PARTE 1

TEORIA DA REGULAO: PRNCIPIOS E

FUNDAMENTOS PARA A REGULAO
ECONMICA DE MERCADO
Captulo 1

Interpretao consequencialista e anlise

econmica do Direito Pblico luz dos princpios
constitucionais da eficincia e da economicidade
Alexandre Santos de Arago

O Direito Pblico Econmico1 no pode se tornar refm dos argumentos

prticos ou da realidade como ela . Em toda norma ou instituto
jurdico h pretenso de mudana ou de conformao a uma realidade
institucional que no necessariamente precisa ser a que j existe ou a que
sempre existiu. 2 Por outro lado, o papel dos argumentos prticos o de inserir
o pragmatismo, o consequencialismo3 e a racionalidade econmica dentro do

1. As consideraes contidas neste ensaio, apesar de focadas no Direito Pblico Econmico, em razo
do extremo dinamismo e das demais peculiaridades que caracterizam o subsistema social da economia,
so ontologicamente de Teoria Geral do Direito, sendo, portanto, aplicveis, com maior ou menor
intensidade, mais ou menos numerosas ressalvas, a todas as searas do Direito.
2. HESSE, Konrad. A fora normativa da Constituio. Porto Alegre: Srgio Antonio Fabris, 1991.
Para a introduo do debate em nosso pas, cf. BARROSO, Lus Roberto. A efetividade das normas
constitucionais: por que no uma Constituio para valer? In: CONGRESSO NACIONAL DOS
PROCURADORES DE ESTADO, 1986. Anais...
3. O pragmatismo-consequencialismo de que aqui se trata o que tem a ver com a ponderao das
consequncias prticas dessa ou daquela interpretao jurdica, deciso administrativa ou proposio
legal. H uma srie de objees levantadas contra o uso jurdico do argumento consequencialista: (a)
preocupaes de se manter a autonomia do Direito frente Poltica e Economia, searas em que a
anlise das consequncias constitui trnsito dirio; (b) cuidado para no se abrir a Caixa de Pandora
do argumento, de tal forma que, pelo abuso, todo e qualquer tipo de proposio jurdica contra legem
encontrasse alguma fundamentao genrica; (c) receio de que o raciocnio utilitarista, to prprio ao
consequencialismo, terminasse por negar, no limite, a dignidade de certas condutas humanas que
no possuem valor ou produzem resultado prtico, e nisso reside seu maior valor. possvel rebater
cada uma das crticas, desde que se esteja falando de uso moderado e controlado do argumento
pragmtico-consequencialista: (a) quanto autonomia do Direito, importante que a argumentao
jurdica que pretenda se utilizar de argumentos consequencialistas se refira a princpios jurdicos que
a eles encaminhem o operador do Direito como, por exemplo, o princpio da realidade do contrato
administrativo ou o princpio da praticabilidade das decises judiciais; (b) quanto ao abuso do
argumento, s utiliz-lo com parcimnia, lembrando-se dos riscos; o que costuma acontecer, e, na

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mundo jurdico para efetivamente e no apenas no mundo etreo do Dirio
Oficial alcanar os objetivos e realizar os valores do prprio ordenamento
jurdico-constitucional. 4
H, ao longo dos pases e das pocas, uma srie de correntes e mtodos
interpretativos que sustentam que as consequncias devem ser importante
fator a ser considerado ao se tomarem decises jurdicas. Na verdade, h
quase sempre mais de uma interpretao plausvel. O que entendemos
que, tendencialmente, deve ser adotada a que, entre elas, melhor resultados
realizar do ponto de vista dos objetivos visados pelo ordenamento jurdico
para a situao que estiver sendo julgada. Adotamos, assim, um sincretismo
metodolgico, empregando diversos pensamentos que tm como vetor comum
o fato de prestigiarem os resultados prticos na aplicao do Direito.5
Carlos Maximiliano j afirmava que se deve preferir
[...] o sentido conducente ao resultado mais razovel, que
melhor corresponda s necessidades da prtica, e seja mais

verdade, o que deve ser evitado, o uso disfarado do consequencialismo, camuflado entre artigos,
precedentes e citaes doutrinrias; (c) quanto terceira objeo, nem todo consequencialismo
utilitarista: possvel avaliar as consequncias jurdicas de uma deciso operando, portanto, anlise
consequencialista luz, por exemplo, da manuteno ou da alterao do sistema de princpios
incorporado pela Constituio.
4. Em interessante dissertao de mestrado, Diego Werneck Arguelhes prope, focado na anlise de
casos e em decises do Supremo Tribunal Federal STF, uma adoo moderada do pragmatismo-
consequencialismo, ou seja, to-somente nas hipteses em que a legislao expressamente o autoriza,
rejeitando tanto as vises de Ronald Dworkin quanto as de Richard Posner relativas ao tema, mas
acolhendo, na ntegra, as advertncias de Cass Sunstein e, especialmente, de Adrian Vermeule quanto ao
risco dos efeitos sistmicos e ao dficit de informao de juzes e aplicadores do Direito. Cf. ARGUELHES,
Diego Werneck. Deuses pragmticos, mortais formalistas: a justificao consequencialista de decises
judiciais. 2006. 220 f. Dissertao (Mestrado em Direito Pblico) Faculdade de Direito, Universidade
do Estado do Rio de Janeiro.
5. No caso brasileiro, como no de outros pases de constitucionalizao recente, doutrina e
jurisprudncia ainda se encontram em fase de elaborao e amadurecimento, fato que potencializa a
importncia das referncias estrangeiras. Esta uma circunstncia histrica com a qual precisamos
lidar, evitando dois extremos indesejveis: a subservincia intelectual, que implica a importao
acrtica de frmulas alheias e, pior que tudo, a incapacidade de reflexo prpria; e a soberba intelectual,
pela qual se rejeita aquilo que no se tem. Nesse ambiente, no possvel utilizar modelos puros,
concebidos alhures, e se esforar para viver a vida dos outros. O sincretismo desde
que consciente e coerente resulta sendo inevitvel e desejvel. (BARROSO, Lus Roberto.
Neoconstitucionalismo e constitucionalizao do Direito: o triunfo tardio do Direito Constitucional no
Brasil. Jus Navigandi, Teresina, ano 9, n. 851, 1 nov. 2005. Disponvel em: <http://jus2.uol.com.br/
doutrina/texto.asp?id=7547>. Acesso em: 18 ago. 2008, grifo nosso).

30
 humano, benigno, suave. antes de crer que o legislador
haja querido exprimir o conseqente e adequado espcie
do que o evidentemente injusto, descabido, inaplicvel,
sem efeito. Portanto, dentro da letra expressa, procure-se
a interpretao que conduza a melhor conseqncia para
a coletividade. 6

Em linha similar, o Presidente do Supremo Tribunal Federal, Ministro

Nelson Jobim, tem sistematicamente valorizado em declaraes pblicas
e em seus votos o peso das consequncias sobretudo econmicas nas
decises judiciais. 7
Tambm Goffredo Telles Jnior leciona que
[...] na interpretao das leis, mais importante do que o
rigor da lgica racional o entendimento razovel dos
preceitos, porque o que se espera inferir das leis no ,
necessariamente, a melhor concluso lgica, mas uma
justa e humana soluo. O que se espera ter uma soluo
atenta s variegadas condies de cada caso a que a lei
interpretada se refere. 8

O Direito Pblico do Estado contemporneo visa a satisfazer

determinadas necessidades sociais, sendo vinculado ao atendimento eficiente
dos fins sociais e fticos aos quais se destina.9
A eficincia, cujo contedo jurdico ser minudenciado ao longo do texto,
no deve ser entendida apenas como maximizao do lucro, mas sim como

6. MAXIMILIANO, Carlos. Hermenutica e aplicao do Direito. 18. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1998,
p. 165, grifo nosso.
7. Cf. ARGUELHES, Diego Werneck. Argumentos consequencialistas e Estado de Direito: subsdios
para uma compatibilizao. Disponvel em: <http://www.conpedi.org/manaus/arquivos/Anais/
Diego%20Werneck%20Arguelhes.pdf>.
8. TELLES JNIOR, Goffredo. Iniciao na Cincia do Direito. So Paulo: Saraiva, p. 367.
9. Fbio Konder Comparato observa que em radical oposio a essa nomocracia esttica, a legitimidade
do Estado contemporneo passou a ser a capacidade de realizar [...] certos objetivos predeterminados.
Arremata afirmando que a legitimidade do Estado passa a fundar-se no na expresso legislativa da
soberania popular, mas na realizao de finalidades coletivas, a serem realizadas programadamente.
(COMPARATO, Fbio Konder. Juzo de constitucionalidade das polticas pblicas. In: Direito
Administrativo e Constitucional: estudos em homenagem a Geraldo Ataliba. So Paulo: Malheiros,
1997, p. 350-351. v. 2).

31
melhor exerccio das misses de interesse coletivo que incumbe ao Estado,10 que
deve obter a maior realizao prtica possvel das finalidades do ordenamento
jurdico, com os menores nus possveis, tanto para o prprio Estado,
especialmente de ndole financeira, como para as liberdades dos cidados.
Os resultados prticos da aplicao das normas jurdicas no constituem
preocupao apenas sociolgica,11 mas, muito pelo contrrio, so elementos
essenciais para determinar como, a partir desses dados empricos, devam ser
interpretadas ou reinterpretadas , legitimando a sua aplicao.
Em tempos de globalizao e internacionalizao das fases da cadeia
produtiva, cada vez mais
[...] abre-se espao para a incurso da teoria econmica
na teoria jurdica. Cria-se, de fato, um ambiente propcio
transposio de critrios, categorias e classificaes
econmicas para a teoria jurdica, na medida em que se
reconhece que, funcionalmente, Direito e Economia tm o
mesmo destino, delineado pela Ordem Constitucional.12

Nesse novo cenrio internacional, a anlise econmica do Direito

tambm tem ganhado espao.13 Armando Castelar Pinheiro ensina que o

10. MANGANARO, Francesco. Principio di legalit e semplificazione dell'attivit amministrativa: i

profili critici e principi ricostruttivi. Napoli: Edizioni Scientifiche Italiane, 2000, p. 25.
11. O momento indica que a luta pela demarcao de campos disciplinares est cada vez mais perdendo
o seu mpeto. Nobert Elias j falava, na dcada de 70, que a preocupao em separar a Histria da
Sociologia deve ser revista. O mesmo, cremos, vale para a Teoria do Direito, a Sociologia e a Antropologia.
Concluindo, a Teoria do Direito como sistema lgico no poder suprir-se por si mesma e ser cada vez
mais exposta s rupturas na sua pretenso de ausncia de lacunas e contradies. Uma possibilidade
compreensiva, que unifique e reconhea a falta de base Terica desta Teoria do Direito e a abra para o
convvio com outras cincia de maneira no colonizadora, ou seja, com prevalncia de uma sobre a outra,
poderia restabelecer suas caractersticas de narrativa lgica. (VERONESE, Alexandre. Os conceitos de
sistema jurdico e de Direito em rede: anlise sociolgica e da Teoria do Direito. Plrima. Revista da
Faculdade de Direito da Universidade Federal Fluminense UFF, Rio de Janeiro, v. 24, p. 147).
12. NEGREIROS, Teresa. Teoria do contrato: novos paradigmas. Rio de Janeiro: Renovar, 2002,
p. 387-388.
13. A Anlise Econmica do Direito ou Law and Economics um movimento contemporneo que combina
as cincias econmica e jurdica em uma tentativa de estudo interdisciplinar, tendo como caracterstica
comum, sem distinguir tendncias e escolas, a aplicao de teoria microeconmica neoclssica do
bem-estar para analisar e reformular tanto as instituies particulares como o sistema jurdico em seu
conjunto. (PACHECO, Pedro Mercado. El anlisis econmico del Derecho: una reconstruccin terica.

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Direito e a Economia, ao dilurem suas diferenas, tornam-se essenciais um
para o outro.14
A nfase na perspectiva consequencialista e pragmtica defendida
por Richard Posner, que alerta para uma concepo interessada nos fatos e
tambm bem informada sobre a operao, propriedades e provveis efeitos
de cursos alternativos de ao.15
E esse pensar por consequncias, essa perspectiva pragmtica quanto
aos resultados, que tambm deve influir e orientar a atividade administrativa
e judicante,16 se torna ainda mais relevante em se considerando as finalidades
do Direito Pblico Econmico, ramo jurdico destinado a disciplinar
tentar aplicar determinados objetivos coletivos o exerccio de atividades
econmicas, sendo a economia o mais dinmico e globalizado de todos os
subsistemas sociais.
No se trata propriamente de sobrepujana da Economia sobre o Direito,
mas sim de inevitvel em razo do aumento do poder efetivo dos capitais
globalizados valorizao do elemento econmico na interpretao jurdica,
elemento este que no era muito considerado pela hermenutica jurdica.
Essa valorizao revela o aumento da intercomunicao entre o Direito e a
Economia, e a tomada de conscincia por parte dos operadores daquele de
que, levando em conta as pautas desta, tero mais chances de realizar na
prtica os objetivos jurdicos, evitando inclusive efeitos colaterais adversos
ou, como diria a Teoria Econmica, externalidades negativas.

Madrid: Cento de Estudios Constitucionales, 1994, p. 181; 193-196).

14. PINHEIRO, Armando Castelar. Direito, economia e mercados. Rio de Janeiro: Elsevier, 2005, p. 32.
15. POSNER, Richard. Overcoming law. 1996, p. 5.
16. O sistema judicial no pode ser insensvel ao que ocorre no sistema econmico. (FARIA, Jos
Eduardo. Direito e Economia na democratizao brasileira. So Paulo: Malheiros, 1993, p. 9). Para
Antnio Menezes Cordeiro, na outra extremidade do processo, h que lidar com as denominadas
consequncias da deciso [...]. Desenvolveu-se assim o factor teleolgico da interpretao [...]. Trata-se
de um conjunto de regras que, habilitando o intrprete-aplicador a pensar em consequncias, permitem
o conhecimento e a ponderao dos efeitos das decises. (CORDEIRO, Antnio Menezes. Prefcio.
In: CANARIS, Claus-Wilhelm. Pensamento sistemtico e conceito de sistema na Cincia do Direito.
Lisboa: Fundao Calouste Gulbenkian, 1996. p. CIX-CXI).

33
 De acordo com as lies de Neil Maccormick,
[...] a inconvenincia, para no falar no absurdo, dessas
conseqncias proporciona uma argumentao suficiente
contra a aplicao do princpio no caso em foco. [...] Sinto-
me vontade para dizer que chegar a resultados estranhos
no me causa nenhum entusiasmo, especialmente quando
esses resultados parecem conflitar com princpios bem
conhecidos [...]. freqente que se diga intimamente quando
alguma proposio apresentada, isto simplesmente
no pode estar certo; e ento tente-se ver por que no
pode estar certo. s vezes trata-se de um ultraje ao senso
comum, s vezes ao sentido de justia de cada um, mas
com maior freqncia a proposio simplesmente no
se coaduna com princpios jurdicos, muito embora, ela
possa aparentar ter o amparo de algumas observaes
judiciais lidas fora do contexto. [...] Considerando-se que a
concepo que se tem das leis racional e deliberada, parece
de fato essencial que a justificao de qualquer deciso
numa rea no comandada por uma norma expressa que
envolva obrigao, ou quando uma norma semelhante
for ambgua ou incompleta, prossiga pela verificao das
decises propostas luz de suas conseqncias.17

A economia contribui, portanto, para que o Direito seja percebido

em nova dimenso, que extremamente til na formulao e aplicao de
polticas pblicas.18
O Direito deixa de ser aquela cincia preocupada apenas com a
realizao lgica dos seus preceitos; desce do seu pedestal para aferir se esta
realizao lgica esta sendo apta a realizar os seus desgnios na realidade
da vida em sociedade. Uma interpretao/aplicao da lei que no esteja
sendo capaz de atingir concreta e materialmente os seus objetivos no
pode ser considerada como a interpretao mais correta. Note-se que essas
mudanas metodolgicas evidenciam a queda do mito da interpretao

17. MACCORMICK, Neil. Argumentao jurdica e Teoria do Direito. Traduo Walda Barcellos. So
Paulo: Martins Fontes, 2006, p. 183-193, grifo nosso.
18. STIGLER, George. Law or Economics? The Journal of Law and Economics, v. 35, n. 2, p. 462, 1992.

34
como atividade meramente declaratria do que j estava na lei, da nica
interpretao possvel, j que os resultados prticos desta ou daquela forma
de aplicao da norma tero relevante papel na determinao de qual, entre
as diversas interpretaes plausveis existentes, dever ser adotada, opo
que, posteriormente, pode inclusive vir a ser alterada diante da comprovada
mudana dos dados da realidade, que devam ser acompanhados de nova
estratgia regulatria.
Os princpios da proporcionalidade e da eficincia circunscrevem o
espectro das solues juridicamente possveis a uma seara de realismo e de
responsabilidade econmica.
Enrique Groisman observa que
[...] a mera juridicidade da atuao estatal como elemento
de legitimao se tornou insatisfatria a partir do momento
em que comeou tambm a ser exigida a obteno de
resultados. No se considera mais suficiente que os
governantes no violem a lei: exige-se deles a reduo
do desemprego, o crescimento econmico, o combate
pobreza, soluo para os problemas de habitao e sade.
A discusso sempre se coloca em relao a quais so as
polticas mais adequadas para atingir estes fins, mas no
h dvidas de que a lei deixou de ser apenas um meio para
impedir a arbitrariedade para se converter em ponto de
partida19 para uma srie de atividades nas quais h uma

19. Em termos de limites da Administrao para a expedio de atos gerais que envolvam interpretao
da lei, h de se entender que a Administrao deve atingir objetivamente o interesse pblico e se
determinar apenas por esse interesse. O interesse pblico no deve apenas ser realizado, mas o agente
deve estar convencido de que vai realiz-lo da melhor maneira. [...] Assim, o sentido moderno da
legalidade v na lei no tanto uma condio e um limite, mas, basicamente, um instrumento de exerccio
da atividade administrativa. Como instrumento, seu princpio hermenutico est na solidariedade entre
meios e fins, donde a razoabilidade da atividade administrativa, submetida, ento, a uma avaliao de
sua eficincia. [...] O princpio da eficincia tem por fim disciplinar a atividade administrativa nos seus
resultados, tornando possvel a legitimao (mas tambm a responsabilizao) dos atos administrativos
por seu xito em atingir os fins pretendidos por lei. Neste sentido, a validao do ato pelo princpio
de eficincia tem estrutura finalstica (validao pela obteno do resultado pretendido por lei) e no
condicional (validao pelo preenchimento das condies previstas em lei para realizao do ato,
independentemente de seu resultado). Ao adquirir essa estrutura finalstica pautada pelo xito em
implementar determinadas polticas pblicas, a discricionariedade, que se tornou mais ampla, ganha
tambm um sentido tcnico, que representa uma importante limitao e a sujeita a controle (diz-se
que a discricionariedade das agncias uma discricionariedade tcnica). Se pela legalidade estrita
bastava ao administrador cumprir os requisitos formais para que emitisse seu ato de escolha, oportuna
e conveniente, dentre o leque de alternativas aberto pela lei, a legalidade finalstica o vincula a uma

35
 maior margem de delegao e de discricionariedade e um
crescente espao para a tcnica.20

Nesse contexto, merece meno a relao entre a eficincia e a

especializao tcnico-setorial crescentemente presente no Direito Pblico
contemporneo, tecnicidade relacionada com a especificidade das atividades
a serem disciplinadas, que necessitam de normas pontuais, remetidas
autonomia de rgos tcnicos, o que assegura de organizao de setores
especficos, assegurando a flexibilidade e a permeabilidade s exigncias da
sociedade econmica.21
As necessidades da eficincia, na qual est contida, como veremos, a
economicidade, no devem ser solucionadas pelo menosprezo lei aqui,
naturalmente, entendida como bloco de juridicidade , mas sim pela
valorizao dos seus elementos finalsticos. sob este prisma que as regras
legais devem interpretadas e aplicadas, ou seja, todo ato, normativo ou concreto,
s ser vlido ou validamente aplicado, se, ex vi do princpio da eficincia
art. 37, caput, CF , for a maneira mais eficiente ou, na impossibilidade de
se definir esta, se for pelo menos uma maneira razoavelmente eficiente de
realizao dos objetivos fixados pelo ordenamento jurdico.
O princpio da eficincia de forma alguma visa a mitigar ou a ponderar
o princpio da legalidade, mas sim a embeber a legalidade de nova lgica,
determinando a insurgncia de legalidade finalstica e material dos resultados
prticos alcanados , e no mais legalidade meramente formal e abstrata.

otimizao de sua soluo para preenchimento dos conceitos e diretrizes legais. E quando se fala em
otimizao, na esteira do princpio de eficincia, entra em cena no s o xito na execuo dos objetivos
legais (adequao), como tambm a ponderao dos meios em termos de necessidade (proibio de
excesso), de reduo dos custos impostos aos administrados e de ponderao de outros direitos e
liberdades individuais envolvidas (proporcionalidade em sentido estrito). (FERRAZ JNIOR, Trcio
Sampaio. Parecer. 2004. Mimeo, grifo do autor).
20. GROISMAN, Enrique. Crisis y actualidad del Derecho Administrativo Econmico. Revista de
Derecho Industrial, v. 42, p. 894, passagem na qual o autor lembra que esta situao suscitou o
comentrio paradoxo de que o Direito no pertence mais aos juristas. Antonio Martnez Marn
assevera que a legitimidade democrtica da origem no basta para justificar o poder pblico. Tambm
imprescindvel a legitimidade do exerccio. (MARN, Antonio Martnez. El buen funcionamiento de
los servicios pblicos. Madrid: Tecnos, 1990, p. 13).
21. COCOZZA, Francesco. Profili di Diritto Costituzionale applicato all'Edconomia. Incidenza dei
Rapporti Economici sull'Organizzazione del Potere Politico e sul Sistema delle Fonti del Diritto. Torino:
G. Giappichelli, 1999, p. 171. v. 1.

36
Dizendo o bvio, a partir do momento em que a eficincia e a economicidade
foram expressamente inscritas no texto constitucional a Lei Magna ,
passaram a tambm integrar a legalidade, no mais legalidade oitoicentista,
formalista e meramente subsuntiva, mas legalidade neopositivista.22
dessa maneira que a aplicao tout court das regras legais deve
ser temperada, no apenas pela outrora propugnada equidade, mas pela
realizao das finalidades constitucionais e legais aplicveis espcie.
O princpio da eficincia impe Administrao que atue de forma a
produzir resultados favorveis consecuo dos fins que cabem ao Estado
alcanar.23 Paulo Modesto ensina que
[...] o princpio da eficincia pode ser percebido tambm
como uma exigncia inerente a toda atividade pblica. Se
entendermos a atividade de gesto pblica como atividade
necessariamente racional e instrumental, voltada a servir
o pblico, na justa ponderao das necessidades coletivas,

22. ARAGO, Alexandre Santos de. A concepo neopositivista do princpio da legalidade. Revista de
Direito Administrativo, v. 236, p. 1-20, 2005. Almiro do Couto e Silva bem coloca o neopositivismo de
uma forma que os valores, ento reclamados apenas pelos jusnaturalistas, so tratados como partes
integrantes e das mais relevantes do prprio ordenamento jurdico positivo: Os valores esto dentro
do prprio ordenamento jurdico, sob a forma de princpios embutidos na Constituio, de maneira
explcita ou implcita. Essa corrente de pensamento, que se alastrou pelo mundo, revigorou os princpios
constitucionais j identificados, descobrindo-lhes novos aspectos, e acrescentou ao rol conhecido muitos
outros. Os princpios adquiriram, desse modo, no Direito moderno, especialmente o Direito Pblico, um
vigor que nunca tinham possudo, notadamente na configurao da coerncia do sistema. As outras normas
so sempre a eles necessariamente reconduzidas e so eles que orientam a sua aplicao. (COUTO e SILVA,
Almiro. Os indivduos e o Estado na realizao de tarefas pblicas. Direito Administrativo e Constitucional:
estudos em homenagem a Geraldo Ataliba. So Paulo: Malheiros, 1997, p. 97, v. 2). Por essas razes,
passamos a preferir o termo neo a ps-positivismo: se trata de positivismo, essencial para a diferenciao
do Direito dos demais subsistemas sociais, mas um positivismo calcado em princpios capazes, o que
essencial, de dialogar com valores metajurdicos , no em regras jurdicas. No estamos, naturalmente, nos
referindo chamada Escola Neopositivista ou da lgica positivista, de Marburg, do incio do sculo XX,
nem, tampouco, adotando o positivismo histrico. Na verdade, estamos prximos dos que se denominam
ps-positivistas, apenas crendo que a denominao mais correta da posio que adotamos e tambm
a de muitos dos seus prceres, como BARROSO, Lus Roberto. Fundamentos tericos e filosficos do
novo Direito Constitucional brasileiro: ps-modernidade, teoria crtica e ps-positivismo. In: BARROSO,
Lus Roberto (Org.). A nova interpretao constitucional. Rio de Janeiro: Renovar, 2003, p. 1-49 ,
em face da importncia dada positivao de valores metajurdicos, a de neopositivismo. De fato, o
ps-positivismo no desacredita na razo e no Direito como instrumento de mudana social, e busca,
recorrendo sobretudo aos princpios constitucionais e racionalidade prtica, catalizar as potencialidades
emancipatrias da ordem jurdica. (SARMENTO, Daniel. Direitos fundamentais e relaes privadas.
Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2004, p. 78).
23. DI PIETRO, Maria Sylvia. Direito Administrativo. So Paulo: Atlas, 1998, p. 73.

37
 temos de admitir como inadmissvel juridicamente
o comportamento administrativo negligente, contra-
produtivo, ineficiente.24

Intimamente ligado ao princpio da eficincia, figura o princpio

da economicidade, que, como destaca Diogo Figueiredo Moreira Neto,
embora referido a propsito da execuo da fiscalizao contbil, financeira
e oramentria, deve ser recebido como um princpio geral do Direito
Administrativo, em razo de sua amplitude no desempenho da administrao
pblica interna.25
Exige a economicidade que a Administrao adote a soluo mais
conveniente e eficiente sob o ponto de vista da gesto dos recursos pblicos.
O princpio da economicidade a expresso especializada, pecuniria, do
princpio da eficincia.
Como afirma Paulo Soares Bugarin, em monografia especfica sobre o
tema, o princpio da economicidade
[...] trata da obteno do melhor resultado estratgico
possvel de uma determinada alocao de recursos
financeiros, econmicos e/ou patrimoniais em um dado
cenrio socioeconmico. [...] Por alocao tima entende-
se aquela que propicia se alcanar o mximo resultado
econmico da alocao de bens e/ou servios, ou seja,
permite o alcance da mxima eficincia econmica. [...]
Economizar significa maximizar lucros.26

dessa maneira que a Constituio de 1988

[...] j estabelece todo fundamento necessrio para a
afirmao e aplicao, em nosso pas, da doutrina da,
assim denominada, administrao de resultado, ou seja:
confere uma base institucional da legalidade finalstica. [...]

24. MODESTO, Paulo. Notas para um debate sobre o princpio constitucional da eficincia. Revista
Dilogo Jurdico, Salvador, Centro de Atualizao Jurdica CAJ, v. 1, n. 2, maio 2001. Disponvel em:
<www.direitopublico.com.br>.
25. MOREIRA NETO, Diogo Figueiredo. Mutaes do Direito Pblico. Rio de Janeiro: Renovar, 2006,
p. 311-312.
26. BUGARIN, Paulo Soares. O princpio constitucional da economicidade na jurisprudncia do
Tribunal de Contas da Unio. Belo Horizonte: Frum, 2004, p. 114-117.

38
 indubitvel que o futuro deva ser realmente considerado
como uma das dimenses temporais prprias a qualquer
norma, o que lhe faz merecedor de uma cuidadosa ateno
prospectiva, tanto por parte dos seus elaboradores quanto
dos seus aplicadores.27 No basta, hoje, ao Direito, que
a ao administrativa do Estado exista, seja vlida e
eficaz. A simples busca da produo de efeitos, ou seja,
pretender-se apenas a eficcia da ao, j era insuficiente
para a Sociologia do Direito. Agora passou a s-lo tambm
para o Direito Administrativo. Acrescentou-se, aos quatro
princpios constitucionais da administrao pblica, um
quinto, o da eficincia, que, doutrinariamente, no plano do
Direito Pblico, poder ir at mais alm, para nortear, acol
da ao administrativa, tambm a produo legislativa e a
interpretao judiciria.28

dizer: luz do princpio da eficincia, a includa a sua feio de

economicidade, vedada a atuao jurdica contraproducente ou ineficiente
luz dos valores e objetivos jurdicos visados, sendo de menor importncia o
fato de ela se subsumir formalmente a alguma regra ou no.
Sob essa perspectiva, no de forma nenhuma descartvel que, no
extremo ultrapassadas todas as possibilidades hermenuticas, analgicas e
de reduo teleolgica29 , uma regra jurdica em tese aplicvel e constitucional

27. MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Cidadania e administrao de resultado: o Direito

Administrativo e o controle prospectivo no planejamento e nas aes do Estado. Revista de Direito e
Poltica, Letras Jurdicas e Ibap, 2007, p. 19-21, grifo nosso.
28. MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Mutaes do Direito Administrativo. Rio de Janeiro:
Renovar, 2007, p. 32-33.
29. A regra legal, contra o seu sentido literal, mas de acordo com a teleologia imanente lei, precisa de
uma restrio que no est contida no texto legal. A integrao de uma tal lacuna efetua-se acrescentando
a restrio que requerida em conformidade com o sentido. Visto que com isso a regra contida na lei,
concebida demasiado amplamente segundo o seu sentido literal, se reconduz e reduzida ao mbito de
aplicao que lhe corresponde segundo o fim da regulao ou a conexo de sentido da lei, falamos em
reduo teleolgica. [...] A reduo teleolgica comporta-se em relao interpretao restritiva de
modo semelhante analogia particular em relao interpretao extensiva. O mbito de aplicao da
norma umas vezes reduz-se mais do que indica o limite que se infere do sentido literal possvel e outras
vezes amplia-se. Em ambos os casos, trata-se de uma continuidade de interpretao transcendendo
o limite do sentido literal possvel. Como esse limite fluido, pode ser duvidoso, no caso particular,
se se trata ainda de uma interpretao restritiva ou j de uma reduo teleolgica. A jurisprudncia
fala, no raras vezes, de interpretao restritiva certamente a fim de dar, deste modo, a impresso

39
tenha a sua aplicao em dado caso concreto afastada por no a regra em si,
mas aquela sua aplicao violar os princpios constitucionais da eficincia
e da economicidade.30 No se trata, evidentemente, de um afastamento in
concreto do Direito, pois ambos economicidade e eficincia so princpios
constitucionais, mas apenas daquela determinada regra jurdica.
De fato, mesmo que um dispositivo de lei seja em tese aplicvel, pode
ser que, em razo das circunstncias peculiares de determinado caso
concreto e dos valores e princpios constitucionais relacionados com essas
peculiaridades, a sua aplicao, no caso, seja inconstitucional ou contrria
aos valores que o prprio dispositivo legal visa a resguardar.31
Por exemplo,32 a regra do Cdigo de tica Mdica que determina ao
mdico contar ao seu paciente toda a verdade sobre a sua doena pode ser
afastada se, em dado caso concreto, a informao puder colocar em risco a
vida do paciente em razo da forte emoo que provocaria; o art. 1o da Lei no
9.494/1997, que veda, em sua literalidade de forma absoluta, a concesso de
liminares contra o Estado, pode, segundo nossa tranquila jurisprudncia, ter
a sua aplicao afastada se a liminar visar ao fornecimento de medicamentos
vitais; a regra que estabelece limite de velocidade em determinada via
pode ser afastada se o motorista a descumpriu por estar em situao de
emergncia; uma regra que proba a entrada de ces em restaurantes deve ser
afastada em relao aos ces-guia de deficientes visuais; o STF j afastou a

de maior fidelidade lei , quando na realidade j no se trata de interpretao, mas de uma reduo
teleolgica. Mas se a reduo est dirigida prpria teleologia da lei e se tm em conta as barreiras
nela estabelecidas, ento no menos fiel lei do que qualquer interpretao teleolgica. (LARENZ,
Karl. Metodologia da Cincia do Direito. Traduo Jos Lamego. 3. ed. Lisboa: Fundao Calouste
Gulbenkian, 1997, p. 556).
30. HAGE, Jaap. Law and defeasibility. Artificial Intelligence and Law, v. 11, p. 221-243, 2003. Sobre
a afastabilidade in concreto de regras jurdicas pela impossibilidade de realizao de seus fins ver, na
doutrina brasileira, BUSTAMANTE, Thomas da Rosa de. Argumentao contra legem: a teoria do
discurso e a justificao jurdica nos casos mais difceis. Rio de Janeiro: Renovar, 2005.
31. BARCELLOS, Ana Paula de. Ponderao, racionalidade e atividade jurisdicional. Rio de Janeiro:
Renovar, 2005, p. 211-212.
32. Os exemplos constam de BARCELLOS, Ana Paula de. Ponderao, racionalidade e atividade
jurisdicional. Rio de Janeiro: Renovar, 2005, p. 202 e seguintes, e VILA, Humberto. Teoria dos
princpios. So Paulo: Malheiros, 2003, p. 44 e seguintes, em que tambm se encontram citadas as
respectivas fontes.

40
aplicao da regra do Cdigo Penal do estupro presumido praticado contra
menores de catorze anos se a suposta vtima, apesar de possuir apenas
treze anos, j demonstrar inequvoca maturidade sexual; o STF no aplicou
a regra punitiva a prefeita que contratara sem concurso pblico um gari por
nove meses em face da sua pouca significncia; o STF tambm j afastou a
regra constitucional pela qual o no cumprimento de precatrios judiciais
deve levar interveno federal no ente inadimplente em casos concretos
em que a medida seria incua em razo de que o interventor enfrentaria as
mesmas dificuldades que o titular do Executivo para honrar a dvida: com
base no princpio da proporcionalidade se considerou que a interveno na
hiptese restringiria a autonomia do Estado sem qualquer proveito para o
cumprimento da regra pretendida. 3 3
Analisando tais casos, Humberto vila afirma que significam
[...] que o modo de aplicao da regra no est totalmente
condicionado pela descrio do comportamento, mas que
depende do sopesamento de circunstncias e de argumentos.
E a exceo pode no estar prevista no ordenamento
jurdico, situao em que o aplicador avaliar a importncia
das razes contrrias aplicao da regra, sopesando
os argumentos favorveis e os argumentos contrrios
criao de uma exceo diante do caso concreto. [...] Como
os dispositivos hipoteticamente construdos so resultados
de generalizaes feitas pelo legislador, mesmo a mais
precisa formulao potencialmente imprecisa, na medida
em que podem surgir situaes inicialmente no previstas.
Nessa hiptese o aplicador deve analisar a finalidade da
regra, e somente a partir de uma ponderao de todas as
circunstncias do caso pode decidir que elemento de fato
tem prioridade para definir a finalidade normativa.34

33. BARCELLOS, Ana Paula de. Ponderao, racionalidade e atividade jurisdicional. Rio de Janeiro:
Renovar, 2005, p. 214.
34. VILA, Humberto. Teoria dos princpios. So Paulo: Malheiros, 2003, p. 46-48.

41
 Ana Paula de Barcellos, igualmente, leciona que
[...] a submisso de uma regra ao processo de ponderao
poder ter como resultado final a sua no aplicao ao
caso especfico.35 [...] Por conta do sentido relativamente
indeterminado da idia de justia, comum que o intrprete
perceba e descreva o problema como um conflito da regra
com princpios como os da razoabilidade, proporcionalidade
e at o da dignidade da pessoa humana, e acabe deixando de
aplicar a regra alegando que procedeu a uma ponderao.
[...] Embora as regras tratem, em geral, de condutas, sem
maiores consideraes sobre o propsito para que foram
concebidas, essas condutas esto indiretamente associadas,
por evidente a fins e valores que buscam realizar.36

Toda regra jurdica s ser vlida ou validamente aplicada se, ex vi do

principio da eficincia37 art. 37, caput, CF , for a maneira mais eficiente
ou, na impossibilidade de se definir esta, se forem pelo menos uma forma
razoavelmente eficiente de realizao dos objetivos do ordenamento jurdico
afinados com a situao a ser regrada.
o princpio constitucional da eficincia art. 37, caput, CF que deve
iluminar a aplicao das regras constitucionais, legais e regulamentares,
para que ela no leve a uma consecuo ineficiente ou menos eficiente dos
seus objetivos primrios. As normas jurdicas passam a ter o seu critrio
de validade aferido no apenas em virtude da higidez do seu procedimento
criador, como da sua aptido para atender aos objetivos da poltica pblica,
alm da sua capacidade de resolver os males que esta pretende combater.38

35. No apenas os princpios, mas tambm as meras regras podem ser ponderadas, j que elas tambm
so, por si prprias, manifestaes dos princpios que constituem o seu substrato.
36. BARCELLOS, Ana Paula de. Ponderao, racionalidade e atividade jurisdicional. Rio de Janeiro:
Renovar, 2005, p. 204-207.
37. Diferentemente do que ocorre no setor privado, a eficincia, no setor pblico, no pode ser entendida
apenas como maximizao do lucro, mas sim como um melhor exerccio das misses de interesse
coletivo que incumbe Administrao Pblica. MANGANARO, Franceso. Principio di legalit e
semplificazione delltivit amministrativa: i profili critici e principi ricostruttivi. Napoli: Edizione
Scientifiche, 2000, p. 25.
38. MORAND, Charles-Albert. Le Droit no-moderne des politiques publiques. Paris: LGDJ, 1999, p. 95.

42
 O princpio da eficincia v-se ainda mais reforado pelo conflito
positivo que possui com o princpio da proporcionalidade, j que tambm por
fora deste, em seus elementos adequao e necessidade,39 no se poderia
impor a adoo de meio normalmente uma interpretao inadequado
ou desnecessariamente oneroso ao atingimento das finalidades legais, pelo
simples apego a legalidade formal, impondo-se legalidade material, cujo
substrato encontrar-se-ia na eficiente e menos onerosa possvel realizao
dos objetivos constitucionais que estiverem em jogo.40
Na administrao de resultado, o Princpio da Legalidade
implica na indefectvel aplicao das normas que geram
bons resultados; mas tambm implica na impossibilidade
de aplicar normas que geram maus resultados. [...] O
Princpio da Legalidade relacionado com o resultado
impe, sobretudo, que o bem seja reivindicado no
plano substancial: tal legalidade exclui a operatividade
de previses irrelevantes em relao ao resultado
administrativo.41

39. De acordo com Daniel Sarmento, o princpio visa, em ltima anlise, conteno do arbtrio e
moderao do exerccio do poder, em favor dos direitos dos particulares, desempenhando um papel
extremamente relevante no controle de constitucionalidade dos atos do poder pblico, na medida
em que ele permite de certa forma a penetrao no mrito do ato normativo, para aferio da sua
razoabilidade e racionalidade, atravs da verificao da relao custo-benefcio da norma jurdica, e
da anlise da adequao entre o seu contedo e a finalidade por ela perseguida, podendo ser dividido
em trs subprincpios: (a) da adequao, que exige que as medidas adotadas tenham aptido para
conduzir aos resultados almejados pelo legislador; (b) da necessidade, que impe ao legislador que,
entre vrios meios aptos ao atingimento de determinados fins, opte sempre pelo menos gravoso; (c) da
proporcionalidade em sentido estrito, que preconiza a ponderao entre os efeitos positivos da norma
e os nus que ela acarreta aos seus destinatrios. E o autor conclui: Assim, para conformar-se ao
princpio da proporcionalidade, uma norma jurdica dever, a um s tempo, ser apta para os fins a que
se destina, ser a menos gravosa possvel para que se logrem tais fins e, causar benefcios superiores s
desvantagens que proporciona. (SARMENTO, Daniel. Os princpios constitucionais e a ponderao de
bens. In: TORRES, Ricardo Lobo (Org.). Teoria dos direitos fundamentais. Rio de Janeiro: Renovar,
2004, p. 57-58).
40. Em funo do objetivo (do fim, da vontade do Legislador) a ser realizado (tambm com a
participao dos privados: essencial tambm para uma melhor identificao dos interesses envolvidos),
a Administrao deve construir uma deciso concreta e operativa, que conserve o mais possvel os bens
pessoais no incompatveis com o bem-direito de relevncia pblica e que satisfaa o maior nmero de
interesses possvel, satisfazendo, desta forma, o maior nmero de direitos fundamentais. (IANNOTTA,
Lucio. Princpio di legalit e amministrazione di risultato. In: AMMINISTRAZIONE E LEGALIT:
FONTI NORMATIVI E ORDINAMENTI, 21 e 22 maggio 1999, Macerata. Atti del Convegno. Milano:
Giuffr, 2000. p. 45).
41. MANGANARO, Francesco. Principio di legalit e semplificazione dell'attivit amministrativa: i
profili critici e principi ricostruttivi. Napoli: Edizioni Scientifiche Italiane, 2000, p. 174.

43
 Estamos diante de importante mudana na estrutura das normas
jurdicas.42 O modelo das normas jurdicas hiptese de incidncia sano
continua a existir, mas no mais o nico nem o mais importante, a ele tendo
se somado o das normas jurdicas estruturadas pelo esquema finalidades
meios de alcance destas finalidades.43
Norberto Bobbio observa que se trata da passagem de um controle social
fundado principalmente sobre normas providas de sanes (Se fizer, ou no
fizer, x, lhe ser imputada a consequncia y), ao controle social confiado cada
vez mais a normas tcnicas cuja fora deriva da relao meio fim, ou seja,
do fato de que a realizao ou no de certa ao no permite alcanar o fim
desejado ou imposto44
No se trata, repisamos, de descumprir o Direito, mas apenas de, no
processo de sua aplicao, prestigiar os seus objetivos maiores em relao
observncia pura e simples de suas regras, cuja aplicao pode, em alguns
casos concretos, se revelar antittica queles. H espcie de hierarquia
imprpria entre as meras regras contidas nas leis e os seus objetivos, de forma
que a aplicao daquelas s se legitima enquanto constituir meio adequado
realizao destes.
Nas palavras de Lucio Iannotta,
[...] a interpretao da norma obviamente finalizada
aplicao a uma realidade delimitada e circunscrita. Quem
decide, sobretudo na fase de emisso da deciso, deve colher
na norma, prioritariamente, os objetivos das leis, os fins, a
vontade do legislador. Os bens que a norma quis proteger

42. MORAND, Charles-Albert. Le Droit no-moderne des politiques publiques. Paris: LGDJ, 1999, p.
101-102.
43. Revelando a aplicao dessas mudanas da Teoria Geral do Direito ao Direito Administrativo,
Eduardo Garca de Enterra afirma que a noo meramente subsuntiva ou declaratria do Direito
prpria dos sistemas jurdicos private law oriented, ordenados pelo Direito Privado (prprio de uma
poca pr-industrial e agrcola), que permite que se considere o Direito como um sistema fechado de
conceitos, prprio de uma sociedade esttica, mas que inconcilivel com a poca atual de proliferao e
predomnio do Direito Pblico, que exige que vejamos o Direito como um processo aberto em funo de
finalidades e objetivos a alcanar; o Direito Pblico acresce um processo sem fim, uma indefinida
sucesso de solues parciais a questes polticas. (ENTERRA, Eduardo Garca de. La constitucin
como norma y el tribunal constitucional. Madrid: Civitas, p. 181-182).
44. BOBBIO, Norberto. Dalla strutura alla funzione: nuovi studi di teoria del Diritto. Milano: Edizioni
di Comunit, 1977, p. 54.

44
 e, portanto, o resultado que quis alcanar; devendo-se
distinguir, portanto, no interior da norma, aquilo que
verdadeiramente finalstico (bens a serem protegidos,
males a serem evitados) dos outros componentes (meios,
instrumentos, formas) correspondentes aos vrios planos
da realidade reproduzida e sintetizada pela norma.45

Na busca da realizao dos fins ltimos da lei, o Direito na verdade,

o seu aplicador , para ser eficiente, deve buscar compreender os cdigos
do sistema social regulado, buscando, atravs da permeabilizao das
fronteiras do subsistema jurdico com os demais subsistemas sociais, em
especial o econmico, o acoplamento de suas respectivas lgicas, a fim de
que as finalidades legais no sejam realizadas apenas no Dirio Oficial, mas
tambm na realidade prtica do setor regulado.46
Gunther Teubner adverte que
[...] no podemos esquecer que as operaes econmicas
podem ficar indiferentes s normas jurdicas. Se a
determinao jurdica no pode ser executada seno
ao preo da abolio de um cdigo econmico (o que
pouco provvel para a economia como um todo, mas
muito provvel para setores particulares), o acoplamento
estrutural (entre os dois sistemas) no possvel.
Neste caso, a economia praticar a desobedincia civil,
prevalecendo-se dos valores mais elevados de sua
instituio e escapar pelos mercados negros. [...] No
ignoramos que o Ministrio Pblico e a polcia estaro l!
Mas se a proibio se impe fora da baioneta porque o
cdigo do poder tomou o lugar do cdigo da economia e a

45. IANNOTTA, Lucio. Princpio di legalit e amministrazione di risultato. In: AMMINISTRAZIONE E

LEGALIT: FONTI NORMATIVI E ORDINAMENTI, 21 e 22 maggio 1999, Macerata. Atti del Convegno.
Milano: Giuffr, 2000. p. 44-45.
46. O sistema jurdico um sistema normativamente fechado, mas cognitivamente aberto. (LUHMANN,
Niklas. L'autoriproduzione del Diritto e i suoi limiti. In: Politica del Diritto, p. 41. v. 12). Comentando a
teoria de Luhmann, Celso Fernandes Campilongo afirma que fechamento operacional no sinnimo
de irrelevncia do ambiente ou de isolamento causal. Por isso, paradoxalmente, o fechamento operativo
de um sistema condio para sua prpria abertura. (CAMPILONGO, Celso Fernandes. Poltica,
sistema jurdico e deciso judicial. So Paulo: Max Limonad, 2002, p. 67).

45
 satisfao das necessidades polticas substituiu a satisfao
das necessidades econmicas. Esta situao tem o mrito
de revelar as vantagens e desvantagens de uma economia
esteada no mercado, mas ns podemos, apesar de tudo,
nos perguntar se mesmo com os recursos limitados da
baioneta que nos interessa tratar do tema da regulao
jurdica da sociedade. [...] Um sistema estruturalmente
acoplado ao seu ambiente (o sistema regulado) quando
os eventos que nele se desenvolvem representam
perturbaes que servem para melhorar ou modificar as
suas prprias estruturas. Se ele domina a distino entre
a auto-referncia e a hetero-referncia, ele pode utilizar
os acoplamentos estruturais para se emancipar do seu
ambiente, na medida em que ele pode considerar as suas
exigncias como condies de suas prprias operaes,
como irritaes ou mesmo como chances.47

Se os acoplamentos estruturais lograrem ser durveis, intensos e

institucionalmente de qualidade, tero cumprido as condies necessrias
para a necessria comunicao interssistmica.
Devemos atentar que, j na dcada de 1970, se notava a
emergncia de uma
Teoria Realista do Direito, que volta a sua ateno mais
efetividade que validade formal das normas jurdicas,
colocando o acento, mais do que sobre a auto-suficincia
do sistema jurdico, sobre a inter-relao entre sistema
jurdico e sistema econmico, entre sistema jurdico e
sistema poltico, entre sistema jurdico e sistema social
em seu conjunto, [...] procurando o seu objeto, em ltima
instncia, no tanto nas regras do sistema dado, mas sim
na anlise das relaes e dos valores sociais dos quais
se extraem as regras dos sistemas. [...] A cincia jurdica
no mais uma ilha, mas uma regio entre outras de um
vasto continente. 48

47. TEUBNER, Gunther. Droit et reflexivit: l'auto-rfrence en Droit et dans l'organisation. Traduo
Nathalie Boucquey. Paris: LGDJ-Bruylant, 1996, p. 157 e 159.
48. BOBBIO, Norberto. Dalla strutura alla funzione: nuovi studi di teoria del Diritto. Milano: Edizioni

46
 Os rgos de controle, capitaneados pelo Tribunal de Contas da Unio
TCU, tm aplicado esses paradigmas metodolgicos, invocando os prprios
princpios da economicidade e da eficincia:
A atuao estatal no deve mais ser balizada apenas pelos
critrios de legalidade, moralidade e impessoalidade.
Exige-se que a gesto pblica seja igualmente pautada
pelos Princpios da Eficincia e da Economicidade.
A nfase dada na produtividade, na obteno de
resultados. Portanto, a atuao administrativa legtima,
nos dias atuais, ser aquela que, alm de realizar os
princpios tradicionais da impessoalidade, legalidade etc.,
igualmente d nfase obteno de resultados positivos
sob o ponto de vista da eficincia, da economicidade. 49

Alm disso, como relata Paulo Soares Bugarin, nas Decises

n 064/1995-Plenrio, no 753/1996-Plenrio e no 780/1997-Plenrio, o TCU
o

trouxe baila importante questo ftico-jurdica, com expressiva repercusso

hermenutica, na qual se verificou que o cumprimento do princpio da
economicidade resultou na violao do princpio da legalidade, tendo sido, na
oportunidade, conferido maior peso ao primeiro.50
A insurgncia dos princpios da eficincia e da economicidade uma via
de mo dupla: por vezes o operador do Direito poder/dever no aplicar a

di Comunit, 1977, p. 56.

49. Deciso no 765/1999-Plenrio (DC-0765-47/99-P), grifo nosso. Em outra deciso, no voto do Relator,
o TCU tambm decidiu: A gesto da res publica no mais pode contentar-se singelamente em atender
ao imperativo da legalidade nos seus atos. H que ser produtiva, h que ser eficiente no uso dos recursos,
h que produzir resultados tangveis. Tais so os reclamos da sociedade moderna quanto atuao
dos administradores pblicos, os quais encontram abrigo nos princpios da economicidade, eficcia e
eficincia, insculpidos no art. 70, caput, e art. 74, inciso III, da Carta Magna. (Acrdo no 067/1995 2
Cmara AC-0067-07/95-2). No discordamos substancialmente das decises, mas apenas faramos o
reparo de nomenclatura no sentido que, a partir do momento em que a economicidade e a eficincia
passaram a ser contempladas na Lei Magna, passaram elas tambm a integrar a legalidade, doravante
legalidade indubitavelmente mais ampla.
50. BUGARIN, Paulo Soares. O princpio constitucional da economicidade na jurisprudncia do
Tribunal de Contas da Unio. Belo Horizonte: Frum, 2004, p. 188, grifo nosso. Como j exposto vrias
vezes ao longo do texto, nossa nica ressalva assertiva do autor seria a de que, a nosso ver, no se trata
de afastamento da legalidade, mas de aplicao instrumentalizada da lei e do ordenamento jurdico
como um todo, especialmente dos princpios positivados na lei constitucional.

47
regra especfica determinada situao porque geraria efeitos ineficientes,
como, tambm, outras vezes, a pura e simples aplicao da regra no ser
considerada opo jurdica.
Por exemplo, o Tribunal de Contas da Unio51 possui precedente no
qual a aplicao da regra do art. 17, 4o, in fine, da Lei no 8.666/1993,52 que
expressamente prev dispensa de licitao para as doaes, com encargo foi
censurada, j que mesmo a doao com encargos deve ser licitada, para que
houvesse concorrncia na definio do encargo.
Concluiu na oportunidade o Ministro Relator Humberto Guimares
Souto expressamente no sentido de que, apesar do que consta da letra
do referido dispositivo legal, a doao com encargo deve ser
precedida de licitao. (grifo nosso). De acordo com o Ministro,
[...] a discricionariedade a cargo da ONG para a escolha
da madeireira, sem a realizao de amplo procedimento
de divulgao e, ainda, com o estabelecimento de regras
de comercializao e remunerao apenas entre os entes
privados, sem participao do poder pblico, tambm
carrega vcios de moralidade no tocante ao modo como
foi procedida a doao com o encargo imposto, haja
vista a ausncia de impessoalidade e de isonomia para
a contratao. Dada a ausncia de previso legal para o
procedimento de doao qualificada, no pode tampouco
o Municpio efetuar doaes de aes diretamente a
empresas pr-selecionadas, devendo, portanto, efetuar
licitao, de forma a garantir a ampla participao de
possveis interessados, em cumprimento aos princpios
da isonomia e da impessoalidade. Nos casos em que optar
pela doao com encargo da madeira e, desde que esse
encargo no se constitua na venda ao mercado interno
ou externo, promova procedimento licitatrio especfico,
de forma a garantir, alm da ampla participao dos

51. Acrdo no 601/2004.

52. 4 - A doao com encargo ser licitada e de seu instrumento constaro, obrigatoriamente, os
encargos, o prazo de seu cumprimento e clusula de reverso, sob pena de nulidade do ato, sendo
dispensada a licitao no caso de interesse pblico devidamente justificado.

48
 interessados, a escolha da instituio que melhor oferea
condies para cumprimento do encargo imposto ao
recebimento da doao, conforme disposto no art. 17, 4o,
da Lei no 8.666/93.

Nossos tribunais tambm vm acolhendo esses paradigmas

metodolgicos:
Administrativo. Ao popular. Procedimento licitatrio.
Desobedincia aos ditames legais. Contrato de quantia
vultosa. Designao da modalidade tomada de preos
no lugar de concorrncia pblica. Insero no edital de
clusulas restritivas do carter competitivo do certame e
estabelecimento de clusulas que permitiram preferncias
e distines injustificadas. Desvirtuamento do princpio
da igualdade entre os licitantes. Ofensa aos princpios
da legalidade e moralidade administrativas. Leso ao
errio pblico configurada. Nulidade. Preservao do
posicionamento do julgado de segundo grau. 1. O que
deve inspirar o administrador pblico a vontade de
fazer justia para os cidados sendo eficiente para
com a prpria administrao [...]. No satisfaz s
aspiraes da Nao a atuao do Estado de modo
compatvel apenas com a mera ordem legal, exige-
se muito mais: necessrio se torna que a administrao
da coisa pblica obedea a determinados princpios que
conduzam valorizao da dignidade humana, ao respeito
cidadania e construo de uma sociedade justa e
solidria [...] 6. Recursos especiais improvidos.53

Em tais precedentes judiciais e administrativos temos o que

Romano Tassone identificou como uma espcie
de circunferncia que, partindo da coincidncia
legalidade-eficincia (no sentido de que o que legal
por si mesmo eficiente por fora de uma determinao

53. STJ. 1 Turma. RESP 579541/SP, Rel. Min. Jos Delgado, Data da deciso: 17/2/2004, Publicada no
DJ em 19/4/2004, p. 165, grifo nosso.

49
 normativa abstrata), passando atravs da concepo de
Giannini segundo a qual o que legal no necessariamente
eficiente (e para alguns tambm o que eficiente pode
no ser legal), chegando-se agora a uma identificao
oposta, pela qual aquilo que eficiente poder por si s
ser legal. [...] Enquanto no primeiro caso a coincidncia
legalidade-eficincia era definida a priori, apenas em razo
de uma prescrio normativa abstrata, hoje ela pode ser
determinada a posteriori, na anlise do efetivo atendimento
aos interesses envolvidos em determinado caso aos quais
a lei determinava a tutela. Em outros termos, na regra do
caso concreto, a Administrao obrigada a repristinar
de forma renovada o binmio legalidade-resultado. [...] Se
assim no fosse, considerando que o princpio da eficincia
tem sede constitucional, tratar-se-ia de disposio
inconstitucional ou contrria a normas e princpios de
hierarquia superior, o que legitimaria a Administrao a
desaplic-la incidentalmente.54

Pelo exposto at o momento,

[...] no que diz respeito fundamental relao com o
princpio da legalidade, a administrao de resultado
como Administrao obrigada a assegurar com rapidez,
eficincia, transparncia e economicidade, bens e/ou
servios comunidade e s pessoas 55 tende, de um
lado, a transformar a legalidade mais em uma obrigao
de respeito a princpios do que de respeito a preceitos,
e, por outro lado, a assumir parmetros de avaliao de
tipo informal e substancial ou at mesmo econmico-
empresarial, expressos em termos de quantidade e

54. SPASIANO, Mario R. Funzione amministrativa e legalit di risultato. Torino: Giappichelli, 2003,
p. 265 e 273. A observncia da norma no pode se desvincular do princpio da funcionalidade, que
tambm constitui o limite da eficcia da norma no momento da sua aplicao. (BERTI, G. La pubblica
amministrazione come organizzazione. Padova, 1968, p. 106).
55. impossvel considerar a liberdade do agente administrativo de modo dissociado da economicidade.
Concede-se liberdade ao agente administrativo precisamente para assegurar que opte pela melhor
soluo possvel, em face do caso concreto. (JUSTEN FILHO, Maral. Comentrios Lei de Licitaes
e Contratos Administrativos. 5. ed. So Paulo: Dialtica, 1998, p. 67).

50
 qualidade dos bens e dos servios assegurados, de
tempestividade das prestaes, de quantidade dos recursos
empregados, de prejuzos causados a terceiros, de relao
custos-benefcios, etc. A administrao de resultado
parece, portanto, carregar consigo um dilema de difcil
superao, sobretudo durante a passagem de um modelo de
administrao autoritativa, unilateral, unitria, coercitiva
e jurdico-formal, para uma Administrao caracterizada
pelo pluralismo, pela negociao, pelo carter residual e
subsidirio do emprego da autoridade, etc. Esse dilema
constitudo por dois termos: redimensionamento da lei
e sua relevncia no limite dos resultados alcanados, ou
ateno lei em todos os seus componentes e relevncia
dos resultados apenas no limite da observncia da lei. No
primeiro caso, teramos a instrumentalizao (ou mesmo
sacrifcio) da lei em relao ao resultado, e no segundo, do
resultado em relao lei.56
O Estado por qualquer de seus Poderes deixa de ter legitimao
extrnseca, pelo fato de ser o Estado consequentemente, com supremacia,
presuno de veracidade, de legitimidade etc. e de agir em razo de um
dispositivo legal geral e abstrato, para dever ter legitimao intrnseca, fundada
na anlise concreta de sua ao, de acordo com os resultados que ela capaz de
atingir e a sua capacidade de melhor gerir os meios de que dispe, em vista de
obter a maior eficincia.57 H, verdadeiramente, mudana de cone legitimador.

56. IANNOTTA, Lucio. Princpio di legalit e amministrazione di risultato. In: AMMINISTRAZIONE E

LEGALIT: FONTI NORMATIVI E ORDINAMENTI, 21 e 22 maggio 1999, Macerata. Atti del Convegno.
Milano: Giuffr, 2000. p. 37-38. O autor italiano ainda vai alm, afirmando, diante da eficcia expansiva
dos direitos fundamentais, que, luz do princpio (F. Satta), hoje cada vez mais aplicado, pelo qual a
Administrao, salvo expressa vedao da lei, pode sempre adotar os instrumentos mais idneos para
realizar os fins impostos ou indicados pelas leis, a Administrao sempre que no sejam possveis at
mesmo a interpretao de adequao ou a desaplicao, em razo da clareza do dispositivo limitador
de direitos fundamentais e pela correspondncia integral dos fatos a ele poder e, portanto, dever,
diante de direitos fundamentais injustamente atingidos, buscar outras vias que no produzam tal
efeito. (Ibidem, p. 46).
57. CHEVALLIER, Jacques. L'tat post-moderne. Paris: LGDJ, 2003, p. 66. Da tambm, sob certos
aspectos, a teoria das inconstitucionalizao gradual de leis que, originariamente, eram constitucionais:
Quando se reconhece que a lei encontra-se num processo de inconstitucionalizao, ela declarada
constitucional. Percebe-se que ela ainda realiza de algum modo a Constituio, afirma-se que a
ordem constitucional seria mais imperfeita sem ela, enfim, que contm um valor coincidente com a
Constituio. No momento em que for declarada inconstitucional, por j os fatos e a ordem jurdica
no lhe justificarem mais a permanncia, os efeitos que ter produzido sero vlidos, porque at ento
constitucionais. Nesse caso, a Suprema Corte dir quando se tornou inconstitucional a lei. Sendo

51
 A formulao proposta neste ensaio para princpio da juridicidade
ou da legalidade em sentido amplo,58 embebida dos princpios de Direito
Constitucional positivo da eficincia e da economicidade, uma via de mo
dupla: serve tanto para restringir a ao do Estado, no apenas pela lei, mas
tambm pelos valores e princpios constitucionais, como para permitir a sua
atuao quando, mesmo diante da ausncia de regra especfica, os valores da
Constituio lei constitucional impuserem a sua atuao.59

um processo, e lento e nebuloso, dificilmente haver um momento exato em que a lei muda-se em
inconstitucional. A deciso que a declara inconstitucional dir que esse estado, para lembrarmos Lcio
Bittencourt, iniciou-se nessa mesma deciso declaratria, mas nada impede que se refira a um fato
pretrito qualquer, marcando ali o incio da inconstitucionalidade da lei. Seja como for, a declarao
ter sempre efeitos ex tunc. O ponto de distino invariavelmente feito entre valores coincidentes
ou opostos. (SEREJO, Paulo. Conceito de inconstitucionalidade: fundamento de uma teoria concreta
do controle de constitucionalidade. Disponvel em: <www.planalto.gov.br/ccivil_03/revista/Rev_19/
artigos/PauloSerejo_rev19.htm>.
58. SESN, Domingo J. Administracin pblica: actividad reglada, discrecional e tcnica. Buenos Aires:
Depalma, 1994, p. 8.
59. Estamos diante de um Direito mais dctil e flexvel ante variedade dos casos, e, portanto, mais
justo. Nesta lgica, os contedos e no as formas, a compreenso do significado concreto, das tenses
materiais prprias das situaes da vida, adquirem fora frente extrema dureza das inflexveis leis,
cuja abstrao e distncia da realidade encastelava o Direito no conceitualismo das velhas pandectas
de costas para a justia. (PALOMBELLA, Gianluigi. Filosofa del Derecho moderna y contempornea.
Madrid: Tecnos, 1999, p. 265). Observe-se que o princpio da legalidade, do ponto de vista do Direito
Privado, sofreu simtrica evoluo: hoje no mais se concebe que, na ausncia de lei proibitiva, possa
o particular fazer o que quiser, ainda que contrariando valores e princpios constitucionais. A ao
do particular , portanto, diretamente restringida, no s pela lei, como tambm pelos princpios
constitucionais. O princpio da legalidade est previsto na Constituio Federal, no artigo 5o, II, que
dispe: Ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de lei. O
que parece, primeira vista, ser a mais relevante distino entre o Direito Pblico e o Direito Privado
consubstancia-se, na verdade, em uma regra tanto para as relaes entre o Estado e os particulares
quanto nas relaes jurdicas intersubjetivas, entre particulares. O que o princpio constitucional est a
garantir no o antigo reino da liberdade, mas, sim, o Estado Democrtico de Direito, que se ope ao
Estado de Polcia, ou do Arbtrio. No Estado Democrtico de Direito, o poder do Estado est limitado
pelo Direito, mas no s: o poder da vontade do particular, em suas relaes com outros particulares,
tambm o est. Limita-o no apenas a eventual norma imperativa, contida nas leis ordinrias, mas,
sobretudo, os princpios constitucionais de solidariedade social e dignidade humana que se espraiam
por todo o ordenamento civil, infraconstitucional. Evidentemente, permanecem espaos abertos de
liberdade, mas esta liberdade (autonomia) consentida e j no serve mais a definir o sistema de Direito
Privado (MORAES, Maria Celina Bodin. Constituio e Direito Civil: tendncias. Revista Direito, Estado
e Sociedade, Rio de Janeiro, PUC-RJ, v. 15, 2001, grifo nosso). Para uma mesma viso neopositivista
do princpio da legalidade, desta feita no Direito Tributrio, criticando o dogma da tipicidade tributria
fechada, ver RIBEIRO, Ricardo Lodi. Justia, interpretao e eliso tributria. Rio de Janeiro: Lumen
Juris, 2003. No Direito Penal, SILVA, Pablo Rodrigo Alflen da. Leis penais em branco e o Direito Penal
do risco: aspectos crticos e fundamentais. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2004.

52
Captulo 2

Estado e regulao: fundamentos tericos

Vernica Cruz

E ste captulo apresenta breve exposio das principais concepes

presentes na teoria contempornea sobre regulao e desenvolvimento
institucional, destacando sempre o papel a ser desempenhado pelo Estado
e suas instituies. O estudo sustenta que h forte identificao entre o
padro de polticas adotado pelos governos na Amrica Latina e esta teoria,
considerada abordagem moderna e capaz de trazer de volta a eficincia
gesto da coisa pblica perdida com o crescimento do Estado. A perspectiva
terica neoinstitucional o pano de fundo pelo qual se abordar o surgimento
e o predomnio das agncias reguladoras independentes como a principal
estrutura de governana a partir dos anos 1990.
O objetivo do estudo expor brevemente as concepes que permeiam a
moderna teoria regulatria. Entende-se que a compreenso de sua lgica, de
alguns de seus conceitos e como eles operam fundamental para entender o
esprito e a razo do pensamento reformista que predominou nos anos 1990.
Assim, a anlise do significado de termos como credibilidade, comprometimento
e delegao de poderes est na ordem do estudo como premissa para se
desvendar a mtica que domina os atores polticos e econmicos e que encobre
outros aspectos da criao e do funcionamento das agncias independentes,
como, por exemplo, a falta de transparncia e accountability.1

1. Este estudo parte da tese de doutorado premiada como Melhor Tese de Doutorado no binio 2006-
2007 pela Associao Latino-americana de Cincia Poltica Alacip.

53
Regulao de mercados: a regulao moderna

Embora nos ltimos anos se tenha falado muito na profuso do Estado

Regulador na Amrica Latina, a atividade regulatria sempre esteve entre as
atribuies do Estado. Em geral, a atividade regulatria ocorre de dois modos:
diretamente, por meio do provimento de bens e servios pblicos pelo prprio
Estado, via empresas estatais que atuam em setores de monoplios naturais
ou no; ou a partir de sua prpria estrutura tradicional, como ministrios
ou rgos a eles subordinados. At o incio dos anos 1990 predominou na
Europa e na Amrica Latina a primeira opo.
Historicamente, a propriedade pblica das empresas provedoras de
bens e servios pblicos essenciais tem sido o principal modo de regulao
econmica, especialmente quando se trata de setores como gs, eletricidade,
gua, estradas de ferro, correios, telefonia, alm de outros cujas origens esto
no processo de industrializao no sculo XIX e apresentam caractersticas
de monoplios naturais. A propriedade do Estado nesses casos era tida como
importante no apenas porque eliminava a ineficincia dos monoplios
privados, mas tambm assim se estimulava o desenvolvimento econmico em
favor de regies ou grupos particulares desfazendo assimetrias, protegendo
consumidores e garantindo a segurana nacional. No entanto, entre as vrias
justificativas apresentadas, destaca-se mesmo a afirmao central na qual a
propriedade pblica poderia aumentar a habilidade do governo para regular
a economia e proteger o interesse pblico.
Em sua anlise da atividade regulatria na Europa, Majone (1996) aponta
que essa questo se tornou problemtica quando a experincia subsequente
nacionalizao das empresas no ps-guerra demonstrou que a propriedade
pblica e o controle pblico no poderiam ser assumidos como a mesma
coisa. Aps a segunda guerra, a insatisfao com o desempenho das empresas
nacionalizadas em vrios pases europeus provou que o principal objetivo
para o qual elas haviam sido criadas regulao da economia voltada para o
interesse pblico estava quase esquecido. As falhas da nacionalizao eram
observveis no apenas no campo da regulao econmica, mas tambm
quanto aos objetivos socioeconmicos. Adiciona-se a isso a desconfiana em
relao aos administradores pblicos fiducirios do interesse pblico.

54
 As falhas da propriedade pblica como modo de regulao adquiriram
popularidade em todo o mundo nos ltimos trinta anos e foram somadas
conscincia crescente quanto ao esgotamento da capacidade fiscal do Estado
e as decorrentes dificuldades em prover polticas pblicas de qualidade
devido aos baixos nveis de crescimento que vinham sendo experimentados.
Esses fatores somados explicam a abertura na Amrica Latina dos anos
1990 para a consolidao do argumento no qual se baseia a moderna
teoria da regulao.
Contudo, cumpre ressaltar que o Estado Regulador, com suas instituies
caractersticas expressas por agncias independentes especializadas, criadas
em substituio propriedade privada, teve origem nos Estados Unidos. A
natureza dessa forma assumida pelo Estado pode ser brevemente resumida
em trs grandes momentos ou ondas de inovao institucional na Amrica:
a era Progressiva, o New Deal e a era da nova regulao social dos anos
1960. Ao longo desse perodo, observou-se grande impacto na vida poltica
americana com a transformao das relaes entre as organizaes do
governo e o sistema de esplio das empresas privadas, alm da difuso
de valores e idias de profissionalismo, especializao tcnica e cientfica,
competncia e neutralidade administrativa e observao de eficincia tanto
na atuao do governo quanto no desempenho do mercado (VOGEL, 1996;
MORAN, 2003).2
Vrios atores polticos e econmicos do mundo todo adotaram, sem
muitas precaues, os modelos de origem anglo-americana nos quais o
Estado deveria delegar a gesto de servios pblicos e coletivos a empresas
privadas, com a condio de instituir agncias administrativas independentes,
denominadas agncias reguladoras. Para esses atores, apenas a partir da
adoo dessas novas estruturas de governana um pas poderia se inserir
no crculo de pases dotados de sistema regulatrio moderno. A instaurao
de aparato regulatrio capaz de prevalecer sobre os vcios detectados
anteriormente na administrao pblica ganhou corpo e assim as agncias se

2. So instituies tpicas desse primeiro perodo o Interstate Commerce Commission (1887), Food and
Drug Administration (1906), Federal Reserve Board (1913) e Fair Trade Commission (1914), de acordo
com Moran (2003).

55
multiplicaram e, atualmente no Brasil, controlam os mais distintos setores,
de audiovisual a vigilncia sanitria, passando por telecomunicaes, sade,
energia e transportes.
A mobilizao de alguns setores sociais juntamente com o governo
brasileiro nesse sentido foi notvel nos anos 1990. Com afiada construo
retrica fundamentada no ideal de sociedade capitalista moderna e dotada de
aparato regulatrio moderno, o Brasil viu-se em meio a reformas afinadas com
as propostas de desregulamentao. Bresser Pereira, que por longo perodo
esteve frente das mudanas institucionais regulatrias implementadas
no Brasil, sempre argumentou favoravelmente ao direcionamento dado s
instituies pelas reformas. Pode-se mesmo consider-lo um dos mentores
de tais transformaes. Suas palavras so expressivas do entusiasmo contido
no movimento de transformao das instituies do Estado, sem que isso
acompanhe qualquer crtica ou restrio s implicaes das mudanas,
sobretudo da delegao de poderes a comisses independentes, como pode
ser observado:
Creio ser quase que desnecessrio explicar a razo do
meu interesse no novo e porque sustento que algo novo
est surgindo, embora a gesto pblica e o Estado sejam
instituies antigas. Em um mundo em que a tecnologia
muda to rapidamente, onde o ritmo do desenvolvimento
econmico tende a acelerar-se secularmente e onde
as relaes econmicas e sociais tornam-se cada vez
mais complexas, espera-se tambm que as instituies
polticas mudem. As trs instncias polticas que agem
nas sociedades capitalistas modernas a sociedade
civil, o Estado (organizao e instituies) e o governo
devero assumir novas formas, novos papis, novos
modos de relacionar-se umas com as outras e, assim,
produzir uma nova governana democrtica. (BRESSER
PEREIRA, 2001)

Alm do entusiasmo pelo novo, observado no discurso de lideranas

polticas daquele momento, o apoio de organismos internacionais como o Banco
Mundial Bird, o Fundo Monetrio Internacional FMI e a Organizao
para Cooperao e Desenvolvimento Econmico OCDE foi essencial para a

56
consolidao e a difuso da crena na qual os esforos como a privatizao,
associados a outros fatores, levariam ao desenvolvimento. Nesse sentido, era
claro que a estrutura regulatria de cada pas seria determinante crucial do
sucesso ou do fracasso desses esforos. O instrumental utilizado por esses
atores internacionais tambm variou amplamente, indo de restries a
incentivos queles pases que se adequassem ou no aos padres econmicos
indicados, sendo comum, por exemplo, a utilizao da exigncia de reformas
em direo ao mercado como condio para a concesso de emprstimos.
Os pases vinculados OCDE, por exemplo, deram incio a reviso
de suas prticas e instrumentos regulatrios. Tambm incentivaram os
movimentos de reformas nos demais pases e, sobretudo, o rompimento com
qualquer estilo administrativo que se reportasse ao desenvolvimentismo, ou
seja, s estratgias de desenvolvimento econmico e tecnolgico baseados
em financiamentos estatais.3
A proposta de reforma regulatria da OCDE influenciou amplamente os
pases latinos, entre eles o Brasil. A partir do mbito de atuao do Estado,
essa proposta apresenta trs categorias da atividade regulatria:
Regulao Econmica caracteriza-se pela interveno direta nas
decises de mercado, tais como definio de preos, competio,
entrada e sada de novos agentes nos mercados. Para a OCDE,
nessa categoria a reforma deve se propor a aumentar a eficincia
econmica por meio da reduo de barreiras competio e
inovao, utilizando a desregulamentao, a privatizao e
fornecendo estrutura para o funcionamento e a superviso das
atividades do mercado.
Regulao Social destina-se a proteger o interesse pblico nas
reas de sade, segurana, meio ambiente e em questes nacionais.

3. Peter Evans (1997), ao discutir o papel do Estado como propulsor do desenvolvimento econmico,
questiona a posio de organismos internacionais, citando-os como difusores da ideologia anti-estatal
que negligencia o impacto das instituies pblicas na economia. Sobre a OCDE mais propriamente
o autor cita os achados estatsticos de Cameron (1978) e Rodrik (1996), que revelam haver entre os
pases da OCDE forte correlao entre gastos do governo e abertura comercial. Pases mais abertos
comercialmente so tambm aqueles em que os gastos governamentais so maiores. Mais do que isso,
a extenso da anlise para mais de cem pases revela que o grau de abertura observado nos anos 1960
excelente indicador da expanso dos gastos do governo nas trs dcadas subsequentes.

57
 Em muitos casos, a regulao deve atuar sobre recursos sociais que
no esto sujeitos a transaes de mercado, mas que, no entanto,
so importantes ou mesmo imprescindveis produo de um
bem ou servio regulado. Segundo a OCDE, cabe nesse plano da
reforma aferir a necessidade de intervir em decises relativas
proviso de bens pblicos e proteo social, reduzindo os efeitos
das externalidades geradas por outros agentes sobre a sociedade.
Regulao Administrativa destina-se a estabelecer os
procedimentos administrativos por meio dos quais o governo
intervm nas decises econmicas, os chamados red-tapes. Esses
instrumentos burocrticos podem gerar impactos substanciais sobre
o desempenho do setor privado. De acordo com a OCDE, para evitar
esse efeito, os governos devem buscar em suas reformas regulatrias
eliminar as formalidades desnecessrias, simplificar aquelas que so
necessrias e melhorar sua transparncia e aplicao (Ministrio do
Oramento e Gesto/Enap e OCDE, 1999).

Nota-se que esse compacto conjunto de instrues, aparentemente

simples, comps a rationale das mais diversas reformas observadas na
Amrica Latina, umas mais fiis que outras. Com intervenes como essa
se ampliou na regio a percepo de que com a adoo de tais medidas e
do aparato regulatrio apropriado ter-se-ia, enfim, regulao moderna capaz
de conduzir cada pas que a adotasse rumo ao desenvolvimento esperado.
A profuso de reformas tambm tendeu mais a orientao econmica,
todavia as outras categorias tambm adquiriram importncia e tornaram-se
expressivas entre as intervenes estatais.
Jordana e Levi Faur (2004) consideram til esclarecer sobre os cinco
significados que podem assumir a regulao na literatura contempornea.
Partem do pressuposto de que como o pensamento regulatrio est alinhado
agenda neoliberal, isso implica que regulao e competio sejam
indissociveis. No entanto, o padro de interao pode variar, indicando a
direo das reformas. Os autores consideram que desregulao, re-regulao,

58
regulao da competio, regulao por competio e metarregulao trazem
distintas e algumas vezes at mesmo dimenses conflitantes do amplo
fenmeno da reforma regulatria e da liberalizao.
A desregulao para esses autores a reduo econmica, poltica e
social das restries sobre o comportamento dos atores sociais, especialmente
daqueles que atuam no mercado. Com contribuio significante nesse sentido
citado Stigler, que nos anos 1970, quando discutia a relao entre competio
e regulao, sustentou que a eliminao da regulao, isto , a desregulao,
era a condio necessria para a competio.
J a noo de re-regulao utilizada com frequncia significando que
reforma regulatria e liberalizao em geral resultam em novo cenrio de
regulao antes que em desregulao. Os autores reconhecem que a noo de
re-regulao to vaga quanto a natureza e os objetivos da nova regulao; por
esse motivo, seu uso limitado a tentar esclarecer a analogia entre competio
e regulao. Por sua vez, os autores apontam vantagens no uso da regulao
da competio e da regulao por competio sobre a noo de re-regulao,
porque elas refletem relao positiva entre regulao e competio. A
diferena entre regulao da competio e regulao por competio est no
grau de interferncia do Estado e na sua capacidade de monitorar e reforar a
competio. Enquanto ambas requerem o estabelecimento e o fortalecimento
da estrutura de governana, regulao por competio requer estrutura
menos invasiva.
A metarregulao da competio, finalmente, implica que, ao se
adicionar a regulao direta sobre as aes dos indivduos e das corporaes,
o processo de regulao torne-se ele mesmo regulado. No contexto em que
se verifica a competio via poder poltico, isso significa que o governo
acompanha o automonitoramento das corporaes tanto quanto a obedincia
de seus empregados s regras da competio (MORAN, 2003; JORDANA;
LEVI-FAUR, 2004). No que tange interferncia do Estado, esse tipo de
regulao pode ser julgado to invasivo quanto a regulao por competio.

59
Quadro 1. Relao entre tipos de competio e tipos de regulao
Tipo de Tipo de Autoridade
Exemplos
competio regulao regulatria
Vai da certificao a leis
Mercados Sem regulao
Desregulado de responsabilidade para
autorregulados (recuo do Estado)
proteger o consumidor
Preveno da
concentrao por
Autoridades
Regulao da meio da regulao de
Regulado de competio
competio fuses, incorporaes,
nacional
reestruturaes acionrias
etc.
Autoridades em
Regimes de interconexo
setores especficos
Regulao por em telecomunicaes,
Regulado e autoridades
competio compartilhamento de
de competio
redes
nacional
Institucionalizao de
mecanismos internos
Autoridades em
Reforo da de autorregulao
setores especficos
autorregulao que correspondam s
Metarregulado e autoridades
das regras de exigncias legais de
de competio
competio competio em geral e ao
nacional
regime regulatrio em
particular
Fonte: Adaptado de Jordana e Levi-Faur (2004).

Nota-se, pela anlise dos focos da regulao e ainda pela relao entre
competio e regulao, diversidade de ambientes regulatrios, uns mais
outros menos competitivos, que contam com menor ou maior participao
do Estado nas decises de mercado. Porm, uma imagem destaca-se: a
nova governana sem dvida caracterstica genuna do Estado Regulador.
O funcionamento dessas estruturas de governana atrai cada vez mais o
interesse acadmico e leituras de outra sorte surgem e trazem consigo notas
to ou mais relevantes, completando respostas que ajudam a compreender
de onde vieram as agncias reguladoras e porque, embora no sejam
as nicas opes institucionais para regulao, elas so cada vez mais
adotadas pelos governos.

60
Delegao, credibilidade e comprometimento:
algumas motivaes bsicas

A delegao de poderes para as agncias reguladoras, assim como a

necessidade de elevar o grau de comprometimento do poder pblico com a
manuteno de decises, leis e normas que afetam diretamente os agentes do
mercado, so os fatores-chave que motivaram a criao dessas instituies.
Do mesmo modo, esses so tambm os fatores que concentram as maiores
crticas entre aqueles que se opem a esse modelo regulatrio. Nesta parte,
sero apresentados os argumentos de um e de outro a fim de esclarecer o
real significado tanto da delegao quanto do comprometimento para o
ambiente regulatrio.
Autores como Majone (1997) explicam que no sem razo que as dcadas
de 1980 e 1990 so caracterizadas como dcadas de abertura de mercado.
Para ele, o fracasso da regulao por meio da propriedade estatal explica
toda a mudana para um modo alternativo de controle, no qual servios e
setores inteiros, considerados importantes para o interesse pblico, so
deixados em mos privadas, mas sujeitos a regras desenvolvidas e aplicadas
por agncias especializadas.
Conforme foi exposto anteriormente, para Majone, a propriedade e o
controle pblico no podem ser assumidos como similares. O problema do
controle efetivo sobre as empresas nacionalizadas provou que os principais
objetivos para os quais elas foram criadas eram frequentemente esquecidos.
Embora essa tenha sido discusso interessante nos anos 1960 nos EUA sobre
as chamadas falhas de governo, Majone acredita que s nos anos 1990 essa
discusso chegou a outros pases (1996).
Os manuais de economia identificam falhas de governo, citadas por
Majone, com a teoria da escolha pblica. Aqui so descritos alguns desses
problemas recorrentes que caracterizam as restries da atuao do governo
na economia:
Rent-seeking ocorre quando grupos de interesse se envolvem
com a poltica, visando a obter vantagens sobre os demais grupos.
Para autores como Heber e Fischer (2000), nesse caso, mesmo

61
 que regulao em defesa do interesse pblico fosse possvel na
teoria, na prtica os interesses particulares se sobrepem ao
interesses pblicos.
Captura ocorre quando os organismos regulatrios se encontram
muito prximos dos regulados, favorecendo o aumento dos riscos
de interferncia de interesses particulares nas decises pblicas,
consequentemente afetando a independncia e a qualidade
da regulao. Isso ocorre muitas vezes devido assimetria de
informao entre o governo e a firma, o que faz que o regulador se
aproxime do regulado visando a obter informao e identifique seus
reais objetivos.

No caso das agncias reguladoras independentes, Macgowan e

Seabright (1996) notam que h outras formas de se desviar os interesses
da agncia do interesse pblico. A captura tambm pode ocorrer quando
o governo propriamente faz que a agncia assuma posies que reforam
sua poltica para determinado setor.4 Alm disso, existe ainda a captura
burocrtica, que ocorre quando os objetivos da agncia passam a refletir os
interesses de seu staff.
Falhas institucionais esse tipo de falha ocorre quando o governo
intervm em decises sobre a alocao de recursos, de modo a
atingir objetivos de equidade e distribuio de renda. Para autores
como Shultze, essa seria uma falha porque os objetivos do governo
poderiam ser mais bem atendidos a partir de uma poltica de
impostos ou transferncia monetria, e no pela interveno direta
em preos ou equivalentes (SHULTZE, 1977).
Patronagem caracteriza-se precisamente pela distribuio de
cargos e um dos recursos do clientelismo. A atividade regulatria

4. Para este estudo, a afirmao sobre a possibilidade de o governo capturar uma de suas agncias soa
como incoerncia, uma vez que papel da agncia executar as polticas formuladas pelos governos. Alis,
alguns desses conceitos, extrados de manuais de economia, so imprecisos e admitem divergncias,
como o caso do conceito de falhas institucionais, no qual a interveno do Estado interpretada por
si s como equvoco. Porm, o estudo salienta que estes so conceitos expressivos da tica dos agentes
do mercado e dos formuladores de poltica que implementaram as reformas dos anos 1990.

62
 tende a ser complexa e muito especfica. Um quadro de pessoal
qualificado para efetuar servios em regulao seria ento um
requisito. Todavia, no lugar de preencher os cargos disponveis
por meio de recrutamento de pessoal qualificado, os governos
tendem muitas vezes a ver a criao das novas organizaes
como oportunidade para trocar apoio ou pagar favores polticos,
comprometendo por vezes o quadro de pessoal das agncias.

Essas falhas de governo compem os argumentos que permitiram o

revigoramento da doutrina do laissez-faire, diante de um setor pblico estatal
submetido a diversos problemas poltico-administrativos. Nesse ambiente, em
que a avaliao do setor pblico era desprestigiada, o iderio do livre mercado
logo conquistou espao. Por outro lado, vlido esclarecer que, ao mesmo
tempo, nem todas as experincias de liberalizao dos mercados estavam
sendo bem-sucedidas. Nesse perodo, ficou evidente a polarizao do debate
sobre o tamanho ideal do Estado, se mnimo ou no. Parte das tendncias
ideolgicas pertencentes aos dois plos convergiu para o ponto de vista que
apontava o Estado como necessrio para corrigir os vcios do mercado como os
monoplios, as externalidades negativas e a assimetria informacional.
A obra de Levy e Spiller (1996), em certa medida, tambm se insere
nesse prisma, embora esteja implcito em uma anlise que a maior ameaa
ao bom desempenho do mercado tem origem mesmo na ao discricionria
do poder pblico. Pelo lado das ideias, o financiamento de projetos de
pesquisas apoiando as privatizaes como fator de desenvolvimento tambm
foi utilizado, esse o caso dessa obra. O trabalho desses autores figurou como
destacado estudo na economia poltica, sendo considerado amplamente
demonstrativo do poder das novas instituies para solucionar os conflitos
regulatrios no ambiente ps-privatizaes.
Eles analisam o problema da regulao dos servios pblicos por
meio das lentes da economia neoinstitucional. O argumento central que
a credibilidade e a efetividade da estrutura regulatria, bem como sua
habilidade para encorajar investimentos e apoiar a eficincia na produo e
no uso dos servios, varia com as instituies polticas e sociais de cada pas,

63
o contexto, portanto. O desempenho pode ser satisfatrio dentro de ampla
variedade de procedimentos administrativos, desde que trs mecanismos
sejam adotados: restries substantivas sobre as aes discricionrias
do regulador, restries formais e informais sobre mudanas do sistema
regulatrio e instituies para reforar essas restries.
Segundo os autores, as instituies de um pas influenciam tanto a
confiana dos investidores quanto o desempenho dos servios pblicos. No
entanto, para que tenham a habilidade de restringir a ao administrativa
discricionria, as instituies polticas e sociais devem ter efeito independente
sob cada tipo de regulao e equilbrio adequado entre o comprometimento
com um sistema regulatrio particular e a flexibilidade para responder s
mudanas tecnolgicas. com base nesse paradoxo entre o comprometimento
com um sistema regulatrio e a flexibilidade frente s novas tecnologias
que os autores desenvolvem toda sua argumentao sem, no entanto, o
reconhecer como tal.
Alm disso, para eles, o compromisso com o sistema regulatrio deve
ser cultivado sempre, mesmo quando o ambiente parece o mais problemtico
possvel, pois sem o comprometimento de longo prazo no h como manter
os investimentos. Porm, ao mesmo tempo, os autores parecem considerar,
em ltimo caso, as peculiaridades institucionais de cada pas e reconhecem
que alcanar um nvel de comprometimento pode requerer regime de
inflexibilidade regulatria em alguns casos e, em outros, s mesmo a
propriedade pblica dos servios possvel.
De acordo com a abordagem de Levy e Spiller para se entender a capacidade
de um pas em comprometer-se com determinado sistema regulatrio e suas
instituies, deve-se estar atento ao desenho regulatrio que possui dois
componentes: a governana e os incentivos. A estrutura de governana incorpora
os mecanismos sociais teis para restringir a ao discricionria do regulador
e solucionar os conflitos que essas restries venham suscitar. J a estrutura
de incentivos compreende as regras governamentais que definem preos,
subsdios, competio e a entrada de novos competidores, as interconexes.
Eles sustentam que a nfase apenas nos incentivos regulatrios um equvoco,
pois, embora os incentivos afetem o desempenho, o maior impacto sentido
apenas se a estrutura de governana tiver seu lugar.

64
 O principal achado desses autores, no entanto, refere-se ao entendimento
de que tanto os incentivos quanto a estrutura de governana so determinados
pelas instituies internas de casa pas.5 A estrutura e a organizao dos
Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio, os costumes e outras normas
informais amplamente aceitas, as caractersticas da competio de
interesses na sociedade e a capacidade administrativa de cada pas compe
um conjunto de critrios que segundo os autores determina e influencia as
opes regulatrias em cada pas.
Essa determinao e influncia ocorrem na medida em que essas
instituies endgenas restringem as aes arbitrrias do governo. Ao analisar
empiricamente as experincias de Chile, Argentina, Jamaica, Filipinas e
Reino Unido, os autores demonstram que cada pas resolve seus conflitos
regulatrios de um modo. O que explica essa variao na forma de solucionar
as tenses regulatrias a diferena entre o desenho institucional de cada
pas. Isso significa que, se um pas dispe de instituies que se mostrem
mais capazes de conter a ao discricionria do regulador do que outro, esse
pas provavelmente ir dispor de mais credibilidade e, por essa razo, poder
contar com mecanismos regulatrios que outro pas com menos credibilidade
no teria sucesso se o adotasse.
O que Levy e Spiller parecem ignorar, no entanto, que, em busca da
credibilidade para atrair investimentos, muitas escolhas e decises de elevado
custo social so assumidas pelos governos. Os autores trabalham essencialmente
dentro da lgica de mercado e no absorvem aspectos relativos a promoo da
equidade, distribuio de renda, ampliao da cidadania ou outros aspectos
relativos democratizao das polticas nos setores em que os servios so
ofertados pelo mercado. A necessidade de oferecer salvaguardas ao mercado
a todo tempo reduz o papel das instituies polticas a meras retificadoras de
acordos comerciais e sobrepuja inteiramente a poltica economia.
Os autores, possivelmente, pelo vis economicista da anlise, no
vinculam em nenhum momento as instituies regulatrias com as

5. Este argumento inteiramente compartilhado na literatura brasileira por autores como Melo (2000,
2002) e Pereira e Mueller (2001), para quem a credibilidade proporcionada pelas agncias reguladoras
est fortemente condicionada pela estrutura de governana de cada pas.

65
instituies democrticas. Tratam dos Poderes Legislativo e Judicirio
apenas nos seus aspectos liberais, ou seja, legais ou normativos, voltados
para a eficincia econmica, e no no que tange preservao dos direitos
enquanto cidadania, deixando de lado a representao de interesses ou outros
princpios mais ligados ao equilbrio democrtico.
De forma similar s justificativas de Majone para a transio para
o Estado Regulador e de Levy e Spiller para as mudanas institucionais
observadas ultimamente, Fabrizio Gilardi (2003), ao elaborar roteiro de
avaliao das agncias reguladoras, enumera mais detalhadamente alguns
argumentos que, segundo ele, explicam a rationale por trs da criao das
agncias reguladoras. Os argumentos so diferenciados como positivos ou
normativos, sendo que os primeiros tm por objetivo explicar os padres
observados para o estabelecimento das agncias e os normativos se
caracterizam como prescries. So eles:
1. Expertise as agncias reguladoras esto mais prximas dos
setores regulados do que outros ncleos burocrticos e, desse
modo, podem mais facilmente obter informaes relevantes. Sua
estrutura organizacional mais flexvel tambm constitui ambiente
de trabalho mais atraente para especialistas, tornando-os, desse
modo, mais dispostos a trabalhar em agncias do que em ncleos
burocrticos tradicionais.
2. Flexibilidade agncias reguladoras autnomas mostram-se mais
capazes de flexibilizar suas decises adotando ajustes regulatrios.6
3. Compromisso com credibilidade as agncias reguladoras so
insuladas das influncias polticas e das presses eleitorais
rotineiras. Seus dirigentes, tendo mandatos mais longos, tm
tambm a possibilidade de trabalhar com perspectivas de longo
prazo, ao contrrio dos polticos. Desse modo, as agncias adquirem
credibilidade junto ao mercado e s comisses governamentais
voltadas para a busca de uma regulao justa. Isso ocorre mesmo

6. Gilard (2003) afirma que este argumento normativo; o fato de que empiricamente algumas agncias
possam ser inflexveis no elimina seu mrito, a menos que se prove que as agncias tm se mostrado
sistematicamente associadas falta de credibilidade.

66
 na presena de conflitos de interesses, quando, por exemplo, o
Estado acumula os papis de acionista e regulador. Evidentemente,
como tambm notam Levi e Spiller, a credibilidade importante
para atrair investimentos.
4. Estabilidade as agncias reguladoras favorecem estvel e previsvel
ambiente regulatrio. Por estar contida no desenho das agncias,
faz que o mercado no tema mudana inesperada das regras. A
estabilidade diferencia-se do compromisso com a credibilidade,
uma vez que este ltimo francamente assumido em favor do
investidor enquanto que a primeira apenas cria ambiente amigvel
ao investidor, assegurando-lhe que os mecanismos regulatrios
no sofrero mudanas sbitas.
5. Eficcia e eficincia como resultado dos fatores citados
anteriormente, as agncias reguladoras conduzem a um melhor
resultado regulatrio, que pode ser traduzido em melhor
desempenho dos mercados. Esta ampla reivindicao e objeto de
diversas interpretaes tericas.
6. Participao pblica e transparncia o processo decisrio das
agncias reguladoras mais aberto e transparente que outros ncleos
burocrticos e, assim, mais sensvel ao interesses sociais difusos,
como os dos consumidores. Isso realizado em parte devido ao fato
de que, sendo insuladas, as agncias so menos facilmente capturadas
por fortes interesses particulares, como os das indstrias reguladas,
por exemplo. Isso contribui para melhor regulao. Abertura e
transparncia no processo decisrio no so apenas meio, mas fim
em si mesmo e esto relacionadas ao accountability.
7. Custos da tomada de deciso a delegao para as agncias
reguladoras reduz os custos da tomada de deciso, como pode
ser observado na presena de desacordos sobre determinadas
polticas, nas quais maiorias so mais facilmente formadas para
deixar algum mais decidir, especialmente se perdas e ganhos
no so muito claros.

67
 8. Transferncia de responsabilidades as agncias reguladoras
permitem aos polticos evitar responsabilidades quando ocorrem
falhas ou quando decises impopulares so tomadas. Esse
comportamento no adotado pelo custo ou busca de acordo,
mas pelo desejo de transferir responsabilidade nos casos em que
os problemas tendem a atingir maiores propores e os custos
polticos podem pesar mais que os benefcios.
9. Incertezas polticas as instituies so menos facilmente
mutveis que as polticas e as agncias reguladoras constituem
um meio de os polticos fixarem polticas que iro perdurar alm
de seus mandatos. Quando uma poltica implementada, os
decisores sabem que no futuro ela pode ser alterada ou suprimida
por um partido ou coalizo vencedora da eleio subsequente. Para
prevenir isso, as polticas so insuladas dos polticos. Polticos no
poder dispem-se a perder algum controle, mas previnem que
governos futuros revoguem suas escolhas polticas.7

Corroborando a interpretao de que os atores polticos adotam

estrategicamente a delegao de poderes para agncias independentes,
Thatcher (2004) afirma que seguramente os polticos o fazem porque
veem na delegao inmeras vantagens, como as j citadas: transferncia
de responsabilidade, evitar medidas impopulares, insular polticas, evitar
oportunismos, assegurar credibilidade e leis de longo prazo. Assim, as
agncias, na verdade, atuam de forma complementar aos governos, e no
como concorrentes. Se concorrentes fossem os polticos, cuja preocupao

7. Gilard esclarece que a delegao um mecanismo frequentemente utilizado por governos conservadores
quando percebem que suas oportunidades eleitorais futuras so fracas. Para ele, coalizes declinantes
tendem mais a conceder delegaes extensivas. Um exemplo de delegao de poderes s agncias
reguladoras apresentado por Vogel (1996), em Gilard (2004), quando este afirma que a Administrao
Thatcher favoreceu agncias reguladoras, delegando-lhes poder a fim de preserv-las da captura pelo
Partido Trabalhista. Gilard cita ainda outros autores, como Figueiredo (2002), que demonstra com um
modelo formal que grupos eleitorais fracos se esforam para preservar suas polticas, insulando-as
enquanto esto no poder.

68
principal concentrar poder, no lhes delegaria nada. Segundo esse autor,
por meio de redes informais com as agncias, os governos podem criar
estratgias e implementar polticas sobre as quais h acordo.8
Com outra perspectiva, Gilardi (2004), observando as razes que motivaram
a criao das agncias reguladoras, nota agora por outro prisma sua criao e
difuso. Com anlise terica, ele classifica as motivaes bsicas por trs da
criao das agncias a partir das trs ramificaes do neoinstitucionalismo: a
escolha racional, o institucionalismo sociolgico e o histrico.
Nessa mesma anlise, Gilardi (2004) revela os pontos fortes e fracos de cada
abordagem terica no que tange ao fornecimento de explicaes sobre a criao
difusa das agncias independentes. Segundo esse autor, a despeito do crescente
interesse acadmico sobre as agncias reguladoras, ainda resta explicar de onde
elas vm e como a delegao de poderes para estas pode ser explicada.9
Para o autor, a rational choice sugere que o estabelecimento das
agncias reguladoras pode ser a soluo para os problemas de escolha ao
longo do tempo. So consideradas as duas principais caractersticas dessa
abordagem: primeiro, sua concepo dos atores como racionais, voltados para
a maximizao dos seus interesses cujo comportamento moldado e restrito
pelas instituies, definidoras das regras do jogo; segundo, as instituies so
vistas como resultado de arranjo deliberado. Sua forma determinada pelos
benefcios que elas podem trazer aos atores relevantes. Alm de solucionar os
problemas de escolha na regulao, essa abordagem sustenta que a regulao
via agncias ocorre porque os polticos desejam melhorar a credibilidade de
suas polticas e tambm buscam solucionar o problema da incerteza.

8. O autor cita como exemplo a Europa, em que frequentemente os governos nacionais justificam suas
escolhas invocando que Bruxelas os imps tais decises. Assim, atribuem os custos da deciso Unio
Europeia, como se no tivessem participado ativamente daquele processo decisrio. Enquanto isso, eles
seguem adotando medidas que gostariam mesmo de adotar.
9. Muito embora outros estudos expostos anteriormente, como o de Levy e Spiller (1996) e Majone
(1996, 1997), tambm sejam orientados pela abordagem neoinstitucional, este estudo considera de suma
importncia a preocupao de Gilard (2004) de que a mudana institucional tanto tema central quanto
questo problemtica para a teoria institucional. Mais crtico, Gilard nota que a nfase na mudana
institucional por vezes oculta intenes e outras escolhas polticas sob o argumento de que tudo trata da
busca pela superao de modelos institucionais ultrapassados.

69
 O institucionalismo histrico, por sua vez, tem suas razes na teoria
das organizaes e conta com ampla definio de instituies, que inclui
normas formais e informais. Essa abordagem enfatiza o impacto cognitivo
das instituies, os quais fornecem as diretrizes para o comportamento
dos atores. Para essa abordagem, a mudana institucional no vista
como resultado de arranjo propositivo, mas como fenmeno que tem fortes
dimenses simblicas. Assim, a regulao via agncias ocorre porque elas
representam a garantia de forma adequada de regulao.
O institucionalismo histrico, finalmente, sugere marcada viso histrica
das instituies cujo estudo implica anlise dos processos ao longo do tempo. As
preferncias dos atores podem ser endgenas, isto , podem ser influenciadas
pelas instituies. H tambm forte tendncia a focalizar os macrocontextos e
a combinar efeitos das instituies e dos processos nas anlises dos resultados
dos conflitos de interesses. Alm disso, o institucionalismo histrico enfatiza
o processo de path dependency que limita as possibilidades de mudanas, as
quais se tornam possveis quando os mecanismos que sustentam o arranjo
institucional dominante enfraquecem. Nesse sentido, as presses funcionais
para a criao das agncias reguladoras so mediadas pela existncia de
arranjos institucionais por meio do processo de path dependent.
Para Gilard (2004), a principal crtica que se faz s trs teorias o fato
de todas possuem um vis em relao estabilidade, sendo inadequadas para
explicar a mudana institucional. J o ponto positivo encontra-se no fato de
o novo institucionalismo focalizar no apenas as instituies, mas a relao
existente entre atores e instituies. Porm, o autor conclui que tais abordagens
de anlise do neoinstitucionalimo no so as melhores teorias para explicar
a mudana institucional na regulao, sendo mais adequado afirmar que so
teorias apropriadas para responder algumas questes, umas mais que outras.
Assim, se h interesse em realizar amplas comparaes, o institucionalismo
histrico no bom ponto de partida. Se o foco a dinmica de longo prazo, a
teoria da escolha racional no suficiente. Se o objetivo analisar as funes
racionais, o institucionalismo sociolgico tem pouco a contribuir.
Entre as principais concluses dessa anlise se destaca a crtica viso
funcional das instituies de acordo com a abordagem da rational choice.
Embora a funo das agncias reguladoras seja dar credibilidade s polticas,

70
pois a falta de credibilidade desencoraja os investimentos, o processo poltico
democrtico, por outro lado, permite que as polticas possam ser mudadas ou
suprimidas quando um novo partido ou coalizo ganha o poder. Do mesmo
modo, quando o institucionalismo sociolgico enfatiza a importncia da
estrutura normativa e a difuso simblica das agncias revela, na verdade,
que essas instituies so criadas para legitimar escolhas sem ter de justific-
las. Nesse caso, agncias so criadas no pela funo que desempenham, mas
por seu poder simblico. Por fim, o institucionalismo histrico sustenta que
as presses por reformas so mediadas pelas instituies nacionais, o que
em outras palavras significa afirmar que so conduzidas ao longo de bem
estabelecidos caminhos institucionais.
Antes de encerrar uma exposio das razes que promoveram a difuso
mundial das agncias, este estudo considera relevante expor as razes
culturais que de modo complementar explicam esse fenmeno. Afinal, outras
formas de regulao so possveis e so continuamente adotadas como recurso
vlido. Porm, o peso de pases como Estados Unidos e Inglaterra permite
identific-los como atores centrais na definio do desenho institucional que
deveria predominar em uma economia globalizada, sobretudo envolvendo
pases com relaes econmicas estreitas ou marcadas pela dependncia
com esses pases, como o caso dos pases latino-americanos.
Nesse sentido, autores como Majone (1996) e Moran (2003) explicam
porque o estilo americano de regulao predominou nas reformas
regulatrias ao longo dos anos 1990. Para Majone, o estatuto da regulao por
meio de corpos ou comisses independentes tem longa tradio nos Estados
Unidos, vigorando desde 1887 no nvel federal com o Interstate Commerce
Act e o Interstate Commerce Comission, que regulavam as estradas de ferro.
Porm, na Europa, esse ainda fenmeno relativamente recente. Segundo
esse autor, a ideologia no o nico, mas , certamente, importante fator
nessa diferenciao.
O estilo americano de regulao que deixa a indstria nas mos do
mercado expressa amplamente a crena de que o mercado trabalha melhor
sob circunstncias normais e deve sofrer interferncias apenas em casos
especficos de falhas de mercado. Na Europa, por outro lado, o sistema de

71
mercado e a estrutura de direito de propriedade, tal como o atual sistema
imps, tem sido aceita pela maioria dos eleitores apenas recentemente. Por um
longo perodo histrico, largo segmento da opinio pblica era abertamente
hostil economia de mercado e ctica quanto capacidade do sistema de
sobreviver a crises recorrentes.
Majone recorda que em resposta s falhas de mercado a Europa adotou
a tradio de dirigismo estatal e centralizao burocrtica, rejeitando o estilo
americano simplesmente por no acreditar no mercado. Contudo, a filosofia e
a prtica regulatria americana passaram a influenciar fortemente o processo
decisrio na Europa em trs distintos momentos: durante os anos de formao
da Comunidade Europeia; nos anos 1970 durante o perodo de expanso da
regulao social, especialmente quanto ao meio ambiente e proteo dos
consumidores; e nos anos 1980 na era da privatizao e da desregulao.
Nas duas ltimas dcadas, Majone afirma que mudanas considerveis
j podem ser observadas, entre elas, a proliferao de corpos regulatrios
tanto no nvel nacional quanto no nvel local dos pases europeus. Ele destaca
ainda crescente literatura especializada voltada para anlise dessa natureza
da regulao europeia como gnero diferenciado de tomada de deciso. Para
o autor, isso se deve ao fato de que formas tradicionais de pensamento, bem
como padres de comportamento, no so facilmente modificveis.

Accountability e transparncia

No fim dos anos 1980, com a onda de democratizao na Amrica Latina,

as cincias sociais passaram a incorporar em suas anlises a necessidade
de desenvolvimento de instrumentos de accountability e transparncia das
decises pblicas como tarefa inadivel das novas democracias. Cidadania,
sociedade organizada, engajamento cvico, interesses, representao,
prestao de contas, controle, punio, boa governana e poder. Esses so
alguns dos conceitos-chave aos quais a prtica do accountability se vincula,
direta ou indiretamente. Eles esto presentes em todo o debate sobre o tema
e auxiliam no seu entendimento.

72
 Na verdade, entender e identificar prticas de accountability de modo
geral h alguns anos na Amrica Latina, frica ou mesmo em pases centrais
no era tarefa simples.10 Todavia, com o crescimento da ideia de Estado
Regulador, atualmente os conceitos de accountability e transparncia
assumem papis centrais, tendo em vista o deslocamento de poder que se
observa nessa nova ordem ps-reformas. Hoje ambos so cruciais para
manter o regime regulatrio em um subssistema de resultados e polticas.
A moderna reforma regulatria traz em seu bojo arcabouo terico
que sustenta que agncias reguladoras autnomas representam importante
inovao institucional no que tange democratizao da tomada de deciso.
Isso ocorre porque essa modalidade de reforma tem como substrato ideolgico
uma doutrina ou um conjunto de interpretaes administrativas, o New
Public Management, que incorpora a introduo de novos conceitos como
o de cidado consumidor e boa governana, por exemplo.11 Alm disso,
essa ideologia incorpora presuno da necessidade do predomnio da razo
sobre a poltica, fundamentada na superioridade da especializao tcnica e
em detrimento da representao de interesses. Em ambiente regulatrio com
as caractersticas citadas, accountability e transparncia seriam favorecidos
e ocorreriam quase que naturalmente. Porm, na prtica, essa naturalizao
no se observa e a introduo de mecanismos de controle quase sempre
acompanhada de fortes resistncias.
A proclamada mudana para o Estado Regulador trouxe nfase ao
debate sobre accountability e transparncia mais pelo lado negativo do que
pelo lado positivo, ao contrrio do que se poderia pensar. A percepo dos
limites de accountability e transparncia nos regimes regulatrios tm sido
um dos principais pontos de crtica pela mdia, pela opinio pblica, pelos
investidores e os chamados grupos de interesses, segundo Lodge (2004). O
debate compreende desde a questo dos reguladores serem continuamente
obrigados a se reportar s comisses do parlamento, at quo transparentes

10. Como revela a anlise no incio dos anos 1990 de Ana Maria Campos (1990), na qual a impossibilidade
de traduzir a palavra accountability para o portugus atribuda no apenas inexistncia de uma
palavra correspondente na lngua, mas tambm inexistncia dessa conduta na realidade poltica e
social brasileira.
11. Sobre o New Public Management ver Michel Barzelay (2001).

73
devem ser as decises pblicas tomadas no mbito das agncias em relao a
outros departamentos do governo, indstria ligada ao setor, aos investidores
e mais amplamente aos cidados.
Apesar de accountability e transparncia terem-se tornado caracterstica
proeminente da governana, promovida atualmente por diversos grupos e
instituies como OCDE, Banco Mundial e Fundo Monetrio Internacional,
alm de diversas ONGs pelo mundo, sua operacionalizao ainda exige a
ruptura com inmeros fatores institucionais e culturais que permitam seu
real estabelecimento (CRUZ, 2006; LODGE, 2004). Questes como quem
ou deve ser accountable para quem e sob quais termos representa hoje
dimenso crucial de qualquer regime regulatrio, bem como a arquitetura
dos mecanismos de controle e a relao entre os atores envolvidos. Essas
questes antes de tudo merecem anlise crtica e suas respostas informam
tambm sobre o impacto que a mudana poltica no padro regulatrio
proporcionou extenso e qualidade dos direitos de cidadania.
Alm das mudanas na estrutura formal de deciso, transferindo poder
a agncias independentes, a reforma regulatria propiciou tambm variedade
de novos atores atuando nos mais diversos nveis decisrios local, regional,
nacional e internacional , envolvendo departamentos de governo, polticos,
populao-alvo, firmas, investidores e um grande pblico. Na medida em
que todos esses atores passam a formular suas demandas, entre elas est
tambm a incluso de transparncia nos processos e maior prestao de
contas por parte dos decisores. Assim, a prpria mudana poltica passa a
requerer dinmica decisria mais accountable e transparente.
Contudo, esse mais um fator tido como contestvel desde o incio
da implementao das agncias independentes. O processo decisrio
em regulao frequentemente envolve questes polticas delicadas ou
controvertidas trade-offs cujo desfecho submetido a decisores sem
legitimidade democrtica para faz-lo, pois se tratam de decises tomadas no
mbito de agncias no majoritrias, nas quais os decisores so tecnocratas
julgados aptos por disporem de ampla expertise, mas na verdade tomam
decises e fazem escolhas baseados em seus valores (LODGE, 2004).

74
 Nesse sentido, observa-se, por exemplo, que as decises nas agncias
independentes podem envolver desde valores de eficincia econmica
a objetivos ambientais e sociais, at como garantias de provimento de
determinado bem ou servio. As transferncias dessas decises para
instituies no majoritrias, alm de caracterizar mudana significativa no
processo decisrio do Estado, torna-se mais crtica, porque implica ainda
mudana na qualidade da cidadania. Martin Lodge (2004) sugere que a era
do Estado Regulador trouxe significativa reduo do conceito de cidadania,
agora limitado a indivduo com direitos contratuais de consumidor.
Desse modo, possvel notar que a reforma regulatria ao mesmo
tempo em que favoreceu a demanda por accountability e transparncia com
a ampliao dos atores envolvidos favoreceu tambm a deteriorao dos
padres de qualidade da cidadania. Como resultado dessa deteriorao, a
literatura vem reforando a ideia de superviso das agncias independentes
pelo parlamento (LIMA; BOSCHI, 2004; LODGE, 2004; SCOTT, 2000) e via
mecanismos verticais de controle (CRUZ, 2006).
Majone (1996) mais uma vez contraria as tendncias mais crticas e
mantm o entusiasmo em relao s agncias independentes. Ele reconhece
que a questo do controle mais um problema colocado pela delegao. A
instituio das agncias viola o princpio de que as polticas pblicas devem
ser objeto de controle de pessoas que prestem contas ao eleitorado, e no
por instituies no majoritrias, que pelo seu prprio desenho no so
controlveis nem por eleitores, nem pelos polticos eleitos.12
Esse autor sugere o desenvolvimento de um conceito de accountability
consistente com o princpio democrtico e que no negue na prtica a lgica das
instituies majoritrias. Sua sugesto dividir o problema em duas partes:
primeiro, definindo o tipo de questo que pode ser legitimamente delegada
para especialistas independentes, segundo definindo qual mecanismo de
accountability indireto pode ser reforado.
Segundo o autor, a delegao legtima nos casos de questes de
eficincia, isto , para tarefas que buscam encontrar solues capazes

12. O autor cita como exemplo de instituies dessa natureza alguns bancos centrais, corpos
supranacionais da Comisso Europeia e outros como OMC.

75
de melhorar as condies de todos ou quase todos os indivduos e grupos
sociais. Por outro lado, as polticas redistributivas em especial, que tem por
objetivo melhorar as condies de um grupo custa de outro, no devem
ser delegadas a agncias independentes. J quanto tendncia em afirmar
que accountability e agncias independentes so mutuamente exclusivas,
Majone atribui a afirmao tradicional viso hierrquica de que controles
so completamente inapropriados para atividades altamente tcnicas e
discricionrias, como aquelas delegadas s agncias.
Para Majone (1996), um conceito mais apropriado deve contemplar uma
rede de complementaridades e mecanismos de superviso, assumindo que
controle necessariamente para ser exercido de qualquer lugar no sistema
poltico. Isso significa que agncias devem ser monitoradas e mantidas
democraticamente accountables apenas pela combinao de instrumentos
de controle, objetivos claros e rigorosamente definidos, accountability
por resultados, exigncia de procedimentos precisos, profissionalismo,
transparncia, participao pblica e at mesmo rivalidade entre as agncias.
A superviso dos Poderes Legislativo e Executivo est obviamente includa, no
entanto, o autor adverte que qualquer tentativa de estabelecer administrao
paralela da agncia deve ser resistida.
Nota-se nesse estudo que, embora Majone (1996) defenda a adoo
de mecanismos de accountability, estes no so claramente apontados. O
prprio autor reconhece que no est muito claro como o accountability
deve ser reforado se no est claro tambm de quem deve ser cobrada a
responsabilidade pelas decises, se dos administradores pblicos, se dos
governos. Alm disso, o autor revela-se ctico quanto capacidade do
parlamento para controlar agncias. Em sua anlise sobre o surgimento das
agncias nas Europa, Majone afirma que o controle via parlamento sempre
foi mtico, pois o parlamento no tem nem tempo, nem expertise, nem
informao necessria para supervisionar grandes empresas industriais.
Visando a esclarecer sobre os possveis sistemas de controle a serem
adotados em um sistema regulatrio, Lodge (2004) aponta algumas sadas
em sua anlise corroborando o argumento de Hood (1983), para quem
accountability inerente a qualquer sistema de controle e, um regime
regulatrio, sendo um sistema de controle, no poderia prescindir do

76
seu. Como qualquer sistema de controle, tambm a atividade regulatria
requer no mnimo trs elementos centrais: detectores para obteno de
informaes , ativadores para modificaes de comportamento e um
mecanismo de fixao de normas. Lodge considera que esses trs elementos
so interessantes na medida em que estabelecem cinco dimenses cruciais
que devem ser consideradas em qualquer discusso sobre accountability e
transparncia. So elas:
1. Accountability e transparncia dos processos decisrios envolvidos
na fixao das regras e normas.
2. Transparncias das regras as serem seguidas.
3. Accountability e transparncia das atividades dos atores
regulados.
4. Accountability e transparncia dos reguladores.
5. Accountability e transparncia dos processos de avaliao.
A perspectiva de anlise de Lodge amplia a discusso sobre as
responsabilidades na regulao, indo alm da nfase tradicional atribuda
tomada de deciso. Essa viso tradicional frequentemente negligencia
as responsabilidades de cada um. Por essa razo, o estudo de Lodge
particularmente importante, pois ele considera a ampliao dos controles de
forma difusa e no apenas sobre as aes do Estado, ainda que elas tenham sido
reduzidas com as privatizaes. A anlise proposta por Lodge, ao contrrio,
expande a prestao de contas e as responsabilidades para variedade de
relaes multidimensionais que podem ocorrer em um sistema regulatrio.
Para ilustrar a melhor maneira de como estabelecer mecanismos
apropriados para a prestao de contas e a transparncia dos vrios atores
presentes no universo regulatrio e esclarecer como um regime regulatrio
pode manter-se accountable em suas cinco dimenses, Lodge apresenta
tabela bsica que chamou de caixa de ferramentas, na qual classifica
quatro instrumentos por meio dos quais accountability e transparncia
podem ser discutidos.

77
Quadro 2. Ferramentas de transparncia

Orientao de ferramentas Ativao de ferramentas

Individual Coletivo
Orientada para demandas Voz (expresso) Representao
Orientada para resultados Escolha Informao
Fonte: Lodge (2004).

A tabela ou a caixa de ferramentas, na verdade classifica quatro

mecanismos bsicos que potencialmente fortalecem a transparncia e o
accountability. Inicialmente, ela se divide em duas dimenses: primeiro,
aquelas ferramentas que so individualmente exercidas ou coletivamente
estipuladas; segundo, elas distinguem entre ferramentas orientadas por
inputs, cujo objetivo fortalecer a qualidade do processo decisrio e do
provimento dos servios regulados, e ferramentas orientadas por output, que
facilitam a avaliao dos resultados da regulao e dos servios regulados.
A informao e a representao destinam-se a tornar a regulao, e
consequentemente o provimento dos servios, transparente aos usurios
e demais atores envolvidos, enquanto voz e escolha so instrumentos
disponibilizados aos indivduos para o uso discricionrio deles. A voz busca
possibilitar a participao dos usurios dos servios regulados, permitindo-
lhes expressar suas demandas. A representao busca ainda conter os
desequilbrios na ao coletiva, fortalecendo a defesa de grupos de interesse
no processo decisrio. A escolha tem como foco fortalecer a seleo, enquanto
a informao busca corrigir a assimetria de informao potencial, com isso
fortalecendo a qualidade da escolha.
Lodge, contudo, admite que a caixa de ferramentas em si oferece pouca
informao sobre como fixar ou fortalecer mecanismos de accountability e
transparncia nos regimes regulatrios. Para tanto, o autor recorre a doutrinas
da administrao pblica que poderiam direcionar princpios ou ideias sobre
o que deve ser feito na administrao nesse sentido. As doutrinas citadas

78
 Fiduciary Trusteeship, Consumer Sovereignty, Citizen Empowerment
diferenciam-se amplamente pelos mecanismos a que recorrem e pela nfase
atribuda a instituies pblicas, responsabilidade dos atores envolvidos,
procedimentos administrativos utilizados, conforme mostra o quadro 3.
De acordo com a doutrina administrativa denominada Fiduciary
Trusteeship, a regulao deve ser exercida em ordem legalmente estruturada,
de modo a minimizar a ao discricionria e reduzir o grau de arbitrariedade
no processo decisrio. Nesse caso, accountability conduzido via superviso
e reviso das autoridades e especialistas responsveis. Em termos de
transparncia, essa doutrina enfatiza a importncia da representao,
por meio de comisso de tcnicos especialistas e polticos eleitos, e o uso
limitado da ferramenta voz por parte dos indivduos, por meio dos seus
representantes eleitos.
Consumer Sovereignty, ao contrrio, considera os cidados os melhores
juzes de suas prprias necessidades e isso pode ser observado na medida
em que lhes permitido fazer suas escolhas em ambiente competitivo.
Desse modo, o significado da competio enfatizado, permitindo ao
indivduo utilizar-se da vantagem das escolhas voluntrias sobre o
consumo de qualquer bem particular. O autointeresse do provedor de bens
regulados tambm considerado, na medida em que cabe a ele ofertar o
maior nmero de informaes sobre o seu produto, pois disso depende sua
reputao. Ser accountable e transparente em sua atividade aumenta suas
chances de sobrevivncia.

79
Quadro 3. Accountability e transparncia nos regimes regulatrios
Fiduciary Consumer Citizen
trusteeship sovereignty Eempowerment

Processo decisrio Competio entre um Retrica da incluso

Legislativo e processo
voltado para a conjunto de regras e de distintos pontos
decisrio tecnocrtico
fixao de normas escolha individual de vista

Publicidade
Transparncia das Obrigaes
Padres profissionais e das normas e
regras a serem contratuais e leis de
legalidade acesso s regras
seguidas competio
procedimentais
Superviso por Competio e
Accountability meio do controle critrios definidos,
Superviso por
e transparncia dos especialistas, revelao das
meio das leis de
das atividades competio poltica, informaes
participao
reguladas representao dos exigidas, foco no
consumidores indivduo
Competio
Accountability e entre normas e Envolvimento,
transparncia dos Informao das entre agncias, superviso
controles sobre responsabilidades e mecanismos de de mandato,
as atividades legalismo escolha, revelao envolvimento de
reguladas de informaes e grupos de interesse
correo legal
Evoluo da ordem
Accountability Reviso por
competitiva, ajuste Participao
e transparncia especialistas
mtuo por meio imediata, incluso de
na avaliao dos (comisses e fora
dos processos de bases afetadas
processos tarefa)
descoberta
Fonte: Lodge (2004).

Finalmente, Citizen Empowerment encoraja a participao heterognea

de grupos e indivduos mais diretamente no processo decisrio como a forma
legtima de controle pblico. Nesse caso, a elaborao das normas regulatrias
deve ser acompanhada de perto e leis favorecendo esta participao
so requeridas. Essa doutrina, embora no mencione diretamente, est
estreitamente vinculada ao conceito de societal accountability, que surge em
oposio crena na eficincia de mecanismos de accountability vertical,

80
como eleies, agregando ao accountability valores presentes em conceitos
como esfera pblica, participao e sociedade civil.13
O estudo de Lodge sugere avanos importantes da literatura. Tem-se
que a atribuio de responsabilidades e controles no se restringe a esfera
estatal, os atores no-estatais que operam no ambiente regulatrio podem e
devem estar submetidos a um processo de controle e prestao de contas ao
pblico, o que em ltima anlise rompe com a viso mtica da atuao neutra
do mercado. Alm disso, o autor sustenta que o desafio est em desenvolver
ao coordenada entre os atores e realizar a superviso. Adiciona-se o fato de
que, para o autor, accountability e transparncia no so apenas benefcios os
quais se busca obter mais. A maneira como tais instrumentos so designados
afeta fundamentalmente o modo como o poder alocado e negociado em
qualquer regime regulatrio.

Consideraes finais

O objetivo deste estudo foi apresentar os fundamentos tericos da

atividade regulatria na qual se baseia toda a anttese moderna, ou seja, a
retrica adotada pelos governistas na conduo do processo de Reforma do
Estado. A teoria regulatria em questo em grande medida identificada
com abordagem de anlise liberal. O cunho antiestatal dessa teoria torna-se
evidente quando esto em questo as atribuies do Estado e o alcance do seu
poder. Desse modo, sua adoo na poltica dos anos 1990 refora a hiptese de
que a Reforma do Estado, expresso da poltica desse perodo, ocorreu com
a anuncia e a identificao com os paradigmas neoliberais, muito embora os
governantes e idelogos desse perodo quase sempre o neguem.
Nota-se que tanto ao longo do perodo em que predominou a regulao
de servios por meio da propriedade pblica de empresas estatais na Europa
e na Amrica Latina, quanto recentemente, com a regulao via agncias
independentes, observvel a existncia de vcios administrativos e riscos
polticos dos quais nem sempre se pode escapar. A proteo do interesse

13. Ver Cruz (2006).

81
pblico atualmente requer tanto ou mais empenho para neutralizar os
interesses de grupos privados. Aps a anlise dos fundamentos e princpios
dos mecanismos institucionais disponveis, ao que parece, h mais desafios
do que garantias de atuao eficiente dos agentes pblicos e privados.
Com base em todos os fatores apontados pelos autores aqui destacados,
pode-se afirmar que so trs os pilares sobre os quais se fundamentou
teoricamente a criao das agncias reguladoras autnomas: delegao,
credibilidade e especializao dos agentes. Adicionam-se a esses fatores
motivadores da criao das agncias autnomas as falhas de governo,
reveladas pela corrente de vis econmico para o qual a incapacidade dos
agentes governamentais de dar conta de toda a complexidade administrativa
e regulatria exigiria nova ordem institucional.
Porm, neste estudo, todos esses fatores que constituiriam a motivao
bsica para a criao das agncias reguladoras so observados criticamente.
Alm de notar desconfiana exagerada das instituies pblicas tradicionais, a
soluo proposta parece no corresponder na prtica sua elaborao terica.
Curiosamente, apesar de vir acompanhada de retrica de modernizao das
instituies, a elaborao do desenho institucional das agncias reguladoras
ele prprio recheado de elementos administrativos ultrapassados e mesmo
incompatveis com ambiente administrativo democrtico, como o insulamento
burocrtico e a precariedade dos mecanismos de controle pblico, que na
realidade so mais propagados do que verificados empiricamente.
Ao que parece, a elaborao terica sobre o funcionamento das agncias
reguladoras baseada em credibilidade toda ela voltada para atrair o mercado,
ou seja, investidores e acionistas, cujos recursos so indiscutivelmente
imprescindveis para o desenvolvimento. No entanto, enquanto estrutura
de governana, a face das agncias revela-se exageradamente voltada para
este segmento, enfraquecendo o papel poltico a ser desempenhado por esses
ncleos burocrticos.
Os estudos aqui apresentados so notveis e trazem em comum o
reconhecimento do comeo do sculo como a era do Estado Regulador. Assim
como ao longo do perodo ps-guerra observamos a construo (1950-1970) e
o desmantelamento do Estado de Bem-estar e do Estado Desenvolvimentista
(1980-2000), atualmente vemos a difuso e a institucionalizao de novas

82
estruturas de governana com contornos bem definidos que, no entanto,
ainda produzem resultados controversos. Alguns desses estudos adquiriram
grande relevncia, mas merecem anlise crtica, pois ignoram parte do papel
das instituies. Outros estudos devem seguir esclarecendo e questionando a
difuso das novas estruturas como modo de desafiar as anlises dominantes
de economia poltica sobre o Estado Regulador.
A anlise das motivaes para a criao das agncias reguladoras parece
ignorar que tais agncias regulam o provimento de bens e servios pblicos
de primeira necessidade, da a razo pela qual a subservincia em relao ao
mercado requer reviso. Considerar qualquer movimentao pouco maior do
Estado uma interveno sempre nociva e perigosa boa regulao no
apenas avaliao ideologicamente exagerada, mas tambm canonizao do
mercado, cujas falhas no so menos conhecidas.
Do mesmo modo, o estudo observa criticamente as razes contidas por
trs da crescente delegao de poderes s agncias reguladoras. De acordo
com os tericos analisados, a delegao de poderes para agncias autnomas
deve-se em grande medida a autoridade e confiabilidade atribuda a tais
agncias, o que em primeira instncia favorece a atrao de investimentos.
Contudo, viu-se tambm que a delegao pode simplesmente ocultar outras
razes dos polticos e decisores como determinados custos de deciso ou
responsabilidades indesejadas, o que, alis, comportamento comum e tpico
da dinmica de formulao e implementao das polticas pblicas.
Assim, se a funo das agncias reguladoras dar credibilidade s
polticas governamentais, deve-se ter com clareza que essa mesma delegao
tambm insula as polticas. Quando isso ocorre, os polticos esto na
verdade trancando tais polticas e tentando perpetu-las por quanto tempo
for possvel. Por outro lado, o processo democrtico implica que as polticas
possam ser alteradas ou suprimidas pelo novo partido ou coalizo no poder.
Se isso, por um lado, caracteriza incerteza poltica para o mercado, por outro
lado, caracteriza alternncia de poder e, consequentemente, incorporao de
novos interesses arena poltica.
Ainda que as ramificaes tericas do neoinstitucionalismo tenham
sido apresentadas aqui como pouco satisfatrias para explicar todas as
razes que fomentaram a criao e depois a difuso das agncias reguladoras

83
do ponto de vista terico, considera-se que elas trazem contribuio vlida
ao apresentar-nos conjunto de argumentos que, em certa medida, se
conformam aos argumentos anteriores e reforam a construo hipottica do
estudo em questo, na qual agncias reguladoras so instituies exgenas,
importadas e sem conexes com as demais instituies locais, na maioria
dos casos. Sua natureza excntrica tende a chocar-se em primeiro momento
com as instituies locais e, em seguida, incorporam-se a elas, ocasionando,
por sua vez, diferenciado arranjo institucional, cujo desempenho suscita
muitas controvrsias.
Finalmente, este estudo sustenta que se a delegao de poderes s agncias
reguladoras autnomas ao mesmo tempo em que soluciona o problema do
comprometimento com a credibilidade cria outro desafio. O princpio bsico
da teoria democrtica que as polticas pblicas devem ser objetos de controle
exclusivo daqueles que esto sujeitos ao accountability eleitoral. O desenho
institucional das agncias reguladoras viola esse princpio, permitindo que
tecnocratas que conduzem tais agncias concentrem todo o poder.
Como tornar o exerccio desse poder democraticamente controlado?
Essa deveria ser a questo em voga. Todavia, ao menos pelo lado de certos
governos nacionais reformistas ou no , alm de no haver movimento
efetivo no sentido de promover a transparncia do processo decisrio das
agncias, na prtica opera outra preocupao: preserv-las tal como so e
assegurar, a todo custo, o seu controle. J pelo lado da sociedade observa-
se crescente movimento questionando o insulamento como mecanismo
para assegurar a eficincia e buscando a introduo de mecanismos que no
permitam que o controle social se restrinja a accountability de resultados.
Definitivamente, agncias reguladoras independentes e accountability
e transparncia esto teoricamente em caminhos opostos. Isso no significa,
no entanto, que esse quadro no possa ser modificado, mas diversas barreiras
tero de ser suplantadas. Quando analisamos o desenho institucional das
agncias reguladoras, notamos que em sua prpria estrutura esto presentes
elementos contrrios ao controle amplo e irrestrito, como o caso da delegao
usada com fins de insulamento burocrtico. Nesse caso, possvel que uma
reforma seja insuficiente, pois a inflexibilidade das agncias est entre suas
caractersticas estruturais.

84
 Ante o exposto, essa anlise conclui que o que propem os reformadores,
com base em todas as teses sobre reforma regulatria, bem como a defesa
de seus mritos , em grande medida, fruto da interpretao que esse
grupo tem da poltica propriamente. Embora discordem e possam negar
veementemente, os governos reformadores que levam a cabo a reforma
regulatria dos anos 1980 e 1990 na Europa e na Amrica Latina possuem a
mesma fonte ideolgica o liberalismo , a partir do qual se explica a crena
inabalvel no desempenho do mercado. Alm disso, nota-se que esses atores
veem a poltica no como disputa ou arena de conflitos de interesses, mas
como busca por instituies ideais e regras para regulao da vida social.

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86
Captulo 3

Princpios de regulao econmica

Ronaldo Seroa da Motta

Introduo

A s inverses pblicas em projetos de infraestrutura, principalmente nos

pases em desenvolvimento, foram sempre justificadas pela baixa taxa
de poupana da economia, o que exigiria ento investimentos com gastos
governamentais financiados via poupana compulsria, isto , via tributao
ou pela poupana externa.
No raramente, a presena de capital estrangeiro era repudiada,
reduzindo, assim, o alcance dessa opo, e a poupana externa realizava-se
muitas vezes, principalmente em momentos de alta liquidez internacional,
via emprstimos soberanos. Mesmo em condies mais favorveis, o capital
estrangeiro no se aventurava nesses investimentos, exceto pelas joint
ventures em empresas de economia mista que eram, at ento, as formas
existentes de parceria pblico-privada.
Em pases onde no houve disciplina fiscal, tal modelo acabou esgotando
a prpria capacidade da economia para elevar seu nvel de poupana, uma vez
que a dvida pblica ficou atada ao fluxo de comprometimentos das inverses
realizadas e ao seu baixo desempenho financeiro causado pela m gesto ou
populismo tarifrio.
Esgotado o modelo de inverses pblicas, muitos pases iniciaram
reformas econmicas com base na privatizao ou nas concesses privadas.
Mas o capital privado no respondeu, na maioria das vezes, de forma
significativa nos servios de infraestrutura. Com investimentos de longo
prazo e altos custos afundados, os investidores percebiam que as restries

87
fiscais dessas economias resultariam em alta volatilidade da demanda,
impedindo crescimento no sustentado e, assim, colocando alto risco ao
retorno do empreendimento.
Adicionalmente, vrios pases no conseguiram desenvolver ambiente
regulatrio crvel seja setorial normativo, ambiental, seja judicirio que
reduzisse o risco de expropriao com exigncias de tarifas subsidiadas sem
a respectiva fonte de financiamento.
Dessa forma, tais atividades exigem marco regulatrio que crie
mecanismos que, indiretamente, gerem incentivos eficincia por meio de
poltica tarifria que considere no s o equilbrio econmico-financeiro
da concesso, mas tambm inclua penalizaes e prmios para decrscimo
ou aumento de produtividade e sua repartio com os usurios. Assim, os
benefcios do monoplio por exemplo, as economias de escala seriam
tambm desfrutados pelos seus usurios com maior quantidade e qualidade
dos servios e modicidade nas tarifas.
A necessidade de marco regulatrio no s para proteger o usurio do
servio de concesso. Regulao significa assegurar tambm a estabilidade
das regras de operao de mercado para o concessionrio desse direito
monopolista. Essa estabilidade significa governana regulatria com
autonomia e sem ingerncia poltica ou corporativa, que faa valer tanto as
obrigaes como os direitos dos operadores dos servios concessionados.
A necessidade da regulao econmica diminui medida que aumenta
a concorrncia no setor regulado. Na cadeia produtiva de certos servios
pblicos, h segmentos mais competitivos atuando com tpicos monoplios
naturais, dependendo em cada setor da combinao de condicionantes
econmicos e tecnolgicos. Distribuio de energia e gua, por exemplo, que
depende de redes com alto custo afundado, geralmente continua monoplio
natural. J a produo de energia e a de gua pode atuar em ambiente
mais competitivo com vrios ofertantes. Na aviao civil, por outro lado, os
servios areos tornam-se mais dinmicos em regime competitivo, enquanto
os investimentos em aeroportos, considerando seus custos afundados, podem
requerer certa exclusividade de demanda.
Quando economias de rede, geradas em plataformas de infraestrutura
que se conectam, so impedidas por aes privadas, a regulao pode

88
promover mais concorrncia com o acesso de firmas entrantes a estruturas
produtivas das firmas incumbentes unbluding. A forma mais comum a
criao de condies de acesso rede da operadora incumbente. Dessa forma,
concorrentes por meio de uma tarifa de acesso podem partilhar a capacidade
ociosa da rede e competir na oferta dos servios sem necessidade de duplicar
a rede com aumento da capacidade ociosa.
Mercados monopolistas ou com uso partilhado de estruturas produtivas
exigem marco regulatrio criador de mecanismos que indiretamente gerem
incentivos eficincia, por meio de poltica tarifria que considere no s
o equilbrio econmico-financeiro das operadoras, mas tambm inclua
penalizaes e prmios para aumentos de produtividade e sua repartio
com os usurios.
Uma regulao que vise ao bem-estar da sociedade no deve distinguir
prestao direta ou indireta, pblica ou privada. Deve, sim, garantir o
respeito aos contratos e o uso adequado dos incentivos eficincia inclusive
os de escala tima , expanso dos servios inclusive as metas e
modicidade tarifria inclusive as formas de subsdios , seja l qual for a
forma de prestao dos servios.
As questes relevantes na construo dos instrumentos regulatrios j
so bem conhecidas, a saber: eficincia produtiva, custos afundados, subsdios
cruzados, verticalizao, alocao de risco, gesto privada, critrios de acesso,
estruturas de governana, critrios de entrada e sada e sistema tarifrio.
Embora essas questes requeiram processo de adequao a cada setor, suas
bases tericas e conceituais so imutveis. As sees seguintes iro discutir
e analisar cada uma delas. Ao fim, luz desses conceitos, ser feita breve
anlise da recente proposta de legislao das agncias reguladoras.

Eficincia produtiva

Preos devem reproduzir a verdadeira escassez isto , custos

econmicos de produo que incluem externalidades do bem ou servio
para que seu uso reflita o seu custo econmico de oportunidade. No curto
prazo, os ofertantes estariam dispostos a receber qualquer preo acima do

89
custo da ltima unidade produzida custo marginal. Isso porque qualquer
excedente, por menor que seja, abate os custos de investimentos. Caso no o
faam, um concorrente o far.
No agregado, o preo de equilbrio seria igual ao custo marginal da
ltima unidade vendida. Como os custos marginais agregados de todas as
empresas de um mercado crescem com a quantidade demandada, seja porque
h rendimentos decrescentes escala, seja porque as empresas tm custos
distintos, todas as unidades vendidas geram excedentes acima dos custos que
so chamados de lucros normais ou quase-renda e sero a parte da receita
que financiar os custos das inverses. Esses preos de equilbrio variam
medida que os custos de produo variam, seja por melhoria de gesto, seja
por mudanas tecnolgicas, seja por variao de custos e tributos.
Se no longo prazo esses preos de equilbrio no gerarem excedente
suficiente para financiar os custos dos investimentos de certa empresa, ela
poder ficar insolvente ou restringir sua capacidade de produo.
com base nos preos que os agentes econmicos tomam suas decises
quanto quantidade a ser produzida. Preo , assim, o critrio alocativo
automtico do mercado. Bens e servios mais escassos custaro mais e sero
usados somente em atividades que obtenham receitas suficientes para pagar
os preos de mercado.
Alocando-se bens e servios escassos aumenta-se a eficincia alocativa da
economia, porque a utilizao desses bens e servios ocorrer nas atividades
que geram mais renda e, portanto, com maior capacidade de manter emprego
e investimentos. No entanto, as atividades que usam os recursos podem no
estar adotando a forma tecnicamente mais eficiente de produo, ou seja,
tecnologias menos eficientes. Em alguns casos, essa ineficincia tcnica
causada pela escala subtima da produo que, se fosse maior, reduziria os
custos mdios por meio de economias de escala. Atividades em que a escala
tima de produo muito significativa e acima da demanda resultam em
monoplios naturais.
Mas preos divergem do custo marginal quando no mercado h empresas
com poder de mercado que inibe a concorrncia, de forma que esses ofertantes
podem impor preos acima do custo marginal com estratgias oligopolistas
por meio de fuses ou por condutas anticompetitivas, em particular, as

90
de conluio tcito ou coordenado cartis. Por isso, nas economias de
mercado existem marcos regulatrios de defesa de concorrncia que
avaliam fuses ampliadoras desse poder de mercado e restringem condutas
anticompetitivas.1
Os servios de infraestrutura caracterizam-se por investimentos
indivisveis de larga escala e de longa maturao. Ou seja, investimentos com
custos afundados sunk costs e com economias de escala, de escopo e de
rede custos declinantes com o nvel de operao e associao de servios
que justificariam a presena de uma nica ou poucas operadoras em
determinado mercado. Da mesma forma, h necessidade de marco regulatrio
que discipline esse poder monopolista.

Custos afundados

Custos afundados so aqueles irreversveis ou de valor residual

nulo devido ao alto custo de reaproveitamento ou porque certos ativos s
apresentariam valor de troca no prprio setor e, portanto, em situao
recessiva do setor tenderiam a valer muito pouco, na medida em que no
encontrariam compradores. Alguns setores tm altos custos fixos, tais como
imveis, material de informtica, veculos etc., mas que so economicamente
aproveitveis e reversveis de uma atividade para outra. Incerteza, seja
por riscos de mercado, seja de governo, em atividades com altos custos
afundados,2 uma razo de assimetria de risco e, portanto, gera mais perdas
elevadas nos choques negativos do que ganhos nos choques positivos, ou
seja, uma correlao negativa com nvel de investimento com uma correlao
positiva com o custo de capital. Assim, os investidores teriam valor de opo

1. No caso do Brasil, esse marco est apresentado na Lei no 8.884/1994, que est atualmente sendo
revista no Congresso Nacional. Ver Fiza e Seroa da Motta (2006) para ampla resenha de questes
tericas e metodolgicas nesta rea de antitruste.
2. Vale mencionar aqui que custos afundados so aqueles irreversveis ou de valor residual nulo. Uma
razo pode ser o alto custo de reaproveitamento, como, por exemplo, tubulaes enterradas. Outra razo
seria porque certos ativos s apresentariam valor de troca no prprio setor e, portanto, em situao
recessiva do setor, tenderiam a valer muito pouco na medida em que no encontrariam compradores.
Alguns setores tm altos custos fixos, tais como imveis, material de informtica, veculos etc., mas que
so economicamente aproveitveis e reversveis de uma atividade para outra.

91
para postergarem suas inverses para momentos de menor incerteza. J
nos setores competitivos de baixo custo afundado, ao contrrio, os ganhos
na expanso econmica seriam maiores que as perdas na recesso que
induziriam assim a um investimento excessivo para capturar tais ganhos
quando estes surgissem.

Subsdio cruzado

Subsdio cruzado discrimina preos entre usurios. Essa discriminao

tanto pode ser para maximizar a eficincia do sistema de preos como para
atingir objetivos distributivos. No primeiro, a discriminao de preos
visa a reduzir a perda de eficincia e, no segundo, o subsdio protege um
grupo de usurios.

Preos pblicos eficientes

Conforme j discutido, preo igual ao custo marginal de operao a

condio de equilbrio de todos os mercados competitivos. Em razo dos
custos afundados e da alta magnitude das escalas timas nas concesses
monopolistas de infraestrutura, os servios podem ser precificados ao
custo marginal de proviso somente at certo ponto, pois, acima da escala
de produo, ocorrer congestionamento que resultar em racionamento.
Logo, h de se incorporar aos preos a parcela relativa expanso dos
servios, de forma que seja vivel a operao e permita sua ampliao.
Dessa forma, o operador poderia solicitar a cada usurio o custo mdio
dado pela diviso entre custo total e quantidade consumida, mas no o faz
porque sabe que estes iro desviar de forma diferenciada a demanda medida
que o preo sobe. Logo, o monopolista procuraria atuar na parte mais inelstica
da curva de demanda do usurio ou do tipo de uso, pois essas redues de
demanda so proporcionalmente menores que aumentos de preos e da no se
observam quedas na receita marginal do monopolista. Ou seja, as elasticidades
balizam os nveis de cruzamento de subsdios entre usos.

92
 Sendo uma concesso que no maximiza receita, e sim a recuperao de
seus custos, os preos deveriam maximizar o bem-estar gerado pelo consumo,
dada a restrio de que a receita marginal deve-se igualar s necessidades
de financiamento de proviso e expanso. Para tal, a literatura econmica
mostra que preos devem ser discriminados entre os usurios de forma a
minimizar os impactos dos preos na reduo de demanda e com isso manter
o equilbrio econmico-financeiro da operao. Essa tem sido a regra bsica
de precificao de bens pblicos, ou regra de Ramsey,3 quando estes no so
financiados diretamente pelo Tesouro. Esse critrio se aplicaria a qualquer
servio monopolista.
No caso de um monopolista pblico que no maximiza receita, e sim
a recuperao de seus custos, tal como se espera em uma concesso de
irrigao, os preos deveriam maximizar o bem-estar gerado pelo consumo
de gua, dada a restrio de que a receita deve-se igualar s necessidades de
financiamento de proviso e expanso dos servios. Esses preos so iguais
ao custo marginal de proviso e expanso mais uma parcela diferenciada
por usurio, que proporcional ao inverso da elasticidade de demanda de
cada usurio. Assim, usurios com demanda menos elstica pagariam
mais que aqueles com demanda mais elstica. A intuio dessa regra (i)
de no arrecadar mais do que o necessrio para recuperar custos e (ii) que
os usurios mais elsticos, com menor produtividade marginal4 ou menor
disposio a pagar, exigiriam preos menores porque tenderiam a desviar
mais sua demanda diante de variaes positivas de preos.
Na prtica, os reguladores determinam referncia de custos a serem
recuperados e tarifa mdia que recupere esses custos de acordo com previso de
demanda e os subsdios sociais que a legislao exige. Diferenciao de preos

3. Derivada inicialmente por Frank Ramsey, em 1927. Dessa forma, as demandas inelsticas financiam
as demandas elsticas, uma vez que estas ltimas geram maiores ganhos de excedente econmico.
Uma expresso desses preos (t) que uma parcela diferenciada (t - Cmg/t) por usurio cobrada acima
do custo marginal (Cmg) para financiar o custo de expanso seria diretamente proporcional a , que
captura a utilidade marginal da renda o valor de uma unidade monetria adicional e inversamente
proporcional a elasticidade de demanda de cada usurio i (ei) da seguinte forma: t - Cmg/t = / ei.
4. Produtividade marginal quanto o lucro da atividade econmica varia com uma unidade adicional
de gua, mantidos os outros insumos e fatores constantes. Matematicamente, a derivada parcial da
funo lucro em relao ao insumo gua. O empreendedor estaria assim disposto a pagar no mximo o
valor dessa produtividade.

93
 tambm muitas vezes restringida para evitar que o poder do monopolista
venha a ser utilizado para facilitar condutas anticompetitivas. Dessa forma,
muito comum nos servios concessionados telefonia, energia eltrica
etc. a discriminao entre categoriais de usurios, como, por exemplo,
residenciais e no-residenciais, diferenciadas por perodos sazonais ou
por escala, que apresentam elasticidades bastante distintas e baixo efeitos
competitivos. Nesses casos, os operadores escolhem a diferenciao entre
as tarifas de acordo com esses subsdios e com estimativas grosseiras das
elasticidades de demanda que eles observam e que so calibradas em relao
aos resultados observados de receita.

Preos distributivos

Preos mais baixos para certos grupos de usurios de servios de

infraestrutura so amplamente utilizados no Brasil e no mundo, a despeito
das distores na eficincia de alocao dos servios entre usurios. Sua
vantagem, apregoa-se, seria a de gerar recursos dentro do prprio sistema.
Sua justificativa, todavia, do ponto de vista social, deveria ser amparar as
famlias de menor nvel de renda na garantia a um mnimo consumo de
servios de gua e esgoto. Mesmo do ponto de vista de eficincia, essa garantia
aos mais necessitados se justificaria na medida em que a falta desses servios
gera impactos externalidades negativos na sade e no meio ambiente.
Esse subsdio cruzado deve ento ser focado. Se o objetivo for realmente
garantir o uso para os mais pobres, h de se garantir subsdios somente a
estes. Uma forma de faz-lo com subsdios diretos aos mais necessitados,
como em um programa social. Por exemplo, uma remunerao operadora
por um consumo mnimo servido a esses usurios. Note que tal forma de
subsdio no s mais justa e focada, mas tambm permite a viabilidade
econmica dos servios que atingem os mais pobres. Com esse subsdio, a
falta de capacidade de pagamento do usurio deixa de ser problema para seu
acesso ao sistema, reduzindo a inadimplncia, e no inviabiliza a operao
como um todo.

94
 Todavia, caso se deseje manter a arrecadao do nvel de gerao de
receita, o uso de subsdios distributivos a certos usurios implicar (i)
aumentos de tarifa para os outros usurios e/ou (ii) transferncia de recursos
pblicos e, da, maior esforo fiscal para compensar essa receita renunciada.

Verticalizao

A coordenao das atividades entre empresas que atuam em segmentos

diferentes da cadeia produtiva pode gerar incertezas que inviabilizam
transaes em mercados e geram a necessidade de contratos de longo
prazo ou, mesmo, quando contratos no so suficientes para controlar o
comportamento das firmas envolvidas, h fuso vertical entre firmas. Com
isso, reduz-se o custo de transao dos negcios e, portanto, aumenta a
eficincia produtiva. Ademais, quando existe poder de mercado a montante
e a jusante da cadeia produtiva, a verticalizao desses segmentos evita o
duplo mark up, podendo, assim, reduzir o preo final. Em suma, formas de
restries ou fuses verticais tendem a aumentar a eficincia produtiva.
Todavia, no caso de mercados regulados em que existe poder monopolista
na distribuio e segmento competitivo na produo, a verticalizao tem
sido coibida para evitar incentivo a prticas anticompetitivas.

Alocao de riscos

Risco gera incerteza no fluxo de receitas e de custos de uma atividade

econmica. A variao desses fluxos pode ser positiva ou negativa e pode
tambm ser assimtrica, isto , perdas no sinistro podem ser muito maiores
que ganhos na no-ocorrncia. Incerteza no retorno dos investimentos resulta
em expectativa de taxa de remunerao do capital mais elevada e, portanto,
eleva a contraprestao pblica. A alocao eficiente de risco deve ser aquela
que aloca o risco no agente econmico que controla o risco com menor custo.
Esse custo ser menor quanto menos incompleta for a informao a que o
agente tem acesso para controlar o risco e, portanto, quanto menos exgena
for ao agente. Mais ainda, o controle do risco menos custoso quanto mais

95
simtricos forem as perdas e os ganhos resultantes da ocorrncia do risco.
Quando um agente assume um risco de outro agente cujo desempenho
para controlar o risco ele no observa, cria-se o incentivo para que o agente
livre do risco relaxe no controle e gera-se um risco moral que aumenta a
probabilidade de ocorrncia do risco.

Gesto privada

Uma das razes para as concesses privadas e parcerias pblico-privadas

dos servios de infraestrutura a percepo de que a gesto privada mais
eficiente que a pblica. A teoria econmica aponta que na gesto pblica
prevaleceria a ineficincia X, resultante do fraco incentivo existente pela falta
de penalizao gesto improdutiva, uma vez que tanto lucros quanto perdas
no so totalmente percebidos pelos gestores. Essa restrio de incentivo
tambm estaria, todavia, presente em monoplios naturais em que o poder
de mercado garantido legalmente.
So inmeros os estudos empricos que analisam as diferenas entre
desempenho5 pblico e privado e confirmam que a gesto privada , sem
dvida, mais produtiva nos setores em que h concorrncia, mas no em setores
monopolizados em que a eficincia est mais condicionada aos incentivos
de preos e metas do marco regulatrio do que propriamente natureza
da gesto. Isto , monoplios, sejam pblicos, sejam privados, por falta de
concorrncia, tambm seriam pouco eficientes e quando ganhos de eficincia
ocorressem no teriam incentivos para reparti-los com os consumidores.
Dessa forma, um monoplio natural ter o mesmo padro de
comportamento e, portanto, nesses casos, incentivos de preos e metas sero
cruciais para que o desempenho do empreendimento se realize ao menor custo
e a tarifas mdicas. A existncia de marco regulatrio crvel e transparente
que crie incentivos para a eficincia do monopolista condio necessria
para que o empreendimento realmente atinja a sua meta econmica e social
e, assim, h de se pensar nos incentivos que mitiguem essas ineficincias.

5. Ver, por exemplo, resenhas em Estache, Perelman, e Trujillo (2005) e Megginson e Setter (2001).

96
Critrios de acesso

primeira vista, o pagamento que uma empresa deve fazer para ter
acesso a uma rede de outra empresa poderia ser o custo marginal de operao
da rede. Custo esse que deveria considerar tanto os custos operacionais como
os custos de capital dos investimentos. Ou seja, a tarifa de acesso seria o
custo operacional do acesso mais a atual margem de lucro da incumbente.6
Existe, todavia, uma controvrsia: se as tarifas de acesso deveriam ser
calculadas com os custos dos investimentos realizados pela incumbente
ou pelos custos atuais que as firmas entrantes teriam de realizar. Em um
mercado tecnologicamente dinmico, os custos de investimentos declinam
e as incumbentes alegam que as tarifas de acesso no consideram, assim, o
valor de opo que elas pagaram por entrarem mais cedo no mercado.7 Se
esse valor de opo no for considerado, nenhuma incumbente far expanso
de rede. Por outro lado, se o preo do produto final for competitivo e no-
diferenciado, tarifas com esse valor de opo no sero vantajosas para
qualquer tentativa de entrada no mercado da incumbente.8 Dessa forma,
tarifas de acesso iro de uma forma ou de outra resultar em transferncias
de renda que devem ser analisadas quanto aos trade-offs entre os benefcios
em promover a concorrncia e os custos de inibir a expanso das redes.

Estruturas de governana

A governana regulatria ser to mais efetiva quanto menor for

a assimetria de informao entre o regulador e o regulado. Isto , quanto
mais informao o regulador tiver do tipo e do desempenho do regulado e

6. O chamado Efficient Component Pricing Rule ECPR ou Baumol-Willig Rule, em que o preo eficiente
seria igual ao custo marginal de proviso incorrido pela cesso da rede mais o custo de oportunidade em
termos de lucro sacrificado da firma cedente ao dar acesso..
7. H tambm consideraes a respeito da ponderao de perdas de demanda da incumbente que
foram anteriormente consideradas na poca dos investimentos. Ver Valletti e Estache (1998) para uma
resenha.
8. Como consequncia, a concorrncia acaba se dando em nichos de mercado em que a diferenciao do
servio permite discriminar o preo final.

97
quanto mais iseno o regulador tiver para aplicar os princpios e normas
regulatrias. A necessidade de iseno requer autonomia de deciso para
evitar a captura dos rgos reguladores pelos interesses daqueles agentes
que deveriam regular ou mesmo pelo prprio governo com aes oportunistas
e imediatistas. A autonomia est centrada, sobretudo, nos mandatos dos
diretores das agncias e nas decises colegiadas. Estudos tcnicos que
contemplem os impactos regulatrios das decises e ampla discusso em
consultas pblicas incentivam o carter tcnico das decises, estimulam a
transparncia e a prestao de contas sistemtica sociedade por parte dos
dirigentes dos rgos.
Monoplios naturais vo exigir mecanismos de controle tarifrio e
condies de sada de modo a se evitar prejuzo continuidade da prestao
do servio. Entretanto, quanto maior a concorrncia no setor, menor ser
a necessidade do regulador em obter informaes e intervir, pois o prprio
mercado impe sanes aos operadores ineficientes via mecanismos de
preo. Dessa forma, quanto mais competitivo for o setor, menor a interveno
do regulador no controle tarifrio e mais concentrada fica nos incentivos
concorrncia e nas questes de equidade. Logo, atua-se diretamente nas
barreiras entrada e sada de agentes nos mercados que vo definir o grau de
concorrncia do setor. Em suma, a regulao econmica requer a arbitragem
do mercado e, para tal, regras devem existir a priori em que essa atuao
possa se pautar. Mais ainda, exige administrao oramentria autnoma,
corpo tcnico com especializao tecnolgica e, seno principalmente,
com excelncia nas questes econmicas e jurdicas, alm de quadro de
funcionrios permanente e estvel.

Condies de entrada e sada

A condio de entrada no mercado por meio de processos licitatrios

de que a licitao do projeto se d em ambiente competitivo e que o critrio
decisrio seja pelo menor valor da prestao do servio. Os editais de licitao
devem ser claros quanto a metas e regras de ajustes das tarifas para que as
ofertas na licitao no sejam enviesadas pela incerteza.

98
 Os contratos de concesso devem tambm disciplinar a sada com critrios
de precificao de ativos e crditos e mecanismos de substituio de operador,
de modo a se evitar prejuzo continuidade da prestao do servio. Condies
de entrada com exclusividade de demanda so importantes para recuperao
dos custos afundados em monoplios naturais. J em ambientes competitivos,
o controle de sada pode ser instrumento de controle de conduta anticompetitiva
ao impor perodo de permanncia de concorrentes em certos mercados para
evitar formas de predao.

Sistema tarifrio

Conforme j salientado, regulao que vise ao bem-estar deveria

garantir o respeito aos contratos e o uso adequado dos incentivos eficincia
inclusive os de escala tima , expanso dos servios inclusive as metas
e modicidade tarifria inclusive as formas de subsdios.
O nvel inicial de tarifao ser definido em licitao, mecanismo pelo
qual se criam incentivos para que a proposta vencedora seja aquela de menor
tarifa e contraprestao pblica para a qualidade e quantidade licitada. Os
nveis tarifrios acertados nas licitaes tero, entretanto, de ser revistos
periodicamente, visando ao equilbrio econmico-financeiro dos servios
diante de mudanas de cenrio econmico e tecnolgico. De qualquer forma,
nesse intervalo, h de se proceder a reajustes anuais para acompanhar
as variaes dos custos afetados pelos riscos analisados. Esses reajustes
devem evitar o simples repasse de custo e incluir incentivos que estimulem
a eficincia produtiva e a transferncia de parte desses ganhos de eficincia
para a reduo das tarifas.
Seja qual for a configurao de governana escolhida, o que importa so
os instrumentos regulatrios que iro garantir os benefcios dos monoplios
naturais e, ao mesmo tempo, reduzir os seus riscos.
Duas questes tarifrias tm sido objeto de controvrsia nos marcos
regulatrios no Brasil e no mundo, a saber: (i) mecanismos de reviso tarifria
e (ii) tarifas de acesso.

99
 A regra tarifria deve prever revises peridicas para adequar o
equilbrio econmico-financeiro e reajustes anuais automticos nos anos
entre as revises.

Reajuste tarifrio

Opo que j foi muito utilizada nos ajustes anuais entre os perodos
de reviso o simples repasse dos custos incorridos taxa de retorno.
Geralmente, esses reajustes so estimados com base na variao plena
dos custos mdios de operao e na manuteno de taxa mdia de retorno
do capital previamente definida.
Uma forma alternativa, muito difundida atualmente nos setores regulados,
a de preo-teto price cap. Nessa abordagem, oferecida ao operador
variao anual de reajuste automtico com base em ndices gerais de preos.
Dessa variao anual , contudo, subtrado percentual equivalente a um fator
X de produtividade, definido antecipadamente pelo regulador, que deveria ser
alcanado anualmente.9 Mas tambm adicionado um fator Y, da mesma forma
previamente definido, que estabelece regras de repasse aos custos exgenos ao
operador ou uma compensao pelo cumprimento antecipado de metas e,
assim, reproduz o sistema de repasse de custos. Periodicamente, em geral de
cinco em cinco anos, o regulador revisa esses parmetros e fatores dos preos-
tetos por meio de estudos de consultoria e audincia pblica.
A literatura sobre as experincias dessas abordagens vasta.10 Uma das
concluses a de que o sistema de taxa de retorno, alm de estimular tecnologias
intensivas em capital, no incentiva a modicidade tarifria e a eficincia tcnica,
j que os custos so plenamente repassveis. Alm disso, sua implementao
requer que o regulador conhea a estrutura de custo dos regulados.
Por outro lado, o sistema de preo-teto assume a assimetria de informao
entre regulador e regulados e, portanto, como no observa o empenho de

9. A mensurao da produtividade tema bastante discutido na literatura, a exemplo de Estache,

Perelman, e Trujillo (2005) e Seroa da Motta e Moreira (2006).
10. Ver Laffont (2005) para resenha terica e emprica e Salgado e Seroa da Motta (2005, 2007 e 2008)
para resenha do caso brasileiro.

100
eficincia do operador, prope repartio dos ganhos de eficincia entre
o operador e os usurios. Dessa forma, permite a modicidade tarifria ao
exigir um fator X de produtividade e, ao mesmo tempo, cria forte incentivo
eficincia, porque todos os ganhos de reduo de custos alm do fator X ficam
para o operador.
Muito embora, primeira vista, o preo-teto seja mais simples, porque
elimina a estimativa de aumento de custo, a literatura econmica tambm
reconhece que ambos os sistemas tm complexidades de implementao
equivalentes devido, exatamente, aos clculos dos fatores X e Y.11

Revises tarifrias

A baixa dinmica tecnolgica da concesso determina os intervalos de

tempo nos quais se realizar a reviso tarifria, aprovada na licitao, de
forma a garantir o equilbrio econmico-financeiro dos servios e redesenhar
os incentivos eficincia e a repartio da renda monopolista.
Setores com alto dinamismo tecnolgico deveriam ter prazos mais
curtos, embora prazos curtos incentivem ofertas na licitao pouco realistas
do ponto de vista financeiro, com a expectativa de que as revises venham a
corrigir os desvios em que foram intencionalmente incorridos. Dessa forma,
tem-se adotado prazos no inferiores a cinco anos, dividindo, assim, o nus
das incertezas entre os parceiros pblicos e privados, de forma a reduzir o
risco moral.12 Nesse intervalo, realizar-se-o somente reajustes anuais de
tarifas como acima discutido.

11. A forma teoricamente completa de preo-teto mais complexa e prope menu de fatores X e Y para o
concessionrio escolher aquele que for mais adequado ao seu perfil e, dessa forma, minimizar a extrao
de renda. Regulador tem de garantir equilbrio econmico-financeiro participao da firma na
receita R e, assim, oferecer o menu R = a + (1-b) C, em que a = preo teto; b = parmetro de repasse de
custos; C = custo realizado. Se o regulador impe a = o e b = 0, a recuperao de custo sem incentivo
eficincia. Se aplica o preo-teto, ento b = 1 e a seria o custo eficiente estimado pelo regulador. Em
menu de contratos lineares, o regulador oferece combinaes de a e b (da/db>0) e assim a firma releva
seu tipo de alto ou baixo custo , ver Joskow (2005).
12. Risco moral significa que assimetria de informao permite que o risco seja distribudo entre agentes,
favorecendo o agente que detm a informao privada. Caso tpico no mercado, por exemplo, de seguros,
em que o agente segurado sabe mais de seu risco que a empresa seguradora.

101
 O processo de reviso geralmente realizado com base em
empreendimentos de referncia considerados eficientes nos quais os custos
so recalculados com base em anlise tcnica e pblica. Com essa informao,
procede-se reviso das tarifas para o novo perodo de concesso.13
No se trata, todavia, de recuperao ou compensao decorrentes de
desvios dos reajustes anuais. Ao incio de cada perodo de reviso, s se
olha para a frente; excessos para baixo ou para cima nos reajustes anuais
fazem parte da diviso de risco entre os parceiros. Por isso, o sistema
assim desenhado incentiva a eficincia, pois operadores mais eficientes
tm incentivos a se apropriar mais dos excessos e os menos eficientes
recebem penalizao caso no se tornem mais produtivos.
Esse sistema de incentivo quando tem sucesso deixa a impresso de
que alguns operadores esto percebendo lucros excessivos e, portanto, parte
desses lucros deve ser expropriada nos reajustes anuais. Todavia, note que o
sistema de preo-teto faz justamente essa opo de deixar para o operador,
durante o intervalo das revises, parte da renda de aumento de produtividade
para que ele, assim, tenha incentivo a adotar tcnicas mais produtivas.

Os desafios da regulao econmica no Brasil

O Brasil iniciou seu processo de privatizao e regulao h dez anos.

Em que pesem as razes de cunho fiscal, havia claro objetivo de criar choque
de investimentos e dinamismo nos setores monopolizados. Mas o processo
evolutivo da regulao no Brasil parece ter perdido logo seu momento, quando
j na administrao passada se percebiam grandes vazios regulatrios. A forma
incompleta dos mercados de energia eltrica, os conflitos monopolistas no
gs natural e o vcuo regulatrio no saneamento so apenas alguns exemplos,
sem mencionar o atraso na aplicao de mecanismos de concorrncia na rea
de telecomunicaes.
A tramitao no Congresso Nacional do Projeto de Lei no 3.337/2004,

13. Ou Telric, total element long run incremental cost.

102
enviado pelo Executivo com o objetivo de uniformizar e orientar a funo
das agncias reguladoras, tem sido paralisada por falta de compreenso
e adequao de inmeras questes. E a questo da autonomia a mais
paralisante. O Projeto prope contrato de gesto para as agncias no qual
se estipula nvel de desempenho. Identificar nveis de desempenho e torn-
los transparentes a base inicial da autonomia que se discutiu acima. Mas
para tal no h necessidade de controle dos ministrios, e sim, como j
mencionamos, do pblico e do Congresso Nacional, de forma a reorientar
o desempenho no cumprimento das metas. Metas que devem ser aquelas
previstas nas legislaes que criaram os marcos regulatrios e que sejam
adequadas s dotaes oramentrias das agncias.
Adicionalmente, notas tcnicas e consultas pblicas, instrumentos j
consagrados no Brasil, que antecipam as decises das agncias, acompanham
o desempenho de implementao. Tanto para a transparncia das agncias
como para a mitigao da assimetria de informao desfavorvel ao regulador,
a descrio e a anlise peridica das atividades realizadas e seus impactos
econmicos14 so instrumentos imprescindveis para o controle e a evoluo
da qualidade tcnica das aes regulatrias.
Vale mencionar que contratos de gesto com esse escopo restrito a
observncia da anlise regulatria poderiam ser definidos. Todavia, no
deveriam pressupor sanes relacionadas com suas concluses que, alm
de no adequadas ao exerccio da autonomia, no cabem ser aplicadas pelos
ministrios. O aperfeioamento desse Projeto de Lei vital para a evoluo
da governana regulatria no pas.
Em suma, os desafios da regulao econmica no Brasil ainda vo
exigir grande esforo institucional, tcnico e jurdico. A compreenso dos
princpios da regulao econmica uma das bases para a concertao
desses esforos.

14. Respeitando a restrio de dados e de conhecimento metodolgico.

103
Referncias
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governaa, incentivos e eficincia. Rio de Janeiro: Ipea, 2007.
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VISCUSI, W. K.; HARRINGTON, J. E.; VERNON, J. M. Economics of regulation and
antitrust. 4. ed. Cambridge: The MIT Press, 2005.

104
PARTE 2
DESENHO INSTITUCIONAL DO SISTEMA
REGULATRIO E DA DEFESA DA CONCORRNCIA
NO BRASIL
Captulo 4

Instituies e salvaguardas no sistema regulatrio

brasileiro
Bernardo Mueller

Introduo1

O s setores regulados costumam ser reas de atividade econmica que

exibem grandes custos fixos, ativos especficos, economias de escala
e envolver servios politicamente sensveis, muitas vezes produzidos por
empresas estrangeiras (LEVY; SPILLER, 1996; SAVEDOFF; SPILLER,
1999). Essas caractersticas fazem que tais setores sejam particularmente
vulnerveis a oportunismo governamental, de modo que os investimentos
s iro se materializar de maneira efetiva se os investidores puderem ser
convencidos de que existem salvaguardas adequadas contra expropriao
administrativa por parte do governo, por exemplo, por meio de mudanas
injustificveis das regras.
Mueller (2001a), nos primrdios da regulao no Brasil, argumentou que
existia j naquela poca ambiente institucional que provia incentivos para o
investimento e o crescimento nos setores regulados. As salvaguardas contra o
comportamento oportunista por parte do governo apontadas naquele estudo
foram: (i) um Judicirio independente que frequentemente decide contra
o Executivo; (ii) um custo de credibilidade para o governo que penalizaria
interferncias indevidas ao dissuadir investimento futuro, especialmente nos
leiles de privatizao que se esperava ainda estarem por vir (MUELLER;

1. Este trabalho baseia-se em MUELLER, B.; OLIVEIRA, A. R. Regulation during the Lula government
(2009), apresentado na conferncia The impact of President Lula's first administration, na Universidade
de Illinois, em abril de 2007.

107
PEREIRA, 2002); (iii) a natureza da relao Executivo Legislativo no
Brasil, baseada em grande coalizo de partidos no Congresso (ALSTON;
MUELLER, 2006); e (iv) a governana criada pelo desenho institucional das
agncias (CORREA; MUELLER; MELO; PEREIRA, 2006). Aquele estudo
argumentou que estes fatores compunham importantes salvaguardas que
contribuam para ambiente propcio ao investimento, porm admitia que
essas salvaguardas, por si ss, pudessem no ser suficientes para resistir
a um choque mais forte, tal como a eleio de um presidente que fosse
hostil ao processo de privatizao e ao sistema de regulao que havia sido
implementado (MUELLER, 2001b, p. 642). Dois anos depois, este cenrio
hipottico se tornou realidade com a subida ao poder do governo Lula,
permitindo assim a oportunidade de analisar como aquelas salvaguardas
reagiriam quando fossem acionadas. Que a mudana na presidncia de fato
criou uma situao de incerteza e tenso, no s nos setores regulados, mas
na economia como um todo, pode ser visto na figura 1, que mostra o aumento
drstico do risco Brasil e da taxa de cmbio aproximadamente cinco meses
antes da eleio, quando comeou a ficar aparente qual seria o resultado.

Figura 1. O impacto da eleio de Lula sobre o risco Brasil e a taxa de cmbio

Fonte: Alston, Melo, Mueller e Pereira (2005).

108
 A reao do mercado reflete o receio de que as polticas do novo
presidente, dado seu posicionamento ideolgico histrico, iriam trazer
mudanas radicais e abruptas tanto em termos de contedo como na forma
de governar. interessante observar, contudo, que imediatamente aps a
eleio, e mesmo antes da posse, tanto a taxa de cmbio como o risco Brasil
caram fortemente, com este ltimo atingindo nveis ainda mais baixos do que
aqueles prevalecentes na administrao anterior. Isso indica que investidores,
por alguma razo, se convenceram que seus temores no tinham fundamento
e que o novo governo no apresentava risco to grande quanto se imaginou
a princpio. Em parte, isso pode ter sido devido s repetidas declaraes do
presidente eleito de que no havia razes para se temer, embora tais sinais
tenham pouco valor de compromisso. Mais concreta foi a rpida escolha
para presidente do Banco Central de Henrique Meirelles, um banqueiro
conservador com experincia internacional e credenciais bem aceitas pelo
mercado financeiro. Mais importante ainda, argumento neste trabalho,
foi a percepo por parte dos investidores de que o complexo conjunto
de salvaguardas mencionado acima seria capaz de arrefecer a qualquer
motivao que pudesse existir do governo de agir oportunisticamente, assim
como mitigar qualquer iniciativa naquela direo que viesse a se realizar.
De fato o novo governo tomou diversas atitudes, descritas a seguir,
que foram percebidas pelo mercado como assalto autonomia regulatria
e como mudanas indevidas neste sistema, reduzindo efetivamente o
poder das agncias. Essa situao, no entanto, no constitui resultado de
equilbrio, e, sim, apenas o primeiro impacto do choque trazido pela eleio
do Presidente Lula. Uma anlise completa precisa incorporar tambm a
reao subsequente a essas aes, para ver at que ponto as salvaguardas
institucionais conseguiriam constrang-las. Este o objetivo deste trabalho
e ser realizado primeiro descrevendo e analisando o contedo da poltica
regulatria do governo Lula e subsequentemente o processo pelo qual os
objetivos de poltica originais deste governo foram transformados, medida
que esbarraram nas restries impostas pelas instituies polticas. Ser
argumentado que, para se compreender o processo de formulao de polticas
na rea de regulao, necessrio considerar o processo de formulao de
polticas mais amplo, pois muitas escolhas so motivadas no somente pelo

109
seu impacto direto sobre o que se est regulando e como, mas tambm como
um meio de atingir outros objetivos governamentais. Alm disso, exploramos
ao longo do trabalho a noo de que, a despeito das grandes mudanas
no contedo e na governana regulatria promovidas pelo governo Lula,
prevaleceram fortes elementos de continuidade.

Instituies polticas e regulao2

Introduo

Nesta seo ser analisado como as instituies polticas e as

salvaguardas institucionais reagiram s tentativas do governo Lula de mudar
tanto a poltica como a governana regulatria. Para isso, o primeiro passo
requer provar que de fato o novo governo buscou mudar diversos aspectos
da poltica regulatria, muitas vezes por meio de meios que implicavam
mudana nas regras do jogo. O segundo passo ser seguir o desenrolar
dos casos estudados alm do primeiro momento, para analisar quais os
resultados, aps as salvaguardas institucionais terem chance de reagir a
essas tentativas de mudanas. Finalmente, o escopo da anlise ser ampliado
para mostrar como as escolhas de polticas regulatrias por parte do governo
esto inseridas no contexto mais geral de formulao de polticas. Isso
iluminar os determinantes bsicos das motivaes do governo em relao
poltica regulatria.

Tentativas de alterao da poltica regulatria

Trs eventos relacionados no setor de telecomunicaes sero descritos

para mostrar a abordagem adotada pelo governo para o setor regulatrio

2. O termo instituies polticas neste trabalho usado no sentido de regras, e no de

organizaes.

110
nos seus primeiros anos no poder. O propsito mostrar que a motivao
do novo governo era de fato efetuar grande mudana no papel e no poder
das agncias regulatrias. O primeiro caso envolve a tentativa do governo
de mitigar os aumentos nas tarifas de telefonia autorizados pela Anatel em
junho de 2003, aumentos estes que, de acordo com os contratos de concesso,
estavam baseados no IGP-DI, calculado pela Fundao Getlio Vargas.3 O
aumento mdio para a telefonia fixa foi de 28,75%, com o fator-x de 1% j
subtrado. O governo criticou o tamanho do aumento, ciente do impacto das
tarifas de servios pblicos na inflao, tema sensvel para um presidente em
comeo de mandato que buscava dissipar a desconfiana com relao a sua
capacidade de gerir a economia.
Flutuaes na taxa de cmbio nos meses anteriores j haviam feito que
o IGP-DI usado nos contratos de concesso tivesse sido significativamente
maiores do que o IPCA calculado pelo governo (IBGE) e usado para outros
fins; 30,5% versus 17%. Essa divergncia criou a percepo de que as
companhias de telefonia estavam obtendo lucros extraordinrios custa dos
consumidores e gerou presso para reduo das tarifas por meio de mudana
do ndice. Essa causa foi encampada pelo Ministrio das Comunicaes, que
primeiro tentou negociar redues de tarifas com as companhias e depois
pressionou a Anatel. Contudo, nessa ocasio, todos os conselheiros da Agncia,
que haviam sido nomeados pelo presidente anterior, optaram por manter
o aumento tarifrio estipulado nos contratos de concesso. Em resposta a
essa deciso, o Ministro conclamou publicamente a sociedade a lutar contra
os aumentos tarifrios, levando o caso Justia, o que consubstanciou
uma maneira peculiar de resolver questes intragovernamentais. Mais de
trinta casos foram abertos em tribunais federais e estaduais em todo o pas,
incluindo casos patrocinados por organizaes de defesa do consumidor e pelo
Ministrio Pblico. O primeiro caso a ter impacto foi iniciado pelo Ministrio
Pblico na Justia Federal em Fortaleza, com o juiz decidindo que a Anatel e
as companhias deveriam alterar o clculo das tarifas imediatamente, usando
o IPCA em vez do IGP-DI, sujeitas a multa diria de R$ 50.000,00 em caso

3. A descrio deste evento est baseada em Morais (2007).

111
de desobedincia. Diversas outras cortes seguiram com decises similares.
Dado o alcance nacional do caso, o Supremo Tribunal de Justia decretou,
dois meses depois, que todos os casos seriam unificados em um caso s, a ser
julgado no Distrito Federal. Em janeiro de 2004, as companhias de telefonia
entraram com pedido de suspenso da deciso anterior impondo o uso do
IPCA. Nessa poca, estava comeando a ficar claro que, devido valorizao
do Real diante do Dlar, o IPCA iria tender a aumentar mais rapidamente do
que o IGP-DI. O Superior Tribunal de Justia STJ anulou a deciso anterior
e sustentou o uso pela Anatel do IGP-DI, conforme estipulado nos contratos
de concesso. No foi permitido s companhias, no entanto, recuperar a
diferena em relao ao perodo em que o IPCA havia sido usado.
O segundo caso de interferncia governamental a ser analisado aqui
aconteceu em janeiro de 2004, pouco depois da deciso do STJ a favor das
companhias de telefonia. O Presidente da Anatel, Luis Schymura, que havia
sido originalmente nomeado pelo Presidente Fernando Henrique Cardoso, foi
forado a sair do cargo e substitudo por novo conselheiro com fortes laos com
o Sindicato dos Trabalhadores em Telecomunicaes e, consequentemente,
com o Partido dos Trabalhadores. Embora houvesse alguma controvrsia na
poca, eventualmente ficou claro que a lei no permitia que o Presidente,
que tem o poder de nomear os conselheiros, sujeitos a aprovao do Senado,
tambm os removesse. Esse aspecto da governana das agncias regulatrias
havia sido propositalmente desenhado para insular as agncias contra o
oportunismo governamental e uma caracterstica comum em muitas
agncias regulatrias em todo o mundo. Foi essa falta de controle direto que
levou o Presidente Lula, no auge do imbrglio sobre o ndice de reajuste, a
afirmar que as agncias haviam terceirizado o governo. Discutivelmente, o
mximo que o presidente da repblica poderia fazer seria remover Schymura
do posto de presidente do conselho de cinco conselheiros, mas no tir-lo
totalmente do conselho. Porm, embora no houvesse nenhum mecanismo
formal para afastar Schymura, o governo tinha diversas formas de pression-
lo a se demitir, tornando sua situao no cargo insuportvel. Esse evento
indica a inteno do governo de ter participao mais direta e ativa no
processo de formulao de polticas que formalmente pertence s agncias, o
que levantou srias preocupaes sobre a autonomia destas.

112
 O terceiro evento analisado aqui envolve a tentativa do governo Lula de
mudar o arcabouo legal do sistema regulatrio. J em maro de 2003, somente
trs meses aps assumir a presidncia, o Presidente estabeleceu grupo de trabalho
encarregado de apresentar propostas para o aperfeioamento institucional
das agncias regulatrias (BRASIL, 2003). Isso gerou duas propostas de lei
que foram levadas a consulta pblica no comeo de 2004. Embora as propostas
mantivessem as grandes linhas do modelo anterior, diversos detalhes causaram
apreenso no mercado. A primeira proposta focava o alcance da jurisdio
das agncias e a segunda tratava de questes de organizao, governana e
controle social.4 Talvez a proposta de mudana mais controversa tenha sido a
transferncia das agncias ao ministrio da rea do poder de concesso, isto ,
do poder de decidir quem poderia explorar os servios pblicos. Idealmente,
essa seria uma deciso tcnica tomada com base em critrios objetivos, tais
como um leilo. Embora a proposta tenha apresentado restries sobre como
as concesses poderiam ser feitas, razovel supor que h mais incentivos
para perseguir motivaes polticas quando este poder est nas mos de um
ministrio executivo em vez de uma agncia regulatria. A proposta enfatizava
que o lcus de planejamento e deciso sobre quais concesses deveriam ser
realizadas e quando deveria, por direito, estar nas mos do Executivo e seus
ministrios. Note-se, no entanto, que isso no o mesmo que ter o processo de
concesso, uma vez decidido, sendo implementado por aqueles setores, dada a
natural motivao poltica de oficiais eleitos.
Outra mudana controversa nas propostas do governo foi a criao de um
contrato de gesto que estabeleceria metas para as agncias, com punies,
caso estas no fossem atingidas. A inteno desse mecanismo, segundo a
proposta, era fazer que as polticas das agncias fossem compatveis com
os programas do governo, o que a princpio pode ser um objetivo legtimo.
A preocupao, contudo, era que o contrato poderia vir a ser usado como
instrumento para impor a vontade do governo sobre a agncia, dado que
as punies poderiam concebivelmente envolver aes como demisso de
conselheiros e redues do oramento.

4. Para anlise detalhada destas propostas e de seus efeitos sobre o setor de telecomunicaes, veja
Mattos e Mueller (2006).

113
 Neste ponto podemos pausar e resumir os trs casos descritos acima
para tentar captar qual teria sido a percepo de investidores, consumidores
e outros atores no incio de 2004. Aps pouco mais de um ano no poder, o
governo: (i) forou, por meios informais e no oficiais, a sada prematura do
Presidente da Anatel; (ii) tentou reverter a deciso da Anatel de respeitar
os contratos de concesso, publicamente sugerindo sociedade contestar
a agncia na Justia; (iii) props nova lei para as agncias regulatrias que
tinha o potencial de severamente reduzir sua autonomia e capacidade de
resistir presso do governo. fcil perceber tais eventos, logo no primeiro
ano do mandato do novo governo, como atentado alarmante contra o
arcabouo regulatrio existente. Claramente, essas aes revelam intenes
e motivaes do governo. Contudo, o mero fato de esses eventos terem
acontecido no compe toda a estria e no corrobora a concluso de que
o arcabouo regulatrio havia sido subvertido e que o risco regulatrio iria
inevitavelmente crescer e mitigar a confiana dos investidores nos setores
regulados. Para contar toda a estria, necessrio analisar a segunda e a
terceira rodadas desses eventos, isto , como as salvaguardas institucionais
reagiram s ofensivas do governo e como o governo, por sua vez, reagiu
manifestao dessas salvaguardas.

Salvaguardas e restries institucionais

A questo que deve ser colocada no se o governo tentou mudar a

poltica regulatria e se as mudanas e meios usados para persegui-las foram
ou no legtimos, mas sim se estas aes tiveram impacto suficientemente
forte na confiana de investidores e consumidores para reduzir o bem-estar
social. claro que as aes do governo tinham o potencial de aumentar a
incerteza e o risco regulatrio, porm no condio suficiente para tal. Se
houvesse conjunto robusto de restries e constrangimentos institucionais
sobre o oportunismo governamental, investidores e outros stakeholders se
sentiriam menos suscetveis e estariam menos inclinados a deixar aqueles
eventos interferirem em suas decises econmicas. Em situao de equilbrio,
o governo perceberia esses constrangimentos e evitaria o comportamento

114
oportunista desde o incio. Porm, dada a natureza do momento histrico
com o qual estamos lidando, razovel supor que se tratava de um perodo
de grandes mudanas, em que as salvaguardas institucionais estavam sendo
testadas. Nenhum dos atores tinha informao suficiente para prever quais
resultados emergiriam da tenso entre as aes do governo e as restries
institucionais, dado que estes jamais haviam colidido de tal maneira antes. O
propsito desta subseo , portanto, analisar o desenvolvimento dos casos
descritos acima nas segunda e terceira rodadas. Para realizar essas anlises,
ser apresentado modelo espacial simples que permite compreender melhor
os trs casos. Esse modelo ser usado primeiro para analisar a escolha de
conselheiros para as agncias pelo governo. Em seguida, ele ser usado
para analisar a interferncia no contedo da regulao pelo governo, como
no caso da tentativa de mudana de ndice no preo-teto dos servios de
telecomunicaes. Finalmente, a questo do desenho das agncias e sua
governana sero analisadas por meio desse modelo.
A figura 2 representa a escolha estratgica que o Presidente deve fazer
ao decidir quem nomear para conselheiro de uma agncia regulatria.5 A
linha horizontal representa a posio de cada ator ao longo de dimenso
nica que pode ser pensada como esquerda versus direita, pr-consumidor
versus pr-indstria, etc. O ponto P mostra o ponto preferido do Presidente,
que determinado por ideologia e incentivos polticos. O Presidente deve
escolher um conselheiro para uma agncia regulatria levando em conta
onde o conselheiro se localiza ao longo dessa dimenso horizontal. As
linhas inclinadas partindo do ponto P mostram a utilidade que o Presidente
receberia se o conselheiro escolhido se localizasse a diferentes distncias de P.
Assim, quanto mais longe for a posio do conselheiro escolhido, menor ser
a utilidade do Presidente. O ponto T a escolha tcnica ou no-poltica. Se o
Presidente escolher um conselheiro com este perfil, o mercado consideraria
isso uma escolha puramente tcnica e o Presidente no sofreria nenhum custo
de credibilidade. O custo de credibilidade so perdas que o Presidente sofreria

5. Este modelo vem de Mueller e Pereira (2002). Embora a escolha sendo modelada de um nico
conselheiro, ao invs de um conselheiro em um colegiado de cinco membros, a questo bsica a
mesma.

115
devido a temores do mercado por conta de incertezas, risco regulatrio e
oportunismo governamental. Esses custos se manifestariam principalmente
por meio de menores nveis e qualidade de investimento, maiores prmios de
risco, menores gios em privatizaes futuras, maior risco Brasil, etc. Esses
custos so representados na figura por meio de um deslocamento para baixo
da curva de utilidade do Presidente. Se, em vez de realizar a escolha tcnica
de conselheiro, o Presidente escolher um indivduo com o perfil do ponto
A1, a curva de utilidade original associada ao ponto T iria cair para o
segundo conjunto de curvas. Desse modo, a escolha de A em vez de T iria
implicar dois efeitos sobre a utilidade do Presidente. O primeiro seria um
benefcio marginal de ter um conselheiro mais perto do seu ponto preferido.
O segundo o custo de credibilidade incorrido por escolher A1 em vez de
T. Dado que A1 relativamente perto de T, este custo ainda pequeno, de
modo que, conforme mostrado na figura 2, o efeito lquido positivo b
mais alto verticalmente do que a. Sendo assim, o Presidente ir considerar
escolher um conselheiro ainda mais perto de seu ponto preferido do que
A1, tal como A2, o que novamente implica custos e benefcios marginais
correspondentes. Enquanto o efeito lquido de pontos mais prximos de P
forem positivos, o Presidente considerar sempre tais conselheiros. O ponto
timo na figura 2 o ponto A2, dado que qualquer mudana subsequente para
mais perto de P leva a perdas maiores que os ganhos. De maneira mais geral,
o resultado final ir depender, de maneira crucial, do tamanho e da natureza
do custo de credibilidade.

116
Figura 2. Escolha estratgica de conselheiro

Fonte: Mueller e Pereira (2002).

A principal mensagem desse modelo o trade-off entre controle e

credibilidade, que o ponto central deste trabalho. O novo governo tinha
preferncias distintas para a forma de governana no sistema regulatrio e
buscou forosamente atingir estas preferncias assim que assumiu o poder.
Isso sugere que, quela altura, o governo percebia que os custos de credibilidade
de tal linha de ao seriam baixos. Ao se analisar o comportamento do
governo com relao escolha de conselheiros aps o evento narrado acima,
h pouca evidncia de o governo continuar adotando a mesma ttica. Dada
a torrente de crticas que o governo recebeu por defenestrar o Presidente
da Anatel no incio de 2004, seu comportamento nessa rea passou a ficar
bem dentro das regras do jogo a partir de ento. Dois conselheiros ligados
Federao Interestadual em Telecomunicaes Fitel foram nomeados
durante o primeiro mandato do Presidente Lula, cuja representao na figura
2 seria em pontos prximos de P, e estariam, portanto, associados a grande
custo de credibilidade. J no segundo mandato, o governo preferiu no
indicar imediatamente novos nomes para os assentos que ficaram vagos, o
que foi interpretado por alguns como estratgia para enfraquecer as agncias

117
regulatrias.6 Essa interpretao parece pouco verossmil, pois, para atingir
tal fim, seria mais prtico nomear conselheiros leais ao Executivo e, assim,
assegurar maior controle sobre as agncias. Mais provvel que o Presidente,
no segundo mandato, tenha optado por abordagem menos intervencionista com
relao s agncias, agora levando em considerao o custo de credibilidade
e reconhecendo tanto benefcio adicional como outro custo, que no haviam
sido inteiramente compreendidos anteriormente. O novo custo advm do fato
que nomear conselheiros baseados em suas compatibilidades polticas, mas
ignorando sua capacidade tcnica, pode levar a perdas devido ineficincia
da regulao.7 J o benefcio que antes no havia sido reconhecido era o uso
das nomeaes como patronagem em troca de apoio no Congresso. Alston
e Mueller (2006) argumentam que a troca de patronagem por apoio entre o
Executivo e o Legislativo caracterstica central do processo de formulao
de polticas no Brasil, com ganhos para ambos os lados. No comeo de 2007,
foi considerado um nome para uma vaga no conselho da Anatel que era
fortemente associado ao PMDB e s operadoras de telefonia fixa, ou seja, do
lado oposto dos conselheiros anteriores associados aos sindicatos. Esta foi
uma das primeiras indicaes do uso das vagas nos conselhos das agncias
nas trocas entre Executivo e Legislativo.8 Isso ocorreu em uma poca na
qual o Presidente Lula estava reformando seus ministros para o segundo
mandato, envolvendo complexa equao para incluir todos os partidos aliados
e assegurar maioria confortvel e poder, assim, perseguir a sua agenda de
reformas. A concluso a ser tirada de tudo isso que a interveno forosa
do governo no processo de nomeao de conselheiros no comeo do primeiro

6. Um exemplo dessa interpretao um blog popular http://blog.estadao.com.br/blog/

josemarcio/?m=20070320 associado ao jornal Estado de So Paulo, que afirmou o seguinte em 27 de
maro de 2007: As aes do governo Lula para reduzir o alcance e poder das agncias bem conhecido.
Contingenciamentos, demora para nomear novos conselheiros e a escolha de sindicalistas e
outros que defendem o controle das agncias pelo Executivo.
7. H evidncia anetodal de que por volta de 2006 o Executivo havia se arrependido de ter nomeado
dois conselheiros que representavam o sindicato dos trabalhadores de telecomunicaes para a Anatel.
A nomeao de Ronaldo Sardenberg, em maro de 2007, como o novo Presidente da Anatel teria sido
devida ao reconhecimento da importncia de colocar pessoas competentes nestas posies. Sardenberg
havia sido ministro no governo Cardoso e era percebido como nome forte e competente, apesar de no
ser oriundo do setor de telecomunicaes.
8. Esta nomeao acabou no se realizado uma vez que ficou claro que geraria muita controvrsia.

118
mandato logo foi substitudo por atitude mais ponderada e mais de acordo
com a existncia de custos de credibilidade e outras consequncias que talvez
no foram percebidas at aquele momento.
A tentativa do governo de alterar o ndice usado para reajustar as tarifas,
conforme previsto nos contratos de concesso, tambm pode ser analisado
por meio de modelo espacial que enfatiza o comportamento estratgico
do governo. A figura 3 mostra uma dimenso de poltica que, nesse caso,
representa a tarifa de servios de telecomunicaes aps a reviso realizada
pela Anatel em 2003. As preferncias dos atores mostram que as firmas
preferiam o preo de monoplio (F), o Superior Tribunal Federal (SC) preferia
que os contratos de concesso fossem respeitados com a tarifa colocada em
x0 e o Executivo (Ex) preferia um preo mais baixo (Ex). O status quo era
x0, dado que at aquele momento os contratos de concesso haviam sido
respeitados. Aqui novamente a utilidade dos atores medida de baixo para
cima, com o ponto mais alto na linha de preo. Se o Executivo impusesse
o IPCA como o ndice a ser usado em vez do IGP-DI, sua utilidade subiria
do nvel iv para seu ponto preferido Ex. Porm, devido existncia de um
judicirio independente tal escolha no seria um equilbrio, pois a Suprema
Corte simplesmente reverteria a mudana e reinstituiria as regras contidas
nos contratos de concesso. A Suprema Corte faria isto pois sua utilidade
retornaria do ponto i para seu ponto preferido em SC.

Figura 3. O Judicirio como salvaguarda institucional

Fonte: Mueller e Pereira (2002).

119
 Uma anlise mais realista iria considerar que tanto as aes do Executivo
como as do Supremo Tribunal Federal no so sem custo. A Suprema Corte
teria o custo poltico de reverter as aes iniciadas pelo Executivo e que eram
altamente populares perante a populao. J o Executivo enfrenta o custo
de credibilidade de quebrar os contratos de concesso e mudar as regras
do jogo. Uma vez que tais custos so levados em considerao, equilbrios
bem distintos se tornam possveis. Considere inicialmente a introduo
de custos para a Suprema Corte. Nessa situao, o Executivo poderia agir
estrategicamente e, em vez de escolher uma tarifa em seu ponto preferido
Ex, se contentar com um ponto intermedirio como x1, em que a Suprema
Corte estaria indiferente entre deixar as coisas como esto, recebendo assim
utilidade igual a iii, ou reverter a ao do Executivo levando a tarifa de volta a
x0. Esta ltima opo implicaria um custo para a Suprema Corte representado
por deslocamento para baixo na sua curva de utilidade, levando ao ponto ii,
e uma utilidade igual a que receberia em iii. Ou seja, a presena de custos
para a Suprema Corte agir permite ao Executivo maior escopo para controlar
a regulao nesses setores. Essa concluso pode mudar se introduzirmos
custo de credibilidade para o governo, representado por um deslocamento
para baixo em sua utilidade quando suas aes fossem percebidas pelo
mercado como quebra das regras do jogo. Tal como desenhado na figura 3,
isso representaria queda da utilidade do Executivo do ponto iv para o ponto
v ao mover a tarifa de x0 para x1. Como essa utilidade seria mais baixa do que
aquela que receberia se simplesmente no interferisse no processo tarifrio
(utilidade em vi), o equilbrio nesse exemplo seria a manuteno das regras
dos contratos de concesso com a tarifa em x0.
Claramente, diferentes nveis de ambos os tipos de custos no exemplo
acima levariam a diferentes resultados. O ponto que para compreender o
processo regulatrio nesse caso importante focar na interao estratgica
entre o Executivo e o Judicirio e como isso cria ou deixa de criar salvaguardas
contra o comportamento oportunista do governo dentro das instituies
regulatrias atuais. O fato de o Executivo ter demonstrado preferncias
claras por alterar o ndice usado nas revises tarifrias, quebrando assim
os contratos de concesso, mas que tenha no final optado por no perseguir
esse objetivo diretamente, consistente com o equilbrio descrito acima, em

120
que tal ao acarretaria grande custo de credibilidade. Da mesma forma,
consistente com a noo de salvaguarda institucional o fato de o sistema
jurdico ter, no final, mantido os contratos de concesso apesar de vrias
cortes inferiores terem julgado a favor da mudana de ndice e a despeito
da presso do Executivo, de boa parte do Congresso e da sociedade em geral
que abominava as tarifas mais altas. Assim, embora no incio esse caso possa
ter alarmado investidores, seu desenrolar leva a uma concluso na direo
oposta, ou seja, evidncia de que existem no Brasil salvaguardas poderosas
para sustentar os contratos e fazer valer as regras, mesmo diante de fortes
presses contrrias.
Finalmente, o terceiro exemplo a ser analisado neste trabalho usa
a figura 4 para modelar a tentativa do governo Lula de introduzir maior
controle sobre as agncias. Assim como na figura 3, a dimenso horizontal
representa alguma escolha de poltica relacionada ao setor regulado preo,
qualidade, regulamento, etc. e P e A representam as posies preferidas do
Presidente e da agncia, respectivamente.9 Suponha que a agncia estivesse
inicialmente implementando a poltica no ponto A. O Presidente poderia
tentar puxar a poltica mais para perto de P por meio de mudanas formais
ou informais impostas no sistema regulatrio. Na figura 4, isso est captado
na funo D, que mede o tamanho da interferncia do Executivo na regulao
do setor. Para atingir seu ponto preferido, P, o nvel de interferncia teria de
ser alto, DP. Contudo, o custo de credibilidade de uma interferncia dessa
magnitude, ((D)), seria correspondentemente alto. A interferncia do
Executivo aumenta o custo para a agncia de alterar a poltica de modo que o
governo poderia calibrar a poltica inicial para que a agncia optasse por no
alter-la. No caso de DP na figura 4, o Presidente poderia colocar a poltica
inicial no ponto P e a agncia seria indiferente entre deix-la nesse ponto ou
revert-la de volta para A, dado que esta ltima ao implicaria queda na sua
curva de utilidade devido ao custo de confronto poltico. Note, porm, que,
tal como desenhado na figura 4, o Executivo acabaria pior caso insistisse em

9. Nesse caso, suponha que os conselheiros j foram escolhidos e so tomados como dados. Quando nos
referimos preferncia da agncia, supomos que algum processo de agregao de preferncias entre os
conselheiros est atuando, tal como o Teorema do Eleitor Mediano.

121
interveno dessa magnitude, pois a perda devido ao custo de credibilidade
(D) no compensaria o ganho de utilidade de mover a poltica de A para
P. O lcus de utilidades lquidas associadas s diferentes polticas entre A e
P mostra que, para a configurao de custos nesse exemplo, o equilbrio se
daria no ponto x* com um nvel de interveno de Dx*.

Figura 4. Escolha estratgica de estrutura e processo da agncia

Fonte: Mueller e Pereira (2002).

Quando se usa esse modelo para analisar as tentativas do governo Lula

de passar nova lei para as agncias regulatrias, a primeira impresso que se
tem que, se o modelo est correto, o tamanho do custo de credibilidade ((D))
deve ter sido baixo, dado que o nvel de interveno que essa lei representava
era alto.10 No entanto, quando se examinam os eventos subsequentes e se
considera que a proposta do governo era somente o primeiro passo na deciso
de qual o tamanho da interferncia a ser buscada, uma concluso diferente
emerge. A proposta inicial, em toda sua adstringncia, era de certa forma uma
tentativa de avaliar a reao dos diversos grupos econmicos e da sociedade
em geral quilo que o governo planejava fazer. A proposta foi discutida em
diversos fruns, incluindo o Congresso. Verses subsequentes da proposta

10. Veja Mattos e Mueller (2006) para anlise que segue tal raciocnio.

122
foram diludas em muito de seus pontos mais controversos. Eventualmente,
a proposta acabou sendo deixada de lado e permanece at hoje engavetada
no Congresso, de onde possivelmente jamais emergir. Esse ostracismo se
deveu inicialmente aos problemas do governo no Congresso com o escndalo
do Mensalo, porm a forte reao de diversos setores ao que foi visto como
tentativa ilegtima de interferncia por parte do governo no setor regulatrio
tambm foi crucial para esse resultado. Essa reao revelou mais informao
ao governo sobre o tamanho do custo de credibilidade, (D), levando, ento,
a uma interferncia consideravelmente menor no final. Atualmente, uma
proposta de emenda constitucional em tramitao no Congresso deixa mais
claro o papel e os poderes das agncias regulatrias PEC 81/2003, de autoria
do Senador Tasso Jereisatti. Esta j foi aprovada por quase unanimidade no
Senado e vista pelo mercado e especialistas como capaz de mitigar muitas
das incertezas prevalecentes e gerar ambiente melhor para os investidores e
para as prprias agncias.

Comentrios finais

Que o governo tenha alterado o escopo e a magnitude de sua poltica

regulatria inicial em cada um dos trs casos analisados neste trabalho,
sempre se revertendo para posies mais prximas dos contratos de
concesso, evidncia da existncia de salvaguardas e instituies que,
at certo ponto, constrangem o comportamento oportunista at de um ator
to poderoso como o Executivo brasileiro. No se est argumentando aqui
que investidores e outros stakeholders no precisam estar alerta quando
se trata de regulao no Brasil, dado que mesmo nos casos descritos
acima, em que o comportamento oportunista foi eventualmente restrito,
pode-se acabar com incertezas e perdas. O que est sendo argumentado
que o nvel de desenvolvimento institucional no Brasil mais alto do que
comumente se presume e que, em vez de inferir insegurana ao primeiro
sinal de comportamento oportunista pelo governo, importante considerar
o desenrolar completo dos eventos para permitir que as reaes de segunda
e terceira ordem possam se manifestar.

123
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124
Captulo 5

Regulao e agncias reguladoras: reforma

regulatria da dcada de 1990 e desenho
institucional das agncias no Brasil
Pedro Ivo Sebba Ramalho

Introduo

A regulao da economia no Brasil remonta s origens do Estado brasileiro.

A partir do processo de state building da Era Vargas, houve no pas vrios
processos de reforma do Estado. As reformas buscaram, em sentido amplo,
aperfeioar o arranjo institucional e o funcionamento do Estado brasileiro,
construir e organizar sua burocracia, incrementar a capacidade de controle e
coordenao das suas mais variadas atividades, visando ao equacionamento
de problemas de ordem econmica e de sustentao poltica do governo.
Nos ltimos anos, o Brasil foi palco de uma srie de mudanas no
sistema de relaes do Estado com a sociedade, algumas delas bastante
relevantes para a histria econmica e poltica do pas. Na dcada de 1990
e nos primeiros anos do incio deste sculo, a principal mudana no arranjo
das funes e organizao do Estado no Brasil foi o surgimento de estruturas
autnomas de administrao para os assuntos de regulao da economia,
as agncias reguladoras. Inaugurou-se, dessa forma, novo paradigma de
interveno estatal no domnio econmico, notadamente em setores de
infraestrutura. Essas novidades institucionais alteraram significativamente o
modus operandi regulatrio, impondo novo padro de relao do Estado com
os agentes econmicos da sociedade capitalista brasileira. O surgimento das
agncias reguladoras, denominado de agencificao, iniciou-se no governo
FHC como produto da reforma regulatria implementada no pas a partir das
privatizaes ocorridas ao longo da ltima dcada do sculo passado.

125
 O objetivo deste captulo discutir os processos de agencificao e
reforma regulatria, bem como caracterizar o desenho institucional das
agncias reguladoras criadas. Ao fim, so ainda apontados elementos de
possvel ajuste do desenho institucional e funcionamento das agncias
reguladoras por meio da proposta legislativa do Poder Executivo, ora em
debate no Congresso Nacional.

Regulao e agncias reguladoras no Brasil

No Brasil, a histria da atividade de regulao da economia confunde-se

com a histria de construo estatal no pas. Interveno e regulao no
mercado foram realizadas pelo Estado por meio dos conselhos e institutos
criados mais intensamente a partir da dcada de 1930. Santos aponta que a
atividade regulatria brasileira comea ainda antes, na Primeira Repblica;
j em 1906, por meio do Convnio de Taubat, o Estado passa a regular a
produo interna do gro de caf, administrando a distribuio de cotas
aos estados produtores. O autor sustenta que, embora no espetacular, a
atividade regulatria do Estado a mais saliente e, sem dvida, crucial na
organizao da principal atividade econmica da poca.1
De 1930 a meados da dcada de 1950, houve significativo desenvolvimento
da atividade regulatria: ano aps ano observam-se a criao e a diferenciao
institucionais acompanhadas de intensa interveno regulatria.2 Tal criao
e diferenciao se verifica pelo surgimento, em 1931, dos Correios e Telgrafos
e do Conselho Nacional do Caf; em 1933, do Instituto do Acar e do lcool;
em 1934, dos cdigos de guas e de Minas e do Plano de Viao Nacional;
em 1938, do Colgio Brasileiro do Ar, do Instituto Nacional do Mate e do
Conselho Nacional do Petrleo; em 1939, do Conselho Nacional de guas e
Energia Eltrica e do Plano de Obras Pblicas e de Defesa Nacional; e do
Plano Siderrgico Nacional, em 1940, da Companhia Siderrgica Nacional,
em 1941, da Companhia do Vale do Rio Doce, em 1942, e da Companhia

1. SANTOS, Wanderley Guilherme dos. O ex-Leviat brasileiro: do voto disperso ao clientelismo

concentrado. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2006, p. 30.
2. Ibidem, p. 31.

126
Nacional do lcalis e da Companhia Ferro e Ao de Vitria, em 1943.
Outra instituio regulatria o Conselho Nacional de Poltica Industrial
e Comercial surge em 1944. Segue-se a proliferao organizacional, com
drstica interrupo durante o perodo Dutra, at que, em 1952, cria-se
o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico BNDE e o Conselho
Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico CNPq e, em 1954, o
Ministrio da Sade e a Petrobras.
A intensa criao e diferenciao institucionais continua e atravessa
as dcadas subsequentes, inclusive as da ditadura militar, quando ocorre
expressivo espraiamento de entidades da Administrao Pblica indireta, sob
o manto do Decreto-Lei no 200, de 1967. A descentralizao administrativa
e a flexibilizao gerencial tero muitas e importantes consequncias,
especialmente no que diz respeito conformao da burocracia e sua interao
com o mundo externo ao Estado. As reformas do Estado implementadas
na dcada de 1990 seguem a trilha de certa cadncia reformista no Brasil
que, de dcadas em dcadas, promove verdadeiras ondas reestruturantes,
marcadas pelos amplos processos levados a cabo no pas em 1938 e 1967. O
interesse deste captulo justamente discutir o processo de reforma mais
recente, ocorrido a partir da dcada de 1990, no que diz respeito criao de
novas estruturas e formas de regulao estatal da economia, as autarquias
dotadas de maior independncia e autonomia: as agncias reguladoras.

Agencificao na reforma do Estado da dcada de 1990

A primeira agncia reguladora brasileira existe h mais de dez anos. Desde

a aprovao da lei de criao da Agncia Nacional de Energia Eltrica Aneel,
novas agncias foram criadas. Ao fim de 2005, j havia uma dezena delas,
nove criadas durante os dois mandatos do presidente Fernando Henrique
Cardoso e uma no primeiro governo Lula quadro 1. Di Pietro chama a
ateno ao fato de que tal fenmeno, chamado pela autora de agencificao,
teve inspirao no direito norte-americano, o que gerou em alguns pases a

127
criao das chamadas autoridades administrativas independentes.3 Nunes,
por seu turno, diz que o governo FHC caracterizou-se pelo agenciamento,
ou seja, apresentou a qualidade de criador de agncias.4

Quadro 1. Agncias reguladoras e respectivos ministrios supervisores e ato de

criao
No Nome e sigla da agncia rgo superior Ato de criao
Agncia Nacional de Energia Eltrica Ministrio de Minas Lei no 9.427, de
1
Aneel e Energia 26/12/96
Agncia Nacional de Telecomunicaes Ministrio das Lei no 9.472, de
2
Anatel Comunicaes 16/7/97
Ministrio de Minas Lei no 9.478, de
3 Agncia Nacional do Petrleo ANP
e Energia 6/8/97
Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria Lei no 9.782, de
4 Ministrio da Sade
Anvisa 26/1/99
Agncia Nacional de Sade Suplementar Lei no 9.961, de
5 Ministrio da Sade
ANS 28/1/00
Ministrio do Meio Lei no 9.984, de
6 Agncia Nacional de guas ANA
Ambiente 17/7/00
Agncia Nacional de Transportes Ministrio dos Lei no 10.233, de
7
Aquavirios Antaq Transportes 5/6/01
Agncia Nacional de Transportes Ministrio dos Lei no 10.233, de
8
Terrestres ANTT Transportes 5/6/01
Ministrio do
Desenvolvimento, MP no 2.228-1, de
9 Agncia Nacional de Cinema Ancine
Indstria e Comrcio 6/9/01
Exterior
Lei no 11.182, de
10 Agncia Nacional de Aviao Civil Anac Ministrio da Defesa
27/9/05
Fonte: Elaborao prpria.

3. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Limites da funo reguladora das agncias diante do princpio
da legalidade. In: DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella (Org.). Direito Regulatrio: temas polmicos. 2.
ed. rev. ampl. Belo Horizonte: Frum, 2004, p. 36. O termo agencificao j havia sido utilizado
anteriormente em SANTOS, Luiz Alberto dos. Agencificao, publicizao, contratualizao e controle
social: possibilidades no mbito da reforma do aparelho do Estado. Braslia: Diap, 2000.
4. NUNES, Edson. O quarto poder: gnese, contexto, perspectiva e controle das agncias reguladoras.
In: SEMINRIO INTERNACIONAL SOBRE AGNCIAS REGULADORAS DE SERVIOS PBLICOS,
2., 2001, Braslia. Braslia: Instituto Hlio Beltro, 2001, p. 13. Mimeo.

128
 As agncias reguladoras surgiram no Brasil na esteira do processo de
reforma do Estado na dcada de 1990. Seu surgimento est intimamente
associado nova forma de atuao estatal brasileira na regulao de
determinados mercados, notadamente ao processo de privatizaes ensejado
pelas reformas constitucionais de 1995. Embora a privatizao no tenha
relao com a constituio das agncias nos Estados Unidos, na Inglaterra,
como no Brasil, os novos entes reguladores, em geral indivduos subordinados
superviso ministerial, so produto do massivo processo de privatizao.5
O recente processo de privatizao brasileiro teve incio em 1990, com
o Programa Nacional de Desestatizao aprovado pela Lei no 8.031/1990.
Entretanto, nessa fase, foram privatizadas empresas atuantes em
mercados que no requerem o estabelecimento de um marco regulatrio
especfico, sustentam Gesner et al. Os setores eram o de siderurgia,
petroqumico e de fertilizantes.6
Mas foram as Emendas Constitucionais nos 5 a 9 que permitiram, j em
1995, a oferta de servios pblicos por empresas no-estatais, possibilitando
a concesso iniciativa privada de diversos monoplios naturais, ou
quase-monoplios que antes se encontravam sob a gide das empresas
estatais. As Emendas Constitucionais nos 5 a 9 trataram, respectivamente,
dos mercados de gs canalizado; gua; transportes areo, aqutico e terrestre;
telecomunicaes; e petrleo e gs natural.7
Assim, seriam necessrios
[...] organismos constitudos pelo Poder Pblico para
normatizar, aplicar as normas legais, regulamentares
e contratuais da atividade sob sua tutela, outorgar e
rescindir os contratos de concesso, bem como fiscalizar os
servios concedidos, alm de funcionar, em muitos casos,
como instncia decisria dos conflitos entre as empresas
concessionrias e os usurios.8

5. Ibidem, p. 12.
6. OLIVEIRA, Gesner; FUJIWARA, Thomas; MACHADO, Eduardo Luiz. A experincia brasileira
com agncias reguladoras. In: SALGADO, Lucia Helena; MOTTA, Ronaldo Seroa da (Ed.). Marcos
regulatrios no Brasil: o que foi feito e o que falta fazer. Rio de Janeiro: Ipea, 2005, p. 165.
7. BRASIL. Anlise e avaliao do papel das agncias reguladoras no atual arranjo institucional
brasileiro. Relatrio do Grupo de Trabalho Interministerial. Braslia: Casa Civil, 2003, p. 10. Mimeo.
8. WALD, Arnoldo; MORAES, Luiza Rangel de. Agncias reguladoras. Revista de Informao

129
 bom lembrar que, na poca das privatizaes ocorridas durante a dcada
de 1990, o Brasil j contava com entidades dotadas de funo regulatria,
a exemplo do Banco Central do Brasil e da Comisso Nacional de Valores
Mobilirios.9 Entretanto, tais entes apresentavam-se de maneira distinta do
que viria a ser criado na forma das agncias reguladoras federais. Dotadas de
desenho institucional prprio, as agncias foram criadas, no governo FHC,
a partir das definies adotadas no processo de reforma regulatria. Esse
processo ocasionou o redirecionamento da atuao estatal na economia, bem
assim da configurao institucional do aparelho do Estado, apontando para
a regulao de mercados.
Argumentos para a reforma do Estado no Brasil, mais especificamente
para a reforma administrativa da dcada de 1990, podem ser encontrados
em documentos do ento Ministrio da Administrao Federal e Reforma do
Estado Mare, bem assim na produo acadmica do ex-ministro Bresser
Pereira, idelogo da reforma frente daquele Ministrio. O objetivo geral
dessa reforma administrativa seria o de transitar de uma administrao
pblica burocrtica para a gerencial.10
Documento orientador da reforma, o Plano Diretor da Reforma do
Aparelho do Estado11 foi apresentado pelo Mare como soluo para a chamada
crise do Estado. Ou seja, o prprio Estado seria a causa do descontrole fiscal,
da reduo nas taxas de crescimento econmico, do aumento do desemprego
e dos elevados ndices de inflao. O Plano prope cinco conjuntos de
medidas para a crise do Estado, entre as quais a reforma do aparelho do
Estado, com vistas a aumentar sua governana.12 Aparelho do Estado
significando a Administrao Pblica em sentido amplo e Estado, por sua vez,

Legislativa, Braslia, ano 36, n. 141, p 145, jan.-mar. 1999.

9. Cf. ARAGO, Alexandre Santos de. Agncias reguladoras e a evoluo do direito administrativo
econmico. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2005a, p. 297. O autor cita outros casos que chama de
entidades similares s agncias reguladoras, tais como o Conselho Administrativo de Defesa
Econmica Cade, universidades pblicas e conselhos profissionais.
10. BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. Da administrao pblica burocrtica gerencial. In: BRESSER
PEREIRA, Luiz Carlos; SPINK, Peter Kevin (Org.). Reforma do Estado e administrao pblica
gerencial. Rio de Janeiro: FGV, 2005, p. 264.
11. BRASIL. Plano diretor da reforma do aparelho do Estado. Cmara da Reforma do Estado da
Presidncia da Repblica. Braslia: 1995.
12. Idem.

130
compreendendo adicionalmente o sistema constitucional-legal. O reforo
governana do Estado seria realizado pela transio da administrao pblica
burocrtica qualificada como eminentemente rgida e ineficiente, voltada
para si prpria e para o controle interno para a administrao pblica
gerencial flexvel e eficiente, voltada para o atendimento do cidado. Para
Bresser, a administrao burocrtica lenta, cara, auto-referida, pouco ou
nada orientada para o atendimento das demandas dos cidados.13
O Plano apresenta ainda outro aspecto importante para o presente
trabalho, qual seja, o objetivo de limitar a ao estatal a funes que lhes
so prprias figura 1. Esto includas nesse campo as funes relativas
ao ncleo estratgico e as funes ditas exclusivas. O primeiro formado
pelos Poderes Legislativo e Judicirio, Ministrio Pblico e Poder Executivo
presidente da Repblica, ministros e seus assessores diretos, responsveis
pelo planejamento e formulao das polticas pblicas. O segundo
compreendendo as funes de regulamentao, fiscalizao e fomento. Este
o caso das agncias reguladoras, em cujas competncias incluem-se as
funes de regulamentao e de fiscalizao de produtos e servios.

13. BRESSER PEREIRA. Op. cit., p. 241.

131
Figura 1. Setores do Estado, formas de propriedade e de administrao
Forma de
Forma de propriedade
administrao

Pblica
Estatal Privada Burocrtica Gerencial
no-estatal

Ncleo estratgico
(Legislativo,
Judicirio,
Presidncia, cpula
dos ministrios,
Ministrio Pblico)
Atividades exclusivas
(regulamentao,
fiscalizao, fomento,
segurana pblica,
seguridade social
bsica)
Servios
no-exclusivos
(universidades, Publicizao
hospitais, centros de
pesquisa, museus)
Produo para
o mercado Privatizao
(empresas estatais)
Fonte: Adaptado de Brasil (1995).

Reforma regulatria: proposta de criao das agncias

autnomas

Embora o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado enfatize a

necessidade de regulao dos mercados, o modelo de Agncias Reguladoras
no foi contemplado na sua elaborao. Na realidade, as agncias reguladoras
surgem, enquanto proposta, em 1996.14 Para a implantao da administrao

14. SANTANA, ngela. Agncias executivas e agncias reguladoras o processo de agencificao:

132
pblica gerencial era necessria a instituio de agncias executivas e de
agncias reguladoras, chamadas genericamente de agncias autnomas.15
Ao se falar em agncias autnomas, preciso estabelecer a diferenciao
entre as agncias executivas e as agncias reguladoras. Segundo Bresser
Pereira, as agncias executivas diferenciam-se das reguladoras porque so
[...] entes pblicos mais autnomos em relao ao governo,
uma vez que a elas compete cumprir polticas de Estado, de
carter mais amplo e permanente, em defesa do cidado,
no devendo, por isso, estar subordinadas a prioridades e
diretrizes de um governo especfico. 16

Dessa forma, no caso das agncias reguladoras, os dirigentes detm

mandato e devem ser aprovados pelo Congresso. Isso no ocorre com os
dirigentes das agncias executivas, que podem ser nomeados livremente
pelo presidente da Repblica. Portanto, as agncias reguladoras so mais
autnomas do que as agncias executivas, na medida em que a autonomia
das primeiras deriva do fato de executarem polticas permanentes de Estado,
enquanto as ltimas devem realizar polticas de governo.17 O tema das agncias
executivas mereceu tratamento em documento homnimo, um dos Cadernos
do Mare.18 A criao das agncias reguladoras, por seu turno, comporia
importante passo do que se convencionou chamar de reforma regulatria.
Um dos principais documentos oficiais que contm a justificativa para
a criao das agncias reguladoras Construo do Marco Legal dos Entes
Reguladores, recomendao aprovada pelo Conselho de Reforma do Estado
CRE, em maio de 1996. A partir de uma viso sobre aparato regulatrio
enorme, obsoleto, burocratizante e, em essncia, intervencionista, a
recomendao propugna a formulao de uma poltica regulatria que d

pressupostos do modelo brasileiro e balano da experincia. In: Ministrio do Planejamento, Oramento e

Gesto. Balano da reforma do Estado no Brasil: a nova gesto pblica. Braslia: MP/Seges, 2002, p. 76.
15. As atividades exclusivas de Estado devero ser em princpio organizadas atravs do sistema de
agncias autnomas. BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. Op. cit., p. 259..
16. BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. Reforma do Estado para a cidadania: a reforma gerencial
brasileira na perspectiva internacional. So Paulo/Braslia: Ed. 34/Enap, 2002, p. 226.
17. Ibidem, p. 225.
18. BRASIL. Agncias executivas. Cadernos Mare da Reforma do Estado. Caderno n. 9. Ministrio da
Administrao Federal e Reforma do Estado. Braslia, 1997.

133
consistncia e coerncia s propostas de governo, objetivando a definio de
um padro de marco para a criao ou reforma de agncias reguladoras. Para
dar cabo a tal proposta, diagnosticou-se a necessidade de estabelecimento
de critrios gerais para a criao de entidades de fiscalizao e regulao de
servios pblicos. 19
Assim, essas tpicas agncias reguladoras de servios pblicos teriam
como tarefas precpuas o controle da qualidade do servio e da sua
regularidade, exercido por meio da fiscalizao, assim como assegurar aos
usurios o atendimento a seus direitos ao servio adequado e a uma tarifa
mdica (ou no mnimo razoveis).20 Tais agncias regulatrias de servios
pblicos teriam ento duplo papel, qual seja, de estruturar mercados onde
antes s havia a atuao estatal, e de garantir que esses mercados se pautem
por regras predefinidas. A garantia de concorrncia, segundo Salgado, o
parmetro que sempre deve guiar a atuao das agncias nessas funes.21 O
incentivo aos investimentos para o desenvolvimento econmico, a promoo
do bem-estar dos consumidores e usurios e o estmulo eficincia econmica
seriam as funes da regulao exercida pelas agncias.22 A Recomendao do
CRE aponta um rol de princpios para atuao de tais entes reguladores, bem
como objetivos a serem seguidos para boa funo regulatria quadro 2. O
documento dispe, ainda, sobre a necessidade de definio das caractersticas
das agncias, apontando formatos institucionais a serem utilizados na criao
de tais entes por meio de projetos de lei.

19. BRASIL. Construo do marco legal dos entes reguladores. Recomendao de 31 de maio
de 1996 do Conselho de Reforma do Estado. Ministrio da Administrao Federal e Reforma do
Estado. Braslia, 1996.
20. WALD; MORAES. Op. cit., p. 157.
21. SALGADO, Lucia Helena. Agncias regulatrias na experincia brasileira: um panorama do atual
desenho institucional. Rio de Janeiro: Ipea, 2003, p. 21. (Texto para discusso n. 941).
22. Ibidem, p. 3.

134
Quadro 2. Princpios para atuao dos entes reguladores
Princpios para entidades de
fiscalizao e regulao de Objetivos da funo regulatria
servios pblicos
Promover e garantir a competitividade do
respectivo mercado.
Autonomia e independncia decisria do
Garantir os direitos dos consumidores e
ente regulador.
usurios dos servios pblicos.
Ampla publicidade das normas
Estimular o investimento privado,
pertinentes ao ente regulador, de seus
nacional e estrangeiro, nas empresas
procedimentos e decises e de seus
prestadoras de servios pblicos e
relatrios de atividade, ressalvadas as
atividades correlatas.
hipteses de sigilo previstas em lei.
Buscar a qualidade e segurana dos
Celeridade processual e simplificao das
servios pblicos, aos menores custos
relaes mantidas entre ente regulador e
possveis para os consumidores e
consumidores, usurios e investidores.
usurios.
Participao de usurios, consumidores e
Garantir a adequada remunerao dos
investidores no processo de elaborao de
investimentos realizados nas empresas
normas regulamentares, em audincias
prestadoras de servio e usurios.
pblicas, na forma que vier a ser regulada
em lei. Dirimir conflitos entre consumidores
e usurios, de um lado, e empresas
Limitao da interveno do Estado, na
prestadoras de servios pblicos, de
prestao de servios pblicos, aos nveis
outro.
indispensveis sua execuo.
Prevenir o abuso do poder econmico por
agentes prestadores de servios pblicos.
Fonte: Adaptado de Brasil (1996).

A liberalizao de mercados e as privatizaes ensejaram a defesa da

necessidade de um aparato estatal que possibilitasse o planejamento a longo
prazo, a coordenao das decises privadas e o zelo ao cumprimento das
regras para o bom funcionamento desses mercados. Tais mecanismos se
prestariam a aumentar a confiana no ambiente regulatrio, possibilitando a
reduo do risco regulatrio e dos gios sobre os mercados financeiros.23
A previsibilidade de regras para garantir a estabilidade do mercado
um dos objetivos da chamada governana regulatria. hoje consabido que
um dos fatores mais importantes para a atrao do investimento direto a

23. PIRES, Jos Claudio Linhares; GOLDSTEIN, Andrea. Agncias reguladoras brasileiras: avaliao e
desafios. Revista do BNDES, Rio de Janeiro, v. 8, n. 16, p. 6, dez. 2001.

135
confiana depositada no ambiente regulatrio. A proposta de constituio
das agncias cumpriria este papel, ou seja, melhorar a governana
regulatria, sinalizando o compromisso dos legisladores de no interferir no
processo regulatrio e tranqilizando os investidores potenciais e efetivos.24
Wald e Moraes ponderam que se devem ter claras e precisas as normas de
atuao desses rgos regulatrios, de forma a trazer segurana e confiana
coletividade interessada, direta ou indiretamente, na atividade concedida,
que lhe compete regular e fiscalizar.25
Destaca-se que a necessidade de previsibilidade protege tanto os
investidores quanto os usurios do servio de concesso. Essa estabilidade
pressupe, portanto, uma governana regulatria com autonomia e sem
ingerncia poltica ou corporativa, que faa valer tanto as obrigaes
como os direitos dos operadores dos servios concedidos.26 As agncias
criadas at ento no Brasil, aponta Salgado,27 desempenham funes
tpicas dos Poderes Executivo concesso e fiscalizao , Legislativo
criao de regras e procedimentos com fora normativa em sua jurisdio
e Judicirio julgamentos, imposio de penalidades, interpretao de
contratos e obrigaes. Para Nunes, as agncias reguladoras, com tal vastido
de atividades, configuram-se como verdadeiras entidades hbridas [...] de
funes legislativas, executivas e judicirias, como se fossem um quarto
poder emergente.28
Ao questionar a legitimidade das agncias reguladoras para exercer a
funo regulatria no direito brasileiro, Di Pietro argumenta que o surgimento
de tais entidades na Administrao Pblica copiou o modelo norte-
americano somente no que respeita a delegao de parcela de poder, no no
procedimento de criao do direito.29 Resta, assim, s agncias reguladoras,
uma sombra de dvida sobre a constitucionalidade para o exerccio de sua

24. Idem.
25. WALD; MORAES. Op. cit., p. 152.
26. SALGADO, Lucia Helena; MOTTA, Ronaldo Seroa da. Introduo. In: SALGADO, Lucia Helena e
MOTTA, Ronaldo Seroa da (Ed.). Marcos regulatrios no Brasil: o que foi feito e o que falta fazer. Rio
de Janeiro: Ipea, 2005, p. 5. (grifos nossos).
27. SALGADO, 2003. Op. cit., p. 22.
28. NUNES. Op. cit., p. 10.
29. DI PIETRO. Op. cit., p. 37.

136
funo regulamentar. Nesse aspecto, deve-se considerar que nos EUA, alm
das decises judiciais, os regulamentos expedidos pelas agncias reguladoras
constituem-se como fonte do direito norte-americano.30
Nunes considera que o legislativo deu-lhes um mandato com contornos
imprecisos.31 A impreciso do mandato das agncias reguladoras de servios
pblicos tem origem j na Lei das Concesses Lei no 9.074, de 7 de julho de
1995. Embora esta discipline concesses e permisses de servios pblicos,
no versa expressamente sobre os princpios, as diretrizes e as regras gerais
para a operao das agncias reguladoras. Dessa forma, deixou indefinidos
aspectos relativos s suas funes, objetivos e principais atribuies, sua
estrutura organizacional e de custeio, formatao jurdica do rgo e do
seu grau de independncia em relao ao Poder Pblico.32 Por isso, h uma
premente necessidade de se melhor delimitar as competncias, atribuies
e posicionamentos, dentro da estrutura do Estado, como observa Salgado,
para quem mandatos imprecisos e vagos so da natureza das agncias
regulatrias.33 Essa impreciso seria condio necessria para permitir a
independncia nas decises das agncias com relao a presses provenientes
do governo ou do mercado. Nesse sentido, as leis que determinam as
competncias de agncias deixam usualmente em aberto as formas como as
agncias devero alcanar os objetivos de eficincia e eqidade.34 Embora
considere aceitvel que as agncias reguladoras exeram essa mirade de
funes de naturezas executiva, legislativa e judicante, a autora ressalva que o
importante que tais funes sejam exercidas dentro de limites predefinidos
e sob o controle da sociedade.35
patente que ainda no h no Brasil marco regulatrio claro a ser
seguido pelas agncias reguladoras, uma vez que a criao das agncias
prescindiu, at o momento, de um verdadeiro regime regulatrio amplo, que

30. CARVALHO, Ricardo Lemos Maia L. de. As agncias de regulao norte-americanas e sua
transposio para os pases da civil law. In: DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella (Org.). Direito Regulatrio:
temas polmicos. 2. ed. Belo Horizonte: Frum, 2004, p. 383.
31. NUNES. Op. cit., p. 4.
32. WALD; MORAES. Op. cit., p. 153.
33. SALGADO, 2003. Op. cit., p. 22.
34. Ibidem, p. 17.
35. Ibidem, p. 18.

137
desse sentido global nova instncia regulatria.36 Outro problema o atual
quadro de pessoal diverso e no profissionalizado das agncias reguladoras
federais brasileiras. Ainda que se reconhea o aumento expressivo de
servidores da carreira das agncias reguladoras, criada no ano de 2004, e
a recente valorizao ocorrida em 2009 com a converso da MP no 441 em
Lei, contrataes sem concurso pblico, por meio de cargos comissionados
ou mesmo terceirizao, so ainda comuns nas estruturas das agncias. A
multiplicidade de vnculos e a incerteza da permanncia de funcionrios
precrios dificultam as possibilidades de investimento em qualificao e
especializao do corpo funcional, prejudicando o desempenho do ente
regulador nas suas atribuies.
Tais fatos potencializam o risco de captura pelo estabelecimento
de vnculos e compromissos com atores externos agncia, o que pe em
xeque a independncia do agente regulador, uma das razes de existncia
das entidades reguladoras na Administrao Pblica brasileira. Acordos
de natureza clientelstica e corporativista ocorrem mais comumente em
ambientes de menor compromisso e formalizao. Como destaca Considera,
os cargos das agncias reguladoras so ainda hoje preenchidos atendendo-
se mais a presses polticas do que a qualidades tcnicas das pessoas, o
que, muitas vezes, acaba aparelhando essas instituies com apadrinhados
partidrios sem qualquer conhecimento tcnico na rea.37

Desenho institucional das agncias reguladoras

brasileiras

O processo de privatizao de servios pblicos, defendem Wald e

Moraes,38 gerou a demanda pela criao de rgos independentes dotados
de poder para controlar a execuo dos contratos de concesso, fiscalizar

36. NUNES. Op. cit., p. 5.

37. CONSIDERA, Cludio Monteiro. O incio da recente experincia brasileira em regulao econmica.
In: SALGADO, Lucia Helena; MOTTA, Ronaldo Seroa da (Ed.). Marcos regulatrios no Brasil: o que foi
feito e o que falta fazer. Rio de Janeiro: Ipea, 2005, p. 33-4.
38. WALD; MORAES. Op. cit., p. 144.

138
os servios e as concessionrias, regulamentar o setor, reprimir condutas
abusivas e arbitrar os conflitos entre os agentes envolvidos.
Apesar de diferenas marcadas pelo processo poltico de criao, bem
como diferenas relativas a sua configurao institucional, as agncias
reguladoras brasileiras seguem mesmo modelo geral, fruto dos objetivos
semelhantes da reforma regulatria, apontado para os mercados do setor da
infraestrutura. A reforma regulatria teve como principal finalidade atrair
investidores privados e dar-lhes meios e incentivos para operar eficientemente
e expandir a capacidade de oferta. Tal propsito ocorreria basicamente por
meio da separao da
[...] concepo de poltica das atividades regulatrias e
comerciais, ficando a poltica com o ministrio responsvel
pelo setor, a regulao sendo confiada a uma agncia
independente e as atividades comerciais deixadas com
estatais, que deveriam ser privatizadas.39

As agncias reguladoras deveriam, ento, apresentar um conjunto

mnimo de caractersticas institucionais que lhes permitisse levar a cabo a
reforma regulatria.
Essas agncias deveriam gozar de independncia
administrativa e financeira e se orientar pelos objetivos
de incentivar o investimento e a eficincia, transferir
os ganhos de produtividade para os consumidores
e proteger os investidores privados do risco de
expropriao administrativa. 40

As agncias reguladoras brasileiras configuram-se como autarquias

pblicas federais de carter especial. Isso implica que tais entes, apesar de se
enquadrarem como entidades da Administrao Pblica indireta, disponham
de maior independncia em relao ao ncleo do governo. Isso porque tm
natureza peculiar, por se tratar de autarquias especiais, dotadas de aspectos
novos no ordenamento jurdico brasileiro.

39. PINHEIRO, Armando Castelar. Reforma regulatria na infra-estrutura brasileira: em que p

estamos? In: SALGADO, Lucia Helena; MOTTA, Ronaldo Seroa da (Ed.). Marcos regulatrios no
Brasil: o que foi feito e o que falta fazer. Rio de Janeiro: Ipea, 2005, p. 82.
40. Idem.

139
 Tais entes regulatrios tm atribuies administrativas relacionadas
fiscalizao dos servios e ao cumprimento das condies ditadas
pelos contratos de concesso, abrangendo desde o controle sobre a fixao
de tarifas at as sanes de natureza disciplinar. Alm das atribuies
administrativas, s agncias compete ampla gama de poderes regulamentares,
tanto em matria de segurana e de procedimentos tcnicos, medio e
faturamento dos consumos, controle e uso de medidores, acesso a imveis
de terceiros e qualidade dos servios prestados, quanto em matria de
aplicao de sanes.41
Em outros pases, h tendncia pela especializao das agncias,
entendida como a criao de uma agncia para cada atividade, ou a criao
de um nico rgo para a regulao e fiscalizao dos servios pblicos
concedidos.42 No Brasil, tambm se pode falar em especializao das
agncias reguladoras, na medida em que temos agncias atuando em setores
econmicos especficos e regulando mercados setoriais quadro 3.

Quadro 3. Finalidade institucional das agncias reguladoras federais brasileiras

Agncia Finalidade institucional
Regular e fiscalizar a produo, transmisso, distribuio e comercializao
Aneel de energia eltrica, em conformidade com as polticas e diretrizes do governo
federal (art. 2 da Lei n 9.427/1996).
Anatel Regular as telecomunicaes (art. 8 da Lei n 9.472/1997).
Promover a regulao, a contratao e a fiscalizao das atividades
econmicas integrantes da indstria do petrleo, do gs natural e dos
ANP
biocombustveis (art. 8 da Lei n 9.478/1997, com redao dada pela
Lei n 11.097/2005).
Promover a proteo da sade da populao, por intermdio do controle
sanitrio da produo e da comercializao de produtos e servios submetidos
Anvisa vigilncia sanitria, inclusive dos ambientes, dos processos, dos insumos e
das tecnologias a eles relacionados, bem como o controle de portos, aeroportos
e de fronteiras (art. 6 da Lei n 9.782/1999).

41. WALD; MORAES. Op. cit., p. 152-3.

42. Ibidem, p. 151.

140
Agncia Finalidade institucional
Promover a defesa do interesse pblico na assistncia suplementar sade,
regulando as operadoras setoriais, inclusive quanto s suas relaes com
ANS prestadores e consumidores, contribuindo para o desenvolvimento das aes
de sade no pas (art. 3 da
Lei n 9.961/2000).
Implementar, em sua esfera de atribuies, a Poltica Nacional de Recursos
ANA Hdricos, integrando o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos
Hdricos (art. 3 da Lei n 9.984/2000).
Implementar, em suas respectivas esferas de atuao, as polticas formuladas
pelo Conselho Nacional de Integrao de Polticas de Transporte e pelo
Ministrio dos Transportes, segundo os princpios e diretrizes estabelecidos
Antaq e nesta Lei.
ANTT Regular ou supervisionar, em suas respectivas esferas e atribuies, as
atividades de prestao de servios e de explorao da infraestrutura de
transportes, exercidas por terceiros (incisos I e II do art. 20 da
Lei n 10.233/2001).
Fomentar, regular e fiscalizar a indstria cinematogrfica e videofonogrfica
Ancine
(art. 5 da MP n 2.228-1/2001).
Regular e fiscalizar as atividades de aviao civil e de infraestrutura
Anac
aeronutica e aeroporturia (art. 2 da Lei n 11.182/2005).
Fonte: Elaborao prpria.

Podem-se considerar como caractersticas marcantes das agncias

reguladoras a independncia administrativa, a autonomia financeira, a
ausncia de vinculao hierrquica subordinao ao Ministrio supervisor
e a estabilidade e mandato fixo dos dirigentes. Entretanto, ressalte-se que
somente a ltima caracterstica pode configurar-se como distintiva das
agncias reguladoras, visto que as demais, em maior ou menor grau, so
encontradas em qualquer outra autarquia da Administrao Pblica brasileira.
A nomeao dos dirigentes pelo presidente da Repblica, acompanhada de
sabatina pelo Senado, e a vedao para sua demisso ad nutum imotivada
so, pois, os aspectos que possibilitam s agncias reguladoras possvel
status de novidades institucionais no Estado brasileiro. Arago resume que
as agncias reguladoras so autarquias em regime especial, com considervel
autonomia em relao administrao centralizada, incumbidas do
exerccio de funes regulatrias e dirigidas por colegiado cujos membros
so nomeados por prazo determinado pelo presidente da Repblica, aps

141
prvia aprovao pelo Senado Federal, vedada a exonerao ad nutum,43 ou
seja, em razo da pura e simples vontade do chefe do Poder Executivo.
Embora a qualificao das agncias reguladoras como independentes
tenha uso corrente, Arago destaca que mais adequado se falar em autonomia
do ente regulador, ou melhor, nas palavras do autor, autonomia reforada.
Podemos afirmar, dessa maneira, que todas as entidades
da administrao indireta possuem alguma autonomia,
ainda que muitas vezes seja uma autonomia quase que
apenas nominal. Mas temos uma espcie de entidade da
administrao indireta as agncias reguladoras cuja
autonomia, se comparada com a das demais, bem maior,
j que as suas leis instituidoras fixam competncias
prprias e garantias para seu exerccio de forma bem mais
firme da que faz ordinariamente. 44

Tal autonomia reforada visa a propiciar a persecuo estvel, mais

tcnica possvel, das polticas pblicas estabelecidas em lei; e com a sucesso
de vrios presidentes da Repblica ao longo do tempo, tambm o pluralismo
no colegiado estar assegurado.45
A constatao da necessidade de autonomia para as agncias reguladoras
ocorreu inicialmente na experincia norte-americana. A partir de ento foi
desenvolvido o conceito de captura, ou seja, a tendncia apresentada pelos
rgos reguladores de responderem aos interesses das empresas prestadoras
de servios pblicos. Salgado e Motta lembram que a origem da idia de
que a regulao econmica deve ser exercida por agncias com autonomia
tcnica e decisria reside na preocupao com o problema da captura. 46
A independncia decisria das agncias, sustentam Oliveira, Fujiwara e
Machado, fruto da independncia financeira, estrutural e funcional. Tais
caractersticas so importantes para a adoo de solues tcnicas, e no

43. ARAGO, Alexandre Santos de. Agncias reguladoras e a evoluo do direito administrativo
econmico. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2005a, p. 275.
44. ARAGO, Alexandre dos Santos. Agncias reguladoras e governana no Brasil. In: SALGADO, Lucia
Helena; MOTTA, Ronaldo Seroa da (Ed.). Marcos regulatrios no Brasil: o que foi feito e o que falta
fazer. Rio de Janeiro: Ipea, 2005b, p. 130.
45. Ibidem, p. 137.
46. SALGADO; MOTTA. Op. cit., p. 10.

142
polticas, como frequentemente ocorre com os ministrios e rgos a eles
subordinados.47 Essa separao entre o tcnico e o poltico redundaria na
atribuio de status de rgos de Estado s agncias.
Vale ressaltar, entretanto, que a independncia dos reguladores pode-se
configurar como o insulamento deste corpo tcnico frente ao setor regulado
e ao prprio governo. Oliveira, Fujiwara e Machado defendem que a agncia
reguladora ideal deveria ser dotada de independncia, exigindo uma
mudana da cultura de centralizao administrativa que prevalece no pas
desde os gabinetes do Imprio. Dessa forma, os autores concluem que, em
se tratando das agncias reguladoras, a independncia permite insular as
instncias de deciso tcnica das presses polticas de toda ordem.48
Apesar de sua maior independncia, Wald e Moraes49 ressaltam que
as agncias reguladoras so submetidas ao poder de superviso e tutela do
Poder Executivo, pois, na qualidade de pessoas jurdicas de direito pblico,
configuram-se como autnticas autarquias, encontrando-se invariavelmente
vinculadas a algum ministrio ou secretaria. Apesar disso, o termo superviso
no agrada aos dirigentes das agncias, que em geral o identificam com a ideia
de controle, considerando seu exerccio como rompimento da autonomia das
agncias. A superviso ministerial est prevista e ainda em vigor desde a
edio do Decreto-Lei no 200, em 25 de fevereiro de 1967.

Agncias reguladoras: da infraestrutura poltica social

Alm das diferenas entre agncias executivas e reguladoras, j

comentadas, possvel ainda se falar em tipos de agncias, conforme sua
orientao e campo de atuao. Segundo Salgado,50 so agncias de governo,
ou tambm denominadas de agncias executivas, as que executam polticas
e diretrizes de determinado governo. De outro lado, so agncias de Estado
as que comportam simultaneamente tanto aspectos regulatrios quanto

47. OLIVEIRA; FUJIWARA; MACHADO. Op. cit., p. 169.

48. Ibidem, p. 189.
49. WALD; MORAES. Op. cit., p. 163.
50. SALGADO, 2003. Op. cit., p. 36.

143
programticos. Estas estariam relacionadas regulao econmica no setor de
infraestrutura enquanto as demais seriam responsveis pela regulao social.
Gmez-Ibaez51 explica que o termo infraestrutura significa em baixo
da estrutura e, em geral, setores que atuam na infraestrutura envolvem
servios e equipamentos que se encontram embaixo do solo, como encanaes
de gua e esgoto, ou mesmo os que esto na superfcie, como ruas e estradas.
As atividades ligadas energia eltrica e s telecomunicaes tambm so
normalmente includas, mesmo que elas frequentemente sejam fornecidas
por linhas estendidas em postes e torres, e no no subsolo. Normalmente,
servios e equipamentos oferecidos por indstrias de infraestrutura
so chamados de utilidades pblicas public utilities. O que comum
indstria de infraestrutura elas envolverem redes que distribuem produtos
ou servios em um espao geogrfico e, na maioria dos casos, as redes so
intensivas em capital e os investimentos durveis e imveis. O envolvimento
do Estado na regulao de setores de infraestrutura se d, segundo Gmez-
Ibaez, principalmente em face das seguintes razes: (i) h elevado custo
para estabelecer as redes de infraestrutura; (ii) benefcios so estendidos
para grandes populaes saneamento e gua tratada promoverem sade
pblica, iluminao pblica promove segurana; (iii) investimentos em
infraestrutura promovem crescimento econmico e sua distribuio
pode combater a iniquidade; e (iv) pode evitar problemas ambientais e de
segurana, especialmente se considerados como externalidades negativas
para os consumidores. Entretanto, a razo mais importante para justificar a
regulao da infraestrutura que esses setores tendem a formar monoplios.
A natureza monopolstica da infraestrutura decorre de fatores associados a
inexistncia de substitutos perfeitos ou a barreiras de entrada. Estas podem
ser fixadas pelo governo, pela necessidade de contratos de longo prazo que
estipulem a necessidade de investimentos durveis e imveis, ou inerentes
tecnologia da indstria, pela existncia de economias de escala. Os setores
da infraestrutura tm sido considerados pela literatura como os que mais
demandariam criao e atuao de agncias reguladoras independentes.

51. GMEZ-IBAEZ, Jos A. Regulating infrastructure: monopoly, contracts, and discretion. US:
Havard University Press, 2006.

144
 Pode ser identificado conjunto de agncias reguladoras ditas de
primeira gerao, criadas em 1996 e 1997, e atuantes em setores da
infraestrutura. Trata-se dos casos da Agncia Nacional de Energia Eltrica
Aneel, da Agncia Nacional de Telecomunicaes Anatel e da Agncia
Nacional do Petrleo ANP. Santana52 ressalta que a criao de tais agncias
objetivou tanto o monitoramento da qualidade dos servios bem como o
cumprimento de metas definidas nos contratos com as respectivas operadoras
principalmente quanto oferta dos servios , quanto o estabelecimento
de preos referenciais e tarifas, criando quase-mercado em ambientes
de mercados monopolistas. As chamadas agncias de segunda gerao
seriam aquelas criadas em 1999 e 2000, mas ligadas a setores em que h
caractersticas competitivas no mercado: Agncia Nacional de Vigilncia
Sanitria Anvisa e a Agncia Nacional de Sade Suplementar ANS. As
agncias classificadas como de terceira gerao so a Agncia Nacional de
guas ANA, a Agncia Nacional de Transportes Aquavirios Antaq, a
Agncia Nacional de Transportes Terrestres ANTT e a Agncia Nacional do
Cinema Ancine, todas criadas no perodo de 2000 e 2001. Estas tambm
no atuantes em setores de mercado monopolista e destacam-se pela grande
heterogeneidade de objetos e naturezas. Por fim, houve mais recentemente a
criao da Agncia Nacional de Aviao Civil Anac, j durante o primeiro
mandato do Presidente Lula, e que no foi objeto de incluso em nenhuma dita
gerao. Tambm no seu caso no h relao com mercado monopolista.
Durante a reforma do Estado dos anos 1990, o governo federal
props dois modelos de agncias autnomas, as reguladoras e as executivas.
As reguladoras teriam como principal diferencial sua maior autonomia
em relao ao ncleo do governo, ou seja, a Presidncia da Repblica e os
ministrios. Essa maior autonomia caracterizada por srie de atributos,
destacando-se independncia decisria, autonomia administrativo-
financeira, ausncia de vinculao hierrquica subordinao ao Ministrio
supervisor e estabilidade e mandato fixo dos dirigentes. As caractersticas
relativas ao mandato dos dirigentes, que devem passar por sabatina no Senado

52. SANTANA. Op. cit.

145
Federal e contam com vedao para sua demisso ad nutum imotivada
, so as que diferenciam as agncias reguladoras do conjunto dos outros
rgos e instituies da Administrao Pblica. Essas caractersticas podem,
portanto, ter funcionado como forte incentivo para a adeso ao modelo de
agncias reguladoras, em detrimento das executivas. Parece ter havido
efeito carona das agncias de segunda e terceira geraes para emplacar
desenho institucional que lhes garantisse certo status diferenciado para sua
constituio e atuao. Nesse sentido, fala-se na literatura53 na consagrao
do chamado kit reguladoras, que teria sido utilizado para a formatao
de agncias que no seriam consideradas tipicamente reguladoras. Isso em
funo tanto de seus objetos de trabalho quanto da estrutura do mercado e
do setor em que atuam. A ideia de um isomorfismo organizacional, no caso
brasileiro realizado a partir do desenho institucional da Aneel e da Anatel,
tambm apontada por Melo.54

A proposta do governo Lula: mais homogeinizao com a

Lei Geral

A variedade de caractersticas no desenho institucional entre as

agncias, aliada ao descontentamento com a competncia dada s agncias
para celebrar contratos de outorgas, levou o governo Lula a publicar, em
2003, duas consultas pblicas sobre anteprojetos de lei que dispunham sobre,
respectivamente, a gesto, a organizao e o controle social das agncias

53. Para Martins, a segunda gerao de agncias reguladoras representou a flexibilizao do modelo
de agncias independentes. Nas palavras do autor: Em sntese, j se sinalizava a utilizao do modelo
de agncia reguladora como estratgia de flexibilizao (em busca do que se convencionou chamar
jocosamente de kit reguladoras: mandato, carreira prpria, estrutura diferenciada de cargos
comissionados, regras diferenciadas de licitao, de proviso de quadros temporrios etc.), que explodiu
na terceira gerao de agncias reguladoras (ANA, ANCINE, ANTAQ, ANTT). MARTINS, Humberto
Falco. Reforma do estado e coordenao governamental: as trajetrias das polticas de gesto pblica
na Era FHC. In: ABRUCIO, Fernando Luiz; LOUREIRO, Maria Rita (Org.). O Estado numa era de
reformas: os anos FHC Parte 1. Braslia: MP/Seges, 2002, p. 250.
54. Nas palavras do autor, a implementao das primeiras agncias ocorreu a partir de outubro de 1997
e o modelo observado para a Agncia Nacional de Telecomunicaes ANATEL e a Agncia Nacional
de Energia Eltrica ANEEL foi reproduzido para as demais agncias. MELO, Marcus Andre. Poltica
regulatria: uma reviso da literatura. BIB, Rio de Janeiro, 2o semestre de 2000, p. 8.

146
reguladoras e sobre a restituio aos respectivos ministrios das atribuies
relativas s outorgas e licitaes para a explorao dos servios de utilidade
pblica relacionados s agncias da rea de infraestrutura Aneel, Anatel,
ANP, ANTT e Antaq.
As propostas foram elaboradas com base no Relatrio de um grupo
de trabalho interministerial55 criado por determinao da Presidncia da
Repblica em maro de 2003. O grupo de trabalho interministerial teve
como objetivos: (i) analisar o arranjo institucional regulatrio no mbito
federal; (ii) avaliar o papel das agncias reguladoras; e (iii) propor medidas
corretivas do modelo adotado. A verso final do Relatrio, publicado em
setembro de 2003, foi discutida no mbito do Comit Executivo da Cmara
de Polticas de Infraestrutura e da Cmara de Poltica Econmica, e se detm
em aspectos conceituais, relacionados ao pano de fundo da atuao das
agncias reguladoras no mercado brasileiro, e em questes institucionais,
com destaque para o mandato fixo dos dirigentes. O documento traa tambm
o diagnstico da relao entre as agncias reguladoras e os ministrios
supervisores e rgos de defesa da concorrncia, bem como sobre seu
grau de controle social. O Relatrio tem carter eminentemente avaliativo
do modelo das agncias reguladoras. Isso evidenciado ao longo de todo o
documento, em especial na parte 5 Concluses e Recomendaes, em que
so apontadas as principais medidas para a correo de rumos da regulao
federal brasileira.56
No que diz respeito relao com os ministrios, o Relatrio aponta
que uma das principais distores do papel das Agncias detectadas foi o
exerccio de competncias de governo pelas Agncias Reguladoras, como
a absoro da atividade de formulao de polticas pblicas e do poder

55. BRASIL, 2003. Op. cit.

56. Para outras importantes referncias sobre avaliao da funo desempenhada pelas agncias
reguladoras brasileiras, cf. SEMINRIO AVALIAO E DESAFIOS DA REGULAO NO BRASIL.
Disponvel em: <http://estadoregulador.planejamento.gov.br/palestras/Anais_Seminario_Regulacao.
pdf>.; CMARA dos Deputados. Agncias reguladoras: avaliao e perspectivas. Braslia: Cmara dos
Deputados, 2003. 153 p; CAMPOS, Anna Maria; AVILA, Jorge Paula Costa; SILVA JUNIOR, Drcio
Santiago da. Avaliao de agncias reguladoras: uma agenda de desafios para a sociedade brasileira.
Revista de Administrao Pblica, Rio de Janeiro, v. 34, n. 5, p. 29-46, set.-out. 2000; INSTITUTO
de Defesa do Consumidor Idec. Avaliao de agncias e rgos reguladores. So Paulo: Idec, 2004;
PIRES; GOLDSTEIN, 2001, Op. cit.; SALGADO, 2003, Op. cit.

147
de outorgar e conceder servios pblicos.57 As propostas foram objeto de
severas crticas de setores da sociedade que argumentaram basicamente que
o governo objetivaria, na verdade, a criao de mecanismos de tutela sobre
as agncias reguladoras.58 O debate pblico na imprensa girou em torno da
necessidade de garantia de autonomia e independncia para as agncias
reguladoras, ponto em que os dois plos da contenda estavam de acordo.
Em 2004, o governo ento envia ao Congresso Nacional o Projeto de Lei
no 3.337.59 A proposta tem aspectos que certamente vo, se aprovados, alterar
significativamente tanto a natureza quanto o modus operandi dessas entidades.
Esse PL une em um nico texto o contedo das duas propostas colocadas em
consulta pblica. Segundo sua Exposio de Motivos, assinada pelo ento
Ministro de Estado Chefe da Casa Civil da Presidncia da Repblica, Jos
Dirceu, o PL pretende estabelecer um conjunto homogneo e estvel de regras
para orientar a gesto e a atuao das Agncias Reguladoras, constituindo-
se, de certa maneira, numa Lei Geral das Agncias Reguladoras. Para tanto,
a proposta legislativa objetiva corrigir as diferenas entre as agncias, que,
segundo o governo, no se justificam, apesar das evidentes especificidades
tratadas em suas leis de criao. Alm disso, o PL trata de propor medidas
que permitam tornar mais transparente, eficiente, socialmente controlado e
legtimo o exerccio da funo reguladora por essas entidades.60
O PL explicita que os ministrios devem exercer as atividades de
planejamento e formulao de polticas setoriais; e as agncias, a regulao
e a fiscalizao. O PL trata, ainda, do poder de outorgas, trazendo de volta
aos ministrios a competncia para outorgar e conceder servios pblicos.
A novidade em relao ao texto colocado em consulta pblica que no caso
da Lei no 9.427/1996 que institui a Aneel e trata das concesses do setor
eltrico o conflito j havia sido resolvido, como o encaminhamento da
Medida Provisria no 144, de 11 de dezembro de 2003, j convertida na Lei no

57. BRASIL, 2003. Op. cit., p. 24.

58. ASSOCIAO Brasileira de Agncias de Regulao Abar. A organizao e o controle social das
agncias reguladoras: crtica aos anteprojetos de lei. Porto Alegre: Abar, 2004. Mimeo.
59. BRASIL. Projeto de Lei no 3.337/2004, que dispe sobre a gesto, a organizao e o controle social
das Agncias Reguladoras. Braslia: Cmara dos Deputados, 2004.
60. Exposio de Motivos no 12 da Casa Civil da Presidncia da Repblica, de 12 de abril de 2004.
Disponvel em: <www.presidencia.gov.br>. Acesso em: 20 jun. 2007.

148
10.848, de 15 de maro de 2004, no sendo, por isso, contempladas no PL.
No PL no 3.337/2004, foi ainda concedido destaque especial questo
do controle e da prestao de contas. A proposta trouxe como soluo para
o dficit de legitimidade e o risco da captura dos reguladores a extenso do
contrato de gesto e desempenho e da ouvidoria a todas as agncias, alm da
aproximao entre as agncias e o Congresso Nacional. A relao das agncias
com o Congresso se daria por meio da elaborao de um relatrio anual de
atividades a ser encaminhado ao ministrio supervisor, Senado Federal e
Cmara dos Deputados e Tribunal de Contas da Unio, alm de apresentado
em reunio conjunta das comisses temticas das duas casas legislativas.
Segundo o governo, o PL intenta, no campo do controle e prestao de
contas, ampliar
[...] a legitimidade do exerccio da funo regulatria
pelas Agncias Reguladoras, de sorte a evitar que elas,
pelo excessivo grau de insulamento, possam tornar-se
facilmente capturveis, ou que se distanciem do objetivo
maior de atender ao interesse pblico e dos consumidores
e usurios.61

O governo Lula reconhece que o modelo de atuao das agncias

reguladoras o que permite os melhores resultados para o exerccio da
funo regulatria, mas pondera que tal modelo deve ainda ser aperfeioado,
sofrendo a correo de disfunes e lacunas decorrentes do ineditismo dessas
entidades no ordenamento da Administrao Pblica federal. A questo
fundamental que as agncias so criadas, na verdade, num vazio prvio de
definies legais e institucionais. como se as agncias tivessem de suprir
tudo o que estava faltando.62 Ou ainda, para o governo, fundamental criar
mecanismos legais e institucionais [...] definindo com serenidade o papel das
agncias, preenchendo vcuos e lacunas institucionais.63
O PL gerou grande movimentao no processo legislativo da Cmara

61. Idem.
62. ROUSSEFF, Dilma. Agncias reguladoras: avaliao de performance e perspectivas. Cmara dos
Deputados. Braslia: Coordenao de Publicaes, 2003, p. 17.
63. BRASIL, 2003. Op. cit., p. 28.

149
dos Deputados e intensa atividade de lobby de representantes de empresas
dos setores regulados pelas agncias, assim como das prprias agncias e
entidades a elas ligadas. At 2009, o PL recebeu 165 propostas de emendas,
tendo sido relatado pelo Deputado Leonardo Picciani, que elaborou dois
projetos substitutivos, um apresentado em 2004 Comisso Especial
destinada a analisar a proposta e outro, elaborado em 2007 e no apresentado
formalmente, destinado a consultas informais aos mais diferentes
setores da sociedade.
Na Cmara tambm se pde notar a repercusso dos acidentes areos
ocorridos em 2006 e 2007, quando a opinio pblica, em diversos fruns
potencializados pelos veculos de imprensa, questionou a agncia reguladora
da aviao civil e colocou novamente o tema da regulao em pauta. No dia
15 de agosto de 2007, a Cmara realizou uma Comisso Geral sesso em
que o Plenrio torna-se grande palco de debates para discutir o tema das
agncias reguladoras. Com grande visibilidade, o debate foi acompanhado
pelos principais especialistas do pas.
Tambm as prprias agncias reguladoras mobilizaram-se para
acompanhar e propor suas anlises e ajustes para o PL do Executivo.
Representantes das agncias reguladoras reuniram-se em grupo formado
em 2007 para analisar e propor aperfeioamentos ao texto do substitutivo
do deputado relator, o que ensejou aperfeioamentos na proposta, a partir
da apresentao do resultado Subchefia de Anlise e Acompanhamento
de Polticas Governamentais, rea da Casa Civil responsvel pelo PL. J em
2008, os presidentes das agncias reguladoras federais, de maneira indita,
reuniram-se por trs vezes ao fim do ano de 2008 para construir e tratar
de pauta comum, sendo a discusso sobre o substitutivo o tema prioritrio.
Foi construdo documento assinado por todos os presidentes, que tratou de
apresentar propostas de aperfeioamento do texto, que tocou em pontos
considerados estratgicos, conforme mostra o quadro 4.

150
Quadro 4. Propostas dos presidentes das agncias reguladoras para o
aperfeioamento do Substitutivo ao Projeto de Lei no 3.337/2004, em 2008
Garantia da efetividade de autonomia das agncias.
Viabilizao da obrigatoriedade de realizao de reunies pblicas do conselho diretor.
Forma de realizao das consultas pblicas.
Dificuldade de operacionalizao do instituto de financiamento de entidades ligadas
proteo do consumidor.
Necessidade de simplificao dos instrumentos de planejamento propostos para a
prestao de contas.
Necessidade de se clarear o papel do ouvidor, garantindo sua independncia e
proporcionando a melhoria da gesto da agncia.
Necessidade de se considerar a definio de mecanismos prprios de interao com
rgo de defesa da concorrncia em leis de determinadas agncias.
Necessidade de se criar a possibilidade de celebrao de termos de ajustamento de
conduta pelas agncias.
Flexibilizao da obrigao de celebrao de convnios com rgos de defesa do
consumidor e do meio ambiente.
Adequao da descrio relativa qualificao dos membros do conselho diretor das
agncias.
Necessidade de criao de varas especializadas em matria regulatria no judicirio.
Fonte: Elaborao prpria.

importante destacar que o documento dos presidentes das agncias toca

em pontos fundamentais, mas aponta a concordncia geral com as diretrizes
propostas para o ajuste do arranjo institucional vigente para as agncias. Tal
constatao, aliada ao compromisso do governo, manifestado em diversos
documentos do Plano de Acelerao do Crescimento, de aprovar o Projeto
de Lei como medida de reforo ao ambiente favorvel aos investimentos no
pas, aponta para perspectiva bastante promissora de avano legislativo do
PL no Congresso no prximo perodo. Isso ter grande impacto no desenho
institucional e no modus operandi das agncias reguladoras no Brasil.

151
Consideraes finais

O modelo geral seguido para a criao das agncias reguladoras

configura-se, na prtica, em diversidade de desenhos institucionais prprios,
que variam em cada uma das agncias. Houve para cada agncia a edio
de uma lei de criao, que aprovou conjunto de caractersticas prprias.
So exemplos de caractersticas relacionadas ao seu desenho institucional
a estrutura bsica, a existncia de contrato de gesto e ouvidoria, a durao
do mandato dos dirigentes, a possibilidade de reconduo, a definio do
presidente da agncia, as regras sobre a quarentena dos dirigentes, a previso
para a realizao de consultas e audincias pblicas, a relao com rgos
de defesa da concorrncia. O desenho institucional das agncias , ento,
o resultado da soma de tais diferentes arranjos prprios de cada agncia.
O quadro 5 aponta as caractersticas gerais do desenho institucional das
agncias reguladoras brasileiras.

Quadro 5. Caractersticas do desenho institucional das agncias reguladoras

brasileiras
Caracterstica Descrio
Origem das agncias Reforma regulatria da dcada de 1990.
Regulamentao e normatizao; permisso, autorizao e
Atividades regulatrias licena; fiscalizao e controle; definio de tarifas; imposio
de sanes e penalidades.
Direo Colegiada, com um presidente.
Indicao pelo presidente da Repblica, com sabatina no
Nomeao
Senado.
Escolha do presidente Presidente da Repblica.
Decises sobre matria
Por maioria, em regime colegiado.
regulatria
Independncia tcnica e Baseada no mandato fixo estvel e na autonomia administrativa
decisria e financeira.
Previses gerais na Lei do Processo Administrativo
Procedimentalizao (Lei no 9.784/1999).
Tendncia superprocedimentalizao.
Audincias e consultas Diferentes previses para realizao pelas agncias.
pblicas Uniformizao prevista no PL no 3.337/2004.

152
 Caracterstica Descrio
Ministrios supervisores com poucas condies para o
acompanhamento.
Eventuais convites aos dirigentes para participao em
Controle pelo Executivo comisses do Congresso.
e Legislativo Envio formal de relatrio de gesto ao Tribunal de Contas da
Unio TCU.
Apresentao de relatrios de atividades em audincias prevista
no PL no 3.337/2004.
Reviso externa dos
Possibilidade de reviso pelo Judicirio.
atos
Relao com defesa da Relao prevista para determinadas agncias.
concorrncia Articulao prevista no PL no 3.337/2004.
Ouvidorias em algumas agncias recebem e encaminham as
Reclamaes dos reclamaes aos dirigentes.
agentes e cidados Independncia e extenso a todas as agncias previstas no PL no
3.337/2004.
Fonte: Adaptado de Ramalho (2007).

As agncias reguladoras surgiram, pois, como produto da reforma

regulatria. Apresentam-se, ainda, como instrumento para a atuao do
Estado na regulao de mercados, notadamente naqueles casos em que servios
pblicos passaram a ser exercidos porque setores haviam sido privatizados.
A criao das agncias reguladoras no Brasil, no entanto, foi
acompanhada da expectativa de soluo para um sem nmero de questes. A
proposta de sua criao foi recebida como resposta para qualquer problema
de desgoverno nas reas privatizadas, para crises e problemas emergentes,
para a soluo de qualquer matria at ento no sanada.64
A perspectiva que se afigura para as agncias reguladoras o ajuste
estrutural de seu desenho institucional, com expectativa de impacto positivo
sobre seu funcionamento, em especial sua relao com a sociedade. O
Projeto de Lei no 3.337/2004, do Poder Executivo, caminha na direo de
aprimorar os processos e mecanismos de accountability e transparncia das
agncias reguladoras.

64. NUNES. Op. cit., p.11. A existncia das agncias pode ser considerada nos termos de Edson Nunes
como a manifestao de verdadeiro regime de verdades impresso pelo Estado. Regime de verdades
este absorvido, ou mesmo demandado, pela sociedade. Ibidem, p. 9.

153
 Nas agncias reguladoras, a ouvidoria e o contrato de gesto so
exemplos de instrumentos de accountability. Ambos tm relao com a
accountability, na medida em que podem ser utilizados pela populao em
geral isso inclui tantos os cidados quanto os agentes do setor regulado
, e tambm pelos polticos ou pela administrao direta do ministrio
supervisor de cada uma das agncias. Os instrumentos variam de agncia
para agncia nem todas as agncias possuem ouvidoria, nem firmam
contratos de gesto com a administrao central, por exemplo. O PL no 3.337
prope a extenso de tais institutos a todas as agncias, mas foi justamente
tal proposta que gerou celeuma conduzida especialmente pela Associao
Brasileira de Agncias de Regulao Abar.65 Entretanto, a prpria Abar
reconhece que h necessidade de se aprimorar o mecanismo de controle
das atividades das Agncias,66 embora proponha o reforo por meio do
accountability horizontal, indicando medidas prprias ao Poder Legislativo
possibilidade de convocao dos dirigentes das agncias e sua obrigao de
envio de relatrios ao Parlamento.
A previso do PL de extenso do contrato de gesto a todas as agncias
reguladoras tem sido contestada por especialistas, sobretudo no tocante
s agncias de setores da infraestrutura. O principal argumento que o
contrato seria no um meio de reforar a autonomia das agncias, conforme
prev o pargrafo 8o do art. 37 da Constituio Federal, mas, sim, de retirar
delas a possibilidade de manter independncia em relao ao poder dos
governos. Seria, de acordo com os crticos, controle poltico incompatvel
com a natureza tcnica das decises dos reguladores, alm de que o contrato
de gesto inserido na Constituio teria carter diverso no proposto pelo
Executivo s agncias reguladoras.67
As agncias reguladoras foram criadas em ambiente de reformas do

65. ASSOCIAO, 2004. Op. cit.

66. ASSOCIAO Brasileira de Agncias de Regulao Abae. Agncias reguladoras: instrumentos do
fortalecimento do Estado. So Paulo: Abar, 2003, p. 51. Mimeo.
67. Cf., entre outros, os argumentos de JUSTEN FILHO, Maral. O direito das agncias reguladoras
independentes. So Paulo: Dialtica, 2002, p. 403-11; ARAGO, 2005b. Op. cit.; e BAGATIN. Andreia
Cristina. A utilizao do contrato de gesto como instrumento de controle das agncias reguladoras.
In: PECI, Alketa (Org.). Regulao no Brasil: desenho, governana, avaliao. So Paulo: Atlas, 2007,
p. 121-46.

154
Estado brasileiro orientadas para o mercado. Sua natureza essencialmente
tcnica, baseada na regulao econmica e social de setores especficos
e determinados, enseja insulamento natural de suas burocracias. Isso
porque a verticalizao de suas atividades em determinado setor energia
eltrica, telecomunicaes, vigilncia sanitria e aviao civil, para citar
alguns exemplos , agregada ao cada vez mais intenso processo de avano
tecnolgico da grande parte dos objetos com os quais tais agncias trabalham
e devem regular, demanda o desenvolvimento de especializao tcnica
de seus quadros para o desempenho de suas funes. Alm disso, pode-se
considerar que o prprio desenho institucional das agncias reguladoras,
que prev mandatos fixos e no coincidentes para os seus dirigentes, e a
impossibilidade de demisso ad nutum so fatores condicionantes para
maior insulamento das agncias, nesse caso, em relao ao governo.
Ainda que haja alguns instrumentos e mecanismos formais nas
agncias reguladoras visando ampliao da accountability, comum
encontrar crticas segundo as quais ainda inexistem mecanismos efetivos
de responsabilizao e controle dos reguladores. As debilidades do exerccio
do controle ou, mais amplamente, da accountability sobre as burocracias
favorece o insulamento das agncias. A especializao das funes dos
reguladores seria um tipo de restrio possibilidade de acompanhamento e
controle dos atos dos reguladores, ampliando o dficit democrtico.68
Entretanto, necessrio reconhecer que so vrias as iniciativas para a
ampliao ao acesso a informaes e ao estmulo participao da sociedade
nas decises tomadas pelas agncias reguladoras.
Consultas e audincias pblicas, por outro lado, so mecanismos de
accountability que tm ganhado cada vez mais fora e legitimidade e so
bastante caractersticos das agncias reguladoras. So estratgias claramente
utilizadas pelas agncias para seu reconhecimento perante a sociedade e ao
prprio governo e encontram guarida e reforo no PL do Executivo.

68. Melo lembra que o dficit democrtico, no caso das agncias reguladoras independentes, poderia ser
minimizado se adequada estrutura de governana for criada e permitir a responsabilizao das decises
por meio de reviso judicial, requisitos procedimentais, superviso por comit, participao pblica e
exerccio dos poderes de nomeao do Executivo. MELO, 2000, Op. cit., nota 4, p. 31.

155
 So encontrados outros exemplos de direcionamento das aes das
agncias para a transparncia, ainda que conformado em arranjo de iniciativas
no compulsrias e com desenho incipiente. Alm de audincias e consultas
pblicas, outros exemplos de mecanismos e instrumentos de accountability
das agncias so o contrato de gesto, a ouvidoria, os conselhos de participao
social, as reunies pblicas da diretoria, o acesso a informaes diversas no stio
eletrnico da agncia e a disponibilidade de relatrios e balanos da agncia.
Assim, a accountability das agncias pode ser identificada como
contrafluxo da tendncia ao insulamento burocrtico, ao mesmo tempo em que
se pode configurar esforo de afirmao ou reconhecimento pela sociedade
e governo da chegada de novo aparato institucional no Estado brasileiro: as
agncias reguladoras. Nesse aspecto, importante ressaltar que as agncias
carregam necessidade de justificao de sua natureza independente, o que
enseja reforo da explicitao dos seus mecanismos de controle para a
sociedade. Isso porque o controle e a responsabilizao da burocracia, via
mecanismos definidos de accountability, so requisitos para a delegao de
competncias decisrias pelos polticos.
As agncias, com seu desenho institucional ainda em construo,
encontram-se em dilema entre sua afirmao como estrutura protegida
da apropriao pelos interesses privados ou de polticos clientelistas
rent seeking , e sua descaracterizao como instituio diferenciada do
Estado pela sua dissoluo em vnculos de captura de seus quadros pelos
compradores de regulao.69
possvel observar que a criao das agncias representou aproximao
entre as estruturas estatais e a sociedade, notadamente do setor econmico
por elas regulado, o que pode ser evidenciado pela sua posio espacial mais
distante do ncleo do Estado e mais prxima dos atores diretamente afetados
pela sua atividade reguladora. Esse arranjo institucional incipiente, misto de
insulamento tecnocrtico e responsabilizao via accountability, certamente
ensejar muitos debates e, possivelmente, mudanas nos prximos anos.

69. RAMALHO, Pedro Ivo Sebba. A gramtica poltica das agncias reguladoras: comparao entre
Brasil e EUA. Braslia, 2007. Tese (Doutorado). Centro de Pesquisa e Ps-graduao sobre as Amricas,
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156
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159
Captulo 6

Evoluo institucional da defesa da concorrncia

no Brasil: a reforma do Cade
Csar Mattos

Introduo

E m 2004, o Deputado Carlos Cadoca apresentou o Projeto de Lei PL

no 3.937, introduzindo alteraes na Lei no 8.884/94 sobre defesa da
concorrncia. A este Projeto foi apensado o PL no 5.877 do Poder Executivo
de 2005. Este ltimo apresenta escopo mais amplo que o primeiro, dadas as
competncias de iniciativa privativa do Presidente da Repblica definidas no
inciso II do art. 61 da Constituio.
O PL no 5.877/2005 reestrutura institucionalmente o Sistema Brasileiro
de Defesa da Concorrncia SBDC, consolidando o atual Conselho
Administrativo de Defesa Econmica Cade, que passa a ser o Tribunal
Administrativo de Defesa Econmica acrescido da Secretaria de Direito
Econmico do Ministrio da Justia SDE/MJ, a Superintendncia Geral,
no que seria o novo Cade.
Ademais, so redefinidas as atribuies da Secretaria de Acompanhamento
Econmico do Ministrio da Fazenda Seae/MF, no sentido de concentrar
seus esforos para a chamada advocacia da concorrncia dentro do setor
pblico. O novo Cade Tribunal mais Superintendncia e a Seae comporiam
o Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrncia SBDC.
Tendo passado a integrar o Programa de Acelerao do Crescimento
PAC em 2007, aqueles PLs passaram a ser examinados por uma Comisso
Especial na Cmara dos Deputados, com a relatoria do Deputado Ciro
Gomes. Em maio de 2008, aps intenso perodo de debates, um Substitutivo
consolidando as duas propostas foi aprovado na Comisso Especial, tendo

161
sido aprovado no Plenrio da Cmara em dezembro de 2008 e encaminhado
para o Senado no incio de 2009.
Nosso objetivo neste artigo apresentar e discutir os principais pontos
do Substitutivo enviado ao Senado e seu papel na evoluo institucional da
defesa da concorrncia ora em curso no Brasil.
Aps esta introduo, o texto discorre sobre a introduo do exame
prvio na anlise dos Atos de Concentrao ACs no Cade. Na seo 3,
discute-se a racionalizao burocrtica viabilizada com a mudana, o que se
espera resultar, alm da maior eficincia do SBDC, em diminuio de custos
tanto para o setor pblico como para o privado. A seo 4 dispe sobre a
mudana nos critrios de notificao dos ACs. Os aperfeioamentos na
poltica de combate aos cartis so discutidos na seo 5, enquanto a seo 6
comenta algumas alteraes conceituais do ponto de vista econmico na lei.
A seo 7 conclui a discusso.

Introduo do exame prvio de Atos de

Concentrao

Uma das principais alteraes do PL certamente a introduo do

exame prvio de ACs, o que est em linha com os procedimentos de todas
as agncias relevantes de defesa da concorrncia no mundo. Atualmente,
a notificao ocorre apenas aps quinze dias do momento da operao. O
objetivo desse novo regramento evitar os custos associados eventual
determinao do Cade em favor da desconstituio posterior de atos j
consumados. Afinal, aps certo tempo, as fronteiras entre duas ou mais
empresas fundidas tendem a desaparecer, tornando operacionalmente
complicada uma separao de negcios. Tambm do ponto de vista poltico
naturalmente mais difcil reverter uma fuso que j ocorreu do que evitar
que ela acontea em primeiro lugar, quando a operao ainda no passa de
cartas de intenes. Esse problema foi identificado, por exemplo, no caso da
operao Nestl-Garoto, no qual se determinou a desconstituio da operao
dois anos aps sua concretizao.

162
 Apesar de haver consenso razovel sobre a funcionalidade dessa
medida, h temor justificado de que o exame prvio pode acarretar
atrasos na concretizao das operaes, no condizentes com a necessidade
de celeridade usualmente observada nessas reestruturaes.
Nesse contexto, so definidas regras de transio, pelo prazo de
um ano, com o objetivo de permitir que operaes mais simples possam
prosseguir, mesmo sem deciso final. O Cade poder ainda prorrogar este
regime especial por mais um ano, a depender de como ser implementado
o incremento dos recursos humanos e financeiros do rgo consistentes com
o novo arranjo institucional, que esto previstos no PL.

Racionalizao burocrtica e fortalecimento da

independncia do novo Cade

Um dos principais objetivos do projeto a racionalizao burocrtica do

SBDC. Se este j constitui objetivo fundamental hoje, no momento em que
se introduzir o exame prvio examinado na seo anterior, a importncia da
celeridade da anlise se torna crucial.
De fato, no sistema atual, h uma via crucis de at quatro balces
diferentes para a anlise de processos: SDE/MJ, Seae/MF, Ministrio Pblico
e o prprio Cade. Ainda dentro do Cade, a Procuradoria do rgo ainda d
seu prprio parecer. No h dvida acerca da ineficincia desse processo que
implica multiplicao de pareceres, independentemente de sua relevncia para
a concorrncia, completamente anacrnica e excessivamente burocrtica. E
o custo dessa estrutura recai tanto sobre os recursos pblicos escassos como
sobre os administrados, que, alm da contratao de advogados, necessitam
desviar o trabalho de seus funcionrios, especialmente os de hierarquias
superiores, o que envolve naturalmente custo de oportunidade no uso do
tempo que poderia ser gasto em atividades mais produtivas.
Nesse contexto, com o PL, os chamados Atos de Concentrao ACs
passam a ser analisados inicialmente apenas pela Superintendncia,
que pode aprov-los sem consulta ao Tribunal. Este ltimo apenas ser
acionado quando a Superintendncia concluir que a operao gera dano

163
concorrncia, sendo necessria interveno por parte do Estado. Nesse caso,
o Ato de Concentrao ser encaminhado ao Tribunal para a deciso final.
No entanto, mesmo no caso de a Superintendncia decidir pela aprovao
incondicional do Ato de Concentrao, facultado a qualquer membro do
plenrio do Tribunal avocar o Ato de Concentrao para anlise.
O mesmo vale para a anlise de condutas potencialmente anticompetitivas,
que sero analisadas, preliminarmente, como inquritos administrativos
IAs, passando a estgio superior de processos administrativos PAs quando
os indcios se tornarem mais robustos e merecerem anlise mais aprofundada.
Enquanto todos os PAs, com ou sem indicao final da Superintendncia para
a condenao dos representados, devem ser apreciados pelo Tribunal, os IAs
que no passarem para o prximo estgio sero arquivados. Mais uma vez,
qualquer conselheiro pode questionar o arquivamento de um IA e avoc-lo
para anlise mais detida. A Superintendncia, portanto, se constituiria como
que um filtro para o trabalho do Tribunal.
Esse formato do papel do Superintendente foi alvo de crticas que
denunciavam o que seriam os superpoderes conferidos pelo escopo da
deciso monocrtica deste agente dentro do arcabouo do novo Cade, em
detrimento da deciso colegiada do Tribunal. A premissa por trs dessa
crtica de que na defesa da concorrncia toda deciso colegiada superior
deciso monocrtica. Aqui, no entanto, constatamos trade-off bsico entre
esses dois tipos de deciso. De um lado, decises colegiadas tendem a ser
mais corretas pelo simples fato de que sete cabeas pensando juntas tm
maior potencial de acertar do que uma, alm de serem mais democrticas e
transparentes. De outro lado, decises colegiadas tambm tendem a ser mais
morosas. O assunto discutido em sesso no caso do Cade, pblica , ainda
com a possibilidade de pedidos de vista de conselheiros que no o relator
da matria. Entendemos que este trade-off tratado no PL da forma mais
eficiente possvel. Os casos mais difceis, nos quais se discute a interveno
do Estado, nunca so decididos monocraticamente, requerendo discusso e
votao no Tribunal. J para aqueles considerados mais fceis, a expedita
deciso monocrtica do Superintendente a mais adequada. E isso no
impede que membros do Tribunal entendam de forma diversa, avocando o
processo e aprofundando a anlise.

164
 No Projeto de Lei original do Poder Executivo remanesciam funes
residuais de escrutnio tanto de Atos de Concentrao como de condutas
para a Seae/MF. Ao longo do processo de discusso, acabou por se entender
que seria desejvel enviar mensagem inequvoca sociedade de que a anlise
desses processos seria, de fato, unificada dentro do novo Cade, implicando
substancial reduo do custo Cade. Sendo assim, foram removidas aquelas
funes residuais, com a Seae/MF passando a concentrar seu trabalho na
introduo da cultura da concorrncia dentro do prprio setor pblico, o que
constitui vertente-chave da chamada advocacia da concorrncia. Constata-
se que h conjunto substantivo de problemas concorrenciais que surgem
pela criao de barreiras a entradas artificiais no mercado, em virtude de
regulamentaes anticompetitivas emanadas pelo prprio Estado, sem
justificativas que sejam econmico ou socialmente razoveis. Assim, faz
sentido ter um rgo especializado que tenha a incumbncia, tambm dentro
do prprio Estado, de exercer contrapeso a esse tipo de ineficincia. No h
dvida de que a Seae, que j tem redirecionado seu trabalho para essa funo,
dispe de especializao cada vez mais refinada nesse papel, alm de estar
em posio privilegiada dentro da burocracia do governo brasileiro para o
exerccio de influncia mais significativa sobre a mquina pblica, e o rgo
talhado para esta misso.
Tal como no caso da Seae, o papel do Ministrio Pblico Federal
MPF na defesa da concorrncia tambm foi alterado de forma a desonerar
a tramitao de ACs, para os quais a participao do MPF deixa de ser
obrigatria, evitando a duplicao de trabalho com a Procuradoria do Cade.
Naturalmente, isso no inviabiliza a participao do MPF em ACs que julgar
de influncia decisiva nos interesses difusos da sociedade, o que j constitui
prerrogativa intrnseca desse rgo.
Cabe ainda ressaltar que maior celeridade do processo de anlise de
ACs, se j fundamental hoje, o ser mais ainda em um contexto de exame
prvio de ACs. As mudanas de papel, tanto para a Seae como para o MPF, se
tornam peas-chave dessa transformao.
J no caso de condutas potencialmente anticompetitivas, garantiu-se no
PL que o MPF mantivesse sua posio de destaque nas investigaes e na

165
implementao do programa de lenincia, no qual o rgo tem participado,
de forma bastante eficaz, em vrios dos casos j analisados.
Por fim, destaca-se tambm a criao do Departamento de Estudos
Econmicos no Cade, que servir tanto Superintendncia quanto ao Tribunal
e que responde crescente demanda de sofisticao da anlise econmica na
defesa da concorrncia, inclusive em relao ao uso de econometria. Afinal,
o Cade lida com anlises prospectivas de mercado em um campo da teoria
econmica, a organizao industrial, que se encontra em rpida evoluo
analtica e tem gerado sempre inovadoras prescries para o antitruste, o
que inclui a interface com mtodos economtricos.
O PL refora a independncia dos membros do Tribunal e do
Superintendente. Os mandatos do Presidente e dos Conselheiros do Tribunal
so ampliados de dois para quatro anos, removendo-se a possibilidade de
reconduo. O Superintendente-Geral que representaria o atual Secretrio
da SDE/MJ passa a deter mandato de dois anos.
A ampliao dos mandatos dos membros do Tribunal otimiza a
experincia adquirida por estes no exerccio da funo, o que aproxima o
rgo de seus congneres internacionais. O prazo de dois anos usualmente
considerado como insuficiente, dado o natural perodo de aprendizado que
os conselheiros devem ter nessa funo de juzes administrativos. No
por outra razo que se mantm no PL a previso de que os mandatos dos
conselheiros sero no coincidentes, de forma a permitir que as substituies
ocorram preservando ao mximo a inteligncia institucional e a trajetria
que se pretende ascendente do rgo. Este argumento, no entanto,
tambm indicaria que o Superintendente-Geral deveria contar com mandato
igual ao dos membros do Tribunal, e no apenas dois anos. Aqui mais uma
vez h trade-off que merece reflexo. O maior problema da extenso de
mandatos diz respeito possibilidade de que uma escolha de conselheiro
que se revele ex post claramente equivocada perdure por perodo excessivo
de tempo. No Plenrio do Tribunal, esse um problema menor, dado que a
capacidade de um membro gerar prejuzos qualidade das decises diluda,
pois h mais seis membros para corrigir possveis erros. J no que tange
Superintendncia, no h essa possibilidade de correo, dado se tratar de
deciso monocrtica. De outro lado, pode-se argumentar que o check and

166
balance da Superintendncia j o prprio Tribunal, especialmente em
funo da prerrogativa dos conselheiros em avocarem processos em caso
de desacordo com o Superintendente. Ademais, o instituto da reconduo
constitui um dos fatores que mais comprometem a desejvel independncia
dos mandatrios. Enfim, esse ponto certamente demandar detida reflexo
do Senado ponderando prs e contras. O quadro a seguir retirado do voto do
relator na Comisso Especial da Cmara sumaria as mudanas pretendidas
examinadas nesta seo.

Quadro 1. Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrncia reestruturao

institucional

O PL, por fim, institui quarentena de quatro meses aps o trmino

dos mandatos, o que desejvel para evitar eventual utilizao indevida de
informaes obtidas no exerccio do cargo.

167
Critrios de notificao de Atos de Concentrao

Outra mudana que deve atenuar bastante os problemas de atraso da

anlise de ACs diz respeito alterao dos critrios de notificao no sentido
de reduzir o volume de atos submetidos ao Cade. Isso positivo dado haver
razovel consenso de que os parmetros atuais tm levado a um nmero
excessivo de notificaes desnecessrias. Na Lei atual, as operaes nas
quais qualquer participante tenha faturamento superior a R$ 400 milhes
ou que gerem concentrao de mais de 20% do mercado relevante devem ser
submetidas.
Em tese, a varivel participao de mercado captura de forma mais
precisa o poder de mercado das empresas do que a varivel faturamento.
No entanto, o PL remove este ltimo critrio, dado que o que se entende como
o mercado relevante da operao algo ainda a ser definido pela autoridade
de concorrncia aps a notificao, e no pela parte a priori. Ademais,
naturalmente a empresa possui incentivos para dimensionar o mercado de
forma a reduzir ao mximo sua prpria participao de mercado.
De outro lado, o critrio de faturamento mais claro e direto do que o
de participao no mercado relevante, o que reduz a insegurana jurdica do
critrio de notificao.
E o PL adiciona segunda trava no critrio do faturamento, requerendo que
a outra parte da operao detenha faturamento de pelo menos R$ 30 milhes.
Na situao atual, qualquer operao realizada por uma empresa grande
faturamento superior a R$ 400 milhes anuais , mesmo em se tratando de
fuses ou aquisies com empresas bem pequenas, tem de ser notificada. Com
a mudana pretendida, vrias operaes sem qualquer impacto no mercado
deixaro de ser notificadas, poupando recursos privados e pblicos.
Vale comentar outra questo importante sobre o critrio do faturamento.
H algum tempo, o Cade entendia que o valor do faturamento deveria
englobar no apenas as receitas da empresa ou grupo no pas, mas tambm as
no exterior. Isso ampliou bastante o conjunto de operaes de multinacionais
que, mesmo sem produzir no pas, tinham de notificar. Recentemente, o Cade
alterou esse entendimento, adotando o critrio de faturamento no pas, o que
se encontra explicitamente contemplado no Projeto de Lei enviado ao Senado.

168
 De qualquer forma, no se pode negar que contar exclusivamente
com critrios de faturamento e remover o critrio dos 20% do mercado
relevante embute risco de permitir que determinadas operaes com efeitos
anticompetitivos no sejam nem notificadas. Afinal, a despeito de o poder de
mercado estar realmente mais correlacionado com o tamanho da empresa,
tal correlao no perfeita. Se o mercado relevante geogrfico for regional
ou mesmo local, possvel que empresas com baixo faturamento tenham
efetivo poder de mercado e sua fuso traga implicaes anticoncorrnciais.
A forma encontrada de levar em conta tal problema foi introduzir
salvaguarda importante que faculta ao Cade, no prazo de um ano a contar
da data de consumao da operao, requerer a submisso dos atos de
concentrao que no se enquadrem nos critrios de faturamento.

Cartis

No h dvida de que a conduta com maior potencial de dano

concorrncia o cartel. No entanto, ao SBDC faltavam os instrumentos
adequados para coibir tal prtica. O primeiro cartel condenado aps a
Lei no 8.884/1994 foi o do ao em 1999, detectado de forma totalmente
casual: as empresas, acostumadas dentro do paradigma anterior a discutir
conjuntamente seus reajustes com o governo, foram Seae e informaram
sua inteno de realizar reajustes de preos paralelamente, o que acabou
acontecendo posteriormente com intervalos de no mximo uma semana
entre as remarcaes.
J nesta dcada, o SBDC tornou-se muito mais ativo na persecuo de
cartis. Basicamente dois fatores explicam essa melhoria de desempenho: as
novas prerrogativas da SDE e da Seae1 na busca e apreenso de documentos
em empresas suspeitas e a introduo do programa de lenincia. Este ltimo
constitui um dos principais instrumentos de identificao e punio de um

1. Ver Lei no 10.149, de 21 de dezembro de 2000.

169
cartel em outras jurisdies, inclusive Estados Unidos e Unio Europeia,
com resultados muito positivos. O propsito da lenincia basicamente
instabilizar os cartis, estimulando comportamentos no cooperativos dos
agentes entre si.
O PL traz alteraes importantes no que diz respeito ao programa de
lenincia. Primeiro, na Lei atual, os lderes do cartel nunca poderiam fazer
parte de acordo de lenincia. A ideia a de que o lder do arranjo no pode ser
menos penalizado do que os outros, at como forma de sinalizar a disposio
da autoridade em no atenuar as penas para quem organizou o arranjo.
H, entretanto, alguns problemas com tal abordagem. Primeiro, h muitas
vezes dificuldade em se inferir quem o lder. Segundo, possvel que aquele que
porventura seja considerado o lder seja aquele com mais informaes disponveis
para a autoridade. A desconsiderao desses potenciais lenientes pode fazer toda
a diferena no que diz respeito condenao do cartel. So estendidos os efeitos
do programa de lenincia para crimes conexos, como, por exemplo, fraude de
licitao pblica. Tais aperfeioamentos geram mais incentivos adeso ao
programa, incrementando a poltica de combate a cartis.
A proposta enviada ao Senado tambm estende os efeitos do acordo de
lenincia s empresas do mesmo grupo, de fato ou de direito, e aos empregados
envolvidos na infrao. A extenso pretendida garante ao leniente que ele no
ser punido por meio de empresas de seu grupo ou empregados, reduzindo a
incerteza do denunciante quanto ao alcance da lenincia. O nico problema aqui
que dentro da empresa, entre os executivos que ajudaram na coordenao do
cartel, tal como entre as empresas participantes, preciso manter o incentivo
a ser o primeiro a denunciar. Se um diretor comercial, por exemplo, sabe que
tambm ser includo nos benefcios da lenincia assinada pela empresa, ele
naturalmente ter menos incentivos a realizar a denncia antes da prpria
empresa. Este mais um ponto a merecer maior reflexo por parte do Senado.
Um dos pontos destacados no Relatrio dos Pares da Organizao para
Cooperao e Desenvolvimento Econmico OCDE2 que uma lei acessria
Lei no 8.884/1994, a Lei no 8.137/1990, define como crimes contra a ordem

2. BANCO MUNDIAL; OCDE. Diretrizes para elaborao e implementao de poltica de defesa da

concorrncia. So Paulo: Singular, 2002 (original em ingls de 1998).

170
econmica um conjunto excessivo de condutas. Dada a aplicao da regra
da razo em que o potencial anticompetitivo de cada conduta no pode ser
avaliado fora do contexto econmico em que se insere, fica ntido que tal
generalizao no apropriada, porque pode estar constrangendo um nmero
de prticas que, ao fim do dia, sejam salutares do ponto de vista do mercado.
Sendo assim, o PL encaminhado ao Senado descaracterizou criminalmente
vrias dessas condutas, apenas mantendo os casos dos cartis, para os
quais dificilmente se configuram eficincias compensatrias que impliquem
efeito lquido positivo da conduta. Essa mudana se constituiu em medida
saneadora importante do Projeto enviado ao Senado.

Mudanas relevantes de conceitos econmicos

na lei

Algumas mudanas de conceitos econmicos so dignas de meno.

Primeiro, a Lei atual relaciona posio dominante unicamente com a varivel
participao de mercado. presumida a posio dominante quando a
empresa ou grupo de empresas controla 20% do mercado relevante. A
moderna teoria do antitruste cada vez mais conta com outras variveis,
que no a participao de mercado, para efetuar a anlise de concorrncia.
Afinal, sabido que, mesmo quando uma concentrao gerar participao de
mercado muito alta, ainda possvel se concluir pela ausncia de problemas
concorrenciais, quando se constatar que o mercado em questo seja
suficientemente contestvel, com baixas barreiras entrada. Nesse caso, a
mera ameaa de entrada que ocorreria, caso os preos e, por conseguinte, a
rentabilidade aumentassem acima do custo de oportunidade da economia, j
disciplinaria o comportamento dos incumbentes. Nesse contexto, adicionou-
se ao critrio dos 20% uma definio mais precisa sobre posio dominante,
que ocorrer quando uma empresa ou grupo de empresas for capaz de
alterar unilateral ou coordenadamente as condies de mercado. Ou seja,
verificada tal condio, significa que uma empresa ou conjunto de empresas
capaz de definir suas variveis estratgicas fundamentais, como preo,
qualidade de produto e inovao, sem levar em conta o comportamento de

171
qualquer outro player na economia. E nesse contexto que cabe a ao da
autoridade antitruste.
Outra alterao conceitual importante diz respeito ao campo das
eficincias compensatrias. Toda vez que a anlise da fuso indicar a
presena de efeitos anticompetitivos, que usualmente esto associados com
perda de eficincia alocativa no setor, ainda sim possvel sua aprovao
pela autoridade de concorrncia, quando se constatarem eficincias que
impliquem melhorias nas eficincias produtiva e/ou dinmicas. O art. 54 da
Lei no 8.884/1994 define como eficincias a serem consideradas o aumento
da produtividade, a melhoria da qualidade de bens ou servio, a eficincia e o
desenvolvimento tecnolgico ou econmico. Tais dispositivos foram mantidos
na proposta enviada ao Senado.
De outro lado, a Lei atual tambm define que operaes com efeitos
potencialmente anticompetitivos requeiram, para serem aprovadas, que
os benefcios decorrentes sejam distribudos equitativamente entre seus
participantes e os consumidores. Esse requerimento de equanimidade na
distribuio de benefcios dificilmente exigido na prtica, pois sua eventual
aplicao a ferro e fogo provavelmente levaria ao bloqueio de operaes com
efeito lquido largamente positivo ao bem-estar social. Dessa forma, passou a
ser requerido que parte, e no metade, dos benefcios em qualquer proporo
sejam repassados aos consumidores.
Tambm se previa como motivao para a aprovao de operaes
potencialmente anticompetitivas motivos preponderantes da economia
nacional e do bem comum. Alm de se constituir em elemento
estranho aos objetivos da poltica de concorrncia, tal dispositivo
excessivamente subjetivo.

7. Concluses

As polticas de defesa da concorrncia integram, atualmente, o conjunto

fundamental de instituies necessrias promoo do crescimento
econmico. E tais instituies no so resultados obrigatrios do que seria
natural busca das sociedades por arranjos eficientes. Devem ser construdas

172
inclusive caminhando muitas vezes na direo contrria das foras
naturais da sociedade. Tal constatao foi captada no clssico de Douglas
North (1990),3 no qual se conclui que boa parte da estagnao na histria
econmica mundial, em especial nos pases do terceiro mundo, explicada
pelo fato de essas sociedades favorecerem em grande medida atividades que
promovem atividades redistributivas e no produtivas, que criam condies
de monoplio ao invs de competitivas e que restringem oportunidades ao
invs de expandi-las. Uma poltica de defesa da concorrncia bem desenhada,
evidentemente, ataca diretamente o ncleo desse problema.
De 1994 at hoje, o SBDC passou por intenso perodo de aprendizado
e evoluo institucional. A anlise econmica ficou mais refinada.4 Pode-se
dizer hoje que a aplicao da legislao de defesa da concorrncia est em
linha com o benchmark internacional. Nesse sentido, Relatrio dos Pares da
OCDE de 20055 constata que: Apesar das srias deficincias, o SBDC realizou
progressos substanciais durante os ltimos cinco anos, implementando uma
slida poltica de concorrncia no Brasil.
O debate sobre a reestruturao do SBDC vem da dcada passada, tendo
amadurecido ao longo de todo esse perodo por meio de vrias composies do
Cade e de secretrios da Seae e da SDE. No entanto, mudanas institucionais
mais profundas no acontecem nem devem acontecer da noite para o dia. Mais
do que qualquer coisa, as reformas institucionais com maior probabilidade
de xito so aquelas cujo objetivo e regras so razoavelmente bem-aceitas e
compreendidas pela grande parte dos agentes afetados direta e indiretamente
e tal grau de consenso apenas obtido aps um perodo suficientemente
grande de tempo. Como destacado por North (1990), instituies tipicamente
mudam de forma incremental e no descontinuada. Acreditamos que este
o caso do Projeto de Lei em comento.

3. NORTH, Douglas. Institutions, institutional change and economic performance. Cambridge:

University Press, 1990.
4. Para coletnea de casos concretos de concorrncia no Brasil em que se fez utilizao de instrumental
econmico, ver MATTOS, C. C. A. A revoluo antitruste no Brasil: a teoria econmica aplicada a casos
concretos. So Paulo: Singular, 2003 e MATTOS, C. C. A. A revoluo antitruste no Brasil II: o papel da
teoria econmica aplicada a casos concretos. So Paulo: Singular, 2008.
5. OCDE. Lei e poltica de concorrncia no Brasil: uma reviso dos pares. Banco Interamericano de
Desenvolvimento, 2005.

173
PARTE 3
GOVERNANA REGULATRIA NO BRASIL:
FORTALECIMENTO DA CAPACIDADE PARA
GESTO EM REGULAO
Captulo 7

Desafios da governana regulatria no Brasil1

Luiz Alberto dos Santos

A proveitando a ocasio e a oportunidade de voltar ao tema da governana

regulatria no Brasil, e nessa perspectiva h pouco aqui mencionada por
Francisco Gaetani, importante, primeiro, contextualizar a evoluo desse
debate, medida que esse um tema que vem ao longo dos anos assumindo
configurao diferente daquela que at muito recentemente era dada quando
se entendia a questo da regulao especificamente sobre a lgica da
teoria econmica.
Hoje, temos uma situao em que a discusso sobre regulao se
d cada vez mais crescentemente no campo da governana pblica, como
um dos temas que dizem respeito prpria questo da eficincia da
atuao do Estado. No entanto, um tema muito complexo, que envolve
uma multiplicidade de aspectos, como foram aqui colocados com muita
propriedade e profundidade na exposio de Stephane Jacobzone, e alguns
desses aspectos envolvem diferentes vises, pelas quais podemos ento
avaliar suas possibilidades de desenvolvimento.
Por exemplo, na questo do acesso informao. Se temos, por um lado,
uma tenso vinda da sociedade, do mercado, enfim, de que preciso ampliar
o acesso informao; por outro lado, existe uma tenso natural, interna
burocracia, e isso tanto faz se so nas agncias ou fora das agncias, que
reside, ainda, na cultura do segredo no mbito da Administrao Pblica, de
tratar todas as informaes como sigilosas.

1. Captulo baseado em palestra proferida pelo autor no Seminrio Internacional de Avaliao do

Impacto Regulatrio: experincias e contribuies para a melhoria da qualidade da regulao, realizado
em outubro de 2007.

177
 No mbito da consolidao normativa, h o problema da excessiva
quantidade e fragmentao de normas, que torna essa tarefa em alguns casos
inadministrvel, desafio absolutamente hercleo no sentido de comear uma
tarefa que no se sabe quando ir terminar, na medida em que a herana que
se tem em termos de quantidade e diversidade de normas assustadora.
Na questo da judicializao dos processos no mbito do Poder Judicirio,
e da discusso sobre a qualidade da Justia, em que medida, ao se buscar
reduzir a judicializao, pode se estar tambm afetando a facilidade ou o
acesso dos cidados e das empresas ao Poder Judicirio e sua manifestao?
Na questo da transparncia e da participao da sociedade, estes
elementos se tornam cada vez mais centrais e requerem postura muito
ntida no sentido de se abrir espaos a essa participao e de se estabelecer
instrumentos institucionais que a viabilizem.
Finalmente, temos o desenho das instituies regulatrias e sua criao,
que introduz, em alguns casos, como o brasileiro, varivel fundamental na
diviso do poder e que, apesar de a nossa experincia no ter comeado em
1996, quando foi criada a primeira agncia, com esse desenho institucional
de agncias autnomas e com garantias para seus dirigentes no que se
refere a mandatos, etc., inovao muito importante, mas ainda em fase de
elaborao e implementao.
A prpria discusso dos marcos regulatrios um tema presente na
agenda da governana regulatria, medida que so inmeros os setores que
ainda esto em processo de transio entre um modelo de regulao estatal
para monoplios estatais e para setores em que a competio entre empresas
no mercado ou mesmo monoplios privados requer diferente viso dessa
funo. E, enfim, h necessidade de que essa regulao, em qualquer cenrio,
seja uma regulao de qualidade, o que envolve inmeros outros insumos.
O desenho do Estado no Brasil tambm, de fato, muito complexo, o que
muitas vezes coloca como dificuldade a comparao internacional. O Brasil
uma Repblica Federativa composta por 27 unidades, inclusive o Distrito
Federal, com trs poderes constitucionalmente harmnicos e independentes
entre si, em que no se admite a delegao de competncias legislativas,
exceto no que se refere s leis delegadas e s medidas provisrias.

178
 Temos um Poder Executivo bastante fragmentado internamente, pela
existncia de ministrios e secretarias no mbito da Administrao direta em
razovel quantidade e, quando comparamos com outros pases, vemos uma
quantidade significativa de rgos nessa estrutura: fundaes, autarquias
e empresas, beirando mais de duas centenas de entidades diferentes; um
setor quase estatal, parte dele oriundo da estrutura corporativa do Estado
Novo como os servios sociais autnomos que giram em torno do sistema
sindical, as organizaes sociais, um tipo institucional novo que alguns estados
implantaram em maior nmero do que a Unio; e instituies de controle no
mbito dos Poderes Legislativo e Judicirio e do Ministrio Pblico, que atuam,
frequentemente, tensionando a forma como o Executivo se comporta.
Comparar o Brasil, nesse contexto, com outros pases, tarefa bastante
delicada. Ainda assim, temos alguns avanos e medidas de carter institucional
e normativo recentes aos quais gostaramos de chamar a ateno para que
possamos avaliar as possibilidades de outros avanos.
De pronto, gostaria de abordar a questo do aumento da transparncia
e do acesso informao. inegvel que no Brasil, nos ltimos dez anos,
houve avano muito grande no que se refere ao aumento da transparncia
e do acesso informao. Por exemplo, as iniciativas de governo eletrnico
so bastante ilustrativas, na medida em que o uso cada vez maior dessas
tecnologias propicia o acesso a todo e qualquer cidado brasileiro em qualquer
ponto do pas a normas, leis e regulamentos.
Temos hoje, no mbito do Poder Legislativo, toda a legislao e todo o
processo legislativo em todas as suas fases disponibilizado na internet, on-
line, ou seja, praticamente em tempo real, para qualquer cidado. Tambm
o Tribunal de Contas da Unio divulga informaes bastante atualizadas e
completas sobre processos e decises.
No Poder Judicirio, temos praticamente a totalidade das decises
judiciais dos Tribunais Superiores, particularmente do Supremo Tribunal
Federal, mas tambm do STJ, do TSE, do TST, e de quase todos os rgos
do Poder Judicirio, disponibilizadas em instrumentos de consulta e
acompanhamento de suas decises, permitindo a qualquer cidado a
qualquer momento consultar a jurisprudncia e saber o caminho que
est se trilhando.

179
 No Poder Executivo, essas tecnologias viabilizaram aumento significativo
do emprego de consultas pblicas por meio da internet, de que so exemplo
as consultas feitas por agncias reguladoras, mas tambm por ministrios
e outras instituies. A legislao federal tambm disponibilizada on-
line por intermdio dos sites da Casa Civil, da Presidncia da Repblica,
e dos ministrios. Inmeros ministrios tm espaos especficos para a
disponibilizao de sua legislao.
O prprio Dirio Oficial, que h at muito pouco tempo era de difcil
acesso um cidado no Estado do Rio Grande do Sul, por exemplo, levava
uma semana ou mais para saber que uma medida provisria ou uma lei foi
publicada , hoje disponibilizado instantaneamente e qualquer cidado tem
acesso verso do dia, e de dias, meses e anos anteriores por meio da internet.
O amplo uso dessa tecnologia tem, portanto, propiciado a ampliao do acesso
informao pblica e isso, alm das questes puramente regulatrias,
normativas e legais, envolve tambm as aes de governo em vrias reas e
servios pblicos que so cada vez mais disponibilizados.
Diversas pginas do governo, na internet, ilustram essa tendncia de
uso da tecnologia. Por exemplo:
Senado Federal disponibiliza legislao completa desde os tempos
do Imprio.
Cmara dos Deputados oferece site em permanente atualizao.
Interlegis, projeto conduzido pelo Senado Federal, disponibiliza
informaes sobre as legislaturas estaduais.
Supremo Tribunal Federal, com site modernizado recentemente,
possui pgina de pesquisa extremamente eficiente; hoje os
arquivos j so disponibilizados em formato PDF, arquivos em
formato de documento porttil, portanto sem perda de qualidade
da documentao.
Tribunal Superior Eleitoral divulga informaes sobre eleies,
candidatos, partidos, financiamento de campanhas, extremamente
teis para o exerccio da cidadania.
Superior Tribunal de Justia, na mesma direo.
Mais recentemente, a partir de 2005, a implantao, por meio de

180
 decreto presidencial, do Portal da Transparncia passou a propiciar
informaes sobre dados e contas pblicas, execuo de convnios,
enfim, uma srie de informao disponveis on-line que permitem
a fiscalizao da Administrao Pblica.

Tambm h pginas de vrios rgos da Administrao Pblica,

tais como:
Receita Federal.
Ministrio do Planejamento, que propicia acesso on-line a uma srie
de informaes de interesse dos prprios servidores pblicos.
Ministrio da Sade, com conjunto riqussimo de informaes
sobre sade pblica no Brasil.
Previdncia Social, que propicia acesso inclusive a requerimentos
de benefcios previdencirios.

Enfim, trata-se de avanos que h at pouco tempo existiam apenas no

campo da fico cientfica.
O acesso informao tem, no plano legislativo, avanado tambm
medida que vrias leis aprovadas desde a Constituio de 1988 propiciaram
essa ampliao, assegurando o direito informao. Ainda que nossa Lei
de Processo Administrativo no seja a ideal, vrias leis a complementam
para propiciar maior acesso e facilidade do cidado em seu relacionamento
com a Administrao Pblica, no sentido de requerer e obter informaes
de seu interesse.
o caso, por exemplo, da Lei n 8.159, de 1991, que trata do acesso a
documentos e arquivos pblicos e informaes de posse dos rgos pblicos;
da Lei n 9.051/1995 que assegura a cada cidado o direito de requerer
certides para defesa de seus direitos e esclarecimento de situaes; da
Lei de Acesso a Informao Ambiental, de 2003, que permite a qualquer
interessado o acesso a dados e informaes ambientais existentes nos rgos
do Sistema Nacional de Meio Ambiente Sisnama. H tambm a Lei n 11.111,
de 2005, que flexibiliza as regras de acesso a informao da Lei n 8.159, de
1991, e que restringiu o uso da prerrogativa de atribuio de sigilo, no grau

181
de ultrassecreto, por parte da Administrao. Hoje, essa rubrica s pode
ser atribuda por intermdio de deliberao da Comisso de Averiguao e
Anlise de Informaes Sigilosas, coordenada pela Casa Civil, da Presidncia
da Repblica. Essas medidas vm permitindo avanos importantes.
Por sua vez, o Decreto n 5.482, de 2005, que institucionalizou o
j referido Portal da Transparncia, permite e torna obrigatrio que se
disponibilizem, em linguagem acessvel e simplificada, informaes sobre
gastos pblicos, repasses, operaes de descentralizao de recursos, etc.
O governo vem discutindo j h alguns meses no mbito de um conjunto
de ministrios, incluindo a Controladoria-Geral da Unio, a Casa Civil, o
Conselho de Transparncia e Combate Corrupo, o Gabinete de Segurana
Institucional, o Ministrio das Relaes Exteriores, o Ministrio da Justia, o
prprio Ministrio Pblico, alm do Ministrio do Planejamento, Oramento
e Gesto, a construo de proposta a ser enviada ao Congresso Nacional
consolidando as normas sobre acesso a informao e avanando no sentido
de proporcionar acesso mais efetivo e ampliar o escopo desse direito para
que as informaes utilizadas pela Administrao Pblica em seu processo
decisrio se tornem efetivamente disponveis e acessveis ao cidado.
Como paradigma dessa experincia, destacam-se os casos do Mxico
e dos Estados Unidos, particularmente o caso mexicano, medida que se
criou l uma instituio, o Instituto Federal de Acesso Informao, para
dar conta dessa tarefa.
No campo da governana democrtica, viabilizando maior nvel de
participao da sociedade na gesto pblica, o governo do Presidente Lula
tem fortalecido as instncias de participao. Atualmente, existem no mbito
do governo federal cerca de noventa diferentes rgos, como conselhos,
comits e instncias consultivas, deliberativas e de aconselhamento, dos
quais participa efetivamente a sociedade civil ou suas representaes.
As audincias pblicas e as consultas pblicas so cada vez mais
empregadas, como mencionou Dirceu Raposo de Mello s na Anvisa so
mais de oitocentas consultas pblicas j realizadas , e frequentemente esses
instrumentos so utilizados como parte do processo de tomada de deciso
sobre as polticas pblicas e o exerccio do poder normativo e regulamentar,
no apenas nas agncias reguladoras, mas no conjunto da administrao.

182
 Esse um compromisso que o governo vem buscando honrar e
implementar, tendo inclusive adotado medidas concretas buscando fortalecer
a participao da sociedade civil no prprio processo de elaborao do
plano plurianual, como ocorreu em 2003 e 2007, e deve ser futuramente
regulamentado. Em todo o pas, inclusive, essa tem sido uma marca da
Administrao Pblica no Brasil em nvel municipal. As experincias de
oramento participativo tm sido extremamente importantes para oferecer
aos cidados a oportunidade de participar das decises quanto alocao de
recursos.
No que se refere judicializao dos conflitos, uma das mais importantes
medidas adotadas foi a adoo da Emenda Constitucional n 45, de 2004,
a Reforma do Judicirio, que foi uma das consequncias imediatas da
prioridade dada pelo governo a esse tema, inclusive com a criao de uma
Secretaria, pela primeira vez, para tratar do tema. Depois de mais de quinze
anos, graas a esse impulso, a Emenda restou aprovada, assim como o novo
Cdigo Civil foi aprovado, tendo sido sancionado em 2004.
O conjunto de medidas adotadas nessa direo visa exatamente a
promover melhoria do controle externo da atividade do Poder Judicirio e
dar maior eficincia, celeridade, qualidade, confiabilidade e transparncia
ao processo. Com a introduo da smula vinculante, assegura-se ainda
maior coerncia no mbito das decises do Poder Judicirio, permitindo
que o Supremo Tribunal Federal possa estabelecer entendimentos a serem
observados pelas instncias inferiores em casos especiais, reduzindo, assim,
a judicializao do conflito.
No mbito especfico das agncias reguladoras, o Projeto de Lei n 3.337,
de 2004, no responde, e no poderia responder, pela totalidade das solues
dos problemas da agenda regulatria do Brasil. Temos hoje, ainda, um
conjunto grande de instituies que exercem funes regulatrias, mas no
so, formalmente, agncias reguladoras. Da, o alerta feito por Jacobzone,
quando diz que a anlise de impacto regulatrio no pode ser exclusiva para
as agncias reguladoras, mas abordagem integral do processo regulatrio
como um todo.
H quantidade muito grande de instituies que exercem essas
funes e que no so, legalmente, agncias reguladoras. As prprias

183
agncias reguladoras ainda tm nvel de disparidade institucional naquilo
que poderamos chamar de isomorfismo institucional imperfeito, ou seja, o
modelo foi copiado, mas no foi adequadamente adaptado, e naquilo que foi
copiado, mas implantado de forma diferenciada, sem razoabilidade suficiente,
entre as dez agncias reguladoras que foram criadas a partir de 1996. Da a
necessidade de alguns ajustes e adequaes nesse modelo.
Quando, em 2003, foi criado grupo de trabalho interministerial
coordenado pela Casa Civil com essa finalidade, tivemos o cuidado de buscar
identificar no modelo e na sua implementao suas virtudes e defeitos. Entre
os problemas identificados, verificamos a precariedade dos instrumentos
utilizados na implementao das agncias, inclusive a incompletude e a
improvisao do modelo; o baixo uso pelas agncias dos instrumentos
de transparncia e consulta pblica, que no era ainda uma prtica to
disseminada; o baixo grau, no geral, de accountability, diante de seus
stakeholders e, particularmente, diante da sociedade; e o elevado risco de
captura, o que era uma consequncia do baixo nvel de autonomia tcnica
e decisria e da ausncia de quadros profissionalizados no mbito dessas
agncias naquela ocasio.
Verificamos, ainda, um nvel de qualidade da regulao insuficiente
em relao aos parmetros internacionais usualmente considerados; uma
absoro indevida de competncias de formulao de polticas pelas agncias,
em alguns casos, decorrente, em parte, da omisso dos ministrios e da
adoo de perspectiva de esvaziamento ministerial; uma disponibilidade
de recursos humanos ainda insuficiente tanto nas agncias quanto nos
ministrios; e uma impropriedade do uso do poder concedente conferido por
lei s agncias reguladoras.
Essa estruturao funcional incompleta no poderia produzir os
melhores resultados e um dos elementos nesse processo que mais chamou
a ateno foi a inadequao dos quadros de pessoal nas agncias e nos
ministrios, o que exigiu medidas mais rpidas e mais urgentes, j que
questo fundamental. Tambm outras questes foram observadas, como
a falta de cooperao entre as agncias reguladoras e os rgos de defesa
da concorrncia e a insuficincia dos instrumentos de controle social e de
controle de gesto.

184
 Isso tem um preo: a qualidade da regulao no ainda e no era a ideal,
quando se olha em perspectiva comparada. Como Jacobzone demonstrou
por meio de alguns grficos, isso fica evidente medida que, por exemplo, na
escala de anlise de impacto regulatrio, no temos pontuao e, no que se
refere a consultas pblicas, estamos no meio da escala.
Em abordagem mais abrangente, feita a cada ano pelo Banco Mundial
e que classifica os pases de acordo com indicadores de governana, o
Brasil est ainda em situao inferior a de pases latino-americanos, como
a Colmbia e o Mxico, e bem distante do Chile, que, peculiarmente, no
tem agncias reguladoras autnomas, nos modelos que nos acostumamos a
entender como adequados.
O modelo de agncias reguladoras vem, portanto, sendo objeto de reviso
no mbito do Projeto de Lei n 3.337, enviado ao Congresso em 2004, e que
busca, exatamente, resolver alguns desses problemas, entre eles a redefinio
das competncias das agncias, uma redefinio e uma qualificao do
conceito de autonomia, buscando atender o princpio de que a agncia deve
ter autonomia tcnica e capacidade para exercer as funes de regulao e
fiscalizao que lhe so tpicas; portanto, as funes de definio de polticas
no so funes de agncias reguladoras.
preciso, ainda, estabelecer vinculao mais clara entre receitas e
oramento e desempenho para que as agncias sejam legitimadas no sentido
de receber recursos que, inclusive, se originam em suas atividades, como
tambm a melhoria da participao social e da prestao de contas.
Chamo a ateno, ainda, para o Projeto de Lei n 7.528, de 2006, que trata
das questes relativas a conflito de interesses. Em tramitao no Congresso,
e j aprovado pela Comisso de Trabalho, de Administrao e de Servio
Pblico da Cmara dos Deputados, o Projeto trabalha a questo de forma mais
abrangente, estabelecendo, inclusive, um prazo maior para inibir o revolving
doors, passando de quatro meses para um ano o perodo de quarentena.
As perspectivas atuais do Projeto de Lei n 3.337, de 2004, buscam
concluir sua negociao e votao com a maior brevidade possvel, a
depender, evidentemente, do calendrio da Cmara dos Deputados, que tem
sido bastante difcil de prever, porque, alm de ser um projeto prioritrio no
mbito do governo, includo entre as propostas do Programa de Acelerao

185
do Crescimento, o PAC, um projeto que j foi exaustivamente negociado,
inclusive mediante a incorporao de sugestes e contribuies oriundas de
diversos setores, tais como Cmara Americana de Comrcio, Federao da
Indstria de So Paulo e outros segmentos.
Mas ainda h alguns ajustes que o Relator dever propor, voltados,
especialmente, melhor definio do escopo das agncias, melhor
conceituao do que regulao e de sua abrangncia, a questo da autonomia
oramentria, entre outros problemas que ainda precisam ser mais bem
equacionados no campo da redao.
Por fim, temos a j votada em primeiro turno no Senado Federal
Proposta de Emenda Constituio n 81, de 2003, que trata de introduzir na
Constituio novo artigo, o art. 175-A, a fim de colocar no mbito constitucional
a previso da existncia de agncias reguladoras como entidades sujeitas a
regime autrquico especial, destinadas ao exerccio de atividades regulao
e fiscalizao e aplicao de sanes com vistas ao funcionamento adequado
dos mercados e da estruturao de servios e bens pblicos.
Os princpios que essas instituies deveriam observar em seu
funcionamento, definidos pela Emenda, so aqueles que, tradicionalmente,
j identificamos como os que respondem a essa natureza, como a proteo
do interesse pblico, a defesa da concorrncia e do direito do consumidor,
a promoo da livre iniciativa, a prestao de contas, a impessoalidade,
transparncia e publicidade, a autonomia decisria, administrativa e
financeira, a deciso colegiada, a notria capacidade tcnica e reputao
ilibada para o exerccio das funes de direo, a estabilidade e previsibilidade
das regras, enfim, um conjunto de princpios que so inquestionveis naquilo
que respondem ao interesse da sociedade.
E, por ltimo, merece destaque o Programa de Fortalecimento da
Capacidade Institucional para Gesto em Regulao PRO-REG, objeto
de negociao mantida h quase dois anos com o Banco Interamericano
de Desenvolvimento com a participao de diversos ministrios e agncias
reguladoras. O PRO-REG busca formatar um conjunto de iniciativas que
atendam a objetivos tais como o fortalecimento do sistema regulatrio, da
capacidade de formulao e anlise de polticas pblicas nos setores regulados,
a melhoria da coordenao e do alinhamento estratgico entre polticas

186
setoriais e processo regulatrio, o fortalecimento da autonomia, transparncia
e desempenho das agncias, o desenvolvimento e aperfeioamento dos
mecanismos para o exerccio do controle social e transparncia, etc.
Esse programa, que ter horizonte inicial de trs anos para sua
implementao, ser conduzido por duas instncias: um comit gestor,
composto pela Casa Civil, Ministrio do Planejamento e Ministrio da
Fazenda, e um comit consultivo, composto pelos ministrios que tm
agncias reguladoras sob a sua superviso, como os Ministrios das Minas
e Energia, das Comunicaes, Transportes, Sade, Cultura, Defesa e Meio
Ambiente, alm do Ministrio da Justia, do Conselho Administrativo de
Defesa Econmica e todas as dez agncias reguladoras.
No que se refere aos componentes que esse Programa visa a desenvolver,
destaca-se o fortalecimento da capacidade de formulao e anlise de
polticas e a melhoria da coordenao e do alinhamento estratgico; nesse,
especificamente, a ao prevista o desenho de estratgia de implementao
e institucionalizao da anlise de impacto regulatrio. exatamente aqui
que entra o escopo deste Seminrio, que introduzir na agenda do governo e
no debate que se far as possibilidades dessa ferramenta para a melhoria da
qualidade da regulao no pas.
O componente fortalecimento da autonomia, transparncia e desempenho
das agncias deve, precisamente, contemplar um programa de capacitao em
anlise de impacto regulatrio, o desenvolvimento e implementao de um
sistema de seleo de diretores, formulao e implementao de programa
de capacitao em processos administrativos e gesto por resultados,
enfim, questes absolutamente centrais para que se tenha qualidade maior,
aumento da transparncia e melhoria do desempenho das agncias. Destaca-
se tambm como componente-chave o aperfeioamento dos mecanismos de
controle social.
Quais so os principais desafios identificados pelo governo identifica que
devam ser enfrentados para que se possa melhorar a governana regulatria no
Brasil? Primeiramente, o aumento da legitimidade, capacidade e transparncia
das instituies regulatrias, de modo que a sociedade disponha dos melhores
instrumentos para que seus interesses sejam atendidos. Segundo, a clareza de
papis, limites e responsabilidades das instituies reguladoras, nos termos

187
da Constituio Federal, evitando-se, assim, os conflitos que frequentemente
ocorrem, como mencionou Ronaldo Seroa da Motta.
tambm fundamental a definio clara e precisa da extenso
e dos limites da autonomia das agncias reguladoras naquilo que elas
efetivamente precisam para bem exercer as suas funes e compatveis com
o sistema constitucional. Precisamos buscar, ainda, o aperfeioamento dos
mecanismos de coordenao e superviso e a implementao da anlise de
impacto regulatrio, desafios e discusso inevitveis, e que somente podem
ser viabilizados como resultado de um processo de envolvimento e parceria
entre as instituies de governo e a sociedade.
Por fim, preciso buscar o aperfeioamento e a consolidao normativa,
de modo a reduzir a obsolescncia dos marcos regulatrios e do conjunto
normativo, e a ampliao dos esforos para que se promova a simplificao
administrativa e a reduo dos excessos burocrticos.
Com o enfrentamento desses desafios, poderemos alcanar novo
patamar de desenvolvimento da governana regulatria no Brasil e superar
gargalos institucionais para que a qualidade da regulao no Brasil atinja
patamares superiores e compatveis com o grau de desenvolvimento de
nossa democracia. No entanto, o aperfeioamento das instituies, inclusive
no campo da regulao, tarefa que jamais se dar por concluda, pois
sua evoluo deve acompanhar o desenvolvimento econmico, poltico e
social do Brasil.

188
Captulo 8

Anlise de impacto regulatrio e melhoria

regulatria1
Francisco Gaetani
Klvia Albuquerque

A ascenso do Estado Regulador

O s governos buscam atingir o objetivo de promover o bem-estar social

e econmico dos seus cidados por meio da adoo de ampla gama
de polticas pblicas. Nesse mbito, a regulao tem desempenhado papel
fundamental para permitir a gesto de economias e sociedades cada vez mais
complexas.
A ascenso e consolidao do Estado Regulador tendncia generalizada
que se observa nos pases desenvolvidos nas trs ltimas dcadas. Seja em
pases que implementaram significativas iniciativas privatizantes, seja em
pases em que a atuao direta do Estado como provedor de bens e servios
pblicos permanece dominante, a questo da regulao colocou-se de forma
irreversvel na agenda do desenvolvimento social e econmico.
A regulao como forma de interveno do Estado na vida econmica
e social ganhou popularidade gradativamente nos pases europeus e
emergentes, embora fosse modelo institucionalizado nos Estados Unidos
desde o fim do sculo XIX. Restrita inicialmente ao setor de infraestrutura,
a abordagem reguladora foi se espalhando para reas como sade, meio
ambiente e finanas pblicas. Hoje h exemplos de agncias reguladoras em
quase todos os setores da economia.

1. Captulo baseado em palestras proferidas pelos autores no Seminrio Internacional de Avaliao do

Impacto Regulatrio: experincias e contribuies para a melhoria da qualidade da regulao, realizado
em outubro de 2007.

189
 A globalizao e a constituio dos grandes blocos macrorregionais
como a Unio Europeia e o Nafta colocaram a questo da regulao no plano
internacional. No surpreendentemente, a questo da regulao no plano
mundial ocupa lugar central em agendas globais as mais variadas como a do
comrcio, a das patentes e a da energia atmica.
O processo de aprendizado na formulao de polticas regulatrias
transformou-se em uma das principais reas de intercmbio de experincias
entre pases, por meio de diversos mecanismos de transferncia e de
transplante de polticas pblicas. No mbito dos pases desenvolvidos, a
Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico OCDE
vem se transformando no mais respeitado think tank na rea de polticas
comparadas e vem acumulando expertise em relao ao tema desde o incio
da dcada de 1990. Instituies como o Banco Mundial, o Banco Europeu
de Investimento, o Banco Interamericano de Desenvolvimento, o Banco
Asitico de Desenvolvimento e outras agncias de fomento passaram tambm
a funcionar como cadeias de transmisso da difuso de polticas regulatrias
junto a pases pobres e em desenvolvimento.
Hoje no h pas indiferente ao debate sobre as vantagens e desvantagens de
se adotar abordagem para a proviso de servios pblicos baseada em polticas
regulatrias. Isso no significa que a ascenso da abordagem regulatria nos
mais diversos pases esteja se dando de forma linear e desprovida de problemas.
Pelo contrrio, os fracassos, bem como os avanos e os retrocessos, tm se
constitudo em preciosa fonte de massa crtica para o estudo do tema e para a
identificao de boas prticas e exerccios de benchmarking.
No entanto, o debate em torno da necessidade de se buscar contnuas
melhorias nas modelagens de arranjos regulatrios no de simples
equacionamento. Parte dos problemas so explicados, em boa medida,
pela maneira como foram se constituindo os marcos regulatrios na
maioria dos pases: subprodutos de processos de privatizao que foram se
institucionalizando ex-post.
O caso do Brasil, por exemplo, seguiu esse padro. As privatizaes no
foram precedidas de organizao mais elaborada, nem do marco regulatrio
dos setores em que as estatais atuavam, nem do marco regulatrio genrico
para todos os setores, nos moldes da iniciativa que hoje se encontra sob

190
apreciao do Congresso Nacional. O esforo de consolidao das agncias
reguladoras ocorreu somente a partir de 2003, paradoxalmente em um
governo que no tinha empatia com as polticas privatizantes do antecessor.

O dilogo em torno de polticas regulatrias

Ideias e polticas pblicas viajam pelo mundo, mas so fortemente

condicionadas pelos contextos em que so aplicadas. As polticas regulatrias
tiveram origem no mundo anglo-saxo e nunca tiveram o mesmo apelo nos
pases da chamada Europa Continental, de origem latina e mediterrnea,
at dcadas atrs, o mesmo podendo ser dito dos pases asiticos cujo
desenvolvimento foi historicamente alavancado por forte participao
direta do Estado.
A regulao no produz benefcios ao interesse pblico per se. Depende de seu
manejo. A regulao pode se transformar em obstculo para que sejam atingidos
os objetivos de bem-estar social e econmico para os quais ela foi desenhada.
Pode ser excessiva, impedir a inovao ou criar barreiras desnecessrias ao
comrcio, concorrncia, ao investimento e eficincia econmica. No
toa que muitos agrupamentos polticos e entidades empresariais costumam
identificar a regulao com processos de regulamentao do funcionamento
do mercado, objeto de suas frequentes crticas.
Assim, importante que a adoo de abordagens relacionadas proviso
dos servios pblicos que favoream a via regulatria seja continuamente
problematizada com vistas a sua contnua melhoria, at porque a maioria dos
setores objeto de ao regulatria so caracterizados por intenso dinamismo
tecnolgico e por frequentes reorganizaes de mercado em geral via
movimentos de concentrao, inclusive de carter transnacional.
Em linhas bastante gerais, a adoo da poltica regulatria tem como
principal motivao a crena de que se trata da melhor forma de promover
a institucionalizao da busca por eficincia em determinado mercado, ao
mesmo tempo em que se asseguram investimentos, preos cadentes, ganhos
de produtividade contnuos, servios pblicos de qualidade e instncias para
o equacionamento de conflitos que no dependem da via judicial.

191
 A construo desse arranjo institucional e a sua manuteno, no melhor
interesse das sociedades em que se ancoram, no tarefa trivial em nenhum
pas do mundo, notadamente aps a acelerao do processo de globalizao
intensificar a transnacionalizao dos grupos econmicos.
O dilogo em torno da melhoria das prticas regulatrias situa-se
no contexto do esforo de governos assegurarem fruns, instncias e
mecanismos que possibilitem o contnuo aprimoramento das instituies
pblicas encarregadas desta tarefa.
O aprendizado em polticas pblicas pode ocorrer de vrias formas. Uma
diferenciao comum em primeira mo e em segunda mo. No primeiro caso,
o aprendizado se d pelos prprios envolvidos, diretamente. No segundo caso,
o aprendizado se d por meio de lies tiradas das experincias de outros.
O aprofundamento do dilogo em torno de boas prticas regulatrias
visa a minimizar os custos do aprendizado direto por meio da incorporao
de elementos extrados do aprendizado indireto.

O papel das organizaes internacionais

Organizaes internacionais de diversos matizes tm cumprido

importante papel na catarse da circulao das ideias, boas prticas e anlises
de experincias relevantes exitosas e fracassadas. Entre estas organizaes
destacam os bancos de desenvolvimento Banco Mundial e regionais, como
o Banco Interamericano de Desenvolvimento , as comunidades acadmicas
por exemplo, o Centro de Anlise de Risco e Regulao na London School of
Economics and Political Science , as entidades de profissionais organizadas
mundialmente como o IEEE , as agncias das Naes Unidas, agncias
bilaterais como o DFID , think tanks e instituies como a OCDE, que
tem se destacado como importante hub de produo e disseminao de
conhecimento aplicado nas mais diversas reas de conhecimento.
O caso da OCDE particularmente interessante, como se observa pela
popularizao dos mecanismos de peer review como forma de alavancagem de
aprendizado comparado entre pases. O histrico desse novo posicionamento
da instituio comea em 1995, quando foi aprovada pelo Conselho de

192
Ministros da OCDE recomendao aos pases-membros sobre a melhoria da
qualidade da regulao governamental. Em 1997, a OCDE concluiu relatrio
sobre as iniciativas de melhoria regulatria nos pases-membros, no mbito
do qual algumas recomendaes de poltica foram propostas por meio de
conjunto de princpios para a boa regulao.
As recomendaes do relatrio serviram de base para o lanamento
oficial do Programa de Melhoria Regulatria da organizao, em 1997, que
tinha como objetivo a melhoria da qualidade das polticas regulatrias dos
governos associados, isto , a reviso da regulao que implicasse obstculos
desnecessrios concorrncia, inovao e ao crescimento e, ao mesmo
tempo, a ateno para que a regulao servisse eficientemente a importantes
objetivos sociais.
A expresso melhoria regulatria refere-se a mudanas que
aumentam a qualidade da regulao, isto , melhoram o desempenho, o
custo/efetividade ou a qualidade legal da regulao e das formalidades
burocrticas associadas.
A experincia nos pases da OCDE tem demonstrado que a melhoria
regulatria contribui para o bom desempenho dos governos e da economia.
Os efeitos positivos advindos de programas com esse objetivo tm sido,
normalmente, o estmulo inovao, a criao de empregos, o aumento
da produtividade, a queda do nvel de preos, o aumento da qualidade
dos produtos, o aumento da competitividade e, por consequncia, o
crescimento econmico.

O desafio de melhorar a qualidade da regulao

no pas

O Brasil no conta com programa articulado de melhoria regulatria,

mas possvel afirmar que existe consenso crescente sobre a necessidade de
se aprimorar o sistema regulatrio brasileiro. O governo vem adotando, desde
2003, srie de medidas que se situam na linha da tendncia internacional
mencionada, cabendo chamar ateno para o fato de que o aprimoramento do
sistema regulatrio brasileiro j faz parte da estratgia para a acelerao do

193
crescimento do pas. Com esse fim, inclusive, o Projeto de Lei no 3.337/2004,
que dispe sobre a gesto, a organizao e o controle social das agncias
reguladoras, foi includo no Programa de Acelerao do Crescimento PAC,
lanado pelo governo no incio de 2007.
Tambm em 2007 foi institudo, pelo Decreto no 6.062, o Programa de
Fortalecimento da Capacidade Institucional para Gesto em RegulaoPRO-
REG, que tem a finalidade de contribuir para a melhoria do sistema regulatrio,
da coordenao entre as instituies que participam do processo regulatrio,
dos mecanismos de prestao de contas e de participao e monitoramento
por parte da sociedade civil e da qualidade da regulao de mercados.
O tema da melhoria regulatria absolutamente relevante e oportuno
para o Brasil. Isso porque o pas entrou h algum tempo em novo ciclo de
desenvolvimento: uma vez vencida a guerra contra a hiperinflao e alcanada
a estabilidade macroeconmica, o Brasil encontra-se justamente discutindo
como alavancar o crescimento.
Nesse sentido, o tema pragmaticamente importante porque existe relao
muito clara entre ambiente institucional-legal e investimento. exatamente
disso que estamos falando quando tratamos de melhoria regulatria.
Alavancar o crescimento significa criar ambiente de investimento estvel
e atrativo, incentivar o empreendedorismo e apostar no fortalecimento da
governana. Isso quer dizer fortalecer o sistema de gesto da capacidade
reguladora e apostar no seu desenvolvimento, bem como na melhoria da
qualidade das polticas regulatrias setoriais e sistmicas, no fortalecimento
das instituies e na confeco de ferramentas adequadas e inovadoras.
O Brasil precisa desenvolver capacidades para melhor formular,
implementar, monitorar e implementar polticas pblicas que incorporem a
dimenso regulatria. Os dficits de capacidade so assimtricos. H reas em
que j se observa certo acmulo, como em energia, telecomunicaes e gua.
Mas em outras, como transportes, meio ambiente e mdia, h muito por fazer.
Na esfera de construo institucional institutional building , os
desafios so imensos. Mesmo em setores em que as agncias se encontram
razoavelmente consolidadas, o mesmo no se pode dizer, necessariamente,
dos seus ministrios supervisores. E h agncias em que o povoamento e a
consolidao correm contra o tempo como no caso da rea de aviao civil.

194
H de se verificar tambm se os rgos envolvidos esto adequadamente
estruturados, se h coordenao entre eles, se existe transparncia e
accountability. A dimenso de coordenao vital para a mudana de
patamar das instituies que moldam o ambiente regulatrio nacional.
E justamente no campo das ferramentas para a melhoria regulatria
que se insere a anlise de impacto regulatrio, instrumento para informar o
processo decisrio, verificando custos e benefcios das decises de poltica.
Anlises comparativas, processos de peer review e prticas de benchmarking
so exemplos de ferramentas que precisam ser incorporadas ao portflio
de instrumentos de que cada vez mais pases fazem uso para melhorar o
desempenho de suas agncias.

A anlise de impacto regulatrio: ferramenta de

gesto

A anlise de impacto regulatrio instrumento formal que permite a

explicitao dos problemas regulatrios, das opes disponveis de poltica
e das consequncias das decises regulatrias, em cada caso concreto,
mediante a utilizao de dados empricos.
Trata-se, portanto, de ferramenta que tem o condo de conferir estrutura,
consistncia, rigor e transparncia reviso regulatria e vem sendo amplamente
utilizada no contexto internacional em programas de melhoria regulatria.
Tudo isso para se ter como produto final regulao de alta qualidade,
que no distora desnecessariamente a concorrncia, que seja simples,
proporcional, consistente e transparente, ou seja, que atenda os objetivos de
poltica a que ela se destina, ao menor custo possvel para a sociedade.
O tema da melhoria regulatria , ainda, pertinente do ponto de vista
institucional do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto Mpog,
haja vista a misso da Secretaria de Gesto Seges do Ministrio, que
desenvolver polticas transformadoras de gesto para fortalecer e otimizar a
capacidade de governo.
Tomando-se em conta a relevncia do modelo institucional da gesto
da regulao para o crescimento econmico sustentado do pas, a Seges tem

195
apoiado o fortalecimento institucional do sistema regulatrio brasileiro por
meio da interlocuo articulada com os atores envolvidos em nvel federal e
tem feito disso uma de suas prioridades.
Parte desse esforo envolve a proviso da autorizao de concursos
pblicos para as agncias reguladoras. Outra parte implica a explorao das
possibilidades oferecidas por programas de cooperao internacional.

Concluso

O momento, como j foi mencionado, conveniente e um seminrio

como o que hoje est sendo realizado oportunidade de alinhar os atores
institucionais envolvidos. O governo conhece a importncia dessas questes,
que tm sido discutidas em outros eventos; existem aes concretas sendo
conduzidas pela Subchefia de Anlise e Acompanhamento de Polticas
Governamentais SAG da Casa Civil da Presidncia da Repblica; e nesse
clima de parceria construtiva que vamos conseguir avanar no processo de
aperfeioamento institucional do sistema regulatrio brasileiro, de forma a
alavancar o crescimento econmico do pas.
O Estado Regulador realidade que veio para ficar. Mais cedo ou
mais tarde, a abordagem regulatria vai ser introduzida em vrios outros
setores da ao governamental, como meio ambiente, educao, assistncia
social, cultura. fundamental que o pas aposte no desenvolvimento de
capacidades para construir alternativas que qualifiquem o processo decisrio
governamental da melhor forma possvel.
A Casa Civil coordenou a elaborao de projeto que dota o pas de poltica
global para a abordagem regulatria. A Seges e o Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto unem-se ao governo no esforo de fazer avanar esta
agenda e de potencializ-la. Este , no entanto, um desafio que transcende
as autoridades governamentais. O aprimoramento do marco regulatrio do
pas depende tambm do comprometimento de outros poderes, de outras
instncias governamentais, do setor produtivo e dos cidados.

196
Captulo 9

Governana regulatria: experincias e

contribuies para uma melhor qualidade
regulatria1
Marcelo Ramos

Introduo

N os anos recentes cresceu o interesse, promovido por governos dos pases

centrais e instituies multilaterais, em buscar regulao mais eficiente
do domnio econmico, em grande medida a partir da constatao de que
a excessiva regulao pode causar custos evitveis ao ambiente econmico.
Esse movimento tem-se consolidado sob a rubrica better regulation ou
melhoria regulatria. O presente texto procura, portanto, discutir, ainda
que brevemente, as iniciativas internacionais mais significativas, bem como
a viso da Secretaria de Acompanhamento Econmico do Ministrio da
Fazenda Seae do Ministrio da Fazenda MF, sobre o assunto.
Este captulo se organiza da seguinte forma: aps esta breve introduo,
remete-se a alguns dos principais temas da reforma regulatria. Em seguida,
aborda-se a viso da Seae/MF quanto a este tema e as mudanas por que este
rgo vem passando nos ltimos anos, a fim de melhor adequar-se s novas
realidades do paradigma regulatrio vigente.

1. Captulo baseado em palestra proferida pelo autor no Seminrio Internacional de Avaliao do

Impacto Regulatrio: experincias e contribuies para a melhoria da qualidade da regulao, realizado
em outubro de 2007.

197
Temas da reforma regulatria

A partir dos anos 1980, culminando nos anos 1990, o avano das
concepes liberais na conduo da poltica econmica favoreceu a
privatizao, a reduo da interveno direta do Estado na economia e,
portanto, o advento do chamado Estado Regulador fenmeno que ocorreu
nos pases desenvolvidos, mas tambm em desenvolvimento, incluindo a
Amrica Latina.
Logo se tornou patente, entretanto, que o Estado Regulador era muito
mais complexo que o Estado Mnimo proposto por algumas correntes liberais
mais ortodoxas. Tornava-se necessrio conceber terica e praticamente
formas de governar este novo papel do Estado em particular, nos pases
desenvolvidos de tradio democrtica. Ateno especial foi dispensada
necessidade de minorar o chamado dficit de legitimidade percebido
devido ao de rgos relativamente autnomos e no eleitos as agncias
reguladoras concebidos para regular a atividade econmica em contexto
de previsibilidade e respeito a contratos. dessas preocupaes que emana o
conceito de governana regulatria: [...] o desenvolvimento sistemtico e a
implementao de polticas gerais sobre como o governo utiliza seus poderes
regulatrios2 e [...] envolve mecanismos que restringem o comportamento
discricionrio dos governos: a criao de um sistema regulatrio transparente
e previsvel que seja sustentvel no tempo.3
Outra camada de preocupaes, alm do tema legitimidade, tem a
ver com a competitividade. O Estado Regulador pode ceder tentao de
regular em excesso, ou sem a apropriada reflexo sobre as consequncias
da regulao sobre o ente regulado e a sociedade em geral, impondo, assim,
custos desnecessrios atividade econmica. Dessa constatao emergiram
os vrios conceitos de smart regulation regulao apropriada e

2. OECD. Review of Regulatory Governance in South East Europe, 2003.

3. GUTIRREZ, Luis H. Regulatory governance in the Latin American telecommunications sector.
Universidad del Rosario, [s/d].

198
reforma regulatria em geral, definida pela Organizao para Cooperao
e Desenvolvimento Econmico OCDE como: Mudanas que melhorem
a qualidade regulatria, isto , que aumentem seu desempenho, custo-
efetividade ou qualidade legal da regulao.4
Com o tempo, organismos internacionais como a OCDE procuraram
sintetizar todas essas vertentes em princpios gerais de governana.
Bom exemplo o catlogo dos Princpios da Boa Governana Regulatria
publicados pela instituio em 2004:5
Accountability o governo capaz de mostrar em que medida
suas aes e decises so consistentes com objetivos claramente
definidos e legitimados.
Transparncia aes, decises e o prprio processo decisrio
governamental esto abertos a um nvel apropriado de escrutnio
por outras partes do governo, da sociedade civil e, em algumas
ocasies, por governos e instituies estrangeiros.
Eficiencia/efetividade o governo busca produzir servios pblicos
de qualidade, ao menor custo, e zela para que o desempenho esteja
de acordo com as intenes originais dos formuladores de poltica.
Responsividade o governo tem capacidade e flexibilidade para
responder rapidamente s mudanas sociais, levando em conta as
expectativas da sociedade civil para identificar o interesse pblico
geral e disposto a reexaminar criticamente o papel do governo.
Viso de futuro o governo capaz de antecipar problemas futuros
baseado em dados correntes e tendncias e de elaborar polticas
que levem em conta custos futuros e mudanas antecipadas de
ordem demogrfica, econmica e ambiental, por exemplo.
Imprio da lei o governo aplica isonomicamente e de modo
transparente leis, regulaes e cdigos.

4. OECD. Indicators of regulatory management systems, 2007.

5. JACOBZONE, S.; CHOI, C.; MIGUET, C. Indicators of regulatory management systems. OECD,
2007. (Working Papers on Public Governance).

199
 Tais princpios terminaram por cristalizar-se em norma global
que incorpora discurso metarregulador, isto , que visa a estabelecer os
parmetros fundamentais de uma boa prtica regulatria. Esta norma
global, hoje, est plasmada no que os organismos internacionais acordaram
chamar de Regulatory Impact Analysis RIA, ou seja, Anlise de Impacto
Regulatrio AIR, definida pela OCDE como: O processo sistemtico
de identificao e quantificao de benefcios e custos importantes que
provavelmente sero consequncia da adoo de uma regulao proposta ou
de uma opo de poltica.6
Mais do que um mtodo, a AIR um processo para a tomada de
decises regulatrias, baseado em exame sistmico e consistente de impactos
potenciais derivados da regulao governamental. Em termos propriamente
metodolgicos, pode-se basear em diversas tcnicas comparativas, como
a anlise de custo-benefcio, a anlise de custo-efetividade, a anlise de
impacto nos negcios, entre outras.
A AIR j tem uma histria relativamente longa em alguns pases e
nos ltimos anos tem sido adotada em vrias jurisdies, reflexo talvez da
emergncia de certo consenso sobre a necessidade de se adotarem bons
princpios regulatrios.
Nos Estados Unidos, por exemplo, as agncias pertencentes ao Poder
Executivo devem reportar-se ao Office of Information and Regulatory
Affairs OIRA, entidade criada em 1980 por meio do Paperwork Reduction
Act. O OIRA parte do Office of Management and Budget OMB, bureau
ligado Casa Branca Presidncia, e sua misso rever a regulao federal
segundo os princpios da anlise custo-benefcio. Sua competncia emana de
sucessivas ordens executivas:
EO 12.291 (Reagan, 1982) exigncia de uso de anlise custo-
benefcio pelas agncias reguladoras.
EO 12.498 (Reagan, 1986) exigncia de que as agncias reguladoras
apresentem Plano Regulatrio Anual e abracem aos princpios da
anlise custo-benefcio.

6. Idem.

200
 EO 12.866 (Clinton, 1994) exigncia de que as agncias
reguladoras tambm avaliem as condies custo-benefcio de
normas alternativas.
EO 13.422 (GW Bush, 2007) exigncia de que reguladores federais
demonstrem a existncia de falha de mercado antes de propor nova
regulamentao.

Na Europa, a better regulation emerge como proposta do encontro

europeu de Edimburgo em 1992. Em julho de 2001, White Paper sobre
governana da Comisso Europeia estabelece a melhoria da qualidade da
regulao como objetivo.
Em seguida, a Comisso Prodi adota o Action Plan for Better Regulation,
em junho de 2002, sendo que, em maro de 2005, a Unio Europeia relana
a melhoria regulatria sob a gide da estratgia de Lisboa e adota como
poltica o texto Better regulation for growth and jobs in the European Union,
que define trs objetivos:
A utilizao de avaliaes de impacto na anlise de novas propostas
regulatrias.
Revogao ou readequao de algumas normas vigentes.
Simplificao da legislao vigente.

Finalmente, em 2006, procedeu-se reviso estratgica da melhoria

regulatria no mbito comunitrio. Ao fim desse ano, foi criado o Impact
Assessment Board IAB, na Secretaria Geral da Comisso Europeia, e
foram atualizadas as normas gerais para a avaliao de impacto regulatrio
publicadas em 2003. A funo principal do IAB supervisionar a qualidade
das anlises de impacto produzidas pelos demais rgos da Comisso durante
a proposio de novas polticas pblicas.
Outros pases logo seguiram o exemplo, implementando tambm
processos de anlise de impacto regulatrio. Essa corrida estimulada por

201
casos de sucesso, como o relatado em um relatrio preparado em 2007 pelo
OIRA norte-americano. Alguns detalhes do relatrio:
Estima-se que os benefcios anuais propiciados pelas normas
regulatrias revisadas pelo Office of Management and Budget
OMB de 1996 a 2006 alcancem entre 99 bilhes a 484 bilhes de
dlares, com custos anuais estimados entre 40 bilhes a 46 bilhes
de dlares.
O custo mdio anual das normas regulatrias que entraram em
vigor nos ltimos seis anos anteriores ao relatrio caiu 47% nos
ltimos vinte anos.
Os benefcios mdios anuais das normas regulatrias que entrara em
vigor nos ltimos seis anos anteriores ao relatrio mais que dobraram
nos ltimos oito anos.
Os benefcios das normas regulatrias que entraram em vigor entre
2002 e 2006 excederam os custos em mais de trs vezes.

A serem crveis, tais dados realmente mostram que a adoo da anlise de

impacto regulatrio realmente tem o potencial de incrementar razoavelmente
a competitividade de um pas.

Papel da Secretaria de Acompanhamento Econmico

Seae

A Secretaria de Acompanhamento Econmico foi criada em 1o de

janeiro de 1995, por meio da Medida Provisria no 813, como resultado do
desmembramento da Secretaria de Poltica Econmica do Ministrio da
Fazenda. Tendo em vista seu papel em questes relativas ao acompanhamento
de preos e ao reajuste de tarifas pblicas, a Seae herdou parte de sua
estrutura de unidades do Executivo responsveis, no passado, pelo controle
de preos da economia, a exemplo do extinto Conselho Interministerial de
Preos CIP. A tarefa primordial naquele momento era o acompanhamento
dos preos da economia. Desde ento, porm, a economia brasileira sofreu

202
grandes transformaes: o controle de preos deixou de existir e um sistema
de preos livres passou a coexistir com estrutura que visa a coibir abusos de
poder de mercado, com a entrada em vigor da Lei de Defesa da Concorrncia,
em outubro de 1994.
Hoje, a misso da Seae, definida no Decreto no 6.193, de 22 de agosto de
2007, a seguinte:
Art. 12. Secretaria de Acompanhamento Econmico
compete:
I - propor, coordenar e executar as aes do Ministrio,
relativas gesto das polticas de regulao de mercados,
de concorrncia e de defesa da ordem econmica;
II - assegurar a defesa da ordem econmica, em articulao
com os demais rgos do Governo encarregados de
garantir a defesa da concorrncia (...);
III - acompanhar a implantao dos modelos de regulao
e gesto desenvolvidos pelas agncias reguladoras, pelos
ministrios setoriais e pelos demais rgos afins (...);
VII - promover o funcionamento adequado do mercado
(...);
IX - acompanhar o desenvolvimento de setores e programas
estratgicos de desenvolvimento (...);
X - promover a articulao com rgos pblicos, setor
privado e entidades no-governamentais tambm
envolvidos nas atribuies mencionadas nos incisos I a
VIII deste artigo.

Na prtica, a Seae atua em trs esferas: promoo e defesa da

concorrncia, regulao econmica e acompanhamento de mercados.
Como veremos a seguir, entretanto, a Seae vem modificando sua forma
de atuao para aderir aos objetivos de poltica econmica do Ministrio da
Fazenda em termos de melhoria do ambiente competitivo no pas.

Desenvolvimentos recentes: reestruturao

organizacional

A Seae passou por ampla reestrutuao organizacional em outubro

de 2004, j em preparao para as mudanas que ocorrero quando da

203
aprovao dos Projetos de Lei que reorganizam o Sistema Brasileiro de Defesa
da Concorrncia7 e o que moderniza o regime das Agncias Reguladoras.8
Como resultado dessa reorganizao, houve:
Centralizao da anlise de Atos de Concentrao na Coordenao
Geral de Produtos Industriais COGPI/RJ.
Criao de Coordenaes Gerais temticas, como a de energia, a de
transportes, a de sade, a de telecomunicaes etc.
Criao de representao em So Paulo.

Nesse processo, a Seae adotou, ainda experimentalmente, um Roteiro

de Anlise Concorrencial de normas regulatrias, que vem sendo usado na
anlise de algumas normas propostas por agncias reguladoras, mormente
nos setores de sade e telecomunicaes. Segundo o Roteiro, anlise
concorrencial deve ser implementada se a proposta regulatria tiver ao menos
um dos seguintes efeitos:
1. Limite o nmero ou a gama de ofertantes.
2. Limite a capacidade dos ofertantes de competir.
3. Reduza os incentivos dos ofertantes em competir de maneira
vigorosa.

Na prtica, portanto, a Secretaria de Acompanhamento Econmico j

vem desempenhando componente da anlise de impacto regulatrio. Como
diz documento da prpria OCDE:9
Evidentemente, h uma relao muito forte entre a
avaliao da poltica de concorrncia e a AIR: os objectivos
de ambos os instrumentos de poltica reflectem um elevado
grau de congruncia. Os Princpios Orientadores para a

7. A Seae passar a centralizar suas atenes na discusso ex ante dos marcos regulatrios, elaborar
estudos avaliando a situao concorrencial de setores especficos e poder propor a reviso de normativos
que afetem a livre concorrncia.
8. A Seae passar a opinar previamente, de maneira consultiva, sobre as minutas de normas e
regulamentos das Agncias Reguladoras no que tange aos impactos nas condies de concorrncia dos
setores regulados.
9. OCDE. Guia de avaliao da concorrncia. Verso 1.0, 2007.

204
 Qualidade e Desempenho da Regulamentao, da OCDE,
estabelecem que os impactos na concorrncia devem ser
incorporados nos processos de reviso da regulamentao
em vigor e de avaliao de nova regulamentao. Contudo,
na prtica, a responsabilidade pela realizao da AIR
e da avaliao de poltica de concorrncia atribuda a
diferentes departamentos da administrao. Da resulta,
com freqncia, uma coordenao insuficiente na
realizao destas duas formas interligadas de anlise.

A Secretaria de Acompanhamento Econmico do Ministrio da Fazenda

espera contribuir para a melhoria da qualidade da regulao no Brasil
ao incorporar a anlise concorrencial reviso das regras regulatrias
como primeiro passo para a elaborao de poltica de anlise de impacto
regulatrio no Brasil.

205
Captulo 10

Mejorando la gestin de la regulacin: la

experiencia del Banco Interamericano de
Desarrollo BID en Brasil1

Pedro Farias

Introduccin

L a mayor parte de los pases de Amrica Latina ha estado emprendiendo

reformas de sus administraciones pblicas enfrentando distintas
circunstancias y logrando resultados bastante heterogneos. Por ende,
desde la dcada pasada, el BID viene apoyando el desarrollo y uso de nuevas
herramientas de gestin para mejorar la calidad de los gastos pblicos y el
desempeo de las entidades gubernamentales en la regin.

Ms recientemente, el apoyo del Banco se ha enfocado a reformas

orientadas al fortalecimiento de los mecanismos de responsabilizacin,
transparencia, control social y mejora del desempeo de las organizaciones
pblicas. La aplicacin de herramientas de gestin que apoyen la fijacin
de objetivos estratgicos y el manejo de los recursos organizacionales en
funcin del logro de esos objetivos est siendo diseminada a los gobiernos de
la regin latinoamericana, siguiendo el ejemplo de los pases desarrollados.
La llamada Gestin por Resultados se puede definir como una estrategia de
gestin centrada en el desempeo y que utiliza herramientas tcnicas para la

1. Trabalho originalmente apresentado no XII Congresso Internacional del CLAD sobre la Reforma
del Estado y de la Administracin Pblica, realizado na Repblica Dominicana, de 30 de outubro a 2 de
novembro de 2007.

207
planificacin estratgica, el alineamiento de los recursos organizacionales,
la gestin de riesgos, el monitoreo y la evaluacin de los resultados,
adems de la retroalimentacin permanente del proceso con informacin
sobre el desempeo.

La Administracin Pblica moderna ha incorporado y difundido

largamente esos conceptos.

Sin embargo, la aplicacin de esos instrumentos en las entidades que

disfrutan de autonoma diferenciada en el contexto de la administracin
pblica ha generado controversias. Particularmente, en Brasil, donde diversas
agencias autnomas fueron creadas para regular mercados de bienes o servicios
especficos, se ha instalado un gran debate sobre la conveniencia y adecuacin
del uso de determinados instrumentos de gestin del desempeo institucional
que, supuestamente, podran afectar la autonoma decisoria de las agencias.

En la bsqueda de asistencia tcnica para el tratamiento del tema, el

Gobierno de Brasil solicit al BID, a fines de 2005, la preparacin de una
operacin de prstamo que financiara un programa de fortalecimiento
institucional de las actividades regulatorias. Durante el diseo de la operacin,
el equipo de proyecto2 ha buscado incorporar el estado del arte de los temas
de reforma regulatoria y modernizacin del Estado a nivel internacional.
Adems, fue realizado un gran trabajo de discusin y recoleccin de ideas con
una multitud de actores del sector pblico y privado y generados productosque
pueden ser tiles a otros pases que enfrentan dilemas similares en la
construccin de sus marcos institucionales para la regulacin.

Este estudio se propone presentar esa experiencia y el estado de avance

de su implementacin. Las informaciones y opiniones presentadas no
representan necesariamente la opinin del BID ni del Gobierno de Brasil.

2. El equipo de proyecto del BID ha contado, adems del autor, con la valiosa participacin de Juan
Carlos Cortzar, Ftima Cartazo, Nybia Laguarda, Natalia Laguyas y Daniela Felcman.

208
El marco institucional para la regulacin:
equilibrando autonoma, control y desempeo

La experiencia internacional

Los procesos de privatizaciones que tuvieron lugar extensamente en

un nmero significativo de pases en los ltimos veinte aos dieron impulso
al ejercicio de la regulacin por parte del Estado y estimularon la creacin
de nuevas instituciones y regmenes regulatorios, los cuales subrayaban la
importancia de generar mecanismos que evitaran la captura y garantizaran la
independencia del regulador. En ese contexto, el modelo de las independent
agencies de Estados Unidos e iniciativas centralizadas en la desregulacin
se han difundido. No obstante, la evolucin de la agenda ha continuado
para incluir tambin los vnculos entre poltica regulatoria, instrumentos e
instituciones, y ms recientemente, acentuar la importancia de centrarse en
el concepto de calidad de la regulacin.
La evidencia analtica sugiere que la regulacin puede ser tanto una
herramienta que contribuya a incrementar el bienestar general, como
tambin puede generar costos econmicos y sociales de importancia.
Asimismo, cada vez en mayor medida se considera que regulacin de alta
calidad es aquella que produce los resultados esperados de una manera
efectiva en trminos de costo, balanceando adecuadamente efectividad
y eficiencia y teniendo en consideracin los efectos sobre la innovacin, la
competitividad y el comercio.
De hecho la experiencia de la Organizacin de Cooperacin y Desarrollo
Econmico (OCDE) sugiere que una poltica regulatoria efectiva descansa
sobre tres componentes que se refuerzan mutuamente: su respaldo al mximo
nivel de gobierno, la inclusin explcita de estndares de calidad regulatoria
y el fortalecimiento de las capacidades de gerenciamiento del proceso
regulatorio en el tiempo. Adicionalmente, la OCDE sostiene que tambin
debe prestrsele atencin a la coherencia de las polticas, a la coordinacin
de polticas y procesos regulatorios, a la apreciacin ex ante de las medidas

209
regulatorias, la poltica de competencia y el grado de apertura del mercado,
el anlisis de riesgos y la adecuada implementacin.
Por lo tanto, para producir regulacin de buena calidad, hay que abordar
los procesos y aplicar indicadores que permitan evaluar sistemticamente
los resultados alcanzados por la regulacin y asegurar una implementacin
efectiva. De tal manera, el concepto de calidad regulatoria es multidimensional,
comprendiendo el diseo del proceso regulatorio, las actividades y los
resultados de la regulacin. Para abarcar tales dimensiones, se cuenta entre
los principales instrumentos disponibles con el anlisis de impacto regulatorio
(AIR), los procedimientos de consulta y la capacitacin permanente tendiente
a la formacin de cuadros tcnicos en los entes de regulacin3.
El anlisis de impacto regulatorio (AIR) es un proceso sistemtico
de identificacin de problemas a abordar y de objetivos a perseguir que se
ha difundido con rapidez entre los miembros de la OCDE. AIR identifica
las principales opciones para alcanzar el objetivo y analiza sus potenciales
impactos. Existen diversas tcnicas que AIR puede utilizar, tales como
anlisis de costo-beneficio, anlisis de efectividad (cost effectiveness) y el
impacto sobre las empresas. Mediante su ejecucin, el ente regulador debe
demostrar que los beneficios esperados por la regulacin que se propicia
superan los costos esperados, es decir, que la misma produce un beneficio
neto para la sociedad en su conjunto.
Ya los mecanismos de consulta permiten conocer la visin y opiniones
de expertos, de aquellos que sern afectados por la regulacin y de otras
partes interesadas. De hecho, AIR normalmente incluye la utilizacin de
mecanismos de consulta que contribuyan a evaluar la necesidad de la
regulacin y los costos y beneficios probables de diferentes alternativas a la
medida propuesta.
En el diseo del Programa propuesto, se busc adecuar al contexto
poltico e institucional de Brasil las lecciones de pases ms desarrollados en la

3. Sin perjuicio de reconocer la dificultad en elaborar indicadores relevantes respecto de las tres
dimensiones de la calidad regulatoria, la Comunidad Europea recomienda procurar establecer
indicadores para cada una de las mismas. (Commission of European Communities, 2004).

210
modernizacin de sus procesos regulatorios. Asimismo, fueron consideradas
experiencias importantes de algunos pases de la regin, como los convenios
de gestin y el sistema de alta administracin de Chile y el papel ejercido por
la Comisin Federal para Mejora Regulatoria y por los anlisis de impacto
regulatorio en Mxico.

Particularmente, el tratamiento de los temas relacionados al desempeo

y rendicin de cuentas de las entidades regulatorias se beneficiaron del
conocimiento de las experiencias britnica y chilena en el desarrollo de
instrumentos que formalizan la relacin entre ministerios y reguladores,
proveyendo directrices, objetivos y recursos para el logro de los
resultados deseados.

La experiencia de Brasil

ES importante tomar en cuenta que Brasil empez a delinear su actual

sistema regulatorio a comienzos de la dcada de 1990 con el Programa
Nacional de Desestatizacin, que sent las bases para la transformacin del
sector pblico mediante la privatizacin de empresas pblicas en sectores
que requeran de la inversin privada para su expansin y modernizacin
tales como siderurgia y petroqumica. Posteriormente, tuvieron lugar
privatizaciones en varios sectores de servicios pblicos y la habilitacin para
el ingreso de nuevos competidores, profundizndose, de esa manera, los
procesos de reduccin de la actividad empresarial directa del Estado y de
construccin de un Estado regulador.
En el modelo institucional brasileo, el Poder Legislativo establece el
marco normativo y el Poder Ejecutivo formula las polticas a travs de los
ministerios sectoriales. A su vez, las agencias ejecutivas implementan las
polticas definidas por el gobierno y las agencias reguladoras, de carcter
autnomo, se orientan a la correccin de fallas de mercado, influyendo de
manera decisiva tanto en la atraccin de inversiones, la expansin de la
oferta y la mejora de los servicios y productos regulados, como en los precios
en esos mercados.

211
 Como criterio general, las agencias reguladoras fueron creadas en
mercados que presentaban fallas como monopolios naturales, asimetras
de informacin y existencia de bienes pblicos y externalidades, para que
aplicaran reglas que pautaran el comportamiento de los agentes econmicos
en los mercados regulados. Inicialmente, se crearon agencias reguladoras en
sectores de infraestructura, tales como energa, telecomunicaciones y agua,
con el fin de que acten como instancias de decisin tcnica y normativa
autnoma. Con el tiempo se establecieron tambin en otros sectores,
como salud y cine. Actualmente, el sistema regulatorio federal de Brasil
est constituido por diez agencias reguladoras, las que se detallan en el
cuadro siguiente:

Agencia reguladora Ministerio Sectorial Legislacin bsica

ANEEL: Agencia Nacional de Ministrio de Minas e

Ley 9.427, 26/12/96
Energa Elctrica Energia
Ministrio de Minas e
ANP: Agencia Nacional de Petrleo Ley 9.478, 6/8/97
Energia

ANATEL: Agencia Nacional de Ministrio de

Ley 9.472, 16/7/97
Telecomunicaciones Comunicaes

ANVISA: Agencia Nacional de

Ministrio da Sade Ley 9.782, 26/1/99
Vigilancia Sanitaria
ANS: Agencia Nacional de Salud
Ministrio da Sade Ley 9.961, 28/1/00
Suplementaria
Ministrio do Meio
ANA: Agencia Nacional de Aguas Ley 9.984, 17/7/00
Ambiente
ANTAQ: Agencia Nacional de Ministrio dos
Ley 10.233, 5/6/01
Transportes Martimos Transportes
ANTT: Agencia Nacional de Ministrio dos
Ley 10.233, 5/6/01
Transportes Terrestres Transportes
Casa Civil da Presidncia
ANCINE: Agencia Nacional de Cine MP 2.228, 6/9/01
da Repblica
ANAC: Agencia Nacional de
Ministrio da Defesa Ley 11.182, 27/9/05
Aviacin Civil

Fuente: Casa Civil. Anlise e avaliao do papel das agncias reguladoras no atual arranjo
institucional brasileiro. Relatrio do Grupo de Trabalho Interministerial. Braslia, sept.
2003.

212
 Sin embargo, el derecho administrativo brasileo todava carece de un
marco institucional general que regule las funciones y roles de los distintos
actores del proceso regulatorio. De hecho el rgimen jurdico que rige a
las agencias se caracteriza por su dispersin. La diversidad normativa, las
especificidades de los mercados en los que actan y el momento en que
cada una fue creada coadyuvan a que las agencias presenten una gran
heterogeneidad, en particular, en cuanto a tamao, estructura, presupuesto,
modelos de gestin y requerimientos de rendicin de cuentas. No obstante
ello, los marcos legales determinan que las agencias reguladoras deben tener
autonoma administrativa y financiera, abarcando la gestin patrimonial,
de recursos humanos y capacidad decisoria, entendida como la ausencia de
subordinacin jerrquica para las decisiones que afectan el funcionamiento de
los mercados. Tambin presentan un sistema de toma de decisiones colectivas
(directorios y/o instancias colegiadas) y mecanismos de participacin de la
sociedad civil. La autonoma financiera se ejerce a travs de fuentes propias
y/o recursos asignados por el Gobierno Federal.4
Respecto de la autonoma de sus procesos decisorios, las agencias
presentan mandatos fijos de los directores no coincidentes con el mandato
del Presidente de la Repblica y el establecimiento expreso del carcter
autnomo de sus decisiones en sus leyes de creacin. Sin perjuicio de ello,
la experiencia no es uniforme, registrndose ciertos problemas propios de
la naturaleza mixta de su rgimen jurdico, en funcin de presiones polticas
que recaen sobre el proceso de seleccin de directores.
Los mecanismos de coordinacin entre las agencias y los ministerios
sectoriales no se encuentran generalizados, si bien el contrato de gestin y
desempeo negociado y celebrado entre agencias y sus respectivos ministerios
constituye el instrumento utilizado por algunos entes en su relacionamiento
con el Poder Ejecutivo. As por ejemplo, la legislacin de creacin de ANEEL,
ANVISA y ANS prev la suscripcin de contratos de gestin con los respectivos
ministerios supervisores.

4. La estructura organizativa de las agencias reguladoras federales, con sus propias particularidades,
responde al diseo de agencia reguladora existente en el marco de los pases de la OCDE. OECD
Economic Surveys. Brazil. Volume 2005/2 Febrero, 2005.

213
 En lo atinente a los controles institucionales, las agencias se
encuentran sujetas al control de los tres poderes del Estado. El control
judicial es efectuado mediante la revisin de las decisiones del ente por la
instancia judicial. El control del Poder Ejecutivo es efectuado por medio de
mecanismos contenciosos (proceso administrativo disciplinario contra los
Directores, pudiendo el Presidente determinar la suspensin del funcionario)
y no contenciosos (contratos de gestin, competencia en la formulacin de
la poltica sectorial, autorizacin para gastar). Adems, el control por parte
del Poder Legislativo es efectuado a travs de la aprobacin de los directores
designados y mediante la verificacin de los estados financieros efectuada
por el Tribunal de Cuentas (rgano vinculado al Congreso).
El cuadro institucional descrito ha propiciado avances en el marco
regulatorio de varios sectores los ltimos aos5. Sin embargo, en el sistema
de regulacin de Brasil todava se identifican las siguientes limitaciones
que entorpecen su buen funcionamiento y con ello afectan las posibilidades
de crecimiento: (i) ausencia de un ejercicio pleno de competencias y
responsabilidades por parte de los diferentes actores que intervienen
en el proceso regulatorio; (ii) falta de coordinacin con los ministerios
y de articulacin entre las agencias y con las autoridades de defensa de la
competencia; (iii) demora en los procesos decisorios por la falta de directrices
de polticas; (iv) carencia de procedimientos que resguarden la calidad en la
adopcin de nuevas regulaciones; (v ) falta de claridad respecto a los objetivos
estratgicos y de instrumentos que apoyen la gestin del desempeo; y (vi)
debilidades en la aplicacin de los mecanismos que garantizan la autonoma
decisoria de las agencias.
Con el objetivo de perfeccionar el modelo de regulacin existente, el
Gobierno Federal empez una revisin de sus mecanismos institucionales,
buscando el fortalecimiento de las agencias reguladoras y la creacin de
mecanismos que aseguren la mejora de la calidad y de la gestin del sistema
regulatorio. En 2003, la Presidencia de la Repblica, bajo la coordinacin

5. De acuerdo al indicador de calidad de la regulacin construido por Kaufmann, Kraay, y Mastruzzi

(http://www.worldbank.org/wbi/governance/pubs/govmatters4.html), en 2004 Brasil se ubicaba en
mejor posicin que el 58% de los pases comprendidos en el estudio.

214
de la Casa Civil, estableci un Grupo de Trabajo Interministerial que
analiz, discuti y propuso medidas para el perfeccionamiento del modelo
institucional vigente.
En 2004, el Poder Ejecutivo envi al Congreso el proyecto de ley de
marco general de organizacin y funcionamiento de las agencias reguladoras
(Proyecto de ley No. 3.337/04), con las siguientes caractersticas: (i) la
creacin de reglas generales que unifiquen el rgimen legal de las agencias; (ii)
el establecimiento de mecanismos de transparencia y rendicin de cuentas;
(iii) medidas para la coordinacin con agencias regulatorias estaduales y
locales y rganos de defensa de la competencia; y (iv) el establecimiento de
mecanismos de evaluacin del desempeo de los entes. El proceso de discusin
del proyecto de ley en la Cmara de Diputados ha propiciado importantes
debates con la participacin de todos los actores involucrados en el tema de
regulacin, como ministerios, agencias reguladoras, expertos, empresarios,
consumidores y usuarios de bienes y servicios regulados. Sin embargo, a la
fecha, no ha sido posible lograr un consenso en el Congreso que permitiera
su aprobacin.

La estrategia del Programa

El Banco aprob, a principios de 2005, una cooperacin tcnica

intrarregional que permiti a una misin de oficiales del gobierno brasileo
conocer in situ experiencias de supervisin de agencias reguladoras,
mecanismos de evaluacin del desempeo, eficiencia y rendicin de cuentas
en Estados Unidos, Mxico y Bolivia. Ese conocimiento ha despertado el
inters del Gobierno en tener el apoyo del BID en un proyecto que fortaleciera
la institucionalidad de los procesos de gestin en Brasil.

Sin embargo, cuestionamientos levantados desde 2003 por autoridades

del Gobierno Federal respecto al modelo institucional y al desempeo de
algunas agencias reguladoras haban generado un ambiente de desconfianza
entre actores involucrados en el tema. Por consiguiente, la preparacin de

215
la operacin debi basarse en una metodologa que permitira construir
ownership tomando en cuenta ese ambiente institucional, adems de la
complejidad generada por las dimensiones poltica, econmica y jurdica que
caracterizan el tema de la regulacin.
Desde el principio del proceso de elaboracin de la operacin, el equipo del
BID y las contrapartes gubernamentales acordaron que el Programa debera
apoyar al Gobierno de Brasil en la mejora de la calidad de la regulacin, por
medio de acciones que fortaleciesen la autonoma decisoria de las agencias,
mejorasen su desempeo y promoviesen una mejor formulacin, coordinacin
y gestin de las actividades que impactan el proceso regulatorio.
Para esto, la metodologa de trabajo establecida previ lo siguiente:
a) La consolidacin de apoyo poltico y liderazgo institucional para
el Programa, con la constitucin de un Comit de Coordinacin
de alto nivel, integrado por representantes de los Ministerios de
Planificacin, Presupuesto y Gestin y de Hacienda, y presido por
la Casa Civil de la Presidencia de la Repblica.
b) La recoleccin de insumos y bsqueda de consensos entre los
actores clave: Gobierno central (Presidencia de la Repblica y
ministerios), agencias reguladoras y usuarios/consumidores y
empresarios. Con ese objetivo, fueron realizadas reuniones con
dirigentes de todas las 10 agencias y los 7 respectivos ministerios
sectoriales, representantes de 3 entidades empresariales y 3 de
defensa de consumidores, adems de muchos acadmicos y expertos
en temas regulatorios.
c) El enfoque restringido a los temas institucionales transversales
que influencian la calidad de la regulacin, el logro de resultados
y el desempeo de las entidades regulatorias sin distincin del
mercado donde acten. Los temas especficos de cualquier sector
regulado no seran tratados en el mbito del Programa.
d) El supuesto bsico del Programa es que la consolidacin de capacidad
institucional permanente para el manejo de los temas regulatorios
en el Gobierno Federal propiciar la definicin de una estrategia
institucional de calidad en regulacin, que incorpore las experiencias

216
 internacionales reconocidas y considere las particularidades del
contexto econmico, poltico, jurdico y administrativo brasileo. La
implementacin de tal estrategia conducir al logro de resultados y a
una mejor calidad de la regulacin.

e) La estructura de intervencin debe contemplar acciones a partir

de las diferentes etapas que componen el ciclo regulatorio desde
la generacin de insumos, a partir de la formulacin de polticas,
pasando por la gestin de las entidades reguladoras y hasta el
control de los resultados por la sociedad y los poderes constituidos,
que retroalimenta el proceso.

217
El Programa de Fortalecimiento de la Capacidad
Institucional para Gestin en Regulacin:
propsitos y descripcin

Objetivo y componentes

El objetivo del Programa es mejorar la calidad de la regulacin de

mercados ejercida en el mbito del Gobierno Federal de Brasil. Para tal
efecto, se espera fortalecer el sistema regulatorio de modo de facilitar el pleno
ejercicio de funciones por parte de todos los actores y mejorar la coordinacin
entre las instituciones participantes, los mecanismos de rendicin de cuentas
y de participacin y monitoreo por parte de la sociedad civil.
El Programa financiar la ejecucin de cuatro componentes:
Componente 1. Fortalecimiento de la capacidad de formulacin
y anlisis de polticas (US$765.000). El objetivo de este componente
es fortalecer la capacidad de los ministerios para formular, monitorear y
evaluar polticas pblicas que afectan aquellos sectores en donde actan
las agencias reguladoras; as como realizar un seguimiento y evaluacin de
la implementacin y resultados de las mismas. Se financiar el diagnstico
de la formulacin y anlisis de polticas pblicas en mercados regulados, el
diseo de una metodologa e indicadores para el seguimiento y evaluacin de
polticas pblicas en mercados sujetos a regulacin y la capacitacin dirigida
a los profesionales de los ministerios y funcionarios de los Poderes Legislativo
y Judicial en cuestiones de formulacin, monitoreo y evaluacin de polticas
sectoriales en mercados regulados.
Componente 2. Mejora de la coordinacin y alineamiento
estratgico entre polticas sectoriales y proceso regulatorio
(US$1.264.000). El objetivo de este componente es promover la
coordinacin y alineamiento entre las polticas pblicas sectoriales y los
procesos de regulacin. Para ello se apoyar la creacin de instancias
institucionales para la coordinacin de acciones en el mbito del gobierno
central, fortaleciendo la cooperacin interinstitucional, el intercambio de

218
informacin y la retroalimentacin en las decisiones que afectan la calidad
regulatoria, as como la obtencin y formalizacin de consensos y acuerdos
respecto de los resultados esperados de las polticas sectoriales, el desempeo
de las agencias y la autonoma financiera de estas ltimas.
Componente 3. Fortalecimiento de la autonoma, transparencia
y desempeo de las agencias reguladoras (US$1.983.000). El
objetivo de este componente es fortalecer la autonoma de las agencias
reguladoras federales, contribuir a la mejora de su desempeo y promover
la implantacin de instrumentos que apoyen el mejoramiento de la calidad
de la regulacin. Se financiar: (i) diseo, desarrollo e implementacin de
un programa de capacitacin en anlisis de impacto regulatorio (AIR); (ii)
desarrollo e implementacin de un sistema de reclutamiento y seleccin
de directores y personal gerencial superior de las agencias; (iii) definicin
y aplicacin de metodologas para la prevencin de irregularidades en los
procesos regulatorios; y (iv) diseo e implementacin de un programa de
capacitacin en procesos administrativos y gestin por resultados dirigido a
los funcionarios de las agencias.
Componente 4. Desarrollo de mecanismos para el ejercicio
del control social (US$1.744.000). El objetivo de este componente
es promover los mecanismos de control social respecto de las actividades
regulatorias, tanto en lo relativo a facilitar el acceso de las organizaciones de
la sociedad civil en el proceso regulatorio, como mejorar el monitoreo de las
mismas sobre dicho proceso. Se financiar: (i) diseo e implementacin de
un programa de capacitacin en cuestiones bsicas de regulacin, orientado
a entidades y organizaciones de defensa del consumidor, tanto pblicas
como no gubernamentales; (ii) diseo e implementacin de una campaa de
comunicacin institucional de educacin en regulacin; (iii) diagnstico de
las capacidades institucionales de los Servicios de Proteccin al Consumidor
(PROCON) estaduales para atender las demandas de los usuarios; (iv)
asistencia tcnica a la gestin de informacin del Departamento de Proteccin
y Defensa del Consumidor (DPDC); y (v) capacitacin y asistencia tcnica a
las agencias reguladoras para la facilitacin del control social.

219
Mecanismo de ejecucin

El Organismo Ejecutor del Programa es la Casa Civil de la Presidencia

de la Repblica de Brasil. La Casa Civil es responsable por la asistencia y
asesoramiento directo e inmediato del Presidente de la Repblica, en especial
en los asuntos relacionados con la coordinacin y la integracin de las
acciones de gobierno. A esta institucin le compete la verificacin previa de
la constitucionalidad y legitimidad de los actos presidenciales, la evaluacin
y el monitoreo de la accin gubernamental y de los rganos y entidades de la
administracin pblica federal, de la compatibilidad de las propuestas, de la
evaluacin de la accin gubernamental y de los resultados de la gestin.
La ejecucin del programa ha sido estructurada en tres niveles, que se
ilustran y detallan a continuacin: i) nivel estratgico: Comit Gestor; ii) nivel
tcnico consultivo: Comit Consultivo; iii) nivel de coordinacin operativa:
Coordinadores Tcnico y Administrativo.
Como forma de apoyar la ejecucin de la operacin, el Ministro Jefe de
la Casa Civil nombrar como Coordinador Tcnico a un funcionario de la
Subjefatura de Anlisis y Acompaamiento de Polticas Gubernamentales
y a un Coordinador Administrativo de la Secretara de Administracin
(SA), cuyas designaciones constituyen condicin previa para el primer
desembolso de la operacin. En la estructura organizacional de la Casa Civil,
la Subjefatura de Anlisis y Acompaamiento de Polticas Gubernamentales
(SAG) asesora directamente al Ministro de Estado en el seguimiento de la
formulacin y ejecucin de proyectos, el anlisis del mrito de las propuestas
sometidas al Presidente de la Repblica y en la coordinacin e integracin de
las acciones gubernamentales.

220
 Comit Gestor. A ser constituido por el Gobierno Federal a
travs de correspondiente acto legal, el mencionado Comit estar
compuesto por representantes del Ministerio de Hacienda, del
Ministerio de Planificacin, Presupuesto y Gestin y de la Casa
Civil, quin lo presidir. El Comit ser la instancia responsable
por: i) otorgar el direccionamiento estratgico del Programa; ii)
definir las prioridades, coordinar y supervisar la marcha general
de cada componente; iii) articular los organismos involucrados en
la operacin; iv) aprobar los Planes de Adquisiciones, Programas
Operativos Anuales (POA) e informes semestrales de avance a
ser presentados al Banco; y v) resolver aspectos controversiales
relacionados con la ejecucin del Programa.
Comit Consultivo. Compuesto por representantes de todas
las agencias reguladoras y los respectivos ministerios a los cuales
estn vinculadas, adems del Consejo Administrativo de Defensa
Econmica (CADE) y la Secretara de Derecho Econmico del
Ministerio de Justicia. El Comit ser responsable de: i) presentar
y discutir propuestas que puedan apoyar y mejorar la ejecucin del
proyecto; ii) perfeccionar los contenidos tcnicos de las acciones
implementadas; iii) brindar asesora y orientacin al Comit
Gestor; y iv) velar por la integridad tcnica del Programa.
El Coordinador Tcnico del programa ser un funcionario de la
SAG con dedicacin exclusiva al Programa. Ejercer las siguientes
funciones: (i) preparar y someter el POA del programa al Comit
Gestor; (ii) levantar y sistematizar las informaciones y preparar los
informes relacionados al seguimiento, evaluacin y auditora de
la ejecucin del programa; (iii) mantener un registro actualizado
de informacin que permita el clculo de los indicadores de
seguimiento del programa; (iv) definir los requisitos tcnicos de los
bienes y servicios a ser adquiridos o contratados con recursos del
programa. El Coordinador Administrativo del programa estar
vinculado a la SA y ejercer, entre otras, las siguientes funciones:
(i) gestionar la seleccin y contratacin de los bienes y servicios

221
 requeridos por el Programa; (ii) mantener registros contables y
sistemas de informacin para la administracin de contratos, flujo
financiero y control interno de los recursos del financiamiento y de
la contrapartida local; (iii) preparar las solicitudes de desembolso
y los estados financieros auditados del programa.

El seguimiento y evaluacin del Programa

La supervisin de la operacin se levar a cabo con base en los siguientes

instrumentos: (i) Planes Operativos Anuales; (ii) Marco Lgico; e (iii)
informes semestrales de avance.
Para el seguimiento y evaluacin del Programa se tomarn en cuenta
las metas y los indicadores de avance y de xito definidos con las entidades
participantes en el Programa indicados en el Marco Lgico, en el que se
incluyen los indicadores de resultados de cada uno de los componentes y
productos y las lneas de base para los mismos. El mismo se adjunta como
Anexo I. En especial, con el fin de acompaar el cumplimiento del propsito
del Programa se ha desarrollado un Indicador de Calidad Regulatoria (ICR)6,
que medir los avances en la calidad de la regulacin que implementan las
agencias del Gobierno Federal. El indicador procurar capturar atributos
de las distintas dimensiones que hacen a la calidad regulatoria y que son
relevantes en el contexto del programa.
El seguimiento y la supervisin general del Programa estarn a cargo
del Comit Gestor con base en los planes anuales a ser elaborados para cada
componente. El Ejecutor deber preparar y presentar al Banco informes

6. El Indicador de Calidad Regulatoria desarrollado, considera tres dimensiones

de anlisis, expresadas en tres subndices. Las dimensiones consideradas
son: Coordinacin Institucional y Monitoreo; Autonoma y Transparencia; y
Mecanismos de Consulta y Rendicin de Cuentas. Se ha realizado un ejercicio para
estimar la lnea de base para el ICR la cual se recomienda sea revisada por el
Comit Gestor dentro de los primeros meses de vida del Programa.

222
semestrales de avance. El Programa incluir una evaluacin final donde se
analizarn los logros alcanzados. Asimismo, tres meses despus de terminada
la operacin se preparar un Informe de Terminacin de Proyecto en donde
se detallarn los resultados del proyecto y las lecciones aprendidas durante
su ejecucin.

Balance final: las lecciones aprendidas y

perspectivas del Programa

El proceso de elaboracin de la operacin reafirm una constatacin

comn a muchos proyectos del Banco: la capacidad del BID de actuar como
un agente catalizador y facilitador en ambientes de gran complejidad poltica
o institucional. La percepcin del BID como un agente neutro en los procesos
de toma de decisin nacionales le confiere la credibilidad para interactuar
directamente con todas las partes interesadas.
Adems, la asistencia tcnica que el Banco comnmente agrega a los
proyectos y la experiencia que acumula en sus diseos e implementaciones
le permite producir e identificar instrumentos que pueden ser tiles a
otros pases. Un ejemplo de eses productos en el Programa en cuestin
son el estudio Evaluacin de Experiencias Internacionales en Agencias
e Instrumentos de Regulacin Econmica: Recomendaciones para
Brasil, diseada por la consultora Claudia Silva. La misma consultora fue
responsable por la metodologa de Indicador de Calidad Regulatoria, a ser
utilizado en el seguimiento de los avances del Programa. Esos productos
pueden, oportunamente, servir a otros pases que busquen perfeccionar sus
marcos institucionales para regulacin.
El xito del Programa estar directamente relacionado al liderazgo
institucional y a la capacidad de coordinacin del ejecutor, la Casa Civil de la
Presidencia de la Repblica, y los dems organismos de coordinacin central
del gobierno asociados, los Ministerios de Hacienda y de Planificacin,
Presupuesto y Gestin. Ese liderazgo deber ser ejercido de manera de lograr

223
el compromiso de los dems actores gubernamentales (agencias y ministerios)
con los objetivos de Programa. La cantidad de entidades involucradas puede
dificultar la coordinacin entre las mismas, pero el buen funcionamiento
del Comit Consultivo del Programa debe reducir posibles resistencias y
estimular la participacin y apropiacin del Programa.
Asimismo, ser esencial que esos objetivos sean comprendidos por
los formadores de opinin en la sociedad. Una leccin de la experiencia
internacional es que slo la participacin de la sociedad civil, a travs de un
mejor acceso a la informacin y de la mejora de los mecanismos de rendicin
de cuentas, puede asegurar la consolidacin de los procesos de reforma
institucional. En especial, la consolidacin de los procesos de gestin por
resultados en el sector pblico se asienta en el establecimiento de una demanda
permanente por informaciones relacionadas al desempeo del gobierno y a
los logros y problemas de sus principales proyectos y actividades.
Particularmente en los procesos de reforma regulatoria, la propia
sociedad civil debe ser capaz de efectivizar sus demandas y actuar como
regulador del regulador. Dado que estas capacidades muchas veces no surgen
en forma espontnea, es importante capacitar a los actores sociales para
que contribuyan, mediante el conocimiento y el ejercicio de sus derechos, al
perfeccionamiento de las instituciones regulatorias.
Adicionalmente, los recientes problemas con los servicios de transporte
areo en Brasil han despertado nuevas crticas y desconfianzas respecto
a la capacidad de los reguladores nacionales de resolver los problemas de
funcionamiento de los sectores de infraestructura. En ese contexto poltico,
puede advenir el riesgo de una revisin del modelo institucional de regulacin
que lleve a un retroceso capaz de afectar el ambiente de negocios en el pas.
Por otro lado, la implementacin del Programa puede mitigar ese riesgo,
proveyendo al Gobierno instrumentos que le permitan perfeccionar el
modelo, avanzando en el sentido de la profesionalizacin de la gestin de las
actividades regulatorias y de la mejora del desempeo de los reguladores.

224
 La evolucin reciente del proceso de implementacin del Programa
refleja las caractersticas del proceso poltico y administrativo brasileo.
Al fin de 2006, el Senado Federal ha aprobado la Resolucin No 46, que
autoriza la operacin de prstamo. Un Decreto del Presidente de la Repblica
instituyendo el Programa y creando sus Comits Gestor y Consultivo est en
vigencia desde marzo de este ao.
Con respecto a la tramitacin del proyecto de Ley N 3.337/04, que tiene
como objetivo crear un nuevo marco legal para la actuacin de las agencias
reguladoras, el proceso de discusin legislativa ha involucrado a muchos
actores del gobierno y de la sociedad. Sin embargo, no ha sido posible llegar
a un consenso que permitiera la aprobacin de un texto que preserve los
avances del sistema regulatorio brasileo y contribuya a su perfeccionamiento.
Cumple resaltar que, si bien algunos objetivos y actividades del Programa
podran beneficiarse de cambios introducidos por el proyecto de ley, el
Programa es completamente autnomo y su desempeo no est condicionado
a la aprobacin del proyecto de ley.
Concluyendo, Brasil hoy tiene un marco institucional vigente que ha
permitido avances en la regulacin de mercados. Sin embargo, persisten
deficiencias cuyo tratamiento contribuir a la mejora de las condiciones
para la atraccin de inversiones y el incremento de la competencia. La
bsqueda de mejor calidad de la regulacin en Brasil es un proceso largo, que
seguramente ser impulsado por la implantacin de un moderno modelo de
gestin basado en el logro de resultados, que utilice herramientas modernas y
aproveche las lecciones de las reformas regulatorias a nivel internacional. El
Programa de Fortalecimiento de la Capacidad Institucional para la Gestin
en Regulacin tiene instrumentos que ayudarn al Gobierno Federal en el
perfeccionamiento de ese marco, introduciendo productos y mecanismos
que apoyarn la modernizacin de la gestin de actividades que afectan los
mercados regulados.

225
Bibliografa
AZUMENDI, Sebastin. Evaluacin de experiencias internacionales en agencias e
instrumentos de regulacin econmica: recomendaciones para Brasil. Washington,
2006.
BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO (BID). Fortalecimiento de la Capacidad
Institucional para la Gestin en Regulacin. Propuesta de Prstamo, sept. 2006.
CASA CIVIL DA PRESIDNCIA DA REPBLICA. Anlise e avaliao do papel das agncias
reguladoras no atual arranjo institucional brasileiro. Relatrio do Grupo de Trabalho
Interministerial. Braslia, sept. 2003.
FARIAS, Pedro. Desempenho, transparncia e regulao: o mito das incompatibilidades
congnitas. In: CONGRESO INTERNACIONAL DEL CLAD, 9, Madrid, 2004.
FARIAS, Pedro; RIBEIRO, Sheila. Regulao e os novos modelos de gesto no Brasil. Revista
do Servio Pblico. Braslia: ENAP, jul.-set. 2002.
JACOBS, Scott. Building credible regulators for liberalized utility sectors. APEC-
OCDE Co-operative Initiative on Regulatory Reform. Proceedings of the First Workshop.
Beijing: sept. 2001.
OECD. Regulatory policies in OECD countries: from interventionism to regulatory
governance. Reviews of Regulatory Reform, 2002.
OECD. Guiding principles for regulatory quality and performance. Council of the
OECD, 2005.
SARAVIA, Enrique. La regulacin de los servicios pblicos: elementos para un anlisis
comparativo de los modelos argentinos y brasileros. In: CONGRESO ARGENTINO DE
ADMINISTRACIN PBLICA, SOCIEDAD, ESTADO Y ADMINISTRACIN, 2.
SILVA, Claudia. Fortalecimiento de la Capacidad Institucional para la Gestin en Regulacin.
Informe Final, Washington, 2006.

226
 ANEXO

MARCO LGICO
PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO DE LA CAPACIDAD INSTITUCIONALPARA GESTION EN REGULACIN

MEDIOS DE
RESUMEN NARRATIVO INDICADORES SUPUESTOS
VERIFICACIN

FIN
Brasil mejora 10%
y 8% en los Pilares Institucional y de
Infraestructura, respectivamente, del
Basic Requirements Subindex del Global
Competititveness Index del World Economic
Forum. 1 El Gobierno de Brasil mantiene el inters en la
Fortalecer las condiciones generales Global Competitiveness
Lnea de Base: En 2005, Brasil presentaba implementacin de medidas de perfeccionamiento
para la competencia e inversin Report del World Economic
valores de 3.38 y 3.20 para los Pilares de los marcos regulatorios sectoriales y moderniza
privada en Brasil. Forum.
Instituciones e Infraestructura, sus instrumentos de defensa de la competencia.
respectivamente, con lo cual, se encontraba
en las posiciones 12, 10 y 8 en el Subndice
de Requerimientos Bsicos y en los
Pilares Institucional e Infraestructura,
respectivamente.

PROPSITO
Las agencias reguladoras federales logran
El Gobierno de Brasil sigue apoyando polticas de
un valor de 0,65 en el Indicador de Calidad
La mejora de la calidad de la implantacin de mecanismos que contribuyen al
Regulatoria Ampliado (ICRA) desarrollado Informe del Comit Gestor
regulacin realizada por las agencias mejoramiento de la calidad de la regulacin y el
para el Programa, al ao siguiente de la del Programa.
del Gobierno Federal. control social en el proceso regulatorio, previstos
finalizacin del mismo.2
en la operacin.
Lnea de Base: 0, 353

227
228
MEDIOS DE
RESUMEN NARRATIVO INDICADORES SUPUESTOS
VERIFICACIN

COMPONENTES
Registro de participacin
Fortalecer la capacidad de los en los cursos;
Al menos 80% de los 550 funcionarios El personal capacitado y las autoridades de los
ministerios para formular polticas Evaluaciones a los
capacitados en formulacin, monitoreo y ministerios se encuentran interesados en las
sectoriales que afectan mercados participantes de los cursos;
evaluacin de polticas pblicas en mercados nuevas metodologas y desean implementar los
sujetos a regulacin y monitorear y Evaluacin de los
regulados, aprueban los cursos. conocimientos adquiridos.
evaluar su implementacin. cursos por parte de los
funcionarios capacitados.
Mejorar la coordinacin y el
El Comit Gestor demuestra capacidad para
alineamiento entre las polticas Instrumentos de gestin implantados en al
Informe del Comit Gestor. coordinar los componentes del programa y forjar
sectoriales y los procesos menos 6 agencias reguladoras a fines de 2009.
sinergias entre los mismos.
regulatorios.
El Subndice de Autonoma y Transparencia
Los funcionarios y autoridades de los ministerios y
Fortalecer la autonoma, del Indicador de Calidad Regulatoria
agencias reguladoras responden positivamente a la
transparencia y desempeo de las Ampliado incrementa a 0,35 para 2009; Informe del Comit Gestor.
introduccin de nuevos procesos administrativos e
agencias reguladoras Lnea de Base: 0,19 (sobre un valor mximo
instrumentos de gestin y anlisis.
posible de 0,40)4
El gobierno central y las agencias reguladoras
apoyan el fortalecimiento de los mecanismos de
Ampliacin de 50% del nmero de
control social como parte de la mejora del proceso
Apoyar los mecanismos para el participantes por ao en los procesos
Informe del Comit Gestor. regulatorio, y las organizaciones de la sociedad
ejercicio del control social de audiencias pblicas de las agencias
civil, los usuarios y consumidores se muestran
regulatorias.
interesados en participar de mecanismos de
control social sobre las actividades regulatorias.
1. Se tomarn como indicadores los Pilares Instituciones e Infraestructura que componen el Subndice de Requerimientos Bsicos de Competitividad (BRS) que integra el Global Competitiveness
Index producido por el World Economic Forum. En el link se incluyen cuadros en los que se muestran los valores de los indicadores (pilares) mencionados, las posiciones relativas de los pases de
la regin en el Subndice aludido, as como en el CGI y sus restantes componentes. No se incluyen los pilares Macroeconoma y Salud y Educacin Primaria (del BRS) por no tener relacin directa
con el objetivo del Programa. Se espera que las mejoras previstas le permitan al pas pasar, cteris pribus, a las posiciones 5, 7 y 9 en los Pilares Institucional e Infraestructura y en el Subndice de
Requerimientos Bsicos, respectivamente, en Amrica Latina. El valor del indicador va de 1 a 7, donde a mayor valor, mejor posicin en el indicador.
2. El Anexo Metodolgico del Indicador de Calidad Regulatoria se incluye como links al Informe de Proyecto.
3. Por tratarse de una herramienta nueva, no existe medicin de Lnea de Base. Sin perjuicio de ello se ha realizado un ejercicio para estimar la misma. Se recomienda que el Comit Gestor revise la
estimacin llevada a cabo, dentro de los primeros tres meses de vida del Programa.
4. Este indicador corresponde al Subndice Autonoma y Transparencia del Indicador de Calidad Regulatoria Ampliado. Ver parte II. de la Ficha Metodolgica de este ltimo, la cual se incluye como
link al Informe de Proyecto. Por tratarse de una herramienta nueva, no existe medicin de Lnea de Base. Sin perjuicio de ello se ha realizado un ejercicio para estimar la misma. Se recomienda que el
Comit Gestor revise la estimacin llevada a cabo, dentro de los primeros tres meses de vida del Programa.
Captulo 11

Boas prticas regulatrias: previsibilidade e

transparncia na Agncia Nacional de Vigilncia
Sanitria
Dirceu Raposo de Mello
Pedro Ivo Sebba Ramalho

Introduo

C om pouco mais de uma dcada, o modelo institucional das agncias

reguladoras brasileiras est em franco debate. A academia, a imprensa e
o Congresso Nacional discutem o papel do Estado na regulao da economia.
As controvrsias giram em torno da legitimidade e da eficincia das agncias
reguladoras.
A primeira agncia reguladora brasileira foi criada em 1996 e instalada
no ano seguinte, cento e dez anos depois do incio da experincia dos
Estados Unidos da Amrica. Existem hoje no Brasil dez agncias, todas
fruto da reforma regulatria implementada em meados da dcada de 1990.
Recentemente, o debate pblico foi precipitado pela crise area brasileira
que se arrastou durante vrios meses e registrou dois acidentes de grandes
propores. Os questionamentos agncia responsvel pela regulao do
setor areo colocaram na ordem do dia do pas a discusso sobre a adequao
da concepo das agncias reguladoras ao arranjo institucional brasileiro.
O papel regulador do Estado brasileiro reconhecidamente forte desde,
pelo menos, a dcada de 1930. A regulao exercida no Brasil por um
grande conjunto de medidas e rgos ao longo de todo o sculo passado e
ainda hoje. Entretanto, o cenrio institucional da regulao mudou bastante
desde a Era Vargas. As agncias reguladoras, surgidas durante os anos
1990, podem atualmente ser consideradas a mais importante inovao no

229
desenho institucional do Estado brasileiro das ltimas dcadas. Resultado
do espelhamento nas experincias de pases desenvolvidos, as agncias foram
institudas em reas de infraestrutura e setores sociais com o propsito
essencial de garantir o acesso dos cidados ao consumo de bens e servios
e reduzir as incertezas regulatrias. As dez agncias reguladoras federais
j se apresentam como possibilidade de nova forma de interao entre
Estado e sociedade.1
Entretanto, ainda carecemos de marco regulatrio slido e de ambiente
institucional favorvel para o desenvolvimento e a consolidao das boas
prticas regulatrias pelas agncias.
Este captulo procura discutir o tema das boas prticas regulatrias
das agncias reguladoras na regulao estatal de mercados, com nfase nos
recentes avanos da experincia da Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria
Anvisa. A partir do resgate do contexto internacional de desenvolvimento
institucional das agncias reguladoras e das recentes recomendaes
relacionadas governana regulatria, apresentam-se as iniciativas da Anvisa
no desenho e na implementao de programa de boas prticas regulatrias
construdo a partir das diretrizes governamentais formuladas para o sistema
regulatrio brasileiro, em geral, e para o setor sade, em particular.

Regulao e agncias reguladoras: contexto

internacional

As agncias reguladoras nos EUA: desenvolvimento

histrico

As agncias reguladoras independentes existem nos Estados Unidos

da Amrica desde o fim do sculo XIX. A atividade regulatria dessas agncias
nunca foi imune ao debate poltico e acadmico sobre sua legitimidade, seus

1. RAMALHO, Pedro Ivo Sebba. A gramtica poltica das agncias reguladoras: comparao entre
Brasil e EUA. Braslia, 2007a. Tese (Doutorado). Centro de Pesquisa e Ps-graduao sobre as Amricas,
Universidade de Braslia.

230
limites de atuao e desenho institucional. Os principais pontos de discusso
giram em torno da delegao de poder do Congresso s agncias e suas formas
de responsabilizao e controle pelos Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio
e pela sociedade. Ao longo de todo o sculo passado, houve muita controvrsia
e acmulo terico sobre o papel desses entes na regulao estatal da economia.
A histrica experincia das agncias independentes norte-americanas serviu,
adicionalmente, para orientar o debate no mundo todo sobre a criao e a
finalidade das agncias reguladoras em diversos pases.
A partir do fim do sculo XIX, a atividade regulatria comeou a
ser operada nos EUA por meio de polticas executadas pelas agncias
independentes. Pode-se dizer que a atuao de tais entes na regulao de
mercados foi objeto de controvrsias desde o seu nascimento. Isso porque
houve, durante todo o sculo XX, muito debate a respeito da legitimidade das
agncias reguladoras independentes, questionando-se sua prpria existncia
e formato institucional. Alm do debate pblico e acadmico, sua forma
de operao gerou demandas judiciais que arguiram a legalidade de suas
atividades na regulamentao e na imposio de penalidades aos agentes
econmicos. Tal controvrsia atravessou praticamente todo o sculo XX, mas
apresenta momentos marcantes que culminaram na disseminao desses
rgos, na harmonizao de seus procedimentos por meio de legislao
disciplinadora e no controle e coordenao de sua atuao.
De fato, a primeira agncia reguladora federal independente, a Interstate
Commerce Commission ICC, foi criada nos EUA em 1887. O objetivo
daquela Comisso era regulamentar servios de transporte ferrovirio para
impedir a imposio de tarifas abusivas e prticas discriminatrias naquele
mercado.2 A criao de agncias reguladoras no plano federal ocorreu quando
vrios estados j tinham estruturado suas agncias regulatrias, criadas
inicialmente como rgos de assessoria nos assuntos ferrovirios. Essas

2. Observe-se que a ICC surge exatamente cem anos depois de promulgada a Constituio norte-
americana, a qual reserva amplos poderes aos Estados daquela Federao. Tais poderes so
consubstanciados na Emenda X, datada de 1791, que prev que os poderes no delegados aos Estados
Unidos, nem negados aos Estados da Federao, so reservados aos Estados ou ao povo. Trata-se de
concepo que valoriza o poder local, diferentemente da tradio brasileira, que concentra o poder no
mbito federal.

231
agncias no possuam mandato para fixar tarifas e atuavam apenas emitindo
recomendaes para a administrao das ferrovias. Somente a partir de 1871
houve a criao de agncias reguladoras com poderes ampliados nos Estados
de Illinois, Iowa, Minnesota e Wisconsin. Alm da fixao de tarifas, esses
rgos atuavam no acompanhamento econmico do setor ferrovirio, com
destaque para fuses e concentraes, buscando impossibilitar a diminuio
da concorrncia no mercado.
O rpido crescimento das atividades regulatrias dos estados pde ser
notado em 1887, quando o Congresso norte-americano criou a ICC e j havia
agncias reguladoras do setor ferrovirio em 25 estados. A tendncia de
crescimento nos estados continuou e na dcada de 1920 podiam-se encontrar
agncias reguladoras em mais de dois teros dos estados da federao norte-
americana, atuando no s em transporte ferrovirio, mas tambm em
setores de rede, como telefonia e telgrafos, e gs e energia eltrica. Logo aps
a estruturao do sistema do Federal Reserve que funciona com o banco
central norte-americano e a criao do imposto de renda, em 1913, foram
criadas a Federal Trade Commission (1914), a Federal Power Commission
(1920) e a Federal Radio Commission (1929). Esta ltima, transformada na
Federal Communications Commission por meio do Federal Communications
Act, aprovado pelo Congresso norte-americano em 1934. A preocupao que
motivou a criao de tais rgos reguladores desde aquela poca foi a necessidade
de se combaterem as falhas de mercado, possibilitando, dessa forma, coibir o
abuso de poder econmico na operao de determinados agentes.
Vale lembrar que ainda no fim do sculo XIX, em 1890, foi aprovado
o Sherman Act, destinado a combater o comportamento monopolista de
mercado das firmas. A ntima relao entre defesa da concorrncia e regulao
de mercados nos EUA data j dessa poca. A ideia-fora do Sherman Act,
que ainda a principal legislao antitruste dos EUA, considerar ilegal
qualquer comportamento em forma de contrato, combinao ou conspirao
para restringir o comrcio. Foi esta legislao que orientou todo o processo
que culminou em 1913 na fragmentao do monoplio exercido pelas clebres
empresas de John Rockefeller, a Standard Oil Company.
Ensejada pela depresso de 1929, e pela consequente implementao
do New Deal (1933-1939) no governo Roosevelt, houve a ampliao do arsenal

232
regulatrio nos EUA. O fortalecimento da esfera federal deu-se a partir de ampla
reforma administrativa que incluiu a criao de um nmero significativo de
novas agncias reguladoras.3 Entre outras agncias, foram criadas a Securities
and Exchange Commission e o Civil Aeronautics Board. Naquela poca, a
crena de que o mercado precisava de controle mais efetivo por parte do poder
do Estado ganhou fora e as agncias puderam se proliferar e desenvolver.
Sunstein explica que as agncias administrativas no surgiram com
o New Deal. Elas so parte do governo desde o incio da Repblica norte-
americana. Entretanto, a chamada moderna agncia reguladora fenmeno
recente daquele pas: foi somente com o New Deal que a figura da moderna
agncia tornou-se um elemento marcante do governo norte-americano. 4
O autor destaca ainda que entre a elaborao da Constituio dos EUA e a
Guerra Civil foram criadas onze agncias; entre 1865 e a virada do sculo,
outras seis; de 1900 at a Primeira Guerra, foram criadas nove; outras nove
agncias entre 1918 e a crise de 1929; no entanto, no perodo compreendido
entre as dcadas de 1930 e 1940 foram criadas nada menos que dezessete
novas agncias no governo federal dos EUA.
Arago ressalta que as atividades regulatrias executadas pelas
agncias reguladoras foram se multiplicando de tal forma que hoje o direito
administrativo norte-americano praticamente confundido com o direito
das agncias.5 Em meados da dcada de 1970, todos os estados da federao
norte-americana j contavam com agncias regulatrias. De fato, pode-
se considerar que as agncias reguladoras foram as grandes responsveis
pela aprovao em 1946 do Administrative Procedure Act, que surgiu
em decorrncia dos fortes questionamentos relativos discricionaridade

3. MATTOS, Paulo (Coord.). Regulao econmica e democracia: o debate norte-americano. So

Paulo: Ed. 34, 2004, p. 14.
4. SUNSTEIN, Cass R. O constitucionalismo aps o New Deal. In: MATTOS, Paulo (Coord.). Regulao
econmica e democracia: o debate norte-americano. So Paulo: Ed. 34, 2004, nota 9, p. 204.
5. ARAGO, Alexandre Santos de. Agncias reguladoras e a evoluo do direito administrativo
econmico. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2005, p. 229. Na mesma linha, Shecaira afirma que nos
EUA o Estado administra e intervm nos mais diversos assuntos por meio da presena de suas agncias
reguladoras. Assim, para a autora, o direito administrativo norte-americano construdo a partir
da criao das agncias. SHECAIRA, Cibele Cristina Baudassa Muniz. A competncia das agncias
reguladoras nos EUA. In: DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella (Org.). Direito Regulatrio: temas polmicos.
2. ed. Belo Horizonte: Frum, 2004, p. 419.

233
administrativa daqueles rgos. O Administrative Procedure Act define
procedimentos inerentes atuao dos entes reguladores, a fim de que
cumpram determinados requisitos para a produo de regulamentos, decises
processuais e julgamento dos casos envolvidos no trabalho das agncias.
Tornou-se obrigatrio assegurar ritos para a tomada de deciso dos agentes
reguladores, incluindo a a necessria transparncia e o acesso a informaes
e documentos para o cidado que se interessasse pelas matrias objeto das
agncias. Para a elaborao de normas e regulamentos, as agncias passaram
a publicar suas propostas previamente, a fim de contar com as manifestaes
do setor regulado, bem como de qualquer interessado na matria, ouvindo a
sociedade para colher subsdios e avaliar o possvel impacto regulatrio, caso
as medidas venham a ser aprovadas na forma proposta.
Todos esses desenvolvimentos institucionais relacionados histria
da regulao nos EUA redundaram na presso por maior participao de
pblicos diversificados na construo das decises dos agentes reguladores,
participao essa que necessariamente deveria ser transparente e orientada
para os interesses sociais mais amplos, como os direitos dos consumidores,
questes relacionadas ao meio ambiente e outros tipos de direitos coletivos
ou difusos. Tambm empurrou as agncias para acompanhamento mais
prximo do Congresso, que passou a receber relatrios e os prprios dirigentes
das agncias em suas comisses com o objetivo de tornar o controle poltico
mais sistemtico. A construo desse ambiente institucional proporcionou
a incorporao de tais valores e comportamentos por grande parte das
agncias reguladoras dos EUA, o que tambm serviu de modelo para inspirar
a definio dos marcos institucionais de sistemas regulatrios, em maior ou
menor grau, por todo o mundo.
Destaque tambm deve ser dado para o papel de acompanhamento e
fiscalizao exercido pelo Poder Legislativo, que controla as agncias em
termos polticos, e para a superviso e coordenao exercida pelo Poder
Executivo. No primeiro caso, o trabalho conflui para o General Accounting
Office, rgo associado auditoria e controle daquele Poder. Suas avaliaes,
investigaes e recomendaes so importante direcionamento para a
atuao dos parlamentares no exerccio da fiscalizao e controle poltico da
atividade das agncias reguladoras. Isso por meio de seus gabinetes ou, mais

234
importante e sistemtico, por meio das comisses temticas do Congresso,
as quais periodicamente realizam audincias pblicas para esclarecer
determinados aspectos da execuo da poltica regulatria exercida por
aqueles rgos.
Por outro lado, a atuao do Poder Executivo na superviso e coordenao
das agncias d-se principalmente por meio do Office of Management and
Budget OMB. Alm de cuidar da elaborao do oramento geral do governo,
o que lhe imputa operar com o estabelecimento de prioridades, este rgo
tem promovido a coordenao do trabalho regulador do governo federal por
meio da formulao e disseminao de critrios balizadores da atuao das
agncias. A atuao do OMB na rea regulatria d-se principalmente por
meio do trabalho do Office of Information and Regulatory Affairs OIRA,
criado em 1980.
Os princpios administrativos e tcnicos indicados pelo OMB podem
ser considerados importantes para propiciar harmonia entre as atividades
das agncias, dotando o sistema regulatrio como um todo de maior
previsibilidade e estabilidade, condies fundamentais para a operao dos
agentes econmicos no mercado. Destaque-se que previsto nas atribuies do
OMB a funo de reviso tcnica, administrativa e legal dos atos regulatrios,
normalmente elaborados sob a forma de regulamentos, emanados pelas
agncias. Nesse caso, porm, reviso adstrita s agncias reguladoras que
no tm carter independente, ou seja, aquelas vinculadas estrutura da
administrao pblica do Poder Executivo, chamadas de executive boards. O
trabalho de reviso, baseado na Executive Order 12.866,6 consiste na anlise
de impacto regulatrio com o objetivo de reconhecer atividades regulatrias

6. A Executive Order 12866 descreve o papel do OIRA no processo de regulamentao. Nela, o

presidente define, dentro de certos limites, as diretrizes para as agncias elaborarem seus regulamentos.
Essas diretrizes incluem a considerao de opes para a regulamentao e anlise dos impactos das
regras propostas sobre a sociedade tanto em relao aos benefcios quanto aos custos. Da forma como
a Executive Order define, o OIRA analisa as propostas de regulamentao das agncias antes da sua
publicao para garantir a conformidade com as diretrizes do governo. A Executive Order 12866
foi publicada originalmente em 30 de setembro de 1993, durante a administrao de Bill Clinton, e
recebeu emendas da Executive Order 13258, em 28 de fevereiro de 2002, e da Executive Order
13422, em 23 de janeiro de 2007. Para cf. a redao original da Executive Order 12866, consultar o
stio eletrnico http://www.whitehouse.gov/omb/inforeg/eo12866.pdf. Para a verso consolidada,
http://www.whitehouse.gov/omb/inforeg/eo12866/eo12866_amended_01-2007.pdf.

235
que estejam em desacordo com a poltica geral do governo ou com a poltica
adotada para o setor em que a agncia atua. Tal trabalho realizado a partir
da elaborao pelas agncias de relatrio de anlise de impacto regulatrio,
que em termos gerais deve apoiar as decises da agncia para a adoo de
instrumento de regulao normalmente uma regulamentao. O relatrio
deve apontar argumentos e evidncias sobre o futuro regulamento que, por
um lado, no impliquem custo maior que a inao do regulador, ou seja, que
os benefcios da regulao suplantem os seus custos inerentes e, por outro,
que os critrios utilizados sejam os mais adequados para a resoluo daquele
caso especfico.

As recomendaes da Organizao para Cooperao

e Desenvolvimento Econmico OCDE para a reforma
regulatria

O tema da reforma regulatria no contexto internacional encontra

referncias importantes nos estudos e nas recomendaes da Organizao
para Cooperao e Desenvolvimento Econmico OCDE. O Programa de
Poltica Regulatria da OCDE inclui trs elementos essenciais: as medidas, os
instrumentos e as instituies reguladoras.7 Todas as polticas regulatrias
racionais devem ser idealizadas para maximizar a eficcia e a efetividade da
legislao e de sua regulamentao. Assim, devem-se basear em enfoques que
levem em conta tais elementos, de forma complementar. A transparncia e a
responsabilizao devem constituir-se como objetivos e, ao mesmo tempo,
meios pelos quais se assegura o xito das polticas regulatrias.
Entre os instrumentos mais empregados para melhorar a eficincia e a

7. A presente seo baseada nos seguintes documentos: ORGANISATION for Economic Co-
operation and Development OECD. The OECD report on regulatory reform. OECD, 1997. Disponvel
em: <http://www.oecd.org>. Acesso em: 21 mar. 2007. ORGANISATION for Economic Co-operation
and Development OECD. Regulatory policies in OECD countries: from interventionism to
regulatory governance. OECD, 2002; ORGANISATION for Economic Co-operation and Development
OECD. Guiding principles for regulatory quality and performance. OECD, 2005. Disponvel em:
<http://www.oecd.org>. Acesso em: 21 mar. 2007.

236
efetividade dos sistemas regulatrios esto a anlise de impacto regulatrio, a
considerao de alternativas regulao e as consultas pblicas e mecanismos
de responsabilizao. Em geral, a utilizao das anlises de impacto regulatrio
e das alternativas regulao um fenmeno mais recente nos pases da
OCDE, mas ambos os instrumentos tm sido entendidos rapidamente nos
ltimos anos. Aproximadamente metade dos governos dos pases membros
da OCDE incluem as anlises de impacto regulatrio em seus programas
regulatrios, enquanto bom nmero adicional de pases recorrem a esse
instrumento em circunstncias determinadas. O alcance e a sofisticao
das anlises de impacto regulatrio tm crescido e, ainda que seus padres
objetivos no sejam elevados, esto conseguindo influir na legislao por meio
da utilizao sistemtica da identificao dos custos e benefcios como marco
fundamental para analisar as decises sobre regulao. Por outro lado, todos
os pases membros da OCDE tm admitido que recorrem, cada vez com maior
frequncia, a amplo leque de opes s formas tradicionais de regulao,
ainda que a maioria necessite de mais experincia na matria, em virtude de o
crescimento ser produzido a partir de nvel ainda bastante baixo.
Quanto mais clara e consistente for a definio da poltica regulatria
pelos governos, maior a chance de que as agncias reguladoras possam
ser efetivamente responsabilizadas pelo poder poltico e pelos cidados.
Isso terminar por aumentar a transparncia e a credibilidade do sistema
regulatrio e do governo junto sociedade, retroalimentando a poltica
regulatria e ampliando sua eficincia. A OCDE valoriza e estimula a
participao da sociedade no processo de construo das decises e
regulamentos necessrios regulao. Ela defende que tal participao
confere legitimidade ao processo, alm de aumentar a sua efetividade, por
meio da identificao de fatores associados a sua implementao que fogem
ao conhecimento dos reguladores ou no tm a devida ateno durante a
formulao das propostas que vo consulta pblica. Consultas tambm
apontam ou ressaltam contradies entre os diferentes atores envolvidos na
aplicao da regulao, especialmente entre os agentes econmicos e entre
estes e os cidados. O principal benefcio, ento, a prvia reao do pblico
sobre determinada proposta, o que funciona como importante termmetro
daquelas medidas para a tomada de deciso dos reguladores.

237
 No caso das consultas pblicas e dos mecanismos de responsabilizao,
o contexto atual revela que, embora a maioria dos pases membros da OCDE
conte com vasta histria de utilizao desses instrumentos, esto ocorrendo
mudanas substanciais na sua configurao e aplicao, tendo em conta que
esto destinados a cumprir objetivos novos e a responder a comunidades
cada vez mais exigentes. Os procedimentos de consulta, em particular, esto
se abrindo a todos os grupos da sociedade e esto sendo utilizados cada vez
mais como meios de se obter informao objetiva para sustentar as anlises
de impacto regulatrio.
O desenho de regulao de alta qualidade no poder melhorar o bem-
estar da populao se no for garantida a eficcia de sua aplicao. essencial
garantir a adequao da regulao, o que prev a elaborao de desenho
regulatrio sofisticado e estratgias de aplicao de elevada qualidade.
A natureza e as funes dos organismos de superviso da regulao so
elementos institucionais essenciais para determinar os resultados de uma
poltica regulatria. Novamente, a situao atual hbrida. Na maioria
dos pases da OCDE existem organismos de superviso da regulao que,
entretanto, frequentemente enfrentam enormes obstculos para mobilizar
os poderes, os recursos e as competncias adequadas para aplicar a
poltica regulatria. Mais importante que a criao de organismos centrais
de superviso a proliferao, durante a ltima dcada do sculo XX, de
numerosos corpos de regulao independentes do governo, os quais tm
assumido responsabilidades em matria de superviso de setores econmicos
de elevada importncia, como os servios pblicos e os financeiros. Seu
desenvolvimento supe que, para responder devidamente aos objetivos da
regulao, necessrio estar livre de qualquer tipo de interferncia poltica
ou administrativa, empresarial ou de qualquer outro tipo de interesses.
Contudo, ponto essencial para aproveitar as vantagens que poderiam ser
extradas desses organismos independentes garantir que existam poucos
mecanismos de responsabilizao adequados e coerncia poltica satisfatria
com o conjunto das estruturas e instituies governamentais.
Alm disso, para instaurar poltica regulatria e manter o impulso da
reforma, necessrio que exista ampla base a favor da reforma. Uma das
preocupaes centrais para a OCDE est relacionada base de sustentao

238
poltica para as reformas regulatrias implementadas nos seus pases
membros. Utilizando o conceito de governana regulatria, a Organizao
destaca que a eficincia das polticas regulatrias levadas a cabo pelas
instituies responsveis por sua implementao necessita do apoio explcito
dos governos para definir os objetivos e a importncia da regulao da
economia na atualidade. Para que as agncias reguladoras possam atuar
de forma consistente, necessrio que haja ambiente poltico favorvel
aplicao de marcos regulatrios claramente definidos, incluindo-se a
os instrumentos adequados para elevar a sua efetividade. Esse aspecto
imprescindvel, tendo em conta que, inevitavelmente, qualquer reforma tem
repercusses negativas para certos grupos da sociedade e deve-se supor que
estes faro oposio a ela. Formar uma base que esteja a favor da reforma
exige que se exponham claramente tanto os benefcios que sero atingidos
como os riscos de no empreend-la.
Do ponto de vista da OCDE, pode-se resumir no quadro a seguir
srie de questes que devero ser tratadas no futuro a fim de concluir o
desenvolvimento e a aplicao das polticas regulatrias.

Quadro 1. Resumo das recomendaes da OCDE para a reforma regulatria

Desenvolver a poltica regulatria dentro do marco conceitual da governana
regulatria e a sua integrao no amplo programa de governana que est sendo
desenvolvido em toda a OCDE.
Ampliar o alcance da poltica regulatria a fim de que inclua tratamento
substancialmente maior da elaborao de regulamentos nos mbitos infranacional e
supranacional e a ponderao da importncia da cooperao intergovernamental nas
atividades regulatrias.
Fomentar a sensibilizao sobre a importncia econmica em que se reverte a
regulao, isto , garantir que de forma geral se entenda o alcance que tem a utilizao
dos recursos privados pelo setor pblico no exerccio de suas competncias reguladoras
e que esta questo inspire o debate regulatrio.
Realizar avaliaes sistemticas a posteriori das polticas regulatrias, dos
instrumentos e das instituies.
Continuar com o desenvolvimento de instituies responsveis pela reforma
regulatria, includa melhor definio de suas funes e caractersticas.
Envidar esforos para minimizar a complexidade e a incerteza dos diferentes
regulamentos.
Melhorar o controle sobre a funo quase-legislativa e as normas de terceiros como
elementos essenciais aos instrumentos de poltica regulatria.
Fonte: Ramalho (2007a).

239
A Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria:
caractersticas institucionais e papel regulador

H dez anos foi criada a Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria

cuja primeira sigla foi ANVS e, posteriormente, Anvisa , autarquia sob
regime especial, com independncia administrativa, autonomia financeira e
estabilidade de seus dirigentes.8 Ao longo de sua existncia, a Agncia vem
realizando aes que buscam cumprir seu papel institucional e consolidar
seu reconhecimento perante a sociedade.
Criada pela Lei no 9.782, de 26 de janeiro de 1999, a Anvisa surgiu com
a finalidade institucional de promover a proteo da sade da populao,
por intermdio do controle sanitrio da produo e da comercializao
de produtos e servios e dos ambientes, dos processos, dos insumos e
das tecnologias a eles relacionados, bem como fazer o controle de portos,
aeroportos e fronteiras.
A Anvisa enquadra-se no desenho institucional proposto para as
agncias reguladoras. autarquia especial, ou seja, pretende executar suas
funes com maior agilidade e flexibilidade administrativa. Essa proposta
de autonomia reforada fundamenta-se na possibilidade de reduo dos
riscos de interferncia poltica no processo de regulao, bem como na
predominncia de critrios tcnicos de deciso. O objetivo conferir
estabilidade e previsibilidade ao processo regulatrio.
Uma singularidade que caracteriza a atuao da Anvisa devida ao fato
de a regulao no campo da Vigilncia Sanitria ser exercida no em setor
especfico da economia, mas em todos os setores relacionados a produtos e
servios que podem afetar a sade da populao brasileira. A Constituio
Federal de 1988 e a Lei Orgnica da Sade, Lei no 8.080/1990, consagram a
sade como direito de todos e dever do Estado, que deve exerc-lo por meio

8. A presente seo baseada nos Relatrios de Atividades da Anvisa relativos os anos de 2005, 2006
e 2007. RAMALHO, Pedro Ivo Sebba (Org.). Relatrio de Atividades da Anvisa 2007. Braslia: Anvisa,
2008a. 160 p.; RAMALHO, Pedro Ivo Sebba (Org.). Relatrio Anual de Atividades da Anvisa 2006.
Braslia: Anvisa, 2007b. v. 1. 424 p.; RAMALHO, Pedro Ivo Sebba (Org.). Anvisa: Relatrio Anual de
Atividades 2005. Braslia: Anvisa, 2006. v. 1. 210 p.

240
da formulao e da execuo de polticas econmicas e sociais que visem
reduo de riscos de doenas e de outros agravos. Alm disso, o Estado deve
estabelecer as condies que assegurem o acesso universal e igualitrio s
aes e aos servios para a promoo, a proteo e a recuperao da sade.
Dessa forma, a sade entendida como conceito associado qualidade de
vida do indivduo e ao seu bem-estar, tanto fsico quanto mental e social,
tendo como fatores determinantes e condicionantes a alimentao, o meio
ambiente, a moradia, o saneamento bsico e o trabalho, entre outros.
Outra singularidade da Anvisa sua atuao tanto na regulao econmica
do mercado quanto na regulao sanitria. Desempenha, assim, funo
de mediao entre produtores e consumidores, tendo em vista que o uso de
produtos, bens e servios por ela regulados pode causar graves efeitos sade
da populao. Nesse contexto, necessrio conhecer ampla e previamente a
realidade social e sanitria na qual esses produtos e servios se inserem.
As atividades da Agncia devem ser, portanto, intrinsecamente ligadas
defesa dos direitos do consumidor, uma vez que trabalha para garantir que
produtos e servios sejam de qualidade e no coloquem em risco o bem-estar
do cidado e a sade pblica. Nesse cenrio est situada a misso da Anvisa:
proteger e promover a sade da populao, garantindo a segurana sanitria
de produtos e servios e participando da construo de seu acesso.
A Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria pode ser considerada a maior
das agncias reguladoras do Brasil. De um lado, pelo quantitativo de sua fora
de trabalho: cerca de trs mil servidores, metade deles distribudos por todo o
territrio nacional em portos, aeroportos e postos de fronteira para realizar o
controle de entrada e sada de produtos e pessoas, para proteger os interesses
da sade pblica nacional. De outro lado, a magnitude do trabalho da Anvisa
resultado da abrangncia dos objetos e processos regulados por sua atuao.
Alm da coordenao do Sistema Nacional de Vigilncia Sanitria,
e do controle de portos, aeroportos e fronteiras, Anvisa cabe a regulao
de servios de sade e de produtos de interesse sade, de laboratrios de
sade pblica, da propaganda de produtos de interesse sade. So exemplos
dos produtos regulados e processos a eles relacionados pela Anvisa os
medicamentos, os alimentos, os produtos para sade equipamentos,

241
produtos mdicos e kits diagnsticos; sangue, outros tecidos, clulas e rgos;
saneantes; cosmticos; produtos txicos com destaque para os agrotxicos;
e produtos derivados do tabaco. Controla tambm os ambientes, os processos,
os insumos e as tecnologias a eles relacionados e realiza o monitoramento
de preos de medicamentos. Tambm responsvel pela anlise e anuncia
prvia nos processos de concesso de patentes para produtos e processos
farmacuticos pelo Instituto Nacional da Propriedade Industrial INPI.
Estima-se que a atuao da Agncia englobe produtos e servios de sade
que representam 25% do Produto Interno Bruto PIB brasileiro.
Alm disso, o trabalho desenvolvido pela Anvisa nos ltimos anos tornou
o Brasil referncia em regulao econmica e sanitria na Amrica Latina,
principalmente no que tange a regulao de medicamentos. A Anvisa pode
ser considerada hoje a autoridade sanitria lder na regio. Um dos destaques
recentes foi o crescimento da atuao no contexto Sul-Sul, com parcerias
estabelecidas entre a Anvisa e agncias reguladoras de pases como Argentina,
Cuba, Uruguai e Cabo Verde.
A Anvisa vinculada ao Ministrio da Sade, com quem estabelece
anualmente as metas de sua atuao em consonncia com as diretrizes de
contrato de gesto e desempenho firmado entre os dois rgos. Desde 1999,
a Anvisa celebrou dois Contratos de Gesto com o Ministrio da Sade,
acompanhados pelo Conselho Consultivo da Agncia por meio de Planos
Anuais de Aes e Metas. A partir de 2008, a Agncia incorporou em seu
planejamento as diretrizes do Programa Mais Sade o Plano de Acelerao
do Crescimento (PAC) do setor sade.
Os prximos anos prometem grandes avanos no campo da sade e da
vigilncia sanitria. O Programa Mais Sade aponta srie de desafios para
a Anvisa com relao promoo do desenvolvimento do pas. O Programa
prope o enfrentamento de grandes desafios na sade e, em particular, na
vigilncia sanitria, como a produo de conhecimento e de tecnologias
para medicamentos, vacinas, prteses, rteses e muitos outros. A atuao
da Agncia transversal aos pilares bsicos do Mais Sade, em especial ao
de ampliao do acesso com qualidade e ao de desenvolvimento e inovao

242
em sade. As aes da Agncia esto afinadas com a proposta de incentivo
ao complexo industrial da sade. A regulao realizada pela Anvisa, que tem
o olhar voltado, em primeiro lugar, para o risco sanitrio, deve tambm ser
fundamental para promover o desenvolvimento desse complexo.
A Anvisa tambm tem-se ocupado fortemente com a melhoria da qualidade
de sua gesto, para aprimorar sua performance regulatria e a efetividade de
suas aes para a sociedade. Avana, ano a ano, no estabelecimento de marcas
da gesto, concretizadas nos eixos da excelncia, que envolve a qualidade da
atuao da Agncia; da descentralizao, que cumpre a diretriz do Sistema
nico de Sade SUS e promove a ao integrada e articulada da Anvisa,
dos estados e dos municpios; e da transparncia, que refora a necessidade
de abertura e dilogo permanente entre os atores envolvidos no processo de
regulao promovido pela Anvisa ou afetados por ele.

Boas prticas regulatrias na Anvisa

O Programa de Melhoria do Processo de Regulamentao

da Anvisa

No campo da governana regulatria e do aprimoramento da qualidade

e da efetividade da regulao de mercados pelos rgos de governo,
importante iniciativa recente no governo federal a instituio do Programa
de Fortalecimento da Capacidade Institucional para Gesto em Regulao
PRO-REG. Este aponta para a clara definio de poltica regulatria que
estimule a melhoria da eficincia e a efetividade da regulao, promovendo o
desenvolvimento de regulao de alta qualidade no Brasil.
Alinhada ao esforo do governo federal para a institucionalizao de
modelo regulatrio, a Anvisa desenhou e vem desenvolvendo conjunto de
medidas para o aperfeioamento de ativ idades regulatrias quadro 2.

243
Quadro 2. Principais atividades relacionadas s boas prticas regulatrias da
Anvisa, 2007-2008
Organizao e promoo do Seminrio Internacional sobre Avaliao do Impacto
Regulatrio, realizado em outubro de 2007 em parceria com a Casa Civil da Presidncia
da Repblica e os Ministrios da Fazenda e do Planejamento, Oramento e Gesto.
Participao da Anvisa como membro efetivo do Comit Brasileiro de Regulamentao
do Conselho Nacional de Metrologia, Normalizao e Qualidade Industrial Conmetro
e colaborao na elaborao do Guia de Boas Prticas de Regulamentao.
Presena da Anvisa na Oficina sobre Risco Regulatrio, promovida pelo Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto.
Presena da Anvisa no Seminrio Internacional do estudo peer review da OCDE,
promovido pela Casa Civil em 2008, em que foi anunciado que a Anvisa ser piloto para
implantao da AIR, portanto, pioneira entre as agncias e demais rgos e instituies
do Governo.
Parceria com Instituto de Defesa do Consumidor Idec, voltada para o fortalecimento
da capacidade tcnica para participao social na regulao BID/BR-M1035.
Fonte: Adaptado de Ramalho (2008b).

No campo da gesto em regulao, a Anvisa desenvolveu recentemente

o Programa de Melhoria do Processo de Regulamentao. Institudo em abril
de 2008 pela Portaria no 422, o Programa tem por finalidade aprimorar o
sistema regulatrio da Agncia, garantindo maior qualidade e efetividade
da regulao sanitria. O objetivo do Programa da Anvisa modernizar e
qualificar sua produo normativa, de forma a promover a transparncia,
a responsabilizao, a participao, a efetividade, a descentralizao e a
excelncia da atuao institucional.
Alm observar diferentes documentos legais e de planejamento quadro 3
para sua concepo, o Programa de Regulamentao da Anvisa levou em conta
um contexto de produo normativa desordenada e fragmentada; problemas
e custos relativos publicao e retificao de publicao; dificuldade tcnica
de elaborao de atos normativos pela ausncia de padres e sistematizao
do processo de regulamentao; intensa judicializao da ao regulatria e
consequente instabilidade regulatria, com prejuzos para a sociedade e para
o prprio Sistema Nacional de Vigilncia Sanitria SNVS, aliado, ainda,
necessidade de aprimorar a instruo do processo decisrio da Anvisa e ao
fortalecimento dos mecanismos de participao e transparncia.9

9. RAMALHO, Pedro Ivo Sebba (Org.). Boas prticas regulatrias: guia para o Programa de Melhoria
244
Quadro 3. Principais referncias do programa de regulamentao da Anvisa
Lei Complementar no 95, de 26 de fevereiro de 1998, posteriormente alterada pela Lei
Complementar no 107, de 26 de abril de 2001.
Decreto no 4.176, de 28 de maro de 2002, especialmente ao art. 59, que estabelece
normas e diretrizes para a elaborao, redao, alterao, consolidao e o
encaminhamento ao presidente da Repblica de projetos de atos normativos de
competncia dos rgos do Poder Executivo federal.
Programa de Fortalecimento da Capacidade Institucional para Gesto em Regulao,
institudo pelo Decreto no 6.062, 16 de maro de 2007.
Portaria GM/MS no 1.052, de 8 de maio de 2007, retificada no Dirio Oficial da Unio
DOU no 103, de 30 de maio de 2007, Seo 1, p. 92, que aprova o Plano Diretor de
Vigilncia Sanitria PDVISA.
Prioridades de modernizao e de qualificao da gesto administrativa da Anvisa, bem
como de fortalecimento da capacidade institucional para a ao de regulao sanitria,
estabelecidas em 2007 pela Dicol, alm dos resultados e das perspectivas decorrentes
do Seminrio Internacional sobre Avaliao do Impacto Regulatrio.

No entanto, pode-se considerar que o problema mais imediato a ser

superado pelo Programa de Regulamentao da Anvisa est relacionado
coordenao da produo normativa da Agncia. A falta de efetividade
de normas regulatrias por vezes atribuda ao desconhecimento dos
cidados e a resistncias ou ausncia de adeso de agentes econmicos, o que
frequentemente ocasiona a judicializao da ao regulatria.
Tal falta de efetividade fruto de conjunto de fatores entre eles,
principalmente, a falta de clareza na formulao; regulaes produzidas
em excesso sem definio de prioridades; regulamentos desnecessrios
ou sobrepostos que no podem contar com efetivo monitoramento ou
capacidade de enforcement. A m formulao ou m aplicao dos atos
normativos frequentemente resulta em custos elevados para seu cumprimento.
H ainda a conhecida consequente questo cultural de desrespeito s regras
emanadas pelo Estado, o que certamente redundar no descrdito das
agncias reguladoras.
Muito alm de se prestar melhoria da coordenao entre as unidades
organizacionais da Agncia, o Programa visa a promover os aspectos

do Processo de Regulamentao. Braslia: Anvisa, 2008b, p. 2. Disponvel em: <www.anvisa.gov.br>.

Acesso em: 7 fev. 2009.

245
relacionados aos mecanismos de accountability sobre o trabalho da Anvisa,
dotando a sociedade, instituies e cidados envolvidos cotidianamente no
processo regulatrio de condies efetivas de acompanhamento e controle
das aes da Agncia. Ainda, consciente de seu papel de coordenadora do
Sistema Nacional de Vigilncia Sanitria SNVS, a Anvisa deve, com esse
Programa, contribuir para o fortalecimento da governana regulatria e para
a criao de ambiente regulatrio seguro para a populao e estvel para os
negcios e investimentos no pas.
Fazem parte do Programa da Anvisa atividades que vo desde o
mapeamento e a simplificao do macroprocesso de regulamentao at
as aes relativas a compilao, consolidao e reviso de atos normativos.
Importantes processos intermedirios, de carter estratgico para a
regulao desenvolvida pela Agncia, so a formulao da Agenda Regulatria
da Anvisa, a tomada de deciso com base na ferramenta da Anlise de
Impacto Regulatrio e o aprimoramento dos mecanismos e instrumentos de
participao, controle social e transparncia.

Anlise de Impacto Regulatrio AIR

A utilizao das Anlises de Impacto Regulatrio AIRs, e das opes
regulao, ainda incipiente em territrio nacional e fenmeno recente
mesmo em pases com larga tradio regulatria. Nesse campo, porm, a
Anvisa foi pioneira quando promoveu, ainda em 2007, com a Casa Civ il da
Presidncia da Repblica e os Ministrios da Fazenda e do Planejamento,
Oramento e Gesto, o importante Seminrio Internacional, cujo tema foi
sobre o impacto regulatrio, que contou com a participao dos principais
especialistas do Brasil e do mundo nessa questo, em consonncia com as
diretrizes e os objetivos do PRO-REG.
A proposta de implantao da anlise de impacto regulatrio na
Anvisa ainda se encontra em fase de construo. Acredita-se que a AIR seja
importante ferramenta de gesto regulatria, destinada a subsidiar e melhor
instruir o processo decisrio da Agncia, devido tanto complexidade do
conhecimento e operao do campo da vigilncia sanitria e da sade
quanto aos grandes impactos relacionados regulao da Anvisa para a

246
sociedade. Metodologia prpria tem sido desenvolvida nesse Programa,
segundo peculiaridades e necessidades institucionais, dotada de indicadores
especficos para o monitoramento e a avaliao institucional da governana
e do impacto regulatrio. Alm disso, h grande expectativa quanto ao apoio
institucional do PRO-REG para o desenvolvimento da AIR na Agncia, visto
que a Anvisa j foi anunciada pela Casa Civil da Presidncia da Repblica
com uma das agncias-piloto para a implantao da ferramenta no pas.

Agenda Regulatria
Est em curso, pela primeira vez nos dez anos de existncia da Anvisa,
a elaborao da nossa Agenda Regulatria. A Agenda o conjunto de temas
prioritrios para a Anvisa regulamentar no prximo perodo de um ano,
concedendo sociedade a oportunidade de opinar e contribuir na definio
da pauta de decises estratgicas e sinalizando para a sociedade qual a
direo das prximas aes da Agncia.
Considera-se que quanto mais clara e consistente a definio de
Agenda Regulatria, maior a chance de que a agncia reguladora possa
ser efetivamente responsabilizada pelo poder poltico e pelos cidados.
Isso terminar por aumentar a transparncia e a credibilidade do sistema
regulatrio e do governo perante a sociedade, retroalimentando a poltica
regulatria e ampliando sua eficincia.
A participao, por outro lado, confere legitimidade ao processo, alm
de aumentar a efetividade por meio da identificao de fatores associados
implementao, que fogem ao conhecimento dos reguladores ou no tm
a devida ateno durante a formulao das propostas que vo Consulta
Pblica. Os procedimentos de consulta podem, ainda, ser utilizados para
se obter informao mais abragente e objetiva para sustentar as anlises de
impacto regulatrio.

Transparncia e participao social no processo regulatrio

A ampla participao da sociedade no processo regulatrio uma das
mais constantes preocupaes da Anvisa, que conta com srie de aes de
ampliao de espaos institucionais e promoo da transparncia.
247
 A Anvisa realiza periodicamente consultas e audincias pblicas para
receber contribuies e crticas relacionadas a suas propostas regulatrias.
importante registrar que a Anvisa ultrapassou, em seus dez anos de
existncia, a marca de novecentas consultas pblicas, nas quais toda a
sociedade teve a oportunidade de se manifestar e contribuir para a definio
dos atos regulatrios do setor. Mas a Agncia no conta apenas com o canal
das consultas pblicas para promover a participao social. Possui tambm,
em sua estrutura, Conselho Consultivo e Ouvidoria independente e atuante
para receber queixas e manifestaes dos interessados.
A Anvisa dispe, ainda, de dez cmaras setoriais temticas que renem
mais de trezentas instituies de representao nacional para a discusso e o
encaminhamento de propostas e sugestes Diretoria Colegiada da Agncia.
Alm disso, elabora anualmente Relatrio de Atividades que representa
instrumento de promoo da transparncia, uma vez que, por iniciativa
prpria da Anvisa, ele apresentado ao Congresso Nacional como forma
de prestar contas de sua atuao aos parlamentares. Tambm desenvolve
atualmente projeto de fortalecimento da capacidade tcnica de participao
social dos consumidores na regulao com o Instituto Brasileiro de Defesa do
Consumidor Idec.
Os mecanismos de participao de que a Anvisa dispe tm a
possibilidade de apontar ou ressaltar, ainda, as contradies entre os
diferentes atores envolvidos na aplicao da regulao, especialmente entre
os agentes econmicos e entre estes e os cidados. O principal benefcio,
ento, a prvia reao do pblico sobre determinada proposta, o que
funciona como importante termmetro daquelas medidas para a tomada de
deciso dos reguladores.

Consideraes finais

Existe grande expectativa em relao s contribuies do PRO-REG

para o aperfeioamento da regulao exercida no Brasil e para a consolidao
do modelo instaurado com a criao das agncias reguladoras no pas.
Igualmente, o avano do processo legislativo relacionado ao Projeto de Lei no

248
3.337/2004, do Poder Executivo, que trata da gesto, organizao e controle
social das Agncias Reguladoras, constituindo-se em espcie de Lei Geral
das Agncias Reguladoras, certamente contribuir de forma significa para
efetivao da governana regulatria em nossas instituies.
A Anvisa, com a elaborao e instituio do Programa de Boas Prticas
Regulatrias, em sintonia com as diretrizes do PRO-REG e com a Poltica de
Sade, pretende dar sua contribuio para a criao de ambiente institucional
favorvel ao desenvolvimento social e econmico do pas.
Essa iniciativa pioneira na Administrao Pblica federal que deve
servir, ainda, como referencial importante para o desenvolvimento e o
fortalecimento institucional do Sistema Regulatrio Brasileiro.
Entendemos que contar com instituies que tornem as regras do jogo
claras e estveis, dando certeza e previsibilidade s transaes de mercado,
fundamental para encorajar a eficincia econmica e o investimento
na sade. Espera-se, por meio do Programa da Anvisa, contribuir
fortemente para a atuao regulatria no campo da vigilncia sanitria, em
benefcio da sociedade.

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249
______. Lei no 9.782, de 26 de janeiro de 1999. Define o Sistema Nacional de Vigilncia
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7 fev. 2009.

250
SEMINRIO INTERNACIONAL AVALIAO DO IMPACTO REGULATRIO:
EXPERINCIAS E CONTRIBUIES PARA A MELHORIA DA QUALIDADE DA
REGULAO, 2007, Braslia. Anais eletrnicos... Disponvel em: <http://www.
planejamento.gov.br/noticia.asp?p=not&cod=535&cat=250&sec=26>. Acesso em: 30 set.
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SHECAIRA, Cibele Cristina Baudassa Muniz. A competncia das agncias reguladoras nos
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Regulao econmica e democracia: o debate norte-americano. So Paulo: Ed. 34,
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251
PARTE 4
ANLISE DE IMPACTO REGULATRIO:
EXPERINCIAS INTERNACIONAIS
Captulo 12

Anlise de Impacto Regulatrio AIR:

a experincia do Reino Unido1
Donald Macrae

A Anlise de Impacto Regulatrio AIR no Reino Unido

N a Europa, o Reino Unido tem estado na frente na busca de melhoria

na regulamentao e no desenvolvimento de Anlises de Impacto
Regulatrio AIRs como ferramenta poltica.
Essas anlises possuem quatro etapas: inicial, parcial, completa e final.
solicitada a publicidade daquelas realizadas para algumas regulamentaes
especficas, mas todas esto sujeitas divulgao que prev o Ato de Liberdade
de Informao do Reino Unido, o que efetivamente torna todas disponveis
para o pblico. Esse elemento de publicao um dos aspectos-chave da
AIR, uma vez que fortalece tanto o procedimento do elaborador de poltica,
pela antecipao de questionamentos mais sofisticados, como permite que as
partes que sero afetadas pela regulao possam ter acesso ao impacto que
sofrero. Se desejarem, as partes podem questionar sobre essa regulao.
As AIRs podem ser altamente tcnicas e complexas, como, por exemplo, a
Lei de Mudana Climtica, e podem ser constitudas de trabalhos especializados
de centenas de pginas e de pesquisa considervel. Mas, devido ao fato de serem
prtica padro para tantas intervenes regulatrias, elas variam enormemente
no tamanho, na experincia e na importncia. O sistema do Reino Unido foi
recentemente 2006 redesenhado radicalmente pelo Diretor da Comisso
para Melhoria da Regulao, que trabalhou com os prprios Departamentos.

1. Captulo baseado em palestra proferida pelo autor no Seminrio Internacional de Avaliao do

Impacto Regulatrio: experincias e contribuies para a melhoria da qualidade da regulao, realizado
em outubro de 2007. Traduo para o Portugus por Flvia Neves Rocha Alves.

255
Razes para nova abordagem

A AIR tinha frequentemente tornado-se formalidade de rotina ao invs

de parte integrante do processo poltico, particularmente em iniciativas
de menor importncia. Isso levou ao fato de a anlise ser realizada aps as
decises-chave terem sido tomadas, como necessidade do processo uma
conferncia na caixa , quando seria prefervel ser ferramenta integrante da
elaborao de polticas.
Essas anlises tambm se tornaram muito complicadas. Pela razo
de que elas precisavam ser preenchidas considerando muitas polticas,
todos queriam que sua preocupao poltica genrica favorita estivesse
contemplada, mesmo se no apropriada, o que desvalorizava a verificao
adequada. Em paralelo conferncia das caixas, cada rea de poltica mais
ampla queria uma caixa para seus interesses, na esperana de que sua rea
poltica fosse totalmente contemplada no desenvolvimento da poltica. Mas,
ao contrrio, isso levou a tratamento mais superficial desses interesses.
Na expectativa de como isso iria funcionar, o Guia de como completar
uma AIR tinha em torno de 63 pginas, o que tambm era frustrante.
Existiam, muito frequentemente, casos de reclamao por mais, mas
verdadeiramente cumprindo menos. A complexidade tcnica que foi adotada
levou necessidade de que as AIRs fossem passadas a consultores externos
que as desenvolvessem. Estes produziam as AIRs, que nem sempre eram teis,
a um custo significativo em grandes volumes e enfraqueciam os fundamentos
da experincia interna, uma vez que eles eram totalmente deixados para fazer
isso por eles mesmos. O sistema estava ultrapassado e frequentemente no se
encaixava sua finalidade. Ele prometeu muito e deu muito pouco retorno.

Por que isso aconteceu?

Na teoria, tudo isso parecia muito sensato. Ningum argumentou que

era errado realizar uma AIR de fato, muito difcil argumentar contra a
afirmao de que os elaboradores de polticas devem estar informados sobre
o impacto que suas polticas tero na populao, na economia e no ambiente,

256
mas eles nem sempre fazem isso. As ideias de qualidade por trs da avaliao
do impacto foram institucionalizadas em processo que foi excessivamente
desenvolvido. Como frequentemente acontece com o novo e com sistemas
bem-sucedidos, isso se tornou ultrapassado.
Para entender o que ocorreu, descreveremos histrico sobre o uso das
AIRs no Reino Unido a partir da experincia de trs organizaes no contexto
geral da cultura do elaborador de polticas do Servio Civil do Reino Unido:
Grupo de Reforma Poltica.
Painel de Questionamento Ministerial Defra.
Comisso para a Melhoria da Regulao.

O Grupo de Reforma Poltica

O Grupo de Reforma Poltica um grupo informal de polticos oficiais

mais experientes nvel de Diretor Geral que tem se encontrado por quase
trs anos para trocar experincias e percepes sobre a atividade poltica
em Whitehall. Eles formam grupo especializado dentro dos 200 mais, os
aproximadamente duzentos mais experientes oficiais do Servio Civil entre os
quinhentos mil existentes. Com base em experincia cumulativa considervel,
eles tm analisado Os Negcios da Poltica a maneira como milhares de
funcionrios da poltica verdadeiramente trabalham, mais apropriadamente
do que estudar polticas especficas ou ferramentas polticas. Estranhamente,
ningum mais questionou como a funo poltica verdadeiramente funciona.
A anlise deste grupo fornece histrico muito revelador, no qual as discusses
sobre a elaborao de polticas devem estar fundamentadas.
Eles encontraram poucos controles dos negcios, quase nenhum controle
de qualidade interno e planejamento de recursos pouco desenvolvido. A
elaborao de polticas muito mais fragmentada como procedimento do que
os observadores podem compreender, com independncia muito considervel
assumida por cada time poltico. Existe frequentemente hiptese de que a
elaborao de polticas procedimento padro e que, dessa forma, possvel
direcionar, adaptar e influenciar fortemente essa disciplina a partir de aes
tomadas pelo Centro. Esse grupo concluiu que extremamente difcil utilizar

257
a funo poltica dessa maneira. importante ter histrico para observar
o funcionamento da AIR. A falta de processos padro torna isso tudo mais
difcil de aplicar em exerccio avanado como uma AIR.

O Painel de Questionamento Ministerial Defra sobre

Regulao

O Departamento de Assuntos Ambientais, Alimentares e Rurais Defra

um dos maiores produtores de regulao do Reino Unido, principalmente
da Unio Europeia. Ele criou o Painel de Questionamento Ministerial sobre
Regulao MCPR em 2005 para atuar como controle de qualidade interno
da poltica, presidido por um ministro, com dois membros do Conselho de
Gerenciamento e nove membros externos dos maiores grupos interessados
indstria, associaes do comrcio, especialistas em Melhoria da Regulao,
reguladores importantes e servios de pequenos negcios.
Esse Painel tambm tinha um Painel Filtro, o qual analisava
cuidadosamente dez a quinze dossis, baixando para cinco, em cada encontro,
que ocorria a cada seis semanas. Os dossis eram obtidos de todas as reas
de trabalho do Departamento e em cada etapa do processo regulatrio. Por
isso, esse trabalho fornece grupo representativo nico do trabalho poltico
em um Departamento importante.
Como o Grupo de Reforma Poltica mostrou, a elaborao de polticas
era altamente independente em equipes pequenas e a introduo do Painel
de Questionamento Ministerial sobre Regulao foi recebida com indignao
considervel pelas pessoas da comunidade poltica cujo trabalho profissional
na poltica estava sendo questionado. Existiam comits de alto nvel no
centro do governo que questionariam algumas polticas de perfil elevado e
certamente polticas que aparentavam ser extremamente robustas, mas que
eram questionadas externamente nos meios de comunicao e no Parlamento.
Mas ningum mais questionava a qualidade interna pelos pares.
Outro Departamento tinha estrutura similar, mas sua funo era
mais claramente utilizar a agenda da Melhoria da Regulao para itens
maiores, considerando que o esforo do Defra era de focar a garantia da

258
qualidade do processo poltico no mbito do dia-a-dia. Muito da poltica do
Defra foi elaborada a partir da regulao em que um processo de garantia
da qualidade da regulao era efetivamente um processo de garantia de
qualidade para a poltica.
O Painel convidou testemunhas no nvel da Diretoria e as questionou
por cerca de trinta minutos, que pontuaram seus dossis em uma escala de
um a cinco, em que:
1 = boa prtica, deve ser favorecida internamente.
2 = deve parar, at que as falhas srias sejam selecionadas.

Os resultados foram muito variados. Alguns trabalhos excelentes,

outros seriamente insatisfatrios. Isso tambm pontuou a AIR e, novamente,
a extenso foi muito grande. As AIRs foram usualmente centrais ao exerccio.
Elas foram utilizadas conforme originalmente planejadas, como resumo do
que a poltica planejava alcanar, o que mostrou o quanto a equipe estava
informada sobre o impacto que suas ideias teriam nos diversos interessados
e nos resultados.
Aps resistncia inicial, o Painel de Questionamento Ministerial sobre
Regulao foi em geral valorizado pelos polticos e alguns ainda pediam
que seus dossis fossem avaliados pelo Painel. Ele ganhou credibilidade e
importncia porque era til e bem elaborado, sendo elogiado, assim como
criticado. Ele foi utilizado como reviso de pares, e no como juiz ou comisso
julgadora. O modelo tem sido repetido em outros Departamentos, ainda que
com variaes.

Comisso para a Melhoria da Regulao

A Comisso para a Melhoria da Regulao a sucessora da Fora Tarefa

para a Melhoria da Regulao, organizao externa criada para aconselhar
o governo do Reino Unido em como regular melhor, principalmente a partir
de relatrios atualizados com recomendaes que o governo obrigado a
responder em sessenta dias. Isso tem promovido pensamento estratgico na
Regulao, com perspectiva externa.

259
 Essa Comisso foi muito identificada com os interesses dos negcios e
como estando na mesma direo dos impactos da regulao nos negcios.
Entretanto, seus membros tinham frustrao crescente com a cultura global
do elaborador de polticas, mais apropriadamente com o procedimento da
regulao e suspeitam que no processo de elaborao da poltica que o
problema comea. Eles queriam mudar a agenda da Melhoria da Regulao
na direo contrria do processo poltico, levando em considerao como a
regulao surgiu mais que apenas verificando seus efeitos.
O novo Primeiro Ministro, Gordon Brown, pediu Comisso para a
Melhoria da Regulao, em junho de 2007, para investigar melhor maneira
para os elaboradores de polticas administrarem a questo inicial: se um
novo risco deve ser de responsabilidade do Estado, do interesse de todos ou
dos indivduos a questo do risco pblico. Essa questo apoia a maioria das
decises para regular e necessita de avaliao de impacto efetiva, assim como
avaliao do risco.

Observaes da experincia das trs organizaes

Quase no existem controles no incio das novas polticas.

Frequentemente, elas comeam a partir de crise ou ideia ministerial, ao
invs de mais apropriadamente serem planejadas e de se verificar como elas
contribuem para os objetivos estratgicos globais. Elas tambm podem vir
da Unio Europeia em momento externo que no se encaixa facilmente com
outros planos domsticos.
Vrios esforos so feitos para se ter um plano estratgico e coerente para
a poltica, mas incidentes frequentemente interferem, os quais confundem,
distraem e desorganizam. Em vez de trabalhar o que fazer e encontrar recursos
para financiar isso, eles frequentemente comeam com dada quantidade de
recursos determinada pelo nvel de interesse poltico no momento e
ento trabalham o que eles podem fazer com isso. Com a falta de objetivos
claros no incio, tambm muito difcil finalizar as polticas, mesmo quando
o interesse poltico que deu incio a elas foi modificado. Consequentemente,
difcil liberar o recurso que elas continuam a consumir.

260
 Existe aumento na utilizao de tcnicas de gerenciamento de projetos
para tratar as polticas como projetos, mas o negcio fundamental desse
assunto continua. No interessa se bem administrado, se existe falta de clareza
nos objetivos, insegurana na alocao de recursos e desenvolvimento no
claro que leva ao encerramento, as ferramentas de gerenciamento de projetos
no resolvero o problema.

A natureza da poltica

Esclarecer os objetivos da poltica genuinamente difcil. Eles tendem a

ser mltiplos, mais do que nicos, e envolvem negociaes. Isso mais fcil em
agncias que tratam de um nico assunto ou em grupos de lobby. No governo,
a maioria das polticas mencionadas regularmente possui nvel moderado de
ambio e tero impacto em outras polticas ou outros Departamentos.
muito fcil desviar a ateno com objetivos secundrios e muito
tentador manter a mudana de objetivos. Mas o objetivo tambm mudar
com o tempo, assim como a poltica muda. O objetivo presente pode ser
simplesmente perceber que se deve fazer alguma coisa para passar pela crise.
A flexibilidade nos objetivos pode ser virtude em um mundo de mudanas
polticas muito rpidas. Existe um lugar legtimo para o curto prazo, polticas
de curta orientao, assim como planos importantes e estratgicos. perigoso
ser muito racional sobre poltica, uma vez que ela opera em ambiente poltico.

Evidncia e anlise

Outra consequncia das polticas que mudam rapidamente a funo

da evidncia. Todo mundo reclama para que seja feita poltica baseada em
evidncia, mas ao invs disso no universo do mundo poltico que uma
poltica frequentemente apoiada na evidncia seria necessria. Alm disso,
melhor do que simples especulao.
Existe tambm falta de ferramentas na pesquisa encomendada e, dessa
forma, no entendimento e na anlise dos resultados. Existe tenso entre os
interesses e valores da academia e as necessidades do elaborador de polticas,

261
especialmente em relao velocidade de necessidade do conhecimento e
qualidade que os acadmicos percebem como necessria. Mesmo quando
todas as coisas esto no lugar, obter e entender a evidncia para muitas
iniciativas polticas extremamente difcil, pois se trata de conhecimento
complexo, comportamentos complexos e sistemas sociais complexos.

Custos e benefcios Impact

A questo mais difcil encontrar o que pode ser medido. Frequentemente,

as medidas so substitutas para custos e benefcios reais. Existem raramente
sistemas de medida confiveis para polticas porque elas tratam de bens
pblicos ou mudam comportamentos e valores. A sade pblica e o bem-
estar possuem mais benefcios do que apenas economias de custo que so
quantificveis para o setor pblico. Existe tambm o problema anterior dos
mltiplos objetivos e conflitos de escolha. Quais benefcios so medidos?
E quais custos tambm so relevantes? Essa confuso pode aumentar a
resistncia a fazer alguma coisa tudo isso muito complexo.
A avaliao do impacto talvez a atividade mais difcil. Quase
todas as polticas governamentais tm algum impacto, mas nem sempre
elas so planejadas e podem existir outros impactos no previstos. A
interveno governamental nunca neutra e, por isso, to importante
entender o impacto.

Ento isto difcil. Por qu?

A experincia do Painel de Questionamento Ministerial sobre Regulao

demonstrou todas essas dificuldades, mas existiram vrios outros casos em
que elas foram superadas e o trabalho foi excelente. Tais problemas podem
ser superados. Havia conexo clara entre os dossis de alta pontuao e boas
AIRs. Normalmente, os dois caminhavam juntos. Se existia relao causal
no determinada, as equipes polticas de alta qualidade podiam produzir
uma AIR clara e til ou o procedimento da AIR aumentava a qualidade de
uma equipe poltica inferior, ou ambos.

262
 No mais aceitvel dizer que no sabemos o que estamos fazendo
quando gastamos os recursos pblicos e interferimos na vida das pessoas, na
economia e no ambiente.

A nova avaliao do impacto

MANTENHA ISSO SIMPLES!

O novo modelo planejado para obter as questes-chave em duas
pginas. Se for necessrio mais para explicar essas questes, ou a poltica
confusa ou se est procurando complicaes. Anteriormente, o melhor era o
inimigo do bom. O Guia tambm menor, com novo conjunto de ferramentas.
Existem ainda poucas exigncias e o perigo de mais verificaes de polticas
genricas cresce novamente , incluindo o estabelecimento de data para
a avaliao do funcionamento e o uso do Modelo de Custo Padro para a
medida de responsabilidades administrativas.
um problema comum que um sistema bem-sucedido precocemente
cresa com muita complexidade at que comece a apresentar suas fragilidades.
Chegou o momento no Reino Unido de recomear.

263
Captulo 13

Da necessidade de uma reviso regulatria

centralizada
Jim Tozzi

A Anvisa, a Casa Civil e os demais ministros devem ser cumprimentados

por cuidar de um tpico oportuno, a superviso das agncias
regulatrias brasileiras.
A economia do Brasil, dinmica e em crescimento, pode ser atrapalhada
por um sistema regulatrio letrgico. De fato, diversas organizaes
internacionais tm classificado o sistema regulatrio brasileiro em patamar
bem inferior ao de seus vizinhos sul-americanos.
O Brasil importante participante da cena econmica mundial. Tem
a quinta maior populao do mundo, seu PIB excede o da Rssia, para no
mencionar a ndia. Um aperfeioamento de seu sistema regulatrio permitir
que o Brasil mantenha seu crescimento dinmico.
O trabalho do Centro de Regulao e Efetividade (Center for
Regulatory Effectiveness) CRE Brasil, ONG sediada em So Paulo,
consiste, entre outras atribuies, em monitor e relatar as atividades
das agncias regulatrias brasileiras por meio do site da Organizao
http://cre.org.br/.
Com base em nosso trabalho at o momento, cremos que o crescimento
econmico do Brasil depende de firme fluxo de investimentos de corporaes
multinacionais estrangeiras. Tambm cremos que duvidoso que o
investimento estrangeiro continue na falta de reformas do sistema
regulatrio. Em particular, cremos que o Brasil deve atribuir alta
prioridade no respeito a terceiros durante o processo regulatrio, diminuir
as decises conflitantes entre agncias regulatrias e tornar as decises
regulatrias transparentes.

265
 O regime regulatrio no Brasil comeou de maneira similar
ao de muitos outros pases, de baixo para cima. Entretanto, como o
governo cresceu e as agncias regulatrias amadureceram, preciso
superviso adicional.
Nessa direo, o Brasil precisa de autoridade centralizada para administrar
sua estrutura regulatria e, quanto mais rpido isso for feito, os investidores
internacionais respondero de maneira favorvel. De certa forma, o Banco
Interamericano de Desenvolvimento BID deve continuar a apoiar a
pesquisa e o desenvolvimento destinados ao aperfeioamento estrutural
do processo regulatrio, alm da sua montagem e, ocasionalmente, maior
nfase em aperfeioamentos especficos de natureza geogrfica.
O aperfeioamento regulatrio funo de superviso de grupos dentro
do governo e tambm de fora do governo. O BID deve instituir um programa
para apoiar grupos externos no acompanhamento da transparncia das
agncias regulatrias brasileiras.
No necessariamente eventos e aes adotados em um pas
funcionaro em outro, mas a experincia da reviso regulatria no Escritrio
de Gerenciamento e Oramento da Casa Branca, nos Estados Unidos, pode
nos fornecer elementos adicionais e contribuir para a tomada de decises no
processo de reviso regulatrio no Brasil.

Montagem de um Tringulo Federal de Informaes

A autoridade centralizada de reviso no Escritrio de Gerenciamento

e Oramento da Casa Branca evoluiu para o que se pode chamar de
Tringulo Federal de Informaes. Afinal, informaes oportunas, precisas e
transparentes o cerne de uma slida estrutura regulatria.
O Tringulo Federal de Informaes consiste em trs componentes
principais. Em seu vrtice est o Escritrio de Informaes e Assuntos
Regulatrios (Office of Information & Regulatory Affairs OIRA), do Escritrio
de Gerenciamento e Oramento da Casa Branca (Office of Management and
Budget OMB). Seus fundamentos so a Lei de Reduo da Burocracia
(Paperwork Reduction Act PRA) de um lado e de outro a Lei da Qualidade

266
dos Dados (Data Quality Act). Basicamente, a Lei de Reduo da Burocracia
controla as informaes que o governo coleta; a Lei da Qualidade dos Dados
controla as informaes que o governo divulga; e o OMB administra a
aplicao desses dois regulamentos e os concomitantes atos administrativos
necessrios para executar todas as funes dispostas na Lei de Reduo da
Burocracia. Consequentemente, o fluxo de informaes cientficas e tcnicas
trocadas entre as agncias para apoiar os esforos da poltica de cincias,
como a divulgao de avaliaes de risco, causaro impacto sobre esses
regulamentos e sobre as diretrizes relacionadas.

Escritrio de Informaes e Assuntos Regulatrios da OMB

O Escritrio de Informaes e Assuntos Regulatrios da OMB tem

a responsabilidade global pela reviso dos regulamentos federais e pelo
estabelecimento de poltica federal de informaes. O escritrio nasceu
da Reviso de Qualidade de Vida (Quality of Life Review), que se iniciou na
Administrao Nixon.

Administraes Nixon/Ford
A Reviso de Qualidade de Vida foi criada para analisar os regulamentos
federais relativos s reas ambiental, de sade e segurana.
Consequentemente, envolveu a EPA, a OSHA e a NOAA, partes da
estrutura do Departamento do Interior e o Corpo de Engenheiros do Exrcito
(Army Corps of Engineers). Ela no foi administrada por mandato de atos
administrativos, mas simplesmente por meio de memorando para os chefes
das agncias, enviado pelo chefe do OMB, George Shultz.
A funo do OMB na Reviso de Qualidade de Vida diferiu em um aspecto
importante do processo que o OMB usa atualmente em seu Ato Administrativo
para Planejamento e Reviso Regulatrios (Executive Order for Regulatory
Planning and Review) EO 12.866. Mais especificamente, o OMB enviaria os
regulamentos propostos para as agncias que seriam afetadas, receberia seus
comentrios, resolveria as diferenas entre as agncias e ento apresentaria
opinio da administrao. O processo usado para a reviso dos regulamentos

267
corria em paralelo com o usado para formulao de posio da administrao
sobre a legislao. Em comparao, h pouca reviso entre agncias no atual
processo de reviso do OMB. Essencialmente, o OMB serviu como rbitro, e no
como revisor inicial dos regulamentos.
Sob esse ponto de vista, a Reviso de Qualidade de Vida foi a primeira
reviso presidencial explcita de regulamentos, feita de maneira sistemtica;
foi muito controversa e sujeita a considerveis conflitos de interesse,
superviso do Congresso e publicidade na imprensa. Sem a experincia
obtida com a Reviso de Qualidade de Vida, as aes das administraes
subsequentes teriam fracassado ou ocorrido em ritmo muito mais lento.
A Reviso de Qualidade de Vida continuou em vigor na administrao
Ford. Entretanto, no ltimo dia da administrao Ford, um alto funcionrio
da EPA revogou unilateralmente a participao da agncia na Reviso de
Qualidade de Vida.

Administrao Carter
A Administrao Carter, apesar de normalmente no ser vista como
impulsionadora da reforma regulatria, teve importante impacto sobre a
reviso regulatria centralizada.
Muitas pessoas no esto cientes de que foi a Administrao Carter que
estabeleceu a primeira reviso regulatria em nvel do OMB; recebeu o nome
de Escritrio de Poltica Regulatria e de Informaes (Office of Regulatory
and Information Policy). Ao criar este escritrio, a Administrao Carter
no exigiu que o OMB revisasse os regulamentos individuais; ela emitiu o
Ato Administrativo 12.044, que pela primeira vez definiu princpios em nvel
de governo para a criao de regulamentos federais. A Administrao Carter
tambm criou processo de reviso pelo Conselho de Consultores Econmicos
(Council of Economic Advisors) e pelo OMB para fazer reviso detalhada de um
nmero selecionado de regulamentos; esse grupo de reviso foi chamado de
Grupo de Reviso de Anlise Regulatria (Regulatory Analysis Review Group).
Ao mesmo tempo, o OMB estava revisando as exigncias burocrticas
exigidas pela antiga Lei de Relatrios Federais (Federal Reports Act). Essa Lei
no conferia ao OMB poder de reviso muito grande.

268
 Consequentemente, o OMB iniciou a elaborao de proposta de lei para
aperfeioar esse sistema. Ao fazer isso, os funcionrios da administrao tiveram
a prescincia, quase trs dcadas atrs, de estimular os aperfeioamentos da
poltica federal de informaes. Como resultado do cuidado da Administrao
Carter, o ponto alto e a base da poltica regulatria dos EUA emanaram da
aprovao da Lei de Reduo da Burocracia em 1980. O Presidente Carter
promulgou esta medida seminal no fim de seu mandato, apesar da oposio
da maioria de seu gabinete.
A Lei deu autoridade sem contestao ao OMB para revisar o fardo da
burocracia imposto pelas agncias. A Lei tambm criou por regulamento
o Escritrio de Informaes e Assuntos Regulatrios do Escritrio de
Gerenciamento e Oramento da Casa Branca. A criao desse escritrio foi alvo
de muita ateno. Entretanto, leitura cuidadosa da Lei demonstra claramente
que a prpria PRA foi igualmente importante para a criao de uma estrutura
para a poltica regulatria e de informaes federal.

Administrao Reagan
A Administrao Reagan, que fez campanha com o tema da reduo
do fardo que os regulamentos federais impunham sobre os setores pblico e
privado, emitiu o Ato Administrativo 12.991, um ponto de referncia. Este ato
administrativo obrigou que os regulamentos emitidos por todas as agncias do
Executivo passassem pelo OMB para anlises e comentrios. O OMB no teria
sido capaz de assumir essa responsabilidade se no tivesse a experincia obtida
com a Reviso de Qualidade de Vida e o Escritrio de Poltica Regulatria e de
Informaes, criado pelo Presidente Carter. Em particular, o OMB no teria a
experincia necessria para montar um sistema de reviso oportuno e em nvel
de governo que funcionasse, e as crticas se avolumariam.
Deve-se observar que o ato administrativo da Administrao Reagan
somente se aplicava s agncias do Executivo, e as agncias independentes
concordaram em obedecer a esses princpios de maneira voluntria, mas
no eram obrigadas a submeter seus regulamentos ao OMB. Apesar de, no
ato administrativo, haver dispensa de reviso pelo OMB quanto s atividades

269
de agncias independentes, no havia a mesma dispensa em relao Lei de
Reduo da Burocracia.

Administraes Clinton e Bush

Com o advento da Administrao Clinton, tambm foi emitido ato
administrativo que foi importante para aperfeioar a Lei de Reduo da
Burocracia, com a aprovao de emendas Lei em 1995. O apoio de Clinton
para a reviso regulatria centralizada foi evento decisivo, porque deu ao
processo o necessrio apoio bipartidrio, sem o qual o sistema poderia
ter sumido. As duas Administraes Bush deram muito apoio reviso
centralizada; Bush II ampliou o escopo da reviso regulatria.
Para conhecer a histria completa da evoluo da reviso centralizada,
consulte http://www.thecre.com/ombpapers/centralrev.html. Por hora,
pode-se concluir que a funo do OMB na reviso da poltica regulatria e de
informaes foi apoiada pelos dois partidos por quase trs dcadas.

Lei de Reduo da Burocracia

A Lei de Reduo da Burocracia est bem fundada e h concordncia

razoavelmente ampla em relao Lei, apesar de que sempre se pode achar diversas
violaes em determinado perodo. Basicamente, a Lei de Reduo da Burocracia
controla todas as informaes que chegam ao governo. importante observar que
ela controla no somente as informaes fornecidas ao governo isto , exigncias
de relatrios , mas tambm controla as informaes que o governo federal exige
que terceiros guardem isto , exigncias de manuteno de registros. Ela se aplica
at aos rtulos que as agncias federais impem aos produtos.
Como muitos regulamentos incluem manuteno de registros e/ou
exigncias de relatrios, virtualmente todos os regulamentos precisam
ser submetidos para reviso pelo OMB nos termos da Lei de Reduo da
Burocracia, mesmo que no haja ato administrativo. Entretanto, na falta de
ato administrativo, o mbito da reviso pelo OMB pode ser restrito. A Lei de
Reduo da Burocracia, junto com a superviso e a implementao da Lei pelo
OMB, tem funcionado bem h vrios anos.

270
 Entretanto, conforme ser explicado na seo seguinte, no obstante
a aprovao de regulamentos legislativos destinados a regular os reguladores
regulamentos de bom governo , avanos tecnolgicos, como a internet
e a proliferao de sites das agncias na internet, exigem que a vanguarda
dos regulamentos de bom governo, a Lei de Reduo da Burocracia, seja
reforada, mesmo com a presena do OMB como supervisor do processo
regulatrio federal.

Lei da Qualidade dos Dados

Como resultado da aprovao de regulamentos de bom governo, incluindo

a Lei de Reduo da Burocracia, a Lei de Flexibilidade Regulatria (Regulatory
Flexibility Act), a Lei de Reforma de Ordens sem Embasamento (Unfunded
Mandates Reform Act) e a Lei de Reviso do Congresso (Congressional
Review Act), as agncias comearam a procurar formas de contornar a reviso
pelo OMB. Elas descobriram a superrodovia de desvio na internet. Mais
especificamente, ao publicar na internet um estudo, uma avaliao de risco ou
um relatrio sobre um produto ou processo de produo, as agncias produzem
impacto imediato em todo o mundo acerca do que pensam as agncias federais
e os governos estatuais e locais, incluindo litigantes em potencial. Em essncia,
as agncias comearam a usar a publicao de informaes na internet
como porta dos fundos para o registro federal. Ao agir dessa maneira, as
agncias foram capazes de contornar a reviso pelo OMB, a Lei de Reduo
da Burocracia e o ato administrativo sobre a reviso regulatria, reforando
aes que foram tomadas para assegurar que o processo de reviso regulatria
no seja comprometido pela publicao de regras no escritas relatrios no
Registro Federal (Federal Registrador).
O Centro de Regulao e Efetividade foi criado em 1996 por solicitao das
lideranas da Cmara e do Senado para ajudar na implementao da Lei de Reviso
do Congresso. E logo o Centro ampliou sua misso para incluir o desenvolvimento
de mecanismos para aperfeioar o processo regulatrio federal.
O CRE concluiu que havia necessidade de padres de responsabilidade
que deveriam reger a publicao de informaes pelas agncias federais. Mais

271
especificamente, o CRE concluiu que havia a necessidade: (i) de o OMB editar
diretrizes definindo os padres mnimos a que os dados deveriam obedecer
antes de divulgados pelo governo federal; (ii) de emisso pelas agncias de
diretrizes que no somente obedecessem s diretrizes do OMB, mas que
ajustassem essas diretrizes s circunstncias e aos programas particulares da
agncia em particular; e (iii) de criao de processo de solicitaes em que o
pblico pudesse solicitar alteraes em informaes divulgadas pelas agncias
federais. O CRE apresentou suas propostas para o pblico em geral, para o
setor regulatrio e para os grupos interessados em seu site na internet. Depois
de muitas discusses, o CRE aperfeioou sua proposta e divulgou suas decises
e concluses para o Congresso. O Congresso promulgou a ligao de qualidade
de dados na Lei Oramentria Consolidada do ano fiscal de 2001 PL 106-
554. Essa legislao incorporou muitas das sugestes propostas pelo CRE. A
promulgao da Lei da Qualidade dos Dados Qualidade das Informaes
concluiu a montagem do Tringulo Federal de Informaes, com o OIRA em
seu vrtice e a Lei de Reduo da Burocracia e a Lei da Qualidade dos Dados
nos dois vrtices da base.
Vale ressaltar que o processo de criao e aperfeioamento do processo
centralizado de reviso regulatria ocorreu ao longo de quase quatro
dcadas e oito administraes presidenciais, o que deve ser observado pelas
autoridades brasileiras.

Consideraes finais

Torna-se necessrio o desenvolvimento de slidas tcnicas de

anlise, mas isso no condio suficiente para o processo
regulatrio; sem uma autoridade regulatria central, no h dvidas
de que se deve prestar muita ateno s anlises sobre o impacto de
medidas regulatrias.
O componente mais decisivo na criao de um sistema de
reviso regulatrio o estabelecimento de autoridade regulatria
centralizada que seja responsvel pela publicao de regras de bom
governo, que regulem os reguladores, e que tenha autoridade e

272
 recursos para imp-las.
A autoridade regulatria centralizada deve:
-- exigir e impor compromissos por parte das agncias regulatrias
para com terceiros;
-- implementar processo de soluo de conflitos para resolver
problemas com diretrizes conflitantes divulgadas pelas agncias
regulatrias; e
-- reiterar o fato de que as atividades das agncias regulatrias
devem ser transparentes.

273
Captulo 14
La regulacin es constitutivamente una teora de la variedad y
de las transformaciones de las estructuras del capitalismo.
Lordon

La Manifestacin de Impacto Regulatorio MIR:

una MIRada a la regulacin de calidad
Carlos Garca Fernndez

Antecedentes

En el contexto actual de la globalizacin, un buen desempeo

macroeconmico es condicin necesaria pero no suficiente para definir el
atractivo de un pas. La inversin necesita de incentivos para llegar, quedarse
y desarrollar empresas que generen ms y mejores empleos. La calidad de la
regulacin y el cumplimiento de la ley son el anverso y el reverso del Estado de
Derecho, en general, y constituyen, por ende, criterios de decisin cruciales
para los inversionistas, en particular (i.e. clima de negocios).
Dado que uno de los propsitos de la regulacin es mejorar la eficiencia
de la economa y su capacidad de adaptarse a los cambios y transformaciones
del entorno nacional e internacional, aqulla se constituye como elemento
indispensable para provocar un clima propicio que garantice inversiones
productivas que coadyuven al bienestar social: frente a la mano invisible del
mercado, la mano visible del gobierno en orden al bien comn.
Desde su creacin en el ao 2000, la Comisin Federal de Mejora
Regulatoria (COFEMER), en su calidad de rgano desconcentrado de la
Secretara de Economa, ha enfocado sus esfuerzos para consolidarse
gradualmente como un ombudsman o garante ciudadano de la calidad de
la regulacin y como un puente de interaccin con el sector privado y la
ciudadana, en general.
275
 Es as como surge formalmente la poltica de mejora regulatoria en
Mxico, con el propsito de fomentar la calidad del marco regulatorio nacional
(flujo y acervo), como factor primordial de un Estado de Derecho que impulse
permanentemente la competitividad y resulte atractivo a los inversionistas.
En este escenario, el mandato de la COFEMER se circunscribe a promover
la transparencia en la elaboracin y aplicacin de las regulaciones, a fin de que
stas generen beneficios superiores a sus costos y el mximo beneficio para la
sociedad, conforme a las atribuciones que le fueron conferidas por virtud de
las reformas a la Ley Federal de Procedimiento Administrativo (LFPA) del 19
de abril de 2000.

La Manifestacin de Impacto Regulatorio (MIR)

Una poltica de mejora regulatoria no se puede desarrollar sin las

herramientas necesarias que permitan elaborar un diagnstico previo de
la situacin a ser regulada y sin contar con los antecedentes que motivan
la emisin de la regulacin. Para este fin, es menester disponer de un
instrumento jurdicoeconmico denominado MIR, diseado para que las
decisiones gubernamentales que ataen a los particulares (e.g. polticas
pblicas) y los documentos regulatorios en que ellas se plasman, sean
transparentes y racionales.
La MIR es un instrumento tradicional de poltica pblica y de uso
generalizado en los pases miembros de la Organizacin para la Cooperacin
y el Desarrollo Econmicos (OCDE), que sirve de apoyo, de la forma
ms eficiente posible y al amparo del inters pblico, para el diseo y
elaboracin de regulaciones.
En este orden de ideas, la MIR representa un anlisis exante que permite
identificar tanto la problemtica de poltica pblica que debe atenderse y, por
tanto, resolverse, as como los efectos que provocar la nueva regulacin en
trminos jurdicos y econmicos (anlisis costobeneficio); asimismo, facilita
el anlisis de las alternativas regulatorias al proyecto original propuesto
por el rgano regulador. En suma, la MIR se erige como un filtro de calidad
tendiente a la emisin de mejor regulacin en beneficio de la sociedad.

276
 La MIR fue introducida en Mxico en el ao 2000 para toda clase de
anteproyectos regulatorios que impliquen costos de cumplimiento para los
particulares1; no obstante, desde 1997, con la reforma a la Ley Federal sobre
Metrologa y Normalizacin, se emple para los anteproyectos de Normas
Oficiales Mexicanas.
De acuerdo a la legislacin mexicana, la Administracin Pblica Federal
est obligada a enviar a la COFEMER acompaados de una MIR los
anteproyectos de disposiciones jurdicas de carcter general2 que impliquen
costos de cumplimiento para los particulares.
La MIR se instituye como un elemento central del programa de mejora
regulatoria federal, toda vez que puede ser objeto de consulta y opinin
por parte de diversos sectores interesados en el proyecto de regulacin
de que se trate. Aqu, la participacin ciudadana: (i) reduce el margen de
discrecionalidad de la autoridad en la emisin de la regulacin; (ii) contribuye
a que los cambios normativos sean ms predecibles; (iii) brinda mayor
legitimidad al marco regulatorio; y, (iv) provoca que ste sea cada vez menos
oneroso, con lo que se fortalece el Estado de Derecho.
Este proceso de revisin abierta de los anteproyectos y su MIR
no slo transparenta los cambios regulatorios planteados permitiendo el
enriquecimiento de la discusin por proveer de mayor informacin al
regulador, sino que tambin permite compartir los costos polticos de su
emisin. En el marco de este procedimiento, la consulta pblica es, por ende,
un elemento clave de la mejora regulatoria.
En la MIR se plasma la justificacin pertinente de la regulacin;
asimismo, contiene informacin relevante del anteproyecto acorde a una
estructura lgica y uniforme, con lo que facilita el proceso de revisin y
anlisis que realiza la COFEMER, lo que deriva tambin en una reduccin
considerable del tiempo en el que se emite la disposicin correspondiente.

1. A partir de la reformas a la LFPA del 19 de abril de 2000.

2. Tales como reglamentos, decretos, acuerdos, normas oficiales mexicanas, circulares y formatos, as
como los lineamientos, criterios, metodologas, instructivos, directivas, reglas, manuales, disposiciones
que tengan por objeto establecer obligaciones especficas cuando no existan condiciones de competencia
y cualesquiera de naturaleza anloga a los actos anteriores, que expidan las dependencias y organismos
descentralizados de la Administracin Pblica Federal.

277
 Dicho instrumento tiene como principal eje rector desarrollar, mediante
investigaciones analticas y transparentes, los siguientes aspectos:
La justificacin para la expedicin de una determinada regulacin,
identificando puntualmente la problemtica o situacin que se
pretende resolver con el anteproyecto3.
El anlisis de los riesgos que representa dicha problemtica o
situacin para la poblacin, en general, o para determinados
sectores, en particular.
La comprobacin de las facultades de la autoridad que pretende
emitir el anteproyecto y la congruencia que guarda ste con el
marco jurdico nacional.
La identificacin y anlisis de las posibles alternativas regulatorias
al anteproyecto para hacer frente a la problemtica o situacin que
se pretende remediar o atenuar; y
La estimacin de los costos y beneficios (cuantificables y no
cuantificables) para los particulares, de aprobarse y aplicarse el
anteproyecto.
En sntesis, la MIR es una valiosa herramienta de poltica pblica que,
indiscutiblemente, sirve para perfeccionar la elaboracin y garantizar la
calidad de los anteproyectos regulatorios que implican costos de cumplimiento
para los particulares; previo a la emisin de la regulacin, hace posible
una discusin amplia y objetiva, transparente e incluyente, de las ventajas
y desventajas de las disposiciones, y facilita la participacin efectiva de los
sectores productivos y del pblico en general en la revisin y formulacin de
anteproyectos de regulacin federal en Mxico.

MIR y transparencia

Por ley, la COFEMER debe hacer pblicos los anteproyectos y sus MIR,
en el momento en que los recibe, as como las distintas resoluciones que

3. Al hacer referencia al anteproyecto se alude al anteproyecto de regulacin.

278
emite (i.e. dictmenes, autorizaciones y exenciones de presentacin de MIR),
salvo que, a solicitud del rgano responsable del anteproyecto y con la debida
justificacin (i.e. motivacin jurdica), la citada Comisin determine que
dicha publicidad pudiera comprometer los efectos que se pretenden lograr
con el anteproyecto en cuestin, caso en el cual no se hacen pblicos4.
Por otra parte, la COFEMER debe remitir al Diario Oficial de la
Federacin (DOF) para su publicacin, dentro de los siete primeros das
hbiles de cada mes, la lista de los proyectos de regulacin recibidos y las
resoluciones emitidas durante el mes precedente5. Igualmente, ningn
instrumento regulatorio de carcter general puede ser publicado en el
DOF y, en consecuencia, producir efectos jurdicos, sin haber obtenido
previamente un dictamen final de la nombrada COFEMER6.
El hecho de que los anteproyectos regulatorios y las MIR sean pblicos,
promueve la calidad y eficacia de los mismos, dada la participacin de los sectores
involucrados en la temtica y la problemtica que aborda el anteproyecto. De
igual modo, la transparencia propicia mayor congruencia y compatibilidad
en las acciones gubernamentales al permitir que, conjuntamente con los
interesados, otras dependencias y organismos descentralizados, as como el
H. Congreso de la Unin de los Estados Unidos Mexicanos, conozcan con
mayor facilidad y precisin el contenido de los anteproyectos regulatorios.
Como se puede apreciar, a travs de la MIR los reguladores deben dar
cabal explicacin y justificacin en torno al porqu y para qu regular, en tanto
la COFEMER da cumplimiento a su mandato por excelencia: promover la
transparencia en la elaboracin y aplicacin de las regulaciones para que stas
generen beneficios superiores a sus costos y el mximo beneficio para la sociedad.

Anteproyectos con MIR

Como ya se precis prrafos atrs, los anteproyectos de iniciativas de ley

que elabore el Poder Ejecutivo Federal o las disposiciones administrativas de

4. Cfr. artculo 69-K de la LFPA.

5. Cfr. artculo 69-L de la LFPA.
6. Cfr. artculo 69-L de la LFPA.

279
carcter general que impliquen costos de cumplimiento para los particulares,
deben remitirse a la COFEMER conjuntamente con una MIR7.
A este respecto, la Comisin ha interpretado que un anteproyecto
genera costos de cumplimiento para los particulares cuando: (i) crea nuevas
obligaciones para los particulares o hace ms estrictas las obligaciones
existentes; (ii) reduce o restringe derechos o prestaciones para los
particulares; (iii) crea o modifica trmites; y, (iv) establece definiciones,
clasificaciones, caracterizaciones, o cualquier otro trmino de referencia que,
conjuntamente con otra disposicin en vigor o con una disposicin futura,
afecten o puedan afectar los derechos, obligaciones, prestaciones o trmites
de los particulares.
De otra suerte, si cuando el anteproyecto no encuadra en alguno de
los criterios anteriormente referidos, el rgano emisor podr solicitar a la
COFEMER que se le exima de la obligacin de elaborar la MIR, mediante
la presentacin del formulario identificado con el nombre de Solicitud de
exencin de MIR por no costos.
Los anteproyectos regulatorios deben remitirse a la COFEMER
acompaados de una MIR, al menos treinta das hbiles antes de que el
rgano responsable del anteproyecto pretenda emitir el acto o someterlo a la
consideracin del Titular del Ejecutivo Federal, segn corresponda8.
Para esta regla general aplican un par de excepciones contenidas en la
LFPA y que son las que a continuacin se indican:
Las MIR de anteproyectos que pretendan resolver o prevenir
una situacin de emergencia, se pueden remitir hasta veinte das
hbiles despus de la publicacin de la regulacin en el DOF, previa
autorizacin de la COFEMER; y
Las MIR de anteproyectos de regulacin que pretendan
modificar disposiciones que por su naturaleza deban actualizarse
peridicamente, pueden ser remitidas hasta tres das hbiles
antes de que se pretenda emitir el anteproyecto o someterlo a
consideracin del Ejecutivo Federal. En este caso, la COFEMER

7. Artculo 69-H de la LFPA.

8. Ibdem.

280
 podr prorrogar el plazo de presentacin de la MIR, hasta el mismo
da de emisin del anteproyecto o de su presentacin al Titular del
Ejecutivo Federal.

Seguridad, sinnimo de certeza jurdica

La MIR no puede ser enviada a la COFEMER por cualquier servidor

pblico. Al efecto, la ley dispone que los funcionarios facultados para esta
encomienda son los responsables oficiales de mejora regulatoria de las
dependencias y organismos descentralizados de la Administracin Pblica
Federal, mismos que son nombrados directamente por el Titular de la
dependencia u organismo descentralizado, y son los nicos habilitados para
enviar a la Comisin anteproyectos de regulacin acompaados de sus MIR,
de ser el caso. Con ello, no slo se garantiza plena seguridad jurdica durante
todo el procedimiento de mejora regulatoria que se desarrolla al interior de
la COFEMER sino que, adems, le otorga al particular absoluta certidumbre
del sujeto (en este caso la autoridad) que pretende emitir los proyectos que
implican costos de cumplimiento y acciones regulatorias especficas.

Confeccin y envo de la MIR

La MIR es un formulario que contiene diversos cuestionamientos que

debe responder el rgano regulador, y que suministran la informacin de
ndole jurdicoeconmica necesaria para realizar un diagnstico integral
de los elementos de hecho y de derecho que se consideraron en la elaboracin
del anteproyecto.
La MIR se compone de cuatro secciones:
1. Seccin A (objetivos regulatorios, problemtica y anlisis jurdico);
2. Seccin B (justificacin de acciones regulatorias especficas):
se incluyen los temas relacionados con la transparencia en la
elaboracin y aplicacin del anteproyecto;
3. Seccin C (efectos del anteproyecto): se enfoca exclusivamente a
los costos y beneficios esperados del anteproyecto; y
281
 4. Seccin D (documentos de apoyo): se ha incluido para brindar a las
dependencias y organismos descentralizados de la Administracin
Pblica Federal, la oportunidad de someter cualquier otra
informacin o materiales de apoyo que consideren pertinentes.
Con la intencin de facilitar el proceso de elaboracin de la MIR, la
COFEMER prepar un instructivo para su llenado, mismo que se acompaa
al formulario y en el cual se puntualiza el alcance de cada uno de los
cuestionamientos y la manera ms adecuada de responderlos.
Para que la MIR cumpla con su objetivo central en el procedimiento de
mejora regulatoria, resulta indispensable que el rgano emisor de la regulacin:
Utilice la MIR como herramienta y gua para la elaboracin de
anteproyectos a fin de identificar con toda oportunidad los costos
y beneficios, as como las alternativas de solucin y las acciones
regulatorias (ello, en razn de que la MIR pierde su utilidad y valor
si se prepara con posterioridad a la confeccin del anteproyecto);
Trabaje en equipo, mediante una consulta interna y externa, con
los protagonistas que intervienen en la elaboracin, aplicacin y, en
su caso, cumplimiento de la regulacin;
Asigne la tarea a personal calificado;
Use la MIR como instrumento para la adopcin de decisiones de
poltica pblica; y
Difunda, entre las reas involucradas, la utilidad y los beneficios
de la MIR.
Al recibir una MIR, la COFEMER realiza una revisin preliminar para
verificar que se hayan observado los aspectos de forma, a saber:
Que se haya entregado el texto completo del anteproyecto;
Que el anteproyecto y su MIR se hayan suscrito y enviado por el
responsable oficial de mejora regulatoria de la dependencia u
organismo descentralizado;
Que no exista omisin evidente de informacin bsica requerida
por la MIR; y,
Que el formulario de la MIR utilizado sea el apropiado.

282
 Cuando la COFEMER recibe una MIR que, a su juicio, no sea
satisfactoria, podr solicitar a la dependencia u organismo descentralizado
correspondiente, dentro de los diez das hbiles siguientes al en que reciba
dicha manifestacin, que realice las ampliaciones o correcciones a que
haya lugar. Si a criterio de la COFEMER la MIR sigue siendo defectuosa
y el anteproyecto de que se trate pudiera tener un amplio impacto en la
economa o un efecto sustancial sobre un sector especfico, podr solicitar
a la dependencia u organismo descentralizado respectivo que, con cargo
a su presupuesto, designe a un experto, quien deber ser aprobado por la
Comisin. El experto deber revisar la MIR y entregar sus comentarios tanto
a la COFEMER como a la dependencia u organismo descentralizado, dentro
de los cuarenta das hbiles siguientes a su contratacin9.
La COFEMER, cuando as lo estime, podr emitir y entregar a la
dependencia u organismo descentralizado un dictamen parcial o total de
la MIR y del anteproyecto, dentro de los treinta das hbiles siguientes a
la recepcin de dicha manifestacin, o de las ampliaciones o correcciones
a la misma, o de los comentarios de los expertos a que se refiere el prrafo
inmediato anterior, segn corresponda10. El dictamen considerar las
opiniones que, en su caso, reciba la COFEMER de los sectores interesados y
comprender, entre otros aspectos, una valoracin sobre si se justifican las
acciones propuestas en el anteproyecto11.
Ahora bien, antes de emitir o someter la regulacin a consideracin del
Titular del Ejecutivo Federal, la dependencia u organismo descentralizado
receptor del dictamen a que se refiere el prrafo anterior, deber ajustar el
anteproyecto a dicho dictamen, en caso contrario, comunicar por escrito las
razones por las cuales no se ajusta al mismo. Una vez que la COFEMER reciba
la respuesta correspondiente, emitir un dictamen final dentro de los cinco das
hbiles siguientes, con lo que concluye el procedimiento de mejora regulatoria.
Si el anteproyecto se pretende someter a consideracin del Titular del
Ejecutivo Federal, el Consejero Jurdico del Presidente de la Repblica deber
recabar y tomar en cuenta la MIR, as como el dictamen final de la COFEMER12.

9. Artculo 69-I de la LFPA.

10. Artculo 69-J de la LFPA.
11. Ibdem.
12. Ibdem. 283
Acuerdo de Calidad Regulatoria

Con la finalidad de reforzar los filtros que garanticen la calidad

de la regulacin, el Presidente de la Repblica, Lic. Felipe de Jess
Caldern Hinojosa, emiti el 2 de febrero de 2007 un Acuerdo de Calidad
Regulatoria (ACR) que tiene como finalidad procurar que la regulacin
incida positivamente sobre la ciudadana y las actividades productivas, as
como inhibir la sobreregulacin que obstaculice la inversin, la generacin
del empleo y, en general, la competitividad.
El ACR establece que las dependencias y organismos descentralizados
podrn emitir o promover la emisin o formalizacin de la regulacin,
nicamente cuando demuestren que el anteproyecto se sita en alguno de los
supuestos siguientes13:
I. Que la regulacin pretenda atender una situacin de emergencia,
siempre que:
a) Tenga una vigencia no mayor de seis meses, misma que, en su
caso, podr ser renovada por una sola ocasin, por un periodo
igual o menor;
b) Se busque evitar un dao inminente, o bien, atenuar o eliminar
un dao existente a la salud o bienestar de la poblacin, a la
salud animal y sanidad vegetal, al medio ambiente, a los
recursos naturales o a la economa, y
c) No se haya solicitado previamente trato de emergencia para un
anteproyecto con contenido equivalente;
II. Que con la emisin de la regulacin, la dependencia u organismo
descentralizado cumpla con una obligacin establecida en ley,
as como en reglamento, decreto, acuerdo u otra disposicin de
carcter general expedidos por el titular del Ejecutivo Federal;
III. Que con la regulacin se atiendan compromisos internacionales;
IV. Que la regulacin, por su propia naturaleza, deba emitirse o
actualizarse de manera peridica;

13. Artculo 3 del ACR vigente.

284
 V. Que los beneficios aportados por la regulacin, en trminos de
competitividad y funcionamiento eficiente de los mercados, entre
otros, son superiores a los costos de su cumplimiento por parte de
los particulares, o
VI. Que se trate de reglas de operacin de programas que se emiten de
conformidad con el Presupuesto de Egresos de la Federacin del
ejercicio fiscal que corresponda.
En concordancia con lo indicado en el artculo 4 del ACR, la
dependencia u organismo descentralizado que pretenda emitir o promover
la emisin o formalizacin de una regulacin que se ubique en alguno de
los supuestos antes relacionados, deber indicarlo en el formulario de la
MIR correspondiente al anteproyecto de regulacin que se presente ante la
COFEMER, quien resolver lo conducente (i.e. si el anteproyecto se encuadra
o no en alguno de los supuestos del ACR antes sealados) en un plazo no
mayor a diez das hbiles contados a partir del da hbil siguiente a la fecha
en que recibi la solicitud.
En los casos de emergencia a que se refiere el artculo 3, fraccin I del
ACR (supra), el plazo mximo de respuesta ser de cinco das hbiles contados
a partir del da hbil siguiente a la fecha en que se recibi la solicitud.
La dependencia u organismo descentralizado que discrepe respecto de
la resolucin de la COFEMER a propsito de la no procedencia del supuesto
invocado, deber manifestar por escrito su inconformidad a la Comisin, en
un plazo mximo de cinco das hbiles contados a partir del da hbil siguiente
a la fecha de la notificacin de la resolucin por parte de la COFEMER. En
caso de no realizarse la manifestacin de inconformidad dentro del plazo
indicado, se entender que la dependencia u organismo descentralizado no
tiene objecin alguna respecto de la resolucin emitida por la Comisin.
Gracias a la aplicacin del ACR, en los primeros ocho meses de 2008
se logr una reduccin del 39% en la emisin de anteproyectos con costos de
cumplimiento para los particulares en relacin con el mismo periodo de 2007.

285
 Como se puede apreciar, el envo del anteproyecto acompaado de su
respectiva MIR representa el inicio del procedimiento de mejora regulatoria
de un anteproyecto de regulacin que se pretende incorporar al inventario de
ordenamientos administrativos de carcter general que emite la Administracin
Pblica Federal de Mxico.

Conclusin

Gracias a la MIR y a los dems instrumentos previstos en la LFPA, da

a da cobran mayor vigencia en la conciencia del regulador, las ventajas y
los beneficios que conlleva la mejora regulatoria, haciendo de este proceso,
una institucin ad hoc que se inserta indiscutiblemente en los resultados
que se esperan de la gestin de un gobierno transparente, interesado en la
preservacin del Estado de Derecho que provea de condiciones para garantizar
la vida digna de sus gobernados.

286
CUADRO I - Cundo debe de presentarse una MIR?

CUADRO II - El Proceso de Mejora Regulatoria (Dictaminacin)

287