse processo.
A reflexo ora apresentada tem como objetivo retomar a discusso sobre os caminhos
que a estratgia de cooperao, iniciada pelo TCA, pode adquirir para conferir relevncia
poltica Pan-Amaznia. preciso compreender em que medida a hibernao desse
instrumento promoveu um distanciamento entre os objetivos traados em suas premissas
iniciais e a realidade vivenciada atualmente, caso a Organizao do Tratado de Cooperao Amaznico (OTCA) venha a se consolidar como meio da gesto integrada da gua na
Pan-Amaznia. Uma vez que as dinmicas sociais, polticas e ambientais mudaram a natureza dos desafios que se impuseram regio, importante redimensionar a caracterstica do instrumento em questo.
A converso do TCA em OTCA poderia sugerir que, na condio de Tratado, o referido instrumento de cooperao necessariamente tenha percorrido um caminho que promoveria o reconhecimento das interdependncias na Pan-Amaznia, tanto do ponto de
vista fsico como poltico, desenhando polticas multilaterais para a implementao de
aes voltadas a demandas que agora se apresentam. A converso, porm, parece no ter
contemplado o cuidado necessrio para que os mecanismos de captura no se instalassem
na estrutura desse instrumento.
Assim como as trajetrias dependentes marcaram a regulao da gua no Brasil, trajetrias dependentes em tratados de cooperao, como o TCA, podem imprimir contornos
ineficientes a uma gesto integrada. Ou seja, da mesma forma que o setor eltrico capturou durante anos a arena regulatria dos recursos hdricos no Brasil, o TCA, agora transformado em OTCA,14 pode ser capturado por interesses diversos. Atores agindo de forma
individual ou coletiva, bem como representaes nacionais e burocracias setoriais de cada pas-membro podem inscrever no Tratado e no seu novo desenho dispositivos que viabilizem o controle da Organizao.
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13 Uma primeira verso


desta reflexo foi apresentada no III Encontro da
ANPPAS, 23 a 26 de maio
de 2006, Braslia-DF, em
parceria com Alberto Luis
Teixeira da Silva.

14 Em 1995, houve a mudana de Tratado para Organizao. Esta inflexo


trouxe mudanas significativas para a relao entre os
pases que pertencem
Pan-Amaznia, pois a correlao de poder no interior
da organizao agora est
disposta sob novas regras
de acesso a cargos.

REFLEXES SOBRE A INTEGRAO PAN-AMAZNICA

15 O TCA apresenta quatro


fases distintas que lhe conferem caractersticas de inoperncia. A meta mais substancialmente atingida foi o
estabelecimento, em 1991,
de programas que iam na direo do estabelecimento,
ainda, de mecanismos para
sua implementao. Vale
ressaltar que a proposta
original foi elaborada no
perodo de 1977 a 1980
(Romn, 1998).

importante conhecer a histria institucional do TCA para compreender em que


medida as trajetrias dependentes existentes em seu desenho original podem obliterar a
composio de uma gesto integrada das guas.15 Os primeiros propsitos do Tratado, as
foras polticas que o empreenderam, os desdobramentos das aes efetuadas e aquelas
que lograram num vazio institucional so elementos para a reflexo.
O incio efetivo do TCA deu-se a partir do encontro entre os chefes de Estado do
Brasil e do Peru que selaram o compromisso de elaborar o seu desenho inicial. O Tratado comeou a adquirir consistncia em sua elaborao em 1978, ano em que a Venezuela,
apesar de no incio ter-se mostrado relutante, aceitou a possibilidade de reconhec-lo.
Cerca de 15 meses de negociao foram necessrios para que a verso final fosse apresentada em 1980 e tendo por premissas a preservao (no sentido da territorialidade, no no
sentido ambiental) e o desenvolvimento da Amaznia.
A fase de consolidao poltica e diplomtica do TCA, ocorrida entre 1980 e 1989
(Romn, 1998), iniciou-se com a Declarao de Belm, quando as especificidades dos elementos desse Tratado foram discriminadas e os objetivos a serem atingidos reforados.
Questes primordiais, do ponto de vista administrativo e organizacional, para iniciar a
operacionalizao do TCA foram definidas. O Peru foi escolhido como o locus dessa estrutura. Nesse mesmo perodo, foram enfatizados os setores prioritrios para o estabelecimento da cooperao ocupao territorial, desenvolvimento de tecnologia e conhecimento cientfico voltados para regio.
Os pases signatrios comprometiam-se a potencializar a deciso tomada. Em 1989,
em reunio realizada em Manaus, houve uma revitalizao do TCA em novas bases. A
questo era abrigar sua infra-estrutura em um pas menos hegemnico que o Brasil.
Naquele encontro, o Brasil mantinha a pretenso de manter o TCA como um instrumento domstico de segurana nacional e continuava com o objetivo de conduzir e coordenar
as polticas.
A reao dos pases partcipes foi a de alocar a logstica operacional do Tratado em
uma secretaria pro tempore, no Equador. Quando a secretaria foi definitivamente para o
Peru, contava com cerca de vinte funcionrios provenientes de todos os pases signatrios.
importante destacar a questo relativa ao tempo que a operacionalizao do TCA levou
para ser efetivada, pois reflete a ausncia de consenso acerca dos propsitos do Tratado e
a percepo dos pases signatrios de que no seria interessante o Brasil surgir como pas
hegemnico no contexto de sua formulao. A necessidade por parte dos pases signatrios de coeso em torno da integridade territorial da Amaznia em relao aos interesses externos Amrica Latina fundamentou uma racionalidade geopoltica. Isso permitiu que o instrumento finalmente fosse interpretado, em certo momento, como uma
janela de oportunidade poltica para que os pases latino-americanos passassem a definir
antecipadamente estratgias de defesa de seus interesses domsticos.
Nos nove anos seguintes ao estabelecimento da secretaria do TCA no Peru, o Tratado ficou inativo. Quando foi novamente evocado, mudando a racionalidade de sua operao, parece ter se transformado em mais um aceno de cooperao, carente de efetividade.
Os cenrios de mudana que exigiram a adaptao deste instrumento para que ele voltasse
a operar foram apresentados em um plano de ao bastante amplo por incorporar a diversidade de questes postas como relevantes na Pan-Amaznia. Contudo, seu plano
carece de mecanismos de efetividade quando se interpreta a sua capacidade de tornar efetivas polticas resultantes de acordos estabelecidos em uma arena internacional. Como linha de ao da OTCA, o plano tmido em proposies efetivas. Em ausncia de dados
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substantivos em relao a questes fsicas da Pan-Amaznia, tais como diagnsticos precisos das questes ambientais e indicadores socioeconmicos, o plano assemelha-se a uma
carta de intenes.
Se, de um lado, o plano estratgico carece de instrumentos de efetividade, de outro, o TCA, transformado em OTCA, uma organizao que segue a trajetria de burocratizao quase inexorvel nas instituies latino-americanas (Rose-Ackerman, 1999).
Sediada em Braslia e distante da realidade local, a Secretaria Executiva da OTCA, que deveria ser o instrumento de efetividade das polticas para a regio, passa a ser mais um
rgo incapaz de contribuir para reduzir as desigualdades regionais. Pois a Amaznia
Brasileira uma regio para a qual polticas setoriais so definidas com alto grau de concentrao quando se considera o pacto federativo: a integrao entre as conjunturas
domstica e local desconsiderada. Para os outros pases signatrios da Organizao, a
distncia ainda maior.
A OTCA pode transformar-se, assim, em mais um instrumento de captura de
burocracias nacionais que tm acesso privilegiado informao, dado que, na sua nova
configurao organizacional, possui graus de autonomia para representar a regio em
acordos com organizaes multilaterais. A questo que desponta nesse cenrio mais
uma vez a da representatividade e dos dilemas de delegao que se colocam em situaes
em que a arena de negociao envolve custos de transao no-perceptveis aos partcipes
das organizaes.
Em termos de gesto integrada da gua na Pan-Amaznia, o desenrolar de uma proposta de gesto parece ter os contornos da crnica de uma captura anunciada, uma vez
que no contexto brasileiro a Amaznia tida como um espao desprovido tanto de significativo contingente populacional quanto de capital intelectual suficiente para deliberar sobre polticas setoriais para a regio. possvel que a ANA desconsidere a necessidade
de integrao entre os contextos domstico, regional e local e promova a captura dessa
poltica setorial alegando argumentos de competncia tcnica. O recurso de poder para
efetivar essa captura consiste na justificao de que a ANA dotada de expertise para
empreender a referida ao, ainda que localizada em Braslia, distante da realidade da
Amaznia brasileira.
necessrio enfatizar a questo da coordenao de polticas domsticas setoriais
voltadas gesto de recursos naturais na Pan-Amaznia. Somente um organismo dotado de legitimidade e mecanismos de controle apoiado no consenso acerca da importncia estratgica das guas da Pan-Amaznia e da importncia da integrao entre
as escalas local e regional pode desempenhar o papel de articulador do processo de integrao. A colocao de freios e contrapesos no desenho da OTCA pode evitar as investidas de atores individuais e coletivos em busca da captura de polticas setoriais destinadas
a essa regio. Mais que isso, necessrio que a OTCA seja gerida com base em critrios
oriundos do capital social presente na regio e que os desvios promovidos pela burocratizao sejam evitados.
Da experincia de construo do marco regulatrio brasileiro, importante aprender a lio da contenda que marca o estabelecimento de uma poltica setorial. Mais que
isso, importante compreender o quanto foi difcil institucionalizar a participao dos
stakeholders nos processos de elaborao das polticas. A OTCA, ao propor uma gesto integrada das guas na Pan-Amaznia, deve, em primeiro lugar, envolver os setores partcipes
dessa arena, a fim de aproximar a sociedade nos nveis locais. Essa Organizao deveria
evitar o atendimento a burocracias setoriais, preocupando-se prioritariamente em envolR . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 9 , N . 1 / M A I O 2 0 0 7

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REFLEXES SOBRE A INTEGRAO PAN-AMAZNICA


Nrvia Ravena cientista
poltica, professora e pesquisadora da Faculdade de
Cincias Sociais e do Ncleo de Altos Estudos Amaznicos/NAEA da Universidade Federal do Par (UFPa)
e do Ncleo de Qualidade
de Vida e Meio Ambiente da
Universidade da Amaznia
(Unama). E-mail: niravena
@uol.com.br
Voyner R. Caete antroploga, professora e pesquisadora do Ncleo de Qualidade de Vida e Meio
Ambiente da Universidade da
Amaznia (Unama). E-mail:
ravenacanete@uol.com.br
Artigo recebido em maio de
2007 e aprovado para publicao em julho de 2007.

ver populaes locais em aes que considerem as experincias de subsidiaridade presentes


na Amaznia e em promover arranjos institucionais que permitam contemplar as diversidades fsicas, culturais e polticas da Pan-Amaznia em um regime ambiental que tenha
a gua como elemento balizador.

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ROSE-ACKERMAN, S. Corruption and Government: Causes, Consequences And Reform.
Cambriddge: University Press, 1999
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Have We Learned? In: OSTROM, E. et al. The Drama of the Commons Committee on the
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143

REFLEXES SOBRE A INTEGRAO PAN-AMAZNICA

YOUNG, O. R. The Problem of Scale in Human/Environment Relationships. In: KEOHANE, R. O.; OSTROM, E. Local Commons and Global Interdependence. London: Sage
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1999b.
__________. Institutional Interplay: The Environmental Consequences of Cross-Scale
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Sustainable Commons in the New Millenium. VIII Conference of the International
Association for the Study of Common Property, Bloomington, USA, 2000.

B S T R A C T This paper discusses the institutional history of the regulatory


framework for access and use of water in Brazil, as well as the influence of this regulation in
the preparation of integrated management of water resources in the Pan-Amazon region. The
process that involves water regulation in Brazil and the drafting of the Amazon Cooperation
Treaty (ACT) is the starting point for reflections on the role of those institutional formats in
integrated and specific water management in the Amazon context.

144

E Y W O R D S

Regulation; environment; Amazon region; water.

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R ESENHAS

FINANCIERS, PHILANTROPES:
VOCATIONS THIQUES ET
RPRODUCTION DU CAPITAL
WALL STREET DEPUIS 1970
Nicolas Guilhot
Raisons dAgir ditions, Paris, 2004

Ceclia Campello do A. Mello


Doutoranda PPGAS-MN-UFRJ
Nos ltimos vinte anos, o discurso da responsabilidade social de empresas no tratamento da questo social e urbana se disseminou na esfera pblica a partir da
idia de que, para alm da maximizao do lucro, caberia ao setor privado assumir um papel de agente na promoo do bem-estar social. Esta discusso uma boa
porta de entrada para o debate em torno da permeabilidade das fronteiras que balizariam os setores pblico e
privado no tratamento das questes urbanas. Estaramos observando mais uma reconfigurao desses (sempre to fluidos) limites, a partir da introduo de uma
espcie de vontade de governar privada na constituio de polticas pblicas e, em particular, do chamado
desenvolvimento sustentvel das cidades?
Na contribuio de Nicolas Guilhot a este debate, a filantropia aparece como resposta crise, isto ,
resposta empresarial s mudanas sociais provocadas
pela industrializao e a rpida urbanizao, cujos impactos no teriam sido totalmente absorvidos pelas
instituies existentes. Isso teria gerado uma espcie de
brecha ou demanda atravs da qual a filantropia se
infiltrou e se desenvolveu. Essa resposta crise, em um
primeiro momento, seria tambm caracterizada por
um esforo cientfico, no sentido de aplicar gesto
dos problemas sociais os mtodos racionais que sustentavam a organizao industrial do trabalho.
Na longa introduo do livro que resulta de um
projeto de pesquisa encomendado pela Comunidade
Europia, Nicolas Guilhot situa a filantropia como
uma atividade co-extensiva, porm, subordinada ao
mundo dos negcios: a filantropia um fenmeno de
segunda ordem que no pode se conceber seno sobre
o fundo de uma prtica de acumulao de riqueza, que
necessariamente primeira.
O autor estabelece uma descontinuidade entre as
obras de caridade orientadas por motivos religiosos e a

chamada filantropia moderna, que teria nascido nos


EUA nos ltimos decnios do sculo XIX. Guilhot recusa por motivos no explicitados a hiptese de que
a filantropia seria o preo a pagar para continuar enriquecendo de forma pouco escrupulosa sem muito
tormento, segundo o modelo dos barons voleurs, na
Frana em fins do XIX: roubar muito e restituir pouco, isto a filantropia. Tivesse seguido esta pista, o autor se defrontaria justamente com a possibilidade de
certa continuidade de valores religiosos uma tica do
protestantismo puritano norte-americano a permear
a lgica da filantropia no mundo industrial e psindustrial, segundo modalidades especficas.
A primeira gerao de filantropos caracterizada
pelo autor como novos ricos Andrew Carnegie, John
D. Rockefeller, Russell Sage, Andrew Mellon e Henry
Ford seriam os cones deste perodo , por terem acumulado fortunas extraordinrias a partir da explorao
sem precedentes do proletariado urbano e da concorrncia econmica. Neste contexto, a filantropia teria surgido como alternativa privada ao socialismo, fazendo
do setor privado a garantia da justia social. Com a crise de 1929 e a presso do governo por um maior enquadramento jurdico e estatal da filantropia, estabeleceuse uma maior independncia das fundaes em relao
s suas empresas criadoras, o que teria reforado a credibilidade das fundaes. Assim, a filantropia teria se
tornado um campo de prticas relativamente autnomas que se ofereceria ao pesquisador como fora de toda relao com o substrato econmico. O autor, atento a isso, pretende retraar os laos da filantropia com o
capital que esta suposta autonomizao teria apagado.
Guilhot pretende trazer luz os mecanismos internos ao universo das finanas que teriam possibilitado a existncia de investimentos que parecem contradizer a lei da acumulao capitalista. Aps um breve
debate com o anti-utilitarismo, o autor define que a
acumulao capitalista e o gasto filantrpico no so
contraditrios lgicos, porm, modalidades complementares, contnuas e indistintas da reproduo do
capital. O autor apresenta, ento, sua hiptese explicativa central, a de que a filantropia se confundiria com
o prprio movimento do capital. Atravs das doaes,
o capital financeiro passaria por um processo de converso e retornaria, no como capital-moeda, mas como capital social, cientfico, poltico, necessrios reproduo social do capital e sua legitimao.

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147

O tratamento da filantropia como fenmeno de


segunda ordem , talvez, a principal tenso do texto.
H forte nfase na descrio do processo de financeirizao da economia ps dcada de 1970, processo
que, em si mesmo, nada ou pouco explica sobre a filantropia moderna norte-americana. espreita do autor, a tendncia a explicaes mecanicistas e circulares
de que este fenmeno seria um mero efeito ou reflexo
de uma realidade mais fundamental, o mundo das
finanas ou o substrato econmico. Dos laos da filantropia com o capital, o autor desvela apenas um
elemento: as origens sujas (isto , especulativas) dos
recursos de grandes filantropos, exerccio certamente
vlido, porm insuficiente para dar inteligibilidade ao
fenmeno.
Guilhot se vale da anlise maussiana sobre a instituio do potlatch entre os Kwakiutl e transpe sua lgica para os financistas contemporneos sem maiores mediaes. Prope uma analogia entre as lideranas
capitalistas atuais com o chefe Kwakiutl, cuja posio de
liderana e o favorecimento por parte dos espritos dependiam de grandiosos rituais agonsticos de distribuio perdulria da fortuna. Se considerarmos este instigante ritual Kwakiutl como contendo um invariante
estrutural universal e a-histrico prprio natureza humana, talvez a hiptese de Guilhot faa sentido. Mas talvez fosse mais prprio do ponto de vista histrico e antropolgico traar uma continuidade entre os filantropos
atuais e as religies protestantes, a ideologia da prosperidade e a escatologia moral pessoal da vida na terra como
condicionante entrada no reino de Deus, constituintes
mais provveis dos valores que povoam certos modos de
subjetivao presentes na sociedade estadunidense.
Mas qual seria a especificidade da filantropia hoje, em um contexto de financeirizao econmica? Segundo Guilhot, o capital financeiro, ao contrrio do
industrial, seria hoje apresentado como o bom capital, o capital progressista por excelncia. Os agentes financeiros ou corporate raiders apresentam publicamente uma retrica da emancipao, contra discriminaes
e privilgios e da tica nos negcios. O que anima o
autor o desejo de demonstrar o paradoxo de que so
os representantes das finanas mais predadoras e da
desregulao dos mercados que vo mais investir na
moralizao do capitalismo.
Com a passagem do fordismo para o ps-fordismo, teria havido uma luta de nobres, uma espcie de
148

configurao agonstica entre duas classes capitalistas. Assim, o autor discorre sobre as mudanas no capitalismo ps 1979, mostrando como os proprietrios
acionrios passaram a ter seu poder ilimitado e como a
reestruturao do aparelho produtivo se fez basicamente em cima das perdas salariais sustentadas pelas baixas
taxas de sindicalizao.
neste contexto que entrariam em luta as classes
dirigentes. Wall Street teria sido no passado um clube
relativamente fechado, composto de membros recrutados no seio da grande burguesia da costa leste, pessoas
dotadas de nascimento, dinheiro e inteligncia. Este
mundo teria encontrado seu declnio irreversvel na
dcada de 1970, quando os bancos de investimento
comearam a diversificar sua atuao, criando um departamento de fuses e aquisies, que se alimentou
do desmembramento do setor industrial e abriu uma
competio aberta entre os bancos. Neste novo mundo, jovens sem laos ou herana social, mas com importante capital escolar, atrados pela liberalizao das
comisses, altos salrios e bnus, teriam adentrado
com fora no mercado e passado a abocanhar uma
fatia que teria pertencido s antigas elites.
Essa nova gerao de operadores financeiros, segundo Guilhot, teria uma relao puramente instrumental e muitas vezes incompatvel com os cdigos
de conduta da profisso com as normas profissionais
que estruturariam tradicionalmente o universo bancrio e de mercados futuros. Esses novos recrutas teriam escapado ao longo processo de socializao interna sobre o qual repousava o habitus dos seus mais
velhos, o conjunto das disposies sociais e econmicas que definiam a fronteira entre o lcito e o ilcito.
Esses jovens especuladores seriam, para o autor, totalmente desprovidos de capital social e econmico, verdadeiros sub-proletariados da finana.
A pesquisa encontra um claro limite no que se
refere seleo e ao tratamento das fontes com as
quais o autor trabalhou. Talvez pelo fato de no ter
feito pesquisa emprica e ter como fontes centrais as
revistas Business Week e Fortune e o Wall Street Journal,
isto , narrativas no-distanciadas e representantes das
partes interessadas e mais ilustradas deste debate, o
autor adere por demais hiptese nativa da luta entre
as classes dirigentes. De um lado, a burguesia industrial ilustrada e tica e, de outro, os novos financistas
especuladores sem escrpulos oriundos das classes m-

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dias, sem capital social e sem tica, mas com grande


capital escolar. Embora certamente estas disputas inter-classe sejam relevantes, o autor atribui uma diferena de facto para grupos que, de outro ponto de vista, poderiam ser descritos como nem to distintos
assim. Afinal, no foi o prprio autor quem definiu os
filantropos antigos como novos ricos? Teriam os primeiros filantropos um passado to glorioso, tico
e escrupuloso como assume o autor, a partir da leitura do Wall Street Journal ?
Por fim, Guilhot defende que os anos 1990 teriam sido o marco da moralizao dos negcios,
lavagem tica do capital e da emergncia da corporate ou venture philantropy, elemento central da poltica
neoliberal de desengajamento do Estado. A responsabilidade social de empresa seria uma forma de diminuir o controle do Estado e de prevenir qualquer tentativa de regulamentao. A forte profissionalizao do
campo da filantropia, segundo o autor, seria um indicador da autonomizao do campo, e a produo de
normas, padres e critrios de avaliao evidenciariam
uma vontade de governar por parte do chamado terceiro setor, de governar cidades, no caso dos projetos
sociais urbanos de empresas.

CIDADE:
IMPASSES E PERSPECTIVAS
Maria Lcia Caira Gitahy e Jos Tavares de Lira
Correia (Orgs.)
So Paulo: Annablume Editora/FAU-USP/Fupam,
2007 (Coleo Arquiteses, n.2)

Nadia Somekh
FAU-Universidade Presbiteriana Mackenzie
A Faculdade de Arquitetura da USP acaba de editar, com dois volumes iniciais, a coleo Arquiteses, que
rene artigos das melhores teses e dissertaes produzidas no programa de Ps Graduao Estruturas Ambientais Urbanas. A rea de concentrao, embora genrica
originalmente, foi recentemente subdividida em oito
reas mais especficas: histria da arquitetura, da cidade
e do urbanismo, planejamento urbano, paisagem e ambiente, projeto, tecnologia e design. Essa amplitude
recortada efetivamente pelas dissertaes e teses que

conseguem resgatar uma pauta preciosa dos principais


problemas de pesquisa em arquitetura e urbanismo.
No volume 2, Cidade: impasses e perspectivas,
longe de uma justaposio, o trabalho de editoria sob
a responsabilidade de Maria Lucia Gitahy e Jos Tavares Correia de Lira consegue compor os trabalhos em
uma seqncia que potencializa o encadeamento das
argumentaes, com uma complementaridade equilibrada entre o terico e o emprico. O mosaico de textos, em sua composio, um retrato atual no s dos
problemas a serem enfrentados no mundo urbano contemporneo, mas tambm das lacunas no-resolvidas,
possibilitando a abertura para inmeros novos projetos
de pesquisa, tornando-o leitura obrigatria para alunos
e professores de programas de ps-graduao e dos cursos de graduao que valorizam a pesquisa na formao
de estudantes de Arquitetura e Urbanismo.
A abertura do volume cabe ao artigo de Andra
de Oliveira, que atravs da reviso crtica apresenta a
importncia da preciso na definio conceitual de
centro e centralidades. Ao longo do sculo XX, a
expanso perifrica e a necessidade de intervenes
renovaram estes termos, destituindo seu carter simblico. A autora alerta que a indefinio do conceito,
resultado de vises acrticas que se sucederam provenientes de saberes diversos, levam a interpretaes duvidosas e, portanto, servem como um discurso flexvel
que se presta a justificar intervenes ao sabor de interesses diversos. Se o centro anteriormente diferenciava-se das centralidades por conter condies histricas, hoje representam a concentrao de fluxos
produzidos pelos agentes imobilirios.
O texto seguinte, de Beatriz Digenes, dialoga
com o anterior ao descrever o deslocamento de atividades no bairro de Aldeota, em Fortaleza. A partir de
hipteses de Flvio Villaa fonte referencial recorrente na maioria das pesquisas , a autora assinala que
a percepo do perto e do longe produzida pelas
elites, que conferem carter metafrico ao prprio conceito de novo centro da cidade, isto , a capacidade
de reunir condies histricas socialmente abrangentes
na nova centralidade. A confuso em relao aos termos remete necessidade de resgatar seu sentido mais
preciso e, ao mesmo tempo, reitera o contedo ideolgico dessa confuso.
Karin Ianina Matzkin apresenta texto comparativo entre a produo dos espaos de So Paulo, Buenos

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Aires e Cidade do Mxico. Ao retomar o debate conceitual, refletindo sobre a relao entre a forma urbana,
seus problemas e a prpria constituio da sociedade
que a produz, a autora aponta, com muita propriedade,
a importncia dos processos histricos na constituio
das trs cidades, em detrimento da lgica homogeneizadora que a viso dos processos de globalizao,
reestruturao produtiva e reformas neoliberais vm
imprimindo s pesquisas sobre grandes cidades. A autora aponta que os efeitos espaciais da chamada globalizao no explicam a diversidade que se manifesta
nas cidades contemporneas. As referncias tericas da
globalizao captam fragmentos das transformaes urbanas decorrentes das hierarquias estabelecidas pelas especificidades do mercado imobilirio e da ao do Estado: nacional e local. O texto aponta ainda diferenas
espaciais entre as trs cidades, decorrentes da estruturao dos sistemas de transporte, decises de poltica
urbana e dinmicas diferentes que produziram e reproduziram diferenciaes espaciais advindas de processos
histricos excludos das anlises globais. A importncia
das particularidades nacionais e regionais considerada, em contraposio a uma integrao passiva e subordinada economia global.
A busca de fomento internacional pelas cidades
avaliada criticamente por Pedro Arantes na anlise dos
financiamentos do Banco Mundial e BID (Banco Interamericano de Desenvolvimento) para as polticas
urbanas. Quem ganha e quem perde com tais financiamentos? Segundo o discurso dos gestores, as concluses so contraditrias. De um lado, uma viso catastrofista aponta a reproduo do neoliberalismo atravs
das chamadas boas prticas a serem replicadas Pas
afora; de outro, uma percepo de falta de alternativas
para o prprio financiamento da cidade. A questo :
como medir os ganhos sociais e, mais do que isso,
como garantir estrategicamente esses ganhos e qual o
contorno poltico necessrio para tanto.
Algumas respostas aparecem no trabalho de ngelo Filardo, a partir da crtica conceitual da gesto
ambiental do Programa Guarapiranga. A anlise
econmica transcende as totalizaes de custos e benefcios chegando avaliao das perdas e ganhos entre
os agentes e com o ambiente. Para o autor, a ao dos
diferentes agentes sociais na busca de benefcios tem
efeito estruturante na cidade e representa uma manifestao material inscrita no espao urbano.
150

Ainda oferecendo respostas questo de quem


ganha e quem perde na produo do espao urbano,
temos o artigo de Claudia Maira Ber, jurista vinculada Promotoria de Habitao e Urbanismo do Ministrio Pblico do Estado de So Paulo. Em parceria
disciplina ministrada pela professora Maria Lucia Refinetti R. Martins, que envolveu os alunos na pesquisa,
o texto constata que o no-cumprimento da legislao
tem suas causas na falta de alternativas habitacionais
oferecidas populao de baixa renda e, mais profundamente, nos salrios, que no incluem o valor da moradia no seu custo global, indicando uma correlao
poltica de foras abissalmente distanciada de um Estado do Bem-Estar. As propostas alternativas para a soluo desses problemas passam pelo Estatuto da Cidade e seus novos instrumentos, com destaque para a
regularizao fundiria sustentvel, que poder garantir ttulos aos moradores, desde que atingidas as melhorias urbansticas ambientais, repartindo-se despesas
de implementao entre o Estado e os moradores.
As questes do financiamento da cidade e da
constituio de uma nova centralidade reaparecem no
texto de Mauro Kuznir na anlise da Operao Urbana
gua Branca. Para o autor, os interesses imobilirios
predominaram sobre a criao de uma cidade mais justa e equilibrada. Apesar de no apresentar fundamentao emprica, o autor aponta a produo de novos
empreendimentos de alto padro fora dos limites da
operao e cujos recursos gerados no so suficientes
para a criao do novo plo tercirio, mas cuja expectativa de implementao gera novos valores artificiais
apropriveis. louvvel a defesa da necessidade de
promoo de largas reformas sociais em detrimento de
um urbanismo voltado apenas para atender aos interesses especulativos.
A histria da habitao em So Paulo apresentada de forma complementar atravs dos estudos de caso sobre as casas em srie do Brs e da Mooca e dos
conjuntos residenciais Ana Rosa e Copan, nos textos,
respectivamente, de Luciana Alem Gennari e Fernanda Brbara. Os dois trabalhos apresentam tipologias de
qualidade que no puderam mais ser construdas em
So Paulo pelas modificaes da legislao urbanstica.
Abrangendo um perodo que vai do incio at meados
do sculo XX, as pesquisas tm em comum mostrar
que, mesmo sendo um negcio, a produo habitacional poderia ter padres e qualidades superiores,

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trazendo alternativas de mercado para as populaes de


mdia e, principalmente, de baixa renda. Da a indagao: por que a qualidade dos projetos habitacionais
e da legislao foi sendo historicamente reduzida?
lvaro Puntoni traz um texto essencial para
quem se debrua sobre a pesquisa em projeto de arquitetura. Atravs da investigao projetual dos vazios
urbanos da avenida Nove de Julho, Puntoni chega a
uma proposta de reconfigurao urbana que torna o
mtodo de projetar o prprio caminho e a justificativa da forma resultante. A tese, presente no texto, consiste em afirmar que o projeto revela os objetivos e a
prpria pesquisa da qual resultante. O texto, essencial a professores de Arquitetura e Urbanismo, aponta ainda a necessidade de construir um acervo de
referncias necessrio ao ensino e ao processo de projetao do arquiteto.
A participao popular a questo analisada por
Caio Boucinhas. O texto baseia-se em experincias
concretas envolvendo comunidades, prefeituras e
pesquisadores nas produes participativas de espaos
pblicos, movimento coletivo de reverso do lamentvel quadro de degradao socioambiental da Regio
Metropolitana de So Paulo. Apesar de um balano
positivo das experincias, fica de fora o efetivo alcance
dos projetos, bem como sua escala de interveno.
A questo habitacional retomada em vrios ngulos nos artigos de Joo Alberto Cantero, Caio Santo Amore de Carvalho e Nelson Baltrusis. O primeiro
aponta a locao social como a forma mais adequada
de produo habitacional, em contraposio ideologia da casa prpria. Alm de constituirzse em novo
paradigma de qualidade projetual, a locao social
permite superar a equao perversa de localizao e de
viabilidade econmica para a populao de baixa renda, reunindo elementos para a reviso da poltica
habitacional.
O mutiro dissecado por Carvalho, retomando de forma crtica o debate a respeito do tema, em
especial questes como o sobretrabalho, os limites
dos projetos de assessoria tcnica, os custos da obra,
a necessidade de parmetros mais flexveis de legislao e, finalmente, o mito da participao. O autor
revela a disputa de bastidores por cargos e fundos
pblicos que, mais do que atender aos movimentos
populares, encobre um real descolamento entre a direo e suas bases.

Baltrusis analisa o mercado imobilirio das favelas, desmontando a tese do economista peruano Hernando de Soto de que a simples regularizao
fundiria produziria a recuperao urbana. Contrapondo-se a De Soto, o artigo procura mostrar que
a frmula s funciona com a necessria ao do poder
pblico na proviso de infra-estrutura, estabelecimento de novos e claros marcos regulatrios e, sobretudo,
regulao do desempenho democrtico da indstria
da construo. O autor defende a idia de que no
existem milagres ou frmulas mgicas no mbito da
poltica urbana. necessria uma poltica pblica de
proviso habitacional, uma continuidade dos processos de regularizao e urbanizao de reas degradadas
e, em especial, a ampliao da ao de agentes privados na produo de habitao de baixa renda dentro
do mercado.
Um tema inovador que enfoca a interface ruralurbano luz do caso dos assentamentos rurais de
Araras apresentado por Mrcia Renata Itani. A possibilidade de ampliao da insero produtiva das
famlias assentadas seria, segundo a autora, o caminho
para a superao dos conflitos existentes com outras
formas de ocupao periurbana, o que implica a
necessria presena dessas condies para o sucesso do
modelo a ser replicado no Pas.
A modificao perversa da paisagem de Belo
Horizonte metropolitana apontada por Stael de Alvarenga Pereira Costa. A superao desse problema de
degradao ambiental deve ser enfrentada, segundo a
autora, com um novo modelo de planejamento regional ambiental, co-responsabilizando atores pblicos
e privados.
Os trs trabalhos que encerram o volume apresentam textos que abordam a preservao e o planejamento fsico territorial do patrimnio cultural e paisagstico, bem como a questo de destinao dos
resduos slidos domiciliares em megacidades.
Silvia Passarelli enfoca a importncia da identificao de elementos urbanos ao longo da via frrea de
Santo Andr como constituio da identidade de um
municpio fundado no binmio indstria-ferrovia.
Alm disso, a formulao de uma poltica de preservao do patrimnio passa pela articulao de diversos
nveis de governo interagindo nas diferentes escalas,
bem como o envolvimento dos cidados na identificao dos bens a serem preservados.

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151

Maria Luiza Marques Dias examina trs experincias de escalas e contedos diferenciados de valorizao do patrimnio em ao planejada: o tombamento da Serra do Mar, conjunto importante de
patrimnio natural; a imaterialidade do Projeto Velho
Cinema Novo; e o planejamento de Curitiba luz do
conceito de patrimnio. O resultado aponta, nos trs
casos, que planejamento e preservao no so polticas antagnicas e seus componentes simblicos so
passveis de apropriao pela populao e poder pblico, gerando a ressignificao de uma nova cultura urbanstica.
Por fim, a anlise da destinao de resduos slidos domiciliares em So Paulo serve de base para
Claudia Ruberg formular uma proposta que opta
pela reduo do volume de resduos atravs da incinerao e de uma distribuio das estaes de modo
a reduzir racionalmente as viagens e a poluio por
ela gerada.
Para os organizadores, as publicaes das smulas de trabalhos realizados entre 2004 e 2006 retratam
a reorganizao do Programa de Ps-Graduao nas
novas reas de concentrao e do debate que as caracterizaram. O livro vai deve despertar nos leitores a
vontade de conferir as teses e dissertaes em sua ntegra e tambm proporcionar, pela sua qualidade e
problemas levantados, novos e amplos caminhos de
pesquisa que dem conta do desenvolvimento das
nossas cidades.

A ERA DA INDETERMINAO
Francisco de Oliveira e Cibele Saliba Rizek (Orgs.)
So Paulo: Boitempo, 2007 (Coleo Estado de Stio)

Gabriel de Santis Feltran


Doutorando Cincias Sociais Unicamp
Compreender o presente, depois das rupturas dos
anos 90. Esse o esforo dos ensaios que compem A
era da indeterminao, o volume mais recente da
coleo Estado de Stio, recm-lanado pela Boitempo
Editorial. Organizado por Francisco de Oliveira e
Cibele Saliba Rizek, o livro torna pblica a originalidade da produo mais recente do Centro de Estudos
dos Direitos da Cidadania (Cenedic), da Faculdade de
152

Filosofia, Letras e Cincias Humanas da Universidade


de So Paulo.1
Resultado de um projeto de pesquisa de cinco
anos, a publicao escapa da frmula usual das compilaes temticas que agrupam pesquisadores de um
mesmo assunto. Muito ao contrrio, o livro se aplica
sobre um espectro de temas amplo, o que de cara j o
faz referncia incontornvel para pesquisadores de
domnios distintos das cincias sociais: da sociologia
do trabalho antropologia urbana; da economia ao estudo dos movimentos sociais; do debate sobre democracia histria do Brasil contemporneo.2 na coerncia notvel dos pressupostos analticos que os
temas se articulam, e dela que brota a fora interpretativa do livro.3
Os argumentos que marcaram o desenvolvimento do projeto de pesquisa em questo tm uma cronologia. Partem da constatao, no final dos anos 90,
de que as transformaes da sociedade brasileira
avano da privatizao neoliberal e crise das possibilidades de regulao pblica do mundo social destituam as possibilidades de democratizao e republicanizao, anteriormente abertas pelo fim da
ditadura militar (p.7). Uma ruptura a ser levada a
srio. Da at 2001, o grupo se dedicou a abordar a
forma e o fundo dessas transformaes, a proceder sua
exegese. A primeira parte do livro, escrita por Francisco de Oliveira em 2002, sintetiza este momento do
debate. O autor vai recuperar, no intervalo entre o
golpe militar de 1964 e as primeiras eleies presidenciais diretas, em 1989, as linhas-mestras do que
teria sido a aposta brasileira na poltica, no sentido de
Rancire, e os modos como ela foi desmontada a partir da.
1 A ltima publicao coletiva do Cenedic data de 1998, e de certa
forma pressagia o que se desenvolve no volume recm-lanado. Ver
Os sentidos da democracia: polticas do dissenso e hegemonia global,
organizado por Francisco de Oliveira e Maria Clia Paoli, So Paulo:
Editora Vozes (Coleo Zero Esquerda), 1998.
2 A Introduo escrita por Cibele Rizek e Maria Clia Paoli. O corpo do livro organizado em quatro partes: 1. Das invenes indeterminao (Francisco de Oliveira); 2. Trabalho e sindicalismo na era da
indeterminao (Roberto Vras de Oliveira e Leonardo Mello e Silva); 3.
Gesto, participao e violncia: cenas e postos de observao (Carlos Bello, Cibele Saliba Rizek, Ana Amlia da Silva; Vera da Silva Telles);
e 4. Poltica, indeterminao e exceo (Maria Clia Paoli; Francisco de
Oliveira; Laymert Garcia dos Santos e Luiz Roncari).
3 Vale lembrar que no se trata aqui, como tambm comum, de uma
compilao de artigos que orbitam tendo como centro a reflexo de
um autor mais importante. Neste caso, a construo de parmetros
comuns de anlise se d entre diversos autores j consagrados, o que
indica a dimenso e a seriedade do esforo intelectual conjunto, investido na preparao do livro.

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Argumenta-se que a inventividade social dos


movimentos de resistncia ditadura, cerne de sua
emergncia pblica no fim dos anos 70, e da construo orgnica de um projeto de democracia esquerda, nos 80, conseguiu demarcar no perodo um
campo dentro do qual as disputas de poder se desenrolavam. A simples existncia deste campo j era politicamente promissora, pois em poltica importa
mais a criao de parmetros comuns para a disputa,
um terreno estvel onde os atores se movam, do que
os contedos ou resultados da disputa em si. A
demarcao deste campo que intensificou o debate
sobre o espao pblico iluminava os nexos entre
as dinmicas sociais e sua apario pblica, o que
conferiu plausibilidade poltica e democracia. Pois
bem, essa foi a aposta que se desmanchou nos anos
90, e da as origens da indeterminao recente: perdese a inteligibilidade dos processos e mediadores que
vinculam as esferas social e poltica, cria-se uma
grande zona de sombra sobre o mundo social, que
tende ento a se instrumentalizar.
O presente seria marcado, no Brasil, pela poltica
em negativo. No apenas pela derrota de um projeto
republicano, mas pelo desmanche dos parmetros pelos quais ele poderia (e pde) ser pensado. No se trataria de um problema dos atores, ou de sua performance, mas da anulao do prprio jogo de referncias que
rege sua interao. O pressuposto analtico de ruptura
exige um pensamento poltico radical, que lhe seja coerente. Se as referncias comuns que obrigavam o debate nacional a passar pela poltica foram anuladas pela
base, mesmo as iniciativas surgidas para politizar e publicizar aparecem hoje, no raro, capturadas pela lgica oposta. Da o ciclo que alimenta na poltica e no
pensamento a indeterminao, e permite que o conceito nomeie o mundo contemporneo.
A segunda e a terceira partes do livro vo investigar onde foram parar os celeiros da poltica oitentista
no Brasil os sindicatos, os movimentos sociais populares, os espaos promissores de participao social na
poltica, a dinmica social das periferias das grandes
cidades. E vai constatar que seus destinos so, via de regra, tambm marcados pela desativao dos parmetros comuns pelos quais se concebia a disputa de
poder. O deslocamento no terreno social foi brutal,
poltica agora confunde-se com tcnica, gesto e administrao, e o processo ainda est inconcluso. A in-

determinao campeia, mais ou menos explicitamente,


das formas de ao do MST aos Fruns Sociais Mundiais, do debate sindical recente aos Oramentos Participativos, da violncia das periferias urbanas
mundializao da economia.
Mas sempre que o quadro explicativo do livro parece claro, a surpresa aparece. Ao partir para a demonstrao emprica do desmanche, acompanhando as
modificaes dos ltimos anos, a prpria questo central que movia o projeto se reformula, como explicam
os autores. A partir de 2003, 2004, a exegese da privatizao neoliberal vai cedendo espao para um esforo
progressivo de descrio do mundo que (res)surge entre
as runas do que se perdeu.
Trata-se agora de desvelar, mesmo que num mundo opaco, as linhas de fora que retm sua explicao
e os sentidos de sua continuidade. a metfora do
Estado de Exceo que aparece com fora, nesse momento, e paradoxalmente, paralela a ela abrem-se as
fronteiras tericas e polticas que problematizam a
exceo no caso brasileiro. Os ensaios da parte final do
livro perscrutam e questionam este paradoxo, das privaes que geram a negatividade da anlise, necessria
para que surjam as linhas de fuga de sua inescapabilidade.4 A indeterminao ganha ainda mais destaque,
vai parar no ttulo, mas muda de estatuto. No apenas
a desestruturao de um mundo anterior gera indeterminao, mas tambm indeterminado o que se apresenta como futuro em instituio.
neste jogo de perspectivas cruzadas de interpretao do presente, heterogneas ainda que articuladas, que talvez se demonstre o quanto a agenda de
reflexo proposta pelo Cenedic merece ser desdobrada. Teoricamente, analiticamente, empiricamente. At
porque um pensamento radical lanado sobre o presente exige um esforo descritivo nada banal, at aqui
apenas iniciado. A cronologia do desenvolvimento do
projeto de pesquisa encaminha um investimento intelectual macio tanto na resoluo terica do jogo de
referncias mobilizado5 como, e fundamentalmente,
numa redefinio do estatuto da dimenso normativa
4 O ltimo artigo do livro recorre poesia de Drummond, e da interpretao dela resgata o que creio ser uma boa descrio deste paradoxo analtico, ou seja, o momento entre um passado de esperana
perdido e um futuro que depende da ao negativa do poeta para ser
criado (p.367).
5 Ler A era da indeterminao dialogar tanto com Celso Furtado,
Srgio Buarque e Florestan Fernandes, quanto com Adorno e Benjamin,

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da teoria, e do estatuto do trabalho de campo na produo analtica.


A inteno de compreender o presente demarca
ento uma posio poltica. Mesmo que no haja mais
republicanizao possvel, a prpria radicalidade com
que isso se apresenta expressa por todo o livro faz
brotar um carter crtico e experimental do pensamento que refunda a prpria possibilidade do dissenso
politizador. Este parece ser o experimento central em
questo: fazer da teoria poltica um pressuposto ativo,
embora no-reificado, tanto da anlise quanto da disputa social e poltica. esse experimento que fascina
na Era da indeterminao, e que me parece ser sua contribuio mais original ao debate.

5 (cont.) Hannah Arendt e Foucault, Jacques Rancire e Giorgio Agamben. O debate procura situar no pensamento brasileiro a tese da longa durao da indeterminao que marcaria a histria do pas (apesar
dos lapsos conjunturais de politizao, sempre vinculados publicizao do conflito pela entrada em cena dos setores populares), e nos expoentes do pensamento poltico ocidental a centralidade da indeterminao poltica na explicao do contemporneo.

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GODARD, O. Environnement, modes de coordination et systmes de lgitimit: analyse de la catgorie de patrimoine naturel. Revue Economique, Paris, n.2, p.215-42, mars 1990.
BENEVOLO, L. Histria da arquitetura moderna. So Paulo: Perspectiva, 1981.
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