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ISSN 0000-0000

Boletim Trimestral da CGU/AGU

Ano I, n 3 , jul./set. 2012

BOLETIM TRIMESTRAL DA CGU/AGU

Ano I n 3 Braslia-DF, jul./set. 2012

BOLETIM TRIMESTRAL DA CGU/AGU

CONSULTORIA-GERAL DA UNIO
Setor de Autarquias Sul, Edifcio Multibrasil Corporate - AGU Sede I
Quadra 3, Lote 05/06, 12 andar
CEP 70070-030 - Braslia (DF)

ADVOGADO-GERAL DA UNIO
Ministro Lus Incio Lucena Adams
CONSULTOR-GERAL DA UNIO
Arnaldo Sampaio de Moraes Godoy
CONSELHO EDITORIAL
Arnaldo Sampaio de Moraes Godoy
Clia Maria Ribeiro Cavalcanti
Francisco Orlando Costa Muniz
Guilherme Benages Alcantara
Gustavo Caldas Guimares de Campos
Oswaldo Othon Saraiva de Pontes Filho
Otavio Luiz Rodrigues Junior
Rafaelo Abritta
Svia Maria Leite Rodrigues Gonalves
Srgio Eduardo de Freitas Tapety
Wilson de Castro Junior
Capa
Mathias Ribeiro da Silva
Diagramao
Departamento de Informaes Jurdico-Estratgicas

Os conceitos, as informaes, as citaes e as opinies expressas nos estudos, crnicas e artigos publicados so de responsabilidade exclusiva de seus
autores.

Boletim Trimestral da CGU/AGU Advocacia-Geral da Unio. Consultoria-Geral da Unio


v. 1, n. 3 (jul./set. 2012)
Braslia: CGU-AGU, 2012 - .
ISSN 0000-0000
1. Direito Pblico Brasil Peridico 2. Generalidades Brasil Peridico I. Brasil.
Advocacia-Geral da Unio. Consultoria-Geral da Unio
CDD 341.05
CDU 342 (05)

SUMRIO
EDITORIAL ........................................................................................................................................................ 3
HISTRICO ....................................................................................................................................................... 6
O CASO DA ACUMULAO DE CARGOS E DE REMUNERAES PELO DR. OSWALDO CRUZ - 1908 ........................................... 6
Arnaldo Sampaio de Moraes Godoy............................................................................................................... 6
INSTITUCIONAL .............................................................................................................................................. 10
O PROCESSO E O JULGAMENTO COLEGIADO EM PRIMEIRO GRAU DE JURISDIO DE CRIMES PRATICADOS POR ORGANIZAES
CRIMINOSAS ......................................................................................................................................................... 10
Daniela Cristina Moura Gualberto................................................................................................................ 10
CONCILIAO ....................................................................................................................................................... 20
1. TERMO DE CONCILIAO N CCAF-CGU-AGU 002/2012-HCL ............................................................................. 20
Helena Dias Leo Costa ................................................................................................................................ 20
2. TERMO DE CONCILIAO N CCAF-CGU-AGU 012/2012- PBB ............................................................................ 23
Patrcia Batista Bertolo ................................................................................................................................. 23
3. TERMO DE CONCILIAO N CCAF-CGU-AGU 013/2012- THP.............................................................................. 27
Thais Helena F. Pssaro ................................................................................................................................ 27
4. TERMO DE CONCILIAO N CCAF-CGU-AGU 015/2012- GHR............................................................................ 32
Gustavo Henrique Ribeiro de Melo .............................................................................................................. 32
4. TERMO DE CONCILIAO N CCAF-CGU-AGU 016/2012- HLC............................................................................. 35
Helena Dias Leo Costa ................................................................................................................................ 35
ESTUDOS ........................................................................................................................................................ 38
MUTAO CONSTITUCIONAL NO BRASIL E NOS ESTADOS UNIDOS .................................................................................. 38
Teresa Melo .................................................................................................................................................. 38
HUMANIDADES .............................................................................................................................................. 56
O HOMEM E A MQUINA ........................................................................................................................................ 56
Orlando Muniz .............................................................................................................................................. 56
GALERIA ......................................................................................................................................................... 57
PARTICIPAO NO I INTERNAE ENCONTRO INTERNACIONAL DA ADVOCACIA DE ESTADO .............................................. 57
*Leane Ribeiro .............................................................................................................................................. 57
FRUM AMBIENTAL DISCUTE COMPRAS E LICITAES SUSTENTVEIS NA ADMINISTRAO PBLICA .................................... 59
*Leane Ribeiro .............................................................................................................................................. 59
GECOPA.......................................................................................................................................................... 61
CONCURSO PARA ESCOLHA DE ANTEPROJETO DE ARQUITETURA COMPOSTERIOR CONTRATAO DO VENCEDOR PARA
DESENVOLVIMENTO DE PROJETO EXECUTIVO .............................................................................................................. 61
Leonardo de Queiroz Gomes........................................................................................................................ 61
ANLISE DA MINUTA DA RESOLUO GECOPA SOBRE O PLANO DE TURISMO................................................................. 81
Teresa Cristina de Melo Costa ...................................................................................................................... 81
ANLISE DA MINUTA DA RESOLUO GECOPA N 10/2012 (PLANO DE COMUNICAO) ............................................... 86
Luciana Hoff.................................................................................................................................................. 86
DECOR INFORMA ........................................................................................................................................... 91
CONTRATAO DE PESSOAS PARA PRESTAO DE SERVIOS DE COLETA, TRANSPORTE E DISTRIBUIO DE GUA POTVEL........ 91
Joo Gustavo de Almeida Seixas .................................................................................................................. 91
COMPETNCIA PARA O PAGAMENTO DE CONDENAO DA UNIO DE INDENIZAO POR RESPONSABILIDADE CIVIL ............... 102
Leslei Lester dos Anjos Magalhes ............................................................................................................. 102

E DITORIAL
Chega a sua terceira edio o Boletim Trimestral da Consultoria-Geral da
Unio. Como j desenhado nos nmeros que anteriores, um fragmento de recuperao
histrica abre o boletim. Nessa edio rememora-se interessante discusso a propsito de
suposta acumulao de rendimentos por parte do conhecido sanitarista Dr. Oswaldo Cruz. O
caso data de 1908.
Em seguida, substancial trabalho da Dra. Daniela Cristina Moura Gualberto,
relativo ao processo e julgamento colegiado em 1 grau de jurisdio de crimes praticados por
organizaes econmicas.
A excelncia do trabalho da Cmara de Conciliao e Arbitragem revelada
pelos termos de conciliao aqui publicados. A Cmara alcana ndices altssimos de sucesso
nos encaminhamentos e na preveno de conflitos na Administrao.
Segue interessante trabalho da Dra. Teresa Melo, em matria de direito
comparado, e relativo mutao constitucional, no Brasil e nos Estados Unidos.
Aspectos humansticos so ilustrados por excerto literrio muito bem
construdo pelo Dr. Francisco Orlando Costa Muniz.
A Dra. Leane Ribeiro apresenta texto muito apreciado no 1 Encontro
Internacional de Advocacia do Estado.
A atuao da CGU no GECOPA contemplada com trabalhos da Dra. Luciana
Hoff, da Dra. Teresa Melo e do Dr. Leonardo de Queiroz Gomes.
A atuao do DECOR ilustrada por trabalhos do Dr. Joo Gustavo de
Almeida Seixas e do Dr. Leslei Lester dos Anjos Magalhes.
Braslia, setembro de 2012.
Arnaldo Sampaio de Moraes Godoy
Consultor-Geral da Unio

H ISTRICO
O CASO DA ACUMULAO D E

CARGOS E DE REMUNE RAES PELO

D R . O SWALDO C RUZ -

1908
Arnaldo Sampaio de Moraes Godoy1

Em 1908 um Aviso do Ministro da Justia suscitou manifestao da


Consultoria-Geral da Repblica, a propsito de eventual acumulao de cargos e de
remuneraes, por parte do Dr. Oswaldo Cruz. Trata-se de renomado mdico e sanitarista
brasileiro, nascido em 1872, e que morreu em 1917, ainda jovem, aos 44 anos, quando era
prefeito de Petrpolis. Oswaldo Cruz notabilizou-se por seus estudos de molstias tropicais.
Combateu a febre amarela e a varola no Rio de Janeiro, durante a presidncia Rodrigues
Alves, situao que lhe proporcionou muitos inimigos: Oswaldo Cruz foi duramente
combatido pela imprensa.
Experiente - - Oswaldo Cruz havia estagiado na Frana - - dirigiu o Instituto
de Manguinhos, j poca denominado de Instituto Oswaldo Cruz. Exerceu tambm o cargo
de Diretor-Geral da Sade Pblica ao longo da campanha contra a febre amarela no Rio de
Janeiro, momento marcado por vrias rebelies populares, especialmente a Revolta da Vacina
Obrigatria. Oswaldo Cruz foi membro da Academia Brasileira de Letras.
O fato de Oswaldo Cruz ter ocupado simultaneamente os cargos de DiretorGeral da Sade Pblica e de Diretor do Instituto de Manguinhos preocupou o Executivo. O
Ministro da Justia pediu manifestao do Consultor-Geral da Repblica, quanto
possibilidade da acumulao: havia autorizao constitucional para tal?
poca a matria era balizada pelo art. 73 da Constituio de 1893, que
dispunha que os cargos pblicos civis, ou militares so [eram] acessveis a todos os
brasileiros, observadas as condies de capacidade especial, que a lei estatuir, sendo, porm,
vedadas as acumulaes remuneradas. O referido artigo da Constituio era de aplicabilidade
ftica discutvel, e desta percepo o parecer de Araripe Jnior nos d muitas provas.

Doutor e Mestre em Filosofia do Direito e do Estado pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo.
Consultor-Geral da Unio. Est como nota de rodap no original

Basicamente, entendia-se que a acumulao seria absolutamente vedada em


trs hipteses, nomeadamente: quando a lei expressamente o declarasse, quando as atividades
fossem contraditrias e repugnantes pela prpria natureza ou quando a acumulao
dificultasse o bom desempenho de uma das duas.
O parecerista insistiu que o problema estaria na acumulao de remuneraes e
no, necessariamente, na acumulao de cargos. De qualquer modo, os contornos atuais da
questo esto bem

dimensionados no parecer que revela preocupao com

incompatibilidade de atuaes, sempre tendo em vista a concepo de outorga de um servio


pblico adequado.
Por fim, chama ateno a coragem do parecerista. Araripe Jnior registrou a
admirao que tinha por Oswaldo Cruz, porm, observou que no lhe era lcito deixar de lado
os fundamentos jurdicos da questo. Segue o parecer.

Gabinete do Consultor Geral da Republica. Rio de Janeiro, 5 de agosto de 1908.


Sr. Ministro de Estado da Justia e Negcios Interiores. Respondo ao Aviso desse
Ministrio n. 1473, de 17 de julho findo, relativamente a dvida que ocorre sobre o exerccio
simultneo do Dr. Oswaldo Gonalves Cruz como diretor do Instituto Oswaldo Cruz e
diretor geral da Sade Pblica, em comisso.
Tratando-se de um caso de acumulao remunerada previsto no art. 73 da Constituio da
Repblica, cingir-me-ia a uma simples referncia ao parecer que emiti no Ofcio n. 79, de 27
de janeiro de 1905, se no fossem as responsabilidades oriundas da interpretao de um
dispositivo constitucional, que tem sido to frequentemente impugnada, foroso diz-lo,
pelos interessados, em face da perplexidade da jurisprudncia dos diversos departamentos da
administrao pblica, os quais no puderam chegar ainda a um acordo definitivo.
A Lei n. 44 B, de 1892, nada adiantou regulamentando o preceito daquele artigo;
antes pelo contrrio, deu cabimento para que aumentasse a variedade de opinies; e o que
certo que hoje se sente mais dificuldade em cumprir francamente a regra estabelecida pela
Constituio Federal, do que antes do aparecimento dessa lei.
Entretanto, se recorrssemos legislao anterior a Repblica, verificamos, sem grande
dificuldade, que, postos de parte os abusos que a Constituio de 24 de fevereiro pretendeu
dissipar, inserindo no seu texto o citado art. 73, a jurisprudncia administrativa tinha pelo
menos chegado a firmar um conceito claro sobre o que se devia entender como vedado, em
matria de exerccio cumulativo de cargos pblicos.
J os Alvars de 8 de janeiro de 1627, de 26 de outubro de 1644, os decretos de 21 de
setembro de 1677, 18 de julho de 1681, 3 de setembro de 1682, 30 de maro de 1686, 29 de
fevereiro de 1688, 12 de novembro de 1701 e de 18 de junho de 1822, proibiam que o mesmo
indivduo exercesse mais de um emprego. A resoluo de consulta de 24 de abril de 1818,
entretanto, permitia a acumulao de dois ofcios, justificada essa providncia em face da
exiguidade dos respectivos rendimentos, contanto que tal acumulao no resultasse prejuzo
ao exerccio de outro. No decreto de 18 de junho de 1822, porm, foi terminantemente
proibido que se reunisse em uma s pessoa mais de um oficio ou emprego, e vencesse mais
de um ordenado.

Em 1847, todavia, o assunto comeou a ser regido por um ato de mero expediente
ministerial, contido no Aviso n. 89, de 4 de junho do dito ano, no qual se estabelecem os
princpios que deveriam ser aplicados aos casos ocorrentes. So estas as palavras textuais
desse Aviso:
A incompatibilidade e o exerccio de empregos diversos pode proceder de trs
princpios diferentes: quando a lei expressamente a tem declarado; quando as funes
dos ofcios repugnam entre si por sua prpria natureza; quando da acumulao deles
resulta a impossibilidade de ser cada um deles servido e desempenhado
satisfatoriamente. O efeito, porm, sempre o mesmo, e consiste em inabilitar o
empregado para servir outro ofcio, sendo certo que a lei ter criado os empregos para
o bem pblico, e no para benefcio de quem os ocupa; e esta uma das razes
porque, por antiqussimas e expressas disposies, est sancionada a doutrina de se
no acumularem os ofcios em uma s pessoa.
Esse Aviso, assinalando as regras dentro das quais se deviam manter a administrao
no provimento dos cargos pblicos, distinguiu os casos de incompatibilidade virtual, dos
casos que constituam mera acumulao. A incompatibilidade, propriamente dita, existe desde
a investidura, e provm da impossibilidade legal e da natural ou material de exercer funes
consideradas antagnicas. A nomeao para um exclui a investidura de outro.
No esta a ideia que se liga proibio de acumular, ou exercer simultaneamente
dois ou mais cargos no antagnicos, segundo a compreenso dos autores da nossa
Constituio, os quais no fizeram seno consagrar o que j existia nas leis da Monarquia;
semelhante proibio teve unicamente por fim evitar o arbtrio, que resultava da faculdade
discricionria que se permitia Administrao, de verificar quando da acumulao de
empregos provinha a impossibilidade de ser cada um desempenhado satisfatoriamente, na
conformidade da 3 regra mencionada no referido Aviso de 1847.
O exemplo dessa tendncia abusiva tem, entre outros, no Aviso n. 77, de 31 de maro
de 1864, que declarou dependente de circunstncias varivel a incompatibilidade proveniente
da impossibilidade do exerccio simultneo de vrios empregos, pois cargos havia que em
certos lugares podiam ser acumulados sem desvantagem, ao passo que em outros era esse
exerccio impossvel ou inconveniente. Da se depreendia a dificuldade de proferir uma
deciso genrica e absoluta, dizia o Governo. Foi esse arbtrio que a Constituio da
Repblica pretendeu eliminar, firmando uma regra genrica e absoluta.
Hoje, porm, argumenta-se com o texto da citada lei n. 44B, de 1892, que interpretou
o art. 73. Como, porm, julgo ter demonstrado naquele meu parecer, o elemento histrico no
deixa nenhuma dvida sobre o que se votou no Congresso, e se converteu em texto legislativo.
Do projeto, dos pareceres e da discusso que houve ento, se evidencia o acerto do
conceito emitido pelo Dr. Fernando Lobo, no relatrio do Ministrio do Interior, de 1893:
O art. 2 da lei declara que o exerccio simultneo de servios pblicos,
compreendidos por sua natureza no desempenho da mesma funo, de ordem
profissional, cientfica ou tcnica, no deve ser considerado como acumulao de
cargos diferentes, para aplicao do final do art. 73 da Constituio Federal. Ora, h
quem entenda que, na explicao contida nesse artigo, acham-se compreendidos
todos os cargos anlogos (semelhantes), bem como os vencimentos das patentes, dos
postos e cargos inamovveis, vista do disposto no art. 74, da mesma Constituio.
Penso, contudo, que a lei citada no alterou o preceito absoluto do art. 73, e obvio
que a inteligncia que o legislador procurou firmar tem o seu critrio na unidade da
funo constituda dos cargos pblicos, interpretao esta que confirmada pelo
elemento histrico. Assim, pois, devem ser includos na proibio todos os servios
pblicos que forem diferentes em quantidade, e no unicamente em qualidade, isto ,
todos aqueles que, por sua natureza, no estejam compreendidos no desempenho da
mesma funo integral, de ordem profissional, cientifica ou tcnica.

De fato, estranho que, referindo-se a lei terminantemente ao desempenho de uma


mesma funo, se despreze a sinonmia usual e corrente, utilizada pelo legislador, isto ,
funo-emprego, para tom-la no sentido abstrato, quando logo adiante o artigo citado fala
de empregos diferentes.
Nos papis juntos procura-se saber se o Dr. Oswaldo Gonalves Cruz incide na
disposio constitucional, embora exera interinamente ou em comisso um dos dois cargos
para que foi nomeado.
A lei, quando veda, no cogita precisamente dos cargos, mas da remunerao; e, a
meu ver, a interinidade ou o carter provisrio da ocupao do lugar de Diretor Geral de
Sade Pblica, do qual o Dr. Oswaldo foi exonerado, naturalmente por se julgar que o caso
era de incompatibilidade, no autoriza a adoo de outro critrio para se permitir a
acumulao do cargo em comisso com o cargo efetivo, porque a situao continua a ser a
mesma.
O regular seria deixar o titular a funo efetiva, durante o tempo em que
desempenhasse a comisso. Tem sido esta a prtica constante, nos casos de empregos s
incompatveis, para o exerccio simultneo.
Sei quanto se tornar desagradvel resolver a duvida no sentido indicado. Trata-se de
um dos funcionrios que mais servios tem prestado a administrao sanitria, lanando,
como homem de cincia, dotado de mritos incontestveis, um brilho excepcional sobre seu
pas.
No me licito, porm, por esse fato, esquecer os princpios jurdicos que regem o
assunto. Sem embargo disso, penso que o Governo deveria de uma vez firmar a sua
jurisprudncia nesse particular, para que se no possam os incompatibilizados queixar de
falta de justia relativa, porquanto, ao passo que se encontram casos, como os citados na
informao do Sr. Diretor Geral da Contabilidade, nos quais se aplicou rigorosamente a
proibio do art. 73 da Constituio, se reproduzem mais recentemente outros, em que esse
rigor tem sido atenuado at ao ponto de parecer que tal proibio no existe de fato. T. A.
Araripe Junior.

I NSTITUCIONAL
O PROCESSO E

O JULGAME NTO COLEGIADO EM PRI MEIRO GRAU DE JURISD IO DE

CRIMES PRATICADOS PO R ORGANIZAES CRIMI NOSAS

Daniela Cristina Moura Gualberto


Advogada da Unio e Diretora Substituta do Denor/CGU/AGU

PARECER N 112/2012/DENOR/CGU/AGU
PROCESSO N 00400.007763/2012-11
INTERESSADA: Subchefia de Assuntos Parlamentares da Secretaria de Relaes
Institucionais da Presidncia da Repblica.
ASSUNTO: Projeto de Lei n 2.057, de 2007 (n. 3/10 no Senado Federal), de autoria do
Poder Legislativo, que dispe sobre o processo e o julgamento colegiado em
primeiro grau de jurisdio de crimes praticados por organizaes criminosas;
altera o Decreto-Lei n. 2.848/1940 Cdigo Penal, o Decreto Lei n.
3.689/1941 Cdigo de Processo Penal, e as Leis n. 9.503/1997 Cdigo de
Trnsito Brasileiro, e 10.826/2003; e d outras providncias.
Projeto de Lei n 2.057, de 2007 (n. 3/10 no
Senado Federal), de autoria do Poder Legislativo,
que Dispe sobre o processo e o julgamento
colegiado em primeiro grau de jurisdio de
crimes praticados por organizaes criminosas;
altera o Decreto-Lei n. 2.848/1940 Cdigo
Penal, o Decreto Lei n. 3.689/1941 Cdigo de
Processo Penal, e as Leis n. 9.503/1997 Cdigo
de Trnsito Brasileiro, e 10.826/2003; e d outras
providncias. Ausncia de bices constitucionais
sano.

Senhor Consultor Geral da Unio Substituto,

1.

A Subchefia de Assuntos Parlamentares da Secretaria de Relaes

Institucionais da Presidncia da Repblica, por meio do Ofcio n 886/2012-SUPAR/SRI, de


11 de julho do corrente ano, solicita a manifestao desta Advocacia-Geral da Unio, at o dia
17 de julho subsequente, acerca do Projeto de Lei n 2.057, de 2007 (n 3, de 2010, no Senado
Federal), de autoria do Poder Legislativo, que dispe sobre o processo e o julgamento
colegiado em primeiro grau de jurisdio de crimes praticados por organizaes criminosas;
altera o Decreto-Lei n. 2.848/1940 Cdigo Penal, o Decreto Lei n. 3.689/1941 Cdigo de

10

Processo Penal, e as Leis n. 9.503/1997 Cdigo de Trnsito Brasileiro, e 10.826/2003; e d


outras providncias.
2.

Tratam os autos, conforme esclarecido pelo Relator na Comisso de

Constituio e Justia, Deputado Flvio Dino, de projeto sugerido pela Associao dos
Juzes Federais do Brasil AJUFE Comisso de Legislao Participativa, tendo como
objetivo principal o combate ao crime organizado, por meio de uma srie de medidas,
inclusive a instituio de processo e julgamento colegiado em primeiro grau de jurisdio
para crimes praticados por grupos criminosos organizados 2.
3.

Associao dos Juzes Federais do Brasil justifica a proposio pelas seguintes

razes:
A Comisso de Segurana constituda pela AJUFE, aps deliberao entre seus
membros, concluiu que a instituio de processo e julgamento colegiado em
primeiro grau de jurisdio para crimes praticados por grupos criminosos
organizados seria medida vlida e oportuna.
Vlida porque no h qualquer norma constitucional que, sequer implicitamente,
reserve ao juiz monocrtico o exerccio da jurisdio em primeiro grau.
Ilustrativamente, os artigos 106 e 109 da Constituio Federal referem-se aos "juzes
federais" no plural. Alm disso, trata-se de medida que no atenta contra qualquer
direito individual do acusado ou condenado, antes trazendo garantias adicionais,
sendo de se pressupor que, atravs do colegiado, h menor risco de erro judicial.
Oportuna porque a medida diminui a pessoalizao do processo, o risco de presses
ou retaliaes contra o juiz individual.
Por certo, no se tem a iluso de que tais problemas cessaro com o colegiado, mas
foroso reconhecer que ele leva a uma diminuio desses riscos. Por outro lado, a
instaurao do colegiado foi colocada como uma faculdade do juiz do processo,
reduzindo as possveis objees contra a sua instituio e conferindo a necessria
flexibilidade para casos nos quais a instaurao no seja recomendvel, como
situaes de urgncia premente.
...........................................................................................................
(...) foram propostas medidas processuais pontuais em relao ao crime organizado.
Entendeu-se que a segurana dos juizes est relacionada igualmente com a
possibilidade de o juiz tomar medidas eficazes contra o crime organizado, sob pena
de, sem o desmantelamento ou enfraquecimento da organizao criminosa,
permanecer sempre sujeito a presses ou retaliaes.

4.

Dispe a proposio que, em processo ou procedimentos que tenham por

objeto crimes praticados por organizaes criminosas, o juiz poder decidir pela formao de
colegiado para a prtica de qualquer ato processual, especialmente: (I) decretao de priso ou
de medidas assecuratrias; (II) concesso de liberdade provisria ou revogao de priso; (III)
sentena; (IV) progresso ou regresso de regime de cumprimento de pena; (V) concesso
de liberdade condicional; (VI) transferncia de preso para estabelecimento prisional de

FONTE: http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=368202

11

segurana mxima; e (VII) incluso do preso no regime disciplinar diferenciado (art. 1,


caput).
5.

O colegiado ser instaurado pelo juiz do processo ao indicar os motivos e as

circunstncias que acarretam riscos sua integridade fsica em deciso fundamentada, da qual
ser dado conhecimento ao rgo correcional (art. 1, 1).

6.

Para garantir a objetividade e a impessoalidade, os juzes que comporo o

colegiado, ao lado do juiz do processo, sero escolhidos por sorteio eletrnico, dentre aqueles
de competncia criminal em exerccio no primeiro grau de jurisdio (art. 1, 2).
7.

certo que o procedimento ora normatizado no traz qualquer semelhana

com os tribunais de exceo, que so proibidos pela Constituio Federal (art. 5, inc.
XXXVII), e se caracterizam por serem criados e regulamentados aps o fato ocorrido, para o
seu especfico julgamento; pois, aqui esto dispostas as regras gerais para os julgamentos de
diversos fatos futuros que envolverem o crime organizado3.
8.

Vale ser lembrado que recentemente o Supremo Tribunal Federal (STF), ao

julgar a ADI n. 4414/AL, manifestou-se pela constitucionalidade da instituio do rgo


jurisdicional colegiado em 1 grau, o qual visa preservar a independncia do juiz na
persecuo penal de crimes que envolver organizao criminosa, pois, o captulo do CPP
referente figura do magistrado no seria suficiente para cumprir, em sua inteireza, o
mandamento constitucional de juiz natural (CF, art. 5, XXXVII e LIII), porque as

Ope-se de maneira evidente, ao juiz previamente constitudo para o julgamento de causas futuras, o juiz de exceo,
considerado o rgo judicirio especialmente criado para apreciar caso j consumado, porm ainda no apreciado. A meta a
preservao da imparcialidade, pois a designao de juiz certo para conflito em andamento no se coaduna com a natureza da
equidistncia entre as partes.
............................................................................................................................. ..........................
Reformas de organizao judiciria podem trazer alteraes de competncia, com a criao de novas Varas e Cmaras em
Tribunais. Entretanto, essas modificaes no podem ser consideradas excees, pois passam a constituir regra, desde a sua
implantao de modo a abranger todas as causas em andamento e as futuras demandas.
Quando se menciona o termo exceo, quer-se evidenciar o nascimento de um juzo especificamente voltado ao julgamento
de determinada infrao penal, cuja autoria imputada a pessoa certa, atuando enquanto for necessrio quela causa e
desfazendo-se ao seu trmino.
(NUCCI, Guilherme de Souza. Princpios Constitucionais Penais e Processuais Penais. 2 Edio, editora RT. So Paulo,
2012)

12

organizaes criminosas representariam em empecilho independncia judicial, na forma de


ameaas e outros tipos de molestamentos voltados a obstaculizar e desmoralizar a justia 4.
9.

As reunies do colegiado podero ser sigilosas, sempre que houver risco de

que a publicidade resulte em prejuzo eficcia da deciso judicial. E, caso os juzes estejam
domiciliados em cidades diversas, as reunies podero ser feitas pela via eletrnica (art. 1,
4 e 5).
10.

As decises do colegiado, devidamente fundamentadas e firmadas, sem

exceo, por todos os seus integrantes, sero publicas sem qualquer referncia a voto
divergente de qualquer membro (art. 1, 6).
11.

Alerta-se que a leitura destes dispositivos deve ser feita a luz do disposto nos

arts. 5, inc. LX, e 93, inc. IX, que assim dispe:


Art. 5 ...............................................................................................
LX - a lei s poder restringir a publicidade dos atos processuais quando a
defesa da intimidade ou o interesse social o exigirem;
Art. 93 ...............................................................................................
IX todos os julgamentos dos rgos do Poder Judicirio sero pblicos, e
fundamentadas todas as decises, sob pena de nulidade, podendo a lei limitar
a presena, em determinados atos, s prprias partes e a seus advogados, ou
somente a estes, em casos nos quais a preservao do direito intimidade do
interessado no sigilo no prejudique o interesse pblico informao;

12.

Alm disso, vale salientar que os juzes que comporo o colegiado sero

sempre identificados, pois as manifestaes do colegiado sero firmadas, sem exceo, por
todos os seus integrantes, de forma a garantir o controle de que apenas juzes competentes e
imparciais analisaro e julgaro os fatos.
13.

Assim,

possibilidade

de

alegao

de

suspeio,

impedimento

incompatibilidade (arts. 95, I; 112 e 564, I; todos do Cdigo de Processo Penal), e, em


conseqncia, do exerccio do direito de defesa sob este aspecto parece-nos estar assegurado.

(...) Salientou-se que a Corte entendera possvel a composio colegiada da 17 Vara. Esclareceu-se que o procedimento
abrangeria forma e estrutura de pronunciamentos judiciais. Explicitou-se que a colegialidade funcionaria como reforo
independncia do julgadores. Ocorre que o contedo da deciso tomada no colegiado, por definio, no poderia ser
imputado a um nico juiz, e tornaria difusa a responsabilidade de seus membros, a mitigar alguns riscos. Fonte: Informativo
STF n. 668, ADI n. 4414/AL. http://www.stf.jus.br//arquivo/informativo/documento/informativo668.htm#Organizao
criminosa e vara especializada - 12

13

14.

No art. 2, definida a organizao criminosa, para efeitos desta lei, como

sendo a associao, de 3 (trs) ou mais pessoas, estruturalmente ordenada e caracterizada


pela diviso de tarefas, ainda que informalmente, com o objetivo de obter, direta ou
indiretamente, vantagem de qualquer natureza, mediante a prtica de crimes cuja pena
mxima seja igual ou superior a 4 (quatro) anos ou que sejam de carter transnacional.
15.

Vale registrar que, at ento, no h no ordenamento ptrio o conceito legal

para a organizao criminosa. A Conveno de Palermo, ratificada pelo Brasil pelo Decreto
n. 5.015/2004, a define. Ocorre, contudo que, conforme j pacificado o entendimento pelo
STF, a matria s poderia ser fixada por lei federal, luz do princpio da reserva legal 5.
16.

O art. 3, por sua vez, parece tratar de matria estranha aquelas que devem ser

tratadas por lei de iniciativa do Poder Legislativo Federal, pois dispe sobre medidas
materiais a serem implementadas pelos prprios Tribunais, com fulcro no art. 99, caput,
CRFB/88. Observe:
Art. 3 Os tribunais, no mbito de suas competncias, so autorizados a
tomar medidas para reforar a segurana dos prdios da Justia,
especialmente:
I controle de acesso, com identificao, aos seus prdios, especialmente
aqueles com varas criminais, ou s reas dos prdios com varas criminais;
II instalao de cmeras de vigilncia nos seus prdios, especialmente nas
varas criminais e reas adjacentes;
III instalao de aparelhos detectores de metais, aos quais se devem
submeter todos que queiram ter acesso aos seus prdios, especialmente s
varas criminais ou s respectivas salas de audincia, ainda que exeram
qualquer cargo ou funo pblica, ressalvados os integrantes de misso
policial, a escolta de presos e os agentes ou inspetores de segurana prprios.

17.

Contudo, no se revela contrria Constituio Federal na medida em que

parece ter por intuito apenas de alertar para a necessidade de que os Tribunais, no mbito de
suas competncias, adotem diversas medidas de segurana, tais como as que elenca.

STF, tera-feira, 12 de junho de 2012 - 1 Turma concede HC para encerrar ao penal contra lderes da Igreja Renascer: (...) De acordo
com a ministra, a questo foi debatida recentemente pelo Plenrio do Supremo, que concluiu no sentido do voto do ministro Marco
Aurlio, ou seja, de que a definio emprestada de organizao criminosa seria acrescentar norma penal elementos inexistentes, o
que seria uma intolervel tentativa de substituir o legislador, que no se expressou nesse sentido. No h como se levar em
considerao o que foi denunciado e o que foi aceito, concluiu. (grifei)
HC 96007 - http://www.stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=209617&caixaBusca=N
(...) Inferiu-se que a definio de organizao criminosa e de crime organizado, apesar da Conveno de Palermo
incorporada ao ordenamento ptrio desde 2004 , s poderia ser fixada por lei federal, luz do princpio da reserva legal. (grifei).
Fonte: Informativo STF n. 668, ADI n. 4414/AL. http://www.stf.jus.br//arquivo/informativo/documento/informativo668.htm#Organizao
criminosa e vara especializada - 12

14

18.

O art. 4 altera o art. 91 do Decreto Lei n. 2.848/1940 Cdigo Penal, para

dispor, dentre os efeitos da condenao, a perda de bens ou valores equivalentes ao produto


ou proveito do crime quando estes no forem encontrados ou quando se localizarem no
exterior (1), e autorizar, nestas hipteses, que as medidas assecuratrias previstas na
legislao processual podero abranger bens ou valores equivalentes do investigado ou
acusado para posterior decretao de perda (2). Observe:
Art. 4 O art. 91 do Decreto-Lei n 2.848, de 7 de dezembro de 1940 Cdigo Penal, passa a vigorar acrescido dos seguintes 1 e 2:
Art. 91. .............................................................................................................
1 Poder ser decretada a perda de bens ou valores equivalentes ao produto
ou proveito do crime quando estes no forem encontrados ou quando se
localizarem no exterior.
2 Na hiptese do 1, as medidas assecuratrias previstas na legislao
processual podero abranger bens ou valores equivalentes do investigado ou
acusado para posterior decretao de perda.(NR)

19.

O art. 5 acresce o art. 144-A ao Cdigo de Processo Penal para dispor sobre

medidas processuais que visam assegurar a efetividade do provimento judicial, na medida em


que autoriza a alienao antecipada de bens quando esses estiverem sujeitos a deteriorao ou
depreciao:
Art. 5 O Decreto-Lei n 3.689, de 3 de outubro de 1941 - Cdigo de
Processo Penal, passa a vigorar acrescido do seguinte art. 144-A:
Art. 144-A. O juiz determinar a alienao antecipada para preservao do
valor dos bens sempre que estiverem sujeitos a qualquer grau de deteriorao
ou depreciao, ou quando houver dificuldade para sua manuteno.
1 O leilo far-se- preferencialmente por meio eletrnico.
2 Os bens devero ser vendidos pelo valor fixado na avaliao judicial ou
por valor maior. No alcanado o valor estipulado pela administrao
judicial, ser realizado novo leilo, em at 10 (dez) dias contados da
realizao do primeiro, podendo os bens ser alienados por valor no inferior
a 80% (oitenta por cento) do estipulado na avaliao judicial.
3 O produto da alienao ficar depositado em conta vinculada ao juzo
at a deciso final do processo, procedendo-se sua converso em renda
para a Unio, Estado ou Distrito Federal, no caso de condenao, ou, no caso
de absolvio, sua devoluo ao acusado.
4 Quando a indisponibilidade recair sobre dinheiro, inclusive moeda
estrangeira, ttulos, valores mobilirios ou cheques emitidos como ordem de
pagamento, o juzo determinar a converso do numerrio apreendido em
moeda nacional corrente e o depsito das correspondentes quantias em conta
judicial.
5 No caso da alienao de veculos, embarcaes ou aeronaves, o juiz
ordenar autoridade de trnsito ou ao equivalente rgo de registro e
controle a expedio de certificado de registro e licenciamento em favor do
15

arrematante, ficando este livre do pagamento de multas, encargos e tributos


anteriores, sem prejuzo de execuo fiscal em relao ao antigo
proprietrio.
6 O valor dos ttulos da dvida pblica, das aes das sociedades e dos
ttulos de crdito negociveis em bolsa ser o da cotao oficial do dia,
provada por certido ou publicao no rgo oficial.
7 No sero submetidos alienao antecipada os bens que a Unio, por
intermdio do Ministrio da Justia, ou o Estado, por rgo que designar,
indicarem para ser colocados sob uso e custdia de rgo pblico,
preferencialmente envolvido na operao de preveno e represso ao crime
organizado.

20.

Com o intuito de aumentar a segurana dos membros do Poder Judicirio e do

Ministrio Pblico que exeram competncia ou atribuio criminal, o art. 6 acrescenta o 7


ao art. 115 do Cdigo de Trnsito Brasileiro para permitir que veculos oficiais utilizados por
tais agentes pblicos possam ter temporariamente placas especiais que impeam a
identificao de seus usurios:
Art. 6 O art. 115 da Lei n 9.503, de 23 de setembro de 1997 - Cdigo de
Trnsito Brasileiro, passa a vigorar acrescido do seguinte 7:
Art. 115. ...........................................................................................................
7 Excepcionalmente, mediante autorizao especfica e fundamentada das
respectivas corregedorias e com a devida comunicao aos rgos de trnsito
competentes, os veculos utilizados por membros do Poder Judicirio e do
Ministrio Pblico que exeram competncia ou atribuio criminal podero
temporariamente ter placas especiais, de forma a impedir a identificao de
seus usurios especficos, na forma de regulamento a ser emitido,
conjuntamente, pelo Conselho Nacional de Justia - CNJ, pelo Conselho
Nacional do Ministrio Pblico - CNMP e pelo Conselho Nacional de
Trnsito - CONTRAN.(NR)

21.

O Estatuto do Desarmamento, Lei n. 10.826/2003, alterado para autorizar a

utilizao de armas de fogo por servidores dos tribunais do Poder Judicirio descritos no art.
92 da Constituio Federal e dos Ministrios Pblicos da Unio e dos Estados que
efetivamente estejam no exerccio de funes de segurana, conforme especifica:
Art. 7 O art. 6 da Lei n 10.826, de 22 de dezembro de 2003, passa a
vigorar acrescido do seguinte inciso XI:
Art. 6 ..............................................................................................................
XI os tribunais do Poder Judicirio descritos no art. 92 da Constituio
Federal e os Ministrios Pblicos da Unio e dos Estados, para uso exclusivo
de servidores de seus quadros pessoais que efetivamente estejam no
exerccio de funes de segurana, na forma de regulamento a ser emitido
pelo Conselho Nacional de Justia - CNJ e pelo Conselho Nacional do
Ministrio Pblico - CNMP.
........................................................................................................... (NR)
Art. 8 A Lei n 10.826, de 22 de dezembro de 2003, passa a vigorar
acrescida do seguinte art. 7-A:
16

Art. 7-A As armas de fogo utilizadas pelos servidores das instituies


descritas no inciso XI do art. 6 sero de propriedade, responsabilidade e
guarda das respectivas instituies, somente podendo ser utilizadas quando
em servio, devendo estas observar as condies de uso e de armazenagem
estabelecidas pelo rgo competente, sendo o certificado de registro e a
autorizao de porte expedidos pela Polcia Federal em nome da instituio.
1 A autorizao para o porte de arma de fogo de que trata este artigo
independe do pagamento de taxa.
2 O presidente do tribunal ou o chefe do Ministrio Pblico designar os
servidores de seus quadros pessoais no exerccio de funes de segurana
que podero portar arma de fogo, respeitado o limite mximo de 50%
(cinquenta por cento) do nmero de servidores que exeram funes de
segurana.
3 O porte de arma pelos servidores das instituies de que trata este artigo
fica condicionado apresentao de documentao comprobatria do
preenchimento dos requisitos constantes do art. 4 desta Lei, bem como
formao funcional em estabelecimentos de ensino de atividade policial e
existncia de mecanismos de fiscalizao e de controle interno, nas
condies estabelecidas no regulamento desta Lei.
4 A listagem dos servidores das instituies de que trata este artigo dever
ser atualizada semestralmente no Sinarm.
5 As instituies de que trata este artigo so obrigadas a registrar
ocorrncia policial e a comunicar Polcia Federal eventual perda, furto,
roubo ou outras formas de extravio de armas de fogo, acessrios e munies
que estejam sob sua guarda, nas primeiras 24 (vinte e quatro) horas depois
de ocorrido o fato.

22.

Por fim, a proposio determina que a polcia judiciria, os rgos de

segurana institucional ou outras foras policiais faro a segurana pessoal das autoridades
judiciais e dos membros do Ministrio Pblico e de seus familiares que, decorrente do
exerccio da funo, estiverem em situao de risco:
Art. 9 Diante de situao de risco, decorrente do exerccio da funo, das
autoridades judiciais ou membros do Ministrio Pblico e de seus familiares,
o fato ser comunicado polcia judiciria, que avaliar a necessidade, o
alcance e os parmetros da proteo pessoal.
1 A proteo pessoal ser prestada de acordo com a avaliao realizada
pela polcia judiciria e aps a comunicao autoridade judicial ou ao
membro do Ministrio Pblico, conforme o caso:
I pela prpria polcia judiciria;
II pelos rgos de segurana institucional;
III por outras foras policiais;
IV de forma conjunta pelos citados nos incisos I, II e III.
2 Ser prestada proteo pessoal imediata nos casos urgentes, sem
prejuzo da adequao da medida, segundo a avaliao a que se referem o
caput e o 1 deste artigo.
3 A prestao de proteo pessoal ser comunicada ao Conselho Nacional
de Justia ou ao Conselho Nacional do Ministrio Pblico, conforme o caso.
4 Verificado o descumprimento dos procedimentos de segurana
definidos pela polcia judiciria, esta encaminhar relatrio ao Conselho

17

Nacional de Justia - CNJ ou ao Conselho Nacional do Ministrio Pblico CNMP.

23.

Diante do exposto, no vislumbramos inconstitucionalidade que possa

inviabilizar a sano presidencial do Projeto de Lei n 2057, de 2007 (n 03/2010, no Senado


Federal), nos termos do disposto no art. 66, caput, da Constituio Federal.
considerao superior.
Braslia, 17 de julho de 2012.
Daniela Cristina Moura Gualberto
Advogada da Unio
Diretora Substituta do DENOR

Despacho do Consultor-Geral da Unio N 1.025/2012


PROCESSO N 00400.007763/2012-11
INTERESSADO: Subchefia de Assuntos Parlamentares da Secretaria de Relaes
Institucionais da Presidncia da Repblica.
ASSUNTO: Projeto de Lei n 2.057, de 2007 (n. 3/10 no Senado Federal), de autoria do
Poder Legislativo, que dispe sobre o processo e o julgamento colegiado em primeiro grau
de jurisdio de crimes praticados por organizaes criminosas; altera o Decreto-Lei n.
2.848/1940 Cdigo Penal, o Decreto Lei n. 3.689/1941 Cdigo de Processo Penal, e as
Leis n. 9.503/1997 Cdigo de Trnsito Brasileiro, e 10.826/2003; e d outras
providncias.
Senhor Advogado-Geral da Unio,
01.
02.

Estou de acordo com o Parecer n 112/2012/DENOR/CGU/AGU.


considerao de V. Exa.
Braslia, 17 de julho de 2012.
WILSON DE CASTRO JUNIOR
Consultor-Geral da Unio Substituto

DESPACHO DO ADVOGADO-GERAL DA UNIO


REFERNCIA: Processo n 00400.007763/2012-11
Aprovo, nos termos do Despacho do Consultor-Geral da Unio n 1.025/2012,
o PARECER N 112/2012/DENOR/CGU/AGU.

18

Cientifique-se a Subchefia de Assuntos Parlamentares da Secretaria de


Relaes Institucionais da Presidncia da Repblica.
Em 20 de julho de 2012.
LUS INCIO LUCENA ADAMS

19

C ONCILIAO
Termos de Conciliao homologados pelo Exmo. Ministro Advogado-Geral da
Unio:
1. T ERMO DE C ONCILIAO N CCAF-CGU-AGU 002/2012-HCL
Helena Dias Leo Costa
Advogada da Unio e Conciliadora

TERMO DE CONCILIAO N CCAF-CGU-AGU-002/2012 HLC


PROCESSO N 00400.017218/2011-51
ASSUNTO

CONCILIADOR(A): HELENA DIAS LEO


COSTA

Anlise da possibilidade de submeter Cmara de Conciliao e


Arbitragem da Administrao Federal CCAF questo jurdica processual
identificada pelo Ministro Marco Aurlio do STF no bojo do RE n
237.105/DF. Confuso. Art. 267, X, do CPC c/c art.1.049 do CC.
PARECER AGU/RA N 03/2006.
Secretaria-Geral de Contencioso - SGCT

INTERESSADO Departamento de Contencioso da PGF - DEPCONT


S
Consultoria Jurdica do Ministrio dos Transportes CONJUR-MT

Procuradoria da Fazenda Nacional - PGFN


DATA
HORRIO
LOCAL

06 de Fevereiro de 2012
INCIO

15 h 00

TRMINO

16 h 15

Sala de Reunies n II da CCAF

REGISTROS
A conciliadora deu incio reunio agradecendo a presena dos
representantes dos entes envolvidos e fez um breve relato da matria trazida CCAF para
conciliao.
Aps a explanao dos presentes, ficou decidido que a Unio deve suceder ao
DNER no processo judicial em questo (RE n 237.105/DF) tendo em vista o disposto no
PARECER AGU/RA N 03/2006, aprovado pelo Advogado-Geral da Unio, que tratou da
sucesso processual do Departamento Nacional de Estradas e Rodagens DNER quando da
sua extino em 13 de fevereiro de 2002.
Assim sendo, a SGCT se compromete a elaborar petio informando a
legitimidade da Unio em suceder ao DNER, podendo-se anexar a ata da presente reunio, e
dever requerer a extino do processo com julgamento do mrito tendo em vista a
ocorrncia do instituto da confuso, o que ser confirmado pela PGFN no momento
oportuno.
O presente processo ser submetido homologao do Advogado-Geral da
20

Unio e aps sero informados os representantes dos rgos interessados.


Nesses termos foi encerrada a reunio.
ASSINATURA DOS PRESENTES
NOMES
Helena Dias Leo Costa
(Conciliadora)

ENDEREOS
ELETRNICOS

TELEFONES ASSINATURAS
(com DDD)

helena.costa@agu.gov.br

(61) 3105-8826

Gustavo Augusto Freitas de Lima gustavo.augusto@agu.gov.br (61) 3105-9904


Andr Gustavo Bezerra e Mota

andre.g.mota@agu.gov.br

(61) 3105-9940

Giordano da Silva Rossetto


(AU- CONJUR-MT)

giordano.rossetto@transporte
(61) 2029-7165
s.gov.br

Renata Santana Fernandes de


didat.df.prfn1regiao@pgfn.g
Paula
(61) 2025-4400
ov.br
PRFN- 1 Regio
Vanessa Martins

vanessa.martins@agu.gov.br (61) 3105-8152

Denise Nogueira
(Estagiria)

denise.siqueira@agu.gov.br

(61) 3105-8006

DESPACHO DO DIRETOR DA CMARA DE CONCILIAO


E ARBITRAGEM DA ADMINISTRAO FEDERAL CCAF N
50/2012
Senhor Consultor-Geral da Unio,
Submeto apreciao de Vossa Senhoria o TERMO DE CONCILIAO N CCAFCGU-AGU- 002/2012-HCL, referente ao Processo n. 00400.017218/2011-51, com vistas
ao seu encaminhamento ao Advogado-Geral da Unio para homologao, nos termos do art.
36, inciso XII do Decreto n 7.392, de 13 de dezembro de 2010.
Braslia, 08 de fevereiro de 2012.
FRANCISCO ORLANDO COSTA MUNIZ
Diretor da Cmara de Conciliao e
Arbitragem da Administrao Federal
CCAF/CGU/AGU

DESPACHO DO CONSULTOR-GERAL DA UNIO N 148/2012

21

De acordo.
Submeto ao Excelentssimo Senhor Advogado-Geral da Unio o TERMO DE
CONCILIAO N CCAF-CGU-AGU- 002/2012-HCL, referente ao Processo n.
00400.017218/2011-51, para homologao.

Braslia, 28 de fevereiro de 2012.


ARNALDO SAMPAIO DE MORAES GODOY
CONSULTOR-GERAL DA UNIO

DESPACHO DO ADVOGADO-GERAL DA UNIO


HOMOLOGO o TERMO DE CONCILIAO N CCAF-CGU-AGU- 002/2012-THP,
nesta data, referente ao Processo n 00400.017218/2011-51.
Braslia, 28 de fevereiro de 2012.
LUIS INCIO LUCENA ADAMS
ADVOGADO-GERAL DA UNIO

22

2. T ERMO

DE

C ONCILIAO N CCAF-CGU-AGU 012/2012- PBB


Patrcia Batista Bertolo
Advogada da Unio e Conciliadora

TERMO DE CONCILIAO N 012/2012/CCAF/CGU/AGU-PBB


CONCILIADORA:

PATRCIA
BATISTA
BERTOLO

PROCESSO N

00400.000051/2012-71

ASSUNTO

ACO 1.433/PR : CAUC e SIAFI suposto descumprimento do


percentual mnimo na rea de sade.
Secretaria-Geral do Contencioso - SGCT

INTERESSADOS

Procuradoria Geral do Estado do Paran PGE/PR


Ministrio da Sade/ CONJUR e CGES/DESID/SE/MS
18 de abril de 2012

DATA
HORRIO

INCIO

15h00

TRMINO

18h00

Sala de Reunies n 2 Ed. Sede II da AGU, 3 andar


REGISTROS E DELIBERAES
Presentes os representantes da PGE/PR, da SGCT e do Ministrio da Sade, a
Conciliadora agradeceu a participao de todos nessa primeira reunio, e deu incio trativa
conciliatria sugerida pelo Ministro Relator da ACO n 1.433/PR e aceito por todos os
envolvidos.
Foi repassada pela Conciliadora a justificativa da ausncia da Secretaria do Tesouro
Nacional constante do Ofcio n 408/2011/COINT/SURINSTN/MF-DF (fls. 05) que
esclareceu, em suma, que apenas gestora do subsistema CAUC, sem porm ter nenhum
envolvimento com os apontamentos existentes no sistema, relativamente ao Estado do
Paran, e que a consulta ao CAUC no sequer obrigatria, uma vez que a comprovao
do cumprimento das exigncias constitucionais e legais para conveniar pode se dar por via
documental, a teor do art. 40, pargrafos 1 e 5 da Lei n. 12.309/2010.
Os Representes do MS reafirmaram a sustentao da Unio contida na pea
contestatria, no sentido de que o SIOPS alimentado com dados inseridos pelo prprio
Estado do PR e demais entes polticos, e que o CAUC apenas foi criado pela Unio, pois os
dados nele gerados so extrados automaticamente, no caso em apreo, por exemplo, do
23

SIOPS, no havendo, assim, registro no CAUC inserido pela Unio.


Tambm foi esclarecido pelos mesmos representantes que o CAUC atualizado ano
a ano, portanto, a atual restrio refere-se ao ano de 2010 e no mais ao ano de 2008, perodo
contemplado no objeto da ACO n 1.433/PR.
O Estado do Paran reafirmou que o Tribunal de Contas do Estado aprovou a
regularidade da aplicao do percentual mnimo de 12% no ano em discusso.
Findos
entendimentos:

esclarecimentos,

os

representantes

anuram

quanto

aos

seguintes

1) Que o pedido constante do item 1 da inicial fica excludo dessa seara


conciliatria, vez que a declarao de inconstitucionalidade das normas ali
mencionadas compete ao Supremo Tribunal Federal;
2) Quanto s pendncias constantes do CAUC informadas no pedido formulado no
item 2, a relativa ao Contrato n 011/98/STN/COAFi e aplicao do mnimo
constitucional na educao j foram regularizadas, conforme informaes
constantes dos autos. A referente no aplicao do mnimo constitucional em
aes e servios de sade, objeto dessas tratativas, igualmente no mais subsiste,
porque a atual restrio no CAUC concerne ao ano de 2010 e no ao ano de 2008
que se discute na ACO em apreo, nos termos do inc. XII do art. 10 da IN n 2,
de 2 de fevereiro de 2012, a qual prescreve que a informao tem validade para
Estados e Distrito Federal at 31 de maio do exerccio subsequente, utilizada de
modo automtico.;
3) Com as consideraes tecidas nos dois itens anteriores, os pedidos de declarao
de nulidade do registro no CAUC e de obrigao da Unio de no incluir o
Estado ou suas entidades indiretas no CAUC em relao s supostas pendncias
de 2008 restaram prejudicados, carecendo o Estado de interesse processual no
prosseguimento da ACO n 1.433/PR;
4) Firmado o presente termo de conciliao por todos os representantes ora
presentes, pelo Diretor do Departamento de Controle Difuso de
Constitucionalidade e Aes Originrias da SGCT, pelo Coordenador-Geral de
Assuntos Judiciais da Consultoria Jurdica do Ministrio da Sade e pelo
Procurador-Geral do Estado do Paran, o mesmo ser levado homologao do
Advogado-Geral da Unio;
5) Colhidas todas as assinaturas apontadas no item 4 no prazo de 10 dias, a SGCT
e a PGE/PR peticionaro em juzo para submisso do presente termo de
conciliao juntamente com cpia completa do acrdo do TCE/PR, apreciao
do Ministro Relator para sua homologao judicial e consequente extino da
ACO n 1.433/PR.
ASSINATURAS DOS REPRESENTANTES
NOME

ENDEREO
ELETRNICO

TELEFONE
(com DDD)

Patrcia Batista Bertolo


(Conciliadora/CCAF/CGU/AGU)

patricia.bertolo@agu.gov.
br

(61) 2026-7691

ASSINATURA

24

Daniella Mendes Daud


(SGCT)

daniella.daud@agu.gov.br

(61) 2026-8150

Luiz Felipe G. Franco,


(AGU/CONJUR/MS)

luis.franco@agu.gov.br

(61) 3315-3078

Luciene Maria L. de Lira


(Tcnica
luciene.lira@saude.gov.br
Especializada/SIOPS/CGES/DESI
D/MS)

(61) 3315-2901

Eloi Antnio de Oliveira(/MS)

eloi.oliveira@saude.gov.b
r

(61) 3315-2696

Csar Augusto Binder


(PGE/PR)

binder@pge.pr.gov.br

(61) 3425-8433

Alessandra Vanessa Alves


(CODAJUD-CONJUR/MS)

alessandra.vanessa@saud
e.gov.br

(61) 3315-3009

Washington Timteo Teixeira


Neto
(Diretor do DCD/SGCT)

washington.neto@agu.go
v.br

(61) 2026-8162

Julio Cesar Zem Cardoso


(Procurador-Geral do Estado do
Paran)

zem@pge.pr.gov.br

(41) 3221-8795

Denise N. Gomes Siqueira


(Estagiria - CCAF)

denise.siqueira@agu.gov.
br

(61) 2026-7006

DESPACHO DO DIRETOR DA CMARA DE CONCILIAO


E ARBITRAGEM DA ADMINISTRAO FEDERAL CCAF N 124/2012
Senhor Consultor-Geral da Unio,
Submeto apreciao de Vossa Senhoria o TERMO DE CONCILIAO N CCAF-CGU-AGU-012/2012PBB, referente ao Processo n. 00400.000051/2012-71, com vistas ao seu encaminhamento ao
Advogado-Geral da Unio para homologao, nos termos do art. 36, inciso XII do Decreto n 7.392,
de 13 de dezembro de 2010.
Braslia, 25 de abril de 2012.
FRANCISCO ORLANDO COSTA MUNIZ
Diretor da Cmara de Conciliao e
Arbitragem da Administrao Federal
CCAF/CGU/AGU

DESPACHO DO CONSULTOR-GERAL DA UNIO N 124/2012

25

De acordo.
Submeto ao Excelentssimo Senhor Advogado-Geral da Unio o TERMO DE CONCILIAO N CCAFCGU-AGU-012/2012-PBB, referente ao Processo n. 00400.000051/2012-71, para homologao.

Braslia, 10 de maio de 2012.


ARNALDO SAMPAIO DE MORAES GODOY
CONSULTOR-GERAL DA UNIO

DESPACHO DO ADVOGADO-GERAL DA UNIO


HOMOLOGO o TERMO DE CONCILIAO N CCAF-CGU-AGU-012/2012-PBB, nesta data, referente ao
Processo n 00400.000051/2012-71.
Braslia, 10 de maio de 2012.

LUIS INCIO LUCENA ADAMS


ADVOGADO-GERAL DA UNIO

26

3. T ERMO

DE

C ONCILIAO N CCAF-CGU-AGU 013/2012-

THP

Thais Helena F. Pssaro


Advogada da Unio e Conciliadora

13/2012 THP

TERMO DE CONCILIAO N CCAF-CGU-AGUPROCESSO N


ASSUNTO

INTERESSAD
OS

00400.007225/2011-45

CONCILIADORA:

THAIS HELENA F.
PSSARO

Solicitao de instalao de procedimento conciliatrio. Controvrsia jurdica


entre o Municpio de Cricima e o Instituto Nacional de Previdncia Social
INSS consistente no cumprimento de obrigao (pagamento) decorrente da
celebrao de contrato de venda e compra de imvel (Loteamento Anita
Garibaldi).
MUNICIPIO DE CRICIMA/SC
INSTITUTO NACIONAL DE PREVIDNCIA SOCIAL INSS

INTERVENIE
NTES

CAIXA ECONMICA FEDERAL CEF e BANCO DO BRASIL BB


25 de abril de 2012

DATA
HORRIO
LOCAL

INCIO

14h 00min

TRMINO

17h 00min

Sala de Reunies da Cmara de Conciliao e Arbitragem CCAF - Ed. Sede


da AGU, 3 andar, sala I
ABERTURA

Conciliadora deu inicio aos trabalhos agradecendo a presena de todos e destacando a dedicao e o
comprometimento com que se conduziram os representantes do Municpio de Cricima, do Instituto
Nacional de Previdncia Social INSS, da Coordenao-Geral de Cobrana e Recuperao de Crditos da
Procuradoria-Geral Federal CGCOB/PGF, para a soluo do impasse.
REGISTROS DAS TRATATIVAS
1 - A Conciliadora registrou que o presente procedimento conciliatrio foi instaurado, no mbito da
Cmara de Conciliao, em julho de 2011, por solicitao do Prefeito do Municpio de Cricima, com
esteio no art. 1 da Portaria AGU n 1.099, de 28 de julho de 2008, alterada pela Portaria n 481, de 06 de
abril de 2009.
2 - A controvrsia posta envolve o inadimplemento de obrigao (pagamento) pelo Municpio, decorrente
da celebrao, no ano de 1999, de contrato de venda e compra, por meio de escritura pblica, de imvel do
INSS, consistente em uma rea de 128.240,67m, atualmente conhecida como Loteamento Anita
Garibaldi (antigo Loteamento Carolina), pelo preo de R$569.594,00 (quinhentos e sessenta e nove mil,
quinhentos e noventa e quatro cruzeiros), para o assentamento, poca, de 250 famlias que ocupavam a
referida rea irregularmente. Quando da celebrao da avena, o Municpio, a ttulo de entrada, pagou ao
INSS o valor de R$ 56.959,40 (cinquenta e seis mil, novecentos e cinquenta e nove reais e quarenta
27

centavos), correspondentes a 10% do valor do negcio. Ocorre que no quitou nenhuma das 120 parcelas
do saldo remanescente, o que acabou por elevar substancialmente o valor da dvida. Referido valor chegou
a ser inscrito em dvida ativa, segundo informaes da CGCOB, e o Municpio estava na iminncia de ser
inscrito no CADIN, bem como de ser contra ele ajuizada execuo fiscal.
3 - O Municpio, na tentativa de sanar o impasse e evitar as medidas coercitivas mencionadas, sob a
alegao de que o valor da dvida pretendido pelo INSS seria superior ao valor de mercado do imvel,
fixado em R$ 2.250.000,00 (dois milhes, e duzentos e cinquenta mil reais), segundo Laudo de Avaliao
da Comisso de Avaliao de Imveis do Municpio buscou, sem sucesso, junto ao INSS a reduo do
montante e o seu parcelamento em 240 parcelas, mediante a vinculao dos valores mensais ao Fundo de
Participao dos Municpios FPM, como garantia.
4 - No mbito desta Cmara, a princpio, o Municpio sustentou a tese anteriormente apresentada ao INSS.
Todavia, ao longo dos trabalhos conciliatrios, e com fulcro nos esclarecimentos e argumentos trazidos
pela Procuradoria Especializada do INSS e pela Coordenao-Geral de Recuperao de Crditos da PGF,
os representantes do Municpio acabaram convencidos dos limites fixados pela legislao que rege a
alienao dos imveis do Instituto e da impossibilidade jurdica de total acolhimento de sua pretenso.
Duas propostas de encaminhamento foram ento cogitadas. A primeira, de pagamento do valor da dvida
contratual corrigida, em 120 parcelas, com atualizao mensal pela regra do contrato. Outra, o pagamento
da dvida corrigida, em 60 parcelas, atualizadas mensalmente pela SELIC. Neste caso, incidiria o valor
correspondente a 10% dos encargos legais. O Municpio, aps reunio do seu Conselho Gestor, entendeu
por bem acatar a proposta de pagamento ao INSS, em 120 parcelas, observados os ndices de atualizao
do contrato, mediante a reteno das parcelas mensais no FPM. Insistiu, apenas, em que ficasse liberado
para regularizar as reas hoje ocupadas por cerca de 400 famlias, com vistas a conter o indesejvel
fracionamento dos lotes.
5 - Uma vez solucionada a controvrsia inicialmente apresentada, outra surgiu incidentalmente, dessa feita
envolvendo procedimento administrativo a cargo dos rgos e instituies bancrias federais. Constatou-se
que muito embora a Lei n 9.702, de
de 1998 autorize, em seu artigo 5, 2, a reteno dos valores do
Fundo de Participao dos Municpio FPM e o repasse para o INSS, na prtica, at hoje aquela Autarquia
nunca conseguira implementar a medida cogitada, sendo certo que nas tentativas outrora encetadas se
deparou com negativas e dificuldades intransponveis junto aos rgos federais por ela acionados.
6 - Considerando o interesse de o INSS de vir a adotar o procedimento de reteno cogitado neste caso
concreto para outras situaes, uma vez que o Instituto possui uma carteira imobiliria de cerca de 3.500
imveis, muitos dos quais de interesse dos Estados e Municpios, buscou-se, no bojo desta conciliao,
aclarar e definir o procedimento necessrio para a efetiva aplicao do previsto no artigo 5, 2, da Lei n
9.702/98. Para tanto, a Conciliadora manteve contato e convidou para participar deste procedimento
conciliatrio representantes da Secretaria Nacional do Tesouro Nacional STN, do Banco do Brasil BB
e da Caixa Econmica Federal CEF.
7 - O representante da STN, em reunio, informou que a interveno do Tesouro nesses casos indevida
por se tratar de questo veiculada to somente entre o INSS e o Municpio. O Coordenador-Geral da
COFIN/STN esclareceu, por meio de mensagem eletrnica transmitida a todos os representantes, e juntada
nestes autos, que atualmente h a possibilidade de bloqueios e de retenes nos Fundos de Participao.
No caso de bloqueio, aquela Secretaria, por meio do agente financeiro (BB), distribui o valor do Fundo ao
ente favorecido. Caso haja algum comando de bloqueio (informao encaminhada pela RFB ao BB
problemas com PASEP, a ttulo de exemplo), o valor ficar bloqueado no prprio banco. Assim, o
municpio no ter acesso, salvo procedida a devida regularizao junto ao rgo que solicitou o bloqueio.
Posteriormente regularizao, o BB desbloqueia tal valor. No caso de retenes, aquela Secretaria, por
meio do agente financeiro, distribui o valor ao ente favorecido. O Banco, imediatamente realizao do
crdito, realiza a reteno a ele comandada. H caso em que a reteno decorre de solicitao da RFB (por
exemplo, dvida de natureza previdenciria) e h casos que decorrem de solicitao da PGFN
28

(Departamento de Gesto da Dvida Ativa da Unio). Esclareceu que a Lei n 9.702/98 que determina a
possibilidade da reteno, e que, no caso ora tratado na Cmara, no seu entender, bastaria que o INSS e o
BB celebrassem um acordo/convnio, estabelecendo os procedimentos operacionais necessrios.
8 - Os representantes do Banco do Brasil manifestaram-se positivamente sobre a possibilidade de o Banco
vir a fazer a reteno de valor do FPM e o repasse ao INSS, tendo em vista a presuno de
constitucionalidade da Lei n 9.702/98, e desde que realizados os ajustes operacionais entre INSS, CEF,
Banco do Brasil e do Ente devedor.
9 - As representantes da CEF esclareceram que atualmente a empresa possui um sistema disponvel para
tratar diretamente com o Banco do Brasil nos casos das prestaes vencidas, mas que neste caso a troca de
informaes envolve prestaes vincendas. A CEF figura apenas como agente financiador do contrato. As
representantes da CEF alertaram para o fato de que se o recurso retido fosse repassado por meio de GPS,
diretamente da conta FPM para o INSS, no transitaria pelo contrato habitacional mantido pela Prefeitura
Municipal e o INSS, ensejando, para fins de controle e registro, a no quitao na prestao mensal do
contrato habitacional. Que, se escolhida essa opo, no caberia CEF participar como interveniente no
contrato de renegociao da Prefeitura Municipal de Cricima/SC, bem como manter registro da evoluo
financeira da dvida, vez que esse procedimento no atenderia o Contrato de Prestao de Servio assinado
entre a CEF e o INSS, no qual previsto que a arrecadao seja promovida nos contratos habitacionais
e ento repassada pela CEF ao INSS, por meio de prestao de contas. Por fim, as representantes da CEF
concluram ser possvel Unidade da CEF Gestora do Sistema Fundo de Participao dos Municpios e
Estados - SIFPM, com o apoio da Gerncia Nacional, dar incio s tratativas necessrias junto ao Banco do
Brasil S/A, bem como internamente adotar as providncias necessrias para o ajuste do Sistema do Crdito
Imobilirio.
Que neste caso, inicialmente, a Caixa trabalhar com o controle de gerao de informao manual, que
consistir no encaminhamento das prestaes mensais, a vencer, ao endereo de correspondncia do INSS,
em Cricima. A Gerncia local do Instituto dever apresentar ao Banco do Brasil, agncia local, o ttulo
para reteno.
10 - Os representantes da Diretoria de Governo do Banco do Brasil afirmou que at o exerccio de 2013
ser possvel ao BB automatizar o procedimento para a reteno, mediante customizao e que a
remunerao do INSS ao BB ser mediante float de dois dias, bastando a celebrao de termo de
cooperao.
11 - Os representantes da CEF e do BB se comprometeram a agilizar a automatizao do sistema, que
seguir a mesma rotina executada hoje por meio do SIFPM e de manterem os contatos para tanto
necessrios.
13 A seguir, foi concedida a palavra ao Senhor Prefeito do Municpio, que reconheceu a dvida no valor
R$3.351.795,30 (trs milhes, trezentos e cinquenta e um mil, setecentos e noventa e cinco reais e trinta
centavos), segundo planilha contendo simulao de clculo apresentada pela CEF nesta data (25/4/2012),
mas esclareceu que aps uma anlise de caixa do Municpio feita a partir da informao da CEF de que a
prestao mensal iniciaria em R$44.294,20, verificou-se que a melhor soluo seria o pagamento mediante
precatrio.
Para tanto, concorda com a proposio imediata da execuo fiscal, e renuncia qualquer questionamento da
dvida acima reconhecida, desde que o ente municipal no seja inscrito no CADIN.
ASSINATURAS DOS REPRESENTANTES

29

NOME

ENDEREO
ELETRNICO

TELEFONE
(com DDD)

Thais Helena F.Passaro

Thais.passaro@agu.gov.br

(61)

Tarsila Ribeiro marques


Fernandes
(CGCOB/PGF)

Tarsila.fernandes@agu.gov.b
r

(61) 2026-9266

Braulio Gomes Mendes Diniz


(PFE/INSS)

Braulio.diniz@agu.gov.br

(61) 3411-7147

Antonio Roberto de Melo


(DPA/CGPAI/INSS)

Antonio.demelo@previdenci
a.gov.br

(61) 3313-4280

Rodrigo Guimares Jardim


(PFE/INSS)

rodrigo.jardim@agu.gov.br

(61) 3313-4868

Raianne Magalhes N. Costa


(Estagiria-CCAF)

raianne.costa@agu.gov.br

(61) 2026-7006

ASSINATURA

Clesio Salvaro
(Prefeito/Cricima)

DESPACHO DO DIRETOR DA CMARA DE CONCILIAO


E ARBITRAGEM DA ADMINISTRAO FEDERAL CCAF N 123/2012
Senhor Consultor-Geral da Unio,
Submeto apreciao de Vossa Senhoria o TERMO DE CONCILIAO N CCAF-CGUAGU- 013/2012-THP, referente ao Processo n. 00400.007225/2011-25, com vistas ao seu
encaminhamento ao Advogado-Geral da Unio para homologao, nos termos do art. 36, inciso
XII do Decreto n 7.392, de 13 de dezembro de 2010.
Braslia, 25 de abril de 2012.
FRANCISCO ORLANDO COSTA MUNIZ
Diretor da Cmara de Conciliao e
Arbitragem da Administrao Federal
CCAF/CGU/AGU

DESPACHO DO CONSULTOR-GERAL DA UNIO N 0575/2012


De acordo.
Submeto ao Excelentssimo Senhor Advogado-Geral da Unio o TERMO DE CONCILIAO N
CCAF-CGU-AGU- 013/2012-THP, referente ao Processo n. 00400.007225/2011-25, para
homologao.

Braslia, 10 de Maio de 2012.


ARNALDO SAMPAIO DE MORAES GODOY
CONSULTOR-GERAL DA UNIO

30

DESPACHO DO ADVOGADO-GERAL DA UNIO


HOMOLOGO o TERMO DE CONCILIAO N CCAF-CGU-AGU- 013/2012-THP, nesta
data, referente ao Processo n 00400.007225/2011-25.
Braslia, 10 de Maio de 2012.
LUIS INCIO LUCENA ADAMS
ADVOGADO-GERAL DA UNIO

31

4. T ERMO DE C ONCILIAO N CCAF-CGU-AGU 015/2012- GHR


Gustavo Henrique Ribeiro de Melo
Conciliador

TERMO DE CONCILIAO N 015/2012/CCAF/CGU/AGU-GHR


PROCESSO N

00400.000149/2012-28

CONCILIADOR

ASSUNTO

Empregado da Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos ECT


cedido ao Ministrio Pblico do Trabalho. Ausncia de ressarcimento
de verbas salariais pelo cessionrio. Reembolso previsto no art. 5 do
Decreto n 6.077, de 2007. Deflagrao de procedimento conciliatrio
para dirimir o conflito. Processo n 00400.000149/2012-28.

GUSTAVO
HENRIQUE RIBEIRO

Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos - ECT


INTERESSADOS
Ministrio Pblico do Trabalho
11 de junho de 2012

DATA
HORRIO
LOCAL

INCIO

15h00

TRMINO

18h00

Sala de Reunies da CCAF - Ed. Sede II da AGU 3 andar - sala 1


REGISTROS

Aberta a reunio, o conciliador agradeceu a presena dos representantes da Empresa


Brasileira de Correios e Telgrafos e dos representantes do Ministrio Pblico do Trabalho.
Esclareceu que a CCAF um ambiente que propicia a soluo amistosa de conflitos,
mediante o dilogo e a cooperao mtua entre os interessados. Em seguida, relembrou o
objeto da controvrsia, a saber: o no ressarcimento, pelo Ministrio Pblico do Trabalho, de
verbas salariais devidas Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos em razo da cesso do
empregado Nlio Gomes de Faria.
Franqueada a palavra aos representantes do Ministrio Pblico do Trabalho, a
diretora de Recursos Humanos do parquet esclareceu que o ressarcimento no foi efetuado
pela ausncia de verbas oramentrias prprias para tal finalidade. Mas informou que a rea
oramentria do Ministrio Pblico Federal comprometeu-se a liberar os recursos necessrios
para o pagamento.
Diante disso, a diretora de recursos humanos disse que realizar o pagamento at o
dia 20 de junho de 2012. Para tanto, a rea de recursos humanos da ECT dever encaminhar
planilha ao MPT com o valor do dbito atualizado at o dia 15 de junho de 2012.
A ECT dever encaminhar CCAF at o dia 30 de junho do corrente o documento
que comprova a realizao do pagamento.
Nada mais sendo discutido, os interessados decidiram encerrar a questo.
32

ASSINATURAS DOS PRESENTES


NOMES

ENDEREOS
ELETRNICOS

TELEFONES
(com DDD)

Gustavo Henrique de
Melo
(Conciliador - CCAF)

gustavo.henrique@agu.br

(61) 2026-7593

Luciana Muniz Cordeiro


(Advogada ECT)

lucianamuniz@correios.com.br

(61) 3426-1447

Rafael Pinheiro Dantas


(Advogado ECT)

rafaeldantas@correios.com.br

(61) 3426-1447

Tnia Gilda Severo de


Souza
(Administradora ECT)

taniasevero@correios.com.br

(61) 3426-2362

Izaias Dantas Freitas


(Ministrio Pblico do
Trabalho)

izaias.freitas@mpt.gov.br

(61) 3314-8635

Isabel C. M. Oliveira
(Ministrio Pblico do
Trabalho)

Isabel.oliveira@mpt.gov.br

(61) 3314-8582

Matteo Libardoni
(Estagirio - CCAF)

ASSINATUR
AS

(61) 2026-7006

DESPACHO DO DIRETOR DA CMARA DE CONCILIAO


E ARBITRAGEM DA ADMINISTRAO FEDERAL CCAF N
50/2012
Senhor Consultor-Geral da Unio,
Submeto apreciao de Vossa Senhoria o TERMO DE CONCILIAO N CCAFCGU-AGU- 002/2012-HCL, referente ao Processo n. 00400.017218/2011-51, com vistas
ao seu encaminhamento ao Advogado-Geral da Unio para homologao, nos termos do art.
36, inciso XII do Decreto n 7.392, de 13 de dezembro de 2010.
Braslia, 08 de fevereiro de 2012.
FRANCISCO ORLANDO COSTA MUNIZ
Diretor da Cmara de Conciliao e
Arbitragem da Administrao Federal
CCAF/CGU/AGU

DESPACHO DO CONSULTOR-GERAL DA UNIO N 148/2012

33

De acordo.
Submeto ao Excelentssimo Senhor Advogado-Geral da Unio o TERMO DE
CONCILIAO N CCAF-CGU-AGU- 002/2012-HCL, referente ao Processo n.
00400.017218/2011-51, para homologao.
Braslia, 28 de fevereiro de 2012.
ARNALDO SAMPAIO DE MORAES GODOY
CONSULTOR-GERAL DA UNIO

DESPACHO DO ADVOGADO-GERAL DA UNIO


HOMOLOGO o TERMO DE CONCILIAO N CCAF-CGU-AGU- 002/2012-THP,
nesta data, referente ao Processo n 00400.017218/2011-51.
Braslia, 28 de fevereiro de 2012.
LUIS INCIO LUCENA ADAMS
ADVOGADO-GERAL DA UNIO

34

4. T ERMO DE C ONCILIAO N CCAF-CGU-AGU 016/2012- HLC


Helena Dias Leo Costa
Advogada da UniConciliadora

TERMO DE CONCILIAO N CCAF-CGU-AGU-016/2012 HLC


PROCESSO N
ASSUNTO

0534.000005/2011-75

CONCILIADORA

HELENA DIAS
L.COSTA

Auto de infrao lavrado pelo Conselho Regional de Biblioteconomia


da 10 Regio contra o Colgio Militar de Santa Maria (Comando do
Exrcito) sob a alegao de funcionamento de biblioteca na unidade
de ensino sem direo e administrao de servidor com registro
profissional ao aludido rgo de classe.
Comando do Exrcito (Colgio Militar de Santa Maria)
Procuradoria-Geral da Unio

INTERESSADOS Conselho Federal de Biblioteconomia


Ministrio do Planejamento
Conselho Regional de Biblioteconomia da 10 Regio
DATA
HORRIO
LOCAL

Braslia, 14 de junho de 2012.


INCIO

10h10min

TRMINO

11h00min

Sala de Reunies da CCAF Ed. Sede da AGU, 3 andar, sala II.


REGISTROS E DELIBERAES

Os representantes do Comando do Exrcito, do Conselho Federal de


Biblioteconomia, do Ministrio do Planejamento e o representante da Procuradoria-Geral
da Unio, reunidos na Cmara de Conciliao e Arbitragem da Administrao Federal
CCAF, decidiram pr fim controvrsia surgida com a instaurao de procedimento
administrativo pelo Conselho Regional de Biblioteconomia - 10 Regio contra o Colgio
Militar de Santa Maria, em razo do funcionamento de biblioteca na unidade de ensino sem
servidor com registro profissional no aludido rgo de classe.
Para equacionar o problema, o Comando do Exrcito procedeu a designao da
Sra. DENISE ESCOBAR COPELLO, com registro profissional no CRB 10 sob o
n10/1676, para o cargo de Oficial Tcnico Temporrio da especialidade de
biblioteconomia, sendo incorporada para o servio militar no Colgio Militar de Santa
Maria, segundo informado pelo Ofcio n. 66-A2/GabCmEx e ratificado na presente
reunio.
De sua parte, o Conselho Federal de Biblioteconomia comprometeu-se a
encaminhar ao Conselho Regional de Biblioteconomia 10 Regio, pedido para que seja
35

apreciada na prxima reunio do colegiado a possibilidade de arquivamento dos processos


n. 202/08 e n 421/10 (auto de infrao n. 480) instaurados contra o Colgio Militar de
Santa Maria.
Diante dessa composio, os interessados manifestaram-se pelo encerramento do
procedimento conciliatrio, condicionado o arquivamento do processo conciliatrio
apresentao da deciso, pelo Conselho Regional de Biblioteconomia da 10 Regio, do
arquivamento dos processos instaurados contra o Colgio Militar de Santa Maria.
O representante da PGU se compromete a informar PSU Santa Maria o termo
de conciliao ora firmado e o arquivamento dos processos administrativos pelo Conselho
Regional de Biblioteconomia.
Por fim, as representantes do Ministrio do Planejamento informaram a
expedio de Ofcio aos rgos que possuem biblioteca solicitando especial ateno s
normas do Conselho Federal de Biblioteconomia.
Nesses termos foi encerrada a reunio.
ASSINATURAS DOS REPRESENTANTES
NOME

ENDEREO
ELETRNICO

Helena Dias L.Costa


(Conciliador/CCAF/CGU/AGU)

helena.costa@ agu.gov.br

Mrcio Kazuaki Fusissava


(Coronel Ass. Jur. Gab.
CMTEX)

TELEFONE
(com DDD)
(61) 3315-8691

celkazuaki@gabcmt.eb.mil.br (61) 3415-4043

Antonio de Padua Silveira de


Araujo (1Tenente Adjunto da
Ass. 2 do Gab. do CMTEX)

tenpadua@gabcmt.eb.mil.br

(61) 3415-4974

Rodrigo Magalhes de Oliveira


(Procurador Cons. Federal e
CRB6)

drrodrigo.cfb@gmail.com

(61) 9554-2513

Neide Aparecida Gomes


(Conselheira Federal)

nagomes2005@gmail.com

(61) 8182-9452

Wagner Akitomi Une


(Adv. da Unio PGU)

wagner.une@agu.gov.br

(61) 2026-9447

Maria das Graas Tavares de


Oliveira
(Ministrio do Planejamento)

ASSINATU
RA

maria.oliveira@planejamento.
(61) 2020-1017
gov.br

Giovanna de S Lucio
(Ministrio do Planejamento)

giovanna.lucio@planejamento
(61) 2020-5081
.gov.br

Llian Aparecida de Souza


(Estagiria/CCAF/CGU)

lilian.aparecida@agu.gov.br

(61) 2026-8691

36

DESPACHO DO DIRETOR DA CMARA DE CONCILIAO


E ARBITRAGEM DA ADMINISTRAO FEDERAL CCAF N 50/2012
Senhor Consultor-Geral da Unio,
Submeto apreciao de Vossa Senhoria o TERMO DE CONCILIAO N CCAF-CGUAGU- 016/2012-HCL, referente ao Processo n. 00534.000005/2011-75, com vistas ao seu
encaminhamento ao Advogado-Geral da Unio para homologao, nos termos do art. 36,
inciso XII do Decreto n 7.392, de 13 de dezembro de 2010.
Braslia, 15 de junho de 2012.
FRANCISCO ORLANDO COSTA MUNIZ
Diretor da Cmara de Conciliao e
Arbitragem da Administrao Federal
CCAF/CGU/AGU
DESPACHO DO CONSULTOR-GERAL DA UNIO N 148/2012
De acordo.
Submeto ao Excelentssimo Senhor Advogado-Geral da Unio o TERMO DE
CONCILIAO N CCAF-CGU-AGU- 016/2012-HCL, referente ao Processo n.
00534.000005/2011-75, para homologao.
Braslia, 19 de junho de 2012.
ARNALDO SAMPAIO DE MORAES GODOY
CONSULTOR-GERAL DA UNIO

DESPACHO DO ADVOGADO-GERAL DA UNIO


HOMOLOGO o TERMO DE CONCILIAO N CCAF-CGU-AGU- 016/2012-THP,
nesta data, referente ao Processo n 00534.000005/2011-75.

Braslia, 19 de junho de 2012.


LUIS INCIO LUCENA ADAMS
ADVOGADO-GERAL DA UNIO

37

E STUDOS
M UTAO

CONSTITUCIONAL NO

B RASIL E

NOS

E STADOS U NIDOS
Teresa Melo

Procuradora Federal
Coordenadora Substituta do GECOPA/AGU
Ps-Graduanda em Direito Pblico pela UnB

Breve reflexo sobre mutao constitucional no Brasil e nos Estados Unidos6


A brief view of constitutional mutation in Brazil and the United States of America

Resumo

O artigo apresenta brevemente o conceito de mutao constitucional, alm de apontar sua


origem, terminologias mais utilizadas e algumas modalidades do fenmeno para, a partir
dessas noes gerais, estudar hipteses de mutao constitucional na jurisprudncia de cortes
do Brasil e dos Estados Unidos da Amrica. Visa estabelecer, a partir do voto apresentado
pelo Relator da Reclamao 4.335/AC, a ser julgada pelo Supremo Tribunal Federal, limites
mnimos para o reconhecimento de mutaes constitucionais legtimas, concluindo que os
fundamentos presentes no voto configuram mutao inconstitucional. Parte da experincia
americana para concluir que um dos limites impostos mutao constitucional, dentre outros
tambm estudados, refere-se ao consenso democrtico.
Palavras-chave: Constituio; Mutao; Limites; Brasil; Estados Unidos.

Abstract

This paper presents the concept, origin, terminology and aspects of constitutional mutation to
first familiarize the reader with this idea. Then it showcases Brazilian and American
precedents where the phenomenon occurs to put the theory into practice. Using a pending

Trabalho escrito por ocasio do trmino do Curso de Introduo ao Direito Americano, realizado em San Diego, EUA.
Reitero meus agradecimentos ao Consultor-Geral da Unio, Dr. Arnaldo Sampaio de Moraes Godoy, por autorizar meu
afastamento, e Dra. Luciana Hoff, que com a operosidade habitual cumulou as suas e as minhas atribuies no
GECOPA/AGU durante todo o curso.

38

case, to be decided by Brazils Supreme Court, the author presents an argument for
systematizing limits to a legitimate constitutional mutation, which if not observed, will result
in illegitimate and unconstitutional mutation. This article uses the United States jurisprudence
to affirm that one of the main limits to constitutional mutation is the democratic consensus.
Keywords: Constitution; Mutation; Limits; Brazil; United States of America.
1. Introduo
Nas constituies, como na vida, preciso envelhecer sem ficar velho, mudar o
necessrio sem atingir o essencial, renovar, repaginar, sem descaracterizar-se. Mudanas,
entretanto, so acompanhadas de resistncia, de crticas e at de certa desconfiana, razo pela
qual deve seguir certo rito, no ocorrer a qualquer momento e observar alguma limitao.
A autoestima constitucional, aqui entendida como o juzo de valor que de seu
texto se faz, a partir da capacidade de efetivamente reger as situaes para as quais foi
concebida, passa necessariamente pelas vias de reforma, de alterao da Constituio. Qual a
frmula para manter atual e, mais importante, igualmente legtima, a Constituio dos Estados
Unidos da Amrica, promulgada h mais de duzentos anos, com menos de dez artigos? Como
legitimamente reconhecer que o texto aprovado em um cenrio de escravido, escrito por
constituintes sem iPhones ou contas no Facebook, o mesmo a reger o Sculo XXI, de
liberdades pblicas e com poltica sendo feita via Twitter?
Em termos muito mais tcnicos e compreensveis pelos operadores do Direito,
Morton Horwitz7 pontua a questo de forma precisa: como manter a fundamentalidade da
Constituio sem fundamentalismo? A resposta passa, sem sobra de dvidas, pelo conceito da
mutao constitucional, cuja aplicao os Estados Unidos muito tm a nos ensinar, ainda que
l o fenmeno seja praticado sem um nome de batismo8.
No Brasil, segundo Nadja Botelho, a questo que subjaz a contempornea
crise de legitimidade constitucional , portanto, como desvincular fundamentalidade de

HORWITZ, Morton. The Constitution of Change legal fundamentality without fundamentalism. Harvard Law
Review, vol. 107, n. 1, nov. 2003.
8

Afinal de contas, como nos lembra Shakespeare, "What's in a name? That which we call a rose/ By any other name would
smell as sweet."

39

fundamentalismo, ou, noutras palavras, como legitimamente incorporar mudanas em ideais e


valores numa teoria constitucional que aspira permanncia9.
De fato, embora hoje parea estabelecida a tese de que, para se manter vivo, o
contedo de constituio precisa de permanentes atualizaes, a noo de living
constitution 10 foi e ainda muito questionada. Polmicas parte, o ponto central a ser
lembrado que a Constituio no corresponde apenas ao aspecto jurdico, que no
responsvel, sozinho, pelo seu acatamento no seio social e pela identificao da
correspondncia que este encontre na clusula na cultura poltica do seu povo 11 . Nesse
contexto, o sistema do common law precisou deixar de lado a apoteose do precedente para
admitir que mudanas fticas e sociais pudessem imprimir certo dinamismo ao sistema12, o
que passa pelo reconhecimento da mutao constitucional. Vale dizer:

Buscando fundamentao no princpio do stare decisis e na


histria constitucional norte-americana, a Suprema Corte considerou
que a superao de precedentes apropriada quando ocorrem
mudanas nas circunstncias fticas ou na compreenso desses fatos,
lanando dvidas sobre verdades atemporais, paradigmas ou
princpios supostamente neutros, que no mais so capazes de
solucionar questes constitucionais. A reflexo aponta as incoerncias
do originalismo e do textualismo e os riscos do stare decisis se
transmudar em jurisprudncia mecnica, que perca a conexo com a
mudana social.13

BOTELHO, Nadja Machado. Mutao constitucional: a Constituio viva de 1988. Rio de Janeiro: Lumen Juris Editora,
2011, p. 16.
10

Sobre o tema, conferir ACKERMAN, Bruce. The living constitution. Harvard Law Review, vol. 120, n. 7, 2007; TRIBE,
Laurence H. The invisible constitution. New York: Oxford University Press, 2008 e STRAUSS, David A. The living
constitution. Ney York: Oxford University Press, 2010.
11

BOTELHO, Nadja Machado. Mutao constitucional: a Constituio viva de 1988. Rio de Janeiro: Lumen Juris Editora,
2011, p. 51.
12

Alis, como mencionado pelo Professor Thomas Golden no Curso de Introduo ao Direito Americano, o sistema atual dos
Estados Unidos deve ser entendido como hbrido. Nesse sentido, tambm, Nadja Botelho: Em diferentes graus e de formas
diversas, tanto americanos como brasileiros encontraram dois grandes caminhos para a mudana constitucional e
incorporao de novos valores constitucionais: decises judiciais (superprecedentes) e leis especiais (landmark statutes). Se,
nos Estados Unidos, os denominados landmark statues vm sendo incorporados tradio do common law, mediante a
integrao dos princpios estatutrios e a considerao de que alguns framework statutes desempenham funes quase
constitucionais, no h razo para se negar que papel semelhante possa ser preenchido no nosso sistema de civil law, j to
influenciado por doutrina de common law, mesmo que isso ainda se d em pequena escala, justamente em virtude da crise de
legitimidade que se abateu sobre o legislador brasileiro. (Mutao constitucional: a Constituio viva de 1988. Rio de
Janeiro: Lumen Juris Editora, 2011, p. 51).
13

BOTELHO, Nadja Machado. Mutao constitucional: a Constituio viva de 1988. Rio de Janeiro: Lumen Juris Editora,
2011, p. 19.

40

A resposta, conforme j defendia Konrad Hesse, enxergar o embate entre a


estabilidade e o dinamismo constitucionais como uma questo de coordenao, no de
alternativa14.
Neste contexto apresenta-se a atriz principal deste pequeno roteiro: a mutao
constitucional. Apesar de no se tratar propriamente de uma estreia, faz-se necessrio lembrar
um pouco da sua carreira, iniciada na Alemanha, no final do sculo XIX.
De acordo com estudo de Wellington Mrcio Kublisckas, o termo foi utilizado
pela primeira vez no livro Wandlungen der deutschen Reichsverfassung, escrito por Paul
Laband em 1895, no qual introduzida a diferenciao entre a Verfassungnderung reforma
constitucional e a chamada Verfassungswandlung mutao constitucional.15
A propsito dessa diferenciao, em pequeno flashback, importante lembrar
que a mutao constitucional estudada como uma pea do conjunto reforma constitucional
que, por sua vez, integra-se ao quadro maior representado pelo Poder Constituinte16. Com
efeito, a alterao da Constituio pode ocorrer pela via formal (emendas Constituio) ou
pela via informal (mutao constitucional). A mutao permite que o sentido, o alcance e o
contedo da norma constitucional sejam alterados sem que haja qualquer modificao no
texto do dispositivo da Constituio17, podendo se observada tanto em constituies rgidas

14

HESSE, Konrad. Elementos de Direito Constitucional da Repblica Federal da Alemanha. Porto Alegre: Fabris, 1998,
p. 45.
15

KUBLISCKAS, Wellington Mrcio. Emendas e Mutaes Constitucionais: anlise dos mecanismos de alterao
formal e informal da Constituio Federal de 1988. So Paulo: Editora Atlas, 2009, p. 70.
16

O Poder Constituinte pode ser originrio, derivado ou difuso. O Poder Constituinte Originrio inicial (porque inaugura
uma nova ordem jurdica); ilimitado (porque no se submete aos limites impostos pela ordem jurdica anterior); autnomo
(porque exercido livremente por seu titular - o povo) e incondicionado (por no se submeter a nenhuma forma
preestabelecida para sua manifestao). Importante ressaltar que, para a doutrina jusnaturalista, o direito natural impe
limites ao poder constituinte originrio que, por essa razo, no seria totalmente autnomo. Ao contrrio do Poder
Constituinte Originrio, o Poder Constituinte Derivado (ou constitudo, ou institudo) secundrio, subordinado, limitado, e
exercido pelos representantes do povo. Da resulta a concluso de que o poder constituinte derivado encontra limites nas
regras previstas pelo constituinte originrio. Como defendido em doutrina, o poder constituinte derivado pode ser exercido
atravs da reforma da Constituio Federal ou da Constituio Estadual (poder constituinte derivado reformador), pela
reviso da Constituio Federal (poder constituinte derivado revisor, art. 3 do ADCT) ou por intermdio da elaborao das
constituies estaduais e da lei orgnica do Distrito Federal (poder constituinte derivado decorrente). A mutao
constitucional, paralelamente, considerada exerccio do Poder Constituinte Difuso, em expresso cunhada por Georges
Burdeau.
17

A terminologia, apesar de amplamente utilizada no Brasil, no goza de consenso doutrinrio. Para Jorge Miranda, trata-se
de vicissitudes constitucionais, que podem ser expressas ou tcitas. Lus Pinto Ferreira refere-se mutao constitucional
como mudana material. J para o mestre J. J. Gomes Canotilho est-se diante de transio constitucional ou reviso
informal.

41

como flexveis. Muito embora no se desconheam as modalidades de mutao


constitucional18, o tema ser aqui analisado em primeiro plano.

2. Mutao constitucional no Brasil e nos EUA

Os estudiosos do tema da mutao constitucional identificam que sua


incidncia em determinado sistema jurdico inversamente proporcional ao nmero de
reformas formais sofridas pela Constituio. Isso porque reforma e mutao constitucional
visam ao mesmo fim, qual seja adequar a linguagem constitucional aos valores e ideais
observados na sociedade, ainda que o meio utilizado para tanto seja diverso. So, por assim
dizer, complementares. Dessa forma, a importncia da mutao constitucional muito menor
no Brasil, onde a Constituio j conta com setenta emendas, que nos EUA, onde a reforma
do texto da Constituio praticamente um tabu. Outros fatores contribuem para a equao,
conforme lio de Nadja Botelho:
Reforma e mutao operam de maneira complementar, pois
quando um ordenamento jurdico submetido a reformas contnuas, a
mutao perde muito do seu sentido, mas, inversamente, quando se
receia recorrer reforma, proliferam as mutaes constitucionais, o
que demostra ser intil tentar barrar as mudanas.
Outrossim, so comuns os casos de emendas Constituio
destinadas a afastar mutaes constitucionais, especialmente aquelas
decorrentes de interpretao judicial (...) Se verdade que o tamanho
da Constituio e a facilidade do processo de reforma costumam
contribuir para um maior percentual de emendas, tambm correto
dizer que quanto menor o percentual de emendas numa Constituio
longeva, maior o uso de meios alternativos, judiciais ou legislativos,
de mudana constitucional19.

18

Em obra sobre o tema, Uadi Lammgo Bulos (Mutao Constitucional. So Paulo: Saraiva, 1997, p. 63), observa que:
Hs Dau-Lin, seguido por Pablo Lucas Verd e por Manuel Garca Pelayo, esboou quatro categorias: 1) mutao
constitucional atravs de prtica que no vulnera a Constituio; 2) mutao constitucional por impossibilidade do exerccio
de determinada atribuio constitucional; 3) mutao constitucional em decorrncia de prtica que viola preceitos da Carta
Maior; 4) mutao constitucional atravs da interpretao. Ainda de acordo com o autor (p. 66), (...) podem ocasionar
mutaes constitucionais: a interpretao, a construo judicial, os usos e costumes, as complementaes legislativas, as
prticas governamentais, legislativas e judicirias e, at mesmo, a influncia dos grupos de presso. Lus Roberto Barroso,
em classificao tripartite, identifica trs modalidades de mutao constitucional: a) por interpretao; b) por atuao do
legislador e c) por via de costume (Curso de Direito Constitucional contemporneo: os conceitos fundamentais e a
construo do novo modelo. So Paulo: Saraiva, 2010).
19

BOTELHO, Nadja Machado. Mutao constitucional: a Constituio viva de 1988. Rio de Janeiro: Lumen Juris Editora,
2011, p. 37 e 38.

42

Tambm ao analisar a experincia americana, Lus Roberto Barroso afirma que


a mutao constitucional , ao mesmo tempo, potencializada e diluda, em razo de dois
fatores: primeiro porque a Constituio dos Estados Unidos sinttica (o que corrobora o
exposto acima), segundo porque o papel do juiz no sistema do common law mais livre e, em
certa medida, discricionrio. Nas palavras do autor:

No direito norte-americano, o fenmeno da mudana no formal do


texto constitucional , a um s tempo, potencializado e diludo em
razo de duas circunstncias. A primeira est associada ao carter
sinttico da Constituio, na qual esto presentes normas de textura
aberta, como federalismo, devido processo legal, igualdade sob a lei,
direitos no enumerados, poderes reservados. A segunda diz respeito
ao prprio papel mais discricionrio e criativo desempenhado por
juzes e tribunais em pases nos quais vigora o sistema do common
law. Em consequncia dessas peculiaridades, foram desenvolvidas
jurisprudencialmente inmeras teses que no tinham previso
expressa, como a teoria dos poderes implcitos, a imunidade tributria
recproca entre os entes da federao, a doutrina das questes
polticas, o direito de privacidade, dentre muitas outras20.
As diferentes experincias constitucionais do Brasil e dos Estados Unidos,
portanto, devem ser levadas em considerao quando do estudo de casos de mutao
constitucional, cuja aplicao encontra-se mais amadurecida em terreno estadunidense. Por
outro lado, exige dos intrpretes brasileiros maior esforo de entendimento do tema, que
poderia diminuir sobremaneira a inflao de reformas que a Constituio do Brasil tem
sofrido.
Tendo-se em mente essa premissa, tome-se o exemplo do caso Brown v. Board
of Education21, conhecido pelos americanos apenas como Brown, muito referido pelo direito
brasileiro quando do estudo do direito de igualdade, mas que tambm deve ser lembrado em
matria de mutao constitucional. Isso porque, sem alterar o texto da Constituio dos
Estados Unidos da Amrica, determinou a integrao entre negros e brancos nas escolas,
procedendo verdadeira revoluo na interpretao da doutrina do separate but equal,
superando (overruling) o entendimento antes legitimado em Plessy v. Ferguson22.

20

BARROSO, Lus Roberto. Curso de direito constitucional contemporneo: os conceitos fundamentais e a construo
do novo modelo. So Paulo: Saraiva, 2010, p. 125.
21

347 U.S. 483 (1954).

22

163 U.S. 537, 552 (1896).

43

Ao julgar o caso Brown, a Suprema Corte Americana atendeu aos anseios da


sociedade por igualdade racial, promovendo mutao constitucional para concluir que a
Constituio dos Estados Unidos no autorizava a anterior separao entre brancos e negros
nas escolas. O acerto da deciso, hoje inequvoco, foi objeto de questionamentos poca por
parte da populao branca, conforme lembra Bruce Ledewitz:

Brown was enormously controversial when it was decided. The extent


of the white backlash 23 it sparked in the affected states is widely
forgotten today. The decision was not well-reasoned, nor it wellgrounded in the text or history of the passage of the Fourteenth
Amendment. The reliance in the opinion on social science research
was not well-received, and the opinion was subjected to a celebrated
critique by Herbert Wechsler. Nevertheless, even at the time, there
was a rightness about Brown. It was, as the New York Times wrote at
the time, that the Justices have felt behind them the solid weight of
public opinion. Despite real opposition, the Brown decision became a
symbol of national resolve to move, belatedly, toward racial justice.
() The decision has been adopted by the American people, almost
none of whom have ever read it and most of whom know of it only
vaguely. What has been adopted is the principle that the government
may not discriminate on the basis of race. It is fair to say that this
proposition has now become, in the words of Justice Harlem, a matter
settled by this nation and not just by the courts24.
Outro exemplo igualmente importante de mutao constitucional nos Estados
Unidos refere-se ao impacto das decises judiciais a respeito da interstate commerce clause
presente no art. 1, seo 8, na Constituio dos Estados Unidos, apontada como o mais
importante enumerated power atribudo ao Poder Legislativo federal.
De acordo com a Suprema Corte Americana, seria legtimo Unio dispor
sobre temas que tivessem vnculo estreito e substancial com o trfico interestadual. Apesar
disso, conforme lio de Jos Adrcio Leite Sampaio, a Unio passou a reconhecer na
clusula de comrcio uma atribuio geral de competncia, permitindo-lhe dispor,

23

Segundo Nadja Machado Botelho (Mutao constitucional: a Constituio viva de 1988. Rio de Janeiro: Lumen Juris
Editora, 2011, p. 59), a expresso pode ser entendida como a reao contrria, repercusso negativa ou resistncia que pode
decorrer de decises judiciais sobre temas controvertidos. Ou, nas palavras de Cass Sustein: Let us define public backlash, in
the context of constitutional law, in the following way: intense and sustained public disapproval of a judicial ruling,
accompanied by aggressive steps to resist that ruling and to remove its legal force (SUSTEIN, Cass. Backlashs Travels.
Harvard Civil Rights Civil Liberties Law Review, v. 42, n. 2, 2007, p. 435-449).
24

LEDEWITZ, Bruce. Justice Harlans Law and Democracy. HeinOnline, 20 J.L. & Pol. 373 (2004), p. 400. Disponvel
em: http://heinonline.org. Data de acesso: 26 de maro de 2012. Ainda que objeto de maior detalhamento a seguir, registre-se
desde j o primeiro limite mutao constitucional, sem o qual a mutao no sobrevive: o lastro democrtico.

44

praticamente, sobre todos os assuntos: de higiene dos alimentos prostituio; de educao a


Direito Penal 25 . No se apresse o leitor em concluir que aqui se defende uma mutao
constitucional sem freios (antes, o contrrio), mas a transcrio visa a demostrar o alcance das
possibilidades que a aplicao da mutao constitucional atingiu nos Estados Unidos.
A mutao constitucional da clusula de comrcio, tambm com certa surpresa
em relao extenso que lhe tem sido conferida, igualmente identificada em doutrina
estrangeira, ainda que sob o enfoque da utilizao da clusula para o fortalecimento do poder
central dos Estados Unidos:

Sin tocar una sola palabra de la constitucin el Congreso de los


Estados Unidos, a travs de su poder para regular el comercio entre
los distintos estados, tiene autoridad sobre una extensa gama de
actividades de la mayor importancia para el pueblo de los Estados
Unidos. Esta autoridad no se ha tomado de los estados, puesto que
stos nunca la tuvieron. Haba pertenecido desde el principio al
Congreso, se bien no tuvo mucho campo para su ejercicio. Con el
desarrollo del trfico entre los estados se produjo un aumento del
poder del Congreso de los Estados Unidos y el correspondiente
cambio en el equilibrio de poder entre la unin y los estados que la
componen.26
Por fim, alm das conquistas j arroladas por Lus Roberto Barroso
como fruto de mutao constitucional nos Estados Unidos da Amrica (como a teoria dos
poderes implcitos, a imunidade tributria recproca entre os entes da federao, a doutrina das
questes polticas, o direito de privacidade), um terceiro exemplo de mutao constitucional
naquele pas, igualmente lembrado pelo autor, corresponde jurisprudncia formada a partir
do New Deal, que rompeu com o entendimento consagrado na Era Lochner, passando a
admitir como constitucionalmente vlida a legislao trabalhista e social proposta por
Roosevelt e aprovada pelo Congresso. At ento se havia entendido que tais leis violavam a
liberdade de contrato assegurada pela Constituio 27.

25

SAMPAIO, Jos Adrcio Leite. A Constituio reinventada pela jurisdio constitucional. Belo Horizonte: Del Rey,
2002, p. 612.
26

WHEARE, Karl. Las constituciones modernas. Barcelona: Labor, 1971, p. 77.

27

BARROSO, Lus Roberto. Curso de direito constitucional contemporneo: os conceitos fundamentais e a construo
do novo modelo. So Paulo: Saraiva, 2010, p. 126.

45

No Brasil, exemplo mais atual e significativo de mutao constitucional diz


respeito ao recente julgamento da ADPF 54 28 , que autorizou a interrupo teraputica do
parto em caso de feto comprovadamente anenceflico. No julgamento, o Supremo Tribunal
Federal concluiu que no se trata de ofensa do direito vida, afastando o crime de aborto,
devendo-se prestigiar a dignidade da pessoa da gestante e a autonomia da sua vontade.
Um segundo exemplo brasileiro corresponde ao emblemtico caso de mutao
constitucional em relao ao foro por prerrogativa de funo, didaticamente explicado pelo
Professor Lus Roberto Barroso:
Por muitas dcadas, inclusive sob a vigncia da Constituio de 1988,
o Supremo Tribunal Federal entendeu que o foro privilegiado subsistia
mesmo aps o agente pblico haver deixado o cargo ou funo, tendo
inclusive consolidado esse entendimento no enunciado n. 394 da
Smula da Jurisprudncia Dominante. Em 1999, todavia, a Corte
alterou sua linha de entendimento e cancelou o verbete da Smula,
passando a afirmar que a competncia especial somente vigoraria
enquanto o agente estivesse na titularidade do cargo ou no exerccio
da funo. Nesse exemplo, como se constata singelamente, atribuiu-se
ao mesmo dispositivo art. 102, I, b, da Constituio sentidos
diametralmente opostos ao longo do tempo, sem qualquer alterao de
seu texto29.
Outra questo sria discutida fora do mbito da reforma constitucional a
possibilidade ou no de unio estvel entre pessoas do mesmo sexo (ADI 4277 e ADPF 132),
que pode implicar em mutao do conceito constitucional de famlia.
Ainda que a mutao constitucional tenha surgido de forma tmida no Brasil, o
julgamento da ADPF 54, por muitos considerado o mais importante do Supremo Tribunal
Federal nas ltimas dcadas, bem como o futuro julgamento sobre a possibilidade ou no de
configurao de unio estvel entre pessoas do mesmo sexo, demostram a importncia que o
tema hoje alcanou no Brasil. De figurante, a mutao pode passar a ser a estrela principal do
cenrio constitucional. Para tanto, precisa tomar alguns cuidados. Reflexes para o prximo
captulo.

3. Limites mutao constitucional


28

STF, ADPF 54-DF, Rel. Min. Marco Aurlio, DOU 20/04/2012.

29

BARROSO, Lus Roberto. Curso de direito constitucional contemporneo: os conceitos fundamentais e a construo
do novo modelo. So Paulo: Saraiva, 2010, p. 132.

46

A noo de limites estritamente ligada ideia de constituio. De igual


maneira, a prpria constituio, em sua maioria, traz em si regras para a sua modificao,
limitando o poder de reforma. A imposio de limites ao poder de reforma da Constituio, ao
contrrio do que se possa supor, salutar e deve ser entendida como uma forma de proteger o
prprio povo titular do poder constituinte.
Em matria de mutao constitucional, Uadi Lammgo Bulos defende que
impossvel estipular critrios exatos para o delineamento dos limites da mutao
constitucional. Entretanto, aps a primeira afirmativa categrica, vislumbra a existncia de
alguma limitao, defendendo que a nica limitao que poderia existir mas de natureza
subjetiva, e, at mesmo, psicolgica seria a conscincia do intrprete de no extrapolar a
forma plasmada na letra dos preceptivos supremos do Estado, atravs de interpretaes
deformadoras dos princpios fundamentais que embasam o Documento Maior.
Por fim, parece concluir que existem, sim, limites mutao constitucional,
uma vez que admite a existncia de mutaes inconstitucionais e o limite, nesse caso, estaria
por conta da ponderao do intrprete, ao empreender o processo interpretativo que, sem
violar os mecanismos de controle da constitucionalidade, adequaria a Lei Mxima realidade
social cambiante.30
Destarte, mesmo aqueles que afirmam inexistirem limites mutao
constitucional intuitivamente concluem que a limitao prpria do sistema, sob pena de
produzir mutaes inconstitucionais.
Para Lus Roberto Barroso, os primeiros limites correspondem a a) as
possibilidades semnticas do relato da norma, vale dizer, os sentidos possveis do texto que
est sendo interpretado ou afetado; e b) a preservao dos princpios fundamentais que do
identidade quela especfica Constituio. Isso porque, continua o autor, se o sentido novo
que se quer dar no couber no texto, ser necessria a convocao do poder constituinte
reformador. E se no couber nos princpios fundamentais, ser preciso tirar do estado de
latncia o poder constituinte originrio 31.

30

BULOS, Uadi Lammgo. Mutao Constitucional. So Paulo: Saraiva, 1997, p. 89 e 91.

31

BARROSO, Lus Roberto. Curso de direito constitucional contemporneo: os conceitos fundamentais e a construo
do novo modelo. So Paulo: Saraiva, 2010, p. 128-129.

47

Outra limitao nsita ao sistema constitucional brasileiro, mas por poucos


lembrada, corresponde s clusulas ptreas. Atenta aos limites e possibilidades da mutao
constitucional, Nadja Machado Botelho leciona que, mesmo sujeitas s suas prprias
mutaes, as clusulas ptreas tambm se afiguram como limites mutao constitucional, de
maneira que a alterao de sentido ou alcance dos dispositivos constitucionais no poder
atingir o contedo essencial nem favorecer a abolio do ncleo duro da Constituio. E
conclui afirmando que aplica-se mutao incidente sobre clusulas ptreas o entendimento
doutrinrio e jurisprudencial pertinente reforma; o que no se pode pretender, via mutao,
aquilo que no se alcanaria nem por emenda32.
Assim, at aqui, pode-se listar no mnimo trs limites mutao constitucional:
a) as possibilidades semnticas do prprio texto constitucional; b) os princpios fundamentais
e c) as demais clusulas ptreas. Caso no observadas tais restries, a mutao constitucional
ser inconstitucional, em esdrxula sobreposio do fato ao direito. Nesse sentido Jos
Afonso da Silva:

Admitir o triunfo dos fatos sobre a norma como queria Jellinek, como
forma de mutao constitucional, seria destruir o prprio conceito
jurdico de Constituio, pelo aniquilamento de sua fora normativa.
(...) Nesse contexto, admitindo a possibilidade da existncia de
mutaes constitucionais, ou seja, mudanas de significado, sentido e
alcance das normas constitucionais sem a alterao do texto escrito,
ganha relevncia a questo dos limites das mutaes constitucionais.
Admitir que as mutaes constitucionais so ilimitadas eliminaria o
carter normativo da Constituio e colocaria em risco seu carter
estabilizador 33.
Pois bem. Tendo em mente os limites at aqui expostos, questiona-se se a
norma do art. 52, X, da Constituio Federal, encontra-se em vias de sofrer legtima mutao
constitucional, conforme defendido pelo Relator da Reclamao 4.335/AC, Ministro Gilmar
Mendes, e pelo Ministro Eros Roberto Grau.
Em sntese, a ao trata de alegao de ofensa autoridade da deciso do
Supremo Tribunal Federal no HC 82959/SP, em que declarada a inconstitucionalidade do 1

32

BOTELHO, Nadja Machado. Mutao constitucional: a Constituio viva de 1988. Rio de Janeiro: Lumen Juris Editora,
2011, p. 39 e 40.
33

SILVA, Jos Afonso da. Poder constituinte e poder popular. So Paulo: Malheiros, 2000, p. 297.

48

do art. 2 da Lei 8.072/1990, que vedava a progresso de regime a condenados pela prtica de
crimes hediondos.
Ao

discorrer

sobre

papel

do

Senado

Federal

no

controle

de

constitucionalidade, o Ministro Relator Gilmar Mendes aduziu que a suspenso pelo Senado
Federal da execuo do ato declarado inconstitucional pelo STF constitui ato poltico que
empresta eficcia erga omnes s decises definitivas sobre inconstitucionalidade proferidas
em caso concreto. Asseverou, no entanto, que a amplitude conferida ao controle abstrato de
normas e a possibilidade de se suspender, liminarmente, a eficcia de leis ou atos normativos,
com eficcia geral, no contexto da Constituio de 1988, concorreram para infirmar a crena
na prpria justificativa do instituto da suspenso da execuo do ato pelo Senado, inspirado
numa concepo de separao de poderes hoje ultrapassada. Ressaltou, ademais, que ao
alargar, de forma significativa, o rol de entes e rgos legitimados a provocar o STF, no
processo de controle abstrato de normas, o constituinte restringiu a amplitude do controle
difuso de constitucionalidade.
Assim, concluiu que a frmula relativa suspenso de execuo da lei pelo
Senado h de ter simples efeito de publicidade, ou seja, se o STF, em sede de controle
incidental, declarar definitivamente que a lei inconstitucional, essa deciso ter efeitos
gerais, fazendo-se a comunicao quela Casa legislativa para que publique a deciso no
Dirio do Congresso. O Ministro Eros Grau, em voto-vista, seguiu o entendimento do Relator
e afirmou ter o art. 52, X, da CF sido objeto de mutao constitucional.
Em divergncia, o Min. Seplveda Pertence aduziu que a adoo de smula
vinculante dispensaria a interveno do Senado Federal, impedindo de reduzir o rgo a mero
agente de publicidade das decises do STF.
No que aqui interessa, o Min. Joaquim Barbosa afastou a ocorrncia da alegada
mutao constitucional. Asseverou que, com a proposta do relator, ocorreria, pela via
interpretativa, to-somente a mudana no sentido da norma constitucional em questo, e, que,
ainda que se aceitasse a tese da mutao, seriam necessrios dois fatores adicionais no
presentes: o decurso de um espao de tempo maior para verificao da mutao e o
consequente e definitivo desuso do dispositivo34. Por fim, enfatizou que essa proposta, alm

34

Com a devida vnia, no h mutao constitucional por desuso: De nuestra exposicin resulta que de ninguna manera
puede concluirse que el desuso de una competencia del poder estatal, las correspondientes prescripciones constitucionales y
legales resulten obsoletas. En este sentido se puede decir que el Derecho supremo del Estado segn su esencia es
imprescriptible. Por eso, una de las investigaciones ms difciles consiste em determinar, em el caso particular, em qu
medida un poder nunca ejercido de hecho tiene relevancia jurdica o no. Es decir, si es vlido, si es capaz de cumplir, em

49

de estar impedida pela literalidade do art. 52, X, da CF, iria na contramo das conhecidas
regras de auto-restrio35.
Diante dos fatos narrados e considerando a enumerao dos limites mutao
constitucional, um primeiro obstculo se apresenta tese defendida pelos Ministros Gilmar
Mendes e Eros Grau: a literalidade do art. 52, X, da CF, como afirmado pelo Ministro
Joaquim Barbosa. A redao do art. 52, X, da CF no permite interpret-lo de forma a
concluir que o Senado Federal deve simplesmente publicar as decises finais do STF em
controle difuso.
Ou, como explica J. J. Gomes Canotilho,

uma coisa admitirem-se alteraes no mbito ou esfera da norma


que ainda se podem considerar susceptveis de serem abrangidas pelo
programa normativo (Normprogram), e outra coisa legitimarem-se
alteraes constitucionais que se traduzem na existncia de uma
realidade constitucional inconstitucional, ou seja, alteraes
manifestamente incomportveis pelo programa da norma
constitucional. (...) Por outras palavras que colhemos em K. Stern: a
mutao constitucional deve considerar-se admissvel quando se
reconduz a um problema normativo-endogentico, mas j no quando
ela resultado de uma evoluo normativamente exogentica36.
No ponto conclui-se, com Nadja Machado Botelho, que apesar da dificuldade
de estabelecer limites mutao constitucional, certo que esta esbarra no texto da
Constituio e que a norma em questo consubstancia uma regra que deixa pouco espao para
a interpretao, no podendo haver mutao que retire toda a eficcia de determinado
dispositivo constitucional37. E para sanar dvida acaso existente, arremata-se o tpico com
transcrio de Jane Reis Gonalves Pereira:
(...) a principal crtica que cabe opor tese da mutao a de que, em
verdade, ela subverte o texto da Constituio, dando-lhe um sentido

algn caso, su propsito normativo para la vida estatal (JELLINEK, Georg. Reforma y Mutacin de la Constitucin.
Traduccin de Christian Frster. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1991, p. 51).
35

Narrativa colhida dos Informativos 454 e 463 do Supremo Tribunal Federal. Aps a configurao do empate, o julgamento
foi suspenso em razo de pedido de vista do Ministro Ricardo Lewandowski.
36

CANOTILHO, J. J. Gomes. Direito constitucional e teoria da Constituio. Coimbra: Almedina, 2000, p. 1.192.

37

BOTELHO, Nadja Machado. Mutao constitucional: a Constituio viva de 1988. Rio de Janeiro: Lumen Juris Editora,
2011, p. 160.

50

completamente diverso do que deflui do texto. Sendo a mutao um


processo informal de mudana de significado sem alterao do
dispositivo, intuitivo que s pode ocorrer nas hipteses em que o
texto interpretado dotado de certo grau de abertura e indeterminao.
Do entendimento exposto nos votos mencionados no deflui autntica
mutao constitucional, mas ism a negao dos sentidos possveis do
texto do art. 52, X, da Constituio. Tal formulao, se prevalecer,
promover uma mutao inconstitucional.38
Um segundo obstculo aos fundamentos apresentados pelos Ministros Gilmar
Mendes e Eros Grau para defender a existncia de mutao constitucional do art. 52, X, da
CF, corresponde, exatamente, aos limites insculpidos nas clusulas ptreas, notadamente o
princpio da separao de poderes (art. 60, 4, III, da CF).
O art. 52, X, da CF, traduz uma faculdade do Poder Legislativo, que como tal
pode ou no ser exercida, a juzo nico de seu titular. O Poder Judicirio, caso entenda que
determinada deciso em controle difuso deve ser oponvel erga omnes, pode se valer da
edio de smula vinculante39, como lembrado pelo Ministro Seplveda Pertence. O que no
se admite, a pretexto de realizar mutao constitucional, ignorar o texto expresso do art. 52,
X, da CF para proceder a uma alterao que no poderia ser admitida nem sequer por reforma,
haja vista o bice do art. 60, 4, III, da CF. A esse propsito:
As mutaes que contrariem a Constituio podem certamente ocorrer, gerando
mutaes inconstitucionais. Em um cenrio de normalidade institucional, devero
ser rejeitadas pelos Poderes competentes e pela sociedade. Se assim no ocorrer,

cria-se uma situao anmala, em que o fato se sobrepe ao Direito. A


persistncia de tal disfuno identificar a falta de normatividade da
Constituio, uma usurpao de poder ou um quadro revolucionrio.
A inconstitucionalidade, tendencialmente, dever resolver-se, seja por
superao, seja por sua converso em Direito vigente40.

38

PEREIRA, Jane Reis Gonalves. Retrospectiva Direito Constitucional 2008: A expanso do Judicirio e o
constitucionalismo cosmopolita. Revista de Direito do Estado, Rio de Janeiro, Ano 4, nmero 13, jan./mar. 2009, p. 20.
39

Somente quando a declarao de inconstitucionalidade, em concreto, culminar na edio de smula vinculante, que
depende de procedimento e requisitos prprios, que o posicionamento judicial se tornar vinculante e, mesmo assim, no
em relao ao Poder Legislativo. Pretender conferir efeito erga omnes a qualquer deciso do STF esvaziar a smula
vinculante, recentemente includa no texto constitucional pelo poder constituinte derivado e, portanto, no obsoleta, e
desrespeitar tanto a norma do art. 52, X, quanto aquela do art. 103-A, ambas da Constituio Federal. (BOTELHO, Nadja
Machado. Mutao constitucional: a Constituio viva de 1988. Rio de Janeiro: Lumen Juris Editora, 2011, p. 164).
40

BARROSO, Lus Roberto. Curso de direito constitucional contemporneo: os conceitos fundamentais e a construo
do novo modelo. So Paulo: Saraiva, 2010, p. 129.

51

Quanto ao tema, ainda que o Ministro Relator afirme que o art. 52, X, da CF
fundamenta-se em uma concepo ultrapassada de separao de poderes, a regra nele inscrita
no deixa de ser mecanismo da separao de poderes. No foi por outro motivo que a
constituio previu em si mesma um rol de clusulas ptreas, de modo a proteg-la de
interpretaes narcisistas. Soluo legtima para o caso, como j transcrito, tirar do estado
de latncia o Poder Constituinte Originrio. Do contrrio, a mutao que se prope ser
inconstitucional.
A mutao constitucional, ainda que capaz de resolver muitos problemas
jurdicos preservando-se o texto da Constituio, no pode ser imposta, mas deve estar
pautada em mudanas sociais que lhe confira algum lastro democrtico41, conforme defendido
pelos multicitados Nadja Machado Botelho e Lus Roberto Barroso. A legitimidade
democrtica da mutao constitucional atua, assim, como ltimo limite sua regular
configurao, devendo ser objeto de criteriosa anlise pelo Poder Judicirio.
No ponto, ao analisar o motivo da permanncia da regra firmada a partir do
julgamento de Brown, Bruce Ledewitz aponta o consenso democrtico como fator importante
a ser considerado (no processo de mutao constitucional), uma vez que Brown no foi o
primeiro precedente a condenar a discriminao racial:
Brown not only illustrates democratic ratification of a judicial
decision on a crucial constitutional matter, but also illustrates the role
of leadership in the formation of democratic consensus. The decision
was not the first federal governmental blow against legal racial
discrimination. Nor was it the first judicial decision to move in the
general direction of racial equality. But it was a dramatic
announcement of a large-scale challenge to a widespread racial
ideology. Without Brown, the dismantling of legal apartheid in the
United States would not have proceeded as quickly and as surely as it
did. Though democratic consensus is obviously a manifestation of
popular judgment, there is still the necessity of wise leadership. 42

41

Como lembra Nadja Machado Botelho (Mutao constitucional: a Constituio viva de 1988. Rio de Janeiro: Lumen
Juris Editora, 2011, p. 20) interessante notar que, nas ltimas dcadas, a democracia se tornou conceito central no direito
constitucional norte-americano e, por vezes, vem sendo invocada como nova justificativa para uma interpretao esttica,
inclusive pela defesa de fortes limitaes ao poder judicial, envocando sobremaneira o carter contra-majoritrio do judicial
review.
42

LEDEWITZ, Bruce. Justice Harlans Law and Democracy. HeinOnline, 20 J.L. & Pol. 373 (2004), p. 401. Disponvel
em: http://heinonline.org. Data de acesso: 26 de maro de 2012.

52

Para corroborar sua tese a respeito da necessidade de ratificao democrtica


das decises da Suprema Corte Americana, o Professor Ledewitz faz interessante comparao
entre os precedentes Brown v. Board of Education e Roe v. Wade. Ambos representam
clebres decises da Suprema Corte, mas o nvel de consenso democrtico de um e outro
diferente, o que se reflete nas comemoraes dos aniversrios de julgamento. Arrisca-se a
afirmar que o grau de consenso democrtico de um julgado est diretamente relacionado
possibilidade futura de mutao constitucional, ou seja, quanto mais aceita socialmente
determinada deciso, menor a chance de ser alterada posteriormente.
Vale terminar o tpico com a leitura da transcrio referida:
The public responses to the anniversaries of Brown and Roe illustrate
the differences in acceptance. The fiftieth anniversary of Brown led to
celebrations across the country. In contrast, the anniversary of Roe
each year leads to large outpourings of dissent. Nor is this difference
explained by mere passage of time. The Roe decision is now over
thirty years old. By that time, Brown and other cases were already
enshrined in the constitutional cannon. I do not mean to suggest that
Roe has been abandoned by the people. The decision is supported by a
substantial group in the electorate. Yet, it is also opposed by a
substantial group. Another group lies in the middle, troubled by the
rhetoric on both sides of the issue. But this lack of consensus does not
support Roe43.
4. Concluso
Antes do trmino do tempo regulamentar, e sem entrar nos acrscimos, deve-se
lembrar de noo presente em quase todos os textos produzidos a respeito do direito
constitucional: a razoabilidade. O termo pode estar se tornando banal, mal compreendido s
vezes, mas no se pode conceber nenhuma alterao na Constituio (ou na vida) sem que
uma boa dose de razoabilidade esteja presente.
O princpio da razoabilidade no foi apontado como limite da mutao
constitucional porque, de certa maneira, atua no processo como um macroprincpio, como um
requisito prvio para a interpretao da Constituio e como pressuposto necessrio de
qualquer produto desse processo.

43

LEDEWITZ, Bruce. Justice Harlans Law and Democracy. HeinOnline, 20 J.L. & Pol. 373 (2004), p. 404. Disponvel
em: http://heinonline.org. Data de acesso: 26 de maro de 2012.

53

A mutao constitucional, para receber no Brasil o status que possui nos


Estados Unidos no pode se deixar contaminar pelo jeitinho brasileiro, nem mesmo quando
tal atributo estiver revestido de atraente embalagem jurdica. preciso razoabilidade para
entender a diferena entre o se pode ser alterado e o que, por constituir ncleo e essncia do
direito brasileiro, deve ser celebrado.
Um ltimo registro: no h contradio alguma em os Estados Unidos terem
uma Constituio de mais de duzentos anos e, ao mesmo tempo, ser palco de verdadeiras
revolues tecnolgicas. Eles so o pas das redes sociais e do iPhone, mas jamais criariam a
iConstitution, atualizvel a um clique e online, a critrio do cliente, supervel pela verso
mais in do momento. A Constituio dos Estados Unidos da Amrica envelheceu sem ficar
velha porque foi capaz de proteger-se dos prprios americanos. Que o Supremo Tribunal
Federal cumpra o seu papel de proteger a Constituio do Brasil, do Brasil.

5. Referncias

BARROSO, Lus Roberto. Curso de direito constitucional contemporneo: os conceitos


fundamentais e a construo do novo modelo. 2. ed. So Paulo: Saraiva, 2010.
BOTELHO, Nadja Machado. Mutao constitucional: a Constituio viva de 1988. Rio de
Janeiro: Lumen Juris Editora, 2011.
BULOS, Uadi Lammgo. Mutao Constitucional. So Paulo: Saraiva, 1997.
CANOTILHO, J. J. Gomes. Direito constitucional e teoria da Constituio. 4. ed.
Coimbra: Almedina, 2000.
HESSE, Konrad. Elementos de Direito Constitucional da Repblica Federal da
Alemanha. Porto Alegre: Srgio Antnio Fabris, 1998.
HORWITZ, Morton J. Foreword. The Constitution of Change legal fundamentality
without fundamentalism. Harvard Law Review, Vol. 107, n. 1, Nov. 2003.
KUBLISCKAS, Wellington Mrcio. Emendas e Mutaes Constitucionais: anlise dos
mecanismos de alterao formal e informal da Constituio Federal de 1988. So Paulo:
Editora Atlas, 2009.
LEDEWITZ, Bruce. Justice Harlans Law and Democracy. HeinOnline: 20 J.L. & Pol. 373
(2004), p. 373-461. Disponvel em: http://heinonline.org. Data de acesso: 26 de maro de
2012.
PEREIRA, Jane Reis Gonalves. Retrospectiva Direito Constitucional 2008: A expanso
do Judicirio e o constitucionalismo cosmopolita. Revista de Direito do Estado, Rio de
Janeiro, Ano 4, nmero 13, jan./mar. 2009.
54

SAMPAIO, Jos Adrcio Leite. A Constituio reinventada pela jurisdio constitucional.


Belo Horizonte: Del Rey, 2002.
SILVA, Jos Afonso da. Poder constituinte e poder popular. So Paulo: Malheiros, 2000.
WHEARE, Karl. Las constituciones modernas. 2. ed. Barcelona: Labor, 1971.

55

H UMANIDADES
O HOMEM E

A MQUINA

Orlando Muniz

A imaginao do homem no tem limites, voa e se perde no tempo. Agora


inventou de conquistar Marte. O que fazer com essa imaginao? No uma resposta fcil
de se ajustar quando a aposta inventar, juntar, desmanchar, possuir, fazer, refazer. Esses
verbos ansiosos se conjugam indefinidamente desde que a inteligncia, como se consegue
aferir hoje em dia, foi internalizada na capacidade de criar seus objetos de desejo e consumo
da forma mais desbragada, cara e por vezes at intil. Nunca mais o crebro criador parou,
para o bem ou para o mal.
Nada mais instigante nessa saga da criao das coisas que o embate a ser
travado entre o criador e sua mais complexa criao: a mquina! Falando assim, de maneira
simplista, pode at parecer um paradoxo. Como colocar em dvida a inteligncia criadora de
to maravilhosos artefatos? Nada de paradoxo, mas sim a preocupao da corrida sem freios,
onde quem antes ditava as regras sem qualquer limitador agora j no as dita na integralidade,
contentando-se por vezes somente com um leve toque dos comandos por contrastes da retina
ou pelas linhas acentuadas das digitais em telas cada vez mais finas e cada vez mais
desafiadoras.
Na corrida pela perfeio da criao humana e na gestao extenuante de suas
mquinas maravilhosas algumas nem to maravilhosa assim esto sendo gestadas em
placentas nem sempre amistosas. Algumas se movem por nutrons e prtons, outras por TNT,
outras por bactrias que podem aniquilar o prprio criador em segundos e a mais devastadora
de todas a inseminao artificial de vrus cibernticos em ovrios eletrnicos de notebooks,
iPads, iPhones, etc, produzidos calmamente em incubadoras digitalizadas. E quantas outras
ainda sero criadas e utilizadas sem critrio? O universo o limite. As possibilidades so
infinitas. Agora, neste momento enquanto escrevo este texto de forma arcaica e artesanal,
utilizando dedos vejam s o mundo l fora gira incessantemente na corrida desenfreada
por algo ainda mais novo, para substituir o...novo.
Diante das ansiedades tecnolgicas podemos duvidar se a expresso animal
racional ainda continua valendo como dantes e se servir para nos distinguir daqueles que,
mesmo ditos irracionais, seguem sua saga de vida sem alimentar o espectro da destruio que
nos ronda de forma concreta e com alguns graus a mais de calor. Resta saber, somos mesmos
racionais? Ao criar mquinas que destroem os prprios semelhantes em guerras idiotas e sem
causa o homem mostra o lado irracional do descontrole. O concreto e outras mquinas esto
ficando de p. Tufes, tsunamis, enchentes e incndios afloram por todo o planeta em uma
corrida com final imprevisvel.
Talvez quando s restar poeira vermelha nesta terra fragmentada com um
jeito meio marciano de ser e de homens s uma saudade angustiante, talvez essa triste
lembrana do criador faa com que as mquinas... chorem.

56

G ALERIA
PARTICIPAO NO I INTERNAE ENCONTRO INTERNACIONAL DA
ADVOCACIA DE ESTADO
*Leane Ribeiro
*Data de Publicao: 25/05/2012

Foto: Acervo pessoal Dr. Wilson de Castro Junior

O Consultor da Unio e Consultor-Geral Substituto Dr. Wilson de Castro


Junior participou, na Itlia, do I Internae (Encontro Internacional da Advocacia de Estado),
realizado simultaneamente com o XVII CONPPREV (Congresso Nacional dos Procuradores
Federais da Previdncia Social), na Universidade de Pdua, com o tema Defesa do Estado e
Garantia dos Direitos do Cidado em Tempos de Crise: Os Desafios da Advocacia de Estado
Intercmbio Brasil/Itlia.
Como programao preliminar ao evento, foram realizados encontros com
diversas autoridades na cidade de Roma: Cmara Legislativa de Roma; Advocacia-Geral da
Itlia, onde foram recebidos pelo Avvocato Generale dello Stato, Ignazio Francesco
Caramazza e sua equipe; Prefeitura da Cidade de Roma.
Ao final do dia, os representantes foram recepcionados com um coquetel na
Embaixada Brasileira na Itlia, sediada no histrico Palazzo Pamphili, na Piazza Navona.
Junto Avvocatura Generale dello Stato (AGS), congnere italiana da AGU,
os participantes tiveram a oportunidade de realizar importante intercmbio institucional,

57

apreendendo aspectos de sua competncia e composio, por cerca de quatrocentos


advogados, que desenvolvem atividades que, alm de assemelhadas com as funes da AGU,
equiparam-se ao trabalho de Ministrio Pblico. O quantitativo integrante da AGs tem
condies de se deseincumbir adequadamente de suas atribuies, eis que o Estado Italiano
dotado de um contencioso administrativo que reduz o nmero de demandas submetidas ao
Poder Judicirio.
De resto, o evento teve lugar na histrica Universidade de Pdua, fundada no
ano de 1222 e considerada uma das mais antigas do mundo.
Tambm foram realizados encontros com juristas de outras cidades prximas,
como Veneza, Verona e Bolonha.
O Dr. Wilson de Castro Junior foi um dos palestrantes do evento, que contou,
ainda, com a participao da Dra. Meire Lcia Gomes Monteiro Mota Coelho, Presidente do
XVII CONPPREV / I INTERNAE, do Reitor da Universidade de Braslia, Porf. Jos Geraldo
de Souza Junior, do Ministro da Diplomacia Italiana, Pasquale Matafora e do doutorando na
Universit degli Studi di Roma La Sapienza, URS, Itlia, o Advogado da Unio Marcelo
Ribeiro do Val.
O Consultor-Geral da Unio substituto, Dr. Wilson de Castro, discorreu acerca
das atividades da Consultoria-Geral da Unio dentro do Painel: Advocacia Pblica e
Democracia: direitos humanos e interesses coletivos. O controle do Poder Judicirio, cujo
registro fotogrfico est anexo.
Para o Consultor-Geral da Unio Substituto, a experincia uma honrosa
oportunidade de, representando a Consultoria-Geral da Unio, levar uma amostragem do
relevante trabalho que desenvolvido, pela Consultoria-Geral da Unio, seja pela atuao em
soluo de controvrsias jurdicas, mediante a conciliao, na uniformizao de entendimento
ou na representao extrajudicial da Administrao.

58

FRUM AMBIENTAL DISCUTE COMPRAS E LICITAES SUSTENTVEIS NA


ADMINISTRAO PBLICA
*Leane Ribeiro
*Data de Publicao: 11/09/2012

"Diversos temas estiverem presentes na pauta de discusses do Frum Agenda


Ambiental ocorrido de 3 a 5 de setembro na Escola da Advocacia-Geral da Unio em Braslia.
No ltimo dia do evento foi realizada uma Mesa Redonda para tratar de compras e licitaes
sustentveis, com a participao de membros da AGU e de outros rgos do Executivo
Federal. A inteno conscientizar os participantes das diversas possibilidades de conciliar o
servio pblico com prticas ambientais.
A Mesa Redonda foi coordenada pelo Consultor-Geral da Unio Substituto,
Wilson de Castro Junior. A discusso divulgou a lei sobre licitaes sustentveis, estimulando
os rgos da AGU a observarem as normas. O objetivo que os participantes sejam
familiarizados com o universo dos normativos sobre sustentabilidade, procedimentos
indispensveis para a administrao pblica moderna.
Estiveram presentes nessa discusso, o auditor federal do Tribunal de Contas
da Unio Fernando Antonio Dorna Magalhes, o advogado da Unio, Marcos Weiss
Bliacheris, membro da Agenda Ambiental na Administrao Pblica (A3P/AGU) e da
delegao brasileira na Rio +20 e o Secretrio de Logstica e Tecnologia da Informao do
Ministrio do Planejamento Delfino Natal de Souza.

59

Nesse ltimo dia e evento, os participantes apresentaram temas importantes


como o uso do poder de compra e as contrataes pblicas sustentveis, atendendo regras
especficas e contemplando a concepo ambiental com a social.
Levaram tambm esclarecimentos sobre as alteraes normativas introduzidas
na Conferncia das Naes Unidas sobre o Desenvolvimento Sustentvel (Rio +20). Por fim,
demonstraram a repercusso dos procedimentos administrativos para aquisies sustentveis
junto ao Tribunal de Contas da Unio.

Frum Ambiental
O evento trouxe a diversos pblicos debates sobre os temas envolvendo
sustentabilidade e meio ambiente. Dentre os assuntos discutidos nos trs dias de encontro
estiveram a sustentabilidade ambiental aplicada em almoxarifados, atividades de correio e
contas pblicas, entre outros.
A programao foi marcada tambm pela inaugurao do projeto de coleta
seletiva na AGU, apresentao de palestras sobre a responsabilidade ambiental de cada pessoa
bem como as atividades desenvolvidas em rgos pblicos."

60

G ECOPA
C ONCURSO

PARA ESCOLHA DE ANTEPROJETO DE ARQUITETURA COMPOSTERI OR

CONTRATAO DO VENCE DOR PARA DESENVOLVIMENTO DE PROJETO EXECUTIVO

Leonardo de Queiroz Gomes


Advogado da Unio

PROCESSO n 01400.008071/2012-52 (12.2)


PARECER n 322/2012/CONJUR-MINC/CGU/AGU
INTERESSADO: Assessoria Especial do Gabinete da Ministra
ASSUNTO: CONCURSO PARA ESCOLHA DE ANTEPROJETO DE ARQUITETURA
COMPOSTERIOR CONTRATAO DO VENCEDOR PARA DESENVOLVIMENTO
DE PROJETO EXECUTIVO
Ementa:
I. Administrativo. Licitao. Modalidade
concurso (art. 22, 4, da Lei n
8.666/93).
Escolha
de
trabalho
arquitetnico em nvel de anteprojeto para
as edificaes que integraro o complexo
cultural denominado Arena Cultural.
II. Necessidade de juntada de documentos
imprescindveis realizao do certame
(autorizao,
disponibilidade
oramentria,
declarao
de
conformidade com a LRF, ato prvio de
designao da comisso de licitao).
III. Alterao de clusulas editalcias e
contratuais, bem como necessidade de
elaborao de regulamento prprio em
apartado e termo de referncia especfico
contratao.
IV. Observncia dos trmites legais para
utilizao de recursos do FNC, com a
juntada dos respectivos documentos.
V. Por cautela, deve a Administrao
providenciar, previamente publicao
do certame, termo de compromisso com
os entes federados interessados.
VI. Concluso pelo retorno dos autos para
providncias..

Senhor Consultor Jurdico,


61

1.

Em observncia ao disposto na alnea a do inciso VI do art. 11 da Lei

Complementar n 73, de 10 de fevereiro de 1993, e no pargrafo nico do art. 38 da Lei n.


8.666, de 21 de junho de 1993, a Assessoria Especial do Gabinete da Ministra, por meio do
DESPACHO s/n constante fl. 104, encaminhou a esta Consultoria Jurdica o processo em
epgrafe, que trata de certame licitatrio, na modalidade concurso, cujo edital e respectivos
anexos encontram-se acostados s fls. 28/64 e 69/99v, com o fim de realizar Concurso
Nacional de Arquitetura para desenvolvimento de 01 (uma) proposta arquitetnica em nvel
de anteprojeto para as edificaes que integraro o complexo cultural denominado 'Arena
Cultural' a ser executado nas sedes esportivas da Copa das Confederaes de 2013 e da
Copa do Mundo de 2014., nos termos do subitem 1.1 do referido Edital (fl. 70v), para
anlise e manifestao.

I. Relatrio

2.

Por meio do Memorando n. 031/2012/AEGM/MinC (fl. 01), a Assessoria

Especial do Gabinete da Ministra encaminhou ao Secretrio-Executivo desta Pasta, para


manifestao, a Nota Tcnica e o Termo de Referncia realizao do Edital Concurso
Nacional de Arquitetura Arenas Culturais, espaos multiuso e integrados de mostra da
diversidade cultural brasileira nas 12 cidades-sede da Copa do Mundo FIFA 2014,
acompanhados da minuta do Edital e respectivos anexos..
3.

Consta, s fls. 02/03, NOTA TCNICA, da lavra da Assessora Especial do

Gabinete da Ministra, Sr Morgana Eneile Tavares de Almeida, acompanhada de


documentao que apresenta as diretrizes e aes deste Ministrio para a Copa do Mundo
2014 (fls. 08/17v), na qual teceu consideraes a respeito da pretensa ao, justificando-a. Ao
final, ressaltou que os recursos para a o Concurso Nacional de Arquitetura Arenas
Culturais foi aprovado no mbito da Comisso do Fundo Nacional de Cultura, estando
disponvel para a sua realizao o total de R$ 412.945,00 (quatrocentos e doze mil e
novecentos e quarenta e cinco reais), devendo compor os gatos eventuais com especialistas, a
premiao, divulgao e contratao do projeto executivo. (sic).
4.

s fls. 21/27, consta Termo de Referncia aprovado pelo Secretrio-Executivo.

5.

Juntou-se, s fls. 28/99v, em duplicidade, o Edital e respectivos anexos.

62

6.

Assim instrudos, os autos vm a esta Consultoria Jurdica para anlise e

emisso de parecer.
7.

Eis, em breve sntese, o relato do necessrio. Segue manifestao.

II. Fundamentao Jurdica

8.

Preliminarmente, sublinhe-se que a anlise ora empreendida circunscreve-se

aos aspectos jurdico-formais do pretenso certame licitatrio, na modalidade concurso, com o


fim de realizar Concurso Nacional de Arquitetura para desenvolvimento de 01 (uma)
proposta arquitetnica em nvel de anteprojeto para as edificaes que integraro o
complexo cultural denominado 'Arena Cultural' a ser executado nas sedes esportivas da
Copa das Confederaes de 2013 e da Copa do Mundo de 2014., nos termos do subitem 1.1
do referido Edital (fl. 70v), abarcando o exame da minuta do edital e seus respectivos anexos,
constantes s fls. 69/99v, pressupondo sejam estes as suas ltimas verses.
II.1 Da documentao obrigatria

9.

Da anlise dos autos, observa-se a necessidade do rgo consulente melhor

instru-los, com a juntada da seguinte documentao:

I Autorizao da autoridade competente, conforme exigncia do caput do art.


38 da Lei n 8.666/1993;
II - Documento comprobatrio da disponibilidade de recursos oramentrios, em
ateno ao art. 7, 2, inciso III, c/c o caput do art. 38, ambos da Lei n
8.666/1993, e ao art. 16 da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n
101/2000); e,
III - Ato de designao da comisso de licitao (in casu, comisses organizadora
e julgadora), nos termos do art. 38, inciso III, da Lei n 8.666/93, a ser publicado
no Dirio Oficial da Unio, com cpia juntada aos autos.

II.2 Do certame licitatrio na modalidade concurso

63

10.

A Lei n 8.666/1993 prev, em seu art. 22, cinco modalidades de licitao,

sendo tratar-se o caso sob comento, salvo melhor juzo, da modalidade concurso. Alis, a
prpria denominao atribuda ao certame j revela isso (Concurso de Arquitetura Arenas
Culturais N 001/2012).
11.

Decerto, conforme leciona Maral Justen Filho 44 , O concurso pressupe o

interesse da Administrao em selecionar trabalho tcnico ou artstico, exteriorizador de


habilidade fsico-intelectual ou revelador de certas capacidades personalssimas, seja para
fins de incentivo ao desenvolvimento cultural seja para obteno de resultado prtico
imediato., como, por exemplo, a obteno de projeto arquitetnico para uma edificao.
(original sem grifos), que o caso em tela.
12.

Nesse sentido, alis, o teor da Smula n 157 do Tribunal de Contas da

Unio, que assim diz:


A elaborao de projeto de engenharia e arquitetura est sujeita, em
princpio, ao concurso ou ao procedimento licitatrio adequado e
obediente a critrio seletivo de melhor qualidade ou de melhor
tcnica, que o escopo do julgamento, independentemente da
considerao de preo, que h de vir balizado no edital. (original sem
grifos)
13.

Ademais, consoante conceituao legal prevista no 4 do art. 22 da Lei n

8.666/93, concurso a modalidade de licitao entre quaisquer interessados para escolha


de trabalho tcnico, cientfico ou artstico, mediante a instituio de prmios ou
remunerao aos vencedores, conforme critrios constantes de edital publicado na imprensa
oficial com antecedncia mnima de 45 (quarenta e cinco) dias..
14.

Assim que entende-se adequada a modalidade licitatria concurso

abraada pela rea tcnica para o caso sob apreciao, que objetiva realizar concurso
nacional de arquitetura para desenvolvimento de uma proposta arquitetnica em nvel
de anteprojeto para as edificaes que integraro o complexo cultural denominado
Arena Cultural, nos termos do objeto do edital apresentado (fl. 70v).

II.3 Da minuta do Edital

44

Comentrios Lei de Licitaes e Contratos Administrativos. 12 ed., So Paulo: Dialtica, 2008, p. 253.

64

15.

Por primeiro, e como visto na parte final do 4 do art. 22 da Lei de Licitaes

e Contratos, deve a Administrao observar o prazo mnimo de antecedncia de publicao do


edital, que deve ser de 45 (quarenta e cinco) dias. Ou seja, entre a divulgao do concurso, por
meio da publicao do edital, e a data prevista para apresentao dos trabalhos, deve haver um
intervalo mnimo de 45 dias, excluindo o dia da publicao e computando o dia de
encerramento de entrega das propostas, tendo como parmetro para a sua dosimetria o grau de
complexidade para execuo da atividade tcnica exigida. No ponto, oportuna a advertncia
de Maral Justen Filho45:
Logo, o prazo entre a divulgao do concurso e a apresentao dos
trabalhos deve ser compatvel com o exaurimento de atividade
tcnica ou artstica. Assim, ser invlido o concurso que inviabilizar,
atravs de prazo reduzido, a ampla participao dos interessados.
Suponha-se que o prazo mnimo para execuo de um certo
trabalho seja de trs meses. Se a apresentao dos trabalhos for
fixada para quarenta e cinco dias aps a divulgao, somente tero
condies prticas de concorrer aqueles que, por algum motivo, j
haviam iniciado o trabalho antes da divulgao do concurso. Por
isso, deve reputar-se que o prazo mnimo, no concurso, dever ser
compatvel com a espcie de trabalho tcnico ou artstico de que se
trate. (original sem grifos)
16.

Assim que, no campo destinado data do recebimento da documentao

pertinente (fl. 70v), deve a Administrao observar os apontamentos acima.


17.

Ademais, deve o gestor atentar para as disposies encartadas no 5 do art. 51 e no

art. 52, ambos da Lei n 8.666/93, que assim dispem, ipsis litteris:
Art. 51. A habilitao preliminar, a inscrio em registro cadastral, a
sua alterao ou cancelamento, e as propostas sero processadas e
julgadas por comisso permanente ou especial de, no mnimo, 3 (trs)
membros, sendo pelo menos 2 (dois) deles servidores qualificados
pertencentes aos quadros permanentes dos rgos da Administrao
responsveis pela licitao.

45

Ob. cit., p. 253.

65

5 No caso de concurso, o julgamento ser feito por uma comisso


especial integrada por pessoas de reputao ilibada e reconhecido
conhecimento da matria em exame, servidores pblicos ou no.
Art. 52. O concurso a que se refere o 4o do art. 22 desta Lei deve
ser precedido de regulamento prprio, a ser obtido pelos
interessados no local indicado no edital.
1 O regulamnto dever indicar:
I - a qualificao exigida dos participantes;
II - as diretrizes e a forma de apresentao do trabalho;
III - as condies de realizao do concurso e os prmios a serem
concedidos.
2 Em se tratando de projeto, o vencedor dever autorizar a
Administrao a execut-lo quando julgar conveniente. (original
sem destaques)
18.

Na minuta do edital em anlise, observa-se a sua adequao quanto s

exigncias do art. 40 da Lei n 8.666/93, ressalvado a necessidade de estipulao de


sanes, conforme prev o inciso III do referido artigo, o que deve ser suprido.
19.

Outrossim, embora conste no bojo do edital as informaes previstas nos incisos do

1 do art. 52 supratranscrito, entendo que melhor seria se a Administrao


confeccionasse regulamento prprio, em apartado (documento anexo ao edital),
conforme exigncia legal, a exemplo dos manuais das praas do PAC. Bem a propsito,
segue a seguinte deliberao do Tribunal de Contas da Unio, que, inclusive, firmou
entendimento no sentido de que o regulamento deve, no caso de concursos para a seleo de
trabalhos tcnicos, artsticos ou cientficos, conter clusula dispondo expressamente sobre a
transferncia dos direitos autorais (patrimoniais) Administrao, nos seguintes termos:
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da Unio, reunidos
em Sesso Plenria, ante as razes expostas pelo Relator, em:
1. com fundamento nos arts. 16, inciso II, 18 e 23, inciso II, da Lei n
8.443/92, julgar as presentes contas regulares, com ressalva, dando
quitao aos responsveis indicados no item 3 supra, sem prejuzo de
serem determinadas Fundao Universidade do Rio Grande FURG as seguintes medidas:
1.8. observncia da Lei n 8.666/93, com as alteraes consolidadas
na Lei n 8.883/94, no tocante a licitaes e contratos administrativos,
em especial com relao ao seguinte:
66

d) somente utilizar a licitao modalidade Concurso para escolha de


trabalhos tcnicos, cientficos ou artsticos especficos, com
diretrizes e forma de apresentao indicados em regulamento
prprio, e com pagamento condicionado cesso, pelo autor, dos
direitos patrimoniais a ele relativos, conforme art. 22, pargrafo 4,
art. 52, "caput" e pargrafo 1, com seus incisos; e art. 111,
"caput"; (Acrdo n 73/98 Plenrio)
20.

Nessa linha, Jos dos Santos Carvalho Filho46 assevera que o prmio ou a

remunerao, no entanto, s podero ser pagos se o autor do projeto ceder Administrao


os direitos patrimoniais a ele relativos e a ela permitir a utilizao, de acordo com sua
convenincia, na forma do que estabelecer o regulamento ou o ajuste para a elaborao
deste..
21.

Questo importante e que merece consideraes a previso, nos subitens

2.3 (fl. 71v) e 15.3 (fl. 77), de que o vencedor do certame ser contratado pela Unio
(Ministrio da Cultura) para a elaborao do projeto executivo de arquitetura e dos
projetos complementares de engenharia detalhados em documento anexo ao edital, o
que, alis, carecem de juntada.
22.

Isso porque, como cedio, em regra, a modalidade licitatria concurso

objetiva a escolha de trabalho pronto e acabado, no havendo que se falar em obrigaes


futuras, conforme entendimento doutrinrio.
23.

Com efeito, destacando as distines profundas existentes entre a modalidade

concurso e as modalidades comuns de licitao (concorrncia, tomada de preos e convite),


Maral Justen Filho47 assim se pronuncia, in verbis:

Nas modalidades comuns (concorrncia, tomada de preos e convite),


a execuo da prestao por parte do terceiro faz-se aps a licitao.
Os interessados formulam proposta e o vencedor ser contratado
para executar uma determinada prestao. No concurso, o
interessado dever apresentar (como regra) o trabalho artstico ou
tcnico j pronto e acabado. No h seleo entre 'propostas para
futura execuo'. Os interessados apresentam o resultado de seu
esforo e o submetem anlise da Administrao. Por isso, no cabe

46
47

Manual de Direito Administrativo. 21 ed., Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009, p. 266.
Ob. cit., p. 253.

67

ao vencedor desenvolver, aps o julgamento, alguma atividade de


execuo. (original sem destaques)

24.

Nessa esteira, vale aqui mencionar lio de Lucas Rocha Furtado 48 , nos

seguintes termos:

So duas as diferenas bsicas entre o concurso e as demais


modalidades de licitao que visam contratao de empresas ou
profissionais para a prestao de servios. Nessas ltimas, o servio
ser prestado aps a seleo, e o preo a ser pago indicado pelo
prprio licitante em sua proposta. Nas demais modalidades, alis, o
preo apresentado pelo licitante utilizado como critrio bsico para a
escolha da melhor proposta. No concurso, ao contrrio, os trabalhos
so apresentados prontos e acabados, e o preo a ser pago, o
denominado prmio, fixado pela Administrao no edital do prprio
certame.

25.

Jos dos Santos Carvalho Filho 49 , por sua vez, ensina que quando a

Administrao faz um concurso, ela no pretende contratar com ningum, ao menos em


princpio. Quer apenas selecionar um projeto de cunho intelectual e a seu autor conceder um
prmio ou determinada remunerao. Com o cumprimento desse nus pela Administrao, a
licitao fica encerrada..
26.

Portanto, tem-se que, na modalidade licitatria concurso, esta se exaure, em

regra, com a entrega de prmio ao licitante do trabalho escolhido, conforme definido em


regulamento prvio.
27.

Todavia, e consoante se infere da doutrina citada (expresses como regra e

ao menos em princpio), entende-se que a modalidade concurso pode admitir, ainda que de
forma excepcional, a depender do que estipular o regulamento prprio do certame,
fundamentadamente, que haja sim a possibilidade do vencedor do concurso ser
contratado pela Administrao Pblica, como o caso em questo.

48
49

Curso de licitaes e contratos administrativos. Belo Horizonte: Frum, 2007, p. 190/191.


Ob. cit. p. 266.

68

28.

Reforando o entendimento acima, me parece de clareza solar o disposto no o

art. 13, 1, da Lei de Licitaes e Contratos, que diz que Ressalvados os casos de
inexigibilidade de licitao, os contratos para a prestao de servios tcnicos profissionais
especializados devero, preferencialmente, ser celebrados mediante a realizao de
concurso, com estipulao prvia de prmio ou remunerao.
29.

Em comentrios ao referido dispositivo legal, Maral Justen Filho 50 leciona

que:

Quando no for cabvel a contratao direta (fundada no art. 25), a


licitao

para

contratao

de

servios

tcnicos

profissionais

especializados far-se- preferencialmente na modalidade de concurso.


Essa a soluo mais adequada, pois o concurso exige uma
evidenciao concreta das habilidades do interessado. O vencedor ser
aquele que apresentar o melhor desempenho na execuo do servio.
(original sem grifos e sublinhados)

30.

Ainda, o 2 do art. 13 faz expressa remisso ao art. 111, ambos da Lei n

8.666/93, que diz que A Administrao s poder contratar, pagar, premiar ou receber
projeto ou servio tcnico especializado desde que o autor ceda os direitos patrimoniais a
ele relativos e a Administrao possa utiliz-lo de acordo com o previsto no regulamento de
concurso ou no ajuste para sua elaborao..
31.

De mais a mais, admitindo a contratao por concurso, segue trecho do

relatrio de auditoria, bem como do voto do Ministro Relator Augusto Nardes, no Acrdo n
1277/2006 Plenrio do TCU:
RELATRIO DE AUDITORIA
55. Alm do mais, a natureza dos trabalhos contratados (confeco de
painis e esttuas) poderia ter sido perfeitamente contratada por
intermdio de concurso, na forma no art. 22, 4, da Lei n. 8.666/93,
em especial diante da diversidade de artistas plsticos existente no
mercado, em condies de oferecer os servios contratados.
VOTO MINISTRO
Diante dos fatos acima, j apontados pela unidade tcnica, verifico que
no houve parecer conclusivo quanto procedncia da denncia no que

50

Ob. cit., p. 166.

69

tange a este ponto. Por essa razo, julgo que a Secex/RS deva apurar,
com a maior profundidade, se se justifica a contratao do profissional
por inexigibilidade em razo de sua qualificao ou se no caberia,
poca, a contratao por concurso, nos termos do art. 22, 4, da Lei
n. 8.666/93. (Ministro Relator AUGUSTO NARDES, Acrdo
1277/2006 Plenrio Nmero Interno do Documento AC-1277-30/06P, Grupo/Classe/Colegiado Grupo I / Classe VII / Plenrio, Processo
003.441/2005-0 original sem destaques)
32.

Importante consignar que o tema no indito no mbito desta

Consultoria Jurdica, que, por meio do PARECER n 116/2011/CONJUR/MINC (cpia em


anexo), o enfrentou, no qual destaco as seguintes passagens:
8. Com efeito, a modalidade licitatria concurso, descrita na Lei n.
8666/93, guarda muitas semelhanas com os certames institudos por
meio dos editais para concesso de prmios no mbito do Programa
Cultura Viva, conforme se verifica no art. 22, 4, daquela Lei:
4 Concurso a modalidade de licitao entre quaisquer
interessados para escolha de trabalho tcnico, cientfico ou artstico,
mediante a instituio de prmios ou remunerao aos vencedores,
conforme critrios constantes de edital publicado na imprensa oficial
com antecedncia mnima de 45 (quarenta e cinco) dias.
9. Portanto, concesso de prmios, conforme estabelecida nos
editais do Programa Cultura Viva, aplicam-se as normas referentes
ao concurso disciplinado pela Lei n. 8666/93, quando compatveis.
10. Maral Justen Filho, em trecho citado na Nota Tcnica Conjunta
em Tela, afirma que no concurso, o interessado dever apresentar
(como regra) o trabalho artstico ou tcnico j pronto e acabado. No
h seleo entre propostas para futura execuo. Os interessados
apresentam o resultado de seu esforo e o submetem anlise da
Administrao. Por isso, no cabe ao vencedor desenvolver, aps o
julgamento, alguma atividade de execuo. (Comentrios Lei de
Licitaes e Contratos Administrativos, 9 ed., Ed. Dialtica: So
Paulo, 2002, p. 205/206). [sem destaques no original]
11. Com respeito ao referido trecho da obra do eminente
administrativista, vale tecer algumas observaes:
11.1 Maral Justen Filho infere que como regra, os trabalhos
tcnicos ou artsticos a serem apresentados nos concursos regulados
pela Lei n. 8666/93 devem estar prontos e acabados. Certo que se
trata de opinio do doutrinador, mas que, diversamente da concluso
da CGU, no lana qualquer pecha de ilegalidade sobre a exceo ao
que acredita ser a regra geral. E no poderia ser diferente, pois
dispositivos da Lei n. 8666/93 admitem expressamente que o concurso
destine-se a trabalhos no concludos.
11.2. Apesar de no terem sido considerados pelo autor (e pela
mencionada Nota Tcnica Conjunta), dois dispositivos da Lei n.
8666/93 confirmam essa premissa. Em primeiro lugar, o art. 52, que
70

determina que o concurso deve ser precedido de regulamento


prprio, que indique: a qualificao exigida dos participantes; as
diretrizes e a forma de apresentao do trabalho; as condies de
realizao do concurso e os prmios a serem concedidos. Em outras
palavras, a Lei de Licitaes e Contratos confere ao rgo gestor do
certame a liberdade de estabelecer, por meio do edital, regulamento
prprio, com as diretrizes e condies apropriadas para cada seleo
pblica. Vale notar, ainda, que a Lei n. 8666/93 deu um tratamento
extremamente flexvel matria de concursos, apenas estabelecendo
como aspectos obrigatrios o prazo de publicao (art. 22, 4) e a
composio da comisso de julgamento (art. 51, 5).
11.2 Ainda mais relevante observar que o art. 13, 1, da Lei de
Licitaes e Contratos, determina que ressalvados os casos de
inexigibilidade de licitao, os contratos para a prestao de servios
tcnicos profissionais especializados devero, preferencialmente, ser
celebrados mediante a realizao de concurso, com estipulao
prvia de prmio ou remunerao. Portanto, no restam dvidas de
que o concurso regulado pela Lei n. 8666/93 no se restringe
premiao de atividades j concludas, mas tambm admite a
remunerao de servios posteriores.
12. Por outro lado, vale mencionar que a prpria definio de
concurso (constante do art. 22, 4, da Lei n. 8666/93) admite que o
certame estabelea no somente prmio, mas tambm remunerao, o
que abre margem possibilidade de que o concurso seja institudo
para a contratao de servios a serem remunerados posteriormente
sua execuo (e posteriormente seleo do prestador do servio
em questo).
33.

Portanto, entendo que a Lei n 8.666/93 previu a possibilidade de se realizar

contratao por meio da modalidade licitatria concurso, ressalvados os casos de


inexigibilidade de licitao (art. 13, 1, e art. 111), at mesmo como medida para se conferir
maior transparncia e lisura naquelas hipteses em que se verifica a diversidade de
interessados existentes no mercado, cujo objeto envolva a realizao de trabalho tcnico,
cientfico ou artstico (prestao de servios tcnicos especializados).
34.

No caso dos autos, faz-se necessrio que a rea tcnica apresente a devida

motivao quanto previso de contratao do vencedor do certame para a elaborao


do projeto executivo de arquitetura e dos projetos complementares de engenharia
detalhados em documento anexo ao edital ao invs de j contempl-los no objeto a ser
entregue.
35.

Por oportuno, e considerando que o desenvolvimento do projeto executivo

e demais projetos complementares demanda conhecimento eminentemente tcnico, seria

71

prudente que a Administrao exigisse ainda a apresentao de documentos que possam


demonstrar a capacidade tcnica do pretenso contratado para realiz-los a contento.
36.

Alm disso, observa-se na minuta do edital a previso, nos subitens 1.8 (fl. 71)

e 8.1 (fl. 73), de que somente podero se inscrever no concurso Profissionais Arquitetos
brasileiros ou naturalizados residentes no Brasil, o que deve ser suprimido, ante o
comando do inciso I do 1 do art. 3 da Lei n 8.666/93, bem assim do inciso III do art.
19 da Constituio Federal de 1988, abaixo transcritos:

Art. 3 A licitao destina-se a garantir a observncia do princpio


constitucional da isonomia, a seleo da proposta mais vantajosa
para a administrao e a promoo do desenvolvimento nacional
sustentvel e ser processada e julgada em estrita conformidade com
os princpios bsicos da legalidade, da impessoalidade, da
moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade
administrativa, da vinculao ao instrumento convocatrio, do
julgamento objetivo e dos que lhes so correlatos. (Redao dada pela
Lei n 12.349, de 2010)
1 vedado aos agentes pblicos:
I - admitir, prever, incluir ou tolerar, nos atos de convocao,
clusulas ou condies que comprometam, restrinjam ou frustrem o
seu carter competitivo, inclusive nos casos de sociedades
cooperativas, e estabeleam preferncias ou distines em razo da
naturalidade, da sede ou domiclio dos licitantes ou de qualquer
outra circunstncia impertinente ou irrelevante para o especfico
objeto do contrato, ressalvado o disposto nos 5o a 12 deste artigo
e no art. 3o da Lei no 8.248, de 23 de outubro de 1991; (Redao dada
pela Lei n 12.349, de 2010)
Art. 19. vedado Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos
Municpios:
(...)
III - criar distines entre brasileiros ou preferncias entre si.
37.

Em relao ao absoluto sigilo previstos na alnea h do item 7 (fl. 72v) e

subitem 11.2 (fl. 75v), importante chamar a ateno da rea tcnica para o disposto no 3
do art. 3 da Lei n 8.666/93, que assim dispe:
3 A licitao no ser sigilosa, sendo pblicos e acessveis ao
pblico os atos de seu procedimento, salvo quanto ao contedo das
propostas, at a respectiva abertura.
38.

Tal regra, decorrente do princpio da publicidade, impe a necessidade da

Administrao divulgar e possibilitar o pleno conhecimento por todos os interessados acerca


72

da existncia da licitao, do contedo do instrumento convocatrio, das decises da


comisso, enfim, de todos os atos do procedimento licitatrio, salvo quanto ao contedo das
propostas, at a sua abertura. Isso no impede a realizao de reunies em ambientes privados
da comisso de licitao, destinadas a examinar os documentos.
39.

Portanto, no ponto, no se vislumbra bice quanto previso de sigilo

absoluto da forma como disposto nos mencionados itens do edital, devendo a


Administrao tomar o cuidado para que os atos do certame sejam pblicos e acessveis
a todos os interessados.
40.

Chama-se a ateno da Administrao, ainda, para a necessidade de

adequao realidade ftica das datas estipuladas no edital.


41.

No tocante aos critrios de avaliao a serem considerados pela Comisso

Julgadora, previstos no subitem 13.2 (fl. 76/76v), alerta-se que o edital dever ter como
norte o princpio do julgamento objetivo (art. 3 da Lei n 8.666/93), evitando-se que o
certame seja decidido sob o influxo do subjetivismo, de sorte que sentimentos, impresses ou
propsitos pessoais dos membros da comisso de avaliao no possam influir nas decises
ou, ao menos, sejam minimizados por critrios os mais objetivos possveis.
42.

Assim que vislumbra-se a necessidade de que sejam criados, nos campos

originalidade, sustentabilidade e funcionalidade, quesitos, com a distribuio de


pontos para cada um, de forma que o interessado tenha prvio conhecimento dos
parmetros de avaliao, com os devidos pesos, e do mtodo de formao da nota final a
ser atribuda a cada projeto pela banca examinadora.
43.

No que diz respeito ao item 17, do foro (fl. 77v), sugere-se a adoo da

seguinte verso redacional:


O Foro para solucionar os litgios que decorrerem deste Edital ser o
da Seo Judiciria do Distrito Federal - Justia Federal.

44.

Por fim, considerando que o vencedor do certame celebrar contrato com a

Administrao Pblica, deve-se incluir na minuta editalcia disposio em que se prev a


consulta aos seguintes cadastros previamente assinatura do contrato: Sistema de
Cadastramento de Fornecedores SICAF, Cadastro Nacional de Empresas Inidneas e
Suspensas CEIS e Cadastro Integrado de Condenaes por Ilcitos Administrativos
CADICON.

73

45.

A recomendao acima, no sentido de que o setor competente verifique o

registro de penalidade nos referidos sistemas, objetiva salvaguardar o gestor pblico de


eventual responsabilidade penal, prevista no art. 97 da Lei n 8.666/9351.
II.4 Da minuta do contrato

46.

No que tange minuta contratual acostada s fls. 88/94v, seguem as seguintes

consideraes:
I No prembulo e na clusula dcima oitava (respectivamente, fls.
88 e 94), deve-se fazer expressa referncia Instruo Normativa
SLTI/MPOG n 02/2008, em ateno ao seu art. 1852;
II Na clusula sexta (fl. 91v), a parte final do seu primeiro pargrafo
deve ser modificada para: (...), podendo ser prorrogado, desde que
verificado alguma das hipteses previstas no 1 do art. 57 da Lei n
8.666/93. Ademais, tratando-se de servios de natureza no
contnua, o prazo de vigncia contratual deve ficar adstrito vigncia
do respectivo crdito oramentrio, nos termos do caput do art. 57 da
Lei n 8.666/93, a no ser que as despesas sejam integralmente
empenhadas at 31 de dezembro, ocasio em que se poder ultrapassar
o exerccio financeiro em que celebrado, conforme disposto na
Orientao Normativa da AGU n 39, de 13 de dezembro de 201153;
III Em razo de se tratar de servio no contnuo, deve-se inserir
clusula dispondo que o valor contratual fixo e irreajustvel, por
aplicao do disposto no art. 55, inciso III, da Lei n 8.666/93, c/c o
art. 2 da Lei n 10.192/01;

51

Art. 97. Admitir licitao ou celebrar contrato com empresa ou profissional declarado inidneo:
Pena - deteno, de 6 (seis) meses a 2 (dois) anos, e multa.
Pargrafo nico. Incide na mesma pena aquele que, declarado inidneo, venha a licitar ou a contratar com a
Administrao.

52

Art. 18. Os instrumentos convocatrios de licitao e os atos relativos dispensa ou inexigibilidade de

licitao, bem como os contratos deles decorrentes, observaro, alm das disposies contidas na Lei n 8.666/93, na Lei n
10.520/2002, na Lei Complementar no 123/2006, no Decreto n 2.271/97.e no Decreto n 6.204/2007, o disposto nesta
Instruo Normativa e sero adaptados s especificidades de cada caso.
53

A vigncia dos contratos regidos pelo art. 57, caput, da Lei 8.666, de 1993, pode ultrapassar o exerccio
financeiro em que celebrados, desde que as despesas a eles referentes sejam integralmente empenhadas at 31 de dezembro,
permitindo-se, assim, sua inscrio em restos a pagar."

74

IV A excluso, na ntegra, da clusula dcima terceira (fl. 93), por


sua incompatibilidade com o regime jurdico dos contratos
administrativos;
V No tocante previso de possibilidade de subcontratao parcial
dos servios (at porque a previso de subcontratao total vedada
em qualquer hiptese), na clusula dcima sexta (fl. 93v), entendo-a
impertinente para o caso em anlise, visto que a contratao
pretendida se mostra de cunho personalssima, razo pela qual
deve ser suprimida. Veja, a propsito, o que diz Maral Justen
Filho54:
Nos servios tcnicos profissionais especializados, h grande
relevo na atuao da pessoa fsica. Tal como visto acima, a
prestao do servio exige que o prestador seja titular de
habilitao especfica excepcional. Nesses casos, a seleo ser
orientada pelo currculo pessoal apresentado pelo particular ou
pelo corpo tcnico dele. Quando isso se verificar, ser
obrigatria a execuo dos servios pessoal e diretamente por
aquelas pessoas fsicas cuja qualificao foi causa da seleo do
particular pela Administrao.
VI Incluso da clusula abaixo, que poder ficar no lugar da
clusula dcima terceira:
CLUSULA DCIMA TERCEIRA VEDAES
13.1 vedado CONTRATADA:
13.1.1 Caucionar ou utilizar este Termo de Contrato para qualquer
operao financeira; e,
13.1.2 Interromper a execuo dos servios sob alegao de
inadimplemento por parte da CONTRATANTE, salvo nos casos
previstos em lei.

54

Ob. cit., p. 166.

75

VII O 2 da clusula dcima quarta deve ser retirado (fl. 93v),


visto que viola o princpio licitatrio que vige na Administrao
Pblica, insculpido no art. 37, inciso XXI, da Constituio Federal de
1988;
VIII Incluso de clusula dispondo sobre a possibilidade de
alteraes contratuais, nos termos abaixo:

CLUSULA .... - ALTERAES


1.1. Eventuais alteraes contratuais reger-se-o pela disciplina do
art. 65 da Lei n 8.666, de 1993.
1.2. A CONTRATADA obrigada a aceitar, nas mesmas condies
contratuais, os acrscimos ou supresses que se fizerem necessrios,
at o limite de 25% (vinte e cinco por cento) do valor inicial
atualizado do contrato.
1.3. As supresses resultantes de acordo celebrado entre as
contratantes podero exceder o limite de 25% (vinte e cinco por
cento) do valor inicial atualizado do contrato.

IX - Necessidade de incluso de clusula referente publicao, com


a seguinte redao:

Incumbir CONTRATANTE providenciar a publicao deste


instrumento, por extrato, no Dirio Oficial da Unio, no prazo
previsto na Lei n 8.666, de 1993.
X Quanto clusula do foro (fl. 94), sugere-se a adoo da seguinte
verso redacional:
O Foro para solucionar os litgios que decorrerem deste Termo de
Contrato ser o da Seo Judiciria do Distrito Federal - Justia
Federal.

47.

Ademais, faz-se necessrio consignar que a contratao dever ser

precedida de Termo de Referncia especfico, nos termos do art. 14 da Instruo


76

Normativa SLTI/MPOG n 02/2008, devendo conter as informaes previstas no art. 15


da mencionada Instruo Normativa.
48.

Em relao ao preo, consta dos autos o anexo VI (fls. 95/97), denominado

clculo dos honorrios, que demonstra, de forma justificada, como se chegou ao valor de
R$ 340.000,00 (trezentos e quarenta mil reais).
II.5 Da minuta do Termo de Cesso

49.

Quanto minuta do termo de cesso acostada s fls. 98v/99v, no se vislumbra

bice de ordem jurdica.


II.6 Da utilizao de recursos do FNC

50.

Conforme informaes contidas s fls. 02v e 71v (subitem 3.1 do Edital), os

custos de logstica inerentes ao certame sero arcados com recursos de gesto do Fundo
Nacional de Cultura.
51.

No ponto, importante registrar que os recursos do FNC somente sero

aplicados em projetos e aes culturais aps manifestao tcnica, bem assim avaliao e
seleo pela Comisso do Fundo Nacional da Cultura e, por ltimo, aprovao (ou no) pela
Ministra de Estado da Cultura. A ttulo de elucidao, transcreve-se os seguintes pertinentes
preceptivos normativos insertos no Decreto n 5.761/2006 e na Lei n 8.313/1991, com
especial ateno ao art. 17 do aludido decreto:
Decreto n 5.761/2006
Art. 6 Os procedimentos administrativos relativos apresentao,
recepo,
seleo,
anlise,
aprovao,
acompanhamento,
monitoramento, avaliao de resultados e emisso de laudo de
avaliao final dos programas, projetos e aes culturais, no mbito
do PRONAC, sero definidos pelo Ministro de Estado da Cultura e
publicados no Dirio Oficial da Unio, observadas as disposies
deste Decreto.
(...)
2 Os programas, projetos e aes apresentados com vistas
utilizao de um dos mecanismos de implementao do PRONAC
sero analisados tecnicamente no mbito do Ministrio da Cultura,
pelos seus rgos ou entidades vinculadas, de acordo com as suas
respectivas competncias.

77

3 A apreciao tcnica de que trata o 2o dever verificar,


necessariamente, o atendimento das finalidades do PRONAC, a
adequao dos custos propostos aos praticados no mercado, sem
prejuzo dos demais aspectos exigidos pela legislao aplicvel,
vedada a apreciao subjetiva baseada em valores artsticos ou
culturais.
4 A proposta com o parecer tcnico ser submetida, de acordo
com a matria a que esteja relacionada, Comisso do Fundo
Nacional da Cultura, criada pelo art. 14, ou Comisso Nacional de
Incentivo Cultura, a que se refere o art. 38, que recomendar ao
Ministro de Estado da Cultura a aprovao total, parcial ou a no
aprovao do programa, projeto ou ao em questo.
Art. 14 Fica criada, no mbito do Ministrio da Cultura, a Comisso
do Fundo Nacional da Cultura, qual compete:
I - avaliar e selecionar os programas, projetos e aes culturais que
objetivem a utilizao de recursos do Fundo Nacional da Cultura,
de modo a subsidiar sua aprovao final pelo Ministro de Estado da
Cultura;
Art. 17. Os programas, projetos e aes culturais de iniciativa
prpria do Ministrio da Cultura, a serem financiados com recursos
do Fundo Nacional da Cultura, devero constar de seu plano anual,
obedecido o disposto no art. 3o, e sero apresentados Comisso do
Fundo Nacional da Cultura com oramentos detalhados e
justificativas referendadas, obrigatoriamente, pelo titular da unidade
proponente ou seu substituto legal.
Lei n 8.313/1991
Art. 4 Fica ratificado o Fundo de Promoo Cultural, criado pela
Lei n 7.505, de 2 de julho de 1986, que passar a denominar-se
Fundo Nacional da Cultura (FNC), com o objetivo de captar e
destinar recursos para projetos culturais compatveis com as
finalidades do Pronac e de:
I - estimular a distribuio regional eqitativa dos recursos a serem
aplicados na execuo de projetos culturais e artsticos;
II - favorecer a viso interestadual, estimulando projetos que
explorem propostas culturais conjuntas, de enfoque regional;
III - apoiar projetos dotados de contedo cultural que enfatizem o
aperfeioamento profissional e artstico dos recursos humanos na
rea da cultura, a criatividade e a diversidade cultural brasileira;
IV - contribuir para a preservao e proteo do patrimnio cultural
e histrico brasileiro;
V - favorecer projetos que atendam s necessidades da produo
cultural e aos interesses da coletividade, a considerados os nveis
qualitativos e quantitativos de atendimentos s demandas culturais
existentes, o carter multiplicador dos projetos atravs de seus
aspectos scio-culturais e a priorizao de projetos em reas
artsticas e culturais com menos possibilidade de desenvolvimento
com recursos prprios.

78

1 O FNC ser administrado pelo Ministrio da Cultura e gerido


por seu titular, para cumprimento do Programa de Trabalho Anual,
segundo os princpios estabelecidos nos arts. 1o e 3o. (Redao dada
pela Lei n 9.874, de 1999)
2 Os recursos do FNC somente sero aplicados em projetos
culturais aps aprovados, com parecer do rgo tcnico competente,
pelo Ministro de Estado da Cultura. (Redao dada pela Lei n 9.874,
de 1999)

52.

Portanto, tratando-se de recursos do FNC, faz-se necessrio a observncia

dos trmites legais previstos, sob pena de afronta ao princpio da legalidade, razo pela
qual, no obstante a informao de que o concurso foi aprovado no mbito da Comisso
do Fundo Nacional de Cultura (fl. 02v), recomenda-se que o rgo consulente instrua os
autos com documentos comprobatrios da observncia das normas supratranscritas, em
especial o art. 17 do Decreto n 5.761/2006.
II.7 Das questes conexas

53.

Por cautela, seria prudente que a Unio (Ministrio da Cultura), previamente ao

lanamento do concurso, j se articulasse com os demais entes da Federao, de forma a


agilizar a confeco e firmatura dos pretensos Termos de Compromisso, com o
estabelecimento de todas as obrigaes (responsabilizao pela construo das arenas,
disponibilizao de terreno adequado, etc).
54.

Ademais, deve a Administrao empreender todos os esforos no sentido de

obter os recursos para a construo das arenas culturais, que esto oradas, cada uma, a
princpio, no importe de R$ 10.000.000,00 (dez milhes de reais), consoante informao fl.
25v (subitem 2.3.7).
55.

Por fim, recomenda-se a feitura de uma reviso ortogrfica do texto da minuta

do edital e respectivos anexos, de modo a evitar erros quanto ao uso do vernculo, a exemplo
do que se v na clusula dcima quarta da minuta contratual (fl. 93v), em que consta a palavra
CONTRATDO ao invs de CONTRATADO.
III Concluso

79

56.

Ante todo o exposto, manifesta-se esta Coordenao-Geral, abstendo-se de se

imiscuir nos aspectos de natureza tcnica, administrativa e de convenincia e oportunidade55,


pelo retorno dos autos ao rgo consulente a fim de que promova o seu regular saneamento,
com a juntada de documentos imprescindveis realizao do certame, bem como para que
sejam alteradas clusulas editalcias e contratuais, inclusive com a elaborao de regulamento
prprio e termo de referncia especfico contratao, com a observao dos seguintes
itens: 9, 15/20, 34/44, 46/47 e 51/55.
57.

o parecer, salvo melhor juzo.

58.

considerao superior.
Braslia, 07 de maio de 2012.

Leonardo de Queiroz Gomes


Advogado da Unio
Coordenador-Geral de Assuntos Administrativos e Judiciais

Despacho do Consultor Jurdico do MinC n 456/2012 (25.3)


REFERNCIA: Processo n 01400.008071/2012-52
Ponho-me de acordo com o Parecer n 322/2012/CONJUR-MINC/CGU/AGU,
do Coordenador-Geral de Assuntos Administrativos e Judiciais, que adoto como fundamento
deste despacho na forma do art. 50, 1, da Lei n 9.784/1999.

Ao Gabinete da Ministra de Estado da Cultura, para cincia e providncias


de sua alada.
Braslia, 8 de maio de 2012.
Cludio Peret Dias
Consultor Jurdico do Ministrio da Cultura

55

Segundo o enunciado n 07 do Manual de Boas Prticas Consultivas da Advocacia-Geral da Unio, O


rgo Consultivo no deve emitir manifestaes conclusivas sobre temas no jurdicos, tais como os tcnicos,
administrativos ou de convenincia ou oportunidade.

80

A NLISE

DA MINUTA DA

R ESOLUO GECOPA SOBRE

P LANO DE T URISMO
Teresa Cristina de Melo Costa
Procuradora Federal

PARECER N 12/2012/GECOPA/CGU/AGU
PROCESSO: 00400.010635/2012-54
INTERESSADO: Grupo Executivo da Copa do Mundo FIFA 2014 GECOPA (Secretaria
Executiva do Ministrio do Esporte)
ASSUNTO: Anlise da minuta da Resoluo GECOPA sobre o Plano de Turismo
I. Ofcio n 002/2012/CGCOPA/SE/ME.
Minuta de Resoluo GECOPA. Aprova o
Plano de Turismo para a Copa do Mundo
FIFA 2014, autoriza a reviso da Matriz de
Responsabilidades, com incluso de anexo
referente s atividades de Turismo e
discrimina a ao do Oramento Geral da
Unio vinculada a essa atividade.
II. Constitucionalidade e legalidade do ato.
1.

O Ministrio do Esporte, por intermdio de sua Secretaria-Executiva, na

qualidade de Coordenador do Grupo Executivo da Copa do Mundo FIFA 2014 GECOPA,


institudo pelo Decreto de 14 de janeiro de 2010, encaminhou o Ofcio n
002/2012/CGCOPA/SE/ME para anlise acerca da legalidade de minuta de Resoluo que
aprova o Plano de Turismo para a Copa do Mundo FIFA 2014, autoriza a reviso da Matriz de
Responsabilidades, com a incluso de anexo referente s atividades de Turismo e discrimina a
ao do Oramento Geral da Unio vinculada a essas atividades.
2.

o relatrio.
PRELIMINAR

3.

Inicialmente, deve-se destacar resumidamente qual o papel da AGU em sua

misso institucional, em especial, em suas atividades relacionadas Copa do Mundo FIFA


2014.
4.

A Advocacia-Geral da Unio foi criada pela Constituio Federal de 1988

como Funo Essencial Justia e a instituio que, diretamente ou atravs de rgo


81

vinculado, representa a Unio, judicial e extrajudicialmente, cabendo-lhe, nos termos de lei


complementar que dispuser sobre sua organizao e funcionamento, as atividades de
consultoria e assessoramento jurdico do Poder Executivo (art. 135 da CF/88).
5.

Assim, compete AGU a representao judicial e extrajudicial da Unio, bem

como de suas Autarquias e Fundaes Pblicas Federais, o que se d atravs de seus


membros, os advogados pblicos federais.
6.

Em relao atividade extrajudicial, previu a Lei Complementar n 73/93, em

seu artigo 11, inciso V, que Consultoria Jurdica compete assistir a autoridade assessorada
no controle interno da legalidade administrativa dos atos a serem por ela praticados ou j
efetivados, e daqueles oriundos de rgo ou entidade sob sua coordenao jurdica.
7.

Nesse sentido, o advogado pblico deve fazer a anlise da legalidade e

constitucionalidade dos atos administrativos, inclusive dos atos normativos.


8.

O objetivo auxiliar o gestor pblico de forma a que no sejam formuladas e

implementadas polticas pblicas que ofendam o ordenamento jurdico vigente, buscando-se


evitar inmeros questionamentos perante os rgos de controle e Judicirio, bem como
eventuais responsabilizaes desses agentes pblicos.
9.

Assim, premissa fundamental que a poltica pblica esteja em perfeita

consonncia com o ordenamento jurdico em vigor e que o agente pblico aja dentro de suas
atribuies e em atendimento aos princpios que norteiam a Administrao Pblica.
10.

A AGU, assim, no formula a poltica pblica. Mas faz o crivo de sua

conformidade com as leis e atos normativos existentes no pas.


11.

A inexistncia de manifestao consultiva da AGU potencializa problemas

judiciais e extrajudiciais, tanto para o ente federal, como para o prprio gestor pblico.
12.

Nesse sentido, ainda encontramos atividades governamentais sem respaldo no

pronunciamento do rgo jurdico competente, o que explica boa parte das aes judiciais em
curso contra o Poder Pblico e seus gestores. Portanto, a manifestao jurdica prvia, quando
no obrigatria, mostra-se extremamente conveniente para reduo substancial dos riscos
jurdicos.
13.

Importante observar a esse respeito, que a AGU somente poder fazer a defesa

judicial e extrajudicial do gestor pblico, acaso observados os atos normativos que regem o
assunto Lei n 9.028/95, Decreto 7.153/2010 e Portarias AGU 408/200956 e 1.016/201057.

56

A Portaria AGU n 408/2009 disciplina acerca da representao judicial dos agentes pblicos. Em seu art. 4, 4 so
elencados os itens a serem analisado pela AGU: I enquadramento funcional do agente pblico nas situaes previstas no

82

14.

Ainda sobre o tema, cabe ressaltar que de competncia do GECOPA/AGU a

anlise da legalidade das minutas de resoluo do GECOPA 2014 tal como previsto no art. 4A do Decreto de 14 de janeiro de 2010, alterado pelo Decreto de 26 de julho de 2011, a seguir
transcrito:
Art. 4-A. A Advocacia-Geral da Unio AGU constituir
grupo responsvel para prestar auxlio jurdico ao GECOPA,
bem como aos rgos e entidades da administrao federal
direta e indireta responsveis pela execuo do Plano
Estratgico das Aes do Governo Brasileiro para a realizao
da Copa do Mundo FIFA 2014.
15.

de se notar ainda que a Lei n 9.784/99, em seu art. 50, prev que os atos

administrativos devero ser motivados, com indicao dos fatos e dos fundamentos
jurdicos, quando: ... VII deixem de aplicar jurisprudncia firmada sobre a questo ou
discrepem de pareceres, laudos, propostas e relatrios oficiais.
16.

Desse modo, afigura-se fundamental a anlise dos atos normativos expedidos

pelo Grupo Executivo da Copa do Mundo FIFA 2014 GECOPA pela AGU de modo a que
se tenha um controle prvio de legalidade e constitucionalidade, alm de se fazer necessria
uma justificativa do gestor pblico caso as ponderaes do rgo jurdico sejam afastadas.
Isso porque, como explicitado acima, a anlise da juridicidade das decises concorre para a
eficincia e segurana da conduo dos trabalhos.
ASPECTOS FORMAIS E MRITO
17.

Estabelecida essa premissa, e passando anlise jurdica do ato, observa-se que

o art. 3 do Decreto de 14 de janeiro de 2010 instituiu o Grupo Executivo da Copa do Mundo


FIFA 2014 GECOPA responsvel, no que aqui interessa, por coordenar e aprovar as

art. 22 da Lei n 9.028, de 1995; II natureza estritamente funcional do ato impugnado; III existncia de interesse pblico
na defesa da legitimidade do ato impugnado; IV existncia ou no de prvia manifestao de rgo da AGU ou da PGF
responsvel pela consultoria e assessoramento da autarquia ou fundao pblica federal sobre o ato impugnado; V
consonncia ou no do ato impugnado com a orientao jurdica definida pelo Advogado-Geral da Unio, pelo ProcuradorGeral Federal ou pelo rgo de execuo da AGU ou da PGF; e VI narrativa sobre o mrito e pronunciamento sobre o
atendimento aos princpios que norteiam a Administrao Pblica. J o art. 6 cuida das hipteses em que a AGU no far a
representao do agente pblico em juzo, cujo inciso III afasta a atuao da AGU se o ato impugnado tiver sido praticado em
dissonncia com a orientao, se existente, do rgo de consultoria e assessoramento jurdico competente, que tenha
apontado expressamente a inconstitucionalidade ou ilegalidade do ato, salvo se possuir outro fundamento jurdico razovel e
legtimo.
57
A Portaria AGU n 1016/2010 dispe sobre a representao dos gestores pblicos perante o TCU. Em seu art. 9, 1,
exige-se: A solicitao dever vir acompanhada obrigatoriamente de parecer jurdico da respectiva unidade da AdvocaciaGeral da Unio, atestando, conclusivamente, que: I - os atos foram praticados pelo gestor no exerccio de suas atribuies
constitucionais, legais ou regulamentares, no interesse pblico, especialmente da Unio, e de suas entidades da administrao
indireta; e II os atos foram praticados em observncia dos princpios elencados no caput do art. 37 da Constituio.

83

atividades governamentais referentes Copa do Mundo FIFA 2014 desenvolvidas por rgos
e entidades da administrao federal direta e indireta ou financiadas com recursos da Unio,
inclusive mediante patrocnio, incentivos fiscais, subsdios, subvenes e operaes de
crdito (inciso IV). Dessa forma, compete efetivamente ao GECOPA aprovar o Plano de
Turismo para a Copa do Mundo de 2014.
18.

Quanto ao aspecto formal, nota-se que o Ministrio do Esporte o coordenador

do GECOPA (art. 4 do Decreto de 14 de janeiro de 2010). Nessa qualidade, o titular da Pasta


nomeou o Sr. Luis Manuel Rebelo Fernandes como representante do Ministrio no Grupo
Executivo (Portaria ME n. 122, de 9 de setembro de 2011, publicada no DOU de 12/09/2011,
com a nova redao conferida pela Portaria ME n. 36, de 2 de maro de 2012). Assim, ao
aludido servidor compete providenciar a edio da resoluo em referncia, como resultado
da deliberao do rgo colegiado.
19.

Em acrscimo, o ato normativo prprio para a produo dos efeitos

pretendidos, haja vista que resolues so atos, normativos ou individuais, emanados de


autoridades de elevado escalo administrativo, como, por exemplo, Ministros e Secretrios
de Estado ou Municpio, ou de algumas pessoas administrativas ligadas ao Governo
(constituindo) matria das resolues todas as que se inserem na competncia especfica dos
agentes ou pessoas jurdicas responsveis por sua aplicao.58
20.

No mrito, a presente Resoluo visa integrao do disposto no art. 3, IV, do

Decreto de 14 de janeiro de 2010, que institui o GECOPA e prev, dentre suas atribuies,
coordenar e aprovar as atividades governamentais referentes Copa do Mundo FIFA 2014
desenvolvidas por rgos e entidades da administrao federal direta e indireta ou financiadas
com recursos da Unio, inclusive mediante patrocnio, incentivos fiscais, subsdios,
subvenes e operaes de crdito.
21.

Com efeito, a Resoluo do GECOPA que ora se examina aprova tema

importante ao segundo ciclo de planejamento da Copa do Mundo: turismo.


22.

Alm disso, a aprovao pelo GECOPA do referido Plano de Turismo, cumpre,

ainda que parcialmente, a deciso constante do Acrdo TCU n 563/2012, que em seu item
9.1.2. determinou ao Ministrio do Esporte, no prazo de 60 (sessenta) dias, a contar da
cincia, a apresentao do cronograma com descrio das etapas, prazos e metas para a

58

CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de Direito Administrativo, 21.ed., Rio de Janeiro:Lumen Juris, 2009, p.
131.

84

publicao do segundo ciclo da matriz de responsabilidades em cada uma das reas de ao de


planejamento, a exemplo de hotelaria, segurana e telecomunicaes.
23.

Observa-se, ainda, que os custos e ao oramentria foram apontados na

Resoluo e no Anexo ao Plano de Turismo. Essa providncia fundamental para o


atendimento do disposto no art. 3, inciso III, do Decreto de 14 de janeiro de 2010, na redao
dada pelo Decreto de 26 de julho de 2011, bem como de diversos acrdos do TCU que
explicitam a necessidade de controle gerencial amplo (inclusive de custos) sobre todas as
atividades relacionadas Copa do Mundo de 2014.
24.

Por fim, cumpre observar que este GECOPA/AGU no tem competncia ou

conhecimento tcnico especfico para verificar a conformidade das informaes constantes do


Anexo da Resoluo GECOPA que ora se examina.
25.

Em concluso, atendidos os requisitos do ato administrativo, conclui-se que a

minuta da Resoluo GECOPA que aprova o Plano de Turismo para a Copa do Mundo FIFA
2014 e autoriza a reviso da Matriz de Responsabilidades com a incluso de Anexo
referente s atividades de Turismo e discrimina a ao do Oramento Geral da Unio
vinculada a essa atividade observa a legislao vigente que rege a matria, no havendo
ressalvas quanto sua aprovao e publicao.
26.

considerao superior.
Teresa Cristina de Melo Costa
Procuradora Federal
Coordenadora-Geral Substituta do GECOPA/AGU
APROVO o Parecer N 12/2012/GECOPA/CGU/AGU.
Encaminhem-se os autos Secretaria Executiva do Ministrio do Esporte, com

urgncia.
Braslia, 18 de setembro de 2012.
Luciana Hoff
Procuradora Federal
Coordenadora-Geral do GECOPA/AGU

85

A NLISE

DA MINUTA DA

R ESOLUO GECOPA N 10/2012 (P LANO DE


C OMUNICAO )
Luciana Hoff
Procuradora Federal e Coordenadora-Geral do Gecopa/AGU

PARECER N 8/2012/GECOPA/CGU/AGU
PROCESSO: 00400.007490/2012-12
INTERESSADO: Grupo Executivo da Copa do Mundo FIFA 2014 GECOPA (Secretaria
Executiva do Ministrio do Esporte)
ASSUNTO: Anlise da minuta da Resoluo GECOPA n 10/2012 (Plano de Comunicao)
I. Ofcio n 343/2012/SE/ME. Resoluo
GECOPA n 10, de 02 de julho de 2012.
Aprova o Plano Geral de Comunicao e do
Plano de Ao Integrado de Comunicao
para a Copa do Mundo FIFA 2014.
II. Constitucionalidade e legalidade do ato,
com recomendaes.
1.

O Ministrio do Esporte, por intermdio de sua Secretaria-Executiva, na

qualidade de Coordenador do Grupo Executivo da Copa do Mundo FIFA 2014 GECOPA,


institudo pelo Decreto de 14 de janeiro de 2010, encaminhou o Ofcio n 343/2012/SE/ME
para anlise acerca da legalidade da Resoluo GECOPA n 10, de 02 de julho de 2012, que
aprova o Plano Geral de Comunicao e do Plano de Ao Integrado de Comunicao para a
Copa do Mundo FIFA 2014.
2.

o relatrio.

PRELIMINAR

3.

Inicialmente, deve-se destacar resumidamente qual o papel da AGU em sua

misso institucional, em especial, em suas atividades relacionadas Copa do Mundo FIFA


2014.
4.

A Advocacia-Geral da Unio foi criada pela Constituio Federal de 1988

como Funo Essencial Justia e a instituio que, diretamente ou atravs de rgo


vinculado, representa a Unio, judicial e extrajudicialmente, cabendo-lhe, nos termos de lei
complementar que dispuser sobre sua organizao e funcionamento, as atividades de
consultoria e assessoramento jurdico do Poder Executivo (art. 135 da CF/88).

86

5.

Assim, compete AGU a representao judicial e extrajudicial da Unio, bem

como de suas Autarquias e Fundaes Pblicas Federais, o que se d atravs de seus


membros, os advogados pblicos federais.
6.

Em relao atividade extrajudicial, previu a Lei Complementar n 73/93, em

seu artigo 11, inciso V, que Consultoria Jurdica compete assistir a autoridade assessorada
no controle interno da legalidade administrativa dos atos a serem por ela praticados ou j
efetivados, e daqueles oriundos de rgo ou entidade sob sua coordenao jurdica.
7.

Nesse sentido, o advogado pblico deve fazer a anlise da legalidade e

constitucionalidade dos atos administrativos, inclusive dos atos normativos.


8.

O objetivo auxiliar o gestor pblico de forma a que no sejam formuladas e

implementadas polticas pblicas que ofendam o ordenamento jurdico vigente, buscando-se


evitar inmeros questionamentos perante os rgos de controle e Judicirio, bem como
eventuais responsabilizaes desses agentes pblicos.
9.

Assim, premissa fundamental que a poltica pblica esteja em perfeita

consonncia com o ordenamento jurdico em vigor e que o agente pblico aja dentro de suas
atribuies e em atendimento aos princpios que norteiam a Administrao Pblica.
10.

A AGU, assim, no formula a poltica pblica. Mas faz o crivo de sua

conformidade com as leis e atos normativos existentes no pas.


11.

A inexistncia de manifestao consultiva da AGU potencializa problemas

judiciais e extrajudiciais, tanto para o ente federal, como para o prprio gestor pblico.
12.

Nesse sentido, ainda encontramos atividades governamentais sem respaldo no

pronunciamento do rgo jurdico competente, o que explica boa parte das aes judiciais em
curso contra o Poder Pblico e seus gestores. Portanto, a manifestao jurdica prvia, quando
no obrigatria, mostra-se extremamente conveniente para reduo substancial dos riscos
jurdicos.
13.

Importante observar a esse respeito, que a AGU somente poder fazer a defesa

judicial e extrajudicial do gestor pblico, acaso observados os atos normativos que regem o
assunto Lei n 9.028/95, Decreto 7.153/2010 e Portarias AGU 408/200959 e 1.016/201060.

59

A Portaria AGU n 408/2009 disciplina acerca da representao judicial dos agentes pblicos. Em seu art. 4, 4 so
elencados os itens a serem analisado pela AGU: I enquadramento funcional do agente pblico nas situaes previstas no
art. 22 da Lei n 9.028, de 1995; II natureza estritamente funcional do ato impugnado; III existncia de interesse pblico
na defesa da legitimidade do ato impugnado; IV existncia ou no de prvia manifestao de rgo da AGU ou da PGF
responsvel pela consultoria e assessoramento da autarquia ou fundao pblica federal sobre o ato impugnado; V
consonncia ou no do ato impugnado com a orientao jurdica definida pelo Advogado-Geral da Unio, pelo ProcuradorGeral Federal ou pelo rgo de execuo da AGU ou da PGF; e VI narrativa sobre o mrito e pronunciamento sobre o
atendimento aos princpios que norteiam a Administrao Pblica. J o art. 6 cuida das hipteses em que a AGU no far a

87

14.

Ainda sobre o tema, cabe ressaltar que de competncia do GECOPA/AGU a

anlise da legalidade das minutas de resoluo do GECOPA 2014 tal como previsto no art. 4A do Decreto de 14 de janeiro de 2010, alterado pelo Decreto de 26 de julho de 2011, a seguir
transcrito:
Art. 4-A. A Advocacia-Geral da Unio AGU constituir
grupo responsvel para prestar auxlio jurdico ao GECOPA,
bem como aos rgos e entidades da administrao federal
direta e indireta responsveis pela execuo do Plano
Estratgico das Aes do Governo Brasileiro para a realizao
da Copa do Mundo FIFA 2014.
15.

de se notar ainda que a Lei n 9.784/99, em seu art. 50, prev que os atos

administrativos devero ser motivados, com indicao dos fatos e dos fundamentos
jurdicos, quando: ... VII deixem de aplicar jurisprudncia firmada sobre a questo ou
discrepem de pareceres, laudos, propostas e relatrios oficiais.
16.

Desse modo, afigura-se fundamental a anlise dos atos normativos expedidos

pelo Grupo Executivo da Copa do Mundo FIFA 2014 GECOPA pela AGU de modo a que
se tenha um controle prvio de legalidade e constitucionalidade, alm de se fazer necessria
uma justificativa do gestor pblico caso as ponderaes do rgo jurdico sejam afastadas.
Isso porque, como explicitado acima, a anlise da juridicidade das decises concorre para a
eficincia e segurana da conduo dos trabalhos.

ASPECTOS FORMAIS E MRITO

17.

Estabelecida essa premissa, e passando anlise jurdica do ato, observa-se que

o art. 3 do Decreto de 14 de janeiro de 2010 instituiu o Grupo Executivo da Copa do Mundo


FIFA 2014 GECOPA responsvel, no que aqui interessa, por coordenar e aprovar as
atividades governamentais referentes Copa do Mundo FIFA 2014 desenvolvidas por rgos
e entidades da administrao federal direta e indireta ou financiadas com recursos da Unio,

representao do agente pblico em juzo, cujo inciso III afasta a atuao da AGU se o ato impugnado tiver sido praticado em
dissonncia com a orientao, se existente, do rgo de consultoria e assessoramento jurdico competente, que tenha
apontado expressamente a inconstitucionalidade ou ilegalidade do ato, salvo se possuir outro fundamento jurdico razovel e
legtimo.
60
A Portaria AGU n 1016/2010 dispe sobre a representao dos gestores pblicos perante o TCU. Em seu art. 9, 1,
exige-se: A solicitao dever vir acompanhada obrigatoriamente de parecer jurdico da respectiva unidade da AdvocaciaGeral da Unio, atestando, conclusivamente, que: I - os atos foram praticados pelo gestor no exerccio de suas atribuies
constitucionais, legais ou regulamentares, no interesse pblico, especialmente da Unio, e de suas entidades da administrao
indireta; e II os atos foram praticados em observncia dos princpios elencados no caput do art. 37 da Constituio.

88

inclusive mediante patrocnio, incentivos fiscais, subsdios, subvenes e operaes de


crdito (inciso IV). Dessa forma, compete efetivamente ao GECOPA aprovar o Plano de
Comunicao para a Copa do Mundo de 2014.
18.

Quanto ao aspecto formal, nota-se que o Ministrio do Esporte o coordenador

do GECOPA (art. 4 do Decreto de 14 de janeiro de 2010). Nessa qualidade, o titular da Pasta


nomeou o Sr. Luis Manuel Rebelo Fernandes como representante do Ministrio no Grupo
Executivo (Portaria ME n. 122, de 9 de setembro de 2011, publicada no DOU de 12/09/2011,
com a nova redao conferida pela Portaria ME n. 36, de 2 de maro de 2012). Assim, ao
aludido servidor compete providenciar a edio da resoluo em referncia, como resultado
da deliberao do rgo colegiado.
19.

Nota-se, por outro lado, a necessidade de pequenos ajustes de redao. Na

sntese, costuma-se utilizar a denominao Copa do Mundo FIFA 2014 e no Copa do


Mundo da FIFA 2014. Alm disso, h referncia a anexos, quando se trata de publicao de
apenas um anexo (conforme email encaminhado na data de hoje, s 11h em anexo). Nessa
linha, sugere-se a correo dos termos acima referidos na redao antes da publicao da
mencionada Resoluo n 10/2012.
20.

Em acrscimo, o ato normativo prprio para a produo dos efeitos

pretendidos, haja vista que resolues so atos, normativos ou individuais, emanados de


autoridades de elevado escalo administrativo, como, por exemplo, Ministros e Secretrios
de Estado ou Municpio, ou de algumas pessoas administrativas ligadas ao Governo
(constituindo) matria das resolues todas as que se inserem na competncia especfica dos
agentes ou pessoas jurdicas responsveis por sua aplicao.61
21.

No mrito, a presente Resoluo visa integrao do disposto no art. 3, IV, do

Decreto de 14 de janeiro de 2010, que institui o GECOPA e prev, dentre suas atribuies,
coordenar e aprovar as atividades governamentais referentes Copa do Mundo FIFA 2014
desenvolvidas por rgos e entidades da administrao federal direta e indireta ou financiadas
com recursos da Unio, inclusive mediante patrocnio, incentivos fiscais, subsdios,
subvenes e operaes de crdito.
22.

Com efeito, a Resoluo do GECOPA que ora se examina aprova tema

fundamental ao segundo ciclo de planejamento da Copa do Mundo: comunicaes.

61

CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de Direito Administrativo, 21.ed., Rio de Janeiro:Lumen Juris, 2009, p.
131.

89

23.

Alm disso, a aprovao pelo GECOPA do referido Plano de Comunicao,

cumpre, ainda que parcialmente, a deciso constante do Acrdo TCU n 563/2012, que em
seu item 9.1.2. determinou ao Ministrio do Esporte, no prazo de 60 (sessenta) dias, a contar
da cincia, a apresentao do cronograma com descrio das etapas, prazos e metas para a
publicao do segundo ciclo da matriz de responsabilidades em cada uma das reas de ao de
planejamento, a exemplo de hotelaria, segurana e telecomunicaes.
24.

Observa-se, no entanto, que os custos e aes oramentrias no foram

apontados no referido Plano de Comunicaes. Essa providncia fundamental para o


atendimento do disposto no art. 3, inciso III, do Decreto de 14 de janeiro de 2010, na redao
dada pelo Decreto de 26 de julho de 2011, bem como de diversos acrdos do TCU que
explicitam a necessidade de controle gerencial amplo (inclusive custos) sobre todas as
atividades relacionadas Copa do Mundo de 2014.
25.

Esses custos e aes oramentrias, se existentes (pois muitas das atividades

relacionadas do anexo podem eventualmente no ter custos extraordinrios relacionados


diretamente com a Copa do Mundo), podem ser discriminados em resoluo prpria e no
necessariamente nesta. Assim, recomenda-se ao GECOPA/2014 a avaliao e oportuna
publicao dos custos (se existentes) e respectivas aes do Oramento Geral da Unio das
atividades discriminadas no anexo da resoluo que ora se examina.
26.

Por fim, cumpre observar que este GECOPA/AGU no tem competncia ou

conhecimento tcnico especfico para verificar a conformidade das informaes constantes do


Anexo da Resoluo GECOPA n 10/2012.
27.

Em concluso, atendidos os requisitos do ato administrativo, conclui-se que a

minuta da Resoluo GECOPA n 10/2012 observa a legislao vigente que rege a matria,
no havendo ressalvas quanto sua aprovao e publicao, com os ajustes apontados no item
19 e a recomendao do item 25.
28.

Encaminhem-se os autos ao Ministrio do Esporte, com urgncia.


Braslia, 05 de julho de 2012.
Luciana Hoff
Procuradora Federal
Coordenadora-Geral do GECOPA/AGU

90

DECOR I NFORMA i
O Departamento de Coordenao e Orientao de rgos Jurdicos
(DECOR/CGU/AGU) divulga, nesta edio, o Parecer sobre contratao de pessoas para
prestao de servios de coleta, transporte e distribuio de gua potvel, e as manifestaes
sobre a competncia para o pagamento de indenizaes decorrentes de atos praticados pelo
servidor pblico no exerccio das atribuies funcionais.

C ONTRATAO DE

PESSOAS PARA PRESTAO DE SERVIOS DE COLETA , TRANSPORTE E


DISTRIBUIO DE GUA POTVEL

Joo Gustavo de Almeida Seixas


Advogado da Unio

PARECER N 019/2012/DECOR/CGU/AGU
PROCESSO N 00402.000959/2012-64
INTERESSADO: Consultoria Jurdica da Unio no Estado de Pernambuco CJU/PE,
Consultoria Jurdica da Unio no Estado de Alagoas CJU/AL, Consultoria
Jurdica da Unio no Estado da Bahia CJU/BA, Consultoria Jurdica da
Unio no Estado do Cear CJU/CE, Consultoria Jurdica da Unio no
Estado da Paraba CJU/PB, Consultoria Jurdica da Unio no Estado do
Piau CJU/PI, Consultoria Jurdica da Unio no Estado do Rio Grande do
Norte CJU/RN e Consultoria Jurdica da Unio no Estado de Sergipe
CJU/SE.
ASSUNTO: Contratao de pessoas para prestao de servios de coleta, transporte e
distribuio de gua potvel.
ADMINISTRATIVO.
LICITAES
E
CONTRATOS.
CONTRATAO
DOS
SERVIOS DE COLETA, TRANSPORTE E
DISTRIBUIO DE GUA POTVEL NO
MBITO DA OPERAO PIPA, A CARGO DO
EXRCITO BRASILEIRO. NECESSIDADE DA
CONTRATAO
DO
MAIOR
NMERO
POSSVEL DE INTERESSADOS. COMPETIO
INVIVEL, INEXIGIBILIDADE DE LICITAO.
ART. 25, CAPUT, DA LEI N 8.666/1993.
UTILIZAO
DO
SISTEMA
DE
CREDENCIAMENTO. VIABILIDADE.
I A necessidade de que seja contratado o maior
nmero possvel de interessados para a prestao dos
servios de coleta, transporte e distribuio de gua
potvel no seio da Operao Pipa torna invivel a
91

competio e acarreta a inexigibilidade de licitao,


nos termos do art. 25, caput, da Lei n 8.666/1993;
II Em situaes como a dos autos, impe-se a
utilizao do sistema de credenciamento, desde que
preenchidos os requisitos para tanto.
Senhora Coordenadora-Geral de Orientao,

-I-

1.

Foi-me submetida para anlise e manifestao controvrsia jurdica suscitada

pela Consultoria Jurdica da Unio no Estado de Pernambuco CJU/PE relacionada


contratao, por unidades do Exrcito Brasileiro, dos servios de coleta, transporte e
distribuio de gua potvel, atravs de carros-pipa, no mbito do Programa Emergencial de
gua Potvel, no Semirido Brasileiro Operao Pipa.
2.

Conforme se dessume da NOTA N 57/2012 CJU-PE CGU/AGU (fls. 01/12),

vazada pelo Advogado da Unio Antnio Porfrio da Silva, enquanto as Consultorias


Jurdicas da Unio nos Estados de Alagoas CJU/AL, da Bahia CJU/BA, do Cear
CJU/CE, da Paraba CJU/PB, do Piau CJU/PI, do Rio Grande do Norte CJU/RN e de
Sergipe CJU/SE consideram que a contratao em foco deve ser antecedida por
procedimento licitatrio, na modalidade prego eletrnico, para fins de registro de preos, a
CJU/PE entende que h na espcie inviabilidade de competio, a acarretar inexigibilidade de
licitao e, consequentemente, a possibilidade dessa mesma contratao ser realizada
diretamente mediante o uso do sistema de credenciamento.
3.

O rgo pernambucano escora-se, inicialmente, no fato de que, segundo o

Exrcito Brasileiro, as recomendaes tecidas pelas demais CJUs no sentido da utilizao do


prego eletrnico tm dificultado sobreposse as contrataes e atrasado-as bastante, alm de
encontrar obstculos, tais como o baixo nvel de escolaridade das pessoas a serem
contratadas para a prestao dos servios, a possibilidade de ocorrncia de alterao do
manancial de captao dgua e efeitos polticos, provocando alternncia de localidades
abastecidas e/ou incluso de novos municpios no programa, obstculos esses que reputa
reais e merecedores de considerao.
4.

Aventa, em seguida, que tanto o eg. Tribunal de Contas da Unio TCU

quanto a doutrina especializada admitem a utilizao do credenciamento em situaes em que


92

se verificar a inviabilidade de competio, tal como a analisada, em que a Administrao


Pblica almeja contratar todos que se interessem pela prestao do servio e, enquadrando-se
nas exigncias fixadas no edital, habilitem-se para tanto.
5.

Mais frente, assere preenchidos na hiptese os quatro requisitos elencados

por JACOBY FERNANDES que autorizam seja utilizada a pr-qualificao do tipo


credenciamento: satisfao do objeto na forma definida no edital, convocao de todos os que
satisfaam s condies exigidas para a contratao, definio de preo razoavelmente
uniforme e impessoalidade na definio da demanda.
6.

A propsito desses requisitos, a CJU/PE defende que o primeiro encontra-se

atendido em virtude de as diferenas de cunho pessoal entre os selecionados para a prestao


do servio no serem relevantes para o interesse pblico. Quanto ao segundo, observa que
ser satisfeito com a previso editalcia de possibilidade de participao no certame tanto de
pessoas fsicas como de pessoas jurdicas. Acerca do terceiro, argumenta que nos autos consta
indicao de que as cifras que sero pagas em retribuio aos servios prestados so as
fixadas em tabela, assegurando, assim, a necessria uniformidade razovel no tocante ao
preo. Alfim, em referncia ao quarto requisito, relata que o eg. TCU j teve a oportunidade
de relativiz-lo, de modo a permitir que a Administrao Pblica conduza a demanda pelo
servio quando da contratao de determinados objetos e sob a condio de que seja utilizada
sistemtica objetiva e imparcial de escolha do credenciado que ser contratado. Informa,
nesse sentido, que
[n]os casos dos recebidos processos, segundo consta, a organizao
militar dever dividir, de forma equitativa, os itinerrios, com vistas a
se evitar que algum credenciado venha a receber quantias elevadas em
detrimento de outros. H manifesta inteno de fixar controle sobre a
distribuio dos habilitados para a prestao dos servios, pelo que o
controle a ser exercido, no particular, visar a promover o equilbrio
na participao dos credenciados.
7.

Com base nas consideraes acima resumidas, arremata aduzindo que h

possibilidade jurdica da feitura das contrataes de forma direta, por inexigibilidade de


licitao, atravs do sistema de credenciamento e que o referido sistema de
credenciamento constitui o meio que melhor se apresenta para propiciar o alcance, com
oportunidade, dos objetivos do mencionado Programa.
8.

Acompanham o opinativo da CJU/PE, afora o Despacho n 481/2012 CJU-PE

CGU/AGU, que o aprovou (fl. 13), cpias do Parecer n 336/2011/ELMJ/CJU93

RN/CGU/AGU (fls. 14/27); do Parecer n 005/2012/ELMJ/CJU-RN/CGU/AGU (fls. 28/40);


da NOTA N 13/2012-CJU-SE/CGU/AGU-ALOB (fls. 41/54), referendada pelo DESPACHO
DO COORDENADOR-GERAL DA CJU/SE N 42/2012, (fls. 55/56); do PARECER CJUBA/CGU/AGU/N 0493/2011 (fls. 57/63), de material referente Operao Pipa (fls.
64/66); e, finalmente, do PARECER N 313/2011/GM/CJU-CE/CGU/AGU (fls. 67/72).
9.

Tecido o breve relatrio, passo a opinar.


- II -

10.

Fao, ab initio, duas observaes.

11.

A primeira de que a ausncia de cpias dos processos administrativos

relacionados s contrataes almejadas pelas unidades do Exrcito Brasileiro para a execuo


da Operao Pipa impede que se verifique se esto presentes os requisitos que do azo a
eventual contratao direta por meio do sistema de credenciamento. Por essa razo, a anlise
ser feita em abstrato, cabendo a cada CJU examinar se as concluses atingidas abaixo so
aplicveis aos casos concretos que lhes foram submetidos.
12.

A segunda observao de que, embora afirmado pela CJU/PE que a CJU/AL,

a CJU/PB e a CJU/PI so pela realizao de prvio procedimento licitatrio na espcie, no


foram juntados ao dossi ora em anlise manifestaes desses rgos que apontem em tal
sentido. No obstante, a presena de opinativos das demais unidades interessadas torna essa
questo de menor importncia, mormente o parecer oriundo da CJU/RN, que enfrenta a
possibilidade de se contratar diretamente os carros-pipa por meio do sistema de
credenciamento.

- III 13.

Em face do defendido na NOTA N 57/2012 CJU-PE CGU/AGU, ponho-me

ao lado da CJU/PE na divergncia sub examine, reconhecendo, assim, a possibilidade de que a


contratao de pessoas para a prestao dos servios afetos Operao Pipa ocorra de
forma direta e por intermdio do sistema de credenciamento.
14.

Com efeito, partindo da premissa de que foi demonstrada cabalmente, no bojo

dos processos administrativos correspondentes, a necessidade ventilada pelo Exrcito


Brasileiro de se contratar o maior nmero possvel de interessados, no diviso razo para que
no se proceda a contratao na forma por ele desejada.
94

15.

assente entre os doutos que, em hipteses como a vertente, nas quais a

Administrao Pblica no pretende excluir da contratao qualquer dos interessados, a


competio se descortina invivel, acarretando a inexigibilidade da licitao de que trata o art.
25, caput, da Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993. Ilustrando, trago a lio de MARAL
JUSTEN FILHO62 acerca do assunto:
Somente se impe a licitao quando a contratao por parte da
Administrao pressupuser a competio entre os particulares por uma certa
contratao que no admita a satisfao concomitante de todos os possveis
interessados. So as situaes de excludncia, em que a contratao pela
Administrao com determinado particular exclui a possibilidade de
contratao de outrem. J que haver uma nica contratao, excludente da
viabilidade de outro contrato ter o mesmo objeto, pe-se o problema da
seleo da alternativa mais vantajosa e do respeito ao princpio da isonomia.
necessrio escolher entre diversas alternativas e diferentes particulares
interessados. A licitao destina-se a assegurar que essa escolha seja feita
segundo os valores norteadores do ordenamento jurdico.
No haver necessidade de licitao quando houver nmero ilimitado de
contrataes e (ou) quando a escolha do particular a ser contratado no
incumbir prpria Administrao. Isso se verifica quando uma alternativa de
contratar no for excludente de outras, de molde que todo o particular que
desejar poder faz-lo. O raciocnio no afastado nem mesmo em face da
imposio de certos requisitos ou exigncias mnimos. Sempre que a
contratao no caracterizar uma escolha ou preferncia da
Administrao por uma entre diversas alternativas, ser desnecessria a
licitao.
16.

E, para fazer frente a essa situao, impe-se a utilizao do instituto do

credenciamento, que, conquanto imprevisto na legislao, admitido pela doutrina


especializada e pela jurisprudncia do eg. Tribunal de Contas da Unio TCU. Consiste ele,
nas palavras de PRPETUA LEAL IVO VALADO e LEYLA BIANCA CORREIA LIMA
DA COSTA63, no
(...) procedimento administrativo, atravs do qual a Administrao,
constatando que, para o satisfatrio atendimento de um certo interesse
pblico, a contratao de apenas um interessado no suficiente, pois o fim
almejado somente ser satisfatoriamente atendido pelo maior nmero
possvel de interessados, reconhece a hiptese de inexigibilidade de licitao
e credencia todos os interessados que atendam s condies estabelecidas em
regulamento especfico.

62

JUSTEN FILHO, Maral. Comentrios Lei de Licitaes e Contratos Administrativos. 11 ed. So Paulo: Dialtica,
2005, p. 39.
63
VALADO, Perptua Leal Ivo; COSTA, Leyla Bianca Correia Lima da. Sistema de Credenciamento. Hiptese de
Inexigibilidade de Licitao. Requisitos e Precaues. JAM Jurdica Administrao Municipal, Salvador, ano VI, n 10,
outubro/2001 p.30.

95

17.

Como bem salientaram tanto a CJU/PE quanto a CJU/RN, JORGE ULISSES

JACOBY FERNANDES 64 arrola, com percucincia, 4 (quatro) requisitos que ho de ser


preenchidos para que o credenciamento seja vivel. So eles, calha aqui repetir: (a)
possibilidade de contratao de todos os que satisfaam s condies exigidas; (b) que a
definio da demanda por contratado no seja feita pela Administrao; (c) que o objeto
satisfaa Administrao, desde que executado na forma definida no edital; e (d) que o preo
de mercado seja razoavelmente uniforme, e que a fixao prvia de valores seja mais
vantajosa para a Administrao.
18.

Pelo que afirma o rgo pernambucano, todos esses requisitos so atendidos na

contratao a que visa o Exrcito Brasileiro e parece-me ter nisso razo. Aos seus
argumentos, sucintamente expostos no relatrio deste opinativo, adiciono as seguintes
observaes.
19.

Quanto ao primeiro requisito, o que se exige no a certeza, mas a

possibilidade de que todos os credenciados sejam contratados, ainda que a quantidade de


demandas que cada um venha a atender seja diferente. No h na espcie como prever, com
exatido, qual ser o quantitativo de interessados que bastar para o atendimento do objeto,
sendo certa, apenas, a necessidade da disponibilizao do maior nmero possvel deles. Logo,
a eventual no contratao de algum ou poucos dos credenciados no significa que a adoo
do sistema de credenciamento desacertada.
20.

Em relao ao segundo, a Administrao Pblica no deixa de definir a

demanda por contratado apenas quando relega a terceiros a escolha de quem prestar o
servio. Tambm o faz quando se vale de critrios impessoais e objetivos de seleo. Assim,
se a definio do pipeiro que atender determinada demanda for realizada por sorteio,
restar preenchido o segundo requisito.
21.

Nesse passo, seria de bom alvitre a adoo de sistemtica similar propalada

por DOMINGOS FERNANDO DA ROCHA PAIS 65, que me parece garantir no apenas a
impessoalidade e objetividade na escolha, mas tambm uma distribuio equitativa das
demandas dentre os credenciados:

64

FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Credenciamento: uma soluo para vrios problemas. Biblioteca Digital Frum de
Contratao e Gesto Pblica FCGP, Belo Horizonte, ano 8, n 87, maro/2009. Disponvel em
<http:///www.bidforum.com.br/bid/PDI0006.aspx?pdiCntd=56959>. Acesso em: 26 de abril de 2012.
65
PAIS, Domingos Fernando da Rocha. Os Aspectos do Credenciamento em Confronto com a Lei de Licitaes nos
Procedimentos Adotados na Agncia Nacional de Energia Eltrica ANEEL. Revista Tributria e de Finanas Pblicas. So
Paulo, ano 14, n 70, setembro-outubro/2006, p. 141.

96

Selecionados os credenciados, estes sero listados por meio de sorteio


realizado em audincia pblica previamente comunicada aos
interessados e divulgada pela imprensa escrita. Esta ordem dever ser
rigorosamente obedecida na hora da distribuio por demanda, ou
seja, surgindo a necessidade de servio, a administrao pblica
dever distribu-lo ao credenciado que foi sorteado em primeiro lugar
e assim sucessivamente, pois todos os credenciados esto aptos a
prestar os servios demandados pela mesma.
Surgindo nova demanda deve-se realizar novo sorteio a fim de
permitir que novos credenciados possam vir a participar do mesmo,
entretanto deve-se excluir os credenciados que j foram contratados
para demandas distribudas em sorteios anteriores. Ao completar-se o
ciclo de contratao de todas as empresas, todos os credenciados
podero ser novamente contratados, iniciando-se um novo ciclo de
contratao e assim sucessivamente.
22.

No que atine ao terceiro, desvela-se evidente que os servios de coleta,

transporte e distribuio de gua potvel por meio de carros-pipa no so dotados, em geral,


de complexidade tal que tornem relevante para o interesse pblico as diferenas pessoais entre
os credenciados ou dificultem a aferio de sua realizao a contento. Da se reputar atendido
esse pressuposto.
23.

Por derradeiro, no respeitante ao quarto requisito, importa notar que no

suficiente que os preos a serem pagos pelo servio sejam fixados previamente em tabela.
igualmente necessrio que seja demonstrado nos autos do respectivo processo administrativo
que eles equivalem ou se aproximam ao que vem sendo cobrado no mercado, o que deve ser
verificado pelas CJUs em cada caso.
24.

Portanto, sendo caso de inexigibilidade de licitao provocada pela necessidade

de se contratar o maior nmero de possvel de interessados a tornar invivel a competio


e atendidos todos os pressupostos estabelecidos pela doutrina, considero cabvel, com fulcro
no art. 25, caput, da Lei n 8.666/1993, a contratao direta, por meio do sistema de
credenciamento, dos servios de coleta, transporte e distribuio de gua potvel no mbito da
denominada Operao Pipa.
- IV 25.

Continuando o opinativo, cumpre agora examinar os bices levantados nos

presentes autos para a adoo do credenciamento para as contrataes pretendidas pelo


Exrcito Brasileiro.
97

26.

Ao objurg-la, a CJU/RN, em seu Parecer n 336/2011/ELMJ/CJU-

RN/CGU/AGU, traz baila a possibilidade de objeto ser atendido por meio de licitao na
modalidade prego para fins de registro de preos e questiona o fato de ser a Administrao
Pblica que, na circunstncia de existirem mais credenciados que o necessrio para certa
localidade, promover a escolha dentre eles do pipeiro que prestar o servio,
determinando, assim, a demanda.
27.

Data venia, reputo improcedentes ambas as alegaes.

28.

Primeiramente porque, pressupondo uma vez mais que foi demonstrada

irretorquivelmente pelo Exrcito Brasileiro a necessidade de que seja contratado o mximo de


pipeiros possvel, no h como se viabilizar a competio entre eles, conforme assinalado
alhures. Logo, a prpria realizao de procedimento licitatrio pela qual opinaram as demais
CJUs da Regio Nordeste, ainda que na modalidade prego para fins de registro de preo,
seria questionvel, quando no equivocada, pois no se pode olvidar que a licitao se presta
para a seleo de apenas uma nica proposta, oriunda de um nico interessado, no bastando,
portanto, para atender o interesse pblico no caso em comento, vez que ele, repise-se, exige o
maior nmero possvel de interessados.
29.

Em segundo lugar, j foi visto supra que no imperioso que todos os

credenciados venham a ser efetivamente contratados e, de mesma sorte, que sendo a escolha
feita de forma impessoal e objetiva, ainda que por ato da prpria Administrao Pblica, a
exemplo de sorteio por ela realizado, ela no estar estabelecendo a demanda por contratado,
ao contrrio do que aduz o rgo potiguar.
-V30.

Antes de encerrar, colaciono abaixo os parmetros essenciais que a doutrina66

fixa para o regulamento do credenciamento, os quais considero devero ser observados


quando for necessrio contratar por esse sistema:
a)
fixar a finalidade para a qual ele ser institudo. Dever restar plenamente
caracterizado no processo administrativo que der origem ao sistema de credenciamento que a
necessidade, devidamente identificada e caracterizada pela Administrao, no poder ser
satisfeita atravs da licitao, pois o interesse pblico enseja o oferecimento do objeto
pretendido por uma pluralidade de prestadores;

66

Extrados do artigo Aspectos Gerais sobre o Credenciamento, elaborado pela Equipe de Redao da Revista Znite.

98

b)
devero ser fixadas as exigncias mnimas para que os interessados venham a
se credenciar. Ao fixar esses requisitos mnimos, a Administrao dever tomar a mxima
cautela para no inserir nenhuma exigncia que restrinja, frustre ou comprometa a finalidade
do credenciamento (a contratao de todos aqueles que atendam aos requisitos impostos pela
Administrao). Para tanto, dever se ater aos requisitos e condies mnimas de prestao de
servio considerados essenciais ao bom e pleno atendimento ou execuo do objeto;
c)
fixar todas as condies de pagamento dos servios a serem prestados pelos
credenciados, inclusive preo;
d)
vedar o cometimento a terceiros (subcontratao) da execuo dos servios
objeto do credenciado;
e)
fixar as hipteses que ensejaram o descredenciamento, de tal forma que todo
aquele que vier a incidir em uma dessas hipteses seja automaticamente excludo do rol dos
credenciados;
f)
permitir o credenciamento, a qualquer momento, de qualquer interessado
(pessoa fsica ou jurdica, conforme for admitido no regulamento) que atenda aos requisitos
fixados no regulamento;
g)
permitir que os credenciados possam a qualquer tempo denunciar o ajuste,
bastando, para tanto, notificar previamente a Administrao, de acordo com o prazo
preestabelecido;
h)
fixar todas as normas de carter operacional a serem observadas pelos
credenciados;
i)
fixar os prazos para interposio de recurso contra o indeferimento dos pedidos
de credenciamento, bem como assegurar a ampla defesa e o contraditrio.
- VI 31.

conta do exposto, ponho-me a favor da contratao direta, por meio do

sistema de credenciamento, dos servios de coleta, transporte e distribuio de gua potvel a


serem executados na rbita da Operao Pipa, levada a efeito pelas unidades do Exrcito
Brasileiro situadas na Regio Nordeste, desde que:

a)

seja demonstrada, de forma expressa e clara, a necessidade de que sejam

contratados todos os eventuais interessados em sua prestao, caracterizando, assim, a


inviabilidade de competio e, por conseguinte, a inexigibilidade de procedimento licitatrio,
nos termos do art. 25, caput, da Lei n 8.666/1993;

99

b)

estejam preenchidos os requisitos necessrios para a utilizao do

credenciamento, a saber: (i) possibilidade de contratao de todos os que satisfaam s


condies exigidas; (ii) que a definio da demanda por contratado no seja feita pela
Administrao; (iii) que o objeto satisfaa Administrao, desde que executado na forma
definida no edital; e (iv) que o preo de mercado seja razoavelmente uniforme, e que a fixao
prvia de valores seja mais vantajosa para a Administrao;
c)

o regulamento do credenciamento observe os parmetros essenciais fixados

pela doutrina especializada.


43.

Em caso de aprovao deste parecer, sugiro que, a par da devoluo dos autos

CJU/PE, cpias suas sejam remetidas s demais CJUs situadas nos Estados da Regio
Nordeste, para conhecimento e tomada de providncias que reputarem necessrias.
considerao superior.
Braslia, 4 de maio de 2012.
Joo Gustavo de Almeida Seixas
Advogado da Unio
DESPACHO N 037/2012/MCL/CGU/AGU
REFERNCIA: Processo n 00402.000959/2012-64
Sr. Diretor,
1.
Em acrscimo ao PARECER N 019/2012/DECOR/CGU/AGU, do Advogado
da Unio, Joo Gustavo de Almeida Seixas, cumpre informar que perfilha do mesmo
entendimento a Consultoria Jurdica da Unio no Estado da Bahia, conforme se observa do
PARECER CJU-BA/CGU/AGU/N 0216/2012, extrado do SISCON (doc. anexo).
considerao superior.
Braslia, 07 de maio de 2012.
Mrcia Cristina Novais Labanca
Advogada da Unio
Coordenadora-Geral de Orientao do DECOR/CGU/AGU.
De acordo. considerao superior.
Em 11.05.12
Sergio Eduardo de Freitas Tapety
100

Diretor do DECOR/CGU/AGU

DESPACHO DO CONSULTOR-GERAL DA UNIO SUBSTITUTO N 0584/2012


PROCESSOS: 00402.000959/2012-64
INTERESSADO: Consultoria Jurdica da Unio no Estado de Pernambuco CJU/PE
ASSUNTO: Contratao de pessoas para prestao de servios de coleta, transporte e
distribuio de gua potvel.
1.
Aprovo o PARECER N 19/2012/DECOR/CGU/AGU (fls. 76/84), com o
destaque lanado no DESPACHO N 037/2012/DECOR/CGU/AGU, de fls. 85.
2.
D-se cincia das referidas manifestaes s Consultorias Jurdicas da Unio
nos Estados da Bahia, de Alagoas, Piau, do Rio Grande do Norte, de Sergipe, do Cear e da
Paraba.
3.
Aps o devido registro no Sistema de Consultoria - SISCON, restituam-se os
autos CJU/PE, para cincia e eventual arquivamento.
Braslia, 11 de maio de 2012.
WILSON DE CASTRO JUNIOR
Consultor-Geral da Unio Substituto

101

C OMPETNCIA

PARA O PAGAMENTO DE CONDENA O DA


RESPONSABILIDADE

U NIO DE INDENIZAO POR

C IVIL
Leslei Lester dos Anjos Magalhes
Advogado da Unio

NOTA N 258/2011/DECOR/CGU/AGU
PROCESSO: 00400.002637/2011-99.
INTERESSADOS: Consultoria Jurdica junto ao Ministrio do Planejamento, Oramento e
Gesto.
ASSUNTO: Competncia para o pagamento de condenao da Unio de indenizao por
responsabilidade civil. NOTAS AGU/WM-9 e 10/2005.
Senhor Diretor,
1.

Trata-se de expediente encaminhado pela Consultoria Jurdica junto ao

Ministrio do Planejamento, Oramente e Gesto para que seja pacificado no mbito da


Advocacia-Geral da Unio AGU, questo referente competncia pelo pagamento de
indenizaes por responsabilidade civil geradas por atos praticados por servidores pblicos
no exerccio de suas funes.
2.

Narra o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto que a Unio foi

condenada ao pagamento de penso vitalcia em razo de atropelamento causado por veculo


de sua propriedade ao cidado Edson Oliveira da Costa, em cumprimento da deciso
prolatada pela 23 Vara Federal do Rio de Janeiro. Encaminhou cpia da NOTA/ N 0564
7.13 / 2011/CQ/CONJUR/MP sugerindo que o entendimento esposado na NOTA
WM/09/2005, fosse pacificado no mbito da AGU, no sentido de que a competncia para o
pagamento das referidas indenizaes fosse do rgo causador do dano a outrem.
3.

A NOTA AGU/WM 9/2005, aprovada pelo Advogado-Geral da Unio,

estabeleceu que:
15. vlido entender que o rgo pagador da penso determinado pelo
nexo verificado entre o dano a ser reparado e a obteno da mo-de-obra,
com subordinao funcional, sem prevalncia da qualidade do agente do
Estado.
[...]
18. Observe-se: o rgo responde administrativamente pelos atos funcionais
praticados por seus agentes, pois ele o tomador de servios e, para obter
estes, dotado, reafirme-se, de quadro de pessoal, de autoridade pblica, de
autonomia gerencial e de poderes oramentrios e financeiros.
4.

Nesse caso, tratava-se da condenao da Unio, em razo da morte de um

mesrio convocado pela Justia Eleitoral no Maranho, como se percebe no parecer:


102

19. Na espcie, condenada foi a Unio, em razo de acidente sofrido por


mesrio eleitoral, a servio e com subordinao gerncia do rgo eleitoral.
20. A deciso judicial junge-se Unio, em que se inclui o Tribunal
Regional Eleitoral do Maranho, considerada na sua individualidade e sem
qualquer interferncia ftica ou de direito na ordem jurdica concernente a
outro rgo da Unio, como seria a de se admitir que o ato federal, alude-se
ao TRE, determinante de que a pessoa fsica lhe prestasse servios de
mesrio eleitoral, advindo o imprevisto acidente, fosse capaz de gerar nus
para o outro.
despiciendo que o TRE no tenha sido parte na ao da espcie: ele se
insere na Unio e esta foi condenada em decorrncia da atuao funcional
dele. Nenhum outro rgo da Unio integrou-se na demanda.
5.

A Nota WM N 10/2005, tambm aprovada pelo Advogado-Geral da Unio,

apresentou a mesma concluso da nota anterior, estabelecendo que compete ao rgo ao qual
pertence o servidor a pagamento da indenizao, seno vejamos:
18. Observe-se: o rgo responde administrativamente pelos atos funcionais
praticados por seus agentes, pois ele o tomador dos servios e, para obter
estes, dotado, reafirme-se, de quadro de pessoal, de autoridade pblica, de
autonomia gerencial e de poderes oramentrios e financeiros.
19. Na espcie, condenada foi a Unio, em razo da conduta do policial
federal e da utilizao de veculo da Polcia Federal. A sentena estabeleceu
o nexo entre o desaparecimento de que adveio a penso e a atuao do
agente do Estado. Presume-se que este, Alexandre Arajo Portela, integrava
o quadro de pessoal do Departamento de Polcia Federal, na data dos
acontecimentos que desaguaram na condenao sob comento.
A deciso judicial junge-se Unio, em que se inclui o Departamento de
Polcia Federal, considerada na sua individualidade e sem qualquer
interferncia ftica ou de direito na ordem jurdica concernente a outro rgo
pblico federal, que no o DPF.
6.

Diante do exposto, considerando que j h precedentes na jurisprudncia

administrativa da Advocacia-Geral da Unio, sugiro que cpia das Notas AGU/WM Ns 09


e 10/2005 sejam encaminhadas para o conhecimento de todos os rgos consultivos da
Unio, com o aprovo do Advogado-Geral da Unio, pacificando o entendimento de que o
rgo causador do dano, ou seja, o rgo ao qual o servidor estava vinculado, ser o
competente para o pagamento da indenizao por responsabilidade civil. De outra sorte, caso
seja conveniente, sugere-se a edio de orientao normativa nesse sentido.
7.

considerao superior.
Braslia, 6 de julho de 2011.
Leslei Lester dos Anjos Magalhes
Advogado da Unio

103

DESPACHO N 129/2012/SFT/CGU/AGU
REFERNCIA: Processo n 00400.002637/2011-99
Estou de acordo com a NOTA N 258/2011/DECOR/CGU/AGU.
02.

Encareo o envio de cpia da citada Nota, bem como das NOTAS AGU/WM

9/2005 e 10/2005 a todos os rgos jurdicos consultivos, para cincia, tendo em vista que o
tema versado neste processo j est pacificado no mbito desta Advocacia-Geral da Unio.
Em seguida, arquivem-se os autos.

Braslia, 08 de agosto de 2012.


SRGIO EDUARDO DE FREITAS TAPETY
Advogado da Unio
Diretor do DECOR/CGU/AGU

Precedentes
NOTA N. AGU/WM 9/2005
PROCESSO N. 00460.001536/2004-67
ASSUNTO: Pagamento de penso assegurada em deciso judicial. rgo que deve se
incumbir da execuo da sentena. Responsabilidade administrativa dos rgos pblicos.
Senhor Consultor-Geral da Unio,

O Presidente do Tribunal Regional Eleitoral do Maranho encaminhou, ao


Procurador-Chefe da Unio no Maranho, o Ofcio n. 3.907, de 1 de dezembro transato, de
novembro de 2004, cujo teor segue reproduzido, em sua literalidade:
Em resposta ao Ofcio n 1136/GAB/PU/MA/AGU, em que Vossa
Excelncia nos solicita que mantenha informado do implemento da penso
em favor de MARINILDE DE JESUS MACIEL SANTOS VIEGA E
OUTROS, cumpre-nos informar o que segue:
Em caso semelhante, o TSE, respondendo consulta do TRE/RR (doc. anexo),
firmou o seguinte entendimento: o Tribunal Regional Eleitoral no dever
assumir o encargo de pagar a supracitada condenao, pois um rgo

104

pblico integrante da Administrao Direta, sem personalidade jurdica,


cabendo Unio assumir tal encargo.
Em face disso, e sobretudo pelo motivo deste Tribunal no ter integrado a
lide na condio de parte legtima passiva ad causam, encargo que coube
Unio, entidade com personalidade jurdica, bem assim, ao fato de no
constar na Lei Oramentria Anual LOA/04, rubrica especfica no
oramento para comportar tal encargo, achamos por bem submeter o caso
apreciao desta Corte (O negrito do original).

2.

A Seo Judiciria do Maranho da Justia Federal de Primeira Instncia

intimou, em 15 de outubro de 2004, a UNIO FEDERAL AGU, para comprovar, no


prazo de 10 (dez) dias, a efetiva concesso das penses conforme determinado em sentena
(v. as fls. 11 e 12).
3.

Ante a necessidade de se definir o rgo responsvel pela execuo da ordem

judicial, o Procurador-Geral da Unio exarou, em 4 de fevereiro corrente, o seguinte


despacho, verbis:
CGU, solicitando urgente manifestao, a ser levada considerao do
Senhor Advogado-Gera da Unio.

II
4.

Infere-se do exame do presente processo que resultou condenada a Unio em

virtude da morte de Marcelino de Jesus Fernandes Viega, ocorrida em 25.11.1991, quando


se encontrava a servio da 27 Zona Eleitoral, localizada no municpio de Arari/Ma. A vtima
ex-cnjuge da primeira beneficiria e pai dos outros dois beneficirios da referida
indenizao (cfr. a Informao n. 186/2004 SRH, de 30 de novembro de 2004, do TRE do
Maranho, fls. 28 e 29).
5.

Portanto, na oportunidade do acidente fatal, o TRE mantinha o de cujus a seu

servio e na qualidade de agente pblico, assim entendido todas as pessoas fsicas


incumbidas, definitiva ou transitoriamente, do exerccio de alguma funo estatal. Os agentes
normalmente desempenham funes do rgo, distribudas entre os cargos de que so
titulares, mas excepcionalmente podem exercer funes sem cargo. A regra a atribuio de
funes mltiplas e genricas ao rgo, as quais so repartidas especificamente entre os
cargos, ou individualmente entre os agentes de funo sem cargo (Hely Lopes Meirelles,
Direito Administrativo Brasileiro, So Paulo: Malheiros Editores Ltda, 29 ed, 2004, p. 75).

105

6.

Com vistas aos efeitos disciplinares versados na Lei n. 8.429, de 1992 (dispe

sobre as sanes aplicveis nos casos de tipificao da improbidade administrativa), o


conceito de agente pblico foi delineado tambm de maneira ampla, conforme se v no art. 2:
Reputa-se agente pblico, para os efeitos desta lei, todo aquele que exerce, ainda que
transitoriamente ou sem remunerao, por eleio, nomeao, designao, contratao ou
qualquer outra forma de investidura ou vnculo, mandato, cargo, emprego ou funo nas
entidades mencionadas no artigo anterior.
7.

A responsabilidade da Unio, em casos tais, ressai do comando de que as

pessoas jurdicas de direito pblico e as de direito privado prestadoras de servios pblicos


respondero pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros,
assegurado o direito de regresso contra o responsvel nos casos de dolo ou culpa ( 6 do
art. 37 da Constituio).
8.

Com o escopo de elucidar o rgo pertencente Unio que tem a obrigao de

proceder execuo da sentena judicial, observe-se que a Administrao tem regulamentado


seu funcionamento e sua estrutura com a finalidade de proporcionar a utilidade pblica. Sua
vontade de gerir os interesses e bens e de proporcionar o bem-estar da comunidade e o
desenvolvimento social manifesta-se por intermdio dos rgos pblicos e de seus agentes do
Estado. Para tanto, investe-os de responsabilidades profissionais e atribui-lhes autoridade
pblica e posio hierrquica na organizao administrativa.
9.

Os rgos so centros de competncia institudos para o desempenho de

funes estatais, atravs de seus agentes, cuja atuao imputada pessoa jurdica a que
pertencem. So unidades de ao com atribuies especficas na organizao estatal. Cada
rgo, como centro de competncia governamental ou administrativa, tem necessariamente
funes, cargos e agentes, mas distinto desses elementos, que podem ser modificados,
substitudos ou retirados sem supresso da unidade orgnica ... Embora despersonalizados,
os rgos mantm relaes funcionais entre si e com terceiros, das quais resultam efeitos
jurdicos internos e externos, na forma legal ou regulamentar (As sublinhas foram
acrescentadas) (Hely Lopes Meirelles, op. cit, pp. 67 a 69).
10.

Esses agentes sujeitam-se ao regime dos rgos ou entidades a que pertencem

ou em que se encontram cedidos e a elas prestam servios por cuja perfeio e proficincia
respondem, sem atuarem desvinculados da organizao estrutural e dos cargos, que ocupam,
classificados em funo da natureza das responsabilidades.

106

11.

Na funo de prestar os servios pblicos comunidade, os rgos so

constitudos em razo das atividades a serem executadas e, com esse desiderato, so criados
os quadros de pessoal integrados de cargos, cujos ocupantes exercem as atribuies
componentes das atividades, finalsticas ou meio, dos rgos. Assim tambm os servidores
cedidos e as pessoas fsicas prestadoras de servios, por imposio legal.
12.

Embora os rgos no possuam personalidade jurdica, restrita, no caso,

Unio, na sua funo institucional tm autonomia gerencial e poderes oramentrios e


financeiros, motivo pelo qual lhes so destinadas dotaes oramentrias, a fim de custearem
a obteno de bens de consumo e de mo-de-obra, seja com seus servidores, seja com os
cedidos ou requisitados. Todos esses agentes atuam vinculados organizao e disciplina
interna dos rgos a que pertencem ou onde se encontram prestando servios, expressando a
vontade destes.
13.

Os rgos incumbem-se da administrao gerenciadora ou de execuo das

conseqncias legais e funcionais ligadas aos servidores dos seus quadros de pessoal, cedidos,
requisitados ou apenas s pessoas que lhes prestam servios, por determinao legal.
14.

Tem obrigao administrativa, isto , cabe a gesto funcional ao rgo que

obtm a mo-de-obra, pois, para tanto, dotado de quadro de pessoal, de poder para requisitar
servidores ou pessoas estranhas aos seus quadros, na forma e nos casos previstos em lei.
Irrelevante a natureza da funo a ser executada, mas decisivo que se trate de quem
induzido, de um modo ou de outro, a colaborar na execuo dos servios do rgo. Este
dotado de recursos oramentrios e de autonomia gerencial com vistas a atender s vrias
modalidades de despesas oriundas da consecuo de suas atividades.
15.

vlido entender que o rgo pagador da penso determinado pelo nexo

verificado entre o dano a ser reparado e a obteno da mo-de-obra, com subordinao


funcional, sem prevalncia da qualidade do agente do Estado.
16.

No caso especfico do pagamento de penso, a Lei n. 8.112, de 1990 (instituiu

o regime jurdico nico estatutrio), no art. 248, estabelece que as penses estatutrias,
concedidas at a vigncia desta Lei, passam a ser mantidas pelo rgo ou entidade de origem
do servidor. Isto porque, em princpio, o rgo de origem aludido no mesmo art. 248 o
tomador de servios, tanto que o servidor de que adveio a penso pertencia a seu quadro de
pessoal.

107

17.

No discrepa dessa prescrio, o entendimento do Superior Tribunal de Justia,

consoante de denota da ementa do Acrdo proferido no RESP221873 PE, in D.J. de


10/4/2000, p. 138, dentre outros, verbis:
ADMINISTRATIVO.
PENSO
ESTATUTRIA.
RESPONSABILIDADE DO RGO DE ORIGEM APS O ADVENTO
DA LEI N 8.112/90.
1. Nos termos do art. 248 da Lei n 8.112/90, o pagamento das penses,
independentemente da poca que foram concedidas, de responsabilidade
do rgo ou entidade de origem do servidor.

18.

Observe-se: o rgo responde administrativamente pelos atos funcionais

praticados por seus agentes, pois ele o tomador dos servios e, para obter estes, dotado,
reafirme-se, de quadro de pessoal, de autoridade pblica, de autonomia gerencial e de poderes
oramentrios e financeiros.
III
19.

Na espcie, condenada foi a Unio, em razo de acidente sofrido por mesrio

eleitoral, a servio e com subordinao gerncia do rgo eleitoral.


20.

A deciso judicial junge-se Unio, em que se inclui o Tribunal Regional

Eleitoral do Maranho, considerada na sua individualidade e sem qualquer interferncia ftica


ou de direito na ordem jurdica concernente a outro rgo da Unio, como seria a de se
admitir que ato de rgo federal, alude-se ao TRE, determinante de que a pessoa fsica lhe
prestasse servios de mesrio eleitoral, advindo o imprevisto acidente, fosse capaz de gerar
nus para o outro.
21.

despiciendo que o TRE no tenha sido parte na ao da espcie: ele se insere

na Unio e esta foi condenada em decorrncia da atuao funcional dele. Nenhum outro rgo
da Unio integrou-se na demanda.
22.

No que pertine aos recursos oramentrios para fazer face s despesas com a

execuo da sentena judicial, se no h previso no oramento do TRE, cuja execuo de


servios provocou o acidente automobilstico e a deciso condenatria, igualmente inexiste
nos demais rgos da Unio.
23.

caso de o TRE solicitar a abertura de crdito suplementar, com suporte no

art. 4, inciso III, da Lei n. 11.100, de 25 de janeiro de 2005 (estima a receita e fixa a despesa
da Unio para o exerccio financeiro de 2005).

108

IV
24.

Em concluso, h nexo entre o acidente sofrido pelo mesrio eleitoral e a

execuo das atividades do Tribunal Regional Eleitoral do Maranho. Era agente pblico sob
a gerncia deste, o que provocou a condenao da Unio, em juzo.
25.

obrigao do rgo eleitoral cumprir a deciso judicial, no caso.


Sub censura.
Braslia, 28 de fevereiro de 2005.
Wilson Teles de Macdo
Consultor da Unio
Despacho do Consultor-Geral da Unio n 185/2005

PROCESSO N 00460.001536/2004-67
PROCEDNCIA: Procuradoria da Unio no Estado do Maranho
INTERESSADA: Marinilde de Jesus Maciel Santos Viegas
ASSUNTO: Pagamento de penso assegurada em deciso judicial
Senhor Advogado-Geral da Unio,
A Unio foi condenada a pagar uma penso a pessoa no vinculada ao servio ou
administrao pblica por evento morte de seu companheiro enquanto prestava servio
disposio da Justia Eleitoral. A responsabilidade administrativa do cumprimento da ordem
judicial a do rgo ou instituio relacionada com a causa do dano ou de leso, como
mostrou a Nota AGU/WM 09/2005, da porque cabe ao TRE/MA atender quela
determinao, devendo, se for o caso, promover a abertura de crdito suplementar, tal qual se
pronunciou tambm a Nota Interna n 17/2005/JCB/DEJAP/AGU, que sugiro recomendar seja
atendida pela Procuradoria da Unio no Maranho, lembrando que essa tambm orientao
do MPOG (Parecer CONJUR/JO/MP n 0123-7.69/2004.

considerao.
Braslia, 24 de fevereiro de 2005.

109

MANOEL LAURO VOLKMER DE CASTILHO


Consultor-Geral da Unio
Despacho do Advogado-Geral da Unio
Aprovo nos termos do Despacho do Consultor-Geral da Unio n 185/2005, a
Nota N. AGU/WM-9/2005, relativa ao Processo n 00460.001536/2004-67.

Braslia, 25 de fevereiro de 2005.

ALVARO AUGUSTO RIBEIRO COSTA


Advogado-Geral da Unio

110

NOTA N. AGU/WM 10/2005


PROCESSO N. 08003.000421/2003/73
ASSUNTO: Pagamento de penso assegurada em deciso judicial. rgo que deve se
incumbir da execuo da sentena. Responsabilidade administrativa dos rgos pblicos.
Senhor Consultor-Geral da Unio,

Na Ao Ordinria n. 1999.41.00.003448-1, o Tribunal Regional Federal da 1


Regio reformou parcialmente deciso da 3 Vara da Seo Judiciria de Rondnia,
resultando condenada a Unio ao pagamento da importncia de R$100.000,00 (cem mil reais),
a ttulo de indenizao por danos morais, e penso retroativa e arbitrada no valor de dois
salrios mnimos, a ser divida entre Edna Vitria Dias Barros e Antnio de Jesus Ramos
Junior e Juscelino Barros Ramos, respectivamente esposa e filhos de Antnio de Jesus
Ramos, cujo desaparecimento foi imputado Unio.
2.

Restou declarada a responsabilidade da Unio nesse desaparecimento em razo

de, no dia 08/05/89 Alexandre Arajo Portela (agente da polcia federal em Macei-AL),
Jlio Cezar Arajo Portela (irmo do policial federal) e Walfrido Jos Leonel Pereira
(diretor da METALTEC LTDA.) investigando a morte ocorrida em 04/05/89 do advogado
Luiz Leonardo de Arajo (irmo do agente policial e de Jlio Cezar Arajo Portela)
dirigiram-se armados a residncia de Edna Vitria Dias Barros, num opala preto da Polcia
Federal, procura de Antnio de Jesus Ramos, seu marido, que por no se encontrar em
casa foi localizado num bar, tendo sido o obrigado a entrar no veculo oficial, de modo que a
partir de 08.05.89 desapareceu; que embora no tenha sido localizado o corpo de Antnio de
Jesus Ramos supe-se que foi torturado e morto pelo policial federal e os demais envolvidos,
sendo que foi aberto inqurito policial para investigao dos fatos, no qual imputou-se a
estes o crime de seqestro, inqurito arquivado conta de ocorrncia da prescrio (Os
destaques e as impropriedades terminolgicas constam do original) (cfr. a sentena de fls. 8 a
19).
II
3.

O Tribunal Regional Federal da 1 Regio estabeleceu a relao de causalidade

entre o desaparecimento e a atuao do policial federal, mediante a argumentao de que a


leitura das peas processuais leva concluso irretorquvel de que as ltimas pessoas que
viram a vtima foram o agente de Polcia Federal e os dois homens que o acompanhavam e

111

que a mesma inicialmente relutou em acompanh-los, s o fazendo aps o policial


identificar-se como tal. Observe-se o trecho do depoimento de fls. 123 verso:
... o Cear Doido negou-se a tal auxlio, porm aps o irmo do
interrogando Alexandre Arajo Portela identificar-se como agente da Polcia
Federal, o Cear Doido sucumbiu a sua negativa se dispondo a lev-los (...)
aos lugares freqentados pelos indivduos procurados.
Tal trecho repete-se por diversas vezes ao longo dos autos, com pequenas
nuanas, mas sempre com o mesmo contedo (fls. 100, 102, 126 e 129).
Quanto ao uso do veculo oficial pelos ento indiciados, confira-se o que foi
dito s fls. 170 e fls. 172 por diferentes testemunhas:
... que o uso do veculo da Polcia Federal foi fato notrio (...) que a Polcia
Civil em suas investigaes concluiu o uso do veculo Opala da PF nos fatos,
mas que a Superintendncia da PF no ajudou em nenhum momento ... (fls.
170)
... que foi dito por vizinhos da autora que l foi um veculo Opala preto,
quatro portas com emblema da Polcia Federal e trs pessoas que se
identificaram como agentes federais; que tais pessoas disseram a Antnio
que ele deveria acompanh-los at a Polcia Federal em razo de uma
investigao; que quanto ao veculo Opala, o smbolo da PF localizava-se
no meio das portas dianteiras ... (fls. 172)
A Unio em momento algum logrou desconstituir tais alegaes, restando
perfeitamente comprovado o nexo de causalidade entre a ao dos trs
elementos (um deles agente pblico utilizando-se de uma viatura policial
devidamente caracterizada), e o desaparecimento do cnjuge/genitor dos
autores (v. o relatrio e o voto de fls. 30 a 37).

4.

Coloque-se nfase ao seguinte excerto da ementa do acrdo de fls. 40 e 41, ipsis

litteris:
III Fartamente demonstrado o nexo de causalidade entre a ao do
agente pblico, que se apresentou como tal, forjando uma investigao
oficial e utilizando-se de viatura devidamente caracterizada e o
desaparecimento do cnjuge/genitor dos autores.

5.

Restaram demonstradas, na sentena condenatria, a atuao do policial e a

utilizao do veculo da Polcia Federal, agindo aquele na qualidade de agente pblico, assim
entendido todas as pessoas fsicas incumbidas, definitiva ou transitoriamente, do exerccio
de alguma funo estatal. Os agentes normalmente desempenham funes do rgo,
distribudas entre os cargos de que so titulares, mas excepcionalmente podem exercer
funes sem cargo. A regra a atribuio de funes mltiplas e genricas ao rgo, as
112

quais so repartidas especificamente entre os cargos, ou individualmente entre os agentes de


funo sem cargo (Hely Lopes Meirelles, Direito Administrativo Brasileiro, So Paulo:
Malheiros Editores Ltda, 29 ed, 2004, p. 75).
6.

Para os efeitos disciplinares versados na Lei n. 8.429, de 1992 (dispe sobre as

sanes aplicveis nos casos de tipificao da improbidade administrativa), o conceito de


agente pblico foi delineado tambm de maneira ampla, conforme se v no art. 2: Reputa-se
agente pblico, para os efeitos desta lei, todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente
ou sem remunerao, por eleio, nomeao, designao, contratao ou qualquer outra
forma de investidura ou vnculo, mandato, cargo, emprego ou funo nas entidades
mencionadas no artigo anterior.
7.

A responsabilidade da Unio, em casos tais, ressai do comando de que as

pessoas jurdicas de direito pblico e as de direito privado prestadoras de servios pblicos


respondero pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros,
assegurado o direito de regresso contra o responsvel nos casos de dolo ou culpa ( 6 do
art. 37 da Constituio).
8.

Com o escopo de elucidar o rgo pertencente Unio que tem a obrigao de

proceder execuo da sentena judicial, observe-se que a Administrao tem regulamentado


seu funcionamento e sua estrutura com a finalidade de proporcionar a utilidade pblica. Sua
vontade de gerir os interesses e bens e de proporcionar o bem-estar da comunidade e o
desenvolvimento social manifesta-se por intermdio dos rgos pblicos e de seus agentes do
Estado. Para tanto, investe-os de responsabilidades profissionais e atribui-lhes autoridade
pblica e posio hierrquica na organizao administrativa.
9.

Os rgos so centros de competncia institudos para o desempenho de

funes estatais, atravs de seus agentes, cuja atuao imputada pessoa jurdica a que
pertencem. So unidades de ao com atribuies especficas na organizao estatal. Cada
rgo, como centro de competncia governamental ou administrativa, tem necessariamente
funes, cargos e agentes, mas distinto desses elementos, que podem ser modificados,
substitudos ou retirados sem supresso da unidade orgnica ... Embora despersonalizados,
os rgos mantm relaes funcionais entre si e com terceiros, das quais resultam efeitos
jurdicos internos e externos, na forma legal ou regulamentar (As sublinhas foram
acrescentadas) (Hely Lopes Meirelles, op. cit, pp. 67 a 69).
10.

Esses agentes sujeitam-se ao regime dos rgos ou entidades a que pertencem

ou em que se encontram cedidos e a elas prestam servios por cuja perfeio e proficincia
113

respondem, sem atuarem desvinculados da organizao estrutural e dos cargos, que ocupam,
classificados em funo da natureza das responsabilidades.
11.

Na funo de prestar os servios pblicos comunidade, os rgos so

constitudos em razo das atividades a serem executadas e, com esse desiderato, so criados
os quadros de pessoal integrados de cargos, cujos ocupantes exercem as atribuies
componentes das atividades, finalsticas ou meio, dos rgos. Assim tambm os servidores
cedidos e as pessoas fsicas prestadoras de servios, por imposio legal.
12.

Embora os rgos no possuam personalidade jurdica, restrita, no caso,

Unio, na sua funo institucional tm autonomia gerencial e poderes oramentrios e


financeiros, motivo pelo qual lhes so destinadas dotaes oramentrias, a fim de custearem
a obteno de bens de consumo e de mo-de-obra, seja com seus servidores, seja com os
cedidos ou requisitados. Todos esses agentes atuam vinculados organizao e disciplina
interna dos rgos a que pertencem ou onde se encontram prestando servios, expressando a
vontade destes.
13.

Os rgos incumbem-se da administrao gerenciadora ou de execuo das

conseqncias legais e funcionais ligadas aos servidores dos seus quadros de pessoal, cedidos,
requisitados ou apenas s pessoas que lhes prestam servios, por determinao legal.

14.

Tem obrigao administrativa, isto , cabe a gesto funcional ao rgo que

obtm a mo-de-obra, pois, para tanto, dotado de quadro de pessoal, de poder para requisitar
servidores ou pessoas estranhas aos seus quadros, na forma e nos casos previstos em lei.
Irrelevante a natureza da funo a ser executada, mas decisivo que se trate de quem
induzido, de um modo ou de outro, a colaborar na execuo dos servios do rgo. Este
dotado de recursos oramentrios e de autonomia gerencial com vistas a atender s vrias
modalidades de despesas oriundas da consecuo de suas atividades.
15.

vlido entender que o rgo pagador da penso determinado pelo nexo

verificado entre o dano a ser reparado e a obteno da mo-de-obra, com subordinao


funcional, sem prevalncia da qualidade do agente do Estado.
16.

No caso especfico do pagamento de penso, a Lei n. 8.112, de 1990 (instituiu

o regime jurdico nico estatutrio), no art. 248, estabelece que as penses estatutrias,
concedidas at a vigncia desta Lei, passam a ser mantidas pelo rgo ou entidade de origem
do servidor. Isto porque, em princpio, o rgo de origem aludido no mesmo art. 248 o

114

tomador de servios, tanto que o servidor de que adveio a penso pertencia a seu quadro de
pessoal.
17.

No discrepa dessa prescrio, o entendimento do Superior Tribunal de Justia,

consoante de denota da ementa do Acrdo proferido no RESP221873 PE, in D.J. de


10/4/2000, p. 138, dentre outros, verbis:
ADMINISTRATIVO. PENSO ESTATUTRIA. RESPONSABILIDADE DO
RGO DE ORIGEM APS O ADVENTO DA LEI N 8.112/90.
1. Nos termos do art. 248 da Lei n 8.112/90, o pagamento das penses,
independentemente da poca que foram concedidas, de responsabilidade
do rgo ou entidade de origem do servidor.

18.

Observe-se: o rgo responde administrativamente pelos atos funcionais

praticados por seus agentes, pois ele o tomador dos servios e, para obter estes, dotado,
reafirme-se, de quadro de pessoal, de autoridade pblica, de autonomia gerencial e de poderes
oramentrios e financeiros.
III
19.

Na espcie, condenada foi a Unio, em razo da conduta do policial federal e

da utilizao de veculo da Polcia Federal. A sentena estabeleceu o nexo entre o


desaparecimento de que adveio a penso e a atuao do agente do Estado. Presume-se que
este, Alexandre Arajo Portela, integrava o quadro de pessoal do Departamento de Polcia
Federal, na data dos acontecimentos que desaguaram na condenao sob comento.
20.

A deciso judicial junge-se Unio, em que se inclui o Departamento de

Polcia Federal, considerada na sua individualidade e sem qualquer interferncia ftica ou de


direito na ordem jurdica concernente a outro rgo pblico federal, que no o DPF.
21.

No que pertine aos recursos oramentrios para fazer face s despesas com a

execuo da sentena judicial, se no houver previso no oramento do Departamento de


Polcia Federal, cujo servidor e veculo por este utilizado provocaram a deciso condenatria,
ser caso de ele solicitar a abertura de crdito suplementar, com suporte no art. 4, inciso III,
da Lei n. 11.100, de 25 de janeiro de 2005 (estima a receita e fixa a despesa da Unio para o
exerccio financeiro de 2005).
IV

115

22.

Em concluso, condenou-se a Unio em decorrncia da atuao do policial e da

utilizao do veculo da Polcia Federal, defluindo a obrigao do DPF para cumprir a deciso
judicial, no caso.
Sub censura.
Braslia, 25 de fevereiro de 2005.
Wilson Teles de Macdo
Consultor da Unio
Despacho do Consultor-Geral da Unio n 189/2005
PROCESSO N 08003.000421/2003-73
PROCEDNCIA: Ministrio da Justia
INTERESSADOS: Edna Vitria Dias Barros, Antonio de Jesus Ramos Junior e Juscelino
Barros Ramos.
ASSUNTO: Pagamento de penso assegurada em deciso judicial
Senhor Advogado-Geral da Unio,
1.

Estou de acordo com Nota AGU/WM-10/2005, pelas razes ali exaradas bem

assim as do Parecer CONJUR/JO/MP n 123.7.6./2004 pelo qual ficou assentado ser de


responsabilidade administrativa do Ministrio da Justia, no caso pelo Departamento de
polcia Federal, Superintendncia Regional de Rondnia e seu administrador, cumprir a
ordem judicial de pagamento da indenizao e uma penso especial em favor de Edna Vitria
Dias Barros e Antnio de Jesus Ramos Junior e Juscelino Barros Ramos em virtude do
desaparecimento e morte presumida de Antnio de Jesus Ramos provocado pelo agente de
polcia federal Alexandre Arajo Portela e outros.
2.

O imediato cumprimento da determinao deve observar os procedimentos

legais, em especial a abertura de crdito suplementar acaso insuficientes para o atendimento


da ordem judicial.
considerao, sugerindo recomendar-se ao Sr. Procurador da Unio em
Rondnia.
Braslia, 24 de fevereiro de 2005.
Manoel Lauro Volkmer De Castilho
Consultor-Geral da Unio
DESPACHO DO ADVOGADO-GERAL DA UNIO
116

Aprovo nos termos do Despacho do Consultor-Geral da Unio n 189/2005 a


Nota N. AGU/WM 10/2005 relativa ao Processo n 08003.000421/2003-73.
Braslia, 25 de fevereiro de 2005.

ALVARO AUGUSTO RIBEIRO COSTA


Advogado-Geral da Unio

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