A dinmica poltica do Imprio:

instabilidade, gabinetes e Cmara dos

Deputados (1840-1889)
DOI 10.1590/1678-987317256203

Srgio Eduardo Ferraz

Resumo

O artigo trata da poltica imperial no Brasil. Sua principal contribuio delinear compreenso alternativa da dinmica institucional
do parlamentarismo da poca, sugerindo-se a insuficincia da explicao clssica sobre o perodo. Propem-se novas hipteses
sobre duas questes: (1) a instabilidade governamental no Segundo Reinado (1840-1889) e (2) a natureza das relaes entre o
gabinete e a Cmara dos Deputados no perodo. Quanto instabilidade governamental (37 gabinetes em quase 50 anos), a estratgia
de pesquisa consistiu no exame, por meio de literatura produzida via cnones diversos e dos anais do Poder Legislativo, de todos os
episdios de substituio de gabinetes, inclusive os que implicaram alternncia partidria, para mapear as razes polticas associadas
a cada afastamento. Construiu-se uma tipologia do fenmeno, ancorada na presena ou ausncia de interveno da Coroa e/ou da
Cmara dos Deputados nas substituies. O principal resultado alcanado mostra que tanto a instabilidade dos ministrios como a
alternncia entre partidos resultou, principalmente, de conflitos entre o Executivo e o Legislativo, em especial a Cmara dos
Deputados. O achado desafia as interpretaes clssicas que enfatizam o papel da Coroa na substituio dos governos. O conflito en-
tre os gabinetes e a Cmara levou segunda questo, que trata dessa tenso. Explora-se a hiptese de que a introduo de regras
eleitorais distritalizadas, em substituio s listas, no contexto de um arranjo institucional centrfugo, alterou importantes
incentivos, os quais funcionavam como esteio centrpeto do sistema, para agentes polticos relevantes. A mudana agravou as
disputas entre ministrios e legislaturas, concorrendo para explicar o fenmeno da instabilidade. A hiptese corroborada por
evidncias variadas: (1) o acompanhamento da tramitao na Cmara de projetos oramentrios, entre 1853 e 1860, em legislaturas
eleitas por regras diversas, exerccio indicador da desigual capacidade de os gabinetes aprovarem suas agendas sob diferentes
circunstncias institucionais, confirmando-se o enfraquecimento ministerial na passagem das listas para os distritos; (2) o menor
mandato mdio dos gabinetes que governaram frente a legislaturas distritalizadas; (3) associao entre a queda de gabinetes por
presso do Legislativo e a vigncia de regras eleitorais distritalizadas; (4) convergncia das fontes e da literatura em enfatizar as
consequncias centrfugas da mudana de regime eleitoral. Trilhando essas vias, o artigo inova ao propor uma nova interpretao
da experincia parlamentarista do Segundo Reinado (1840-1889) e ao sugerir a fertilidade, para a Cincia Poltica, de uma agenda de
pesquisa que investigue, com as ferramentas analticas contemporneas, perodos da histria brasileira pouco explorados pela
disciplina.

PALAVRAS-CHAVE: instabilidade ministerial; Imprio; Segundo Reinado; relaes Executivo-Legislativo; regras eleitorais.

Recebido em 14 de Janeiro de 2016. Aceito em 31 de Maro de 2016.

I. Introduo1

onstitui praticamente um terreno inexplorado para a Cincia Poltica o

1
Beneficiei-me da
interlocuo sempre frtil,
sobre os temas aqui tratados,
com Fernando Limongi e
Paolo Ricci. Agradeo aos
comentrios e sugestes
valiosas dos pareceristas
annimos da Revista de
Sociologia e Poltica. Sou
grato tambm a Miriam
Dolhnikoff, Jairo Nicolau e
C
longo perodo de existncia do Estado brasileiro que antecede a fun-
dao da Repblica. Honrosas excees parte, so raros os esforos
sistemticos para investigar a dinmica poltica e institucional dos quase 70
anos em que vigorou o Imprio.
Isso no quer dizer que um diagnstico sobre o perodo no tenha se
produzido e se cristalizado. Oriundo do trabalho dos historiadores, mas migran-
do quase sem qualificaes para estudos desenvolvidos no campo das Cincias
Sociais, um entendimento sobre o Imprio e, em especial, sobre o seu longo

Artigo Rev. Sociol. Polit., v. 25, n. 62, p. 63-91, jun. 2017

64
Gabriela Nunes Ferreira. Os
erros, insuficincias e
inconsistncias, naturalmente,
so de minha inteira
responsabilidade.
2
A exposio detalhada do
argumento desenvolvido neste
artigo est em O Imprio
Revisitado: Instabilidade
Ministerial, Cmara dos
Deputados e Poder Moderador
(1840-1889), tese de
doutorado defendida no
Departamento de Cincia
Poltica (DCP) da
Universidade de So Paulo
(USP) em abril de 2012.
Srgio Eduardo Ferraz
Segundo Reinado (1840-1889) se afirmou e alcana, at hoje, o status de um
saber consolidado e objeto de forte consenso.
Para essa perspectiva, a dinmica poltica de funcionamento imperial se
caracterizou pela centralidade do Poder Moderador. Titularizado pela Coroa,
esse Poder foi, nessa interpretao, o rbitro inconteste daquele arranjo institu-
cional e o ator-chave cujos movimentos e decises explicam, em ltima anlise,
o processo poltico da poca.
Assessorado pelo Senado vitalcio e pelo Conselho de Estado, o imperador,
entronizado no cargo ainda adolescente, aos poucos teria conquistado o dom-
nio das rdeas do arranjo imperial, exercendo controle completo sobre o sistema
poltico, por fora das prerrogativas institucionais que a Carta de 1824 lhe
garantiu, no contexto de um aparato estatal fortemente centralizado a partir da
dcada de 1840. A contraface do protagonismo da Coroa, nessa interpretao,
foi o consenso sobre o carter meramente formal das instituies represen-
tativas no regime imperial, sendo secundarizadas as funes exercidas pela
Cmara dos Deputados.
Este artigo contesta essa viso da dinmica poltica imperial e prope um
entendimento alternativo dessa fase da histria poltica brasileira. Sem negar a
importncia do Poder Moderador no arranjo da poca, renem-se aqui elemen-
tos para indicar que caractersticas centrais do processo poltico no Imprio
como a ascenso e a queda dos gabinetes que respondiam pela direo central
do Estado s se tornam inteligveis quando se introduzem na anlise outros
fatores, para alm da vontade da Coroa e do seu entorno imediato. Com base em
uma minuciosa pesquisa que acompanha todos os episdios de substituio de
governos no Segundo Reinado, demonstra-se aqui que a rotao dos ministrios
entre 1840 e 1889 foi o resultado no mais das vezes da interao entre o
Executivo e o Legislativo. Ao contrrio do que afirma o consenso convencional
sobre o assunto, a sustentao dos gabinetes, durante todo o perodo, dependeu
menos da aquiescncia da Coroa do que da capacidade dos titulares do Execu-
tivo de assegurarem maiorias na Cmara dos Deputados.
Dizendo de outro modo, quando se analisa, episdio por episdio, os
eventos de substituio de ministrios no parlamentarismo imperial, vigente
durante todo o reinado de Pedro II, descobre-se, no sem surpresa, que o fator
mais frequente associado s trocas de governo vem a ser a perda de sustentao
legislativa. Mesmo quando esto em jogo alternncias partidrias ou seja,
quando um gabinete conservador convocado para suceder um liberal ou
vice-versa vale a regra de que por trs da mudana, na grande maioria dos
episdios, est a perda de controle do plenrio da Cmara por parte dos
incumbentes mais do que a vontade do Poder Moderador.
Este artigo, portanto, revisita a poltica imperial no Brasil a partir do exame
sistemtico de um dos aspectos mais importantes daquele arranjo institucional,
aquele concernente aos fatores que condicionaram a sobrevivncia dos minis-
trios. Ao faz-lo, o texto conduz a alteraes substantivas no prprio modo de
entender a poltica no Segundo Reinado, sendo essa a sua contribuio central2.
Mais especificamente, o trabalho prope novas hipteses explicativas sobre
dois eixos de questes: a instabilidade governamental no Segundo Reinado
(1840-1889) e a natureza das relaes entre o gabinete e a Cmara dos Depu-
tados no perodo.
Quanto instabilidade ministerial, constata-se que naquele intervalo reveza-
ram-se, frente do Executivo, 37 gabinetes, constatando-se permanncia mdia
no poder de pouco mais de um ano para cada uma das formaes governa-
mentais. Buscam-se os motivos dessa rotatividade de governos. Para isso,
A Dinmica Poltica do Imprio
3
Da literatura
neoinstitucionalista, ver
Mayhew (1974), Fiorina
(1989), Cain, Ferejohn e
Fiorina (1987), Krehbiel
(1991), Cox e McCubbins
(1993), Shugart e Carey
(1992) e Limongi (2002;
2003). Para discusso do
institucionalismo enquanto
mtodo, Diermeier e Krehbiel
(2003).
4
O Segundo Reinado foi
regido por sete legislaes
eleitorais baseadas em regras
majoritrias. til
dicotomiz-las em termos de
sistemas de listas provinciais
que tinham como
circunscrio a provncia
inteira e sistemas
distritalizados, nos quais a
circunscrio se restringiu ao
distrito (de um ou trs
representantes), formado por
um grupo de municpios.
5
A Constituio do Imprio,
de 1824, s sofreu uma
emenda, na dcada de 1830
(Ato Adicional), e as regras do
funcionamento da Cmara
cristalizadas nos seus
Regimentos Internos
permaneceram generosas
quanto distribuio de
direitos parlamentares durante
o Segundo Reinado.
65
estuda-se cada um dos casos de afastamento, esclarecendo-se as razes de
retirada das composies ministeriais.
Ao empreender esse levantamento das circunstncias das substituies mi-
nisteriais, a pesquisa alcana concluses que desafiam a viso clssica. Em con-
traste com essa tradio, que enfatiza o papel da Coroa no controle do processo
poltico e a responsabiliza pela instabilidade governamental do Segundo Reina-
do, os resultados desta investigao evidenciam que conflitos, efetivos ou po-
tenciais, entre o Executivo e o Legislativo, em especial a Cmara dos Deputa-
dos, foram o motivo mais frequente associado queda de gabinetes no perodo,
respondendo por mais da metade dos episdios de retirada examinados.
A constatao desse recorrente conflito, entre a Cmara e os gabinetes,
fornece a matria do segundo eixo do artigo, o qual explora as relaes entre
gabinetes ministeriais e Legislativo, buscando entender as razes da continuada
tenso entre os dois poderes.
A estratgia de pesquisa aprofunda o exame das relaes entre Executivo e
Cmara no Imprio a partir de uma perspectiva neoinstitucionalista pouco
explorada no estudo da poltica imperial no Brasil. Parte-se da noo de que as
relaes entre Executivo e Legislativo, ou o desempenho dos governos, em
termos de sua estabilidade e capacidade de efetivar suas polticas, dependem de
trs variveis: (1) o formato do sistema de governo, (2) a legislao eleitoral e
(3) a forma de organizao interna dos trabalhos legislativos 3.
luz do neoinstitucionalismo, considera-se que, no sistema poltico do
Segundo Reinado (1840-1889), as trs variveis-chaves para o desempenho do
governo atuaram como vetores centrfugos, contribuindo para a instabilidade.
Isso se dava porque o sistema de governo implicava dependncia dupla do
gabinete, frente Coroa e s maiorias legislativas. Por sua vez, as regras do
trabalho legislativo exigiam do gabinete, para a aprovao de proposies, a
reiterada arregimentao de maiorias, ausentesatalhos centralizadores. E,
finalmente, por fora de que, dos 49 anos estudados, em 28 o sistema eleitoral,
sempre majoritrio, obedeceu a regras distritais (Primeira e Segunda Lei dos
Crculos e Lei Saraiva), contra apenas 21 em que se regeu pelo sistema de listas
(Decreto de 1824, Instrues de 1842, Lei de 1846 e Lei do Tero) 4.
Das trs variveis assinaladas, tanto o sistema de governo como a organiza-
o interna legislativa da Cmara foram, entre 1840 e 1889, grosso modo, inva-
riantes5, tendo-se, porm, alterado, com frequncia, as regras eleitorais, as quais
transitaram de um sistema de listas (1840-1856) para um regime distri-
talizado, adotado de 1856 at o final da monarquia, salvo o breve perodo
(1876-1881) em que vigorou a Lei do Tero.
A hiptese explorada que essa transio das listas para o distrito fornece
uma chave importante para a compreenso das relaes entre os gabinetes e a
Cmara dos Deputados no Segundo Reinado, estando na raiz do incremento do
conflito entre Executivo e Legislativo, o principal dos fatores associados
instabilidade governamental do perodo.
Sustenta-se que a troca das listas pelos distritos, isto , da grande circuns-
crio delimitada pela provncia para pequenas circunscries determinadas por
grupos de municpios, desmontou uma das principais ncoras centrpetas do
sistema poltico, com amplas repercusses na poltica imperial.
A mudana afetou a lgica da competio poltica e alterou as estruturas de
incentivos dos principais agentes polticos, com consequncias para o funcio-
namento da Cmara e suas relaes com o Executivo e, em ltima anlise, para
o prprio fenmeno da instabilidade no perodo examinado.
66 Srgio Eduardo Ferraz

Mais especificamente, a introduo das regras distritais, ao alterar a

circunscrio onde se dava a competio eleitoral, propiciou mais autonomia s
bases do sistema (eleitorado de 2 grau e chefias locais), hbeis a partir de ento
a lanar candidatos competitivos nos pleitos ao Legislativo, abrindo-se efetiva
oportunidade para a eleio de representantes menos dependentes em face das
elites provinciais e nacionais, isto , frente s direes partidrias. Isso dificul-
tou, em um contexto de processo decisrio legislativo relativamente descentra-
lizado, o controle da Cmara pelos gabinetes, intensificou as relaes confli-
tuosas entre os poderes Executivo e Legislativo e conduziu a impasses que,
frequentemente, redundaram na retirada de gabinetes por presso parlamentar.
Vrias evidncias, diretas e indiretas, so arroladas para sustentar o argu-
mento, destacando-se:
1) Convergncia das fontes e da literatura em enfatizar as conse-
quncias da mudana de regime eleitoral, sem conect-las, no entanto,
ao fenmeno da instabilidade governamental do Segundo Reinado;
2) O menor mandato mdio dos gabinetes que governaram frente a
legislaturas distritalizadas quando comparado ao tempo de exerccio
dos ministrios que se relacionaram com Cmaras escolhidas pelas
listas;
3) A associao entre a queda de gabinetes por presso do Legis-
lativo e a vigncia de regras eleitorais distritalizadas;
4) A diferena das relaes entre gabinetes e Cmara na 9 e 10
legislaturas, a primeira eleita por listas e a segunda sob a regra dos
crculos (distritos), verificando-se enfraquecimento, na passagem de
uma para outra legislatura, quanto capacidade do Executivo de aprovar
sua agenda.
O artigo est organizado da seguinte forma. Inicialmente, apresentam-se os
traos mais importantes do arranjo poltico-institucional vigente no Segundo
Reinado e delineia-se a viso dominante sobre o seu funcionamento (seo II).
Em seguida, desenvolve-se o argumento referente ao primeiro eixo de preocu-
paes do texto (seo III). Examina-se a questo da instabilidade de gabinetes
e so propostos padres explicativos para as retiradas ministeriais, a partir de
critrios que sublinham a eventual atuao da Coroa e/ou do Legislativo nesses
episdios. Feito isso, investigam-se as 37 retiradas ministeriais que se processa-
ram entre 1840 e 1889, especificando suas razes polticas e enquadrando-as
em um dos padres estipulados. Subsequentemente, so sumariados os resul-
tados desse primeiro eixo investigativo, mostrando suas novidades e diferenas
em relao s posies clssicas sobre o assunto (seo IV). A partir da, foca-se
o segundo eixo temtico deste artigo, especificando e detalhando a hiptese que
busca explicar as razes dos sistemticos confrontos entre gabinetes e Cmaras.
Lastreando o argumento, so expostos, com maior mincia, os vrios tipos de
evidncia, acima assinalados, que parecem sustentar a explicao aqui ventilada
(sees V a VII). Uma seo de concluso finaliza o trabalho.

II. O Arranjo Institucional e sua Interpretao Clssica

Aps trs dcadas de conflitos, o Imprio alcanou, por volta de 1850, uma
relativa estabilidade, estruturando-se, no territrio da antiga Amrica Portu-
guesa, uma ordem poltica relativamente eficaz. Configurou-se um modelo
institucional prximo monarquia parlamentarista, assentado em um esquema
bipartidrio formado pelos Partidos Conservador e Liberal. O parlamentarismo,
que no constava da Carta de 1824 nem do Ato Adicional (1834), foi se
esboando nos ltimos anos da Regncia e na dcada de 1840.
A Dinmica Poltica do Imprio
6
Ver artigos 101 e 62 a 68 da
Constituio do Imprio
(Brasil 1824).
7
Entre as poucas excees a
essa viso figuram Pereira de
Castro (2004) e Dolhnikoff
(2005).
67
O sistema compreendia legislativo bicameral (Senado vitalcio e Cmara de
Deputados temporria) e Executivo monrquico, mas delegado a um gabinete
liderado por um presidente de conselho, e um Judicirio cujos membros eram
indicados, em quase todos os nveis, por aquele gabinete. O voto era exercido
em um sistema de duplo grau (indireto) e a elegibilidade a cargos polticos
dependia de critrios censitrios. O sufrgio foi exercido regularmente, tendo
sido eleitas, a partir de 1826, 21 legislaturas da Cmara dos Deputados nos
quase 70 anos do regime.
A participao poltica em termos da dimenso relativa da populao apta
a exercer, em algum grau, direitos polticos alcanou nveis expressivos pelos
padres da poca. Do contingente populacional total, livre e escravo, de qual-
quer idade e de ambos os sexos, 13% dos brasileiros, em 1872, estavam
qualificados para votar (Graham 1997, p.418). Esses nmeros no destoavam
dos existentes, no perodo, no cenrio europeu e norte-americano (Carvalho
2002, p.31; Lamounier 2005, pp.77-85). A restrio ao sufrgio, no Brasil im-
perial, decorreu da reforma eleitoral de 1881, que reduziu o direito do voto a
menos de 1% da populao, colocando o pas na contramo da tendncia no
Ocidente extenso de direitos.
A monarquia abrigou tambm um quarto poder, o Moderador, titularizado
pelo imperador. Suas competncias garantiam Coroa supremacia sobre os de-
mais poderes. A Constituio do Imprio entregava ao Moderador poderes para
a nomeao e a demisso de ministros; a convocao extraordinria, prorroga-
o e adiamento da Assembleia Geral, composta de Senado e Cmara; a dissolu-
o da Cmara; a suspenso de magistrados; o perdo de penas e a concesso de
anistia. As prerrogativas incluam ainda o veto sobre as decises do Legislativo
e a nomeao dos senadores, a partir de listas trplices provinciais6.
No causa surpresa, portanto, que os estudiosos tenham enfatizado o papel
do imperador na dinmica poltica do Segundo Reinado, considerado ator cen-
tral e fiador do processo poltico da poca. Munido das prerrogativas assina-
ladas, o Trono teria controle sobre o sistema, mantendo sob suas rdeas os
gabinetes e regulando as alternncias partidrias entre conservadores e liberais7.
Assim, para Srgio Buarque de Holanda, era Pedro II que escolhia os
gabinetes e estipulava as diretrizes de governo (Holanda 1985, pp.19-22). Fran-
cisco Iglsias sustenta que Pedro II reinou, governou e administrou (Iglsias
2004, p.113). O outro lado dessa moeda teria sido o carter formal, nunca
efetivo, das instituies representativas parlamentares (Iglsias 2004,
pp.113-114). Raymundo Faoro concorda: o governo pessoal do imperador era
realidade reconhecida (Faoro 2001, p.413). Era dele a escolha do partido que
subia ao poder e a responsabilidade pela entrega a este dos meios de fazer a
maioria legislativa. As funes da Cmara eram secundrias quando compa-
radas fora de que gozavam as instituies vitalcias, o Senado e o Conselho
de Estado (Faoro 2001, p.396). Para esses autores, o parlamentarismo imperial
funcionava s avessas por fluir de cima para baixo, como j denunciara poca
o conselheiro Nabuco (1949, vol. III, p.110).
Brasilianistas como Needell e Barman convergem com a perspectiva esbo-
ada. Needell (2006, p.6; p.200; 2009, pp.62-63) considera que durante o
Segundo Reinado amplia-se a ao poltica de Pedro II. Na dcada de 1860, a
Coroa abandonara a atitude de superviso para evoluir rumo conduo das
principais polticas dos ministrios com consequncias para a ordem social e
para o desenvolvimento das instituies representativas. Barman (1988, p.238)
salienta a centralidade do monarca e antecipa o seu protagonismo para a dcada
de 1850: a essa altura o imperador j controlaria o sistema poltico.
68
III. Instabilidade dos Gabinetes, Padres de Retirada e a Anlise dos Episdios
III.1. Instabilidade
8
Figueiredo 1981,
pp.149-151; Oliveira Vianna
1929, pp.39-40; pp.96-77;
Holanda 1985, pp.9-10;
pp.67-68; Holanda 2010,
p.177; Fausto 2006, p.180;
Carvalho 2006, pp.400-404;
p.412.
III.2. Padres
Srgio Eduardo Ferraz
Limongi (2011, pp.2-4) salientou a avaliao positiva dos especialistas a
respeito do exerccio do Moderador por Pedro II. O uso adequado daquelas
prerrogativas teria sido a base sobre a qual se estruturou sistema poltico estvel,
capaz de comportar a alternncia pacfica de liberais e conservadores. Carvalho
(2006, p.406) sintetiza essa posio: [Na ausncia do Moderador], ou o
conflito seria extralegal ou seria suprimido por meio de arranjos de dominao
como o que se desenvolveu na Repblica Velha.
O esquema explicativo esboado alcanou a Sociologia e a Cincia Poltica,
as quais se pautaram pelas interpretaes da historiografia.
Nos anos 1970, Fernando Henrique Cardoso, escrevendo sobre o incio da
Repblica, assinalou que a questo-chave para o novo regime era definir quem
faria s vezes do Moderador (Cardoso 1985, p.38). Renato Lessa, no limiar dos
anos 1990, afirmou que a Poltica dos Governadores, pactuada na Repblica,
significou um equivalente funcional do Poder Moderador (Lessa 1988,
p.111). Perspectiva semelhante tambm aparece na contribuio de Backes
(2006, pp.206-207) sobre a Primeira Repblica. De modo mais explcito, mais
recentemente, Wanderley Guilherme dos Santos sustenta que era o imperador,
em sua face absolutista de moderador, que fazia e desfazia gabinetes (Santos
2013, pp.9-10).
Na linha das interpretaes apresentadas, o Poder Moderador teria sido a pe-
a central e o rbitro da dinmica institucional do Imprio. Desaparecendo com
a Repblica, teria liberado o sistema poltico para convergir em direo ao
equilbrio da ordem oligrquica, necessariamente local e regional (Limongi
2011).
Para testar o esquema interpretativo clssico sobre o Segundo Reinado,
explora-se uma caracterstica desse arranjo enfatizada pelos estudiosos: o con-
traste entre a estabilidade da monarquia e a alta rotatividade dos seus gabi-
netes (Holanda 1985, p.10, p.68; 2010, pp.176-177; Carvalho 2006, p.210).
Entre 1840 e 1889, revezam-se 37 gabinetes, constatando-se permanncia
mdia no poder de pouco mais de um ano para cada ministrio.
Embora destacando diferentes aspectos, os estudos existentes, produzidos a
partir de cnones distintos, convergem quanto ao protagonismo da Coroa nas
substituies ministeriais8.
No entanto, em que pese a impressionante convergncia de diagnsticos,
no h evidncia emprica robusta sobre a matria, uma vez que, praticamente,
inexistem estudos que examinem cada uma das substituies ministeriais reali-
zadas no perodo e avaliem suas razes do ponto de vista poltico, classi-
ficando-as de acordo com algum critrio justificvel, de modo a discernir
padres regulares. essa lacuna que a primeira parte deste artigo busca suprir.
O critrio classificatrio aqui adotado para examinar as substituies de
governo no Segundo Reinado foi a presena ou ausncia de interveno, nesse
processo, da Coroa e/ou da Cmara dos Deputados. Isso fornece a seguinte
estrutura de possibilidades, exposta, abaixo, na Figura 1.
Emergem, assim, quatro padres, os quais so elucidativos dos motivos das
rotaes dos gabinetes. Os padres so aqui detalhados:
A Dinmica Poltica do Imprio 69

Figura 1 - Razes de substituio ministerial

Fonte: O autor.

Padro 1. Interferncia da Coroa, interferncia da Cmara. Episdios em que as

razes da substituio vinculam-se perda pelo ministrio de sustentao junto
Cmara e ao Trono, concorrendo ambos para a dissoluo.

Padro 2. Interferncia da Coroa, no Interferncia da Cmara. Mudanas em

que o papel da Coroa central. Essas substituies so divididas em trs
variantes, em funo do tipo de interferncia especfica do Trono: (1) arbitragem
em disputas intraministeriais; (2) divergncias com presidentes de Conselho; (3)
atuao na alterao de programas e/ou prioridades de governo.

Padro 3. No Interferncia da Coroa, interferncia da Cmara. Retiradas

resultantes da perda de apoio, efetiva ou antecipada, dos incumbentes junto
Cmara ou, excepcionalmente, perante o Senado. Essas demisses se deflagram
a partir de um dos seguintes fatos: (1) derrota do gabinete em questo de
confiana; (2) resultado de votaes que manifestam a precariedade da base
parlamentar, seja em relao a proposies consideradas prioritrias, seja em
disputas de cargos de direo na Mesa; (3) antecipao, quando o gabinete se
retira por diagnosticar de antemo sua inviabilidade, consistindo, muitas vezes,
em retiradas que ocorrem antes do incio das sesses anuais do Legislativo, tendo
havido ou no eleies.

Padro 4. No Interferncia da Coroa, no Interferncia da Cmara. Episdios

em que a dissoluo ocorre por deciso dos incumbentes, sem presses ou
interferncias. Abrange casos residuais de dissoluo por falecimento do chefe
do ministrio e por fora do golpe republicano de 1889.

Em sntese, como retratado na figura 1 acima, os padres 3 e 4 registram

razes para a mudana no vinculadas ao Trono. Os padres 1 e 2, ao contrrio,
estilizam situaes de retirada imputveis atuao da Coroa. A interferncia
exclusiva da Cmara retratada no padro 3. A atuao exclusiva do Mo-
derador captada pelo padro 2.

III.3. Anlise dos Episdios de Substituies de Gabinetes

Examinam-se agora os motivos polticos dos afastamentos de cada um dos

ministrios, seguindo-se ordem cronolgica. A Tabela 1 lista os gabinetes do
Segundo Reinado, especificando colorao partidria, chefe do ministrio e o
seu incio e fim.

Na sequncia, agrupam-se os gabinetes em blocos, em funo de linhas de

continuidade e descontinuidade percebidas no transcurso da investigao
realizada.
70 Srgio Eduardo Ferraz

Tabela 1 - Composio dos Gabinetes (1840/1889)

Gabinete PartidoI Presidente ou Organizador do Gabinete Incio/Fim

1 L/GP Antnio Carlos/Aureliano Coutinho 24.07.40 - 23.03.41

2 GP/C Aureliano Coutinho 23.03.41 - 23.01.43
3 C Honrio C. Leo 23.01.43 - 02.02.44
4 L/GP Almeida Torres (Maca) 02.02.44 - 02.05.46
5 L Holanda Cavalcanti 02.05.46 - 22.05.47
6 L/GP Alves Branco 22.05.47 - 08.03.48
7 L Almeida Torres (Maca) 08.03.48 - 31.05.48
8 L Paula Sousa 31.05.48 - 29.09.48
9 C Pedro Lima (Olinda) 29.09.48 - 06.10.49
10 C Costa Carvalho (Monte Alegre) 06.10.49 - 11.05.52
11 C Joaquim J. R. Torres 11.05.52 - 06.09.53
12 C/Conc Honrio C. Leo (Paran) 06.09.53 - 03.09.56
13 C/Conc Lus A. de Lima e Silva (Caxias) 03.09.56 - 04.05.57
14 L/Conc Pedro Lima (Olinda) 04.05.57 - 12.12.58
15 C/Conc Limpo de Abreu (Abaet) 12.12.58 - 10.08.59
16 C/Conc ngelo Ferraz (Uruguaiana) 10.08.59 - 02.03.61
17 C Lus A. de Lima e Silva (Caxias) 02.03.61 - 24.05.62
18 LP Zacarias Gis 24.05.62 - 30.05.62
19 LP Pedro Lima (Olinda) 30.05.62 - 15.01.64
20 LP Zacarias de Gis 15.01.64 - 31.08.64
21 LP Francisco Furtado 31.08.64 - 12.05.65
22 LP Pedro Lima (Olinda) 12.05.65 - 03.08.66
23 LP Zacarias Gis 03.08.66 - 16.07.68
24 C Joaquim J. R. Torres (Itabora) 16.07.68 - 29.09.70
25 C Pimenta Bueno (So Vicente) 29.09.70 - 07.03.71
26 C Jos M. Paranhos (Rio Branco) 07.03.71 - 25.06.75
27 C Lus A. de Lima e Silva (Caxias) 25.06.75 - 05.01.78
28 L Cansano de Sinimbu (Sinimbu) 05.01.78 - 28.03.80
29 L Jos A. Saraiva 28.03.80 - 21.01.82
30 L Martinho Campos 21.01.82 - 03.07.82
31 L Joo L. Paranagu (Paranagu) 03.07.82 - 24.05.83
32 L Lafaiete Pereira 24.05.83 - 06.06.84
33 L Manuel Dantas 06.06.84 - 06.05.85
34 L Jos A. Saraiva 06.05.85 - 20.08.85
35 C Joo Wanderley (Cotegipe) 20.08.85 - 10.03.88
36 C Joo Alfredo 10.03.88 - 07.06.89
37 L Afonso Celso (Ouro Preto) 07.06.89 - 15.11.89

Fonte: O autor, a partir de Javari (1962, pp.77-249), Nabuco (1949, vol. IV, pp.205-217).
I
Abreviaturas: GP (Grupo Palaciano); L (Liberal); C (Conservador); LP (Liga Progressista); Conc (Conciliao).
A Dinmica Poltica do Imprio
III.3.1. O Incio do Segundo Reinado (1840-1848). Palacianos, Regressistas e Liberais: do 1 ao 8
Gabinete
9
Anais da Cmara dos
Deputados ACD 24.05.1841,
pp.242-243; Pereira da Silva
2003, pp.65-70, pp.79-83,
pp.96-97, p.166; Tavares de
Lyra 1979, p.295; Barman
1988, pp.201-212; 1999,
pp.76-77; Needell 2006,
pp.83-95; Ferraz de Carvalho
1933, p.222.
III.3.2. A Volta dos Saquaremas (1848-1853): do 9 ao 11 Gabinete
71
Esse bloco inicial de experincias governamentais que vai do ministrio da
Maioridade, em julho de 1840, at o gabinete liberal de Paula Sousa, demis-
sionrio em setembro de 1848 emerge em cenrio fluido, onde as matrizes
institucionais e as identidades partidrias que se afirmaro no Segundo Reinado
esto em construo. Destaca-se a atuao do grupo palaciano, presente na
maior parte dos arranjos ministeriais formados, em aliana tanto com os pol-
ticos regressistas como, noutras vezes, com os setores que consolidaro o
Partido Liberal.
Dos oito gabinetes que governaram nesse perodo, quatro sero afastados
pela Coroa (1, 3, 4 e 6), sendo a outra metade substituda por presso da
Cmara (2, 5, 7 e 8). Dos ministrios que caem por interferncia real, dois
deles o gabinete da maioridade e o gabinete chefiado por Maca entre 1844
e 1846 so vtimas de disputas entre seus integrantes, arbitradas por Pedro II9.
Os ministrios liderados por Honrio Leo e por Alves Branco entregam seus
postos aps desentendimento entre seus chefes e o imperador (Barman 1988,
p.222; 1999, pp.100-102; Needell 2006, pp.105-107; Pereira de Castro 2004,
pp.591-592, p.606; Costa Porto 1985, pp.108-109). Os governos cujos
desfechos so determinados pela ao poltica da Cmara sofrem censura (7
gabinete), so derrotados em matria considerada prioritria pelos incumbentes
(8, Paula Souza) ou, perdendo o controle do plenrio da cmara baixa, decidem
se antecipar a colises mais srias com o Legislativo optando pela dissoluo
ministerial caso do 2 e do 5 gabinetes (ACD 01.01.1843, pp.49-50;
26.05.1848, p.156; 19.05.1848, pp.96-98; Pinho 1930, p.139; Costa Porto
1985, pp.109-111; Barman 1988, pp.212-216, pp.220-221, p.231; Iglsias
2004, pp.19-20; Needell 2006, p.102, pp.104-105, p.115; Pereira da Silva 2003,
pp.111-131, pp.134-140; 2004, pp.586-588).
Aps perder o poder quando da Maioridade, e, novamente, em 1843,
como resultado do choque entre Honrio Leo e a Coroa, o Regresso retorna
ao comando do Imprio durante o quinqunio 1848-1853. Trata-se de perodo
em que na esteira da represso s revoltas liberais da dcada de 1840 e do
fracasso desse agrupamento em sustentar governos estveis afirma-se, com
vigor, o governo partidrio conservador, frente o clebre triunvirato saqua-
rema, formado por Eusbio de Queiroz, Paulino de Sousa e Rodrigues Torres.
A mudana ministerial, em setembro de 1853, no final desse perodo, que
entrega o poder a outro eminente lder conservador, Paran, assinalaria, porm,
o crepsculo da dominncia conservadora estrita no Imprio. Com exceo do
gabinete Itabora no final da dcada de 1860, no se voltar a presenciar
gabinetes saquaremas ortodoxos e, dentro do Partido Conservador, preva-
lecero, como alternativa efetiva de poder, os polticos mais moderados e
abertos ao dilogo com o imperador.
Das formaes ministeriais desse perodo, duas (9 e 11) so substitudas
por fora de redirecionamento nas prioridades governamentais, o qual visava,
respectivamente, uma nova linha de poltica externa no Rio da Prata e um es-
foro de composio de governos suprapartidrios. Em ambos os casos o papel
da Coroa foi decisivo nas trocas de comando no Executivo (Ferraz de Carvalho
1933, p.238; Nabuco 1949, vol. 1, pp.114-117, p. 160; Pereira da Silva 2003,
p.244; Iglsias 2004, pp.23-24; Needell 2006, pp.121-123). O 10 gabinete, por
sua vez, sucumbiu a presses conjuntas da Cmara e do Trono, mostrando-se
incapaz de compatibilizar as exigncias da Coroa voltadas limitao do
72 Srgio Eduardo Ferraz

carter partidrio do governo com as crescentes demandas de patronagem do

Partido Conservador na Cmara e nas provncias (Needell 2006, pp.137-138;
161-163; Iglsias 2004, pp.30-31; Pereira da Silva 2003, pp.239-240).

III.3.3. Incorporao e Ruptura. A Conciliao (1853-1857): 12 e 13 Gabinetes

O gabinete Paran (12) um marco no Segundo Reinado por romper por

meio da chamada Poltica da Conciliao com o domnio exclusivo dos
conservadores sobre a mquina poltico-administrativa. A partir dele se abrir
espao para a incorporao, nos canais poltico-institucionais de representao
e nos postos da administrao pblica, do Partido Liberal, no ostracismo desde
o fim da dcada de 1840.
As iniciativas da Conciliao influenciaram a evoluo do Imprio. A
diviso do Partido Conservador, a partir desse perodo, entre moderados e
puritanos, espelhando a adeso e a rejeio, respectivamente, linha concilia-
tria, e a ulterior experincia da Liga Progressista, nos anos 1860, so
fenmenos polticos que encontram suas razes nas decises tomadas pelo
gabinete Paran.
Chefe de um dos mais fortes gabinetes do Segundo Reinado, Paran foi
surpreendido pela morte, que o atingiu no exerccio do poder, quando figurava
como o poltico mais influente do Imprio. O ministrio que o sucedeu gover-
nou sob a gide da provisoriedade, ultimando providencias iniciadas e matura-
das por Paran em especial, a reforma eleitoral de 1855. Em maio de 1857,
concluda a execuo da reforma eleitoral e ciente da falta de suporte na le-
gislatura que se inaugurava, o 13 ministrio antecipou-se a eventuais dificulda-
des com a nova Cmara e entregou os postos (Nabuco 1949, vol. 1, pp.401-405;
Costa Porto 1985, pp.155, pp.162-163; Iglsias 2004, pp.55, p.77; Needell
2006, p.194).

III.3.4. A Ps-Conciliao (1857-1861): do 14 ao 16 Gabinete

Esses gabinetes integram um perodo ps-conciliao, no sentido de que

essa bandeira suscitou, no intervalo em foco, substantivo apelo no meio pol-
tico-parlamentar, exercendo influncia na composio dos ministrios da po-
ca, sempre mistos. No entanto, no se verifica, na dinmica prtica da
poltica, a emergncia de agendas consensuais ou capazes de carrear para os
governos apoio legislativo confivel.
Ao contrrio, esse intervalo assiste superposta conciliao e, em boa
medida, corroendo-a cristalizao de polarizao de posies, no Legis-
lativo e na sociedade, em torno de medidas monetrio-financeiras, em especial
no que concerne poltica bancria e de crdito. Essas divises reacendem
rivalidades e engendram novas oposies, preparando o terreno para refor-
mulaes no quadro partidrio a partir da dcada de 1860.
Vtimas da polarizao de posies e de uma legislatura cindida ao meio
(10), os trs gabinetes desse perodo se retiram por incapazes de mobilizar
maioria no Legislativo, tendo o Trono atuado tambm na retirada do 14
gabinete (ACD maio/agosto 1858; Costa Porto 1985, pp.168-176; Holanda
1985, pp.22-23; 2010, pp.62-65; Pereira da Silva 2003, pp.261-274; Iglsias
2004, pp.79-88, pp.100-101; Needell 2006, p.205, pp.210-214).

III.3.5 De Caxias Liga Progressista (1861-1868): Do 17 ao 23 Gabinete

Inicialmente, o gabinete Caxias (17), ascendente na inaugurao da 11

Legislatura (1861-3), procurou reunificar as alas do Partido Conservador,
A Dinmica Poltica do Imprio
III.3.6. Poltica, guerra e reformas sociais: o Gabinete Itabora e seus Limites: 24 Gabinete (1868-1870)
10
ACD 28.05.1862,
pp.100-103; Apndice ACD
28.05.1862, pp.36-37; ACD,
8.05.1865, p.17; Santos 1930,
p.85; Ferraz de Carvalho 1933,
pp.253-254, pp.258-260;
Nabuco 1949, vol. 2, pp.92-93,
pp.96-97, p.147; Costa Porto
1985, pp.184, pp.187-189;
Pereira da Silva 2003,
pp.288-289, pp.291-292,
p.307, pp.326-328, p.344;
Iglsias 2004, pp.118-121;
Needell 2006, pp.215-221,
p.395, nota 11; Holanda 2010,
pp.86-88.
III.3.7. Pimenta Bueno, Rio Branco e Caxias, os conservadores do Imperador (1870-1878): do 25 ao 27
Gabinete
11
Nabuco 1949, vol. 3,
pp.91-104, pp.112-114;
Pereira da Silva 2003,
pp.370-383; Ferraz de
Carvalho 1933, pp.264-269;
Iglsias 2004, pp.128-139;
Holanda 1985, pp.7-8,
pp.105-108; 2010, pp.145-152,
159-60; Needell 2006,
pp.244-248.
73
divididas desde o incio da Conciliao e, subsequentemente, buscou gover-
nar a partir do ncleo ortodoxo do partido, alheando-se das foras que sustenta-
vam o entendimento interpartidrio iniciado em 1853 por Paran. Essa guinada
direita no prosperou diante de uma Cmara dividida. Aps o afastamento de
Caxias, inicia-se, no perodo em foco, a dominncia relativamente longa, mas
nunca estvel dos gabinetes ligueiros, compostos pela aliana entre os
adversrios do 17 gabinete: os conservadores dissidentes, herdeiros do legado
de Paran, e parcela dos liberais. Essa hegemonia da Liga Progressista se
prolongar at julho de 1868, quando a interveno do Moderador trar de volta
os conservadores puritanos.
A instabilidade do perodo sete ministrios em sete anos se relaciona
continuada tenso das relaes entre governo e Cmara. Cinco dos sete gabi-
netes caem por falta de sustentao parlamentar, perdendo o 20 gabinete
tambm o apoio da Coroa. No interior desse conjunto, sucedem-se episdios de
censura expressa (17 e 18 gabinetes), derrotas em votaes consideradas
estratgicas pelos incumbentes (20 e 21), bem como avaliaes antecipadas
de perda de controle do plenrio (19) 10.
Somente um dos gabinetes desse intervalo o 22 se afasta volun-
tariamente, sem interferncias externas (Nabuco 1949, vol. 2, pp.345-246,
pp.383-284, pp.389-294; Pereira da Silva 2003, pp.345-346, pp.359-361; c
1962, p.141; Iglsias 2004, p.124). O ltimo dos gabinetes da Liga, no
entanto, o mais conhecido dentre os liderados por Zacarias de Ges (23),
derrubado por deciso da Coroa, na mais traumtica inverso partidria do
Segundo Reinado11.
A necessidade, avaliada pelo trono, de alinhar o comando militar e poltico
do Imprio, como meio de acelerar o final do conflito blico com o Paraguai, es-
teve na raiz da entrega da chefia ministerial ao visconde de Itabora, em julho de
1868. Essa inverso partidria, a mais clebre do perodo, de responsabilidade
direta do Poder Moderador, encerrou o domnio da Liga. Denunciado como
golpe de Estado, por progressistas e liberais, os apeados do poder na oca-
sio, esse episdio influenciar a reorganizao partidria da dcada de 1870.
Mas a volta dos saquaremas no seria duradoura. Vencida a guerra, a prio-
ridade s reformas do trabalho servil inviabilizou a continuidade dos conserva-
dores ortodoxos no poder, uma vez que, para estes, tal programa era inaceitvel.
Desse modo, a substituio de Itabora (24 gabinete) refletiu deciso da Coroa
comprometida com polticas incompatveis com os saquaremas12.
O domnio conservador ir at 1878, adquirindo centralidade, no perodo, o
gabinete Rio Branco, o mais longo do Segundo Reinado, responsvel pela exe-
cuo de reformas importantes. O trao comum desses ministrios seu carter
no-saquarema. Os seus chefes, embora conservadores, eram estranhos ala
puritana do partido da Ordem. Sua lealdade dirigia-se ao imperador.
Nesse perodo, a batalha travada por Rio Branco para aprovar a chamada
Lei do Ventre Livre (setembro, 1871) dividir, mais uma vez, o Partido
Conservador de modo anlogo ao que ocorreu na dcada de 1850 durante o
gabinete Paran sedimentando posies rivais na agremiao que persistiro
at o fim da monarquia.
74
12
Nabuco 1949, vol. 3,
pp.147-159, pp.21-55; Pereira
da Silva 2003, pp.409-415;
Holanda 1985, pp.113-115,
pp.119-127; Needell 2006,
pp.254-266.
13
Nabuco 1949, vol. 3,
pp.161-168, pp.177-181;
Ferraz de Carvalho 1933,
pp.280-281; Holanda 1985,
pp.127-132, pp.135-136;
Needell 2006, pp.266-271.
III.3.8. O Segundo Quinqunio Liberal (1878-1885): do 28 ao 34 Gabinete
14
Nabuco 1949: vol. 3,
pp.396-407; vol. 4, pp.89-99;
Pereira da Silva 2003,
pp.447-463; Ferraz de
Carvalho 1933, pp.286-290;
Holanda 1985, pp.173-189.
15
ACD 30.06.1882, p.129;
ACD 14.05.1883, pp.87-100;
ACD 04.05.1885, pp.11-12;
Pereira da Silva 2003,
pp.506-508, pp.513-514,
pp.527-542; Figueiredo 1898,
p.27, pp.32-34, p.119,
pp.149-150; Santos 1930,
pp.148-149.
III.3.9. Cotegipe, Joo Alfredo e Ouro Preto: os ltimos gabinetes (35 ao 37)
16
ACD 03.06.1884, p.3;
pp.5-7; pp.9-11; Pereira da
Silva 2003, pp.526-527; Javari
1962, p.209, p.373; Ferraz de
Carvalho 1933, pp.302-303.
17
Pereira da Silva 2003,
pp.461-476, pp.542-549;
Ferraz de Carvalho 1933,
pp.289-392, pp.308-310;
Holanda 1985, pp.189-238;
Leite 1978, pp.151-153;
Figueiredo 1898, pp.36-40;
Carvalho 2006, p.406; 2007,
pp.186-187.
Srgio Eduardo Ferraz
Os trs gabinetes sairo por razes diversas: Pimenta Bueno (25), convo-
cado para aprovar as reformas no trabalho escravo, pedir demisso por no
controlar maioria no Legislativo para transformar as propostas em lei13. Rio
Branco, chefe do ministrio mais longo e bem-sucedido do Segundo Reinado
(26), renuncia por iniciativa prpria, ausentes presses da Coroa ou da Cma-
ra, e faz o sucessor (Pereira da Silva 2003, p.447; Nabuco 1949, vol. 3, p.309;
Holanda 1985, pp.172-173). O 27 gabinete, liderado por Caxias, encerra seu
mandato por fora da deciso de Pedro II de mudar o regime eleitoral, convo-
cando os liberais para realizar a reforma, uma vez que esse partido fora o
primeiro a defender a ideia14.
Depois de uma dcada na oposio, voltam os liberais, em 1878, para
introduzir reforma eleitoral (eleies diretas e censitrias), a qual reduziu a
participao popular na representao vigente. Aprovada essa alterao institu-
cional, o foco do perodo se deslocar para questes de equilbrio fiscal e
financeiro do Tesouro e, em especial, para a temtica social, reemergindo as
discusses sobre a extino do trabalho escravo. Essas discusses transbor-
daro as fronteiras do mundo oficial e ganharo as ruas com a campanha
abolicionista no decurso dos anos 1880.
Aguda instabilidade caracteriza esse intervalo (1878-1885), revezando-se,
no comando do Executivo, sete formaes, seis das quais se retiram por falta de
sustentao, efetiva ou antecipada, no Parlamento. Somente o 29 gabinete se
dissolve por iniciativa prpria. Dos governos do perodo que sucumbem
presso legislativa, trs (30, 31 e 33 gabinetes) so derrotados em moes de
confiana15. Outro gabinete o 32, de Lafaiete Pereira mesmo tendo xito em
duas votaes prioritrias, avalia pela margem mnima dos resultados
carecer de condies estveis de governana, optando tambm pela retirada16. O
ministrio chefiado por Sinimbu (28) e a segunda experincia de Saraiva
frente do Conselho de Ministros (34) so conduzidos dissoluo por anteci-
parem impotncia frente maioria conservadora no Senado, em um contexto
onde projetos de lei prioritrios necessitavam aprovao da casa vitalcia17.
O movimento abolicionista progressivamente vitorioso na sociedade
funciona como um dos principais condicionantes da evoluo dos derradeiros
ministrios imperiais. A inverso partidria de 1885 que eleva o Baro de
Cotegipe, presidncia do Conselho, trazendo de volta o Partido Conservador,
aps sete anos na oposio ocorre pela necessidade de completar, no Senado,
de maioria conservadora, a tramitao de projeto relativo ao trabalho servil.
Entretanto, se a onda abolicionista por vias oblquas e, de certo modo,
paradoxais colabora para repor os velhos ordeiros no comando, ela
tambm, indiretamente, que provoca a inviabilizao do gabinete Cotegipe,
substitudo por Joo Alfredo, um poltico igualmente conservador, mas, ao
contrrio do seu antecessor emperrado, comprometido com a abolio ime-
diata e sem indenizao (Figueiredo 1898, pp.42-44; Ferraz de Carvalho 1933,
pp.312-313; Barman 1999, pp.336-341). O final dessa ltima gesto se vincula
a denncias de corrupo. Minadas suas bases legislativas de apoio, o governo
entregou os cargos, apesar da resistncia da Coroa em aceitar a soluo (Ferraz
de Carvalho 1933, p.316; Holanda 1985, p.354; Barman 1999, p.349).
No crepsculo da monarquia, a Coroa, impossibilitada de encontrar suces-
sor para Joo Alfredo nas hostes conservadoras divididas entre fraes que
no se toleravam realiza inverso partidria, nomeando o gabinete liberal de
A Dinmica Poltica do Imprio 75

Ouro Preto, o ltimo do Imprio, deposto junto com o regime (Barman 1999,
p.350; Ferraz de Carvalho 1933, pp.316-317; Buarque de Holanda 1985,
pp.354-355).

IV. Rotaes ministeriais e a dinmica do Imprio

A Tabela 2 soma e distribui os episdios examinados por padres de

retirada, listando os gabinetes englobados em cada um dos tipos de afastamento.
Os resultados so surpreendentes luz das interpretaes dominantes da
dinmica poltica do perodo.
A Tabela 2 indica que das 37 ocorrncias de demisso de governos, 19
(51,3%) esto associadas ao padro 3, resultando da interferncia da Cmara
dos Deputados. Em 10 oportunidades (27%), as substituies enquadram-se no
padro 2, revelando a responsabilidade poltica da Coroa na mudana de
governo. Em 5 episdios (13,5%), a rotao de gabinetes reflete deciso dos
presidentes de Conselho ou casos residuais (padro 4). Por ltimo, 3 alteraes
ministeriais (8,1%) so fruto de presso conjunta do Trono e da Cmara
(padro 1).
Os dados e as evidncias autorizam concluses que desafiam, de modo no
trivial, as perspectivas predominantes entre os estudiosos quanto interpretao
da dinmica poltica do perodo.
Em contraste frente quelas vises, apresentadas no incio deste artigo, as
informaes sistematizadas sugerem que a atuao do Trono, atravs do
Moderador, no explica a rotao de governos entre 1840 e 1889. Distinta-
mente, o estudo realizado mostra que conflitos, efetivos ou potenciais, entre o
executivo e o legislativo, em especial a Cmara dos Deputados (padro 3),
foram o motivo mais frequente para a queda de gabinetes no Imprio, respon-
dendo por mais da metade dos episdios examinados (19 em 37).
Somando esse primeiro conjunto de casos queles em que a Cmara e o
Trono exerceram, conjuntamente, interferncia fundamental para a demisso de
ministrios (padro 1), nota-se que em cerca de 60% das retiradas (22 em 37)
h atuao poltica decisiva do Legislativo.
Esses dados desmentem a suposio de irrelevncia das instituies repre-
sentativas no sistema poltico do Segundo Reinado. importante observar que a
Coroa, nos casos de conflito entre a Cmara e o gabinete, dispunha de poderes
constitucionais para dissolver a casa temporria (art. 101, V, CI), arbitrando os
impasses em favor dos incumbentes ministeriais. A pesquisa empreendida
mostra que, sistematicamente, durante o Segundo Reinado, salvo trs exce-
es18, o imperador no se definiu por esse caminho, o que testemunha, do

Tabela 2 - Gabinetes e razes de retirada

Razes de Retirada N de Gabinetes/Total de Gabinetes Gabinetes

Padro 1 (Interferncia da 3/37 (8,1%) 10, 14 e 20
Coroa, Interferncia da Cmara)
Padro 2 (Interferncia da Coroa, No 10/37 (27%) 1, 3, 4, 6, 9, 11, 23, 24, 27 e 35
Interferncia da Cmara)
Padro 3 (No Interferncia da 19/37 (51,3%) 2, 5, 7, 8, 13, 15, 16, 17, 18, 19,
Coroa, Interferncia da Cmara) 21, 25, 28, 30, 31, 32, 33, 34 e 36
Padro 4 (No Interferncia da 5/37 (13,5%) 12, 22, 26, 29 e 37
Coroa, No Interferncia da Cmara)

Fonte: O autor.
76
18
De 18 legislaturas, 11
foram dissolvidas. A Coroa
arbitrou a favor do 19, 26 e
33 gabinetes, dissolvendo a
11, 14 e 18 legislaturas, as 3
excees. Uma dissoluo se
destinou a antecipar a reforma
de 1881 (17). Sete
aconteceram em decorrncia
de alternncia partidria, com
o novo chefe do Conselho
obtendo da Coroa a dissoluo
da Cmara preexistente,
adversa ao ministrio em
ascenso.
Srgio Eduardo Ferraz
prprio ponto de vista do titular do Moderador, o custo poltico substantivo de
colidir com a Cmara e, consequentemente, o peso no trivial dessa repre-
sentao no jogo poltico imperial.
Por seu turno, a avaliao clssica de que as substituies ministeriais
decorreram de intervenes da Coroa incapaz de dar conta do fenmeno
examinado na medida em que a ao direta do imperador, embora relevante,
apareceu apenas em 10 dos 37 episdios de sucesso, isto , em 27% do total de
retiradas (padro 2).
Ainda que se incluam aqui as modificaes de governo que se efetuaram por
interveno conjunta do Trono e da Cmara (padro 1; 8,1%), alcana-se
somente 35% do total de eventos de retirada, uma proporo notavelmente infe-
rior aferida acima para a Cmara (60%) lanando-se mo do mesmo critrio.
Quanto s alternncias partidrias aspecto enfatizado na literatura como a
dimenso positiva do Moderador, que teria tornado possvel a regulao do
conflito no perodo o estudo dos 9 episdios de inverso no Segundo Reinado,
listados na Tabela 3, mostra que em apenas trs ocasies essa mudana se deveu
iniciativa independente da Coroa, agindo o trono, em todas as outras oportu-
nidades, em resposta prvia inviabilizao da sustentao parlamentar do
ministrio demissionrio.
Em sntese, a concluso mais importante da primeira parte deste artigo que
no h possibilidade de compreender a dinmica de substituio de governos no
parlamentarismo do Segundo Reinado nem tampouco as alternncias parti-
drias ento efetuadas sem inserir com destaque na anlise o papel do
Legislativo imperial, em particular da Cmara dos Deputados. Nesse sentido, a
anlise aqui realizada revela uma fisionomia institucional do regime muito
diversa daquela tradicionalmente retratada pelo saber consolidado.
Com isso, fica patenteada a necessidade de serem repensados substan-
tivamente os esquemas interpretativos at hoje correntes sobre o perodo. Em
que pese o inegvel carter elitista e restritivo da experincia de governo
representativo no Brasil do sculo XIX aspecto, alis, como j visto acima, em
que o pas no destoava da Europa e dos EUA da poca sua densidade e
complexidade institucional foram maiores do que imaginaram os estudiosos.
Seja por constituir o locus de enfrentamento e concertao das elites
regionais e delas com a Corte, seja pelas prerrogativas que dispunha sobre o
Tabela 3 - Alternncias partidrias nos Gabinetes (1840/1889)
Substituio do gabinete com alternncia I Padres da Retirada
3 (C) para 4 (L/Grupo Palaciano), em 02/02/44 2
8 (L) para 9 (C), em 29/09/48 3
13 (C/Conc) para 14 (L/Conc), em 04/05/57 3
14 (L/Conc) para 15 (C/Conc), em 12/12/58 1
17 (C) para (LP), em 24/05/62 3
23 (LP) para 24 (C), em 16/07/68 2
27 (C) para 28 (L), em 05/01/78 2
34 (L) para 35 (C), em 20/08/85 3
36 (C) para 37 (L), em 07/06/89 3
Fonte: O autor.
I
Abreviaturas: L (Liberal); C (Conservador); LP (Liga Progressista); Conc
(Conciliao).
A Dinmica Poltica do Imprio
19
Uma discusso sobre as
caractersticas da Cmara dos
Deputados no Imprio, bem
como acerca de abordagens do
tpico na literatura, pode ser
encontrada em Ferraz (2012,
pp.212-228).
V. Relaes Gabinete e Legislativo: argumento e evidncias
VI. As regras eleitorais no Imprio
20
Havia dependncia dupla
do gabinete, frente Coroa e
maiorias, cabendo-lhe manter
a confiana junto s duas
instncias. As regras do
trabalho legislativo exigiam do
gabinete, para aprovar
medidas, a reiterada
arregimentao de maiorias,
inexistindo atalhos
centralizadores (prerrogativas
legislativas exclusivas do
Executivo, centralizao de
direitos parlamentares na
Mesa ou em lderes etc.).
21
Constituio do Imprio
(Brasil 1824).
77
oramento pblico, ou ainda por condensar institucionalmente toda uma estru-
tura de compromissos e reciprocidades que percorria de alto a baixo o Imp-
rio19, o fato que a Cmara e, certamente tambm o Senado, outro territrio
aguardando pesquisadores desempenhou um papel muito mais relevante no
Segundo Reinado do que at hoje se reconheceu, sugerindo a existncia, no
sistema poltico da poca, de uma teia ativa de interesses de dimenses bem
superiores ao que comumente se pressups, a ser tida em considerao e
processada como condio de reproduo do arranjo de poder. Como se mos-
trou, no foi sem tenso e recorrentes conflitos essa reproduo. A investigao
dos motivos subjacentes aos conflitos entre governos e o Parlamento constitui o
segundo eixo deste artigo, a ser enfrentado a partir da prxima seo.
A partir daqui o trabalho se volta para o seu segundo eixo de preocupaes,
dedicado investigao do padro mais frequente associado instabilidade
ministerial, a saber, as relaes, marcadas por recorrentes conflitos, entre os
gabinetes e a Cmara de Deputados. A meta contribuir para a compreenso
das razes desses reiterados confrontos.
O argumento central que a transio de sistemas eleitorais (das listas para o
distrito), a partir de meados da dcada de 1850, fornece uma chave importante
para a compreenso da natureza das relaes Executivo-Legislativo no Segun-
do Reinado, estando na raiz do incremento do conflito entre os dois poderes. A
nova regra eleitoral viria se somar a caractersticas institucionais centrfugas
preexistentes do sistema de governo e do funcionamento interno da Cmara,
acentuando a dimenso fragmentada do sistema poltico da poca 20.
Preliminarmente ao detalhamento da hiptese e ao arrolamento de evidn-
cias que a lastreiam, apresenta-se um esboo da legislao eleitoral do Imprio.
Na vigncia da ordem imperial, o voto, exercido em um sistema de duplo
grau, e a elegibilidade a cargos polticos dependiam de critrios censitrios, nos
termos dos artigos 45, IV e 90 a 95 da CI21. O sistema de duplo grau dividia o
corpo eleitoral em votantes e eleitores.
Os primeiros, os votantes, participantes das eleies primrias (ou de 1
grau), escolhiam os segundos, os eleitores, os quais sufragavam, no pleito de 2
grau, os candidatos aos postos de deputados gerais, senadores e deputados
provinciais. Existiam exigncias constitucionais crescentes de renda mnima
para que algum se habilitasse como votante (art. 92, V), eleitor (art. 94, I), bem
como para que pudesse concorrer Cmara (art. 94, I) e ao Senado (45, IV). A
Constituio adotava hipteses adicionais de excluso tanto para o exerccio do
voto, em ambos os graus (arts. 92 e 94), como para a elegibilidade aos cargos
representativos (art. 95, II e III; art. 45, I a III). O artigo 97 da CI estabelecia que
uma lei regulamentar determinaria o modo prtico das eleies. Entre 1822 e
1889, sete diferentes normatizaes, todas baseadas em frmulas eleitorais
majoritrias, organizaram os pleitos do Imprio.
A legislao promulgada entre 1822 e 1855 compreensiva das Instrues
de 26.03.1824, das de 04.05.1842 e da Lei n 387, de 19.08.1846 instituiu um
majoritarismo provincial. Vigorava um sistema de lista completa, onde o
eleitor tinha tantas opes quantas fossem as vagas existentes para a unidade
provincial no Legislativo. Eram eleitos para a Cmara os candidatos mais
sufragados na provncia. Esse regime eleitoral tinha carter no paroquialista.
Por funcionarem os distritos provinciais como grandes Senados, as lideranas
78
VII. O ncleo do argumento: listas, crculos, incentivos e suas consequncias polticas
22
A alterao est na terceira
coluna da segunda linha do
Quadro 1. Nicolau (2012) diz
que, no regime de 1855, a
especificao da quantidade de
nomes que o eleitor (de 2
grau) poderia sufragar era feita
para o segundo e o terceiro
turno, quando o eleitor votaria
em um nico nome. Na
verdade, j no primeiro turno o
eleitor sufragaria s um
candidato (art. 1, 10, do
Decreto 842, de 19.09.1855).
Srgio Eduardo Ferraz
mais salientes eram privilegiadas politicamente, uma vez que se exigia, para o
xito nesse tipo de pleito, cacife eleitoral territorialmente distribudo.
O sistema de chapas foi substitudo pela primeira Lei dos Crculos, de
1855 (Decreto n 842, de 19.09.1855). De curta vida (s regular uma eleio),
baseava-se no sistema majoritrio uninominal, numa inflexo favorvel aos
interesses das lideranas perifricas ao centro do sistema, em detrimento das
elites nacionais e provinciais, em um esforo de abrir espao representao
das minorias (Carvalho 2006, p.398; Needell 2006, pp.184-185). Segundo
Nicolau, com o novo sistema, as provncias foram divididas em distritos
eleitorais (chamados crculos eleitorais), cada um deles elegendo um depu-
tado. Os eleitores das diversas parquias que compunham o distrito se reuniam
[...] para fazer sua escolha (eles agora votavam em um nico nome). Um
candidato necessitava [...] maioria absoluta dos votos para ser eleito (Nicolau
2012, p.35), havendo previso de rodadas eleitorais sucessivas na hiptese de
no ser alcanada a maioria requerida.
Em 1860, um compromisso entre salincia e liderana local fixado por
meio da segunda Lei dos Crculos (Lei n 1082, de 18.08.1860), estipulando-se
distritos de 3 deputados, sendo as circunscries eleitorais (os crculos)
ampliadas e considerando-se eleitos os trs candidatos mais votados (Nabuco
1949, vol. 1, p.216; Iglsias 2004, pp.98-99; Carvalho 2006, pp.399-400;
Nicolau 2012, p.36). Recupera-se espao para as elites partidrias sem que se
retorne ao predomnio das listas.
Em 1875 volta a chapa completa por provncia, mas com voto limitado,
atravs da Lei do Tero (Lei n 2675, de 20.10.1875), na perspectiva de
preservar espaos para as minorias (Carvalho 2006, pp.399-400; Faoro 2001, p.
428). Essa legislao demarcou a nica interrupo, aps 1855, da utilizao de
sistemas eleitorais distritalizados no Segundo Reinado.
A introduo das eleies diretas, no incio da dcada de 1880, via Lei
Saraiva, marcaria, por fim, o retorno s frmulas majoritrias uninominais
(distritalizadas), com maioria absoluta. Sob essa regra se elegeram os parla-
mentares das ltimas quatro legislaturas do Imprio.
O Quadro 1, extrado de Nicolau (2012, p.40), com alteraes22, sintetiza a
evoluo esboada.
Consoante assinalado, entre 1822 e 1855 vigorava a lista completa, onde o
eleitor tinha tantas opes quantas fossem as vagas na Cmara dos Deputados
existentes por provncias. Eram eleitos os candidatos que obtivessem, compu-
tados os sufrgios da provncia, o maior nmero de votos, at se preencher o
nmero de vagas reservado quela unidade geogrfica do Imprio.
Desde cedo, na histria eleitoral do pas, essa lista de eleitos resultou me-
nos da agregao de preferncias individuais dispersas, por cada colgio elei-
toral, do que da aquiescncia do eleitorado a um rol previamente elaborado de
nomes sancionados pelas elites polticas dominantes: esse rol era a chapa.
Needell (2006, p.176) localiza j na dcada de 1830 essa prtica e enfatiza o
protagonismo das lideranas partidrias da Corte (Rio de Janeiro) na confeco
e negociao das chapas. Barman (1988, p.220, p.223, p.301, nota 20), exami-
nando as eleies para a Cmara dos Deputados na dcada de 1840, atesta a
disseminao e a eficcia do mecanismo, transformado em pea central na
dinmica eleitoral do Imprio
A Dinmica Poltica do Imprio 79

Quadro 1 - Sistemas eleitorais e eleies para a Cmara (1824-1889)

Incio da vigncia Circunscrio Eleitoral (unidade Quantidade de nomes em que Sistema Eleitoral
na qual o eleitor podia escolher o eleitor podia votar
os seus deputados)
1824I Provncia Tantas quantas fossem as Maioria simples: os mais
cadeiras da provncia na Cmara votados da provncia eram
dos Deputados eleitos.
1855 Distrito de um representante Um nome Maioria Absoluta: se nenhum
candidato obtivesse mais de
50% dos votos, era realizada
uma nova eleio entre os
quatro mais votados; se nenhum
obtivesse maioria absoluta, era
realizado um novo pleito com os
dois mais votados.
1860 Distrito de trs representantes Trs nomes Maioria simples: os trs mais
votados no distrito eram eleitos.
1875 Provncia Dois teros do nmero de Maioria simples: os mais
representantes na Cmara votados da provncia eram
eleitos.
1881 Distrito de um representante Um nome Maioria absoluta: se nenhum
candidato obtivesse mais de
50% dos votos, era realizada
uma nova eleio entre os dois
mais votados.

Fonte: O autor, a partir de Nicolau (2012, p.40).

I
O sistema eleitoral inaugurado em 1824 sofreu alteraes em 1842 e 1846.

A elaborao de chapas especficas para cada provncia e para cada pleito,

23
Elaborar uma chapa no
era [...] simples. [...] requeria
engenhosidade e um
conhecimento considervel.
[...] as chapas eram [...] o
produto de manobras
complexas envolvendo os
lderes polticos provinciais, o
presidente e os ministros e
polticos no Rio. A chapa iria
permanecer como o elemento
chave da nova organizao da
poltica (Barman 1988, p.301,
nota 20).
24
Relato elucidativo sobre a
montagem de uma chapa
para a Cmara, no contexto da
poltica baiana, oferecido por
Pinho (1937, p.238, nota 1).
25
Para Souza, o uso das listas
eliminava a influncia do
eleitorado de cada parquia:
[No regime eleitoral prvio
aos crculos, os eleitores de 2
grau] eram obrigados a votar
nas chapas que os chefes,
diretores centrais do partido,
lhes remetiam, ou teriam de
ver seus votos perdidos em
em funo dos diversos interesses a serem concertados, representados pelos
nomes nelas includos no era empreitada banal. Era substantiva a comple-
xidade envolvida e a engenhosidade requerida na montagem da chapa oficial,
produto de trabalhosas negociaes envolvendo lderes locais e provinciais,
presidentes de provncia e membros do gabinete 23.
O xito dos nomes em uma lista dependia da adequada calibragem da
chapa, em termos de interesses e nomes privilegiados, apta a equilibrar as
pretenses das influncias da Corte e das elites provinciais, mas tambm hbil a
garantir a mobilizao dos chefes locais nas diversas regies de uma provncia.
Se o grau de influncia das diversas elites era assimtrico na montagem das
chapas, com o Rio e as provncias preponderando frente s lideranas paro-
quiais, por outro lado, no se estaria, primeira vista, em face de um mecanismo
que traduziria imposio de alto a baixo24.
Fontes como Souza25 e Pereira da Silva26, no entanto, ultrapassam a consta-
tao de uma simples assimetria e enfatizam que a regra das chapas
inferiorizava cabalmente o eleitorado de 2 grau e as chefias locais frente s
elites centrais e provinciais.
De todo modo, luz da pesquisa acadmica e das fontes, o que fica realada
a inocuidade, ou o alto risco, no sistema de chapas, do ponto de vista do
eleitorado de 2 grau, de divergir da oferta de candidatos previamente elaborada
pelas direes. De uma parte, aventurar outros nomes seria manobra fadada ao
fracasso, dada a relativa incapacidade dos chefes locais de articular apoios
cruzados em uma circunscrio geogrfica relativamente extensa (a provncia);
de outra, negar o sufrgio aos nomes oficiais seria um convite a futuras
represlias27. Enfraquecidos na barganha como decorrncia dos incentivos
80
candidaturas isoladas,
destitudas de probabilidade de
sucesso (Souza 1979, p.79).
26
Dizia o deputado Pereira da
Silva (RJ): H uma provncia
que d 8 deputados, os
partidos e o governo escrevem
nela 4 ou 5 nomes [...], e
incluem 3 ou 4 nomes que
ningum conhece, 3 ou 4
afilhados felizes. A provncia
vota, porque nenhum
municpio tem coragem de
negar o voto sabendo que a
sua votao no pode influir
na eleio geral (ACD
28.08.1855, p.263).
27
Discutindo as listas, o
deputado Mendes de Almeida
mostra que estas, pressupondo
ampla coordenao
viabilizadora de apoios
cruzados em uma
circunscrio geogrfica
relativamente extensa, s
podiam ser operadas
eficazmente pelos partidos e
pela administrao, central e
provincial (ACD 30.08.1855,
pp.326-327).
28
Em 1855, o deputado
Eduardo Frana fala em
chapas impostas, modo
usual de fazer as eleies nas
provncias, e pede reformas.
Meses depois, afirma: a atual
lei de eleies [Lei n 387, de
19.08.1846] no d [...]
garantia para uma escolha
livre; o povo no pode mais
sofrer imposies de listas de
designados (ACD
02.06.1855, pp.40-42;
25.08.1855, p.229).
29
Segundo Needell, um
poltico tpico do regime
eleitoral pr-1855 tinha como
um dos seus propsitos
centrais buscar impressionar
as lideranas da elite partidria
no Rio (Needell 2006, p.185).
30
Nesse regime, a
candidatura desamparada
pelos chefes de partido no
tinha probabilidade de vingar.
Dificilmente, um homem no
filiado a um dos partidos, [...]
conseguia ser eleito.
Organizadas as listas dos
candidatos [...] pelos [...]
partidos, os eleitores no
votavam em candidatos
divergentes, pelo receio de
fazer triunfar os adversrios
com a disperso dos votos
(Souza 1979, p.80).
Srgio Eduardo Ferraz
embutidos nas leis eleitorais, no restava s lideranas locais outro caminho
seno aquiescer vontade das influncias centrais.
Como as listas j lhes chegavam prontas, por clculos feitos na Corte e no
centro das provncias, era mais racional, do ponto de vista dos eleitores de
segundo grau, sancion-las, emprestando-lhes seus votos, o que lhes daria
cacife para futuros pleitos junto aos governantes. A alternativa, inferior, seria
arriscar seus sufrgios em candidaturas isoladas, condenadas de antemo ao
fracasso, pela impossibilidade de seus parcos votos alterarem o somatrio pro-
vincial28.
Se, do ponto de vista dos eleitores e das chefias locais, a prtica das chapas
representava enorme reduo de sua margem de manobra, para os polticos que
aspiravam a um mandato a incluso na lista de designados, nos termos do
deputado Eduardo Frana (ACD 25.08.1855, p.229), era passo crucial, sem o
qual a entrada ou a permanncia nas casas legislativas do Imprio seria,
praticamente, impossvel.
A fim de alcanar tal propsito, manter boas relaes com os encarregados
da preparao das chapas as elites partidrias do Rio e dos centros de cada
provncia29 era para um pretendente a mandato ou um poltico j tarimbado
uma meta de alta prioridade, a ser cultivada com mximo empenho 30.
Implicao importante, do ponto de vista do sistema poltico, dessa depen-
dncia dos polticos profissionais titulares de mandatos, e dos aspirantes a
essa condio em face das direes partidrias era o controle destas ltimas
sobre as bancadas, o que associava, em ltima anlise, o regime das chapas a
um padro de disciplina no comportamento legislativo.
Eleger-se e reeleger-se era funo, no regime das listas, menos da ateno s
demandas especficas de uma constituency do que da manuteno de relaes
com as elites das agremiaes. Cultiv-las, garantindo a renovao do mandato
e a progresso na carreira com acesso a postos disputados como presidncias
provinciais, posies em ministrios, cacife para realizar indicaes e formar
redes de clientela, etc. dependia, entre outras coisas, de uma atuao conso-
nante com as diretrizes das cpulas partidrias e com os desgnios do gabinete.
O arranjo eleitoral pr-crculos configurava, assim, um sistema de incen-
tivos favorecedor do controle, a partir de cima, das representaes, do que
decorria, como padro mais frequente de comportamento parlamentar, a
atuao disciplinada dos deputados frente s orientaes partidrias.
O regime dos crculos alterou essa situao. As novas regras eleitorais
modificaram a distribuio de poder entre elites centrais, provinciais e locais,
com ganhos relativos para estas ltimas, e transformaram as condies para a
entrada e permanncia no mercado poltico-eleitoral. A razo desse turn-
ing-point foi a previso legal de redimensionamento da circunscrio eleitoral,
que deixou, a partir de 1855, de ser a provncia e passou a ser o crculo,
constitudo por um grupo de municpios.
A competio por vagas no Legislativo deixou de acontecer na provncia
como um todo e migrou para espao territorial restrito. Tal inovao privou as
elites centrais e provinciais das mencionadas vantagens de seu poder de
coordenao, vitais numa eleio em que se coletavam votos por toda a
provncia. A nova dimenso espacial mais limitada do distrito viabilizou a
entrada, no mercado poltico-eleitoral, de lideranas locais, ou de seus prote-
gidos, potencialmente hbeis, a partir das mudanas em foco, a amealhar votos
suficientes conquista de cadeiras na Cmara dos Deputados.
til recordar que a legislao da poca no exigia registro prvio de
candidaturas nem determinava controle das direes partidrias sobre esse
A Dinmica Poltica do Imprio 81

processo. No que tange autoridade sobre a determinao do rol de candidatos,

a fora das elites centrais e provinciais dependia, essencialmente, do tamanho
da circunscrio estipulado em lei. Ao diminuir esse tamanho inicialmente, de
forma mais radical, em 1855 (crculo de 1 representante), posteriormente, de
modo mais moderado (distritos de 3 representantes), a partir de 1860 as
reformas mexeram na caracterstica institucional das regras eleitorais que em-
basava a supremacia das direes partidrias frente s lideranas locais.
Com isso, modificaram-se tambm os incentivos balizadores da atuao dos
deputados e/ou dos aspirantes a essa condio. Se, poca das chapas, o aval
das direes era condio essencial para a entrada e a permanncia na poltica
partidria profissional, aps 1855 passou a ser decisivo o prestgio eleitoral
junto a uma constituency especfica (o crculo por onde concorria o parla-
mentar ou seus desafiantes). Levar realizaes para o grupo de municpios de
seu distrito veio a constituir, a partir das reformas, o eixo de atuao de um
parlamentar tpico, o que aumentava a demanda parlamentar por patronagem
junto ao gabinete e condicionava o comportamento do deputado na Cmara
sua avaliao quanto ao grau de atendimento, pelos incumbentes, de suas
reivindicaes.
Em sntese, o arranjo dos crculos engendrou incentivos que condicionava a
disciplina parlamentar, frente s diretrizes do Executivo, percepo, pelos
prprios deputados, do grau de atendimento, por parte do ministrio, s suas
demandas por obras, servios e patronagem junto s respectivas bases eleito-
rais. Essa nova realidade introduziu uma dimenso de incerteza quanto
capacidade dos governos de controlar o plenrio da Cmara. Dado o grau de
fragmentao das demandas parlamentares (associado, em certa medida, ao
prprio desenho legal das constituencies), a ausncia de mecanismos partid-
rios internos de coordenao e a estrutura descentralizada dos trabalhos
legislativos, a hiptese desta pesquisa associa o sistema eleitoral dos crcu-
los a um enfraquecimento na disciplina parlamentar na Cmara e, por
conseguinte, a um incremento na dificuldade dos gabinetes de angariar apoio
legislativo estvel.
Assim, o fim das chapas transformou a lgica da competio e redesenhou
os incentivos com as quais se defrontavam os agentes polticos, mudando o
funcionamento interno da Cmara dos Deputados e as suas relaes com o
Executivo. Tais alteraes nas relaes entre esses poderes estiveram na base do
fenmeno da instabilidade governamental que marca o perodo e que foi objeto
da primeira parte deste texto.
A introduo das regras distritais, ao redefinir a circunscrio da disputa,
propiciou maior autonomia s bases do sistema (eleitorado de 2 grau e chefias
locais), capazes agora de apresentar candidatos competitivos ao Legislativo, o
que favoreceu a eleio de representantes menos dependentes das elites provin-
ciais e nacionais. Isso dificultou, em um contexto de processo decisrio legis-
lativo relativamente descentralizado, o controle da Cmara pelos gabinetes,
intensificou as relaes conflituosas entre os poderes Executivo e Legislativo, e
conduziu a impasses que, frequentemente, redundaram nas retiradas de gabi-
netes por presso parlamentar.
A seguir, apresentam-se quatro grupos de evidncias, diretas e indiretas,
que corroboram a hiptese do segundo eixo deste artigo.

VII.1. Fontes, literatura e a mudana de regime eleitoral

notvel nas fontes da poca, nos trabalhos ensasticos e na literatura

acadmica, a convergncia sobre os efeitos, em termos de alteraes nos
incentivos do jogo poltico-partidrio, advindos da transio das listas para os
82 Srgio Eduardo Ferraz

distritos. No se faz relao, no entanto, entre esse ponto e o fenmeno mais

geral da instabilidade ministerial do Segundo Reinado.
A fragilizao da disciplina e da coeso partidria, como resultado dos
crculos, e a antecipao desses efeitos por destacados polticos da poca, antes
mesmo da entrada em vigor das medidas, so anotados por Nabuco (1949, vol.
1, p.216) e Pereira da Silva (2003, p.254). Escrevendo 15 anos aps a aprovao
da primeira Lei dos Crculos, Souza (1979, p. 80) confirmava aquelas previ-
ses, salientando o enfraquecimento e a fragmentao dos partidos em decor-
rncia das alteraes na legislao eleitoral a partir da dcada de 1850.
Comentando a transio, Iglesias (2004, pp.68-69) e Costa Porto (1985,
p.158) oferecem uma viso expressiva do que estava em jogo e dos perfis
polticos diversos associados a cada um dos arranjos eleitorais, um em declnio,
outro em ascenso. O capital poltico decisivo para o xito nos pleitos passava a
ser o prestgio nas localidades e no mais as boas graas junto aos ministros e
aos presidentes de provncia. A imposio de nomes pelas cpulas cedia lugar a
uma competio entre lideranas locais. Os efeitos centrfugos da introduo
dos crculos favorecendo as lideranas perifricas, enfraquecendo a mediao
dos chefes provinciais/nacionais e abrindo fissuras na centralizao do imprio
so destacados tambm por Faoro (2001, pp.425-426), Carvalho (2006,
pp.398-399) e Needell (2006, p.185).
Exame dos Anais da Cmara revela as avaliaes feitas, no calor da hora,
acerca das consequncias da distritalizao, por polticos que seriam afetados
pelas mudanas. Destacam-se aqui pronunciamentos de trs parlamentares,
realizados em 1855 e em 1856, logo antes da entrada em vigor dos crculos, os
quais interpretam as alteraes nas regras, com diferentes argumentos, em
linhas consonantes com a hiptese sustentada.
O primeiro deles vem a ser Benevenuto Taques. Favorvel reforma, ele
assim se pronunciou, comparando crculos e listas: [...] [com o projeto] as
influncias locais tero mais livres a interveno que lhes cabe na eleio, sem
que sejam dominadas pelas imposies das capitais e do governo. [...] o
governo no pode impor aos distritos eleitorais candidatos estranhos a sua
afeio. Taques previa que o projeto traria maior independncia Cmara
porque incrementaria a autonomia dos representantes em face do governo e das
influncias provinciais (ACD, 29.08.1855, pp.287-288).
Por sua vez, os deputados Martin Francisco e Avelar Brotero contrastam os
regimes das listas e dos crculos em termos de um raciocnio que articula
tamanho da circunscrio, grau de risco e dimenso do incentivo interferncia
oficial nos pleitos eleitorais. , portanto, o comportamento do governo nas
eleies, visto como varivel em funo de incentivos decorrentes das regras
legais, que est em foco (ACD, 31.05.1856, pp.107-115).
Diz Martin Francisco:
[em vista da aprovao da primeira Lei dos Crculos, no tem mais] [...] o
governo a necessidade de lutar para no ser derrotado em uma provncia inteira,
porque, senhores, quando o crculo de eleies era mais vasto, a derrota era para
o governo de efeitos mais funestos: quando o governo no podia contar com um
triunfo certo, lanava mo de todos os meios para no ser derrotado; agora porm
que esses crculos se circunscreveram, agora que se o pensamento do governo
no puder legalmente vencer em uma parte vencer em outra, de esperar que o
voto seja mais sincero, porque o governo no tem motivos de intervir direta-
mente na eleio para se poupar a vergonha de uma derrota em uma provncia
inteira (ACD 31.05.1856, p.115).

Em outras palavras, o que os deputados afirmavam, e o que o trecho acima

sintetiza, era que os crculos poupavam o governo de defrontar-se com uma
A Dinmica Poltica do Imprio
VII.2. Mandato mdio dos gabinetes e regra eleitoral que governou a formao das legislaturas
31
Sobre o ponto, ver Buarque
de Holanda (1985, pp.22-23;
pp.37-38; pp.147-151; p.171;
2010, pp.59-65; p.94); Pereira
da Silva (2003, pp.265-275;
pp.287-288; pp.510-550);
Needell (2006, pp.200-202;
pp.220-221); Carvalho (2006,
pp.405-410); Nabuco (1949,
vol III, pp.243-244); Faoro
(2001, p.429).
83
situao prxima a um jogo em que o vencedor das eleies leva tudo (winner
takes all), pela qual s existiriam duas alternativas como resultado de uma
eleio provincial legislativa: a vitria ou a derrota, completas, do poder
incumbente. Ambos enfatizavam que a nova lei, por tirar o governo do dilema
de ganhar ou perder tudo, ensejava a chance de eleio de representao mais
diversificada e fiel aos interesses presentes na sociedade.
No trecho transcrito encontram-se tambm pistas para se imaginar, com
mais concretude, aspectos dos mecanismos atravs dos quais eram eventual-
mente geradas as chamadas cmaras unnimes nas eleies. Nesse sentido, o
que os deputados visualizavam, ao comparar os dois momentos demarcados
pela aprovao da nova lei, pode ser traduzido da seguinte forma. Em um
contexto de informao escassa, a circunscrio do distrito ao crculo, em vez
do distrito abarcar a provncia inteira, acarretava diminuio da incerteza sobre
o equilbrio das foras em competio, uma vez que, agora, com a nova regra
distritalizada, esse clculo passava a ser feito para cada crculo e no para toda
provncia. Para o governo, as eleies deixavam de se assemelhar a um nico
jogo, caracterizado por baixa informao e risco alto, o que incentivava o uso da
mquina, em doses, de preferncia, cavalares, a fim de garantir a predominncia
da situao. Distintamente, a nova realidade eleitoral centrada em crculos
abrangentes de reas equivalentes a alguns municpios ( poca, freguesias) cir-
cunvizinhos poderia ser equiparada a uma dinmica baseada em vrios jogos
simultneos, com mais informao, o que permitia, em princpio, compatibi-
lizar a conquista de resultados majoritrios por uma faco com a representao
efetiva da minoria (no por acaso, o objetivo de Paran, idealizador da reforma).
Em sntese, o que esses dois ltimos parlamentares anteciparam, diante da
introduo dos crculos, foi a possibilidade de representao oficial de cor-
rentes minoritrias ou oposicionistas no parlamento, um fato no trivial na
realidade poltica da poca.
Por fim, cabe assinalar a existncia de extensa literatura (fontes, estudos
clssicos e historiografia) que fornece inequvoca avaliao a respeito das
caractersticas gerais das legislaturas posteriores introduo dos Crculos.
Sua marca a nfase nas dificuldades encontradas pelos governos em suas
relaes com a Cmara dos Deputados31.
Os gabinetes que governaram diante de legislaturas distritalizadas fica-
ram, em mdia, menos tempo no exerccio de suas funes do que as formaes
governamentais que se relacionaram com cmaras eleitas pelo regime de listas.
O tempo mdio de permanncia dos primeiros gabinetes coexistentes com
cmaras distritais frente das pastas do Executivo, foi 16% menor do que
o tamanho do mandato mdio das ltimas as equipes de governo que se
relacionaram com corpos parlamentares eleitos por listas provinciais.
A Tabela 4 confronta o mandato mdio de gabinetes que governaram com
Cmaras eleitas por variantes do regime de listas frente ao mandato mdio
daqueles que exerceram sua funo diante de Cmaras eleitas atravs das
legislaes distritalizadas (Crculos de 1, de 3 e Lei Saraiva). Para efeito do
clculo, dicotomizou-se o regime eleitoral vigente no Segundo Reinado em dois
grandes blocos associados s chapas e aos distritos, respectivamente.
Assim, com a legislao de listas em bloco, o tempo de permanncia mdia
no poder dos ministrios que governaram diante de cmaras escolhidas por
aquele regime foi de 17,45 meses, contra 14,65 meses dos gabinetes que se
relacionaram com legislativos distritalizados, agora tambm agrupados para
efeito do clculo dicotomizado. Ao governar frente a cmaras baixas distri-
84 Srgio Eduardo Ferraz

Tabela 4 - Permanncia Mdia Gabinetes e Regra Eleitoral (Dicotomizada)

Regra Eleitoral Durao da Regra (em N de Gabinetes Permanncia Mdia ou

meses)I no Perodo Mandato Temporal
Mdio (em meses)
Decreto de 26.03.24, Decreto n. 157, de 244,43 14 17,45
04.05.42, Lei n 387, de 19.08.46 e Lei do
Tero (LISTAS)
1 e 2 Lei dos Crculos e Lei Saraiva 337,1 23 14,65
(DISTRITOS)

Fonte: O autor.
I
Critrio para a mensurao da durao da regra: vigncia estrita de cada legislao, com adaptao, no caso do regime de listas
pr-55, ao intervalo estudado no trabalho; critrio para a distribuio dos gabinetes por regra eleitoral: legislao vigente
poca do termo de incio de cada ministrio.

talizadas, as equipes ministeriais do Segundo Reinado tiveram encurtados

seus mandatos em algo prximo a 16% do tempo quando comparadas s
formaes que dependeram de legislaturas de listas.

VII.3. Associao entre a queda de gabinetes por presso do Legislativo e a vigncia de regras eleitorais
distritalizadas

No que concerne associao entre regras eleitorais e razes de retiradas de

gabinetes, terceiro conjunto de evidncias mobilizado aqui, a Tabela 5 apre-
senta os dados para o perodo estudado (1840-1889).
Na coluna inicial, alinham-se os padres que organizam as razes de
substituio dos 37 gabinetes imperiais, nos termos delineados na primeira
parte do artigo, os quais so cruzados, em termos de respectivas frequncias,
com as regras eleitorais em vigor no momento dos episdios, no propsito de se
verificar a existncia de distribuies de casos mais ou menos uniformes em
relao aos regimes eleitorais.
Nesse sentido, v-se que afastamentos por interferncia exclusiva da C-
mara (padro 3) ocorrem quatro vezes sob legislaturas eleitas por listas pro-
vinciais (1840-1856), oito vezes diante de Cmaras regidas pelos Crculos (de 1
e de 3), uma vez perante um corpo parlamentar eleito sob a Lei do Tero e seis
vezes frente a deputados provenientes do regime eleitoral da Lei Saraiva
(distrito de um e eleio em grau nico).

Tabela 5 - Razes de Retirada e Regra Eleitoral

Razes de Retirada do Lista Provincial Crculos de 1 e de 3 Lei do Tero Lei Saraiva

Gabinete/Regras Eleitorais 1840-56 deputados 1857-75 1876-81 (16 e 17 1882-89 (18 a 20
(4 9 legislatura) (10 a 15 legislatura) legislaturas) legislatura)
Padro (3) No Interferncia 4 8 1 6
da Coroa, Interferncia da
Cmara
Padro (2) Interferncia da 6 2 1 1
Coroa, No Interferncia da
Cmara
Padro (1) Interferncia da 1 2 - -
Coroa, Interferncia da Cmara
Padro (4) No Interferncia 1 2 - 2
da Coroa, No Interferncia da
Cmara

Fonte: O autor.
A Dinmica Poltica do Imprio
VII.4. Diferena das relaes entre gabinetes e Cmara na 9 e 10 legislaturas
32
Regras eleitorais distritais
estiveram em vigor durante
58% do tempo do intervalo
estudado (1840-1889),
enquanto que as listas ou
chapas vigoraram em 42%
do tempo desse perodo.
33
As referncias completas
das fontes que lastreiam a
discusso da tramitao
oramentria esto disponveis
por requisio ao e-mail do
autor (seferrazz@uol.com.br).
Tabela 6 - Razes de Retirada e Regra Eleitoral (Dicotomizando sistemas de Lista e Distritais)
Razes de Retirada
Padro (3) No Interferncia da
Coroa, Interferncia da Cmara
Padro (2) Interferncia da
Coroa, No Interferncia da Cmara
Padro (1) Interferncia da
Coroa, Interferncia da Cmara
Padro (4) No Interferncia da
Coroa, No Interferncia da Cmara
Fonte: O autor.
85
J substituies de gabinetes classificadas como decorrentes de delibe-
raes exclusivas do trono (padro 2) acontecem seis vezes sob o regime inicial
de listas, duas vezes perante os crculos (de 1 e de 3), uma vez sob a Lei do Tero
e outra vez na vigncia da Lei Saraiva.
Por seu turno, os afastamentos decorrentes de interferncia conjunta de So
Cristvo e da Cmara (padro 1) se passam uma vez diante de legislaturas
escolhidas mediante listas e 2 vezes perante corpos parlamentares distritais.
Por fim, a dissoluo voluntria dos gabinetes e casos residuais (padro 4) se
efetua perante as listas (uma vez), os crculos de 1 e 3 (duas vezes) e a Lei
Saraiva (duas vezes).
A Tabela 6, por sua vez, replica os dados do quadro anterior e agrupa
dicotomicamente os regimes eleitorais vigentes no Segundo Reinado, em ter-
mos de sistemas de Listas (Listas Provinciais pr-1855 e Lei do Tero) e
sistemas distritais (Crculos de 1 e de 3 deputados, Lei Saraiva).
Realizado esse agrupamento, constata-se mais nitidamente a associao en-
tre regras distritais e retiradas por presso parlamentar (padro 3). Nesse
sentido, dos 19 episdios de substituio ministerial por conflito com o Legis-
lativo, ocorridos no perodo estudado, 14 (73%) ocorreram sob a gide de
legislaturas eleitas a partir daquele tipo de legislao eleitoral32.
O acompanhamento dessas duas Cmaras por meio do exame comparado,
via anais parlamentares, da discusso e votao dos oramentos ministeriais em
duas legislaturas sucessivas, a primeira eleita por listas, a segunda por crculos33
revelou, no que concerne primeira das legislaturas (1853-1856), um com-
portamento disciplinado frente s prioridades governamentais. Em todas as
sesses anuais do intervalo assinalado, o ministrio aprova a maior parte de suas
prioridades, sendo capaz, tambm, simultaneamente, de manter fora do projeto
de lei oramentria dispositivos considerados inconvenientes.
J no perodo 1857-1860 verificam-se srias dificuldades dos gabinetes em
controlar o plenrio, materializadas em graves derrotas sofridas pelos minis-
trios em matria oramentria e na incapacidade, em duas das quatro sesses
da legislatura (1858 e 1859), de levar a termo a prpria tramitao regular da lei
de meios dentro do exerccio, tendo o Executivo, nessas oportunidades, de
contentar-se com prorrogaes dos crditos vigentes.
Alm disso, a partir da primeira sesso (1857) da 10 Legislatura, a quanti-
dade de emendas e aditivos apresentados ao projeto de lei oramentria foi, em
mdia, quase trs vezes maior do que no perodo anterior (1853-1856), gerando
Sistemas de Lista Provincial Sistemas Distritais
e Tero (Crculos de 1 e 3 deputados, Lei Saraiva)
5 14
7 3
1 4
1 2
86
34
Foram apresentadas, em
mdia, 35,75 emendas a cada
tramitao oramentria anual
durante a 9 Legislatura
(1853-1856). Esse nmero
alcana 93,3 emendas anuais
para a 10 Legislatura
(1857-60).
35
A referncia legal aqui o
Regimento Interno da Cmara
(RICD) em sua verso
publicada em 1857, a qual
reunia os dispositivos vigentes
no perodo de interesse da
pesquisa. No que concerne ao
ponto abordado no texto, ver o
art. 135, nota 43, da norma
mencionada.
36
Na discusso final do
oramento, iniciada aps o fim
da tramitao dos aditivos, no
se admitiam emendas para
novas despesas (art. 135, nota
43, RICD, 1857). Alm disso,
o qurum de apoio para
aditivos era de cinco
deputados, muito inferior ao
qurum na discusso final: a
tera parte da cmara,
calculada em referncia ao
qurum de votao, cerca de
20 deputados para a 9 e a 10
Legislaturas.
Srgio Eduardo Ferraz
srias dificuldades de coordenao para o governo na sua relao com os
parlamentares34.
No propsito de ajudar a evidenciar as diferenas assinaladas, estimou-se
um ndice de Desempenho Legislativo do Gabinete (IDLG), o qual mensura o
grau de controle do plenrio da Cmara exercido pelos gabinetes no perodo
estudado, gerando resultados, como se mostrar logo abaixo, consonantes com
as previses da hiptese sustentada nesta segunda parte do trabalho.
No contexto mais geral da tramitao oramentria, que compreendia duas
rodadas formais de discusses, escolheu-se estudar aqui a etapa desse processo
em que se discutiam e votavam os artigos aditivos (Aas). Esta etapa se iniciava
aps a discusso e votao inicial das despesas por ministrios e das receitas
oramentrias. Os artigos aditivos (Aas) representavam uma oportunidade
adicional de interferncia no oramento para o governo e as comisses ora-
mentrias e, sobremodo, para os parlamentares.
De modo efetivo, para uns e outros, os aditivos por fora de dispositivos
regimentais35 materializavam a ltima oportunidade para a livre criao de
despesas oramentrias, potencialmente incidentes em qualquer dos ministrios
e reas de atuao governamental, com requisitos modestos em termos de
qurum de apoio para as propostas36. Da sua atratividade, expressada no grande
nmero de emendas oferecidas ao oramento mediante esse instrumento regi-
mental. Entre 1853 e 1860, 423 artigos aditivos foram propostos, perfazendo
uma mdia de 60,4 Aas oferecidas por sesso anual da Cmara. Do total de Aas
propostos no perodo, 76% (321) foram oferecidos por deputados, enquanto que
24% (97) se originaram de comisses.
Para o governo, os aditivos ofereciam oportunidade para correes tcnicas
ou para inserir medidas decididas (ou finalizadas) aps a confeco da pea
oramentria.
Para os deputados, os aditivos eram uma janela institucional para buscar
reforar e/ou alterar polticas pblicas j em andamento ou mesmo para criar
novas polticas, de cunho geral ou setorial, que disputavam as prioridades dos
ministrios incumbentes. Os aditivos propiciavam tambm o terreno ideal para
a proposio, por parlamentares, de medidas de cunho particularista, muitas das
quais direcionadas satisfao de clientelas geograficamente determinadas, em
geral coincidentes com as bases eleitorais dos proponentes, suas constituencies.
Pela janela de oportunidade que abria e em razo da atratividade com que se
revestia, sobretudo aos olhos de deputados e representaes provinciais, vidos
por melhorarem suas participaes no bolo oramentrio do Imprio e/ou
adequarem as polticas s suas respectivas preferncias, a tramitao dos
aditivos era um desafio ao gabinete, em termos de sua capacidade de coor-
denar o plenrio da Cmara em torno de suas diretrizes centrais.
Para o governo, tratava-se de, simultaneamente, garantir a aprovao de Aas
de seu interesse e derrotar aditivos indesejveis. Da que, nas oito sesses
legislativas estudadas (quatro por cada legislatura), essa tenha sido uma conjun-
tura que conduzia as lideranas do gabinete a pronunciarem-se buscando
influenciar o comportamento do plenrio. Entre 1853 e 1860, durante a trami-
tao em foco, presidentes do Conselho e ministros revezaram-se, na tribuna da
Cmara, com diversos parlamentares, expondo a posio do gabinete em termos
de apoio ou oposio aos aditivos apresentados. Por essas razes, a anlise da
tramitao dos Aas constitui um processo privilegiado para mensurar o grau
de controle do gabinete sobre o plenrio.
Como mtodo para levar a cabo a anlise, organizou-se, em cada um dos
anos estudados, o conjunto dos aditivos propostos em trs diferentes domnios
A Dinmica Poltica do Imprio
37
Para ger-lo, relativamente
a cada ano de interesse,
dividem-se por 100 os valores
das taxas de aprovao nos
domnios 1 e 3, expressos em
percentual, e subtraem-se os
valores registrados no domnio
3 daqueles constantes do
domnio 1.
VII.5. Sntese do argumento
38
Em 1858 e 1859 os
gabinetes no aprovaram novo
oramento, recorrendo a
prorrogaes. A no votao
87
ou subconjuntos, em funo, justamente, do apoio, da oposio ou da neutra-
lidade demonstrada, de modo expresso ou implcito, pelos gabinetes frente a
essas proposies.
Trabalhou-se, portanto, com os seguintes domnios ou subconjuntos, assim
caracterizados:
Domnio 1: agrupa artigos aditivos sustentados, de modo expresso ou implcito,
pelo governo;
Domnio 2: abarca os aditivos para os quais no foi possvel encontrar, de modo
expresso ou implcito, um posicionamento do gabinete; abrange, igualmente,
episdios de ambiguidade, quando no se diagnosticou o sentido preciso da
recomendao governamental; por fim, inclui-se aqui, tambm, casos de libe-
rao, quando o ministrio entrega efetivamente a deciso ao plenrio;
Domnio 3: abrange Aas para as quais houve manifestao contrria do governo.
Dos trs domnios analticos construdos, apenas os domnios 1 e 3 so
informativos para a mensurao do grau de controle do gabinete sobre o
plenrio nessa etapa do processo oramentrio. Buscou-se, portanto, na medida
do possvel, minimizar o enquadramento de proposies no domnio 2.
A utilizao desse mtodo permitiu mensurar, para cada sesso anual exa-
minada, taxas percentuais de aprovao de aditivos por diferentes domnios,
dando ensejo ao acompanhamento simultneo do grau de xito dos gabinetes
incumbentes tanto em aprovar emendas de seu interesse como em rejeitar
aquelas ajuizadas como indesejveis. Em princpio, portanto, o grau de contro-
le do governo sobre as decises do plenrio foi tanto maior quanto mais altas
as taxas de aprovao verificadas no domnio 1 (aditivos recomendados pelo
ministrio) e mais baixas as taxas de aprovao aferidas no domnio 3 (Aas
rejeitados pelo gabinete).
Essas duas taxas de aprovao so, tambm, para efeito da anlise desen-
volvida, transformadas em um nico nmero para cada sesso das legislaturas
acompanhadas. Esse indicador vem a ser o ndice de Desempenho Legislativo
do Gabinete (IDLG)37. Sua funo consiste em sintetizar, em nico nmero, a
capacidade simultnea, demonstrada pelo governo, de aprovar o que reco-
mendava e de garantir a rejeio do que desaprovava. Nesse sentido, esse
indicador varia de +1 hiptese em que o gabinete v endossadas em plenrio
a integralidade de suas preferncias, positivas e negativas a -1, quando
ocorre o cenrio simetricamente inverso.
Examinadas as sesses anuais constitutivas das duas legislaturas em foco e
aplicado o mtodo exposto, verificam-se os resultados compilados na Tabela 7,
os quais especificam os IDLGs por sesso e as suas mdias por legislatura 38.
A partir dos dados da Tabela 7, conclui-se que a 9 (1853-1856) e a 10
legislaturas (1857-1860) apresentaram comportamentos diferentes no que con-
cerne a tramitao oramentria, chancelando positivamente as expectativas da
hiptese sustentada no texto. Em outras palavras, nos termos do IDLG, a
legislatura distritalizada, como previsto, mostrou graus bem mais precrios
de sustentao aos ministrios incumbentes, quando da tramitao oramen-
tria, em comparao com a Cmara escolhida sob as chapas.
Os quatro conjuntos de evidncias apresentados lastreiam o argumento de
que a mudana no regime eleitoral dificultou o controle do plenrio da Cmara
pelos governos no Segundo Reinando, tornando, na melhor das hipteses, mais
custosa e delicada a aprovao de suas agendas.
88 Srgio Eduardo Ferraz

dos aditivos obrigou a Tabela 7 - ndice de Desempenho Legislativo do Gabinete (IDLG) na 9 e 10 Legis-
utilizao, para o clculo do laturas, Sesses e Mdia Geral por Legislatura
IDLG de 1858, de um proxy,
baseado em votaes de
emendas a oramentos
Sesses IDLG
ministeriais em 2 discusso. 1853 9 + 0,857
Para 1859, no foi possvel a
mesma estratgia, pois 1854 9 + 0.875
inexistiu deliberao do 1855 9 + 0,546
plenrio sobre oramento. Por
isso no h IDLG para a 1856 9 +1
sesso de 1859. 1857 10 + 0,430
1858 10 + 0,338
1859 10 -
1860 10 + 0,790
Mdia 9 Legislatura (1853-6) + 0,819
Mdia 10 Legislatura (1857-60) + 0,519

Fonte: O autor, a partir dos Anais da Cmara.

Mais do que isso, as informaes levantadas mostram que o tempo de

exerccio no poder dos diferentes gabinetes ficou mais curto e a sua prpria
sobrevivncia se afigurou mais difcil depois da troca de sistema eleitoral. Em
uma palavra, a capacidade de estabelecer relaes cooperativas entre Executivo
e Legislativo diminuiu com as inovaes institucionais introduzidas no sistema
eleitoral na segunda metade da dcada de 1850.
A instabilidade dos ministrios caracterstica conhecida do Segundo
Reinado aqui nesta parte do texto vinculada a uma de suas principais (e at
hoje desconsideradas) razes. No se tratou, portanto, de efeito derivado essen-
cialmente das idiossincrasias, do clculo ou do bom senso (variam as avaliaes
consoante se alteram as opinies sobre o personagem histrico) de uma figura
poderosa como Pedro II que pairava acima dos demais poderes, como at hoje
parte da literatura sustenta. Nem tampouco da fora de uma pequena elite
reunida no Conselho de Estado e no Senado da qual a Coroa, revestida das
prerrogativas institucionais do Moderador, seria representante, como asse-
guram outros estudiosos.
Ainda que se conceda que os fatores acima aludidos tenham desempenhado
um papel relevante, o que se mostrou que a fragilidade dos governos do
perodo se associou, primordialmente, s relaes de competio e conflito en-
tre Executivo e Cmara dos Deputados. Esta ltima tenso, por sua vez, foi em
grande parte o efeito das regras eleitorais originalmente introduzidas pelo
marqus de Paran na dcada de 1850 em sua poltica de conciliao. Feitas
as contas, tudo isso reconfigura o peso relativo das variveis responsveis por
esse aspecto central do regime imperial a trajetria dos seus gabinetes
abrindo caminho para novas leituras da histria poltica do Segundo Reinado.

VIII. Concluses

Mais do que voltar aos achados principais da pesquisa, j apresentados no

desenvolvimento do trabalho, a concluso deste texto alinha alguns breves
comentrios sobre o tipo de empreitada intelectual que se buscou realizar aqui e
o seu potencial para animar futuras investigaes.
O que se pretendeu foi revisitar, com as ferramentas analticas contempor-
neas da Cincia Poltica, importante (e vasto) perodo da histria poltica brasi-
leira no habitualmente frequentado pelos praticantes da disciplina. Mais
exatamente, a lente analtica foi focada no exame da dinmica de funcionamen-
A Dinmica Poltica do Imprio 89

to de certas instituies-chave do arranjo poltico do Segundo Reinado da expe-

rincia monrquica. Buscou-se combinar o conhecimento acumulado sobre a
poca, em registros os mais diversos, com os tipos de indagao terico-
conceituais e o compromisso com a fundamentao emprica caractersticos da
Cincia Poltica consoante praticada hoje na tradio neoinstitucionalista.
Ao captar, nesse trajeto, que o comportamento dessas instituies destoava
do que o conhecimento cristalizado at hoje sustenta, o texto termina por
alcanar um patamar mais amplo do que o previsto no incio do empreen-
dimento, qual seja, ser capaz, por seus resultados, de convidar, persuasi-
vamente, espera-se, a uma reavaliao geral do funcionamento do sistema
poltico brasileiro no Segundo Reinado, tarefa aberta aos que concordarem em
se aventurar pela senda aqui preliminarmente traada.
Esse talvez o horizonte que fornece a principal motivao para empreender
o tipo de estudo aqui ensaiado, a saber, a esperana ou a aposta na possibilidade
de desvelar inditas perspectivas de compreenso do processo poltico a partir
da visita a determinadas fases histricas do Estado brasileiro que permanecem
praticamente inexploradas at hoje pelos cientistas polticos.
O trabalho de revisitar o passado, eventualmente fazendo emergir como
plausveis novas interpretaes de dinmicas poltico-institucionais, traz pelo
menos em potncia a possibilidade de encapsular reverberaes significativas
para a prpria compreenso dos desafios contemporneos.
Naturalmente, toda a empreitada que esse texto buscou sintetizar est sujeita
tanto no mtodo como nos resultados s crticas, qualificaes e refutaes
advindas de pesquisas futuras e que podero, como esta, se beneficiar do
conhecimento acumulado. No o destino das nossas hipteses e eventuais
concluses o que realmente interessa, mas a eventual atratividade do caminho
esboado para se chegar at elas. Se este for de valia, pouco importa a fortuna
particular de esforos especficos. Pois o propsito de estimular a disciplina a
mergulhar com suas ferramentas e procedimentos peculiares em amplos
territrios de investigao no desbravados ter sido alcanado.

Srgio Eduardo Ferraz (seferrazz@uol.com.br) Doutor em Cincia Poltica pela Universidade de So Paulo (USP). Vnculo
Institucional: Secretaria da Fazenda, Recife, Pernambuco, Brasil.

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A Dinmica Poltica do Imprio 91

The Political Dynamics of the Empire: Instability, Offices and House of Representatives (1840-1889)

Abstract
The article deals with the imperial politics in Brazil. Its main contribution is to outline an alternative understanding of the institutional
dynamics of the parliamentarism prevailing at the time, suggesting the failure of the classical explanation of the period. New hypoth-
eses are proposed on two issues: (i) government instability in the Second Empire (1840-1889) and (ii) the nature of the relationship be-
tween the Cabinet and the House of Representatives in the period. As for governmental instability (37 offices in about 50 years), the
research strategy consisted of examining, through literature produced from various canons and Proceedings of the legislature, all the
episodes of ministries replacement, including those involved in partisan alternation, to map the reasons associated with each with-
drawal. This made it possible to construct a typology of the phenomenon, with the criteria of the presence or absence of intervention
of the Crown and / or of the House at the ministerial replacements. The main result achieved shows that both the instability of minis-
tries as alternating between parties resulted primarily from conflicts between the executive and the legislature, especially the House.
This finding challenges interpretations that emphasize the role of the Crown in replacing governments. The conflict between the cabi-
nets and the House led to the second question, which deals with this tension. It explores the hypothesis that the introduction of new
electoral rules (distritos), replacing lists (chapas), in the context of an institutional arrangement characteristically centrifugal,
changed important incentives which worked as mainstay centripetal system for relevant political actors. The change has exacer-
bated the disputes between ministries and legislatures, contributing to explain the phenomenon of instability. The hypothesis is sup-
ported by various evidence: monitoring the proceedings and vote in the House eight draft budgets between 1853 and 1860, in
legislatures elected by different rules, exercise indicator of unequal ability of governments to pass their agendas under different institu-
tional circumstances, confirming the ministerial weakening when crossing lists for districts; the lower average tenure of govern-
ments who ruled against legislatures distritalizadas; association between the fall of cabinets by legislative pressure and the validity
of electoral rules distritalizadas; convergence of sources and literature to emphasize the centrifugal" consequences of the change of
electoral system. Treading these pathways, the article innovates by proposing new interpretations of parliamentary experience of the
Second Empire and by suggesting the fertility, to political science, of a research agenda that approximates periods of history Brazils
underexplored.

KEYWORDS: ministerial instability; Empire; Second Reign; Executive-legislative relations; electoral rules.
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