JURISPRUD~NCIA DOS TRIBUNAIS

ATOS ADMINISTRATIVOS - EXAME DA SUA VALIDADE.

PELO PODER JUDICIRIO - FUNCIONARIO P(JBLICd
- DEMISSO - CONFRONTO DA PROVA PRODUZIDA.
EM INQUIlRITO ADMINISTRATIVO E EM PROCESSO
JUDICIAL
- O Poder Judicirio, no julgamento das demisses dos funcio-
nrios pblicos, pode rever o ato adminidrativo nos aspectos que
configurem a sua ilegalidade, excluda a apreciao de mera conve,
nincia ou oporttmidade da medida.
- A aprecillo de mrito interdIta ao Judicirio a que se
relacione com a convenincia ou oportunidade da medida, no o me-
recimento por outros a.!'pectos que possam configurar uma aplicao
falsa, viciosa ou fIIrrnea da lei ou regulamento, hipteses que se en-
quadram, de um modo fl6ral, na ilegalidade por indevida apliCIlr..o
do direito vigente.
- As medidas de carter discricionrio s podero ser anuladas
se incompetente Jr a autoridade ou preterida houver sido forma~
lidade pteEcrita na lei.
- A funo do Judicirio, no terreno dos latos, dwe ser come-
dida e t!Jscreta. Deve inclinar-se antes a placitar a medida disciplinat
do que a rev08.la, quando encontre razoveis fundamentos no atq
administrativo.
- Aplicao da Lei n!' 221, de 1894.

SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL

Francisco de Assis Brasil versus Unio Federal
Embargos na apelao cvel n.o 7.307 - Relator: Sr. Minutro
CASTRO Nu=

ACRDO
Vistos, etc.:
Acorda o Supremo Tribunal Federal, em sesso plena, de acrdo com 011
votos proferidos e constantes das notas taquigrficas, em rejeitar os embargo!f"
pelo voto da maioria.
Supremo Tribunal Federal, 20 de dezembro de 1944. - Eduardo Esp.
tloIa, Presidente. - Castro Nunes, Relator.

RELATRIO
O Sr. Ministro Castro Nunes: O autor, ora embargante, era telegrafist*
da Estrada de Ferro Oeste de Minas, contando mais de 15 anos de serviQ,
e . exercia interinllmente as funes de agente de uma elltllo quando agredi"
 -70-

o encarregado do servio telegrfico pelo fato de ter ste levado ao con.'leci

mento da Estrada uma falta anterior dle, agressor.
Props ao para anular o ato demissrio, procurando, no curso da no,
dar uma verso diferente do fato, isto , que agredido fra le, encarregado do
servio telegrfico, limitando-se a revidar a essa agresso e, ainda, que o fato
no se passara. ao contrrio do apurado no inqurito administrativo, dE.'ntro da
estao, mas fora desta.
Deu-lhe ganho de causa o Juiz dos Feitos, considerando prevalente a veno
",purada judicialmente e, embora reconhecendo n falta, no a reputou, todavia,
to g~avn que pudesse autorizar a demisso, pelo que julgou procedente a ao
com a rintegrao pedida.
Houve apel::!o da Fazenda e, dela conhecendo, a Segunda Turma deu-lhe
provimento de acrdo com a concluso do voto de relator, Ministro Jos Li-
nhares. assim fundamentado (fls. 114): (l).
Divergiu o revisor, Ministro Orozimoo Nonato, com o seguinte voto (l).
Ao voto do :9vi30r, aderiu o ~nnistro Goulart de Olh'eira (l).
O M:inistro Valdemar Falco acompanhou na concluso o voto do relator,
mas divergiu na fund~ment2o, como se v do seu veto, que o seguinte C).

COMENTRIO
o EXAME, PELO JUDICIRIO, DA "LEGALIDAnE" DOS ATOS
ADMINISTRATIVOS

1 . O julgamento da legalidade ou ilegalidade da demisso de

um funcionrio deu ao Supremo Tribunal Federal oportunidade
de reexaminar, com muito brilho, a orientao que vinha mantendo
em casos semelhantes. A tese debatida , como se sabe, de capital
import.ncia terica, porque trata da delimitao dos poderes do
Estado, especialmente dos Emites do contrle que o Judicirio
exerce sbre os atos da Administrao. E o mais importante a
notar que o Tribunal Pleno, embora rejeitando os embargos opos-
tos ao Elcrdo proferido na ap. cv. n.O 7.307, e no obstante certo
desacrdo na fundamentao dos votos vencedores, firmou prin-
cpios contrrios 20S que a primeira deciso adotara na esteira de
julgados anteriores.
2. A controvrsia velha e conhecida: Pode o Judicirio
reexaminar a prova constante de inqurito realizado pela Admi-
nistrao para apurar faltas de funcionrios? Pode admitir que
essa prova seja elidida por outra, oferecida em juzo? Ou deve o
Judicirio verificar apenasse a autoridade que imps a pena era
competente, se o inqurito foi regularmente feito e se ao funcio-
nrio foi permitido defender-se na instncia administrativa?
3. A orientao do Supremo - que, segundo o testemunho
do Min~stro Jos LINHARES, se tomara "jurisprudncia pacfica"
era no sentido de limitar a indagao judicial s questes de
 -71-

Com o relator votou o Ministro Bento de Faria o

Deu-se provimento, contra os votos dos Ministros Orozimbo Nonato e
Goulart de Oliveira o

A sse acrdo ope o autor os embargos seguintes (l) o

Impugnou-os a Unio, suatentando que ao Poder Judicirio no compete

entrar na apreciao do mrito das provas, seno somente dos aspectos do ato .
administrativo. Eis o parecer do Sr Dr. Procurador Geral :
o

"Na poca em que o embargante foi excnerado, 27 de ag&to de 1925 - h

quase vi~te anos! - assegurava a estabilidade dos funcionrios federais o
art. 121 da Lei n.0 2.924, de 5-1-1915 :
"funcionrio ou empregado pblico federal, salvo os funcionrios
em comisso, que contar dez ou mais anos de servio pblico federal
sem ter sofrido penas, no cumprimento dos seus deveres, s pode ser
destitudo do mesmo cargo em virtude de sentena judicial, ou me-
diante processo administrativo".
"A Constituio atual estipula ES mesmas duas modalidades de exonerao
do servio pblico para o funcionrio que n~le contar mais de dez anos de

competncia e aos aspectos formais do inqurito. 1 Rompeu, entre-

tanto, a egrgia Crte, esta sua tradio. afirmando, em reunio
plenria, os princpios opostos: admitindo, portanto, que o Judi-
cirio reexamine a prova do inqurito e possa contrapor-lhe novas
provas produzidas em juzo.
&te ltimo pronunciamento que est com a melhor doutri-
na, sem embargo da grande autoridade dos eminentes juzes que
ainda mantm o ponto de vista anterior.
4. O ato de demisso de funcionrio pblico , antes do
mais, um ato administrativo; se o funcionrio tem estabilidade, sse
ato no , entretanto, discricionrio. Exige a Constituio que de-
misso de funcionrios estveis preceda- ou sentena judiciria, ou
"processo administrativo, em que sejam ouvidos e possam defen~
der-se" (art. .156, c) E' preciso, pois, que o funcionrio incida
em determinadas faltas que acarretem a demisso. O processo ju
dicial, no Caso em que a demisso resulte de sentena, e o processo
administrativo, nos demais, so os instrumentos adequados apu-
rao dos fatos que caracterizam as referidas faltas. As leis penais,
de um lado, ao definirem os crimes que envolvem a perda de cargo
pblico, e o Estatuto dos' Funcionrios, de outro lado, indicam quais
as faltas que do lugar demisso.

1 Ap. cv. 5.535, de 15-6.1929, Arq. lud., 15/271: Ap. cv. 4.128, de 6-9-1933;.
Ap. civ. 6.845, de 16-5-1938. Rlw. For., 78/495: Ap. ci". 7.176, de 6-6-1940, Revo For.,
8'/113: ap. civ. 6.385; ap. ci.,. 4.454. No mesna<> seati<lo, TnD. de Minas. ap. v.
9. '42. de 19-2-1940, Rev. For., 82/370: ap. dv. 9.867, de 1940, Rev. For., 83/543;
Trib. de So Paulo, Ap. cv. 4.809, de 4-4-1940, Reov. For .. 83/112.
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exe~dcio: exonerao por 5entena judicial e exonerao medic.nte processo

administrativo.
A autonomia, a diferen<:a dos dois. processos, que (} venerando acrdo
impliritamente reonhece, tm a sua fonte na lei e na Constituio.
No ~ mediante sentena judicial que se verifica a demisso; tambm
o processo administrath'o pode levar mesma conseqncia.
Admitir-se, pois, que o Judicirio reveja o processo adrI'lnistrativo, e no
apenas apare a sua legalid::de, , ao cabo, reduzir tda e qualquer cy.cnerao
mediante sentena judicial, isto . o funcionrio exonerado aps processo ad-
ministrativo regu:ar s se considera exonerado aps a sentena judicial, qt,;e
reveja as provas e os elementos de convico constantes do me~mo processo
arlministmtivo.
:Muita3 tm sido as tentativas para que ~e consinta nessa - data verua -
e.b30ro de atribuies, que redunda em invadi:- -o Judicirio a competncia
do EXteutivo, na rea rle prerrogativa que a Constituio lhe deu, ao fi=r
OS li~~es das suas respectiv:::s atribdcs.

Tas as tentativas, porm, "-m sendo repelidas pelo prprio Judicirio,

rn..'Xim~! IJ::;h::. suprer:"'LR instih1cia, que ste eir~io Supremo Tribunal Federal.
Efetiv::.mcnte, a juri~prud(;ncia de.ta colenda Crte tem ensinado reitera-
damente que o Judicirio, ao apreciar a exonerao do funcionrio, se limita a
verifica s:? foram obrervadss as exigncias legais, sobretudo no que co."'lcerne
defe~a d" fuv_donrio, no lhe ~endo dado apreciar as provas existentes no
proce.so administrativo, a conveniccia ou inconvenincie da exonerao, mas
apenas n s'-,a legalidade, a El1.ber, se o funcionrio contava dez anos de servio,

A demisso , pois, no caso de funcionrios estveis, um ato

para ,:uja validade so pressupostos certos requisitos no s for-
mais como tambm substanciais. E' um ato que deve s~r motivado,
que se baseia em determinadas ocorrncias de fato, sem as quais o
ato seria uma concluso aberrante das premissas. No , pois, um
ato discricionrio, porque a Administrao, ao pratic-lo, tem seus
poderes balizados por pressupostos definidos.
E' a prpria Constituio que pressupe a definio legal
dsses fatos, ao exigir, para a demisso, processo judicial ou proces-
so administrativo. Se exige processo, para que se apure alguma
coisa. A Com:tituio no diz quais os fatos que devam ser apura-
dos, masimpEcitamente determina que a lei o diga. Portanto, quan-
do a lei enumera os fatos que do lugar demisso dos funcion-
rios estveis, condicionando por essa forma o ato de demisso, longe
de in::rLflgir a Constituio, como faz entender GoNALVES DE OLI-
VEIRA/ est ao contrrio dando execuo ao mandamento consti-
tucional, est completando o pensamento do constituinte, que pres-

2 A. GONALVES DE OLIVEIRA, o ereme, pelo judicirio, da le~alidBde dog atos de

demiss~ e (,mciontios pblico., na Rev. de Dir. Adm., 'VOI. I, pg. 193 (v. 6.-).
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se fei submetido a inqurito administrativo no qual haja sido ouvido ou convi-

dado a defender-se.
A apreciao da substncia da processo matria que a lei e a Cons-
tituio afetam ao Executivo, reservando ao Judicirio, ao demais, a faculdad~
de decretar exonerao, por sentena judicial.
Vejam-se, entre outros, os votos magistrais de Costa Manso e Carvalho
Mouro, respectivamente, nas apelaes 6.385 e 4.454:
"Na apreciao dos atos do Poder Executivo, deve ,o juiz limitar-se a
verificar a sua legalidade, no entrando DO mrito da deciso impugnada judir
cialmente"
E Carvalho Mouro acentua que o Judicirio se deve limitar a considerar
os atos administrativos "sob o estrito ponto de vista de sua legalidade, no de
seu mrito intrns9Co ou seja de sua justia ou injustia".
No h, assim, data venia, limitao descabida na f~no do Judicirio,
pois que se lhe reconhece a prerrogativa de examinar a legalidade da exone-
rao, e, ao demais, a limitao feita em nome do direito no descabida.
Ningum tem por descabida a limitao, que o prprio egrgio Supremo
Tribunal Federal se estipula, de forma mUititudnria, ao ao exan'dnar provas
nos recursos extraordinrio!, limitando-ae a verificar se houve ou no infrao
lei federal, no caso de .recurso extraordinrio.
O reconhecimento dos prprios limites legais ou constitucionais a maior
e a rr.ais bela manifest&io de fra do J urlicirio.
Os embargos, ao demais, flC2m na tese geral do respeitvel voto vencido,
&em se abalanar a demonstrar a injustia da demisso.
No merecem, pois, ser tidos por procedentes, mantendo-se o venerando
acrdo, que 5bio e justo".

supe, sem os definir le mesmo, a existncia de fatos cuja ocor-

rncia possa dar lugar perda de cargo pblico. Alm disso, a
exigncia de processo judicial ou administrativo para a demisso
uma garantia do funcionrio contra a Administrao. Seria de
todo desarrazoado que uma lei que consolidasse essa garantia fsse,
por tal motivo, considerada nconstituciona1.3
5 . Se, a tda evidncia, a demisso de funcionrio estvel
no ato discricionrio, est, tambm a tda evidncia, sujeita ao
contrle judicial. S os atos discricionrios ou os &spectos discii-
cionrios dos atos vinculados esto isentos dsse contrle, por fra
da imunidade com que a Constituio protege as "questes exclusi-
vamente polticas".4
J ocorre aqui a primeira estranheza em face da jurispfl.1-
dncia do Supremo Tribunal, agora abalada pelo aresto que cp-
3 PONTES DE MIIIANllA, Bnalissndo a disposio equivalente da Const. de 1934,
efirmava que o seu tom cogante e o seu carter exaustiyO Dio comportavam nem .....-
pliao nem restrio por parte da lei OI'dinrla (Comentirios, vol. n, 1937, pgs. 461j:J>.
4 Consto de 1937, art. 94. Lei n." 221, de 20-11-1894, IIrt. 13, 9., letra a. Qfr.
Pl:DIIO LESSA, Do Poder Judicirio, Rio, 1915, pas. 54 e segU.; RVI BARBOSA, C""...entrf""
Const. Fcdal Brasileira, Clig. e ordeno por HOMERO PIRES, vai. IV, pgs. 41-46, 179-238,
242-393; CASTRO NUNES, Teoria e prtica do Podet Judicirio, Rio, 1943, pp. 604 a 614;
pcsso comentrio - At.,. discricionrios .. fun9es quase-judIciais da Administralio, pa
R_. de Dit. Adm., vaI. n, p&:. 124. '
 -14-

Distrito Federal, 24 de julho de 1944. - Gabriel de Resende Passos,

PrOC'.2rador Geral da Repblica.
E' o relatrio a ser presente ao Exmo. Sr. Ministro Revisor.

VOTO

o Sr. Ministro Castro Nunes (Relator) A questo, como se v dos

vetos ma~lifestados perante a Turma, envolve um aspecto dolltrinrio relevan-
le, qual c de saber em que limites Se deveru mover o Judicirio no julgamento
das demisses dos funcionrios ou, de um modo mais geral, na apreciao dos
atos administrativos quando argidos de ilegais.
Estar adstrito sOmente aos aspectos formais do ato e da competncia da
autoridad,!? Ou a sua ao restauredora poder ir alm. alcanando a imputao
l~a sua existncia mesma, na sua prova, no seu relvo, de modo a olhe pennitir,
tais s.:5am 0'1 caractersticos da e<;pcie, a aplicao da penalidade administra-
tiva correspcndente aos fatos apurados?
O caso dstes al..'Os obriga a ste exame, no pode ser resolvido sem medir
previamente as possibilidades do alcance do Judicirio. E v-se mesmo dos
votos proferidos que a deciso se operou nesse campo, entendendo o relator,
Ministro Jo~- Linhares, apoiado pelo Ministro Bento de Faria, que o erame
da legalidade se circunscreve aos aspectos formais do ato, e em coutrrio os
:Ministroo Orczimbo Nonato e Goulart de Oliveira, para os quais se no
confina em limites to estreitos a ao reparadora dos tribunais, cotocando-se
cl,se mesmo ponto de vista o Ministro Valdemar Falco, ainda que acampa-
nhal'!do na concluso o voto do relator, dadas as peculiaridades do caso con-

mentamos: porque distinguir o ato de demisso de funcionrio

estvel (ato n:> discricionrio) de outros atos administrativos
(tambm no discricionrios), para o efe1to de ,restringir, no pri-
meiro Cf. 30, e ampliar, nos demais, a competncia revisora do Ju-
dicirio r' Se pode o Judicirio discutir matria de prova, admitin-
do provas novas em contrrio, no exame dos atos administrativos
em geral, porque no o poderia no exame dos atos de demisso, se
uns e outros so atos no discricionrios, so atos "vLncclados"?
03 .argumentos apresentados, e que adiante examinamos, no
rmoV('!Tl essa contradio, que, alis, no tem sido formulada to
a nu.
6. Alega-se que o Executivo e o Judicirio tm esferas au-
tnomas de ao. Um no pode invadir a do outro. E estaria o Ju-
dicirio penetrando nos domnios prprios do Executivo, substi-
tuindo-se por assim dizer Administrao, se pudesse esquadrinhar
e reinterpretar a prova dos inquritos para demisso de funcion-
rio estvel, ou, com maior razo, fazer prevalecer a prova trazida
a juzc contra a ministrada na instncia administrativa.
A premissa em que o argumento se arrima tem, contudo, sig-
nificao menos ampla do que se faz constar. No h no nosso
s!st'ma constitucional, adaptado do norte-americano, uma rgida
 -75 -

ereto que lhe pareceram suficientes para a demisso que se pretende anular.
Tenho opinio conhecida, no sentido de que, posta a questo em Juzo, a
ilegalidade do ato administrativo pode no ser aparente ou formal, mas decorrer
da IIpicao errnea ou viciosa da lei.
No julgamento dos embargos opostos ao acrdo norec. en. n.O 5.944, '
divergi do relator, Ministro Filadelfo Azevedo, no voto oral que ento proferi.
Mais recentemente, em julgamento perante a Turma na apelao n.o 8.311,
reafirmei o mesmo modo de ver no meu voto de relator, assim fundamentado
nessa parte:
"Eu admito, e ainda recentemente assim votei em certo julgamento perante
o Tribunal Pleno, que o Judicirio possa rever o ato administrativo no seu
contedo, no seu merecimento, contanto que o no faa por apreciao da mera .
convenincia ou oportunidade da medida. E' a nossa regra legal, ainda vigente .
no tocante ao contencioso da leg!ll~idade dos atos administrativos.
E assim entendo porque a nossa Lei n.o 221, de 1894, adiantada para a
$lIa poca, sufragou a melhor doutrina, j ento esboada e mais tarde desen-
volvida pelo Ccnselho de J1:stad, em Frana, no sentido de que, em se no
tratando de ato discricionrio da administrao, o exame da medida pode descer
aos fatos, reexamin-Ios, e quando excludos ou restitudos sua exata apresen-
tao, autorizar li anulao do ato por aw;ncia da sua base let.al ou causa
juddica ineristente.
Ora, a Lei n.0 221 conferiu ao Judicirio poderes muito amplos na apre-
ciao dos atos administrativos quando dispe: "Con~ideram-se ilegais os atos
ou decisas administrativas em razo da no aplicao 01;1 indevida aplicao
do direito vigente", acrescentando - "A autoridade judiciria fundar-se- em

diviso de poderes, no sentido de que cada um dles forme um

compartimento estanque. Se assim fS$e, os negcios pblicos no
poderiam caminhar, porque os atritos inevitveis no encontra-
riam soluo adequada, por falta do rgo (ou poder) que, harmo-
nizando os dissidentes, os fizesse palmilhar a mesma estrada. O
prprio MONTESQUIEU previra a possibilidade do impasse, e no
estava fora do seu pensamento a criao de um processo capaz de
manter o equilbrio. H uma frase sua de cujo mago se pode
extrair a concluso de que a experincia indicaria os meios hbeis
a garantir a ao coordenada e eficiente dos trs poderes = "Ces.
trais puissanoos devraient lormer un repos ou une inaction. Mais,
comme pour le mouvement noessaire das choses eIles Bont con-
traintes d'aller, elles Beront lorces d'a11&c de concert".5
O nosso regime republicano, seguindo o exemplo dos Estados
Unidos, procurou realizar a colaborao recproca dos diversos po--'
deres por meios vrios. Um dles consistiu em atribuir ao
Judici-
rio, na sua qualidade de guardio supremo das leis e da Constitui-
o, verdadeira supremacia sbre os dois outros poderes. Essa su-
premacia, tericamente, no pertence ao Judicirio, mas ao povo,
cuja vontade se presume incorporada na Constituio, de tipo r-

5 De l'esprit J". lois, Llv. XI, capo VI.

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razes jurdicas, abstendo-~e de apreciar o merecimento dos atos administra-

tivos rob o ponto de vil!ia de sua convenincia ou oportunidade".
Da. resu'ta que a apreciao de mrito interdita ao Judicirio a que
se relacione com a convenincia ou oportunidade da medida, no o merecimento
por outros aspectcs que possam configurar uma aplicao falsa, viciosa ou
errnea da lei ou ree;ulamento, hipteses que se enquadram, de um modo gerSll,
!la ilegalidade por "indevida aplicao do direito vigente".
N,) so, portanto, somente os aspectos formais do ato que autorizam o
exame judicial. Essn limitao s existe em se tratando de ato discricionrio,
que no poder ser o de punio disciplinar do funcicnrio ou a sua destituio
nas casos em que esta s se autoriza mediante inqurito administttivo.
Ainda aqui, Iegem habemus. E' outro preceito da mesma lei: "A medida
admini~lrativa tomada em virtude de uma factl:~ade ou poder discricionrio
somente ser havida por ilegal em razo da incompetncia da autoridade res-
pectiva ou de excelSO de poder" (Lei n.0 221, art. 13, li 9.0, a e b).
De modo que o contedo ou merecimento do ato lI escapa ao exame do
Judicirio em se tratando de medidas de carter discricionrio, que s podero
ser anuladas se incompetente fr a autoridade ou preterida houver sido alguma
.formalidade prescrita na l, 1imit~ no discricionrios, no dizer de Freur.d,
do exerccio dos poderes dscricionrios" (Dirio da Justia de 29 de ag;;10
de 1944.).
Alis, acrescenta agora, esms possibilidades encontram assento na prpria
Constituio, pelo menos nos casos de demisso e outras penas disciplinares,
porque, declarando interdita a apreciao judicial da punio disciplinar por
via de habls corpus, deixa entrever que s por sse meio estar vedado e
,eexanm pa'o Judicirio, admitido implicitamente que o faa quando provocado
por CUlTOS meios.

gido, e nas leis feitas dentro dos limites constitucionais. O Judici-

ria interpreta e aplica a Constituio e as lds, fazendo prevalecer,
teoricamente, a vontade do povo. E' sabido, porm, que, na pr-
tica, essa faculdade tcnica de interpretar redunda na supremacia
do Judicirio, pois a le compete, de modo final e conclusivo, dizer-
do contedo das frmulas legais e constitucionais.6
E', portanto, da ndole do nosso regime a posio de superio-
ridade que o Judicirio assume em face dos outros poderes, sempre
que se trate de interpretar e aplicar um texto de lei OU um princ-
pio constituC.onFJ.' No , pois, de estranhar que o Judicirio, ao
reexaminar as provas em que se funda a demisso de um funcio-

fi .!~pe!3r cc 11.c:5 .. ~rrr.cs ir:~iudo nas Utf!.!tuies pc1tk.;:s dos amerlctlnos do nor!E'.
O nosso Judicirio nunca, ou muito 1"8'['9: e espordicamente, se arrogou to amplos po'-
deres como possui o d"les. Clr. SEABll.\. F.4.m:NDES, Da proteo do indivduo cent..... Q
alo adm.'nis:rativo ileAal ou il1wto (Separata da Rev. do Serv, PbIco, ano VI, vol.
IV, n.- :1, novo de 1943),
7 Ao '"tttar ds:e assunto} r~0 pooclcmc3 deixar de citar, como temos fcito f':"n
divers~.s oportunidade!, O e:::tcelente estudo de FRANCISCO CAJ&P05 - O ezerdcio peJa
Adminirtcao de fu..,Vcg de natureza judicial, em Pareceres, 1934, pg, 255. Veja-.e,
~mb!n, o trabalho de carter poItt>ico, em que o mesmo autor,< para justificar 11 dispo-
,'o da Cnst. de 1931, relativa ao contrle da constitucionalidade das leis. combnr',.
do >,onte de vista politico, a supremacia do Judicirio (O Lrtado Nacional, Rio 3.- ed"
1941, pg. lC3 c segsp j ~ ,
 -77 -

A questo no nova neste Tribunal.

No julgamento da apelao cvel n.O 5.535, acrdo de 15 de junho de
1929, prevaleceu o entendimento restrito; mas com vrios votos vencido3, que
foram os de Rodrigo Otvio, Soriano de Sousa e Muniz Barreto.
Dizia aqule: "No basta para a exonerao que se instaure tal processo
(o administrativo) ; essencial que nle se apurem faltas que justifiquem O!
ato", acrescentando: "A abolio do Contencioso Adminittrativo outorgou ao
Judicirio plena competncia nesse terreno".
Mais explcito ainda o voto do Ministro Muniz Barreto:
"Da s circunstncia de ter precedido processo administrativo exonerao
do autor, no de concluir po'a intangibilidade do ato demissrio. O Jegislador
quer que haja fundamento para a dispensa do funcionrio, devendo assentar
em provas convincentes o fato produtor da resciso do ccntrato espedal con-
trado entre o Estado e o seu servidor. A muito pouco ficaria circunscrita a.
ao corretiva e reparadora da Justia, em semelhante assunto, se contra a ce!'~
teza apurada judicialmente devesse prevalecer um ato administrativo violador.
do direito individual e contradit!'io dessa certeza, s porqlle se observou, em
sua parte formal, o meio sem o qual autoridade pblica vedado retirar do
emprgo o funcionrio. Declaraes falhas de testemunhas, exames negativos e
Ot.-ttOll e1ementos anlogos a stes, imicamente porque se incorporaram a um
processo administrativo, da:ndo~lhe corpo, no bastam paro, numa democracia,
legitimar a exonerao de um servidor no demiss"el ad mmzm. O Judicirio~
a quem compete, na frase da lei, processar e julgar "as caUsas que se fundarem
na leso de direitos individuais, por atos ou deciso das autoridades adminis.
trativas da Unio" (Lei n.0 221, de 1894, art. 13), deve afirmar a existncia
da leso sempre que a prova perante le produzida fr tal, que invalide a
apresentada perante aquelas autoridades. A lei no que!' que prevalea o
arbtrio, mas a justia".

nrio estvel, esteja policiando a ao do Executivo, colocado ste

em posio de inferioridade. E' nisso precisamente que consiste
o regime do rule 01 law, que adotamos. No h intromisso do
Judicirio na esfera de ao do Executivo. O que h contrle da
ao do Executivo. E o exerccio dsse contrle cabe legitima"
mente na rbita do Judicirio, porque nenhum ato executivo, que
no seja discricionrio, pode considerarse da esfera exclusiva da
Administrao. Intromisso haver se o Judicirio penetrar n
campo dos poderes discricionrios, que privativo de outros de<-
partamentos do govmo. Mas demisso de funcionrio estvel -
j o notamos - no ato discricionrio: ato vinculado.
7. Diz-se ainda. em desdobramento do argumento anterior,
que a Constituio prev dois modos de demisso de funcionrio:
processo judicial (sentena) e processo administrativo. Reexami,.
nar o inqurito administrativo em juizo equivale a reduzir aque-
las duas formas a uma s: a demisso se far sempre por sen-
tena.8

8 GABRlEL PASSOS, pan.cer que proferiu eo.- Procurador Geral da Rep6bU~

transcrito no ac6rdo que comentamos (embaq.os ... .... c:!v. ,. ~7)
 -7~ -

Mas a funo do Judicirio no terreno dos fatos deve ser comedida e

discreta. Deve inclinar-se antes a placitar a medida disciplinar do que a
revog-la, quando encontre razoveis fundamentos no ato da administrao.
Assim que, segundo Appleton - Le Cansei! D'Eta.t admet-il aujour-
d'hui l'erreur de lait, dans certains ca~, comme moyen d'ennlatio!lj mai.~ iI
ne fa:t qu'a.vec crcunspection, en veillitnt ce que ce co!ltrle ne rlU;~e pas
l'independanc_' de l'Administration ectIve", acrescentando: Pour remplir
son oeuvre, le contr!e, exerc par e1Ie (jurisdiction) sur 1'Administration doit
tre mcder, diseret et Iimit; fI fa.ut que la jurisdiction se pose moins en
enemie de I'.4.dministration active qu'en aJli, qui fui signa}e amiealement se:;
erreurn, l'aide a corriger res imperfections.. (Appleton, Contentieu1! Ac!mi-
tlistrative, pj. 618).
Posta a questo nestes tmos, vejamos o caso concreto: o A. era um
uncion.rio de pssimos precedentes. O procurador regional da Repb:ica.
nas suas razes de fls. alinhou, com basa nas peas do inqurito admi~is_
trativo, trazidas para os autos, nada menos de 16 punies anteriores por
fatos de servio, tendo sido suspenso, repreendido e multado reiteradas vzes
por desdia, indiscip!ina, dciamento d:? telegrama e abuso do telgrafo da
Estrada paro insultar um colega.
O ncidente ocorrido na esteo, ainda que atenuada a sua gravidade :la
verso judicial, encontrou, portanto, um funcionrio j comprometido, por
ieus 3.."l;:e-::ed<nte5 de indisciplina e bS1:00rdinao, aos olhos da Administra-
o que, como obse:-va a Procuracoria Regional, ter levado em conta 5ses
antecedEmtes para a apiicao da penalidade mxima.
Alils a garantia da estabilidade dos funcionrics federais ao tempo da
demisso de que se trata, pressupunha o empregado limpo de faltas na SUl?
vida fur..cional, na ausncia de penalidades. A demisso do A. ora embargante

R~~spcnde o I\1inistro Orozimbo Nonato, invertendo o arga-

mento. Limitar o exame do Judicirio aos requisitos formais do
inqurito administrativa s:gnifica admitir que o direito, na sua
adequao aos fatos, tenha sido declarado na via admir.istrativa.
O papel do juiz se reduziria a ''homologar a deciso administrati-
va", tendo em vi~ta as formalidades extrnsecas do ato, o que "im-
portaria mutilao do Poder Judicirio",!}
Alm disso, no verdade que o exame do inqurito pelo Ju-
dicirio reduza as duas formas de demisso E: uma s. No caso de
demissrio por sentena, o exame judicial dos fatos precede ao ato
de demisso. No caso de inqurito administrativo, o exame do Ju-
dicirio sucede ao ato de demisso. Nesta ltima hiptese, se o
Judicirio considera vlido e legal o ato administrativo, ste ter
produz;do seus efeitos desde o momento em que foi praticado. A
deciso judicial no , neste caso, condio do ato administrativo,
nem pressuposto dele. Para que os dois modos de demisso ficas-
sem reduzidos a um ::-, seria preciso que, tanto num caso como no
outro, os efeitos da demisso s comeassem a produzir-se aps o

9 Voro no .,...50 de que nos ocupamos.

 se deu em' 27 de agsto de 1925, na vigncia, portanto, da Lei n.o 2.924,
de 5' de janeiro de 1915, que assim dispunlia no' art. 12fj:' "O funcionrio ,ou
i empregado pblico federal . : que contar dez'Ou mais anos de eervio p6-
blico .. sem ter sofrido' perJ!lS, no' CUlllptitento' dos seus deveres" 00, pode~
ser destitudo emvirtu~e :,de sentena judicial ',6U mediante processdadli-
nistrativo". : ' " ", ":, i: ,',
E' possvel' que; na ,ptrlca, ' o 'preceito' legal'pude~e ~omportar razo~el
temperamento' que lhe a~randasse ,o rigor:exc~vo quando tOmado letr~,
de modo a no prestigiar. o pOssvel expediente ,de aplicar' ab, funcionrio exato
no cumprimento dos, seus deveres uma ~nalidade, qualquer, a de advertnci~,
por exemplo, para0 . efeit ,aelegali=, a \:teinisso j deliberada, sem
imputao de outra falta :e 'di~pens8da a ap~ao admilistrativa.
No sse, porm, ;0: caso dos autos, i, ' ,i '

No' se 'trata de uma ;Punio isolada; 'mas de 16 ppnies disciplinares,

aplicadas a partir de 19~2i e subsqentemente at
s vsperas da demisso,
desautorizando qualquer :eiva de; pereegio, ,antes documimtando da parte
dos seus superiores uma .trga tlerncia. ' '
A viste do expasto,estou de'acnio com o,Ministro Valdemar Falco nos
:timos em' que pe' a qU,e~to p'erante a Turma., '
Rejeito os embargos. '

VOTO

O Sr. Ministro Orozimbo Nonato: ~r. Presidmte,o caso dos autos

rendeu ensejo -a bril'hante; sllsteotao doutrinria, no s por parte do Dcutor
Procurador Geral d Repblica, como, 'agora, com o voto luminoso do Sr. Mf.:.
lustro Castro Nnes, corit a' argumentao do, douto advogado dos emb!'~
~~tes. " ,

pronunciamento do Judicirio. Como no isso <> ,que ocorre, fica

patente que, apesar do tco~le do .tudicirio, continuam a existir
as duas formas de demisso; estabelecidas no teXto constitucionaL
Basta lembrarqtie os atos administrativos em geral (que n6
sej(im dis,cricionrios ) esto sujeitos ao icontrl 8 posteriori do
Judicirio,. para se v:er; que () argwrientoaqui refutado tem mais
aparncia ,que substn~i~.: Nunca se alegou que qualquer outro ato
adininistrativo, pr estar .~ujeito ao exame ulterior' do JudiciriO,
hja deixado, por sse, rhotivo, de ser ato administrativo e se tenha:
transformado em ato judicial. ' '
8. Afirma-se tani,Mm' - e ste o argum~nto mais gene~
.tlizado, verdadeiro slogan na discusso do tema .!- que () Judi-
Cirio soment examina! a legalidade do, ato e nad ,o seu mereci-
,', ~nto. A apreciao das provas do in,quri~o seria exame de mere-
cimento, por isso mesmb inte,rdita. O julgmento:$ ,legalidade fi.;
Cri restrito verificao ds formalidades legais: extrnsecas (rea~:
I

,X: .zao do. inqurito, a:~dinda do acusado, etc. >' e da competn.

~;s~i;",cia:,da autoridade que praticou o ato de ,demisso. Nas palaVras
}1~;td.:Ministro Jos' Linhars" '~'a justia ou' injusti' da demisso'"
;i~~if.~::~.'~' i , I .
 -80-

A hiptese, no caso, torna-se nfima- em face da magnitude da tese. O

que reclama pronunciamento no problema despiciendo. Trata-se de saber
se o inqurito, psto formalizado, na esfera administrativa, pe fim questo da
justil? da pretenso da parte, ou se pode ela, vencida naquela esfera, voltar-se
"linda para o Poder Judicirio e demonstrar frutuosamente que a formalizao
do ato no se encontra ao mesmo nvel de sua justia intrnseca.
Disse muito bem o eminente Dl'. Procurador Geral da Repblica que
a pre!.uno em favor da iseno das autoridades administrativas e da justia
de se".. ato. Concordo inteiramente.
- :Mas essa presun~'o vencvel, Iegis tantum. Caber parte demonstrar
que, na espcie, eJa cede a prova contrria. Enfim, o que se discute se o
Poder Judicirio pode conhecer do ato administrativo de demi5so co fun.-
cionrio, apesar de coberto pelo inqurito administrativo, ou se, 'ao contrrio,
lhe vedado faz-lo.
() Dl'. Procurador Geral da Repblica juntou sua autoridade a de
Carv2.1ho Mouro e Costa Manso, mestres respeitveis e juristas de muita
lio. No me conveno, porm, de que, na ap.\'eciao do ato administrativo,
deva o juiz limitar-se a verificar a formalizao, no entrando no mrito da
decisno impugnada. No entendo que deva o Poder Judicirio limitar-se a
apreciar o ato administrativo do ngulo visual de legaridade extrnseca e no
de seu mrito intrmeco, ou seja, de sua justia ou injustia.
A essa tese .iam.ais darei meu inva!ioso apoio. Entendo, ao revs, que ao
Poder Judicirio que compete, principalmente, decidir o direito que a parte
oponha administra(;o baseada em lei do pas. Quem dir se o ato foi justo
ou injusto: a prpria administrao, acobertada por um inqurito formal-
mente perfeito, ou, elO cabo de contas, o Poder Judicirio?
A minha resposta que cabe ao Poder Judicirio, porque ta ste com-
pete, especificamente, resolver as pendncias, as controvrsias que se ferem
entre cidades ou entre o cidado e o Estado.

escapa ao contrle da legalidade.10 No mesmo sentido esclarecia

o Ministro Costa Manso que o Judicirio apenas verifica se foi
"viOlada a lei em tese", como .ocorre nas aes rescisrias, onde no
se indaga se a sentena impugnada "ofende o direito subjetivo, o
dirlto da parte, injusta".l1 E GONALVES DE OLIVEIRA, ainda no
mesmo sentido, equipara a situao ao recurso extraordinrio, onde
o Supremo Tribunal apenas apura se a deciso foi "contra literal
dispo~io de lei", sem novo exame da prova.12

Esses argumentos, que so na verdade um s, mas desdo-

brado, teriam assento legal na disposio expressa do art:. 13, 9.,
letra a, da Lei n,o 221, de 20-11-1894. 13 Data v1l1a das ilustres au-
toridades de que divergimos, sse modo de entender se funda em
um defeituoso conceito da frmula "exame da legalidade" e numa

lO Ap. c1V. 7.307, BC. de 10-6-1942, neste volume.

n Ap. c1V. 6.845, ac. de 16-51938, Rev. For., 78/495.

:12 Trab. clt.
:[3 GONALVES D:l: OLIVF.IRA, trab. clt.
 - 81-

A :se arg'..!mento, ope S. Ex. o Dr. Procurador Gera! da Repblica

ql:e, neste caso, ficaria reduzido a um spro de voz o texto da Constituio
que, reproduzindo direito antigo, admite a demisso quer por sentena, quer
como resultado de inqurito administrativo. E que outro raciocnio !evc.ri:l,
ao cabo de contas, a se deferir ao Pc<ier Judicirio tdas as demisses, poi;
I a sentena final diria ~e o ato era justo ou injusto.
O argu~en'w especioso. Tem aparncia de prc<:edente, mas apar:-icia
pura e no realidade; porque o' argumento contrrio que se poderia retor-
cer contra S. Ex. Se, afinall, o inqurito administrativo inexaminvel no
Judicirio, neste caso, tenalnos dificuldade flagrante de trazer o caso ao Poder
Judicirio, entendendo-se o direito j declarado administrativamente. O Poder
do Juiz apenc.s se limitaria, a homologar a deciso administrativa, pelas forIIl8-
Iidades extr:n:ecas de um ato emanado de outro Peder.
Isto que importaria mutilao do Poder Judicirio; isto que no tem
assento em lei e em doutrina. E o eminente constitucionalista, Ministro Cas-
tro Nunes, acaba de demonstrar que a tese verdadeira a que ns propugna-
mos; o que ao Judicirio defeso decidir da oportunidade do ato adminis-
trativo, de sua conveTlincia. No pode o Juiz determinar que tal funcicurio
preste ste ou aqule seniio, mas pode e deve corrigir exceS50S, injustias
porventura perpetradas por essa Administrao contra o direito do funcionrio.
, . Diz ~em S. Ex. o Sr. Dr. Procurador q.ue h. _restrie~ ;. ~as so epi-
SOdlC~S c e o que ['-CO~1!~:.J com o art. 18 da:; DlSpOSlO~S Transltorias da C-)!lS-
tituiuo do 1934; outras vzes ocorrem restries mais ou menos pcn"!"!~n::!'ltes,
nos govem3 discriciondos, m?s S':l trat:l de ano~?lia.
Eu me rejubilo por ver que o eminente Sr. Ministro Castro Nunes, cujos
largos crditos de constitucionelistc. ~o de todos reverenciados, trouxe con-
trovrsia e~emento precioso de soluo adequada e cabal.
O peder administrativo no exerce funo judicante, e no pode, pois,
ainda que baseado em provas formalmente perfeitas, decretar, em ltima

interpretao inexata da Lei n.o 221, cujo texto consagra precisa-

mente a inteligncia contrria.
9. Em primeiro lugar, cumpre notar que a expresso "lega-
lidade dos atos administrativos" no sinnima das expresses
"direito ,em tese", "disposio literal de lei" ou outras, com as quais
se limita, na revista,14 no recurso extraordinrio 15 e na ao resci-
sria,16 a apreciao do Judicirio s questes de direito, vedado
o reexame das questes de fato.
A legalidade do ato administrativo compreende, no s a com-
petncia para a prtica do ato e as suas formalidades extrnsecas,
como tambm os seus requisitos substanciais, os seus motivos, os
seus pressupostos de direito e de fato (desde que tais elementos
estejam definidos em lei, como vinculadores do 'ato administrativo).
Tanto ilegal o ato que emane de autoridade incompetente, ou que

14 C6d. Proc. CiT., 8rt. 853.

15 Regimento do Sup. Trib. Fed.; Lei n. 221, d. 1894, art. 24.
16 C6d. Proc. CiT., am. 798, letra Co 800.
 -- 82 -

anlise, em ultima t'atio, que teve razo o Estado ou o funcionrio. Essa com-
petncia ser atribuda ao Judicirio.
Uma vez que pode o funcionrio, demitido por inqurito administrativo,
trazer o caso ao Poder Judicirio -- ste ponto pacfico e tranqilo, no ofe-
rec,~ qua!quer contestao - e se o Pcxler Jl!dicirio pode e deve, para julgar,
peGar as provas, rastre-Ias e sopes-Ias, ter que verificar se Il motivao
do ato administrativo justa cu injusta.
A tese muito mais importante do que a hipte~e dos auto;;; o embar-
gante no um modlo de funcionrio; a sua flha de ~''''vi03 no limpa de
fa!:3s, corno disse o Ministro Castro Nunes; teve 16 pc:niG"s anteriores. 1V[as,
up~)sar disso, apesar de no ter passado irreprochvel, pareC2 que '8 razo est
C\m. ~e. As provas do inqurito administrativo so cor.:rrias ao embargante.
D"S, uma vez que no h prova alguma que no PO,,';'1 ser c.):l':rastada por
outras provas - princpio <:om,~zinho de direito - pr:Jcurcu le oferecer
C0mo contraprova outra, produzida em Juzo. E o confrcnto dessas provas fz
pender a soluo em favor do fl!ncionrio pblico. O fato de ter incorrido
em punies anteriores no o toma perpetuamente culpado. O cotejo da!
dUH3 provas, a meu ver, no mnimo, estabe!ece dvida no nimo do Juiz.
Como garantia das partes, entendo que deve ter prevalncia a prova produzida
perante o Judicirio. Mas, ainda que se estabelea essa dvida no nimo do
Juiz, tratando-se de pena capita" pena ltima - a da excluso do quadro dos
funcionrios pblicos, a deciso devia ser favorvel ao funcionrio. Entendo
ser de eqidade no caso, r.o s~, dar ao funciopcric. inteiramente razo - tanto
q!J'~, a meu ver, poder considerar-se suspenso pelo tempo que a lei permitir,
~em vencimentos. Mas acho que no se justifica a pena capital, porque tem
o funcicnrio em seu prol prova produzida em Juzo, capaz de ne;Jtralizar a
prova administrativa.
Em resumo: o funcionrio pblico foi demitido, em face de provas admi-
nistrativas; e depois oferece contra a prova dsse inqurito administrativo,

n.o revi.sta a forma determinada em lei, como o que se baseie num

dado fato que, por lei, daria lugar a um ato diverso do que foi prati-
cado. A inconformidade do ato com os fatos que a lei declara pressu-
postos dle constitui ilegalidade, do mesmo modo que o constitui a
forma inadequada que o ato porventura apresente.
E' de SEABRA FAGUNDES o seguinte ensinamento, que j tive-
mos oportunidade de citar em outro trabalho e que foi ministrado
precisamente sbre o tema que ora nos ocupa: " ... urna vez co-
nhecido o ato administrativo de exonerao e sbre le provocado
o pronunciamento dos tribunais, entram stes no eXame do inqu-
rito, fundamento do ato, hmto para constatar se se fz como manda
a lei, como para aferir a conformidade do ato com o ql1~ apurou
o processo. A primeira questo manifestamente de Ie,galidade, a
segunda, entretanto, poder parecer de mrito. Mas niio o . O
Judicirio se limita a verificar se o processo administrativo apurou
um dos motivos dados pela lei como capazes de justificar a exonera-
o de funcionrio. No indaga se o motivo razovel, ou no, mas
Iile a lei o especifica. No inquire se o ato foi vantajoso aos inte-
 -83-

uma prova judiciria. Eu pendo para a prova judiciria, maXJme em 8& tilt-
tando de sentena que levaria perda de todos os direitos do funcionrio.'
Data venia, mantenho meu voto e recebo os embargos.

VOTO

o Sr. Ministro Filadelfo Azevedo: Sr. Presidente, tenho oplmao conhe-

cida no assunto, partindp do princpio da separao da ao administrativa' e
da ,judiciria e recordando-me de que ste Supremo Tribunal dezenas de vzes
j afirmou at que a irresponsabilidade criminal no influi sbre a responsa-
bilidade administrativa anteriormente apurada em inqurito. Funcionrio
assim processado administrativamente e punido que, depois, submetido ao
penal, logra absolvio, nem por isso se demonstra que a apreciao dos fatos,
menos rigorosa para aplicao de pena meramente disciplinar, jt;:;~irique Si'3
readmisso.
Evidentemente, no posso cobrir todos os abusos da Administrao; ao
contrrio, admito a prevalncia do inqurito administrativo, sob a ressalva
de prova do abuso ou desvio do poder, ou de que decorreu de uma vingana,
de previdncia indiretamente dirigida para prejudicar o funcionrio; fora da,
cet,,- nmia, no posso transformar a ao judicial em reproduo do inqurito
administrativo para reexame do mrito.
No se pode presumir que a Administrao tenha m vontade para com
os funcionrios, chegue ao propsito de despej-los de seus cargos sem motivo;
ao contrrio, dada a tolerncia de nossos costumes, o sentimentalismo em
regra de nossas autoridades, pode-se presumir que o funcionrio S proces-
sado e punido quando, realmente, o merece. Minha, embora curta, experincia
dl' Administrao como subordinado e chefe, basta para demonstrar como so

r:!)ses do servio pblico, mas se o processo que lhe serviu de esteio

apurou causa legal capaz de autorizar a demisso".17
Votando vencido em um dos casos dessa espcie, julgado em
1938, o Ministro LAUDO DE CAMARGO deixou bem claro que a apu-
rao dos motivos faz parte do exame da legalidade: "A lei, quan-
do exige a feitura prvia de um processo administrativo para auto-
rizar a demisso, por certo exigiu igualmente que as provas dle
resultantes fssem contra o funcionrio ... Na apreciao, o que
se deve ter em vista , a legalidade ou no do ato incriminado. Ter
le de ser examinado pela forma com que se apresentar e pelos
motivos que o determinaram".18

FRANCISCO CAMPOS, em conhecido parecer, citando JEZE, e

RANELLETTI, ensina que imprescindvel validade (quer dizer,

17 o contrle d"" at.,. admJni6tnttivOll pelo Poder ludiciArio, Rio, 1941, p.c 118,
Gota.

18 Ap. cv. 6.845, Rn. For., 78/495. O crifo , DOa0.

 - 84 --

prejudiciais ao servio pb'ico os servidor~s que,_ repeti~a~ente, .infr!ngem

disposies regulamentares, que, todos cs dias, estao .a .ex:glr da dlreao, da
Administrao, uma punio, ainda que de ordem dlsClplmar.
Admito, pois, a ao judicial somente em casos excep~ion:is, excludo.
portanto, o campo de convenincia e de opcrtunidade na aphcaao de penas;
dt'l'a venia, no po~so sobrepor meu critrio porventura mais h~nigno, para
considerar, por exemplo, que o funcionrio A ou B mereceu, em vez de cllrta
punio, uma outra, eis que tambm poderia encontrar colegas que fssem
m8is rigorosos e que entendessem de maneira oposta.
Nem aceitaria, tambm, a tese da infalibilidade d03 juzes, que homens
podem tambm errar. como os administradores e os erros judicirios foram
p~()clamados em todos os tempos e, at para repar-los, temos ns a reviso
criminal e conseqente indenizao pelo Estado.
A meu ver, impe-se tda cautela, no exame dsses processos, para se
qcurar se, de fate, h motivos ou presunes que levam a acreditar na exis-
t:"lCia de perseguies, desvios, ou abusos de poder, pois somente nessas hip-
teses no cometeramos usurpao de atribuies proferindo decises de ca-
rter disciplinar em face de pova.
No concorreria, data . . ~enia, com o Dl0U voto, para fazer voltar, assim,
P.o servio pblico funcionrio em condies como as que denunciam os pre-

legalidade) do ato administrativo a adequai:.o do motivo real

ocorrido com o motivo que a lei exige para a prtica do ato. 19
No tem, como se v, fundamento slido a afirma:o de que
do exame de legalid:o:de est excluda a apreciao de fatos e provas.
10. Tambm no exato o argumento de que aqule con-
ceito restrito de legalid",de, que combaterr.o3, tenha sido consa-
grado p21a Lei n. o 221, de 1894. .
Supe-se, em primeiro llugar, que legalidade e merecimento
ou mrito so conceitos que se repelem; em outras palavras, que
o eXame de legalidade no comporta o exame do merecimento.
H um equvoco nesta posio doutrinria, sobretudo tendo-se
em vista a definio constante da Lei n.o 221. O prprio Desem-
bargador SEABRA FAGUNDES, sem embargo da agudeza com que
focalizou o assunto, nle incidiu, como se v do trecho que acima
transcrevemos. Por isso, teve de usar um circunlquio, sustentan-
do que o exame das provas para apurao do motivo ou causa
legal do ato parece exame de mrito, mas no . zO A verdade, po-
rm, pelo menos em face do nosso direito legislado, que a apu-
rao do motivo, pelo estudo das provas, exame de mrito. No
importa, porm, que o seja, porque nem todo exame de mrito est
excludo da noo de legalidade. H questes de mrito que exor-

19 Em Pareceres, 2." srie, 1936, pg. 180.

20 A observao de SEADRA FAGUNDES, que ora Dotamos, coerente com o setr
oonceito restrito de merecimento: "O merecimento compreende as qUefltes relativsjiI
ao fiCf.rto, justir:a. eqidade, etc. Tais aspectos envolvem intersses e no djrejto~JI
(Ofl'. cit., pg. 117).
 -85 -

1iientes !:utos, cheio de falts em sua f de ofcio, tanto mais quanto se trata de
ad~inistrao' ferroviria, que sofre responsabilidade civil, por atos de seus
prepostos. Ela no deveria, evidentemente, conservar em seu seio prepostl;>8
em tais condies, o que agravaria sua responsabilidade, por culpa in eligendo,
que os juzes no deixariam de proclamar.
Por conseguinte, e no sendo ilegal a medida, o que nem sequer se alega,
data venia, voto de acrdo com a concluso do eminente Sr. Ministru Relator,
rejeitando os embargos.

VOTO

o Sr. Ministro Goulart de Oliveira: SI. Presidente, ingre~sando neste

Tribunal, tive oportunidades, que me foram possibilitada" de fazer exame
das teses que aqui apareceram e, entre elas, o da que est em debate, no
momento, e cuja importncia foi ressaltada, sobremaneira, pelos votos profe-
ridos, ainda agora, pelos eminentes Srs. Ministros Relator e Orozimbo Nonato.
Em relao a e:;ta tese, manifestei-me j, por vrias vzes, no mesmo
sentido por que o fz o eminente Sr. Ministro Orozimbo Nonato, dando sem-
pre os motivos pelos quais chegava a essa concluso e, ainda agora, no jul

bitam da legalidade, como h questes de mrito que se inserem

no conceito de legalidade. O mrito exorbitante da legalidade
constitudo justamente pelo contedo discricionrio (convenincia,
oportunidade, razoabilidade, etc.) que pode existir mesmo nos
atos administrativCi3 vinculados.
Esta aparente sutileza foi apreendida com finura e exatido
pelo Ministro CASTRO NUNES, nas seguintes palavras, que convm
transcrever: " ... a apreciao de mrito interdita ao Judicirio
a que se relacione com a convenincia ou oportunidade da medi-
da, no o merecimento por outros aspectos que possam configurar
uma aplicao falsa, viciosa ou errnea da lei ou regulamento, hi-
pteses que se enquadram, de um modo geral, na ilegalidade per
"indevida aplicao do direito vigente".~l
Sua observao se baseia no texto mesmo da Lei n. o 221, que
claramente define quais os aspectos do merecimento que so veda"
dos ao exame do Judicirio.
"Consideram-se ilegais os atos ou deci:::es adminis~
trativas em razo da no apTicaiio ou indevida plica
do direito vigente. A autoridade judiciria fundar-se-
em razes jurdicas, abstendo-se de apreciar o merec~
mento dos atos administrativos ~tJb o ponto de vista de
sua convenincia ou oportunidade" (art. 13, 9. 0 , o).
A restrio feita pelo legislador em trmcs to claros atinge
justamente os aspectos discricionrios do ato administrativo, pen-
21 Voto no julgamento Que ora comentamos.
 - 86-

gamento dste caso, na Segunda Turma, acompoanbei o voto de S. Excia., no

mesmo sentido e com os mesmos fundamentos.
Na hiptese dos autos, os fatos atribudos ao funcionrio no determina-
riam, nem pela prpria lei, a sua excluso. Punie3 talvez devessem ser
autorizadas mas, de qualquer modo, no era caso ce cemissio.
No sou daqueles que estarrecem diante da cost;,;mada justia da bOIl-
dsde dc:s dirigentes admini:;trativos. E' natural que a regra gera! seja no
sentido de ser limitada a prtica de injustias contra os funcionrios. rv'!as
temos tido, aqui, em todos os tempos, a prova de que essa no assim regm
to geral, Temos corrigido inmeras vze5 atos de e":Ci?;;~;) de p~'::cr, d0 :,:cesso
de rigor, em relao a funcionrios. Inmera, v~z~s temos assim decidido.
com palpvel manifestao, nos proces~os administrativos, de clamorosas in-
justias, at em casos de que fui relator.
No h necessidade de refrisar sses pontos, uma vez que a me mona dos
eminentes co!egas est perfeitamente avivada, pelo ju'gamento de hoje, com
os fundamentes to superiormente manifestados pela Turma. Nem preciso
repetir as razes por que mantenho o meu voto, rigorosamentE! as mesmas
que expus na Turma, no sentido das que acaba de sustentar o emir.6:1te colega
Sr. Ministro Orozimbo' Nonato, a quem, ainea agor:'., acompEmlo.

sarnento que a mesma lei reitera, segundo notou ainda o Ministro

CASTRO NUNES, na disposio imedi3ta:

"A medida administrativa tOinada em virtude de

-uma faculdade ou poder discricionrio 50mcnt(~ ser havi-
da por ilegal em razo da incomptncia da autoridade
respectiva ou de excesso de poder" (",rt. 12, 9., b).

Pouco importa, pois, que o eX,Jme das prov2s para apu-

rao dos motivos legais do ato administrcivo Eeja matria de
merecimento, visto como no h incompatibilidade total entre os
conceitos de merecimento e de legREdade. S determinados as-
pectos do merecimento (e no todos) que so cxorb:tant:::s da
noo de legalidade.
11. A interpreto.o do texto lega!, to argutamente feita
pelo Ministro CASTRO NUNES, confirmsda ex ",btilldantia por
outros dispositivos do mesmo diplorc'<1. Afirmou-se, corno vimos
mais acima, que no exame de legcilid2.d8 no se apura a justia ou
injustia do ato, nem se cuida do direito subj2tivo do interessado.
mas to somente da aplicao do direito em tese. ~.1:as a prpria
Lei n. o 221 que afirma o contrrio, nestes trmos :

"Os juzes e tribunais federai:; proce:;saro e julga-

ro es causas que se fundarem na ies-J de direitos indivi-
duais por atos ou decises das autoridades administrati-
vas da Unio" (art. 13).
 - 87-

VOTO

o Sr. Ministro Valdemar Falco; Sr. Presidente, ao ser julgado na

Turma ste processo, manifestei-me no sentido de que no era intangvel
o inqurito administrativo instaurado contra funcionrio pblico, e que as
provas poderiam e deveriam ser analisadas..pelo Poder Judicirio, para que
pudesse ste verificar se era justa ou injusta a demisso do funcionrio.
Procurei, porm. acentuar que o exame deveria ser feito com cautela, at
porque, como o inqurito administrativo fra feito logo aps a prtica do ato
incriminado ao ft:ncic.nrio, no poderia ser fcilmente c!e~trudo o que d!e
se apurara, merc de provas colhidas muito tempo depoi3, em instncia dife-
rente, quando a memria dos fatos j se dilura, j se apagam, j se (:esfigu-
rara. Foi dentro dessa ordem de idias que divergi da ccnc1uso do Sr. Mi-
nistro Orozimbo Nonato, embora nas premissas estiv(",:se de acrdo com
S. Ex. a .
J a;-:oro, no tenho seno que explicar, ainda uma vez, as razes por
que propendi para sse pronunciamento, dado que, na espcie, o exame do
inqurito administrativo no conduzia, absolutamente, proclamao da injus-
tia da demisso, merc da anlise, do cotejo, entre as duas provas; a que' se
produzira na instncia administrativa com ampla defesa do funcionrio acusado,
com as g2rantias legais que lhe asseguram os regulamentos e a que se concre-

"As aes desta natureza somente podero sp.r pro-

postas por peSsoas ofendidas em seus direitos . .. " ( 1.0).
"A petio inicial conter... a exposio circuns-
tanciada dos fatos e as indica2:.l das normas legais ou
princpios jurdicos, de onde o autor conclua que um
seu direito subjetivo foi violado por ato, medida ou deci-
so da autoridade administrativa" ( 3.0 ) .

E a possibilidade de produzir provas em juzo para sustenta-

o da leso de direitos subjetivos ou individuais do autor est ex-
pressamente prevista no 4. 0 do mesmo art. 13.
Como, pois, entender que no julgamento dos atos de demisso
de funcionrios estveis o Judicirio s se deva ocupar do direito
em tese e no do ireito subjetivo da parte? Como entender ainda
que a prova do inqurito no possa ser reexaminada, quando a pr-
pria lei, em que se pretende basear tais limitaes, alude expressa-
mente leso de direitos subjetivos e admite a produo de novas
provas em juzo?
12 . Acresce observar que a equiparao do contrle judicial
dos inquritos administrativos rescisria (COSTA MANSO) ou ao
recurso extraordinrio (GONALVES DE OLIVEIRA) no possui fun-
damento doutrinrio consistente.
O exame judicial das provas do inqurito baseia-se na com-
petncia que tem o Judicirio para controlar todos os atos adtni-
nistrativos no discricionrios (ressalvados os aspectos discricion-
 - 88-

tizara mais tarde, na esfera judiciria. No se poderia. no caso vertente, chegar

!:eno, dato. venia do Sr. Ministro Orozimbo Nonato, concluso de que fra
leg.'! e justa a demisso.
O Sr. Ministro Castro Nunes, ainda agora, nas brilhantes consideraes
em qt!e fundou o seu voto, assinalou muito bem que, nesse cotejo, nesse
()~:ame, que no pode deixar ele ser permitido e autorizado ao Poder Judicirio,
ha-8" se pender sempre para a prova colhida no inqurito administrativo, tda
vez Que a pro\'a judici,lJ n,i,
f .. de todo ccncludente, inequvoca, flagrante,
no sen~ido da precariedade das provas colhidas no sobredito inqurito admi-
nistrati'vo.
Ora, roa ca,o vertente, fic.ou provado nesse inqurito que o funcionrio
t::n1b~1rgante se insurgira ccn::ra urn superior hierrquicc, por motivo de ser-
\'i~c:~ (.!'_~r~; l-:a',:er 3~e ad~ y:ar.. 3 de certa irr8g';l1~rid5.de da re3ponsabilid!!de do
lCl128dtL on~istente em no estrem f~ncionando devidamente os sinais da
t:ctaJ,,) a com;;,] do embargante. ste, revoltando-se contra o fato, teria provo-
C2.~.= c: f: ~~~1 17!O:!O o funcionrio, que dera parte da irregu'aridade, que a pro-
vu.:L~:> c!H?gou s vi39 de fato, agredinJo-o fisicamente, pela forma que ficou
prci2c18 da maioria dos depoimentos pre,tados no inqurito administrativo.
'Ji,,;-J!.e do fatos dessa ordem, a administrao pblica havia que se impres-
,':c",c:r, f!ece,:s2triamente, cc'm a g1'8vidade da irregularidade praticada. J tinha
,,:'~e fl!ncionrio sido passvel de outras penns anteriores e o fato que teria

rios que os prprios atos vinculados costumam apresentar). Im-

pedir sse exame importa mutilar a competncia do Poder Judi-
c:rio em favor do Executivo.
Na ao rescisria e no recurso extraordinrio a situao in-
tei.ra:nente diversa. Aqui, limita-se a competncia de um rgo
do Poder Judicirio pelo fato de haver outm rgo do mesmo poder
decid;do certas questes da lide. No se limita, porm, a compe-
tncia do Poder Judicirio como ccnjunto de rgos, No julga-
merr':o anterior, de que se interpe recurso extraordinrio ou contra
o q,.:al se prope a rescisric., o Jt:dicir;o j se manifestou; com
juri:;dio ampla, d('cid~ndo quest2~ de fato c de direito. O novo
jul s81,lento que se permite, de mbitos mais restritos, j pressupe
o exerccio pleno da ai~o jurisdicion21 do Poder Judicirio, que
nada perde da sua competncia em favor de outro poder do Estado.
1'T3.o existe analogia doutrinria entre esta situao e os inqu-
rito;:; ndministrativos !'ubmetidos ao exame judicial. A sentena
n>:c"rh'el extraordinriEmente ou rescindvel j um ato judi-
ci~l; o inqurito um ato da Administrao, e ato vinculado. De-
c!il.r,,,,r bis inquritos equiparados s decises judiciais uludida:;

im!Jc;-tn impedir que Judicirio, em teis proces~o!', exer:~ a juris-
(lio :'mpla que nos casos ele recurso extraordinrio e de ao res-
c!';,Sr;a j teve oportunidade de exercer. Importa, pois, restringir
a compC't2ncia no de um do~; rgos do Judicirio em favor de
cutros rgos do mesmo Judicirio, mas de restringir "a competn-
Ci2 do Poder Judicirio no seu conjunto, em benefcio de outro
 - 89-

motivado a parte julgada ofensiva pelo funcionrio se ligava a irregularidade.

no servio da estao a cargo dsse funcionrio, a qual era de grande im-
portncia para a normalidade do servio da estrada de ferro. Certamente,
diante disso, a administrac pblica julgou haver falta grave, suficientemen~e
provada para justificar a demisso. Contra essa prova a' egou-se que teria
sido prcvado. posteriormente, que no era de tal porte a falta praticada pelo
funcionrio embargante, que no teria sido to negro o quadro que se dese-
nhava, no momento, com o pugilato entre os dois funcionrios; mas essa
cutra prova, que se contrape do processo administrativo, foi colhida na
esfera judiciria, doze anos depois. O fato se passara em 1925, o inqurito
administrativo se instaurou e concluiu em 1925, e s em 1937 foram depor
em juizo as testemunhas, cujos depoimentos, em sua maioria, foram tomados,
por precatria. Nesses depoimentos, que as afirmaes das testemunhas te-
riam vindo golpear as assertivas mais cabais daqueles que depuseram no refe-
rido inqurito administrativo.
Diante disso, em face dste cotejo, diante da situao que o Sr. Ministro
Relator esboou, tenho de propender para a prova do inqurito administrati':o,
desde que h razo bastante para no se admitir como inequvoca a prova
produzida na esfera judiciria. Assim, no tenho seno que concluir pela
procedncia jmdica da demi~so. E' com sse fundamento que rejeito os
embargos.
------------------------_ ... _-----

poder - o Executivo, cujos atos, na medida em que sejam condi-

cionados pelas leis ou pela Constituio, esto sujeitos reviso ju-
dicial, no regime do rule of law, que adotamos.
A Lei n. O 221, que tem sido invocada para suporte da tese
contrria, j havia previsto as duas situaes, dando a cada uma
tratamento diverso, resultante da diferena substancial entre elas
existente. Tratando do recurso extraordinrio, decldou exprsssa-
mente:
" a sentena do Tribunal (Supremo), quer con-
firme, quer reforme a deciso recorrida, ser restrita
questo federal controvertida no recurso, sem estend8r-se
a qualquer outra, porventura, compreendida no julgado.
A simples interpretao 07.1 aplicao d.:> direito civil, co-
mercial ou penal. .. no basta para legitimar a interpo-
sio do recurso" (art. 24).
Excluindo, assim, do mbito do recurso extraordinrio a "sim-
ples aplicao" do direito federal, ou seja, a sua devida ou indevida
aplicao (art. 24), o mesmo texto legal mandava que no exame
judicial dos atos administrativos se apurasse a "indevida aplic",o
do direito vigente" (art. 13, 9. 0 , a). O mesmo texto, elaborado
com perfeita coerncia, formulava duas solues distintas para as
duas situaes tambm distintas: reviso de ato judicial e rt:::viso
de ato administrativo. No possvel identific-las, como se pr__
tendeu.
d
 -- 90-

VOTO

O Sr. Ministro Jooo Linhares: Sr. Presidente, rejeito os embargos, pela

e;.r;cluso do Sr. Mini3tro Relator. Fui voto vencedor na Turma, pe'a lega-
lidade da demisso. Acho que o inqurito administrativo est fora de qualquer
""ame, desde que esteja formalizado; desde que se cumpram as determina-
es 'egais sbre o processo administrativo, no deve o Judicirio indagar da
jt:stia ou injustia da deciso.
VOTO
O 5,'. Ministro Laudo de C'mar4o: Recebo os embargos.
DECISO
Como c'Jnsta da ata, e deciso foi a seguinte: Rejeitaram os embargos
conlra os veto3 dos Srs. 11inistros Orozimbo Nonato, Goulart da Oliveira e
Lalldo de Camargo.

Ac6RD.O EMBARGAOO

Vi$~os. relatados e discutidos (;stes autos de apelao cvel em que ape-

bnto a Unio Federal, e apelado Francisco de Assis Brasil :
Acordam, por maioria de VG:os, os ministros elo Supremo Tribu.nal Federal,
em 2Gsso da segunda turr:la julgadora, dar provimento co recur,;o ex-officio

13 . Observou ainda o Ministro CASTRO NUNES, no seu subs-

tancioso voto, que a prpria Constituio, ao vedar o habeas corpus
como remdio judicial contra penas disciplinares (art. 122, n. o 16),
impEcitamente admitiu que o respectivo exame se possa fazer por
outros meios processuais. O argumento de inteira procedncia,
porque a vedao do citado preceito !:onstitucional alcana to
s(\mente uma determinada forma processual.
O mesmo ocorre com a proibio do mandado de segurana
contra Dtos, p. ex., do Presidente da Repblica (Cd. Pro c . Civ.,
3rt:. 319), pois tais atos podem ser submetidos apreciao judi-
c;r:2, quando provocada esta por outras vias processuais.
14. Para concluir, retomemos uma das primeira::: observa-
:'s dste comentrio e desdobremo-la com apoio nas considera-
('(~S que acabam de ser feitas.
O::; inquritos para demisso de funcionrios estveis so atos
2.dministrativos vinculados (no discricionrios), em tudo iguais
;]c!; demais atos admini:strativos vinculados. A Lei n.o 221, de
1894, ql!e tem servido de base argumentao restritiva da com-
p2t'~ncia do Judici<irio psra rever tais inquritos, no faz a menor
distino entre os atos de demisso de funcionrios e os d~mais.
Ela se refere aos atos administrativos em geral. Se fsse verdadei-
ro c argumento com que se pretende, tomando-a por apoio, redu-
zir o papel do Judicirio na verificao da legalidade daqueles in-
quritos, idl!tica limitao de competncia teria de ocorrer no
 -91-

e apelao da Unio Federal, pelos fundam_tos constantes dos votos juntos

em notas taquigrficas a flhas.
Custas {)]C-Iege.
Rio de Janeiro, 10 de junho de 1942. - Jos Linhares, Presidente e
Relator.
RELATRIO

o Sr. Ministro Joe Linhares: No antigo Juzo Federal de Minas Ge-

rais, Francisco de Assis Brasil props contra a Unio Federal uma ao
ordinria para anular o ato de sua demisso de> cargo de telegrafista da 2. a Di-
viso da E~trada ce Ferro Oeste de Minas. Da sentena apelada a fls. 91v.
a 96, consta ex,ato e minucioso relatrio do feit"', e a :e me reporto auzindo
ter a Unio Federal interposto apelao.
As partes arrazoaram na instncia inferior e, nesta, o ilustre Dr. Procura-
dor Geral da Repblica apresentou o parecer de fls. 110 em que cCClc'ui pe-
dindo a reforma da F.entena apelada per contrria jurisprudncia uniforme
d,te Tribunal, de vez que demisEo precedeu inqurito administrativo em
que foi apurado contra le falta grave, a par dEi' outras faltas cometidas no
curso de sua vida de funcionrio.
A reviso.
Rio, 30-6-41. - J. Unhares.
--------'-----,- -----
exame judicial de quaisquer outros atos administrativos vincula-
dos. Na apurao da legalidade de qualquer outro ato administra-
tivo, no poderia o Judicirio verificar a ocorrncia dos motivos
do ato, nem admitir que novas provas se oferecessem para infir-
m-lo.
Veja-se, assim, A que conseqncias esparitosas conduziria o
desdooramento lgico do argumento que aqui combatemos.' A'i.
disposies das nossa;, leis processuais relativas produo de
provas ~2 e livre interpreta.o delas pelo juiz 23 icaria.m letra
morta sempre que o ato questionado fsse administrativo, e sem
que as aludidas leis processuais tenham sequer insinuado essa li.
mitao. Em especial, nas execues fiscais, quer se tratasse de
multas ou de lanamentos indevidos, ficaria o ru de braos atados,
sem embargo da amplitude de defesa que a lei prpria lhe con-
fere. 24 No final de contas, estaria completamente frustrado o con-
trle jurisdicional dos atos administrativos, e todos os atos da
Administrao, mesmo 03 vincuL.dos, passariam categoria dos
atos discricionrios.
15. No se diga que o inqurito administrativo um pro-
cesso, no qual o acusado se defende com amplas garantias. Tam-
bm se haseiam em processos, onde as partes alegam e provam o
22 C6d. de Proc. Civ., art.. 117 e 208 e oegts.
23 (,ti. Proc. Civ., art. 118.
24 Decreto-lei n.O 960, do 17-12-1938, art. 16.
 ---- 92 -

VOTO

o Sr. Ministro Jos Linhares (Relator) A demisso do a,pe'ado do

cargo ele telegrafista de uma estrada de ferro federal, precedeu inqurito ad-
ministrativo em que foi possibilitada tda defesa, e no qual foi apurada fa'ta
:;n::v'~ cemE,tida pelo funcionrio, no exerccio de suas funes. D,lste modo,
n g;c,r':ll1tia de estabilidade no cargo dependia do bom desempenho e proce-
diment:> que tivesse o funcicnrio no exerccio de seu cargo. Apurada falta
administrativa em proce.sso regular, contra o qual nada se argiu, no cabe
ao Pc,,, Jt:dicirio eX2minar a prova nle produzida para saber se a pena
de demisio foi exagerada ou no. Faz-se preciso to somente examinar se
" Q8"ci"co foi, ou no, lega!, se o Poder Executivo exorbitou, dE,cretando-a
pa! :b~!soJ arbitrariedade, cu ~J no caso, no ocorreu nenhuma i~ega:idade
por "b,:~() do poder. Ao contrrio, foi apurada, contra o apelado, fafta que a
Ac!n.-:inistraco Pblica reputou grave, alm de outras, no curso do exerccw
das fU:les de funcion{lri8; pClrt:-~nto, r-.8d3 tem que ver com a justia ou
i'-'j::s!i';a da demisso.
A sent,~na apeLada, no entanto, julgou contrriamente a stes princpio!
c: ql:0 venho de alt:dir, e que ccnsub:tanciam a boa doutrina dos escritores
el-~'1 gCl"2.1 (SAKTi ROM/.. NO, CcrsG de Dh:. Ad., pilg. 352, LAE.:'.ND, r:~oU Adm.,
\"01 2., pg:. 160) e a jurisprudncia pacfica dste egrgio Tribunal.

que lhes ,:onvm, as decises da Cmara de Re8.ju~tamen~o Eco-

nmico, do Tribune.l Mc:rtimo Administrativo e do Conselho Con-
[;ulti-"c- do Servio do Patrim_n:o Histrico e Artstico Nacional.
E Uil todos sses casos, ainda na vig?ncia de disposies legais que
expressamente lim.itavam a competncia revisora do Judicirio,25
o Supremo Tribunal, seguindo a melhor doutrina, reivindicou a
sua autoridade ampla para rever os processos, tanto em matria
de direito como de provas. 2G
Se o Supremo Tribunal, ao julgar os atos dsses rgos que
(xercem funes quase-j\.!dic:ais, negou validade a textos expressos
de lei, que lhe restrin;)am as prerrogitivas, no poderia le pr-
prio, :::em contradio, de~pojar-se de.s suas atribuies nos casos
dG dcmi:;:5o do flmcionrics estveis, onde a lei expre~:sament2
g~,n,1t8 3 empEtude da sua competnCa revisora.

16. Pcder-se-ia dizer C','.':= o funcionrio, mesmo eHtvel,

um sut,ol"d:nado dJ. Admin:s:rno, !;ituao que no tem p3ralelo
nos proce~:so3 julgados pelos j referidos rgos de atribui:s
quase-judiciais. A neccss:darle de resguard<ir, em bases siid:l~, a

25 Decr,to n.O 24.233, de 12-5-1934, art. 29 (C. Reaj. Econ.) ; Decreto n.O 20.892,
d" 21 .. 12.1931, art. 5., 7.0 (Trib. Ms.r. Adm.); Decreto-lei n.O 25, de :10-11-1937,
nrt. 9, n.O 3 (Con. Cons. do S.P.H.A.N.). '
26 Em ~;~u. ccrnentrio sbre a nOV3 lei do Tribunal Martimo (Decreto-lei n. O 7.675,
dt! 26-6-1945) I CARLOS MEDEIROS SILVA fornece numerosa indicao jurisprudencial sbre
o 3ssunto (Rev. de DiT. Adm., voI. 11, pg. 948). Vejam-se tambm as indicsel conti-
,bs cnl nosso trabalho, j cito (Rev. de Dir. Adm., vol. lI, pll. 124).
 93 -

Dou provirru!nto apelao e ao recurso necessano, que deveria ter sido

interposto pelo Juiz, para julgar improcedente a ao.

VOTO

o Sr. Ministro Orozimbo Nonato: Se a tese do eminente exce!entsslmo

Sr. Dr. Procurador Genl!!' da Repblica, de que "ao Poder Judicirio no
dado rever os processos administrativos por julgar das penas disciplinares' ou
demisses que a sua concluso imponha",' fr aceita, ser de justia a reforma
da sentena apelada. Esta prpria aceita premissas que levariam ao mesmo
remate, como observa o Dr. Procurador Regional.
Parece-me, entretanto, que a te~e aludida, que afinal importaria impor-
tante limitao s naturais funes do Poder Judicirio, no encontra assento
no direito.
A demisso do funcionrio depende de apurao de falta grave e a ocor-
rncia dsse requisito, o julgamento das provas que nesse sentido se produ-
zam, no podem ser deixados ao nuto exclusivo da autoridade administrativa,
sem invaso das funes que competem, naturalmente, ao Poder Judicirio.
Os direitos do funcionric, com base no respectivo Estatuto, no pcdem ser
definidos e apurados pe'a s autoridade administrativa.

disciplina hierrquica militaria, assim, em favor da limitao da

competncia do Judicirio para julgar da legalidade das demisses
de funcionrios.
O argumento prova demais, porque prova contra a lei e a
Constituio. As Constituies de 1934 e 1937,27 quando dedica-
ram um captulo inteiro aos funcionrios pblicos, tiveram em vista
justamente proteg-los, inclusive proteg-los contra os excessos dos
seus superiores hierrquicos. O funcionrio, como qualquer parti-
cular, tem direitos contra a Administmo. E entre sses direitos
Est o de ser mantido no cargo em que adquiriu estabilidade, a me-
nos que incida em qualquer da.s faltas que, nos trmos da lei, po-
dem :::\carretar a sua demisso. E ao Judicirio, como guarda da
lei, no s compete mas incumbe velar pela eficcia dsses direitos.
Se o sistema de garantias da estabilidade funcional incompatvel
com a disciplina hierrquica e leva ineficincia dos servios p-
bEcos, ento que se reforme a lei, pois o constituinte delegou ao
legislador ordinrio a tarefa de especificar as faltas dos funcio-
nrios e as penas aplicveis.
O argumento da disciplina como requisito indispensvel efi-
cincia da Administrao servir, todavia, como recomendao ao
Judicirio, conforme adiante esclarecemos.
17. O equvoco do modo de ver que aqui combatemos est
menos no propsito de resguardar certa esfera de autonomia da
27 Const. de 1934, arts. 168 a 173; Const. de 1937, arts. 156 159.
 - 91--

Cra, ,~cnnhcendo embora, dada a prova dos autos, que a flha de servi05
do apelade, se macula de notas desabonadoras, o que se verifica, no caso,
que a prova por le ministrada se desconvizinha, patentemente, da que resulta
do inqErito. A .... er~o das te~':em~nhas do autor difere, toto coeIo, da que
n3cdla do inqurito.
Eln un12, apa!"s~~ ~~ como pro~'.:::-ca~.~r e agres30r de fU!1~:!nn5.ri() 20
c,t!(!I, c.inc3 pela subo,dinao hierrquica, devia acatamento; em outra.
~~ o rl'ovcc~30, limitandD-se a se resQ;uar.nr de maiores ataq!les com a mo-
der~'o d9. tutela incu'pada.

N20 h razes para que ('. nimo o juiz se incline a qualquer deias. A
d::vt;in ~!' 3!Qheh,ce natura:me:-:te. E eS3a situao de perplexidElde levaria,
nos n1clhores ele cllreito, a co:!Zlr::n2.r, ];1.1ra e s!n-lple$mente, a sentena recor-
rjc:G, princ:ips1mente em se tratando da pena capital de demisso' de um
funciG.ririo que tem muitos anos de servio.
81!s .... ida pregressa, entretant(" 2S fa 'has do seu curricuIum justificam,
jU!1tnmentH com a vercssim~'han3 que emprestam prova d'J Ttnqurito, a
~(>iu'J, que adoto: a reinteg;:1,o, cescont3do dos vencimentos do tempo
em que dl~ixou de servir, por fra da demisso, o tempo mximo em que
podia, legalmente, ser suspenso.
A sl:spenso, pelo tempo maior que era regularmente possvel, constitui,
no ,;aso, a meu ver, a soluo justa. No pagamento, pc!S, dos vencimentos

Administrao pblica do que na formao ampla, e por isso ine-

xata.. com que revestem sse propsito.
A afirmao de que ao Judicirio vedado examinar provas
ou questes de Lto em casos de demisso de funcionrios est-
veis, ~g peca por sua excessiva c.mplitude. Tanto assim que um ar-
doroso defensor dessa tese admite a seguinte restrio: " ... se ao
juiz resultar evidente que nenhuma falta existiu, que o processo
adm.inistrativo constituiu mera formaEde.de para mascarar o ato
ilcito da demissdo, neste caso, sem dvida, ter havido abuso de
poder ou ilegalidade e o ato respectivo passvel de anulao pelo
Poder Judicirio".29 Ora, a evidncia de que o funcionrio no
cometeu falta alguma e de que o processo administrativo foi uma
[cr:::a - so quest::;s de prova. Se ao Judicirio fr interdito o
exame das provas, no poder le, em C230 algum, consta.tar aque-
L..t evid&ncia, para reparar a ilicitude da demisso.

18. Entretanto, se , a nosso ver, errnea a tese genrica de

qtH;: o Judicirio em tais casos no examina provas, cumpre, por
Oi.ttro lado, esclarecer as limitaes implcitas no ponto de vista
que sustentamos.

28 No presente comentrio, Do fazemos distino - por Do interessar ao argu-

mento - entre as penas de udeJnisso" e udemisso a bem do servio pblico".

29 GoNALVIi:S DE OLIVEIRA, trab. cit., 10.

 - 95

do apelado, deve essa deduo ser feita. E' nestes trmos que dou, em parte,
provimento ao recurso.
VOTO
'0 Sr. Ministro Goulart de Oliveira: Sr. Presidente, eu acompanho' o
'Voto do Sr. Ministro revisor, porque tambm sou contra' essa falta de cOn-
tr!e judicial.
VOTO
O Sr. Ministro Valdemar Falco: Sr. Presidente, o inqurito adminis-
trativo foi a base sbre que repc.usou o ato demissrio. H que ser entendido
o ato demissrio, por conseguinte, luz dsse inqurito. Se no e;t provada
a injustia dsse inqurito administrativo - e nesta parte niio aceito a teoria
ia intangibilidade dsse processo - se no est provada a injustia, no sei
como se possa admitir uma prova nova.

VOTO

O Sr. Ministro Orozimbo Nonato (Revisor): E' uma prova judicial

contra a administrativa.
O Sr. Ministro Valdemar Falco: Se no se apura a injustia com
base nas mesmas provas, no admito essa nova prova porque h circunstncias

Entre os casos de demisso de funcionrios, previstos no res-

pectivo Estatuto,30 alguns configuram fatos concretos, cuja prova
dificilmente dar margem a concluses de natureza subjetiva, e
outros configuram situaes de carter diferente.
1l:stes ltimos so, alis, em grande nmero, como sejam, entre
outros: procedimento irregular (art. 238, 111); desdia no exerc-
cio de suas atribuies (art. 239, I); desobedincia a instrues e
ordens legais de seus superiores (art. 239, IV); revelao de se-
gredos (art. 239, 111); aplicao indevida de dinheiros pblicos
(art. 238, V); ineficincia ou falta de aptido para o servio (art.
238, IV).
Quando se tratar da aplicao da pena de demisso por qual-
quer dos motivos da natureza dos indicados, evidente que a apre-
ciao das provas depende em alto grau de circunstncias numero-
sas, ligadas ao contato diuturno com o funcionrio, a normas mi-
das de trabalho, a detalhes caractersticos de determinados servios,
depende, enfim, de circunstncias que aos juzes, vivendo em outro
ambiente e com experincias diversas, muitas vzes escapam. A
prova frgil de determinado fato, que por sua natureza deixe pouco
ou nenhum indcio, depende freqentemente de indcios e antece-
dentes que a observao demorada dos superiores hierrquicos vai
acumulando. O carter vacilante, impreciso, sem contornos legal-
30 Vejam...e os arts. 38, 39, '128, 136; 155, per6&. nico, 16:/, 5. 6.",
:/17, 238, 2311 cf c 266, 268, paris. n1co.
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que na ccasio so possVeis de apurar rigorosamente e que se alteram, se

(H1uem, com o tempo.
() Sr. Ministro Orozimbo Nonato (Revisor): No posso consideraI
pn,va (!;~;"ma irredutvel; no h prova alguma que no se possa contrapol
PG, prova .verdadeira.
O Sr. Iv.t:ini;Jtro Valdemar Falco: Entendo que pode a prova do in-
,;>~:i:o a:lministrativo ser analisada.
() S,. Jvlir:.i.~tt'o Orczir:.:l;.o l/onefo (Revisor): IV'}Sl se no pc:!c a pr;~V9
2.c\ministrativa ser destruda par outra, de pouco adianta essa an'ise.
OS,'. NIinistro Valdemar Falco: Pode--se examinar a justia da deciso
aC':ni!li~trativ3, 1160 devendo o julgac!or ater-se simplesmente ao aspecto formal
<10. c',:cisiio administrativa e do processo sbre que ela se baseou.
OS:'. JS.inhtro Orozimbo Nonato (Revisor): Pode prova:- que 2S te,-
tC'::-'l!nh8~ ouvi:ias 110 inqurito administrativo so suspeitas, destruindo, assim,
('tr'.:) prova cem oetra. Nos trmos do nosso direito, no h nenhuma prova
':'_'" no a:1mita prova em contrrio.
O s.-. lYiiniAro Jos Lnhare-9 (Relator) A tese que sustento de,
fendic1a r:cr iJ:Lrn:?rC'~ DlltGrC'~, e em m:=u voto refiro-me ao pensamento de
::".nti Romano.

L:.i:nte definidos, que pO~3uem as circunstncias capazes de influir

na apurao dos fatos apontados, torna o julgamento administra-
tivo, proferido com base no inqurito, dificilmente destrutvel na
viu judiciria. E' que, em tais casos, se pode ser contingente a de-
ci"o administrativa, apesar do melhor conhecimento de causa que
8 Admin;.::trao necessriamente possui, muito mais contingente
~.::.:,r a r,~apreciao judiciria das mesmas provas, por falta dos ele-
rlHontos (pie a imediata experincia do servio pblico fornece aos
rgos da Administrao.
Em um dos casos citados, essas observaes esto implcitas
110 prprio Estatt,-to, quando estabelece que "a pena de demisso
por ineficincid ou falta de aptido para o servio s ser aplicada
qUndo verificada a impossibilidade de readeptao" (art. 238,
3.), E' que a readaptao ("aproveitamento do funcionrio em
ftmo mais compatvel com a sua capacidade fsica ou intelectual,
e vocao" - art, 68) exige processos tcnicos, cuja aplicao pode
exigir condies especiais de observao (inclusive pela execuo
continm,da de trabalhos normais), que no podem ser "criadas"
num processo judicirio, nem supridas satisfatoriamente por um
hmdo pericial,
19. As circunstncias apontadas indicam que, pelo menos
nos casos e.nlogos aos acima referidos, o Judicirio no deve des-
pn';Z8r a. apreciao administrativa das provas feitas no inqurito,
reconhecendo que a diviso e especializao de funes torna a
Adm~nistrao mais apta a desempenhar essa tarefa. Mesmo por-
que, ao substituir, naquelas hipteses, a opinio dos jUizes dos
 ":::~: ,~\" j':~0~:t'r!:w~~~f~;,

--97--
o Sr. Ministro Otozimbo Nonato (Revisor): Esta teoria de Santi
Romano e outros levaria a considerar urna prova indestrutvel. Considero
possvel a prova de que as testemunhas so ,suspeita3, so venais, que no
compareceram, que houve falsidade de depoimentos. Tem de ser atendida
esta prova, uma vez feita perante a Justia.
O Sr. l'rfinistro Valdemar Falco: Entendo que podemos analisar
inqurito, mas devemos ater-nos s provas n~le produzidas.
O Sr. Ministro Jos Linhares(Relator): S podemos verificar se houve
iuqurito administrativo, se forem obedecidas as regras legais nesse inqu-
rito, etc. '
O Sr. Mini3tro Ororimbo Nonato '(Revisor): E' o lado formal.
O Sr. 1I1inistro Valdemar Falco: No me cinjo a sse aspecto; analiso
o inqurito.
O Sr. l.-finistro "Orozimbo Nonato (Revisor): Cingirmo-nos ao lado
formal, seria contra I supremacia do nosso Tribunal, que supremo.
O Ministro Bento de Faria: Ms a prpria sentena reconhece que
houve falta grave; apenas considera menos grave do que a considerou o in-
qurito administrativo .

. administradores, o Judicirio no estar apoiando suas concluses

em "razes jurdicas", como exige a Lei 221( art. 13, 9., a), por
falta de precisa configurao legal dos numerosos dados de fato
que influem no julgmento, e-sim em impresses, mais ou menos
aleatrias.
Dizer, porm, que o Judicirio, naqueles casos, deve acatar a
prova do inqurito e o julgamento que, base dela, houver profe-
rido a Administrao, uma coisa, e outra coisa afirmar que o
Judicirio no pode reexaminar aquela prova, nem admitir contra-
prova, nem ainda interpretar diversamente os elementos probat-
rios ao seu dispor. A diferena enorme.S1 At porque, em muitos
dos casos legais de demisso, a prova a ser feita pode ser apreciada
com muito maior probabilidade de acrto pela Justia do que pela
Administrao, por se tratar de fatos que incidem na experincia
judi.ciria de cada dia. Assim, por exemplo: uso e fornecimento
de atestados graciosos e falsos (art. 162, 5. e 6.); ofensas fsi-
cas (art. 239, V); celebrao de contratos vedados aos funcionrios
(art. 239, X, c/c 266, I); gerncia ou direo de estabelecimentos
particulares (art. 239, X, c/c 266, lI), etc.
Somente em cada caso, portanto, h de aferir o Judicirio se
deve ou no dar ~prevalncia prova do inqurito e apreciao

31 A nova le; do Tribunal Mentimo. marca bem a diferena qu:>ndo e>:ige provas
inequvocas contra 85 pendas tcnicas daquele rgo, ressalvando, porm, aa prerrogativas
do Judicirio, inclusive nas questes de fato: "Nas Cautas relativas aOIl acidentes da
navegao deflnidoo nesta lei, as pe";cias de natureza tcnica so privativas do Tribunal
Mertimo, cujas decises em matria de fato se pre"sumem verdadeira. e oomente
quando incidirem em rro manifesto podero ser revistas pelos 6r&os do Poder Judi-
D.
cirio" (art. 5. do Decretol .. i 7.675, de 28-61945).
 - 98-

o Sr. Ministro Valdemar Falco: No tenho dvida em espoSar o voto

d~ V. Ex. a, Sr. Presidente, embora no espose a intangibilidade do inqurito.
Acho que o inqurito administrativo pode e deve ser apreciado pelo. Poder
Judicirio e que, alm de. seu speqo formal, deve ser examinada a prov em
que foi calcado o inqurito para ver se foi ela deficiente, falsa e vaZia, e ~e o
inqurito chegou a .concluses errneas.
~.{as, no caso, no encontro razes a opera0 ato da demisso, .que foi
praticado com assento em lei, tendo sido obserVadas s garantias da defesa
. do funcionrio. F'

Estou, assim, de acrdo com o Sr. Ministro relator.

VOTO

o Sr. Ministro Bento de Faria: Sr. Presidente, tambm voto de acrdo

com V. Ex. a.

DECISO.

Como consta da ata, a, deciso foi a seguinte: Deram provimento, contra

os votos dos S.s. Ministro Revisor e Goulart de Oliveim.

que dela fza autoridade administrativa, devendo em princpio

acat-las, ou, melhor, s. admitindo que sejam elididas por contra-
prova robusta e de sentido inequv9co. Na dvida, deve prestigiar
a Administrao, que se presUme ter agido avisada mente ede boa
f. No prprio caso que, ora comentamos, essa atitdeprevaleceu,
tendo sido julgada legal a demisso do funcioririQ.
Mas, para que o Judicirio assim proceda -'joeirando as hi-
pteses com vistas sobretudo natureza do motivo legal invocado
para a demisso ~, necessrio que se afirme a sua prerrogativa
de poder rever a prova administrativa, admitindo contra-prova na
via judicial, pois do contrrio nem nos caSos 'de evidente violncia
ou arbitrariedade 'da Aqminist~ao poderia le reparar as injusti~
-as cometidas.
20. To completa a fundamentao dos votos., proferidos
nos embargos ap. cv. n.~ 7:307; que o presente comentrio seria
dispensvel. Pareceu-nos, 'porm, oportuno insistir 'rio tema, adu-
zindo modestas contribuies, pel circunstncia de estar o nosso '
mais alto rgo judicirio revendo jurisprudncia volumosa em
sentido contrrio. E como o' novo caminho o mais U-:certado, for-
mulamos votos por que o Supremo Tr1bun~1 nle insista, servindo
de exemplo aos tribunais 'locais; servindo tambm de advertncia
Administra~o; para que se porte sempre com tal lisura que a
Justia, embora resguardando s~s prerrogativas, jamais tenha oca-
sio de negar validade a demisses de Juneionrios, resultantes de
inquritos administrativos. .
VIToR NUNES LEAL