A SEGURANA PBLICA E O APERFEIOAMENTO

DA POUCIA NO BRASIL
LVARO LAZZARINI*

1. Relao entre segurana pblica e ordem pblica. 2. As razes da

insegurana pblica. 3. A ineficincia da polcia como causa de impunidade. 4. O aperfeioamento da prova na fase policial. 5. Ciclo
da persecuo criminal e ciclo de polcia. 6. Funes de polcia judiciria. 7. Polcia ostensiva e de preservao da ordem pblica. 8.
Polcias Militares e Corpos de Bombeiros Militares. 9. rgos policiais federais. 10. Principais problemas da polcia: violncia, corrup
o e desvio de finalidade. 11. Atuao das Polcias Civis e Polcias
Militares.
1. Relao entre segurana pblica e ordem pblica
1.1 Conceituao equivocada da ordem pblica
A temtica da ordem pblica muito pouco conhecida no Brasil. Para
exemplificar, reproduzo inicialmente o conceito emitido no relatrio dos juristas em 1980 durante o Frum Criminalidade e Violncia: "Esse conceitc tem
significao singular. No deve ser pluralizado sob pena de desvio de funes
especficas, uma vez que a subverso da ordem pblica no ocorre por fora
de atuaes criminosas individuais, mas sempre de atividades de cunho coletivo
ou de repercusses genricas" (grifei). A obra no aponta quem foi o autor
do equvoco, mas o fato que juristas de renome acabaram firmando o relatrio, por certo sem conhecer com a preciso necessria aquilo que estavam

Desembargador do Tribunal de Justia do Estado de So Paulo.

Criminalidade e violncia. Brasilia, Ministrio da Justia, 1980, v. I, p. 64.

R. Dir. Adm.,

Rio de Janeiro,

184:25-85,

abr./jun. 1991

assinando. Basta uma simples consulta ao art. 312 do Cdigo de Processo Penali
para verificar-se a impropriedade do conceito acima.

1.2 Ordem pblica e segurana pblica

Falar sobre segurana pblica exige do doutrinado r cauteloso a atitude dt!

sempre reportar-se ordem pblica, em face da inter-relao existentt! entre esses
conceitos. Igualmente a festejados administrativistas ptrios e europeus, entendo
que a segurana pblica um aspecto da ordem pblica, concordo at que seja
um dos seus elementos, formando a trade ao lado da tranqilidade pblica c
salubridade pblica, como partes essenciais de algo composto. Saliento que no
uma ordem pblica reduzida como j se interpretou.
O eminente Diogo de Figueiredo Moreira Netd entende que a relao entre
ordem pblica no de todo para parte, mas de "efeito para causa", concluindo
que a "segurana pblica o conjunto de processos polticos e jurdicos destinados a garantir a ordem pblica na convivncia de homens em sociedade "
(grifei) .
A divergncia, mais bem analisada, no to profunda quanto parece, pois
o todo mesmo sempre efeito de suas partes, e a ausncia de uma delas j
o descaracteriza. Assim, no h conflito ao afirmar-se que a ordem pblica
tem na segurana pblica um dos seus elementos e uma das suas causas, mas
no a nica.
Ao afirmar que a "segurana pblica o conjunto de processos ( ... )" ,
Diogo de Figueiredo Moreira Neto superdimensiona e aproxima o conceito doutrinrio da sua materializao, pois processo, sob o prisma jurdico, a srie
ordenada de atos sucessivos, entremeando-o com o conceito de defesa pblica:
"Conjunto de atitudes, medidas e aes adotadas para garantir o cumprimente>
das leis de modo a evitar, impedir ou eliminar a prtica de atos que perturbem
a ordem pblica."4
A ordem, assim como a segurana so valores etreos, de difcil aferio
e no por acaso que publicistas de renome mundial. sucessivamente, atravessaram sculos a estud-las, tal a complexidade que oferecem. Po~e-se afirmar
com certeza que a ordem pblica , sempre, efeito de llma realidade nacional
que brota da convivncia harmnica resultante do consenso entre a maioria
dos homens comuns, variando no tempo e no espao em funo da prpria histria. O arcabouo jurdico que o Estado proporciona sociedade simples
Cdigo de Processo Penal. Decreto-lei n9 3.689. Rio de Janeiro, 1974, p. 102.
Moreira Neto, Diogo de Figueiredo. Reviso Doutrinria dos conceitos de ordem plblica e segurana pblica. Revista de Informao Legislativa; Braslia; Senado Federal:
n. 107, p. 152, 1987.
4
Escola Superior de Guerra. Manual bsico. 1986. p. 194.

26

tradutor dessa ordem. Evidentemente s elites intelectuais do pas cabe papel

importante, pois merc de sua bagagem cultural pode e deve mostrar os caminhos para a evoluo dos componentes, que intelectuais do porte de Paul Bernard, Louis Rolland, Santi Romano, Marcel Waline, B1aise Knapp, entre outros,
to bem delinearam ao conceituar a ordem pblica, conforme traduzi no Direito
administrativo da ordem pblica. 5
Mas alerto que tais caminhos no podem ser impostos quer pelo Estado,
quer pelas elites, sob pena de resvalar para a ilegitimidade. insustentvel nestes
tempos de democracia. Com certeza a soluo do problema est na sensibilidade
dos polticos em aferir corretamente os anseios do povo e atend-los na formulao e implementao das polticas pblicas. Concordo com Diogo de Figueiredo quando afirma: "A cincia poltica tem observado que a deteriorao dos
sistemas polticos comeam pelo comprometimento crnico da ordem pblica,
um indcio preocupante para o Brasil."6
Quero observar que o objetivo aqui tratar apenas da ordem pblica no
seu aspecto da segurana, onde est inserida a criminalidade, sem aprofundar-se
nos aspectos da tranqilidade e da salubridade.

2. As razes da insegurana pblica

2.1 Os fatores sociais como geradores da criminalidade
Conforme explanei, a criminalidade insere-se no conceito de segurana p'
blica, aspecto da ordem pblica, por sua vez, contida na ordem social. Entender
esse encadeamento doutrinrio importante para o estudo aprofundado da
questo.
Na seqncia, creio ser relevante abordar as posies divulgadas em diversos trabalhos sobre a criminalidade, onde buscou-se as origens dos atos que
ferem a segurana pblica, os quais chamo de geradores da insegurana.
O relatrio dos juristas reunidos no Frum Criminalidade e Violncia, em
1980,7 j apontava como fatores sociais geradores da insegurana os seguintes:
a) o crescimento populacional acelerado;
b) a m distribuio demogrfica;
c) a distribuio inadequada de renda;
Lazzarini. Alvaro et alii. Direito administrativo da ordem pblica. 2. ed. Rio de Janeiro.
Forense, 1987.
6
Moreira Neto. Diogo de Figueiredo. Exposio na Polcia Militar em So Paulo. a
6.8.91.
7 Criminalidade e violncia. Braslia, Ministrio da Justia, 1980, v. 1, p. 1933.

27

d) a falta de planejamento familiar;

e) as favelas e conglomerados;
f) o problema do menor.

Posteriormente, explanando o assunto em Belo Horizonte, o ProL Jos Alfredo de Oliveira Baracho,s citando Heitor Luiz Gomes de Almeida. alinhou
como causadores da insegurana pblica, entre outros:
a) a facilidade do cidado em se armar;
b) o menor abandonado;
c) a proliferao dos entorpecentes;
d) a violncia urbana.
Por sua vez, Diogo de Figueired09 localizou as seguintes causas da insegurana pblica:
a) a misria e sua explorao poltica;
b) a provocao ao consumo pelos meios de comunicao;
c) a natalidade irresponsvel;
d) o abandono pela administrao pblica da infra-estrutura sanitria e educacional.
Para a Fundao Instituto de Pesquisas Econmicas da Universidade de
So Paulo (Fipe/USP), que elaborou o lndice de segurana pessoal e da propriedade: indicadores de crime e violncia,l os determinantes da violncia so:
a) a falta de programas assistenciais;
b) o desemprego dos mais jovens;
c) a carncia de educao.
Pedro Franco de Campos, Secretrio da Segurana Pblica em So Paulo,
concorda que as causas da violncia urbana esto, entre outras, no "desordeBaracho. Jos Alfredo de Oliveira. Polcia Militar e Constituinte. Belo Horizonte. Bar
valle, 1987, p. 73.
9 Moreira Neto, Diogo de Figueiredo. A segurana pblica na Constituio. Revista de
Informao Legislativa, n 9 109; Braslia, Senado Federal, n. 109, 1991, p. 137-8.
10
Pastore, Jos et alii. Relatrio final - anlise e elaborao de alguns indicadores eco
nmicos e sociais para o Estado de So Paulo - ndice de segurana pessoal e da proprie
dade: indicadores de crime e violncia (Fipe/USPI. So Paulo. 1987, p. 18-9.

28

namento das metrpoles e a conseqente falta de saneamento, habitao, escolas e h05pitais", e mais: "que o desemprego e a desagregao familiar ajudam
a engrossar o caldo da violncia ".11
Em anlise precisa, o Deputado Federal Jos dos Santos Freire, constituinte de 1988, abordou o tema da seguinte forma: "No h como negar que, da
misria e da promiscuidade em que se vive nas favelas e nos mocambos, para
o crime, a distncia praticamente no existe. No h como ignorar que o processo de ocupao territorial no Brasil se inverteu de uns tempos para c, com
o enftico xodo rural para as zonas urbanas, precrias de infra-estrutura habitacional, de transportes, de sade e assistncias pblicas e sobretudo de mercado
de trabalho, mormente para a mo-de-obra desqualificada. Na fome o homem
perde, em geral, o senso tico, o sentimento de solidariedade. Ignora a lei. Na
fome, o instinto de sobrevivncia determina o padro de conduta: todo o cl
se entrega ao crime - as filhas vo engrossar as fileiras da prostituio, e os
vares o mundo da delinqncia contra o patrimnio, no raras vezes com a
prtica do latrocnio. Enquanto isso, uma legio de cerca de 30 milhes de
menores carentes pulula pelas vias pblicas, notadamente nos grandes centros
urbanos, de forma a preparar a futura populao carcerria do Pas, marcados
pelos estigmas da fome, da insanidade e da violncia urbana, nada mais sabendo
fazer nem em que pensar seno no crime. "12
O notvel cientista poltico Hlio Jaguaribe,13 divulgando trabalho do Instituto de Estudos Polticos e Sociais (IEPS), do qual presidente, mostrou de
forma preocupante o crescimento da pobreza no Pas, coincidente com o aumento da criminalidade, apontando riscos de convulso social ~ concluindo que
a misria e a falta de educao fundamentam os problemas brasileiros.
Galbraith sintetizou o problema ao afirmar: "A misria terrvel. pior do
que qualquer doena, em termos de sofrimento. "14
O Jornal do Brasil, conforme relato de 25 novo 1979, descreveu a realidade brasileira com o seguinte texto: "Numa formulao precisa e dramtica da
percepo generalizada de medo e insegurana, frente escalada da criminalidade violenta, o poeta Affonso Romano de Sant' Ana no hesitou em evocar
magens de uma guerra civil, onde exrcitos de marginais avanam contra uma
sociedade e uma poltica excludentes: H uma guerra nas ruas e o Governo
no interfere ( ... ) Os pobres j so assaltados pelos miserveis. Quando eles
Campos. Pedro Franco de. Criminalidade urbana - violncia. Folha de S. Paulo,
28 ago. 1991.
12 Freire, Jos dos Santos. Manuteno da PM como responsvel pelo policiamento ostell
sivo. Polcia Militar e Constituinte, Belo Horizonte, Barvalle, 1987, p. 26.
\3 Jaguaribe, Hlio. Estudo indica cr"scimento da pobreza no Pas. Folha de S. Paulo.
23 abril 1991; p. 1-10.
14 Galbraith. John Kenneth. A era da incerteza. So Paulo, Televiso Cultura, 1982. Capo
tO: A misria e a distribuio da terra.

11

29

se tornarem todos uma classe, ou quando tiverem 'conscincia de classe', viro

contra o outro lado ( ... ) H um exrcito de 30 milhes escalando os muros
de Roma."
Como se v, h um consenso de que os geradores da insegurana esto
localizados nas iniqidades sociais. E evidente que tais problemas, de ordem
estrutural, so as causas da maior parte da criminalidade, cabendo a parte menor
a fatores endgenos dos indivduos, sobejamente tratados nos compndios de
criminologia.

2.2 As causas da criminalidade e a polcia

E importante esclarecer as causas da criminalidade para demonstrar que
a polcia no tem sobre elas, enquanto organismo, qualquer responsabilidade;
portanto um erro culpar-se a polcia pela expanso do crime, quando sabemos que todo mal deve ser atacado sempre e principalmente nas suas origens,
c a, repito, est o papel do Estado em acertar ou no na formulao e implementao de polticas pblicas, escoimando-as da demagogia, da fisiologia, do
clientelismo, do classismo, do cartorialismo, do nepotismo, do paternalismo, do
casusmo e outras formas de imoralidades que infestam a administrao pblica
brasileira. Creio ser preciso reavivar com urgncia os princpios ticos no exerccio do cargo pblico, to bem tratados por Immanuel Kant,15.16 primeiro, ao
abordar os motivos da razo pura prtica e, depois, no apndice sobre o desacordo entre a moral e a poltica a propsito da paz perptua, pensamentos colocados em termos contemporneos pelo tambm filsofo alemo, Jrgen Habermas17 na excelente obra Mudana estrutural da esfera pblica.

A polcia cuida essencialmente das manifestaes criminosas. Atuando preventiva ou repressivamente ela est lidando com o indivduo predisposto ilicitude pelos fatores sociais j abordados ou endgenos, sobre os quais ela no
tem e nem poderia efetivamente ter controle. E mesmo assim, a polcia apenas
parte de todo um conjunto de rgos que de forma sistmica atuam no ciclo
da persecuo criminal.
Isso no quer dizer que a nossa polcia seja perfeita, desmerecendo reparos. Muito ao contrrio, o tratamento da insegurana pblica deve ser feito nas
suas causas e manifestaes concomitantemente, e h muito a melhorar na polcia, como se ver mais adiante.

Kant, lmmanuel. Crtica da razo prtica. Lisboa, Edies 70, p. 87-105.

Kant, lmmanuel. A paz perptua. Porto Alegre; L & PM, p. 59-80.
17
Habennas, Jrgen. Mudana estrutural da esfera pblica. Rio de Janeiro, Tempo Brlsileiro, 1984.
15

16

30

3. O problema da impunidade
3.1 As origens e a represso da criminalidade
Conforme abordei exaustivamente na seo anterior, as origens da insegurana esto nas iniqidades sociais ou nos fatores endgenos dos indivduos;
isso quer dizer que esto explicadas as causas da criminalidade, porm no
justificadas. Ocorrido o ilcito penal, dever do Estado coibi-lo atravs da aplicao da pena. Como diz Hlio Tornaghi,18 a despeito de tudo, "cabe polcia
evitar que o homem seja o lobo do homem (homo homini lupus) , que o trfico
social se transforme na guerra de todos contra todos (bellum omnium contra
omnes) ".
Cardoso de Melo Neto,t9 com maior alcance, abordou o assunto esclarecendo que "o servio de segurana um servio tpico do Estado: a insegurana no apenas uma causa de lentido no desenvolvimento social. .i! uma
causa de retrogradao e de perecimento da coletividade". Assim, inequvoco
o dever do poder pblico em atuar paralelamente, tanto nas origens, como nas
manifestaes da insegurana pblica.
Ainda sobre as injustias sociais, quero lembrar que o Brasil um pas em
crescimento e conta com recursos territoriais imensos por ocupar e explorar,
no se obrigando a repetir trgicas situaes sociais, como por exemplo, a relatada por Galbraith ao abordar a fome na Irlanda de 1848, causadora da imigrao para a Amrica, em face da dramtica escassez de terras, pois no havia
para eles novas fronteiras a desbravar. 20 O Brasil, destarte, tem soluo.

3.2 A impunidade e seus reflexos sociais

A deficincia na punio da ilicitude gera a impunidade, que fator acelerador da desagregao social e, portanto, ingrediente de risco para a estabilidade das instituies.
O Advogado Jos Carlos Dias sintetizou muito bem o problema ao afirmar: "Tratemos de enfrentar a questo da violncia com olhos sociais, de
preparar nossas polcias e nossa Justia para que a impunidade no prospere."21

18 Tornaghi, Hlio. Instituies de processo penal. 2. ed., Rio de Janeiro, Saraiva. 1977,
v. 2, p. 199.
19
Melo Neto, Cardoso de. A ao social do Estado. 1917, p. 7.
20 Galbraith. John Kenneth. op. cit., capo 1.
21 Dias, Jos Carlos. Plebiscito: vida ou morte? Folha de S. Paulo, 3 jul. 1991, p. 1-3.

3i

A questo da impunidade foi destacada tambm na matria publicada pelo

jornal Folha de S. Paulo, onde o Ministro Jarbas Passarinho demonstrou toda
a sua preocupao com a questo ao afirmar que "a impunidade o maior problema do Pas e estimula os atos freqentes de violncia e barbrie";22 ao que
eu acrescentaria: dramaticamente explorados pelos rgos de comunicao, que
parecem no ter compromissos ticos com o ser humano. Longe de pensar-se
em censura estatal; mas tambm no basta mostrar a barbrie para ganhar dinheiro dos anunciantes. E imprescindvel veicular, concomitantemente, a mensagem de que aquilo no deve ser feito. Isso, em nome do esforo para recuperarmos a sanidade da nossa sociedade, visivelmente doente. Afinal, os rgos
de comunicao tm deveres sociais.
A manifestao do ministro no sem motivo, pois a falta de punio
para os ilcitos penais e irregularidades administrativas fato extremamente
preocupante no Brasil de hoje, at porque est levando ao descrdito os poderes constitudos e radicalizao. De um lado, surge como incentivo prtica
delitiva e, de outro, leva exigncia de medidas extremas, como a atual campanha pela pena de morte, sintoma claro da desesperana da sociedade no papel
do Estado em punir e recuperar o criminoso. Acredito que penas severssimas.
como a capital, no representam a soluo do problema. A ao intimidatria
da pena no reside tanto na graduao e sim na certeza de sua aplicao. No
a pena. E a certeza da pena.
Ou, no dizer mais preciso de Cesare Bonesana, Marqus de Beccaria: "N~
o rigor do suplcio que previne os crimes com mais segurana, mas a certeza
do castigo ( ... ). A perspectiva de um castigo moderado, mas inevitvel,
causar sempre uma impresso mais forte do que o vago temor de um suplcio terrvel, em relao ao qual se apresenta alguma esperana de impunidade."23
Por sua vez, liga-se tambm idia de impunidade o retardamento da pena.
A lentido da instruo criminal, quer na fase informativa, nos chamados "rigorosos inquritos", quer na fase processual, transmite a sensao de que o
infrator permanecer impune.
A respeito, Beccaria explica: "Eu disse que a presteza da pena til; e
certo que, quanto menos tempo decorrer entre o delito e a pena, tanto mais
os espritos ficaro compenetrados da idia de que no h crimes sem castigo;
tanto mais se habituaro a considerar o crime como a causa da qual o castigo
o efeito necessrio e inseparvel. "24

22 Passarinho, Jarbas. Passarinho diz que mal do pas a impunidade; Folha de S. Paulo.
18 fev. 1991, p. 1-5.
23
24

32

Bonesana, Cesare. Dos delitos e das penas. Rio de Janeiro. Tecnoprint, p. 113.
Id. ibid., p. 110.

4. A ineficincia da polcia como causa de impunidade

4.1 O Juizado de Instruo Criminal
Vista a gravidade que representa a impunidade, cabe agora analis-la no
segmento que diz respeito a este trabalho, ou seja, aquele advindo de defeitos
no ciclo da persecuo criminal, mais especificamente, no ciclo de polcia.
Estou convencido de que o problema est principalmente na instruo criminal. Estudos srios, realizados pelo Instituto dos Advogados Brasileiros (IAB)
e por juristas de porte, mostram que fundamentalmente a origem dos erros
est no verdadeiro afastamento do Poder Judicirio em relao ao incio da instruo criminal, sendo o restante mero acessrio ou decorrente.
Para san-lo de vez defendo a adoo do Juizado de Instruo Criminal
no Brasil, cujo rito, adaptado s caractersticas brasileiras, detalhei no artigo
Juizados especiais para julgamento das infraes penais de menor potencial
ofensivo.25
Muito antes, nos idos de 1935, o clebre Vicente Ro havia proposto magnfico projeto de Cdigo de Processo Penal,26 implantando em nosso Pas o Juizado de Instruo Criminal, no logrando xito em face dos interesses do Estado Novo, que preferiu, atravs de decreto-lei, impor o modelo at hoje vigente, o qual no deu certo. Mas, apesar dos defeitos insanveis, os quais, segundo
o experiente Valentim Alves da Silva,27 causam um atraso de 50 anos na nossa
Justia Criminal, mesmo assim mantido.
Posteriormente, em 1979, o Instituto dos Advogados Brasileiros (IAB), em
comisso composta pelos eminentes advogados Larcio Pellegrino, Evandro Corra de Menezes e Sebastio Rodrigues Lima, tambm props a adoo do Juizado de Instruo Criminal inspirado em notvel trabalho do jurista Thomas
Leonardos, importando lembrar que o IAB carrega esta bandeira desde 1908.
O Juizado de Instruo Criminal ainda defendido por Canuto Mendes
de Almeida, ao tratar da contrariedade na formao da culpa. 28 E lembro que
na Assemblia Nacional Constituinte o Juizado figurou nas diversas fases do
Projeto de Constituio at que o denominado centro o afastasse do texto,
sendo a seguir destacado para votao em plenrio, o que acabou no ocorrendo em razo das presses corporativas feitas sobre os constituintes que o defendiam. Assim, fugiu-se ao debate e votao da matria no plenrio da Assemblia Nacional Constituinte, pois se sabia que sua aprovao inexoravel25 Lazzarini. Alvaro. Tuizados especiais para julgamento das infraes penais de menor
potencial ofensivo. Revista de Processo. So Paulo. Revista dos Tribunais. n. 58, p. 99-109.
abr./jun. 1991.
26 Ro. Vicente. Projeto de Cdigo de Processo Penal. Dirio Oficial do Brasil. Rio de
Janeiro. Suplemento n. 221, 25 set. 1935.
TT Silva. Valentim Alves da. Pela realizao da Justia; Relator Policial, out. 1986.
28 Almeida. Canuto Mendes de. Princpios fundamentais do processo penal. p. 144-59.

'33

mente ocorreria. Mas, se abortado foi do texto constitucional o instituto do

Juizado de Instruo Criminal, o mesmo no se pode dizer do seu esprito,
que continua presente no captulo dos Direitos e Deveres Individuais e Coletivos da Carta, conforme atesta o art. 59 e seus incisos XI, XII, XLIX, LVI,
LXI, LXII e LXV, entre outros.
Hlio Tornaghi, apesar da argumentao diversa da nossa e dos juristas
citados, tambm apregoa a racionalidade do Juizado,29 assim C01110 o prprio
Amndio Augusto Malheiros Lopes, ex-Delegado Geral da Polcia Civil de So
Paulo, em matria publicada pelo jornal Dirio Pf)pular, em 1986.30
Embora defendido por imensa gama de juristas, alm dos citados, o Juizado de Instruo Criminal apenas uma proposta e, neste trabalho. tenho
que me ater realidade da nossa instruo criminal, localizando nela, especificamente, as falhas da polcia, as quais serviro de base para os ajustes &~
competncia que proponho ao final.

4.2 Deficincias da polcia na feitura das provas

Inicialmente quero afirmar que a velha mxima "a polcia prende e a
Justia solta" um argumento enganoso, pois no revela a verdade por inteiro,
cabendo perguntar: por que a Justia solta? A resposta simples: solta porque
houve extino de punibilidade, prescrio, insuficincia de provas, ilegalidade
na feitura das provas e outros vcios originrios da fase policial, ferindo os direitos do acusado que, irremediavelmente, ter de ser inocentado. Eis a a impunidade como fruto do trabalho policial deficiente.
Noto com preocupao que apesar de ser este, em nvel policial, o fulcro
do problema, no h discusso suficiente sobre ele. No meu entender ser <1
partir da ineficincia na atuao que as polcias devero preparar suas modificaes estruturais. E o caminho lgico entre objetivo e planejamento. Nesse
sentido minha inteno propor ajustes de ordem legal para viabilizar a soluo prtica do problema.
Analisemos ento como est a coleta das provas na fase policial, obser
vando que ela feita em dois momentos, Primeiro a inicial, durante o atendimento da ocorrncia e, depois, logo em seguida ou no, atravs das investig3es complementares. As estatsticas oferecem indicadores importantes para essa
anlise, como se ver a seguir.
O jornal Folha de S. Paulo, de 2 jan. 1991, publicou: "O Departamento
Estadual de Investigaes Criminais (Deic) divulgou os seguintes nmeros: no
esto esclarecidos 3.200 homicdios e 400 casos de leses corporais ocorridos
29 Tomaghi, Hlio B. op. cit., p. 246.
Rodolpho. NeJlio. Delegado sugere transformao da polcia: Dirio Popular: 18 jun.
1986, p. 8.

30

34

em 1990. Dos 500 crimes contra o patrimnio praticados por dia em So Paulo,
a probabilidade de se chegar a um suspeito foi de apenas 10%."31
Anteriormente, em precioso artigo para o mesmo jornal, os peritos criminais j haviam alertado para o problema, apresentando um dado alarmante ao
afirmar: "Em mais de 97% dos casos, os locais do crime estavam adulterados,
com pistas apagadas e provas desaparecidas", concluindo que: "H absoluta
falta de coordenao das polcias na investigao de crimes complicados. "32
O jurista Walter Ceneviva, ao escrever A cincia da polcia constitucional,
reconheceu o problema, citando o caso da Rua Cuba: "Mesmo adotando comportamento constitucional, o caso da Rua Cuba tem um lado macabro. A parte
cientfica da polcia fez um levantamento inicial imperfeito. Os elementos colhidos foram logo contestados. Fico a imaginar o horror dos inocentes, dentre
todas as pessoas prximas das vtimas, amigas ou parentes, com as sucessivas
exumaes de cadver. "13
~ ilustrativo do fenmeno a tese que o socilogo Guaracy Mingardi34 est
preparando para apresentar ao Instituto de Filosofia e Cincias Humanas da
Unicamp, sobre a qual concedeu entrevista Folha de S. Paulo, afirmando em
determinado trecho: O sistema atual da Polcia Civil paulista parte do criminoso para o crime. D um pau no sujeito e ele confessa tudo. Chega no Judicirio s a confisso, sem as provas. Dificilmente algum condenado s com
a confisso. Precisa-se de prova material. Basicamente no h investigao nos
crimes contra o patrimnio, a no ser roubo a banco e furto a manso" (grifei).
Poder-se-ia desenvolver vrias teses abordando somente a ineficincia da
polcia na produo da prova. Exemplo disso a relao de ttulos de artigos
de jornais que, preocupado com o assunto, fui recortando e transcrevo a seguir:
U

"a) Delegado no acompanha flagrante e juiz absolve o ru (O Liberal, Americana/SP, 1 fev. 1986);
b) Delegados culpam o dono pelo furto do carro (Nicolau Farah, Folha da
Tarde, 21 ago. 1986);
c) Burocracia na polcia de So Paulo obstculo ao registro de crimes (Folha
de S. Paulo, 26 out. 1986);
d) A investigao no caminho errado (Correio Popular, Campinas/SP, 4 fev.
1987);
31 Tognolli, Cludio Jlio. Polcia de So Paulo no esclareceu 3,2 mil crimes. Folha de
S. Paulo, 2 jan. 1991, p. C-4.
.
32 TognoIli, Cludio Jlio. Polcia de So Paulo "estraga" as pistas e provas em 97%
dos crimes. Folha de S. Paulo, 2 ago. 1990. p. c,1.
33 Ceneviva. Walter. A cincia da polcia constitucional. Folha de S. Paulo, 12 fev. 1989.
34 Mingardi, Guaracy. Apud Paiva, Marcelo Rubens. Socilogo vira policial por dois
anos para estudar corrupo e tortura. Folha de S. Paulo, 20 ago. 1991, p. 4-11.

35

e) Mesmo sem provas, delegado indicia Jorginho hoje (Faliu, de S. Paulo, 20

abro 1989, p. C-4);
f) Deficincias na polcia cientfica inviabilizam investigao da Rua Cuba (Fo-

lha de S. Paulo, 26 abr_ 1989, p. C-O;

g) Mandado de priso, um sistema falido - A Diviso de Capturas tem 70

mil mandados de priso e apenas 18 investigadores para cuidar das buscas. No
d conta (Jornal da Tarde, 11 set. 1989, p. 32);
h) Crimes de 89 mostram que polcia despreparada (Folha de S. Paulo, 23
dez. 1989, p. C-3);
i) Polcia no apura roubo de avio do governador do MS (Folha de S. Paulo,

1990);
j) Polcia perde controle de drogas apreendidas (Folha de S. Paulo. 11 abro
1990);
k) Caso do cido ficou sem soluo em So Paulo (Folha de S. Paulo, 29 abro
1990);
1) Principais casos policiais ainda esto sem soluo em So Paulo (Folha de

S. Paulo, 5 jul. 1990);

m) Informantes ilegais trocam pistas por drogas, carros e favores da polcia
(Cludio Jlio Tognolli; Folha de S. Paulo, 24 set. 1990):
n) Burocracia em So Paulo atrasa remoo de mortos para IML em at 12
horas (Folha de S. Paulo, 3 abro 1991, p. C-O;
o) So Paulo tem 105 mil mandados de priso sem cumprir (Gilberto Nascimento, Folha de S. Paulo, 5 maio 1991, p. 4-7);
p) Binicos, os policiais que enfeitam gabinetes (Fausto Macedo, Jornal da
Tarde, 6 maio 1991, p_ 23);
q) Brizola "cobra" ao da polcia (Folha de S. Paulo, 24 jul. 1991)."
4.3 O abandono da investigao -

demonstrao estatstica

Mas considero dos melhores estudos, seno os melhores, sobre a problemtica da ineficincia policial, os trabalhos Crime e violncia urbana: um projeto de pesquisaM e Anlise e elaborao de alguns indicadores econmicos e
Paston:, los et alii. Crime e violncia urbana: um projeto de pesquisa (FiDe/USP).
So Paulo, elaborado a pedido da Secretaria de Planejamento da Presidncia da Repblic2
(Seplan); 1986, p. 140.

35

36

sociais para o estado de So Paulo,36 ambos produzidos por tcnicos absolutamente isentos, da Fundao Instituto de Pesquisas Econmicas (Fipe) da Universidade de So Paulo (USP), e nos quais no se pode dizer que houve apenas o exerccio de teorias jurdicas ou sociolgicas, mas provou-se, matematicamente, que enorme quantidade de aes penais - mais de um tero - no
apreciada em razo de falhas na prova coletada durante a fase policial, isso
sobre o universo das ocorrncias que chegam Justia Criminal. H, porm,
aquelas - e isso pblico e notrio - que nem chegam e que correspondem
a cerca de dois teros.
Verifique-se, por exemplo, o declnio progressivo do trabalho da polcia
judiciria na Grande So Paulo, entre os anos de t 976 e ] 98637 conforme

tabela a seguir.
Tabela
Total de ocorrncias policiais e inquritos instaurados
Regio da Grande So Paulo

Anos

Ocorrncias
policiais
(1)

1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986

261.726
286.541
348.715
376.341
358.097*
373.744
371.022
394.370
441.040
535.949
560.620

Inquritos
instaurados
(2)
58.915
83.972
83.972
84.059
73.440
69.566
65.875
71.721
78.433
75.734
72.206

(%)
(2)

.I

(1)

22,5
23,4
24,0
22,3
20,5
18,6
17,7
18,2
17,8
14,1
12,9

Fonte: Fundao Seade; Anurio Estatstico do Estado de So Paulo (vrios); Secretaria

de Estado dos Negcios da Segurana Pblica; Polcia Civil de So Paulo; Deplan Centro de Anlise de Dados.

* Dado estimado pelos autores.

Pastore. Jos et alii. Anlise e elaborao de alguns indicadores econmicos e sociaiS
para o Estado de So Paulo - ndice de segurana pessoal e da propriedade: indicadores
de crime e violncia (Fipe/USP). So Paulo, elaborado para a Secretaria de Estado dos
Negcios da Fazenda. 1987. p. 186.
ri
Id. ibid .. p. 14.

16

37

Nota-se que, enquanto o nmero de ilcitos (registrados) cresce, O percentual de inquritos decresce. Alis, no s declina o percentual mas tambm
a prpria quantidade de inquritos em nmeros absolutos. isso. embora o oro
ganismo policial nunca tenha diminudo. Lembro que o ndice de eficincia
da polcia judiciria deve ser medido no pelo volume de ocorrncias registradas mas pelo percentual de infraes penais devidamente apuradas. Sabendose que, no modelo vigente, a maioria das investigaes praticamente acontece
no decorrer do inqurito, presumvel a decadncia dessa atividade em proporo semelhante.
Diante desse quadro, afIora naturalmente a seguinte pergunta: o que, en
to, estariam fazendo Ol: policiais incumbidos da investigao? A resposta de
talhada o leitor encontrar mais adiante, porm, de forma resumida, pode-se
afirmar que a Polcia Civil est exercendo uma extensa gama de atividades de
polcia administrativa, polcia preventiva e at aes de fora; assim, no lhe
sobra tempo para praticar a polcia judiciria nas apuraes das infraes
penais, sua misso constitucional, da maneira que seria desejvel.

5. Aperfeioamento da prova na fase policial

5.1 Responsabilidade da Polcia Militar na prova criminal
Do exposto resulta evidente que a reduo da impunidade no ciclo da persecuo criminal depende do aperfeioamento da coleta das provas durante d
fase policial. Particularizando a questo, tratarei primeiro da parte cuja responsabilidade cabe Polcia Militar, qual seja o atendimento da ocorrncia.
B o policial militar o homem do primeiro combate ao crime. B ele que
faz a chamada represso imediata, que enfrenta o fato no calor dos acontecimentos, sendo, pois, o posto avanado da Justia. Portanto, urge prepar-lo
melhor para tal mister. A sociedade e seus problemas evoluem muito rapidamente; os paradigmas de servio da dcada de 80 no serviro mais para :I
dcada que se inicia. Um policial que, ao atender a ocorrncia, no seja capaz
de distinguir entre a preservao do local para a percia, em casos graves, e
a prpria ao de busca das provas por sua iniciativa quando a situao exigir,
no ter mais utilidade, podendo ser substitudo facilmente devido ao seu pouco
valor.
Ao atuar, o policial militar empregar seus conhecimentos tcnico-jurdicos sobre o fato. B necessrio saber com preciso que do seu ato de coleta e
preservao da prova depender no final do ciclo a punibilidade, ou no, do
acusado. Sem essa viso sistmica, completa, entendo a relao entre causa e
efeito, no vejo possibilidade de xito.
Como tenho afirmado, a polcia no pode ter atuao emprica, sob pena
de no prevenir eficientemente contra o fato delitivo e quando ocorrido na re38

presso faz-lo inadequadamente, comprometendo a persecuo criminal. A postura de um policial militar como simples transportador de ocorrncias no pode
permanecer como pressuposto vlido na mente dos homens que planejam uma
polcia melhor. Esse o ponto crucial a ser tratado.
No estou apregoando para as praas de Polcia Militar a condio de
peritos criminais na alta acepo do termo. Os peritos sempre existiro como
expoentes de tcnicas refinadas utilizadas na soluo de casos intrincados.
O padro ora proposto o de um policial militar que ao realizar a represso imediata, ou seja, atender ocorrncia policial, saiba no mnimo:
a) os limites precisos de sua competncia legal e conseqente autoridade;
b) aplicar o poder de polcia, distinguindo entre as atividades de polcia administrativa e polcia judiciria;
c) coletar provas e simultaneamente preservar locais de crime em casos que
requeiram a presena de peritos e investigadores;
d) nos casos de menor gravidade, coletar provas e realizar pequenas penclas
como: levantamento de impresses digitais, marcas e manchas, fotografia, meusurao de frenagens, etc., isso quando a polcia judiciria no comparecer ao
local;
e) entender a participao e a importncia de seu trabalho para a persecuo
criminal, conhecendo inclusive o rgo da administrao pblica e a justia
competente para dar continuidade ao que ele est fazendo.
Para atingir esse padro de servio devero ser ampliados os currculos
dos cursos de formao e especializao dos policiais militares. Para o Governador paulista Luiz Antonio Fleury Filho,38 uma das maiores preocupaes do
Governo justamente a qualidade dos servios do Estado. Assim, di~ ele: "Queremos melhorar o padro de atendimento e recuperar a imagem e a noo de
servio pblico."
Saliento que toda modificao na mquina administrativa da Polcia Militar no deve ser um fim em si mesma, mas sim visar primordialmente a adequao do exerccio do comando funo aperfeioada, como proponho, do
homem localizado na ponta da linha, que ao exercer o poder de polcia tornase a razo existencial da Corporao.
O renomado Dalmo de Abreu Dallari39 j demonstrara preocupao a respeito, ao afirmar: "O que razovel, e mesmo necessrio em conseqncia da
l~

FleUl-Y Filho, Luiz Antonio. Fleury amplia quadros de funcionrios. Folha de S. Paulo.
r; se!. 1991, p. 1-11.
19
Dallari, Dalmo de Abreu. O desafio da polcia eficiente. 1. Ciclo de Reformulao
do Sistema Pol;cial Brasileiro; So Paulo. PMESP; 1. sem. 1991.

39

complexidade adquirida pela vida social a especializao das organizaes policiais e seus setores, sem excluir o auxlio de especialistas no integrantes dos
quadros da Polcia, para objetivo!' determinado!'. como a investigao cientfica
ou a percia tcnica" (grifei).
5.2 A Polcia Civil e a investigao
Quanto Polcia Civil o problema mais complexo, pois se trata de voltla efetivamente para a investigao, aperfeioando-a concomitantemente. O quadro de ineficincia mostrado evidencia um grave despreparo no trato das provas criminais, isso porque a Polcia Civil est pulverizada em afazeres que no
dizem respeito polcia judiciria, desde as mais variadas funes de polcia
administrativa at a polcia preventiva, com as agravantes da multiplicidade de
carreiras, enfraquecedora da hierarquia, mais a falta de disciplina, culminando
no descaso para com o cumprimento das ordens.
Para ilustrar, cito recente ofcio ao Secretrio da Segurana Pblica de So
Paulo, Procurador de Justia Pedro Franco de Campos, em que o presidente
do Sindicato dos Investigadores de Polcia do Estado de So Paulo, Guilherme
Augusto Pires Neto, pediu a reestruturao da Polcia Civil queixando-se de que
dentro da prpria carreira ocorre "a falta de disciplina, gerando descontentamento, justamente pela ausncia de hierarquia". E elogiando a Polcia Militar:
"Um sargento subordinado ao tenente, um cabo subordinado ao sargento,
um princpio simples e justo, que representa a disciplina exemplar."40
Ao contrrio do esperado, aps o advento da Constituio de 1988, a Polcia Civil no se voltou para a investigao com o mpeto que uma determinao constitucional recomenda; ao contrrio, viu-se proliferar a prtica dos
atos tpicos de polcia ostensiva executados por seus integrantes, mediante o
uso de viaturas, coletes e bons, todos caracterizados, para identificao imediata do policial, numa ostensividade contrastante com o carter discreto que
qualquer investigao policial bem conduzida requer.
Da mesma forma, imprprio Polcia Civil efetuar rondas com viaturas
ostensivas, sob o pretexto de que "a polcia tem que estar nas ruas". Por certo
deve estar, mas, no caso, seria mais importante que estivesse investigando discretamente as milhares de infraes penais que permanecem com autoria desconhecida. Deixo claro que minha posio no isolada, o prprio Delegado
Divisionrio Paulo de Almeida Vinhas demonstrou, em ofcio enviado cpula
da Polcia Civil de So Paulo, slida argumentao para a descaracterizao
das viaturas do rgo.41
40
Pires Neto. Guilherme Augusto. Estruturao da carreira. Ofcio n. 233/91; Rel'isl.1
O Tira, maio 1991. p. 51.
n Vinhas, Paulo de Almeida. O porqu da descaracterizao das viaturas. Ofcio nQ 026/
91-JD; jornal Sisesp, jun.!jul. 1991, p. 35.

40

Quero lembrar que a filosofia da polcia norte-americana de que a melhor preveno contra o crime consiste na sua apurao eficaz, at porque a
atividade policial preventiva limitada, pois, se a ostensividade por um lado
inibe a prtica delitiva, por outro alerta o indivduo predeterminado ao crime,
que passa a evitar o policial, agindo longe das suas vistas. Provas disso nos
deu o jornal Folha de S. Paulo ao estampar, na primeira pgina do exemplar
de 24 de agosto de 1991, seqncia de fotos onde o autor de um roubo na
Praa da S, em So Paulo, pouco tempo depois cumprimentava tranqilamente
um policial militar, inclusive com aperto de mo, em local prximo dali. Fato
semelhante voltou a ser estampado no dia 12 do corrente, quando um rapaz
furtou o toca-fitas de um auto estacionado na Rua Jandaia, nesta capital, quatro Diiliutos antes de policiais militares da ROTA passarem pelo local, constatando o ilcito. No se pode dizer nesses casos que o policiamento inexistiu.
A bem da verdade, cumpre dizer que a polcia preventiva no a panacia que alguns desavisados costumam alardear. Afinal ela no tem o dom de
ser onipresente e seu trabalho s evolui se completado pela polcia judiciria.
Concluindo, volto a destacar a importncia da investigao, na continuidade, ampliao, aprofundamento e formalizao do trabalho iniciado pela polcia ostensiva e proponho para a Polcia Civil o seguinte:
a) mudanas estruturais de maneira a voltar o mximo de seus efetivos para
a atividade investigatria destinada apurao das infraes penais;
b) aperfeioamento da atividade mediante reviso e ampliao dos currculos
dos cursos ministrados aos policiais civis.
Algumas medidas de ordem legal, viabilizadoras dos ajustes propostos s
duas polcias, apresento ao final deste trabalho.
6. Ciclo da persecuo criminal e ciclo de polcia

6.1 Viso geral dos dois ciclos

No Estado moderno, o ciclo da persecuo criminal e o ciclo de polcia
esto organizados de forma integrada e sistmica, sendo inconveniente trat-los
isoladamente. E como um quebra-cabea onde, alterada uma pea, forosamente, ter-se- de rever as outras que a cercam, ajustando o novo modelo. Da a
necessidade de conhecer em profundidade a questo antes de arriscar a proposio de mudanas, pois os problemas existentes em qualquer dos rgos
componentes desses ciclos, sejam estruturais ou circunstanciais, acabam por refletir nos demais.
41

Como regra, o modelo brasileiro de cicIo de polcia, fase onde ocorre a

quase-totalidade dos atos de polcia (por vezes h resqucios na fase processual), divide-se em trs segmentos ou fases:
a) situao de ordem pblica normal;
b) momento da quebra da ordem pblica e sua restaurao;
c) fase investigatria.
Por sua vez, o ciclo da persecuo criminal composto por quatro segmentos comea na segunda fase do ciclo de polcia, havendo ento a interseo
entre eles, dessa forma:
a) momento da quebra da ordem pblica, ocorrendo ilcito penal;
b) fase investigatria;
c) fase processual;
d) fase das penas.
6.2 Ciclo de polcia -

incio

Distintos os segmentos, faz-se importante estud-los e compreend-los perfeitamente. Assim, comeo pelos conceitos ilustradores da situao de ordem
pblica normal, os quais, para melhor efeito, distribuo em tpicos:
a) a situao de boa ordem, onde reinam a segurana pblica, a tranqilidade pblica e a salubridade pblica.42 As pessoas exercem suas atividades dentro da normalidade;
b) nessa fase, atua a polcia preventiva, pondo em prtica medidas asseguradoras da ordem pblica, mediante aes dissuasivas, pela presena do policial fardado;43
c) os atos so de polcia administrativa, chamada por Vedel44 e Rivero45 de
Polcia Geral, pois encarregada da ordem pblica; distingue-se da Polcia Especial, esta voltada para o uso da propriedade, ao comrcio, indstria e outras
atividades onde a iniciativa privada sujeita-se ao controle do poder pblico;
42 Knapp, Blaise. Prcis de droit administrati'. Ble et
Helbing & Lichtenhalm, 1980, p. 20.
43 Moreira Neto, Diogo de Figueiredo. Curso de direito
Janeiro, Forense, 1990, p. 358-9.
44 Vedei, Georges. Droit administrati'. 3. 00. Paris, 1964.
45
Rivero, Jean. Droit administrati'. 3. ed. Paris, 1965. p.

42

Francfort-sur-Ie-Main, Editions

administrativo. 9. ed. Rio de

p. 569-70.
371.

d) imperam nesse segmento os prin~pios do direito administrativo, exercido

pelo Poder Executivo, sendo desnecessria a participao do Poder Judicirio,
salvo se provocado para examinar ato administrativo, especfico, cuja legalidade seja questionada:16

6.3 Incio do ciclo da persecuo criminal -

continuao do ciclo de polcia

segundo segmento ocorre entre o instante da quebra da ordem pblica

e sua restaurao: o de menor durao no ciclo, mas nem por isso menos
importante, pois nele que tem incio a persecuo criminal, como explico:
a) a quebra da ordem ocorrer quando um ou mais dos seus elementos - segurana, tranqilidade e salubridade - for prejudicado. J! a situao de anormalidade, comumente originria da ao perniciosa do homem, podendo excepcionalmente resultar de fatores naturais: neste caso, as providncias esgotam-se
na esfera da polcia administrativa;
b) quando a anormalidade resulta da ao humana, ela poder configurar, ou
no, um ilcito penal. Em havendo infringncia de dispositivo tipificado nas
leis penais, inicia-se a atividade de polcia judiciria, que pode ser comum ou
militar,47 estadual48 ou federal,49 dependendo da esfera de poder e da competncia do 6rgo judicial que apreciar o fato, at porque todo ilcito penal deveria ser levado ao conhecimento do Poder Judicirio;
c) caso a ao humana violadora da ordem pblica no configure ilcito penal,
mas tenha ferido norma legal ou ainda a moralidade e os bons costumes imperantes na sociedade, a ao da polcia no sentido de coibi-la ainda ficar na
esfera da polcia administrativa, enquadrando-se a as chamadas sanes de
polcia;50. SI
d) ocorrendo o ilcito penal, os atos de polcia que incidirem sobre ele sero
de polcia judiciria, conhecida por polcia repressiva, que, na verdade, auxilia
a represso criminal, privativa do Poder JudicirioSl e feita atravs da imposiMeirelles. Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 13. ed. So Paulo, Revista dos
Tribunais. 1987. p. 167-8.
fT Constituio do Estado de So Paulo, 1989, art. 81, 19, e art. 140.
4S Constituio da Repblica Federativa do Brasil, 1988, art. 144, 19, IV.
49 Cdigo de Processo Penal Militar. Decreto-Iei n9 1.001, de 21 out. 1969. Rio de Janeiro,
Forense, 1975, arts. 79 e 89 , p. 203-6.
50 Mayer, Otto. Derecho administrativo alem4n. v. 2, p. 35.
SI Moreira Neto, Diogo de Figueiredo. op. cit., p. 342-3.
52 Rivero, Jean. op. cit., p. 479.
16

43

oda pena. A linha de diferenciao entre a polcia administrativa e a polcia

judiciria est na ocorrncia, ou no, de ilcito -penal. Neste caso -o policial civil
ou militar rege-se pelas normas do direito processual penal, estando suas aes
sob a gide do Poder Judicirio, destinatrio final da ocorrncia, alm do controle externo pelo Ministrio Pblico, uma inovao da nova Carta.53 54
e) esta fase tem dois momentos importantes: a ecloso e a durao. A primeira o instante em que se deflagra a anormalidade, havendo ou no ilcito penal,
e a segunda o perodo em que persiste a alterao da ordem, enquanto no
restabeleci da. Em havendo ilcito penal, o perodo de flagrncia que se segue.
A atitude policial de represso imediata. As medidas tomadas pela polcia
so de ofcio, pois independem de autorizao superior e visam, em qualquer
hiptese, restabelecer a ordem pblica, sendo utilizadas, sempre, aes de conteno.
A terceira fase ou segmento a investigatria propriamente dita, apresentando as seguintes caractersticas:
a) inicia-se com a lavratura do auto de priso em flagrante ou a instaurao
de inqurito policial, seja comum55 ou militar56 e, como na fase anterior, est
sujeita s correies do Poder Judicirio51 e ao controle externo do Ministrio
Pblico.!18
b) nela dada continuidade aos trabalhos da fase anterior, coletando-se outras
provas ou ainda ampliando-se e aperfeioando as iniciais, dando prosseguimento
s medidas repressivas, agora mediatas, com o fito de restaurar tambm a ordem
jurdica, isso mediante intensas investigaes, feitas de forma discreta para permitir seu xito;
c) a atividade investigatria continua tendo valor informativo e caracteriza-se
por ser inquisitria, j que no contempla o princpio do contraditrio. Seu
resultado formalizado no relatrio final do inqurito;
Constituio da Repblica Federativa do Brasil, 1988, art. 129, VII.
Constituio do Estado de So Paulo, 1989, art. 94, IV.
55
Cdigo de Processo Penal, arts. 49 ao 23, p. 34-9.
56
Cdigo de Processo Penal Militar, arts. 99 ao 28, p. 206-17.
51 Constituio da Repblica, art. 59, XXXV, LXII, entre outros: arts. 50 e 68 do Decreto-lei Complementar n 9 3. de 27 ago. 1969, do Estado de So Paulo: Decreto (lei)
n9 4.786, de 3 dez. 1930 - Regimento das Correies, que substituiu o Decreto (lei) n 9 834,
de 2 ou!. 1951. e Normas da Corregedoria Geral de Justia do Estado de So Paulo, entre
outros; Constituio do Estado de So Paulo, 1989, art. 81, 19 e 39.
58 Constituio da Repblica, art; 129, VII; Constituio do Estado de So Paulo, art.
94, IV.

53

54

44

d) , sem dvida, a fase mais trabalhosa do ciclo de polcia, exigindo exaustivas diligncias na explorao de pistas e alto grau de especializao tcnicocientfica, em especial nos exames dos indcios das provas. Infelizmente n0
Brasil, conforme demonstrei, as autoridades e a prpria sociedade, entendo, no
se tm apercebido da importncia desta fase do trabalho policial. de alta relevncia.

6.4 Fim do ciclo de polcia -

continuao do ciclo da persecuo criminal

A seguir, entra-se na fase processual assim caracterizada:

a) inicia-se pela denncia do Ministrio Pblico, oferecida com base no trabalho policial ou por iniciativa prpria se o caso comportar;
b) neste segmento, reina o princpio do contraditrio e da ampla defesa, na
completa acepo do termo, que revestem de valor jurdico todos os atos e provas praticados;
c) a instruo do processo corre dentro das rgidas normas do direito processual, sob a presidncia do magistrado, atuando a acusao, feita pelo Ministrio
Pblico, e a defesa mediante advogado;
d) eventualmente, volta-se fase investigatria do ciclo de polcia para o completamento ou produo de provas.
Finalmente, chega-se ao ltimo segmento da persecuo criminal ou fase
da pena, que tem enorme importncia, pois o ponto culminante de todo o
trabalho iniciado no ciclo de polcia, apresentando os seguintes detalhes:
a) onde se efetiva a represso, mediante aplicao da pena, a qual tem carter punitivo, intimidatrio e, concomitantemente, de recuperao do condenado
para tom-lo apto a retomar ao convvio social;
b) nessa fase, ganha destaque o sistema prisional ou penitencirio, como instrumento materializador do ciclo de polcia e do ciclo da persecuo criminal.
Das condies carcerrias depende parte do xito de todo esse trabalho.

6.5 Representao grfica

Representando graficamente o ciclo de polcia e o ciclo da persecuo criminal tem-se a figura 1.

45

6.5 Representao Grfica

Representando graficamente o ciclo de p-olicia e o ciclo da p-ersecuo criminal tem-se a figura 1.

I I

PRESERVAAo DA ORDEM PBlICA

(ASSEGURANDO)

I~

(RESTAURANDO)

CICLO DA PERSECuAO CRIMINAL

ClCLOD! POLICIA

r
NORMAUDADE
BOA ORDEM PUBLICA

SEGURANA
FA~S

TRANOOIUDADE

-.

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FASE INVESTIGATRIA

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(DIREITO PROCESSUAL PENAL)

POLICIA OSTENSIVA (POLicIA DE ORDEM PBLICA)

DISSUAsAo
/PRESENA
PREVENO

CONTENAo
REPREssAo IMEDIATA

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~-

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INVESTlGAA~
REPREsaAo MEDIATA

REPREssAo
POOERJUDlCIARlcyMlNISTRIO PBLICO

------------------~

ZONA DE INTERSEO
DE COMPErtNCIA DAS
POLICIAS ESTAOUAIS

7. Impropriedade de fixar-se exclusividade para as funes de polcia judici-

ria -

polcia ostensiva com exclusividade

7.1 Atividades de polcia judiciria exercidas obrigatoriamente pela polci.l

preventiva

Como tenho afirmado, a linha de diferenciao entre o que seja polcia

administrativa e polcia judiciria bem precisa, porque sempre ser a ocorrncia, ou no, de um ilcito penal,59 com o que concorda Maria Sylvia Zanella
Di Pietro,aI que honrosamente acaba de assumir a Ctedra de Direito Administrativo da Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo.
Mas essa divisa doutrinria, pois na prtica impossvel ser efetivada,
eis que ela est includa na segunda fase do ciclo de polcia, o qual s divisvel em segmentos, sendo invivel seccionar atividades dentro de um mesmo
segmento, conforme demonstro.
O rgo policial que est exercendo atividade de polcia preventiva polcia administrativa - diante do ilcito penal que no conseguiu evitar, passa,
automtica e imediatamente, ao exerccio da atividade de polcia repressiva polcia judiciria. Seria inadmissvel que ele assim no pudesse proceder. Agindo
dessa maneira, o rgo estar restaurando a ordem pblica naquele momento
e local, e mais, fazendo atuar as normas do direito processual penal, ter em
vista o sucesso da persecuo criminal, pois no podem ser perdidos os elementos indispensveis realizao da Justia Criminal.
No dizer de Zarzuela,61 a diviso da Polcia em preventiva e repressiva
est apenas "na maneira de agir da autoridade no exerccio do poder de polcia". Assim, afirma-se que o mais correto no qualificar a atividade policial em preventiva ou repressiva, pelo rgo pblico que a exerce, mas sim,
pela atividade de polcia em si mesma desenvolvida.
Da mesma forma entende Laubadere,6Z ao analisar a diferena entre as
atividades de polcia administrativa e de polcia judiciria, dizendo que "na
realidade das coisas a distino no simples, porque a operao em causa
guarda a sua prpria natureza, independentemente de seu autor e tambm
por certos funcionrios e autoridades possurem dupla qualidade de agir tanto
na qualidade de autoridade administrativa, como ainda na qualidade de
oficial de polcia judiciria".
59 Lazzarini. Alvaro. Limites do poder de polcia. O Alferes, Polcia Militar do Estado
de Minas Gerais, n. 15, p. 13, 1987.
ai Di Pietro, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. So Paulo, Atlas, 1990, p.
89-90.
61 Zarzuela. Jos Lopes. Enciclopdia Saraiva de Direito. Saraiva. p. 173.
62 Laubadere, Andr de. Manual de droit administratif/spcial. Paris, Presses Universitaires de France, 1977, p. 86-7.

47

Bem mais inclSlvo foi Hely Lopes Meirelles,63 ao afirmar que "pode a
Polcia Militar desempenhar funo de polcia judiciria, tal como na perseguio e deteno de criminosos, apresentando-os Polcia Civil para o devido
inqurito a ser remetido oportunamente Justia Criminal. Nessas misses
a Polcia Militar pratica atos discricionrios, de execuo imediata". E nem
poderia ser diferente, pois, ao pratic-los, o faz munida legalmente de autoridade policial e no exerccio do poder de polcia, fazendo funcionar a autoexecutoriedade, a coercibilidade e a discricionariedade, seus atributos.
Geraldo Amaral Arruda, nclito desembargador do Tribunal de Justia do
Estado de So Paulo, escrevendo sobre o assunto, teve oportunidade de concluir que "Quanto Polcia Militar, tambm ela exerce funes auxiliares do
Judicirio, quando atua na preveno e represso de crimes".64 E que foi instituda para tanto, pois todos sabem e reconhecem, como j reconheceram,
tambm, sucessivos textos constitucionais, inclusive o vigente.
Com sua sabedoria, Jos Cretella Jnior,65 tratando da Polcia Militar,
alerta para a questo, observando que "no Brasil, a distino da polcia judiciria e administrativa, de procedncia francesa e universalmente aceita, menos pelos povos influenciados pelo direito ingls (Gr-Bretanha e Estados
Unidos) no tem integral aplicao, porque a nossa polcia mista, cabendo
ao mesmo rgo, como dissemos, atividades preventivas e repressivas" (grifei).
O saudoso Coriolano Nogueira Cobra,66 quando delegado de polcia, reconheceu que "o policial uniformizado executa, normalmente, trabalho de natureza preventiva, consistente no policiamento ostensivo. Em razo dessa atividade, ele, geralmente, o primeiro a tomar conhecimento de ocorrncias
criminosas. Deve, ento, dar aviso autoridade policial competente, preservar
os locais de crimes e anotar dados referentes aos envolvidos nos acontecimentos e s pessoas que possam auxiliar, com informaes, no esclarecimento dos
fatos e, ainda, de caractersticas de coisas materiais tambm relacionadas com
os acontecimentos. Essas providncias no podem deixar de ser consideradas
como de natureza repressiva" (grifei).
A legislao infraconstitucional muito clara a respeito do assunto, pois
detalhando os dispositivos constitucionais, ao tratar da competncia das PoU63
MeirelIes, Hely Lopes. Polcia de manuteno da ordem pblica e suas atribuies. In:
Direito administrativo da ordem pblica. 2. ed., Rio de Janeiro, Forense, 1987, p. 154-5.
64 Arruda, Geraldo Amaral. Da funo correicional do juiz de direito como atividade
independente do poder hierrquico ou disciplinar. Revista Jurisprudncia do TJESP, Lex
Editora. v. 89, p. 32, 4. b:m. 1984.
65 Cretella Jnior, Jos. Polcia Militar e poder de polcia no direito brasileiro. In: Direito administrativo da ordem pblica. 2. ed. Rio de Janeiro, Forense, 1987, p. 173.
66 Cobra, Coriolano Nogueira. Manual de investigao policial. 5. ed. So Paulo, Sugestes Literrias, 1976, p. 21.

48

cias Militares, lhes atribuiu atividades preventivas e repressivas.67,68 Nesse ponto,

convm esclarecer que meu entendimento quanto represso citada de que
ela est limitada quela imediata - segunda fase do ciclo de polcia - pois
a ampla - terceira fase - cabe inegavelmente s Polcias Civis.
Deve-se entender que a Constituio Federal de 1988 no deu a nenhuma
das Polcias Estaduais o ciclo completo, at porque se assi~ o fizesse prejudicaria a possibilidade de existncia da outra. A prpria Polcia Federal
s detm o ciclo completo quando se trata do trfico ilcito de entorpecentes
e drogas afins, o contrabando e o descaminho, ainda assim, sem exclusividade,
pois sua competncia concorrente com a de outros rgos pblicos.
Tal entendimento est claramente demonstrado na evoluo do Projeto
de Constituio onde os Constituintes fizeram por retirar da competncia da
Polcia Civil a funo de polcia preventiva, que chegou a constar no Projeto.
Com isso ficou claro o esprito constitucional de bipartir o ciclo de polcia,
estando conseqentemente derrogada toda legislao anterior que o contrarie.
Reconheo que a bipartio gerou implicaes doutrinrias e legais as
quais devem ser tratadas luz do interesse pblico in casu, o aperfeioamento das polcias para melhoria da prova e conseqente reduo da impunidade.

7.2 Atividades de polcia judiciria exercidas por outros rgos

Mas no s a polcia ostensiva que realiza funes de polcia judiciria.
O prprio Poder Judicirio, quando houver indcio de prtica de crime por
parte de magistrado, que se encarrega das investigaes, isso atravs do Tribunal ou Orgo Especial competente sendo vedado autoridade policial, civil
ou militar, faz-Io. 69
Tambm ao Poder Legislativo incumbe as atividades de polcia judiciria
sobre seus membros, havendo ainda a polcia judiciria militar tanto na esfera
estadual quanto na federal, regulada em dispositivos legais citados neste trabalho.
Tudo isso demonstra a impossibilidade de prever-se em norma legal a
exclusividade nas funes de polcia judiciria destinadas constitucionalmente
a cargo das Polcias Civis, embora, como afirmei, elas devam ser entendidas
de forma ampla, mas no exclusiva.
Alis, h uma impropriedade no art. 144, 19 , IV, da Constituio Federal, que fixou "exclusividade" para a Polcia Federal nas funes de polcia
Decreto-lei n. 667, de 2 de julho de 1969, art. 39 , b, c.
Lei n. 616, de 17 de dezembro de 1979, de So Paulo, art. 29 , 11 e lI!.
69 Lei complementar n. 35, de 14 de maro de 1979 (Lei Orgnica da Magistratura), art.
33, pargrafo nico.
67
68

49

judiciria da Unio, pois as caractersticas e limitaes da atividade so as

mesmas da polcia judiciria estadual, mudando apenas a esfera de poder.
Note-se que sequer houve exceo para a polcia judiciria militar, a exemplo
do previsto no 4 9 do mesmo artigo. Com toda certeza caber emenda constitucional supressiva da mencionada "exclusividade", por sua absoluta inviabilidade, dada a colidncia retroanotada.
7.3 Exclusividade da polcia ostensiva
No que toca polcia preventiva - ostensiva - a situao diferente,
pois sua forma de atuao permite a exclusividade. Sua formao, distribuio
geogrfica e as caractersticas de ostensividade das funes que desempenha
viabilizam e aconselham a exclusividade ou a unicidade do rgo qual compete. E, inclusive, importante para a populao enxergar uniformidade na polcia preventiva, pois com ela ter o relacionamento direto e pessoal a darlhe a segurana que tanto necessita. A multiplicidade de cores das viaturas
e nas vestimentas confunde as pessoas e dilui a imagem da polcia.
Disso no discordou o legislador ao prever que compete s Polcias Militares executar com exclusividade, ressalvadas as misses peculiares das Foras
Armadas, o policiamento ostensivo, fardado, planejado pela autoridade competente, a fim de assegurar o cumprimento da lei, a manuteno da ordem
pblica e o exerccio dos poderes constitudos?O,71
Saliento que no h qualquer incompatibilidade entre a nova Carta e
estes dispositivos, at porque eles no contrariam nem extrapolam a vontade
constitucional, limitando-se a complement-la, estando eles, portanto, recepcicr
nados pela Constituio de 1988.
Na seqncia, o Decreto Federal n<? 88.777, de 30 de setembro de 1983,
vem pormenorizar o dispositivo acima, fixando, entre outras coisas, os tipos
de policiamento (ostensivo geral, urbano e rural; de trnsito; florestal e de
mananciais; rodovirio e ferrovirio, nas estradas estaduais; porturio; fluvial
e lacustre; de radiopatrulha terrestre e area; de segurana externa dos estabelecimentos penais do Estado; outros, fixados em legislao da unidade federativa) e a impossibilidade de sua transferncia, quer por delegao, quer
por acordo ou convnio (art. 45 do mesmo diploma legal), tudo isso amparado pelo art. 22, XXI, da Constituio Federal, que prev a competncia da
Unio para, privativamente, estabelecer as normas gerais que vo regular as
Polcias Militares, princpio cujo objetivo dar s corporaes um padro
nacional de organizao, extremamente til nas aes normais de polcia de

70

71

so

Decreto-lei n. 667, de 2 de julho de 1969, art. 39, letra a.

Lei n. 616, de 17 de dezembro de 1979, de So Paulo, art. 29 , inciso I.

preservao da ordem pblica e excepcionais de defesa territorial, ambas indiscutivelmente atividades de valor nacional que, portanto, prevalecem sobre
os interesses das unidades federativas.
Nesse aspecto, Diogo de Figueiredo Moreira Neto72 explica: "A competncia de polcia ostensiva das Polcias Militares s admite excees constitucionais expressas: as referentes s polcias rodoviria e ferroviria federais (art.
144, 29 e 3Q ), que esto autorizadas ao exerccio do patrulhamento ostensivo, respectivamente, das rodovias e das ferrovias federais. Por patrulhamento
ostensivo no se deve entender, conseqncia do exposto, qualquer atividade
alm da fiscalizao de polcia: patrulhamento sinnimo de policiamento.
A outra exceo est implcita na atividade-fim de defesa civil dos Corpos de
Bombeiros Militares. O art. 144, SQ se refere, indefinidamente, a atribuies
legais, porm esses cometimentos, por imperativo de boa exegese, quando se
trata de atividade de polcia de segurana pblica, esto circunscritos e limitados s atividades-meio de preservao e de restabelecimento da ordem pblica, indispensveis realizao de sua atividade-fim, que a defesa civil.
O limite, portanto, casustico, varivel, conforme exista ou no a possibilidade de assumir, a Polcia Militar, a sua prpria atividade-fim em cada caso
considerado. "
Concluindo, reafirmo que as atividades de polcia judiciria, a cargo das
Polcias Civis, devem ser entendidas de maneira ampla, porm com as excees que alinhei, no admitindo exclusividade, ao passo que as atividades de
polcia ostensiva admitem perfeitamente a condio de exclusividade, cabendo
integral e privativamente s Polcias Militares.
8. Polcia ostensiva e de preservao da ordem pLiblica

8.1 A polcia ostensiva

A nova Carta institucionalizou, com dignidade constitucional, a polcia
ostensiva cuja atividade de policiamento j tinha previso legal antecedente
Constituio de 1988. Assim, deu-lhe dimenso ampla, abrangendo todas as
fases da atividade policial onde o homem que a executa, isoladamente ou em
formao de tropa, seja identificado de relance, quer pela farda, quer pelo
equipamento ou viatura.
Para o exerccio da polcia preventiva, no resta dvida, conditio sine
qua non a ostensividade. ~ justamente a presena do policial fardado ou da
viatura caracterizada que inibe a conduta delitiva. Essa a forma direta de
n Moreira Neto, Diogo de Figueiredo. A segurana pblica na Constituio. Revista de
Informao Legislativa, Braslia, Senado Federal, n. 109, p. 147-8, 1991.
51

preveno, pois existe a indireta, resultante da atividade repressiva exercida

no ciclo da persecuo criminal.
Sendo a polcia ostensiva eminentemente preventiva, , portanto, administrativa, desempenhando tambm funes repressivas, ou de polcia judiciria,
limitada represso imediata, como examino amide neste trabalho.
No entender de Diogo de Figueiredo Moreira Neto,73 "a polcia ostensiva,
afirmei, uma expresso nova, no s no texto constitucional, como na nomenclatura da especialidade. Foi adotada por dois motivos: o primeiro, j aludido, de estabelecer a exclusividade constitucional e, o segundo, para marcar
a expanso da competncia policial dos policiais militares, alm do 'policiamento' ostensivo. Para bem entender esse segundo aspecto, mister ter presente que o policiamento apenas uma fase da atividade de polcia. A atuao
do Estado, no exerccio de seu poder de polcia, se desenvolve em quatro
fases: a ordem de polcia, o consentimento de polcia, a fiscalizao de polcia
e a sano de polcia". E continua observando que "o policiamento corresponde
apenas atividade de fiscalizao; por esse motivo, a expresso utilizada,
polcia ostensiva, expande a atuao das Polcias Militares integralidade das
fases do exerccio do poder de polcia. O adjetivo 'ostensivo' refere-se ao
pblica da dissuaso, caracterstica do policial fardado e armado, reforada
pelo aparato militar utilizado, que evoca o poder de uma corporao eficientemente unificada pela hierarquia e disciplina" ,14
8.2 A preservao da ordem pblica e a competncia residual da Polcia Militar
Da mesma forma, a Carta Poltica tambm evoluiu ao atribuir s Polcias Militares no mais a manuteno da ordem pblica, como antes, e sim
a preservao dessa ordem.
A exegese do art. 144 da Carta, na combinao do caput com o seu
59, deixa clara que "na preservao da ordem pblica a competncia residual de exerccio de toda atividade policial de segurana pblica, no atribuda aos demais rgos, cabe Polcia Militar".
A extensa competncia da Polcia Militar na preservao da ordem pblica engloba, inclusive, a competncia especfica dos demais rgos policiais,
no caso de falncia operacional deles, a exemplo de greves ou outras causas,
que os tomem inoperantes ou ainda incapazes de dar conta de suas atribuies, funcionando, ento, a Polcia Militar como a verdadeira fora pblica
da sociedade, como previsto na bicentenria Declarao Universal dos Direitos
do Homem e do Cidado.

73
14

52

Moreira Neto. Diogo de Figueiredo. op. cit., p. 146-7.

Id. ibid., p. 339-43.

8.3 Manuteno e preservao da ordem pblica

A propsito, cumpre analisar a diferena entre manuteno e preservao,
ambas de origem latina, sendo necessrio reportar-se ao vocabulrio italiano
na busca de suas razes e melhor significado.
Manuteno vem de manter. Segundo Zingarelli,7s "Mantenre / mante'
nere (Iat. mnu tenere 'tenere con la mano'). Far continuare ad essere, far
durare resistere. Provedere con mezzi adeguati aI funzionamento. Proteggere,
defendere. "
Manuteno ou "Manutenzine / atto, effetto deI mantenre q. c. efficiente ed in buono stato."
Enquanto preservar ou "preservre / preser'vare (Iat. tardo praeservare,
comp., di pra'pre' e servre 'serbare'). Tenere lontano o salvaguardare da danni,
pericoli. Difendere. Conservare integro, intatto".
Na traduo para o portugus, feita por Joo Amndola,76 "Mantenre
manter, sustentar, prover algum do necessrio / observar a promessa; sustentar; conservar." Enquanto preservare "preservar; conservar; pr ao seguro;
defender; resguardar".
Para o Prof. Francisco da Silveira Bueno,77 manuteno significa "manteno, sustento, conservao, alimentao. Lat. manutere, lato medieval manutentionem". Enquanto preservao "medida que se toma para proteger alguma coisa de causas que a possam deteriorar, estragar. Evitao; preveno; conservao; defesa".
Aurlio Buarque de Holanda78 explica: "Manuteno. Ato ou efeito de
manter; gerncia; administrao." Ao passo que preservao significa "ato ou
efeito de preservar"; e preservar: livrar de algum mal; manter livre de corrupo, perigo ou dano; livrar; defender; resguardar".
Nota-se com clareza a maior amplitude de preservao comparada com
manuteno, sendo feliz o legislador constitucional na mudana do vocbulo,
pela sua maior propriedade.
A preservao abrange tanto a preveno quanto a restaurao da ordem
pblica, no caso, pois seu objetivo defend-la, resguard-la, conserv-la ntegra, intacta, da afirmar-se agora com plena convico que a polcia de
preservao da ordem pblica abrange as funes de polcia preventiva e a
Zingarelli, Nicola. Vocabolrio della lingua italiana. 10. ed. Bolonha, Zanichelli, 1970.
p. 1. 011-2 e 1. 336.
76 Amndola, Joo. Dicionrio italiano-portugus. So Paulo, Fulgor, 1961. p. 446 e 580.
TI Bueno, Francisco da Silveira. Grande dicionrio etimolgico-prosdico da lngua portuguesa. So Paulo, Saraiva, 1966. v. 5, p. 2.312; V. 6, p. 3.182.
78 Ferreira, Aurlio Buarque de HolIanda. Pequeno dicionrio brasileiro da lngua portuguesa. 11. ed. Rio de Janeiro, Civilizao Brasileira, 1968. p. 773, 977.

7S

53

parte da polcia judiciria denominada represso imediata, pois nela que

ocorre a restaurao da ordem pblica, conforme demonstro na explicao sobre ciclo de polcia, particularmente nas duas primeiras fases.

9. A investidura militar da polcia ostensiva

9.1 A formao do policial militar

Dizem os menos avisados que as Polcias Militares so instituies militares, e no policiais.
Realmente, no isso o que ocorre na atualidade; ao que se verifica,
s as Polcias Militares formam policiais. Elas, em absoluto, no adaptam
profissionais de outras reas para a funo policial. Formam policiais do mesmo
modo que as escolas de Direito formam seus bacharis, as de Engenharia os
engenheiros, as de Medicina os mdicos, etc.
O policial militar, bem por isso, recebe toda a gama de conhecimentos
necessrios atividade policial, com especial destaque para os do universo
jurdico e afins. Posso afirmar que o ensino policial militar tem hoje quatro
vertentes: a tcnica policial, na qual predomina o estudo do Direito e da Administrao Pblica; a tcnica militar, para a formao da hierarquia, da condio fsica e uso dos armamentos e equipamentos; a moral, pela internalizao da disciplina e da tica e, finalmente, a cultura geral, til para o entendimento da diversidade de situaes que a polcia enfrenta no dia-a-dia.
Afere-se, pelos currculos dos cursos para oficiais, que a carga horria nos
diversos ramos do Direito Pblico, atinentes s funes de policial, atinge o
somatrio de 1.166 horas/aula, sendo 960 no Curso de Formao de Oficiais,
128 no Curso de Aperfeioamento de Oficiais, e 78 no Curso Superior de
PoIcia.79 Alis, o elenco de matrias jurdicas idntico ao exigido nos concursos para o cargo de Delegado de Polcia, conforme se depreende dos editais.!(I
Essa formao, para os seus oficiais, feita em nvel de ensino superiorB1
e tambm de ps-graduao. Para os praas, a formao e o aperfeioamento,

Academia de Polcia Militar do Barro Branco/Centro de Aperfeioamento e Estudos Superiores da Polcia Militar do Estado de So Paulo - Relao de Matrias Jurdicas/1989
- Plano de Unidades Didticas.
80
Dirio Oficial do Estado. Seo I, So Paulo, 28 out. 1989. p. 70. Edital de Concurso
de Ingresso Carreira de Delegado de Polcia - Matrias sobre as quais versaro as
provas.
81 Regulamento da Academia de Polcia Militar do Barro Branco (RAPMBB) aprovado
pelo Decreto estadual n Q 52.575. de 11 de dezembro de 1970, e Parecer nQ 498/82, do
Conselho Federal de Educao, homologado pelo Ministrio da Educao e Cultura, em
ato pubEcado no Dirio Oficial da Unio, de 16 dez. 1982.

19

54

pelo bvio, respeitam os respectivos graus de escolaridade, exigindo-se, atualmente, o primeiro grau completo para o ingresso como soldado PM.82
Com efeito, de concluir-se que o ensino e a instruo nas Polcias Militares destinam-se s atividades policiais especficas da instituio. Nos casos
excepcionais, quando houver convocao como fora auxiliar ou reserva do
Exrcito, o emprego ser para as mesmas tarefas, porque no se pode exigir
das Polcias Militares aes para as quais no foram preparadas, como resulta
da simples leitura das Diretrizes Federais. Nestas, no se cogita de empregar
essas instituies policiais estaduais como "fora operativa militar", ressalvadas as misses de defesa territorial, em caso de conflito externo, mas sim
como "fora operativa policial", nos limites de sua formao.

9.2 Instituies policiais militares na Europa e nas Amricas

A respeito deste tema, citando a monografia de Alaor Silva Brando,83
possvel dizer que, ao contrrio do que se tem afirmado alhures, as polcias,
na Europa e nas Amricas, de modo geral, so militares ou militarizadas: "Na
Itlia a principal polcia, incluindo em seu servio o de polcia ;udiciria,
so os Carabinieri, organizao eminentemente militar. Na Frana a Gendarmerie uma organizao militar, at mesmo subordinada ao Ministrio do
Exrcito, mas que tambm exerce funes de polcia ;udiciria, alm da p0lcia administrativa. Na Espanha a 'Guarda Civil', a despeito do nome, corporao militar, cujo posto mximo de General e que faz at parte dos
chamados 'Ministrios Militares'. Em Portugal, aps o 25 de abril, a Polcia
foi reorganizada, criando-se a Polcia de Segurana Pblica (PSP) que, como
diz sua Lei Orgnica, tem 'como rgo cimeiro o Comando Geral (. .. )' e
'Comandos Distritais', sendo, portanto, uma organizao paramilitar. Na prpria Sua, tradicionalmente avessa a guerras, sua Gendarmerie considerada
militar, por sua organizao. Na Amrica, especialmente nos Estados Unidos,
o quadro no uniforme. Cada Estado tem sua prpria organizao. Mas,
mesmo assim, na maioria deles, a polcia, conquanto civil, regida por hierar
quia e disciplina quase-militar, como os norte-americanos gostam de classifIcar. No Chile, os Carabineiros so tropas do Governo Central e altamente
militarizadas. Seria fastidioso aumentar o nmero de exemplos, mas na prpria Inglaterra h cogitaes de militarizao da famosa Polcia Metropolitana.
necreto estadual n. 22.893. de 9 de novembro de 1984, que estabelece as condies d::,
ingresso na PMESP, como soldado PM, e d outras providncias - art. 29 , inc. V. So
Paulo, Lex, 1984.
83 Brando, Alaor Silva. Ensaio sobre a unificao policial. Publicao restrita da Escola
de Aperfeioamento e Estudos Superiores da Academia de Polcia Militar do Barro Branco.
Curso Superior de Polcia (CSP-I/84), So Paulo, 1984. p. 63.
IQ

55

com vistas a uma preveno mais eficiente ( ... )" (grifos do autor). Quero
esclarecer que a Gendarmerie francesa subordinada ao Ministere de la Dfense Nationale.
Quanto Polcia Metropolitana de Londres, Raymond Clift84 explica que
"Si!' Robert Peel fue e1 primer ingls de alta visin que encontr una solucin deI problema de la criminalidad. Decidi que esa solucin fuera un cuerpo
protector, integrado por policias bien adiestrados, policias superiores aun a
los de fuerza eficaz creada anteriormente por Fielding. Los principios seguidos por Peel en la creacin de su fuerza policaca, en 1829, han pasado a
nosotros como 'Principios de Peel' y siguen siendo tan vlidos como hace
cien anos. Esos principios son los siguientes: 1) la policia debe ser estable,
eficaz y organizada militarmente, bajo deI control deI gobierno. ( ... ) Estos
principios de organizacin del cuerpo policaco resultaron ser acertados en
Inglaterra. As pues, la ciudad de Nueva York los copi quando organiz su
primer cuerpo de polica municipal, en 1833" (grifei).
A essa pesquisa, no entanto, poder-se-ia acrescentar que, na Repblica
Portuguesa, a Guarda Nacional Republicana (GNR) , que tem como dstico
o "Pela Lei e Pela Grei", ao longo de sua histria, como instituio militar
voltada para os interesses imediatos da comunidade lusitana, no sentido de,
primordialmente, velar pela segurana e tranqilidade dos cidados, herdeira da tradio dos corpos militares de polcia criados naquela Nao, no
decorrer do sculo XIX, como a "Guarda Real de Polcia"&5 o foi no ano de 1801.
Outrossim, em visita que fiz aos EUA, pude verificar, no local, que os
policiais norte-americanos, tambm, so sargentos, tenentes, capites, etc., ostentando tambm em seus uniformes, quando fardados, alm de todo o material blico-policial, as condecoraes que os tornaram dignos de port-las,
ao mostrar que, mesmo que civis, so "quase militares", como apontou o aludido monografista. E, continuando at o Canad, o mesmo observei. verificando que a sua conhecida Polcia Montada, que um verdadeiro smbolo
nacional, mostrando os seus integrantes como verdadeiros heris, tem ntido
e insofismvel status militar, ou quando no, paramilitar, como se queira.
9.3 Hierarquia e disciplina necessrias instituio policial
A instituio Polcia Militar hierarquizada e disciplinada. E o Egrgio
Tribunal de Justia do Estado de So Paulo tem mostrado a razo da exigncia do regular exerccio dos poderes hierrquico e disciplinar na institui-

84

Clift, Raymond E. Como razona la policia moderna. Mxico, Editorial Letras, 1964.

p.30.

GNR - Guarda Nacional Republicana. A comunidade que somos ao servio da comunidade. Publicao da Repblica Portuguesa.

85

56

o, salientando, etn mais de unia oportunidade, que "uma corporao, que

se caracteriza pela rigidez da disciplina, tem a sua atividade voltada para a
ordem e o interesse da coletividade e precisa se impor pela confiana, h que
zelar para que o comportamento de seus membros se paute pela mais estrita
conformidade com os seus cnones naturais".86 E "a soma de comprovadas
inadimplncias - que, embora punidas, no corrigiram, no emendaram, nem
intimidaram o militar (leia-se, o policial militar) - forma quadro caracterizador de seu despreparo para as difceis funes a ele cometidas, quebrando
a confiana que nele podiam depositar seus superiores".'6l
Realmente, s atravs dos laos de coordenao e de suboidinao, que
caracterizam o instituto da hierarquia, o poder hierrquico. que instrumental
da Administrao Pblica, possvel assegurar a harmonia e a eficincia do
aparelhamento administrativo, como j proclamou outro desembargador do Tribunal de Justia de So Paulo, o saudoso ProL Mrio Masago.88
A respeito da hierarquia, tambm Hely Lopes Meirelles,89 citando Dughit,
lembra que "o princpio do poder hierrquico domina todo o direito administrativo e deveria ser aplicado, ainda mesmo que nenhum texto legal o consagrasse". E a cabe a indagao, pelos exemplos diuturnos que os jornais
publicam: o que dizer de instituio que, conquanto hierarquizada legalmente,
o princpio do poder hierrquico, porm, no a domina?
A Polcia Militar hierarquizada e dominada, como instituio centenria que , pelo poder hierrquico, como, repete-se, tem reconhecido o Egrgio
Tribunal de Justia do Estado de So Paulo, nas hipteses retrotranscritas.
Nos dias atuais, em que vicejam as reivindicaes funcionais, com greves
em setores nos quais so proibidas, o Cabo PM Valfredo Arajo Santos,90
liderando diretores do Centro Social dos Cabos e Soldados da Polcia Militar
do Estado de So Paulo e componentes de um grupo de trabalho, recebido
pelo Comandante-Geral da Polcia Militar, falando na ocasio, "ressaltou o
valor da disciplina e da hierarquia, e, em nome delas, afirmou que o verdadeiro canal para o encaminhamento dos anseios da tropa deve fluir atravs
do Comando da Corporao, que est atento e tem feito chegar s mos das

Acrdo. por maioria de votos. do Segundo Grupo de Cmaras Civis do Tribunal de

Justia do Esta:lo de So Paulo, em 6.9.79, nos Embargos Infringentes n. 279.714, de
So Paulo, Relator Desembargador Pinheiro Franco. Revista de Jurisprudncia do Triburwl
de Justia do Estado de So Paulo. So Paulo, Lex, I bim. 1980, p. 62-225.
87
Acrdo unn:me da 5. Cmara Civil do Tribunal de Justia do Estado de So Paulo.
em 29.6.83, na Apelao Civil n. 29.177-1, de So Paulo, Relator Desembargador Costa
Manso. Revista dos Tribunais, So Paulo. fev. 1985, p. 592-9.
\8 Masago, Mrio. Curso de Direito Administrativo. 5. ed. So Paulo. Ed. RT. 197l,
p. 16, n. 43; ido ibid. p. 71, n. 172.
S9
Meirelles, Hely Lopes. op. cit., p. 82.
90 Legio de idealistas. Boletim informativo para o pblico interno da Polcia Militar do
Estado de So Paulo. Guardi do Estado, So Paulo, V. 14, n. 10, p. I, 1 maio 1985.
!6

37

autoridades do estado todas as necessidades da PM pata que a Milcia possa

evoluir cada vez mais, preparada no sentido de assegurar a manuteno d<l
ordtm, o cumprimento das leis e o exerccio dos podere~ constitudos".
Que melhor exemplo esse do exato cumprimento do dever, daquele
mnus pblico a que alude Hely Lopes Meirelles,91 isto . o de um encargo
de defesa, conservao e aprimoramento dos bens, servios e interesse da
coletividade, sendo esse mnus a prpria natureza da Administrao Pblica?
Na verdade, Shakespeare j proclamava, e Paulo Rnai,92 no recente Dicionrio universal Nova Fronteira de citaes, transcreve que "os prprios cus.
os planetas e seu centro / observam / grau, prioridade e lugar. / curso, proporo, estao, forma. / Funo e hbito em seqncia e ordem" {grifei). [
Uli,ses, igualmente transcrito por Paulo Rnai, no mesmo verbete "hierarquia",
exclamava: "Ah! Quando se abala a hierarquia, / a verdadeira escada para
todo grande intento, / o empreendimento corre perigo."
Mais no preciso para proclamar a razo da hierarquia em uma instituio policial com milhares de homens espalhados, nas cidades e nos campos, nos rios, no mar e no ar, em policiamento terrestre, fluvial, martimo e areo.
E, a par da hierarquia, a correlata disciplina, cujo controle decorre do
poder disciplinar da Administrao Pblica e que. no dizer de Marcelo Cactano,93 tem o seu fundamento e razo de ser no interesse pblico e na necessidade de aperfeioamento progressivo do servio pblico.
Da por que fica patenteado que o status de militar do poncial militar
no torna hbrida ou incompatvel a funo policial do cargo. No se v
como considerar hbrida a designao de policial militar, porque refere a expresso a um policial que tem o status de militar. nas suas prerrogativas e nos
deveres que dele decorrem. Acreditar-se em contrrio levaria quela indagao se o policial civil "policial" ou "civil". isto . se h. para ele. hibridismo na designao do status de "civil".
A propsito, Benedito Celso de Souza,94 com preciso. afirma: "No a
atividade exercida que torna o agente civil em militar ou vice-versa. O Correio Areo Nacional, de relevantes servios prestados Nao. s valoriza e
enobrece os integrantes da Fora Area Brasileira, que no passam a ser menos militares por executar misses consideradas civis. Os civis que atuam como
profissionais indispensveis em tarefas tidas como de natureza militar. den-

'"

MeireJlf's. Hely Lopes. op. cit.. p. 58.

Rnai. Paulo. Dicionrio universal Nova Fronteira de citaes. Verbete hierarqu:a. Ri,)
de Janeiro. Nova Fronteira, 1985. p. 436.
9.1
Caetano. Marcelo. Apud Lazzarini, Alvaro. Do poder disciplinar na Adm:nistra6b
Pblica. Dou:rina. Revista de Jurisprudncia do Tribunal de Justia do Estado de S:/o
Paulo. Lex. 5. bim. 1980. p. 66-74.
94
Souza. Benedito Celso de. Uma questo de ordem. COPM em Notcias. So Paulo. p. 6.
set. 1991.

'2

58

tro de organizaes militares, no se tornam militares pelo simples exerClClO

daquelas funes. Em suma, a funo ou atividade no , em si mesma, militar ou civil. O agente, sim, pode ser civil ou militar." E continua: "Sua
disciplina a torna exemplo de observncia de preceitos e normas de seu regular funcionamento. 1! legalista, por excelncia. Democrtica, por natureza.
Sua hierarquia lhe d a equilibrada ordenao das funes e a definio da
responsabilidade de cada um no cumprimento de misses, dentro e para a
sociedade. A Polcia Militar no hierarquizada e disciplinada porque exceo, mas porque organizao bem constituda." Concluindo: "Para que
uma organizao se encarregue da preservao da ordem pblica, exigvel,
antes de mais nada, que ela prpria possua estabilidade interna mnima, como
pr-requisito para sua atuao funcional. Que ela prpria cultive a obedincia ordem e ao respeito entre seus membros. Que seu exemplo venha antes
de seu poder de preservar ou restabelecer a ordem coletiva."

9.4 As Polcias Militares e Corpos de Bombeiros Militares como foras

auxiliares e reserva do Exrcito

O servio militar, no Brasil, continua obrigatrio, nos termos da lei (art.

143 da Constituio de 1988). 1! um dever infungvel, como afirma Seabra
Fagundes, citado por Jos Afonso da Silva,95 ao justificar a razo dessa obrigatoriedade do servio militar.
Bem por isso no demais lembrar que omnis civis est miles, a fortiori,
individualmente, todos os cidados em condies de convocao ou de mobilizao para a ativa so considerados reserva das Foras Armadas do mesmo
modo que os militares da reserva remunerada.96
Os policiais militares e os bombeiros militares, ao contrrio, no so
considerados, individualmente, reservas das Foras Armadas, pois sendo integrantes das Polcias Militares e Corpos de Bombeiros Militares, so as suas
Corporaes que, no conjunto, so consideradas reservas das Foras Armadas,!'7
embora na Constituio esteja claro que s o so do Exrcito (art. 144, 6Q).
Da entender-se que, metodologicamente, estaria mais bem colocada no
captulo das Foras Armadas a previso de que as Polcias Militares e os
Corpos de Bombeiros Militares so foras auxiliares e reserva do Exrcito,
o que hoje previsto no 6Q do art. 144 da Constituio de 1988.

S'lva. Jos Afonso da. op. cit., p. 648.

Lei Federal n. 6.880. de 9 de dezembro de 1980, art. 4Q. I. a e b. que dispe sobre c
Estatuto dos Militares.
rn Ibid. art. 4Q. 11. a e b.
95

96

59

tom isso, a norma que corresponde ao 6 do art. t 44 da Constituio

de 1988 ficar mais tcnica e precisa ao s prever a subordinao das Po
lcias Militares e Polcias Civis aos governadores dos estados, do Distrito Fe
deral e dos territrios.

9.5 A impossibilidade de desmilitarizao da polcia ostensiva

Cumpre tambm explicar aos que desconhecem a questo com a profundidade necessria, e por isso surgem com as mais descabidas propostas, se
que no foi dito o suficiente, que no Brasil a desmilitarizao da polcia ostensiva implicaria graves prejuzos estrutura do policiamento preventivo, propiciando, diante da conhecida realidade brasileira - ou realidades, porque o
Brasil um pas de muitas realidades - , o aumento da violncia e da corrupo - j difceis de controlar com o rigor da formao militar - na esteira
do afrouxamento da hierarquia e da disciplina que inexoravelmente se seguiria.
Esse quadro, outrossim, comprometeria gravemente o sistema de defesa do Pas,
contra eventual inimigo externo, Vimos anteriormente que as Polcias Militares, com cerca de 400 mil homens, constituem, na ativa, a reserva do Exrcito,
mobilizvel de imediato para formar a primeira linha de defesa, pois embora
preparadas prioritariamente como "fora operativa-policial", sua estrutura e
adestramento permitem atuao na defesa territorial.98
importante destacar que o pessoal profissional das Foras Armadas
mnimo para defender o Brasil, um pas com dimenses continentais e imensas
reservas, a exemplo da Amaznia, sobre a qual se voltam os olhos das grandes
potncias, desta feita de forma clara e aberta. Iludem-se aqueles que entendem
que a guerra algo distante ou impossvel de ocorrer no territrio brasileiro.
Os confrontos armados, em que pese seus horrores, representam instrumentos
teis de poltica internacional, como bem asseverou Clausewitz,99 ao escrever,
no sculo passado, o clssico Da guerra, com ensinamentos que a realidade
mostra serem atuais.
A hiptese da desmilitarizao das Polcias Militares e dos Corpos de Bombeiros Militares, alm de outros inconvenientes, teria de contemplar a recomposio do aparato de defesa da Nao, exigindo recursos financeiros elevados.
Isso no est a indicar que o Brasil mantm um modelo extico de polcia,
com as suas Polcias Militares. Os militares de polcia - observe-se que mio
litar de polcia, e no polcia de militar - , como foi explicado, so encontra

98

Moreira Neto. Diogo de Figueiredo. op. cit., p. 360.

99 Clausewitz, Carl Von. Da guerra. Trad. orig. alemo Teresa Barros Pinto Barroso.
Lisboa. Perspectivas e Realidades. Rio de Janeiro, Martins Fontes, 1979, p. 87. (O original
de 1832.)

60

dos em pases da Europa e de outros continentes, cuidando da ordem pblica

e integrados nos respectivos sistemas de defesa nacional, tudo em perfeita harmonia. Em todos esses pases, democrticos e indiscutivelmente evoludos como
sociedade, funciona bem o sistema de segurana pblica, com ndices de conteno das atividades criminosas considerados satisfatrios.
Reafirmo que o aumento do nvel de eficincia policial exige que no se
despreze a disciplina nem a hierarquia militares, instrumentos teis na conduo e execuo dos atos de polcia. Foi nesse pensamento que o legislador constituinte de 1988 inspirou-se para redigir o art. 42 da Carta Magna, no meu entender, cristalizando aquilo que a realidade histrica j se encarregara de sedimentar.
Por derradeiro, alerto para que no se deve misturar ressentimentos contra
as instituies policiais militares, por fatos do passado recente. com a problemtica da segurana pblica, conforme descreve o Prof. Ney Prado,loo na obra
Os notveis erros dos notveis. Pela sua importncia. a segurana pblica no
pode ficar ao sabor de sentimentos menores, de argumentos emocionais. mas
deve ser pensada com a mxima racionalidade.

10. A polcia ostensiva e as guardas municipais

mizadas

(!

seguranas privadas unifor-

10.1 O interesse local do municpio e a ordem pblica

A Constituio Federal prev a criao facultativa de guardas municipais
no guarda civil, guarda noturna. denominaes constitucionalmente desconhecidas - pelos municpios, "destinadas proteo de seus bens, servios e
instalaes" (art. 144, 89 ). Como se v, no so funes da chamada Polcia
Geral ou Polcia de Ordem Pblica, embora suas misses integrem o universo
de atividades da segurana pblica, feitas de maneira ostensiva.
Entretanto, alguns dirigentes de guardas m~nicipais, sob o pretexto de que,
como se disse alhures, "h um clamor por maior segurana e que agora o municpio, elevado condio de unidade federativa. pode considerar como de
interesse local os assuntos relativos ordem pblica". vm agindo de forma
superposta s polcias estaduais. fazendo tanto a preveno como a represso
imediata de infraes penais.
A respeito da questo interpretativa levantada sobre a expresso "interesse
local", ensina Di6genes Gasparini.101 administrativista em So Paulo. que. "em
100 Prado. Ney. Os /lotveis erros dos notveis. Comisso Provisria de Estudos Constitucionais. Rio de Janeiro. Forense. 1987. p. 26-8.
101 Gasparini. Digenes. As guardas municipais na Constituio de 1988. So Paulo.
1991, p. 23.

61

lugar da tradicional clusula do 'peculiar interesse', configurada nas Constituies anteriores, o constituinte de 1988 preferiu a do interesse local. sem. contudo, inovar no contedo. A novidade ocorreu to-s na locuo. Sendo assim,
o interesse local no outra coisa seno aquele que prepondera, que sobressai
quando confrontado com o do estado-membro ou com o da Unio". E continua:

"Os servios de polcia ostensiva e de preservao da ordem pblica, a toda

fora, no so predominantemente locais, dado destinarem-se a coibir a violao da ordem jurdica, a defender a incolumidade do Estado e dos indivduos
e a restaurar a normalidade de situaes e comportamentos que se opem a esses
valores. De fato, a quebra da ordem jurdica e os atentados contra o Estado e
os indivduos so comportamentos que repercutem alm dos limites do municpio, que transcendem suas fronteiras. Escapam. pois, do predominantemente
municipal e determinam, em razo disso, outra ordem de competncia a cujos
integrantes cabe prest-la" (grifei).
Clvis Beznos,I02 objetivamente, define que "a questo relativa orde!'1
pblica diz respeito ao interesse nacional, no se configurando ipso facto em
mero interesse peculiar do municpio". E completa: "A manuteno da ordem
pblica, inquestionvel, tarefa cometida aos estados-membros, aos territrios
e ao Distrito Federal, pelas suas polcias militares" (grifei).
Michel Temer,lm constituinte de 1988, confirma que "peculiar interesse significa interesse predominante. Interesse local expresso idntica a peculiar
interesse" (grifos do autor).
Dessa forma, continua vigoroso o ensinamento de Hely Lopes Meirelles. 104
I'erbis: "O que define e caracteriza o 'peculiar interesse', inserido como dogma
constitucional, a predominncia do interesse do municpio sobre o do estado
ou da Unio" (grifo do autor).
Fica assim demonstrado o total descabimcnto de pretextar-se o "interesse
local" para justificar o emprego das guardas municipais na preservao da ordem
pblica, cujo valor no de peculiar interesse" do municpio mas de interesse
nacional, conforme remansosa doutrinaiurdica nacional e estran~eira.
10.2 Impossibilidade de a guarda municipal atuar como polcia de segurana
pblica
Sobre a competncia constitucional das guardas mUnICIpais, o entendimento dos juristas ptrios cristalino, no pairando dvidas de que elas no podem
Beznos. Clvis. Guarda municioal - subordinao polcia estadual. Revista dr
Direito Pblico. v. 78. p. 178-80. (Cadernos de Direito Municipal.)
103
Lulia. M;chel Miguel E!;as Temer. Elementos de direito constitucional. '5. ed. Siio
Paulo. Revista dos Tribunais. 1989. p. 105.
lO;
Meirelles. Hely Lopes. Direito municipal brasileiro. 4. ed. So Paulo. Revista do~ T,';'
bunais. 1981, p. 86.
102

62

ser consideradas polcia municipal e, portanto, no se destinam prioritariamente proteo de pessoas conforme afirmei em Da segurana pblica na Constituio de 1988.105
Dessa posio no diverge Jos Afonso da Silva,l06 assessor jurdico do
Senador Mrio Covas, ento lder do PMDB, durante os trabalhos constituintes.
Ele, com efeito, explica que "os constituintes recusaram vrias propostas no
sentido de instituir alguma forma de polcia municipal. Com isso os municpios no ficaram com nenhuma especfica responsabilidade pela segurana pblica ( ... ) A Constituio apenas lhes reconheceu a faculdade de constituir
guardas municipais destinadas proteo de seus bens, servios e instalaes,
conforme dispuser a lei".
Ao escrever O municpio na Constituio de 1988, Jos Afonso l (17 reafirma
que "enfim, os municpios podero constituir guardas municipais destinadas
proteo de seus bens, servios e instalaes, conforme dispuser a lei (art. 144,
8:. ~ mera faculdade. No sero obrigados a criar e manter tais guardas
( ... ) No , portanto, polcia de segurana pblica. mas guarda de bens. servios e instalaes municipais" (grifei).
Por sua vez, Toshio MukaP08 confirma: "Portanto, o municpio no pode
ter guarda que substitua as atribuies da Polcia Militar."
O corpo tcnico-jurdico da Fundao Prefeito Faria Lima (Cepam) 1m tambm se manifestou a respeito, sustentando: "Embora o preceito - art. 144,
~ g<.> da Constituio Federal lhe confira atribtlkes policiais restritas, as
guardas municipais podero constituir importante instrumento de integrao
comunitria. pois esto voltadas garantia de interesses especificamente municipais. .. No se confundam. porm, as atribuies da guarda municipal com
o servio de se1!urana prestado pelo Estado atravs da Polcia Militar. Com
efeito, a esta cabem o policiamento ostensivo e a preservao da ordem pblica" (grifei). Esclareo que as '"atribuies policiais restritas" s podem dizer
respeito Polcia Administrativa Especial. definida por VedeI e Rivero, explicada neste trabalho.
Nessa obra, a Fundao Prefeito Faria Lima, especializada que em direito municipal. confirmou sua posio a respeito da ilegalidade em destinar-se
as guardas municipais ao policiamento da ordem pblica, exarada anteriormen105 La77llr;ni. lvaro. Da ~e!!uranca pblica na Const;tuico de 1988. Revista dI! Tnfor.
maco Lef!islntl'n. BrasH" Sf'nado FederAl n. 104. 1989. p. 236.
106 S;Jva Tn<p l\fn".o ,iA. Cur<o dI" nirpito Constitucional Positflo. 6. ed. ~;;o Pr,h,
R ..vi~ta dos Tribunais, 1990.
1(17
Silva. Tos Afonso da. O municpio na Constituio de 1988. Revista dos Tribuna;~
1990. p. 11.
108 Muk,,;. Toshio. A Admi.,istrao Pblica na /lova Constituio brasileira. So Paulo.
SRraiva. 1989, p. 42.
1m F.tnrlaco Prefeito Faria Lima. Centro de Estudos e Pesauisas de Adminjst~aco M,,_
niciplIl (Cepam). Breves anotaes Constituio de 1988. So Paulo. Atlas, 1990. p. 335.

63

te nos Pareceres: FPFL n<? 13.818/89; FPFL n<? 13.805/89; FPFL n9 13.596/89;
FPFL n9 13.227/89; FPFL n9 12.118/87; FPFL n<? 11.579; FPFL n9 10.995/84;
FPFL n<? 10.601/84; FPFL n9 09.186/83; FPFL n<? 09.123/83; FPFL n 9
09.007/83; FPFL n9 08.379/83 e FPFL n9 07.297/81; e nas Respostas FPFL
n<? 167/89 e FPFL n9 109/89.
Alis, Hely Lopes Meirelles llo j advertia que .. a guarda municipal, ou qu~
nome tenha, apenas um corpo de vigilantes adestrados e armados para a proteo do patrimnio pblico e maior segurana dos municpios, sem qualquer
incumbncia de manuteno da ordem pblica" (grifei).
Alm disso a Justia paulista j se manifestou a respeito da questo. A
mais alta Corte de Justia do Estado, em acrdo publicado na Revista dos
Tribunais, volume 604, p. 37, julgando guardas municipais de Salto/SP que
durante servio de policiamento feriram a tiros um muncipe, decidiu que
aqueles servidores municipais no podiam estar empenhados em atividade policial que, por fora da legislao federal, de exclusi\'fl competncia da Polcia
Militar. Da mesma forma entendeu o Egrgio Primeiro Tribunal de Alada
Civil de So Paulo ao apreciar a Apelao Cvel n<? 171.270 (RT: 433:184).
Mas se pairava qualquer dvida sobre a incompetncia das guardas municipais em atuar na preservao da ordem pblica, foi ela dirimida pela Comisso
de Constituio e Justia e de Redao da Cmara dos Deputados111 que, por
unanimidade, declarou inconstitucional o Projeto de lei nQ 2.669-A/89 do Deputado Gerson Marcondes que, propondo-se a regulamentar o art. 144, 89 , da
Carta, fixava atuao concorrente dos municpios, atravs das guardas municipais, para auxiliar na manuteno da ordem pblica.
A posio da Cmara no poderia ser diferente, pois na reunio da Comisso de Sistematizao que durante os trabalhos constituintes definiu o Captub
da Segurana Pblica, o Deputado Ibsen Pinheiroll2 foi claro ao explicar as
funes das guardas municipais, dizendo: "Nosso sistema de segurana est
definido exaustivamente no texto que temos aprovado esta tarde. As guardas
municipais tm outra funo, de colaborao para a ordem dos servios municipais ( ... ) jamais podero ser confundidas, eventualmente, num texto constitucional estadual corno integrantes do sistema de segurana que, no plano do
Estado, limita-se s Polcias Civil e Militar e, no plano da Unio, esto definidas claramente."
Est evidente que as guardas municipais, ao agirem como polcia de ordem
pblica, o fazem ao arrepio da Constituio e das leis. sujeitando-se os mal/dantes e executores responsabilidade penal. civil e administrativa, a[!.entes
Meirelles, Hely Lopes. op. cit., p. 331.
Dirio do Congresso Nacional. 6 novo 1990. Seo I, p. 11. 656-8.
Dirio da Assemblia Naciollal Constituinte. Braslia. Congresso Nacional, 27 jan. 1988.
p. 1.919, Suplemento C.
110

111
112

pblicos que so, cabendo s autoridades e s pessoas atingidas pelos atos ilegais providenciar para tanto, fazendo manifestar-se o Poder Judicirio, quer
sobre o exerccio irregular da atividade policial, quer sobre os atos normativos
municipais que eventualmente o estejam "amparando", evitando-se o conflito
e a superposio de funes pblicas to graves como estas.
Lembre-se, com Caio Tcito,ll3 que "a primeira condio de legalidade
a competncia do agente. No h em direito administrativo competncia geral
ou universal: a lei preceitua, em relao a cada funo ptblica, a forma e o
momento do exerccio das atribuies do cargo. No competente quem quer,
mas quem pode, segundo a norma de direito. A competncia , sempre. um
elemento vinculado, objetivamente fixado pelo legislador".

10.3 Inviabilidade da municipalizao da polcia

Os argumentos em defesa das guardas municipais atuando como polcia de
ordem pblica, para auxiliar na segurana pblica, trazem implicitamente a
idia de municipalizao da Polcia, que segundo Jos Afonso da Silva, e eu
confirmo, foi rejeitada pela Assemblia Nacional Constituinte. Assim, sob o
aspecto legal no h muito o que discutir, diante da clareza da norma constitucional.
Mas existem as convices de ordem prtica, tambm merecedoras de ateno. Por isso creio ser interessante abord-las. Inicialmente alerto que o uso
poltico-partidrio vem exacerbando o municipalismo, ameaando desmontar estruturas da Unio e dos estados, com resultados duvidosos, quando no danosos em termos de eficincia. Lembro que a segurana pblica rea extremamente sensvel, no sendo recomendvel fazer-se nela experincias extravagantes.
O Brasil reconhecidamente um pas pobre; por isso entendo que os recursos pblicos devam ser, prioritariamente, canalizados para a rea social,
mormente no tocante a emprego, transporte, saneamento bsico, moradia, sade e educao, onde tm origem os fatores geradores da insegurana pblica,
conforme alinhei. Ali se localizam os maiores c/amores da populao e, por via
de conseqncia, o interesse maior dos municpios, alis com a determinao
constitucional do art. 30, que bem clara. A destinao de verbas municipais
para o trabalho de polcia em superposio com o estado e a Unio - e fazer
polcia custa muito caro - pode ser considerada um erro grave de poltica
administrativa, pois a prioridade dos municpios, evidentemente, no esta.
Tcito. Caio. O abuso do poder administrativo no Brasil (conceitos e remdios).
Rio de Janeiro, Departamento Administrativo do Servio Pblico/Instituto Brasileiro de
Cincias Administrativas, 1959, p. 27.
113

65

f. preciso considerar tambm que, no Brasil, a segurana pblica , historicamente, atribuio dos estados que possuem grandes, caras e slidas estruturas de ensino, comunicaes, armamentos, instalaes, tecnologia, etc., para
manter suas polcias, configurando um desperdcio para os municpios a constituio em duplicata dessas estruturas.
Em nosso Pas, por afinidade com o modelo europeu-latino, at porque
toda a nossa tradio jurdica latina - e no h como esquecer-se disso a polcia evoluiu calcada na hierarquia e na disciplina militares e com extensas
reas geogrficas de atuao, atravessando sculos e at incorporando algumas
polcias municipais que surgiram. Em vrios casos porque se desviaram das
suas finalidades, tornando-se autnticas guardas pretorianas. colocando-se como
fora a servio de polticos locais, situao que a vida em pequena comunidade
propicia e contra a qual necessrio acautelar-se.
Por vezes, ouo elogios ao modelo de polcia norte-americano. que nada
tem de comum conosco, pois l a histria foi diversa da do Brasil e. como no
poderia deixar de ser, seguiu a tradio jurdica anglo-saxnica de seus colonizadores.
Lembro que os EUA possuem, inclusive, poder judicirio municipal, e nesse ponto saliento que a necessidade existencial de uma polcia est. sempre.

vinculada a um rgo ;urisdicional, instruindo-o na mesma esfera de poder. Para

atender a este pressuposto teramos de criar Poder Judicirio e Ministrio Pblico municipais, proposio tambm derrotada durante os recentes trabalhos
constituintes. Mas os prprios norte-americanos esto revendo seu modelo policial e criando polcias estaduais com maior rea de competncia. Alis, j somam
64 as polcias de mbito estadual, distribudas por 49 das unidades que formam os EUA,u4 pois as tcnicas criminosas evoluem com os meios de transporte e comunicao. A prtica delitiva torna-se cada vez mais dinmica e
transcendente dos limites municipais. Para acompanhar esta realidade impe-se
s polcias o aumento da sua rea de atuao, que o contrrio da tendncia
municipalista.
Nota-se que, na Europa, onde as polcias so nacionais, portanto abrangentes e homogneas. o combate criminalidade considerado eficiente. superando inclusive os norte-americanos, reconhecidamente portadores de um aparato tecnolgico melhor. Saliento que os pases europeus tm aproximadamente
as dimenses dos estados brasileiros, representando outro fator de semelhana.
Demonstradas a inconstitucionalidade. ilegalidade e inconvenincias de
uma polcia municipal, cumpre agora analisar o papel constitucional das ~!Uar
das municipais.
114 Torres. DonaId A. Hand book of State Police. Highway PatroIs. and Tnvesti!!ath'~
Agencies. Westport. Connecticut. Greenwood Press. 1987.

66

10.4 Utilidade da guarda municipal agindo constitucionalmente

A guarda municipal, se for criada, ser rgo da administrao municipal
e, assim, sujeita ao princpio da legalidade, hoje inserido no art. 37, caput, da
Constituio da Repblica, cabendo lembrar que, na lio de Hely Lopes Meirelles,I15 a eficcia de toda atividade administrativa est condicionada ao atendimento da lei, pois na Administrao Pblica no h liberdade nem vontade
pessoal, s lhe sendo permitido fazer aquilo que a lei autoriza, razo de no
se poder descumprir os seus preceitos, geralmente de ordem pblica, e isso, nem
mesmo por acordo ou vontade conjunta de seus aplicadores e destinatrios, uma
vez que contm verdadeiros poderes-deveres, irrelegveis pelos agentes pblicos.
Na hiptese, a Lei Maior, que a Constituio da Repblica, no seu art.
144, 89 , prescreveu que "os municpios podero constituir guardas municipais destinadas proteo de seus bens, servios e instalaes, conforme dispuser a lei". Evidencia-se que a norma constitucional no se refere a todos
os bens municipais elencados no art. 66 do Cdigo Civil, sob pena de vir a
guarda municipal a ser criada a competir com a Polcia Milit3r, como, por exemplo, ao pretender-se que ela se destine proteo de estradas municipais, bem
como das ruas e praas, hiptese de bens pblicos municipais de uso comum
do povo, contemplada no art. 66, I, do Cdigo Civil. Restaria, pois, ao municpio destinar a sua guarda municipal proteo dos seus bens de uso especial e dominicais, hipteses previstas no mesmo art. 66. n e In. do Cdigo
Civil.
V-se, de plano, que as guardas municipais. sem extrapolar a determinao
constitucional, podem ser teis coletividade, protegendo as escolas. os hospitais, pronto-socorros, centros de sade, parques, creches, centros educacionais.
mercados, monumentos, prdios pblicos em geral, cemitrios, enfim. toda a
infra-estrutura municipal que vem sendo atacada diuturnamente por atos de
vandalismo.
Vale tambm lembrar aqui a lio de Pedro Luiz Carvalho de Campos
Vergueiro,116 ao afirmar: Assim, tais vigilantes do patrimnio municipal, quando no exerccio de suas funes, estaro - mediatamente de fato e no por
fora de obrigao legal. sem ser atividade inerente a suas atribuies - dando,
como qualquer cidado, proteo aos muncipes. A sua mera presena nos locais
designados, junto a logradouros pblicos ou prprios municipais, prestar-se-
como fora psicolgica em prol da ordem, beneficiando, assim, de forma indireta, os muncipes. Ou seja, essa vigilncia do patrimnio municipal. por via

Meire!les. Hely Lopes, op. cit., p. 78.

Vergueiro. Pedro Luiz CRrvalho de Campos. Parecer FPFL n Q 7.297. de 1981. Tn:
Gasparini. Digenes. A.~ f!uardas municipais na Constituio Federal de 1988. So Paulo.
1991. p. 6.
115
116

67

de conseqncia, implicar proteo para os muncipes: aquela como atribuio decorrente da norma jurdica e essa como um plus emprico resultante daquela" (grifei).

10.5 Necessidade de lei federal para regulamentar a competncia constitucional

da guarda municipal
Est evidenciado o que as guardas municipais devem e podem fazer. Agora, o que nio pode o patrulhamento das ruas, a realizao de barreiras, a
identificao de transeuntes, como vem acontecendo em alguns municpios, pois
para isso as guardas municipais no tm poder de polcia, e nem pode a lei
municipal conced-lo invocando o princpio da autonomia legislativa, pois se
trata de matria cuja competncia est rigidamente fixada pela Constituio
e sua regulamentao s pode ser feita por lei federal. As teses em contrrio
tornaram-se obsoletas em face do previsto no art. 147 da Constituio do Estado de So Paulo, que assim expressamente determinou. Ademais, o prprio
Ministrio da Justia1l7 tambm se manifestou neste sentido ao fixar a necessidade de lei ordinria federal para tratar do art. 144, 89 . Esclareo que a
lei municipal poder constituir e regulamentar as guardas municipais, porm
em matria de atribuies ter de limitar-se ao texto constituciol1al e correspondente lei federal.
A propsito, Pontes de Miranda,llS nosso constitucionalista maior, deixou
patente que "so inconstitucionais e suscetveis de serem tratadas como foras
ilegais todas as organizaes policiais, mesmo estaduais, que no se fundaram
em lei federal".

10.6 Vinculao entre Polcia Militar, guarda municipal e segurana privada

Outro aspecto da intrincada questo, ora estudada, a similaridade existente entre a Polcia Militar, as guardas municipais e at as empresas de segurana privada uniformizadas, cuja trao comum a ostensividade. Assim, embora a guarda municipal e a segurana privada no sejam polcia de ordem
pblica, seus afazeres inserem-se no universo da segurana ostensiva, como
expliquei.

Leis a elaborar: Constituio de 1988. Braslia, Ministrio da Justia - Seal. 19SQ.

p. 176.
118 Miranda, Pontes de. Comentrios Constituio de 1967. 2. ed. So Paulo, Rev:.ta
dos Tribunais, 1970, p. 171.

117

H, portanto, uma ligao entre elas e a Polcia Militar, conforme reconhece a Fundao Prefeito Faria Lima,119 ao afirmar que as atribuies e servios que tocaro s guardas municipais estaro mais prximos daqueles atribudos Polcia Militar, no se aproximando, por conseguinte, dos que so
da responsabilidade da Polcia Civil".
Clvis Beznos,l2D a propsito, afirma que "emerge claramente a necessria
vinculao da guarda municipal Polcia do estado, no que tange atividade
de colaborao na segurana pblica, e isso no s pelo fato da competncia
exclusiva das Polcias Militares Estaduais, quanto manuteno da ordem
pblica ( ... )".

10.7 Vinculao mediante convnio - impossibilidade de transferncia de

competncia prevista constitucionalmente

1::, ento, recomendvel a vinculao entre as Polcias Militares e as guardas municipais, podendo ser feita mediante convnio entre estado e municpios
que permita o adestramento e a orientao das guardas no exerccio de suas
funes. Mas alerto que tal convnio no pode transferir atribuio da Polcia
Militar para a guarda municipal, tanto pela disposio constitucional (art. 144,
59 da Constituio Federal) quanto pela legislao infra constitucional (Decreto-lei n9 667, art. 39 , a; e, mais precisamente, o Decreto Federal n9 88.777,
cujo art. 45 prev que a competncia das Polcias Militares estabelecidas no
art. 39 , alneas a, b e c, do Decreto-lei n9 667, de 2 de julho de 1969, na
redao modificada pelo Decreto-lei n9 2.010, de 12 de janeiro de 1983, e na
forma deste Regulamento, intransfervel, no podendo ser delegada ou objeto
de acordo ou convnio, certo que "o interesse da segurana interna e da manuteno da ordem pblica, as Polcias Militares zelaro e providenciaro no
sentido de que guardas ou vigilantes municipais, guardas ou servios de segurana particulares e outras organizaes similares, exceto aqueles definidos na
Lei nt? 7.102, de 20 de junho de 1983, e em sua regulamentao, executem
seus servios atendidas as prescries deste artigo" (art. 45, 19 ). Se assim
convier Administrao das unidades federativas e dos respectivos municpios,
as Polcias Militares podero colaborar no preparo dos integrantes das organizaes de que trata o pargrafo anterior e coordenar as atividades do policiamento ostensivo com as atividades daquelas organizaes" (art. 45, 2Q)
(grifei) .
Ilg Fundao Prefeito Faria Lima (Cepaml. Parecer FPFL n. 13.470 (Processo FPFL n.
2.077/89), de 10.8.89, p. 4.
120 Beznos, Clvis. op. cit., p. 180.

69

A aproximao e conseqente colaborao entre esses r~os, nesses termos,

salutar, pois, como afirmei, facilita a harmonizao das funes. impedindo
a ilegal superposio de atividades e a nociva disperso dos recur~os pblicos.

11. Dos rgos policiais federais

11.1 Da Polcia Federal
Com a evoluo da atividade criminosa, inclusive sua internacionalizao,

natural que a nova Carta tenha alargado a esfera de competncia da Polcia

Federal; entretanto alguns excessos tm ocorrido, sendo importante ficar atento
para que no se transformem em hbito.
O primeiro deles diz respeito invaso de atribuies das polcias estaduais, em especial da Polcia Civil, na apurao de infraes penais, onde o
princpio da "repercusso interestadual" por vezes discutvel. Nesses casos
deve-se atentar para a competncia da Justia Federa\' pois a ela vinculam-se
as atribuies da Polcia Federal. Conforme explicado, o exerccio das funes
de polcia judiciria sempre se faz no sentido de informar um determinado rgo
jurisdicional, normalmente na mesma esfera de poder. Assim, entendo que as
aes da Polcia Federal esto limitadas ao interesse da Justia Federal, de acordo com o art. 109 da Carta.
Outro excesso a ser notado a postura que se tem atribudo Polcia Federal, de rgo controlador da segurana pblica no Brasil. Se somos uma repblica federativa, no cabe tal intento, que pode ser interpretado como ingerncia nos estados. E inegvel a necessidade de se organizar um sistema nacional de segurana pblica, porm deve ser respeitada a autonomia estadual, pois
essa a vontade constitucional expressa no art. 144, onde, conforme tenho afirmado, a ordem cronolgica dos sete rgos ali prev:stos, em absoluto, nG
indica um escalonamento hierrquico, que implicaria supremacia de um sobre
o outro ou, ao inverso, subordinao de um para com o precedente.
Por outro lado, entendo que a realidade brasileira est a indicar a necessidade de, na reviso constitucional, prever-se rgo policial especializado em
matria fazendria. Dever, assim, ser criada a Polcia fc:;endria, ou Polcia
do Tesouro, como conhecida nos EUA. O Brasil, que pretende ser um pas
de economia moderna, no pode prescindir de tal rgo especializado, mormente na conjuntura em que se vive. Deve-se, com efeito, atentar para o desenvolvimento do capitalismo brasileiro, que do ponto de vista social est muito aqum
do seu desenvolvimento material. Esse desequilbrio f[:to gerador de crimes
econmicos, especialmente os conhecidos como de "colarinho branco". em tal
proporo que exige a existncia de um rgo policial com destinao especfica

70

para o seu combate. Evita-se, pois, a atividade episdica de policiais de outras

reas no-especializadas em matria fazendria, indiscutivelmente complexa.
De certa forma a Polcia Fazendria existe na previso do art. 144, I',
II da Carta, onde se denomina ., ao fazendria", porm sua atribuio est
restrita polcia administrativa, tendo de repassar Polcia Federal os casos
em que. na ao fiscalizadora, verifique a existncia de infrao penal. Pela
complexidade da matria, o ideal seria que ela fizesse tambm a parte de polcia judiciria cabvel no caso.
E foroso reconhecer que a Polcia Federal tem uma hipertrofiada esfera
de competncia, e mesmo crescendo muito, como deve acontecer, poder ter
dificuldades em cumprir tantas misses com a eficincia desejvel, em face
das dimenses territoriais do Brasil.
11.2 Da Polcia Rodoviria Federal e Polcia Ferroviria Federal
A previso constitucional da Polcia Rodoviria Federal e Polcia Ferroviria Federal, inclusive com o qualificativo de "rgos permanentes" foi, com
a devida vnia, algo inusitado pela incipincia que apresenta.
A Polcia Ferroviria Federal existe em funo da Rede Ferroviria Federal S.A., uma estatal, e da Companhia Brasileira de Trens Urbanos, esta, por
sinal, em processo de transferncia para os estados,121 pelo menos o trecho paulista de transporte de passageiros. Da mesma forma cogita-se o repasse da malha
rodoviria federal para a esfera estadual, ou at sua privatizao. Essa situao
demonstra a inconvenincia da mencionada previso constitucional.
Entendo que a sada para o problema estaria na absoro de tais rgos
pelas Polcias Militares, pois como encarregadas do policiamento ostensivo das
rodovias e ferrovias federais, como explica Diogo de Figueiredo Moreira Neto,
integram o universo das atividades da polcia ostensiva.
Cabendo primordialmente aos estados os assuntos de segurana pblica, a
integrao desses rgos s Polcias Militares reforaria o princpio federativo.
Ademais, a medida traria benefcios tanto coletividade quanto aos integrantes
dessas polcias federais, primeiro pelo aprimoramento na formao e. depois,
pela melhoria da carreira.

12. Principais problemas da polcia lidade

violncia. corrupo e desvio de fina-

12.1 A violncia policial

Na frmula ideal para o aperfeioamento do modelo policial brasileiro torna-se necessria a reflexo sobre o ciclo da persecuo criminal por inteiro, que
121

Estado comea a assumir controle da CBTU. Folha de S. Paulo, 15 set. 1991, p. 4.

71

no se esgota na atividade policial. Entretanto, fiel idia global do trabalho,

que de disciplinar a competncia dos rgos policiais para garantir-lhes a
eficincia de suas atividades, concentro-me no ciclo de polcia e trs outros problemas, que entendo, devem ser atacados: a violncia, que tem na prtica da
tortura o seu subproduto mais grave: a corrupo, j atingindo nveis vergonhosos e o desvio de finalidade, esta, uma praga silenciosa que corri a polcia.
Tais comportamentos desmoralizam os rgos pblicos envolvidos na segurana pblica perante o povo brasileiro c comprometem a imagem do BrasIl
no exterior. Em recente discurso, com profundo desagrado, a isso referiu o prprio Presidente Fernando Collor de Mello,!:!:! sustentando: "No podemos ser
e no seremos nunca mais um pas citado como violento em relatrios da Anistia Internacional. Nossa sociedade no tolera a violncia e no permitiremos que
o Brasil Novo conviva com qualquer forma de desrespeito aos direitos humanos.
Confio que os estados da Federao estaro unidos ao Governo Federal no combate a qualquer espcie de violncia, que exige uma completa reciclagem e modernizao das Polcias Estaduais."
No meu entender, de parte da Polcia Militar a violncia mais fcil de
ser contida, pois ela ocorre nas ruas, em pblico, sendo, invariavelmente, percebida. A mdio prazo, acredito, a violncia tender a cair e ser eliminada,
pelo que se almeja com a atual preparao policial, especialmente a humanista
e a jurdica, atualmente incentivadas nos diversos nveis dos cursos de formao, aperfeioamento e especializao dos policiais militares. Com vistas a isso,
recentemente, Carlos Alberto Idoeta,123 ex-presidente da Seo Brasileira da
Anistia Internacional, reuniu-se com os Comandantes Gerais da Brigada Militar
do Rio Grande do Sul e da Polcia Militar do Estado de So Paulo para ajustar
os currculos escolares, quanto aos direitos humanos.
No caso da Polcia Civil, a violncia ocorre nos pores, nas chefias de investigadores, durante os interrogatrios, longe das vistas do pblico. Essa violncia se estampa at mesmo no inqurito policial, como demonstram os juristas
Jos Carlos Dias e Lus Francisco Carvalho Filho,124 na ponderao de que "o
indiciamento passou a ter a conotao de uma condenao pblica. O reconhecimento posterior da inocncia afirmado pelo Judicirio no tem mais repercusso, incapaz de apagar da memria a condenao policial anterior. O indiciamento marca a pessoa com cicatrizes que nenhuma sentena absolutria tem
o poder plstico de apagar de sua alma e do seu nome. Pelo erro policial, permanece impune o 'julgador' sem toga. O inocente. assim reconhecido pelo julga122
Mello, Fernando Collor de. Balano dos 100 dias de governo. Discurso proferido em
22.6.90 e divulgado pela imprensa brasileira.
123 Idoeta. Carlos Alberto.
Encontro com o Comandante-Geral da Polcia MiIi:ar do
Estado de So Paulo. Folha de S. Paulo, 19 fev. 1990.
124 Dias, Jos Carlos; Carvalho Filho, Lus Francisco. Quando a polcia julga. Folha de S.
Paulo, Tenncias/Debates; p. 3; 11 fev. 1990.

72

dor togado, no recebe, pela leso sofrida, nenhuma reparao moral e material
por parte do Estado. Se a Constituio garante a inviolabilidade da vida privada, da intimidade, da hemra e da imagem, se estabelece a presuno de inocncia at o julgamento final do processo, indispensvel que seja cumprida. O
indiciamento, por exemplo, um ato sem previso expressa na lei, e a polcia
criou um cerimonial que s6 objetiva humilhar a pessoa e invadir seu mundo
ntimo".

12.2 A corrupo policial

Tudo isso, alis, est aliado fragilidade dos instrumentos hierrquicos e
disciplinares do 6rgo policial civil, o que, na realidade, dificulta mais ainda
o controle de tais desvios funcionais, malgrado o reconhecido esforo de setores especializados da Polcia Civil em cont-los.
Essa fragilidade hierrquica e disciplinar, igualmente, toma a corrupo
desenfreada. A corrupo que existia em especial nos ilcitos de menor gravidade, como nas leses corporais resultantes de delitos automobilsticos, hoje, ao
que se tem conhecimento inclusive pelo noticirio dos 6rgos de comunicao,
vem evoluindo perigosamente para o crime organizado, j instalado, em alguns
estados da Federao.
A prop6sito, durante recente entrevista para o jornal Folha de S. Paulo,
o soci610go da Universidade de Campinas Guaracy Mingardi/25 que integrou
por dois anos os quadros da Polcia Civil de So Paulo, descreveu um quadro
extremamente preocupante do 6rgo policial, visto pelo seu interior, reafirmando aquilo que j se sabe de h muito, mas no se encontrou soluo.
Sebastio Rodrigues Lima, em carta enviada aos constituintes de 1988,
abordando a corrupo na polcia, concluiu com muita propriedade que "a
seqncia de escndalos no dia-a-dia da polcia no pode ser atribuda exclusivamente fraqueza do ser humano. Sem dvida a questo estrutural".

12.3 O desvio de finalidade

A terceira grande preocupao dos que trabalham pelo aperfeioamento da
polcia brasileira, , hoje, o desvio de finalidade. Este problema, diferentemente
da violncia e da corrupo, quase no percebido pela opinio pblica, mas
existe e grave. Vai desde o uso indevido dos meios materiais postos disposio da polcia, passa pelos efetivos retirados da atividade policial para aten-

125

Mingardi. Guaracy. Jornal e artigo citados. Reportagem de Marcelo Rubens Paiva.

73

der a interesses menores e chega ao exerClCIO deliberado de funes policiais

que so exatamente aquelas competentes ao rgo.

Hely Lopes Meirelles l26 ensina: "O desvio de finalidade ou de poder se
verifica quando a autoridade, embora atuando nos limites de sua competncia,
pratica o ato por motivos ou com fins diversos dos objetivados pela lei ou
exigidos pelo interesse pblico. O desvio de finalidade ou de poder , assim,

a violao ideolgica da lei, ou, por outras palavras, a violao moral da lei,
colimando o administrador pblico fins no queridos pelo legislador" (grifei).
Est patente que a questo envolve aspectos morais, dos quais no se deve
descurar, pois influem decisivamente na eficincia dos servios policiais.

13. Atuao das Polcias Civis e Polcias Militares

13.1 A inviabilidade de unificao entre as Polcias Civis e Militares
J explanei por diversas vezes sobre os motivos pelos quais sou contrrio
a essa unificao, tanto em termos civis, como militares. Entendo que ambas
as polcias tm tradies e competncias bem distintas, que tornam invivel
a unificao. O tema, alis, j foi objeto de meus estudos nos trabalhos A instituio policial paulista,lZ7 como tambm no citado Da segurana pblica na
Constituio de 1988 e, ainda, no recente A Constituio Federal de 1988 e
as infraes penais militares,128 para no dizer no Direito administrativo da
ordem pblica, que escrevi juntamente com Caio Tcito, Diogo de Figueiredo
Moreira Neto, Hely Lopes Meirelles, Jos Cretella Jnior e Srgio de Andra
Ferreira,129 e da exposio que fiz nos Colquios Constituio de 1988 / Reviso
Constitucional de 1993.1.30
Em resumo, digo que a unificao em termos militares, mantido que seja
o sistema processual penal vigente, teria o inconveniente de trazer para dentro
da instituio policial militar os anacrnicos inquritos policiais, nas infraes
penais comuns, enquanto a unificao em termos civis representaria um retrocesso na eficincia da polcia ostensiva e o comprometimento do sistema de defesa territorial do Brasil.

126

MeirelIes, Hely Lopes. op. cit., p. 75.

lZ7 Lazzarini, Alvaro. A instituio policial paulista; Revista de Jurisprudncia do Tribunal de Justia do Estado de So Paulo, So Paulo, Lex, v. 19, n. 94, 3. bim. 1985.
128 Lazzarini, Alvaro. A Constitu;o Federal de 1988 e as infraes penais militares'
Revista de Informao Legislativa, Braslia, Senado Federal, v. 27; n. 108, p. 147-54; 1990. '
129 Lazzarini, Alvaro et aIii. op. cit., 229 p.
130
Lazzarini, Alvaro. Da defesa do estado e das instituies democrticas na reviso
constitucional de 1993. Colquios Constituio de 1988/Reviso Constitucional de 1993
organizados pelo Inst. Tancredo Neves (Brasil) e Fundao Friedrich Naumann (Alemanha);
realizado em So Paulo, de 9 a 19 de outubro de 1990.

74

Tambm se pode considerar que a bIpartio de atividades permite perceber mais claramente as falhas das polcias, o que salutar para a sociedade,
pois muito pior seria o acobertamento delas, bem mais fcil num organismo
nico. No foi sem motivo que o legislador constitucional preocupou-se em atribuir ao Ministrio Pblico o controle externo da atividade policial, reforando
o trabalho correicional a cargo do Poder Judicirio. A isso, com propriedade,
Inocncio Mrtires CoelhoBl chama de "sistema de freios e contrapesos consagrado em nossa Lei Fundamental". Posio corroborada em publicao contgua de Hugo Nigro Mazzilli. 132
Essa interdependncia entre os rgos componentes do ciclo da persecuo
criminal salutar para a lisura e correo de atitudes no exerccio das ativi
dades jurdicas que o Estado exerce sobre as pessoas. h componente importante
para o Estado democrtico de Direito.
Ao longo de dcadas estudando a polcia, sempre observei que as propostas da unificao em tela surgem invariavelmente dos anseios corporativistas
ou classistas para alargar poderes. No vi at hoje uma argumentao puramente
racional com profundidade e solidez suficiente para convencer-me do contrrio.
Recentemente, li a respeito alguns artigos nos jornais com as mais extravagantes alternativas, incluindo desde o saudosismo para com o antigo Regulamento Policial do Estado de So Paulo e outras experincias sepultadas pela
histria, at a criao de uma terceira polcia "ideal" colocando-se em extino
as atuais Polcias Civis e Militares, deixando ao sabor do tempo a soluo do
problema. Colocaes desse tipo comprometem a seriedade que o tratamento
da questo exige.
A propalada unificao, ao contrrio do que apregoam seus defensores,
no ser um acordo de cavalheiros, mas um episdio traumtico para as Corporaes, pois, na prtica, inevitavelmente, uma engolir a outra. O processo
histrico, na sua inexorvel dialtica, tem demonstrado isso em situaes semelhantes, deixando ainda gravados para a posteridade os nomes dos responsveis,
os condutores do processo, com as glrias da vitria ou o nus do fracasso.
No confio nessa soluo como a melhor.
13.2 As polcias trabalhando unidas
Para a melhoria da polcia no Brasil so necessrias, principalmente, duas
providncias. Primeiro a coordenao entre os diversos rgos policiais e, depois, o aperfeioamento de cada rgo, enfrentando-se os problemas examinaCoelho, Inocncio Mrtires. O Controle externo da atividade policial pelo Ministrio
Pblico. Revista dos Tribunais, So Paulo, v. 664; p. 383; 1991.
132 Mazzilli, Hugo Nigro. O controle externo da atividade policial; Revista dos Tribunais.

131

v. 664, p. 387, 1991.

75

dos neste trabalho, saliente-se que esta depende daquela. Os instrumentos legais
para tanto, segundo entendo, esto prioritariamente na regulamentao do art.
144, 79 , da Carta e no Plano Nacional de Segurana Pblica.
No vejo necessidade de alteraes substanciais do texto da Constituio,
no que respeita ao captulo da segurana pblica e, quanto s atribuies das
polcias estaduais, creio estarem bem definidas. A verdade que at agora a
nova ordem constitucional no foi perfeitamente implantada por falta de legislao subseqente; assim, no h razo para crticas sobre algo que sequer foi
implantado na totalidade.
B certo que existem atritos entre as polcias estaduais. Conhece-se, inclusive, a existncia de atritos entre a Polcia Civil e a Polcia Federal. Esses atritos,
porm, podem ser superados pela legislao infraconstitucional, que se disponha
a precisar e detalhar as atribuies de cada rgo, diminuindo, ao mximo, as
"zonas cinzentas", as reas de interseo de competncia das polcias.
Tambm necessrio que os governantes tenham vontade poltica para
disciplinar a atuao policial. Esse o grande papel das Secretarias de Segurana Pblica, ou seja, fazer com que cada policial saiba o seu lugar e respeite
o outro policial.
No preciso unificar a polcia, o importante que elas trabalhem unidas,
para isso sugiro medidas que visam evoluir a preveno e a represso dentro
do ciclo de polcia, culminando na reduo da impunidade. Dessa forma, tenho
em vista o maior bem-estar da sociedade, pois, caso contrrio, no vejo sentido
em alterar a polcia.
13.3 A regulamentao do art. 144, 79 da Constituio Federal
Com freqncia, tenho sido questionado sobre uma proposta concreta que
permita compatibilizar as atividades policiais na segurana pblica. O legislador
constituinte, como tenho afirmado, j definiu de forma geral as misses das
polcias. Entretanto, remanescem leis anteriores Carta que, em parte, acordam
com ela e em parte divergem, estando nesta hiptese inegavelmente revogadas.
Assim, permanecem as discusses sobre as chamadas "zonas cinzentas" de competncia, verdadeiro terreno movedio onde poucos doutrina dores ousam avanar e que a prpria Constituio empurrou para a lei ordinria na previso do
art. 144, 79.
Justifico dessa forma a preocupao em explicar minuciosamente, numa
das sees deste trabalho, o ciclo de polcia e o ciclo da persecuo criminal,
pois sem o seu conhecimento profundo no seria possvel a compreenso, por
inteiro, daquilo que estou propondo.
A necessidade imperiosa e urgente de regulamentar-se o citado art. 44,
79 , torna-se evidente quando se verifica a propositura dissociada de leis or76

gnicas das duas polcias, quer em nvel federal, quer em nvel estadual, como
vem sendo tentado. Para ter-se uma idia do problema basta compulsar projetos
de lei apresentados no Congresso Nacional. Neles possvel verificar que enquanto a Polcia Militar, que polcia ostensiva, previa atribuies de "radiopatrulhamento", a Polcia Civil, que tem atividade de polcia judiciria, quer as atribuies para atendimento de "emergncias policiais". Ora, "radiopatrulhamento" e "emergncias policiais" so duas locues que qualificam a mesma atividade policial.
Para pr ponto final nessa situao, s fazendo funcionar a regra do art.
144, 79, cuja matria-objeto a disciplina da organizao e do funcionamento dos rgos policiais, regulamentando atravs de lei, cuja natureza ordinria, o mencionado dispositivo da Constituio da Repblica, verbis:

"Art. 144. A segurana pblica, dever do Estado, direito e responsabilidade

de todos, exercida para a preservao da ordem pblica e da incolumidade
das pessoas e do patrimnio, atravs dos seguintes rgos:
I -

polcia federal;

11 -

polcia rodoviria federal;

In -

polcia ferroviria federal;

IV -

polcias civis;

V (.

polcias militares e corpos de bombeiros militares.

.. )

79 A lei disciplinar a organizao e o funcionamento dos rgos respon-

sveis pela segurana pblica, de maneira a garantir a eficincia de suas atividades" (grifei).

A necessidade de lei infraconstitucional para o tema inquestionvel e o

prprio Ministrio da Justia assim confirma, mediante obra de sua Secretaria
de Estudos e Acompanhamentos Legislativos.1l3 Por princpio de lgica, a regulamentao do citado 79 deve preceder feitura das leis orgnicas das polcias em geral, fixando parmetros teis compatibilizao entre essas leis, impedindo normas superpostas ou conflitantes e ainda padronizando a terminologia, tudo em benefcio da reduo do nvel de atritos e, conseqentemente,
de uma maior harmonia entre as corporaes policiais, cujos conflitos de atribuies, hoje, j no se limitam apenas ao mbito interno dos estados mas,
113

Leis a elaborar: Constituio de 1988. op. cit., p. 174.

77

como j disse, surgem cada vez mais freqentemente tambm em relao s

Polcias Federais e at para com as guardas municipais.

14. A poltica nacional de segurana pblica

14.1 Crtica ao atual Plano Nacional de Segurana Pblica

Brasil no tem uma poltica nacional de segurana pblica, na acepo

completa da expresso. O Plano Nacional de Segurana Pblica,134 formulado
pelo Ministrio da Justia, que deve ser o tradutor dessa poltica, no conseguiu o apoio das polcias estaduais, as quais reclamam, com razo, por terem
ficado margem da formulao do documento.
Essa situao incmoda, pois, como ensina Jos Afonso da Silva,1lS "o
problema da segurana pblica competncia e responsabilidade de cada unidade da Federao, tendo em vista as peculiaridades regionais e o fortalecimento do princpio federativo, como, alis, da tradio do sistema brasileiro".
Lembro que o Brasil um pas-continente, estando inviabilizada qualquer proposta que contenha centralizao exagerada.
O Encontro dos Comandantes Gerais das Polcias Militares e Corpos de
Bombeiros Militares, realizado de 19 a 21 de junho de 1991 em Porto Alegrei
RS, evitando manifestaes contra o Plano, preferiu deix-lo fora das discusses
principais. Isto sintoma de que falta legitimidade forma e, diria tambm,
ao contedo do atual Plano, sobre o qual manifesto-me a seguir, isentando de
culpa o ilustre Ministro da Justia Jarbas Passarinho que, tenho certeza, atarefado com a difcil misso de articulador poltico do Governo, pouco pode
cuidar do assunto.
O Plano Nacional de Segurana Pblica, editado em abril do corrente ano,
ao que consta foi precipitado por acontecimentos trgicos de violncia contra
a criana, portanto em clima de desgaste da imagem do Governo tanto no plano
interno quanto no internacional. ~ o que se depreende do artigo Collor lana
plano de combate violncia contra a criana,136 que o jornal Correio Brasiliense publicou por ocasio do seu lanamento, informao confirmada pelo
Jornal da Tardem e pela Folha de S. Paulo. No considero um bom comeo.
A experincia mostra que propostas estruturais no se coadunam com premncias conjunturais, apesar de sua importncia.

134 Plano NacionG/ de Segurana Pblica. Braslia, Ministrio da Justia, abro 1991, p. 73.
Silva, Jos Afonso da. Direito constitucional positivo. op. cit., p. 651.
Collor lana plano de combate violncia contra a criana. Correio Brasiliense, Braslia. 5 abro 1991.
137 Uma reviravolta no sistema de segurana. Jornal da Tarde, So Paulo, 2 abro 1991, p. 18.
13S
136

78

As imperfeies do Plano so vrias, mas pretendo fixar-me nas principais,

como a confuso de pressupostos gerais, definidores da filosofia do documento
com idias de menor importncia, prejudicando o processo lgico exigido por
todo planejamento bem-feito. Sequer observou-se uma ordem de importncia no
trato dos assuntos.
Outro dos defeitos do Plano a excessiva centralizao do programa de
integrao das informaes policiais nas mos da Polcia Federal, extrapolando
sua esfera de competncia, problema para o qual tenho alertado. No citado programa fundamental que as polcias estaduais participem de forma efetiva, com
seus quadros no manejo dos equipamentos e programas de informtica. A Polcia Federal deve estar ao mesmo nvel das polcias estaduais dentro do sistema.
Como o Plano ficou centrado na questo das informaes policiais, as
outras partes - programa de ao conjunta, programa de recursos humanos
e o de recursos materiais e financeiros, alm da Justia Penal e do Sistema Penitencirio - ficaram sem destaque, limitados a comentrios, ora superficiais,
ora de um detalhamento excessivo, a exemplo da sugesto sobre o meio de comunicao a ser usado entre o interno e seu visitante - item 1.3, p. 36.
Na parte da Justia Penal, o Plano deixou de abordar os Juizados Especiais para as Infraes Penais de Menor Potencial Ofensivo, um dos maiores
avanos que a Carta proporcionou ao Poder Judicirio - artigo 98, inciso
I - , alis, item do Projeto Brasil Novo,t38 programa de campanha do ento
candidato Fernando Collor.
Poderia me estender na crtica, mas no esse o meu objetivo. Os pontos
negativos que apontei servem apenas de alerta para a necessidade de reviso
do documento, ao qual ofereo ainda algumas idias.
14.2 Sugestes para uma poltica nacional de segurana pblica
No h dvida sobre a necessidade de fixar-se uma poltica de segurana
pblica em nvel nacional. luz da Escola Superior de Guerra,t39 "a poltica de
segurana pblica est vinculada poltica nacional de segurana que tem carter integral". Eu diria, de coordenao geral.
As linhas para uma poltica nacional de segurana pblica no Governo
Collor, segundo entendo, foram fixadas no Projeto Brasil Novo - Propostas de
Fernando Collor para Reconstruir o Brasil. Tpico XIV, Segurana, Violncia
e Criminalidade, a saber:
1.38 Mello. Fp.rnando Collor de. Pro;eto Brasil Novo. Propostas de Fernando Collor para
Reconstruir o Brasil. Tpico XIV, Segurana, Violncia e Criminalidade. Braslia, 1989.

p. 12-3.
139

Escola Superior de Guerra. Manual citado, p. 109, 112, 148, 149 e 197.

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1. A violncia e a criminalidade so resultados de um conjunto de fatores que

devem ser combatidos com as seguintes medidas conjuntas:
a) aperfeioamento do sistema de represso policial;
b) combate morosidade processual do Judicirio;
c) melhoria do sistema penitencirio.
2. Ao lado de providncias legais, administrativas e judicirias, o Governo
deve promover programas sociais intensos nos grandes centros urbanos visando
prevenir a delinqncia juvenil.
3. Tratando-se do Judicirio, cabe:
a) a reviso das normas processuais, visando abreviar os julgamentos;
b) a materializao urgente dos Juizados Especiais previstos no art. 98 da
Constituio da Repblica.
4. Sobre o sistema penitencirio, pretende-se:
a) a transformao dos presdios em instituies dotadas de autonomia financeira;
b) propiciar ao recluso condies de trabalho til e produtivo, que lhe permita
a sobrevivncia e a readaptao sociedade.
A partir dessas metas deve-se nortear a prxima verso do Plano Nacional
de Segurana Pblica, que, reafirmo, o instrumento hbil para traduzir a
poltica nacional de segurana pblica. Na minha opinio, as propostas do Presidente Collor esto corretas, apesar de incompletas, fato aceitvel para um
programa eleitoral que prima por ser conciso.
A importncia de uma poltica nacional de segurana pblica reside na
possibilidade de proporcionar a convergncia de esforos da Unio, estados e

municpios em torno de diretrizes fixadas de comum acordo, colocadas numa

ordem de prioridade, com previso de responsabilidade e recursos. Assim, teramos um combate mais homogneo tanto s causas como s manifestaes da
criminalidade.
Logo se nota que duas so as condies fundamentais para o xito de tal
poltica e, por conseguinte, do seu Plano.
1. que se limite s linhas gerais, respeitando o princpio federativo;
2. que da sua elaborao participem efetivamente os representantes de todos
os rgos policiais.

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Outro aspecto importante consiste em sintonizar a poltica nacional de

segurana pblica com os projetos sociais do Governo, destinados a diminuir
os fatores geradores da insegurana, as iniqidades sociais, causas da criminalidade, ficando o Plano Nacional de Segurana Pblica voltado para o ciclo da
persecuo criminal, em seus diversos segmentos, procurando viabilizar a correo das falhas existentes em cada um deles.
A regulamentao do art. 144, 79 est dentro desse contexto, pois a harmonia entre os rgos encarregados da segurana pblica deve ser um dos objetivos da poltica nacional de segurana pblica. Harmonia que depende da
delimitao precisa da competncia de cada rgo, evitando-se a superposio
de atribuies e, por via de conseqncia, os conflitos.
A partir da poder-se-o elaborar projetos de leis orgnicas e demais leis
com bases slidas, pois estar superada a fase da competio entre as polcias,
tomando-as instituies estveis. Fazendo isso, o Brasil ter se equiparado
Europa, que j superou a discusso sobre estrutura policial h mais de sculo.

15. Concluso
15.1 Introduo
Tratar de segurana pblica no Brasil no tarefa das mais fceis, tenho
comprovado isso ao longo de quase quatro dcadas de estudos a ela dedicados,
com destaque para a polcia e seus temas.
Embora no falte ao Brasil mentes brilhantes voltadas para o assunto, observo que insistentemente incorre-se no erro de tratar a segurana pblica como
algo restrito questo policial, e no de forma sistmica.
Estudada a problemtica com a amplitude necessria, isto , desde as causas da criminalidade, passando pelo ciclo de poltica e concluindo com o ciclo
da persecuo criminal, com certeza chega-se concluso de que a polcia, apesar das imperfeies, o segmento que melhor funciona, justamente pela estabilidade advinda da organizao das Polcias Militares, em verdade, o esteio
da segurana pblica no Brasil.
Entretanto, costumeiro centrar-se na polcia a culpa pela insegurana,
exaltando-lhe os defeitos, que efetivamente existem, mas no so to grandes
a ponto de exigir mudanas radicais, sendo suficientes, para corrigi-los, algumas medidas de ajuste.
No mbito da polcia estadual, como poltica para soluo dos problemas,
tenho defendido o entendimento e o cumprimento da lei. No me agradam as
idias de confronto, as propostas traumticas. Como John Maynard Keynes,
considero a reforma sempre melhor que a revoluo.
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Coerente com essa linha de pensamento, formulei minha proposta, justificada ao longo do trabalho e sintetizada na concluso, porm no me preocupei
em dar-lhe forma acabada, preferindo deixar que da discusso ampla resulte
um texto, certamente com maior representatividade.

15.2 Propostas
1. Seqncia do trabalho, elaborando-se:

a) proposta para uma poltica nacional de segurana pblica;

b) sugestes para um segundo Plano Nacional de Segurana Pblica;
c) regulamentao do art. 144, 7Q da Carta;
d) numa segunda etapa viriam as demais leis regulamentadoras do art. 144.
2. Considero pressupostos bsicos para orientao dos trabalhos:
a) o relacionamento harmnico entre os rgos encarregados da segurana pblica, inclusive guardas municipais e seguranas privadas;
b) a observao do princpio da racionalidade, eliminando-se a superposio
de funes, atravs da diminuio drstica das reas de interseo de competncias;
c) a melhoria da eficincia e aproximao dos rgos policiais, mediante evoluo do ensino voltado para as atividades especficas de cada rgo, alm de
ajustes na estrutura administrativa;
d) moralizao da polcia, atravs do combate violncia, corrupo e desvio
de finalidade;
e) que o modelo, em linhas gerais, deva valer para todo o pas.
3. Medidas em atendimento ao pressuposto da harmonia entre os rgos policiais:
a) criao de rgo colegiado federal destinado a administrar o Plano Nacional de Segurana Pblica, com participao paritria dos rgos policiais, incluindo representantes dos Ministrios interessados;
b) que exista em todos os estados Secretaria de Segurana Pblica (SSP) destinada a:

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- coordenar as atividades policiais no estado, zelando para que os rgos policiais voltem-se ao cumprimento de suas atribuies legais e dirimindo eventuais conflitos;
- administrar de forma centralizada a identificao civil, as informaes criminais e sobre armas e veculos, permitindo a utilizao de tais dados pelas
duas polcias;
- regulamentar as situaes em que se fizer necessano o apoio de uma polcia outra. Para tanto a SSP dever ser necessariamente composta por integrantes das Polcias Civil e Militar, paritariamente;
c) vinculao das guardas municipais s Polcias Militares para efeito de adestramento e controle;
d) regulamentao das seguranas privadas definindo a competncia das Polcias Militares na fiscalizao quanto ao uso de uniforme, armamento e equipamento, independentemente da competncia de outros rgos policiais.
4. Medidas para restrio das reas de interseo de competncias entre as
Polcias Civil e Militar:
a) detalhamento das atribuies mediante lei;
b) definio das reas limtrofes de competncia atravs de regulamentao
da lei;
c) competncia da Polcia Militar: preveno mais represso imediata, restrita s aes de fora, coleta inicial de provas e preservao de locais de
crime. No lhe cabe atuar na investigao (terceira fase do ciclo de polcia);
d) competncia da Polcia Civil: represso mediata, atravs do inqurito policial e das investigaes, includa a polcia tcnico-cientfica. No lhe cabe
a preveno (primeira fase do ciclo de polcia), nem as aes de fora na
represso imediata.
Essa proposta tem em vista o aperfeioamento da prova e, conseqentemente, a reduo da impunidade; assim, exemplifica-se:
- ocorrendo infrao penal de menor potencial ofensivo, o policial militar
que atender a ocorrncia toma as medidas de fora necessrias e faz a prova,
encaminhando o caso ao Planto do Juizado Especial ou Polcia Civil;
- nas demais infraes penais o policial militar atende a ocorrncia, toma
as medidas de fora necessrias, faz a coleta inicial de provas e preserva o
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local de crime, at a chegada da Polcia Civil que, a partir da, encarrega-se

do caso.
Evidentemente existem outras situaes que necessitam de regulamentao.
5. Medidas em prol da aproximao e maior eficincia das Polcias Civil e
Militar:
a) hierarquizao vertical da Polcia Civil nos moldes da Polcia Militar;
b) estabelecimento de correspondncia entre os postos nas Polcias Militar
e Civil;
c) padronizao e integrao entre Talo de Ocorrncia (TO) e Boletim de
Ocorrncia (BO) quando se tratar de infrao penal;
d) interligao maior entre os sistemas de comunicaes;
e) aperfeioamento e aproximao do ensino, mediante:
-

compatibilizao dos currculos;

- especializao nas atribuies especficas de cada rgo, sem prejuzo da

cultura geral;
-

aumento da carga horria;

- incentivo s disciplinas voltadas contra a violncia, a corrupo e odes

vio de finalidade.
6. Medidas moralizadoras da polcia:
a) padronizao do Regulamento Disciplinar, mantendo captulo especfico
para as transgresses tipicamente militares;
b) padronizao da identidade funcional;
c) aquelas previstas na parte do ensino.
Alm dessas, outras quatro medidas julgo importante pr em discusso.
A primeira consiste na agilizao da instalao dos Juizados Especiais
conforme prev o art. 98, I, da Constituio Federal.
Tambm preciso discutir a forma de integrao das Polcias Rodoviria
e Ferroviria Federais s Polcias Militares, pois no vejo futuro para tais
rgos.

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 Outro ponto a se abordar so os Departamentos Estaduais de Trnsito

(Detran). Como ficariam na reformulao proposta?
Finalmente levanto a questo do Sistema Prisional, sugerindo a municipalizao da estrutura dentro do esforo para reintegrar o preso ao convvio social. Essa medida pode ser viabilizada atravs de convnios. Assim os municpios encarregados primordialmente dos programas sociais, preventivos das
causas da criminalidade, completariam a tarefa, yois cabe com maior propriedade comunidade, pr6xima, providenciar o retomo do preso ao meio social.
A polcia, com efeito, deve retirar-se da rede prisional, conforme concluiu o
Ciclo de Seminrios sobre Aes Governamentais - Segurana Pblica.14O
Por derradeiro, quero lembrar que as medidas propostas no devem ser
avaliadas isoladamente, mas pelo conjunto que representam. Dessa viso maior,
por certo, depender sua efetividade

140

Ciclo de Seminrios sobre Aes Governamentais -

Segurana Pblica. Fundao do

Desenvolvimento Administrativo (Fundap), 26 a 27 jan. 1987. p. 10.

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