PARTICIPAO CIDAD

E RECONFIGURAES
NAS POLTICAS URBANAS NOS ANOS 90
FLVIA

DE

PAULA DUQUE BRASIL

R E S U M O O artigo aborda as instncias de participao nas polticas urbanas que

se multiplicam no cenrio contemporneo, a partir do trnsito de projetos societrios endereados democratizao do planejamento e da gesto das cidades. Sustenta-se que, a despeito
da heterogeneidade das experincias, dos seus limites, dificuldades e contradies (inerentes ao
processo de reconstruo das relaes entre Estado e sociedade no Brasil), os canais de participao tm configurado trilhas alternativas e novas linhagens de polticas locais. No primeiro momento discutem-se os conceitos de pblico e participao cidad, mapeando possibilidades de influncia dos atores societrios na formao da agenda e produo das polticas
urbanas. No momento seguinte, as instncias de participao so objeto de exame, privilegiando-se os Conselhos Municipais de Poltica Urbana, suas caractersticas, papis, potenciais
e alcances. Finalmente, detm-se ilustrativamente no Conselho Municipal de Poltica Urbana e na Conferncia Municipal de Poltica Urbana de Belo Horizonte.
PA

L AV R A S
nicipais.

C H AV E

Participao cidad; poltica urbana; conselhos mu-

As transformaes delineadas no Estado e na sociedade civil brasileira, bem como no

mbito de sua relao e dos processos de formulao e gesto das polticas pblicas, constituem o cenrio de abordagem deste trabalho. No bojo destas transformaes, Santos &
Avritzer (2002, p.52) destacam o papel dos novos atores na cena poltica, cuja atuao
questiona a excluso social e a ao do Estado, volta-se para a ampliao do espao poltico, para a cidadania e incluso, enfatizando as possibilidades de constituio de uma nova
gramtica social e de relaes entre o Estado e a sociedade, incluindo a possibilidade de experimentalismo na esfera do Estado. Deste modo, as possibilidades de renovao
no campo das polticas pblicas remetem especialmente influncia dos atores coletivos no
alargamento dos limites da agenda pblica e no seu contedo substantivo. Os autores
apontam como elemento nuclear de democratizao o reconhecimento da possibilidade de
inovao, compreendida como a participao ampliada dos diversos atores sociais nos processos decisrios, destacando que em geral, estes processos implicam a incluso de temticas at ento ignoradas pelo sistema poltico, a redefinio de identidades e vnculos e o
aumento de participao, especialmente no nvel local (Santos & Avritzer, 2002, p.59).
Os potenciais de renovao das polticas pblicas com base em lastros societrios, nos
termos dos autores citados, colocam em questo as possibilidades de influncia dos atores
coletivos movimentos sociais e suas redes, associaes e outros atores nos processos decisrios desde a formao da agenda de interveno governamental. Como Teixeira (2000,
p.54) ressalta, o processo decisrio encampa diversos momentos, desde a tematizao dos
problemas relacionados construo de parmetros para nortear as aes e a criao de alternativas at a escolha da melhor soluo, sua implementao e acompanhamento, de
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forma que a possibilidade de influncia nas polticas pblicas pode se traduzir como participao nos processos decisrios, nos limites da relao argumentativa e crtica.
Esse debate inscreve-se nas interfaces da teoria social (sobretudo voltada para a ao
coletiva) com a teoria democrtica contempornea, na trilha aberta pela teoria crtica de
Jrgen Habermas. O autor oferece um modelo ao mesmo tempo dual e tripartite ao postular o desacoplamento, decorrente da modernidade, entre os domnios interativos e comunicativos presentes na formulao de mundo da vida e os domnios sistmicos, que por
sua vez diferenciam-se nos subsistemas econmico e administrativo.
A concepo habermasiana de mundo da vida como uma arena de integrao social
refere-se ao domnio das interaes cotidianas, constituindo um reservatrio de tradies
culturais. Um ponto central dessa formulao reside nos pressupostos da comunicao
como elemento fundante da racionalidade e nos papis da linguagem. A linguagem coloca-se como um elemento de coordenao interpessoal da ao que permite o estabelecimento de acordos interpretativos a partir de argumentaes, questionamentos e debates que sustentam a noo de deliberao. Ao situar a ao comunicativa no mundo da
vida, Habermas (1987; 1997) perfila sujeitos de uma racionalidade intersubjetiva, capazes de problematizar, negociar e redefinir problemas, questes, normas e tradies culturais. Neste sentido, o mundo da vida um terreno de reconstruo reflexiva que aponta
para a construo de fundamentos ticos e morais da poltica. Neste aspecto relativo
primazia conferida s estruturas de interao comunicativa em relao aos domnios sistmicos ancora-se o entendimento da democracia como prtica societria e como fluxo
comunicacional, da periferia para o centro, ou seja, a partir do mundo da vida e endereado ao sistema.
Nesse contexto terico, a noo de esfera pblica como espao de formao e publicizao de opinies e vontades ganha relevo na mediao entre os impulsos comunicativos do mundo da vida e os domnios sistmicos e institucionais. Por motivo de economia,
esse estudo apia-se estritamente na produo mais recente habermasiana na qual se
destacam as noes de esfera pblica e espao pblico. Habermas (1997) descreve a esfera
pblica poltica como estrutura comunicacional enraizada no mundo da vida por intermdio da sociedade civil. Na esfera pblica os problemas so percebidos, identificados, tematizados e dramatizados; os fluxos comunicacionais so filtrados e condensados em opinies pblicas. Deste modo, a esfera pblica opera como uma caixa de ressonncia,
conferindo visibilidade s questes endereadas elaborao no sistema poltico. Partindo
de revises da obra habermasiana, Teixeira (2000, p.77) reporta o emprego da noo de espao pblico para indicar a dimenso aberta, plural, permevel, autnoma, de arenas de
interao social que seriam aqueles espaos pouco institucionalizados. Desta forma, os
espaos pblicos referem-se s instncias autnomas de debates e negociaes entre atores societrios, podendo incluir a formulao de proposies a serem postas em circulao na esfera pblica. As esferas pblicas, por sua vez, assumem o papel de mediao entre os diferentes domnios, bem como de publicizao e visibilidade das questes e
problemas, correspondendo s estruturas comunicacionais generalizadas, como a mdia.
Contudo, a teoria habermasiana no autoriza a assumir possibilidades de participao dos atores sociais nos mbitos decisrios sistmicos, ainda que constitua as bases para desenvolvimentos tericos que procuram ultrapassar seus limites, alargando o papel reservado aos atores sociais para alm da dimenso de formao de vontade informal e da
possibilidade (contingente) de influncia nos domnios institucionais. Partindo do caminho pavimentado por Habermas, Cohen & Arato (1994) efetuam a reconstruo do con36

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ceito de sociedade civil1 e sustentam, para alm de uma atuao defensiva dos atores societrios, a possibilidade de sua atuao ofensiva, endereada aos domnios sistmicos. Os
autores afirmam, ainda, que a questo poltica central consiste em introduzir espaos pblicos no Estado e nas instituies econmicas, estabelecendo uma continuidade com uma
rede de comunicao composta por movimentos sociais, associaes e esferas pblicas .
Mais alm, os debates atuais em torno da deliberao e das potencialidades da democracia participativa prevem a participao cidad nos processos de tomada de deciso tambm em ocasies mais regulares e institucionalizadas. Nesta direo, Avritzer (2002) aponta os espaos de mediao entre a sociedade e o Estado como locais, por excelncia, de
democracia deliberativa, representando a possibilidade de soberania popular procedimentalizada, na conjuno entre participao e representao. Nesses termos, cabe destacar o
entendimento alternativo do conceito de participao poltica para alm das fronteiras da
concepo elitista de democracia representativa, apontando-se para as noes de democracia participativa e de deliberao, que conferem centralidade dimenso societria.
A breve referncia aos conceitos de participao poltica e participao cidad mostrase necessria para o enfoque pretendido. Como observa Cunill-Grau (1997, p.64-81), o
conceito de participao tem sido evocado no contexto contemporneo como instrumento para o aprofundamento da democracia e para a reivindicao de democracia participativa, em carter de complementaridade aos mecanismos de representao. A recuperao
de figuras da democracia direta, a participao cidad na formulao de polticas e decises estatais e a possibilidade de deliberao pblica constituem os contedos evocados
na noo de democracia participativa, assim como a manuteno de um sistema institucional relativamente aberto para propiciar a experimentao. A participao concebida
nos marcos da noo de democracia participativa remete, deste modo, ao fortalecimento
e democratizao da sociedade e do Estado, assim como redefinio das relaes entre
Estado e sociedade sob o ngulo da prpria sociedade. Desse modo, o conceito de participao cidad que se procura delimitar refere-se participao poltica, embora se afaste dela por pelo menos dois sentidos: abstrai tanto a participao em partidos polticos
como a que o cidado exerce quando elege representantes. Diz respeito interveno dos
agentes sociais no curso das atividades pblicas de diversas formas, que permitem sua influncia nas decises estatais ou na produo de bens pblicos, constituindo, assim, expresso de interesses sociais.
Essa perspectiva converge com a de Teixeira (2000, p.46), que tambm recorre ao
conceito de participao cidad. Contudo, o autor enfatiza a extenso da participao cidad para alm dos espaos institucionalizados e da relao com o Estado, remetendo aos
espaos pblicos regidos pela lgica comunicativa, nos domnios da sociedade civil concebida como autnoma e autolimitada. O autor refere-se participao cidad como um
processo complexo e contraditrio de relao entre sociedade civil, Estado e mercado, em
que os papis se definem pelo fortalecimento da sociedade civil atravs da atuao organizada de indivduos, grupos e associaes.
Contemplados os conceitos que permitem enquadrar a discusso da participao cidad e as possibilidades de influncia dos atores coletivos nas polticas pblicas, quer a
partir dos espaos pblicos societrios, quer a partir das instncias institucionais de participao, cabe situar brevemente o campo das polticas urbanas e os atores coletivos que
emergem na cena pblica dos anos 90.
No contexto semiperifrico brasileiro os dficits e desigualdades socioespaciais, bem
como os processos de excluso e segregao territorial decorrem dos traos histricos deR . B . E S T U D O S U R B A N O S E R E G I O N A I S V. 6 , N . 2 / N O V E M B RO 2 0 0 4

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1 O ncleo da reconstruo
efetuada refere-se superao da noo de sociedade
civil concebida com base
nos marcos dualistas de
oposio entre a sociedade
e o Estado, e de identificao da sociedade civil com o
mercado, situando a sociedade civil como um terreno
autnomo e distinto tanto do
Estado quanto do mercado.
Cohen & Arato (1992) situam o conceito de sociedade civil no interior do marco
analtico habermasiano e em
seu arcabouo tripartite
(mundo da vida, subsistema
econmico e subsistema poltico). A sociedade civil corresponde s instituies e
formas associativas nos domnios da esfera pblica incluindo os movimentos sociais que implicam a
interao comunicativa para
sua reproduo.

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2 Sobre a atuao do Movimento e posteriormente do

Frum Nacional de Reforma
Urbana, a construo de sua
agenda, os atores envolvidos, sua constituio como
ator coletivo e o processo
de (re)construo de identidades coletivas, sua influncia no campo das polticas
urbanas, ver especialmente
Brasil (2004).

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terminantes do processo de urbanizao, notadamente dos padres de atuao do Estado,

que incluem deixar acontecer deriva a cidade, os seus assentamentos informais e perifricos. No se estabeleceu, neste contexto, um Estado de Bem-Estar robusto que equacionasse em patamares mnimos a questo urbana. As polticas urbanas que em seus cortes redistributivos e regulatrios permitem a relativa equalizao das condies de vida nas
cidades historicamente se revelaram insuficientes, na periferia da agenda governamental, ou resultaram incuas em face de seus arranjos e modelos. Deste modo, a crise e o retraimento da atuao do Estado a partir dos anos 80 geram um contexto de dficits sociais acumulados em relao questo urbana.
inevitvel o paralelo entre as dimenses da desigualdade e excluso socioespaciais
e a assimetria de poder poltico entre os diversos segmentos sociais (Villaa, 1998; Rolnik, 2000; Maricato, 2000). Neste sentido, especialmente no perodo autoritrio, reportam-se aos processos tradicionais de formulao e implementao das polticas urbanas no
Pas, pautados pelo centralismo-tecnocrtico, pelas lgicas particularistas na relao entre
o Estado e a sociedade, pela ausncia ou escassez de possibilidades de participao cidad
e de influncia dos diversos grupos nos processos decisrios. Ao lado dos novos processos
socioespaciais conformados no atual ciclo de acumulao capitalista, a velha questo urbana apresenta-se como um eixo significativo de conflitos e de necessria (por vezes urgente) interveno estatal. Deste modo, os velhos e novos problemas urbanos bem como as prprias lgicas de atuao do Estado configuram objetos passveis de
tematizao societria, de mobilizao e ao coletivas.
Neste mbito, ressaltam-se os atores da sociedade civil brasileira atuantes no campo
das polticas urbanas, sua mobilizao e organizao como atores coletivos, sua atuao
em espaos pblicos e em espaos institucionais, seu papel na retematizao do urbano a
partir dos anos 80, especialmente no que se refere construo da agenda de reforma urbana. Entre outros pilares, a agenda de reforma urbana assenta-se em pressupostos de democratizao da gesto das cidades mediante a participao cidad nos processos decisrios e na perspectiva de incluso delineada pelo reconhecimento do direito moradia
e cidade. Construda nos domnios da sociedade civil, pela articulao de atores coletivos heterogneos quanto a suas bases organizativas, a plataforma de reforma urbana desafia as matrizes tradicionais da cultura poltica brasileira e os modelos tradicionais de planejamento urbano, ou seja, desafia prticas e representaes sociais.2
Assumem-se premissas, portanto, de constituio de novos atores coletivos da sociedade civil inscritos no campo das polticas urbanas que logram influir decisivamente nos
seus marcos legais e instrumentos no mbito federal (na Constituio Federal e no Estatuto da Cidade), assim como no mbito local. Sua influncia se expressa no sentido da
democratizao das polticas urbanas sobretudo por meio da criao de instncias de
participao cidad e da cunhagem de possibilidades de justia e incluso socioespaciais
atravs do emprego dos novos instrumentos normativos. A esfera local afirma-se como
um terreno privilegiado de concretizao desses avanos e experimentaes que se tecem
nas intersees entre o poder pblico e a sociedade, implicando, no caso das polticas urbanas, o delineamento de possibilidades de renovao nos seus princpios norteadores,
contedos, instrumentos, arranjos institucionais e formas democrticas de gesto.
A abordagem dessas instncias locais de participao cidad permite perceber a possvel influncia das agendas construdas por atores coletivos, assim como sinaliza as dificuldades e desafios dessas experincias. Para seu exame, parte-se da discusso mais geral
sobre os canais de participao institucionalizados pelos governos locais, seus papis, po38

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tenciais e limites, privilegiando-se, neste texto,os Conselhos Municipais de Poltica Urbana. No momento seguinte, so focalizados o Conselho Municipal de Poltica Urbana e a
Conferncia de Poltica Urbana de Belo Horizonte, canais de participao criados por
ocasio da aprovao do Plano Diretor em 1996. Na anlise, busca-se sublinhar os possveis avanos e inovaes (de cunho democratizante e includente) no aparato da legislao
urbanstica que se conectam aos processos de participao cidad.

AS NOVAS INSTNCIAS DE PARTICIPAO CIDAD

E DE GESTO DEMOCRTICA DAS CIDADES
O reconhecimento da importncia da participao institucional tem sido ponto de
acordo e convergncia de um amplo espectro de atores sociais. Entretanto, podem ser
apontadas diferentes perspectivas sobre a questo da participao cidad, que, no apenas
expressam as diferentes premissas quanto ao papel do Estado, como se articulam aos distintos pressupostos e agendas relativas gesto das cidades de um lado, de cunho empreendedorista e, de outro, de cunho democratizante e includente (como expresso na plataforma de reforma urbana).3
Santos (2002, p.17-9) discute duas vertentes analticas que aportam concepes bastante diferenciadas quantos aos termos e ao papel da participao institucional. A primeira concebe a participao de forma instrumental, como meio de assegurar a governabilidade, visando, portanto, eficincia por meio do redirecionamento das formas de protesto
e presso dos movimentos sociais para formas controladas de participao. Situa-se, assim, em uma perspectiva da participao como meio de reforar a tendncia de desresponsabilizao do Estado. A segunda corrente enfatiza as dimenses pblica e poltica da participao cidad. Nesta concepo, as instncias participativas constituem espaos de publicizao de conflitos, de negociao de interesses distintos dos segmentos sociais, e de
afirmao e (re)construo de identidades coletivas. A participao configura, assim, um
ponto de partida para a democratizao das polticas pblicas e vincula-se perspectiva da
garantia dos direitos sociais e da possibilidade de reduo das desigualdades.
A participao cidad nos governos locais, nos termos dessa segunda perspectiva,
constituiu um ponto central de tematizao no campo das polticas urbanas, compondo a
agenda de reforma urbana construda no interior de seus espaos pblicos, desde os anos
80. Desta forma, um vetor nuclear de renovao das polticas urbanas assenta-se na conformao de instncias de participao cidad no mbito dos governos locais, que expressam os processos de expanso democrtica para alm dos arranjos de representao, conectando os potenciais de inovao social e institucional.
Cabe partir da caracterizao desses espaos e de seus papis, recorrendo a alguns autores. Uma primeira distino conceitual necessria, efetuada por Teixeira (2000, p.298),
diferencia mecanismos e canais de participao cidad. Os mecanismos de participao
referem-se aos meios ou instrumentos classificados em judiciais, administrativos, parlamentares e simblicos que permitem aos cidados ou organizaes acionar o Poder Pblico para cumprir obrigaes ou para responsabiliz-los por suas omisses. Nesse repertrio, situam-se, entre outros instrumentos passveis de emprego nas polticas urbanas: o
mecanismo parlamentar de iniciativa popular em projetos de lei e programas urbanos; os
mecanismos judiciais de ao popular e ao civil pblica. Ainda de acordo com Teixeira
(2000, p.298), os canais institucionais de participao referem-se aos espaos por meio
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3 Brasil (2004) explora as

duas agendas apontando as
caractersticas e premissas
de cada modelo.

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dos quais se realiza de forma permanente, a interlocuo direta entre representantes das
organizaes da sociedade civil e Estado e em que se formulam e controlam as polticas
pblicas. Estes canais constituem arenas de debate e interlocuo entre atores, regidas
por normas e regulamentos elaborados por seus componentes.
Conforme Daniel (1994, p.27), os canais de participao na gesto local referem-se
aos espaos institucionalizados ou no criados pelo Estado no nvel local, com vistas
a servios de ponte entre Estado e sociedade. O elemento distintivo sublinhado pelo autor remete caracterstica de criao desses canais pelo governo localizando-os em seu
mbito, ressalvando, porm, que sua origem pode ser atribuda tanto luta autnoma
dos movimentos sociais quanto s iniciativas do poder pblico. O autor sublinha que o
funcionamento dessas instncias e a qualidade dos processos participativos dependem, em
via de mo dupla, tanto dos arranjos estabelecidos pelo poder pblico quanto da disposio e capacidade dos atores da sociedade civil em participar.
Assinalando o seu papel de co-gesto local, Pontual & Silva (1996, p.64) caracterizam os canais institucionalizados de participao como espao de discusso e negociao
de polticas pblicas, assim como de explicitao de conflitos e interesses. As promessas e
expectativas endereadas aos novos espaos de participao e aos seus potenciais so bem
sintetizadas por Tatagiba:
O discurso da participao, portanto, lana exigncias e busca articular a democracia
de processo com a eficcia dos resultados, onde a primeira aparece como condio da segunda. Claro que a nfase em um ou outro ponto, ou sua efetiva articulao, varia tendo em vista a natureza dos governos, a capacidade de presso da sociedade organizada e a setorializao dos projetos etc. Esperava-se que, por meio da participao cidad nos espaos
institucionais, seria possvel reverter o padro de planejamento e execuo das polticas pblicas no Brasil. (2002, p.47.)

A despeito das nfases conceituais, bem como da diversidade das experincias no

mbito dos governos locais, podem ser destacados substratos comuns e recorrentes na
abordagem dos traos constitutivos dos canais de participao cidad. Por definio, apresentam-se como formas ampliadas de participao poltica para alm dos arranjos institucionais da democracia representativa; fundamentam-se na interlocuo entre Estado e sociedade, mediante seu formato e composio hbrida, reconfigurando e democratizando
esta relao (as possibilidades de superao das formas clientelistas e predatrias que tradicionalmente tm conformado essa relao e a incluso de atores sociais tradicionalmente alijados dos processos decisrios so os principais elementos de democratizao desta
inter-relao). Ancoram-se na dimenso do debate, da manifestao e reconhecimento
dos conflitos e interesses contraditrios, e da negociao que fundamenta a concepo
dessas instncias e constitui substrato deliberativo; endeream-se formulao e gesto de
polticas pblicas, aos processos decisrios relativos distribuio dos bens pblicos e alocao de recursos e ao controle pblico da gesto local.
A partir desses elementos, ressoam os potenciais desses espaos e das prticas neles inscritas, no mnimo, em duas derivas: as possibilidades de reconstruo da cultura
poltica tradicional nos domnios tanto institucional quanto societrio; e a produo
de modelos alternativos de polticas centrados no enfrentamento dos dficits e desigualdades sociais e socioambientais, apoiada na incluso de novos atores nos processos
de deciso.
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No que tange aos formatos dos canais de participao, as variveis sintetizadas por
Coelho & Bittar (1997, p.334) contribuem para sua caracterizao e a traduo da possvel diversidade. Entre as variveis apontadas, destaca-se, em primeiro lugar, o grau de
institucionalizao, que remete formalidade ou informalidade dos arranjos estabelecidos: no plo formal, os canais so constitudos por meio de legislao e regulamentao,
ou de definio de atribuies, funes e procedimentos, em contraposio s relaes e
dinmicas menos formalizadas que podem constituir alguns desses espaos. Segundo, destaca-se o poder formal desses canais que podem ter carter deliberativo ou consultivo.
Apontam-se, ainda, a periodicidade desses encontros entre sociedade e Estado, que pode assumir carter regular e processual ou eventual e episdico e a escala de planejamento (da elaborao de polticas setoriais ao planejamento global) ou de gesto (de projetos
especficos ou de espaos, equipamentos e servios).
Pode-se considerar que tais variveis influenciam os processos participativos, sobretudo no que se refere aos aspectos relativos s atribuies e ao poder de deciso. As caractersticas da ao estatal e da poltica pblica em questo tambm se mostram elementos
relevantes. Podem-se apontar os possveis papis do poder pblico nessas instncias: idealizador e financiador das polticas; e/ou mediador dos conflitos societrios. Pode-se examinar a natureza da poltica pblica: de carter setorial ou transversal; e de corte distributivo, redistributivo ou regulatrio, vinculado ao tipo de bem pblico produzido. Alm
desses aspectos, o maior ou menor comprometimento do poder pblico com o funcionamento efetivo dessas instncias, que remete sua agenda de governo, pode ser tomado como um fator decisivo.
Principalmente a partir do marco constitucional, observa-se a proliferao das instncias de participao dos governos locais, sob formatos e caractersticas diversas, que
correspondem a experincias bastante heterogneas, de amplitude e alcance diferenciados.
Alm dos conselhos, do OP (Oramento Participativo) e das conferncias ou fruns temticos, tm sido realizados debates e audincias pblicas voltados para discusses especficas sobre planos diretores, legislao urbanstica, planos e projetos urbanos ou, ainda,
tm-se constitudo espaos transitrios ou episdicos, em casos especficos de conflitos
ambientais e urbanos. Conformam-se, assim, instncias diversas de participao e interlocuo entre o governo e a sociedade, pautadas nos debates, na explicitao e negociao
dos conflitos e na presena da lgica de interao comunicativa.
Neste panorama, a despeito de um repertrio heterogneo de experincias, com trajetrias e caractersticas distintas, podem ser destacados os Conselhos Municipais, especialmente pela magnitude do fenmeno nos anos 90, e o OP (que no ser aqui abordado),4 pela sua proposio originria da sociedade civil e pelo seu formato deliberativo
inovador. Os dados do perfil dos municpios em 1999 refletem a expresso dos conselhos
locais: foram contabilizados 26,9 mil conselhos nos municpios brasileiros, que apresentavam um nmero mdio de 4,9 conselhos por municpio. Entre 1999 e 2001, aumentou o nmero de municpios que dispunham de conselhos municipais nas diversas reas
setoriais (IBGE, 2001).
Prevalecem neste cenrio os conselhos gestores de polticas pblicas, que assumem o
papel de gestor, em decorrncia dos dispositivos da prpria Constituio Federal ou de legislao federal complementar subseqentemente aprovada. Estes conselhos vinculam-se s
polticas pblicas que se estruturam em sistemas nacionais unificados aps arranjos intergovernamentais para sua implementao. Tm carter obrigatrio ou previso legal e podem, inclusive, assumir a gesto e fiscalizao dos fundos destinados s polticas setoriais.5
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4 Para um balano comparativo das experincias de

OP no Brasil, ver Ribeiro &
Grazia (2003).
5 Enquadram-se na categoria de gestores os Conselhos Municipais de Sade,
de Educao, dos Direitos
da Criana e do Adolescente e de Assistncia Social.
Nos casos das polticas sociais, os arranjos para os diferentes setores esto definidos no texto constitucional
ou foram aprovados subseqentemente Constituio
Federal pela legislao complementar. Os Conselhos de
Sade estavam presentes
em 98,5% dos municpios;
os de Assistncia Social,
em 91,5%; os de Educao,
em 91%; e os dos Direitos
da Criana e do Adolescente, em 71,7% (IBGE, 2003).

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6 Embora as polticas urbanas no tenham se estruturado nos anos 90 nos moldes sistmicos ou pactuados das polticas sociais, o
Estatuto da Cidade, aprovado em 2001 ampliou significativamente o tratamento
da participao, estabelecendo como uma das diretrizes de poltica urbana a gesto democrtica das cidades (objeto do captulo IV),
prevendo instncias distintas de participao (conselhos, gesto participativa do
oramento, conferncias,
debates, audincias pblicas, iniciativa popular em
projetos de lei, planos e projetos) e a participao da
populao e das associaes representativas na formulao, execuo e acompanhamento de planos,
programas e projetos. Ou
seja, pode-se supor um movimento de ampliao dessas instncias no mbito
municipal na presente dcada, especialmente a partir
da criao e da atuao do
Ministrio das Cidades.
7 Ver Avritzer & Pereira
(2002) que cotejam os Conselhos Municipais e o OP.

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Os conselhos gestores distinguem-se, assim, dos conselhos temticos caractersticos de

campos setoriais que podem dispor de referncias constitucionais, orientaes gerais e at
mesmo de marcos federais, mas que no prevem ou vinculam conselhos municipais aos
pactos e arranjos institucionais dessas polticas entre as esferas de governo. Nesses casos,
a iniciativa de criao dos conselhos municipal, independente de carter compulsrio
ou de incentivos federais, e seu papel circunscreve-se formulao e implementao das
polticas locais. Encontra-se uma proporo notadamente menor de conselhos setoriais
nos demais campos, em que sua criao no est sujeita exigncia legal. So exatamente esses casos que merecem ateno, por se tratar de iniciativa autnoma dos governos
municipais, como no caso dos Conselhos de Poltica Urbana, em especial aqueles anteriores promulgao do Estatuto da Cidade.6
Em que pese a maior pluralidade e contraditoriedade dos interesses representados
nos conselhos pode-se destacar como limite estrutural deste formato o potencial relativamente estreito e reduzido de interlocuo com os diversos segmentos populares e de representao dos setores no-organizados.7 Desta forma, a despeito dos substratos comuns
e constitutivos das instncias de participao cidad, os diversos canais institucionais correspondem a espaos com alcances e papis diferenciados e complementares, e que no
substituem as formas no-institucionais de ao coletiva e os espaos pblicos construdos no interior da sociedade civil.
Com base nas reflexes da literatura, podem ser apontados alguns elementos centrais
caracterizao dos Conselhos Municipais e de seus papis, tais como: o carter hbrido
desses espaos, quer pela sua composio com atores do poder pblico e sociedade civil,
quer pela articulao entre participao e mecanismos de representao; o vnculo institucional e o carter formal das suas atribuies e competncias, geralmente definidas por
meio de legislao; o recorte temtico de atuao, que ultrapassa as clivagens de interesses de classes ou de grupos sociais, remetendo aos interesses coletivos e difusos ou ao mbito normativo; a pluralidade de sua composio e a representao dos interesses distintos (e conflituais) dos diversos segmentos sociais nessas instncias; a presena de elementos deliberativos dependentes dos marcos legais e dos atores participantes. Destacase ainda a possibilidade de participao no mbito decisrio referente formulao,
implementao e controle das polticas pblicas e de seus instrumentos; o carter dialgico pautado na lgica de interao comunicativa no que se refere no apenas
negociao dos conflitos, mas s possibilidades de inovaes institucionais dos atores societrios; e; finalmente, a possibilidade de se conformar como instrumento de aprofundamento da descentralizao.
No caso dos Conselhos Municipais de Poltica Urbana e de Desenvolvimento Urbano, suas atribuies definidas em legislao municipal geralmente tm se atido ao
campo do planejamento urbano e da regulao urbanstica, podendo incluir a definio
de diretrizes e prioridades, a fiscalizao e avaliao da aplicao de instrumentos e a formulao da prpria poltica e de seus instrumentos. De forma geral, remetem s dimenses regulatrias da poltica urbana, ainda que essas possam repercutir no mbito redistributivo. A discusso referenciada permite apontar, no campo regulatrio dessas polticas,
a presena de interesses corporativos organizados e vinculados acumulao urbana, ao
lado de interesses (e possveis benefcios) coletivos e difusos. O espectro de conflitos em
questo no se esgota na clivagem entre os interesses contraditrios, mas envolve conflitos valorativos em torno de questes como: qualidade de vida, justia socioespacial, sustentabilidade urbana, enfim, de premissas, projetos e concepes de cidade.
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Os Conselhos de Poltica Urbana foram encontrados em 4% dos municpios brasileiros em 1999 (IBGE, 2001). Em 2001, a ocorrncia dos Conselhos de Poltica Urbana
cresceu, passando a 334 municpios, correspondentes a 6% do total (IBGE, 2003). A rigor, este crescimento no pode ser tributado ao Estatuto da Cidade, posto que a sua aprovao ocorreu em julho do referido ano. A ocorrncia desses Conselhos predominante
nos municpios de maior porte, fazendo-se presentes em 72% dos municpios com mais
de 500 mil habitantes e 32% dos municpios na faixa entre 100 e 500 mil habitantes. A
maior parte dos Conselhos tambm se encontrava em funcionamento, correspondendo a
80% dos casos (IBGE, 2003).
Podem ser apontados inmeros problemas e dificuldades em relao ao funcionamento desses espaos. Alm do necessrio equacionamento da composio plural e paritria dos conselhos, Tatagiba (2002, p.71) refere-se s assimetrias e desigualdades nas representaes que constrangem o equilbrio nos processos decisrios. Sustentando que os
conselhos so arranjos institucionais inovadores, entre outros motivos por permitirem que
setores tradicionalmente excludos possam influenciar no processo de produo de polticas pblicas, a autora assinala que as regras de composio por si s no garantem que esses setores realizem seus interesses, de modo que se mostra necessrio aprimorar esses espaos para minimizar impactos das desigualdades sociais nos processos deliberativos. A
autora reporta, ainda, a dificuldade de se reverter a centralidade assumida pelo poder pblico na definio de polticas e de prioridades na dinmica concreta de funcionamento
dos Conselhos.
Podem ser referenciadas assimetrias em relao s diferentes representaes e ao perfil e qualificao dos conselheiros. No caso dos Conselhos de Poltica Urbana, impem-se
dificuldades adicionais para as representaes dos segmentos populares, em virtude do escopo de discusses mais globais e abstratas dos planos e leis urbansticas. O repertrio e a
linguagem tcnica empregada, estabelecida em discusses intra-elite acabam sendo uma
muralha invisvel que dificulta a participao popular mesmo em instncias criadas para
que ela ocorra (Cymbalista, 2001).
A pluralidade dos atores e o escopo de interesses distintos e contraditrios representados nos Conselhos impem complexidade aos processos de interao, de debate e de negociao, implicando dificuldades que podem envolver a apresentao das diferenas e
identidades, a explicitao de interesses e valores, bem como o reconhecimento dos conflitos. Contudo, essa mesma complexidade interna coloca em foco a dimenso de aprendizagem coletiva da prtica democrtica nessas instncias de participao. Um dos caminhos
que vem sendo trilhado para enfrentar essas dificuldades, bem como as assimetrias e desigualdades, tem sido a capacitao tcnica de conselheiros por iniciativa dos governos municipais. Essas iniciativas podem ainda ocorrer a partir da sociedade civil, e nesse terreno
os prprios fruns e espaos pblicos contribuem para o intercmbio de informaes e de
experincias, e para a qualificao da participao nesses espaos.
A abordagem de experincias concretas tem apontado a expressiva heterogeneidade
destes espaos e de suas dinmicas, mas tem ressaltado as experincias de Conselhos que
logram assumir seus papis propondo e negociando instrumentos inovadores de planejamento e gesto urbana.

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O CONSELHO E CONFERNCIA MUNICIPAIS DE

POLTICA URBANA DE BELO HORIZONTE: PARTICIPAO CIDAD E INOVAES INSTITUCIONAIS

8 Entretanto, um ou outro
avano pode ser apontado
na legislao urbanstica
precedente, destacando-se
nos anos 80 a criao precursora do Setor Especial-4
(SE-4), cujo contedo antecipa as Zonas Especiais de Interesse Social (Zeis). O instrumento, proposto e implementado pela atuao e mobilizao de atores coletivos
da sociedade civil, incorporou a cidade informal legislao de uso e ocupao do
solo ento vigente representao regulada dos territrios sociais anunciando
o reconhecimento do direito
cidade.
9 Liderada pelo Partido dos
Trabalhadores.

Cidade projetada e centenria, Belo Horizonte constitui o ncleo de uma extensa e

populosa regio metropolitana, polariza um amplo espao regional na rede urbana brasileira, e no foge do quadro socioespacial brasileiro, tecido pelos dficits e desigualdades
histricas. A trajetria de urbanizao da cidade marca-se, de um lado, pela forte presena do poder pblico, que garante as condies para a acumulao industrial e imobiliria,
e, por outro, por permitir o crescimento de tecidos informais e perifricos. Nesse percurso, alguns instrumentos urbansticos foram elaborados (embora nem sempre regulamentados ou tampouco efetivamente aplicados) sem chegar a esboar, em patamares mnimos,
a equalizao das condies urbano-ambientais para os diversos grupos sociais.8
A inflexo mais significativa traduz-se no primeiro plano diretor aprovado na cidade, que comeou a ser elaborado em 1993, no incio da gesto da Frente BH-Popular,9
conjuntamente nova Lei de Parcelamento, Uso e Ocupao do Solo (LPUOS). Ambos os
instrumentos foram concludos em meados de 1995 e implicaram avanos substantivos,
no apenas no que se refere incorporao de novas premissas e instrumentos urbansticos ou superao da lgica de zoneamento funcional presente na legislao de uso e ocupao do solo anterior. O processo de formulao do Plano Diretor (e da LPUOS) incorporou, em alguma medida, a participao dos diferentes segmentos sociais. Ao lado disso,
a disposio no texto legal de instncias de gesto democrtica de poltica urbana mostrou-se inovadora, assinalando a possibilidade de ultrapassar a lgica estritamente tcnico-racional de elaborao e de gesto de seus instrumentos.
O Conselho Municipal de Poltica Urbana (Compur) e a Conferncia de Poltica
Urbana (CMPU) foram institudos na Lei do Plano Diretor de Belo Horizonte como instncias de gesto democrtica. Coube ao governo seguinte (1997-2000) a instaurao e
aparelhamento do Compur, por intermdio de uma Secretaria Executiva, inicialmente ligada Secretaria Municipal de Planejamento. A continuidade da coalizo poltico-partidria, tambm na gesto seguinte (20012004), permitiu a consolidao do Compur,
sustentou a aplicao dos instrumentos e o processo mais recente de reviso do Plano Diretor. A realizao, respectivamente em 1999 e 2002, da I e II Conferncia de Poltica Urbana (CMPU), constitui os momentos de avaliao participativa da poltica urbana e de
seus instrumentos, bem como de proposies para seu aprimoramento, processadas por
intermdio do Compur.
O Plano Diretor aprovado em 1996 caracteriza-se em seu texto como instrumento
bsico da poltica de desenvolvimento urbano, tendo em vista as aspiraes da coletividade, e reafirma a funo social da cidade e da propriedade. Os objetivos enunciados apontam, entre outros aspectos, para a sustentabilidade, a justia social, a qualidade de vida, a
democratizao do acesso ao solo urbano e moradia, a gesto democrtica da cidade e
a participao popular. Enfim, trata-se de um plano que efetivamente procurou incorporar
os avanos constitucionais, conferindo-lhes operacionalidade, segundo as especificidades locais. Pode-se dizer que encampou a agenda de reforma urbana cunhada por atores coletivos
no perodo mobilizador da Constituinte, quer pelos intercmbios nos circuitos profissionais
de planejamento, incluindo tcnicos da prefeitura, quer pela consultoria de profissional alinhado com o Frum Nacional de Reforma Urbana (FNRU). Essas asseres so autorizadas
j em Mendona (2001, p.153), que coordenou a elaborao do plano, em reflexo poste44

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rior sobre sua contextualizao, remetendo-se Constituio Federal como um marco de

novas abordagens dos planos diretores e, ainda, reportando-se pauta dos movimentos organizados no perodo. De forma pioneira no Pas, o Plano Diretor integrou sua proposta
os instrumentos urbansticos posteriormente regulamentados pelo Estatuto da Cidade.
Dois avanos podem ser mencionados em relao ao processo de elaborao. Primeiro, procurou-se engajar e articular os diversos rgos municipais de vocao urbana desde a
fase inicial de estudos bsicos. Segundo, procurou-se constituir debates com o foco no Plano, efetivados por meio da realizao de seminrios e palestras e, principalmente, da criao
de comisses para a discusso das propostas, como a comisso que de certo modo veio a
constituir-se como precursora do Conselho Municipal de Poltica Urbana (Compur). Essa
comisso, que se reuniu periodicamente por oito meses, era integrada por diversos segmentos da sociedade civil envolvidos com a temtica urbana, quais sejam, organizaes populares, universidades, associaes de profissionais liberais e empresariado. Apesar da indicao
de que no se tratou de um processo de participao mais abrangente, deve-se assinalar o
avano quanto ao envolvimento dos diferentes segmentos sociais para a sua discusso.10
Os debates implicaram algumas reformulaes. Contudo, o momento mais polarizado de debates ocorrer na Cmara, no decorrer do trmite de 12 meses que acarretou
um nmero expressivo de 1.500 emendas e a supresso de alguns instrumentos propostos. Ao lado das objees endereadas aos instrumentos de regulao imobiliria e s instncias de participao propostas constituram um eixo de desacordo e de resistncias expressas por parte de representantes da Cmara e do setor empresarial.11
No saldo desse processo, o Compur e a CMPU foram institudos, integrando uma extensa rede de espaos locais de participao cidad (que vm sendo cunhados desde a Lei
Orgnica Municipal)12 com papis, objetivos e caractersticas distintas e complementares.
O Compur destitudo de poder mais amplo de deliberao distingue-se da maioria
dos conselhos locais em virtude de seu carter eminentemente consultivo. O arranjo minimalista efetuado pode ser atribudo aos trmites do Plano Diretor que instituiu o referido Conselho , s polmicas e resistncia dos vereadores e do segmento empresarial
em relao participao, sob o argumento de que esta implicaria menor eficincia e
maior burocratizao na poltica urbana.
O Compur tem carter consultivo em relao s suas atribuies de monitoramento da aplicao do Plano Diretor e da LPUOS, de proposio de alterao legislao urbanstica, de acompanhamento das intervenes urbanas e de avaliao da compatibilidade entre as propostas de obras e dos instrumentos oramentrios com as diretrizes do
planejamento urbano. Tem ainda a atribuio de deliberar (em recurso) sobre os processos administrativos decorrentes do Plano Diretor e da LPUOS, ou seja, o carter deliberativo aplica-se apenas a um objeto tcnico-administrativo.
Em razo do papel predominantemente circunscrito dimenso consultiva, o Compur no dispe de fundo municipal, a exemplo de outros rgos colegiados no municpio. Sua composio totaliza 16 membros, com os respectivos suplentes. A representao
governamental corresponde a oito membros representantes do Executivo (de secretarias
municipais de vocao urbano-ambiental), alm de dois membros do Legislativo Municipal. Os seis outros membros dividem-se entre os setores tcnico (universidades, entidades profissionais e ONGs), popular (organizaes de moradores e movimentos) e empresarial (entidades do segmento imobilirio). A composio do Compur um ponto
problematizado pelos conselheiros entrevistados vinculados aos segmentos societrios que
assinalam a forte presena do Executivo.
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10 Sobre o processo, ver

Azevedo & Mares Guia
(1996) e Boschi (1998,
p.10), que destacam especialmente a participao do
setor empresarial e o envolvimento crescente do tcnico ao lado da participao
mais diluda e desigual do
setor popular.
11 Sobre os tensionamentos postos pelas novas instncias de participao ao
Legislativo, ver Azevedo &
Mares Guia (1996) e Brasil
(2004).
12 Somam-se mais de seis
dezenas de canais de participao em funcionamento
em Belo Horizonte, a maioria dos quais j consolidados. As instncias de participao vinculam-se s diferentes escalas da escala
global da cidade escala regional ou mesmo local e
aos diferentes campos setoriais. So 17 os conselhos
setoriais, com formatos e
papis distintos, entre eles
11 vinculam-se s polticas
sociais, ao lado de nove
conselhos consultivos regionais, alm de comisses regionais e locais, fruns e
grupos de referncia. Periodicamente, realizam-se, ainda, conferncias municipais
setoriais, constituindo ocasies de participao mais
capilarizada. O OP encontrase j consolidado em Belo
Horizonte: em funcionamento desde 1994, foi objeto
de inmeros rearranjos e redesenhos para aprimoramento do processo. Atualmente, estrutura-se nos
OP-Regionais, no OP-Habitao (que constitui um recorte setorial especfico), no
OP-Cidade e na Conferncia
da Cidade, que, ao lado da
Comisso Conselho da Cidade, correspondem s
instncias mais gerais de
democratizao de decises oramentrias e de articulao das diferentes
reas setoriais. Em seu conjunto, portanto, os espaos
de participao atravessam
a estrutura organizacional
da prefeitura em seus diversos mbitos setoriais e temticos.

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13 A partir de entrevistas
realizadas com os conselheiros, Brasil (2004 indica que
os maiores eixos de desacordo no Compur tm sido a
regulamentao das ADEs
reas de Diretrizes Especiais e a aplicao do instrumento das Operaes Urbanas. As ADEs previstas na
LPUOS de 1996 tm em vista a preservao de determinadas reas da cidade, com
base em parmetros mais
restritivos de ocupao, envolvendo, centralmente, portanto, conflitos entre os interesses privados e coletivos.
Apesar da realizao de estudos e projetos, em muitos
casos, apenas a ADE de
Santa Tereza logrou ser regulamentada pela ampla mobilizao local, por intermdio do movimento Salve
Santa Tereza, que pressionou para sua aprovao e
participou na formulao da
proposta. Por sua vez, as
operaes urbanas tm sido
regulamentadas e relativamente bastante utilizadas,
constituindo objeto de controvrsia explcita no Conselho, apontando-se os riscos
de captura do instrumento,
do instrumento ser banalizado mais para regularizar edificaes a partir do mecanismo de compensao.
14 As Zeis esto previstas
no Plano Diretor e da LPUOS
de 1996, correspondendo,
no caso das Zeis-1 as reas
de ocupao informal nas
quais o poder pblico desenvolver programas de regularizao urbanstica e
fundiria, e, no caso das
Zeis-3, os conjuntos habitacionais de interesse social.
O poder pblico municipal
tem realizado sistematicamente intervenes nas
Zeis-1, por meio dos planos
globais e de intervenes
estruturais (de carter multidimensional), de modo que
a emenda institui legalmente
os instrumentos que vinham
sendo empregados e avana no estabelecimento de
parmetros urbansticos para a regularizao.

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A atuao do Compur nesse perodo possibilitou avanos concretos na aplicao, na

reviso e no aprimoramento dos instrumentos de regulao urbanstica na cidade. Neste
bojo, a regulamentao das operaes urbanas que tm sido realizadas, a aplicao do instrumento de transferncia de direito de construir, a regulamentao das reas de diretrizes especiais (ADEs) e os planos diretores regionais tm sido objeto de avaliao, de discusso, de negociao, de acompanhamento ou de proposio por parte do Compur. Alm
disso, propostas e projetos de parcelamento, de alterao de zoneamento, de modificaes
de classificao viria tambm so encaminhadas avaliao do Compur.13
Descartando-se aqui o balano das aes do Compur, pode ser destacado como esforo de maior flego e envergadura a elaborao e a negociao de uma extensa emenda ao
Plano Diretor e LPUOS, aprovada em 2000, com base nas diretrizes e indicaes anteriormente construdas na I CMPU. Entre outros pontos, a emenda regulamenta as Zeis I e III14
(que j integravam a legislao urbanstica), estabelecendo parmetros urbansticos e critrios especiais de parcelamento, uso e ocupao do solo nestas reas. Institui oficialmente
os planos globais especficos que j integravam o processo de regularizao urbanstica e
fundiria das vilas-favelas; e prev a criao de Grupos de Referncia locais para acompanhamento desses planos. A emenda regulamenta, ainda, uma Operao Urbana e a ADE
rea de Diretrizes Especiais do Bairro de Santa Tereza, alm de outras disposies.
Em pesquisa voltada para a avaliao dos Conselhos Municipais, Pereira (2002) reporta a unanimidade dos conselheiros quanto importncia do Compur e influncia
efetiva de suas posies na poltica urbana do municpio. Entre outros aspectos, a autora
problematiza a sua composio e aponta assimetrias de recursos, segundo o perfil dos conselheiros. Ao examinar a influncia das diferentes representaes nas decises do Conselho, representantes do Executivo foram apontados pela maioria dos conselheiros como os
membros mais influentes nas decises do Conselho. Os representantes do segmento tcnico foram considerados relativamente influentes, enquanto os representantes do setor
popular foram considerados pouco influentes pelos seus pares. Esses diferenciais remetem
s assimetrias de recursos dos diferentes segmentos, destacando-se a disponibilidade de assessoria, de infra-estrutura, de informaes e de tempo para dedicar-se funo, maior
no caso dos representantes governamentais e, no outro extremo, menor no caso dos segmentos populares. Remetem tambm ao maior ou menor poder argumentativo dos diversos segmentos que se revela na constatao de que as decises do Compur, na sua
maioria, convergem com as posies do Executivo (Pereira, 2002).
Nesta direo, um representante do setor tcnico observa que os representantes da
sociedade civil tm feito uma discusso de poltica urbana muito direcionada pelo Executivo, estruturada com base numa pauta e na legislao existente, resultando uma discusso em varejo em detrimento de uma discusso mais ampla da poltica urbana. A despeito do reconhecimento unnime pelos conselheiros entrevistados da relevncia e
influncia do Compur na gesto da poltica urbana, a problematizao do seu papel e de
sua atuao atestam o dinamismo desse espao e a reflexividade presente em seu interior.
Estes questionamentos colocam em relevo a explicitao dos conflitos, os processos de
negociao e a dimenso de aprendizagem coletiva, evidenciada na afirmao de um representante popular de que a participao no Conselho demanda estar aberto a construir
novas concepes, percepes ... entender a necessidade de construir, flexibilizar, de mediar com o outro (Brasil, 2004).
Por sua vez, a CMPU, organizada quadrienalmente pelo Compur, corresponde ao momento de ampliao da participao, de alargamento das discusses sobre a cidade e de
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possvel articulao entre as polticas urbano-ambientais a partir das discusses temticas

nas diversas reas. A CMPU mostra-se fundamental, no mnimo, por trs motivos: a abertura participao; a possibilidade de ampliao da discusso sobre a cidade e de influncia em macrodiretrizes e prioridades; e o potencial de articulao intersetorial no contexto de fragmentao e complexidade da administrao municipal. A primeira Conferncia
Municipal de Poltica Urbana realizou-se em 1998-1999, aglutinando 700 pessoas e demandando seis meses de preparao. Dada a aprovao (ento recente) dos instrumentos
urbansticos, no se visava sua avaliao, mas definio de ajustes e modificaes e
construo desse espao de democracia participativa. Os esforos mobilizados para a sua
concretizao no podem ser subestimados, tendo em vista, inclusive, as resistncias enfrentadas instituio de canais de participao por ocasio da aprovao do Plano Diretor. Neste sentido, cabe citar a afirmao de representante do setor tcnico de que a Conferncia tem o papel de trazer outras vises, outros desejos (Brasil, 2004).
Na segunda CMPU o processo e as dinmicas foram aprimorados, possibilitando a
ampliao das discusses e da participao. De fato, a II Conferncia, tendo como objetivo avaliar o Plano Diretor e a LPUOS, e propor diretrizes e alteraes nesses instrumentos, envolveu um longo processo de preparao, realizando-se no perodo entre outubro
de 2001 e agosto de 2002. As seguintes diretrizes foram assumidas na sua concepo: o
carter processual; o acesso informao; a garantia participao; o estmulo abordagem integrada; e o objetivo de construo da agenda urbana para o municpio. Destacase a participao expressiva nas pr-conferncias que visavam a produzir o documento A
cidade que somos e eleger os delegados para a etapa seguinte, alm de seu papel de capacitao dos participantes. Foi credenciado um total de 2.958 participantes nas pr-conferncias regionais e temticas, e no caso dessas ltimas destaca-se o nmero significativo
de inscries, que totalizaram 2.441, das quais 1.632 oriundas do setor popular.15
No se deter nas questes discutidas e propostas que delineiam avanos na poltica
urbana e nos seus instrumentos, ressaltando-se apenas alguns pontos. Destacam-se a composio heterognea dos participantes e a amplitude das discusses efetuadas nesse espao, encampando as diferentes escalas, recortes, objetos e tematizaes. Diversas proposies foram elaboradas e aprovadas, envolvendo: mudanas nos parmetros urbansticos e
alteraes no zoneamento; aplicao de instrumentos do Estatuto da Cidade; e ampliao
do emprego de instrumentos redistributivos e voltados para a incluso socioespacial.
A participao cidad mostrou-se valorizada pelos participantes, com destaque para
o reconhecimento crescente do OP. Contudo, diversas questes foram problematizadas:
desarticulao entre as diferentes instncias e a sobreposio de pautas e calendrios foram recorrentemente levantadas como problemas, implicando a diretriz de integrao entre esses espaos. Um nmero expressivo de propostas referentes gesto participativa foi
aprovado, tendo em vista o aperfeioamento dos canais de participao e de sua articulao, a ampliao de sua autonomia e das possibilidades de participao. Vrias propostas
enderearam-se ao Compur: a ampliao de suas atribuies, o papel deliberativo e a
composio paritria. Mais alm, aprovou-se uma proposta mais ampla de reorganizao,
referente criao de um sistema de desenvolvimento urbano, com o respectivo fundo
(inclusive alimentado pela aplicao de instrumentos urbansticos).
A CMPU aglutinou e canalizou investimentos, expectativas, desejos e energias do Executivo, dos membros do Compur, dos participantes e dos delegados em torno de uma plataforma ampla a cidade que queremos16, constituindo, assim, um momento privilegiado de interlocuo, embate, negociao e construo coletiva. Foi bem-sucedida em
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15 Ver o balano da participao nos Anais da II Conferncia (PBH,2003).

16 Constituram eixos temticos da Conferncia Municipal de Poltica Urbana, que

estruturam as discusses e
propostas: mobilidade urbana, sistema virio e transporte coletivo; habitao, vilas e favelas; meio-ambiente
e saneamento; controle urbano e patrimnio cultural.

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avanar e aprimorar o processo de participao cidad em suas mltiplas dimenses: a

possibilidade de influncia nos processos decisrios, a dimenso integrativa e de aprendizagem, e a apresentao e reconhecimento das identidades dos atores envolvidos. O desafio que se coloca CMPU e ao Compur, como aos canais de participao de um modo geral, reside nas possibilidades de concretizao dos acordos e deliberaes construdos
nesses espaos, sem as quais a participao se resume ao carter litrgico ou de encenao.

GESTO DEMOCRTICA DAS CIDADES

E INCLUSO SOCIOESPACIAL: OBSTCULOS,
DESAFIOS E POTENCIALIDADES DAS
INSTNCIAS DE PARTICIPAO
A diviso de competncias, abrangncias, escalas e papis do conjunto pulverizado
de instncias de participao em Belo Horizonte implica desafios substantivos, referentes
articulao no apenas entre esses espaos como j tem sido ensaiado , mas entre os
diversos setores, entre planejamento e gesto urbana, entre os instrumentos das polticas
urbanas voltados para a regulao e para a proviso de bens coletivos. A multiplicidade
dos espaos de participao propicia diversas ocasies de encontro entre o governo e a sociedade, e possibilidades distintas de influir ou intervir no mbito decisrio. Contudo, essa fragmentao pode acarretar o esvaziamento relativo das instncias que efetuam discusses mais globais em relao s que decidem a aplicao de recursos ou a proviso de bens
negociveis. Tambm pode implicar maiores riscos de absoro das energias dos movimentos sociais e dos atores coletivos, que tm sido canalizadas em grande medida para a
atuao institucional.
A despeito das dificuldades, ambigidades e limites que se apresentam nesses novos
espaos de construo democrtica, a atuao do Compur mostra a concretizao de possibilidades de avanos na reconfigurao dos instrumentos de planejamento e regulao
urbanstica, que se pode traduzir na cunhagem de avanos e em inovaes locais na gesto urbana. Mais alm, a convergncia de seus representantes quanto relevncia do
Compur e, ainda, quanto s dimenses que remetem aos processos de aprendizagem coletiva permitem apostar nas possibilidades de aprimoramento desses arranjos de interlocuo entre o poder pblico e os diversos segmentos sociais.
Alm disso, os debates e as proposies na CMPU indicam as trilhas de aprofundamento da gesto democrtica das cidades, de renovao nas polticas urbanas e de requalificao das instncias de participao, tendo em vista maior efetividade e maior equalizao
das condies de participao dos diferentes segmentos. A existncia e o efetivo funcionamento de ambos os espaos, destinados gesto dos instrumentos normativos da poltica
e do planejamento urbanos no municpio, indicam potencialidades inerentes superao
de modelos de corte centralista, pautados monologicamente na racionalidade tcnica.
O campo inerentemente conflitual da produo da cidade e a arena das suas polticas coloca dificuldades e contradies de toda ordem para a concretizao dos potenciais
dos espaos de gesto democrtica das cidades. A efetividade e a consolidao das instncias de participao desafiam as matrizes tradicionais e predatrias de relao entre o Estado e a sociedade, contribuindo para o processo permeado de continuidade e resistncias, de promessas e mudanas de reconstruo da cultura poltica sob premissas
democrticas e de incluso social. No se podem minimizar as dificuldades e as contradi48

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es de toda natureza nos processos de formulao e implementao dos instrumentos de

poltica urbana, sobretudo se apontam para a superao de uma ordem urbana configurada h longa data, de padres de ao estatal e de padres tradicionais de relao entre
poder pblico e sociedade. Nesse sentido, a rota do chamado planejamento politizado e da
incorporao das premissas de reforma urbana inscrita nas lutas pelo direito cidade
implica obstculos relativamente maiores e, se no o alargamento, por certo a explicitao dos conflitos urbanos na cena pblica.
Inmeras dificuldades e desafios interpem-se s possibilidades de as instncias institucionais de participao no mbito local realizarem suas promessas e potenciais de cunhagem de avanos institucionais, de democratizao das polticas pblicas e das relaes
entre governo e sociedade, tendo em vista a incluso e concretizao dos direitos sociais.
No se pretende esgot-las, mas to-somente recuperar alguns dilemas e questes mais gerais na abordagem dos canais de participao cidad. Nos domnios institucionais, vrios
dilemas e problemas se apresentam, desde os dilemas postos pelo processo inconcluso de
descentralizao brasileiro, entre os quais as limitaes de recursos e capacidades tcnicas,
financeiras e administrativas, que conformam bices muito significativos para a realizao
das atribuies constitucionais pela maioria dos governos locais brasileiros. Os espaos de
participao acarretam o tensionamento das estruturas governamentais do Executivo e
Legislativo municipais do aparato burocrtico-administrativo e de suas lgicas, implicando dificuldades de articulao. Tambm a proliferao das instncias e a conseqente
fragmentao recolocam o desafio da articulao das aes governamentais, bem como
apresentam implicaes para a organizao, mobilizao societria e participao cidad.
No mbito da sociedade civil, os dilemas remetem, sobretudo, questo da preservao da autonomia dos movimentos e organizaes sociais, de sua capacidade mobilizadora e de seu fortalecimento. Os riscos de desmobilizao, instrumentalizao e cooptao, e os custos atribudos ultrapassagem das fronteiras dos domnios societrios e de
seus espaos pblicos podem ser considerados um cenrio possvel, colocando novos desafios organizao societria. Teixeira (2000, p.273) aponta para essa questo em aberto ao afirmar que a participao cidad nas instncias dos governos locais cria a possibilidade de as organizaes perderem sua autonomia, inserindo-se na lgica do poder. Porm,
para o autor, o desafio que se lhes apresenta o de enfrentar todos esses riscos, com ao
e reflexo coletivas, buscando o fortalecimento da sociedade civil e a democratizao das
relaes entre Estado e sociedade.
A considerao da dimenso cultural e da cultura poltica como aspecto relevante
demarca a magnitude dos desafios postos em ambos os domnios e na relao entre o Estado e a sociedade. Sugere percursos e processos contraditrios e descontnuos, tecidos entre mudanas e continuidades. Nesses termos, colocam-se as dificuldades e as potencialidades da traduo de princpios e prticas inovadoras cunhadas pelos atores sociais no
mbito das polticas pblicas.

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Flvia de Paula Duque

Brasil pesquisadora da
Escola de Governo da Fundao Joo Pinheiro e Mestre em Sociologia pela
UFMG. E-mail: flavia.brasil@
fjp.gov.br
Artigo recebido em dezembro de 2004 e aceito para
publicao em fevereiro de
2005.

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B S T R A C T
This article addresses citizens participation in urban policies,
focusing on participatory arrangements implemented by local governments since the late
eighties in Brazilian context. These experiences could be regarded as expressions of collective
actors democratizing projects referred to urban planning and management. This paper argues
that, despite the experiences diversity, their limits, difficulties and contradictions, participation
have produced alternative policies models. First, the text approaches public space and citizens
participation concepts and stresses civil society possibilities to influence agenda-setting
and policy-making process. Next, local-level participatory arrangements are examined,
emphasizing urban policy municipal councils. Their character, roles, potencials and limits are
pointed out. Last, Belo Horizontes Urban Policy Municipal Council and the Urban Policy
Municipal Conference are analyzed as an illustrative case.

E Y W O R D S Citizens participation; urban policies; municipal councils.

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