Arretche (1995) sistematiza e interpreta alguns argumentos explicativos para a
emergncia e desenvolvimento do welfare state. Embora nossa dissertao no trate especificadamente de welfare state, nos entendemos a cooperao internacional como uma transferncia de polticas pblicas, e portanto, isso pode relevar elementos para entender o papel do Estado. Para esta autora, as teorias de cunho marxistas consideram o welfare state como uma resposta s necessidades de acumulao e legitimao do sistema capitalista, como um acordo entre capital e trabalho organizado, ou como resultado da capacidade de mobilizao da classe trabalhadora. Esta autora critica estas abordagens marxistas, quando estabelecem uma relao direta entre necessidades de acumulao capitalistas e funes desempenhadas pelo Estado, sem porem mostrar os mecanismos e processos que levam o Estado a transformar estas necessidades em policies. Segundo OConnor (1977) o Estado capitalista precisa desempenhar duas funes bsicas e muitas vezes contraditrias. Manter ou criar as condies para que seja possvel uma acumulao lucrativa, atravs tambm os gastos para aumentar a produtividade do trabalho e rebaixar o custo da reproduo da fora de trabalho. A acumulao a fonte do poder de gerao de excedentes econmicos e de arrecadao, mas ao mesmo tempo esta acumulao deve ter legitimidade, ou seja, no pode ser baseada na coao de uma classe por outra classe. Para no abalar o apoio das classes populares e dos setores da economia no monopolistas, e corrigir os efeitos deletrios da acumulao que levariam ao aumento dos conflitos, o Estado usa as despesas sociais para garantir a harmonia poltico-social, a legitimao e a acelerao da acumulao. Os argumentos de Offe (1972, 1979, 1984), so similares ao de O Connor, a natureza do Estado funcional as necessidades do capital. O desenvolvimento do capitalismo destri formas anteriores de vida e instituies sociais. Isso gera problemas de disfuno social, e a dinmica de desenvolvimento das polticas sociais, portanto seria funcional s exigncias da reproduo ampliada do capital. Mas este autor, em fase sucessiva da sua produo interpreta a dinmica de desenvolvimento das polticas sociais, como algo que diz respeito a uma estratgia
estatal com dinmicas internas prprias, ligadas a um processo de elaborao e
mediao de necessidades e exigncias no interior do Estado. Estas estratgias estatais procurariam a integrao social, buscando conciliar interesses antagnicos, e ao mesmo tempo uma integrao sistmica, buscando a consistncia interna da administrao estatal. Ao fazer isso, Offe se distancia da abordagem marxista, apontando em direo a outras variveis analticas, desenvolvidas pelo neo-institucionalismo. As teorias neo-institucionalistas operam em termos de interesses prprios dos atores estatais, distintos dos interesses da sociedade civil. Para Offe, ainda que a emergncia de determinadas atividades no interior da esfera estatal diga respeito a exigncias e necessidades do processo de acumulao, sua forma de desenvolvimento est estreitamente relacionada a uma dinmica que mais propriamente de tipo institucional. As polticas sociais do Estado no seriam respostas automticas as necessidades do modo de produo capitalista, mas respostas a dependncias estruturais da esfera estatal com a acumulao capitalista. A estabilidade e a manuteno das burocracias estatais, dependem da acumulao capitalista, e este seria um princpio seletivo no processo de deciso das polticas sociais, no interior do Estado. A natureza das polticas formuladas e implementadas determinada pelas formas institucionais de tomada de deciso, pela estrutura interna de operao, formada por um conjunto institucionalizado de procedimentos formais para a tomada de decises. Para Gough (1979) o welfare state resultado de um acordo entre capital e trabalho organizado, dentro do capitalismo. A anlise deste autor parte de pressupostos funcionalistas, mas as exigncias e os novos desafios da dinmica da explorao de classe do desenvolvimento capitalista no sero atendidas automaticamente pelo Estado, assim este autor se afasta tambm das abordagens estreitamente marxistas, nas quais o Estado produto do capitalismo e ator totalmente submisso a dinmica de acumulao da classe dominante. A separao do Estado capitalista entre a esfera poltica e econmica, permite a autonomia relativa do aparelho estatal capitalista, que se traduz em certa margem de manobra no campo das decises estatais, mas isso no significa que o Estado seja neutro, como defendem os pluralistas, o Estado age essencialmente na defesa dos interesses da classe capitalista. O Estado constrangido pelos imperativos do processo
de acumulao de capital, a maximizao da taxa de lucro e os limites da capacidade de
financiamento da expanso das polticas sociais:
Seja porque os funcionrios do Estado so de origem burguesa e, portanto,
partilham da ideologia da classe dominante; seja porque a burguesia tem recursos econmicos para exercer presso poltica; seja ainda porque ignorar a acumulao de capital pode implicar a evaso de capitais das economias nacionais e, portanto, minar as bases fiscais do Estado-nao; enfim, fundamentalmente, a economia capitalista tem uma racionalidade qual o Estado deve submeter-se. (ARRETCHE, 1995:23)
Dependendo da capacidade de presso das classes subordinadas e dos grupos de
presso a elas associados, estas classes podem obter espaos para expressar suas reivindicaes. Assim dependendo da intensidade do conflito no interior do aparelho estatal podem originar-se programas que melhorem as condies de vida das classes subordinadas. Mas a classe capitalista ameaada por um movimento social organizado tender a reagir tornando-se mais coesa para assegurar no longo prazo a reproduo das relaes capitalistas de produo, reestruturando estrategicamente o aparelho do estado para esta finalidade, tambm incorporando progressivamente a classe trabalhadora, por intermdio de seus sindicatos e partidos.
H diferentes welfare states: e/es so
resultado da capacidade de mobilizao de poder da classe trabalhadora no interior de diferentes matrizes de poder Em um trabalho seminal datado de 1985, baseado em uma anlise comparativa sobre 18 pases capitalistas desenvolvidos, Gosta Esping-Andersen analisa os condicionantes da existncia de distintas formas de desenvolvimento do welfare state. importante
destacar a importncia de sua contribuio
para as pesquisas comparadas no campo do welfare state. Mais do que distinguir a existncia de trs distintos regimes de distribuio de servios sociais esforo, alis, j enunciado por Titmuss , EspingAndersen articula sua existncia s condies de sua emergncia, vale dizer, matriz de poder que os tornam viveis. O autor parte da hiptese, desenvolvida em um outro trabalho, de que a (...) reforma social foi uma questo vital desde o incio do processo de organizao da classe trabalhadora, quer esta tenha ocorrido sob lideranas reformistas ou revolucionrias (EspingAndersen, 1985a, p. 146). Assim, segundo ele, a defesa das polticas sociais fez parte do prprio processo de constituio da classe trabalhadora enquanto classe para si. Dito de outro modo, a classe trabalhadora tem objetivos histricos de emancipao, quais sejam, a desmercadorizao da fora de trabalho e do consumo, a reestratificao da sociedade de acordo com
o princpio da solidariedade, correes redistributivas
das desigualdades produzidas pelo mercado e a institucionalizao do pleno emprego. O debate em torno da possibilidade de que a adoo das polticas sociais viesse a constituir-se em um instrumento da construo e fortalecimento destes objetivos fez parte da formao mesma dos movimentos ope26 rrios. Progressivamente, a concepo socialdemocrata de que a reforma social contribuiria para o fortalecimento da capacidade de presso da classe trabalhadora viabilizou-se como uma alternativa real de poltica. A poltica social, portanto, tornou-se uma arena para a acumulao de recursos de poder da classe trabalhadora, cujo princpio de atuao seria substituir as trocas via mercado pela distribuio social e os direitos de propriedade por direitos sociais. (Esping-Andersen, 1985b, p. 228). Alm disto, historicamente, para alm do ponto de vista terico ou ideolgico, a implementao de polticas sociais foi expresso de conflitos distributivos que opuseram a
esquerda e a direita em cada pas analisado.
Nestes termos, a implementao (ou no) de polticas sociais regidas por princpios ligados aos interesses emancipatrios da classe trabalhadora , na verdade, reveladora da forma pela qual se resolveu em cada pas o conflito distributivo. por isto que seu livro chama-se Politics against Markets; precisamente, porque se trata de observar, para cada pas, a forma pela qual a politics, entendida como uma matriz de poder, traduz-se em policies, cujo contedo revela a soluo de conflitos distributivos. Tais solues so, por sua vez, nada mais nada menos que distintas modalidades de relao com os princpios de mercado. Como decorrncia destas premissas, observa Esping-Andersen, as variveis analticas a serem consideradas so de corte poltico e institucional. So elas: a capacidade de presso da classe trabalhadora na defesa de seus objetivos histricos e as caractersticas institucionais do w elfare State. A questo central a ser respondida (...) se, e sob
quais condies, a mobilizao de recursos
de poder poltico da classe trabalhadora afeta as caractersticas distributivas e institucionais do desenvolvimento do welfare State. (Esping-Andersen, 1985, p. 223). Na anlise dos 18 pases capitalistas avanados selecionados em sua amostra, essa correlao altamente positiva. Se verdade que existe uma correlao positiva entre essas variveis, preciso, no entanto, melhor qualific-la, dado que essa relao no linear, isto , no se pode afirmar que quanto maiores os recursos de poder da classe trabalhadora, maiores foram os resultados (re)distributivos das polticas sociais. Diz o autor: (...) im portante reconhecer que esta relao [entre a fora do movimento popular e resultados distributivos] no pode ser estritam ente linear. Nveis similares de m obilizao da classe trabalhadora podem dar lugar a resultados substancialmente diferentes, dada a estrutura de poder. (EspingAndersen, 1985b, p. 223).
Em outras palavras, os resultados distributivos
das polticas sociais so distintos, mesmo entre pases com nveis similares de capacidade de presso da classe trabalhadora. Para avanar na compreenso da diversidade dessa relao, preciso, de um lado, estabelecer uma forma de medir os recursos de poder dessa classe, construindo indicadores que permitam evidenciar aquela variao. De outro lado, necessrio contextualizlos em uma matriz de poder que permita explicar seu poder de impacto. da combinao de graus distintos de expresso daquela capacidade de presso em distintas matrizes de poder poltico que se pode explicar a variao das formas institucionais de prestao de servios sociais, isto , os distintos regimes de poltica social. Os recursos de poder poltico da classe trabalhadora so avaliados pelo grau de organizao sindical e pela fora da esquerda no parlamento. Esta medida, para efeitos comparativos, pelo peso das cadeiras dos partidos socialistas e pelo controle do gabinete
no parlamento em um perodo relevante
de tempo, para cada pas. A hiptese do autor a de que os recursos de poder dos diversos interesses organizados em uma dada sociedade traduzem-se em disputas eleitorais pelo controle do Legislativo e do Executivo. Por sua vez, as maiorias eleitorais assim construdas somente podem traduzir seus interesses em polticas efetivas, (policies) caso os representantes destes interesses permane27 am um perodo significativo de tempo no poder. Justifica-se, assim, o uso de indicadores tais como tempo de controle socialista do gabinete parlamentar e peso dos socialistas no parlamento, medido pelo nmero de cadeiras para avaliar os recursos polticos de poder da classe trabalhadora.32 Por outro lado, a necessidade de contextualizar tais indicadores em uma matriz de poder fundamental, dado que o poder um fenmeno relacional. Dois so os indicadores centrais para a composio dessa matriz: o grau de unidade poltica dos partidos no-socialistas (ou da direita) e o padro
de construo de alianas dos partidos da
classe trabalhadora. Assim, em termos bastante simplificados, uma vez que a esquerda esteja no poder, a possibilidade de obter mudanas radicais aumenta quanto maior for a tendncia ao fracionamento da direita e, portanto, menor for a possibilidade de mobilizao de foras contrrias s iniciativas do gabinete socialista. Contrariamente, a tendncia ao isolamento em partidos operrios de tipo ghetto dificulta a composio das maiorias necessrias aprovao de medidas de carter fortemente conflitivo.33 Os trs modelos de welfare State propostos por Esping-Andersen so construdos a partir de distintas composies dessas variveis. Em outras palavras, as caractersticas institucionais e distributivas dos sistemas de prestao de servios sociais dos pases selecionados permitem agrup-los segundo distintos regimes ou modelos de poltica social. A explicao, seja para a diversidade encontrada entre os 18 pases, seja para a semelhana que permite falar em modelos, estaria
nas trajetrias histricas similares.
Portanto, para Esping-Andersen, diferentemente do que previam os defensores da convergncia, no processo mesmo de emergncia dos programas sociais desenvolvimento este que ocorre fundamentalmente no ps-guerra os pases analisados tendem a divergir quanto s caractersticas institucionais sob as quais prestam servios sociais. Esta divergncia, contudo, est submetida a algumas regularidades, de forma que se pode afirmar haver distintos regimes de welfare state, os quais constituem, na verdade, diferentes solues polticas para o conflito distributivo no interior das sociedades. Tais diferenas so explicadas por distintas matrizes de poder, no interior das quais os movimentos de trabalhadores conseguem inserir de modo distinto os interesses emancipatrios da classe operria. Trs so os regimes de welfare State identificados pelo autor em sua pesquisa:34 (a) regime social-democrata, desenvolvido fundamentalmente no norte da Europa,
mais especificamente, nos pases escandinavos.
Nestes, o movimento operrio foi capaz de traduzir seus objetivos histricos em polticas sociais de um certo tipo, dado que foi capaz de expressar-se politicamente atravs de partidos social-democratas, os quais mantiveram o controle parlamentar por significativos perodos de tempo. Pases nos quais os partidos no-socialistas tendem a fracionarse e onde os socialistas foram capazes de forjar alianas com a pequena burguesia e os proprietrios rurais conseguiram implementar polticas sociais caracterizadas pelos princpios social-democratas. O welfare state assim construdo caracterizar-se-ia por um sistema de proteo social abrangente, com cobertura universal, e com benefcios, garantidos como direitos, cujo valor desvinculado do montante de contribuio efetuado pelo beneficirio. Trata-se de assegurar padres mnimos vitais, distribudos segundo critrios de equalizao, e no de mrito. (b) regime ou modelo conservador, predominante na Europa continental, em pases
como Alemanha, ustria, Frana, Japo,
Blgica e Itlia. Trata-se de pases nos quais a Igreja teve um poderoso papel nas reformas sociais e onde o absolutismo era forte, sendo portanto lentamente abolido; pases, portanto, nos quais a revoluo burguesa foi fraca, incompleta ou mesmo ausente. Marcado pela iniciativa estatal, este modelo favoreceu um ativo intervencionismo estatal destinado a promover lealdade e subordinao ao Estado e deter a marcha do socialismo e do capitalismo. Presente em pases onde os movimentos operrios foram influenciados pelo catolicismo, tais sistemas de proteo so fortemente marcados pelo corporativismo e por esquemas de estratificao ocupacional. A promoo de marcadas diferenas de status na distribuio das contribuies e benefcios estaria submetida ao objetivo poltico de consolidar divises no interior da classe trabalhadora. Em vrios pases, o legado conservador representou um forte obstculo s reformas de orientao social-democrata quando este partido veio a assumir o poder;
por exemplo, no caso da Alemanha e ustria.
(c) regime ou modelo liberal, predominante nos pases de tradio anglo-saxnica, como os Estados Unidos, Austrlia, Canad, Sua e, em certa medida, a prpria GrBretanha. Trata-se de pases nos quais os movimentos operrios so fracos eleitoralmente e o impulso burgus foi especialmente forte na constituio da sociedade. Contrariamente ao modelo social-democrata, as polticas sociais no regime liberal so desenhadas de modo a maximizar o status de mercadoria do trabalhador individual. As polticas implementadas caracterizam-se sistematicamente pela seleo via testes-demeios, de modo a distinguir os beneficirios segundo um critrio caro aos padres liberais: o mrito. Financiados, basicamente, pela contribuio individual e vinculando contribuio a benefcio, tais regimes tendem a estabelecer estreitos limites para a interveno estatal e mximo escopo para o mercado na distribuio dos servios. Ainda que se possa ter, sob tais regimes, princpios universalistas,
trata-se fundamentalmente de universalizar
as oportunidades e no os resultados , de modo a estimular a capacidade do indivduo de se autoproteger. A contribuio de Esping-Andersen estabeleceu uma espcie de ponto de no-retorno no debate sobre as origens e a evoluo do welfare state. Em primeiro lugar, ao operar analiticamente com as formas institucionais de prestao de servios sociais e seu carter distributivo, o autor prope um caminho de classificao da variabilidade das formas de interveno do Estado na rea social j indicado por alguns autores porm pouco desenvolvido. Em segundo lugar, ao demonstrar a existncia de uma correlao entre distintos regimes de welfare state e distintas condies polticas para sua emergncia e desenvolvimento, ele fornece uma via extremamente frtil e original para a explicao do fenmeno, seja pelos indicadores utilizados, seja pelo tratamento dado a estes indicadores. O welfare state resultado de configuraes histricas particulares de
estruturas estatais e instituies polticas
Ainda que construda mediante um dilogo intelectual com autores de diversos pases, so sobretudo autores americanos que produziram a parte mais significativa dos trabalhos que se orientam pelos princpios analticos da assim chamada anlise neo-institucionalista. Theda Skocpol, Ann Shola Orloff e Margareth Weir so autoras que seguramente desenvolveram, para os casos norteamericano, ingls e canadense, as pesquisas mais importantes dessa corrente analtica. No entanto, as prprias autoras admitem que um dos trabalhos pioneiros nessa perspectiva de autoria de Hugh Heclo, Modem Social Politics in Britam and Sweden. Em termos bastante gerais, para os neonstituconalistas, a varivel analtica fundamental para a compreenso da emergncia e desenvolvimento dos modernos sistemas de proteo social est associada natureza, capacidades e estrutura das instituies do Estado. Seguindo a tradio weberiana, o pressuposto da anlise de que o Estado autnomo
em relao sociedade civil, o que
permite analisar a lgica de ao das burocracias pblicas, sejam elas indicadas ou eleitas, como uma varivel independente. A tradio weberiana sustenta que o Estado tem funes prprias, vale dizer, o Estado uma organizao que busca exercer controle sobre determinado territrio, que estabelece relaes geopolticas de comunicao, dominao e competio com outros Estados e que deve manter a ordem interna. Por esta 29 razo, os atores vinculados ao Estado, mais especificamente, as burocracias podem formular e perseguir objetivos prprios, que no so um reflexo nem um subproduto dos interesses presentes e organizados na sociedade civil. Baseados nessa premissa, os autores filiados a essa corrente opem-se a todas as demais correntes que vem a ao do Estado (e, portanto, a formulao e implementao de polticas sociais) como o resultado de fatores exgenos esfera estritamente estatal,
vale dizer, apenas como um subproduto seja
da urbanizao, seja do desenvolvimento econmico, seja ainda da ao de grupos de interesses ou da luta de classes. Diferentemente, ainda que admitam que todos esses fatores tenham um impacto na emergncia dos sistemas de proteo social, (...) os institucionalistas argumentam que a capacidade estatal (state capacity) para planejar, adm inistrar e extrair recursos uma precondio para a emergncia de m odernos program as sociais, tais como penses e seguridade social, e que o contexto institucional o carter, capacidade e estrutura do E stado e das instituies polticas afeta as orientaes, a capacidade e organizao poltica popular e das elites e, portanto, a form ao de coalizes polticas entre as classes. (Orloff, 1993, p. 83). Enfim, as burocracias pblicas tm interesses prprios;35 tais burocracias consolidamse em condies histricas particulares e, alm disso, sua emergncia uma precondio para a emergncia dos modernos
sistemas de proviso de servios sociais.
Um segundo pressuposto analtico o de que as estruturas institucionais do Estado, tais como se conformaram historicamente em cada pas, influenciam a formao e o desenvolvimento dos interesses e das modalidades de ao dos grupos da sociedade civil. Assim, se as origens e transformaes dos sistemas nacionais de proviso de servios sociais so explicadas pelo sistema poltico (o que compreende o conjunto das instituies decisrias), a atividade poltica (de polticos e grupos de presso) condicionada peias configuraes institucionais dos governos e pelo sistema de partidos polticos (Skocpol, 1992, p. 41). Portanto, mais do que autnoma, a ao do Estado tem influncia sobre a cultura poltica, sobre a ao poltica coletiva e sobre a formao de questes polticas. Por exemplo, interessante observar a crtica que esses autores fazem aos trabalhos que, segundo eles, esto orientados pela perspectiva da luta de classes. Tais trabalhos teriam como pressuposto um determinado
modelo de estrutura estatal e partidria.
Mais especificamente, suporiam a existncia de um Estado burocrtico e centralizado e de uma estrutura partidria na qual foi possvel a emergncia de partidos parlamentares e programticos vinculados classe operria. A existncia de tais estruturas polticas e partidrias, tpicas do contexto europeu, resultado de configuraes histricas especficas, no generalizveis. O fato de que no se tenha considerado este dado deu substncia hiptese de que a classe operria pode traduzir seus interesses em polticas sociais sempre que seu partido se conserve nacionalmente no poder por um longo perodo de tempo. Em outras palavras, no seria apenas a existncia de uma determinada matriz de poder (nos termos de Esping-Andersen) que explicaria a emergncia do welfare state de tipo europeu, mas o que qualitativamente distinto -r- a formao histrica de um determinado tipo de Estado (burocrtico e centralizado) e de uma determinada estrutura partidria (com partidos de tipo programtico)
que explicariam as condies de
existncia de tal matriz de poder. O caso norte-americano seria, assim, uma evidncia clara da insuficincia desse argumento, dado que ali se conformou historicamente um outro tipo de Estado e partidos de outra natureza (Weir,Orloff e Skocpol, 1988, pp. 16ss). Antes, contudo, de examinar mais detalhadamente o conjunto de premissas que orientam os trabalhos dessa corrente, necessrio fazer um parntese para esclarecer o percurso pelo qual os autores a ela ligados efetuaram um certo deslocamento de uma perspectiva state-centered para uma perspectiva polity-centered. Com efeito, o primeiro 30 grande trabalho uma espcie de livro fundador da corrente neo-institucionalista chama-se Bringing the State Back in, publicado em 1985, no qual Peter Evans, Dietrich Rueschemeyer e Theda Skocpol organizam um conjunto de textos de vrios autores em que os pressupostos acima explicitados foram desenvolvidos.
Na introduo ao livro, Theda Skocpol
alinhava os pressupostos analticos que, segundo ela, j orientavam uma quantidade muito grande de trabalhos, mas que no tinham sido at ento apresentados como tal. Tratava-se, naquele momento, de rejeitar os argumentos de correntes de tipo society-centered, segundo as quais a ao estatal seria resultado de fatores exgenos dinmica interna das instituies estatais. Por esta razo, conforme este texto, a varivel explicativa central para a emergncia e desenvolvimento do welfare state o papel das burocracias estatais e dos reformadores sociais. As variveis explicativas ali propostas so um desdobramento dessa premissa: (1) As burocracias pblicas desempenham um papel central nas reformas sociais, um papel de liderana. O contedo de sua ao explicado pela avaliao que tm das polticas anteriormente estabelecidas. A aprendizagem social de tais polticas ocorre no mbito da opinio pblica e dos partidos polticos, mas avaliada de uma determinada
forma pelos formuladores das polticas,
condicionando o contedo das polticas pblicas propostas. O conceito de policy feedback diz respeito a este efeito de retorno das polticas prvias sobre as polticas futuras. Observe-se que, dado o papel estratgico das burocracias nos processos de inovao em polticas pblicas, essencialmente neste mbito que se operam os processos de aprendizagem poltica e de policy feedback . (2) As capacidades estatais uma precondio para a emergncia de modernos sistemas de proteo social so medidas pelo grau de burocratizao e centralizao do Estado, mais especificamente ainda, pelo grau de bureaucratic insulation. Esta diz respeito capacidade das burocracias de formular e implementar polticas pblicas de forma mais ou menos autnoma das presses societais. (3) Os recursos de poder das burocracias so, por sua vez, derivados do processo de formao do Estado, particularmente, do fato de que tenha ocorrido (ou no) a consolidao
de estruturas burocrticas previamente
plena liberalizao e democratizao dos sistemas polticos nacionais. A seqncia histrica democratizao/burocratizao fundamental na anlise proposta pelos neo-institucionalistas, dado que ela condiciona a natureza das burocracias pblicas, o ator central da anlise. Vejamos. A liberalizao do voto anteriormente plena consolidao de estruturas burocrticas (no sentido weberiano do termo) tenderia a reduzir o grau de bureaucratic insulation, porque, nessas circunstncias histricas, os partidos tenderiam a consolidar-se diante do eleitorado utilizando os recursos estatais como moeda de troca. As estruturas administrativas seriam, portanto, prisioneiras da patronagem poltica. Ao contrrio, o desenvolvimento e consolidao das burocracias ou, ainda, o sucesso de reformas administrativas visando sua autonomia anteriormente plena liberalizao do voto daria a elas maior capacidade de resistncia s presses pela prestao de servios sociais de tipo
clientelstico, condicionando, assim, a
formao de partidos polticos de tipo programtico, dado que o apelo ao eleitorado no poderia ser feito mediante a concesso de favores. Este seria, por exemplo, o caso de pases europeus nos quais a existncia prvia de monarquias constitucionais viabilizou a consolidao de burocracias pblicas anteriormente universalizao do sufrgio. Portanto, nesse estgio da reflexo neoinstituionalista, so sobretudo os rgos administrativos do Estado que constituem o foco central da anlise. Ainda que os interesses societais e suas formas de representao sejam uma varivel analtica, o so sobretudo do ngulo do exame das capacidades estatais e, portanto, da relao.das burocracias com atores no-estatais. 31 Em seus trabalhos mais recentes, as autoras ampliam o escopo da anlise para a estrutura poltico-institucional. Se na perspectiva state-centered a reconstituio da formao do Estado nacional importante para
que se observe dominantemente a natureza
das burocracias estatais, na perspectiva politycentered h alteraes importantes nas variveis analfticas adotadas: (a) as burocracias passam a ser tanto as eleitas quanto as indicadas; (b) a anlise da formao histrica do Estado nacional torna-se importante para que se observe o carter e a natureza do conjunto das estruturas polticas (estatais e partidrias); (c) as formas histricas de interao entre estrutura estatal e instituies polticas explicam a natureza das instituies presentes e, finalmente, (d) a forma pela qual tais estruturas condicionam as identidades, objetivos e capacidades dos grupos sociais envolvidos na formulao de polticas passa a ser relevante.36 interessante observar que Theda Skocpol, em seu trabalho mais recente Protecting Soldiers and Mothers (1992), amplia a noo de instituies, para incluir at mesmo a forma pela qual so selecionadas as elites no interior do sistema poltico. Diz ela: Instituies governamentais, regras eleitorais,
partidos polticos e as polticas pblicas
anteriores todas estas [variveis], e suas transform aes ao longo do tempo, criam muitos dos limites e oportunidades no interior das quais as polticas sociais so concebidas e modificadas pelos atores politicamente ativos no curso da histria de um pas. (Skocpol, 1992, p. 527; grifos da autora). Assim, observe-se que mesmo as regras eleitorais, entendidas como instituies polticas, podem condicionar as formas pelas quais organizam-se os interesses da sociedade civil. com base em tais regras que estes logram inserir-se no sistema decisrio e, portanto, formulam suas estratgias e seus objetivos. Feita esta introduo, vejamos ento quais so as hipteses centrais e o caminho analtico indicado por esta corrente. Tentando incorporar as contribuies das demais correntes, os neo-institucionalistas argumentam que mudanas econmicas e demogrficas, mudanas ideolgicas e presses polticas do movimento popular tiveram impacto na origem dos modernos sistemas
de proviso de servios sociais, mas
seus efeitos ocorreram no interior de estruturas institucionais e polticas especficas. Tais dimenses do Estado e do sistema poltico condicionam decisivamente o timing e o carter das polticas sociais implementadas, dado que no interior dessas estruturas que as polticas so formuladas e aprovadas. Diz Ann Shola Orloff: (...) analistas devem comear a explorar a extenso em que os funcionrios pblicos agem autonomamente no desenvolvimento das polticas, bem como as formas pelas quais as instituies polticas e estatais conformam a evoluo das polticas. (...) investigaes em profundidade do processo de policy-making revelam que o carter, as estruturas e capacidades do Estado e das organizaes polticas bem como os fatores socioeconmicos so importantes para que se entenda as polticas. (Orloff, 1993, p. 23). Assim, a formao do Estado nacional e, portanto, das estruturas polticas de cada
pas constitui varivel central na anlise. Ainda
que essa histria no seja isolada, isto , a formao do Estado nacional explicada concomitantemente por fatores de ordem externa e interna, cada caso um caso. E, pois, na histria particular de cada pas que podem ser encontradas as variveis especficas de explicao de uma determinada forma de desenvolvimento dos sistemas de proteo social. Em outras palavras, se mudanas econmicas, demogrficas e ideolgicas e, fundamentalmente, a capacidade do Estado para planejar, administrar e extrair recursos so uma precondio para a emergncia dos programas sociais modernos, a forma de seu desenvolvimento est estreitamente relacionada formao do Estado nacional, natureza das instituies polticas e aos processos de policy feedback, processos estes que so absolutamente particulares. 32 Ainda que Ann Shola Orloff, no seu The Politics o f Pensions opere com a noo
de regime de poltica social (conceito este,
alis, fortemente apoiado no conceito de modelo de poltica social de Esping-Andersen), este um recurso para que a autora compreenda as especificidades de distintos pases no interior de um determinado regime de polftica social.37 Trs, so, portanto, os elementos centrais da anlise: 1. A formao do Estado nacional: na formao do Estado nacional que se definem as capacidades estatais e o grau de autonomia do Estado. Esta formao , de um lado, condicionada por fatores de ordem externa, relativos posio do pas no sistema de relaes internacionais, o que inclui relaes geopolticas, ameaas de guerra, necessidade de competio econmica; por outro lado, a formao do Estado condicionada por fatores de ordem interna, tais como a seqncia burocratizao/democratizao, o interesse das elites e dos setores populares na democracia e o grau de comercializao da economia.38
Distintas modalidades de combinao e
evoluo histrica dessas variveis analticas explicariam a emergncia de Estados nacionais com caractersticas estruturais distintas, as quais, como j vimos, condicionam as capacidades estatais, vale dizer, a possibilidade estatal de formulao e implementao de polticas. No caso norte-americano, por exemplo, diferentemente do ocidente europeu, no teria ocorrido um movimento de burocratizao do Estado (seja pela ausncia de guerras no territrio, seja pela inexistncia de uma monarquia absolutista anterior) que conferisse identidade nacional burocracia. A massificao eleitoral foi anterior burocratizao do Estado, o que condicionou a formao de um sistema partidrio de base regional e assentado sobre a patronagem poltica. Este padro de formao do Estado teria condicionado o ritmo e os padres da social policy making do sculo XIX at hoje (cf. Weir, Orloff e Skocpol, 1988). Para esta corrente, a formao do Estado
nacional uma varivel independente;
uma vez consolidado em determinadas bases, o Estado condicionar o carter das instituies polticas. 2. O contexto institucional: O processo de formulao e sustentao poltica de uma determinada inovao poltica ocorre em um determinado contexto institucional. Este nada mais que o conjunto das organizaes estatais e partidrias e dos procedimentos polticos existentes em um determinado momento histrico. Em outras palavras, a natureza e a forma das instituies estatais e partidrias, tal como existentes no momento histrico sob anlise, estabelecem os limites e as possibilidades para a ao poltica dos atores interessados na aprovao e implementao de uma determinada proposta de inovao institucional. Essa combinao de elementos tem resultados decisivos sobre a natureza das policies, ou, dito de outro modo, sobre os resultados das decises polticas. Assim, essas variveis constituem um elemento fundamental da
anlise, uma vez que em determinado contexto
institucional (que deve necessariamente ser contemplado na anlise) que os funcionrios pblicos eleitos ou indicados e os grupos politicamente ativos perseguiro seus objetivos. Em suma, os mecanismos institucionais (sejam eles regras formais ou estruturas consolidadas) no interior dos quais as polticas so formuladas e sustentadas politicamente so essenciais para que se entenda a forma das prprias polticas, porque uma determinada poltica (policy) 6 resultado da forma de ao dos grupos interessados em implementla, no interior de um contexto cujas regras de operao so especficas. Ora, neste sentido, um dos elementoschave da anlise consiste no exame da adequao ou no entre os objetivos e capacidades dos vrios grupos politicamente ativos e os pontos de acesso e/ou alavancagem de seus interesses que tais grupos encontram no interior das instituies polticas nacionais. Por exemplo, ao analisar as condi33
es do sucesso da aprovao de uma moderna
legislao de proteo s mes, nos EUA no incio deste sculo, Theda Skocpol argumenta ter ocorrido uma adequao entre a estrutura do movimento de mulheres que o propugnava (clubes de mes distribudos em todo o territrio nacional pressionando corpos legislativos de mbito estadual) e o contexto poltico-institucional no qual se tomou aquele deciso naquele momento (a estrutura federativa norte-americana) (cf. Skocpol, 1992) Em outras palavras, o sucesso na obteno de uma determinada policy foi resultado da adequao entre as formas de ao dos clubes de mes (grupo politicamente ativo interessado na implementao de um determinado programa social) e a forma institucional no interior da qual era possvel, naquele momento, aprovar uma determinada inovao em poltica social. Segundo os autores, portanto, tais contextos institucionais, que podem alavancar ou barrar as possibilidades de ao poltica dos grupos politicamente organizados, so
historicamente mutantes. Para Skocpol (1992),
o sucesso de uma determinada inovao poltica depende, de um lado, da existncia de uma coalizo poltica interclasses sob a liderana de elites burocrticas e partidrias e, de outro, da adequao de suas formas de ao poltica ao contexto institucional vigente cm um determinado pas no momento histrico sob anlise. Em direo oposta, o insucesso de programas de reforma ou de tentativas de inovao poltica estaria relacionado a inadequaes entre estas variveis. 3. Os processos de policy feedback: Segundo estes autores, as ideologias e os valores culturais influenciam o discurso poltico, mas este tambm iijfluenciado pelas caractersticas das polticas existentes. Estas conformam o entendimento dos problemas a serem solucionados, conformam os interesses a serem preservados ou destitudos e, sobretudo, conformam as capacidades institucionais de ao das burocracias. deste modo que as polticas sociais previamente estabelecidas afetam a ao poltica subseqente.
Conforme Theda Skocpol, assim
como a poltica (polities) cria as polticas (policies), as polticas tambm recriam a poltica. (Skocpol, 1992, p. 58). Em outras palavras, as polticas preexistentes influenciam o debate poltico, a formao de coalizes e o desenvolvimento de capacidades administrativas especficas; estas so decisivas na moldagem das caractersticas da inovao institucional, seja do ponto de vista do contedo das polticas propostas, seja na conformao das coalizes polticas de apoio e oposio a tais inovaes. Por exemplo, a morfologia das polticas sociais dos EUA do sculo XIX teria desencorajado os liberais progressistas a imitar o sistema de penses britnico. Nestas, havia uma forte subordinao da distribuio dos benefcios ao sistema de patronagem dos partidos polticos. Este sistema, avaliado negativamente pelos reformadores sociais, pela opinio pblica e pelas burocracias, explicaria o forte apoio ao estabelecimento de regulamentaes locais, com a finalidade de tirar o poder
das cortes e partidos (Wcir, Orloff e Skocpol,
1988). Por este processo, portanto, as polticas prvias, rejeitadas por seus traos clientelsticos, teriam uma influncia decisiva na resistncia norte-americana implantao de polticas sociais de carter abrangente e destitudas de critrios meritocrticos de avaliao. A contribuio dessa corrente, assim como sua influncia sobre os estudos mais recentes, tem sido bastante significativa. inegvel a importncia dos argumentos apresentados por esses autores. No entanto, em seu estgio atual, a metodologia de anlise proposta bem mais til para estudos de caso do que para trabalhos comparados que incluam um nmero significativo de pases em sua amostra. Dado que esse mtodo de investigao fortemente apoiado em variveis analticas de natureza histrica, trata-se de reconstituir, para cada pas, o conjunto particular de circunstncias que explicam uma configurao especfica de estruturas estatais e instituies polticas. Mais que isto: dado
que tais estruturas e instituies so histori34
camente mutveis, ainda que a velocidades distintas, no limite, cada caso um caso. Evidentemente, possvel fazer comparaes entre pases, como o fez Orloff em seu trabalho. No entanto, no estgio atual da metodologia proposta, h um limite para o nmero de pases analisados, a partir do qual o trabalho de comparao tornar-se-ia virtualmente impossvel. Em outras palavras, ou se perde em especificidade histrica, ou se perde em abrangncia da anlise. Dado que o eixo central de anlise consiste na interao entre aes e contextos estruturais e, portanto, em situar a explicao para a evoluo das polticas no tempo e no espao (Orloff, 1993, p. 26), o espao para comparao restringe-se case-oriented comparison. Por outro lado, preciso esclarecer que esta seguramente a corrente mais recente do debate sobre as razes da origem e expanso dos modernos sistemas de proteo social e, mais que isto, que se trata de autores cuja produo se encontra em pleno processo
de desenvolvimento. Neste sentido,
ainda cedo para se afirmar que esta uma limitao do mtodo proposto; mais seguro afirmar que esta uma limitao do estgio atual das pesquisas apresentadas ao pblico.