REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 24: 105-121 JUN.

2005

FEDERALISMO, DESENHO CONSTITUCIONAL E

INSTITUIES FEDERATIVAS NO BRASIL PS-1988

Celina Souza

RESUMO
O artigo analisa os dispositivos constitucionais relativos ao federalismo ao longo da histria constitucio-
nal brasileira, buscando conciliar a anlise sobre como o federalismo brasileiro funciona na prtica e os
dispositivos constitucionais que se aplicam a essa instituio. So descritos os diversos desenhos constitu-
cionais da federao brasileira, focalizando principalmente a Constituio Federal de 1988 e suas emen-
das. O artigo argumenta que os principais constrangimentos enfrentados hoje pelo federalismo brasileiro
decorrem mais da dificuldade dos governos de redirecionar o rumo de certas polticas pblicas e de lidar
com questes macro-econmicas no-antecipadas pelos constituintes de 1988 do que de problemas decor-
rentes do desenho constitucional.
PALAVRAS-CHAVE: federalismo; constitucionalismo; Brasil.

I. INTRODUO dinmicas da economia poltica, da competio

H mais de um sculo, o Brasil adotou a forma
federativa de diviso territorial de governo. Ao longo
desse tempo, o pas conviveu com grande varie-
dade de arranjos federativos e experimentou per-
odos de autoritarismo e de regime democrtico.
Durante a vigncia das sete constituies que re-
geram as instituies brasileiras aps a Repblica,
as regras relativas ao federalismo fizeram parte
integrante do corpo constitucional da a impor-
tncia de estudar-se o federalismo brasileiro as-
sociando-o ao tema do constitucionalismo. Pela
interseo entre as regras que regem o federalis-
mo e sua constitucionalizao, torna-se importante
atender convocao de Dearlove (apud EVANS,
2001) de trazer a constituio de volta como
foco dos trabalhos sobre federalismo no mbito
da Cincia Poltica. Isso porque a teoria constitu-
cional busca respostas para questes polticas
fundamentais que afetam os entes constitutivos
da federao, tais como quem governa, como se
governa e quem deveria governar (EVANS,
2001).
Apesar das controvrsias sobre as principais
caractersticas dos sistemas federativos, existe um
consenso de que essa instituio tem duas dimen-
ses principais: desenho constitucional e diviso
territorial de poder governamental. Embora ou-
tros fatores e instituies tambm sejam objeto de
anlise sob a tica do federalismo, tais como as
partidria e da chamada cultura poltica, as mani-
festaes territoriais do federalismo requerem uma
anlise no apenas de sua aplicao prtica, mas
tambm do ponto de vista das constituies. Es-
sas manifestaes territoriais dizem respeito di-
viso de competncias entre os entes constitutivos
e no poder Legislativo, ao papel do poder Judici-
rio, alocao de recursos fiscais e de responsa-
bilidades entre os entes constitutivos da federa-
o e suas garantias constitucionais.
A anlise do federalismo brasileiro ainda esta-
belece escassas ligaes com a teoria constituci-
onal propriamente dita e tambm raramente foca-
liza as instituies polticas estabelecidas consti-
tucionalmente que regem o federalismo. Embora
aspectos importantes do sistema poltico brasilei-
ro que influenciam a diviso territorial de poder e
de governo sejam objeto de vrios anlises por
cientistas polticos, inclusive norte-americanos,
tais como as realizadas sobre o sistema presiden-
cial e o sistema eleitoral, outras questes que in-
fluenciam o federalismo e que foram constituciona-
lizadas, tais como o sistema fiscal, permanecem
pouco analisadas pela Cincia Poltica1. Devido
importncia que a descentralizao assumiu no
1 Para uma excelente anlise sobre a contribuio da Cin-
cia Poltica para o entendimento do federalismo brasileiro,
ver Almeida (2001).

Recebido em 10 de dezembro de 2004 Rev. Sociol. Polt., Curitiba, 24, p. 105-121, jun. 2005
Aprovado em 18 de maio de 2005
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FEDERALISMO, DESENHO CONSTITUCIONAL E INSTITUIES FEDERATIVAS
Brasil posterior a 1988, a maioria dos trabalhos
focaliza o federalismo mais como sinnimo de
descentralizao, aliando-se ao que Gibson (2004)
classificou como a escola do federalismo como
descentralizao, do que associando o federalis-
mo a uma ordem poltica e constitucional com
especificidades prprias. Muitos trabalhos tam-
bm analisam as relaes que se estabelecem en-
tre esferas de governos, focalizando as chamadas
relaes intergovernamentais, tambm como re-
sultado da emergncia de polticas descentraliza-
das, mas sobretudo pelo considervel aumento de
programas intergovernamentalizados, tendncia
observada na maioria dos pases federais e unit-
rios.
O sistema federal foi introduzido em 1889 e
detalhado na Constituio de 1891. Como sabe-
mos, e diferentemente de muitas federaes, a
brasileira nunca foi uma resposta s clivagens
sociais decorrentes de conflitos tnicos,
lingsticos ou religiosos. Movimentos separatis-
tas ocorreram apenas durante o perodo colonial
e no incio do sculo XIX a unidade do pas no
era questionada. Por isso, as constituies brasi-
leiras no prevem regras para a secesso e a de
1988 ainda estabelece que nenhuma emenda cons-
titucional pode abolir a forma federativa de Esta-
do. Dado que a unidade do pas no se constitui
em ameaa, as constituies sempre declararam
que todo o poder emana do povo e no da na-
o, do Estado ou das unidades constitutivas da
federao, como ocorre em muitos pases fede-
rais, sinalizando que o sistema federativo brasilei-
ro est assentado no princpio do individualismo e
no no das instituies coletivas. Nesse sentido, o
constitucionalismo brasileiro aproxima-se da tra-
dio norte-americana, em que, baseada na con-
cepo lockeana, os direitos fundamentais tm sua
origem nos indivduos, distanciando-se da tradi-
o da Europa continental, onde o Estado a fon-
te dos direitos fundamentais2.
A federao foi criada a partir das 20 provn-
cias herdadas do sistema unitrio, contando hoje
com 26 estados, o Distrito Federal e 5 561 muni-
cpios, distribudos em cinco regies. Existe um
consenso de que as heterogeneidades econmi-
cas entre as regies constituem-se no principal
2 Sobre as diferenas entre o constitucionalismo da Euro-
pa continental e dos Estados Unidos, ver Rosenfeld (2000).
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problema do federalismo brasileiro e os dados
mostram que a concentrao econmica regional
aumentou nos anos 1990, aps leve declnio re-
gistrado durante o regime militar. Tal declnio no
deve ser creditado, todavia, centralizao fiscal
daquele regime nem sua caracterstica autorit-
ria, mas sim s altas taxas de crescimento econ-
mico registradas por quase uma dcada, de cerca
de 10% a. a., que permitiram aos formuladores
de polticas pblicas a adoo de polticas volta-
das para amenizar o desequilbrio econmico en-
tre as regies.
Este artigo busca suprir a lacuna da ainda es-
cassa ateno ao desenho constitucional do fede-
ralismo no Brasil nos trabalhos da Cincia Polti-
ca. Nesse sentido, o artigo busca conciliar a an-
lise sobre como o federalismo brasileiro funciona
na prtica com os dispositivos constitucionais que
a ele aplicam-se, apesar do alerta de Riker (1975),
de que, para entendermos o funcionamento dos
sistemas federais, no necessrio compreender
a estrutura constitucional, mas sim as foras re-
ais do sistema poltico, os sistemas de partidos
nacionais, as prticas polticas e as estruturas do
poder econmico. No entanto, dada a carncia de
trabalhos na Cincia Poltica voltados para trazer
a constituio de volta, e embora concordando
com Riker que a estrutura constitucional no
prediz, por si s, o impacto causal das institui-
es federais ou a dinmica poltica interna das
federaes , a descrio e a anlise da estrutura
constitucional pode ajudar-nos a compreender
melhor como o federalismo opera, principalmen-
te em um pas como o Brasil, que possui uma
histria constitucional complexa e onde o federa-
lismo sempre assumiu realce nos dispositivos
constitucionais.
O artigo descreve os diversos desenhos cons-
titucionais da federao brasileira, focalizando prin-
cipalmente a Constituio Federal de 1988 e suas
emendas. Argumento, em consonncia com Riker,
que os principais constrangimentos enfrentados
hoje pelo federalismo brasileiro decorrem, em par-
te, mais da dificuldade dos governos de
redirecionar o rumo de certas polticas pblicas e
de lidar com questes macro-econmicas no-
antecipadas pelos constituintes de 1988 do que de
problemas decorrentes do desenho constitucio-
nal. Isso mostra que existe uma distncia entre os
dispositivos constitucionais e as circunstncias
polticas e econmicas, com as ltimas prevale-
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cendo sobre os mandamentos constitucionais.
Argumento, ainda, que esse desenho acomoda as
clivagens regionais existentes no territrio, que
geram, tambm, formas assimtricas de distribui-
o de poder territorial3.
O artigo est dividido em seis sees. A prxi-
ma descreve os dispositivos constitucionais so-
bre a federao inscritos nas constituies anteri-
ores de 1988, enquanto a seo seguinte focali-
za a Constituio em vigor. A seo IV analisa os
princpios constitucionais da federao; a V trata
da estrutura e do funcionamento do sistema fede-
rativo, detalhando suas principais instituies do
ponto de vista constitucional; a VI dedicada ao
financiamento das instncias federativas; a seo
VII discute brevemente as principais mudanas
constitucionais que afetam as esferas de governo
e a ltima seo apresenta algumas concluses.
II. FEDERALISMO NAS CONSTITUIES
ANTERIORES A 19884
O desenho do federalismo brasileiro pode ser
mais bem compreendido por meio de uma breve
descrio das constituies anteriores a 1988. Isso
porque as constituies refletiram as barganhas
polticas e territoriais que ocorreram ao longo da
nossa histria. Alm disso, essas constituies,
enquanto refletiam as mudanas nos regimes po-
lticos, tambm mantiveram ou fortaleceram mui-
tos dispositivos constitucionais das constituies
anteriores, com poucas excees.
Debates sobre a diviso territorial de poder ti-
veram incio muito antes do fim da era colonial e
o principal objetivo do movimento republicano era
o federalismo e no a liberdade, como nos mos-
tram os historiadores (CARVALHO, 1993). No
entanto, federalismo (associado descentralizao)
e liberdade eram tratados como sinnimos. A op-
3 Esse argumento est mais elaborado em Souza (1997;
2002; 2003). Gibson e Falleti (2004) desenvolvem o mes-
mo argumento para a constituio e para os futuros desdo-
bramentos da Argentina como federao. Gibson (2004, p.
14) argumenta, ainda, que a assimetria de poder entre os
entes constitutivos da federao, ou seja, os estados, tem
sido largamente ignorada nas anlises tericas dos sistemas
federais, mais influenciadas pelos conflitos
intergovernamentais, ou seja, entre o governo federal e as
esferas subnacionais.
4 Esta seo uma verso resumida de artigo publicado
anteriormente; ver Souza (2001a).
o pelo federalismo, apesar de ser inspirada na
experincia dos EUA, no foi uma simples cpia
daquele sistema porque sua adoo foi precedida
de debates e porque as elites regionais eram favo-
rveis descentralizao, vista como sendo al-
canvel por um sistema federal e no por um
sistema unitrio. Apesar de algumas instituies
norte-americanas como o sistema presidencialista,
o federalismo e o controle de constitucionalidade
terem sido adotadas como uma das bases das ins-
tituies polticas brasileiras e, apesar da influn-
cia, mais tarde, das constituies de Weimar e do
Mxico na constitucionalizao dos direitos soci-
ais, o Brasil construiu sua prpria histria consti-
tucional ao longo da elaborao de suas sete cons-
tituies.
A primeira Constituio escrita do Brasil foi
promulgada em 1824, aps a independncia de
Portugal. Essa Constituio delegou poderes ad-
ministrativos s ento 16 provncias. Embora as
provncias no contassem com autonomia polti-
ca formal ou informal, essa delegao foi inter-
pretada como abrindo o caminho para uma futura
federao.
A Constituio de 1891, promulgada aps a
Repblica, seguiu a promessa descentralizadora
do mote republicano: centralizao, secesso;
descentralizao, unidade. Por essa Constituio,
recursos pblicos foram canalizados para alguns
poucos estados, mostrando que a federao bra-
sileira nasceu sob a gide da concentrao de re-
cursos em poucos estados e escassas relaes
existiam entre os entes constitutivos da federa-
o, caracterizando esse perodo como o de uma
federao isolada.
Esse isolamento foi interrompido em 1930,
com o golpe de Vargas. Um das primeiras medi-
das aps o golpe foi perdoar as dvidas dos esta-
dos com a Unio, inclusive a maior de todas, a de
So Paulo, contrada por fora dos subsdios ao
caf, pacificando, assim, os possveis desconten-
tamentos das elites regionais (LOVE, 1993). Em
1932, Vargas aprovou uma reforma eleitoral, que,
entre outras medidas, aumentou a representao
poltica dos estados menos populosos na Cmara
dos Deputados. Concebida como forma de con-
trabalanar o poder de alguns poucos estados, no
que ficou conhecida como a poltica dos gover-
nadores, a sobre-representao dos estados me-
nos populosos permanece como um dos meca-
nismos voltados para o amortecimento das
107
FEDERALISMO, DESENHO CONSTITUCIONAL E INSTITUIES FEDERATIVAS
heterogeneidades regionais e como forma de aco-
modar as assimetrias de poder entre unidades
territoriais que registram grandes diferenas eco-
nmicas.
A Constituio de 1934, escrita como resulta-
do do golpe de 1930, introduziu a tendncia
constitucionalizao de questes scio-econmi-
cas e expandiu as relaes intergovernamentais
pela autorizao para que o governo federal con-
cedesse s instncias subnacionais recursos e as-
sistncia tcnica. Aos municpios foram assegu-
rados recursos prprios, que seriam por eles
coletados, passando tambm a receber parcela de
um imposto estadual. A peculiaridade dessa Cons-
tituio frente s demais que o Senado Federal
foi reduzido a rgo colaborador da Cmara dos
Deputados.
A constituio seguinte foi promulgada por
Vargas, em 1937, aps o golpe militar por ele lide-
rado. Vargas fechou o Congresso Nacional e as
assemblias estaduais e substituiu os governado-
res eleitos por interventores. Existe um consenso
de que uma das principais razes do golpe seria
neutralizar a importncia dos interesses regionais
a fim de construir a unidade poltica e administra-
tiva necessria para promover a chamada moder-
nizao social e econmica do pas. Um dos atos
mais simblicos de Vargas contra os interesses
regionais foi queimar todas as bandeiras estaduais
em praa pblica. Os governos subnacionais per-
deram receitas para a esfera federal mas a mais
importante medida foi delegar ao governo federal
a competncia para legislar sobre as relaes fis-
cais externas e entre os estados. Ao negar aos
governos estaduais o direito de decidir sobre um
dos mais importantes aspectos de sua vida eco-
nmica, ou seja, a definio das regras de trocas
de mercadorias, Vargas pavimentou o caminho
para a industrializao. Os desequilbrios finan-
ceiros entre os estados no s persistiram mas
aumentaram: em 1945, trs estados concentra-
vam mais de 70% das receitas estaduais (MAHAR,
1976, p. 415).
Com o retorno do regime democrtico, nova
Constituio foi escrita, a de 1946. Inicialmente
influenciada por ideais liberais, eles no prevale-
ceram devido ao reconhecimento de que era pre-
ciso perseguir rpido crescimento econmico sob
a gide do governo federal. No entanto, como
democracia e descentralizao foram transforman-
do-se, ao longo da histria, em afinidades eletivas,
108
os recursos para os governos locais foram privi-
legiados vis--vis os dos estados5. A Constituio
de 1946 introduziu o primeiro mecanismo de trans-
ferncias intergovernamentais da esfera federal
para as municipais, excludos os estados, na ten-
tativa de diminuir os desequilbrios verticais de
receita, mas o critrio de transferncia no con-
tinha nenhum mecanismo de equalizao fiscal,
dado que consistia em dividir o montante a ser
transferido pelo nmero de municpios existentes
(REZENDE, 1976, p. 238). A questo dos
desequilbrios horizontais tambm foi parcialmente
introduzida pela destinao de recursos federais
para as regies economicamente mais pobres.
Essas medidas, no entanto, tiveram efeito reduzi-
do devido ao crescimento das atividades federais,
ao aumento do nmero de novos municpios,
inflao e ao no-pagamento das quotas federais
aos municpios (MAHAR, 1976, p. 241).
A Constituio de 1946 ainda manteve a mar-
ca de ter sido a de vida mais longa da histria
constitucional brasileira. Seus dispositivos e o re-
gime democrtico por ela regulado sobreviveram
a vrias crises polticas: suicdio de Vargas, re-
nncia de Jnio Quadros e posse de Joo Goulart.
No entanto, no foi capaz de sobreviver crise
econmica e poltica iniciada em meados dos anos
1960.
O golpe de 1964 colocou o Brasil na rota dos
regimes autoritrios que passaram a governar a
Amrica Latina nos anos 1960. Paradoxalmente,
os militares no promulgaram imediatamente uma
nova Constituio, embora tenham feito vrias
emendas Constituio de 1946. A nova Consti-
tuio do regime s foi promulgada em 1967 e em
1969 uma longa emenda constitucional foi edita-
da. Como se sabe, a Constituio de 1967-1969 e
a reforma tributria de 1966 centralizaram na es-
fera federal poder poltico e tributrio, afetando o
federalismo e suas instituies. Isso no signifi-
cou, todavia, a eliminao do poder dos governa-
dores nem dos prefeitos das principais capitais.
Como demonstraram Medeiros (1986) e Ames
(1987), os governantes subnacionais foram gran-
des legitimadores do regime militar e contribu-
ram para formar as coalizes necessrias sua
longa sobrevivncia.
5 Sobre a influncia das demandas municipais na consti-
tuinte de 1946, ver Melo (1993).
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No entanto, apesar da centralizao dos recur-
sos financeiros, foi a reforma tributria dos mili-
tares que promoveu o primeiro sistema de trans-
ferncia intergovernamental de recursos da esfe-
ra federal para as subnacionais, por meio dos fun-
dos de participao (Fundo de Participao dos
Estados (FPE) e Fundo de Participao dos Mu-
nicpios (FPM)). O critrio de distribuio aban-
donou a repartio uniforme entre os entes
constitutivos, passando a incorporar o objetivo de
maior equalizao fiscal pela adoo do critrio de
populao e inverso da renda per capita. No regi-
me militar, as esferas subnacionais tambm rece-
biam as chamadas transferncias negociadas, que
cresceram significativamente no perodo.
Muitos trabalhos foram produzidos sobre os
efeitos da centralizao fiscal sobre o federalis-
mo. Esses trabalhos podem ser divididos em dois
grupos. Um primeiro grupo, que se concentrou
nas contas pblicas, mostrou que a posio fi-
nanceira dos municpios havia melhorado no pe-
rodo, ao contrrio do que aconteceu com os es-
tados (GRAHAM, 1987; SERRA & AFONSO,
1991). Outro grupo interpretou a dependncia
poltica e financeira e de polticas pblicas dos
entes subnacionais como um rompimento do re-
gime federativo e da federao (MELLO, 1976)
ou como o exemplo de uma federao mais for-
mal, que mascarava a existncia de um Estado
unitrio (SELCHER, 1989).
III. A CONSTITUIO DE 1988
A redemocratizao trouxe como uma de suas
principais bandeiras a restaurao do federalis-
mo e a descentralizao por meio da elaborao
de uma nova constituio. Esse compromisso fa-
zia parte do Manifesto Nao divulgado pelos
partidos que compunham a chamada Aliana De-
mocrtica, constituda em torno da candidatura
presidencial de Tancredo Neves. O compromisso
de elaborar uma nova carta constitucional gerou
entusiasmo e otimismo sobre o futuro do pas e
durante 20 meses o Congresso Nacional e Braslia
foram o centro da vida poltica brasileira, promo-
vendo um visvel exerccio de participao polti-
ca. As regras de funcionamento da Assemblia
Nacional Constituinte j sinalizavam que a elabo-
rao da Constituio seria um processo bottom-
up, dado que no haveria apenas uma comisso
para propor uma primeira verso da Constituio,
mas sim 24 subcomisses, que mais tarde consti-
tuiriam oito comisses, seguida de uma comisso
de sistematizao, que contava com 97 parlamen-
tares, e sesses plenrias com duas rodadas de
votaes nominais. Outras inovaes foram a per-
misso para o recebimento de propostas de fora
do Congresso, caso contassem com a assinatura
de 30 mil eleitores, e o envio de sugestes pelo
correio6.
A Constituio de 1988 foi a mais detalhada de
todas as constituies brasileiras. Quando apro-
vada, continha 245 artigos e mais 70 no captulo
sobre as Disposies Constitucionais Transitri-
as. Com as emendas constitucionais posteriores,
o texto constitucional foi expandido para 250 arti-
gos no corpo constitucional e para 94 nas Dispo-
sies Constitucionais Transitrias, nmero se-
melhante aos das constituies da ndia e da fri-
ca do Sul. A tendncia constitucionalizao de
questes consideradas importantes pode ser, por-
tanto, parcialmente creditada s incertezas decor-
rentes das mudanas de regime poltico ocorridas
nesses trs pases. No caso do Brasil, tambm
parece refletir uma reao ao descaso do regime
anterior em relao aos dispositivos e constrangi-
mentos constitucionais 7 . Dessa tendncia
constitucionalizao resultou uma Constituio que
regula no apenas princpios, regras e direitos
individuais, coletivos e sociais , mas tambm um
amplo leque de polticas pblicas.
A questo sobre a diviso tima entre o que
deve ou no ser constitucionalizado matria de
amplo debate, principalmente entre juristas e eco-
nomistas da rea fiscal8. O debate importante
porque envolve a deciso sobre que matrias de-
vem ser objeto de quorum qualificado ou de
supermaiorias, que matrias ficam excludas do
processo poltico (as clusulas ptreas das cons-
tituies) e quais as que ficam submetidas s de-
cises majoritrias, ou seja, aquelas que devem
ser objeto de leis ordinrias. Alm do mais, o tema
da constitucionalizao remete tambm capaci-
dade do governo de implementar os dispositivos
constitucionais e como proceder quando as cir-
cunstncias mudam.
6
Para mais detalhes sobre esse processo, ver Souza
(2001b).
7 Esse argumento do ex-Senador Waldek Ornelas, desen-
volvido no seminrio sobre federalismo realizado na Uni-
versidade de So Paulo em novembro de 2002.
8 Sobre esse debate entre juristas norte-americanos, ver
Valente (2001).
109
FEDERALISMO, DESENHO CONSTITUCIONAL E INSTITUIES FEDERATIVAS
A Constituio de 1988 apresenta algumas pe-
culiaridades em relao s constituies anterio-
res. A primeira que no foi produto de um texto
desenhado por especialistas, especialmente juris-
tas, como aconteceu em 1891 e em 1934, nem se
espelhou em constituies anteriores, como em
1946. A segunda que as constituies anteriores
foram o resultado de um processo de ruptura po-
ltica que j ocorrera, ao passo que em 1988 sua
elaborao ocorreu ainda como parte do proces-
so de transio democrtica (WERNECK
VIANNA, 1999). A terceira inovao, e mais dire-
tamente relacionada com o federalismo, que aos
constituintes foi permitido decidir sobre a manu-
teno ou no do sistema federativo, proibido na
convocao das constituintes anteriores.
Embora a Constituio de 1988 no tenha sido
precedida de debates sistemticos como nos EUA,
reunidos em ensaios que ficaram conhecidos como
O federalista9, houve ampla divulgao de sua
pauta e do trabalho da Comisso Afonso Arinos,
que a precedeu. Ademais, suas regras foram ca-
pazes de conciliar os interesses de novos e velhos
atores polticos e grupos de interesse. Essa opo
pela conciliao pode ser tambm um dos fatores
explicativos de por que a Constituio tornou-se
to detalhada e por que contm muitos dispositi-
vos que requerem regulamentao posterior, ape-
sar de seu alto nvel de detalhe, alguns exigindo
leis complementares e outros leis ordinrias10. O
consenso foi o caminho possvel pela ausncia de
uma clara maioria partidria ou ideolgica.
Devido s razes acima expostas, os constitu-
intes tiveram vrios incentivos para desenhar uma
federao em que o poder governamental foi des-
centralizado e em que vrios centros de poder,
embora assimtricos, tornaram-se legitimados para
tomar parte do processo decisrio.
Em algumas questes, a Constituio de 1988
contrastou com as anteriores, principalmente nos
seguintes aspectos: (a) na proviso de mais re-
cursos para as esferas subnacionais; (b) na ex-
panso dos controles institucionais e societais
sobre os trs nveis de governo, pelo aumento das
9 Sobre esse ponto, ver Limongi (1989).
10 Segundo levantamento de Rosenn (1990, p. 778), a
Constituio requeria a elaborao de 285 leis ordinrias e
41 complementares.
110
competncias dos poderes Legislativo e Judici-
rio e pelo reconhecimento dos movimentos soci-
ais e de organismos no-governamentais como
atores legtimos de controle dos governos e (c)
pela universalizao de alguns servios sociais, em
particular a sade pblica, antes restrita aos tra-
balhadores do mercado formal, tendo como prin-
cpio diretivo a descentralizao e a participao
dos usurios.
No entanto, a Constituio de 1988 conservou
certas caractersticas das constituies anterio-
res, tais como (a) a tendncia constitucio-
nalizao de muitas questes, mantida nas emen-
das constitucionais aprovadas posteriormente; (b)
o fortalecimento dos governos locais vis--vis os
estados; (c) a tendncia adoo de regras uni-
formes para as esferas subnacionais, em especial
as instncias estaduais, dificultando a adoo de
polticas prximas de suas prioridades, e (d) a
impossibilidade de avanar em polticas voltadas
para a diminuio dos desequilbrios regionais,
apesar da existncia de mecanismos constitucio-
nais que ou no foram operacionalizados ou so
insuficientes para uma efetiva poltica de
equalizao fiscal.
IV. PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS DA FE-
DERAO
IV.1. Federalismo11
Diferentemente de muitas federaes, a brasi-
leira, assim como a belga, um sistema de trs
nveis (triplo federalismo) porque incorporou os
municpios, juntamente com os estados, como
partes integrantes da federao, refletindo uma
longa tradio de autonomia municipal e de es-
casso controle dos estados sobre as questes lo-
cais.
Como se sabe, os trs nveis de governo tm
seus prprios poderes legislativos e os nveis fe-
deral e estaduais tm seus prprios poderes judi-
cirios. Os estados so representados no Senado
Federal mas no no Executivo, embora informal-
mente se mantenha a tradio de assegurar a re-
presentao dos interesses de vrios estados no
poder Executivo federal por meio da indicao para
cargos, os quais combinam, em geral, filiao
11 Para uma viso das principais caractersticas
institucionais dos pases federais, ver Griffiths (2002).
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partidria com os interesses das lideranas esta-
duais que integram a coalizo de apoio ao poder
Executivo federal.
Apesar de a Constituio de 1988 ter reduzido
o nmero de casos em que o governo federal pode
intervir nos estados e os estados nos municpios,
o instituto da interveno ainda vigora, embora
sujeito aprovao legislativa. Pedidos para a pre-
sena do Exrcito nas grandes cidades por fora
de questes como o aumento da violncia e gre-
ves das polcias militares estaduais tm reacendido
o debate sobre a interveno, que, no caso brasi-
leiro, inclui um dispositivo que desestimula seu
uso, dado que emendas constitucionais so proi-
bidas na vigncia da interveno.
Desde a promulgao da Constituio de 1988,
outorgar o rtulo de centralizado ou descentrali-
zado ao federalismo brasileiro parece no dar conta
da sua atual complexidade. A federao tem sido
marcada por polticas pblicas federais que se
impem s instncias subnacionais, mas que so
aprovadas pelo Congresso Nacional e por limita-
es na capacidade de legislar sobre polticas pr-
prias esta ltima tambm constrangida por de-
cises do poder Judicirio. Alm do mais, poucas
competncias constitucionais exclusivas so
alocadas aos estados e municpios, como tam-
bm ocorre em outros pases em desenvolvimen-
to, tais como o Mxico e a frica do Sul. Por
outro lado, estados e municpios possuem auto-
nomia administrativa considervel, responsabili-
dades pela implementao de polticas aprovadas
na esfera federal, inclusive muitas por emendas
constitucionais, e uma parcela dos recursos p-
blicos poucas vezes concedida pelas constituies
anteriores, em particular para os municpios, su-
perior a outros pases em desenvolvimento.
IV.2. Estatuto dos entes constitutivos
Do ponto de vista constitucional, todas as uni-
dades constitutivas possuem poderes e compe-
tncias iguais, como ocorre nos EUA e no Mxi-
co. Nesse sentido, o Brasil adotou um modelo de
federalismo simtrico em uma federao
assimtrica. Dois fatores fortalecem ainda mais
esse modelo simtrico. O primeiro que as re-
gras sobre as competncias, recursos e polticas
pblicas das entidades subnacionais so captulos
detalhados da Constituio, deixando pouca mar-
gem de manobra para iniciativas especficas. O
segundo que o Supremo Tribunal Federal (STF)
vem decidindo sistematicamente que as constitui-
es e as leis estaduais reflitam os dispositivos
federais ou so monoplios federais, o que impe
uma hierarquia das normas constitucionais e le-
gais, apesar da Constituio no explicitar tal prin-
cpio. Como argumentam Oscar Vilhena e Werneck
Vianna (1999), todo Direito relevante um Direi-
to federal12. Os estados acabam sendo quase ape-
nas entes gestores do Direito federal.
Diferentemente de federaes como a Austr-
lia, ndia, Mxico, Sua e EUA, onde emendas
Constituio federal devem ser ratificadas pelas
assemblias estaduais ou via referendo, essa exi-
gncia no existe no Brasil, onde se assume que
os representantes dos estados no Senado Federal
so os guardies dos interesses estaduais.
Apesar de os estados terem constituies pr-
prias, todas aprovadas em 1989, e apesar de as
regras constitucionais federais estabelecerem que
essas constituies deveriam obedecer aos prin-
cpios da Constituio federal, a maioria das
constituies estaduais uma mera repetio dos
mandamentos federais. As poucas tentativas de
criar regras no explicitamente especificadas pela
Constituio federal, mas no proibidas, foram
declaradas inconstitucionais pelo STF. Isso se deve
menos ao fato de que a Constituio de 1988 ser
extremamente detalhada e mais interpretao do
STF, referida acima, de que as constituies e as
leis estaduais devem ser subsumidas pelo que dis-
pe a legislao federal.
IV.3. Distribuio de competncias entre os entes
constitutivos
As constituies brasileiras sempre detalharam
as competncias dos trs nveis de governo, em-
bora a de 1988 seja a mais detalhada. A Unio de-
tm o maior e o mais importante leque de compe-
tncias exclusivas. Apesar da competncia resi-
dual ser dos estados, tal como nos EUA, Austrlia
e Mxico, o alto nvel de detalhe da Constituio
de 1988 deixa pouco espao para o exerccio da
competncia residual.
No que se refere s competncias concorren-
tes, os constituintes de 1988 fizeram uma clara
12 O argumento de Oscar Vilhena foi desenvolvido em um
seminrio sobre federalismo ocorrido na Universidade de
So Paulo em novembro de 2002.
111
FEDERALISMO, DESENHO CONSTITUCIONAL E INSTITUIES FEDERATIVAS

opo pelo princpio de que a responsabilidade pela
proviso da maioria dos servios pblicos, em
especial os sociais, comum aos trs nveis, como
mostra a Tabela 113. Isso gera debates acalora-
dos sobre qual nvel responsvel por qual polti-
ca ou servio pblico. Tal debate, que resulta,
muitas vezes, em trocas de acusaes entre
governantes, desconsidera que os constituintes
optaram por uma diviso institucional de trabalho
entre os entes federativos claramente comparti-
lhada, sinalizando que o federalismo brasileiro te-
ria um carter mais cooperativo do que dual ou
competitivo. No entanto, e apesar do grande n-
mero de competncias concorrentes, na prtica
existem grandes distncias entre o que prev a
Constituio e sua aplicao. O objetivo do fede-
ralismo cooperativo est longe de ser alcanado
por duas razes principais. A primeira est nas
diferentes capacidades dos governos subnacionais
de implementarem polticas pblicas, dadas as
enormes desigualdades financeiras, tcnicas e de
gesto existentes. A segunda est na ausncia de
mecanismos constitucionais ou institucionais que
estimulem a cooperao, tornando o sistema alta-
mente competitivo.

TABELA 1 COMPETNCIAS CONCORRENTES

ESFERA DE GOVERNO
Federal-estadual-local
(competncias partilhadas)
FONTE: Brasil (1988).
SERVIO/ATIVIDADE
Sade e assistncia pblica
Assistncia aos portadores de deficincia
Preservao do patrimnio histrico, artstico, cultural, paisagens
naturais notveis e stios arqueolgicos
Proteo do meio ambiente e dos recursos naturais
Cultura, educao e cincia
Preservao das florestas, da fauna e da flora
Agropecuria e abastecimento alimentar
Habitao e saneamento
Combate pobreza e aos fatores de marginalizao social
Explorao das atividades hdricas e minerais
Segurana do trnsito
Polticas para pequenas empresas
Turismo e lazer

Diante do exposto, pode-se afirmar que a lgi-
ca que rege a distribuio de competncias entre
os entes constitutivos da federao paradoxal.
Por um lado, os constituintes decidiram reduzir
os recursos financeiros federais vis--vis os ou-
tros dois nveis de governo, situao que foi par-
cialmente revertida ao longo dos ltimos anos. Por
outro lado, os constituintes aumentaram as com-
13 A existncia de grande nmero de competncias parti-
lhadas entre diferentes nveis de governo no uma peculi-
aridade brasileira. Pesquisa realizada pela Universidade
Pompeu Fabru, de Barcelona, identificou que a jurisdio
sobre programas sociais altamente compartilhada entre a
esfera federal, os estados e os municpios, principalmente
na Alemanha, no Canad, na Austrlia, na Sua e nos EUA
(AGRANOFF, 2003).
petncias legislativas e de jurisdio do governo
federal, ao mesmo tempo em que aumentaram o
leque das competncias concorrentes.
A questo das competncias remete pergun-
ta de como o poder dos chefes dos poderes exe-
cutivos federal e estaduais est formal e informal-
mente distribudo na federao brasileira aps a
redemocratizao. A literatura controversa so-
bre esse ponto. Uma corrente, representada pelos
trabalhos de Abrcio (1998), Mainwaring (1999),
Ames (2000) e Stepan (2000), argumenta que a
federao dominada pelos interesses estaduais.
Vrias so os argumentos apresentados, mas a
maioria das razes explicativas recai sobre o de-
senho das instituies polticas brasileiras, que ele-
va o poder informal que os governadores exer-
cem sobre os parlamentares de seus estados no
Congresso Nacional. Essa corrente associa essa

112
 REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 24: 105-121 JUN. 2005

diviso informal e formal de poder a problemas poderes executivos federal e estaduais. A terceira
de governabilidade e paralisia decisria14. fase iniciou-se com o sucesso do Plano Real no
controle da inflao, quando o governo federal
Outra corrente analisa a diviso de poder den-
comeou a recuperar suas perdas de receitas.
tro da federao como fragmentada entre vrios
Essas trs fases mostram que os poderes execu-
centros de poder, embora com capacidades desi-
tivos das duas esferas governamentais no eram
guais, mas que competem entre si. A partir dessa
nem so atores passivos e que a diviso de poder
perspectiva, os governos federal e estaduais par-
dentro da federao brasileira sinaliza a existncia
tilham o poder de deliberar sobre questes que
de conflitos e negociaes em torno dos interes-
afetam seus interesses15. Essa viso argumenta
ses dos entes federados.
que aps a redemocratizao a diviso formal e
informal de poder entre os poderes executivos Na viso de muitos juristas, a diviso de poder
federal e estaduais passou por trs fases. A pri- favorece a Unio devido ao seu papel central na
meira foi fortemente marcada pelo papel crucial definio de polticas, carncia de recursos fi-
que os governadores eleitos em 1982 exerceram nanceiros de muitos estados e ao excessivo poder
na campanha das Diretas J, tornando-os uns dos de legislar, que promove uniformidade nos gover-
principais fiadores da redemocratizao (SALLUM nos e nas polticas estaduais16.
JNIOR, 1996), da resultando a grande influn-
Outros analistas argumentam que a diviso de
cia dos interesses subnacionais na constituinte de
poder favorece ao governo local, que vem expan-
1987-1988. A segunda fase foi marcada pelas di-
dindo sua autonomia ao longo da histria. Essa
ficuldades iniciais de adaptao dos representan-
interpretao, todavia, no encontra fundamenta-
tes dos entes federativos s novas regras consti-
o na teoria do federalismo, que considera ape-
tucionais. Nessa fase, a disputa entre os interes-
nas as esferas federal e estadual de governo. As-
ses dos governadores legitimados pelas eleies
sim, a relativa importncia financeira do munic-
de 1986 e de um Presidente que carecia de legi-
pio brasileiro e seu papel de principal provedor de
timidade e que se colocara, sistematicamente,
importantes polticas sociais no matria pro-
contra as decises tomadas pelos constituintes,
priamente concernente teoria do federalismo e
foi por mim classificada como a de uma arena
sim dos conceitos de descentralizao e de rela-
competitiva paralisada (SOUZA, 1997), porque
es intergovernamentais. Dado que a teoria do
os escassos canais de negociao intergoverna-
federalismo no incorpora a situao de espaos
mental encontravam-se bloqueados. Nessa fase,
territoriais que possuem garantias constitucionais
o Congresso Nacional exerceu o papel de media-
prprias, inclusive tributrias, como o caso dos
dor desses conflitos. Um exemplo claro, relatado
municpios brasileiros, os conceitos de relaes
por Kugelmas, Sallum Jnior e Graeff (1989),
intergovernamentais e descentralizao-centraliza-
ocorreu nas negociaes do primeiro oramento
o seriam os mais apropriados para analisar situ-
federal aprovado aps as mudanas promovidas
aes como a brasileira, tornando-se de crucial
pela Constituio, quando o poder Executivo fe-
importncia para o melhor entendimento de como
deral incluiu entre suas receitas parcela advinda
o federalismo atua na prtica. O uso desses dois
da cobrana das dvidas estaduais, medida con-
conceitos pode iluminar a anlise sobre a distri-
testada pelos governadores. O impasse foi
buio de poder territorial em pases como o Bra-
intermediado pela Comisso de Oramento do
sil, onde os municpios assumem papel de desta-
Congresso pela falta de entendimento entre os
que, no apenas pela existncia de polticas des-
centralizas, mas pelo seu relativo descolamento
da jurisdio dos estados.
14 Sobre o debate da relao entre as instituies polticas Nenhum mecanismo ou instituio regulando
brasileiras e a governabilidade, ver Palermo (2000). as relaes intergovernamentais est previsto na
15 Ver, entre outros, Souza (1997; 2001b; 2002). Embora Constituio de 1988. O pargrafo nico do arti-
no tratando diretamente da diviso de poder entre os en- go 23 estabelece que lei complementar fixar
tes constitutivos da federao, os trabalhos de Argelina normas para a cooperao entre a Unio e os Es-
Figueiredo e de Fernando Limongi demonstram o sucesso
do Executivo federal em fazer aprovar no Congresso Naci-
onal questes do seu interesse. Ver, principalmente
Figueiredo e Limongi (1999). 16 Ver, entre outros, Bercovici (2003).

113
FEDERALISMO, DESENHO CONSTITUCIONAL E INSTITUIES FEDERATIVAS
tados, Distrito Federal e os Municpios, tendo em
vista o equilbrio do desenvolvimento e do bem-
estar em mbito nacional (BRASIL, 1988). No
entanto, tal lei nunca foi proposta pelo poder Exe-
cutivo ao Congresso Nacional e no existem si-
nais de que esteja na agenda dos entes governa-
mentais. Isso no significa, todavia, que as rela-
es intergovernamentais so inexistentes. Os
governos subnacionais partilham recursos fede-
rais, os municpios partilham parcelas de impos-
tos estaduais e existem vrias polticas sociais,
particularmente sade e educao fundamental,
que contam com diretrizes e recursos federais mas
so implementadas principalmente pelos munic-
pios. No entanto, com exceo das reas acima
referidas, as relaes intergovernamentais so al-
tamente competitivas, tanto vertical como hori-
zontalmente, e marcadas pelo conflito. Mecanis-
mos cooperativos tendem a depender de iniciati-
vas federais17. Apesar de a Constituio prover
vrios mecanismos que sinalizam no sentido do
federalismo cooperativo, tais como as competn-
cias concorrentes acima mencionadas, o federa-
lismo brasileiro tende a ser altamente competitivo
e sem canais institucionais de intermediao de
interesses e de negociao de conflitos.
J que nosso sistema federativo altamente
competitivo, como so resolvidos os conflitos
entre esferas de governo? Cabe ao STF esse pa-
pel pela sua competncia de controle de
constitucionalidade, por meio das aes diretas de
inconstitucionalidade (ADINs). A lista de institui-
es que podem propor ADINs foi consideravel-
mente ampliada pela Constituio de 1988: Presi-
dente da Repblica; mesas do Senado Federal, da
Cmara dos Deputados e das assemblias
legislativas; governadores; Procurador-Geral da
Repblica; Conselho Federal da Ordem dos Ad-
vogados do Brasil; partido poltico com represen-
tao no Congresso Nacional e confederao sin-
dical ou entidade de classe de mbito nacional. Os
governadores so os mais ativos proponentes de
ADINs, mas grande parte das aes ocorreu em
1990, aps a promulgao das constituies esta-
duais 18 . Paradoxalmente, essas aes no
17 Um exemplo a gesto de bacias hidrogrficas, que
conta com a participao de todas as esferas de governo
por exigncia de legislao federal.
18 Entre 1988 e 2004, foram requeridas 3 120 ADINs, das
quais 26% pelos governadores (BRASIL. SUPREMO
TRIBUNAL FEDERAL, 2005).
114
objetivavam defender a autonomia dos estados
frente legislao federal, mas sim pedir o reco-
nhecimento judicial da inconstitucionalidade de
decises tomadas pelas assemblias constituintes
estaduais19.
V. ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DA FE-
DERAO
V.1. Instituies gerais
O sistema presidencial sempre foi a opo pre-
ferencial dos constituintes brasileiros, exceto por
14 meses, entre 1961 e 1963. Vrias tentativas
foram feitas a favor do sistema parlamentarista,
inclusive durante a constituinte e em 1990, quan-
do os eleitores foram convocados para decidir,
por plebiscito, sobre a mudana do sistema, mas
a opo pelo presidencialismo sempre foi vitorio-
sa.
Exceto durante os perodos autoritrios, a se-
parao entre os poderes da Repblica foram prin-
cpios proeminentes das constituies. Todavia, e
como ocorre na maioria dos sistemas
presidencialistas, o poder Executivo tem sido o
principal iniciador de legislao.
Prevalece um sistema de freios e contrapesos
complexo. O STF pode declarar a inconstitu-
cionalidade de lei aprovada pelos poderes executi-
vos federal e estaduais e anular decises tomadas
pelo Congresso Nacional. Os recursos do poder
Judicirio provm do oramento federal aprova-
do pelo Congresso. Medidas que podem ser inici-
adas apenas pelo Executivo tm que ser submeti-
das ao Congresso. A Cmara dos Deputados pode
instaurar processo contra o Presidente da Rep-
blica, cujo julgamento cabe ao Senado Federal.
Este, por sua vez, a instituio que mais detm
competncias no sistema de freios e contrapesos,
sendo responsvel pelo julgamento de membros
do STF, pela ratificao de nomes indicados pelo
Presidente da Repblica para vrios cargos no
poder Executivo e pela deciso sobre pedidos de
emprstimos internos e externos dos trs nveis
de governo.
19 Sobre esse ponto, ver o detalhado trabalho de Werneck
Vianna (1999).
 REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 24: 105-121 JUN. 2005
V.2. Poder Executivo federal
Composto pelo Presidente da Repblica e pe-
los ministros, o poder Executivo possui o maior
nmero de competncias exclusivas, compreen-
dendo 25 itens do artigo 21 da Constituio Fede-
ral de 1988. Essas competncias vo desde aque-
las comuns aos sistemas presidencialistas, tais
como relaes exteriores, defesa nacional e pol-
tica monetria, at vrias reas especficas de
polticas pblicas, sobre as quais o poder Execu-
tivo tem a competncia de aprovar diretrizes,
direcionando, portanto, as polticas pblicas. Como
indicado acima, no existem dispositivos consti-
tucionais regulando a cooperao entre a Unio e
os estados ou sua consulta mtua.
Apesar de a Constituio de 1988 ter au-
mentado o nmero daqueles que podem iniciar
proposta de legislao (parlamentares federais,
Presidente da Repblica, membros do STF e dos
tribunais superiores, Procurador-Geral da Rep-
blica e cidados (estes com a assinatura de pelo
menos 1% do eleitorado distribudo por pelo me-
nos cinco estados), somente a Unio pode propor
legislao sobre os 29 itens que esto detalhados
no artigo 22 da Constituio de 1988. Tambm
cabe exclusivamente Unio propor legislao
sobre questes listadas como sendo concorren-
tes entre os trs nveis de governo, tais como ener-
gia eltrica, trnsito, transporte, minerao e edu-
cao. Essa aparente contradio mostra, mais
uma vez, a tendncia uniformizao acima men-
cionada, mas tambm a necessidade de implantar
padres nacionais para vrias polticas pblicas.
Matrias de legislao concorrente entre a Unio
e os estados, excludos os municpios, esto
listados no artigo 24, embora vrios itens inte-
grem as competncias concorrentes entre os trs
nveis de governo.
V.3. Poder Judicirio federal
As constituies brasileiras sempre refletiram
a tradio jurdica do Direito Romano-germnico
ou Direito Continental e no a do Direito Consue-
tudinrio (Common Law), assim como sempre
preservaram a separao entre as instncias judi-
ciais federais e estaduais.
O sistema federal integrado por vrias ins-
tncias: o STF, o Superior Tribunal de Justia
(STJ), os tribunais regionais federais, a Justia
do Trabalho, a Justia Eleitoral e a Justia Militar.
O STF a mais alta corte da federao e desde
1988 combina as competncias de uma tpica corte
constitucional com a de julgamento de certos ti-
pos de recursos. Do ponto de vista federativo,
suas competncias incluem o controle de
constitucionalidade de leis e normas federais e
estaduais, o julgamento de conflitos entre o go-
verno federal e os governos estaduais, entre dois
ou mais governos estaduais e entre os governos
estaduais e suas assemblias legislativas, assim
como a constitucionalidade de leis municipais. Isso
significa que o STF pode anular leis federais, es-
taduais e municipais interpretadas por seus mem-
bros como inconstitucionais. Diferentemente de
muitos pases, o STF no possui papel consulti-
vo. O STJ tem a competncia de julgar conflitos
administrativos entre dois ou mais estados.
V.4. Instituies estaduais
As instituies estaduais guardam grande se-
melhana com as federais, com exceo do
bicameralismo. O nmero de deputados estaduais
e os critrios para sua remunerao so determi-
nados pela Constituio de 1988. Apesar de os
estados possurem relativamente escassa capaci-
dade legislativa, eles (a) coletam o maior imposto
em termos de volume de arrecadao, o ICMS
(Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Pres-
tao de Servios de Transporte Interestadual e
Intermunicipal e de Comunicao), que, diferen-
temente de muitas federaes, de competncia
estadual, assim como determinavam livremente,
at a Emenda Constitucional n. 42/2003, suas
alquotas; (b) administram mais recursos do que
no regime anterior, embora sua participao na
receita pblica total tenha declinado nos ltimos
anos, e (c) possuem efetiva autonomia adminis-
trativa. No entanto, a capacidade decisria, finan-
ceira e administrativa dos estados desigual devi-
do s diferenas econmicas entre as regies.
Assim como acontece na relao entre a Unio
e os estados, inexistem provises constitucionais
regulando as relaes entre os estados. Diferente-
mente de federaes como Austrlia, Blgica, Ale-
manha, EUA, Mxico e frica do Sul, no exis-
tem conselhos intergovernamentais envolvendo os
estados. As excees so o Conselho Nacional de
Poltica Fazendria (Confaz), que rene os secre-
trios das finanas dos estados mas que no
previsto na Constituio, e a participao de go-
vernadores de estados economicamente menos
desenvolvidos em conselhos deliberativos de agn-
cias federais de desenvolvimento regional. Alguns
115
FEDERALISMO, DESENHO CONSTITUCIONAL E INSTITUIES FEDERATIVAS
programas federais so desenhados para contar
com a participao de representantes dos esta-
dos, mas tais estruturas s se materializam por
iniciativa do governo federal e quando esto en-
volvidas transferncias de recursos federais.
V.5. Instituies municipais
As regras que regem os governos municipais
esto escritas na Constituio federal, inclusive
as relativas a seus recursos. Assim como aconte-
ce com os estados, a capacidade dos governos
locais de implementar polticas e de arrecadar re-
cursos prprios altamente diferenciada. Tam-
bm como ocorre com os estados, o nmero de
vereadores e os critrios para sua remunerao
so determinados por legislao federal. Com a
Constituio de 1988, os municpios passaram a
ser regidos por leis orgnicas prprias, elabora-
das pelos seus respectivos legislativos.
A partir de meados dos anos 1990, os gover-
nos locais passaram a ser os principais provedo-
res dos servios de sade e de educao funda-
mental, a partir de regras e de recursos federais,
as quais visam a garantir aos cidados locais pa-
dres mnimos de atendimento. A adeso dos
municpios a essa transferncia tem sido avaliada
como um sucesso em termos quantitativos, prin-
cipalmente no que se refere sade. Tal sucesso
tem sido creditado a uma poltica concebida como
um sistema complexo de relaes
intergovernamentais que combina incentivos e
sanes aos entes subnacionais20. Essa transfe-
rncia pela responsabilidade de implementao
avaliada como tendo reduzido os conflitos entre
os governos locais pela disputa pelos recursos
federais. Por outro lado, e dado que as polticas
de sade e de educao foram basicamente
municipalizadas, as relaes intergovernamentais
que se estabeleceram so muito mais freqentes
entre a Unio e os municpios, com participao
limitada dos governos estaduais.
Diferentemente do que ocorre nos estados e
nos grandes municpios, as relaes
intermunicipais vm ocorrendo de maneira cada
vez mais crescente, por meio da constituio de
inmeros consrcios, principalmente nas reas de
sade, proteo ambiental e desenvolvimento eco-
nmico.
20 Ver, entre outros, Arretche (2000).
116
A municipalizao no se tem restringido aos
governos como provedores de polticas sociais,
mas tambm s comunidades locais. Vrios pro-
gramas federais e outros financiados com recur-
sos de agncias multilaterais exigem a constitui-
o de conselhos comunitrios para o repasse de
recursos. A Constituio de 1988 abriu o caminho
para essa participao e para a municipalizao
por ter incorporado o princpio que se aplica
maioria das polticas sociais de que elas deveri-
am ser descentralizadas e participativas.
VI. SISTEMA FISCAL
VI.1. Sistema tributrio
A Constituio assegura capacidade de tribu-
tar aos trs nveis de governo. Alguns impostos e
contribuies so exclusivos da esfera que os ar-
recada, outros so coletados pela Unio e parti-
lhados com estados e municpios, outros ainda
so coletados pelos estados e partilhados com os
municpios. A Constituio no autoriza nenhum
nvel de governo a criar novos impostos sem
emendas Constituio, embora existam duas
excees que se aplicam Unio: em caso de
iminncia de guerra ou para financiar o sistema
de seguridade social, embora a ltima requeira a
aprovao do Congresso Nacional, mas sem o
quorum de supermaioria requerido pelas emendas
constitucionais. As regras e mesmo as alquotas
de alguns impostos, inclusive estaduais e munici-
pais, so determinadas pela instncia federal.
Um princpio constitucional merece registro
pelo seu carter federativo. Trata-se da proibio
a qualquer nvel de governo cobrar imposto sobre
o patrimnio, renda ou servios uns dos outros,
garantindo, assim, imunidade intergovernamental
do ponto de vista da taxao.
A distribuio dos recursos tributrios, apesar
de hoje muito mais concentrada na Unio do que
quando da promulgao da Constituio de 1988,
assegura s esferas subnacionais cerca de 32%
de todos os impostos coletados no pas. Com as
transferncias, elas recebem 43% das receitas
totais. Do lado das despesas, os governos
subnacionais so responsveis por 70% (10,1%
do produto interno bruto (PIB)) da despesa com
pessoal e por 80% da formao bruta de capital
fixo (2,2% do PIB) (AFONSO, 2004, p. 5).
VI.2. Emprstimos
Para contrair emprstimos, os trs nveis pre-
 REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 24: 105-121 JUN. 2005
cisam da autorizao de seus respectivos
legislativos e da aprovao do Banco Central e do
Senado Federal. A promulgao da Lei de Res-
ponsabilidade Fiscal (LRF), em 2000, e de um
conjunto de outras leis ordinrias federais tornou
quase impossvel a contratao de novos emprs-
timos, em especial pelos governos subnacionais.
importante notar que uma das maiores fontes
de financiamento dos governos estaduais para a
realizao de investimentos, os organismos multi-
laterais, no esto sujeitos aos limites da LRF.
Como se sabe, a dvida pblica tem sido um
srio constrangimento no s para as contas p-
blicas mas para o prprio crescimento econmi-
co do pas. Antes dos ajustes promovidos no final
dos anos 1990, os estados eram os maiores deve-
dores, representando 42% da dvida pblica total.
Essa dvida foi federalizada, embora os estados
aloquem cerca de 13% da sua receita lquida real
para seu pagamento.
VI.3. Alocao de recursos
A despeito dos esforos dos constituintes, a
concentrao de recursos na Unio retornou a
antigos patamares, assim como a concentrao
de atividades econmicas em algumas regies e
espaos territoriais. Isso no significa que um sis-
tema de melhor equalizao fiscal no tenha sido
tentado nas constituies anteriores; a Constitui-
o de 1988 aprofundou o complexo sistema de
transferncias intergovernamentais de recursos
com objetivos redistributivos. Introduzido pelos
militares mai aumentando pela Constituio de
1988, parcelas de dois impostos federais, o IR
(Imposto sobre a Renda e Proventos de Qualquer
Natureza) e o IPI (Imposto sobre Produtos In-
dustrializados), so transferidas por meio de fun-
dos de participao, com o objetivo de diminuir
as diferenas econmicas entre as regies. Os
estados recebem 21,5% dessas transferncias,
sendo que 85% so destinados s regies Norte,
Nordeste e Centro-Oeste e os restantes 15% s
regies Sul e Sudeste. A frmula para determinar
a quota de cada estado leva em considerao o
tamanho da populao e o inverso da renda per
capita. Os municpios recebem 22,5%, sendo que,
desse valor, 10% destinam-se s capitais. A distri-
buio dos restantes 90% tambm leva em conta
a populao e o inverso da renda per capita. Ape-
sar de visarem melhor equalizao fiscal, essas
transferncias esto longe de aproximarem-se dos
sistemas de equalizao vigentes em pases como
Canad, Alemanha e Sua.
Existem tambm outros mecanismos de trans-
ferncias federais para as esferas subnacionais.
Aprovadas por emendas constitucionais de 1996
e 2000, essas transferncias so vinculadas s
polticas nacionais de educao fundamental e
sade. Transferncias negociadas tambm so
realizadas entre o governo federal e as esferas
subnacionais e entre os estados e seus municpi-
os. No entanto, a poltica de ajuste fiscal vem re-
duzindo a importncia relativa e absoluta dessas
transferncias.
Outros dispositivos constitucionais tambm
buscam enfrentar as desigualdades regionais, tais
como (a) a determinao da aplicao de um
percentual das transferncias federais nas regies
Norte, Nordeste e Centro-Oeste e (b) a
regionalizao do oramento federal a fim de dar
transparncia aos gastos federais em cada regio.
Todas essas iniciativas, todavia, no so ainda
suficientes para diminuir os desequilbrios hori-
zontais, tanto em termos absolutos como relati-
vos.
VII. MUDANAS CONSTITUCIONAIS21
Desde a promulgao da Constituio de 1988,
sua reforma esteve na agenda de vrios organis-
mos pblicos, privados e multilaterais, inclusive
os governos, tornando-a a mais emendada Cons-
tituio brasileira. A Constituio de 1988 conta
hoje com 42 emendas, mais seis de reviso, estas
aprovadas por maioria simples porque realizadas
em 1994 durante o perodo constitucionalmente
previsto para sua reviso. Embora o nmero de
votos requerido para a aprovao de emendas seja
baixo em comparao com outros pases (trs
quintos), exigem-se votaes nominais em dois
turnos.
Devido ao fato de que os constituintes con-
centraram seus esforos na criao de regras ca-
pazes de legitimar o novo regime democrtico,
com escassa preocupao com questes de natu-
reza macro-econmica, a maioria das emendas,
em especial as de mais difcil negociao, foi
dedicada a reformulaes voltadas para atender
aos novos objetivos da poltica macro-econmi-
ca. As regras relativas ao federalismo tambm
foram afetadas pelas mudanas que ocorreram na
21 Para uma anlise sobre as principais reformas constitu-
cionais, ver Melo (2002) e Couto e Arantes (2003).
117
FEDERALISMO, DESENHO CONSTITUCIONAL E INSTITUIES FEDERATIVAS
agenda poltica do pas com a abertura da econo-
mia.
As emendas constitucionais que afetam as re-
laes entre governos promoveram mudanas no
que foi desenhado originalmente. Essas mudan-
as (a) impuseram limites na liberdade das instn-
cias subnacionais de aplicar recursos prprios,
como resultado da poltica de ajuste fiscal; (b)
vincularam parcela das receitas subnacionais
aplicao nos servios de sade e educao fun-
damental e (c) reduziram os recursos federais sem
vinculaes transferidos para estados e municpi-
os. Emendas e outras leis infraconstitucionais tam-
bm criaram novas contribuies e aumentaram
as alquotas de algumas j existentes, mas que no
so partilhadas com as esferas subnacionais, re-
duzindo a participao dos recursos disposio mas atuais do federalismo e do constitucionalismo
dos entes subnacionais vis--vis a esfera federal.
As emendas aprovadas a partir de meados dos
anos 1990 buscaram adaptar o pas a questes
que no estavam na agenda nem dos constituintes
nem da transio democrtica, tais como a
globalizao e o ajuste fiscal.
VIII. COMENTRIOS FINAIS
A experincia brasileira de sete constituies
em pouco menos de um sculo demonstra as difi-
culdades do pas para sustentar a governana cons-
titucional, ameaada quando o ambiente poltico e
econmico reestruturado ou quando o sistema
poltico torna-se incapaz de encaminhar alternati-
vas para grandes crises ou realinhamentos. Ape-
sar de a constitucionalizao de nmero significa-
tivo de questes limitar o espao de manobra dos
grupos polticos e dos governos, o
constitucionalismo brasileiro muitas vezes no foi
capaz de sustentar o regime democrtico, nem
tampouco de encaminhar solues para um dos
problemas cruciais da prtica do federalismo no
Brasil, que so as desigualdades econmicas en-
tre as regies.
Apesar dessas limitaes, a federao foi
fortalecida com a Constituio de 1988 por ter
promovido maior equilbrio entre seus entes
constitutivos. No entanto, as regras constitucio-
nais continuam submetidas a dois tipos de tenso.
A primeira vem das novas demandas macro-eco-
nmicas trazidas pelas mudanas no ambiente in-
ternacional e que exigem, entre outras medidas,
rgido controle fiscal e supervits primrios. Tal
tenso limita, obviamente, os recursos governa-
118
mentais para serem usados em polticas de corre-
o das desigualdades regionais, elevando a ten-
so entre a demanda macro-econmica por con-
trole fiscal versus a demanda federativa por me-
nor desigualdade regional. A segunda provm do
fato de que o alto grau de constitucionalizao
contradiz o timing requerido pela nova agenda
macro-econmica. Isso porque mudanas nas
regras constitucionais que afetam o status quo
requerem longas negociaes com o Congresso
Nacional. No entanto, tais negociaes tm sido,
em geral, favorveis ao poder Executivo federal.
Essas mudanas, todavia, ainda so submetidas
ao julgamento de constitucionalidade por parte do
STF.
Alm das tenses referidas acima, os proble-
no Brasil apontam para trs questes. A primeira,
e mais importante, que a federao est assenta-
da em alto grau de desigualdade entre as regies,
a despeito das medidas constitucionais que bus-
cam diminu-la. Tal desigualdade histrica e pa-
rece que solues para minimiz-la vo requerer
prolongadas negociaes e longo tempo para seus
efeitos serem sentidos isso se e quando entra-
rem na agenda poltica e no apenas durante a
elaborao de novas regras constitucionais. Ainda
relacionada a essa questo, a abertura da econo-
mia brasileira tambm tende a aumentar a distn-
cia econmica entre os estados22.
A segunda relaciona-se tendncia ao trata-
mento uniforme das esferas subnacionais, em
particular os estados, associada maior reduo
relativa de suas receitas, inclusive pelo pagamen-
to de suas dvidas com a Unio, federalizadas no
final dos anos 1990. Paralelamente, existem hoje
relaes diretas entre o governo federal e os mu-
nicpios decorrentes da descentralizao das pol-
ticas sociais. Esses fatores limitam a capacidade
de iniciativa dos governos estaduais, inclusive no
que se refere a novos investimentos tanto em infra-
estrutura como nas reas sociais.
A terceira questo a escassa existncia de
mecanismos de coordenao e cooperao
intergovernamentais, tanto vertical como horizon-
tal, coibindo a criao de canais de negociao
22 O Sudeste responde por 55% das exportaes brasilei-
ras, o Sul por 26%, o Nordeste por 8%, o Norte por 6% e
o Centro-Oeste por 5% (AFONSO, 2004, p. 16).
 REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 24: 105-121 JUN. 2005
que diminuam a competio entre os entes
federados.
A sntese que pode ser feita que a soluo
para os principais problemas que afetam o fede-
ralismo brasileiro depende menos de como o fe-
deralismo est hoje desenhado na Constituio e
Celina Souza (celina@ufba.br) Doutora em Cincia Poltica pela London School of Economics and
Political Science (LSE) e pesquisadora do Centro de Recursos Humanos (CRH) da Universidade Federal
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caminhamento de conflitos polticos mais amplos,
em que o das desigualdades regionais inscreve-
se, e (b) da redefinio de prioridades governa-
mentais tema, portanto, do territrio das polti-
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121
 REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 24: 263-267 JUN. 2005
ABSTRACTS

Verso dos resumos para o ingls: Miriam Adelman

FEDERALISM, CONSTITUTIONAL DESIGN, AND FEDERATIVE INSTITUTIONS IN
BRAZIL AFTER 1988
Celina Souza
This article analyzes constitutional mechanisms regarding federalism throughout the history of the
Brazilian constitution. We seek to reconcile the analysis of how Brazilian federalism functions in
practice with the constitutional mechanisms that, on paper, establish this institution. The Brazilian
federations various constitutional designs are described, focusing primarily on the 1988 Federal
Constitution and its amendments. We argue that the main constraints that Brazilian federalism must
face today are more a consequence of governments difficulties in redirecting the route of certain
public policies and in dealing with macro-economic issues that had not been anticipated by the 1988
constitutional congress than of problems related to constitutional design
KEYWORDS: federalism; constitutionalism; Brazil.
* * *

263
 REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLTICA N 24: 271-276 JUN. 2005
RSUMS

Verso dos resumos para o francs: Maria Fernanda Arajo Lisboa

FDRALISME, DESSIN CONSTITUTIONNEL ET INSTITUTIONS FDRATIVES DANS
LE BRSIL APRS 1988
Celina Souza
Cet article analyse les dispositifs constitutionnels concernant le fdralisme au long de lhistoire
constitutionnelle brsilienne. Il cherche concilier lanalyse sur comment le fdralisme brsilien
fonctionne rellement et les dispositifs constitutionnels qui sont attribus cette institution. Sont
dcrits les divers dessins constitutionnels de la fdration brsilienne et pour cela on sappuie surtout
sur la constitution fdrale de 1988 et ses amendes. Larticle argumente que les principales contraintes
auxquelles le fdralisme brsilien doit aujourdhui faire face dcoulent plutt des difficults des
gouvernements de reorienter certaines politiques publiques et de traiter des questions
macroconomiques pas prvues par les constituants de 1988 que des problmes originaires du
dessin constitutionnel.
MOTS-CLS : fdralisme; constitutionnalisme; Brsil.
* * *

271