A Democracia Na America Latina - Ideias e Contribuicoes (PNUD)

IDÉIAS E CONTRIBUIÇÕES
A Democracia
na América Latina
IDÉIAS E CONTRIBUIÇÕES
A Democracia
na América Latina
Rumo a democracia de cidadãs e cidadãos
Programa das Nações Unidas

para o Desenvolvimento
Este documento foi preparado com base em materiais
produzidos pelo Projeto sobre o Desenvolvimento da
Democracia na América Latina (PRODDAL), principalmente
no Relatório sobre a Democracia na América Latina.
A análise e as recomendações políticas do Relatório

sobre a Democracia na América Latina não refletem
necessariamente as opiniões do Programa das Nações Unidas
para o Desenvolvimento (PNUD), do seu Conselho Executivo,
nem de seus Estados Membros.
O Relatório é uma publicação independente patrocinada

pelo PNUD. Ele é fruto da colaboração entre um
conjunto de reconhecidos consultores e assessores e da
equipe do Relatório sobre a Democracia na América Latina.
© Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento, 2004

1 UN Plaza, New York, New York, 10017
Estados Unidos da América
Este documento foi elaborado com a ajuda financeira da

União Européia. Em nenhum caso se deve considerar que as
análises e recomendações nele contidas refletem a opinião
oficial da União Européia.
Layout e diagramação
buonodesign@terra.com.br
Impresso no Brasil pela LM&X.
Primeira edição: abril de 2004

Primeira edição em português: novembro de 2004
Todos os direitos reservados.

Esta publicação e seus materiais complementares não podem
ser reproduzidos, no todo ou em parte, nem registrados ou
transmitidos por um sistema de recuperação de informações,
em nenhuma forma nem por meio algum, seja este mecânico,
eletrônico, magnético, eletro-ótico, por fotocópia ou qualquer
outro método, sem prévia permissão por escrito do PNUD.
Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento
ADMINISTRADOR
Mark Malloch Brown
ADMINISTRADOR ASSOCIADO
Zéphirin Diabré
ADMINISTRADORA AUXILIAR E DIRETORA COORDENADOR DO PROGRAMA REGIONAL

REGIONAL PARA A AMÉRICA LATINA E O CARIBE PARA A AMÉRICA LATINA E O CARIBE
Elena Martínez Freddy M. Justiniano
CHEFE DE COMUNICAÇÕES REPRESENTANTE RESIDENTE

DO GABINETE DO ADMINISTRADOR NA ARGENTINA
William Orme Carmelo Angulo Barturén
ASSESSORA DE GOVERNABILIDADE DO PROGRAMA ESPECIALISTA EM COMUNICAÇÕES

REGIONAL PARA A AMÉRICA LATINA E O CARIBE PARA A AMÉRICA LATINA
Myriam Méndez-Montalvo Víctor Manuel Arango
COORDENADOR DO PROJETO
Dante Caputo
Índice
09 PRÓLOGO
Do Administrador do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento
13 PREFÁCIO
Da Diretora Regional do PNUD para a América Latina e o Caribe
17 APRESENTAÇÃO
Do Coordenador do Relatório sobre a Democracia na América Latina
20 Capítulo 1
Finalidade, Metodologia e Estrutura do Relatório
24 Capítulo 2
O Problema
28 Capítulo 3
A Base Teórica: Democracia e Cidadania
34 Capítulo 4
O Estado da Democracia
54 Capítulo 5
O Ponto de Vista das Cidadãs e dos Cidadãos
62 Capítulo 6
O Ponto de Vista dos Líderes
72 Capítulo 7
Uma Agenda Ampliada para o Desenvolvimento da Democracia
77 Anexo
Dados destacados no Relatório
7
8
Prólogo
Do Administrador do
Programa das Nações Unidas
para o Desenvolvimento
A AMÉRICA LATINA APRESENTA ATUALMENTE UM EXTRAORDINÁRIO PARADOXO. Por

um lado, a região pode mostrar, com grande orgulho, mais de duas décadas
de governos democráticos. Por outro, enfrenta uma crescente crise social.
Persistem profundas desigualdades, existem níveis de pobreza elevados, o
crescimento econômico tem sido insuficiente e a insatisfação (expressa, em
muitos lugares, por um amplo descontentamento popular) das cidadãs e
dos cidadãos com essas democracias tem aumentado. Essa circunstância
tem gerado, em alguns casos, conseqüências desestabilizadoras.
O Relatório representa um significativo esforço para compreender e supe-

rar esse paradoxo. Ele oferece uma análise abrangente do estado da demo-
cracia na América Latina, mediante a combinação de indicadores quantita-
tivos, entrevistas, pesquisas e diálogo com grande número de líderes e for-
madores de opinião por toda a região. O Relatório procura, ainda, ir além
do simples diagnóstico dos problemas existentes e propõe novos enfoques
para os desafios que estão, atualmente, pondo em risco os avanços regis-
trados nos últimos 25 anos.
Resultado do trabalho de um grupo de especialistas independentes, o

Relatório não é, conseqüentemente, um documento oficial sobre as políti-
cas do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) ou
das Nações Unidas. Consideramos que ele representa uma valiosa con-
tribuição para a configuração de uma agenda ampliada para os países da
América Latina, o PNUD e seus parceiros na busca pelo desenvolvimento
nos meses e anos futuros. Por esse motivo, é grande a satisfação do PNUD
em ter apoiado esta iniciativa.
9
Idéias e Contribuições: A Democracia na América Latina
O coração do problema está em que, embora a democracia tenha-se propa-

gado amplamente na América Latina, suas raízes não são profundas. Assim,
o Relatório assinala que a proporção de latino-americanas e latino-ameri-
canos que estariam dispostos a sacrificar um governo democrático em favor
do progresso socioeconômico real é superior a 50%.
São várias as razões dessa tendência. A mais importante é que a democra-

cia é, pela primeira vez na história da América Latina, a forma de governo
predominante. Assim, os governantes são culpados quando as coisas andam
mal em matéria de emprego, renda e serviços básicos, que são insuficientes
para satisfazer as crescentes expectativas da cidadania.
O panorama torna-se ainda mais complexo quando se considera que diver-

sos fatores indispensáveis para a governabilidade democrática, tais como
liberdade de imprensa, proteção sólida aos direitos humanos e poder judi-
ciário independente e vigoroso ainda precisam ser substancialmente fortale-
cidos. Além disso, muitos grupos, tradicionalmente excluídos, não têm aces-
so ao poder por meio dos canais formais. Assim, eles manifestam suas frus-
trações por vias alternativas, não raro por meio de expressões violentas.
Não obstante, existem alguns sinais muito animadores por trás dessa situa-
ção. O primeiro é que, apesar das crises, os países da região não optaram
por um retrocesso ao autoritarismo; tendo, ao contrário, dado amplo apoio
às instituições democráticas. Em segundo lugar, os cidadãos estão começan-
do a distinguir entre a democracia como sistema de governo e o desempe-
nho dos governantes em particular. Muitos desses cidadãos nada mais são
do que “democratas insatisfeitos”, fenômeno que é bastante conhecido em
muitas democracias estabelecidas. Isso explica, parcialmente, por que os
movimentos de oposição não tendem, hoje em dia, para soluções militares,
mas para líderes populistas que se apresentam como alheios ao poder tradi-
cional e prometem perspectivas inovadoras.
Dessa forma, quando é hora de identificar responsáveis, as populações

diferenciam cada vez mais entre as diversas instituições. Ao passo que os
corpos legislativos e os partidos políticos têm apoio de menos de um quar-
to da população, o Poder Judiciário e o Executivo, assim como os serviços
de segurança, mostram uma imagem um pouco melhor.
Para que a democracia não definhe e possa crescer, a América Latina pre-
cisa trabalhar incansavelmente para que as instituições democráticas, das
legislaturas às autoridades locais, sejam transparentes, prestem contas dos
seus atos e desenvolvam as aptidões e capacidades necessárias para desem-
penhar suas funções fundamentais. Isso significa que será preciso assegurar
que o poder, em todos os níveis de governo, seja estruturado e distribuído
10
Rumo à democracia de cidadãs e cidadãos
de tal forma que dê voz e participação real aos excluídos. Além disso, ele
deve proporcionar mecanismos pelos quais os poderosos, sejam eles líderes
políticos, empresários ou outros atores, fiquem obrigados a prestar contas
de suas ações.
Nesse caminho não há atalhos: consolidar a democracia é um processo, não

um ato isolado.
Fazer, porém, com que as instituições públicas tenham um desempenho

efetivo é apenas uma parte do desafio. Além disso, é preciso demonstrar aos
cidadãos que os governos democráticos estão cuidando dos problemas que
verdadeiramente preocupam os povos, que são capazes de responder a
essas indagações e que estão sujeitos ao efetivo controle da cidadania quan-
do não o fazem.
Na prática, o desafio implica também na construção de instituições legislati-

vas e jurídicas capazes de proteger os direitos humanos e de gerar espaço
para um debate político vigoroso e pacífico. Ele inclui o desenvolvimento de
uma força policial capaz de garantir ruas e fronteiras seguras; um poder
descentralizado, para que a população de cada localidade possa mobilizar-se
para garantir escolas com professores bem capacitados e hospitais com
equipamento e medicamentos apropriados; uma florescente sociedade civil e
uma imprensa livre. O desafio implica, ainda, que todos esses atores tenham
plena participação na consolidação da democracia e estejam na vanguarda
da luta contra a corrupção e a má administração de governos e empresas.
Os Objetivos de Desenvolvimento do Milênio (ODM) das Nações Unidas —

que vão de reduzir à metade a pobreza extrema e a fome até assegurar que,
no ano 2015, todas as meninas e meninos freqüentem escolas — oferecem
um instrumento para ajudar a atender a essas questões no nível nacional e
regional. Num sentido muito real, os ODM constituem o primeiro manifesto
global para mulheres e homens, meninas e meninos de todo o mundo: um
conjunto de questões concretas, mensuráveis e enunciadas sinteticamente,
de forma que qualquer um possa compreendê-las e honrá-las.
Como parte de um pacto global entre países ricos e pobres, em face do

compromisso assumido pelo mundo desenvolvido de apoiar os países em
desenvolvimento que levam a cabo reformas de boa fé, os ODM oferecem
uma oportunidade real para canalizar o apoio externo em termos de acesso
a mercados, alívio da dívida e maior assistência, de que tantos países latino-
americanos necessitam desesperadamente para impulsionar seus próprios
esforços.
Se a América Latina e o mundo aproveitarem esta oportunidade, existirá
11
então possibilidade de se construir um novo círculo virtuoso, por meio do

qual o crescimento econômico renovado dê impulso aos ODM e ajude
simultaneamente a construir e sustentar democracias mais efetivas e
capazes de acelerar um progresso social e econômico eqüitativo. Para fazer
dessa visão uma realidade, será preciso, porém, que os latino-americanos, e
especialmente os líderes em todas as esferas, enfrentem decididamente as
questões críticas que afetam a governabilidade democrática e que possam
assegurar que desenvolvimento e democracia continuem sendo entendidos,
não como alternativas, mas como dois lados da mesma moeda.
Mark Malloch Brown

Administrador do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento
12
Prefácio
Da Diretora Regional
do PNUD para a
América Latina e o Caribe
HOUVE UM MOMENTO, NÃO FAZ MUITO TEMPO, em que muitos acreditaram que
a política estava morta: o mercado impessoal e o saber tecnocrático se encar-
regariam de levar-nos ao desenvolvimento. O mercado, porém, pressupõe a
segurança jurídica dada pelas instituições. E a tecnologia não diz para quê
nem para quem, mas apenas como.
Por isso, nestes últimos anos, os economistas e os organismos de desenvolvi-

mento voltaram os olhos para as instituições, para as opções e para os confli-
tos. Vale dizer, voltaram a descobrir a política (embora prefiram não dizer isso).
O Relatório faz parte desse redescobrimento e quer, ao mesmo tempo,

ajudá-lo. Em outras palavras, contribui para a reinvenção da política como
sustentáculo do desenvolvimento latino-americano.
Assim, a pedido dos governos, o PNUD vem dando cada vez mais atenção
ao desafio de consolidar a democracia na América Latina e no Caribe. De
fato, a maioria dos programas nacionais de cooperação tem em vista esse
propósito, mediante a modernização do estado e de seus diferentes ramos,
a reforma política, a governança local e a adequada inserção na aldeia glo-
bal. Em nada menos que 17 países, acompanhamos diálogos que ajudam a
construir consensos entre autoridades, forças políticas, sociedade civil e ato-
res não tradicionais. Por sermos uma organização de conhecimento, vários
projetos regionais e nacionais empenharam-se ou estão empenhados em
avaliar alternativas e difundir boas práticas no que tange à governabilidade.
Nesse contexto, o Conselho Executivo do PNUD aprovou o II Marco de

Cooperação Regional para o período 2001-2005, no qual está incluída “a
preparação de um Relatório sobre o estado da democracia na América Latina
[que] será resultado de atividades conjuntas de acadêmicos e agentes políti-
cos e sociais da região”.1 O texto que tenho hoje a honra de apresentar é o
1. Conselho Executivo do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento e do Fundo de População
das Nações Unidas, Primeiro Período Ordinário de Sessões de 2002.
13
primeiro resultado desse processo, em que participaram mais de 100 analis-

tas, 32 presidentes ou ex-presidentes, mais de 200 líderes políticos ou sociais
e quase 19 mil cidadãos entrevistados em 18 países.
Em seu sentido mais elementar, democracia nada mais é do que “o governo

do povo”. O Relatório procura levar a sério essa velha idéia, para pô-la em
diálogo com o presente e o futuro de nossa América: governo do povo sig-
nifica que as decisões que nos afetam a todos sejam tomadas por todos. No
contexto da América Latina, há, portanto, que se celebrar a existência de
governos eleitos pelo voto popular e os progressos na representação e par-
ticipação na esfera política durante as últimas décadas. Mas persiste o desafio
de engrandecer a política, isto é, de submeter ao debate e à decisão coletiva
todos os assuntos que afetam o destino coletivo, o que acarreta, por sua vez,
maior diversidade de opções e mais poder ao Estado, para que este possa
cumprir os mandatos da cidadania.
Governo do povo significa, então, um estado de cidadãos plenos. Uma for-

ma, sem dúvida, de eleger as autoridades, mas, além disso, uma forma de
organização que garante os direitos de todos: os direitos civis (garantias con-
tra a opressão), os direitos políticos (tomar parte nas decisões públicas ou
coletivas) e os direitos sociais (acesso ao bem-estar). É a democracia da
cidadania que o Relatório propõe e que serve de eixo ordenador de sua
análise.
Assim, a idéia seminal e o convite essencial do texto que estou apresentan-

do é avançar na direção de uma democracia de cidadãs e cidadãos mediante
a ampliação da política.
Será necessário advertir que “política” não é só (e não é sempre) o que

fazem os políticos, e sim o que fazem os cidadãos e suas organizações quan-
do se ocupam da coisa pública? Ou haverá necessidade de acrescentar que
a democracia assim entendida é uma forma de desenvolvimento humano?
Se desenvolvimento humano, como mais de uma vez disseram os Relatórios
do PNUD, é “o aumento das opções para que as pessoas possam melhorar
sua vida”2, eu diria que democracia é desenvolvimento humano na esfera
pública, é aumentar as opções de caráter coletivo que incidem na qualidade
de nossas vidas. E assim, a afirmação de Amartya Sen —“desenvolvimento
humano é o processo de expansão das liberdades reais de que goza um
povo”3 — vem a ser, de fato, uma definição de democracia.
2. Esta definição foi proposta pela primeira vez no Informe Sobre Desarrollo Humano, Bogotá, Tercer
Mundo, 1990, p. 33.
3. Desarrollo e libertad, Madrid, Planeta, 2000, p. 13.
14
O debate está aberto. Como manter a vigência e aperfeiçoar o regime

democrático de que agora desfrutam nossos países? Como expandir a
cidadania social, como reduzir a pobreza e a desigualdade, que continuam
sendo a nossa grande mancha e a grande ameaça a esse regime democráti-
co? Como ampliar a política ou como recuperar o que é público para o
debate e a participação das pessoas? Como devolver a economia à política,
ou como, sem populismos, direcionar o mercado para a cidadania e a serviço
dela? Como fazer com que o Estado se empenhe em democratizar a
sociedade? Como conseguir que ele se imponha aos poderes fáticos, ou de
fato? Como, enfim, fazer com que a aldeia global seja governada e que esse
governo represente também as latino-americanas e os latino-americanos?
O Relatório não pretende dar as respostas, e sim ajudar a definir as pergun-

tas. Ainda mais: o texto é apenas um pré-texto, no sentido tanto de texto
prévio que quer ser melhorado como no de desculpa ou ocasião para con-
tinuar um diálogo já iniciado.
Esse diálogo é a razão de ser do Projeto sobre o Desenvolvimento da

Democracia na América Latina (PRODDAL), que o PNUD leva a cabo com o
generoso apoio da União Européia e de governos, instituições e pessoas a
quem não me cabe enumerar, mas sim, certamente, agradecer.
Um fruto de seus esforços é o Relatório. Outros frutos; que, esperamos,

estimularão e enriquecerão um debate urgente (ao qual eu chamaria “deba-
te sobre a democratização de nossas democracias”), são: o livro no qual 26
destacados intelectuais procuram dar respostas a essas questões, o compên-
dio estatístico que permite um escrutínio integral das cidadanias e os ensaios
acadêmicos que sustentam nosso modo de entender a democracia.
A América Latina é múltipla e uma só. Por isso, o debate político tem que
ocorrer a partir das realidades e dos sonhos próprios de cada pais, razão pela
qual previmos encontros em cada um. Uma série de eventos regionais, a rede
de atores da governabilidade que acompanha o PRODDAL e, evidente-
mente, a “e-comunicação” interativa são outros tantos cenários nos quais
queremos prosseguir com este diálogo. Bem-vindos!
Elena Martínez
Administradora Auxiliar e Diretora Regional do PNUD para a América Latina e o Caribe.
15
16
Apresentação do Relatório
Do Coordenador do
Relatório
O RELATÓRIO SOBRE A DEMOCRACIA NA AMÉRICA LATINA propõe algumas respos-

tas às incertezas e aos questionamentos das sociedades latino-americanas
sobre sua democracia. Fizemos esta exploração levando em conta, prioritaria-
mente, a demanda, ou seja, as indagações que nossas mulheres e homens for-
mulam e que não estão sendo eficientemente tratadas no debate político.
Nossa ambição é que ele venha a ser uma ferramenta para o debate das
sociedades, que chegue a elas e que lhes ajude a compreender melhor suas
democracias e suas necessidades de aprimoramento.
Não há problemas com a democracia, mas há problemas na democracia.

Para resolvê-los, é indispensável fazer uso do mais precioso instrumento que
ela nos oferece: a liberdade. Liberdade para discutir o que perturba, o que
alguns prefeririam que ficasse oculto. Liberdade para dizer que o rei está nu
e procurar compreender por quê. Liberdade para saber por que um sistema
que é quase sinônimo de igualdade convive com a mais alta desigualdade do
planeta; para saber se o que discutimos é o que precisamos discutir ou o que
outros nos impuseram, para saber quais são nossas urgências e prioridades.
Sem dúvida nenhuma, conhecendo suas limitações, trata-se de um Relatório

para exercitar a liberdade, o que em política significa, antes de tudo, exercer
a capacidade de reconhecer e decidir o que queremos fazer com nossas
sociedades; porque, em parte, a crise de representação na política é atacada
com mais eficácia quando sabemos o que pleitear, o que exigir de nossos
representantes.
Evidentemente, não é um texto em si mesmo que atingirá esse objetivo.

Além disso, é indispensável promover ativamente o debate e incorporar no
quotidiano das decisões das organizações sociais os temas aqui propostos e
outros que possamos ter omitido. Faz-se necessário provocar uma nova dis-
cussão.
17
Para esse fim, o relatório contém uma análise crítica da situação de nossas
democracias, feita a partir da própria democracia. Isso nos levou necessaria-
mente a destacar déficits e carências.
No exercício de exploração daquilo que falta existe, porém, um perigo:

esquecer o que temos. Os déficits, as lacunas, as ciladas que se lançam sobre
nossas democracias não deveriam levar-nos a esquecer que deixamos para
trás a longa noite do autoritarismo. Foram-se as histórias dos temores, dos
assassinatos, dos desaparecimentos, das torturas e do silêncio esmagador
que tem a falta de liberdade. A história, em que uns poucos se apoderaram
do direito de interpretar e decidir o destino de todos, ficou para trás.
Temos problemas, numerosos e alguns muito graves, mas guardamos a

memória desse passado, e desejaríamos que ele não se esgotasse em nós,
para que nossos filhos saibam que a liberdade não nasceu espontaneamente;
que protestar, falar, pensar e decidir, com a dignidade de mulheres e homens
livres, foi uma conquista árdua e demorada. Precisamos ser críticos com a
nossa democracia, porque essas lembranças nos obrigam a custodiá-la e
aperfeiçoá-la.
É por meio da política que se plasma a construção democrática. Aqui ocorre

algo semelhante ao que acabo de indicar: também a política tem graves
carências, o que tem produzido crescente repulsa em nossas sociedades à
face daqueles que a praticam. O Relatório não é benigno quando trata de
mostrar a gravidade da crise da política e dos políticos. Estes políticos, porém,
é que se lançaram às lutas, que optaram entre custos, que pagaram com seu
prestígio ou sua honra por seus defeitos ou falhas. Eles não têm a pureza
daqueles que só assumem o risco de opinar. Muitos têm a simples valentia
de lutar, em um ambiente em que, muitas vezes, o que se enfrenta não são
grandes idéias, mas, sim, paixões e misérias. Alguns temem e abandonam a
política, outros cometem erros e, de um ou de outro modo, pagam por eles;
uma maioria, porém, faz algo mais do que opinar sobre como as coisas deve-
riam ser feitas. Eles tentam, apostam, perdem, e muitos voltam a tentá-lo,
alguns com êxito.
Não existe aqui nada parecido com uma reinvidicação sentimental dos políti-
cos, mas simplesmente a advertência de que a democracia não é uma cons-
trução idílica. Ela requer mulheres e homens dispostos a lutar neste turbulen-
to território em que se desenvolvem os interesses e as paixões, as lutas reais,
que são as lutas do poder.
Democracia se faz com política, única atividade capaz de reunir a árdua e

maravilhosa tarefa de lidar com a condição humana para construir uma
sociedade mais digna.
18
Como disse Weber: “a política é uma dura e prolongada penetração através

de resistências tenazes, e para isso são necessárias, ao mesmo tempo, paixão
e comedimento. É certo, sem dúvida, e assim o demonstra a história, que
nunca se consegue o possível neste mundo se não se tentar, vez por outra,
o impossível. Para ser capaz de fazer isso, porém, é necessário ser um caudi-
lho e assim também um herói, no sentido mais simples do termo. Mesmo
aqueles que não são nem um nem outro precisam armar-se desde agora com
essa fortaleza de ânimo que permite suportar a destruição de todas as espe-
ranças, se não quiserem ver-se incapacitados de realizar mesmo aquilo que
hoje é possível. Só quem está seguro de não se abater quando, do seu ponto
de vista, o mundo se mostra demasiadamente estúpido ou demasiadamente
abjeto para o que ele oferece; somente quem, em face de tudo isso, é capaz
de responder com um “apesar disso”, somente um homem construído dessa
forma tem ‘vocação para a política’.”.
Finalmente, uma advertência sobre as limitações do trabalho. O Relatório

sobre a Democracia na América Latina aborda a análise de nossa situação,
oferece uma ampla base empírica e propõe um temário sobre seus desafios
centrais. Não obstante, é um esforço parcial. A democracia é um fenômeno
cuja dimensão humana e cultural é central. A história que recebemos, os
impulsos sociais suscitados pelas esperanças e frustrações, as paixões desen-
cadeadas em torno das relações de poder, não raro contêm explicações ou
indícios dos quais os dados e a análise não dão plena conta. Advertimos
sobre essa ausência para indicar que estamos conscientes dela e para frisar
nossa reticência em encerrar em categorias analíticas e em cifras a imensa
complexidade dos fenômenos humanos. Só trabalhamos sobre um segmen-
to, importante e necessário, da vasta experiência que a democracia contém.
Dante Caputo
Coordenador do Relatório
19
1
Capítulo "O relatório é um
subsídio prévio para
um processo mais amplo
de análise e diálogo social.
Seu propósito é o
de avaliar a democracia,
não apenas em sua dimensão
eleitoral mas também,
de forma mais
abrangente, como um
sistema de governo
de cidadãos e cidadãs."
Finalidade, Metodologia e
Estrutura do Relatório
O Relatório sobre a Democracia na América Latina: Rumo à Democracia de

Cidadãs e Cidadãos enquadra-se na estratégia do Programa das Nações
Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) para a América Latina e o Caribe,
com vistas a fortalecer, entre outros temas, a governabilidade democrática
e o desenvolvimento humano. O Relatório sobre Desenvolvimento Humano
2002 acentua que a democracia é, não somente um valor em si mesmo,
mas também um meio necessário para o desenvolvimento. Através da po-
lítica, e não somente da economia, é possível “aumentar as opções das pes-
soas”, vale dizer, alcançar o desenvolvimento humano.
No contexto das prioridades definidas pelos países da América Latina, o

PNUD formulou um conjunto de programas para fortalecer a governabili-
dade democrática. De fato, a maior parte das tarefas executadas pelos 24
escritórios nacionais orienta-se para esse fim. Também o fazem diversas ini-
ciativas regionais, entre as quais está o Projeto sobre o Desenvolvimento da
Democracia na América Latina (PRODDAL).
Elaborado por um grupo independente de especialistas no âmbito do

PRODDAL, o Relatório é o primeiro insumo de um processo mais completo
de análise e diálogo social. Sua finalidade é avaliar a democracia, não
somente em sua dimensão eleitoral como também, e mais amplamente,
como uma democracia de cidadãs e cidadãos. A partir desse enfoque são
identificados limites, ações e desafios e propõe-se uma agenda de reformas
para fortalecer o desenvolvimento democrático latino-americano.
21
O método adotado para elaborar o Relatório combina os critérios de

excelência acadêmica, rigorosa sustentação empírica e ampla partici-
pação de atores e analistas. Para isso:
• Definiu-se um campo de estudo de 18 países: Argentina,

Bolívia, Brasil, Chile, Colômbia, Costa Rica, El Salvador, Equador,
Guatemala, Honduras, México, Nicarágua, Panamá, Paraguai,
Peru, República Dominicana, Uruguai e Venezuela;
• Preparou-se um marco teórico, elaborado por reconhecidos

acadêmicos internacionais e submetido à revisão de seus pares;
• Realizou-se uma pesquisa de opinião respondida por 19.508

cidadãs e cidadãos dos 18 países;
• A partir do marco teórico, formulou-se uma metodologia para

medir aspectos fundamentais da democracia. Os resultados estão
expressos em mais de 100 tabelas;
• Realizaram-se 231 entrevistas com líderes políticos, econômi-

cos, sociais e intelectuais dos 18 países abrangidos pelo Relatório,
inclusive 41 presidentes e vice-presidentes atuais e anteriores;
• Realizaram-se oficinas de trabalho para discussão com especia-

listas sobre o marco teórico e a metodologia de indicadores e
análise econômica, bem como seminários com líderes políticos e
sociais para debater temas centrais do Relatório;
• Solicitaram-se artigos de opinião sobre “questões centrais” ou

desafios a um conjunto de personalidades acadêmicas e políticas;
• Fez-se uma análise do legado autoritário recebido pelas demo-

cracias nos 18 países, considerando 30 variáveis por caso;
• Elaborou-se uma agenda ampliada para a discussão das refor-

mas democráticas na América Latina, enfocada em quatro temas:
política e democracia, Estado e democracia, economia e demo-
cracia e globalização e democracia;
• Pôs-se em marcha um esforço de promoção do debate em torno

dessa agenda.
22
Alem do Relatório, prepararam-se diversos outros produtos complemen-

tares, para distribuição maciça:
• Um livro com artigos elaborados por destacados líderes políticos e

acadêmicos que contribuem com idéias e posições para um debate
sobre o desenvolvimento da democracia na América Latina;
• Um compêndio estatístico que reúne e sistematiza informações até

agora dispersas a respeito da democracia e da cidadania nos países da
América Latina, juntamente com os índices construídos para o Re-
latório e com os resultados da pesquisa;
• Os materiais que alimentam o marco conceitual do Projeto e sua

maneira de entender a democracia, juntamente com opiniões críticas
de eminentes analistas;
• Os resultados da ronda de consultas a líderes latino-americanos.
O Relatório não pretende avaliar os governos ou os países, nem elaborar

algum tipo de classificação internacional da democracia; o que procura é
identificar os grandes desafios e promover uma discussão ampla em torno
deles.
Outrossim, é reconhecida a dificuldade de abordar os déficits da democra-

cia, por estar ela sob a influência de múltiplos fatores, alguns dos quais não
foram tratados ou foram abordados de forma muito preliminar. Além disso,
embora adote uma perspectiva regional, o Relatório reconhece que “toda
política é local” e que tanto suas hipóteses como suas conclusões deverão
ser relidas à luz de cada situação nacional.
O Relatório consiste em três partes. Na primeira, é explicitado o marco con-

ceitual e contextualizado o desenvolvimento da democracia numa região
com altos níveis de pobreza e desigualdade.
Na segunda, são analisados os dados obtidos por meio dos indicadores e

índices das cidadanias política, civil e social, da pesquisa de opinião da
cidadania e da ronda de consultas a líderes latino-americanos.
A terceira parte traz elementos e hipóteses para o debate sobre a consoli-

dação, o fortalecimento e a expansão da democracia na América Latina,
dando ênfase à crise da política, à capacidade dos Estados nacionais para
construir a cidadania, às reformas estatais e estruturais da economia e ao
impacto da globalização.
23
2
Capítulo
Nunca antes se
registrou número tão
grande de países
com regimes
democráticos,
e nunca antes foram
tão duráveis as
democracias
latino-americanas.
Mas, o conquistado
não está assegurado.
O Problema
NA AMÉRICA LATINA, EM 200 ANOS DE VIDA INDEPENDENTE, a democracia nasceu

e morreu dezenas de vezes. Enquanto as constituições a consagravam, a
prática a destruía. Guerras, tiranias e breves primaveras compõem grande
parte dessa história independente, durante a qual foram feitas em seu nome
até flagrantes violações da democracia.
Por volta de 1978, abriu-se na região uma época sem precedentes. Pouco
a pouco, os regimes autoritários deram lugar a regimes democráticos. Nun-
ca antes se registrou número tão grande de países com regimes demo-
cráticos, e nunca antes foram tão duráveis as democracias latino-ameri-
canas.
Mas, o conquistado não está assegurado. De fato, os 25 anos transcorridos

desde o início da onda democratizadora não estiveram isentos de reveses.
Enquanto se desativavam os conflitos armados na América Central e persis-
tiam outros na América do Sul, ocorreram em diversos países tentativas ma-
logradas de golpe, motins, agitação popular nas ruas e outras crises que
motivaram a renúncia ou expulsão de presidentes. Todavia, em todos os
casos, procurou-se uma saída capaz de preservar a ordem jurídica e a
democracia acabou se impondo.
Na América Latina, porém, a democracia política convive com um Estado de

direito limitado e com graves problemas econômicos e sociais. Em 2003, a
pobreza ascendeu a 43,9% e a pobreza extrema a 19,4% da população.
Além disso, a região registra um dos mais altos níveis de desigualdade no
mundo.
Embora a América Latina tenha-se distanciado dos riscos de ruptura institu-

cional violenta, vieram à tona outras debilidades: a democracia parece
perder vitalidade, é preferida apesar de se desconfiar da sua capacidade de
melhorar as condições de vida, os partidos políticos estão no nível mais
baixo da estima pública, o Estado é encarado com expectativa e receio ao
mesmo tempo, e, em alguns casos, o ímpeto democrático que caracterizou
as últimas décadas parece estar-se debilitando.
25
A América Latina está passando por um momento de inflexão. As reformas

estruturais associadas com o Consenso de Washington não geraram um
crescimento econômico que atenda às reivindicações da população. Pouco
a pouco, vem-se abrindo caminho à idéia de que o Estado deve retomar as
funções de orientador ou regulador da sociedade. A necessidade de uma
política que aborde os problemas substanciais da conjuntura atual e de uma
nova estatalidade está no cerne de um debate recente, no qual está em jogo
o futuro da região.
A democracia não se constrói por si mesma; nem se constroem por si mes-

mos o Estado de direito ou as liberdades. Todos eles necessitam da política,
isto é, da ação deliberada das sociedades e seus governos. Essa ação requer
o máximo possível de informação para iluminar os critérios com que se
expressam as aspirações sociais e se formulam as políticas.
AS IDÉIAS CENTRAIS DO RELATÓRIO
• A democracia se impôs como regime político dominante em toda

a região latino-americana.
• A democracia coexiste com uma situação socioeconômica difícil.

A pobreza e a desigualdade constituem um problema central na
região.
• As dimensões da cidadania, política, civil e social, não estão

integradas. A mais avançada tem sido a primeira. Todavia, nem
todas as garantias próprias da cidadania civil alcançam de forma
igualitária a todos os cidadãos.
• A dificuldade do Estado em satisfazer as demandas sociais deve-

se em parte à limitação de recursos e às reduções de impostos. Além
disso, o poder do Estado se vê limitado pelos grupos de interesse
internos e externos.
• As instituições políticas se deterioraram. A representação par-

tidária não encarna os interesses de boa parte da sociedade. Embora
surjam novos movimentos e formas de expressão política, eles ainda
não têm um canal institucionalizado de expressão. É preciso
devolver à política conteúdo e capacidade de transformação.
• Dentro da economia de mercado existem diferentes modelos. O

fortalecimento da democracia exige o debate dessas opções.
26
27
3
Capítulo
É necessário utilizar
os direitos políticos
como alavancas para
promover o
desenvolvimento da
cidadania integral.
A expansão da
cidadania é um
impulso universal
de toda
democracia,
assim como é uma
tarefa de cada
país em particular.
A Base Teórica:
Democracia e Cidadania
PARA A MAIORIA DAS PESSOAS, A PALAVRA “DEMOCRACIA” pode ter mais de um

significado, e todos são geralmente imprecisos. Para os praticantes da políti-
ca, a democracia assume uma dimensão fundamentalmente processual:
tratam-se das regras que permitem competir pelo poder de uma forma pací-
fica, através principalmente de eleições limpas e periódicas para escolher os
governantes e representantes da cidadania.
O Relatório considera que a democracia requer o desenvolvimento integral

da cidadania1, o que implica o pleno exercício tanto dos direitos políticos
como dos civis e sociais, conforme reconhecem diversos documentos das
Nações Unidas.
DEMOCRACIA E CIDADANIA
Regime Democrático (Eleições)
CIDADANIA CIDADANIA CIDADANIA

POLÍTICA CIVIL SOCIAL
Cidadania Integral
1. O marco teórico do relatório se inspira no conceito amplo de democracia, desenvolvido por Guillermo
O'Donnell e submetido a um rigoroso processo de revisão por um grupo de acadêmicos internacionais.
29
A Declaração Universal dos Direitos Humanos aprovada em 1948, estabe-

lece uma concepção ampla de cidadania, abrangendo direitos civis, políticos
e sociais. Além disso, em 2000, a Assembléia Geral estabeleceu na De-
claração do Milênio, que “não pouparemos esforço algum para promover a
democracia e fortalecer o império do direito e o respeito a todos os direitos
humanos e liberdades fundamentais internacionalmente reconhecidos,
inclusive o direito ao desenvolvimento”.
A OEA, por sua vez, adotou mecanismos para fortalecer a democracia e rea-
gir diante de situações que possam interrompê-la, e aprovou em 2001 a
Carta Democrática Interamericana. Juntamente com o Grupo do Rio, as
Cúpulas Ibero-americanas e outros fóruns regionais, esses mecanismos vêm
auspiciando uma agenda que destaca a importância da política e de uma
A CARTA DEMOCRÁTICA INTERAMERICANA
Em 11 de setembro de 2001, os Chanceleres dos 34 países membros da OEA, reunidos em Lima,

Peru, elaboraram e adotaram a Carta Democrática Interamericana. Seu texto representa um sig-
nificativo avanço sobre a anterior resolução 1080 da OEA, documento que orientava desde 1991
a conduta política e jurídica dos Estados americanos, em caso de “interrupção abrupta ou irregu-
lar do processo político institucional democrático”. A Carta introduz a idéia de “alteração da
ordem constitucional”, isto é, agora, um acontecimento anterior a uma interrupção ou ruptura
pode ser motivo da ação ou reação dos países americanos.
A Carta se apóia no princípio de que aqueles que procurarem romper a ordem constitucional
enfrentarão uma comunidade de países das Américas unidos na proteção às instituições
democráticas.
No capítulo da Carta sobre desenvolvimento integral e luta contra a pobreza, os seis artigos desta-
cam o estreito vínculo existente entre democracia e desenvolvimento econômico. Ali são também
destacados os temas de analfabetismo, criação de emprego produtivo, observância dos direitos
econômicos, sociais e culturais, a preservação e o manejo adequado do meio ambiente e o conceito
de educação ao alcance de todos. Estão também incluídas a eliminação de todas as formas de dis-
criminação e de intolerância, a promoção e proteção dos direitos humanos dos povos indígenas e
dos povos migrantes e o respeito à diversidade étnica, cultural e religiosa nas Américas. A Carta
condensa o que expressou a Cúpula de Presidentes das Américas de Quebec, sobre a subordinação
constitucional de todas as instituições do Estado à autoridade civil legitimamente constituída e o
respeito ao estado de direito de todas as entidades e setores da sociedade. Particularmente na
América Latina, há grande urgência de se recuperar a idéia de um Estado forte, eficaz e presti-
gioso: um Estado com capacidade de vigilância, regulação e controle. Há necessidade de um
Estado democrático, respeitoso e garantidor dos direitos de todos.
César Gaviria, Secretario Geral da OEA
30
concepção integral de democracia. A comu-

nidade internacional está convergindo cada A DEMOCRACIA
vez mais para a visão mais ampla da democra- REQUER MAIS DO
cia; este Relatório acolhe a idéia de que, para QUE ELEIÇÕES
prevenir retrocessos no processo democrático,
é necessário analisar o regime democrático “A verdadeira
como parte de um marco das cidadanias políti- democratização é algo
ca, civil e social, e não isoladamente. O grande mais do que as eleições.
O fato de conceder
desafio está em consolidar esse consenso
igualdade política oficial
emergente e traduzi-lo em apoio a reformas
a todas as pessoas não
que fortaleçam as democracias latino-ameri- basta para criar na mesma
canas. medida a vontade ou
capacidade de participar
A democracia é uma dimensão essencial do nos processos políticos,
desenvolvimento humano. Este é definido co- nem uma
mo “o aumento das opções para que os habi- capacidade igual em todos
tantes de um país possam melhorar sua vida.2” de influir nos
resultados. Os
Assim, parafraseando uma expressão famosa,
desequilíbrios nos recursos
poder-se-ia definir desenvolvimento humano
ou no poder político
como “o desenvolvimento das pessoas, pelas frequentemente solapam
pessoas e para as pessoas”: das pessoas pelo o princípio de ‘uma pessoa,
empenho em levar uma vida mais humana; um voto’ e a finalidade
pelas pessoas por depender o desenvolvimento das instituições
do esforço criativo de homens e mulheres, e democráticas”.
não da natureza nem da sorte; para as pessoas
PNUD, Relatório de
porque o objetivo é não acrescentar zeros às
Desenvolvimento Humano 2002.
contas nacionais, mas sim melhorar a vida das
pessoas. Assim, o verdadeiro objetivo das políti-
cas públicas é oferecer mais opções para que o
cidadão leve sua própria vida de maneira cada A liberdade é essencial
vez mais satisfatória, ou seja, que “desenvolvi- para o desenvolvimento
mento é liberdade”.3 E a liberdade, além de ser por duas diferentes razões:
o fim, é o melhor meio para alcançar o desen- “(1) A razão avaliativa:
volvimento: a cidadã ou o cidadão deve ser não somente se aumentarem as
somente o beneficiário ou recebedor final das liberdades individuais se
pode dizer que há
opções, como ser também seu ator por exce-
desenvolvimento; (2) a
lência. A concepção de cidadania enunciada razão de eficácia: o
pelas Nações Unidas em 1948 foi reiterada em desenvolvimento depende
termos acadêmicos por T.H. Marshall em 1949. totalmente da livre
atividade das pessoas.”
Amartya Sen,
2. Informe sobre Desarrollo Humano, Bogotá, Tercer Mundo, 1998. Desarrollo y libertad, 2000
3. Desarrollo y libertad, Madrid, Planeta, 2000.
31
Mais recentemente, teóricos da democracia e do desenvolvimento humano

ofereceram vários argumentos no sentido de se adotar um conceito de
democracia que inclui o processo eleitoral, mas que vai além dele.
Na formulação rigorosa de Guillermo O’Donell,4 democracia é mais que um

conjunto de condições para eleger e ser eleito (“democracia eleitoral”); é
também uma maneira de organizar a sociedade com o objetivo de assegu-
rar e expandir os direitos das pessoas (“democracia da cidadania”). Esta
visão mais ampla da democracia baseia-se em quatro idéias principais: a) O
ser humano como sujeito portador de direitos; b) A sociedade organizada
de modo que garanta o exercício e promova a expansão da cidadania; c) As
eleições livres e competitivas, juntamente com a vigência do estado de direi-
to, como condição necessária, embora não suficiente, da democracia; e d)
A especificidade histórica dos povos latino-americanos em seus processos
de construção nacional.
Se a cidadania é o fundamento da democracia, a discussão sobre o estado

da democracia e o debate sobre as reformas democráticas devem abranger
as suas diferentes dimensões: a cidadania política, a cidadania civil e a cida-
dania social.
CIDADANIA POLÍTICA, CIVIL E SOCIAL
A cidadania política inclui o direito de participar no exercício do poder político como membro de um
corpo investido de autoridade política ou como eleitor de seus membros. As instituições correspon-
dentes são o parlamento e os conselhos de governo local.
A cidadania civil compõe-se dos direitos à liberdade individual: liberdade da pessoa,de expressão,de
pensamento e de religião; direito à propriedade e a estabelecer contratos válidos; e direito à justiça.
Este último tem caráter diferente dos demais, por se tratar do direito de defender e fazer valer o con-
junto dos direitos de uma pessoa em igualdade com os demais, mediante os devidos procedimentos
legais. Isso nos ensina que as instituições diretamente relacionadas com os direitos civis são os tri-
bunais de justiça. Finalmente, a cidadania social abrange todo o espectro, desde o direito à segurança
e a um mínimo de bem-estar econômico até o de ter plena participação na herança social e de viver
a vida de um ente civilizado, conforme os padrões predominantes na sociedade. As instituições dire-
tamente relacionadas são, neste caso, o sistema educacional e os serviços sociais.
Fonte: T.H. Mashall.
4. Isto se baseia principalmente nos documentos preparados por Guillermo O’Donnell para o Relatório:
“Nota sobre el estado de la democracia en América Latina” e “Acerca del estado en América Latina
Contemporánea: diez tesis para su discusión”.
32
33
4
Capítulo
Apesar da pobreza,
da desigualdade,
da violência
e das crises
institucionais, as
sociedades
latino-americanas
têm acalentado
e resgatado
suas democracias.
O Estado
da Democracia
A. A CIDADANIA POLÍTICA
O progresso da democracia na América Latina reflete-se no Índice de De-

mocracia Eleitoral (IDE), uma medida composta preparada para este
Relatório, que conjuga quatro variáveis: direito de voto, eleições limpas,
eleições livres e as eleições como meio de acesso aos cargos públicos. A
média do IDE (cujo valor varia entre 0 e 1, em que zero indica a total inexis-
tência de democracia eleitoral e 1 o máximo) para a América Latina sobe
rapidamente de 0,28 em 1977 para 0,69 em 1985 e 0,86 em 1990, me-
lhorando desde então e chegando a 0,93 em 2002.
ÍNDICE DE DEMOCRACIA ELEITORAL (IDE)

1997, 1985, 1990-2002
1.0
0.9
0.8
0.7
Índice de Democracia Eleitoral
0.6
0.5
0.4 América Latina
Mercosul e Chile
0.3
Am. Central e Rep. Dom.

0.2
Países andinos
México
0.1
1977 1985 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Nota: O gráfico baseia-se em dados apresentados no Compêndio Estatístico do Relatório.
35
O ÍNDICE DE DEMOCRACIA ELEITORAL

Uma contribuição à discussão sobre democracia
O Índice de Democracia Eleitoral (IDE) é uma nova medida do regime eleitoral democrático
produzida para este Relatório. Este tipo de medição teve uma evolução prolongada no
mundo acadêmico. Um passo importante na discussão desta metodologia foi dado na publi-
cação do PNUD “Relatório de Desenvolvimento Humano 2002, Aprofundar a democracia
em um mundo fragmentado”. A construção do índice baseia-se nos últimos avanços na
matéria, explicados na nota técnica do Compêndio Estatístico. O IDE apresenta uma agre-
gação de quatro componentes considerados essenciais num regime democrático, conforme
se observa na seguinte árvore conceitual.
Índice de Democracia Eleitoral (IDE)
Direito de voto Eleições limpas Eleições livres Cargos públicos eletivos

Têm direito de O processo eleitoral É oferecido ao As eleições são o meio
voto todos os transcorre sem eleitorado um leque de acesso aos principais
adultos de um irregularidades que de alternativas que cargos públicos de um país,
país? constranjam a não estejam ou seja, o Executivo e o
expressão autônoma constrangidas por Legislativo nacional; e os
das preferências dos restrições legais ou que ganham as eleições
eleitores pelos de fato? assumem seus cargos
candidatos e alterem o públicos e neles
conteúdo fidedigno permanecem durante os
dos votos emitidos? prazos estipulados pela lei?
A regra de agregação, por sua vez, está expressa na seguinte fórmula:

Índice de Democracia Eleitoral (IDE) = Direito de voto x Eleições limpas x Eleições livre x
Cargos públicos eletivos
O IDE é um insumo para o processo de discussão e análise da realidade latino-americana e

não deve ser considerado como uma medida completa da democracia. Recentemente,
começou-se a debater o possível uso de medições da democracia como um dos critérios
para identificar países que seriam receptores de fundos destinados à promoção do desen-
volvimento. Um exemplo é a Millenium Challenge Account (MCA), do Governo dos Estados
Unidos, que utiliza, juntamente com outros dados, medidas de democracia e de estado de
direito elaboradas pela Freedom House e pelo Banco Mundial. O PRODDAL considera que
ainda não existe suficiente consenso nem uma metodologia apropriada e precisa para justi-
ficar a tomada desse tipo de decisões com base em índices de democracia.
Com referência ao primeiro componente do IDE, hoje em dia é reconhecido

em todos os países o direito universal de voto. Algumas das lutas políticas
mais importantes da primeira metade do século XX concentraram-se na
extensão do sufrágio aos analfabetos, às classes trabalhadoras, aos setores
populares e às mulheres. Esta é, sem dúvida, uma importante conquista,
muito embora ocorram problemas tais como o sub-registro e a exigência de
documento de identidade em alguns países. Não obstante, existem restrições
em alguns países, como as que limitam o voto para militares, policiais, ou
para cidadãos que residem no exterior.
36
O segundo componente é a correção das elei- O IDE apresenta

ções. Note-se que, entre 1990 e 2002, realizou-
se um total de 70 eleições nacionais. Na maioria um agrupamento
dos casos, as irregularidades porventura cons- de quatro
tatadas não parecem ter afetado decisivamente
o resultado das eleições. Somente em duas opor- componentes
tunidades (República Dominicana 1994 e Peru considerados
2000) os problemas foram de tal magnitude que
a oposição rejeitou os resultados. essenciais num
regime
O terceiro componente do IDE, as eleições livres,
refere-se à liberdade do votante de escolher
democrático.
entre alternativas. Embora possam persistir
alguns problemas, em geral não se pode dizer
Este tipo de
que foi cerceada a liberdade de participação de
todos os candidatos que quiseram apresentar-se medição tem uma
e que a cidadania pode se expressar por eles. evolução
Visto na perspectiva histórica, o melhoramento é
digno de nota. Já não existem as proscrições prolongada no
legais que outrora afetaram partidos majoritários mundo acadêmico.
como o Partido Justicialista (PJ), na Argentina, ou
a Aliança Popular Revolucionária Americana
(APRA), no Peru, e partidos de menor partici-
pação eleitoral, como os partidos comunistas do Brasil, Chile e Costa Rica.
Essas restrições, usadas repetidamente desde fins da década de 1940 até a
década de 1960 na maioria dos casos, mas até 1985 no caso do Brasil, estão
superadas. Além disso, com a resolução dos conflitos armados na América
Central durante a década de 1990, as restrições devidas à falta de capaci-
dade estatal para garantir a integridade física dos candidatos foram também
superadas, exceto na Colômbia.
O quarto componente gira em torno das eleições como meio de acesso aos
cargos públicos. São aqui suscitadas duas questões básicas. A primeira é se
os cargos públicos principais (chefes do executivo e parlamentares) são ocu-
pados ou não pelos ganhadores das eleições. A outra pergunta é se aque-
les que tomam posse em tais cargos neles permanecem durante os prazos
estipulados pela lei ou, caso sejam substituídos, se isso é feito de acordo
com as normas constitucionais. Nesta matéria, a situação atual da América
Latina é muito positiva. A transmissão da presidência passou a ser uma
prática normal. Isso contrasta com a situação durante o período 1950-1980
e é um dos mais claros sinais dos grandes avanços democráticos na região.
Não obstante, cumpre assinalar que ocorreram golpes, ou tentativas malogra-

das de golpe, e que vários países sofreram crises institucionais significativas.
37
São exemplos disso o fechamento do Congresso pelo presidente Fujimori,

no Peru, em 1992, e sua renúncia em meio a rumoroso escândalo oito anos
depois; a tentativa fracassada de fechar o Congresso por parte do presiden-
te Serrano, na Guatemala, em 1993; a remoção do presidente Bucaram, no
Equador, em 1997; o assassinato do vice-presidente Argaña, no Paraguai,
em 1999; a deposição do presidente Mahuad, no Equador, em 2000; a
queda do presidente De la Rúa, na Argentina, em 2001; a crise suscitada
pela tentativa de remover o presidente Chávez, na Venezuela, em abril de
PARTICIPAÇÃO ELEITORAL 1990-2002

Deveres do cidadão Participação da cidadania (porcentagens)
Voto Procedimentos
obrigatório para o registro Eleitores registrados Votantes Votos válidos
(2002) de eleitores
(2000) Em relação à população com direito ao voto, média 1990-2002
Argentina Sim Automático 98,3 78,0 70,9

Bolívia Sim Não automático 76,8 55,2 51,8
Brasil Sim Não automático 92,4 75,9 54,6
Chile Sim Não automático 83,6 74,4 66,6
Colômbia Não Automático 78,2 33,3 30,0

Costa Rica Sim Automático 90,9 68,8 66,5
El Salvador Sim Não automático 88,3 38,7 36,6
Equador Sim Automático 98,1 65,8 52,5
Guatemala Sim Não automático 78,0 36,2 31,5

Honduras Sim Automático 101,2(*) 68,3 63,7
México Sim Não automático 90,2 59,3 57,3
Nicarágua Não Não automático 95,8 77,9 73,7
Panamá Sim Automático 98,0 72,3 68,2

Paraguai Sim Não automático 72,7 53,9 51,9
Peru Sim Não automático 87,0 66,6 49,2
Rep. Dominicana Sim Não automático 85,1 53,6 55,2
Uruguai Sim Não automático 103,8(*) 94,8 91,6

Venezuela Não Automático 80,9 45,7 35,6
América Latina (**) 89,3 62,7 56,1
Referências extra-regionais
Europa ocidental 96,2 73,6

Estados Unidos 69,5 43,3
Notas:
(*) Quando o número de eleitores registrados é superior a 100%, isso indica que o número de pessoas nas listas
eleitorais é maior que o de pessoas com direito de voto. Esta situação geralmente ocorre quando as listas eleitorais
não são adequadamente depuradas.
(**) Os dados da região representam a média de todos os países.
Fontes: Baeza 1998, EPIC 2002; Gratschew 2001 e 2002; International IDEA 2002b, León-Rosch 1998, Reyes 1998, várias Constituições
nacionais, e cálculos baseados em dados contidos no CD-ROM em Payne et al. 2002, e dados sobre as eleições de 2001 e 2002 obtidos de
fontes oficiais.
38
2002; e a interrupção dos mandatos presidenciais de Sánchez de Losada, na

Bolívia, em 2003, e de Aristide, no Haiti, em 2004. Embora não tenham re-
sultado em clássicos golpes militares, estes episódios trazem à luz uma mo-
dalidade inquietadora de interrupção do exercício do poder. Exceto no
Peru, em 1992, procurou-se em todos os casos uma “transição” ajustada
aos preceitos constitucionais a fim de manter a continuidade do regime
democrático.
Na análise da cidadania política, é indispensável o exame da representação.
A América Latina apresenta um nível médio de

participação eleitoral: 62,7% dos possíveis elei-
OS PARTIDOS
tores participaram nos pleitos ocorridos entre
SEGUNDO OS
1990 e 2002. Em muitos casos, esse nível de
CIDADÃOS E OS
participação obedece à obrigatoriedade legal
LÍDERES
ou constitucional de votar. Não obstante, al-
guns países registram baixos níveis de partici-
Foi muito baixa a
pação; essas exceções ocorrem onde o registro percentagem dos cidadãos
eleitoral não inclui todos os cidadãos e cidadãs entrevistados pelo
potenciais e/ou onde o voto não é compul- Latinobarómetro em 2003
sório, ou, se é, não há medidas eficazes contra que mostraram confiança
aqueles que deixam de exercê-lo. Com raras nos partidos. Além disso,
exceções, as autoridades eleitas na América estas são as instituições
Latina (parlamentares ou presidentes) surgiram que menos confiança
inspiram, tendo caído nos
de comícios nos quais a participação da cidada-
últimos anos o nível de
nia foi superior a 50%. confiança nelas. De acordo
com pesquisas do
Numa democracia, os partidos políticos são o Latinobarómetro, o
instrumento, por excelência, para congregar e nível de confiança nos
representar interesses, para canalizar a partici- partidos políticos caiu de
pação da cidadania, para formular agendas de 20% em 1996 para 11%
governo, formar líderes políticos e educar o em 2003.
cidadão. Levando em conta esses papéis dos
Os líderes entrevistados
partidos, a sua crise na América Latina consti-
para este Relatório têm
tui uma das mais significativas deficiências das opinião semelhante.
democracias da região. Somente em dois países a
maioria dos lideres opinou
Em muitos casos, os partidos políticos deixaram que os partidos estão
de ser os únicos protagonistas da política e pas- cumprindo adequada-
saram a ser acompanhados e/ou substituídos mente as suas funções.
por movimentos ad hoc, muitos dos quais gi-
Fonte: Latinobarómetro, 2003;
ram em torno de caudilhos carismáticos. A fal- PRODDAL, Ronda de consultas,
ta de organização e disciplina partidária e a 2002-2003
fragmentação dos partidos dificultam conside-
39
ravelmente a governabilidade, assim como a tarefa fiscalizadora da oposi-

ção. Além disso, o fenômeno da infidelidade partidária agrava os problemas
de credibilidade nos partidos. Para uma boa parte dos cidadãos e mesmo
dos líderes latino-americanos, os partidos políticos não estão desempenhan-
do bem o seu papel. Indicadores tais como a queda do apoio eleitoral aos
partidos maiores (19,1% entre 1990 e 2002) e o relativamente alto grau de
volatilidade no mesmo período, atingindo níveis extremamente elevados
em alguns casos, evidenciam essa situação.
O sistema de partidos políticos apresenta

debilidades em questões de institucionalização
A DEMOCRACIA E A
e fragmentação, as quais se expressam dife-
PERSPECTIVA DE
renciadamente nos países da região. Um traço
GÊNERO
comum, porém, é a projeção de atores não
Duas das características partidários que assumem funções típicas dos
que um regime partidos políticos.
democrático deve ter são
particularmente complexas Os líderes consultados para este Relatório
na perspectiva do gênero: o insistem em que a busca de soluções tais como
critério de inclusão de todos o autoritarismo e o “movimentismo”, com
os adultos e o de que eles têm
apoio militar “passivo”, não é o caminho ade-
direito a participar do Estado
quado para enfrentar a perda de confiança nos
e do governo. A existência
desses direitos não garante partidos e nos mecanismos tradicionais de re-
que os cidadãos, e em presentação. Pelo contrário, eles acham que é
particular as mulheres, preciso encontrar fórmulas que devolvam a
dotados de diferentes recursos credibilidade e a legitimidade à política. Como
de poder (em virtude da sua expressou graficamente um deles, a solução
exclusão) possam deles não está fora da política, mas sim dentro dela.
desfrutar. A experiência
demonstra que as
Outra questão que afeta a concorrência
democracias ocidentais,
mesmo as mais sólidas e com
eleitoral são as regras referentes ao financia-
menos problemas mento. Na América Latina (excetuada a Vene-
de injustiça social, não zuela) predomina o sistema de financiamento
chegam, com o misto, ou seja, um sistema no qual os partidos
reconhecimento de direitos recebem fundos tanto públicos como priva-
universais, a garantir na dos. A maioria dos países conta em seu finan-
prática o direito de ciamento público com subvenções diretas (em
participação de cidadãos dinheiro ou bônus) ou indiretas (serviços,
com poderes desiguais.
benefícios fiscais, treinamento). Os métodos
Celi Jardim Pinto, cientista de distribuição compreendem três tipos: o pro-
política, professora do porcional à força eleitoral; o método combina-
Departamento de Ciência Política do, em que uma parcela é distribuída equitati-
da Universidade Federal do Rio
Grande do Sul, Brasil. vamente entre todos os partidos e a outra de
acordo com sua força eleitoral; e um terceiro
40
método em que se combinam os dois critérios anteriores. Na maioria dos

países existe a condição de que o partido ou movimento deve obter uma
proporção mínima de votos ou de que tenha representação parlamentar.
A maioria dos países estabelece tetos e exceções ao financiamento privado

(proibição de doações estrangeiras ou de contribuições anônimas). Na
maioria deles, é concedido acesso gratuito aos meios de comunicação es-
tatais, privados ou ambos, durante a campanha eleitoral. Em quase todos os
países existe algum órgão encarregado de supervisionar o financiamento
dos partidos (a única exceção é o Uruguai), assim como há, em quase todos,
um regime de sanções que inclui multas, redução dos fundos alocados ou
mesmo cancelamento do registro ou da pessoa jurídica.
A participação da mulher na política tem aumentado: a sua média de re-

presentação nos parlamentos subiu de 8,0% para 15,5% entre fins da déca-
da de 1980 e o presente, graças, sobretudo, a leis de quotas obrigatórias em
12 países da região. Não obstante, essa representação está muito abaixo do
seu peso demográfico e a participação feminina em outras esferas do poder
político continua sendo muito limitada.
A DEMOCRACIA ÉTNICA E O MULTICULTURALISMO

“Como mulher maia e como cidadã que trabalhou nos processos de construção multicultural,
estou consciente do que significa democracia, que é concebida pelo povo para o povo. O principal
problema de nossas “democracias”, pelo menos na América Latina, é que não são completas.
Parecem ser o que não são, por terem sido concebidas no seio de estados monoculturais,
excludentes e com privilégios para uns poucos, em prejuízo das maiorias. Nós indígenas somos
pacíficos, respeitosos e buscamos a harmonia, não somente entre os seres humanos como
também com outros seres e elementos da natureza.
Para os povos indígenas, as consultas, a participação e o consenso constituem um processo de

extrema importância para a tomada de decisões, razão pela qual prevalece, neste sentido, a
decisão da maioria, como princípio democrático no qual todos os seres humanos somos iguais e
temos os mesmos direitos e obrigações; e, por isso, desejamos que nossos sistemas políticos se
transformem, em benefício de todos, onde lhes seja dada a igualdade de oportunidades, sem
exclusões de qualquer natureza. Os povos indígenas colocam suas esperanças no futuro.
Apostam na convivência e coexistência harmoniosa e eqüitativa das etnias, das culturas, das
línguas e das religiões. Que a democracia seja includente, representativa, intercultural, vale
dizer, respeitosa das diferenças.
A unidade da Guatemala e de outros países semelhantes deve repousar no rico filão da

diversidade que se há de refletir numa democracia étnica.
Otilia Lux de Cojti, ex-ministra da Cultura da Guatemala
41
Da mesma forma, a configuração social de vários países forçou os indígenas

e os descendentes de africanos a integrar segmentos excluídos do exercício
eletivo da cidadania política. A representação dessas minorias nos parlamen-
tos é notoriamente baixa, dado que poucos países adotaram medidas efi-
cazes de integração e discriminação positiva.
Além da democracia representativa, em que os cidadãos elegem certas auto-

ridades a intervalos determinados, manifestaram-se nos últimos 25 anos di-
versas outras instâncias de participação da cidadania. Algumas delas são os
mecanismos de democracia direta, tais como plebiscitos, iniciativas legislati-
vas, referendos contra leis, consultas e petições de cassação de mandatos.
Abriram-se também novos espaços para a participação através de agências
públicas especializadas, tais como as entidades de defesa da população, as
procuradorias de direitos humanos e as promotorias especializadas. Os meca-
nismos de democracia direta sem dúvida enriquecem a política e complemen-
tam a democracia representativa. Houve ocasiões, porém, em que transbor-
daram do quadro constitucional ou desestabilizaram o regime político.
Cumpre assinalar também a expansão da democracia em nível subnacional.

A eleição de autoridades regionais, a expansão de poderes aos prefeitos,
câmaras e conselhos locais, vêm sendo uma constante nos últimos anos.
Diante desse fato positivo levanta-se o problema da falta de recursos
próprios do pequeno município, por continuar a riqueza concentrada nas
metrópoles. Por outro lado, embora se tenha transferido poder ao nível
regional, criaram-se também oportunidades para o clientelismo, o nepotis-
mo e a corrupção por parte de pequenas “oligarquias” locais.
A participação viabilizada pelos meios de comunicação social ou por uma

infinidade de organizações não-governamentais converge para a chamada
“sociedade civil”. Embora esses atores contribuam, e de forma essencial,
para a democracia, cumpre notar que eles não podem substituir as institu-
ições propriamente políticas, uma vez que não se cingem ao princípio bási-
co da representação democrática.
A mídia, a sociedade civil e, especialmente, os movimentos sociais de base

indígena, camponesa ou urbana desempenharam papéis cívicos em certas
conjunturas recentes da política latino-americana. Um cenário comum de
expressão dessas novas forças são os acordos ou pactos nacionais, os me-
canismos de conciliação que congregam movimentos sociais, partidos políti-
cos, organizações da sociedade civil, empresários e autoridades do Estado.
O desenho institucional dos países estabelece uma separação de poderes

entre os ramos executivo, legislativo e judiciário, com predominância do
executivo. Um índice de poderes presidenciais formais mostra que a média
42
para a América Latina é de 0,39, ao passo que a cifra correspondente para

os Estados Unidos é de 0,31. Na prática, porém, os poderes presidenciais
provenientes da falta de apoio parlamentar efetivo, estão sujeitos a limi-
tações de fato, que obrigam a constantes negociações—formais e infor-
mais—para poder governar. Outrossim, os indicadores dão a entender que
embora o ramo judiciário do Estado goze de certo grau de independência,
seu desempenho real está sujeito a limitações.
PODERES PRESIDENCIAIS FORMAIS, 2002

País Poderes não Poderes Índice de poderes
legislativos (1) legislativos (2) presidenciais formais (3)
Argentina 0,38 Médio baixo (*) 0,44 Médio alto (*) 0,41 Médio alto (*)
Bolívia 0,50 Médio alto 0,23 Médio baixo 0,37 Médio baixo
Brasil 0,50 Médio alto 0,62 Muito alto 0,56 Muito alto
Chile 0,50 Médio alto 0,66 Muito alto 0,58 Muito alto
Colômbia 0,00 Muito baixo 0,59 Muito alto 0,29 Muito baixo
Costa Rica 0,50 Médio alto 0,23 Médio baixo 0,36 Médio baixo
El Salvador 0,50 Médio alto 0,33 Médio baixo 0,42 Médio alto
Equador 0,50 Médio alto 0,59 Muito alto 0,55 Muito alto
Guatemala 0,25 Médio baixo 0,29 Médio baixo 0,27 Muito baixo
Honduras 0,50 Médio alto 0,25 Médio baixo 0,38 Médio baixo
México 0,50 Médio alto 0,24 Médio baixo 0,37 Médio alto
Nicarágua 0,50 Médio alto 0,19 Muito baixo 0,34 Médio baixo
Panamá 0,50 Médio alto 0,43 Médio alto 0,46 Médio alto
Paraguai 0,50 Médio alto 0,19 Muito baixo 0,34 Médio baixo
Peru 0,13 Muito baixo 0,50 Médio alto 0,31 Médio baixo
Rep. Dominicana 0,50 Médio alto 0,37 Médio baixo 0,44 Médio alto
Uruguai 0,38 Médio baixo 0,38 Médio 0,38 Médio baixo

Venezuela 0,19 Muito baixo 0,30 Médio baixo 0,25 Muito baixo
América Latina 0,41 0,38 0,39
Referência extra-regional
Estados Unidos 0,48 Médio alto 0,15 Muito baixo 0,31 Médio baixo
Notas:
(1) Esta medida é a média entre os valores atribuídos segundo a capacidade de censura legislativa sobre o gover-
no e a capacidade de dissolução do Congresso por parte do Poder Executivo. As escalas foram padronizadas entre
0 e 1 para possibilitar sua comparação. (2) Média ponderada dos poderes legislativos do presidente. (3) O índice
geral dos poderes presidenciais formais é a média dos poderes presidenciais não legislativos e legislativos. (*) O nível
destes poderes é considerado por uma perspectiva regional comparada. Um nível “muito alto” em qualquer das
dimensões dos poderes indica implicitamente que tal país está acima do desvio padrão da média regional. “Médio
alto” significa que a sua classificação cai entre a média regional e o desvio padrão positivo. O mesmo método é
utilizado para qualificar os níveis “médio baixo” e “muito baixo”.
Fontes: Shugart e Carey 1992; Mainering e Shugart 1997; Carey e Shugart 1998; Samuels 2000; Altman 2000 e 2002; Payne et al.2002; e
Universidade de Georgetown e OEA 2002.
43
Tanto os indicadores como a ronda de consultas mostram que, com algumas

exceções, diminuíram as restrições provenientes de dentro do Estado sobre
as autoridades eleitas, especialmente devido à redução do poder dos mili-
tares. Indicam, além disso, que subiu o nível de tolerância pública, o que veio
a favorecer a ação dos opositores em muitos países da região. Os líderes,
porém, dão ênfase a outro tipo de restrição do poder dos governantes
eleitos: as restrições exercidas a partir de fora do Estado. Como se verá mais
adiante, os entrevistados na ronda de consultas ressaltam que os poderes
fáticos são uma fonte de severas restrições que condicionam a habilidade
dos governos para responder às reivindicações da cidadania.
B. A CIDADANIA CIVIL
DIMENSÕES DA CIDADANIA CIVIL

Dimensão Questões relevantes
Direito à vida, à integridade Tratados internacionais, legislação e aplicação de leis rela-
física e à segurança cionadas com direitos civis fundamentais.
Igualdade perante a lei e Tratados internacionais, legislação e aplicação de leis rela-

proteção contra a discriminação cionadas com os direitos gerais e a situação dos traba-
lhadores, das mulheres, dos indígenas e dos menores.
Administração de justiça Recursos financeiros destinados ao sistema de justiça e

medidas voltadas para a defesa dos acusados e das pes-
soas privadas de sua liberdade.
Liberdade de imprensa e Restrições legais, políticas e econômicas à liberdade de

direito à informação imprensa, violência contra jornalistas, acesso à informação
pública e liberdade de informação.
O direito à vida, à igualdade perante a lei, ao devido processo, o direito à pri-

vacidade, a liberdade de movimentos, a de livre associação e a de expressão
constituem o núcleo da cidadania civil. Esses direitos estão consagrados
constitucional e juridicamente em todos os países da região.
É na aplicação efetiva desses direitos e garantias que se verificam problemas.

Tal é o caso do direito à vida e à integridade física. Por um lado, atuam em
alguns países grupos armados ilegais que o Estado tem sido incapaz de con-
44
trolar e que levam a cabo assassinatos,

execuções extrajudiciais ou atos da chamada Cumpre-nos recordar que,
“justiça com as próprias mãos”. Por outro depois de seus começos
lado, perduram violações cometidas por pes- promissores, a democrati-
soas dos organismos oficiais de segurança zação não evoluiu seguindo
que, frequentemente agindo fora do con- um caminho ascendente até
trole dos governos eleitos, respondem aos os nossos dias. Houve altas
conflitos com violência. e recaídas, movimentos de
resistência, rebeliões,
guerras civis, revoluções.
O Estado também enfrenta dificuldades
Durante alguns séculos,
significativas no momento de proteger seus inverteram-se alguns dos
cidadãos contra a violência ordinária, como avanços anteriores.
o indica a alta taxa de homicídios dolosos na
região (25,1 mortes por 100.000 habi- Retomando o argumento
tantes), a mais alta do mundo. A violência anterior, para a ascensão
doméstica contra a mulher é, outrossim, um e queda da democracia,
problema que ocorre em todos os países do está claro que não podemos
contar com que as forças
mundo, mas que tem efeitos acentuados em
sociais garantam que a
contextos de pobreza e de privação sócio- democracia continuará
educacional, como os que predominam em sempre avançando. ... A
muitos países da América Latina. democracia, ao que parece,
é um tanto incerta. Suas
No que tange às garantias ao devido possibilidades, porém,
processo, alguns indicadores mostram que dependem também
são severas as violações dos direitos dos do que nós façamos.
Ainda que não possamos
acusados e dos presos. A região apresenta
contar com impulsos
uma taxa de presos não sentenciados de
benignos que a favoreçam,
54,8% e uma população carcerária que, no não somos meras vítimas
ano 2000, excedia em 38,2% a capacidade de forças cegas sobre as
instalada. O acesso à justiça sofre graves quais não temos controle
limitações, especialmente no caso de cer- algum.
tos grupos étnicos e sociais, para os quais
não é aplicado o princípio de igualdade Com uma adequada
perante a lei. compreensão do que a
democracia exige e a
vontade de satisfazer as
O exercício dos direitos da cidadania está
suas exigências, podemos
condicionado pela origem ou condição social agir no sentido de satisfazer
da pessoa. Em muitos países há uma tensão as idéias e práticas
não resolvida entre concepções de cidadania democráticas e, mais
coletiva e cidadania individual, por existir ainda, avançar com
uma real desvantagem para os grupos elas.
subalternos tais como os pobres, os imigran-
Fonte: R. Dahl
tes e os indígenas. As percepções da cidada-
nia ratificam essas desigualdades.
45
A percepção da cidadania com

PERCEPÇÃO DA IGUALDADE relação à igualdade perante a lei
De grupos específicos perante a lei, 2002
Não obstante os progressos registrados
Sempre ou quase sempre consegue na América Latina na aprovação de nor-
fazer valer seus direitos (1) mas constitucionais e jurídicas para o re-
conhecimento e tutela dos direitos das
País Mulher Indígena Pobre Imigrante
pessoas pertencentes a grupos em des-
Argentina 69,7 9,1 7,9 21,4 vantagem social, as percepções da cida-
dania nesta matéria parecem indicar que
Bolívia 54,8 21,2 13,9 38,5
falta muito a fazer para obter condições
Brasil 78,3 34,3 20,1 47,6 razoáveis de igualdade perante a lei.
Chile 68,9 33,5 19,9 27,2 De acordo com os dados do Latinoba-
Colômbia 70,3 22,1 18,1 24,1 rómetro 2002, a maioria das pessoas
acha que os ricos sempre, ou quase
Costa Rica 59,8 23,2 13,7 21,3
sempre, conseguem fazer valer seus di-
El Salvador 72,0 32,3 32,4 30,9 reitos, com poucas exceções entre sub-
Equador 60,4 40,2 25,2 30,6 regiões e países. Por outro lado, maiorias
semelhantes opinam que os pobres, os
Guatemala 65,3 38,7 24,8 18,7
imigrantes e os indígenas estão sujeitos
Honduras 69,8 34,6 23,5 25,1 a graves desvantagens legais. Essa situa-
México 54,8 7,5 5,6 9,9 ção está presente tanto em países com
Nicarágua 60,3 23,5 17,7 25,1 longa tradição democrática como nos
onde houve recente transição para a
Panamá 65,6 10,5 10,7 21,0
democracia, assim como em países com
Paraguai 71,5 15,0 10,9 54,1 diferentes níveis de avaliação no Índice
Peru 61,9 16,0 11,6 55,4 de Desenvolvimento Humano.
República Dominicana 76,4 11,5 22,2 40,2 As percepções da cidadania sobre a
situação legal da mulher são marcada-
Uruguai 78,4 17,1 21,8 39,3
mente melhores. Em todos os países, a
Venezuela 73,7 28,2 26,1 30,3 maioria das pessoas acredita que, hoje
em dia, as mulheres sempre ou quase
América Central sempre conseguem fazer valer seus di-
reitos. Essa maioria oscila entre o míni-
e México (2) 66,4 22,2 18,9 23,3
mo de 54,8% no México e na Bolívia e
Região Andina 63,8 27,8 19,2 36,2 um máximo de 78,5% no Uruguai.
Mercosul e Chile 71,2 19,2 14,6 36,2 Para examinar em conjunto as percep-
ções sobre a capacidade das pessoas
Região
pertencentes a grupos vulneráveis de
fazer valer seus direitos foi criado o indi-
América Latina 67,0 23,1 17,8 30,8 cador de percepção da igualdade legal
(ver www.democracia.undp.org). Em
todos os países latino-americanos, so-
Notas: O número de mulheres, indígenas, pobres e imigrantes varia
entre 18.040 e 19.489; mente uma minoria de pessoas tem a
(1) Incluem-se as respostas dadas às alternativas “sempre” e “quase percepção de que os grupos vulneráveis
sempre” oferecidas à pergunta. (2) Inclui a República Dominicana. sempre, ou quase sempre, conseguem
fazer valer seus direitos (em nenhum a
proporção é superior a 31%). A classifi-
Fonte: Processamento da pergunta p24u da Seção Proprietária do PNUD (pergunta
p24u: “E sempre pensando em como funcionam as coisas neste país, diria você que, cação média por pontos da igualdade
na prática, uma mulher, um indígena, um pobre, um imigrante, consegue fazer valer perante a lei nos países da América
seus direitos sempre, quase sempre, quase nunca ou nunca?) no Latinobarómetro
2002”. Latina tende a ser baixa (2,19 de 5 pon-
tos possíveis; mínimo, 1 ponto).
46
C. A CIDADANIA SOCIAL
DIMENSÕES DA CIDADANIA SOCIAL
Dimensão Questões relevantes
Necessidades básicas Saúde e educação

Integração social Emprego, pobreza e desigualdade
O alcance da cidadania social é um tema polêmico. Embora haja consenso

com relação a quais são os direitos políticos e civis, o mesmo não ocorre
quanto aos direitos sociais. Embora possam chegar a ser reconhecidos por
muitos Estados, é freqüente o divórcio entre sua vigência formal e sua
implementação prática. A satisfação dos direitos sociais é um processo de
construção permanente.
Para fins analíticos, o Relatório distingue duas dimensões da cidadania

social. Uma, a que podemos chamar “necessidades básicas”, na qual se
incluem, antes de tudo, a saúde e a educação; e outra, denominada “inte-
gração social”, na qual se examina a situação do emprego, da pobreza e da
desigualdade.
As constituições da América Latina consagram o direito à saúde e à edu-

cação, mas outras dimensões do bem-estar (moradia, seguridade social)
recebem tratamentos desiguais, tanto reais como formais, nos diferentes
países. Essa ordem de prioridades se coaduna com os objetivos de desen-
volvimento emanados da Declaração do Milênio, adotada pela Assembléia
Geral das Nações Unidas em 2000.
Saúde
Embora seja alta, a taxa de mortalidade infantil (33,34 mortes por 1.000
nascimentos durante o qüinqüênio 1995-2000) é muito menor do que há
poucos anos (55,91 no qüinqüênio 1980-1985). A esperança de vida ao
nascer subiu 5 anos, de 64,7 para 69,7 anos entre aqueles dois períodos. A
desnutrição infantil crônica, medida pela baixa estatura em relação à idade,
embora tenha diminuído em 4 pontos na década de 1990, continua sendo
elevada, porque afeta 189 de cada 1.000 crianças.
Educação
A cobertura do sistema educacional vem melhorando, tendo chegado a
uma taxa de escolaridade primária de 92%, secundária de 55% e terciária
de 27%. O analfabetismo adulto, que era de 21,5% em 1980, caiu para
12,7%. Mas a média de escolaridade na região é de 5,2 anos, muito abaixo
47
da observada nos países industrializados e nas economias emergentes.
Trata-se de um resultado previsível, considerando-se que, de acordo com

dados do UNICEF, qualificam-se como pobres 60% das crianças da região.
Emprego
Em 2002, a taxa de desemprego urbano aberto foi de 10,8%. O emprego
informal subia a 46,5% da força trabalhadora.
Pobreza
Em 2002, viviam na pobreza 218 milhões de latino-americanos, ou seja,
42,9%, e destes, 89,3 milhões (17,6%) eram indigentes.
Desigualdade
O coeficiente de Gini, que mede o grau de desigualdade na distribuição da
renda (sendo 0 a igualdade absoluta e 1 a desigualdade total), era 0,552, o
que define a América Latina como a região mais desigual do mundo. Os
10% mais ricos da população recebem uma renda 30 vezes maior que a dos
10% mais pobres.
DISTRIBUIÇÃO DA RENDA NA AMÉRICA LATINA, 2002

100
90
20%
80
70
54,24%
População/Renda
60
50 60%
40
30
20
40,81%
10 20%
0 4,72%
População % da Renda Nacional Total recebida por cada setor da população
Nota: os dados são ponderados pela população e elaborados com base nas últimas cifras disponíveis de distribuição
da renda das famílias urbanas, por quintis e decis como percentagens da renda nacional total. A população da
Argentina, Bolívia, Colômbia, Costa Rica, Equador, Guatemala, Honduras, México, Panamá, República
Dominicana, Uruguai e Venezuela corresponde ao ano 2000. Para o Brasil, El Salvador, Nicarágua e Paraguai foram
utilizados dados de 2001. Finalmente, os dados do Chile correspondem ao ano 2000, ao passo que os do Peru, a
1999.
O somatório da coluna da distribuição da renda não atinge 100% devido ao fato de que a soma da distribuição
da renda dividida por quintis e decis para alguns países também não alcança 100%.
Fonte: CEPAL, Unidade de Estatísticas Sociais, Divisão de Estatística e Projeções Econômicas.
48
Assim, após 25 anos de democracia, registram-se notáveis progressos em

cidadania social, especialmente no que se refere à melhoria dos serviços de
educação e saúde. Por outro lado, está claro que as necessidades insatis-
feitas que se expressam nos altos índices de pobreza e desemprego são as
grandes dívidas sociais na América Latina.
A associação entre as dimensões política, civil e social da cidadania é uma

questão que merece uma investigação maior. É evidente, contudo, que os
grupos que sofrem limitações para ganhar acesso ao poder, como os povos
indígenas e outras minorias, são também os que sofrem maiores restrições
no campo da cidadania social.
Em síntese, o processo de democratização na América Latina tem-se con-

centrado na cidadania política, mas não tem respondido satisfatoriamente
ao desafio da cidadania social: embora tenhamos governos eleitos (o que
constitui em si mesmo um avanço muito valioso) persistem a pobreza e a
desigualdade social, como se infere da seguinte comparação entre a Europa,
os Estados Unidos e a nossa região:
AMÉRICA LATINA:
DEMOCRACIA, POBREZA E DESIGUALDADE
Região Participação Desigualdade Pobreza PIB per capita

eleitoral (1) (2)
América Latina 62,7 0,552 (3) 42,8 (6) 3.856 (9)
Europa 73,6 0,290 (4) 15,0 (7) 22.600 (10)
E.U.A. 43,3 0,344 (5) 11,7 (8) 36.100
1. Votantes com base na população com direito de voto, 1990-2002.

2. Coeficiente de Gini. As cifras mais altas do coeficiente de Gini correspondem a um
grau maior de desigualdade.
3. Média simples para a década de 1990. Perry et. Al., 2004, p. 57.
4. Eurostat, PCM-BDU, dezembro de 2002.
5. Fontes: OCDE 2002, Social Indicators and Tables.
6. Média ponderada dos dados de pobreza entre 1998-2002, CEPAL, 2004.
7. Eurostat, PCM-BDU, dezembro de 1002.
8. Fonte: US Census Bureau 2001, Poverty in the United States.
9. Elaboração própria com base em dados da CEPAL, 2003 (em dólares constantes).
10. Europa Ocidental (EU15 e E.U.A., PIB per capita 2002. Fonte: OCDE (em dólares
correntes)
Devido à multiplicidade de fontes e à diversidade de metodologias de elaboração de dados

utilizadas, sugere-se que os dados desta tabela sejam tomados como referências indicativas.
49
OBJETIVOS DE DESENVOLVIMENTO DO MILÊNIO
1. ERRADICAR A EXTREMA POBREZA E FOME

•Reduzir à metade, entre 1990 a 2015, a proporção de pessoas com renda inferior a
1 dólar por dia, assim como a proporção de pessoas que passam fome.
2. ATINGIR O ENSINO BÁSICO UNIVERSAL

•Assegurar que, até 2015, as meninas e os meninos de todo o mundo possam
completar um ciclo completo de educação primária.
3. PROMOVER A IGUALDADE DE GÊNEROS E A AUTONOMIA

DAS MULHERES
•Eliminar as disparidades de gênero na educação primária e secundária, prefe-
rencialmente até 2005, e em todos os níveis de educação antes do fim de 2015.
4. REDUZIR A MORTALIDADE INFANTIL

•Reduzir em dois terços, entre 1990 e 2015, a taxa de mortalidade de crianças
menores de 5 anos.
5. MELHORAR A SAÚDE MATERNA

•Reduzir em três quartos a taxa de mortalidade materna, entre 1990 e 2015.
6. COMBATER O HIV/AIDS, A MALÁRIA E OUTRAS DOENÇAS

•Deter e começar a reduzir, até 2015 , a propagação do HIV/AIDS, a incidência de
malária e outras doenças graves.
7. GARANTIR A SUSTENTABILIDADE DO MEIO AMBIENTE

•Integrar os princípios de desenvolvimento sustentável nos programas e políticas
nacionais e reverter a perda de recursos ambientais.
•Reduzir à metade, até 2015, a proporção de pessoas sem acesso sustentável à
água potável.
•Ter atingido, até 2020, significativa melhoria nas condições de vida de pelo
menos 100 milhões de moradores dos bairros mais precários.
8. ESTABELECER UMA PARCERIA MUNDIAL PARA O DESENVOLVIMENTO

•Desenvolver ainda mais um sistema comercial e financeiro aberto, baseado em
normas, previsível e não-discriminatório.
•Atender às necessidades especiais dos países menos desenvolvidos e dos países
sem acesso ao mar ou dos pequenos Estados insulares em desenvolvimento.
•Encarar por um prisma geral os problemas relativos a dívidas de países em desen-
volvimento, elaborar e aplicar estratégias que proporcionem aos jovens trabalho
digno e produtivo.
•Em cooperação com a indústria farmacêutica, proporcionar acesso aos medica-
mentos essenciais nos países em desenvolvimento.
•Em cooperação com o setor privado, empenhar-se para que possam ser apro-
veitados os benefícios de novas tecnologias, e especialmente as da informação e
das comunicações.
50
O déficit de cidadania social tem-se mantido a despeito dos esforços dos

governos democráticos e apesar das ambiciosas reformas econômicas da úl-
tima década. Na informação que se segue, mostra-se um contraste entre re-
formas e realidades, que constitui também um retrato inicial do déficit de-
mocrático na América Latina, um indício da chave das frustrações e uma
prova da urgência de construir a democracia cidadã.
As necessidades não atendidas que se expressam nos altos

índices de pobreza e desemprego são
as grandes dívidas sociais na América Latina.
O ESTADO DE DIREITO, ESSENCIAL DA DEMOCRACIA
O fundamento da cidadania é a premissa da autonomia de todos os indivíduos

e, conseqüentemente, da sua igualdade básica....
Uma cidadania efetiva não consiste unicamente em votar sem coação; é também
uma forma de relação entre os cidadãos e o Estado e dos cidadãos entre si.
É uma modalidade contínua de relação, antes, durante e depois das eleições,entre

indivíduos protegidos e potencializados por sua condição de cidadãos.
Não se transgride menos a cidadania quando se coage o eleitor do que quando

uma mulher espancada ou um camponês maltratado não tem esperança de que
um juiz puna o ato contra eles cometido, ou quando o lar de uma família pobre
é invadido ilegalmente pela polícia. ...
O Estado de direito [é um] corolário e arrimo da cidadania, e, por isso mesmo,

[um] elemento central da democracia.
Fonte: O’Donnell
51
REFORMAS E REALIDADES
Índice de Índice de Crescimento % de % de Coeficiente Desemprego
Reforma Democracia do PIB real per Pobreza Indigência de Gini Urbano
Econômica (1) Eleitoral (1) capita (2) (2) (2) (1)
anualizado (3)
Sub-região Cone Sul (Argentina, Chile, Paraguai, Uruguai)

1981 - 90 0,66 0,44 -0,8% 25,6 7,1 0,502 8,8
1991 - 97 0,82 0,88 1,3% 21,2 5,7 0,527 8,7
1998 - 03 0,84 0,91 1,0% 32,3 12,9 0,558 12,1
Brasil
1981 - 90 0,52 0,70 1,7% 48,0 23,4 0,603 5,2
1991 - 97 0,75 1,00 0,4% 40,6 17,1 0,638 5,3
1998 - 03 0,79 1,00 1,1% 37,5 13,1 0,640 7,1
Sub-região andina (Bolívia, Colômbia, Equador, Peru, Venezuela)

1981 - 90 0,53 0,83 -0,6% 52,3 22,1 0,497 8,8
1991 - 97 0,76 0,86 0,9% 50,4 18,1 0,544 8,3
1998 - 03 0,82 0,83 0,1% 52,7 25,0 0,545 12,0
México
1981 - 90 0,61 0,31 1,7% 47,8 18,8 0,521 4,2
1991 - 97 0,78 0,70 0,4% 48,6 19,1 0,539 4,0
1998 - 03 0,81 1,00 2,1% 43,1 16,7 0,542 2,6
Sub-região América Central (Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicarágua, Panamá, Rep. Dominicana)
1981 - 90 0,55 0,59 4,1% 55,3 31,1 0,551 9,1
1991 - 97 0,80 0,89 -3,5% 52,0 27,9 0,526 9,1
1998 - 03 0,85 0,97 2,8% 54,0 28,9 0,554 8,8
América Latina
1981 - 90 0,58 0,64 0,7% 46,0 20,4 0,551 8,4
1991 - 97 0,79 0,87 0,6% 42,8 18,3 0,574 8,8
1998 - 03 0,83 0,92 1,2% 42,8 17,7 0,577 10,4
(1) Média simples (2) ponderada pela população (3) de período a período.
O Índice de Reforma Econômica é constituído de cinco componentes: políticas de comércio internacional, políticas tributárias, políti-
cas financeiras, privatizações e contas de capital. O "Índice de Democracia Eleitoral" vai de 0 (igual a falta de democracia eleitoral)
a 1 (indica que os requisitos de democracia eleitoral são cumpridos). A taxa de crescimento do PIB real per capita anualizado foi cal-
culada da seguinte maneira: a) somaram-se os PIB reais (base: dólares de 1995) para os anos do período analisado, e dividiu-se o
resultado pelo número de anos no período; b) dividiu-se o resultado pela população média do período; c) dividiu-se o PIB per capi-
ta desse período pelo do período anterior, extraindo-se depois a raiz geométrica segundo o número de anos no período analisado.
Disso resulta a taxa anualizada de crescimento.
Notas do Quadro atualizado em maio de 2004, para a segunda edição.
Em todos os casos, as colunas sobre Pobreza e Indigência abarcam a porcentagem maior do território oferecida na base de dados
CEPAL. Nesse sentido, e para certos países, foram utilizadas séries com cobertura espacial diferente, com o critério de utilizar o da-
do mais abrangente. Isto implica que os dados de Pobreza e Indigência podem estar subestimados e, no caso desses países, os saltos
da série podem não refletir necessariamente os saltos nos níveis de Pobreza e Indigência. A atualização deste quadro foi feita com
base nos novos dados fornecidos pela CEPAL e nos novos dados populacionais do CELADE. A partir dos censos mais recentes, o
CELADE reestimou os dados populacionais da década de 90. Por conseguinte, isso se refletiu em todos os dados ponderados por
população e nos dados per capita. Este exercício acrescentou vários milhões de pessoas aos dados oficiais anteriores.
Fontes: Os dados sobre o Índice de Reforma Econômica são de Morley, Machado e Pettinato, CEPAL 1999; Lora 2001, e comunicação com Manuel Marfán, diretor
da Divisão de Desenvolvimento Econômico da CEPAL, 4 de fevereiro de 2003. A metodologia e os dados do Índice de Democracia Eleitoral são apresentados no
Compêndio Estatístico. Os outros dados são de várias publicações da CEPAL, com exceção dos dados sobre o coeficiente de Gini antes de 1990, cuja fonte é Deininger
e Squire 1998.
52
5
Capítulo Uma proporção
substancial de
latino-americanos dá
mais valor ao
desenvolvimento
econômico do que
à democracia
e estaria disposta a
deixar de lado a
democracia
caso um governo
não democrático
pudesse resolver
seus problemas
econômicos
O ponto de vista das
cidadãs e dos cidadãos
O apoio dado à democracia pelas cidadãs e pelos cidadãos é um compo-
nente chave da sua sustentabilidade. A experiência histórica mostra-nos que
as democracias foram derrubadas por forças políticas que contavam com o
apoio ou, pelo menos, a passividade de uma parcela significativa, por vezes
majoritária, da cidadania. As democracias tornam-se vulneráveis quando,
entre outros fatores, as forças políticas autoritárias encontram nas atitudes
da cidadania terreno fértil para agir. Daí a importância de conhecer e ana-
lisar os níveis de apoio com que conta a democracia na América Latina.
FRAGILIDADES DA PREFERÊNCIA PELA DEMOCRACIA
Atitudes específicas Porcentagem Porcentagem dos que

relacionadas com a vigência e da amostra preferem a democracia
importância da democracia total dos a qualquer outra
18 países forma de governo
Estão de acordo com que o presidente

passe além do âmbito das leis 42,8 38,6
Crêem que o desenvolvimento econômico

é mais importante que a democracia 56,3 48,1
Apoiariam um governo autoritário

que resolvesse problemas econômicos 54,7 44,9
Não crêem que a democracia

solucione os problemas do pais 43,9 35,8
Crêem que pode haver

democracia sem partidos 40,0 34,2
Crêem que pode haver democracia

sem um Congresso nacional 38,2 32,2

imponha ordem pela força 37,2 32,3

controle os meios de comunicação 37,2 32,4

deixe de lado o Congresso e os partidos 36,0 32,9
Não crêem que a democracia seja

indispensável para conseguir o desenvolvimento 25,1 14,2
Nota: n varia entre 16.183 (pode haver democracia sem congresso)

e 17.194 (a democracia não é indispensável para o desenvolvimento).
Fonte: Elaboração própria com base no Latinobarómetro 2002.
55
Com esta finalidade, realizou-se em maio de 2002 uma pesquisa sobre as

percepções da democracia por parte da cidadania. Foram incluídos 19.508
casos, cobrindo uma população de mais de 400 milhões de habitantes nos
18 países compreendidos no Relatório.
Uma análise inicial para as percepções da cidadania, com base nas pesquisas
feitas pelo Latinobarómetro, indica que, até 1996, a democracia era preferi-
da, com relação a qualquer outro regime, por 61% dos cidadãos da região;
em 2002, a cifra era de 57%. Essa preferência pela democracia não implica
necessariamente firme apoio.
Para avançar na compreensão desta situação, o Relatório fez uma análise das
respostas a 11 perguntas que refletem não somente a preferência pela de-
mocracia como também atitudes frente ao modo de exercer o poder numa
democracia, as suas instituições básicas e diversos temas sociais.
O resultado mostra que muitos dos que dizem preferir a democracia em fa-
ce de outros regimes têm atitudes pouco democráticas com relação a diver-
sas questões sociais. Em 2002, quase a metade (48,1%) da população en-
trevistada em 18 países da América Latina manifestou preferência pelo
desenvolvimento econômico frente à democracia, enquanto uma proporção
semelhante (44,9%) indicou a disposição de apoiar um governo autoritário
se este resolvesse os problemas econômicos de seu país. Essas respostas são
um chamado de atenção.
O Relatório identificou três orientações ou perfis principais em que se agru-

pam as opiniões e atitudes dos latino-americanos frente à democracia. O
saldo é ligeiramente positivo.
Foram qualificados 43% dos entrevistados como democratas, 26,5%

como não-democratas e os 30,5% restantes como ambivalentes. São
“democratas” as pessoas que têm atitudes favoráveis para com a demo-
cracia, e “não-democratas” as que têm atitudes contrárias à democracia
(como, por exemplo, aqueles que apoiariam um regime que resolvesse
problemas econômicos e sociais mesmo em caso de não ser democrá-
tico). Os “ambivalentes”, cujas posições são ambíguas, estão quase eqüi-
distantes entre democratas e não-democratas. Uma análise mais minu-
ciosa, porém, mostra que os ambivalentes estão colocados mais próximos
dos democratas no que tange ao apoio à democracia, em comparação
com outros fins desejáveis e com o apoio às instituições representativas;
por outro lado, estão situados mais próximos dos não-democratas no que
se refere ao modo de exercer o poder, inclinando-se por dar aos presi-
dentes poderes excepcionais. Esta categoria intermediária combina posi-
ções aparentemente contrárias.
56
PROPORÇÃO DE PESSOAS QUE SUSTENTAM AS

ORIENTAÇÕES PARA A DEMOCRACIA
Médias sub-regionais, 2002
Democratas Ambivalentes Não-democratas
46,6%
43,6% 43,0%
37,3%
33,8% 34,3% 34,5%
30,5%
26,5%
21,9%
19,7%
28,3%
América Central e México Região Andina Mercosul e Chile América Latina

As pessoas que sustentam determinada inclinação não pertencem majori-

tariamente a um grupo ou classe social. Em particular, a composição social
dos democratas mostra que o apoio à democracia firma raízes de forma bas-
tante parecida nos diferentes setores da sociedade. Ainda assim, observam-
se as seguintes relações:
• As pessoas com educação superior (completa ou incompleta) tendem a ser

democratas. Não há, por outro lado, diferenças maiores entre as pessoas
com nível de instrução primário ou secundário.
• Os democratas passaram por uma mobilidade educacional maior em
relação a seus pais.
• Há uma presença relativamente maior de jovens entre os democratas.
• Os democratas são, em média, pessoas que percebem ter passado por
uma mobilidade econômica descendente mais intensa do que os outros gru-
pos, em relação a seus pais. São também os que mais tendem a esperar que
seus filhos tenham menor mobilidade econômica ascendente.
Por outro lado, mediante o exame da participação da cidadania, pode-se

determinar qual das orientações já examinadas é mais ativa, acrescentando
assim um novo elemento de juízo para o estudo do apoio às democracias na
região, e sobre a sua vulnerabilidade.
A maioria dos cidadãos da América Latina não é constituída de pessoas desli-

gadas da vida política e social de seus países. Só uma pequena minoria dos
57
PERFIL SOCIOECONÔMICO DAS PESSOAS

Segundo sua inclinação para a democracia, 2002
Categorias Estrutura Inclinação para a democracia Significância

da amostra (4)
América Central % de pessoas n=6.402 46,60 33,80 19,70 ..

e México (1)
Região Andina % de pessoas n=4.377 37,30 34,40 28,30 ..
Mercosul e Chile % de pessoas n=4.438 43,60 21,90 34,50 ..
América Latina % de pessoas n=15.217 43,00 30,50 26,50 ..
Sexo % homens 51,50 52,90 50,80 50,00 **

% mulheres 48,50 47,10 49,20 50,00
Idade %16 a 29 anos 37,60 35,10 38,50 40,80 **

% 30 a 64 anos 54,30 56,30 53,30 52,20
% 65 a 99 anos 8,00 8,60 8,10 7,00
Média de idade 38,16 39,24 37,83 46,80 **
Nível de % sem instrução 7,20 6,30 8,50 7,20 **

educação % 1 a 6 anos 32,00 30,40 34,20 31,80
% 7 a 12 anos 43,10 41,90 43,20 45,00
% superior completa ou incompleta 17,70 21,40 14,10 16,00
Média de anos de estudo 9,33 9,69 8,84 9,29 **
Nível % baixo 41,50 40,00 44,80 40,20 *

econômico (2) % médio 49,20 49,50 47,30 50,90
% alto 9,30 10,50 7,90 8,90
Média do índice de nível econômico 4,01 4,12 3,84 4,05 **
Corte (3) % socializado em regime autoritário 51,80 48,80 53,30 55,10 **

% socializado em período de transição 11,60 11,90 11,00 11,90
% socializado em democracia 36,60 39,40 35,70 33,00
Média de anos de socialização
sem democracia 6,36 6,04 6,49 6,74 **
Notas:
(1) Inclui a República Dominicana.
(2) Com base no índice econômico elaborado a partir da posse de artefatos e do nível de instrução do chefe de família. Este índice
pode variar entre 0 e 10. Quando o nível fica situado entre 0 e 3,33, considera-se baixo o nível econômico; se fica entre 3,34 e 6,66,
considera-se médio o nível econômico; e se fica entre 6,67 e 10, o nível econômico é considerado alto..
(3) De acordo com o número de anos de socialização em que viveu uma pessoa, determina-se se ela foi socializada em democra-
cia, num período de transição ou num regime autoritário. Considera-se como 11 anos (ente os 7 e os 17 anos de idade) o número
de anos de socialização de uma pessoa.
(4) Indica-se com (*) quando a média de associação utilizada ou a análise de variância (ANOVA, por sua sigla em inglês) se mostra
significativa aos 5%. Indica-se com (**) quando o resultado é significativo a 1%. Quando não é pertinente o cálculo de uma medi-
da de associação, ou ANOVA, isto é indicada com dois pontos seguidos (..). Sobre as provas realizadas em cada caso, consultar o
Compêndio Estatístico do Relatório.
Fonte: Processamento de várias perguntas do Latinobarómetro 2002.
58
consultados, 7,3% do total, não realizou ato algum de participação cidadã

nos últimos anos. Outros 22,1% limitaram-se a exercer o voto na última
eleição presidencial em seu país. Em conjunto, aproximadamente 30% das
pessoas podem ser catalogadas como cidadãos não comprometidos.
Quatro de cada dez pessoas entrevistadas (37,6%) intervêm na vida públi-

ca de seu país para além da participação eleitoral. Além de votar, eles se
dirigem às autoridades públicas quando há problemas que afetam suas
comunidades, participam em manifestações públicas e colaboram com
tempo, trabalho ou dinheiro para a resolução dos problemas comunitários.
Estes são cidadãos que exercitam ativamente seus direitos.
Na América Latina, os democratas apresentam ligeira tendência a participar

mais ativamente na vida política de seus países do que os ambivalentes e os
não-democratas. Dos democratas, 43% desenvolvem outras atividades
políticas, tais como entrar em contato com autoridades e funcionários públi-
cos e manifestar-se publicamente, além de quase todos eles votarem; 37%
dos não-democratas podem ser classificados como ativos, assim como 39%
dos ambivalentes. Uma constatação significativa é a de que os democratas
nem sempre são os mais participativos.
Com base na análise anterior, construiu-se um Índice de Apoio da Cidadania
à Democracia (IAD). A elaboração do IAD baseia-se nos seguintes elementos:
• As inclinações para a democracia;

• O tamanho em cada inclinação e, em seguida, a participação, entre
democratas e não-democratas;
• A distância média nas atitudes entre as diferentes inclinações, se os
democratas ou os não-democratas estão mais próximos dos ambivalentes;
• O nível de ativismo político das pessoas que sustentam as inclinações e a
situação dos democratas e não-democratas.
Nas situações favoráveis à democracia, o IAD resulta num valor bastante

superior a 1, indicando situações de equilíbrio político entre as orientações
democratas e não-democratas. Tais situações têm um potencial de instabi-
lidade, porque o apoio da cidadania à democracia não é garantido. Quando
o IAD assume valores muito inferiores a 1 e próximos de 0, é precário o
apoio da cidadania à democracia. Em caso de ocorrer uma crise política
acentuada, o futuro da democracia poderia ficar facilmente comprometido
pela precariedade do apoio da cidadania.
Para a América Latina, os valores do IAD confirmam a conclusão de que os

democratas estão em melhor posição do que seus contrários, os não-
democratas. De fato, o valor de 2,03 para a região é um indicador positivo
de apoio à democracia. A inclinação para a democracia não varia considera-
59
velmente entre setores socioeconômicos e entre os aderentes de diferentes

partidos políticos.
Contudo, os níveis mais baixos de apoio estão associados com níveis de ins-
trução mais baixos, menores perspectivas de mobilidade social e desconfiança
nas instituições democráticas e nos políticos. Por sua vez, os cidadãos que
mais participam tendem a ser mais instruídos e de nível econômico mais alto.
Resumindo os resultados desta análise, verificamos que:
• De acordo com dados da pesquisa do Latinobarómetro de 2002, tinham

orientação pró-democrática 43% dos entrevistados – a parcela maior;
• Evidencia-se uma tensão quando se pergunta acerca da alternativa entre
desenvolvimento econômico e democracia. Muitos pareceriam preferir a
primeira;
• Os entrevistados pertencentes a países onde há níveis mais baixos de
desigualdade social tendem a ser mais favoráveis à democracia;
• Da análise do perfil dos chamados “não-democratas”, conclui-se que esta
orientação tem maior número de adeptos entre os setores menos instruídos,
os que têm uma socialização proveniente de períodos autoritários, os que
têm uma percepção de baixa mobilidade social de seus pais e baixas expec-
tativas quanto à futura melhoria para seus filhos e aqueles que têm maior
desconfiança nas instituições;
• A maioria das cidadãs e dos cidadãos não está desligada da vida política e
social de seus países;
• Em média, os democratas apresentam ligeira tendência a participar mais
ativamente na vida política de seus países.
PANORAMA REGIONAL DO IAD, 2002
43,5% Participativos
Não participativos
30,3%
24,6 Distância
Distância 26,2%
global = 7,63
global = 8,11
18,4
16,6

18,9 participativos participativos participativos
11,9 9,7
(43,4%) (39,4%) (36,9%)
ORIENTAÇÃO POLÍTICA
60
PERFIL SOCIOECONÔMICO DAS PESSOAS

Segundo as formas de participação cidadã, 2002
Significância (2)
Fazem-se as provas
Modos de participação da cidadania comparando as pessoas que...
... ...não fazem

Não Somente Colabora Ação Colaboração Colaboração participam nada com as que
faz nada vota com ou política e ação e ação nos seis desenvolvem ação
Estrutura sem voto com ou política política modos política isolada
Categorias da amostra sem voto sem voto com voto ou combinada
América Central e
México (1) % de pessoas n= 7.387 7,30 20,20 35,20 6,90 5,00 25,40 .. ..
Região Andina % de pessoas n= 5.178 7.90 23,10 34,30 8,00 4,30 22,60 .. ..
Mercosul e Chile % de pessoas n= 5.330 6,60 23,80 29,20 11,10 5,20 24,00 .. ..
América Latina % de pessoas n= 17.895 7,30 22,10 33,20 8,50 4,80 24,20 .. ..
Sexo % homens 48,50 41,80 45,50 46,30 49,00 52,10 55,40 ** **

% mulheres 51,50 58,20 54,50 53,70 51,00 47,90 44,60
ns
Idade % 16 a 29 anos 33,10 51,00 28,30 34,90 31,70 49,70 26,80 **
% 30 a 64 anos 57,80 38,40 59,80 57,30 58,40 44,60 65,10
% 65 a 99 anos 9,00 10,60 11,90 7,80 9,80 5,80 8,10
Média de idade 39,68 35,78 42,06 38,72 40,58 33,96 40,83 ** *
Nível de instrução % sem instrução 9,20 14,10 11,70 9,30 6,90 9,20 6,30 ** **
% 1 a 6 anos 35,40 38,50 37,40 37,60 33,20 30,60 31,20
% 7 a 12 anos 39,50 39,80 38,40 39,90 43,20 43,70 37,70
% superior completa
ou incompleta 15,90 7,60 12,60 13,20 16,60 16,50 24,80
Média de anos
de estudo 8,79 7,64 8,23 8,58 9,18 8,97 9,77 ** **
Nível % baixo 45,40 52,80 51,30 47,60 42,90 44,10 35,80 ** **
socioeconômico (3) % médio 46,50 43,20 42,70 45,70 49,30 45,80 51,30
% alto 8,10 4,00 6,00 6,70 7,80 10,20 12,90
Média do índice
de nível econômico 3,85 3,45 3,60 3,73 3,95 4,02 4,29 ** **
Agenda não tratada % que mencionou
(4) tema não tratado 18,40 31,40 27,70 14,50 21,70 11,20 13,80 ** **
% que não mencionou
tema não tratado 81,60 68,60 72,80 85,50 78,30 88,80 86,20
Confiança (5) Média de confiança em

instituições e atores 1,91 1,84 1,88 1,90 1,96 1,89 1,97 ** **
Nota:
(1) Inclui a República Dominicana. (2) Indica-se com (*) quando a média de associação utilizada ou a análise de variância (ANOVA, por sua sigla em inglês) se mostra significativa aos
5%. Indica-se com (**) quando o resultado é significativo a 1%. Indica-se com “ns” quando o resultado da prova não foi significativo nem a 1% nem a 5%. Quando não é perti-
nente o cálculo de uma medida de associação, ou ANOVA, é indicado por (..). Sobre as provas realizadas em cada caso, consultar o Compêndio Estatístico do Relatório. (3) Com base
no índice econômico elaborado a partir da posse de artefatos e do nível de instrução do chefe de família. Este índice pode variar entre 0 e 1. Quando o nível fica situado entre 0 e
3,33, considera-se baixo o nível econômico; se fica entre 3,34 e 6,66, considera-se médio o nível econômico; e se fica entre 6,67 e 10, o nível econômico é considerado alto. (4) Com
base na pergunta p27u: “Qual é o tema do seu interesse e que os candidatos na última eleição não se atreveram a abordar?”(5) Com base no índice de confiança em instituições e
atores construído a partir de perguntas sobre confiança no “Poder judiciário”, no “Governo”, nos “Municípios”, nos “Congressos”, nos “Partidos políticos” e nas “Pessoas que
dirigem o país”.
* Cidadão inativo: não tem participação política ou a que exerce, além de esporádica, requer menor esforço para votar. Pode colaborar em atividades sociais.
* Cidadão ativo: entra em contato com autoridades e participa em manifestações públicas, sem, contudo, exercer atividades em todos os âmbitos de participação cidadã.
* Cidadão altamente participativo: é ativo em todas as esferas de participação cidadã.
Fonte: Processamento de várias perguntas do Latinobarómetro 2002.
61
6
Capítulo
Perfil dos atores
consultados:
Políticos, 51%;
empresários, 11%;
intelectuais, 14%;
sindicalistas, 7%;
jornalistas, 6%;
líderes da sociedade
civil, 7%;
religiosos, 2,5%;
e militares, 1,5%
O ponto de vista
dos líderes
Com exceção de 17 pessoas, os 231 líderes entrevistados coincidem na

opinião de que a democracia avançou significativamente na última década.
Pela primeira vez na história do continente, os países da América Latina sa-
tisfazem a definição de democracia eleitoral.
O comentário mais freqüente ligado a um juízo cético sobre o grau de

avanço ou de solidez da democracia refere-se às condições de pobreza,
desigualdade e segmentação social. Como disse um ex-presidente consulta-
do: “Já alcançamos a república, mas ainda precisamos construir a democra-
cia. A república nos preserva as liberdades individuais, evita que um gover-
no despótico nos mate, que nos prenda (...), mas, além dessas liberdades
ditas negativas, estão as outras, as liberdades positivas, concentradas nos
direitos sociais.”
PROBLEMAS A ENFRENTAR PARA FORTALECER A DEMOCRACIA
Reforma política 45
Aumentar a participação 13
Combater a desigualdade 32
Políticas sociais 8
Políticas econômicas 10
Educar para a democracia 11
Combater a corrupção 9
Outros 17
Fonte: PRODDAL, Latinobarómetro 2002
63
Na opinião quase unânime dos consultados, uma participação maior da

cidadania em qualquer de suas formas fortalece as instituições de-
mocráticas. Como destaca um líder, “a pobreza é difusa, não organizada
... quanto mais se aperfeiçoa o poder democrático, mais aumentam as
pressões de baixo para cima ... É essa a prova pela qual devemos passar
agora.”
Há concordância também em que uma participação maior por intermédio

dos partidos políticos é saudável para a democracia. Os líderes consultados
tendem a compartilhar esta idéia, muito embora encarem com ceticismo a
idéia de que os partidos estão funcionando adequadamente como canais de
participação cidadã, ou se poderiam recuperar um papel de protagonista
neste terreno.
Segundo os consultados, a maior participação mediante outros canais que

não os partidos aparece freqüentemente associada com outra forte tendên-
cia, o fortalecimento das entidades de deliberação e decisão no nível local.
É nessa escala (o distrito rural, a cidade, a província) que apareceriam diri-
gentes capazes de conseguir mais apoio popular e em que funcionariam
melhor as organizações da sociedade civil que conseguem abranger os
cidadãos.
O relativo deslocamento da participação para o plano local é um fato posi-

tivo, dado que implica que certos espaços institucionais tradicionalmente
refratários ao controle cidadão (por exemplo, os órgãos deliberativos locais)
estariam escapando às antigas lógicas patrimonialistas e sendo percebidos
como esferas efetivas de exercício da cidadania. Não obstante, outros líde-
res entendem que algumas das novas formas de participação, especial-
mente aquelas que se apresentam como alternativas aos partidos, não são
tão positivas na medida em que tendem a desinstitucionalizar a política.
Com efeito, “muito embora esteja crescendo a importância da sociedade

civil, ninguém tem ainda uma idéia muito clara de quem são e o que repre-
sentam” (presidente). Por isso, a sociedade civil tem certa tendência a negar
o valor da política.
Finalmente, alguns dos líderes consultados indicam que existe uma relação
de concorrência entre partidos políticos e certas organizações da sociedade
civil. Para muitos deles, um aumento dessas formas de participação, quan-
do ocorre simultaneamente com uma crise ou uma retração dos partidos,
faz crescerem as exigências de índole particularista que dificultam a formu-
lação de políticas de governo em escala nacional e podem mesmo pôr em
risco a governabilidade.
64
SOBRE A SOCIEDADE CIVIL
“O suporte à democracia ... passa necessária e indispensavelmente pela sociedade civil, sobretu-
do pelas possibilidades de tornar visíveis os invisíveis. Isto simplesmente porque não podem exis-
tir direitos de cidadania que não sejam para todos. Direitos para alguns, por mais numerosos que
estes sejam,não são direitos,são privilégios.Cidadania é expressão de uma relação social que tem
a todos, sem exceção, como pressuposto.
Entre 30% e 60% da população de nossos países sofrem alguma forma de exclusão social,
negadora da sua cidadania. Quando não logram organizar-se e lutar para novamente se
incluírem politicamente e ter uma perspectiva de mudança na situação geradora de desigual-
dade, pobreza e exclusão social, eles constituem o enorme contingente de invisíveis de nossas
sociedades.As sociedades civis perdem, perde a democracia. Mas se, por alguma razão, os grupos
de invisíveis se organizam, a sociedade civil sai ganhando e ganha a democracia, porque a pre-
sença deles como atores concretos é a condição indispensável da sua inclusão sustentada na
cidadania. (...)
(...) Os invisíveis nas sociedades latino-americanas ... [são] aqueles que não fazem parte das
sociedades civis, simplesmente porque não têm identidade, projeto, organização social e forma de
luta para se afirmar, defender-se, para conquistar direitos e reconhecimento público. São os politi-
camente destituídos de todo poder real. A bem da verdade, é necessário reconhecer o avanço da
cidadania formal, aquela com direito ao voto, particularmente no período de recente democrati-
zação.”
Cândido Grzybowski, diretor do IBASE

(Instituto Brasileiro de Análise Social e Econômica)
A maioria dos líderes opina também que aumentou o controle do poder, o

que é necessário numa democracia. Não obstante, verificam-se várias re-
servas neste particular. Um poder presidencial considerado excessivo por
alguns restringe em grande parte dos países a independência dos poderes le-
gislativo e judiciário. Esta foi uma crítica feita por sindicalistas e líderes da so-
ciedade civil. “Houve uma espécie de centralização do poder no executivo.
Vale dizer, os outros poderes (o legislativo e o judiciário) que deveriam fun-
cionar autonomamente (...) buscando fiscalizar e controlar (...) não o
fazem e se subordinam” (sindicalista).
Em que pese o aumento da participação cidadã e o dos controles do poder,

os entrevistados percebem dois problemas centrais nas democracias latino-
americanas: o papel dos partidos políticos e a tensão entre poderes institu-
cionais e o que chamam de poderes fáticos, ou de fato.
65
Os partidos políticos, fundamentais para a democracia, estão sofrendo uma

crise bastante grave. Muitos dos consultados acham que eles não estão
cumprindo adequadamente a sua função nem lograram êxito na canaliza-
ção dos reclamos da cidadania, razão pela qual surgem organizações ou
movimentos “não políticos” ou “antipolíticos” para fazer a política. Na
opinião de alguns, os partidos se transformaram em propriedade privada
dos chefes políticos, esqueceram as ideologias e os programas, dividem-se
por motivos personalistas, não têm boa capacidade de proposta nem
equipes de governo coerentes para “resolver os problemas do povo”. As
oposições políticas, por sua vez, mostram-se fragmentadas, e seu discurso
volta-se mais contra figuras controvertidas do que a favor de propostas pro-
gramáticas. Em geral, longe de expressar uma vontade majoritária da popu-
lação, os partidos, segundo estas opiniões, atuam em função de interesses
particularistas e sofrem pressões excessivas dos grupos de poder tanto legais
como ilegais.
Quase todos os líderes reconhecem a centralidade dos partidos políticos e

os efeitos nocivos do seu atual desprestígio. Não há acordo, porém, sobre
as causas da crise ou sobre o seu remédio. Os dirigentes da sociedade civil
tendem a destacar problemas como a corrupção, o distanciamento dos
interesses sociais e a busca do poder para interesses particularistas.
Para alguns dirigentes políticos, o problema é de comunicação. Como disse

um líder chileno: “Creio que os partidos não têm tido a capacidade de
esclarecer perante a opinião pública suas proposições, a alternativa que
representam, o caminho que oferecem”.Este tipo de explicação, porém, não
é suficiente para os consultados de países em crises muito severas: para
estes, não foi a cidadania que deu as costas aos partidos, mas os partidos
que deram as costas à cidadania.
A limitação dos poderes fáticos, ou de fato, tem sido um problema tradi-

cional da América Latina: embora os textos constitucionais dêem grande
peso ao executivo e um peso significativo ao legislativo e ao judiciário, o
poder real costumava outrora residir em outras instituições, como as for-
ças armadas ou em grupos não institucionais, como as famílias com cer-
tos sobrenomes. E embora as consultas realizadas pareçam indicar certo
fortalecimento do pólo institucional, este problema persiste em novas for-
mas.
Nos últimos anos, os poderes institucionais tornaram-se mais democráticos,

isto é, mais controlados, menos personalizados e menos ameaçados pelo
poder militar. Entretanto, em relação ao seu próprio passado, os poderes
institucionais se tornaram mais frágeis em relação aos poderes de fato.
66
Os entrevistados concordam que um presidencialismo forte caracteriza a

maioria dos regimes democráticos na América Latina. Esta apreciação, con-
tudo, varia por sub-região. Os mandatários da América Central e do Caribe
reforçam essa caracterização, incluindo o executivo na identificação dos
grupos com maior poder. Segundo um deles, “a Presidência ainda tem um
poder muito forte”. E esse poder funda-se em considerações que passam
além de suas atribuições constitucionais: “Quando o presidente tem uma
liderança forte e ganha as eleições arrasadoramente (...) não há coisa algu-
ma em que o Congresso o controle (...)” Por outro lado, os mandatários do
Cone Sul dão mais ênfase à defasagem entre o poder formal do presidente
e sua efetiva capacidade de exercê-lo. Segundo eles, a imagem do presi-
dente como “caudilho” ou “monarca crioulo” não corresponde à realidade.
“O presidente é um tipo muito limitado em sua capacidade, em geral.”
Evidencia-se, portanto, uma debilitação da velha tradição caudilhesca no
continente.
Os entrevistados percebem também as Forças Armadas como um ator

menos decisivo na cena política latino-americana. Salvo em caso de “uma
ameaça extrema, quando o poder militar sai à rua” (jornalista), os consulta-
dos tendem a considerar que as forças armadas perderam peso, seja por se
haverem institucionalizado, seja porque suas divisões internas as impedem
de aplicar seu poder.
Mesmo diante de fortes poderes formais e da debilitação dos militares,

mesmo em face de grandes diferenças de país para país, os entrevistados
indicam que o exercício do poder está muito limitado por poderes fáticos e
fatores extraterritoriais.
Uma ampla maioria considera que os empre-

sários e o setor financeiro, bem como os
meios de comunicação, limitam o poder dos
governos. Da muito freqüente aliança entre
Os entrevistados
os dois poderes nasce a capacidade de gerar
opinião, determinar a agenda e moldar a indicam que
imagem pública dos funcionários, partidos
políticos e instituições. o exercício do poder
Mencionam-se diferentes mecanismos atra- está muito
vés dos quais os empresários condicionam o
governo. “Sua capacidade de influência
limitado por poderes
baseia-se ... no fato de que eles financiam as fáticos e fatores
campanhas eleitorais” (político); “Como os
empresários tomam as decisões de investi- extraterritoriais
67
mento e sem investimento não há crescimento nem emprego, eles têm aí

um poder de veto ...” (político). A influência deste setor é decisiva: “O
grande poder fático numa democracia incipiente é o poder econômico pri-
vado, de legisladores, juízes e outros funcionários de governo e da adminis-
tração pública” (ex-presidente). E os efeitos são bastante negativos: “Temos
uma democracia desvinculada do interesse geral e fundamentalmente vin-
culada a fatores fáticos que acabam oligarquizando a economia do país e
transformando o governo democrático num governo plutocrático ... “
(político).
Alguns dos entrevistados encaram os meios de comunicação por um prisma

positivo, sobretudo por seu papel fiscalizador. “A verdadeira vigilância que
se exerce é a da imprensa” (empresário). Não raro, porém, os veículos de
comunicação são percebidos como um controle sem controle, como um
poder que faz mais do que informar: “Eles formam a opinião pública,
definem as pesquisas e, em conseqüência, são os que têm mais influência
na governabilidade” (político); “Eles substituíram totalmente os partidos
políticos” (político).
QUEM EXERCE O PODER NA AMÉRICA LATINA?

Poderes Os grupos econômicos / Empresário 149 (79,7%)
fáticos /O setor financeiro
Os meios de comunicação 122 (65,2%)
Poderes Poder executivo 68 (36,4%)

constitucionais Poder legislativo 24 (12,8%)
Poder judiciário 16 (8,5%)
Forças de segurança As forças armadas 40 (21,4%)

A polícia 5 (2,7%)
Instituições políticas Partidos políticos 56 (29,9%)

e líderes políticos Os políticos / Operadores políticos / 13 (6,9%)
Líderes políticos
Fatores E.U.A. / A embaixada americana 43 (22,9%)

extra-territoriais Organismos multilaterais de crédito 31 (16,6%)
O fator internacional ou fator externo 13 (6,9%)
Empresas transnacionais e multinacionais 9 (4,8%)
Nota: O total não soma 100% por terem sido permitidas respostas múltiplas.
Fonte: Ronda de consultas com líderes da América Latina, 2002
68
Além dos empresários, do setor financeiro e dos meios de comunicação, os

entrevistados ressaltam o poder de diversos outros atores nacionais e
estrangeiros. Quase a metade deles acha que as igrejas têm influência,
embora seja esta decrescente em relação ao passado. Tem-se indicado tam-
bém que a expansão das igrejas evangélicas está minando o poder das
católicas. Muitos mencionam o sindicalismo, e especialmente o do setor
público, como poder de veto por meio de greves ou mobilizações, ou como
ator central na definição da agenda nacional em assuntos trabalhistas.
Boa parte dos entrevistados menciona o peso de poderes ilegais ou forças

criminosas associadas com o tráfico de narcóticos, o contrabando de drogas
e semelhantes. “O narcotráfico compra tudo: juízes, fronteiras, polícias,
instituições inteiras. (...) Trata-se de um poder agressivo, antidemocrático,
terrível, que chega mesmo a eleger seus próprios representantes ao
Congresso e outras corporações” (funcionário de alta categoria).
Assim também, os entrevistados ressaltam o poder de vários atores extrater-

ritoriais, e particularmente dos Estados Unidos, dos organismos multilaterais
de crédito e das agências qualificadoras de risco: “Sem uma visão favorável
do Fundo Monetário Internacional, do Banco Mundial ou do Banco
Interamericano de Desenvolvimento, a economia do país sofreria um co-
lapso em curto prazo, ... [e] a chancela do governo dos Estados Unidos
junto aos organismos multilaterais é essencial” (presidente); “Os governos
soberanos ficam dependentes da qualificação de uma agência privada de
risco” (presidente).
As pressões exercidas por poderes extraterritoriais recebem uma avaliação

muito negativa. “Nós perdemos a capacidade de decisão nacional, posto
que os organismos internacionais estabelecem condicionalidades que aten-
tam contra o próprio crescimento e ... enfim, contra a democracia” (presi-
dente). “A política econômica não é manejada democraticamente. (...) Há
somente uma pauta para a região. E quem quiser sair daí tem que fazer
frente ao que não pode fazer, ou, se o faz, faz isso a seu próprio risco” (alto
funcionário). E é posta em destaque a falta de responsabilidade dos poderes
extraterritoriais. “Os organismos multilaterais não são responsáveis no que
se refere ao resultado político das obrigações que te impõem (...) Ou seja,
chega um burocrata internacional e, seguindo as diretivas de seu organis-
mo, marca uma linha; e depois, esse senhor cumpre sua missão e vai-se
embora...” (presidente).
Resumindo, os líderes entrevistados consideram que a América Latina

deu significativos passos rumo à democracia. Pela primeira vez na
história, os regimes políticos de todos os países satisfazem a definição de
69
“Temos uma democracia eleitoral. Aqueles líderes perce-

bem, além disso, um aumento da partici-
democracia pação e dos controles do exercício do poder,
assim como o quase desaparecimento do
desvinculada do risco de insubordinação militar. Não obstan-
te, os entrevistados destacam dois problemas
interesse geral e
centrais nas democracias latino-americanas:
fundamentalmente o papel dos partidos políticos e a tensão entre
poderes institucionais e poderes de fato.
vinculada a fatores
Os partidos políticos não estão desempe-
fáticos que acabam nhado adequadamente suas funções, espe-
cialmente a de canalizar as demandas da
oligarquizando a cidadania. Além disso, a institucionalização
economia do país e dos processos de participação social é frágil
ou incipiente, e a relação entre partidos e
transformando o organizações da sociedade civil tende a ser
antagônica. Os líderes consultados percebem
governo esses problemas com clareza e estão em
busca de soluções, não fora da política, mas
democrático num sim dentro dela. Eles estão convencidos de
governo que é importante ter partidos fortes, e per-
guntam a si mesmos sobre os caminhos que
plutocrático...“ permitiriam atingir essa meta.
(político). Para os consultados, não foi a cidadania que

deu as costas aos partidos, mas os partidos que
deram as costas à cidadania.
Os poderes de fato, por sua vez, e particularmente a cúpula empresarial e

financeira, são vistos como fonte de restrições que limitam a capacidade
do governo para responder às exigências da cidadania. Embora os meios
de comunicação sejam vistos como um controle legítimo dos governantes,
causa inquietação o fato de que, embora tenham um crescente papel e res-
pondam a interesses econômicos, eles não estão sujeitos a controle algum
e por vezes não demonstram um senso de responsabilidade comensurável
com a sua influência. Outra razão da perda de autonomia dos governos
está relacionada com o papel dos Estados Unidos e dos organismos
multilaterais de crédito. E nota-se também uma nova ameaça, representa-
da pelos poderes ilegais, particularmente o narcotráfico, com suas seqüe-
las de poder paralelo, violência e corrupção. Os entrevistados concordam
em considerar um grave problema a tensão entre poderes institucionais e
poderes de fato.
70
AGENDA FUTURA POR TEMAS

TEMAS Número de atores
que a mencionam
Agenda econômica
A reativação econômica, debate sobre uso de recursos produtivos (gás, 66 (42,3%)

petróleo, coca; privatizações, reforma financeira)
Questão fiscal 28 (17,9%)
Integração regional andina / Mercosul / ALCA 22 (14,1%)
Dívida externa 13 (8,3%)
Tratados de livre comércio 4 (2,5%)
Papel do FMI, Banco Mundial, BID 1 (0,6%)
Agenda social
Reforma da educação / Saúde 45 (28,8%)
Pobreza e desigualdade 44 (28,2%)
Desemprego 26 (16,6%)
Violência, delinqüência, segurança do cidadão 13 (8,3%)
Agenda política
Reforma política / Papel dos partidos / Descentralização 55 (35,2%)
Reforma do Estado (abertura, modernização, reforma administrativa) 33 (21,1%)
Reforma constitucional 9 (16,0%)
Reforma do sistema judiciário. Estado de direito, Segurança jurídica 15 (9,6%)
Segurança democrática (defesa de liberdades democráticas, 15 (9,6%)

direitos humanos, paz)
A corrupção 10 (6,4%)
Resolução do conflito político institucional / Reconstrução institucional / 9 (5,8%)

Debilidade institucional
Lavagem de dinheiro e narcotráfico. O tema da coca 5 (3,2%)
Relação governo-sociedade; conciliação nacional 2 (1,2%)
Fonte: Ronda de consultas com líderes da América Latina, 2002
71
7
Capítulo
O Relatório
é um chamado
à ação.
Poder democrático é
a capacidade
de atuar de forma
efetiva frente
aos problemas de
expansão da
cidadania.
Fundamentalmente,
é, na “estatalidad”
que se constrói o
poder democrático
Uma agenda ampliada para o
desenvolvimento da democracia
O RELATÓRIO CHEGA À CONCLUSÃO de que a efetivação do desenvolvimento
democrático está intimamente vinculada à busca de maior igualdade social,
à luta eficaz contra a pobreza e à expansão dos direitos dos cidadãos. Assim,
é essencial revisar as políticas e ações até agora postas em prática, aprender
das experiências históricas recentes, perceber as realidades sociais emer-
gentes e explorar novos caminhos. Isso possibilitará a abertura do horizonte
a fórmulas para recriar o debate sobre a política e seu lugar na América
Latina, levando em conta a grande diversidade de realidades e a homogenei-
dade de problemas na região.
Durante quase duas décadas, mas particularmente na década de 90, a agen-

da latino-americana incluiu o fortalecimento democrático, a crise da política,
as reformas do Estado, as reformas estruturais da economia e o impacto da
globalização. Entretanto, embora tenha abordado aspectos substantivos
dessas questões, o debate deixou à margem outros que, à luz da análise efe-
tuada, devem voltar a se colocar no centro da discussão.
O Relatório é um chamado à ação. Supõe um compromisso real com a de-

mocracia, seu fortalecimento e expansão. Para esse fim, a intenção é promo-
ver o debate e contribuir para reviver o pensamento latino-americano sobre a
democracia. A palavra de ordem usada em nosso trabalho: os problemas da
democracia se resolvem com mais democracia, contém a idéia de que mais
democracia implica mais cidadania e que essa demanda (por mais cidadania)
tem sido insuficientemente discutida nos países centrais, nos organismos mul-
tilaterais e nas próprias sociedades latino-americanas no momento de procu-
rar as chaves da sustentabilidade e do desenvolvimento democrático.
Os problemas do desenvolvimento democrático aparecem em um amálgama

no qual se conjugam os limites do Estado com as exigências do crescimento
econômico e seus resultados freqüentemente geradores de desigualdades;
com a impotência da política para acalmar as aspirações da cidadania; com as
tensões de sociedades fraturadas; com a existência de poderes fáticos que
escapam à legalidade, traficam influências e permeiam os mais altos escalões
decisórios; com a evidência de uma globalização que limita o espaço da de-
mocracia, ao escamotear do campo da vontade cidadã os temas centrais que
concernem ao futuro da sociedade. Assim, é preciso identificar claramente os
problemas que nos afetam, debatê-los e construir os caminhos políticos e so-
73
ciais necessários para concretizar o desenvolvimento de nossas democracias.
O Relatório sustenta que as democracias latino-americanas estão incomple-

tas no que tange à cidadania civil e, fundamentalmente, à social. Que após
longos anos e árduas lutas políticas e sociais, conseguimos gozar dos direitos
políticos democráticos, mas carecemos ainda de uma plena cidadania demo-
crática. É necessário passar da democracia eleitoral à democracia da cidada-
nia, e isso por duas razões básicas: a) porque a qualidade da democracia sem
direitos civis plenos e sem expansão dos direitos sociais é limitada; b) porque
a própria sustentabilidade dos direitos políticos democráticos e a valorização
social da democracia (relevância) podem ver-se afetadas se não se expandir
a cidadania.
AGENDA DA CIDADANIA
Principais problemas. Média, América Latina, 2002
Problemas de emprego 34,63
Pobreza, desigualdade e renda insuficiente 26,33
Delinqüência e drogas 11,88
Violência política 7,53
Serviço e infra-estrutura insuficiente 6,76
Corrupção 11,34
Outros 1,53
% população
Fonte: PRODDAL, Latinobarómetro 2002
Para produzir a passagem da democracia eleitoral à democracia da cidadania

é imprescindível considerar a questão do poder do Estado e sua capacidade
para democratizar, para construir a cidadania. É por isso que o Relatório sus-
tenta a necessidade de ampliar o debate político na região e propõe um de-
bate em torno de uma Agenda Ampliada de Reformas Democráticas que,
partindo da recuperação do espaço da política para a democracia, possibilite
a reflexão e a discussão pública sobre as questões centrais do desenvolvimen-
to democrático.
Os grandes temas que compõem esta agenda são quatro:
a) Renovar o conteúdo e a relevância da política e suas instituições, recupe-

rando o debate amplo sobre o Estado, a Economia e a globalização. A rele-
vância da democracia para os cidadãos não se resolve somente concentran-
74
do-se na reforma dos partidos políticos. Embora

seja esta uma condição necessária, são também QUATRO EIXOS
necessários novos caminhos, que nos aproximem PARA O DEBATE
de uma democracia participativa e mediante os
quais as organizações da sociedade civil possam DEBATE SOBRE O
ampliar seu papel no processo democrático. CONTEÚDO E A
RELEVÄNCIA DA POLÍTICA
b) A necessidade de uma nova “estatalidad”:
uma discussão sobre o papel do Estado no for-
PROMOÇÃO DA NOVA
talecimento da democracia. Isto não se reduz à
ESTATALIDADE
questão do tamanho do Estado. Trata-se da ca-
pacidade necessária ao Estado para a ampliação
da democracia. ECONOMIA DA
PERSPECTIVA
c) Uma análise da economia, a partir da demo- DA DEMOCRACIA
cracia, procurando esclarecer a possível diversi-
dade de políticas econômicas e seu impacto so- EXPANSÃO DA
bre o desenvolvimento democrático. Os déficits AUTONOMIA DO ESTADO
EM UM CONTEXTO DE
socioeconômicos são déficits da democracia: a
GLOBALIZAÇÃO
pobreza e a desigualdade não são apenas “pro-
blemas da sociedade”, como são também desa-
fios à democracia. As questões da economia deveriam ser recuperadas como
parte dos conteúdos da política. Nestas questões entra em jogo o que têm de
essencial as carências mais persistentes da cidadania social. Uma política que
desse as costas a esse debate cairia numa crise de representação, porque não
daria conta de um dos principais problemas dos latino-americanos.
d) Os espaços de autonomia de que necessitam as democracias latino-ameri-

canas para se expandir no contexto da globalização. Primeiro, ao mesmo
tempo em que promoveu a democracia, a globalização impôs restrições,
mesmo aos Estados mais fortes e desenvolvidos. Segundo, paradoxalmente,
a globalização, ainda que tenha erodido a capacidade de ação dos governos,
em particular a efetividade de seus instrumentos de regulação econômica,
deixou nas mãos dos Estados nacionais a complexa tarefa de manter a coesão
social, embora com margens de ação mais estreitas para consegui-lo. Em ter-
ceiro lugar, existe significativa distância entre constatar os limites impostos
pela globalização e aceitar a passividade dos governos diante dela. Quarto, é
perigoso cair no fatalismo ante a globalização, afirmando que tal é a assime-
tria de forças que não há lugar para políticas autônomas. A questão de como
aumentar a capacidade de autonomia na definição e solução dos grandes
problemas que nos afetam pertence não somente a cada país como também
à região em seu todo. Para isso, ganha sentido e urgência o renascimento
político dos esforços regionais.
75
76
Anexos
Dados Destacados
no Relatório
Este anexo contém uma seleção de dados do Relatório. Apresentam-se os

dados e, onde é pertinente, oferece-se uma breve interpretação ou expli-
cação. Apresentam-se também informações sobre a fonte de cada dado.
1. Os novos índices desenvolvidos pelo Relatório: o IDE e o IAD
O ÍNDICE DE DEMOCRACIA ELEITORAL – IDE

A média do Índice de Democracia Eleitoral (IDE) para a América Latina sobe
rapidamente de 0,28 em 1977 para 0,69 em 1985 e 0,86 em 1990, melho-
rando desde então e terminando em 2002 com 0,93 (PNUD, Indicadores).
• Realização: Há 25 anos, a maioria dos 18 países incluídos no

Relatório tinha governos autoritários. Hoje, todos preenchem os
critérios básicos de uma democracia eleitoral.
• Desafio: Persistem problemas na região andina, com relação a ten-

tativas de remover do poder governantes eleitos, por meios que não
observam estritamente as normas constitucionais.
• Explicação: O IDE reúne medições que respondem às quatro per-

guntas seguintes: É reconhecido o direito de voto? São limpas as
eleições? São livres as eleições? São as eleições o meio de acesso a car-
gos públicos? O valor do IDE varia entre 0 e 1, indicando o 1 a pre-
sença de uma democracia eleitoral plena.
O ÍNDICE DE APOIO À DEMOCRACIA – IAD

A média do Índice de Apoio à Democracia (IAD) para a América Latina em
2002 resultou num valor de 20,3.
• Realização: O IAD indica um resultado positivo para a democracia,

uma vez que mostra que os democratas estão em melhor posição que
os não-democratas.
77
• Explicação: O IAD reúne medições da quantidade, da distância entre

eles e do nível de ativismo dos democratas, ambivalentes e não-
democratas, três grupos de cidadãos que têm diferentes inclinações
ou atitudes face à democracia. O IAD tem um valor que se aproxima
de 1 quando existe uma situação de equilíbrio político entre as incli-
nações democrata e não democrata, subindo à medida que o saldo se
torna mais positivo para os democratas e caindo na medida em que
se torna mais desfavorável.
2. O estado da democracia
A CIDADANIA POLÍTICA
• Os dirigentes analisando a democracia: dos dirigentes consultados,

6% dizem que existe em seu país uma “democracia plena”; 66%
dizem que existe em seu país uma democracia “com poucas ou algu-
mas limitações”; 17% julgam que há em seu país “numerosas limi-
tações”; outros 8% opinam que seu país “não é uma democracia”
(PNUD, Ronda de Consultas, 2002/2003).
• Políticos e promessas eleitorais: dos cidadãos e das cidadãs da

América Latina, 64,6% dizem que os governantes não cumprem suas
promessas eleitorais porque mentem para ganhar as eleições (PNUD,
Pesquisa, seção proprietária do Latinobarómetro 2002).
• As mulheres no parlamento: o nível de representação das mulheres

subiu de 8% para 15,5% do fim da década de 1980 até o presente
(PNUD, indicadores baseados em União Interparlamentar).
• A crise dos partidos: dos políticos consultados, 59% crêem que os

partidos políticos não estão desempenhando adequadamente sua
função, e somente 18% deles acreditam que os partidos estão desem-
penhando adequadamente sua função (PNUD, Ronda de Consultas,
dados de 2002/2003).
• Tolerância face à corrupção: dos entrevistados, 41,9% concordam

em pagar o preço de certo grau de corrupção, desde que “as coisas
funcionem” (PNUD, Pesquisa, seção proprietária do Latinobarómetro
2002).
• O clientelismo: 31,4% dos entrevistados declararam conhecer um

ou mais casos de clientelismo (PNUD, Pesquisa, seção proprietária do
78
Latinobarómetro 2002).
• Os poderes fáticos: 79,7% dos dirigentes consultados na América

Latina ressaltaram a influência dos empresários e do setor financeiro
sobre os governos; 65,2% insistiram no poder dos meios de comuni-
cação (PNUD, Ronda de Consultas, 2002/2003).
A CIDADANIA CIVIL
• Percepção de grupos específicos sobre a igualdade jurídica: 67%

dos entrevistados dizem que as mulheres sempre ou quase sempre
conseguem fazer valer seus direitos, mas o dados correspondentes
para imigrantes são de 30,8%, de 23,1% para indígenas e de 17,8%
para os pobres (PNUD, Pesquisa, seção proprietária do Latinobaró-
metro 2002).
• Homicídios dolosos: a alta taxa de homicídios dolosos para a

América Latina em fins da década de 1990 era de 25,1 por 100.000
habitantes, a média regional mais alta do mundo (PNUD, Indicadores;
Organização Mundial da Saúde).
• População carcerária: o número médio de presos na América Latina

em 2000 era de 145 por 100.000 habitantes, muito abaixo dos 686
presos por 100.000 habitantes dos Estados Unidos. Não obstante,
54,8% da população carcerária são presos não sentenciados, ao passo
que a cifra comparável para os Estados Unidos é de 18,8% (PNUD,
Indicadores, baseados em Centro Internacional para Estudos
Penitenciários).
A CIDADANIA SOCIAL
• O IDH: a média regional (não ponderada) do Índice de Desen-

volvimento Humano (IDH) subiu de 0,683 em 1980 para 0,7150 em
1990 e 0,762 em 2001 (PNUD).
• Saúde e educação: a desnutrição infantil (baixa estatura para a

idade) caiu de 23,1% em fins da década de 80 para 18,9% em fins
da década de 90 (PNUD, Indicadores, baseados em Organização
Mundial da Saúde). A mortalidade infantil caiu de 45,1% mortes de
cada 1.000 nascimentos nos anos de 1985-90 para 33,3 nos anos de
1995-2000 (PNUD, Indicadores, baseados em ONU, Divisão de
79
População, Departamento de Assuntos Econômicos e Sociais). O anal-

fabetismo em maiores de 15 anos caiu de 21,5% em 1980 para
12,7% em 2000 (PNUD, Indicadores, UNESCO).
• Pobreza: em 2003, a região tinha 225 milhões de pessoas (ou

43,9%) cuja renda estava situada abaixo da linha de pobreza (PNUD,
Indicadores, CEPAL).
• Desigualdade: o coeficiente de Gini para a América Latina é de

0,552, em comparação com as cifras de 0,290 para a Europa e 0,344
para os Estados Unidos (PNUD, Indicadores, CEPAL, Banco Mundial e
outros). Os números mais altos do coeficiente de Gini indicam maior
desigualdade. Um coeficiente de Gini de 0,25 a 0,35 é relativamente
“razoável”. Números mais altos do que 0,55 indicam extrema
desigualdade.
• Desemprego e trabalho informal: a taxa de desemprego aberto na

América Latina foi de 9,4% em 2002, o nível mais alto em duas
décadas. Estavam no setor informal em 2001 46,3% dos empregos
não agrícolas (PNUD, Indicadores, Organização Internacional do
Trabalho e CEPAL).
3. O apoio da cidadania à democracia
• Preferência pela democracia como regime: em 2002, 57% das cida-

dãs e dos cidadãos da América Latina preferiam a democracia em face
de qualquer outro regime. Apesar disso, dos que declararam preferir a
democracia a outros regimes, 48,1% prefeririam o desenvolvimento
econômico à democracia, e 44,9% apoiariam um governo autoritário,
se este resolvesse os problemas econômicos de seu país (PNUD,
Pesquisa, elaboração própria com base no Latinobarómetro 2002).
• Desafio: boa parte das pessoas que manifestam preferência pela

democracia tem atitudes contraditórias. Não obstante, é importante
frisar que se tratam de respostas a situações hipotéticas e abstratas.
Além disso, é sinal positivo o fato de que a maioria dos cidadãos e
cidadãs apóia a democracia mesmo quando o rendimento desta evi-
dencia déficits variados.
• Inclinação (ou conjunto de atitudes) para a democracia: em 2002,

43% dos cidadãos tinham atitudes democráticas, 30,5% atitudes
80
ambivalentes e 26,5% atitudes não democráticas (PNUD, Pesquisa,

elaboração própria com base no Latinobarómetro 2002).
• Explicação: Estas cifras procedem de respostas a 11 perguntas sobre

a preferência à democracia a outras formas de governo, a democracia
comparada com outros fins desejáveis, as instituições básicas da
democracia e o modo de exercer o poder.
4. O modelo econômico
O Índice de Reforma Econômica: o Índice de Reforma Econômica subiu de

0,58 na década de 1980 para 0,83 no período 1998-2002, indicando a
introdução de reformas orientadas para o mercado (PNUD, Indicadores,
CEPAL)
• Explicação: o Índice de Reforma econômica reúne medições de:

políticas de comércio internacional, políticas tributárias, políticas finan-
ceiras, privatizações e contas de capital. O índice vai de 0, que indica
ausência de reformas orientadas para o mercado, a 1, que indica a
aplicação de reformas fortemente orientadas para o mercado.
• Apoio da cidadania à intervenção do Estado na economia: 70,3%

dos entrevistados manifestaram apoio à intervenção do Estado na
economia, e somente 26,4% prefeririam o mercado (PNUD, Pesquisa,
elaboração própria com base no Latinobarómetro 2002).
O PNUD agradece às pessoas e organizações sem cuja generosa

colaboração a publicação do Relatório não teria sido possível, e
especialmente à União Européia; e, de modo particular, a Chris
Patten, Comissário de Relações Exteriores; Eneko Landaburu,
Diretor Geral; Fernando Valenzuela, Diretor Geral Adjunto; Thomas
Dupla del Moral, Diretor para a América Latina, Diretoria de
Relações Exteriores; e Fernando Cardesa, diretor da EuropeAid
para a América Latina, bem como a todos os funcionários da
Diretoria Geral de Relações Exteriores e do Escritório de Coope-
ração EuropeAid que colaboraram neste projeto.
81
Equipe do Projeto
DIRETOR DO PROJETO
Dante Caputo
CONSULTORES Coordenador institucional: Gonzalo Pérez del

Castillo.
Marco teórico: Guillermo O’Donnell, com co-
mentários de Bruce Ackerman, Andrew Arato, PESSOAL DO PROJETO
Renato Boschi, Fernando Calderón, Catherine EM BUENOS AIRES
Conaghan, Julio Cotler, Larry Diamond, José
Eisenberg, Manuel A. Garretón, David Held, Céli Oficial de Programas do PNUD:
Regina Jardim Pinto, Jennifer McCoy, Adalberto Rosa Zlachevsky
Moreira Cardoso, Juan Méndez, José Nun, Pierre Equipe técnica: Leandro García Silva, Rodolfo
Rosanvallon, Alain Touraine, Laurence White- Mariani e Thomas Scheetz.
head. Equipe de apoio: María Eugenia Bóveda e
Fabián de Achaval.
Indicadores: Gerardo Munck coordenou a equi- Apoio e divulgação: Milagros Olivera.
pe formada por David Altman, Jeffrey A. Colaboradores especiais: Fabián Bosoer e
Bosworth, Jay Verkuilen e Daniel Zovatto. Daniel Sazbón.
Divulgação do Relatório: Milena Leivi, Sandra
Estudo de opinião: Jorge Vargas coordenou a Rojas, Emilio Sampietro.
equipe formada Miguel Gómez Barrantes,Tatiana
Benavides, Evelyn Villarreal e Lorena Kikut, para ASSESSORES
o desenho e análise da pesquisa Latinobaróme- José Luis Barros Horcasitas, Fernando Calderón,
tro/PRODDAL 2002. Alberto Couriel, Joaquín Estefanía, Gustavo Fer-
nández Saavedra, Enrique Ganuza, Manuel An-
Ronda de consultas: Diego Achard, Augusto tonio Garretón, Edmundo Jarquín, Marta Lagos,
Ramírez Ocampo, Edelberto Torres Rivas, Gon- Marcos Novaro, Vicente Palermo, Arturo O’Con-
zalo Pérez del Castillo, Claudia Dangond, Raúl nell, Guillermo O’Donnell, Carlos Ominami.
Alconada Sempé, Rodolfo Mariani, Leandro
García Silva, Adriana Raga, Luis E. González, CONSULTORES
Gonzalo Kmeid, Pablo da Silveira, e uma equipe Gloria Ardaya, Horacio Boneo, Sebastián Cam-
dirigida por Hilda Herzer e integrada por Veróni- panario, Eva Capece, Julio Godio, Luis Eduardo
ca De Valle, María M. Di Virgilio, Graciela Kisi- González, Juan Carlos Herrera, Néstor Lavergne,
lesky, Adriana Redondo e María C. Rodríguez. Norbert Lechner, Silvia Lospennato e Luis
Verdesoto.
Coordenador, Países Andinos: Augusto Ramírez
Ocampo, com a colaboração de Claudia GRUPO DE LEITORES DO RELATÓRIO
Dangond, Elisabeth Ungar e Amalfy Fernández. Carmelo Angulo, Víctor Arango, Marcia de Cas-
tro, Juan Pablo Corlazzoli, Juan Alberto Fuentes,
Coordenador, Países do Istmo Centro-Ame- Enrique Ganuza, Freddy Justiniano (Coordina-
ricano e República Dominicana: Edelberto Torres dor), Thierry Lemaresquier, Carlos Lopes, Carlos
Rivas, com a colaboração de Claudio Luján. F. Martínez, Magdy Martínez, Myriam Méndez-
Montalvo, Gerardo Noto, William Orme, Ste-
Coordenador, Países do MERCOSUL: Dante Ca- fano Pettinato, Juan Rial, Harold Robinson,
puto e Raúl Alconada Sempé. Martín Santiago, Luis Francisco Thais.
82
INSTITUIÇÕES QUE COLABORARAM NA ELA- Rossi, Maria Osmarina Marina Silva Vaz de
BORAÇÃO E DISCUSSÃO DO RELATÓRIO Lima, Pedro Simon, Luiz E. Soares, Luiz Suplicy
Comisión Económica para a América Latina e o Hafers, Vicentinho, Arthur Virgílio e Sérgio
Caribe (CEPAL), Banco Interamericano de De- Werlang.
senvolvimento (BID), Organização dos Estados
Americanos (OEA), Clube de Madri, Círculo de Chile: Andrés Allamand, Patricio Aylwin, Benito
Montevidéu; Corporación Latinobarómetro, Baranda, Edgardo Boeninger, Eduardo Frei, Juan
Fundação Chile XXI, Universidade de Bolonia, Pablo Illanes, Jorge Inzunza, Ricardo Lagos, Nor-
Centro de Estudios Sociales e Ambientales, Ins- bert Lechner, Arturo Martínez, Jovino Novoa, Ri-
tituto para la Democracia y Asistencia Electoral cardo Nuñez, Carlos Ominami, e Carolina Tohá.
(IDEA) e Asociación Civil Transparencia (Peru).
Colômbia: Ana Teresa Bernal, Belisario Betan-
AUTORES DE ARTIGOS SOBRE cur, Héctor Fajardo, Guillermo Fernández de So-
TEMAS DA AGENDA to, Luis Jorge Garay, Hernando Gómez Buendía,
Manuel Alcántara, Raúl Alconada Sempé, Wil- Julio Roberto Gómez, Carlos Holguín, Fernando
lem Assies, Natalio Botana, Fernando Calderón, Londoño, Antonio Navarro, Sabas Pretelt de la
Dante Caputo, Fernando Henrique Cardoso, Vega, Jorge Rojas, Ernesto Samper, Francisco
Jean-Paul Fitoussi, Eduardo Gamarra, Marco Santos, Horacio Serpa, Álvaro Valencia Tovar e
Aurélio García, Manuel Antonio Garretón, César Luis Carlos Villegas.
Gaviria, Julio Godio, Felipe González, Rosario
Green, Cândido Grzybowski, Osvaldo Hurtado, Costa Rica: Oscar Arias, Leonardo Garnier,
Enrique Iglesias, José Antonio Ocampo, Celi Eduardo Lizano, Elizabeth Odio Benito, Ottón
Pinto, Lourdes Sola, Augusto Ramírez Ocampo, Solis, Albino Vargas e Samuel Yankelewitz.
Rubens Ricupero, Joseph Stiglitz, Cardenal Julio
Terrazas e Francisco Thoumi. Equador: Rodrigo Borja, Marena Briones, Joa-
quín Cevallos, José Eguiguren, Ramiro González,
PARTICIPANTES NA RONDA DE CONSULTAS Susana González, Lucio Gutiérrez, Osvaldo
Argentina: Raúl Alfonsín, Jaime Campos, Elisa Hurtado, Miguel Lluco, Alfredo Negrete, Jaime
Carrió, Jorge Casaretto, Víctor De Genaro, Fer- Nebot, Benjamín Ortiz, Alfredo Palacio, Rodrigo
nando De la Rúa, Juan Manuel de la Sota, Jorge Paz, Gustavo Pinto, Mesías Tatamuez Moreno,
Elías, Rosendo Fraga, Aníbal Ibarra, Ricardo Luis Verdesoto e Jorge Vivanco.
López Murphy, Juan Carlos Maqueda, Joaquín
Morales Solá, Hugo Moyano, Adolfo Rodríguez El Salvador: Armando Calderón Sol, Gregorio
Saá, Rodolfo Terragno, Horacio Verbitsky e Os- Rosa Chávez, Humberto Corado, David Escobar
car Vignart. Galindo, Mauricio Funes, Salvador Samayoa,
Héctor Silva e Eduardo Zablah Touché.
Bolívia: Esther Balboa, Carlos Calvo, Carlos Me-
sa, Gustavo Fernández Saavedra, Martha García, Guatemala: Marco Vinicio Cerezo, Marco Au-
Fernando Mayorga, Jaime Paz Zamora, Jorge gusto García, Gustavo Porras, Alfonso Portillo,
Quiroga Ramírez, Edgar Ramírez, e Gonzalo Rosalina Tuyuc e Raquel Zelaya.
Sánchez de Losada.
Honduras: Isaías Barahona, Rafael Leonardo
Brasil: Frei Betto, Luiz Carlos Bresser-Pereira, Callejas, Miguel Facusse, Carlos Flores Facusse,
José Márcio Camargo, Fernando Henrique Car- Ricardo Maduro e Leticia Salomón.
doso, Suely Carneiro, Marcos Coimbra, Fábio K.
Comparato, Paulo Cunha, Joaquim Falcão, José México: Sergio Aguayo, Luis H. Álvarez, Manuel
Eduardo Faria, Ruben César Fernandes, Argelina Arango, Raúl Benitez, Gilberto Borja Navarrete,
Figueiredo, Luiz Gonzaga Belluzo, Oded Grajew, Luis Felipe Bravo Mena, Felipe Calderón
Cândido Grzybowski, Helio Jaguaribe, Miriam Hinojosa, Cuauhtémoc Cárdenas, Jorge G.
Leitão, Ives Martins, Filmar Mauro, Henrique Castañeda, Eugenio Clariond, Rolando Cordera,
Meirelles, Antônio Delfim Netto, Jarbas Passari- Santiago Creel, Carlos Elizondo, Vicente Fox,
nho, João C. Pena, Celso Pinto, Márcio Juan Ramón de la Fuente, Amalia García,
Pochmann, João Paulo dos Reis Velloso, Clóvis Francisco Hernández, Felipe de Jesús Cantú,
83
Santiago Levy, Carmen Lira, Soledad Loaeza, Rodrigo Borja, ex presidente do Equador; Kim
Andrés Manuel López Obrador, Roberto Ma- Campbell, ex-primeiro-ministro do Canadá e
drazo, Lorenzo Meyer, Arturo Montiel, Arturo presidente do Clube de Madri; Aníbal Cavaco
Núñez, José Francisco Paoli Bolio, Mariano Silva, ex-primeiro-ministro de Portugal; Fernan-
Palacios Alcocer, Beatriz Paredes, José Luis do Henrique Cardoso, ex-presidente do Brasil;
Reina, Jesús Reyes Heroles, Rosario Robles, Juan Eduardo Frei, ex-presidente do Chile; Felipe
Sánchez Navarro, Sergio Sarmiento. Bernardo González, ex-presidente do Governo Espanhol;
Sepúlveda, Luis Téllez, César Verduga, José Antonio Guterres, ex-primeiro-ministro de Por-
Woldenberg y Ernesto Zedillo. tugal; Osvaldo Hurtado, ex-presidente do Equa-
dor; Valentín Paniagua, ex-presidente do Peru;
Nicarágua: Carlos Fernando Chamorro, Violeta Jorge Quiroga Ramírez, ex-presidente da Bolí-
Granera, Wilfredo Navarro Moreira, René Núñez via; Carlos Roberto Reina, ex-presidente de
Tellez, Sergio Ramírez Mercado e José Rizo Honduras; Miguel Ángel Rodríguez, ex-presi-
Castellón. dente da Costa Rica; Ernesto Zedillo, ex-presi-
dente do México; Julio María Sanguinetti, ex-
Panamá: Miguel Candanedo, Norma Cano, Gui- presidente do Uruguai e presidente da Funda-
llermo Endara, Angélica Maytin, Martín Torrijos ción Círculo de Montevidéu; César Gaviria,ex-
e Alberto Vallarino. presidente da Colômbia e secretário-geral da
OEA; Enrique Iglesias, presidente do BID; José
Paraguai: Martín Almada, Nelson Argaña, Ni- Antonio Ocampo, ex-secretário-general da
canor Duarte Frutos, Pedro Fadul, Ricardo Fran- CEPAL, atuando como subsecretário-geral da
co, Cristina Muñoz, Enrique Riera, Milda Riva- ONU para Assuntos Econômicos e Sociais;
rola, Humberto Rubin, Miguel Abdón Saguier e Fernando Valenzuela, diretor geral adjunto de
Aldo Zucolillo. Relações Exteriores da União Européia; Guiller-
mo de la Dehesa, ex-secretário de Estado da
Perú: Julio Cotler, Jorge Del Castillo, Carlos Fer- Economia da Espanha; Miguel Ángel Fernández-
rero Costa, Lourdes Flores Nano, Gastón Garatea Ordoñez, ex secretário de Estado da Economía
Vori, Diego García-Sayán, Juan José Larrañeta, da Espanha; Ernesto Garzón Valdés, presidente
Roberto Nesta, Valentín Paniagua, Rafael do Club de Tampere; Antonio Álvarez-Couceiro,
Roncagliolo, Javier Silva Ruete, Luis Solari de la secretario-geral do Clube de Madri; Fernando
Fuente, Alejandro Toledo e Alan Wagner. Carrillo-Flórez, conselheiro principal, Escritório
do BID na Europa; Lucinio Muñoz, adjunto do
República Dominicana: Manuel Esquea Guerre- secretário-geral do Clube de Madri; e Jacques Le
ro, Leonel Fernández Reyna, Antonio Isa Conde, Pottier, reitor da Faculdade de Ciências Econô-
Carlos Guillermo León, Hipólito Mejía e Jacinto micas de la Universidad de Toulouse Le Mirail.
Peynado.
Uruguai: Diego Balestra, Jorge Batlle, Héctor

Florit, Luis Alberto Lacalle, José Mujica, Romeo PARTICIPANTES EM SEMINÁRIOS E REUNIÕES
Pérez, Juan José Ramos, Julio María Sanguinetti,
Liber Seregni e Ricardo Zerbino. No desenho do compêndio estatístico e na cons-
trução de índices, apresentaram comentários:
Venezuela: José Albornoz, Alejandro Armas, Kenneth Bollen, Fernando Carrillo-Flórez, Mi-
Carlos Fernández, Eduardo Fernández, Guiller- chael John Coppedge, Freddy Justiniano, Fer-
mo García Ponce, Alberto Garrido, Janet Kelly, nando Medina, John Mark Payne, Adam Prze-
Enrique Mendoza, Calixto Ortega, Teodoro worski, Arodys Robles Soto, Michael Smithson,
Petkoff, Leonardo Pisani, José Vicente Rangel, Jay Verkuilen, Gemma Xarles e Daniel Zovatto.
Cecilia Sosa, Luis Ugalde e Ramón Velásquez. En una reunion para revisar el Índice de Demo-
cracia Electoral aportaron sus conocimientos
Horacio Boneo, Gerardo Munck, Hernando
PARTICIPAÇÕES ESPECIAIS Gómez Buendía, Freddy Justiniano, Juan Fer-
nando Londoño, Myriam Mendez-Montalvo,
Belisario Betancur, ex-presidente da Colômbia; Simón Pachano, Juan Rial, Elisabeth Spehar,
84
María Hermínia Tavares de Almeida e José Gonzalo Perez del Castillo, Elías Santana,
Woldenberg. Edelberto Torres Rivas, Franciso Thoumi e Luis
Verdesoto.
Na análise do estado atual e das perspectivas da
democracia na América Latina participaram: Na discussão sobre democracia e multiculturalis-
Héctor Aguilar Camín, Raúl Alconada Sempé, mo nos acompanharam: Álvaro Artiga, Willem
Soledad Alvear, Julio Angel, Sergio Bitar, Dante Assies, Santiago Bastos, Antonio Cañas, Julieta
Caputo, Jorge Castañeda, Marcelo Contreras, Castellanos, Isis Duarte, Galo Guardián, Fran-
Nicolás Eyzaguirre, Álvaro Díaz, Marco Aurélio cesca Jessup, Carlos Benjamín Lara, Carlos
Garcia, Manuel Antonio Garretón, Gabriel Mendoza, Arodys Robles Soto, Ignacio Ro-
Gaspar, Rodolfo Gil, Alonso González, Eduardo dríguez, Gonzalo Rojas, Manuel Rojas, Letícia
Graeff, Katty Grez, Jorge Heine, José Miguel Salomón, Jorge Vargas, Edelberto Torres Rivas e
Insulza, Ricardo Lagos, Ester Levinsky, Thierry Agatha Williams.
Lemaresquier, Edgardo Lepe, Rodolfo Mariani,
Elena Martínez, Guttemberg Martínez, Gonzalo Na análise sobre democracia e economia partici-
Martner, Jorge Levi Matosso, Heraldo Muñoz, param: Raúl Alconada Sempé, Alberto Alesina,
José Antonio Ocampo, Carlos Ominami, Carlos Amat e León, José Luis Barros, María Elisa
Verónica Oyarzún, Augusto Ramírez Ocampo, Bernal, Tim Besley, Dante Caputo, Alberto
Juan Ramírez, Jorge Reyes, Camila Sanhueza, Couriel, Ricardo French-Davis, Enrique Ganuza,
Julio María Sanguinetti, Joseph Stiglitz, Federico Innocenzo Gasparini, Rebeca Grynspan, Eugenio
Storani, Juan Gabriel Valdéz e Isabel Vásquez. Lahera, Oscar Landerretche, Thierry Lema-
resquier, Manuel Marfán, Juan Martín, Elena
Na discussão sobre a crise da política, junta- Martínez, Gonzalo Martner, Oscar Muñoz,
mente com o Círculo de Montevidéu, partici- Arturo O’Connell, José Antonio Ocampo, Carlos
param: Carmelo Angulo Barturén, Danilo Ominami, Torsten Persson, Thomas Scheetz,
Arbilla, Dante Caputo, Antonio Álvarez Cru- Jorge Schvarzer, Andrés Solimano e Guido
ceiro, Joaquín Estefanía, Aníbal Fernández, Tabellini.
Eduardo Frei, Felipe González, Osvaldo Hur-
tado, Elena Martínez, Bartolomé Mitre, Alfredo Na análise sobre democracia e globalização, jun-
Negrete, Andrés Oppenheimer, Rodrigo Pardo, tamente com o Clube de Madri, participaram:
J. C. Pereyra, Rafael Poleo, Julio María San- Andrés Allamand, Antonio Alvarez-Couceiro,
guinetti, Martín Santiago, Enrique Santos, Rodrigo Borja, Dante Caputo, Fernando Hen-
Thomas Scheetz, Javier Solanas e Ernesto rique Cardoso, Fernando Carrillo-Flórez, Aníbal
Tiffenberg. Cavaco Silva, Tarcísio Costa, Miguel Darcy, Gui-
llermo de la Dehesa, Miguel Ángel Fernández-
Na análise sobre democracia e Estado, con- Ordóñez, Eduardo Frei, Ernesto Garzón Valdés,
tribuíram com sua participação: Diego Achard, Felipe González, Antonio Guterres, Carlos Lo-
Giorgio Alberti, Raúl Alconada Sempé, Antonio pes, Elena Martínez, Lucinio Muñoz, Carlos
Álvarez Couceiro, José Luis Barros, Rodrigo Ominami, Beatriz Paredes, Jorge Quiroga
Borja, Dante Caputo, Fernando Henrique Car- Ramírez e Fernando Valenzuela.
doso, Elisa Carrió, Marcelo Contreras Nieto,
Alberto Couriel, Sonia Draibe, Gilberto Dupas, Na discussão sobre condições para estabilidade
Gustavo Fernández Saavedra, Walter Franco, das instituições democráticas na América Cen-
Manuel Antonio Garretón, Rodolfo Gil, George tral participaram: Alberto Arene, Miguel Angel
Gray Molina, Edmundo Jarquín, José Carlos Barcárcel, Rafael Guido Béjar, Marcia Bermúdez,
Libânio, Rodolfo Mariani, Elena Martínez, Mar- Miguel Antonio Bernal, Roberto Cajina, Antonio
cus Melo, Arturo O´Connell, Guillermo O´Don- Cañas, Zenayda Castro, Carlos Cazzali, Elvira
nell, Beatriz Paredes, Celi Pinto, Eduardo Pi- Cuadra, Jorge Chediek, Francisco Díaz, Mirna
ragibe Graeff, Márcio Pochmann e Lourdes Sola. Flores, Dina García, Jorge Giannareas, Ricardo
Gómez, Valdrack Jaentschke, Francesca Jessup,
No debate sobre sociedade civil e narcotráfico Walter Lacayo, Semiramis López, José Raúl
participaram: Carlos Basombrío, Fernando Mulino, Isabela Orellana, Alfonso Peña, Kees
Calderón, Eduardo Gamarra, Luis Jorge Garay, Rade, Juan Carlos Rodríguez, María del Carmen
85
Sacasa, Gabriela Serrano, Héctor Hérmilo Soto, rado: Dante Caputo, Gonzalo Pérez del
Edelberto Torres Rivas, Arnoldo Villagrán, Knut Castillo, Edelberto Torres Rivas e Augusto
Walter. Ramírez Ocampo.
REUNIÃO COM O SECRETÁRIO-GERAL REUNIÃO COM O

DA ONU ADMINISTRADOR DO PNUD
Participaram na reunião com o secretário-geral Participaram na reunião com o Administrador do

da ONU, Sr. Kofi Annan, em Nova York, em 12 PNUD, Mark Malloch Brown, em 4 de novem-
de novembro de 2002, Belisario Betancur, ex- bro de 2003, Elena Martínez, administradora
presidente da Colômbia; Kim Campbell, presi- auxiliar e diretora regional do PNUD para a
dente do Clube de Madri (ex-primeiro-ministro América Latina e o Caribe; Víctor Arango, espe-
do Canadá); Eduardo Frei, ex-presidente do cialista em Comunicações para a América Latina
Chile; Jorge Quiroga Ramírez, ex-presidente da e o Caribe, Gabinete do Administrador; Magdy
Bolívia; Carlos Roberto Reina, ex-presidente de Martínez-Solimán, chefe de Escritório, Prácica
Honduras; Julio Maria Sanguinetti, ex-presi- de Governabilidade, BDP/PNUD; William
dente do Uruguai; Ernesto Zedillo, ex-presi- Orme, chefe de Comunicações, Gabinete do
dente do México; Zéphirin Diabré, adminis- Administrador; Stefano Pettinato, assessor em
trador associado do PNUD; Shoji Nishimoto, Políticas, Escritório do Relatório de Desen-
administrador auxiliar e diretor de Desen- volvimento Humano do PNUD; Carmelo Angulo
volvimento de Políticas, PNUD; Elena Martí- Barturén, representante residente do PNUD na
nez, administradora auxiliar e diretora regional Argentina; Dante Caputo, diretor do Projeto;
do PNUD para a América Latina e el Caribe Freddy Justiniano, coordenador do Programa
(DRALC); José Antonio Ocampo, ex-secretário Regional, DRLAC/PNUD; Myriam Méndez-
executivo, Comissão Econômica para a Montalvo, assessora de governabilidade do
América Latina e o Caribe (CEPAL) e atual sub- Programa Regional, DRALC/PNUD; Leandro
secretário geral para Assuntos Econômicos e García Silva, consultor para Seguimento Técnico
Sociais da ONU; Danilo Türk, secretário-geral e Acadêmico do Projeto; e Luis Francisco Thais,
assistente, Departamento de Assuntos Políticos consultor do Programa Regional, DRALC/PNUD.
(DPA); Marta Maurás, diretora do Gabinete do
Secretário Geral Adjunto (EOSG); Michael Apoio na preparação de reuniões e seminários:
Moller, diretor de Assuntos Humanitários, Isabel Vásquez, do Círculo de Montevidéu;
Políticos e de Manutenção da Paz (EOSG); Katty Grez e Verónica Oyarzún, da Fundação
Angela Kane, diretora da Divisão para as Chile XXI; Ángeles Martínez e Irene Fraguas, do
Américas e Europa (DPA); Freddy Justiniano, Club de Madri; Bernardita Baeza, Carolina Ries
coordenador do Programa Regional, DRLAC/ e Valerie Biggs, da CEPAL.
PNUD; e o pessoal do projeto a seguir enume-
86

A Democracia Na America Latina - Ideias e Contribuicoes (PNUD)

Enviado por

Dados do documento

Título original

Direitos autorais

Formatos disponíveis

Compartilhar este documento

Compartilhar ou incorporar documento

Opções de compartilhamento

Você considera este documento útil?

Este conteúdo é inapropriado?

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

A Democracia Na America Latina - Ideias e Contribuicoes (PNUD)

Enviado por

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

IDÉIAS E CONTRIBUIÇÕES

Programa das Nações Unidas

A análise e as recomendações políticas do Relatório

O Relatório é uma publicação independente patrocinada

© Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento, 2004

Este documento foi elaborado com a ajuda financeira da

Impresso no Brasil pela LM&X.

Primeira edição: abril de 2004

Todos os direitos reservados.

ADMINISTRADORA AUXILIAR E DIRETORA COORDENADOR DO PROGRAMA REGIONAL

Elena Martínez Freddy M. Justiniano

CHEFE DE COMUNICAÇÕES REPRESENTANTE RESIDENTE

William Orme Carmelo Angulo Barturén

ASSESSORA DE GOVERNABILIDADE DO PROGRAMA ESPECIALISTA EM COMUNICAÇÕES

Myriam Méndez-Montalvo Víctor Manuel Arango

A AMÉRICA LATINA APRESENTA ATUALMENTE UM EXTRAORDINÁRIO PARADOXO. Por

O Relatório representa um significativo esforço para compreender e supe-

Resultado do trabalho de um grupo de especialistas independentes, o

O coração do problema está em que, embora a democracia tenha-se propa-

São várias as razões dessa tendência. A mais importante é que a democra-

O panorama torna-se ainda mais complexo quando se considera que diver-

Dessa forma, quando é hora de identificar responsáveis, as populações

Nesse caminho não há atalhos: consolidar a democracia é um processo, não

Fazer, porém, com que as instituições públicas tenham um desempenho

Na prática, o desafio implica também na construção de instituições legislati-

Os Objetivos de Desenvolvimento do Milênio (ODM) das Nações Unidas —

Como parte de um pacto global entre países ricos e pobres, em face do

Se a América Latina e o mundo aproveitarem esta oportunidade, existirá

então possibilidade de se construir um novo círculo virtuoso, por meio do

Mark Malloch Brown

Por isso, nestes últimos anos, os economistas e os organismos de desenvolvi-

O Relatório faz parte desse redescobrimento e quer, ao mesmo tempo,

Nesse contexto, o Conselho Executivo do PNUD aprovou o II Marco de

primeiro resultado desse processo, em que participaram mais de 100 analis-

Em seu sentido mais elementar, democracia nada mais é do que “o governo

Governo do povo significa, então, um estado de cidadãos plenos. Uma for-

Assim, a idéia seminal e o convite essencial do texto que estou apresentan-

Será necessário advertir que “política” não é só (e não é sempre) o que

3. Desarrollo e libertad, Madrid, Planeta, 2000, p. 13.

O debate está aberto. Como manter a vigência e aperfeiçoar o regime

O Relatório não pretende dar as respostas, e sim ajudar a definir as pergun-

Esse diálogo é a razão de ser do Projeto sobre o Desenvolvimento da

Um fruto de seus esforços é o Relatório. Outros frutos; que, esperamos,

O RELATÓRIO SOBRE A DEMOCRACIA NA AMÉRICA LATINA propõe algumas respos-

Não há problemas com a democracia, mas há problemas na democracia.

Sem dúvida nenhuma, conhecendo suas limitações, trata-se de um Relatório

Evidentemente, não é um texto em si mesmo que atingirá esse objetivo.

No exercício de exploração daquilo que falta existe, porém, um perigo:

Temos problemas, numerosos e alguns muito graves, mas guardamos a

É por meio da política que se plasma a construção democrática. Aqui ocorre

Democracia se faz com política, única atividade capaz de reunir a árdua e

Como disse Weber: “a política é uma dura e prolongada penetração através

Finalmente, uma advertência sobre as limitações do trabalho. O Relatório

O Relatório sobre a Democracia na América Latina: Rumo à Democracia de

No contexto das prioridades definidas pelos países da América Latina, o

Elaborado por um grupo independente de especialistas no âmbito do

O método adotado para elaborar o Relatório combina os critérios de

• Definiu-se um campo de estudo de 18 países: Argentina,

• Preparou-se um marco teórico, elaborado por reconhecidos

• Realizou-se uma pesquisa de opinião respondida por 19.508

• A partir do marco teórico, formulou-se uma metodologia para

• Realizaram-se 231 entrevistas com líderes políticos, econômi-

• Realizaram-se oficinas de trabalho para discussão com especia-