A constituio dirigente invertida: a blindagem da Constituio Financeira e a agonia

da Constituio Econmica
Autor(es): Bercovici, Gilberto; Massonetto, Lus Fernando
Publicado por: Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra
URL URI:http://hdl.handle.net/10316.2/24845
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 UNIVERSIDADE DE COIMBRA
FACULDADE DE DIREITO

BOLETIM DE CINCIAS ECONMICAS

VOLUME XLIX
2 0 0 6

COIMBRA
 A CONSTITUIO DIRIGENTE INVERTIDA 57

A CONSTITUIO DIRIGENTE
INVERTIDA: A BLINDAGEM
DA CONSTITUIO
FINANCEIRA E A AGONIA
DA CONSTITUIO ECONMICA

1. Constituio Poltica, Constituio Econmica e

Constituio Financeira

A indiferena atual entre direito constitucional e direito

financeiro ignora o tema central da articulao entre cons-
tituio financeira, constituio econmica e constituio
poltica dentro da constituio total1. E isto no ocorre sem
razo. Confirmando a hegemonia das tendncias neoliberais

________________________

1
Vide, neste sentido, Jos Joaquim Gomes CANOTILHO, A Lei do
Oramento na Teoria da Lei, Boletim da Faculdade de Direito, Nmero
Especial: Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor J. J. Teixeira Ribeiro, II,
Coimbra, Universidade de Coimbra, 1979, 543-545. Para o debate em
torno da excluso ou incluso da constituio econmica na constituio
total, vide Gilberto BERCOVICI, Constituio Econmica e Desenvolvimento:
Uma Leitura a partir da Constituio de 1988, So Paulo, Malheiros, 2005,
11-13. Defendendo a distino entre as subconstituies, com base nas
consideraes do publicista alemo Klaus Stern, vide Ricardo Lobo
TORRES, O Oramento na Constituio (Tratado de Direito Constitucional
Financeiro e Tributrio, vol. V), 2 ed, Rio de Janeiro, Renovar, 2000,
7-9.

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58 GILBERTO BERCOVICI E LUS FERNANDO MASSONETTO

que sucederam a ruptura do padro de financiamento da eco-

nomia do segundo ps-guerra, a desarticulao das ordens fi-
nanceira e econmica nas constituies reflete a contradio
do novo padro sistmico de acumulao com o paradigma
da constituio dirigente2, implicando o surgimento de um
novo fenmeno: a constituio dirigente invertida.
Nesta perspectiva, a fragmentao da ordem econmico-
-financeira evidencia a agonia do antigo paradigma frente a
expanso financeira do capital no sistema mundial. E mais:
acentua a retomada do arcabouo jurdico liberal do sculo
XIX. O direito financeiro, desarticulando-se do direito eco-
nmico, ganha centralidade na organizao do capitalismo,
impondo a rigidez dos instrumentos financeiros s boas inten-
es do constitucionalismo econmico do sculo XX.
Concebido inicialmente como uma disciplina jurdica
instrumental, o direito financeiro, ao longo do sculo XX,
assumiu uma ntima conexo com o direito econmico,
abandonando a pretensa neutralidade do perodo anterior.
Nesta perspectiva, a evoluo do direito financeiro refletiu o
protagonismo do Estado na organizao do capitalismo no
segundo ps-guerra, denotando a integrao progressiva entre

________________________

2
Para o conceito de constituio dirigente, ou seja, a constituio
que define fins e objetivos para o Estado e a sociedade, vide Jos Joa-
quim Gomes CANOTILHO, Constituio Dirigente e Vinculao do Legislador:
Contributo para a Compreenso das Normas Constitucionais Programticas, 2
ed, Coimbra, Coimbra Ed., 2001, 12, 14, 18-24, 27-30 e 69-71; Gil-
berto BERCOVICI, A Problemtica da Constituio Dirigente: Algumas
Consideraes sobre o Caso Brasileiro, Revista de Informao Legislativa
n. 142, Braslia, Senado Federal, abril/junho de 1999, 35-51 e Gilberto
BERCOVICI, A Constituio Dirigente e a Crise da Teoria da Constitui-
o in Cludio Pereira de SOUZA Neto, Gilberto BERCOVICI, Jos Filo-
meno de MORAES Filho & Martonio MontAlverne Barreto LIMA, Teoria
da Constituio: Estudos sobre o Lugar da Poltica no Direito Constitucional,
Rio de Janeiro, Lumen Juris, 2003, 114-120.

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 A CONSTITUIO DIRIGENTE INVERTIDA 59

a economia e as finanas pblicas e legitimando a partici-

pao ativa do Estado no domnio econmico. O direito
financeiro afirmou-se como um dos campos mais contro-
vertidos da cincia jurdica, incorporando as tenses e as
contradies da relao entre o poder do Estado e a socie-
dade na organizao do sistema capitalista.
Neste sentido, a articulao do direito financeiro com o
direito econmico teve como ponto de convergncia a orga-
nizao jurdica do espao poltico-econmico da acumula-
o, modulada de acordo com o regime econmico e com
o papel atribudo ao Estado na estruturao do domnio
econmico. De modo que, a partir a materialidade histrica
da organizao financeira do Estado, o direito financeiro
afastou-se das tendncias doutrinrias que o concebiam
como um subproduto do direito pblico do sculo XIX,
destinado a proteger os mercados contra a presena ativa do
Estado na economia, ignorando as conexes do direito com
a economia e do direito constitucional com o direito finan-
ceiro3. Assim, o constitucionalismo do sculo XX evoluiu a
partir da estruturao de uma ordem econmico-financeira
integrada, tendo no planejamento o principal instrumento
da organizao estatal do modo de produo capitalista.
A partir das ltimas dcadas do sculo XX, o padro de
financiamento pblico da economia do segundo ps-guerra
passou a ser contestado, dando incio reao neoliberal e
ao desmonte institucional do Sistema de Bretton Woods.
Desde ento, o paradigma constitucional que sustentara o
Estado Social passou a ser frontalmente atacado, trazendo
tona questes que j pareciam superadas a ciso entre a
economia e as finanas pblicas, a absteno do Estado no
domnio econmico e a pretensa neutralidade financeira

________________________

3
Jos Joaquim Gomes CANOTILHO, A Lei do Oramento..., cit., 544.

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60 GILBERTO BERCOVICI E LUS FERNANDO MASSONETTO

propugnada pelos liberais. Como conseqncia, a integrao

estruturante do paradigma dirigente foi substituda por um
novo fenmeno, apto a organizar o processo sistmico de
acumulao na fase atual do capitalismo4. O que se viu ento
foi o recrudescimento dos aspectos instrumentais da cons-
tituio financeira e o ocaso da constituio econmica, in-
vertendo o corolrio programtico do constitucionalismo
dirigente.
No Brasil, a Constituio de 1988 e a prtica do perodo
posterior refletem claramente este ponto de inflexo. Elabo-
rada sob os auspcios de sucessivas reformas financeiras, a
constituio espelha a tenso entre as ordens econmica e
financeira, ora tratando-as de maneira separada, como no
isolamento da constituio oramentria e da constituio
tributria, ora integrando-as como elemento indivisvel, pela
convergncia de princpios comuns e indissociveis.

2. Antecedentes da Constituio de 1988: A Estrutura

Financeira do Regime Militar (1964-1979)

As origens da ordem financeira da Constituio de

1988 esto na estruturao econmico-financeira da dita-
dura militar, iniciada com o PAEG (Plano de Ao Eco-
nmica do Governo) de Roberto Campos e Octvio
Gouva de Bulhes, em 19645. Dentre as reformas imple-

________________________

4
Para um maior aprofundamento destas questes, vide Lus Fer-
nando MASSONETTO, O Direito Financeiro e o Capitalismo Contemporneo:
A Emergncia de um Novo Padro Normativo, mimeo, So Paulo, Tese de
Doutorado (Faculdade de Direito da USP), 2006, captulo 1.
5
Sobre o PAEG, vide Celso L. MARTONE, Anlise do Plano de
Ao Econmica do Govrno (PAEG) (1964-1966) in Betty Mindlin
LAFER (org.), Planejamento no Brasil, So Paulo, Perspectiva, 1970, 69-89;

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 A CONSTITUIO DIRIGENTE INVERTIDA 61

mentadas6 esteve a criao, pela Lei n. 4.595, de 31 de De-

zembro de 1964, do Banco Central do Brasil como rgo
de defesa da moeda nacional, juntamente com o Banco do
Brasil, dotado, ainda, de algumas funes de fomento eco-
nmico e com uma diretoria independente, com mandato
fixo, no coincidente com o mandato presidencial. Esta pri-
meira tentativa de instituir um banco central indepen-
dente, no entanto, fracassou j no governo seguinte ao do
Marechal Castelo Branco (1964-1967), o do Marechal Costa
e Silva (1967-1969)7.
A estruturao financeira do Estado brasileiro durante o
regime militar vai se caracterizar pela presena de quatro
peas oramentrias distintas 8: a) o Oramento Geral da
________________________

Antnio Jos Avels NUNES, Industrializao e Desenvolvimento A Econo-

mia Poltica do Modelo Brasileiro de Desenvolvimento (tese de doutoramento,
1. edio, Coimbra, FDUC, 1984), Editora Quantier Latin do Brasil,
So Paulo, 2005, 351-413; Octavio IANNI, Estado e Planejamento Econ-
mico no Brasil, 5 ed, Rio de Janeiro, Civilizao Brasileira, 1991, 229-242 e
261-288; Fabrcio Augusto de OLIVEIRA, A Reforma Tributria de 1966 e a
Acumulao de Capital no Brasil, 2 ed, Belo Horizonte, Oficina de Livros,
1991, 43-48 e Geraldo BIASOTO Jr, A Questo Fiscal no Contexto da Crise do
Pacto Desenvolvimentista, mimeo, Campinas, Tese de Doutoramento (Insti-
tuto de Economia da UNICAMP), 1995, 8-10 e 130-132.
6
Cumpre ressaltar que as bases do sistema tributrio brasileiro, ain-
da em grande medida vigorando hoje, tambm foram estabelecidas pela
equipe econmica de Roberto Campos e Octvio Gouva de Bulhes,
por meio da Reforma Tributria de 1966. Vide Fabrcio Augusto de
OLIVEIRA, A Reforma Tributria..., cit., 48-90 e Fabrcio Augusto de OLI-
VEIRA, Autoritarismo e Crise Fiscal no Brasil (1964-1984), So Paulo, Huci-
tec, 1995, 15-30.
7
Gilda Portugal GOUVA, Burocracia e Elites Burocrticas no Brasil,
So Paulo, Paulicia, 1994, 133-148 e Jos Marcos Nayme NOVELLI, Ins-
tituies, Poltica e Idias Econmicas: O Caso do Banco Central do Brasil
(1965-1998), So Paulo, Annablume, 2001, 129-133.
8
Vide Fabrcio Augusto de OLIVEIRA, Autoritarismo e Crise Fiscal...,
cit., 73-93 e Geraldo BIASOTO Jr, A Questo Fiscal..., cit., 136-138.

BOLETIM DE CINCIAS ECONMICAS XLIX (2006), pp. 57-77

62 GILBERTO BERCOVICI E LUS FERNANDO MASSONETTO

Unio, o oramento fiscal, nica pea oramentria apro-

vada formalmente pelo Congresso Nacional, caracterizado
por sempre estar equilibrado durante a ditadura militar; b) o
Oramento da Previdncia Social, definido e implementado
apenas no mbito do Executivo; c) o Oramento das Empre-
sas Estatais, tambm elaborado e executado exclusivamente
pelo Executivo; d) o Oramento Monetrio, definido pelo
Conselho Monetrio Nacional (CMN), no qual eram fixa-
das as metas quantitativas das duas autoridades monetrias (o
Banco Central e o Banco do Brasil), e que era manipulado
pela conta-movimento do Banco do Brasil, criada em Mar-
o de 1965. Na prtica, a conta-movimento representava
emisso de moeda para o financiamento do dficit pblico
(propositadamente ausente do Oramento Geral da Unio),
pelo tesouro nacional9.

________________________

9
Sobre o oramento monetrio e a conta-movimento do Banco do
Brasil, vide Gilda Portugal GOUVA, Burocracia..., cit., 143-146 e 153-162;
Paulo FRANA, A Conta de Movimento entre o Banco Central e o
Banco do Brasil, Conjuntura Econmica, vol. 40, n. 3, Rio de Janeiro,
Fundao Getlio Vargas, Maro de 1986, 47-48; Fabrcio Augusto de
OLIVEIRA, Autoritarismo..., cit., 77-82 e Jos Marcos Nayme NOVELLI, Ins-
tituies..., cit., 74-76. Ainda sobre a conta-movimento do Banco do Bra-
sil, so teis as consideraes de Fabrcio Augusto de Oliveira: A isso se
somava a evidncia crescente de que em virtude do papel de autoridade
monetria exercido pelo Banco do Brasil e da existncia da conta-movi-
mento que registrava as operaes entre este e o Banco Central, tinha-se
um mecanismo que acionava automaticamente a emisso de moeda para
cobrir aplicaes do governo que no contavam com disponibilidade de
recursos ou com dotaes especficas. Como as contas de programas
eram em boa medida abertas, no sentido de que no havia limites espe-
cficos de recursos, a conta-movimento sancionava facilmente sua expan-
so e o governo, por mais que procurasse adotar medidas de conteno e
racionalizao de seus gastos, via, por essa brecha, seus propsitos
frustarem-se. Aqui, portanto, mais uma das causas de descontrole das
contas governamentais e de seu desconhecimento da crtica situao

BOLETIM DE CINCIAS ECONMICAS XLIX (2006), pp. 57-77

 A CONSTITUIO DIRIGENTE INVERTIDA 63

3. As Reformas e a Constituio Financeira de 1988

(1979-2002)

Esta estrutura financeira durou at a crise econmica

mundial da dcada de 1970, em que se altera o padro de
funcionamento do sistema econmico mundial. A partir da
crise dos anos 1970, uma srie de reformas vo ser estru-
turadas para alterar o padro de financiamento do Estado
brasileiro 10. A Constituio Financeira inscrita no texto
constitucional de 1988 elaborada neste contexto de busca
de maior controle e equilbrio dos gastos pblicos.
A primeira tentativa de controle maior dos gastos p-
blicos se d ainda em 1979, com a criao da Secretaria de
Controle das Empresas Estatais (SEST), pelo Decreto
n. 84.128, de 29 de outubro de 1979, e com a tentativa
(frustrada), capitaneada pelo seu ento presidente Carlos
Brando, de tornar o Banco Central a nica autoridade mo-
netria, sem as funes de fomento ao desenvolvimento que
ento possua, focando a atuao do banco no combate in-
flao11.
________________________

financeira em que se encontrava mergulhado in Fabrcio Augusto de

OLIVEIRA, A Reforma Tributria..., cit., 185-186.
10
Para o debate terico sobre o dficit pblico no Brasil, vide Ge-
raldo BIASOTO Jr, A Questo Fiscal..., cit., 132-135 e 187-209. Sobre a
chamada crise fiscal do Estado brasileiro, vide, por todos, Rui de
Britto lvares AFFONSO, A Ruptura do Padro de Financiamento do
Setor Pblico e a Crise do Planejamento no Brasil nos Anos 80,
Planejamento e Polticas Pblicas n. 4, Braslia, IPEA, Dezembro de 1990,
37-66 e Monica BAER, O Rumo Perdido: A Crise Fiscal e Financeira do
Estado Brasileiro, Rio de Janeiro, Paz e Terra, 1993.
11
Gilda Portugal GOUVA, Burocracia..., cit., 171-175 e Jos Marcos
Nayme NOVELLI, Instituies..., cit., 140-144. O argumento predomi-
nante, a partir de ento, o das empresas estatais como principais
responsveis pelo dficit pblico brasileiro. Para a crtica bem fundamen-
tada desta argumentao, vide Jos Carlos de Souza BRAGA, Os Ora-

BOLETIM DE CINCIAS ECONMICAS XLIX (2006), pp. 57-77

64 GILBERTO BERCOVICI E LUS FERNANDO MASSONETTO

Com a redemocratizao, a crise econmica profunda

herdada pela Nova Repblica leva acelerao do processo
de reestruturao financeira. Em 1986 criada a Secretaria
do Tesouro Nacional, que passa a administrar os fundos e
programas de fomento at ento gerenciados pelo Banco
Central12. Por meio do Voto n. 45/86, promulgado em 31
de janeiro de 1986 pelo CMN, congelado o saldo da conta-
-movimento do Banco do Brasil, que, na prtica, tem en-
cerrada suas atividades, e, em 1987, com o Plano Bresser
(Decretos n. 94.443 e n. 94.444, ambos de 12 de Junho de
1987), e o Decreto-Lei n. 2376, de 25 de Novembro de
1987, a gesto da dvida pblica sai da esfera de competncias
do Banco Central, passando para o Ministrio da Fazenda.
Alm disto, o Banco Central tambm deixa de ser finan-
ciador do Tesouro Nacional e so extintas suas funes de
fomento13, medidas que, posteriormente, seriam consoli-
dadas no artigo 164 da Constituio de 1988. Afinal, o pr-
ximo e definitivo passo no rumo da centralizao monetria
e oramentria seria dado pela nova Constituio em discus-
so na Assemblia Nacional Constituinte de 1987-198814.

________________________

mentos Estatais e a Poltica Econmica in Luiz Gonzaga de Mello

BELLUZZO & Renata COUTINHO (orgs.), Desenvolvimento Capitalista no
Brasil: Ensaios sobre a Crise, 3 ed, So Paulo, Brasiliense, 1984, vol. 1,
194-206. Vide tambm Joo SAYAD, Aspectos Polticos do Dficit
Pblico in Lenina POMERANZ, Jorge MIGLIOLI & Gilberto Tadeu LIMA
(orgs.), Dinmica Econmica do Capitalismo Contemporneo: Homenagem a
Michal Kalecki, So Paulo, EDUSP, 2001, 248-250.
12
Gilda Portugal GOUVA, Burocracia..., cit., 287-288 e Geraldo
BIASOTO Jr, A Questo Fiscal..., cit., 146-150.
13
Gilda Portugal GOUVA, Burocracia..., cit., 227-291; Geraldo
BIASOTO Jr, A Questo Fiscal..., cit., 144-146 e 150-161 e Jos Marcos
Nayme NOVELLI, Instituies..., cit., 155-157.
14
Para uma anlise dos debates em torno da ordem financeira
durante a Assemblia Nacional Constituinte de 1987-1988, vide

BOLETIM DE CINCIAS ECONMICAS XLIX (2006), pp. 57-77

 A CONSTITUIO DIRIGENTE INVERTIDA 65

Com o objetivo de ampliar a participao do Poder

Legislativo na elaborao, aprovao e execuo do ora-
mento e de aumentar a transparncia dos gastos pblicos, a
Constituio de 1988 consagra a unificao oramentria.
No artigo 165 prevem-se trs leis oramentrias distintas: o
Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Oramentrias
(LDO) e a Lei Oramentria anual (o Oramento Geral da
Unio, que engloba o Oramento Fiscal, o Oramento Mone-
trio, o Oramento das Empresas Estatais e o Oramento da
Previdncia Social)15.
O processo de centralizao e unificao oramentria
s vai se encerrar durante a dcada de 199016, aps a privati-
zao dos bancos estaduais, com a consolidao da centrali-
________________________

Raymundo Juliano FEITOSA, Finanas Pblicas e Tributao na Constituinte:

1987/1988, Rio de Janeiro, Amrica Jurdica, 2003, 13-17 e 35-43 e
Jos Roberto Rodrigues AFONSO, Memria da Assemblia Constituinte
de 1987/88: As Finanas Pblicas, Revista do BNDES n. 11, Junho de
1999.
15
Vide Ricardo Lobo TORRES, O Oramento..., cit., 61-99; Geraldo
BIASOTO Jr, A Questo Fiscal..., cit., 162-173 e Gilberto BERCOVICI, Cons-
tituio Econmica..., cit., 79-81.
16
Sobre este processo, associando a centralizao da autoridade
monetria com a privatizao dos bancos estaduais, vide Lourdes SOLA;
Christopher GARMAN & Moises MARQUES, Central Banking, Demo-
cratic Governance and Political Autority: The Case of Brazil in a Com-
parative Perspective, Revista de Economia Poltica, vol. 18, n. 2 (70), So
Paulo, Ed. 34, abril/junho de 1998, 106-131. Para uma anlise mais
ampla da crise financeira da Federao brasileira, vide Francisco Luiz
Cazeiro LOPREATO, O Colapso das Finanas Estaduais e a Crise da Federa-
o, So Paulo, EdUNESP/UNICAMP-IE, 2003 e Gilberto BERCOVICI,
Desigualdades Regionais, Estado e Constituio, So Paulo, Max Limonad,
2003, 173-189. Sobre a crise financeira e a imposio da ideologia do
oramento equilibrado no sistema federal norte-americano a partir do
governo de Ronald Reagan, vide Sidney PLOTKIN & William E. SCHEUER-
MAN, Private Interest, Public Spending: Balanced-Budget Conservatism and the
Fiscal Crisis, Boston, South End Press, 1994, 67-96.

BOLETIM DE CINCIAS ECONMICAS XLIX (2006), pp. 57-77

66 GILBERTO BERCOVICI E LUS FERNANDO MASSONETTO

zao da autoridade monetria no Banco Central e com a

aprovao da pea legislativa final, a Lei de Responsabilida-
de Fiscal (Lei Complementar n. 101, de 2000), diploma
que, ao contrrio da opinio corrente, encerra um processo
iniciado na dcada de 1970, no inicia uma fase nova das
finanas pblicas brasileiras.
O problema deste processo de reestruturao das finan-
as pblicas e da estrutura financeira do Estado brasileiro foi
o fato de que a recomposio da capacidade de interveno
pblica se esgotou na tentativa de controle sobre os gastos
pblicos17. A constituio financeira de 1988, que deveria
dar suporte para a implementao da constituio econ-

________________________

17
Jos Carlos de Souza Braga, ainda no incio da dcada de 1980,
j havia alertado que a unificao oramentria a partir das polticas
monetaristas de estabilidade geraria a tendncia a profundas desarticula-
es da estrutura de desenvolvimento econmico e social. Cf. Jos Carlos
de Souza BRAGA, Os Oramentos Estatais..., cit., 212-213. Neste mesmo
sentido, interessantes so as consideraes de Geraldo Biasoto Jr: O for-
mato institucional do Estado brasileiro no poderia deixar de ser aquele
adequado ao seu papel dentro do pacto desenvolvimentista. Desde as
vrias agncias de fomento e regulao do capitalismo em formao, pas-
sando pela gesto dos conflitos entre o capital e o trabalho, e chegando
constituio de grandes blocos produtivos, o Estado brasileiro sempre se
colocou na perspectiva da estruturao das bases tcnicas e sociais do
capitalismo brasileiro, ajudando mesmo a forjar a estrutura de classes. O
aparelho estatal amoldou-se s necessidades colocadas pelo capitalismo e
antecipadas pela prpria tecno-burocracia pblica na busca do desenvol-
vimento. A degradao financeira do Estado e o rompimento da funcio-
nalidade do pacto desenvolvimentista produziram uma ampla reviso de
todo o arcabouo institucional, tendo a forma e a capacidade de inter-
veno estatal sofrido substanciais alteraes. Embora estas tenham tido
grande relevncia do ponto de vista da transparncia das contas pblicas,
no se pode deixar de observar que elas no conseguiram construir novas
formas de interveno estatal. Vale dizer, a estrutura envelhecida foi
remontada sem que nela estivesse contida uma nova forma de ao pol-
tica (Cfr. Geraldo BIASOTO Jr, A Questo Fiscal..., cit., 129).

BOLETIM DE CINCIAS ECONMICAS XLIX (2006), pp. 57-77

 A CONSTITUIO DIRIGENTE INVERTIDA 67

mica de 1988, falhou nesta tarefa. Um dos motivos a sepa-

rao que a doutrina e a prtica constitucionais ps-1988
promoveram entre a constituio financeira e a constituio
econmica, como se uma no tivesse nenhuma relao com
a outra e como se ambas no fizessem parte da mesma
Constituio de 1988. A constituio financeira passou a ser
interpretada e aplicada como se fosse neutra, meramente
processual18, com diretrizes e lgica prprias, separada total-
mente da ordem econmica e social, esterilizando, assim, a
capacidade de interveno do Estado na economia. Separada
da constituio financeira, a constituio econmica de 1988
foi transformada em mera norma programtica19.

4. A Mudana de Funo do Oramento Pblico

O processo histrico brasileiro de reestruturao das

finanas pblicas no fruto exclusivo de nossas vicissitudes
histricas, mas encaixa-se dentro de um processo mais amplo
de mudana da funo do oramento pblico, do fundo p-
blico, a partir das transformaes ocorridas no sistema capi-
talista desde a dcada de 1970. De acordo com Francisco
de Oliveira, a grande funo do fundo pblico durante o
________________________

18
Neste sentido, vide Ricardo Lobo TORRES, O Oramento..., cit.,
2-3, 5-6, 25-28 e 54-58.
19
A expresso norma programtica aqui utilizada propositada-
mente no sentido difundido por Jos Afonso da Silva, como a norma que
depende de regulamentao posterior, ou seja, no passvel de ser ime-
diatamente concretizada. Cf. Jos Afonso da SILVA, Aplicabilidade das
Normas Constitucionais, 3 ed, So Paulo, Malheiros, 1998, 135-164.
Devemos ressaltar que sempre combatemos a utilizao desta categoria,
por entender que a sua utilizao contribuiu para bloquear a efetividade
da constituio, particularmente da constituio econmica e dos direitos
sociais.

BOLETIM DE CINCIAS ECONMICAS XLIX (2006), pp. 57-77

68 GILBERTO BERCOVICI E LUS FERNANDO MASSONETTO

perodo do chamado consenso keynesiano (1945-1973)

foi a de produo de anti-valor, ou seja, por meio de direi-
tos sociais e servios pblicos, com o crescimento do sal-
rio indireto, garantir a reproduo da mo-de-obra, da for-
a de trabalho necessria para manter e acelerar o processo
de acumulao de capital. Os oramentos do chamado Es-
tado Social, teriam, ento, a caracterstica fundamental de
garantir direitos e a prestao de servios pblicos para a
maioria da populao20.
No entanto, as mudanas do processo de acumulao
de capital, notadamente a financeirizao do capitalismo
como ocorre a partir da dcada de 1970, e a chamada
transfigurao crtica (Luiz Gonzaga Belluzzo)21, ou seja, o
desenvolvimento tecnolgico a um nvel tal que chega a
dispensar a fora de trabalho humana, vo alterar a funo
do fundo pblico no sistema capitalista. O fundo pblico
continua sendo um instrumento essencial, mas no serve
mais, preponderantemente, para, por meio de direitos sociais
e servios pblicos, assegurar a reproduo da fora de traba-
lho, passando tambm a ser disputado com o objectivo de
garantir a remunerao do prprio capital22.
A partir da dcada de 1980, a retrica do controle do
dficit pblico, vinculada ao discurso neoliberal de repdio
ao Estado, acompanhada pelo aumento dos gastos pbli-
cos, graas s despesas com a poltica monetria, especial-

________________________

20
Francisco de OLIVEIRA, O Surgimento do Antivalor: Capital,
Fora de Trabalho e Fundo Pblico, in Os Direitos do Antivalor: A Eco-
nomia Poltica da Hegemonia Imperfeita, Petrpolis, Vozes, 1998, 19-43.
21
Vide o captulo 3 de Luiz Gonzaga de Mello BELLUZZO, Valor e
Capitalismo Um Ensaio sobre a Economia Poltica, 2 ed, So Paulo,
Bienal, 1987, 75-117, especialmente 91-109.
22
Francisco de OLIVEIRA, O Surgimento do Antivalor..., cit.,
30-31 e 43-48.

BOLETIM DE CINCIAS ECONMICAS XLIX (2006), pp. 57-77

 A CONSTITUIO DIRIGENTE INVERTIDA 69

mente as altas taxas de juros. O dficit pblico defendido

por autores como John Maynard Keynes e Michal Kalecki
era o dficit pblico do pleno emprego. Hoje o dficit p-
blico que garante a remunerao para o capital23.
Esta crise de financiamento do setor pblico ainda
mais grave nos pases perifricos, como o Brasil, em que h
insuficincia de recursos para o financiamento pblico da
acumulao de capital. Portanto, para garantir a atrao dos
investimentos privados, o Poder Pblico brasileiro tem que
estabilizar o valor real dos ativos das classes proprietrias. Ou
seja, o oramento pblico deve estar voltado para a garantia
do investimento privado, para a garantia do capital privado,
em detrimento dos direitos sociais e servios pblicos volta-
dos para a populao mais desfavorecida. Assim, nesta etapa,
o direito financeiro, na organizao do espao poltico-
-econmico da acumulao, passa a servir a uma nova fun-
o do Estado a tutela jurdica da renda do capital e da
sano de ganhos financeiros privados, a partir da alocao
de garantias estatais ao processo sistmico de acumulao
liderado pelo capital financeiro24.

5. O Impasse Atual: A Blindagem da Constituio

Financeira e a Agonia da Constituio Econmica

No Brasil ps-1988 h, portanto, a consolidao da supre-

macia do oramento monetrio, ou seja, a garantia do custo
________________________

23
Joo SAYAD, Aspectos Polticos..., cit., 243-244. Nos EUA, por
exemplo, o dficit pblico e a pobreza aumentaram a partir das polticas
ortodoxas de Ronald Reagan, na dcada de 1980. Cf. Sidney PLOTKIN &
William E. SCHEUERMAN, Private Interest..., cit., 61-66.
24
Vide Lus Fernando MASSONETTO, O Direito Financeiro e o Capita-
lismo Contemporneo cit., captulo 3.

BOLETIM DE CINCIAS ECONMICAS XLIX (2006), pp. 57-77

70 GILBERTO BERCOVICI E LUS FERNANDO MASSONETTO

da moeda (definido pelo Banco Central e pelo Conselho de

Poltica Monetria COPOM, margem do Congresso
Nacional), voltado para a estabilidade monetria, sobre o or-
amento fiscal25.
A concepo de oramento-programa, h muito difun-
dida nos meios financeiros brasileiros26, perdeu, inclusive,
todo o seu sentido, se que alguma vez realmente o teve27.
Afinal, o prprio oramento fiscal perdeu a supremacia do
controle e da determinao da poltica fiscal. Entre 1964 e
1988, isto devia-se ao descontrole do oramento monetrio,
escondido na conta-movimento do Banco do Brasil e no
oramento das empresas estatais. Aps 1988, o controle do
oramento monetrio provocou a subordinao das polticas
fiscais (e do oramento-programa) poltica de estabiliza-
o monetria.
________________________

25
Neste sentido, vide Geraldo BIASOTO Jr, A Questo Fiscal..., cit.,
174-180. Sobre o equilbrio oramentrio, alado a princpio estrutu-
rante da constituio financeira, embora no esteja previsto expressamente
no texto constitucional de 1988, vide as consideraes de Jos Joaquim
Teixeira RIBEIRO, Lies de Finanas Pblicas, reimpr. da 5 ed, Coimbra,
Coimbra Ed., 1997, 90-103; de Antonio L. de Sousa FRANCO, Finanas
Pblicas e Direito Financeiro, reimpr. da 4 ed, Coimbra, Almedina, 1997,
vol. 1, 365-390 e de Ricardo Lobo TORRES, O Oramento na Constitui-
o, cit., 278-290.
26
Vide, por todos, Aliomar BALEEIRO, Uma Introduo Cincia das
Finanas, 14 ed, Rio de Janeiro, Forense, 1994, 395-398 e 403-405 e
Jos Afonso da SILVA, Oramento-Programa no Brasil, So Paulo, RT,
1973, 20-24, 41-44 e 377-378.
27
Sobre a impossibilidade de implementao do oramento-pro-
grama na periferia do capitalismo, bem como os fracassos nas tentativas
de introduzi-lo em vrios pases subdesenvolvidos, vide Naomi CAIDEN
& Aaron WILDAVSKY, Planing and Budgeting in Poor Countries, 6 ed, New
Brunswick/London, Transaction Publishers, 2003, 19-21 e 159-165. A
atual lei geral de elaborao oramentria no Brasil (Lei n. 4.320, de 17
de Maro de 1964), prev a tcnica do oramento-programa, mas, na
prtica, ele nunca foi efetivamente implementado no Brasil.

BOLETIM DE CINCIAS ECONMICAS XLIX (2006), pp. 57-77

 A CONSTITUIO DIRIGENTE INVERTIDA 71

A ordem econmica intervencionista e dirigente da

Constituio de 1988 isolada de seus instrumentos finan-
ceiros, cuja efetividade medida em si mesma, sem qualquer
relao com os objetivos da poltica econmica estatal ou da
ordem econmica constitucional. A Lei de Responsabili-
dade Fiscal e a insana proposta de emenda constitucional
instituindo o dficit nominal zero so meios de excluir o ora-
mento da deliberao pblica28, garantindo metas de poltica
monetria muitas vezes impostas de fora e em favor de inte-
resses econmicos privados, que desejam uma garantia sem
risco para seus investimentos ou para sua especulao finan-
ceira. A implementao da ordem econmica e da ordem
social da Constituio de 1988 ficaram restritas, assim, s sobras
oramentrias e financeiras do Estado. A constituio finan-
ceira de 1988 foi, deste modo, blindada. A Lei de Res-
ponsabilidade Fiscal apenas complementa este processo, ao

________________________

28
Esta tentativa de excluso do oramento e das finanas pblicas
do debate democrtico no , obviamente, exclusividade brasileira. Pode-
mos destacar como exemplos deste modelo as metas fiscais rgidas de
controle do dficit pblico impostas na Unio Europia pelo Tratado de
Maastricht, de 1992, bem como as leis norte-americanas de 1985 (Gramm-
-Rudman-Hollings), 1990 (Budget Enforcement Act) e 1997 (Balanced
Budget Act), que, curiosamente, exigem o oramento equilibrado na ela-
borao da pea oramentria, mas no na sua execuo. Houve, ainda,
uma proposta de constitucionalizao do equilbrio oramentrio, que
foi derrotada por poucos votos no Senado norte-americano. Vide Ant-
nio Jos Avels NUNES, Algumas Incidncias Constitucionais da Institu-
cionalizao da Unio Econmica e Monetria, Revista da Academia Bra-
sileira de Direito Constitucional n. 3 (Anais do IV Simpsio Nacional de
Direito Constitucional), Curitiba, Academia Brasileira de Direito Cons-
titucional, 2003, 315-354 e Aaron WILDAVSKY & Naomi CAIDEN, The
New Politics of the Budgetary Process, 5 ed, New York, Longman/
/Pearson Education, 2004, 103-122. Para uma anlise da construo e da
utilizao do discurso do oramento equilibrado pelo conservadorismo

BOLETIM DE CINCIAS ECONMICAS XLIX (2006), pp. 57-77

72 GILBERTO BERCOVICI E LUS FERNANDO MASSONETTO

vedar a busca do pleno emprego e a implementao de outra

poltica financeira. Neste processo, importante ressaltar a
edio da Lei n. 10.028, de 19 de outubro de 2000, que,
dentre vrias medidas draconianas, tipifica como crime a
promoo do dficit pblico.
A crtica feita constituio dirigente pelos autores
conservadores diz respeito, entre outros aspectos, ao fato de
a constituio dirigente amarrar a poltica, substituindo o
processo de deciso poltica pelas imposies constitucionais.
Ao dirigismo constitucional foi imputada a responsabilidade
maior pela ingovernabilidade29. O curioso que os crti-
cos entendem que so apenas os dispositivos constitucionais
relativos a polticas pblicas e direitos sociais que enges-
sam a poltica, retirando a liberdade de atuao do legisla-
dor. Com efeito, os mesmos crticos da constituio dirigente
so os grandes defensores das polticas de estabilizao e de
supremacia do oramento monetrio sobre as despesas sociais.
No que respeita imposio, pela via da reforma constitu-
cional e da legislao infraconstitucional, das polticas orto-
doxas de ajuste fiscal e de isolamento da constituio finan-
ceira relativamente constituio econmica, de nenhum
________________________

norte-americano, vide Sidney PLOTKIN & William E. SCHEUERMAN, Pri-

vate Interest..., cit., 15-33, 76-86, 93-96 e 232-241.
29
Vide Diogo de Figueiredo MOREIRA Neto, Desafios Institucio-
nais Brasileiros, in Ives Gandra MARTINS (org.), Desafios do Sculo XXI,
So Paulo, Pioneira/Academia Internacional de Direito e Economia,
1997, 195-198 e Manoel Gonalves FERREIRA Filho, Constituio e
Governabilidade: Ensaio sobre a (In)Governabilidade Brasileira, So Paulo,
Saraiva, 1995, 5, 21-23 e 142. Ainda sobre este debate, vide Gilberto
BERCOVICI, A Problemtica da Constituio Dirigente..., cit., 39-40 e
Jos Joaquim Gomes CANOTILHO, A Constituio Europia entre o
Programa e a Norma, in Antnio Jos Avels NUNES & Jacinto Nelson
de Miranda COUTINHO (orgs.), Dilogos Constitucionais: Brasil/Portugal,
Rio de Janeiro, Renovar, 2004, 15-22.

BOLETIM DE CINCIAS ECONMICAS XLIX (2006), pp. 57-77

 A CONSTITUIO DIRIGENTE INVERTIDA 73

dos crticos veio qualquer manifestao de que se estava

amarrando os futuros governos a uma nica poltica poss-
vel, sem qualquer alternativa.
Por outras palavras: a constituio dirigente das polticas
pblicas e dos direitos sociais entendida como prejudicial
aos interesses do pas, causadora ltima das crises econmi-
cas, do dficit pblico e da ingovernabilidade; a constitui-
o dirigente invertida, isto , a constituio dirigente das
polticas neoliberais de ajuste fiscal vista como algo pos-
itivo para a credibilidade e a confiana do pas junto ao sis-
tema financeiro internacional. Esta, a constituio dirigente
invertida, a verdadeira constituio dirigente, que vincula
toda a poltica do Estado brasileiro tutela estatal da renda
financeira do capital, garantia da acumulao de riqueza
privada.
No entendimento de Plotkin e Scheuerman, a alterna-
tiva a este quadro ampliar o controle democrtico sobre os
recursos pblicos, buscando eliminar a influncia do poder
econmico privado30. Outra possibilidade a de se levar a
srio o princpio constitucional de busca do pleno emprego
(artigo 170, VIII da Constituio de 1988), que torna poss-
vel a vinculao entre as constituies financeira e econ-
mica. O desafio, no entanto, grande. Afinal, j em 1943, o
economista polons Michal Kalecki advertia que nenhum
governo manteria o pleno emprego se soubesse como faz-
-lo, devido desconfiana dos grandes empresrios em relao
manuteno do pleno emprego por meio do gasto gover-
namental31.
________________________

30
Cf. Sidney P LOTKIN & William E. S CHEUERMAN , Private
Interest..., cit., 243-251.
31
Michal KALECKI, Os Aspectos Polticos do Pleno Emprego, in
Crescimento e Ciclo das Economias Capitalistas, 2 ed, So Paulo, Hucitec,
1987, 54.

BOLETIM DE CINCIAS ECONMICAS XLIX (2006), pp. 57-77

74 GILBERTO BERCOVICI E LUS FERNANDO MASSONETTO

Para Kalecki, seriam trs os motivos desta oposio.

Em primeiro lugar, haveria a reprovao interferncia
governamental na questo do emprego, o que eliminaria a
eficcia do mecanismo do estado de confiana. Quando os
empresrios perdem a confiana nos governos, h menos
investimentos, portanto, menos empregos. No entanto, se o
governo souber manter ou aumentar o nvel de emprego
por suas prprias despesas, o mecanismo de controle social
do estado de confiana perde o sentido32.
Em segundo lugar, haveria a reprovao utilizao dos
gastos governamentais para o investimento pblico e o sub-
sdio ao consumo, com a crena dos empresrios no risco de
nacionalizao de setores entregues iniciativa privada33.
Finalmente, a objeo mais importante manuteno do
pleno emprego por meio do gasto governamental derivaria da
reprovao pelo empresariado das mudanas sociais e polticas
advindas da manuteno do pleno emprego. Afinal, sob um
regime de pleno emprego, o despedimento dos empregados
deixaria de exercer sua funo disciplinar (a disciplina da
fbrica), minando a posio social dos empregadores e for-
talecendo os trabalhadores. A luta por melhores condies
sociais e econmicas geraria tambm instabilidade e tenses
polticas, com as greves e reivindicaes trabalhistas34.

________________________

32
Michal KALECKI, ob. cit., 54-55.
33
Michal KALECKI, ob. cit., 55-56.
34
Segundo Kalecki, a nica forma possvel de remover as objees
capitalistas ao regime de pleno emprego a adoo do fascismo. No fas-
cismo, o Estado est sob o controle de uma associao de fascistas e
representantes dos grandes negcios e no h incertezas polticas, pois
no h eleies nem sucesso governamental. A disciplina da fbrica e
a estabilidade poltica so mantidas mesmo com o pleno emprego, graas
represso poltica do regime. Cf. Michal KALECKI, ob. cit., 56-60.

BOLETIM DE CINCIAS ECONMICAS XLIX (2006), pp. 57-77

 A CONSTITUIO DIRIGENTE INVERTIDA 75

Kalecki, segundo Joo Sayad, ao se referir ao dficit p-

blico e manuteno do pleno emprego, estava pensando
apenas em termos de poltica fiscal, no em poltica monet-
ria. Com a elevao das taxas de juro, surge uma alternativa
ao investimento privado, que no mais precisa ser rein-
vestido necessariamente no setor produtivo e manter, assim,
o pleno emprego, como pensava Kalecki. A partir dos anos
1970, o controle dos gastos pblicos aliado alta dos juros
da dvida pblica propiciou uma alternativa mais rentvel ao
capital privado, garantindo a manuteno do desemprego.
Por isso, como sublinha Sayad, o discurso de combate ao
dficit pblico precisa ser complementado por uma poltica
monetria restritiva que oferea alternativas lucrativas para o
capital. Cria-se, assim, um crculo vicioso fundado no de-
semprego: o dficit pblico aliado aos juros elevados impede
a realizao de gastos pblicos que garantam o pleno empre-
go, alm de fazer crescer o prprio dficit pblico com a
criao de uma dvida pblica de alta rentabilidade que ga-
rante a renda mnima do capital35.

6. Concluses

Nas ltimas duas dcadas, as transformaes operadas

no ncleo orgnico do capitalismo completaram a descons-
tituio do padro regulatrio que sustentou a ordem mun-
dial do segundo ps-guerra. No seu lugar, emergiu uma
nova ordem, marcada pelo imperialismo da moeda norte-
-americana, decorrente do U.S. Treasury Bill standard e do
fim da conversibilidade do dlar em ouro36, pela expanso
________________________

35
Joo SAYAD, Aspectos Polticos..., cit., 251-256.
36
Michael HUDSON, Super Imperialism: The Origin and Fundamentals
of U.S. World Dominance, 2 ed, London/Sterling, Pluto Press, 2003, 383.

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desregulada dos mercados e pela difuso generalizada das pol-

ticas de extrato neoliberal nos Estados nacionais37.
Como conseqncia, o direito financeiro, antes voltado
organizao do financiamento pblico da economia capi-
talista e promoo de polticas de bem-estar social, teve
seu contedo profundamente modificado. Mais especifica-
mente, o direito financeiro, antes voltado ordenao da
expanso material do sistema mundial a partir do paradigma
keynesiano, deu lugar a um complexo normativo voltado
organizao da expanso financeira do processo sistmico de
acumulao, adaptando seus principais instrumentos para a
realizao da segunda etapa do circuito D-M-D ou para o
processo de acumulao em estado puro, D-D.
Neste sentido, o fundo pblico continuou sendo o
pressuposto do financiamento da acumulao de capital.
No entanto, a dolarizao generalizada do sistema de cr-
dito38 e a manifestao de um novo e peculiar padro de
riqueza no capitalismo contemporneo alteraram substan-
cialmente a natureza deste processo39. Diferentemente do
________________________

37
Com j salientava, em texto publicado originariamente em 1985,
Maria da Conceio Tavares: todos os pases desenvolvidos do mundo,
quaisquer que sejam seus governos socialistas, social-democratas, con-
servadores, etc. esto praticamente alinhados em termos de poltica
cambial, poltica de taxa de juros, poltica monetria e poltica fiscal.
O resultado deste movimento que o espectro das taxas de crescimento,
das taxas de cmbio e de juros passou a ser concntrico ao desempenho
destas variveis no mbito da economia americana (Cfr. Maria da Con-
ceio TAVARES, A Retomada da Hegemonia Norte-Americana, in
Maria da Conceio TAVARES & Jos Lus FIORI (orgs.), Poder e Dinheiro
Uma Economia Poltica da Globalizao, Petrpolis, Vozes, 1997, 33-34).
38
Maria da Conceio TAVARES, ob. cit., 36. Vide tambm Michael
HUDSON, Super Imperialism, cit.
39
Vide Jos Carlos de Souza BRAGA, Financeirizao Global O
Padro Sistmico de Riqueza do Capitalismo Contemporaneo, in Maria
da Conceio TAVARES & Jos Lus FIORI (orgs.), ob. cit., 195ss e Lus
Fernando MASSONETTO, O Direito Financeiro..., cit., cap. 3.

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 A CONSTITUIO DIRIGENTE INVERTIDA 77

que ocorrera na ordem do segundo ps-guerra, a camada

capitalista do mundo dos negcios, localizada no entrela-
amento das redes de poder e capital do sistema mundial,
passou a comandar a expanso do capital na forma DD`, im-
pondo uma adaptao dos ordenamentos jurdicos nacionais,
a partir das expectativas dos detentores da riqueza mundial.

Gilberto Bercovici
Professor Associado da Faculdade de Direito
da Universidade de So Paulo

Lus Fernando Massonetto

Doutor em Direito Econmico e Financeiro
pela Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo

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