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Elaboração de Indicadores PDF
Elaboração de Indicadores PDF
ENAP
Elaborao de Indicadores
de Desempenho Institucional
Braslia - 2013
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ENAP, 2013
ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica
Sumrio
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Apresentao ............................................................................................................................. 5
1- Introduo .............................................................................................................................. 6
2- Conceitos gerais ...................................................................................................................... 7
2.1 O que so indicadores? ......................................................................................................... 7
2.2 Para que servem indicadores de desempenho institucional? .............................................. 8
2.3 Outros contextos de uso de indicadores .............................................................................. 9
3- Principais atributos de um sistema de medio de desempenho institucional ................... 11
4- Classificao de indicadores de desempenho institucional ................................................. 14
4.1 Por nvel hierrquico ........................................................................................................... 14
4.2 Por tema.............................................................................................................................. 14
4.3 Por dimenses ou perspectivas .......................................................................................... 14
4.4 Pelo posicionamento na cadeia de valor ............................................................................ 16
5- Construo de um Sistema de Medio de Desempenho .................................................... 19
5.1 Limites quantidade de indicadores .................................................................................. 19
5.2 Estabelecendo indicadores de desempenho institucional .................................................. 19
5.3 Estabelecendo indicadores exerccio prtico .................................................................... 22
5.4 Sugestes para o estabelecimento de indicadores ............................................................ 24
5.5 Fatores no tcnicos que influenciam a escolha de indicadores ........................................ 27
5.6 O indicador deve mostrar a taxa de acertos ou a taxa de falhas? .................................... 28
5.7 Frequncia de mudanas dos indicadores .......................................................................... 28
6- Elementos complementares ................................................................................................. 30
6.1 Descrevendo Indicadores .................................................................................................... 30
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Apresentao
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1- Introduo
Muito se discute sobre indicadores, em empresas privadas e tambm na administrao
pblica; sem dvida, trata-se de um tema recorrente e considerado fundamental. Mas quantas
organizaes aplicam de forma consistente uma gesto suportada por indicadores? Poucas,
no mesmo?
Eis o desafio. Muitos so os materiais escritos sobre indicadores, mas, convenhamos, quase
a totalidade trata to somente de teoria: o que so indicadores, como eles se classificam,
quais as suas propriedades, como eles precisam ser. Mas e da? Como que se estabelece um
indicador? H tcnicas para isso? Como avaliar se ele adequado para os propsitos
institucionais, considerando os contextos tcnico, tecnolgico, poltico e de maturidade da
gesto? Como pensar em um sistema de medio organizacional? E como interpretar os
resultados dos indicadores?
Tambm importante compreender o escopo deste curso. No se trata de um curso sobre
indicadores, mas sobre indicadores para medio do desempenho de instituies, dos pontos
de vista estratgico e gerencial. Sendo assim, o foco no se concentrar em indicadores de
processos, projetos, atividades, programas do Plano Plurianual (PPA) ou de polticas pblicas.
Muito embora os fundamentos da avaliao de todos esses elementos sejam os mesmos, h
significativas diferenas de metodologia e de abordagem para a definio de indicadores
medida que se alteram o objeto e o propsito da avaliao. Somente literaturas e cursos
especficos so capazes de contemplar a elaborao de indicadores para cada finalidade.
O objetivo geral do curso a apresentao e o exerccio de uma metodologia para o
estabelecimento de indicadores que iro compor um sistema de medio do desempenho
institucional (captulo 5). A metodologia alicerada em classificaes de indicadores (captulo
4) e, para que os melhores indicadores sejam definidos e selecionados, so apresentados
conceitos gerais (captulo 2) e os principais atributos dos indicadores (captulo 3). Elementos
complementares so apresentados no captulo 6, como a descrio de indicadores, a
interpretao de seus resultados, o estabelecimento de metas, a informatizao, a
comunicao de seus resultados e o desdobramento do sistema de medio do foco estratgico
para o gerencial e o operacional.
Diante disso, o curso possui como objetivos especficos:
analisar o que so indicadores, para que servem e seus diversos contextos de uso;
discutir os principais atributos de um sistema de medio de desempenho institucional;
capacitar os participantes a construrem sistemas de medio de desempenho
institucional, considerando fatores tcnicos e no tcnicos;
2- Conceitos gerais
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J a Fundao Nacional da Qualidade (FNQ)1 possui uma viso mais restrita sobre indicadores:
Sua caracterstica principal a existncia de frmulas mais complexas para seu clculo que
preconizam, no mnimo, uma razo (conta de dividir) entre duas informaes. Se no houver
diviso de duas informaes, ento no existe indicador genuno, apenas uma informao (ou um
nmero puro).
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que dirigentes tomam decises (ou deveriam tomar). Ainda, com base em indicadores,
organizaes adquirem fundamentos para reorientar suas iniciativas e aes. Organizaes
aprendem o que gera resultados desejveis e onde os recursos so melhor ou pior investidos.
Tambm com base em indicadores, possvel identificar e, quem sabe, at reconhecer o bom
desempenho de unidades, departamentos, setores ou iniciativas. Por fim, a alta direo pode,
com base em indicadores, comunicar suas expectativas.
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Resumindo, um sistema de medio de desempenho tem como intuito servir de base para
(FNQ, 2012):
projetos;
atividades;
processos;
programas do PPA;
polticas pblicas.
Projetos e atividades precisam ser avaliados durante e aps sua execuo. Durante a
execuo muito comum o uso de indicadores de progresso, como o porcentual do projeto
executado2. J durante e aps sua execuo, pode-se avaliar a eficcia de atividades e projetos,
mediante indicadores tais como: porcentagem de funcionalidades plenamente atendidas,
porcentagem de aes implementadas conforme previsto, ou porcentagem de recursos
empenhados.
Projetos tambm podem ser avaliados por meio de informaes quantitativas, cuja escolha
especfica para o projeto. Como exemplo, em um projeto de desenvolvimento de um sistema
com vrios mdulos, a quantidade de mdulos concludos frequentemente escolhida como
indicador.
Conclui-se que a medio de projetos e atividades reveste-se de particularidades que fogem
ao escopo do presente curso, e demandaria captulos especficos dedicados ao seu estudo.
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Uma tcnica bastante utilizada para a avaliao do progresso de projetos denomina-se poker planning,
muito utilizada nas chamadas metodologias geis de projetos. Tem como princpio o dimensionamento
comparativo do esforo necessrio para a concluso das diversas etapas do projeto.
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Vamos supor que o sistema de indicadores tenha sido brilhantemente concebido, mas os
indicadores somente possam ser coletados nos censos do IBGE, a cada dez anos. Ou que os
indicadores sejam coletados a partir de fontes no confiveis, ou que ningum sequer saiba
como os indicadores possam ser coletados. Imagine ainda a hiptese de uma organizao
manter um sistema com indicadores de apenas metade de suas unidades, ou de no haver
indicadores relacionados a boa parte das polticas pblicas sob sua responsabilidade. Essas
todas so situaes comuns. Ento vamos pensar em atributos que um sistema de medio de
desempenho precisa possuir.
Um sistema de medio de desempenho institucional precisa ser:
Abrangente: todas as unidades precisam ser direta ou indiretamente representadas por
um ou mais indicadores (o que no significa dizer que estamos avaliando o trabalho das
unidades, ou que cada unidade deva ter seu prprio indicador).
Balanceado: a organizao deve ser integralmente representada pelo sistema de medio,
de forma equilibrada.
E os indicadores institucionais, como eles precisam ser?
Por um lado, os indicadores funcionam como ferramentas que conduzem ao comportamento
desejado. Por outro, devem dar aos indivduos o direcionamento que precisam para atingir os
objetivos da organizao.
Para isso, um indicador institucional deve possuir os atributos contidos no Quadro 3.1 (vide
prxima pgina).
Vale ressaltar que estes so atributos de indicadores institucionais. Indicadores de polticas
pblicas e para outras finalidades possuem vrios atributos idnticos, mas tambm alguns
outros complementares.
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Essa definio refora o conceito de que indicadores no podem ser escolhidos de forma
isolada, cada rea definindo os seus. E, igualmente importante, que os indicadores devem
fazer diferena na execuo de projetos e atividades, e na capacidade de gerar resultados e
alcanar objetivos decorrentes das prticas de gesto. Se no fizerem diferena, deve-se
analisar o sistema de medio para aprimor-lo. E, em caso extremo, se os tomadores de
deciso no se importarem com indicadores, o melhor a fazer perguntar-lhes como tomam
suas decises.
Mais uma vez: indicadores no existem apenas para mostrar se as metas esto sendo
atingidas. Servem para deixar claras as prioridades, gerar alinhamento, indicar se so
necessrios ajustes, apoiar a tomada de deciso e para motivar e reconhecer o desempenho.
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O BSC utiliza uma ferramenta denominada mapa estratgico para traduzir a estratgia de
uma organizao em termos simples, de modo que todas as pessoas possam entender. O mapa
estratgico formado por perspectivas encadeadas, de baixo para cima, com uma perspectiva
de sustentao na base e uma perspectiva de resultados no topo. Entre ambas h outras
perspectivas, sendo a mais comum a relacionada a processos internos.
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Fonte: Brasil. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Planejamento Estratgico 2012-2015 Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, MP, 2013.
Cada perspectiva formada por objetivos, de tal forma que o conjunto de seus objetivos
sempre impulsione os objetivos da perspectiva imediatamente acima.
A FNQ orienta que os mapas estratgicos no contenham excesso de perspectivas, mas, ao
mesmo tempo, que contemplem todas as perspectivas existentes em seus critrios de
excelncia, que so similares aos critrios do Gespblica, apresentados a seguir.
4.3.2 Perspectivas de Critrios de Excelncia
Outra forma vista em algumas organizaes a diviso dos indicadores conforme as
perspectivas dos critrios de excelncia do Gespblica:
No ciclo 2010, estes foram os critrios:
liderana;
estratgias e planos;
cidados;
sociedade;
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informaes e conhecimento;
pessoas;
processos.
Esta no a perspectiva mais comum, mas pode ser encontrada em vrias organizaes
pblicas, devendo-se lembrar que o importante o estabelecimento de reas de prioridade e
a busca do equilbrio entre elas.
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Brasil. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Secretaria de Gesto. Melhoria da gesto pblica
por meio da definio de um guia referencial para medio do desempenho da gesto, e controle para o gerenciamento
dos indicadores de eficincia, eficcia e de resultados do Programa Nacional de Gesto Pblica e Desburocratizao.
Produto 1: mapeamento bibliogrfico e do estado da arte sobre indicadores de gesto. Braslia: MP, 2009.
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Como decorrncia direta dessa classificao, os indicadores podem ainda ser classificados em:
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ndicadores de esforo
indicadores de resultado
Quadro 4.2 Indicadores de esforo e de resultado
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Por fim, vamos aos conceitos que sero utilizados durante o curso.
Quadro 4.3 Indicadores de esforo e de resultados - conceitos
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Pesquisas objetivas com perguntas encadeadas ou objetivas mescladas com perguntas subjetivas so
relativamente simples de serem feitas, rpidas de serem respondidas, possuem custo baixo e so
altamente reveladoras. O encadeamento adequado das perguntas exclui das pesquisas as respostas
incoerentes ou simplesmente no as permitem.
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os atores envolvidos tenham total governabilidade sobre as aes que iro impactar
diretamente os indicadores;
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resultado para mensur-lo; esquivar-se utilizando qualquer argumento apresentado pode ser
interpretado como desejo intencional de no mensurao do cumprimento da misso institucional.
Quadro 5.9 Anlise trade-off de indicadores
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6- Elementos complementares
6.1 Descrevendo Indicadores
Uma vez definido o indicador, o que precisa ficar claro? De preferncia por escrito, os
seguintes elementos devem ser identificados:
Quadro 6.1 Elementos de um indicador necessrios para sua apurao correta
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Por fim, importante considerar que na maioria dos casos os indicadores sofrem mltiplas
influncias, de forma que nem sempre obrigatria a existncia de uma lgica.
base com nveis significativamente melhores de alcance de metas que o topo pode
significar incio de maturidade ou baixo impacto das aes (as aes no esto proporcionando
a melhoria dos resultados da instituio);
topo com nveis significativamente melhores de alcance de metas que a base pode
significar interferncias de outras variveis, falhas no estabelecimento das metas, na definio
dos indicadores ou em sua apurao.
Uma anlise especfica sempre necessria, para que as concluses corretas sejam obtidas
e as decises adequadas sejam tomadas.
E quais so essas decises?
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A anlise cruzada consiste em analisar o grau em que os resultados dos indicadores dos
objetivos estratgicos seguem uma lgica. E mais uma vez deve-se lembrar que mltiplas
influncias nos resultados dos indicadores so comuns, de forma que a existncia de uma
lgica deve ser estudada, mas nem sempre ser encontrada de forma clara.
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6.4 Comunicao
A fim de que os objetivos de um sistema de medio de desempenho sejam alcanados, a
comunicao essencial. Uma primeira comunicao deve ser feita logo aps a definio dos
indicadores institucionais, a fim de se divulgarem as estratgias e as prioridades da alta direo
e dos gestores. Para isso recomendam-se os seguintes meios:
recomenda-se a realizao de reunies setoriais sempre que houver nova apurao dos
indicadores institucionais que estejam sob a respectiva responsabilidade, para divulgao e
debates sobre grau de alcance das metas;
6.5 Informatizao
Na administrao pblica, tem sido amplamente incentivado o uso da tecnologia para a coleta
e apresentao de resultados. Mas bom lembrar que o desenvolvimento de solues tecnolgicas
uma escolha que envolve custo e benefcio: solues automticas que consolidam dados de
sistemas e mostram os indicadores no formato desejado, em tempo real, com os mais diversos
tipos de grficos so, via de regra, caras, demoram significativo tempo para ficarem prontas e
rarssimas vezes podem ser evoludas na velocidade exigida pela governana institucional.
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7- Bibliografia
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