IDIAS, CONHECIMENTO E
POLTICAS PBLICAS
Um inventrio sucinto das principais
vertentes analticas recentes
Carlos Aurlio Pimenta de Faria
Em seus primrdios, a cincia poltica consi-
derava as polticas pblicas quase exclusivamente
como outputs do sistema poltico, o que justificava
o fato de a ateno dos investigadores ter se con-
centrado inicialmente nos inputs, isto , nas de-
mandas e articulaes de interesse (note-se que,
aqui, a hoje relegada terminologia eastoniana mos-
tra-se plenamente adequada). Dito de outra forma,
antes que a anlise de polticas pblicas fosse re-
conhecida como uma subrea na disciplina, a n-
fase dos estudos recaa, como em larga medida
ainda hoje, diga-se de passagem, nos processos de
formao das polticas pblicas, o que parece re-
fletir o status privilegiado que os processos decis-
rios sempre desfrutaram junto aos profissionais da
rea. Em um segundo momento, contudo, a partir
da dcada de 1950, passou-se definio das pr-
prias polticas pblicas como unidade de anlise, o
que gradualmente conferiu destaque aos aspectos
dinmicos do chamado policy process e aos distin-
tos atores, estatais e no estatais, usualmente en-
volvidos (Radaelli, 1995).
Nas duas ltimas dcadas, porm, os estu-
dos acerca da interao entre os atores estatais e
privados no processo de produo das polticas
pblicas tm sofrido significativas reformulaes.
Uma grande variedade de pesquisas empricas e
de ensaios de natureza terico-conceitual tem de-
monstrado a incapacidade dos modelos tradicio-
nais de interpretao dos mecanismos de inter-
mediao de interesses, como o pluralismo, o
corporativismo, o marxismo, em suas vrias deri-
vaes, de dar conta da diversificao e da com-
plexificao desses processos, muitas vezes mar-
cados por interaes no hierrquicas e por um
baixo grau de formalizao no intercmbio de
recursos e informaes, bem como pela partici-
pao de novos atores, como, por exemplo, or-
ganizaes no-governamentais de atuao trans-
nacional e redes de especialistas.
RBCS Vol. 18 n. 51 fevereiro/2003
22 REVISTA BRASILEIRA DE CINCIAS SOCIAIS - VOL. 18 N. 51
Na verdade, h hoje uma Babel de aborda-
gens, teorizaes incipientes e vertentes analticas
que buscam dar inteligibilidade diversificao
dos processos de formao e gesto das polticas
pblicas em um mundo cada vez mais caracteriza-
do pela interdependncia assimtrica, pela incer-
teza e pela complexidade das questes que de-
mandam regulao. Nessas novas formulaes, a
varivel conhecimento assume lugar de destaque.
Compem esse terreno caleidoscpico os analistas
das policy networks, das comunidades epistmicas,
das advocacy coalitions, dos processos de difuso
e transferncia de polticas pblicas, os estudiosos
do policy learning, entre outros.
Se o campo da anlise de polticas pblicas
se institucionaliza com a definio das polticas
como variveis dependentes, as variveis inde-
pendentes na interpretao da produo das po-
lticas passam a ser, inicialmente, quase exclusi-
vamente aquelas relacionadas ao poder. Muito
sumariamente, hoje parece pertinente distinguir,
endossando a proposio de Peter John (1999),
cinco grandes vertentes analticas na subrea das
polticas pblicas, quais sejam: (1) a institucional;
(2) a interessada em perceber as formas de atua-
o e o impacto dos grupos e das redes; (3) as
abordagens que do nfase aos condicionantes
sociais e econmicos no processo de produo
das polticas; (4) a teoria da escolha racional; e
(5) as abordagens que destacam o papel das
idias e do conhecimento. O que se pretende
neste ensaio apresentar, brevemente, esta quin-
ta vertente, destacando algumas de suas princi-
pais ramificaes e o impacto apenas residual
que a anlise dessas questes tem tido no Brasil.
Segundo a precisa formulao de Claudio
Radaelli (1995, p. 173), a anlise tradicional do
poder concede ao conhecimento, quando muito,
apenas um papel justificatrio ou de advocacy. A
principal distino a ser feita seria, ento, entre os
modelos analticos nos quais o conhecimento
endgeno ao policy process e aqueles nos quais
ele nada mais do que input caixa preta easto-
niana (ou apenas um argumento a mais no jogo
de interesses). Contudo, cada vez mais o conhe-
cimento, entendido como a instrumentalizao de
dados, idias e argumentos, tem sido eleito como
varivel independente, como sugerido pela pr-
pria classificao proposta por Peter John.
No Brasil, porm, apesar do boom das duas
ltimas dcadas, o campo da anlise de polticas
pblicas ainda bastante incipiente, padecendo
de grande fragmentao organizacional e temti-
ca e tendo uma institucionalizao ainda precria
(Melo, 1999). Esse carter incipiente comprova-
do, por exemplo, pelo fato de qualquer exame da
produo brasileira recente evidenciar a quase
inexistncia de anlises mais sistemticas acerca
dos processos de implementao. A notria ca-
rncia de estudos dedicados aos processos e s
metodologias de avaliao de polticas, contudo,
deve tambm ser tributada escassa utilizao da
avaliao, como instrumento de gesto, pelo setor
pblico do pas nos trs nveis de governo. Tais
pontos sugerem, ainda, que esse campo de anli-
se no Brasil permanece, em larga medida, magne-
tizado pelos processos decisrios.
Porm, a escassez de estudos ps-deciso
parece explicada no apenas pela frgil institucio-
nalizao da rea no Brasil, que faz com que a
anlise das polticas pblicas continue gravitando
na rbita das questes analticas mais tradicional-
mente valorizadas pela cincia poltica, mas tam-
bm pela debilidade do campo de estudos da ad-
ministrao pblica no pas.
Mas se questes cruciais como a implemen-
tao e a avaliao tm sido negligenciadas, as
abordagens que destacam o papel das idias e do
conhecimento no processo das polticas tm sido
praticamente ignoradas no pas.1 Note-se, ainda,
que elas no so abordagens to recentes e em
larga medida ainda experimentais. Basta ver que
qualquer manual de anlise de polticas pblicas
mais recente e prestigiado normalmente apresen-
ta pelo menos um captulo ou seo dedicado ao
impacto das idias e do conhecimento (ver, por
exemplo, Dunn, 1994; Theodoulou e Cahn, 1995;
Parsons, 1997; John, 1999).
Se a agenda de pesquisas no pas ainda tem
que dar conta de importantes desenvolvimentos
recentes ligados, por exemplo, questo das re-
des sociais e das policy networks, expandindo o
trabalho pioneiro no Brasil de Marques (2000),
em um momento como o atual, em que h uma
IDIAS, CONHECIMENTO E POLTICAS PBLICAS
crescente tecnicizao dos processos de formula-
o e gesto das polticas, muitas vezes influen-
ciada drasticamente por atores internacionais, o
que com freqncia implica um considervel grau
de despolitizao desses processos, parece im-
prescindvel considerar como a varivel conheci-
mento tem sido articulada nas novas vertentes de
anlise, to pouco exploradas no Brasil.
Nesse sentido, no deixa de ser curioso o fato
de que esse campo de pesquisa, fortemente condi-
cionado pela conjuntura, como demonstrou o ba-
lano da produo acadmica brasileira feito por
Melo (1999), seja to impermevel incorporao
das vertentes analticas dedicadas compreenso
do impacto das idias e do conhecimento.
Contudo, preciso ressaltar que, no univer-
so acadmico brasileiro, uma rea especfica de
pesquisa tem demonstrado de maneira um pouco
mais sistemtica a rentabilidade analtica do trata-
mento do impacto das variveis cognitivas, qual
seja, aquela dedicada anlise da poltica externa
brasileira (ver, entre outros, Arbilla, 2000; Silva,
1995; Vieira, 2001).
Cabe destacar, ainda, que se a nfase do
mainstream analtico continua a recair sobre os
processos decisrios, as idias e o conhecimen-
to so muitas vezes cruciais para a compreenso
de outra questo importante que tem sido rele-
gada pelos pesquisadores do pas: a da forma-
o da agenda.2
Quando se trata de destacar o impacto das
idias e do conhecimento, vale reiterar que as
abordagens mais tradicionais da subrea de an-
lise de polticas pblicas, centradas no interesse,
reconhecem a esses elementos, quando muito,
apenas um papel secundrio e/ou justificatrio.
No que concerne especificamente s abordagens
ideas-based, contudo, sem dvida dilemtico o
fato de os analistas diferirem na maneira, na me-
dida e no grau em que se concebe o modo como
as idias e o conhecimento influenciam ou cons-
tituem as aes. tambm problemtico o fato
de os autores usualmente se referirem a coisas
distintas quando falam de idias. Grande e diver-
sificado nmero de processos cognitivos encai-
xam-se nesta rubrica. As idias podem ser defi-
nidas, por exemplo, como afirmao de valores,
23
podem especificar relaes causais, podem ser
solues para problemas pblicos, smbolos e
imagens que expressam identidades pblicas
e privadas, bem como concepes de mundo e
ideologias (John, 1999, p. 144).
Feitas essas ressalvas, parece importante que se
pergunte no apenas se, mas tambm quando as
idias tm papel independente no processo de pro-
duo de polticas pblicas. Ainda que o argumento
de que a relevncia das idias e do conhecimento
seja consistente com explicaes do processo das
polticas pblicas centradas nos interesses e nas ins-
tituies, a vertente dita ps-positivista defende o
primado das idias e a centralidade do discurso, da
argumentao e da interpretao.3 John (1999) apre-
senta de maneira sinttica e precisa as principais pre-
missas dos ps-positivistas:
Mais do que atores racionais perseguindo os seus
interesses, a interao de valores, normas e di-
ferentes formas de conhecimento que caracteriza
o processo das polticas [policy process]. H ape-
nas uma curta distncia entre o argumento de
que a linguagem central ao policy-making e a
afirmao de que as idias so reais apenas por-
que elas do sentido queles que as usam. As
polticas so uma disputa entre formas de discur-
so que so baseadas na luta pelo poder e na bus-
ca de significado. Os sistemas de idias cons-
troem os interesses dos tomadores de decises.
A ao poltica refere-se linguagem [is about
language], que um sistema de significao atra-
vs do qual as pessoas constroem o mundo [...].
Sendo a maneira pela qual as pessoas enqua-
dram as questes, conferem sentido ao mundo e
propem solues, as idias tm uma vida que
lhes prpria. Elas so independentes no senti-
do em que o discurso tem as suas prprias re-
gras, as quais estruturam a forma como o pbli-
co e os policy makers percebem os policy issues,
como quando um problema pblico assume a
forma de uma histria, com um comeo, um
meio e um fim, sendo o fim a interveno gover-
namental bem-sucedida (John, 1999, p. 157).
Porm, entre as vertentes analticas centra-
das nas idias predominam subliteraturas menos
polmicas, que adotam abordagens mais matiza-
das e freqentemente capazes de uma articulao
mais profcua com o mainstream da rea. Podem
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ser mencionados, a ttulo de exemplos, os estu-
dos dedicados aos processos de difuso e trans-
ferncia de polticas pblicas, algumas vezes
agregados sob a rubrica aprendizado das polti-
cas (policy learning). O trabalho pioneiro na
rea e ainda hoje influente o de Heclo (1974).
O autor sugere, talvez inaugurando toda a seara
analtica sumria e parcialmente inventariada
neste ensaio, que, em alguns casos, uma aborda-
gem do processo de produo das polticas p-
blicas que enfatize a aquisio e a utilizao do
conhecimento pode produzir explicaes mais
adequadas do que aquelas derivadas das teorias
do mainstream, centradas no conflito.4 Contudo,
dessa literatura parecem ainda hoje ter mais visi-
bilidade e prestgio os estudos acerca dos proces-
sos de difuso do keynesianismo (ver, entre ou-
tros, Hall, 1989). Nesses trabalhos, porm, o usual
que no haja elaborao mais detalhada e gene-
ralizante acerca do papel especfico das idias e
do conhecimento.
Parece possvel sugerir, ainda, que as verten-
tes analticas mais profcuas so aquelas que bus-
cam explicitamente reconciliar idias e interesses.
Entre essas destacam-se, por sua sofisticao ana-
ltica, aplicabilidade e capacidade de engendrar
novas pesquisas empricas: (a) a abordagem das
advocacy coalitions, desenvolvida principalmente
por Paul A. Sabatier e por Hank Jenkins-Smith,
em diversos trabalhos; (b) a abordagem dos mul-
tiple-streams, usualmente aplicada aos processos
de formao da agenda, desenvolvida a partir do
trabalho de John Kingdon (1984); (c) os estudos
sobre as comunidades epistmicas, capitaneados
por Peter M. Haas; e (d) a ainda no to explora-
da perspectiva proposta por Judith Goldstein e
Robert Keohane (1993) em seu livro Ideas and fo-
reign policy: beliefs, institutions and political
change. Essas quatro abordagens sero apresenta-
das sumariamente a seguir.
Muito sinteticamente, possvel dizer que a
perspectiva analtica das advocacy coalitions est
interessada em explicar os padres de mudana
nas polticas pblicas em um mundo cada vez
mais interdependente e marcado pela incerteza.
Para isso, focaliza as interaes no interior das e
entre as distintas coalizes de advocacy, cada
uma consistindo de atores de uma variedade de
instituies, governamentais e no governamen-
tais, que compartilham um conjunto de policy be-
liefs e atuam dentro de um dado subsistema de
polticas ou rea setorial especfica. A mudana
nas polticas interpretada como uma funo tan-
to da competio no interior do subsistema como
de eventos externos.
Busca-se distinguir, em cada coalizo: (a)
um ncleo duro de axiomas normativos funda-
mentais; (b) um ncleo de polticas (policy core),
composto por posies fundamentais acerca dos
cursos de ao preferenciais, que so consensuais
entre os participantes; e (c) uma multiplicidade de
decises instrumentais necessrias para se imple-
mentar o policy core.
O principal argumento defendido nessa ver-
tente que, embora o aprendizado das polticas
altere, muitas vezes, os aspectos secundrios do
sistema de crenas de uma coalizo, as mudanas
no ncleo duro de programas governamentais re-
querem uma perturbao em fatores no cogniti-
vos externos ao subsistema. A abordagem das
advocacy coalitions tem sido testada com xito
significativo em uma diversidade de reas, como
por exemplo, poltica ambiental, educao, defe-
sa, energia, regulao das telecomunicaes, in-
fra-estrutura, entre outras.5
Com base no modelo do comportamento
organizacional conhecido como lata do lixo
(garbage can), desenvolvido por Cohen, March e
Olsen (1972), John Kingdon (1984) elaborou e tes-
tou, para a anlise de processos de definio da
agenda e de determinao de polticas alternati-
vas, o modelo hoje chamado de multiple streams.
O objetivo analisar o processo de formao de
polticas em condies de ambigidade, quando
as teorias calcadas no comportamento racional so
de utilidade limitada, sendo crucial a questo tem-
poral, uma vez que a adoo de uma dada alter-
nativa de poltica vista como dependente da
ocorrncia simultnea de determinados eventos e
da atuao de certos atores. Segundo Zahariadis
(1999, p. 73), essa abordagem oferece respostas
para trs questes essenciais: Como a ateno dos
tomadores de deciso focalizada sobre determi-
nados problemas e solues? Como as questes
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so determinadas e modeladas? Como e quando
conduzida a busca por solues?
Kingdon destaca a existncia de trs
streams de atores e questes no processo de
produo das polticas pblicas: o dos proble-
mas, o das polticas (policies) e o da poltica (po-
litics). O primeiro formado por informaes
sobre uma variedade de questes problemticas
e por atores que propem diversas e conflitantes
definies para os problemas. O segundo envol-
ve aqueles que propem solues aos distintos
problemas. O terceiro, por fim, agrega trs ele-
mentos movimentao dos grupos de presso,
mudanas no legislativo e nas agncias adminis-
trativas e national mood, que, grosso modo, diz
respeito idia de que um nmero significativo
de pessoas em um dado pas tende a pensar e a
fazer suas escolhas segundo certos parmetros
comuns, que podem variar ao longo do tempo.
De acordo com a proposio, esses streams ope-
ram de maneira independente um do outro.
Contudo, em determinadas circunstncias, nor-
malmente associadas ao stream da poltica ou a
questes e problemas externos ao sistema polti-
co que se tornam candentes, abrem-se janelas
de oportunidades que podem dar a chance para
que os policy entrepreneurs consigam acopl-
los, promovendo, ento, mudanas, muitas vezes
drsticas, nas polticas pblicas.
O trabalho de Kingdon avalia dois tipos de
impacto das idias na produo das polticas:
[No] primeiro, [argumenta-se que] solues so
buscadas [...] no apenas com base na eficincia
e no poder, mas tambm na eqidade. Os argu-
mentos, a persuaso e o uso da razo so ele-
mentos centrais na formao da poltica pblica,
e no meras racionalizaes a posteriori. [No] se-
gundo, a ideologia poltica [tida como] um
bom heuristic em um mundo ambguo e que
muda rapidamente. Ela confere significado s
aes ou fornece diretrizes para o floor voting,
servindo tambm como um guia (impreciso)
para a definio das questes [realmente] impor-
tantes. As idias podem ser usadas pelos polti-
cos no apenas para definir os outros, mas tam-
bm a si mesmos. As pessoas, entretanto, no
precisam ser motivadas exclusivamente pelas
idias. Empreendedores cujo propsito seja aco-
25
plar os trs streams iro, ocasionalmente, enfati-
zar determinadas predisposies ideolgicas
para aproveitar oportunidades passageiras. O
trabalho de Kingdon [aponta] uma forma interes-
sante de se explorar o impacto das idias sem,
necessariamente, renegar a importncia do auto-
interesse (Zahariadis, 1999, p. 78).
O modelo foi aplicado por Kingdon para a
compreenso dos processos de formao da
agenda e de determinao de polticas alternati-
vas no mbito do governo federal norte-america-
no, nas reas de sade e transporte. Zahariadis
(1995) parece ser quem tem conseguido aplicar o
modelo de maneira mais consistente, notadamen-
te em sua comparao das polticas de privatiza-
o das telecomunicaes, do petrleo e das fer-
rovias na Inglaterra e na Frana.6
importante destacar tambm, at pela ne-
cessidade urgente de se fomentar no pas um di-
logo mais abrangente entre a cincia poltica e os
estudiosos das relaes internacionais, os estudos
acerca do impacto das chamadas comunidades
epistmicas e a contribuio de Goldstein e Keo-
hane (1993).
Como amplamente reconhecido, o desen-
volvimento da anlise de polticas pblicas, no
mbito da cincia poltica, consagrou o conceito
tringulo de ferro quando da superao das
perspectivas pluralistas inicialmente prevalecentes,
destacando processos de formao de polticas
muitas vezes monopolizados por polticos, buro-
cratas e grupos de interesse. Contudo, pelo menos
desde o final da dcada de 1970, sendo marcos os
trabalhos de Heclo (1978) e de Richardson e Jor-
dan (1979), vem se difundindo rapidamente a no-
o de que esses processos envolvem freqente-
mente uma multiplicidade de atores, sobretudo
aps a acelerao dos processos de globalizao.
Hoje, a quase vulgarizao, particularmente na In-
glaterra, mas tambm nos Estados Unidos e em
outros pases europeus, dos estudos sobre as cha-
madas policy networks parece endossar a afirma-
o de Kenis e Schneider de que o termo network
talvez tenha se tornado o novo paradigma para a
arquitetura da complexidade (apud Brzel, 1997,
p. 1). Expresses como issue networks, policy
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communities e outras variaes tm sido empre-
gadas para elucidar caractersticas cada vez mais
significativas dos processos de produo de pol-
ticas, como, por exemplo, a diversificao dos
atores envolvidos, o fato de a distino entre or-
ganizaes pblicas e privadas nem sempre ser
to evidente, o fato de o padro de relacionamen-
tos dentro de uma rea especfica muitas vezes
determinar o tipo de poltica adotada, entre outras
(Dowding, 1995, p. 138).
Um breve intermezzo: na contracorrente da
progressiva tomada de conscincia acerca do re-
lativo desenclausuramento e da diversificao dos
processos de produo de polticas, Phil Cerny
(2001) props recentemente no o abandono
completo da idia dos tringulos de ferro, mas
a sua substituio pela imagem dos pentgonos
de ouro, a qual sinalizaria tanto o papel ainda
central dos trs atores que constituem o tringulo
polticos, burocratas e grupos de interesse ,
como a posio de fora de que hoje desfrutam
os mercados financeiros globais e as instituies
financeiras internacionais (quarto vrtice do pen-
tgono) e os atores no governamentais de atua-
o transnacional (quinto vrtice).
A despeito das inmeras divergncias, pare-
ce satisfatria a definio minimalista de policy
network adotada por Brzel:
[] um conjunto de relaes relativamente est-
veis, que so interdependentes e no hierrqui-
cas, ligando entre si uma variedade de atores que
compartilham interesses comuns acerca de uma
poltica pblica e que intercambiam recursos na
busca da consecuo desses interesses comparti-
lhados, reconhecendo que a cooperao a me-
lhor maneira de se atingir os objetivos comuns
(1997, p.1).
Contudo, se a anlise das redes de polticas
procura, a partir de perspectivas um tanto diver-
gentes, dar conta da diversificao e da relativa
des-hierarquizao dos processos de produo
de polticas,7 duas vertentes analticas correlatas
procuram destacar o papel das idias e do conhe-
cimento nesses processos: a abordagem das advo-
cacy coalitions, apresentada acima, e a perspecti-
va, mais claramente desenvolvida por estudiosos
das relaes internacionais, que enfatiza o impac-
to das comunidades epistmicas.8
Procurando primordialmente elucidar os
processos e os atores envolvidos na busca de
coordenao internacional de polticas, Peter
Haas (1992) define comunidades epistmicas
como networks of knowledge-based experts (p. 2)
ou, mais especificamente, como uma rede de pro-
fissionais com expertise e competncia reconhe-
cidas em um domnio especfico e um authorita-
tive claim ao conhecimento relevante s polticas
pblicas ligadas quele domnio ou issue-area
(p. 3). Assumindo que os atores estatais agem tan-
to como redutores de incertezas quanto como
maximizadores de poder e riqueza, admite-se um
papel cada vez mais destacado para tais comuni-
dades, dada a crescente incerteza tcnica e a com-
plexidade dos problemas da agenda internacio-
nal. As comunidades epistmicas singularizam-se
por compartilhar: (a) um conjunto de crenas nor-
mativas e principled, que fornece uma racionali-
dade baseada em valores (value-based rationale)
para a ao social dos membros da comunidade;
(b) determinadas crenas acerca de relaes cau-
sa-efeito especficas, derivadas de suas anlises de
prticas que contribuem para a soluo de um
conjunto central de problemas em sua rea e que
servem como base para a elucidao dos mlti-
plos vnculos entre polticas e aes possveis e os
resultados desejados; (c) noes de validade, ou
seja, critrios definidos internamente e de manei-
ra intersubjetiva para a avaliao e a validao do
conhecimento no domnio de sua especialidade; e
(d) um policy entreprise comum, ou seja, um
conjunto de prticas compartilhadas associadas a
um conjunto de problemas para os quais a sua
competncia profissional dirigida, presumivel-
mente com base na convico de que, como uma
conseqncia, o bem-estar humano ser promovi-
do (Haas, 1992, p. 3).
Procura-se demonstrar empiricamente o pa-
pel desempenhado pelas comunidades epistmi-
cas na definio e na divulgao das relaes
causa-efeito referentes a problemas complexos,
ajudando os Estados a identificar os seus interes-
ses, a enquadrar as questes no debate coletivo,
propondo polticas especficas e identificando
IDIAS, CONHECIMENTO E POLTICAS PBLICAS
questes de destaque para as negociaes (p. 2).
Sublinha-se, contudo, o fato de o alcance do im-
pacto das comunidades epistmicas permanecer
condicionado e limitado pelas estruturas de po-
der nacionais e internacionais. Dito de outra for-
ma, considera-se o aprendizado como um pro-
cesso que tem a ver mais com a poltica do que
com a cincia, o que transforma o estudo do pro-
cesso poltico em uma questo relacionada a
quem aprende o qu, quando, para o benefcio
de quem e por qu (Adler e Haas, 1992, p. 370).
H importantes estudos acerca do impacto dessas
comunidades nas reas de poltica ambiental, co-
mercial, de direitos humanos, de controle da pro-
liferao de armas nucleares e da regulamentao
da pesca da baleia, entre outras.9
A principal premissa de Goldstein e Keoha-
ne (1993) no livro Ideas and foreign policy: be-
liefs, institutions and political change, testada em
uma srie de estudos de caso compilados no mes-
mo volume, de que as idias podem explicar al-
gumas mudanas nas polticas quando as inter-
pretaes baseadas nos interesses so falhas ou
por demais parciais.
Os autores delimitam trs mecanismos cau-
sais supostamente capazes de explicar a influn-
cia das idias sobre a ao poltica e sobre as
possibilidades de mudana nas polticas pblicas:
(a) as idias podem servir como road maps que
ajudam os atores a determinar as suas prefern-
cias em um mundo cada vez mais complexo e re-
pleto de incertezas; (b) quando da anlise, na
teoria dos jogos, de situaes em que a ausncia
de um equilbrio nico em jogos repetidos faz
com que os outcomes sejam indeterminados. Em
muitos desses casos, as idias poderiam aliviar os
problemas de cooperao ao oferecer solues;
(c) as idias, tornando-se embedded nas institui-
es e prticas sociais, poderiam barrar cursos de
ao pela cristalizao de rotinas polticas. Note-
se que os pontos (a) e (c) so tambm enfatiza-
dos pelos estudiosos das chamadas comunidades
epistmicas.
Por fim, cabe notar que, com exceo da
abordagem das advocacy coalitions, em cujo
modelo h uma concepo implcita de demo-
cracia concorrencial, as demais vertentes analti-
27
cas aqui brevemente inventariadas parecem pri-
vilegiar um certo vis cooperativo do jogo pol-
tico (Radaelli, 1995). Se assim for, e como no
universo poltico brasileiro o conflito normal-
mente camuflado pela barganha e mitigado pela
prevalncia das relaes de tipo clientelista,
sendo reduzido o papel do argumento e do con-
vencimento, talvez seja legtimo indagar se essa
nfase na cooperao no poderia vir a ser um
desestmulo para a adoo dessas perspectivas
analticas no pas.
NOTAS
1 Algumas excees so os trabalhos de Hochman
(1988); Melo e Costa (1995) e Pio (2001).
2 Excees importantes, mas que no enfatizam as
questes que aqui nos interessam, so os estudos
de carter mais institucionalista desenvolvidos por
Figueiredo e Limongi (1999) e por Santos (1997).
3 Um estudo pioneiro, que talvez ainda seja dos mais
influentes, o de Majone (1989). Ver, tambm, os
trabalhos reunidos em Fisher e Forester (1993) e Ya-
now (1996), que oferece uma anlise extremada, na
medida em que todo o policy process concebido
como processo discursivo e interpretativo.
4 Boas resenhas crticas dessa literatura so Bennett e
Howlett (1992) e Dolowitz e Marsh (1996, 2000).
5 A abordagem apresentada de maneira concisa em
Sabatier (1988); Heintz e Jenkins-Smith (1988); Jen-
kins-Smith (1991) e Jenkins-Smith e Sabatier (1994).
Estudos de caso podem ser encontrados em Saba-
tier e Jenkins-Smith (1988, 1993). Uma interessante
crtica abordagem feita por Edella Schlager
(1995). Uma recente reviso crtica do desenvolvi-
mento terico-conceitual e das aplicaes da advo-
cacy coalition framework feita por Sabatier e Jen-
kins-Smith (1999).
6 Uma apresentao sinttica desse modelo e de suas
principais aplicaes e limitaes pode ser encon-
trada em Zahariadis (1999).
7 Para boas resenhas dessa literatura ver, entre ou-
tros, Brzel (1997) e Dowding (1995).
8 Ver o volume do peridico International Organiza-
tion (46 (1), 1992, organizado por Peter M. Haas)
especialmente dedicado ao assunto.
9 Ver os estudos de caso reunidos em International
Organization, 46 (1), 1992.
28 REVISTA BRASILEIRA DE CINCIAS SOCIAIS - VOL. 18 N. 51
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188 REVISTA BRASILEIRA DE CINCIAS SOCIAIS - VOL. 18 N. 51
IDIAS, CONHECIMENTO E
POLTICAS PBLICAS: UM IN-
VENTRIO SUCINTO DAS
PRINCIPAIS VERTENTES ANA-
LTICAS RECENTES
Carlos Aurlio Pimenta de Faria
Palavras-chave
Polticas pblicas; Conhecimento;
Formulao de polticas pblicas.
Nas duas ltimas dcadas, os estu-
dos acerca da interao entre os ato-
res estatais e privados no processo
de produo das polticas pblicas
tm sofrido significativas reformula-
es. Na verdade, h hoje uma Ba-
bel de abordagens, teorizaes inci-
pientes e vertentes analticas que
buscam dar inteligibilidade diversi-
ficao dos processos de formao e
gesto das polticas pblicas em um
mundo cada vez mais caracterizado
pela interdependncia assimtrica,
pela incerteza e pela complexidade
das questes que demandam regula-
o. Nessas novas formulaes, a va-
rivel conhecimento assume lugar
de destaque. Compem esse terreno
caleidoscpico os analistas das po-
licy networks, das comunidades epis-
tmicas, das advocacy coalitions,
dos processos de difuso e transfe-
rncia de polticas pblicas, os estu-
diosos do policy learning, entre ou-
tros. O objetivo do presente ensaio
apresentar, de maneira sucinta, as
principais vertentes analticas que
ressaltam o papel das idias e do co-
nhecimento no processo de produ-
o de polticas, destacando o im-
pacto apenas residual que a anlise
dessas questes tem tido no Brasil.
IDEAS, KNOWLEDGE AND
PUBLIC POLICIES: A BRIEF
INVENTORY OF THE LATEST
MAIN ANALYTICAL APPROA-
CHES
Carlos Aurlio Pimenta de Faria
Keywords
Public policy; Knowledge; Policy-
making.
In the last two decades, the studies
of the interaction between public
and private agents in the policy ma-
king process have gone through sig-
nificant reformulations. A great va-
riety of empirical researches and
theoretical essays have demonstra-
ted the difficulties faced by the tra-
ditional interpretative models of in-
terest intermediation in dealing with
the diversification and greater com-
plexity of these processes, which
are often marked by non hierarchi-
cal interactions and by a low degree
of formal intercourse among the
main actors, as well as by the in-
creasingly relevant role played by
new agents, such as transnational
NGOs and expert networks.
In fact, there are today a vast array
of analytical approaches that try to
unveil the new structures of the po-
licy making processes in a world in-
creasingly characterized by uneven
interdependence, uncertainty and
by the greater complexity of the is-
sues demanding regulation. In many
of these approaches, the variable
knowledge plays a central role. The
objective of the present essay is to
survey briefly these approaches that
emphasize the role played by ideas
and knowledge in the policy ma-
king processes, pointing out the re-
sidual impact that such questions
has had in the public policy analysis
field in Brazil.
IDES, SAVOIR ET POLITI-
QUES PUBLIQUES: UN BREF
INVENTAIRE DES PRINCIPA-
LES TENDANCES ANALYTI-
QUES RCENTES
Carlos Aurlio Pimenta de Faria
Mots-cls: Politiques publiques; Sa-
voir; Formulation de politiques pu-
bliques.
Tout au long des deux dernires d-
cennies, les tudes propos de lin-
teraction entre les acteurs publics et
privs dans le processus de produc-
tion des politiques publiques ont
souffert des reformulations significa-
tives. En vrit, il existe de nos jours
une vritable Babel dabordages, de
thorisations insipides et de tendan-
ces analytiques qui cherchent ren-
dre intelligible la diversification des
processus de formation et de ges-
tion des politiques publiques dans
un monde de plus en plus caractri-
s par lindpendance asymtrique,
par lincertitude et par la complexit
des questions qui demandent tre
rglementes. Dans ces nouvelles
formulations, la variable connais-
sance occupe une place privil-
gie. Ce terrain kalidoscopique est
compos par les analystes des policy
networks, des communauts subjec-
tives, des advocacy coalitions, des
processus de diffusion et de trans-
fert de politiques publiques, des
chercheurs du policy learning, par-
mi dautres. Lobjectif de cette tude
est de prsenter, de manire suc-
cincte, les principales tendances
analytiques qui soulignent le rle
des ides et du savoir dans le pro-
cessus de production de politiques,
en particulier de limpact unique-
ment rsiduel que lanalyse de ces
questions a eu au Brsil.