Representao das

A Representao das
Organizaes Civis

Olivia Cristina Perez

So Paulo, 2015
 2015 eSocial Brasil. Todos os direitos reservados.
eSocial Brasil Escola Brasileira de Coaching
www.esocialbrasil.com

Editor-chefe: Dr. Evandro Prestes Guerreiro

Prefixo editorial N 68594
Tiragem digital e impressa
Capa: Dr. Evandro Prestes Guerreiro

Todos os direitos reservados. Nenhuma parte deste livro poder ser

reproduzida, sejam quais forem os meios empregados, sem
permisso, por escrito, da eSocial Editora. Aos infratores aplicam-
se as sanes previstas nos artigos 102, 104, 106, 107 da Lei n
9.610, de 19 de fevereiro de 1998.

Nota: Na edio desta obra foi empregado zelo e tcnica, no entanto,

podem ocorrer erros de digitao, impresso ou mesmo dvida
conceitual. Nem a editora, nem a autora assumem qualquer
responsabilidade por eventuais danos ou perdas a pessoas ou bens,
originados do uso desta publicao.

P438a PEREZ, Olivia Cristina.

A Representao das Organizaes Civis. / Olivia

a
Cristina Perez. - 1 ed. - So Paulo: eSocial Brasil, 2015.
75 p.

ISBN 978-85-68594-03-2
Inclui bibliografia

1. Representao; 2. Organizao; 3. Civil; 4. Pblico.

5. Titulo.
CDD: 320B
CDU: 3.32.342.7

3
AGRADECIMENTOS

Este livro a segunda parte da tese de doutorado desenvolvida no

programa de ps-graduao da Faculdade de Filosofia, Letras e
Cincias Humanas da Universidade de So Paulo (FFLCH/USP), que
foi dividida em duas partes, sendo o primeiro livro denominado:
Conselhos Gestores de Polticas Pblicas a servio de quem?

Agradeo:

FAPESP, pelo auxlio essencial a esta pesquisa.

minha orientadora, professora Marta Arretche, que me
guiou neste trabalho e me ensinou muito sobre pesquisa
acadmica. Foi um privilgio contar com sua orientao.

Aos professores Adrian Gurza Lavalle e Vera Schattan.

Ambos contriburam de forma generosa com este trabalho,
principalmente na banca de qualificao.
No poderia deixar de mencionar os conselheiros e os
ativistas da rea, que me ensinaram sobre o universo dos
Conselhos Gestores e me ajudaram na realizao da pesquisa.
admirvel o trabalho rduo de todos eles.

O apoio da Michelle foi fundamental para a concretizao

deste trabalho.

E, mais importante, agradeo a toda minha famlia, que

sempre me apoiou nessa jornada.

Especialmente, o companheirismo do Eduardo tornou

possvel a concluso do trabalho e o perodo da tese mais feliz.

4
5
DEDICATRIA

Dedico esse livro ao D e Juj.

6
7
PREFCIO
A questo da representao poltica em pases com tradio
democrtica algo que se consolidou pela prpria cultura e
combatividade de uma militncia da sociedade civil, que conquistou
o direito de se fazer representar, autorizando e empoderando os
seus representantes a conduzirem o processo decisrio pela
construo de uma sociedade de justia social. Obviamente que
uma coisa influencia a outra, o fato de eu delegar a algum o meu
direito a voz em um determinado processo de legitimidade, implica
em confiana e crena de que a pessoa que me faz representar,
possui liderana e competncia para exercer de forma pblica,
transparente e tica, o meu poder de cidado. Assim, a
representao poltica requer tempo.
No caso da democracia brasileira, vivemos um estgio
preliminar de conscincia poltica, diminuio na aproximidade com
o poder de governana, assim como de legitimidade, muito bem
definida na Constituio Federal de 1988, que se tornou o smbolo
maior de nossa democratizao ou democracia representativa
partidria. Somos um jovem adulto com menos de 30 anos de
experincia democrtica e representao poltica. Dois Artigos da
CF deixam claramente descrito esta orientao. No Artigo 1o em
pargrafo nico observa-se a definio de Estado Democrtico de
Direito, sendo que o poder emana do povo, que exerce por meios
de representantes eleitos ou diretamente e, no Artigo 14o
qualificado como esta representao deve acontecer: A soberania
popular ser exercida pelo sufrgio universal e pelo voto direto e
secreto, com valor igual para todos e nos termos da lei (...). Para
representar o povo o candidato deve possuir filiao partidria.
O Artigo 14o foi regulamentado pela Lei 9.709 de 18 de
novembro de 1998, assegurando os direitos polticos de
participao popular direta. A importncia desta lei complementar
consolidada pela regulamentao da participao popular,
podendo ocorrer por apresentao de projeto de lei, desde que

8
contendo no mnimo um por cento do eleitorado nacional
distribudos por cinco Estados pelo menos e com no menos de trs
dcimos por cento de cada um destes Estados. Estes projetos de
iniciativa popular so acolhidos pela Comisso Permanente de
Legislao Participativa, na Cmara dos Deputados.
Quando a colega pesquisadora Olivia Perez nos pede para
prefaciar seu livro A representao das Organizaes Civis, como
parte de sua tese de doutorado, a primeira questo que me ocorreu
foi exatamente COMO? Ao ler seus resultados de estudo, me senti
contemplado em sua anlise sobre as organizaes civis como
palcos legtimos dessa representao, como determina a Lei 9.709/
98, porm, no mesmo tempo, tambm fiquei preocupado com a
forma como a escolha dos representantes ocorre nestas
organizaes.
Eu que participei ativamente na experincia de elaborao
da Lei Federal no 8.069, de 13 de julho de 1990, o Estatuto da
Criana e do Adolescente, fiquei com o sentimento misturado entre
militncia e cidadania, mas, percebi que o estudo da doutora Perez
uma crtica construtiva, alm de um alerta para o cidado menos
consciente de seu empoderamento poltico, ento, ratifico que
precisamos de mais tempo e, talvez eu no esteja vivo para
presenciar esta representao orgnica de maturidade poltica, que
acreditem, chegaremos no Brasil. Vivemos momentos de
instabilidade econmica, social e poltica, no por termos escolhido
equivocamente nossos representantes, mas, pela nossa prpria
maturidade em formao da conscincia democrtica e de
sociedade livre, um desafio que pode ser prolongado ou subtrado
pela prpria capacidade do brasileiro superar desafios e projetar de
forma otimista seu futuro. Estamos nos enganando? No. Somos o
que somos pelo que decidimos, pelas nossas escolhas.

Dr. Evandro Prestes Guerreiro

(Cientista Social. Assistente Social. Master Coach. Ps-doutor em Cidades Inteligentes.
Coordenador do curso de Administrao da UNIP Santos. Fundador da eSocial Brasil).

9
SUMRIO

INTRODUO 12

1. A REPRESENTAO POLTICA 14
1.1. O debate contemporneo e o conceito de 14
Representao
1.2. As diferentes perspectivas sobre Representao 16
1.3. A controvrsia sobre o mandato 22
1.4. Novas formas de relao entre representantes e 25
Constituints

2. O GOVERNO DEMOCRTICO REPRESENTATIVO 28

2.1. Democracia e representao poltica 28
2.2. Procedimentos formais so suficientes para definir a 30
democracia
2.3. A participao dos cidados fundamental em um 31
regime democrtico
2.4. A representao positiva 34
2.5. A participao e a representao se complementam 37
2.6. Accountability nas democracias representativas 38
2.7. Princpios e transformaes do Governo 46
representativo moderno

3. A REPRESENTAO DAS ORGANIZAES CIVIS 50

3.1. A representatividade das Organizaes Civis 50
3.2. Accountability nas ONGs 54

4. CONCLUSES 64

5. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS 67

10
11
INTRODUO

A deliberao sobre polticas pblicas no mais monoplio dos

partidos e dos parlamentares. As democracias contemporneas
criaram prticas de deliberao que fogem ao formato tradicional,
consagrado pela democracia parlamentar.
Nas ltimas dcadas, cresceram em nmero e diversidade os
atores que participam de processos deliberativos e que no so
diretamente controlados ou subordinados aos partidos polticos.
Organizaes civis assumem um protagonismo crescente, expondo
e defendendo causas e demandas populares perante o Estado e
outras instituies. Essas prticas de representao tm sido
chamadas de no eleitorais (non-electoral, CASTIGLIONE;
WARREN, 2006), autoautorizadas (self-authorized, URBINATI;
WARREN, 2008), ou presuntivas (GURZA LAVALLE; HOUTZAGER;
CASTELLO, 2006b) - pois os representantes no foram
necessariamente autorizados por meio do processo eleitoral
consagrado.
De forma geral, a representao poltica entendida como a
atividade exercida nos cargos eletivos do legislativo e do executivo,
ou seja, nas arenas parlamentares. Nessas instituies, os
representantes eleitos so escolhidos pelos cidados a partir de
uma circunscrio geogrfica definida, e sob o princpio de
igualdade, de acordo com o qual cada cidado tem direito a um
voto. Os representantes no precisam obedecer s instrues dos
seus representados, mas devem ser responsivos, isto , devem ser
sensveis e responder s demandas daqueles que representam
(PITKIN, [1967] 1985). Embora no garanta, o processo eleitoral a
principal forma de estimular a responsividade dos representantes,
pois obriga os eleitos a prestarem contas dos seus atos, sob pena de
no serem reconduzidos ao cargo.

12
 No entanto, as prticas de representao exercidas em
arenas extraparlamentares no se encaixam exatamente nesse
modelo. Os membros das organizaes civis que atuam nessas
arenas no so autorizados para o exerccio de representao
poltica pelo processo eleitoral consagrado. Alm disso, eles nem
sempre representam constituencies pr-definidas. Por fim, suas
aes no so controladas necessariamente pelos mecanismos
consagrados de accountability, tal como , por exemplo, a eleio
para as arenas parlamentares.
Os limites do modelo tradicional - referente s arenas
parlamentares - para explicar a representao extraparlamentar
indicam novamente a necessidade de reflexes sobre esses
fenmenos, considerando que:

[...] politics is increasingly spilling out of formal,

electoral politics into non-electoral and informal
domains, suggesting that we need to theorize
the democratic possibilities of informal forms of
representation (CASTIGLIONE; WARREN,
2006:14).

13
1. A REPRESENTAO POLTICA

Neste captulo apresentamos a discusso terica sobre a

representao poltica. Iniciamos o captulo com a trajetria do
debate contemporneo a respeito da representao. Em seguida,
apresentamos as cinco principais perspectivas sobre o conceito de
representao, que foram mobilizadas por diversos autores,
explicitamente ou implicitamente, para explicar os fundamentos da
representao: as perspectivas simblica, descritiva, da
autorizao, da accountability e a substantiva.
Nessa ltima perspectiva h um debate acerca de como os
representantes devem decidir - com independncia ou obedincia
em relao aos interesses dos representados. Apresentamos esse
debate no plano poltico e terico.
No final do captulo abordamos novas formas de relao
entre representantes e eleitores, que no esto previstas no
modelo tradicional de representao.

1.1. O debate contemporneo e o conceito de

representao
Uma das principais referncias nos estudos sobre a
representao poltica o trabalho de Hanna Pitkin, The Concept of
Representation (1967). Segundo Pitkin, embora o conceito de
representao apresente vrias perspectivas, possvel definir seu
significado em uma frase capaz de contemplar todas suas
aplicaes: En trminos generales, representacin quiere decir, ms
bien, hacer presente en algn sentido algo que, sin embargo, no est
presente literalmente o de hecho (PITKIN [1967] 1985:10). Mas essa
definio no encerra a investigao sobre o que deve ser
considerado para que se afirme que a representao existe.

14
 Pitkin sistematiza as diversas formulaes construdas para
responder essa questo, quais sejam: a crena na representao, a
composio da assembleia, a autorizao, a accountability e a
atividade de representar. Essas perspectivas so utilizadas como
referncias para que se afirme que a representao existe numa
determinada situao.
A autora tambm contribui para os estudos a respeito da
representao ao analisar a controvrsia em torno da relao entre
representantes e representados, resumida na seguinte questo: o
representante deve ser livre para tomar suas decises, ou deve
obedecer s instrues dos representados? Para Pitkin, o
representante livre para decidir, mas deve ser responsivo s
demandas dos representados.
Por sua vez, o debate contemporneo sobre a representao
se concentrou nas transformaes do governo representativo (cf.
MANIN, 1995/1997; NOVARO, 1995), que para alguns seriam
indcios da crise da representao (cf. MIGUEL, 2003). A crise da
representao constatada aps a anlise de dados que
comprovam a perda da centralidade dos partidos polticos, a
diminuio do comparecimento dos cidados nas eleies e o
aumento da desconfiana da populao em relao s instituies
(MIGUEL, 2003:124).
No entanto, na famosa obra The principles of representative
government (1997), o francs Bernard Manin demonstra como o
governo representativo se transforma sem perder os mesmos
princpios. Conforme seus argumentos, os princpios do governo
representativo moderno permaneceram, embora as circunstncias
da sua existncia tenham originado distintas formas de governo: o
governo representativo parlamentar - caracterstico pelo carter
pessoal das relaes entre representantes e representados (sculo
XVIII at o sculo XIX); a democracia de partido - em que o partido
era central na determinao do voto e no controle dos eleitos (a
partir do fim do sculo XIX); e a atual democracia do pblico -
fortemente influenciada pelos meios de comunicao de massa
(MANIN, 1995).

15
 J os estudos mais recentes tm refletido sobre a pluralizao
dos espaos em que a representao exercida e para as prticas
das organizaes civis (cf. CHALMERS; MARTIN; PIESTER, 1997;
WARREN, 2005; JORDAN; TUIJL (eds.), 2006; GURZA LAVALLE;
HOUTZAGER; CASTELLO, 2006a/b; CASTIGLIONE; WARREN,
2006; PERUZZOTTI, 2006a/b; AVRITZER, 2007; LCHMANN,
2007/2008; ABERS; KECK, 2008; URBINATI; WARREN, 2008;
GURZA LAVALLE; ISUNZA VERA, 2010). Destaca-se desse novo
debate a importncia da anlise da representao pelas teorias
democrticas, antes focadas apenas na capacidade participativa de
atores e espaos.

1.2. As diferentes perspectivas sobre

representao
A representao tem diferentes significados, dependendo da
situao em que est sendo abordada e da viso dos autores sobre
a questo. Podemos falar de representao no teatro, nas obras de
arte, ou ainda na esfera poltica. Mesmo no caso da representao
poltica, h vrias interpretaes sobre a natureza e a prtica da
atividade de representao (PITKIN, [1967] 1985).
Existem cinco perspectivas principais que explicam os
fundamentos da representao, ou seja, as razes que podem ser
dadas para supor que algum ou algo est sendo representado. As
cinco perspectivas so: a simblica, a descritiva, a autorizao, a
accountability e a substantiva.
As perspectivas da autorizao e da accountability ressaltam
os contedos formais da representao - por isso so chamadas de
perspectivas formalistas. As perspectivas formalistas e a
perspectiva substantiva so modos de entender a representao
como acting for (agir em nome de) pessoas ou grupos. Por sua vez,
as perspectivas descritiva e simblica so conceitos de

16
representao standing for (estar no lugar de) pessoas ou objetos
(PITKIN, [1967] 1985). Detalhamos a seguir cada uma delas.

Perspectiva simblica: a crena na representao

Na perspectiva simblica, o representante poltico como
um smbolo que representa a nao (cf. FRIEDRICH, DE GRAZIA,
GOSNELL, apud PITKIN, [1967] 1985). Os smbolos representam as
coisas, embora no guardem necessariamente semelhanas ou
forneam informaes sobre suas referncias. Por exemplo, uma
bandeira representa o Brasil, mas ela no semelhante ao territrio
brasileiro. O nico critrio que torna o smbolo um representante
a crena das pessoas. Por isso, para a perspectiva simblica, os
vnculos emocionais so os responsveis por garantir a
representao.
O aspecto simblico de representao positivo, pois
ressalta a importncia da aceitao do representante pelo povo.
Entretanto, as decises polticas dos representantes - central no
conceito - no so analisadas, pois a nfase da perspectiva est na
crena que o povo nutre a respeito da representao (PITKIN,
[1967] 1985).

Perspectiva descritiva: a composio da

assembleia
A perspectiva descritiva - tambm chamada de
proporcionalista entende a representao como uma questo de
correspondncia ou semelhana exata.
John Stuart Mill um conhecido defensor dessa perspectiva.
Conforme seus argumentos, o processo eleitoral deve formar uma
assembleia semelhante composio da sociedade. Dessa forma, o
legislativo seria uma espcie de miniatura da sociedade e seria
capaz de expressar a distribuio das opinies presentes no mbito
social. Assim, uma assembleia representativa seria aquela que
17
reflete exatamente a variedade de interesses da sociedade (cf.
MILL, [1861] 1981).
Para que a composio da assembleia seja a mesma que a
composio da nao, so necessrios procedimentos que
garantam que os legisladores escolhidos sejam semelhantes aos
seus representados. Logo, a representao acontece como uma
substituio, j que o representante pensa e age como o
representado.
Como crtica perspectiva descritiva, Pitkin ressalta que a
representao no deve ser definida em termos de semelhana,
reflexo ou correspondncia precisa, pois representantes e
representados nunca tero os mesmos interesses e opinies sobre
todos os assuntos.
O contexto em que essa perspectiva torna-se mais relevante
aquele em que a finalidade da representao facilitar a
expresso de informaes sobre algo que est ausente (PITKIN,
[1967] 1985).
De fato, nas ltimas trs dcadas ganhou fora o
questionamento sobre quem so os representantes - se so do sexo
masculino ou feminino, brancos ou negros, de um grupo de maioria
ou minoria (cf. PHILLIPS, 2005). Tais questionamentos so reflexos
das constataes sobre a falta de representao nas arenas
parlamentares de grupos minoritrios ou sujeitos a desigualdades
estruturais. Para contornar esses problemas, so propostas formas
de representao especiais para esses grupos.

Perspectiva da autorizao: o processo de escolha

A representao tambm definida pelos acordos formais
que a iniciam. Nessa perspectiva, a representao acontece sempre
que uma pessoa ou grupo autorizado formalmente para atuar no
lugar de outros (cf. HOBBES, WEBER apud PITKIN, [1967] 1985).
Esse o argumento de Thomas Hobbes, autor do clssico O
Leviat ([1651] 2003). Conforme suas reflexes, os homens saem do

18
estado de natureza por meio de um contrato social em que cada
homem pactua com outro e, juntos, autorizam um deles ou uma
assembleia para represent-los.
A perspectiva da autorizao tambm aparece entre os
tericos da democracia representativa que consideram as eleies
como o nico mecanismo capaz de conferir autoridade aos
representantes.
Essa foi a primeira discusso sistemtica e importante da
representao na lngua inglesa. Embora importante, a
compreenso do conceito de representao a partir dos acordos
formais que a iniciam apenas parcial, pois no examina outros
aspectos da representao, como a atividade exercida pelo
representante (PITKIN, [1967] 1985).

Perspectiva da accountability
Para os tericos que ressaltam a accountability, fundamental
a existncia de acordos formais que obriguem os representantes a
prestarem contas das suas aes e que punam os mesmos.
Logo, a accountability central na representao, pois
estimula os representantes a serem responsivos aos anseios
daqueles que representam, isto , se o representante tiver que
prestar contas e for punido pelas suas aes, provavelmente ele
responder s demandas dos seus representados.
Para essa perspectiva o que define a representao so os
acordos que garantem a accountability dos representantes. Da
decorre que a nfase na accountability um corretivo perspectiva
da autorizao, pois leva em conta o exerccio do mandato (PITKIN,
[1967] 1985).

19
 Perspectiva substantiva: a atividade de
representar
Os autores que adotam a perspectiva substantiva
preocupam-se com o que o representante faz e como ele atua, ou
seja, com a substncia da atividade de representar. Em virtude
desse foco, so formuladas prescries para a atuao dos
representantes, tal como a que diz que [...] la obligacin del
representante, su papel como tal [...] s hacer lo que es mejor para
aquellos a quienes representa (PITKIN, [1967] 1985:180).
No h consenso, entretanto, em relao atuao
adequada dos representantes: conforme os defensores da
independncia, os eleitos devem ser livres para tomarem suas
decises; j para aqueles que acreditam no mandato imperativo, os
representantes devem obedecer s instrues dos seus
representados.
Pitkin une as duas formulaes ao defender que os
representantes no devem atuar estritamente de acordo com os
desejos daqueles que representam, mas devem ser responsivos aos
desejos dos representados.
Por isso, os seguintes casos no significariam
automaticamente representao na perspectiva substantiva: um
encarregado de realizar uma tarefa (agente); um simples
administrador (fiducirio); algum que substitui o representado
(advogado); algum que enviado para cumprir ordens no lugar de
outros (delegado); ou uma pessoa que execute aes por outros na
vida cotidiana. No caso do fiducirio que cuida do bem-estar de
outros, a conexo entre representante e representado muito
remota. Por sua vez, quando o representante atua como um mero
subordinado que tem que seguir ordens, retira-se a independncia
necessria ao do representante (PITKIN, [1967] 1985).
Pelo fato de a perspectiva substantiva se preocupar com a
natureza da atividade de representao, h como julgar as
atividades dos representantes. Por conseguinte, essa a nica

20
perspectiva que fornece modelos para julgar se as aes dos
representantes foram boas ou ms.
A perspectiva substantiva frequentemente est presente nas
anlises dos casos em que os representantes no foram eleitos,
exercendo, contudo, atividades de representao, pois essa
perspectiva permite analisar a atividade do representante,
independentemente dos acordos formais que autorizaram a
representao.
Por exemplo, quando analisamos um Conselho
administrativo que rene representantes de diversos setores de
uma empresa, todos escolhidos por um diretor, no podemos
constatar que h representao porque essas pessoas foram
autorizadas pelos seus representados, mas sim porque elas guiam
suas decises pensando naqueles que representam. Nas palavras de
Pitkin ([1967] 1985:126) sobre a perspectiva substantiva:

[...] solo una perspectiva semejante explica

ciertas maneras ordinrias de hablar sobre la
representacin cuando se v involucrada la
atividad por otros, y se trate de una actividad sin
los acuerdos formales de la autorizacion o la
responsabilidad.

Esse tambm o caso da crescente representao exercida

pelas organizaes civis, pois tais atores sociais no passaram
necessariamente por processos eleitorais consagrados que os
autorizaram a exercer representao poltica. Por isso, a
perspectiva substantiva a mais adequada para pensarmos a
representao exercida pelas organizaes civis, inclusive nos
Conselhos Gestores, considerando que: Esse modo de colocar a
questo permite que se faa a distino entre posio formal ou
legal da pessoa e daqueles que ela realmente representa, em
termos de ao (CRTES, 2002:175).

21
1.3. A controvrsia sobre o mandato
As questes pblicas nas democracias modernas so
decididas, principalmente, por meio da representao poltica. Os
representantes decidem com certa liberdade em relao s
preferncias daqueles que representam, pois no so obrigados a
obedecer s instrues dos seus representados (MANIN, 1995).
A defesa da representao e da liberdade para que os
representantes pudessem decidir sem terem que obedecer aos
representados foi amplamente proposta ainda pelos primeiros
formuladores do governo representativo, como o ingls Edmund
Burke. Para Burke, o representante tem a obrigao de cuidar dos
seus eleitores, mas no necessariamente de consult-los ou de
obedec-los. Esses argumentos podem ser vislumbrados no
Discurso aos Eleitores de Bristol de 1774, cuja clebre passagem
afirma:

Parliament is not a congress of ambassadors

from different and hostile interests, which
interests each must maintain, as an agent and
advocate, against other agents and advocates;
Parliament is a deliberative assembly of one
nation, with one interest - that of the whole -
where not local purposes, not local prejudices,
ought to guide, but the general good, resulting
from the general reason of the whole.

Entretanto, os crticos da democracia representativa

alegam que o sistema de representao no capaz de concretizar
as demandas dos cidados. A imposio do mandato imperativo
seria uma forma de contornar essa suposta incapacidade do
sistema de representao. Com o mandato imperativo, os
mandatrios seriam obrigados a obedecer s instrues recebidas
dos seus mandantes, ou seja, o representante teria que agir
estritamente de acordo com as ordens dos seus representados.

22
 De fato, na sua origem, a representao ocorria por meio
do mandato imperativo. Esse era o tipo de prtica representativa
dominante na Idade Mdia, antes da concepo moderna da
representao. Alm desse momento na histria, a prtica de
estabelecer instrues para os representantes foi disseminada nos
Estados Unidos no perodo colonial e nos dez primeiros anos de
independncia do pas, mas legalmente acabou sendo rejeitada
(MANIN, 1995). Mesmo na Inglaterra, no comeo do sculo XIX, os
radicais tentaram introduzir uma prtica anloga, exigindo
promessas dos candidatos. Todavia, a exigncia de promessas
nunca foi imposta como obrigao legal naquele pas. Na Frana, os
delegados dos Estados-Gerais, convocados em 1789, tambm
decidiam segundo instrues impostas, mas uma das primeiras
decises dos revolucionrios franceses foi proibir a prtica do
mandato imperativo. Em suma, essas prticas foram abandonadas
ainda no final do sculo XVIII (MANIN, 1995:09).
Essa disputa no plano poltico conhecida na teoria da
representao como a controvrsia em relao ao mandato versus
a independncia do representante. Em linhas gerais, de um lado
defende-se a independncia dos representantes, ou seja, a
liberdade para que tomem suas prprias decises. Do outro lado
sustenta-se que o representante deve agir da mesma maneira que
agiriam seus representados.
Como j foi ressaltado, Pitkin contribui para o debate ao
unir as duas formulaes. Conforme seus argumentos, a
perspectiva do mandato problemtica, pois o representante no
age em nome de um nico eleitor, mas de um eleitorado distinto e
no organizado. Assim, impossvel que os representantes atuem
segundo o conjunto de representados. Mesmo que o representante
agisse em nome de uma nica pessoa, ele no conseguiria defender
exatamente seus interesses, pois no possvel saber o que um
indivduo faria em todas as situaes. Contudo, o representante
no pode desconsiderar os interesses dos representados e ser
totalmente independente deles, pois a obrigao dos

23
representantes fazer o que seria melhor para aqueles que
representa.
Logo, sem prejuzo de que os interesses dos representados
estejam presentes nas suas aes, o representante deve atuar
independentemente das instrues dos representados, com
discrio e discernimento, ou seja: [...] el representante debe actuar
independientemente en inters de sus electores y, sin embargo, no
entrar en conflicto de manera normal com sus deseos [...] (PITKIN,
[1967] 1985:181).
Quando no entanto as decises dos representantes entram
em conflito com algum interesse expresso dos representados,
necessrio que os representantes justifiquem suas aes queles
que representam. Todavia, no necessrio que o representante
responda sempre aos representados, mas deve haver uma
constante condio para que essa resposta acontea (PITKIN,
[1967] 1985). Noutras palavras, a liberdade do representante deve
ser mantida, sob a condio de que ele considere os interesses dos
representados, e, em caso de conflito entre ambos, so necessrias
explicaes por parte dos representantes.
Em suma, no processo de deciso, o representante no
deve ser nem um delegado que cumpre um determinado mandato,
nem um fiducirio que age segundo suas prprias opinies (PITKIN,
[1967] 1985; YOUNG, 2006). A representao eficaz deve ficar entre
as perspectivas do mandato e da independncia. O representante
deve ter liberdade para decidir, mas o contedo normativo que se
espera da representao democrtica deve estar presente nas suas
aes, ou seja:

A responsabilidade do representante no
simplesmente expressar um mandato, mas
participar das discusses e debates com outros
representantes, ouvir suas questes,
demandas, relatos e argumentos e com eles
tentar chegar a decises ponderadas e justas
(YOUNG, 2006:154).

24
 Ademais, deve haver um equilbrio nas decises dos
representantes, pois se eles assumem demais o ponto de vista dos
governados, podem paralisar o governo; se no atuam de acordo
com os governados, correm o risco de no preencher mais sua
funo representativa (SARTORI, 1962).1
Cumpre ressaltar que, para garantir que os representantes
sejam responsivos em relao s demandas dos cidados, so
necessrias instituies e acordos sistemticos de longo prazo
(PITKIN, [1967] 1985:259).

1.4 Novas formas de relao entre representantes

e constituents
Ao longo das ltimas dcadas os cientistas polticos tm
desenvolvido cada vez mais pesquisas sobre a representao nas
democracias modernas e descoberto novas formas de relao entre
os eleitos e seus constituents, que no esto previstas no modelo
tradicional de representao (MANSBRIDGE, 2003).
No modelo tradicional - chamado por Mansbridge de
promissory -, os candidatos fazem promessas aos constituents
durante as campanhas eleitorais e a possibilidade da reeleio
estimula a responsividade dos representantes.
Todavia, existem outras formas de representao poltica nas
democracias contemporneas, tais como: a representao
anticipatory, surrogate e gyroscopic. O que se destaca que
nenhuma dessas formas cumpre os critrios de accountability
democrtica prevista no modelo tradicional (MANSBRIDGE,
2003:515).
1
A dificuldade de equilibrar as funes do governo e os interesses dos
cidados seria justamente a raiz dos problemas do governo representativo
(cf. SARTORI, 1962).

25
 Detalhadamente, na representao anticipatory forte a
ideia do voto retrospectivo, em que o eleitor sanciona o
representante colocando-o para fora do cargo nas eleies
seguintes. Com a possibilidade dessa sano, os representantes
concentram-se naquilo que eles acham que seus constituents vo
aprovar na prxima eleio, no no que prometeram fazer no
ltimo pleito.
Nessa forma de representao, o voto retrospectivo faz mais
do que punir as promessas quebradas dos eleitos. Tambm gera a
chamada representao anticipatory, em que o representante tenta
agradar seus futuros eleitores. Essa antecipao geralmente
necessita de uma constante busca de informao por parte dos
representantes sobre as preferncias dos eleitores, atravs de
pesquisas de opinio pblica, grupos focais, etc. Tambm
impulsiona tentativas por parte dos representantes de mudar a
opinio dos eleitores, para que eles aprovem suas aes.2
Por sua vez, na representao surrogate os legisladores
representam eleitores que esto fora dos territrios pelos quais
foram eleitos. As relaes de accountability dos representantes s
acontecem com os financiadores, contribuintes, ou com aqueles
grupos com os quais os legisladores se identificam devido a uma
determinada posio ideolgica.
Por fim, na representao gyroscopic os representantes so
escolhidos por terem bons princpios, por serem qualificados e
porque possuem preferncias polticas semelhantes s dos eleitores
(MANSBRIDGE, 2003:521).3
Depois de eleitos, as aes dos representantes so baseadas
nas suas concepes de interesses e nos princpios derivados do seu
prprio background, ou seja, suas aes so guiadas por motivos
internos: Whereas in promissory and anticipatory representation the
2
A discusso sobre como o voto pode proporcionar accountability feita
de forma minuciosa na obra de Manin; Przeworski; Stokes (1999).
3
Por isso a representao gyroscopic se aproxima da perspectiva da
representao descritiva.

26
representatives preferences are induced, in this model the
representatives preferences are internally determined
(MANSBRIDGE, 2003:521). Sendo assim, a accountability desses
representantes apenas com suas prprias crenas e princpios.
Da decore que na representao gyroscopic os eleitores no
determinam a atuao dos representantes porque influenciam seu
comportamento, mas sim porque escolhem candidatos cujo
comportamento at certo ponto previsvel antecipadamente com
base nas suas caractersticas observveis (MANSBRIDGE,
2003:521).
Tais modelos de representao aprimoram o processo de
deliberao no legislativo, mas de formas diferentes. Na
representao anticipatory, quando h uma boa comunicao entre
cidados, grupos e representantes entre as eleies, a qualidade da
deliberao dentro do legislativo aprimorada. Por sua vez, a
representao surrogate contribui para a deliberao no legislativo
porque as convices importantes e variadas tero mais chances de
serem includas nas arenas decisrias. J a representao
gyroscopic facilita a deliberao legislativa na medida em que
seleciona indivduos que provavelmente tomaro boas decises.
A busca pela melhor forma de relao entres os eleitos e seus
constituents motiva boa parte das pesquisas que examina essas
novas formas de representao. Contudo, the normative theory of
what constitutes good representation has not kept pace with current
empirical findings (MANSBRIDGE, 2003:515). Essa lacuna aponta
para a necessidade de mais reflexes sobre as relaes entre
representantes e representados nas democracias modernas.

27
2. O GOVERNO DEMOCRTICO
REPRESENTATIVO

Neste captulo apresentamos os debates sobre o governo

democrtico moderno.
Primeiramente abordamos a ligao da representao
poltica com a democracia. Em seguida, apresentamos as
discusses acerca da definio do regime democrtico e da melhor
forma de concretizao das demandas dos cidados: por meio da
participao ou da representao.
Tambm analisamos os mecanismos que impulsionam a
accountability dos representantes nas democracias modernas.
Para finalizar a apresentao da literatura sobre o governo
representativo, retomamos os princpios e transformaes do
regime ao longo da sua existncia.

2.1. Democracia e representao poltica

A concepo da representao como uma prtica em que
determinados indivduos representam outros um conceito
moderno. O uso moderno do conceito comeou a aparecer no
latim, ainda nos sculos XIII e XIV, e mais tarde em ingls, na
medida em que as pessoas enviadas para participar nos Conselhos
da Igreja ou no Parlamento Ingls comearam a ser vistas como
representantes (PITKIN, [1967] 1985:03).
Inicialmente nem o conceito de representao, tampouco as
instituies que contavam com representantes, tinham relao com
eleies ou democracia. Somente com o passar do tempo a
representao parlamentarista comeou a ser um mecanismo de
promoo dos interesses locais e de controle sobre o poder do rei
(PITKIN, [1967] 1985).

28
 Portanto, representao poltica no sinnimo de
democracia. Alis, h vrios exemplos de governos ditatoriais ou
monrquicos que so dirigidos por representantes da nao, mas
que no exercem suas atividades segundo as regras democrticas.
Embora a representao e a democracia sejam prticas
autnomas, ambas se influenciaram ao longo da histria, ou seja:
A democratizao do poder estatal e o poder unificador das ideias
e movimentos polticos levados a cabo pela representao foram
interconectados e mutuamente reforadores (URBINATI,
2006:195).
A ligao da representao poltica com a democracia
tambm prtica e normativa. Prtica, pois a representao
permite resolver o problema da escala. Nos primeiros governos
democrticos - ainda na Grcia Antiga - os cidados participavam
diretamente das decises pblicas. Contudo, a participao direta
dos cidados impossvel nas sociedades modernas, considerando
o aumento populacional e a ampliao do sufrgio. Nesse sentido,
foi justamente a representao que possibilitou a democracia de
massa.
Afora a questo da escala, o sistema representativo foi
considerado superior participao direta dos cidados j pelos
seus primeiros formuladores. Pensadores como Burke, Madison e
Siys defendiam a superioridade do governo representativo ainda
no final do sculo XVIII. O regime representativo, de acordo com
Madison e Siys, seria uma forma de organizao superior
deciso pblica proposta diretamente pelo povo, pois permitiria
que indivduos mais qualificados agissem em nome do bem
comum, e no segundo interesses particulares, tampouco como
meros transmissores dos interesses dos seus eleitores (MANIN,
1995). Nesse debate o argumento de que os representantes so
capazes de agir em benefcio da nao como um todo servia como
justificativa para a representao.

29
2.2. Procedimentos formais so suficientes para
definir a democracia
A discusso sobre as capacidades e os limites das
democracias modernas acompanha a histria do regime. Essa
discusso perpassa a prpria definio do regime democrtico.
Para alguns a existncia de certos procedimentos formais
caracteriza o regime democrtico (cf. SCHUMPETER, 1984;
BOBBIO, 2004). Esses so chamados de liberais, minimalistas, ou
de pertencentes teoria hegemnica. Para outros a participao
direta dos cidados nas decises pblicas central para a
concretizao da democracia (cf. MACPHERSON, 1978; PATEMAN,
1992).
Logo, o debate em torno da definio da democracia pode
ser dividido em duas vertentes: as teorias descritivas - que se
concentram nos fatos e desembocam em uma descrio da
democracia; e as teorias prescritivas - que abordam ideais sobre
como a democracia deveria ser, ou prescries sobre o regime
(SARTORI, 1994).
Conforme os tericos conhecidos como minimalistas, os
seguintes procedimentos so fundamentais para um regime ser
classificado como democrtico: competio eleitoral livre,
multiplicidade de grupos de presso, possibilidade de escolha dos
representantes e punio dos mesmos pelos representados (cf.
SCHUMPETER, 1984; BOBBIO, 2004). Nota-se que a participao
direta dos cidados nas decises pblicas no faz parte desses
requisitos imprescindveis.
A grande referncia dessa corrente a teoria competitiva
da democracia, desenvolvida por Schumpeter (1984). O economista
discorda da teoria da democracia que defende a centralidade da
participao popular nas decises pblicas e afirma que o poder de
deciso do povo no regime democrtico um postulado irreal.
Segundo Schumpeter (1984), a democracia um mtodo poltico
para se chegar a decises polticas, tendo como caracterstica a

30
competio pela liderana. Os lderes competem pelo voto popular,
levando em conta as preferncias dos seus eleitores para serem
eleitos ou reeleitos. Em suma, o regime democrtico contaria com
um conjunto de procedimentos que, em ltima instncia, geraria
um governo de elites.
Bobbio (2004:22) tambm define o regime democrtico
segundo seus procedimentos: [...] por regime democrtico
entende-se primeiramente um conjunto de regras de procedimento
para a formao de decises coletivas, em que est prevista e
facilitada a participao mais ampla possvel dos interessados.
Para Bobbio (2004) os componentes essenciais do regime
democrtico so a transparncia do poder e a existncia de grupos
de poder que se sucedem por meio de eleies livres. Ou seja, a
democracia moderna no seria fundada na soberania popular, mas
seria uma poliarquia, pois existiriam vrios grupos de interesses.
Alm disso, nas democracias modernas a representao poltica
como defesa da nao teria sido substituda pela representao de
interesses particulares de grupos e o poder oligrquico no foi
derrotado, pois a elite permanece no poder. Por fim, seriam
limitados os espaos de decises e a educao para a cidadania no
teria sido alcanada. Assim, o que vemos nas democracias
consolidadas uma grande apatia poltica (BOBBIO, 2004).
Portanto, segundo esses argumentos, o regime democrtico no
um sistema poltico comandado pelos cidados.

2.3 A participao dos cidados fundamental em

um regime democrtico
Contrapondo-se aos minimalistas, um argumento
alternativo sustenta que um regime que no inclui os cidados na
conduo das questes pblicas no deve ser chamado de
democrtico, pois no cumpre o ideal da democracia: o governo
pelo povo e para o povo (cf. MACPHERSON, 1978; BENEVIDES,

31
1991; PATEMAN, 1992). Conforme esse postulado, as decises
pblicas no devem ser tomadas apenas pela minoria eleita, como
acontece no governo representativo, pois um dos componentes
fundamentais da democracia o papel ativo do povo e esse papel
no deve restringir-se ao voto nas eleies. Como sada para esses
problemas e no interesse de se retomar a democracia, a
participao dos cidados nas questes pblicas deveria ser
ampliada.
A ampliao da participao dos cidados em diversas
esferas de deciso defendida pela teoria da democracia
participativa (cf. MACPHERSON, 1978; PATEMAN, 1992).
Conforme seus tericos, a existncia de instituies representativas
no basta para a concretizao dos ideais do regime democrtico.
Nas palavras de Pateman (1992:61) [...] para que exista uma forma
de governo democrtica necessria a existncia de uma
sociedade participativa, isto , uma sociedade onde todos os
sistemas polticos tenham sido democratizados [...].
Pensando em como a democracia participativa poderia ser
concretizada, Macpherson (1978) elabora dois modelos. O modelo
simples combinaria democracia direta e indireta, da seguinte
forma:

[...] o modelo mais simples que mais

adequadamente pudesse ser chamado de
democracia de participao seria um sistema
piramidal com democracia direta na base e
democracia por delegao em cada nvel
depois dessa base (MACPHERSON, 1978:110).

Ou seja, na prtica os cidados participariam diretamente

das decises nas fbricas e vizinhanas e escolheriam delegados
para os nveis de deciso seguintes. O que tornaria tal sistema
democrtico seria a responsabilidade dos encarregados para com
aqueles que os elegeram (MACPHERSON, 1978:111).

32
 A participao direta dos cidados nas decises pblicas
traria diversos benefcios. Por meio da participao os indivduos
conseguiriam exercer um controle maior sobre suas prprias vidas e
sobre o ambiente. Alm disso, a participao educaria os cidados
politicamente, pois quanto mais os indivduos participam das
decises, mais eles se tornam capacitados para a participao, ou
seja: A teoria da democracia participativa afirma que a experincia
da participao, de algum modo, torna o indivduo
psicologicamente melhor equipado para participar no futuro
(PATEMAN, 1992:65). Ademais, as experincias de participao
fariam com que os cidados se percebessem como produtores, e
no como consumidores. Essa percepo seria uma condio
necessria para o alcance da democracia de participao e para a
diminuio da desigualdade social e econmica (MACPHERSON,
1978).
Outra corrente tambm defende a ampliao da participao
dos cidados no governo representativo, mas individualmente, por
meio da democracia de referendo (cf. BENEVIDES, 1991).
Concretamente, Benevides (1991) prope que os cidados
participem das decises pblicas atravs do referendo, do
plebiscito e da iniciativa popular de lei. Essas formas de deciso
complementariam a representao parlamentar, proporcionando
aos cidados mais possibilidades de confeccionar leis e polticas
pblicas.
A atuao dos cidados nas questes pblicas, por meio dos
arranjos acima citados, traria as seguintes vantagens ao governo
moderno: o combate oligarquizao e ao autoritarismo das elites;
a educao poltica do povo; o desbloqueio de impasses no
legislativo; controle e cobrana dos atos pblicos e, com isso, o
fortalecimento da democracia; a criao e o fortalecimento de
novas lideranas polticas em detrimento das oligarquias; a aferio
da vontade popular; bem como a abertura da possibilidade de
expresso dos grupos que geralmente no se expressam
(BENEVIDES, 1991).

33
 A democracia de referendo difere das teorias participativas
por no defender a atuao integrada dos indivduos, pois todos
poderiam decidir isoladamente. Em comum, tais propostas pregam
um ideal normativo para o bom funcionamento do regime
democrtico moderno. Nesse ideal de governo o papel do
representante deveria ser minimizado e a participao dos cidados
nas decises pblicas, ampliada.
De forma geral, os crticos do regime representativo tomam
como modelo de governo a democracia direta. Por incluir os
cidados nas decises pblicas, a democracia direta seria superior
ao governo representativo. Logo, a representao poltica
parlamentar seria aprimorada com a ampliao da participao dos
cidados nas decises pblicas.
Entretanto, mesmo para os defensores da participao, a
representao seria necessria por uma questo de escala.
Considerando a inevitabilidade da representao, para a
concretizao e o bom funcionamento do regime democrtico seria
preciso combinar participao com representao.

2.4. A representao positiva

Em detrimento das reflexes que consideram a participao
como superior representao, tericos contemporneos
argumentam que a representao a melhor forma de se atingir os
ideais democrticos (PLOTKE, 1997; URBINATI, 2006; URBINATI;
WARREN, 2008).
De acordo com Plotke, a impossibilidade da democracia
direta no decorre somente do problema de escala. A democracia
direta seria impossvel de se concretizar tambm porque as pessoas
no tm tempo e disposio para participar de todas as decises.
Caso fosse dada liberdade aos cidados para escolherem participar
ou no de todas as decises, parte deles no compareceria s
reunies deliberativas, e a no haveria legitimidade nas decises,
pois os cidados no teriam sido consultados nem representados. A
34
manuteno do comparecimento dos cidados nas assembleias
provavelmente exigiria a coero. A sada para esse dilema seria a
criao de comisses, o que tornaria o sistema representativo
(PLOTKE, 1997).
Da decorre que somente com a representao seria possvel
incluir os cidados nas decises pblicas. Nesse sentido: [...] the
opposite of representation is not participation. The opposite of
representation is exclusion. And the opposite of participation is
abstention (PLOTKE, 1997:19).
Portanto, a democracia direta no teria sido impedida
somente pelo tamanho e complexidade das sociedades modernas,
mas sim devido a caractersticas fundamentais da democracia, ou
seja:

Direct democracy is not precluded by the scale

of modern politics, but because of core features
of democracy as such. This is true because
democratic premises include sufficient
autonomy for individuals to develop and sustain
different preferences, including different
preferences for political involvement, and
because democratic forms include a
commitment to reaching decisions (PLOTKE,
1997:27).

Conforme esses argumentos, a representao uma prtica

eficaz e normativamente desejvel, no uma forma de deciso
inferior participao direta. Por meio da representao, a
sociedade pode identificar-se e influenciar a direo poltica do pas
(URBINATI, 2006:218). Assim sendo:

[...] we should think of representative

democracy not as a pragmatic alternative for
something we modern citizens can no longer
have, namely direct democracy, but as
intrinsically modern way of intertwining

35
 participation, political judgment, and the
constitution of demoi capable of self-rule
(URBINATI; WARREN, 2008:s/p.).

Tambm possvel afirmar que a representao no exclui a

participao dos cidados nas decises pblicas. Mas, na
representao, os representados esto presentes politicamente, e
no fisicamente, pois:

[] my authorized representative tries to

achieve my political aims, subject to dialogue
about those aims and to the use of mutually
acceptable procedures for gaining them
(PLOTKE, 1997:30).

Ademais, na democracia as pessoas so representadas com

base no pressuposto de que elas participam ativamente da
autorizao e da aprovao do que representado em seu nome -
atravs de discusso, demonstrao por escrito e votao
(CASTIGLIONE; WARREN, 2006:10).
O voto nas democracias representativas no expressa apenas
questes isoladas, como nas democracias diretas, mas identificao
com plataformas polticas amplas (URBINATI, 2006). Assim, a
eleio mais do que uma escolha de pessoas: uma escolha de
ideias que sero defendidas por essas pessoas. Nesse sentido:

O direito a voto engendra uma vida poltica

rica, que promove agendas polticas
concorrentes e condiciona a vontade dos
legisladores de uma forma constante, no
apenas no dia da eleio (URBINATI,
2006:204).

Alm das potencialidades contidas nas eleies, no regime

representativo moderno os cidados tm outros meios para
investigar, julgar, influenciar e reprovar seus legisladores. Esses

36
atos podem se concretizar por meio dos canais autorizados: as
eleies, o referendo e o impeachment; ou atravs de meios
informais e indiretos: os fruns, as manifestaes, a mdia e as
associaes (URBINATI, 2006).
A mdia e as associaes civis exercem um importante papel
nas democracias modernas, pois expressam e defendem demandas
populares, mesmos sem terem passado por processos consagrados
de autorizao. Logo, as prticas de representao no eleitorais
so importantes para a expanso e o aprofundamento da
democracia (URBINATI; WARREN, 2008).

2.5. A participao e a representao se

complementam
Um terceiro argumento defende a unio da participao
com a representao para a concretizao dos preceitos
democrticos (cf. YOUNG, 2006). Nessa perspectiva, a
representao e a participao no so excludentes, pelo contrrio,
ambas se complementam.
A representao eficaz - que promova legitimidade
democrtica e incluso poltica - deve contar com o
estabelecimento e a renovao da conexo entre os eleitores e os
representantes e entre os membros do eleitorado tambm.
Quando os eleitores se organizam para discutir uns com os outros e
com seus representantes, eles so mais bem representados
(YOUNG, 2006:173).
Alm das arenas tradicionais, a conexo entre representantes
e representados deve ocorrer nas esferas pblicas da sociedade
civil. As esferas pblicas da sociedade civil esto entre os meios
mais efetivos de se manter a conexo entre representantes e
eleitores e de se efetivar a prestao de contas dos eleitos
(YOUNG, 2006:187). Tais esferas so capazes de ampliar a

37
comunicao entre todos, mediante questionamentos, crticas e
avaliaes independentes (YOUNG, 2006:155).
Portanto, os espaos de participao, que contam com a
presena da sociedade civil, podem contribuir para o
aperfeioamento do desempenho dos representantes. Dessa
forma, representao e participao so postas lado a lado, como
complemento uma da outra. Afinal:

Todas as democracias representativas

existentes podem ser aperfeioadas por
procedimentos e fruns complementares por
meio dos quais os cidados discutam entre si e
com os representantes suas avaliaes acerca
das polticas que esses ltimos apoiaram
(YOUNG, 2006:155).

Tal proposta apresenta uma ruptura em relao s teorias

democrticas que enfatizam a participao em detrimento da
representao, e desperta o debate sobre o quanto ambas as
prticas podem contribuir para a democracia. Porm, os espaos
que contam com a presena da sociedade civil ainda so vistos sob
a tica da participao, e no como locus de prticas de
representao.

2.6. Accountability nas democracias

representativas
As discusses apresentadas anteriormente revelam que no
h consenso sobre a melhor forma de deciso no governo
democrtico moderno. De um lado defende-se a participao, de
outro a representao. Tambm h propostas de unio entre
ambas as prticas. Como objetivo comum, as diferentes
perspectivas buscam o melhor arranjo para a concretizao dos

38
ideais da democracia, pois se espera que o governo democrtico
responda s demandas dos cidados.
Para o cumprimento desses ideais embutidos no regime
democrtico, o governo representativo moderno conta com
mecanismos e instituies que estimulam a accountability dos
representados. A accountability dos representantes capaz de
diminuir o hiato entre representantes e representados nas
democracias modernas (ARATO, 2003); e o principal elemento
que assegura um bom governo (ACKERMAN, 2004:448).
A palavra accountability tem origem no verbo ingls account,
que significa narrar, enumerar, responder para algum. No h
traduo exata no portugus. Por vezes encontramos accountability
empregado como sinnimo de transparncia, responsabilidade ou
controle. Tambm comum encontrarmos o termo associado
responsividade - a sensibilidade e resposta dos representantes em
relao s demandas dos representados -, ou prestao de contas
- as informaes e justificativas fornecidas pelos representantes
sobre suas aes. Porm, o conceito no se resume a nenhuma
dessas definies, abarcando no entanto todas elas. Accountability
inclui as atividades de informar e justificar as aes, com a
possibilidade de sano. Por conseguinte, a accountability no s
uma forma de controle, mas inclui normas obrigatrias para que os
representantes informem e justifiquem suas aes, sob pena de
serem punidos, isto :

The concept of accountability refers to the

ability to ensure that public officials are
answerable for their behavior, in the sense of
being forced to inform and justify their decisions
and of being eventually sanctioned for those
decisions (PERUZZOTTI, 2006b: 45).

Para que a accountability acontea so necessrias

instituies e atores sociais que tenham a capacidade de exigir a
prestao de contas dos representantes e de sancion-los, caso

39
ajam ilegalmente ou se contraponham s expectativas dos
eleitores.
So vrios os atores sociais e instituies envolvidas na
accountability dos representantes no governo moderno, por isso
existem diversas formas de classificao das relaes de
accountability. Por exemplo, a classificao pode ser feita a partir
do eixo temtico, ou seja, com base no campo de atividade atingido
pelo controle social, que pode ser: legal, administrativo, poltico ou
profissional (ISUNZA VERA, 2006a; PERUZZOTTI, 2006b).4
Conforme a classificao temtica, a accountability legal
refere-se a um conjunto de mecanismos institucionais criados para
garantir que as aes dos membros do governo sejam legais e
constitucionais (PERUZZOTTI, 2006b:45). As instituies legais que
cobem a arbitrariedade do poder estatal incluem a separao de
poderes e o reconhecimento de direitos fundamentais. Para que os
mecanismos de accountability legais funcionem efetivamente, so
necessrias instituies capazes de exigir a prestao de contas e
de impor sanes, tais como: escritrios de auditoria, tribunais
administrativos, ou ombudsman (PERUZZOTTI, 2006b:45).
A accountability poltica, por sua vez, refere-se
responsividade das polticas governamentais em relao s
preferncias do eleitorado (PERUZZOTTI, 2006b:46). Os partidos
polticos e as eleies so os principais mecanismos de
accountability poltica que os cidados tm ao seu dispor para lhes
representar, recompensar e punir os polticos eleitos
(PERUZZOTTI, 2006b:46).
Entretanto, as classificaes mais recorrentes sobre as
relaes de accountability so formuladas com base em uma
metfora espacial, que inclui os atores envolvidos nas prticas de
accountability e a direo das mesmas. Nesse campo de estudos,
as relaes de accountability vertical e horizontal so as mais
4
Ainda possvel classificar as relaes de accountability a partir de outros
critrios, como o eixo temporal, que diz respeito ao momento de atuao
da sociedade civil prospectiva, processual e retrospectiva.

40
analisadas (cf. MANIN; PRZEWORSKI; STOKES, 1999;
ODONNELL, 1998/2002).
A accountability vertical pressupe uma relao entre atores
desiguais que se controlam. Essa pode ser acionada por algum tipo
de ao organizada e/ou coletiva direcionada aos ocupantes dos
cargos estatais, mais especificamente:

Eleies, reivindicaes sociais que possam ser

normalmente preferidas, sem que se corra o
risco de coero, e cobertura regular pela
mdia ao menos das mais visveis dessas
reivindicaes e de atos supostamente ilcitos
de autoridades pblicas so dimenses do que
chamo de accountability vertical.
(ODONNELL, 1998:28).

O mecanismo mais conhecido de accountability vertical a

eleio peridica. Por meio da eleio os representados escolhem
as melhores propostas e os melhores candidatos para realiz-las.
Alm dessa funo, as eleies servem como controle sobre a
representao, pois obrigam os representantes a prestarem contas
das suas aes e podem punir os representantes com a no
reconduo ao cargo (MANIN; PRZEWORSKI; STOKES, 1999).
Dessa forma as eleies estimulam os representantes a
agirem de modo responsivo. A garantia de certa concordncia entre
os interesses dos eleitores e as atitudes dos eleitos acontece porque
os polticos foram selecionados segundo propostas de campanha e
tambm porque os eleitos pensam antecipadamente no
julgamento dos eleitores, escolhendo por consequncia polticas
que sero avaliadas positivamente nas prximas eleies (MANIN;
PRZEWORSKI; STOKES, 1999).
Em suma, de um lado os representantes sabem que estaro
sujeitos ao teste das reeleies e por isso levam em conta os
interesses dos representados; de outro, os eleitores reelegem os
representantes que agiram em favor dos seus interesses. Por conta

41
dessas relaes, ainda que no garanta, o processo eleitoral
fundamental para a ateno das demandas dos cidados.
Todavia, apesar de ser consenso a importncia das eleies,
trata-se de um mecanismo estruturalmente problemtico (MANIN;
PRZEWORSKI; STOKES, 1999; ACKERMAN, 2004). O processo
eleitoral no garante responsividade, pois os candidatos eleitos no
decidem necessariamente segundo a campanha eleitoral, posto
que os polticos possuem interesses e valores prprios e no h uma
determinao legal que os obrigue a cumprir o que foi prometido na
campanha. Ademais, os representantes precisam ter flexibilidade
para mudar de opinio, devido s mudanas das circunstncias e
pelo aprendizado adquirido na arena de discusses. A possibilidade
de reeleio tambm no garante accountability, posto que os
eleitores no possuem informaes suficientes sobre o que os
polticos fizeram e faro. Portanto, a reeleio no prova que o
poltico foi um bom representante, prova, no mximo, que todos
acreditam nisso (MANIN; PRZEWORSKI; STOKES, 1999). Alm
disso, as eleies impulsionam apenas a accountability dos
representantes eleitos, excluindo dessa obrigao os burocratas
no eleitos (ACKERMAN, 2004).5
Tendo pontuado a insuficincia do processo eleitoral como
garantia de responsividade por parte dos representantes, cabe
apresentar outro importante mecanismo de controle dos
5
Pelo fato de a eleio ser um mecanismo estruturalmente problemtico
para o controle da representao, as seguintes reformas podem garantir
mais accountability dos governantes: quando os eleitores conseguem
saber claramente de quem a responsabilidade pelo desempenho do
governo, o controle fica mais fcil - governos de coalizo dificultam essa
capacidade; o sistema deve permitir a retirada ou a eleio de governantes
por meio do voto; os polticos devem ser incentivados para a reeleio; a
oposio deve ter um papel importante na hora de monitorar o governo e
informar os eleitores; a mdia tambm deve ter um papel central no
monitoramento do governo e na prestao de informaes aos cidados;
por fim, os eleitores devem ter mecanismos para recompensar e castigar
os governantes (MANIN; PRZEWORSKI; STOKES, 1999).

42
representantes e burocratas, definido a partir da metfora espacial
como accountability horizontal.
A ideia de accountability horizontal pressupe uma relao
entre instituies iguais e autnomas que se controlam. Nesse
sentido, para que a accountability horizontal se efetive necessria:

[...] a existncia de agncias estatais que tm o

direito e o poder legal e que esto de fato
dispostas e capacitadas para realizar aes,
que vo desde a superviso de rotina a sanes
legais ou at o impeachment contra aes ou
emisses de outros agentes do Estado que
possam ser qualificadas como delituosas
(ODONNELL, 1998:40).

No governo moderno, o principal mecanismo que impulsiona

a accountability horizontal a separao dos poderes executivo,
legislativo e judicirio, pois essa separao possibilita o controle
entre as instituies do governo.6
O governo representativo moderno ainda conta com outras
instituies responsveis pelo controle das aes dos polticos
eleitos e burocratas, tais como: tribunais, ombudsman e
fiscalizao.
Entretanto, essas agncias so afetadas por problemas
estruturais e contextuais. Primeiramente, impossvel monitorar o
nmero quase infinito de aes governamentais. Alm disso, existe
um isolamento poltico decorrente da independncia estatutria e
constitucional dessas agncias. Por fim, falta financiamento
adequado e as leis necessrias para se impor sanes so fracas
(ACKERMAN, 2004:449).
6
Ademais, a separao dos poderes capaz de revelar aos cidados como
o governo opera, e essas informaes possibilitam aos cidados
reforarem a representao atravs do voto (MANIN; PRZEWORSKI;
STOKES, 1999).

43
 Tambm existem outras modalidades de accountability no
governo moderno, dentre as quais destacamos o controle sobre os
governantes exercido pelas organizaes civis e pelos meios de
comunicao, definido pela literatura como accountability social (cf.
PERUZZOTTI; SMULOVITZ (eds.), 2002) ou accountability societal
(GURZA LAVALLE; ISUNZA VERA, 2010).7 A accountability social:

[...] es un mecanismo de control vertical, no

electoral, de las autoridades polticas basado en
las acciones de un amplio espectro de
asociaciones y movimientos ciudadanos, as
como tambin en acciones mediticas. Las
iniciativas de estos actores tienen por objeto
monitorear el comportamiento de los
funcionarios pblicos, exponer y denunciar
actos ilegales de stos y activar la operacin de
agencias horizontales de control
(PERUZZOTTI; SMULOVITZ, 2002:32).

Detalhando melhor, a sociedade civil influencia e monitora as

aes do governo por vias institucionais - reclamaes a ouvidorias
e acionamento da justia; e vias no institucionais - mobilizaes
sociais e denncias pela mdia. Dessa forma, a sociedade civil
consegue fazer com que as demandas dos cidados sejam ouvidas
pelos representantes, que os mesmos prestem contas de suas
aes e sejam punidos (PERUZZOTTI; SMULOVITZ, 2002).
Em decorrncia das aes da sociedade civil, os
representantes, caso ajam de forma incorreta, podem sofrer
sanes legais - aquelas previstas pelas leis; e simblicas - como a
7
Em alguns textos aparece a distino entre accountability social e
accountability societal (IZUNSA VERA, 2006b; GURZA LAVALLE;
CASTELLLO, 2008; GURZA LAVALLE; ISUNZA VERA, 2010). Essa
distino delimita os atores envolvidos nas relaes de accountability. A
accountability social seria acionada por atores individuais, enquanto a
accountability societal por atores coletivos.

44
divulgao de atos ilcitos. As sanes legais ou simblicas podem
levar os representantes e burocratas derrota eleitoral, renncia do
cargo, sanes judiciais ou ostracismo pblico (cf. PERUZZOTTI,
2006a).
Assim, ao denunciar os atos ilegais dos governantes, a
sociedade civil acaba forando a ativao dos mecanismos de
accountability horizontal e vertical, na medida em que incentiva as
agncias fiscalizadoras a punir os representantes e burocratas e
tambm influencia o voto dos cidados.
Da decorre que a accountability social acrescenta novos
recursos e compensa algumas limitaes das eleies como
ferramenta de accountability (PERUZZOTTI, 2006a/b; FOX, 2006).
A sociedade civil e a mdia tambm complementam e melhoram os
mecanismos de accountability poltica e legal.
Em relao accountability poltica, a sociedade civil ajuda o
sistema poltico a permanecer responsivo aos interesses dos
cidados, na medida em que desenvolve campanhas para chamar a
ateno das autoridades para questes at ento ignoradas
(PERUZZOTTI, 2006b:48). Noutras palavras, a atuao da
sociedade civil melhora o governo representativo ao adicionar
novos interesses agenda poltica, tematizando novas questes e
criticando polticas pblicas existentes. Organizaes
ambientalistas, feministas ou que lutam pela paz, so exemplos de
esforos para incluir na agenda poltica questes importantes
(PERUZZOTTI, 2006b:47-48).
A sociedade civil tambm contribui para aprimorar os
arranjos representativos ao impulsionar os mecanismos de
accountability legal, por meio de denncias de atos ilegais que
acontecem no governo e de esforos para melhorar os mecanismos
e agncias que regulam o comportamento dos representantes
(PERUZZOTTI, 2006b:47).
Alm do crescente destaque dado accountability social,
outras formas de relaes entre governantes, instituies estatais,
sociedade civil e cidados tm sido analisadas.

45
 Por exemplo, a atuao das organizaes civis em arenas
extraparlamentares com funes diretivas, consultivas e de
controle definida pela literatura como uma forma de
accountability transversal (ISUNZA VERA, 2006a/b) ou
accountability transversal da sociedade civil (GURZA LAVALLE;
ISUNZA VERA, 2010). Esse papel assumido pelas organizaes civis
quebra o monoplio estatal na formulao de polticas pblicas e
superviso do executivo.
Exemplos de arenas extraparlamentares que contam com a
atuao de organizaes civis so os Conselhos Gestores de
Polticas Pblicas. Nos Conselhos Gestores, membros de
organizaes civis discutem, formulam e fiscalizam polticas
pblicas junto ao governo.
Trata-se de uma forma de gesto e fiscalizao da esfera
pblica que vem crescendo no governo representativo. Mas quais
os princpios e caractersticas desse governo?

2.7. Princpios e transformaes do governo

representativo moderno
Ao longo de sua existncia, o governo representativo
moderno conservou os seguintes princpios: os representantes so
eleitos pelos governados; a opinio pblica livre para se
manifestar; o representante conserva independncia parcial em
relao s preferncias dos eleitores; as decises polticas so
tomadas aps o debate, isto , o representante no sabe antes do
debate como vai se posicionar, as decises so estabelecidas por
meio da troca de ideias e do consenso da maioria (MANIN, 1995).
Nessa tarefa a assembleia desempenha um papel central, pois l
que os representantes, com liberdade de expresso, discutem e
decidem.
Tais princpios do governo representativo moderno foram
formulados no final do sculo XVIII e sobreviveram ao tempo. No

46
entanto, as diferentes circunstncias em que foram postos em
prtica deram origem a trs formas de governo representativo: o
governo representativo parlamentar, a democracia de partido e a
atual democracia do pblico (MANIN, 1995).
No governo representativo parlamentar - sistema que
perdurou do sculo XVIII at o sculo XIX - os representantes eram
eleitos porque os governados confiavam neles e o que inspirava a
confiana no candidato era sua personalidade. Ademais, o
representante mantinha uma relao direta com os eleitores, pois
ele era eleito por pessoas com quem tinha contatos frequentes. Em
tal regime as eleies selecionavam um tipo particular de elite: os
notveis (MANIN, 1995:17).
Em relao s decises dos representantes, no tambm
chamado governo de notveis, os eleitos desfrutavam de certa
liberdade para decidirem segundo seus julgamentos pessoais. A
explicao dessa independncia deve-se em parte ao fato de a
escolha do representante no ter sido embasada em projetos
polticos, mas sim no prestgio social do candidato (MANIN,
1995:18). O canal de expresso da populao acontecia portanto
fora do momento de autorizao: numerosas associaes polticas
expressavam opinies e essa era uma forma de influncia e controle
sobre os representantes.
Com a expanso do sufrgio, a partir do fim do sculo XIX, a
forma predominante de governo representativo passou a ser a
democracia de partido e, com isso, as relaes pessoais entre
representantes e representados foram decrescendo.
Na democracia de partido, os eleitores votavam em partidos,
e no em pessoas: uma prova disso era a estabilidade no voto do
eleitor. As clivagens eleitorais, inclusive, refletiam divises de
classe, o que tornava as eleies um reflexo dos conflitos sociais e
econmicos existentes na sociedade. Competia aos partidos
orientar o voto dos candidatos e controlar as aes dos
representantes. Os cidados comuns expressavam-se somente por
meio dos prprios partidos ou das associaes com ligaes

47
partidrias pois, tanto as associaes, como os rgos de
imprensa, mantinham laos com os partidos (MANIN, 1995:23).
J o sistema poltico atual, a democracia do pblico,
aproxima-se do governo parlamentar pelo fato de os eleitores
votarem na personalidade dos candidatos e pelo carter pessoal da
relao de representao. Por conseguinte, o voto do eleitor passa
a ser instvel. Tais configuraes, que se tornam fortes no sculo
XX, so explicadas pelo uso dos meios de comunicao - canais
diretos de contato entre os lderes e a massa, sem a necessidade da
mediao dos partidos polticos - e pela nfase na individualidade
dos polticos em detrimento das plataformas partidrias.
Na democracia do pblico a personalidade dos lderes
construda e aqueles que se saem melhor nos meios de
comunicao de massa so eleitos. Por isso a democracia do
pblico o reinado do comunicador (MANIN, 1995:26). Sendo
assim, a confiana na figura pessoal do candidato volta a
determinar a eleio.
Os partidos polticos perderam o papel de destaque que
possuam na influncia e controle sobre as aes dos
representantes. Esses passaram a ser exercidos por outros
mecanismos, como a opinio dos eleitores - medida por pesquisas
de opinio - e pelos meios de comunicao de massa (MANIN,
1995).
Em relao ao papel dos meios de comunicao
contemporaneamente, como j foi abordado, tanto a mdia quanto
as organizaes civis so capazes de influenciar e monitorar as
aes dos governantes por meio de denncias de comportamentos
ilegais, expresso de novos problemas ou assuntos, ou ainda
atravs de questionamentos a respeito das decises dos
governantes (PERUZZOTTI; SMULOVITZ, 2002; PERUZZOTTI,
2006a). Dessa forma a mdia e as organizaes civis estimulam a
responsividade dos representantes.
Contudo, no caso especfico das organizaes civis, elas
podem promover a accountability dos representantes
parlamentares, mas no serem transparentes com suas bases (FOX,

48
2006). Considerando essa objeo, cabe levantar a questo sobre
quem de fato controla as atividades das organizaes civis, ou seja,
como acontece o controle dos controladores.

49
3. A REPRESENTAO DAS
ORGANIZAES CIVIS

Examinamos neste captulo a representao das

organizaes civis. Primeiramente apresentamos reflexes sobre
essas prticas de representao. Nessa tarefa, reunimos anlises
recentes sobre a accountability e a representatividade das
organizaes civis.
Tambm tratamos das dificuldades e propostas para o
desenvolvimento de relaes de accountability em um tipo
especfico de organizao civil: as organizaes no
governamentais (ONGs).

3.1. A representatividade das organizaes civis

Embora a multiplicao de organizaes civis que atuam
como representantes seja um fenmeno recente e pouco estudado,
algumas pesquisas e reflexes j se debruaram sobre a questo.
H estudos que abordam as concepes das organizaes
civis sobre sua representatividade (GURZA LAVALLE;
HOUTZAGER; CASTELLO, 2006b), a questo sobre quem ou o que
as organizaes representam (CASTIGLIONE; WARREN, 2006;
PERUZZOTTI, 2006b; AVRITZER, 2007; URBINATI; WARREN,
2008) e a legitimidade dessa representao (GURZA LAVALLE;
HOUTZAGER; CASTELLO, 2006a; AVRITZER, 2007).
Para entender a representatividade das organizaes civis,
Gurza Lavalle, Houtzager e Castello (2006b) pesquisaram a maneira
como as organizaes concebem-se no que se refere a seus papeis
de representantes. Das organizaes pesquisadas, 166 (72,8%)

50
delas definiram-se como representantes dos seus beneficirios. Os
argumentos mobilizados pelos trabalhadores das organizaes
para justificar a representatividade das suas atividades evocaram o
processo eleitoral, a afiliao, a identidade, a prestao de servios,
a proximidade e a intermediao.
Nota-se, a partir disso, que nem todos os argumentos
expressam somente a representao presuntiva - ou seja, a
percepo dos atores de si mesmos enquanto representantes dos
seus beneficirios. Em menor escala, apareceram os argumentos
eleitoral, de filiao e de identidade, que reproduzem os
dispositivos de autorizao e as dinmicas de legitimidade prprias
representao poltica das democracias no sculo XX (GURZA
LAVALLE; HOUTZAGER; CASTELLO, 2006b:56).
Ademais, segundo os autores, a percepo das organizaes
civis de que so propriamente representantes est associada ao
exerccio de prticas de representao poltica. Dentre essas
prticas, o apoio fornecido pelas organizaes a candidatos
polticos a principal varivel na propenso delas a se assumirem
como representantes dos seus beneficirios.
Esse e outros fatores sugerem que a representao poltica
no terreno das organizaes civis no acontece paralelamente aos
canais tradicionais da poltica, e sim em estreita conexo com eles
(GURZA LAVALLE; HOUTZAGER; CASTELLO, 2006b:44).
E quem ou o que as organizaes civis representam? Pelo
fato de a anlise da representao geralmente se referir ao modelo
parlamentar, a investigao sobre essa questo tem sido
constrangida pela suposio de que os representantes representam
constituents, tanto enquanto indivduos como enquanto grupos
(CASTIGLIONE; WARREN, 2006). Mas nem sempre claro e no h
apenas um modelo nico para resolver a questo de quais grupos
so ou deveriam ser representados pelos atores que exercem
prticas de representao (GURZA LAVALLE; ISUNZA VERA,
2010).
Na tentativa de elucidar a questo, Avritzer (2007) argumenta
que as organizaes no governamentais que defendem causas e

51
atores que no as indicaram para tal funo, representam discursos
e ideias, no pessoas. No caso das organizaes civis que atuam
representando a sociedade civil, h um grupo no qual est a
origem da representao, mas esse grupo pode incluir ou no todas
as associaes ligadas ao tema ou mesmo no estar organizado em
associaes (AVRITZER, 2007:457). Nesse caso, trata-se de uma
representao de temas e experincias.
Para a compreenso dessa questo, importante considerar
o formato das organizaes civis, pois existem diferenas entre a
representao exercida pelos diversos tipos de organizaes.
A distino mais comum na literatura feita entre as
organizaes civis com membros e as organizaes sem membros
(cf. CASTIGLIONE; WARREN, 2006; PERUZZOTTI, 2006b;
EBRAHIM, 2007; URBINATI; WARREN, 2008).
As organizaes civis com membros - tais como as
cooperativas agropecurias, as sociedades de pesquisa e as
associaes de aposentados -, geralmente so orientadas para
servir aos interesses dos seus membros (EBRAHIM, 2007:204).
Nesses casos, existe uma clara constituency que as organizaes
alegam representar: seus membros; e o tamanho da sua base
frequentemente usado como medida do seu peso representativo
(PERUZZOTTI, 2006b:51-52).
J as organizaes civis sem membros - como as ONGs -
geralmente so dirigidas por um pequeno grupo de ativistas que
designam a si mesmos como representantes (CASTIGLIONE;
WARREN, 2006; PERUZZOTTI, 2006b; URBINATI; WARREN, 2008).
Quanto aos representados, por vezes as ONGs agem como
defensoras de constituencies que ainda no existem e alegam falar
pelos no organizados e pelos sem voz (PERUZZOTTI, 2006b:52).
Portanto:

The question that is frequently asked of civic

organizations, Who do you represent?, is
inadequate to weigh the claims of civic actors.
The question we should rather ask is What do

52
 you represent?. It is not numbers, but the force
of their arguments that gives legitimacy to their
claims (PERUZZOTTI, 2006b:52-53).

Muito embora a necessidade de se discutir esse tipo de

representao tenha surgido da observao de prticas recentes, a
teoria poltica clssica j a prev de alguma forma. Nesse sentido,
Gurza Lavalle, Houtzager e Castello (2006a) argumentam que as
novas prticas de representao poltica podem ser compreendidas
com a formulao de Edmund Burke a respeito da representao
virtual.
Segundo Burke, a legitimidade - ou autenticidade da
representao - no seria obtida pela autorizao conferida ao
representante pelos representados por meio do processo eleitoral,
mas sim pelo compromisso do representante com os interesses dos
representados: a representao virtual. A ideia de comunho de
sentimentos e de sua defesa pelos representantes, mesmo que no
autorizados para tanto, guarda semelhanas com a tarefa de
advocacy atribuda a algumas organizaes civis (GURZA LAVALLE;
HOUTZAGER; CASTELLO, 2006a).8
Por sua vez, Avritzer (2007) argumenta que existem
diferentes formas de autorizao e legitimidade relacionadas a trs
papeis polticos distintos: o do agente, o do advogado e o do
partcipe.
No primeiro caso, a autorizao e a legitimidade da
representao derivam do processo eleitoral.
Mas se analisarmos as organizaes no governamentais que
trabalham causas fora dos seus estados nacionais e que defendem
atores sem terem sido autorizadas por eles para tal funo, no a
8
O trabalho das organizaes civis que defendem grupos sociais e causas,
geralmente com pouco espao nas arenas parlamentares mulheres,
negros, meio ambiente, crianas e adolescentes tem sido chamada de
advocacy. Tais organizaes civis do voz s necessidades de causas e
grupos, e negociam tais demandas com o poder pblico e outras
instituies.

53
autorizao que confere legitimidade, e sim [...] a afinidade ou
identificao de um conjunto de indivduos com a situao vivida
por outros indivduos (AVRITZER, 2007:457). A relao com os
representados aconteceria pela identificao com a condio dos
mesmos.
O terceiro caso diz respeito representao da sociedade
civil exercida por outras organizaes. Esse papel poltico assumido
pelas organizaes civis resumido da seguinte forma:

Organizaes criadas por atores da sociedade

civil e que lidam por muito tempo com um
problema na rea de polticas sociais tendem a
assumir a funo de representantes da
sociedade civil em Conselhos ou outros
organismos encarregados das polticas
pblicas (AVRITZER, 2007:457).

Tal representao da sociedade civil ocorre [...] a partir da

especializao temtica e da experincia das organizaes que
atuam como representantes (AVRITZER, 2007:457). A relao das
organizaes com seus representados aconteceria porque os atores
com experincia no tema foram autorizados pelas prprias
organizaes da rea. No que toca ao assunto aqui tratado, nesses
casos, a legitimidade da representao seria derivada da afinidade
ou identificao dos atores que representam com a situao vivida
por outros e do processo de escolha.

3.2. Accountability nas ONGs

Em geral, as anlises que tratam da accountability envolvida
no trabalho das organizaes civis se concentram no controle que
as organizaes exercem sobre os administradores pblicos (cf.
PERUZZOTTI; SMULOVITZ (eds.), 2002; ACKERMAN, 2004;
ISUNZA VERA; OLVERA (coords.) 2006).

54
 Entretanto, vem crescendo o nmero de organizaes civis
que exercem representao poltica, inclusive junto ao governo em
arenas responsveis pela formulao e fiscalizao de polticas
pblicas, como os Conselhos Gestores. Considerando que as
organizaes civis vm assumindo tarefas de representao, deve-
se estudar suas relaes de accountability:

[...] por homologa obligatoria con los principios

democrticos que rigen la representacin
electoral, la representacin ejercida por actores
de la sociedad civil presupone sancin y
responsividad, inscribindose dentro de la gama
de relaciones cubiertas por la idea de rendicin
de cuentas de cara a sus respectivos pblicos o
beneficirios (GURZA LAVALLE; ISUNZA
VERA, 2010).

A anlise das relaes de accountability das organizaes

civis tambm um recorte analtico til para a compreenso da
atuao desses atores. Tal anlise permite entender as prticas de
representao, mesmo que no tenham sido autorizadas por meio
de processos eleitorais consagrados. Ao mesmo tempo, o exame da
accountability no dispensa o julgamento da representao no
eleitoral, segundo os critrios normativos da representao poltica.
Por fim, o exame da accountability permite a anlise das relaes
das organizaes civis com mltiplos atores ao longo do tempo
(GURZA LAVALLE; CASTELLO, 2008).
Concretamente, o enfoque na accountability - em especial
nas relaes das ONGs - tem sido cada vez mais adotado pelos
estudos que abordam os papis assumidos pelas organizaes civis
(cf. JORDAN; TUIJL (eds.), 2006; CASTIGLIONE; WARREN, 2006;
EBRAHIM; WEISBAND (eds.), 2007; GURZA LAVALLE; CASTELLO,
2008; GURZA LAVALLE; ISUNZA VERA, 2010).
Assim como no exame da representatividade das
organizaes, os estudos apontam que o formato das organizaes
civis interfere nas suas relaes de accountability (cf. PERUZZOTTI,

55
2006b; FOX, 2006; EBRAHIM, 2007; URBINATI; WARREN,
2008:s/p.).9
Detalhadamente, as organizaes com membros geralmente
so accountable aos seus prprios membros. Nelas existe uma
relao entre representantes e representados, bem como instncias
e mecanismos de accountability (PERUZZOTTI, 2006b:51-52;
URBINATI; WARREN, 2008:s/p.). Os membros podem votar nos
lderes da organizao, revogar a filiao e o pagamento de taxas,
tentar reformar a organizao influenciando os lderes ou
disputando uma posio de liderana (EBRAHIM, 2007:204-07).
Essas organizaes ainda podem apresentar mecanismos de
accountability horizontais, tais como instncias intermedirias de
participao, em que os membros supervisionam o trabalho dos
lderes e de outras esferas (FOX, 2006:54).
Logo, possvel traar um paralelo entre os mecanismos de
accountability presentes nas organizaes civis com membros, e
aqueles que predominam nas arenas parlamentares, pois [...] la
dinamica vertical-horizontal de las polticas de rendicin de cuentas
en um universo macro, se reproduce de modo anlogo en
organizaciones de membresa (FOX, 2006:55).
Assim, os desafios dessas organizaes civis em relao
construo de mecanismos de accountability so menores do que
aqueles enfrentados pelas outras organizaes (EBRAHIM,
2007:204). Esse o caso das organizaes civis sem membros,
como as ONGs.
Cabe ento, antes de entrarmos de fato no exame da
accountability interna das organizaes no governamentais
(ONGs), uma breve definio de o que exatamente elas so.
As organizaes no governamentais (ONGs) so um tipo de
organizao civil que geralmente desenvolve trabalhos de
9
Na seo anterior apresentamos a distino entre organizaes civis com
membros e organizaes civis sem membros (cf. CASTIGLIONE;
WARREN, 2006; PERUZZOTTI, 2006b; EBRAHIM, 2007; URBINATI;
WARREN, 2008).

56
advocacy. As ONGs tm como principais caractersticas o fato de
serem autogovernadas, privadas, no lucrativas e com misso
social explcita (VAKIL, 1997 apud JORDAN; TUIJL, 2006:08). Elas
so ativas em questes como direitos humanos, meio ambiente,
desenvolvimento, paz, dentre outros temas.
No Brasil, as organizaes no governamentais comearam a
consolidar sua atuao durante o perodo da ditadura militar,
apoiando e assessorando os movimentos sociais na luta contra o
Estado, posicionado-se em prol da conquista de direitos. Com a
redemocratizao do Estado brasileiro, a partir do fim da dcada de
1980, as ONGs passaram a variar suas atividades. Muitas
assumiram servios que antes eram desempenhados pelo poder
pblico em reas como educao, assistncia social, etc. Alis,
desde o comeo da dcada de 1990, o poder pblico tornou-se um
grande financiador das atividades das ONGs.
Ainda na dcada de 1990 as ONGs experimentaram um
grande crescimento. Com o crescimento do nmero de ONGs e do
volume de dinheiro aplicado a elas, aumentaram tambm as
crticas sobre a fragilidade dos seus mecanismos de accountability.
No Brasil, proliferam na mdia denncias sobre as fontes e os
destinos dos recursos doados s ONGs. As crticas apontam para a
ausncia de mecanismos legais que regulamentem o trabalho, a
prestao de contas e a punio das ONGs que agem de forma
irregular.10
10
No sentido de normatizar as atividades dessas organizaes, foram
criadas no Brasil leis que regulamentam suas atividades e a parceria com o
poder pblico. Esse o caso do Marco Legal do Terceiro Setor, aprovado
em 1999, que prope uma classificao adequada e viabiliza parcerias
entre ONGs e Estado. As organizaes que se enquadram nos critrios
estabelecidos passam a ser qualificadas como Organizaes da
Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIPs). Mesmo com a criao
dessa legislao, continuam a ser veiculadas na mdia notcias de
corrupo praticadas pelas ONGs. Inclusive, para investigar as constantes
denncias, foi criada em outubro de 2007 a CPI (Comisso Parlamentar de
Inqurito) das ONGs, no Senado Federal. A CPI investigou,

57
 De fato, as ONGs so formas de associao constitudas por
processos internos e que se concebem como representantes de
determinadas ideias e segmentos da sociedade, sem serem no
entanto formalmente obrigadas a prestarem contas peridicas aos
cidados, tal como acontece com os representantes que atuam nas
arenas parlamentares (PERUZZOTTI, 2006b:50).
Entretanto, o fato de as ONGs no serem formalmente e
politicamente accountable populao como os representantes
parlamentares, no significa que as organizaes possam esquecer
completamente as necessidades do pblico, ou que no estejam
sujeitas a sanes, mesmo que informais (PERUZZOTTI, 2006b).
As ONGs agem pensando na sua credibilidade, elemento
fundamental para o sucesso das mesmas, pois dependem de boa
reputao para receberem financiamentos. Por isso os mecanismos
simblicos exercem um importante papel no controle das ONGs
(PERUZZOTTI, 2006b:53).
Na prtica, as ONGs desenvolvem relaes de accountability
com diversos atores envolvidos nos seus trabalhos, ou seja, seus
stakeholders (PERUZZOTTI, 2006b; EBRAHIM, 2007). Na literatura
comum a distino entre trs tipos de stakeholders: os doadores -
organizaes privadas, Estado, outras organizaes civis e
doadores particulares; os trabalhadores e diretores das
organizaes; e aqueles que so alvo dos seus trabalhos
(PERUZZOTTI, 2006b). As ONGs tambm podem desenvolver
relaes de accountability com a mdia e com outras organizaes
civis (KOLINSKI, 2007).
Nesse ltimo caso, as organizaes que se juntam em redes
ou coalizes - para que somem foras na implementao de suas
tarefas - podem desenvolver relaes de accountability horizontal
entre pares (FOX, 2006; KOLINSKI, 2007:120-121). Tambm
existem relaes de accountability entre organizaes que no
atuam conjuntamente. Isso acontece, por exemplo, quando ONGs,

principalmente, os repasses de dinheiro s ONGs ligadas ao governo

federal, entre 1999 e 2006.

58
sindicatos e movimentos sociais se renem - geralmente em fruns
temticos - e exigem informaes e justificativas sobre o trabalho
de outras organizaes.
Quanto ao papel da imprensa no controle das atividades
desenvolvidas pelas ONGs, ele geralmente consiste em exigir
prestao de contas, denunciar e at punir as organizaes com a
perda da sua reputao.
Por sua vez, as relaes das ONGs com seus doadores so as
que acontecem mais facilmente, pois os doadores estabelecem as
tarefas que devem ser executadas pelas organizaes, exigem
prestao de contas, avaliam se os procedimentos foram realizados
e podem sancionar as ONGs quando elas no cumprem os acordos
estabelecidos (PERUZZOTTI, 2006b). As organizaes tambm
elaboram projetos anuais, bem como relatrios e demonstrativos
financeiros, com o objetivo de alavancar fundos (EBRAHIM;
WEISBAND, 2007:09). Logo, na relao das ONGs com seus
doadores h uma clara delegao de poder econmico e a
dependncia de financiamento externo sujeita essas organizaes a
uma accountability de mercado (PERUZZOTTI, 2006b).
Os diretores das organizaes tambm conseguem exigir
accountability das ONGs, pois so responsveis pela delegao de
poder aos lderes da organizao (cf. PERUZZOTTI, 2006b).
Ento, nas organizaes sem membros existem relaes de
accountability com os diretores e doadores, pois nessas relaes h
delegao de poder, seja atravs da eleio interna do lder pelos
diretores, ou por meio do poder econmico dos doadores
(PERUZZOTTI, 2006b:54).
Contudo, as relaes de accountability estabelecidas entre as
ONGs e o pblico atendido por elas - a downward accountability -
so fracas, ou seja: What are described as forms of downward
accountability are often far from constituing a real accountability
relationship (PERUZZOTTI, 2006b:54).11
11
A downward accountability acontece quando um alto cargo presta
contas e controlado pelos nveis mais baixos.

59
 Quando a downward accountability acontece, geralmente
envolve estratgias de autocontrole e autoavaliao por parte das
ONGs. Por exemplo, podem ser realizadas pesquisas, campanhas
de comunicao, consultas, ou outras formas de se obter feedbacks
dos beneficirios.
Em muitos casos os cidados participam das atividades das
ONGs (atravs de contribuies em dinheiro, ou trabalho), mas
essa participao no beneficia sempre a downward accountability,
pois os objetivos dos projetos so definidos pelas ONGs e pelos
seus principais financiadores, sem a participao dos cidados.
Ento, se a participao dos cidados nas atividades das ONGs
pode ser considerada fortalecedora da downward accountability, na
prtica, os cidados possuem pouco poder de influncia (EBRAHIM,
2007:196).
A falta de desenvolvimento da downward accountability se
explica pela forma como o poder estabelecido entre as ONGs e o
pblico que atendem. No h delegao de poder das bases para as
ONGs: so as ONGs que esto na posio de poder, enquanto os
alvos de intervenes dependem dos bens e servios que as
organizaes oferecem (PERUZZOTTI, 2006b:54). E ainda, os
beneficirios dessas organizaes so externos a elas, por isso
possuem menos poder para moldar as atividades e o
direcionamento das ONGs, ao contrrio do que acontece no caso
das organizaes com membros (EBRAHIM, 2007:204).
Alm disso, em geral, o desenvolvimento de accountability nas
ONGs dificultado pelo prprio formato das organizaes, pois:
there is not a clear bottom line for results and no single authority to
which NGOs must report on their activities (MICHAEL EDWARDS,
2000 apud CHARNOVITZ, 2006:28). As relaes de accountability das
ONGs podem acontecer em muitas direes: com sua base, com
partidos polticos, religies, financiadores, outras ONGs, etc. (FOX,
2006).
As ONGs tambm tm dificuldade para delimitar seu pblico
alvo. Por exemplo, elas podem lutar por uma causa, como aquelas
que defendem o meio ambiente ou a paz. Nesses casos, no h um

60
pblico especfico para o qual as organizaes devam ser
accountable.
Ademais, a nfase dominante na accountability das ONGs
com seus patrocinadores prejudica o desenvolvimento de relaes
de accountability com outros atores e instituies (cf. JORDAN,
2006; CHARNOVITZ, 2006; EBRAHIM, 2007).
Ou seja, os financiadores das ONGs tm proposto uma
variedade de mecanismos de accountability que visam superviso
do desempenho das organizaes, enfatizando obrigaes legais,
tais como: a infraestrutura, o cumprimento dos cdigos de conduta,
os sistemas de certificao e avaliao (JORDAN, 2006:345).
O problema est no fato de que tais ferramentas no so
capazes de captar aquilo que central nas atividades das
organizaes, tampouco as responsabilidades que as ONGs tm
com diversos atores (JORDAN, 2006). Ao valorizar o
comportamento operacional e a obedincia s regras, os
mecanismos de accountability propostos pelos financiadores
promovem somente as atividades das organizaes que tm
resultados rpidos. Como consequncia, ao seguirem somente as
exigncias dos seus financiadores, as organizaes podem acabar
perdendo de vista os objetivos de longo prazo, ligados mudana e
ao desenvolvimento social (EBRAHIM, 2007:196).
Diante dos problemas apontados, a literatura tem
apresentado propostas para que as ONGs desenvolvam relaes de
accountability mais eficazes.
No que concerne aos atores para os quais as ONGs devem ser
accountable, a literatura defende que elas devem responder a
diferentes stakeholders (BRYANT, 2007:170). Porm, so diferentes
os tipos de informaes fornecidas para cada um dos envolvidos
nos trabalhos das ONGs. Portanto, [] accountability is
necessarily contingent upon both the demander and the context of
the demand (BRYANT, 2007:172-73). Doadores, por exemplo,
exigem relatrios formais. Outros contribuintes esperam por um
resumo financeiro e correspondncias anuais. Os beneficirios, por
sua vez, precisam de resultados.

61
 Considerando tais necessidades, o desafio central para que as
ONGs desenvolvam mecanismos eficazes de accountability :

[] to find a balance or a mix between

mechanisms that respond to the upward
accountability concern of donors, and those that
meet the needs of staff and comunities []
while also leading to positive changes in
organizational behavior (EBRAHIM, 2007:212).

Nessa tarefa, deve-se prestar mais ateno aos

mecanismos de accountability que estejam alinhados com as
misses e vises das organizaes e que promovam a reflexo
crtica e o aprendizado organizacional (EBRAHIM, 2007:220). As
ONGs e os doadores tambm devem focar nos objetivos de longo
prazo, para alcanarem mudanas sociais e aprendizado
organizacional. Alm disso, so necessrios mecanismos de
participao dentro das ONGs que sejam fortalecedores, e no
apenas rituais simblicos (EBRAHIM, 2007).
importante ressaltar que as ONGs possuem suas prprias
particularidades e atuam em contextos especficos, o que torna
impossvel o estabelecimento de um padro universal que diga para
quem e como tais organizaes devem prestar contas (JORDAN,
2006). Os seguintes fatores contextuais podem influenciar as
decises sobre a accountability: o tema tratado, o grau de
reconhecimento dos direitos no mbito poltico, o nvel de
popularidade da causa defendida, a religio, as relaes de classe e
o histrico dos fenmenos envolvidos (JORDAN, 2006:356-357).
Logo, para a construo de mecanismos de accountability, deve-se
considerar o contexto poltico e a misso das organizaes
(JORDAN; TUIJL, 2006).
Como proposta, a perspectiva dos direitos ajuda na reflexo
sobre as relaes ideais de accountability nesse campo (cf.
JORDAN, 2006). As ONGs que atuam na perspectiva dos direitos
devem praticar o que exigem dos outros. Por exemplo, quando a
ONG promove direitos democrticos - como transparncia e
62
participao - ela ter mais credibilidade se praticar o que defende.
A perspectiva dos direitos tambm ajuda na escolha do principal
scio das ONGs - em meio a um emaranhado de relaes inerentes
s atividades das organizaes - e ainda contribui com o
desenvolvimento de mecanismos de accountability apropriados ao
contexto e misso das organizaes (JORDAN, 2006:367).
Contudo, quando as organizaes civis decidem polticas
pblicas junto ao governo, devem ser estabelecidos mecanismos
formais para regular e monitorar suas atividades, pois:

Civil organizations that co-govern or that have

assumed decision-making responsabilities are
no longer on the side of the citizenry [...] and are
consequently in no position to monitor political
power externally. They should be subjected to
formal mechanisms of accountability, as any
other representative body would
(PERUZZOTTTI, 2006b:49).

Ou seja, as organizaes civis que atuam junto ao Estado na

formulao e execuo de polticas pblicas devem ser submetidas
a controles formais, assim como acontece com os representantes
nas arenas parlamentares. Para tanto, necessrio conhecer as
particularidades das atividades exercidas pelas organizaes civis
junto ao poder pblico.

63
4. CONCLUSES

A representao poltica vem passando por diversas

transformaes que a distanciam do modelo tradicional - referente
s arenas parlamentares. Os processos de deciso esto cada vez
mais complexos e transnacionais, o que torna a concepo
territorial inadequada. Um nmero crescente de reas em que
decises so tomadas est sob a tutela de peritos especializados e
essas reas no tm lugar para a influncia e controle por parte dos
cidados. Tambm h um aumento de demandas para o
reconhecimento de grupos, o que permite concluir que as normas
igualitrias e universalistas embutidas no modelo tradicional no
parecem suficientes. Ademais, tem havido uma difuso de
estruturas informais e de oportunidades para a influncia e
representao democrtica que so reflexos, tambm, da
diversificao das formas de associao nas sociedades modernas
(CASTIGLIONE; WARREN, 2006). Por fim, nas ltimas dcadas tem
crescido o nmero e a diversidade de organizaes civis que atuam
como representantes (URBINATI; WARREN, 2008, s/p.).
Essa a nova realidade no campo da representao, segundo
Urbinati e Warren (2008, s/p.):

[] the world is now populated with a very large

number of transnational, extra-territorial, and
non-territorial actors ranging from relatively
formalized institutions built out of territorial
units (such as the United Nations, the World
Bank, the European Union, and numerous treaty
organizations), but also a multitude of NGOs,
INGOs, transnational movements, associations,
and social networks [], each making
representative claims and serving representative
functions.

64
 O aumento do exerccio de representao pelas organizaes
civis - uma das transformaes no campo da representao poltica
- trata-se de um fenmeno amplo.
Nas arenas extraparlamentares de discusso e formulao de
polticas pblicas, como os Conselhos Gestores, os assentos
destinados representao da sociedade civil so ocupados por
trabalhadores de organizaes civis (GURZA LAVALLE;
HOUTZAGER; CASTELLO, 2006a/b; AVRITZER, 2007;
LCHMANN, 2007/2008; ABERS; KECK, 2008).12
Contudo, nem os membros das organizaes civis foram
necessariamente escolhidos pelos grupos que representam, nem as
prprias organizaes passaram pelo processo consagrado de
autorizao, qual seja: a eleio por um nmero significativo de
votantes circunscritos geograficamente. Logo, as organizaes civis
geralmente no representam eleitores geograficamente definidos e
nem sempre h controle dessa representao por meio do processo
eleitoral.
Por exercerem representao poltica sem terem sido
autorizadas para tanto por meio do processo eleitoral consagrado,
as atividades desempenhadas pelas organizaes civis despertam
dvidas e crticas, principalmente em relao legitimidade de seu
papel representativo. Przeworski (2002), por exemplo, considera
que as organizaes no governamentais (ONGs) representam
interesses particulares e estariam povoadas de pessoas que
defendem interesses prprios. Alm disso, o acesso poltica por
12
Alm de atuarem como representantes nas arenas extraparlamentares
de discusso de polticas pblicas, as organizaes civis tambm
ampliaram suas atividades nos espaos parlamentares. As organizaes
civis podem, por exemplo, sugerir propostas para o legislativo municipal
de So Paulo. Para os formuladores da Resoluo nmero 13, de
08/11/2001 - que cria a Comisso Extraordinria Parlamentar de Legislao
Participativa, responsvel por receber e levar as propostas aos rgos
competentes - essa uma forma de diminuir a distncia entre
representantes e representados.

65
meio de ONGs seria desigual, pois privilegiaria aqueles que contam
com mais recursos para se organizarem. Por fim, a superviso das
ONGs sobre o governo poderia paralisar e prejudicar as polticas
pblicas e os direitos individuais. Ademais, por no passarem por
processos eleitorais, el mecanismo ms igualitrio de acceso a la
poltica (PRZEWORSKI, 2002:81), a legitimidade da atuao das
ONGs seria passvel de ser questionada.
Entretanto, a representao dos cidados autorizada por
meio do processo eleitoral consagrado, diferente da
representao de ideias e interesses pelas ONGs. Apesar de as
ONGs terem uma presena constante nas democracias, elas no
so instituies feitas para representar o pblico no que se refere
tomada de deciso sobre o uso do poder do governo
(CHARNOVITZ, 2006:36). Alm disso, o valor das ONGs no est no
fato de serem melhores representantes da opinio pblica do que
os candidatos eleitos para o executivo e o legislativo, ou
suplementarem a representao exercida nas arenas
parlamentares. A funo das ONGs expressar informaes e
valores e defender sua prpria viso do bem comum
(CHARNOVITZ, 2006:37).
Tais argumentos demonstram a importncia de se atentar na
anlise da questo para as diferenas entre as prticas das
organizaes civis e a representao exercida nas arenas
parlamentares. Comparar e julgar as atividades das organizaes
civis com a atuao dos representantes parlamentares sob o
mesmo parmetro pode cancelar a legitimidade e a importncia do
trabalho das organizaes.

66
5. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

ACKERMAN, J. Co-Governance for Accountability: Beyond Exit

and Voice. World Development, vol. 32, n 3, 2004. p. 447-463.
ARATO, A. Representao, Soberania Popular e Accountability. Lua
Nova, n 55-56. So Paulo: 2002. p. 85-103.
ARRETCHE, M. Mitos da descentralizao: mais democracia e
eficincia nas polticas pblicas? Revista Brasileira de Cincias
Sociais, n 31. So Paulo: 1996. p. 44-66.
AVRITZER, L. (org.). A participao em So Paulo. So Paulo:
UNESP, 2004.
___________. Teoria democrtica e deliberao pblica. Lua Nova,
n 50. So Paulo: 2000. p.25-46.
___________. Modelos de deliberao democrtica: uma anlise do
oramento participativo no Brasil. In: SANTOS, B. (org.).
Democratizar a democracia: os caminhos da democracia
participativa. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2002. p. 561-568.
___________. Sociedade civil, instituies participativas e
representao: da autorizao legitimidade da ao. DADOS -
Revista de Cincias Sociais, n 3. Rio de Janeiro: 2007. p. 443-464.
BOBBIO, N. A teoria das formas de governo. Braslia: UnB, 1994
___________. O futuro da democracia. So Paulo: Paz e Terra,
2004.
BRYANT, C. Evalutions and accountability in emergency relief. In:
EBRAHIM, A.; WEISBAND, E. (eds.) Global accountabilities:
participation, pluralism, and public ethics. Cambridge: Cambridge
University Press, 2007. p. 168-192.
BURKE, E. Speech to the Electors of Bristol at the Conclusion of the
Poll (1774).
CAMPILONGO, C. Representao Poltica. So Paulo: tica, 1988.
CASTIGLIONE, D.; WARREN, M. Rethinking Democratic
Representation: Eight Theoretical Issues. Trabalho apresentado no

67
Workshop Rethinking Democratic Representation. University of
British Columbia, 18-19 de maio, 2006.
CHALMERS, D.; MARTIN, S.; PIESTER, K. Associative Networks:
new structures of representation for the popular sector? In:
CHALMERS, D. et al. The new politics of inequality in America:
Rethinking participation and representation. Oxford: Oxford
University Press, 1997. p. 543-582.
CHARNOVITZ, S. Accountability of Non-Governmental
Organizations in Global Governance. In: JORDAN, L.; TUIJL, P.
(eds.). NGO Accountability: Politics, Principles and Innovations.
London: Earthscan, 2006. p. 21-42.
DAGNINO, E. Sociedade civil, espaos pblicos e a construo
democrtica no Brasil: limites e possibilidades. In: DAGNINO, E.
(org.). Sociedade civil e espaos pblicos no Brasil. So Paulo: Paz e
Terra, 2002. p. 279-302.
___________. OLVERA, A.; PANFICHI, A. Para uma outra leitura da
disputa pela construo democrtica na Amrica Latina. In:
DAGNINO, E.; OLVERA, A.; PANFICHI, A. (org.). A disputa pela
construo democrtica na Amrica Latina. So Paulo: Paz e Terra,
2006. p. 13-91.
EBRAHIM, A. Towards a reflective accountability in NGOs. In:
EBRAHIM, A.; WEISBAND, E. (eds.). Global accountabilities:
participation, pluralism, and public ethics. Cambridge: Cambridge
University Press, 2007. p. 193-224.
___________. WEISBAND, E. (eds.). Global accountabilities:
participation, pluralism, and public ethics. Cambridge: Cambridge
University Press, 2007.
___________. Introductions: forging global accountabilities. In:
EBRAHIM, A.; WEISBAND, E. (eds.). Global accountabilities:
participation, pluralism, and public ethics. Cambridge: Cambridge
University Press, 2007. p. 01-24.
EDWARDS, M. Foreword. In: JORDAN, L.; TUIJL, P. (eds.). NGO
Accountability: Politics, Principles and Innovations. London:
Earthscan, 2006.

68
FOX, J. Sociedad civil y polticas de rendicin de cuentas. Perfiles
Latinoamericanos, n 27. Mxico: FLACSO, 2006. p. 33-68.
GLOBAL MEETING FOR UNDP PRACTIONERS. Voice and
accountability. Bogot, Colombia: December, 2008.
GURZA LAVALLE, A. Sem pena nem glria: o debate sobre a
sociedade civil nos anos 1990. Novos Estudos Cebrap, n 66. So
Paulo: 2003. p. 91-109.
___________. ACHARYA, A.; HOUTZAGER, P. Beyond comparative
anecdotalism: Lessons on civil society and participation from So
Paulo, Brasil. World Development, vol. 33, n 6. Brighton: Institute
of Development Studies (IDS), 2005. p. 951-964.
___________. Lugares e atores da democracia: arranjos
institucionais participativos e sociedade civil em So Paulo. In:
COELHO, V.; NOBRE, M. (orgs.). Participao e Deliberao: Teoria
democrtica e experincias institucionais no Brasil Contemporneo.
So Paulo: Ed. 34, 2004. p. 343-67.
GURZA LAVALLE, A.; HOUTZAGER, P.; CASTELLO, G. A
Construo Poltica das Sociedades Civis. In: GURZA LAVALLE, A
(org.). O Horizonte da Poltica: Questes Emergentes e Agendas de
Pesquisa. So Paulo: Cosac & Naify, no prelo.
___________. Democracia, pluralizao da representao poltica e
sociedade civil. Lua Nova, n 67. So Paulo: 2006a. p. 49-193.
___________. Representao poltica e organizaes civis: novas
instncias de mediao e o desafio da legitimidade. Revista
Brasileira de Cincias Sociais, n 60. So Paulo: 2006b. p. 43-66.
___________. Sociedade Civil, Representao e a dupla face da
Accountability: cidade do Mxico e So Paulo. CADERNO CRH, vol.
21, n 52. Salvador: Jan./Abr. 2008. p. 67-86.
___________. et al. Formas de Representao nos Conselhos
Setoriais de Polticas Pblicas de So Paulo. Relatrio de Pesquisa:
Polis/Cebrap/IDS, s/d.
GURZA LAVALLE, A.; ISUNZA VERA, E. Precisiones conceptuales
para el debate contemporneo sobre la innovacin democrtica. In:
ISUNZA VERA, E.; GURZA LAVALLE, A. (coords.). La innovacin
democrtica en Amrica Latina. Tramas y nudos de la

69
representacin, la participacin y el control social. Mxico: CIESAS-
Universidad Veracruzana, 2010. p. 17-82.
HOBBES, Thomas [1651]. Leviat. So Paulo: Martin Claret, 2003.
ISUNZA VERA, E. Para analizar los procesos de democratizacin:
interfaces sociestatales, proyectos polticos y rendicin de cuentas.
In: ISUNZA VERA, E.; OLVERA, A. (coords.). Democratizacin,
rendicin de cuentas y sociedad civil: participacin ciudadana y
control social. Mxico: CIESAS-UV-Miguel ngel Porra, 2006a. p.
265-291.
___________. Interfaces societais, prestao de contas e projetos
polticos no contexto da transio mexicana (dois casos para
reflexo). In: DAGNINO, E.; OLVERA, A.; PANFICHI, A. (org.). A
disputa pela construo democrtica na Amrica Latina. So Paulo:
Paz e Terra, 2006b. p. 261-308.
___________. OLVERA, A. (coords.). Democratizacin, rendicin de
cuentas y sociedad civil: participacin ciudadana y control social.
Mxico: CIESAS-UV-Miguel ngel Porra, 2006
JORDAN, L. Nuevas formas de abordar la rendicin de cuentas:
derechos y contexto. In: ISUNZA VERA, E.; OLVERA, A. (coords.).
Democratizacin, rendicin de cuentas y sociedad civil:
participacin ciudadana y control social. Mxico: CIESAS-UV-
Miguel ngel Porra, 2006. p. 345-370.
___________. TUIJL, P. (eds.). NGO Accountability: Politics,
Principles and Innovations. London: Earthscan, 2006.
___________. Rights and Responsabilities in the Political Landscape
of NGO Accountability: Introductions and Overview. In: JORDAN,
L.; TUIJL, P. (eds.). NGO Accountability: Politics, Principles and
Innovations. London: Earthscan, 2006. p. 03-20.
KOSLINSKI, M. Um estudo sobre ONGs e suas relaes de
Accountability. Tese (Doutorado). Rio de Janeiro: Universidade
Federal do Rio de Janeiro/Instituto de Filosofia e Cincias Sociais:
2007.
MACPHERSON, C. Democracia liberal: origens e evoluo. Rio de
Janeiro: Zahar, 1978.

70
MANIN, B. As metamorfoses do Governo Representativo. Revista
Brasileira de Cincias Sociais, n 29. So Paulo: 1995. p. 5-34.
___________. The principles of representative government.
Cambridge, New York: Cambridge University Press, 1997.
___________. PRZEWORSKI, A.; STOKES, S. Introductions and
Elections and representation. In: PRZEWORSKI, A.; STOKES, S.;
MANIN, B. (eds.). Democracy, Accountability, and representation.
Cambridge: Cambridge University Press, 1999. p. 01-54.
MANSBRIDGE, J. Rethinking Representation. American Political
Science Review, vol. 97, n 4. Cambridge University Press, 2003. p.
515-528.
MELO FRANCO, A. Seminrio sobre modelos alternativos de
representao poltica no Brasil. Braslia: UnB, 1981.
MIGUEL, L. Representao poltica em 3-D: elementos para uma
teoria ampliada da representao poltica. Revista Brasileira de
Cincias Sociais, n 51. So Paulo: 2003. p.123-140.
___________. Teoria democrtica atual: esboo de mapeamento.
BIB: Revista Brasileira de Informaes Bibliogrficas em Cincias
Sociais, n 59. So Paulo: 2005. p. 05-42.
MILL, J. [1861]. Consideraes sobre o governo representativo.
Braslia: UnB, 1981.
MOTA, A. Accountability no Brasil: os cidados e seus meios
institucionais de controle dos representantes. Tese (doutorado).
So Paulo: Universidade de So Paulo/Faculdade de Filosofia,
Letras e Cincias Humanas, 2006.
NOVARO, M. O debate contemporneo sobre a representao
poltica. Novos Estudos CEBRAP, n 42. So Paulo: 1995. p. 77-90.
ODONNELL, G. Accountability horizontal e novas poliarquias. Lua
Nova, n 44. So Paulo: 1998. p. 27-54.
_____________. Democracia delegativa? Novos Estudos CEBRAP,
n 31. So Paulo: 1991. p. 25-40.
_____________. Acerca de vrias accountabilities e sus
interrelaciones. In: PERUZZOTTI, E.; SMULOVITZ, C. (eds.).
Controlando la poltica: Ciudadanos y medios en las nuevas

71
democracias latinoamericanas. Buenos Aires: Temas, 2002. p. 87-
102.
PATEMAN, C. Participao e teoria democrtica. Rio de Janeiro,
Paz e Terra: 1992.
PEREZ, O. ONGs e governo: um estudo sobre as organizaes no-
governamentais que trabalham com meninos(as) de rua no centro
de So Paulo e as relaes com o poder governamental.
Dissertao (mestrado). So Paulo: Universidade de So
Paulo/Faculdade de Filosofia, Letras e Cincias Humanas, 2005.
PERUZZOTTI, E. La poltica de accountability social na Amrica
latina. In: ISUNZA VERA, E.; OLVERA, A. (coords.).
Democratizacin, rendicin de cuentas y sociedad civil:
participacin ciudadana y control social. Mxico: CIESAS-UV-
Miguel ngel Porra, 2006a. p. 245-264.
___________. Civil Society, Representation and Accountability:
Restanting Current Debates on the Representativennes and
Accountability of Civic Associations. In: JORDAN, L.; TUIJL, P.
(eds.). NGO Accountability: Politics, Principles and Innovations.
London: Earthscan, 2006b. p. 43-60.
___________. Two aproaches to representation. Trabajo preparado
para el Taller sobre Representacin Poltica em Amrica Latina.
Bueno Aires: Funndacin Pent, 2005.
___________. Representative democracy as mediated politics:
rethinking the links between representation and participation.
Manuscrito, 2008.
___________. SMULOVITZ, C. Accountability social: La outra cara
del control. In: PERUZZOTTI, E.; SMULOVITZ, C. (eds.).
Controlando la poltica: Ciudadanos y medios en las nuevas
democracias latinoamericanas. Buenos Aires: Temas, 2002. p. 23-
52.
___________. (eds.). Controlando la poltica: Ciudadanos y medios
en las nuevas democracias latinoamericanas. Buenos Aires: Temas,
2002.
PHILLIPS, A. Mobilizing Representation 40 years after Pitkin.
APSA. Washington: September 1-4, 2005.

72
PINTO, C. Espaos deliberativos e a questo da representao.
Revista Brasileira de Cincias Sociais, n 54. So Paulo: 2004. p.97-
113.
___________. Tendncias do discurso brasileiro atual: os limites dos
discursos das solues milagrosas. In: BAQUERO, M. (org.). Cultura
poltica e democracia: os desafios das sociedades contemporneas.
Porto Alegre: UFRGS: 1994. p. 93-109.
PITKIN, H. [1967]. El concepto de representacion. Madrid: Centro
de Estudos Constitucionales, 1985.
___________. Representao: palavras, instituies, ideias. Lua
Nova, n 67. So Paulo: 2006. p. 15-47.
___________. The Concept of Representation. Berkeley, California:
University of California Press, 1967.
PLOTKE, D. Representation is Democracy. Constellations, vol. 4, n
1. Oxford: Blackwell Publishers, 1997. p. 19-34.
PRZEWORSKI, A. Accountability social en Amrica Latina y ms
all. In: PERUZZOTTI, E.; SMULOVITZ, C. (eds.). Controlando la
poltica: Ciudadanos y medios en las nuevas democracias
latinoamericanas. Buenos Aires: Temas, 2002. p. 73-86.
PUTNAM, R. Comunidade e democracia: a experincia da Itlia
moderna. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 1996.
SARTORI, G. A Teoria Da Democracia Revisitada. So Paulo: tica,
1994.
___________. A teoria da representao no Estado representativo
moderno. Revista Brasileira de Estudos Polticos. Belo Horizonte:
1962.
SCHUMPETER, J. Capitalismo, socialismo e democracia. Rio de
Janeiro: Zahar, 1984.
URBINATI, N. O que torna a representao democrtica? Lua Nova,
n 67. So Paulo: 2006. p.191-228.
___________. Rhetoric and representation: the politics of advocacy.
Annual Meeting of the American Political Science Association.
Boston: 1998.

73
___________. WARREN, M. The Concept of Representation in
Contemporary Democratic Theory. The Annual Review of Political
Science, vol. 11, 2008.
WARREN, M. Citizen Representatives. Comments for the APSA
Roundtable: Mobilizing Representation Forty Years After Pitkin.
APSA, Washington: September 1-4, 2005.
WEISBAND, E. Conclusion: prolegomena to a postmodern public
ethics: images of accountability in global frames. In: EBRAHIM, A.;
WEISBAND, E. (eds.) Global accountabilities: participation,
pluralism, and public ethics. Cambridge: Cambridge University
Press, 2007. p. 307-349.
YOUNG, I. Representao poltica, identidades e minorias. Lua
Nova, n 67. So Paulo: 2006. p.139-190.

74
 Este livro foi composto em Avenir Roman
eSocial Editora. Impresso em papel offset 75g/m2

75