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Teorias marxistas funcionalistas

Arretche (1995) sistematiza e interpreta alguns argumentos explicativos para a


emergncia e desenvolvimento do welfare state. Embora nossa dissertao no trate
especificadamente de welfare state, nos entendemos a cooperao internacional como
uma transferncia de polticas pblicas, e portanto, isso pode relevar elementos para
entender o papel do Estado.
Para esta autora, as teorias de cunho marxistas consideram o welfare state como
uma resposta s necessidades de acumulao e legitimao do sistema capitalista, como
um acordo entre capital e trabalho organizado, ou como resultado da capacidade de
mobilizao da classe trabalhadora.
Esta autora critica estas abordagens marxistas, quando estabelecem uma relao
direta entre necessidades de acumulao capitalistas e funes desempenhadas pelo
Estado, sem porem mostrar os mecanismos e processos que levam o Estado a
transformar estas necessidades em policies.
Segundo OConnor (1977) o Estado capitalista precisa desempenhar duas
funes bsicas e muitas vezes contraditrias. Manter ou criar as condies para que
seja possvel uma acumulao lucrativa, atravs tambm os gastos para aumentar a
produtividade do trabalho e rebaixar o custo da reproduo da fora de trabalho. A
acumulao a fonte do poder de gerao de excedentes econmicos e de arrecadao,
mas ao mesmo tempo esta acumulao deve ter legitimidade, ou seja, no pode ser
baseada na coao de uma classe por outra classe. Para no abalar o apoio das classes
populares e dos setores da economia no monopolistas, e corrigir os efeitos deletrios da
acumulao que levariam ao aumento dos conflitos, o Estado usa as despesas sociais
para garantir a harmonia poltico-social, a legitimao e a acelerao da acumulao.
Os argumentos de Offe (1972, 1979, 1984), so similares ao de O Connor, a
natureza do Estado funcional as necessidades do capital. O desenvolvimento do
capitalismo destri formas anteriores de vida e instituies sociais. Isso gera problemas
de disfuno social, e a dinmica de desenvolvimento das polticas sociais, portanto
seria funcional s exigncias da reproduo ampliada do capital.
Mas este autor, em fase sucessiva da sua produo interpreta a dinmica de
desenvolvimento das polticas sociais, como algo que diz respeito a uma estratgia

estatal com dinmicas internas prprias, ligadas a um processo de elaborao e


mediao de necessidades e exigncias no interior do Estado.
Estas estratgias estatais procurariam a integrao social, buscando conciliar
interesses antagnicos, e ao mesmo tempo uma integrao sistmica, buscando a
consistncia interna da administrao estatal. Ao fazer isso, Offe se distancia da
abordagem marxista, apontando em direo a outras variveis analticas, desenvolvidas
pelo neo-institucionalismo. As teorias neo-institucionalistas operam em termos de
interesses prprios dos atores estatais, distintos dos interesses da sociedade civil.
Para Offe, ainda que a emergncia de determinadas atividades no interior da
esfera estatal diga respeito a exigncias e necessidades do processo de acumulao, sua
forma de desenvolvimento est estreitamente relacionada a uma dinmica que mais
propriamente de tipo institucional. As polticas sociais do Estado no seriam respostas
automticas as necessidades do modo de produo capitalista, mas respostas a
dependncias estruturais da esfera estatal com a acumulao capitalista. A estabilidade e
a manuteno das burocracias estatais, dependem da acumulao capitalista, e este seria
um princpio seletivo no processo de deciso das polticas sociais, no interior do Estado.
A natureza das polticas formuladas e implementadas determinada pelas formas
institucionais de tomada de deciso, pela estrutura interna de operao, formada por um
conjunto institucionalizado de procedimentos formais para a tomada de decises.
Para Gough (1979) o welfare state resultado de um acordo entre capital e
trabalho organizado, dentro do capitalismo. A anlise deste autor parte de pressupostos
funcionalistas, mas as exigncias e os novos desafios da dinmica da explorao de
classe do desenvolvimento capitalista no sero atendidas automaticamente pelo Estado,
assim este autor se afasta tambm das abordagens estreitamente marxistas, nas quais o
Estado produto do capitalismo e ator totalmente submisso a dinmica de acumulao
da classe dominante.
A separao do Estado capitalista entre a esfera poltica e econmica, permite a
autonomia relativa do aparelho estatal capitalista, que se traduz em certa margem de
manobra no campo das decises estatais, mas isso no significa que o Estado seja
neutro, como defendem os pluralistas, o Estado age essencialmente na defesa dos
interesses da classe capitalista. O Estado constrangido pelos imperativos do processo

de acumulao de capital, a maximizao da taxa de lucro e os limites da capacidade de


financiamento da expanso das polticas sociais:

Seja porque os funcionrios do Estado so de origem burguesa e, portanto,


partilham da ideologia da classe dominante; seja porque a burguesia tem
recursos econmicos para exercer presso poltica; seja ainda porque ignorar a
acumulao de capital pode implicar a evaso de capitais das economias
nacionais e, portanto, minar as bases fiscais do Estado-nao; enfim,
fundamentalmente, a economia capitalista tem uma racionalidade qual o
Estado deve submeter-se. (ARRETCHE, 1995:23)

Dependendo da capacidade de presso das classes subordinadas e dos grupos de


presso a elas associados, estas classes podem obter espaos para expressar suas
reivindicaes. Assim dependendo da intensidade do conflito no interior do aparelho
estatal podem originar-se programas que melhorem as condies de vida das classes
subordinadas. Mas a classe capitalista ameaada por um movimento social organizado
tender a reagir tornando-se mais coesa para assegurar no longo prazo a reproduo das
relaes capitalistas de produo, reestruturando estrategicamente o aparelho do estado
para esta finalidade, tambm incorporando progressivamente a classe trabalhadora, por
intermdio de seus sindicatos e partidos.

H diferentes welfare states: e/es so


resultado da capacidade de mobilizao
de poder da classe trabalhadora no
interior de diferentes matrizes de poder
Em um trabalho seminal datado de
1985, baseado em uma anlise comparativa
sobre 18 pases capitalistas desenvolvidos,
Gosta Esping-Andersen analisa os condicionantes
da existncia de distintas formas de
desenvolvimento do welfare state. importante

destacar a importncia de sua contribuio


para as pesquisas comparadas no
campo do welfare state. Mais do que distinguir
a existncia de trs distintos regimes de
distribuio de servios sociais esforo,
alis, j enunciado por Titmuss , EspingAndersen articula sua existncia s condies
de sua emergncia, vale dizer, matriz de
poder que os tornam viveis.
O autor parte da hiptese, desenvolvida
em um outro trabalho, de que a (...) reforma
social foi uma questo vital desde o incio
do processo de organizao da classe trabalhadora,
quer esta tenha ocorrido sob lideranas
reformistas ou revolucionrias (EspingAndersen, 1985a, p. 146).
Assim, segundo ele, a defesa das polticas
sociais fez parte do prprio processo de
constituio da classe trabalhadora enquanto
classe para si. Dito de outro modo, a classe
trabalhadora tem objetivos histricos de
emancipao, quais sejam, a desmercadorizao
da fora de trabalho e do consumo, a
reestratificao da sociedade de acordo com

o princpio da solidariedade, correes redistributivas


das desigualdades produzidas pelo
mercado e a institucionalizao do pleno emprego.
O debate em torno da possibilidade
de que a adoo das polticas sociais viesse a
constituir-se em um instrumento da construo
e fortalecimento destes objetivos fez parte
da formao mesma dos movimentos ope26
rrios. Progressivamente, a concepo socialdemocrata
de que a reforma social contribuiria
para o fortalecimento da capacidade de
presso da classe trabalhadora viabilizou-se
como uma alternativa real de poltica.
A poltica social, portanto, tornou-se uma
arena para a acumulao de recursos de
poder da classe trabalhadora, cujo princpio
de atuao seria substituir as trocas via
mercado pela distribuio social e os direitos
de propriedade por direitos sociais.
(Esping-Andersen, 1985b, p. 228).
Alm disto, historicamente, para alm
do ponto de vista terico ou ideolgico, a implementao
de polticas sociais foi expresso
de conflitos distributivos que opuseram a

esquerda e a direita em cada pas analisado.


Nestes termos, a implementao (ou no) de
polticas sociais regidas por princpios ligados
aos interesses emancipatrios da classe trabalhadora
, na verdade, reveladora da forma
pela qual se resolveu em cada pas o conflito
distributivo.
por isto que seu livro chama-se Politics
against Markets; precisamente, porque se
trata de observar, para cada pas, a forma
pela qual a politics, entendida como uma
matriz de poder, traduz-se em policies, cujo
contedo revela a soluo de conflitos distributivos.
Tais solues so, por sua vez, nada
mais nada menos que distintas modalidades
de relao com os princpios de mercado.
Como decorrncia destas premissas, observa
Esping-Andersen, as variveis analticas
a serem consideradas so de corte poltico
e institucional. So elas: a capacidade de
presso da classe trabalhadora na defesa de
seus objetivos histricos e as caractersticas
institucionais do w elfare State. A questo
central a ser respondida (...) se, e sob

quais condies, a mobilizao de recursos


de poder poltico da classe trabalhadora afeta
as caractersticas distributivas e institucionais
do desenvolvimento do welfare State.
(Esping-Andersen, 1985, p. 223).
Na anlise dos 18 pases capitalistas
avanados selecionados em sua amostra, essa
correlao altamente positiva. Se verdade
que existe uma correlao positiva entre
essas variveis, preciso, no entanto,
melhor qualific-la, dado que essa relao
no linear, isto , no se pode afirmar que
quanto maiores os recursos de poder da classe
trabalhadora, maiores foram os resultados
(re)distributivos das polticas sociais. Diz o
autor:
(...) im portante reconhecer que esta relao
[entre a fora do movimento popular
e resultados distributivos] no pode ser estritam
ente linear. Nveis similares de m obilizao
da classe trabalhadora podem dar
lugar a resultados substancialmente diferentes,
dada a estrutura de poder. (EspingAndersen, 1985b, p. 223).

Em outras palavras, os resultados distributivos


das polticas sociais so distintos,
mesmo entre pases com nveis similares de
capacidade de presso da classe trabalhadora.
Para avanar na compreenso da diversidade
dessa relao, preciso, de um lado, estabelecer
uma forma de medir os recursos
de poder dessa classe, construindo indicadores
que permitam evidenciar aquela variao.
De outro lado, necessrio contextualizlos em uma matriz de poder que permita
explicar seu poder de impacto. da combinao
de graus distintos de expresso daquela
capacidade de presso em distintas matrizes
de poder poltico que se pode explicar a
variao das formas institucionais de prestao
de servios sociais, isto , os distintos regimes
de poltica social.
Os recursos de poder poltico da classe
trabalhadora so avaliados pelo grau de organizao
sindical e pela fora da esquerda
no parlamento. Esta medida, para efeitos
comparativos, pelo peso das cadeiras dos
partidos socialistas e pelo controle do gabinete

no parlamento em um perodo relevante


de tempo, para cada pas. A hiptese do
autor a de que os recursos de poder dos diversos
interesses organizados em uma dada
sociedade traduzem-se em disputas eleitorais
pelo controle do Legislativo e do Executivo.
Por sua vez, as maiorias eleitorais assim
construdas somente podem traduzir seus interesses
em polticas efetivas, (policies) caso
os representantes destes interesses permane27
am um perodo significativo de tempo no
poder. Justifica-se, assim, o uso de indicadores
tais como tempo de controle socialista
do gabinete parlamentar e peso dos socialistas
no parlamento, medido pelo nmero
de cadeiras para avaliar os recursos polticos
de poder da classe trabalhadora.32
Por outro lado, a necessidade de contextualizar
tais indicadores em uma matriz
de poder fundamental, dado que o poder
um fenmeno relacional. Dois so os indicadores
centrais para a composio dessa matriz:
o grau de unidade poltica dos partidos
no-socialistas (ou da direita) e o padro

de construo de alianas dos partidos da


classe trabalhadora. Assim, em termos bastante
simplificados, uma vez que a esquerda
esteja no poder, a possibilidade de obter
mudanas radicais aumenta quanto maior
for a tendncia ao fracionamento da direita
e, portanto, menor for a possibilidade de
mobilizao de foras contrrias s iniciativas
do gabinete socialista. Contrariamente, a
tendncia ao isolamento em partidos operrios
de tipo ghetto dificulta a composio das
maiorias necessrias aprovao de medidas
de carter fortemente conflitivo.33
Os trs modelos de welfare State propostos
por Esping-Andersen so construdos a
partir de distintas composies dessas variveis.
Em outras palavras, as caractersticas
institucionais e distributivas dos sistemas de
prestao de servios sociais dos pases selecionados
permitem agrup-los segundo distintos
regimes ou modelos de poltica social.
A explicao, seja para a diversidade encontrada
entre os 18 pases, seja para a semelhana
que permite falar em modelos, estaria

nas trajetrias histricas similares.


Portanto, para Esping-Andersen, diferentemente
do que previam os defensores da
convergncia, no processo mesmo de emergncia
dos programas sociais desenvolvimento
este que ocorre fundamentalmente
no ps-guerra os pases analisados tendem
a divergir quanto s caractersticas institucionais
sob as quais prestam servios sociais.
Esta divergncia, contudo, est submetida
a algumas regularidades, de forma que
se pode afirmar haver distintos regimes de
welfare state, os quais constituem, na verdade,
diferentes solues polticas para o conflito
distributivo no interior das sociedades.
Tais diferenas so explicadas por distintas
matrizes de poder, no interior das quais os
movimentos de trabalhadores conseguem inserir
de modo distinto os interesses emancipatrios
da classe operria.
Trs so os regimes de welfare State
identificados pelo autor em sua pesquisa:34
(a) regime social-democrata, desenvolvido
fundamentalmente no norte da Europa,

mais especificamente, nos pases escandinavos.


Nestes, o movimento operrio foi capaz
de traduzir seus objetivos histricos em polticas
sociais de um certo tipo, dado que foi
capaz de expressar-se politicamente atravs
de partidos social-democratas, os quais mantiveram
o controle parlamentar por significativos
perodos de tempo. Pases nos quais os
partidos no-socialistas tendem a fracionarse
e onde os socialistas foram capazes de forjar
alianas com a pequena burguesia e os
proprietrios rurais conseguiram implementar
polticas sociais caracterizadas pelos princpios
social-democratas. O welfare state assim
construdo caracterizar-se-ia por um sistema
de proteo social abrangente, com cobertura
universal, e com benefcios, garantidos
como direitos, cujo valor desvinculado
do montante de contribuio efetuado pelo
beneficirio. Trata-se de assegurar padres
mnimos vitais, distribudos segundo critrios
de equalizao, e no de mrito.
(b) regime ou modelo conservador, predominante
na Europa continental, em pases

como Alemanha, ustria, Frana, Japo,


Blgica e Itlia. Trata-se de pases nos quais
a Igreja teve um poderoso papel nas reformas
sociais e onde o absolutismo era forte,
sendo portanto lentamente abolido; pases,
portanto, nos quais a revoluo burguesa foi
fraca, incompleta ou mesmo ausente. Marcado
pela iniciativa estatal, este modelo favoreceu
um ativo intervencionismo estatal destinado
a promover lealdade e subordinao
ao Estado e deter a marcha do socialismo e
do capitalismo. Presente em pases onde os
movimentos operrios foram influenciados
pelo catolicismo, tais sistemas de proteo
so fortemente marcados pelo corporativismo
e por esquemas de estratificao ocupacional.
A promoo de marcadas diferenas
de status na distribuio das contribuies e
benefcios estaria submetida ao objetivo poltico
de consolidar divises no interior da classe
trabalhadora. Em vrios pases, o legado
conservador representou um forte obstculo
s reformas de orientao social-democrata
quando este partido veio a assumir o poder;

por exemplo, no caso da Alemanha e ustria.


(c) regime ou modelo liberal, predominante
nos pases de tradio anglo-saxnica,
como os Estados Unidos, Austrlia, Canad,
Sua e, em certa medida, a prpria GrBretanha. Trata-se de pases nos quais os
movimentos operrios so fracos eleitoralmente
e o impulso burgus foi especialmente
forte na constituio da sociedade. Contrariamente
ao modelo social-democrata, as
polticas sociais no regime liberal so desenhadas
de modo a maximizar o status de
mercadoria do trabalhador individual. As polticas
implementadas caracterizam-se sistematicamente
pela seleo via testes-demeios,
de modo a distinguir os beneficirios
segundo um critrio caro aos padres liberais:
o mrito. Financiados, basicamente, pela
contribuio individual e vinculando contribuio
a benefcio, tais regimes tendem a
estabelecer estreitos limites para a interveno
estatal e mximo escopo para o mercado
na distribuio dos servios. Ainda que se
possa ter, sob tais regimes, princpios universalistas,

trata-se fundamentalmente de universalizar


as oportunidades e no os resultados
, de modo a estimular a capacidade
do indivduo de se autoproteger.
A contribuio de Esping-Andersen estabeleceu
uma espcie de ponto de no-retorno
no debate sobre as origens e a evoluo
do welfare state. Em primeiro lugar, ao
operar analiticamente com as formas institucionais
de prestao de servios sociais e seu
carter distributivo, o autor prope um caminho
de classificao da variabilidade das
formas de interveno do Estado na rea social
j indicado por alguns autores porm
pouco desenvolvido. Em segundo lugar, ao
demonstrar a existncia de uma correlao
entre distintos regimes de welfare state e distintas
condies polticas para sua emergncia
e desenvolvimento, ele fornece uma via
extremamente frtil e original para a explicao
do fenmeno, seja pelos indicadores utilizados,
seja pelo tratamento dado a estes indicadores.
O welfare state resultado de
configuraes histricas particulares de

estruturas estatais e instituies polticas


Ainda que construda mediante um dilogo
intelectual com autores de diversos pases,
so sobretudo autores americanos que
produziram a parte mais significativa dos trabalhos
que se orientam pelos princpios analticos
da assim chamada anlise neo-institucionalista.
Theda Skocpol, Ann Shola Orloff
e Margareth Weir so autoras que seguramente
desenvolveram, para os casos norteamericano,
ingls e canadense, as pesquisas
mais importantes dessa corrente analtica.
No entanto, as prprias autoras admitem
que um dos trabalhos pioneiros nessa perspectiva
de autoria de Hugh Heclo, Modem
Social Politics in Britam and Sweden.
Em termos bastante gerais, para os neonstituconalistas,
a varivel analtica fundamental
para a compreenso da emergncia e
desenvolvimento dos modernos sistemas de
proteo social est associada natureza, capacidades
e estrutura das instituies do Estado.
Seguindo a tradio weberiana, o pressuposto
da anlise de que o Estado autnomo

em relao sociedade civil, o que


permite analisar a lgica de ao das burocracias
pblicas, sejam elas indicadas ou eleitas,
como uma varivel independente. A tradio
weberiana sustenta que o Estado tem
funes prprias, vale dizer, o Estado uma
organizao que busca exercer controle sobre
determinado territrio, que estabelece
relaes geopolticas de comunicao, dominao
e competio com outros Estados e
que deve manter a ordem interna. Por esta
29
razo, os atores vinculados ao Estado, mais
especificamente, as burocracias podem formular
e perseguir objetivos prprios, que
no so um reflexo nem um subproduto dos
interesses presentes e organizados na sociedade
civil.
Baseados nessa premissa, os autores filiados
a essa corrente opem-se a todas as
demais correntes que vem a ao do Estado
(e, portanto, a formulao e implementao
de polticas sociais) como o resultado de fatores
exgenos esfera estritamente estatal,

vale dizer, apenas como um subproduto seja


da urbanizao, seja do desenvolvimento
econmico, seja ainda da ao de grupos de
interesses ou da luta de classes. Diferentemente,
ainda que admitam que todos esses
fatores tenham um impacto na emergncia
dos sistemas de proteo social,
(...) os institucionalistas argumentam que
a capacidade estatal (state capacity) para
planejar, adm inistrar e extrair recursos
uma precondio para a emergncia de m odernos
program as sociais, tais como penses
e seguridade social, e que o contexto
institucional o carter, capacidade e estrutura
do E stado e das instituies polticas
afeta as orientaes, a capacidade e
organizao poltica popular e das elites e,
portanto, a form ao de coalizes polticas
entre as classes. (Orloff, 1993, p. 83).
Enfim, as burocracias pblicas tm interesses
prprios;35 tais burocracias consolidamse em condies histricas particulares
e, alm disso, sua emergncia uma precondio
para a emergncia dos modernos

sistemas de proviso de servios sociais.


Um segundo pressuposto analtico o
de que as estruturas institucionais do Estado,
tais como se conformaram historicamente
em cada pas, influenciam a formao e o
desenvolvimento dos interesses e das modalidades
de ao dos grupos da sociedade civil.
Assim, se as origens e transformaes dos
sistemas nacionais de proviso de servios
sociais so explicadas pelo sistema poltico (o
que compreende o conjunto das instituies
decisrias), a atividade poltica (de polticos e
grupos de presso) condicionada peias configuraes
institucionais dos governos e pelo
sistema de partidos polticos (Skocpol, 1992,
p. 41). Portanto, mais do que autnoma, a
ao do Estado tem influncia sobre a cultura
poltica, sobre a ao poltica coletiva e sobre
a formao de questes polticas.
Por exemplo, interessante observar a
crtica que esses autores fazem aos trabalhos
que, segundo eles, esto orientados pela
perspectiva da luta de classes. Tais trabalhos
teriam como pressuposto um determinado

modelo de estrutura estatal e partidria.


Mais especificamente, suporiam a existncia
de um Estado burocrtico e centralizado e
de uma estrutura partidria na qual foi possvel
a emergncia de partidos parlamentares
e programticos vinculados classe operria.
A existncia de tais estruturas polticas e partidrias,
tpicas do contexto europeu, resultado
de configuraes histricas especficas,
no generalizveis. O fato de que no se tenha
considerado este dado deu substncia
hiptese de que a classe operria pode traduzir
seus interesses em polticas sociais sempre
que seu partido se conserve nacionalmente
no poder por um longo perodo de
tempo. Em outras palavras, no seria apenas
a existncia de uma determinada matriz de
poder (nos termos de Esping-Andersen) que
explicaria a emergncia do welfare state de
tipo europeu, mas o que qualitativamente
distinto -r- a formao histrica de
um determinado tipo de Estado (burocrtico
e centralizado) e de uma determinada estrutura
partidria (com partidos de tipo programtico)

que explicariam as condies de


existncia de tal matriz de poder. O caso
norte-americano seria, assim, uma evidncia
clara da insuficincia desse argumento, dado
que ali se conformou historicamente um outro
tipo de Estado e partidos de outra natureza
(Weir,Orloff e Skocpol, 1988, pp. 16ss).
Antes, contudo, de examinar mais detalhadamente
o conjunto de premissas que
orientam os trabalhos dessa corrente, necessrio
fazer um parntese para esclarecer
o percurso pelo qual os autores a ela ligados
efetuaram um certo deslocamento de uma
perspectiva state-centered para uma perspectiva
polity-centered. Com efeito, o primeiro
30
grande trabalho uma espcie de livro fundador
da corrente neo-institucionalista
chama-se Bringing the State Back in, publicado
em 1985, no qual Peter Evans, Dietrich
Rueschemeyer e Theda Skocpol organizam
um conjunto de textos de vrios autores em
que os pressupostos acima explicitados foram
desenvolvidos.

Na introduo ao livro, Theda Skocpol


alinhava os pressupostos analticos que, segundo
ela, j orientavam uma quantidade
muito grande de trabalhos, mas que no tinham
sido at ento apresentados como tal.
Tratava-se, naquele momento, de rejeitar os
argumentos de correntes de tipo society-centered,
segundo as quais a ao estatal seria
resultado de fatores exgenos dinmica interna
das instituies estatais. Por esta razo,
conforme este texto, a varivel explicativa
central para a emergncia e desenvolvimento
do welfare state o papel das burocracias estatais
e dos reformadores sociais. As variveis
explicativas ali propostas so um desdobramento
dessa premissa:
(1) As burocracias pblicas desempenham
um papel central nas reformas sociais,
um papel de liderana. O contedo de sua
ao explicado pela avaliao que tm das
polticas anteriormente estabelecidas. A
aprendizagem social de tais polticas ocorre
no mbito da opinio pblica e dos partidos
polticos, mas avaliada de uma determinada

forma pelos formuladores das polticas,


condicionando o contedo das polticas pblicas
propostas. O conceito de policy feedback
diz respeito a este efeito de retorno das
polticas prvias sobre as polticas futuras.
Observe-se que, dado o papel estratgico das
burocracias nos processos de inovao em
polticas pblicas, essencialmente neste
mbito que se operam os processos de
aprendizagem poltica e de policy feedback .
(2) As capacidades estatais uma precondio
para a emergncia de modernos
sistemas de proteo social so medidas
pelo grau de burocratizao e centralizao
do Estado, mais especificamente ainda, pelo
grau de bureaucratic insulation. Esta diz respeito
capacidade das burocracias de formular
e implementar polticas pblicas de
forma mais ou menos autnoma das presses
societais.
(3) Os recursos de poder das burocracias
so, por sua vez, derivados do processo
de formao do Estado, particularmente, do
fato de que tenha ocorrido (ou no) a consolidao

de estruturas burocrticas previamente


plena liberalizao e democratizao
dos sistemas polticos nacionais. A seqncia
histrica democratizao/burocratizao
fundamental na anlise proposta pelos
neo-institucionalistas, dado que ela condiciona
a natureza das burocracias pblicas, o
ator central da anlise. Vejamos.
A liberalizao do voto anteriormente
plena consolidao de estruturas burocrticas
(no sentido weberiano do termo) tenderia
a reduzir o grau de bureaucratic insulation,
porque, nessas circunstncias histricas,
os partidos tenderiam a consolidar-se diante
do eleitorado utilizando os recursos estatais
como moeda de troca. As estruturas administrativas
seriam, portanto, prisioneiras da
patronagem poltica. Ao contrrio, o desenvolvimento
e consolidao das burocracias
ou, ainda, o sucesso de reformas administrativas
visando sua autonomia anteriormente
plena liberalizao do voto daria a
elas maior capacidade de resistncia s presses
pela prestao de servios sociais de tipo

clientelstico, condicionando, assim, a


formao de partidos polticos de tipo programtico,
dado que o apelo ao eleitorado
no poderia ser feito mediante a concesso
de favores. Este seria, por exemplo, o caso
de pases europeus nos quais a existncia
prvia de monarquias constitucionais viabilizou
a consolidao de burocracias pblicas
anteriormente universalizao do sufrgio.
Portanto, nesse estgio da reflexo neoinstituionalista,
so sobretudo os rgos
administrativos do Estado que constituem o
foco central da anlise. Ainda que os interesses
societais e suas formas de representao
sejam uma varivel analtica, o so sobretudo
do ngulo do exame das capacidades estatais
e, portanto, da relao.das burocracias
com atores no-estatais.
31
Em seus trabalhos mais recentes, as autoras
ampliam o escopo da anlise para a estrutura
poltico-institucional. Se na perspectiva
state-centered a reconstituio da formao
do Estado nacional importante para

que se observe dominantemente a natureza


das burocracias estatais, na perspectiva politycentered h alteraes importantes nas
variveis analfticas adotadas: (a) as burocracias
passam a ser tanto as eleitas quanto as
indicadas; (b) a anlise da formao histrica
do Estado nacional torna-se importante para
que se observe o carter e a natureza do
conjunto das estruturas polticas (estatais e
partidrias); (c) as formas histricas de interao
entre estrutura estatal e instituies
polticas explicam a natureza das instituies
presentes e, finalmente, (d) a forma pela
qual tais estruturas condicionam as identidades,
objetivos e capacidades dos grupos sociais
envolvidos na formulao de polticas
passa a ser relevante.36
interessante observar que Theda
Skocpol, em seu trabalho mais recente Protecting
Soldiers and Mothers (1992), amplia a
noo de instituies, para incluir at mesmo
a forma pela qual so selecionadas as elites
no interior do sistema poltico. Diz ela:
Instituies governamentais, regras eleitorais,

partidos polticos e as polticas pblicas


anteriores todas estas [variveis], e
suas transform aes ao longo do tempo,
criam muitos dos limites e oportunidades
no interior das quais as polticas sociais so
concebidas e modificadas pelos atores politicamente
ativos no curso da histria de um
pas. (Skocpol, 1992, p. 527; grifos da autora).
Assim, observe-se que mesmo as regras
eleitorais, entendidas como instituies polticas,
podem condicionar as formas pelas
quais organizam-se os interesses da sociedade
civil. com base em tais regras que estes
logram inserir-se no sistema decisrio e, portanto,
formulam suas estratgias e seus objetivos.
Feita esta introduo, vejamos ento
quais so as hipteses centrais e o caminho
analtico indicado por esta corrente.
Tentando incorporar as contribuies
das demais correntes, os neo-institucionalistas
argumentam que mudanas econmicas
e demogrficas, mudanas ideolgicas e
presses polticas do movimento popular tiveram
impacto na origem dos modernos sistemas

de proviso de servios sociais, mas


seus efeitos ocorreram no interior de estruturas
institucionais e polticas especficas.
Tais dimenses do Estado e do sistema poltico
condicionam decisivamente o timing e o
carter das polticas sociais implementadas,
dado que no interior dessas estruturas que
as polticas so formuladas e aprovadas.
Diz Ann Shola Orloff:
(...) analistas devem comear a explorar a
extenso em que os funcionrios pblicos
agem autonomamente no desenvolvimento
das polticas, bem como as formas pelas
quais as instituies polticas e estatais conformam
a evoluo das polticas. (...) investigaes
em profundidade do processo de
policy-making revelam que o carter, as estruturas
e capacidades do Estado e das organizaes
polticas bem como os fatores
socioeconmicos so importantes
para que se entenda as polticas. (Orloff,
1993, p. 23).
Assim, a formao do Estado nacional
e, portanto, das estruturas polticas de cada

pas constitui varivel central na anlise. Ainda


que essa histria no seja isolada, isto , a
formao do Estado nacional explicada
concomitantemente por fatores de ordem
externa e interna, cada caso um caso. E,
pois, na histria particular de cada pas que
podem ser encontradas as variveis especficas
de explicao de uma determinada forma
de desenvolvimento dos sistemas de proteo
social.
Em outras palavras, se mudanas econmicas,
demogrficas e ideolgicas e, fundamentalmente,
a capacidade do Estado para
planejar, administrar e extrair recursos
so uma precondio para a emergncia dos
programas sociais modernos, a forma de seu
desenvolvimento est estreitamente relacionada
formao do Estado nacional, natureza
das instituies polticas e aos processos
de policy feedback, processos estes que so
absolutamente particulares.
32
Ainda que Ann Shola Orloff, no seu
The Politics o f Pensions opere com a noo

de regime de poltica social (conceito este,


alis, fortemente apoiado no conceito de modelo
de poltica social de Esping-Andersen),
este um recurso para que a autora compreenda
as especificidades de distintos pases
no interior de um determinado regime de
polftica social.37
Trs, so, portanto, os elementos centrais
da anlise:
1. A formao do Estado nacional:
na formao do Estado nacional que
se definem as capacidades estatais e o grau
de autonomia do Estado. Esta formao ,
de um lado, condicionada por fatores de ordem
externa, relativos posio do pas no
sistema de relaes internacionais, o que inclui
relaes geopolticas, ameaas de guerra,
necessidade de competio econmica; por
outro lado, a formao do Estado condicionada
por fatores de ordem interna, tais
como a seqncia burocratizao/democratizao,
o interesse das elites e dos setores populares
na democracia e o grau de comercializao
da economia.38

Distintas modalidades de combinao e


evoluo histrica dessas variveis analticas
explicariam a emergncia de Estados nacionais
com caractersticas estruturais distintas,
as quais, como j vimos, condicionam as capacidades
estatais, vale dizer, a possibilidade
estatal de formulao e implementao de
polticas. No caso norte-americano, por
exemplo, diferentemente do ocidente europeu,
no teria ocorrido um movimento de
burocratizao do Estado (seja pela ausncia
de guerras no territrio, seja pela inexistncia
de uma monarquia absolutista anterior)
que conferisse identidade nacional burocracia.
A massificao eleitoral foi anterior
burocratizao do Estado, o que condicionou
a formao de um sistema partidrio
de base regional e assentado sobre a patronagem
poltica. Este padro de formao
do Estado teria condicionado o ritmo e os
padres da social policy making do sculo
XIX at hoje (cf. Weir, Orloff e Skocpol,
1988).
Para esta corrente, a formao do Estado

nacional uma varivel independente;


uma vez consolidado em determinadas bases,
o Estado condicionar o carter das instituies
polticas.
2. O contexto institucional:
O processo de formulao e sustentao
poltica de uma determinada inovao
poltica ocorre em um determinado contexto
institucional. Este nada mais que o conjunto
das organizaes estatais e partidrias e
dos procedimentos polticos existentes em
um determinado momento histrico. Em outras
palavras, a natureza e a forma das instituies
estatais e partidrias, tal como existentes
no momento histrico sob anlise, estabelecem
os limites e as possibilidades para
a ao poltica dos atores interessados na
aprovao e implementao de uma determinada
proposta de inovao institucional.
Essa combinao de elementos tem resultados
decisivos sobre a natureza das policies,
ou, dito de outro modo, sobre os resultados
das decises polticas. Assim, essas variveis
constituem um elemento fundamental da

anlise, uma vez que em determinado contexto


institucional (que deve necessariamente
ser contemplado na anlise) que os funcionrios
pblicos eleitos ou indicados
e os grupos politicamente ativos perseguiro
seus objetivos.
Em suma, os mecanismos institucionais
(sejam eles regras formais ou estruturas consolidadas)
no interior dos quais as polticas
so formuladas e sustentadas politicamente
so essenciais para que se entenda a forma
das prprias polticas, porque uma determinada
poltica (policy) 6 resultado da forma
de ao dos grupos interessados em implementla, no interior de um contexto cujas
regras de operao so especficas.
Ora, neste sentido, um dos elementoschave
da anlise consiste no exame da adequao
ou no entre os objetivos e capacidades
dos vrios grupos politicamente
ativos e os pontos de acesso e/ou alavancagem
de seus interesses que tais grupos encontram
no interior das instituies polticas
nacionais. Por exemplo, ao analisar as condi33

es do sucesso da aprovao de uma moderna


legislao de proteo s mes, nos
EUA no incio deste sculo, Theda Skocpol
argumenta ter ocorrido uma adequao entre
a estrutura do movimento de mulheres
que o propugnava (clubes de mes distribudos
em todo o territrio nacional pressionando
corpos legislativos de mbito estadual) e
o contexto poltico-institucional no qual se
tomou aquele deciso naquele momento (a
estrutura federativa norte-americana) (cf.
Skocpol, 1992) Em outras palavras, o sucesso
na obteno de uma determinada policy
foi resultado da adequao entre as formas
de ao dos clubes de mes (grupo politicamente
ativo interessado na implementao
de um determinado programa social) e a forma
institucional no interior da qual era possvel,
naquele momento, aprovar uma determinada
inovao em poltica social.
Segundo os autores, portanto, tais contextos
institucionais, que podem alavancar
ou barrar as possibilidades de ao poltica
dos grupos politicamente organizados, so

historicamente mutantes. Para Skocpol (1992),


o sucesso de uma determinada inovao poltica
depende, de um lado, da existncia de
uma coalizo poltica interclasses sob a liderana
de elites burocrticas e partidrias e,
de outro, da adequao de suas formas de
ao poltica ao contexto institucional vigente
cm um determinado pas no momento histrico
sob anlise. Em direo oposta, o insucesso
de programas de reforma ou de tentativas
de inovao poltica estaria relacionado
a inadequaes entre estas variveis.
3. Os processos de policy feedback:
Segundo estes autores, as ideologias e
os valores culturais influenciam o discurso
poltico, mas este tambm iijfluenciado pelas
caractersticas das polticas existentes. Estas
conformam o entendimento dos problemas
a serem solucionados, conformam os interesses
a serem preservados ou destitudos
e, sobretudo, conformam as capacidades institucionais
de ao das burocracias. deste
modo que as polticas sociais previamente estabelecidas
afetam a ao poltica subseqente.

Conforme Theda Skocpol, assim


como a poltica (polities) cria as polticas (policies),
as polticas tambm recriam a poltica.
(Skocpol, 1992, p. 58).
Em outras palavras, as polticas preexistentes
influenciam o debate poltico, a formao
de coalizes e o desenvolvimento de
capacidades administrativas especficas; estas
so decisivas na moldagem das caractersticas
da inovao institucional, seja do ponto
de vista do contedo das polticas propostas,
seja na conformao das coalizes polticas
de apoio e oposio a tais inovaes. Por
exemplo, a morfologia das polticas sociais
dos EUA do sculo XIX teria desencorajado
os liberais progressistas a imitar o sistema de
penses britnico. Nestas, havia uma forte
subordinao da distribuio dos benefcios
ao sistema de patronagem dos partidos polticos.
Este sistema, avaliado negativamente
pelos reformadores sociais, pela opinio pblica
e pelas burocracias, explicaria o forte
apoio ao estabelecimento de regulamentaes
locais, com a finalidade de tirar o poder

das cortes e partidos (Wcir, Orloff e Skocpol,


1988). Por este processo, portanto, as
polticas prvias, rejeitadas por seus traos
clientelsticos, teriam uma influncia decisiva
na resistncia norte-americana implantao
de polticas sociais de carter abrangente
e destitudas de critrios meritocrticos de
avaliao.
A contribuio dessa corrente, assim como
sua influncia sobre os estudos mais recentes,
tem sido bastante significativa. inegvel
a importncia dos argumentos apresentados
por esses autores. No entanto, em
seu estgio atual, a metodologia de anlise
proposta bem mais til para estudos de caso
do que para trabalhos comparados que incluam
um nmero significativo de pases em
sua amostra. Dado que esse mtodo de investigao
fortemente apoiado em variveis
analticas de natureza histrica, trata-se
de reconstituir, para cada pas, o conjunto
particular de circunstncias que explicam
uma configurao especfica de estruturas estatais
e instituies polticas. Mais que isto: dado

que tais estruturas e instituies so histori34


camente mutveis, ainda que a velocidades
distintas, no limite, cada caso um caso.
Evidentemente, possvel fazer comparaes
entre pases, como o fez Orloff em
seu trabalho. No entanto, no estgio atual da
metodologia proposta, h um limite para o
nmero de pases analisados, a partir do qual
o trabalho de comparao tornar-se-ia virtualmente
impossvel. Em outras palavras,
ou se perde em especificidade histrica, ou
se perde em abrangncia da anlise. Dado
que o eixo central de anlise consiste na interao
entre aes e contextos estruturais e,
portanto, em situar a explicao para a evoluo
das polticas no tempo e no espao (Orloff,
1993, p. 26), o espao para comparao
restringe-se case-oriented comparison.
Por outro lado, preciso esclarecer que
esta seguramente a corrente mais recente
do debate sobre as razes da origem e expanso
dos modernos sistemas de proteo
social e, mais que isto, que se trata de autores
cuja produo se encontra em pleno processo

de desenvolvimento. Neste sentido,


ainda cedo para se afirmar que esta uma
limitao do mtodo proposto; mais seguro
afirmar que esta uma limitao do estgio
atual das pesquisas apresentadas ao pblico.