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Encontro Nacional de Políticas Públicas (2 : 2016 : Araraquara, SP)

II Encontro Nacional de Políticas Públicas : A Multidisciplinaridade das Políticas


Públicas : da constituição do campo às formas de análise / II Encontro Nacional de Políticas
Públicas; Araraquara, 2016 (Brasil). – Documento eletrônico. - Araraquara : FCL-UNESP,
2016. – Modo de acesso: <www.enpp.com.br/anais>.

ISBN online: 978-85-8359-040-8

1. Políticas públicas. 2. Ciência política. I. Título.

Ficha catalográfica elaborada pela Biblioteca da FCLAr – UNESP.


APRESENTAÇÃO
Comitê Organizador

Coordenação Geral II ENPP


Felipe Gonçalves Brasil

Coordenação Científica do II ENPP


Profa. Dra. Ana Cláudia Niedhardt Capella
Profa. Dra. Priscila Riscado
Prof.Dr. Ricardo Agum Ribeiro
Júlio César Vieira (graduando)

Comitê organizador local:


Profa. Dra. Ana Cláudia Niedhardt Capella
Profa. Dra. Patricia Borba Marchetto
Alessandra Guimarães Soares (doutoranda)
Andréia Di Camilla Ghirghi Pires Sudano (doutoranda)
Felipe Gonçalves Brasil (doutorando)
Flávia Sanches de Carvalho (mestranda)
Guilherme Efraim Vergili (doutorando)
João Vitor Andrade (graduando)
Renan do Prado Alves (doutorando)
Rossane Nascimento (mestranda)
Samira Chedid (mestranda)

Realização:
Departamento de Administração Pública da UNESP Araraquara
Curso de Administração Pública da UNESP Araraquara
PET – Administração Pública da UNESP Araraquara
CAAP – Centro Acadêmico de Administração Pública da UNESP Araraquara
GETAPP- Grupo de Pesquisa em Teorias da Administração e Políticas Públicas (CNPQ)
Programa de Pós-Graduação em Ciência Política (PPGPol/UFSCar)

Comitê organizador I ENPP


Profa. Dra. Priscila Riscado
Prof.Dr. Andres del Rio
Prof.Dr. Marcos Marquês
Júlio César Vieira (graduando)

Comitê organizador Pré II ENPP


Profa. Dra. Priscila Riscado
Prof.Dr. Andres del Rio
Profa.Dra. Soraia Marcelino Vieira
Lucas Soares (graduando)
APRESENTAÇÃO
O II ENPP – Encontro Nacional de Políticas Públicas
A organização da II ENPP teve como função contribuir não apenas para
o fortalecimento e promoção da instituição que abrigará o evento, mas também
suprir uma lacuna de espaços de debate sobre pesquisas, ensino e formação
dos alunos e profissionais do campo das políticas públicas. É inevitável
considerar o crescimento nas últimas décadas da utilização e promoção do termo
Políticas Públicas no debate social e político, com destaque para o surgimento e
expansão de novos cursos de graduação e pós-graduação que se
estabeleceram com a nomenclatura “Políticas Públicas”; “Gestão de Políticas
Públicas”; “Gestão Social”, “Política Social”, entre outros. Esse aumento se
reflete na demanda por espaços de debate e de trocas que coloquem questões
importantes aos participantes como a Multidisciplinaridade do campo, as
possibilidades de atuação e pesquisa, as múltiplas lentes analíticas e os
processos de compreensão das políticas públicas. O fortalecimento dessa
temática em outros fóruns mais consolidados de pesquisa, tais como a ABCP,
ANPOCS, ANPAD, no entanto, não são suficientes para abarcar toda a demanda
e, principalmente, a de quem está iniciando a carreira acadêmica. Toma-se como
ponto de partida, também, a contínua e profunda exigência de arenas de
discussão, atualização e reflexão – pertinentes e essenciais na área da produção
acadêmica no campo de públicas, em especial, na área de Políticas Públicas.

O ano de 2014 marcou o surgimento do Encontro Nacional de Políticas


Públicas, organizado e realizado no IEAR – Instituto de Ensino de Angra dos
Reis da Universidade Federal Fluminense/RJ. Considerando este cenário de
sucesso, e atendendo aos pedidos de continuidade, a Comissão Organizadora
teve como objetivo, por meio da II Encontro Nacional de Políticas Públicas,
contribuir com o aumento dos espaços de debate e estreitamento das relações
entre alunos dos diversos programas de graduação e de pós-graduações, dos
mais diversos campos do conhecimento que se dedicam ao estudos e análise
das políticas públicas, oferecendo espaço para apresentação e discussão de
suas pesquisas, mesas de debate com profissionais renomados e trocas de
conhecimento.

O II ENPP teve como tema principal a importância da multidisciplinaridade


e das múltiplas dimensões teóricas e empíricas que constituem a área de
Políticas Públicas. Assim, o evento visa promover as conexões entre os
pesquisadores de diversas áreas correlatas, como Ciência Política,
Administração Pública, Sociologia, Economia, Direito, bem como os novos
profissionais, alunos e acadêmicos do próprio campo das Políticas Públicas,
trazendo como título-tema do evento “A Multidisciplinaridade das Políticas
Públicas: da constituição do campo às formas de análise ”.

O II Encontro Nacional de Políticas Públicas foi composto para além de


conferências, de seis Grupos de Trabalhos que receberam propostas de autores de
diversas regiões do país. Ao todo foram aproximadamente 350 inscrições de
resumos entre os seis grupos apresentados pelo evento. Cada GT foi composto por
dois coordenadores discentes e dois coordenadores docentes que fizeram, em
conjunto, a análise dos trabalhos recebidos. Ao final, foram selecionados entre 12 e
21 trabalhos em cada GT, com participantes de várias universidades – USP,
UNESP, UFSCar, FESP/SP, UFPA, UFPR, UFG, UNB, apenas para citar algumas
– distribuídos em todos eles. Inicialmente os autores enviaram os resumos para
aprovação e, na sequência, enviaram os papers completos que fazem parte deste
documento publicado como anais do evento.

Felipe Gonçalves Brasil1

Coordenador Geral do II ENPP

1 . Foi professor substituto do Departamento de Administração Pública da UNESP.


Doutorando e Mestre pelo Programa de Pós-Graduação em Ciência Política da UFSCar,
com estágio internacional na North Carolina State University (USA). Graduado em
Gestão de Políticas Públicas pela USP e membro do Laboratório de Estudos sobre
Agenda Governamental e do Comparative Agendas Project.
O ENPP – Encontro Nacional de Políticas Públicas.

O I Encontro Nacional de Políticas Públicas (I ENPP) foi realizado em


Angra dos Reis (IEAR/UFF) entre os dias 16 a 18 de setembro de 2014. O
evento, organizado pelo Instituto de Educação de Angra dos Reis (IEAR/UFF) e
desenvolvido a partir do curso de graduação (Bacharelado) Políticas Públicas
presente no mesmo Instituto apresentou os principais aspectos presentes no
debate acerca do tema do desenvolvimento e implementação das políticas
públicas no contexto brasileiro. Ademais, o evento teve como objetivo central
promover ampla reflexão acerca da elaboração de políticas públicas no Brasil,
privilegiando o enfoque em trabalhos e apresentações que tiveram como foco de
análise ações que se relacionem a construção e implementação de políticas
públicas de caráter social – tais como saúde, educação, trabalho etc – que
buscam contemplar as demandas da sociedade de forma profunda,
compreendendo seus dilemas e suas controvérsias.
Concomitantemente, pretendeu-se também destacar a urgência na
interação entre a universidade e a comunidade. A temática relacionada a
Políticas Públicas ocupa, de forma crescente, espaço e importância central no
debate recente em diversas esferas- tais como a academia, o Estado e a própria
sociedade civil. Esta emergência acerca do debate sobre o tema pode ser
observada no contexto mundial - e no contexto brasileiro. O evento proposto
toma como ponto de partida esta “urgência” analítica, além da necessidade de
criação de espaços de debates sobre o campo de públicas específicos sobre a
temática e que, concomitantemente, comtemplasse discentes de graduação. O
ENPP tem por objetivo central ampliar e aprofundar o debate acerca da referida
temática, promovendo ampla reflexão acerca da elaboração de políticas públicas
no Brasil, privilegiando o enfoque em trabalhos que tenham como tema de
análise central ações que se relacionem a construção e implementação de
políticas públicas.
Os números do I ENPP demonstra um pouco sua abrangência: o evento
teve 320 inscritos, sendo estes compostos em sua maioria por alunos de
diversas universidades do país. Entre estes, tivemos presentes no evento
estudantes das seguintes universidades: Universidade Federal da Integração
Latino-Americana (Unila), Universidade Federal do Recôncavo da Bahia (UFRB),
Universidade Federal do ABC (UFABC), Universidade Federal do Rio Grande do
Sul (UFRGS), Universidade Federal do Norte Fluminense (UENF) Universidade
Federal Fluminense (UFF). O evento foi realizado pelo Instituto de Educação de
Angra dos Reis (IEAR/UFF) e pela pró-reitoria de extensão (PROEX) da
Universidade Federal Fluminense (UFF). O evento contou com o apoio da a
Fundação Euclides da Cunha (FEC) e da Prefeitura de Angra dos Reis (PMAR).

Priscila Ermínia Riscado2

Coordenadora Geral do I ENPP


Membro do Comitê Organizador do ENPP

2 Doutora e Mestra em Ciência Política pelo Programa de Pós-Graduação em Ciência Política


da Universidade Federal Fluminense (PGCP/UFF), além de Bacharel em Ciências Sociais pela
Universidade Federal Fluminense (UFF-RJ). Professora Adjunta do Instituto de Educação de
Angra dos Reis, da Universidade Federal Fluminense (IEAR/UFF). Professora nos cursos de pós
graduação Lato Sensu "Gestão em Administração Pública" e "Gestão Pública Municipal",
organizado pela Universidade Federal Fluminense (CEAD).
GRUPO DE TRABALHO 1 ............................................................................................................................. 12
A TUTELA DOS MIGRANTES HAITIANOS NO BRASIL: EM BUSCA DE NOVOS APORTES ........................... 13
AS PROPOSTAS DO JUDICIÁRIO PARA SUPERAÇÃO DA JUDICIALIZAÇÃO DA SAÚDE NO BRASIL A PARTIR
DA AUDIÊNCIA PÚBLICA DE SAÚDE DE 2009 .......................................................................................... 47
RESUMO ..................................................................................................................................................... 48
ABSTRACT................................................................................................................................................... 48
DISCURSOS E AÇÃO: OS DISCURSOS DOS MINISTROS DO STF NO JULGAMENTO DA ADPF 186 ............. 84
IMPLICAÇÕES DA DENOMINAÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO COMO ATOR NO PROCESSO DE FORMAÇÃO E
IMPLEMENTAÇÃO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE SAÚDE NO BRASIL .................................................... 111
INTERIORIZAÇÃO DO SISTEMA PRISIONAL: MUNICÍPIOS NA ENCRUZILHADA? ................................... 135
OS LIMITES DO PODER DISCRICIONÁRIO E O INTERVENCIONISMO DO JUDICIÁRIO NAS POLÍTICAS
PÚBLICAS: RELAÇÃO DE CAUSA E EFEITO ............................................................................................. 172
POLÍTICAS PÚBLICAS HABITACIONAIS, ESTADO E DIREITOS SOCIAIS ................................................... 203
POLÍTICAS PÚBLICAS LGBT: UMA REFLEXÃO ACERCA DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO ......................... 218
PROPOSIÇÕES DE REDUÇÃO DA MAIORIDADE PENAL – FORMAÇÃO DE AGENDA ............................... 251
SISTEMAS INTERNACIONAIS DE APRENDIZAGEM PROFISSIONAL: UMA ANÁLISE COMPARATIVA EM
ALGUNS PAÍSES DESENVOLVIDOS E EMERGENTES .............................................................................. 266
TENDÊNCIAS DO CONTROLE SOBRE A DISCRICIONARIEDADE DOS BUROCRATAS DE NÍVEL DE RUA E OS
EFEITOS NÃO PREVISTOS: ESTUDO DE CASO SOBRE A POLÍTICA DE DISPENSAÇÃO DE MEDICAMENTOS
DE ALTO CUSTO DA SECRETARIA ESTADUAL DE SAÚDE DE SÃO PAULO (SES-SP) ................................. 300
UM ESTUDO DO RELATÓRIO FINAL DA COMISSÃO NACIONAL DA VERDADE ....................................... 326
GRUPO DE TRABALHO 2 ........................................................................................................................... 352
A IMPORTÂNCIA DA PARTICIPAÇÃO DOS VEREADORES NA DISCUSSÃO DO PLANO DIRETOR PERANTE O
PODER EXECUTIVO MUNICIPAL – ESTUDO DE CASO DO MUNICÍPIO DE SÃO CARLOS-SP .................... 353
A REDE SOCIAL FACEBOOK® E A PERSPECTIVA DE INTERESSE DE USUÁRIOS POR TEMAS ELEITORAIS NA
CIDADE DE MONTE ALTO – SP .............................................................................................................. 388
O FINANCIAMENTO DE CAMPANHA E SUA RELAÇÃO NO SISTEMA POLÍTICO BRASILEIRO A PARTIR DA
REFORMA POLÍTICA EM 2003 E 2014 ................................................................................................... 417
FINANCIAMENTO PÚBLICO DE CAMPANHA. CÂMARA DOS DEPUTADOS. LEI Nº 13.165,
DE 29 DE SETEMBRO DE 2015. DISPONÍVEL EM:
<HTTP://WWW2.CAMARA.LEG.BR/CAMARANOTICIAS/NOTICIAS/70184.HTML>
ACESSADO EM 30/05/2016................................................................................................................ 439
TRIBUNAL SUPERIOR ELEITORAL. DISPONÍVEL EM:
<HTTP://WWW.TSE.JUS.BR/IMPRENSA/NOTICIAS-TSE/2015/JANEIRO/PRESIDENTE-DO-
TSE-FALA-SOBRE-FINANCIAMENTO-DE-CAMPANHA-ELEITORAL-EM-EVENTO-NA-
REPUBLICA-DOMINICANA> ACESSADO EM 31/05/2016. .......................................................... 439
O PODER LEGISLATIVO MUNICIPAL DE VARGINHA – MG: A PERCEPÇÃO DOS VEREADORES FRENTE ÀS
ATIVIDADES PARLAMENTARES ............................................................................................................ 440
PADRÕES E DINÂMICAS DE ATUAÇÃO DOS POLÍTICOS EGRESSOS DAS FORÇAS REPRESSIVAS DO
ESTADO E SUA INFLUÊNCIA SOBRE A FORMAÇÃO DA AGENDA DA SEGURANÇA PÚBLICA NO BRASIL 464
POLÍTICA PÚBLICA E HABITAÇÃO: A CORRELAÇÃO ENTRE O DÉFICIT HABITACIONAL E O VOLUME DE
UNIDADES DO PROGRAMA MINHA CASA, MINHA VIDA NOS MUNICÍPIOS BRASILEIROS .................... 496
GRUPO DE TRABALHO 3 ........................................................................................................................... 522
A ESFERA PÚBLICA E O ENFRENTAMENTO DO BULLYING..................................................................... 523
A GESTÃO DA INTERSETORIALIDADE DO PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA NO MUNICÍPIO DE SÃO CARLOS
............................................................................................................................................................. 552
A PARTICIPAÇÃO SOCIAL NA ELABORAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS: UM ESTUDO DE CASO DA
INICIATIVA SÃO PAULO ABERTA ........................................................................................................... 576
GRUPO DE TRABALHO 3 – GT3 ................................................................................................................. 607
PARTICIPAÇÃO, POLÍTICAS SOCIAIS E POLÍTICAS PÚBLICAS ..................................................................... 607
A RELAÇÃO ENTRE DEMOCRACIA DIGITAL E POLÍTICAS PÚBLICAS: ANÁLISE DO MUNICÍPIO DE CANOAS
E SUA INICIATIVA DE PARTICIPAÇÃO CIDADÃ ...................................................................................... 607
ABSTRACT................................................................................................................................................. 608
THIS RESEARCH IS BASED ON A PERSPECTIVE THAT EMPHASIZES THE CORRECTION, SUPPLEMENTATION
AND PARTICIPATION OF CITIZENS IN THE STATE, ANALYZING, THEREFORE, HOW DIGITAL DEMOCRACY
ACTS TOWARDS THE DEMOCRATIC DEFICIT. THEREBY, WE EXPLORE SOME HYPOTHESIS ABOUT THE
FORMATION OF A PUBLIC POLICY OF CITIZEN PARTICIPATION, THE ÁGORA EM REDE, A DIGITAL
DEMOCRACY INITIATIVE IN THE MUNICIPALITY OF CANOAS (RS), IN WHICH WE CAN COLLECT ITS DATA
AND TEST ITS EFFICACY. THE CORE OF THIS STUDY IS THE USAGE OF THE MULTIPLE STREAM MODEL OF
KINGDON (2003) TO EXPLAIN THE RELATION BETWEEN DIGITAL DEMOCRACY AND PUBLIC POLICY IN
THIS CITY. THE PAPER PRESENTS AUTHORS WHO ADVOCATE FOR DEMOCRATIC GAINS WITH THE USE OF
TICS AND ATTEMPTS TO EXPLAIN THE FORMATION OF THE INITIATIVE ÁGORA EM REDE. .................... 608
AS POLÍTICAS PÚBLICAS NO MUNICÍPIO DE FRANCA DE FOMENTO À CULTURA: UMA ANÁLISE DAS
POLÍTICAS CULTURAIS DE FOMENTO À CULTURA DO MUNICÍPIO DE FRANCA PÓS-
REDEMOCRATIZAÇÃO DO PAÍS AOS DIAS ATUAIS E ARTICULAÇÃO COM PLANO NACIONAL DE CULTURA
............................................................................................................................................................. 646
CONFERÊNCIAS NACIONAIS DE ASSISTÊNCIA SOCIAL: ANÁLISE DO SEU PAPEL SOBRE A POLÍTICA
PÚBLICA DO SISTEMA ÚNICO DE ASSISTÊNCIA SOCIAL ........................................................................ 673
CULTURA E PROFISSIONALIZAÇÃO DA CRIATIVIDADE PARA JUVENTUDE ............................................ 705
MECANISMOS DE PARTICIPAÇÃO POPULAR NA GESTÃO DAS CIDADES: ESTUDO DE CASO DOS
WEBSITES DE DOIS MUNICÍPIOS DO SUL DE MINAS GERAIS ................................................................ 733
O PROGRAMA CULTURA VIVA: UMA ANÁLISE DA FORÇA DAS COMUNIDADES POLÍTICAS E DO
PROCESSO DE EMPODERAMENTO DE GRUPOS ................................................................................... 766
O RECONHECIMENTO DA CULTURA PARA A SAÚDE NAS POLÍTICAS PÚBLICAS CULTURAIS: ANÁLISE DAS
POLÍTICAS E PROJETOS ASRTÍSTICO-CULTURAIS PARA A SAÚDE MENTAL NO TERRITÓRIO ................. 798
OS DESAFIOS POSTOS À COMUNICAÇÃO GOVERNO-CIDADÃO: O CASO DO “DIALOGA BRASIL” ......... 830
SERVIÇO DE CONVIVÊNCIA E FORTALECIMENTO DE VÍNCULOS DA PESSOA IDOSA (SCFVI): EXPERIÊNCIA
NO MUNICÍPIO DE IPEÚNA/SP ............................................................................................................. 859
TENSÕES DA POLÍTICA PÚBLICA PARA EMPODERAMENTO JUVENIL NA BAIXADA FLUMINENSE – RJ .. 885
TRANSPARÊNCIA E CONTROLE SOCIAL SOB O OLHAR DO OBSERVATÓRIO CIDADÃO DE PIRACICABA . 909
GRUPO DE TRABALHO 4 ........................................................................................................................... 940
ANÁLISE DO PROGRAMA DE METAS DA CIDADE DE SÃO PAULO 2013-2016 ....................................... 941
ATIVIDADE TURÍSTICA E CRESCIMENTO POPULACIONAL NA VILA DO ABRAÃO: NOVOS DESAFIOS E
VELHAS DEMANDAS PARA O PODER PÚBLICO ..................................................................................... 965
FINANCIAMENTO PÚBLICO À CULTURA NO BRASIL: CARACTERÍSTICAS GERAIS DO PADRÃO INSTITUÍDO
PELA LEI ROUANET ............................................................................................................................. 1023
HOSPITAIS FILANTRÓPICOS E SUA RELAÇÃO COM O SISTEMA DE SAÚDE BRASILEIRO: DEPENDÊNCIA E
LIMITES PARA A EXPANSÃO DA REDE PÚBLICA DE SERVIÇOS DE SAÚDE ............................................ 1060
INOVAÇÃO TECNOLÓGICA E TRIBUTAÇÃO: O PAPEL DOS INCENTIVOS FISCAIS ................................. 1094
ORGANIZAÇÃO, ESTRUTURA E PROCESSO: UM ESTUDO DE CASO DA GESTÃO DA UNESP, CAMPUS DE
TUPÃ/SP ............................................................................................................................................. 1118
REFORMAS ADMINISTRATIVAS DO GOVERNO FEDERAL EM PERSPECTIVA HISTÓRICA: UNIVERSALISMO
DE PROCEDIMENTOS, FEDERALISMO E DESENVOLVIMENTO ............................................................ 1157
GRUPO DE TRABALHO 5 ......................................................................................................................... 1194
A AGENDA CLIMÁTICA E A AGENDA URBANA DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO: ENTRE CONVERGÊNCIAS E
DESARTICULAÇÕES ............................................................................................................................ 1195
ANÁLISE DAS POLÍTICAS PÚBLICAS AMBIENTAIS E DE SAÚDE NO BRASIL: AVANÇOS, DESAFIOS E
OPORTUNIDADES............................................................................................................................... 1230
ANÁLISE DO PLANO MUNICIPAL DE GESTÃO INTEGRADA DE RESÍDUOS SÓLIDOS DE TABOÃO DA SERRA
........................................................................................................................................................... 1265
COMBINAÇÃO DE METODOLOGIAS PARA COMPREENSÃO DA INOVAÇÃO NO SANEAMENTO BÁSICO
BRASILEIRO ........................................................................................................................................ 1291
DE QUE FORMA IDEIAS, INTERESSES E INSTITUIÇÕES PODEM INFLUENCIAR A DINÂMICA DE UMA ÁREA
DE POLÍTICA PÚBLICA: O PROGRAMA MINHA CASA, MINHA VIDA .................................................... 1321
O PAPEL DO MUNICÍPIO NA POLÍTICA NACIONAL DE RESÍDUOS SÓLIDOS ......................................... 1352
O PROGRAMA DE AQUISIÇÃO DE ALIMENTOS (PAA) E SUA EVOLUÇÃO: ANÁLISE DA REGIÃO SUDESTE
NOS ANOS DE 2011-2014 ................................................................................................................... 1376
OS COMITÊS DE BACIAS HIDROGRÁFICAS E SUA RESPONSABILIDADE NAS QUESTÕES RELACIONADAS À
GESTÃO PARA O COMBATE DA ESCASSEZ DE ÁGUA........................................................................... 1407
PLANEJAMENTO URBANO E DINÂMICAS SOCIOESPACIAIS: INCIDÊNCIAS E DISPUTAS NA PRODUÇÃO
DO ESPAÇO NA CIDADE DE BALNEÁRIO CAMBORIÚ/SC ..................................................................... 1446
POLÍTICA INDUSTRIAL E POLÍTICA AMBIENTAL NO BRASIL: CONVERGÊNCIAS E DIVERGÊNCIAS
DURANTE OS GOVERNOS LULA E DILMA ............................................................................................ 1479
REFLEXÕES SOBRE A CONFERÊNCIA NACIONAL DE CIÊNCIA, TECNOLOGIA E INOVAÇÃO DE 2010 E A
FORMULAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS ............................................................................................. 1504
REFLORESTAMENTO NA FAVELA DO JARDIM BATAN: O ORDENAMENTO DA PAISAGEM EM MEIO A
UTOPIAS E RISCOS .............................................................................................................................. 1534
RESOLUÇÃO DE CONFLITOS POR MEIO DE AÇÕES CIVIS PÚBLICAS – ESTUDO DE CASO DA CIDADE DE
SÃO CARLOS/SP ................................................................................................................................. 1557
URBANIZAÇÃO NO BRASIL: A RELAÇÃO ENTRE DIREITO DE PROPRIEDADE E BEM-ESTAR SOCIAL À
LUZ DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 ......................................................................................... 1591
GRUPO DE TRABALHO 6 ......................................................................................................................... 1627
A REGIONALIZAÇÃO DA SAÚDE NO ESTADO DE SÃO PAULO: DESENVOLVIMENTO, DESAFIOS E
OPORTUNIDADES............................................................................................................................... 1628
AÇÕES AFIRMATIVAS NO BRASIL: ANÁLISE DAS PUBLICAÇÕES DE 2003 A 2014 NO PORTAL DE
PERIÓDICOS DA CAPES ....................................................................................................................... 1658
CLASSES SUBALTERNAS: O PAPEL DO ENSINO TÉCNICO E PROFISSIONALIZANTE NA DIVISÃO SOCIAL DO
TRABALHO ......................................................................................................................................... 1683
CONSÓRCIO DE DESENVOLVIMENTO INTERMUNICIPAL DO VALE DO RIBEIRA: INSTRUMENTO DE AÇÃO
PÚBLICA E DISPOSITIVO ..................................................................................................................... 1718
BRAGA, R. PLANEJAMENTO REGIONAL NO ESTADO DE SÃO PAULO: A EXPERIÊNCIA
DO VALE DO RIBEIRA NAS DÉCADAS DE 1970 E 1980. 1998. 226 P. (DOUTORADO EM
GEOGRAFIA HUMANA). FACULDADE DE FILOSOFIA, LETRAS E CIÊNCIAS HUMANAS DA
UNIVERSIDADE DE SÃO PAULO. 1998. ....................................................................................... 1742
DESENVOLVIMENTO E CAPACIDADES ESTATAIS: UM ESTUDO DE CASO DOS PEQUENOS MUNICÍPIOS
DA REGIÃO DE SÃO CARLOS ............................................................................................................... 1747
ECONOMIA, POPULARIDADE PRESIDENCIAL E POLÍTICAS ECONÔMICAS: UM BALANÇO SOBRE OS
GOVERNOS ARGENTINOS ENTRE 1984 E 2010 ................................................................................... 1780
DESENVOLVIMENTO E POLÍTICAS PÚBLICAS .......................................................................................... 1810
NEODESENVOLVIMENTISMO E POLÍTICAS PÚBLICAS DE INDUSTRIALIZAÇÃO REGIONAL BRASILEIRA:
UM ESTUDO DO TERRITÓRIO ESTRATÉGICO DE GOIANA-PE .............................................................. 1810
FONTE: ELABORAÇÃO PRÓPRIA, COM BASE EM INFORMAÇÕES DO IBGE (2016). ................................ 1829
QUADRO I – CONTRAPARTIDAS E FINANCIAMENTOS PARA O POLO AUTOMOTIVO DE
GOIANA. ............................................................................................................................................... 1836
O CONCEITO DO TRABALHO DECENTE DA ORGANIZAÇÃO INTERNACIONAL DO TRABALHO (OIT) .... 1846
CONFORME A MATÉRIA: BRASIL PODE TER QUASE 1 EM CADA 5 NOVOS DESEMPREGADOS
DO MUNDO EM 2017, DIZ OIT, DISPONÍVEL EM:
<HTTP://G1.GLOBO.COM/ECONOMIA/NOTICIA/2016/01/BRASIL-PODE-TER-QUASE-1-EM-
CADA-5-NOVOS-DESEMPREGADOS-DO-MUNDO-EM-2017-DIZ-OIT.HTML>ACESSO EM
14/03/2016. ........................................................................................................................................... 1870
O PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL DO NOVO DESENVOLVIMENTISMO DEMOCRÁTICO: AUGE E
DECLÍNIO DAS CAPACIDADES ESTATAIS (2003-2016) ......................................................................... 1871
BELLUZZO, LUIZ G. DE M. (2013), “GOVERNO PERDE BATALHA PARA MERCADO FINANCEIRO, E PAÍS ESTÁ
EM CAMISA DE 11 VARAS, DIZ BELLUZZO”, FOLHA DE SÃO PAULO, 29/12/2013. DISPONÍVEL EM:
HTTP://WWW1.FOLHA.UOL.COM.BR/MERCADO/2013/12/1391113-GOVERNO-PERDE-BATALHA-PARA-
MERCADO-FINANCEIRO-E-PAIS-ESTA-EM-CAMISA-DE-11-VARAS-DIZ-BELLUZZO.SHTML. ACESSO EM:
13/01/2014. ............................................................................................................................................ 1918
OS IMPACTOS DA INSTALAÇÃO DA FACULDADE DE CIÊNCIAS APLICADAS DA UNICAMP EM LIMEIRA/SP
– PERCEPÇÃO DA POPULAÇÃO DO ENTORNO E DEMAIS ATORES ...................................................... 1930
PARTICIPAÇÃO DOS CONSELHOS MUNICIPAIS NA ELABORAÇÃO DO PLANO MUNICIPAL DE EDUCAÇÃO
........................................................................................................................................................... 1972
POLÍTICA PÚBLICA COMO PARADIGMA: A QUESTÃO DA MERENDA ESCOLAR NO MUNICÍPIO DE
ATIBAIA – SP ....................................................................................................................................... 1995
POLÍTICAS PÚBLICAS E COMPETITIVIDADE NA INDÚSTRIA FARMACÊUTICA: OS CASOS DO BRASIL E DA
ÍNDIA .................................................................................................................................................. 2016
O DESENVOLVIMENTO DA INDÚSTRIA FARMACÊUTICA .................................................................................... 2020
................................................................................................................................................................ 2043
POLÍTICAS PÚBLICAS E DESENVOLVIMENTO RURAL: CONTRIBUIÇÕES DO PRONAF NO LITORAL DO
PARANÁ, BRASIL ................................................................................................................................ 2044
PROGRAMA UNIVERSIDADE PARA TODOS (PROUNI): PESQUISA NA BIBLIOTECA ELETRÔNICA SCIELO E
NA BILIOTECA BRASILEIRA DE TESES E DISSERTAÇÕES ....................................................................... 2073
PRONATEC – DESAFIOS NA IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS EM UMA INSTITUIÇÃO DE
ENSINO PROFISSIONAL ...................................................................................................................... 2103
GRUPO DE TRABALHO 1
12
Página
ANA PAULA TEIXEIRA DELGADO
A TUTELA DOS MIGRANTES HAITIANOS NO BRASIL: EM BUSCA DE NOVOS APORTES

GRUPO DE TRABALHO 1 – GT1


DIREITO E POLÍTICAS PÚBLICAS

A TUTELA DOS MIGRANTES HAITIANOS NO BRASIL:


EM BUSCA DE NOVOS APORTES

ANA PAULA TEIXEIRA DELGADO


Bacharel em Direito pela UFRJ, Mestre em Direito
13

pela UGF e Doutora em Direito pela Universidade


Página

A TUTELA DOS MIGRANTES HAITIANOS NO BRASIL: EM


ANA PAULA TEIXEIRA DELGADO
BUSCA DE NOVOS APORTES
ANA PAULA TEIXEIRA DELGADO
A TUTELA DOS MIGRANTES HAITIANOS NO BRASIL: EM BUSCA DE NOVOS APORTES

Estácio de Sá. E-mail:


apaula_delgado@yahoo.com.br

RESUMO

A partir da reflexão sobre a corrente migratória de haitianos para o Brasil após o


terremoto de 2010 e da falência do Estado do Haiti, busca-se ampliar a proteção
jurídica àqueles que migram em decorrência de semelhante situação, por meio
de análise da normativa e da releitura da política migratória brasileira. Embora o
Brasil tenha se tornado um referencial imaginário para boa parte dos haitianos,
a condição de refugiado não lhes foi reconhecida pelo Comitê Nacional para
Refugiados, apesar de existirem os requisitos legais e constitucionais para tal. A
proteção aos migrantes involuntários encontra respaldo no âmbito interno pela
incorporação dos princípios constitucionais da dignidade, da solidariedade e da
tolerância. Inequivocamente, do ponto de vista constitucional, há arcabouço
normativo que tanto fundamenta a proteção interna ao refugiado como a Lei
9.747/1997, através da qual foi implementada a Convenção sobre Estatuto do
Refugiado de 1951.

ABSTRACT

The work addresses the legal character of the protection granted to groups of
Haitians who migrated to Brazil after the earthquake of 2010. It is one of the
largest migratory movements received by Brazil, because of the Haitian state
failure and its consequent inability to provide the dignity of the people themselves.
Brazil has become an imaginary reference for most Haitians, however, they were
14

not granted the refugee status by the National Committee for Refugees, despite
Página

the existence of legal and constitutional requirements for its recognition. The

A TUTELA DOS MIGRANTES HAITIANOS NO BRASIL: EM


ANA PAULA TEIXEIRA DELGADO
BUSCA DE NOVOS APORTES
ANA PAULA TEIXEIRA DELGADO
A TUTELA DOS MIGRANTES HAITIANOS NO BRASIL: EM BUSCA DE NOVOS APORTES

protection of involuntary migrants is supported internally by incorporating the


constitutional principles of the dignity of solidarity and tolerance. Unequivocally,
from a constitutional point of view, there is a normative framework underlying the
internal protection to refugees and Law 9.747 / 1997, through which the
Convention on Refugee Status of 1951 was implemented. I take the Haitian case
as a starting point in order to reflect upon the extension of legal protection to
those who migrate as a result of the aforementioned situations, through the
analysis of the normative and of Brazilian immigration policy.
15
Página

A TUTELA DOS MIGRANTES HAITIANOS NO BRASIL: EM


ANA PAULA TEIXEIRA DELGADO
BUSCA DE NOVOS APORTES
ANA PAULA TEIXEIRA DELGADO
A TUTELA DOS MIGRANTES HAITIANOS NO BRASIL: EM BUSCA DE NOVOS APORTES

INTRODUÇÃO

O presente trabalho é devotado à análise da tutela jurídica aos grupos de


haitianos que migraram para o Brasil após o terremoto de 2010. Tal análise é
realizada sob a perspectiva do ordenamento interno, por meio da releitura da
política e normativa migratória brasileira. O tema se revela de grande relevância
por tratar-se de um dos maiores fluxos migratórios recebidos pelo Brasil, em
razão da falência do Estado do Haiti. O Brasil tornou-se um referencial imaginário
para grande parte dos haitianos, os quais vieram em busca de novo recomeço;
mas a condição de refugiados não lhes foi reconhecida, a despeito de estarem
presentes os requisitos legais para sua concessão, o que contribuiu para torná-
los cada vez mais invisíveis aos olhos da sociedade e das instituições brasileiras,
o que viola o princípio da dignidade de pessoa humana. Verifica-se a
necessidade de estender o conceito teórico de refugiado à luz das novas
características e riscos apresentados pela globalização. A ortodoxia
interpretativa e o formalismo normativo afetam a efetividade dos instrumentos
jurídicos internacionais e nacionais, além de se constatar que no plano interno o
não reconhecimento da condição de refugiados para este segmento contradiz
obrigações internacionais assumidas pelo Estado brasileiro ferindo o princípio
pacta sunt servanda.

A admissão desses imigrantes caribenhos no Brasil e a maneira como


esta situação têm sido tratadas, revela a fragilidade das instituições públicas
nacionais no que concerne a lidar com questões imigratórias, além de traduzir a
debilidade da política migratória no Brasil. Apesar da grave situação, observa-se
que este tema não tem merecido a relevância que lhe é devida. A literatura
jurídica analítica é escassa e não tem dispensado atenção à presente temática,
16

seja como objeto de construção teórica ou mesmo na prática. Depreende-se daí


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a necessidade de se proceder a uma investigação da proteção jurídica dos


migrantes haitianos, nos seus aspectos internos e externos.

Acredita-se que cada nova abordagem referente à dinâmica das


migrações forçadas, em especial, ao caso singular do fluxo de haitianos no
Brasil, ampliará mais os parâmetros de compreensão acerca de suas
consequências e dos desafios trazidos por tão instigante tema, que reclama mais
do que figuras retóricas.

A DIÁSPORA HAITIANA PARA O BRASIL

A imigração haitiana para o Brasil constitui um caso atípico, pois sua


causa não remonta à ocorrência de conflitos armados ou à perseguição por
razões de ordem política, religiosa ou étnica, mas à própria falência do Haiti
enquanto Estado, que demonstrou a incapacidade de zelar pela dignidade de
seu povo, quadro que se agravou sobremaneira após o terremoto de 2010.

O fluxo migratório de haitianos para o Brasil teve início em 2010, após o


terremoto ocorrido em janeiro, e começou a adquirir maior expressão do final de
2011 até início de 2012, por meio das fronteiras do Acre e Amazonas, embora
as rotas existentes nos estados de Amapá, Roraima, Rondônia e Mato Grosso
não sejam desprezíveis. Dados apontam que, de 2010 até 2014, haviam
ingressado no Brasil cerca de 40 mil haitianos, com a perspectiva de atingir o
número de 50 mil até o final de 2015.1

Do número de imigrantes haitianos que ingressou no Brasil até julho de


2015, foram emitidos aproximadamente 26 mil vistos humanitários, dos quais 20
mil foram emitidos na embaixada em Porto Príncipe e outros seis mil através do
17

Consulado do Brasil em Quito, no Equador. Vale destacar que, segundo dados


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oficiais, o Ministério da Justiça emite mensalmente da Embaixada em Porto


Príncipe cerca de dois mil vistos para imigrantes haitianos.2 Há diversos
aspectos que justificam a migração haitiana para o Brasil, a começar pela
influência da MINUSTAH, liderada pelo Brasil desde 2004.

Além disso, a presença de Organizações Não Governamentais, tais como


Viva Rio, Pastoral da Criança, Diaconia, Grupo de Apoio à Prevenção da AIDS
(GAPA), K9 Creixell, Action Aid, dentre outras, acabaram por aproximar cada vez
mais a cultura e as referências brasileiras, além da própria projeção internacional
que o Brasil adquiriu há alguns anos com o seu crescimento econômico (Moraes;
Andrade; Mattos, 2013, p.97).

Outro fator a contribuir para a formação desse imaginário foi a atuação do


governo brasileiro no Haiti em projetos com vistas ao desenvolvimento do país.
Segundo o Acordo Básico de Cooperação Técnica e Científica entre o Governo
da República Federativa do Brasil e o Governo do Haiti, promulgado em
novembro de 2004, cerca de quinze projetos de cooperação foram
implementados em prol do desenvolvimento em diferentes áreas, tais como
agricultura, saúde, infraestrutura, esportes, nutrição e desenvolvimento social,
área sanitária, além de ações em caráter emergencial e humanitário.

A área da saúde constitui atualmente um dos principais eixos da


cooperação com o país. Há vários projetos nesta área, por estar entre os temas
prioritários para a reconstrução e a estabilização do Haiti, a exemplo do
“Programa de Fortalecimento da Autoridade Sanitária do Haiti”, além do projeto
concernente à gestão do lixo em Porto Príncipe, visando à melhoria da coleta de
resíduos e o fornecimento de equipamentos, bem como a capacitação
profissional. No tocante à saúde, o Brasil mantém hospitais de campanha do
18

Exército e celebrou acordo com o Canadá em 2004, o qual criou o Programa


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Nacional de Imunização do Haiti, para vacinação no país.

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Na questão social merecem relevo também as ações de capacitação em


matéria de promoção da atenção e defesa dos direitos das pessoas com
deficiência e dos direitos das mulheres. O Ministério da Saúde em parceria com
a Secretaria Especial de Políticas Públicas para Mulheres, ambos do Brasil,
contribuem para a elaboração de um plano de prevenção à violência de gênero.

Atualmente, o Programa Bilateral Brasil-Haiti é composto por três projetos


em execução na área de saúde. Outros projetos trilaterais são desenvolvidos por
meio de parcerias com organismos internacionais, como a Organização
Internacional do Trabalho (OIT), na área de combate ao trabalho infantil, o Banco
Interamericano de Desenvolvimento (BID), na área de segurança pública e o
Fundo das Nações Unidas para as Populações (UNFPA), na área de demografia.

Há programas voltados à capacitação profissional também em


importantes setores do Programa de Cooperação Brasil-Haiti, a exemplo do
centro profissional instalado pelo governo brasileiro em parceria com o SENAI
em Porto Príncipe, incumbido de promover a qualificação profissional para o
setor da construção civil.

O Brasil também elaborou o projeto de construção da Usina hidrelétrica


do Rio Arbonite e auxiliou a construí-la, além de ter assinado acordo com o
Governo da Espanha, em 2007, para recuperar a cobertura vegetal de uma das
principais bacias hidrográficas do país, a Bacia de Mapou. Além disso, a
EMBRAPA desenvolve o programa Embrapa Hortaliças, em parceria com a
Agência Brasileira de Cooperação (ABS) para incentivar a produção de
hortaliças. No Quadro 1, abaixo, podem ser observados os projetos em que o
Brasil participa, visando ao desenvolvimento e à reconstrução do Haiti.
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Quadro 1. Projetos em que o Brasil participa para a reconstrução do Haiti

TRILATERAIS
1. Trilateral BRASIL – OIT – HAITI - Cooperação Técnica para Proteção de Crianças contra o
Trabalho Infantil
2. Trilateral BRASIL – UNFPA – HAITI - Cooperação Técnica para Apoio ao V Recenseamento
Geral de População e Habitação no Haiti
3. Trilateral BRASIL – PNUD - HAITI - Fortalecimento da Autoridade Sanitária do HAITI
(implementado no âmbito do Acordo Tripartite Brasil-Haiti-Cuba).

BILATERAIS
1. Instituto Haitiano de Reabilitação de Pessoas com Deficiência
2. Programa de Capacitação em Reabilitação de Pessoas com Deficiência
3. Apoio à Implantação e Implementação de Banco de Leite Humano no Haiti
4. Cooperação Técnica para o Fortalecimento da Polícia Rodoviária no Haiti e Implementação
do Plano de Redução de Acidentes
5. Cooperação na área de turismo e hotelaria

CONCLUÍDOS DESDE 2009


1. Estudo para a Promoção de Ações de Fortalecimento da Agricultura Familiar e da
Segurança Alimentar e Nutricional
2. Revitalização da Fazenda do Ministério da Agricultura, Recursos Naturais e
Desenvolvimento Rural do Haiti (MARNDR) em Fond des Nègres
3. Promoção da Sustentabilidade da Produção de Hortaliças na Região de Kenscoff, Haiti
4. Polícia Federal Fase III - Capacitação técnica para formação de instrutores de táticas
defensivas: defesa pessoal policial
5. Fortalecimento da capacidade política institucional de agentes governamentais e não
governamentais do Haiti para a promoção de defesa dos direitos das pessoas com deficiência
6. Recuperação de infraestrutura rodoviária da zona metropolitana de Porto Príncipe, Haiti -
Fase III
7. Pavimentação da via de acesso ao projeto de reciclagem de detritos sólidos, desenvolvido
pelo Fundo IBAS
20

8. Recuperação de infraestrutura rodoviária da zona metropolitana de Porto Príncipe, Haiti -


Fase I
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9. Recuperação de infraestrutura rodoviária da zona metropolitana de Porto Príncipe, Haiti -

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Fase II
10. Capacitação da Polícia Nacional Haitiana – PNH fase II (Armamento e Tiro) 11. Construção
de Cisternas para Captação e armazenamento de água de chuva no Haiti
Fonte: Agência Brasileira de Cooperação.
Disponível em: <http://www.abc.gov.br/Projetos/CooperacaoSulSul/Haiti>. Acesso em:
13.09.2015

A rota mais utilizada de migração para o Brasil parte da capital Porto


Príncipe, passando pela República Dominicana, seguindo para o Panamá e
Equador por via aérea. A partir daí, os haitianos dirigem-se pela via terrestre ao
Peru ou à Bolívia, seguindo em direção ao Acre ou ao Amazonas. Todo o trajeto
é permeado pela ação de quadrilhas de coiotes, que se locupletam da situação
de vulnerabilidade destes imigrantes que, em sua maioria, reuniram todos os
recursos de que dispunham para custear o deslocamento do Haiti até o Brasil.
De acordo com o Ministério Público do Trabalho do Acre, as rotas clandestinas
abastecem uma rede estruturada de tráfico internacional de pessoas que
movimentou, nos últimos anos, nas fronteiras do Acre, cerca de 6 bilhões em
pagamentos3.

A RECEPÇÃO EM TERRITÓRIO BRASILEIRO

Diante do grande fluxo de haitianos na região Norte, o governo brasileiro


envidou esforços para reprimir a entrada através da via diplomática. Para tanto,
exigiu o compromisso do Equador e do Peru no sentido de solicitarem visto para
o ingresso de haitianos em seus territórios. No ano de 2012, o Peru passou a
fazê-lo, porém o Equador não o exige para qualquer estrangeiro,
fundamentando-se na tradição de cidadania global. Em que pese a preocupação
21

do Governo brasileiro em coibir a ação de coiotes e resguardar a segurança dos


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haitianos, esta ação diplomática acabou por dificultar a situação daqueles que já

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se encontravam a caminho do Brasil nos países vizinhos, porque encontraram


as fronteiras fechadas. A ação que deveria, em tese, resguardar os imigrantes,
acabou por prejudicá-los ainda mais.

Em 2010, após o tremor, a delegacia da polícia Federal em Brasileia, no


Acre, recebeu 37 haitianos e no ano de 2011 estima-se que o Brasil tenha
recebido por volta de 982 migrantes, segundo dados do Ministério da Justiça,
alcançando, desta forma, contornos dramáticos face à falta de assistência e de
infraestrutura para atendê-los.4

Na maioria dos casos, o serviço eclesial realizou a primeira acolhida, com


destaque para a Arquidiocese de Manaus, Diocese de Alto Solimões (Tabatinga),
Paróquia N. Sra. das Dores (Brasiléia, AC), Pastoral do Migrante de Porto Velho,
de Manaus, a Pastoral da Mobilidade Humana (Milesi, 2012).

O número de refugiados continuou aumentando, sem que houvesse o


desenvolvimento de políticas para acolhimento e assimilação dos migrantes
caribenhos, tampouco ações para inibir as rotas clandestinas, o que levou à
superlotação dos abrigos de Brasiléia, Epitaciolândia e Assis Brasil, no Acre,
bem como em Tabatinga, no Amazonas. Dados do Ministério da Justiça estimam
que somente no período entre o Natal e o Ano Novo de 2011 chegaram a essas
cidades em torno de 500 haitianos. Dadas as condições sub-humanas dos
abrigos, a imprensa passou a noticiar e foi investigada pelo Ministério Público,
que constatou a situação degradante dos haitianos que estavam nos abrigos,
ginásios e hotéis subsidiados exclusivamente pelo Governo do Acre, sem a
estrutura mínima para oferecer os serviços mais básicos de saúde e higiene.

No início de 2014, segundo dados da Secretaria de Direito Humanos do


22

Acre, havia 1.100 imigrantes haitianos em abrigos nas cidades de fronteira,


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lugares estes que não oferecem infraestrutura necessária ao acolhimento. A falta

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de condições adequadas nos municípios fronteiriços levou a problemas


relacionados à questão sanitária e à saúde pública, já que muitos chegam
doentes em virtude das condições enfrentadas ao longo do trajeto ao Brasil e os
municípios não dispõem de hospitais e postos de atendimento, bem como de
medicamentos suficientes para atender ao grande número de pessoas (Falcão;
Urtibe, 2014, p.4).

A gravidade da situação no Acre culminou em nova diáspora dentro do


Brasil, quando o Governo do Estado do Acre fechou o abrigo de Brasiléia e
transferiu 1.700 haitianos para a cidade de São Paulo, sem que houvesse prévia
comunicação ao prefeito para que fossem propiciadas condições aos abrigos e
fossem construídos novos locais de acolhida (Gaspari, 2014, p.6).

A despeito da situação nos abrigos do Acre e, por conseguinte, dos


impactos trazidos ao estado, essa “deportação” dentro do próprio território
brasileiro constituiu ato grave e demonstra que o problema não se restringe ao
norte do país. Ao contrário, a questão da imigração haitiana é problema de A
ordem nacional e traduz o amadorismo das instituições públicas no que toca ao
desenvolvimento responsável de políticas de imigração.

Em São Paulo, os haitianos foram recebidos pela Igreja Católica (Oliveira,


2014, p.7)5 e por algumas organizações da sociedade civil, o que se deu de
maneira desordenada e, por que não dizer, indigna, dadas as condições em que
foram recepcionados, (Dantas, 2014, p. 8) uma vez que o município não havia
tido a oportunidade de desenvolver uma estrutura para recepcioná-los. Aqueles
que possuíam condições de custear suas passagens, ao chegarem à cidade de
São Paulo dirigiram-se aos estados de Santa Catarina e Rio Grande do Sul em
busca de melhores condições de vida.
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Não bastasse a situação de falência do Haiti, e as agruras das rotas


clandestinas para o Brasil, os imigrantes são transferidos do Acre para outros
estados, de maneira totalmente indigna, conforme descreve o imigrante Demet
Debulier: “Estamos passando uma humilhação muito grande. Viemos para o
Brasil em busca de uma vida melhor, mas isso não me parece ser muito melhor
do que eu tinha no Haiti. Na última noite dormi na chuva. Estou sem tomar banho
e sem comer desde que cheguei, há três dias” (Dantas, 2014, fl.8).

A inserção no mercado de trabalho é realizada por igrejas e congregações


religiosas na maioria das vezes, mas também por organizações da sociedade
civil a exemplo da Cáritas e do Instituto de Migrações e Direitos humanos, posto
que não há um serviço público específico que os encaminhe. No Acre, empresas
realizam a seleção em galpões, verificando as condições dos dentes, da pele,
dos músculos e de outros atributos físicos, práticas que remetem ao mercado de
escravos existente no Brasil de outrora.

Em São Paulo, a fim de evitar a reprodução do comércio de escravos dos


séculos passados, assistentes sociais contratadas pelas igrejas e entidades
sociais reúnem-se com empresários, objetivando-se mitigar o preconceito com
relação aos imigrantes caribenhos, realizando o que denominam de “cursinho
para tirar preconceito” (Sanches, 2014, p.15).

A falta de serviços para imigrantes aliada à demora na emissão das


carteiras de trabalho são fatores que contribuem para a morosidade na
assimilação dos haitianos pelo mercado de trabalho. Segundo a ONG Missão
Paz, que acolhe imigrantes refugiados e imigrantes em São Paulo, as carteiras
de trabalho não são emitidas no Acre, estado por onde ingressaram no Brasil
(Fernandes, 2014). Os imigrantes transferidos para outros estados ainda devem
24

aguardar a emissão das carteiras, processo lento, notadamente em São Paulo,


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o que aumenta o tempo de permanência nos abrigos, que por sua vez, têm
capacidade reduzida.

As “deportações”, a falta de infraestrutura para acolhimento dos


imigrantes, desde a sua entrada em território nacional e o não reconhecimento
da condição de refugiado, aliado à falta de políticas públicas para a assimilação,
revelam um problema de má gestão migratória no Brasil, que reflete o descaso
em lidar com essa questão de projeção nacional.

Embora haja preocupação dessas entidades quanto à inserção em


empregos que estejam em consonância com a legislação trabalhista, ainda
persistem situações de abusos por parte de empregadores que ignoram a
legislação, locupletando-se da vulnerabilidade econômica desses grupos. É
válido destacar que, em que pese um possível preconceito em contratá-los,
segundo o Relatório sobre Imigração Haitiana no Brasil, realizado pelo Ministério
do Trabalho e Emprego (MTE, 2014), numerosos haitianos que migram para o
Brasil possuem curso superior e falam, no mínimo, três idiomas. Muitos acabam
por aceitar empregos incompatíveis com o seu nível de formação por precisarem
sustentar a si mesmos e às suas famílias no Haiti, pois ficaram completamente
fragilizados economicamente devido aos valores pagos às quadrilhas de
“atravessadores”, estimados em torno de dois mil dólares.

Parte significativa daqueles que se dirigiram ou foram transferidos para a


região sul e sudeste desempenham trabalhos insalubres ou penosos, com
baixíssima remuneração, em frigoríficos e carvoarias, trabalhos que não
interessam mais aos brasileiros pelas más consequências trazidas à saúde.
Além de frigoríficos e carvoarias, também começaram a ser empregados no setor
da construção civil, no qual muitos são submetidos à fraude, posto que o
25

trabalhador não foi registrado efetivamente, embora as folhas de suas carteiras


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de trabalho tenham sido preenchidas, pelo que acaba desprovido dos direitos

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trabalhistas, prática ilegal que está sendo investigada pelo Ministério Público do
Trabalho do Paraná.

Com vistas a se proteger da exploração no trabalho, cerca de mil haitianos


criaram, em 2014, a Associação de Defesa dos Direitos dos Imigrantes
Haitianos, que já ganhou ação contra um frigorífico pela violação de direitos
trabalhistas (Sanches, 2014, p.14). No final de 2014, foi ajuizada ação de treze
haitianos contra empresas curitibanas por não cumprimento da legislação e por
exploração de trabalho de migrantes.

O destino de alguns haitianos também é o trabalho escravo. Estima-se


que mais de 200 imigrantes haitianos foram resgatados de condições análogas
à escravidão. Em agosto de 2014, a Superintendência Regional do Trabalho e
Emprego de São Paulo (SRTE) resgatou um grupo de doze haitianos que foram
contratados nas proximidades da Missão Paz por uma oficina de costura no
bairro do Bom Retiro, onde eram mantidos em cativeiro (Mota, 2014).

Além da sonegação de direitos trabalhistas, não raro os haitianos são


vítimas de atos de xenofobia no Brasil. Apesar da suposta cordialidade com os
estrangeiros, verifica-se que a sociedade brasileira é refratária à recepção de
imigrantes, em especial nos últimos anos, o que leva à dificuldade de integração
e assimilação cultural destes grupos de pessoas. No caso dos haitianos, o
preconceito e a xenofobia estão presentes e têm sido verificadas em diversas
situações, como na cidade de Curitiba, em que houve diversos registros de
haitianos agredidos verbalmente e fisicamente neste ano.6 No município de Nova
Odessa no Estado de São Paulo, uma suástica foi pintada em um muro,
acompanhada com as inscrições “Back to Haiti” e “fora macacos” (Bezerra,
2015).
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As agressões em São Paulo e no Paraná aumentaram após o surto de


Ebola na África, devido à confusão geográfica pela qual os haitianos são
associados aos africanos e estigmatizados (Bezerra, 2015). Em agosto de 2015
houve dois atentados contra seis imigrantes haitianos na região central da cidade
de São Paulo: dois foram baleados nas imediações da Rua do Glicério e os
demais próximos à Missão Paz. O atentado está sendo investigado pela Polícia
Federal, e há indícios de que tenha sido motivado por xenofobia7, o que está
sendo acompanhado pela Organização dos Estados Americanos.

A aversão aos haitianos e aos imigrantes desmistifica a concepção do


“homem cordial brasileiro” de Sergio Buarque de Holanda, como legado a ser
deixado pela sociedade brasileira para o mundo. Na formulação de Holanda
(1995, p.209-11), o homem cordial brasileiro é aquele que apresenta “lhaneza
no trato, a hospitalidade, a generosidade”, interpretada como sendo a fineza no
tratamento aparente, ou a “técnica da bondade”, já que tal “polidez é, de algum
modo, organização de defesa ante a sociedade”, mais por hábito do que por
sentimento. Nesta perspectiva, a cordialidade é apenas aparente, pois o
brasileiro é “avesso à disciplina, assimilando com frequência novas ideias,
gestos e formas sem maiores dificuldades”.

O historiador destaca ainda que a simples cordialidade não cria bons


princípios, pois é necessário um elemento normativo sólido, inato na alma do
povo, ou mesmo implantado pela tirania, para que possa haver cristalização
social. Apesar de o Brasil ter sido formado por povos de diferentes
nacionalidades e etnias, a cordialidade não foi suficiente para formar uma força
aglutinadora que unisse os diversos elementos que formaram a sociedade
brasileira, inclusive os imigrantes estrangeiros, que fazem parte desta formação.
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Trata-se, assim, de simpatia superficial.


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A equivocada visão da tradicional “cordialidade” do brasileiro e sua


relação com os imigrantes é destacada por Pacheco Pacífico em arguta
observação:

Parece-nos que o conservadorismo continuísta da


sociedade brasileira se perpetua. As relações desiguais
entre as classes dominantes e dominadas, de mandonismo
retratada por Holanda e a vida privada patriarcal, elitizada
e excludente pintada por Freyre se perpetuam na
sociedade brasileira atual. As transformações de
monarquia a império, de império a república fizeram
apenas mudarmos de amo, mas não de deixarmos de ser
escravos. E, os imigrantes, ou melhor, os estrangeiros,
aqueles indivíduos que se encontram em terra alheia, alvos
de violência, xenofobia, preconceito e outras tantas
dificuldades de adaptação à nova sociedade, são os que
mais sofrem8.

Para o sociólogo espanhol Manuel Castells, a violência e a intolerância


sempre foram características da sociedade brasileira ao longo de sua História:

A imagem mítica do brasileiro simpático existe só no


samba. Na relação entre as pessoas, sempre foi violento.
A sociedade brasileira não é simpática, é uma sociedade
que se mata. Esse é o Brasil que vemos hoje na internet. É
o que sempre existiu (Castells, 2015).

Segundo Castells (2013), a demasiada violência e a intolerância na


28

Internet apenas traduz que as sociedades não são tão boas e angelicais. O uso
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da internet apenas contribuiu para expressar abertamente o que é a sociedade

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em sua diversidade, tratando-se de um verdadeiro espelho. Se na rede são


articuladas formas de racismo, de xenofobia, de violência e de sexismo, tal
ocorre porque essas opiniões existem na sociedade, e na rede é possível
encontrar mais facilmente interlocutores, que em seu entorno social não podem
se declarar tão abertamente.

O Brasil sempre foi visto como país acolhedor, o que também constituiu
fator a contribuir para que os estrangeiros busquem o país. Entretanto observa-
se que a sociedade brasileira é dotada de cordialidade superficial, o que dificulta
a assimilação dos estrangeiros e sua adaptação. Não são raros os casos em que
se verificam as enormes diferenças jurídico-sociais entre nacionais e imigrantes,
não obstante haja a previsão constitucional de que brasileiros e estrangeiros são
igualmente protegidos pelos direitos fundamentais, o que se reveste de função
retórica, visto que a igualdade não se conforma na prática.

FUNDAMENTOS CONSTITUCIONAIS PARA CONCESSÃO DE REFÚGIO NO


BRASIL

No que concerne ao refúgio no Brasil, encontram-se fundamentos


constitucionais para sua concessão. Conforme mencionado, a cláusula geral de
proteção à pessoa humana contida no art.1º, III, norteia todo o direito ao refúgio,
bem como quaisquer diplomas normativos que com ela não se coadunem. Nesse
passo, Pietro Alarcón sustenta que qualquer ato ou norma que mitigue o direito
ao refúgio poderá ser declarado inconstitucional:

(...) duas questões devem ser frisadas: a) o princípio da


dignidade humana, consagrado na CF de 1988, rejeita
29

qualquer pretensão de vir a converter a migração em um


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delito. Assim, será inconstitucional qualquer ato normativo

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que determine o delito de migração ou que pretenda tornar


ao migrante, pelo fato de ser migrante, um delinquente; b)
O direito ao refúgio deve ser interpretado de maneira que
não caberá uma decisão negativa ao requerimento quando
esta coloque em risco a vida e liberdade do indivíduo, é
dizer, quando a negação conduza à pena de morte ou à
prisão juridicamente injustificada (Ramos; Rodrigues;
Almeida, 2011, p.123).

O princípio constitucional da solidariedade também fundamenta a


proteção jurídica interna aos refugiados. A solidariedade está presente do art. 3º,
I, que prevê a construção de uma sociedade livre, justa e solidária como objetivo
fundamental da República Federativa do Brasil. A solidariedade implica o dever
de cooperação de todos como poderoso instrumento para eliminar os obstáculos
que obstem o desenvolvimento humano, com vistas a mitigar a pobreza e todas
as iniquidades sociais. Nesse passo, a despeito de a solidariedade ser
mencionada apenas no inciso I, depreende-se também da leitura dos demais
incisos – garantir o desenvolvimento nacional, erradicar a pobreza, reduzir as
desigualdades sociais e regionais, promover o bem de todos, sem quaisquer
preconceitos e discriminação.

Para que todos os objetivos fundamentais elencados no art. 3º do texto


constitucional sejam alcançados é indispensável que haja responsabilidade
recíproca entre as pessoas, não individualmente, mas para com o coletivo, o que
reflete uma perspectiva distributiva e includente do ponto de vista social e,
também, registre-se, implica a aceitação das diversidades, conforme preceitua o
inciso IV do citado dispositivo - “promover o bem de todos, sem preconceitos de
30

origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação”.


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Anthony Giddens (1996, p.21) destaca a necessidade de reconstrução da


solidariedade social como meio para possibilitar a aquisição do poder. Para
Giddens, o Estado de Bem-Estar desenvolvido após a segunda grande guerra,
revestiu-se de importância no combate à pobreza e à redistribuição de renda. No
entanto, as diversas medidas praticadas com o fito de distribuir a renda nas
sociedades não foram suficientes para reconciliar a autonomia e a
interdependência nos campos social e econômico, uma vez que a sociedade
continua a ser caracterizada por classes. Tal reconciliação só pode ser obtida
por meio de elevado sentimento de solidariedade social, que será capaz de
despertar maior consciência nos cidadãos de seu papel na sociedade,
conduzindo assim à aquisição do poder.

A solidariedade que se extrai do texto constitucional incorpora o dever de


auxiliar os menos favorecidos e de olhar e respeitar o outro como igual, apesar
das diferenças que existem. Neste contexto, a solidariedade e a aceitação da
diversidade são indissociáveis. Não há que se falar em solidariedade sem que
haja o reconhecimento da pluralidade. Em sociedades marcadas pela
desigualdade, o respeito à solidariedade e às diferenças é requisito para que
haja maior harmonia e desenvolvimento, considerados aí todos os seus
aspectos. Deste modo, o respeito à pluralidade é condição de possibilidade para
que seja alcançada uma sociedade livre, justa e solidária.

Para Giddens, a diferença entre os sexos, cultura, etnia, cultura,


comportamento e personalidade constitui uma forma de hostilidade. Nesse
diapasão, todo meio de discriminação e intolerância aos migrantes – voluntários
ou não – é uma forma de constrangimento e viola a Constituição da República.
Nesse passo, ele afirma que o diálogo é um antídoto contra a violência. A
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necessidade de uma democracia dialógica se faz premente para criação de


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entendimentos e do desenvolvimento de solidariedade mútuos (Giddens, 1996,


p.275).

O princípio constitucional da solidariedade é corolário do princípio da


dignidade, pois sem a solidariedade nas relações humanas não há que se falar
em respeito ao outro, em justiça social e desenvolvimento em seus diversos
aspectos (cultural, social e econômico). A solidariedade no caso específico do
refúgio permite ações para além da proteção, como a implementação de
mecanismos de integração por parte do Governo e da sociedade brasileira.

Nessa óptica, também é preciso agregar a tolerância à solidariedade,


implícita ao art. 1º, V, da Constituição, que estabelece o respeito ao pluralismo
como fundamento do Estado, além do mencionado art. 3º, IV, que define a
promoção do bem de todos, sem quaisquer formas de discriminação, como um
dos objetivos fundamentais da República. Pela interpretação do texto
constitucional, infere-se que a falta de aceitação daquele que é diferente e, no
caso aqui abordado, o migrante, é totalmente refutada.

Argumentos contra a tolerância e a aceitação são construídos com base


em crises econômicas e políticas, contudo não encontram amparo constitucional
para justificar atos e medidas que impliquem em discriminação a quaisquer
pessoas e grupos, sobretudo aqueles considerados minoritários e vulneráveis,
como é o caso de refugiados recebidos em nosso país, que objetivam reconstruir
suas vidas com um mínimo de condições de dignidade.

Em julho de 1997, a lei foi promulgada e publicada, representando um


marco na proteção dos refugiados no Brasil. Sua principal característica é a
ampliação da definição de refugiado, dando um passo além em direção à maior
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proteção, comparativamente à Convenção de 1951. Imbuída do “espírito de


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Cartagena”, a lei exterioriza a necessidade de protegerem-se também as

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pessoas vítimas de graves e generalizadas violações de direitos humanos, além


das causas clássicas mencionadas na Convenção de 1951que levam à
solicitação de refúgio. Neste contexto, durante a apreciação do pedido individual
de refúgio, confere-se maior importância à análise da conjuntura política e
institucional do país.

Diante destas considerações, Almeida destaca que a conjugação da


definição clássica com a definição ampliada “tornou a lei uma das mais
avançadas e generosas do continente americano em relação à temática dos
refugiados” (Araújo; Almeida, 2001, p. 165). Boa parte dos países da América do
Sul que participaram da Convenção de 1951 e do Protocolo de 67 promulgaram
normas sobre os mecanismos de implementação destes documentos, a saber:
Venezuela (2001), Paraguai e Peru (2002), Bolívia (2005), Argentina e Uruguai
(2006), Colômbia (2009) e Chile (2010). O Equador aprovou o Decreto n° 3.301
de 1992 para a aplicação das normas da Convenção de 1951 e do Protocolo de
1967. O Suriname, embora tenha ratificado a Convenção de 1951 e do Protocolo
de 1967, não possui normas internas para a implementação da Convenção. No
continente sul-americano, somente a Guiana e a Guiana Francesa
(Departamento da França) não ratificaram os aludidos documentos de proteção
internacional9.

Apesar de muitos países do continente terem implementado a convenção


através de normativas internas, constata-se que, em termos comparativos, a lei
brasileira avançou ao prever garantias mais dilatadas de proteção ampla aos
refugiados, tais como o estabelecimento de regras para o ingresso em território
nacional, o estabelecimento de procedimento para determinação da condição de
refugiado, bem como os direitos e obrigações dos refugiados, incluindo ainda em
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seu bojo a busca de soluções duradouras.


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Isso denota a posição de vanguarda do Brasil, sob uma perspectiva


comparada no âmbito da América Latina, no tocante à proteção legal dos
refugiados. Além de constituir um país que ocupa posição de destaque em
termos geopolíticos na região, o Brasil apresenta a legislação mais avançada
nessa temática, podendo servir de modelo em alguns aspectos para os demais
países da região.

Além da definição ampliada de refugiados, o art. 2º também prevê a


extensão da condição de refugiados aos familiares: “Os efeitos da condição dos
refugiados serão extensivos ao cônjuge, aos ascendentes e descendentes,
assim como aos demais membros do grupo familiar que do refugiado
dependerem economicamente, desde que se encontrem em território nacional”.
Este dispositivo colaciona o princípio da unidade familiar, em consonância à
recomendação da Ata Final da Conferência que adotou a Convenção de 1951,
apesar desta não tê-la positivado. Tal como o Brasil, no que toca aos países sul-
americanos, a Argentina, Bolívia Chile, Venezuela, Colômbia, Equador,
Paraguai, Uruguai e Peru a inseriram em suas legislações internas sobre refúgio
(Jubilut, 2007, p.102).

A lei é bem organizada do ponto de vista estrutural e está dividida em oito


títulos. O Título I estabelece os aspectos caracterizadores do refúgio (do
conceito, da extensão, da exclusão e da condição jurídica do refugiado); o Título
II trata do ingresso no território nacional e do pedido de refúgio; o Título III cria o
Conselho Nacional para Refugiados (CONARE) − outra característica de
destaque desta lei −, que é o órgão responsável pelo reconhecimento do status
de refugiado, e estabelece as suas competências; o título IV apresenta as regras
do processo de refúgio; o título V dedica-se aos efeitos do Estatuto de Refugiado
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sobre a extradição e a expulsão; o Título VI estabelece as hipóteses de cessação


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e de perda da condição de refugiado; o Título VII trata das soluções duráveis

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(integração local, repatriação e reassentamento) e o Título VIII é devotado às


disposições finais.

Outro diferencial desta lei é a possibilidade de solicitação de refúgio a


qualquer autoridade imigratória a qualquer tempo, conforme colacionado no
artigo 7º, bem como a impossibilidade de deportação do solicitante de refúgio, o
que exprime a observância do princípio internacional do non-refoulement,
colacionado na Convenção de 51. Estes dispositivos refutam assim a
possibilidade de a migração forçada ser tratada como infração no sistema
jurídico brasileiro.

A DECISÃO DO CONARE SOBRE OS HAITIANOS

Os primeiros grupos de haitianos que chegaram à Região Norte em 2010


solicitaram refúgio com base na Convenção de 1951 sobre Estatuto de
Refugiados e no art.1º, III, da Lei 9.474/97, que estabelece o reconhecimento de
refugiado àquela pessoa vítima de grave e generalizada violação de direitos
humanos.

O CONARE indeferiu os pedidos de refúgio com base no aludido no do


art. 1º, III da Lei 9.474/97, destacando que “para ser reconhecido como
refugiado, o solicitante deve apresentar um fundado temor de perseguição
causado pelo seu Estado de origem em função de sua raça, religião,
nacionalidade, grupo social ou opiniões políticas”. Pode, ademais, ser
reconhecido por ser nacional de um Estado que experimenta uma situação de
grave e generalizada violação de direitos humanos. Aliás, “todos os casos
resolvidos pelo CONARE materializam, em maior ou menor grau, a importância
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crucial da perseguição materializada e/ou o fundado temor de perseguição


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consubstanciado por parte do solicitante para a concessão do refúgio face à Lei


9.474/97” (CONECTAS, 2012).

O não reconhecimento pelo CONARE do status de refugiados aos


haitianos foi grave e revelou um retrocesso do Brasil quanto à causa dos
refugiados. Não reconhecer a migração dos haitianos como forçada é negar a
recuperação da dignidade deste grupo, que tem passado por situações adversas
desde sua terra natal, o que atingiu proporções sem precedentes após o
terremoto, culminando na trágica diáspora rumo ao território nacional. Diante da
recusa em reconhecer a materialidade do art. 1º, III da lei ao caso dos haitianos,
o CONARE transferiu a competência para tratar do assunto ao Conselho
Nacional de Imigração, que criou o visto humanitário aos nacionais do Haiti,
através da Resolução n. 97/2012.

Cabe destacar que o visto de residência por questões humanitárias surgiu


através da Resolução Recomendada 8 do Conselho Nacional de Imigração
(CNIg), de dezembro de 2006, que foi acatada pelo CONARE em março de 2007,
por meio da Resolução nº13. Esta Resolução propõe que o CONARE encaminhe
ao CNIg casos que não preencham os requisitos de elegibilidade previstos na
Lei 9.474/97, mas que, devido a questões humanitárias, o CONARE entenda
como adequada a concessão de autorização de permanência legal no Brasil:

Art. 1º O pedido de refúgio que possa não atender aos


requisitos de elegibilidade previstos na Lei nº 9.474, de 22
de julho de 1997, poderá, a critério do CONARE, ser
sobrestado para que possa a permanência do estrangeiro
no País ser apreciada pelo Conselho Nacional de
Imigração, com base na Resolução Normativa CNIg nº 27,
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de 25 de novembro de 1998, que dispõe sobre situações


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especiais e casos omissos (CONECTAS, 2012).

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A Resolução 97/2012 é devotada especificamente ao visto humanitário


para nacionais do Haiti. Nos termos desta resolução, é permitido aos haitianos,
desde que munidos deste visto, estudar e trabalhar no Brasil. Com o advento da
emissão do visto, é possível obter Cadastro de Pessoa física (CPF) e Carteira
de Trabalho e Previdência Social (CTPS). A permanência em território nacional
é condicionada ao prazo de cinco anos, contados da emissão do documento,
para que a situação de emprego e de residência junto às autoridades brasileiras
seja comprovada.

Diferentemente dos demais vistos previstos na Lei 6.815/80, o visto


humanitário somente pode ser demandado pelo CONARE no caso de situações
consideradas excepcionais, como foi o juízo feito com relação aos haitianos. A
interpretação conservadora do CONARE não permitiu reconhecer aos haitianos
o status de refugiados, contrariando o art. 1º, III que trouxe a definição ampliada
de refugiados, uma das inovações da Lei 9.474/97.

Neste ponto, há duas observações a serem registradas. Primeiramente, é


paradoxal não reconhecer o instituto do refúgio com fundamento em violações
de direitos humanos a nacionais de um país que se encontra oficialmente sob a
intervenção humanitária da ONU sob o argumento de segurança humana, com
missão de paz comandada pelo Brasil. Em seguida, na concepção do CONARE,
o inciso III é independente do requisito de fundado temor de perseguição, o que
não se caracteriza no caso dos haitianos que migraram para o país a partir de
2010.

Conforme salientado, a lei foi imbuída do “espírito de Cartagena” e, ao se


espelhar na Declaração de 84, não prevê a necessidade do fundado temor para
caracterização da situação de refúgio por violações de direitos humanos. Trata-
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se assim de entendimento equivocado, posto que não há base legal para a


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exigência deste requisito. Mais que isso, a utilização de um conceito obsoleto

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para qualificar refugiados viola a Lei 9.474/97 e compromete sua própria


efetividade.

A postura do CONARE representa uma visão ortodoxa sobre


deslocamentos forçados, ignorando-se os valores constitucionais que permeiam
o instituto do refúgio. Pensar qualquer instituto à luz da realidade atual é
condição para que haja a adequada aplicação da norma. Necessário, pois, se
faz atribuir sentidos ao texto da norma que permitam aplicá-la de maneira
coerente, em respeito às condições presentes. A adequada interpretação da
norma reflete o respeito à tradição, à coerência e à integridade do direito. A
interpretação assim deve ser feita em consonância às condições presentes e às
situações que se impõem ao intérprete para produzir sentidos adequados, de
modo que o texto esteja sempre atualizado, sem que haja a perda da coerência
(Dworkin, 2005).

Fora das condições de refúgio, os estrangeiros são regidos pela Lei


6.815/80, elaborada durante o período autoritário, e que não é suficiente para
tutelar os grupos de estrangeiros que se encontram em situação de extrema
vulnerabilidade econômica e social, tal como os tradicionalmente concebidos
como refugiados. Trata-se assim, de situação de extrema gravidade, pois tratá-
los como meros imigrantes retira-lhes a possibilidade de inclusão e de real
assimilação no Brasil. Na falta do reconhecimento e da proteção jurídica, são
subjugados ao assistencialismo do Estado, o que é constatado pela concessão
do visto humanitário, que sequer existe na legislação.

Em dezembro de 2015, a despeito de os Ministros do Trabalho e


Previdência Social e da Justiça terem assinado ato conjunto, dando o visto de
permanência a 43.781 haitianos que ingressaram pelo Acre a partir de 2010, a
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situação de vulnerabilidade extrema continua. Neste sentido, argumenta-se que


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o ato consiste em medida paliativa, pois tem o objetivo de coibir os fluxos

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migratórios irregulares, mas não se ocupa de incluir os migrantes haitianos, uma


vez que a medida confere apenas a permanência regular no Brasil, tal como
ocorre em relação a qualquer estrangeiro que preencha os requisitos legais e
não se encontre na condição de refugiado.

CONCLUSÃO

É imperioso ressaltar que estender o conceito ‘refugiado’ de modo a


abarcar pessoas com necessidades similares ou, até mesmo, maiores de
proteção é apenas o próximo passo para devolver-lhes sua humanidade,
conforme a construção harendtiana. O processo de inclusão e de aceitação não
pode ser paradoxal, de modo a deixar migrantes à margem da sociedade, não
lhes reconhecendo direitos.

No entanto, não basta reconhecê-los juridicamente. É imprescindível que


os Estados busquem soluções de cunho social por meio de políticas públicas de
inclusão e de cunho político-jurídico, garantindo-lhes direitos fundamentais e
vinculação à comunidade política no Estado que os recebe. A reestruturação
jurídica deve vir acompanhada inevitavelmente de mudança na política
migratória, a despeito de novos riscos que possam vir a surgir.

Nesse passo, torna-se necessária uma contínua repolitização dos riscos


e, como se sabe, para a política é arriscada tanto a situação em que se decide,
como a situação em que não se decide. Trata-se aqui de um processo de
contínua construção.

A postura do Brasil diante dos migrantes haitianos evidencia grave lacuna


legal e representa uma visão ortodoxa sobre deslocamentos forçados,
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ignorando-se os valores constitucionais que permeiam o instituto do refúgio.


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Pensar qualquer instituto à luz da realidade atual é condição para que haja
adequada aplicação da norma. Necessário, pois, se faz atribuir sentidos ao texto
da norma que permitam aplicá-la de maneira coerente, em respeito às condições
presentes.

No caso do ingresso dos haitianos em território brasileiro, o não


reconhecimento da condição de refugiado acaba por fragilizar o próprio instituto
do refúgio no Brasil, que se torna refém de decisões administrativas incoerentes,
além de constituir violação à lei que incorporou instrumentos jurídicos
internacionais.

Decisões como esta impactam diretamente a vida de seres humanos, que


têm novamente a dignidade violada, e traduz o amadorismo das instituições
públicas no que toca ao desenvolvimento responsável de políticas de imigração.

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ANA PAULA TEIXEIRA DELGADO
A TUTELA DOS MIGRANTES HAITIANOS NO BRASIL: EM BUSCA DE NOVOS APORTES

4 Disponível em: <http://g1.globo.com/ac/acre/noticia/2013/09/triplica-em-2013-


numero-de-haitianos-ilegais-que-entram-pelo-acre.html>. Acesso em:
24.12.2014.

5 A Igreja Nossa Senhora da Paz no centro de São Paulo que acolheu


inicialmente 240 imigrantes, só possui capacidade para abrigar 60 pessoas. O
grupo dormia em colchões, passava frio à noite e só possuíam uma refeição por
dia. Os banhos eram tomados com água do mictório.

6 “Seis imigrantes haitianos são baleados em São Paulo”. Revista Carta Capital,
edição de 8.8.2015. Disponível em:
<http://www.cartacapital.com.br/blogs/parlatorio/seis-imigrantes-haitianos-sao-
baleados-em-sao-paulo-9027.html>.

7 “Seis imigrantes haitianos são baleados em São Paulo”. Revista Carta Capital,
edição de 08.08.2015. Disponível em:
<http://www.cartacapital.com.br/blogs/parlatorio/seis-imigrantes-haitianos-sao-
baleados-em-sao-paulo-9027.html>.

8 Pacheco Pacífico, Andrea Maria Calazans. Os migrantes nas relações de


trabalho no Brasil. Revista Âmbito Jurídico. Disponível em: <http://www.ambito-
juridico.com.br/site/index.php?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=6642>.

9 Base de dados disponível em: <www.acnur.org>. Acesso em: 23.07.2015.


46
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A TUTELA DOS MIGRANTES HAITIANOS NO BRASIL: EM


ANA PAULA TEIXEIRA DELGADO
BUSCA DE NOVOS APORTES
VANESSA GENÍCIA DUARTE
AS PROPOSTAS DO JUDICIÁRIO PARA A SUPERAÇÃO DA JUDICIALIZAÇÃO DA SAÚDE NO BRASIL
A PARTIR DA AUDIÊNCIA PÚBLICA DE SAÚDE DE 2009

GRUPO DE TRABALHO 1 – GT1


DIREITO E POLÍTICAS PÚBLICAS

AS PROPOSTAS DO JUDICIÁRIO PARA SUPERAÇÃO


DA JUDICIALIZAÇÃO DA SAÚDE NO BRASIL A PARTIR
DA AUDIÊNCIA PÚBLICA DE SAÚDE DE 2009

VANESSA GENÍCIA DUARTE

Advogada, graduada em Direito pela PUC-


47

MINAS, mestranda em Ciências Humanas e


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Sociais Aplicadas pela Faculdade de Ciências

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JUDICIALIZAÇÃO DA SAÚDE NO BRASIL A PARTIR DA VANESSA GENÍCIA DUARTE
AUDIÊNCIA PÚBLICA DE SAÚDE DE 2009
VANESSA GENÍCIA DUARTE
AS PROPOSTAS DO JUDICIÁRIO PARA A SUPERAÇÃO DA JUDICIALIZAÇÃO DA SAÚDE NO BRASIL
A PARTIR DA AUDIÊNCIA PÚBLICA DE SAÚDE DE 2009

Aplicadas da UNICAMP. E-mail:


vanessaduarte88@gmail.com

RESUMO

A pesquisa tem como objeto analisar as alternativas propostas pelo judiciário


para diminuição dos impactos negativos do fenômeno da judicialização da saúde
no Brasil a partir da Audiência Pública nº04 de 2009 no Supremo Tribunal
Federal. Para enfrentar de forma interdisciplinar o tema, considera a
judicialização da saúde como um fenômeno complexo que atinge não só a
observância do ordenamento jurídico como também o planejamento e a gestão
de políticas públicas. Trabalhando com a hipótese de que a articulação entre
diferentes setores envolvidos na efetivação do direito e da política pública de
saúde pode diminuir os impactos do fenômeno da judicialização, objetiva-se por
meio de uma metodologia descritiva e exploratória analisar a existência de
propostas com articulação intersetorial e de trocas de conhecimento a partir da
concepção de sociedade em rede.

ABSTRACT

The study aims at analyzing the alternatives proposed by the judiciary to


reduction from the negative impacts of the judicialization of health phenomenon
in Brazil from the Public Hearing nº04 2009 in the Supreme Court. To tackle the
issue an interdisciplinary approach, considers the judicialization of health as a
complex phenomenon that affects not only the observance of the legal order as
also planning and policy management. Working with the hypothesis that the
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articulation between different sectors involved in the execution of law and health
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policy can mitigate the impact of the judicialization phenomenon, the objective is

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by means of a descriptive and exploratory methodology analyze the existence of


proposals for intersectional articulation and knowledge exchange from the
network society.

INTRODUÇÃO

Este estudo parte da compreensão de que a sociedade atual se organiza


por meio de redes e que, apesar de nem todas as coisas estarem incluídas nelas,
esta nova organização social se impõe como desafio do ponto de vista político
na medida em que a atuação estatal se vê compelida a cumprir os projetos
individuais e coletivos expressos pelas necessidades sociais em novas
condições estruturais (CASTELLS, 2006, p.26).

Apresentam-se brevemente as contribuições de Manuel Castells (2010)


na análise dessa nova morfologia social baseada na lógica das redes, utilizando-
se de suas incursões teóricas como subsídio para o entendimento do perfil das
políticas públicas de saúde após os anos 90, identificando principalmente as
tendências de descentralização, regionalização e articulação intersetorial.

Analisando brevemente a “Audiência Pública” de 2009 como uma


proposta de articulação de diferentes saberes para propostas de superação do
fenômeno da judicialização no Brasil objetiva-se identificar um novo perfil de
integração do judiciário às sistemáticas de articulação intersetorial nas políticas
públicas.

Procura-se demonstrar, portanto, que a organização administrativa das


políticas públicas de saúde incorpora a lógica de redes e que a judicialização da
saúde, identificada como um fenômeno complexo no Brasil, começa também a
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ser pensada sob estas novas condições estruturais a partir da Audiência Pública
de Saúde de 2009.

O DESTAQUE DO PODER JUDICIÁRIO APÓS 1988

A Constituição da República promulgada em 1988 no Brasil marca


formalmente a emergência de uma estrutura de pensamento e de organização
política voltada para a promoção de direitos e proteção de garantias
fundamentais. É com ela que se verifica, no Brasil, a assunção dos
compromissos de efetivação de direitos sociais.

Contudo, apesar da dimensão do direito à saúde como um direito social


de todos, a efetivação de tal direito, nos termos enunciados pela Constituição
Federal, depende cada vez mais de decisões políticas adequadas para aplicação
de recursos financeiros que se tornam cada vez mais escassos frente o aumento
das necessidades de atendimento e as inovações tecnológicas em saúde
(AMARAL, 2001; SCAFF, 2006; SILVA, 2007).

No Brasil, a insuficiência de recursos e de uma estrutura administrativa


capaz de efetivar os direitos sociais previstos na Constituição desencadeou um
movimento de provocação do judiciário enquanto órgão de garantia de direitos
fundamentais para assegurar as promessas do texto constitucional e assim
interferir na implementação de políticas públicas de saúde.

Segundo Lopes (2006, p.163) desde os anos 70 desenvolve-se no Brasil


um movimento de judicialização de questões tradicionalmente tidas como
50

políticas. Um movimento de judicialização que consiste na transferência, para o


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judiciário, de decisões coletivadas.

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O Supremo Tribunal Federal, ao decidir a Ação de Descumprimento de


Preceito Fundamental nº45 afirmou a dimensão política da jurisdição
constitucional atribuída ao Supremo Tribunal Federal, alegando que aquela
Corte não poderia demitir-se do importantíssimo encargo de tornar efetivos os
direitos econômicos, sociais e culturais, “sob pena de o Poder Público, por
violação positiva ou negativa da Constituição, comprometer, de modo
inaceitável, a integridade da própria ordem constitucional” (BRASIL, STF. ADPF
45/MC, Rel. Min. Celso de Mello, DJ de 05/05/2004).

A judicialização da saúde e os impactos orçamentários desse fenômeno


nas contas públicas é incontestável1, e apesar de ter se tornado uma alternativa
atraente para quem individualmente pleiteia a efetivação do direito a saúde não
tem comprovações de que irá resolver a demanda, tão somente tumultua-la.

Diante disso é que se pode afirmar que os direitos garantidos em uma


sociedade não podem ser alcançados observando-se apenas a Constituição
daquela sociedade, mas dependem de uma conjectura de fatores que envolvem
também decisões políticas adequadas para alocação de recursos. (HOLMES;
SUNSTEIN, 2011, p. 15; REISSINGER, 2008).

É nesse contexto de avanço dos casos pleiteando acesso a serviços de


saúde públicos que o Poder Judiciário, usando da sua função administrativa e
jurisdicional, convocou para uma Audiência Pública a sociedade e os diferentes
setores envolvidos na complexa teia que desencadeou o fenômeno da
judicialização da saúde no Brasil para que discutissem e propusessem
alternativas de superação daquele fenômeno. Trata-se da Audiência Pública de
51

Saúde ocorrida no Supremo Tribunal Federal no ano de 2009.


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A AUDIÊNCIA PÚBLICA DE SAÚDE DE 2009

No ano de 2009 o Supremo Tribunal Federal convocou uma “Audiência


Pública” com objetivo de trazer ao poder judiciário diferentes conhecimentos,
análises e perspectivas acerca da intervenção judicial nos litígios que
demandavam medicamentos e serviços de saúde de alto custo, intencionando
que a questão fosse debatida entre advogados, defensores públicos, promotores
e procuradores de justiça, magistrados, professores, médicos, técnicos de
saúde, gestores e usuários do sistema único de saúde.

A “Audiência Pública” que fora prevista já nas leis 9.868/99 e 9.882/99 as


quais disciplinam o processo e julgamento das ações diretas de
inconstitucionalidade, declaratórias de inconstitucionalidade e arguições de
descumprimento de preceito fundamental, havia sido regulamentada pela então
recente Emenda Regimental nº 29/2009 e dava competência ao Presidente ou
Relator para convocar e ouvir depoimento de pessoas com experiência em
determinada matéria, sempre que entender necessário o esclarecimento de
questões com interesse público relevante.

No despacho de convocação a necessidade e o interesse público da


realização da discussão foram apresentados considerando a existência de
diversos pedidos de suspensão de medidas cautelares que determinavam o
fornecimento de diferentes prestações de saúde por meio do Sistema Único de
Saúde. As pretensões expostas no documento variavam entre medicamentos,
vagas em UTI’s, cirurgias, tratamentos no exterior; contratação de funcionários
dentre outros serviços. Todas elas tinham um elemento em comum: o pedido era
52

feito em desfavor do poder público sob o argumento do dever de garantia de um


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direito fundamental.

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Diante da variação de pleitos que chegaram a eclodir no Supremo Tribunal


Federal a audiência pública foi aberta à sociedade civil em geral com a
convocação de especialistas em matéria de Sistema Único de Saúde,
“objetivando esclarecer as questões técnicas, científicas, administrativas,
políticas, econômicas e jurídicas relativas às ações de prestação de saúde”
(BRASIL, 2009, p.2. Despacho de Convocação).

As linhas de discussão foram assim definidas:

a) Responsabilidade dos entes da federação em matéria


de direito à saúde; b) Obrigação do Estado de fornecer
prestação de saúde prescrita por médico não pertencente
ao quadro do SUS ou sem que o pedido tenha sido feito
previamente à Administração Pública; c) Obrigação do
Estado de custear prestações de saúde não abrangidas
pelas políticas públicas existentes; d) Obrigação do Estado
de disponibilizar medicamentos ou tratamentos
experimentais não registrados na ANVISA ou não
aconselhados pelos Protocolos Clínicos do SUS; e)
Obrigação do Estado de fornecer medicamento não licitado
e não previsto nas listas do SUS; f) Fraudes ao Sistema
Único de Saúde (BRASIL, 2009, p.2. Despacho de
Convocação).

Como é possível observar, já pela fixação dos eixos temáticos para a


discussão proposta, a iniciativa dedicou-se a problematizar as funções e
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obrigações estatais e a organização do Sistema Único de Saúde sob aspectos


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diversos, ficando de fora da proposta debates acerca de demandas de saúde


que envolvessem organizações privadas de proteção.

Importa destacar que já para organizar os debates o Supremo Tribunal


Federal fixou um ponto de limitação da discussão, e ao fazê-lo assumiu uma
posição no diálogo que desde a abertura da audiência pública refutou o que o
Ministro Gilmar Mendes, então Presidente do Supremo Tribunal federal, definiu
como “posições radicais que neguem completamente a ação do Poder Judiciário
ou que preguem a existência de um direito subjetivo a toda e qualquer prestação
de saúde” (BRASIL, 2009, p.10, notas taquigráficas de abertura).

Diante deste ponto de partida limitador colocado para a discussão, restou


claro que todo conteúdo e debate da audiência pública não estava aberto a
problematizar a legitimidade da atuação judicial em si nas demandas de saúde,
vez que como fixado, nestes casos o Supremo Tribunal Federal já tinha como
certa a inafastabilidade da jurisdição, no sentido de que não poderia o poder
judiciário se eximir de atuar quando provocado pelo pleito de um direito a saúde.

Como incontestável também foi dada a posição de que nem toda e


qualquer prestação de saúde levada ao judiciário figuraria como um direito
subjetivo passível de tutela e sobre este ponto esperava-se a contribuição dos
gestores, profissionais e especialistas sobre o Sistema Único de Saúde.

Na abertura da audiência pública o Presidente do Supremo Tribunal


Federal, deixa evidentes as contribuições esperadas pelo debate da organização
política da saúde no Brasil:

Uma questão de fundamental importância diz respeito à


54

divisão de competências no SUS. Quais são as


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consequências práticas do reconhecimento da


responsabilidade solidária dos entes federados em matéria
de saúde para a estrutura do Sistema e para as finanças
públicas?

Em relação à própria gestão do SUS e ao princípio da


universalidade do Sistema, questionam-se se prescrições
de medicamentos, subscritas por prestadores de serviços
privados de saúde podem subsidiar as ações judiciais, ou
se não se deveria exigir que a prescrição fosse de autoria
de médico credenciado junto ao SUS e que o processo
judicial fosse antecedido por pedido administrativo.

São questionamentos que comumente se colocam.

Quanto ao princípio da integralidade do Sistema, importa


analisar as consequências do fornecimento de
medicamentos e insumos sem registro na ANVISA, ou não
indicados pelos Protocolos e Diretrizes Terapêuticas do
SUS. Porque razão os medicamentos prescritos ainda não
se encontram registrados? Haverá um descompasso entre
as inovações da medicina e a elaboração dos Protocolos e
Diretrizes Terapêuticas?

Há realmente eficácia terapêutica nos medicamentos não


padronizados que vêm sendo concedidos pelo Poder
Judiciário? Esses medicamentos possuem equivalentes
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terapêuticos oferecidos pelos serviços públicos de saúde


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capazes de tratar adequadamente os pacientes? Há


resistência terapêutica aos medicamentos padronizados?

Por que, muitas vezes, os próprios profissionais de saúde


do SUS orientam os pacientes a procurar o Poder
Judiciário? São casos de omissão de política pública, de
inadequação da política existente ou há outros interesses
envolvidos?

O estudo da legislação do SUS permitirá distinguir as


demandas que envolvem o descumprimento de uma
política pública de saúde, das demandas que buscam
suprir uma omissão do gestor de saúde, e como isso pode
interferir na atuação do Poder Judiciário (BRASIL, 2009,
p.8-9, notas taquigráficas de abertura).

Há, portanto, nítidas intenções de aproximação entre as contribuições da


política pública de saúde e do Direito, deixando-se evidente, a princípio, que a
discussão não deveria ser direcionada a uma incidência puramente política ou
puramente jurídica que pudesse fundamentar ou não a falta de legitimidade
política do poder judiciário ao tratar da questão, ou mesmo a necessidade
jurídica de uma atuação constante e permanente.

Isto é, não caberia na discussão aquelas posições que em dois extremos


de todo debate acerca do tema retirassem do poder judiciário o poder ou a
função de intervir quando demandando por uma prestação de saúde, e, nem
mesmo aquelas que defendam que toda prestação de saúde levada ao litígio se
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configuraria como um direito, e que assim sendo deveria ser garantido


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judicialmente sem objeções.

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Essa limitação às posições extremas do debate apenas refletem o próprio


fundamento da abertura de uma audiência pública. Nesta altura de posição
institucional, o poder judiciário já se via não só legitimado a atuar nos casos que
demandavam prestações de saúde, como se deparava com inúmeros casos já
decididos ou a decidir que envolvem na maioria das vezes “situações trágicas no
julgamento do pedido de cada cidadão que reclama um serviço ou um bem de
saúde, muitas vezes extremamente urgentes e imprescindíveis” (BRASIL, 2009,
p.6, notas taquigráficas de abertura).

Em alguns casos, satisfazer as necessidades das pessoas


que estão à sua frente, que têm nome, que têm suas
histórias, que têm uma doença grave, que necessitam de
um tratamento específico, pode, indiretamente, sacrificar o
direito de muitos outros cidadãos, anônimos, sem rosto,
mas que dependem igualmente do sistema público de
saúde (BRASIL, 2009, p.6, notas taquigráficas de
abertura).

Os debates foram organizados em 06 (seis) dias divididos por pertinências


temáticas. No primeiro dia, o tema de debate foi o “Acesso às prestações de
saúde no Brasil – Desafios ao Poder Judiciário” tendo sido conduzido os debates
por representações jurídicas do poder executivo; representações da gestão da
saúde pública e do poder judiciário.

No segundo dia o tema colocado como eixo foi a “Responsabilidade dos


entes da federação e financiamento do SUS” verificando-se nesta fase maior
57

representação por gestores de saúde pública bem como integrantes de


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conselhos representativos em saúde. O próximo eixo de discussão foi a “Gestão

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do SUS – Legislação do SUS e universalidade do sistema”, onde os debates


tiveram representações de vários setores, mas majoritariamente de
representantes de setores executivos da política de saúde.

O quarto dia com o tema de “Registro na Anvisa e protocolos e diretrizes


terapêuticas no SUS” contou com especialistas e profissionais da área da saúde
junto com representantes do poder executivo de diferentes setores visando
levantar especificamente a incorporação de novos tratamentos e tecnologias
pelo SUS e a articulação do sistema com a Agência Reguladora.

O quinto dia foi dedicado a discutir a relação entre a política pública e o


direito ganhando o eixo temático de “Políticas Públicas de Saúde – Integralidade
do Sistema” e o sexto dia dedicou-se à “Assistência Farmacêutica do SUS” onde
a participação de organizações não governamentais se manifestou pela
defasagem da lista de medicamentos do Sistema Único de Saúde e os órgãos
governamentais após explicarem o procedimento de inclusão de novos
medicamentos relataram a necessidade de avanços neste ponto.

Todas as variadas e algumas vezes divergentes falas e argumentos dos


diferentes atores da discussão empreendida encontram-se disponíveis na
página do Supremo Tribunal Federal na internet. Na busca de sintetizá-los,
vários foram os estudos que analisaram os argumentos levantados naquela
ocasião e a influência que os mesmos tiveram na tomada de decisões do
judiciário após 2009.

Santos, A.O., (2013), por exemplo, empreendeu uma extensa análise dos
argumentos contidos nos 63 discursos proferidos na Audiência Pública de Saúde
58

por meio da identificação de teses, proposta e dilemas levantados naquela


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ocasião, compilados a partir da reunião de argumentos idênticos em

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subcategorias e microcategorias com o objetivo de confrontar cada um destes


argumentos com as decisões exaradas pelo Supremo Tribunal Federal a partir
daquela ocasião, bem como com a Resolução 31 do CNJ.

Naquele estudo, os 63 discursos analisados originaram 300 fragmentos


que por sua vez geraram 705 argumentos, dos quais 146 foram considerados
“fortes” por terem sido incorporados nas decisões judicias e os demais
considerados “não fortes” haja vista a não incidência nos argumentos de tomada
de decisão judicial (SANTOS, A.O., 2013).

Analisando os dados obtidos a partir da “Teoria dos Sistemas” de Niklas


Luhman, Santos, A.O., (2013) identifica que a Audiência Pública trouxe reflexos
ao subsistema jurídico e provocou acoplamento estrutural de algumas irritações
apresentadas na medida em que “houve, parcialmente, a absorção de
fundamentos acerca do sistema público de saúde” (SANTOS, A. O., 2013,
p.159).

O “acoplamento estrutural” apontado por Santos, A. O., (2013) é dado


como parcial uma vez que após a quantificação dos argumentos levantados em
audiência e a confrontação dos mesmos com as principais decisões posteriores
sobre o tema, verificou-se que 20% dos argumentos expostos foram
incorporados à prática decisória do judiciário, inferindo ainda “que muitos deles
estavam nitidamente revestidos da formalidade exigida pelo código do
subsistema jurídico direito/não direito”.

Valle e Camargo (2011, p.21) lembram que após a realização da


audiência pública as decisões2 do Supremo Tribunal Federal firmaram o
59

entendimento de que todos os entes políticos que compõem, no plano


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institucional, a organização federativa do Estado brasileiro devem garantir o

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direito à saúde conforme art. 196 da Constituição Federal de 1988 sendo que o
deferimento dos pedidos de prestações de saúde devem ser analisados de forma
a considerar as especificidades do caso concreto levado ao judiciário e à
existência ou não de uma política estatal que abranja a prestação de saúde
pleiteada pela parte de forma a preservar a separação de poderes.

Em um estudo descritivo-analítico para identificar o conteúdo dos


discursos proferidos na audiência Pública de Saúde Gomes et.al (2014, p.144)
classificou os palestrantes da audiência pública por setor de representação,
verificando que os gestores da saúde possuíam maior representação, sendo 10
(dez) de instituições federais, 03 (três) de instituições estaduais e 2 (dois)
municipais. Os considerados operadores do direito foram 14 (quatorze), a
assistência privada possuía 1 (um) representante, assim como a indústria. A
sociedade civil foi considerada representada por usuários dos serviços de saúde
em número de 7 (sete), de 5 (cinco) representantes das associações de
profissionais de saúde e 8 (oito) representantes das instituições de ensino e
pesquisa.

Analisando os discursos, a partir de três dos pontos de vista: favoráveis,


contrários e aqueles que levantaram pontos negativos e positivos, Gomes et.al
(2014, p.145) observa uma dicotomia de posicionamento entre usuários e
gestores do SUS vez que os usuários se mostraram essencialmente favoráveis
a judicialização, enquanto que, dos quinze representantes da gestão, onze se
mostraram essencialmente contrários (Tabela 1).

Tabela 1. Posicionamento em relação à judicialização na Audiência Pública de Saúde, em


valores absolutos.
60

Posicionamento em relação à judicialização


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Representação Essencialmente Essencialmen Levanta pontos Total


a Favor te Contra negativos e
positivos

1. Usuário 6 - 1 7
2. Indústria - - 1 1
3. Gestor federal 1 7 2 10
4. Gestor estadual - 2 1 3
5. Gestor municipal - 2 - 2
6. Academia 3 2 2 8*
7. Operador de direito 5 4 5 14
8. Associação de 1 - 4 5
profissionais
9. Assistência privada - 1 - 1
Total 16 18 16 21*

Fonte: GOMES, Dalila F. et al. Judicialização da saúde e a audiência pública convocada


pelo Supremo Tribunal Federal em 2009: o que mudou de lá para cá. Saúde Debate. Rio de
Janeiro, v. 38, n. 100, p. 139-156, 2014. (Com adaptações)
Nota: *Um representante da academia não trouxe argumentos, nem a favor nem contra.

Ainda utilizando-se do estudo de Gomes et.al (2014), percebe-se que


muitas foram as alternativas propostas para contornar as causas e os efeitos da
judicialização no Brasil. O estudo revela que foram identificados 29 pontos de
propostas de enfrentamento da judicialização, os quais, em conjunto foram
citados 115 vezes por diferentes atores envolvidos.

Da análise dos pontos levantados para contornar a judicialização se infere


que as ações levantadas demandam a atuação dos três poderes: Executivo,
61

Judiciário e Legislativo, apesar de não ter havido participação do órgão


legislativo nos debates.
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Gomes et.al (2014, p.148) mostram que as duas propostas mais citadas,
mencionadas por aproximadamente um terço dos palestrantes, são aquelas
“relacionadas aos papéis desempenhados pelos órgãos federais de regulação
da saúde (Anvisa e MS) e pelo Judiciário” identificando que os dois órgãos
tomaram medidas intencionadas a considerar alguns dos argumentos citados.

Destes pontos, destacam-se para o objeto desse estudo as propostas


dirigidas ao Poder Judiciário, especialmente a de “fornecer assessoria técnica
ao Judiciário” para melhor tomada de decisões bem como a articulação de
“diálogo permanente entre o Poder Judiciário e o Poder Executivo em relação à
saúde”, porque tais propostas incorporadas formalmente na Recomendação 31
do Conselho Nacional de Justiça para todos os tribunais do país revelam a
tendência de um tratamento intersetorial como alternativa a judicialização da
saúde (GOMES, 2014).

A “SOCIEDADE EM REDE” NA POLÍTICA PÚBLICA E NA JUDICIALIZAÇÃO


DA SAÚDE

É importante destacar que apesar do conceito de redes estar presente na


área de saúde tanto em estudos teóricos e políticas governamentais quanto em
estratégias privadas de articulação e integração de unidades de serviços como
lembram Fleury & Ouverney (2007), esse estudo pretende analisar a
contribuição e o uso do conceito especialmente para a gestão das políticas
públicas de saúde e sua relação com o movimento de judicialização apresentado
no capítulo anterior.
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AS PROPOSTAS DO JUDICIÁRIO PARA SUPERAÇÃO DA


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AUDIÊNCIA PÚBLICA DE SAÚDE DE 2009
VANESSA GENÍCIA DUARTE
AS PROPOSTAS DO JUDICIÁRIO PARA A SUPERAÇÃO DA JUDICIALIZAÇÃO DA SAÚDE NO BRASIL
A PARTIR DA AUDIÊNCIA PÚBLICA DE SAÚDE DE 2009

Para apresentar a concepção de que a sociedade atual se organiza de


um modo cada vez mais horizontal e baseado em redes, bem como a relação
dessa perspectiva sociológica com as políticas públicas e a judicialização da
saúde, parte-se inicialmente da inafastável proposição científica de que as
diferentes formas de conhecimento têm uma vinculação específica a diferentes
práticas sociais. Portanto, uma transformação profunda nos modos de conhecer
está relacionada, de uma maneira ou de outra, com uma transformação
igualmente profunda nos modos de organizar a sociedade, e,
consequentemente, na forma com que suas instituições se organizam (SANTOS,
B. S., 2013).

É preciso considerar, amparando-se nas incursões de Castells (2012),


que o paradigma da tecnologia da informação fornece bases materiais para uma
nova morfologia social, de maneira que, nossas sociedades que passam a se
organizar sob a lógica de redes3. Verifica-se como uma tendência histórica que
as funções e os processos dominantes na era da informação estão cada vez
mais dominados em torno de estruturas abertas que se integram e se comunicam
através do compartilhamento de códigos comuns (CASTELLS, 2012).

Essa nova forma de organização social, dentro de sua


globalidade que penetra em todos os níveis da sociedade,
está sendo difundida em todo o mundo, do mesmo modo
que o capitalismo industrial e seu inimigo univitelino,
estatismo industrial, forma disseminados no século XX,
abalando instituições, transformando culturas, criando
riquezas e induzindo a pobreza, incitando a ganância, a
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inovação e a esperança, e ao mesmo tempo impondo o


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rigor e instilando o desespero. Admirável ou não, trata-se


na verdade de um mundo novo (CASTELLS, 2010 p. 17).

Dentro desse contexto, Castells (2010, p.296) observa que globalização


da produção e do investimento tem representado uma constante ameaça às
promessas de um Estado de bem-estar-social, um dos principais componentes
das políticas dos Estados- nação dos últimos 50 anos, haja vista que as
empresas, com poder de atuação e investimento global, estão cada vez menos
interessadas a arcar com grandes diferenciais de custos em termos de
benefícios sociais.

Analisando a crescente destituição de poder do Estado nessa nova


morfologia social de redes, Castells (2010, p.296) identifica que os esforços do
Estado para restaurar sua legitimidade tem ocorrido por meio da
descentralização do poder administrativo, delegando-o às esferas regionais e
locais.

Assim ele identifica o comportamento Estatal em face das exigências


sociais:

A incapacidade cada vez mais acentuada de o Estado-


Nação atender simultaneamente a essa ampla gama de
exigências [exigências e reinvindicações da sociedade
civil] leva ao que Habermas denomina crise de legitimação,
ou, segundo a análise de Richard Sennett, à “decadência
do homem público”, a figura que representa as bases da
cidadania democrática. Para superar tal crise de
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legitimação, os Estados descentralizam parte de seu poder


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em favor de instituições políticas locais e regionais. Essa

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transferência de poder decorre de duas tendências


convergentes. De um lado, dada a diferenciação territorial
entre as instituições do Estado, as identidades das
minorias regionais e nacionais conseguem se manifestar
com maior desenvoltura em níveis local e regional. Por
outro lado, os governos nacionais tendem a concentrar-se
na administração dos desafios impostos pela globalização
das riquezas, da comunicação e do poder, permitindo,
portanto, que escalões inferiores do governo assumam a
responsabilidade pelas relações com a sociedade tratando
das questões do dia-a-dia, com o objetivo de reconstruir
sua legitimidade por meio da descentralização do poder.
Contudo, uma vez instaurado tal processo de
descentralização, os governos locais e regionais podem
tomar iniciativas em nome de suas respectivas populações
e até mesmo elaborar estratégias de desenvolvimento
distintas do sistema global, o que faz com que concorram
diretamente com seus próprios Estados centrais
(CASTELLS, 2010 p. 317).

Diante da impossibilidade de atender todas as demandas sociais na


sociedade em rede, o Estado encontra como alternativa de reafirmar sua
legitimidade a descentralização de seus poderes, de forma a localizar de maneira
próxima aos cidadãos (ao menos idealmente) quais as exigências sociais serão
priorizadas, haja vista que sendo os recursos naturalmente escassos, a
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descentralização e a regionalização se apresentam como uma alternativa


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atraente para a seleção de prioridades.

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O surgimento das redes na gestão política surge, assim, da incapacidade


do Estado em responder a complexidade das demandas sociais, processo que
foi favorecido no Brasil pela democratização, o alargamento constitucional do rol
de direitos assegurados e o surgimento de organizações sociais para defesa dos
direitos sociais e para gestão das políticas públicas (FLEURY; OUVERNEY,
2007; JUNQUEIRA; DAPUZZO, 2010).

Nesse sentido, Arretche (2006) lembra que os constituintes de 1988


optaram pelo formato das competências concorrentes para a maior parte das
políticas sociais brasileiras, apesar da Constituição de 1988 não ter alterado a
estrutura institucional da gestão de políticas sociais herdadas do regime militar.

Na política pública de saúde, verifica-se a participação de Estados e


Municípios no processo de formulação por meio da institucionalização de
espaços de negociação, que suprimiram do Ministério da Saúde a possibilidade
de estabelecer unilateralmente as regras de funcionamento do SUS
(ARRETCHE, 2006, p.23).

Estes espaços de negociação apresentam-se como mecanismos de


descentralização em contrapeso com a concentração de poderes do executivo
federal demonstrando a tendência de aproximação das políticas aos interesses
locais, característica do comportamento de legitimação estatal na sociedade em
rede.

A descentralização política-administrativa torna mais complexo o contexto


da coordenação por aumentar os elos de articulação entre as esferas federal,
estadual e municipal. No campo das políticas sociais, o processo de
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descentralização ampliou de modo considerável as transferências


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intergovernamentais e a responsabilidade no atendimento das demandas sociais


passou a ser compartilhada entre as diferentes esferas (LEITE, 2011, p.2).

Nesse rompimento com um modelo altamente centralizado de gestão de


políticas públicas as transformações no sistema de saúde pretenderam
acompanhar a lógica de estruturação em rede ao introduzirem novas instâncias
e atores no processo de gestão e também ao ampliarem os vínculos e as
relações interorganizacionais no campo das políticas de saúde (FLEURY;
OUVERNEY, 2007, p.111).

A emergência do conceito de redes no contexto da


administração pública atual, cuja intensificação se deu nos
anos 90, veio revelar as deficiências de uma série de
abordagens teóricas tradicionais que, aplicadas às
diversas dimensões de atuação do Estado, buscavam
inferir e explicar padrões de comportamento dos atores
envolvidos. Na medida em que tais paradigmas não mais
ofereciam explicações convincentes diante de novos
padrões de organização marcados pela crescente
fragmentação e interdependência dos formatos
organizacionais e inter-relacionais, o conceito de redes se
mostrava como a abordagem mais promissora, justamente
por fornecer as bases teóricas mais apropriadas à
descrição e análise desses novos elementos (DIAS, 2011,
p.6).
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Apesar do processo de descentralização das políticas públicas de saúde


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ser complementado pela edição de normas regulamentadoras do Ministério da

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Saúde (ARRETCHE, 2006; FLEURY; OUVERNEY, 2007), a criação do Sistema


Único de Saúde, regido pelas Leis 8.008/90 e 8.142/90 demonstrou a adoção de
uma rede intergovernamental de gestão da política ao definir os critérios para as
transferências de recursos bem como as características gerais do sistema e os
atores nele inseridos, sendo perceptível atribuições diferentes para diferentes
níveis de governo.

Com a instituição do Sistema Único de Saúde ocorreram inovações


gerenciais da política de saúde que apesar da coordenação federal através da
fixação de diretrizes conferiram à esfera municipal competência para adoção de
estratégias de trabalho de forma a priorizar os interesses locais e a participação
social. Esse sistema descentralizado e permeado pela possibilidade de
inferência da sociedade civil converge com o “padrão de ação de Estado
difundido internacionalmente pela teoria de redes de políticas desenvolvida nas
décadas de 1990” (FLEURY; OUVERNEY, 2007, p.119).

O texto constitucional no artigo 1984 já havia fixado as bases de


organização descentralizada do SUS e determinado a interdependência de suas
partes na formação de um sistema único, mas a Lei 8.080 de 1990 reforçou essa
gestão descentralizada e aberta a organização em rede em vários pontos.
Destaca-se a previsão de que os municípios podem constituir consórcios para
desenvolver em conjunto as ações e serviços de saúde que lhes correspondem
(Art.10 da Lei 8080 de 1990) (MELO; CUNHA; TONINE, 2012).

A instituição do SUS tenta romper com a lógica hierarquizada de “esferas


do governo” e “níveis de atenção” e introduz-se a necessidade de pactos
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coletivos.
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Nesses pactos, renovados periodicamente, gestores e


trabalhadores de saúde se comprometem, através de seus
processos de trabalho, como desenvolvimento de uma
malha de cuidados ininterruptos progressivos. Sustentam-
se esses pactos com processos de cogestão, onde se
implicam autonomia e fluxos matriciais de conhecimento,
práticas e responsabilidades (JUNIOR; ALVES; ALVES,
2010, p.85).

Portanto, a instituição do SUS revela a abertura de possibilidade de se


trabalhar uma gestão de política em saúde descentralizada e organizada em
rede envolvendo mais de um ator na sua implementação e mais de um setor
público, inclusive para setores privados.

O SUS rompeu com o paradigma de políticas fragmentadas e legitimou


mudanças na atuação do papel do Estado, que foi obrigado a reconhecer saúde
como um direito de todos os cidadãos e de fundamental importância para o ser
humano (ANDRADE, 2006).

Encontra-se assim, já na instituição de um Sistema Único de Saúde, a


proposta de articulação de saberes e experiências no planejamento, execução e
avaliação de ações políticas, visando o desenvolvimento da sociedade e
inclusão social. Isso significa falar em intersetorialidade como uma tentativa de
reverter o quadro de exclusão social, promover melhorias na qualidade de vida
da população e superar a fragmentação das políticas (JUNQUEIRA; INOJOSA,
1997).
69

Mesmo que a política pública de saúde seja organizada de forma


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intersetorial, a intervenção judicial com condenações individuais e até mesmo

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coletivas não observa o planejamento e a execução dessas políticas, mas tão


somente pretende garantir o direito social a saúde, sem adentrar na forma como
a efetivação desse direito encontra-se planejada pelas diretrizes políticas.

Há então a transferência de questões políticas de alocação de recurso


que deveriam ser tradicionalmente planejadas pelos gestores públicos para o
poder judiciário, que decide em boa parte casos individuais de forma isolada e
sem conhecimento da organização política de implementação social da política
pública de saúde.

Como já apresentado, essa transferência de atribuição política a qual se


denomina judicialização tem constituído um problema que afeta não só a gestão
e os orçamentos públicos, mas também o próprio poder judiciário e suas
atribuições administrativas, que se vê cada vez mais abarrotado de casos que
litigam pela implementação de políticas de saúde seja com a concessão de
tratamentos ou medicamentos.

Essa preocupação do Poder Judiciário brasileiro foi formalmente


percebida com a Audiência Pública de n. 04/2009 no Supremo Tribunal Federal,
onde foram abordados os desafios do Poder Judiciário na efetivação do direito à
saúde e a responsabilidade dos entes da federação. Naquela ocasião, como já
delineado anteriormente, representantes de vários setores sociais ofereceram
contribuições para enfrentamento da judicialização no Brasil.

Considerando as contribuições dessa Audiência Pública, o Conselho


Nacional de Justiça editou a Recomendação nº31 de 2010, onde restou evidente
a preocupação institucional com a judicialização da saúde e a necessidade do
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Poder Judiciário se integrar a uma articulação com outros atores institucionais


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para “assegurar maior eficiência na solução das demandas judiciais envolvendo


a assistência de saúde” (BRASIL, 2010).

Das recomendações elencadas pode-se extrair a seguinte abertura para


o discurso intersetorial:

I. Recomendar aos Tribunais de Justiça dos Estados e aos


Tribunais Regionais Federais que:

a) até dezembro de 2010 celebrem convênios que


objetivem disponibilizar apoio técnico composto por
médicos e farmacêuticos para auxiliar os magistrados na
formação de um juízo de valor quanto à apreciação das
questões clínicas apresentadas pelas partes das ações
relativas à saúde, observadas as peculiaridades regionais.

b) orientem, através das suas corregedorias, aos


magistrados vinculados, que:

b.1) procurem instruir as ações, tanto quanto possível, com


relatórios médicos, com descrição da doença, inclusive
CID, contendo prescrição de medicamentos, com
denominação genérica ou princípio ativo, produtos,
órteses, próteses e insumos em geral, com posologia
exata;

(...)

b.3) ouçam, quando possível, preferencialmente por meio


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eletrônico, os gestores, antes da apreciação de medidas de


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urgência;

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(...)

d) promovam, para fins de conhecimento prático de


funcionamento, visitas dos magistrados aos Conselhos
Municipais e Estaduais de Saúde, bem como às unidades
de saúde pública ou conveniadas ao SUS, dispensários de
medicamentos e a hospitais habilitados em Oncologia
como Unidade de Assistência de Alta Complexidade em
Oncologia - UNACON ou Centro de Assistência de Alta
Complexidade em Oncologia - CACON; (BRASIL, 2010,
grifos nossos).

Percebe-se, através destes marcos formais, que o Poder Judiciário


brasileiro, apesar de ainda alimentar muitas vezes a judicialização da saúde e
de reconhecer seus nefastos efeitos, encontra-se ciente de que se trata de uma
questão complexa que não será resolvida de maneira solipsista e por isso
começa a abrir suas portas ao diálogo com outros atores institucionais.

Bergallo (2005), tomando como base o contexto Argentino pós 19945,


aborda a questão da legitimidade e da capacidade institucional do judiciário em
atuar ativamente em tais casos, abordando inclusive, a função e os tipos de
soluções que o judiciário pode (ou deve) promover para contribuir (BERGALLO,
2005).

E, em face dos problemas enfrentados, a autora sugere a estrutura do


modelo experimentalista de litigância, que, configura-se como uma forma de
governança em rede e multinivelada cujos processos decisórios são
72

configurados de forma que qualquer pessoa possa colaborar, rompendo assim


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a estrutura hierarquizada e fechada (BERGALLO, 2005; SABEL & SIMON,


2004).

Com efeito, consolidado nos pressupostos de negociação; fluidez,


continuidade e provisionalidade das decisões, e ainda, da transparência, o
modelo de medidas experimentalistas contempla um processo permanente de
múltipla participação e autorrevisão em vez de um procedimento único de
reajuste com base em critérios fixos e predeterminados (BERGALLO, 2005, p.
19; SABEL & SIMON, 2004, p. 1018-1019).

Para Castells (2010, p.287), “o desafio à soberania e a legitimidade dos


Estados em todo o mundo parece advir da incapacidade de o Estado-Nação
moderno navegar por águas tempestuosa e desconhecidas entre o poder das
redes”. O judiciário brasileiro, nesse sentido, dá indício de que pretende se
ajustar a essa lógica de organização social em rede para enfrentar a
problemática da judicialização.

É inegável que o nível de diálogo gerado tem o condão de fortalecer as


relações entre as organizações civis e institucionais e, como consequência,
podem resultar no fortalecimento de suporte político, maior mobilização social
para as discussões que a efetivação do direito à saúde conclama.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

A judicialização da saúde é um fenômeno complexo e ainda sem soluções


no contexto brasileiro. Seus efeitos e sua legitimidade ainda são objeto de
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grandes debates em diversas áreas de conhecimento, havendo aqueles que o


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reconhecem como benéfico e os que não veem suporte para uma atuação
judicial política.

Entretanto, este breve estudo não pretendeu entrar nesse debate de ricas
e variadas argumentações, teve por intuito apresenta-lo como um fenômeno
atual e corrente que se coloca aos olhos dos gestores públicos e do judiciário
conclamando por um enfrentamento do conflito entre efetivação de um direito
social que demanda recursos escassos frente à higidez das contas públicas e do
gerenciamento das políticas de saúde.

A nova morfologia social baseada na intercomunicação entre diferentes


setores e a estruturação em rede já foi adotada pelas políticas públicas de saúde,
como manifestação de um Estado que por ter se tornado grande demais teve de
pulverizar sua gestão de forma a se fazer mais perto dos destinatários daquela
política.

Apesar do poder judiciário ter assumido paternalmente a função de


garantia dos direitos constitucionais sociais, o que intensificou o fenômeno da
judicialização da saúde, assiste-se a um momento em que este órgão
institucionalmente reconhece suas limitações para enfrentar sozinho as
demandas de saúde e busca a comunicação com o outros setores, integrando-
se a lógica atual das sociedades em rede.

Assim, o tratamento intersetorial das políticas públicas se apresenta como


uma alternativa interessante para minimização dos problemas, na medida em
que pode contribuir com a redução de demandas e com melhores decisões
judiciais que passariam a ser fundamentadas com base nos conhecimentos de
74

mais de um setor social, além de se alinharem a lógica por trás da organização


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das políticas públicas de saúde após os anos 90.

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AUDIÊNCIA PÚBLICA DE SAÚDE DE 2009
VANESSA GENÍCIA DUARTE
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NOTAS

1O Estado de São Paulo, por exemplo, somente no ano de 2008, gastou


R$400.000.000,00 (quatrocentos milhões de reais) no atendimento às demandas
judiciais de saúde. Esse gasto é 567% maior do que o gasto de 2006, que foi de
81

60 milhões. Já no ano de 2010, os gastos chegaram a quase R$700 milhões


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(BRASIL, 2013).

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2AI nº 553.712/RS-AgR, Primeira Turma, Relator o Ministro Ricardo


Lewandowski, DJ de 19/6/09; Suspensões de Tutela (STA) nº 175, 211 e 278;
Suspensões de Segurança nº. 3724, 2944, 2361, 3345 e 3355; Suspensão de
Liminar (SL) n. 47, todas julgadas em 2010 e relatas pelo Ministro Gilmar
Mendes.

3A conceituação de “rede” adotada nesse trabalho tem inspiração na teoria de


Manuel Castells (2012) para o qual “Rede é um conjunto de nós interconectados.
Nó é o ponto no qual uma curva se entrecorta. Concretamente, o que um nó é
depende do tipo de redes concretas de que falamos. (...) A topologia definida por
redes determina que a distância (ou intensidade e frequência da interação) entre
dois pontos (ou posições sociais) é menor (ou mais frequente ou mais intensa),
se ambos os pontos forem nós de uma rede do que se não pertencerem à mesma
rede. Por sua vez, dentro de determinada rede os fluxos não têm nenhuma
distância, ou a mesma distância entre os nós. Portanto, a distância (física, social,
econômica, política, cultural) para um determinado ponto ou posição varia entre
zero (para qualquer nó da mesma rede) e infinito (para qualquer ponto externo a
rede). A inclusão/exclusão em redes e a arquitetura das relações entre redes,
possibilitadas por tecnologias da informação que operam á velocidade da luz,
configuram os processos e funções predominantes na nossa sociedade. Redes
são estruturas abertas capazes de expandir de forma ilimitada, integrando novos
nós desde que consigam comunicar-se dentro da rede, ou seja, desde que
compartilhem os mesmos códigos de comunicação (por exemplo, valores ou
objetivos de desempenho)” (CASTELLS, 2012 p. 566).
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A PARTIR DA AUDIÊNCIA PÚBLICA DE SAÚDE DE 2009

4“Art. 198. As ações e ser viços públicos de saúde integram uma rede
regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema único, organizado de
acordo com as seguintes diretrizes:
I - descentralização, com direção única em cada esfera de governo; (...)”
(BRASIL, 1988).

5A reforma Constitucional Argentina de 1994 inaugurou um novo tipo de litigância


no país, na medida em que ressaltou a importância do judiciário no processo de
transição democrática de implementação de direitos e garantias fundamentais.
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BRUNA CRUZ DE ANHAIA
DISCRUSOS E AÇÃO: OS DISCURSOS DOS MINISTROS DO STF NO JULGAMENTO DA ADPF 186

GRUPO DE TRABALHO 1 – GT1


DIREITO E POLÍTICAS PÚBLICAS

DISCURSOS E AÇÃO: OS DISCURSOS DOS


MINISTROS DO STF NO JULGAMENTO DA ADPF 186

BRUNA CRUZ DE ANHAIA

Bacharela em Ciências Sociais pela UFRGS,


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Mestra em Sociologia pela UFRGS, Graduanda


Página

em Políticas Públicas e Doutoranda em

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DISCRUSOS E AÇÃO: OS DISCURSOS DOS MINISTROS DO STF NO JULGAMENTO DA ADPF 186

Sociologia na UFRGS. Bolsista da CAPES. E-


mail: bruna.anhaia@ufrgs.br

RESUMO

A adoção de políticas públicas voltadas à inclusão de pessoas com baixa renda,


negros e indígenas no ensino superior brasileiro é objeto de intensas disputas e
debates. Dentre estas medidas inclusivas, citam-se as ações afirmativas (AAs),
as quais comumente tomam a forma de cotas. Destaca-se um marco na
discussão dos aspectos constitucionais das AAs: o julgamento da Ação de
Descumprimento de Preceito Fundamental 186 pelo Supremo Tribunal Federal
(STF) em 2012, que alegava a inconstitucionalidade destas medidas. Entende-
se que ao discutir os aspectos constitucionais e inconstitucionais dos elementos
estruturantes desta política se contribui para dar forma ao seu texto em
diferentes âmbitos, logo se percebe a relevância deste acontecimento jurídico e
dos ministros como atores a serem investigados a fim de melhor compreender
as AAs atualmente em vigor. O objetivo deste trabalho é analisar os discursos
dos ministros do STF no julgamento da Ação, cuja decisão se deu pela
permissibilidade da adoção de AAs e viabilizou a implementação de cotas no
setor público federal, averiguando-se suas visões de mundo, fundamentação de
argumentos etc.
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INTRODUÇÃO

As primeiras experiências de ação afirmativa (AA) no ensino superior


brasileiro voltadas à inclusão de negros, indígenas e pessoas com baixa renda
datam do início dos anos 2000. Em 2001, registra-se a adoção de um programa
de ações afirmativas por parte da Universidade do Estado do Rio de Janeiro; e,
em 2003, pela Universidade de Brasília (UnB). A voluntariedade de adesão a
este tipo de medidas em universidades públicas federais se deu até o ano de
2012, quando o governo federal sancionou a lei 12.711 que institui a
obrigatoriedade de cotas em suas universidades e institutos técnicos.

No decorrer de todos estes anos, acirradas discussões no âmbito do


Direito, sobretudo, no que diz respeito à constitucionalidade das políticas de
ações afirmativas marcaram o contexto da produção de seus textos. Conforme
Ball e Bowe (1992), esse contexto corresponde à segunda etapa do ciclo de
elaboração e de implementação de políticas, no qual os textos políticos tomam
forma – seja como textos legais oficiais, seja como comentários formais e etc. –
, eles são resultados de disputas e acordos. Ele é o foco deste trabalho.

O objetivo é analisar os discursos dos ministros do Supremo Tribunal


Federal (STF) no julgamento da Ação de Descumprimento de Preceito
Fundamental (ADPF) 186, ajuizada contra a política de cotas raciais da UnB,
cuja decisão se deu pela permissibilidade da adoção de AAs no ensino superior
brasileiro e viabilizou a implementação de cotas no setor público federal. Para
tal, faz-se a análise deste tipo textual que é a argumentação, na perspectiva da
análise do discurso. Nela, o discurso possui importância central na construção
da vida social, visto que busca estabelecer uma versão do mundo diante de
versões competitivas. A linguagem, portanto, não é um meio neutro de refletir ou
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descrever o mundo (GILL, 2002).


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Os materiais em análise consistem nos registros do julgamento em vídeo


e no documento do acórdão, publicado em 2014. Ambos os materiais estão
disponíveis na internet, respectivamente, na plataforma YouTube e no sítio oficial
do Supremo.

DIREITO E POLÍTICAS PÚBLICAS

O fenômeno da atuação crescente das cortes judiciais na democracia tem


sido designado como “judicialização da política” e é um objeto de estudo que
vem despertando o interesse de cientistas sociais e juristas. Dentre outros
aspectos, visa-se avaliar como o processo judicial interage com o sistema
político democrático e quais os seus efeitos nos processos de formulação e
implementação de políticas públicas (BARROSO, 2009; CASTRO, 1997).

É neste movimento que se pode afirmar que, se por um lado, verifica-se um


progressivo crescimento das competências da jurisdição constitucional e então
o surgimento de um novo padrão de interação entre os Poderes, decorrente da
judicialização da política; por outro, verifica-se também a “politização da justiça”
(CASTRO, 1997). Como destaca o autor:

A judicialização da política ocorre porque os tribunais são


chamados a se pronunciar onde o funcionamento do
Legislativo e do Executivo se mostram falhos, insuficientes
ou insatisfatórios. Sob tais condições, ocorre certa
aproximação entre Direito e Política e, em vários casos,
torna-se mais difícil distinguir entre um "direito" e um
"interesse político" (CASTRO, 1994), sendo possível se
88

caracterizar o desenvolvimento de uma "política de


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direitos" (TATE, 1995) (CASTRO, 1997, s.p.).

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Esse fenômeno de judicialização, que vem sendo observado em diversas


sociedades contemporâneas, também é registrado no Brasil: é notável o papel
ativo desempenhado pelo Supremo Tribunal Federal nos últimos anos.
Diferentes circunstâncias, relativas à Constituição, à realidade política e às
competências dos Poderes demandaram posicionamento do Supremo, questões
que alçaram o STF às manchetes dos jornais. Sua visibilidade pública e
influência resultam ainda das transmissões diretas dos julgamentos do Plenário
da Corte pela TV Justiça (BARROSO, 2009). Resulta daí um processo de
mudança no significado cultural e na determinação do papel institucional do
judiciário.

De acordo com Castro (1997), no Brasil,

A atuação dos tribunais, em sua interação com o sistema


político, têm se dado em dois planos: (a) o plano das ações
políticas ou não jurisdicionais, definidas pelo exercício
informal (ou institucionalmente marginal) do poder; e (b) o
das ações jurisdicionais, caracterizadas pelo exercício
formal da autoridade judicial. No primeiro caso, encontram-
se pronunciamentos de juízes (discursos de posse,
declarações à imprensa) distintos dos que decorrem do
exercício da autoridade judicial, mas que são
frequentemente complementares a ela, do ponto de vista
político. Por outro lado, as ações jurisdicionais compõem-
se de pronunciamentos oficiais dos juízes, no exercício de
sua autoridade judicial (despachos, sentenças, votos,
acórdãos, decisões liminares) (s.p.).
89

Este trabalho enfoca ações jurisdicionais executadas por membros do


Página

Supremo em 2012, nomeadamente, os votos dos ministros relativos à Ação de

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Descumprimento de Preceito Fundamental 186. Entende-se que, ao promover o


debate sobre os aspectos constitucionais e inconstitucionais dos elementos
estruturantes desta política, o julgamento contribuiu não apenas para a sua
continuidade naquela universidade, mas também para dar forma às ações
afirmativas em diferentes instituições de ensino superior (IES) e criou a
permissibilidade para o sancionamento da Lei 12.711/2012.

Antes de se passar à análise do discurso dos ministros, porém, cabe


ressaltar um antecedente do julgamento da Ação: a audiência pública realizada
pelo Supremo em 2010.

A AUDIÊNCIA PÚBLICA E AS AÇÕES AFIRMATIVAS

Realizada entre os dias 3 e 5 de março de 2010, a audiência pública teve


como objetivo ouvir especialistas e representantes da sociedade civil a respeito
de suas opiniões quanto à pertinência ou não das AAs e outros pontos de sua
fundamentação e, em especial, as opiniões quanto à ADPF 186. Embora
ajuizada pelo Partido Democratas (DEM), em julho de 2009, contra o Conselho
de Ensino, Pesquisa e Extensão da UnB e questionasse os atos administrativos
e normativos do Conselho que determinavam a reserva de vagas a candidatos
pretos e pardos naquela instituição, pode-se dizer que a Ação questionava a
constitucionalidade da criação de todo e qualquer programa de AAs com
provisão de cotas raciais para negros.

A estratégia do Partido foi tomar por base o programa implementado por


aquela universidade, o qual havia sido amplamente divulgado na mídia devido à
existência de uma comissão de verificação da pertença étnico-racial dos
90

candidatos. Nesse sentido, pode-se afirmar que se, por um lado, o DEM buscou
Página

mobilizar a principal corte do país, bem como as principais controvérsias entre

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contrários e favoráveis à política; por outro, o Supremo respondeu com a


realização da audiência pública (SILVÉRIO, 2012).

De acordo com a informação disponibilizada no sítio do


Supremo Tribunal Federal [...], o número de requerimentos
[de inscrição de participação] foi de 252, dentre os quais
foram selecionados para a participação na audiência
pública um total de 43 representantes [de instituições da
sociedade civil] e especialistas [- dentre estes depoentes,
27 realizaram depoimentos favoráveis e 16 realizaram
depoimentos contrários às cotas raciais]. Os critérios
adotados para a seleção dos habilitados tiveram como
objetivo garantir, ao máximo, (i) a participação dos diversos
segmentos da sociedade, bem como (i) a mais ampla
variação de abordagens sobre a temática das políticas de
ação afirmativa de acesso ao ensino superior.

Um dado importante é que todos os requerentes,


habilitados ou não, puderam enviar documentos com a tese
defendida para o endereço eletrônico
<acaoafirmativa@stf.jus.br>. O material enviado foi
disponibilizado no portal eletrônico do Supremo Tribunal
Federal (SILVÉRIO, 2012, p. 12).

Em análise dos depoimentos realizados na audiência, Pinto (2012) afirma


que a resistência às cotas raciais apresentava-se a partir de duas diferentes
perspectivas: a primeira baseava-se no não reconhecimento dos negros como
um grupo sobre o qual atuam exclusões específicas. Para sustentar esta
91

posição, seus defensores se utilizavam da tese da miscigenação e da não


Página

existência de racismo no país. A segunda posição se ancorava no temor que

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essas políticas criassem um país racializado, introduzindo no país um racismo


que não existia anteriormente.

Pode-se dizer que tanto o partido político através da ação ajuizada, quanto
os depoentes contrários às AAs com critério racial em falas na audiência pública,
realizaram ataques a essas políticas que implicavam em tentativas de mudança.
Cabe destacar que Marshall (1967) já alertava para o fato de que cada tentativa
de mudança em uma sociedade contará com uma espécie de retórica contrária:
a retórica da intransigência. Essa retórica, segundo Hirschmann (1992), toma a
forma de 3 teses: (1) a tese da perversidade ou tese do efeito perverso, que
sustenta que ações para melhorar a ordem econômica, social ou política só
servem para exacerbar a situação que se deseja remediar; (2) a tese da
futilidade, que defende que as mudanças são sempre ilusórias, já que as
estruturas profundas da sociedade permanecem intactas; e, (3) a tese da
ameaça, que argumenta que o custo da determinada reforma é muito alto,
porque coloca em perigo outra realização anterior.

Nas duas posturas anteriormente apresentadas, observam-se duas destas


teses. A primeira postura assentava-se na tese da futilidade uma vez que,
mesmo entre aqueles que admitiam haver desigualdades entre negros e
brancos, não entendiam que se tratassem de desigualdades decorrentes do
racismo. E, tendo em vista que a raiz do problema seria outro, a adoção de
programas de AAs com provisão de cotas raciais resultaria numa tentativa inútil
de resolvê-lo. Já a segunda postura assentava-se na tese da ameaça, pois, para
os depoentes contrários adotar essas políticas significaria colocar em xeque uma
conquista de nosso país – a inexistência de racismo – e introduzir um novo
problema em nossa sociedade (ANHAIA, 2013).
92

De acordo com Pinto (2012), os temas que centralizavam os argumentos


Página

de defesa também eram dois. O primeiro se referia à questão da reparação à

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escravidão: sustentava-se que existe uma dívida por parte do Estado com as
populações que tiveram seus antepassados escravizados. O segundo tema se
referia à própria natureza da instituição universitária: os defensores das cotas
raciais, muitas vezes, preocupavam-se em demonstrar que nada será mudado
com o ingresso dos cotistas, que o mérito será garantido, que a autonomia
universitária seria respeitada e que a instituição se manteria intacta. Esta
concepção de universidade como instituição imutável segue o mesmo tipo de
construção discursiva que se faz sobre o mérito. O significado da política então
poucas vezes teria entrado em disputa. Entretanto, um pequeno grupo também
introduziu o debate em torno do conhecimento produzido na universidade.
Centravam-se na diversidade, não apenas das pessoas que frequentam a
instituição, mas a diversidade provocada pela presença dessas pessoas, de
origens diversas e com experiências culturais diferenciadas.

Os pontos de concordância entre favoráveis e contrários às cotas raciais


na audiência pública diziam respeito: ao reconhecimento de que há grandes
desigualdades sociais quanto ao acesso à universidade pública, decorrente da
pobreza e da desigualdade na distribuição de renda; e também na identificação
da educação como uma importante via para a superação dessas condições
(PINTO, 2012).

De maneira geral, destacam-se como os pontos centrais no debate


desenvolvido nos dias de audiência:

i) a presença de um debate entre os que veem o Brasil


como uma democracia racial, mesmo que imperfeita, e os
que apontam para uma situação de injustiça
profundamente calcada na condição racial de parte da
93

população; ii) uma grande dificuldade de reconhecer a


Página

existência do racismo que chega ao extremo na afirmação

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de que é impossível identificar no Brasil que é negro e


quem é branco; iii) um consenso sobre a desigualdade
social existente no país expressado nas oportunidades
hierarquicamente diferenciadas de educação; iv) a
presença da universidade pública como uma instituição
não passível de ser posta em discussão; v) a naturalização
da noção de mérito; vi) a presença de uma postura que
entenda as ações afirmativas como uma necessidade para
reparar os efeitos da escravidão; vii) o aparecimento, ainda
que esporádico, de uma postura crítica sobre o
conhecimento que se produz na universidade; e viii) a
percepção de que as políticas afirmativas se inserem em
uma problemática mais ampla do aprimoramento do regime
democrático no Brasil (PINTO, 2012, p. 147-148).

Os debates estabelecidos na audiência pública forneceram elementos para


a elaboração dos votos dos ministros do STF no julgamento, em 2012, sobre a
constitucionalidade do programa de AAs com recorte racial na Universidade de
Brasília.

OS DISCURSOS SOBRE A AÇÃO

O julgamento da ADPF 186 se deu nos dias 25 e 26 de abril de 2012,


contando com transmissão direta do Plenário da Corte pela TV Justiça e
transmissão online em tempo real, bem como com a disponibilização posterior
dos vídeos através da plataforma do YouTube. Sob a coordenação do então
presidente do Supremo, o ministro Ayres Britto, as sessões contaram com a
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participação de outros 9 ministros1, do representante do requerente (DEM), do


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representante da requerida (UnB) e de especialistas e representantes da


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sociedade civil na condição de amicus curiae2. A relatoria do processo foi de


responsabilidade do ministro Ricardo Lewandowski.

A ADPF em julgamento alegava que a política de cotas adotada pela UnB


feria diferentes preceitos fundamentais da Constituição Federal, dentre os quais:
o princípio republicano (artigo 1º, caput) e da dignidade da pessoa humana
(inciso III); o repúdio ao racismo (artigo 4º, inciso VIII); a igualdade (artigo 5º,
incisos I) e a legalidade (inciso II) (STF, 2012). A ação considerava, ainda, que
havia:

[...] ofensa aos princípios da impessoalidade, da


razoabilidade, da publicidade e da moralidade, além de
dispositivos que estabelecem o direito universal à
educação (artigo 205); à igualdade nas condições de
acesso ao ensino (artigo 206, caput e inciso I); à autonomia
universitária (artigo 207, caput) e ao princípio meritocrático
– acesso ao ensino segundo a capacidade de cada um
(artigo 208, inciso V) (STF, 2012, s.p.).

Conforme mencionado anteriormente, pode-se dizer que o partido


requerente (DEM), cujas ideologias norteadoras são o liberalismo e o
conservadorismo liberal, buscava se contrapor não apenas às cotas
implementadas na UnB, mas a este tipo de política como um todo. Ele então se
utilizou desta oportunidade para realizar confrontações institucionais, agindo
através do Judiciário, o que provocou a necessidade de ações jurisdicionais
deste Tribunal quanto ao tema em questão.

Considerados os argumentos que balizavam o texto da Ação ajuizada


pelo Partido Democratas contra o Cepe da Universidade de Brasília e os
95

argumentos apresentados pelos amicus curiae na ocasião do julgamento, o


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ministro relator apresentou o seu voto e, na sequência, os demais ministros do


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BRUNA CRUZ DE ANHAIA
DISCRUSOS E AÇÃO: OS DISCURSOS DOS MINISTROS DO STF NO JULGAMENTO DA ADPF 186

Supremo. Em análise realizada dos votos, verificou-se que se utilizam dos


argumentos da igualdade, da justiça distributiva, do mérito, da proporcionalidade,
da diversidade, da reparação e da exequibilidade da medida para sustentar sua
permissibilidade (ANHAIA, 2013).

Entende-se que a igualdade possui duas dimensões (formal e material),


as quais são também referidas na Constituição, e que cabe ao Estado criar
condições para a sua efetivação na realidade através da adoção de políticas
públicas. Reconhece-se que existem diferenças entre os indivíduos, as quais
podem determinar suas oportunidades sociais, razão pela qual políticas
focalizadas podem ser uma estratégia mais acertada. Políticas de cunho
universalista ignorariam este princípio e poderiam incorrer no equívoco de
contribuir para a reprodução de desigualdades.

Percebe-se, assim, o discurso orientado por uma dimensão do princípio


da igualdade conhecida como “obrigatoriedade da diferenciação”, que estimula
o estabelecimento de distinções legais entre os indivíduos. Nesse rol de
mecanismos, encontram-se as ações afirmativas, “as quais têm por escopo tratar
desigualmente os desiguais, na medida de suas desigualdades, posto ser o
indivíduo um ser relativizado pelas condições adversas a que está submetido”
(BELLINTANI, 2006, p. 3).

Como alerta Amartya Sen (2008):

Ainda que [...] [a] retórica (p. ex. “todos os homens nascem
iguais”) seja em geral considerada parte essencial do
igualitarismo o efeito de ignorarem-se as variações
interpessoais pode ser, na verdade, profundamente não
igualitário, ao esconder o fato de que a igual consideração
96

de todos pode demandar um tratamento bastante desigual


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em favor dos que estão em desvantagem. As exigências


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de igualdade substantiva podem ser especialmente


rigorosas e complexas quando existe uma boa dose
anterior de desigualdade a ser enfrentada (p. 28-29).

Neste sentido, emprega-se o argumento da justiça distributiva: é necessário


corrigir desigualdades e, para isso, o Estado deve realocar bens e oportunidades
de modo que todos os grupos possuam oportunidades equivalentes. Justifica-
se, assim, a adoção de ações que busquem garantir a equidade atuando no
sentido de diminuir ou abrandar as desigualdades que determinam e diferenciam
as oportunidades de acesso de negros, indígenas e pessoas de baixa renda à
educação superior (MCCOWAN, 2007; RAWLS, 1997). Esse argumento ganha
ainda mais peso quando se trata da distribuição dos recursos públicos, que
devem ser de alcance possível da população como um todo.

O critério do mérito não é descartado pelas AAs, mas essas medidas


permitem sua problematização. Diferentes ministros alegaram que ele é ainda
respeitado nos processos seletivos de IES que contam com programas de ação
afirmativa, tendo em vista que os candidatos às vagas seguem sujeitos a notas
de corte e necessitam obter aprovação nos exames. O que se problematiza é a
noção de mérito pessoal que ignora obstáculos enfrentados por distintas
camadas populacionais, pois, nas palavras do ministro Marco Aurélio: “a
meritocracia sem igualdade de [pontos de] partida é apenas uma forma velada
de aristocracia”.

Do ponto de vista normativo, não se questiona que o principal critério de


ingresso nas IES deve ser o mérito. Como argumenta Guimarães (2005),
“questiona-se, sim, que o mérito e os dotes intelectuais estejam sendo
empanados por desigualdades raciais e de classe, que podem ser corrigidas por
97

políticas compensatórias” (p. 202-203). Logo, os mecanismos de seleção por


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mérito não são eliminados pelas políticas afirmativas, mas sim corrigidos por
elas.

O argumento da proporcionalidade é evocado pela sub-representação


destes grupos sociais em situação de desvantagem na competição por uma vaga
na educação superior, decorrente também da larga difusão do ideal do mérito
individual. A universidade pública, como espaço de poder e de alocação de
recursos públicos, deve ser então representativa da população brasileira e evitar
contribuir para a concentração de privilégios.

O argumento da diversidade é empregado em duas interpretações: um


discurso de elogio da diferença cultural em si e de relativismo cultural; e, no
entendimento que a diversidade contribui para a qualidade das instituições que
as promovem – “o ensino universitário e a experiência universitária seriam
enriquecidos pela inclusão de pessoas com diferentes histórias de vida, que até
então estavam ausentes desse espaço” (FERES JÚNIOR; DAFLON; CAMPOS,
2012, p. 91). Segundo os autores, esse último argumento coloca a experiência
à frente do princípio e “o que se defende não é o valor da diversidade em si, mas
as consequências benignas que ela traz para a educação” (2012, p. 91).

O argumento da reparação, do mesmo modo, assume dois diferentes


sentidos: um motivado por acontecimentos passados e outro por mudanças
futuras. Correspondem, respectivamente, à perspectiva de que as ações
afirmativas possuem caráter de ação reparatória – considerando-se que existe
uma pessoa que foi vítima de discriminação –; e de que essas políticas têm
caráter preventivo – buscando-se evitar que indivíduos de certos grupos de risco
tenham seus direitos alienados (GUIMARÃES, 2005).

Destacados os argumentos da igualdade, da justiça distributiva, do mérito,


98

da proporcionalidade, da diversidade e da reparação, passa-se a versar sobre o


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argumento da exequibilidade. Conforme Bobbio (2004), ele é o mais forte


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argumento adotado pelos reacionários de todos os países contra os direitos do


homem e, particularmente, contra os direitos sociais, segundo o qual não existem
possibilidades reais, práticas para a implementação dessas políticas.

O argumento da exequibilidade no julgamento de ADPF resulta tanto do


somatório de justificativas que alegam a consonância das AAs com a
Constituição – portanto, resultando em sua permissibilidade – quanto do
conjunto das estratégias apontadas pelos ministros como aquelas a serem
adotadas na execução da política (ANHAIA, 2013). Dentre elas, citam-se: as
possibilidades a autoidentificação e a heteroidentificação (identificação por
terceiros) do pertencimento do indivíduo à população negra ou indígena, desde
que considerado apenas o fenótipo (manifestação física da cor) e não o genótipo
(herança genética) dos candidatos; bem como a temporalidade da política, uma
vez que não tem por finalidade manter direitos desiguais depois de atingidos os
seus objetivos – aspecto previsto na Convenção Internacional sobre a
Eliminação de Todas as Formas de Discriminação Racial, de 1969, da ONU.
Resulta daí que é necessária a realização do acompanhamento da
implementação da política e corrigir eventuais distorções.

Tabela 1 – Argumentos utilizados pelos ministros do STF em seus votos:

Just.
Iguald. Mérito Proporc. Diversid. Reparação Exequib.
Argum. Distrib.
Ministr.

Ricardo X X X X x X x
Lewandowski
(relator)
Ayres Britto X X X x X X
(presidente)
99

Luiz Fux X X X X X X
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Rosa Weber X X X X X X X
Cármen X X X x X X
Lúcia

Joaquim X X X X X
Barbosa

Cezar Peluso X X X X X X
Gilmar X X X X
Mendes
Marco X X X X X X
Aurélio

Celso de X X X X X
Mello

Fonte: elaboração própria.

O uso de argumentos de naturezas distintas é também verificado nos


votos dos ministros, sendo os mais recorrentes: os jurídicos, os políticos e os
sociológicos. Do ponto de vista jurídico, aponta-se como exemplo a referência à
previsão de seletividade de acesso ao ensino superior brasileiro na Constituição
(art. 208, inciso V: “acesso aos níveis mais elevados do ensino, da pesquisa e
da criação artística, segundo a capacidade de cada um”), sempre reafirmada e
não sendo posta em questão quanto à sua pertinência e legitimidade. A justeza
dos mecanismos de seleção, entretanto, é problematizada e se reconhece a
necessidade de correções. Nos termos do relator da ADPF, realizá-las implicaria
na possibilidade de “dar concreção aos objetivos maiores colimados na
Constituição” e viabilizaria a “concretização da justiça social”.

Neste sentido, pode-se afirmar que os operadores de Direito devem


100

observar que a abstração e universalidade são-lhe característicos, porém, há de


se considerar que não basta ao legislador constitucional prever direitos, é
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necessário viabilizar meios para atingir sua efetivação. Ademais, garantias


jurídicas como a da igualdade, por exemplo, não devem se ater apenas ao plano
formal, mas também contemplar o plano material. Decorre daí que, segundo os
ministros, seja necessário realizar a “equiparação” ou “igualação”, “promover a
igualdade de oportunidades”.

No âmbito do discurso político, em especial, no que tange à narrativa sobre


as iniciativas políticas de que se pode fazer uso para o alcance dos objetivos
constitucionais se destaca aqui as que se referem ao acesso à educação
superior. Os critérios de seleção, ora chamados de metodologia de seleção pelos
ministros, devem conjugar distintos elementos para além do conhecimento
técnico do candidato a uma vaga, tal como: a “criatividade intelectual ou artística”
e “a capacidade potencial que ostentam para intervir nos problemas sociais”.
Ainda conforme o relator, a consideração de critérios étnico-raciais ou
socioeconômicos contribui não apenas para a efetivação do princípio
constitucional da pluralidade de ideias como também resulta em benefícios para
a comunidade acadêmica e a sociedade. A universidade é vista, assim, como
um espaço em que deve vigorar a diversidade. Nesta perspectiva, as AAs
contribuem para tornar o acesso às oportunidades e aos recursos públicos mais
equitativo, bem como tornar as universidades como espaços representativos da
população, marcado pela pluralidade. Logo, as AAs contribuem para o
aprimoramento do regime democrático.

Do ponto de vista sociológico, argumenta-se, por exemplo, que as ações


afirmativas contribuem para se romper o ciclo de discriminação histórica de
grupos tradicionalmente excluídos e para a promoção de inclusão dos mesmos
em cargos e funções de destaque na sociedade, assim como para a
101

conformação de novas subjetividades. Isso porque se credita a ela a capacidade


de fomentar outro sentimento subjetivo, positivado, do que significa pertencer a
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determinado grupo social. Verifica-se o entendimento de que a discriminação é


culturalmente arraigada e, por vezes, praticada de forma inconsciente, mas o
Estado é chamado à ação: ele deve promover iniciativas políticas acertadas e
orientadas ao cumprimento dos objetivos maiores da Constituição.

A menção a Convenções e Tratados da Organização das Nações Unidas


(ONU) e da Organização das Nações Unidas para a educação, a ciência e a
cultura (UNESCO) é feita na fala de diferentes ministros, seja para referir-se ao
significado o termo ação afirmativa (Lewandowski), seja para respaldar a
legitimidade de sua adoção – tendo em vista de esses instrumentos defendem
que as AAs não podem ser consideradas formas de discriminação racial, pois
asseguram a proteção necessária para diferentes grupos (Aurélio) –, seja para
recordar o compromisso assumido pelo Brasil ao ser signatário de diversos
desses instrumentos, o que impõem-lhe a realização responsável das ações
acertadas (Mello). O emprego de tais justificativas demonstra o reconhecimento
da ONU e da UNESCO pelo Supremo – a mais alta Corte do país – como dois
importantes atores no cenário internacional. Atores capazes de definir
significados, influenciar na definição de agendas políticas e pressionar pelo
cumprimento de compromissos – dentre os quais, a implementação de medidas
voltadas ao alcance dos objetivos do Plano de Ação de Durban3 (ANHAIA, 2013).

É de se destacar, ainda, que o princípio da impessoalidade é característico


do Direito e, neste âmbito de atuação do Judiciário (STF), faz-se o uso recorrente
de argumentos com alto grau de abstração. Isso porque suas decisões criam
jurisprudência relativa à temática e, portanto, passam a ser válidas para casos
semelhantes em todo o país. A constituição de um modelo mental sobre os
tópicos em discussão (igualdade, justiça, mérito etc.) como orientadores à ação
102

dos operadores do Direito, entretanto, pode ser tarefa auxiliada pelo uso de
histórias e experiências pessoais a título de ilustração. Assim, no caso em
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análise, os ministros do STF fazem uso destas estratégias discursivas. Ademais,


esta estratégia torna o Direito mais inteligível e possivelmente mais difundido
entre as camadas da população que acompanham os julgamentos do Supremo
através das transmissões do Plenário.

Histórias e experiências pessoais foram mobilizadas, sobretudo, por dois


ministros no decorrer do julgamento da ADPF 186. Por um lado, a menção a elas
reforça o argumento de que a discriminação e o racismo são fenômenos reais e,
portanto, verificáveis na sociedade brasileira. Por outro, o uso de experiências
pessoais na tomada de posicionamento dos ministros evidencia também que
suas vivências constituem fonte de conhecimento sobre a sociedade, para além
dos saberes acadêmicos, jurídicos etc. A vivência pessoal alia-se, por exemplo,
à leitura como fonte de conhecimento e resulta na convicção do voto.

De maneira geral, observa-se que os ministros consideram que a


população negra no Brasil sofre discriminações negativas, é vítima de injustiças
históricas e, por isso, experimenta obstáculos diversos que resultam em seu
déficit educacional, cultural etc. Deste modo, ignorar esta realidade ao prover
oportunidades de acesso à educação superior seria incorrer no erro de contribuir
para a concentração de privilégios de certos grupos. Entende-se que, ao
ingressarem na universidade, os negros contribuirão para a construção do
conhecimento e de novas subjetividades sobre o pertencimento à sua raça. Os
sujeitos a quem se destinam as ações afirmativas raciais então se tratam não
apenas de indivíduos vitimados, mas com grande potencial de mudança e
colaboração para a coletividade.

Finalizadas as arguições dos ministros e declarados seus votos, o resultado


final do julgamento foi de unanimidade dos termos – 10 votos a 0 – rejeitando o
103

cabimento da Ação e julgando-a improcedente. O sistema de cotas raciais da


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Universidade de Brasília foi assim considerado constitucional e pôde ser adotado

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nos mesmos moldes em outras IES brasileiras. Meses depois do julgamento,


após anos de tramitação, o governo federal sanciona a lei 12.711 e passa a
destinar 50% das vagas ofertadas em suas universidades e institutos técnicos
para candidatos negros, indígenas e brancos de baixa renda.

CONCLUSÕES

O julgamento da ADPF 186 pelo STF foi um marco na discussão sobre a


temática das ações afirmativas no Brasil, ele não apenas indicou a solução de
controvérsias em distintas instâncias jurisdicionais, como também influenciou o
desenho de programas de AAs em diferentes IES e criou a permissibilidade para
o sancionamento da Lei 12.711/2012. Observa-se, assim, a interação do
processo judicial com o sistema político democrático e a geração de efeitos no
processo de formulação de políticas públicas.

Ao mobilizar algumas daquelas controvérsias, a ADPF ajuizada pelo DEM


levou à necessidade do posicionamento do Supremo frente a elas e, através dos
votos dos ministros, viabilizou a tomada de conhecimento de visões de mundo
distintas que nortearam os atores envolvidos. Através de seu discurso,
proponente e ministros buscaram estabelecer suas versões de mundo diante de
outras versões competitivas. Para o DEM, a adoção de AAs fere distintos
princípios constitucionais. O Estado deve então ficar atento a estes aspectos e,
por meio do Judiciário, coibir a adoção destas medidas. A universidade deve ser
preservada como espaço de caráter seletivo, em que vigora o princípio
meritocrático (mérito individual).

Nas arguições dos ministros, a sociedade brasileira assume contornos


104

extremamente desiguais e cabe ao Estado brasileiro interferir no processo de


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reprodução desta condição, assumindo assim um papel ativo democratizador e

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admitindo a necessidade de tratamentos diferenciais no sentido de incluir grupos


marginalizados em distintos âmbitos. Partindo-se do princípio da igualdade
conhecido como “obrigatoriedade da diferenciação”, o Estado deve então
realocar bens e oportunidades de modo que todos os grupos possuam
oportunidades equivalentes e assim buscar cumprir os objetivos maiores da
Constituição. Ao executar estas medidas, em especial as de recorte racial, o
Estado atua no sentido da reparação histórica e de forma preventiva a possíveis
alienações de direitos. Ainda que preservada sua autonomia, o Estado pode e
deve observar atores e instituições relevantes às temáticas de seu interesse,
assim como se empenhar na realização de compromissos assumidos.

Constata-se que, na perspectiva dos ministros, a instituição universitária


deve preservar seu caráter seletivo. A exigência do mérito para acessá-la é então
mantida, sua abordagem que é problematizada: o princípio do mérito individual
é substituído por outro de caráter coletivo, considerando-se ainda outras
capacidades para além dos conhecimentos técnicos dos candidatos. Apesar de
sua seletividade, a universidade deve ser representativa da população, sendo
plural e diversa. Já a universidade pública, em especial, deve observar que opera
com recursos públicos e então minorar o risco de contribuir para a perpetuação
de desigualdades na sociedade brasileira.

Apresentados os elementos que levaram ao julgamento da ADPF e os


argumentos que balizaram os distintos atores envolvidos, lança-se uma luz sobre
os fundamentos política de ação afirmativa em andamento no setor público
federal. Sinalizadas possíveis justificativas para o desenho que assume essa
política pública, mantém-se como tarefa dos propositores e analistas de políticas
públicas o acompanhamento da mesma de modo que venha a cumprir seus
105

objetivos.
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DISCURSOS E AÇÃO: OS DISCURSOS DOS MINISTROS DO STF NO JULGAMENTO DA ADPF 186 BRUNA CRUZ DE ANHAIA
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DISCRUSOS E AÇÃO: OS DISCURSOS DOS MINISTROS DO STF NO JULGAMENTO DA ADPF 186

http://www.stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=205659
Acesso em: 16 de maio de 2016.

TATE, C. N. Why the expansion of judicial power? In: The global expansion of
judicial power. C. N. Tate e T. Vallinde.

NOTAS

1 Além do então presidente do Supremo, estavam presentes no julgamento e


votaram: a ministra Rosa Weber e a ministra Cármen Lúcia; e os ministros
Ricardo Lewandowski, Joaquim Barbosa, Cezar Peluso, Gilmar Mendes, Marco
Aurélio, Celso de Mello e Luiz Fux.

2 No primeiro dia de julgamento, participaram com depoimentos 11 amici curiae


(amigos da Corte, indivíduos que não integram a Corte, mas são convidados a
participar de sessões com depoimentos sobre os casos em julgamento), eram
eles: Luís Inácio Adams (advogado-geral da União), Juliana Ferreira Correia
(Movimento Pardo Brasileiro), Vanda Marisa Gomes Siqueira (advogada), Ophir
Cavalcante (Presidente da Ordem dos Advogados do Brasil), Haman Tabosa
Córdova (Defensoria Pública da União), Edio Silva (Associação de Direitos
Humanos em Rede – Conectas), Humberto Adami Santos Junior (Instituto de
Advocacia Racial e Ambiental), Sílvia Cerqueira (Movimento Negro Unificado),
Thiago Lopes (Educafro – Educação e cidadania de afrodescendentes carentes),
Márcio Thomaz Bastos (Associação Nacional dos Advogados
Afrodescendentes) e Débora Duprat (vice-procuradora Geral da República).
109
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DISCURSOS E AÇÃO: OS DISCURSOS DOS MINISTROS DO STF NO JULGAMENTO DA ADPF 186 BRUNA CRUZ DE ANHAIA
BRUNA CRUZ DE ANHAIA
DISCRUSOS E AÇÃO: OS DISCURSOS DOS MINISTROS DO STF NO JULGAMENTO DA ADPF 186

3 Juntamente com a Declaração, este documento é resultante da III Conferência


Mundial Contra o Racismo, Discriminação Racial, Xenofobia e Intolerância
Correlata, realizada em Durban (África do Sul) no ano de 2001. Naquela ocasião,
os participantes se comprometeram a adotar e a implementar medidas e políticas
efetivas, além da legislação nacional anti-discriminatória existente e dos
importantes instrumentos e mecanismos internacionais, que incentivem os
cidadãos e as instituições a posicionarem-se contra o racismo, a discriminação
racial, a xenofobia e a intolerância correlata e de reconhecerem e maximizarem
os benefícios da diversidade. No Programa de Ação, destacam-se as
populações para as quais são orientadas as ações afirmativas, dentre as quais,
a africana e afrodescendente e os povos indígenas. O Brasil é um dos
participantes do evento e um dos países signatários dos documentos, argumento
que passa a ser mobilizado nos espaços de discussão das ações afirmativas
para pressionar por iniciativas governamentais.
110
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DISCURSOS E AÇÃO: OS DISCURSOS DOS MINISTROS DO STF NO JULGAMENTO DA ADPF 186 BRUNA CRUZ DE ANHAIA
KEYLA KETLYN PASSOS PIMENTA E OSWALDO GONÇALVES JUNIOR
IMPLICAÇÕES DA DENOMINAÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO COMO ATOR NO PROCESSO DE
FORMAÇÃO E IMPLEMENTAÇÃO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE SAÚDE NO BRASIL

GRUPO DE TRABALHO 1 – GT1


DIREITO E POLÍTICAS PÚBLICAS

IMPLICAÇÕES DA DENOMINAÇÃO DO PODER


JUDICIÁRIO COMO ATOR NO PROCESSO DE
FORMAÇÃO E IMPLEMENTAÇÃO DAS POLÍTICAS
PÚBLICAS DE SAÚDE NO BRASIL

KEYLA KETLYN PASSOS PIMENTA


Advogada. Mestra Interdisciplinar em Ciências
Humanas e Sociais Aplicadas pela UNICAMP-
FCA. Atualmente é aluna do curso de Gestão de
Políticas Públicas na mesma Universidade. E-
mail: keylapassos@gmail.com
OSWALDO GONÇALVES JUNIOR
111

Professor Assistente Doutor da UNICAMP-FCA.


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Doutor em Administração Pública e Governo pela

IMPLICAÇÕES DA DENOMINAÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO


COMO ATOR NO PROCESSO DE FORMAÇÃO E KEYLA KETLYN PASSOS PIMENTA E OSWALDO
IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS DE SAÚDE NO GONÇALVES JUNIOR
BRASIL
KEYLA KETLYN PASSOS PIMENTA E OSWALDO GONÇALVES JUNIOR
IMPLICAÇÕES DA DENOMINAÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO COMO ATOR NO PROCESSO DE
FORMAÇÃO E IMPLEMENTAÇÃO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE SAÚDE NO BRASIL

EAESP-FGV e Mestre em Educação pela


FEUSP. E-mail: oswaldo.junior@fca.unicamp.br

RESUMO

O presente trabalho procurou identificar elementos na atuação do poder


judiciário que convirjam ou não para sua configuração como ator no processo de
formação e implementação das Políticas Públicas de Saúde no Brasil, seja sob
a ótica do próprio órgão, seja sob a ótica da gestão pública. Para tanto, por meio
de uma pesquisa teórica, procurou-se considerar os argumentos do campo
jurídico e do campo da gestão pública a fim de discutir as razões e os efeitos
dessa denominação. Os resultados demonstram que admitir o judiciário como
ator no processo de formação e implementação de políticas públicas é também
admitir uma negativa de competência e uma atribuição de responsabilidades
para as quais o órgão não foi constituído.

ABSTRACT

This paper sought to identify elements in the operation of the judiciary that
converge or not to its configuration as an actor in the formation and
implementation of the Public Health Care Policies in Brazil, from the perspective
of the judiciary and from the perspective of public management. Therefore,
through a theoretical research, the study tried to consider the arguments of the
legal field and the public administration field to discuss the reasons and the
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effects of this denomination. The results shows that to admit the judiciary as an
actor in the formation and implementation of public policies is also to admit a
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negative of competence and the assignment of responsibilities that the judiciary


was not constituted for.

INTRODUÇÃO

A atuação do poder judiciário no campo das políticas públicas é um


fenômeno também conhecido como judicialização. O termo judicialização foi
usado pela primeira vez no trabalho organizado por Tate e Vallinder (1995) na
coletânea The Global Expansion of Judicial Power. Publicada em 1995 pelo New
York University Press, a coletânea constitui-se como uma análise comparada da
expansão da área da atuação das instituições judiciárias em diferentes países.
O trabalho descreve a judicialização da política como o fenômeno de revisão das
decisões de um poder político pelo poder judiciário tomando como base a
Constituição.

Em uma descrição mais contemporânea do fenômeno, Engelmann e


Cunha Filho (2013) definem o termo judicialização da política como a busca pela
resolução de conflitos por meio do judiciário em áreas cuja atuação é
majoritariamente política e tomando por base a constituição.

Cabe ressaltar que o fenômeno da atuação do poder judiciário no campo


das políticas públicas pode também vir revestido por outros nomes na literatura
113

nacional. Ramos (2010), discorrendo sobre Ativismo Judicial, descreve o


fenômeno como a substituição, por parte do poder judiciário, em especial o
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Supremo Tribunal Federal, de ações específicas do poder legislativo ou

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executivo, assumindo a função de ser legislador positivo ou tomador de decisões


políticas e administrativas. Já Dallari (2010) fala em controle judicial, que pode
ser visto como mecanismo de judicialização para determinação de
constitucionalidade ou inconstitucionalidade de certos atos. Outros autores,
ainda, empenham-se na tentativa de diferenciação entre essas denominações,
quais sejam, controle judicial, ativismo judicial e judicialização.

A denominação escolhida para tratar o fenômeno é a da judicialização


porque cada nomenclatura exposta tem o viés próprio conferido pela
comunidade acadêmica que a veicula. Como o termo judicialização nasceu de
um estudo bastante multifacetado em ciência política, acredita-se que seja o
termo mais adequado e adaptável aos códigos jurídicos e não jurídicos do que
as demais denominações, além de ser o conceito mais difundido mundialmente.

No campo da saúde pública no Brasil a judicialização ocorre como a


procura pela garantia de acesso às ações e serviços públicos de saúde por
intermédio de ações judiciais. Assim, pessoas tem usado de ações judiciais para
ter acesso, por exemplo, a medicamentos ou cirurgias que não sejam
disponibilizados administrativamente pelo SUS.

A judicialização da saúde, inserida no fenômeno maior da judicialização


da política, tem grande impacto na seara da administração pública,
principalmente quanto às questões orçamentárias e equitativas (CHIEFFI;
BARATA, 2009).

Tal fenômeno trouxe debate sobre a natureza da interferência do poder


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judiciário na administração pública em saúde e sobre os efeitos dessa


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intervenção. Afinal, poderia o judiciário ser considerado ator no processo de

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formulação e implementação de Políticas Públicas na Saúde no Brasil e o no que


isso implicaria?

A fim de empreender estudo sobre tal questão dividiu-se o trabalho em


quatro frentes:

• A primeira visa à descrição de como se dá a relação entre Poder


Judiciário e Políticas Públicas no setor da saúde na atualidade;
• A segunda, considerando jurisprudência e teoria jurídica, visa
descrever o entendimento majoritário atual do judiciário;
• A terceira visa identificar o entendimento majoritário na área da
Administração Pública quanto ao tema;
• E a quarta, por sua vez, visa comparar as posições dos campos a
fim de obter a conclusão.

Posto isso, inicie-se pela primeira frente:

COMO SE DÁ A RELAÇÃO ENTRE PODER JUDICIÁRIO E POLÍTICAS


PÚBLICAS NO SETOR DA SAÚDE

Recentemente, segundo Machado e Dain (2012), o Brasil tem se


deparado com a crescente expansão do papel do Poder Judiciário em relação
às políticas públicas. Esse novo fenômeno significou uma ampliação da atuação
do Poder Judiciário em decorrência da abertura constitucional. Portanto, a
interferência do poder judiciário em questões que são, primariamente, de
115

competência dos poderes executivos ou legislativos tornou-se cada vez mais


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frequente após a aprovação da Constituição de 1988. No campo específico da

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saúde, a judicialização tem se traduzido como a garantia de acesso às ações e


serviços públicos de saúde por intermédio do recurso a ações judiciais.

A Constituição Federal de 1988, afastando-se do sistema constitucional


anterior (que permitia, por meio da legislação infraconstitucional, limitar a
assistência terapêutica aos segurados da Previdência Social, art. 165, inciso XV,
da Carta Magna de 1967) consagrou a saúde pública como direito social de todos
os brasileiros (art. 6º).

O direito à saúde também veio instituído na Constituição como elemento


da seguridade social. O artigo 194 da Constituição federal define que “a
seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos
Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à
saúde, à previdência e à assistência social”. A partir disso já se iniciavam as
discussões jurídicas sobre a natureza da interferência do poder judiciário na
seara da administração pública. Isto porque o título da ordem social (título VIII
onde se inserem disposições sobre a seguridade no capítulo II) prevê no
parágrafo 2º do artigo 195 que:

A proposta de orçamento da seguridade social será


elaborada de forma integrada pelos órgãos responsáveis
pela saúde, previdência social e assistência social, tendo
em vista as metas e prioridades estabelecidas na lei de
diretrizes orçamentárias, assegurada a cada área a gestão
de seus recursos.
116

Também o parágrafo 5º do mesmo artigo dispõe que “nenhum benefício


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ou serviço da seguridade social poderá ser criado, majorado ou estendido sem

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a correspondente fonte de custeio total”. Assim, a questão da dispensação de


recursos públicos em saúde carrega a problemática da necessidade e
capacidade instituição de criação de mecanismos capazes de sustentar o projeto
constitucional de saúde pública universal.

A Carta Magna de 1988, em seu artigo 198, também versou sobre a


organização dos serviços públicos em saúde e suas diretrizes. Em 1990 foi
sancionada a lei 8.080, Lei Orgânica da Saúde, a fim de melhor regular as ações
e serviços de saúde em todo o território nacional e estabelecer, entre outras
coisas, os princípios, as diretrizes e os objetivos do Sistema Único de Saúde.

Assim, observada a legislação exposta, pode-se depreender que a


atuação do poder judiciário no campo das políticas públicas de saúde é um
fenômeno complexo e que só foi possível dada a supracitada legislação.

Pandolfo, Delduque e Amaral (2012) relatam que há discordantes


posições na literatura sobre o tema da judicialização da saúde e que o tema
envolve aspectos políticos, sociais, éticos, jurídicos e sanitários, por isso sua
compreensão demanda, necessariamente, um olhar multidisciplinar.

O tema do acesso às ações e serviços públicos de saúde por meio do


judiciário vem cercado de vários efeitos na seara administrativa e jurídica. Assim
sendo, diz- se que há uma relação de interferência ou de intersecção entre a
atuação do poder judiciário e a atuação da Administração Pública, o que ocorre
das mais diversas formas. Essa afirmação é pacífica na literatura sobre o tema.
Porém, tal constatação não explica a natureza dessa intervenção, ou seja, se
117

essa atuação torna o judiciário ator no processo de formulação e implementação


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de políticas públicas ou se se trata apenas de uma típica atividade do judiciário

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que, como todas as outras devidamente legitimadas pela lei, respinga seus
efeitos sobre outros entes.

Convém lembrar que a ideia de divisão dos poderes nasce na antiga


Grécia por meio de Aristóteles em sua obra “A política”. Caracterizada por
reflexões críticas sobre teoria do Estado, prática política e a política ideal, tal
obra reflete em especial sobre a repartição do poder do Estado em três funções,
a legislativa (confecção de normas), a executiva (execução das normas) e a de
julgar (dissolver conflitos por meio da aplicação de normas). A teoria do filósofo
afirma que estes três poderes poderiam atuar de forma separada, independente
e harmônica. O objetivo da separação seria impedir que o poder se concentrasse
nas mãos de um único sujeito e, portanto, evitar abusos.

Mais tarde, “A Teoria dos Três Poderes” foi consagrada por Montesquieu,
em sua obra “O espírito das Leis”. Baseando-se na obra do filósofo Aristóteles e
na obra “Segundo Tratado do Governo Civil”, escrita por John Locke,
Montesquieu dissertou sobre parâmetros fundamentais da organização política
liberal. Montesquieu foi responsável por sistematizar e ampliar a teoria sobre
divisão dos poderes. Acreditava que, para afastar governos absolutistas e evitar
a produção de normas tirânicas, seria fundamental estabelecer a autonomia e
os limites de cada poder. O autor estabeleceu que os poderes deveriam ser
independentes, mas também harmônicos entre si. Nasceu, assim, o sistema de
freios e contrapesos, o qual consiste na contenção de um poder pelo outro.

A passagem do Estado Absolutista para o Estado Liberal caracterizou-se


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justamente pela separação de Poderes, denominada como Tripartição dos


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Poderes Políticos. Alguns dos primeiros países a adotar a separação de poderes


foram Inglaterra, Estados Unidos e França.

No Brasil, a tripartição de poderes só não vigorou na Constituição de 1924


porque Dom Pedro I implantou o poder moderador. Vigorou nas demais, mas
apenas a Constituição da República de 1988 estabeleceu, em nível de cláusula
pétrea fundamental (art. 60, § 4º, III), a tripartição de poderes em Legislativo,
Executivo e Judiciário. Cada órgão tem competências determinadas pela própria
Constituição e a estrutura geral de funcionamento é prevista com o fim de
proporcionar um sistema de freios e contrapesos. O problema nacional se
apresenta quando fica nebulosa a linha que separa o sistema de freios de
contrapesos, operado muitas vezes por meio de funções atípicas dos órgãos, no
limite máximo de atuação de cada órgão na seara do outro.

Pinheiro, Vieira e Motta (2011) bem explicam o problema. Eles afirmam


que as atividades necessárias à gestão do Estado em um ambiente de res
pública, difundida como divisão de poderes, com atribuições precípuas, porém
não exclusivas a cada um, é lição antiga deixada por Montesquieu para evitar a
tirania do soberano estatal. Para eles, no caso brasileiro, apesar de a
Constituição Federal de 1988 ser considerada a Constituição Cidadã, ela
apresenta vícios de origem, sendo o de maior repercussão o fato de ter adotado
o sistema presidencialista de governo, mas atribuindo ao Congresso
competências próprias aos sistemas parlamentaristas. Tal desenho, ainda de
acordo como autor, faz com que haja um excesso de competências a cargo da
119

União e, diante desses vícios, a interdependência entre os três poderes acaba


se tornando um processo descontrolado de usurpação das atribuições e
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competências uns dos outros.

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Afirma Pinheiro, Vieira e Motta que o modelo tripartite deveria propagar o


equilíbrio dos poderes, sem concentração nem separação absoluta entre eles, o
que atualmente não vem ocorrendo no Brasil (PINHEIRO; VIEIRA; MOTTA,
2011). Este problema descrito pelos autores provavelmente ocorreu porque a
Constituição brasileira foi inspirada pelas constituições dos países do pós
Segunda Guerra Mundial, em especial Alemanha, Portugal e Itália, que, como o
Brasil, superaram ditaduras, mas eram Estados parlamentaristas.

Já de acordo com Baptista, Machado e Lima (2009) a atuação do Poder


Judiciário traz à tona contradições e dilemas na garantia do direito à saúde no
Brasil, colocando em xeque não apenas o Executivo, mas o contrabalanço
exercido pelo Legislativo e Executivo. Para os autores, ao atuar como árbitro e
defensor dos direitos e exercer sua autonomia e insulamento, o próprio Judiciário
passa a ser questionado, pois encaminha decisões que às vezes colidem com a
própria garantia do direito à saúde.

A desarticulação entre os Poderes revela a importância do aprimoramento


dos mecanismos de “pesos e contrapesos” na saúde e dos canais de diálogo
entre as instituições públicas que operam na garantia dos princípios do SUS
(BAPTISTA; MACHADO; LIMA, 2009).

Entretanto, apesar dos posicionamentos apresentados por Pinheiro e


Baptista, as afirmações dos Tribunais Estaduais e do Supremo Tribunal Federal
quase que desconsideram as discussões neste sentido. Afirma a jurisprudência
dominante que não se trata de indevida ingerência do Poder Judiciário ou de
120

desrespeito à regra de repartição dos poderes republicanos (art. 2º da CF), mas


apenas que é o caso de se assegurar a tutela devida ao cidadão em face da
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injusta e ilegal resistência do Estado em prestá-la, não obstante obrigado a tanto,


conforme determinação do art. 196 da Constituição.

Nos próximos tópicos, segunda e terceira frente, observa-se os diferentes


posicionamentos dos campos da Administração pública e do Direito. Inicia-se
pelo entendimento majoritário atual do Poder Judiciário.

O ENTENDIMENTO MAJORITÁRIO ATUAL DOS TRIBUNAIS E SUAS


RAZÕES

De acordo com várias obras recentes (MACHADO, 2012; MARQUES,


2007; VIEIRA, 2008; entre outras) existe entendimento consolidado dos tribunais
superiores com relação ao deferimento de bens e serviços na saúde. Entretanto,
percebe-se que a argumentação que sustenta a legitimidade dessa atividade
vem cercada de uma negativa de autodenominação do judiciário como ator no
processo de formação e implementação de políticas públicas.

O STF (Supremo Tribunal Federal) é composto por 11 membros, na sua


composição atual então os Ministros Ricardo Lewandowski (presidente), Cármen
Lúcia (vice-presidente), Celso de Mello (decano), Marco Aurélio, Gilmar Mendes,
Dias Toffoli, Luiz Fux, Rosa Weber, Teori Zavascki, Roberto Barroso e Edson
Fachin. É de entendimento majoritário da Corte Suprema o deferimento de
serviços e bens para resguardo do direito Constitucional à saúde.

Embora não haja súmula vinculante sobre o assunto, pesquisa junto ao


121

sitio eletrônico da Suprema Corte3 expõe a existência de cristalizada


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3
www.stf.jus.br

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jurisprudência e que independe da relatoria de cada decisão. A seguir algumas


publicações recentes no diário de justiça eletrônico nesse sentido: DJe-246,
divulgação em 15 de dezembro de 2014 e publicação em 16 de dezembro de
2014; DJe-248, divulgação em 16 de dezembro de 2014 e publicação em 17 de
dezembro de 2014; DJe-236, divulgação em 1º de dezembro de 2014 e
publicação em 2 de dezembro de 2014; DJe-249, divulgação em 17 de dezembro
de 2014 e publicação em 18 de dezembro de 2014.

Veja-se o seguinte trecho de decisão do Supremo Tribunal Federal,


jurisprudência precursora de grande parte das decisões judiciais de instâncias
inferiores:

O direito público subjetivo à saúde representa a


prerrogativa jurídica indisponível assegurada à
generalidade das pessoas pela própria Constituição da
República (art. 196). Traduz bem jurídico
constitucionalmente tutelado, por cuja integridade deve
velar, de maneira responsável, o Poder Público a quem
cabe formular – e implementar – políticas sociais e
econômicas que visem a garantir, aos cidadãos, o acesso
universal e igualitário à assistência farmacêutica e médico-
hospitalar. O direito à saúde – além de qualificar-se como
direito fundamental que assiste a todas as pessoas –
representa consequência constitucional indissociável do
122

direito à vida. O Poder Público, qualquer que seja a esfera


institucional de sua atuação no plano da organização
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federativa brasileira, não pode mostrar-se indiferente ao

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problema da saúde da população, sob pena de incidir,


ainda que por censurável omissão, em grave
comportamento inconstitucional. (RE-AgR n° 393175,
julgado em 12/12/2006, Relator Ministro Celso de Mello).

O entendimento majoritário da corte, como também afirma Sarlet (2001),


é o de que o Poder Público, nas suas três esferas, tem o dever de resguardar o
direito à vida, que constitui um dos fundamentos da república e um dos princípios
fundamentais da Constituição Federal, bem como que esse direito deve ser
priorizado diante de quaisquer outros interesses, porquanto sem ele não há
sentido – filosófico, lógico, social, político e jurídico – de assegurar os demais
direitos sociais. O direito à saúde é, então, interpretado em associação à
dignidade da pessoa humana e ao valor-fonte vida, começo e fim do fenômeno
social do Direito.

A doutrina jurídica também é uníssona em admitir que há entendimento


consolidado do STF com relação ao deferimento de bens e serviços na saúde.
Entretanto, a questão aqui levantada é a forma como a ciência jurídica vê a
interação entre Poder Judiciário e Administração Pública, o que pressupõe levar
em consideração não só se há o acolhimento de intervenções por parte do
Judiciário no Executivo, mas também as justificativas pelas quais essas
interversões são legítimas e encerram em si mesmas a declaração dessa
legitimidade por meio do monopólio da interpretação legal.

Observe-se trecho de publicação da Escola da Magistratura no Rio de


123

Janeiro sobre a judicialização da saúde:


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Frise-se que não se trata de um controle judicial de


políticas públicas, mas sim de solução de um conflito de
interesses, de que de um lado está o poder público e de
outro o hipossuficiente, inexistindo violação ao princípio da
separação de poderes.

Ao poder judiciário cabe exigir a observância da


constituição, que na hipótese sob exame, é fazer com que
o Estado garanta o direito à saúde, mesmo que para isso
tenha que se prolatar uma decisão de caráter compulsório.
(LEITE, 2012).

Para o judiciário o enquadramento de sua atuação como ator no processo


de implementação e formulação de Políticas Públicas seria um problema. Tal
consideração é majoritariamente repudiada pelo judiciário. Isso porque discutir a
atuação do judiciário como sendo de natureza público-administrativa implica em
também em discutir a responsabilidade do mesmo sobre os efeitos de suas
decisões na seara administrativa.

Legalmente tal problemática se expressaria na contrariedade aos artigos


2º, 127, 165 e 196 da vigente Constituição Federal, pelas seguintes razões: O
Poder Judiciário não pode interferir na implementação das políticas públicas de
saúde, sob pena de invadir a competência constitucional dos outros Poderes; O
Ministério Público não teria legitimidade ativa para o ajuizamento de ações dessa
natureza; A realização das políticas sociais e econômicas devem ser previstas e
124

organizadas por meio de leis orçamentárias; As decisões acabam por impingir


ônus financeiro que pode prejudicar principalmente os sistemas municipais de
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saúde; Não seria lícito que o magistrado implemente um gasto extraordinário em


favor da saúde de um único cidadão, quando não seja realmente indispensável
à sua sobrevivência; Determinar uma medida que não seja realmente exigível ou
necessária ao mínimo existencial, havendo meio alternativo menos gravoso para
se chegar ao mesmo resultado, fere o princípio da razoabilidade; O artigo 196
da Constituição seria norma de caráter programático.

A forma como o judiciário vê a sua interação com a administração pública


é delicada porque pressupõe levar em consideração não só se há o acolhimento
de intervenções por parte do Judiciário no Executivo, mas também as
justificativas pelas quais essas interversões são legalmente legítimas. Portanto,
tal problemática se expressaria na contrariedade aos artigos 2º, 127, 165 e 196
da Constituição da República.

O judiciário não deseja que sua atuação seja vista como tendo qualquer
natureza administrativa, ao máximo admite sua configuração como órgão de
controle. Isso porque ele possui papel legalmente previsto para controle, não
podendo, entretanto, infligir o princípio da separação de poderes. Além disso, as
decisões que envolvem alocação de recursos deveriam ser reservadas para os
poderes políticos, pois estes foram democraticamente eleitos e estão sujeitos à
accountability4.

Assim, no que concerne ao fenômeno da judicialização, pode haver


também um problema de legitimidade democrática. Essa legitimidade
democrática na alocação de recursos, relativa à proteção dos direitos em saúde,
125

4
Accountability é a responsabilidade pública que remete à obrigação de membros de um órgão
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administrativo ou representativo de prestar contas à população e às instâncias controladoras


(MATIAS-PEREIRA, 2009).

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deveria apenas ser determinada politicamente, por meio do debate democrático


sobre o bem comum e sobre quais seriam as necessidades prioritárias
(SUNSTEIN, 1997).

Por essas razões defende o órgão que sua atuação é atividade típica
inerente à natureza de suas atribuições, que respeita os limites da separação de
poderes e não constitui ingerência do judiciário sobre o poder administrativo. Ou
seja, para o órgão, considera-lo como ator em razão do mero exercício de suas
atribuições seria desvirtuar a Constituição e enfraquecer a instituição.

O ENTENDIMENTO VIGENTE NA SEARA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Inicialmente, pode-se dizer que na teoria da administração pública o ator


no processo de implementação e/ou formação é visto de maneira mais ampla e
esse status é atribuído a todo aquele que de alguma forma participa em algum
momento do desenrolar da política pública, ou seja, por todo aquele que
desempenha algum papal na arena política (FREY, 2000).

Posto isso fica evidente dizer que o judiciário se configura como ator no
processo. Interessante também que a teoria da administração admite de forma
explícita, diferentemente da teoria jurídica, a existência de inúmeros interesses
que movem a ação dos atores nas políticas públicas e a existências de atores
das mais diversas naturezas.

Entretanto, como bem acentua Leal (2006) boa parte das obras da
126

Administração Pública tratam de aspectos burocráticos contidos na análise de


um ou outro órgão, pouco considerando especificamente a relação entre órgãos
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BRASIL
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FORMAÇÃO E IMPLEMENTAÇÃO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE SAÚDE NO BRASIL

diferenciados, principalmente os que fogem da natureza governamental


executiva. Tal constatação culmina em uma bibliografia em construção do campo
da gestão pública com relação à interação entre executivo e judiciário, o que vem
sendo consideravelmente publicado apenas nos últimos anos em razão do
recente desenvolvimento do fenômeno da judicialização após a promulgação da
vigente Constituição Federal.

CONFLITOS

De acordo com Bucci (2006), as políticas públicas constituem temática


oriunda da ciência política e da administração pública, sendo que o campo de
interesse das políticas públicas é a relação entre a política e a ação do poder
público. No campo do Direito, a política pública é tratada no âmbito da teoria do
Estado, do direito constitucional, do direito administrativo, do internacional e do
financeiro. O fenômeno do direito, especialmente o direito público, está
inteiramente permeado pelos valores e pela dinâmica da política.

Ainda de acordo com a autora, a política pública é um movimento que faz


parte da abertura do direito para a interdisciplinaridade. Há uma busca do direito
pelo restabelecimento do contato com outras áreas do conhecimento, das quais
vinha se apartando desde a caminhada positivista que se iniciou no século XIX.
O problema da judicialização da saúde, ou seja, da concretização dos direitos
sociais fundamentais, é um dos temas palco para essa mudança de paradigma
e maior conexão com outras áreas do conhecimento. Lembrando que o direito
opera na conformação dos meios que impulsionam, desenham e realizam as
127

políticas públicas, pois as expressões da ação governamental correspondem, via


de regra, às formas disciplinadas e definidas pelo direito, não obstante a política
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pública carregue também elementos econômicos, históricos e sociais de


determinada realidade e que fogem ao domínio jurídico (BUCCI, 2006).

Silva (2008) diz que o papel do direito é constantemente colocado à prova


na tentativa de concretização dos direitos sociais fundamentais, visto que, na
tradição liberal, a implementação de políticas públicas nunca foi matéria afeita
aos profissionais do direito. A consequência disso pode ser percebida quando
se analisam decisões judiciais e trabalhos jurídico-doutrinários, sendo que o que
geralmente ocorre é a simples transposição de uma racionalidade da tradição
liberal, baseada quase que exclusivamente em relações bilaterais (normalmente
entre um credor e um devedor) para a área dos direitos sociais (SILVA, 2008).

Em consequência, é possível dizer que há incompatibilidades e falta de


considerações da ciência jurídica para com a seara da administração pública.
Entretanto, afirmar o contrário não é correto. A própria construção do campo da
administração pública é responsável por, deferentemente da jurídica, ser mais
aberta na análise de problemas de natureza interdisciplinar.

A tradição da legislação romana introduzida pela colonização portuguesa


no Brasil marcou a administração pública até os anos 30, e essa tradição law
oriented é típica da Europa ocidental. O processo de construção do campo da
administração púbica no Brasil passa desde a tradição law oriented até a tradição
científica vinda dos Estados Unidos (FARAH, 2011). Isso faz com que seja mais
fácil para o campo da administração pública entender com maior universalidade
a implicação de determinadas questões do que a ciência jurídica.
128

Note-se, como raiz do entrelaçamento, que a Constituição de 1988


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instituiu o Sistema Único se Saúde como uma Política Pública de Estado. Como

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bem observa Barcellos (2005) houve a incorporação explícita de valores e


opções políticas nos textos constitucionais, principalmente no que diz respeito à
promoção dos direitos fundamentais. Isso implica em dizer que a própria lei
entrelaça a natureza político decisória desses órgãos (judiciário e executivo).
Embora a carta magna tenha falado também da autonomia e complementaridade
dos poderes, pouco falou mais propriamente de suas intersecções.

No âmbito da judicialização da saúde o próprio judiciário demonstra de


alguma forma estar ciente de suas limitações na intersecção. Por exemplo, a fim
de procurar subsídio e informações de outras áreas sobre sua atuação, o
judiciário foi o principal a provocar a Audiência Pública da Saúde no ano de 2009,
reunião essa em que ouve interação entre profissionais da saúde,
administradores públicos, juristas e outros. O que ocorreu, por derradeiro, foi que
o judiciário pouco se vinculou às conclusões da audiência pública. Alguns
autores explanam que, na realidade, se tratou da bricolagem efetuada pelo
Supremo. Com origem nas ideias de Iorio Filho (2009) a bricolagem pelo
Supremo consiste no uso de um repertório de elementos simbólicos e de
representações limitadas, de significado apenas inerente à seara jurídica e
dentro da corte suprema, que esvazia o significado original dos termos a fim de
atender os interesses do que pretende criar.

Nesse desenrolar o poder judiciário acabou apenas por construir uma


argumentação no sentido de não se denominar ator no processo de formação e
implementação de políticas públicas a fim de encerrar a discussão legal sobre
129

sua competência – única a qual está submetido.


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Como bem acentua Boaventura de Sousa Santos (1989) a crise de


crescimento é uma crise disciplinar.

CONCLUSÃO

Para o Poder Judiciário é um problema se autodenominar ator no


processo de formação e implementação de políticas públicas de saúde. Isso
porque essa denominação implica também discutir a responsabilidade do
mesmo sobre os efeitos de suas decisões na seara administrativa e em forçar a
expansão dos limites de sua linguagem, exigindo, em última instância, a
libertação de uma interpretação dogmática para uma de caráter zetético,
aparentemente não amparada no sistema tradicional.

A administração pública, em oposição, busca o reconhecimento da


interdisciplinaridade inerente à área. Para a administração pública, o judiciário,
da maneira fechada como atua, não é capaz de lidar com a complexidade de
fatores envolvidos na formação e implementação de políticas públicas de saúde.

O poder judiciário, por sua vez, mesmo atuando na seara da


administração pública, acaba por não se submeter à parte das questões
necessárias ao pensamento das políticas públicas de saúde, negando a
natureza de sua atuação. Para as cortes judiciais, admitir a si próprias como
atoras no processo de formação e implementação de políticas públicas é
também admitir uma negativa de competência e uma atribuição de
130

responsabilidades para as quais o órgão não foi constituído.


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ANA CLARA CITELLI E RAFAEL ALVES ORSI
INTERIORIZAÇÃO DO SISTEMA PRISIONAL: MUNICÍPIOS NA ENCRUZILHADA?

GRUPO DE TRABALHO 1 – GT1


DIREITO E POLÍTICAS PÚBLICAS

INTERIORIZAÇÃO DO SISTEMA PRISIONAL:


MUNICÍPIOS NA ENCRUZILHADA?

ANA CLARA CITELLI

Graduada em Ciências Sociais na Faculdade de


Ciências e Letras/UNESP-Campus Araraquara.
Mestranda no programa de Ciências Sociais na
Faculdade de Ciências e Letras/Unesp Campus
Araraquara. E-mail: anaclaracitelli@gmail.com
RAFAEL ALVES ORSI
135

Prof. Dr. Rafael A. Orsi - Geógrafo no Depto.


Antropologia, Política e Filosofia, Faculdade de
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ENCRUZILHADA?
ANA CLARA CITELLI E RAFAEL ALVES ORSI
INTERIORIZAÇÃO DO SISTEMA PRISIONAL: MUNICÍPIOS NA ENCRUZILHADA?

Ciências e Letras/UNESP-Campus Araraquara.


E-mail: r.orsi@fclar.unesp.br

RESUMO

A política de segurança pública no Estado de São Paulo e sua atuação no


universo do sistema prisional é marcada pela descentralização e interiorização
dos presídios pelos municípios do Estado nas últimas décadas – impactando e
modificando suas estruturas, no momento em que passam a abrigar outras mais
complexas (demandando políticas de território e planejamento em diferentes
setores que extrapolam a segurança pública). Sendo assim, este trabalho visa
estabelecer diálogos com autores e trabalhos empíricos que compartilham as
mesmas inquietações a respeito da interiorização dos presídios no Estado. Para
tanto, o debate permeará os conceitos vinculados à geografia da pena,
descentralização política e a interiorização dos presídios e seus impactos;
recorrendo às particularidades que fomentam o debate e auxiliam a
compreensão estrutural dessa ferramenta política intrínseca à esfera econômica.
A partir de tais procedimentos, será possível estabelecer uma visão geral sobre
a problemática apresentada e os caminhos percorridos pelo poder público.

ABSTRACT

The public security policy in São Paulo state and its operation into the prisional
system universe its marked by the decentralization and internalization of the
136

prisons by the State counties in the last decades – impacting and modifying its
structures, when they start sheltering others which are more complex (demanding
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territory policies and planning in different sections that overcome public security).

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INTERIORIZAÇÃO DO SISTEMA PRISIONAL: MUNICÍPIOS NA ENCRUZILHADA?

Therefore, this work aims to stablish dialogue with authors and empirical works
that share the same concerns about prisons’ internalization in the State. Thus,
the debate will permeate the concepts tied to the sentence geography, politic
decentralization and the prisons’ internalization and its impacts; appealing on the
particularities that instigate the debate and help the structural comprehension of
this politic tool intrinsic to the economic sphere. From these procedures it will be
possible to stablish a general vision on the problem presented here and the paths
coursed by the public power.
137
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INTRODUÇÃO

A política de segurança pública no Estado de São Paulo, no que concerne


ao sistema prisional, é marcada pela descentralização e interiorização dos
presídios pelos municípios do Estado nas últimas décadas. Tal processo impacta
e modifica, em partes, a estrutura sócio espacial dos municípios - que passam a
abrigar estruturas complexas que demandam políticas de planejamento e gestão
territorial em diferentes setores que extrapolam a própria segurança pública. A
segurança no Brasil carece de políticas que se concentrem em novas formas de
contenção da criminalidade, de forma humanizada e interrupta, independente do
jogo e dos atores políticos. O encarceramento massivo coloca no horizonte da
política (que possivelmente não será resolvida através do aprisionamento) uma
crise na efetividade, representatividade da segurança e do sistema carcerário;
as complexidades diante dessas questões apresentam uma amplitude de
problemas que se reverberam na forma de coesão social, cisões urbanas e
resoluções políticas superficiais nos âmbitos jurídicos e econômicos.

Se a perspectiva de construção de novas unidades prisionais progride ano


após ano, em um intervalo de três anos (2012 a 2015) foram inauguradas 14
unidades somente no interior do Estado de São Paulo. É inquestionável, diante
dessa lógica, que o número de presos tende a aumentar como uma ação
mercadológica e econômica. Portanto, diante das expectativas divulgadas pelo
Infopen (Sistema Integrado de Informações Penitenciárias) na data de junho de
2015, a população carcerária do Brasil tem crescido 7% ao ano: isso significa
que se essa estimativa se mantiver em 2022, cerca de um milhão de brasileiros
estarão presos.
138

Considerando os dados quantitativos encontrados, o Estado de São Paulo


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possui uma das maiores populações carcerárias do país (223.931 presos). Isso

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significa uma média de que a cada 100 mil habitantes paulistas, 497 estão
encarcerados. Esse mesmo prisma deficitário e preocupante, ao analisar os
dados, se mantém ao redor das 284 unidades prisionais, que estão espalhadas
pelo interior paulista. Segundo a divulgação das estimativas, concedida pelo
Conselho Nacional de Justiça (CNJ)5, em junho de 2015, aponta-se um total de
742.185 mil presos no país, (considerando todos os tipos de regimes penais).
Desse montante, há apenas 380.412 vagas, para 612.903 condenados a
regimes penais de reclusão, reproduzindo, portanto, um déficit de em média
232.491 vagas no país. Através desses dados, pode-se afirmar que a construção
de mais unidades prisionais é inversamente proporcional à capacidade de conter
não somente quantitativamente a população prisional, mas também a
capacidade de resolver qualitativamente os inúmeros problemas que flutuam ao
redor da política de segurança pública brasileira, que optou por investir em
construções prisionais desde 1990.

Sabe-se que uma política pública eficiente deve conter princípios,


planejamento, monitoramento, implementação, avaliação e uma reformulação
conforme as necessidades impostas pela sociedade, periodicamente tratando e
reformulando a agenda política através de uma análise em torno da
complexidade que permeia todo o debate da segurança pública e penal.

Sendo assim, a partir da exposição quantitativa da problemática


apresentada, visa-se estabelecer um diálogo com autores e trabalhos empíricos
que compartilham da mesma inquietação e a respeito da descentralização e
interiorização dos presídios no Estado de São Paulo. Pretende-se expor como
139

5
Os dados informados referentes aos levantamentos da realidade brasileira e seus informes
Página

quantitativos, podem ser encontrados no site do Conselho Nacional de Justiça (CNJ). Disponível em:
<http://www.cnj.jus.br/inspecao_penal/mapa.php>. Acesso em: 15 ago.2015

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as consequências do sistema capitalista e suas modernizações – isolamento


humano, insegurança e medo constante do outro, divisão social e posteriormente
espacial – foram responsáveis por caracterizar os moldes da segurança pública
e seu sistema massivo de encarceramento. Não há formas de tratar do tema,
sem dar a devida importância para o papel da cidade, que abriga as unidades
prisionais. Não há também meios de compreender o espaço público sem dirigir-
lhe os devidos méritos, tanto anteriormente, já que possuía o espírito capaz de
reunir as pessoas, quanto atualmente ao ser um dos elementos de estrutura
espacial para a autoexclusão e anonimato.

O MEDO E AS CONSTRUÇÕES URBANAS

As mudanças estruturais da cosmologia do pensamento e modo de agir


humano fomentaram um processo não somente da desintegração dos laços
sociais, mas também o surgimento de uma sociedade que agora não está
enraizada em um território. De acordo com Harvey (2009), as mudanças
eclodindo cada vez mais rápidas e, - a compressão tempo-espaço, tem
desarticulado o mundo – contraditoriamente ao processo de articulação
provocado pela globalização – deixando de lado, os laços humanos e territoriais,
introjetando nos indivíduos a irresponsabilidade, desinteresse e
desenraizamento com o local, tirando-lhes a necessidade de pertencimento,
origem e relações primárias. Tal movimento desestabiliza os territórios e impacta
de maneira profunda na produção o espaço.

Considerando a cidade, conforme aponta Santos (2008) um espaço


140

cristalizado de tempos desiguais, que conta sua história através de suas


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paisagens, a subversão dos valores (a vida comunitária e responsabilidade com

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o local) - motivados pelo sistema capitalista refletiu-se na estrutura da cidade e


seus habitantes, ao assumir uma postura em que a produção dos espaços são
voltados exclusivamente para o consumo. Quando não se tem condições para
consumir o espaço, não se tem também a garantia de cidadania e nem de
qualificação necessária para ser reconhecido como indivíduo dotado de direitos.
O cenário urbano e cosmopolita que deu os ares da liberdade, como a garantia
de anonimato, posteriormente foi responsável também por aprisionar os
indivíduos em seu próprio mecanismo ultra consumista e antisolidário, trazendo
consigo o individualismo negativo, o isolamento, a desconfiança, a falta de
empatia e por fim, o medo do outro, isto é, o medo constante.

O medo é socialmente criado e culturalmente disseminado, seja através


das mídias sensacionalistas, redes sociais e outros veículos rápidos de
informação, fomentando a sensação de insegurança e vulnerabilidade nos
espaços. Essa dinâmica da informação acerca do perigo humano se concretiza
quando índices de criminalidade são criados para confirmar a necessidade e se
combater o Mal, este deve ser isolado e principalmente vingado. Mas, o Mal
fomentado por esses meios de comunicação, é tudo aquilo que está fora da
cosmologia capitalista, tudo aquilo e aquele que profana o direito da propriedade
privada, a liberdade individual e por sua vez, a vida humana. (BAUMAN).

Quando se propõe a investigar o espaço urbano das metrópoles e das


cidades do interior do estado de São Paulo, com intuito de compreender o que
conduz as práticas de instauração das políticas de segurança pública e penal,
nos deparamos imediatamente com construções arquitetônicas e paisagens da
cidade que se justificam novamente nas questões que permeiam a insegurança
141

e o medo do outro. Então, para que se endosse a problemática questão da cisão


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urbana desde o início do seu processo, pode-se, através de uma breve

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passagem de Caldeira (2000), vislumbrar como a urbanização já nasceu de


modo que promovesse a segregação na cidade:

A segregação – tanto social quanto espacial – é uma


característica importante das cidades. As regras que
organizam o espaço urbano são basicamente padrões de
diferenciação social e de separação [...] Ao longo do século
XX, a segregação social teve pelo menos três formas
diferentes de expressão no espaço urbano de São Paulo.
A primeira estendeu-se do final do século XIX até os anos
1940 e produziu uma cidade concentrada em que
diferentes grupos sociais se comprimiam numa área
urbana pequena e estavam segregados por tipos de
moradia. A segunda forma urbana, a centro-periferia,
dominou o desenvolvimento da cidade dos anos 40 até os
80. Nela, diferentes grupos sociais estão separados por
grandes distâncias: as classes média e alta concentram-se
nos bairros centrais [...] Uma terceira forma (de
segregação) vem se configurando desde os anos 80 e
mudando consideravelmente a cidade e sua região
metropolitana. Sobrepostas ao padrão centro-periferia, as
transformações recentes estão gerando espaços nos quais
os diferentes grupos sociais estão muitas vezes próximos,
mas estão separados por muros e tecnologias de
segurança, e tendem a não circular ou interagir em áreas
142

comuns” (CALDEIRA, 2000. p.211).


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INTERIORIZAÇÃO DO SISTEMA PRISIONAL: MUNICÍPIOS NA


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ENCRUZILHADA?
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Assim, os muros e muralhas carregam um valor social simbólico, mas


possuem a função primordial que é fazer a separação do espaço, seja o espaço
da cidade, da rua e de forma mais problemática, a separação da sociedade. A
construção desenfreada dos muros deu vida aos “enclaves fortificados”, ou seja,
espaços privados, “seguros” que agregam os que abandonaram a esfera pública
para aqueles considerados “marginalizados e perigosos” viverem, logo, a rua é
sinônimo de lugar perigoso, onde o “outro” circula livremente (CALDEIRA, 2000).

Essa perspectiva permite a analise relacional acerca dos moldes das


ações aplicadas pelo Estado e pelos gestores a partir do final da década de 80,
mais intensamente no período atual, os enclaves na cidade, podem ser, portanto
condomínios – para aqueles “de bem” - ou prisões, para aqueles que se
encontram na ilegalidade e incorporaram à marginalidade6, a marginalidade
pode ser compreendida de duas formas, primeiro socialmente – indivíduos que
cometem crimes, seja de qualquer natureza, e são apontados, por exemplo,
como: “aqueles marginais foram presos” – ou geograficamente – que são os
indivíduos estigmatizados por viverem nas margens da cidade, distantes do
centro econômico, isto é, na periferia. Vale ressaltar que, neste momento, usa-
se o senso comum para explicar a banalização do ser humano e do
estranhamento com o semelhante, mas tendo plena consciência de que,
segundo Coelho (1980), utilizar-se ainda desse pré-conceito de desigualdade
econômica para justificar tais medidas preventivas para com o “outro”, é no
mínimo “metodologicamente frágil, politicamente reacionária e sociologicamente
perversa” (COELHO apud SORIANO, 2007. p.19).
143
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. Neste caso, a marginalidade refere-se primeiramente ao sentido geográfico e posteriormente aos
possíveis comportamentos que essa segregação espacial produz no indivíduo.

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O resultado da cisão social, segundo Souza (2009), se articulou de forma


que a fragmentação “sociopolítica-espacial” construiu a seguinte paisagem nas
cidades e, consequentemente, fomentou as políticas implementadas hoje, seja
de segurança ou de intervenção no espaço urbano:

Espaços por excelência da autossegregação


(“condomínios exclusivos” [...]): simbolizam o “possuir-
mais-que-direitos” e mesmo o “estar-acima-da-lei”,
sintetizando a famosa frase “você sabe com quem está
falando?”.

Espaços por excelência da segregação induzida (favelas,


prisões e outros): simbolizam o “não-ter-reconhecidos-
certos-direitos”, o “subcidadão” ou “cidadão da ‘segunda
classe’” (SOUZA 2008. p. 153).

Para delimitar e reforçar ainda mais o panorama em que vivemos no que


tange a violência, Souza nos elucida como as fronteiras criadas no espaço
urbano e na interação social, determinam os valores humanos e sinalizam locais
de desvios praticados na cidade – mapeando e denominando Geografia do
Crime. Essa tipificação de cunho essencialmente geográfico, identifica, a partir
de diversos indicadores, os lugares em que a sensação de vulnerabilidade e
medo são sentidos de forma mais latente, logo incita os habitantes locais, os
transeuntes e a própria administração local, a tomada de providência capazes
de controlar os crimes cometidos e consequentemente, punir os potencialmente
criminosos (SORIANO).
144

“A manifestação espacial do crime modifica os valores e as


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percepções espaciais, deteriora os espaços urbanos,

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altera os níveis de concentração ou esvaziamento e cria


espaços de medo. A relação crime/insegurança (medo de
se tornar vítima) determina uma geometria sócioespacial
que ultrapassa as classes sociais e as condições físicas do
ambiente, relacionando-se especialmente ao modo como
as pessoas sentem o ambiente urbano com as suas
contradições” (SORIANO apud FELIX, 2002, p.138).

Analisar a complexidade acerca dos fenômenos da violência quando feita


de forma profunda, não pode ser desvinculada da questão do planejamento
urbano; o medo do crime passou alterar a rotina da população e
consequentemente os seus espaços de circulação e permanência, isto é, os
espaços “sinalizados” como potencialmente perigosos - delimitados a partir dos
indicadores e mapeamento da violência no espaço urbano -, são os espaços de
medo, que não somente incitam um repúdio da população, mas também
estigmatizam aqueles que vivem nesse local. No cenário atual, esses espaços
de medo são ramificados e sem a devida preocupação do poder público local,
esses espaços passam a ser evitados, abandonados e potencialmente alvo da
população “Nos locais onde essa realidade é observada, este fator acelera os
processos de modificações no uso dos espaços, que através do abandono e da
degradação, tornam-se áreas repulsivas” (SORIANO, 2007. p.17).

A OCUPAÇÃO DO ESPAÇO E O MEDO DO CRIME: Qual caminho da


segurança pública diante desse cenário
145

Todos esses processos perpassam a questão urbana e, evidenciam o


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enraizamento constante da política de segregação espacial. Pode se afirmar que

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dessas ações, desdobram-se outros fenômenos, tais como, segundo Augusto


(2010) “elastificação dos muros das prisões” isto é, para os que são
“potencialmente perigosos” e “indesejáveis”, a cidade cria uma forma de controle
e confinamento, para além das prisões institucionalizadas, tais como os guetos,
que por definição abrangente do ponto de vista social, político e geográfico são
“são produtos de uma dialética móvel e tensa, entre hostilidade externa e
afinidade interna” isto é, “uma contenção de grupos despossuídos e
desonrados”. (WACQUANT apud Augusto). Cabe destacar ainda que a
sociedade contemporânea se caracteriza também por ser uma sociedade de
controle, que legitima a flexibilização de muralhas e vigília para além das prisões,
clamando por um controle exacerbado advindo de todos os meios institucionais,
Para Sabaini:

Apesar de o espaço ser a cidade, e a imposição dos limites


físicos serem impostos pelas muralhas dos presídios,
valores e práticas relacionadas com o que acontece dentro
da prisão são transferidos para o espaço da sociabilidade
para além dos muros da unidade prisional. Portanto,
características pertencentes ao dentro (prisão) e o fora
(cidade) começam a se interligar (SABAINI, 2011. p.30).

A alusão à prisão se espraia para além da visão clássica de um território


a parte (isolado da sociedade, de constante vigília e controle) estabelece-se,
portanto, vários espaços cercados, controlados, vigiados – e majoritariamente
privados -, não somente nos centros urbanos e suas áreas nobres, mas também,
nas margens do território, isto é, na periferia, pois, ainda que seja evidente, isolar
146

os indivíduos, força-lhes a vivência dentro de um gueto, é aprisioná-los fora da


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prisão, tirando-lhes, por exemplo, a mobilidade urbana (a capacidade

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fundamental de ir e vir) cerceando a possibilidade da experiência, oportunidades


e vivencia nas cidades – daquilo que a cidade representa e se distancia
fortemente da periferia; o processo de segregação sócio territorial implica em
caracterizar e delimitar as possibilidades dos habitantes conforme o seu espaço
de vivência, dando-lhes uma identidade distinta. A cidade, portanto, passa
sufocar os indivíduos, dando-lhes ou não a chancela de realização da vida
material e econômica. Segundo Augusto (2010) “[...] Questiona-se se a cidade
hoje se configura a partir de uma pluralidade de campos de concentração a céu
aberto”.

A analogia breve acerca das configurações de guetos mostra a outra face


da cidade que não mais liberta, mas cria mecanismos que incitam uma forte
violência e guerra simbólica (BOURDIEU, 1989). Os que sentem o medo
apontam e marcam aqueles que provocam o medo, fortalecendo não somente a
expansão dos “guetos” (que possui uma dinâmica de reconhecimento,
sociabilidade e solidariedade para os que vivem limitados a este espaço), mas
também, outra forma de agrupamento e demarcação territorial no ambiente
urbano, que poderá ser notado, segundo Augusto (2010) como “campos de
concentração a céu aberto”, isto é, “um programa da sociedade de controle que
inclui tudo e mais um pouco, infratores ou não, perigosos ou não, sob governo
dos diretos de minorias que não dispensa endurecimento de penas, leis cada
vez mais restritivas [...]”. Esse conceito tem se aplicado tanto para caracterizar a
dinâmica das periferias, quanto os do centro-urbano, neste caso, reafirmam-se
as rupturas espaciais e sociais da sociedade, esta que perpetua a cultura e
construção dos espaços fortificados, como garantia de controle e dominação em
147

relação àqueles considerados perigosos e instáveis.


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Protagonizando o lugar do indivíduo dentro do espaço urbano e


assumindo a existência contínua e sistêmica do medo (daquilo que e daquele)
na rotina da sociedade moderna, é evidente que as Instituições, para se
manterem vivas e legítimas em prol do clamor da sociedade civil, foram
pressionadas a expandirem os mecanismos de contenção do medo, e da
insegurança. Criaram-se demônios internos à própria sociedade que, advêm da
falta de identidade orgânica com o corpo social, de acordo com Durkheim (1893).
Para demonstrar o caráter dominante do mercado que hoje ocupa a cosmologia
de pensamento e comportamento humano, é possível quantificar os espaços e
àqueles que neles circulam, utilizando-se o conceito de “capital espacial” que
segundo Oliva é um “Conjunto de recursos acumulados por um ator social, que
lhe concede estrategicamente meios, como especulação imobiliária ou qualquer
outra forma que tange artifícios urbanísticos que lhe permita vantagens, a
respeito das dimensões espaciais da sociedade.” Tais recursos distribuídos
especificamente e diferentemente a cada “tipo” de classe social:

[...] Capital Espacial faz analogia com capital econômico. A


ideia deriva de trabalhos de sociólogos que procuram e
pretendem dar condição teórica à ideia da dotação desigual
na sociedade de recursos para produzir novos bens. [...]
Nessas duas brechas se introduz a noção de Capital
Espacial. É também um capital, quer dizer: um bem social
cumulativo e utilizável para produzir outros bens sociais.
Ele opera e entra no jogo de trocas com os outros capitais.
- Pode-se reforçar um capital em detrimento de outro (por
148

exemplo, no caso do Capital Espacial, gastando mais para


sua habitação, em busca de uma localização
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supostamente mais rentável). [...] A consideração


do Capital Espacial de um ator social, de um conjunto de
atores, de um grupo social de um bairro, da sociedade
urbana, enfim, é um elemento essencial na avaliação e na
decisão sobre grandes intervenções no espaço urbano. É
um elemento essencial também na concordância ou na
resistência dos atores às grandes transformações urbanas
(OLIVA).

As mazelas criadas pelo modo de produção capitalista refletem nas


formas de convivências e agrupamento social, eclodindo na autossegregação da
classe média em seus condomínios, na periferização da pobreza e na reclusão
dos criminosos nos espaços carcerários. As exclusões sociais e espaciais, não
são mais os problemas da cidade grande (onde, teoricamente, os problemas se
agrupam e ganham maiores proporções), mas, estão pulverizados, em maior ou
menor grau por todas as cidades. Tal problemática tem avançado rapidamente
rumo ao interior do Estado de São Paulo, desdobrando-se em diferentes
problemas, os quais se destacam as construções dos complexos carcerários.

Tratar da segurança pública remete essencialmente discutir a gestão dos


espaços públicos e o desenvolvimento sócio espacial, o Estado deve buscar
mecanismos de combater e enfraquecer a fragmentação da sociedade, em que
cada indivíduo se apropria de um espaço. Além disso, é preciso resinificar o
papel das cidades, dando-lhes a característica pública no sentido positivo,
segundo Lopes (2008) “É preciso resistir ao abandono que esses espaços
públicos, decorrente do clima de insegurança que neles vem se instalando em
149

muitas cidades” algo que se perdeu, tornando apenas mercadoria, reprodução


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do capital e o aprisionamento humano, perdendo seu sentido de obra, como


salienta Lefebvre (2001).

A INTERIORIZAÇÃO E CONSTRUÇÃO DO UNIVERSO CARCERÁRIO NO


ESTADO DE SÃO PAULO

A disseminação do medo e as formas de interação social fomentaram uma


nova configuração do uso do espaço urbano. A insegurança naturalizada nessa
sociedade do medo - pressionou as instituições - e o Estado, por sua vez,
respondeu investindo em uma política de segurança pública voltada
intensamente a construção de aparatos repressivo e prisionais, fomentando a
política de execução penal. Isto é: aumentou-se o encarceramento e
consequentemente necessitou-se de mais vagas, em uma estrutura perdulária
e, reconhecidamente, ineficiente. Esse universo fez emergir outro processo que
se intensificou no início da década de 90, o avanço das unidades prisionais rumo
ao interior do estado de São Paulo, dando notoriedade à “interiorização do
sistema prisional”. (SOUZA, 2008).

Definir os motivos exatos que levaram a consolidação desse fenômeno


não é tarefa simples, primeiramente porque há poucos trabalhos disponíveis que
se debruçam exclusivamente nessa causa geográfica, política e social. Em
segundo lugar, há uma complexa lógica por trás dessa expansão, que irá desde
motivações políticas, estratégicas e de gestão territorial. Conforme Sabaini
(2011), um dos motivos iniciais da pulverização das unidades prisionais para o
interior de São Paulo pode ser explicado por acordos políticos realizados, com
150

intuito de reposicionar o Estado como centro de poder dentro das prisões e


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desarticular qualquer tentativa de poder paralelo.

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A institucionalização da LEP 7, entre outras determinações à execução


penal, teve como objetivo dar à pena de prisão mecanismos que possibilitassem
– ao menos teoricamente – reabilitação do réu, logo, sugeriu-se que deslocando
e regionalizando estrategicamente as prisões (e os presos), seria também a
facilitar aproximação do condenado e família, fomentando, portanto, o processo
de ressocialização social. Outra esfera a ser revitalizada, diz respeito ao espaço
físico e acomodações das unidades. Dessa forma, aproveitou-se então a política
de expansão e interiorização dos presídios para modernizar a arquitetura das
novas unidades, focando na expansão da capacidade de vagas e na hipotética
humanização das acomodações. Ao mesmo tempo, como resultado dos traumas
causados pelo Complexo do Carandiru, foi proposta unidades com um número
reduzido de vagas. O Governo do Estado de São Paulo, entre os anos de 1986
e 1992 criou 21 novos estabelecimentos prisionais, distribuídos em várias
cidades do interior e na região metropolitana da capital. Este foi o início do
processo de interiorização do sistema prisional paulista. (SANTOS, 2014).

Ainda que as justificativas para a pulverização e aumento vertiginoso das


unidades prisionais rumo ao interior de São Paulo, tenham se apoiado em uma
política-ideológica e administrativamente necessária, o resultado que se vê
atualmente, é como a política de segurança e do encarceramento massivo ainda
é falha e superficial. A superficialidade dessa política pública é vista – uma entre
tantas outras formas – no momento em que se analisa quantitativamente, por
exemplo, o número de indivíduos condenados da Grande São Paulo (e região
de Campinas) que são alocados, em números significativos para a região Oeste
151

7
A Lei 7.210 institucionalizada em 11 de julho de 1984, passou a atribuir ao preso direitos e tinha como
objetivo principal, ainda que teoricamente, a reinserção do detento na sociedade, após o cumprimento
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da pena. Para isso, o sistema carcerário e toda a dinâmica das políticas públicas envolvidas, teriam
que ser revitalizadas e adequadas à Lei de Execução Penal (LEP).

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do Estado. Ou seja, distante do local de sua origem, forçando um deslocamento


e gastos mais elevados para as famílias, que na grande maioria das vezes, estão
entre as classes sociais mais carentes.

Segundo Souza (2009), o processo de interiorização das unidades


prisionais foi motivado teoricamente por uma política de “humanização dos
espaços carcerários”, mas muito além dessa justificativa “humana”, o apoio dos
municípios se deu principalmente por conta de uma “parceria” entre os poderes
do Estado e município. É sabido que a descentralização dos poderes –
institucionalizado na Constituição de 1988 – deve ter sido uma das principais
influências para que essa política de descentralização territorial dos presídios e,
consequentemente para que a construção de novas unidades se tornasse
legítima e legal perante a sociedade civil. Alegando-se não somente a
segurança, mas também uma espécie de compensação econômica para os
municípios, impactando diretamente aqueles de pequeno e médio porte:

Este chamado processo de interiorização das Unidades


Prisionais no estado foi acompanhado por diversas crises,
violências e rebeliões e, sobretudo, pela descrença no
papel/função das prisões por parte da sociedade. Contudo,
interesses econômicos e políticos também se vincularam
nesse processo de negociação entre estado e municípios.
De acordo com Eda Góes (2004), o contexto econômico do
País neste período da interiorização penitenciária (final da
década de 1990) era de profunda estagnação e crise em
vários setores da economia, materializada, sobretudo, no
152

desemprego. Diversas pequenas e médias cidades do


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interior paulista vivenciaram este cenário, com o

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fechamento de fábricas e empresas. Em contrapartida, a


construção destas novas unidades prisionais no interior do
estado representou a geração de 18 mil novas vagas de
empregos, resultantes de um investimento de 230 milhões
de reais, segundo os dados de Góes (idem). Tais
investimentos assumiram uma dimensão ainda muito mais
significativa no âmbito municipal. Desta maneira, a
implantação destas novas unidades penitenciárias no
interior do estado acabou proporcionando um retorno
financeiro que representou uma compensação material
importante aos municípios, sobretudo para aqueles cuja
economia estava estagnada pela crise econômica
generalizada em que se encontrava o País naquele
período. Todo este processo também foi permeado pelo
discurso da geração de empregos diretos e indiretos e que
foi explorado politicamente como um retorno, ou uma
compensação que equilibraria os supostos malefícios da
presença das prisões nos municípios, além de servir como
peça de marketing para minimizar as possíveis resistências
da comunidade (SOUZA, 2009).

Portanto, diante da exposição de algumas possíveis motivações que


justificaram os investimentos em complexos carcerários, foi possível atribuir
também como esse processo foi responsável por transformar as paisagens das
cidades do interior de São Paulo, tanto pela presença de muralhas quanto pela
153

dinâmica distinta que as unidades trazem para as cidades em que são


instaladas.
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AS UNIDADES

Atualmente, segundo os dados da SAP, o interior do estado conta com


163 unidades prisionais, divididas em cinco secretarias (e cinco regiões) são
elas:

Coordenadoria de Unidades Prisionais da Região Metropolitana de


São Paulo possui em área administrativa oito Penitenciárias, dezesseis Centros
de Detenção Provisória (CDP), três Centros de Progressão Penitenciária (CPP)
e, dois Hospitais Prisionais de Saúde.

Coordenadoria de Unidades Prisionais da Região do Vale do Paraíba


e Litoral são oito Penitenciárias, dois CPP, um Centro de Ressocialização (CR)
e um hospital prisional de saúde. Destaca-se pelo Complexo Prisional de
Tremembé e seu regime de segurança máxima, recebe também os maiores
criminosos de repercussão midiática.

Coordenadoria de Unidades Prisionais da Região Central é


responsável por quinze Penitenciárias, seis CDP, três CPP e nove CR.

Coordenadoria de Unidades Prisionais da Região Noroeste abrange vinte


e duas penitenciárias, seis CDP, quatro CPP e seis CR.

Coordenadoria de Unidades Prisionais da Região Oeste, a quinta e


última região, responsabiliza-se por vinte e cinco Penitenciárias, três CDP, três
CPP, quatro CR e uma unidade de Regime Disciplinar Diferenciado.
154

Diante dessa breve exposição quanto às instalações prisionais, constata-


se que a última região dominada pelas unidades, a região Oeste, possui o maior
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número de penitenciárias, vinte e cinco no total, e predominantemente em

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cidades de pequenos portes (físicos e econômicos) tais como: Presidente


Venceslau possui segundo o censo de 2010 o total de 12.915 habitantes, Irapuru
conta com 7.787 habitantes, Pacaembu contém 12.934 e por fim, Flórida Paulista
com 12.849 habitantes. (IBGE, 2010).

A pulverização dos presídios pelo interior do Estado pode ser observada


no mapa 01.

Mapa 1 – Mapa das Unidades Prisionais no interior do Estado de São Paulo

Fonte: Secretaria de Administração Penitenciária (SAP) (Jun/2016)

A GEOGRAFIA DA PENA E OS IMPACTOS NA CIDADE

O processo de “interiorização das unidades prisionais” pelo Estado de São


155

Paulo trouxe para as cidades que as receberam inúmeros impactos, os quais


devem ser analisados, pois modificam a dinâmica das cidades que recebem tais
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instalações, bem como afetam de forma direta a qualidade de vida da população:

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São mais de cem unidades prisionais distribuídas pelo


interior de São Paulo, em pequenas e médias cidades, que
acabam por vivenciar os efeitos não planejados da
instalação de uma prisão. Efeitos que vão desde problemas
estruturais, como uma repentina sobrecarga da rede de
esgoto da cidade, até o aumento da sensação de
insegurança da população, muito alimentado pelas
representações dos “criminosos” que ali estão presos.
Nesse contexto, a presença das prisões afeta a vida local
dessas cidades, impactando em setores como a
assistência social, a saúde, a segurança etc., gerando
ainda tensões que excedem a capacidade local de
gerenciar os conflitos. Além dessa dimensão conflitiva, é
possível observar o compartilhamento da gestão do
cotidiano prisional, constantemente negociada fora dos
muros das prisões (SINHORETTO; SILVESTRE; MELO.
2013 p.85).

Para a compreensão acerca da descentralização espacial dos presídios


do Estado, a análise de uma geografia da pena mostra-se bastante útil. Tal termo
pode elucidar um dos desdobramentos da descentralização e interiorização das
unidades prisionais, primeiramente porque o local da pena de um condenado lhe
é designada a partir da qualificação da natureza do crime e com isto, as regiões
e unidades para onde os criminosos são enviados para cumprirem suas penas.
Com isso, o espaço físico e o lugar em que estão localizadas as unidades,
156

passam a serem qualificadas também conforme a tipificação do crime acolhido,


sendo assim, as unidades prisionais e o município acabam incorporando a fama
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conforme os presos que ali abrigam, determinando e compondo uma geografia


penal. Este fenômeno pode explicar porque as mudanças espaciais resultantes
do espraiamento penal pesam tanto na opinião pública. Em uma metrópole como
a de São Paulo (ocupada nas áreas centrais e nobres, por elites conservadores),
não seria bem vista as unidades prisionais e formação de complexos, os quais
não deveriam – nem poderiam – ficarem expostos aos olhos da elite paulistana.
Segundo Biondi, “essa pulverização evitou o impacto visual que o crescimento
da população carcerária poderia causar, camuflando a política de
encarceramento em massa colocada em prática pelo Estado Paulista” (BIONDI,
2010. p.46).

Portanto, no início do processo de construção massiva de penitenciária,


principalmente nas metrópoles brasileiras, procurou-se um local em que pudesse
ter acesso através do transporte público, para que as famílias dos condenados
pudessem visitá-los nos períodos determinados, (considerando a condição
social da maioria dos detentos), mas que a localização fosse primordialmente
afastada; concentrando toda a mazela social distante, a margem do sistema e
daqueles que não queriam “ver” e nem serem “incomodados” pela realidade.

Se tal política foi notória no início das suas execuções, isto é, década de
90 ao ano 2000, atualmente os desdobramentos são fenômenos de tamanha
evidência, que alguns controles e limitações foram necessários, tais como a
criação de projetos, que garantem, de alguma forma, uma compensação para a
cidade receptora dos complexos prisionais, visando – ainda que teoricamente -
minimizar os impactos negativos. Esses projetos e diálogos com a sociedade
civil deveriam, em tese, proporcionar uma nova distribuição de impostos do
157

Estado para os municípios, muito além de uma compensação financeira, mas de


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uma rotatividade econômica, o que seria primordial para a sustentação das


pequenas cidades (DIAS; PRADO, 2014).

Não se pode esquecer, que o processo de interiorização provocou alarde


dos munícipes das cidades escolhidas, a população preocupada com os
possíveis impactos e desdobramentos urbanos que as instalações causariam,
passou a cobrar do Estado respostas alternativas para neutralizar e compensar
o “peso”, ao acomodar em suas cidades os criminosos e as famílias dos
criminosos que passa a frequentar, não só o presídio, mas a cidade aos finais
de semana, gerando insegurança e desconfiança em toda a população local.
(PRADO, 2014). Assim como nos mostra Soriano (2007), as dinâmicas das
cidades são notoriamente modificadas com a presença de unidades, ainda que
haja períodos mais ou menos instáveis, tais como períodos de concessão dos
indultos que coincidem com os feriados nacionais:

De maneira mais detalhada, podemos indicar alguns


exemplos de como a qualidade de vida da população de
determinada área é alterada com a construção das
unidades prisionais, como: a questão dos indultos que os
detentos de bom comportamento recebem em algumas
datas comemorativas do calendário, como o Natal, na
Páscoa, no Dia das Mães, etc.[...] O mais impressionante
é que aproximadamente 10% dos detentos não retornam
ao presídio.

Em um município pequeno característico do interior, onde a sociabilidade


158

guarda características valorativas da proximidade e da comunidade, com a


chegada de novos indivíduos (já carregados de preconceitos e estigmas) a
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interação e a sociabilidade se chocam, configurando agora a desconfiança

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constante com o próximo, e estigmatizando os lugares públicos – principalmente


nas proximidades geográficas às unidades prisionais, configurando-se, portanto,
uma nova paisagem e hierarquia urbana (SABAINI apud CUNHA). É valido
estacar que em momentos de anomia e crises, como aconteceu tanto em 2001
e em meados de 2006 e 2007, a tensão passa a ser muito maior e os espaços
do medo são densificados. Assim como expõe Santos:

[...] Outra consequência vivenciada pela população


interiorana foi o clima hostil existente nas unidades
prisionais. Cabe lembrar que, durante o ano de 2006, o
Estado de São Paulo enfrentou uma das mais graves crises
na área de segurança pública, tendo como centro o sistema
penitenciário. De acordo com Salla (2007, p. 73), rebeliões
em unidades prisionais, mortes de policiais e de agentes
penitenciários, ataques com bombas a estabelecimentos
públicos e privados, ônibus incendiados, tudo
desencadeado por grupos criminosos de dentro do sistema
penitenciário. Pela primeira vez uma crise no sistema
penitenciário transbordava os muros das prisões e atingia
direta e amplamente o cotidiano da população. Conclui-se
que, com a instalação de novas unidades prisionais ao
longo do estado paulista, este sentimento de terror e de
medo foi vivenciado por munícipes de cidades até então
pacatas e de cotidiano tranquilo (SANTOS, 2014, p. 14).

Ainda a respeito dos problemas advindos das unidades prisionais em uma


159

cidade do interior, discutiram-se as medidas de segurança que não são


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completas nem por parte do Estado nem do município – como o aumento do

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policiamento na cidade e nos perímetros próximos às unidades – e por isso, a


vivência da vida e do espaço urbano são modificados, quando os espaços
passam a incorporar os estigmas advindos da dissolução da interação social,
causado pelo medo e pelo estranhamento, assim como já foi exposto
anteriormente a respeito da cisão urbana e social. É viável construir uma ponte
direta entre o planejamento e a gestão urbana e as unidades prisionais de forma
que “ao transformar a paisagem urbana, as estratégias de segurança dos
cidadãos também afetam os padrões de circulação, trajetos diários, hábitos e
gestos relacionados ao uso de ruas, do transporte público, de partes e de todos
os espaços públicos” (CALDEIRA, 2000, p.301).

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Conforme aquilo que já foi exposto anteriormente, o medo passou a fazer


parte do imaginário e da rotina de cada ser humano. Esse processo de
afastamento dos indivíduos desencadeou diversas e complexas formas de
ruptura social. Diante disso, os indivíduos se dispuseram a cercear a liberdade
individual em prol da suposta segurança que dispositivos de controle e muros
lhes trazem. O processo de identificação e o sentimento de solidariedade que se
via em uma comunidade desapareceram, tomando posse em seu lugar, uma
sociedade altamente consumista e egoísta, de modo que a propriedade privada
e os bens de consumo resumem tudo àquilo que deve ser protegido, portanto, o
medo constante que fomenta a sensação de um perigo iminente, passou a
controlar a produção da vida humana e a produção das cidades:

[...] O medo é algo fabricado porque é um permanente


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aliado de uma indústria. Essa ideia que temos de reduzir


nossas liberdades e nossa cidadania porque é preciso
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vigiar o outro. Nossa vida passou a ser, a cada minuto,

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ENCRUZILHADA?
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réplica de quando entramos no avião, quando aceitamos


ser revistados e ter um bocado da nossa privacidade
invadida. Nós já fazemos isso, até faço com algum agrado
para que eu viaje mais seguro, mas tem ali uma proposta
de troca. É preciso que você reduza o vosso espaço de
intimidade e de liberdade individual e coletiva em nome de
nossa defesa e dessa construção de que somos essa
entidade chamada “nós” (COUTO, 2015).

Ao demonstrar a interferência do medo latente e pulverizado na sociedade


de controle, confirma-se que a estrutura e a sociedade urbana legitimaram
formas ostensivas das políticas de segurança-pública. De forma dialética
analisa-se que a política da segurança se materializou em obras de unidades
carcerária, salientando alguns motivos quais se baseiam como: 1) A construção
de tantas novas unidades se faz necessária pela quantidade de déficit de vagas,
já que em nível federal “há um aumento de 3.500 presos por dia no sistema
carcerário brasileiro, para os quais seriam necessários sete novos presídios por
mês” (SORIANO, 2007), 2) Deve-se através de estudos posteriores, refletir a
escolha de determinada áreas, mas já podendo adiantar que se baseiam nos
prováveis impactos de cunho econômico, considerados positivos para a cidade
que acolhe uma unidade, tal como aconteceu na cidade de Itirapina, que ao
conceder espaço para a instalação de um complexo prisional no município, foi
observado um aumento de empregos, no caso de agentes carcerários e
rotatividade no pequenos comércios locais, ao redor das unidades prisionais
(SABAINI, 2011). Encontraram-se também estudos feitos nos Estados Unidos
161

referentes ao processo de interiorização, expondo, seguinte percepção:


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[...] Analisaram o fenômeno da interiorização do sistema


prisional no Estado da Califórnia e mostraram como os
municípios do interior buscavam atrais a construção de
unidades prisionais em suas comarcas como forma de
contornar a estagnação econômica e a falta de empregos
nas pequenas cidades. Nesta perspectiva, as unidades,
além dos empregos estáveis e de fonte de arrecadação fixa
para a cidade, impulsionariam o comércio local e
investimentos do município (A EXPANSÃO…, 2014 apud
HULING; GILMORE, 2003).

Segundo o seminário analisado que se apega ao tema prisional (A


EXPANSÃO..., 2014), verificou-se, o que já era esperado, além de todos os
outros motivos expostos e os ainda desconhecidos, a decisão e a localização
das unidades prisionais, dependem de decisões, interesses políticos, mas
principalmente empresariais, que refletem nas decisões econômicas do próprio
crescimento e investimento da cidade “acolhedora”, além de definirem os
interesses e perspectivas políticas do país:

Nesta discussão, é fundamental considerar que as


decisões políticas que definem a localização de uma
instituição prisional, podem ser decisivas para o
estabelecimento (ou não) de empresas e interesses
privados que se articulam em torno do fornecimento de
serviços e/ou materiais para as unidades (A EXPANSÃO...,
2014).
162

Logo, a partir do fragmento acima, é viável perceber que a cidade não é


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o lugar para habitar, no sentido de criar raízes e viver o espaço público, a cidade

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e as obras realizadas nela, tornaram-se fundamentais para o capital, não para a


população. O que se constrói e desconstrói no lugar, é somente o que é de
interesse do sistema capitalista, e no caso, o mundo e a sociedade moderna são
levadas a compactuar com as escolhas impostas a eles, de forma que no plano
micro o fetichismo8 (MARX, 1867) transformou as cidades em meras
mercadorias à mercê do capital, atribuindo aos espaços naturais, aquilo somente
o que é rentável e gerador de lucros.

[...] O medo é algo fabricado porque é um permanente


aliado de uma indústria. Essa ideia que temos de reduzir
nossas liberdades e nossa cidadania porque é preciso
vigiar o outro. Nossa vida passou a ser, a cada minuto,
réplica de quando entramos no avião, quando aceitamos
serem revistados e ter um bocado da nossa privacidade
invadida. Nós já fazemos isso, até faço com algum agrado
para que eu viaje mais seguro, mas tem ali uma proposta
de troca. É preciso que você reduza o vosso espaço de
intimidade e de liberdade individual e coletiva em nome de
nossa defesa e dessa construção de que somos essa
entidade chamada “nós” (COUTO, 2015).
163

8
O termo foi inaugurado por Karl Marx em sua obra: O Capital. Podendo ser definido, de forma sucinta,
“objeto animado ou inanimado, feito pelo homem ou produzido pela natureza, ao qual se atribui poder
sobrenatural”. Ao quantificar àquilo que é de interesse meramente do mercado, para construir algo ou
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não em uma cidade, significa dar a ela a característica de uma simples mercadoria, que não será
medida por seu valor de uso, e sim pelo seu valor de troca, ou seja, lucro.

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ENCRUZILHADA?
LISIANE GRANHA MARTINS DE OLIVEIRA E LUCILLY MARIA CAETANO DE SOUZA
OS LIMITES DO PODER DISCRICIONÁRIO E O INTERVENCIONISMO DO JUCICIÁRIO NAS
POLÍTICAS PÚBLICAS: RELAÇÃO DE CAUSA E EFEITO

GRUPO DE TRABALHO 1 – GT1


DIREITO E POLÍTICAS PÚBLICAS

OS LIMITES DO PODER DISCRICIONÁRIO E O


INTERVENCIONISMO DO JUDICIÁRIO NAS POLÍTICAS
PÚBLICAS: RELAÇÃO DE CAUSA E EFEITO

LISIANE GRANHA MARTINS DE OLIVEIRA

Bacharel em Direito pela Universidade


Presbiteriana Mackenzie, Pós-graduada em
Direito Internacional pela Escola Paulista de
Direito e Mestranda em Ciências Políticas pela
UFSCAR. E-mail: granhamartins@yahoo.com.br
LUCILLY MARIA CAETANO DE SOUZA

Bacharel em Direito pelo Centro Universitário do


Espírito Santo, Pós-graduada em Direito Público
172

pela Universidade Anhanguera-Uniderp e


Mestranda em Ciências Políticas pela UFSCAR.
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E-mail: lucilly.caetano@gmail.com
OS LIMITES DO PODER DISCRICIONÁRIO E O
LISIANE GRANHA MARTINS DE OLIVEIRA E LUCILLY
INTERVENCIONISMO DO JUDICIÁRIO NAS POLÍTICAS
MARIA CAETANO DE SOUZA
PÚBLICAS: RELAÇÃO DE CAUSA E EFEITO
LISIANE GRANHA MARTINS DE OLIVEIRA E LUCILLY MARIA CAETANO DE SOUZA
OS LIMITES DO PODER DISCRICIONÁRIO E O INTERVENCIONISMO DO JUCICIÁRIO NAS
POLÍTICAS PÚBLICAS: RELAÇÃO DE CAUSA E EFEITO

RESUMO

Constantemente o Judiciário é acionado para intervir em questões relacionadas


à formulação de políticas públicas, pondo-se à discussão a relação entre o poder
discricionário estatal e a imposição constitucional de certas políticas,
consubstanciando-se em um dever vinculante ao Estado. Surgem, assim, alguns
questionamentos: normas constitucionais definidoras de políticas públicas
seriam um fator limitador ao poder discricionário do Estado? Quais os limites
desta discricionariedade e em que medida o intervencionismo judicial influencia
essas políticas? Pretende-se demonstrar e identificar que há limites ao poder
discricionário do Estado, assim como há limites à atuação do Judiciário em
aspectos relativos à formatação das políticas públicas. Esta análise é relevante
na medida em que envolve fatores referentes às funções típicas de cada poder
e os possíveis prejuízos que a complexidade da relação entre eles podem
ocasionar na formulação e efetivação dessas políticas públicas.

ABSTRACT

Constantly the judiciary is triggered to intervene in issues related to the


formulation of public policies, bringing to the discussion the relationship between
its discretion state-owned and the constitutional imposition of certain policies,
takes the form of a duty binding on the State. Thus, some questions arise:
defining constitutional requirements of public policy would be a limiting factor to
the discretionary power of the State? What are the limits of this discretion and
what extent the judicial interventionism influence these policies? It is intended to
demonstrate and identify that there are limits to the discretionary State power,
173

just as there are limits on the judicial action, in respect to the format of public
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policy. This analysis is relevant in that it involves factors regarding the typical

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INTERVENCIONISMO DO JUDICIÁRIO NAS POLÍTICAS
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PÚBLICAS: RELAÇÃO DE CAUSA E EFEITO
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OS LIMITES DO PODER DISCRICIONÁRIO E O INTERVENCIONISMO DO JUCICIÁRIO NAS
POLÍTICAS PÚBLICAS: RELAÇÃO DE CAUSA E EFEITO

functions of each power and possible damage to the complexity of the


relationship between them can result in the formulation and execution of their
public policies.
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INTERVENCIONISMO DO JUDICIÁRIO NAS POLÍTICAS
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PÚBLICAS: RELAÇÃO DE CAUSA E EFEITO
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OS LIMITES DO PODER DISCRICIONÁRIO E O INTERVENCIONISMO DO JUCICIÁRIO NAS
POLÍTICAS PÚBLICAS: RELAÇÃO DE CAUSA E EFEITO

INTRODUÇÃO

A temática sobre políticas públicas tornou-se de interesse relativamente


recente para o direito, não havendo um amplo conhecimento teórico sobre suas
questões básicas. Estas, por sua vez, foram mais bem desenvolvidas em áreas
como a administração e o planejamento, mas, no ramo jurídico, ainda é, de certo
modo, algo novo. Um provável fator que pode justificar este lapso de
conhecimento é relativo à própria natureza do tema políticas públicas, que é
bastante complexa e dinâmica, à medida que os instrumentos jurídicos
disponíveis não são os mais ajustáveis para sua compreensão e
desenvolvimento, fazendo, assim, com que a relação entre o direito e as políticas
públicas se torne imprecisa. Outro possível fator é o próprio ensino jurídico
brasileiro que, ao se apresentar mais voltado à formação de técnicos na área
jurídica, por vezes, se mostra insuficiente na formação de profissionais capazes
de operacionalizar e estruturar questões fundamentais, tais como programas de
governo e políticas públicas, o que causa certo espanto, visto que diversos
juristas exercem funções na estrutura estatal, principalmente nos mais altos
escalões da Administração Pública. Diversos outros fatores podem explicar este
distanciamento teórico entre direito e políticas públicas; todavia, este não é o
propósito ora analisado.

Neste trabalho, o objetivo principal é tratar sobre os limites existentes


tanto na relação entre discricionariedade do Estado-Administração no processo
de formulação de políticas públicas, quanto referente ao limite do
intervencionismo judicial neste processo. Pretende-se analisar a relação de
causa e efeito relativamente ao limite do poder discricionário conferido ao Estado
na produção, formulação e/ou execução das políticas públicas, especialmente
quanta àquelas definidoras de direitos fundamentais sociais já estabelecidas na
175

Constituição Federal, cujo caráter é vinculante. Paralelamente, analisar sobre


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quais os limites estabelecidos ao intervencionismo do Poder Judiciário na

OS LIMITES DO PODER DISCRICIONÁRIO E O


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INTERVENCIONISMO DO JUDICIÁRIO NAS POLÍTICAS
MARIA CAETANO DE SOUZA
PÚBLICAS: RELAÇÃO DE CAUSA E EFEITO
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OS LIMITES DO PODER DISCRICIONÁRIO E O INTERVENCIONISMO DO JUCICIÁRIO NAS
POLÍTICAS PÚBLICAS: RELAÇÃO DE CAUSA E EFEITO

efetivação de tais políticas e, para tanto, examinando o posicionamento do


Supremo Tribunal Federal (STF), instância máxima da estrutura judiciária
brasileira, e como ele vem conduzindo estas questões.

Tal análise se mostra relevante à medida que envolve fatores referentes


às funções típicas dos Poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário) e de
possíveis prejuízos que a complexidade da relação entre eles podem ocasionar
no processo de formulação e efetivação das próprias políticas públicas. Desta
forma, antes de adentrar especificamente na análise proposta, é necessário
rever, de forma mais acurada, certos conceitos e aspectos fundamentais sobre
o Estado, a Administração Pública e o poder discricionário e o modo como estes
conceitos estão relacionados às políticas públicas.

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, DISCRICIONARIEDADE E POLÍTICAS


PÚBLICAS

O Estado é uma estrutura formada por um povo organizado em um


território, composto por instituições, governos e relações sociais diversas que,
usualmente, intervém e regulam este povo neste território1. Ele está encarregado
de gerir os recursos para que o bem-estar possa ser garantido a todos os
indivíduos reunidos numa coletividade. Para tanto, é necessário que o Estado
esteja estruturado por um conjunto formal de mecanismos para que possa atingir
este objetivo. Sob este prisma, surge a Administração Pública como um conjunto
de diversas atividades desempenhadas pelo Estado através de seus
administradores2 que organizam, planejam e gerenciam recursos, ações e
políticas para promover e satisfazer aos interesses coletivos. Por isto, é de
substancial importância proceder a sua análise, principalmente para se evoluir
176

no entendimento da dinâmica estatal, responsável por garantir o máximo de


harmonia entre todos os indivíduos de uma sociedade organizada.
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PÚBLICAS: RELAÇÃO DE CAUSA E EFEITO
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POLÍTICAS PÚBLICAS: RELAÇÃO DE CAUSA E EFEITO

Breve contexto histórico

No início do desenvolvimento da noção de Estado vigorava a ideia de


monarquias absolutistas, do Estado soberano que concentrava todos os poderes
existentes. Neste período, a Administração Pública não estava vinculada a
qualquer tipo de norma limitadora de sua atividade, senão à vontade do monarca,
e seu conceito ainda não era bem definido. Com o desenvolvimento intelectual
e filosófico de novas ideias, instaurou-se o Estado Moderno de Direito,
estruturado com base nos princípios da legalidade, igualdade e separação dos
poderes. Este fenômeno surgiu com os movimentos constitucionalistas iniciados
no final do século XVIII, que viam a Constituição como um instrumento garantidor
da liberdade do homem, impondo limites às prerrogativas dos governantes
(CARVALHO FILHO, 2007, p. 06). Ao Estado foi atribuída a incumbência de
proteção da liberdade dos indivíduos e da propriedade. Ao direito se atribuiu o
papel de garantir as liberdades individuais contra o arbítrio do Estado, limitando
seu poder por meio do direito. Logo, reconhece-se a ideia de que o poder é
limitado por um direito superior inatingível, um direito natural inerente à condição
humana. A vontade do soberano foi substituída pela ideia de que a lei resulta da
vontade geral e deve ser igual para todos3.

Utilizando-se do princípio da separação dos poderes difundida por


Montesquieu, o Estado distribui seu próprio poder político reunindo,
concomitantemente, o sujeito ativo e passivo do controle público, sendo possível
a criação de normas próprias para execução desse controle. Essa percepção
consistia na distinção das funções estatais em três: legislação, execução e
jurisdição, que seriam atribuídas a três órgãos distintos e independentes entre
si. Esta divisão teve fundamental importância, pois funcionou como uma
limitação aos poderes conferidos aos monarcas, significando a garantia dos
177

direitos aos indivíduos. Esta ideia foi difundida em todo o ocidente e também em
Página

declarações de direitos e constituições dos séculos XVIII, XIX e XX.

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Mais tarde, desvinculadas da vontade do soberano e transformados em


jurisdição administrativa, começam a surgir normas especiais diversas das
regras de direito privado para regerem a atuação do poder público. Surge um
princípio composto de normas com caráter autoritário, reconhecendo
prerrogativas à Administração Pública que a posicionavam numa condição de
supremacia sobre o particular, sem observar um controle judicial por parte de um
órgão independente. Por sua vez, este caráter autoritário da Administração foi
abrandado com o surgimento do Estado Liberal, onde a autoridade era limitada
devido ao “[...] reconhecimento de direitos individuais garantidos pelo Poder
Judiciário ou por uma jurisdição administrativa independente do Poder
Executivo” (DI PIETRO, 2001, p. 24-25).

Uma vez instaurado o Estado Liberal, destacou-se a preponderância para


as liberdades individuais, a atuação do Estado passa a ser excepcional,
restringindo-se às atividades essenciais como segurança, ordem pública e
justiça. Todavia, em meados do século XIX, este Estado Liberal começa a
declinar devido à progressiva abstenção estatal, causando graves
consequências para a economia e sociedade, não sendo capaz de aniquilar a
grande desigualdade existente.

Logo após a Segunda Guerra Mundial se consolida, então, o Estado


Social de Direito, com a intervenção deste na ordem econômica e social. O
Estado começa a desenvolver ações voltadas para a coletividade, como as
políticas sociais de saúde, seguridade, educação, moradia, entre outras. Neste
período, as funções estatais estão voltadas para uma série de direitos sociais e
coletivos mais abrangentes, e uma das maneiras como este Estado age para
atingir tais objetivos começa a se estruturar na forma de políticas públicas.
178

A socialização e o fortalecimento do Poder Executivo foram tendências


significativas trazidas por este Estado Social. Com a socialização se observa
Página

uma preocupação com o interesse público e o bem comum, abrangendo, além


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POLÍTICAS PÚBLICAS: RELAÇÃO DE CAUSA E EFEITO

dos direitos individuais, também os sociais e econômicos. Com o fortalecimento


daquele Poder, deu-se o acréscimo de atribuições delegadas ao Estado, fato
este que também gerou sérias consequências ao princípio da separação dos
poderes, visto que o Executivo passa a complementar normas editadas pelo
Legislativo. Sobre determinados aspectos, o Estado Social representou grande
evolução, principalmente por ter colocado a Administração Pública sobre a égide
da lei.

É a partir dos anos 50 do século XX que começa a surgir certa


preocupação com a necessidade de desenvolver uma democracia mais
completa, que transcenderia a ideia apenas de eleições livres. Isto porque, a
democracia começa a ser entendida também como o modo que as decisões são
tomadas e executadas pela Administração (MEDAUAR, 2002, p. 25). Ao Estado
Social de Direito, então, é acrescentada um elemento inovador, qual seja, a
participação popular no processo político de tomada de decisões pelo Estado e
controle de sua administração. Deste modo, volta à tona a ideia de lei vinculada
aos ideais de justiça, submetendo o Estado ao direito e não mais à lei
estritamente formal. Atualmente, fala-se em Estado Democrático de Direito,
concepção adotada pela Constituição Brasileira de 19884.

Legalidade e Poder Discricionário

Fundamental ao Estado Democrático de Direito é o princípio da


legalidade, o qual a Administração Pública foi submetida na estrutura jurídico-
política brasileira. Tal princípio, expresso na Constituição de 1988, condiciona
todos os poderes e entes da federação à sua observância. Esta Administração,
entendida como um aglomerado de tarefas e atividades desenvolvidas pelo
Estado, cujo objetivo principal é gerir e administrar bens, serviços e patrimônio
179

públicos através de ações e políticas públicas, sempre tendo em vista o interesse


da coletividade, conforme já exposto, se submete inteiramente ao princípio da
Página

legalidade, que consiste em fazer aquilo que a lei determina, sob todos os
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aspectos por ela definidos. Tal legalidade é uma garantia de equilíbrio entre os
direitos individuais assegurados pelo ordenamento e a autoridade exercida pelo
Estado-Administração.

À esta Administração, estruturada pelo princípio da legalidade, foram


conferidos poderes que estão à disposição de seus agentes para a realização e
concretização daqueles objetivos. Tais poderes asseguram uma posição de
supremacia sobre o indivíduo, sem os quais não conseguiria atingir os fins
pretendidos. Assim, estes poderes podem ser definidos como um “[...] conjunto
de prerrogativas de direito público que a ordem jurídica confere aos agentes
administrativos para o fim de permitir que o Estado alcance seus fins”
(CARVALHO FILHO, 2005, p.38).

É no âmbito do direito público que estes poderes se manifestam como


prerrogativas no sentido de um poder-dever, ou seja, esses poderes são
outorgados aos administradores para que atuem no sentido de atender aos
interesses da coletividade, por isso são irrenunciáveis e obrigatórios, não
podendo o agente se esquivar de exercê-los ou exercê-los em desconformidade
com o interesse público.

Conforme mencionado acima, está no princípio da legalidade o principal


fundamento para o exercício da atividade administrativa. Porém, somente a lei
não é inteiramente capaz de traçar todas as condutas e medidas que devem ser
adotadas pelo administrador e, em diversas situações, ela própria confere certo
grau de valoração diante de um caso concreto. Isto porque, se não for possível
ao agente público certa medida de liberdade de escolha, este estaria obrigado a
agir de forma sistemática e padronizada diante de todas as situações que lhe
ocorressem, fato que prejudicaria e, muitas vezes, impossibilitaria o atendimento
180

do interesse público.
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Nesta perspectiva, surge a discricionariedade administrativa como


prerrogativa concedida pela lei ao administrador de avaliar, dentre as alternativas
pré-estabelecidas, aquela que lhe pareça mais conveniente e oportuna na
resolução de um caso concreto. Assim, o poder discricionário pode ser definido
como aquele “[...] que o Direito concede à Administração, de modo explícito ou
implícito, para a prática de atos administrativos com liberdade na escolha de sua
conveniência, oportunidade e conteúdo” (MEIRELLES, 2005, p. 118)5.

A justificação do poder discricionário, sua importância e necessidade,


pode ser explicada por uma questão incontestável: é impossível ao legislador
enumerar e descrever todas as ações, atos e políticas que podem ser praticados
pelo administrador público ou prever todas as situações que o mesmo enfrentará
em sua gestão e/ou os mecanismos que podem ser utilizados. Haja vista, seria
improvável desempenhar regularmente e de forma hábil as atividades se todas
as possibilidades estivessem preestabelecidas, principalmente diante da
dinâmica que a atividade administrativa requer e as necessidades coletivas
exigem. Assim, tem-se que a discricionariedade administrativa reside no “[...]
cumprimento de um dever jurídico funcional de acertar, na situação concreta, a
providência ideal para atingir a finalidade legal e satisfazer o interesse da
coletividade” (MELLO, 1998, p. 33).

Entretanto, esta discricionariedade não deve ser entendida como absoluta


e total. Todo e qualquer ato administrativo possui elementos e requisitos
fundamentais que devem ser observados em sua edição, como competência,
finalidade, forma, motivo e objeto6. Estes componentes são a infraestrutura do
ato, sua essência, seja ele vinculado7 ou discricionário8, e devem ser
continuamente observados para que o ato produza os efeitos desejados.
181

Dessa forma, entende-se a lógica do poder discricionário como aquele


conferido ao administrador de avaliar sua tomada de decisão, diante do caso
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concreto, utilizando-se do critério de conveniência e oportunidade. Todas as


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definições apresentadas indicam que a discricionariedade é prerrogativa legal e


preestabelecida, não podendo ser entendida como uma escolha livre e sem
limitações, pois discricionariedade sem lei é arbitrariedade, desvio de poder, fato
que não pode coexistir ao exercício da atividade administrativa desenvolvida
pelo Estado.

Direitos Fundamentais, Políticas Públicas e Discricionariedade

Todo o exposto é necessário para que se tenha uma noção ampla do


alcance das ações do Estado e das atividades que este realiza por meio de uma
Administração organizada, especialmente em relação ao modo como ela age. A
base estrutural e complexa deste sistema abarca inúmeras ações que são
praticadas para a efetivação do bem e interesses coletivos. É principalmente
desta Administração que surgem uma das principais ferramentas utilizadas para
o alcance de tais objetivos: as políticas públicas.

Conforme aduzido, foi logo após a Segunda Guerra Mundial, com a


consolidação do Estado Social, que começam a se desenvolver ações focadas
na coletividade, em políticas sociais, de saúde, de seguridade, entre outras, e o
aprofundamento dessas ações se alargam do plano econômico para o plano
social, ampliando a noção de cidadania (DALLARI BUCCI, 1997, p. 90).

O Estado Social passa a ser caracterizado pelo desenvolvimento de uma


nova forma de agir guiada pelas políticas públicas, que é um conceito mais
amplo, abrangendo funções de planejamento, coordenação e fiscalização de
todos os agentes públicos e privados envolvidos na atividade administrativa. De
acordo com a definição de Maria Paula Dallari Bucci (2006, p. 38), as políticas
públicas “[...] são programas de ação governamental visando coordenar os
meios à disposição do Estado e as atividades privadas, para a realização de
182

objetivos socialmente relevantes e politicamente determinados”.


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O conceito de políticas públicas é igualmente utilizado na teoria dos


direitos fundamentais9, principalmente quando se trata de direitos sociais que
são positivados nas normas constitucionais sob o formato de políticas públicas
a serem criadas e implementadas pelos Poderes Executivo e Legislativo (SILVA,
2010, p. 69). Deste modo, uma das razões para a existência dessas políticas se
justifica pelo surgimento dos próprios direitos sociais. Tais direitos, consagrados
como direitos fundamentais pela Constituição 1988, possuem aplicação
imediata10 e se caracterizam como prestações positivas, aquelas a serem
implementadas pelo Estado com o intuito de promover uma isonomia substancial
e social na busca de melhores condições de vida11 (LENZA, 2011, p. 927).

A ideia de políticas públicas e direitos fundamentais, então, estão


diretamente interligadas, especialmente quanto a estes direitos sociais
prestacionais, no qual a doutrina relaciona as políticas públicas com a
possibilidade de implementá-los ampliada pela discricionariedade administrativa
(GOUVÊ A, 2005, p. 325). É nesta discricionariedade que as políticas públicas
encontram bases estruturais especialmente consistentes, tendo em vista a
impossibilidade de o legislador regular todas as circunstâncias nas quais o
administrador poderá agir na elaboração e implementação dessas políticas,
justificando-se pelo fato de que tais direitos possuem uma variação amplíssima,
englobando diversos objetos.

Como dito, elas são ferramentas da ação do Estado, fundamentais na


realização e no cumprimento dos direitos estabelecidos constitucionalmente, e a
discricionariedade é uma prerrogativa para a concessão desses direitos, é um
mecanismo de operacionalização que se coloca à disposição do administrador
para a efetivação do interesse da coletividade através da realização dessas
políticas públicas. Entretanto, apesar desta discricionariedade ser ampla, ela não
183

pode ser entendida como absoluta, tornando-se indispensável verificar sua


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correta utilização e limites.

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Limites à Discricionariedade

Não resta dúvida de que a lei é a principal fonte limitadora à utilização


desmedida do poder discricionário, visto que este sempre observará uma
finalidade legalmente estabelecida. Também os princípios constitucionais, como
os da proporcionalidade, razoabilidade e moralidade são fontes de limitação a
este poder. Por conseguinte, a extrapolação aos limites legais e a atuação
contrária a estes princípios configura flagrante arbitrariedade, passível de
controle judicial, visto que todos os atos praticados pela Administração, tanto
vinculados como discricionários, podem ser submetidos à apreciação judicial de
sua legalidade. E é no âmbito discricionário que aumentam as possibilidades de
práticas abusivas, excessivas, desproporcionais ou ilegais. No contexto atual,
observa-se a necessidade de, por vezes, o Judiciário funcionar como uma
verdadeira barreira aos abusos e arbitrariedades porventura praticados pelo
administrador no proveito equivocado do poder que lhe é conferido.

E sob este mesmo prisma, também a discricionariedade em matéria de


políticas públicas sofre limitações. A Constituição Brasileira, ao estabelecer
diretrizes e metas para o alcance da efetivação dos direitos fundamentais, é o
principal fundamento de validade para o desenvolvimento de políticas públicas
que promovam a concretização de tais direitos12. Assim, é na própria
Constituição que se encontram os elementos que vinculam o Estado para o
desenvolvimento e concretização dessas políticas. Essas determinações
constitucionais não possuem o escopo de embaraçar a ação discricionária do
administrador, tampouco substituir sua atividade política, o intuito é de justificar
estes atos, tornando-os constitucionalmente definidos, fornecendo diretrizes
contundentes, mesmo diante da falta de uma regulamentação normativa
específica.
184

Desse modo, a discricionariedade nunca será plena ou incondicional, pois


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o Estado sempre deverá, ao agir discricionariamente, observar as orientações e


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os limites estabelecidos pela própria Constituição quanto àquelas políticas


públicas definidas para a realização dos direitos fundamentais sociais. Tais
políticas, portanto, vinculam o Estado, delimitando sua atuação discricionária e,
ao se distanciar desses padrões, realizando escolhas que não se coadunem com
aquelas premissas, a discricionariedade estatal pode se configurar em
arbitrariedade ou abuso de poder, sendo possível o controle e/ou intervenção do
Poder Judiciário, pelos motivos que serão apresentados a seguir.

O INTERVENCIONISMO DO PODER JUDICIÁRIO EM MATÉRIA DE


POLÍTICAS PÚBLICAS E SEUS LIMITES

O Poder Judiciário no Controle das Políticas Públicas

A Constituição Federal de 1988 incorporou uma ampla gama de direitos e


garantias fundamentais, especialmente em relação aos direitos coletivos e
sociais, prescrevendo diretrizes e determinações na elaboração de leis e de
políticas públicas específicas, sempre objetivando o bem comum na efetivação
dessas políticas. Desta forma, verifica-se a consagração de direitos que impõe
verdadeiros deveres prestacionais ao Estado13, que deverá, por sua vez, adotar
as medidas e procedimentos necessários à satisfação de um mínimo existencial
aos indivíduos.

Esse mínimo existencial consiste na concretização, por meio de políticas


públicas, de direitos fundamentais mínimos para a satisfação do princípio da
dignidade da pessoa humana14, ou seja, na realização de direitos que
possibilitem condições mínimas para que o indivíduo possa viver com dignidade.
O Estado, portanto, deverá adotar políticas públicas para a satisfação e
efetivação dos direitos fundamentais, sobretudo pela força vinculante e de
185

aplicação imediata das normas constitucionais e, neste sentido, o Poder


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Judiciário poderá promover o controle destas políticas, principalmente em casos

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de omissão, cuja competência de formulação, implementação e/ou execução


cabe, tipicamente, aos Poderes Executivo e Legislativo (PASSOS, 2010, p. 485).

Considerando essa força vinculante e a supremacia das normas


constitucionais, o Supremo Tribunal Federal (STF), instância máxima da
estrutura judiciária brasileira, vem ratificando e conduzindo o seu entendimento
no sentido da legitimidade da atuação ativa deste Poder no controle das políticas
públicas, em especial quanto àquelas voltadas para a saúde e educação.

Assim, o entendimento pacificado desta Corte é de que a imposição


judicial de providências a serem adotadas pelo Poder Executivo, esfera em que
se promove a maioria das políticas públicas, não viola o princípio constitucional
da separação dos Poderes, eis que tal atuação visa satisfazer direitos
fundamentais previstos constitucionalmente, ainda que haja repercussão na
esfera orçamentária do Estado. Logo, o posicionamento no STF é no sentido de
que a intervenção judicial é possível em hipóteses excepcionais, nas quais o
Poder Judiciário não inova na ordem jurídica, mas apenas determina que o Poder
Executivo cumpra as políticas públicas previamente estabelecidas.

Ao longo dos anos, acompanhando os debates e as demandas sociais,


observa-se que o STF foi proferindo decisões diversas sobre o tema.
Inicialmente, verifica-se que esta Corte raramente abordava em suas decisões
as questões orçamentárias que envolvem e respaldam as políticas públicas,
salvo em situações específicas e de forma superficial. Todavia, tal postura foi se
modificando, e o STF passou a avaliar, com uma maior reflexão, as
consequências econômicas e os efeitos práticos das decisões judiciais
proferidas, muitas vezes, decisivas nos programas de políticas públicas
existentes15.
186

Passa-se, então, a considerar que a formulação e implementação dessas


políticas constitucionalmente estabelecidas geram custos significativos para o
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Estado, com um impacto relevante no orçamento, fazendo com que este tenha
o dever legal de se programar e estabelecer metas e procedimentos para atender
às demandas.

Quanto a estes aspectos, o Ministro do Supremo Tribunal Federal, Luiz


Fux, expôs com clareza e síntese as controvérsias que envolvem a atuação do
Judiciário em matéria de políticas públicas e o seu viés orçamentário, sem
afastar a natureza constitucional dos direitos fundamentais a serem
concretizados pelo Estado16. Em decisão de sua relatoria, o Ministro destaca que
a doutrina constitucional brasileira há muito se dedica à interpretação da norma
constitucional do direito à saúde17, por exemplo, frequentemente com teses
antagônicas que se proliferam em todas as instâncias do Poder Judiciário e
também no âmbito acadêmico.

Quanto a estas teses, são duas as perspectivas que devem ser


analisadas. A primeira está no sentido daqueles que defendem que a natureza
das normas constitucionais, que definem os direitos fundamentais sociais, possui
caráter programático, visto a dependência de recursos econômicos para a sua
efetivação. Desta forma, para que estes direitos se tornem exigíveis pelos
indivíduos frente à atuação do Estado, seria necessária a formulação de políticas
públicas, não podendo, pois, serem exigidos de imediato. Prontamente, para os
defensores deste argumento, haveria a violação do princípio da separação dos
Poderes e do princípio da reserva do possível sempre que o Poder Judiciário
interviesse nestas políticas, ante a omissão estatal na sua formulação e
execução. Segundo o Ministro Luiz Fux,

[...] argumenta-se que o Poder Judiciário, o qual estaria


vocacionado a concretizar a justiça do caso concreto
187

(macrojustiça), muitas vezes não teria condições de, ao


examinar determinada pretensão à prestação de um direito
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social, analisar as consequências globais da destinação de


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recursos públicos em benefício da parte, com invariável


prejuízo para o todo [...]18.

A teoria da reserva do possível, trazida nesta argumentação, sobretudo


por parte do Estado, procura identificar o fenômeno econômico da limitação dos
recursos disponíveis diante das inúmeras necessidades a serem por ele
supridas. Logo, a reserva do possível significa a limitação material dos direitos
fundamentais, especialmente os direitos sociais, que vai além das discussões
jurídicas sobre o que se pode exigir judicialmente do Estado (BARCELLOS,
2002, p. 236).

Na segunda perspectiva, por outro lado, estão os que defendem a legítima


atuação do Poder Judiciário na concretização dos direitos fundamentais sociais,
sobretudo o relativo à saúde e à educação, eis que direitos indispensáveis para
a realização da dignidade da pessoa, garantindo-se, assim, o já referido mínimo
existencial, e ante à supremacia e à vinculação das normas constitucionais que,
ao invés de programáticas, são, na realidade, imediatas, ou seja, verdadeiros
deveres impostos ao Estado que não pode, por sua vez, se esquivar de cumpri-
los.

Ambas as teses, portanto, procuram definir se como e em que medida o


direito constitucional à saúde ou à educação, como citado, consiste em um direito
público do indivíduo em exigir prestações positivas do Estado, que podem ser
garantidos pela via judicial. Bem ressalta o Ministro que referidas divergências
decorrem, por um lado, da natureza prestacional do direito social e, por outro, da
necessidade de compatibilizar os conceitos do “mínimo existencial” e da “reserva
do possível”; afinal, não se pode afastar o reconhecimento de que todas as
dimensões dos direitos fundamentais têm custos públicos, o que traz relevância
188

significativa ao tema da reserva do possível, especialmente ao evidenciar a


escassez dos recursos e a necessidade de se fazer escolhas alocativas, “[...]
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concluindo, a partir das perspectivas das finanças públicas, que ‘levar a sério os
direitos significa levar a sério a escassez’”19.

No entanto, conforme respaldado pela Suprema Corte, e cujo argumento


é utilizado para embasar inúmeras decisões envolvendo políticas públicas, a
intervenção do Judiciário não ocorre em razão de uma omissão total do Estado,
não agindo, portanto, este Poder, como um formulador de políticas, mas no
sentido de proferir uma indispensável determinação judicial para o cumprimento
de políticas públicas já estabelecidas, e não observadas. Neste ponto, ressalta
Luiz Fux que:

[...] não se cogita do problema da interferência judicial em


âmbitos de livre apreciação ou de ampla discricionariedade
de outros Poderes quanto à formulação de políticas
públicas. [...] o primeiro dado a ser considerado é a
existência, ou não, de política estatal que abranja a
prestação de saúde pleiteada pela parte. Ao deferir uma
prestação de saúde incluída entre as políticas sociais e
econômicas formuladas pelo Sistema Único de Saúde
(SUS), o Judiciário não está criando política pública, mas
apenas determinando o seu cumprimento. [...] a existência
de um direito subjetivo público a determinada política
pública de saúde parece ser evidente. […] A decisão em
apreço convocou os entes da federação a cumprir as
obrigações que lhes são constitucionalmente
determinadas, diante da constatação de deficiências
concretas na prestação dos serviços por uma unidade de
saúde específica, [...]. Conforme relatado na decisão objeto
189

da presente suspensão, a ordem liminar determina,


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apenas, que os réus tomem providências inseridas no


âmbito das suas competências. […]20.

Diante das ponderações feitas, e de acordo com o entendimento


pacificado e atual no Supremo, as normas constitucionais definidoras de políticas
públicas consistem em um verdadeiro fator limitador ao poder discricionário do
Estado, eis que, existindo uma política já estabelecida ou formulada, e não sendo
esta executada ou, ainda, executada com deficiências ou omissões, compete ao
Judiciário determinar o seu cumprimento, sem que este Poder seja um criador
de políticas nesta seara, mas um instrumento de controle e de efetivação.

Os Limites ao Intervencionismo do Poder Judiciário

Todavia, embora haja pacificação no STF sobre o entendimento da


atuação do Poder Judiciário em matéria de políticas públicas, agindo este no seu
controle e não na sua formulação, algumas ponderações são necessárias e é
fundamental o estabelecimento de parâmetros e/ou limites a esta atuação, tendo
em vista a própria natureza das políticas públicas e os seus efeitos ou impactos
nos programas desenvolvidos pelos Poderes Executivo e Legislativo, como
expõe Luís Roberto Barroso,

[...] a questão do controle das políticas públicas envolve,


igualmente, a demarcação do limite adequado entre
matéria constitucional e matéria a ser submetida ao
processo político majoritário. Por um lado, a Constituição
protege os direitos fundamentais e determina a adoção de
políticas públicas aptas a realizá-los. Por outro lado, atribui
as decisões sobre o investimento de recursos e as opções
políticas a serem perseguidas a cada tempo aos Poderes
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Legislativo e Executivo. Para assegurar a supremacia da


Constituição, mas não a hegemonia judicial, a doutrina
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começa a voltar a sua atenção para o desenvolvimento de


parâmetros objetivos de controle de políticas públicas
(BARROSO, 2010, p. 387).

Há, neste ponto, uma reflexão necessária e ao mesmo tempo complexa


da relação entre Constituição, controle jurisdicional e políticas públicas, eis que,
de um lado, em um Estado democrático, não se pode perder de vista que a
Constituição não pode pretender invadir radicalmente, e de forma elitista, o
espaço da política, transferindo as decisões do povo e de seus representantes
aos juristas e operadores do direito. Mas, por outro lado, não se pode
desconsiderar que, se a Constituição prevê normas que estabelecem fins
públicos prioritários, dotadas de superioridade hierárquica no ordenamento
jurídico brasileiro, a definição de políticas públicas justamente para a realização
destes fins, não pode ser afastada do controle jurisdicional. Deve-se observar,
portanto, não a absorção do político pelo jurídico nestes casos, mas tão somente
a limitação das decisões políticas pela norma jurídica, análise nem sempre fácil
na realidade brasileira (BARROSO, 2010, p. 387).

Como visto, para o Supremo Tribunal Federal é possível ao Poder


Judiciário determinar a implementação pelo Estado, quando inadimplente, de
políticas públicas constitucionalmente previstas, sem que haja interferência na
discricionariedade do Poder Executivo21. Assim, o papel do Judiciário é no
sentido de determinar a implantação de políticas públicas instituídas pela
Constituição e não efetivadas pelo poder público, cuja fórmula da reserva do
possível, conforme visto, não pode ser invocada com o intuito de legitimar o
injusto inadimplemento de deveres de prestação constitucionalmente impostos
ao Estado.
191

Neste sentido, deve haver uma ponderação quanto ao tema da reserva


do possível, notadamente em sede de implementação e efetivação destas
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políticas frequentemente onerosas. Não se pode ignorar a gradualidade do


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processo de concretização dos direitos fundamentais sociais, que dependem,


em grande parte, de um inafastável vínculo financeiro subordinado às
possibilidades orçamentárias do Estado. Desta maneira, quando comprovada de
forma objetiva a alegação de incapacidade econômico-financeira do ente estatal,
não se poderá razoavelmente exigir a sua imediata efetivação como determinada
pela norma constitucional. Entretanto, isso não significa que é lícito ao poder
público criar obstáculos com intuito de fraudar, frustrar ou inviabilizar o
estabelecimento e a preservação de condições materiais mínimas de existência
ao indivíduo. Logo, não é suficiente ao poder público alegar mera conveniência
e/ou oportunidade em um amplo espaço de discricionariedade a ponto de anular
prerrogativas constitucionais fundamentais22.

Por outro lado, no entanto, não se pode afastar o fato de que a


constitucionalização e a judicialização excessiva podem trazer consequências
nocivas para a própria sociedade, eis que, muitas vezes, a escassez obriga o
Estado a verdadeiras “escolhas trágicas”, como já exposto, diante da limitação
de recursos, fazendo com que o administrador seja forçado a eleger prioridades
entre várias demandas que são, por sua vez, igualmente legítimas. Como
ressalta Daniel Sarmento,

[...] os questionamentos não devem conduzir à rejeição da


possibilidade de proteção judicial dos direitos sociais. Este
seria um inadmissível retrocesso no Direito Constitucional
brasileiro, que, em boa hora, passou a reconhecer a força
normativa dos direitos prestacionais. Mas, se não
quisermos que a garantia jurisdicional de tais direitos acabe
comprometendo a possibilidade de que eles sejam
efetivamente fruídos pelos mais necessitados, é essencial
192

traçar critérios racionais para o Judiciário atuar nesse


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domínio, que estejam em conformidade não só com a letra

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da Constituição, mas também com os valores morais que


lhe dão suporte (SARMENTO, 2010, p. 393-394).

Neste sentido, entende-se que a atuação do Judiciário deve ponderar os


aspectos relativos aos recursos econômicos, que são fundamentais ao Estado
para a realização de suas políticas públicas, e que tais recursos são escassos,
devendo haver a preocupação com o impacto econômico e social de suas
decisões. As decisões judiciais deverão ser, assim, ponderadas e baseadas no
princípio da razoabilidade e proporcionalidade.

Um caminho possível, portanto, na busca de parâmetros e limites à


atuação do Judiciário em matéria de políticas públicas, é a análise da efetivação
dos direitos fundamentais, sobretudo no seu núcleo do mínimo existencial, e a
ponderação da cláusula da reserva do possível, entendida esta não apenas no
seu aspecto econômico e de limitação orçamentária, mas, ainda, naquilo em que
o indivíduo pode exigir de forma razoável do Estado e da sociedade.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Constantemente o Poder Judiciário é acionado para intervir em questões


relacionadas ao processo de formulação e execução de políticas públicas
estatais e, neste ponto, põe-se à discussão a complexa relação existente entre
o poder discricionário do Estado e a imposição constitucional de certas políticas
públicas.

Em um Estado Democrático de Direito, concepção adotada pela


Constituição de 1988, a Administração Pública está submetida ao princípio da
legalidade, o qual direciona o exercício da atividade administrativa, submetendo
193

os atos e decisões do Estado ao império da lei. Todavia, conforme exposto no


presente trabalho, a lei não é inteiramente capaz de traçar todas as condutas e
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medidas que devem ser adotadas pelo administrador, conferindo, em diversas


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situações, certo grau de liberdade de escolha, mais conhecido como


discricionariedade. O poder discricionário do administrador, portanto, é a
concessão conferida por lei à Administração Pública para a prática de atos
administrativos com liberdade na escolha de sua oportunidade e conveniência.

Por sua vez, as políticas públicas encontram nesta discricionariedade


suas bases estruturais, consistindo em ferramentas da ação do Estado,
fundamentais na realização e no cumprimento dos direitos estabelecidos
constitucionalmente. No entanto, referido poder discricionário não é absoluto, há
limites para o seu exercício, eis que todo e qualquer ato administrativo possui
elementos ou requisitos fundamentais que devem ser observados em sua
edição. Ademais, a própria lei é fonte limitadora à utilização desmedida deste
poder, além dos princípios constitucionais.

Mais especificamente quanto às políticas públicas, a Constituição Federal


prevê elementos que vinculam o Estado ao desenvolvimento e concretização
dessas políticas, sobretudo com relação aos direitos fundamentais sociais. Há,
pois, igualmente, uma delimitação da sua atuação discricionária. Ao se distanciar
desses padrões limitadores, a discricionariedade estatal pode se configurar
como arbitrariedade ou abuso de poder, sendo possível o controle e/ou a
intervenção do Poder Judiciário.

Referida intervenção, por outro lado, é permeada de discussões com


teses antagônicas, ora brevemente revisadas, no qual se pode concluir pela
existência de razões para ambos os argumentos. Isto porque, se não se pode
ignorar que os Poderes Legislativo e Executivo possuem a competência, em um
Estado Democrático de Direito, de realizar as “escolhas trágicas” que envolvem
os gastos públicos para a concretização de políticas públicas, também não se
194

pode ignorar a natureza vinculante dos direitos fundamentais sociais para estes
Poderes, que não podem ser afastados do controle judicial.
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O entendimento pacificado e atual no Supremo Tribunal Federal é no


sentido de consistirem as normas constitucionais definidoras de políticas
públicas em verdadeiro fator limitador ao poder discricionário do Estado, tendo
em vista que, existindo uma política pública já estabelecida ou formulada e não
sendo ela executada ou, ainda, executada com deficiências ou omissões,
compete ao Judiciário determinar o seu cumprimento, sem que este Poder seja
um criador de políticas nesta seara, mas um instrumento de controle e de
efetivação de tais políticas. Desta feita, o posicionamento da Corte Suprema é
de que a intervenção judicial é possível em hipóteses excepcionais nas quais o
Poder Judiciário não inova na ordem jurídica, mas apenas determina que o
administrador cumpra as políticas públicas previamente estabelecidas.

O questionamento que se coloca, então, é se existem limites a essa


atuação do Poder Judiciário em matéria de políticas públicas, bem como em que
medida o intervencionismo judicial influencia nessas políticas. Logo, da mesma
maneira em que se procurou demonstrar e identificar que há limites ao poder
discricionário do Estado, reconhece-se que também há limites à atuação do
Judiciário em aspectos relativos à formatação das políticas públicas.

Assim, de um lado se reconhece que o legislador e os administradores


dispõem de certa margem de decisão neste âmbito, seu poder discricionário, que
não deve ser excessivamente tolhido pelo Poder Judiciário. Todavia, por outro
lado, em relação às escolhas orçamentárias que respaldam as políticas públicas,
estas não podem ser realizadas em um campo livre ou irrestrito, visto que a
Constituição prevê determinadas prioridades que não podem ser simplesmente
ignoras pelos Poderes Executivo e Legislativo que, em alguma medida, se
sujeitarão ao crivo do Judiciário.
195

Da mesma forma, não se pode ratificar ou concordar com algumas


decisões judiciais que não se preocupam ou não consideram a existência de
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previsão orçamentária na realização de despesas para a concretização de


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direitos fundamentais sociais ou, ainda, com a concepção de que a ausência


desta previsão constituiria uma barreira instransponível para que o juiz possa
conceder tais direitos aos indivíduos. Como exposto ao longo deste artigo, um
caminho factível é a ponderação dos interesses que envolvem a concessão de
direitos fundamentais, sendo a ausência de previsão orçamentária um elemento
que pode ser, eventualmente, superado conforme o caso em análise
(SARMENTO, 2010, p. 394)

Como exposto, deve haver uma análise minuciosa e detalhada quanto ao


tema da reserva do possível, sobretudo em relação à efetivação e
implementação das políticas públicas. Isto porque, deve ser considerada, de um
lado, a gradualidade do processo de concretização dos direitos fundamentais
sociais, que se subordinam, em grande medida, às possibilidades orçamentárias
do Estado e, de outro, que não se pode anular as prerrogativas constitucionais
de um mínimo existencial ao indivíduo. Assim, quando comprovada de forma
objetiva a impossibilidade material do Estado, não se poderá razoavelmente
exigir a imediata efetivação do direito previsto constitucionalmente, não sendo
lícito ao poder público, entretanto, criar obstáculo para esta satisfação com base
apenas em alegações de conveniência e/ou oportunidade.

Desta forma, conclui-se que a atuação do Poder Judiciário deve ser


também pautada por parâmetros objetivos, nos quais são considerados os
aspectos econômicos do Estado, a escassez dos seus recursos e o impacto
econômico e social de suas decisões, sem relevar o caráter vinculante dos
direitos fundamentais sociais, buscando equilíbrio e garantindo aos indivíduos
um mínimo existencial em respeito ao princípio da dignidade humana.
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TAVARES, André Ramos. Curso de direito constitucional. 6a ed. São Paulo:


Saraiva, 2002.

NOTAS

Conceito de Estado adaptado do conceito formulado por Guilhermo O’Donnel


em sua obra “Democracia, agência e estado” por se encaixar melhor à proposta
deste trabalho.
2 O termo “administradores” será utilizado em seu sentido mais amplo,
englobando os agentes políticos eleitos ou nomeados e também os servidores
públicos em geral.

3 Nesta perspectiva, somente a lei legitima o poder, conforme determinação


contida no artigo 5º da Declaração de Direitos do Homem e do Cidadão de 1789,
marco que consagrou o princípio da legalidade.

4 Esta concepção sofreu influências de outras constituições, como a Espanhola,


Portuguesa e Alemã, surgindo, assim, quatro importantes princípios adotados
pelo direito brasileiro, a saber: o Estado Democrático, o Estado Federativo, o
Estado Social e o Estado de Direito.

5 Esta possibilidade de escolha da conveniência e oportunidade configura-se o


mérito administrativo.
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6 Importante frisar que, na estrutura do ordenamento jurídico brasileiro, é no ramo


do direito administrativo que se encontra o conjunto de normas e princípios
regimentais das atividades do Estado-Administração.

7 Ato administrativo vinculado é aquele praticado pela Administração, no qual a


lei estabelece todos os elementos constitutivos, sem nenhuma margem de
escolha ao administrador. Assim, atendidos os requisitos legais
preestabelecidos, o ato deverá ser praticado impreterivelmente.

8 Ato administrativo discricionário é aquele em que o administrador possui certa


liberdade de escolha quanto ao seu conteúdo, nos termos e limites da lei, com
base em critérios de conveniência e oportunidade.

9 Teoria dos direitos fundamentais desenvolvida por Robert Alexy, segundo o


qual, direitos fundamentais possuem natureza de princípios e são mandamentos
de otimização (ALEXY, 2008, p. 575).

10 Art. 5o, § 1º, CF/88: As normas definidoras dos direitos e garantias


fundamentais têm aplicação imediata.

11 Destaca-se que apenas os direitos sociais não são suficientes para justificar a
existência de tais políticas públicas, visto que a atuação do Estado é muito mais
ampla e complexa, englobando o desenvolvimento de ações e políticas também
em diversos outros setores.

12 Neste trabalho, a Constituição de 1988 é interpretada como social ou dirigente,


nos termos descritos por André Ramos Tavares. (TAVARES, 2002, p. 74)
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13 Constituições sociais ou dirigentes traçam grandes objetivos que nortearão a


atuação positiva do Estado na busca de uma igualdade substancial, bem como,
na realização de direitos sociais, trazendo à baila uma noção de Estado de Bem
comum. (TAVARES, 2002, p. 74).

14 O princípio da dignidade da pessoa humana consiste, inclusive, em um dos


fundamentos da República Federativa do Brasil, nos termos do art. 1º, inciso III,
da Constituição Federal de 1988.

15 Para uma retrospectiva das decisões do Supremo neste âmbito, ver o trabalho
de Fábio Mazza e Áquilas Mendes, intitulado “Decisões Judiciais e Orçamento:
um olhar sobre a saúde pública”, publicado na Rev. de Direito Sanitário (SP), v.
14, n. 3, p. 42-65, nov. 2013/ fev. 2014.
16 STF. Recurso Extraordinário 642.536-AgR; Primeira turma; Min. Rel. Luiz Fux;
publicado no DJE em 27/02/2013. Disponível em:
http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&docID=3442753.
Acesso em 24/05/2016.
17 Art. 196, CF/88: “A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido
mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença
e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para
sua promoção, proteção e recuperação”.

18 STF. Recurso Extraordinário 642.536-AgR; Primeira turma; Min. Rel. Luiz Fux;
publicado no DJE em 27/02/2013. Disponível em:
http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&docID=3442753.
Acesso em 24/05/2016.
201

19 Idem.
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20 Idem

21 STF; Agravo de Instrumento 734.487-AgR, Segunda Turma, Min. Rel. Ellen


Gracie, publicado no DJE de 20-8-2010. STF; Recurso Extraordinário 559.646-
AgR, Segunda Turma, Min. Rel. Ellen Gracie, publicado no DJE de 24-6-2013.

22 STF. ARE 745.745 (AgR), Segunda Turma, Min. Rel. Celso de Melo, publicado
no DJE em 19/12/2014. Disponível em:
http://stf.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/25338650/agreg-no-recurso-
extraordinario-com-agravo-are-745745-mg-stf/inteiro-teor-159281715. Acesso
em 24/05/2016.
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ALINE ROCHA
POLÍTICAS PÚBLICAS HABITACIONAIS, ESTADO E DIREITOS SOCIAIS

GRUPO DE TRABALHO 1 – GT1


DIREITO E POLÍTICAS PÚBLICAS

POLÍTICAS PÚBLICAS HABITACIONAIS, ESTADO E


DIREITOS SOCIAIS

ALINE ROCHA
203

Bacharela em Sociologia e Política pela FESPSP.


E-mail: contatoalinerocha@gmail.com
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POLÍTICAS PÚBLICAS HABITACIONAIS, ESTADO E


ALINE ROCHA
DIREITOS SOCIAIS
ALINE ROCHA
POLÍTICAS PÚBLICAS HABITACIONAIS, ESTADO E DIREITOS SOCIAIS

RESUMO

A habitação é uma necessidade primária de todo ser humano, porém, com a


atuação neoliberal dos Estados, que não se restringe somente ao Brasil,
habitação passa a ser uma mercadoria, muito cara e complexa. Na Constituição
Federal de 1988, o direito à propriedade foi garantido enquanto direito
fundamental (art.5º, XXII), posto ao lado de outros direitos, como a vida, a
liberdade, a segurança e etc. Doze mais tarde, no ano 2000, é feita Emenda
Constitucional nº 26, que insere o termo moradia como um direito fundamental.
O paradoxo da afirmação acima embasada na Constituição é que o direito à
propriedade não está relacionado ao direito de moradia.

ABSTRACT

Housing is a basic need of every human being, however, with the neoliberal
actions of States, which is not restricted only to Brazil, housing becomes a
commodity, very expensive and complex. In the 1988 Federal Constitution, the
right to property is guaranteed as a fundamental right (art.5º, XXII), set alongside
other rights such as life, liberty, security, etc. Twelve later, in 2000, it is made
Constitutional Amendment 26, which inserts the term housing as a fundamental
right. The paradox of the above statement is grounded in the Constitution that the
right to property is not related to the right to housing.
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POLÍTICAS PÚBLICAS HABITACIONAIS, ESTADO E


ALINE ROCHA
DIREITOS SOCIAIS
ALINE ROCHA
POLÍTICAS PÚBLICAS HABITACIONAIS, ESTADO E DIREITOS SOCIAIS

INTRODUÇÃO

O conceito de habitação nesta pesquisa versa com os direitos sociais, o


direito à moradia e o direito à cidade. Habitação, na prática, não se encerra no
“produto” casa, a temática abrange ainda as necessidades de acessar os
serviços públicos indispensáveis à população. A questão da moradia no Brasil é
enfrentada como uma mera questão de déficit, ou seja, “quantas casas
precisamos construir”? Visão esta que separa, marginaliza e estratifica gerações
e gerações de famílias que, entre outros fatores, pelo alto custo com transporte
público, o longo tempo de deslocamento, não têm direito à cidade.

A urbanização começou efetivamente no Brasil no século XX, logo nas


primeiras décadas, as cidades brasileiras, entre outros fatores, despertavam o
desejo nas pessoas de viverem o “novo”, o “moderno”. O sentimento coletivo de
progresso, prosperidade, oportunidade de trabalho e ascensão social eram
sentimentos que moviam as pessoas em busca de uma vida melhor. A cidade
grande era sinônima de abundância. Já o campo e a cultura rural foram
colocados de lado e tidos como atraso e penúria. Nossa transição de economia
agrária para o processo de modernização do capitalismo e as transações
comerciais financiadas e realizadas fez das cidades o principal cenário da
modernidade. A intensa e rápida industrialização das cidades atraiu um enorme
contingente de pessoas dos estados mais afastados para as cidades grandes
localizadas no sudeste do país, como é o caso de São Paulo. As políticas
públicas de moradia, porém, jamais foram pensadas no mesmo ritmo deste
processo, que trouxe como resultado a grande concentração demográfica no
ambiente urbano. 70% da população brasileira vive em ambiente urbano9,
205
Página

9
Fonte: IBGE, Censo Demográfico 2010, Disponível em: HTTP://7a12.ibge.gov.br/vamos-conhecer-
o-brasil/nosso-povo/caracteristicas-da-populacao.html
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grande parte em condições precárias de favelas, cortiços e bairros


demasiadamente afastados dos centros comerciais e de oportunidades de
trabalho.

Entende-se por “política pública” ações governamentais voltadas ao


enfrentamento dos problemas da sociedade, sobretudo à população mais pobre,
políticas públicas seriam, então, planejamentos estratégicos e decisões que o
Estado escolhe ou não fazer.

Direitos sociais são aqueles que têm por objetivo garantir à população
condições materiais, entendidas como fundamentais para o exercício da
cidadania.

Por meio da medida provisória (MP) número 459 foi criado, em 25 de


março de 2009, o programa Minha Casa Minha Vida, como política pública de
habitação social, do Governo Federal, com o objetivo de financiar moradias
populares em áreas urbanas e rurais para famílias de baixa renda.

Ficha Técnica do Programa Minha Casa Minha Vida

Dos Participantes:

Público alvo – Famílias que possuam renda bruta mensal mínima de R$


1.600,00 reais.

Caixa Econômica Federal – Responsável pelo aporte financeiro e


análise de dados dos interessados em contratar o financiamento, avaliar o
cadastro, renda, acompanhar os processos de trâmites contratuais de adesão
ao imóvel.

Ministério das Cidades – Responsável pelas determinações de diretrizes


e regras do programa.
206

Estados e Municípios – Responsável por indicar áreas para construção


dos empreendimentos, indicação de demandas e de público potencial à
Página

contratação do financiamento.
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Iniciativa Privada – Responsável pelas obras relativas à construção civil


e entrega do imóvel.

Das obrigações:

Aos interessados ou (as) em acessar o programa, o governo delimita


algumas obrigações aos contratantes.

Não é permitida a comercialização do imóvel, venda ou locação, durante


o período de financiamento. O imóvel deve ser utilizado exclusivamente para
moradia. Não é permitido financiamentos anteriores, não é permitido que se
tenha utilizado o FGTS e o interessado ou (a) não deve ter restrições junto ao
nome.10

O PMCMV é considerado o maior programa de habitação social já


executado no Brasil, superando a marca do BNH, a produção e entrega de
moradias do programa reduziu em cinco anos o déficit habitacional brasileiro.11
Habitação/moradia é assunto social, político, constitucional, mas é também,
sobretudo, um assunto econômico. A economia referida está historicamente
inserida em temáticas sociais, a questão está ainda como pauta de
desenvolvimento social e, por ser considerado um direito humano, requer uma
política que considere tais dimensões.

As profundas transformações do padrão de acumulação de


capital nas últimas décadas e a disseminação das finanças,
como matriz de organização da riqueza em escala mundial
impuseram uma nova racionalidade ao desenho
institucional das políticas públicas, tanto nos países de
centro quanto nos países subdesenvolvidos. A crise fiscal
do Estado, associada à reestruturação da apropriação do
excedente no sistema mundial, implicou na trajetória de
207

10
http://www.caixa.gov.br/voce/habitacao/minha-casa-minha-vida/Paginas/default.aspx
Página

11
http://www.valor.com.br/brasil/3733244/fgv-brasil-precisa-de-r-76-bi-ao-ano-para-zerar-deficit-
habitacional
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reconhecimento de direitos e na oferta estatal de bens e


serviços públicos. A política habitacional, como política
pública voltada a efetivação do direito à moradia, não
escapou deste movimento (ROYER, 2014, p.12).

OBJETIVO GERAL

Investigar se o programa Minha Casa Minha Vida, visa uma integração


social dos mais pobres, desde o local aonde são construídas a maioria das casas
do programa à acessibilidade aos serviços públicos, fazendo uma articulação
com o debate dos direitos sociais. Consiste aqui o interesse em investigar quais
são os espaços geopolíticos e sociais fornecidos á este público.

OBJETIVOS ESPECÍFICOS

1) Investigar se os empreendimentos ou loteamentos prontos


possuem serviços públicos no seu entorno e, com isso, verificar as
consequências do impacto social;
2) A partir da coleta de dados, de revisão bibliográfica principalmente
de autores como Ermínia Maricato, Raquel Rolnik, Henri Lefebvre, David
Harvey entre outros que, há muito tempo debruçam-se sobre a temática.
Compreender de qual maneira o programa promove uma integração das
famílias contratantes.

PROBLEMATIZAÇÃO
208

Da política habitacional de interesse social à financeirização da moradia,


Página

o “produto” casa própria ainda é algo indisponível para a maioria dos brasileiros.

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Desse modo nota-se que a cidadania brasileira não está acessível para todos os
cidadãos. “Se a moradia digna, de fato, fosse tratada como um direito, ela
deveria ser garantida a todos pelo Estado, sem distinção de renda ou região”
(BOULOS, Guilherme; 2014. P.18).

A problemática questão habitacional consiste, inicialmente, pelo que


chamamos de sociedade de classes, regida pelo capitalismo que tem como
motor lucros, juros, mercado, investimentos, proprietários de terras e etc...

Esse modelo de sociedade em que vivemos resulta em segregação


espacial e desigualdade social, exclusão dos mais pobres e o monopólio das
terras urbanas, em termos marxistas, aos detentores dos meios de produção. A
divisão da sociedade de classes, não se configura somente no poder político e
econômico que cada camada possui, mas se concretiza no uso social dos
espaços urbanos pré-definidos por quem ocupa, de modo que isso se caracteriza
nas localidades onde os equipamentos públicos, propriamente o Estado,
chegam. Esse jogo é bem contornado e visível onde o Estado disponibiliza
infraestruturas como transporte, coleta de lixo, saneamento, saúde, educação,
segurança, cultura e lazer. Bem como negligencia os bairros mais afastados do
centro da cidade, deixando boa parte da população à margem destes serviços.
Neste caso, o Estado é o agente atenuador da segregação espacial. A
importância desse debate se faz pelo fato de que moradia é direito do cidadão e
esse direito vem sendo omitido pelo Estado.

A exclusão social não é passível de mensuração, mas pode ser


caracterizada por indicadores como a formalidade, a irregularidade, a
ilegalidade, a pobreza, a baixa escolaridade, o oficioso, a raça, o sexo, a origem
e principalmente a ausência de cidadania. A carência material é a face externa
da exclusão política (MARICATO, 2003.P.153 Apud: Demo, 1993, p.3).
209
Página

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DÉFICIT HABITACIONAL

Carência de moradia adequada, digna para o cidadão.

É considerado déficit habitacional famílias que moram em condições


precárias como favelas, até àquelas que dividem o imóvel com outros parentes,
pessoas que gastam mais da metade de sua renda com alugueis e que não têm
casa para morar.

O último estudo realizado pela Fundação João Pinheiro (2007/2008), que


é utilizada oficialmente pelo Governo, mostra que o déficit habitacional
quantitativo no Brasil, é de 6.273.000 de famílias, o que representa cerca de 22
milhões de pessoas que não têm uma casa para morar. Os sem-teto são,
portanto, mais de 10% da população do país (BOULOS, 2014. P.14).

Em 2008, dados do IPEA apontavam que os indicadores de pessoas em


situação de domicílios inadequados ou sem-teto ultrapassavam 50 milhões. O
censo 2010 mostrou que o Estado de São Paulo possui o maior número de
domicílios abandonados. O número de casas e apartamentos vazios chega a
1.112 milhão, só na capital o número chega a 290 mil; o censo aponta também
que, no Brasil, o número de casas vazias supera o déficit habitacional brasileiro.

Existem no Brasil, segundo o censo, pouco mais de 6,07 milhões de


domicílios vagos, incluindo os que estão em construção. O número não
considera casas de temporadas (veraneio), mesmo assim esta quantidade
supera em 200mil o número de habitações que precisariam ser construídas para
que todas as famílias brasileiras vivessem em moradias consideradas
adequadas. “Ao contrário do que parece, não faltam casas no Brasil, há mais
casas sem gente do que gente com casa” (BOULOS, 2014.p.17).

A Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílio (PNAD 2013) calculou uma


210

estimativa de que, até 2024, teremos 16,4 milhões de novas famílias se


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formando e, pelo menos, 10 milhões serão dependentes de políticas públicas


habitacionais.12

Mais de 70% do déficit habitacional brasileiro é composto por coabitação


familiar (43%) em seguida vem o ônus excessivo com aluguel (30,6%). Esses
dois critérios representam déficit de 5,1milhões de unidades. Domicílios
precários, com (19,4%) e adensamento de domicílio alugados (6,9%) são os
componentes que apresentam menos déficit e que, juntos, correspondem a
cerca de 1,8 milhões de unidades, conforme o gráfico.

Componentes que determinam o déficit habitacional

43,1
Déficit Habitacional no Brasil (%)

30,6

19,4

6,9

Coabitação Familiar Ônus exessivo com Domicílios precários Adensamento exessivo


aluguel de domicílios

O déficit brasileiro concentra-se, sobretudo, nos centros urbanos; São


Paulo sai na frente com 474 mil unidades, Rio de Janeiro com 220 mil, Brasília
com 126 mil, Salvador com 106 mil e Manaus com 105 mil unidades.
211

12
http://www.valor.com.br/brasil/3733244/fgv-brasil-precisa-de-r-76-bi-ao-ano-para-zerar-deficit-
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habitacional

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JUSTIFICATIVA

A escolha deste tema se faz pois, apesar do amplo debate em torno do


problema habitação/moradia, há que se trilhar um longo caminho na luta por uma
sociedade menos desigual, “o sonho da casa própria” antes de ser um “sonho”,
é um direito.

Há que despertar nas autoridades governamentais e nos poderes


democráticos a urgência de políticas públicas que sustentem o exercício crítico
da cidadania, à opção e o olhar pelos mais pobres, diante do velho vício do
clientelismo. Sobre uma política decisiva de habitação, segundo LEFEBVRE
(2001, p.123), “a classe operária é a única capaz de pôr fim a uma segregação
dirigida essencialmente contra ela. E apenas ela enquanto classe pode contribuir
decisivamente para reconstrução da centralidade destruída pela estratégia de
segregação e reencontrada na forma ameaçadora dos centros de decisões”. A
partir dessa colocação de LEFBVRE, podemos dizer que há alguns anos,
aproximadamente desde 2003, sobretudo em 2013 com as jornadas de junho,
notáveis foram os avanços nas estruturas organizacionais, na ascensão política
das lideranças dos movimentos sociais, na luta por moradia no Brasil. Como é o
caso do Movimento dos Trabalhadores Sem Teto (MTST), que atua em São
Paulo. Ainda que criminalizados e mal vistos por grande parte da sociedade e
das autoridades, os movimentos sociais vêm ganhando grande expressão
política.

HIPÓTESE

O déficit habitacional tende a aumentar ao longo dos anos, pois


programas existentes de moradia popular, como o MCMV, ainda que de
interesse social, na prática, funcionam por meio de financiamentos bancários,
212

têm por critério um corte de renda, entre outros fatores já mencionados na


Página

pesquisa, que inviabilizam o direito à moradia a grande parte da população.

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Diante disso, questiona-se aos agentes formuladores de políticas públicas,


situados na estrutura do Estado, responsáveis pelo encaminhamento e
execução das leis, respeitando o longo processo dos ciclos das Políticas
Públicas: é possível enfrentar a problemática situação de moradia por uma
perspectiva menos quantitativa, mais qualitativa e até mesmo antropológica, com
objetivo de promover desenvolvimento humano e inclusão social? Entendendo a
Estrutura do Estado Brasileiro como um Estado capitalista, clientelista, violento
e autoritário. A partir desse referencial é possível transformar o modelo de
formulação de Política Pública? Sabendo que o número de casas vazias e
abandonadas supera o déficit habitacional?

METODOLOGIA

O método adotado para realização desta pesquisa será por meio da


revisão bibliográfica sobre a produção de moradia para população que atinge
renda de R$ 1.600,00 a R$ 3.000,00, na cidade de São Paulo, bairros Itaim
Paulista e Vila Prudente, ambos localizados na Zona Leste da cidade, fazendo
um mapeamento dessas duas regiões aonde foram construídos condomínios de
prédios do programa MCMV, na tentativa de verificar se o mesmo segrega ou
insere e de que forma se dá. Além da pesquisa documental, trabalho de campo
e entrevistas com lideranças locais e famílias contratantes, levantando estudo
comparativo entre os dois bairros, sendo o primeiro Itaim Paulista a 50km de
distância do centro da cidade e a Vila Prudente com 11Km de distancia.
Tomando como ponto de partida questões como o deslocamento/zoneamento
dos empreendimentos, acessibilidade aos equipamentos públicos.

CRONOGRAMA DE ATIVIDADES
213

Para a execução deste projeto, todos os procedimentos acima descritos


Página

deverão ser realizados conforme o cronograma abaixo, atentando-se sempre ao


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fato de que o prazo máximo estipulado para a realização da pesquisa é de vinte


e quatro meses:

mar/jun jul/dez jan/jun jul/dez


Atividade / mês
2017 2017 2018 2018

1. Cumprimento de créditos

2. Revisão do projeto de pesquisa


3. Leitura e revisão bibliográfica

4. Redação da qualificação

5. Exame de qualificação

6. Redação da dissertação

7. Revisão e conclusão da
dissertação

8. Defesa da dissertação

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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públicas no Brasil. v. 1. São Paulo: Editora Unesp, 2014.

BOULOS, Guilherme. Por que ocupamos? Uma introdução à luta dos sem-teto.
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Página

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217
Página

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DIREITOS SOCIAIS
PRISCILA FREIRES ROSSO E NÍKOLAS CARNEIRO DOS SANTOS
POLÍTICAS PÚBLICAS LGBT: UMA REFLEXÃO ACERCA DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO

GRUPO DE TRABALHO 1 – GT1


DIREITO E POLÍTICAS PÚBLICAS

POLÍTICAS PÚBLICAS LGBT: UMA REFLEXÃO


ACERCA DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO

PRISCILA FREIRES ROSSO

Aluna do Bacharelado em Relações


Internacionais da UNESP (Franca), membro do
Núcleo de Estudos em Políticas Públicas
(NEPPs), bolsista FAPESP. E-mail:
prirosso.f@gmail.com
NÍKOLAS CARNEIRO DOS SANTOS
218

Aluno do Bacharelado em Relações


Internacionais da UNESP (Franca), membro do
Página

Núcleo de Estudos em Políticas Públicas


POLÍTICAS PÚBLICAS LGBT: UMA REFLEXÃO ACERCA DO PRISCILA FREIRES ROSSO E NÍKOLAS CARNEIRO DOS
MUNICÍPIO DE SÃO PAULO SANTOS
PRISCILA FREIRES ROSSO E NÍKOLAS CARNEIRO DOS SANTOS
POLÍTICAS PÚBLICAS LGBT: UMA REFLEXÃO ACERCA DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO

(NEPPs), membro do Coletivo LGBT Glitterize. E-


mail: carneiro.nikolas@gmail.com

RESUMO

A representatividade do movimento LGBT (lésbicas, gays, bissexuais,


transexuais e travestis) na esfera pública aumentou, originando Conselhos
Municipais e Conferências, contudo os avanços enfrentam resistência no
Legislativo. Assim, esses grupos são alijados de direitos básicos, o que dificulta
o desenvolvimento do município, já que se relaciona ao bem-estar da população,
e cria uma lacuna entre demandas LGBT e agenda municipal. Considerando-se
que essas questões podem ser observadas na gestão Kassab (2009-2012) e
Haddad (2013-2016), o objetivo é analisar as políticas específicas das gestões
para o seguimento LGBT, através da análise de documentos oficiais (atas das
Conferências Municipais de Políticas LGBT, Diretrizes 2009-2012, etc.)
embasada em revisão bibliográfica sobre desenvolvimento e agenda setting.
Conclui-se que houve avanços com a criação de programas mais
representativos, como o Transcidadania, embora a forte interferência das
disputas políticas e relações de forças prejudique a conversão das demandas
em ações, tornando-as insuficientes para promover o bem-estar.

ABSTRACT

The representative of the LGBT movement (lesbians, gays, bisexuals,


transsexuals and transvestites) in the public sphere increased, resulting in
Municipal Councils and Conferences, however advances face resistance in
Congress. Thus, these groups are priced out of basic rights, which hampers the
development of the municipality, as it relates to the population's welfare and
219

creates a gap between LGBT demands and municipal agenda. Considering that
these issues can be noticed in Kassab (2009-2012) and Haddad (2013-2016)
Página

management, the goal is to analyze the specific policies in efforts to monitor


POLÍTICAS PÚBLICAS LGBT: UMA REFLEXÃO ACERCA DO PRISCILA FREIRES ROSSO E NÍKOLAS CARNEIRO DOS
MUNICÍPIO DE SÃO PAULO SANTOS
PRISCILA FREIRES ROSSO E NÍKOLAS CARNEIRO DOS SANTOS
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LGBT, through the analysis of official documents (minutes of the Municipal


Conference LGBT Policies, Guidelines 2009-2012, etc.) grounded in literature
review on development and agenda setting. It follows that there has been
progress in the creation of more programs Representative such as
Transcidadania, although the strong interference political disputes and forces
relations harm the conversion of demands actions, making them insufficient to
promote welfare.
220
Página

POLÍTICAS PÚBLICAS LGBT: UMA REFLEXÃO ACERCA DO PRISCILA FREIRES ROSSO E NÍKOLAS CARNEIRO DOS
MUNICÍPIO DE SÃO PAULO SANTOS
PRISCILA FREIRES ROSSO E NÍKOLAS CARNEIRO DOS SANTOS
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INTRODUÇÃO

Neste trabalho estão reunidas algumas reflexões sobre a agenda do


município de São Paulo para a comunidade LGBT (lésbicas, gays, bissexuais,
travestis, transexuais e transgêneros) no período que compreende as gestões
de Gilberto Kassab (2006-2012) e Fernando Haddad (2013-atualidade). A
escolha desse recorte foi feita tendo em vista a realização das três Conferências
Municipais de Políticas Públicas com enfoque nesse segmento vulnerável que
foram realizadas no município, bem como pela presença de iniciativas que
podem ser consideradas inovadoras e pelas diferenças existentes entre os dois
programas de governo.

Embora seja possível apontar alguns avanços no sentido de construir


políticas de forma mais participativa a partir da criação do Conselho Municipal
de Políticas LGBT, pelo menos no sentido de apontar questões para o debate,
ainda há uma lacuna considerável entre o que o movimento demanda, ou seja,
os temas que consideram merecedores de atenção e de programas específicos
e aquilo que a Prefeitura realmente incorpora em sua agenda e transforma em
ações. Além disso, as poucas ações executadas muitas vezes não são
transformadas em Políticas de Estado, sofrendo com a intermitência das
mudanças de gestão, especialmente em países de democracia recente como o
Brasil, cujo grande desafio dos gestores é implementar políticas que fomentem
o desenvolvimento e a inclusão da população mais marginalizada (SOUZA,
2003).

Ademais, para embasar essa análise, foram utilizados para indicar as


demandas do movimento os relatórios finais da I Conferência Municipal de
Políticas Públicas para LGBT e da II Conferência, ambos contendo as propostas
221

apresentadas e aprovadas durante o encontro, e as Diretrizes (Plano de Metas,


no caso do Haddad) apresentadas pelos dois prefeitos para suas respectivas
Página

gestões e que estão disponíveis online, bem como as informações contidas no


POLÍTICAS PÚBLICAS LGBT: UMA REFLEXÃO ACERCA DO PRISCILA FREIRES ROSSO E NÍKOLAS CARNEIRO DOS
MUNICÍPIO DE SÃO PAULO SANTOS
PRISCILA FREIRES ROSSO E NÍKOLAS CARNEIRO DOS SANTOS
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sítio oficial da Prefeitura, para demonstrar o que foi implantado. Entende-se que
o uso dos planos de governo para a análise é adequada, pois estes buscam
representar os interesses e as intenções de um candidato a prefeito e estarão
presentes na gestão, ainda que de forma difusa. No entanto, é claro que não
asseguram a realização de políticas, uma vez que o gestor, uma vez eleito, está
sujeito às dinâmicas da administração, incluindo as negociações políticas.

Assim, este trabalho está dividido em seis seções, sendo que a primeira
apresenta um breve histórico do movimento de lésbicas, gays, bissexuais,
travestis, transexuais e transgêneros nos Estados Unidos e no Brasil e uma
breve discussão sobre agenda setting. Em seguida, serão apresentadas as
principais deliberações e eixos discutidos em cada conferência municipal,
totalizando três divisões, bem como um espaço dedicado à discussão das
diretrizes de cada gestão, inovações e lacunas que ainda persistiram. Por fim,
são apresentadas algumas considerações finais.

DO MATTACHINE SOCIETY AO GRUPO GAY DA BAHIA: NOTAS SOBRE A


HISTÓRIA DO MOVIMENTO LGBT

Os movimentos de reivindicação de direitos sociais para as minorias são


antigos, como os movimentos por igualdade racial, por igualdade de gênero e
direitos das mulheres e o próprio movimento pelos direitos da população LGBT.
Assim sendo, as pautas e as formas de resistência tiveram diversos avanços,
transformações e retrocessos ao longo do tempo.

De acordo com Facchini (2011), as demandas do movimento arco-íris


estão sendo colocadas para alguns governos desde 1940, quando o movimento
teria surgido na Holanda, sem que nunca tenham sido atendidas. No Brasil, a
222

militância LGBT começa a tomar formas mais claras somente em 1970. Por esta
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razão, faz-se necessária a retomada de sua história para construir o contexto de


sua atuação, ainda que de maneira parcial e longe de esgotar esse debate.

Historicamente, os comportamentos afetivos e sexuais relacionados a


pessoas do mesmo sexo foram mal vistos ao redor do globo, tratados como
fragilidade moral e até mesmo crime, de acordo com o que previam as doutrinas
cristãs. Para Facchini (2011), a própria categoria “homossexual” foi criada a partir
de esforços das áreas médicas e da psicologia para categorizar comportamentos
sexuais, na esteira das práticas legais e médicas do século XIX, e contribuiu para
minimizar a ideia de crime ou de perversão moral, apesar de transformar esses
comportamentos em patologia. Assim, a título de exemplo, de acordo com Mello
(2012), a pena de morte para os sodomitas (gays) foi abolida no Brasil com o
término da inquisição (1821) e não houve a criação de novas legislações
criminalizando as orientações não heterossexuais, embora a homossexualidade
figurasse na lista de doenças do Conselho Federal de Medicina até 1985 e na
Classificação Internacional de Doenças da Organização Mundial da Saúde,
código 302.0, até 1990.

Estas colocações levam à conclusão de que as conquistas obtidas pelo


movimento ao redor do mundo são recentes, embora seja preciso reiterar que,
da perspectiva de Facchini (2011), a luta pelos direitos LGBT começou a ganhar
força na década de 1940 com a criação do espaço chamado COC - Center for
Culture and Recreation - em Amsterdã, o qual editava uma publicação chamada
Levensrecht (algo como “Direito de viver”) e visava a desconstruir a imagem ruim
que a população no geral possuía da homossexualidade.

Na trilha deste, surgiu nos Estados Unidos em 1950 o Mattachine Society,


grupo clandestino cujas lideranças eram articuladores da esquerda socialista, o
223

que conferia a esse movimento um forte caráter revolucionário. Slogans como “o


movimento homossexual é revolucionário e não apenas reformista!” eram
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comuns nessa primeira geração da militância (FACCHINI; FRANÇA, 2009).


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Importante dizer que o grupo Daugher of Bilitis, voltado para as lésbicas, surgiu
em meados de 1950, ligado ao Mattachine Society.

Nas duas décadas seguintes o movimento estadunidense passou a ser


marcado pelo radicalismo e pelo aumento da visibilidade gay. Foi nesse período
que ocorreu a revolta de Stonewall, especificamente no dia 28 de Junho de 1969,
que consistiu em uma série de confrontos entre os frequentadores do bar
Stonewall, ponto de encontro de transexuais, drag queens, gays afeminados,
lésbicas masculinizadas, prostitutos e jovens sem-teto, e a polícia, que invadiu o
local para prender os clientes. Essa data posteriormente ficou conhecida como
Dia do Orgulho Gay devido à importância que os acontecimentos adquiriram e
deu origem a primeira parada do Orgulho Gay, em 28 de Junho de 1970, quando
cidadãos de Nova Iorque, São Francisco, Los Angeles e Chicago saíram às ruas
comemorando os motins do ano anterior.

Apresentados esses fatos que tiveram repercussão em todo o mundo,


originando as Paradas do Orgulho LGBT e dando visibilidade a várias realidades
sociais que eram até então ignorada pelas autoridades, pode-se passar para a
história do movimento no Brasil. Note-se que, quando o tema são
movimentações sociais na América Latina, é errôneo desconsiderar o fator
externo, pois estes países não estão isolados do restante do cenário
internacional e, mormente no passado, estavam sob a esfera de influência dos
EUA.

É importante ressaltar que várias causas estavam ganhando força nesse


período, com destaque para os movimentos negro, feminista e estudantil,
inclusive no Brasil, marcado nesta época pelo endurecimento da repressão da
Ditadura Militar, especialmente em relação aos questionamentos promovidos
224

pelo movimento estudantil. Não foi coincidência, portanto, que os primeiros


grupos que surgiram no país, especialmente o Somos - Grupo de Afirmação
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Homossexual de São Paulo, buscavam politizar o movimento gay, em


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contraposição ao que já existia nos guetos e nas formas de organização


anteriores, voltadas para a questão da sociabilidade (FACCHINI, 2011).

Ademais, essa articulação brasileira se forjou no meio de um processo de


disputa entre duas formas de enxergar as relações homossexuais, quais sejam,
a tradicional, baseada nos papeis sociais já definidos, ou seja, na dicotomia
ativo/passivo, bicha/bofe, fancha-lady¹, e a moderna, que coloca ambos os
parceiros em posição igualitária, definindo os relacionamentos de acordo com a
orientação do desejo, saindo da hierarquia masculino/feminino. Por essa razão,
era permeado por uma visão de contracultura que se opunha ao tradicional e
que, portanto, excluía vivências muito comuns na época (FACCHINI; FRANÇA,
2009; FACCHINI, 2011). Além disso, também se construiu com um forte teor
antiautoritário, em uma clara resposta ao formato da ditadura.

Como ápice do que Facchini (2011) define como a primeira onda do


movimento LGBT brasileiro, houve o primeiro encontro de homossexuais
militantes no Rio de Janeiro em 1979, impulsionado pelo jornal gay Lampião da
Esquina, e a convocação de um encontro de homossexuais organizados em
1980 em São Paulo. A pauta do momento era a inclusão do respeito à orientação
sexual (ainda chamada de opção nesse período) na Constituição de 1988 e a
despatologização da homossexualidade.

Em seguida, houve o surgimento do Grupo Gay da Bahia (GGB), atuante


até os dias atuais e importante fonte de estatísticas sobre a violência homofóbica
no Brasil. De certa forma, o GGB contribui para mudar o eixo principal da
militância no Brasil, uma vez que o Somos foi diluído em 1983, após dar origem
ao primeiro grupo lésbico em 1980, e o Lampião foi encerrado em 1981. Nesse
período estourou a epidemia de AIDS, doença que ficou conhecida como “câncer
225

gay” e forçou a militância a se reinventar, criando respostas comunitárias ao


surto da doença, uma vez que o Estado demorou a agir.
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Para Facchini (2009; 2011), a luta contra a Aids, a afirmação de uma boa
imagem dos homossexuais e a busca pelos direitos civis e ações contra a
discriminação e a violência são as principais características da segunda onda do
movimento LGBT. Além disso, foi marcado pela adoção do termo “orientação
sexual”, de forma a mostrar que não é uma “escolha”, pela diminuição no
enfoque nas transformações sociais e pela adoção do formato de associação
registrada, com hierarquia interna definida, uma vez que a Ditadura havia
terminado e com ela o modelo auto-organizado anterior, cujo pólo aglutinador
era a rejeição ao sistema autoritário. São exemplos de grupos atuantes desse
período o Triângulo Rosa, no Rio, e GGB, na Bahia.

Por fim, vale destacar que a luta das lésbicas se aproximou muito da luta
feminista, tanto nos EUA, quanto no Brasil, em parte pelo apagamento sofrido
dentro do movimento LGBT, em parte pela convergência de várias pautas, já que
ambas as searas estão voltadas para o empoderamento e melhoria da qualidade
de vida das mulheres - especialmente no que diz respeito às vertentes feministas
que englobam as demandas de mulheres transexuais, além das tradicionais
questões cisgêneras.

A exemplo do que será apresentado na próxima seção deste trabalho,


houve grande articulação para inserir a expressão “orientação sexual” no artigo
5º da Constituição Federal, junto a “origem, raça, cor, sexo e idade”, mas não foi
logrado êxito nesse momento. Posteriormente essa questão foi incorporada na
legislação de municípios e estados federados, a exemplo da Lei 10.948/01² do
Estado de São Paulo. Vale destacar, nessa direção, que boa parte das
demandas que o movimento carrega até a atualidade (direito ao casamento
igualitário, legislação anti-discriminatória, educação para a igualdade nas
escolas, etc.) já estavam presentes nesse momento, como ficou expresso no
226

encontro de ativistas realizado na Bahia em 1984.


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Por fim, a terceira onda, que Facchini (2011) afirma que surgiu em meados
de 1990, foi marcada pelo fortalecimento do movimento, o que levou o Brasil a
ser pioneiro na resposta a epidemia de HIV/Aids, isto é, a articulação entre o
movimento e o governo facilitou o acesso à comunidade e a criação de políticas
mais efetivas de combate. Assim, a entrada do LGBT na agenda do Executivo
se deu pela seara da Saúde e não pelas questões de cidadania pelas quais
lutavam desde o começo.

Esse período, que perdura até a atualidade, foi marcado pela


diversificação dos grupos que o compõem, agregando setoriais de partidos,
Organizações Não Governamentais, grupos religiosos, acadêmicos, dentre
outros, e pelo aumento de sua capilaridade, alcançando um maior número de
estados. A transformação que ocorreu na relação com os partidos políticos a
partir do retorno da Democracia foi notória, fato apontado por Facchini e França
(2009, p.61) “nos anos 1990, assistimos à organização de setoriais LGBT em
partidos como o PT e o PSTU, bem como o lançamento de candidaturas e a
proposição de projetos de lei”.

Além disso, também passou a se valorizar as singularidades de cada


segmento (lésbicas, gays, bissexuais, travestis, transexuais e transgêneros),
com foco em cada uma de suas demandas específicas (FACCHINI, 2011). No
entanto, o apagamento das letras que circundam o G ainda é notório.

Por um lado, o movimento das pessoas transexuais e travestis começou


a ganhar força a partir da segunda metade da década de 1990, pautado
principalmente na obtenção da inovadora cirurgia de transgenitalização, a qual
foi aprovada pelo Conselho Federal de Medicina em 1997 e hoje é garantida pelo
SUS, apesar de todos os problemas que há no acesso à ela³. Por outro lado, a
227

letra L somente foi acrescentada a sigla em 1993, apesar das mulheres estarem
presentes desde o início, enquanto o movimento lésbico começa a se fortalecer
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com a organização dos Seminários Nacionais de Lésbicas (Senales), em 1996.


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Ademais, a letra B, referente às pessoas bissexuais, foi acrescentada em 2005


a sigla, por ocasião do XII Encontro Brasileiro de Lésbicas, Gays e Travestis,
mas é preciso notar que o movimento pelo reconhecimento e legitimação da
bissexualidade e de outra sexualidades não-monossexuais permanece
invisibilizado (FACCHINI; FRANÇA, 2009).

Após 1990 houve também ganhos em termos de institucionalização e


acesso a cargos eletivos. Como exemplo, pode-se citar a criação da Associação
Brasileira de Lésbicas, Gays e Travestis (ABLGT), maior rede de proteção aos
LGBT da América Latina e a eleição de Harvey Milk, primeiro político gay
assumido a ser eleito nos EUA, em 1997, e que foi assassinado no ano seguinte.

Outrossim, um dos desdobramentos da diversificação das entidades e


órgãos voltados para a população não heterossexual foi o surgimento das
Paradas do Orgulho LGBT em centenas de localidades no Brasil, uma forma de
tornar o movimento visível e afrontar a as normas vigentes baseada na
heterossexualidade (MELLO et. al., 2012). Há um forte debate sobre o caráter
político dessas paradas e da efetividade que possuem em matéria de pressionar
para a criação de leis, mas parece claro que elas mantem latente o
reconhecimento dessas populações. A Parada de São Paulo, considerada a
maior do mundo, chega a reunir 2 milhões de pessoas, o que não pode ser
ignorado.

Uma segunda forma de inserção é a exigência de maior representação na


mídia, especialmente em telenovelas, filmes e séries, para desmistificar a
existência das diversas sexualidades e ajudar a desconstruir preconceitos
(FACCHINI, 2011). O retrato de gays afeminados é geralmente problemático,
associado ao desequilíbrio e a comédia, enquanto lésbicas são fetichizadas e
228

bissexuais e transexuais invisibilizados.


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Para além dessas iniciativas, há uma busca por crescente por ocupar
espaço junto ao Executivo, bem como por sensibilizar o Legislativo e o Judiciário
para as questões LGBT. De acordo com diversos autores (FACCHINI; FRANÇA,
2009; FACCHINI, 2011; MELLO, 2012), o movimento tem investido em eleger
políticos LGBT ou favoráveis a causa, além de construírem espaços de
incidência política (advocacy). O programa Brasil sem Homofobia, lançado em
2004, é um bom exemplo de ação da Presidência da República em favor da
comunidade e sua elaboração contou com a participação de ativistas de
diferentes partes do país (MELLO, et. al., 2012).

Nesse sentido, as arenas de participação têm aumentado, em parte


devido à realização das Conferências Municipais, Estaduais e Nacionais, pois
elas permitem maior interação entre os órgãos executores das políticas e os
interessados em sua implantação (sociedade civil), favorecendo o debate e a
sensibilização dos gestores. As próximas seções desse trabalho farão uma
breve apresentação sobre as três realizadas no município de São Paulo (I
Conferência Municipal de Políticas Públicas para LGBT, 05/04/2008; II
Conferência Municipal de Políticas Públicas para LGBT de Sampa, de
12/08/2011 a 14/08/2011; e III Conferência Municipal de Políticas Públicas para
LGBT, de 04 e 05/03/2016), de forma a angariar elementos para a análise.
Entende-se aqui que os relatórios finais dessas reuniões são suficientes para
apontar quais são as demandas atuais, embora se deva ressaltar que esses
espaços estão sujeitos a certos constrangimentos, justamente por serem arenas
de negociação, e que nem sempre a criação dessas searas significa maior voz
e capacidade de influenciar a agenda.

Especificamente sobre a formação da agenda-setting, segundo BRASIL e


CAPELLA (2015), há duas grandes correntes teóricas, a elitista e a pluralista. Os
229

autores citam Pareto, Mosca, Michels e Mills como os teóricos que versam sobre
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a perspectiva elitista, que seria “todo o processo - quer de “decision making”,

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quer, sobretudo, de “decision taking” - é, apenas e tão somente, uma forma de


garantir o poder das elites” (BALÃO e BRASIL, 2013 apud BRASIL; CAPELLA,
2015, p.42). Dessa maneira, tal perspectiva afirma que o processo de tomada de
decisão, de seleção de determinados temas e a não seleção de outros é o
exercício máximo de poder. Em outras palavras, os temas, questões, alternativas
e soluções se encerram nas aspirações de uma pequena elite.

Mas é na perspectiva pluralista que o presente trabalho encontra maior


folego explicativo para a formação da agenda LGBT da prefeitura de São Paulo.
De acordo com os autores “num sistema político democrático a definição de
questões que ascendem ao governo e o controle de alternativas e soluções não
poderiam ficar nas mãos de um único grupo dominante” (DAHL, 1956 apud
BRASIL; CAPELLA, 2015, p.42). Diferindo de Dahl, Schattschneider entende
que a eleição de determinados temas em detrimento de outros é resultado de
uma luta política, assim “o conflito gerado em torno de uma issue, e a
organização em torno dela, seria capaz de expandir o conflito, transformando-o
em uma questão política, ou de suprimi-lo para que o tema em questão não seja
sequer notado como questão política (SCHATTSCHNEIDER, 1960 apud
BRASIL; CAPELLA, 2015, p.44)”. Dessa forma, os mais variados atores e grupos
organizados buscam influenciar a agenda através de suas definições de
problemas.

Dentro da temática LGBT há grupos de pressão e formadores de opinião


importante aos quais serão trabalhados aqui, como o movimento LGBT
organizado, a ala conservadora do Congresso nacional e os meios de
comunicação em massa.

Sobre os meios de comunicação, segundo McCombs (2006 apud


230

ROSSETTO; SILVA, 2012, p.103), quanto maior é a necessidade de orientação


dos indivíduos no âmbito dos assuntos públicos, maior é a probabilidade de que
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se preste atenção à agenda dos meios de comunicação. Isso porque com o


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modo organizacional das sociedades atuais e suas dimensões dificulta-se ou até


mesmo impossibilita-se que as pessoas enquanto indivíduos tenham acesso aos
fatos das fontes primarias (diretas), não tendo escolha a não ser recorrer às
fontes secundárias, os meios de comunicação. E essa necessidade de se
informar em parte é explicada por Noelle-Neumann (1995) que em sua obra “A
Espiral do Silêncio” afirma que os indivíduos temem o isolamento, o que faz que
em muitos momentos os indivíduos, através desse medo, se calem e uma
opinião comum tende a prevalecer, “la teoría de la espiral del silencio se apoya
em el supuesto de que la sociedad amenaza com el aislamiento y la exclusión a
los individuos que se desvían del consenso.” (NOELLE-NEUMANN, 1995,
p.259).

Contudo, entende-se aqui que esse medo também faz com que as
pessoas busquem se informar cotidianamente, como já exposto acima por
McCombs, o que coloca os meios de comunicação numa posição chave. Por fim,
vale lembrar que “a imprensa pode, na maior parte das vezes, não conseguir
dizer às pessoas como pensar, mas tem, no entanto, uma capacidade espantosa
para dizer aos leitores sobre o que pensar.” (TRAQUINA, 1995, p. 193 apud
BRASIL; CAPELLA, 2015, p.50).

O papel dos meios de comunicação em massa foi lembrado pois, uma vez
que estes decidem o que irão noticiar e como o farão, impactam fortemente na
opinião pública, o que direta ou indiretamente reflete em como e com quais ideias
a população irá dialogar, e muitas vezes comprá-las, assim pode-se traçar uma
relação entre agenda e votos dos eleitores. Entretanto, a melhor maneira de se
versar sobre um determinado fato é muito trabalhado pelos estudos de framing,
que não serão abordados por razões de limitações de espaço e tema.
231

A grande mídia brasileira habitualmente em seu fazer jornalístico apaga e


invisibiliza as questões LGBT, quando não as trata de modo pejorativo ou
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estigmatizante, o que permite que o tema seja preterido pela sociedade. Assim,
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pode-se traçar um paralelo, não somente entre meios de comunicação e opinião


pública, mas entre senso comum, temática LGBT e governantes.

Segundo o jornal impresso Estado de São Paulo, o Congresso eleito em


2014 é o mais conservador desde 1964, época em que teve início a um período
sombrio da história brasileira, a ditadura militar. Entende-se aqui por “ala
conservadora” do Congresso Nacional a chamada bancada “BBB”, termo criado
no seio dos movimentos sociais e usado pela primeira vez pela deputada Érika
Kokay (PT-Distrito Federal), referindo-se as bancadas do Boi (representando os
interesses do agronegócio, composta por ruralistas), da Bala (representando
interesses da indústria armamentista, composta por policiais, militares de
reserva e apresentadores de programa sobre crime) e da Bíblia (representando
interesses religiosos, composta por fundamentalistas cristãos, dentre eles
pastores). Segunda a revista Carta Capital, a bancada representa
aproximadamente 40% da Câmara dos Deputados e uma vez que ocupam
postos-chave na estrutura de poder da casa são capazes de facilmente formar
maioria.

Os deputados que compõem a bancada BBB, mais do que apoiarem as


pautas uns dos outros compartilham da mesma linha de pensamento ideológico
à direita. O que pode ser exemplificado pelo jornal El País (2015) através das
seguintes declarações: O deputado federal Luiz Carlos Heinze (PP-RS) afirmou
em um vídeo que “quilombolas, índios, gays, lésbicas e tudo que não presta”
estão aninhados no Governo Federal. Na mesma toada, o deputado federal Jair
Bolsonaro (PSC-RJ), dentre tantas afirmações, proferiu que “o respeito à
diversidade é bandeira de quem ‘quer transformar crianças em homossexuais’”
e que “só porque alguém gosta de dar o rabo passa a ser um semideus e não
pode levar porrada[...]”. Do mesmo partido o parlamentar paulista Marco
232

Feliciano publicou em sua conta do Twitter em 2011 que “os africanos


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descendem de ancestral amaldiçoado por Noé”, para justificar as mazelas

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vividas nesse continente. Já o parlamentar (presidente afastado da casa)


Eduardo Cunha (PMDB-RJ) propôs um projeto (em 2006) que torna o aborto um
crime hediondo (mesmo em casos de estupro e quando a vida da mãe corre
risco), criminalizando a mulher e justificando com base no pressuposto de que
“o feto não tem possibilidade de gritar”.

Soma-se aos exemplos acima, segundo o jornal virtual Uol de 19 de maio


de 2016 “deputados de 10 partidos tentam vetar nome social de travestis no
serviço público”, a saber PSDB, DEM, PSB, PSC, PV, PR, PRB, PROS, PTN e
PHS, direito que só foi conquistado através do decreto assinado pela presidenta
Dilma Rousseff, no dia 28 de abril do mesmo ano. Ainda pode-se citar:

No caso específico dos direitos sexuais, a pressão religiosa


foi responsável pela alteração da redação da ação
programática relativa à descriminalização do aborto, mas
não foi capaz de impor retrocessos às ações que preveem
apoio à regulamentação legal da união civil entre pessoas
do mesmo sexo e garan-tia do direito de adoção por casais
homoafetivos, como então demandado por lideranças
religiosas diversas. (MELLO; AVELAR; MAROJA, 2012,
p.308).

Dessa maneira essa realidade pode ser transbordada para todos os níveis
federativos, estados e municípios, em que a questão das políticas públicas para
a população LGBT parece ter maiores dificuldades de ser trabalhada.

O último dos atores, nesse caso o principal, é o movimento LGBT


organizado. O agrupamento em si é complexo e múltiplo, composto por
militantes, estudantes, acadêmicos, pessoas LGBT, dentre outros. Assim, para
233

Facchini e França (2009, p.64)


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O movimento como um ator social complexo,


necessariamente em relação com outros atores, que o
influenciam e são influenciados por ele. Da mesma
maneira, não se pode supor uma homogeneidade do
movimento, considerando-se ser este composto por
organizações de diferentes formatos que, por sua vez,
alternam entre a cooperação e o conflito no trato com
outros grupos.

É dentro desse tecido social que os impactos discriminatórios e as


carências de políticas públicas são sentidas, bem como é nesse mesmo lugar
onde as demandas são engendradas. Porém, para que os movimentos sociais
sejam reconhecidos pelo Estado normalmente se faz necessário um nível de
institucionalização, o que se chama de movimento organizado. Assim, com base
nessa institucionalização, o Estado passa a exercer certo nível de controle dos
movimentos por meio dos editais, mas também “parece depender cada vez mais
da existência da ‘sociedade civil organizada’ para a proposição, a legitimação ou
mesmo a execução de políticas públicas, ou ainda para que, através do ‘controle
social’ os recursos investidos se mantenham em seus destinos originais”.
(FACCHINI, FRANÇA, 2009, p. 73).

I CONFERÊNCIA MUNICIPAL DE POLÍTICAS PÚBLICAS PARA LGBT

Convocada pela Presidência da República, a I Conferência Nacional


LGBT ocorreu entre os dias 5 e 8 de junho de 2008, não tendo força vinculante,
em outras palavras, os municípios não eram obrigados a acompanhar a
iniciativa. Na esteira da iniciativa federal a prefeitura de São Paulo, por meio do
234

Decreto N° 49.312, de março de 2008, convocou a I Conferência Municipal


LGBT, que teve sua realização em 05 de abril. A organização da conferência foi
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uma cooperação entre poder público e sociedade civil (Portaria


041/2008/SMPP).

A capital paulista já contava com dois órgãos que colaboraram para que
houvesse a iniciativa e para que esta pudesse ser concretizada, são eles
Conselho Municipal de Atenção à Diversidade Sexual e a Coordenadoria de
Assuntos de Diversidade Sexual (Cads). O primeiro foi criado por meio do
Decreto N° 46.037, de 04 de julho de 2005, tendo como uma de suas funções o
de fomentador de discussões na área de diversidade sexual. A gestão do
Conselho era realizada por dois titulares e um suplente das respectivas
categorias da sociedade civil: lésbicas, gays, bissexuais, travestis e transexuais.
Compunham também um titular e um suplente dos respectivos órgãos públicos:
Comissão Municipal de Direitos Humanos, Secretaria de Segurança Pública
(GCM), Secretaria de Saúde, Secretaria de Educação, Secretaria de Cultura,
Secretaria de Trabalho, Secretaria de Assistência Social, Secretaria de
Participação e Parceria – Coordenadoria de Assuntos de Diversidade Sexual e
a presidenta do Conselho Municipal de Atenção à Diversidade Sexual.

Enquanto que a Cads foi criada em 10 de fevereiro de 2005 e


institucionalizada por meio da lei de N° 14.667, de 14 de janeiro de 2008, três
anos após sua criação. A Coordenadoria compunha a Secretaria de Participação
e Parceria da Prefeitura de São. Tendo como funções:

Ações sociais de inclusão e proteção à cidadania e contra


a discriminação de lésbicas, gays, bissexuais,
transgêneros, travestis e transexuais que vivem e
convivem na cidade de São Paulo, defendendo os artigos
5° da Constituição Federal e o 3° da Declaração Universal
235

de Direitos Humanos, segundo os quais todos são iguais


perante a lei e toda pessoa tem direito à vida, à liberdade
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e à segurança pessoal (SÃO PAULO, 2008, p.42).


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MUNICÍPIO DE SÃO PAULO SANTOS
PRISCILA FREIRES ROSSO E NÍKOLAS CARNEIRO DOS SANTOS
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O estabelecimento do Conselho, da Coordenadoria e da I Conferência


Municipal é considerado marco de conquistas do movimento LGBT no que se
refere à localidade do município de São Paulo.

A I Conferência Municipal de Políticas Públicas para LGBT (5) possuía


como diretrizes e princípios: protagonismo LGBT no acompanhamento das
políticas públicas, intersetorialidade e transversalidade na proposição e
implementação das políticas públicas, defesa e promoção dos Direitos Humanos
e laicidade do Estado.

É com esse olhar que se deve olhar para a elaboração das estratégias de
gestão e ação e as propostas dos grupos de trabalho. A saber, dos grupos de
trabalhos: Segurança Pública e Direitos Humanos, População LGBT em
Situação de Vulnerabilidade e Direito à Habitação e Desenvolvimento Social,
Educação e Cultura, Trabalho e Geração de Renda e Saúde com Direitos
Humanos. Dentre as propostas podemos citar o uso do nome social, no caso das
pessoas trans, o combate a homolesbobitransfobia nas escolas, a capacitação
do corpo de segurança (guarda civil municipal) e demais funcionários públicos e
incentivo a atividades culturais que abordem a temática LGBT com o intuito de
desmistificar o assuntos. Esses são alguns exemplos das demandas da
sociedade civil para os órgãos especializados da prefeitura, que não
necessariamente foram atendidos nesse momento.

II CONFERÊNCIA MUNICIPAL DE POLÍTICAS PARA LGBT

Após um intervalo de 3 anos, apenas em agosto de 2011 foi realizada a II


Conferência Municipal LGBT. Além do abandono da realização das conferências
por alguns anos, também ficaram estagnados os avanços, de modo que na
236

realização da II Conferência o documento de propostas volte com muitas


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propostas, demonstrando o grande vão ainda existente entre os munícipes e

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seus direitos enquanto cidadãos. A Conferência foi organizada pela


Coordenadoria de Assuntos de Diversidade Sexual e contou com os seguintes
eixos: Direitos Humanos e Justiça, Educação, Saúde, Esporte, Turismo e Lazer,
Habitação e Assistência Social, Cultura e Comunicação, Desenvolvimento
Econômico e Trabalho e Segurança Pública. Apesar de os eixos estarem
diferentes da conferência anterior, as demandas não foram atendidas, pois
continuam a ser colocadas, como, por exemplo, capacitação de funcionários
públicos, elaboração de diretrizes que orientem a rede municipal no combate a
homolesbobitransfobia, criação de um festival LGBT a fim de fomentar e divulgar
movimentos artísticos que trabalhem com a temática para desmistificá-la.

Vale citar também as demandas da criação de um decreto municipal que


regulamente o direito das pessoas transexuais possam utilizar os banheiros em
conformidade com a sua identidade de gênero, independentemente do seu
registro civil, implantar um Centro de Referência Municipal para Atenção Integral
a saúde de pessoas travestis e transexuais e também que a Guarda Civil
Municipal encaminhe os registros de atendimento de crimes de intolerância para
o Centro de Referência e Combate a Homofobia.

III CONFERÊNCIA MUNICIPAL DE POLÍTICAS PÚBLICAS PARA LGBT

Após quatro anos de intervalo, a III Conferência Municipal LGBT foi


realizada nos dias 4 e 5 de março de 2016, organizada pelo Conselho Municipal
de Políticas LGBT e pela Coordenação Municipal de Políticas LGBT, ambos
vinculados à Secretaria Municipal de Direitos Humanos e Cidadania.

O evento ocorre em uma conjuntura diferente, com um orçamento maior


e já com programas inéditos como o Transcidadania (6) e os Centros de
237

Cidadania LGBT (7). Assim terá como metas realizar o balanço do que foi feito
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desde a última conferência e discutir e aprovar propostas que nortearão o

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próximo Plano de Metas e do Plano Plurianual. A conferência do presente ano


também com modificação dos eixos: Políticas Intersetoriais, Pacto Federativo,
Participação Social e Sistema Nacional LGBT; Educação, Cultura e
Comunicação em Direitos Humanos; Segurança Pública e Sistemas de Justiça
na Promoção e Defesa dos Direitos Humanos da População LGBT; e Marcos
Jurídicos e Normativos para o Enfrentamento à Violência contra a população
LGBT.

Devido ao pouco tempo transcorrido desde a conclusão da III Conferência


Municipal LGBT não há um documento com as propostas sistematizadas ou o
Plano Plurianual. O que há é um documento chamado “Texto Base” que
contextualiza e elenca as propostas da conferência anterior e as propostas da
Conferência Livre LGBT da Zona Sul, das quais citam-se duas a título de
exemplificação: criação de Casas de Passagens, para crianças, adolescentes e
jovens LGBT expulsos e expulsas de casa e o reforço da Campanha de
Despatologização das Identidades Trans. O que demonstra ainda há muitas
demandas não atendidas.

A Conferência Livre da Periferia de São Paulo ocorreu no dia 20 de


fevereiro de 2016, seguindo definição do Conselho Nacional de Combate à
Discriminação e Promoção dos Direitos LGBT (CNDC/LGBT). Diferentemente
das outras conferências, a Conferência Livre foi realizada pela Sociedade Civil
do Conselho Municipal LGBT em conjunto com a Família Stronger (grupo de
jovens criado em 2006 na capital paulista para se protegerem de agressões
homolesbobitransfóbicas e que atualmente atua como movimento LGBT
organizado), recebendo apoio da Associação Cultural Dynamite e pelo GADVS
(Grupo de Advogados pela Diversidade Sexual e de Gênero).
238

A Conferência foi convocada, pois parava a desconfiança de que a III


Conferência não fosse ocorrer, para fornecer certificados aos participantes para
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que aqueles que desejassem pudessem participar da Conferência Estadual


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LGBT de São Paulo, que possui como critério de participação a participação


prévia em alguma conferência anterior, e para se votar em propostas que seriam
repassadas às conferências nacional, estadual e municipal. E segundo André
“Pomba”, ex-conselheiro municipal LGBT, o diferencial da Conferência Livre foi
que, ao contrário daquelas chamadas pelo poder público, nessa o microfone
estaria disponível a toda e qualquer pessoa que desejasse realizar uma fala, em
outras palavras, sem limitações de participação.

Depois de uma breve exposição do que foram as Conferências Municipais


LGBT e do que foi a Conferência Livre LGBT ir-se-á analisar o que se constituiu
e no que se constitui as agendas LGBT nas gestões de Gilberto Kassab e
Fernando Haddad no período de 2009 até o presente ano (2016).

AGENDA LGBT? AVALIAÇÃO DAS GESTÕES KASSAB E HADDAD

Após a apresentação do referencial teórico, passaremos a trabalhar com


a análise dos documentos oficiais das gestões de Gilberto Kassab (diretrizes
2009-2012) e Fernando Haddad (Planos de Metas 2013-2016), com o objetivo
de entender como é que as questões LGBT são incluídas e se há propostas de
políticas púbicas específicas, ou não.

O que se pode apreender das Diretrizes da gestão Kassab é que essa


temática é tratada como algo que precisa aparecer no documento oficial, mas
não um tema que mereça o trabalho mais minucioso e dedicado da Prefeitura.
No capítulo dedicado a “Participação e Parcerias” a ação da prefeitura é
resumida em sete linhas, sendo que as três primeiras demonstram o que já foi
feito, a Criação do Centro de Referência da Diversidade, o Centro de Referência
em Direitos Humanos e de Prevenção e Combate à Homofobia. Já nas demais
239

linhas são apresentadas apenas duas propostas: o apoio à agenda cultural e de


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lazer voltada ao público LGBT e melhorar as políticas voltadas à promoção e


prevenção da saúde do público LGBT.

Destaca-se que foi nessa gestão em que ocorreram as duas primeiras


Conferências Municipais LGBT, organizadas pela sociedade civil conjuntamente
com a prefeitura através de seus órgãos especializados como já exposto
anteriormente. Entretanto, pontua-se também que essas conferências
resultaram em uma grande quantidade de propostas reivindicatórias, as quais
não foram atendidas em sua maioria.

Diferentemente do gestor passado, o plano de Governo de Fernando


Haddad possui um capítulo dedicado exclusivamente para esse tema, em que
afirma expressamente que o governo colocará em prática o Plano Municipal de
Combate à Homofobia cujo qual foi elaborado nas Conferências Municipais de
2008 e 2011 (período da gestão anterior), que até então não tinham sido
realizados. O plano contém propostas concretas para as áreas da saúde,
educação, segurança e cultural. Ainda nos pontos de nome social, criação de
Centros de Referência e Combate à Homofobia em todas as regiões de São
Paulo, dotação da Coordenadoria da Diversidade Sexual de recursos (humanos,
materiais e orçamentários) para que possa cumprir a sua missão, ampliação e
análise do mapeamento de ocorrências homofóbicas e fortalecimento do
Conselho Municipal LGBT.

Este governo diferencia-se do anterior por atentar-se mais sobre a


temática, como por efetivar propostas em políticas como as políticas inovadoras
do Transcidadania, programa que começou em janeiro de 2015, que consiste na
reintegração social e o resgate da cidadania para a população Trans (transexuais
e travestis), que segundo os últimos dados conta com 200 participantes. A chave
240

desse programa é a educação, dessa maneira a prefeitura oferece um auxílio


mensal no valor de R$924,00 para que as usuárias do programa possam concluir
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seus estudos (ensino fundamental e médio com carga horária de 6h diárias) e


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também para que obtenham uma qualificação profissional, inserindo-as no


mercado de trabalho, com a finalidade de não relegá-las a prostituição, como
acontece com a maior parte das pessoas transexuais que permanecem
desempregadas. Vale ressaltar que o programa tornou-se referência mundial.

Outro programa é o Centro de Cidadania LGBT, inaugurado em março de


2015, que consiste no atendimento gratuito e especializado à população LGBT.
Os Centros de Cidadania atuam em dois eixos: Direitos Humanos e Promoção
da Cidadania LGBT. O primeiro eixo consiste em atuar na defesa dos direitos
humanos através do atendimento às vítimas de violência, discriminação e
preconceito. Os usuários desse programa contam ainda com o
acompanhamento para realização de boletins de ocorrência, orientações de
como se proceder e atendimento com profissionais de Serviço Social, de
Psicologia e de Direito. Enquanto que o segundo eixo atua no suporte aos
servidores públicos do município da região central, através da sensibilização dos
funcionários, seminários, palestras, debates e mediação de conflitos.

A política pública conta com três Centros de Cidadania: Centro de


Cidadania LGBT Arouche (zona central, inaugurado em 2015), Centro de
Cidadania LGBT Sul (zona sul, inaugurado em 2016) e o mais recente Centro de
Cidadania LGBT Laura Vermont (zona leste, inaugurado dia 01/07/2016).
Destaca-se que existem também três Unidades Móveis de Cidadania LGBT
(sendo a terceira inaugurada juntamente com o Centro Laura Vermont) que
percorrem a cidade de São Paulo levando os serviços para as regiões onde há
demanda e não contam com unidades fixas, o que torna a política pública mais
acessível.

Essas políticas públicas estão previstas na Meta 61 “Desenvolver ações


241

permanentes de combate à homofobia e respeito à diversidade sexual”. Segundo


o endereço virtual “Planejasampa”, a Meta 61, até o presente momento,
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encontra-se com 76% de seus trabalhos realizados. Esse endereço eletrônico


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da Prefeitura de São Paulo disponibiliza a todas as pessoas as informações de


quais são as metas da atual gestão, em quantos por cento as metas foram
efetivadas e um breve explicação do que elas seriam. Desse modo, evidenciam-
se também as Metas 39, 62 e 63. Sendo elas: Meta 39, Capacitar 6 mil agentes
da Guarda Civil Metropolitana em Direitos Humanos e 2 mil em Mediação de
Conflitos, tendo 167,2% de aplicação, em outras palavras, superou as
estimativas oficiais tendo capacitado 6.420 agentes em Direitos Humanos e
4.547 em mediação de conflitos.

Por outro lado a Meta 62 possui uma baixa taxa de implementação


(47,5%), que consiste em Implantar a Ouvidoria Municipal de Direitos Humanos
e Cooperar com a Ouvidoria Nacional e o Disque 100. Por fim, a Meta 63 –
Implementar a Educação em Direitos Humanos na rede municipal de ensino foi
realizada com sucesso (100%), a qual formou 6.016 educadores da rede
municipal em 2015 através de cursos à distância, presenciais e seminários.
Também foram qualificados 650 servidores municipais na área de Educação em
Direitos Humanos e realizados o 2° e 3° Prêmio Municipal de Educação em
Direitos Humanos.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

A partir da leitura dos documentos selecionados para a análise, fica claro


que a criação de políticas para a comunidade LGBT não é um tema de destaque
nem na agenda, nem na implementação de políticas na gestão de Gilberto
Kassab. Apesar da realização da Conferência e, portanto, da apresentação clara
das demandas do movimento, não houve grandes avanços em matéria de incluir
essas questões nas políticas planejadas. Dentre as possibilidades que se pode
242

aventar para isso estão o possível não reconhecimento da importância da defesa


dos direitos dessas populações naquele momento e o alinhamento frequente do
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DEM, partido de Kassab, a pautas mais conservadoras. Somente a análise dos


documentos não permitiu chegar a uma conclusão clara sobre o assunto.

Por outro lado, o Plano de Governo do Haddad apresenta proposições


claras e definidas para esse setor da Sociedade, o que, seguindo a linha de
raciocínio anterior, pode ter relação com o alinhamento frequentemente mais a
esquerda do Partido dos Trabalhadores (PT), que tradicionalmente incorporava
a questão das minorias e dos trabalhadores. Além disso, trouxe programas
inovadores para a cidade, buscando combater a homolesbobitransfobia e
abranger outros problemas históricos dos LGBT.

Ainda assim, permanecem latentes as afirmações de Mello e demais


autores (2012a) no sentido de que há muitas dificuldades em se cumprir os
planos e programas de governo, mormente porque tem pouca força normativa.
No entanto, tem a capacidade de prever o que não será feito, ou seja, ao
disporem sobre as direções que a gestão deverá tomar, impõe uma conduta
negativa (não fazer, não dispor sobre). Assim, conservam certo valor, uma vez
que ainda não existem dispositivos legais que versem sobre esses temas e tudo
de que se dispõe são essas Políticas de Governo. E, se já há tantas dificuldades
para cumprir o que já havia sido proposto nos planos e, de certa forma,
referendado pelo eleitorado, o que dizer da possibilidade de inserir novas
questões.

Ademais, também é preciso considerar que há particularidades nas ações


no campo da sexualidade, principalmente porque são implicam em
transformações de crenças, valores e tradições que existem há muito tempo no
imaginário coletivo, a dizer, desde a colonização pelos portugueses. Nesse
sentido, continuar o trabalho de conscientização dos parlamentares é uma
243

estratégia válida, mas não parece estar surtindo os efeitos necessários para
favorecer a elaboração de marcos legais da cidadania LGBT. Assim, a
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diminuição da lacuna existente entre as demandas e a agenda parece longe de


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solução, uma vez que o conservadorismo do Legislativo impede a entrada


dessas questões, barrando o avanço de projetos de lei progressistas, enquanto
a mídia mobiliza a Sociedade contra esses projetos, criando um clima de pânico
geral na população ao distorcer os fatos.

Assim podemos depreender que a formulação de agendas é uma arena


de disputa e que nela estão diversos atores com poderes muito díspares, tendo
grande força e poder de influência, os grandes meios de comunicação, sobretudo
no que concerne na popularidade de determinados temas. O que faz com que o
movimento LGBT organizado tenha que lidar não só os preconceitos e
desconhecimentos presentes da sociedade como também tenham que enfrentar
a oposição ferrenha da ala conservadora dos políticos, com a confusão e falta
de representatividade que os meios de comunicação causam em suas ações.

Além disso, a realização das Conferências parece estar contribuindo para


a redução do vão entre o movimento e a agenda, ao possibilitar a apresentação
das problemáticas à Prefeitura, embora fique a cargo da gestão incorporar ou
não o que é colocado e criar programas para saná-las, ou não. Isso fica explícito
ao se considerar o caráter consultivo dessas reuniões, inclusive.

Enfim, parece possível afirmar que a adoção de políticas de combate à


homofobia não é suficiente para promover a qualidade de vida da população
LGBT, considerando-se a quantidade e o conteúdo das demandas que são
repetidamente apresentadas em todas as Conferências e que existem desde a
década de 1940. Problemáticas como a visibilidade bissexual e o atendimento
psicológico a essa população, direitos civis para a população de travestis e
pessoas transexuais, a criação de programas que atendam adequadamente as
questões de saúde das mulheres lésbicas, dentre outras, ainda estão longe de
244

serem atendidas.
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NOTAS

1 - Entenda-se aqui que a bicha é o gay afeminado, também conhecido como


poc-poc nas gírias atuais, enquanto o bofe é o gay heteronormativo. Da mesma
forma, a fancha, fanchona, caminhoneira, é a lésbica masculina e a lady é a
lésbica cujo papel de gênero é mais próximo ao que se entende como feminino.

2- A Lei 10.948/01 do Estado de São Paulo pune administrativamente a


discriminação contra LGBTs, através de advertência, multa, suspensão ou
cassação de estabelecimentos comerciais. No caso de funcionários públicos
podem ser aplicadas sanções previstas no Estatuto dos Funcionários Públicos.

3 - De acordo com Mello (Mello et. al, 2012), essa política representa um
contrassenso, uma vez que se garante o acesso de pessoas transexuais aos
procedimentos de hormonização e cirurgias, mas não há lei que garanta a
retificação de seus dados civis e considerando-se que a transexualidade ainda
é considerada uma patologia.

4 – No documento não fazem distinção entre as “fobias” (homofobia, lesbofobia,


bifobia e transfobia), citando sempre como homofobia. Dessa maneira,
propomos aqui o emprego do homolesbobitransfobia para ser usado quando no
documento oficial for empregado homofobia com sentido generalizante.
245

5– A Coordenadoria de Assuntos de Diversidade Sexual costumava utilizar a


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sigla GLBTT, bem como no documento oficial da I Conferência encontram-se as

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siglas LGBT, LGBTTT, GLBT e GLBTTT. No presente artigo adotamos a sigla


LGBT.

6 – Segundo fonte oficial “O Programa Transcidadania promove a reintegração


social e o resgate da cidadania para a população LGBT em situação de
vulnerabilidade. Utilizando o desenvolvimento da educação como principal
ferramenta, os beneficiários recebem a oportunidade de concluir o ensino
fundamental e médio”.

7 – Segundo fonte oficial, os Centros atuam a partir de dois eixos: Defesa dos
Direitos Humanos: atendimento a vítimas de violência, preconceito e
discriminação e Promoção da Cidadania LGBT: apoio aos serviços públicos
municipais da região central, pela mediação de conflitos, palestras e
sensibilização de servidores.

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250
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POLÍTICAS PÚBLICAS LGBT: UMA REFLEXÃO ACERCA DO PRISCILA FREIRES ROSSO E NÍKOLAS CARNEIRO DOS
MUNICÍPIO DE SÃO PAULO SANTOS
FABIANE PENEDO DE ANDRADE
PROPOSIÇÕES DE REDUÇÃO DA MAIORIDADE PENAL – FORMAÇÃO DE AGENDA

GRUPO DE TRABALHO 1 – GT1


DIREITO E POLÍTICAS PÚBLICAS

PROPOSIÇÕES DE REDUÇÃO DA MAIORIDADE PENAL


– FORMAÇÃO DE AGENDA

FABIANE PENEDO DE ANDRADE


Bacharel em Ciências Sociais pela PUC-SP,
Especialista em Políticas Públicas e Gestão em
Segurança Pública pela PUC-SP e
Especializando-se em Administração Pública pelo
251

SENAC-SP. E-mail: bianeandrade@hotmail.com


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RESUMO

O objeto deste estudo analisa as PECs da redução da maioridade penal. Os


objetivos relacionaram as PECs com a influência da opinião pública nas políticas
de segurança pública, relacionando-a às justificativas que embasaram as
proposições de redução da maioridade penal, ou seja, a influência da mídia na
formação da agenda pública. Como metodologia utilizou-se a revisão
bibliográfica e a análise documental. Sugere-se como resultados que os
acontecimentos propalados pela opinião pública têm relação com as proposições
apresentadas pelos parlamentares para a redução da maioridade penal.

ABSTRACT

The object of this study analyzes the PECs reducing the legal age. The objectives
related the PECs to influence public opinion in public security policies relating to
the reasons that supported the reduction of the legal age of propositions, is the
influence of media in shaping the public agenda. The methodology used the
literature review and document analysis. It is suggested that as a result publicized
events by public opinion have to do with the proposals presented by the
parliamentarians to reduce the penal age.
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INTRODUÇÃO

O presente artigo pretende mostrar que os constantes pedidos de redução


da maioridade penal desde 1993 estão relacionados com a apresentação que a
mídia, sobretudo a televisão, faz de alguns tipos de crimes em que houve o
envolvimento (ou o suposto envolvimento) de menores de idade.

Para isso, inicia mostrando as relações entre opinião pública e políticas


públicas, sobretudo as de segurança pública, indicando alguns crimes
repercutidos massivamente que influenciaram o pensamento dos parlamentares.

Em seguida é feita uma análise das propostas de emendas à Constituição


nas solicitações de redução da maioridade penal, indicando os propositores, os
partidos, os estados e as justificativas para o pedido de redução.

Em seguida há as considerações finais que reafirmam que há


imparcialidade da mídia na veiculação de pessoas relacionadas às vítimas de
crimes com o envolvimento (ou suposto envolvimento) de jovens que favorecem
o encarceramento de segmentos mais vulneráveis da população e que pode ser
ainda mais intensificado caso seja aprovada a proposta de emenda
constitucional que visa à redução maioridade penal, aumentando
substantivamente o número de jovens negros e pobres na massa de
encarcerados brasileiros.

POLÍTICAS PÚBLICAS DE SEGURNAÇA E A OPINIÃO PÚBLICA

A relação entre mídia (opinião pública) e políticas públicas é uma via de


mão dupla, no sentido em que uma influencia a outra constantemente. No Brasil
isso é ainda mais intenso quando se considera que grande parte dos
participantes da vida política pública têm algum envolvimento com a grande
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mídia, veiculando nos meios de comunicação o que julgam mais adequado. Além
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disso, conforme relata Campos (2009):

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A relação entre opinião pública e políticas públicas é


complexa, difusa e não linear em sociedades
democráticas. Envolve uma multiplicidade de atores,
ideias, interesses, instituições, demandas da sociedade
civil de cada país (ou, ainda dentre cada país, demandas
de cada unidade federativa), que passam a margem de
fáceis generalizações tentadoras.

Scheufe & Tewksbury (2007) relembram que nos EUA, em


1997, o republicano Frank Luntz, especialista em sondar a
opinião pública, escreveu que o importante não é o que se
diz, mas como se diz. Ou seja, os efeitos de determinadas
mensagens não estão somente localizados na diferença de
conteúdo, mas nas diferenças de modos de apresentação
destes conteúdos. (CAMPOS, 2009, p. 479).

A complexidade da influência da opinião pública pode ser explicada no


modo que esta influência não ocorre de forma direta, mas atua na colaboração
da formação, julgamento e atitude das pessoas. Num Estado responsivo, a
opinião dos cidadãos tem de ser considerada, ou seja, as ações das políticas
públicas precisam responder às demandas da população.

Mecanismos formais influenciam a opinião popular e um


governo forte pode coexistir justamente pela existência de
instituições democráticas, dando um modo formal à opinião
pública, de modo que os cidadãos se posicionem e possam
beneficiar-se de um governo forte. Pode-se assim
transformar a relação entre governantes e governados. A
responsividade pode ser um elemento essencial para o
254

crescimento e a possibilidade de um Estado moderno que


possa oferecer mais serviços aos cidadãos. […] Para
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Ginsberg, os políticos incentivam a opinião pública a


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pressionar o Estado por demandas específicas. No


entanto, nessa segunda grande transformação para servir-
se a si mesmo e fortalecendo o poder estatal, não
necessariamente na direção de políticas mais
democráticas. (CAMPOS, 2009, p. 482-483).

No tema abordado neste estudo a respeito da Proposta de Emenda à


Constituição Federal nº 171/1993 que solicita a redução da maioridade penal,
passando de 18 para 16 anos, percebe-se que tal como outras PECs ou projeto
de lei propostos no Congresso Nacional, muitos estão rodeados do que Cruz,
Souza e Batitucci denominaram de “populismo punitivo”. Para eles este conceito
define a justiça criminal sendo pautada por interesses políticos populistas e por
demandas da opinião pública, sobretudo no que diz respeito à comoção nacional
em crimes violentos isolados, o que gera uma pressão da mídia e da sociedade
nos parlamentares que respondem com a formulação de leis punitivas mais
rígidas. Os autores citam como exemplos a Lei de Crimes Hediondos
(8072/1990) e o Regime Disciplinar Diferenciado (10792/2003) que estabelece
um regime mais rigoroso ao cumprimento da sentença por um apenado, mas
esse cumprimento pode tornar-se mais rígido pelo parecer do funcionário do
sistema penitenciário e não do juiz que decretou a sentença de punição.

Campos analisou 29 propostas de emenda constitucional relacionada à


diminuição da maioridade penal desde seu surgimento inicial em 1993 (PEC
171/1993) até 2007 e, dentre algumas de suas conclusões está a de que destas,
mais da metade foi proposta por deputados representantes da região sudeste e
de partidos com posicionamentos a centro direita e à direita. Além disso,
constatou que, geralmente a proposta ressurgia na mesa da Câmara na
sequência de um crime considerado extremamente violento que teve a
participação (ou a suposta participação) de um jovem menor de idade.
255

O autor estudou dois crimes ocorridos em 2003 e 2007 e sua repercussão


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na mídia, jornal Folha de São Paulo e Revista Veja, e sua influência na agenda
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política para o reaparecimento da PEC sobre a maioridade penal na mesa da


Câmara. O primeiro crime analisado foi o do assassinato de um casal de jovens
de classe média por cinco pessoas, incluindo um adolescente, apelidado de
Champinha, ocorrido na região da grande São Paulo. O segundo caso analisado
refere-se ao assassinato da criança João Hélio, no Rio de Janeiro. Campos
analisa quantas vezes foram noticiados assuntos relacionado a estes crimes e a
repercussão deles, influenciando a Câmara de Deputados. Campos afirma que
a mídia pode alterar a percepção da população por determinado tema e esta, por
conseguinte, pode reivindicar frente a seus representantes políticos, soluções
para as demandas influenciadas pelos meios de comunicação:

[…] Atores estatais, partidos políticos, meios de


comunicação de massa toma a frente nesse processo
[construção da agenda]. No entanto, pesquisas de opinião
pública, mobilização de grupos da sociedade civil e até
cidadãos individualmente, por meio de conselhos
especializados, por exemplo, podem influenciar a
construção da agenda. Aqui os meios de comunicação
desempenham um papel relevante e ativo, aumentando as
percepções públicas, construindo-as e, em alguns casos,
influenciando, o teor das políticas: progressistas ou
conservadores, pessoais ou sociais (CAMPOS, 2009, p.
497).

O autor destaca ainda que, em ambos os meios de comunicação


pesquisados no período em que as notícias foram veiculadas, não houve espaço
para a fala de jovens, adolescentes ou entidades de defesa deste segmento da
sociedade, sobre o assunto propalado, isto significa que não houve igualdade na
representação dos envolvidos, muito pelo contrário. Geralmente, estes crimes
256

ganham status de comoção nacional pela intensidade e pelo número excessivo


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de tempo dado à expressão de pessoas relacionadas à vítima. Campos afirma

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que esta veiculação realizada pela mídia de forma excessiva, havendo seleção,
ênfase, exclusão e elaboração de um conteúdo, de uma perspectiva apenas, é
chamada de media frame.

O público, mesmo influenciando a agenda pública (e sendo influenciado


tendenciosamente a reivindicar determinada pauta na agenda pública):

[…] não é, em geral, representado diretamente na


formulação ou nas propostas de políticas públicas, mas
exerce efeitos indiretos. A representação da opinião pode
ser indireta através de instituições e organizações públicas
representativas, ou seja, pelos representantes eleitos,
grupos de interesse, administradores governamentais e
outros. No entanto, essa representação fica limitada pelos
papéis exercidos pelo poder político e pela burocracia no
processamento de políticas. Nessa etapa, organizações e
instituições públicas são, portanto, os atores principais,
ainda que a opinião pública exerça efeitos relevantes.
Partidos e deputados tiveram maior influência no debate
nesse momento: o PSDB, por exemplo, mobilizou alguns
de seus principais líderes (como José Serra e Alckmin),
para a defesa da redução da maioridade penal ou do
aumento do prazo de internação estabelecido pelo ECA
dos atuais 3 para 10 anos (projeto que tramita no Senado
com grade apoio de diferentes grupos da sociedade civil e
com possibilidades de vir a ser aprovado) (CAMPOS, 2009,
p. 498).

Desta forma, Campos conclui sua análise creditando ao próprio poder


257

público a construção da agenda da redução da maioridade, que, segundo ele,


seria apenas mais uma forma de relegar aos jovens políticas contrárias ao bem
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estar e ao Estado Democrático de Direito:


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Essa perspectiva, no entanto, não inviabiliza o


reconhecimento da receptividade das demandas de
opinião pública e da sociedade civil pelos governos como
uma das grandes virtudes da vida política ocidental e dos
processos políticos. A questão é que, além de favorecer os
interesses dos cidadãos, a ‘opinião pública’ em muitos
casos pode favorecer o interesse do Estado de domesticá-
la, regulá-la, delimitar seu impacto e subordiná-la a seus
propósitos. Utilizando-se dela, o Estado pode fortalecer-se
ao invés do fortalecimento da sociedade civil.

Assim, uma possível aprovação da redução da maioridade penal atua


como uma forma de o Estado servir a si mesmo e enfraquecer a sociedade civil
no Brasil, prendendo cada vez mais os jovens e aumentando a desigualdade de
direitos a que muitos jovens já estão submetidos no Brasil (CAMPOS, 2009, p.
505).

ALGUMAS CONSIDERAÇÕES ACERCA DAS PEC’S DA REDUÇÃO DA


MAIORIDADE PENAL DE 1993 ATÉ 2015

Para que seja enviada uma proposta de emenda à Constituição Federal,


a proposta tem de ser aprovada em ambas as casas legislativas do Congresso
Nacional com maioria qualificada, conforme preconiza a Carta Magna:

Artigo 60. A Constituição poderá ser emendada mediante


proposta:

I – de um terço, no mínimo, dos membros da Câmara dos


Deputados ou do Senado Federal;
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II – do Presidente da República;
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III – de mais da metade das Assembleias Legislativas das


unidades da Federação, manifestando-se cada uma delas,
pela maioria relativa de seus membros.

1º - A Constituição não poderá ser emendada na vigência


de intervenção federal, de estado de defesa ou estado de
sítio.

2º - A proposta será discutida e votada em cada Casa do


Congresso Nacional, em dois turnos, considerando-se
aprovada, se obtiver, em ambos, três quintos dos votos dos
respectivos membros.

3º - A emenda à Constituição será promulgada pelas


Mesas das Câmaras dos Deputados e do Senado Federal,
com o respectivo número de ordem.

4º - Não será objeto de deliberação a proposta de emenda


tendente a abolir:

I – a forma federativa de Estado;

II – o voto direto, secreto, universal e periódico;

III – a separação de poderes;

IV – os direitos e garantias individuais.

5º - A matéria constante de proposta de emenda rejeitada


ou havida por prejudicada não pode ser objeto de nova
proposta na mesma sessão legislativa (BRASIL, 1988).

Desde 1993 foram feitas 39 propostas de emenda à Constituição Federal


relativa ao artigo 228 que trata sobre a imputabilidade penal: “Artigo 228. São
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penalmente inimputáveis os menores de dezoito anos, sujeitos às normas da


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legislação especial” (Brasil, 1988).

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Abaixo segue tabela com todas as propostas apresentadas, constando


número da PEC, deputado propositor, seu partido e seu estado, além da idade
mínima proposta para a responsabilização penal:

Tabela 1 – Propostas de Emenda à Constituição relativas à redução da


maioridade penal

PEC/ano Deputado Proponente Idade Penal Partido Estado


171/1993 Benedito Domingos 16 anos PP DF
37/1995 Telmo Kirst 16 anos PPR RS
91/1995 Aracely de Paula 16 anos PFL MG
Menores de 18
386/1996 Pedrinho Abrão PTB GO
anos
426/1996 Nair Xavier Lobo 16 anos PMDB GO
301/1996 Jair Bolsonaro 16 anos PPB RJ
531/1997 Feu Rosa 16 anos PP ES
68/1999 Luiz Antonio Fleury Filho 16 anos PTB SP
133/1999 Ricardo Izar 16 anos PTB SP
150/1999 Marçal Filho 16 anos PMDB SP
167/1999 Ronaldo Vasconcelos 16 anos PTB MG
169/1999 Nelo Rodolfo 14 anos PMDB SP
633/1999 Osório Adriano 16 anos PFL DF
260/2000 Pompeo de Matos 17 anos PDT RS
Avaliação
psicossocial para
avaliar a
321/2001 Alberto Fraga PFL DF
capacidade de
discernimento do
jovem
377/2001 Jorge Tadeu Mudalen 16 anos PMDB SP
582/2002 Odelmo Leão 16 anos PP MG
64/2003 André Luiz 16 anos PMDB RJ
179/2003 Wladmir Costa 16 anos PMDB PA
302/2004 Almir Moura 16 anos PL RJ
242/2004 Nelson Marquezelli 14 anos PL RJ
272/2004 Pedro Correa 16 anos PP PE
345/2004 Silas Brasileiro 12 anos PMDB MG
Avaliação
psicológica aos
489/2005 Medeiros PL SP
menores de 18
anos
48/2007 Rogério Lisboa 16 anos PFL RJ
Avaliação
subjetiva para
73/2007 Alfredo Kaefer PSDB PR
adolescentes entre
260

16 e 18 anos
Menores de 18
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87/2007 Rodrigo de Castro com PSDB MG


especificações

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16 anos em crimes
85/2007 Onyx Lorenzoni dolosos contra a DEM RS
vida
Avaliação
125/2007 Fernando de Fabinho psicossocial e DEM BA
cultural do infrator
Relativizar entre
399/2009 Paulo Roberto PTB RS
os 14 e 18 anos
57/2011 André Moura 16 anos PSC SE
223/2012 Onofre Santo Agostini 16 anos DEM SC
228/2012 Keiko Ota Entre 16 e 18 PSB SP
Emancipação para
273/2013 Onyx Lorenzoni DEM RS
fins penais
279/2013 Sandes Junior 16 anos PP GO
302/2013/devolvida Jorginho Mello 12 anos PR SC
332/2013 Carlos Souza 16 anos PSC AM
Menores de 18
382/2014 Akira Otsubo para crimes PMDB MS
hediondos
Menores de 18
anos em casos
438/2014 Moreira Mendes PSD RO
aprovados pelo
Ministério Público

Como constatado anteriormente por Campos (2009), as propostas


relativas à redução da idade penal estão intrinsecamente relacionadas com
crimes considerados muito violentos pela opinião pública, crimes os quais contou
com a participação (ou suposta participação) de adolescentes e jovens menores
de idade.

Em 1999 foram sugeridas seis propostas de emenda ao artigo 228 da


Constituição Federal, solicitando a redução da maioridade penal. Destas
proposições, quatro foram feitas por deputados paulistas, duas pelo Partido
Trabalhista Brasileiro e as demais pelo Partido do Movimento Democrático
Brasileiro. As outras duas proposições foram feitas por um deputado de Minas
Gerais e outra por um deputado do Distrito Federal.

As Propostas de Emenda Constitucional de 1999 foram estimuladas pelas


261

diversas rebeliões que aconteceram naquele ano em várias unidades da FEBEM


– Fundação Estadual do Bem Estar do Menor, em São Paulo, dentre elas as que
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ocorreram na Unidade Tatuapé e as da Unidade Imigrantes (que inclusive


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contribuíram para o fechamento da unidade de internação). Outro ponto que


merece destaque é o propositor da PEC 69/1999, o deputado Luiz Antonio Fleury
Filho, pelo PTB. Fleury foi governador por São Paulo, à época pelo Partido do
Movimento Democrático Brasileiro no início dos anos 1990, no período em que
aconteceu o Massacre do Carandiru.

Em 2007 ocorreram cinco proposições acerca de emenda ao artigo 228


da Constituição Federal. Como já destacado acima, Campos (2009) assinala que
este número de proposições relaciona-se a morte da criança João Hélio, no Rio
de Janeiro. Apesar do fato que gerou a comoção nacional ter ocorrido no Rio de
Janeiro, deputados federais de outros estados também propuseram emenda
relativa à redução da maioridade penal – Paraná, Minas Gerais, Rio Grande do
Sul e Bahia. Diferentemente do que ocorreu em 1999, quando, das cinco
proposições acerca da redução da maioridade penal, quatro foram propostas por
deputados paulistas, enquanto a outra foi por um deputado de Minas Gerais.

Em relação a estes dois períodos, 1999 e 2007, que tiveram um número


de proposições elevado, quando comparado aos demais anos, foi elaborada a
tabela a seguir que indica quais foram as justificativas dos deputados para
defender a redução da maioridade penal.

Tabela 2 – Justificavas a redução da maioridade penal

Deputado
PEC/ano Idade Penal Argumentos para a redução
Proponente
Benedito Religiosos / Discernimento e amadurecimento pelas
171/1993 16 anos
Domingos informações "nem sempre favoráveis" da TV
Certeza da impunidade estimula indivíduos menores
a cometer crimes porque a legislação penal é
protecionista e paternal; má índole desde o berço
Luiz Antonio
68/1999 16 anos (mesmo nas camadas mais altas da sociedade); têm
Fleury Filho
muita informação e por isso têm consciência; outros
países com limite de idade penal menor; influência
262

dos adultos
Certeza da impunidade estimula indivíduos menores
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133/1999 Ricardo Izar 16 anos a cometer crimes; influência dos adultos; ineficiência
das medidas de internação previstas no ECA
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Indivíduos jovens têm consciência de seus atos


150/1999 Marçal Filho 16 anos porque já têm desenvolvimento mental; outros países
com idade penal menor
Ronaldo Mais informação, maturidade mais prematura; podem
167/1999 16 anos
Vasconcelos votar
Altos índices de criminalidade com participação
material ou intelectual de indivíduos entre 14 e 18
169/1999 Nelo Rodolfo 14 anos
anos; consciência do ato e consciência da
impunidade; países com idade penal menor;
Jovens estão maduros suficientemente e são a
maioria que comete crimes urbanos (assaltos,
633/1999 Osório Adriano 16 anos
latrocínios, estupros, desordem pública e danos ao
patrimônio)
Menores no crime; negligência com adolescentes por
parte do Estado e da família; influência negativa da
48/2007 Rogério Lisboa 16 anos
mídia; possibilidade de votar e emancipação para
casar; outros países com idade penal inferior;
Avaliação
subjetiva
Precocidade dos jovens, crianças e adolescentes;
para
73/2007 Alfredo Kaefer atividades sociais praticadas por jovem atualmente,
adolescente
diferentemente de 50 anos atrás;
s entre 16 e
18 anos
Menores de
18 anos
Rodrigo de Discernimento do jovem em suas capacidades civis e
87/2007 com
Castro eleitorais, mais informados
especificaçõ
es
16 anos em
crimes Consciência do ato; outros países com idade penal
85/2007 Onyx Lorenzoni dolosos inferior; mais informado; capacidade para casar e
contra a votar; adolescentes no crime organizado;
vida
Avaliação
Fernando de psicossocial O adolescente tem maturidade e capacidade para
125/2007
Fabinho e cultural do entender a ilicitude do ato
infrator

Foi deixado na tabela também a PEC 171/1993 que foi a primeira proposta
de redução da maioridade penal para efeito de comparação com as demais. A
263

de 1993, ao menos, com estas outras onze proposições feitas em 1999 e 2007
é a única que se utiliza de argumentos religiosos para justificar a redução da
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maioridade penal. As demais, em sua maioria, usa justificativas comparativas às


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legislações penais em outros países, a maturidade de crianças, adolescentes e


jovens ser mais precoce do que a que ocorria em tempos anteriores e alguns se
utilizam da argumentação também de que atualmente os indivíduos possuem
mais informações e, por isso, teriam mais discernimento para distinguir bons atos
de maus atos.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Diante do exposto pode-se entender que a opinião pública, influenciada


pela mídia (e pelo próprio poder público, uma vez que diversos políticos mantêm
vínculos com empresas midiáticas) é parcial quando retrata crimes com
envolvimento (ou suposto envolvimento) de jovens, ao veicular apenas imagens
e opiniões de pessoas relacionadas à vítima, sem dar abertura para que jovens
ou organizações sociais que o representem, apresentem outro ponto de vista.

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JOSÉ RODRIGO PAPROTZKI VELOSO E MARTA MARIA ASSUMPÇÃO RODRIGUES
SISTEMAS INTERNACIONAIS DE APRENDIZAGEM PROFISSIONAL: UMA ANÁLISE COMPARATIVA
EM ALGUNS PAÍSES DESENVOLVIDOS E EMERGENTES

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SISTEMAS INTERNACIONAIS DE APRENDIZAGEM


PROFISSIONAL: UMA ANÁLISE COMPARATIVA EM
ALGUNS PAÍSES DESENVOLVIDOS E EMERGENTES

JOSÉ RODRIGO PAPROTZKI VELOSO

Mestre em Gestão de Políticas Públicas pela


USP. Especialista em educação profissional do
SENAI-SP. E-mail: rodrivel@usp.br
MARTA MARIA ASSUMPÇÃO RODRIGUES
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PhD em Ciência Política pela Universidade de


Notre Dame. Professora no curso de Gestão de
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Políticas Públicas da USP e pesquisadora


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associada no Núcleo de Pesquisa de Políticas


Públicas da USP. E-mail: mmar@usp.br

RESUMO

Este trabalho examina as políticas públicas que articulam educação e trabalho


para a juventude de uma perspectiva comparada, contrapondo as trajetórias de
países desenvolvidos e em desenvolvimento. Mais especificamente, focaliza a
política de formação de aprendizes (Aprendizagem) nos casos da Alemanha,
Inglaterra, França, Estados Unidos, Brasil, África do Sul e Índia. O objetivo é
revelar que há algo que antecede os formatos atuais que, ao formar imagens
políticas específicas, ilumina os cenários dos sistemas de Aprendizagem dos
países analisados. Lança mão do enfoque da trajetória histórica (path
dependence) para analisar as particularidades de cada caso.

ABSTRACT

This research examines the public policies that articulate education and work for
youth in a comparative perspective, opposing the paths of developed and
developing countries. More specifically, it focuses on apprentices’ education
policy (Apprenticeship) in the case of Germany, England, France, United States,
Brazil, South Africa and India. The purpose is to reveal that there is something
that precedes the current formats that, when forming specific political images,
illuminates the Apprenticeship systems scenarios of the analyzed.
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INTRODUÇÃO

Este trabalho1 visa problematizar os rumos das políticas que articulam


educação e trabalho para a juventude, contrapondo as trajetórias de países
desenvolvidos e em desenvolvimento. O escopo da análise será dirigido
especificamente à política pública que se presta à formação de aprendizes. A
despeito da possibilidade de conceituá-la de diversos modos, convém definir a
política de Aprendizagem2 de forma preliminar, a partir de uma visão ampliada –
i.e., para além da visão restrita ao processo educacional e do aspecto legalista
−, de modo a ressaltar sua relevância multidisciplinar. Neste sentido, empresta-
se a definição de Aprendizagem de Fuller e Unwin (1998, p. 154), para quem

“Apprenticeship is an international concept which provides


a structure within which young people can learn and, most
importantly, demonstrate their abilities and potential whilst,
at the same time, discovering their identity. In traditional
societies, apprenticeship was associated with rites of
passage […]: it includes the cultural and social aspects of
going to, and being at, work which help socialize
apprentices into workplace (and adult) roles”.

O objetivo deste texto é revelar que há algo que antecede os formatos


atuais e que pode explicar os cenários da Aprendizagem dos países analisados,
formando imagens políticas específicas, que se constituem ao longo do tempo.
Assim, em um primeiro momento, serão analisados os modelos de
Aprendizagem europeus, cuja tradição da educação profissional gremista
(caracterizada por conjunturas críticas diversas) resultou em políticas públicas
distintas, marcadas por ampla governança. Tais modelos apresentam
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características aproximadas com os valores da administração pública de seus


respectivos países. Ainda que diferentes entre si, são comumente promovidos
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por agências internacionais como benchmarking à implantação ou correção de


rota das políticas de Aprendizagem de outros países, sobretudo àqueles em
desenvolvimento. Na sequência, serão analisados os modelos de três países
pertencentes ao grupo Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul (BRICs). Eles
revelam não apenas a necessidade de inserção na agenda da economia global,
mas também os desafios específicos dos países em desenvolvimento, cujas
culturas e histórias são elementos preponderantes que explicam o fato de a
Aprendizagem não se dar da mesma forma como nos países desenvolvidos. Por
fim, será apresentado o modelo norte-americano, que agrega, de certa maneira,
o antigo e o novo, no sentido que traz consigo características próprias de um
país desenvolvido, sem a tradição gremista, mas com a necessidade de
enfrentamento de algumas questões que também são comuns àqueles em
desenvolvimento.

APRENDIZAGEM E SUAS HISTÓRIAS

A Aprendizagem é uma ação pública ordenada que os Estados


desenvolvidos ou em desenvolvimento têm sistematizado, visando não apenas
facilitar a transição dos jovens do mundo da educação para o mundo do trabalho,
mas principalmente qualificar a força de trabalho juvenil, mais exposta ao
desemprego que tem se alastrado rapidamente em diversos países como
consequência das crises econômicas mundiais mais recentes. Sabe-se, porém,
que a eficácia da política de Aprendizagem tem oscilado muito de país para país.
Compreender as causas dessa variância implica o exame das trajetórias de
desenvolvimento dos diversos países de uma perspectiva histórica e comparada.
A trajetória histórica (path dependence) de cada país traz à tona contradições e
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desafios específicos. Partindo dessa perspectiva, recebe-se de Pierson e


Skocpol (2008) a ideia de que a eficácia das políticas depende não apenas dos
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fatos ocorridos em determinado momento do passado que afetam os eventos


presentes, mas principalmente da probabilidade de avançar uma etapa adiante
seguindo o mesmo percurso. Em outras palavras, a eficácia da política pública
(ou seu processo de realimentação positiva) aumenta cada vez que tal caminho
é seguido.

Desta forma, a análise que se segue investiga os rumos e metamorfoses


das políticas públicas nacionais de Aprendizagem para promover uma discussão
que vá além da natureza pedagógica ou da esfera do direito. Negligenciar a
trajetória histórica significa considerar as realidades como dadas e limitadas a
fatores tópicos − como estratégias de ensino, promulgação de leis ou, pior, a
mera incapacidade de alguns Estados de dar conta de seus desafios. No âmbito
da Aprendizagem, especificamente, o argumento é quê cenários históricos
atribuem as características da política pública em cada país.

A evolução das políticas de educação profissional para os jovens tem sido


estudada por cientistas sociais, historiadores e educadores há tempos. Sobre a
composição de forças e governança nos modelos da educação profissional da
Aprendizagem, nos anos 1980, autores europeus, a partir de Wolfgang Streeck,
passam a se referir ao processo de transformação das instituições de formação
institucional em diversos países − como Alemanha e França (SCHRIEWER,
1990), Inglaterra, Estados Unidos e Japão, além de, mais recentemente,
Holanda, Dinamarca e Suécia (THELEN, 2003, 2004).

Estudos mais recentes (ASSUMPÇÃO RODRIGUES, 2013, 2014;


VELOSO, 2015) têm avaliado que a Aprendizagem no Brasil e na África do Sul,
por exemplo, difere dos modelos europeus menos pelo fato de a Europa ter
iniciado sua industrialização mais de um século antes destes, do que pela
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influência negativa que a escravidão e segregação racial impregnaram nas


questões relacionadas ao acesso ao mercado de trabalho formal nestes países.
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Assim, se as iniciativas dos Estados relativas às políticas de educação para o


trabalho compuseram, no Brasil, uma imagem política de opção de segunda
categoria, na África do Sul, ela ficou estigmatizada como política a serviço do
apartheid.

• Alemanha

No caso da Alemanha, por exemplo, a política de Aprendizagem se


sustenta por uma malha de responsabilidades compartilhadas. Dentro do poder
público, o governo federal assume visão estratégica a partir do Ministério de
Economia e Tecnologia, embora haja processos descentralizados de maior
articulação e operacionalização no âmbito das províncias e comunidades.

A política pública de Aprendizagem alemã é especial pela sua tradição −


conferiu, entre 1870 e 1897, papel fundamental às câmaras de comércio e
manufatura − e pela valorização sistemática da formação tradicional. O ponto
central de sustentabilidade deve-se ao papel que o Estado exerceu na mediação
dos interesses entre os grêmios, as indústrias e os sindicatos alemães. O papel
dessas câmaras como mediadoras entre a liberdade econômica individual e a
cooperação institucional resultou em obrigações coletivas que foram respeitadas
sempre que o sistema político foi democrático, assim promoveu aprimoramentos
graduais e constantes do arranjo funcional da Aprendizagem ao longo das
décadas (SCHRIEWER, 1990).

Além disso, a trajetória da Aprendizagem alemã caracterizou-se por


conjunturas críticas marcantes, como as disposições legais em relação ao papel
conferido pelo Estado às câmaras locais no final do século 19, à ascensão do
nazismo e ao marco legal do modelo atual de 1969. Ressalta-se, ainda, que os
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sindicatos de trabalhadores nunca se opuseram à formação de aprendizes nas


fábricas, de forma que o produto dessa iniciativa sempre foi a valorização da
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educação profissional como patrimônio nacional alemão. O arranjo de


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sustentação entre Estado, câmaras, sindicatos e empresas foi emblemático para


superação de problemas conjunturais enfrentados, desde a crise na República
de Weimar até a reunificação nos anos 1990.

O modelo de Aprendizagem alemão é mundialmente conhecido como


sistema dual porque a formação profissional é realizada em dois locais
(empresas e escolas profissionalizantes − berufsschule)3. Tem como objetivo
fornecer, de forma planejada, educação profissional de base ampla para a
prática de uma atividade profissional como um trabalhador qualificado em mais
de 300 famílias ocupacionais reconhecidas, de modo a garantir um padrão
nacional uniforme que corresponda às exigências de cada ocupação e às
qualificações parametrizadas da União Europeia. Em 2011, foram registrados
1,5 milhão de aprendizes (SMITH; KEMMIS, 2013).

• França

Assim como o modelo alemão, a política pública na França se sustenta


por uma malha de responsabilidades compartilhadas. Dentro do poder público,
o governo federal assume visão estratégica a partir do Ministério da Educação
Nacional, cuja responsabilidade recai especificamente no Departamento de
Inspeção da Aprendizagem, o Service Académique d’Inspection de
l’Apprentissage (SAIA). Assume também as diretrizes pedagógicas dos centros
públicos que formam os aprendizes (elemento central na política pública
francesa), embora a gestão operacional se dê em nível regional. Há duas
comissões nacionais para constante atualização dos perfis ocupacionais,
parametrização com as qualificações europeias e assessoria à
operacionalização em âmbito regional. Todavia, como as políticas de
qualificação profissional desempenham papel significativo na malha de relações
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do Estado de bem-estar social francês, há ampla articulação das comissões


consultivas com os parceiros sociais no desenvolvimento da política pública,
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além do papel de destaque que as câmaras de comércio e indústria assumiram


na segunda metade do século 20 para validação dos contratos. Esse arranjo
participativo, porém, nem sempre foi assim.

Historicamente, a legislação sobre a educação profissional (1791), que


resultou da Revolução Francesa, considerava ilegal toda e qualquer forma de
corporação não estatal, bem como a manutenção de privilégios corporativistas,
o que liquidou os grêmios e introduziu a liberdade industrial ilimitada, resultando
em nítida precarização. O radicalismo foi tamanho que associações profissionais
de qualquer tipo eram consideradas como atentado aos princípios
revolucionários. Essa disposição impediu o desenvolvimento de associações,
federações e sindicatos até o fim do século 19 e implicou um problema de
legitimidade no trato com os aprendizes (SCHRIEWER, 1990). Após diversas
rupturas estruturais do modelo de formação francês dirigido aos jovens, em
1878, o Estado passa a ampliar sua responsabilidade com a criação das “écoles
d’apprentissage”. A partir do pós-guerra, como reflexo da defasagem francesa
em relação ao industrialismo alemão, nascem os Centros de Formação de
Aprendizes (CFA), em 1961. Ao traçar um paralelo com o modelo alemão, que
centraliza seu modelo na prática profissional na empresa, o modelo francês
apresenta centralidade nos CFAs. A partir de 1971, para elevar a qualidade dos
programas, a Aprendizagem insere as iniciativas de qualificação profissional
dentro do sistema educacional francês. Entre 1987 e 1992, os programas dos
CFA foram reestruturados para acesso à maior complexidade, implicando, desde
então, o aumento progressivo de jovens interessados na Aprendizagem.

Se comparada aos modelos inglês e alemão, a segunda maior economia


europeia, com 425 mil aprendizes em 2011 (SMITH; KEMMIS, 2013), a França
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desenvolve uma política pública com ênfase acentuada na formação teórica,


valorizada pela etapa no CFA como alicerce significativo do sistema
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educacional4, que é objeto de valorização por atores internacionais quando


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buscam modelos de exportação da Aprendizagem. Porém, os altos índices de


desemprego juvenil (26%, em 2013) têm prejudicado a imagem da política que
o Estado (e isto não é um caso isolado da França) tem buscado valorizar junto à
população jovem.

• Inglaterra

Apesar de a Aprendizagem inglesa compartilhar a longevidade com a


iniciativa alemã, elas têm pouco em comum. Suas trajetórias são distintas e os
atores envolvidos nessa política tiveram objetivos e valores distintos. Isso
também ocorreu com relação ao caso da França. Ao contrário de Alemanha e
França, a Aprendizagem, na Inglaterra, sempre foi um assunto da agenda
sindical e polarizou com os interesses patronais, de forma que o trabalho do
aprendiz, nesse contexto, tornou-se um elemento-chave da precarização do
trabalho juvenil (THELEN, 2004) até as portas da Segunda Guerra Mundial.

Para enfrentar esse problema e remediar o impacto de um treinamento


profissional pobre sobre o desempenho opaco da economia do pós-guerra
(PEMBERTON, 2001), em 1964, a Lei de Treinamento Industrial nasce
atribuindo poderes ao Ministério do Trabalho britânico para compor os
Conselhos de Treinamento Industrial (Industrial Training Boards − ITB) para
empregadores e trabalhadores participarem no desenho da política. A partir de
um sistema de imposto compulsório, os ITBs passaram a se responsabilizar não
só pela supervisão do treinamento nas indústrias, mas também pela oferta de
uma ajuda de custo aos trabalhadores em treinamento. A partir dos anos 1980,
enquanto esse sistema passou a ser considerado uma reforma fracassada, com
impacto de baixa efetividade e que ainda dialogava com o fordismo (PAGE,
1967; KING, 1993; PRAIS, 1995), o modelo de Aprendizagem britânico foi
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reestruturado para um formato mais dinâmico5 e focado no atendimento às


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lacunas de qualificação do mercado de trabalho, dessa vez, inspirando-se nas


premissas do New Public Management (1995).

Mais recentemente, com o objetivo de incrementar a qualidade do


sistema, o governo britânico tem viabilizado a organização de fóruns, comitês e
pesquisas de avaliação, bem como estreitado sua relação com os governos
locais. Ao mesmo tempo, apesar da tradição inglesa de pouca intervenção na
relação empregatícia, tem-se promovido também, desde 2011, maior presença
do Estado na regulamentação das disposições trabalhistas e educacionais da
Aprendizagem. Na atualidade, essa política é responsabilidade do Sistema de
Aprendizagem Nacional (National Apprenticeship System - NAS), subordinado
ao Departamento de Negócios, Inovação e Habilidades, e é vista como positiva
por 90% dos empregadores (STEEDMAN, 2010); os ITBs, por sua vez, atuam
apenas no setor de construção.

Um resultado comemorado pela parceria do governo com a sociedade


civil britânica é o aumento no índice de aprendizes que concluíram seus
programas, ampliado de 36,7%, em 2004/2005 para 73,8% em 2011/2012
(RAIKES, 2015) registrando 457 mil aprendizes em 2011 (SMITH; KEMMIS,
2013). No entanto, um olhar mais detido desses dados vê que esse aumento
está altamente concentrado em grupos de trabalhadores com mais de 25 anos,
motivados pela busca de requalificação de pessoas que já atuam no mercado de
trabalho. Nesses termos, ainda que se argumente tratar-se de um mecanismo
preventivo ao desemprego adulto, perde-se o foco em proporcionar
oportunidades de aprendizado ao público jovem, sobretudo para dinamizar maior
articulação da Aprendizagem ao sistema educacional inglês (DOLPHIN;
LANNING, 2011).
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• Estados Unidos
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Apenas recentemente, a Aprendizagem nos Estados Unidos se sustenta


na condição de efetiva política pública a partir de responsabilidades
compartilhadas. O governo federal norte-americano assume a execução
estratégica a partir do Departamento do Trabalho, assessorado por um comitê
multirrepresentativo formado por trabalhadores, empresários, educadores e
poder público, o Advisory Committee on Apprenticeship (ACA). Embora se trate
de um programa federal, há processos descentralizados de maior
operacionalização no âmbito estadual para controle burocrático e pelas
sucursais locais do ACA para prover assessoria às empresas.

Durante décadas, a Aprendizagem foi considerada no país como uma


iniciativa demasiadamente “europeia” (MARKHAM, 1967) e substituída por
alternativas de formação de mão de obra germinadas no seio do empresariado
local. Até o fim do século 19, não era observada como instrumento de
qualificação de mão de obra pelos sindicatos, mas de controle de disponibilidade
da oferta (compartilhando a mesma visão dos correspondentes ingleses). O
governo só investia em algum tipo de atividade laboral no âmbito da educação
formal nas escolas secundárias, e não na educação profissional per se.
Finalmente, o patronato não havia por que se queixar de ausência de mão de
obra, pois os empresários inovaram justamente em termos da não dependência
de mão de obra aprendiz, valendo-se, de forma articulada, do grande contingente
de mão de obra qualificada disponível (ondas migratórias), da produção em
massa e do desenvolvimento de técnicas relacionadas à administração da
produção6.

Porém, vale observar que, nos Estados Unidos, a aprendizagem informal


sempre foi amparada legalmente. Iniciativas como a School-to-Work
277

Opportunities Act, de 1994, geraram mais jovens em situação de aprendizado


nas empresas sem registro formal, o que incrementou os casos de precarização
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do trabalho juvenil. A conjuntura crítica que implicou uma mudança dos rumos
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da política de Aprendizagem nos Estados Unidos surgiu apenas com a crise de


2008, quando o governo de George W. Bush decidiu revigorar e promover a
Aprendizagem, tendo como influência as experiências recentes de
modernização em países como Canadá, Inglaterra e Austrália que, aliás,
compartilham valores semelhantes da gestão pública. Citada como 21th Century
Registered Apprenticeship, trata-se de uma política de Estado fortalecida
durante a administração de Barak Obama, que visa promover articulação entre
jovens maiores de idade e empresas.

Trata-se de uma estrutura descomplicada que busca a formalização da


contratação dos jovens que tenham acessado a educação profissional em cursos
pós-secundários. Assim, o país emprega a Aprendizagem não só como
ferramenta para incrementar a empregabilidade juvenil, mas também para
apresentar alternativas à trajetória tradicional do jovem norte-americano que vê
a high school (ensino secundário) como preparatória para ser acolhido por uma
universidade. No entanto, assim como na Inglaterra, parte significativa dos
aprendizes adultos norte-americanos possui mais de 25 anos.

Portanto, no caso dos Estados Unidos, há questões na agenda que se


relacionam tanto às problemáticas dos países desenvolvidos (alternativas à
trajetória profissional superior) como dos emergentes (casos de precarização de
trabalho dos jovens decorrentes do modo informal). O que marca sua história,
no entanto, é a ausência de mediação: se comparado ao modelo inglês atual, o
Estado assume um papel menor, praticamente como fomentador de relações de
emprego. No entanto, estimula fortemente a política pública por meio de
incentivos: previsão de investimentos privados na ordem de US$ 2 bilhões pelas
empresas (para salário e infraestrutura), retorno de US$ 50 em impostos para
278

cada dólar investido, bem como índice de retorno sobre o investimento pelo
empregador variando entre 300 e 1.000% (ADVISORY COMMITTEE ON
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APPRENTICESHIP, 2008).
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• Brasil

O governo federal assume visão estratégica a partir do Ministério do


Trabalho, cuja responsabilidade recai na Secretaria de Políticas Públicas de
Emprego. O protagonismo da gestão da Aprendizagem brasileira é
compartilhado também com a Secretaria de Inspeção do Trabalho, vinculada ao
mesmo ministério, abrigando os auditores-fiscais do trabalho, agentes públicos
com alto grau de discricionariedade para fazer cumprir a política pública, porém
baixo conhecimento sobre educação profissional.

A principal diferença da Aprendizagem brasileira, quando comparada às


demais iniciativas de outros países, é seu caráter de obrigatoriedade. No Brasil,
estabelecimentos públicos e privados são obrigados a contratar jovens entre 14
e 24 anos na condição de aprendizes em um sistema de cotas7. Na prática, os
jovens que a política de Aprendizagem busca atingir são provenientes de famílias
de baixa renda, que dificilmente possuem oportunidades para obter uma
educação de qualidade (MATSUZAKI, 2011). Para o desenvolvimento dos
cursos de educação profissional aos jovens8, são habilitadas organizações
paraestatais criadas por lei a partir dos anos 1940, denominadas Serviços
Nacionais de Aprendizagem (SNA)9, bem como entidades sociais e escolas
técnicas públicas.

Verifica-se que a trajetória da Aprendizagem brasileira passou por três


conjunturas críticas importantes. Coincidente com a Aprendizagem não
sistematizada no país até o fim dos anos 1930, o período inicial é marcado com
abundância de mão de obra e restrição à assimilação imediata da população
negra à força de trabalho. A Aprendizagem existia como prática social não
regulamentada, cujo propósito moralizador e correcional era garantir o trabalho
279

como remissão da ociosidade e delinquência infanto-juvenil. O segundo


movimento, transcorrido até meados dos anos 1980, é marcado pelo ciclo
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desenvolvimentista e abundância de mão de obra. A Aprendizagem como


política pública de qualificação para o mercado de trabalho nasce, nesse
contexto, influenciada pela psicotécnica e patrocinada pelo patronato que
estimula a criação dos SNA na condição de monopólio para a formação de
aprendizes.

Já o terceiro momento encontra-se em curso desde a redemocratização.


Coincidente com uma conjuntura crítica articulada entre o esgotamento do
projeto de industrialização nacional, crises políticas e desaceleração econômica,
a política pública incorpora uma identidade moderna, desta vez, como programa
de responsabilidade social das empresas (ASSUMPÇÃO RODRIGUES et al.,
2008). Assim, entidades sociais tornam-se as grandes protagonistas da oferta
de aprendizes ao lado dos SNA. O emprego do terceiro setor não se coaduna
somente com a filosofia da reforma da administração pública (PEREIRA, 1995),
mas com a lógica de modernização conservadora característica do Brasil. Sobre
esse tema, Montaño (2002) afirma que a atuação das entidades sociais é
marcada pelo “possibilismo”, isto é, considera como fato consumado os modelos
excludentes de escola e de atuação dos jovens no mundo do trabalho, temas
sensíveis às questões de formação e empregabilidade.

Logo, não busca a reversão de status quo, e sim uma ação dentro da
ordem, a qual reforça os estigmas dos públicos beneficiários destas políticas
públicas. Persiste, portanto, a ideia da Aprendizagem disponibilizada como
elemento corretivo e moralizador, o autorreforço da trajetória de dependência
brasileira – com característica marcadamente despolitizada. Assim, a noção de
risco social ainda preenche a discussão das políticas públicas dirigidas à
juventude (OLIVEIRA, 2011), neste caso, caracterizada pela desarticulação
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entre os mundos de educação e trabalho, de forma contraditória às demandas


recorrentes por mão de obra qualificada por parte dos empregadores.
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• Índia

Contando com uma força de trabalho que corresponde ao dobro da


população do Brasil e Argentina somados, é natural compreender que a estrutura
de educação profissional indiana não consiga acompanhar tamanhas
dimensões, sobretudo quando se trata de um país com diversidades econômicas
e sociais tão distintas. No entanto, observa-se o dilema de uma política pública
que busca, de forma simultânea, oferecer alternativa aos maiores números
mundiais de trabalho infantil e trabalho precário dos jovens, paralelamente a uma
educação profissional que habilite sua população jovem ao cumprimento das
expectativas de suporte a um desenvolvimento econômico de protagonismo
global.

Em contraste com uma prática cultural sedimentada de longa data em


relação ao trabalho de crianças e jovens, a Aprendizagem indiana foi legalmente
estruturada em 1959 e implementada em 1962. Uma abordagem inicial
privilegiou apenas aprendizes da área comercial, mas, a partir de 1973,
contempla estudantes de áreas tecnológicas. Após alterações de caráter
incremental, a mais recente inovação, datada de 1997, dispôs terminologias
mais claras acerca da definição da prática profissional e responsabilidades das
partes interessadas. Atualmente, a gestão da Aprendizagem indiana é
compartilhada entre o Ministério do Trabalho e Emprego e o Ministério para
Desenvolvimento dos Recursos Humanos, que segmentam a política pública
indiana em quatro modalidades, de forma que somente aquela conhecida como
“aprendizagem ocupacional” se dá sob a responsabilidade integral do Ministério
do Trabalho e Emprego.

De modo geral, a Aprendizagem não é bem-recebida pelos jovens, que


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rejeitam a longa duração dos programas, a predominância da orientação


industrial e a baixa remuneração envolvida. Dessa forma, registraram-se apenas
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215 mil aprendizes em 2013 (SMITH; KEMMIS, 2013). Trata-se de um problema


crítico para um país onde a informalidade é realidade para 88,4% dos jovens que
compõem a força de trabalho indiana (OCDE, 2012). Além disso, problemas da
estrutura da mão de obra indiana refletem no desenho de uma política pública
de Aprendizagem que não gera os resultados esperados: excesso de graduados
em cursos superiores para ocupações semiqualificadas; baixa oferta de mão de
obra dirigida aos setores produtivos mais competitivos, a qual impede maior
crescimento econômico nacional; problemas na formação de instrutores dirigidos
à educação profissional; e finalmente, um descompasso entre os interesses das
empresas (que assumem iniciativas próprias de qualificação de mão de obra) e
o sistema de formação nacional segmentado conforme exposto, que impede
maiores articulações e reconhecimento oficial (SMITH; KEMMIS, 2013).

Ao contrário dos modelos brasileiro e sul-africano, a Índia não passou por


transformações da política pública que implicariam em uma nova visão da
Aprendizagem nacional. O que a torna crítica, no entanto, é menos sua
incapacidade de dar respostas ao arranjo produtivo e uma perspectiva de
trajetória profissional mais consolidada aos jovens. É, com efeito, a problemática
de lidar, por gerações, com uma oferta de mão de obra muito superior à
demanda. A educação profissional dirigida em termos de alinhamento à
quantidade e qualidade demandada pelo setor produtivo torna-se uma tarefa
muito complexa em termos de gestão da política pública. Dessa forma, a
precarização quanto à inserção do jovem no mercado de trabalho, bem como o
descompasso entre os universos da educação e do trabalho, caracterizam a
trajetória de dependência indiana.

• África do Sul
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De forma geral, as iniciativas para desenvolvimento de um sistema


nacional de políticas de educação profissional no país, em caráter democrático,
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são relativamente recentes. Somente em 2009, uma estrutura executiva pública


para pensar e gerir essas iniciativas foi constituída: o Departamento de
Educação Superior e Treinamento. No entanto, é importante ressaltar que isso
não significa compreender a Aprendizagem como política pública recente na
África do Sul. Ao contrário, é antiga e tradicionalmente associada ao sistema de
apartheid.

A segunda metade do século 20 apresentou um modelo de Aprendizagem


sul-africana no qual “artisan training was the product of an interventionist state,
and became synonymous with the privileges of white workers and the power of
racially exclusive craft unions” (SMITH; KEMMIS, 2013, p.117). Dessa forma,
sobretudo durante os anos 1960, os politicamente influentes sindicatos operários
eram refratários a qualquer iniciativa de importação de mão de obra qualificada
estrangeira não branca e promoção de mão de obra nacional não branca que
influenciasse a estrutura elitizada dos operários qualificados sul-africanos. O
fomento à contratação de aprendizes brancos era patrocinado por grandes
empresas estatais, chegando à quantidade de 33 mil aprendizes em 1975. De
fato, é possível concluir que a política pública foi empregada no apoio à
sustentação do regime segregacionista.

O fim do apartheid, contudo, acarretou uma nova visão do sistema


educacional do país, a qual ignorou qualquer atenção à educação profissional,
uma vez que essa prática era culturalmente associada ao regime anterior e
gozava de péssima reputação. A Aprendizagem sul-africana praticamente
desapareceu após a privatização das grandes empresas estatais que davam
sustentação à contratação dos aprendizes (sem, no entanto, ter sido abolida, já
que os marcos legais permanecem desde 1981). A discussão sobre a retomada
283

só se deu a partir de 2006, em protocolos nacionalmente firmados para que a


educação profissional do país negasse o legado anterior que pouco contribuiu
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em termos de desenvolvimento econômico. Desde então, o desafio sul-africano


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é erguer uma ideia a partir de novos e significativos investimentos em


infraestrutura dos centros profissionalizantes, recursos humanos habilitados e
coordenação entre empresas e representantes sindicais.

Atualmente, o estágio de fortalecimento do sistema sul-africano revela


carências em termos de averiguação dos currículos, para maior qualidade dos
programas, além de participação mais enfática de empresas e sindicatos. A
despeito da pequena quantidade de aprendizes, o governo pode perceber uma
vitória em termos de mudança de perfil, uma vez que 73% dos jovens são não
brancos (negros e asiáticos). No entanto, os desafios permanecem, afinal, a
África do Sul é um dos países com índices altos de jovens entre 15 e 24 anos
que não trabalham tampouco estudam, os quais chegam a 33% de
representação nessa faixa etária em 2011 (OCDE, 2012).

É notório observar que a Aprendizagem sul-africana apresentou como


grande conjuntura crítica o fim do sistema de apartheid. Diferentemente do
modelo brasileiro, a Aprendizagem não compulsória pelo sistema de cotas pode
se tornar atrativa ao arranjo produtivo, na medida em que o Estado promova
vantagens à contratação de aprendizes, ainda que seja necessária maiores
articulação com as empresas e definição dos marcos legais acerca de
responsabilidades a serem assumidas, o que talvez evidencie a pequena
quantidade de 11 mil registros em 2011 (SMITH; KEMMIS, 2013).

O Quadro 1, a seguir, busca sistematizar as características-chave das


políticas públicas analisadas, buscando, sempre que possível apresentar
conceitos que evidenciem semelhanças e diferenças.
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Quadro 1 - Características da política pública


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CONSIDERAÇÕES FINAIS

Em termos educacionais e econômicos, a Aprendizagem nunca foi crítica


para Índia, Brasil e África do Sul. Se esta comparação entre os países permitiu
leituras distintas sobre a política pública, cumpre ressaltar que a legitimidade do
Estado em legislar e gerir, no entanto, não o livra da responsabilidade de
modernizar o sistema educacional dos países em desenvolvimento. Isso é
necessário para maior diálogo com o mundo do trabalho e com as expectativas
da juventude a fim de não se limitar ao preenchimento das lacunas de cidadanias
fragmentadas, precarizadas e excluídas dos processos históricos de seus
países.

A análise revelou que os países desenvolvidos promoveram mudanças na


política pública, de forma articulada às suas iniciativas de reforma do Estado no
fim do século passado, que diferem entre si. Mostrou também que tais mudanças
obedeceram a certos padrões relativos à trajetória de cada país e ao regime de
Estado de bem-estar social ao qual estavam veiculados. Observa-se um padrão
de desenvolvimento da Aprendizagem na Inglaterra e nos Estados Unidos de
forma que o Estado pouco interfere na Aprendizagem nacional em termos
trabalhistas e também na formatação dos programas.

Situação distinta se dá nos casos alemão e francês, onde o Estado é muito


mais presente, ainda que conte com a interlocução necessária da sociedade civil,
por intermédio das câmaras setoriais e, em maior ou menor escala, dos
sindicatos. São reveladores os números na ordem de centenas de milhares de
aprendizes contratados voluntariamente, quando contrastados com os modelos
dos países em desenvolvimento (conforme tabela 1):
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Tabela 1 - Grandezas da política pública

Mais revelador ainda é constatar que a Aprendizagem cumpre, de fato,


um papel na força de trabalho dos países desenvolvidos europeus, uma vez que

a quantidade de aprendizes formalizados sempre representa percentual acima


de 1,5% da força de trabalho, ao passo que os números são insignificantes na
África do Sul e na Índia.

De fato, a Aprendizagem para os países europeus significa, em conjunto


com outras políticas passivas e ativas de emprego e renda, um mecanismo de
sustentação da malha social perante a estrutura dos Estados de bem-estar social
desde o pós-guerra. A educação profissional fora empregada como variante,
mais ou menos articulada ao sistema educacional desses países, para que os
jovens tivessem acesso ao mercado de trabalho após o cumprimento da
escolarização compulsória. A reestruturação da política pública nesses países,
portanto, não significa o declínio dos Estados de bem-estar social, mas um
reflexo das iniciativas de reforma da administração pública para lidar de modo
mais assertivo às expectativas de suas populações que ascenderam à agenda
(KERSTENETZKY, 2012). Dessa forma, a Aprendizagem europeia tem buscado
articular de forma simultânea uma política ativa de trabalho e emprego juvenil,
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assim como a necessidade de fortalecimento da parametrização das


qualificações do continente para garantir trânsito e o padrão de qualidade da
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mão de obra europeia. Portanto, a Aprendizagem foi e continua sendo um


dispositivo a serviço do Estado de bem-estar social europeu que se presta,
fundamentalmente, à transição do jovem do mundo da educação para o mundo
do trabalho, um atributo comum de suas trajetórias de dependência.

O modelo norte-americano, por sua vez, é um caso à parte, que demanda


maior detalhamento. Alicerçado a uma malha de relações muito ampla e
complexa em termos micro e macroeconômicos, a despeito das diferenças dos
modelos europeus, a estrutura que depositou nas empresas a liberdade de
formação de mão de obra promoveu resultados ao Estado de bem-estar social
norte-americano e ao seu sistema produtivo. Assim, onde a Aprendizagem
europeia fez diferença no tecido social e produtivo europeu, bem como na
expectativa de qualificação de mão de obra de gerações, fez-se e continua
fazendo-se desnecessária nos Estados Unidos. Portanto, o renascimento da
Aprendizagem norte-americana não deixa de ser justificado para lidar muito mais
com o desemprego juvenil do que propriamente buscar a qualificação de mão de
obra. E, de uma forma simples, como de fato é o mecanismo da política pública
e os estímulos proporcionados naquele país, registra-se voluntariamente uma
quantidade maior do que é exigido de modo compulsório no Brasil e quase igual
aos números da tradicional Aprendizagem francesa.

No caso da Aprendizagem dos países analisados dos BRICs, há uma


característica comum: uma problemática de imagem política. Nos termos de
Baumgartner e Jones (2009), equilíbrios pontuados consolidam a manutenção
dos monopólios políticos, isto é, arranjos institucionais restritos que reforçam
uma compreensão consensual sobre determinados temas. Essas imagens por
vezes atravessam o tempo (ainda que as arenas políticas se alterem) e são
289

reflexos da trajetória de dependência solidificada por valores ano após ano. Eis
porque, no Brasil, a Aprendizagem caracterizou-se e ainda se caracteriza no
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trato do jovem em “risco social”, “marginalizado”, “vulnerável” etc.


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Historicamente, ela não foi pensada e desenvolvida para integrar uma discussão
mais ampla acerca da formação do tecido social e produtivo do país, tampouco
uma ação objetiva no combate ao desemprego juvenil. Ao contrário, manteve-se
vigente e desarticulada às diversas iniciativas de programas educação
profissional e reformas educacionais que foram e continuam sendo propostas,
embora a premissa da cota se mantenha.

Na Índia, a complexidade de manter uma política pública com gestão


executiva rivalizada entre dois órgãos do Estado é o menos crítico. A dificuldade
maior é tornar a Aprendizagem uma trajetória efetiva de articulação do mundo
da educação ao mundo do trabalho da sociedade indiana, cujo emprego da mão
de obra juvenil de forma precária é visto com naturalidade. Na África do Sul, por
sua vez, o desafio é desenvolver uma política pública que ressalte não apenas
a indispensável perspectiva inclusiva e salutar articulação ao arranjo produtivo
nacional, mas também uma resposta objetiva ao alarmante índice de
desemprego juvenil. No caso da trajetória da política pública nesse país, não
deixa de ser emblemático o contraste com a Alemanha, cuja Aprendizagem se
fortaleceu bastante durante o regime nazista, mas na derrocada, não sucumbiu,
ao contrário, foi acolhida pela sociedade alemã como tradição que supera os
estigmas dos regimes antidemocráticos.

Em contraste, os números significativos de aprendizes formalizados na


Europa refletem a maturidade de uma cultura de formação da iniciativa privada
(em que pese sua heterogeneidade nacional e setorial) e a valorização histórica
da educação pela sociedade civil e política (na condição de direito fundamental
a todos). Reflete, também, a elevação do trabalho, em todos os sentidos, como
parte integrante de um projeto de vida. A trajetória de dependência, nesse caso,
290

mais do que estigmatizar a Aprendizagem, a fez sobreviver e até valorizar-se a


despeito das conjunturas críticas.
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Cumpre, por fim, repassar as disposições referentes aos países em


desenvolvimento no contraste com os modelos europeus, tendo como base o
disposto no Quadro 1. Do ponto de vista histórico e funcional, a Aprendizagem
dos BRICs difere sistematicamente pela desvalorização da educação
profissional, historicamente considerada como variante deslocada da realidade
de ascensão educacional e profissional à qual a população almeja. O grande
desafio dos países desenvolvidos europeus, por sua vez, é valorizar a
Aprendizagem para que ela não se configure social e economicamente da
mesma forma (CENTRO EUROPEO PARA EL DESARROLLO DE LA
FORMACIÓN PROFESIONAL, 2014). Ainda que nos Estados Unidos, por
exemplo, a formação para o trabalho tenha sido um assunto mais pertinente à
dinâmica da empresa que do Estado, essa característica também foi deficitária
no Brasil e na Índia, principalmente pela baixa competitividade empresarial
existente ao longo do século 20 e pela ampla disponibilidade de mão de obra, de
forma que a formação para o trabalho seria pouco crítica.

A análise referente à dinâmica relacional proeminente destaca um modelo


bastante distinto nos casos dos países em desenvolvimento. A Aprendizagem
não se revela como mecanismo à disposição da sociedade para proporcionar
meios de acesso aos atores envolvidos. Justifica-se a afirmação pela ausência
de incentivos do Estado, a baixa disposição das empresas em qualificar pessoas
e a incapacidade das instituições formadoras em prover mão de obra qualificada
e diversificada para atender às lacunas do mercado de trabalho formal de modo
objetivo e integrado a uma agenda compartilhada com o setor produtivo.

Dessa forma, vê-se a grande variação sobre como a política de


Aprendizagem está estruturada nos diversos países. Esta diversidade não
291

resulta de outros fatores senão de suas trajetórias históricas, fatores


constituintes da relação capital-trabalho, e a emergência e recuo de atores
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políticos diversos para compor suas políticas de educação profissional, mais


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especificamente, a Aprendizagem. Assim, se a abordagem histórica é capital


para a análise, a investigação das políticas públicas tem o apoio do
institucionalismo histórico. Esta linha de estudo da ciência política permite que a
análise da trajetória de dependência das instituições, dos fenômenos a ela
relacionados como conjunturas críticas (PIERSON; SKOCPOL, 2008) e
equilíbrios pontuados (KRASNER, 1984) descortine arranjos e fins políticos
estáveis ou distintos ao longo do tempo (HOWLETT; RAMESH; PERL, 2013).

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SISTEMAS INTERNACIONAIS DE APRENDIZAGEM


JOSÉ RODRIGO PAPROTZKI VELOSO E MARTA MARIA
PROFISSIONAL: UMA ANÁLISE COMPARATIVA EM
ASSUMPÇÃO RODRIGUES
ALGUNS PAÍSES DESENVOLVIDOS E EMERGENTES
JOSÉ RODRIGO PAPROTZKI VELOSO E MARTA MARIA ASSUMPÇÃO RODRIGUES
SISTEMAS INTERNACIONAIS DE APRENDIZAGEM PROFISSIONAL: UMA ANÁLISE COMPARATIVA
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297
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PROFISSIONAL: UMA ANÁLISE COMPARATIVA EM
ASSUMPÇÃO RODRIGUES
ALGUNS PAÍSES DESENVOLVIDOS E EMERGENTES
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SISTEMAS INTERNACIONAIS DE APRENDIZAGEM PROFISSIONAL: UMA ANÁLISE COMPARATIVA
EM ALGUNS PAÍSES DESENVOLVIDOS E EMERGENTES

NOTAS

Artigo revisado, originalmente publicado no Boletim Técnico do SENAC, volume


42, número 1, janeiro/abril de 2016, disponível em
http://www.senac.br/media/105079/bts_42_6.pdf

2 Aqui disposta com sua inicial maiúscula para ressaltar a política pública de
forma diferenciada à ação no campo conceitual da pedagogia, o processo de
assimilação da instrução e do ensino propriamente desenvolvido.

3 Este sistema dual contempla também outras possibilidades como a vertente no


ensino superior que se divide entre universidades e escolas superiores
tecnológicas e no ensino básico que consiste em três percursos educacionais
possíveis e distintos entre si em relação ao tipo e à qualidade da educação.

4 A Aprendizagem francesa é um ramo do ensino secundário. Os jovens devem


frequentar o nível secundário básico compulsório e ascender ao nível secundário
superior, com duração de três anos, geralmente, frequentado por jovens entre
15 e 18 anos, e permite três percursos: geral, tecnológico e profissionalizante
(DIF, 2011).

5 A Aprendizagem inglesa não demanda requisitos educacionais fixos. Há


relativa flexibilidade no provimento da formação teórica (parcialmente financiada
pelo Estado), que pode ser desenvolvida em centros privados, escolas de
educação profissional públicas, universidades, grupos comunitários etc., que
expedem a certificação.
298

6 A Aprendizagem norte-americana é aquela que teve que conviver com o


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desenvolvimento industrial que a considerava, em sua essência como


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ASSUMPÇÃO RODRIGUES
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SISTEMAS INTERNACIONAIS DE APRENDIZAGEM PROFISSIONAL: UMA ANÁLISE COMPARATIVA
EM ALGUNS PAÍSES DESENVOLVIDOS E EMERGENTES

viabilizadora de mão de obra qualificada, um elemento a ser evitado. Não à toa,


a racionalização da produção era a antítese de uma ideia tradicional da
Aprendizagem europeia.

7 Nos termos da Lei Federal nº 10.097/2000 e do Decreto Federal nº 5.598/2005.

8 A educação profissional brasileira que se presta à Aprendizagem é normatizada


por uma oferta parametrizada pelo Ministério do Trabalho, por meio de centenas
de cursos com pelo menos 400 horas de formação teórica e 400 horas de
atividades práticas nas empresas.
9 Sustentados por imposto de 1% da folha de pagamento das empresas, são
entidades de direito privado direcionadas à qualificação de mão de obra para um
setor econômico determinado e geridas pela respectiva confederação patronal.
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PROFISSIONAL: UMA ANÁLISE COMPARATIVA EM
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CAROLINA CAVANHA DE AZEREDO SANTOS E ESTHER MADELEINE LEBLANC
TENDÊNCIAS DO CONTROLE SOBRE A DISCRICIONARIEDADE DOS BUROCRATAS DE NÍVEL DE
RUA E OS EFEITOS NÃO PREVISTOS: ESTUDO DE CASO SOBRE A POLÍTICA DE DISPENSAÇÃO DE
MEDICAMENTOS DE ALTO CUSTO DA SECRETARIA ESTADUAL DE SAÚDE DE SÃO PAULO (SES-
SP)

GRUPO DE TRABALHO 1 – GT1


DIREITO E POLÍTICAS PÚBLICAS

TENDÊNCIAS DO CONTROLE SOBRE A


DISCRICIONARIEDADE DOS BUROCRATAS DE NÍVEL
DE RUA E OS EFEITOS NÃO PREVISTOS: ESTUDO DE
CASO SOBRE A POLÍTICA DE DISPENSAÇÃO DE
MEDICAMENTOS DE ALTO CUSTO DA SECRETARIA
ESTADUAL DE SAÚDE DE SÃO PAULO (SES-SP)

CAROLINA CAVANHA DE AZEREDO SANTOS

Bacharel em Relações Internacionais pela USP,


Mestranda em Administração Pública e Governo
pela FGV. E-mail: carolina.cavanha@gmail.com
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ESTHER MADELEINE LEBLANC


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TENDÊNCIAS DO CONTROLE SOBRE A


DESCRICIONARIEDADE DOS BUROCRATAS DE NÍVEL DE RUA
E OS EFEITOS NÃO PREVISTOS: ESTUDO DE CASO SOBRE A CAROLINA CAVANHA DE AZEREDO SANTOS E ESTHER
POLÍTICA DE DISPENSAÇÃO DE MEDICAMENTOS DE ALTO MADELEINE LEBLANC
CUSTO DA SECRETARIA ESTADUAL DE SAÚDE DE SÃO
PAULO (SES-SP)
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TENDÊNCIAS DO CONTROLE SOBRE A DISCRICIONARIEDADE DOS BUROCRATAS DE NÍVEL DE
RUA E OS EFEITOS NÃO PREVISTOS: ESTUDO DE CASO SOBRE A POLÍTICA DE DISPENSAÇÃO DE
MEDICAMENTOS DE ALTO CUSTO DA SECRETARIA ESTADUAL DE SAÚDE DE SÃO PAULO (SES-
SP)

Bacharel em Relações Internacionais pela PUC,


Mestranda em Administração Pública e Governo
pela FGV. E-mail: estherleblanc@gmail.com

RESUMO

O debate sobre a discricionariedade dos burocratas de nível de rua, literatura


inaugurada por Lipsky ainda em 1980, continua sendo agenda importante de
pesquisa. Como essa literatura trabalha intensamente com estudos de caso,
sente-se a falta de uma organização dos principais achados empíricos. Nesse
contexto, o artigo busca: sistematizar as tendências que restringem a
discricionariedade desses atores; segundo, aplicar essa sistemática a um caso
particular. Para o primeiro objetivo, propõem-se uma taxonomia das tendências
restritivas: automatização dos processos, cultura organizacional e normatização.
Para o segundo objetivo será utilizado um estudo de caso do Estado de São
Paulo, em que o Governo emitiu resolução normativa para restringir a
discricionariedade dos médicos da rede pública de saúde quanto à dispensação
de medicamentos de alto custo. A análise aponta que a tendência normativa
apenas cristalizou uma cultura organizacional, e que ela tende a tornar mais
vulnerável a população dependente exclusivamente de serviços públicos.

ABSTRACT

The debate on the street level bureaucrats’ discretion - literature inaugurated by


301

Lispky back in the 80’s, is still a hot trending within this research agenda. As this
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type of research is highly base on study cases, there is a lack of systematize

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MEDICAMENTOS DE ALTO CUSTO DA SECRETARIA ESTADUAL DE SAÚDE DE SÃO PAULO (SES-
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knowledge gathering all these empiric data. Within this context, the present work
aims: first, systematize trends that restrict the discretion of these actors; second,
apply this systematic to a particular case. For the first objective, we propose a
taxonomy of restrictive trends: automation of processes, organizational culture
and creation of norm norms. For the second objective will be used a case study
of Sao Paulo State, where the government issued a rule to limit public physician
discretion when prescribing high cost drugs. The analysis points out that the
issued norm trend only solidified a preexistent organizational culture, and as a
collateral effect, this restriction might deepen the vulnerability of those who
exclusively depends on health public services.
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RUA E OS EFEITOS NÃO PREVISTOS: ESTUDO DE CASO SOBRE A POLÍTICA DE DISPENSAÇÃO DE
MEDICAMENTOS DE ALTO CUSTO DA SECRETARIA ESTADUAL DE SAÚDE DE SÃO PAULO (SES-
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INTRODUÇÃO

A literatura de burocracia de nível de rua foi iniciada com a obra seminal


de Michael Lipsky (1980), Street-Level Bureaucracy: Dilemmas of the Individual
in Public Service. Desde então, essa agenda de pesquisa vem ganhando espaço
dentro da ciência política e da administração pública.

A relevância desses atores passa tanto pela sua capacidade de influenciar


os resultados das políticas públicas, característica essa alimentada por uma
perspectiva bottom-up de implementação, quanto pela sua prerrogativa de
“entregar a política” (LIPSKY, 1980). Em outras palavras, são os burocratas de
nível de rua que fazem a intermediação entre o Estado e a população, e portanto,
são blocos construtores da legitimidade política (building block of political
legitimacy), uma vez que o credo dos cidadãos no sistema político depende de
suas experiências com os serviços públicos (JANSSON; ERLINGSSON, 2014).

Ambas as características apontadas anteriormente passam,


necessariamente, por uma discussão apontada já na obra de Lipsky (1980): a
tensão entre controle e discricionariedade. Para o autor, a legitimidade da
burocracia se daria por meio do balanço entre o seguimento de normas e do
princípio da equidade vis-à-vis da necessidade de flexibilização no atendimento
individual e ajuste situacional (discricionariedade).

Embora exista consenso de que não há como avaliar de antemão se a


discricionariedade é positiva ou negativa (LOTTA, 2014), pois essa análise fica
muito circunscrita ao contexto específico em que acontece (EVANS; HARRIS,
303

2004), inúmeros estudos de caso vêm apontando formas pelas quais a


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discricionariedade característica desses burocratas vem sendo restrita. É

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justamente nessa tensão entre controle versus discricionariedade que o presente


trabalho se debruçará.

Será feita uma revisão bibliográfica consolidando as grandes tendências


de como a discricionariedade dos burocratas de nível de rua têm sido
restringidas, isso sem julgamento de valor normativo. Nesse contexto, três
grandes tendências levantadas - automatização dos processos, mudanças pela
cultura organizacional e normatização.

Por fim, tendo extraído as principais contribuições teóricas do debate


acerca da discricionariedade e controle, um estudo de caso da realidade
subnacional será desenvolvido. O objetivo de trazer um estudo de caso é
compreender como a classe médica da rede de saúde pública do Estado de São
Paulo teve sua discricionariedade afetada a partir da publicação de uma
resolução do Governo Estadual sobre a dispensação de medicamentos não
padronizados.

REVISÃO DA LITERATURA – TENDÊNCIAS DE CONTROLE SOB A


DISCRICIONARIEDADE DA BUROCRACIA DE NÍVEL DE RUA

Metodologia da Revisão de Literatura

O levantamento bibliográfico foi realizado pela plataforma Web of Science


tendo em vista sua facilidade de busca, amplitude de resultados, possibilidade
de filtro, bem como criação de relatórios de citações e gráficos.
304

A estratégia de pesquisa buscou fazer o cruzamento entre a literatura de


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burocracia de nível de rua cuja análise no mínimo tangenciou o debate entre

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controle e discricionariedade. Para tanto, foi inserida a seguinte estrutura no


campo de busca por tópico: ("street level bureaucrats" OR "street level
bureaucrat" OR "street level bureaucracy") AND ("reduce" OR "limit" OR
"control"). O resultado desse primeiro protocolo de pesquisa resultou em 56
artigos de 16 países, incluindo o Brasil.

No intuito de refinar ainda mais a base bibliográfica, foi aplicado um


segundo layer de análise: Todos os resumos dos 56 artigos foram submetidos a
uma leitura crítica, e apenas aqueles artigos que se adequavam ao escopo do
projeto foram selecionados. Desse modo, a revisão de literatura apresentada é
composta por uma base de 17 artigos.

Revisão sobre as tendências de controle

Os artigos selecionados trabalham com diversos estudos de caso, que


embora possam se diferenciar dados os contextos circunscritos (países e
setores), trazem um elemento em comum - sendo menos ou mais central à
análise - que é a observação de fenômenos que ameaçam a discricionariedade
dos burocratas de nível de rua.

A partir da classificação dos artigos selecionados, foi possível propor uma


taxonomia das tendências de controle sobre a discricionariedade dos burocratas
de nível de rua em três grandes blocos: automatização dos processos,
mudanças pela cultura organizacional e normatização. Cada um desses blocos
possui uma variedade de ações e instrumentos que podem afetar a
discricionariedade do burocrata.
305

A seguir, serão apresentadas as discussões que a literatura faz acerca


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dessas tendências e um quadro síntese com os principais mecanismos


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mapeados que podem desempenhar uma função restritiva junto à


discricionariedade.

A automatização dos processos e procedimentos vem se desenvolvendo


na administração pública a partir de uma lógica que preza pela maior eficiência,
padronização e imparcialidade na tomada de decisão. A imagem de uma
burocracia weberiana, com indivíduos neutros amontoados em repartições
púbicas e atolados de papeis não faz mais sentido em um mundo que avançou
enormemente do ponto de vista tecnológico (BOVENS; ZOURIDIS, 2002).

A literatura aponta que a automatização dos processos e procedimentos,


possível principalmente graças ao desenvolvimento da tecnologia da
informação, pode acabar funcionando como um limitador da discricionariedade
dos burocratas de nível de rua por inúmeras razões.

Do ponto de vista do monitoramento, a automatização permite que haja


mais controle sobre a performance desse burocrata, a partir da informatização
dos dados de atendimento, tempo consumido, pesquisa de satisfação, entre
outros. Essas informações escancaram a maneira como os burocratas estão
agindo, o que permite ao gerente, de maneira justificada por dados, promover
ações de reconhecimento ou de sanção (WENGER; WILKINS, 2009).

A automatização também restringe a discricionariedade que o burocrata


teria de imputar dados no sistema. Se antes havia certa autonomia para o
preenchimento de documentos e formulários, a partir do desenvolvimento de
programas, softwares e sistemas, a tendência é que haja certa padronização e
306

orientação específica para a elaboração desses papeis. Além do próprio


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preenchimento, o controle do fluxo e da tramitação dos documentos também sai

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das mãos dos burocratas e é regido pela configuração programada pelo sistema
informatizado (WENGER; WILKINS, 2009).

Por fim, a automatização e informatização tendem a diminuir o contato do


cidadão com burocrata de nível de rua, o que alguns autores entendem também
como um limitador da discricionariedade (JANSSON; ERLINGSSON, 2014). É
na interação direta do burocrata com o cidadão que acontece o ajuste
situacional, ou seja, em que há uma leitura do contexto para adaptação da
política a partir das necessidades e limites daquele indivíduo específico. Ao
promover o acesso por sites, formulários eletrônicos, entre outros, o burocrata
perde a interação face-to-face e portanto, a possibilidade de ajuste situacional.

Em conclusão, a literatura revela por um lado ganhos consideráveis


relacionados a acesso e transparência, mas por outro, há certa construção
consensual em torno da ideia de que tais mecanismos tendem a reduzir e
padronizar a discricionariedade dos burocratas de nível de rua.

Uma segunda tendência mapeada a partir do levantamento da literatura


evidencia o papel da cultura organizacional como uma das possíveis maneiras
de orientar a conduta dos burocratas de nível de rua, e portanto, reduzir sua
discricionariedade. Importante salientar que essa tendência já teria sido
apontada pelo próprio Michael Lipsky (1980), quando coloca que esses
burocratas fazem a política não só a partir de sua própria discricionariedade, mas
também quando compreendidos em conjunto, pois suas ações individuais
formam o comportamento da agência. Desse modo, não se pode desconsiderar
307

o burocrata fora de sua posição sistêmica.


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Dentro da organização, a influência da teoria da agência - que pressupõe


uma relação hierárquica entre líderes eleitos e burocratas, que por sua vez são
limitados por contrato e cuja responsabilidade primária é implementar a lei
conforme estabelecida - fez alguns pesquisadores a concluírem que a
manipulação de incentivos ao nível micro pode levar o burocrata a responder à
autoridade política (WOOD; WATERMAN, 1991; WATERMAN et al., 1998).
Embora existam críticas quanto ao alcance do resultado dessas pesquisas, a
lógica de trabalho a partir de um sistema de recompensas e constrangimentos
operando dentro de uma organização não pode ser ignorado (OLIVEIRA, 2012).

Nesse contexto, um dos mecanismos mobilizados para orientar a ação


dos burocratas está ligado ao incentivo econômico, que é vinculado ao
desempenho da agência e/ou do ator. A problematização desse tipo de incentivo
é que por um lado, deve haver um parâmetro muito claro para mensurar os
resultados que serão bonificados - o que nem sempre é possível, e que por outro,
os resultados não são necessariamente o mais importante na implementação de
uma política, já que por vezes, o processo de execução das tarefas pode ser
mais importante que os produtos por ela gerados (OLIVEIRA, 2012).

Dentro da cultura da organização, há também outro fator que funciona


como limitador de discricionariedade: o constrangimento do burocrata de nível
de rua a partir do julgamento de seus pares. Embora não seja possível, pelo
menos pela literatura levantada, traçar uma relação direta entre o alto escalão
da organização e a maneira pela qual os funcionários se comportam, Antonio
Oliveira (2012) aponta que a maneira pela qual o burocrata se sente percebido
308

e julgado pelos seus pares afeta fortemente seu comportamento. Inclusive, a


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tendência é que os incentivos oferecidos percam relevância quando


confrontados com a expectativa dos pares.

Partindo para mecanismos menos tangíveis, alguns autores começam a


trabalhar com o controle exercido pelos gerentes sobre os burocratas de nível
de rua a partir de valores e padrões morais “desejados”. Fineman (1998) explora
em sua pesquisa o papel do rito organizacional, os símbolos e as emoções que
são mobilizadas para funcionarem como mecanismos de controle.

Ainda na linha apresentada anteriormente, cabe colocar que o que a


literatura por vezes trata de maneira independente, julgamos estar também
inserido na cultura organizacional: a tensão entre a orientação de práticas do
profissionalismo e o gerencialismo (EVANS, 2011; AHLBÄCK ÖBERG;
BRINGSELIUS, 2014). A opção por inserir esse mecanismo no bloco relativo à
organização justifica-se pelo fato de o burocrata de nível de rua não estar
descolado de sua posição no sistema, sendo assim, os valores e práticas
relativos ao seu trabalho estão inseridos dentro do contexto organizacional.

Tony Evans (2011) aponta que embora a organização tenha tentado


enraizar a prática do novo gerencialismo, que busca controlar ao máximo a
discricionariedade dos burocratas e ter uma gestão orientada para resultados,
os valores aportados pela ideia de profissionalismo e autonomia levou os
burocratas a desenvolverem outras estratégias para continuarem exercendo
certa margem de discricionariedade.

Em síntese, a cultura organizacional pode trabalhar com elementos mais


309

ou menos tangíveis quando se discute a discricionariedade dos burocratas de


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nível de rua. No mais, o levantamento da literatura mostrou que esse tipo de

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tendência, embora afete em alguma medida a autonomia dos atores da ponta,


tem efeito mais lento e menos seguro, isso porque é composto de uma alta carga
normativa que geralmente é conflitiva, e que portanto, não é necessariamente
incorporada ao modus operandi.

O último bloco de tendências mapeado a partir da revisão de literatura


refere-se à normatização, ou seja, a produção de normas e leis que visam reduzir
formalmente a discricionariedade dos burocratas de nível de rua.

Para tanto, foi realizado um novo levantamento bibliográfico, com recorte


nacional, no intuito de aprofundar a pesquisa e melhor entender o conceito de
“discricionariedade administrativa”, bastante utilizada na literatura do direito.
Mais do que analisar os diferentes mecanismos existentes para o controle da
discricionariedade, a referida literatura traz uma discussão sobre a relação entre
a legislação e o poder discricionário dos agentes públicos.

A principal questão posta pela literatura é o quanto a produção de normas


e leis, cujo objetivo inicial é restringir a autonomia do agente da linha de frente
(OLIVEIRA, 2012) acaba por não necessariamente alcançar o seu objetivo final.
Em outras palavras, o trabalho ao nível de rua é, ironicamente, saturado de
regras, mas não é obrigado por elas (MAYNARD-MOOD; MUSHENO, 2000,
p.334). Ainda, apesar de o funcionário da esquina exercer seu ofício sob o
constrangimento das normas e dos procedimentos, ambos proveem débil
limitação e frágeis parâmetros para os julgamentos na linha de frente (OLIVEIRA,
2012, p. 1556).
310

Com efeito, uma grande quantidade de escritos foi publicada sobre o


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assunto (BANDEIRA, 1998), e duas vertentes principais se destacam: por um

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MEDICAMENTOS DE ALTO CUSTO DA SECRETARIA ESTADUAL DE SAÚDE DE SÃO PAULO (SES-
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lado, aqueles que defendem a importância do cumprimento da lei ou “controle


de exercício” dos administradores públicos, sob a responsabilidade do Poder
Judiciário; e por outro, a discricionariedade da administração pública, ou sua
autonomia, que se vê necessária em contextos específicos. Como explica
Juliana M. Daniel (2013, p. 5): “se de um lado não se nega a existência de
atividades administrativas fortemente vinculadas e outras com boa dose de
discricionariedade, por outro seria utópico acreditar na vinculação ou
discricionariedade absoluta do agente público no direito brasileiro”.

Pode-se então localizar a administração pública entre esses dois


extremos: ora o atrelamento total à lei, ora o distanciamento dela, por meio do
exercício da discricionariedade. É justamente conforme a lacuna existente na lei
que: “concede-se amplos espaços de decisão ao administrador para escolher os
meios adequados para a solução dos casos concretos, cujos limites são
pautados pelo princípio da ‘reserva de lei’” (DANIEL, 2013, p. 7).

Em suma, pode-se afirmar que, em se tratar da produção de leis,


regulações e normas, o desafio é entender os limites da normatização na
atuação dos administradores públicos da ponta, cujo conhecimento técnico e
situacional permite tomar a atitude mais apropriada (LOTTA, 2014).

Por fim, para sintetizar os diferentes pontos comentados acima, foi


realizado um quadro demonstrando as tendências e seus respectivos
mecanismos para o controle sobre a discrição dos burocratas de nível de rua,
conforme a literatura mapeada.
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Figura 1. Quadro síntese das Tendências de controle da discricionariedade dos


burocratas de nível de rua.

Fonte: elaboração própria.

ESTUDO DE CASO – POLÍTICA PARA DISPENSAÇÃO DE MEDICAMENTO


DO COMPONENTE ESPECIALIZADO DA ASSISTÊNCIA FARMACÊUTICA

O Componente Especializado (alto custo) da Assistência Farmacêutica –


CEAF é regulamentado pelas Portarias GM/MS nº 2.981 de 26 de novembro de
2009 e nº 3.439, de 11 de novembro de 2010, e visa garantir no âmbito do SUS,
o acesso ao tratamento medicamentoso, de doenças cujas linhas de cuidado
estão definidas em Protocolos Clínicos e Diretrizes Terapêuticas – PCDT,
publicados pelo Ministério da Saúde (ESCOLA PAULISTA DE
MAGISTRATURA). Em síntese, o componente especializado é a classificação
para aqueles medicamentos que são de alto custo, e que portanto, representam
uma impacto orçamentário considerável para a Secretaria Estadual de Saúde.
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As próprias portarias federais que regulam o componente especializado


já trazem uma série de condicionantes para que o médico possa solicitar o
medicamento.

São cerca de cinco documentos, alguns de preenchimento bastante


complexo, que se fazem necessário para que um medicamento de alto custo
seja disponibilizado para a população: 1. Laudo para Solicitação, Avaliação e
Autorização de Medicamento do Componente Especializado da Assistência
Farmacêutica (LME), adequadamente preenchido, conforme modelo
padronizado pelo Ministério da Saúde; 2. Três vias de prescrição médica
devidamente preenchida; 3. Termo de esclarecimento e responsabilidade; 4.
Documentos exigidos nos Protocolos Clínicos e Diretrizes Terapêutica.

O Ministério da Saúde, a partir de uma perspectiva top-down provê


diretrizes específicas sobre o procedimento formal a ser cumprido para que um
medicamento de alto custo seja disponibilizado. O detalhamento e inúmeros
documentos exigidos são uma estratégia para padronizar as prescrições
médicas nos estados e municípios e incentivar uma conduta homogênea dos
médicos da rede pública nos três âmbitos federativos.

A preocupação da administração pública para com a dispensação de


medicamentos do componente especializado passa tanto pela necessidade
médica em seguir os protocolos médicos (justificativa clínica) quanto pelo o custo
orçamentário decorrente da aquisição desse tipo de droga pela via judicial.
Apenas na Secretaria de Saúde do Estado de São Paulo são 43 mil ações
313

judiciais ativas em andamento, e estima-se que os gastos anuais com a


judicialização chega a R$ 1 bilhão.
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Grande parte desses gastos (mais de 80%), se deve à aquisição de


medicamento classificados como de alto custo (SECRETARIA ESTADUAL DE
SAÚDE DE SÃO PAULO, 2015). Para fins comparativos, a SES-SP declarou
que o gasto anual que tem com o Hospital das Clínicas, por exemplo, é de R$
1,5 bilhão, sendo esse um estabelecimento de referência em saúde que atende
a milhares de pessoas todos os meses.

Para além dos gastos com judicialização, a Secretaria ainda destina um


valor alto de seu orçamento com a subfunção de suporte profilático e terapêutico,
que basicamente representa os gastos com medicamentos (embora não
exclusivamente aqueles que compõem o componente especializado). De acordo
com o orçamento do Estado de São Paulo para 2015, estariam previstos mais
de R$ 2 bilhões apenas para os medicamentos de alto custo.

Para além dos trâmites já estabelecidos pelo Governo Federal no que diz
respeito à dispensação de medicamentos de alto custo, o Governo do Estado de
São Paulo publicou em agosto de 2015, a resolução SS n. 83 que “Dispõe sobre
a prescrição de medicamentos no âmbito do Sistema Único de Saúde – SUS”.
Sinteticamente, a resolução tenta padronizar e homogeneizar a conduta dos
médicos da rede pública.

Em linhas gerais, a resolução define que: 1. Medicamentos sem o registro


junto à Agência Nacional de Vigilância Sanitária (ANVISA) não podem ser
dispensados; 2. A prescrição de medicamentos fora da lista do SUS deve ser
corroborada não apenas pelo médico prescritor, mas pela instituição a que ele
314

está vinculado; 3. Orientação para que as instituições públicas exijam do médico


prescritor uma declaração de inexistência de conflito de interesses em relação à
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indústria farmacêutica e/ou pesquisa clínica; 4. O custo pela dispensação não


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padronizada poderá recair sobre a intuição a qual pertence o médico; 5. A


Secretaria de Saúde poderá adotar medidas para garantir o ressarcimento do
erário e do custo do medicamento judicializados contra a Fazenda do Estado
originário da prescrição da rede estadual de saúde em desacordo com as normas
e orientações que disciplinam as ações e atividades do SUS.

Em síntese, são no mínimo cinco definições que buscam reduzir o espaço


da discricionariedade do burocrata de nível de rua - nesse caso o médico da rede
pública estadual. Essa postura, tanto do Governo Federal quanto do Governo
Estadual de São Paulo para tentar padronizar a conduta para a prescrição de
medicamentos, está muito relacionada aos gastos crescentes provenientes da
assistência farmacêutica e com o fenômeno da judicialização, que além de
representar um custo adicional, mina a capacidade de planejamento e de
alocação de recursos da administração pública.

A lógica da portaria, a partir da literatura levantada sobre as tendências


de controle da discricionariedade, se enquadraria na normatização, em que a
produção de leis, normas e regulamentações impeçam os burocratas a agirem
de modo diferente daquele que está previsto do ponto de vista legal. Como já
apontado, embora a normatização seja uma tendência cuja expectativa de
resposta é dada no curto prazo, a literatura aponta justamente que os espaços
criados pelo vácuo da lei possibilitam maior autonomia por parte dos burocratas
de nível de rua. Retomando as palavras de Antonio Oliveira (2012, p. 1556), “o
exercício da discrição é inevitável e necessário, porque as regras formais não
podem dar conta de todos os casos concretos e, em geral, os recursos da
315

agência estão aquém dos necessários para atender aos cidadãos e, devido a
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isso, o poder discricionário do agente da base torna-se imprescindível para que


a organização se molde à realidade, funcione a atenda às pessoas”.

No mais, embora seja de natureza normativa, a portaria traz elementos


que tentam transferir o issue de medicamentos não padronizados da
administração pública centralizada, no caso a Secretaria Estadual de Saúde,
para as próprias instituições que têm esses médicos em seus quadros. Das cinco
principais conclusões da portaria, quatro se aplicam diretamente ao próprio
estabelecimento de saúde (exigir documentos dos médicos vinculados, fazer
orientações a esses médicos, possibilidade de custear a droga não padronizada
e por fim, ressarcir a própria Fazenda do Estado em caso de litígio). Em suma,
entende-se que a partir da publicação de uma norma, o Estado busca influenciar
a cultura organizacional dos estabelecimentos de saúde.

No sentido de entender como a publicação dessa norma de fato impactou


os burocratas de nível de rua, foram realizadas duas entrevistas
semiestruturadas com funcionárias do Hospital das Clínicas de São Paulo; uma
médica infectologista e uma farmacêutica.

DISCUSSÃO DOS RESULTADOS

As entrevistas com as próprias burocratas de nível de rua trouxeram um


novo elemento para análise: a portaria em si, só teria formalizado uma prática
dentro das organizações que já era abertamente promovida. Os superiores das
316

áreas técnicas do Hospital das Clínicas já tendiam a desencorajar a prática de


prescrição de medicamentos de alto custo que não estivessem padronizados ou
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inclusos no SUS, o que é corroborado pela fala de uma das entrevistadas: “O


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que a gente acaba fazendo é prescrever o que está padronizado. O meu papel
é prescrever o que está padronizado. É o que eu sou orientada, mas às vezes ,
você falar pro paciente que existe tal medicamento e que ele não vai ter acesso,
é muito complicado. E às vezes ele não tem toda informação e o poder de ir atrás
de uma ordem judicial para conseguir isso” (ENTREVISTADA 1, 2015)

Os relatos ainda indicam que o controle da discricionariedade já era


exercido pelos superiores, que se recusavam a encaminhar pedidos não
padronizados sem argumentar o porquê. A autoridade que a literatura coloca
como característica do gerente já então prevalecia sobre o poder de
discricionariedade dos burocratas de nível de rua, prática essa associada ao
gerencialismo (NEWMAN; CLARKE, 2012). Essa falta de argumentação por
parte dos superiores quando da negativa do pedido está presente ao longo do
discurso das entrevistadas: “Então, a gente recebe esse tipo de resposta: não
pode. Você pode levar uma sanção e pronto.” ou “meu paciente tá assim, precisa
dessa droga que é padrão em toda a bibliografia. “Mas não adianta você pedir,
eu vou rasgar esse papel” (entrevistada se apropriando da fala do superior) então
(o pedido) é negado e eu tenho que ficar quieta” (ENTREVISTADA 1, 2015).

O que o trabalho de campo traz é que uma tendência de controle não


exclui a outra, em fato, quando o assunto é sensível para a administração
pública, parece que a combinação de maneiras para reduzir a discricionariedade
é uma estratégia viável. No entendimento das entrevistadas, a publicação da
portaria apenas formaliza uma cultura fortemente promovida: “Já era assim
subliminar, mas agora já fecha. Mas eles estão super atentos e eu não posso
317

nem questionar. Mas assim, já tava assim, não pode e não pode, não tinha
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argumentação. Agora eles têm essa portaria” (ENTREVISTADA 1, 2015).

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Outra problematização que os relatos trouxeram é a clivagem entre o setor


público e o privado. Segundo a entrevistada, o protocolo a ser seguido durante
os atendimentos em hospitais públicos acaba por afetar o próprio código de ética
médica, enquanto em hospitais e consultórios particulares não há padrão para
prescrição de medicamentos. Relata: “(prescrevo) tudo que eu quero, tudo que
eu devo o meu código de ética médica fala “você tem que prescrever o que o
paciente precisa”. (...) Eu já sofri muito com isso, porque você tem um dever
médico de prescrever o que precisa” (ENTREVISTADA 1, 2015).

O trabalho de campo, portanto, trouxe luz sobre duas questões: a relação


entre as tendências de restrição de discricionariedade, nesse caso, foi altamente
complementar; e alguns efeitos não previstos gerados a partir da edição da
resolução tendem a agravar negativamente a situação daqueles que dependem
exclusivamente do SUS.

CONCLUSÃO

A necessidade da administração pública em garantir os princípios


constituintes do Sistema Único de Saúde - integralidade e universalidade - se
torna um desafio, visto que é obrigação do Estado oferecer o tratamento para
todos independentemente do valor e da complexidade, quando obviamente há
uma limitação nos recursos e um agravante denominado judicialização da saúde.
Somado a isso, se faz também a necessidade de garantir a defesa da saúde
pública a partir de informações clínicas. É nesse contexto que orbita o fomento
318

à padronização para dispensar medicamentos: incorporar ao sistema as drogas


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que, e somente que, apresentam uma boa relação custo-efetividade, conjugando


o impacto orçamentário e benefício clínico para o paciente.

As tendências de restrição da discricionariedade, de acordo com o estudo


de caso, são combinadas de maneira a tornar a restrição mais efetiva.

A cultura organizacional, personificada pela figura do gerente, foi a


tendência que mais restringia a discricionariedade que os médicos da rede
pública tinham quando a prescrição de medicamentos não padronizados. A
normatização, por sua vez, foi uma estratégia que garantiu ao gerente uma linha
argumentativa que legitimava suas ações até então previamente não
justificadas.

Embora seja compreensível a visão da administração pública em tentar


controlar a prática de dispensação de medicamentos de alto custo não
padronizados, a restrição imposta à liberdade dos médicos da rede pública no
caso de São Paulo, acaba por tolher a possibilidade de ajuste situacional
(JANSSON; ERLINGSSON, 2014), e portanto, a própria legitimidade da
burocracia, que se dá por meio do balanço entre o seguimento de normas e do
princípio da equidade e a necessidade de flexibilização no atendimento individual
(LIPSKY, 1980).

A tendência é que o médico da rede pública acabe se sentindo ainda mais


coagido do que quando a restrição era feita apenas via cultura organizacional,
agora que ele pode responder legalmente pela prescrição de medicamentos de
alto custo não padronizados. É possível que o médico enfrente o dilema ético,
319

entre receitar o tratamento que julga como o mais adequado, e receitar aquilo
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que está disponível.

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No mais, para além de restringir a capacidade de ajuste situacional do


caso individual, a limitação do médico da rede pública acaba por fomentar uma
desigualdade já percebida pela literatura. Enquanto aqueles que têm condições
de pagar pela saúde particular podem ter acesso a medicamentos possivelmente
mais adequados ao quadro clínico, a população que depende apenas do SUS
tem acesso restrito, podendo usufruir apenas da lista padronizada e que não
necessariamente seria a indicação mais adequada.

Em outras palavras, há um aumento da vulnerabilidade social dessa


população, que corresponde atualmente a 57,05% no Estado de São Paulo,
enquanto 42,95% tem plano de saúde (AGÊNCIA NACIONAL DE SAÚDE
SUPLEMENTAR). Além de mais da metade da população do Estado não ter
acesso à saúde suplementar, dependendo exclusivamente do sistema público,
grande parte da judicialização é oriunda de médicos particulares. A publicação
da norma, portanto, não afeta o principal gerador de demanda judicial.

Em suma, embora seja compreensível a necessidade da administração


pública em exercer certo controle sobre as prescrições, parece que nesse caso
em particular, os resultados da decisão causarão impacto menos na burocracia
em si e mais no próprio usuário do sistema público.

REFERÊNCIAS

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TENDÊNCIAS DO CONTROLE SOBRE A


DESCRICIONARIEDADE DOS BUROCRATAS DE NÍVEL DE RUA
E OS EFEITOS NÃO PREVISTOS: ESTUDO DE CASO SOBRE A CAROLINA CAVANHA DE AZEREDO SANTOS E ESTHER
POLÍTICA DE DISPENSAÇÃO DE MEDICAMENTOS DE ALTO MADELEINE LEBLANC
CUSTO DA SECRETARIA ESTADUAL DE SAÚDE DE SÃO
PAULO (SES-SP)
CAROLINA CAVANHA DE AZEREDO SANTOS E ESTHER MADELEINE LEBLANC
TENDÊNCIAS DO CONTROLE SOBRE A DISCRICIONARIEDADE DOS BUROCRATAS DE NÍVEL DE
RUA E OS EFEITOS NÃO PREVISTOS: ESTUDO DE CASO SOBRE A POLÍTICA DE DISPENSAÇÃO DE
MEDICAMENTOS DE ALTO CUSTO DA SECRETARIA ESTADUAL DE SAÚDE DE SÃO PAULO (SES-
SP)

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