A REPRESSO QUALIFICADA DA CRIMINALIDADE:

Reflexes sobre eixo temtico da 1 Conferncia Nacional de Segurana

Pblica e proposta de um modelo de polcia orientada soluo de problemas
Azor Lopes da Silva Jnior.

Resumo: Analisa os modelos de policiamento comunitrio, policiamento de

proximidade e orientado para a soluo de problemas, situando sua atuao diante
da criminalidade violenta, criminalidade organizada e micro-criminalidade, a partir de
estudos de inteligncia policial e de atuao nas ocorrncias de menor potencial
ofensivo.
Palavras-chave: Policiamento comunitrio. Policiamento de proximidade. Soluo
de problemas. Taxas de subnotificao. Represso/preveno da criminalidade.

1 Abordagem introdutria: o que e a quem cabe a represso criminal?

O paradigma da dicotomia polcia preventiva/polcia repressiva deve

ser desconstrudo; no se admite que as polticas pblicas se orientem por uma
doutrina que, artificialmente e distante da realidade, conceba que um rgo policial
responsvel por aes preventivas e outro pela represso ao crime.
A subcultura policial, criada a partir de uma leitura equivocada dos
postulados jurdicos brasileiros, convencionou atribuir s Polcias Militares as aes
de preveno, confundidas com seu constitucional encargo de preservao da
ordem pblica, deixando s Polcias Civis estaduais e Polcia Federal as aes de
represso criminal. Nesse descompasso entre a interpretao das normas e doutrina
jurdicas e as polticas pblicas se cristalizou o paradigma de que as Polcias Civis
estaduais e a Polcia Federal detm exclusividade nas aes de polcia judiciria, de
matiz repressiva, enquanto as Polcias Militares exercem a polcia administrativa, de
carter preventivo. E para demonstrar essa ordem de coisas que importa trazer
colao o magistrio equivocado do constitucionalista Jos Afonso da Silva:

Mestre em Direito (UNIFRAN, 2004), Especialista em Direito (UNESP, 1998), graduado em Direito (FIRP, 1989), Doutor
em Segurana Pblica (Sistema de ensino militar, Academia Policial Militar do Guatup/Universidade Federal do Paran,
2008), Mestre em Segurana Pblica (Sistema de ensino militar, Centro de Aperfeioamento e Estudos Superiores da
Polcia Militar do Estado de So Paulo [CAES-PMESP], 2004), Especialista em Segurana Pblica (PUC-RS, 2007),
graduado em Segurana Pblica (Academia de Polcia Militar do Barro Branco [APMBB], 1984), Multiplicador de Direitos
Humanos (Anistia Internacional, 1997), Major da Polcia Militar do Estado de So Paulo, Professor de Direito Penal (Centro
Universitrio de Rio Preto, 1999-2009), Professor do Curso Superior de Polcia (CAES-PMESP), autor de Teoria e prtica
policial aplicada aos juizados especiais criminais. 2. ed. So Paulo: Suprema Cultura, 2008.

A atividade de polcia realiza-se de vrios modos, pelo que a polcia se

distingue em administrativa de segurana; esta compreende a polcia
ostensiva e a polcia judiciria. A polcia administrativa tem por objeto as
limitaes impostas a bens jurdicos individuais (liberdade e propriedade).
A polcia de segurana que, em sentido estrito, a polcia ostensiva que
tem por objetivo a preservao da ordem pblica e, pois, as medidas
preventivas que em sua prudncia julga necessrias para evitar o dano ou
o perigo para as pessoas. Mas, apesar de toda a vigilncia, no
possvel evitar o crime [...]. a que entra a polcia judiciria, que tem por
objetivo precisamente aquelas atividades de investigao, de apurao das
infraes penais, a indicao de sua autoria, a fim de fornecer os
elementos necessrios ao Ministrio Pblico em sua funo repressiva das
condutas criminosas, por via de ao penal pblica. (Curso de Direito
Constitucional Positivo. So Paulo: Malheiros,1999, p. 658).

No este o nico jurista a incorrer no erro que contaminou e ainda

contamina os estudiosos da rea de segurana pblica; Fernando da Costa
Tourinho Filho, referncia no campo do direito processual penal tambm assevera:
Mas enquanto a Polcia de Segurana visa a impedir a turbao da ordem pblica,
adotando medidas preventivas, de verdadeira profilaxia do crime, a Polcia
Judiciria intervm quando os fatos que a Polcia de Segurana pretendia prevenir
no puderam ser evitados [...]. (Processo Penal. So Paulo: Saraiva, 1986, p. 1634).
No campo do Direito, lvaro Lazzarini que inaugura a tese de que h
um campo hbrido em que legitimamente atuam as Polcias Civis estaduais, a Polcia
Federal e as Polcias Militares: o chamado espao da represso imediata. Com
efeito, partindo-se da certeza de que o crime rompe com a ordem pblica, resta s
Polcias Militares aes de represso capazes de restabelecer o estado de ordem.
Nem poderia ser diferente o raciocnio, sob pena de admitir a irrazovel cena de
inao do policial militar que no reaja e reprima o crime que presencia sob o
argumento falacioso de que a represso encargo da polcia judiciria.
Pecam os juristas citados, porque confundem a ao pblica de reagir
ao crime, perseguindo e prendendo seu autor, com a ao tambm ps-delitual de
apurao da infrao penal por meio do inqurito, esta que reflete represso ao
crime e ao criminoso, mas em sede processual, que na verdade mais propriamente
se denomina persecuo penal, destinada no ao restabelecimento da ordem e
garantia de segurana pblica, mas ao exerccio do jus puniendi estatal pelo Poder
Judicirio. H assim uma represso administrativa e uma represso de ordem
jurdica, aquela destinada proteger a sociedade e esta a punir o criminoso.

2 A evoluo no conceito de polcia comunitria: o policiamento comunitrio, o

policiamento de proximidade e o policiamento orientado soluo de
problemas

A filosofia de policiamento comunitrio se disseminou em todo os

pases avanados, ordenando um processo de evoluo do pr-existente conceito
de uma polcia voltada para a represso criminal para um novo modelo que enfatiza
a preveno; todavia, como em qualquer processo de amadurecimento de novas
tendncias, estigmatizou-se negativamente as aes repressivas, como se fossem
prprias da velha ordem, cultuando-se modelos e projetos de preveno e, at
mesmo, lapidando-se um novo modelo de profissional: o policial comunitrio.
Esse policial comunitrio, distinto daqueles de outra categoria,
mostraria um perfil mais agradvel ao pblico: mais aberto participao popular na
gesto das aes de segurana, mais autnomo em suas aes e decises e mais
envolvido com as questes sociais. Sua anttese seria o policial encarregado da
represso criminal.
Isso foi uma primeira deturpao do modelo filosfico proposto. Esses
arqutipos de vis maniquestas levaram a mais uma dicotomizao e trouxeram o
colateral efeito de criarem, no ambiente institucional externo e nos nveis de direo
poltica das polcias, uma antipatia queles voltados represso criminal, enquanto
no universo interno, notadamente nos nveis de execuo, uma averso ao novo
modelo, tomado nesse grupo como uma mera ao de marketing institucional,
descompromissada com a realidade de violncia crescente e de resultados
meramente discursivos.
Com o passar do tempo, o conceito de polcia comunitria foi se
sedimentando no mais dessa forma, mas como uma forma de se gerenciar as
polticas pblicas de segurana pblica com um olhar holstico para os fenmenos
criminolgicos dentro de um espao de dilogo comum entre as foras de segurana
e a comunidade ou grupos sociais organizados como forma de se diagnosticar
os problemas a partir de suas causas e atores sociais envolvidos para, a partir dessa
anamnese, se desenhar, de maneira pluralista e democrtica, as estratgias de
preveno e represso violncia e ao crime.
nesse cenrio e com essa vocao que se evolui o conceito de polcia
comunitria para o de polcia de proximidade, em sintonia com modelos j

adotados pela Frana, Holanda, Austrlia, Canad e Portugal. Da que o Brasil

participou do Frum de Ministros responsveis pela rea da Administrao Interna
dos pases da Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa onde foi redigida e
subscrita a Declarao de Lisboa1, garantindo espao ao policiamento de
proximidade, envolvendo programas de proteo de vtimas especialmente
vulnerveis e de controlo de fontes de perigo.
Rolim (2006, p. 83) apresenta o seguinte conceito: A teoria do
policiamento orientado para a soluo de problemas (POSP) foi formulada por
Herman Goldstein, professor da Faculdade de Direito da Universidade de Wisconsin,
Madison. O modelo conceitual dessa proposta foi sintetizado na abordagem
conhecida como SARA, sigla pela qual se identificam os procedimentos de
Scanning, Analysis, Response and Assessment (Levantamento, Anlise, Resposta e
Avaliao).
A partir dessa nova concepo, rechaa-se o equivocado conceito de
que haja policiais comunitrios e policiais convencionais e espera-se que o
profissional de polcia aja na direo das expectativas sociais, levantando questes
que afligem a sociedade em matria de segurana, analisando-se as melhores
estratgias de enfrentamento do problema, agindo de maneira preventiva e tambm
repressiva e, ao final, avaliando criticamente os resultados para eventual reviso
dessas estratgias. Abandona-se a idia de que haja policiais comunitrios
preventivos simpticos e policiais convencionais repressivos grotescos.

3 Como qualificar o conceito de represso criminal realizada pelas polcias

militares: ferramentas indispensveis

Uma polcia orientada soluo de problemas, com vocao comunitria

e democrtica, garantidora e respeitadora de direitos fundamentais, no pode
prescindir de ferramentas e processos eficientes, entre os quais esto: o uso da
inteligncia policial, autonomia gerencial e a busca de excelncia nos processos e
no controle de resultados.

Redigida em 09 de abril de 2008. Disponvel em: http://www.portugal.gov.pt/. Acesso em: 01 maio

2009.

A atividade de inteligncia implica investir em processos gerenciais de

mapeamento quantitativo e qualitativo dos riscos sociais, a partir do que se ter um
mapa das efetivas reas de interesse de segurana pblica, no s no que toca
criminalidade violenta (homicdios, roubos, seqestros etc) e a criminalidade
organizada, mas tambm a micro-criminalidade. Em que pese essas trs categorias
comumentemente se interagirem ou andarem lado-a-lado, as estratgias e tticas de
abordagem devem ser muito bem distintas.
A criminalidade violenta nem sempre organizada, mas casual
(homicdios passionais) e, por isso, de difcil controle, salvo nos casos de criminosos
habituais; a criminalidade organizada, por sua vez, permeia todo o tecido social por
vezes escamoteada em pequenos delitos (jogo do bicho, caa-nqueis, pirataria etc.)
e, em regra, no causa repulsa ou atinge o clamor social; j a micro-criminalidade
(em geral os delitos de intolerncia: perturbao do sossego, ameaas, rixas,
pequenas agresses fsicas, delitos de trnsito etc.) a que mais incomoda a
comunidade e gera contundentes, clamorosas e justas cobranas dos meios de
comunicao social e grupos sociais organizados (ONGs, CONSEGs, Clubes de
Servios, grupos religiosos etc.).
Para atingir nveis de eficincia, eficcia e efetividade sobre os crimes
violentos, a via nica manter em foco os criminosos habituais. A atividade de
inteligncia policial sobre essa categoria deve ter em conta no s seu modus
operandi e rea de atuao, mas principalmente o nvel de reincidncia; da porque
no basta aes de priso em flagrante ou por mandado judicial, mas se impe um
acompanhamento da marcha do processo e da execuo, se no para que se
monitore seu regresso sociedade (pela via do cumprimento integral da pena ou
pela progresso ao regime aberto ou livramento condicional), tambm porque essa
categoria de infratores pode eleger ou deixar prepostos que os substituam no crime.
Esse um tipo de estratgia de inteligncia nada freqente, em carter
sistematizado, nas foras de segurana pblica.
A criminalidade organizada, de outra banda, merece uma ateno
mais constante e voltada aos criminosos que operam nos nveis mais baixos. Pode
parecer um contra-senso, mas, com o foco na soluo de problemas, so os
ocupantes dos nveis operacionais dessa categoria de crimes que causam os
maiores impactos na segurana. Sem que se descure de aes de investigao
mais complexas e duradouras sobre os cabeas das quadrilhas, aes policiais

constantes sobre os nveis capilarizados no espao geogrfico das comunidades

podem ter o condo de aniquilar ou ao menos mitigar toda a ao da estrutura
criminosa.
A micro-criminalidade, por fim, demanda uma estratgia mais
duradoura, perene e sistematizada do poder pblico, notadamente da polcia de
segurana. Todavia, os rgos de segurana geralmente abdicam de polticas
institucionais exatamente nessa categoria que aflige a maior parcela da comunidade,
talvez porque seus impactos no so tambm objeto de grandes espaos na mdia.
Esse relativo descaso carreia ao descrdito da populao que, desesperanosa,
eleva os nveis de subnotificao criminal. Nessa linha, Tlio Khan afirma:
Sabe-se que os dados oficiais baseados nos boletins de ocorrncia
apresentam uma subnotificao da ordem de 2/3, maior ou menor segundo
o tipo de crime, e que isto ocorre porque muitas vtimas no se do ao
trabalho de ir delegacia relatar o crime. Muitas destas ocorrncias, no
entanto, so registradas por telefone, como agresses, depredaes, maus
tratos, etc, pelas vtimas ou por testemunhas do ato. Alm disso, as
centrais de atendimento da PM so informatizadas, catalogam um grande
nmero de condutas antijurdicas e trazem informaes adicionais a
respeito do tratamento dado ao problema. (FORUM DE DEBATES
Criminalidade, Violncia e Segurana Pblica no Brasil: Uma
Discusso sobre as Bases de Dados e Questes Metodolgicas, 2000,
Rio de Janeiro. Anais... Rio de Janeiro: IPEA, 2000, p. 37.p. 67).

No por outro motivo que Florncia Fontm Balestra traz a citao do

Chefe de Polcia de Nova York:
De acordo com Bratton, esta campanha demonstrou ser sumamente
necessria por trs razes. Primeiro, porque muitos vizinhos estavam mais
preocupados com infraes menores - a prostituio, os traficantes de
droga operando no bairro, a poluio sonora, os vagabundos e alcolatras,
do que com crimes mais graves ou complexos, dos quais as pessoas
somente se interavam pela imprensa. Os vizinhos queriam que a polcia
fizesse algo com estas desordens menores. Segundo, porque o clima de
desordem pblica gerava um ambiente propcio para a prtica de crimes de
maior gravidade: bairros degradados, casas tomadas, carros abandonadas
geravam um contexto de oportunidade que atraem delinqentes (teoria
Broken Windows). Terceiro, os delinqentes que cometem srios crimes
normalmente violam as normas menores de convivncia. (Preveno do
crime. Programas e casos nos Estados Unidos. Disponvel em:
http://www.comunidadesegura.org. Acesso em: 16 jul. 2007).

4 Consideraes finais: propostas de reviso de estratgias e de cultura

institucional
Suscitou-se que o modelo de uma polcia meramente repressiva no
capaz de atingir as expectativas da comunidade ps-moderna no Estado

democrtico de direito; os modelos de policiamento comunitrio devem transcender

a aproximao com a comunidade para impor a definio de estratgias orientadas
soluo de problemas, no s com foco na criminalidade violenta, organizada ou
no, mas tambm na micro-criminalidade.
impossvel ao Estado, diante do complexo cenrio das sociedades
urbanas, atuar sobre todos os problemas de segurana que emergem dia-a-dia;
esse enfrentamento implica diagnosticar, em momentos de discusso pluralista, e
no meramente estatal, os problemas mais emergentes e criar uma agenda de
enfretamento multi-setorial, agregando a sociedade organizada, rgos pblicos das
esferas municipal, estadual e federal, capaz e conter e solucionar os problemas
priorizados, lanando-se mo de estudos dos setores de inteligncia policial e de
novos processos de prestao de servios.
A micro-criminalidade deve ser enfrentada pelas vias judiciais, por meio
do registro de Termos Circunstanciados de Ocorrncia, disseminado atribuio
concorrente das Polcias Militares em face de seu poder de capilarizao em todo os
espaos territoriais, lembrando-se que no h mais espao para se questionar a
inconstitucionalidade dessa estratgia2.
A 1 Conferncia Nacional de Segurana Pblica, promovida pelo
Ministrio da Justia, certamente ser palco e um marco histrico de uma efetiva
sistematizao de experincias pontuais vivenciadas em todo o pas e momento
para reflexo sobre novas idias que agreguem valor aos rgos de segurana
pblica, possibilitando adoo de novas polticas pblicas voltadas ao setor.

Referncias bibliogrficas
BALESTRA, F.F. Preveno do crime. Programas e casos nos Estados Unidos.
Disponvel em: http://www.comunidadesegura.org. Acesso em: 16 jul. 2007
KHAN, T. FORUM DE DEBATES Criminalidade, Violncia e Segurana Pblica
no Brasil: Uma Discusso sobre as Bases de Dados e Questes
Metodolgicas, 2000, Rio de Janeiro. Anais... Rio de Janeiro: IPEA, 2000
2

Nesse sentido, veja-se no julgamento da Ao Direta de Inconstitucionalidade n. 2862-SP que o

Ministro Cezar Peluso consignou no respectivo acrdo: Ademais e a despeito de tudo, ainda que,
para argumentar, se pudesse ultrapassar o plano de estrita legalidade, no veria inconstitucionalidade
alguma, uma vez que, na verdade, no se trata de ato de polcia judiciria, mas de ato tpico da
chamada polcia ostensiva e de preservao da ordem pblica de que trata o 5 do artigo 144 ,
atos tpicos do exerccio da competncia prpria da polcia militar, e que est em lavrar boletim de
ocorrncia e, em caso de flagrante, encaminhar o autor e as vtimas autoridade, seja policial,
quando seja o caso, seja judiciria, quando a lei o prev.

LAZZARINI, A. Da segurana pblica na Constituio de 1988. Revista de

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ROLIM, Marcos. A sndrome da rainha vermelha: policiamento e a segurana
pblica no sculo XXI. 1. ed. Rio de Janeiro: Jorge Zahar Editor, 2006.
SILVA, J.A. Curso de Direito Constitucional Positivo. So Paulo: Malheiros,1999.
TOURINHO FILHO, F.C. Processo Penal. So Paulo: Saraiva, 1986.
SILVA JNIOR, A.L. Juizados Especiais Criminais Uma retrospectiva analtica dos
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