Direito Administrativo e Ambiental - Santo Graal Vitaminado - OK

Santo Graal Vitaminado – ADMINISTRATIVO/AMBIENTAL.
Ponto 1. a: Conceito, objeto e fontes do Direito Administrativo. Direito

Administrativo Constitucional.
Principais obras consultadas: CABM, MSZDP, JSCF, LVF.
Legislação básica: não indicou.
Conceito: a) Para Celso Antonio Bandeira de Melo: Direito Administrativo é o ramo do

Direito Público que disciplina o exercício da função administrativa.
b) Para Di Pietro: DA é o ramo do direito público que tem por objeto os órgãos, os agentes
e as pessoas jurídicas administrativas que integram a Administração Pública, a atividade
jurídica não contenciosa que exerce e os bens de que se utiliza para a consecução de seus
fins, de natureza pública (aspecto subjetivo + aspecto objetivo).
c) Para José dos Santos Carvalho Filho: Ramo do Direito Público (ou taxinomia = natureza
jurídica) compreendido como o conjunto de normas e princípios que, visando sempre ao
interesse público, regem as relações jurídicas entre as pessoas e órgãos do Estado e entre
este e as coletividades a quem deve servir.
d) Para Odete Medauar: Conjunto de normas e princípios que regem a atuação da

Administração Pública.
Objeto do Direito Administrativo: Varia no tempo e no espaço (ex. direito anglo-saxão x

direito europeu e latino). Atualmente, abarca as atividades, agentes, pessoas e órgãos da
Administração Pública e sua relação entre si e com terceiros. Com fundamento no critério
funcional, estudo da disciplina normativa da função administrativa e da organização e
estrutura da Administração Pública. Objeto Imediato: princípios e normas que regulam a
função administrativa. Objeto Mediato: disciplina das atividades, agentes, pessoas e
órgãos da Administração Pública.
Fontes do Direito Administrativo: Teve origem na França, com base nas decisões do
Conselho de Estado, tem como fontes: a lei (fonte primária), a doutrina, a jurisprudência,
costume, princípios (fontes secundárias). Para Lúcia Valle Figueiredo os costumes não são
fontes.
Direito Administrativo Constitucional: O Direito Constitucional é o ramo do direito com

maior intimidade como Direito Administrativo, sendo certo que o Direito Constitucional
fornece as diretrizes mestras, bases e parâmetros do Direito Administrativo, tais como
princípios, normas gerais sobre servidores públicos, competências dos poderes, normas
sobre desapropriação, concessões e permissões de serviços públicos, dos contratos
administrativos e licitações, bem como a responsabilidade extracontratual do Estado. O
Direito Administrativo Constitucional é o Ramo do Direito Administrativo com
fundamento na Constituição.
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Ponto 1.b. Improbidade Administrativa: sujeitos e atos. Lei 8.429/1992.
Principais obras consultadas: Resumo do Grupo do 26º CPR. Manual de Direito

Administrativo, 22º edição, 2009. JSCF. Aulas do Alcance 2011. JSCF e “Improbidade
Administrativa”, de Flavia Cristina e Lucas Dos Santos (Obra interessante para uma leitura
mais apurada do tema).
Legislação básica: CF/88 e Lei 8.429/92.
Atos de Improbidade Administrativa

A expressão “improbidade administrativa” é a terminologia/designativo técnica para definir
a corrupção administrativa, que se apresenta como um desvirtuamento da função
pública somado à violação da ordem jurídica
Regulamentando o art. 37, §4º da CF, a lei 8.429/92 disciplinou os atos de improbidade
administrativa em 03 espécies, utilizando-se, para tanto, da técnica legislativa dos conceitos
jurídicos indeterminados, e não das tipificações cerradas do direito penal. O rol é
exemplificativo, uma vez que cada um dos dispositivos traz a expressão “e notadamente”
ao final do caput. São eles, de acordo com a ordem decrescente de sua gravidade:
a) Atos que importem enriquecimento ilícito (art. 9º), destacando-se as seguintes

condutas exemplificativamente listadas nos incisos: inc. I – receber qualquer vantagem
patrimonial indevida de quem tenha interesse na ação ou omissão do agente; inc. IV –
utilização indevida, em obra ou serviço particular, de veículos, máquinas, equipamentos,
materiais ou agentes públicos; inc. VII – aquisição de bens desproporcionais à evolução
patrimonial; inc. VIII – exercício de consultoria, no exercício durante a atividade, para
quem tenha interesse na ação ou omissão do agente;
Obs: em relação ao inciso VII, é controverso se é necessário provar que a evolução
patrimonial decorreu de ato ilícito ou imoral. Juarez Freitas defende que o MP ou a pessoa
jurídica interessada tem que demonstrar que o aumento do patrimônio adveio de prática
desonesta ou imoral, sob pena de violação ao princípio da presunção de inocência e de
responsabilização objetiva do agente. Por outro lado, a corrente doutrinária oposta defende
que, como o dispositivo legal tipifica os sinais exteriores do ilícito, a comprovação da
evolução desproporcional do patrimônio já geraria uma presunção (fato constitutivo art.
333, I, CPC) de improbidade, que poderia ser elidida pelo Réu (nos termos do art. 333, II,
do CPC), por meio da demonstração da origem das rendas. Fábio Medina Osório (2000, p.
388) defende esse entendimento.
b) Atos que causem prejuízo ao erário (art. 10), destacando-se os incisos VII – concessão
de benefícios administrativos/fiscais indevidos; VIII – frustrar a licitude do processo
licitatório; X – negligenciar na arrecadação de tributo ou conservação de bens da
administração;
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c) Atos que atentem contra princípios da administração (art. 11), destacando-se que as
condutas vedadas aos agentes políticos da 9.504/97 aqui se inserem (art. 73, § 7º).
Recentemente o STJ entendeu que a entrega compulsória e o desconto em folha de
pagamento de parte dos rendimentos dos assessores formais destinados à manutenção de
“caixinha” para gastos de campanha e de despesas dos respectivos gabinetes, bem como
para a contratação de assessores particulares violam, expressamente, os princípios
administrativos da moralidade, finalidade, legalidade e do interesse público, conduta dos
parlamentares que se insere no caput e I do art. 11 da Lei n. 8.429/1992. (REsp. 1.135.767-
SP). Ainda na casuística, o STJ, por votação apertada, entendeu que configura improbidade
do art. 11, I, ato de prefeito que divulgou na imprensa a doação de valor para recuperar
hospital, omitindo o caráter público do mesmo, prevalecendo entendimento que a lei deve
incidir sobre o administrador inepto, e não apenas sobre o que age de má-fé (REsp 884.083-
PR). Atenção: a Lei 12.813, que tratou do conflito de interesses no âmbito da
Administração Pública Federal, traz hipóteses que são consideradas violação a princípios
administrativos para fins deste artigo (vide tópico 22.b)
Segundo doutrina majoritária, a União tem competência privativa para legislar sobre
atos de improbidade, porque as sanções previstas têm natureza civil e eleitoral (art. 22 da
CF/88). Além disso, a Lei 8.429/92 traz disposições de natureza processual. Haveria apenas
três dispositivos da lei que tratam de Direito Administrativo e, por isso, somente se
aplicariam à União: o art. 13, caput (a posse dos servidores é condicionada à declaração de
seus bens); art. 14, § 3º (no caso de servidores federais os fatos serão apurados
administrativamente na forma da Lei 8.112); art. 20, parágrafo único (Administrador
pode afastar o funcionário público de sua função, para facilitar a instrução processual).
O art. 37, § 4° da CF/88 prevê as seguintes consequências do ato de improbidade:

suspensão dos direitos políticos; perda da função pública; indisponibilidade dos bens e
ressarcimento ao erário. Para a doutrina e jurisprudência, esse rol é exemplificativo e
poderia ser ampliado pela Lei 8.429/92, que acrescentou as seguintes sanções: multa e
proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou
creditícios. Ao fixar a multa, o juiz considerará o proveito obtido e o dano causado pelo
agente (art. 12, par. único).
ENRIQUECIMENTO Ressarcimento integral do dano, se PRINCÍPIOS DA
houver
ILÍCITO ADMINISTRAÇÃO
Perda dos bens ilicitamente acrescidos Perda da função pública -
Ressarcimento integral do dano, se
Ressarcimento integral do dano
houver
Perda da função pública Perda da função pública
Suspensão dos direitos políticos de 08 a Suspensão dos direitos políticos de 05 a Suspensão dos direitos políticos de 03 a
10 anos 08 anos 05 anos
Proibição de contratar com o Poder Proibição de contratar com o Poder Proibição de contratar com o Poder
Público por até 10 anos Público por até 05 anos Público por até 03 anos
Pagamento de multa civil de até 03 vezes Pagamento de multa civil de até 02 vezes Pagamento de multa civil de até 100
o valor do acréscimo patrimonial o valor do dano vezes o valor da remuneração
As sanções/consequências podem ser aplicadas cumulativamente, mas “não são

necessariamente cumulativas, cabendo ao magistrado a sua dosimetria; em consonância
com os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade” (REsp 980706). Por esse
mesmo motivo, a simples ocorrência da improbidade não implica imediata perda da função
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pública (REsp 924439). Nesse precedente decidiu-se também que “A sanção de perda da
função pública visa a extirpar da Administração Pública aquele que exibiu inidoneidade
(ou inabilitação) moral e desvio ético para o exercício da função pública, abrangendo
qualquer atividade que o agente esteja exercendo ao tempo da condenação irrecorrível”.
Esse último ponto em negrito é muito controverso e não há mais precedentes sobre o tema.
Por outro lado, tratando-se de agente aposentado no momento da sentença, deveria ser
cassada a aposentadoria, tal como nos casos em que a irregularidade é sancionada no
âmbito de PAD. Apesar disso, o STJ tem um único precedente a respeito, no qual garantiu o
direito à aposentadoria, afirmando que a condenação tem efeitos ex nunc (REsp
1186123/SP). Os dois precedentes controversos são da 2 turma do STJ e devem ser
conhecidos, mas vistos com adotados com cautela.
Sujeito ativo do ato de improbidade é quem pratica o ato de improbidade, concorre para
sua prática ou dele extrai vantagens indevidas. Pode ser agente público ou terceiro. Para a
Lei 8.429/92, agente público é “todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou
sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra
forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades
mencionadas no artigo anterior”. Enquadram-se nessa definição os agentes colaboradores e
os empregados de entidades beneficiadas por auxílio ou subvenção estatal. Também podem
cometer ato de improbidade os notários e registradores, porque os emolumentos têm
natureza de taxa.
Terceiro é aquele que, não sendo agente público, induziu ou concorreu para a prática do ato
de improbidade ou dele se beneficiam direta ou indiretamente. As pessoas jurídicas podem
responder por atos de improbidade na qualidade de terceiro beneficiado (REsp
1.122.177/MT). Para que o terceiro seja responsabilizado, é indispensável que seja
identificado algum agente público como autor da prática do ato de improbidade (art. 3° da
LIA). Diante disso, o STJ reputa inviável o manejo da ação civil de improbidade
exclusivamente contra o particular, sem a concomitante presença de agente público no polo
passivo da demanda (REsp 896044/PA).
Sujeito passivo do ato de improbidade é a pessoa jurídica que a lei indica como vítima do
ato de improbidade administrativa. O art. 1º, da Lei 8.429/92, arrola os sujeitos passivos
principais, divididos em três categorias: a) pessoas da administração direta: União,
Estados, Distrito Federal e Municípios; b) pessoas da administração indireta: autarquias,
fundações, empresas públicas e sociedades de economias mista (prestadoras de serviços
públicos ou atividade de caráter econômico); c) pessoa cuja criação ou custeio o erário
haja contribuído ou contribua com mais de 50% do patrimônio ou receita: empresas
públicas e sociedades de economia mista.
Os sujeitos passivos secundários estão previstos no parágrafo único do art. 1, da Lei de

Improbidade. Dividem-se em dois grupos: a) entidades que recebem subvenção,
benefício ou incentivo, fiscal ou creditício, de órgão público: entidades do terceiro setor
(organizações sociais, OSCIP etc.), entidades sindicais, partidos políticos; b) entidades
para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com menos de 50%
do patrimônio ou receita anual: é o caso das PPPs (Lei 11.079/04). O diferencial desse
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grupo é que a tutela incide apenas sobre o seu patrimônio e a sanção patrimonial se limita
exclusivamente à repercussão do ilícito sobre a parcela do erário. As pessoas jurídicas de
direito privado que prestam serviço público descentralizado por meio de delegação
contratual, como as concessionárias e permissionárias (Lei nº 8.987/95), por não receberem
recursos do erário, não são sujeitos passivos.
A ocorrência de dano é desnecessária nas hipóteses dos arts. 9 e 11, por expressa previsão
legal (art. 21, I da 8.429/92), mas é imprescindível nas hipóteses do art. 10 (o dano não
pode ser hipotético, deve ser concreto). A ausência de dano apenas impede a aplicação da
sanção de ressarcimento e a posterior reparação não tem o condão de excluir a ilegalidade
do ato.
Não há responsabilidade objetiva nos atos de improbidade, sendo necessário aferir o

elemento subjetivo do agente. Os atos das três espécies aceitam a modalidade dolosa. O
dolo é genérico e pode ser eventual (STJ, Aresp 20747). Somente podem se configurar na
forma culposa os atos que causem prejuízo ao erário (art. 10), por expressa previsão legal.
STJ, RESP 875163/RS, 19/05/2009. Não há previsão legal da punição da tentativa,
sendo inviável se utilizar analogicamente do art. 14 do CP. Isso não impede eventual
punição por infringência a princípios, quando, por circunstâncias alheias à vontade do
agente, o enriquecimento ilícito ou o prejuízo ao erário não se consumarem (GARCIA;
ALVES, 2006, p. 301).
Prescrição: O art. 23 da 8.429/92 prevê dois prazos prescricionais para a propositura da

ação de improbidade: a) 05 anos, contados do término do exercício do mandato, cargo ou
função de confiança; b) dentro do prazo previsto em lei específica para faltas disciplinares
puníveis com demissão. Segundo o STJ, se o agente exercer, cumulativamente, cargo
efetivo e cargo comissionado ao tempo do ato reputado ímprobo, há de prevalecer o
primeiro para fins de contagem prescricional, pelo simples fato de o vínculo entre agente e
Administração Pública não cessar com a exoneração do cargo em comissão, por esse ser
temporário (REsp 1.060.529). Também decidiu o STJ que, se o agente público for reeleito,
o termo a quo para a contagem do prazo prescricional será o término do último mandato
(REsp 1.107.833). Por fim, o STJ entende que, em função do art. 37, § 5º da CF, são
imprescritíveis as sanções de ressarcimento ao erário (REsp 1.089.492). Obs: “O MPF
poderá promover o arquivamento do PA ou do ICP quando constatar a ocorrência de
prescrição na forma do art. 23 da Lei nº 8429/92 e a adoção de medidas para o
ressarcimento do dano” Enunciado nº 8 da 5° CCR/MPF.
À semelhança do entendimento adotado com relação aos crimes praticados contra a

administração pública, o STJ entende que não se admite a aplicabilidade do princípio da
insignificância aos atos de improbidade administrativa (RESP 769317/AL, RESP
892818/RS). A Lei 8.429 não pode alcançar fatos anteriores a sua vigência, ainda que
ocorridos após a edição da Constituição Federal de 1988 (REsp 1129121/GO). Nesse caso,
o controle dos atos lesivos ao erário deve ser feito com fundamento no art. 159 do CC/16
ou nas Leis 4.717/65 e 7.347/85 (REsp 1197330). Os sucessores do ímprobo estão sujeitos
às cominações patrimoniais da lei, até o limite do valor da herança, na forma do art. 8º da
Lei 8.429/94 e do art. 5º, XLV da CF.
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Agentes políticos e prerrogativa de foro: A discussão é controvertida. A posição mais

segura no momento é a da Corte Especial do STJ, que afirmou que não há prerrogativa de
foro para agentes políticos (com exceção do Presidente da República, que sequer se
submete à lei de improbidade - art. 86 da CF) e não há bis in idem entre a condenação por
improbidade e a condenação por crime de responsabilidade.
Histórico: Em 2005, o STF julgou inconstitucional a Lei n.° 10.628/02, que previa foro por
prerrogativa de função para a ação de improbidade (ADI 2797). Entendeu que a ação
deveria ser julgada em 1ª instância, porque, se a CF/88 não estabeleceu foro por
prerrogativa de função, a lei ordinária não poderia fazê-lo. Após, na RCL 2.138, entendeu-
se por 6x5 que a LIA não se aplica aos agentes políticos quando a conduta praticada já for
prevista como crime de responsabilidade pela Lei 1.079/50 (a lei se aplica a Presidente da
República, Ministros de Estado; Procurador-Geral da República; Ministros do STF;
Governadores; Secretários de Estado) e pelo DL 201/67 (Prefeitos e Vereadores), pois
haveria bis in idem, haja vista a semelhança das condutas e sanções estabelecida nessas
leis. Após, na PET 3211/DF, o STF entendeu que a competência para julgar ação de
improbidade contra seus Ministros seria do próprio Tribunal. Após, ao julgar a Rcl
2.790/SC, a Corte Especial do STJ decidiu que (i) os agentes políticos se submetem à Lei
8.429/92 (com exceção do Presidente da Republica – art. 86 da CF), pois não há norma
constitucional que os imunize do art. 37, § 4º da CF; e que (ii) há foro por prerrogativa de
função nas ações de improbidade administrativa se a autoridade tiver foro privativo em
matéria criminal.
Finalmente, na Rcl 12.514-MT: o STJ solidifica o entendimento de que “a ação de

improbidade administrativa deve ser processada e julgada nas instâncias ordinárias, ainda
que proposta contra agente político que tenha foro privilegiado no âmbito penal e nos
crimes de responsabilidade”. Analisando os posicionamentos individuais dos Ministros do
STF e a evolução da jurisprudência, o Min. Ari Pargendler esclarece que, “o acórdão
proferido pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento da Reclamação nº 2.138, DF,
constituiu um episódio isolado na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, e tudo leva
crer que não se repetirá à vista de sua nova composição” (AgRg na Rcl 12.514-MT, Rel.
Min. Ari Pargendler, julgado em 16/9/2013).
AÇÃO DE IMPROBIDADE: Possuem legitimidade para propor a ação de Improbidade: o

MP (legitimidade extraordinária) e a pessoa jurídica interessada (há controvérsia se a
pessoa jurídica de direito privado tem legitimidade). O sujeito ativo dos atos de
improbidade é o sujeito passivo da ação de improbidade.
Estando a inicial em ordem, o Réu apresentará manifestação no prazo de 15 dias. Após, o

Juiz avaliará o recebimento da ação, observando o princípio in dubio pro societate (AgRg
no REsp 1.317.127-ES). Obs: a ação exige justa causa (REsp 1153853/RJ). Recebida a
ação, o Réu será citado para apresentar contestação. Da decisão que receber a inicial cabe
agravo de instrumento.
O juiz pode decretar a indisponibilidade do bem, como medida cautelar preparatória ou

incidental, a requerimento do Ministério Público ou da pessoa jurídica. A autoridade
administrativa deve comunicar a improbidade ao MP, que requererá a indisponibilidade, se
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entender necessário (poderá requerer a indisponibilidade, mesmo sem ter sido provocado
pela autoridade administrativa).
Os arts. 7 e 16 da LIA afirmam que a indisponibilidade pode ser decretada quando o ato de
improbidade é possível nos casos de lesão ao patrimônio público (art. 9) ou ensejar
enriquecimento ilícito (art. 10). Contudo, o STJ e a doutrina (Emerson Garcia e Rogério
Pacheco Alves) entendem a medida cautelar de indisponibilidade dos bens também pode ser
aplicada no caso de violação dos princípios da administração pública, especialmente para
assegurar o pagamento da multa civil (REsp 1311013/RO).
A decretação da indisponibilidade e do sequestro de bens em improbidade administrativa é

possível antes do recebimento da ação (REsp 1317653/SP), sem oitiva do Réu, ou antes
mesmo de encerrado o procedimento administrativo de apuração da improbidade. Para a
decretação dessas medidas, é suficiente que se prove o fumus boni iuris, pois o periculum
in mora presumido (REsp 1319515/ES). A medida, contudo, deve ser adequadamente
fundamentada pelo magistrado, sob pena de nulidade (art. 93, IX, da Constituição Federal),
sobretudo por se tratar de constrição patrimonial (REsp 1319515/ES).
A indisponibilidade pode recair sobre bens adquiridos tanto antes como depois da prática
do ato de improbidade (REsp 1204794/SP). O caráter de bem de família de imóvel não
obsta a determinação de sua indisponibilidade nos autos de ação civil pública, pois tal
medida não implica em expropriação do bem (REsp 1204794/SP). A indisponibilidade
deve recair sobre bens suficientes para garantir o integral ressarcimento de eventual
prejuízo ao erário, levando-se em consideração, ainda, o valor de possível multa civil como
sanção autônoma (REsp 1311013/RO). Porém, é facultado ao Réu provar que a
indisponibilidade que recaiu sobre o seu patrimônio foi muito drástica e que não está
garantindo seu mínimo existencial.
Não é necessária a individualização dos bens sobre os quais se pretende fazer recair a
indisponibilidade (AgRg no REsp 1307137/BA). A individualização somente é necessária
para a concessão do “sequestro de bens”, previsto no art. 16 da Lei n.° 8.429/92. A
indisponibilidade de bens não é considerada sanção, mas medida de garantia destinada a
assegurar o ressarcimento ao erário.
O MPF e a União têm competência para a ação de improbidade quando houver desvio de
verbas repassadas por ela a Município ou Estado mediante convênio, pois há o dever de
prestar contas dos valores, os quais, outrossim, estão sujeitos à fiscalização do TCU (art.
71, IV, da CF), o que evidencia o interesse federal. Em relação às ações penais,
entendimento semelhante foi consolidado na súmula 208 do STJ, segundo a qual “compete
à justiça federal processar e julgar prefeito municipal por desvio de verba sujeita a
prestação de contas perante órgão federal”.
Vale mencionar, ainda, que o STF entendeu que cabe ao MPF a apurar os crimes
relacionados ao FUNDEB (fundo vinculado à educação, que será complementado pela
União quando o Estado não alcançar um valor mínimo), independentemente de ter havido a
mencionada complementação, pois a União tem função supletiva em matéria educacional
(HC 100772/GO). Por outro lado, a ação de improbidade só competirá ao MPF se houver a
complementação de recursos pela União.
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Questões de Concurso
(27º CPR) DE ACORDO COM A JURISPRUDÊNCIA DOMINANTE DO SUPERIOR

TRIBUNAL DE JUSTIÇA, É CORRETO AFIRMAR QUE:
a) ( ) Os responsáveis por atos de improbidade praticados antes da entrada em vigor da
Lei 8.429/92 (Lei de Improbidade Administrativa) estão submetidos às sanções previstas
nesse diploma legal, tendo em vista o princípio da supremacia do interesse público e a
incidência imediata de leis de natureza processual.
b) ( ) A prescrição das penalidades previstas na Lei 8.429/92 não obsta ao
prosseguimento da ação de improbidade administrativa quanto ao pedido de ressarcimento
dos danos causados ao Erário.
c) ( ) São inacumuláveis as cominações de multa civil e ressarcimento ao Erário, em
razão da natureza pecuniária de ambas, sob pena de configuração de bis in idem.
d) ( ) Para a decretação da indisponibilidade patrimonial por imputação de improbidade
administrativa, é indispensável a demonstração concreta de que o réu está promovendo ou
ameaçando promover atos de dispersão de seus bens.
Item A – Está incorreto, pois o STJ entende que “a Lei de Improbidade Administrativa não
pode ser aplicada retroativamente para alcançar fatos anteriores a sua vigência, ainda que
ocorridos após a edição da Constituição Federal de 1988” (REsp 1129121/GO).
Item B – Está correto. O STJ entende que a pretensão de ressarcimento ao erário é
imprescritível (REsp 1.069.779/SP)
Item C – Está incorreto. O STJ entende que a multa civil (de caráter punitivo) não se
confunde com o ressarcimento integral do dano, pois têm naturezas jurídicas diversas
(REsp 1218202/MG).
Item D – incorreto. O STJ entende que a decretação de indisponibilidade de bens não se
condiciona à comprovação de dilapidação efetiva ou iminente de patrimônio (REsp
1308865).
GABARITO: Alternativa B
(25º CPR) ASSINALE A ALTERNATIVA CORRETA:

a) ( ) os atos de improbidade administrativa sujeitam o infrator apenas às sanções
decorrentes do processo criminal quando houver coincidência entre o tipo penal e o tipo
descrito na Lei 8.429/92 (Lei de Improbidade), sob pena de configuração de bis in idem;
b) ( ) ante a natureza e a gravidade das sanções previstas em lei, os atos de improbidade só
são puníveis a título de dolo, inexistindo possibilidade de responsabilização com base em
culpa em sentido estrito;
c) ( ) a sanção de suspensão de direitos políticos prevista na Lei 8.429/92 é incompatível
com a Constituição da República, uma vez que esta não admite a "morte cívica" do
cidadão;
d) ( ) a medida de indisponibilidade de bens prevista na Lei de Improbidade possui natureza
cautelar, tendo por escopo assegurar a reparação do dano ao erário.
O Item “a” está incorreto, porque a LIA é uma lei de natureza cível em sentido amplo. As
condutas e sanções que ela estabelece não têm natureza penal, não ficando sujeitas,
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portanto, às normas gerais do Direito Penal.

O item “b” está incorreto, pois é possível a punição por culpa no caso do art. 10 (lesão ao
erário).
O item “c” está incorreto, pois a CF/88 veda a cassação dos direitos políticos, não a sua
suspensão.
O item “d” está correto. A indisponibilidade de bens é medida cautelar (REsp 821.720-
DF)
GABARITO: Alternativa D
(26º CPR – Oral) Explique o que é improbidade administrativa.
A improbidade administrativa é tratada pela CRFB de 88, no seu artigo 37, §4º e na Lei
8.429/92. Assim, coube ao legislador definir quais atos se amoldariam ao ato improbo e
para tanto usou-se de conceitos indeterminados previstos nos artigos 9º, 10º e 11º da Lei
8.429/92.
Dessa forma, podemos conceituar improbidade administrativa como toda prática que
importe em enriquecimento ilícito, dano ao erário ou atente com os princípios da
A expressão “improbidade administrativa” é a terminologia/designativo técnica para definir
a corrupção administrativa, que se apresenta como um desvirtuamento da função
pública somado à violação da ordem jurídica. Quando o administrador pratica
improbidade administrativa, ele automaticamente está desvirtuando o que se espera no
exercício da função pública, além de haver uma violação à ordem jurídica. Logo, um ato
pode até ser moralmente reprovável, mas somente será considerado improbo se, além disso,
enquadrar-se em alguma das situações previstas nos artigos acima.
(26º CPR – Oral) A punição dos sinais exteriores de riqueza (art. 9, VII, da LIA)
representa inversão do ônus da prova?
Inicialmente cabe pontuar que não se trata de tema pacífico na doutrina e na jurisprudência.
O súbito enriquecimento de agentes públicos exige acompanhamento por parte dos órgãos
de controle, principalmente para se apurar a licitude ou não do acréscimo patrimonial.
Necessário registrar que toda pessoa, antes de ingressar no funcionalismo público, deverá
apresentar declaração de bens, atualizando a mesma anualmente, sob pena de demissão;
após a saída do funcionalismo, as informações ficarão arquivadas pelo prazo de cinco anos,
para acompanhamento.
A Lei de Improbidade Administrativa afirma categoricamente constituir enriquecimento
ilícito adquirir, para si ou para outrem, bens de qualquer natureza, cujo valor seja
desproporcional à evolução do patrimônio e à renda do agente público (art. 9º, VII, da Lei
8.429/92). Resta saber se a evolução patrimonial desproporcional caracteriza, por si só,
improbidade administrativa.
Em um primeiro momento, seria possível sustentar que os órgãos de controle deveriam
demonstrar que o patrimônio do agente aumentou desarrazoadamente em razão de ato
ilícito. Presume-se a inocência, conforme mandamento constitucional. Nessa senda, mesmo
que o sujeito ostente padrão de vida e patrimônio absolutamente incompatíveis com a
renda, não poderá ser responsabilizado pelo enriquecimento ilícito. Se o Ministério Público
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ou a pessoa jurídica interessada não demonstrarem que o aumento do patrimônio adveio de

corrupção ou de qualquer outra prática desonesta ou imoral, prevalece o princípio da
presunção de inocência. Trata-se da posição de Juarez Freitas:
“Não há, em nosso sistema, plausibilidade para a tese da responsabilidade do agente
público que dispense a investigação subjetiva (dolo ou culpa), por força do art. 37, § 6ºda
CF. Incontestavelmente, em suma, aquele que intentar a ação terá que se basear, v.g.,na
declaração de bens e, por acréscimo inevitável, no induvidoso nexo causal do
enriquecimento ilícito com a atuação pública. Descabe a alegação temerária, sem solidez
ou pelo só gosto de testilha, com base em incertos sinais exteriores de riqueza. Sublinhe-se
que não se admite a culpa presumida, já que a formação da prova carece de esforço
consistente, mais do que de frágeis ilações”
Contudo, a Lei de Improbidade Administrativa assevera que constitui enriquecimento ilícito
adquirir, para si ou para outrem, bens de qualquer natureza cujo valor seja desproporcional
à evolução do patrimônio e à renda do agente público (art. 9º, VII, da Lei 8.429/92).
Logo, os sinais exteriores de riqueza configurariam, para a corrente doutrinária oposta,
fortes indícios da existência do enriquecimento ilícito, mormente por estar amparada por
documentação comprobatória dos ganhos do agente, que revelam, inicialmente, a
inexistência de justa causa para tanto, gerando a presunção da prática de ato de
improbidade administrativa.
Fábio Medina Osório (2000, p. 388) afirma que “[...] basta a prova da ausência de origem
do patrimônio adquirido, tornando-se ilícita a renda assim obtida, sobretudo levando-se
em conta a transparência advinda do regime publicista do trabalho daqueles que lidam
com a coisa pública, o que não traduziria, tecnicamente, inversão do ônus da prova”.
Nesse diapasão, será do demandado o ônus de provar em juízo a eventual origem lícita da
sua evolução patrimonial, afastando, assim, os indícios da prática de ato ilícito.
À luz do Código de Processo Civil, impõe-se ao Ministério Público ou à pessoa jurídica
interessada unicamente o ônus de provar o fato constitutivo do direito – enriquecimento em
desacordo com a evolução patrimonial (art.333, I, CPC) - e ao réu comprovar a existência
de fato impeditivo, modificativo ou extintivo do direito – ex.recebimento de herança,
núpcias com pessoa de posses etc (art. 333, II,CPC).
Evidentemente todos os meios para que o agente público explique a origem do aumento
patrimonial devem ser permitidos, em respeito aos princípios da ampla defesa e do
contraditório, postulados estes que deverão estar presentes, inclusive, no âmbito das
investigações realizadas na fase do inquérito civil.
Quem manteve ou mantém relação com o Poder Público deve observância não apenas à lei,
mas, sobretudo, aos preceitos éticos e de boa fé. No momento em que a Constituição
Federal de 1988 incluiu o princípio da moralidade administrativa no seu texto, a intenção
foi a de trazer elementos de valor à conduta dos agentes públicos. A evolução patrimonial
meteórica de pessoas que ostentam laços com o Poder Público exige investigação do
Ministério Público e dos demais órgãos de fiscalização.
(26º CPR – Oral) O Particular pode responder sozinho a ação de improbidade

administrativa?
Não. A Lei n° 8.429/92, em seu artigo 3°, prevê sua aplicação, “no que couber, àquele que,
10
mesmo não sendo agente público, induza ou concorra para a prática do ato de
improbidade administrativa ou dele se beneficie sob qualquer forma direta ou indireta”.
Portanto, a responsabilidade do particular, sujeito ativo impróprio, condiciona-se à prática
de um ato de improbidade por um agente público. Entretanto, o particular não ficará
impune, já que se sujeita a incidência de sanções previstas em outras disposições
normativas, que não seja a Lei n° 8.429/92. A propósito, a jurisprudência:
PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. RÉU PARTICULAR. AUSÊNCIA DE
PARTICIPAÇÃO CONJUNTA DE AGENTE PÚBLICO NO PÓLO PASSIVO DA AÇÃO
DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. IMPOSSIBILIDADE.
1. Os arts. 1º e 3º da Lei 8.429/92 são expressos ao prever a responsabilização de todos,
agentes públicos ou não, que induzam ou concorram para a prática do ato de improbidade
ou dele se beneficiem sob qualquer forma, direta ou indireta.
2. Não figurando no pólo passivo qualquer agente público, não há como o particular figurar
sozinho como réu em Ação de Improbidade Administrativa.
3. Nesse quadro legal, não se abre ao Parquet a via da Lei da Improbidade Administrativa.
Resta-lhe, diante dos fortes indícios de fraude nos negócios jurídicos da empresa com a
Administração Federal, ingressar com Ação Civil Pública comum, visando ao
ressarcimento dos eventuais prejuízos causados ao patrimônio público, tanto mais porque o
STJ tem jurisprudência pacífica sobre a imprescritibilidade desse tipo de dano.
4. Recurso Especial não provido.
(REsp 1155992/PA, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado
em 23/03/2010, DJe 01/07/2010)
(26º CPR – Oral) A União repassa verbas a um Município por convênio e o

Município repassa os valores para uma entidade privada executar os
serviços: quem tem legitimidade para ajuizar a ação de improbidade em
face de desvios pela entidade?
O Ministério Público Federal e a União são os legitimados a ajuizar a ação de improbidade

em face de desvios cometidos por entidade que recebeu valores repassados a Município
pela União por meio de convênio. Esse entendimento decorre da interpretação conjunta dos
artigos 71, IV e 109, I da Constituição Federal cumulado com o art. 17 da Lei de
Improbidade Administrativa (LIA, Lei nº 8.429/92), além da incidência do entendimento
cristalizado pela Súmula nº 208 do STJ.
Conforme determina o art. 71, inciso IV, da Constituição Federal, a fiscalização quanto à
aplicação dos recursos repassados ao Município pela União por meio de convênio será
exercido pelo Tribunal de Contas da União:
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio
do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:
(...)
VI - fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante
convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal
ou a Município;
Ao atribuir ao TCU o exercício da fiscalização dos recursos repassados pela União aos
demais entes federativos, o legislador constitucional demonstrou que, em caso de desvios
na aplicação dos mencionados recursos, estar-se-á lesando precipuamente interesse da
11
União. E, uma vez lesionado interesse da União, eventual ação de improbidade

administrativa deverá ser ajuizada perante a Justiça Federal, conforme disposição do art.
109, inciso I, da Constituição Federal:
Art. 109. Aos juízes federais compete processar e julgar:
I - as causas em que a União, entidade autárquica ou empresa pública federal forem
interessadas na condição de autoras, rés, assistentes ou oponentes, exceto as de falência,
as de acidentes de trabalho e as sujeitas à Justiça Eleitoral e à Justiça do Trabalho;
O raciocínio acima encontra fundamento na linha que segue o Superior Tribunal de Justiça,
que o materializou na súmula STJ nº 208, segundo a qual compete à justiça federal
processar e julgar prefeito municipal por desvio de verba sujeita a prestação de contas
perante órgão federal (STJ, Súmula n. 208, julgado em 27.5.1998).
Definida a competência da Justiça Federal, a legitimação do Ministério Público Federal e
da União para a propositura da ação de improbidade administrativa infere-se da redação do
art. 17 da Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.924/92):
Art. 17. A ação principal, que terá o rito ordinário, será proposta pelo Ministério Público
ou pela pessoa jurídica interessada, dentro de trinta dias da efetivação da medida cautelar.
No caso, perante a Justiça Federal, o Ministério Público a que se refere o art. 17 da LIA
deve ser entendido como Ministério Público Federal, e a pessoa jurídica interessada é,
como explicitado anteriormente, a União.
(fontes: Cem perguntas e respostas sobre improbidade administrativa: incidência e
aplicação da lei n. 8429/1992 / Coordenadora: Márcia Noll Barboza; colaboradores:
Antonio do Passo Cabral ... [et al.] Brasília: ESMPU, 2008 pag. 76-77;
Súmula nº 208 STJ
Assunto não encontrado nos livros de José dos Santos Carvalho Filho e Maria Sylvia
Zanella Di Pietro)
12
Ponto 1.c. Meio ambiente e direitos fundamentais. Bens ambientais.

Características.
Principais obras consultadas: AMADO, Frederico. Direito Ambiental Esquematizado. 3º

Edição. Ed. Método. 2012
Legislação básica: CRFB/88, arts. 182, 215, 216 e 225; Lei 12.343/2010 (Plano Nacional
de Cultura); Lei 12.651/2012 (Código Florestal)
A constitucionalização do direito ambiental é uma tendência mundial, em especial nas

constituições sociais, cada vez mais analíticas. A previsão constitucional eleva a
importância das regras e princípios ambientais e conferem a estes uma maior proteção
jurídico-institucional. ANTÔNIO HERMAN BENJAMIN aponta os seguintes benefícios
da constitucionalização do direito ambiental: subjetivamente – 6 ganhos: i.
estabelecimento de um dever constitucional genérico de não degradar; ii. base do regime de
explorabilidade limitada e condicionada; iii. ecologização da propriedade e da sua função
social; iv. a proteção ambiental como direito fundamental; v. a legitimação
constitucional da função estatal reguladora; vi. a redução da discricionariedade
administrativa e a ampliação da participação pública. formalmente – 5 ganhos: i. máxima
preeminência (superioridade) e proeminência (perceptibilidade) dos direitos ambientais; ii.
deveres e princípios ambientais; iii. a segurança normativa; iv. a substituição do
paradigma da legalidade ambiental para a constitucionalidade ambiental; v. controle
de constitucionalidade da lei e o reforço exegético pró-ambiente das normas
infraconstitucionais. No artigo “Jurisdição Constitucional Ambiental no Brasil” (p. 829
e seguintes), Walter Claudius Rothenburg afirma que o tema do ambiente deve ser
considerado materialmente constitucional por se tratar de direito humano, seja por sua
vinculação à saúde, à cultura, à democracia (participação e informação), seja como bem
jurídico autônomo. A ligação do meio ambiente com a dignidade do ser humano é evidente.
O direito a um ambiente ecologicamente equilibrado é considerado um direito social, de
marcante feição prestacional, dito de terceira dimensão. Sua positivação nas constituições e
em equivalentes internacionais, bem como sua afirmação por tribunais que realizam
jurisdição constitucional, tudo isso mostra seu fortalecimento, sua possível passagem de
direito humano frágil para direito humano forte.
A CRFB reconheceu expressamente o direito fundamental ao meio ambiente

ecologicamente equilibrado (art. 225, caput) sendo direito de terceira geração, com
aplicabilidade imediata. O meio ambiente ecologicamente equilibrado é formalmente
direito fundamental (previsão normativa) e materialmente direito fundamental (condição
indispensável para a realização da dignidade da pessoa humana). Dessa forma, possui todas
as características dos direitos fundamentais: a) historicidade; b) universalidade; c)
irrenunciabilidade; d) inalienabilidade; e) limitabilidade e f) imprescritibilidade.
13
O STF já reconheceu, na ADPF n° 101, a existência dos “Princípios constitucionais (art.

225) a) do desenvolvimento sustentável e b) da equidade e responsabilidade
intergeracional”, bem como que “a busca de desenvolvimento econômico sustentável” é um
preceito fundamental. No julgamento, ratificou-se o entendimento manifestado na ADI
3.540-MC, no sentido de que a preservação do meio ambiente goza de regime de proteção
especial, decorrente de sua própria expressão constitucional, enquanto direito fundamental
que assiste à generalidade das pessoas. Ao final, o STF entendeu que “a importação de
pneus usados ou remoldados afronta os preceitos constitucionais de saúde e do meio
ambiente ecologicamente equilibrado (arts. 170, inc. I e VI e seu parágrafo único, 196 e
225 da Constituição do Brasil).
Efeitos importantes do reconhecimento como direito fundamental: i)

imprescritibilidade da pretensão de reparação do dano ambiental – decorrência da
imprescritibilidade dos Direitos Fundamentais. ii) vedação ao retrocesso ecológico e
previsão de um mínimo existencial ecológico. iii) criação de deveres ambientais por
simples ato regulamentar: efeito da eficácia imediata dos direitos fundamentais.
Bens ambientais: Os bens ambientais são de uso comum do povo e têm como
características ser autônomo, imaterial e de natureza difusa. A doutrina os classifica em: a)
Meio Ambiente Natural (ou físico): são os elementos que existem mesmo sem a
influência do homem. Art. 225, CRFB/88, Ex. solo, água, ar, fauna, flora.; b) Meio
Ambiente Artificial: são os elementos criados pelo homem, na interação com a natureza.
Ex.: casa, prédio, art. 182, CRFB/88; c) Meio Ambiente Cultural: são os elementos
criados ou utilizados pelo homem, mas que detém valor especial para a sociedade. Ex.:
valor científico, turístico, cultural, arqueológico, ligado à cultura, à memória arts. 215 e
216, da CRFB/88 e d) Meio Ambiente do Trabalho: consiste no ambiente de trabalho
onde o homem exerce suas atividades laborais, podendo ser um espaço fechado ou aberto.
Esse meio ambiente está previsto na CF no artigo 220, inciso VIII, tendo sido
expressamente reconhecido pelo STF no julgamento da ADI 3540. e) Meio ambiente
genético – controverso – o meio ambiente genético é composto pelos organismos vivos do
planeta Terra, que formam a sua diversidade ecológica. A maioria da doutrina o entende
abarcado no meio ambiente natural, contra Celso Antônio Pacheco Fiorillo e Terence
Trennepohl.
14
Ponto 2.a. Proteção jurídica da fauna.
Principais obras consultadas: Resumos dos Grupos do 25º e 26º CPR; AYALA, Patryck
de Araújo. O princípio da precaução na constituição brasileira: aspectos da proteção
jurídica da fauna.
http://www.esmarn.tjrn.jus.br/revistas/index.php/revista_direito_e_liberdade/article/view/9
7
Legislação básica: CF, arts. 23, VII; 24, VI; 30; 225, caput, §1o, VII, §4o; Lei 5.197/1967
(proteção à fauna – Código de Caça); Decreto-lei 221/67 (Código de Pesca); Lei 10.519/02
(rodeios); Resolução CONAMA 303/02 (APP); Resolução CONAMA 302/02
(Reservatórios d’água artificiais); Lei 11.794/2008 (uso científico de animais); Lei
12.651/12 (Código Florestal).
Competência. No tocante à fauna, as competências material e legislativa são comuns entre

todos os entes federativos.
Tutela jurídica. Da legislação infraconstitucional vale destacar, no tocante à fauna, o

Código de Pesca, em que trata da captura da fauna aquática, com vistas meramente à sua
atividade econômica, e o Código de Caça, em que se norteia um viés mais protecionista,
direcionando-se ao direito ecológico, e no qual se dispôs efetivamente sobre a proteção à
fauna, mais se aproximando dos ditames constitucionais. Insta observar que embora o
Código de Caça tenha tratado somente da fauna silvestre, a Constituição Federal ampliou o
leque de proteção da fauna tutelada. Cumpre registrar, ainda, o artigo 36 que institui o
Conselho Nacional de Proteção à Fauna, órgão consultivo e normativo de proteção à fauna
no país. A Declaração Universal dos Direitos dos Animais, da UNESCO, celebrada na
Bélgica em 1978, e subscrita pelo Brasil, elenca entre os direitos dos animais o de “não ser
humilhado para simples diversão ou ganhos comerciais”, bem como “não ser submetido a
sofrimentos físicos ou comportamentais antinaturais”. A Carta da Terra, criada na RIO+5,
em seu artigo 14 dispõe que devemos tratar todas as criaturas decentemente e protegê-las da
crueldade, sofrimento e matança desnecessária.
A CF, em seu artigo 225, § 1º, VII, não definiu o que vem a ser fauna. A Lei de Proteção à
Fauna (Lei 5197/67), estabeleceu que “os animais de quaisquer espécies, em qualquer
fase do seu desenvolvimento em que vivem naturalmente fora do cativeiro, constituem a
fauna silvestre, sendo eles e seus ninhos, abrigos e criadouros naturais, de propriedades
do Estado, sendo proibidas sua utilização, perseguição, destruição, caça ou apanha”.
Delimitou, portanto, a fauna ambiental restringindo sua tutela à fauna silvestre e não à
fauna doméstica, não sendo, portanto, toda a fauna objeto de tutela, já que protege apenas
aqueles que vivem naturalmente fora do cativeiro. Tal limitação encontra guarida na própria
Constituição Federal já que o artigo 225, § 1º, VII, agasalha a proteção da fauna, na forma
da lei, sendo esta integrada por meio da Lei 5197/67. A Constituição, assim, emitiu o
15
comando de que será a lei ordinária quem definirá o conceito de fauna, sendo possível
ampliar-se o conceito atual de fauna. Para os fins legais, animais silvestres são os não
domesticados, que vivem naturalmente fora do cativeiro e independentes do convívio
humano. Ou seja, ainda que em determinada espécie haja indivíduos domesticados, os
outros da mesma espécie não perderão o atributo de silvestre. A diferença entre animais
domésticos e não domesticados reside na vida em liberdade, fora do cativeiro. O
aprisionamento ou a reprodução em cativeiro de determinada espécie animal, sejam um
zoológico, ou para abate, ou para convívio humano, não lhes retira o atributo de animais
silvestre (Edis Milaré, Direito do Ambiente, RT, 2011). Como exemplo: a arara azul, apesar
de ser originalmente classificada como animal silvestre, quando em cativeiro, é
reclassificada. Desse modo, a arara azul que se encontra no zoológico de Brasília passa a
ser considerada animal domesticado.
Por outro lado, independentemente da definição da lei infraconstitucional, o fato é que a

fauna é protegida constitucionalmente, justificando-se sua tutela quando: 1) as espécies
estiverem ameaçadas de extinção; 2) imprescindível a sua proteção ecológica e 3) quando a
lesão for praticada por meio de tratamento cruel. Como alerta Celso Fiorillo, em sua obra
Manual do Direito Ambiental e Legislação aplicável, “ainda que os animais domésticos
não possuam uma função ecológica e que, justamente por serem domesticados, não corram
o risco de extinção, há que restar claro que como integrantes da coletiva fauna, devem ao
menos, serem protegidos contra as práticas que sob os olhos humanos, lhes sejam cruéis”¹.
Sob o ponto de vista constitucional, portanto, legítima a proteção ao animal
doméstico, não havendo nenhum óbice à sua configuração como bem ambiental,
dependendo apenas da constatação da crueldade ao animal doméstico, afetando o psique
humano, não sendo obstáculo a mera definição da lei ordinária, até porque não restou
impedida no âmbito constitucional.
Dever de preservar a fauna: Sobre o assunto, vale transcrever as seguintes passagens

extraídas do voto do Min. Celso de Mello proferido no julgamento da ADI 1856 (lei do RJ
que autoriza a realização de exposições e competições entre aves das raças combatentes).
“O respeito pela fauna em geral atua como condição inafastável de subsistência e
preservação do meio ambiente em que vivemos, nós, os próprios seres humanos. Evidente,
desse modo, a íntima conexão que há entre o dever ético-jurídico de preservar a fauna (e
de não incidir em práticas de crueldade contra animais), de um lado, e a própria
subsistência do gênero humano em um meio ambiente ecologicamente equilibrado, de
outro. Cabe reconhecer o impacto altamente negativo que representa para incolumidade
do patrimônio ambiental dos seres humanos a prática de comportamentos predatórios e
lesivos à fauna, seja colocando em risco a sua função ecológica, seja provocando a
extinção de espécies, seja ainda submetendo os animais a atos de crueldade”. “O
ordenamento constitucional brasileiro, para conferir efetividade e proteger a integridade
do direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, visando, com tais
objetivos, neutralizar o surgimento de conflitos intergeneracionais, impôs, ao Poder
Público, dentre outras medidas essenciais, a obrigação de proteger a fauna, vedadas, para
tanto, práticas que coloquem em risco sua função ecológica ou que provoquem a extinção
de espécies ou, ainda, que submetam os animais a atos de crueldade.”
16
Preservação dos processos ecológicos essenciais e prover o manejo ecológico das

espécies: Para a conservação da variabilidade genética das espécies é de fundamental
importância a dos espaços naturais pelo Poder Público, através da instituição de espaços
territoriais especialmente protegidos. “A instituição de áreas protegidas deve privilegiar
como objetivo não apenas a proteção dos próprios espaços naturais considerados em si
mesmos, mas de todos os seus valores associados, na medida em que a proteção dos
espaços também cumpre finalidades relacionadas, especialmente, à preservação ou
conservação das condições, funções e processos ecológicos que neles se desenvolvem,
independente de suas qualidades particulares. Desse modo, a atribuição de proteção
especial a determinado espaço não restringe a atribuição de valor jurídico apenas à área
enquanto espaço natural, integrando-se-lhe outras dimensões que a ela se encontram
associadas de forma funcional. O espaço natural constitui elemento a partir do qual,
diversas finalidades são atingidas, como v.g: a reprodução de usos tradicionais
responsáveis pela conservação da própria biodiversidade, e, mais especificamente, a
proteção de habitats de espécies.” (AYALA, op. cit.)
A proteção em face de estados de risco: “A proteção em face de estados e eventos com a

aptidão potencial de produzir efeitos negativos irreversíveis sobre a sobrevivência das
espécies e a integridade da fauna brasileira constitui a razão central que permite justificar
comportamentos de previdência a partir do conhecimento parcial ou incompleto sobre os
riscos.” A partir da noção da proteção em face da irreversibilidade, a CF no § 1º do art. 225
traz deveres específicos, de: a) garantir a preservação dos processos ecológicos
essenciais; b) de prover o manejo sustentável das espécies, e especialmente; c) de conter
quaisquer espécies de atividades ou comportamentos que possam expor as espécies e suas
funções ecológicas a riscos em qualquer grau, abrangendo também o risco de grau
máximo, que é representado pela ameaça de sua própria extinção. (AYALA, op. cit.)
Fauna e atividades perigosas: “Constatando-se a sensibilidade dos ecossistemas e de

seus elementos naturais aos efeitos de substâncias químicas e atividades perigosas, a
justificação de medidas tendentes a conter a exposição a esses eventos constitui problema
fundamental para regulação pelo princípio da precaução.” Nesse sentido, a ratificação da
Convenção de Estocolmo sobre os Poluentes Orgânicos Persistentes - Convenção POPs,
promulgada pelo Decreto n° 5.472/2005, representa iniciativa importante para a
consolidação de uma abordagem precaucional sobre as substâncias químicas, especialmente
aquelas classificadas com poluentes orgânicos, que “têm propriedades tóxicas, são
resistentes à degradação, bioacumulam-se, são transportados pelo ar, pela água e pelas
espécies migratórias através das fronteiras internacionais e depositados distantes do local
de sua liberação, onde se acumulam em ecossistemas terrestres e aquáticos. (Convenção
POP)”
Fauna e a proibição de práticas cruéis: o elemento cultural na definição do sentido

constitucional de crueldade. Rodeios e outros eventos em que se utilizam animais. A
definição legal de rodeio está prevista no art. 1o, parágrafo único da Lei 10.519/02, e
consiste nas “atividades de montaria ou de cronometragem e as provas de laço, nas quais
são avaliados a habilidade do atleta em dominar o animal com perícia e o desempenho do
próprio animal.”
17
Os rodeios, “farra do boi”, “briga de galo” são alguns dos eventos com características
sociais altamente enraizados em várias regiões do Brasil, com reflexos altamente culturais e
econômicos. Há evidente conflito de interesses tutelados constitucionalmente entre o bem
cultural (arts. 215 e 216 da CF) e o bem ambiental (art. 225 da CF). Fato é que na história
do mundo o ser humano sempre utilizou os animais, dependendo deles para sua
sobrevivência e para o seu entretenimento, mas somente nos últimos tempos surgiram
organizações não governamentais que tutelam a vida desses seres. Depois de vários
movimentos sociais, reafirmou-se a concepção de que os animais devem ser realmente
protegidos contra maus-tratos e crueldade, surgindo movimentos, campanhas e até mesmo
demandas judiciais neste sentido. A propósito, o STF já declarou inconstitucionais as
permissões para a “farra do boi” (RE 153531/SC) e as brigas de galo (ADI 1856), por
afronta ao artigo 225, caput, e parágrafo 1º, inciso VII, da CF, nos quais sobressaem o
dever jurídico de o Poder Público e a coletividade defender e preservar o meio ambiente, e
a vedação, na forma da lei, das práticas que submetem os animais a crueldades”.
Utilização de animais em ensino e pesquisa: deve obedecer aos critérios estabelecidos na

Lei 11.794/2008, que restringe a utilização de animais em atividades educacionais em
estabelecimentos de ensino superior e em estabelecimentos de educação profissional
técnica de nível médio da área biomédica.
Proteção perante ações que coloquem em risco a variabilidade genética: “Proteger o

patrimônio genético, importa, especialmente, conservar condições que permitam a
variabilidade genética das espécies, condição que é relevante principalmente para a
fixação das condições de proteção das espécies ameaçadas. A condição de vulnerabilidade
em que se encontram tais espécies coloca como principal objetivo o reestabelecimento das
populações, que depende essencialmente da proteção da diversidade genética.” (AYALA,
op. cit.)
Caça de animais silvestres. O Professor Paulo Nogueira Neto (citado por Paulo Affonso
Leme Machado, pág. 829, Direito Ambiental Brasileiro, 18ª ed.) divide a caça em
predatória e não predatória. A predatória compreende a caça profissional e a caça
sanguinária. A caça não predatória abrange a caça de controle, a caça de subsistência e a
caça esportiva. Vejamos : a) a caça profissional e a sanguinária são proibidas pela Lei nº
5.197/67. b) Na caça de controle, em que há “a destruição de animais silvestres
considerados nocivos à agricultura ou à saúde pública”, a permissão deverá ser
expressamente motivada pela autoridade pública, indicando quais os perigos concretos ou
iminentes, qual a área de abrangência, as espécies nocivas e a duração da atividade
destruidora. c) A caça esportiva é inclusive “estimulada” pela Lei de Proteção à Fauna de
1967, sendo segundo Paulo Affonso (p. 831): “somente aceito o esporte de caça apenas em
áreas adrede preparadas para essa forma de lazer. Os parques de caça formados e
manejados artificialmente, mantidos por associações de caçadores, possibilitariam ao
verdadeiro desportista o mais fácil encontro com a caça, a ampliação dos períodos para o
desporto, além de propiciar a organização de outros encontros de interesse dos caçadores,
como exposições de material esportivo, cães de caça, armas, etc., sem contarmos com
outros entretenimentos”. d) A caça de subsistência ou de sobrevivência não está prevista
explicitamente pela lei. Praticam-na as populações indígenas nas reservas que lhes são
18
reconhecidas, como também as populações interioranas que não têm acesso fácil aos
produtos oriundos da fauna domesticada, sendo também situação em que a caça é
permitida. e) A caça científica está permitida na Lei de Proteção à Fauna, em seu art. 14.
Por fim, também foi autorizada a caça de animais silvestres no art. 6º da Lei nº 12.725/12.
Portanto, em síntese, podemos afirmar que são permitidas a caça de controle, a caça
amadorística, a caça de subsistência ou sobrevivência, a científica e, por fim, a caça nas
imediações de aeródromos.
Questões da prova oral:
O que são animais silvestres?
Arara azul no zoológico de Brasília continua sendo animal silvestre?
A fauna silvestre e a fauna doméstica possuem a mesma proteção ambiental?

A fauna pode ser conceituada como o conjunto de espécies animais de um determinado país
ou região (MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro. São Paulo:
Malheiros, 1998, p. 644).
No que tange à classificação da fauna, a mais utilizada é a divisão em fauna silvestre e
doméstica, não obstante alguns indiquem a existência da fauna domesticada. Os animais
silvestres seriam aqueles que vivem em liberdade. Os domésticos seriam os que vivem em
cativeiro e, notadamente, na presença humana. Os chamados animais domesticados seriam
os silvestres que passam a conviver em cativeiro.
Competência. No tocante à fauna, as competências material e legislativa são comuns entre
todos os entes federativos.
Tutela jurídica. Da legislação infraconstitucional vale destacar, no tocante à fauna, o
Código de Pesca, em que trata da captura da fauna aquática, com vistas meramente à sua
atividade econômica, e o Código de Caça, em que se norteia um viés mais protecionista,
direcionando-se ao direito ecológico, e no qual se dispôs efetivamente sobre a proteção à
fauna, mais se aproximando dos ditames constitucionais. Insta observar que embora o
Código de Caça tenha tratado somente da fauna silvestre, a Constituição Federal ampliou o
leque de proteção da fauna tutelada. Cumpre registrar, ainda, o artigo 36 que institui o
Conselho Nacional de Proteção à Fauna, órgão consultivo e normativo de proteção à fauna
no país.
A Declaração Universal dos Direitos dos Animais, da UNESCO, celebrada na Bélgica em
1978, e subscrita pelo Brasil, elenca entre os direitos dos animais o de “não ser humilhado
para simples diversão ou ganhos comerciais”, bem como “não ser submetido a sofrimentos
físicos ou comportamentais antinaturais”.
A Carta da Terra, criada na RIO+5, em seu artigo 14 dispõe que devemos tratar todas as
criaturas decentemente e protegê-las da crueldade, sofrimento e matança desnecessária.
Sabido que a Constituição, em seu artigo 225, § 1º, VII, não definiu o que vem a ser fauna,
conclusiva é a ascensão no sentido de que caberá ao legislador infraconstitucional
conceituá-la e defini-la.
Investigando cientificamente a Lei de Proteção à Fauna (Lei 5197/67), verificamos que o
legislador infraconstitucional estabeleceu que "os animais de quaisquer espécies, em
19
qualquer fase do seu desenvolvimento em que vivem naturalmente fora do cativeiro,

constituem a fauna silvestre, sendo eles e seus ninhos, abrigos e criadouros naturais, de
propriedades do Estado, sendo proibidas sua utilização, perseguição, destruição, caça ou
apanha".
Delimitou, portanto, a fauna ambiental restringindo sua tutela à fauna silvestre e não à
fauna doméstica, não sendo, portanto, toda a fauna objeto de tutela, já que protege apenas
aqueles que vivem naturalmente fora do cativeiro.
Tal limitação encontra guarida na própria Constituição Federal já que o artigo 225, § 1º,
VII, agasalha a proteção da fauna, na forma da lei, sendo esta integrada por meio da Lei
5197/67.
A Constituição, assim, emitiu o comando de que será a lei ordinária quem definirá o
conceito de fauna, sendo possível ampliar-se o conceito atual de fauna - até então restrito -
bastando para tanto uma normatização em "lege ferenda", concluindo-se, entretanto, que
por ora, a lei infraconstitucional atual não protege qualquer tipo de fauna, mas tão-somente
a fauna silvestre.
Destarte, alterada ou não a lei infraconstitucional, o fato é que a fauna é protegida
constitucionalmente, justificando-se sua tutela quando: 1) as espécies estiverem ameaçadas
de extinção; 2) imprescindível a sua proteção ecológica e 3) quando a lesão for praticada
por meio de tratamento cruel.
Esses três requisitos são assim, essenciais para legitimar constitucionalmente a proteção à
fauna, cabendo a lei ordinária integrar-se em uma visão constitucional.
A lei ordinária e a Constituição trabalham portanto, pari passu, não havendo possibilidade
de proteger-se a fauna sem que ambos os fundamentos estejam presentes de forma
harmônica. Prova disso, constitui a questão da fauna doméstica.
Como alerta Celso Fiorillo, em sua obra Manual do Direito Ambiental e Legislação
aplicável, "ainda que os animais domésticos não possuam uma função ecológica e que,
justamente por serem domesticados, não corram o risco de extinção, há que restar
claro que como integrantes da coletiva fauna, devem ao menos, serem protegidos
contra as práticas que sob os olhos humanos, lhes sejam cruéis"¹.
Sob o ponto de vista constitucional, portanto, legítima a proteção ao animal doméstico, não
havendo nenhum óbice à sua configuração como bem ambiental, dependendo apenas da
constatação da crueldade ao animal doméstico, afetando o psique humano, não sendo
obstáculo a mera definição da lei ordinária, até porque não restou impedida no âmbito
constitucional.
Quando a caça de animais silvestres é permitida?
A caça é permitida ou proibida?

Preleciona-se que a permissão ou a proibição da caça dependerá de sua modalidade e das
circunstâncias em que está inserida. Trata-se de questão que não encontra resposta pacífica
na doutrina e na jurisprudência, contendo diversas nuances.
Paulo Affonso Leme Machado (Direto Ambiental Brasileiro, 13ª Edição, p. 757) aduz que a
caça incontrolada tem causado a extinção de espécies e ameaça à fauna silvestre. Contudo,
é de se ressaltar que o consumo de determinados animais está inserido na cadeia alimentar,
20
de que o homem faz parte.

Nesse passo, faz-se necessário delimitar a modalidade de caça para responder se ela é
permitida ou proibida.
Paulo Nogueira Neto divide a caça em predatória (subdividida em profissional e sanitária) e
não predatória (subdividida em de controle, de subsistência e esportiva ou amadorística).
Segundo Nicolao Dino (Crimes e Infrações Administrativas Ambientais): a caça
profissional (aquela destinada ao auferimento de lucros com o produto da atividade) está
terminantemente proibida, constituindo, inclusive, crime (art. 29, § 5º Lei 9.605); a caça de
controle é permitida (desde que haja permissão da autoridade pública); a caça esportiva ou
amadorística também é permitida (atendidos os requisitos do art. 8º da Lei 5.197/67 e desde
que obtida a devida autorização de caça); por fim, a caça de subsistência está permitida. O
autor faz a ressalva no sentido de que estas modalidades de caça não predatória podem
assim se tornar caso se constate o risco de extinção de alguma espécie. (Considerações do
colega Alexandre Figueiredo).
Interessante observar, que como a caça em período proibido é uma majorante (§ 4º, inciso
II) do delito do artigo 29 da Lei 9.605/98, ela, em tese, é permitida pela legislação
infraconstitucional.
Frederico Amado (Direito Ambiental Esquematizado, 3ª Edição, p. 546) pondera que será
atípica a conduta se houver licenciamento ambiental legítimo e adequadamente executado,
a exemplo da caça esportiva, que em tese é possível, nos moldes do § 1º do artigo 1º da Lei
5.197/1967, de duvidosa recepção constitucional, pois a Constituição Federal veda
condutas que sejam cruéis aos animais, máxime por mera diversão do homem.
Interesse anotar, nesse diapasão, que o Supremo Tribunal Federal declarou a
inconstitucionalidade da lei fluminense que regulamentava as rinhas de galo. Embora o
caso não trate de caça, os bens jurídicos em conflito possuem natureza equiparável. Na
circunstância, por meio de um juízo de ponderação e de razoabilidade, prevaleceu o direito
de proteção aos animais:
Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 1856, proposta pela Procuradoria-Geral da
República (PGR) e julgada procedente pela unanimidade dos ministros da Corte: O
Plenário do Supremo Tribunal Federal (STF) considerou inconstitucional a Lei estadual nº
2.895/98, do Rio de Janeiro, que autoriza e disciplina a realização de competições entre
“galos combatentes”. A questão foi discutida na análise da Ação Direta de
Inconstitucionalidade (ADI) 1856, proposta pela Procuradoria-Geral da República (PGR) e
julgada procedente pela unanimidade dos ministros da Corte.
Para a PGR, a lei estadual afrontou o artigo 225, caput, parágrafo 1º, inciso VII, da
Constituição Federal, “nos quais sobressaem o dever jurídico de o Poder Público e a
coletividade defender e preservar o meio ambiente, e a vedação, na forma da lei, das
práticas que submetem os animais a crueldades”. Conforme a ação, a lei questionada
possibilita a prática de competição que submete os animais à crueldade (rinhas de brigas de
galos) em flagrante violação ao mandamento constitucional proibitivo de práticas cruéis
envolvendo animais.
Julgamento
Para o ministro Celso de Mello, a norma questionada está em “situação de conflito
ostensivo com a Constituição Federal”, que veda a prática de crueldade contra animais. “O
constituinte objetivou – com a proteção da fauna e com a vedação, dentre outras, de
práticas que submetam os animais à crueldade – assegurar a efetividade do direito
21
fundamental à preservação da integridade do meio ambiente, que traduz conceito amplo e

abrangente das noções de meio ambiente natural, cultural, artificial (espaço urbano) e
laboral”, salientou.
Ele recordou que este é o quarto caso similar apreciado pela Corte. Observou que a lei
fluminense é idêntica a uma lei catarinense declarada inconstitucional pelo Plenário do
Supremo no exame da ADI 2514. “A jurisprudência do Supremo mostra-se altamente
positiva ao repudiar leis emanadas de estados-membros que, na verdade, culminam por
viabilizar práticas cruéis contra animais em claro desafio ao que estabelece e proíbe a
Constituição da República”, disse.
De acordo com o relator, as brigas de galo são inerentemente cruéis “e só podem ser
apreciadas por indivíduos de personalidade pervertida e sádicos”. Ele afirmou que tais atos
são incompatíveis com a CF, tendo em vista que as aves das raças combatentes são
submetidas a maus tratos, “em competições promovidas por infratores do ordenamento
constitucional e da legislação ambiental que transgridem com seu comportamento
delinquencial a regra constante”.
Dever de preservar a fauna
“O respeito pela fauna em geral atua como condição inafastável de subsistência e
preservação do meio ambiente em que vivemos, nós, os próprios seres humanos”, destacou
o relator. “Cabe reconhecer o impacto altamente negativo que representa para incolumidade
do patrimônio ambiental dos seres humanos a prática de comportamentos predatórios e
lesivos à fauna, seja colocando em risco a sua função ecológica, seja provocando a extinção
de espécies, seja ainda submetendo os animais a atos de crueldade”, completou Celso de
Mello.
O ministro assinalou que o Supremo, em tema de crueldade contra animais, tem advertido
em sucessivos julgamentos que a realização da referida prática mostra-se frontalmente
incompatível com o disposto no artigo 225, parágrafo 1º, inciso VII, da Constituição da
República. Ele citou como precedentes o Recurso Extraordinário (RE) 153531 e as ADIs
2514 e 3776, que dispõem não só sobre rinhas e brigas de galo mas sobre a “farra do boi”.
Esporte e manifestação cultural
O relator afirma que, em período anterior à vigência da Constituição Federal de 1988, o
Supremo – em decisões proferidas há quase 60 anos – já enfatizava que as brigas de galos,
por configurarem atos de crueldade contra as referidas aves, “deveriam expor-se à repressão
penal do Estado”.
Assim, naquela época, a Corte já teria reconhecido que a briga de galo não é um simples
esporte, pois maltrata os animais em treinamentos e lutas que culminam na morte das aves.
O Supremo, conforme o ministro Celso de Mello, também rejeitou a alegação de que a
prática de brigas de galo e da "farra do boi" pudessem caracterizar manifestação de índole
cultural, fundados nos costumes e em práticas populares ocorridas no território nacional.
Celso de Mello ressaltou ainda que algumas pessoas dizem que a briga de galo “é prática
desportiva ou como manifestação cultural ou folclórica”. No entanto, avaliou ser essa uma
“patética tentativa de fraudar a aplicação da regra constitucional de proteção da fauna,
vocacionada, entre outros nobres objetivos, a impedir a prática criminosa de atos de
crueldade contra animais”.
Além da jurisprudência, o entendimento de que essas brigas constituem ato de crueldade
contra os animais também seria compartilhado com a doutrina, segundo afirmou o ministro
Celso de Mello. Conforme os autores lembrados pelo relator, a crueldade está relacionada à
22
ideia de submeter o animal a um mal desnecessário.

Repúdio à prática
Os ministros, à unanimidade, acompanharam o voto do relator pela procedência da ADI. O
ministro Ayres Britto afirmou que a Constituição repele a execução de animais, sob o prazer
mórbido. “Esse tipo de crueldade caracteriza verdadeira tortura. Essa crueldade
caracterizadora de tortura se manifesta no uso do derramamento de sangue e da mutilação
física como um meio, porque o fim é a morte”, disse o ministro, ao comentar que o jogo só
é valido se for praticado até morte de um dos galos.
“Os galos são seres vivos. Da tortura de um galo para a tortura de um ser humano é um
passo, então não podemos deixar de coibir, com toda a energia, esse tipo de prática”,
salientou. Ele também destacou que a Constituição Federal protege todos os animais sem
discriminação de espécie ou de categoria. Já o ministro Marco Aurélio analisou que a lei
local apresenta um vício formal, uma vez que “o trato da matéria teria que se dar em âmbito
federal”.
Por sua vez, o ministro Cezar Peluso afirmou que a questão não está apenas proibida pelo
artigo 225. “Ela ofende também a dignidade da pessoa humana porque, na verdade, ela
implica de certo modo um estímulo às pulsões mais primitivas e irracionais do ser
humano”, disse. Segundo o ministro, “a proibição também deita raiz nas proibições de
todas as práticas que promovem, estimulam e incentivam essas coisas que diminuem o ser
humano como tal e ofende, portanto, a proteção constitucional, a dignidade do ser
humano”.
Por fim, cumpre registrar as seguintes ementas a respeito do tema:
ADMINISTRATIVO. CONSTITUCIONAL E AMBIENTAL. TEMPORADA DE CAÇA.
ESTUDO DE MEIO AMBIENTE. INSUFICIÊNCIA. VIOLAÇÃO AO ART. 225 DA
CONSTITUIÇÃO FEDERAL. 1. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se
ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e
futuras gerações (art. 225 da CF). 2. O meio ambiente ecologicamente equilibrado consiste
na preservação do ecossistema, que é o conjunto formado de elementos bióticos e abióticos,
que atuam sobre determinada região. Esses elementos se relacionam de forma encadeada e
qualquer alteração em um desses componentes compromete todo o ecossistema.3. A caça
amadorística necessita de estudo ambiental, realizado pelo órgão público competente, para
verificar quais os impactos que tal atividade causaria ao meio ambiente. No entanto, essas
pesquisas somente levam em conta os dados estatísticos da população dos animais alvo de
caça, o número de espécimes, o seu aumento ou a sua diminuição. Não considera o
ecossistema no qual esses animais estão inseridos.4. Os estudos mostram-se insuficientes
para autorizar a abertura da temporada de caça amadorística, uma vez que não faz o
levantamento adequado dos possíveis impactos que o ambiente sofrerá com a atividade.5.
Apelação improvidas. (22779 RS 2005.71.00.022779-3, Relator: ROGER RAUPP RIOS,
Data de Julgamento: 04/08/2009, TRF4, TERCEIRA TURMA, Data de Publicação: D.E.
19/08/2009).
AÇÃO CIVIL PÚBLICA. TEMPORADA DE CAÇA AMADORÍSTICA. PROIBIÇÃO.
ESTUDOS PARA SUBSIDIAR ATO NORMATIVO AUTORIZADOR DE FUTURAS
TEMPORADAS DE CAÇA.1. Com a proibição da caça no Estado do Rio Grande do Sul,
por força de decisão em outra ação civil pública, perde objeto a ação que pretende a
condenação do IBAMA a rever os estudos ambientais concernentes à liberação da caça
23
amadorística.2. Ademais, o fato de o IBAMA já ter adotado medidas administrativas

relativas aos estudos para embasar futuras portarias autorizadoras da atividade da caça
amadorística, de acordo com a determinação sentencial, revela conduta incompatível com a
pretensão recursal, na qual defende a atual legislação regulamentadora da atividade. (33201
RS 2003.71.00.033201-4, Relator: JAIRO GILBERTO SCHAFER, Data de Julgamento:
01/09/2009, TRF4, TERCEIRA TURMA, Data de Publicação: D.E. 16/09/2009).
Questões de prova objetiva

(25º CPR) ASSINALE A ALTERNATIVA INCORRETA:
a) ( ) a proteção dos recursos naturais necessários à subsistência física e cultural de
populações tradicionais é um dos objetivos do Sistema Nacional de Unidades de
Conservação, constituindo traço característico do socioambientalismo brasileiro;
b) ( ) a fauna silvestre constitui bem de domínio público, impondo-se ao poder público
adotar medidas de controle de atividades de caça, sendo admissíveis, desde que mediante
prévia outorga administrativa, a caça de controle, a caça científica e a caça profissional;
c) ( ) antes da realização de concessões florestais, as florestas públicas ocupadas ou
utilizadas por comunidades tradicionais serão identificadas para destinação por meio de
reservas extrativistas e reservas de desenvolvimento sustentável;
d) ( ) Independentemente das medidas de tutela estatal sobre a fauna silvestre e do
consentimento do poder público em relação a atividades de caça previstas em lei, a
utilização, perseguição, caça ou apanha de espécies da fauna silvestre podem ser proibidas
em terras de domínio privado, por ato de seus respectivos titulares, cabendo a estes a
adoção de medidas de fiscalização de seus domínios.
Comentários:
O item “a” é correto, conforme art. 4º, inciso XII, da Lei 9.985/2000: “O SNUC tem os
seguintes objetivos: XIII - proteger os recursos naturais necessários à subsistência de
populações tradicionais, respeitando e valorizando seu conhecimento e sua cultura e
promovendo-as social e economicamente.”
O item “b” é incorreto, porque a caça profissional é expressamente proibida, conforme art.
2º da Lei n. 5.197/67: “Art. 2º É proibido o exercício da caça profissional.”
O item “c” é correto, conforme art. 6º, "caput" e inciso I, da Lei 11.284/2006:
“Art. 6º. Antes da realização das concessões florestais, as florestas públicas ocupadas ou
utilizadas por comunidades locais serão identificadas para a destinação, pelos órgãos
competentes, por meio de:
I - criação de reservas extrativistas e reservas de desenvolvimento sustentável, observados
os requisitos previstos da Lei nº 9.985, de 18 de julho de 2000”.
O item “d” é correto, porque reproduz o conteúdo do §2º, do art. 1º, da Lei 5.197/67: § 2º A
utilização, perseguição, caça ou apanha de espécies da fauna silvestre em terras de
domínio privado, mesmo quando permitidas na forma do parágrafo anterior, poderão ser
igualmente proibidas pelos respectivos proprietários, assumindo estes a responsabilidade
de fiscalização de seus domínios. Nestas áreas, para a prática do ato de caça é necessário
o consentimento expresso ou tácito dos proprietários, nos termos dos arts. 594, 595, 596,
597 e 598 do Código Civil.”
Gabarito oficial: B
24
25
Ponto 2.b. Classificação dos atos administrativos. Atos administrativos simples,

complexos e compostos. Atos administrativos unilaterais, bilaterais e
multilaterais. Atos administrativos gerais e individuais.
Principais obras consultadas: Resumos dos Grupos do 25º e 26º CPR.
Quanto à composição da vontade produtora do ato, os atos administrativos são

classificados em simples, compostos e complexos. a) Os atos administrativos simples são
aqueles que resultam da manifestação de um único órgão, pouco importando a sua natureza,
que pode ser singular ou colegiado, por exemplo, a concessão de férias, a autorização de
uso de bem público e a decisão do Conselho de Contribuintes. Atos simples singulares
decorrem da decisão de um único agente público, enquanto que os atos simples colegiais,
da manifestação de várias vontades [1]; b) Os atos administrativos compostos identificam-
se pela vontade única de um órgão, ficando, porém, na dependência de confirmação por
outro superior a fim de adquirir perfeição, existência, validade e eficácia. Necessitam de
ratificação por outro órgão, contudo podem ser anulados ou revogados antes disso[2].
Temos como exemplo a assinatura do ministro no decreto executivo – a referenda (art. 87,
I, CF). Assim, apesar de haver múltiplas manifestações de vontade, há apenas uma vontade
autônoma, sendo as demais manifestações meramente instrumentais (ex.: ato sujeito a
visto); c) Os atos administrativos complexos caracterizam-se pela manifestação de vontade
de mais de um órgão, sendo a vontade de um indispensável para que a vontade do outro
igualmente se concretize – por exemplo, a aposentadoria de servidor público, sempre
dependendo da homologação pelo Tribunal de Contas. Assim: “(...) acolhido pela
jurisprudência do (...) Supremo Tribunal Federal, o ato de aposentadoria classifica-se como
complexo e se perfaz pela manifestação do órgão concedente somada da aprovação do
Tribunal de Contas local (...).”[3] Atos administrativos complexos “são aqueles cuja
vontade final da Administração exige a intervenção de agentes ou órgãos diversos,
havendo certa autonomia, ou conteúdo próprio, em cada uma das manifestações. Exemplo:
a investidura do Ministro do STF se inicia pela escolha do Presidente da República; passa,
após, pela aferição do Senado Federal; e culmina com a nomeação (art. 101, parágrafo
único, CF).”[4]
Obs: Súmula Vinculante 03: “Nos processos perante o Tribunal de Contas da União
asseguram-se o contraditório e a ampla defesa quando da decisão puder resultar anulação
ou revogação de ato administrativo que beneficie o interessado, excetuada a apreciação
da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão”.
Explicação: sendo o ato de aposentadoria um ato complexo, ele apenas se perfectibiliza
com a manifestação do Tribunal de Contas. Por isso, o prazo decadencial referido na Lei
9.487/99, o qual apenas começa a fluir com a publicação dessa manifestação (STF, MS
25.552, Tribunal Pleno, 2008). Registre-se que, em homenagem ao princípio da segurança
jurídica, o STF fixou o entendimento de que o TCU deverá assegurar a ampla defesa e o
contraditório nos casos de controle externo de legalidade para o registro de aposentadorias
e pensões, quando for ultrapassado o período de cinco anos da chegada do processo
26
administrativo no TCU sem que haja a sua manifestação (STF, MS 24.781, Tribunal Pleno,
2011). Cabe pontuar também que, “tratando-se, na impetração, de ato complexo, já
aperfeiçoado, tem-se, como autoridade coatora, aquela que atuou na última etapa,
formalizando-o” (STF, MS 24.872/DF).
Quanto à sua formação, os atos administrativos podem ser classificados em unilaterais,
bilaterais e multilaterais. a) Ato administrativo unilateral é aquele que se forma com a
manifestação de vontade de uma única parte (ex.: demissão de um funcionário, multas,
autorizações, o ato do CSMPF que homologa a vitaliciedade do Procurador da República).
Não afeta a unilateralidade a circunstância de o ato depender, para a sua produção ou para
os seus efeitos, do concurso da vontade do particular, seja solicitando-lhe a prática, seja
aceitando os seus efeitos (p.ex.: um pedido de alvará de licença para edificar ou de
autorização para o porte de arma ou de aceitação da outorga de um prêmio, de uma
comenda etc.); b) Ato administrativo bilateral é aquele formado por um acordo de vontade
entre as partes. São os atos convencionais (ex.: contrato administrativo, concessão de
serviço público); c) Ato administrativo multilateral é aquele formado pela manifestação de
vontade de várias partes (ex.: convênio).
Por fim, quanto aos seus destinatários, os atos administrativos são classificados em gerais
e individuais. a) Atos administrativos gerais são aqueles editados sem um destinatário
específico, expedidos com certo caráter de norma geral e abstrata – autêntica lei material –
e que alcançam todos os sujeitos que se encontrem na mesma situação de fato em relação
aos seus preceitos (ex.: edital de concurso público). Não podem, contudo, ocupar o espaço
reservado à lei, sob pena de inconstitucionalidade; b) Atos administrativos individuais são
aqueles que se dirigem concretamente a determinados destinatários. Produzem novas
relações jurídicas para o contexto individual do sujeito passivo dessa atuação
administrativa. Não representam normas de caráter geral e abstrato mas, ao contrário,
possuem imediatos efeitos concretos (ex.: a nomeação de aprovado em concurso público, a
exoneração de ocupante de cargo em comissão e a designação de servidor para ocupar
função gratificada). O ato administrativo individual pode ser singular ou plúrimo. Singular
se o destinatário é o único sujeito especificado (ex.: a nomeação de um dado funcionário).
Plúrimo se os destinatários são múltiplos sujeitos especificados (ex.: a nomeação, em uma
única lista, de múltiplos sujeitos especificados). Tanto os atos administrativos gerais quanto
os individuais, depois de consumados e produzidos os seus efeitos, tornam-se imutáveis e
irrevogáveis (Súmula 473, STF).
Maria Sylvia Zanella Di Pietro defende ser somente possível a arguição de

inconstitucionalidade dos atos administrativos gerais[5]. Outros, porém, possuem posição
oposta pela constatação de que nem todo ato geral ou normativo comporta o controle
concentrado de constitucionalidade e, porque, em regra, decorrem os atos administrativos
gerais de normas legais (controle de legalidade), admitindo, por exemplo, a impetração de
mandado de segurança ou o ajuizamento de ação popular e coletiva. O que para alguns
constitui a única opção, para outros constitui a exceção. Por fim, o controle realizado a
partir do eventual excesso do agente – se exorbitou a função normativa – também permite o
controle de legalidade e não necessariamente de constitucionalidade. (ROSA, p. 131).
Leitura complementar: sobre atos administrativos, vide pontos 3.b., 5.b., 9.a., 17.a., e
27
21.b.
- O que são atos administrativos unilaterais, bilaterais e multilaterais? O ato do

CSMPF que homologa a vitaliciedade do Procurador da República se enquadra em
que espécie?
- O que são atos administrativos individuais, gerais, compostos, complexos e exemplo

de cada um. A concessão de aposentadoria é ato composto ou complexo? A pessoa só
vai se aposentar após a manifestação do Tribunal de Contas?
Os atos administrativos, no que toca aos seus destinatários, podem ser classificados em atos
individuais ou gerais. Entende-se por atos gerais os atos que são normalmente abstratos,
impessoais e aplicáveis erga omnes. Ex: instruções normativas, regulamentos. Já os atos
individuais são aqueles que atingirão destinatário certo, determinado. Ex: multa aplicada ao
José, que ultrapassou o limite de velocidade naquela rodovia. Os atos individuais podem ser
singulares (destinatário único) ou plúrimos (destinatários múltiplos).
De outra banda, no que tange a classificação do ato quanto a sua formação, tem-se que o
ato pode ser composto ou complexo. Entende-se por ato composto o ato que depende de
duas manifestações de vontade, sendo que tais manifestações acontecem mesmo órgão. A
primeira manifestação é a mais importante, a principal, sendo que a segunda autoridade
apenas ratifica o que foi decidido pela primeira. Tem-se como exemplo a assinatura do
Ministro no Decreto Executivo – a referenda (art.87, I, CF). (Resumão 01A oral 26CPR –
dropbox).
O ato complexo também depende de duas manifestações de vontade, no entanto,
diferentemente do ato composto, no complexo, tais manifestações ocorrem em órgãos
diferentes e têm a mesma importância, ou seja, estão em condições de igualdade. Como
exemplo de ato complexo tem-se a concessão de aposentadoria. Nesse sentido, cita-se a
Súmula Vinculante 03 do STF: “Nos processos perante o Tribunal de Contas da União
ou revogação de ato administrativo que beneficie o interessado, excetuada a apreciação da
legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão.“
Diante de tal enunciado destaca-se que sendo o ato de aposentadoria um ato complexo ele
apenas se perfectibilize com a manifestação do Tribunal de Contas, o que traz como
consequência a postergação do início do prazo decadencial referido na lei 9.487/99, o qual
apenas começa a fluir com a publicação do ato (STF, MS 25.552, Tribunal Pleno, 2008).
No entanto, destaca-se que, em que pese o ato de concessão de aposentadoria ser
considerado complexo, o STF, em homenagem ao princípio da segurança jurídica, fixou o
entendimento de que o TCU deverá assegurar a ampla defesa e o contraditório nos casos de
controle externo de legalidade para o registro de aposentadorias e pensões, quando for
ultrapassado o período de cinco anos da chegada do processo administrativo no TCU sem
que haja a sua manifestação (STF, MS 24.781, Tribunal Pleno, 2011).
28
Ponto 2.c. Limitações administrativas. Ocupação temporária. Requisição.

Servidão. Parcelamento, edificação ou utilização compulsórios.
Legislação básica. Art. 5o, XXV; 22, III; 23; III, 24,VII; 30, CF; Decreto-lei 1.864/81;
Decreto-lei 1.865/81; Decreto-lei 3.365/41; Lei 6.015/73; Decreto 24.643/34 (Código de
Águas); Lei 10.257/01; Lei Delegada 4/62.
Noções gerais. O Poder Público pode limitar o direito de propriedade assegurado ao

particular desde que as restrições respeitem o fomento ao bem-estar social e o cumprimento
da função social da propriedade. Todas as limitações devem estar ajustadas ao sistema
constitucional e sempre dependem de expressa previsão legal. Somente em situações
excepcionais (estado de sítio e estado de defesa) admite-se a imposição de limitação sem lei
anterior. A competência para legislar sobre direito de propriedade, desapropriação e
requisição é da União (art. 22, I, II e III, CF/88). Entretanto, compete concorrentemente aos
entes legislar sobre as restrições e os condicionamentos ao uso da propriedade, por se tratar
de matéria de direito administrativo.
Limitações administrativas são limitações impostas por ato administrativo genérico, não
destinado a propriedades determinadas, visando atender ao interesse público por meio de
obrigações de não fazer. Atingem o caráter absoluto do direito de propriedade (o poder de
usar, gozar e dispor da coisa). A limitação não acarreta o direito de indenização, salvo se
indevida, ilegal, gerando a apuração da responsabilidade civil e o consequente dever de
indenizar o prejuízo causado. São exemplos as limitações de altura de edifícios, a metragem
mínima de recuo para construções de imóveis etc. José dos Santos Carvalho Filho afirma
que limitações administrativas são determinações de caráter geral, por meio das quais o
Poder Público impõe a proprietários indeterminados obrigações positivas, negativas ou
permissivas, para o fim de condicionar as propriedades ao atendimento da função social
(ex.: obrigação de limpar terrenos (positiva); parcelamento ou edificação compulsória;
proibição de construir além de determinado número de andares (negativa); direito de
preempção municipal). Decorrem do domínio eminente que o Estado possui sobre todos os
bens de seu território. Não dão ensejo a indenização; são definitivas, assim como as
servidões (p. 734). Por meio das limitações o uso da propriedade ou da liberdade é
condicionado pela Administração para que se mantenha dentro da esfera correspondente ao
desenho legal do direito. Nelas alcança-se toda uma categoria abstrata de bens, ou, pelo
menos, todos os que se encontrem em uma situação ou condição abstratamente
determinada. Nas limitações não há ônus real. As limitações não obrigam o Poder Público a
indenizar o proprietário dos bens afetados (CABM), salvo quando a limitação for grave a
ponto de esvaziar o conteúdo econômico ou proveito da propriedade, caso em que será
29
considerada desapropriação indireta. A propósito, “a pretensão reparatória do

esvaziamento do conteúdo econômico da propriedade decorrente de limitações
administrativas prescreve em cinco anos, nos termos do art. 10, parágrafo único, do
Decreto-Lei n. 3.365/1941” (STJ, AgRg no REsp 1.317.806-MG, j. 6.11.12).
Ocupação temporária corresponde ao aproveitamento de propriedade imóvel particular

para utilização temporária pelo Poder Público, para a execução de obras, serviços ou
atividades públicas ou de interesse público. Tem previsão no art. 36 do Decreto-Lei nº
3.365/41, o qual determina que somente imóveis não edificados poderão ser ocupados. A
indenização é condicionada à ocorrência de prejuízo ao proprietário. A instituição ocorre
pelo ato pela autoridade administrativa competente, que deverá fixar, desde logo a
indenização devida (se for o caso). Sua extinção se dá com a conclusão da obra ou serviço.
A ocupação pode incidir, ainda, nos imóveis necessários à pesquisa e lavra de petróleo e de
minérios nucleares. Evita-se a desapropriação desnecessária, pois se pesquisa antes o
potencial da área quanto à futura exploração. A ocupação pode ser transferida para a
Administração indireta. Para JSCF, a ocupação temporária é a forma de intervenção pela
qual o Poder Público usa transitoriamente imóveis privados, como meio de apoio à
execução de obras e serviços públicos (ex.: utilização de terrenos particulares contíguos a
estradas). Difere da requisição pelo fato de que nesta há uma situação emergencial de
perigo público. Na ocupação vinculada à desapropriação haverá indenização (art. 36,
Decreto-lei 3.365/41) e o ato não terá autoexecutoriedade; na desvinculada, somente
indeniza-se havendo comprovado prejuízo.
Requisição “é o ato pelo qual o Estado, em proveito de um interesse público, constitui

alguém, de modo unilateral e autoexecutório, na obrigação de prestar-lhe um serviço ou
ceder-lhe transitoriamente o uso de uma coisa “in natura”, obrigando-se a indenizar os
prejuízos que tal medida efetivamente acarretar ao obrigado” (JSCF, p. 912). Todos os
entes poderão efetivar a requisição administrativa, desde que presentes os requisitos
constitucionais e legais. No entanto, somente a União pode sobre ela legislar (art. 22, III,
CR). É possível nos casos de iminente perigo público, tempo de guerra, ou quando haja
outra autorização legal. São comumente conhecidos os casos de requisição de serviços –
para a prestação de serviço militar a que se sujeitam todos os jovens do sexo masculino que
completem 18 anos (art. 5o, Lei 4.375/64) ou para a prestação de serviço eleitoral nas mesas
receptoras de votos (art. 120 e §4o do Código Eleitoral) – e os de requisição de bens – para
a instalação de mesas receptoras de votos (art. 135, §§2o e 3o do Código Eleitoral) – existem
outras hipóteses menos conhecidas de requisição de serviços. É o caso da obrigação, que
alcança qualquer pessoa, de prestar assistência, desde que possa fazê-lo sem risco, em caso
de acidente com aeronave, assistência essa que pode consistir em simples informação do
evento (arts. 51 e 52 do Código Brasileiro de Aeronáutica). Também o dever previsto no
art. 80 e parágrafo único do Decreto-lei 5.405/43, segundo o qual o veículo que passe por
local em que veículo transportador de mala postal haja se acidentado sem possibilidade de
prosseguir, deverá conduzir tal mala para a agência mais próxima no sentido de sua marcha.
O STJ também considerou como requisição a retenção das quantias depositadas em
cadernetas de poupança, quando da implementação do Plano Collor (Lei nº 8.024/90)
(REsp 178.073/RS, Rel. Ministro Humberto Gomes de Barros, 1ª T, j. 05/10/1999, DJ
29/11/1999, p. 124). Tem por objeto bens móveis e imóveis, além de serviços. Somente
30
haverá indenização ulterior e condicionada à existência de prejuízo. Ela pode ser decretada
de imediato, não dependendo de prévia autorização judicial. Sua extinção se dá assim que
desapareça a situação de perigo público iminente ou a situação que ensejou a requisição.
Ela é um ato de império do Poder Público, discricionária quanto ao objeto e
oportunidade, mas condicionada à existência de perigo público iminente e vinculada à
lei quanto à competência da autoridade requisitante, à finalidade do ato e ao procedimento
adequado. Obs: é possível a requisição a título definitivo de bens móveis fungíveis. No caso
da requisição definitiva de bens móveis infungíveis há, em verdade, desapropriação.
Servidão administrativa “é o direito real que assujeita um bem [imóvel] a suportar uma
utilidade pública, por força da qual ficam afetados parcialmente os poderes do
proprietário quanto ao seu uso ou gozo” (CABM). Na servidão há um verdadeiro
sacrifício, embora parcial, do direito. Nelas atingem-se bens concreta e especificamente
determinados. Nas servidões administrativas há um ônus real, de tal modo que o bem
gravado fica em um estado de especial sujeição à utilidade pública, proporcionando um
desfrute direto, parcial, do próprio bem (singularmente fruível pela Administração ou pela
coletividade em geral). Nelas há uma obrigação de suportar. Por ser direito real, deverá ser
averbada no CRI a fim de produzir eficácia erga omnes. Seguindo procedimento
semelhante ao da desapropriação (art. 40 do DL 3365/41), as servidões exigem prévia
declaração de utilidade pública e podem ser instituídas por acordo administrativo entre o
Poder Público e o particular (por escritura pública), ou por sentença judicial, no caso de
dissenso. Caso o Poder Público instale a servidão sem acordo prévio (servidão manu
militari), caberá ao proprietário pleitear judicialmente o reconhecimento da servidão,
pedindo a indenização cabível. Deverão ser citados nessa ação os proprietários e os
eventuais possuidores, já que suas esferas jurídicas serão afetadas. As servidões devem ser
indenizadas sempre que impliquem real declínio da expressão econômica do bem ou
subtraiam de seu titular uma utilidade que frua. A indenização será prévia nunca poderá
corresponder ao valor do imóvel, já que a servidão não é causa de perda da propriedade;
entretanto, poderá ocorrer que o Poder Público dissimule a desapropriação como se
servidão fosse, esvaziando o proveito econômico proporcionado pela propriedade. Nesse
caso, caberá indenização integral, já que configurada a desapropriação indireta CABM
elenca como exemplos de servidão administrativa a passagem de fios elétricos sobre
imóveis particulares, a passagem de aquedutos, o trânsito sobre bens privados, o
tombamento de bens em favor do Patrimônio Histórico etc. Pontue-se que, conforme
Súmula 56/STJ, “Na desapropriação para instituir servidão administrativa são devidos os
juros compensatorios pela limitação de uso da propriedade. Carvalho Filho entende que,
por força do art. 40 do DL 3365/41, aplica-se às servidões, o art. 2, § 2, do referido
Decreto-lei, que diz que “Os bens do domínio dos Estados, Municípios, Distrito Federal e
Territórios poderão ser desapropriados pela União, e os dos Municípios pelos Estados,
mas, em qualquer caso, ao ato deverá preceder autorização legislativa”. Havendo
concomitâncias, deve prevalecer a servidão da União. O artigo adota o critério da
abrangência do interesse, havendo um escalonamento: nacional, regional e local (assim,
município não pode instituir servidão sobre bem da União). A servidão é permanente, e se
mantém até a consecução definitiva dos objetivos originários de sua criação. Entretanto,
caso o bem se perca, caso seja incorporado ao patrimônio público ou desapareça o interesse
público, a servidão se extinguirá.
31
O tombamento busca proteger o patrimônio cultural, artístico, estético, histórico e

paisagístico. Poderá recair tanto sobre bens móveis quanto imóveis. Pode ser geral (ex:
Ouro Preto) ou de um bem específico. Em regra, não enseja indenização. Se acarretar a
impossibilidade total de exercício dos poderes inerentes ao domínio, será ilegal e implicará
desapropriação indireta, dando direito à indenização integral dos prejuízos sofridos. O
tombamento pode ser voluntário (o proprietário consente ou solicita o tombamento),
compulsório (há resistência do proprietário) ou de ofício (sobre bem público – processa-se
mediante notificação à entidade proprietária). Pode, ainda, ser definitivo (após a conclusão
do processo administrativo) ou provisório (no curso do processo administrativo, a partir da
notificação da Administração Pública). O tombamento provisório possui caráter preventivo
e assemelha-se ao definitivo quanto às limitações incidentes sobre a utilização do bem
tutelado, nos termos do parágrafo único do art. 10 do DL n. 25/1937. O tombamento
definitivo será inscrito no Registro de Imóveis. O valor cultural pertencente ao bem é
anterior ao próprio tombamento. A diferença é que, não existindo qualquer ato do poder
público formalizando a necessidade de protegê-lo, descaberia responsabilizar o particular
pela não conservação do patrimônio. Assim, serve como um reconhecimento público da
valoração inerente ao bem (REsp 753.534-MT). Não se trata de uma fase do procedimento
de tombamento, mas sim de uma medida assecuratória (STJ, RMS 8.252-SP). “Como o
tombamento não implica em transferência da propriedade, inexiste a limitação constante
no art. 1º, § 2º, do DL 3.365/1941, que proíbe o Município de desapropriar bem do Estado”
(STJ, RMS 18.952/RJ). Após efetivado o tombamento (que se aperfeiçoa com o registro no
livro de tombamento, pois, de acordo com o TRF1, o registro no cartório de imóveis está
relacionado apenas à segurança jurídica de terceiros), o proprietário: não pode destruir o
bem; somente poderá repará-lo com autorização da Administração; deverá conservar o bem
tombado, salvo se não tiver recursos, devendo, em tal caso, comunicar ao Poder Público,
que custeará a obra ou desapropriará a coisa (se não o fizer, o particular pode requerer o
cancelamento do tombamento). Em caso de transferência de propriedade, o adquirente deve
averbar o ato de transmissão no prazo de 30 dias de sua ocorrência e a comunicá-la à
Autoridade responsável, sob pena de multa. Havendo interesse em alienar onerosamente o
bem tombado, o proprietário deverá oferecê-lo à União, ao Estado e ao Município, nessa
ordem, para que exerçam, pelo mesmo preço, o direito de preferência na aquisição da coisa.
Se o bem não for ofertado, a alienação será nula. O tombamento não impede o proprietário
de gravar seu bem com ônus real. É proibida a realização de construções no entorno que
prejudiquem visibilidade do bem. No RE 219.292, o STF afirmou que o chamado
tombamento de uso (restringir a utilização do imóvel apenas à atividade cultural) deve ser
considerado desapropriação. Cabe registrar que, para Celso Antônio Bandeira de Mello, o
tombamento é espécie de servidão, porque “sempre que seja necessário um ato específico
da Administração impondo um gravame, por conseguinte criando uma situação nova,
atingiu-se o próprio direito e, pois, a hipótese é de servidão. Por este motivo entendemos
que tanto o tombamento pelo Patrimônio Histórico quanto a declaração de que uma
determinada área particular é de reserva florestal são casos de servidão e não de limitação
administrativa, como normalmente se afirma”.
Por fim, o parcelamento, a edificação ou utilização compulsórias são espécies de

limitações administrativas. Incidem apenas sobre imóveis situados em área (inclusa no
plano diretor de desenvolvimento urbano do Município) para a qual haja lei municipal
32
específica autorizando exigir que os proprietários promovam adequada utilização do bem.

Os referidos proprietários serão notificados pelo Poder Executivo municipal para o
cumprimento da obrigação, devendo a notificação – que se pode fazer por edital – ser
averbada no cartório de Registro de Imóveis. Os prazos para o cumprimento de tais
obrigações não poderão ser inferiores a um ano, a partir da notificação, para que seja
protocolado o projeto no órgão municipal competente, ou dois anos, a partir da aprovação
do projeto, para iniciar as obras do empreendimento. A transmissão do imóvel, por ato inter
vivos ou causa mortis, posterior à data da notificação, transfere as obrigações de
parcelamento, edificação ou utilização, sem interrupção de quaisquer prazos. Deve ser
cumprida a seguinte ordem: a) parcelamento ou edificação compulsória; b) IPTU
progressivo; c) desapropriação, que só pode ocorrer cinco anos após a cobrança do ITPU
progressivo (arts. 5o, 6o e 8o, Lei 10.257/01).
Distinções: A ocupação: a) é direito de caráter não-real, assim como a requisição, mas

diferentemente da servidão; b) só incide sobre propriedade imóvel, assim como a servidão,
mas diferentemente da requisição; c) é transitória, tal como a requisição, e diferentemente
da servidão; d) constitui-se em razão da necessidade de execução de serviços normais, ao
contrário da requisição que presume perigo público iminente (JSCF, pp. 727-730). Por sua
vez, cumpre registrar as seguintes diferenças da requisição em relação à desapropriação: a)
a requisição refere-se a bens e serviços. A desapropriação apenas a bens; b) a requisição
preordena-se tão somente ao uso da propriedade, ao passo que a desapropriação é volvida à
aquisição dela; c) a requisição decorre de necessidades transitórias. A desapropriação é
suscitada por necessidades permanentes da coletividade; d) a requisição é autoexecutória. A
desapropriação, para se efetivar, depende de acordo ou, na falta deste, de procedimento
judicial; e) a requisição supõe, em geral, necessidade pública premente. A desapropriação
supõe necessidade corrente, usual; e) a requisição pode ser indenizada a posteriori e nem
sempre é obrigatória. A desapropriação é sempre indenizável e exige indenização prévia,
em regra. No tocante à servidão administrativa, destaca-se que “se tanto limitações
administrativas quanto servidões podem se originar diretamente da lei, toda vez que uma
propriedade sofre restrições em decorrência de ato concreto da Administração, isto é,
injunção decorrente do chamado “jus imperii”, estar-se-á diante de uma servidão. (...)
Serve de exemplo de servidão originada diretamente da lei, marcada, pois, pela
generalidade tanto de sua fonte quanto dos bens atingidos, a instituída pelo art. 12 do
Código de Águas. (...) Em síntese: Se a propriedade é atingida por um ato específico,
imposto pela Administração, embora calcada em lei, a hipótese é de servidão, porque as
limitações administrativas à propriedade são sempre genéricas. Se a propriedade é afetada
por uma disposição genérica e abstrata, pode ou não ser caso de servidão. Será limitação,
e não servidão, se impuser apenas um dever de abstenção: um “non facere”. Será servidão
se impuser um “pati”: obrigação de suportar” (CABM). Por fim, JSCF considera que
servidões não podem decorrer de lei. Entende que só cabe falar em tal figura quando sua
incidência se dá sobre propriedade determinada. Afirma que as hipóteses habitualmente
apontadas como sendo servidões legais, na verdade, não passam de limitações
administrativas[6].
33
- O que é servidão administrativa e quais as suas diferenças para as limitações

administrativas?
- A União pode instituir servidão em bem municipal ou estadual?
- O que é requisição administrativa? É indenizável?
- Comparar os institutos da servidão administrativa, limitação administrativa,

ocupação administrativa, requisição administrativa. Quando cabe indenização? A
indenização no caso de ocupação e requisição administrativa é prévia?
Servidão administrativa, limitação administrativa, ocupação administrativa e requisição
administrativa, ao lado do tombamento e da desapropriação, configuram modos de
intervenção do Estado na propriedade privada.
Servidão administrativa é o direito real público que autoriza o Poder Público a usar da
propriedade imóvel para permitir a execução de obras e serviços de interesse coletivo.
Trata-se de ônus real. Entretanto, embora a regra seja sua incidência sobre um bem
particular, nada impede que possa incidir sobre bem público, a exemplo da União, que pode
instituir servidão em relação a bens estaduais ou municipais. Não se confunde com a
servidão privada, regulada entre os arts. 1378 a 1389 do CC, pois esta ocorre entre pessoas
privadas, sem relação com o interesse da coletividade. Exs: instalação de redes elétricas,
gasodutos e oleodutos em áreas privadas para a execução de serviços públicos; colocação
de placas e avisos para a população, a exemplo de nomes de ruas etc. Entende-se que se
aplicam à servidão as regras para a desapropriação por utilidade pública, tendo em vista o
artigo 40 do DL 3365, que dispõe “o expropriante poderá instituir servidões, mediante
indenização na forma desta lei”.
Pode ser instituída por acordo administrativo ou sentença judicial. Não tem
autoexecutoriedade. Por ser direito real de uso em favor do Estado sobre propriedade
particular, deve ser inscrita no Registro de Imóveis para produzir efeitos contra todos. Em
regra, não cabe indenização, que só será devida no caso de o uso da propriedade
efetivamente causar danos ou prejuízos. O ônus da prova cabe ao proprietário. Quando
cabível, a indenização deve ser acrescida de parcelas relativas a juros moratórios,
atualização monetária e honorários advocatícios. É, em princípio, permanente: dura
enquanto necessária à consecução dos objetivos públicos.
Requisição é o ato pelo qual o Estado, em proveito de um interesse público, constitui
alguém, de modo unilateral e autoexecutório, na obrigação de prestar-lhe um serviço ou
ceder-lhe transitoriamente o uso de uma coisa “in natura”, obrigando-se a indenizar os
prejuízos que tal medida efetivamente acarretar ao obrigado. Incide, pois, sobre bens
móveis, imóveis ou serviços particulares, havendo indenização apenas ulteriormente, caso
ocorra dano. Está prevista na CFRB/88, artigo 5º, inciso XXV. É direito pessoal. Pode ser
civil ou militar. Tem caráter transitório, extinguindo-se tão logo desapareça a situação de
perigo público iminente que justifique sua instituição.
Ocupação temporária é a forma de intervenção pela qual o Poder Público usa
transitoriamente imóveis privados, como meio de apoio à execução de obras e serviços
públicos. Evita-se, com ela, a desapropriação desnecessária. Ex: quando o Poder Público
34
usa de escolas, clubes e outros estabelecimentos privados para a prestação de serviços, na

época de eleições ou campanhas de vacinação. É instituída por meio de ato administrativo
de caráter autoexecutório. Tem caráter transitório. A indenização varia de acordo com a
modalidade de ocupação temporária: se for vinculada à desapropriação, há dever
indenizatório; se não for, a indenização se condiciona à ocorrência de prejuízo ao
proprietário.
Limitações administrativas são determinações (atos administrativos ou legislativos) de
caráter geral, por meio das quais o Poder Público impõe a proprietários indeterminados
obrigações de fazer ou obrigações de deixar de fazer alguma coisa, com a finalidade de
assegurar que a propriedade atenda sua função social. Derivam do poder de polícia do
Estado. Devem ser gerais, dirigidas a propriedades indeterminadas. Atinge não apenas
imóveis, como quaisquer outros bens e atividades particulares que se relacionem com
finalidades públicas. Não rendem ensejo à indenização. Têm caráter permanente, definitivo.
Não comporta indenização. Exs.: proibição de construir além de determinado número de
pavimentos, proibição de desmatamento de parte de área de floresta em propriedade rural
etc.
35
Ponto 3.a: Funções (atividades) administrativas. Função consultiva. Função de

regulação. Função de controle. Função de fomento.
Principais obras consultadas: BELTRÃO, Antonio F. G. Curso de Direito Ambiental.

Editora Método, 2009; CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito
Administrativo. Editora Lumen Juris, 21ª edição, 2009; CUNHA JUNIOR, Dirley. Curso de
Direito Administrativo. Juspodivm, 6ª edição, 2007; DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella.
Direito Administrativo. Editora Atlas, 25ª edição, 2012); MELLO, Celso Antônio Bandeira
de. Curso de Direito Administrativo. Malheiros, 27ª edição, 2010; PORTELA, Paulo
Henrique Gonçalves. Direito Internacional Público e Privado. Juspodivm, 3ª edição, 2011.
Legislação básica: art. 38 da Lei 8.666/93 e art. 42 da Lei 9.784/99
A Função Consultiva da administração abrange os atos que visam auxiliar, esclarecer e

sugerir providências a serem adotadas. Ela é exercida mediante a elaboração de pareceres
prévios e individualizados, de caráter essencialmente técnico, acerca dos mais diversos
temas, a fim de subsidiar a tomada de decisões em diversos setores da administração
pública. Inclui também o exame de consultas realizadas por autoridades legitimadas para
formulá-las, a respeito de dúvidas na aplicação de dispositivos legais e regulamentares. A
Constituição Federal incumbe à Advocacia Pública duas funções precípuas: a representação
judicial e a consultoria jurídica dos entes federados. Na esfera federal, esta tarefa cabe à
AGU (art. 131, CF) e nos Estados e DF, a incumbência é das respectivas Procuradorias (art.
132, CF). O advogado público, no processo judicial, tem atuação necessariamente parcial,
em favor da Administração. Por outro lado, na Função Consultiva, o advogado público deve
ser imparcial, porque defende a correta aplicação da lei. No MS 24631, o STF classificou
os pareceres quanto à sua obrigatoriedade da seguinte maneira: (i) quando a consulta é
facultativa, a autoridade não se vincula ao parecer proferido, sendo que seu poder de
decisão não se altera pela manifestação do órgão consultivo; (ii) quando a consulta é
obrigatória, a autoridade administrativa se vincula a emitir o ato tal como submetido à
consultoria, com parecer favorável ou contrário, e se pretender praticar ato de forma diversa
da apresentada à consultoria, deverá submetê-lo a novo parecer; (iii) quando a lei estabelece
a obrigação de decidir à luz de parecer vinculante, essa manifestação de teor jurídica deixa
de ser meramente opinativa e o administrador não poderá decidir senão nos termos da
conclusão do parecer ou, então, não decidir. Na ocasião, decidiu que o parecer meramente
opinativo não é capaz de gerar responsabilização do parecerista, a não ser que se prove
culpa ou erro grosseiro. Por outro lado, no parecer vinculante, há responsabilidade, pois a
manifestação é parte do ato administrativo. Obs: a AGU considera erro grosseiro a
desobediência a alguma de suas súmulas e orientações. O art. 42 da Lei 9.784/99 diz que a
não emissão de parecer obrigatório ou vinculante no prazo acarreta responsabilização de
quem der causa ao atraso. No caso do atraso, o processo terá seguimento sem o parecer
não-vinculante e deverá aguardar o parecer vinculante. Posteriormente, o STF decidiu, por
maioria, que “Prevendo o artigo 38 da Lei nº 8.666/93 que a manifestação da assessoria
36
jurídica quanto a editais de licitação, contratos, acordos, convênios e ajustes não se limita
a simples opinião, alcançando a aprovação, ou não, descabe a recusa à convocação do
Tribunal de Contas da União para serem prestados esclarecimentos” (MS 24584). A partir
disso, Di Pietro sustenta que o parecer que aprova as minutas de editais e contratos tem
caráter vinculante, para fins de responsabilidade, por força da Lei 8.666.
A Função de Regulação, segundo Marçal Justen Filho, citado por Maria Sylvia Zanella di
Pietro, “[...] consiste na atividade estatal de intervenção indireta sobre a conduta dos
sujeitos públicos e privados, de modo permanente e sistemático, para implementar as
políticas de governo”(DI PIETRO, 2011, p. 55). Após, a autora define como “Conjunto de
regras de conduta e de controle da atividade econômica pública e privada e das atividades
sociais não exclusivas do Estado, com a finalidade de proteger o interesse público”. A
função abrange as atividades de normatizar, julgar (obviamente sem prejudicar o direito de
acesso ao Poder Judiciário) e executar. Afirma, ainda, que a regulação pode ser dirigir à
ordem econômica ou à ordem social. JSCF aponta que as expressões “regulamentar” e
“regular” não guardam sinonímia: aquela significa complementar, especificar, e pressupõe
sempre que haja norma de hierarquia superior suscetível de complementação; esta, de
sentido mais amplo, indica disciplinar.
A Função de Fomento, por outro lado, é a “atividade de incentivo à iniciativa privada de

utilidade pública, e segundo Fernando Andrade de Oliveira (RDA 120/14) abrange os
auxílios financeiros ou subvenções através dos orçamentos públicos, os financiamentos, os
favores fiscais que estimulem atividades consideradas particularmente benéficas ao
progresso material do país e as desapropriações que favoreçam entidades privadas sem
fins lucrativos, que realizem atividades úteis à coletividade, como os clubes desportivos e
as instituições beneficentes.” (DI PIETRO, 55/56).
A Função de Controle é “[...] o poder de fiscalização e correção que a Administração

Pública (em sentido amplo) exerce sobre sua própria atuação, sob os aspectos da
legalidade e mérito, por iniciativa própria ou mediante provocação” (DI PIETRO, 2011, p.
737). Trata-se, como se vê, do controle administrativo. O controle pode ser tanto da
legalidade dos processos internos, como de sua eficiência.
37
Ponto 3.b: Vícios ou defeitos dos atos administrativos. A teoria das nulidades no
Direito Administrativo. Atos administrativos nulos, anuláveis e inexistentes.
Principais obras consultadas: JSCF, MSZDP, CABM, Dirley da Cunha Jr.
Legislação básica: não indicou.
VÍCIOS OU DEFEITOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS. De acordo com DI

PIETRO, “os vícios podem atingir os cinco elementos do ato, caracterizando os vícios
quanto à competência e à capacidade (em relação ao sujeito), à forma, ao objeto, ao
motivo e à finalidade.” (p. 246). O vício de competência ocorre quando o ato é praticado
por agente sem atribuição. O vício de objeto ocorre quando o objeto do ato é ilícito,
impossível ou indeterminado. O vício de forma decorre da inobservância da formalidade
exigida para o ato. O vício de finalidade, também chamado desvio de finalidade, ocorre
quando o ato, em vez de buscar a satisfação de um interesse público, é praticado com o fim
de atender a um interesse particular. Por fim, o vício de motivo ocorre quando: i) inexistir o
motivo exigido para o ato; ii) o motivo alegado for falso; ou iii) o fundamento for
desconexo com a finalidade do ato.
A TEORIA DAS NULIDADES NO DIREITO ADMINISTRATIVO. A ausência de leis

administrativas que sistematizem casos de invalidade e seus efeitos propiciou que
surgissem três diferentes posições quanto aos atos inválidos no direito Brasileiro, vejamos:
a) Teoria Monista: entendem que o vício acarreta sempre a nulidade do ato. É a posição de
Hely Lopes Meirelles, Diógenes Gasparini, Regis Fernandes de Oliveira e Sérgio Ferraz,
por exemplo. b) Teoria Dualista: sustentam que os atos administrativos podem ser nulos
ou anuláveis. É a posição de Celso Antônio Bandeira de Mello, Cretella Júnior, Lucia Valle
Figueiredo e José dos Santos Carvalho Filho. c) Teoria Tricotômica: Seabra Fagundes
defende a divisão em nulos, anuláveis e irregulares; ressalvando, todavia, que as duas
primeiras espécies não correspondem às do Código Civil, nem quanto aos tipos de vício
nem quanto aos efeitos deles. Todos negam relevância jurídica à espécie de atos
inexistentes, indicando que, de direito, equivalem aos atos nulos.” (MELLO, 466/467)
ATOS ADMINISTRATIVOS NULOS, ANULÁVEIS E INEXISTENTES. É preciso

esclarecer que se uma destas espécies for declarada, todos os efeitos da invalidação se
operam. A maior distinção destas modalidades de invalidação está nas suas causas. A
Inexistência ocorre quando se está diante de condutas puramente criminosas, dando ensejo
à legítima defesa (resistência manu militari). Tal ato é ineficaz, porque a existência é
condição da eficácia; não gera obrigatoriedade, podendo ser ignorado; não tem presunção
de legitimidade, sendo possível a mencionada reação de particulares contra a tentativa de
execução; não admite convalidação; não se submete a prazo prescricional ou decadencial.
“Consistem em comportamentos que correspondem a condutas criminosas ofensivas a
direitos fundamentais da pessoa humana, ligados à sua personalidade ou dignidade
intrínseca e, como tais, resguardados por princípios gerais de Direito que informam o
ordenamento jurídico dos povos civilizados” (MELLO, 2011, p. 473). Ex: autorização para
38
abrir casa de prostituição; determinação do delegado para o policial espancar um preso;

autorização do fisco aos seus agentes para invadir a residência de devedores a fim de que os
forcem a pagar suas dívidas etc. A Nulidade, embora não corresponda a uma conduta
criminosa, em razão de seus efeitos, não pode ser convalidada. Entretanto, poderão os atos
nulos, em certas situações, ser convertidos. Eles são prescritíveis (05 anos) e não admitem
resistência manu militari (só admitem resistência por decisão judicial ou por conta e risco
do administrado). Podem ser invalidados de ofício pelo juiz, ou mediante provocação do
Ministério Público. São nulos os atos assim declarados por lei e os em que é impossível a
convalidação sem a repetição do vício. A Anulabilidade consiste num vício que pode ser
convalidado. Os atos anuláveis são prescritíveis (05 anos) e convalidáveis. Não admitem,
entretanto, resistência manu militari. (CUNHA JR, 116). Só podem ser invalidados a
requerimento dos interessados. São aqueles assim declarados por lei e aqueles que podem
ser convalidados sem repetição do vício (incompetência e vício de forma), desde que não
sejam lesivos ao interesse público, nem causem prejuízo a terceiros. Obs: o STJ decidiu que
há nulidade na remoção de servidor por interesse da Administração, sem motivação.
Contudo, como a ausência de motivação é vício de forma, entendeu que o vício pode ser
corrigido em momento posterior, tal como a prestação de informações em mandado de
segurança (STJ, RMS 40.427). A invalidação produz efeitos ex tunc (CARVALHO FILHO,
2011, p. 149). ). Celso Antônio Bandeira de Mello, contudo, afirma que os atos restritivos
devem ser invalidados com efeitos ex tunc, e os atos ampliativos devem ser invalidados ex
nunc (MELLO, 2011, p. 484).
39
Ponto 3.c. Proteção jurídica da flora.
Principais obras consultadas: Resumos dos Grupos do 25º e 26º CPR; Romeu Thomé.
Manual de Direito Ambiental – conforme o novo Código Florestal e a LC 140/2011.
Salvador: Editora JusPodivm, 2ª ed., 2012.
Legislação básica: Art. 23, VII; 24, VI; 30; 225, caput, §1o, VII, §4o, todos da CF; Lei
12.651/2012 (CoFlo); LC 140/2011; Lei 6.938/81; Resolução CONAMA 303/02 (APP);
Resolução CONAMA 302/02 (Reservatórios d’água artificiais).
Histórico da legislação protetiva da flora, subscrita por Sandra Cureau, PGR em

exercício, impugnando dispositivos do CoFlo.: “As raízes da legislação protetiva das
florestas no Brasil são muito anteriores à eclosão do chamado ambientalismo, cujo marco
inicial é considerado a realização da Conferência de Estocolmo, em 1972. Ao contrário do
que muitos supõem, a legislação ambiental brasileira não é fruto de adaptações de
modelos aplicados em outros países, nem mesmo da influência de interesses internacionais.
O Brasil dispõe de uma legislação protetora das florestas, de caráter nacional, desde
1934, quando foi editado o Decreto nº 23.793, conhecido como “primeiro Código Florestal
brasileiro”. A Constituição Republicana de 1934 também foi a primeira a considerar a
proteção da natureza como um princípio fundamental, tendo sido por ela atribuída à
União e aos Estados, a competência para, de forma concorrente, “proteger belezas
naturais e monumentos de valor histórico e artístico”. Teve como objetivo principal
regulamentar a exploração madeireira no país. Já durante o regime autoritário, uma nova
legislação foi debatida pelo Poder Legislativo e sancionada pela Presidência da
República: tratava-se da Lei nº 4.771 de 15/09/1965, que instituía o “novo” Código
Florestal. Dessa forma, quando a denominada “questão ambiental” eclodiu nos anos 1970
e foram configurados a problemática e os conflitos inerentes aos princípios do denominado
“desenvolvimento sustentável”, a legislação brasileira já contava com uma norma de
proteção às florestas.”
Competências constitucionais: No tocante à flora, as competências material e legislativa

são comuns entre todos os entes federativos.
Lei 12.651/12 – Introdução: o novo Código Florestal tem por objetivo a proteção das
florestas e demais formas de vegetação. “Em botânica, flora significa o conjunto de táxons
de plantas (geralmente, apenas as plantas verdes) características de uma região. Já as
florestas são caracterizadas como áreas com alta densidade de árvores, podendo ser de
formação natural ou artificial.” (Thomé, p. 305). O art. 225 da CRFB reconhece as
florestas e demais formas de vegetação nativa como bens de interesse comum a todos os
habitantes do país, confirmando a sua transindividualidade e titularidade coletiva. A flora e,
sobretudo as florestas assumem funções ambientais altamente relevantes, como a
manutenção da diversidade genética (biodiversidade), a regeneração do solo (reciclagem
de nutrientes), a proteção de zonas situadas rio abaixo, a manutenção do ciclo hidrológico,
o amortecimento de flutuações climáticas, o armazenamento de carbono, além de serem
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consideradas fator econômico essencial. Tem-se buscado compatibilizar a utilização dos

recursos florestais com a preservação do ecossistema através de diversos instrumentos,
sobressaindo-se, dentre eles, o manejo florestal sustentado, que pressupõe a instituição e a
efetiva adoção de uma série de mecanismos de proteção do patrimônio ambiental. (Thomé,
p. 302). “A criação de espaços territoriais especialmente protegidos é prevista no texto
constitucional como um dos deveres do poder público para assegurar a efetividade do
direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, articulando-se tal
dever aos demais deveres fundamentais atribuídos ao Estado Brasileiro no art. 225, § 1º”,
consagrando a CF/88 “dever constitucional geral de não degradação” (ADI 4937).
Princípios: a Lei 12.651/2012 elenca em seu art. 1º-A, p.u., I a VIII, uma série de diretrizes
a serem observadas na implementação da proteção ambiental, valendo destacar os
princípios do desenvolvimento sustentável e da equidade intergeracional.
Competência para instituir florestas. Segundo a Organização das Nações Unidas para a
Agricultura e Alimentação - FAO, floresta é uma “área medindo mais de 0,5 hectare com
árvores maiores que 5 m de altura e cobertura de copa superior a 10%, ou árvores capazes
de alcançar estes parâmetros in situ. Isso não inclui terra que está predominantemente sob
uso agrícola ou urbano.”. A competência para instituir florestas abrange o Poder Público,
por meio do Legislativo ou Executivo, de todas as esferas da Federação, através da criação
de áreas especiais protegidas, de áreas de preservação permanente e de unidades de
conservação, e abrange também o particular, através da criação da reserva legal e da
servidão ambiental.
Cadastro Ambiental Rural (CAR) (arts. 29 e 30): inovação do CoFlo. Criado no âmbito
do Sistema Nacional de Informação sobre Meio Ambiente - SINIMA, trata-se de registro
público eletrônico de âmbito nacional, obrigatório para todos os imóveis rurais, com a
finalidade de integrar as informações ambientais das propriedades e posses rurais,
compondo base de dados para controle, monitoramento, planejamento ambiental e
econômico e combate ao desmatamento. A inscrição deve ser feita, preferencialmente, pelo
órgão municipal ou ambiental, a ser requerida no prazo de 1 ano contado da sua
implantação, prorrogável, uma única vez, por igual período por ato do Chefe do Poder
Executivo. O CAR não será considerado título para fins de reconhecimento do direito de
propriedade ou posse, tampouco elimina outros cadastramentos necessários. Reserva legal
já averbada na matrícula do imóvel registrada em cartório com seu perímetro e localização
dispensa a inscrição no CAR. O CAR contém: i) identificação do proprietário/possuidor; ii)
comprovação da posse ou propriedade (títuto); iii) situação ambiental (plantas, memorial
descritivo, coordenadas, APPs, etc.), sendo dispensada no caso de imóvel menor que 4
módulos fiscais (“MF”).
Área de Preservação Permanente (“APP”). É toda “área protegida, coberta ou não por
vegetação nativa, com a função ambiental de preservar os recursos hídricos, a paisagem, a
estabilidade geológica e a biodiversidade, facilitar o fluxo gênico de fauna e flora,
proteger o solo e assegurar o bem-estar das populações humanas” (art. 3º, II). A vegetação
localizada em APP deve ser mantida pelo proprietário da área, possuidor ou ocupante
(obrigação propter rem). Natureza jurídica: vegetação de preservação permanente. STF
(RE 100.717-6) já reconheceu como sendo uma limitação administrativa de caráter geral ao
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direito de propriedade. São destinadas exclusivamente à proteção de suas funções

ecológicas e são caracterizadas pela intocabilidade e vedação de uso econômico direto.
Criação de APP: imposição legal (arts. 4º e 5º - faixas marginais de qualquer curso d’água
(ou somente natural perene e intermitente), entorno de lagos e lagoas, de reservatórios
d’águas artificiais, das nascentes e olhos d’água perenes, em veredas, em encostas com
declividade superior a 45º, restingas, manguezais, em altitude superior a 1.800m, qualquer
que seja a vegetação, etc.) e por declaração do Poder Executivo (art. 6º - em áreas
declaradas de interesse social, com finalidade específica – v.g., conter a erosão do solo e
proteger restingas). Áreas de uso restrito: a) apicuns e salgados (arts. 3º, XIV e XV; 11-A
- em carcinicultura e salinas); b) pantanal e planície pantaneira (art. 10 - é permitida a
exploração ecologicamente sustentável); c) áreas de inclinação entre 25º e 45º (art. 11 -
manejo florestal sustentável e o exercício de atividades agrossilvipastoris). Outras
restrições: O poder público ainda poderá (art. 70): a) proibir ou limitar o corte das espécies
da flora raras, endêmicas, em perigo ou ameaçadas de extinção; b) declarar qualquer árvore
imune de corte. APP e área urbana: áreas no entorno a) dos lagos e lagoas naturais
(mínimo de 30m – art. 4º, II, b); b) reservatório d’água artificial (15m a 30m - art. 5º); c)
curso d’água para fins de regularização fundiária em área urbana consolidada (15m cada
lado - art. 65, § 2º); d) área tombada como patrimônio histórico e cultural, a APP pode ser
redefinida para atender aos parâmetros do ato do tombamento (art. 65, § 3º). Recuperação
de APP em área urbana consolidada: arts. 64 e 65 reportam à Lei 11.977/09 (Minha
Casa, Minha Vida) e disciplinam a regularização fundiária de interesse social e interesse
específico dos assentamentos em APP urbana consolidada. Conama e APP: STJ: “Pelo
exame da legislação que regula a matéria (Leis 6.938/81 e 4.771/65), verifica-se que
possui o Conama autorização legal para editar resoluções que visem à proteção do meio
ambiente e dos recursos naturais, inclusive mediante a fixação de parâmetros, definições e
limites de Áreas de Preservação Permanente, não havendo o que se falar em excesso
regulamentar.” (REsp 994.881/SC, DJe 09/09/2009). Desapropriação: as áreas de APP
devem entrar no cômputo do valor indenizatório da desapropriação. Para o STJ não são
devidos juros compensatórios referentes às APPs (EREsp 12214/SP). No caso de matas
ciliares de rios navegáveis, também APPs, o STJ entende que são bens públicos dominiais,
na forma do art. 11 do Código de Águas, não ensejando indenização (REsp 670.076 e
Súmula 479/STF - as margens dos rios navegáveis são de domínio público, insuscetíveis de
expropriação e, por isso mesmo, excluídas de indenização).
Reserva legal: a) Delimitação (arts. 12 a 16): É toda “área localizada no interior de uma
propriedade ou posse rural, delimitada nos termos do art. 12, com a função de assegurar o
uso econômico de modo sustentável dos recursos naturais do imóvel rural, auxiliar a
conservação e a reabilitação dos processos ecológicos e promover a conservação da
biodiversidade, bem como o abrigo e a proteção de fauna silvestre e da flora nativa” (art.
3º, III); Dupla função: em propriedade ou posse rural, com a função de assegurar o uso
econômico sustentável dos recursos naturais e de auxiliar a conservação e a reabilitação
ambiental (art. 3º, III). Admite manejo sustentável, diferentemente da APP: trata-se de
floresta de exploração limitada: administração da vegetação natural para a obtenção de
benefícios econômicos, sociais e ambientais, respeitando-se os mecanismos de sustentação
do ecossistema (art. 3º, VII). O manejo pode ser para consumo próprio (até 20m3/ano –
dispensa autorização, exige prévia declaração fundamentada do volume explorado – arts.
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17, 23, 66 § 4º e 20) ou comercial (art. 22 – exige autorização, não pode descaracterizar a
cobertura vegetal nem prejudicar a conservação das nativas ou diversidade de espécie,
devendo favorecer a regeneração das nativas), sendo livre a coleta de produtos florestais
não madeireiros, tais como frutos, cipós, folhas e sementes (art. 21). Natureza jurídica:
pode ser “caracterizada como limitação ao direito de propriedade, calcada na função
socioambiental prevista constitucionalmente” (Thomé, p. 322). Deve ser cadastrada pelo
proprietário ou possuidor e conservada pelo proprietário, possuidor ou ocupante. No
fracionamento do imóvel rural, inclusive para fins de reforma agrária, será considerada a
área antes do fracionamento. Ou seja, é proibido o fracionamento para forçar regime
diferenciado da pequena propriedade. A RL é obrigação propter rem (art. 12, §2º). A
competência é do órgão ambiental estadual ou instituição por ele habilitada (art. 14, § 1º).
Sua localização considerará (critério prioritários): i) o plano de bacia hidrográfica; ii) o
Zoneamento Ecológico-Econômico; iii) a formação de corredores ecológicos com outra
RL, com APP, com UC ou com outra área legalmente protegida; iv) as áreas de maior
importância para a conservação da biodiversidade; e v) as áreas de maior fragilidade
ambiental (art. 14, I a V). Percentuais mínimos em relação à área do imóvel (art. 12): a)
Amazônia legal: 80%, no imóvel em florestas; 35%, no imóvel em cerrado; 20% no imóvel
em campos gerais. Nas demais regiões do país, 20%. Formalização: RL submete-se à
aprovação somente após inclusão do imóvel no CAR (art. 14, § 1º, c/c art. 29). Dispensada
a averbação no CRI. Protocolada a documentação exigida, ao proprietário ou possuidor não
poderá ser imputada sanção administrativa por qualquer órgão ambiental, em razão da não
formalização da RL (art. 14, § 2º). É obrigatória a suspensão imediata das atividades em
área de Reserva Legal desmatada irregularmente após 22.7.08 (art. 17 § 3º). Sem prejuízo
das sanções administrativas, cíveis e penais cabíveis, deverá ser iniciado nas áreas não
consolidadas, a recomposição da RL em até 2 anos contados do CoFlo, devendo ser
concluído nos prazo do art. 59/PRA (Programas de Regularização Ambiental). Suspensa
autuações por falta de RL em área consolidada até que se esgote o prazo para o termo de
adesão ao PRA (art. 59, §§ 4º e 5º). RL em condomínio (ou coletiva) (art. 16): a) se usada
em outro imóvel, as APPS do imóvel que se beneficiar (original) podem ser descontadas; b)
em benefício de imóveis de único ou diversos proprietários; c) mesmo bioma; d) todos
inscritos no CAR; e) se imóveis de Estados diferentes, RL em áreas prioritárias da União e
Estados (art. 66, § 6º, II e III). Aproveitamento de APPs como RL: APPs podem ser
aproveitadas como RL objetivando sua preservação, desde que (art. 15): a) o imóvel seja
incluído no CAR; b) esse benefício não implique a conversão de novas áreas para o uso
alternativo do solo; c) APP conservada ou em recuperação (admitindo áreas não vegetadas).
Se a soma da cobertura vegetal com a APP em recuperação ou vegetada excedera o
percentual da RL, o excedente pode ser transformado em servidão ambiental (art. 9º da Lei
6.938/81) ou CRA (art. 44, II). Se pequena propriedade ou posse, poderá ser instituída CRA
da vegetação que integra a própria RL (art. 44, §4º). RL – dispensa da obrigação: a)
empreendimentos de abastecimento público de água e tratamento de esgoto (art. 12, §6º); b)
concessão, permissão ou aturoização para exploração de potencial de energia elétrica (art.
12, §7º); c) implantação e ampliação de capacidade de rodovias e ferrovias (art. 12, §8º).
RL – Regularização da área consolidada (art. 66): se não houver ocupação em APP,
pode-se regualizar RL em área consolidada, nos termos do art. 66, sem o PRA, sendo
obrigação propter rem (§ 1º). O proprietário ou possuidor de imóvel rural que detinha, em
22.7.08 área de RL em extensão inferior ao estabelecido no art. 12, poderá regularizar sua
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situação, independentemente da adesão ao PRA, adotando as seguintes alternativas, isolada

ou conjuntamente: a) recompor a RL, a ser concluída de acordo com os critérios do órgão
ambiental competente, em até 20 anos, abrangendo, a cada 2 anos, no mínimo 1/10 da área
total necessária à sua complementação. Poderá ser feita mediante o plantio intercalado de
espécies nativas com exóticas ou frutíferas (§ 3º). Ensejará ao proprietário o direito à
exploração econômica; b) permitir a regeneração natural da vegetação na RL; c) compensar
a RL, precedida pela inscrição no CAR, mediante: i) aquisição de CRA; ii) arrendamento
de área sob regime de servidão ambiental ou RL; iii) doação ao poder público de área
localizada no interior de UC de domínio público pendente de regularização fundiária; iv)
cadastramento de outra área equivalente e excedente à RL em outro imóvel, desde que
localizada no mesmo bioma. Essas medidas de compensação não poderão ser utilizadas
como forma de viabilizar a conversão de novas áreas para uso alternativo do solo. RL –
pequenas propriedades rurais – anistia: Nos imóveis rurais que detinham, em 22.7.08,
área de até 4MF e que possuam remanescente de vegetação nativa em percentuais inferiores
ao previsto no art. 12 (80%, 35% e 20%), a RL será constituída com a área ocupada com a
vegetação nativa existente em 22.7.08, vedadas novas conversões para uso alternativo do
solo. Características: i) viabiliza a ocupação de areas consolidadas, mesmo que não
atendendo ao % de RL; ii) desnecessária a adoção de quaisquer das alternativas do art. 66
(recomposição, compensação, regeneração natural); iii) RL só incide sobre a cobertura
vegetal que havia em 22.7.08. Se não havia não há obrigação de recompor RL; iv) pequena
propriedade pode computar árvores frutíferas, ornamentais ou industriais (art. 54). RL –
intertemporalidade – regularização de área consolidada: Os proprietários ou
possuidores de imóveis rurais que realizaram supressão de vegetação nativa respeitando os
percentuais de RL previstos pela legislação em vigor à época em que ocorreu a supressão
são dispensados de promover a recomposição, compensação ou regeneração para os
percentuais exigidos nesta Lei (art. 68). Os proprietários ou possuidores de imóveis rurais
poderão provar essas situações consolidadas por documentos tais como a descrição de fatos
históricos de ocupação da região, registros de comercialização, dados agropecuários da
atividade, contratos e documentos bancários relativos à produção, e por todos os outros
meios de prova em direito admitidos (§ 1º). Os proprietários ou possuidores de imóveis
rurais, na Amazônia Legal, e seus herdeiros necessários que possuam índice de RL maior
que 50% de cobertura florestal e não realizaram a supressão da vegetação nos percentuais
previstos pela legislação em vigor à época poderão utilizar a área excedente de Reserva
Legal também para fins de constituição de servidão ambiental, CRA e outros instrumentos
congêneres previstos no CoFlo (§ 2º). RL no perímetro urbano: Inserção do imóvel rural
em perímetro urbano. Definido em lei municipal, não desobriga o proprietário ou posseiro
da manutenção da RL, que só será extinta concomitantemente ao registro do parcelamento
do solo, consoante diretrizes do PDU (art. 19). b) Regime de proteção (arts. 17 a 24); c)
Necessidade de informar para autorização de supressão de vegetação (art. 26, § 4º, II);
d) Necessidade de informar no Cadastro Rural (art. 29, § 1º, c/c art. 31); e) Exigência de
Plano de Manejo Florestal Sustentável (art. 32, II); f) Pode gerar instrumentos econômicos
como incentivo fiscal ou pagamento por serviço ambiental (art. 41); g) Relação com a Cota
de Reserva Ambiental (art. 44); h) em ARC (art. 66 a 68); i) Relação com a servidão
ambiental (art. 79):
Intervenção ou supressão em APPs e RL. Exceções: a) a intervenção ou a supressão de
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vegetação nativa em APP somente ocorrerá nas hipóteses de utilidade pública, de interesse
social ou de baixo impacto ambiental previstas no CoFlo (art. 8º); b) supressão de
vegetação nativa protetora de nascentes, dunas e restingas somente poderá ser autorizada
em caso de utilidade pública (art. 8º, § 1º); c) dispensa a autorização do órgão ambiental
competente para a execução, em caráter de urgência, de atividades de segurança nacional e
obras de interesse da defesa civil destinadas à prevenção e mitigação de acidentes em áreas
urbanas (art. 8º, § 3º); d) veda o direito à regularização de futuras intervenções ou
supressões de vegetação nativa, além das previstas no CoFlo (art. 8º, § 4º); e) não há APP
no entorno dos reservatórios d’água artificiais que não decorrem de barramento ou
represamento de cursos d’água (§ 1º, art. 4º); f) não há APP no entorno das acumulações
naturais ou artificiais de água com superfície inferior a 1 ha (§ 4º, art. 4º); g) permitido o
plantio de culturas temporárias e sazonais de vazante de rios ou lagos em pequena
propriedade ou posse rural familiar, nas condições que especifica (§ 5º, art. 4º); h)
permitida, em imóveis rurais com até 15 módulos fiscais (“MF”), a aquicultura em margem
de curso d’água natural e entorno de lagos e lagoas naturais (§ 6º, art. 4º), atendidas as
condições legais; i) permitida supressão/intervenção em restinga fixadora de duna ou
estabilizadora de mangue e supressão em manguezal se, em qualquer dos casos, a função
ecológica do manguezal estiver comprometida, para execução de obras habitacionais e de
urbanização, inseridas em projetos de regularização fundiária de interesse social, em áreas
urban de APP p as consolidadas ocupadas por população de baixa renda. (§ 2º, art. 8º); j)
permitida a ocupação ara regularização fundiária de interesse social e de interesse
específico, ambos em área urbana consolidada (arts. 64 e 65); k) livre acesso de pessoas e
animais em APP para obtenção de água e atividade de baixo impacto ambiental (art. 9º).
Utilidade pública: as hipóteses de supressão ou restrição de APPs em razão de utilidade
pública estão previstas no art. 3º, VIII (ex. atividades de segurança nacional e proteção
sanitária e atividades e obras de defesa civil); Interesse social: as hipóteses de supressão ou
restrição de APPs em razão de interesse social art. 3º, IX (ex. atividades imprescindíveis à
proteção da integridade da vegetação nativa e a regularização fundiária de assentamentos
ocupados por população de baixa renda); Atividades eventuais ou de baixo impacto
ambiental: hipóteses previstas no art. 3º, X (ex. implantação de trilhas para o
desenvolvimento do ecoturismo e exploração agroflorestal e manejo florestal sustentável,
comunitário e familiar). Obs: o art. 225, § 1º, III, da CF estabelece, em relação aos espaços
territoriais especialmente protegidos, que “a alteração e a supressão permitidas somente
através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que
justifiquem sua proteção”. Interpretando o dispositivo, na ADI 3540-1/DF (ajuizada contra
artigo do antigo Código Florestal), o STF julgou constitucional a autorização, por ato da
Administração Pública, para realização de obras/atividades que impliquem a supressão de
vegetação em área de preservação permanente, desde que mantida sempre a integridade dos
atributos ambientais da área, ou seja, tal supressão ou alteração não pode prejudicar a
vocação do espaço territorial especialmente protegido.
Área rural consolidada (“ARC”): área de imóvel rural com ocupação antrópica
preexistente a 22.7.08, com edificações, benfeitorias ou atividades agrossilvipastoris,
admitida, neste último caso, a adoção do regime de pousio (art. 3º, IV). Anistia para ARC:
O art. 61-A autoriza a continuidade das atividades agrossilvipastoris, de ecoturismo e de
turismo rural em ARC, sendo necessária a recomposição nos seguintes termos: a) as regras
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do 61-A consideram a área dos imóveis em 22.7.09, portanto desconsidera fracionamento e

unificações posteriores; b) recomposição não se aplica às residências e infraestrutura da
atividade, que podem permanecer (§ 12); c) atividades em APPs situadas em UC de
proteção integral já criada não podem ser consideradas como consolidadas, salvo previsão
em contrário em plano de manejo (§ 16); d) Para imóveis rurais com áreas consolidadas em
APP: 1) ao longo de cursos d’água naturais, obrigatória a recomposição de no mínimo 5m e
no máximo 100m a depender da quantidade de módulos fiscais; 2) no entorno de nascentes
e olhos d’água perenes deve recompor no mínimo 15m (§5º); 3) Lagos e lagoas naturais:
mín. 5m e max. 30 m (§6º); 4) Veredas: mín. 30m e max. 50 m (§7º). Em ARC em encosta,
borda de tabuleiro ou chapada, topos de morros, montes, montanhas e serras e em altitudes
superiores a 1800m será admitida a manutenção de atividades florestais, culturas de
espécies lenhosas, perenes ou de ciclo longo, bem como da infraestrutura física associada
ao desenvolvimento de atividades agrossilvipastoris, vedada a conversão de novas áreas
para uso alternativo do solo (art. 63). Anistias: Posição do MP: anistias contrariam a)
princípio da proibição do retrocesso; b) princípio da prevalência dos direitos humanos e da
cooperação entre os povos para o progresso da humanidade (art. 4º, II e IX, da CRFB); c)
direitos adquiridos da sociedade ao patamar mínimo de preservação dos processos
ecológicos essenciais à integridade de seus atributos (art. 225, § 1º, I e III, CRFB); d)
eficácia negativa das normas constitucionais – o CoFlo dá direcionamento contrário a um
direito fundamental protegido por cláusula pétrea.
Pequena propriedade ou posso rural familiar: aquela explorada mediante o trabalho

pessoal do agricultor familiar e empreendedor familiar rural, incluindo os assentamentos e
projetos de reforma agrária, e que atenda ao disposto no art. 3º da Lei no 11.326/2006 -
Política Nacional de Agricultura Familiar, (art. 3º, V). Regras diferenciadas (arts. 52 a
58): a) atividades de interesse social ou de baixo impacto ambiental (art. 3º, IX, “b” e X,
“e” e “j”); b) admite culturas temporárias e sazonais de vazante de ciclo curto (art. 4º, § 5º);
c) manejo florestal simplificado (art. 31, § 6º); d) adequação de atividade em APP: basta
declaração e Cadastro Ambiental Rural (CAR) para a atividade eventual e de baixo impacto
(art. 52); e) margem gradativa de curso d’água em área consolidada (art. 61-A, limitado
pelo art. 61-B); f) reserva legal: procedimento simplificado para registro no CAR e gratuito
(art. 53), computando árvores frutíferas, ornamentais ou industriais em áreas consolidadas
(art. 54); g) limites de recomposição: art. 61-B, I e II. Esse tratamento diferenciado é
estendido às: i) propriedades ou posse rural com até 4 MF que desenvolvam atividades
agrossilvipastoris; ii) terras indígenas demarcadas; iii) demais áreas tituladas de povos e
comunidades tradicionais que façam uso coletivo do seu território (art. 3º, p.u).
Proibição do uso de fogo e do controle dos incêndios (art. 38 a 40): regra: proibição.
Exceção: i) queima controlada autorizada, inclusive em UC de acordo com o plano de
manejo; ii) pesquisa científica; iii) prevenção e combate a incêndio; iv) agricultura de
subsistência. A responsabilização exige comprovação do nexo causal (ação do
proprietário/preposto e o dano). É necessária a elaboração, atualização e implantação de
planos de contingência para o combate aos incêndios florestais em áreas públicas ou
privadas, com vegetação nativa ou plantios florestais, deverão elaborar, atualizar e
implantar, a ser elaborado pelos órgãos do Sisnama ou particulares encarregados da gestão
florestal.
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Comércio e exportação de plantas vivas e outros produtos oriundos da flora nativa

(art. 37): dependerão, respectivamente, de licença dos órgãos estadual e federal competente
do Sisnama e de registro no Cadastro Técnico Federal de Atividades Potencialmente
Poluidoras ou Utilizadoras de Recursos Ambientais, previsto no art. 17 da Lei 6.938/1981.
Programa de apoio e incentivo à preservação e recuperação (arts. 41 a 50): a ser

instituído pelo Poder Executivo Federal, abrangendo as seguintes linhas de ação: i)
pagamento ou incentivo a serviços ambientais (art. 41, I - ex. de serviços: programas de
carbono, manutenção de APP, RL ou áreas de uso restrito, regulação do clima, etc.). O
incentivo prioritário para agricultor familiar (§ 7º) e esse programa deve integrar os
sistemas em âmbito nacional e estadual; ii) compensação pela conservação ambiental
através, p.ex., dos seguintes instrumentos (art. 41, II): crédito agrícola, seguro agrícola,
créditos tributários (ITR); iii) incentivos para ações de recuperação, conservação e uso
sustentável de florestas (art. 41, III - ex.: programas de fomento à comercialização e
pesquisa).
Cota de Reserva Ambiental (“CRA”) (arts. 44 a 50): mecanismo instituído pelo CoFlo
para viabilizar a compensação ambiental em áreas de vegetação nativa inferior ao mínimo
legal. A CRA é “um título nominativo representativo de área com vegetação nativa,
existente ou em processo de recuperação, sob regime de servidão ambiental, de RPPN, de
RL instituída voluntariamente sobre a vegetação que exceder os percentuais estabelecidos
em lei, ou existente em propriedade rural localizada no interior de UC de domínio público
que ainda não tenha sido desapropriada. Tais cotas poderão ser negociadas com
proprietários cujas terras apresentem percentual de vegetação nativa inferior ao mínimo
exigido em lei” (Thomé, p. 348). Para requerer a CRA, o imóvel deve estar incluído no
CAR, devendo ser apresentados os documentos elencados no §1º do art. 45. 1 CRA = 1ha.
A CRA deve ser averbada em cartório e inserida em registros específicos. Pode ser
transferida, onerosa ou gratuitamente, a pessoa física ou a pessoa jurídica de direito
público ou privado, mediante termo assinado pelo titular da CRA e pelo adquirente e só
produz efeito uma vez registrado o termo em sistema único de controle. A CRA só pode ser
utilizada para compensar Reserva Legal de imóvel rural situado no mesmo bioma da área
à qual o título está vinculado. A competência para aprovação é do Ibama, podendo ser
delegada ao Estado. O proprietário do imóvel é o responsável pela manutenção da
vegetação. O cancelamento poderá ser feito por requerimento do proprietário rural, pelo
término do prazo da servidão ambiental e por decisão do órgão competente (art. 50).
Programa de Regularização Ambiental (“PRA”) Federal: (arts. 59 e 60): a) Finalidade:

regularizar atividade produtiva em descompasso com o antigo Código Florestal; b)
Destinatários: possuidores e proprietários rurais com edificações, benfeitorias ou
atividades agrossilvopastoris consolidadas (ocupação até 22.7.09), incluindo o pousio,
ecoturismo e turismo rural em áreas rurais (art. 61-A); c) Prazo para regulamentação: do
PRA pela União e Estados: 1 anos após a publicação do CoFlo, prorrogável por 1 vez. d)
Prazo para adesão: 1 ano após a regulamentação, prorrogável 1 vez, se já houver CAR
implantado. Os Estados convocarão os interessados (proprietários/possuidores) para firmar
termo de compromisso. e) Termo de compromisso – efeitos: i) a assinatura do TC
suspende as sanções e a punibilidade por crimes definidos nos arts. 38, 39 e 48 da Lei
47
9.605/98 enquanto o TC estiver sendo cumprido; ii) impede novas autuações por infrações
cometidas antes de 22.7.09 em APP, RL e uso restrito; iii) o cumprimento do TC implica na
regularização do uso e, se houver multa já aplicada, esta será convertida em serviços de
preservação, melhoria e recuperação da qualidade do meio ambiente, extinguindo a
punibilidade. Da publicação do CoFlo até findo o prazo de adesão, é autorizada a
continuidade das atividades desenvolvidas (agrossilvipastoris, de ecoturismo e de turismo
rural) nas áreas de que trata o caput do art. 61-A, as quais deverão ser informadas no CAR
para fins de monitoramento, sendo exigida a adoção de medidas de conservação do solo e
da água.
Exploração florestal, transporte e DOF: vide ponto 19.c.
Servidão ambiental: art. 79 altera o art. 9º da Lei 6.938/81, incluindo artigos 9º-A, 9º-B e
9º-C. O proprietário ou possuidor de imóvel pode, por instrumento público ou particular ou
por termo administrativo, limitar o uso de toda a sua propriedade ou de parte dela para
preservar, conservar ou recuperar os recursos ambientais existentes, instituindo servidão
ambiental. Prazo: mínimo de 15 anos. Forma e formalização: requisitos mínimos
previstos no § 1º do art. 9-A da Lei 6.938/81, a ser averbado no CRI (§4º, art. 9-A), sendo
vedada a alteração da destinação da área no prazo da servidão (§6º). Poderá ser onerosa ou
gratuita, temporária ou perpétua (art. 9-b) e a servidão ambiental perpétua equivale, para
fins creditícios, tributários e de acesso aos recursos de fundos públicos, à RPPN. Regime
de proteção mínimo equivalente à RL, não se aplicando às áreas mínimas de APP e RL
(§§3º e 4º, art. 9-A). Cessão, alienação e transferência: o instrumento deve ser averbado
na matrícula do imóvel, devendo conter os requisitos mínimos elencados no §1º do art. 9-C.
O §2º e o §3º estipula os deveres mínimos do proprietário do imóvel serviente e do detentor
da servidão ambiental, respectivamente.
Quilombolas: remanescentes de comunidades quilombolas e outras populações

extrativistas e tradicionais em áreas rurais, onde o abastecimento de água se dê pelo esforço
próprio dos moradores são consideradas atividades eventuais ou de baixo impacto
ambiental (art. 3º, X, e).
Principais alterações do novo código florestal. O código: (i) estendeu as APPs ao redor
de lagos e lagoas naturais e reservatórios artificiais (art. 4°, I e III); (ii) dispensou o
estabelecimento das faixas de Área de Preservação Permanente no entorno das
acumulações naturais ou artificiais de água com superfície inferior a um (1) hectare; (iii)
beneficiou, em inúmeras situações, a produção na pequena propriedade ou posse rural
familiar, conceituada como “aquela explorada mediante o trabalho pessoal do agricultor
familiar e empreendedor familiar rural, incluindo os assentamentos e projetos de reforma
agraria, e que atenda ao disposto no art. 3o da Lei 11.326/2006”; (iv) passou a admitir,
também, a prática da agricultura nas matas ciliares e na áreas do entorno dos lagos e lagoas
naturais dos imóveis rurais com até 15 módulos fiscais, ou seja, passou a ser lícita a
produção de organismos aquáticos como crustáceos, peixes e anfíbios para uso do ser
humano (art. 6o, § 4o); (v) Instituiu o Cadastro Ambiental Rural – CAR no âmbito do
Sistema Nacional de Informação sobre o meio ambiente – SINIMA; (vi) inovou, ao dispor
que o registro da Reserva Legal no CAR desobriga a averbação no Cartório de Registro de
Imóveis (art. 18o, § 4o); permitiu ao proprietário/possuidor computar as Áreas de
48
Preservação Permanente – APP existentes em sua propriedade no cálculo da Reserva Legal,

para que possa, com isso, alcançar o percentual mínimo exigido; (vii) apresentou às
propriedades rurais instrumentos compensatórios em caso de áreas de Reserva Legal com
percentual inferior ao mínimo exigido em lei. Um deles, nos casos de propriedades rurais
contíguas, é a denominada Reserva Legal condominial; (viii) previu o DOF – Documento
de Origem Florestal, documento que formaliza o licenciamento ambiental necessário para o
transporte, por qualquer meio, e o armazenamento de madeira, lenha, carvão e outros
produtos ou subprodutos florestais oriundos de florestas de espécies nativas, para fins
comerciais ou industriais (art. 36, caput e parágrafos).
ADIs do MPF contra dispositivos do novo Código Florestal. A PGR ajuizou ADIs para
questionar dispositivos do novo código florestal: a ADI 4901 questiona o artigo 12
(parágrafos 4º, 5º, 6º, 7º e 8º), que trata da redução da reserva legal (em virtude da
existência de terras indígenas e unidades de conservação no território municipal) e da
dispensa de constituição de reserva legal por empreendimentos de abastecimento público de
água, tratamento de esgoto, exploração de energia elétrica e implantação ou ampliação de
ferrovias e rodovias. A PGR aponta os prejuízos ambientais decorrentes das modificações
legislativas e argumenta que o novo Código “fragiliza o regime de proteção das áreas de
preservação permanente e das reservas legais”, que podem ser extintas de acordo com a
nova legislação. Outros pontos questionados pela PGR na primeira ADI são os que preveem
a compensação da reserva legal sem que haja identidade ecológica entre as áreas e a
permissão do plantio de espécies exóticas para recomposição da reserva legal. O novo
Código ainda permite a consolidação das áreas que foram desmatadas antes das
modificações dos percentuais de reserva legal, item que também é questionado.
ADI 4902: questiona, o parágrafo 3º do artigo 7º, que permitiria novos desmatamentos sem
a recuperação daqueles já realizados irregularmente. O artigo 17, por sua vez, isentaria os
agricultores da obrigação de suspender as atividades em áreas onde ocorreu desmatamento
irregular antes de 22 de julho de 2008. Dispositivos inseridos no artigo 59, sustenta a ação,
“inserem uma absurda suspensão das atividades fiscalizatórias do Estado, bem como das
medidas legais e administrativas de que o poder público dispõe para exigir dos
particulares o cumprimento do dever de preservar o meio ambiente e recuperar os danos
causados”. Nos artigos 61 e 63 estaria presente a possibilidade de consolidação de danos
ambientais decorrentes de infrações anteriores a 22 de julho de 2008. Os trechos
impugnados “chegam ao absurdo de admitir o plantio de até 50% de espécies exóticas em
áreas de preservação permanente”.
ADI 4903: a PGR questiona a redução da área de reserva legal prevista pela nova lei. Com
base no artigo 225 da CF, pede-se que sejam declarados inconstitucionais os seguintes
dispositivos da Lei nº 12.651/12: artigo 3º, incisos VIII, alínea “b”, IX, XVII, XIX e
parágrafo único; artigo 4º, III, IV, parágrafos 1º, 4º, 5º, 6º; artigos 5º, 8º, parágrafo 2º;
artigos 11 e 62. Entre os pedidos da ação, a PGR ressalta que, quanto às áreas de
preservação permanente proteção estabelecidos pelo órgão federal competente [Conselho
Nacional de Meio Ambiente].
Questões de prova oral:
(26° CPR – oral) Fale sobre a competência para instituir florestas.
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(26º CPR – Oral) questão referente também ao ponto 6 C) 32) O que é reserva
legal, área de preservação permanente e servidão ambiental?
(26º CPR – Oral) Quais as alterações do novo Código Florestal?
Questões objetivas
(27º CPR) 38. ANALISE OS ITENS ABAIXO E RESPONDA EM SEGUIDA:
I - A reserva legal tem natureza jurídica de limitação administrativa, sendo imposta ao
proprietário ou possuidor de imóvel rural com o objetivo de assegurar o uso econômico
sustentável dos recursos naturais naquela área, auxiliar a conservação e a reabilitação dos
processos ecológicos e promover a conservação da biodiversidade, bem como o abrigo e a
proteção de fauna silvestre e da flora nativa.
II - A reserva legal é uma categoria de unidade de conservação de uso sustentável instituída
em área pública ou particular, com a função básica de compatibilizar a conservação da
natureza com o uso sustentável de parcela dos seus recursos naturais.
III - A obrigação de recompor a área de preservação permanente é de caráter real,
transmitindo-se ao sucessor em caso de transferência de domínio ou posse do imóvel.
IV -A reserva legal constitui um mínimo ecológico do imóvel rural, sendo imposta pelo
Poder Público de forma geral e gratuita, mas, em caso de desapropriação, o proprietário tem
direito a indenização referente à cobertura florística nela existente, desde que fiquem
demonstradas a existência de aproveitamento econômico da vegetação da reserva legal,
autorização ambiental e regular plano de manejo aprovado pelo órgão competente.
Responda, agora:
a) ( ) Todos os itens estão errados.
b) ( ) Somente o item II está errado.
c) ( ) Somente os itens I e III estão certos.
d) ( ) Somente os itens I e IV estão certos.
Assertiva “a” – correta. A primeira parte do item I afirma ter a reserva legal natureza
jurídica de limitação administrativa. CORRETO (fundamentação doutrinária c/c Lei
12651/2012). A segunda parte do item I, refere-se ao conceito de Reserva Legal que está
identificado no art. 3, inciso III da Lei 12651/2012. Também está CORRETO.
Assertiva “b” – incorreta. O item está ERRADO, pois a Reserva Legal não é uma
categoria de unidade de conservação de uso sustentável. Fundamentação: art. 7, inc. II, Lei
9985/2000 e art. 12 da Lei 12651/12.
Assertiva “c” – correta. Com fundamentação direta no art. 7, parágrafos 1 e 2 (mais
precisamente no paragráfo2) da Lei 12.651/2012.
Assertiva “d” – correta. Ao meu ver o mais polêmico dos quatro. Porém, acho que o item
está CORRETO.Com base no argumento de que, segundo o art. 17, parágrafo 1 da Lei
12651/2012, é possível a exploração econômica da Reserva Legal mediante manojo
sustentável. E, de acordo com o REsp. 1015539/MG de 06/12/12 a cobertura florística não
explorada previamente não dá ensejo a indenização. E, o Ag. Reg. no REsp 1016440/BA de
04/09/2012, refere-se à prévia e lícita exploração econômica.
GABARITO SUGERIDO: Alternativa B
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(26º CPR) ASSINALE O ITEM VERDADEIRO:

a) ( ) De acordo com a legislação ambiental, o regime de preservação permanente pode
incidir em áreas públicas ou particulares, rurais ou urbanas.
b) ( ) O regime de preservação permanente não pode afetar áreas existentes em espaços já
submetidos a outro regime de proteção, sob pena de superposição de limitações
administrativas.
c) ( ) De acordo com a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, nos processos de
desapropriação de bens imóveis, a vegetação sujeita a regime de preservação permanente
ali existente pode ser computada para efeito de indenização, independentemente de ser, ou
não, suscetível de exploração econômica.
d) ( ) Tendo em vista a competência concorrente em matéria de proteção da flora, Estados e
Distrito Federal podem reduzir, em caráter suplementar, as áreas de preservação
permanente instituídas por legislação federal, desde que o façam por intermédio de decreto
do Chefe do Poder Executivo.
Comentários:
O item “a” está correto, conforme art. 7 do novo Código Florestal: “art. 7º A vegetação
situada em Área de Preservação Permanente deverá ser mantida pelo proprietário da área,
possuidor ou ocupante a qualquer título, pessoa física ou jurídica, de direito público ou
privado”.
O item “b” está incorreto, conforme art. 12 da Lei 12.651/12 “Todo imóvel rural deve
manter área com cobertura de vegetação nativa, a título de Reserva Legal, sem prejuízo da
aplicação das normas sobre as Áreas de Preservação Permanente, observados os seguintes
percentuais mínimos em relação à área do imóvel, excetuados os casos previstos no art. 68
desta Lei: (...)”
O item “c” está errado, porque “É firme a jurisprudência do STJ sobre a
inindenizabilidade, como regra, das Áreas de Preservação Permanente, já que não
passíveis de exploração econômica direta.”(REsp 146.356)
O item “d” é errado, porque o Estado não pode legislar contrariamente à norma geral da
União e porque a supressão de área de preservação permanente deve ser feita por lei, e não
por ato do executivo.
Gabarito oficial: A
51
Ponto 4.a. Princípios de Direito Ambiental.
Principais obras consultadas: Resumo do 26º CPR. Caderno pessoal. THOMÉ, Romeu.
Manual de Direito Ambiental. Ed. JusPODIVM, 2011; AMADO, Frederico Augusto di
Trindade. Direito Ambiental esquematizado. Ed. Método, 2011.
Legislação básica: art. 225 da Constituição.
A Constituição de 1988 agasalhou princípios que registram a especial preocupação com a

temática da proteção ambiental. Em vários momentos, a Constituição Federal refere-se a
princípios e normas-princípio de conteúdo ambientalista, instituindo uma ordem
constitucional ambiental.
1. Princípio da Prevenção. Vem previsto implicitamente no art. 225, da CF. Traz a ideia
que se há base cientifica para prever os danos ambientais decorrentes de determinada
atividade lesiva ao meio ambiente, deve-se impor ao empreendedor condicionantes no
licenciamento ambiental para mitigar ou elidir os prejuízos. Trabalha com risco certo,
conhecido ou concreto. Por prevenção ambiental temos que é o ato, ação, disposição,
conduta, que busca evitar que determinado e conhecido mal, dano, lesão ou intempérie, de
origem humana, venha a agir sobre o Meio Ambiente, tornando-o, fragmentadamente ou
em um todo regional ou total, de menor qualidade, reduzindo-se seu equilíbrio ecológico, e
consequentemente a boa qualidade de vida tanto dos viventes atuais como daquelas pessoas
que ainda estão por vir, em futuras gerações, possibilitando a perpetuação da espécie
humana na Terra.
2. Princípio da Precaução. Se determinado empreendimento puder, dentro de uma base

razoável de probabilidade, causar danos ambientais sérios ou irreversíveis, apesar da
inexistência de certeza cientifica quanto aos efeitos dos danos e sua extensão, o
empreendedor deverá ser compelido a adotar medidas de precaução para elidir ou reduzir
os riscos ambientais para a população. Este princípio se volta ao risco incerto,
desconhecido ou abstrato, incidindo a máxima in dubio pro natura ou salute, pois, quando
houver ameaça de danos sérios ou irreversíveis, a ausência de absoluta certeza científica
não deve ser utilizada como razão para postergar medidas eficazes e economicamente
viáveis para precaver a degradação ambiental. Previsto expressamente na Declaração do
Rio (ECO 92). A primeira lei que expressamente previu o princípio foi a da Biossegurança
(Lei nº 11.105/05 – art. 1º). Duas convenções internacionais promulgadas pelo Brasil
inseriram o princípio da precaução em seus textos: a CONVENÇÃO DA DIVERSIDADE
BIOLÓGICA e a CONVENÇÃO QUADRO DAS NAÇÕES UNIDAS SOBRE A
MUDANÇA DO CLIMA, sendo que ambas apontam, da mesma forma, quais as finalidades
do emprego do princípio da precaução: evitar ou minimizar os danos ao meio ambiente.
Do mesmo modo, as duas convenções são aplicáveis quando houver incerteza científica
52
diante da ameaça de redução ou de perda da diversidade biológica ou ameaça de danos

causadores de mudanças do clima. Com observância nesse princípio admite-se a inversão
do ônus da prova em processos ambientais. Nesse sentido: “5. O princípio da precaução,
aplicável à hipótese, pressupõe a inversão do ônus probatório, transferindo para a
concessionária o encargo de provar que sua conduta não ensejou riscos para o meio
ambiente e, por consequência, aos pescadores da região. (...)7. A inversão do ônus da
prova, prevista no art. 6º, VIII, do Código de Defesa do Consumidor, contém comando
normativo estritamente processual, o que a põe sob o campo de aplicação do art. 117 do
mesmo estatuto, fazendo-a valer, universalmente, em todos os domínios da Ação Civil
Pública, e não só nas relações de consumo (REsp 1049822/RS, Rel. Min. Francisco
Falcão, Primeira Turma, DJe 18.5.2009). (...)”. (REsp 883.656/RS, Rel. Ministro
HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 09/03/2010, DJe 28/02/2012).
Como contrapartida dessa inversão do ônus, “é direito subjetivo do suposto infrator a
realização de perícia para comprovar a ineficácia poluente de sua conduta” (REsp
1060753/SP)
3. Princípio do desenvolvimento sustentável. Prega que haja um desenvolvimento

econômico que observe a capacidade máxima de suporte dos ecossistemas, pois as
presentes gerações deverão consumir as parcelas necessárias dos recursos naturais sem
privar as futuras gerações das suas porções. Numa visão ecointegradora, trata-se de
estabelecer um liame entre o direito ao desenvolvimento, em todas as suas dimensões
(humana, física, econômica, política, cultural, social), e o direito a um ambiente sadio,
edificando condições para que a humanidade possa projetar o seu amanhã. A Constituição
Federal alberga esse princípio, no artigo 170, caput, e inciso VI, e artigo 225, caput. E
muito antes do Texto Constitucional, a Lei n. 6.938/1981, que adotou a Política Nacional do
Meio Ambiente, já elencava entre os objetivos do PNMA a compatibilização do
desenvolvimento econômico e social com a preservação da qualidade do meio ambiente e
do equilíbrio ecológico (artigo 4º, I). A Declaração de Estocolmo já acentuava, também, no
Princípio 4, que os Estados, ao planejarem o desenvolvimento econômico, devem atribuir
atenção especial à conservação da natureza, evitando-se, ao mesmo tempo, o risco de
esgotamento dos recursos naturais (Princípio 5). O desenvolvimento sustentável traz em si
o reconhecimento de que os recursos naturais não são inesgotáveis. Ao mesmo tempo,
expressa a compreensão de que não pode haver desenvolvimento pleno se os caminhos
trilhados para sua consecução desprezarem um sistema de exploração racional e equilibrada
do meio ambiente. E mais: desenvolvimento sustentável implica necessariamente melhoria
da qualidade de vida dos povos que habitam o planeta, impondo-se, nesse sentido, a
redução das desigualdades socioeconômicas. O STF de maneira vinculante validou a
vedação regulamentar à importação de pneus usados, pois há afetação ao desenvolvimento
sustentável e a saúde, uma vez que os resíduos sólidos geram um grande passivo ambiental
(ADPF 101). A diversidade de concepções sobre a sustentabilidade pode ser resumida
através de três distintas configurações/correntes trazidas por Renn: a) antropocentrismo
utilitarista: considera a natureza como principal fonte de recurso para atender as
necessidades do ser humano. Predominante desde a Revolução Industrial até meados de
1950; b) antropocentrismo protecionista (atual corrente): tem a natureza como um bem
coletivo essencial que deve ser preservado como garantia de sobrevivência e bem-estar do
homem. Impõe-se, por conseguinte, equilíbrio entre as atividades humanas e os processos
53
ecológicos essenciais; c) ecocentrica: entende que a natureza pertence a todos os seres

vivos, e não apenas ao homem, exigindo uma conduta de extrema cautela em relação à
proteção dos recursos naturais, com clara orientação holística.
4. Princípio do Poluidor-Pagador. Tem previsão constitucional (art. 225, § 3º). Pelo

citado princípio deverá o empreendedor responder pelos custos sociais da degradação
causada por sua atividade impactante, devendo-se agregar esse valor no custo produtivo da
atividade, para se evitar que se privatizem os lucros e se socializem os prejuízos ambientais,
que também deverão ser internalizados. Este Princípio não deverá ser interpretado de forma
que haja abertura para a poluição incondicionada, desde que se pague (não é pagador-
poluidor), só podendo o poluidor degradar o meio-ambiente dentro dos limites de tolerância
previstos na legislação ambiental, após regular licenciamento ambiental. Este princípio,
analisado sob o prisma constitucional, aceita duas interpretações: i) obrigação de
reparação. O princípio se traduz na obrigação de reparar os danos e prejuízos, sendo
inclusive denominado por alguns doutrinadores como princípio da reparação ou princípio
da responsabilidade. São decorrências desse aspecto: a) Responsabilidade civil objetiva
(prevista pela Lei da Política Nacional do Meio Ambiente, no art. 14, § 1º); b) prioridade da
reparação específica do dano ambiental, em detrimento da conversão da obrigação de fazer
em pagar o equivalente em dinheiro (somente caso for infrutífera tal possibilidade, poderá
recair a condenação sobre pecúnia – art. 4, PNMA); c) solidariedade para suportar os danos
causados ao meio ambiente; ii) incentivo negativo ou caráter repressivo. O poluidor, uma
vez identificado, deve suportar as despesas de prevenção ambiental. Um exemplo prático
do princípio do poluidor-pagador decorre da obrigação dos fabricantes de pilhas e baterias
que contenha chumbo, cádmio e Mercúrio, e de pneumáticos, de lhes dar destinação
ambientalmente correta.
5. Princípio do Usuário-Pagador. As pessoas que utilizam recursos naturais devem pagar

pela sua utilização, mesmo que não haja poluição, sendo mais abrangente que o Princípio
do Poluidor-pagador, a fim de demonstrar a economicidade dos recursos naturais,
racionalizando o seu uso e angariando recursos em prol do equilíbrio ambiental. Ex. uso da
água. O usuário é aquele que não causa poluição. Paga por um direito outorgado pelo poder
público.
6. Princípio da Cooperação entre os povos. A integração e a cooperação no campo da

proteção do meio ambiente determinam a conjugação de esforços entre sociedade e Estado,
no sentido da realização de uma política ambiental consentânea com o valor a ser
protegido. Nessa mesma linha, o caráter transfronteiriço do processo de degradação do
meio ambiente aponta para a necessidade de implementação de mecanismos de cooperação
internacional, mediante a inspiração do princípio em tela. Os fenômenos poluidores
geralmente ultrapassam as divisas territoriais de uma nação e atingem o território de outra,
a exemplo da emissão de poluentes na atmosfera que venham a causar o efeito estufa e
chuva ácida. A cooperação internacional no campo da proteção do meio ambiente encontra-
se registrada nos Princípios 7, 9, 12, 18, 19 e 27 da Declaração do Rio sobre Meio
Ambiente e Desenvolvimento (ECO/1992).
7. Princípio da Solidariedade intergeracional ou equidade. Inspirado na parte final do

caput do art. 225, da CF, que prevê que as presentes gerações devem preservar o meio
54
ambiente e adotar políticas ambientais para a presente e as futuras gerações, não podendo
utilizar os recursos ambientais de maneira irracional de modo que prive seus descendentes
do seu desfrute.
8. Princípio da natureza pública da proteção ambiental. É dever irrenunciável do Poder

Público promover a proteção do meio ambiente, por ser bem difuso e indispensável à vida
humana sadia e também da coletividade. A afirmação de que a proteção ambiental obedece
a uma diretriz de índole pública repercute a ideia de que o plexo normativo deve atender
primacialmente aos objetivos permeados por toda a sociedade, cabendo-lhe apenas
secundariamente tutelar os chamados direitos subjetivos individuais. Noutras palavras, a
dimensão coletiva deve preponderar, via de regra, sobre os interesses individuais.
9. Princípio da Participação Comunitária. Pontifica que as pessoas têm o direito de

participar ativamente das decisões políticas ambientais, em decorrência do sistema
democrático semidireto, uma vez que os danos ambientais são transindividuais. Esse
princípio se concretiza nas audiências públicas em licenciamentos ambientais mais
complexos (EIA/RIMA). Consiste, portanto, no: (i) dever jurídico de proteger e preservar o
meio ambiente; (ii) direito de opinar sobre as políticas públicas; e (iii) direito de utilizar os
mecanismos de controle políticos (plebiscito, referendo, iniciativa popular), judiciais (ação
popular, ação civil pública) e administrativos (informação, petição, eia).
10. Princípio da função socioambiental da propriedade. O direito de propriedade é

relativo e deve ser exercido em consonância com a sua função social, em especial a função
socioambiental. Um dos requisitos para que a propriedade atenda a sua função social é
respeitar a legislação ambiental (art. 186, III, CF). Da mesma forma o Código Civil traz no
bojo do seu art. 1228, §1º, a previsão de que: O direito de propriedade deve ser exercido
em consonância com as suas finalidades econômicas e sociais e de modo que sejam
preservados, de conformidade com o estabelecido em lei especial, a flora, a fauna, as
belezas naturais, o equilíbrio ecológico e o patrimônio histórico e artístico, bem como
evitada a poluição do ar e das águas.
11. Princípio da Informação. Segundo esse princípio, o Poder Público deve propiciar à
sociedade o pleno acesso às informações relativas às políticas públicas sobre meio
ambiente, bem como sobre a existência de atividades potencialmente nocivas ao bem estar
das comunidades. O direito à participação pressupõe o direito de informação, pois há
vínculo indissociável entre ambos. Edis Milaré doutrina nesse sentido, apontando que “os
cidadãos com acesso à informação têm melhores condições de atuar sobre a sociedade, de
articular mais eficazmente desejos e ideias e de tomar parte ativa nas decisões que lhes
interessam diretamente”.
12. Princípio do Limite. Cuida-se de dever estatal de editar e efetivar normas jurídicas que
instituam padrões máximos de poluição, a fim de mantê-lo dentro de bons níveis para não
afetar o equilíbrio ambiental e a saúde pública.
13. Princípio da intervenção estatal compulsória. O princípio em tela deflui do dever

genérico que tem o Estado de proteger e promover os direitos fundamentais. No que
concerne à proteção ambiental, o Estado tem o dever de adotar uma postura positiva – no
55
sentido de assegurar e proporcionar a higidez do bem em tela – e, também, uma postura

negativa –, impondo-se-lhe o dever de não agir de forma prejudicial ao meio ambiente.
14. Princípio do acesso equitativo aos recursos naturais: O mito da inesgotabilidade dos
recursos naturais foi há muito superado. Princípio 5 da Declaração de Estocolmo, de 1972:
“os recursos não renováveis da Terra devem ser explorados de forma que se evite o perigo
de seu futuro esgotamento e se assegure que toda a humanidade compartilhe os benefícios
de sua utilização”. Essa equidade possui, de outra face, uma dimensão temporal subjacente,
impondo a salvaguarda dos interesses destas e das novas gerações.
15. Princípio da correção na fonte. O princípio da correção na fonte relaciona-se, de certo

modo, com o princípio da prevenção. Por ele, deve-se buscar o desenvolvimento de ações
preventivas no sentido de corrigir na origem, tanto quanto possível, os fatos geradores de
degradação ambiental. Tal princípio acha-se inserido no Tratado da Comunidade Européia,
no artigo 174/2, acima mencionado.
16. Princípio da vedação do retrocesso. Como o direito ao meio ambiente ecologicamente

equilibrado é dotado de status de direito fundamental, as garantias de proteção ambiental,
uma vez conquistadas, não podem retroagir. É inadmissível o recuo da salvaguarda
ambiental para níveis de proteção inferiores aos já consagrados, a não ser que as
circunstâncias de fato sejam significativamente alteradas.
17. Princípio do Protetor-recebedor. É a outra face da moeda do princípio do poluidor-

pagador. Defende que os indivíduos responsáveis pela proteção do meio ambiente devem
ser agraciados com benefícios de alguma natureza, pois estão colaborando com toda a
sociedade. Há uma espécie de compensação pela preservação dos serviços ambientais. Ex.
Redução de tributos; concessão de subsídios e implementação de isenções.
18. Corresponsabilidade do adquirente na reparação do dano ambiental. Firmou-se na

doutrina e jurisprudência (STJ, Ag 1224056/SP) a orientação de que o titular atual do
domínio ou posse de um imóvel é responsável por recuperar áreas degradadas do correlato
ecossistema, notadamente as compreendidas como reserva legal ou de preservação
permanente. Mesmo nas hipóteses em que reste cabalmente comprovado ter a degradação
sido perpetrada por quem era dono ou possuidor em época anterior. Trata-se, no fundo, de
uma responsabilidade que independe da origem vinculada a uma conduta própria. Essa
sujeição obrigacional por fato pretérito imputável a terceiro deriva do enquadramento em
categoria jurídica identificada sob a designação de “obrigações propter rem” (também
referidas como “reais”, “mistas” ou “ambulatórias”). O mesmo não pode ser afirmado em
relação a condenações sob a forma pecuniária (obrigações de dar), seja na órbita civil, seja
na administrativa.
Questões de prova

I - A previsão do direito ao meio ambiente sadio e ecologicamente equilibrado, na
Constituição brasileira de 1988, identifica-se com a concepção de uma "Constituição
56
dirigente”, segundo a qual o Estado deve desempenhar um papel primordial na promoção e

na realização de direitos e benefícios titularizados pela coletividade.
II - A concepção econômica de externalidades negativas encontra-se na estrutura dos
princípios do poluidor pagador e do usuário pagador, traduzindo a necessidade de
internalização dos prejuízos sociais nos custos de produção, de forma a atrair para o
empreendedor o dever de adotar medidas de prevenção e controle de possível deterioração
de recursos ambientais decorrente de sua atividade produtiva.
III - O princípio do poluidor pagador tem índole exclusivamente reparatória ou
ressarcitória, traduzindo a ideia de que o empreendedor que polui deve arcar com os ônus
daí decorrentes mediante a adoção de medidas de correção ou reparação do ambiente
degradado.
IV - O princípio do poluidor pagador não tem força normativa, representando apenas uma
expectativa de entronização no sistema jurídico, despida de carga de coercibilidade.
a) ( ) Os itens II e IV são falsos.
b) ( ) Todos os itens são verdadeiros.
c) ( ) Somente o item III é falso.
d) ( ) Os itens I e II são verdadeiros.
Comentários:
O item I é correto. A constituição programática (diretiva ou dirigente) é a que contém
programas a serem concretizados pelo Poder Público. A CF/88 é um exemplo, pois
consagra inúmeras normas programáticas, como, por exemplo, a da assertiva em referência.
O item II é correto. Ambos os princípios propõem a tradução do custo social da poluição
(externalidades) em custo econômico para o poluidor e para o usuário.
O item III é incorreto, porque o princípio não abrange apenas o dever de reparação, mas
tem também caráter preventivo.
O item IV é incorreto, pois o princípio tem previsão constitucional e força normativa.
Gabarito oficial: D
57
Ponto 4.b. Teoria dos motivos determinantes. Teoria do desvio de poder.
Principais obras consultadas: Resumo do Grupo do 26º CPR. Direito Administrativo

Descomplicado, 20º ed. 2012, VP/MA. Manual de Direito Administrativo, 22º ed. 2009,
JSCF. Caderno pessoal.
Desenvolvida no Direito Francês, a teoria dos motivos determinantes baseia-se no

princípio de que o motivo do ato administrativo deve sempre guardar compatibilidade com
a situação de fato que gerou a manifestação de vontade (JSCF, pág. 112). Os motivos do ato
administrativo devem guardar perfeita correspondência com a realidade fática. O motivo é
um fato, um dado real e objetivo que autoriza ou impõe a prática do ato. A motivação, que é
princípio constitucional da Administração Pública, corresponde à exposição do motivo, à
sua enunciação, revelação, antecedendo a própria deliberação do ato sob a forma de
considerandos. Quanto à motivação, por ser exigência constitucional, deve-se considera-la
como regra, salvo naqueles casos em que a própria Constituição ou a Lei autoriza ato livre
de motivação (ex. exoneração de cargo em comissão e função de confiança) ou quando não
houver prejuízo para o interesse público ou para terceiro. Mas, se ainda assim, a
Administração Pública resolver enunciar o motivo, a existência deste vincula o ato, haja
vista a teoria dos motivos determinantes. Assim, nos atos em que a motivação é obrigatória
a existência e a congruência dos motivos contidos na motivação, determina, condiciona ou
vincula a validade do ato. Nos atos administrativos em que a motivação não é obrigatória,
mas é feita, deverá haver congruência dos motivos contidos na motivação, para determinar,
condicionar ou vincular a validade do ato. A aplicação da teoria dá-se principalmente sobre
os atos discricionários, tendo em vista que estes permitem ao agente maior liberdade de
aferição da conduta. Mesmo que um ato administrativo seja discricionário, não exigindo,
portanto, expressa motivação, esta, se existir, passa a vincular o agente aos termos em que
foi mencionada. O poder administrativo representa uma prerrogativa especial de direito
público outorgada aos agentes do Estado. Cada um destes terá a seu cargo a execução de
certas funções. Se tais funções foram por lei cometidas aos agentes, devem eles exercê-las,
pois que seu exercício é voltado para beneficiar a coletividade. Ao fazê-lo, dentro dos
limites que a lei traçou, pode dizer-se que usaram normalmente os seus poderes. Uso do
poder, portanto, é a utilização normal, pelos agentes públicos, das prerrogativas que a lei
lhe confere.
Todavia, o abuso do poder é a conduta ilegítima do administrador, quando atua fora dos
objetivos expressa ou implicitamente traçados na lei. O abuso do poder pode dar-se de duas
formas: a) excesso de poder e b) desvio de poder.
No excesso de poder o agente atua fora dos limites de sua competência. Por sua vez, no
desvio de poder (ou finalidade) o agente, embora dentro de sua competência, afasta-se do
58
interesse público que deve nortear todo o desempenho administrativo. O desvio de poder
ocorre em duas situações: a) quando o agente pretende satisfazer uma finalidade alheia ao
interesse público; ou b) quando o agente pretende satisfazer uma finalidade diversa daquela
própria do ato praticado.
Finalidade é um dos requisitos/elementos do ato administrativo e seu pressuposto de

validade. Cada ato administrativo destina-se a um fim público específico, posto que está
sempre preordenado a atingir uma dada finalidade pública. Se o fim visado não for aquele
previsto para o ato editado haverá o desvio específico de finalidade expondo o ato à
invalidação. O desvio de finalidade está definido na lei de ação popular; ocorre quando o
agente pratica o ato visando a fim diverso daquele previsto, explícita ou implicitamente, na
regra de competência. O desvio de poder é um ato de improbidade administrativa. O artigo
12 da Lei de Improbidade, quando fala dos atos que atentam contra os princípios da
administração, sem usar a palavra desvio de poder, dá um conceito que equivale ao de
desvio de poder. Uma autoridade que pratica um ato com uma finalidade diversa, está
praticando um ato de improbidade administrativa. A grande dificuldade do desvio de poder
é a prova, pois é evidente que a autoridade que pratica um ato com desvio de poder, procura
simular, procura mascarar; ela pode até fazer uma justificação dizendo que está praticando
o ato porque quer beneficiar tal interesse público, está removendo funcionário para atender
à necessidade do serviço. A prof. Maria Sylvia di Pietro traz um exemplo: “Um exemplo
muito comum: remover o funcionário “ex-officio”, a título de punição; isto é muito
comum, o funcionário é mandado para o outro lado do fim do mundo, a título de punição.
Então, ao invés de se instaurar um processo e aplicar a penalidade adequada, usa-se a
remoção, com caráter punitivo, quando ela não tem uma finalidade punitiva; isso é um
vício relativo à finalidade.”
Agindo em abuso do poder (excesso ou desvio) o agente submete sua conduta à revisão,
judicial (ação popular, MS) ou administrativa (autotutela). Pode respingar na seara penal,
caracterizando crime previsto na Lei nº 4.898/65.
59
Ponto 4.c. Licitação. Princípios. Modalidades. Dispensa e inexigibilidade de

licitação.
Principais obras consultadas: Resumo do Grupo do 26º CPR. Manual de Direito

Administrativo, 22º edição, 2009. JSCF. Aulas do Alcance 2011.
Legislação básica: Lei 8.666/93, em especial o art. 24.
CONCEITO. Licitação é o procedimento administrativo vinculado, por meio do qual os

entes da Administração Pública e aqueles por ela controlados selecionam a melhor proposta
entre as oferecidas pelos vários interessados, com dois objetivos – a celebração do contrato,
ou a obtenção do melhor trabalho técnico, artístico ou científico (José dos Santos Carvalho
Filho). A licitação tem base constitucional no art. 37, inciso XXI, da CF/88: “ressalvados
os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão
contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a
todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas
as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as
exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento
das obrigações”. A competência para legislar sobre normas gerais aplicáveis a licitação e
contratos administrativos é privativa da União. Todavia os Estados, DF, e Municípios
podem legislar sobre questões específicas dessas matérias.
DEVER DE LICITAR. De acordo com a lei, precisam licitar: Administração direta;

Administração indireta; Ordens e Conselhos Profissionais, exceto OAB (são entidades da
Administração indireta). Obs: As entidades estatais que explorem a atividade econômica
em sentido estrito não se sujeitam a licitação quando o contrato que pretendem celebrar
tenha objeto relacionado às atividades-fim da entidade. Não precisam licitar: delegatários
de serviço público (concessionários, permissionários, franqueados). Não precisam licitar,
mas devem observar os princípios da licitação (e, em nível federal, fazer cotação prévia
de preços), sempre que se valerem de recurso públicos: Serviços sociais autônomos;
Associações públicas; OS e OSCIP; Entidades de apoio.
Por outro lado, não podem participar da licitação: o autor do projeto básico ou executivo;
empresa ou consórcio, da qual o autor do projeto seja dirigente, gerente, acionista ou
detentor de mais de 5% (cinco por cento) do capital com direito a voto ou controlador,
responsável técnico ou subcontratado; servidor ou dirigente de órgão ou entidade
contratante ou responsável pela licitação. A Lei 8.666/93 não veda a contratação de
parentes dos administradores públicos. Apesar disso, o STF decidiu que, em decorrência
desse silêncio, os Estados e Municípios podem legislar sobre esse tema, por ser norma
específica de licitações (RE-423560)
60
PRINCÍPIOS. As licitações destinam-se a garantir a observância do princípio

constitucional da isonomia, a seleção da proposta mais vantajosa para a administração
pública e a promoção do desenvolvimento nacional sustentável. Da CF e da Lei n°
8.666/1993, decorrem alguns princípios aplicados às Licitações:
1. Princípio do Formalismo. O procedimento administrativo da licitação é sempre um

procedimento formal, especialmente porque precede contratações que implicarão a
dispêndio de recursos públicos.
2. Princípio da Publicidade dos atos. A licitação não poderá ser sigilosa, sendo pública e
acessíveis ao público os atos do procedimento, bem como os motivos determinantes das
decisões proferidas, salvo quando ao conteúdo das propostas, até a respectiva abertura (art.
3, § 3, da Lei nº 8.666/93). O princípio informa, ainda, que a licitação deve ser amplamente
divulgada, de modo a possibilitar o conhecimento de suas regras ao maior número de
pessoas possíveis.
3. Princípio da Igualdade entre os licitantes. A observância da igualdade entre os

participantes no procedimento licitatório possui dupla vertente: a) devem ser tratados
isonomicamente todos os que participam da disputa, o que significa vedação a
discriminações injustificadas no julgamento das propostas e b) deve ser dada oportunidade
de participação às licitações em geral a quaisquer interessados que tenham condições de
assegurar o futuro cumprimento do contrato a ser celebrado. Exceções: A lei a LC nº
123/06, assegurou às micro e pequenas empresas a possibilidade de cobrirem (com
preferência) a proposta vencedora, quando as propostas apresentadas por elas sejam iguais
ou até 10% superiores à proposta mais bem classificada. No pregão o percentual se reduz
para 5%. Também com a Lei nº 12.349/2010 o princípio da isonomia sofreu alteração. A lei
introduziu no art. 3º, da Lei 8.666/93, a previsão de que entre os licitantes deverá ser
observado a promoção do desenvolvimento nacional sustentável. Assim, agora a proposta
mais vantajosa para a Administração Pública não é somente aquela sobre o prisma
econômico, mais sim aquela apresente o melhor custo-benefício com relação aos benefícios
indiretos mediatos e a longo prazo que a proposta considerada vencedora proporcionará ao
Brasil, ao desenvolvimento nacional. Tal lei traz, ainda, as seguintes previsões e
possibilidades: (i) estabelecimento de margem de preferência de até 25% para produtos
manufaturados e serviços nacionais que atendam as normas técnicas brasileiras ou
resultantes de desenvolvimento e inovação tecnológica realizados no país; (ii) possibilidade
de extensão desses benefícios aos bens e serviços originários do MERCOSUL; (iii) não
utilização da margem de preferência se a empresa não tiver capacidade de atender a
demanda; (iv) necessidade de previsão no edital dos critérios e da margem de preferência
que será adotada.
4. Princípio da competitividade. É o princípio basilar do processo licitatório, tanto que

outrora era chamado de concorrência, uma vez que, somente através dele, é possível que a
Administração identifique qual licitante oferece mais vantagens, para que, então, firme com
este a avença. É através deste princípio que se seleciona qual seja o melhor licitante, isto é,
aquele que melhor atende às necessidades do contratante, visando sempre a plena
realização do interesse público. Para melhor atende-lo, o art. 23, § 1° dispõe que “As obras,
serviços e compras efetuadas pela Administração serão divididas em tantas parcelas
61
quantas se comprovarem técnica e economicamente viáveis, procedendo-se à licitação com

vistas ao melhor aproveitamento dos recursos disponíveis no mercado e à ampliação da
competitividade sem perda da economia de escala”.
5. Princípio da legalidade. Tal princípio permeia todos os atos da Administração Pública,

pois, seu agir deverá estar sempre amoldado aos ditames da lei. Ademais, sabe-se que
administrar é aplicar a lei. A legalidade para Administração consiste em fazer somente
aquilo que é permitido por lei, aquilo que não é expressamente permitido à Administração é
proibido. A Administração adstringe-se ao cumprimento do ordenamento jurídico e nisso
consiste toda a sua liberdade, isto é, liberdade na lei, liberdade ao agir dentro da lei.
6. Princípio da impessoalidade. Decorre do princípio da impessoalidade a estipulação de

critérios objetivos para a contratação dos licitantes, pois não pode a Administração eleger
critérios discrepantes com a finalidade da licitação, nem tampouco tratar de maneira
desigual os licitantes. A Administração permanece impessoal, equidistante dos licitantes.
7. Princípio moralidade. Exige-se da Administração que se comporte de maneira lícita,

mas somente isso não é o bastante, pois a Administração deve pautar-se de acordo com a
moral vigente no País, com os bons costumes, com os princípios de justiça, boa
administração e honestidade. A administração não pode apenas ser honesta, tem também
que parecer honesta. Portanto, a moral a ser seguida pela Administração é mais que a moral
a que estamos acostumados, é uma moral mais profunda, mais abrangente. Assim deve
reger-se a Administração no que toca a licitações.
8. Princípio da vinculação ao instrumento convocatório. Uma vez inserida no edital, a

vontade da Administração, a ele a Administração e os licitantes estarão vinculados, pois, o
edital fará lei entre o Estado e os licitantes. O edital de licitação delimita as condições
norteadoras dos atos do certame, fixa o seu objeto de forma precisa e enumera os deveres e
as garantias das partes interessadas. Este princípio está positivado no art. 41 da lei 8.666/93,
ao estatuir que: “A Administração não pode descumprir as normas e condições do edital,
ao qual se acha estritamente vinculada”. Hely Lopes Meirelles afirma que o edital (ou
carta-convite) é a lei interna da licitação.
9. Princípio do julgamento objetivo. Consiste em que os critérios e fatores seletivos

previstos no edital devem ser adotados inafastavelmente para o julgamento, evitando-se,
assim, qualquer surpresa para os participantes. Ademais, e principalmente, esse princípio
veda que os critérios de definição do vencedor do certame sejam anti-isonômicos, prevendo
preferências implícitas que subjetivamente favoreçam determinado licitante. Para tanto faz-
se necessário o julgamento objetivo, que segue quatro regras ou critérios básicos, contidos
no art. 45 da Lei de Licitações, quais sejam: a) menor preço (§ 1 º, inc. I); b) melhor técnica
(§ 1º, inc. II); c) menor preço e melhor técnica (§ 1º, inc. III); d) maior lance – critério
válido para leilões (art. 22 § 5).
10. Princípio fiscalização. O § 1º do art. 41 da lei 8.666/93 estabelece o princípio da

fiscalização ao dizer que “Qualquer cidadão é parte legítima para impugnar edital de
licitação por irregularidade na aplicação desta lei”. É uma garantia ao pleno exercício da
cidadania, pois serão os cidadãos os maiores afetados em casos de irregularidades nas
62
licitações, vez que serão estes que arcarão tanto com o prejuízo financeiro, como com o
prejuízo decorrente de não ter o serviço ou obra a sua disposição. O princípio da
fiscalização embebe-se de constitucionalidade no princípio republicano, já que é na
República que o Estado deve servir ao bem comum, até mesmo porque a “res” é pública.
Portanto deverá a licitação alcançar o fim colimado e, para tanto, faz-se necessário que cada
cidadão fiscalize o processo licitatório. Também à própria Administração compete fiscalizar
seus atos, como decorrência do princípio da autotutela, princípio que rege o agir da
Administração, como já foi visto anteriormente.
11. Princípio da adjudicação obrigatória ao vencedor. Significa atribuir o objeto do

certame ao licitante vencedor. Tal princípio impede que a administração, concluído o
procedimento licitatório, atribua seu objeto a outrem que não o legítimo vencedor. Esse
princípio também veda que se abra nova licitação enquanto válida a adjudicação anterior.
Não se deve confundir adjudicação com celebração do contrato. A adjudicação é um ato
declaratório, que apenas garante ao vencedor que, quando a administração for celebrar o
contrato relativo ao objeto da licitação, ela o fará com o vencedor. É possível que ocorra de
o contrato não chegar a ser celebrado, em face de motivos como a anulação do
procedimento, se houve ilegalidade ou revogação da licitação em decorrência de
supervenientes razões de interesse público.
MODALIDADES. O art. 22 da Lei n. 8.666/93 prevê 5 modalidades de licitação:

concorrência, tomada de preços, convite, concurso e leilão. Insta consignar que é
expressamente vedado a criação pelo administrador de outras modalidades de licitação ou a
combinação das modalidades referidas (art. 22, § 8º).
1. Concorrência. O art. 22, § 1º aduz que: concorrência é a modalidade de licitação entre

quaisquer interessados que, na fase inicial de habilitação preliminar, comprovem possuir
os requisitos mínimos de qualificação exigidos no edital para execução de seu objeto. É a
modalidade mais complexa de licitação, prestando-se à contração de obras, serviços e
compras, de qualquer valor. Também é exigida, em regra, para a compra de imóveis e para
a alienação de imóveis públicos, para a concessão de direito real de uso, para licitações
internacionais, para celebração de contratos de concessão de serviços públicos e para os
contratos de parcerias públicos privadas. Pode ser utilizada pela Administração qualquer
que seja o valor do contrato. A habilitação é preliminar, após a abertura do procedimento.
2. Tomada de preços. O art. 22, § 2º da Lei 8.666/93 define tomada de preço como a
“modalidade de licitação entre interessados devidamente cadastrados ou que atenderem a
todas as condições exigidas para cadastramento até o terceiro dia anterior à data do
recebimento das propostas, observada a necessária qualificação”. Na tomada de preços, a
habilitação, que corresponde ao próprio cadastramento, é prévia à abertura do
procedimento. Todavia, os não previamente cadastrados têm garantida a possibilidade de se
inscreverem até o terceiro dia anterior à data do recebimento das propostas. É utilizada nas
transações de vulto médio.
3. Convite. Previsto no art. 22, § 3º da Lei 8.666/93: “Convite é a modalidade de licitação

entre interessados do ramo pertinente ao seu objeto, cadastrados ou não, escolhidos e
convidados em número mínimo de 3 (três) pela unidade administrativa, a qual afixará, em
63
local apropriado, cópia do instrumento convocatório e o estenderá aos demais

cadastrados na correspondente especialidade que manifestarem seu interesse com
antecedência de até 24 (vinte e quatro) horas da apresentação das propostas.” O
instrumento de convocação utilizado na modalidade convite é a carta-convite, enviada
diretamente aos interessados. O convite é uma modalidade de licitação utilizada nas
contratações de menor vulto, sendo, portanto, mais simples seu procedimento.
Excepcionalmente, a carta-convite poderá ser enviada a menos de três interessados, desde

que por limitações do mercado ou manifesto desinteresse dos convidados, seja impossível a
obtenção do número mínimo de licitantes (art. 22, § 7).
4. Concurso. Art. 22, § 4o. Concurso é a modalidade de licitação entre quaisquer

interessados para escolha de trabalho técnico, científico ou artístico, mediante a
instituição de prêmios ou remuneração aos vencedores, conforme critérios constantes de
edital publicado na imprensa oficial com antecedência mínima de 45 (quarenta e
cinco) dias. Assim, o que determina a necessidade de realizar a licitação na modalidade
concurso é a natureza do seu objeto e não o valor do contrato. Não se aplicam ao concurso
os tipos de licitação previstos no art. 45, da Lei 8.666/93 – menor preço, melhor técnica,
técnica e preço, maior lance ou oferta-, uma vez que os vencedores do concurso recebem
prêmio ou remuneração.
5. Leilão. Art. 22, § 5o Leilão é a modalidade de licitação entre quaisquer interessados

para a venda de bens móveis inservíveis para a administração ou de produtos legalmente
apreendidos ou penhorados, ou para a alienação de bens imóveis prevista no art. 19, a
quem oferecer o maior lance, igual ou superior ao valor da avaliação. O leilão para a
alienação de bens móveis da administração está limitado a bens avaliados, isolada ou
globalmente, em quantia não superior a R$ 650,000,00 (art. 17, § 6º). Acima desse valor
deve ser utilizada a concorrência.
Pregão. Previsto na Lei 10.520/02, é uma modalidade de licitação estendidas a todas as

esferas da Federação. É uma modalidade de licitação passível de utilização – pela União,
Estados, DF, e Municípios – para a aquisição de bens e serviços comuns, qualquer que seja
o valor estimado da contratação. O fato que define a sua utilização é a natureza do objeto da
contratação – aquisição de bens ou serviços comuns. A Lei n. 10.520/02 define bens e
serviços comuns “Art. 1 (...). Parágrafo único. Consideram-se bens e serviços comuns,
para os fins e efeitos deste artigo, aqueles cujos padrões de desempenho e qualidade
possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificações usuais no
mercado.” Na modalidade pregão sempre se adota como critério de julgamento o menor
preço da proposta. É realizado por propostas e lances em sessão pública. O autor da oferta
de valor mais baixo e os das ofertas com preços até 10% superiores a ela poderão fazer
novos lances verbais e sucessivos, até a proclamação do vencedor. Outra característica do
pregão é que há uma inversão das fases de habilitação e julgamento das propostas. No
pregão a habilitação é sempre posterior à fase de julgamento e classificação. Há duas
modalidades de pregão: o presencial e o eletrônico (Decreto 5.450/05).
DISPENSA E INEXIGIBILIDADE DE LICITAÇÃO. A regra geral é a necessidade de a

administração pública com um todo, previamente a celebração de um contrato
64
administrativo, realizar licitação em decorrência do princípio da indisponibilidade do

interesse público. Há inexigibilidade quando a licitação é juridicamente impossível. A
impossibilidade jurídica de licitar decorre da impossibilidade de competição, em razão da
inexistência de pluralidade de potenciais proponentes. Há dispensa de licitação quando esta
é possível, ou seja, há possibilidade de competição, mas a lei dispensa ou permite que seja
dispensada a licitação.
Inexigibilidade de licitação. Como já dito, ocorre quando há impossibilidade jurídica de

competição. As hipóteses estão descritas exemplificativamente no art. 25, da Lei 8.666/93.
Tratam-se de hipóteses em que a competição é inviável, justificando a contratação direita.
O inciso I traz a previsão de inexigibilidade para a contratação de fornecedor exclusivo,
vedada a preferência por marca; no inciso II vem plasmada a previsão de contração por
inexigibilidade em razão de serviços técnicos profissionais especializados, de natureza
singular, vedada a inexigibilidade para serviços de publicidade e divulgação (art. 13); e, por
fim, no inciso III é a hipótese de inexigibilidade para contração de artistas consagrados pela
crítica ou pelo público.
Licitação dispensável. São aquelas hipóteses que embora haja viabilidade jurídica de
competição, a lei autoriza a celebração direta do contrato. As hipóteses estão previstas no
art. 24, da Lei 8.666/93, em rol taxativo. Alguns casos de dispensa merecem destaque: (i)
quando o valor da contratação for até 10% do valor máximo para o convite (20% no caso
de sociedade de economia mista, empresa pública, consórcio público ou agência executiva);
(ii) situações excepcionais, como guerra e calamidade pública; (iii) gêneros perecíveis, em
caráter emergencial, até a conclusão de licitações.
Além disso, mecerem destaque: iv) Licitação deserta (art. 24, V). Ocorre quando a
licitação é convocada e não aparece nenhum interessado. Nesse caso, torna-se dispensável a
licitação, e a administração pode contratar diretamente, contanto que motivadamente
demonstre existir prejuízo na realização de uma nova licitação, e desde que sejam mantidas
as condições constantes do instrumento convocatório. v) Licitação fracassada. É aquela
que aparecem interessados, mas nenhum é selecionado, em decorrência de inabilitação ou
de desclassificação das propostas. Nesse caso, “a administração poderá fixar aos licitantes
o prazo de oito dias úteis para a apresentação de nova documentação ou de outras
propostas escoimadas das causas referidas neste artigo, facultada, no caso de convite, a
redução deste prazo para três dias úteis” (art. 48, § 3° da Lei 8.666). Porém, quando as
propostas consignarem preços manifestamente superiores aos praticados no mercado
nacional, ou forem incompatíveis com os fixados pelos órgãos oficiais competentes e a
situação persista apesar, será admitida a adjudicação direta dos bens ou serviços, por valor
não superior ao constante do registro de preços, ou dos serviços.
Licitação dispensada. São hipóteses em que a própria lei, diretamente, dispensa a sua
realização. Portanto, enquanto na licitação dispensável o procedimento poderá, ou não,
ocorrer, a critério do administrador, nas situações descritas como de licitação dispensada
não poderá a administração licitar, uma vez que a lei afasta a possibilidade de realização do
procedimento. Em regra, são hipóteses de alienação de bens e direitos pela administração
previstos no art. 17 da Lei 8.666/93.
65
A inexigibilidade e a dispensa facultativa devem ser sempre expressamente motivadas, com

o apontamento das causas que levaram a AP a concluir pela impossibilidade jurídica de
competição. No caso de licitação dispensada, não se exige justificativa em todas as
hipóteses. De outro lado, a lei estabelece (art. 26) como condição obrigatória da eficácia do
ato de dispensa ou inexigibilidade, que ele seja comunicado, dentro de três dias, à
autoridade superior, para ratificação e publicação na imprensa oficial, no prazo de 05 dias.
Na licitação dispensável, a lei somente não exige a ratificação pela autoridade superior no
caso dos contratos de pequeno valor, R$ 15.000,00 para obras e serviços de engenharia e
R$ 8.000,00 para alienações e serviços e compras, incluindo o dobro destes valores para as
entidades citadas no p. único do art. 24 (ou seja, nas hipóteses dos incisos I e II do art. 24
não se exige ratificação).
RDC E SERVIÇOS DE PUBLICIDADE. A Lei n. 12.232/10, de incideê ncia nacional,

estabelece normas gerais sobre licitações e contratações de serviços de
publicidade prestados por intermeé dio de ageê ncias de Propaganda, isto eé , as
atividades realizadas “com o objetivo de promover a venda de bens ou serviços de
qualquer natureza, difundir ideias ou informar o pué blico em geral”. Naã o seguem o
procedimento dessa lei as contrataçoã es de as atividades de assessoria de
imprensa, comunicaçaã o e relaçoã es pué blicas ou relacionadas aà realizaçaã o de
eventos festivos, que seguiram os procedimentos normais (art. 2º, § 2º). A lei
faculta que a Administraçaã o, mediante justificativa no processo de licitaçaã o,
realize a adjudicaçaã o do objeto a mais de uma ageê ncia de propaganda. Essa
“multiadjudicaçaã o” eé promovida para, em seguida, permitir que o oé rgaã o ou
entidade contratante institua procedimento de seleçaã o interna entre as
contratadas (art. 2º, § 4º). Trata-se de uma licitaçaã o dentro da licitaçaã o. O rito
licitatoé rio especial definido pela lei deve obrigatoriamente observar os criteé rios
de “melhor teé cnica” ou “teé cnica e preço”. Assim como no pregaã o, na licitaçaã o para
contrataçaã o dos serviços de publicidade o julgamento das propostas antecede a
habilitaçaã o (art. 11, X e XI).
Por outro lado, a Lei 12.462/2011, também de abrangência nacional, introduziu um regime
diferenciado de contratações. Aplica-se exclusivamente: às licitações e contratos
vinculados à Copa do Mundo; Copa das Confederações e aos Jogos Olímpicos; construção
e melhoria de aeroportos distantes até 350 km das cidades-sede; e (atenção aos próximos)
ações integrantes do PAC, além de obras de engenharia no âmbito do SUS e dos sistemas
públicos de ensino. Principais peculiaridades: a) possibilidade de a administração pública
contratar mais de uma empresa ou instituição para executar o mesmo serviço
(multiadjudicação), desde que não implique perda de economia de escala, quando o objeto
da contratação puder ser executado de forma concorrente e simultânea por mais de um
contratado ou a múltipla execução for conveniente para atender à administração pública
(art. 11); b) julgamento das propostas antes da habilitação (art. 12); c) uso preferencial da
forma eletrônica (art. 13); d) oferecimento das propostas poderá ser realizado pelo sistema
de disputa aberto, no qual os licitantes apresentarão suas ofertas por meio de lances
públicos e sucessivos, crescentes ou decrescentes, conforme o critério de julgamento
adotado, ou no modo de disputa fechado, em que as propostas apresentadas pelos licitantes
serão sigilosas até a data e a hora designadas para que sejam divulgadas (art. 17). Agora os
66
mais polêmicos: e) sigilo do valor que a Administração pretende gastar até o fim da
licitação; (f) possibilidade de contratação integrada, na qual obras e serviços são
contratados sem projeto básico prévio da Administração (art. 8º, § 5º); contrato de
eficiência, que é um contrato acessório de prestação de serviços (embora possam ser
incluídos bens e obras no objeto), em que a remuneração do contratado se dá com base em
percentual na economia que conseguir proporcionar (art. 23, § 1º).
67
Ponto 5.a. As competências ambientais na federação brasileira. Ações de

cooperação.
Obras consultadas: Resumo do Grupo do 25º CPR; Resumo do Grupo do 26º CPR- Letícia
Benrdt; Édis Milaré, Direito do Ambiente, 4 ed., RT, 2005, Antônio Beltrão, Direito Ambiental, 3
ed., Método, 2011; Nicolao Dino Neto, Ney Bello Filho e Flávio Dino. Crimes e infrações
administrativas ambientais. 3ª edição rev. e atual. - Belo Horizonte: Del Rey, 2011; Paulo Afonso
Leme Machado. Direito Ambiental Brasileiro. 19ª edição, rev. atual. e ampl. - São Paulo:
Malheiros Editores, 2011; Sandro Costa. Licenciamento ambiental no Brasil depois da LC
140/2011. Sítio eletrônico: http://www.infonet.com.br/sandrocosta/ler.asp?id=123245, acessado
em 30.05.2012; Romeu Faria Thomé da Silva. Comentários sobre a nova lei de competências em
matéria ambiental (LC 140, de 08.12.2011). In Revista de Direito Ambiental, vol. 66, p. 55,
Abril/2012.
Legislação básica: Constituição Federal, arts. 23, III, IV, VI, VII, IX, art. 24 e 225; Lei
Complementar 140/2011, Lei 12.651/12.
O regime federativo pátrio acha-se impregnado pelo espírito de cooperação e solidariedade

que caracteriza o moderno federalismo. Em relação ao meio ambiente, a Constituição
Federal – núcleo definidor da “competência das competências” - estabelece a competência
legislativa (concorrente entre a União, Estados e Distrito Federal, nos termos do art. 24, VI,
VII e VIII e entre Municípios, art. 30, I) e administrativa comum da União, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municípios para proteger o meio ambiente, referindo-se, ainda, de
forma redundante, ao combate à poluição e à preservação das florestas, da fauna e da flora
(art. 23, incisos VI e VIII). Disso resulta que, em matéria ambiental, todos os entes políticos
exercem poder de polícia administrativa, sem desconsiderar, contudo, alguns critérios de
distribuição de competências, a partir de diretrizes definidas em lei complementar. A regra
do art. 23, da CF, não se refere à titularidade de serviços ou ações administrativas, mas,
sim, à necessidade de definição de estratégias para implementação cooperada e integrada de
medidas que expressem o alcance de finalidades comuns aos diversos entes federativos, em
nome do “equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional (Crimes e
Infrações Administrativas Ambientais. Nicolao Dino Neto, Ney Bello Filho e Flávio Dino.
3ª edição rev. e atual. - Belo Horizonte: Del Rey, 2011, ps. 415 e 416). Nesse sentido, foi
editada a Lei Complementar 140/2011, que será analisada mais adiante.
Competência legislativa concorrente: A União deve estabelecer as normas gerais (CF, art.
24, §1º) e os Estados e Distrito Federal devem legislar de maneira suplementar (§2º),
porque “inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a competência
legislativa plena, para atender a suas peculiaridades” (§3º). Porém, “a superveniência de lei
federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário.”
(§4º). Como visto, na competência legislativa concorrente, há prevalência da União quanto
à regulação de aspectos de interesse nacional, com normas gerais aplicáveis a todos no
68
território nacional e que não podem ser contrariadas pelos demais entes. Aos Estados
compete legislar sobre assuntos de interesse regional, e de forma plena, quando houver
omissão da União, e aos Municípios assuntos de interesse local. (Édis Milaré, Direito do
Ambiente, 4 ed., RT, 2005, págs. 230 e 231). Nesse sentido, vale exemplificar a existência
de regras nacionais editadas pela União e que devem ser observadas pelos Estados, na
implantação de sua política ambiental, como o Novo Código Florestal, que estabelece
regras gerais para a criação do Cadastro Ambiental Rural e dos Programas de
Regularização Ambiental, mas aos Estados competirá sua implantação e execução. (arts.
18, 29 e 59, caput, §1º da Lei 12.651/12 e Decreto Federal nº 7.830/12). Obs: na ADI
2.396, o STF julgou inconstitucional lei estadual (apesar de ser mais protetiva) que proibiu
totalmente o amianto no MS, por considerar que houve afronta à competência legislativa da
União para editar normas gerais. No caso, a Lei Federal nº 9.055, que permite a extração,
industrialização e produção do amianto. Tal decisão, no entanto, foi criticada por muitos
doutrinadores, que defendem a validade de norma estadual mais restritiva.(op. cit. P. 43).
Por outro lado, na ADI 2623-MC, o STF suspendeu a Lei 6.780/2001, do Espírito Santo,
que proibiu o plantio de eucalipto para fins de produção de celulose, por motivos
ambientais. No caso, a inconstitucionalidade decorreu da invasão da competência
legislativa privativa da União para legislar sobre direito de propriedade.
Por outro lado, no artigo “conflito de interesses na criação de unidades de conservação e

repartição de competências", o Professor Nicolau Dino concluiu: “Partindo da existência
de especificidades a serem atendidas nos planos regional ou local, exigindo parâmetros
mais elevados de proteção ambiental, e, também, da competência concorrente para a
matéria, há de se caminhar para o entendimento segundo o qual a competência da União
para edição de normas gerais ou critérios para atuação administrativa não impede que,
nos temas de competência legislativa concorrente, os demais entes federativos
estabeleçam, a partir de suas peculiaridades, níveis de proteção mais elevados que os
definidos pelo ente central, desde que isso não interfira na execução de competências
específicas deste. Nessa medida é que se realiza a dimensão complementar da competência
legislativa concorrente, não obstante as reconhecidas dificuldades concretas nessa
identificação”. Um exemplo seria a concorrência entre interesse estadual de criação de APA
e interesse federal de criação de reserva extrativista. Nesse caso, “criação de uma reserva
extrativista pela União tem preferência sobre a implantação de outras unidades de
conservação de uso sustentável por iniciativa de Estado-membro, bem como em relação a
qualquer outra atividade pretendida pela unidade federada, inspirada no propósito de
utilização sustentável dos recursos naturais”. O mesmo entendimento se aplica à relação
entre Estado e município.
Competência administrativa comum: O exercício de competência material comum deve

observar o indicativo constitucional no tocante à competência legislativa concorrente. De
acordo com essa diretriz constitucional à União cabe ditar normas gerais, reservando-se
para os demais entes políticos a legislação de caráter suplementar. A partir daí, reconhece-
se a proeminência da União no terreno das competências administrativas em matéria
ambiental, levando-se em conta a existência de interesse geral ou nacional que se sobrepõe,
em muitas situações, a interesses de cunho estadual ou local (transcrição do livro de
Nicolao Dino: Crimes e Infrações Administrativas Ambientais. Nicolao Dino Neto, Ney
69
Bello Filho e Flávio Dino. 3ª edição rev. e atual. - Belo Horizonte: Del Rey, 2011, p 416).
Houve, no entanto, uma mudança de cenário com a vigência da LC 140, que atribuiu mais
competências de fiscalização e licenciamento aos Estados e Municípios. Vale ressaltar a
possibilidade de serem editadas normas de âmbito regional ou local de conteúdo mais
protetor em relação às peculiaridades do meio ambiente em determinada região, donde
resulta a ideia de preponderância do nível mais elevado de proteção ambiental no exercício
da competência comum (idem, ibidem).
Embora seja comum a competência para proteger o meio ambiente, isso não dispensa o
estabelecimento de parâmetros mínimos para a atuação administrativa de cada um dos entes
políticos nesse campo, ante o risco de ocorrência de atividades superpostas e colidentes,
geradoras de insegurança e incerteza jurídicas. Nesse ponto, sustentam-se dois critérios
definidores de competências: 1. a titularidade do bem atingido; 2. a repercussão da
atividade, como elemento determinante da predominância do interesse envolvido. Dessa
forma, é incabível que um Estado-Membro, por exemplo, aplique seu instrumental
sancionador em face de infração administrativa ambiental praticada em detrimento de bem,
serviço ou interesse tutelado diretamente da União. Duas situações merecem ser
ressalvadas: a) a posição proeminente da União no Sistema, b) como decorrência da força
cooperativa inerente ao regime de competência material comum prevista no art. 23, da CF,
admite-se a possibilidade de, por força de lei, convênio ou acordos de cooperação,
quaisquer entes federativos adotarem, em caráter de urgência, medidas de polícia destinadas
a impedir ou cessar condutas danosas ao meio ambiente, levando o fato ao conhecimento
do órgão ou entidade competente (idem, p. 421).
Veja-se, segundo Nicolao Dino, o seguinte rol de bens, serviços ou interesses que, se
atingidos, ensejarão, num primeiro plano, a competência de ente federal para atuação
destinada à repressão administrativa: a) Bens que integram o patrimônio da União,
especificados no art. 20 da CF;
b) Unidades de conservação instituídas pela União;
c) Fauna. A interpretação conferida ao art. 1º da Lei 5.197/67 foi submetida a intensos

debates por largo espaço de tempo, sempre prevalecendo a orientação de consagrar
hipóteses de competência federal em relação à fauna silvestre, considerada, por esse
dispositivo de lei, propriedade do Estado. Nesse sentido, foi editada a Súmula 91 do STJ.
Da mesma maneira, entende-se que deva competir a órgão/entidade ambiental federal a
repressão a ilícitos administrativos perpetrados em detrimento da fauna, excluídos os
animais domésticos ou domesticados. Não se ignora o cancelamento da Súmula. Contudo,
mesmo na atual ordem constitucional, a dominialidade da fauna silvestre deve continuar a
ser atribuída à União, haja vista o disposto no art. 20, I, CF. Acentue-se que, em relação às
espécies da fauna silvestre ameaçadas de extinção é inequívoco o interesse federal tendo
em vista que o Brasil é signatário da Convenção das espécies da flora e da fauna selvagens
em perigo de extinção – CITES, em vigor desde 1975 (Decretos 76.623/75 e 92.446/86).
Em tal hipótese, não há dúvida quanto à competência do órgão ambiental federal para
exercer o poder de polícia;
d) Atividades que estejam sob fiscalização do órgão ambiental federal (impacto ambiental
70
de âmbito nacional ou regional);
e) Florestas. A Lei 11.284/2006 reserva ao IBAMA apenas a outorga para exploração nas
florestas públicas pertencentes à União e nos empreendimentos potencialmente causadores
de impacto nacional ou regional, conforme definidos pelo CONAMA (art. 19, § 1º, Lei
4.771/65);
f) Regiões declaradas como patrimônio nacional pela Constituição Federal. É evidente que
o art. 225, § 4º, da CF, não implica a transferência de todas as áreas referidas para o
domínio da União. Entretanto, parece equivocada a leitura que enxerga nesse artigo mera
enunciação destituída de qualquer efeito prático, vez que se choca contra o dever do
intérprete de dotar a Constituição de máxima efetividade, sempre procurando extrair
consequências dos comandos nela inseridos. Nessa linha, a expressão patrimônio nacional
deve ser compreendida como emanação de um interesse direto e específico da União, não
obstante o posicionamento contrário sustentado pelo STF (idem, ps. 426 e ss.).
Ações de cooperação
A par disso, a LC 140/2011 estabeleceu as normas de cooperação no que pertine às

competências ambientais, para a União (art. 7º), para os Estados e o Distrito Federal (art.
8º) e para os Municípios (art. 9º), possibilitando a delegação, mediante convênio, da
execução das ações administrativas, condicionada à existência de estrutura adequada do
ente delegatário. Os instrumentos de cooperação estão elencados no art. 4º, como
consórcios públicos, convênios, acordos de cooperação técnica, fundos públicos e privados,
Comissões Tripartite Nacional, Estaduais e Bipartite do DF, delegação de atribuições e de
execução de ações administrativas, entre outros.
A delegação de atribuições e ações administrativas deve ser realizada mediante convênio

“desde que o ente destinatário da delegação disponha de órgão ambiental capacitado a
executar as ações administrativas a serem delegadas e de conselho de meio ambiente” (art.
5º), sendo que para os efeitos da lei, “considera-se órgão ambiental capacitado, para os
efeitos do disposto no caput, aquele que possui técnicos próprios ou em consórcio,
devidamente habilitados e em número compatível com a demanda das ações
administrativas a serem delegadas.” (parágrafo único, art. 5º)
Essa lei complementar é objeto de Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 4757, cujo ponto
nodal é a perda de atribuições da União, com a limitação de competências ambientais de
fiscalização em um ou outro ente federativo, restringindo a atuação do conteúdo jurídico do
caput do art. 225 da Constituição, que impõe a todos entes da federação a proteção
ambiental. Juarez Freitas, em palestra realizada no TRF da 4ª Região, no dia 05 de junho de
2012, criticou veementemente o texto dessa lei complementar, mas afirmou sua
constitucionalidade e que uma interpretação adequada permite inferir que não foi
suplantada a competência suplementar do órgão ambiental federal.
Romeu Faria Thomé da Silva refere ser inequívoco que a LC 140/2011 ratifica o
entendimento de que não há um único critério a ser observado para a definição de
competência licenciatória dos entes federados. A LC 140/2011 adota, em grande medida, os
71
critérios previstos na Res. Conama 237/1997 para a definição da competência licenciatória

dos entes federados. Em relação à União, mantém sua competência para licenciamento no
caso de licenciamento de atividades localizadas ou desenvolvidas conjuntamente no mar
territorial, na plataforma continental e na zona econômica exclusiva, onde o critério
utilizado é o da dominialidade do bem. Quando se tratar de atividades localizadas ou
desenvolvidas em dois ou mais Estados, devem ser licenciadas pelo órgão ambiental federal
(art. 7.º, XIV, e, da LC 140/2011). Um empreendimento de pequeno porte (baixo impacto
ambiental), mas localizado em área limítrofe entre dois Estados da federação deverá,
segundo tal critério, ser licenciado pelo órgão ambiental federal. Utiliza-se, aqui, critério
geográfico. Em relação à competência dos Estados, o art. 8.º da LC 140/2011 apresenta, ao
menos expressamente, poucas semelhanças com o art. 5.º da Res. Conama 237/1997. O
licenciamento ambiental de atividades localizadas ou desenvolvidas na maioria das
categorias de unidades de conservação instituídas pelo Estado compete ao órgão estadual
competente. Trata-se de aplicação do critério do ente instituidor da unidade de conservação.
A exceção é em relação às Áreas de Proteção Ambiental - APAs. Tal exceção apresenta-se
como uma relevante inovação da LC 140/2011. Possivelmente levando em consideração os
objetivos de uma APA, quais sejam, de disciplinar o processo de ocupação e assegurar a
sustentabilidade do uso dos recursos naturais, optou o legislador por atribuir critério diverso
de definição de competências apenas a essa modalidade de unidade de conservação. Nos
termos da LC 140/2011, utiliza-se para as APAs critérios específicos pré estabelecidos nos
arts 7.º, 8.º e 9.º. Estabelece a referida norma: “Art. 12. Para fins de licenciamento
ambiental de atividades ou empreendimentos utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou
potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradação
ambiental, e para autorização de supressão e manejo de vegetação, o critério do ente
federativo instituidor da unidade de conservação não será aplicado às Áreas de Proteção
Ambiental (APAs). Parágrafo único. A definição do ente federativo responsável pelo
licenciamento e autorização a que se refere o caput, no caso das APAs, seguirá os critérios
previstos nas alíneas a, b, e, f e h do inc. XIV do art. 7.º, no inc. XIV do art. 8.º e na alínea a
do inc. XIV do art. 9.º.”[11]
Desse modo, tratando-se de APA, o órgão ambiental competente para licenciar uma
atividade não será, necessariamente, o órgão ambiental do ente que instituiu aquela unidade
de conservação. A título de exemplo, em uma APA estadual em que seja necessário o
licenciamento de uma atividade que cause ou possa causar impacto ambiental de âmbito
local, a competência será do órgão ambiental do Município (critério previsto no art. 9.º,
XIV, a, da LC 140/2011), nos termos do parágrafo único do art. 12 da LC 140/2011 supra
descrito, e não do órgão ambiental estadual, ente instituidor da unidade de conservação. Até
o advento da LC 140/2011 havia uma nítida desvinculação entre a competência para
licenciar e a competência para fiscalizar atividades potencialmente poluidoras, ou seja, a
competência para fiscalizar não ficava adstrita à competência para licenciar a atividade.
Uma vez concedida a licença ambiental, cabia, regra geral, ao órgão ambiental estadual
fiscalizar as atividades licenciadas com o intuito de mantê-las dentro das condições e
limites estipulados no licenciamento. Todavia, inerte o órgão estadual competente, e nos
termos do art. 10, § 3.º, da Lei 6.938/1981 (revogado pelo art. 21 da LC 140/2011) possuía
o Ibama (autarquia federal) competência supletiva para tal fiscalização, mesmo tendo o
licenciamento sido concedido pelo órgão estadual.[12]
72
Entretanto, a LC 140/2011, apresenta novo entendimento ao relacionar a competência para

o exercício do poder de polícia ambiental à competência para o licenciamento ambiental da
atividade. Ou seja, o poder de polícia administrativo deve ser exercido pelo órgão
responsável pelo licenciamento ambiental. Nos termos do art. 17 da LC 140/2011:
“Compete ao órgão responsável pelo licenciamento ou autorização, conforme o caso, de um
empreendimento ou atividade, lavrar auto de infração ambiental e instaurar processo
administrativo para a apuração de infrações à legislação ambiental cometidas pelo
empreendimento ou atividade licenciada ou autorizada”. A norma prevista na LC 140/2011
não impede, todavia, o exercício da fiscalização pelos demais entes federados, nos termos
da previsão constitucional da competência comum material para a proteção do meio
ambiente (art. 23, VI, da CF/1988). Assim, inerte o ente federado licenciador, poderá outro
ente atuar supletivamente no exercício do poder de polícia ambiental, substituindo aquele
originariamente detentor das atribuições previstas em lei. Nesse sentido, resta mantida, de
certa forma, a competência supletiva do órgão ambiental federal anteriormente prevista na
Lei 6.938/1981.[13] Entretanto, o § 3.º do art. 17 estabelece que, no caso de atuação de
mais de um órgão ambiental, prevalecerá o auto de infração ambiental lavrado por aquele
órgão que detenha a atribuição de licenciamento. Por fim, nos de iminência ou ocorrência
de degradação da qualidade ambiental, o ente federativo que tiver conhecimento do fato
deverá determinar medidas para evitá-la, fazer cessá-la ou mitigá-la, comunicando
imediatamente ao órgão competente (para o licenciamento ambiental) para as providências
cabíveis.[14]
Prova oral:
→ (27° CPR) Como a Constituição da República trata da distribuição e do
compartilhamento de competência em relação ao meio ambiente? Exemplifique. Nessa
tarefa de normatização existe diferenciação? Cada um faz a seu bel prazer?
→ (27° CPR) Dê exemplo de uma normal geral dada pela união em matéria
ambiental.
→ (27° CPR) Governo do Estado deseja instalar uma APA em área na qual o Governo
Federal pretende instituir uma reserva extrativista. Existe algum conflito entre os
interesses? Se sim, como se resolve? Qual prevalecerá?
→ (27° CPR) Explique como se dividem as competências legislativas e administrativas
em matéria ambiental.
→ (27° CPR) Estado e Município em competência comum podem diminuir proteção?
E aumentar? E aumentar o tamanho de APP na beira de rio?
→ (26º CPR) Explicar a repartição da competência ambiental na CF , dizer se o

novo Código Florestal traz normas gerais e se os entes federativos
poderiam criar novas normas de proteção.
A repartição de competências na Constituição decorre do pacto federativo, tendo a
classificação de competência para legislar concorrente, em relação à matéria ambiental (art.
24, VI a VII), porque proporciona a iniciativa de lei para os Estados e Distrito Federal, se a
União se mantiver inerte. “Para o Município, tem se admitido que haverá uma competência
suplementar caso esteja caracterizado o interesse local.”(Antônio Beltrão, Direito
Ambiental, 3 ed,, Método, 2011, pág. 72) (art. 30, I)
73
A União deve estabelecer as normas gerais (art. 24, §1º) e os Estados e Distrito Federal
devem legislar de maneira suplementar (§2º), porque “inexistindo lei federal sobre normas
gerais, os Estados exercerão a competência legislativa plena, para atender a suas
peculiaridades” (§3º). Porém, “a superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende
a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário.” (§4º)
Especificamente em relação à matéria de energias, jazidas, minas, outros recursos minerais,
águas e atividades nucleares, a competência para legislar é privativa da União. (art. 22, IV,
XII e XXVI, CF.)
Como visto, na competência legislativa concorrente, há prevalência da União quanto à
regulação de aspectos de interesse nacional, com normas gerais aplicáveis a todos território
nacional e que não podem ser contrariadas pelos demais entes. Aos Estados compete
legislar sobre assuntos de interesse regional, e de forma plena, quando houver omissão da
União, e aos Municípios assuntos de interesse local. (Édis Milaré, Direito do Ambiente, 4
ed., RT, 2005, págs. 230 e 231)
O Novo Código Florestal foi editado com o seguinte objetivo, previsto em seu art. 1º-A:
“Esta Lei estabelece normas gerais sobre a proteção da vegetação, áreas de Preservação
Permanente e as áreas de Reserva Legal; a exploração florestal, o suprimento de matéria-
prima florestal, o controle da origem dos produtos florestais e o controle e prevenção dos
incêndios florestais, e prevê instrumentos econômicos e financeiros para o alcance de seus
objetivos”.
Como norma de caráter nacional, dentro de sua competência, a União estabeleceu regras
gerais a serem observadas a respeito da reserva legal, áreas de proteção permanente,
exploração florestal, servidão ambiental, Cadastro Ambiental Rural, Programa de
Regularização Ambiental, entre outros.
A edição de tais regras gerais, no entanto, não impede os Estados e Municípios legislarem
de maneira suplementar e inclusive, baseados no interesse regional ou municipal,
elaborarem regras mais protetivas e restritivas.
“Em razão da inexistência de hierarquia entre as entidades que compõem a federação, as
referidas leis estão no mesmo patamar. Destarte, é preciso se definir caso a caso qual pessoa
invadiu a esfera legiferante da outra. Por conseguinte, o conflito entre leis ambientais de
diferentes esferas, caso não seja a hipótese de aplicabilidade do Princípio da Especialidade,
será solucionado pela delimitação pontual do que é considerado como norma geral sobre
meio ambiente e o que é disposição que verse sobre peculiaridades regionais ou locais.
Logo se a norma federal extrapolar a sua zona de atribuição, adentrando em terreno afeto ao
legislador estadual ou municipal, deverá ser pronunciada sua inconstitucionalidade formal.
Ao revés, se a lei estadual veicular matéria geral, será esta que deverá ser invalidada.”
(Frederico Amado, Direito Ambiental Esquematizado, 3 ed. Forense, SP, 2012, p. 40)
Nesse sentido vale mencionar o julgamento da ADI 2.396, em que o Supremo se posicionou
no sentido da inconstitucionalidade da lei estadual (apesar de ser mais protetiva) que
proibiu totalmente o amianto no Mato Grosso do Sul e considerou que houve afronte à
competência legislativa da União para editar normas gerias, considerando a existência da
Lei Federal nº 9.055, que permite a extração, industrialização e produção do amianto. Tal
decisão, no entanto, foi criticada por muitos doutrinadores, que defendem a validade de
norma estadual mais restritiva.(op. cit. P. 43)
Questão polêmica será saber se haverá inconstitucionalidade no caso de edição de novas
leis estaduais que estabelecerem, por exemplo, novos limites para as áreas de preservação
74
permanente, como enquadrar os reservatórios de água abaixo de 1 hectare (diferente da

previsão do art. 4º, §4º, Lei 12.651), ou estabelecer um raio maior em torno das nascentes
(art. 4º, IV), ou mesmo aumentar a margem de proteção em torno dos rios (art. 4º, I),
No meu entendimento não haverá inconstitucionalidade, porque além da previsão da
possibilidade de o Poder Público constituir novas áreas de preservação permanente(art. 6º),
a modificação deve ser baseada e justificada diante do interesse regional de cada Estado.
Por exemplo, amplia-se como área de preservação permanente os reservatórios de água
natural, mesmo que com superfície inferior a 1 hectare, porque na região há dificuldade de
formação de lençóis freáticos. Ou mesmo posso considerar, para fins de compensação de
reserva legal apenas as áreas dentro do Estado e não a área do Brasil inteira dentro do
mesmo bioma, como prevê o art. 66, §5º, IV, Lei 12.651.
Outros exemplos também podem ser citados, sem que haja invasão da competência
legislativa geral, se por exemplo, o Estado ou Município, instituírem políticas de incentivo
econômico e tributário para propriedades com maior percentual de área de preservação
permanente ou de reserva legal.
Questões objetivas
(27º CPR) 36. ASSINALE A ALTERNATIVA CORRETA:
a) ( ) Tendo em vista a repartição de competências prevista na Lei Complementar no
140, de 2011, somente a União pode instituir unidades de conservação na região da
Amazônia Legal.
b) ( ) A delegação de competência da União para o Estado-membro no tocante ao
licenciamento ambiental retira do ente delegante a atribuição de fiscalizar e punir atividades
nocivas ao meio ambiente, relativas ao objeto do licenciamento.
c) ( ) Por força do princípio federativo e da autonomia político-administrativa dos entes
federados, são indelegáveis as competências relativas ao licenciamento ambiental.
d) ( ) De acordo com o ordenamento jurídico em vigor, o licenciamento ambiental dá-se
em um só nível de competência, sob a responsabilidade de um único ente político, sem
prejuízo de que outros entes federativos eventualmente interessados se manifestem, sem
força vinculante.
GABARITO SUGERIDO: Alternativa D
ALTERNATIVA A – INCORRETA. A expressão Amazônia legal, prevista no artigo 3º,
inciso I, do novo código florestal, abrange os Estados do Acre, Pará, Amazonas, Roraima,
Rondônia, Amapá e Mato Grosso, assim como as regiões situadas ao norte do paralelo 13º
S, dos Estados de Tocantins e Goiás, e ao oeste do meridiano de 44º W, do Estado do
Maranhão. Nessa extensa área existem vários biomas, com a Floresta Amazônica e o
Cerrado. A lei complementar 140/2011, nos artigos 7º ao 9º, estipulou que todos os entes
federativos tem competência para definir espaços territoriais e seus componentes a serem
especialmente protegidos.Como anteriormente explicitado, a Amazônia Legal abrange
vários estados e biomas, sendo que a referida lei complementar não previu tal competência
privativa da União, em obediência ao princípio federativo, pois caso contrário os demais
entes federativos teriam a sua autonomia limitada.
ALTERNATIVA B – INCORRETA. Nos termos do artigo Art. 17, § 3o : “ O disposto no
caput deste artigo não impede o exercício pelos entes federativos da atribuição comum de
75
fiscalização da conformidade de empreendimentos e atividades efetiva ou potencialmente

poluidores ou utilizadores de recursos naturais com a legislação ambiental em vigor,
prevalecendo o auto de infração ambiental lavrado por órgão que detenha a atribuição de
licenciamento ou autorização a que se refere o caput”.Como se observa, o ente concedente
pode fiscalizar as atividades nocivas ao meio ambiente, inclusive as relativas ao objeto do
licenciamento delegado. Entretanto, no caso de punição, prevalece o auto de infração
lavrado pelo ente delegatário.
ALTERNATIVA C – INCORRETA. O artigo 4º, inciso V prevê como instrumento de
cooperação a delegação da execução de ações administrativas de um ente federativo a
outro, respeitados os requisitos previstos no artigo 5º: “O ente federativo poderá delegar,
mediante convênio, a execução de ações administrativas a ele atribuídas nesta Lei
Complementar, desde que o ente destinatário da delegação disponha de órgão ambiental
capacitado a executar as ações administrativas a serem delegadas e de conselho de
meio ambiente”.
ALTERNATIVA D – CORRETA. Correto. A assertiva está em consonância com o
disposto no art. 13: ”Os empreendimentos e atividades são licenciados ou autorizados,
ambientalmente, por um único ente federativo, em conformidade com as atribuições
estabelecidas nos termos desta Lei Complementar. § 1o Os demais entes federativos
interessados podem manifestar-se ao órgão responsável pela licença ou autorização, de
maneira não vinculante, respeitados os prazos e procedimentos do licenciamento
ambiental”. Antes do advento da nova lei, o licenciamento ambiental era realizado em um
só nível de competência, mas vários entes federativos poderiam, em conjunto, realizar o
procedimento (ex.: consórcio de municípios). Isso agora não é mais possível, o que é um
retrocesso em uma federação que adota um sistema cooperativo nacional de proteção ao
meio ambiente.
(25º CPR) ANALISE OS ITENS ABAIXO E RESPONDA EM SEGUIDA:

I - Somente a União tem competência para instituir unidades de conservação da categoria
parque.
II - É comum a todas as pessoas políticas, com exceção dos municípios, a competência para
proteger bens de valor histórico, artístico e cultural, haja vista a abrangência da expressão
“patrimônio cultural brasileiro”.
III - Os aquíferos subterrâneos formados pela ação da natureza constituem bens de domínio
público federal, cujo aproveitamento econômico depende da outorga de declaração de
reserva de disponibilidade hídrica, a cargo da Agência Nacional de Águas.
IV - Consoante jurisprudência do STF, os estados federados, no exercício de sua
competência concorrente para legislar sobre fauna, podem regular práticas esportivas
envolvendo aves de raças combatentes, desde que o poder público vistorie e autorize os
locais destinados às atividades e que medico veterinário ateste as condições de saúde dos
animais que participarão dos eventos, sendo vedado. porém, submetê-los a disputas que
culminem com sua morte.
Pode-se afirmar que:
a) ( ) somente o item III está correto.
b) ( ) somente o item IV está incorreto.
c) ( ) somente os itens I e III estão corretos.
d) ( ) todos os itens estão incorretos.
76
Comentários:
A assertiva I é incorreta, pois, nos termos do art. 225, caput, c/c o § 1º e incisos I, II, III e
VII da CRFB/1988, a instituição de unidades de conservação é genericamente atribuída ao
“Poder Público”. Tal expressão constitucional contempla todos os entes federativos.
A assertiva II é incorreta, em razão da exclusão dos “municípios” da competência comum
prevista no inciso III do art. 23 da CRFB/1988.
A assertiva III é incorreta. Por interpretação sistemática do inciso III do art. 20 da
CRFB/1988 com o disposto no art. 26, I do texto constitucional, em particular o trecho
“águas subterrâneas, fluentes, emergentes e em depósito, ressalvadas, neste caso, na forma
da lei, as decorrentes de obra da União”, pode-se concluir que os aquíferos subterrâneos
naturais (perceba-se no item a menção ao aspecto de que tais aquíferos foram “formados
pela ação da natureza”) correspondem a domínio público estadual. Isto é, são
expressamente contemplados como “bens dos Estados” e, exatamente, por isso, não estão,
de regra, submetidos à outorga de declaração de reserva de disponibilidade hídrica, a cargo
da Agência Nacional de Águas (ANA, nos termos da Lei Federal nº 9.433/1997).
A assertiva IV é incorreta. A jurisprudência fixada pelo STF (a título ilustrativo,
mencionem-se os julgamentos do Recurso Extraordinário nº 153.531/SC, Rel. Min.
Maurício Corrêa – relativo à prática da “Farra do Boi” no Estado de Santa Catarina; e da
Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 1.856/RJ – especificamente referente à “briga de
galo”, caso do item) é exatamente no sentido da ilegitimidade constitucional de práticas
esportivas dessa natureza exatamente por violarem o sentido constitucional do inciso VII do
art. 225 da CRFB/1988, com especial destaque para a vedação de “práticas” que
“submetam os animais a crueldade”. O item é incorreto, portanto, pelas razões acima
aduzidas.
Gabarito oficial: D
77
Ponto 5.b. Revogação, anulação, cassação e convalidação do ato administrativo.
Principais obras consultadas: Resumo do Grupo do 26º CPR; Diogo de Figueiredo

Moreira Neto. Curso de direito administrativo. 15. ed. Rio de Janeiro: Forense,
2009.Resumo do Grupo do 25º CPR; Pedro Lenza. Direito Constitucional Esquematizado,
15ª Edição. Ed. Saraiva; Bernardo Gonçalves Fernandes. Curso de Direito Constitucional,
3ª Edição. Ed. Lumen Juris. Celso Antônio Bandeira de Mello. Curso de Direito
Administrativo. 27ª edição rev. e atual. até a EC 64, de 4.2.2010 - São Paulo: Malheiros
Editores, 2010; José dos Santos Carvalho Filho, Manual de Direito Administrativo. 24ª
edição, rev. ampli. e atual. – Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2011.
Legislação básica: Lei n. 4.717/65, art. 2º; Lei 9.784, arts. 53 a 55;
REVOGAÇÃO, segundo Celso Antônio Bandeira de Mello, é extinção de um ato

administrativo ou de seus efeitos por outro ato administrativo, efetuada por razões de
conveniência e oportunidade (poder discricionário), respeitando-se os efeitos precedentes.
Não está sujeita a prazo. A revogação tem como: a) sujeito: autoridade no exercício de
função administrativa; b) objeto: ato ou relação jurídica válidos; c) fundamento:
competência discricionária para incidir sobre situação dantes regulada; d) motivo:
inconveniência ou inoportunidade da mantença da situação precedente; e) efeitos: extinguir
o que fora provido sem ofender os efeitos passados (ex-nunc); f) natureza: constitutiva.
Atos que geram situações irrevogáveis: a) atos que a lei declara irrevogáveis; b) atos já
exauridos; c) atos vinculados, enquanto o sejam; d) atos administrativos puros, como as
certidões, pois os efeitos deles decorrem da lei e não de uma criação administrativa; e) atos
de controle, pois a competência em relação a cada caso examinado exaure-se uma vez
expedido o ato; f) atos complexos; g) atos que geram direito adquirido. Celso Antônio
Bandeira de Mello afirma que o objeto é que distingue a revogação da invalidação, na
medida em que no primeiro instituto o ato é válido, e no segundo, não.
A ANULAÇÃO pode ser conceituada como “sendo a forma de desfazimento do ato

administrativo em virtude da existência de vício de legalidade” (CARVALHO FILHO, José
dos Santos, 2011, p. 144). O ato ilegal não gera direitos e a anulação pode se dar pela
Administração (de ofício ou provocada) e pelo Poder Judiciário, conforme Súmula
473/STF: “A Administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que
os tornem ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de
conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos
os casos, a apreciação judicial”. A Súmula foi positivada no art. 53 da Lei 9.784/99.
Registre-se que os efeitos já produzidos devem ser resguardados em relação aos terceiros
de boa fé, em homenagem ao princípio da boa fé e da presunção de legitimidade dos atos
administrativos. Quando atingidos interesses de terceiros, deve ser observado o
contraditório. Nesse sentido, a Súmula Vinculante 3: “Nos processos perante o Tribunal de
Contas da União asseguram-se o contraditório e a ampla defesa quando da decisão puder
resultar anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o interessado,
78
excetuada a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria,

reforma e pensão”. A exceção se dá porque a concessão de aposentadoria é ato complexo
que só se aperfeiçoa com a ratificação pelo Tribunal de Contas (ou seja, não se trata de
revogação). Quanto ao prazo da anulação, estabelece o art. 54 da Lei 9.784: “o direito da
Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para
os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo
comprovada má-fé. § 1o No caso de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo de decadência
contar-se-á da percepção do primeiro pagamento”. O STJ entende que tal prazo aplica-se
somente a partir da vigência da referida lei: “Caso o ato acoimado de ilegalidade tenha
sido praticado antes da promulgação da Lei n.º 9.784, de 01/02/1999, a Administração tem
o prazo de cincos anos a contar da vigência da aludida norma para anulá-lo; caso tenha
sido praticado após a edição da mencionada Lei, o prazo quinquenal da Administração
contar-se-á da prática do ato tido por ilegal, sob pena de decadência, nos termos do art.
54 da Lei n.º 9.784/99.” (REsp 1147446/RS).
CASSAÇÃO “[...] é a forma extintiva que se aplica quando o beneficiário de determinado

ato descumpre condições que permitem a manutenção do ato e de seus efeitos”
(CARVALHO FILHO, José dos Santos, 2011, p. 141). A cassação constitui ato de natureza
sancionatória e vinculada. Obs: Outras Formas de Extinção: a) Extinção natural: desfaz um
ato administrativo pelo mero cumprimento normal de seus efeitos; b) Extinção subjetiva:
quando há o desaparecimento do sujeito que se beneficiou do ato. V.g., morte daquele que
recebeu autorização para portar arma; c) Extinção objetiva: quando desaparece o próprio
objeto impugnado; d) Caducidade: quando uma nova legislação impede a permanência da
situação anteriormente consentida pelo Poder Público. Surge uma norma jurídica que
contraria aquela que respaldava a prática do ato; e) Contraposição: quando um ato extingue
os efeitos de outro. V.g., exoneração extingue o efeito da nomeação; f) Desfazimento
volitivo: engloba a revogação, anulação e cassação.
A CONVALIDAÇÃO, por fim, “é o processo de que se vale a Administração para

aproveitar atos administrativos com vícios superáveis, de forma a confirmá-lo no todo ou
em parte” (CARVALHO FILHO, José dos Santos, 2011, p. 151). A convalidação está
prevista no art. 55 da Lei 9.874/99: “Em decisão na qual se evidencie não acarretarem
lesão ao interesse público nem prejuízo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos
sanáveis poderão ser convalidados pela própria Administração”. Divide-se em: i)
ratificação (correção de defeito de competência); ii) reforma (manutenção da parte válida
de um ato, com a exclusão da parte inválida) e iii) conversão (prática de um novo ato com a
parte válida do ato anterior, acrescida de uma nova parte). Diogo de Figueiredo Moreira
Neto acrescenta ainda a possibilidade de uma conversão legislativa, promovida, não por
meio de ato administrativo, mas por força de lei. Também seria um caso de convalidação do
ato administrativo a ocorrência da prescrição e da decadência, que operam a estabilização
de defeitos do ato administrativo pelo transcurso de um prazo legal associado à inércia do
titular do direito à impugnação (Curso de direito administrativo, p. 24). Para os autores que
dividem os atos inválidos em nulos e anuláveis, apenas esses últimos podem ser
convalidados. Em regra, o ato de convalidação gera efeitos ex tunc, retroagindo ao
momento em que o ato originário foi praticado. Apenas poderá haver convalidação de
vícios de competência, em razão do sujeito (ratificação) e de forma não essencial à validade
79
do ato (reforma ou conversão). Obs: o STJ decidiu que há nulidade na remoção de servidor
por interesse da Administração, sem motivação. Contudo, como a ausência de motivação é
vício de forma, entendeu que o vício pode ser corrigido em momento posterior, tal como a
prestação de informações em mandado de segurança (STJ, RMS 40.427).
Prova oral 27 concurso

- Um ato administrativo nulo pode ser convalidado?
- O que é revogação, anulação? Quais os motivos que possibilitam? Qual o prazo?
- Suponha que um membro do MPF tenha se aposentado, utilizando-se da regra de
transição, cuja aplicabilidade ao caso tenha sido considerada indevida pelo TCU,
depois de 3 anos, impedindo-se a homologação da aposentadoria. O ato inicial pode
ser convalidado? Se dentro desse interregno se observasse os requisitos de
aposentação? Resposta: Não pode ser convalidado, por não se tratar de vício relativo à
forma ou à competência (sem prejuízo da irrepetibilidade da verba alimentar recebida, em
razão da boa-fé do administrado e interpretação errônea da própria Administração). Se
observasse os requisitos apenas após os 3 anos, não se trataria de hipótese de convalidação,
mas de nova concessão.
80
Ponto 5.c: Desconcentração e descentralização administrativa. Privatização.
Principais obras consultadas: Resumo do Grupo do 26º CPR; Celso Antônio Bandeira de
Mello. Curso de Direito Administrativo. 27ª edição rev. e atual. até a EC 64, de 4.2.2010 -
São Paulo: Malheiros Editores, 2010; José dos Santos Carvalho Filho, Manual de Direito
Administrativo. 24ª edição, rev. ampl. e atual. – Rio de Janeiro: Lumen Juris.
Legislação básica: Lei 9.491/97.
Desconcentração. Celso Antônio Bandeira de Mello define a desconcentração como a

“distribuição interna de plexos de competências decisórias, agrupadas em unidades
individualizadas”. Não há criação de nova pessoa jurídica, mas meros órgãos. Essa
desconcentração pode se dar em razão da matéria (saúde, educação, etc.), do grau de
hierarquia (diretor de Departamento, chefe de Seção, encarregado de Setor) e com base em
critério geográfico ou territorial. “A aludida distribuição de competências não prejudica a
unidade monolítica do Estado, pois todos os órgãos e agentes permanecem ligados por um
sólido vínculo denominado hierarquia”. (MELLO, Celso Antônio Bandeira de, Curso de
direito administrativo, 28ª ed., rev.atual. até a EC 67, de 22.12.2010, São Paulo: Malheiros,
2011, p. 150). Em razão do mencionado vínculo de hierarquia, é estabelecida uma relação
de controle entre os órgãos, chamada de controle hierárquico ou por subordinação,
abrangendo todos os atos praticados pelo órgão subordinado. O mencionado controle não
depende de previsão legal. Da mesma forma, a interposição de recurso administrativo
contra atos do órgão subordinado não depende de previsão legal, embora obedeça as
disposições genéricas da Lei 9.784/99, ou de lei mais específica, se houver.
Descentralização administrativa ou atividade indireta: situação onde o Estado delega, por

meio de lei, a atividade a outras entidades com personalidade jurídica própria, sejam
particulares, ou entes criados por ela própria, com poder de autoadministração, capacidade
de gerir os próprios negócios, mas com subordinação a leis e a regras impostas pelo ente
central (Administração Pública Indireta). Assim descentralização pressupõe o recurso a
pessoas jurídicas distintas da Administração Direta, buscando maior eficiência e
especialização no exercício da função pública. A descentralização administrativa é dividida
em: a) descentralização territorial ou geográfica: ocorre com entidade local
geograficamente delimitada, dotada de personalidade jurídica própria de direito público,
com capacidade administrativa genérica para exercer a totalidade ou maior parte dos
encargos públicos de interesse da coletividade. É o caso, por exemplo, do que ocorre em
estados unitários como a França ou Portugal. Alguns doutrinadores admitem essa forma de
descentralização no Brasil de hoje para definir a situação dos territórios federais; b)
descentralização por serviços, funcional ou técnica: verificada quando a Administração
Direta cria uma pessoa jurídica de direito público ou privado e a ela transfere a
81
titularidade e a execução de determinado serviço público. Para a doutrina brasileira, a

titularidade dos serviços e atividades públicas não pode sair das mãos do Poder Público,
só sendo possível essa transferência para as pessoas da Administração Indireta, mais
especificamente as de direito público. Define-se como outorga de serviços públicos e
depende de lei para sua realização. c) descentralização por colaboração: ocorre quando a
Administração transfere a execução de determinado serviço público à pessoa jurídica de
direito privado previamente existente. Nessa hipótese, o Poder Público conserva a
titularidade do serviço, podendo dispor sobre ele de acordo com o interesse público. O
instrumento de formalização, via de regra, é um contrato ou um ato administrativo
unilateral, nada impedindo que também ocorra por lei. Denomina-se delegação de
serviços. (Todas as citações, em itálico, foram extraídas de MARINELA, Fernanda. Direito
administrativo, 6ª ed., rev., ampl, atual até 01.01.2012, São Paulo: Impetus, pp. 96-97).
Tratando-se de pessoas jurídicas diferentes, não há qualquer vínculo hierárquico. Assim, a

interposição de recurso contra a decisão da pessoa descentralizada exige previsão legal
expressa (trata-se do chamado recurso hierárquico impróprio). Apesar disso,
Administração Central exerce sobre a pessoa descentralizada o chamado a chamada
supervisão ministerial (art. 26 do DL 200/67). Trata-se de um controle finalístico, isto é, u
controle quanto ao objetivo das atividades desenvolvidas, por parte da Administração que
instituiu o ente da Administração Pública indireta. Atenção: Interpretando o DL 200/67, a
AGU emitiu dois importantes pareceres (Pareceres AGU 51/2006 e 04/2006), que foram
aprovados pelo Presidente da República, e , portanto, tem caráter normativo e vinculam
toda a administração pública federal (art. 41, § único da LC nº 73/93). Nos pareceres
reconheceu-se: (i) a possibilidade de avocação, pelo Presidente da República, de
competências regulatórias das agências; (ii) que “estão sujeitas à revisão ministerial, de
ofício ou por provocação dos interessados, inclusive pela apresentação de recurso
hierárquico impróprio, as decisões das agências reguladoras referentes às suas atividades
administrativas ou que ultrapassem os limites de suas competências materiais definidas
em lei ou regulamento, ou, ainda, violem as políticas públicas definidas para o setor
regulado pela Administração direta”; e (iii) “As orientações normativas da AGU vinculam
as agências reguladoras [e autarquias]”. Entendeu, portanto, que excluem-se da
supervisão ministerial apenas “as decisões das agências reguladoras adotadas
finalisticamente no estrito âmbito de suas competências regulatórias previstas em lei e que
estejam adequadas às políticas públicas definidas para o setor”. Registre-se que esse
entendimento é muito importante, pois a AGU representa e assessora 159 autarquias. Se
cada uma pudesse decidir apenas em seu âmbito interno sobre servidores e licitações, ou
políticas públicas não afetas à sua competência, haveria um caos.
Deve ser pontuado que, diferentemente da descentralização administrativa, a

descentralização política ocorre sempre que pessoas jurídicas de direito público
concorram com competências políticas, com soberania ou autonomia para legislar, ditar
seus propósitos e governar, havendo deslocamento e distribuição entre entes políticos, o
que é feito pela Constituição Federal.
O conceito de privatização não é unívoco na doutrina. Para Di Pietro, a expressão pode ser
concebida em sentido amplo e em sentido estrito. Em sentido amplo, abrange todas as
82
medidas adotadas com o objetivo de reduzir a presença do Estado e compreende: a)

desregulação (diminuição da intervenção do Estado no domínio econômico); b)
desmonopolização de atividades econômicas; c) a venda de ações de empresas estatais
ao setor privado ; d) a concessão de serviços públicos (com a devolução da qualidade de
concessionário à empresa privada e não mais a empresas estatais, como vinha ocorrendo);
e) os contracting out (como forma pela qual a Administração Pública celebra acordos de
variados tipos para buscar a colaboração do setor privado, podendo-se mencionar, como
exemplos, os convênios e os contratos de obras e prestação de serviços, inclusive
terceirização).
Por outro lado, para Autora, privatização em sentido estrito, “abrange apenas a
transferência de ativos ou de ações de empresas estatais para o setor privado”. Tal
conceito é o que decorre do art. 11 da Lei 9.491/97 (a lei deu os moldes atuais do Plano
Nacional de Desestatização – PND). De fato, interpretando tal lei, a IN 27, de 02/12/98, do
TCU explica “II – privatização: a alienação pela União de direitos que lhe assegurem,
diretamente ou por meio de outras controladas, preponderância nas deliberações sociais e
poder de eleger a maioria dos administradores da sociedade;”.
Por outro lado, a Lei 9.491/97, em seu art. 2º, § 1°, define desestatização como gênero, que
abrange empresas, serviços e bens: “a) a alienação, pela União, de direitos que lhe
assegurem, diretamente ou através de outras controladas, preponderância nas
deliberações sociais e o poder de eleger a maioria dos administradores da sociedade; b) a
transferência, para a iniciativa privada, da execução de serviços públicos explorados
pela União, diretamente ou através de entidades controladas, bem como daqueles de sua
responsabilidade; c) a transferência ou outorga de direitos sobre bens móveis e imóveis
da União, nos termos desta Lei.”
O objetivo da desestatização, nos termos da mencionada lei, foi transferir aos particulares
atividades exploradas pelo poder público de forma ineficiente e deficitária, para fortalecer o
setor econômico e o mercado de capitais, reduzir a dívida pública e permitir que a
Administração “concentre seus esforços nas atividades em que a presença do Estado seja
fundamental para a consecução das prioridades nacionais”.
Questões de prova
→ (27CPR) Estabeleça a diferença entre descentralização e desconcentração na
administração pública.
→ (27 CPR) Distinção entre desconcentração e privatização? Privatização é o que,
desconcentração, descentralização ou um tertius?
→ (27 CPR) Falar o que é desconcentração e as formas de descentralização,
conceituar privatização.
83
Ponto 6.a. Personalidade de Direito Público. Pessoa administrativa. Autarquia.

Sociedade de economia mista. Empresa pública. Fundação pública.
Consórcios públicos. Outros entes.
Principais obras consultadas: Resumo do Grupo do 25º e do 26º CPR; Diogo de

Figueiredo Moreira Neto. Curso de Direito Administrativo. 15ª. Edição. Ed. Forense; José
dos Santos Carvalho Filho. Manual de Direito Administrativo. 23ª Edição. Ed. Lumen
Iuris; Maria Sylvia Zanella di Pietro. Direto Administrativo. 25ª Edição. Ed. Atlas; Celso
Antonio Bandeira de Mello. Curso de Direito Administrativo. 26ª. Edição. Ed, Malheiros.
Legislação básica.
Art. 18; 23; 37, XIX; 109; 173; CF. Decreto lei 200/67
1. INTRODUÇÃO. Este tema se encontra inserido na análise da estrutura orgânica da

Administração Pública Indireta, reproduzida em seus princípios por todas as entidades
federativas. (CF, 18). Possui fundamento constitucional no artigo 37, XIX, sendo forma de
delegação legal de uma determinada função pública pela entidade federativa (União,
Estados, DF e Municípios). Cabe desde já uma crítica à formulação do ponto, pois nem
todas as entidades citadas são de direito público, como no caso das sociedades de
economia mista e empresas públicas (direito privado).
2. CONCEITO. Para José dos Santos Carvalho Filho, a Administração Indireta é o
conjunto de pessoas administrativas que, vinculadas a respectiva Administração Direta
(União, Estados, DF e Municípios) possuem o objetivo previsto em lei de desempenhar as
atividades administrativas de forma descentralizada. Já a Administração Direta, nos dizeres
do próprio jurista, consiste no conjunto de órgãos que integram as pessoas federativas, aos
quais foi atribuída a competência para o exercício, de forma centralizada, das atividades
administrativas do Estado. Pessoas administrativas são as entidades da Administração
Pública Indireta, incumbidas por meio de lei (delegação legal) da execução das políticas
públicas (a titularidade do serviço prestado permanece com o ente político), possuindo
personalidade jurídica própria, sendo meras executoras de políticas públicas,
diferentemente das pessoas políticas como União, Estados, DF e Municípios, os quais
possuem o poder de criar políticas públicas. Em suma, o ato de DELEGAÇÃO é realizado
por meio de um CONTRATO ADMINISTRATIVO, cuja uma das partes será um
concessionário e/ou permissionário de serviço público; no entanto, quando a LEI cria a
entidade temos a ADMINISTRAÇÃO INDIRETA. “Não é o fim a que se destina a entidade
que a qualifica como participante da Administração Indireta, mas sim a natureza de que
reveste” (CARVALHO FILHO, p. 455). Organização administrativa: conforme Carvalho
Filho, a organização administrativa resulta de um conjunto de normas jurídicas que regem a
competência, as relações hierárquicas, a situação jurídica, as formas de atuação e controle
dos órgãos e pessoas, no exercício da função administrativa (p. 447), organização esta
calcada em três situações fundamentais, a saber: [a] centralização: consiste na execução
direta do serviço público pelo próprio Estado; [b] descentralização: neste ponto, o serviço é
prestado de forma INDIRETA pelo Estado, que o delega a outros órgãos ou a particulares
84
sua execução DIRETA; [c] desconcentração: consubstancia no DESMEMBRAMENTO de

órgãos para facilitar o acesso e/ou a prestação do serviço público distribuindo-o dentro de
sua estrutura organizacional.
3. PERSONALIDADE DE DIREITO PÚBLICO. A personalidade de Direito Público
confere privilégios e obrigações previstas na legislação (regime jurídico diferenciado), de
modo que as pessoas jurídicas de direito público possuam uma série de prerrogativas, como
poder de polícia, legitimidade dos atos, desapropriação, como no caso do Instituto Chico
Mendes (questão 26º concurso), possuindo posição de superioridade sobre o particular
(Princípio da supremacia do interesse público).
4. AUTARQUIA: 4.1) Conceito: É serviço autônomo, criado (e extinto) por lei (de
iniciativa privativa do Poder Executivo), com personalidade jurídica de direito público,
patrimônio e receitas próprios, para executar atividades típicas da administração pública
(função de polícia, prestação de serviços públicos, intervenção na ordem econômica e/ou
social e fomento público), que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão
administrativa e financeira descentralizada (questão 13º concurso), mediante controle
administrativo exercido nos limites da lei (questão 16º concurso). Está submetida, assim, ao
regime jurídico administrativo o que lhe faculta diversas prerrogativas e obrigações. 4.2)
Criação e Extinção: por lei específica de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo
(art. 61, § 1º, II, e, CR/88); 4.3) Natureza Jurídica: pessoa de jurídica de direito público
interno; 4.4) Patrimônio e bens: possui patrimônio próprio e seus bens são públicos de uso
especial (CC, art. 98 e 99, II): inalienáveis (enquanto afetados), não oneráveis,
imprescritíveis e impenhoráveis; 4.5) Atos e Contratos: seus atos são atos administrativos
(legitimidade, veracidade, imperatividade e autoexecutoriedade) e os contratos também são
considerados contratos administrativos (claúsulas exorbitantes); 4.6) Orçamento e pessoal:
possuem orçamento próprio que integram o orçamento fiscal (exceção INSS) e seu pessoal,
cuja contratação está submetida à regra constitucional do concurso público (CF, art. 37, II),
é estatutário e regido pelo regime por regime jurídico único (exceção: contratados sob a
égide da EC 19/98 até a decisão do STF na ADI-MC 2.135/DF (cautelar); 4.7) Relação
com o ente instituidor: Não há subordinação hierárquica da autarquia com a entidade
estatal a que pertence, mas mera vinculação (controle finalístico, de legalidade, supervisão
ministerial ou tutela administrativa); 4.8) Juízo competente: as causas envolvendo
autarquias federais (autora, ré, assistente ou opoente) são da competência da Justiça Federal
(CF, art. 109, I) – Obs: súmula vinculante n.º 27: Compete a Justiça estadual julgar as
causas entre consumidor e concessionária de serviço público de telefonia, quando a
ANATEL não seja litisconsorte passiva necessária, assistente, nem opoente; 4.9)
Prerrogativas: a) Imunidade tributária quanto a impostos (CF, art. 150, §2º); b) débitos
sujeitos ao regime de precatórios (CF, art, 100); c) privilégios processuais: prazos (CPC,
art. 188) em quadruplo para contestar e em dobro para recorrer, com exceção do Juizado;
isenção de custas judiciais na JF (Lei n. 9.289/96, art. 1º, par. único); sentença contrária
sujeita a reexame necessário CPC, art. 475, I)); Dispensa de exibição do instrumento de
mandato pelos seus procuradores; Dispensa do preparo para a interposição de recursos na
Justiça Federal, se federal; Não sujeição ao concurso de credores ou à habilitação em
falência. 4.10) Deveres e sujeições: submissão às regras da lei de licitação (CF, art. 37,
XXI e Lei 8.666/93, art. 1º), da responsabilidade objetiva (CF, art, 37, §6º), e do controle
exercido pelo Tribunal de Contas(CF, art. 71). 4.11) Espécies: a) comum ou ordinária
85
(artigo 5º, inciso I, do DL 200/67; b) corporativa: conselhos de classe, pois exercem

atividade administrativa típica (função de polícia); c) sob regime especial (vide ponto 14A);
d) fundacional (fundações públicas com personalidade jurídica de direito público, instituída
diretamente por lei); e) associação pública (formada após a criação de um consórcio
público (Lei 11.107/2005, art. 6º, inciso I); f) territoriais (são os territórios federais (CF, art.
18, §2º). OBS-1: Podem, ainda, receber o qualificativo de agência executiva, desde que
celebrem, com o respectivo Ministério Supervisor, contrato de gestão e tenham plano
estratégico de reestruturação e desenvolvimento concluído ou em andamento (Dec.
2.487/98, art. 1º, §1º). OBS-2: A OAB é um serviço público independente, categoria ímpar
no elenco das personalidades jurídicas existentes no direito brasileiro, não estando,
portanto, enquadrada entre as entidades pertencentes à administração pública indireta. Por
possuir expressão constitucional de Função Essencial a Justiça, não se submete as regras de
concurso público, fiscalização do Tribunal de Contas e procedimento licitatório (STF, ADI
n.º 3.026), o que é discriminatório, segundo José dos Santos Carvalho Filho.
5. EMPRESAS ESTATAIS: Sociedade de Economia Mista e Empresa Pública:

Conceito: as empresas públicas são pessoas jurídicas de direito privado, integrantes da
administração indireta, com criação autorizada mediante lei específica, sob qualquer forma
prevista em lei, e com capital pertencente exclusivamente a pessoas jurídicas
integrantes da Administração Pública em sentido formal, seja qual for seu nível
federativo ou sua natureza jurídica (pública ou privada) (JSCF); as sociedades de
economia mista são pessoas jurídicas de direito privado, integrantes da administração
indireta, mediante lei autorizativa específica, sob a forma de SA e com obrigatória
participação de capital privado, sendo de seu instituidor o controle acionário. A)
Semelhanças: 1) São pessoas jurídicas de direito privado (empresas) criadas pelo Estado,
após autorização legislativa específica; 2) Integram a Administração Indireta e são voltadas
ao desenvolvimento de atividades econômicas em sentido amplo, que envolvem tanto a
prestação de serviços públicos como a exploração atividades econômicas estrito senso; 3)
O regime jurídico é híbrido, sendo preponderantemente público, se houver exploração de
serviços públicos, ou preponderantemente privado, se houver exploração de atividade
econômica; 4) A contratação de pessoal, que se dará sob o regime celetista (obs.: demissão
somente de forma motivada), está sujeita a regra do concurso público, independentemente
da atividade desenvolvida (CF, 37, II), e, se receberem recursos públicos para pagamento de
seu pessoal, estarão submetidas ao teto constitucional remuneratório (CF, art. 37, XI). 5)
Estão submetidas ao controle finalístico, de legalidade, supervisão ministerial ou tutela
administrativa; 6) no tocante a criação de subsidiárias, entende-se que pode ser realizado
pela mesma lei que autorizou a criação da empresa principal, conforme ADI 1649; 7) Não
estão sujeitas ao regime falimentar. Entretanto há divergência (vide abaixo diferenças entre
prestadoras de serviço público e exploradora de atividade econômica). 8) devem prestar
contas perante o TCU. B) Diferenças: 1) as Empresas Públicas (EP) têm capital
proveniente exclusivamente das pessoas jurídicas pertencentes à administração direta ou
indireta, embora não precise ser de um único ente federativo, exemplo União e Estado
Membro podem criar uma empresa pública única; por sua vez as sociedades de economia
mistas são constituídas com capital misto (parte público e parte privado), mas a maioria
votante tem que ser do poder público; 2) as EP podem ser constituídas por qualquer forma
empresarial, enquanto que as SEM somente podem ser constituídas sob a forma de S/A; 3)
86
as causas que as envolvem EP, quando se tratarem de empresas federais, são julgadas
perante a Justiça Federal (CF, art. 109, I,), enquanto que as que envolvam SEM são
julgadas pela Justiça Estadual, ainda que ela seja federal (STJ, súmula 42), salvo se a
União intervir como assistente ou opoente (STF, súmula 517).
Distinção entre Empresas Estatais Prestadoras de Serviços Públicos e Exploradoras

de Atividades Econômicas:
Exploradora de atividade
Diferenças Prestadora de Serviço Público
ecônomica (estrito sensu)
1. Responsabilidade
Teoria objetiva (CF, art. 37, §6º). Teoria subjetiva.
Civil
O Estado não responde
2. Responsabilidade O Estado responde
subsidiariamente, com base
Subsidiária subsidiáriamente.
no artigo 173, §1º, CF.
NÃO se submetem ao regime
falimentar (ressalvada a opinião
Se submetem ao regime
3. Falência de JSCF, para quem está também
falimentar
não se submete ao referido
regime).
CABM e MSZDP entendem que
os bens quando vinculados ao
serviço são públicos. Os demais
são particulares. JSCF defende
São particulares (CC, art.
4. Bens que todos os bens são particulares,
98).
recaindo, entretanto, sobre os
afetados ao serviço a
característica da
impenhorabilidade.
Deve licitar para atividade-
meio, dispensada na
atividade-fim. Segundo o
STF poderão fazer suas
licitações com base em
regulamento próprio, que
Deve licitar para atividade-meio, pode ser editado por decreto
5. Licitação
dispensada na atividade-fim. (CF, art. 173, §1º, III).
CABM, MSZDP e o TCU
entendem que se aplica a Lei
n.º 8.666/93, pois somente lei
em sentido formal pode
estabelecer o regulamento
próprio.
OBS-1: A exploração de atividade econômica pelo Estado, por meio dos entes da
administração indireta, somente poderá ocorrer se necessário aos imperativos da
segurança nacional ou por relevante interesse coletivo, de acordo com a lei (art.173, caput e
87
§§ CF: esta lei irá estabelecer: função social e formas de fiscalização pelo Estado e
sociedade; sujeição ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive quanto aos
direitos e obrigações trabalhistas e tributárias; licitação e contratação; constituição e
funcionamento dos conselhos de administração e fiscal; mandatos, avaliação de
desempenho e responsabilidade dos administradores). OBS-2: Falência: Celso Antonio
Bandeira de Mello sempre defendeu que é necessário distinguir as Empresas Públicas e
Sociedade de Economia Mista prestadoras de serviço público das exploradoras de
atividades econômicas, para ele, deve-se entender que a falência somente será possível em
casos de empresas estatais que exercem estritamente atividade econômica empresarial.
Conforme questão da discursiva do 26º concurso, tal diferenciação pela natureza do
serviço de caráter público ou não (e não simplesmente pela natureza jurídica do ente)
foi expressamente solicitada, nos termos de posicionamento atual do STF. José dos
Santos Carvalho Filho entende que não se aplica o regime falimentar a essas pessoas
paraestatais, independentemente da atividade que desempenhem. Isso porque o art. 2º, I, da
Lei 11.101/05 dispôs que esta não se aplica a Empresas públicas e sociedades de economia
mista. OBS-3: Empresas Estatais que prestem serviços públicos fora do regime de
competição com empresas do setor privado (regime de privilégio) gozam das prerrogativas
de Fazenda Pública (prazos processuais, regime de precatórios, imunidade tributária
(interpretação extensiva da regra do art. 150, 2º, da CF), e outros). Ex: EBCT e
INFRAERO.
6. FUNDAÇÃO PÚBLICA. a) Conceito: São a personificação de um patrimônio público,

instituídas por uma pessoa política, às quais é atribuída uma finalidade específica, não
lucrativa e de caráter social. b) Natureza Jurídica: Há divergência, mas, segundo
entendimento majoritário, a natureza jurídica das fundações públicas tem relação direta
com a forma de sua criação. Se criadas diretamente por lei tem personalidade jurídica de
direito público, denominadas autarquias fundacionais ou fundações autárquicas. Se a lei
apenas autoriza sua criação, a qual se dá na forma da lei civil, tem natureza de pessoa
jurídica de direito privado, denominadas autarquias governamentais. c) Regime Jurídico:
Há 03 entendimentos distintos sobre seu regime jurídico: 1. Para Celso Antônio Bandeira
de Mello, toda fundação pública deve seguir regime de direito público, sendo espécie de
autarquia, chamada de AUTARQUIA FUNDACIONAL. 2. Para Hely Lopes Meirelles:
antes dizia que toda fundação pública deveria ser de direito privado (DL 200/67). Com a
CF/88 mudou de opinião afirmando que a fundação pública será de direito público. Com a
EC/19 o entendimento em seu Manual muda novamente dizendo que pode ter a fundação
pública o regime de direito privado, tendo em vista que a lei autoriza a sua instituição. 3.
Para Maria Sylvia Zanella di Pietro a fundação pública poderá ter regime de direito público
ou regime de direito privado, o que será definido pelo administrador no momento de sua
instituição. Fundação pública de direito público é uma espécie de autarquia, sendo a ela
aplicado o regime autárquico. Fundação instituída sob o regime de direito privado
seguirá o mesmo regime das empresas estatais ligadas à prestação de serviços públicos
(somente adquirem personalidade jurídica com a inscrição de seus atos no registro; não
podem desempenhar atividades que exijam o exercício do poder de império (v.g., função de
polícia); não têm poder normativo; seus bens não se enquadram como públicos, salvo se
afetos à prestação de serviços públicos, hipótese em que, apesar de serem privados, serão
inalienáveis enquanto não desafetados; Não estão sujeitas ao regime de precatórios; Não
88
podem ser sujeitos ativos tributários; Não podem cobrar suas dívidas pelo rito especial da
LEF). OBS: a doutrina majoritária entende que o MP não deverá velar pelas fundações
públicas, sejam elas de direito público ou privado, já que elas se encontram sujeitas à
supervisão ministerial.
7. CONSÓRCIOS PÚBLICOS. Fundamento Constitucional: Art. 241. Conceito: São

pessoas jurídicas criadas pelas pessoas políticas (U, E, DF e M), de forma associada para a
consecução de serviços públicos de interesse comum (art. 23/CF). Criados pela Lei nº
11.107/05, configuram nova espécie de entidade integrante da Administração Indireta,
constituindo PJ de natureza pública ou privada. A nova entidade passa a integrar todos os
entes federados que dela participarem. Se tiver personalidade de direito público são
chamadas associações públicas (autarquia interfederativa ou multifederada), se for de
direito privado será uma associação civil. Os consórcios possuem algumas prerrogativas
(Firmar convênios, contratos, acordos, receber auxílios, subvenções e contribuições;
promover desapropriações e instituir servidões (art. 2º, §1º, II); contratar com a
Administração por dispensa de licitação e limites mais elevados para contratação (art. 2º,
§1º, III); Outorgar concessão, permissão, autorização de obras ou serviços públicos, desde
que previstos no contrato de consórcio). O processo de criação constitui-se de 3 fases: a)
subscrição de protocolo de intenções; b) publicação do protocolo na imprensa oficial; c)
promulgação de lei por cada um dos integrantes ratificando o protocolo; d) celebração do
correspondente contrato. Se possuir personalidade de direito público a constituição em
relação a cada ente se inicia com a promulgação de cada lei ratificadora do protocolo de
intenções. Caso tenha personalidade de direito privado, o contrato deve ser registrado no
cartório, nos termos do artigo 45 do CC. Contratos de rateio e programa: A lei nº 11.107
prevê 2 tipos de contratos firmados entre os entes associativos: contrato de rateio e contrato
de programa. O primeiro refere-se ao instrumento a partir do qual os entes consorciados
entregarão os recursos ao consórcio público (deve haver previsão orçamentária - §5º do art.
8º da Lei). Já o contrato de programa constitui as obrigações que cada ente deve assumir
para o alcance dos fins perseguidos. Para fins de controle, deverá ser designado um dos
Chefes dos Poderes Executivos para ser o representante legal do consórcio. O controle
contábil, operacional e patrimonial caberá ao tribunal de contas competente para apreciar as
contas do chefe designado, sem prejuízo do controle externo realizado sobre o quantum
aportado por cada ente, estabelecido no contrato de rateio. OBS-1:A União somente poderá
participar de consórcio em que figure Município caso o Estado em que este se situe também
seja consorciado. OBS-2: Se o consórcio público se referir à área da saúde deverá
observância a todos os princípios e diretrizes do SUS. OBS-3:O Consórcio Público (O
PRIVADO NÃO) poderá celebrar contrato de gestão ou termo de parceria (ART. 4º, X).
OBS-4: A retirada do ente da Federação do consórcio público dependerá de ato formal de
seu representante na assembléia geral, na forma previamente disciplinada por lei. OBS-5: A
alteração ou a extinção de contrato de consórcio público dependerá de instrumento
aprovado pela assembléia geral, ratificado mediante lei por todos os entes consorciados,
sendo que até que haja decisão que indique os responsáveis por cada obrigação, OS ENTES
CONSORCIADOS RESPONDERÃO SOLIDARIAMENTE PELAS OBRIGAÇÕES
REMANESCENTES, garantindo o direito de regresso em face dos entes beneficiados ou
dos que deram causa à obrigação.
89
8. OUTROS ENTES: Apesar do interesse público ser próprio do Estado, este não possui a
sua exclusividade, motivo pelo qual a ordem jurídica permite uma atuação concorrente, por
meio da administração pública associada ou de cooperação.
a) Pessoas de cooperação governamental (serviço social autônomo). Para HLM “são

todos aqueles de criação autorizada por lei, com personalidade de Direito Privado, para
ministrar assistência ou ensino a certas categorias sociais ou grupos profissionais, sem fins
lucrativos, sendo mantidos por dotações orçamentárias ou por contribuições parafiscais.
São entes paraestatais, de cooperação com o Poder Público, com administração e
patrimônio próprios, revestindo a forma de instituições particulares convencionais
(fundações, sociedades civis ou associações) ou peculiares ao desempenho de suas
incumbências estatutárias. Não prestam serviços públicos e sim realizam atividades
privadas de interesse público, sendo, por tal razão, sujeitas à atividade de fomento estatal.
Não integram o elenco das pessoas administrativas, e podem possuir qualquer forma
jurídica prevista em lei, podendo ser citadas SESI, SESC, SENAC, SENAI, SEBRAE,
SENAR. São mantidas por dotações públicas oriundas por contribuições parafiscais,
conforme art. 240 CF. O processo seletivo para contratação de pessoal por eles adotado não
é um concurso público, e sim processo seletivo simplificado. No que se refere às licitações,
o STF possui decisões no sentido de que essas entidades precisam apenas observar os
princípios da lei nº 8.666/93, observando seus regulamentos internos para licitar. Se
submetem ao controle dos Tribunais de Contas e do Ministério Público e, de acordo com
JSCF, as entidades integrantes do sistema “S” respondem objetivamente (CF, art. 37, §6º),
uma vez que prestam serviços de relevante interesse público, além de serem imunes à
tributação por impostos (CF, art. 150, IV, “c”).
b) Organizações colaboradoras ou parceiras. Organizações sociais e organizações sociais

da sociedade civil de interesse público (tratadas no ponto 16.A).
c) Entidades de apoio: São pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos,
instituídas por servidores públicos em nome próprio, sob a forma de fundação, associação
ou cooperativa, para a prestação, em caráter privado, de serviços sociais não exclusivos do
Estado, com vínculo jurídico com este estabelecido, em regra via convênio. O Estado
poderá contratar mediante dispensa de licitação estas entidades. Porém, sempre que
receberem recursos do Estado, elas serão obrigadas a licitar.
d) Outros entes associados em parceria por ajuste contratual: Para Moreira Neto,
poderiam ser citadas o arrendamento de instalações portuárias (lei 8630/93), arrendamento
operacional, a franquia pública, gerência privada de entes públicos, compra de bilheterias,
contrato público de risco (utilizada para a realização de serviços de iluminação pública,
detecção e registro de infrações de transito, pesquisas de ligações clandestinas)
9. Casuística
INFORMATIVOS DE JURISPRUDÊNCIA:
(STF) Sociedade de Economia Mista e regime de precatórios: Os privilégios da Fazenda Pública

são inextensíveis às sociedades de economia mista que executam atividades em regime de
90
concorrência ou que tenham como objetivo distribuir lucros aos seus acionistas. Portanto, a
Eletronorte não pode se beneficiar do sistema de pagamento por precatório de dívidas decorrentes
de decisões judiciais (CF, art. 100). RE 599.628, red. p/ ac. Min. Joaquim Barbosa. 25.5.2011.
Repercussão Geral. Pleno (Info 628).
Tributário. Imunidade recíproca. Art. 150, VI, "a", da Constituição Federal. Empresa
Brasileira de Correios e Telégrafos (ECT). Empresa pública prestadora de serviço público.
Precedentes. 1. A jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal, desde o julgamento do RE nº
407.099/RS, Relator o Ministro Carlos Velloso, DJ de 6/8/04, firmou-se no sentido de que a
Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos, empresa pública prestadora de serviço público, é
beneficiária da imunidade tributária recíproca prevista no art. 150, VI, "a", da Constituição da
República. Esse entendimento foi confirmado pelo Plenário desta Corte na ACO nº 765/RJ, Redator
para o acórdão o Ministro Menezes Direito. 2. Ação cível originária julgada procedente. (ACO 789,
Relator(a): Min. MARCO AURÉLIO, Relator(a) p/ Acórdão: Min. DIAS TOFFOLI, Tribunal
Pleno, julgado em 01/09/2010, DJe-194 DIVULG 14-10-2010 PUBLIC 15-10-2010 EMENT VOL-
02419-01 PP-00001).
AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL.
EMPRESA BRASILEIRA DE INFRA-ESTRUTURA AEROPORTUÁRIA - INFRAERO.
EMPRESA PÚBLICA. IMUNIDADE RECÍPROCA. ARTIGO 150, VI, "A", DA CB/88. 1. A
Empresa Brasileira de Infra-Estrutura Aeroportuária - INFRAERO, empresa pública prestadora de
serviço público, está abrangida pela imunidade tributária prevista no artigo 150, VI, "a", da
Constituição. 2. Não incide ISS sobre a atividade desempenhada pela INFRAERO na execução de
serviços de infra-estrutura aeroportuária, atividade que lhe foi atribuída pela União [artigo 21, XII,
"c", da CB/88]. Agravo regimental a que se nega provimento. (STF, RE 524615 AgR, Relator(a):
Min. EROS GRAU, Segunda Turma, julgado em 09/09/2008, DJe-187 DIVULG 02-10-2008
PUBLIC 03-10-2008 EMENT VOL-02335-07 PP-01451 RTJ VOL-00207-02 PP-00826)
AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. TRIBUTÁRIO.
IMUNIDADE RECÍPROCA. ABRANGÊNCIA. AUTARQUIA. PRESTAÇÃO DE SERVIÇO
PÚBLICO ESSENCIAL E EXCLUSIVO DO ESTADO. FORNECIMENTO DE ÁGUA.
ATIVIDADE REMUNERADA POR TARIFA. POSSIBILIDADE. AGRAVO IMPROVIDO. I
– A imunidade do art. 150, VI, a, da CF alcança as autarquias e empresas públicas que prestem
inequívoco serviço público. A cobrança de tarifas, isoladamente considerada, não descaracteriza a
regra imunizante. Precedentes. II – Agravo regimental improvido. (RE 482814 AgR, Relator(a):
Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Segunda Turma, julgado em 29/11/2011, ACÓRDÃO
ELETRÔNICO DJe-236 DIVULG 13-12-2011 PUBLIC 14-12-2011)
AÇÃO CAUTELAR. EFEITO SUSPENSIVO A RECURSO EXTRAORDINÁRIO
ADMITIDO NO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA. PLAUSIBILIDADE JURÍDICA DO
PEDIDO. LICITAÇÕES REALIZADAS PELA PETROBRÁS COM BASE NO
REGULAMENTO DO PROCEDIMENTO LICITATÓRIO SIMPLIFICADO (DECRETO N°
2.745/98 E LEI N° 9.478/97). PERIGO DE DANO IRREPARÁVEL. A suspensão das licitações
pode inviabilizar a própria atividade da Petrobrás e comprometer o processo de exploração e
distribuição de petróleo em todo o país, com reflexos imediatos para a indústria, comércio e, enfim,
para toda a população. 5. Medida cautelar deferida para conceder efeito suspensivo ao recurso
extraordinário (STF, AC 1193 MC-QO, Relator(a): Min. GILMAR MENDES, Segunda Turma,
julgado em 09/05/2006, DJ 30-06-2006 PP-00018 EMENT VOL-02239-01 PP-00042 RTJ VOL-
00205-03 PP-01084).
PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL. CONSTITUCIONAL. TRIBUTÁRIO.

IMUNIDADE ENTIDADE BENEFICENTE DE EDUCAÇÃO. SESC. APLICABILIDADE. 1.
91
As entidades privadas de serviço social e de formação profissional vinculadas ao sistema sindical,

como o Serviço Social do Comércio - SESC, SÃO IMUNES À TRIBUTAÇÃO POR IMPOSTOS
(art. 150, VI, c da Constituição). 2. À luz da plena vinculação da atividade administrativa da
constituição do crédito tributário, eventual e hipotético desvio de finalidade na aplicação do bem
não pode ser pura e simplesmente pressuposta. Agravo regimental ao qual se nega provimento.
(STF, AI 409806 AgR, Relator(a): Min. JOAQUIM BARBOSA, Segunda Turma, julgado em
06/04/2010, DJe-081 DIVULG 06-05-2010 PUBLIC 07-05-2010 EMENT VOL-02400-05 PP-
00936 LEXSTF v. 32, n. 377, 2010, p. 37-42)
SÚMULAS:
(STF) Súmula vinculante 27: compete a Justiça Estadual julgar causas entre consumidor e
concessionária de serviço público de telefonia, quanto a ANATEL não seja litisconsorte passiva
necessária, assistente nem opoente.
(STF) Súmula 516 STF: O SESI está sujeito a jurisdição da Justiça Estadual.
(STF) Súmula 517 STF: As sociedades de economia mista só possuem foro na Justiça Federal
quando a União intervém como assistente ou opoente. (nos demais casos se sujeita a justiça
estadual)
(STF) Súmula 556. É competente a justiça comum para julgar as causas em que é parte sociedade
de economia mista.
(STF) Súmula 620. A sentença proferida contra autarquias não está sujeita a reexame necessário,
salvo quando sucumbente em execução de dívida ativa.
(STJ) Súmula 39. Prescreve em vinte anos a ação para haver indenização, por responsabilidade
civil, de sociedade de economia mista.
(STJ) Súmula 42. Compete a justiça comum estadual processar e julgar as causas cíveis em que é
parte sociedade de economia mista e os crimes praticados em seu detrimento.
(STJ) Súmula 224. Excluído do feito o ente federal, cuja presença levara o Juiz Estadual a declinar
da competência, deve o Juiz Federal restituir os autos e não suscitar conflito.
(STJ) Súmula 270. O protesto pela preferência de crédito, apresentado por ente federal em
execução que tramita na Justiça Estadual, não desloca a competência para a Justiça Federal.
(STJ) Súmula 324. Compete à Justiça Federal processar e julgar ações de que participa a Fundação
Habitacional do Exército, equiparada à entidade autárquica federal, supervisionada pelo Ministério
do Exército.
(STJ) Súmula 333. Cabe mandado de segurança contra ato praticado em licitação promovida por
sociedade de economia mista ou empresa pública.
(STJ) Súmula 365. A intervenção da União como sucessora da Rede Ferroviária Federal S/A
(RFFSA) desloca a competência para a Justiça Federal ainda que a sentença tenha sido proferida
por Juízo estadual.
ENUNCIADOS:
(CCR-MPF) CCR-5 Enunciado 19. O Ministério Público Federal não tem atribuição para agir em
caso de dano ao patrimônio de Sociedade de Economia Mista.
92
QUESTÕES SUBJETIVAS MPF:
(MPF/23º) Empresas públicas e sociedades de economia mista. Relação com o Estado e a

sociedade. Abordar a questão sob a perspectiva do art. 173, §§1º, 2º e 3º da Constituição Federal.
Comentários: Empresas públicas e sociedades de economia mista, também chamadas de empresas
estatais, são pessoas jurídicas de direito privado com organização empresarial e controladas pelo
estado, cuja criação deve ser autorizada por lei específica (CF, art. 37, XIX). Ambas estão sujeitas a
controle finalistico ou de legalidade, também chamado de supervisão ministerial. Também se
sujeitam ao controle realizado pelo Tribunal de Contas. Se destinam a exploração de atividade
econômico em sentido amplo, que abrange tanto a prestação de serviços públicos ou quanto a
exploração de atividade econômica em sentido estrito.
Quando prestam serviços públicos estão vinculadas a um regime próprio de direito público, ainda
que com vestes de direito privado. Vinculam-se aos princípios da administração pública (CF, art.
37) e os do serviço público. Já quando exploram atividade econômica em sentido estrito, a qual só
pode ocorrer por imperativos de relevante interesse público ou de segurança nacional (CF, art. 173),
por atuarem em regime de competição com o setor privado, não podem gozar de privilégios não
extensíveis a estas. Vinculam-se, pois, a um regime jurídico predominante privado, com algumas
derrogações concernentes a regras de direitos público, em razão dos recursos que administram e das
finalidades a que estão propostas. Trata-se de verdadeira intervenção do Estado na ordem
econômica e de forma direta, diversamente do que ocorre na atuação do Estado por intermédio das
agências reguladoras.
QUESTÕES PROVA ORAL (MPF/27º):

O que são pessoas administrativas?
São as entidades da Administração Pública Indireta, incumbidas por meio de lei (delegação legal)
da execução das políticas públicas (a titularidade do serviço prestado permanece com o ente
político) e que possuem personalidade jurídica própria. Executam as políticas públicas por meio de
descentralização administrativa.
Os bens das estatais são públicos?

Há inicialmente de se fazer a distinção entre prestadoras de serviço público das exploradoras de
atividade econômica, em regime de competição com as empresas do setor privado. No que respeita
ao regime dos bens pertencentes a estas últimas não há dúvida que devem ser considerado privados,
em razão do que preconiza o art. 173, da CF e pela literalidade do artigo 98 do Código Civil. Por
sua vez, no que respeita ao regime de bens das prestadoras de serviço público, há forte divergência
doutrinária. Celso Antônio Bandeira de Melo e Maria Sylvia Zanela Di Pietro entendem que os bens
da empresa estatal que estejam vinculados à prestação do serviço público, devem ser considerado
bens públicos, fortes no princípio da continuidade do serviço público. Os demais, quais sejam, os
não afetados a atividade, seriam bens de natureza particular. Já o magistério de José dos Santos
Carvalho Filho aponta no sentido de que todos os bens pertencentes as empresas estatais,
independentemente da atividade desenvolvida, tem a natureza privada, por força do disposto no art.
98 do Código Civil.
93
Ponto 6.b. Contratos administrativos.
Principais obras consultadas: Resumo do Grupo do 25º e 26º CPR; Diogo de Figueiredo
Moreira Neto. Curso de Direito Administrativo. 15ª. Edição. Ed. Forense; José dos Santos
Carvalho Filho. Manual de Direito Administrativo. 23ª Edição. Ed. Lumen Iuris; Maria
Sylvia Zanella di Pietro. Direto Administrativo. 25ª Edição. Ed. Atlas.
Legislação básica: Art. 22, XXVII da CF/88; Art. 37, XXI da CF/88; Art. 173 da CF/88;
Lei nacional 8666/93 – Estatuto dos Contratos e Licitações Públicas.
1. NOÇÕES GERAIS. Os contratos administrativos são uma das formas nominadas de
manifestação de vontades juridicamente relevantes pela Administração Pública, se
inserindo dentro do gênero contrato (relação jurídica bilateral). De forma semelhante aos
atos administrativos, se constituem de competência, finalidade, forma, motivo, objeto,
capacidade e (consenso). No art. 22, inciso XXVII, da Constituição Federal, está expressa a
competência privativa da União para edição de normas gerais de licitação e contratação em
todas as modalidades, para as administrações públicas diretas, autárquicas e fundacionais
da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, obedecido o disposto no art. 37, XXI, e
para as empresas públicas e sociedade de economia mista, nos termos do art. 173, §1º, III .
2. CONCEITO: os contratos da Administração equivalem a toda espécie de
compromissos recíprocos celebrados pelo Estado com terceiros, incluindo: a) Contratos
privados da Administração: Ajustes da Administração Pública com particulares, como por
exemplo, compra e venda, permuta, doação, dentre outros, regidos em regra pelo direito
privado; b) Contrato administrativo: Ajuste bilateral, consensual, formal, firmado entre a
Administração Pública e um particular, regulado basicamente pelo direito público, e tendo
por objeto uma atividade que, de alguma forma, traduza interesse público, por isso mesmo,
regido pelo Direito Público e pelos princípios do Direito Administrativo, com objetivo de
atingir o interesse público. Observação: contratos e licitações de pessoas administrativas
que possuem atividade econômica serão regidas por lei específica (art. 173 par. 1º CF/88) –
na ausência de lei podem ser regidas pela lei 8.666/93.
3. SUJEITOS DO CONTRATO: Administração Pública (art. 6, XIV lei 8666/93) e pessoa

física ou jurídica que firma o ajuste (art. 6º XV lei 8666/93).
Microempresas e EPP: Possuem tratamento diferenciado nas aquisições públicas, (Art.

170, IX da CF/88 e LC 123/2006, com possibilidade de licitações exclusiva para
microempresas em licitações para contratos de até R$ 80.000,00, ou ainda a
obrigatoriedade de sub-contratação de microempresas até 30 % valor contrato) (Deve ter
previsão específica no edital).
4. CARACTERÍSTICAS DOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS: imperatividade,

instabilidade (possibilidade alteração unilateral de cláusulas pela Administração Pública
(cláusulas exorbitantes), existência, validade, eficácia, formalismo (decorrente do
princípio da legalidade: escrito, salvo nos casos de pequenas compras de pronto pagamento,
feitas em regime de adiantamento, nos termos do art. 60, parágrafo único),
consensualidade, comutatividade, onerosidade (remuneração), confiança recíproca,
94
bilateralidade, intuito persona (como consequência, temos que é vedada a subcontratação e

haverá rescisão automática do contrato no caso de falecimento ou extinção da pessoa
contratada), sendo que o objeto do contrato busca traduzir um interesse público comum a
toda a coletividade.
5. CLÁUSULAS EXORBITANTES: São elas que imprimem a característica do contrato
administrativo. As principais são as que se exteriorizam: na possibilidade de alteração e
rescisão unilateral do contrato; no equilíbrio econômico e financeiro; na revisão de preços e
tarifas; na inoponibilidade da exceção de contrato não cumprido no controle do contrato; e
na aplicação de penalidades. Celso Antônio diz que a exorbitância ocorre em relação ao
Direito Privado e consiste em obrigar disposições nele inadmissíveis ou incomuns.
Subvertem profundamente a noção de contrato encontradiça na Teoria Geral do Direito.
Alteração e rescisão unilateral:Decorre do princípio da continuidade do serviço público. A

rescisão pode ocorrer tanto por interesse público, como por inadimplência do contratante.
Exige-se motivação e ocorrência de justa causa. É ato vinculado. A variação do interesse
público autoriza a alteração do contrato. É cabível, quando houver modificação do projeto
inicial ou das especificações para melhor adequação técnica, ou quando necessária a
modificação quantitativa de seu objeto. Os acréscimos ou supressões quantitativos não
podem exceder 25% do valor inicial do contrato no caso de obras, serviços ou compra, e de
50% no caso de reformas de edifícios e equipamentos. A lei não possibilita, entretanto,
alteração essencial no objeto do contrato. Cláusulas econômico-financeiras: não podem ser
alteradas unilateralmente pela administração (art. 58, § 1º). O equilíbrio deve ser mantido
durante toda a execução. A rescisão unilateral dá-se por mero ato escrito da Administração
(assegurado contraditório e ampla defesa) e todas as hipóteses (descumprimento ou
cumprimento irregular; atraso injustificado no início da execução; paralisação da execução
do contrato, sem justa causa e sem prévia comunicação à Administração Pública;
subcontratação não autorizada total ou parcial (nesse caso, ocorrerá a caducidade do
contrato automaticamente); cometimento reiterado de faltas na execução; decretação de
falência ou instauração de insolvência civil; dissolução da sociedade ou falecimento do
contratado; utilização do trabalho de menores em desacordo com as exigências
constitucionais; por razões de interesse público ou por caso fortuito ou força maior (neste
caso, se não houver culpa do contratado, ele será indenizado pelos prejuízos que houver
sofrido, terá direito à devolução da garantia, aos pagamentos devidos pela execução do
contrato até a data da rescisão e ao pagamento do custo da desmobilização (Somente faz jus
aos danos emergentes, aos lucros cessantes não)) guardam, em si, as seguintes
características: ou são por culpa do contratado ou por simples interesse potestativo da
Administração em findar a relação contratual.
Extinção unilateral do contrato pela Administração: nos dizeres de Celso Antônio, só pode
ocorrer nos casos previsto em lei (art. 58, II, cc. 78 e 79, da Lei 8.666/93), por razões de
interesse público, fundado e justificado, sem falta do contratado, caso em que será
indenizado pelos prejuízos que comprovadamente houver suportado; ou por falta do
contratado, ocasião em que se dará a imediata assunção do objeto, com ocupação e
utilização do local, instalações e equipamentos necessário à continuidade da execução do
contrato, podendo se dar também a retenção de créditos até o limite dos prejuízos. Em caso
95
de falta do contratado, deve-se abrir procedimento administrativo, dando oportunidade de

defesa.
A exceptio non adimpleti contractus (aplicabilidade mitigada): Maria Sylvia leciona que o
particular não pode interromper a execução do contrato, face à supremacia do interesse
público sobre o privado e da continuidade do serviço público, mas o que ele deve fazer é
requerer, administrativa ou judicialmente, a rescisão do contrato e pagamento de perdas e
danos, continuando na execução até ser liberado por ordem administrativa ou judicial.
Exemplos dessa possibilidade: art. 78, inciso XV da Lei 8666/93 (atraso superior a 90 dias
dos pagamentos pela Administração).
6) CLÁUSULAS OBRIGATÓRIAS (art. 55): regime de execução ou forma de

fornecimento; preço, condições de pagamento, periodicidade de reajustamento; garantias
oferecidas a fim de assegurar a execução do contrato (só pode ser pedida ao licitante
vencedor (ele escolhe – art. 56 e parágrafos); pode ser a caução, seguro-garantia, fiança
bancária, seguro de pessoas, bens ou compromisso de entrega de material ou equipamento),
penalidades cabíveis em caso de descumprimento.
7) PRAZOS E PRORROGAÇÃO DOS CONTRATOS : Regulada no art. 57 e parágrafo

da Lei no 8.666/93: É vedado contrato administrativo com prazo indeterminado. Sua
duração fica adstrita à vigência dos créditos orçamentários (regra). A Lei 8.666/93
excepcionou alguns casos, como os projetos previstos no Plano Plurianual e a prestação de
serviços a serem executados de forma continuada, cujo prazo poderá ser prorrogado pelo
mesmo período inicialmente previsto, desde que o edital o tenha previsto (prazo máximo é
de 60 meses). Os prazos de início, conclusão e entrega de obras admitem prorrogação
sempre justificada e autorizada pela autoridade competente, mantendo-se as cláusulas do
contrato original (equilíbrio econômico-financeiro). Somente poderá ocorrer nas taxativas
hipóteses previstas na lei (Lei 8.666/93, art. 57, §§1º e 2º).
8) FORMALIDADES DO CONTRATO E EFICÁCIA DO CONTRATO

ADMINISTRATIVO: precedência de licitação, salvo nos caso de inexigibilidade e
dispensa; forma prescrita, com obrigatoriedade de constarem determinadas cláusulas,
aquelas do art. 55 da Lei 8.666/93; no caso de compras, obras e serviços, a Administração
poderá exigir que o contratante preste garantias: caução em dinheiro, fiança bancária, as
quais não poderão exceder de 5% do valor do contrato; publicação resumida do
instrumento, assim como dos aditamentos, no diário Oficial, no prazo não excedente de 20
dias, contados da data da assinatura ((Lei 8.666, art. 61, §1o).
9) EXECUÇÃO DO CONTRATO ADMINISTRATIVO (melhor tratado no ponto

9.B): É a realização do objeto do contrato e suas implicações. Na execução do contrato
administrativo, como na do contrato particular, a cada obrigação do particular corresponde
um direito da AP e vice-versa. A AP tem o direito de exercer suas prerrogativas sem
ingerência do Judiciário. O principal direito do contratado é receber o preço, nos contratos
de colaboração ou de prestação, nos contratos de atribuição, bem como equilíbrio
financeiro, e de pedir perdas e danos, no caso de rescisão unilateral. Nos contratos de
colaboração, as obrigações da AP reduzem-se ao pagamento do preço, e do contratado, no
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cumprimento da obrigação. A AP deve entregar o local da obra ou serviço na espécie e em

condições que permitam ao contratado a regular execução do pactuado. O particular deve
observar as normas técnicas, empregar material adequado (quantitativa e qualitativamente –
é obrigatória a licitação do acréscimo, se não houver motivo para dispensa), execução
pessoal do objeto, etc. A execução é “intuitu personae”, tendo em vista a pessoa que venceu
o procedimento licitatório, pois tem idoneidade jurídica, técnica e financeira. As sub-
contratações não podem exceder os limites admitidos em cada caso pela Administração (art.
72). Independente de cláusula, o contratado é responsável pelos encargos trabalhistas,
previdenciários, fiscais e comerciais decorrentes da execução do contrato – art. 71 §1º . O
acompanhamento da execução do contrato é direito e dever da AP (compreende fiscalizar,
orientar, interditar, intervir e penalizar). Ver art. 67. Isso não retira a responsabilidade do
contratado.
10) INEXECUÇÃO DO CONTRATO ADMINISTRATIVO (melhor tratado no ponto

10.B): INEXECUÇÃO é o descumprimento do contrato e pode gerar responsabilidade para
o inadimplente, ou a rescisão do contrato. A inexecução poderá ser culposa ou sem culpa.
Causas justificadoras da inexecução do contrato, ocasião em que o contratante fica liberado
dos encargos originários, podendo o ajuste ser revisto ou rescindido:
a) Força maior e caso fortuito: são eventos que criam para o contratado impossibilidade
intransponível (absoluta) para a normal execução do ajuste. Para alguns, força maior seria
evento humano e caso fortuito evento da natureza. Para outros, seria inverso. Há quem
defenda que força maior seria evento prevísivel de consequências inevitáveis e caso fortuito
o evento imprevísivel e inevitável. Também, há os que propugnam de maneira
diametralmente oposta. O Código Civil tratou ambas espécies como sinônimas. A inflação
brasileira, por exemplo, que já podia ser considerada crônica, não se abriga nas hipóteses,
conforme inúmeros julgados.
b) Álea administrativa: Fato do príncipe e Fato da Administração. O fato do príncipe

e o fato da Administração não se confundem, pois o primeiro é determinação estatal
geral imprevista, e o fato da Administração é ação ou omissão estatal que incide
diretamente sobre o contrato, retardando ou impedindo sua execução. b.1) Fato do
princípe: consequência de uma atuação estatal, positiva ou negativa, geral e imprevisível,
em razão do seu poder de império, a qual onera substancialmente a execução do contrato,
rompendo com o equilíbrio econômico-financeiro do contrato. Incide indiretamente,
reflexamente no contrato administrativo celebrado. Ex, o particular se obriga mediante um
contrato a fornecer tratores para a união. Após a celebração do contrato a união decide
majorar substancialmente o II de tratores. b.2) Fato da administração: evento que vai
interferir no equilíbrio econômico financeiro do contrato e garantir o direito à revisão
contratual. A diferença é que quando o estado edita um fato da administração ele não age
em razão do seu poder soberano, mas age enquanto parte contratante. O fato da
administração afeta diretamente as partes contratantes. Ex, determinação da união que
havia celebrado um contrato para a execução de uma obra de que a obra seja suspensa.
Pode até ensejar a rescisão sem culpa do contratado, mas se não pode obrigar a
administração a rever o valor do contrato.
97
c) Interferências imprevistas: fatos preexistentes à contratação, mas desconhecidos pelas

partes e que oneram a execução do ajuste. É o caso, em obra pública, da presença de terreno
rochoso, ao invés de arenoso.
10) EXTINÇÃO DO CONTRATO ADMINISTRATIVO (melhor tratado no ponto

10.B): Anulação ocorre a qualquer tempo, pela autoridade administrativa ou judiciária,
sempre por motivo de ilegalidade Rescisão: é o desfazimento do contrato durante a sua
execução por inadimplência de uma das partes, ou pela superveniência de eventos que
impeçam ou dificultem a execução ou tornem-na inconveniente, ou ainda de pleno direito.
Espécies: i) Rescisão administrativa é a efetivada por ato unilateral da AP, por
inadimplência do contrato ou interesse público. É vinculada aos seus motivos ensejadores.
É cabível indenização. Ii) Rescisão amigável é a que se realiza por mútuo acordo das
partes, para extinção do contrato e acerto dos direitos dos distratantes. Normalmente é sem
culpa. iii) Rescisão Judicial é a decretada pelo Poder Judiciário em ação proposta pela parte
que tiver direito à extinção do contrato. Pode ser obtida pelo particular, sendo obrigatória
para este e facultativa para a AP.
11. REVISÃO, REAJUSTE E REPACTUAÇÃO (melhor tratado no ponto 9.B):

Revisão: Pode ocorrer por interesse da proé pria AP ou pela supervenieê ncia de
fatos novos que tornam inexequü íével o ajuste inicial, impondo uma recomposiçaã o
dos preços ajustados, aleé m do reajuste prefixado. Decorre da Teoria da
Imprevisaã o (claué sula rebus sic stantibus). Independe de termo aditivo, muito
menos de novo contrato, sendo suficiente o simples apostilamento. Reajuste eé
algo esperado, programado, com data para acontecer, indicador econoê mico
escolhido, vem no edital, vem no contrato com prazo superior a um ano. EÉ uma
garantia contratual do contratado para a reposiçaã o de perdas inflacionaé rias.
Repactuação: visa a adequaçaã o aos novos preços de mercado, observados o
interregno míénimo de um ano, mediante demonstraçaã o analíética da variaçaã o dos
componentes dos custos do contrato, devidamente justificada.
11. REQUISITOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS: Criação de projeto básico,

projeto executivo, padronização e integralidade do orçamento a ser disponibilizado.
12. TIPOS DE CONTRATO: empreitada por preço global, empreitada por preço unitário
(Exemplo: xxx metros quadrados de galpão), empreitada integral e tarefa (pequenos
trabalhos por preço certo).
13. ESPÉCIES DE CONTRATOS ADMINISTRATIVOS:
A) Contratos de obras públicas: Contratos onde o objeto pactuado consiste numa

construção, reforma, fabricação, recuperação ou ampliação de bem público.
B) Contratos de prestação de serviços: Visam a atividade destinada a obter determinada

utilidade concreta de interesse para a Administração (facere) Espécies serviços: Comuns e
técnico profissionais, sendo estes últimos que necessitam de habilitação legal. (artl 13 lei
8666/93)
98
C) Contratos de fornecimento: Se destinam a aquisição de bens móveis necessários à

consecução dos serviços administrativos.
D) Contratos de concessão: Ideia da transferência de titularidade do Estado para os

particulares. Espécies de concessões públicas: a) concessões de serviços públicos, que tem
por finalidade a delegação da execução de serviço público a pessoa privada; b) concessões
de uso de bem público, que tem por finalidade consentir que pessoa privada se utilize de
bem permanente do Estado.
E) Contratos de permissão de serviços públicos: Também possui finalidade de transferir ao

particular a execução de serviço público, possuindo natureza mais precária (para serviços
mais simples).
14. CASUÍSTICA: Além dos contratos acima citados, podem ainda ser citados os Acordos
Administrativos, ou seja, pactos sem natureza contratual, como o contrato de gestão, termo
de parceria (OSCIP), parceria público privada, consórcio público e contrato de
credenciamento, convênios. Exemplo: Enquanto que nos convênios as partes possuem
interesses públicos comuns e paralelos, nos contratos administrativos os interesses são
contrapostos, isto é, uma das partes visa uma atividade econômica e a administração
interesse público.
Observações: (01) Diferentemente dos demais contratos administrativos regidos pelo direto
público, para Carvalho Filho as alienações e locações são contratos privados da
Administração Pública, haja vista que as partes estão em pé de igualdade, sem
preponderância da Administração, não obstante algumas prerrogativas da Administração
(Art. 62 par. 3º lei 8.666/93). (02) Os “contratos de empréstimo público” não são contratos,
sendo considerados espécie tributária. (03) Possibilidade de a administração pública
instituir contratos administrativos de trabalho para atender a necessidade temporária de
excepcional interesse público (CF, 37, IX).
JURISPRUDÊNCIA:
STF. PRIMEIRA TURMA: TCU e anulação de contratos administrativos – O TCU, embora não
tenha poder para anular ou sustar contratos administrativos, possui competência, consoante o
art. 71, IX, da CF, para determinar à autoridade administrativa que promova a anulação de
contrato e, se for o caso, da licitação de que se originara. Ao ratificar essa orientação, firmada no
julgamento do MS 23550/DF (DJU de 31.10.2001), a 1ª Turma denegou mandado de segurança,
cuja causa de pedir era a anulação do decisum da Corte de Contas que ordenara ao Ministério dos
Transportes a declaração de nulidade de avença de sub-rogação e rerratificação, por meio da qual se
transferira à impetrante, sob o regime de concessão, a administração e exploração de parte de
rodovia (...). No ponto, enfatizou-se que contrato nulo, em decorrência de vícios insanáveis, não
poderia conservar-se no ordenamento jurídico, nem ser convalidado por ato posterior da
Administração. Por fim, repeliu-se qualquer violação constitucional, pois o próprio Ministério dos
Transportes provocara o TCU para manifestação quanto à legalidade dos procedimentos licitatórios,
bem como da sub-rogação do pacto de concessão. (...) O Min. Luiz Fux acresceu que careceria de
liquidez e certeza o que aventado pela impetrante. Explanou que, conquanto o writ tivesse sido
manejado em face de ato do TCU, a parte objetivaria discutir decisão que fora adotada no tribunal
99
de origem relativamente à invalidade de licitação. Sobrelevou que, quanto à matéria de fundo, o

contrato administrativo sempre seria precedido de licitação; se esta fosse inválida,
contaminaria os atos consectários. MS 26000/SC, rel. Min. Dias Toffoli, 16.10.2012. (MS-26000)
(Informativo 684 do STF).
STF: Em conclusão, o Plenário, por maioria, julgou procedente pedido formulado em ação
declaratória de constitucionalidade movida pelo Governador do Distrito Federal, para declarar a
constitucionalidade do art. 71, § 1º, da Lei 8.666/93 (“Art. 71. O contratado é responsável pelos
encargos trabalhistas, previdenciários, fiscais e comerciais resultantes da execução do contrato. § 1º
A inadimplência do contratado, com referência aos encargos trabalhistas, fiscais e comerciais não
transfere à Administração Pública a responsabilidade por seu pagamento, nem poderá onerar o
objeto do contrato ou restringir a regularização e o uso das obras e edificações, inclusive perante o
Registro de Imóveis.”) — v. Informativo 519. (...). Quanto ao mérito, entendeu-se que a mera
inadimplência do contratado não poderia transferir à Administração Pública a responsabilidade pelo
pagamento dos encargos, mas reconheceu-se que ISSO NÃO SIGNIFICARIA QUE EVENTUAL
OMISSÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, NA OBRIGAÇÃO DE FISCALIZAR AS
OBRIGAÇÕES DO CONTRATADO, NÃO VIESSE A GERAR ESSA RESPONSABILIDADE.
(...). Por sua vez, a Min. Cármen Lúcia consignou que o art. 37, § 6º, da CR trataria de
responsabilidade objetiva extracontratual, não se aplicando o dispositivo à espécie. Explicou que
uma coisa seria a responsabilidade contratual da Administração Pública e outra, a extracontratual ou
patrimonial. Aduziu que o Estado responderia por atos lícitos, aqueles do contrato, ou por ilícitos,
os danos praticados. Vencido, parcialmente, o Min. Ayres Britto, que dava pela
inconstitucionalidade apenas no que respeita à terceirização de mão-de-obra. Ressaltava que a
Constituição teria esgotado as formas de recrutamento de mão-de-obra permanente para a
Administração Pública (concurso público, nomeação para cargo em comissão e contratação por
prazo determinado para atender a necessidade temporária de excepcional interesse público), não
tendo falado em terceirização. Salientou que esta significaria um recrutamento de mão-de-obra que
serviria ao tomador do serviço, Administração Pública, e não à empresa contratada, terceirizada.
Assentava que, em virtude de se aceitar a validade jurídica da terceirização, dever-se-ia, pelo
menos, admitir a responsabilidade subsidiária da Administração Pública, beneficiária do serviço, ou
seja, da mão-de-obra recrutada por interposta pessoa. ADC 16/DF, rel. Min. Cezar Peluso,
24.11.2010. (ADC-16) – (Info 610).
STJ: ADMINISTRATIVO. CONTRATO DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS. RESCISÃO.

INDENIZAÇÃO. 1. Distinguem-se os contratos administrativos dos contratos de direito privado
pela existência de cláusulas ditas exorbitantes, decorrentes da participação da administração na
relação jurídica bilateral, que detém supremacia de poder para fixar as condições iniciais do ajuste,
por meio de edital de licitação, utilizando normas de direito privado, no âmbito do direito público.
(...) (STJ, Resp 737.741/RJ, Rel. Ministro Castro Meira, Segunda Turma, Julgado em 03/10/2006,
DJ 01/12/2006, p. 290).
STF: CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO E FINANCEIRO. TRIBUNAL DE

CONTAS. NORMA LOCAL QUE OBRIGA O TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL A
EXAMINAR PREVIAMENTE A VALIDADE DE CONTRATOS FIRMADOS PELA
ADMINISTRAÇÃO. REGRA DA SIMETRIA. INEXISTÊNCIA DE OBRIGAÇÃO
SEMELHANTE IMPOSTA AO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. (...) 3. É
inconstitucional norma local que estabeleça a competência do tribunal de contas para realizar exame
prévio de validade de contratos firmados com o Poder Público. Ação Direta de
Inconstitucionalidade conhecida e julgada procedente. Medida liminar confirmada. (STF, ADI 916,
Relator(a): Min. JOAQUIM BARBOSA, Tribunal Pleno, julgado em 02/02/2009, DJe-043
100
DIVULG 05-03-2009 PUBLIC 06-03-2009 EMENT VOL-02351-01 PP-00014 RSJADV abr.,

2009, p. 39-41)
DIREITO ADMINISTRATIVO. CONTRATO ADMINISTRATIVO. RETENÇÃO DE

PAGAMENTO. FORNECEDOR EM SITUAÇÃO IRREGULAR PERANTE O FISCO. 1.
Discute-se nos presentes autos a legalidade da Portaria n.º 227/95, que prevê a retenção de
pagamento de valores referentes a parcela executada de contrato administrativo, na hipótese em que
não comprovada a regularidade fiscal contratada. 2. A pretensão recursal destoa da jurisprudência
dominante nesta Corte no sentido da ilegalidade da retenção ao pagamento devido a fornecedor em
situação de irregularidade perante o Fisco, por extrapolar as normas previstas nos arts. 55 e 87 da
Lei 8.666/93. AgRg no Resp 1.313.659-RR, Min. Campbell Marques, j. 23.10.12. 2ª T. (Info 507).
ADMINISTRATIVO - RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA -

CONTRATO ADMINISTRATIVO - PRESTAÇÃO DE SERVIÇO DE PUBLICIDADE -
INEXISTÊNCIA DE RELAÇÃO DE CONSUMO - INCOMPETÊNCIA DO PROCON -
NULIDADE DA MULTA APLICADA.1. Em se tratando de contrato administrativo, em que a
Administração é quem detém posição de supremacia justificada pelo interesse público, não incidem
as normas contidas no CDC, especialmente quando se trata da aplicação de penalidades. 2. Somente
se admite a incidência do CDC nos contratos administrativos em situações excepcionais, em que a
administração assume posição de vulnerabilidade técnica, científica, fática ou econômica perante o
fornecedor, o que não ocorre na espécie, por se tratar de simples contrato de prestação de serviço de
publicidade. (...) (STJ, 2T, RMS 31.073/TO, Rel. Ministra ELIANA CALMON, SEGUNDA
TURMA, julgado em 26/08/2010, DJe 08/09/2010).
PROCESSO CIVIL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CAUTELAR. PRESSUPOSTOS.

CONFIGURAÇÃO. DESCUMPRIMENTO DE CONTRATO PELA ADMINISTRAÇÃO.
FALTA DE PAGAMENTO. ÔNUS INSUPORTÁVEL. MITIGAÇÃO À CLÀUSULA DA
"EXCEPTIO NON ADIMPLETI CONTRACTUS". 1 - A doutrina e jurisprudência têm
mitigado o alcance da cláusula de "exceção ao contrato não cumprido", posto que não pode o
contratado suportar indefinidamente, o ônus pela falta de pagamento a serviço prestado, nisso
residindo o "fumus boni iuris". 2 - O prejuízo decorrente do inadimplemento contratual, pela
Administração, autoriza, por si só, o reconhecimento do "periculum in mora". 3 - Presentes os
pressupostos viabilizadores da cautelar, não merece reparo a sentença assecuratória da suspensão da
execução dos serviços, enquanto não enfrentado o mérito da questão. 4 - Improvimento da
remessa de ofício e da apelação. Sentença confirmada. (TRF1, AC 94.01.11463-3/DF, Rel. Juiz
Alexandre Vidigal, Quarta Turma,DJ p.292 de 29/03/1999).
QUESTÕES PROVA SUBJETIVA:
(MPF/21º) Em relação aos contratos administrativos, discorra sobre os seguintes aspectos:

a) restrições ao uso da “exceptio non adimpleti contractus”; b) conceito e pelo menos dois
exemplos de cláusulas exorbitantes e; c) aplicação da claúsula “rebus sic stantibus” nos
desdobramentos de força maior, caso fortuito, fato do princípe e fato da administração.
Comentários:
a) A exceptio non adimpleti contractus (aplicabilidade mitigada): Maria Sylvia leciona que o
particular não pode interromper a execução do contrato, face à supremacia do interesse público
sobre o privado e da continuidade do serviço público, mas o que ele deve fazer é requerer,
administrativa ou judicialmente, a rescisão do contrato e pagamento de perdas e danos, continuando
na execução até ser liberado por ordem administrativa ou judicial. Exemplos dessa possibilidade:
101
art. 78, inciso XV da Lei 8666/93 (atraso superior a 90 dias dos pagamentos pela Administração).
Registre-se, outrossim, que no âmbito dos contratos de concessão e permissão de serviços públicos
a vedação à regra da exceção do contrato não cumprido é absoluta (art. 39, Lei 8987/95).
b) as chamadas cláusulas exorbitantes são aquelas que colocam a administração em posição de
supremacia na relação contratal com o particular. São exemplos destas claúsulas nos contratos
administrativos e que constam da Lei n.º 8.666/93: possibilidade de a Administração impor garantia
para realização do contrato (art. 56); possibilidade de alteração unilateral do contrato (art. 58, inc I e
art. 65, inc. I); possibilidade de rescisão unilateral do contrato (art. 58, II; 79, I; e, 78), e a
possibilidade de aplicação de penalidade ao contratado (art. 87), entre outras.
c) Apesar da presença de cláusulas exorbitantes nos contratos administrativos, o particular
contatado tem direito à manutenção do equilíbrio econômico-financeiro. Assim, caso alguma
alteração na equação financeira do contrato, decorrente, por exemplo, de força maior (fato
previsível, mas inevitável, estranho a atuação das partes), caso fortuito (fato imprevísivel e
inevitável, estranho a atuação das partes), fato do princípe (determinação estatal geral imprevista)
ou, ainda, fato da administração (ação ou omissão estatal que incide diretamente sobre o contrato,
retardando ou impedindo sua execução), o particular terá direito, por força da cláusula rebus sic
stantibus, a alteração dos termos pactuados, de forma a redesenhar a referida equação econômica-
financeira ou à rescisão da avença, caso a execução se torne impossível ou excessivamente onerosa
(Lei n.º 8.666/93, art. 65, II, “d”).
QUESTÕES PROVA ORAL:
→ Diferença entre teoria do fato do príncipe e teoria da imprevisão.

Comentários: Fato do princípe: consequência de uma atuação estatal, positiva ou negativa, geral e
imprevisível, em razão do seu poder de império, a qual onera substancialmente a execução do
contrato, rompendo com o equilíbrio econômico-financeiro do contrato. Incide indiretamente,
reflexamente no contrato administrativo celebrado. Ex, o particular se obriga mediante um contrato
a fornecer tratores para a união. Após a celebração do contrato a união decide majorar
substancialmente o número de tratores. Fato da administração: evento que vai interferir no
equilíbrio econômico financeiro do contrato e garantir o direito à revisão contratual. A diferença é
que quando o estado edita um fato da administração ele não age em razão do seu poder soberano,
mas age enquanto parte contratante. O fato da administração afeta diretamente as partes
contratantes. Ex: determinação da união que havia celebrado um contrato para a execução de uma
obra de que a obra seja suspensa. Pode até ensejar a rescisão sem culpa do contratado, mas se não
pode obrigar a administração a rever o valor do contrato.
→ Podem existir contratos administrativos verbais?

Comentários: Em regra os contratos administrativos devem ser escritos, sob pena de nulidade da
avença pactuada. Ressalva-se, entretanto, os contratos para pequenas compras de pronto pagamento
feitas em regime de adiantamento. Nestes casos autoriza-se a efetvação de contratos verbais pela
administração pública. Registre-se que considera-se pequena compra aquela de valor não superior à
R$4 mil (quatro mil reais). Vide. Art. 60, parágrafo único, da Lei n.º 8.666/93.
102
Ponto 6.c: Instrumentos de incentivo à conservação do meio ambiente. Instrumentos

econômicos, instrumentos governamentais. Serviços ambientais. Servidão ambiental.
Principais obras consultadas: FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de Direito
Ambiental Brasileiro: São Paulo, Saraiva, 2008; Site do Ministério do Meio Ambiente;
Artigo: “A servidão ambiental segundo a lei 11.284/06” de Sônia Letícia de Mello Cardoso,
outros sites relacionados.
Legislação básica: Declaração do Rio sobre Desenvolvimento Sustentável (ECO 92). Lei
11.284/06, lei 6.938/81, Estatuto das Cidades.
1. INTRODUÇÃO. Inicialmente, registro que nos livros que consultei não encontrei
assunto específico, o que me motivou a fazer diversas pesquisas em sites especializados na
Internet. A análise dos instrumentos de incentivo a conservação do meio ambiente deve
observar a ideia da sustentabilidade enquanto utilização harmônica entre os recursos
naturais e o desenvolvimento social e econômico. Como fundamento deontológico, a
Declaração do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável, fruto da ECO-92,
enuncia em seu princípio 16 que os Estados devem promover a adoção de instrumentos
econômicos como iniciativa de proteção à integridade do sistema ambiental global, por
meio da noção de sustentabilidade.
2. SUSTENTABILIDADE: Inicialmente empregada, em um viés mais antropocêntrico, na

Conferência Mundial de Meio Ambiente em 1972. Em 1987 o documento Our Common
Future (Nosso Futuro Comum) ou, como é bastante conhecido, Relatório Brundtland,
apresentou um novo olhar sobre o desenvolvimento, definindo-o como o processo que
“satisfaz as necessidades presentes, sem comprometer a capacidade das gerações futuras de
suprir suas próprias necessidades”. É a partir daí que o conceito de desenvolvimento
sustentável passa a ficar conhecido. Previsto também na Constituição Federal (artigo 225)
o desenvolvimento sustentável foi aprimorado durante a Rio +10 onde lhe foram conferidas
três dimensões, que se mantém como a abordagem actual. Uma dimensão econômica, uma
social e outra ecológica, em que a econômica representa a abordagem central, seguindo-se
concentricamente, a abordagem social e mais externamente, a ecológica, sendo esta a
dimensão agregadora. A sustentabilidade congrega duas grandes ideias: a sustentabilidade
fraca e a sustentabilidade forte. A primeira representa a definição de sustentabilidade,
defendida em 1972, em que a única preocupação é a de devolver o que se consumiu, em
termos de recursos. A segunda, objeto deste ponto, adapta o consumo a exigências mais
amplas, relacionando-o com a manutenção dos recursos naturais, tendo efeitos de
externalidades, do ponto de vista econômico, sobre o capital humano, financeiro e o
patrimônio ambiental. Estes instrumentos incentivam aqueles que ajudam a conservar ou
produzir serviços ambientais a conduzirem práticas cada vez mais adequadas que
assegurem a conservação e a restauração dos ecossistemas, atribuindo à conservação obtida
um valor monetário, ausente anteriormente. A atividade econômica usualmente produz
efeitos indiretos (externalidades negativas) que provocam perdas de bem-estar para os
indivíduos afetados. Uma das formas de corrigir esses efeitos adversos é a utilização de
Instrumentos Econômicos, cuja função principal é internalizar custos externos nas
estruturas de produção e consumo da economia. Em síntese, os instrumentos econômicos
representam uma das estratégias de intervenção pública, complementar aos tradicionais
103
mecanismos de comando e controle, que busca aperfeiçoar o desempenho da gestão e

sustentabilidade ambiental, influenciando o comportamento dos agentes econômicos e
corrigindo as falhas de mercado.
3. PAGAMENTO POR SERVIÇOS AMBIENTAIS: Sistemas de Pagamento por
Serviços Ambientais (PSAs), cuja finalidade é corrigir falhas de mercado através da
incorporaçãodas externalidades Assim, quando bem dimensionados, os sistemas de PSAs
fazem com que os responsáveis pelos danos ambientais internalizem essas externalidades
negativas, criando incentivos positivos aos agentes que colaboram com a conservação
através de pagamentos ou outras formas de remuneração pelas externalidades positivas
criadas. Em outras palavras, o PSA é baseado na combinação dos princípios do “usuário-
poluidor pagador” e “provedor-recebedor”, onde o usuário paga e o conservacionista
recebe. Isso induz a ações de conservação que ultrapassam os requisitos meramente legais,
e garantindo um fluxo contínuo de recursos para a conservação que diminui a dependência
em relação ao orçamento governamental. Os Pagamentos por Serviços Ambientais podem
incluir modalidades como a comercialização de créditos de carbono, o ICMS Ecológico, o
Imposto de Renda Ecológico (ainda em fase de criação), a Compensação Ambiental,
Reposição Florestal, a isenção de impostos para Reservas Particulares do Patrimônio
Natural (RPPN) e o Programa de Desenvolvimento Socioambiental da Produção Familiar
(Proambiente), criado em 2000, e que premia produtores rurais que adotam práticas
sustentáveis em suas fazendas com um terço de salário mínimo.
4. INSTRUMENTOS ECONÔMICOS E INSTRUMENTOS GOVERNAMENTAIS. A

lei de Política Nacional de Meio Ambiente (lei 6.938/81) elenca em seu artigo 9º, inciso
XIII os seguintes instrumentos econômicos: concessão florestal, servidão ambiental,
seguro ambiental, em rol meramente exemplificativo, o que não impede a existência e o
fomento de outros por parte do Estado.
4.1 Concessão florestal: Instrumento econômico que visa conservar a cobertura vegetal
das florestas brasileiras, por meio da melhoria da qualidade de vida da população que vive
em seu entorno e do estímulo à economia formal com produtos e serviços oriundos de
florestas manejadas, através da outorga do direito de manejo de florestas a comunidades
locais ou a entidades do setor privado, introduzida pela lei 11.284/06. É uma delegação
onerosa, feita pelo poder concedente, do direito de praticar manejo florestal sustentável
para exploração de produtos e serviços numa unidade de manejo, mediante licitação, à
pessoa jurídica, em consórcio ou não, que atenda às exigências do respectivo edital de
licitação e demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo
determinado. Por produtos florestais entende-se a exploração de produtosmadeireiros e não
madeireiros, tais como frutos, sementes etc. Já os serviços florestais identificam-se com o
turismo ecológico, a recreação em contato com a natureza e a educação ambiental.
4.2 Seguro ambiental: É um contrato de seguro específico para reparar eventuais danos
causados ao meio ambiente, não significando em si que as empresas que o contratem
estariam “liberadas para poluir” mas uma forma adicional de proteção ao meio ambiente na
sua relação com políticas de incentivos econômicos. O seguro ambiental tem por objetivo
104
atender e reparar os possíveis sinistros de natureza ambiental, dando proteção e cobertura

aos gastos referentes à reparação dos acidentes ecológicos, criando a garantia das devidas
correções com eficiência.
4.3 Compensação Ambiental: As políticas de Compensação Ambiental estão

fundamentadas no princípio do poluidor-pagador, o qual estabelece que os custos e as
responsabilidades resultantes da exploração ambiental dentro do processo produtivo
deverão ser arcados pelo agente causador do dano. A Compensação Ambiental é um
mecanismo financeiro que busca orientar, via preços, os agentes econômicos a valorizarem
os bens e serviços ambientais de acordo com sua real escassez e seu custo de oportunidade
social.
4.4 Fomento: É uma atividade institucional que se propõe a promover incentivos

econômicos objetivando o desenvolvimento sustentável. Utiliza instrumentos fiscais,
tributários e creditícios diversos por meio dos quais os agentes econômicos se dispõem, em
contexto específicos, a desenvolver atividades produtivas de bens e serviços, inclusive de
geração de conhecimentos e tecnologias para a sustentabilidade. São espécies de fomento:
produção sustentável, produção de conhecimentos, desenvolvimento sustentável e
incentivos fiscais, tributários e creditícios.
4.5 Serviços ambientais: Seriam todas as atividades, produtos e processos que a natureza
oferece que o homem retira sem modificacao posterior tais como a retirada de água doce,
madeira, cereais, peixes, regulação do clima, proteção contra riscos naturais, controle da
erosão e recreação. A sua grande característica é que evitam a degradacao dos ecossistemas,
na linha do desenvolvimento sustentável, sendo realizada há muito pelas comunidades
indígenas e atualmente estimulada pelo Estado.
4.6 PL nº 5.487/2009: Projeto de Lei que visa instituir a Política Nacional dos Serviços
Ambientais, o Programa Federal de Pagamento por Serviços Ambientais, estabelece formas
de controle e financiamento desse Programa.
4.7 Programa Produtor de Água da Agência Nacional de Águas (ANA) : O Produtor de

Água é uma iniciativa da ANA que tem como objetivo a redução da erosão e assoreamento
dos mananciais nas áreas rurais. O programa, de adesão voluntária, prevê o apoio técnico e
financeiro à execução de ações de conservação da água e do solo, como, por exemplo, a
construção de terraços e bacias de infiltração, a readequação de estradas vicinais, a
recuperação e proteção de nascentes, o reflorestamento de áreas de proteção permanente e
reserva legal, o saneamento ambiental, etc. Prevê também o pagamento de incentivos (ou
uma espécie de compensação financeira) aos produtores rurais que, comprovadamente
contribuem para a proteção e recuperação de mananciais, gerando benefícios para a bacia e
a população. A concessão dos incentivos ocorre somente após a implantação, parcial ou
total, das ações e práticas conservacionistas previamente contratadas e os valores a serem
pagos são calculados de acordo com os resultados: abatimento da erosão e da sedimentação,
redução da poluição difusa e aumento da infiltração de água no solo.
4.8. ICMS Ecológico: O Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) é

um imposto sobre valor agregado coletado pelos governos estaduais. Parte dessas receitas
105
deve ser redistribuída entre os municípios do estado, sendo que três quartos dessa
redistribuição são definidos pela Constituição Federal, mas o quarto restante é alocado de
acordo com a legislação estadual específica. Dessa forma, alguns estados passaram a
redistribuir uma parcela desses 25% aos municípios segundo critérios ambientais pré-
definidos, o que se convencionou chamar ICMS Ecológico.
4.9. Crédito Carbono: o mercado de créditos de carbono surgiu a partir do Protocolo de

Quioto, acordo internacional que estabeleceu que os países desenvolvidos deveriam reduzir,
entre 2008 e 2012, suas emissões de Gases de Efeito Estufa (GEE) 5,2% em média, em
relação aos níveis medidos em 1990. O Protocolo de Kyoto criou o Mecanismo de
Desenvolvimento Limpo (MDL), que prevê a redução certificada das emissões. Uma vez
conquistada essa certificação, quem promove a redução da emissão de gases poluentes tem
direito a créditos de carbono e pode comercializá-los com os países que têm metas a
cumprir. Durante a última Conferência do Clima (COP 17), realizada em 2011, na África do
Sul, as metas de Kyoto foram atualizadas e ampliadas para cortes de 25% a 40% nas
emissões, em 2020, sobre os níveis de 1990 para os países desenvolvidos.
4.10 Servidão ambiental: É considerado um instrumento de incentivo a conservação do

meio ambiente, com fundamento no artigo 9º-A da Lei 6.938/81, que trata da Política
Nacional do Meio Ambiente, consistindo na renúncia voluntária do proprietário rural ao
direito de uso, exploração ou supressão dos recursos naturais existentes em sua
propriedade, seja em prol de um acordo ou compensação ambiental. A lei enumera os
elementos que compõem a servidão ambiental tais como: o instituidor ou proprietário rural;
a renúncia voluntária de direitos de uso, exploração ou supressão de recursos naturais; o
Poder Público por meio do órgão ambiental competente e a averbação na matrícula da
propriedade no Cartório de Registro de Imóveis. Não pode ser instituída sobre áreas de
preservação permanente e reservas legais. A limitação ao uso ou exploração da vegetação
da área sob servidão ambiental deve ser, no mínimo, a mesma estabelecida para a reserva
legal florestal. Permite-se que a área utilizada para a servidão ambiental seja objeto de
compensação de reserva legal, o que obriga a averbação dos imóveis envolvidos. Com a
instituição permanente ou temporária da servidão ambiental, o proprietário não poderá
alterar a destinação da área nos casos de transmissão do imóvel a qualquer título, de
desmembramento ou de retificação dos limites da propriedade. Terá um prazo mínimo de
15 anos e poderá ser onerosa ou gratuita. Além disso, é possível a alienação, cessão ou
transferência, total ou parcial, por prazo determinado ou em caráter definitivo, em favor de
particular ou entidade de caráter público ou privado tenha a conservação ambiental como
fim social. Registre-se que a servidão ambiental difere da figura jurídica denominada
servidão florestal prevista no Código Florestal, pois a Lei de Política Nacional do Meio
Ambiente (Lei n. 6.938/1981) abarca o desenvolvimento sustentável e a dignidade da
pessoa humana e, por isso, tem um alcance maior do que o apresentado pelo Código
Florestal, que trata exclusivamente da flora existente nas propriedades públicas e privadas.
4. Outras formas de incentivos: Na política ambiental urbana constam dispositivos de

incentivo econômico à preservação de áreas de interesse ambiental, como a transferência do
direito de construir, existente no artigo 35 do Estatuto das Cidades. Cite-se, ainda, o
106
imposto de renda ecológico; o índice de sustentabilidade empresarial; os “princípios do

equador” – referem-se a um conjunto de procedimentos utilizados espontaneamente por
instituições financeiras na gestão de questões socioambientais associadas a operações de
financiamento de projetos.
QUESTÕES DA PROVA OBJETIVA:

(27º CPR) 40. NO TOCANTE AOS INSTRUMENTOS DE INCENTIVO À PROTEÇÃO DO MEIO
AMBIENTE, ANALISE OS ITENS ABAIXO E RESPONDA EM SEGUIDA:
I - O ordenamento jurídico admite a adoção de mecanismos de incentivo à conservação ambiental,
tais como pagamento ou incentivo a serviços ambientais, com vistas à promoção do
desenvolvimento ecologicamente sustentável e à implementação de práticas produtivas
sustentáveis.
II - O pagamento por serviços ambientais fundamenta-se na função socioambiental da propriedade,
estimulando a produtividade agropecuária e florestal e, ao mesmo tempo, a redução dos impactos
ambientais dela decorrentes.
III - O pagamento por serviços ambientais fundamenta-se nos princípios da prevenção e do
desenvolvimento sustentável.
IV - Tendo em vista a competência para instituir a Política Nacional do Meio Ambiente e os amplos
reflexos na Economia, somente a União pode autorizar a criação e a implementação de
instrumentos econômicos destinados a incentivar a conservação de recursos ambientais.
Responda, agora:
a) ( ) Todos os itens estão corretos.
b) ( ) Os itens III e IV estão errados.
c) ( ) Somente o item IV está errado.
d) ( ) Somente os itens II e III estão corretos.
GABARITO SUGERIDO: Alternativa C
ASSERTIVA I – CORRETA. A observação da Sociedade de Risco Global caracterizada pela
distribuição global dos riscos e perigos produzidos indica que a tutela jurídica do ambiente vem
sendo realizada de forma equivocada. Nesse aspecto, instituições e governos têm buscado criar
incentivos para melhoria da gestão do patrimônio ambiental, exsurgindo as políticas de
Pagamentos por Serviços Ambientais (PSA). A análise desses instrumentos de incentivo a
conservação do meio ambiente deve observar a ideia da sustentabilidade enquanto utilização
harmônica entre os recursos naturais e o desenvolvimento social e econômico, o que coaduna com
a axiologia constitucional (art. 170 e 225 da CF/88). Como fundamento deontológico, a Declaração
do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável, fruto da ECO-92, enuncia em seu
princípio 16 que os Estados devem promover a adoção de instrumentos econômicos como
iniciativa de proteção à integridade do sistema ambiental global, por meio da noção de
sustentabilidade. Em síntese, os instrumentos econômicos representam uma das estratégias de
intervenção pública, complementar aos tradicionais mecanismos de comando e controle, que
busca aperfeiçoar o desempenho da gestão e sustentabilidade ambiental, influenciando o
comportamento dos agentes econômicos e corrigindo as falhas de mercado. (Resumo Grupo II -
MPF 27– pág. 61). Nesse sentido, a lei de Política Nacional de Meio Ambiente (lei 6.938/81) elenca
em seu artigo 9º, inciso XIII os seguintes instrumentos econômicos: concessão florestal, servidão
ambiental, seguro ambiental, em rol meramente exemplificativo, o que não impede a existência e o
fomento de outros por parte do Estado, como o pagamento ou incentivo a serviços ambientais. Por
fim, a Lei 12.114/2009 cita alguns serviços ambientais mais específicos, como a recuperação de
áreas degradadas e restauração florestal, priorizando Reserva Legal (RL), Área de Preservação
Permanente (APP) e áreas prioritárias para a geração e garantia da qualidade de vida dos serviços
ambientais e a implementação de sistemas agroflorestais.
ASSERTIVA II – CORRETA. Diante da crescente pressão sobre os ecossistemas, várias
instituições e governos têm buscado criar incentivos para melhoria da gestão do patrimônio
ambiental. Nesse sentido, políticas de Pagamentos por Serviços Ambientais (PSA) têm sido
apontadas ao redor do mundo como uma opção viável para alcançar esse objetivo. Essas políticas
107
podem complementar instrumentos de comando e controle, colaborando com a valorização dos

ativos ambientais, além de trazer benefícios aos provedores desses serviços (em especial
populações vulneráveis), proporcionando-lhes melhoria na qualidade de vida (Forest Trends, Grupo
Katoomba e Pnuma, 2008). Veja que os benefícios não se restringem as populações vulneráveis,
atingindo outras categorias. Os beneficiários mais frequentemente citados nas leis (em sua maioria
estadual) que regem o tema são proprietários e possuidores de terra, agricultores familiares e
assentados, bem como comunidades tradicionais e povos indígenas. Mesmo assim, poucas leis
indicam quais as categorias fundiárias elegíveis para projetos e ações apoiáveis de PSA. Assim, ao
mesmo tempo em que estimula a produtividade agropecuária e florestal, reduz o impacto delas
decorrentes, até porque o PSA se consubstancia na observância dos postulados ambientais.
ASSERTIVA III – CORRETA. Uma vez que os instrumentos de incentivo se ligam a idéia de
sustentabilidade, mormente a sustentabilidade forte, relacionando-se com a manutenção dos
recursos naturais, eles incentivam aqueles que ajudam a conservar ou produzir serviços
ambientais a conduzirem práticas cada vez mais adequadas que assegurem a conservação e a
restauração dos ecossistemas, atribuindo à conservação obtida um valor monetário, ausente
anteriormente. Por conseguinte, os princípios da prevenção e do desenvolvimento sustentável
consubstanciam/fundamentam o pagamento por serviços ambientais.
ASSERTIVA IV – INCORRETA. Na verdade, a maioria das leis que regem o tema é de cunho
estadual. Sabe-se que as relações e interconexões que se estabelecem entre Direito, Economia e
Política são complexas justamente porque os sistemas sociais são organizados de acordo com
suas racionalidades próprias e operativamente fechados, impossibilitando uma comunicação direta
entre os mesmos, ou seja, uma interferência direta que se pretende possibilitar. Por sua vez, os
instrumentos jurídicos clássicos não conseguem alcançar o nível de complexidade e de múltiplas
possibilidades da Sociedade de Risco Global, baseados na constatação de que, para a efetiva
tutela do ambiente, a cobrança de taxa de quem polui ou degrada o meio ambiente (expressão
prática do princípio do poluidor-pagador) não é suficiente. Com efeito, é necessária a utilização de
instrumentos promocionais, entre os quais se destaca o pagamento ou a compensação por
serviços ambientais prestados. Assim, uma visão sistêmica precisa ser adotada para observar de
maneira mais apurada a questão, objetivando alcançar a devida adequação à realidade complexa.
A criação de normas pelos Estados e Municípios, bem como o comprometimento dos atores
econômicos privados e da sociedade são os elementos centrais para estimular processos e
tecnologias ambientalmente corretos. Importante frisar, que existem diferentes tratamentos das leis
estaduais existentes sobre PSA e à ausência de uma lei mais ampla sobre o tema na esfera
federal. A elaboração dessa lei é importante para compatibilizar essa diversidade de normas
estaduais, além de estruturar um sistema de PSA robusto, aumentando, assim, a segurança
jurídica de ações nesse tema no país.
Questões Prova Oral
→ O que é servidão ambiental?

Comentários: é um instrumento de incentivo a conservação do meio ambiente, com fundamento no
artigo 9º-A da Lei 6.938/81, que trata da Política Nacional do Meio Ambiente, consistindo na
renúncia voluntária do proprietário rural ao direito de uso, exploração ou supressão dos recursos
naturais existentes em sua propriedade, seja em prol de um acordo ou compensação ambiental. Não
pode ser instituída sobre áreas de preservação permanente e reservas legais. A limitação ao
uso ou exploração da vegetação da área sob servidão ambiental deve ser, no mínimo, a
mesma estabelecida para a reserva legal florestal.
→ O que são serviços ambientais? Dê exemplos de pagamento por serviços ambientais.
Comentários: as atividades, produtos e processos que a natureza oferece que o homem retira sem
modificacao posterior, tais como a retirada de água doce, madeira, cereais, peixes, regulação do
clima, proteção contra riscos naturais, controle da erosão e recreação. A sua grande característica é
108
que evitam a degradação dos ecossistemas, na linha do desenvolvimento sustentável, sendo

realizada há muito pelas comunidades indígenas e atualmente estimulada pelo Estado.
→ Em razão de o meio ambiente ser bem de uso comum do povo, haveria alguma
impropriedade no pagamento por serviços ambientais?
Comentários: o Pagamento por serviços ambientais é baseado na combinação dos princípios
do “usuário-poluidor pagador” e “provedor-recebedor”, onde o usuário paga e o
conservacionista recebe. Isso induz a ações de conservação que ultrapassam os requisitos
meramente legais, e garantindo um fluxo contínuo de recursos para a conservação que
diminui a dependência em relação ao orçamento governamental. Deste modo, este encargo
imposto pela legislação não se mostra incompatível com a natureza de bem de uso comum
do povo, eis que a sua defesa e proteção, nos termos constitucionais, deve garantir a sadia
qualidade de vida, não so para as presentes, como também para as futuras gerações.
109
Ponto 7.a: Desapropriação. Espécies. Indenização. Direito de extensão.

Retrocessão. Desapropriação indireta.
Principais obras consultadas: Resumo do 26º CPF. Diogo de Figueiredo Moreira Neto.
Curso de Direito Administrativo. 15ª. Edição. Ed. Forense. José dos Santos Carvalho Filho.
Manual de Direito Administrativo. 23ª Edição. Ed. Lumen Iuris. Maria Sylvia Zanella di
Pietro. Direto Administrativo. 25ª Edição. Ed. Atlas.
Legislação básica: Art. 5º XXIV da CF/88; Art. 22, II da CF/88; Art. 182 e 184 da CF/88;
Decreto lei 3.365/41 – Trata da desapropriação por necessidade e utilidade pública; Lei
4.132/63; Lei 4.504/64; Art. 1275, V, 1409, 1425, V do código civil; Decreto lei 1075/70;
Lei complementar 76/93; Lei 10.257/2001 (Estatuto da cidade)
1. NOÇÕES GERAIS: Previsto em diversos dispositivos constitucionais, a desapropriação

suscita cuidado especial, pois é a modalidade mais gravosa de intervenção estatal na
propriedade privada, sendo esta um direito fundamental previsto em diversos
dispositivos constitucionais – Art. 5º, XXIV CF/88. Não obstante Diogo de Figueiredo
Moreira Neto entender que a sua natureza jurídica é de substituição compulsória do
objeto da propriedade, para a maior parte da doutrina é procedimento administrativo.
2. CONCEITO: Desapropriação é o procedimento administrativo não executório (precisa

do auxílio do Judiciário) por meio do qual o Poder Público, fundado em necessidade
pública, utilidade pública ou interesse social, compulsoriamente despoja alguém de um bem
certo, normalmente adquirindo-o para si, em caráter originário, mediante indenização
prévia, justa e pagável em dinheiro, salvo nos casos de certos imóveis urbanos ou rurais,
casos esses em que, por estarem os referidos imóveis em desacordo com a função social
legalmente caracterizada para eles, a indenização far-se-á em títulos da dívida pública,
resgatáveis em parcelas anuais e sucessivas, preservado seu valor real (Celso Antônio
Bandeira de Mello, p. 872 e 873).
3. ESPÉCIES DE DESAPROPRIAÇÃO: a) Comum (art. 5o, XXIV, CF): por
necessidade ou utilidade pública ou por interesse social, mediante justa (preço atual de
mercado do imóvel em sua totalidade, aí incluídas as terras e acessões naturais, matas e
florestas e as benfeitorias indenizáveis) e prévia indenização em dinheiro. Para a maioria da
doutrina, a necessidade relaciona-se com a urgência e a utilidade com o juízo de
conveniência. CABM não faz tal distinção. b) Urbanística ou por descumprimento da
função social urbana (art. 182, §4o, III, CF e lei 10.257/2001): adotada a título de
penalização ao proprietário do solo urbano que não atender à exigência de promover o
adequado aproveitamento de sua propriedade, nos termos do plano diretor (obrigatório para
cidades: I – com mais de vinte mil habitantes; II – integrantes de regiões metropolitanas e
aglomerações urbanas; III – onde o Poder Público municipal pretenda utilizar os
instrumentos de política urbana previstos no Estatuto da Cidade; IV – integrantes de áreas
de especial interesse turístico; V – inseridas na área de influência de empreendimentos ou
atividades com significativo impacto ambiental de âmbito regional ou nacional). O
expropriante é exclusivamente o Município ou o DF. A desapropriação é a última das
medidas possíveis a serem tomadas: parcelamento, edificação e utilização compusória do
solo (projeto em 01 ano e começar a construir em 02 anos), IPTU progressivo (período de
110
05 anos, até alcançar o limite de 15% do bem imóvel), desapropriação). A indenização é

paga com títulos da dívida pública aprovados previamente pelo Senado Federal e com
prazo de resgate de até 10 anos. c) Rural (art. 184, CF): incide sobre imóveis rurais para
fins de reforma agrária. Trata-se de modalidade específica da desapropriação por
interesse social que objetiva a perda da propriedade quando esta não estiver cumprindo sua
função social (art. 186, CF). São desapropriáveis: os latifúndios improdutivos e as
propriedades improdutivas. Não são suscetíveis de desapropriação as pequenas e médias
propriedades, desde que o dono não possua outra. São imunes de impostos federais,
estaduais e municipais as operações de transferência de imóveis desapropriados para fins de
reforma agrária (CF, art., 184, §5º). A expropriante é exclusivamente a União e a
indenização é paga em títulos da dívida agrária resgatáveis no prazo de até 20 anos, a partir
do segundo ano de sua emissão. As benfeitorias úteis e necessárias serão pagas em dinheiro.
Efetuada a desapropriação, a União terá três anos, a partir do registro do título translativo
de domínio, para destinar a área aos beneficiários da reforma agrária (art. 16, Lei 8629/93).
Estado-membro e Municípios podem promover desapropriação de imóvel rural desde que
por interesse social e não para reforma agrária, a qual é privativa da União (RDA 152/122 e
RT 595/266). IMPORTANTE: Para diferenciar propriedade urbana e rural, o Direito
Administrativo emprega o critério da destinação predominante. Por isso, mesmo localizado
em área urbana, o imóvel pode ser desapropriado para reforma agrária se for utilizado para
finalidade rural (difere, portanto, do Direito Tributário (art. 32 do CTN). d) Confiscatória
ou expropriatória (art. 243, CF): a perda da propriedade tem como pressuposto o fato de
que nela estão localizadas culturas ilegais de plantas psicotrópicas. A área será destinada a
assentamento de colonos para o cultivo de produtos alimentícios e medicamentosos. CABM
entende que a indenização é um dos requisitos de qualquer expropriação, razão pela qual
entende que o art. 243 trata de confisco e não de desapropriação. STF (RE 543974/MG):
toda a propriedade será suprimida, e não apenas o local da plantação. e)
Desapropriação Florística: É a desapropriação que ocorre para a proteção ambiental, ou
seja, é feita para formação de reserva ambiental. A jurisprudência ultimamente vem dizendo
que a pessoa que tenha o patrimônio restringido para proteção ambiental não caracteriza
desapropriação, mas simplesmente um ato abstrato geral de limitação administrativa, não
consistindo em uma desapropriação porque não há mudança de propriedade. Entretanto,
quando o Poder Público vai entrar no bem ou tomar o bem há a desapropriação florística,
mas em caso contrário o proprietário terá que suportar a limitação administrativa, sem a
configuração de desapropriação. Portanto, não é qualquer reserva que configura a
desapropriação. Se o proprietário não é tolhido de sua propriedade, há mera limitação
administrativa, sem a obrigatoriedade de indenização. f) Desapropriação indireta: É uma
ação de natureza de DIREITO REAL. Se o patrimônio estiver incorporado pelo poder
público, o juiz irá condenar à indenização e não à devolução. A incorporação tem sido
entendida pela jurisprudência como a simples posse.
4. FUNDAMENTOS DA DESAPROPRIAÇÃO: O fundamento políético eé a supremacia do

interesse coletivo sobre o individual, quando incompatíéveis. O fundamento
normativo constitucional eé o art. 5º, XXIV, 182, § 4º, III e 184, §§. Jaé o
infraconstitucional eé o decreto-lei nº 3.365/41, a Lei nº 4.132/62, o decreto-lei
1.075/70 e a LC nº 76/93.
111
5. PRESSUPOSTOS DA DESAPROPRIAÇÃO: As hipóteses de desapropriação são

taxativas, somente podem ocorrer quando previstas em lei. a) UTILIDADE PÚBLICA:
reside na conveniência e na oportunidade, ou seja, o uso do bem será conveniente para a
própria administração Pública. Sem urgência. b) INTERESSE SOCIAL: interesse da
sociedade. Geralmente, são instrumentos de incremento social, vão beneficiar de alguma
forma as camadas mais baixas da sociedade. O uso não é da Administração Pública.
Geralmente, não permanece no parâmetro do ente expropriante. c) NECESSIDADE
PÚBLICA: era um pressuposto que estava previsto no CC/16 e consistia em uma
necessidade urgente. O DL 3.365/41 (Disciplina as desapropriações de utilidade pública)
absorveu a necessidade pública dentro das hipóteses de utilidade pública.
O D.L. NÃO DIFERENCIA necessidade e utilidade pública. A doutrina tradicional, no

entanto, assim se posiciona, quanto à diferença entre utilidade e necessidade pública:
Utilidade pública: expressão utilizada para designar as situações em que a
desapropriação evidencia-se ÚTIL ou VANTAJOSA para o interesse público, sem que se
afigure indispensável. Já a necessidade pública contempla as situações em que a
desapropriação mostra-se INDISPENSÁVEL ao alcance do interesse público.
6. COMPETÊNCIAS EM SEDE DE DESAPROPRIAÇÃO: Somente a União pode

legislar, privativamente, sobre desapropriação (art. 22, II, CR/88). Todos os entes políticos
(U, E, M, DF) possuem competência para declarar a utilidade pública ou o interesse social é
concorrente entre todos os entes. Já a competência para efetivar a desapropriação é
concorrente entre os entes, autarquias, estabelecimentos de caráter público em geral ou que
exerçam funções delegadas do Poder Público e os concessionários de serviço público,
quando autorizados por lei ou contrato. OBS: desapropriação para fins de reforma agrária
efetivada pelo INCRA.
7. OBJETO DA DESAPROPRIAÇÃO: São os bens, móveis ou imóveis, corpóreos ou

incorpóreos, público ou privado. Como regra, tudo o que for objeto de apropriação sob o
regime privado, bem como espaço aéreo, subsolo, bens das missões diplomáticas, bens
móveis situados no estrangeiro, ações de sociedades anônimas (Súmula 446 STF), direitos
imateriais, as águas particulares, o usufruto, o domínio útil. Não pode ser desapropriado: as
pessoas, naturais ou jurídicas, os direitos personalíssimos como o direito pessoal do autor, o
direito à vida, à imagem, aos alimentos, bens móveis livremente encontrados no mercado,
bens públicos de uso comum (se o bem público estiver afetado a uma utilização especial,
em se tratando de bem dominical, prevalecerá o interesse do ente federativo com maior
abrangência). Jazidas e lavras: como são propriedade da União, não são indenizáveis, salvo
se já tiver sido outorgada autorização para a lavra, pois o título é passível de avaliação
pecuniária. Não é suscetível de desapropriação para fins de reforma agrária pequena e
média propriedade, bem como propriedade produtiva. Não é suscetível de desapropriação
urbanística imóvel que cumpra sua função social urbana, estando dentro do plano diretor
municipal.
8. FASES DO PROCEDIMENTO EXPROPRIATÓRIO : A desapropriação pode ser

feita por meio administrativo ou por via judicial (proprietário desconhecido ou falta de
112
acordo em relação ao valor). 8.1) Fase Declaratória: a) Forma: Decreto do Executivo ou Lei
de efeitos concretos; b) Contéudo: sujeito ativo, fundamento legal, finalidade, descrição do
bem, fonte orçamentária e destinação do bem; c) Efeitos: fixar o estado do bem
(benfeitorias que forem após este ato somente serão indenizadas se necessárias ou, no caso
da úteis, se forem autorizadas; as voluptuárias não serão indenizadas), submeter o bem a
força expropriatória, direito do poder público penetrar no bem (verificações e medições) e
iniciar o prazo de caducidade (utilidade ou necessidade pública: 05 anos, renováveis por
igual período; interesse social: 02 anos, não renovável; se ocorrer a caducidade do decreto
expropriatório, somente poderá ser renovado após um ano). 8.2) Fase Executiva: a)
Administrativa: proposta de pagamento do valor da indenização ao proprietário. Caso
aceite, encerra-se o procedimento; do contrário, passa-se a fase judicial, uma vez que ato
exprópriatório não é autoexecutável; b) Judicial: ação de rito especial, que visa a fixação do
justo valor da indenização. A contestação somente poderá verar sobre: valor da indenização
e vícios inerente à própria ação (não sendo local adequado para discussão de vícios
ocorridos nas fase anteriores (contenciosidade limitada)).
9. IMISSÃO PROVISÓRIA NA POSSE: é a possibilidade de transferência a initio litis da

posse, por autorização judicial (decisão interlocutória), ao Poder Público expropriante,
desde que preendhidos dois requisitos: a) declaração de urgência: feita em qualquer
momento após a publicação do ato de desapropriação (até na fase judicial); depois de
declarada a urgência, o poder público tem até 120 dias (prazo decadencial) para requerer a
imissão provisória na posse; b) depósito do valor conforme critério estabelecido em lei:
regra, valor venal, salvo quando for irrisório. OBS: i) Não cabem embargos de terceiro em
imissão provisória na posse. Eventual prejudicado terá que ingressar com ação de
desapropriação indireta; ii) A diferença entre a oferta (depósito) do Poder Público e o valor
da condenação, por se tratar de débito judicial, será pago pela via do precatório.
10. JUSTA INDENIZAÇÃO: a) Na desapropriação comum é feita previamente, de

maneira justa e em dinheiro. b) Se for desapropriação urbanística ou rural pode ser feita
em títulos públicos no prazo de 20 (rural) ou 10 anos (urbana). c) Se for desapropriação
confiscatória não há direito a indenização. Nos casos em que for cabível deve abranger não
só o lucro real e atual do bem expropriado, como também os danos emergentes e os lucros
cessantes. Deve ser sempre corrigida, e sendo parcial deverá incluir compensação por essa
desvalorização. Áreas em APP e reserva legal: são indenizáveis, observando as restrições
legais impostas pela lei. O Supremo Tribunal Federal no julgamento do Recurso
Extraordinário 134297-8 pacificou o entendimento de que o proprietário que teve seu
terreno atingindo por alguma limitação administrativa de cunho ambiental que o impeça e
dificulta a exploração econômica de sua propriedade, deve ser indenizado pelo Poder
Público.
A desapropriação deve configurar uma OPERAÇÃO BRANCA, sem enriquecer nem
empobrecer o proprietário. A justa indenização deve manter íntegro o patrimônio do
expropriado, cobrindo o prejuízo causado pelo desapossamento dos bens. Engloba,
portanto: i) o valor do bem acrescido do valor das benfeitorias preexistentes (posteriores
somente serão indenizadas se necessárias ou, se úteis, feitas com a autorização do poder
público – STF, súmula 23); ii) Lucros cessantes e danos emergentes; iii) Juros moratórios e
113
compensatórios: - incidem sobre a diferença entre o valor ofertado em juízo e o da

condenação judicial; - STF: Não se torna mais possível a cumulação dos juros
compensatórios e moratórios, pois os primeiros apenas incidem até a data da expedição do
precatório e os segundos somente depois de esgotado o prazo constitucional para seu
pagamento. Restam prejudicadas, assim, as Súmulas n.º 12 e 102 do STJ; - Juros
compensatórios são devidos desde a perda efetiva da posse e ainda que o imóvel
desapropriado seja considerado improdutivo (expectativa de renda); iv) correção monetária
(a partir do laudo definitivo de avaliação); v) honorários advocatícios: incide sobre a
diferença entre a oferta inicial e a indenização, acrescida de juros moratórios e
compensatórios); vi) custas e despesas processuais; vii) despesa com desmonte e transporte
de mecanismos instalados e em funcionamento.
11. CONSUMAÇÃO DA DESAPROPRIAÇÃO E SENTENÇA : somente se consuma a

desapropriação após o pagamento do valor definitivo; enquanto não consumada, pode o
expropriante dela desistir (requisitos: seja a desistência definida pelo expropriante antes de
ultimada a desapropriação; haja o ressarcimento pelo expropriante de todos os danos que
causou ao expropriado; ocorra o ressarcimento das despesas processuais; e a devolução do
mesmo bem (Diógenes Gasparni). Excepcionam-se os casos em que a Constituição permite
o pagamento por títulos.
12. DESAPROPRIAÇÃO POR ZONA (art. 4º, DL 3.365/41): Trata-se de desapropriação

de uma área maior do que a necessária à realização de uma obra ou serviço, por abranger a
zona contígua a ela, tendo em vista ou reservá-la para ulterior desenvolvimento da obra ou
revendê-la, a fim de absorver a valorização extraordinária que receberá em decorrência da
própria execução do projeto. OBS: STJ: Na hipótese de valorização geral ordinária, o Poder
Público tem em mão o instrumento legal da contribuição de melhoria e, diante da
valorização geral extraordinária, tem a desapropriação por zona ou extensiva (art. 4º do DL
n. 3.365/1941). (INFO 469).
13. DIREITOS DE TERCEIROS (José S. Carvalho Filho): Segundo disposição legal,

quaisquer ônus ou direitos que recaiam sobre o bem desapropriado ficam subrogados no
preço (DL 3.365/41, art. 31). Casos Especiais: USUFRUTO: Não se extingue com a
desapropriação, mas apenas altera o objeto de incidência, passando do bem expropriado
para o valor da indenização. Seabra Fagundes e Caio Mário da Silva Pereira defendem tal
entendimento: o proprietário é o dono do montante indenizatório e ao usufrutuário pertence
os rendimentos do referido montante. LOCAÇÃO: Como não se trata de direito real, não
há sub-rogação no valor. Assim, provando o locatário haver experimentado prejuízos com a
resolução do contrato de locação deverá demandar, em ação própria, o ente expropriante,
por força no disposto no art. 37, §6º, da CF. FORO COMPETENTE: Caso a ação seja
ajuizada pelo terceiro contra do expropriado o foro competente será aquele em que tramitou
a ação de desapropriação (vis atrativa). Se na Justiça Federal, ainda que não esteja presente,
em um dos pólos da relação jurídica, um dos entes públicos constantes do rol do art. 109,
CF,lá deverá tramitar a referida ação.
14. DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA: Designação dada ao abusivo e irregular

apossamento do imóvel particular pelo Poder Público, com a sua conseqüente integração no
114
patrimônio público, sem obediência às formalidades e cautelas do procedimento

expropriatório (CABM, p. 897). Tem natureza jurídica de fato administrativo e alguns
autores a classificam como esbulho possessório (JSCF 797 a 799). Para Moreira Neto, pode
ocorrer quando decorrente de ato lícito da administração pública, quando implementa uma
das formas de intervenção parcial na propriedade acabar por retirar completamente o
conteúdo econômico do bem (no mesmo sentido, STJ, REsp. 141.192, REsp. 52.905 e
123.080). Tanto o proprietário como o promissário comprador podem ajuizar ação contra o
ente público autor do esbulho. Há divergência doutrinária, mas MSZDP e JSCF entendem
cabível ação possessória caso não tenha ainda ocorrido a incorporação do bem ao
patrimônio do ente público, caso em que somente será possível a ação de desapropriação
indireta. Anteriormente, entendia-se que o prazo seria de 20 anos, previsto no CC/16 (STJ,
Súmula 119). Atualmente a maioria da doutrina afirma que, com o novo cc, o prazo é de 10
anos. JSCF entende aplicável, como prazo prescricional da pretensão do proprietário à
indenização, o previsto para a aquisição da propriedade por usucapião, atualmente de
quinze anos (CC, art. 1238). Doutrina diverge quanto ao início do prazo (para uns, é da lei
que impõe a restrição a propriedade enquanto que para outros é do ato fático que gera o
desapossamento do bem). A indenização, por sua vez, compreende as mesmas parcelas da
desaprpriação direta.
15. DIREITO DE EXTENSÃO: Direito do expropriado de exigir que a desapropriação e a

indenização alcancem a totalidade do bem, quando o remanescente resultar esvaziado de
seu conteúdo econômico (JSCF, p. 957). Fundamento: impossibilidade de utilização
econômica de bem quando parcialmente desapropriado e artigo 4º da LC 76/93. Momento
de requerer: a) Na desapropriação normal: Em sede de pedido administrativo ou na
contestação (todavia, se não tiver formulado tal pedido cabível ainda ação indenizatória
segundo JSCF); b) Na desapropriação indireta, deve formular pedido quando propõe ação
indenizatória.
16. DESTINAÇÃO DO BEM DESAPROPRIADO, TREDESTINAÇÃO,

RETROCESSÃO E DIREITO DE PREFERÊNCIA VIOLADO : Destinação: passam a
integrar o patrimônio das pessoas jurídicas políticas que fizeram a desapropriação ou das
pessoas jurídicas públicas ou privadas que desempenhem serviços públicos por delegação
do Poder Público, ou, ainda são transferidos a terceiros; Tredestinação: destinação
desconforme o plano inicialmente previsto no decreto declaratório. Pode ser: lícita
(finalidade pública permanece, mas é diversa da contida no ato expropriatório) ou ilícita
(quando o expropriante transfere a terceiro o bem desapropriado ou pratica desvio de
finalidade). Esta última gera direito de retrocessão; Retrocessão: é o direito que surge para
o expropriado caso o expropriante não dê ao bem uma destinação pública (adestinação: não
destinação do bem a finalidade alguma; desdestinação: restituição do nem a categoria de
prorpiedade privada; e, tredestinação: vide acima). Doutrina diverge acerca da natureza
jurídica. Se de direito real (direito de reivindicar a coisa) ou pessoal (somente perdas e
danos). Antes do NCC, STF entendia como direito real (não há manifestação posterior).
STJ defende ser direito real, mesmo após o advento do NCC (Resp 868.120/SP, Rel. Min.
Luiz Fux, 2008). Dec-Lei 35/41, adota nitidamente corrente que reconhece a natureza de
direito pessoal. Jurisprudência minoritária entende que é direito pessoal ou ainda direito
misto. Prazo: MSZDP: 10 anos (CC/02); JSCF: 05 anos (Decreto 20.910/32). O ínicio da
115
contagem do prazo dá-se: na desapropriação por interesse social (Lei 4132), dois anos da
data do decreto expropriatório; na desapropriação para reforma agrária, três anos da data do
registro do título translativo do domínio; e, na desapropriação do Estatuto da Cidade, cinco
anos, a contar da incorporação ao patrimônio público; Direito de preferência: é o direito do
expropriado de que lhe seja oferecido pelo expropriante o bem desapropriado não aplicado
à finalidade pública, para que possa readquiri-lo pelo valor atualizado do bem, possuindo o
prazo de 03 dias, no caso de bem móvel, e de 60 dias, no caso de imóvel para aceitar o bem
após notificado. A violação deste direito confere a possibilidade de requerer perdas e danos.
17. CASUÍSTICA
STJ: Súmula 56:Na desapropriação para instituir servidão administrativa são devidos os juros
compensatórios pela limitação de uso da propriedade. Súmula 67 - Na desapropriação, cabe a
atualização monetária, ainda que por mais de uma vez, independente do decurso de prazo superior a
um ano entre o calculo e o efetivo pagamento da indenização. (Vide: Art. 26, § 2°, DL 3365/41);
Súmula 69 – Na desapropriação direta, os juros compensatórios são devidos desde a antecipada
imissão na posse e, na desapropriação indireta, a partir da efetiva ocupação do imóvel. Súmula 113
- Os juros compensatórios, na desapropriação direta, incidem a partir da imissão na posse,
calculados sobre o valor da indenização, corrigido monetariamente. (PARCIALMENTE
SUPERADA – a base de cálculo dos juros compensatórios será a diferença entre 80% do valor
inicialmente depositado e a indenização judicialmente fixada (Vide: Art. 15-A, § 3°, do DL
3365/41, Súmula 164, STF e Súmula 618, STF)); Súmula 114 – Os juros compensatórios, na
desapropriação indireta, incidem a partir da ocupação, calculados sobre o valor da indenização,
corrigido monetariamente. (Vide: observação constante da súmula 113, Art. 15-A, § 3°, do DL
3365/41 e Súmula 618, STF); Súmula 119 - A ação de desapropriação indireta PRESCREVE em
vinte anos (OBS: Vide: Art. 10, § único, DL 3365/41 e Art. 1.238, CC/02 – hoje seria de 15 anos,
segundo Carvalho Filho ou 10 anos, segundo a maioria da doutrina); Súmula 131 – Nas ações de
desapropriação incluem-se no cálculo da verba advocatícia as parcelas relativas aos juros
compensatórios e moratórios, devidamente corrigidas (Vide: Súmula 378, STF); Súmula 141 – Os
honorários de advogado em desapropriação direta são calculados sobre a diferença entre a
indenização e a oferta, corrigidas monetariamente. (Vide: Art. 27, § 1°, DL 3365/41, MC-ADIn
2.332 e Súmula 617, STF); Súmula 354 - A invasão do imóvel é causa de suspensão do processo
expropriatório para fins de reforma agrária (se a invasão é posterior à vistoria do INCRA, não
haverá suspensão do processo expropriatório); Súmula 408 - Nas ações de desapropriação, os juros
compensatórios incidentes após a Medida Provisória n. 1.577, de 11/6/1997, devem ser fixados em
6% ao ano até 13/09/2001, e, a partir de então, em 12% ao ano, na forma da súmula n. 618 do
Supremo Tribunal Federal.
STF: Súmula 23 – Verificados os pressuspostos legais para o licenciamento da obra, não o impede
a declaração de utilidade pública para desapropriação do imóvel, mas o valor da obra não se incluirá
na indenização, quando a desapropriação for efetivada; Súmula 111 - É legítima a incidência do
imposto de transmissão "inter vivos" sobre a restituição, ao antigo proprietário, de imóvel que
deixou de servir a finalidade da sua desapropriação; Súmula 157 - É necessária prévia autorização
do Presidente da República para desapropriação, pelos Estados, de empresa de energia elétrica;
Súmula 164 – No processo de desapropriação, são devidos juros compensatórios desde a
antecipada imissão de posse, ordenada pelo juiz, por motivo de urgência; Súmula 365 - Na
chamada desapropriação indireta, os juros compensatórios são devidos a partir da perícia, desde que
tenha atribuído valor atual ao imóvel. (Diógenes Gasparini entende não mais vigorar tal enunciado);
116
Súmula 378 – Na indenização por desapropriação incluem-se honorários do advogado do

expropriado; Súmula 416 - Pela demora no pagamento do preço da desapropriação não cabe
indenização complementar alem dos juros. Súmula 476 – Desapropriadas as ações de uma
sociedade, o poder desapropriante, imitido na posse, pode exercer, desde logo, todos os direitos
inerentes aos respectivos títulos; Súmula 479 - As margens dos rios navegáveis são de domínio
público, insuscetíveis de expropriação e, por isso mesmo, excluídas de indenização; Súmula 561
- Em desapropriação, é devida a correção monetária até a data do efetivo pagamento da
indenização, devendo proceder-se a atualização do cálculo, ainda que por mais de uma vez; Súmula
617 – A base de cálculo dos honorários de advogadoem desapropriação é a diferença entre a oferta e
a indenização, corrigidas ambas monetariamente; Súmula 618 - Na desapropriação, direta ou
indireta, a taxa dos juros compensatórios é de 12% (doze por cento) ao ano. (vide súmula 408
do STJ); Súmula 652 - Não contraria a Constituição o art. 15, § 1º, do D.L. 3.365/41 (Lei da
Desapropriação por utilidade pública).
JURISPRUDÊNCIA:
STJ: Segundo orientação assentada na 1ª Seção do STJ, os JUROS COMPENSATÓRIOS são

devidos mesmo quando o imóvel desapropriado for IMPRODUTIVO, justificando-se a imposição
pela frustração da "EXPECTATIVA DE RENDA", considerando a possibilidade do imóvel "ser
aproveitado a qualquer momento de forma racional e adequada, ou até ser vendido com o
recebimento do seu valor à vista" (EResp 108.896, relator para o acórdão Min. Castro Meira, DJ de
17.05.2004). 3. Todavia, no caso, o acórdão embargado deixou assentado que parte do imóvel
expropriado, além de nunca ter sido explorada economicamente, é insuscetível de exploração no
futuro, seja em razão de anteriores limitações impostas por lei, seja em decorrência de suas
características geográficas e topográficas. Sendo assim, não há como justificar a incidência de juros
compensatórios. Admitir o contrário seria permitir a ocorrência de locupletamento ilícito pelo
desapropriado, que, com a expropriação, além de ser indenizado pela limitação administrativa,
também receberia pela atividade produtiva que jamais poderia ser exercida. Precedente da 1ª Seção:
EREsp 122114/SP, Min. Teori Albino Zavascki, DJ 17.12.2004.(EREsp 519365/SP, Rel. Ministro
TEORI ALBINO ZAVASCKI, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 11.10.2006, DJ 27.11.2006 p.
235).
DIREITO ADMINISTRATIVO - RECURSO ESPECIAL - RETROCESSÃO - DESVIO
DE FINALIDADE PÚBLICA DE BEM DESAPROPRIADO - DECRETO
EXPROPRIATÓRIO. CRIAÇÃO DE PARQUE ECOLÓGICO. NÃO EFETIVAÇÃO.
BENS DESTINADOS AO ATENDIMENTO DE FINALIDADE PÚBLICA DIVERSA.
TREDESTINAÇÃO LÍCITA. INEXISTÊNCIA DE DIREITO À RETROCESSÃO OU A
PERDAS E DANOS. 1. A retrocessão é o instituto por meio do qual ao expropriado é lícito
pleitear as conseqüências pelo fato de o imóvel não ter sido utilizado para os fins declarados no
decreto expropriatório. Nessas hipóteses, a lei permite que a parte, que foi despojada do seu
direito de propriedade, possa reivindicá-lo e, diante da impossibilidade de fazê-lo (ad
impossibilia nemo tenetur), venha postular em juízo a reparação pelas perdas e danos sofridos.
2. A retrocessão constitui-se direito real do ex-proprietário de reaver o bem expropriado, mas
não preposto a finalidade pública (Celso Antônio Bandeira de Mello, Curso de Direito
Administrativo, 17ª edição, pg. 784). 9. In casu, o Tribunal a quo com ampla cognição de
matéria fático-probatória, cujo reexame é vedado ao E. STJ a teor do disposto na Súmula n.º
07/STJ, assentou que, muito embora não cumprida a destinação prevista no decreto
expropriatório - criação de Parque Ecológico -, não houve desvio de finalidade haja vista que o
interesse público permaneceu resguardado com cessão da área expropriada para fins de criação
de um Centro de Pesquisas Ambientais, um Pólo Industrial Metal Mecânico e um Terminal
117
Intermodal de Cargas Rodoviário e Estacionamento. 13. Não há falar em retrocessão se ao bem

expropriado for dada destinação que atende ao interesse público, ainda que diversa da
inicialmente prevista no decreto expropriatório . 14. Recurso especial improvido. (REsp
868.120/SP, Rel. Ministro LUIZ FUX, PRIMEIRA TURMA, julgado em 27/11/2007, DJ
21/02/2008 p. 37).
ADMINISTRATIVO. RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE
SEGURANÇA.DESAPROPRIAÇÃO PARA FINS DE INTERESSE SOCIAL PARA
IMPLANTAÇÃO DE COLÔNIAS OU COOPERATIVAS DE POVOAMENTO E
TRABALHO AGRÍCOLA. ESTADO-MEMBRO. COMPETÊNCIA. 1. Qualquer ente da
Federação possui competência para efetuar desapropriação de imóvel rural para fins de interesse
social, com vistas à implantação de colônias ou cooperativas de povoamento e trabalho agrícola ,
mediante o pagamento de prévia e justa indenização em dinheiro, nos termos do art. 5º, XXIV, da
Constituição Federal c/c o art. 2º da Lei n. 4.132/1962. 2. O Supremo Tribunal Federal, em 2 de
setembro de 2003, no julgamento da SS n. 2.217/RS, suspendeu os efeitos de acórdão do STJ,
entendendo não invadir a competência da União desapropriação efetuada por Estado-Membro cuja
finalidade se assemelha àquela destinada à reforma agrária, tendo em vista que a expropriação
prevista no art. 5º, XXIV da Constituição Federal não se confunde com a do art. 184 do mesmo
diploma. 3. Recurso ordinário improvido. (RMS 13.959/RS, Rel. Ministro JOÃO OTÁVIO DE
NORONHA, SEGUNDA TURMA, julgado em 06/09/2005, DJ 03/10/2005 p. 155).
ADMINISTRATIVO - DESAPROPRIAÇÃO - BEM DE EMPRESA PÚBLICA
FEDERAL - MUNICÍPIO - AUSÊNCIA DE AUTORIZAÇÃO DO PRESIDENTE DA
REPÚBLICA - IMPOSSIBILIDADE. A ECT é uma empresa pública federal, com capital
total da União, e não pode ter os seus bens desapropriados por um Município, sem prévia
autorização, por decreto, do Presidente da República.(REsp 214878/SP, Rel. Ministro GARCIA
VIEIRA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 05/10/1999, DJ 17/12/1999, p. 330).
DIREITO ADMINISTRATIVO. DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA. VALORIZAÇÃO DA
ÁREA REMANESCENTE. REDUÇÃO DO QUANTUM INDENIZATÓRIO.
IMPOSSIBILIDADE. Na desapropriação indireta, quando há valorização geral e ordinária da área
remanescente ao bem esbulhado em decorrência de obra ou serviço público, não é possível o
abatimento no valor da indenização devida ao antigo proprietário. Cabe ao Poder Público, em tese, a
utilização da contribuição de melhoria como instrumento legal capaz de fazer face ao custo da obra,
devida proporcionalmente pelos proprietários de imóveis beneficiados com a valorização do bem.
Precedentes citados: REsp 795.580/SC, DJ 1º/2/2007; REsp 1.074.994-SC, DJe 29/10/2008. REsp
1.230.687-SC, Rel. Min. Eliana Calmon, julgado em 18/10/2012.
DESAPROPRIAÇÃO. VALOR DA INDENIZAÇÃO. DATA DA AVALIAÇÃO. A Turma, por
maioria, reafirmou o entendimento de que, nas ações de desapropriação - a teor do disposto no
artigo 26 do DL n. 3.365/1941 - o valor da indenização será contemporâneo à data da avaliação
judicial, não sendo relevante a data em que ocorreu a imissão na posse, tampouco a data em que se
deu a vistoria do expropriante. Precedentes citados: REsp 1.195.011-PR, DJe 14/2/2011, e REsp
1.035.057-GO, Dje 8/9/2009. REsp 1.274.005-MA, Rel. originário Min. Mauro Campbell Marques,
Rel. para acórdão Min. Castro Meira, julgado em 27/3/2012.
COBERTURA VEGETAL - "Seguindo-se a mais recente orientação jurisprudencial desta Corte,
tem-se que a cobertura vegetal nativa somente será objeto de indenização em separado caso
comprovado que vinha sendo explorada pela parte expropriada anteriormente ao processo
expropriatório, devidamente autorizada pelos órgãos ambientais competentes.“ (STJ. RESP 955226,
DJE: 29/10/2009).
118
INFORMATIVO 617/2011: Decreto expropriatório e transmissão “mortis causa” - Em conclusão,

oPlenário, por maioria, denegou mandado de segurança impetrado contra ato do Presidente da
República que, por meio de decreto, declarara de interesse social, para fins de reforma agrária,
imóvel rural — v. Informativos 367 e 379. Ressaltou-se a necessidade de se interpretar o art. 1.784
em conjunto com o disposto no art. 1.791 e seu parágrafo único, ambos do Código Civil, de modo
que a saisine somente tornaria múltipla a titularidade do imóvel, o qual permaneceria uma única
propriedade até a partilha, unidade que não poderia ser afastada quando da apuração da área do
imóvel para fins de reforma agrária, razão por que não se poderia tomar cada parte ideal como
propriedade distinta. Salientou-se não ser aplicável, à espécie, o § 6º do art. 46 do Estatuto da Terra
(Lei 4.504/64), já que a expressão “para os fins desta Lei” nele contida teria o objetivo apenas de
instrumentar o cálculo do coeficiente de progressividade do Imposto Territorial Rural - ITR, não
servindo o procedimento previsto de parâmetro para o dimensionamento de imóveis rurais
destinados à reforma agrária, matéria afeta à Lei 8.629/93. No que tange ao apontado erro de
cálculo da área do imóvel, afirmou-se que, para os fins dessa última lei, deveria ser levada em conta
a área global, sem dedução das áreas não aproveitáveis e da reserva legal (Lei 4.771/65, art. 16, §
2º), o que seria considerado somente no cálculo da produtividade do imóvel (Lei 8.629/93, art. 6º).
Com base nisso, e tendo em conta o laudo técnico do INCRA, considerou-se o imóvel em questão
uma grande propriedade rural improdutiva passível de desapropriação. Afastaram-se as demais
alegações dos impetrantes, por considerar que demandariam dilação probatória, incabível na via
eleita. MS 24924/DF, rel. orig. Min. Marco Aurélio, red. p/ o acórdão Min. Joaquim Barbosa,
24.2.2011. (MS-24924).
ADMINISTRATIVO. DESAPROPRIAÇÃO. INDENIZAÇÃO. ÁREA DE PRESERVAÇÃO
PERMANENTE. ESVAZIAMENTO DO CONTEÚDO ECONÔMICO DA PROPRIEDADE.
LIMITAÇÕES ADMINISTRATIVAS ESPECÍFICAS MAIS AMPLAS QUE AS DE
CARÁTER GERAL. MATÉRIA PACIFICADA NO ÂMBITO DA PRIMEIRA SEÇÃO.
DECISÃO MONOCRÁTICA FUNDAMENTADA EM JURISPRUDÊNCIA DO STJ.
AGRAVO REGIMENTAL NÃO PROVIDO. 1. Esta Corte Superior entende que é indevida
qualquer indenização em favor dos proprietários dos terrenos em área de preservação permanente,
salvo se comprovada limitação administrativa mais extensa que as já existentes. (...). (AgRg no Ag
1220762/RJ, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, julgado em
17/08/2010, DJe 20/09/2010).
ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. DESAPROPRIAÇÃO DIREITA.
COBERTURAVEGETAL. CÁLCULO EM SEPARADO. IMPOSSIBILIDADE. AUSÊNCIA
DE EXPLORAÇÃO ECONÔMICA. 1. A jurisprudência da Primeira Seção é pacífica no sentido
de que o cálculo indenizatório da cobertura florística em separado somente é possível quando há
prévia e lícita exploração da vegetação . Após a MP 1.577/1997 é vedado, em QUALQUER
HIPÓTESE, o cálculo em separado da cobertura florística, nos termos do art. 12 da Lei 8.629/1993 .
(...). (REsp 924.454/AC, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA,
julgado em 28/09/2010, Dje 15/10/2010).
Info 399 STJ - DESAPROPRIAÇÃO. EFEITOS. INVASÃO. (...) a jurisprudência do STF,
quanto à vedação disposta no art. 2º, § 6º, da Lei n. 8.629/1993 (impossibilidade de realizar vistoria
nos dois anos seguintes à invasão), entende que ela deve ser avaliada caso a caso. (...). REsp
1.100.046-AL, Rel. Min. Eliana Calmon, julgado em 16/6/2009.
Info 399 STJ - DESAPROPRIAÇÃO. JUSTA INDENIZAÇÃO. Trata-se de ação de
desapropriação proposta pelo Incra por interesse social em que, para o Min. Relator, o Tribunal de
origem observou a legislação aplicável quanto à justa indenização (art. 12 da Lei n. 8.629/1993).
Explica que se calculou separadamente o valor do solo e da cobertura vegetal composta de
pasto natural (capim lucas), que tem valor econômico próprio, de fácil cálculo técnico-
119
monetário e independe de autorização do órgão ambiental, aspectos que legitimam para fins
indenizatórios a disjunção de solo e cobertura florística do bem imóvel no momento da
perícia; que os juros compensatórios são calculados nos termos do art. 15-A do DL n. 3.365/1941
(diferença entre 80% do valor inicialmente depositado e a indenização judicialmente fixada) e, nos
termos da jurisprudência do STF, ainda que o valor da indenização fixado em sentença corresponda
ao montante anteriormente depositado pelo expropriante, incidem juros compensatórios sobre a
parcela cujo levantamento não foi autorizado (20% em regra, conforme o art. 6º, § 1º; da LC
n. 76/1993). Observa, ainda, que os juros compensatórios independem da produtividade do
imóvel, pois decorrem da perda antecipada da posse e podem ser cumulados com os moratórios
(Súm. n. 12-STJ); que sua alíquota é de 12% ao ano (Súm. n. 618-STF) e que incide a partir da
imissão na posse. Porém, nas hipóteses em que a imissão ocorreu após a MP n. 1.577/1997, os juros
são de 6% ao ano até a publicação da liminar concedida na ADIN n. 2.332-DF (13/9/2001), o que
não ocorreu na hipótese, porque a imissão na posse foi em 1965, devendo, nessa situação, os juros
compensatórios ser mantidos em 12% ao ano. Aponta que os juros moratórios fluem a partir de 1º
de janeiro do exercício seguinte àquele em que o pagamento deveria ocorrer (art. 100 da CF/1988),
devendo, nesse ponto, ser reformado o acórdão recorrido. Ademais, quanto aos honorários
advocatícios, o Min. Relator acrescentou que a MP n. 1.997-37/2000 alterou a redação do art. 27, §
1º, do DL n. 3.365/1941, limitando-os entre 0,5% e 5%, sendo que esses percentuais aplicam-se às
sentenças proferidas após a publicação da citada MP (no caso, não se aplicam esses limites,
porquanto fixados os honorários em 15%). Diante do exposto, a Turma deu parcial provimento ao
recurso do Incra. Precedentes citados: REsp 1.111.829-SP, DJ 25/5/2009; EREsp 586.212-RS, DJ
26/11/2007, e EREsp 615.018-RS, DJ 6/6/2005. REsp 1.007.301-PB, Rel. Min. Herman Benjamin,
julgado em 16/6/2009.
Info 390 STJ - DESAPROPRIAÇÃO. IMISSÃO. POSSE. A ação declaratória de nulidade do
decreto de expropriação não tem o condão de gerar a suspensão por prejudicialidade, senão a
conexão que impôs o simultaneus processus (art. 105 do CPC). Consequentemente, conjura-se a
suspensão da imissão na posse já efetuada nos autos da ação expropriatória. EDcl no REsp
1.034.192-MS, Rel. originário Min. Francisco Falcão, Rel. para acórdão Min. Luiz Fux, julgados
em 16/4/2009.
INFO 520 STJ: DIREITO TRIBUTÁRIO. INCIDÊNCIA DE IR SOBRE O LUCRO
AUFERIDO EM OPERAÇÃO DE VENDA DE TDA. Incide imposto de renda sobre o ganho de
capital oriundo da diferença positiva entre o preço de aquisição e o preço de venda de TDA a
terceiros. (...). Outrossim, não é tributada a operação financeira consistente na obtenção do
rendimento do título da dívida agrária — TDA. Essas “isenções” têm recebido amparo no
STJ e foram estendidas pela jurisprudência aos terceiros portadores do título no que diz respeito ao
resgate do seu valor principal ou dos valores correspondentes a juros compensatórios e moratórios
ali previstos. (...) Não há aí qualquer impacto na justa e prévia indenização, visto que a tributação
somente ocorre quando o título for alienado com lucro (ganho de capital) pelo expropriado ou pelo
portador. REsp 1.124.133-RJ, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, julgado em 7/3/2013.
QUESTÕES OBJETIVAS:
(26º CPR) 31. COM RELAÇÃO AO TEMA DESAPROPRIAÇÃO, ANALISE OS ITENS ABAIXO E
RESPONDA EM SEGUIDA:
I - O princípio do justo preço possui caráter ambivalente, pois, de um lado, assegura ao expropriado
a percepção de indenização compatível com o valor do bem objeto da desapropriação, recompondo
seu patrimônio; de outro lado, impede que o particular receba, a título de indenização, valor
superior aos parâmetros do mercado, impedindo enriquecimento sem causa.
120
II - Bens públicos municipais e estaduais podem ser desapropriados pela União, desde que haja
prévia autorização legislativa.
III - Na desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária, a ação deve ser proposta no
prazo de dois anos, a contar da publicação do decreto declaratório, sob pena de caducidade do ato.
IV - Configura-se desapropriação indireta mediante a incorporação do bem ao patrimônio público
sem o devido processo legal; em tal hipótese, o bem expropriado não pode ser objeto de
reivindicação.
a) ( ) Todos os itens são verdadeiros.
b) ( ) Somente o item I é falso.
c) ( ) Somente os itens III e IV são falsos.
d) ( ) Somente os itens I e II são verdadeiros
Comentários:
I – (correta) De acordo com Nicolao Dino de Castro Costa Neto (no artigo “O princípio
constitucional da justa indenização na desapropriação para fins de reforma agrária”, disponível no
Dropbox), ensina que “a indenização, se, por um lado, não pode implicar em conceder menos do
que o proprietário teria direito, por outro, não pode proporcionar ao mesmo a percepção de um valor
superior àquele que faria jus, pena de se perpetrar, como será enfatizado adiante, enriquecimento
sem causa”.
II – (correta): Art. 2º, § 2º, do Decreto-lei 3365/41: “Os bens do domínio dos Estados, Municípios,
Distrito Federal e Territórios poderão ser desapropriados pela União, e os dos Municípios pelos
Estados, mas, em qualquer caso, ao ato deverá preceder autorização legislativa”.
III – (correta): Art. 3º da LC 76/93: “A ação de desapropriação deverá ser proposta dentro do prazo
de dois anos, contado da publicação do decreto declaratório”. Conforme Marcelo Alexandrino e
Vicente Paulo (ed. 2008, p. 732), “o procedimento tem início com a expedição do decreto de
declaração de interesse social para a desapropriação pelo Presidente da República. Com a
publicação do decreto declaratório, o Poder Público terá o prazo de dois anos para intentar a ação
expropriatória, sob pena de caducidade. Essa caducidade, porém, não é absoluta: após um ano,
contado de sua ocorrência, poderá ser baixado novo decreto declarando o mesmo bem de interesse
social”.
IV – (correta): Segundo a lição da Celso Antonio Bandeira de Mello (ed. 2009, p. 882-883),
“desapropriação indireta é a designação dado ao abusivo e irregular apossamento do imóvel
particular pelo Poder Público, com sua consequente integração no patrimônio público, sem
obediência às formalidades e cautelas do procedimento expropriatório. Ocorrida esta, cabe ao
lesado recurso às vias judiciais para ser plenamente indenizado, do mesmo modo que o seria caso o
Estado houvesse procedido regularmente”. Art. 35 do DL 3365/41: “Os bens expropriados, uma vez
incorporados à Fazenda Pública, não podem ser objeto de reivindicação, ainda que fundada em
nulidade do processo de desapropriação. Qualquer ação, julgada procedente, resolver-se-á em
perdas e danos.” O prazo para obtenção da indenização é de 05 anos, sob pena de prescrição.
Gabarito oficial: A
(25º CPR) 11. EM RELAÇÃO À DESAPROPRIAÇÃO, É CORRETO AFIRMAR QUE:

a) ( ) toda desapropriação pressupõe, nos termos da Constituição, justa e prévia indenização,
ressalvada a desapropriação urbanística sancionatória, que tem natureza punitiva e confiscatória;
b) ( ) são inexpropriáveis, em qualquer hipótese, ações, cotas ou direitos representativos do capital
de empresas cujo funcionamento esteja sujeito a autorização do poder público federal;
c) ( ) não há direito de retrocessão quando, apesar de recebida uma destinação diversa daquela
indicada no ato declaratório de interesse social, o bem expropriado é utilizado para realização de
outra finalidade pública, configurando-se, assim, a chamada tredestinação lícita;
d) ( ) os juros moratórios, tanto na desapropriação direta como na desapropriação indireta se contam
desde o trânsito em julgado da sentença.
121
Comentários:
a) (incorreta) - A desapropriação urbanística não é a única exceção em que não há justa e prévia
indenização. Existem três tipos de desapropriação que são consideradas exceções à regra geral de
que toda desapropriação deve ser indenizada previamente em dinheiro. São elas: a desapropriação
sancionatória urbanística (art. 182, § 4º, III, da CR/88), a desapropriação rural (art. 184 da CR/88 -
também de caráter sancionatório) e a desapropriação confiscatória, que somente ocorrerá em caso
de tráfico de entorpecentes ou de plantações psicotrópicas (art. 243, CR/88). Nas duas primeiras, a
indenização será paga através de títulos, e não de dinheiro: na primeira, títulos da dívida pública
com prazo de resgate de até dez anos; na segunda, títulos da dívida agrária resgatáveis em até 20
anos. A última não confere ao proprietário direito indenizatório.
b) (incorreta): A desapropriação de ações, cotas e direitos representativos do capital de instituições
e empresas cujo funcionamento dependa de autorização do Governo Federal e se subordine à sua
fiscalização somente é vedada pelos Estados, Distrito Federal, Territórios e Municípios, salvo
mediante prévia autorização, por decreto do Presidente da República, (art. 2º, § 3º, do Decreto-Lei
nº 3.365/41).
c) (correta): “Ainda que a finalidade não seja a que fora planejada antes, poderá o bem expropriado
ser utilizado para fins públicos – obras e serviços – sucedendo, então, o que a doutrina
convencionou denominar de tredestinação lícita, vale dizer, alteração da finalidade inicial para outra
finalidade pública”. (José dos Santos C. F.)
d) (incorreta) A Medida Provisória n.º 2.183-56, de 24/08/2001, introduzindo o art. 15-B no
Decreto-lei 3365/41, estabeleceu que os juros moratórios destinam-se a recompor a perda
decorrente do atraso no efetivo pagamento da indenização fixada na decisão final de mérito, e
somente serão devidos à razão de até seis por cento ao ano, a partir de 1º de janeiro do exercício
seguinte àquele em que o pagamento deveria ser feito, nos termos do art. 100 da Constituição.
Gabarito oficial: C
122
Ponto 7.b: Teoria do órgão. Representação judicial das pessoas de Direito

Público.
Principais obras consultadas: JSCF, HLM, MSZP, Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo.
Legislação básica: Art. 1º, § 2º, Lei 9.784/99; Art. 129, 131, CF.
TEORIA DO ÓRGÃO. Sendo pessoa jurídica, o Estado manifesta sua vontade através de
seus agentes, isto é, das pessoas físicas que pertencem a seus quadros. As teorias estão
voltadas para definir ou explicar a relação entre pessoa jurídica e o agente público. Dentre
as principais teorias, destacam-se: A) Teoria do mandato: O agente público tem com a
pessoa jurídica um contrato de mandato, ou seja, é como se o agente público e a pessoa
jurídica celebrassem um contrato de mandato para a expressão da vontade. Ora, se a pessoa
jurídica não tem vontade própria, dependendo da vontade do agente para manifestar-se,
como poderia celebrar um contrato com o agente se não tem vontade própria? Não há
possibilidade de aplicação dessa teoria, porque se não pode celebrar contrato sem agente,
não pode celebrar contrato de mandato com o próprio agente público. B) Teoria da
representação: Há uma relação semelhante à da tutela e curatela, ou seja, o agente público
é o representante da pessoa jurídica. Ora, se a pessoa jurídica é incapaz e precisa de um
representante, caso haja prejuízo, quem será responsabilizado? Mas se a pessoa jurídica é
tratada como incapaz como poderá ser responsabilizada? Então, essa teoria fere a CF/88,
porque a pessoa jurídica de direito público não é incapaz. Essa teoria não pode ser aplicada,
porque a regra é a responsabilidade do Estado e se ele é responsável, não pode ser tratado
como um incapaz. C) Teoria do órgão ou teoria da imputação (Otto Gierke): É a teoria
adotada no Brasil. A vontade do órgão é imputada à pessoa jurídica a cuja estrutura
pertence. Quando o agente público é investido no cargo, a lei determina a competência de
falar em nome da pessoa jurídica de direito público. A relação entre o Estado e o agente é
tratada pela lei. A vontade do agente se confunde com a vontade do órgão, ou seja, as duas
vontades são a mesma vontade, uma se confunde com a outra, é como se fosse uma vontade
só. Isso ocorre em decorrência da lei. O agente, quando investido no cargo, faz a vontade da
pessoa jurídica. Ou seja, a vontade da pessoa jurídica é imputada ao agente público, por
isso ser chamada de TEORIA DA IMPUTAÇÃO VOLITIVA (HELY LOPES
MEIRELLES). Esta teoria tem aplicação concreta na hipótese da chamada função de fato.
Basta a aparência da investidura e o exercício da atividade pelo órgão que os efeitos da
conduta vão ser imputados à pessoa jurídica.
CARVALHO FILHO destaca que CELSO ANTÔNIO, em sua monografia “Apontamentos

sobre os Agentes e Órgãos Públicos”, elenca três teorias para caracterizar os órgãos
públicos. A primeira é a teoria subjetiva, e de acordo com ela os órgãos públicos são os
próprios agentes públicos. A segunda, teoria objetiva, prega que os órgãos públicos seriam
as unidades funcionais da administração, pecando por repudiar o agente administrativo. A
terceira, por fim, é a teoria eclética, a qual, sem ignorar os dois elementos das teorias
anteriores, peca pela ausência de unidade. O pensamento moderno, então, segundo
CELSO ANTONIO, reside em caracterizar o órgão público como um círculo efetivo
de poder que, para tornar efetiva a vontade do Estado, precisa estar integrado pelos
agentes. Em outras palavras, os dois elementos se reclamam entre si, mas não constituem
123
uma só unidade.
Segundo o art. 1º, §2º, da Lei 9.784/99, que regula o Processo Administrativo no âmbito da
Administração Pública Federal, órgão é “a unidade de atuação integrante da estrutura da
Administração direta e da estrutura da Administração indireta”. No campo jurisprudencial,
a teoria do órgão tem servido ao Processo Civil para afirmar que, em regra, os órgãos
públicos não detêm legitimidade para atuar em juízo. A legitimidade processual é dada
somente às entidades detentoras de personalidade jurídica. Excepcionalmente, para defesa
de competências, atribuições e prerrogativas próprias, reconhece-se capacidade processual
aos órgãos públicos, v.g, Câmara Legislativa (TRF1/AMS200438020004890 - 27/7/2007).
O órgão público pode ser assim conceituado: “compartimento na estrutura estatal a que são
cometidas funções determinadas, sendo integrado por agentes que, quando as executam,
manifestam a própria vontade do Estado” (CARVALHO FILHO, p. 15).
Algumas características relevantes: 1. Os órgãos públicos não têm personalidade jurídica,
assim, não podem ser sujeitos de direitos e obrigações; 2. Os órgãos públicos não podem
assinar contratos, quem celebra os contratos é a pessoa jurídica. Mas, podem fazer licitação,
e ao final, o contrato será celebrado pela pessoa jurídica. Em que pese esta afirmação, o
direito posto prevê a possibilidade de avença envolvendo órgãos (§ 8º do art. 37, CF,
acrescido pela EC 19/98, o que é um absurdo, segundo CELSO ANTÔNIO); 3. Os órgãos
públicos não têm responsabilidade civil, será responsável a pessoa jurídica; 4. Os órgãos
públicos podem até ter CNPJ, mas não terão personalidade jurídica. Há instrução normativa
da Receita Federal dizendo que órgão público tem que ter CNPJ para controlar o uso do
dinheiro, mas não está relacionado à ideia de personalidade jurídica própria. Todo órgão
público tem que ter CNPJ, principalmente se recebe dinheiro; 5. Os órgãos públicos não
têm capacidade processual , mas podem ir a juízo, como sujeito ativo, em busca de
prerrogativas funcionais constitucionais. Deve-se registrar, entretanto, que parte da doutrina
(CARVALHO FILHO) restringe essa excepcional capacidade processual apenas para os
órgãos mais elevados do Poder Público, de envergadura constitucional, quando defendem
suas prerrogativas e competências (ex. Assembleias legislativas). Os conflitos de órgãos de
menor expressão seriam resolvidos na intimidade do ente público, forte no princípio da
hierarquia administrativa. Registre-se, por fim, que o mesmo autor critica uma solução
adotada em alguns julgados, em que se forma litisconsórcio entre a pessoa jurídica e o
órgão, uma vez que ou se atribui capacidade processual para o órgão defender seus
interesses em juízo ou esta defesa será feita pela pessoa jurídica interessada, sendo
desnecessária a de falta de técnica a duplicidade no polo da lide. Destaca-se ainda, que o
Código do Consumidor em seu art. 82, III, dispõe que são legitimados para promover a
liquidação e execução de indenização “as entidades e órgãos da administração pública,
direta ou indireta, ainda que sem personalidade jurídica, especificamente destinados à
defesa dos interesses e direitos protegidos por este Código”. 6. São criados e extintos por
lei, mas a estrutura e atribuições podem ser regulamentadas por decreto do chefe do
executivo (art. 84, VI, a, CF), desde que não haja aumento de despesa.
Classificação dos órgãos: I. Quanto à posição estatal: a) independentes (art. 2º, CF/88) –
são órgãos que estão no topo do poder (chefias de cada um dos poderes políticos). Não há
hierarquia entre os órgãos, há uma relação de independência (mas devem trabalhar
harmonicamente), não há subordinação, o que existe é somente controle. Retiram
124
fundamento de validade diretamente da Constituição Federal. Além dos órgãos que

integram os Três Poderes, há de se incluir o Ministério Público e os Tribunais de Contas
nessa categoria; b) autônomos – são os órgãos que não têm independência, mas têm
autonomia. Estão subordinados aos órgãos independentes (ministério e secretarias); c)
superiores – são os órgãos que não têm independência e não têm autonomia, mas ainda têm
poder de decisão (Gabinetes e procuradorias); d) subalternos – são os órgãos que não detêm
poder de decisão, somente executam (zeladoria, almoxarifado, recursos pessoais). II.
Quanto à estrutura: a) simples (unitário) – são os órgãos que não têm outros órgãos
agregados à sua estrutura (gabinetes); b) compostos – são os órgãos que têm outros órgãos
agregados à sua estrutura (delegacia de ensino e as escolas ligadas a ela; hospital e postos
de saúde a eles ligados). III. Quanto à atuação funcional: a) singulares – são os órgãos
que somente têm um agente, são os ÓRGÃOS UNIPESSOAIS (presidência da república,
governadoria do estado e prefeitura municipal); b) colegiados – são os órgãos que são
compostos por mais de um agente (tribunais, casas legislativas). IV. Quanto ao território:
a) centrais – os órgãos atingem todo o território da pessoa jurídica (presidência da
república, todo território nacional); b) locais – os órgãos que têm uma atribuição restrita a
um determinado local do território da pessoa política (delegacias de polícia e delegacias
tributárias). V. Quanto ao objeto: a) ativos – são os órgãos que fazem, ou seja, que prestam
uma atividade, efetivamente prestam um serviço (escola, hospital); b) consultivos – são os
órgãos de mera consulta (procuradorias); c) de controle – são os órgãos que exercem
controle, que fiscaliza (tribunal de contas).
REPRESENTAÇÃO JUDICIAL DAS PESSOAS DE DIREITO PÚBLICO: É de se

destacar que os órgãos não possuem capacidade processual e, por isso não podem figurar
em um dos polos da lide, já que lhe falta capacidade de estar em Juízo. Em decorrência
desta lógica, o STF não admite ação proposta em face ao CNJ (Pet 3674) ou ao CNMP
(ACO 1660 e 1704), indicando a União como legitimada passiva. É nesse mesmo
entendimento que o STJ (Resp 1.109.840) não reconheceu a capacidade processual da
Câmara Municipal, a qual litigava contra o INSS a respeito das contribuições
previdenciárias sobre subsídios de seus membros. CARVALHO FILHO (p. 16) destaca a
evolução da teoria do órgão em determinados casos para admitir a possibilidade de ser
atribuída capacidade processual ao órgão para a defesa de suas prerrogativas e
competência: “De algum tempo para cá, todavia, tem evoluído a ideia de conferir
capacidade a órgãos públicos para certos tipos de litígio. Um desses casos é o da
impetração de mandado de segurança por órgãos públicos de natureza constitucional,
quando se trata da defesa de sua competência, violada por ato de outro órgão. Em
consequência, para exemplificar, “a Assembleia Legislativa Estadual, a par de ser órgão
com autonomia financeira expressa no orçamento do Estado, goza, legalmente, de
independência organizacional. É titular de direitos subjetivos, o que lhe confere a chamada
‘personalidade judiciária’, que a autoriza a defender os seus interesses em juízo”. Em outra
hipótese, já se admitiu mandado de segurança impetrado por Câmara Municipal contra o
Prefeito para o fim de obrigá-lo à devida prestação de contas ao Legislativo, tendo sido
concedida a segurança. Além desta excepcional possibilidade, o CDC (art. 82, III) prevê “as
entidades e órgãos da Administração Pública, direta ou indireta, ainda que sem
personalidade jurídica, especificamente destinados à defesa dos interesses e direitos
protegidos por este código”, tratando de outra excepcional hipótese de atribuição de
125
capacidade jurídica aos órgãos públicos.
Em relação à União, anteriormente à Constituição de 1988, a representação judicial da

União competia, cumulativamente, ao Ministério Público da União, que costumava ser feita
por um órgão denominado Consultoria Geral da República, ao passo que as autarquias e
fundações dispunham de quadro próprio de procuradores autárquicos. A partir da Carta
Republicana, passou a ser vedado ao MP o exercício da representação judicial e a
consultoria jurídica de entidades públicas (art. 129, IX da CF). E, nos termos do art. 131 da
Constituição, restou disposto que “a Advocacia-Geral da União é a instituição que,
diretamente ou através de órgão vinculado, representa a União, judicial e
extrajudicialmente, cabendo-lhe, nos termos da lei complementar que dispuser sobre sua
organização e funcionamento, as atividades de consultoria e assessoramento jurídico do
Poder Executivo.”
A atuação consultiva da AGU se dá por meio do assessoramento e orientação dos dirigentes

do Poder Executivo Federal, de suas autarquias e fundações públicas. Já a atuação
contenciosa se dá por meio da representação judicial e extrajudicial da União (Poderes
Executivo, Legislativo e Judiciário, e dos órgãos públicos que exercem função essencial à
justiça), além de suas autarquias e fundações públicas. A representação judicial é exercida
em defesa dos interesses dos referidos entes nas ações judiciais em que a União figura
como autora, ré ou, ainda, terceira interessada. A representação extrajudicial é exercida
perante entidades não vinculadas à Justiça, como órgãos administrativos da própria União,
Estados ou Municípios.
Ressalte-se que a representação da União não pode se exercida pelo Presidente da

República, ainda que seja advogado, pois além da função ser privativa dos advogados
públicos, a atividade de Chefe do Executivo é incompatível com o exercício da advocacia
(art. 28, I do Estatuto da Advocacia e da OAB).
A Constituição determina que os Poderes da União são independentes e harmônicos entre si

(artigo 2º). Por serem harmônicos, os conflitos devem ser evitados, mas por serem os
Poderes independentes, os conflitos são, muitas vezes, inevitáveis. Quando esses conflitos
são judicializados, cada poder é representado pelo órgão jurídico próprio, por força do
princípio do contraditório (inciso LV do artigo 5º da Constituição). Não cabe à Advocacia-
Geral da União, a não ser mediante mandato específico, a defesa de interesses do Judiciário
e do Legislativo em ações judiciais cuja controvérsia envolva prerrogativas desses Poderes
ou questões administrativas intrincadas com sua independência institucional. O órgão de
representação judicial e extrajudicial do Poder Executivo não poderia imbuir-se da função
de promotor natural da tutela jurisdicional das prerrogativas dos Poderes republicanos
rivais, contra as quais se arvora, no mais das vezes, o próprio presidente da República e
seus órgãos auxiliares. Tal usurpação, inequívoca burla ao princípio da ampla defesa e do
contraditório, feriria cláusula pétrea por marchar contra o princípio da separação dos
poderes (inciso do III, "d", § 4º, art. 60, CF).
Nos Estados-membros e no DF, por simetria, a representação judicial das pessoas de direito
público cabe aos Procuradores do Estado que integram a Procuradoria-Geral do Estado,
órgão da administração direta estadual. Diferente do que ocorre no plano federal, não há
126
órgão específico em matéria tributária e fiscal (PGFN), o que não impede a divisão interna
de matérias e tarefas entre os Procuradores.
Os Municípios, por fim, nos termos do art. 12, inciso II do Código de Processo Civil, são
representados em Juízo por seu Procurador ou pelo seu Prefeito. Há, assim, uma
legitimidade concorrente. Isso ocorre porque a representação do Município em regra é
atribuída ao Prefeito, somente se fazendo por Procurador se a lei local criar esse cargo.
Onde existir o cargo de Procurador, a citação é feita na pessoa deste, independente de
mandato – que sucede de lei. Onde não existir o cargo a citação é feita na pessoa do
Prefeito, que precisará outorgar mandato ao advogado encarregado de defender os
interesses do Município.
127
Ponto 7.c. Responsabilidade administrativa por danos ambientais. Infrações e

sanções administrativas ambientais.
Principais obras consultadas: Resumo do Grupo do 26º CPR. Prova Objetiva Comentada
do 26º CPR. Neto, Costa e outros. Crimes e Infrações administrativas ambientais, 2ª ed.
Brasília jurídica, 2001.
Legislação básica: art.23,VI e VII, art.225 da CF, lei 9607/98, decreto 6514/08, lei
11.105/04, art.942 do CC.
O art. 225, § 3o, da CF previu a tríplice penalização do poluidor do meio ambiente: penal,
administrativa e civil, consagrando a regra da cumulatividade das sanções, até porque as
sanções administrativa, penal e cível protegem objetos distintos e estão sujeitas a regimes
jurídicos diversos.
1. RESPONSABILIDADE CIVIL: A responsabilidade da pessoa jurídica será objetiva no

âmbito civil, porque decorrente do princípio poluidor pagador previsto no §1º do art. 14 da
Lei 6.938. Nesse caso, há necessidade de prova do nexo e o dano, independente de culpa.
Também há previsão da responsabilidade objetiva no art.20 da lei 11.105/04. Da mesma
forma, no CC, há previsão de responsabilidade objetiva (art.927, § único do CC) e solidária
(art. 942, caput, do CC/2002). O Poder Público, tendo outorgado a licença de operação,
será responsável pelos danos civis causados pela atividade do empreendedor. O STF tem
decisões entendendo inclusive que esta responsabilidade será objetiva mesmo no caso de
omissão (RE 409203, 2ª Turma, 2006). Se não houve EIA/RIMA, tendo o Poder Público
exigido apenas o RAIAS (Relatório de impacto ambiental), o Poder Público será
responsável na medida em que exista um nexo de causalidade entre seu ato e o dano
ocorrido. Se houve EIA/RIMA totalmente favorável, inexiste a responsabilidade do Estado.
Se o EIA/RIMA favorável em razão de erro da equipe multidisciplinar, a equipe deverá
responder solidária e objetivamente, segundo o nexo de causalidade. Se o EIA/RIMA tiver
sido desfavorável, no todo ou em parte, tendo sido concedida a licença, há responsabilidade
solidária do Estado. Se, em razão do EIA/RIMA desfavorável, não tiver sido concedida a
licença, inexiste, como regra, responsabilidade do Estado, exceto se restar provada a inércia
(na fiscalização, por exemplo) e, por conta da omissão, ocorreu o dano ambiental. A peça
de Civil do 25º MPF versava justamente pela responsabilidade por ausência de fiscalização.
Destaca-se que a segunda parte do §1º do art. 14 da Lei 6.938 prevê que “o Ministério
Público da União e dos Estados terá legitimidade para propor ação de responsabilidade civil
e criminal, por danos causados ao meio ambiente.” Conforme o enunciado nº 37 da Súmula
do STJ, são cumuláveis as pretensões de indenização por danos morais e materiais, sendo
amplamente reconhecida pela doutrina e jurisprudência a possibilidade de indenização por
danos extrapatrimoniais decorrentes do dano ambiental. (REsp 1114398/PR, 2ª Seção,
2012).
2. RESPONSABILIDADE PENAL: A responsabilidade penal prevista no §3º do art. 225

da CRF e no art. 3º da Lei 9.605 é subjetiva, baseada na teoria da culpabilidade. Há
necessidade de constituição formal da pessoa jurídica, não bastando à sociedade de fato
128
para a caracterização como sujeito ativo do crime ambiental: “sempre que se estiver
tratando de tipo criminal cometido por pessoa jurídica, faz-se mister a comprovação de que
de fato se está tratando de pessoas jurídicas, pois as simples sociedades de fato não estão
abrangidas pelo tipo legal. (...) não há possibilidade de se responsabilizar o infrator que não
se constitui previamente.”(Neto, Costa e outros, Crimes e Infrações administrativas
ambientais, 2ª ed. Brasília jurídica, 2001, pág. 64) São requisitos para a responsabilização
penal da pessoa jurídica: o benefício para a empresa do ato praticado, haver vinculação
entre a atividade da empresa e o ato praticado, a existência de vínculo entre a empresa e o
autor material do delito, e a utilização da estrutura da empresa para a prática do crime
ambiental. (op. cit. págs. 65-67). Para acrescentar: “A jurisprudência deste Sodalício é no
sentido de ser possível a responsabilidade penal da pessoa jurídica em crimes ambientais
desde que haja a imputação simultânea do ente moral e da pessoa natural que atua em seu
nome ou em seu benefício.”(EDcl no REsp 865.864/PR, 5ª Turma, 2012). Destacam-se
alguns aspectos, em âmbito penal, da lei: a) a ação penal é pública incondicionada
(art.26); b) previsão de responsabilidade penal da pessoa jurídica art.3º); c) previsão
de penas restritivas autônomas para substituir as privativas de liberdade (art.6º),
sendo o rol mais extenso que o previsto no CP (art.8º); d) necessidade de prévia
composição do dano ambiental para ser efetuada a transação penal nos crimes de
menor potencial ofensivo, salvo impossibilidade (art.27) e e) necessidade de Laudo de
Reparação ambiental para sentença de extinção da punibilidade nos casos de
concessão do sursi, salvo impossibilidade (art.28).
3. RESPONSABILIDADE ADMINISTRATIVA: Princípio da prevenção, a

responsabilidade administrativa constitui reflexo do dever do Poder Público preservar o
meio ambiente para as presentes e futuras gerações, por intermédio do poder regulamentar e
do poder de polícia. A responsabilidade administrativa, prevista no Art. 225, §3° da
Constituição Federal esta regulamentada pela lei 9605/98 com previsão das infrações
administrativas ambientais e as condutas lesivas ao meio ambiente discriminadas no
Decreto 6514/2008.
Constituem limitações impostas por atos administrativos, de caráter geral, objetivando
atender ao interesse público por meio de obrigação de não fazer. Em regra a
responsabilidade administrativa não gera indenização, exceto se a limitação for ilegal ou
abusiva.
Constituem infrações administrativas ambientais toda ação ou omissão que viole as regras
jurídicas de uso, gozo, promoção, proteção e recuperação do meio ambiente; mencionadas
infrações são apuradas através de processo administrativo próprio, assegurado o direito de
ampla defesa e o contraditório.
O Processo administrativo ambiental é instaurado a partir da lavratura do auto de infração
pela autoridade competente integrante do SISNAMA, concedendo ao infrator 20 dias para
apresentar defesa administrativa computados da data da ciência da autuação, ou se
querendo, 20 dias para pagamento da multa contados da notificação, recebendo, na hipótese
de pagamento no prazo da defesa desconto de 30 % em decorrência do pagamento.. A
autoridade competente que lavrou o auto de infração possui trinta dias para julgar, contados
da lavratura do auto, independentemente da presença ou ausência da defesa administrativa.
129
Da decisão proferida em sede de defesa administrativa, faculta ao infrator interpor recurso

administrativo em 20 dias, contados da ciência da decisão, dirigido aos órgãos superiores
do SISNAMA, à Diretoria de Portos e Costas, do Ministério da Marinha, de acordo com a
espécie de autuação.
Consoante previsão do art. 72 da Lei 9605/98, as infrações administrativas serão punidas
com: I- Advertência; II- Multa simples; III- Multa diária; IV- Apreensão dos animais,
produtos e subprodutos da fauna e flora, instrumentos, petrechos, equipamentos ou veículos
de qualquer natureza utilizados na infração; V- Destruição ou inutilização do produto; VI-
Suspensão de venda e fabricação do produto; VII- Embargo de obra ou atividade; VIII-
Demolição de obra; IX Restritiva de direitos.
As sanções elencadas acima permitirão a autoridade competente, no momento da lavratura
do auto de infração, ou sequencialmente na progressão das condutas e perpetuação da lesão
ambiental, aplicar simultaneamente e cumulativamente mais de uma infração.
A multa simples será aplicada sempre que, por dolo ou negligência, o infrator: 1) advertido
das irregularidades não as soluciona dentro do prazo estabelecido pela autoridade
competente, 2) opuser embaraço à fiscalização. A multa simples poderá ser convertida em
prestação de serviços de preservação, melhoria e recuperação da qualidade do meio
ambiente (Art. 2º, § 4º do Decreto 3179/1999).
A multa diária será aplicada sempre que o infrator permitir que a infração se prolongue no
tempo, causando uma lesão prolongada ao meio ambiente, até a sua efetiva cessação ou
regularização da situação, mediante a celebração, pelo infrator, de termo de compromisso
de reparação de dano.
A apreensão de produtos, subprodutos, animais, etc., terão a destinação conforme abaixo: a)
animais- libertados ao seu habitat natural, após verificação da sua adaptação às condições
de vida silvestre; ou entregues a jardins zoológicos, fundações ambientalistas ou entidades
assemelhadas, desde que fiquem sob a responsabilidade de técnicos especializados; b)
produtos e subprodutos perecíveis ou madeira- após avaliação, serão doados pela
autoridade competente, às instituições científicas, hospitalares, penais, militares, públicas e
outras com fins beneficientes, mediante termo de doação; c) produtos de fauna não
perecíveis – serão destruídos ou doados as instituições científicas, culturais ou
educacionais; d) Os produtos ou subprodutos perecíveis ou não, que não forem retirados
dentro do prazo fixado pelo termo de doação serão objeto de nova doação ou leilão; e)
equipamentos, petrechos e demais instrumentos – serão vendidos pelo órgão ambiental
responsável pela apreensão, garantindo a sua descaracterização por meio de reciclagem.
Caso os equipamentos tenham utilidade para fins culturais, científicos ou educacionais, os
mesmos serão doados, mediante termo de doação; f) substâncias tóxicas ou produtos
perigosos – passíveis de destinação final ou destruição, de acordo com o órgão ambiental;
g) veículos e embarcações- serão liberados mediante o pagamento da multa, oferecimento
de defesa ou impugnação, podendo os bens serem confiados a fiel depositário. h) Qualquer
transferência de produtos, subprodutos, bens para terceiros, necessita de prévia autorização
do órgão ambiental competente.
A autoridade competente integrante do SISNAMA responsável pela lavratura do auto de
infração, interdição, embargo ou doação, remeta cópia dos autos para apreciação do
130
Ministério Público, com a finalidade de averiguar caracterização de crime ambiental

tipificado na Lei 9605/98.
As sanções restritivas de direito serão aplicadas às pessoas físicas ou jurídicas, mediante a)
suspensão de registro, licença, permissão ou autorização, b) cancelamento de registro,
licença, permissão ou autorização, c) perda ou restrição de incentivos e benefícios fiscais,
d) perda ou suspensão da participação em linhas de financiamento em estabelecimentos
oficiais de crédito.
Independentemente da presença de culpa na conduta originária da lavratura do auto de
infração, o infrator é responsável e obrigado a reparar o dano ambiental causado. Ressalte-
se que o dano não necessita comportar, efetivamente uma lesão concreta, pode tratar-se de
iminência ou ameaça de dano ambiental que comporte um prejuízo ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado.
A multa simples será embasada em unidade de medida (hectare, metro cúbico, quilograma,
etc.), sendo que o fruto da infração pecuniária reverterá 50% dos valores arrecadados ao
Fundo Nacional do Meio Ambiente, instituído pela Lei 7797/89, Fundo Naval (Decreto
20923/32), fundos estaduais e municipais de meio ambiente ou correlatos, podendo o
referido percentual ser alterado, a critério dos demais órgãos arrecadadores, podendo
mencionados valores serem revertidos para fundos municipais, estaduais ou correlatos.
A multa simples pode ser convertida em prestação de serviços de preservação, melhoria e
recuperação da qualidade do meio ambiente, conforme disposto no Art. 140 do Decreto
6514/2008. Considera-se serviços de preservação: 1) Execução de obras ou atividades de
recuperação de danos decorrentes da própria infração; 2) Implementação de obras ou
atividades de recuperação de áreas degradadas, bem como de preservação e melhoria da
qualidade do meio ambiente; 3) Custeio ou execução de programas e de projetos ambientais
desenvolvidos por entidades públicas de proteção e conservação do meio ambiente; 4)
Manutenção de espaços públicos que tenham como objetivo a preservação do meio
ambiente.
São Requisitos para conversão da multa em serviços ESTABELECIDOS NO Decreto
6514/2008, desde que solicitada no prazo de apresentação da defesa administrativa (20
dias): a) A conversão deve ser solicitada no prazo da defesa administrativa (20 dias); b)
Conversão não pode ser aplicada quando a conduta não gerou dano direto ao meio ambiente
ou a regeneração da área decorrer de regeneração natural; c) Conversão da multa somente
pode ser aplicada, se os custos para serviços de manutenção não for inferior ao valor da
multa; d) Quando o custo com a conversão for inferior, a diferença será aplicada em outros
serviços definidos para a conversão; e) A multa receberá desconto de 40% quando o pedido
de conversão for solicitado tempestivamente; f) Pedido de conversão deve ser
acompanhado de pré-projeto. Caso o autuado não apresente pré-projeto com o pedido o
órgão ambiental concederá 30 dias para regularização; g) O órgão ambiental pode dispensar
o projeto de conversão, quando a atividade for de menor complexidade; h) A decisão para
concessão da conversão é discricionária de órgão ambiental; i) Em caso de conversão, o
autuado será notificado para firmar Termo de Compromisso; j) O deferimento do pedido de
conversão suspende o prazo para interposição de Recurso Administrativo.
131
Em caso de aceitação da Conversão da Multa em Prestação de Serviços de Recuperação

Melhoria e Qualidade Ambiental, o Decreto 6514/2008 estabelece a obrigatoriedade do
infrator formalizar Termo de Compromisso, perante o órgão Ambiental infrator, para
materializar a conversão.
O Termo de Compromisso constitui Título Executivo Extrajudicial destinado à reparação
do dano ambiental em sede de conversão da multa em prestação de serviços de preservação,
melhoria e recuperação da multa ambiental. Em caso de cumprimento do Termo de
Compromisso, o autuado recebe redução da multa em 40%, consoante estabelecido nos
Arts. 146 e seguintes do Decreto 6514/2008.
São requisitos do Termo de Compromisso (Art. 146 do Decreto 6514/2008): 1) nome,
qualificação e endereço das partes compromissadas e dos respectivos representantes legais;
2) Prazo de vigência do cumprimento do compromisso, que poderá variar de no mínimo 90
dias e máximo de 03 anos, com possibilidade de renovação por igual período; 3) Descrição
detalhada de seu objeto, valor do investimento previsto e cronograma físico de execução e
de implantação das obras e serviços exigidos com metas a serem atingidas; 4) Multa a ser
aplicada em caso de não cumprimento; 5) Foro competente para dirimir conflitos.
Efeitos do Termo de Compromisso: a) A assinatura do termo de compromisso implica na
renúncia do direito de recorrer; b) A assinatura do termo de compromisso não encerra o
processo administrativo; c) O autuado que celebrou termo de compromisso será avaliado e
fiscalizado pela autoridade ambiental a cada 02 anos (prazo máximo); d) Termo de
compromisso não cumprido gera inscrição em dívida ativa do valor da multa integralmente
aplicada; e) O Não cumprimento do termo de compromisso acarreta a execução do título
executivo extrajudicial pactuado; f) Termo de compromisso poderá conter cláusulas
relativas a outras infrações ambientais já julgadas pelo órgão ambiental; g) A assinatura do
termo de compromisso suspende a exigibilidade da multa aplicada; h) Os termos de
compromisso firmados deverão ser plicados no Diário Oficial, mediante extrato; i) A
conversão da multa não poderá ser concedida novamente ao mesmo infrator durante o
período de 05 anos, contados da data da assinatura do termo de compromisso.
Constitui reincidência para fins de infração administrativa ambiental a prática de qualquer
conduta lesiva ao meio ambiente dentro do período de 5 (cinco) anos. Considera-se
reincidência genérica o cometimento de nova infração de natureza diversa, imputando ao
infrator a majoração em dobro da multa inicialmente aplicada; e considera-se reincidência
específica o cometimento de infração de mesma natureza, determinando aplicação
triplicada do valor original da multa. O cometimento de nova infração por agente
beneficiado com a conversão de multa simples em prestação de serviços de preservação,
melhoria e recuperação da qualidade do meio ambiente, implicará a aplicação de multa em
dobro do valor daquela anteriormente imposta.
O pagamento de multa por infração ambiental imposta pelos Estados, Municípios, Distrito
Federal ou Territórios substitui a aplicação de penalidade pecuniária pelo órgão federal, em
decorrência do mesmo fato (Art. 12 do Decreto 6514/2008). O pagamento de multa imposta
pelos Estados, Municípios, Distrito Federal ou Territórios substitui a multa federal na
mesma hipótese de incidência (Art. 76 da Lei 9608/98).
Constituem condições da infração administrativa ambiental : 1) auto de infração lavrado
132
por autoridade competente integrante do SISNAMA; 2) indicação da multa prevista para a

conduta; 3) gravidade dos fatos, tendo em vista os motivos da infração e suas
conseqüências para a saúde pública e o meio ambiente; 4) antecedentes do infrator, quanto
ao cumprimento da legislação de interesse ambiental; 5) situação econômica do infração; 6)
ausência de rasuras ou erros grosseiros praticados materialmente pela autoridade
competente; 7) Cominação conjunta da infração administrativa originada pelo Art. 70 da
Lei 9605/98 e a indicação da conduta infracional descrita no Decreto 6514/2008. A
ausência dos requisitos do processo administrativo ambiental, acarreta a nulidade do auto
de infração, haja vista a ausência de cumprimento dos princípios constitucionais da
moralidade, publicidade e discricionariedade administrativas.
O auto de infração ambiental prescreve em 5 anos, a contar da sua lavratura, ou em caso de
infração permanente ou continuada no dia em que a conduta tiver cessado. Incide
prescrição, também, no procedimento de apuração do auto de infração paralisado por mais
de 3 anos, pendente de julgamento ou despacho, cujos autos serão arquivados de ofício ou
mediante requerimento da parte interessada, sem prejuízo da apuração da responsabilidade
funcional decorrente da paralisação. (Art. 21 do Decreto 6514/2008).
Destarte, pode-se afirmar que a responsabilidade administrativa ambiental, consoante
previsão conjunta do Art. 225, § 3º da Constituição Federal, Lei 9605/98 e Decreto
6514/2008, caracteriza-se como objetiva, estando embasada no princípio da prevenção com
a finalidade de proteger e preservar o meio ambiente para as presentes e futuras gerações.
OBS: STF, ADI 1823/DF (1998) é inconstitucional portaria editada pelo IBAMA que
cominou penalidades: “Normas por meio das quais a autarquia, sem lei que o autorizasse,
instituiu taxa para registro de pessoas físicas e jurídicas no Cadastro Técnico Federal de
Atividades Potencialmente Poluidoras ou Utilizadoras de Recursos Ambientais, e
estabeleceu sanções para a hipótese de inobservância de requisitos impostos aos
contribuintes, com ofensa ao princípio da legalidade estrita que disciplina, não apenas o
direito de exigir tributo, mas também o direito de punir.” Nessa linha segue o STJ: “a
jurisprudência firmada nesta Corte e no STF é no sentido de que o princípio constitucional
da reserva de lei formal traduz limitação ao exercício das atividades administrativas do
Estado. Precedentes. 3. Consoante já decidido pelo STF no julgamento da ADI-MC
1823/DF, é vedado ao IBAMA instituir sanções punitivas sem expressa autorização legal. 4.
Diante dessas premissas e, ainda, do princípio da tipicidade, tem-se que é vedado à referida
autarquia impor sanções por infrações ambientais prevista apenas na Portaria 44/93-N.
(REsp 1050381, 2ª Turma, 2008).
QUESTÕES OBJETIVAS
39. ANALISE OS ITENS ABAIXO E RESPONDA EM SEGUIDA:
I - No atual sistema jurídico-normativo brasileiro, as infrações administrativas ambientais
encontram-se exaustivamente descritas na lei, em estrita observância ao principio da reserva legal.
II - O Ministério Público tem legitimidade para promover responsabilidade civil por danos
ambientais patrimoniais ou extrapatrimoniais, de forma isolada ou cumulativa.
III - Por ser de natureza objetiva, a responsabilidade penal da pessoa jurídica por danos causados ao
meio ambiente caracteriza-se mediante a demonstração de nexo de causalidade entre a ação ou
omissão e o evento danoso independentemente de culpa.
IV - De acordo com o sistema de responsabilização previsto na Lei 9.605/98 a imposição de multa
133
por infração administrativa ambiental, por ato da autoridade administrativa competente não impede
a cominação de multa, a titulo de sanção penal, por parte da autoridade judicial, pelo mesmo fato,
desde que tipificado em lei como crime.
a) ( ) O item II é verdadeiro e o item III é falso
b) ( ) Todos os itens são verdadeiros.
c) ( ) Somente o item II é verdadeiro.
d) ( ) Somente o item I é falso.
Comentários:
I - (correta): No regime da Constituição Federal de 1988, apenas a lei em sentido formal e material
pode tipificar infração e prever penalidades. Nesse sentido, julgou o STF uma ADI para considerar
inconstitucional uma portaria editada pelo IBAMA que cominou penalidades: “Normas por meio
das quais a autarquia, sem lei que o autorizasse, instituiu taxa para registro de pessoas físicas e
jurídicas no Cadastro Técnico Federal de Atividades Potencialmente Poluidoras ou Utilizadoras de
Recursos Ambientais, e estabeleceu sanções para a hipótese de inobservância de requisitos impostos
aos contribuintes, com ofensa ao princípio da legalidade estrita que disciplina, não apenas o direito
de exigir tributo, mas também o direito de punir.” (ADI-MC 1823/DF, Relator Ministro Ilmar
Galvão, DJ de 16/10/1998). Nessa linha segue o STJ: “A jurisprudência firmada nesta Corte e no
STF é no sentido de que o princípio constitucional da reserva de lei formal traduz limitação ao
exercício das atividades administrativas do Estado. Precedentes. 3. Consoante já decidido pelo STF
no julgamento da ADI-MC 1823/DF, é vedado ao IBAMA instituir sanções punitivas sem expressa
autorização legal. 4. Diante dessas premissas e, ainda, do princípio da tipicidade, tem-se que é
vedado à referida autarquia impor sanções por infrações ambientais prevista apenas na Portaria
44/93-N. (REsp 1050381/PA, Rel. Ministra ELIANA CALMON, SEGUNDA TURMA, julgado em
16/12/2008, DJe 26/02/2009)
II - (correta): A segunda parte do §1º do art. 14 da Lei 6.938 prevê que “o Ministério Público da
União e dos Estados terá legitimidade para propor ação de responsabilidade civil e criminal, por
danos causados ao meio ambiente.” Conforme o enunciado nº 37 da Súmula do STJ, são cumuláveis
as pretensões de indenização por danos morais e materiais, sendo amplamente reconhecida pela
doutrina e jurisprudência a possibilidade de indenização por danos extrapatrimoniais decorrentes do
dano ambiental. (REsp 1114398/PR, Rel. Ministro SIDNEI BENETI, SEGUNDA SEÇÃO, julgado
em 08/02/2012, DJe 16/02/2012 e REsp 1120117/AC, Rel. Ministra ELIANA CALMON,
SEGUNDA TURMA, julgado em 10/11/2009, DJe 19/11/2009).
III -. (incorreta): A responsabilidade da pessoa jurídica será objetiva no âmbito civil, porque
decorrente do princípio poluidor pagador previsto no §1º do art. 14 da Lei 6.938. Nesse caso, há
necessidade de prova do nexo e o dano, independente de culpa. A responsabilidade penal prevista
no §3º do art. 225 da CRF e no art. 3º da Lei 9.605, por sua vez, é subjetiva, baseada na teoria da
culpabilidade. Há necessidade de constituição formal da pessoa jurídica, não bastando a sociedade
de fato para a caracterização como sujeito ativo do crime ambiental: “sempre que se estiver tratando
de tipo criminal cometido por pessoa jurídica, faz-se mister a comprovação de que de fato se está
tratando de pessoas jurídicas, pois as simples sociedades de fato não estão abrangidas pelo tipo
legal. (...) não há possibilidade de se responsabilizar o infrator que não se constitui
previamente.”(Neto, Costa e outros, Crimes e Infrações administrativas ambientais, 2ª ed. Brasília
jurídica, 2001, pág. 64) São requisitos para a responsabilização penal da pessoa jurídica: o benefício
para a empresa do ato praticado, haver vinculação entre a atividade da empresa e o ato praticado, a
existência de vínculo entre a empresa e o autor material do delito, e a utilização da estrutura da
empresa para a prática do crime ambiental. (op. cit. págs. 65-67). Para acrescentar: “A
jurisprudência deste Sodalício é no sentido de ser possível a responsabilidade penal da pessoa
jurídica em crimes ambientais desde que haja a imputação simultânea do ente moral e da pessoa
natural que atua em seu nome ou em seu benefício.”(EDcl no REsp 865.864/PR, Rel. Ministro
134
ADILSON VIEIRA MACABU (DESEMBARGADOR CONVOCADO DO TJ/RJ), QUINTA

IV - (correta): Conforme previsto no art. § 1º do art. 72 da Lei 9.605, “se o infrator cometer,
simultaneamente, duas ou mais infrações, ser-lhe-ão aplicadas, cumulativamente, as sanções a elas
cominadas.” “A multa aplicada pela autoridade administrativa é autônoma e distinta das sanções
criminais cominadas à mesma conduta, estando respaldada no poder de polícia ambiental. Sanção
administrativa, como a própria expressão já indica, deve ser imposta pela Administração, e não pelo
Poder Judiciário (...) O transporte e armazenamento de carvão vegetal sem prévia licença da
autoridade competente caracterizam, a um só tempo, crime ambiental e infração administrativa.
Precedente do STJ.” (REsp 1245094/MG, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA
Gabarito oficial: A
135
Ponto 8.a: Administração Pública direta. A estrutura da Administração Pública

federal.
Principais obras consultadas: JSCF, CABM.
Legislação básica: DL 200/67; Lei 10.683/03; Art. 84, II, CF.
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA: A Administração Pública direta, segundo

CARVALHO FILHO, é o conjunto de órgãos que integram as pessoas federativas, aos quais
foi atribuída a competência para o exercício, de forma centralizada, das atividades
administrativas do Estado. Deve-se lembrar, segundo o autor, de três importantes aspectos:
(1) considerar o Estado como pessoa administrativa, depois (2) considerar que a
administração direta é constituída por órgãos internos dessas mesmas pessoas, verdadeiros
instrumentos para o desempenho das múltiplas funções administrativas atribuídas ao Poder
Público em geral, de forma centralizada e por fim, (3) vale destacar o objetivo dessa
atuação: o desempenho das múltiplas funções administrativas atribuídas ao Poder Público
em geral.
Na lição de CELSO ANTÔNIO, “Nos termos do Decreto-lei 200/67, Administração direta é

a que se constitui dos serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da
República e dos Ministérios (art. 4º, I), e Administração Indireta é a que compreende as
seguintes categorias de entidades dotadas de personalidade jurídica própria: a) Autarquias;
b) Empresas Públicas; c) Sociedades de Economia Mista; d) Fundações Públicas (art. 4.º,
II). Já no âmbito estadual e distrital, a Administração Direta é aquela exercida pelo
Governador e por seus Secretários (titulares das diversas pastas). No Município, ela é
exercida pelo Prefeito, com auxílio de Secretários Municipais”.
Abrangência. A Administração Pública Direta abrange todos os órgãos dos Poderes
políticos das pessoas federativas cuja competência seja a de exercer a atividade
administrativa, e isso porque, embora sejam estruturas autônomas, os Poderes se incluem
nessas pessoas e estão imbuídos da necessidade de atuarem centralizadamente por meio de
seus órgãos e agentes (CARVALHO FILHO, p. 450).
Fernanda Marinela destaca que os entes (políticos) que compõe a Administração direta, por
serem PJ de direito público, estão sujeitos às prerrogativas e obrigações inerentes a esse
regime, o que é extensível aos seus órgãos. Como seguem o regime público, destaca a
autora que estão subordinadas aos procedimentos financeiros públicos, como regras de
contabilidade pública e aos limites da LRF. Submetem-se também às exigências de
concurso público e ao dever de licitar. O seu quadro de pessoal é composto por servidores
públicos, com todos os deveres e garantias. Os seus atos geram presunção de legitimidade,
de auto-executoriedade e de coercibilidade. Seus contratos administrativos seguem o
regime administrativo, contando com cláusulas exorbitantes. As pessoas da Administração
Direta gozam de privilégios tributários, tal como a imunidade recíproca para os impostos,
além de prerrogativas processuais, considerando seu tratamento de fazenda pública. Seus
bens estão protegidos pelo regime público, sendo inalienáveis de forma condicionada,
impenhoráveis, imprescritíveis e não podem ser objeto de oneração. Destaca ainda, a
autora, que seus débitos judiciais se sujeitam ao regime de precatórios previstos no art. 100
136
da CF.
A ESTRUTURA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FEDERAL: Para CARVALHO

FILHO, a Administração direta da União, no Poder Executivo, compõe-se de duas classes
distintas: a Presidência da República, órgão superior do Executivo em que se situa o
Presidente da República como chefe da administração (art. 84, II, CF), no qual se agregam
outros órgãos de assessoramento imediato (Ex. AGU) e consulta (Conselho da República e
Defesa); e os Ministérios, órgãos administrativos destinados, cada qual, a determinada área
de atuação administrativa, composto por centenas de órgãos, como secretarias, conselhos
etc. Cabe aos Ministros, ademais, o auxílio ao Presidente da República na direção da
administração. A Administração direta da União está regulada na Lei 10.683/03. Essa lei
ocupa-se, notadamente, da organização e das atribuições da Presidência e dos Ministérios.
Já nos Poderes Legislativo e Judiciário têm sua estrutura orgânica definida nos respectivos
atos de organização administrativa.
Questão Prova Oral (MPF/27º):

→Fale sobre administração pública direta e indireta. O MP pertence a qual delas?
a Administração Indireta é o conjunto de pessoas administrativas que, vinculadas a respectiva
Administração Direta (União, Estados, DF e Municípios) possuem o objetivo previsto em lei de
desempenhar as atividades administrativas de forma descentralizada. Já a Administração Direta, nos
dizeres do próprio jurista, consiste no conjunto de órgãos que integram as pessoas federativas, aos
quais foi atribuída a competência para o exercício, de forma centralizada, das atividades
administrativas do Estado. O Ministério Público se aloca dentro dos órgãos da Administração
Pública direta, sendo um órgão independente e não pertencente a nenhum dos três Poderes –
Executivo, Legislativo e Judiciário. Possui autonomia na estrutura do Estado e não pode ser extinto
ou ter as atribuições repassadas a outra instituição. O papel do órgão é fiscalizar o cumprimento das
leis que defendem o patrimônio nacional e os interesses sociais e individuais, fazer controle externo
da atividade policial, promover ação penal pública e expedir recomendação sugerindo melhoria de
serviços públicos.
137
Ponto 8.b: Licitação: procedimento, fases, revogação e anulação. Controle

administrativo e Jurisdicional.
Principais obras consultadas: JAS, JSCF, HLM, CABM, Fernanda Marinela.
Legislação básica. Lei 8.666/03; Art. 15, Lei 8.987/95; Art. 5º, XXXV; 22, XXVII; 37,
XXI, CF.
1. LICITAÇÃO: Introdução e conceito. O art. 22, inc. XXVII, diz ser da competência
privativa da União Federal legislar sobre normas gerais de licitação e contratação, em todas
as modalidades, para a administração pública, direta e indireta, incluídas as fundações
instituídas e mantidas pelo Poder Público, nas diversas esferas de governo, e empresas sob
seu controle.
“Atualmente, são tidas regras gerais a Lei n. 8666/93 e a Lei n. 10.520/02. Para os contratos
administrativos tal rótulo é atribuído à Lei 8.987/95 e à Lei n. 11.079/04. Além dessas
regras gerais que servem para todos os entes e todas as formas de contratação, atualmente,
o legislador vem definindo normas gerais para contratações específicas, como o que
ocorreu com a Lei n. 12.232/2010, que dispõe sobre licitação e contratação pela
Administração Pública de serviços de publicidade prestados por intermédio de agências de
propaganda, além de outras providências” (MARINELA: 2012, p. 347).
De seu turno, ressaltando o princípio constitucional da impessoalidade, o Poder
constituinte derivado estipulou, no art. 37, XXI, da CF/88, que “... ressalvados os casos
especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados
mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos
concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as
condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá exigências de
qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das
obrigações”. JOSÉ AFONSO DA SILVA demonstra de forma clara duas faces deste
princípio-base: a) Impessoalidade com relação ao agente da administração: o executante
da atividade-meio em busca de um fim específico definido pela lei, pouco importando sua
vontade e desejo; e b) Impessoalidade com relação ao administrado: o serviço será
prestado de forma a não se observar suas características subjetivas. Importa destacar, por
fim, que a EC 19/98, alterando o art. 173, § 1º da CF/88, faz previsão de lei que estabeleça
o estatuto jurídico de empresas públicas e sociedades de economia mista, dispondo, entre
outros aspectos, sobre licitação para tais entidades. Destarte, abriu-se ensejo para um
regime jurídico diferenciado. No plano infraconstitucional, a lei reguladora das licitações é
a Lei nº 8.666/93. De uma forma clara e sintética define HELY LOPES MEIRELLES a
licitação como “o procedimento administrativo mediante o qual a Administração Pública
seleciona a proposta mais vantajosa para o contrato de seu interesse” e a promove o
desenvolvimento nacional sustentável (Lei 8.666/93, art. 3º, “caput”).
2. PRESSUPOSTOS DA LICITAÇÃO: a) Pressuposto lógico: existência de uma
pluralidade de objetos (o objeto não pode ser singular) e pluralidade de ofertantes;
b)Pressuposto jurídico: no caso concreto, a licitação deve ser o meio apto, ao menos em
tese, para a Administração acudir ao interesse que deve prover. Caso isso não seja possível,
138
haverá a dispensa e a inexigibilidade; c) Pressuposto fático: existência de interessados em

disputar a licitação.
3. PROCEDIMENTO E FASES. Atenção: na concorrência para concessão de serviços

públicos ou no regime de PPP, poderá haver a inversão da fase de julgamento e de
habilitação; no pregão, o procedimento é todo diferente do procedimento ordinário abaixo
estudado, salvo a primeira fase, do edital (Administração Pública Federal: preferência pelo
Pregão Eletrônico). Como procedimento, desenvolve-se por meio de uma sucessão
ordenada de atos vinculantes para a Administração e para os licitantes, o que propicia
igual oportunidade a todos os interessados e atua como fator de eficiência e moralidade nos
negócios administrativos. Na busca do contrato mais vantajoso para a administração,
resguardando os direitos de possíveis contratados, está este procedimento sujeito a
princípios (vide item 4.c). Buscam estes princípios manter a imparcialidade da
Administração perante qualquer participante do procedimento, preocupando-se apenas em
obter a melhor prestação com o menor preço. O procedimento licitatório se desenvolve
através das seguintes fases, de acordo com CARVALHO FILHO: Formalização, edital,
habilitação, procedimento seletivo (julgamento da habilitação e das propostas), resultados,
homologação e adjudicação. Para LUCAS FURTADO, por sua vez, a licitação se
desenvolve em duas fases: interna, em que autoridade competente determina sua
realização, define seu objeto e indica o recurso orçamentário; e externa, que compreende a
convocação dos interessados, quer pela publicação do edital, quer pelo envio da carta-
convite; análise das condições dos interessados que afluem à licitação (habilitação);
julgamento com a classificação das propostas; homologação; e adjudicação.
A) FASE INTERNA: A fase interna da licitação inicia-se com a instauração do processo
administrativo, o qual deve conter a autorização para o certame, a descrição do objeto e a
menção aos recursos próprios para a futura despesa, bem como nomeação da comissão de
licitação (permanentes ou especiais; integradas por, no mínimo, 03 membros, sendo ao
menos 02 deles pertencentes ao quadro do órgão contratante; na modalidade convite, a
comissão poderá ser substituída por um servidor formalmente designado pela autoridade
competente (art. 51, § 3º); no pregão não há comissão, há pregoeiro; os membros das
comissões responderão SOLIDARIAMENTE por todos os atos praticados pela comissão,
salvo aquele que teve decisão individual divergente devidamente registrada e fundamentada
em ata) e a minuta do edital (que deve ser submetida a parecer jurídico). É de se ressaltar
que, tanto em caso de licitações simultâneas (objetos similares e realização prevista para
intervalos não superiores a 30 dias) ou licitações sucessivas (objetos similares e o edital
subsequente tenha data anterior a 120 dias após o fim do contrato referente à licitação
precedente), em que o valor estimado seja de grande vulto (R$150 milhões ou mais), é
obrigatória a realização preliminar de audiência pública, para discutir, com a sociedade,
aspectos da futura contratação.
B) FASE EXTERNA: 1) Publicação do Edital: A fase externa se inicia com a publicação

do edital ou envio da carta-convite (instrumento convocatório utilizado para chamar os
interessados a participar da licitação na modalidade convite). O edital é a lei interna da
licitação e, como tal, vincula aos seus termos tanto os licitantes como a Administração que
o expediu. Como mitigação do princípio da vinculação ao edital, há julgado do STF
(ROMS nº 23.714-1/DF, rel. Ministro Sepúlveda Pertence), aduzindo que: “Se a
139
irregularidade praticada pela licitante vencedora, que não atendeu a formalidade prevista
no edital licitatório, não lhe trouxe vantagem nem implicou prejuízo para os demais
participantes, bem como se o vício apontado não interferiu no julgamento objetivo da
proposta, não se vislumbrando ofensa aos demais princípios exigíveis na atuação da
Administração Pública, correta é a adjudicação do objeto da licitação à licitante que
ofereceu a proposta mais vantajosa, em prestígio do interesse público, escopo da atividade
administrativa”. O edital/carta convite deve ser publicada com antecedência mínima da
data fixada para apresentação dos envelopes referentes à habilitação e propostas: 45 dias –
no caso de licitação na modalidade Concurso e na modalidade Concorrência, quando o
contrato a ser celebrado for no regime de empreitada integral ou quando o tipo for melhor
técnica ou técnica e preço; 30 dias para as demais hipóteses de licitação na modalidade
Concorrência e Tomada de preços, quando o tipo for melhor técnica ou técnica e preço; 15
dias para as demais hipóteses de licitação na modalidade Tomada de preços e na
modalidade Leilão; 08 dias úteis para Licitação na modalidade Pregão; 05 dias úteis para
Licitação na modalidade Convite. Se houver modificação superveniente do edital, a
Administração tem duas obrigações: divulgar a modificação pela mesma forma em que se
deu o texto original e reabrir o prazo estabelecido no início, salvo quando a alteração não
afetar a formulação da proposta. Se o edital tiver alguma irregularidade, é assegurado a
qualquer cidadão impugná-lo, protocolando o pedido até cinco dias antes da data
designada para a abertura dos envelopes de habilitação, cabendo à Administração
decidi-la no prazo de três dias, sem excluir o direito de representação ao Tribunal de Contas
respectivo. Além do cidadão, a lei assegurou também ao licitante a faculdade de
impugnação aos termos do edital. Seu prazo é de até dois dias de antecedência a data
aprazada para abertura dos envelopes referentes a habilitação. Os prazos para impugnação
são decadenciais. Para evitar qualquer represália contra o licitante que fez a impugnação, é
a ele garantida a participação no certame até a decisão final sobre o que suscitou na
representação. Destaca-se ainda que a Administração pode cobrar pelo edital, mas não pode
ser um instrumento de arrecadação. Deverá cobrar apenas o custo de sua reprodução.
Feita a publicação do edital passa-se ao recebimento dos envelopes. O número de

envelopes que serão entregues depende do tipo de licitação. Se for do tipo preço ou do tipo
técnica tem 02 envelopes: um com os documentos e o outro com a técnica ou o preço. Se
for técnica mais preço precisa de 03 envelopes: um com documentos, outro com a técnica e
outro com o preço. O envelope pode chegar de qualquer maneira à administração. O que
interessa é que ele esteja lá no momento da seção. Devem ser entregues independentemente
da forma. O licitante não precisa estar presente, apenas os envelopes precisam chegar.
Todos os licitantes presentes, assim como todos os membros da comissão, devem rubricar
todos os envelopes. Isso serve para ter certeza que o envelope não será trocado no dia
seguinte. Em licitações muito grandes a jurisprudência autoriza que os licitantes elejam 03
para assinar em nome dos demais. Isso é um acordo entre os licitantes que a jurisprudência
reconhece.
2) Habilitação: A habilitação é a fase do procedimento em que a Administração verifica a

aptidão do candidato para a futura contratação. A inabilitação acarreta a exclusão da fase de
julgamento das propostas. A Administração não pode fazer exigências indevidas para a
habilitação. A própria Constituição indica que o processo de licitação "somente permitirá as
140
exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento

das obrigações” (art. 37, XXI). São quatro os aspectos que medem a habilitação do
candidato: habilitação jurídica (regularidade formal do candidato, relativa à sua
personalidade jurídica); qualificação técnica (é a aptidão profissional e operacional do
candidato); qualificação econômico-financeira (capacidade para satisfazer os encargos
econômicos do contrato; demonstração de forma objetiva); regularidade fiscal (CND dos
entes federados exigidos, da seguridade social e do FGTS); e regularidade trabalhista
(comprovante que não emprega menor de 18 anos em trabalho noturno, perigoso ou
insalubre e nem menores de 14 anos, em quaisquer condições). A comprovação de
regularidade fiscal das microempresas e empresas de pequeno porte somente será exigida
para efeito de assinatura do contrato. Tendo em vista o objeto da contratação, pode a
Administração estabelecer exigência de capital mínimo, ou de patrimônio líquido mínimo,
desde que prevista no edital. O capital mínimo ou o valor do patrimônio líquido, porém,
não poderão exceder a 10% do valor do contrato.
O procedimento seletivo se desenrola com a abertura dos envelopes para habilitação e das
propostas, os quais devem ocorrer em ato público, com data previamente fixada.
Quanto ao julgamento da habilitação, os candidatos devem fornecer dois envelopes, um

contendo os documentos necessários à habilitação, e, outro, com as propostas. O ato que
considera habilitados os candidatos tem dois efeitos importantes: 1. O primeiro reside em
que não mais caberá desistência da proposta, salvo, excepcionalmente, por motivo justo
derivado de fato superveniente, aceito pela Comissão; 2. O segundo é que, ao ser
ultrapassada a fase da habilitação, e sendo abertos os envelopes das propostas, não mais
pode haver desclassificação calcada em motivo relativo à habilitação, a não ser que os fatos
tenham ocorrido supervenientemente ou só tenham sido conhecidos após o julgamento.
A inabilitação do licitante importa preclusão do seu direito de participar das fases
subsequentes (art. 41, § 4º), motivo pelo qual o recurso contra a inabilitação tem efeito
suspensivo. Ultrapassada a fase de habilitação e abertas as propostas, não cabe mais a
desclassificação por inabilitação, salvo em razão de fatos supervenientes ou só
conhecidos após o julgamento (art. 43, § 5º). Se um dos concorrentes for inabilitado,
deverá a ele ser devolvido, fechado, seu envelope contendo sua proposta. Após a fase de
habilitação, o licitante não poderá mais desistir da proposta apresentada, salvo por motivo
justo decorrente de fato superveniente aceito pela comissão.
3) Julgamento das propostas: esta é a fase em que a Administração procede à seleção da
proposta que se afigura mais vantajosa para o futuro contrato. Nessa fase é necessário
verificar dois aspectos: a razoabilidade dos preços e a compatibilidade das propostas com
as exigências do edital.
Têm-se, ainda, os fatores e critérios de julgamento: Fatores são os elementos que a

comissão julgadora pode considerar para a escolha. São exemplos de fatores os relativos a
qualidade, rendimento, preço, prazo e outros do gênero. Diferente de fatores são os critérios
de julgamento. Estes traduzem a conjugação dos fatores computados pela comissão para
chegar à proposta mais vantajosa (ex: preço e prazo ou qualidade). Além dos fatores e dos
critérios de julgamento, são apontados no Estatuto os tipos de licitação: A) Menor preço: é
resultado que decorre de verificação objetiva. Este é de uso obrigatório para contratação de
141
obras, serviços e bens que não requeiram o emprego de técnicas sofisticadas,

caracterizando-se pelo emprego de métodos usuais. B) Melhor técnica: têm duas etapas:
uma, em que os candidatos se submetem a uma valorização de suas propostas. Se a
proposta não alcançar essa valorização mínima, está fora do certame. A outra é a fase da
negociação: o candidato que ofereceu a proposta vitoriosa sob o critério técnico só celebra
o contrato se aceitar a execução do objeto ajustado pelo preço mínimo oferecido pelos
participantes (art. 46, I e II). Se recusar reduzir seu preço, será chamado o candidato que
ficou em segundo lugar, e assim sucessivamente. C) Técnica e preço: caracteriza-se pelo
fato de que o resultado do certame se faz de acordo com a média ponderada das
valorizações das propostas técnicas e de preço, de acordo com os pesos preestabelecidos no
instrumento convocatório (art. 46, § 2º, I e II). Em caráter excepcional, podem-se utilizar os
tipos de licitação de melhor técnica e técnica e preço, mediante autorização e justificativa
da autoridade da Administração promotora constante do ato convocatório, para
fornecimento de bens e execução de obras ou prestação de serviços de grande vulto
majoritariamente dependentes de tecnologia nitidamente sofisticada e de domínio restrito,
atestado por autoridades técnicas de reconhecida qualificação. Por disposição expressa do
parágrafo 4o do art. 45 da Lei n. 8.666/93, para contratação de bens e serviços de
informática, a Administração observará o disposto no art. 3o da Lei n. 8.248/91, levando
em conta os fatores especificados em seu parágrafo 2o, e adotando obrigatoriamente o tipo
de licitação técnica e preço, permitido o emprego de outro tipo de licitação nos casos
indicados em Decreto do Poder Executivo. D) Maior lance ou oferta: este último adotado
para alienação de bens ou concessão de direito real de uso de bens públicos.
A classificação é o ato administrativo vinculado mediante o qual a comissão de licitação

acolhe as propostas apresentadas nos termos e condições do edital ou carta-convite e coloca
as empresas em ordem, da primeira classifica para a última. A desclassificação ocorre por
duas razões principais (art. 48, I e II do Estatuto): quando as propostas não observam as
regras e condições do edital e quando apresentarem preços excessivos ou manifestamente
inexequíveis. Excessivos são aqueles muito superiores aos praticados no mercado, e
inexequíveis são os que levam à convicção de que será inviável a execução do contrato. Se
todos os participantes forem inabilitados ou as propostas forem desclassificadas (licitação
fracassada), a Administração tem a faculdade de dar aos competidores o prazo de oito dias
úteis para a apresentação de outras sem vícios, podendo ser reduzido para três dias no caso
de convite. Caso contrário, haverá de proceder à outra licitação. Havendo empate entre duas
ou mais propostas, a classificação se fará, obrigatoriamente, pelo critério do art. 3º, § 2º da
Lei 8.666/93 (os produzidos no País; produzidos ou prestados por empresas brasileiras e,
por fim, os produzidos ou prestados por empresas que invistam em pesquisa e no
desenvolvimento de tecnologia no País). Caso persista o empate, a preferência será das ME
e EPP, se elas cobrirem a proposta, nos termos dos arts. 44 e 45 da Lei Complementar nº
123/06. Colocada as empresas em ordem, abre-se a oportunidade de recurso (art. 109). 05
dias úteis, salvo convite, 02 dias úteis. Esse recurso também tem efeito suspensivo.
4) Homologação: A homologação é o ato de controle da autoridade competente sobre o

processo de licitação. Para a homologação, o Estatuto preferiu usar a expressão aprovação
do procedimento. Quando a autoridade procede à homologação do julgamento, confirma a
validade da licitação e o interesse da Administração em celebrar o contrato com o
142
adjudicatário. A mesma autoridade, se não homologar o julgamento, pode: i) determinar o

retorno dos autos para a correção de irregularidades, se esta for suprível; ii) invalidar o
procedimento se estiver inquinado de vício insanável; ou iii) revogar a licitação por razões
de ordem administrativa. Se a licitação for homologada, um efeito de grande relevância
advém do ato de homologação, segundo CARVALHO FILHO: o direito ao contrato, sob
pena de responsabilidade patrimonial da Administração (em sentido contrário, HELY e
DI PIETRO).
5) Adjudicação: A adjudicação, por sua vez, é o ato em que culmina a licitação,

significando que a Administração confere ao licitante a qualidade de vencedor e de titular
da preferência para a celebração do futuro contrato. Em que pese divergências doutrinárias
passadas, a lei vigente deixou claro que a adjudicação não integra o procedimento
licitatório e é posterior ao ato de homologação. O vencedor não adquire direito à celebração
do contrato. O Poder Público pode, assim, desistir do contrato, sem que assista qualquer
direito indenizatório em favor do adjudicatário. Em contrário, CARVALHO FILHO, ao
entender que a adjudicação é ato vinculado. Ainda assim, podem surgir obstáculos
intransponíveis para a contratação, mas daí não resultaria discricionariedade, pois, ou existe
o obstáculo e a contratação não pode se consumar, ou não existe o obstáculo, e o contrato
tem que ser celebrado com o vencedor. Se estiver ainda interessada, porém, a
Administração terá que contratar o vencedor, o qual possui, desse modo, direito subjetivo à
preferência na contratação (HELY, DI PIETRO). São efeitos da adjudicação: a) A aquisição
do direito de contratar com a Administração nos termos em que o adjudicatário venceu a
licitação; b) A vinculação do adjudicatário a todos os encargos estabelecidos no edital e aos
prometidos em sua proposta; c) A sujeição do adjudicatário às penalidades previstas no
edital e à perda de eventuais garantias oferecidas, se não assinar o contrato no prazo
estabelecido ou não cumprir as condições estabelecidas; d) O impedimento da
Administração em contratar o objeto licitado com qualquer outro que não seja o
adjudicatário; e) Impossibilidade de ser realizada nova licitação enquanto eficaz o ato de
adjudicação; e f) A liberação dos demais licitantes dos encargos da licitação.
OBS: A assinatura do contrato não é fase do procedimento de licitação.
4. REVOGAÇÃO E ANULAÇÃO. Revogação, que produz efeitos somente prospectivos

(ex nunc) é o desfazimento dos efeitos da licitação já concluída, em virtude de critérios de
ordem administrativa, ou por razões de interesse público (conveniência e oportunidade),
como diz a lei. Tais critérios são avaliados exclusivamente pelo administrador, à luz das
circunstâncias especiais que conduzirem à desistência na contratação. Há, portanto, certa
discricionariedade na atuação administrativa. O Estatuto criou algumas condições para a
revogação. Uma dessas condições reside na necessidade de ser a revogação claramente
justificada. CARVALHO FILHO entende que necessário se torna o mesmo detalhamento de
motivos quando a Administração vier a realizar nova licitação com o mesmo objeto, como
forma de se constatar se foram superados os motivos da revogação anterior. Além disso, as
razões de interesse público geradoras da revogação devem originar-se de fatos
supervenientes devidamente comprovados. Daí emana que se o fato alegado pela
Administração tiver ocorrido antes do início do processo licitatório, não poderá servir como
fundamento da revogação. Diz CARVALHO FILHO que, revogada a licitação por motivos
143
válidos, aferidos por critérios administrativos efetivos, não é devida qualquer indenização
aos licitantes, nem particularmente ao vencedor, desde que o ato seja anterior à
homologação. Para CELSO ANTÔNIO, com ou sem previsão legal, o licitante vencedor
cuja proposta haja sido satisfatória terá, no caso de revogação lícita, direito a ser indenizado
pelas despesas em que incorreu para disputar o certame. Se a revogação for ilicitamente
efetuada e, por qualquer razão, não mais existirem meios de assegurar a efetivação do
contrato, aquele que teria direito a ele fará jus a uma indenização que acoberte, já agora,
não apenas as despesas que efetuou para disputar o certame, mas também o que perdeu e
deixou de ganhar em decorrência do ato ilícito que lhe frustrou os proveitos que auferiria
com o contrato.
Já a anulação é decretada de ofício ou por provocação de terceiros, mediante parecer

escrito e fundamentado, quando houver ilegalidade no procedimento (não observado algum
dos princípios ou alguma das normas pertinentes à licitação, ou quando se escolhe proposta
desclassificável, ou não se concede direito de defesa aos participantes, p.ex.). Sendo
anulado o procedimento por ilegalidade, não há obrigação de indenizar por parte da
Administração, salvo se o contratado já houver executado parte do objeto até o momento da
invalidação. A anulação do procedimento induz a do contrato, o que significa dizer que,
mesmo que já celebrado o contrato, fica este comprometido pela invalidação do
procedimento licitatório. A invalidação produz efeitos ex tunc e compromete todos os atos
que se sucederam ao que estiver inquinado de vício. Cumpre, por fim, citar o seguinte
julgado: “Mesmo após a homologação ou a adjudicação da licitação, a Administração
Pública está autorizada a anular o procedimento licitatório, verificada a ocorrência de
alguma ilegalidade, e a revogá-lo, no âmbito de seu poder discricionário, por razões de
interesse público superveniente.” (RMS 28.927/RS, Rel. Ministra DENISE ARRUDA,
PRIMEIRA TURMA, julgado em 17/12/2009).
5. CONTROLE ADMINISTRATIVO E JURISDICIONAL. O controle administrativo

decorre do próprio princípio da autotutela, bem explicitado através da Súmula 473 do STF:
“a administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam
ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência
ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a
apreciação judicial”. O controle administrativo também é realizado pelos participantes da
licitação, através do direito de petição, previsto no art. 109 da Lei 8.666/93, em três
modalidades: 1. Recurso hierárquico: no prazo de cinco dias úteis, a contar da intimação
do ato ou da lavratura da ata, contra a habilitação ou inabilitação do licitante, o julgamento
das propostas, a anulação ou a revogação da licitação, e o indeferimento; 2.
Representação: é prevista, no mesmo prazo, como recurso contra decisão relacionada com
o objeto da licitação, da qual não caiba recurso hierárquico (art. 109, II). 3. Pedido de
reconsideração: dirigido ao Ministro de Estado ou Secretário Estadual ou Municipal, no
prazo de dez dias úteis, quando o administrado houver sido punido com a penalidade de
declaração de inidoneidade para licitar ou contratar com a Administração. Apenas os
recursos contra a habilitação ou inabilitação e o julgamento das propostas têm efeito
suspensivo. Os demais recursos poderão ter efeito suspensivo, mas a indicação desse efeito
é faculdade discricionária da Administração. Como o recurso hierárquico deriva do poder
hierárquico natural da Administração, deve ele ser destinado à autoridade superior à que
144
praticou o ato recorrido, embora por intermédio desta. A interposição do recurso precisa ser
comunicada aos demais licitantes, porque estes têm o direito de impugná-lo. Esclareça-se,
por último, que, transcorrido in albis o prazo recursal, a decisão administrativa torna-se
imutável no âmbito da Administração, operando-se o fenômeno da preclusão
administrativa. O controle exercido pelo Poder Judiciário, por sua vez, decorre do direito
fundamental, previsto no art. 5º, XXXV, consagrado no próprio princípio da
inafastabilidade da jurisdição. Contudo, deve-se ter em mente que não é dado ao Judiciário
revogar atos administrativos, devendo, se for o caso, decretar a nulidade dos atos eivados
de ilegalidade (legalidade aferida em sentido amplo, a englobar os princípios
constitucionais da administração pública) editados durante o procedimento licitatório. Não
pode, invadir o mérito do ato administrativo, sob pena de malferir o princípio da separação
dos poderes. Em regra, somente pode ser realizado após a prática do ato (controle a
posteriori). Situações excepcionais, entretanto, autorizam o controle de forma prévia, com
fundamento no artigo 5º, XXXV, da Constituição Federal, visando afastar o risco de lesão
irreparável pelo decurso do tempo (ameaça de lesão).
6. Casuística:
MANDADO DE SEGURANÇA. ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO QUE
DETERMINOU A NÃO-PRORROGAÇÃO DE CONTRATO ADMINISTRATIVO.
INEXISTÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO. 1. Não há direito líquido e certo à
prorrogação de contrato celebrado com o Poder Público. Existência de mera expectativa de direito,
dado que a decisão sobre a prorrogação do ajuste se insere no âmbito da discricionariedade da
Administração Pública, quando embasada em lei. 2. A REPRESENTAÇÃO AO TRIBUNAL DE
CONTAS DA UNIÃO CONTRA IRREGULARIDADES EM PROCESSO LICITATÓRIO NÃO
ESTÁ LIMITADA PELO PRAZO DO § 2º DO ART. 41 DA LEI 8.666/93. 3. SEGURANÇA
DENEGADA. (MS 27.008, Relator(a): Min. AYRES BRITTO, Tribunal Pleno, julgado em
17/02/2010, DJe-045 DIVULG 11-03-2010 PUBLIC 12-03-2010 EMENT VOL-02393-02 PP-
00301 RT v. 99, n. 896, 2010, p. 106-108).
RECURSO ORDINÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. LICITAÇÃO. REVOGAÇÃO

APÓS HOMOLOGAÇÃO. PREÇO ACIMA DO MERCADO. DILAÇÃO PROBATÓRIA.
OFENSA A DIREITO LÍQUIDO E CERTO NÃO CONFIGURADA. 1. O Poder Público pode
revogar o processo licitatório quando comprovado que os preços oferecidos eram superiores ao do
mercado, em nome do interesse público. 2. Para ultrapassar a motivação do ato impugnado seria
necessária dilação probatória, incompatível com a estreita via do mandado de segurança. 3. O
PROCEDIMENTO LICITATÓRIO PODE SER REVOGADO APÓS A HOMOLOGAÇÃO,
ANTES DA ASSINATURA DO CONTRATO, EM DEFESA DO INTERESSE PÚBLICO. 4. O
vencedor do processo licitatório não é titular de nenhum direito antes da assinatura do contrato. Tem
mera expectativa de direito, não se podendo falar em ofensa ao contraditório e à ampla defesa,
previstos no § 3º do artigo 49 da Lei nº 8.666/93. Precedentes. 5. Recurso ordinário desprovido.
(RMS 30481/RJ, Rel. Ministra ELIANA CALMON, SEGUNDA TURMA, julgado em 19/11/2009,
DJe 02/12/2009).
PROCESSO CIVIL E ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. LICITAÇÃO.

PREGÃO. DIGITALIZAÇÃO DE PROCESSOS. CERTIFICADO DE CAPACIDADE
TÉCNICA. CONSTATAÇÃO DE EXISTÊNCIA DE INFORMAÇÕES DISCREPANTES
QUANTO A REQUISITO CONSTANTE DO EDITAL, DE EXPERIÊNCIA EM
PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS NAS DEPENDÊNCIAS DO ÓRGÃO CONTRATANTE.
145
QUESTIONAMENTO SOBRE A VALIDADE DO REQUISITO E AO MODO DE

REALIZAÇÃO DAS DILIGÊNCIAS DE APURAÇÃO. LICITAÇÃO POSTERIORMENTE
REVOGADA. APLICAÇÃO DE PENALIDADE À LICITANTE. IMPUGNAÇÃO. [...] 2. Não
se pode falar de perda de objeto quanto à imposição de penalidade ao licitante na hipótese em que a
revogação da licitação se deu, em parte, em função de sua conduta. [...] (MS 14868/DF, Rel.
Ministra ELIANA CALMON, Rel. p/ Acórdão Ministra NANCY ANDRIGHI, CORTE ESPECIAL,
julgado em 12/05/2011, DJe 20/06/2011).
Questões da Prova Oral (MPF/27º):

→ Em que momento é cabível o controle judicial dos atos da licitação?
Comentários: Em regra, somente pode ser realizado após a prática do ato (controle a posteriori).
Situações excepcionais, entretanto, autorizam o controle de forma prévia, com fundamento no
artigo 5º, XXXV, da Constituição Federal, visando afastar o risco de lesão irreparável pelo decurso
do tempo (ameaça de lesão).
146
Ponto 8.c. Sistema Nacional do Meio Ambiente. Política Nacional do Meio

Ambiente. Princípios e objetivos.
Principais obras consultadas: Édis Milaré. Direito do Ambiente - A gestão ambiental em

foco. 6ª edição. Ed. Revista dos Tribunais; Fabiano Melo Gonçalves de Oliveira. Difusos e
Coletivos: direito ambiental. (Elementos do Direito, vol. 15). 1ª edição. Ed. Revista dos
Tribunais; Paulo de Bessa Antunes. Política Nacional do meio ambiente: comentários à
Lei 6.938, de 31 de agosto de 1981. Ed. Lumen Juris, 2005. Leonardo de Medeiros Garcia e
Romeu Thomé. Direito Ambiental. Coleção Leis Especiais para Concurso, 5ª edição. Ed.
Jus Podivm, 2012. TRENNEPOHL, Terence Dornelles. Fundamentos de Direito Ambiental.
2007.
Legislação básica: Art. 23, da Constituição Federal de 1988, Arts. 1º, 2º, 3º, 4º, 6º, 8º, 9º,
9-A, 11, 17 e 17-B, Lei 6.938/81; Art. 5º, Decreto 99.274/90; Art. 7º, Lei 10.683/03; Art. 2º,
Res. CONAMA 01/86.
O assunto encontra-se abordada especialmente na Lei 6.938/1981, a qual instituiu a política

nacional do Meio Ambiente. Esta lei foi recepcionada pela Constituição Federal, sendo uma
norma geral sobre proteção ambiental.
1. SISNAMA. Conceito: O SISNAMA (Sistema Nacional do Meio Ambiente) teve sua

origem no Decreto 73.030/73 que criou a Secretaria Especial do Meio Ambiente (SEMA).
Não tem personalidade jurídica e é composto por órgãos e entidades federais, estaduais e
municipais. É o conjunto de órgãos e instituições dos diversos níveis do Poder Público,
incumbidos da proteção do meio ambiente. É uma estrutura político-administrativa
oficial/governamental, mas que permite a participação de instituições não governamentais e
da sociedade, ainda que por delimitadas vias. Podem ser implantados Sistemas Estaduais e
Municipais. Nos moldes do art. 23 da Constituição de 1988, é de competência comum da
União dos Estados e do Distrito Federal e dos Municípios proteger o meio ambiente e
combater a poluição em qualquer de suas formas (inciso VI), bem como preservar as
florestas, a fauna e a flora (inciso VII). Não há violação ao pacto federativo em caso de
proeminência de determinada federação no SISNAMA, uma vez que garantida a presença
de órgãos ou entidades ambientais estaduais (seccionais) e municipais (locais) no
SISNAMA. Trata-se de uma rede de agências governamentais, nos três níveis da federação.
Além disso, no plenário do órgão consultivo e deliberativo do sistema, CONAMA, tem
assento e voto representantes dos governos estaduais (um de cada estado e DF) e
municipais, nos termos do art. 5º do Decreto 99.274/1990.
Estrutura: (art.6 da Lei 6938/81). A finalidade da criação de um sistema nacional de meio

ambiente é estabelecer uma rede de agências governamentais, nos diversos níveis da
federação, visando a assegurar mecanismos capazes de, eficientemente, implementar a
política nacional do meio ambiente. Pode ser feito o seguinte quadro relativo à estrutura do
SISNAMA:
ESTRUTURA DO SISTEMA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE (SISNAMA):
147
Órgão (s) do SISNAMA / Composição / Função e/ou finalidade
Órgão Superior: Conselho de Governo (art. 7, caput, da Lei 10.683/03). Atua também por
meio de suas Câmaras. Câmara de Políticas de Recursos Naturais (Dec. 11696/95). É
composta somente por representantes de órgãos do Governo Federal. Tem por objetivo
formular políticas públicas e diretrizes relacionadas com os recursos naturais. Assessora o
presidente da República na formulação da política nacional e nas diretrizes governamentais
para o meio ambiente e os recursos ambientais.
Órgão Consultivo e Deliberativo: Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA).

Presidido pelo Ministro do Meio Ambiente. Tem composição paritária. Decreto 99.274/90
regulamenta (art. 5, §1, I, prevê um representante do MPF na condição de Conselheiro
Convidado). Câmara Especial Recursal – É a instância administrativa do CONAMA
responsável pelo julgamento, em caráter final, das multas e outras penalidades
administrativas impostas pelo IBAMA. Suas decisões têm caráter terminativo. Tem como
finalidade assessorar, estudar e propor, ao Conselho de Governo, diretrizes de políticas
governamentais para o meio ambiente e os recursos naturais, bem como deliberar, no
âmbito de sua competência, sobre normas e padrões compatíveis com o meio ambiente
ecologicamente equilibrado.. OBS: Art. 8, VI, da L. 6.938: o CONAMA não tem
competência privativa para estabelecer normas e padrões de poluição de automóveis,
aeronaves e embarcações, como diz no dispositivo, mas sim concorrente (normas e padrões
gerais), a fim de respeitar o art. 24, VI, da CF. Nos termos dos incisos I, VI e VII, do art. 8º
da Lei 6.938/81 (Compete ao CONAMA: I - estabelecer, mediante proposta do IBAMA,
normas e critérios para o licenciamento de atividades efetiva ou potencialmente poluídoras,
a ser concedido pelos Estados e supervisionado pelo IBAMA; VI - estabelecer,
privativamente, normas e padrões nacionais de controle da poluição por veículos
automotores, aeronaves e embarcações, mediante audiência dos Ministérios competentes;
VII - estabelecer normas, critérios e padrões relativos ao controle e à manutenção da
qualidade do meio ambiente com vistas ao uso racional dos recursos ambientais,
principalmente os hídricos), foi atribuído ao CONAMA poder para estabelecer normas e
critérios para o fim de disciplinar vários aspectos relacionados aos padrões de qualidade do
meio-ambiente. Trata-se de verdadeiro poder normativo atribuído ao referido órgão.
Exsurge, assim, segundo Frederico Amado, a questão relativa aos limites deste poder
normativo, que, tal qual o atribuído às agências reguladoras, tem despertado grande
polêmica. Isto porque, todo o poder regulamentar encontra fundamento de validade em uma
lei em sentido formal, a qual deve fixar, ao menos, os parâmetros a serem pormenorizados,
já que a função legiferente é indelegável e irrenunciável, salvo exceções constantes da
Carta Republicana de 1988. É certo, entretanto, consoante assevera o citado autor, que por
questões de conveniência ambientalou em razão da aplicação direta do direito fundamental
ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, considerado como fundamento primários
dos atos normativos expedidos pelo referido conselho, não é comum a invalidação destes
pelo Poder Judiciário.
Órgão Central: Secretaria do Meio Ambiente da Presidência da República. Ministério do

Meio Ambiente. OBS: Serviço Florestal Brasileiro – integra a estrutura do Ministério do
Meio Ambiente, possui autonomia financeira e administrativa e é o órgão responsável pela
148
gestão de florestas públicas no âmbito federal (inclusive das concessões florestais) e gestor
do Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal
Planejar, coordenar, supervisionar e controlar, como órgão federal, a política nacional e as

diretrizes governamentais fixadas para o meio ambiente.
Órgãos Executores: IBAMA – Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos

Naturais Renováveis: Autarquia federal de regime especial vinculada ao Ministério do
Meio Ambiente, com as principais atribuições: exercer o poder de polícia ambiental;
executar ações das polícias nacionais de meio ambiente, referentes às atribuições federais,
relativas ao licenciamento ambiental, ao controle da qualidade ambiental, à autorização de
uso dos recursos naturais e à fiscalização, monitoramento e controle ambiental; executar as
ações supletivas de competência da União. Instituto Chico Mendes de Conservação da
Biodiversidade (ICM-Bio): Autarquia federal de natureza especial, com autonomia
financeira e administrativa, criada pela Lei 11.516/07, com competência para administrar as
unidades de conservação previstas e criadas no âmbito federal a partir da L. 9.985/00. A
criação do ICM-Bio representou a redefinição de competências antes atribuídas ao IBAMA.
Finalidades do ICM-Bio: executar ações da política nacional de unidades de conservação da
natureza; executar as políticas relativas ao uso sustentável dos recursos naturais renováveis
e ao apoio ao extrativismo e às populações tradicionais nas unidades de conservação de uso
sustentável instituídas pela União; fomentar e executar programas de pesquisa, proteção,
preservação e conservação da biodiversidade e de educação ambiental; exercer o poder de
polícia ambiental para a proteção das unidades de conservação instituídas pela União;
promover e executar, em articulação com os demais órgãos e entidades envolvidos,
programas recreacionais, de uso público e de ecoturismo nas unidades de conservação,
onde estas atividades sejam permitidas.
Órgãos Seccionais: Órgãos ou entidades estaduais: Entes integrantes da Administração

Federal direta e indireta, cujas atividades se direcionem ao meio ambiente. Responsáveis
pela execução de programas, projetos e pelo controle e fiscalização de atividades capazes
de provocar a degradação ambiental.
Órgãos Locais: Órgãos ou entidades municipais: Responsáveis pelo controle e fiscalização

dessas atividades, nas suas respectivas jurisdições.
OBS1: Comissão Técnica Nacional de Biossegurança (CTN-Bio): não integra o

SISNAMA. Vincula-se à estrutura do Ministério de Ciência e Tecnologia. Possui como
finalidade prestar apoio técnico consultivo e assessoramento ao Governo Federal na
formulação, atualização e implementação da Política Nacional de Biossegurança relativa a
OGM.
OBS2: Segundo o disposto no Art. 13 do Decreto 99274/1990, os órgãos integrantes do
SISNAMA poderão delegar funções do nível federal para o estadual mediante convênios
celebrados entre cada órgão.
2. POLÍTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE (PNMA).
Conceito: O PNMA é o plano de ação governamental, integrando União, Estados e
149
Municípios, objetivando a preservação do meio ambiente.

Conceitos básicos da política nacional do meio ambiente (LEI 6938/1981): a) “Meio
Ambiente: o conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, química
e biológica, que permite abriga e rege a vida em todas as suas formas”. (art. 3º, I da lei nº
6.938/1981); b) “Poluição: a degradação da qualidade ambiental resultante de atividades
que direta ou indiretamente 1- prejudiquem a saúde, a segurança e o bem-estar da
população; 2- criem condições adversas às atividades sociais e econômicas; 3- afetem
desfavoravelmente a biota; 4- afetem as condições estéticas ou sanitárias do meio ambiente;
5- lancem matérias ou energia em desacordo com os padrões ambientais estabelecidos”.
(Art. 3º, III da Lei nº 6.983/1981); c) “Poluidor: a pessoa física ou jurídica, de direito
público ou privado, responsável, direta ou indiretamente, por atividade causadora de
degradação ambiental”. (art. 3º, IV da Lei nº 6.938/1981).
Objetivos da política nacional do meio ambiente: No art. 2º, caput, a Lei de Política
Nacional do Meio Ambiente estabelece como objetivo geral “a preservação, melhoria e
recuperação da qualidade ambiental propícia à vida para, em seguida, no art. 4º, estabelecer
seus objetivos específicos (ler este dispositivo em sua íntegra). Dentre os incisos do art. 4º,
Édis Milaré aponta a imprecisão vocabular do inciso V, uma vez que o meio ambiente não é
objeto de manejo e sim de gestão. O que é objeto de manejo são os recursos naturais
(Milaré, p. 338). Relativamente ao objetivo do inciso VI (“preservação e restauração dos
recursos ambientais”), destaca o autor que “preservação” vale para todas as modalidades de
recursos ambientais; a “recuperação” é mais apropriada ao meio natural, ao passo que a
“restauração” condiz melhor com o meio cultural” (Milaré, p. 338). Quanto ao inciso VII,
que se refere à imposição, ao poluidor e ao predador, da obrigação de recuperar e/ou
indenizar os danos causados e, ao usuário, da contribuição pela utilização de recursos
ambientais com fins econômicos, o STJ entendeu, no RESP 1.181.820-MG, que afirmou ser
possível, em ACP ambiental, a cumulação de pedidos de condenação à obrigação de fazer
(reflorestamento de área) e de pagamento pelo dano material causado.
Princípios da política nacional do meio ambiente: (art. 2º, da Lei 6.938/81: I - ação
governamental na manutenção do equilíbrio ecológico, considerando o meio ambiente
como um patrimônio público a ser necessariamente assegurado e protegido, tendo em vista
o uso coletivo; II - racionalização do uso do solo, do subsolo, da água e do ar; III -
planejamento e fiscalização do uso dos recursos ambientais; IV - proteção dos
ecossistemas, com a preservação de áreas representativas; V - controle e zoneamento das
atividades potencial ou efetivamente poluidoras; VI - incentivos ao estudo e à pesquisa de
tecnologias orientadas para o uso racional e a proteção dos recursos ambientais; VII -
acompanhamento do estado da qualidade ambiental; VIII - recuperação de áreas
degradadas; IX - proteção de áreas ameaçadas de degradação; X - educação ambiental a
todos os níveis do ensino, inclusive a educação da comunidade, objetivando capacitá-la
para participação ativa na defesa do meio ambiente). Os incisos do art. 2º relacionam
programas, metas ou modalidades de ação, e não verdadeiramente “princípios”. De acordo
com Milaré, os princípios da Política Nacional do Meio Ambiente não se confundem, nem
se identificam com os princípios de Direito do Ambiente. São formulações distintas,
embora convirjam para o mesmo grande alvo, a qualidade ambiental e a sobrevivência do
planeta; por conseguinte, eles não poderão ser contraditórios.
150
Instrumentos: (art. 9º da L. 6.938/81). Os instrumentos da PNMA, no magistério de Paulo

Bessa Antunes, são “mecanismos legais e institucionais postos à disposição da
Administração Pública para a implementação dos objetivos da PNAMA” (Antunes, p.
131). Dessa forma, todo o eixo da PNMA gravita em seus treze instrumentos, embora
alguns deles não tenham sido regulamentados ou sejam esparsos na legislação ambiental
brasileira. São eles:
(1) Padrões de qualidade ambiental – é a necessidade do Poder Público de estabelecer os

limites máximos de lançamentos de matérias ou energias, de efluentes ou resíduos no meio
ambiente. Os padrões são estabelecidos pelo CONAMA, como o Programa Nacional de
Controle de Qualidade do Ar, programas de qualidade das águas, do solo e de ruídos;
(2) Zoneamento ambiental – mais conhecido como “zoneamento ecológico-econômico”,

significa o uso e ocupação territorial, incluindo a utilização de recursos ambientais. De
acordo com o Dec. 4.297/02, é o mecanismo de organização do território a ser
obrigatoriamente seguido na implantação de planos, obras e atividades públicas e privadas.
O ZEE estabelece medidas e padrões de proteção ambiental destinados a assegurar a
qualidade ambiental dos recursos hídricos e do solo e a conservação da biodiversidade, com
a garantia do desenvolvimento sustentável e a melhoria das condições de vida da população
(art. 2º). Édis Milaré o define como “um processo de conhecimento do meio ambiente em
função do seu ordenamento”, destacando que o mesmo é apresentado na forma de
representação cartográfica de áreas com características homogêneas (Milaré, p. 362).
Assim, o escopo do ZEE é precipuamente o ordenamento físico-territorial, numa
conceituação geográfica que deve levar em conta a “vocação” própria de cada área,
respeitadas suas características físicas (Milaré, p. 366);
(3) Avaliação de impactos ambientais (AIA) – é um instrumento de gestão ambiental com

inspiração no direito norte-americano, aplicável às atividades e empreendimentos que
efetiva ou potencialmente possam causar poluição ou degradação ambiental. Não se
confunde com o estudo prévio de impacto ambiental (EIA). A AIA é o gênero dos estudos
ambientais e inclui o EIA como espécie. O EIA é modalidade de AIA apenas de obras ou
atividades capazes de provocar significativo impacto, e não de todas obras ou atividades
simplesmente modificadoras do meio ambiente, até mesmo porque é impossível conceber
uma atividade antrópica que não altere de alguma forma o meio ambiente (Milaré, pp. 378-
379). Registre-se que, no caso das atividades relacionadas no art. 2º da Resolução
CONAMA 001/1986, esse risco de significativa degradação ambiental é presumido, salvo
prova em contrário. OBS: Em suma, a AIA é gênero, de que são espécies todos e quaisquer
estudos relativos aos aspectos ambientais apresentados como subsídio para a análise da
Licença Ambiental, tais como: relatório ambiental, plano e projeto de controle ambiental,
relatório ambiental preliminar, diagnóstico ambiental, plano de manejo, plano de
recuperação de área degradada e análise preliminar de risco (Milaré, p. 381). OBS: Estudo
de Impacto de Vizinhança (EIV) – é um dos instrumentos associados à PNMA, embora não
conste explicitamente no texto legal com esse nome. Encerra um desdobramento ou
modalidade da AIA, a ser aplicado para estudo de impactos ambientais urbanos. O EIV não
dispensa o EIA nem outros procedimentos licenciatórios nos casos em que esses são
expressamente exigidos em lei; sua aplicação está prevista no Estatuto da Cidade (L.
151
10.257/01).
(4) Licenciamento ambiental: será estudado mais detalhadamente em outro ponto.
(5) Incentivos à produção e instalação de equipamentos e a criação ou absorção de

tecnologia voltados para a melhoria da qualidade ambiental – pode se dar através de
incentivos fiscais e econômicos. Aplica-se esse instrumento em mecanismos empresariais
como o ISO 14001, tecnologias limpas, produção mais limpa etc;
(6) Criação de espaços territoriais especialmente protegidos – tem como principal

instrumento o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza (SNUC), criado
pela L. 9.985/2000;
(7) Sistema nacional de informações sobre o meio ambiente (SINIMA) – é responsável por
organizar, sistematizar e divulgar as informações ambientais dos órgãos e entes integrantes
do SISNAMA, nos três níveis de governo. Decorre do princípio da informação. O SINIMA
possui três eixos estruturantes: o desenvolvimento de ferramentas de acesso à informação
baseadas em sistemas computacionais livres; a sistematização de estatísticas e elaboração
de indicadores ambientais; e a integração e interoperabilidade de sistemas de informação.
Alerta, contudo, Milaré, que, como anotado no documento intitulado Geo-Brasil 2002 –
Perspectivas do meio ambiente no Brasil, o propósito da difusão das informações colhidas
pelo SINIMA nunca se tornou viável, uma vez que os órgãos responsáveis pela coleta e
armazenamento de informações e dados de natureza ambiental nunca quiseram
disponibilizá-los, por temerem a perda do controle sobre as informações e a
responsabilidade por sua gestão (Milaré, p. 464);
(8) Cadastro técnico federal de atividades e instrumentos de defesa ambiental – consiste na

identificação obrigatória de pessoas físicas e jurídicas que se dediquem à consultoria
técnica sobre problemas ecológicos e ambientais e à indústria e comércio de equipamentos,
aparelhos e instrumentos destinados ao controle de atividades efetivas ou potencialmente
poluidoras. Nas palavras de Milaré, o cadastro é um censo ambiental, destinado a conhecer
os profissionais e suas técnicas e tecnologias ambientais, subsidiando o SINIMA. É um
instrumento a ser disponibilizado aos órgãos públicos para a gestão cooperada do
patrimônio ambiental. Por isso, o cadastro é público. Sua renovação ocorre a cada dois
anos, sob pena de multa (Milaré, p. 467);
(9) Penalidades disciplinares – cuida-se do poder de polícia ambiental conferido aos entes e
órgãos integrantes do SISNAMA para a aplicação de penalidades pelo cometimento de
infrações administrativas ambientais;
(10) Relatório de qualidade do meio ambiente - apesar de sua previsão entre os

instrumentos do PNMA, o Poder Público até hoje não produziu um RQMA. O mais
próximo disso foi a publicação, pelo IBAMA, do Geo-Brasil 2002, em que analisou em
profundidade a situação ambiental brasileira. Os Geo’s são uma contribuição do Programa
das Nações Unidas para o Meio Ambiente. Nessa perspectiva, a Agência Nacional de
Águas (ANA) editou em 2006 o Geo-Brasil recursos hídricos;
152
(11) Garantia de acesso a informações relativas ao meio ambiente – Milaré ensina que,
através desse instrumento (que nada mais é do que uma garantia constitucional – converge
para o direito insculpido no art. 5º, XXXIII da CRFB), associado ao SINIMA, torna-se
possível o cumprimento de um dos objetivos da PNMA, que visa à “difusão de tecnologias
de manejo do meio ambiente, à divulgação de dados e informações ambientais e à formação
de uma consciência pública sobre a necessidade de preservação da qualidade ambiental e
do equilíbrio ecológico” (Milaré, pp. 471-472);
(12) Cadastro técnico federal de atividades potencialmente poluidoras e/ou utilizadoras dos
recursos ambientais – objetiva o registro obrigatório de pessoas físicas ou jurídicas que se
dedicam a atividades potencialmente poluidoras e/ou a extração, produção, transporte e
comercialização de produtos potencialmente perigosos ao meio ambiente, assim como de
produtos e subprodutos da fauna e flora. O certificado de registro não desobriga as pessoas
físicas ou jurídicas inscritas no cadastro de obter as licenças, autorizações, permissões ou
concessões, os alvarás e outros documentos obrigatórios para o exercício de suas atividades
(Milaré, p. 474). Esse instrumento nasceu e permaneceu, no decorrer das alterações
legislativas, atrelado à cobrança da Taxa de Controle e Fiscalização Ambiental (TCFA), o
que, para Milaré, representa um evidente desvio de sua finalidade maior, que é possibilitar a
melhor instrução dos processos decisórios em matéria ambiental (Milaré, p. 474). Essa taxa
tem como fato gerador o exercício regular do poder de polícia (art. 17-B). Tanto o cadastro
técnico federal quanto a TCFA aplicam-se a cada estabelecimento, individualmente
considerado (Milaré, p. 475). Jurisprudência: “É condição constitucional para a cobrança
de taxa pelo exercício de poder de polícia a competência do ente tributante para exercer a
fiscalização da atividade específica do contribuinte (art. 145, II da Constituição). Por não
serem mutuamente exclusivas, as atividades de fiscalização ambiental exercidas pela
União e pelo estado não se sobrepõem e, portanto, não ocorre bitributação.” (STF, AgR no
RE 602089); o STF assentou também que a receita da empresa pode ser utilizada como
critério para aferir o seu potencial poluidor e, assim, fixar o valor da TCFA (STF, AgReg no
AI 746.875);
(13) Instrumentos econômicos – esse instrumento foi criado recentemente, pela Lei
11.284/06, acompanhando a previsão do Princípio 16 da Declaração Rio-92, o qual dispõe
que “as autoridades nacionais devem procurar promover a internalização dos custos
ambientais e o uso de instrumentos econômicos, tendo em vista a abordagem segundo a
qual o poluidor deve, em princípio, arcar com o custo da poluição, com a devida atenção ao
interesse público e sem provocar distorções no comércio e nos investimentos
internacionais”. A lei traz um rol exemplificativo desses instrumentos: a) servidão
ambiental – consiste na possibilidade de o proprietário renunciar, em caráter permanente ou
temporário, total ou parcialmente, ao direito de uso, exploração ou supressão de recursos
naturais existentes na propriedade, mediante a anuência do órgão ambiental competente
(art. 9º-A, caput). Não pode ser instituída sobre áreas de preservação permanente e reservas
legais (§ 1º). A limitação ao uso ou exploração da vegetação da área sob servidão ambiental
deve ser, no mínimo, a mesma estabelecida para a reserva legal florestal (§ 2º). A servidão
ambiental deve ser averbada à margem da matrícula no Cartório de Registro de Imóveis (§
3º), permitindo-se que a área utilizada para a servidão ambiental seja objeto de
compensação de reserva legal, o que obriga a averbação dos imóveis envolvidos (§ 4º).
153
Com a instituição permanente ou temporária da servidão ambiental, o proprietário não

poderá alterar a destinação da área nos casos de transmissão do imóvel a qualquer título, de
desmembramento ou de retificação dos limites da propriedade (§ 5º); b) concessão
florestal – delegação onerosa, feita pelo poder concedente, do direito de praticar manejo
florestal sustentável para exploração de produtos e serviços numa unidade de manejo,
mediante licitação, à pessoa jurídica, em consórcio ou não, que atenda às exigências do
respectivo edital de licitação e demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e
risco e por prazo determinado. Por produtos florestais entende-se a exploração de produtos
madeireiros e não madeireiros, tais como frutos, sementes etc. Já os serviços florestais
identificam-se com o turismo ecológico, a recreação em contato com a natureza e a
educação ambiental. Aponta Milaré que a intenção maior da concessão florestal, segundo o
Ministério do Meio Ambiente, é transformar a biodiversidade em ativo real e, com isso,
promover o uso sustentável da floresta, auxiliando no combate ao desmatamento ilegal e
também à grilagem de terras em florestas importantes, como a Amazônia (Milaré, p. 476);
c) seguro ambiental – ainda encontra-se pendente de regulamentação. É instrumento de
implementação do princípio da reparação integral do dano ambiental, pois garante a
disponibilidade dos recursos financeiros necessários à repristinação total do dano causado
ao meio ambiente, mesmo na hipótese de insolvência do poluidor. Outros instrumentos
econômicos: imposto de renda ecológico; ICMS ecológico; índice de sustentabilidade
empresarial; “princípios do equador” – referem-se a um conjunto de procedimentos
utilizados espontaneamente por instituições financeiras na gestão de questões
socioambientais associadas a operações de financiamento de projetos; “mecanismo de
desenvolvimento limpo” (MDL) – torna eficaz o Protocolo de Kyoto, mediante a instituição
de um mercado de venda de créditos de carbono, visando a facilitar o atingimento das
metas de redução de emissão de gases de efeito estufa definidas para os países que o
ratificaram. A proposta do MDL consiste em que cada tonelada de CO² que deixar de ser
emitida ou for retirada da atmosfera por um país em desenvolvimento poderá ser negociada
no mercado mundial (Milaré, pp. 477-479).
Além desses instrumentos, tem se tornado frequente o Pagamento por Serviços
Ambientais – PSA, que permeou as discussões nas casas legislativas quando da aprovação
do Novo Código Florestal e faz parte do Programa de Apoio e Incentivo à Preservação e
Recuperação do Meio Ambiente de que trata o Capítulo X da Lei nº 12.651/2012 (Novo
Código Florestal). O art. 41, I do Novo Código Florestal define o PSA como a retribuição,
monetária ou não, às atividades de conservação e melhoria dos ecossistemas e que gerem
serviços ambientais, tais como, isolada ou cumulativamente: o sequestro, a conservação, a
manutenção e o aumento do estoque e a diminuição do fluxo de carbono; a conservação da
beleza cênica natural; a conservação da biodiversidade; conservação das águas e dos
serviços hídricos; a regulação do clima; a valorização cultural e do conhecimento
tradicional ecossistêmico; a conservação e o melhoramento do solo; a manutenção de Áreas
de Preservação Permanente, de Reserva Legal e de uso restrito.
Embora não se trate de instrumento da Lei da PNMA, integra o PNMA II – fase 2 (2009-
2014) do Ministério do Meio Ambiente1, trata-se de uma forma de quantificar em valores
os serviços ambientais e remunerar aqueles provedores que voluntariamente os prestam,
gerando benefícios à comunidade local ou global, e serão prioritariamente destinados aos
agricultores familiares definidos pelo art. 3º, V do Novo Código Florestal (“pequena
154
propriedade ou posse rural familiar: aquela explorada mediante o trabalho pessoal do

agricultor familiar e empreendedor familiar rural, incluindo os assentamentos e projetos
de reforma agrária, e que atenda ao disposto no art. 3o da Lei no 11.326, de 24 de julho
de 2006”).
Os serviços ambientais são definidos, de acordo com informações do sítio do Senado
Federal baseadas em definições da ONU2, como o “conjunto de processos naturais dos
ecossistemas capazes de assegurar a ocorrência de vida no planeta e as condições para as
atividades produtivas. O trabalho é realizado pelos ecossistemas, mas a atuação do ser
humano para mantê-los ou restaurá-los é considerada parte da tarefa”. Dentre os serviços
ambientais encontram-se a regulação do clima, a produção e a proteção de recursos hídricos
e a manutenção da biodiversidade.
Casuística:
Jurisprudência: “É condição constitucional para a cobrança de taxa pelo exercício de
poder de polícia a competência do ente tributante para exercer a fiscalização da atividade
específica do contribuinte (art. 145, II da Constituição). Por não serem mutuamente
exclusivas, as atividades de fiscalização ambiental exercidas pela União e pelo estado não
se sobrepõem e, portanto, não ocorre bitributação.” (STF, AgR no RE 602089); o STF
assentou também que a receita da empresa pode ser utilizada como critério para aferir o seu
potencial poluidor e, assim, fixar o valor da TCFA (STF, AgReg no AI 746.875).
STF, ADI 2.714, 2003: É incabível a ação direta de inconstitucionalidade proposta contra
ato normativo expedido pelo CONAMA, uma vez que destinada a regulamentar ato
normativo de natureza secundária e não diretamente dispositivos constitucionais.
Questão(ões) prova Subjetiva:
(26º CPR) 24) SISNAMA: órgãos e instrumentos. Proeminência da UF. Há violação ao pacto
federativo? Os SISNAMA teve sua origem no Decreto 73.030/73 que criou a Secretaria Especial do
Meio Ambiente (SEMA). Não tem personalidade jurídica e é composto por órgãos e entidades
federais, estaduais e municipais (TRENNEPOHL, Terence Dornelles. Fundamentos de Direito
Ambiental. 2007. p.84). São eles: 1) Órgão superior: Conselho de Governo (órgão integrante da
Presidência da República); 2) Órgão 3) consultivo e deliberativo: CONAMA; 4) Órgão central
órgão executor: Secretaria do Meio Ambiente transformada em Ministério do Meio Ambiente pelo
art. 21 da Lei 8490/1992; 5) Órgãos executores: IBAMA e ICMBio; 6) Órgãos seccionais: órgão ou
entidades estaduais responsáveis pelo Meio Ambiente; 7) Órgãos locais: órgão ou entidades
municipais responsáveis pelo Meio Ambiente. Os instrumentos que detém tais órgãos para a
promoção da Política Nacional do Meio Ambiente são: a) Estabelecimento de padrões de qualidade
ambiental; b) Zoneamento ambiental; c) Avaliação de impacto ambiental; d) Licenciamento e
revisão de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras; e) Incentivos à produção e instalação de
equipamento e a criação ou absorção de tecnologia, voltados para a melhoria da qualidade
ambiental; f) Criação de reservas e estações ecológicas, APAs e as de relevante interesse ecológico
no âmbito de todas as esferas políticas; g) O SISNIMA; h) O Cadastro Técnico Federal de
Atividades e Instrumentos de Defesa Ambiental; i) As penalidades disciplinares ou compensatórias
ao não-cumprimento das medidas necessárias à preservação ou correção de degradação ambiental;
j) Relatório de Qualidade do meio Ambiente a cargo do IBAMA; k) Prestações de informações
relativas ao meio ambiente; l) Cadastro Técnico Federal de atividades potencialmente poluidoras
e/ou utilizadoras dos recursos ambientais; m) Instrumentos econômicos, como concessão florestal,
155
servidão ambiental, seguro ambiental e outros. Não há violação ao pacto federativo, uma vez que
garantida a presença de órgãos ou entidades ambientais estaduais (seccionais) e municipais (locais)
no SISNAMA. Trata-se de uma rede de agências governamentais, nos três níveis da federação.
Além disso, no plenário do órgão consultivo e deliberativo do sistema, CONAMA, tem assento e
voto representantes dos governos estaduais (um de cada estado e DF) e municipais, nos termos do
art. 5º do Decreto 99.274/1990. (GARCIA, Leonardo de Medeiros. Direito Ambiental. 2012. p.105).

→ Fale sobre o Conama. Pode editar ato normativo primário?
Comentários: O CONAMA (Conselho Nacional do Meio Ambiente) é órgão consultivo e
deliberativo do SISNAMA (Sistema Nacional do Meio Ambiente). É Presidido pelo Ministro do
Meio Ambiente e tem composição paritária. Possui, também, competência recursal (Câmara
Especial Recursal: instância administrativa do CONAMA responsável pelo julgamento, em caráter
final, das multas e outras penalidades administrativas impostas pelo IBAMA), cujas decisões têm
caráter terminativo. Tem como finalidade assessorar, estudar e propor, ao Conselho de Governo,
diretrizes de políticas governamentais para o meio ambiente e os recursos naturais, bem como
deliberar, no âmbito de sua competência, sobre normas e padrões compatíveis com o meio ambiente
ecologicamente equilibrado. Foi atribuído, ainda, ao CONAMA o poder para estabelecer normas e
critérios para o fim de disciplinar vários aspectos relacionados aos padrões de qualidade do meio-
ambiente. Trata-se de verdadeiro poder normativo atribuído ao referido órgão. Exsurge, assim,
segundo Frederico Amado, a questão relativa aos limites deste poder normativo, que, tal qual o
atribuído às agências reguladoras, tem despertado grande polêmica. Isto porque, todo o poder
regulamentar encontra fundamento de validade em uma lei em sentido formal, a qual deve fixar, ao
menos, os parâmetros a serem pormenorizados, já que a função legiferente é indelegável e
irrenunciável, salvo exceções constantes da Carta Republicana de 1988. Assim, o poder normativo
exercido pelo CONAMA teria natureza de ato normativo secundário. Porém, é certo que por
questões de conveniência ambiental ou em razão da aplicação direta do direito fundamental ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado, considerado como fundamento primário dos atos normativos
expedidos pelo referido conselho, não é comum a invalidação destes pelo Poder Judiciário, ainda
quando inexistente lei a que deveria tal ato regulamentar.
156
Ponto 9.a. Vinculação e discricionariedade. Atos administrativos vinculados e

discricionários. O mérito do ato administrativo.
Principais obras consultadas: Celso Antônio Bandeira de Mello. Curso de Direito

Administrativo. 28ª Edição. Ed. Malheiros; José dos Santos Carvalho Filho. Manual de
Direito Administrativo. 25a Edição. Ed. Atlas.
Legislação básica: Art. 5º, XXXV, CF; art. 2o, Lei n. 9.784/99.
Diferentemente do particular, a Administração Pública só pode fazer o que lhe for

permitido por expressa disposição legal, sempre buscando atingir a finalidade pública,
requisito esse, aliás, essencial à validade dos atos praticados. Quanto ao grau de liberdade
da Administração em sua prática, os atos administrativos classificam-se em atos vinculados
e atos discricionários. Conforme Bandeira Mello, não há que se falar em ato discricionário,
mas sim em poder discricionário para a prática de um ato (MELLO, p. 431). Atos
vinculados seriam aqueles em que, por existir prévia e objetiva tipificação legal do único
possível comportamento da Administração em face de situação igualmente prevista em
termos de objetividade absoluta, a Administração, ao expedi-los, não interfere com
apreciação subjetiva alguma. A Administração não dispõe de liberdade alguma, posto que a
lei já determinou antecipadamente o comportamento a ser adotado. O Judiciário pode revê-
los em todos os seus aspectos. Atos discricionários são os que a Administração pratica
com certa margem de liberdade de avaliação ou decisão segundo critérios de conveniência e
oportunidade, formulados por ela mesma, ainda que adstrita à lei reguladora da expedição
deles. A disciplina legal deixa ao administrador certa liberdade para decidir-se em face das
circunstâncias concretas do caso, impondo-lhe e simultaneamente facultando-lhe a
utilização de critérios próprios para avaliar ou decidir quanto ao que lhe pareça ser o
melhor meio de satisfazer o interesse público que a norma legal visa a realizar. Seu
fundamento reside no fato de que a lei não poderia prever todas as situações possíveis de
serem enfrentadas. Segundo Carvalho Filho, essa valoração de conveniência e oportunidade
é que reflete o que modernamente se denomina de reserva do possível, ou seja, o conjunto
de elementos que tornam possível esta ou aquela ação governamental e, por via de
conseqüência, o que se revela inviável de ser executado pela Administração em certo
momento e dentro de determinadas condições (CARVALHO FILHO, p. 123).
A discricionariedade pode estar ligada à própria norma em si ou no exame do caso

concreto. A imprecisão da norma, permissiva da discricionariedade, pode decorrer das
seguintes situações: a) não descreve a situação em vista da qual será praticada certa
conduta; b) é descrita por palavras que envolvem conceitos vagos e imprecisos; c) a própria
norma confere liberdade para agir. Poderá ser assinalada a presença do mérito
administrativo toda vez que a Administração decidir ou atuar valorando internamente as
consequências ou vantagens do ato (MELLO, p. 434 e 435). Para Meirelles, o mérito
administrativo consubstancia-se na valoração dos motivos e na escolha do objeto do ato,
feitas pela Administração incumbida de sua prática, quando autorizada a decidir sobre a
conveniência, oportunidade e justiça do ato a realizar. O merecimento é aspecto pertinente
apenas aos atos administrativos praticados no exercício de competência discricionária. Nos
atos vinculados, não há falar em mérito, visto que toda a atuação do Executivo se resume
157
do atendimento das imposições legais, diversamente do que ocorre nos atos discricionários,
em que, além dos elementos sempre vinculados (competência, finalidade e forma),
outros existem (motivo e objeto), em relação aos quais a Administração decide
livremente e sem possibilidade de correção judicial, salvo quando seu proceder caracterizar
excesso ou desvio de poder. Bandeira de Mello, em posição minoritária, sustenta que pode
haver certa discricionariedade até mesmo quanto à finalidade do ato. Assevera que o fim é
sempre vinculante, à medida que só pode ser perseguido o interesse público; contudo, para
o citado autor, a expressão interesse público é dotada de certo grau de subjetivismo e
comporta, assim, um juízo discricionário (MELLO, p. 431).
A expressão Discricionariedade Técnica é comumente utilizada em dois sentidos diferentes:
a) para designar situações em que a lei pressupõe que a conduta administrativa a ser
adotada depende de uma averiguação técnica conclusiva. Ex: a lei dispõe que devem ser
abatidos animais portadores de febre aftosa. Nesse caso, a decisão do abate será precedida
de parecer técnico conclusivo no sentido da existência da doença. Mello destaca que no
caso não há propriamente discricionariedade, posto que a avaliação técnica servirá apenas
para confirmar ou não a presença de um pressuposto legal;
b) para indicar situações em que, embora o ato a ser praticado pressuponha uma
averiguação técnica, a lei regente da matéria confere à Administração o dever de avaliar se
a ocorrência do fato referido na legislação, tem ou não, nível de importância ou gravidade
capaz de impor uma só conduta por parte do administrador. Ex: as condições de higiene e
segurança de uma construção, apesar de não satisfatórias tecnicamente, podem ser
toleradas, segundo a conveniência e a oportunidade administrativas, ao tempo em que o
administrador pode entender que atendem a um patamar mínimo de suficiência (MELLO,
p. 437 e 438).
O Judiciário, salvo alguma ilegalidade, não pode substituir, pelo seu juízo, o mérito do ato
administrativo, sob pena de afronta à separação dos poderes.
Entretanto, no atual cenário do ordenamento jurídico, reconhece-se a possibilidade de
análise pelo Judiciário dos atos administrativos que não obedeçam à lei, bem como
daqueles que ofendam princípios constitucionais, tais como: a moralidade, a eficiência, a
razoabilidade, a proporcionalidade, além de outros. Dessa forma, o Poder Judiciário poderá,
por vias tortas, atingir a conveniência e a oportunidade do ato administrativo discricionário,
mas tão somente quando essas forem incompatíveis com o ordenamento vigente, portanto,
quando for ilegal (MARINELA: 2012, p. 285).
Discricionariedade é diferente de Interpretação: interpretação é uma operação lógica
que antecede tanto ao exercício da discricionariedade, quanto à própria prática do ato
vinculado, que se revela em um único caminho possível a ser trilhado pelo administrador.
Realizada a interpretação, se remanescer ao administrador uma pluralidade de resultados
possíveis, estaremos na seara da discricionariedade. Se não remanescer dúvidas sobre a
correta providência, não se caracterizará discricionariedade.
Limite do exercício do poder discricionário: 1. Lei: a descrição deve ser exercida dentro
dos limites da lei; 2. Finalidade pública: a não observância gera a invalidade do ato
158
praticado. 3. Motivos: o motivo é um elemento do ato administrativo que pode ser

discricionário. No entanto, em razão da motivação, os fundamentos de fato ou de direito
devem ser indicados explicitamente. Uma vez indicados, a autoridade fica vinculada aos
tais motivos. É a teoria dos motivos determinantes: se forem falsos, inexistentes ou
incorretos, viciam o ato, ensejando sua invalidade. 4. proporcionalidade e razoabilidade.
Controle judicial do poder discricionário: é falsa e imprecisa a ideia de que a autoridade

judiciária, ao se deparar com um ato baseado em poder discricionário, não poderá revê-lo,
sob pena de ferir o princípio da separação de poderes. Na verdade, o Judiciário pode
apreciar a legalidade tanto dos atos vinculados, quanto dos atos discricionários. Neste
último caso, o exame realizado pelo Poder Judiciário consistirá não na avaliação do critério
valorativo/subjetivo utilizado pelo administrador, mas na verificação da adequação aos
motivos declinados (teoria dos motivos determinantes), bem como de outros elementos do
ato administrativo que são vinculados (sujeito, finalidade e forma) ou a razoabilidade e
proporcionalidade. No ponto, cumpre observar que o princípio da proporcionalidade foi
expressamente categorizado como princípio da Administração Pública (art. 2o, Lei n.
9.784/99), razão pela qual sua ofensa, em última análise, resulta em violação da própria
legalidade possibilitando, assim, o controle por parte do Judiciário.
Casuística:
JURISPRUDÊNCIA: STJ -DIREITO ADMINISTRATIVO. PRORROGAÇÃO DO PRAZO
DE VALIDADE DE CONCURSO PÚBLICO. ATO DISCRICIONÁRIO. A prorrogação do
prazo de validade de concurso público é ato discricionário da administração, sendo vedado ao Poder
Judiciário o reexame dos critérios de conveniência e oportunidade adotados. Precedentes citados:
RMS 25.501-RS, DJe 14⁄9⁄2009; MS 9909-DF, DJ 30⁄3⁄2005. AgRg no AREsp 128.916-SP, Rel.
Min. Benedito Gonçalves, julgado em 23/10/2012. (Informativo 507 do STJ).
MS. SERVIDOR. ATO. REDISTRIBUIÇÃO. A recorrente insurge-se contra o ato do Ministro da
Defesa que a removeu, de ofício, do extinto Departamento de Aviação Civil - DAC para o Comando
Aéreo Regional III. Alega que preenche todos os requisitos legais para ser redistribuída à Anac,
especialmente porque todos os servidores optantes que ocupavam o cargo de agente administrativo
ou de técnico de assuntos educacionais e integravam o Comando da Aeronáutica foram, com a
extinção do Departamento de Aviação Civil, redistribuídos para o quadro da Anac. Mas a Seção
denegou a ordem em mandado de segurança ao entendimento de que o ato de redistribuição de
servidor público é instrumento de política de pessoal da Administração, que deve ser realizada no
estrito interesse do serviço, levando em conta a conveniência e a oportunidade da transferência do
servidor para as novas atividades. O controle judicial dos atos administrativos discricionários deve-
se limitar ao exame de sua legalidade, eximindo-se o Judiciário de adentrar a análise de mérito do
ato impugnado. Precedente citado: REsp 187.904-SC, DJ 4/6/2001. MS 12.629-DF, Rel. Min. Felix
Fischer, julgado em 22/8/2007. (Informativo 328 do STJ).
CONCURSO PÚBLICO. JUIZ. VIDA PREGRESSA. A análise da conduta pessoal e social do
candidato é ato discricionário e não vinculado, porém, delimitada a existência e feita a valoração,
está sujeita aos princípios da motivação dos atos administrativos (impessoalidade, licitude e
publicidade), não podendo revestir-se de subjetividade. Certificado pela OAB que não há
procedimento disciplinar contra o candidato, é nulo, por falta de motivação, o ato que lhe obstara o
ingresso na carreira de Juiz estadual baseado, real e exclusivamente, nesse fundamento. RMS
11.336-PE, Rel. Min. Jorge Scartezzini, julgado em 7/11/2000. (Informativo 77 do STJ).
159
Questões Prova Oral (MPF/27º):

→Distinção de ato discricionário e vinculado; discorrer sobre motivo do ato; se um ato
poderia ser inteiramente vinculado ou inteiramente discricionário.
Comentários: Atos vinculados são aqueles que o agente pratica reproduzindo os elementos que a
lei previamente estabelece. Não há qualquer subjetivismo ou valoração, mas apenas averiguação de
conformidade entre o ato e a lei. Diversamente, nos atos discricionários a própria lei autoriza o
agente a proceder a auma avaliação da conduta. A valoração incidirá sobre o motivo (situação de
fato por meio do qual é deflagrada a manifestação de vontade da Administração) e o objeto
(conteúdo) do ato, segundo critérios de conveniência e oportunidade, a fim de eleger, entre as várias
condutas possíveis, aquela que melhor atende ao interesse público (vide ponto 17.A). Como se vê, a
discricionariedade atinge apenas aspectos relativos ao objeto e ao motivo do ato. Não há
discricionariedade nos elementos competência, forma e finalidade. Não há, pois, atos inteiramente
discricionários. Da mesma forma, sustenta, doutrina abalizada, não existir atos inteiramentes
vinculados, uma vez que os ditames legais podem estar expostos por meio de conceitos jurídicos
indeterminados, o que, por si só, aumenta a margem de liberdade do administrador no momento da
subsunção fato-norma.
160
Ponto 9.b. Execução do contrato administrativo. Alteração unilateral. Teoria do

fato do príncipe. Teoria da imprevisão. Equilíbrio econômico-financeiro.
Principais obras consultadas: Obras consultadas: Celso Antônio Bandeira de Mello.

Curso de Direito Administrativo. 28ª Edição. Ed. Malheiros; José dos Santos Carvalho
Filho. Manual de Direito Administrativo. 25a Edição. Ed. Atlas.
Legislação básica: Art. 37, XXI da CF/88; arts. 55, 57, 58, 60, 65, 67, 78, 80, 86 e 88, Lei
n. 8.666/93; art. 39, Lei 8987/95; art. 7o, Decreto-lei 271/67.
EXECUÇÃO DO CONTRATO ADMINISTRATIVO. CLÁUSULAS ESSENCIAIS

DOS CONTRATOS (ART. 55 DA LEI 8666/93): objeto; regime de execução; preço,
condições de pagamento e forma de atualização monetária; prazos de início das etapas de
execução e conclusão; crédito pelo qual correrá a despesa; garantias oferecidas; direitos e
responsabilidades das partes, penalidades e valores das multas; previsão dos casos de
rescisão; vinculação ao edital da licitação, dentre outras. Há, ainda, a necessidade de prévia
formalização por escrito, salvo para contrato de pequenas compras para pronto pagamento.
Finalmente, todos os contratos devem ser arquivados em ordem cronológica, com
publicação no órgão oficial, sob pena de ineficácia do ajuste (art. 60 da Lei 8666).
Duração do contrato administrativo: deve ser por prazo determinado e condicionado à

existência de créditos orçamentários (art. 57 e 7 par. 2º, III); vale dizer, como regra
precisam indicar dotação orçamentária específica. Exceções: obras previstas no plano
plurianual, prestação de serviços contínuos e aluguel de equipamentos e programas
informática; contrato de concessão de direito real de uso de bem público que pode ser por
prazo indeterminado (art. 7o, Decreto-lei 271/67).
Prorrogação do contrato: trata-se de uma exceção a regra geral. A prorrogação traduz-se na

possibilidade de continuar o que foi pactuado além do prazo estabelecido, pressupondo
assim a permanência do objeto inicial (art. 57, §1º, Lei 8666/93). Hely Lopes Meirelles
utiliza o termo renovação do contrato para indicar a inovação no todo ou em parte do
ajuste, mantido o objeto inicial. Atualmente, tal expressão tem sido utilizada como
sinônimo de prorrogação do contrato.
Cláusulas exorbitantes são as prerrogativas especiais conferidas pela lei à Administração

Pública na relação do contrato administrativo, em virtude de sua posição de supremacia em
relação à parte contratada(CARVALHO FILHO, p. 191). Espécies de Cláusulas
Exorbitantes:
(1) Alteração unilateral de contrato de maneira quantitativa ou qualitativa: objetiva permitir

alguma flexibilização na relação contratual, em razão do advento de novos fatos
administrativos (CARVALHO FILHO, p. 192). As alterações unilaterais podem ser de duas
ordens (art. 65, I, a e b, Lei 8666/93): a) Alteração Qualitativa - quando há modificação do
projeto ou das especificações, com vistas à melhor adequação técnica aos fins do contrato;
b) Alteração Quantitativa - quando é preciso modificar o valor em virtude do aumento ou
diminuição quantitativa do objeto contratual. A Administração pode obrigar o particular a
161
aceitar alterações ou supressões no contrato que resultem em até 25% do valor do contrato,
ou até 50 % no caso de reforma de edifício ou equipamento. (Art. 65, §1o, Lei 8666/93). Há
certa divergência na doutrina sobre o alcance do mencionado dispositivo que fixa os limites
de alteração contratual. Para Marçal Justen Filho, tais limites não se aplicariam às
alterações qualitativas por serem com elas incompatíveis pela sua própria natureza. Para
Carvalho Filho, o mencionado §1o não faz qualquer distinção entre os tipos de alteração
contratual, não cabendo ao intérprete fazê-lo. Logo, conclui que tais limites são aplicáveis
tanto às limitações quantitativas, como às qualitativas. Esses limites não podem ser
excedidos, salvo se a hipótese for de supressão consensual (art. 65, § 2o, Lei 8666/93).
Registre-se que se o contratado já houver adquirido os materiais necessários ao
cumprimento do objeto contratual e os tiver colocado no lugar da execução, a
Administração, no caso de supressão, poderá estar sujeita a duplo ônus: i) ficará obrigada a
reembolsar o contratado pelos custos do material adquirido; ii) terá o dever de indenizar o
contratado por outros danos decorrentes da supressão. Nas duas situações, cumpre ao
contratado comprovar tais custos e prejuízos (art. 65, §4o, Lei 8666/93). Segundo Carvalho
Filho: não se submetendo às alterações, o contratado é considerado como descumpridor do
contrato, dando margem a que a Administração rescinda o ajuste, atribuindo-lhe culpa pela
rescisão (CARVALHO FILHO, p. 193). Se a alteração imposta aumentar os encargos do
particular contratado, ele terá o direito de receber as diferenças respectivas (art. 65, §6o); o
mesmo ocorrerá se forem criados tributos ou encargos legais que tenham repercussão no
preço e venham a ocorrer após a celebração do ajuste. Recorde-se que a alteração bilateral
não constitui cláusula exorbitante, já que resulta da vontade das partes.
2) Rescisão unilateral: A Administração pode rescindir unilateralmente o contrato

administrativo pelos motivos elencados no art. 78 da Lei 8666/93, dentre os quais, pode-se
enumerar: a) o não cumprimento ou cumprimento irregular de cláusulas contratuais,
incluída a morosidade indevida e o atraso imotivado; b) o interesse da própria
administração; c) o descumprimento da regra protetiva do menor trabalhador; d) a falência,
insolvência ou o falecimento do contratado; e) a dissolução da sociedade contratada.
Efeitos da rescisão unilateral: via de regra, a administração indenizará a parte contrária
quando der causa à rescisão, havendo ou não culpa (Ex: rescisão por razões de interesse
público). No caso de inadimplemento do contratado, a Administração nada tem a pagar-lhe,
sendo, ao contrário, credora de indenização, desde que provados os prejuízos. Nesse caso, a
Administração terá o direito de reter créditos, executar garantia contratual, assumir
imediatamente o objeto do contrato e ocupar os locais necessários à execução (art. 80, I a
IV, Lei 8666/93). A propósito, a 2a turma do STJ, no julgamento do RESP 1223306/PR
(8/11/2011), entendeu ser desnecessário o prévio processo administrativo quando se tratar
de rescisão unilateral de contrato baseada no interesse público da Administração (art. 78,
XII, Lei 8666/93). Isso porque a concessão do direito à ampla defesa do contratado, no
caso, é inócua, à medida que se trata de ato fundamentado no poder discricionário.
3) Sanções extracontratuais: A Administração tem a prerrogativa de aplicar sanções ao

particular inadimplente, ainda que elas não estejam previstas no instrumento contratual (art.
58, IV, da Lei 8666/93). Pode-se vislumbrar dois grupos de sanções: a) Aquelas que geram
um fato administrativo (ex: ocupação e utilização do local, das instalações, dos
equipamentos, do material e do pessoal empregados na execução do contrato; a tomada de
162
direção do objeto do contrato; a execução da garantia contratual; a retenção dos créditos do

particular inadimplente); b) Aquelas que geram um ato administrativo, também chamadas
de sanções administrativas (ex: advertência, multa, suspensão do direito de contratar com a
Administração por prazo não superior a dois anos; declaração de inidoneidade - arts. 86 a
88, Lei 8666/93).
4) Fiscalização do contrato. Nos termos do art. 67 da Lei 8666/93, deverá ser designado um
representante da administração para acompanhar e fiscalizar a execução do contrato,
permitida a contratação de terceiros para assisti-lo e subsidiá-lo de informações pertinentes
a essa atribuição. Trata-se de poder-dever permanente, isto é, abrange todo o período de
execução do contrato. A fiscalização não exclui ou reduz a responsabilidade do contratado
pelos danos que venha a causar a terceiros (art. 70, Lei 8.666/93)
5) Ocupação provisória dos bens. Tal ocupação pode ocorrer em duas situações distintas
(art. 58, V, Lei 8666/93): a) como medida acautelatória para a apuração de irregularidade na
execução do contrato; b) imediatamente após a rescisão unilateral do contrato.
A TEORIA DA IMPREVISÃO fundamenta-se no princípio da cláusula rebus sic

stantibus, segundo o qual o contrato deve ser cumprido desde que presentes as mesmas
condições existentes no cenário dentro do qual foi o pacto ajustado. Mudadas
profundamente tais condições, rompe-se o equilíbrio contratual, e não se pode impor culpa
à parte inadimplente (CARVALHO FILHO, p. 210). Tal teoria incide quando no curso do
contrato sobrevêm eventos excepcionais e imprevisíveis que subvertem a equação
econômico-financeira, podendo ensejar a rescisão ou revisão do contrato por prazo
continuado.
A EXCEÇÃO DO CONTRATO NÃO CUMPRIDO NO CONTRATO

ADMINISTRATIVO: prevalece que incide sobre os contratos administrativos uma
exceptio non adimpleti contractus mitigada (CARVALHO FILHO, p. 196). O artigo 78, XV
da lei 8666/93 prevê que o atraso dos pagamentos superior a 90 (noventa) dias devidos pela
Administração decorrentes de obras, serviços ou fornecimento, ou parcelas destes, já
recebidos ou executados, salvo em caso de calamidade pública, grave perturbação da ordem
interna ou guerra, constituem motivo para o contratado rescindir o contrato, assegurado a
ele o direito de optar pela suspensão do cumprimento de suas obrigações até que seja
normalizada a situação. Logo, a regra da exceptio é temperada e não tem caráter absoluto.
De qualquer maneira, ressalta-se que sempre o contratado poderá pleitear, especialmente na
esfera judicial, o restabelecimento do equilíbrio econômico-financeiro do contrato.
Carvalho Filho defende que em situações especiais, se o prejudicado, mesmo antes desse
prazo, ficar impedido de dar continuidade ao contrato por força da falta de pagamento, tem
ele direito à rescisão do contrato com culpa da Administração (CARVALHO FILHO, p.
196). Registre-se, outrossim, que no âmbito dos contratos de concessão e permissão de
serviços públicos a vedação à regra da exceção do contrato não cumprido é absoluta (art.
39, Lei 8987/95).
FATO DO PRÍNCIPE: trata-se de evento excepcional e imprevisível amplo e geral,
causado pelo Estado, que altera o equilíbrio do contrato. Apesar de ser caracterizado pela
sua generalidade, atinge o contratado de modo reflexo. Exemplo clássico é o aumento
163
acentuado e inesperado de tributos; entretanto, importante ressaltar que a lei de contratos

administrativos expressamente ressalva a impossibilidade de revisão contratual em função
do aumento de tributo sobre a renda.
FATO DA ADMINISTRAÇÃO: trata-se de ação ou omissão do Poder Público,
especificamente relacionada ao contrato, que impede ou retarda sua execução. Ex:
retardamento de pagamentos, não liberação tempestiva do terreno onde se executará a obra,
omissão em efetuar desapropriações necessárias ao início das obras (MELLO, p. 654).
Difere do fato do príncipe que é sempre uma determinação geral do Estado e que atinge o
contrato apenas reflexamente.
EQUILÍBRIO ECONÔMICO FINANCEIRO: trata-se da relação de adequação entre o
objeto e o preço, que deve estar presente no momento em que se firma o ajuste e deve se
manter até o final do contrato (Art. 37, XXI da CF/88); Espécies: a) Reajuste: fórmula
preventiva e prevista expressamente em contrato para preservação do valor em face dos
efeitos inflacionários. É a terminologia apropriada para denominar a atualização do valor
remuneratório ante as perdas inflacionárias ou majoração nos insumos. Normalmente, as
regras de reajuste têm previsão contratual e são formalizadas por meio de instituto
denominado apostila (MAZZA: 2012, p. 423). b) Revisão: surge de um fato superveniente
e não conhecido de antemão pelos contratantes e que compromete o equilíbrio do contrato.
Ex: descobre-se que há uma imensa rocha no terreno onde se realizará a obra e que
ocasionará um aumento de custo não previsto. Por sua relevância e relação com o tema da
revisão contratual, transcreve-se o art. 65, § 5o e 6o, da Lei 8666/93: § 5o Quaisquer
tributos ou encargos legais criados, alterados ou extintos, bem como a superveniência de
disposições legais, quando ocorridas após a data da apresentação da proposta, de
comprovada repercussão nos preços contratados, implicarão a revisão destes para mais ou
para menos, conforme o caso. § 6o Em havendo alteração unilateral do contrato que
aumente os encargos do contratado, a Administração deverá restabelecer, por aditamento, o
equilíbrio econômico-financeiro inicial.
Obs.: No reajuste é promovida uma simples atualização monetária da remuneração, ao
passo que na revisão ocorre um aumento real no valor pago ao contratado.
Vale lembrar também, a respeito do tema, a Orientação Normativa n. 22 da AGU: “O
reequilíbrio econômico-financeiro pode ser concedido a qualquer tempo,
independentemente de previsão contratual, desde que verificadas as circunstâncias
elencadas na letra ‘d’ do inc. II do art. 65, da Lei n. 8.666, de 993”.
Circunstâncias excepcionais que autorizam a revisão tarifária Ressalte-se que há
controvérsias doutrinárias acerca da classificação das situações que autorizam revisão na
remuneração do contratado. A esse respeito, MAZZA (2012, p. 423-424) resume as figuras
identificadas por Celso Antônio Bandeira de Mello, Hely Lopes Meirelles, Maria Sylvia
Zanella Di Pietro e José dos Santos Carvalho Filho, apresentando diversos exemplos: 1)
alteração unilateral do contrato; 2) fato do príncipe; 3) fato da Administração; 4) álea
econômica (teoria da imprevisão); 5) sujeições imprevistas ou interferências imprevistas; 6)
agravos econômicos resultantes da inadimplência da Administração.
Casuística:
164
RESPONSABILIDADE CIVIL. OBRA. IMPOSSIBILIDADE DE CUMPRIMENTO DO

CONTRATO IMPUTÁVEL À UNIÃO. PESSOA JURÍDICA. LUCROS CESSANTES E DANOS
MORAIS CARACTERIZADOS. SÚMULA 227 DO STJ. A impossibilidade de empresa vencedora
em licitação, em dar continuidade à obra em sede de órgão público, em razão de problemas
desconhecidos e não passíveis de verificação prévia na estrutura do edifício, bem como do embargo
da obra pela Prefeitura, devido à falta de aprovação de projetos e do alvará de licença para
construção por parte do órgão público, legitima a empresa à indenização por lucros cessantes, por
constituir o valor que receberia pela execução da obra, e por danos morais, a teor do disposto na
Súmula 277 do STJ. Maioria. (TRF1, 3S, EI 2003.35.00.022313-3/GO, rel. Des. Federal Selene
Almeida, em 18/10/2011.)
CONTRATO ADMINISTRATIVO. UNIÃO. ATRASO NO PAGAMENTO. JUROS DE MORA.
CABIMENTO. APLICAÇÃO DO ART. 406 DO NOVO CÓDIGO CIVIL. Em caso de mora da
União no pagamento de obrigações decorrentes de contrato administrativo, são devidos juros de
mora, a partir do momento em que o pagamento deveria ter ocorrido, à taxa de 0,5% ao mês, até a
entrada em vigor do novo Código Civil, quando então deve ser adotada a taxa Selic. Unânime.
(TRF1, 6T, Ap 0035554-98.2009.4.01.3400/DF, rel. Des. Federal Jirair Aram Meguerian, em
25/11/2011.)
ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL. CONTRATO ADMINISTRATIVO. DISSÍDIO
COLETIVO QUE PROVOCA AUMENTO SALARIAL. REVISÃO CONTRATUAL. EQUILÍBRIO
ECONÔMICO-FINANCEIRO. FATO PREVISÍVEL. NÃO-INCIDÊNCIA DO ART. 65, INC. II, ALÍNEA
"D", DA LEI N. 8.666/93. ÁLEA ECONÔMICA QUE NÃO SE DESCARACTERIZA PELA
RETROATIVIDADE. 1. É pacífico o entendimento desta Corte Superior no sentido de que eventual
aumento de salário proveniente de DISSÍDIO COLETIVO NÃO AUTORIZA A REVISÃO do contrato
administrativo para fins de reequilíbrio econômico-financeiro, uma vez que não se trata de fato
imprevisível - o que afasta, portanto, a incidência do art. 65, inc. II, "d", da Lei n. 8.666/93. Precedentes. 2. A
retroatividade do dissídio coletivo em relação aos contratos administrativos não o descaracteriza como pura e
simples álea econômica. 3. Agravo regimental não provido. (STJ, AgRg no REsp 957.999/PE, Rel. Ministro
MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, julgado em 22/06/2010, DJe 05/08/2010)
MANDADO DE SEGURANÇA. ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO, QUE
DETERMINOU A NÃO PRORROGAÇÃO DE CONTRATO ADMINISTRATIVO.
INEXISTÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO. VIOLAÇÃO DAS GARANTIAS DO
CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA NÃO CONFIGURADA. 1. Não há direito líquido e
certo à prorrogação de contrato celebrado com o Poder Público. Existência de MERA
EXPECTATIVA DE DIREITO, dado que a decisão sobre a prorrogação do ajuste se inscreve no
âmbito da DISCRICIONARIEDADE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. 2. Sendo a relação
jurídica travada entre o Tribunal de Contas e a Administração Pública, não há que se falar em
desrespeito às garantias constitucionais do contraditório e da ampla defesa. 3. Segurança denegada.
(STF, MS 26.250, Relator(a): Min. AYRES BRITTO, Tribunal Pleno, julgado em 17/02/2010, DJe-
045 DIVULG 11-03-2010 PUBLIC 12-03-2010 EMENT VOL-02393-02 PP-00294).
CONTRATO ADMINISTRATIVO. RESCISÃO. PROCEDIMENTO PRÉVIO. Trata-se
originariamente de mandado de segurança (MS) impetrado pelo banco ora recorrido em que se
manifesta contrariamente à rescisão do contrato estabelecido com o município ora recorrente sem a
ocorrência de procedimento administrativo prévio. Tanto a sentença quanto o acórdão entenderam
ser procedente o MS, imputando ilegal o ato de rescisão contratual realizado sem o referido
procedimento. A discussão, portanto, diz respeito à obrigatoriedade de a rescisão contratual ser
precedida de procedimento administrativo, o que, de fato, não ocorreu. A Turma, ao prosseguir o
julgamento, POR MAIORIA, entendeu QUE A EXIGÊNCIA DE PRÉVIO PROCEDIMENTO
ADMINISTRATIVO, ASSEGURADO O AMPLO DIREITO DE DEFESA, É
INCOMPATÍVEL COM A HIPÓTESE ESPECÍFICA DO INCISO XII DO ART. 78 DA LEI
165
N. 8.666/1993, que admite a rescisão unilateral do contrato administrativo com base em razões
de interesse público, de alta relevância e amplo conhecimento, justificadas e determinadas
pela máxima autoridade da esfera administrativa a que está subordinado o contratante e
exaradas no processo administrativo a que se refere o contrato. Assim, consignou-se que, no
caso, o benefício financeiro apontado pela municipalidade poderia deixar de existir se a instituição
financeira recorrente, por razão da demora na contratação, retirasse a sua proposta contratual.
Portanto, coube ao administrador rapidamente avaliar as circunstâncias, o contrato anterior com o
banco recorrido e a proposta da recorrente para decidir a respeito da nova contratação e da rescisão
da anterior. Frisou-se não se tratar, na espécie, de ato meramente discricionário, mas de ato
rescisório vinculado à sua motivação, indissociável do efetivo interesse público. Com isso, a revisão
da decisão tomada pelo administrador, mesmo em relação à possível intervenção do Poder
Judiciário, é muito restrita, atendo-se, a rigor, à existência de motivação e da presença dos
respectivos fatos. Desse modo, a concessão de amplo direito de defesa ao contratado é inócua, já
que também não pode impedir a rescisão diante do interesse público revelado pelo administrador.
Por fim, observou-se ser o interesse do contratante protegido mediante a garantia legal de que fará
jus à indenização dos danos decorrentes da rescisão contratual, conforme estabelece o art. 79, § 2º,
da Lei n. 8.666/1993, não podendo a ausência de procedimento administrativo ou de prévia
notificação acarretar o restabelecimento da relação contratual contrariamente ao interesse público.
Dessarte, deu-se provimento aos recursos especiais para denegar a segurança, ressalvando-se a
possibilidade de ser questionada a indenização dos danos decorrentes da rescisão contratual pelos
meios próprios. REsp 1.223.306-PR, Rel. originário Min. Mauro Campbell Marques, Rel. para
o acórdão Min. Cesar Asfor Rocha, julgado em 8/11/2011.
Questão Prova Subjetiva (MPF/25º):

Item considerado correto: A teoria do fato do princípe baseia-se na álea administrativa, tendo por
característica a imprevisibilidade e a extracontratualidade. Ocasiona desequilíbrio na equação
econômico-financeira do contrato administrativo, gerando para o particular direito a revisão do
preço pactuado com a administração.
Comentário: Sobre a teoria do fato do princípe CABM explica que: “De acordo com a teoria do
fato do princípe, o poder concedente deverá indenizar integralmente o concessionário quando, por
ato seu, agravar a equação econômico-financeira da concessão em detrimento do concessionário,
salvo se a medida gravosa corresponder a ônus imposto aos administrados em geral cuja
repercussão não atinja direta ou especificamente as prestações do concessionário”.

→ Diferença entre teoria do fato do príncipe e teoria da imprevisão.
Comentários: Fato do princípe: consequência de uma atuação estatal, positiva ou negativa, geral e
imprevisível, em razão do seu poder de império, a qual onera substancialmente a execução do
contrato, rompendo com o equilíbrio econômico-financeiro do contrato. Incide indiretamente,
reflexamente no contrato administrativo celebrado. Ex, o particular se obriga mediante um contrato
a fornecer tratores para a união. Após a celebração do contrato a união decide majorar
substancialmente o número de tratores. Fato da administração: evento que vai interferir no
equilíbrio econômico financeiro do contrato e garantir o direito à revisão contratual. A diferença é
que quando o estado edita um fato da administração ele não age em razão do seu poder soberano,
mas age enquanto parte contratante. O fato da administração afeta diretamente as partes
contratantes. Ex: determinação da união que havia celebrado um contrato para a execução de uma
obra de que a obra seja suspensa. Pode até ensejar a rescisão sem culpa do contratado, mas se não
pode obrigar a administração a rever o valor do contrato.
166
→ Podem existir contratos administrativos verbais?

Comentários: Em regra os contratos administrativos devem ser escritos, sob pena de nulidade da
avença pactuada. Ressalva-se, entretanto, os contratos para pequenas compras de pronto pagamento
feitas em regime de adiantamento. Nestes casos autoriza-se a efetvação de contratos verbais pela
administração pública. Registre-se que considera-se pequena compra aquela de valor não superior à
R$4 mil (quatro mil reais). Vide. Art. 60, parágrafo único, da Lei n.º 8.666/93.
167
Ponto 9.c: Ordenamento Urbano. Estatuto das Cidades. Cidades Sustentáveis.
Principais obras consultadas: Mazza, Alexandre, 2ª Edição, 2012. CANEPA, Carla.

Cidades sustentáveis: o município como lócus da sustentabilidade. São Paulo: RCS, 2007.
CAVALLAZZI, Rosângela Lunardelli. O estatuto epistemológico do direito urbanístico
brasileiro: possibilidades e obstáculos na tutela do direito à cidade. In: COUTINHO,
Ronaldo; BONIZZATO, Luigi (Org.). Direito da cidade: novas concepções sobre as
relações jurídicas no espaço social urbano. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2007. FIORILLO,
Celso Antonio Pacheco. Estatuto da cidade comentado. 2. ed. São Paulo: Revista dos
Tribunais, 2005. PALSULE, Sudanshu. O desenvolvimento sustentável e a cidade. In:
MENEGAT, Rualdo; ALMEIDA, Gerson (Org.). Desenvolvimento sustentável e gestão
ambiental nas cidades: estratégias a partir de Porto Alegre. Porto Alegre: Ed. da UFRGS,
2004.
Legislação básica: Arts. 182 e 183, CF; Arts. 5º, XXIII, 21, XX e 30, VIII, CF; Estatuto
das Cidades (Lei 10.257/2001).
Tema inserido no contexto do meio ambiente artificial, compreendido pelo espaço urbano
construído (espaço urbano fechado = conjunto de edificações; espaço urbano aberto =
equipamentos públicos), bem como por todos os espaços habitáveis pelo homem. O termo
“urbano” não se contrapõe a “campo” ou “rural”, pois qualifica todos os espaços habitáveis,
ligando-se ao território, abrangendo todos. A cidade, com o advento da CF88, passa a ter
natureza jurídica de bem ambiental.
I. ORDENAMENTO URBANO: A CF fixa como objetivos da política urbana:
a) a realização do pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade. Visa, em última

instância, o cumprimento dos direitos do art. 5º, caput, CF, bem como dos direitos sociais,
em relação aos seus habitantes. Assim, cumprida estará a função social da cidade quando
possibilitar moradia digna, com habitação adequada e fiscalização da ocupação. Fiorillo
identifica cinco aspectos da função social da cidade, vinculando-a à realização: 1) da
habitação; 2) da circulação (rede viária e transportes adequados – coletivos); 3) do lazer; 4)
do trabalho; e 5) do consumo.
b) a garantia do bem estar dos seus habitantes. Notar aqui que a referência ao termo
“habitante” abrange qualquer indivíduo que esteja no território, e não somente domiciliados
e residentes. Os parâmetros do cumprimento da função social da propriedade urbana são
extraídos dos §§ 1º e 2º do art.182 da CF c/c art. 39 da Lei 10.257/01 (quando atende às
exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor, assegurando o
atendimento das necessidades dos cidadãos quanto à qualidade de vida, à justiça social e ao
desenvolvimento das atividades econômicas, respeitadas as diretrizes previstas no art. 2º).
Conjugando os arts. 30, VIII, e 182 da CF, verificamos que o Poder Público municipal
recebeu do texto constitucional o dever de promover o adequado ordenamento territorial, de
acordo com o planejamento e controle do uso do parcelamento e da ocupação do solo
urbano, observadas as diretrizes da lei federal. O solo urbano e as funções sociais da cidade
estão atrelados, já que é naquele que esta se projeta, externando-se em formas e ocupação
168
do seu uso para os mais diversos fins.
Há três situações nas quais a propriedade urbana não atende sua função social: não
edificação, subutilização e não utilização. O critério da intensidade de uso da propriedade
urbana para atividades urbanas tem que ser compatível com a capacidade de infraestrutura
urbana de equipamentos e serviços.
Para a propriedade urbana atender a sua função social é preciso que exista um grau de
razoabilidade entre a intensidade de seu uso com o potencial de desenvolvimento das
atividades de interesse urbano. Por exemplo, para áreas de preservação de manancial, a
implantação de um loteamento urbano com alta densidade populacional, sem dúvida, estará
desrespeitando o critério da existência de infraestrutura, e não atenderá ao princípio da
função social da propriedade.
Cabe à União traçar normas gerais e parâmetros para a consecução dos objetivos de
desenvolvimento da política urbana (art. 21, XX, CF) e aos Estados e Municípios, em
especial aos últimos, a execução das medidas, no interesse local.
O direito à concessão de uso especial para fins de moradia foi reconhecido pela
Constituição Federal, nos termos do parágrafo primeiro do artigo 183. Na medida em que é
vetada a aquisição do domínio pleno sobre as terras públicas através de usucapião, esta
concessão é instrumento hábil para a regularização fundiária das terras públicas
informalmente ocupadas pela população de baixa renda.
II. AS FUNÇÕES SOCIAIS DA CIDADE1

A cidade é, notadamente, um espaço marcado por tensões e conflitos que retratam as
desigualdades sociais e os problemas urbanos. Como afirma Ermínia Maricato: “Os espaços
urbanos não se limitam também a ser locais ou palcos da produção industrial, da troca de
mercadorias, ou lugares onde os trabalhadores vivem. Eles são tudo isso e muito mais; são
produtos: edifícios, viadutos, ruas, placas, postes, árvores, enfim, paisagem que é produzida
e apropriada sob determinadas relações sociais. A cidade é objeto e também agente ativo
das relações sociais”
Ao urbanismo, portanto, cabe a tarefa de identificar as necessidades reais da cidade para
elaborar soluções factíveis, devendo colocar as relações sociais existentes como
preocupação em primeiro plano, o que muitas vezes não acontece, isto é, as medidas
urbanísticas acabam por tensionar as relações sociais.
A definição de Hely Lopes Meirelles resume muito bem a tarefa primordial do urbanismo
que é resolver os problemas e confiltos ocorridos na cidade: “Urbanismo é o conjunto de
medidas estatais destinadas a organizar os espaços habitáveis, de modo a propiciar
melhores condições de vida ao homem na comunidade, entendido como espaços habitáveis,
1
O Estatuto da Cidade e o Meio Ambiente (autor: Élisson Cesar Prieto). Artigo destinado ao IV Congresso Brasileiro de
Direito Urbanístico São Paulo, 05 a 09 de dezembro de 2006 (encontrado em
http://www.ibdu.org.br/imagens/OEstatutodaCidadeeoMeioAmbiente.pdf)
169
todas as áreas e que o homem exerce coletivamente qualquer das quatro funções sociais:
habitação, trabalho, circulação e recreação”.
Na verdade, essas funções sociais da cidade são interesses difusos, isto é, de toda a
coletividade, cujos sujeitos não são determinados. A cidade, para cumprir então suas
funções sociais, deve garantir a todos os cidadãos, indistintamente, o direito e a garantia e
coletiva individual e coletiva ao meio ambiente, à moradia, à terra urbana, ao saneamento e
infra-estrutura, ao transporte e serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, tanto para as
gerações presentes, quanto para as futuras.
É com base nessa argumentação que o poder público, para atender as funções sociais da
cidade, pode e deve redirecionar os recursos e a riqueza de forma mais justa, com vistas a
combater as situações de desigualdade econômica e social vivenciadas em nossas cidades.
Além disso, o poder público deve estabelecer regras jurídicas para determinar, por exemplo,
a disciplina do uso e ocupação do solo, a regulação do sistema viário, o planejamento
urbano. Essas regras constituem o direito das relações sociais na cidade, conhecido como
direito urbanístico, que teve sua consolidação normativa a partir da Constituição Federal de
1988.
A Constituição, estabeleceu um capítulo sobre a Política Urbana, em que fora explicitado o
princípio das funções sociais da cidade como constante da política de desenvolvimento
urbano no país, como se denota do próprio texto: CF, Art. 182. A política de
desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes
gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções
sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.
O dispositivo legal enquadra-se na concepção de que o desenvolvimento urbano tem por
objetivo a implementação das funções sociais da cidade para garantir o bem-estar dos
cidadãos. No Brasil, a brusca urbanização nos grandes centros elevou os problemas socais
provocando tensões agudas, que necessitam, ainda hoje, urgentemente de soluções
elaboradas a partir de um desenvolvimento urbano includente. A Constituição de 1988,
espelha esse ideal da sociedade ao definir que os objetivos da política de desenvolvimento
urbano são as funções sociais da cidade e o bem-estar dos cidadãos.
Mais tarde, a lei federal de desenvolvimento urbano, que conhecemos como Estatuto da
Cidade, veio explicitar o significado desse direito à cidade, nos seguintes termos: “a
garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra urbana, à
moradia, ao saneamento ambiental, à infra-estrutura urbana, ao transporte e aos serviços
públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações” (Artigo 2º, inciso I).
Na acepção de Nelson Saule Júnior, esse direito à cidade sustentável “compreende os
direitos inerentes às pessoas que vivem nas cidades de ter condições dignas de vida, de
exercitar plenamente a cidadania, de ampliar os direitos fundamentais (individuais,
econômicos, sociais, políticos e ambientais), de participar da gestão da cidade, de viver
num meio ambiente ecologicamente equilibrado e sustentável”.
O que se pode concluir, portanto, é que as cidades também devem cumprir determinadas
funções sociais para o bem-estar da coletividade. E essas funções sociais da cidade estão
atreladas ao meio ambiente, que assegura a qualidade de vida das populações que vivem em
170
assentamentos urbanos. Dessa análise, devemos partir para o significado da relação das
estões urbanas e ambientais nas cidades.
III. ESTATUTO DAS CIDADES.
Disciplina, mais que o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, em consonância
com os artigos 182 e 183, as principais diretrizes do meio ambiente artificial, fundado no
equilíbrio ambiental, a segurança e o bem estar dos cidadãos (art. 1º da Lei 10.257/2001).
A execução da política urbana determinada pelo Estatuto deve ser orientada pelos principais
objetivos do direito ambiental constitucional e especificamente pela realização dos valores
estabelecidos no art. 1º da CF. A propriedade urbana deixa de ser considerada simples
imóvel localizado dentro de limites impostos pelo legislador, assumindo feição
metaindividual.
As inovações contidas no Estatuto situam-se em três campos: um conjunto de novos

instrumentos de natureza urbanística voltados para induzir – mais do que normatizar – as
formas de uso ocupação do solo; a ampliação das possibilidades de regularização das
posses urbanas e também uma nova estratégia de gestão que incorpora a ideia de
participação direta do cidadão em processos decisórios sobre o destino da cidade.
O Estatuto da Cidade define a obrigatoriedade do plano diretor, nas hipóteses do art. 41

(cidades com mais de vinte mil habitantes, integrantes de regiões metropolitanas e
aglomerações urbanas, em região de interesse turístico (notar que estabelece hipóteses de
obrigatoriedade mais amplas do que a CF) e, no artigo 42, o conteúdo mínimo do Plano
(delimitação das áreas urbanas onde poderá ser aplicado o parcelamento, edificação ou
utilização compulsórios; sistema de acompanhamento e controle.).
O Plano Diretor é requisito obrigatório para o poder público municipal aplicar, de forma
sucessiva, o parcelamento ou edificação compulsórios (art. 5º e 6º), imposto sobre a
propriedade predial e territorial progressivo no tempo (art. 7º) e a desapropriação para fins
de reforma urbana (art. 8°), ao proprietário de imóvel urbano nos termos do parágrafo 4º do
artigo 182. Não é válida previsão genérica de parcelamento, edificação ou utilização. É
necessário que, além da existência do plano diretor, seja editada, em cada caso, uma lei
municipal específica, prevendo a instituição da obrigação em uma área determinada.
São ainda instrumentos da política urbana e regularização fundiária: Direito de Superfície

(arts. 21 a 24), Usucapião Especial de Imóvel Urbano (art. 9º), Usucapião Urbano Coletivo
(art. 10º) Assim, é também incumbência do Plano Diretor a definição dos critérios para a
utilização dos instrumentos estabelecidos no Estatuto da Cidade, tais como a outorga
onerosa do direito de construir (art. 29), as operações urbanas consorciadas (art. 32 a 34), o
direito de preempção (art. 25 a 27 - preferência para aquisição de imóvel urbano objeto de
alienação onerosa entre particulares » não é direito absoluto) e a transferência do direito de
construir (art. 35). Os princípios constitucionais fundamentais norteadores do Plano Diretor
são: a função social da propriedade; desenvolvimento sustentável; as funções sociais da
cidade; a igualdade e a justiça social; a participação popular (gestão democrática da cidade
171
– arts. 43 a 45). As diretrizes gerais da política urbana restam estabelecidas no artigo 2º, da
Lei 10.257/2001.
O Estudo de Impacto de Vizinhança (EIV) previsto no art. 4º, VI e arts. 36 a 38 do Estatuto,

embora semelhante ao EIA/RIMA, com ele não se confunde. É mais usado em
empreendimentos típicos do contexto urbano, sem grandes impactos no ambiente natural. O
EIV não substitui o EIA, quando exigido. Mas o EIA, mais abrangente, pode tornar o EIV
dispensável. O direito de preempção e o EIV são exemplos de limitações administrativas,
ou seja, intervenção do Poder Público na propriedade privada.
A Lei 11.977/09 incluiu dois novos instrumentos da política urbana: demarcação

urbanística para fins de regularização fundiária e legitimação de posse (art. 4º, V, alíneas t,
u, Estatuto).
Tema interessante abordado por Fiorillo diz respeito à natureza jurídica das favelas:
diferencia o autor entre porções da cidade que seguem os regulamentos e planos
urbanísticos, chamados de “estabelecimentos regulares”, e os que não seguem, organizados
pela própria população, sendo estes os “estabelecimentos irregulares”. As favelas, assim,
incluem-se nestes últimos, no contexto da cidade e, como tal, também são bens ambientais,
mais especificamente, podem-se ser tidas como bairros irregulares (por bairros pode-se
entender porções do território de uma cidade ocupada majoritariamente por pessoas
integrantes de uma mesma classe social-econômica, neste caso, comunidades pobres).
Portanto, seus habitantes possuem os mesmos direitos inerentes à função social da cidade.
IV. CIDADE SUSTENTÁVEL:
Para melhorar a situação das cidades brasileiras, a Constituição Federal de 1988 inseriu um
capítulo próprio sobre a política urbana, além de ter elevado a direitos fundamentais vários
direitos humanos e sociais. Desenvolvimento sustentável é uma locução verbal em que se
ligam dois conceitos. O conceito de sustentabilidade passa a qualificar ou caracterizar o
desenvolvimento. Trata-se de um paradoxo, uma desconstrução. O desenvolvimento
sustentável é uma combinação de diversos elementos ou princípios: a integração da
prestação ambiental e o desenvolvimento econômico (princípio da integração), a
necessidade de preservar os recursos naturais para o benefício das gerações futuras
(equidade intergeracional: : “responde às necessidades do presente sem comprometer a
possibilidade das gerações futuras de prover suas próprias necessidades.” (PALSULE,
2004)), o objetivo de explorar os recursos naturais de forma sustentável (uso sustentável) e,
o uso equitativo dos recursos (equidade intrageracional). Entende-se também que o
desenvolvimento sustentável visa promover a harmonia entre os seres humanos e a
natureza, e, para alcançá-lo, são necessários vários requisitos, como um sistema político
que assegure efetiva participação dos cidadãos no processo decisório, além de um sistema
econômico capaz de gerar excedentes, também um sistema social que possa resolver
tensões causadas por um desenvolvimento não equilibrado, um sistema de produção que
respeite a obrigação de preservar a base ecológica do desenvolvimento, mais um sistema
tecnológico que vise novas soluções, um sistema internacional que estimule padrões
sustentáveis de comércio e financiamento e, ainda, um sistema administrativo flexível
capaz de corrigir-se (CANEPA, 2007).
172
A CF/88 não utiliza a expressão ‘desenvolvimento sustentável’, mas a inserção do dever de

defender e preservar o meio ambiente para as presentes e futuras gerações representa a
essência do princípio da sustentabilidade. Trata-se de um princípio implícito.
Em termos de proteção internacional ao meio ambiente, o desenvolvimento sustentável
aparece na Declaração de Estocolmo de 1972, na Convenção de Helsinki/1992, na
Declaração do Rio de Janeiro de 1992 (Eco92), na Convenção da Diversidade Biológica de
1992, na Conferência de Copenhague de 1995, na Declaração de Nova Delhi de 2002, na
Conferência de Berlim de 2004, bem como na Declaração das Nações Unidas sobre
Desenvolvimento Sustentável de 2012 (Rio+20). O conceito demorou muito tempo para
influenciar as políticas da cidade, e é significativo que o lugar que ocupa no direito
urbanístico seja em geral ainda modesto. ‘Cidade sustentável’ representa uma noção
recentemente consagrada no plano internacional (Declaração das Nações Unidas sobre
cidades e outros assentamentos humanos, 2001), inclusive quanto à percepção da cidade
como patrimônio comum do povo e, principalmente, como possível sujeito de direito e
deveres (Carta das cidades europeias para a sustentabilidade – Carta de Aalborg, 1994: nós
as cidade européias... declaramos que... direito à qualidade de vida, saneamento básico e à
miscigenação do habitat [...] cada cidade é diferente... é seu dever encontrar seu próprio
caminho para alcançar a sustentabilidade). Em síntese, a gestão sugerida no plano europeu
é de responsabilidade descentralizada das coletividades, com grande apelo à participação
dos cidadãos.
No Brasil, as iniciativas legislativas estão consubstanciadas na Lei nº 12.305/2010 (política

nacional de resíduos sólidos), Lei nº 6.766/ 1979 (parcelamento do solo urbano), Lei nº
11.445/2007 (diretrizes nacionais para o saneamento básico), Lei n° 10257/2001 (estatuto
da cidade). Este último, por sua vez, regulamentou o disposto no texto constitucional, além
de relacionar uma série de instrumentos; estes, quando aliados e aplicados na prática, têm
um grande potencial para tornar a cidade um lugar mais equilibrado ambiental e
socialmente. Nesse norte, é com fundamento nos direitos constitucionais e nos instrumentos
que proporcionam a melhoria das cidades, que se formam os elementos para a constituição
e consolidação de um novo direito, o direito à cidade sustentável, entendido como o direito
à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infra-estrutura urbana, ao transporte
e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações” aparece
como diretriz geral da política urbana.
O binômio sustentabilidade-cidade está progressivamente sendo fortificado pelas políticas

urbanas, chegando até mesmo a ser considerado como termos incindíveis. Em uma
sociedade cuja população vive em grande parte nos contextos urbanos, o desenvolvimento
econômico demográfico assumiu uma forma de desenvolvimento urbano sustentável, a
ponto da definição da palavra sustentabilidade coincidir com a de cidades sustentáveis. O
binômio sustentabilidade-cidade, portanto, da mesma forma que estabelece uma concretude
ao discurso sobre a sustentabilidade, está também modificando radicalmente o modo de ver
e governar a cidade e o território (CANEPA, 2007).
Nessa perspectiva, a cidade sustentável significa a concretização da justiça distributiva, o

equilíbrio das relações de todos os atores sociais e ainda implica o desenvolvimento
173
econômico compatível com a preservação ambiental e qualidade de vida dos seus

habitantes, que se pudesse ser resumida em uma só palavra, seria equidade (CAVALLAZZI,
2007).
Nesse contexto, regulamentando os artigos 182 e 183 da Carta Magna, a Lei n. 10.257 de
2001 (O Estatuto da Cidade) trouxe à conturbada realidade urbana brasileira um novo
alento, quando no inciso I de seu artigo 2º garante, literalmente, o direito às cidades
sustentáveis (CANEPA, 2007), entendida como aquela que garante o direito à terra urbana,
à moradia, ao saneamento ambiental, à infraestrutura urbana, ao transporte, ao trabalho, ao
lazer, para as presentes e futuras gerações (Art. 2º, I, Lei 10.257/01).
O direito à cidade sustentável encontra fundamento em diversos direitos fundamentais

inseridos expressamente na Constituição Federal; por isso, é considerado por muitos como
um direito fundamental implícito. Encontra guarida na Função Social da Propriedade, no
direito à democracia participativa, no direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado,
e ainda no princípio da dignidade da pessoa humana.
Embora, na Constituição Federal vigente, esteja prevista uma série de princípios de direito
urbanístico e de políticas urbanas capazes de promover suporte ao desenvolvimento
sustentável dos assentamentos humanos, foi somente com a vigência do Estatuto da Cidade,
Lei n. 10.257/01, que regulamentou o artigo 182 da Carta Política, que isso se tornou
realmente possível (CANEPA, 2007), tendo sido instituído o Plano Diretor, o Estudo de
Impacto de Vizinhança, o Parcelamento, Edificação e Utilização Compulsórios, IPTU
Progressivo, Usucapião Especial Coletiva Urbana, Regularização de Favelas e
Regularização Fundiária, bem como Gestão Democrática da Cidade.
O problema principal está na implementação desses instrumentos por parte do Poder

Público A má-gestão dos governos torna, em muitos casos, o direito à cidade sustentável
algo distante.
Entretanto, é necessário salientar que os instrumentos previstos no Estatuto da Cidade e na

Constituição Federal são hábeis, desde que implementados pelos gestores públicos, porém
não são suficientes, uma vez que o conceito de sustentabilidade engloba outros aspectos e
ações que vão além do alcance do direito urbanístico. A sustentabilidade em sua forma
ampla será atingida mediante mudanças nos sistemas político, econômico, social, de
produção, tecnológico, industrial, internacional e administrativo.
O direito à cidade sustentável engloba, assim, os seguintes direitos:

a) direito à terra urbana (art. 2º , I do Estatuto da Cidade): é a partir do território que
todos os demais direitos sociais inscritos na CR/88 podem ser exercidos; além disso, a terra
urbana não deixa de ser um dos fatores de produção, ao lado do capital e do trabalho;
b) direito à moradia (art. 2º , I do Estatuto da Cidade): reforça o plano do piso vital
mínimo; está associado ao direito à casa, observadas as necessidades da família e a
possibilidade econômica do município como executor da política de desenvolvimento
urbano;
174
c) direito ao saneamento ambiental (art. 2º , I do Estatuto da Cidade): refere-se às

condições urbanas adequadas de saúde pública quanto ao controle de águas, esgotos etc. O
conceito de higiene pública é hoje superado, preferindo-se tratar do bem-estar físico e
mental. Orienta-se pelo direito (1) ao uso de águas, (2) ao esgoto sanitário, (3) ao ar
atmosférico e sua circulação e (4) ao descarte de resíduos. Observa, ainda, as diretrizes
nacionais para o saneamento básico consubstanciadas na Lei nº 11.445/2007;
d) direito à infraestrutura urbana (art. 2º , I do Estatuto da Cidade): traduz o direito à
efetivação, por parte do Poder Público municipal, de obras, instalações, artefatos ou
atividades destinadas a efetivar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade;
e) direito ao transporte (art. 2º , I do Estatuto da Cidade): revela o direito aos meios
necessários à livre locomoção dos brasileiros e estrangeiros residentes no País, sobretudo
quanto à necessidade de utilização de vias urbanas adequadas à circulação de pessoas e
cargas e descargas fundamentais às relações de consumo. Compete, nesse sentido, ao Poder
Público municipal transportar fundamentalmente as pessoas nas cidades e propiciar boas
condições às vias, dentro dos critérios de trânsito estabelecidos pelo Código de Trânsito
Brasileiro. Como reflexo desse direito, o STJ já chegou a decidir o acesso de idosos ao
transporte coletivo gratuito sem limite do número de viagens, manteve a proibição dos
transportes alternativos e decidiu que o preço pago pelo vale-transporte no estado de São
Paulo deveria ser o mesmo da passagem comum;
f) direito aos serviços públicos: compete aos municípios organizar e prestar os serviços
públicos de interesse local (art. 30, CR/88), tais como a rede de esgotos, abastecimento de
água, energia elétrica, coleta de águas pluviais, rede telefônica etc;
g) direito ao lazer: compõe o bem-estar físico e psíquico da pessoa humana, revelando-se
na disponibilização dos meios necessários para a população realize atividades de
entretenimento, como cinemas, teatros, praças, áreas arborizadas etc.
Vê-se, portanto, que o conceito de sustentabilidade das cidades, não é só ambiental, mas
também social e econômico e que a diretriz expressa a preocupação do legislador com as
questões ambientais ao elevar o saneamento ambiental a uma das funções sociais da
cidade. Em suma, o Estatuto da Cidade assevera com essa diretriz, que “o pleno exercício
do direito a cidades sustentáveis compreende condições dignas de vida, de exercitar
plenamente a cidadania e os direitos humanos, de participar da gestão da cidade, de viver
numa cidade com qualidade de vida, sob os aspectos social e ambiental”.
Registre-se, ainda em termos legislativos, que o Estatuto da Cidade foi alterado pela Lei
12.836, de 2 de julho de 2013 , para inserir como diretriz geral “estímulo à utilização, nos
parcelamentos do solo e nas edificações urbanas, de sistemas operacionais, padrões
construtivos e aportes tecnológicos que objetivem a redução de impactos ambientais e a
economia de recursos naturais” (art. 2º, XVII). Neste sentido, o Estatuto passou ainda a
permitir operações urbanas consorciadas para a “a concessão de incentivos a operações
urbanas que utilizam tecnologias visando a redução de impactos ambientais, e que
comprovem a utilização, nas construções e uso de edificações urbanas, de tecnologias que
reduzam os impactos ambientais e economizem recursos naturais, especificadas as
modalidades de design e de obras a serem contempladas”, ao que será estabelecida
175
“contrapartida a ser exigida dos proprietários, usuários permanentes e investidores privados

em função da utilização dos benefícios” decorrentes. Tudo a reforçar o direito de todo ser
humano à sustentabilidade social e ambiental da pólis que habita, fazendo, assim,
prevalecer os ditames de nossa ordem constitucional.
Casuística:
AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. IPTU.
PROGRESSIVIDADE. LEI LOCAL INSTITUÍDA APÓS A EMENDA CONSTITUCIONAL Nº
29/2000. CONSTITUCIONALIDADE. CONDIÇÕES PREVISTAS PELO ESTATUTO DA
CIDADE. INAPLICABILIDADE. 1. A progressividade extrafiscal, baseada na funçaã o social
da propriedade, sempre foi permitida pelo texto Constitucional. Esta eé a modalidade de
progressividade que se opera conforme as condiçoã es previstas pelo Estatuto da Cidade. 2.
A progressividade fiscal, dita arrecadatoé ria, soé foi viabilizada apoé s constar da
Constituiçaã o Federal o permissivo trazido pela Emenda Constitucional nº 29/2000. Nesse
caso, a progressividade eé mecanismo de concreçaã o da capacidade contributiva e opera-se
com a majoraçaã o de alíéquotas em relaçaã o diretamente proporcional ao aumento da base
de caé lculo. 3. Agravo regimental a que se nega provimento. (STF - ARE: 639632 MS ,
Relator: Min. ROBERTO BARROSO, Data de Julgamento: 22/10/2013, Primeira Turma,
Data de Publicaçaã o: ACOÉ RDAÃ O ELETROÔ NICO DJe-231 DIVULG 22-11-2013 PUBLIC 25-11-
2013).
ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. TOMBAMENTO. EXCESSO DE
EXECUÇÃO.INDENIZAÇÃO. COMPENSAÇÃO. TRANSFERÊNCIA DO DIREITO DE
CONSTRUIR.ART. 35 DO ESTATUTO DAS CIDADES. SÚMULA 280/STF POR
APLICAÇÃOANALÓGICA. REEXAME DE FATOS E PROVAS OCORRIDOS NO
PROCESSO DECONHECIMENTO. INVIABILIDADE NA VIA RECURSAL ELEITA.
SÚMULA 7/STJ. 1. Em razão do que dispõe o art. 35 do Estatuto da Cidade, parasaber acerca da
possibilidade de se transferir o direito deconstruir quando o imóvel for tombado, é necessária a
análise de Leido Município de Santos. Por essa razão, patente a incidência daSúmula 280/STF, por
aplicação analógica, a inviabilizar oconhecimento da presente insurgência. 2. Para infirmar as
conclusões do acórdão recorrido (inexistência decausa superveniente à sentença e a extinção do
direito decompensação pela ação de conhecimento), com o fito de acolher aapontada violação ao
artigo 741, inciso VI, do CPC, demandariaincursão no contexto fático-probatório dos autos, o que é
defeso emrecurso especial, nos termos da Súmula 7 desta Corte de Justiça. 3. Agravo regimental
não provido. (STJ - AgRg no AREsp: 179340 SP 2012/0096046-8, Relator: Ministro MAURO
CAMPBELL MARQUES, Data de Julgamento: 20/11/2012, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de
Publicação: DJe 26/11/2012)

Perguntas: Qual o escopo da tutela da política urbana?
Comentários: Garantir o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infra-
estrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e
futuras gerações.
Quais são os parâmetros de cumprimento da função socioambiental da propriedade urbana?
Comentários: A Constituição, estabeleceu um capítulo sobre a Política Urbana, em que fora
explicitado o princípio das funções sociais da cidade como constante da política de
desenvolvimento urbano no país (CF, Art. 182). A política de desenvolvimento urbano, executada
pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o
pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes. Visa
176
assim garantir o “direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra urbana, à moradia,
ao saneamento ambiental, à infra-estrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho
e ao lazer, para as presentes e futuras gerações” (, Estatuto da Cidades, art. 2º, inciso I).
Compreende, portanto, os direitos inerentes às pessoas que vivem nas cidades de ter condições
dignas de vida, de exercitar plenamente a cidadania, de ampliar os direitos fundamentais
(individuais, econômicos, sociais, políticos e ambientais), de participar da gestão da cidade, de viver
num meio ambiente ecologicamente equilibrado e sustentável.
Houve alguma inovação legislativa recente sobre o tema? Fale a respeito.
Comentários: Sim. Estatuto da Cidade foi alterado pela Lei 12.836, de 2 de julho de 2013 , para
inserir como diretriz geral “estímulo à utilização, nos parcelamentos do solo e nas edificações
urbanas, de sistemas operacionais, padrões construtivos e aportes tecnológicos que objetivem a
redução de impactos ambientais e a economia de recursos naturais” (art. 2º, XVII). Neste sentido, o
Estatuto passou ainda a permitir operações urbanas consorciadas para a “a concessão de incentivos
a operações urbanas que utilizam tecnologias visando a redução de impactos ambientais, e que
comprovem a utilização, nas construções e uso de edificações urbanas, de tecnologias que reduzam
os impactos ambientais e economizem recursos naturais, especificadas as modalidades de design e
de obras a serem contempladas”, ao que será estabelecida “contrapartida a ser exigida dos
proprietários, usuários permanentes e investidores privados em função da utilização dos benefícios”
decorrentes.
177
Ponto 10.a: Controle interno e externo da Administração Pública. Ombudsman.

Procurador Federal dos Direitos do Cidadão.
Principais obras consultadas: Celso Antônio Bandeira de Mello. Curso de Direito

Administrativo. 28ª Edição. Ed. Malheiros; José dos Santos Carvalho Filho. Manual de
Direito Administrativo. 25a Edição. Ed. Atlas
Legislação básica: Art. 5o, XXXV , 49, 71, 74 da CF/88; Art. 12, Lei Complementar n.º
75/93; Art. 6o, V, Dec-Lei n. 200/67.
Quando se fala em controle, inicialmente, pode-se pensar em controle político ou controle

administrativo. O controle político é aquele que tem por base a necessidade de equilíbrio
entre os Poderes estruturais da República. Esse controle representa claramente o sistema de
freios e contrapesos. Como ele implica em intervenção de um Poder no outro, somente
pode ocorrer se previsto na CRFB. Exemplos: Executivo controla o Legislativo por meio de
veto aos seus projetos de lei (art. 66, § 1º, CR); Legislativo controla o Executivo através da
rejeição ao veto do Chefe desse Poder (art. 66, § 4º); Judiciário controla a ambos pelo
controle da legalidade e da constitucionalidade de seus atos; Executivo controla o Judiciário
pela nomeação de seus membros de mais alto grau (art. 107, CR); Legislativo, por sua vez,
controla o Judiciário pelo controle financeiro e orçamentário (art. 70, CR).
O tema Controle da Administração, que tem natureza jurídica de princípio fundamental,
diz respeito aos instrumentos jurídicos de fiscalização sobre a atuação dos agentes, órgãos e
entidades componentes da Administração Pública. De acordo com Carvalho Filho, os
mecanismos de controle sobre a Administração Pública têm como objetivos fundamentais:
a) garantir o respeito aos direitos subjetivos dos usuários e b) assegurar a observância das
diretrizes constitucionais da Administração. Tais mecanismos de controle possuem natureza
jurídica de princípio fundamental da Administração Pública (art. 6o, V, Dec-Lei n. 200/67).
Qualquer pessoa pode suscitar o controle da Administração para que aquele que haja
incidido em abuso de autoridade seja responsabilizado (Lei 4.898/65).
178
CONTROLE DE LEGALIDADE OU DE LEGITIMIDADE: Controle pelo qual se verifica se o ato

foi praticado em conformidade com a lei e o direito. Faz-se o confronto entre uma
conduta administrativa e uma norma jurídica, sendo corolário imediato do
princípio da legalidade. Também devem ser apreciados aspectos sobre a
observância dos princípios administrativos. Pode ser exercido pela própria
Administração, mediante autotutela, ou pelo Poder Legislativo ou Judiciário, o
qual sempre será repressivo. A rejeição de ato ilegal é chamada de anulação, com
efeitos ex tunc, salvo para quem estava de boa fé. Lembrar que é cabível a
convalidação, quando o ato tenha sido praticado com defeitos sanáveis e desde
que não acarrete lesão ao interesse público ou a terceiros.
CONTROLE DE MÉRITO: visa a verificar a oportunidade e conveniência do ato controlado.

é atuação discricionária exercida somente sobre atos discricionários. em regra,
compete exclusivamente ao poder que editou o ato. excepcionalmente, nos casos
previstos na constituição da república, o poder legislativo poderá exercer controle
de mérito sobre atos praticados pelo poder executivo, exercendo o chamado
controle político, atuando ele com discricionariedade. O controle de mérito sobre
os atos administrativos exercidos pelo próprio Poder que os pratica pode resultar
em sua revogação, quando não se entender por conveniente a mantença do ato.
Nem todos os atos, no entanto, poderão ser revogados; vide o capítulo sobre atos
administrativos.
CONTROLE INTERNO: é realizado por um Poder sobre seus próprios órgãos e agentes.
A Administração, assim como os Poderes Legislativo e Judiciário, deve manter um sistema
integrado de controle interno com a finalidade de avaliar o cumprimento das metas
previstas no plano plurianual, a execução dos programas e do orçamento; de comprovar a
legalidade e avaliar os resultados quanto à eficácia e eficiência da gestão orçamentária,
financeira e patrimonial (art. 74, CF). A grande diferença entre o controle interno e o
controle externo é que o controle interno permite uma atuação prévia, permite um
controle hierarquizado. Jurisprudência: a Controladoria-Geral da União (CGU) tem
atribuição para fiscalizar a aplicação dos recursos públicos federais repassados, por meio de
convênios, aos municípios. A CGU é órgão que auxilia o Presidente da República na sua
missão constitucional de controle interno do patrimônio da União. Logo, não há qualquer
violação à competência do TCU (STF, RMS 25943/DF).
CONTROLE EXTERNO: aquele em que o órgão fiscalizador se situa fora do âmbito do

Poder controlado. Esta espécie de controle jamais ocorrer de forma prévia, mas
concomitante ou a posteriori, em razão da independência dos poderes e da presunção de
legalidade e legitimidade dos atos administrativos. Compreende: controle parlamentar
direto; controle exercido pelo Tribunal de Contas; controle jurisdicional (será visto em
outro tópico).
179
CONTROLE POPULAR: É o controle exercido diretamente pelo povo, que se utiliza dos
instrumentos legais disponíveis. Ocorre, por exemplo, com a ação popular, com o
direito de petição, com a determinação pela CR de que os Municípios
disponibilizem, durante 60 dias, suas contas a qualquer contribuinte etc.
CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO:
O controle administrativo é sempre um controle interno e envolve tanto o controle de

legalidade quanto controle de mérito. Deriva do poder de autotutela que a Administração
Pública tem sobre seus próprios atos e agentes, cuja expressão está sintetizada na súmula
473 do STF: A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios
que os tornem ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de
conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos e ressalvada, em todos os
casos, a apreciação judicial. O STF já deixou assente que o exercício da autotutela
administrativa, quando implique desfazimento de atos administrativos que afetem interesse
do administrado, modificando desfavoravelmente sua situação jurídica, deve ser precedido
da instauração de procedimento no qual se dê a ele oportunidade de contraditório.
Tem por objetivos a confirmação, correção ou alteração dos atos praticados pela
Administração. Pode ser exercido por meio do controle ministerial (Ministérios sobre a sua
estrutura administrativa), da hierarquia orgânica (vide poderes do hierarca), do direito de
petição (CF, art. 5º, XXXIV, a), do controle social (consultas, audiências públicas,
orçamentos participativos), da atividade de fiscalização e do direito de revisão recursal
(possibilidade dos interessados de interporem recursos).
Este último possui um triplo fundamento: sistema de hierarquia orgânica; exercício do

direito de petição; ampla defesa e contraditório. Os recursos administrativos são cabíveis
sempre que o interessado pretende a revisão de uma conduta ou de um ato da
Administração. Denomina-se de recurso hierárquico próprio aquele que tramita na via
interna de órgãos ou pessoas administrativas e derivam do próprio controle hierárquico e
recurso hierárquico impróprio aqueles dirigidos a autoridades ou órgãos estranhos àqueles
de onde se originou o ato impugnado (relação de vinculação). A representação (denúncia de
irregularidade), a reclamação (visa a obtenção do reconhecimento de um direito ou da
correção de um ato que cause lesão ou ameaça de lesão), o pedido de reconsideração, e a
revisão (pelo qual se postula a reapreciação de determinada decisão da qual tenham
emanado sanções, em razão de fatos novos supervenientes) são espécies de recursos
administrativos. Tais recursos em regra possuem apenas efeito devolutivo. Só haverá
também o suspensivo quando a lei expressamente o mencionar ou se a autoridade
administrativa excepcionalmente o conceder. Tendo o recurso efeito somente devolutivo,
pode o interessado recorrer desde logo ao Judiciário, isso porque o ato atacado continua a
produzir seus efeitos. O STF tem aceitado o entendimento pelo qual propondo o
contribuinte ação judicial, o recurso pode ser tido por renunciado.
É ilícita a exigência de depósito de valores ou arrolamento de bens como condição para a
interposição de recurso administrativo, sendo consideradas inconstitucionais quaisquer leis
que assim o prevejam (Súmula Vinculante nº 21: “é inconstitucional a exigência de
180
depósito ou arrolamento prévios de dinheiro ou bens para admissibilidade de recurso

administrativo”).
Não se aplica, no âmbito dos recursos administrativos, em regra, o princípio da ne

reformatio in pejus, salvo na hipótese de pedido de revisão. O Administrador não somente
poderá, antes deverá reformar para pior o ato do qual recorreu o administrado quando
verificar que a decisão recorrida foi praticada em desconformidade com a lei e o direito.
Assim, o fundamento da permissão da reforma para pior é o controle de legalidade.
CONTROLE PARLAMENTAR DIRETO: É função típica do poder legislativo o

controle da administração pública, nos termos e limites estabelecidos pela Constituição
Federal (o Poder Legislativo possui duas funções típicas). É aquele previsto no art. 49, X,
CF e exercido diretamente pelo Congresso Nacional (sem o auxílio do TCU). Ex: a
sustação de atos e contratos do Executivo (art. 49, V); a convocação de ministros; o
requerimento de informações pelas Mesas das Casas ou suas Comissões Permanentes (art.
50); as CPIs; as autorizações ou aprovações do Congresso necessárias para atos concretos
do Executivo; o julgamento das contas do Executivo (art. 49, IX, CF); o impeachment do
Presidente e de seus Ministros. Este controle pode ser político ou financeiro (contábil,
financeiro propriamente dito, orçamentário, patrimonial e a operacional). O controle
financeiro se dá sob aspectos de legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação de
subvenções e renúncia de receitas.
OBS: o controle exercido pelo legislativo com base no Art.49, V da CF é um controle de
legalidade ou legitimidade, e não um controle de mérito administrativo.
CONTROLE PELO TRIBUNAL DE CONTAS: Trata-se de um órgão independente,

vinculado ao Poder Legislativo, que tem a função constitucional de auxiliá-lo no controle
financeiro externo da Administração Pública. É um órgão independente, previsto na própria
CR, não sendo subordinado ao Legislativo (não é seu auxiliar, é um órgão que auxilia, o
que é diferente). Os Tribunais de Contas têm competência para fiscalizar quaisquer
entidades públicas ou privadas que utilizem dinheiro público, incluindo o MP, o Legislativo
e o Judiciário. A CF reconheceu a existência de Tribunais de Contas somente em dois
municípios: Rio de Janeiro e de São Paulo. Entretanto, no julgamento da ADI 867/94, o
STF reconheceu a possibilidade dos estados criarem além de seus Tribunais de Contas
Estaduais, Tribunais de Contas dos Municípios, órgãos estaduais para fiscalização
municipal, à luz do art. 31, CF. Entendeu o STF que o óbice à criação de Tribunais de
Contas ficou restrito à atividade municipal e não à Estadual (MELLO, p. 945 a 954). O
Tribunal de Contas, no exercício de suas atribuições, pode apreciar a constitucionalidade
das leis e dos atos do poder público (Súm. 347/STF). O controle que os tribunais de contas
exercem sobre os atos ou contratos da administração pública é um controle posterior ou
subsequente, salvo as inspeções e auditorias (controle concomitante), que podem ser
realizadas a qualquer tempo. Não cabe ao TCU julgar as contas do Presidente da República,
quem as julga é o Congresso Nacional. Quanto às contas dos demais administradores
públicos, o TCU dispõe de competência para julgá-las, por força do art.71, II da CF. O STF
considera válida norma constitucional estadual que outorgue competência à respectiva
assembleia legislativa para o julgamento das contas da corte de contas do estado. Por força
do art. 75 da Constituição. Os membros do TCU possuem as mesmas garantias,
181
prerrogativas e vencimentos dos ministros do STJ, sendo que 1/3 de seus membros é
nomeado pelo Presidente da República, sob a aprovação do Senado Federal, dentre os
nomes constantes de lista tríplice composta pelo próprio tribunal e integrada por auditores e
membros do MP junto ao tribunal, escolhidos por critérios de antiguidade e merecimento
(os 2/3 restantes são designados pelo Congresso Nacional). As decisões dos Tribunais de
Contas tem força de titulo executivo extrajudicial (art. 71, §3o).
O STF entende que o simples fato de haver recursos públicos envolvidos – o que ocorre
pelo mero motivo de o Estado ser o detentor da maioria do capital votante de qualquer
sociedade de economia mista – enseja a incidência do inciso II do art.71 da Constituição,
inclusive da sua parte final, que dispõe sobre a tomada de contas especial. A tomada de
contas especial é um procedimento destinado a apurar fato específico em que haja suspeita
de lesão ao erário.
Segundo o STF os tribunais de contas, no desempenho de suas atribuições podem realizar o
controle de constitucionalidade das leis, isto é, no exame de um processo submetido a sua
apreciação, podem afastar a aplicação de uma lei ou ato normativo do Poder Público, por
entendê-lo inconstitucional.
Súmula Vinculante 3 – Nos processos perante o Tribunal de Contas da União asseguram-
se o contraditório e a ampla defesa quando da decisão puder resultar a anulação ou
revogação de ato administrativo que puder resultar anulação ou revogação de ato
administrativo que beneficie o interessado, excetuada a apreciação da legalidade do ato de
concessão inicial da aposentadoria, reforma e pensão.
Por força dessa determinação, mesmo em um processo concernente a um ato de admissão
de pessoal em que as partes sejam somente o TCU e a administração pública, deverão ser
assegurados o contraditório e a ampla defesa ao administrado – que não é parte no processo
– quando a decisão do processo acarrete, ou possa acarretar, uma consequência que lhe seja
desfavorável. Segundo o STF o ato de concessão de aposentadoria, reforma ou pensão é um
ato complexo. Então enquanto o TCU não aprecia a legalidade do ato de concessão de
aposentadoria, reforma ou pensão e efetua o registro desse ato, ainda não existe um ato
administrativo, inteiramente formado, mas sim um ato incompleto, imperfeito, inacabado,
só depois do registro pelo TCU é que passa a existir um ato perfeito.
O STF entendeu que o TCU tem o prazo de cinco anos para efetuar a apreciação da
legalidade, para fins de registro, do ato de concessão inicial de aposentadoria sem conceder
ao interessado a oportunidade de contraditório e de ampla defesa. Esse prazo é contado a
partir da data da chegada ao TCU, do processo administrativo. Passado esse prazo, o TCU
ainda pode exercer a competência para analisar a legalidade do ato de concessão da
aposentadoria, reforma ou pensão e, se for o caso, declarar o ato ilegal e recusar o registro,
mas deverá assegurar ao beneficiário, previamente o exercício do contraditório e da ampla
defesa.
CONTROLE JUDICIAL (melhor analisado no ponto 11.A): Segundo Bandeira de Mello,
no Brasil, ao contrário do que ocorre em inúmeros países europeus, vigora o sistema da
jurisdição única, de sorte que assiste exclusivamente ao Poder Judiciário decidir, com força
de definitividade, toda e qualquer contenda sobre a adequada aplicação do Direito a um
caso concreto, sejam quais forem os litigantes ou a índole da relação jurídica controvertida.
182
Assim o Poder Judiciário, controla in concreto a legitimidade dos comportamentos da

Administração Pública, anulando suas condutas ilegítimas, compelindo-a àquelas que
seriam obrigatórias e condenando-a a indenizar os lesados, quando for o caso (princípio da
inafastabilidade da jurisdição - art. 5o, XXXV, CF). (MELLO, p. 954).
OMBUDSMAN. PROCURADOR FEDERAL DOS DIREITOS DO CIDADÃO: A Lei

Complementar n.º 75/93 (art. 12) inovou ao instituir a figura do procurador dos direitos
do cidadão, que atua nos moldes em que o fazem os ombudsman nórdicos e os defensores
del pueblo espanhóis. A diferença é que o Procurador dos Direitos do Cidadão é um
membro do Ministério Público Federal, designado para um mandato de 2 (dois) anos
(passível de uma recondução), designado pelo PGR mediante prévia aprovação do
Conselho Superior, e com prerrogativas para, atuando de ofício ou por provocação,
requisitar informações; instaurar inquéritos; investigar; acompanhar diligências; requisitar
servidores públicos federais para atuação temporária e específica; notificar violações a
direitos individuais, coletivos ou sociais; expedir recomendações aos poderes públicos para
fazer com que se abstenham de agir ou façam cessar violações a direitos constitucionais dos
cidadãos, entre outros. A atividade do Procurador dos Direitos do Cidadão é extrajudicial;
esse órgão não pode agir perante o Poder Judiciário. E, quando, no exercício de suas
funções, perceber que há uma violação a direitos constitucionais que pode ser combatida
pela atuação de outros órgãos do Ministério Público, a este serão encaminhadas as
informações, para que possa adotar as medidas cabíveis na espécie.
Casuística:
Súmula Vinculante 3 – Nos processos perante o Tribunal de Contas da União asseguram-se o

contraditório e a ampla defesa quando da decisão puder resultar a anulação ou revogação de ato
administrativo que puder resultar anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o
interessado, excetuada a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial da aposentadoria,
reforma e pensão.
STF, Súmula 346: “A administração pública pode declarar a nulidade dos seus próprios atos”.
STF, Súmula 347: “O Tribunal de Contas, no exercício de suas atribuições, pode apreciar a
constitucionalidade das leis e dos atos do poder público”.
STF, Súmula 473: “A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que
os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência
ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação
judicial”. E sempre ressalvado, também, o devido processo legal.
STF, Súmula 653: “No Tribunal de Contas estadual, composto por sete conselheiros, quatro devem
ser escolhidos pela Assembléia Legislativa e três pelo Chefe do Poder Executivo estadual, cabendo
a este indicar um dentre auditores e outro dentre membros do MP, e um terceiro à sua livre escolha”.
PROCESSUAL CIVIL. INEXISTÊNCIA DE VIOLAÇÃO DO ART. 535 DO CPC. EXECUÇÃO
DE DECISÃO CONDENATÓRIA DO TCU. DESNECESSIDADE DE INSCRIÇÃO EM DÍVIDA
ATIVA E CONSEQUENTE INAPLICABILIDADE DA LEI N. 6.830/80. 1. Não viola o art. 535, II,
do CPC, o acórdão que decide de forma suficientemente fundamentada, não estando obrigada a
Corte de origem a emitir juízo de valor expresso a respeito de todas as teses e dispositivos legais
invocados pelas partes. 2. Consoante a orientação jurisprudencial predominante nesta Corte, não se
aplica a Lei n. 6.830/80 à execução de decisão condenatória do Tribunal de Contas da União
183
quando não houver inscrição em dívida ativa. Tais Decisões Já São Títulos Executivos
Extrajudiciais, De Modo Que Prescindem Da Emissão De Certidão De Dívida Ativa - CDA, O
Que DETERMINA A ADOÇÃO DO RITO DO CPC QUANDO O ADMINISTRADOR
DISCRICIONARIAMENTE OPTA PELA NÃO INSCRIÇÃO. 3. Recurso especial provido, em
parte, para determinar que a execução prossiga nos moldes do Código de Processo Civil. (REsp
1295188/DF, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, julgado em
14/02/2012, DJe 24/02/2012).
LEGITIMIDADE DA COMPETÊNCIA DA ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA PARA JULGAR AS
CONTAS DO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO. - Reveste-se de plena legitimidade
constitucional a norma inscrita na Carta Política do Estado-membro que atribui, à
Assembléia Legislativa, competência para efetuar, em sede de fiscalização financeira,
orçamentária, contábil, operacional e patrimonial, o controle externo das contas do respectivo
Tribunal de Contas. Doutrina. Precedentes. - O Tribunal de Contas está obrigado, por expressa
determinação constitucional (CF, art. 71, § 4º), aplicável ao plano local (CF, art. 75), a encaminhar,
ao Poder Legislativo a que se acha institucionalmente vinculado, tanto relatórios trimestrais quanto
anuais de suas próprias atividades, pois tais relatórios, além de permitirem o exame parlamentar do
desempenho, pela Corte de Contas, de suas atribuições fiscalizadoras, também se destinam a expor,
ao Legislativo, a situação das finanças públicas administradas pelos órgãos e entidades
governamentais, em ordem a conferir um grau de maior eficácia ao exercício, pela instituição
parlamentar, do seu poder de controle externo. Precedente. [...] (ADI 687, Relator(a): Min. CELSO
DE MELLO, Tribunal Pleno, julgado em 02/02/1995, DJ 10-02-2006 PP-00005 EMENT VOL-
02220-01 PP-00001 LEXSTF v. 28, n. 326, 2006, p. 24-72)
EMENTA: CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL. RECURSO
EXTRAORDINÁRIO. APOSENTADORIA. SUPRESSÃO DE GRATIFICAÇÃO. DECISÃO DO
TCU. OFENSA À COISA JULGADA. O Supremo Tribunal Federal firmou a orientação de que a
Constituição da República não outorgou competência ao Tribunal de Contas para impor à
autoridade administrativa sujeita à sua fiscalização a suspensão do pagamento de vantagem
pecuniária incluída nos proventos de aposentadoria do servidor público, por força de decisão
judicial transitada em julgado. Precedentes: MS 23.758, Relator o Ministro Moreira Alves; MS
23.665, Relator o Ministro Maurício Corrêa; MS 25.009, Relator o Ministro Carlos Velloso; e MS
24.939-MC, de minha relatoria. Agravo regimental desprovido. (STF, RE 475101 AgR, Relator(a):
Min. CARLOS BRITTO, Primeira Turma, julgado em 17/10/2006, DJe-037 DIVULG 14-06-2007
PUBLIC 15-06-2007 DJ 15-06-2007 PP-00024 EMENT VOL-02280-04 PP-00646)
Quebra de sigilo bancário e TCU. O TCU não detém legitimidade para requisitar diretamente
informações que importem quebra de sigilo bancário. Ao reafirmar essa orientação, a 2ª Turma
concedeu mandado de segurança a fim de cassar a decisão daquele órgão, que determinara à
instituição bancária e ao seu presidente a apresentação de demonstrativos e registros contábeis
relativos a aplicações em depósitos interfinanceiros. Entendeu-se que, por mais relevantes que
fossem suas funções institucionais, o TCU não estaria incluído no rol dos que poderiam ordenar a
quebra de sigilo bancário (Lei 4.595/64, art. 38 e LC 105/2001, art. 13). Aludiu-se que ambas as
normas implicariam restrição a direito fundamental (CF, art. 5º, X: “são invioláveis a intimidade, a
vida privada, a honra e a imagem das pessoas, assegurado o direito a indenização pelo dano material
ou moral decorrente de sua violação”), logo, deveriam ser interpretadas restritivamente. Precedente
citado: MS 22801/DF (DJe de 14.3.2008). MS 22934/DF, rel. Min. Joaquim Barbosa, 17.4.2012.
(MS-22934)
Mandado de Segurança. 2. Acórdão da 2ª Câmara do Tribunal de Contas da União (TCU).
Competência do Supremo Tribunal Federal. 3. Controle externo de legalidade dos atos concessivos
de aposentadorias, reformas e pensões. Inaplicabilidade ao caso da decadência prevista no art. 54 da
184
Lei 9.784/99. 4. Negativa de registro de aposentadoria julgada ilegal pelo TCU. Decisão proferida
após mais de 5 (cinco) anos da chegada do processo administrativo ao TCU e após mais de 10 (dez)
anos da concessão da aposentadoria pelo órgão de origem. Princípio da segurança jurídica
(confiança legítima). Garantias constitucionais do contraditório e da ampla defesa. Exigência. 5.
Concessão parcial da segurança. I – Nos termos dos precedentes firmados pelo Plenário desta
Corte, não se opera a decadência prevista no art. 54 da Lei 9.784/99 no período compreendido
entre o ato administrativo concessivo de aposentadoria ou pensão e o posterior julgamento de
sua legalidade e registro pelo Tribunal de Contas da União – que consubstancia o exercício da
competência constitucional de controle externo (art. 71, III, CF). II – A recente jurisprudência
consolidada do STF passou a se manifestar no sentido de exigir que o TCU assegure a ampla
defesa e o contraditório NOS CASOS EM QUE O CONTROLE EXTERNO DE
LEGALIDADE EXERCIDO PELA CORTE DE CONTAS, PARA REGISTRO DE
APOSENTADORIAS E PENSÕES, ULTRAPASSAR O PRAZO DE CINCO ANOS, sob pena
de ofensa ao princípio da confiança – face subjetiva do princípio da segurança jurídica.
Precedentes. (...). (MS 24781, Relator(a): Min. ELLEN GRACIE, Relator(a) p/ Acórdão: Min.
GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 02/03/2011, DJe-110 DIVULG 08-06-2011
PUBLIC 09-06-2011 EMENT VOL-02540-01 PP-00018)
EMENTA: CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO E FINANCEIRO. TRIBUNAL DE
CONTAS. NORMA LOCAL QUE OBRIGA O TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL A
EXAMINAR PREVIAMENTE A VALIDADE DE CONTRATOS FIRMADOS PELA
ADMINISTRAÇÃO. REGRA DA SIMETRIA. INEXISTÊNCIA DE OBRIGAÇÃO
SEMELHANTE IMPOSTA AO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. 1. Nos termos do art. 75
da Constituição, as normas relativas à organização e fiscalização do Tribunal de Contas da União se
aplicam aos demais tribunais de contas. 2. O art. 71 da Constituição não insere na competência
do TCU a aptidão para examinar, previamente, a validade de contratos administrativos
celebrados pelo Poder Público. Atividade que se insere no acervo de competência da Função
Executiva. 3. É inconstitucional norma local que estabeleça a competência do tribunal de contas
para realizar exame prévio de validade de contratos firmados com o Poder Público. Ação Direta de
Inconstitucionalidade conhecida e julgada procedente. Medida liminar confirmada. (STF, ADI 916,
Relator(a): Min. JOAQUIM BARBOSA, Tribunal Pleno, julgado em 02/02/2009, DJe-043
DIVULG 05-03-2009 PUBLIC 06-03-2009 EMENT VOL-02351-01 PP-00014 RSJADV abr.,
2009, p. 39-41)
EMENTA Tribunal de Contas estadual. Controle prévio das licitações. Competência privativa da
União (art. 22, XXVII, da Constituição da República). Legislação federal e estadual compatíveis.
Exigência indevida feita por ato do Tribunal que impõe controle prévio sem que haja
solicitação para a remessa do edital antes de realizada a licitação. 1. O art. 22, XXVII, da
Constituição da República dispõe ser da União, privativamente, a legislação sobre normas gerais de
licitação e contratação. 2. A Lei federal nº 8.666/93 autoriza o controle prévio quando houver
solicitação do Tribunal de Contas para a remessa de cópia do edital de licitação já publicado. 3. A
exigência feita por atos normativos do Tribunal sobre a remessa prévia do edital, sem nenhuma
solicitação, invade a competência legislativa distribuída pela Constituição da República, já exercida
pela Lei federal nº 8.666/93, que não contém essa exigência. 4. Recurso extraordinário provido para
conceder a ordem de segurança. (STF, RE 547.063, Relator(a): Min. MENEZES DIREITO,
Primeira Turma, julgado em 07/10/2008, DJe-236 DIVULG 11-12-2008 PUBLIC 12-12-2008
EMENT VOL-02345-04 PP-00638 RTJ VOL-00209-01 PP-00405 RT v. 98, n. 882, 2009)
ATRIBUIÇÕES – CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO – TRIBUNAL DE CONTAS DA
UNIÃO – COMISSÃO CONDUTORA DE PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR
– INDEPENDÊNCIA. Surgem independentes as atribuições da Controladoria-Geral da União, do
Tribunal de Contas da União e de comissão condutora de processo administrativo. Os primeiros são
185
órgãos responsáveis, respectivamente, pelo controle interno e externo das contas dos
administradores. A cargo da comissão fica a apuração de falta funcional. [...] (RMS 29912,
Relator(a): Min. MARCO AURÉLIO, Primeira Turma, julgado em 17/04/2012, ACÓRDÃO
ELETRÔNICO DJe-090 DIVULG 08-05-2012 PUBLIC 09-05-2012).
EMENTA: RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. RECURSOS
PÚBLICOS FEDERAIS REPASSADOS AOS MUNICÍPIOS. FISCALIZAÇÃO PELA
CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO – CGU. POSSIBILIDADE. RECURSO
DESPROVIDO. I - A Controladoria-Geral da União pode fiscalizar a aplicação de verbas federais
onde quer que elas estejam sendo aplicadas, mesmo que em outro ente federado às quais foram
destinadas. II – A fiscalização exercida pela CGU é interna, pois feita exclusivamente sobre verbas
provenientes do orçamento do Executivo. III – Recurso a que se nega provimento. (RMS 25943,
Relator(a): Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Tribunal Pleno, julgado em 24/11/2010, DJe-041
DIVULG 01-03-2011 PUBLIC 02-03-2011 EMENT VOL-02474-01 PP-00033)
MED. CAUT. EM ADI 4.421-TO. RELATOR: MIN. DIAS TOFFOLI. Ação direta de
inconstitucionalidade. Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil (CROAB). Lei estadual (TO) nº
2.351, de 11 de maio de 2010. Inconstitucionalidade formal. Vício de iniciativa. Violação às prerrogativas da
autonomia e do autogoverno dos Tribunais de Contas. 1. Inconstitucionalidade formal da Lei estadual, de
origem parlamentar, que altera e revoga diversos dispositivos da Lei Orgânica do Tribunal de Contas do
Estado do Tocantins. A Lei estadual nº 2.351/ 2010 dispôs sobre forma de atuação, competências, garantias,
deveres e organização do Tribunal de Contas estadual. 2. CONFORME RECONHECIDO PELA
CONSTITUIÇÃO DE 1988 E POR ESTA SUPREMA CORTE, GOZAM AS CORTES DE CONTAS DO
PAÍS DAS PRERROGATIVAS DA AUTONOMIA E DO AUTOGOVERNO, o que inclui, essencialmente, a
iniciativa reservada para instaurar processo legislativo que pretenda alterar sua organização e seu
funcionamento, como resulta da interpretação sistemática dos artigos 73, 75 e 96, II, “d”, da Constituição da
República (cf. ADI 1.994/ES, Relator o Ministro Eros Grau, DJ de 8/9/06; ADI nº 789/DF, Relator o Ministro
Celso de Mello, DJ de 19/12/94). 3. Deferido o pedido de medida cautelar, para suspender a eficácia da Lei nº
2.351, de 11 de maio de 2010, do Estado do Tocantins, com efeitos ex tunc.
Questões Prova Objetiva:
I - O Procurador-Geral da República é, também, o Procurador-Geral junto ao Tribunal de Contas da
União, ali atuando na condição de Chefe do Ministério Público, por um mandato de dois anos,
permitida a recondução.
II - Em se tratando de prestação anual de contas do Presidente da República, compete ao Tribunal
de Contas da União emitir parecer prévio sobre sua regularidade, ou não, cabendo o julgamento
destas ao Senado Federal.
III - Em se tratando de prestação de contas de Prefeito Municipal, relativas a recursos federais
repassados por convênio a Município, compete ao Tribunal de Contas da União emitir parecer
prévio sobre a regularidade, ou não, da aplicação das verbas, cabendo o julgamento definitivo
dessas contas à Câmara de Vereadores.
IV - O Ministério Público que atua perante o Tribunal de Contas da União não integra o Ministério
Público da União, não se submetendo, pois, ao controle do Conselho Nacional do Ministério
Público.
a) ( ) Os itens II e IV são verdadeiros.
b) ( ) Somente o item III é falso.
c) ( ) Os itens I e III são verdadeiros e o item IV é falso.
d) ( ) Todos os itens são verdadeiros.
Comentários:
Questão anulada. No gabarito preliminar a correta era a letra “a”. Entretanto, apenas o item IV está
correto, conforme resposta a recurso que impugnou a questão.
186
I – (incorreta): A investidura ao MP junto ao TC se dá por concurso público de provas e títulos,

assegurada a participação da Ordem dos Advogados do Brasil, e a nomeação pelo Presidente da
República, observada a ordem de classificação (artigo 80, § 3º da lei orgânica do Tribunal de Contas
da União – Lei 8.443/92). Já o Procurador-Geral deve ser escolhido dentre integrantes da própria
carreira, de seu corpo funcional, através de lista tríplice, tal como ocorre com o parquet comum.
Observe-se que a lista tríplice é elaborada pelo próprio órgão “(...) aliás, em se tratando de
investidura no cargo de Procurador-Geral, no Ministério Público junto ao Tribunal de Contas do
Estado, ela háde observar, também, o disposto no § 3º do art. 128 c/c art. 130, competindo à própria
instituição a formação de lista tríplice para sua escolha, depois, por nomeação pelo Chefe do Poder
Executivo, para mandato de dois anos, permitida uma recondução” . Para conhecimento, vejam o
artigo 84 da Lei 8.443/92: Aos membros do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas da
União aplicam-se, subsidiariamente, no que couber, as disposições da Lei orgânica do Ministério
Público da União, pertinentes a direitos, garantias, prerrogativas, vedações, regime disciplinar e
forma de investidura no cargo inicial da carreira.
II – (incorreta): O julgamento cabe ao Congresso Nacional e não ao Senado Federal. Previsão na
Constituição Federal, artigo 71 (Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será
exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete: I - apreciar as contas
prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio que deverá ser
elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento) e no Regimento Interno do TCU, artigos
172 e 181 (Art. 172. O Tribunal de Contas da União apreciará as contas prestadas anualmente pelo
Presidente da República, mediante parecer prévio a ser elaborado em sessenta dias a contar da data
de seu recebimento. Parágrafo único. As contas consistirão nos Balanços Gerais da União e no
relatório do órgão central do sistema de controle interno do Poder Executivo sobre a execução dos
orçamentos de que trata o § 5º do art. 165 da Constituição Federal. Art. 182. O Tribunal, no prazo
previsto no art. 172, restituirá ao Congresso Nacional as contas prestadas pelo Presidente da
República acompanhadas do Parecer Prévio aprovado pelo Plenário, do Relatório apresentado pelo
Ministro-Relator e das Declarações de Voto emitidas pelos demais Ministros. Parágrafo único. Os
elementos a que se referem o caput deste artigo serão publicados em separata da Revista do
Tribunal de Contas da União, para ampla divulgação.).
III – (incorreta): STJ – ROMS 11060. Rel.: Laurita Vaz. DJ: 16.09.2002 CONSTITUCIONAL E
ADMINISTRATIVO. CONTROLE EXTERNO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. ATOS
PRATICADOS POR PREFEITO, NO EXERCÍCIO DE FUNÇÃO ADMINISTRATIVA E
GESTORA DE RECURSOS PÚBLICOS. JULGAMENTO PELO TRIBUNAL DE CONTAS.
NÃO SUJEIÇÃO AO DECISUM DA CÂMARA MUNICIPAL. COMPETÊNCIAS DIVERSAS.
EXEGESE DOS ARTS. 31 E 71 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. -Os arts. 70 a 75 da Lex Legum
deixam ver que o controle externo – contábil, financeiro, orçamentário, operacional e patrimonial –
da administração pública é tarefa atribuída ao Poder Legislativo e ao Tribunal de Contas. O
primeiro, quando atua nesta seara, o faz com o auxílio do segundo que, por sua vez, detém
competências que lhe são próprias e exclusivas e que para serem exercitadas independem da
interveniência do Legislativo. - O conteúdo das contas globais prestadas pelo Chefe do Executivo é
diverso do conteúdo das contas dos administradores e gestores de recurso público. As primeiras
demonstram o retrato da situação das finanças da unidade federativa (União, Estados, DF e
Municípios). - Revelam o cumprir do orçamento, dos planos de governo, dos programas
governamentais, demonstram os níveis de endividamento, o atender aos limites de gasto mínimo e
máximo previstos no ordenamento para saúde, educação, gastos com pessoal. Consubstanciam-se,
enfim, nos Balanços Gerais prescritos pela Lei 4.320/64. Por isso, é que se submetem ao parecer
prévio do Tribunal de Contas e ao julgamento pelo Parlamento (art. 71, I c./c. 49, IX da CF/88).- As
segundas – contas de administradores e gestores públicos, dizem respeito ao dever de prestar
(contas) de todos aqueles que lidam com recursos públicos, captam receitas, ordenam despesas(art.
70, parágrafo único da CF/88). - Submetem-se a julgamento direto pelos Tribunais de Contas,
187
podendo gerar imputação de débito e multa (art. 71, II e § 3º da CF/88). - Destarte, se o Prefeito
Municipal assume a dupla função, política e administrativa, respectivamente, a tarefa de executar
orçamento e o encargo de captar receitas e ordenar despesas, submete-se a duplo julgamento. Um
político perante o - Parlamento precedido de parecer prévio; o outro técnico a cargo da Corte de
Contas. - Inexistente, in casu, prova de que o Prefeito não era o responsável direto pelos atos de
administração e gestão de recursos públicos inquinados, deve prevalecer, por força ao art. 19, inc.
II, da Constituição, a presunção de veracidade e legitimidade do ato administrativo da Corte de
Contas dos Municípios de Goiás. - Recurso ordinário desprovido.
IV –(correta): O CNMP, criado pela EC 45/04, não tem competência para fiscalizar o Ministério
Público especial junto ao Tribunal de Contas , pois este órgão é instituição que não integra o
Ministério Público da União ou dos Estados, fugindo assim da competência de fiscalização
administrativa pelo CNMP. O Ministério Público junto ao Tribunal de Contas, apesar de não se
vincular ao MPU ou MPE, possui vinculação administrativa à Corte de Contas, sendo a este,
portanto, subordinado administrativamente. A decisão do STF na ADI 789 , demonstra a
independência funcional e administrativa do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas, do
Ministério Público comum. ADI 789 STF: E M E N T A - ADIN - LEI N. 8.443/92 - MINISTÉRIO
PÚBLICO JUNTO AO TCU - INSTITUIÇÃO QUE NÃO INTEGRA O MINISTÉRIO PÚBLICO
DA UNIÃO - TAXATIVIDADE DO ROL INSCRITO NO ART. 128, I, DA CONSTITUIÇÃO -
VINCULAÇÃO ADMINISTRATIVA A CORTE DE CONTAS - COMPETÊNCIA DO TCU PARA
FAZER INSTAURAR O PROCESSO LEGISLATIVO CONCERNENTE A ESTRUTURAÇÃO
ORGÂNICA DO MINISTÉRIO PÚBLICO QUE PERANTE ELE ATUA (CF, ART. 73, CAPUT,
IN FINE)- MATÉRIA SUJEITA AO DOMÍNIO NORMATIVO DA LEGISLAÇÃO ORDINÁRIA -
ENUMERAÇÃO EXAUSTIVA DAS HIPÓTESES CONSTITUCIONAIS DE REGRAMENTO
MEDIANTE LEI COMPLEMENTAR - INTELIGÊNCIA DA NORMA INSCRITA NO ART. 130
DA CONSTITUIÇÃO - AÇÃO DIRETA IMPROCEDENTE. - O Ministério Público que atua
perante o TCU qualifica-se como órgão de extração constitucional, eis que a sua existência jurídica
resulta de expressa previsão normativa constante da Carta Política (art. 73, § 2º, I, e art. 130), sendo
indiferente, para efeito de sua configuração jurídico-institucional, a circunstancia de não constar do
rol taxativo inscrito no art. 128, I, da Constituição, que define a estrutura orgânica do Ministério
Público da União. - O Ministério Público junto ao TCU não dispõe de fisionomia institucional
própria e, não obstante as expressivas garantias de ordem subjetiva concedidas aos seus
Procuradores pela própria Constituição (art. 130), encontra-se consolidado na "intimidade
estrutural" dessa Corte de Contas, que se acha investida - até mesmo em função do poder de
autogoverno que lhe confere a Carta Política (art. 73, caput, in fine) - da prerrogativa de fazer
instaurar o processo legislativo concernente a sua organização, a sua estruturação interna, a
definição do seu quadro de pessoal e a criação dos cargos respectivos. - Só cabe lei complementar,
no sistema de direito positivo brasileiro, quando formalmente reclamada a sua edição por norma
constitucional explicita. A especificidade do Ministério Público que atua perante o TCU, e cuja
existência se projeta num domínio institucional absolutamente diverso daquele em que se insere o
Ministério Público da União, faz com que a regulação de sua organização, a discriminação de suas
atribuições e a definição de seu estatuto sejam passiveis de veiculação mediante simples lei
ordinária, eis que a edição de lei complementar e reclamada, no que concerne ao Parquet, tão-
somente para a disciplinação normativa do Ministério Público comum (CF, art. 128, par.5.). - A
cláusula de garantia inscrita no art. 130 da Constituição não se reveste de conteúdo orgânico-
institucional. Acha-se vocacionada, no âmbito de sua destinação tutelar, a proteger os membros do
Ministério Público especial no relevante desempenho de suas funções perante os Tribunais de
Contas. Esse preceito da Lei Fundamental da Republica submete os integrantes do MP junto aos
Tribunais de Contas ao mesmo estatuto jurídico que rege, no que concerne a direitos, vedações e
forma de investidura no cargo, os membros do Ministério Público comum. (ADI 789, Relator (a):
188
Min. CELSO DE MELLO, TRIBUNAL PLENO, julgado em 26/05/1994, DJ 19-12-1994 PP-35180

EMENT VOL-01772-02 PP-00236).
Gabarito oficial: Anulada
(25º CPR) 14. ANALISE AS SEGUINTES ASSERTIVAS E RESPONDA A SEGUIR:

I - O Procurador dos Direitos do Cidadão age em defesa de direitos constitucionais do cidadão, de
ofício ou mediante provocação, cabendo-lhe notificar o responsável pela violação para que adote
providências tendentes à cessação do desrespeito verificado, sob pena de representar ao poder ou à
autoridade competente, a fim de promover a responsabilidade pela ação ou omissão
inconstitucionais.
II - De acordo com o regramento constitucional em vigor, a vitaliciedade do membro do Ministério
Público Federal é adquirida após três anos de efetivo exercício do cargo de procurador da
República.
III - Durante o estágio probatório, o procurador da República somente poderá perder o cargo por
decisão do Procurador-Geral da República, a qual pode ser revista, no plano administrativo, pelo
Conselho Superior do Ministério Público Federal ou, na via judicial, pelo Supremo Tribunal
Federal.
IV - Considerando o papel de ombudsman a ser desempenhado, com interlocução direta e
permanente com setores da administração pública e da sociedade civil, a indicação para o exercício
da função de Procurador Federal dos Direitos do Cidadão, feita pelo Procurador-Geral da
República, está sujeita a prévia aprovação do Senado Federal.
a) ( ) somente o item I está correto.
b) ( ) somente o item II está incorreto.
c) ( ) somente os itens I e II estão corretos.
d) ( ) todos os itens estão corretos.
Comentários:
I - (correta): Direitos do Cidadão2. Uma das missões do MPF é garantir o respeito aos direitos
humanos por parte dos prestadores de serviços públicos e pelos órgãos do Poder Público. Por
intermédio dos procuradores e procuradoras dos Direitos do Cidadão, o MPF trabalha pela
construção de uma sociedade inclusiva e justa em questões como: acesso à justiça; alimentação
adequada; comunicação social; direito a habitação; direito a informação; direito do idoso; direitos
sexuais e reprodutivos; educação, enfrentamento das várias formas de discriminação; liberdade de
expressão; saúde, previdência e assistência social; segurança pública e sistema prisional.
O MPF age por meio de diferentes instrumentos, entre eles a recomendação a órgãos ou prestadores
de serviços públicos, para que respeitem os direitos humanos e as normas legais e constitucionais
que protegem o cidadão; a ação civil pública, destinada a proteger interesses difusos ou coletivos; a
audiência pública, para ouvir as partes envolvidas; e o termo de ajustamento de conduta, pelo qual o
denunciado se compromete a sanar a irregularidade.
A assertiva está de acordo com o que dispõem os arts. 12, 13 e 14 da LC 75/93, in verbis: “Art. 12.
O Procurador dos Direitos do Cidadão agirá de ofício ou mediante representação, notificando a
autoridade questionada para que preste informação, no prazo que assinar”. “Art. 13. Recebidas ou
não as informações e instruído o caso, se o Procurador dos Direitos do Cidadão concluir que
direitos constitucionais foram ou estão sendo desrespeitados, deverá notificar o responsável para
que tome as providências necessárias a prevenir a repetição ou que determine a cessação do
desrespeito verificado”. “Art. 14. Não atendida, no prazo devido, a notificação prevista no artigo
anterior, a Procuradoria dos Direitos do Cidadão representará ao poder ou autoridade competente
para promover a responsabilidade pela ação ou omissão inconstitucionais”.
2
http://www.pgr.mpf.gov.br/areas-de-atuacao/direitos-do-cidadao-1
189
II - (incorreta): A vitaliciedade3 é uma garantia dirigida aos membros da Magistratura, do

Ministério Público e dos Tribunais de Contas, podendo ser definida como a impossibilidade de
perda do cargo, exceto mediante decisão emanada do Poder Judiciário. O prazo para aquisição é de
dois anos, exceto para aqueles que ocupam vagas em tribunais (ex.: advogado indicado para
Ministro do STF). Nesse caso, a vitaliciedade é adquirida imediatamente. Embora a única hipótese
legal de perda do cargo público seja a sentença judicial transitada em julgado, o STF pacificou o
entendimento de que a vitaliciedade não impede a perda do cargo por meio da aposentadoria
compulsória. Curiosidade4. No Brasil, a vitaliciedade e a estabilidade foram suspensas por seis
meses no Golpe Militar de 1964, conforme disposição constante do Art. 7º do AI n. 1, de 9/4/1964.
Assim, quaisquer juízes ou promotores poderiam ser demitidos dos seus cargos público caso o
presidente militar desejasse.
VITALICIEDADE x APOSENTADORIA x FORO POR PRERROGATIVA DE FUNÇÃO: Em
recente julgado5, o STF enfrentou a questão, num caso em que a defesa de um Desembargador
aposentado pretendia o reconhecimento do direito a que a ação penal continuasse tramitando e fosse
julgada pelo STJ. A alegação principal era a de que o cargo do magistrado, de acordo com o inciso I
do art. 95 da Constituição da República, é vitalício. Isso garantiria ao magistrado a vitaliciedade
mesmo após a aposentadoria e, consequentemente, o direito à prerrogativa de foro no julgamento de
casos ocorridos no exercício da função de magistrado mesmo após o jubilamento. O STF acolheu
esta tese? NÃO. Segundo o relator do recurso, Min. Ricardo Lewandowski, a prerrogativa de foro
somente se aplica aos membros ativos da carreira. Argumentos mencionados pelo STF e que são
importantes: a) o foro especial por prerrogativa de função tem por objetivo o resguardo da função
pública; b) o magistrado, no exercício do ofício judicante, goza da prerrogativa de foro especial,
garantia voltada não à pessoa do juiz, mas aos jurisdicionados; c) o foro especial, ante a inexistência
do exercício da função, não deve perdurar, haja vista que a proteção dos jurisdicionados, nesse caso,
não é mais necessária; d) o provimento vitalício é o ato que garante a permanência do servidor no
cargo, aplicando-se apenas aos integrantes das fileiras ativas da carreira pública.
Decisão por maioria: A decisão do STF foi tomada por maioria, ficando vencidos os Ministros
Menezes Direito, Eros Grau, Gilmar Mendes e Cezar Peluso. INFORMATIVO Nº 659. Juiz
aposentado: vitaliciedade e prerrogativa de foro – 5. PROCESSO: RE 549560: O foro especial por
prerrogativa de função não se estende a magistrados aposentados. Essa a conclusão do Plenário ao,
por maioria, negar provimento a recurso extraordinário, afetado ao Pleno pela 1ª Turma, no qual
desembargador aposentado insurgia-se contra decisão da Corte Especial do STJ, que declinara de
sua competência para julgar ação penal contra ele instaurada, pois não teria direito à referida
prerrogativa pelo encerramento definitivo da função — v. Informativos 485, 495 e 585. Aduziu-se
que a pretensão do recorrente esbarraria em orientação jurisprudencial fixada pelo Supremo no
sentido de que: a) o foro especial por prerrogativa de função teria por objetivo o resguardo da
função pública; b) o magistrado, no exercício do ofício judicante, gozaria da prerrogativa de foro
especial, garantia voltada não à pessoa do juiz, mas aos jurisdicionados; e c) o foro especial, ante a
inexistência do exercício da função, não deveria perdurar, haja vista que a proteção dos
jurisdicionados, nesse caso, não seria mais necessária. Ressaltou-se, ainda, que o provimento
vitalício seria o ato que garantiria a permanência do servidor no cargo, aplicando-se apenas aos
integrantes das fileiras ativas da carreira pública. Consignou-se não haver se falar em parcialidade
do magistrado de 1ª instância para o julgamento do feito, porquanto a lei processual preveria o uso
de exceções capazes de afastar essa situação. Enfatizou-se, também, cuidar-se de matéria de direito
estrito que teria por destinatários aqueles que se encontrassem in officio, de modo a não alcançar os
que não mais detivessem titularidades funcionais no aparelho de Estado. Assinalou-se, outrossim,
que essa prerrogativa seria estabelecida ratione muneris e destinar-se-ia a compor o estatuto jurídico
3
http://www.alexandremagno.com/site/index.php?p=concurso&id=224
4
http://pt.wikipedia.org/wiki/Vitaliciedade
5
Plenário. RE 549560/CE, rel. Min. Ricardo Lewandowski, 22.3.2012.
190
de determinados agentes públicos enquanto ostentassem essa particular condição funcional. RE

549560/CE, rel. Min. Ricardo Lewandowski, 22.3.2012. (RE-549560).
A assertiva está em desacordo com o que dispõe o Art. 128, § 5º, I, a, da CF, in verbis: “§ 5º - Leis
complementares da União e dos Estados, cuja iniciativa é facultada aos respectivos Procuradores-
Gerais, estabelecerão a organização, as atribuições e o estatuto de cada Ministério Público,
observadas, relativamente a seus membros: I - as seguintes garantias: a) vitaliciedade, após dois
anos de exercício, não podendo perder o cargo senão por sentença judicial transitada em julgado;
III - (incorreta): O enunciado contraria frontalmente os seguintes dispositivos da LC 75/93: “Art.
198. Os membros do Ministério Público da União, durante o estágio probatório, somente poderão
perder o cargo mediante decisão da maioria absoluta do respectivo Conselho Superior”. “Art. 65.
Compete ao Corregedor-Geral do Ministério Público Federal: IV - acompanhar o estágio
probatório dos membros do Ministério Público Federal; V - propor ao Conselho Superior a
exoneração de membro do Ministério Público Federal que não cumprir as condições do estágio
probatório”. “Art. 57. Compete ao Conselho Superior do Ministério Público Federal: I - exercer o
poder normativo no âmbito do Ministério Público Federal, observados os princípios desta Lei
Complementar, especialmente para elaborar e aprovar: f) o procedimento para avaliar o
cumprimento das condições do estágio probatório; XVIII - decidir sobre o cumprimento do estágio
probatório por membro do Ministério Público Federal, encaminhando cópia da decisão ao
Procurador-Geral da República, quando for o caso, para ser efetivada sua exoneração;
IV - (incorreta): Sobre o “ombudsman/defensor do povo” - O ombudsman é uma instituição
pública dotada de autonomia e cujo titular é escolhido pelo parlamento com a finalidade principal
de promover e proteger os direitos humanos dos cidadãos frente à administração pública. No Brasil
esse papel é desempenhado pelo Ministério Público, instituição independente e extra poder e que
tem a Procuradoria dos Direitos do Cidadão como órgão responsável por zelar pelo efetivo respeito
dos poderes públicos federais e dos serviços de relevância pública aos direitos assegurados pela
Constituição Federal, conforme anuncia o art. 129 da CF e detalha a LC nº 75. A afirmativa está
incorreta porque acrescenta ao processo de escolha do PFDC a exigência de prévia aprovação do
Senado, não contemplada na norma de regência, a saber, o art. 40 da LC 75/93, in verbis: “Art. 40.
O Procurador-Geral da República designará, dentre os Subprocuradores-Gerais da República e
mediante prévia aprovação do nome pelo Conselho Superior, o Procurador Federal dos Direitos do
Cidadão, para exercer as funções do ofício pelo prazo de dois anos, permitida uma recondução,
precedida de nova decisão do Conselho Superior”.
Gabarito oficial: A

→ Controle interno e externo. O que são, modalidades (cobrou todas, não apenas algumas).
Perguntou sobre PRDC, inclusive detalhes sobre atribuições, nomeação e diferença para os
defensores del pueblo.
O Controle Interno é aquele realizado por um Poder sobre seus próprios órgãos e agentes. A
grande diferença entre o controle interno e o controle externo é que o controle interno permite uma
atuação prévia, permite um controle hierarquizado. No âmbito da União a Controladoria-Geral
da União (CGU) é o órgão que auxilia o Presidente da República no controle interno do patrimônio
da União, possuindo atribuição para fiscalizar os atos praticados pelo poder público, inclusive no
que respeita a aplicação dos recursos públicos federais repassados, por meio de convênios, aos
municípios. O Controle Externo é aquele em que o órgão fiscalizador se situa fora do âmbito do
Poder controlado. Esta espécie de controle jamais ocorrer de forma prévia, mas concomitante ou a
posteriori, em razão da independência dos poderes e da presunção de legalidade e legitimidade
dos atos administrativos. Compreende: controle parlamentar direto; controle exercido pelo Tribunal
191
de Contas e o controle jurisdicional.
O Procurador dos Direitos do Cidadão é um membro do Ministério Público Federal, designado para
um mandato de 2 (dois) anos (passível de uma recondução), designado pelo PGR mediante prévia
aprovação do Conselho Superior. Isto, inclusive, é o que diferencia o PRDC dos denfesores del
pueblo (espanhois) e do ombudsman (nórdicos). O PRDC exerce atividade extrajudicial e detêm
prerrogativas para, atuando de ofício ou por provocação, requisitar informações; instaurar
inquéritos; investigar; acompanhar diligências; requisitar servidores públicos federais para atuação
temporária e específica; notificar violações a direitos individuais, coletivos ou sociais; expedir
recomendações aos poderes públicos para fazer com que se abstenham de agir ou façam cessar
violações a direitos constitucionais dos cidadãos, entre outros. Quando, no exercício de suas
funções, perceber que há uma violação a direitos constitucionais que pode ser combatida pela
atuação de outros órgãos do Ministério Público, a este serão encaminhadas as informações, para que
possam adotar as medidas cabíveis na espécie.
192
Ponto 10.b. Extinção do contrato administrativo. Adimplemento e

inadimplemento.
Principais obras consultadas: Resumo do Grupo do 25º e do 26º CPR; José dos Santos
Carvalho Filho. Manual de Direito Administrativo. 23ª Edição. Ed. Lumen Iuris; Maria
Sylvia Zanella di Pietro. Direto Administrativo. 25ª Edição. Ed. Atlas; Celso Antonio
Bandeira de Mello. Curso de Direito Administrativo. 26ª. Edição. Ed, Malheiros.
Legislação básica: LC 123/06 (Estatuto da Micro Empressa e da Empresa de Pequeno

Porte); Lei 8.666/93, arts. 54 a 80 (em especial, 77 a 80); Art. 389, 478, 479, CC.
1. Introdução. Os contratos administrativos são uma das formas nominadas de

manifestação de vontades juridicamente relevantes pela Administração Pública, se
inserindo dentro do gênero contrato (relação jurídica bilateral). De forma semelhante aos
atos administrativos, constituem-se de competência, finalidade, forma, motivo, objeto,
capacidade e (consenso).
2. Conceito de extinção do contrato administrativo: é o término do vínculo obrigacional

existente entre a Administração e o particular contratado. Carvalho Filho aponta como
hipóteses de extinção do contrato: (a) cumprimento (ou conclusão do objeto); (b) término
do prazo; (c) impossibilidade material; (d) impossibilidade jurídica; (e) invalidação ou
anulação (ex: vícios de legalidade relativos à competência, forma e motivo; ausência de
prévia licitação; contrato verbal, quando não tiver por escopo pequenas compras, nos
termos do art. 60, parágrafo único); e (f) rescisão amigável, judicial, administrativa ou
por arbitragem.
3. Formas normais de extinção do contrato administrativo (arts. 73 a 76, L. 8666):
a) Adimplemento contrato: Significa o cumprimento do contrato, quando as partes

conseguiram o que pactuaram, e voltam, sem a menor dificuldade, as respectivas situações
anteriores.
b) Término do prazo: Utilizado nos contratos com obrigações contínuas no tempo, e

diferentemente do cumprimento do contrato, quando o cumprimento de determinada tarefa
extingue o contrato, nos contratos com prazo certo e determinado a simples expiração do
prazo já é motivo suficiente para a extinção.
Recebido pela administração o objeto do contrato ou chegado ao fim o seu prazo de

duração, considera-se automaticamente extinto o contrato administrativo. Diferentemente, a
anulação e a rescisão são formas de extinção contratual que exigem atuação da
administração pública ou do Poder Judiciário, ou, se for o caso, acordo entre as partes.
4. Formas anormais de extinção do contrato administrativo:
a) Impossibilidade material, quando o fato constitui óbice instransponível para a

execução das obrigações ajustadas (ex: desaparecimento do objeto, como no caso de
contrato de pintura de um hospital que vem a desabar em virtude de terremoto), ou
193
impossibilidade jurídica quando se admite o cumprimento das obrigações em condições

jurídicas diversas das previstas no contrato (ex: morte do contratado, pois o contrato
administrativo é, em regra, intuitu personae; falência do contratado ou dissolução da
sociedade (art. 78, IX e X));
b) Invalidação ou anulação (art. 59, Lei 8666): quando ocorrer vício de legalidade no
contrato. Súmula 473 STF: Necessidade da observância do contraditório e ampla defesa
quando existir hipótese justificadora de invalidação do contrato. Em regra, com efeitos ex
tunc. No caso do p.ún. do art. 59, entende-se que a indenização abrange apenas os danos
emergentes (mas JSCF entende que incluiria também os lucros cessantes, se a invalidação
ocorrer por culpa da Administração).
Segundo Celso Antônio (2008: p. 648-649), “para identificar as consequências de contratos
administrativos inválidos é preciso distinguir as seguintes situações: i) casos em que a
relação é invalidada antes de qualquer prestação ou despesa em que o contratado tenha
incorrido por força do contrato e sem que haja sofrido algum prejuízo indireto, isto é,
oriundo do atrelamento contratual; ii) casos em que, não tendo havido má-fé por parte do
administrado a invalidação ocorre depois de prestações contratuais ou da efetivação de
despesas efetuadas em razão do contrato ou mesmo quando, por força da vinculação a ele, o
contrato ficou privado de comprováveis proveitos econômicos que, não fora por isto, teria
inquestionavelmente obtido em outra relação jurídica; iii) casos em que, mesmo sem
contrato, mas diante de situações fáticas comprovadas, sem má-fé, efetuou prestações
aceitas, ainda que implicitamente, pela Administração. Segundo o autor, na primeira
hipótese a fulminação do contrato não propõe qualquer problema. Na segunda e terceira
hipóteses o administrado faz jus a indenização, nos termos supostos no contrato, pelas
prestações que realizou e, ainda, pelas despesas em que terá que incorrer por força do
contrato viciado, e terá direito ao acobertamento dos prejuízos indiretos, ou seja, dos
proveitos que deixou de captar em outra relação jurídica, por força da vinculação
contratual”.
c) Rescisão, que é um fato jurídico superveniente ao início do contrato nascido de
manifestação volitiva, podendo ser:
c.1) amigável, (art. 79, II) quando decorre da manifestação bilateral dos contratantes;
c.2) judicial (art. 79, III): quando decorre de decisão emanada de autoridade investida na
função jurisdicional (lembrar da atenuação da regra da exceptio non adimpleti contractus –
atraso no pagamento maior de 90 dias por parte da Administração). É a modalidade
normalmente adotada pelos contratados pela Administração quando esta, de algum modo,
descumpre as obrigações pactuadas;
c.3) administrativa (ou rescisão unilateral) – art. 79, I, quando a decisão decorre de ato
unilateral e escrito da Administração, em situações como o inadimplemento do contrato,
com ou sem culpa (as consequências irão variar, nos termos do art. 78), ou razões de
interesse público (art. 78, XII), devendo serem fundamentadas e motivadas, não podendo o
contratado se opor à rescisão. Na rescisão administrativa por razões de interesse público,
para evitar abusos, são exigidos 4 requisitos: 1) as razões administrativas sejam altamente
relevantes; 2) a Administração promova amplo conhecimento desses motivos; 3) as razões
194
sejam justificadas e determinadas pela mais alta autoridade administrativa, na respectiva

esfera 4) tudo fique formalizado no processo administrativo. Já se anulou ato de rescisão
contratual por falta de devida motivação (TJ-RS).
c.4) por arbitragem (Lei 9307/96): Há discussão acerca da sua possibilidade, mas de
acordo com Carvalho Filho, seria possível, desde que prevista na lei de cada entidade
federativa, e que se refira a questão preponderantemente sobre aspecto patrimonial, e não
sobre atos decorrentes do exercício de autoridade (há previsão expressa na lei de Parceria
Público Privada – Lei 11.079/04 – art. 11, III e na Lei 8.987/95 – Concessões e permissões
de serviço público – art. 23-A).
5. Observação: Para Hely Lopes, existe a hipótese da rescisão contratual de pleno direito,
que independe da vontade das partes e produz efeitos automaticamente pela ocorrência de
fato extintivo previsto em lei, exemplo: falência, insolvência civil ou falecimento.
6. Inadimplemento do contrato administrativo: Qualquer conduta mantida pelas partes

violando ou não cumprindo as normas e dispositivos contratuais a que se obrigaram,
podendo ocorrer com ou sem culpa:
a) Inexecução com culpa: Gera a rescisão do contrato administrativo. Quando ocorre culpa
(lato sensu) do contratado, o estatuto estabelece a possibilidade de assunção imediata do
objeto pelo Poder Público, ocupação, execução dos valores e multas, retenção dos créditos
devidos (não há, no caso de culpa, necessidade de autorização judicial para impor as
sanções administrativas dos arts. 86 e 87). Quando ocorre culpa da Administração, deverá o
contratado ser indenizado de todos os prejuízos suportados, com juros de mora e correção
monetária.
b) Inexecução sem culpa: Gera a resolução do contrato, conforme artigo 478 CC (aplicável
aqui como norma geral). Quando uma das partes não consegue cumprir o contrato sem
culpa, mas em decorrência de fatos supervenientes que dificultaram ou impediram o
término do contrato (entram aqui: teoria da imprevisão, fato do príncipe, fato da
Administração, caso fortuito/força maior).
Efeitos: Rescisão do contrato, reassunção do contrato pelo Poder Público, indenização por
perdas e danos, retenção de créditos do contratado, suspensão de contratar com o Poder
Público.
Casuística:
Indenização por serviços públicos prestados no caso de contrato administrativo nulo. Reconhecida a
nulidade de contrato administrativo por ausência de prévia licitação, a Administração Pública não
tem o dever de indenizar os serviços prestados pelo contratado na hipótese em que este tenha agido
de má-fé ou concorrido para nulidade do contrato (AgRg no Resp 1.394.161-SC, Rel. Min. Herman
Benjamin, j. 8.10.2013 (STJ, info 529).
Contrato administrativo. Rescisão. Procedimento prévio. O banco se manifesta contrário a
rescisão de contrato estabelecido com o município sem ocorrência de procedimento administrativo
prévio. A exigência de prévio procedimento administrativo, assegurado o amplo direito de defesa, é
195
incompátivel com a hipótese específica do onc. XLL do art. 78 da Lei 8.666/93, que admite a
rescisão unilateral do contrato administrativo com base em raões de interesse público, de alta
relevânci e amplo conhecimento, justificadas e determinadas pela máxima autoridade na esfera
administrativa a que esta subordinado o contratante e exaradas no processo administrativo a que se
refere o contrato. (Resp 1.223.306, rel. p/ac. Min. Asfor Rocha, 8.11.11 (STJ, info 487).
PRESCRIÇÃO. CONTRATO ADMINISTRATIVO. Nos contratos administrativos, a prescrição em
favor do Estado deve ser contada a partir da data em que ele se torna inadimplente ao deixar de
efetuar o pagamento no tempo pactuado, ocasionando a lesão do direito subjetivo da parte (teoria da
actio nata). Na hipótese, execução de obras referentes à canalização de um arroio, essa prescrição
deve ser contada da certidão de serviço expedida após a suspensão das obras por opção do
município, pela qual ele reconheceu quantitativos e preços dos serviços realizados. Também não é
caso de aplicação do art. 4º, parágrafo único, do Dec. n. 20.910/1932, só incidente na hipótese de o
município manter-se inerte após o protocolo do requerimento de pagamento, o que não se verificou
no caso dos autos. Precedentes citados: REsp 819.562-SP, DJe 10/9/2010, e REsp 444.825-PR, DJ
27/9/2004. REsp 1.174.731-RS, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, julgado em
12/4/2011 (STJ, info 469).
CONTRATO ADMINISTRATIVO. RESCISÃO. Na espécie, houve a rescisão de contrato por parte
da Administração Pública de não prosseguir na construção de uma nova casa de detenção, em razão
das rebeliões sangrentas que tomaram lugar no complexo prisional, sobretudo em função de sua
localização em perímetro urbano. O contrato foi firmado na vigência do DL n. 2.300/1986 e sua
rescisão ocorreu já na vigência da Lei n. 8.666/1993. Para o Min. Relator, como sustentado pela
recorrente, embora as rebeliões sejam uma constante no sistema carcerário brasileiro, a extensão e
os impactos daquelas ocorridas no presídio Carandiru extrapolaram qualquer perspectiva de
previsão governamental, o que acarreta, sem dúvida, a caracterização da força maior ou caso
fortuito. A imprevisibilidade, importante aos contratos administrativos, diz não apenas com a
ocorrência de certo fato, mas também com os efeitos de certo fato (casos em que a ocorrência era
previsível, mas a amplitude das consequências não). Destacou o Min. Relator que, tendo ocorrido os
motivos que ensejaram a rescisão, bem como a própria rescisão, depois de 1993, aplica-se a Lei n.
8.666/1993. É que a rescisão legal dos contratos administrativos será sempre regida pela lei em
vigor na data do acontecimento que a ensejou, e não na data em que o contrato foi firmado. Por se
tratar de contratos administrativos, é evidente que o regime jurídico de suas vicissitudes (aditivos e
rescisões, e. g.) será o da lei em vigor, e não o da lei anterior. É essa, pois, a extensão do art. 121 da
Lei de Licitações e Contratos vigente: os requisitos de exigência, validade e eficácia serão os da lei
anterior. Mas o regime das vicissitudes contratuais, como ocorre com a sistemática da rescisão, será
o da lei nova, se os fatos remontarem à sua época. Mesmo que assim não fosse, o art. 69, § 2º, do
DL n. 2.300/1986, quando trata das parcelas devidas ao particular na rescisão ocorrida por razões de
interesse público, tem previsão idêntica ao art. 79, § 2º, da Lei n. 8.666/1993. Dessa forma,
considerando os fatos que subjazem à hipótese, entende o Min. Relator que a não construção de
uma nova casa de detenção deveu-se exclusivamente a fortes razões de interesse público, o que
enseja a incidência do art. 69, § 2º, do DL n. 2.300/1986. Embora voltado inicialmente à
Administração Pública Federal, centralizada e autárquica, esse decreto (art. 1º) incide nos contratos
firmados por sociedade de economia mista estadual (como na espécie), na medida do que dispõem
seus arts. 85 e 86. Diante disso, a Turma deu parcial provimento ao recurso para fazer incidir, no
caso concreto, apenas o art. 79, § 2º, da Lei n. 8.666/1993 ou o art. 69, § 2º, do DL n. 2.300/1986,
conforme se entender aplicável à espécie a Lei n. 8.666/1993 ou o DL n. 2.300/1986. Precedentes
citados: REsp 1.112.895-SP, DJ 2/12/2009, e REsp 202.430-SP, DJ 18/10/1999. REsp 710.078-SP,
Rel. Min. Mauro Campbell Marques, julgado em 23/3/2010. (STJ, info 428).
196
→ Extinção do contrato administrativo. Pediu 5 modalidades, sendo duas da Lei 8.987.

Comentários: A extinção do contrato administrativo configura o término do vínculo obrigacional
existente entre a Administração e o particular contratado. Hipóteses: (a) cumprimento (ou
conclusão do objeto); (b) término do prazo; (c) impossibilidade material; (d) impossibilidade
jurídica; (e) invalidação ou anulaçã; e (f) rescisão amigável, judicial, administrativa ou por
arbitragem. Na lei de concessão de serviços públicos, são formas de extinção do contrato
administrativo de concessão: Termo final do prazo; Anulação; Revogação; Caducidade,
Encampação, falência e extinção da concessionária (vide item 19.B).
197
Ponto 10.c. Espaços territoriais especialmente protegidos. Sistema Nacional de

Unidades de Conservação da Natureza - SNUC.
Obras consultadas: ÉDIS MILARÉ, Direito do Ambiente, Ed. RT, 5ª edição reformulada,
atualizada e ampliada, 2007; PAULO AFFONSO LEME MACHADO, Ed. Malheiros, 12ª
edição revista, atualizada e ampliada, 2004; ANA PAULA LIBERATO, Resumo de Direito
Ambiental, Ed. Juruá, 1ª reimpressão, 2008; ANTÔNIO F. G. BELTRÃO, Direito
Ambiental, Ed. Método, 2ª edição revista e atualizada, 2009.
Legislação básica: Lei nº 9.985/2000 –Instituiu o Sistema Nacional de Unidades de

Conservação da Natureza – SNUC. Lei nº 4.771/1965 – Código Florestal.
CONCEITO: Segundo José Afonso da Silva, espaços territóriais especialmente protegidos

são áreas geográficas, públicas ou privadas (porção do território nacional), dotadas de
atributos ambientais que requeiram sua sujeição, pela lei, a um regime jurídico de interesse
público que implique sua relativa imodificabilidade e sua utilização sustentada, tendo em
vista a preservação e proteção da integridade de amostras de toda diversidade de
ecossistemas, a proteção ao processo evolutivo das espécies, a preservação e proteção dos
recursos naturais”. São, portanto, limitações ambientais ao direito de propriedade.
1. ESPAÇOS TERRITORIAIS ESPECIALMENTE PROTEGIDOS EM SENTIDO
AMPLO (LATO SENSU)
1.1. Espécies:
(I) Área de Preservação Permanente – APP: Nos termos do art. 3º, II, do Novo Código
Florestal, consiste na área protegida, coberta ou não por vegetação nativa, com a função
ambiental de preservar os recursos hídricos, a paisagem, a estabilidade geológica e a
biodiversidade, facilitar o fluxo gênico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-
estar das populações humanas. Trata-se, pois de obrigação acessória que tem por finalidade
a proteção de características ambientais frágeis, como os recursos hídricos (mata ciliar), os
mangues, as dunas, os morros e cumes, os terrenos com declividade igual ou superior a 45⁰
e os apicuins e salgados. Devem estar descritas no CAR (cadastro ambiental rural). Para
obtenção de benefícios fiscais devem estar registradas no Registro de Imóveis. A obrigação
de manutenção de APPs atinge tanto Propriedades rurais quanto urbanas (diferentemente do
que ocorre com a Reserva Legal).
O Tamanho da APP varia de acordo com o tamanho da característica que se quer proteger.
Assim, por exemplo, no que respeita as APPs que tenham por objetivo a proteção dos
recursos hídricos, o seu tamanho variará de 30 metros até 600 metros medidos da calha do
leito regular (margem). Se houver variação no marco para computo do tamanho da área de
APP (vazante/cheia do recurso hídrico), prevalece a maior.
Saliente-se que todas as construções existentes em APP devem ser demolidas (Dec.
6514/08), exceto se a demolição causar um dano ambiental maior do que a sua manutenção
ou for em áreas utilizadas para ocupação, sobrevivência ou moradia. APP não podem ser
compensadas com outras áreas. O que pode acontecer é o infrator admitir a ocorrência do
198
dano ambiental e o descumprimento da regra legal e, não sendo obrigado a proceder a

demolição (art. 8º do Dec), comprometer-se a proteger outra área (medida mitigadora).
Principais alterações promovidas nas APPs pelo novo Código Florestal:
 Evidencia a existência de APPs tanto em áreas rurais como em áreas urbanas,
incorporando o posicionamento da jurisprudência;
 Antes, as APPs das faixas marginais dos cursos d’água incluíam os cursos d’água
perenes, intermitentes e efêmeros; na nova redação, os cursos d’água efêmeros
foram expressamente excluídos do rol de APPs; nascentes intermitentes também
deixaram de ser APP, mantendo-se a intermitência somente para olhos d’água;
 Além disso, as faixas marginais dos cursos d’água eram, antes, contadas a partir do
seu nível mais alto; agora, são contadas a partir da borda da calha do leito regular.
Esse ponto tem sido muito criticado, pois, na prática, reduziu drasticamente sua
proteção;
 As áreas do entorno de reservatórios artificiais terão a faixa de preservação definida
no licenciamento ambiental do empreendimento; não incide APP nos reservatórios
que não decorram de barramento de cursos d’água; para reservatórios situados em
áreas rurais com até 20 há de superfície, a APP terá, no mínimo, 15 m;
 Fica dispensado o estabelecimento de faixas de APP no entorno das acumulações
naturais ou artificiais de água com superfície inferior a 1 ha, vedada nova supressão
de áreas de vegetação nativa;
 Torna obrigatória a aquisição, desapropriação ou instituição de servidão
administrativa pelo empreendedor das APPs criadas no entorno de reservatórios;
 Para os reservatórios registrados ou cujos contratos de concessão/autorização foram
assinados anteriormente à MP 2.166-67/2011, a faixa de APP será a distância entre o
nível máximo operativo normal e a cota máxima maximorum, o que, na prática,
implica em redução da proteção;
 Alterou o conceito de topo de morro para aquele com altura mínima de 100 m e
inclinação média maior que 25º, as áreas delimitadas a partir da curva de nível
correspondente a 2/3 (dois terços) da altura mínima da elevação sempre em relação
à base, sendo esta definida pelo plano horizontal determinado por planície ou
espelho d’água adjacente ou, nos relevos ondulados, pela cota do ponto de sela mais
próximo da elevação – na prática, com esse novo conceito, boa parte das elevações
existentes deixaram de ter proteção;
 Estabelece como área rural consolidada a área de imóvel rural com ocupação
antrópica preexistente a 22 de julho de 2008, com edificações, benfeitorias ou
atividades agrossilvipastoris, admitida, neste último caso, a adoção do regime de
pousio; nelas, admite a manutenção de residências e da infraestrutura associada
àsatividades agrossilvipastoris, de ecoturismo e de turismo rural, inclusive o acesso
a essas atividades, desde que não estejam em área que ofereça risco à vida ou à
integridade física das pessoas;
199
 Garante aos proprietários e possuidores dos imóveis rurais que, em 22 de

julho de 2008, detinham até 10 (dez) módulos fiscais e desenvolviam atividades
agrossilvipastoris nas áreas consolidadas em APPs que a exigência de
recomposição, somadas todas as Áreas de Preservação Permanente do imóvel, não
ultrapassará 10% (dez por cento) da área total do imóvel, para imóveis rurais com
área de até 2 (dois) módulos fiscais, ou 20% (vinte por cento) da área total do
imóvel, para imóveis rurais com área superior a 2 (dois) e de até 4 (quatro) módulos
fiscais. Em relação as áreas consolidadas no entorno de recursos hídricos, as APPs
está autorizada a recomposição das APPs com as seguintes especificações:
propriedades de até 1 módulo fiscal: APP de 5m; até 2 modulos: APP de 8m; até 4
módulos: APP de 15m; acima de 4 módulos: aplica-se a regra geral.
 Área urbana consolidada: toma emprestada a definição do art. 47, II da Lei nº
11.977/2009 (Programa Minha Casa, Minha Vida): parcela da área urbana com
densidade demográfica superior a 50 (cinquenta) habitantes por hectare e malha
viária implantada e que tenha, no mínimo, 2 (dois) dos seguintes equipamentos de
infraestrutura urbana implantados: a) drenagem de águas pluviais urbanas; b)
esgotamento sanitário; c) abastecimento de água potável; d) distribuição de energia
elétrica; ou e) limpeza urbana, coleta e manejo de resíduos sólidos. Nelas, admite a
regularização fundiária de interesse social apenas dos assentamentos inseridos em
área urbana consolidada que ocupam APPs mediante prévia aprovação do respectivo
projeto.
Podem ser:
(A) Áreas de preservação permanente por imposição legal: elencadas no art. 4º do
Código Florestal, são objeto de proteção pelo só fato de se enquadrarem nas condições
previstas naquela lei. Resoluções do CONAMA nº 302 e 303 regulamentaram o art. 2º do
Cód. Florestal.
(B) Áreas de preservação permanente por ato do poder público: São as previstas no art.
6º e dependem de ato do Poder Público para que sejam instituídas. No caso, o Poder
Público identifica, demarca e declara como de preservação permanente uma determinada
área, podendo fazê-lo por meio de ato administrativo, e não necessariamente uma lei em
sentido estrito.
(II) Reserva [Florestal] Legal. O termo previsto na legislação é reserva legal, porém, Edis
Milaré entende que esta nomenclatura gera confusão com o princípio da reserva legal,
optando, portanto, pelo termo reserva florestal legal. A Reserva Legal é uma limitação
inerente ao atendimento da função social no exercício do direito de propriedade rural,
independentemente da vegetação ali existente (natural, primitiva, regenerada ou plantada)
ou do fato de essa vegetação ter sido substituída por outro uso do solo. Encontra-se definida
no art. 3º, III do Novo Código Florestal como a “área localizada no interior de uma
propriedade ou posse rural, delimitada nos termos do art. 12 (do NCFlo), com a função de
assegurar o uso econômico de modo sustentável dos recursos naturais do imóvel rural,
auxiliar a conservação e a reabilitação dos processos ecológicos e promover a conservação
da biodiversidade, bem como o abrigo e a proteção de fauna silvestre e da flora nativa”.
Logo, todo proprietário de imóvel rural passa a ter a obrigação de reservar uma área de
floresta ou outra forma de vegetação nativa para fins de proteção da biodiversidade (obs:
200
não há reserva legal em área urbana). O próprietário de imóvel originariamente rural

somente terá extinta a obrigação de manter área de reserva legal após a provação do
parcelamento do solo, não bastanto a inserção do impovel em perímetro urbano definido em
lei municipal. Nos termos do estabelecido na referida lei, a reserva leal será constituída de
áreas rurais nos seguintes percetuais: 80% no imóvel localizado em área de florestas na
Amazônia Legal; b) 35%, no imóvel situado em área de cerrado na Amazônia Legal; c)
20%, no imóvel situado nas demais regiões do país. Não precisam mais ser averbadas na
mátricula de registro de imóveis, mas cadastradas no CAR (cadastro ambiental rural).
Exceção: as RLs em sistema de compensação ou recomposição em outra área mediante
limites estabelecidos pelo órgão ambiental deverão ser averbadas no regitro de imóveis,
além de estarem cadastradas no CAR. O proprietário de imóvel com reserva legal com área
superior aos percentuais estabelecidos em lei pode utilizar o excedente para fins de
constituição de servidão ambiental e Cota de Reserva Ambiental. As reservas podem ainda
existir em regime de condomínio. De outro lado, caso não se atinja os percentuais mínimos
de RL, pode haver compensação com outras áreas da mesma microbacia ou bacia
hidrográfica. O Código Florestal admite excepcionalmente o cômputo das áreas de
vegetação nativa protegidas a título de áreas de preservação permanente no cálculo do
percentual da reserva legal desde que não resulte em conversão de novas áreas para o uso
alternativo do solo e a soma da vegetação nativa em área de preservação permanente e de
reserva legal exceder aos percentuais indicados pelo art. 15. Pode haver a exploração
econômica para fins comerciais e não comerciais, desde que seja organizada, sustentável e
autorizado o plano de manejo pelo órgão ambiental competente (art. 20). Regime da área
consolidada (critério de exceção): área de imóvel rural com ocupação antrópica
preexistente a 22 de julho de 2008, com edificações, benfeitorias ou atividades
agrossilvipastoris, admitida, neste último caso, a adoção do regime de pousio (prática de
interrupção temporária de atividades ou usos agrícolas, pecuários ou silviculturais, por no
máximo 5 (cinco) anos, para possibilitar a recuperação da capacidade de uso ou da estrutura
física do solo). Prazo: 20 anos para recomposição, sendo que a cada 2 anos deve se provar a
recomposição de pelo menos 10% da área. Na recomposição podem fazer uso de vegetação
exóticas, desde que autorizado pelo órgão ambiental e não ultrapasse o limite de 50% da
área total a ser recomposta.
(III) Servidão Florestal: O art. 44-A do Código Florestal, incluído Pela Lei 4.771/65 criou
este instituto, por meio do qual o proprietário rural renuncia voluntariamente, em caráter
permanente ou temporário, a direitos de supressão ou exploração da vegetação nativa,
localizada fora da reserva legal e da área de preservação permanente. Dessa forma, o
proprietário rural que possui “excedente” de floresta, pode instituir servidão florestal nesta
área, a qual deve ser averbada à margem da inscrição da matrícula do imóvel, no registro de
imóveis competente. Um outro proprietário rural que não esteja cumprindo o mínimo
previsto para a sua reserva legal pode então compensá-la com tal excedente, mediante o
arrendamento da área sob regime de servidão florestal ou da aquisição de cotas (Cota de
Reserva Florestal – CRF) (art. 44, § 5º, do Código Florestal). Tal compensação deverá ser
submetida à aprovação pelo órgão ambiental estadual competente.
2. ESPAÇOS TERRITORIAIS ESPECIALMENTE PROTEGIDOS EM SENTIDO
ESTRITO (STRICTO SENSU). SISTEMA NACIONAL DE UNIDADES DE
CONSERVAÇÃO DA NATUREZA – SNUC. A Lei nº 9.985/2000 instituiu o Sistema
201
Nacional de Unidades de Conservação da Natureza – SNUC, regulamentando o §1º, I, II,

III e VII do art. 225 da CF/88. Por sua vez, a regulamentação da Lei do SNUC foi
parcialmente efetuada pelo Decreto 4.340, de 2002. Edis Milaré entende que é possível
sustentar que no conceito de espaços territoriais especialmente protegidos, em sentido
estrito (stricto sensu), tal qual enunciado na Constituição de 88, se subsumem apenas as
Unidades de Conservação típicas, isto é, previstas expressamente na Lei nº 9985/2000, e,
por igual, aquelas áreas que, embora não expressamente arroladas, apresentam
características que se amoldam ao conceito enunciado no art. 2º, I, da referida Lei, que
seriam então chamadas de Unidades de conservação atípicas. Por outro lado, constituiriam
espaços territoriais especialmente protegidos, em sentido amplo (lato sensu), as demais
áreas protegidas, como, por exemplo, as Áreas de Preservação Permanente e as Reservas
Florestais Legais (disciplinadas pela Lei nº 4.771/1965 – Código Florestal), e as Áreas de
Proteção Especial (previstas na Lei nº 6.766/1979 – parcelamento do solo urbano), que
tenham fundamentos e finalidades próprias e distintas das Unidades de Conservação.
2.1. CARACTERÍSTICAS DAS UNIDADES DE CONSERVAÇÃO: a) Obrigação de

fazer imposta pelo Poder Público; b) Determinação de áreas a serem especialmente
protegidas por determinação de lei, decreto ou ato declaratório; c) A alteração, modificação
ou supressão só pode ser realizada mediante lei; d) Podem ser unidades de conservação
federal, estadual ou municipal, dependendo da lei que as instituiu; e) Nas unidades de
Proteção Integral se permite somente pesquisa científica e visitação mediante autorização,
já nas de uso sustentável se permite habitação e utilização econômica sustentável; f) Toda
unidade de conservação deve possuir um plano de manejo, representado pela própria lei que
a instituiu.
2.2. ESPÉCIES:
2.2.1. UNIDADES DE CONSERVAÇÃO TÍPICAS. Conceito de unidade de
conservação: de acordo com o art. 2º da Lei 9985/2000, unidade de conservação vem a ser
““... espaço territorial e seus recursos ambientais, incluindo as águas jurisdicionais, com
características naturais relevantes, legalmente instituído pelo Poder Público, com
objetivos de conservação e limites definidos, sob regime especial de administração, ao
qual se aplicam garantias adequadas de proteção.” Estas Unidade de Conservação
poderão ser criadas ou aumentadas por atos do Poder Público (lei ou decreto), precedida da
realização de estudos técnios e consultas públicas, que permitam identificar a localização, a
dimensão e os limites adequados. Entretanto, apenas poderão ser extintas ou reduzidas por
lei em sentido formal (CF, art. 225, §1º, III). O SNUC é constituído pelo conjunto das
unidades de conservação federais, estaduais, distritais e municipais, tendo por finalidade
última o alcance do desenvolvimento sustentável. Tem como órgãos gestores: CONAMA
(consultivo e deliberativo), Ministério do Meio Ambiente (órgão central) e os órgãos
executores (ICMBIO e IBAMA). A gestão das Unidades de Conservação poderá ser
delegada a Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público – OSCIPs. Entretanto,
essa gestão será compartilhada, pois o Termo de Parceria não pode transferir às OSCIPs o
poder de polícia – que é indelegável –, notadamente para a aplicação de penalidades de
infração dentro da UC, para a autorização de pesquisas ou para a autorização para o
licenciamento a que se refere o art. 36, §3º da Lei do SNUC.
202
Categorias de unidades de conservação: as unidades de conservação que integram o

SNUC constam do rol taxativo constante da Lei 9.985/00 e dividem-se em dois grandes
grupos, com características específicas:
(A) Unidades de proteção integral. São aquelas que têm por objetivo proteger a natureza,
livrando-a quanto possível da inferência humana; nelas, como regra, só se admite o uso
indireto dos seus recursos, isto é, aquele que não envolve consumo, coleta, dano ou
destruição dos recursos naturais, com exceção dos casos previstos na própria lei do SNUC.
Além disso, a formação de Conselhos Consultivos é obrigatória (art. 29 da Lei do SNUC:
“Art. 29. Cada unidade de conservação do grupo de Proteção Integral disporá de um
Conselho Consultivo, presidido pelo órgão responsável por sua administração e
constituído por representantes de órgãos públicos, de organizações da sociedade civil, por
proprietários de terras localizadas em Refúgio de Vida Silvestre ou Monumento Natural,
quando for o caso, e, na hipótese prevista no § 2o do art. 42, das populações tradicionais
residentes, conforme se dispuser em regulamento e no ato de criação da unidade”).
Espécies: 1. Estação Ecológica: (art. 9º) – destina-se a preservar a natureza e realizar

pesquisas científicas; a posse e o domínio são públicos (áreas particulares serão
desapropriadas); a visitação pública é proibida, exceto quando com objetivo educacional; a
pesquisa científica depende de prévia autorização do órgão ambiental responsável; 2.
Reserva Biológica: (art. 10) – destina-se a preservar integralmente a biota e demais
atributos naturais existentes; a posse e o domínio são públicos (áreas particulares serão
desapropriadas); a visitação pública é proibida, exceto quando com objetivo educacional; a
pesquisa científica depende de prévia autorização do órgão ambiental responsável; 3.
Parque Nacional: (art. 11) – tem como função preservar ecossistemas naturais de grande
relevância ecológica e beleza cênica; a posse e o domínio são públicos (áreas particulares
serão desapropriadas); a visitação está sujeita a normas e restrições previstas no Plano de
Manejo; a pesquisa científica depende de prévia autorização do órgão ambiental
responsável; 4. Monumento Natural: (art. 12) – destina-se a preservar sítios naturais
raros, singulares ou de grande beleza cênica; pode ser constituído em áreas particulares,
desde que haja compatibilidade de objetivos da unidade com a utilização pelo proprietário
(caso contrário, haverá desapropriação); a visitação está sujeita a normas e restrições
previstas no Plano de Manejo; a pesquisa científica depende de prévia aprovação do órgão
ambiental responsável; e 5. Refúgio da Vida Silvestre: (art. 13) – tem como função
proteger ambientes naturais para a existência ou reprodução de espécies ou comunidades de
flora local e da fauna residente migratória; pode ser constituído em áreas particulares, desde
que haja compatibilidade de objetivos da unidade com a utilização pelo proprietário (caso
contrário, haverá desapropriação); a visitação está sujeita a normas e restrições previstas no
Plano de Manejo; a pesquisa científica depende de prévia aprovação do órgão ambiental
responsável.
B) Unidades de uso sustentável. São aquelas cujo objetivo básico é compatibilizar a
conservação da natureza com o uso sustentável de parcela dos seus recursos naturais. Mais
explicitamente, visam a conciliar a exploração do ambiente à garantia da perenidade dos
recursos ambientais renováveis e dos processos ecológicos, mantendo a biodiversidade e os
demais atributos ecológicos, de forma socialmente justa e economicamente viável.
203
Espécies: 1. Área de Proteção Ambiental: (art. 15) – área em geral extensa, com um certo
grau de ocupação humana, dotada de atributos abióticos, bióticos, estéticos ou culturais
especialmente importantes para a qualidade de vida e o bem-estar das populações humanas,
e tem como objetivos básicos proteger a diversidade biológica, disciplinar o processo de
ocupação e assegurar a sustentabilidade do uso dos recursos naturais; pode constituir-se
sobre terras públicas ou particulares (sobre estas, podem incidir restrições ao uso e
ocupação); a pesquisa e a visitação seguem as condições estabelecidas pelo órgão gestor se
sob domínio público e pelo proprietário se em domínio privado; deve dispor de um
Conselho presidido pelo órgão responsável pela sua administração; 2.Área de Relevante
Interesse Ecológico: (art. 16) – área em geral de pequena extensão, com pouca ou
nenhuma ocupação humana, com características naturais extraordinárias ou que abriga
exemplares raros da biota regional, e tem como objetivo manter os ecossistemas naturais de
importância regional ou local e regular o uso admissível dessas áreas, de modo a
compatibilizá-lo com os objetivos de conservação da natureza; pode constituir-se sobre
terras públicas ou particulares (sobre estas, podem incidir restrições ao uso e ocupação);
deve possuir Zona de Amortecimento e, quando conveniente, corredores ecológicos (art.
25); 3.Floresta Nacional: (art. 17) – área com cobertura florestal de espécies
predominantemente nativas e tem como objetivo básico o uso múltiplo sustentável dos
recursos florestais e a pesquisa científica, com ênfase em métodos para exploração
sustentável de florestas nativas; a posse e o domínio são públicos (as áreas particulares
serão desapropriadas); a visitação pública é permitida; a pesquisa é permitida e incentivada,
sujeitando-se à prévia autorização do órgão responsável pela administração; deve possuir
Zona de Amortecimento e, quando conveniente, corredores ecológicos (art. 25); deve
possuir Conselho Consultivo; 4.Reserva Extrativista: (art. 18) - área utilizada por
populações extrativistas tradicionais, cuja subsistência baseia-se no extrativismo e,
complementarmente, na agricultura de subsistência e na criação de animais de pequeno
porte, e tem como objetivos básicos proteger os meios de vida e a cultura dessas
populações, e assegurar o uso sustentável dos recursos naturais da unidade; é de domínio
público, com uso concedido (contrato de concessão de direito real de uso) às populações
extrativistas tradicionais (as áreas particulares serão desapropriadas); a visitação pública é
permitida; a pesquisa é permitida e incentivada, sujeitando-se à prévia autorização do órgão
responsável pela administração; deve possuir Zona de Amortecimento e, quando
conveniente, corredores ecológicos (art. 25); deve possuir Conselho Deliberativo (art. 18,
§2º), a quem cabe aprovar o Plano de Manejo; 5.Reserva de Fauna: (art. 19) – área
natural com populações animais de espécies nativas, terrestres ou aquáticas, residentes ou
migratórias, adequadas para estudos técnico-científicos sobre o manejo econômico
sustentável de recursos faunísticos; a posse e o domínio são públicos (as áreas particulares
serão desapropriadas); a visitação pública é permitida; deve possuir Zona de
Amortecimento e, quando conveniente, corredores ecológicos (art. 25); 6.Reserva de
Desenvolvimento Sustentável: (art. 20) – área natural que abriga populações tradicionais,
cuja existência baseia-se em sistemas sustentáveis de exploração dos recursos naturais,
desenvolvidos ao longo de gerações e adaptados às condições ecológicas locais e que
desempenham um papel fundamental na proteção da natureza e na manutenção da
diversidade biológica; o domínio é público, com uso concedido (contrato de concessão de
direito real de uso) às populações tradicionais (áreas particulares serão desapropriadas); a
visitação pública é permitida; a pesquisa deve ser voltada à conservação da natureza, à
204
melhor relação das populações residentes com seu meio e à educação ambiental, sujeita à
prévia autorização; deve possuir Zona de Amortecimento e, quando conveniente, corredores
ecológicos (art. 25); possui Conselho Deliberativo (art. 20, §4º); e 7.Reserva Particular do
Patrimônio Natural: (art. 21) – área privada, gravada com perpetuidade, com o objetivo
de conservar a diversidade biológica; visitação com objetivos turísticos, recreativos e
educacionais; pesquisa científica permitida.
2.2.2. UNIDADES DE CONSERVAÇÃO ATÍPICAS.
1) Reservas Ecológicas. UCs não mantidas pelo SNUC, já que delas a Lei n.° 9.985/00 não
tratou. Para Paulo Bessa Antunes não houve revogação, ou cancelamento das pré-existentes
ao novo sistema em respeito ao ato jurídico perfeito e acabado. Porém, há autores que
entendem que houve revogação, é o caso de Frederico Amado. São previstas no Art. 9°, Lei
n.° 6.938/81.
2) Jardins Botânicos. Parques científicos e culturais destinados à pesquisa sobre espécies

em extinção; Sítios ecológicos de relevância cultural; Disciplinado apenas pela Resolução
CONAMA n.° 11/87
3) Jardins Zoológicos. Art. 1°, Lei n.° 7.173, de 14.12.83; qualquer coleção de animais
silvestres e mantidos vivos em cativeiro ou semi-liberdade e expostos à visitação pública;
Patrimônio público ou privado; animais silvestres são propriedade estatal; Funcionamento
autorizado pelo Poder Público.
4) Horto Florestal. Natureza científica semelhante à do jardim botânico. Deles diferem

porque os hortos são mais voltados ao aprimoramento e armazenamento de exemplares da
flora e neles o aspecto do lazer é menos saliente; Disciplinado apenas pela Resolução
CONAMA n.° 11/87
5) Cavidades naturais. Propriedades da União (art. 20, X, CF/88); Decreto n.° 99.556/90
deu-lhes especial proteção e regulamentação; É proibido em um raio de 1.000 metros no
entorno de cavernas o desenvolvimento de atividades de terraplanagem, mineração,
dragagem e escavação que venham a causar danos ou degradação do meio ambiente ou
perigo para pessoas ou para a biota (Resolução CONAMA n.°10, de 14.12.88).
2.3. Zona de amortecimento: é o entorno de uma unidade de conservação, onde as

atividades humanas estão sujeitas a restrições específicas, objetivando minizar os impactos
negativos sobre a UC (art. 2º, XVIII, da Lei do SNUC). OBS1: se o licenciamento de um
empreendimento envolver zona de amortecimento de um UC ou área da própria UC, o
órgão ambiental somente poderá conceder a licença após a obtenção de prévia autorização
do órgão gestor da UC (art. 36, §3º, LSNUC);OBS2: Zona de amortecimento de UC de
proteção integral não poderá ser transformada em zona urbana.
2.4. Corredores ecológicos: são porções de ecossistemas naturais ou seminaturais, que

ligam UCs, possibilitando entre elas fluxo de genes e o movimento da biota, facilitando a
dispersão de espécies e a recolonização de áreas degradadas, bem como a manutenção de
populações que demandem para sua sobrevivência de áreas com maior extensão.
205
2.5. Mosaico: conjunto de Unidades, próximas, justapostas ou sobrepostas, com gestão

integrada.
2.6. Plano de Manejo: é o documento técnico mediante o qual, com fundamento nos
objetivos gerais da UC, se estabelece o seu zoneamento e as normas que devem presidir o
uso da área e o manejo dos recursos naturais, inclusive a implantação das estruturas físicas
necessárias à gestão da unidade. Na elaboração, atualização e implementação do Plano de
Manejo das Reservas Extrativistas, das Reservas de Desenvolvimento Sustentável, das
Áreas de Proteção Ambiental e, quando couber, das Florestas Nacionais e das Áreas de
Relevante Interesse Ecológico, será assegurada a ampla participação da população
residente. O Plano de Manejo de uma unidade de conservação deve ser elaborado no prazo
de cinco anos a partir da data de sua criação. Em razão da inércia do Poder Público em
produzir os Planos de Manejo de determinadas UCs, o MPF tem ajuizado Ações Civis
Públicas que, muitas vezes, culminaram com a proibição, mediante medida liminar, de
licenciamentos no entorno de 2km das UCs enquanto não criado o Plano de Manejo e
definida a respectiva Zona de Amortecimento.
2.7. Compensação por significativo impacto ambiental: espécie de indenização
ambiental, com fundamento no princípio do Poluidor-pagador (para o STF, no principio do
usuário pagador), que obriga o empreendedor a apoiar a manutenção de unidades de
conservação de proteção integral, em razão de o empreendimento causar significativo
impacto ambiental. Tais recursos srão destinados ao Fundo de Compensação Ambiental,
gerido, no âmbito federal, pela Caixa Econômica Federal. (vide jurisprudência abaixo).
2.8. População tradicionais: (melhor tratado no ponto 11.C) – são grupos culturalmente
diferenciados e que se reconhecem como tais, qua possuem formas próprias de organização
social, que ocupam e usam territórios e recursos naturais como condição para sua
reprodução cultural, social, religiosa, ancestral e econômica, utilizando conhecimentos,
inovações e práticas gerados e transmitidos pela tradição (seringueiros, pescadores
artesanais, extrativistas, caiçaras, povos indígenas, quilombolas, entre outros). É
plenamente possível a manutenção desses povos nas áreas de proteção das Unidades de
Conservação. Entretanto, dependendo da espécie de UC e das atividades desenvolvidas por
eles pode ser necessária sua remoção. Caso em que serão indenizados e realocados pelo
poder público (art. 42, LSNUC).
2.9. Reserva da biosfera: é modelo internacional de gestão integrada da UNESCO,

participativa e sustentável dos recursos naturais, podendo o domínio ser público ou
privado. O Brasil possui as seguintes: Mata Atlântica, Cinturão Verde da cidade de São
Paulo, Pantanal-Mato Grossense, Caatinga, Amazônia Central e Serra do Espinhaço.
2.10. QUADRO ESQUEMÁTICO

PROTEÇÃO INTEGRAL
(pode ser cobrada taxa de visitação)
UNIDADE OBJETIVO DOMÍNIO

Estação . preservação da natureza e realização de pesquisas
PÚBLICO
206
Ecológica científicas.
. Desapropriação de áreas particulares
. Preservação integral da biota e atributos naturais
Reserva Biológica PÚBLICO
.Visitas permitidas apenas com caráter educacional
.Preservação dos ecossistemas naturais de grande
relevância e beleza cênica
Parque Nacional . Áreas particulares devem ser desapropriadas PÚBLICO
. Pode-se conjugar preservação, educação,
interpretação e pesquisa científica
. Preservar sítios naturais raros singulares e de beleza
Monumento cênica PÚBLICO OU
Natural . Pode ser constituído em área particular, desde que PRIVADO
seja possível compatibilizar os objetivos da unidade.
. Proteção de áreas para a reprodução de espécies ou
comunidades da flora local
Refúgio da Vida . Requer a anuência do proprietário; ante sua ausência PUBLICO OU
Silvestre permite-se a desapropriação PRIVADO
. Pesquisa científica requer autorização prévia
.Visitação pública sujeita a restrições
USO SUSTENTÁVEL
UNIDADES OBJETIVOS DOMÍNIO

Pode haver indenização em decorrência do
estabelecimento da APA, desde que essa signifique o PUBLICO OU
APA
encerramento de atividade econômica e não mero meio PRIVADO
de burlar atividade em decretação falimentar.
- Pequenas áreas
Área de relevante PUBLICO OU
- Espécies raras da biota
interesse ecológico PRIVADO
- Manutenção do ecossistema
Cobertura florestal nativa
- Pesquisa científica e exploração sustentável
Floresta Nacional - Permissão de habitação a populações tradicionais já PÚBLICO
existentes; em caso de retirada há a superveniência de
indenização pela propriedade e benfeitorias
Reserva Extrativista Concessão de direito real de uso pelo Poder Público PÚBLICO
Utilização sustentável da fauna para estudos técnico-
Reserva da Fauna PÚBLICO
científicos das espécies nativas
Reserva de População tradicional que explora sustentavelmente os
desenvolvimento recursos naturais com vistas à manutenção e proteção PÚBLICO
sustentável da diversidade biológica
- Perpetuidade do proprietário
Reserva Particular
- Conservação da diversidade biológica
do Patrimônio PRIVADO
- Verificação do interesse público
natural
- Averbação no registro de imóveis
207
2.11. POSICIONAMENTO DOS TRIBUNAIS
(A) STF. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 36 E SEUS §§ 1º, 2º E 3º DA

LEI Nº 9.985, DE 18 DE JULHO DE 2000. CONSTITUCIONALIDADE DA COMPENSAÇÃO
DEVIDA PELA IMPLANTAÇÃO DE EMPREENDIMENTOS DE SIGNIFICATIVO IMPACTO
AMBIENTAL. INCONSTITUCIONALIDADE PARCIAL DO § 1º DO ART. 36. 1. O
compartilhamento-compensação ambiental de que trata o art. 36 da Lei nº 9.985/2000 não ofende o
princípio da legalidade, dado haver sido a própria lei que previu o modo de financiamento dos
gastos com as unidades de conservação da natureza. De igual forma, não há violação ao princípio da
separação dos Poderes, por não se tratar de delegação do Poder Legislativo para o Executivo impor
deveres aos administrados. 2. Compete ao órgão licenciador fixar o quantum da compensação, de
acordo com a compostura do impacto ambiental a ser dimensionado no relatório - EIA/RIMA. 3. O
art. 36 da Lei nº 9.985/2000 densifica o princípio usuário-pagador, este a significar um mecanismo
de assunção partilhada da responsabilidade social pelos custos ambientais derivados da atividade
econômica. 4. Inexistente desrespeito ao postulado da razoabilidade. Compensação ambiental que
se revela como instrumento adequado à defesa e preservação do meio ambiente para as presentes e
futuras gerações, não havendo outro meio eficaz para atingir essa finalidade constitucional. Medida
amplamente compensada pelos benefícios que sempre resultam de um meio ambiente
ecologicamente garantido em sua higidez. 5. Inconstitucionalidade da expressão "não pode ser
inferior a meio por cento dos custos totais previstos para a implantação do empreendimento", no §
1º do art. 36 da Lei nº 9.985/2000. O valor da compensação-compartilhamento é de ser fixado
proporcionalmente ao impacto ambiental, após estudo em que se assegurem o contraditório e a
ampla defesa. Prescindibilidade da fixação de percentual sobre os custos do empreendimento. 6.
Ação parcialmente procedente. (STF - ADI: 3378 DF , Relator: CARLOS BRITTO, Data de
Julgamento: 09/04/2008, Tribunal Pleno, Data de Publicação: DJe-112 DIVULG 19-06-2008
PUBLIC 20-06-2008 EMENT VOL-02324-02 PP-00242).
Quando da edição do Decreto de 27.02.2001, a Lei nº 9.985/00 não havia sido regulamentada. A sua
regulamentação só foi implementada em 22 de agosto de 2002, com a edição do Decreto nº
4.340/02. O processo de criação e ampliação das unidades de conservação deve ser precedido da
regulamentação da lei, de estudos técnicos e de consulta pública. O parecer emitido pelo Conselho
Consultivo do Parque não pode substituir a consulta exigida na lei. O Conselho não tem poderes
para representar a população local. Concedida a segurança, ressalvada a possibilidade da edição de
novo decreto. (STF - MS: 24184 DF , Relator: ELLEN GRACIE, Data de Julgamento: 13/08/2003,
Tribunal Pleno, Data de Publicação: DJ 27-02-2004 PP-00022 EMENT VOL-02141-04 PP-00735).
MEIO AMBIENTE. Unidade de conservação. Estação ecológica. Ampliação dos limites originais
na medida do acréscimo, mediante decreto do Presidente da República. Inadmissibilidade. Falta de
estudos técnicos e de consulta pública. Requisitos prévios não satisfeitos. Nulidade do ato
pronunciada. Ofensa a direito líquido e certo. Concessão do mandado de segurança. Inteligência do
art. 66, §§ 2º e 6º, da Lei nº 9.985/2000. Votos vencidos. A ampliação dos limites de estação
ecológica, sem alteração dos limites originais, exceto pelo acréscimo proposto, não pode ser feita
sem observância dos requisitos prévios de estudos técnicos e consulta pública. (STF - MS: 24665
DF , Relator: MARCO AURÉLIO, Data de Julgamento: 01/12/2004, Tribunal Pleno, Data de
Publicação: DJ 06-10-2006 PP-00033 EMENT VOL-02250-02 PP-00233 RT v. 96, n. 856, 2007, p.
104-118).
(B) STJ. A formalização de qualquer das modalidades de Unidade de Conservação invalida as
208
licenças ambientais anteriormente concedidas. Além disso, é patente, in casu, que a extração
pretendida é danosa ao ecossistema do Parque, o que impede a concessão de novas licenças.
Recurso especial provido.(STJ. REsp 1.122.909/SC. Rel Min. Humberto Martins. 2a Turma.
Julgado em 24.11.2009).
PROCESSO CIVIL E AMBIENTAL. VIOLAÇÃO DO ART. 535, II, DO CPC.OMISSÃO NÃO

CONFIGURADA. COMPENSAÇÃO AMBIENTAL. ART. 36 DA LEI Nº 9.985/2000.1. Não há
violação do art. 535 do CPC quando o Tribunal de origemresolve a controvérsia de maneira sólida e
fundamentada.2. O artigo 36 da Lei n.º 9.985/2000 prevê o instituto decompensação ambiental com
base em conclusão de EIA/RIMA, de que oempreendimento teria significativo impacto ambiental e
mensuração dodano previsível e indispensável a sua realização.3. A compensação tem conteúdo
reparatório, em que o empreendedordestina parte considerável de seus esforços em ações que
sirvam paracontrabalançar o uso de recursos naturais indispensáveis àrealização do
empreendimento previsto no estudo de impacto ambientale devidamente autorizados pelo órgão
competente.4. O montante da compensação deve ater-se àqueles danos inevitáveise imprescindíveis
ao empreendimento previsto no EIA/RIMA, não seincluindo aqueles que possam ser objeto de
medidas mitigadoras oupreventivas.5. A indenização por dano ambiental, por seu turno, tem assento
noartigo 225, § 3º, da Carta da Republica, que cuida de hipótese dedano já ocorrido em que o autor
terá obrigação de repará-lo ouindenizar a coletividade. Não há como se incluir nesse contextoaquele
foi previsto e autorizado pelos órgãos ambientais jádevidamente compensado.6. Os dois institutos
têm natureza distinta, não havendo bis in idemna cobrança de indenização, desde que nela não se
inclua acompensação anteriormente realizada ainda na fase de implantação doprojeto .7. O pleito de
compensação por meio do oferecimento de gleba feitopreviamente pelo Governo do Distrito Federal
como meio de reparar aconstrução da estrada em área de conservação não pode ser acolhido,seja
pela inexistência de EIA/RIMA - requisito para aplicação doartigo 36 da Lei nº 9.985/2000-, seja
pela existência de danos quenão foram identificados nos relatórios técnicos que justificaram
adispensa do estudo. 8. A indenização fixada em R$ 116.532,00 (cento e dezesseis mil,quinhentos e
trinta e dois reais) já se justificaria pela existênciados danos ambientais gerados pela obra que não
foram contempladospor medidas que os minorassem ou evitassem. O simples fato de oGoverno do
Distrito Federal gravar determinado espaço como área deconservação ambiental não lhe permite
degradar como melhor lhe aprouver outra extensão da mesma unidade sem observar os
princípiosestabelecidos na Carta da Republica.9. Recursos especiais não providos. (STJ - REsp:
896863 DF 2006/0226648-9, Relator: Ministro CASTRO MEIRA, Data de Julgamento:
19/05/2011, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 02/06/2011)
(C) TRF1. AC 2006.39.02.001166-2/PA; APELAÇÃO CIVEL. Ementa: AMBIENTAL E

PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PARQUE NACIONAL DA AMAZÔNIA.
UNIDADE DE PROTEÇÃO INTEGRAL. SUSPENSÃO DE ATIVIDADES AGRESSORAS AO
MEIO AMBIENTE. RECUPERAÇÃO DO DANO CAUSADO. RESPONSABILIDADE CIVIL.
PETIÇÃO INICIAL. REQUISITOS. PREENCHIMENTO. NECESSIDADE DE TUTELA DE
URGÊNCIA E DE REGULAR PROSSEGUIMENTO DO FEITO. III - A tutela constitucional, que
impõe ao Poder Público e a toda coletividade o dever de defender e preservar, para as presentes e
futuras gerações, o meio ambiente ecologicamente equilibrado, essencial à sadia qualidade de vida,
como direito difuso e fundamental, feito bem de uso comum do povo (CF, art. 225, caput), já
instrumentaliza, em seus comandos normativos, o princípio da precaução (quando houver dúvida
sobre o potencial deletério de uma determinada ação sobre o ambiente, toma-se a decisão mais
conservadora, evitando-se a ação) e a conseqüente prevenção (pois uma vez que se possa prever que
uma certa atividade possa ser danosa, ela deve ser evitada) ,
Processo: AG 2008.01.00.070046-3/MT; AGRAVO DE INSTRUMENTO.
209
Ementa: PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO DE INSTRUMENTO.

CRIAÇÃO DE PARQUE NACIONAL. DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA. HONORÁRIOS
PERICIAIS. ADIANTAMENTO. ÔNUS DO EXPROPRIANTE. I. A criação de parque nacional
caracteriza, em face dos proprietários de imóveis abrangidos na área da unidade de conservação,
desapropriação indireta. Precedentes. II. Cabe ao ente expropriante arcar com o adiantamento dos
honorários periciais em se tratando de desapropriação indireta, uma vez que esta consiste no
apossamento irregular de imóvel particular pelo Poder Público, sem o devido procedimento
expropriatório e, consequentemente, sem a correspondente indenização a que faria jus o
expropriado.III. Agravo de instrumento não provido.
RSE 2005.40.00.006269-7/PI; RECURSO EM SENTIDO ESTRITO. Ementa: PROCESSUAL

PENAL. CRIME AMBIENTAL. DANO OCORRIDO EM ÁREA DE PROTEÇÃO AMBIENTAL
DA SERRA DE IBIAPABA. UNIDADE DE CONSERVAÇÃO. JUSTIÇA FEDERAL.
COMPETÊNCIA. I - É a Justiça Federal competente para processar e julgar os crimes ambientais
nos casos em que haja interesse direto e específico da União. II - Crime cometido em área de
proteção ambiental da Serra de Ibiapaba (Unidade de Conservação) causa lesão a bens, serviços e
interesses da União, nos termos do art. 20, II, da CF/88, justificando-se a competência da Justiça
Federal. III - Recurso provido.
QUESTÕES PROVA OBJETIVA:

26º CPR) 36. ANALISE OS ITENS ABAIXO E RESPONDA A SEGUIR:
I - O Sistema Nacional de Unidades de Conservação é formado pelo conjunto de áreas
especialmente protegidas, instituídas pela União, pelos Estados e pelos Municípios, com
delimitação territorial precisa e objetivos conservacionistas definidos.
II - De acordo com o regime especial de fruição, os espaços territoriais especialmente protegidos só
podem ser submetidos ao uso indireto, o qual, nos termos da lei, envolve atividades de coleta,
consumo e pesquisas de objetivo educacional ou científico, sem possibilidade de exploração
econômica dos recursos naturais.
III - Em razão do caráter nacional do Sistema de Unidades de Conservação instituído pela Lei
9.985/2000, o poder público municipal não pode criar unidades de conservação, mas tão somente
disciplinar seu uso, consoante o interesse local e desde que não se choque com as diretrizes traçadas
pelo poder público federal.
IV - As áreas de preservação permanente são unidades de conservação de proteção integral, só
podendo ter seu regime jurídico alterado por força de lei em sentido formal.
a) ( ) Todos os itens são falsos.
b) ( ) O item I é verdadeiro.
c) ( ) Somente o item III é falso.
d) ( ) Somente os itens I e III são falsos.
Comentários:
I - (correta) A assertiva está correta, conforme a combinação do art. 3º e do art. 2º, I, ambos da Lei
n.º 9.985/2000 (Lei do SNUC): Art. 3º O Sistema Nacional de Unidades de Conservação da
Natureza - SNUC é constituído pelo conjunto das unidades de conservação federais, estaduais e
municipais, de acordo com o disposto nesta Lei. Art. 2º, I - unidade de conservação: espaço
territorial e seus recursos ambientais, incluindo as águas jurisdicionais, com características naturais
relevantes, legalmente instituído pelo Poder Público, com objetivos de conservação e limites
definidos, sob regime especial de administração, ao qual se aplicam garantias adequadas de
proteção; (sublinhamos)
II - (incorreta) - Assertiva incorreta, pois as Unidades de Uso Sustentável admitem o “uso
sustentável de parcela dos seus recursos naturais”, nos termos do art. 7º, § 2º, da Lei do SNUC.
Somente as Unidades de Proteção Integral restringem-se ao uso indireto dos seus recursos naturais.
210
III - (incorreta) - Os Municípios podem sim instituir Unidades de Conservação, por força do art. 3º
da Lei do SNUC: “O Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza - SNUC é
constituído pelo conjunto das unidades de conservação federais, estaduais e municipais, de acordo
com o disposto nesta Lei.”.
IV - (incorreta) - A assertiva está errada, pois confunde área de preservação permanente (APP)
com unidade de conservação (UC). As APPs são disciplinadas pelo Código Florestal, e as UCs pela
Lei n.º 9.985/2000. Vale observar que o Novo Código Florestal traz a mesma definição de APP do
código anterior, em vigor à época da aplicação da prova:
Novo Código Florestal (Lei 12.651/2012): “Art. 3º Para os efeitos desta Lei, entende-se por:
(…) II - Área de Preservação Permanente - APP: área protegida, coberta ou não por vegetação
nativa, com a função ambiental de preservar os recursos hídricos, a paisagem, a estabilidade
geológica e a biodiversidade, facilitar o fluxo gênico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o
bem-estar das populações humanas;”
Lei do SNUC (Lei n.º 9.985/2000):“Art. 2º, I - unidade de conservação: espaço territorial e seus
recursos ambientais, incluindo as águas jurisdicionais, com características naturais relevantes,
legalmente instituído pelo Poder Público, com objetivos de conservação e limites definidos, sob
regime especial de administração, ao qual se aplicam garantias adequadas de proteção;”
Segundo Romeu Thomé, “Áreas de Preservação Permanente são áreas ambientalmente relevantes e,
como tal, devem ter sua vegetação preservada. São áreas destinadas exclusivamente à proteção de
suas funções ecológicas caracterizadas, regra geral, pela intocabilidade e vedação de uso econômico
direto”.
O art. 4º do Novo Código Florestal considera APP, por exemplo, faixas marginais de qualquer curso
d’água natural, entorno das nascentes e dos olhos d’água perenes, restingas, manguezais, topos de
morros, etc. Distinguem-se, portanto, das unidades de conservação, cujo regime jurídico é
estabelecido na Lei do SNUC.
Gabarito oficial: B

I - Nos termos da Constituição da República, a Floresta Amazônica constitui patrimônio nacional,
sendo, pois, bem público de uso comum do povo, integrante do patrimônio da União, cuja utilização
por particulares está sujeita a regime especial de fruição, de modo a assegurar a proteção do meio
ambiente e o equilíbrio sustentável, em benefício das presentes e futuras gerações.
II - Zona de amortecimento é o entorno de uma unidade de conservação onde atividades humanas
sujeitam-se a normas e restrições especificas, com o propósito de minimizar impactos negativos
sobre a unidade, não se exigindo tal delimitação em relação a áreas de proteção ambiental e reservas
particulares do patrimônio natural.
III - De acordo com a legislação infraconstitucional, uma unidade de conservação de uso
sustentável pode ser transformada em unidade de conservação de proteção integral por instrumento
normativo do mesmo nível hierárquico do que criou a unidade, devendo ser realizada, antes,
consulta pública.
IV - A perpetuidade constitui característica da reserva particular do patrimônio natural - RPPN,
devendo constar de termo de compromisso firmado pelo proprietário da área, perante o Órgão
ambiental, e averbado à margem da inscrição no Registro de Imóveis.
a) ( ) todos os itens estão corretos.
b) ( ) somente os itens II e III estão corretos.
c) ( ) somente o item l está incorreto.
d) ( ) somente os itens II e IV estão incorretos.
Comentários:
I - (incorreta) - Esta assertiva traz parte do dispositivo previsto no art. 225, § 4º, CR/88 (§ 4º - A
211
Floresta Amazônica brasileira, a Mata Atlântica, a Serra do Mar, o Pantanal Mato-Grossense e a

Zona Costeira são patrimônio nacional, e sua utilização far-se-á, na forma da lei, dentro de
condições que assegurem a preservação do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos
naturais.). Porém, o fato de esses biomas estarem previstos na Carta Constitucional como
“patrimônio nacional” não significa que eles tenham proteção especial (a qual será, eventualmente,
fornecida mediante lei que trate da matéria), mas sim que esses biomas são importantes para
identificação do Brasil no mundo – identidade mundial. Nesse sentido, foi ministrado pelo professor
Fabrício Gaspar, no curso Alcance, em 26/3/2011: § 4º – estabelece alguns biomas que são
considerados patrimônio nacional (Floresta amazônica, mata atlântica, serra do mar, Pantanal,
mata costeira). A utilização desses biomas será feita na forma da lei, que privilegia a proteção dos
recursos naturais.
Questão MPF: Essas áreas foram expropriadas por força da CR? NÃO. O que ocorre é que essas
áreas são relevantes ao patrimônio nacional, pois são biomas tipicamente brasileiros (Floresta
Amazônica – só no brasil; mata atlântica – 70% da mata, no mundo, encontra-se no Brasil). Esses
biomas são importantes para o nosso caráter nacional, para nosso conceito de nacionalidade
(identificação do Brasil no mundo). Por isso se justifica que a lei nacional crie limitações à
utilização dessas áreas – já há regulamentação: a Lei 11.428 estabelece o sistema de proteção à
Mata Atlântica; a Lei 11.284 fala da exploração de florestas públicas).
II - (correta) - Esta assertiva está correta. A primeira parte da assertiva traz exatamente o conceito
de zona de amortecimento previsto no art. 2º, XVIII, Lei nº 9.985/00. Ademais, não se exige tal
delimitação em relação às áreas de proteção ambiental e às reservas particulares do patrimônio
cultural, por força do artigo 25 da mesma lei (As unidades de conservação, exceto Área de Proteção
Ambiental e Reserva Particular do Patrimônio Natural, devem possuir uma zona de amortecimento
e, quando conveniente, corredores ecológicos.)
III - (correta) Essa assertiva está correta, e traz a transcrição do art. 22, respectivamente, §§ 5º e 2º,
da Lei nº 9.985/00: Art. 22. As unidades de conservação são criadas por ato do Poder Público (...)
§ 2º A criação de uma unidade de conservação deve ser precedida de estudos técnicos e de
consulta pública que permitam identificar a localização, a dimensão e os limites mais adequados
para a unidade, conforme se dispuser em regulamento.(...) § 5º As unidades de conservação do
grupo de Uso Sustentável podem ser transformadas total ou parcialmente em unidades do grupo de
Proteção Integral, por instrumento normativo do mesmo nível hierárquico do que criou a unidade,
desde que obedecidos os procedimentos de consulta estabelecidos no § 2º deste artigo.
IV - (correta) - Essa assertiva está correta, e traz as informações constantes do art. 21 e seu § 1º, da
Lei nº 9.985/00. Art. 21. A Reserva Particular do Patrimônio Natural é uma área privada, gravada
com perpetuidade, com o objetivo de conservar a diversidade biológica. (Regulamento) § 1º O
gravame de que trata este artigo constará de termo de compromisso assinado perante o órgão
ambiental, que verificará a existência de interesse público, e será averbado à margem da inscrição
no Registro Público de Imóveis.
Gabarito oficial: C
(25º CPR) (Questão referente também ao ponto 3 C) 17. ANALISE OS ITENS ABAIXO E
RESPONDA EM SEGUIDA:
I - Os espaços territoriais especialmente protegidos estão submetidos a regime específico de fruição
e de modificabilidade, só podendo sofrer alterações em seu regime jurídico por força de resolução
do CONAMA, vedada qualquer utilização capaz de comprometer a integridade dos atributos
legitimadores de sua proteção.
II - O Superior Tribunal de Justiça sedimentou entendimento no sentido de que a obrigação de
recompor área de reserva legal adere ao título de domínio ou posse, sendo, pois, do atual titular de
imóvel rural, independentemente de ter sido ele o responsável, ou não, pelo desmatamento.
III - A reserva extrativista é uma categoria de unidade de conservação de uso sustentável, utilizada
212
por populações tradicionais, com subsistência baseada no extrativismo, cuja regularização enseja a
atribuição, pelo poder público, de título de propriedade coletiva aos membros de comunidade nela
existente.
IV - Nas unidades de conservação de proteção integral só se admite a presença de pessoas quando
for estritamente necessário ao desenvolvimento de atividades de fiscalização com vistas a assegurar
o atendimento das finalidades de preservação dos ecossistemas.
a) ( ) somente o item I está errado.
b) ( ) os itens II e III estão corretos.
c) ( ) os itens III e IV estão errados.
d) ( ) somente o item IV está errado.
Comentários:
I - (correta) - Iniciaremos com a leitura da Lei 9.985 (SNUC) acerca da assertiva: Art. 28. São
proibidas, nas unidades de conservação, quaisquer alterações, atividades ou modalidades de
utilização em desacordo com os seus objetivos, o seu Plano de Manejo e seus regulamentos. Como
se pode notar, é correto porque o princípio da precaução e da prevenção impõem o dever de
preservação da área, salvo autorização legislativa ou do CONAMA.
II - (correta) - O acerto desta assertiva possui fundamento legal no art. 14, § 9º, da Lei 6931/81,
que prevê a responsabilidade objetiva, ou seja, independentemente de culpa, albergado pelo atual
entendimento do STJ mediante o qual se trata de obrigação propter rem, ou seja, que se adere à
coisa, possibilitando a responsabilização do adquirente, independentemente de culpa.
AgRg nos EDcl no REsp 1203101 / SP AGRAVO REGIMENTAL NOS EMBARGOS DE
DECLARAÇÃO NO RECURSO ESPECIAL 2010/0125666-5 Relator(a) Ministro HAMILTON
CARVALHIDO (1112) Órgão Julgador T1 - PRIMEIRA TURMA Data do Julgamento 08/02/2011
Data da Publicação/Fonte DJe 18/02/2011 AGRAVO REGIMENTAL EM EMBARGOS DE
DECLARAÇÃO EM RECURSO ESPECIAL.DIREITO ADMINISTRATIVO. MEIO AMBIENTE.
ÁREA DE RESERVA LEGAL EM PROPRIEDADE RURAL. DEMARCAÇÃO, AVERBAÇÃO E
RESTAURAÇÃO. LIMITAÇÃO ADMINISTRATIVA. OBRIGAÇÃO EX LEGE E PROPTER
REM, IMEDIATAMENTE EXIGÍVEL DO PROPRIETÁRIO ATUAL. VIOLAÇÃO DA LEI DE
INTRODUÇÃO AO CÓDIGO CIVIL. INOCORRÊNCIA.
1. A obrigação do atual proprietário pela reparação dos danos ambientais, ainda que não tenha sido
ele o responsável pelo desmatamento, é propter rem, ou seja, decorrente da relação existente entre o
devedor e a coisa, independente das alterações subjetivas. Dessa forma, é transferida do alienante ao
novo proprietário a obrigação de demarcar e averbar no registro de imóvel a reserva legal instituída
no artigo 16 do Código Florestal, não resultando disso violação qualquer do artigo 6º da Lei de
Introdução ao Código Civil. 2. Agravo regimental improvido.
III - (incorreta) - A afirmativa está incorreta porque a área permanece de titularidade do poder
público, não sendo concedido título coletivo aos seus membros, sendo tão somente o uso concedido
às populações tradicionais extrativas, conforme artigos da Lei 9.985/2000: Art. 18, § 1º A Reserva
Extrativista é de domínio público, com uso concedido às populações extrativistas tradicionais
conforme o disposto no art. 23 desta Lei e em regulamentação específica, sendo que as áreas
particulares incluídas em seus limites devem ser desapropriadas, de acordo com o que dispõe a lei.
IV - (incorreta) A afirmativa é falsa porque como regra a presença humana é admitida nas unidades
de proteção integral para fins educacionais, bem como a presença de populações tradicionais
residentes na área, conforme dispositivos abaixo:
Art. 9º A Estação Ecológica tem como objetivo a preservação da natureza e a realização de
pesquisas científicas. § 2º É proibida a visitação pública, exceto quando com objetivo educacional,
de acordo com o que dispuser o Plano de Manejo da unidade ou regulamento específico. Art. 10. A
Reserva Biológica tem como objetivo a preservação integral da biota e demais atributos naturais
existentes em seus limites, sem interferência humana direta ou modificações ambientais,
213
excetuando-se as medidas de recuperação de seus ecossistemas alterados e as ações de manejo

necessárias para recuperar e preservar o equilíbrio natural, a diversidade biológica e os processos
ecológicos naturais. 2º É proibida a visitação pública, exceto aquela com objetivo educacional, de
acordo com regulamento específico. Art. 11. O Parque Nacional tem como objetivo básico a
preservação de ecossistemas naturais de grande relevância ecológica e beleza cênica,
possibilitando a realização de pesquisas científicas e o desenvolvimento de atividades de educação
e interpretação ambiental, de recreação em contato com a natureza e de turismo ecológico. § 2º A
visitação pública está sujeita às normas e restrições estabelecidas no Plano de Manejo da unidade,
às normas estabelecidas pelo órgão responsável por sua administração, e àquelas previstas em
regulamento. Art. 28 Parágrafo único. Até que seja elaborado o Plano de Manejo, todas as
atividades e obras desenvolvidas nas unidades de conservação de proteção integral devem se
limitar àquelas destinadas a garantir a integridade dos recursos que a unidade objetiva proteger,
assegurando-se as populações tradicionais porventura residentes na área as condições e os meios
necessários para a satisfação de suas necessidades materiais, sociais e culturais.
Gabarito oficial: C
→ SNUC. Quais são, quais as diferenças entre UC para proteção integral e UC de desenvolvimento
sustentável. Quais podem ser instituídas para proteger espaços de beleza cênica, e quais para
proteger direitos das comunidades tradicionais.
Comentários: As Unidades de proteção integral são aquelas que têm por objetivo proteger a
natureza, livrando-a quanto possível da inferência humana; nelas, como regra, só se admite o uso
indireto dos seus recursos, isto é, aquele que não envolve consumo, coleta, dano ou destruição dos
recursos naturais, com exceção dos casos previstos na própria lei do SNUC. São elas: Estação
Ecológica; Reserva Biológica; Parque Nacional; Monumento Natural; Refúgio da Vida
Silvestre.
Por sua vez as Unidades de uso sustentável são aquelas cujo objetivo básico é compatibilizar a
conservação da natureza com o uso sustentável de parcela dos seus recursos naturais. Mais
explicitamente, visam a conciliar a exploração do ambiente à garantia da perenidade dos recursos
ambientais renováveis e dos processos ecológicos, mantendo a biodiversidade e os demais atributos
ecológicos, de forma socialmente justa e economicamente viável. São elas: Área de Proteção
Ambiental (APA); Área de Relevante Interesse Ecológico; Floresta Nacional; Reserva
Extrativista; Reserva de Fauna; Reserva de Desenvolvimento Sustentável; Reserva Particular
do Patrimônio Natural.
Dentre estas são destinadas a proteção das belezas cênicas os Parques Nacionais e os Monumentos
Naturais. Para proteção das comunidades tradicionais podem ser instituidas as Reservas extrativistas
ou as Reservas de Uso Sustentável.
214
PONTO 11 - ATUALIZADO EM JUNHO/2014
Ponto 11.a. Controle Jurisdicional da Administração Pública. Sistemas. A teoria

da reserva do possível.
PRINCIPAIS OBRAS CONSULTADAS: Resumo do 27º CPR. FILHO. José Santos

Carvalho Filho. Manual de Direito Administrativo, 19º edição, 2007. MAFFINI. Rafael.
Direito Administrativo, 2ª edição, revista, atualizada e ampliada, Editora Revista dos
Tribunais. Maffini. Rafael. Discricionariedade Administrativa - Controle de exercício e
Controle de Atribuição. Disponível em:
http://www.pjf.mg.gov.br/pgm/documentos/revista2012/13%20Rafael%20Maffini.pdf
LEITURA COMPLEMENTAR: MAFFINI. Rafael. Discricionariedade Administrativa -

Controle de exercício e Controle de Atribuição. Disponível em:
http://www.pjf.mg.gov.br/pgm/documentos/revista2012/13%20Rafael%20Maffini.pdf
MAFFINI. Rafael. Direito Administrativo, 2ª edição, revista, atualizada e ampliada, Editora
Revista dos Tribunais (p.58-62).
LEGISLAÇÃO BÁSICA: Art. 5º, XXXV, CF.
Por sistema administrativo, ou sistema jurisdicional da Administração, como se diz

modernamente, entende-se o regime adotado pelo Estado para a correção dos atos
administrativos ilegais ou ilegítimos praticados pelo Poder Público em qualquer dos seus
departamentos de governo.
O BRASIL ADOTOU, DESDE A INSTAURAÇÃO DE SUA PRIMEIRA
CONSTITUIÇÃO REPUBLICANA (1891), O SISTEMA DA JURISDIÇÃO ÚNICA,
OU SEJA, O DO CONTROLE ADMINISTRATIVO PELO PODER JUDICIÁRIO.
As Constituições posteriores (1934, 1937, 1946 e 1969) afastaram sempre a ideia de uma
Justiça administrativa coexistente com a Justiça ordinária, trilhando, aliás, uma tendência já
manifestada pelos mais avançados estadistas do Império, que se insurgiam contra o
incipiente contencioso administrativo da época.
A orientação brasileira foi haurida do Direito Público Norte-Americano, que nos forneceu o
modelo para a nossa primeira Constituição.
Tal sistema é o da separação entre o Poder Executivo e o Poder Judiciário, vale dizer, entre
administrador e juiz. Com essa diversificação entre a Justiça e a Administração, é
inconciliável o contencioso administrativo de caráter definitivo, porque todos os interesses,
quer do particular, quer do Poder Público, se sujeitam a uma única jurisdição conclusiva: a
do Poder Judiciário. Isso não significa, evidentemente, que se negue à Administração o
direito de decidir; absolutamente, não. O que se lhe nega é a possibilidade de exercer
funções materialmente judiciais, ou judiciais por natureza, e de emprestar às suas decisões
força e definitividade próprias dos julgamentos judiciários.
215
Para a correção judicial dos atos administrativos ou para remover a resistência dos
particulares às atividade públicas, a Administração e os administrados dispõem dos mesmos
meios processuais admitidos pelo Direito Comum, e recorrerão ao mesmo Poder Judiciário
uno e único - que decide os litígios de Direito público e de Direito Privado. Esse é o sentido
da jurisdição única adotada no Brasil.
Segundo Carvalho Filho, controle jurisdicional é o poder de fiscalização que os órgãos do
Poder Judiciário exercem sobre os atos administrativos do Executivo, do Legislativo e do
próprio Judiciário (conceito de HLM). Incide tanto sobre atos administrativos vinculados,
quanto discricionários, no que toca à análise dos vícios de ilegalidade ou ilegitimidade.
Constitui o controle judicial, juntamente com o princípio da legalidade, um dos
fundamentos em que se repousa o Estado de Direito. Convém lembrar que também é
cabível a Reclamação ao STF (desde que esgotadas as vias administrativas) contra
condutas omissivas e comissivas (atos administrativos) da Administração que contrariem
enunciado de súmula vinculante (Art. 7o, §1o, Lei 11.417/06).
1.1. Sistemas de controle: Conjunto de instrumentos contemplados no ordenamento

jurídico que têm por fim fiscalizar a legalidade dos atos da Administração. Basicamente são
de dois tipos: o Sistema do Contencioso Administrativo e o Sistema da Unidade de
Jurisdição.
O Sistema do Contencioso Administrativo (ou da Dualidade de Jurisdição ou Sistema
Francês) é caracterizado pelo fato de que, ao lado do Poder Judiciário, o ordenamento
contempla uma Justiça Administrativa. É adotado na França, na Itália, entre outros países
europeus. Tanto na Justiça Administrativa como na Jurisdicional as decisões proferidas
ganham o revestimento da res iudicata, de modo que a causa decidida em uma delas não
mais pode ser reapreciada pela outra. A jurisdição é dual tendo em vista que a função
jurisdicional é exercida naturalmente por duas estruturas orgânicas independentes. À
Justiça Administrativa compete julgar causas que visem à invalidação e à interpretação de
atos administrativos e aquelas em que o interessado requer a restauração da legalidade
quando teve direito seu ofendido por conduta administrativa. Também julga os recursos
administrativos de excesso ou desvio de poder.
No Brasil vigora o sistema da jurisdição única, (art. 5º, XXXV, CF) de sorte que assiste
exclusivamente ao Poder Judiciário decidir, com força de definitividade, toda e qualquer
contenda sobre a adequada aplicação do Direito a um caso concreto, sejam quais forem os
litigantes ou a índole da relação jurídica controvertida. Assim, o Poder Judiciário controla
in concreto a legitimidade dos comportamentos da Administração Pública, anulando suas
condutas ilegítimas, compelindo-a àquelas que seriam obrigatórias e condenando-a a
indenizar os lesados, quando for o caso (princípio da inafastabilidade da jurisdição).
1.2. Controle Jurisdicional: No Estado de Direito, a Administração só pode agir sob a lei.
Segundo Enterría, a legalidade em relação à Administração não é uma simples exigência
derivada apenas de sua organização burocrática e racionalizada, mas também é forma de
garantir a própria liberdade. Toda ação administrativa que force um cidadão a suportar o
que a lei não permite não é apenas uma ação ilegal, é uma agressão a sua liberdade. Por
conseguinte, reconhece-se a proteção jurisdicional a quem seja agravado por ação ou
omissão ilegal do Poder Público sempre que isto ocorra.
Há atos que se encontram sob controle especial, em razão de suas peculiaridades, entre
216
eles:
a) ATOS POLÍTICOS: são atos de governo, baseados na CF, possuindo maior
discricionariedade, mas é possível o controle, desde que causem lesão aos direitos
individuais ou coletivos;
b) ATOS LEGISLATIVOS TÍPICOS: não podem ser questionados pelas ações
comuns, mas sim pelo controle concentrado;
c) ATOS INTERNA CORPORIS: a princípio não estão sujeitos ao controle do
judiciário, pois se limitam a estabelecer normas sobre o funcionamento interno dos
órgãos, mas se exorbitarem em seu conteúdo, causando lesão aos direitos
individuais ou coletivos, estão sujeitos ao controle jurisdicional
LEMBRE-SE QUE CABE MS CONTRA PEC VIOLADORA DE CLÁUSULA PÉTREA.
Dentro do controle jurisdicional comum, temos os meios comuns ordinários de controle
ou meios inespecíficos (ações ordinárias: declaratórias, constitutivas, anulatórias,
indenizatórias, etc) e as ações especiais (nunciação de obra nova, consignação em
pagamento, etc); e os meios especiais de controle ou meios específicos (exigem a presença
no processo das pessoas administrativas ou de seus agentes, ex: ação popular, ação civil
pública, habeas data, habeas corpus, mandado de segurança individual e coletivo, mandado
de injunção).
O poder judiciário PODE controlar todos os atos administrativos, sejam vinculados,
sejam discricionários, mas desde que o controle se limite à legalidade. O controle de
legalidade é em sentido amplo (leis e constituição), sendo vedado ao Judiciário apreciar o
mérito do administrativo, isto é, NÃO PODE o magistrado reavaliar critérios de
conveniência e oportunidade dos atos que são privativos do administrador público. No
entanto, atualmente o conceito de validade do ato administrativo vem sendo ampliado, não
se limitando apenas a verificação de questões meramente formais, podendo, assim, o
Judiciário analisar a validade do ato quando houver flagrante ofensa à razoabilidade,
proporcionalidade, moralidade, impessoalidade, etc. Nessa linha, leciona Maffini: “Poder-
se-ia dizer, em outras palavras, que o Poder Judiciário sempre foi legitimado a promover o
controle da validade das condutas administrativas discricionárias. O que evoluiu foi
justamente a definição de validade, que outrora se restringia a meros aspectos formais de
legalidade estrita e que, atualmente, relaciona-se com aspectos mais abrangentes, de
cunho formal e substancial, determinados por toda a gama de princípios integrantes da
noção de juridicidade administrativa. Assim, seria possível afirmar que o Poder Judiciário
não pode promover o controle do mérito administrativo, no sentido de não poder se
intrometer em questões administrativas de conveniência e oportunidade propriamente
ditas; poderá, contudo, fazer o controle no mérito administrativo, no sentido de que está
legitimado a realizar o controle da validade formal e substancial das decisões
discricionárias, mesmo que para isso tenha de analisar a escolha que foi realizada pela
Administração Pública. O que há de estar suficientemente esclarecido é que não mais se
pode tratar a discricionariedade ou o mérito administrativo como círculos de imunidade e
de poder. Toda e qualquer atuação estatal, inclusive a discricionária, estão sujeitas à
ordem jurídica e, assim, ao controle jurisdicional da observância a tal submissão.”
Menciona-se também, no que toca controle do ato administrativo discricionário, duas
teorias:
a) TEORIA DA DISCRICIONARIEDADE REDUZIDA A ZERO: em regra na
anulação de atos discricionários o Judiciário desconstitui a decisão que afronta a
217
norma, mas não pode substituir a decisão desconstituída. A teoria da

discricionariedade reduzida a zero permite, excepcionalmente, que o Judiciário
além de anular o ato inválido decida qual a conduta administrativa deve ser
perpetrada. Para tanto, faz-se necessário que o Judiciário constate que todas as
demais soluções contidas na norma discricionária sejam, no caso concreto,
inválidas. Ex: se dentre as hipóteses A, B e C, tem-se como válida apenas B, o
Judiciário pode se manifestar desde logo. Entretanto, se há margem de escolha
pela Administração – discricionariedade – o Judiciário não poderia se manifestar,
eis que estaria invadindo o mérito do ato administrativo.
b) TEORIA DA FALTA DE DENSIDADE NORMATIVA: também decorre do
princípio da inafastabilidade da jurisdição. O controle de atribuição, conforme
Maffini, “consiste na possibilidade de se controlar a constitucionalidade de
normas discricionárias em face da própria margem de liberdade que tal norma
atribui ao administrador.” De acordo com tal primado, uma regra seria
inconstitucional por afastar a possibilidade de controle pelo Judiciário, pois
haveria uma discricionariedade muito ampla. Maffini cita o seguinte exemplo:
“(...) o Supremo Tribunal Federal já assentou a orientação de que se mostra
inválida a inserção de questão em concurso público que verse sobre tema não
previsto no instrumento convocatório do certame. Imagine-se, a partir disso, que
uma determinada norma legal ou infralegal que disponha sobre um determinado
concurso público para ingresso em carreiras jurídicas dispusesse que “poderão
ser incluídas questões sobre quaisquer temas encontrados na Ciência do Direito”.
Ora, nesse caso, a margem de liberdade é tamanha que se apresentaria
absolutamente inviável qualquer controle judicial sobre as questões inseridas no
concurso. Ou seja, em situação como tal, a norma discricionária em lume se
encontra em total conflito com o art. 5º, XXXV, da CF, pois inviabilizaria, por seu
conteúdo normativo, todo e qualquer controle judicial.”
Salienta-se ainda, que o tema também tem íntima relação com a discussão sobre o controle
de políticas públicas, como resultado das ideias de judicialização da política (ou politização
da justiça), segundo as quais se admite o que se tem denominado de ativismo judicial. Tal
ativismo propicia a intervenção do Judiciário em áreas típicas de gestão administrativa, em
virtude da reconhecida ineficiência da Administração. Embora tal ação provoque resultados
de satisfação social, a doutrina se tem dividido quanto a sua admissibilidade e aos seus
limites.
REPERCUSSÃO GERAL EM RE N. 632.853-CE

RELATOR: MIN. GILMAR MENDES
REPERCUSSÃO GERAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO
ADMINISTRATIVO. CONCURSO PÚBLICO. CONTROLE JUDICIAL DE QUESTÕES
E CRITÉRIOS DE CORREÇÃO DE PROVAS. A questão referente à possibilidade de o
Poder Judiciário realizar o controle jurisdicional sobre o mérito das questões em concurso
público possui relevância social e jurídica, ultrapassando os interesses subjetivos das partes.
Repercussão geral reconhecida.
1.3. Teoria da reserva do possível: Ligada aos temas do neoconstitucionalismo e ao

princípio da supremacia e da força normativa da CF, o debate referente às teorias do
218
mínimo existencial e da reserva do possível está relacionado com a efetividade dos direitos
fundamentais, principalmente os direitos de segunda dimensão ou sociais (dimensão
positiva dos direitos fundamentais). O exame da viabilidade da atuação do Administrador
passa pela análise da chamada reserva do possível, que se traduz no conjunto de elementos
a serem sopesados pela Administração necessários à conclusão da possibilidade, ou não, do
cumprimento de certo objetivo. Em outras palavras, não se pode obrigar a Administração a
fazer o que se revela impossível. Entretanto, em cada situação poderá a Administração ser
instada a demonstrar tal impossibilidade que, se de fato inexistir, implica que a
Administração não terá como invocar em seu favor a reserva do possível. Limitações
financeiras, normas orçamentárias e o princípio da separação de poderes são expressões
chaves neste assunto.
Segue trecho (editado) da ADPF 45[20], esclarecedor a este respeito (colocado para
aprofundamento): Conforme “ANA PAULA DE BARCELLOS: "Em resumo: a limitação de
recursos existe e é uma contingência que não se pode ignorar. O intérprete deverá levá-la
em conta ao afirmar que algum bem pode ser exigido judicialmente, assim como o
magistrado, ao determinar seu fornecimento pelo Estado. Por outro lado, não se pode
esquecer que a finalidade do Estado ao obter recursos, para, em seguida, gastá-los sob a
forma de obras, prestação de serviços, ou qualquer outra política pública, é exatamente
realizar os objetivos fundamentais da Constituição. A meta central das Constituições
modernas é promoção do bem-estar do homem, cujo ponto de partida está em assegurar as
condições de sua própria dignidade, que inclui, além da proteção dos direitos individuais,
condições materiais mínimas de existência. Ao apurar os elementos fundamentais dessa
dignidade (o mínimo existencial), estar-se-ão estabelecendo exatamente os alvos
prioritários dos gastos públicos. Apenas depois de atingi-los é que se poderá discutir,
relativamente aos recursos remanescentes, em que outros projetos se deverá investir. O
mínimo existencial, como se vê, associado ao estabelecimento de prioridades
orçamentárias, é capaz de conviver produtivamente com a reserva do possível.” Vê-se,
pois, que os condicionamentos impostos, pela cláusula da "reserva do possível", ao
processo de concretização dos direitos de segunda geração - de implantação sempre
onerosa -, traduzem-se em um binômio que compreende, de um lado, (1) a razoabilidade
da pretensão individual/social deduzida em face do Poder Público e, de outro, (2) a
existência de disponibilidade financeira do Estado para tornar efetivas as prestações
positivas dele reclamadas. Mencionado binômio deve configurar-se de modo afirmativo e
em situação de cumulativa ocorrência, pois, ausente qualquer desses elementos,
descaracterizar-se-á a possibilidade estatal de realização prática de tais direitos. Não
obstante a formulação e a execução de políticas públicas dependam de opções políticas a
cargo daqueles que, por delegação popular, receberam investidura em mandato eletivo,
cumpre reconhecer que não se revela absoluta, nesse domínio, a liberdade de conformação
do legislador, nem a de atuação do Poder Executivo. É que, se tais Poderes do Estado
agirem de modo irrazoável ou procederem com a clara intenção de neutralizar,
comprometendo-a, a eficácia dos direitos sociais, econômicos e culturais, afetando, como
decorrência causal de uma injustificável inércia estatal ou de um abusivo comportamento
governamental, aquele núcleo intangível consubstanciador de um conjunto irredutível de
condições mínimas necessárias a uma existência digna e essenciais à própria
sobrevivência do indivíduo, aí, então, justificar-se-á, como precedentemente já enfatizado -
e até mesmo por razões fundadas em um imperativo ético-jurídico -, a possibilidade de
219
intervenção do Poder Judiciário, em ordem a viabilizar, a todos, o acesso aos bens cuja
fruição lhes haja sido injustamente recusada pelo Estado”.
QUESTÕES DE CONCURSO - PONTO 11.a:
NÃO CONSTAM NO 25º E 26º CPR.
27º CPR:
1) Controle jurisdicional da Administração Pública? Sistemas? Teoria da reserva
do possível?
2) Fale sobre o controle jurisdicional da Administração Pública.

(dica do candidato: “Expliquei falando do sistema inglês e francês frisando que adotamos o
primeiro”)
3) Examinador indagou sobre o ativismo judicial e se o candidato concordava.
4) O que é a teoria da reserva do possível?
OUTROS CONCURSOS:
EMAGIS – 2012/11 – QUESTÃO 03. Os atos administrativos comportam controle

jurisdicional amplo, em especial aquele que impõe sanção disciplinar a servidor público.
Isso porque o Judiciário, quando provocado, deve examinar a razoabilidade e a
proporcionalidade do ato.
Ponto 11. b. Convênios e consórcios administrativos. Contratos de gestão.
OBRAS CONSULTADAS: FERNANDA MARINELA, Direito Administrativo, Ed.

Impetus, 4ª edição, revista ampliada, reformada e atualizada, 2010; JOSÉ DOS SANTOS
CARVALHO FILHO, Manual de Direito Administrativo, Ed. Lumen Juris, 15ª edição,
revista ampliada e atualizada, 2006.
LEGISLAÇÃO BÁSICA: Lei 11.107/05 (consórcios público); Lei nº 9.649/98

(organização da Presidência da República); Lei 9.637/98 (organizações sociais).
1. Base constitucional dos convênios, consórcios administrativos e consórcios públicos:

art. 241 da CF.
2. Convênios administrativos: Ajustes firmados por pessoas administrativas entre si, ou

entre estas e entidades particulares, com vistas a ser alcançado determinado objetivo de
interesse público, independentemente de licitação e autorização legislativa. “A
jurisprudência do STF é firme no sentido de que a regra que subordina a celebração de
acordos ou convênios firmados por órgãos do Poder Executivo à autorização prévia ou
220
ratificação da Assembleia Legislativa, fere o princípio da independência e harmonia dos

poderes (art. 2º da CF)” (STF, ADI 342/PR)
Os convênios são oriundos da reforma administrativa de 1967, que objetivou descentralizar
as atividades, são instrumentos de parcerias para execução das políticas públicas.
Para Hely (2008, p. 412), “os convênios administrativos são acordos firmados por entidades
públicas de qualquer espécie, ou entre estas e organizações particulares, para realização de
objetivos de interesse comum dos partícipes”.
Marçal Justen Filho (2009, p. 908) define convênio como sendo um acordo de vontades,
em que pelo menos uma das partes integra a Administração Pública, por meio do qual são
conjugados esforços e (ou) recursos, visando disciplinar a atuação harmônica e sem
intuito lucrativo das partes, para o desempenho de competências administrativas.
Nos convênios estão ausentes as cláusulas exorbitantes e há possibilidade de se liberar
unilateralmente dos termos da avença.
No tocante aos convênios, o dever de prestar contas de recursos repassados recaia

somente sobre a pessoa física, ou seja, o agente público e não sobre a entidade privada
que firmou a avença ou o ente estatal. A jurisprudência do TCU era no sentido de atribuir
responsabilidade pessoal do gestor pela comprovação da boa e regular aplicação dos
recursos federais recebidos mediante convênio (art. 145 do Decreto 93.872/1986; Acórdãos
384/1998-Segunda Câmara; 372/1999-Segunda Câmara e 92/1999-Primeira Câmara).
O Tribunal de Contas da União não julgava as contas de uma entidade ou órgão, e sim dos
administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos, de acordo
com o art. 71, inciso II, da CF/88. O próprio STF chegou a proferir julgamento nesse
sentido nos autos MS 21.644/DF (Rel. Min. Néri da Silveira, julgamento: 4/11/1993,
Tribunal pleno, D.J. de 8/11/1993, p. 43.204).
Contudo, essa jurisprudência relativa ao convênio não era uníssona nas decisões do TCU.
Existindo, em relação às transferências voluntárias para entidades privadas sem fins
lucrativos, três tipos de responsabilização, quando havia débito:
a) julgamento das contas apenas do gestor da entidade privada, imputando-se-lhe o débito;
b) julgamento das contas apenas da entidade privada, imputando-se-lhe o débito;
c) julgamento das contas de ambos, imputando-se o débito a ambos.
Com isso, suscitou-se incidente de uniformização de jurisprudência naquela Corte de
Contas, por meio do Acórdão 2.763/2011-Plenário, que firmou o entendimento de que na
hipótese na qual a pessoa jurídica de direito privado e seus administradores derem causa
a dano ao erário na execução da avença celebrada com o poder público com vistas à
realização de uma finalidade pública, incide sobre ambos a responsabilidade solidária
pelo dano.
Assim, no tocante à responsabilização no âmbito do TCU, no caso dos convênios, o gestor
da entidade convenente é pessoalmente responsável pela aplicação dos recursos públicos e,
se for entidade privada, esta também será responsável solidariamente, de acordo com o
entendimento do Acórdão 2.763/2011-Plenário.
3. Consórcios administrativos: Há autores que se referem ainda aos consórcios

administrativos, distinguindo-os dos convênios pelo fato de serem aqueles ajustados sempre
entre entidades estatais autárquicas e paraestatais da mesma espécie, ao passo que estes o
seriam entre pessoas de espécies diferentes (Marinela, pág 444). Carvalho Filho considera
221
desnecessária a distinção (pág. 189), chega a chamar os consórcios administrativos de mera

categoria dos convênios (pág. 191).
Diferença dos convênios e consórcios administrativos com contratos administrativos:
enquanto nos contratos os interesses das partes são divergentes (interesse público
Administração x interesse lucro prestador serviços), nos convênios e consórcios
administrativos ambos os partícipes possuem interesses comuns e paralelos e não
contrapostos.
4. Consórcios públicos (Lei 11.107/05): Negócio jurídico plurilateral de direito público,

com o conteúdo de cooperação mútua entre os pactuantes que necessariamente são entes
federativos, visando a realização de atividades e metas de interesse comum; Formalizados
mediante pessoa jurídica sob a forma de associação pública ou pessoa jurídica de direito
privado, com necessidade de protocolo prévio de intenções e autorização legislativa de cada
entidade federativa participante do consórcio.
A lei trata DE NORMAS GERAIS DE CONTRATAÇÃO de consórcios públicos entre os
vários entes da federação. Logo, se é norma geral, é de aplicação a todos os entes, podendo
eles suplementarem a legislação nacional.
Os consórcios públicos são PESSOAS JURÍDICAS criadas EXCLUSIVAMENTE
PELAS PESSOAS POLÍTICAS (União, Estados, Distrito Federal ou Municípios,
TERRITÓRIOS NÃO), de forma associada para a CONSECUÇÃO DE SERVIÇOS
PÚBLICOS DE INTERESSE COMUM, normalmente naquelas matérias de competência
comum previstas na Constituição (art. 23).
4.1. Requisitos formais prévios:
a) Subscrição de protocolo de intenções entre os partícipes: o protocolo de
intenções deve definir o número de votos que cada ente da Federação
consorciado possui na assembleia geral, sendo assegurado 1 (um) voto a cada
ente consorciado; a identificação dos entes da Federação consorciados; a
indicação da área de atuação do consórcio; a previsão de que o consórcio
público é associação pública ou pessoa jurídica de direito privado sem fins
econômicos; a forma de eleição e a duração do mandato do representante legal
do consórcio público que, obrigatoriamente, deverá ser Chefe do Poder
Executivo de ente da Federação consorciado; as condições para que o consórcio
público celebre contrato de gestão ou termo de parceria; o direito de qualquer
dos contratantes, quando adimplente com suas obrigações, de exigir o pleno
cumprimento das cláusulas do contrato de consórcio público; deve também
conter uma série de outros requisitos.
b) Publicação do protocolo na imprensa oficial;
c) Promulgação de lei por cada um dos integrantes ratificando o protocolo
de intenções: se a ratificação for realizada após 2 (dois) anos da subscrição do
protocolo de intenções, a entrada do ente no consórcio dependerá de
homologação da assembleia geral do consórcio público; é dispensado da
ratificação o ente da Federação que, antes de subscrever o protocolo de
intenções, disciplinar por lei a sua participação no consórcio público; A
RATIFICAÇÃO PODE SER REALIZADA COM RESERVA que, aceita
pelos demais entes subscritores, implicará consorciamento parcial ou
condicional. Logo, as reservas necessariamente devem ser aceitas.
222
d) Celebração do correspondente contrato.
4.2. OBS: Os consórcios públicos se diferenciam dos convênios e consórcios

administrativos, dentre outras peculiaridades, por gerarem nova pessoa jurídica e por
dependerem de autorização legislativa.
4.3. Natureza jurídica dúplice:

a) Se for pessoa jurídica de direito público: Autarquia. Integrará a
Administração Indireta, o que não ocorrerá caso tenha assumido a forma de
pessoa jurídica de direito privado
b) . Se for pessoa jurídica de direito privado: Associação civil. Neste caso, seu
quadro de pessoal terá regime trabalhista e o regime jurídico será híbrido, com
normas de direito privado e normas de direito público (como as que se referem
a licitações, contratos, prestação de contas e concurso público).
PERSONALIDADE AQUISIÇÃO DA
FORMA JURÍDICA CONSEQUÊNCIA
JURÍDICA PERSONALIDADE
Integra a Gradualmente, com
administração a vigência da lei de
Associação pública Direito público
indireta dos entes ratificação em cada
consorciados ente
Sujeita-se às regras Com o regular
Associação civil Direito privado
da legislação civil registro público
O CONSÓRCIO PÚBLICO COM PERSONALIDADE JURÍDICA DE

DIREITO PÚBLICO INTEGRA A ADMINISTRAÇÃO INDIRETA DE TODOS
OS ENTES DA FEDERAÇÃO CONSORCIADOS. OS PRIVADOS NÃO.
4.4. Contrato de programa:

Obrigatoriedade: quando um ente da Federação (ou uma entidade de sua
administração indireta) estiver incumbido da prestação de serviço público perante
outro ente da Federação ou para com consórcio público.
Objeto: constituição e regulação das obrigações pertinentes do ente ou entidade
prestador(a), não abrangendo as obrigações cujo descumprimento não acarrete
qualquer ônus a ente da Federação ou a consórcio público.
Condição de validade: o atendimento ao objeto é essencial ao contrato de programa.
Cláusula proibida: é nula a atribuição ao contratado dos poderes de planejamento,
regulação e fiscalização dos serviços por ele próprio prestados.
Obediência e previsão: o contrato de programa deve:
a) atender à legislação de concessões e permissões e à de regulação dos
serviços; e,
b) prever procedimentos de transparência da gestão econômica/financeira de
cada serviço.
Cláusulas necessárias (obrigatórias) no caso de transferência de encargos, serviços,
pessoal ou bens necessários à continuidade dos serviços transferidos:
a) Encargos transferidos e responsabilidade subsidiária do transferidor
223
b) Penalidades pelo não cumprimento dos encargos transferidos

c) Momento de transferência dos serviços e deveres quanto a sua continuidade
d) Indicação do responsável pelo ônus e passivo do pessoal transferido
e) Preço dos bens que sejam transferidos (alienados) ao contratado
f) Identificação dos bens que terá transferida apenas sua administração
Vigência: permanece vigente mesmo quando extinto o consórcio público ou o
convênio de cooperação que autorizou a gestão associada de serviços públicos.
Celebração por entidade da administração indireta dos entes consorciados ou
conveniados: possibilidade mediante previsão no contrato de consórcio/convênio
enquanto for integrante da administração indireta de ente consorciado/conveniado.
Convênio dos consórcios públicos com a União: poderá ser celebrado para viabilizar
a descentralização e a prestação de políticas públicas em escala adequada.
4.5. O contrato de rateio: Instrumento pelo qual os entes consorciados se

comprometem a fornecer recursos financeiros ao consórcio público para realização de
suas despesas.
 Periodicidade: será formalizado em cada exercício financeiro.
 Vigência: prazo não superior ao das dotações que o suportam, com exceções
aos contratos que tenham por objeto exclusivamente: a) programas e ações
contemplados em plano plurianual; OU, b) a gestão associada de serviços
públicos custeados por tarifas ou outros preços públicos.
 Aplicação vedada de recursos: os recursos entregues por meio de contrato de
rateio não podem atender a despesas genéricas (tidas em orçamento como de
aplicação indefinida).
 Legitimidade para cobrar obrigações: qualquer ente consorciado em dia com
as parcelas e o próprio consórcio público podem exigir o cumprimento de
obrigações previstas no contrato de rateio.
 Dever de informar despesas: as despesas realizadas com os recursos
decorrentes de contrato de rateio devem ser informadas aos entes
consorciados para que possam ser contabilizadas nas respectivas contas de
cada um.
 Exclusão por inadimplência: o ente consorciado que não consignar, em sua lei
orçamentária ou em créditos adicionais, as dotações para as despesas
assumidas em contrato de rateio pode ser excluído, após prévia suspensão.
Tendo em vista que o consórcio público independentemente de sua natureza jurídica

integra a administração indireta de todos os entes que o criaram, sujeita-se ao
chamado controle ministerial tal como todas as entidades da administração pública
indireta. Com o objetivo de permitir o atendimento aos dispositivos da LC n° 101/00,
o consórcio público deve fornecer as informações necessárias para que sejam
consolidadas, nas contas dos entes consorciados, todas as despesas realizadas com os
recursos entregues em virtude de contrato de rateio, de forma que possam ser
contabilizadas nas contas de cada ente da Federação na conformidade dos elementos
econômicos e das atividades ou projetos atendidos. O escopo é a transparência de
todas as movimentações financeiras praticadas pelos consórcios públicos para evitar
desvio de recursos. A própria Lei 11.107/05 atribui ao Tribunal de Contas competente
224
para apreciar as contas do Chefe do Poder Executivo, representante legal do

consórcio, a função de fiscal contábil, operacional e patrimonial dos consórcios
públicos, inclusive quanto à legalidade, legitimidade e economicidade das despesas,
atos, contratos e renúncia de receitas. Tudo sem prejuízo do controle externo a ser
exercido em razão de cada um dos contratos de rateio firmados.
4.6. Gestão Associada de Serviços Públicos: Exercício de atividades de planejamento,

regulação ou fiscalização de serviços públicos pelo consórcio público ou por meio de
convênio de cooperação acompanhadas ou não da:
a) Prestação de serviços públicos; OU
b) Transferência (total ou parcial) de encargos, serviços, pessoal ou bens
necessários à continuidade dos serviços transferidos
A lei complica um pouco quanto a este tema (no qual está contido também o
"contrato de programa") porque as suas disposições possuem abrangência mais
ampla, vez que se aplicam também fora do âmbito do consórcio público, podendo se
dar por meio de convênio de cooperação. Em razão disto, as disposições legais
pertinentes não fazem referência exclusiva ao termo "ente consorciado", mas
genericamente a "ente da Federação", ou então os termos "consorciado" e
"conveniado" aparecem conjuntados alternativamente.
4.7. O consórcio poderá:

a) Firmar convênios, contratos, acordos, receber auxílios, subvenções e
contribuições: trata-se da autorização legal para o consórcio contratar e receber
recursos governamentais para poder lograr êxito em seu objeto;
b) Promover desapropriações e instituir servidões: evidentemente que não
poderá o consórcio efetivar desapropriações para fins de reforma agrária.
Ademais, todas as desapropriações por ele realizadas devem ser prévia e
justamente indenizadas;
c) Ser contratado pela AP direta ou indireta dos entes da federação
consorciados, dispensada a licitação6: isso desde que, evidentemente, para
executar serviços inerentes à finalidade dos consórcios;
d) Outorgar concessão, permissão, autorização de obras ou serviços públicos,
desde que previstos no contrato de consórcio: forma de instrumentalização dos
objetivos do consórcio, o qual poderá contratar/delegar contratualmente
serviços públicos, obviamente, mediante prévia licitação. Interessante é que a
6
Lei nº 8.666/93
Art. 24. É dispensável a licitação:
[...]
XXVI – na celebração de contrato de programa com ente da Federação ou com entidade de sua
administração indireta, para a prestação de serviços públicos de forma associada nos termos do autorizado
em contrato de consórcio público ou em convênio de cooperação.
Parágrafo único. Os percentuais referidos nos incisos I e II do caput deste artigo serão 20% (vinte por cento)
para compras, obras e serviços contratados por consórcios públicos, sociedade de economia mista, empresa
pública e por autarquia ou fundação qualificadas, na forma da lei, como Agências Executivas. (Redação dada
pela Lei nº 11.107, de 2005)
225
lei previu que o consórcio pode fazer a delegação de serviços públicos mediante
autorização, o que é inconstitucional por afrontar o art. 175 da CR/887.
e) Gozar de limites diferenciados para a dispensa de licitação.
4.8. Alteração na Lei de Improbidade Administrativa. A Lei nº 11.107 introduziu os

incisos XIV e XV no art. 10 da Lei de Improbidade Administrativa, passando a
configurar improbidade administrativa:
a) a celebração de qualquer ajuste para a gestão associada sem a observância
das formalidades previstas na Lei 11.107;
b) a celebração de contrato de rateio de consórcio sem prévia e suficiente
dotação orçamentária ou sem a observância das exigências impostas na lei.
4.9 Licitação e Controle. Os consórcios públicos, sejam de direito público ou privado,

deverão observar as normas públicas de contratação de pessoal, prestação de contas
e licitação; entretanto, o consórcio público de direito privado terá pessoal celetista.
Para fins de controle, deverá ser designado um dos Chefes dos Poderes Executivos
para ser o representante legal do consórcio.
O CONTROLE CONTÁBIL, OPERACIONAL E PATRIMONIAL CABERÁ
AO TRIBUNAL DE CONTAS COMPETENTE PARA APRECIAR AS
CONTAS DO CHEFE DESIGNADO, sem prejuízo do controle externo realizado
sobre o quantum aportado por cada ente, estabelecido no contrato de rateio.
Assim, vê-se que a entidade criada tem um controle global sobre sua atuação,
exercido pelo Tribunal de Contas do ente designado para representar o consórcio, e
um controle multitudinário, exercido pelos diversos tribunais de contas dos demais
entes de forma limitada ao aporte financeiro.
Responsabilidade dos agentes públicos na gerência do consórcio:
a) NÃO RESPONDEM pessoalmente pelas obrigações contraídas pelo consórcio
público;
b) RESPONDEM pelos atos praticados ilegalmente ou contra disposição do
respectivo estatuto.
4. 10. Alteração na Lei de Licitações: A Lei nº 11.107 modificou a Lei 8.666/93,

determinando que os valores estipulados no art. 23 desta Lei, para a definição da
modalidade licitatória aplicável a cada caso, são diferentes quando se trata de
consórcio público, sendo dobrado quando formado por até três entes da Federação e
triplicado quando formado por maior número. Os limites em que a licitação é
dispensável também ficam dobrados nos casos dos consórcios públicos, ou seja, 20%
do limite previsto para a modalidade convite (art. 24 da Lei 8.666/93). Atenção: a
pessoa jurídica criada pelo consórcio público pode ser contratada pelos entes da
Federação consorciados com dispensa de licitação (art. 2º, §1º, III da Lei 11.107/05),
porém, tais pessoas jurídicas estarão sujeitas a Lei de Licitações nas contratações que
realizarem com particulares, apesar das peculiaridades supracitadas.
7
Art. 175. Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou
permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos.
226
4.11. Críticas:
a) pode acarretar uma indevida interferência da União, em virtude do poder
político e financeiro deste ente, em questões locais de Estados e Municípios,
representando risco à autonomia destes últimos entes públicos (Marinela, pág.
446);
b) com todos os poderes que lhes são conferidos, os consórcios públicos podem
ser inconstitucionalmente equiparados, em diversos aspectos, às unidades da
Federação brasileira (Marinela, pág. 448);
O CONSÓRCIO PÚBLICO (O PRIVADO NÃO) PODERÁ CELEBRAR

CONTRATO DE GESTÃO OU TERMO DE PARCERIA (art. 4º, X).
5. Contratos de gestão: Termo genérico utilizada pela doutrina para designar acordos
operacionais firmados entre a Administração central e autarquias, fundações, órgãos
públicos e organizações sociais.
A princípio, o contrato de gestão foi definido, como o contrato administrativo celebrado
entre dois entes da Administração Pública. No contexto da Reforma administrativa que teve
início em 1995, foi prevista pela Lei 9.649/98, em seus arts. 51 e 52, a possibilidade de
celebração de contrato de gestão entre Ministérios e as autarquias ou fundações públicas,
dando origem às agências executivas. A lei, contudo, não apresentou o conceito de contrato
de gestão. Da mesma forma, a Lei 9.637/98 utilizou o termo “contrato de gestão” para
definir o vínculo entre a Administração Pública e as organizações sociais. Por fim, a
Emenda Constitucional 19/98, inseriu a previsão de contrato de gestão no art. 37, § 8º, da
CF, embora não tenha se utilizado expressamente do termo “contrato de gestão”. Na
previsão constitucional consignou-se também a possibilidade de que a Poder Público
celebre tal contrato com órgãos da administração pública.
5.1. No contrato de gestão previsto na Lei 9.649/98, celebrado com autarquias e

fundações o objetivo é aumentar a eficiência destas pessoas jurídicas, conferindo-lhes
maior autonomia e estabelecendo, em contrapartida, objetivos, metas e critérios para
a aferição do cumprimento do estabelecido. Este contrato de gestão é requisito para a
classificação de tais pessoas jurídicas como agências executivas. Crítica: A doutrina
critica o instituto afirmando que a instituição de pessoa jurídica é feita por lei e esse
diploma igualmente define os seus limites, não pode o contrato dar mais liberdade do
que fez a lei, garantindo a essas entidades maior autonomia, sob pena, inclusive, de
violação ao princípio da separação dos poderes. Além disso, a imposição de metas
pode ser feita por ato unilateral, sendo desnecessária a celebração de contrato.
Também é dispensável o contrato no que tange à exigência de eficiência, pois esta é
obrigação de todos os entes da Administração Pública. Outra crítica é a ausência de
personalidade jurídica de Ministérios e demais órgãos públicos para a celebração de
contratos.
227
Contratos de Gestão Celebrados com Autarquias e Fundações são Agências

Executivas. As agências são autarquias e fundações que, se celebrarem CG,
poderão receber tal qualificação. Logo, não é figura nova da estrutura
formal da administração pública. Igualmente, destaque-se que não
necessariamente o fato da autarquia ou fundação celebrar contrato de
gestão fará com que se torne uma agência executiva.
Destinam-se a exercer atividade estatal que, para melhor desenvoltura, deve ser
descentralizada e, por conseguinte, afastada da burocracia administrativa central. A
base da sua atuação é a operacionalidade, ou seja, visam à efetiva execução e
implementação da atividade descentralizada.
De fato, a qualificação da agência executiva depende de decreto qualificador (nos
termos do Decreto 2.487/98), assim como a desqualificação.
O prazo de vigência do CG com agência executiva será de, no mínimo, um ano.
São privilégios concedidos pela celebração do CG:
a) Ampliação dos limites de valor de dispensa de licitação;
b) Possibilidade de rescisão unilateral do contrato de trabalho, nas taxativas
hipóteses previstas por lei (isso se encontra atualmente prejudicado com a
medida cautelar na ADI 2.135 que restaurou o RJU).
5.2. Quanto ao contrato de gestão celebrado com as organizações sociais, a finalidade

é a prestação de serviços públicos. Alguns doutrinadores preferem reconhecê-lo como
uma figura similar ao convênio, já que os interesses dos que o celebram são
convergentes. De outro lado, preferem outros doutrinadores manter a denominação
contrato, deixando para analisar a sua natureza conforme o caso concreto,
identificando-se o substrato da relação jurídica pactuada.
Organizações Sociais – OS trata-se de uma qualificação jurídica dada a
pessoa jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, que desempenha,
mediante contrato de gestão, serviço público de natureza social. Elas
somente podem atuar nas áreas de ensino, cultura, saúde, pesquisa
científica, desenvolvimento tecnológico e preservação do meio ambiente.
Para ser uma Organização Social, não é imprescindível a assinatura do Contrato de
Gestão. A qualificação é um ato apartado, antefase necessária, no entanto, para
que a entidade privada sem fins lucrativos eventualmente celebre o CG. Com a
qualificação, a entidade é declarada de interesse social e utilidade pública, para todos
os efeitos legais daí decorrentes.
Exercem serviços em seu próprio nome, com incentivo do Estado. Elas têm o fito de
absorver completamente uma atividade de determinado órgão, com a consequente
extinção deste. Nesse sentido já o faz a própria lei das OS:
A celebração do CG, apto a qualificar a OS, é um ATO DISCRICIONÁRIO do
Estado.
O Estado poderá permitir que as OS utilizem bens próprios, dispensada a licitação, e
poderá ceder servidores para nela trabalhar, com ônus para o órgão de origem.
Recebem recursos que vêm do contrato celebrado com o poder público. Por isso, a lei
exige (art. 8º) fiscalização das atividades e exame da prestação de contas das
entidades.
Elas devem possuir Conselho de Administração composto por representantes do
228
Poder Público, de entidades da sociedade civil, de membros da Associação civil, se

for o caso, de membros eleitos pelos demais integrantes do conselho e membros
indicados na forma do Estatuto.
Está sujeita à fiscalização do TCU, no âmbito federal, relativamente aos recursos
públicos que receberem, assim como em relação ao desempenho.
Nos Contratos de Gestão Firmado pela Organização Social deve constar o programa
de trabalho, especificando as metas a serem atingidas; os critérios de avaliação de
desempenho; limites e critérios de remuneração a serem percebidos pelos
dirigentes e empregados.
A fiscalização cabe ao órgão supervisor da área de atuação da atividade.
O Poder Executivo pode realizar a desqualificação se verificado o descumprimento
do CG, garantidos a ampla defesa e o contraditório em processo administrativo.
Os dirigentes da organização social responderão individual e solidariamente pelos
danos ou prejuízos decorrentes de sua ação ou omissão.
A ADI 1.923/DF: Existem três ângulos sob os quais podem ser apreciadas as contratações
das OS:
a) Contratações dos serviços prestados pela OS: o governo é dispensado de licitação
quanto aos bens/serviços previstos no Contrato de Gestão;
b) Contratações pela OS com os recursos para ela repassados pelo Governo: o STF
entende que deve haver um procedimento seletivo, como a cotação prévia de
preços;
c) Critério de seleção da entidade privada com a qual se celebrará Contrato de Gestão
e que será qualificada como OS: STF vem entendendo, na ADIN, que é necessário
realizar chamamento público;
d) Contratação de pessoal pela OS: não precisa licitar, já que serão empregados
privados regidos pela CLT.
QUESTÕES DE CONCURSO - PONTO 11.b:
24º CPR:
1) Quem pode ser sujeito ativo e passivo da ação de improbidade? Pessoa

jurídica pode ser sujeito ativo?
Resposta: São aqueles em cujo detrimento são praticados os atos ímprobos. Há
casos que suscitam dúvidas, entendendo a doutrina majoritariamente que eles se
enquadram no rol dos sujeitos passivos, quais sejam: sindicatos, conselhos de
classe (cuja natureza é autárquica – STF, ADI 1717-, com exceção da OAB, que é
um serviço público independente – STF, ADI 3026), partidos políticos, entidades
do terceiros setor como OS e OSCIP´s, consórcios públicos (Lei 11.107/05)
(GARCIA; ALVES, 2006, p. 203-221). As pessoas jurídicas de direito privado que
prestam serviço público descentralizado por meio de delegação contratual, como
as concessionárias e permissionárias (8.987/95), por não receberem recursos do
erário, não são sujeitos passivos, o que não pode se dizer das PPP´s (11.079/04).
A sentença que julgar procedente ação civil de reparação de dano ou decretar a
229
perda dos bens havidos ilicitamente determinará o pagamento ou a reversão dos

bens, conforme o caso, em favor da pessoa jurídica prejudicada pelo ilícito. (art.
18)
SUJEITOS ATIVOS DO ATO DE IMPROBIDADE: O conceito é o mais amplo
possível, indo além daquele do art. 327 do CP. Coexistem, lado a lado, os agentes
que exerçam atividades junto à administração direta ou indireta e aqueles que não
possuem qualquer vínculo com o poder público, exercendo atividade
eminentemente privada junto a entidades que recebam numerário de origem
pública. (GARCIA; ALVES, 2006, p. 223) Podem ser sujeitos ativos de ato de
improbidade os notários e registradores, delegatários de serviços públicos,
porquanto os emolumentos têm natureza de taxa. O sujeito ativo dos atos de
improbidade é o sujeito passivo da ação de improbidade, mas o inverso não é
verdadeiro, já que possuem legitimidade para propô-la o MP (legitimidade
extraordinária) e a pessoa jurídica interessada (há controvérsia se a pessoa
jurídica de direito privado tem legitimidade), na forma do art. 17, caput.
TERCEIROS: Serão submetidos à lei em duas hipóteses: a) quando
induzirem/concorrerem para a prática do ato; ou b) deles se beneficiarem. (art. 3º)
Também as pessoas jurídicas podem responder por atos de improbidade na
qualidade de terceiro beneficiado. (GARCIA; ALVES, 2006, p. 233)
SUCESSORES DO ÍMPROBO: Estão sujeitos às cominações patrimoniais da lei,
até o limite do valor da herança, na forma do art. 8º da 8.429/94 e do art. 5º, XLV
da CF.
26º CPR:
1) A União repassa verbas a um Município por convênio e o Município repassa os

valores para uma entidade privada executar os serviços: quem tem legitimidade para
ajuizar a ação de improbidade em face de desvios pela entidade?
O Ministério Público Federal e a União são os legitimados a ajuizar a ação de improbidade
em face de desvios cometidos por entidade que recebeu valores repassados a Município
pela União por meio de convênio. Esse entendimento decorre da interpretação conjunta dos
artigos 71, IV e 109, I da Constituição Federal cumulado com o art. 17 da Lei de
Improbidade Administrativa (LIA, Lei nº 8.429/92), além da incidência do entendimento
cristalizado pela Súmula nº 208 do STJ.
Conforme determina o art. 71, inciso IV, da Constituição Federal, a fiscalização quanto à
aplicação dos recursos repassados ao Município pela União por meio de convênio será
exercido pelo Tribunal de Contas da União:
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio
do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:
(... )
VI - fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante
convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal
ou a Município;
Ao atribuir ao TCU o exercício da fiscalização dos recursos repassados pela União aos
demais entes federativos, o legislador constitucional demonstrou que, em caso de desvios
na aplicação dos mencionados recursos, estar-se-á lesando precipuamente interesse da
230
União. E, uma vez lesionado interesse da União, eventual ação de improbidade

administrativa deverá ser ajuizada perante a Justiça Federal, conforme disposição do art.
109, inciso I, da Constituição Federal:
Art. 109. Aos juízes federais compete processar e julgar:
I - as causas em que a União, entidade autárquica ou empresa pública federal forem
interessadas na condição de autoras, rés, assistentes ou oponentes, exceto as de falência,
as de acidentes de trabalho e as sujeitas à Justiça Eleitoral e à Justiça do Trabalho;
O raciocínio acima encontra fundamento na linha que segue o Superior Tribunal de Justiça,
que o materializou na súmula STJ nº 208, segundo a qual compete à justiça federal
processar e julgar prefeito municipal por desvio de verba sujeita a prestação de contas
perante órgão federal (STJ, Súmula n. 208, julgado em 27.5.1998).
Definida a competência da Justiça Federal, a legitimação do Ministério Público Federal e
da União para a propositura da ação de improbidade administrativa infere-se da redação do
art. 17 da Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.924/92):
Art. 17. A ação principal, que terá o rito ordinário, será proposta pelo Ministério Público
ou pela pessoa jurídica interessada, dentro de trinta dias da efetivação da medida cautelar.
No caso, perante a Justiça Federal, o Ministério Público a que se refere o art. 17 da LIA
deve ser entendido como Ministério Público Federal, e a pessoa jurídica interessada é,
como explicitado anteriormente, a União.
(fontes: Cem perguntas e respostas sobre improbidade administrativa: incidência e
aplicação da lei n. 8429/1992 / Coordenadora: Márcia Noll Barboza; colaboradores:
Antonio do Passo Cabral ... [et al.] Brasília: ESMPU, 2008 pag. 76-77; Súmula nº 208 STJ
2) Em se tratando de prestação de contas de Prefeito Municipal, relativas a recursos

federais repassados por convênio a Município, compete ao Tribunal de Contas da União
emitir parecer prévio sobre a regularidade, ou não, da aplicação das verbas, cabendo o
julgamento definitivo dessas contas à Câmara de Vereadores.
STJ – ROMS 11060. Rel.: Laurita Vaz. DJ: 16.09.2002 CONSTITUCIONAL E
ADMINISTRATIVO. CONTROLE EXTERNO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA.
ATOS PRATICADOS POR PREFEITO, NO EXERCÍCIO DE FUNÇÃO
ADMINISTRATIVA E GESTORA DE RECURSOS PÚBLICOS. JULGAMENTO PELO
TRIBUNAL DE CONTAS. NÃO SUJEIÇÃO AO DECISUM DA CÂMARA
MUNICIPAL. COMPETÊNCIAS DIVERSAS. EXEGESE DOS ARTS. 31 E 71 DA
CONSTITUIÇÃO FEDERAL. -Os arts. 70 a 75 da Lex Legum deixam ver que o controle
externo – contábil, financeiro, orçamentário, operacional e patrimonial – da administração
pública é tarefa atribuída ao Poder Legislativo e ao Tribunal de Contas. O primeiro, quando
atua nesta seara, o faz com o auxílio do segundo que, por sua vez, detém competências que
lhe são próprias e exclusivas e que para serem exercitadas independem da interveniência do
Legislativo. - O conteúdo das contas globais prestadas pelo Chefe do Executivo é diverso
do conteúdo das contas dos administradores e gestores de recurso público. As primeiras
demonstram o retrato da situação das finanças da unidade federativa (União, Estados, DF e
Municípios). - Revelam o cumprir do orçamento, dos planos de governo, dos programas
governamentais, demonstram os níveis de endividamento, o atender aos limites de gasto
mínimo e máximo previstos no ordenamento para saúde, educação, gastos com pessoal.
Consubstanciam-se, enfim, nos Balanços Gerais prescritos pela Lei 4.320/64. Por isso, é
que se submetem ao parecer prévio do Tribunal de Contas e ao julgamento pelo Parlamento
231
(art. 71, I c./c. 49, IX da CF/88).- As segundas – contas de administradores e gestores

públicos, dizem respeito ao dever de prestar (contas) de todos aqueles que lidam com
recursos públicos, captam receitas, ordenam despesas (art. 70, parágrafo único da CF/88). -
Submetem-se a julgamento direto pelos Tribunais de Contas, podendo gerar imputação de
débito e multa (art. 71, II e § 3º da CF/88). - Destarte, se o Prefeito Municipal assume a
dupla função, política e administrativa, respectivamente, a tarefa de executar orçamento e o
encargo de captar receitas e ordenar despesas, submete-se a duplo julgamento. Um político
perante o - Parlamento precedido de parecer prévio; o outro técnico a cargo da Corte de
Contas. - Inexistente, in casu, prova de que o Prefeito não era o responsável direto pelos
atos de administração e gestão de recursos públicos inquinados, deve prevalecer, por força
ao art. 19, inc. II, da Constituição, a presunção de veracidade e legitimidade do ato
administrativo da Corte de Contas dos Municípios de Goiás. - Recurso ordinário
desprovido.
3) As organizações sociais possuem personalidade jurídica de direito privado, habilitando-

se ao recebimento de recursos públicos a partir da homologação de seus atos constitutivos
pelo Ministério Público e da celebração de termo de parceria com órgãos da Administração
Pública. (incorreta)
As organizações sociais firmam contrato de gestão e não termo de parceria. Este é próprio
das OSCIPs. Ademais, não há homologação de ato constitutivo das OSs pelo Ministério
Público, pois a Lei 9637/98, bem como qualquer outro diploma normativo, nada dispõe a
esse respeito.
27º CPR:
1) O que leva uma autarquia a ser uma agência? Quais os requisitos? (obs. a
examinadora adora este ponto)?
2) Como o dirigente é indicado? Em que caso ele pode sair antes do mandato
(atenção. A examinadora tentou enganar a candidata perguntando: quando ele
pode ser demitido ad nutum).
3) Convênios e consórcios administrativos? Contratos de gestão?
4) O que são convênios? O que são consórcios? A examinadora perguntou qual a

personalidade jurídica do consórcio?
5) As organizações sociais são entidades de direito privado sem finalidade

lucrativa, integrantes do Terceiro Setor, que nascem como associação ou
fundação e recebem a qualificação de OS por ato do Poder Público, habilitando-as
ao desempenho de serviços públicos de cunho social, tais como ensino, pesquisa
científica e desenvolvimento tecnológico.
CORRETA. “OS é a qualificação jurídica dada a pessoa jurídica de direito
privado, sem fins lucrativos, instituída por iniciativa de particulares, e que recebe
delegação do Poder Público, mediante contrato de gestão. Nenhuma entidade
nasce com o nome de OS; a entidade é criada como associação ou fundação e,
232
habilitando-se perante o poder público, recebe a qualificação; trata-se de título

jurídico outorgado e cancelado pelo poder público”. (...) Pode atuar nas áreas de
ensino, pesquisa científica, desenvolvimento tecnológico, proteção e preservação
do meio ambiente, cultura e saúde”.
OUTROS CONCURSOS
TRF2 – XIII – CESPE – QUESTÃO 77. É indispensável autorização legislativa para a

celebração de convênio ou consórcio administrativo QUE ENVOLVA REPASSE DE
VERBAS NÃO PREVISTAS NA LEI ORÇAMENTÁRIA.
EMAGIS – 2012/23 – QUESTÃO 05. O consórcio público será constituído por contrato.
(art. 2º, § 3º)
EMAGIS – 2012/23 – QUESTÃO 05. Os consórcios públicos estão expressamente

autorizados a outorgar concessão de serviços públicos.
EMAGIS – 2012/23 – QUESTÃO 05. Não se admite que entidades privadas integrem
consórcios públicos.
EMAGIS – 2012/18 – QUESTÃO 05. É da competência privativa da União editar normas

gerais para os Estados, o Distrito Federal e os Municípios contratarem consórcios públicos
para a realização de objetivos de interesse comum (CR, art. 22, XXVII).
EMAGIS – 2012/18 – QUESTÃO 05. Para o cumprimento de seus objetivos, o consórcio

público poderá firmar convênios, contratos e acordos de qualquer natureza, bem como
receber auxílios, contribuições e subvenções sociais ou econômicas de outras entidades e
órgãos do governo (art. 2º, § 1º, I).
EMAGIS – 2012/15 – QUESTÃO 03. A União somente participará de consórcios públicos

em que também façam parte todos os Estados em cujos territórios estejam situados os
Municípios consorciados (art. 1º, § 2º, da Lei 11.107/05).
EMAGIS – 2012/15 – QUESTÃO 03. O consórcio público constituirá associação pública

ou pessoa jurídica de direito privado (art. 1º, § 1º, da Lei 11.107/05.)
EMAGIS – 2012/15 – QUESTÃO 03. Para o cumprimento de seus objetivos, o consórcio

público poderá ser contratado pela administração direta ou indireta dos entes da Federação
consorciados, existindo expressa previsão legal de dispensa de licitação nessa hipótese (art.
2º, § 1º, III).
EMAGIS – 2012/15 – QUESTÃO 03. Os consórcios públicos poderão emitir documentos

de cobrança e exercer atividades de arrecadação de tarifas e outros preços públicos pela
prestação de serviços ou pelo uso ou outorga de uso de bens públicos por eles
administrados ou, mediante autorização específica, pelo ente da Federação consorciado (art.
2º, § 2º).
233
EMAGIS – 2012/07 – QUESTÃO 05. Os consórcios públicos poderão outorgar concessão,

permissão ou autorização de obras ou serviços públicos mediante autorização prevista no
contrato de consórcio público.
EMAGIS – 2012/07 – QUESTÃO 05. A assembleia geral é a instância máxima do

consórcio público.
EMAGIS – 2012/07 – QUESTÃO 05. Em um consórcio público, admite-se que seu objeto
RECAIA SOBRE A GESTÃO ASSOCIADA DE SERVIÇOS PÚBLICOS DE
COMPETÊNCIA DAS ENTIDADES CONSORCIADAS.
EMAGIS – 2012/07 – QUESTÃO 05. É nula a cláusula do contrato de consórcio que

preveja determinadas contribuições financeiras ou econômicas de ente da Federação ao
consórcio público, salvo a doação, destinação ou cessão do uso de bens móveis ou imóveis
e as transferências ou cessões de direitos operadas por força de gestão associada de serviços
públicos.
EMAGIS – 2012/05 – QUESTÃO 05. Deve ser observada a Lei nº 11.107/05 pela União,
os Estados, o Distrito Federal e os Municípios.
EMAGIS – 2012/05 – QUESTÃO 05. O consórcio público poderá, nos termos do contrato
de consórcio de direito público, instituir servidões nos termos de declaração de utilidade
ou necessidade pública, ou interesse social, realizada pelo Poder Público (art. 2º, § 1º,
II).
EMAGIS – 2012/05 – QUESTÃO 05. Os Municípios de Anápolis/GO e Teresópolis/GO

constituíram, legitimamente, um consórcio público para a manutenção de aterros sanitários.
Nesse caso, o Estado de Goiás NÃO pode contratá-lo com dispensa de licitação, visto
que não é ente consorciado.
EMAGIS – 2012/05 – QUESTÃO 05. Os consórcios públicos nunca poderão ter fins
lucrativos (art. 4º, IV).
EMAGIS – 2012/04 – QUESTÃO 04. É correto afirmar, no que concerne aos consórcios
públicos, que há expressão previsão legal de dispensa de licitação em todas as contratações
do consórcio público pela administração direta ou indireta dos entes da Federação
consorciados.
EMAGIS – 2011/46 – QUESTÃO 05. O consórcio público constituirá associação pública

ou pessoa jurídica de direito privado; a União somente participará de consórcios públicos
em que também façam parte todos os Estados em cujos territórios estejam situados os
Municípios consorciados; admite-se que, nos termos do contrato de consórcio de direito
público, os consórcios públicos promovam desapropriações e instituam servidões segundo a
declaração de utilidade ou necessidade pública, ou interesse social, realizada pelo Poder
Público; admite-se que os consórcios públicos sejam contratados pela administração direta
234
ou indireta dos entes da Federação consorciados, dispensada a licitação; é nula a cláusula

do contrato de consórcio que preveja determinadas contribuições financeiras ou econômicas
de ente da Federação ao consórcio público; tal nulidade somente fica excepcionada para a
doação, destinação ou cessão do uso de bens móveis ou imóveis e as transferências ou
cessões de direitos operadas por força de gestão associada de serviços públicos (art. 4º, §
3º)
EMAGIS – 2012/27 – QUESTÃO 04. A Lei de Acesso às Informações Públicas aplica-se,

no que couber, às entidades privadas sem fins lucrativos que recebam, para realização de
ações de interesse público, recursos públicos diretamente do orçamento ou mediante
subvenções sociais, contrato de gestão, termo de parceria, convênios, acordo, ajustes ou
outros instrumentos congêneres. Não obstante, a publicidade a que estão submetidas tais
entidades citadas refere-se à parcela dos recursos públicos recebidos e à sua destinação,
sem prejuízo das prestações de contas a que estejam legalmente obrigadas (art. 2º).
Ponto 11.c. Proteção jurídica do patrimônio cultural brasileiro. Instrumentos:

tombamento, inventários, registros e outras formas de acautelamento e
preservação.
PRINCIPAIS OBRAS CONSULTADAS: Resumos dos Grupos do 25º, 26º e 27 º CPR.
LEGISLAÇÃO BÁSICA: Artigo 216 e ss da Constituição Federal; Decreto-lei 25/1937;

Decreto-lei 3.365/1941; Decreto 3.551/2000.
A Constituição Federal em seu artigo 216, caput, ampliou o conceito de patrimônio cultural
para abranger os bens de natureza material e bens de natureza imaterial. Desse modo, está
superada a restrita composição do patrimônio histórico e artístico nacional contida no artigo
1º do Decreto-lei 25/1937, que se limita a bens tangíveis.
Neste sentido, a PGR em exercício Sandra Cureau propôs a ADPF 206 em face do referido
dispositivo, com o fito de buscar nova interpretação ao artigo, para incluir no enunciado da
norma o conceito amplo de bem cultural conforme os artigos 215 e 216 da Carta Magna
vigente. Para ela, “a Constituição de 1988 ampliou a ideia de patrimônio cultural, que
‘começou a ser formulada como fator, produto ou imagem de constituição e identidade dos
povos, vinculada ao sentido de pertença e multiplicidade de elementos formadores da
sociedade humana e à preservação de sua memória’. A interpretação do conceito, previsto
no artigo 1º do Decreto-Lei 25/1937 continua, no entanto, englobando apenas o
tratamento excepcional do valor do bem cultural.” Além disso, “‘o que importa, agora, é a
atenção especial que se dá à cultura material e imaterial dos grupos sociais formadores da
sociedade’, valorizando não mais somente o fundamento estético, mas o conceito de
patrimônio relacionado à identidade, à ação e à memória dos diferentes grupos
formadores da sociedade brasileira, isto é, levando em consideração os bens culturais e
históricos, como um reflexo dos valores, das crenças, dos conhecimentos e das tradições.
[21] Acesso em 17.02.2013.”
235
Tanto os bens materiais quanto os intangíveis dependem de proteção. Cumpre registrar que
a proteção do patrimônio cultural brasileiro se insere na competência material e legislativa
de todos os entes federativos nos termos do artigo 23, III e IV e art.24, VII e VIII da CRFB.
Nos termos da CF, há um rol exemplificativo das formas de tutela conforme se demonstra a
seguir.
Formas de tutela. O artigo 216, § 1º da CF, aponta um rol exemplificativo de instrumentos

de defesa do patrimônio cultural brasileiro são eles: inventários, registros, vigilância,
tombamento e desapropriação.
A) INVENTÁRIO: é a identificação e registro por meio de pesquisa e levantamento das

características e particularidades de determinado bem, adotando-se, para sua execução,
critérios técnicos objetivos e fundamentados de natureza histórica, artística, arquitetônica,
sociológica, paisagística e antropológica. O inventário é um instrumento de proteção
consistente em uma lista de bens culturais, materiais ou imateriais, em que se descreve e
identifica de maneira pormenorizada o bem, que poderá ser alvo posteriormente de
registro, tombamento ou mesmo desapropriação. (Frederico Augusto de Trindade Amado,
p. 280). Embora o inventário não tenha sido regulamentado em termos federais, é de grande
utilização pelo Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional, IPHAN.
B) REGISTRO: É o instrumento de tutela de bens imateriais, uma vez que em relação a

estes é incompatível a proteção por meio do tombamento. Esta forma de tutela foi
regulamentada pelo Decreto 3.551/2000. A doutrina entende que, assim como o
tombamento, é possível a instituição judicial ou legal do registro, esta interpretação confere
máxima efetividade a este instrumento de proteção instituído pela CF. De acordo com os
termos do Decreto 3.551/2000 são quatro os livros de registro, cujo rol é exemplificativo,
assim possível a abertura de novos. Destarte, o diploma normativo prevê o Livro de
Registro de Saberes, o Livro de Registro das Celebrações, o Livro de Registro das Formas
de Expressão e o Livro de Registro dos Lugares. Os pressupostos para inscrição nos Livros
de Registro é a continuidade histórica do bem e sua relevância nacional para a memória, a
identidade e a formação da sociedade brasileira. O Conselho Consultivo do Patrimônio
Cultural (órgão colegiado do IPHAN), após parecer do IPHAN, é o responsável pela
decisão final sobre o registro, que, caso seja positiva, concede o título de Patrimônio
Nacional do Brasil. O bem registrado terá a seguinte proteção jurídica (artigo 6º do Decreto
3.551/2000):
I- documentação por todos os meios técnicos admitidos, cabendo ao IPHAN
manter banco de dados com o material produzido durante a instrução do
processo.
II- ampla divulgação e promoção.
Um exemplo de bem imaterial recentemente registrado é a capoeira, após a realização do
inventário da capoeira produzido por uma equipe multidisciplinar, esta atividade foi
incluída em dois livros, quais sejam, o Livro dos saberes em relação ao oficio dos mestres
da capoeira e no Livro das Formas de Expressão em relação à roda de capoeira.
C) TOMBAMENTO: em sentido amplo pode ser definido como um procedimento
administrativo que veicula uma modalidade não supressiva de intervenção concreta do
236
Estado na propriedade privada ou mesmo pública, de índole declaratória que tem o condão
de limitar o uso, gozo e a disposição de um bem, gratuito (em regra), permanente e
indelegável, destinado à preservação do patrimônio cultural material (móvel ou imóvel),
dos monumentos naturais e dos sítios e paisagens de feição notável, pela própria natureza
ou por intervenção humana (Frederico Augusto de Trindade Amado, p. 288).
Previsão legal: artigo 216, § 1º da CRFB e Decreto-lei 25/1937.
Natureza jurídica: divisão na doutrina entre servidão administrativa, limitação
administrativa e modalidade autônoma de intervenção. Para examinador, intervenção no
domínio particular, ou seja, uma restrição parcial na propriedade para demarcar o interesse
público na proteção de determinado bem, sob a perspectiva de seu valor cultural. (Nicolau
Dino, artigo: A proteção do patrimônio cultural em face da omissão do Poder Público).
Classificação:
a) Quanto ao procedimento: de ofício, voluntário e compulsório.
b) Quanto à eficácia: provisório ou definitivo.
c) Quanto aos destinatários: individual ou geral.
Efeitos:
a) Necessidade de transcrição no Registro Público - o registro apenas confere
publicidade e não constitui o tombamento. Este terá eficácia desde a notificação do
tombamento provisório ou inscrição em Livro de Tombo. Se imóvel o registro deverá ser
perpretado no cartório de Registro de Imóveis e, se móvel, no Cartório de Registro de
Títulos e Documentos;
b) Se público, só pode ser alienado entre entes públicos. Se particular, deve
observar ordem de preferência (União, Estados e Municípios) para alienar;
c) O proprietário não pode modificar o bem, sob pena de multa;
d) Caberá ao proprietário arcar com os custos, salvo se demonstrar não
possuir recursos disponíveis, neste caso deve o Poder Público arcar com os custos dentro de
seis meses, sob pena de cancelamento do tombamento;
e) A área do entorno do bem tombado deve garantir visibilidade e ambiência,
não podendo haver redução ou impedimento destes.
Trata-se de servidão administrativa, onde a coisa dominante é o bem tombado e serviente os
imóveis vizinhos.
Indenização: em regra não caberá, salvo com a demonstração do prejuízo efetivo, desde
que haja restrição ao exercício do direito de propriedade, sendo este o entendimento do
STJ.
Tombamento constitucional: incide sobre os documentos e sítios detentores de
reminiscências históricas dos antigos quilombos (§ 5º, do artigo 216 da CRFB).
Destombamento: pode ocorrer, por exemplo, no equívoco na valoração cultural de um bem,
ou vício no processo administrativo. Ademais, o artigo 19, §2º do Decreto-lei 25/1937,
prevê o cancelamento do Tombamento quando o poder público não arcar com as obras de
restauração, na hipótese de o proprietário não possuir os recursos disponíveis.
Sanções administrativas: o Decreto 6514/2008 prevê multas por agressões ao patrimônio
cultural, bem como embargo e demolição de obra, que, por exemplo, impeça ou reduza a
visibilidade de bem protegido.
Estatuto da Cidade: Art.35 prevê a possibilidade de lei municipal autorizar o proprietário
de imóvel urbano a exercer em outro local, ou alienar, o direito de construir quando o
referido imóvel for considerado necessário para o interesse cultural. É uma medida
237
“compensatória”.
ACP e Ação Popular em face da omissão do Poder Público: O fato de a Administração
Pública não adotar a providência de tombamento não impede a obtenção de medida de
proteção na esfera jurisdicional. O tombamento não constitui o valor cultural de um bem,
mas apenas o declara. A ausência de tombamento não implica, portanto, inexistência de
relevância histórica ou cultural. Esta pode ser reconhecida na via judicial, sanando-se, por
este caminho, a omissão da autoridade administrativa. Nicolau Dino em seu artigo “A
proteção do patrimônio cultural em face da omissão do Poder Público” ensina que a decisão
judicial na ACP ou na ação popular pode declarar o valor cultural do bem e constituir o
gravame daí decorrente, em substituição ao tombamento, com eficácia erga omnes. O autor
defende que a proteção judicial estaria incluída entre as “outras formas de acautelamento e
preservação” previstos no artigo 216, § 1º da CRFB.
Jurisprudência: Segundo o STJ, no ROMS 18.952, o tombamento não implica
transferência de propriedade, inexiste a limitação constante no artigo 1º, §2º, do DL
3365/41, que proíbe o município de desapropriar bem do Estado.
D) VIGILÂNCIA: A vigilância é um instrumento que decorre do poder de polícia
administrativa, para a vigia de bens tombados, conforme previsão do artigo 20 do Decreto-
lei 25/1937. Embora este instrumento de proteção esteja previsto em nível constitucional,
não há lei regulamentando esta forma de tutela. Embora haja previsão restrita para os
tombamentos, deve ser aplicado a todos os bens culturais, uma vez que o poder público tem
dever de fiscalização, como garantia de proteção.
E) DESAPROPRIAÇÃO: A desapropriação é uma modalidade supressiva de intervenção

do Estado na propriedade privada, ou mesmo na pública. Decerto, para a proteção de bens
culturais, a modalidade adequada é a desapropriação por utilidade pública nos moldes do
decreto-lei 3.365/1941 (artigo 5º, alínea “K”).
Leitura complementar: Petição inicial da APDF 206 (link).
Sobre desapropriação, vide os seguintes pontos: Constitucional: 13.b.; Administrativo: 7.a.;

Internacional: 11.b.; Processo Civil: 7.b.
238
Ponto 12.a - Estatuto do Ministério Público Federal.
Bibliografia Consultada: não informada.
Legislação Básica: BRASIL. Lei Complementar n° 75/93. BRASIL. Supremo Tribunal

Federal. Disponível em http://www.stf.jus.br/portal/constituicao/artigo.asp#ctx1
acesso em 19/02/13.
Estabelece a Constituição da República Federativa do Brasil, no § 5º do artigo 128, que

“Leis complementares da União e dos Estados, cuja iniciativa é facultada aos respectivos
Procuradores-Gerais, estabelecerão a organização, as atribuições e o estatuto de cada
Ministério Público”, observando-se as garantias e vedações estabelecidas no próprio texto
constitucional. No âmbito do Ministério Público da União, o diploma legislativo que
desempenha essa função é a Lei Complementar nº 75, de 20 de maio de 93. Abaixo
transcreve-se alguns dos artigos sendo imprescindível a leitura da lei, na íntegra.
Art. 11. A defesa dos direitos constitucionais do cidadão visa à garantia do seu
efetivo respeito pelos Poderes Públicos e pelos prestadores de serviços de
relevância pública.
239
Art. 12. O Procurador dos Direitos do Cidadão agirá de ofício ou mediante

representação, notificando a autoridade questionada para que preste informação,
no prazo que assinar.
Art. 13. Recebidas ou não as informações e instruído o caso, se o Procurador dos

Direitos do Cidadão concluir que direitos constitucionais foram ou estão sendo
desrespeitados, deverá notificar o responsável para que tome as providências
necessárias a prevenir a repetição ou que determine a cessação do desrespeito
verificado.
Art. 14. Não atendida, no prazo devido, a notificação prevista no artigo anterior, a
Procuradoria dos Direitos do Cidadão representará ao poder ou autoridade
competente para promover a responsabilidade pela ação ou omissão
inconstitucionais.
Art. 15. É vedado aos órgãos de defesa dos direitos constitucionais do cidadão
promover em juízo a defesa de direitos individuais lesados. (...)
Art. 16. A lei regulará os procedimentos da atuação do Ministério Público na

defesa dos direitos constitucionais do cidadão.
Art. 17. Os membros do Ministério Público da União gozam das seguintes

garantias:
I - vitaliciedade, após dois anos de efetivo exercício, não podendo perder o cargo
senão por sentença judicial transitada em julgado;
II - inamovibilidade, salvo por motivo de interesse público, mediante decisão do

Conselho Superior, por voto de dois terços (maioria absoluta) de seus membros,
assegurada ampla defesa; (ver art. 128, § 5º, I, “b”, da CF, modificado pela EC
45/04)
III - (Vetado) Razões do veto: O artigo 17 é mera reprodução do item I do § 5° do

artigo 128 da Constituição. No entanto, o item III, suprimiu-se a remissão que o
aludido item I faz ao artigo 153, III, da Constituição, que atribuiu competência à
União para instituir impostos sobre a renda e proventos de qualquer natureza. O
projeto, destarte, altera o texto constitucional, modificando-o na sua essência.
(http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/ Mensagem_Veto/anterior_98/vep269-
93.htm)
Vale observar a mudança da redação do dispositivo constitucional correspondente,

promovida pela EC 19/98.
Antes da EC: c) irredutibilidade de vencimentos, observado, quanto à remuneração, o que

dispõem os arts. 37, XI, 150, II, 153, III, 153, § 2º, I;
Depois da EC c) irredutibilidade de subsídio, fixado na forma do art. 39, § 4º, e ressalvado
240
o disposto nos arts. 37, X e XI, 150, II, 153, III, 153, § 2º, I;
Art. 28. O Conselho de Assessoramento Superior do Ministério Público da

União, sob a presidência do Procurador-Geral da República será integrado pelo
Vice-Procurador-Geral da República, pelo Procurador-Geral do Trabalho, pelo
Procurador-Geral da Justiça Militar e pelo Procurador-Geral de Justiça do Distrito
Federal e Territórios.
Art. 30. O Conselho de Assessoramento Superior do Ministério Público da União

deverá opinar sobre as matérias de interesse geral da Instituição, e em especial
sobre: (...)
Art. 31. O Conselho de Assessoramento Superior poderá propor aos Conselhos

Superiores dos diferentes ramos do Ministério Público da União medidas para
uniformizar os atos decorrentes de seu poder normativo.
Art. 33. As funções do Ministério Público da União só podem ser exercidas por
integrantes da respectiva carreira, que deverão residir onde estiverem lotados.
(salvo autorização do Chefe da instituição – Art. 129, § 2º, da CF, com redação
dada pela EC 45/04)
Art. 39. Cabe ao Ministério Público Federal exercer a defesa dos direitos
constitucionais do cidadão, sempre que se cuidar de garantir-lhes o respeito:
I - pelos Poderes Públicos Federais;
II - pelos órgãos da administração pública federal direta ou indireta;
III - pelos concessionários e permissionários de serviço público federal;
IV - por entidades que exerçam outra função delegada da União.
Art. 40. O Procurador-Geral da República designará, dentre os Subprocuradores-

Gerais da República e mediante prévia aprovação do nome pelo Conselho
Superior, o Procurador Federal dos Direitos do Cidadão, para exercer as
funções do ofício pelo prazo de dois anos, permitida uma recondução, precedida
de nova decisão do Conselho Superior. (...)
Art. 41. Em cada Estado e no Distrito Federal será designado, na forma do art. 49,
III, órgão do Ministério Público Federal para exercer as funções do ofício de
Procurador Regional dos Direitos do Cidadão.
Parágrafo único. O Procurador Federal dos Direitos do Cidadão expedirá

instruções para o exercício das funções dos ofícios de Procurador dos Direitos do
Cidadão, respeitado o princípio da independência funcional.
Art. 43. São órgãos do Ministério Público Federal:
241
I - o Procurador-Geral da República;
II - o Colégio de Procuradores da República;
III - o Conselho Superior do Ministério Público Federal;
IV - as Câmaras de Coordenação e Revisão do Ministério Público Federal;
V - a Corregedoria do Ministério Público Federal;
VI - os Subprocuradores-Gerais da República;
VII - os Procuradores Regionais da República;
VIII - os Procuradores da República.
Art. 44. A carreira do Ministério Público Federal é constituída pelos cargos de

Subprocurador-Geral da República, Procurador Regional da República e
Procurador da República.
Parágrafo único. O cargo inicial da carreira é o de Procurador da República e o

do último nível o de Subprocurador-Geral da República.
Art. 45. O Procurador-Geral da República é o Chefe do Ministério Público

Federal.
Art. 46. Incumbe ao Procurador-Geral da República exercer as funções do

Ministério Público junto ao Supremo Tribunal Federal, manifestando-se
previamente em todos os processos de sua competência.
Art. 47. O Procurador-Geral da República designará os Subprocuradores-Gerais

da República que exercerão, por delegação, suas funções junto aos diferentes
órgãos jurisdicionais do Supremo Tribunal Federal.
§ 1º As funções do Ministério Público Federal junto aos Tribunais Superiores da

União, perante os quais lhe compete atuar, somente poderão ser exercidas por
titular do cargo de Subprocurador-Geral da República.
§ 2º Em caso de vaga ou afastamento de Subprocurador-Geral da República, por

prazo superior a trinta dias, poderá ser convocado Procurador Regional da
República para substituição, pelo voto da maioria do Conselho Superior.
Art. 48. Incumbe ao Procurador-Geral da República propor perante o Superior

Tribunal de Justiça: (...)
Parágrafo único. A competência prevista neste artigo poderá ser delegada a

Subprocurador-Geral da República.
242
Art. 51. A ação penal pública contra o Procurador-Geral da República, quando no

exercício do cargo, caberá ao Subprocurador-Geral da República que for
designado pelo Conselho Superior do Ministério Público Federal.
Art. 52. O Colégio de Procuradores da República, presidido pelo Procurador-

Geral da República, é integrado por todos os membros da carreira em atividade no
Ministério Público Federal.
Art. 54. O Conselho Superior do Ministério Público Federal, presidido pelo

Procurador-Geral da República, tem a seguinte composição:
I - o Procurador-Geral da República e o Vice-Procurador-Geral da República, que

o integram como membros natos;
II - quatro Subprocuradores-Gerais da República eleitos, para mandato de dois

anos, na forma do art. 53, III, permitida uma reeleição;
III - quatro Subprocuradores-Gerais da República eleitos, para mandato de dois

anos, por seus pares, mediante voto plurinominal, facultativo e secreto, permitida
uma reeleição.
Art. 58. As Câmaras de Coordenação e Revisão do Ministério Público Federal

são os órgãos setoriais de coordenação, de integração e de revisão do exercício
funcional na instituição.
Art. 63. A Corregedoria do Ministério Público Federal, dirigida pelo

Corregedor-Geral, é o órgão fiscalizador das atividades funcionais e da conduta
dos membros do Ministério Público.
Art. 66. Os Subprocuradores-Gerais da República serão designados para oficiar

junto ao Supremo Tribunal Federal, ao Superior Tribunal de Justiça, ao Tribunal
Superior Eleitoral e nas Câmaras de Coordenação e Revisão.
Art. 68. Os Procuradores Regionais da República serão designados para oficiar

junto aos Tribunais Regionais Federais.
Art. 70. Os Procuradores da República serão designados para oficiar junto aos
Juízes Federais e junto aos Tribunais Regionais Eleitorais, onde não tiver sede a
Procuradoria Regional da República.
Art. 73. O Procurador-Geral Eleitoral é o Procurador-Geral da República.
Parágrafo único. O Procurador-Geral Eleitoral designará, dentre os

Subprocuradores-Gerais da República, o Vice-Procurador-Geral Eleitoral, que o
substituirá em seus impedimentos e exercerá o cargo em caso de vacância, até o
provimento definitivo.
Art. 76. O Procurador Regional Eleitoral, juntamente com o seu substituto, será
243
designado pelo Procurador-Geral Eleitoral, dentre os Procuradores Regionais da

República no Estado e no Distrito Federal, ou, onde não houver, dentre os
Procuradores da República vitalícios, para um mandato de dois anos.
Art. 81. Os ofícios na Procuradoria-Geral da República, nas Procuradorias

Regionais da República e nas Procuradorias da República nos Estados e no
Distrito Federal são unidades de lotação e de administração do Ministério Público
Federal.
Art. 186. O concurso público de provas e títulos para ingresso em cada carreira do
Ministério Público da União terá âmbito nacional, destinando-se ao preenchimento
de todas as vagas existentes e das que ocorrerem no prazo de eficácia.
Art. 187. Poderão inscrever-se no concurso bacharéis em Direito há pelo menos

dois anos, de comprovada idoneidade moral. (O ingresso na carreira do Ministério
Público far-se-á mediante concurso público de provas e títulos, assegurada a
participação da Ordem dos Advogados do Brasil em sua realização, exigindo-se do
bacharel em direito, no mínimo, três anos de atividade jurídica e observando-se,
nas nomeações, a ordem de classificação - Art. 129, § 3º da CF, com redação dada
pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004.)
Art. 237. É vedado ao membro do Ministério Público da União: (...)
V - exercer atividade político-partidária, ressalvada a filiação e o direito de afastar-

se para exercer cargo eletivo ou a ele concorrer. (Atenção: a EC 45/04 alterou a
redação do o art. 128, § 5º, II, “e”, da CF, suprimindo a autorização de previsão em
lei de exceções à vedação de exercício de atividade político-partidária)
MATÉRIA PERTINENTE DA JURISPRUDÊNCIA DO STF:
“O Poder Judiciário tem por característica central a estática ou o não-agir por impulso
próprio (ne procedat iudex ex officio). Age por provocação das partes, do que decorre ser
próprio do Direito Positivo este ponto de fragilidade: quem diz o que seja ‘de Direito’ não o
diz senão a partir de impulso externo. Não é isso o que se dá com o Ministério Público.
Este age de ofício e assim confere ao Direito um elemento de dinamismo compensador
daquele primeiro ponto jurisdicional de fragilidade. Daí os antiqüíssimos nomes de
‘promotor de justiça’ para designar o agente que pugna pela realização da justiça, ao lado
da ‘procuradoria de justiça’, órgão congregador de promotores e procuradores de justiça.
Promotoria de justiça, promotor de justiça, ambos a pôr em evidência o caráter comissivo
ou a atuação de ofício dos órgãos ministeriais públicos. Duas das competências
constitucionais do Ministério Público são particularmente expressivas dessa índole ativa
que se está a realçar. A primeira reside no inciso II do art. 129 (...). É dizer: o Ministério
Público está autorizado pela Constituição a promover todas as medidas necessárias à
efetivação de todos os direitos assegurados pela Constituição. A segunda competência está
no inciso VII do mesmo art. 129 e traduz-se no ‘controle externo da atividade policial’.
Noutros termos: ambas as funções ditas ‘institucionais’ são as que melhor tipificam o
Ministério Público enquanto instituição que bem pode tomar a dianteira das coisas, se assim
244
preferir.” (HC 97.969, Rel. Min. Ayres Britto, julgamento em 1º-2-2011, Segunda Turma,
DJE de 23-5-2011).
“O legislador constituinte, ao proceder ao fortalecimento institucional do Ministério

Público, buscou alcançar duplo objetivo: instituir, em favor de qualquer pessoa, a
garantia de não sofrer arbitrária persecução penal instaurada por membro do
Ministério Público designado ad hoc; e tornar mais intensas as prerrogativas de
independência funcional e de inamovibilidade dos integrantes do Parquet”. (HC
102.147, Rel. Min. Celso de Mello, decisão monocrática, julgamento em 16-12-2010, DJE
de 3-2-2011.)
"A CF confere relevo ao Ministério Público como instituição permanente, essencial à

função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime
democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis (CF, art.127). Por isso
mesmo detém o Ministério Público capacidade postulatória, não só para a abertura do
inquérito civil, da ação penal pública e da ação civil pública para a proteção do
patrimônio público e social, do meio ambiente, mas também de outros interesses
difusos e coletivos (CF, art. 129, I e III). Interesses difusos são aqueles que abrangem
número indeterminado de pessoas unidas pelas mesmas circunstâncias de fato, e coletivos
aqueles pertencentes a grupos, categorias ou classes de pessoas determináveis, ligadas entre
si ou com a parte contrária por uma relação jurídica base. A indeterminidade é a
característica fundamental dos interesses difusos e a determinidade a daqueles interesses
que envolvem os coletivos. Direitos ou interesses homogêneos são os que têm a mesma
origem comum (art. 81, III, da Lei 8.078, de 11-9-1990), constituindo-se em subespécie de
direitos coletivos. Quer se afirme interesses coletivos ou particularmente interesses
homogêneos, stricto sensu, ambos estão cingidos a uma mesma base jurídica, sendo
coletivos, explicitamente dizendo, porque são relativos a grupos, categorias ou classes de
pessoas, que conquanto digam respeito às pessoas isoladamente, não se classificam como
direitos individuais para o fim de ser vedada a sua defesa em ação civil pública, porque sua
concepção finalística destina-se à proteção desses grupos, categorias ou classe de pessoas.
As chamadas mensalidades escolares, quando abusivas ou ilegais, podem ser impugnadas
por via de ação civil pública, a requerimento do órgão do Ministério Público, pois ainda
que sejam interesses homogêneos de origem comum, são subespécies de interesses
coletivos, tutelados pelo Estado por esse meio processual como dispõe o art. 129, III, da
CF. Cuidando-se de tema ligado à educação, amparada constitucionalmente como dever do
Estado e obrigação de todos (CF, art. 205), está o Ministério Público investido da
capacidade postulatória, patente a legitimidade ad causam, quando o bem que se busca
resguardar se insere na órbita dos interesses coletivos, em segmento de extrema delicadeza
e de conteúdo social tal que, acima de tudo, recomenda-se o abrigo estatal." (RE 163.231,
Rel. Min. Maurício Corrêa, julgamento em 26-2-1997, Plenário, DJ de 29-6-2001.) No
mesmo sentido: AI 606.235-AgR, Rel. Min. Joaquim Barbosa, julgamento em 5-6-2012,
Segunda Turma, DJE de 22-6-2012; AI 559.141-AgR, Rel. Min. Marco Aurélio,
julgamento em 21-6-2011, Primeira Turma, DJE de 15-8-2011; RE 514.023-AgR, Rel.
Min. Ellen Gracie, julgamento em 4-12-2009, Segunda Turma, DJE de 5-2-2010; RE
511.961, Rel. Min. Gilmar Mendes, julgamento em 17-6-2009, Plenário, DJE de 13-11-
2009."Atribuições do Ministério Público: matéria não sujeita à reserva absoluta de lei
245
complementar: improcedência da alegação de inconstitucionalidade formal do art.

66,caput e § 1º, do CC (Lei 10.406, de 10-1-2002). O art. 128, § 5º, da Constituição, não
substantiva reserva absoluta a lei complementar para conferir atribuições ao Ministério
Público ou a cada um dos seus ramos, na União ou nos Estados-membros. A tese restritiva
é elidida pelo art. 129 da Constituição, que, depois de enumerar uma série de ‘funções
institucionais do Ministério Público’, admite que a elas se acresçam a de ‘exercer outras
funções que lhe forem conferidas, desde que compatíveis com sua finalidade, sendo-lhe
vedada a representação judicial e a consultoria jurídica de entidades públicas’. Trata-se,
como acentua a doutrina, de uma ‘norma de encerramento’, que, à falta de reclamo
explícito de legislação complementar, admite que leis ordinárias – qual acontece, de há
muito, com as de cunho processual – possam aditar novas funções às diretamente
outorgadas ao Ministério Público pela Constituição, desde que compatíveis com as
finalidades da instituição e às vedações de que nelas se incluam ‘a representação judicial e
a consultoria jurídica das entidades públicas’." (ADI 2.794, Rel. Min.Sepúlveda Pertence,
julgamento em 14-12-2006, Plenário, DJ de 30-3-2007.)
Segundo o entendimento majoritário da doutrina e da jurisprudência, a investigação de
crimes não é uma atividade exclusiva das Polícias Civil e Federal. A investigação criminal
pode ser realizada por meio de outros órgãos, como por exemplo: Comissões Parlamentares
de Inquérito, Conselho de Controle de Atividades Financeiras (COAF), Banco Central,
Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE), IBAMA, Ministério Público.
A investigação criminal promovida pela Polícia é feita por meio do inquérito policial (ou
TCO), que tramita sob a presidência do Delegado de Polícia.
Vale ressaltar, para que não fique nenhuma dúvida, que o art. 1º da Lei 12.830/2013
não está afirmando que a investigação criminal somente pode ser realizada pelo Delegado
de Polícia. De forma alguma. O que diz este artigo é que a presente Lei regula a
investigação feita pelo Delegado (inquérito policial ou TCO).
27º CPR:
1) Na estrutura do Poder Judiciário e do MP, há algum órgão de controle que pode

realizar avocação de competência, inclusive em matéria disciplinar? Em que
hipóteses isso pode se dar?
2)Quais são os direitos dos membros do MP? Quais são seus deveres?
3)Sobre o direito a 60 dias de férias: qual é o fundamento disso? Você concorda?

Fundamente.
246
Ponto 12.b. Hierarquia. Delegação e avocação de competências.
PRINCIPAIS OBRAS CONSULTADAS: Resumo do Grupo do 26º e 27º CPR; Direito

Administrativo Descomplicado, 20º ed. 2012, VP/MA. Manual de Direito Administrativo,
22º ed. 2009, JSCF.
LEGISLAÇÃO BÁSICA: Lei n. 9.784/1999 (Lei do Processo Administrativo).
Carvalho Filho aduz que a hierarquia é o escalonamento em plano vertical dos órgãos e
agentes da Administração que tem como objetivo a organização da função administrativa.
Entre os órgãos há uma relação de hierarquia. Por sua vez, conceitua Celso Antônio que
“Hierarquia pode ser definida como vínculo de autoridade, que une órgãos e agentes,
através de escalões sucessivos, numa relação de autoridade, de superior a inferior, de
hierarca a subalterno. Os poderes do hierarca conferem-lhe uma contínua e permanente
autoridade sobre toda a atividade administrativa do subordinador”. Hierarquia caracteriza-
se pela existência de graus de subordinação entre os diversos órgãos da Administração
Pública.
O poder hierárquico nem sempre está relacionado com aplicação de sanções disciplinares.
Somente deriva do poder hierárquico as sanções disciplinares aplicadas aos servidores
públicos que pratiquem infrações disciplinares. Quando a Administração Pública aplica
uma sanção disciplinar a um agente público, essa atuação decorre imediatamente do poder
disciplinar e mediatamente do poder hierárquico. Vale dizer, o poder disciplinar deriva do
hierárquico. Todavia, quando a administração pública aplica uma sanção administrativa a
alguém que descumpriu um contrato administrativo, há exercício do poder disciplinar. Da
mesma forma, o poder hierárquico diferencia-se do poder de polícia, tendo em vista que
este decorre de um vínculo geral entre a administração pública e os indivíduos.
Do exercício do poder hierárquico decorrem prerrogativas, do superior para o subordinado,

de dar ordens, fiscalizar, rever, delegar e avocar. Os servidores públicos têm o dever de
acatar e cumprir as ordens de seus superiores (salvo quando manifestamente ilegais,
hipótese que devem representar contra a ilegalidade, nos termos do art. 166, IV e XII da lei
8112/90).
Hipóteses em que não há hierarquia:
a) entidades da Administração Indireta em face de órgãos da Administração

Direta (aqui há mera vinculação administrativa);
b) órgãos autônomos ou independentes, agente provido em cargo isolado

sem subordinação administrativa e normal legal excludente de hierarquia (certos órgãos não
estão submetidos à hierarquia. Podemos citar como exemplo as defensorias públicas
estaduais, que possuem autonomia. Os órgãos consultivos, no que tange ao conteúdo do
parecer exarado também não se subordinam a outro agente ou ente. O mesmo cabe afirmar
247
dos funcionários dedicados ao ensino, em certos aspectos de sua docência);
c) entre entes federativos.
A doutrina conceitua delegação de competência como a atribuição temporária, e revogável

a qualquer tempo, do exercício de algumas atribuições originariamente pertencentes ao
cargo do superior hierárquico a um subordinado (frisando que também pode haver
delegação por coordenação). Preleciona a doutrina que somente podem ser delegados os
atos administrativos, nunca os atos políticos. Também não se admite delegação entre os
Poderes, salvo nos casos expressamente previstos na Constituição (exemplo: lei delegada).
Insta frisar também que a regra é que a competência legal é atributo vinculado do ato
administrativo irrenunciável, mas pode ser delegado, nos termos da lei. Sobre a delegação
de competência, dispõe o a lei 9784/1999, em seus arts. 11 a 15, que:
a) a regra geral é a possibilidade de delegação de competência, a qual

somente não é admitida se houver algum impedimento legal;
b) Nos termos expressos do art. 12 da referida lei, a delegação pode ser feita
tanto em relação de subordinação (quando há uma relação de subordinação entre o agente
ou órgão delegante e o delegado) bem como quando há uma relação de coordenação (sem
subordinação);
c) A delegação não pode ser total, mas tão só de uma parte da competência e
deve ter prazo determinado;
d) O ato de delegação é revogável a qualquer tempo pela autoridade

delegante. Tanto o ato de delegação como o da sua revogação devem ser publicados no
meio oficial;
e) O ato praticado por delegação deve conter expressamente esse fato e é

considerado adotado pelo delegado, ou seja, a responsabilidade recai sobre o delegado.
A Lei 9.784/99 traz as hipóteses em que se veda a delegação de competência, quais sejam:
a) edição de atos de caráter normativo; b) a decisão de recursos administrativos; c) as
matérias de competência exclusiva do órgão ou autoridade. Frise-se que outras leis
específicas podem vedar a delegação de competência de outros atos.
Na delegação de competência o agente delegante permanece concomitante competente

com o agente delegado a exercer o poder delegado. Não se transfere a titularidade da
competência, mas sim o seu exercício parcial.
Já a avocação de competência é regulamentada pelo art. 15 da lei do processo

administrativo federal. O parágrafo único do art. 15 se limita a afirmar que “será permitida,
em caráter excepcional e por motivos relevantes devidamente justificados, a avocação
temporária de competência atribuída a órgão hierarquicamente inferior”. Do conceito
legal, portanto, extrai-se que a avocação é ato mediante o qual o superior hierárquico traz
para si o exercício temporário de parte da competência atribuída originariamente a um
248
subordinado (a lei não prevê a avocação de atribuição de órgão ou agente não subordinado.
Daí, a avocação pressupõe essa relação de subordinação). Deve ser medida excepcional
e devidamente fundamentada.
Observe-se que a lei 9.784/99 não traz um rol de hipóteses em que é possível ou vedada a
avocação, de sorte que o art. 15 traz uma autorização genérica para avocação. Maria Sylvia
Di Pietro defende que a avocação, contudo, não seria possível em se tratando de
competência exclusiva do subordinado. A avocação é medida excepcional e que deve ser
evitada, pois é causa de desorganização normal do funcionamento do serviço, além de
representar um desprestígio para o servidor subordinado. De toda sorte, desonera o a
responsabilidade do subordinado no que tange ao ato praticado pelo superior.
27º CPR:
1) O que é competência? Pode ser delegada? Em que hipóteses?
249
Ponto 12 - c. Populações tradicionais. Acesso ao território e garantias territoriais.

Diversidade biológica e patrimônio genético. Proteção e acesso ao conhecimento
tradicional associado.
PRINCIPAIS OBRAS CONSULTADAS: Resumo 26° e 27° concurso, com acréscimo de

trechos do artigo abaixo. MAIA, Ynna Breves. Uma abordagem sobre o regime de proteção
jurídica dos conhecimentos tradicionais associados à biodiversidade. Patentes x regime "sui
generis". Jus Navigandi, Teresina, ano 11, n. 1289, 11 jan. 2007. Disponível em:
http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=9377. Acesso em: 24 set. 2010. DUPRAT,
Deborah. Pareceres jurídicos – Direitos dos Povos e das Comunidades Tradicionais.
1. Populações tradicionais: noções gerais e conceituação. Segundo Duprat, a CF/88, ao

reconhecer o Estado brasileiro como pluriétnico, e não mais pautado em pretendidas
homogeneidades e assimilacionismos sócio-culturais, o fez de forma absolutamente
explícita. Primeiro, impondo ao Estado garantir a todos o pleno exercício dos direitos
culturais (...), apoiando e incentivando a valorização e a difusão das manifestações culturais
(...) populares, indígenas e afro-brasileiras, e das de outros grupos participantes do processo
civilizatório nacional (art. 215, caput, e seu § 1º), que se traduzem, dentre outros, em suas
formas de expressão e em seus modos de criar, fazer e viver (art. 216, I e II). Tratou, ainda,
exaustivamente e em caráter paradigmático, do território cultural necessário ao exercício
desses direitos pelas populações indígenas, emprestando-lhe significado especial,
divorciado da pauta patrimonial, porquanto espaço essencial à existência de uma
coletividade singular (art. 231, caput, e § 1º). Assim, para Duprat, não há diferença entre
indígenas, remanescentes de quilombolas e comunidades tradicionais, pois tais distinções
são externas a estes grupos, são classificações produzidas por terceiros, sem maiores
compromissos com os grupos que se pretende estejam ali refletidos. Segundo a autora, com
a Convenção 169, da OIT, toda essa discussão perdeu sua razão de ser. A uma, pelo critério
da auto-atribuição; a duas, porque ela coloca, num grande bloco a que denomina povos
tribais, grupos cujas condições sociais, econômicas e culturais os distinguem. Temos aí
comunidades remanescentes de quilombos e populações tradicionais. O que há de diferente
são os direitos que cabem a cada qual e que ficam a depender exatamente do modo
específico de vida de cada um deles. Neste sentido, o Decreto 6040/07, que estabelece a
Política Nacional de Desenvolvimento Sustentável dos Povos e Comunidades Tradicionais
(PNPCT), apenas concretiza o paradigma pluriétnico constitucional, definindo povos e
comunidades tradicionais como “grupos culturalmente diferenciados e que se reconhecem
como tais, que possuem formas próprias de organização social, que ocupam e usam
territórios e recursos naturais como condição para sua reprodução cultural, social, religiosa,
ancestral e econômica, utilizando conhecimentos, inovações e práticas gerados e
transmitidos pela tradição” (art. 3º, I). Além disto, traz a definição de territórios tradicionais
como sendo “os espaços necessários a reprodução cultural, social e econômica dos povos e
comunidades tradicionais, sejam eles utilizados de forma permanente ou temporária,
observado, no que diz respeito aos povos indígenas e quilombolas, respectivamente, o que
dispõem os arts. 231 da Constituição e art. 68 do ADCT e demais regulamentações” (art. 3º,
250
CONCLUSÃO: Assim sendo, como defende Santilli, quando se fala em comunidades

tradicionais, incluímos neste conceito não apenas as comunidades indígenas, como também
outras populações que vivem em estreita relação com o ambiente natural, dependendo de
seus recursos naturais para a sua reprodução sócio-cultural, por meio de atividades de baixo
impacto ambiental: são as comunidades extrativistas, de pescadores, indígenas,
remanescentes de quilombolas, etc. Portanto, segundo Duprat, o que realmente há de
diferente entre os indígenas, os remanescentes de quilombolas e povos tradicionais são
apenas os direitos que cabem a cada qual e que ficam a depender exatamente do modo
específico de vida de cada um deles.
2. Acesso ao território e garantias territoriais. 2.1. Regime Jurídico Internacional. A

partir das premissas de Duprat, os povos tradicionais merecem uma proteção similar à
outorgada aos indígenas pela Convenção n. 169 da OIT, pois, enquanto povos tribais,
formam uma coletividade de indivíduos que possuem uma íntima conexão com seus
territórios, imprescindíveis que são para a reprodução cultural, social e econômica do grupo
inteiro (art. 13. 1).
Assim sendo, seguindo o raciocínio de Duprat, pode-se afirmar que é aplicável aos povos
tradicionais, guardadas as peculiaridades relativas aos povos indígenas e aos remanescentes
de quilombolas previstas na CF/88, o regime de acesso e proteção territorial previsto nos
artigos 13 a 19 da referida Convenção, primeiro porque tais dispositivos não restringem sua
aplicação aos indígenas e segundo porque todos eles fazem referência a “povos
interessados”. 2.2. Regime jurídico Interno. No plano jurídico interno, o tratamento dado às
populações tradicionais no que se refere ao acesso territorial e garantias territoriais, é
basicamente disciplinado pelas Leis 11.428/2006 e 9985/00 (Lei do Sistema Nacional de
Unidades de Conservação/SNUC).
A Lei 11.428/2006, que dispõe sobre o regime jurídico da Mata Atlântica, além de trazer
uma definição do que considera como sendo populações tradicionais, autoriza por parte
destes últimos a sua permanência no referido Bioma em regime de desenvolvimento
autossustentável, sendo que a exploração eventual, sem propósito comercial direto ou
indireto de espécies da flora nativa, para consumo nas propriedades ou posses das
populações tradicionais, independe de autorização dos órgãos competentes, devendo os
órgãos competentes assisti-las no manejo e exploração sustentáveis (art. 9º).
Excepcionalmente será autorizado a tais populações o corte, a supressão e a exploração da
vegetação secundária em estágio médio de regeneração do Bioma quando necessários para
o exercício de atividades ou usos agrícolas, pecuários ou silviculturais imprescindíveis à
sua subsistência e de sua família, ressalvadas as áreas de preservação permanente e, quando
for o caso, após averbação da reserva legal, nos termos do Código Florestal (art. 23, III).
Ademais, a referida Lei ainda garante a prioridade na concessão de crédito agrícola às
populações tradicionais que tenham vegetação primária ou secundária em estágios
avançado e médio de regeneração na Mata Atlântica.
*Já a Lei 9985/00 (Lei do SNUC) dispõe dentre seus objetivos “proteger os recursos
naturais necessários à subsistência de populações tradicionais, respeitando e valorizando
seu conhecimento e sua cultura e promovendo-as social e economicamente” (art. 4º, XIII),
bem como uma de suas diretrizes garantir “às populações tradicionais cuja subsistência
251
dependa da utilização de recursos naturais existentes no interior das unidades de

conservação meios de subsistência alternativos ou a justa indenização pelos recursos
perdidos” (art. 5º , X). A lei do SNUC se encarrega de disciplinar a permanência e/ou
exploração por parte de populações tradicionais nas áreas de proteção de uso sustentável,
tais como nas Áreas de Relevante Interesse Ecológico, nas Florestas Nacionais, nas
Reservas Extrativistas (exploração direta em bases sustentáveis de acordo com o plano de
manejo da área) e nas Reservas de Desenvolvimento Sustentável (definição
autoexplicativa), sendo que quanto às duas últimas a posse e ocupação será regulada por
contrato que estabelecerá condicionantes e vedações (art. 23).
3. o protocolo de cartagena sobre biossegurança é um tratado sobre biossegurança

assinado durante a Convenção sobre Diversidade Biológica (CDB) em Cartagena,
Colômbia. Em vigor desde setembro de 2003. BIOPROSPECÇÃO. Pode ser definida como
o método ou forma de localizar, avaliar e explorar sistemática e legalmente a diversidade de
vida existente em determinado local, tem como objetivo principal a busca de recursos
genéticos e bioquímicos para fins comerciais. Princípios da bioprospecção: Princípio da
prevenção, princípio da preservação; princípio da equidade distributiva; princípio da
participação pública no qual deverá ser garantida a participação mais ampla possível da
população envolvida em todos os seus segmentos através de entidades públicas ou
particulares e mesmo o cidadão sozinho; princípio da publicidade; princípio do controle
público e privado; e ainda o princípio da compensação em que a comunidade ou a pessoa
fornecedora da matéria prima ou do conhecimento (como por exemplo os pajés) devem
receber compensações em dinheiro ou em bens.
NORMAS QUE TRATAM DA BIODIVERSIDADE: CARÁTER ERGA OMNES. De

acordo com a decisão da CIJ, no caso Barcelona Traction, obrigações erga omnes são: “...
as obrigações de um Estado para com a Comunidade Internacional como um todo... Por
sua própria natureza, essas obrigações dizem respeito todos os Estados. Tendo em conta a
importância dos direitos envolvidos, pode-se considerar que todos os Estados têm um
interesse legal em sua proteção; são as obrigações... que um Estado assume perante todos
os demais”. Um dos argumentos favoráveis com relação às obrigações oriundas de normas
sobre a biodiversidade serem erga omnes é a preservação e proteção desta como um
interesse comum da Comunidade Internacional. A biodiversidade representa recursos
genéticos insubstituíveis, que colaboram com a prosperidade do planeta: são fontes
alimentícias, de matéria farmacêutica e contribuem para o equilíbrio na biosfera. Há
também a responsabilidade intergeracional: Principio 1 da Declaração de Estocolmo (O
Homem... carrega a solene responsabilidade de proteger e melhorar o meio ambiente para
os presentes e futuras gerações.).
A Convenção sobre a Diversidade Biológica, preâmbulo: “a preservação da biodiversidade

é uma preocupação comum da humanidade”. Kofi Annan asseverou: biodiversidade
“permeia todo o espectro da atividade humana” e “está diretamente ligada ao bem-estar do
nosso planeta e ao progresso da humanidade em longo prazo.” A Corte internacional de
Justiça também reconheceu, em sua decisão do Caso da Competência em matérias
pesqueiras”, o dever dos Estados de ter “o cuidado devido” para com “a necessidade da
conservação para o beneficio de todos”. Além disso, a UNCBD não aceita reservas e prevê
252
que caso haja tratados cujos dispositivos ao serem aplicados possam causar danos
desnecessários à biodiversidade, as disposições da Convenção devem prevalecer.
4. Diversidade biológica; engenharia genética; patrimônio genético; proteção e acesso

ao conhecimento tradicional associado.
4.1. Noções gerais e normativa internacional. A CF/88 determina que o Poder Público e a
coletividade têm que preservar a diversidade e a integridade do patrimônio genético do país
e fiscalizar as entidades dedicadas à pesquisa e manipulação de material genético (art. 225,
§ 1º, II). No âmbito internacional, a Convenção da Diversidade Biológica - CDB define
diversidade biológica como sendo “a variabilidade de organismos vivos de todas as origens,
compreendendo, dentre outros, os ecossistemas terrestres, marinhos e outros ecossistemas
aquáticos e os complexos ecológicos de que fazem parte; compreendendo ainda a
diversidade dentro de espécies, entre espécies e de ecossistemas” (art. 2º da CDB), noção
esta que possui um valor intrínseco, cuja proteção independe de qualquer valoração
econômica ou utilização pelo homem, e da soberania dos Estados sobre seus próprios
recursos biológicos, pertencendo aos governos nacionais a autoridade para determinar o
acesso aos recursos genéticos. *Os OBJETIVOS da CDB são
1) a conservação da diversidade biológica,
2) a utilização sustentável de seus componentes e
3) a repartição justa e equitativa dos benefícios derivados da utilização dos
recursos genéticos, mediante, inclusive, o acesso adequado aos recursos genéticos e a
transferência adequada de tecnologias pertinentes, levando em conta todos os direitos sobre
tais recursos e tecnologias, e mediante financiamento adequado.
A conservação da diversidade biológica deixou de ser encarada apenas em termos de
proteção das espécies ou dos ecossistemas ameaçados, adquirindo uma nova abordagem a
partir da conciliação entre a necessidade de conservação com a preocupação do
desenvolvimento, baseada em considerações de igualdade e partilha de responsabilidades.
Reconhece-se assim que a conservação da diversidade biológica é uma preocupação
comum da Humanidade e parte integrante do processo do desenvolvimento econômico e
social. A Convenção promove uma nova forma de parceria entre os países, onde a
cooperação científica e técnica, o acesso aos recursos financeiros e genéticos, e a
transferência de tecnologias limpas constituem as bases principais (arts. 15 e 16). Pela
primeira vez, no contexto da conservação da diversidade biológica, um instrumento legal
internacional declara os direitos e as obrigações das suas Partes Contratantes relativamente
à cooperação científica, técnica e tecnológica. Com base na CDB foi elaborada a Política
Nacional da Biodiversidade – PNB (Decreto 4.339/02), que estabelece um programa de
ação relativo à biodiversidade.
Neste cenário surge a Biotecnologia para garantir o equilíbrio ambiental planetário,

contribuindo não só para capacitar os ecossistemas a reagirem melhor às alterações sobre o
meio ambiente causadas por fatores naturais e sociais (considerando que, sob a perspectiva
ecológica, quanto menor a variabilidade de um ecossistema, maior a sua fragilidade), como
também para a própria sobrevivência da humanidade a partir do aproveitamento de recursos
genéticos na alimentação, a agricultura, na criação de animais e a medicina, etc. Este é o elo
entre a diversidade biológica e a biotecnologia. Ademais a CDB definiu Biotecnologia
253
como sendo “qualquer aplicação tecnológica que utilize sistemas biológicos, organismos
vivos, ou seus derivados, para fabricar ou modificar produtos ou processos para utilização
específica” (art. 2º). Assim, fica evidente que a biotecnologia trata (em sua maior
abrangência) do patrimônio genético.
BIOSSEGURANÇA. Biossegurança é o conjunto de estudos e procedimentos que visam a

evitar ou controlar os riscos provocados pelo uso de agentes químicos, agentes físicos e
agentes biológicos à biodiversidade.
BIOPIRATARIA. A biopirataria é a exploração, manipulação, exportação e/ou

comercialização internacional de recursos biológicos que contrariam as normas da
Convenção sobre Diversidade Biológica, de 1992. Não refere-se apenas ao contrabando de
diversas espécies naturais da flora e da fauna, mas, principalmente, à apropriação e
monopolização dos conhecimentos das populações tradicionais no âmbito do uso dos
recursos naturais. Estas populações estão perdendo o controle sobre esses recursos. Um
caso de biopirataria foi o contrabando de sementes da seringueira, pelo inglês Henry
Wickham. Essas sementes foram levadas para a Malásia, e após algumas décadas este país
passou a ser o principal exportador de látex do mundo.
4.1.1. Engenharia Genética e patrimônio genético no regime jurídico interno. A fim de

regulamentar a CF e a CDB no que tange à tutela da biodiversidade, do patrimônio genético
e do conhecimento tradicional associado, e assuntos correlatos, foi editada a MP 2.186-
16/01, que dispõe sobre o acesso ao patrimônio genético, à proteção e ao acesso ao
conhecimento tradicional associado, a repartição de benefícios e o acesso à tecnologia e
transferência de tecnologia para sua conservação e utilização (OBS.: esta MP não se aplica
ao patrimônio genético humano que, por sua vez, é regulado pela Lei 11.105/05).*Segundo
a doutrina, há uma grande estrutura legislativa voltada ao controle estatal sobre nosso banco
genético, com a finalidade de reprimir a biopirataria[30], pois o Brasil é a nação mais rica
do mundo em diversidade biológica.
ATENÇÃO 01: Desde logo cumpre salientar que a MP estabelece que “o acesso ao
patrimônio genético existente no País somente será feito mediante autorização da União e
terá o seu uso, comercialização e aproveitamento para quaisquer fins submetidos à
fiscalização, restrições e repartição de benefícios nos termos e nas condições estabelecidos
nesta Medida Provisória e no seu regulamento” (art.2º).
ATENÇÃO 02: A pesquisa sobre componentes do patrimônio genético deve ser realizada
preferencialmente no território nacional (art. 16, § 7º), sendo a participação de pessoa
jurídica estrangeira em expedição para coleta de amostra de componente do patrimônio
genético in situ e para acesso de conhecimento tradicional associado somente será
autorizada quando em conjunto com instituição pública nacional, ficando a coordenação
das atividades obrigatoriamente a cargo desta última e desde que todas as instituições
envolvidas exerçam atividades de pesquisa e desenvolvimento nas áreas biológicas e afins
(16, § 6º).
4.1.2. Das Definições:
254
 PATRIMÔNIO GENÉTICO é a informação de origem genética, contida em

amostras do todo ou de parte de espécime vegetal, fúngico, microbiano ou animal,
na forma de moléculas e substâncias provenientes do metabolismo destes seres
vivos e de extratos obtidos destes organismos vivos ou mortos, encontrados em
condições in situ, inclusive domesticados, ou mantidos em coleções ex situ, desde
que coletados em condições in situ no território nacional, na plataforma continental
ou na zona econômica exclusiva;
 ACESSO AO PATRIMÔNIO GENÉTICO é a obtenção de amostra de componente

do patrimônio genético para fins de pesquisa científica, desenvolvimento
tecnológico ou bioprospecção, visando a sua aplicação industrial ou de outra
natureza;
 ACESSO À TECNOLOGIA E TRANSFERÊNCIA DE TECNOLOGIA é a ação

que tenha por objetivo o acesso, o desenvolvimento e a transferência de tecnologia
para a conservação e a utilização da diversidade biológica ou tecnologia
desenvolvida a partir de amostra de componente do patrimônio genético ou do
conhecimento tradicional associado;
 BIOPROSPECÇÃO é a atividade exploratória que visa identificar componente do

patrimônio genético e informação sobre conhecimento tradicional associado, com
potencial de uso comercial;
 CONTRATO DE UTILIZAÇÃO DE PATRIMÔNIO GENÉTICO E DE

REPARTIÇÃO DE BENEFÍCIOS é o instrumento jurídico multilateral, que
qualifica as partes, o objeto e as condições de acesso e de remessa de componente
do patrimônio genético e de conhecimento tradicional associado, bem como as
condições para repartição de benefícios.
4.1.3. Da Gestão e Execução. A coordenação de implementação de políticas para a gestão

do patrimônio genético brasileiro, bem como o estabelecimento de normas técnicas,
critérios para as autorizações de acesso e de remessa, diretrizes para a elaboração do
contrato de utilização de patrimônio genético e de repartição de benefícios e critérios para a
criação de bases de dados para registro de informação sobre o conhecimento tradicional
associado, estão a cargo do Conselho De Gestão do Patrimônio Genético (CGEN – com
estrutura estabelecida pelo Dec. 3945/01), criado no âmbito do Ministério do Meio
Ambiente. O CGEN possui importantes competências deliberativas sobre determinados
assuntos, dentre elas (art. 11): 1) autorização de acesso e de remessa de amostra de
componente do patrimônio genético, mediante anuência prévia de seu titular; 2) autorização
de acesso a conhecimento tradicional associado, mediante anuência prévia de seu titular; 3)
credenciamento de instituição pública nacional de pesquisa e desenvolvimento ou de
instituição pública federal de gestão para autorizar outra instituição nacional, pública ou
privada, que exerça atividade de pesquisa e desenvolvimento nas áreas biológicas e afins;
etc.
4.1.4. Das Autorizações. Existem duas espécies de autorização de acesso a componente do
255
patrimônio genético existente em condições in situ no território nacional, na plataforma

continental ou na zona econômica exclusiva (art. 7º):
1) autorização de acesso e de remessa: documento que permite, sob

condições específicas, o acesso a amostra de componente do patrimônio genético e sua
remessa à instituição destinatária e o acesso a conhecimento tradicional associado; e
2) autorização especial de acesso e de remessa: documento que permite, sob

condições específicas, o acesso a amostra de componente do patrimônio genético e sua
remessa à instituição destinatária e o acesso a conhecimento tradicional associado, com
prazo de duração de até dois anos, renovável por iguais períodos.
A concessão da autorização de acesso e de remessa está sujeita à anuência prévia (art. 16, §
9º):
I - da comunidade indígena envolvida, ouvido o órgão indigenista oficial,

quando o acesso ocorrer em terra indígena;
II - do órgão competente, quando o acesso ocorrer em área protegida;
III - do titular de área privada, quando o acesso nela ocorrer;
IV - do Conselho de Defesa Nacional, quando o acesso se der em área

indispensável à segurança nacional;
V - da autoridade marítima, quando o acesso se der em águas jurisdicionais

brasileiras, na plataforma continental e na zona econômica exclusiva.
4.1.5. Exploração Comercial. Caso seja identificado potencial de uso econômico, de

produto ou processo, passível ou não de proteção intelectual, originado de amostra de
componente do patrimônio genético e de informação oriunda de conhecimento tradicional
associado, acessado com base em autorização que não estabeleceu esta hipótese, a
instituição beneficiária obriga-se a comunicar ao Conselho de Gestão ou a instituição onde
se originou o processo de acesso e de remessa, para a formalização de Contrato de
Utilização do Patrimônio Genético e de Repartição de Benefícios (16, § 5º).
4.1.5.1. Repartição Justa e Equitativa. O art. 24 da MP assegura, por intermédio da

celebração do referido contrato, a repartição justa e equitativa resultante da exploração
econômica de produto ou processo desenvolvido a partir de amostra de componente do
patrimônio genético e de conhecimento tradicional associado, obtidos por instituição
nacional ou instituição sediada no exterior, podendo ser materializados, dentre outros
modos, em:
I - divisão de lucros;
II - pagamento de royalties;
III - acesso e transferência de tecnologias;
256
IV - licenciamento, livre de ônus, de produtos e processos; e
V - capacitação de recursos humanos (art. 25).
*São cláusulas essenciais do Contrato de Utilização do Patrimônio Genético e de

Repartição de Benefícios, na forma do regulamento, sem prejuízo de outras, as que
disponham sobre:
I - objeto, seus elementos, quantificação da amostra e uso pretendido;
II - prazo de duração;
III - forma de repartição justa e eqüitativa de benefícios e, quando for o caso,

acesso à tecnologia e transferência de tecnologia;
IV - direitos e responsabilidades das partes;
V - direito de propriedade intelectual;
VI - rescisão;
VII - penalidades;
VIII - foro no Brasil (Art. 28).
OBS: o Protocolo de Nagoya ampliou os instrumentos de repartição justa e equitativa.
5. Proteção e Acesso ao Conhecimento Tradicional Associado. Noções Gerais.

Indissociavelmente ligada à biodiversidade, de maneira mutuamente implicativa, está a
sociodiversidade, fonte de um extenso patrimônio sociocultural, que envolve os
conhecimentos, inovações e práticas de populações tradicionais relevantes para a
conservação e o uso sustentável da diversidade biológica. Inês Virgínia Prado Soares define
conhecimentos tradicionais como “os saberes, técnicas e práticas que os índios e outras
comunidades locais (tais como os quilombolas, os caiçaras, os seringueiros, os pescadores,
os ribeirinhos, entre outras) têm e utilizam para sua sobrevivência e para o atendimento de
necessidades culturais, espirituais, materiais e financeiras das presentes e futuras gerações.
São conhecimentos que vão desde formas técnicas de manejo e gestão de recursos naturais,
métodos de caça e pesca e, principalmente, conhecimentos sobre sistemas ecológicos e
espécies com propriedades farmacêuticas, alimentícias e agrícolas”. Enfim, segundo
Santilli, “são formas culturais diferenciadas de apropriação do meio ambiente, em seus
aspectos materiais e imateriais.” Os conhecimentos tradicionais associados fazem parte do
patrimônio cultural brasileiro[33] tutelado pela CF/88 conforme o disposto nos artigos 215
e 216, e no artigo 8º, § 2º da MP 2.186-16/01. Prossegue a autora dizendo que até o ano de
2000, tínhamos apenas o tombamento como meio de proteção aos bens culturais, sendo que
não é apenas de aspectos físicos que a cultura de um povo se constitui. Existe uma porção
intangível de ‘herança cultural’, que está contida nas tradições, no folclore, nas línguas, nos
saberes, dentre outros, que é a própria fonte da identidade do povo brasileiro.
257
5.1. Regime jurídico Internacional. Segundo a Convenção para a Salvaguarda do

Patrimônio Cultural Imaterial, “entende-se por patrimônio cultural imaterial as práticas,
representações, expressões, conhecimentos e técnicas - junto com os instrumentos, objetos,
artefatos e lugares que lhe são associadas - que as comunidades, os grupos e, em alguns
casos, os indivíduos reconhecem como parte integrante de seu patrimônio cultural. Este
patrimônio cultural imaterial que se transmite de geração em geração, é constantemente
recriado pelas comunidades e grupos em função de seu ambiente, de sua interação com a
natureza e de sua história, gerando um sentimento de identidade e continuidade,
contribuindo assim para promover o respeito à diversidade cultural e à criatividade
humana” (art. 2º, 1), manifestado principalmente no campo dos “conhecimentos e práticas
relacionados à natureza e ao universo” (art. 2º, 2, ‘d’).
5.2. Regime jurídico Interno. No plano infraconstitucional, o tema é tratado pelo já

mencionado Decreto 6.040/07 (que institui o PNPCT e traz as já supracitadas definições
sobre “povos e comunidades tradicionais”, bem como sobre “territórios tradicionais”) e
pela também já mencionada MP 2.186-16/01 (que estabelece um regime jurídico voltado à
proteção e acesso ao conhecimento tradicional associado).
*Dentre os objetivos da PNPCT, destaca-se a garantia dos territórios tradicionais para o

acesso aos serviços prestados pelos seus ecossistemas; a implementação de direitos sociais,
visando promover serviços de saúde, de educação, previdenciários e de inclusão social; a
promoção de tecnologias sustentáveis, respeitando seu sistema de organização social e
valorizando os recursos naturais locais e práticas, saberes e tecnologias tradicionais.
5.2.1. A Disciplina da MP 2.186-16/01. Segundo a MP, conhecimento tradicional associado

consiste na informação ou prática individual ou coletiva de comunidade indígena ou de
comunidade local, com valor real ou potencial, associada ao patrimônio genético (art. 7º,
II); e acesso ao conhecimento tradicional associado consiste na obtenção de informação
sobre conhecimento ou prática individual ou coletiva, associada ao patrimônio genético, de
comunidade indígena ou de comunidade local, para fins de pesquisa científica,
desenvolvimento tecnológico ou bioprospecção, visando sua aplicação industrial ou de
outra natureza (art. 7º, V).
*O Estado reconhece o direito das comunidades indígenas e das comunidades locais para
decidir sobre o uso de seus conhecimentos tradicionais associados ao patrimônio genético
do País (art. 8º, § 1º).
*A proteção ao conhecimento tradicional associado consta do art. 9º, seus incisos e

parágrafo único da MP, que estabelece que “à comunidade indígena e à comunidade local
que criam, desenvolvem, detêm ou conservam conhecimento tradicional associado ao
patrimônio genético, é garantido o direito de:
I - ter indicada a origem do acesso ao conhecimento tradicional em todas as

publicações, utilizações, explorações e divulgações;
II - impedir terceiros não autorizados de:
258
a) utilizar, realizar testes, pesquisas ou exploração, relacionados ao

conhecimento tradicional associado;
b) divulgar, transmitir ou retransmitir dados ou informações que integram ou

constituem conhecimento tradicional associado;
III - perceber benefícios pela exploração econômica por terceiros, direta ou

indiretamente, de conhecimento tradicional associado, cujos direitos são de sua
titularidade, nos termos desta Medida Provisória.
Parágrafo único. Para efeito desta Medida Provisória, qualquer conhecimento

tradicional associado ao patrimônio genético poderá ser de titularidade da
comunidade, ainda que apenas um indivíduo, membro dessa comunidade, detenha
esse conhecimento.
OBS.: No que tange às autorizações (comum e especial) de acesso e remessa, à facilitação

de acesso à tecnologia e transferência de tecnologia, bem como ao contrato de utilização de
patrimônio genético e de repartição de benefícios valem as mesmas considerações relativas
ao patrimônio genético com as seguintes peculiaridades:
1) o CGEN deliberará (art. 11, IV, alíneas ‘b’ e ‘d’ da MP 2.186-16/01) sobre a
autorização de acesso a conhecimento tradicional associado, mediante anuência
prévia de seu titular; bem como sobre a autorização especial de acesso a
conhecimento tradicional associado à instituição nacional, pública ou privada, que
exerça atividade de pesquisa e desenvolvimento nas áreas biológicas e afins, e à
universidade nacional, pública ou privada, com prazo de duração de até dois anos,
renovável por iguais períodos;
2) o CGEN ficará incumbido de analisar requerimentos e emitir a terceiros

autorização de acesso a conhecimento tradicional associado mediante anuência
prévia dos titulares da área (art. 14, I, “b”).
5.2.1.1. A Questão da Anuência Prévia. A PNB (Decreto 4.339/02) prevê o princípio do

consentimento prévio informado (art. 2º, XIII), exigindo que o consentimento deva ser
instruído com informações, em linguagem compreensível, sobre os riscos, os benefícios e
as conseqüências econômicas, jurídicas e políticas do acesso aos recursos genéticos e ao
conhecimento associado. Segundo Ela WIECKO, a necessidade de alterações e
modificações no curso das atividades de pesquisa também deverá ser informada aos
detentores de conhecimento tradicional, estando sujeitas ao consentimento prévio. A
aplicação do princípio do consentimento prévio informado pode levar à hipótese de uma
determinada comunidade negar o acesso ao seu conhecimento (direito de objeção cultural).
*A MP 2.186-16/01 não fala em consentimento prévio informado, mas em anuência prévia

(art. 14, I, “b”), fato considerado por alguns doutrinadores como um desafio semântico para
garantir que o consentimento das populações seja consciente, fundamentado e soberano.
Ademais, há séria crítica sobre a dispensa da anuência em caso de relevante interesse
público (art. 17 da MP).
259
A importância da proteção do conhecimento tradicional associado à biodiversidade:
As práticas, processos, atividades e inovações das populações indígenas e locais exercem

significativa contribuição para a preservação da biodiversidade, tendo em vista o intenso
manejo e interação mantidos com ela. A diversidade biológica não é apenas fruto da própria
natureza, mas é produto da ação humana, que por meio da convivência, do manejo e da
manipulação propicia o aumento da biodiversidade. O capítulo 15 é dedicado à conservação
da diversidade biológica e ao uso sustentável dos recursos biológicos, e no seu item 15.5 (e)
reconhece, com louvor, o valor das práticas, conhecimentos e inovações de povos indígenas
e locais, ao estatuir que o governo com o apoio de outros setores deverá, em conformidade
com a legislação nacional, adotar medidas para respeitar, registrar, proteger e promover
uma maior aplicação dos conhecimentos, inovações e práticas das comunidades indígenas
e locais que reflitam estilos de vida tradicionais e que permitam conservar a diversidade
biológica e o uso sustentável dos recursos biológicos, com vistas à partilha justa e
eqüitativa dos benefícios decorrentes, e promover mecanismos que promovam a
participação dessas comunidades, inclusive das mulheres, na conservação e manejo dos
ecossistemas. Outro fator revelador da importância dos conhecimentos tradicionais
associados à biodiversidade é a dispensa que esses proporcionam da bioprospecção
aleatória, onde se possui ínfima possibilidade de sucesso na identificação de princípios
ativos. Pela etnoprospecção (identificação de propriedades e princípios ativos de recursos
biológicos através do conhecimento tradicional), parte-se para um estudo direcionado e
racional, pois já se sabe que determinada comunidade local ou indígena faz o uso de um
recurso natural com uma finalidade específica, o que garante a empresas interessadas em
pesquisa nessa área economia com pesquisas, tempo e dinheiro. A ausência de proteção
efetiva e adequada abre espaço para a pirataria. Tais práticas devem ser coibidas por meio
da criação de um regime de proteção eficaz e apropriado, que se preocupe muito mais com
a perpetuação dos conhecimentos, práticas e inovações de povos indígenas e locais, tão
essenciais para a vida em geral do planeta, do que com a obtenção de direitos exclusivos
sobre os mesmos, sob a falsa e escusa argumentação de que tais mecanismos estimulariam
a criatividade humana ao oferecer uma recompensa.
27º CPR:
1) O que são comunidades tradicionais?
2) Como se dá o acesso à terra por parte dessas comunidades? Como o nosso

ordenamento trata isso?
3) Qual a proteção que nosso ordenamento dá ao conhecimento tradicional?
4) Por meio de que instrumento da política nacional de meio ambiente pode ser
compatibilizado o acesso à terra com a proteção do meio ambiente?
260
261
Ponto 13.a. Princípio da legalidade na Administração Pública. Poder

regulamentar. Espécies de regulamento. Controle sobre a atividade
regulamentar.
PRINCIPAIS OBRAS CONSULTADAS: Resumo do Grupo do 26º e 27º CPR. Direito

Administrativo Descomplicado, 20º ed. 2012, VP/MA. Manual de Direito Administrativo,
22º ed. 2009, JSCF. Curso de Direito Constitucional. 16º ed. 2012, Pedro Lenza.
LEGISLAÇÃO BÁSICA: CF/88: art. 5, II; art. 84, VI, “a”; art. 49, V.
No âmbito administrativo o princípio da legalidade, como decorrência do regime direito

público, traduz a ideia de que a Administração Pública somente tem a possibilidade de atuar
quando exista lei que a determina ou autorize nesse sentido. Marçal Justen Filho preleciona
que a legalidade tem acepção de princípio: existe o princípio da legalidade, consistente na
previsão de que os direitos e obrigações serão produzidos por meio de lei. Mas o art. 5º, II,
da CF/88 também traria uma regra da legalidade. Trata-se de estabelecer a vedação e a
criação de direitos e obrigações por meio diverso da lei. Em várias outras passagens, a
Constituição editou regras que exigem a existência de uma lei para a produção de certo
resultado jurídico. Em suma, o direito brasileiro consagrou tanto o princípio como a regra
da legalidade.
Sob inspiração clássica, o princípio da legalidade ao particular é assegurada a liberdade de

fazer tudo o que a lei não proíbe quando da gestão de seus interesses, ao passo que à
Administração Pública impõe-se a restrição de apenas praticar atos os atos expressamente
autorizados pela lei (exigência de subsunção como regra legal permissiva). Veja-se que a
Constituição consagrou o princípio da legalidade, mas reconheceu a competência normativa
do Executivo (competência reservada ao Executivo para produzir normas jurídicas).
Regulamento é ato administrativo destinado a veicular normas gerais e abstratas,
disciplinando a atividade futura da Administração Pública e, eventualmente, de particulares.
O exercício do poder regulamentar, em regra, se materializa na edição de decretos e
regulamentos destinados a dar fiel execução às leis. São denominados decretos de execução
ou decretos regulamentares. Essa competência está prevista no art. 84, inciso IV, da CF para
o Presidente da República, que se aplica aos Estados, DF, e Municípios pelo princípio da
simetria.
262
A classificação tradicional reconhece a existência de duas espécies de regulamentos: os de

execução e os regulamentos autônomos.
Os regulamentos de execução pressupõem a existência de uma lei, cujas normas são

objeto de sua explicitação e desenvolvimento. O regulamento de execução busca explicitar
e facilitar a aplicação de normas contidas em uma lei. O seu fundamento de validade
imediato é a norma legal. São atos inferiores à lei, devendo respeitá-la. Não se admite
decreto regulamentar contra legem ou ultra legem. Não é possível a delegação de decretos
ou regulamentos autônomos (CF, art. 84, parágrafo único). Conforme jurisprudência do
STJ: Compete ao STJ, em recurso especial, apreciar questão relativa a decreto que, a
pretexto de regulamentar determinada lei, supostamente extrapola o âmbito de incidência
da norma. Conforme já decidido pelo STF, o tema se situa no plano da legalidade, não da
constitucionalidade. Precedente citado do STF: ADI 2.387-0/DF, DJ 5/12/2003. REsp
1.151.739-CE, Rel. Min. Nancy Andrighi, julgado em 14/11/2012.
Os regulamentos autônomos são aqueles desvinculados de uma lei, encontrando o seu

fundamento de validade diretamente na Constituição. Dispensa a existência de uma lei. Por
meio do regulamento autônomo, são criados direitos e obrigações sem prévia existência de
lei. A Constituição, na redação dada pela EC 32/2001, permite duas espécies de
regulamentos autônomos, nos termos do art. 84:
a) para organizar a estrutura administrativa federal, desde que não implique

aumento de despesa ou criação ou extinção de órgão público.
b) extinguir cargo, quando vagos.
Portanto, a CF/88 expressamente prevê a possibilidade de serem editados decretos como

atos primários, isto é, atos que decorrem diretamente do texto constitucional, decretos que
não foram expedidos em função de alguma lei ou de algum outro ato infraconstitucional,
podendo ser objeto de controle de constitucionalidade (ADI 3664, 20/09/2011).
O controle judicial dos atos administrativos regulamentares dá-se de duas formas:
a) quando o ato regulamentar esteja em conflito com a lei que ele regulamenta, será
viável apenas o controle de legalidade. Assim, se o ato administrativo extrapolou os
limites da lei ou a contrariou, trata-se de questão de afronta à legalidade e não de
inconstitucionalidade. Neste norte, não se admite ADI nesse caso;
b) caso o ato regulamentar (decreto autônomo) esteja em confronto diretamente com

a CF, poderá ser objeto de Ação Direta.
As Agências Reguladoras têm poder normativo (Poder Normativo de Conjuntura). Dada a

dinâmica das relações reguladas, não seria viável que tais matérias ficassem sujeitas ao
moroso processo legislativo.
Por fim, se o decreto exorbitar o Poder Regulamentar, ofendendo preceitos legais, poderá
ser sustado pelo Congresso Nacional, nos termos do art. 49, V da CF. A ausência de um ato
263
normativo regulamentar, tornando inviável o exercício de direitos, pode caber mandado de

injunção ou ADI por omissão.
264
Ponto 13.b: Utilização dos bens públicos: autorização, permissão e concessão de

uso; concessão de direito real de uso; concessão de uso especial para fins de
moradia; aforamento de bens; cessão de uso.
PRINCIPAIS OBRAS CONSULTADAS: JSCF, MSZP, HLM e CABM.
LEGISLAÇÃO BÁSICA: MP 2220/01; Lei n. 9.636/98; Decreto-Lei no 271/1967; Dec.-

Lei 9.760/46; art. 2.038 do Código Civil.
Gestão dos bens públicos: administração de bens compreende-se em sentido estrito, a

administração dos bens públicos admitindo unicamente sua utilização e conservação
segundo a destinação natural ou legal de cada coisa, e em sentido amplo abrange também a
alienação dos bens que se revelarem inúteis ou inconvenientes ao domínio público e a
aquisição de novos bens, necessários ao serviço público.
Uso Privativo: é o direito de utilização de bens públicos conferidos pela Administração a

pessoas determinadas, por meio de instrumento específico para tal fim. Características:
privatividade (usar sozinho, sem concorrência), instrumentamentalidade formal (título
jurídico forma, em que a Adm. manifesta consentimento), precariedade (pode ser
revogado), regime de direito público.
Autorização de uso é o ato administrativo unilateral, discricionário e precário, pelo qual o

Poder público consente que determinado indivíduo utilize bem público de modo privativo,
atendendo primordialmente a seu próprio interesse. Em regra, não possui previsão de prazo
de duração e não gera direito de indenização. Excepcionalmente, todavia, pode ser
outorgada com prazo certo (Autorização Condicionada), o que é severamente criticado pela
doutrina, e, somente nesse caso, a revogação antes do prazo pode acarretar o direito de
indenização ao particular. Não depende de lei ou licitação prévia. Há o predomínio do
interesse particular (como todo ato administrativo deve atender ao interesse público, mas na
autorização prepondera o interesse do particular que pode, ou não, utilizar o bem). Ex:
autorização de fechamento de uma rua para a realização de uma festa junina, Autorização
de uso de terreno baldio, de áreas para estacionamento, de retirada de água de fontes não
abertas ao público. * Obs.: Difere-se da “Autorização de uso de imóvel publico de natureza
urbanística” (art. 9º, MP 2220/01): Nesta há limitações à discricionariedade – pressupostos
legais: temporal (até 30/06/01); territorial (até 250 m2), finalístico (fins comerciais), além
de não haver precariedade.
Permissão de uso é o ato administrativo unilateral, discricionário e precário pelo qual a

Administração consente que certa pessoa utilize privativamente bem público, atendendo ao
mesmo tempo aos interesses público e privado. Diferentemente da Autorização, em que
prepondera o interesse privado, aqui os interesses – público e privado – são nivelados. Há
controvérsia na doutrina sobre o cabimento de licitação prévia à permissão, porque ela é um
mero ato administrativo e não um contrato. Majoritariamente, entende-se que ela é uma
espécie excepcional de ato administrativo que exige licitação prévia. A precariedade é
maior na autorização, mas ambas são precárias e não exigem indenização ao particular
(salvo quando por prazo certo). Ex: permissão para a ocupação de área de passeio público
265
para a instalação de uma banca de jornais, feiras de artesanato em praças públicas, para
vestuários públicos; para banheiros públicos; para restaurantes turísticos.
Concessão de uso: Contrato administrativo, pelo qual o Poder Público confere a certa
pessoa o uso privativo de bem público, independentemente do maior ou menor interesse
público da pessoa concedente. Semelhança com os anteriores: uso privativo mediante
consentimento formal da Adm e a discricionariedade. Elementos diferenciais são:
1) a forma jurídica é o contrato administrativo (bilateralidade), ao passo que os

citados se formalizam por atos administrativos (unilateralidade);
2) ausência de precariedade (há uma maior estabilidade, haja vista que o

concessionário assume obrigações perante terceiros e encargos financeiros elevados,
o que reflete na fixação de prazos mais prolongados).
Se o Poder Público, instado por conveniências administrativas, pretender rescindi-la antes

do termo estipulado, terá de indenizar o concessionário. Por ser contrato administrativo as
concessões de uso de bem público recebem a incidência normativa própria do instituto.
Assim, exige-se licitação prévia para seleção do concessionário com melhores condições
para o uso de bem público – salvo nos casos de inviabilidade de competição
(inexigibilidade de licitação). Duas espécies de concessão de uso:
1) Concessão remunerada de uso de bem público;
2) Concessão gratuita de uso de bem público.
Concessão de direito real de uso: é o contrato administrativo pelo qual o Poder público
confere ao particular o direito real resolúvel de uso de um terreno público ou sobre o espaço
aéreo que o recobre, para os fins que, prévia e determinadamente, o justificaram (JSCF,
pag. 1010). É regulada pelo Decreto-Lei no 271/1967: é instituída a concessão de uso de
terrenos públicos ou particulares remunerada ou gratuita, por tempo certo ou
indeterminado, como direito real resolúvel, para fins específicos de regularização
fundiária de interesse social, urbanização, industrialização, edificação, cultivo da terra,
aproveitamento sustentável das várzeas, preservação das comunidades tradicionais e seus
meios de subsistência ou outras modalidades de interesse social em áreas urbanas (Art. 7o )
Objetivos: regularização fundiária, aproveitamento sustentável das várzeas e a preservação

das comunidades tradicionais e seus meios de subsistência.
Características:
1) diferencia-se da concessão de uso:
a) dado que esta versa sobre direito pessoal e não possui objetivos
previamente fixados pela lei;
b) destinação de interesse social, a concessão de uso nem sempre possuirá

esses fins;
266
2) Pode incidir hipoteca sobre a concessão, mas se ela for outorgada por prazo
determinado, o direito de garantia fica limitado à duração deste;
3) Pode ser objeto de alienação fiduciária, desde que passível de alienação;
4) É transmissível por ato intervivos ou causa mortis, salvo reserva contratual e

desde que observados os fins da concessão;
5) Formaliza-se por meio de escritura pública ou termo administrativo que devem

ser inscritos no Registro de Imóveis;
6) Requer lei autorizadora e licitação prévia, salvo se estiver dentro das hipóteses de
dispensa
7) Pode ser por prazo certo ou indeterminado (configura exceção de contrato

administrativo por prazo indeterminado) e remunerada ou gratuita;
8) é uma proteção ao patrimônio da Administração, pois evita a alienação, que as

vezes não oferece vantagens. Ex.: Concessão de uso de área estadual quando o
Estado pretende implantar região industrial para desenvolver a economia em seu
território. Ou concessão de terrenos públicos quando o Município pretende
incentivar a edificação em determinada área.
Concessão de uso especial para fins de moradia: (art. 1º MP 2.220/2001) consiste em um

direito-meio para realizar um direito-fim (direito à moradia). Foi concebida para
desempenhar papel semelhante ao da usucapião especial para imóveis urbanos (art. 183,
§3o, CF), tendo em vista que os bens públicos são imprescritíveis (não podem ser
usucapidos) Requisitos: posse por 5 anos até 30 de junho de 2001; posse ininterrupta e
pacífica; imóvel urbano público de até 250m2; uso do terreno para fins de moradia do
possuidor ou de sua família; não ter o possuidor a propriedade de outro imóvel urbano ou
rural. Possui natureza de ato administrativo vinculado (direito subjetivo + requisitos legais),
de outorga de direito real de uso em imóvel público, para fins de moradia, que é
formalizado por meio de termo administrativo ou sentença judicial (natureza declaratória).
Em ambos os casos deve haver o registro em cartório. Características: natureza real;
transmissível inter vivos ou causa mortis; pode ser objeto de garantia real; finalidade
exclusiva de moradia; faculdade do PP (discricionária) de transferência o local de
ocupação, mas vinculada, se provocar riscos aos possuidores; só será reconhecida uma vez
ao mesmo possuidor; gratuita. Distinção concessão p/ moradia vs usucapião:
1) neste o objeto é privado, naquela é público;
2) na concessão só se confere o direito se os pressupostos forem atendidos até

30.06.2001, ao passo que no usucapião não há um termo final previsto.
Abrangência: na área federal aplica-se as áreas de propriedade da União, inclusive os

terrenos de marinhas e acrescidos, no entanto não incide sobre imóveis funcionais.
Extinção:
267
1ª) desvio de finalidade: concessionário não utiliza o imóvel para sua moradia ou de
sua família;
2ª) aquisição de propriedade ou concessão de uso outro imóvel urbano ou rural.

Extinta, deve-se averbar no Registro de Imóveis por meio de declaração da Adm.
Concessão coletiva de uso especial para fins de moradia: (art. 2º, MP 2220/01).
Requisitos:
1) imóvel público urbano com área superior a 250 m2;
2) ocupação por população de baixa renda para fins moradia;
3) por 5 anos, ininterruptamente e sem oposição; impossibilidade de identificar os

terrenos ocupados;
4) não serem proprietários de outro imóvel urbano ou rural.
Nessa concessão, cada concessionário será atribuída igual fração ideal do terreno,
sem levar em conta a dimensão do terreno que cada possuidor ocupe, salvo acordo entre os
possuidores para viabilizar frações diferenciadas. No entanto, não poderá ser exceder a 250
m2. Do referido dispositivo, encontramos também, a mesma colocação no art. 9º da Lei
10.257/01 (Estatuto da Cidade), que assim dispõe: “Aquele que possuir como sua área ou
edificação urbana de até 250 m2 (duzentos e cinqüenta metros quadrados), por 5 (cinco)
anos, ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua família,
adquirir-lhe-á o domínio, desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou
rural”. É a mesma previsão do art.183 da CF.
* OBS: É lícito deflagrar a tutela jurisdicional através do Mandado de Segurança Coletivo

quando houver lesão a um direito meta individual líquido e certo, de uma Concessão de
Uso para Moradia coletiva, de uma ocupação ou conjunto de ocupações. Tutela-se o direito
dos posseiros de terem a posse legalizada, a moradia concretizada e a área urbanizada. O
fundamento da pretensão é o art. 5º, LXX, ‘b’ da Constituição Federal (a matéria é
controvertida, sendo certo que existem Tribunais que sustentam, equivocadamente, o
descabimento, por entenderem pela exclusividade da via para defesa de associados,
concluindo que, em se tratando de direitos difusos, será adequada a Ação Civil Pública).
Ocorre o fenômeno da substituição processual, sendo dispensável, por outro lado, a
autorização assembleia, podendo a execução ser promovida pela própria entidade
associativa, por qualquer de seus membros, ou ainda pelo Ministério Público. O remédio
jurídico se mostra, ainda, eficaz para impugnar decisão judicial destituída de recurso
imediato no âmbito da Concessão de Uso para Moradia coletiva. De qualquer forma, trata-
se de um dos instrumentos de maior repercussão no tratamento dos direitos lesados no
âmbito da Medida Provisória 2220. Por outro lado, a sentença de procedência transitada em
julgado produz efeitos ultrapartes, desde que considerada a natureza de direito difuso (o
pedido poderá ser renovado em caso de sentença de improcedência por insuficiência
probatória).
268
Cessão de uso: o Poder Público consente o uso gratuito de bem público por órgãos da
mesma pessoa ou de pessoa diversa, incumbida de desenvolver atividade que, de algum
modo, traduza interesse para a coletividade. Fundamento: é a colaboração entre as
entidades públicas e privadas com objetivo de atender, global e parcialmente, a interesses
coletivos. O benefício coletivo a diferencia das formas. Trata-se de transferência de posse e
não de propriedade. Ex: TJ cede uso de uma sala para o TCU. Alguns autores limitam a
cessão às entidades públicas, outros estendem para a Administração Indireta e pessoas
privadas, desde que sem fins lucrativos. Formaliza-se por meio de termo de cessão.
Excepcionalmente exige-se lei autorizadora (JSCF, p.1008), porque se insere no poder de
gestão administrativa.
Enfiteuse ou Aforamento é o instituto pelo qual o Estado permite ao particular o uso

privativo de bem público a título de domínio útil, mediante a obrigação de pagar ao
proprietário uma pensão ou foro anual, certo e invariável. Propicia a aquisição de direito
real por parte do enfiteuta, titular do domínio útil. Esse direito pode ser transferido a
terceiro, mas é preciso que o senhorio direto renuncie a seu direito de preferência para
reaver o imóvel. Nesse caso, o enfiteuta deverá pagar, pela transmissão do domínio útil, a
importância denominada de laudêmio, calculada sobre o preço da alienação. Já o foro
anual, trata-se de obrigação que o enfiteuta não pode deixar de cumprir. Se deixar de pagar
o foro durante 3 anos consecutivos ou 4 anos intercalados, o inadimplemento acarretará a
caducidade da enfiteuse (art.101, p.u, Dec.-Lei 9.760/46). O novo Código Civil excluiu o
instituto da categoria dos direitos reais, e ainda proibiu a nova constituição de enfiteuses e
subenfiteuses (art.2.038), mesmo por entidades públicas, apenas assegurando a eficácia das
já existentes. (ato jurídico perfeito). Exemplos de áreas conferidas por enfiteuse: terrenos de
marinhas (art. 49, § 3o, do ADCT CF ).
269
Ponto 13.c. Recursos hídricos. Política Nacional de Recursos Hídricos.

Instrumentos de gestão de recursos hídricos. Regime jurídico das águas.
Águas subterrâneas.
PRINCIPAIS OBRAS CONSULTADAS: Resumo do 26º e 27º Concurso; Amado,

Frederico, Direito Ambiental Esquematizado, 3ª Edição (junho/2012), Editora Método.
LEGISLAÇÃO: Constituição Federal; Lei 9.433/1997; Decreto 24.643/1934.
Recursos Hídricos. A Constituição Federal de 88, em consonância com lei 6938/81,

classificou as águas como um dos recursos ambientais. Ao enumerar as águas da União e a
dos Estados, a CF atribui titularidade aos referidos entes, o que não lhes outorga o seu
domínio, pois a água, como um recurso ambiental, configura-se como um bem de uso
comum do povo, de titularidade coletiva, cabendo ao respectivo ente sua administração e
zelar pela sua adequada utilização e preservação em benefício de toda a sociedade. São
bens da União os lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu domínio, ou
que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros países, ou se estendam a
territórios estrangeiros ou deles provenham, bem como os terrenos marginais e as praias
fluviais e o mar territorial (art. 20, III e IV, CF/88). São bens dos Estados as águas
superficiais ou subterrâneas, fluentes, emergentes e em depósito, ressalvadas, neste caso, na
forma da lei, as decorrentes de obras da União. (art. 26, I, Cf/88). A Constituição nada diz
sobre rios pertencentes aos Municípios, estando revogado, desde a Constituição de 1946, o
artigo 29 do Código de Águas na parte que a eles atribuía as águas situadas “em seus
territórios, respeitadas as restrições que possam ser impostas pela legislação dos Estados”.
Resolução 399, ANA – estabelece os critérios para classificar o curso d´água como de
domínio da União, do Estado ou do Distrito Federal. STF Súmula nº 479 - As margens dos
rios navegáveis são domínio público, insuscetíveis de expropriação e, por isso mesmo,
excluídas de indenização.
Divisão constitucional de competência em matéria de águas: art. 22, IV, 24, IV, 21, XVI e
XIX e 23, XI. Art. 20, III; art. 21, XIX; art. 22, IV; art. 26, I CF+ Lei 9.433/97 (política
nacional). A política nacional de recursos hídricos foi instituída pela Lei n. 9433/97
(essencial a leitura desta lei neste tópico). A competência para legislar sobre águas foi
reservada privativamente à União pelo artigo 22, IV, da Constituição. Além disso, a ela foi
dada a atribuição de instituir sistema nacional de gerenciamento de recursos hídricos e
definir critérios de outorga de direitos de seu uso. (art. 21, XIX). Segundo Di Pietro, isto
não impede que os Estados estabeleçam normas sobre o policiamento de suas águas,
visando a sua proteção, tendo em vista que o artigo 24, VI, da Constituição lhes confere
competência concorrente com a União para legislar sobre “florestas, caça, pesca, fauna,
conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente
e controle da poluição”.
Política Nacional de Recursos Hídricos. A lei 9.433/1997 instituiu uma Política Nacional
270
de Recursos Hídricos, tendo como fundamentos: água é recurso natural limitado dotado de
valor econômico e bem de domínio público. Ver art. 1° (todos os fundamentos), 2°
(objetivos); 3° (diretrizes) e 4° (instrumentos). A regra é o uso múltiplo das águas (consumo
humano, agricultura, recreação, navegação, geração de energia elétrica, etc.). Contudo, o
artigo 7º, VIII, da lei 9.433/1997 prevê a instituição de prioridades no uso da água pelos
Planos de Recursos Hídricos. Além disso, na hipótese do enfrentamento de situações de
escassez, haverá uma ordem de preferência de utilização para o consumo humano (para
atender as necessidades básicas, e não as supérfluas) e a dessendentação de animais, sendo
válida a adoção de medidas restritivas temporárias.
A bacia hidrográfica é a área onde ocorre a drenagem das águas destinadas a um curso de
água, normalmente um grande rio, ou seja, normalmente vários cursos de água convergem
para um rio principal. A região hidrográfica é o espaço territorial brasileiro compreendido
por uma bacia, grupo de bacias ou sub-bacias hidrográficas contíguas com características
naturais, sociais e econômicas homogêneas ou similares, com vistas a orientar o
planejamento e gerenciamento dos recursos hídricos. O Conselho Nacional de Recursos
Hídricos editou a Resolução 32/2003, que instituiu 12 Regiões Hidrográficas. O sexto
fundamento da PNRH é gestão descentralizada dos recursos hídricos, que será tripartite,
com a participação do Poder Público, das comunidades e dos usuários, atendendo o
Princípio da Participação Comunitária ou Cidadã.
Instrumentos de gestão de recursos hídricos. Os Planos de Recursos Hídricos – são

planos diretores que visam fundamentar e orientar a implementação da PNRH e o seu
gerenciamento, devendo ser elaborados por bacia hidrográfica, por Estado e nacionalmente;
O enquadramento dos corpos de água em classes, segundo os usos preponderantes,

conforme a regulamentação da Resolução CONAMA 357/2005;
Outorga dos direitos de uso de recursos hídricos, que tem como objetivo assegurar o
controle quantitativo e qualitativo dos usos de água e o efetivo exercício dos direitos de
acesso à água;
A cobrança do uso de recursos hídricos, que visa reconhecer a água como bem econômico e
dar notoriedade ao seu real valor à vida, bem como incentivar a racionalização do seu uso a
obter recursos financeiros para o financiamento de programas e intervenções contemplados
nos planos de recursos hídricos (Princípio do Usuário-Pagador).
STJ, Resp 861.661 – O faturamento do serviço de fornecimento de água com base na tarifa
progressiva, de acordo com a categoria de usuários e as faixas de consumo, é legítimo e
atende ao interesse público, porquanto estimula o uso racional dos recursos hídricos. STJ,
Resp 848.287 – o valor arrecadado pelo uso dos recursos hídricos tem natureza de taxa. De
acordo com o STJ (AgResp 2008.01.01..251-7), a água fornecida à população, após ser
tratada pelas empresas concessionárias, permissionárias ou autorizadas, não caracteriza
mercadoria, não incidindo, portanto, ICMS. Natureza pública das águas.
O quinto instrumento arrolado á a compensação aos municípios. Contudo, o artigo 24, que
o regulamentava, foi vetado pelo Presidente.
271
O último instrumento é o Sistema de Informações sobre Recursos Hídricos, que visa a

coleta, o tratamento, o armazenamento e a recuperação de informações sobre os recursos
hídricos e fatores que intervêm em sua gestão. Seus princípios básicos são a
descentralização da obtenção e produção de dados e informações, a coordenação unificada
do sistema e o acesso aos dados e informações garantido a toda a sociedade.
Regime jurídico das águas. A utilização da água, em regra, exige outorga (rol
exemplificativo constante no art. 12). Outorga de Direito de Uso de Recursos Hídricos:
instrumento pelo qual o poder público atribui ao interessado, público ou privado, o direito
de utilizar privativamente o recurso. Por prazo determinado até 35 anos, renovável, mas
pode ser suspenso ou extinto. Dispensada em alguns usos. Não precisa licitar. Não
configura prestação de serviço público. Natureza jurídica: ato administrativo na modalidade
autorização (discute-se se é precário e discricionário ou vinculado nesse caso). Nos termos
do artigo 13, da Lei 9.433/1997, a outorga fica condicionada às prioridades de uso
estabelecido nos Planos de Recursos Hídricos e deverá respeitar a classe em que o corpo de
água estiver enquadrado e a manutenção de condições adequadas ao transporte aquaviário,
quando for o caso. Se a água for bem da União, competirá à Agência Nacional de Águas –
ANA outorgar o seu uso, cabendo delegação aos estados e ao Distrito Federal. Caso a água
seja estadual ou distrital, a estes entes caberá exercer essa competência. A outorga não
passa a integrar o patrimônio do beneficiário, sendo ato precário passível de revogação ou
suspensão nas hipóteses previstas na lei 9.433/97, razão pela qual ostenta a natureza de
autorização administrativa, embora tenha prazo que limite a sua precariedade, pois a
revogação apenas poderá ocorrer naqueles casos. O seu pagamento não tem índole
tributária, podendo se enquadrar como um preço público, sendo que já precedente pela
insindicabilidade do mérito do ato de outorga pelo Poder Público. As outorgas de direito de
uso de recursos hídricos para concessionárias e autorizadas de serviços públicos e de
geração de energia hidrelétrica vigorarão por prazos coincidentes com os dos
correspondentes contratos de concessão ou atos administrativos de autorização, na forma do
artigo 5º, § 4º, da Lei 9.984/2000. Outrossim, a concessão da outorga não dispensa o prévio
licenciamento ambiental, inclusive a elaboração do EIA-RIMA, caso a atividade seja apta a
causar significativa degradação ambiental.
A conta de água que se paga mostra-se como um típico caso de aplicação do princípio do
usuário pagador, pois a água é bem inalienável. Caso Usina Hidrelétrica de Belo Monte: art.
231§3° CF – deve ouvir indígenas + autorização do Congresso Nacional.
CÓDIGO DE ÁGUAS = disciplina a classificação e utilização da água sob o enfoque

econômico e dominial. Alguns de seus dispositivos não foram recepcionados pela CF.
Definia que as águas públicas eram as águas navegáveis ou flutuáveis. As águas comuns
eram bens de todos e águas particulares eram as contidas em terras privadas. Atualmente,
pela CF, TODAS AS ÁGUAS SÃO PÚBLICAS, não existem mais águas comuns ou
particulares. São bens da União ou do Estado. Não há águas municipais. Posição do STJ no
REsp 1184624 SP 2010/0044498-5 e Súm. 479/STF
Resolução 357 CONAMA: classifica as águas como doces, salobras e salinas,

determinando seu enquadramento segundo o uso preponderante. Resolução 237
CONAMA: condicionou o licenciamento ambiental à prévia outorga do direito de uso das
272
águas.
Águas subterrâneas. As águas subterrâneas são bens dos Estados (art. 26, I, CF/88). O
particular não tem o domínio sobre essas águas, mas apenas o direito à exploração das
águas subterrâneas mediante autorização do Poder Público, cobrada à devida
contraprestação (art. 12, II e 20, Lei 9.433/1997). Embora a dominialidade das águas
subterrâneas seja dos estados-membros, estas estão sendo tratadas em um programa
nacional, haja vista a necessidade da gestão integrada deste recurso e o fato dos aquíferos
quase sempre extrapolarem os limites das bacias hidrográficas, estados e países, sendo
necessários mecanismos de articulação entre os entes envolvidos. Também não deve ser
esquecido o papel dos municípios na gestão de recursos hídricos, pois estes são os
responsáveis pela política de uso e ocupação do solo, que tem relação direta com a proteção
das águas subterrâneas.
273
Ponto 14.a. Agências executivas e agências reguladoras. Ordens e conselhos

profissionais. Serviços sociais autônomos. Fundações de apoio.
OBRAS CONSULTADAS: Banco de questões da prova oral. Celso Antônio Bandeira de

Mello. Curso de Direito Administrativo. 28ª Edição. Ed. Malheiros; Dirley da Cunha
Júnior. Curso de Direito Administrativo. 9a Edição. Ed. Podivm; José dos Santos Carvalho
Filho. Manual de Direito Administrativo. 25a Edição. Ed. Atlas; Maria Sylvia Zanella Di
Pietro. Direito Administrativo. 25a Edição. Ed. Atlas; Odete Medauar. Direito
Administrativo Moderno. 15a edição. Ed. RT.
LEGISLAÇÃO BÁSICA: Arts. 21, XI, XII e 177, §2º, III, CF; Arts. 5º, 6º e 9º da Lei
9.986/2000; Art. 51, Lei 9.649/98. Art. 24 da Lei 8.666/93; Lei 8.958/94.
O assunto é amplamente abordado pela doutrina e jurisprudência pátrias. Existem várias

leis esparsas criando agências, serviços sociais autônomos e fundações de apoio.
1. AGÊNCIAS EXECUTIVAS E REGULADORAS. O vocábulo agência foi importado do

direito estadunidense. No Brasil, as agências autárquicas classificam-se em duas categorias:
a) agências reguladoras, que possuem a função básica de controle e fiscalização, que

surgiram por força do regime de desestatização;
b) agências executivas, mais apropriadas para a execução efetiva e descentralizada

de certas atividades administrativas típicas de Estado (CARVALHO FILHO, p.
483).
AGÊNCIAS REGULADORAS. As agências reguladoras, fruto da Reforma Administrativa,

são qualificadas como autarquias sob o regime especial. Possuem as características gerais
das autarquias, sendo também pessoa jurídica de direito público, integrante da
Administração Indireta, criada por lei para desempenhar funções que, despidas de caráter
econômico, sejam próprias e típicas do Estado. Entretanto, possuem características
peculiares.
Segundo Mello, as agências reguladoras são autarquias sob regime especial criadas para
disciplinar e controlar certas atividades, tais como:
a) serviços públicos propriamente ditos (Ex: ANEEL, ANAC, ANTT);
b) atividades de fomento e fiscalização de atividade privada (ex: ANCINE);
274
c) atividades relacionadas à promoção, à contratação e à fiscalização das atividades

econômicas integrantes da indústria do petróleo (Ex: ANP);
d) atividades que o Estado também protagoniza, mas que, paralelamente, são exercidas por
particulares, tal como ocorre com o serviço de saúde (Ex: ANS, ANVISA);
e) atividades relacionadas à regulação do uso de bem público (Ex: ANA – Agência

Nacional de Águas).
Anote-se, ainda, que a comissão de Valores Mobiliários-CVM, também possui natureza de

autarquia sob regime especial, embora não tenha recebido a designação de agência
(MELLO, p. 170 e 171). Ver artigos 21, XI, XII e 177, §2º, III, ambos da CF.
As agências surgiram com o objetivo de disciplinar e controlar certas atividades, tais como:
serviços públicos propriamente ditos; atividades de fomento e fiscalização da atividade
privada; atividades que o Estado também protagoniza, mas que, paralelamente, são
facultadas aos particulares, dentre outras. Nos dizeres de José dos Santos Carvalho Filho
(Manual de Direito Administrativo, 21ª edição, p. 466), a essas autarquias reguladoras foi
atribuída a função principal de controlar, em toda a sua extensão, a prestação dos serviços
públicos e o exercício de atividades econômicas, bem como a própria atuação das pessoas
privadas.
A principal função das agências é a reguladora, que pode ser considerada como uma
competência de as agências expedirem normas com o intuito de regularem a prestação, a
fiscalização e a fruição dos serviços públicos que lhe são afetos. São criadas por lei
específica, com a finalidade de absorver as matérias antes concentradas no executivo, não
havendo controle de subordinação ou hierarquia, mas existe uma tutela administrativa
quanto aos fins.
Da mesma forma que as autarquias tradicionais, possuem como elementos intrínsecos:

independência administrativa ou autonomia administrativa; autonomia funcional e
patrimonial da gestão de recursos humanos ou de quaisquer outros que lhe pertençam;
autonomia nas suas decisões técnicas; ausência de subordinação hierárquica. O que de fato
caracteriza a agência reguladora como autarquia especial são as disposições atinentes à
investidura e fixidez do mandato dos seus dirigentes. Eles são nomeados pelo Presidente da
República, sob aprovação do Senado, e exercem mandatos fixos, somente podendo perdê-
los em caso de renúncia, de condenação judicial transitada em julgado ou de processo
administrativo disciplinar. Ver artigos, 5º, 6º e 9º da Lei 9.986/2000. Ressalte-se que a
garantia dos mandatos de seus dirigentes só se opera dentro do período governamental em
que foram nomeados. Encerrado tal período governamental, independente do tempo
restante para conclusão do mandato, o novo Governo pode modificar os dirigentes. Essa
característica da investidura dos dirigentes é o ponto principal para caracterizar as agências
reguladoras como autarquias especiais, sendo, para muitos, uma entidade sui generis.
A essas autarquias reguladoras foi atribuída a função principal de controlar, em toda a sua
extensão, a prestação de serviços públicos e o exercício de atividades econômicas, bem
como a própria atuação das pessoas privadas que passaram a executá-los, inclusive
275
impondo sua adequação aos fins colimados pelo Governo e às estratégias econômicas e
administrativas que inspiraram o processo de desestatização.
Ademais, tais autarquias deverão ser fortes e atentas à área sob seu controle, de modo a
evitar que as pessoas privadas pratiquem abuso de poder econômico, visando à dominação
dos mercados e à eliminação da concorrência, provocando aumento arbitrário de seus
lucros. Sobre a relação jurídica entre as agências e as entidades de direito privado, são
necessários mecanismos para evitar a ingerência destas naquelas. Com base nisso, surgiu a
chamada teoria da captura, pela qual se busca impedir uma vinculação promíscua entre a
agência, de um lado, e o governo instituidor ou os entes regulados, de outro, com flagrante
comprometimento da independência da pessoa controladora (CARVALHO FILHO, p. 466).
Segundo Mello, as Agências Reguladoras não possuem competência regulamentar

propriamente dita, posto que está é, nos termos da CF, declarada privativa do Chefe do
Executivo.
Os seus servidores devem sujeitar-se ao regime jurídico estatutário – Lei 8.112/90. Os

Estados, DF e Municípios também podem criar suas próprias agências autárquicas quando
se tratar de serviço público de sua respectiva competência, cuja execução tenha sido
delegada a pessoas do setor privado, inclusive e principalmente concessionários e
permissionários. O que se exige é que a entidade seja instituída por lei, nela sendo definidas
a organização, as competências e a devida função controladora, como exige o artigo 37,
XIX, da CF. (CARVALHO FILHO, p. 486).
Exemplos: Agência Nacional de Energia Elétrica -ANEEL; Agência Nacional de

Telecomunicações – ANATEL; Agência Nacional do Petróleo – ANP; Agência Nacional de
Vigilância Sanitária – ANVISA; Agência Nacional de Saúde -ANS; Agência Nacional de
Águas -ANA; Agência Nacional de Transportes Terrestres-ANTT; Agência Nacional do
Cinema -ANCINE; Agência Nacional de Aviação Civil -ANAC.
AGÊNCIAS EXECUTIVAS. Considera-se agência executiva a autarquia ou fundação

pública assim qualificada por ato do chefe do Executivo, que celebra com o órgão da
Administração Pública direta ao qual se acha vinculada um contrato de gestão, com vistas
à melhoria da qualidade de gestão e redução de gastos, passando, com isso, a gozar de
maiores privilégios. Assim, as agências executivas, ao contrário das agências reguladoras,
não são criadas para o desempenho de competências específicas.(CUNHA JUNIOR, p.
199).
A base de sua atuação é a operacionalidade, ou seja, visam à efetiva execução e

implementação da atividade descentralizada (CARVALHO FILHO, p. 486). Di Pietro
destaca que se trata de medida que visa a melhorar a eficiência das entidades autárquicas e
fundacionais (DI PIETRO, p. 524). A previsão inicial dessa categoria de autarquias ocorreu
com o advento da Lei 9.649/98, que dispõe sobre a organização da Presidência da
República e dos Ministérios na Administração Pública Federal. Conforme o disposto no art.
51 do referido diploma, ato do Presidente da República poderá qualificar como agência
executiva autarquias e fundações, desde que:
276
1) tenham plano estratégico de reestruturação e de desenvolvimento institucional

em andamento;
2) tenham celebrado contrato de gestão com o Ministério supervisor.
A tais agências a lei assegura autonomia de gestão e a disponibilidade de recursos

orçamentários e financeiros para que possam cumprir suas metas e seus objetivos
institucionais. As agências executivas não se configuram como categoria nova de pessoas
administrativas; a expressão corresponde apenas a uma qualificação (ou título) atribuída a
autarquias ou fundações governamentais. A agência executiva é um status.(CUNHA
JUNIOR, p. 199). Os contratos de gestão serão celebrados com peridiocidade mínima de 01
(um) ano e estabelecerão os objetivos, metas e respectivos indicadores de desempenho da
entidade, bem como os recursos necessários e os critérios e instrumentos para a avaliação
do seu cumprimento.
A autarquia ou fundação qualificada como agência executiva poderá ter um tratamento

diferenciado relativamente às demais autarquias ou fundações. Por exemplo, são
destinatárias de um privilégio, não extensivo às demais, consistente na dispensa de licitação
para os contratos cujos valores correspondem ao dobro do limite estipulado para a dispensa
de licitação das autarquias e fundações que não são agências executivas. (vide parágrafo
único do art. 24 da Lei 8.666/93).
A qualificação como agência executiva será feita por meio de decreto e ficará mantida
desde que o contrato de gestão seja sucessivamente renovado e que o plano estratégico de
reestruturação e de desenvolvimento institucional tenha prosseguimento ininterrupto, até a
sua conclusão. Se descumprida essa condição, será desqualificada a autarquia ou a
fundação como agência executiva, por meio de decreto do chefe do Executivo, por
iniciativa do Ministério supervisor. Os Estados e Municípios, dentro de sua competência
material, poderão qualificar suas autarquias ou fundações públicas como agências
executivas.
Exemplos: Instituto Nacional de Metrologia, Normatização e Qualidade Industrial

(INMETRO) e a Agência de Inteligência, instituída pela Lei 9.883/99. Com a mesma
natureza foram reinstituídas a SUDAN- Superintendência do Desenvolvimento da
Amazônia e a SUDENE – Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste. Todas essas
entidades continuam a ser autarquias.
ORDENS E CONSELHOS PROFISSIONAIS. São chamadas de autarquias profissionais

ou corporativas incumbidas da inscrição de certos profissionais e de fiscalizar sua
atividade.
Segundo Carvalho Filho, a Lei 9.649/98, que teve o escopo de reorganizar a administração
federal, passou a estabelecer que os serviços de fiscalização de profissões regulamentadas
seriam exercidos em caráter privado, por delegação do Poder Público, mediante
autorização legislativa (art. 58). Consignava, ainda que os conselhos de fiscalização
teriam personalidade jurídica de direito privado, sem vínculo funcional ou hierárquico
com os órgãos da Administração Pública (art. 58, §2º). Sua organização e estrutura seriam
277
fixadas por decisão interna do plenário (art. 58, §8º). Todos esses dispositivos foram
declarados inconstitucionais – decisão evidentemente acertada – já que inviável é a
delegação, a entidade privada, de atividade típica do Estado, ainda mais quando se sabe
que nele está incluído o exercício do poder de polícia, de tributação e de punição, no que
tange a atividades profissionais regulamentadas. Assim, ofendidos foram os arts. 5º, XIII;
22, XXVI; 21, XXIV; 70, parágrafo único; 149 e 175 da CF. (CARVALHO FILHO, p. 468
e 469)
OAB – Ordem dos Advogados do Brasil – Decidiu-se que tal autarquia não integra a
Administração Indireta da União, configurando-se como entidade independente; assim, não
está vinculada a qualquer órgão administrativo, nem se sujeita ao respectivo controle
ministerial. Na verdade, foi utilizada a terminologia autarquia sui generis pelo STJ para
qualificar a OAB, nos moldes do REsp 915.753/RS: A OAB possui natureza de autarquia
especial ou sui generis, pois, mesmo incumbida de realizar serviço público, nos termos da
lei que a instituiu, não se inclui entre as demais autarquias federais típicas, já que não
busca realizar os fins da Administração. As contribuições pagas pelos filiados à OAB não
têm natureza tributária. As cobranças das anuidades da OAB, por não possuírem natureza
tributária, seguem o rito do Código de Processo Civil, e não da Lei n. 6.830/80. A OAB é
entidade que não pode ser comparada às demais autarquias profissionais, porque, além de
seu objetivo básico – de representação da categoria dos advogados – tem ainda função
institucional de natureza constitucional. Seu pessoal é regido pela CLT, mas não se submete
ao art. 37, II, da CF, que exige prévia aprovação em concurso público para a contratação
dos servidores. (ADI 3.026 -DF). As contribuições pagas pelos inscritos não tem natureza
tributária. A entidade não se sujeita às normas da Lei 4.320/64 (direito financeiro), nem ao
controle contábil, financeiro, orçamentário, operacional e patrimonial exercido pelo
Tribunal de Contas da União. Trata-se de regime especial, diverso do adotado para as
autarquias em geral. Não é idêntico, com certeza, ao adotado para as agências reguladoras –
autarquias de regime especial- mas é inegável que ostenta caráter de excepcionalidade em
relação ao sistema autárquico comum.
Exemplos de ordens e conselhos profissionais: OAB (Ordem dos Advogados do Brasil);

CRM (Conselho Regional de Medicina); CREA (Conselho Regional de Engenharia e
Arquitetura), e outras do gênero. (CARVALHO FILHO, p. 469 a 471).
SERVIÇOS SOCIAIS AUTONOMOS. São entidades privadas criadas diretamente por lei,
para prestar, sem fins lucrativos, certos serviços sociais consistentes em ministrar
assistência ou ensino a determinadas categorias sociais ou profissionais. Recebem do
Estado incentivo através de dotações orçamentárias específicas ou contribuições parafiscais
instituídas em seu favor e pagas pelos empresários e todos que exercem atividade industrial.
As contribuições parafiscais são espécies de contribuições sociais (art. 149 CF), assim
denominadas porque são destinadas a entidades paralelas do Estado.
Apesar de não pertencerem ao Estado, os serviços sociais autônomos são instituídos por lei.
Para existirem, dependem de atos constitutivos de responsabilidade das respectivas
Confederações Nacionais. Os Decretos-leis 9.403/46 e 9.853/46, por exemplo, atribuíram,
respectivamente à Confederação Nacional da Indústria e a do Comércio o encargo de
criarem, organizarem e dirigirem o SESI e o SESC. Tais entidades não prestam serviços
278
públicos delegados pelo Estado, mas exercem atividade privada de interesse público
(serviços não exclusivos do Estado).
Exemplo: SESI- Serviço Social de Indústria, o SESC – Serviço Social do Comércio, o

Senai – Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial, o SENAC – Serviço de
Aprendizagem Comercial, o SENAR – Serviço de Aprendizagem Rural, o SEST – Serviço
Social do Transporte, o SENAT – Serviço Nacional de Aprendizagem do Transporte, o
SEBRAE – Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas; Serviço Social
Autônomo Associação das Pioneiras Sociais – prestar assistência médica qualificada e
gratuita a todos os níveis da população e de desenvolver atividades educacionais e de
pesquisa no campo da saúde, em cooperação com o poder público, Apex – Brasil – Serviço
Social Autônomo Agência de Promoção de Exportações do Brasil – promover a execução
de políticas de promoção de exportações, em cooperação com o Poder Público,
especialmente as que favoreçam as empresas de pequeno porte e a geração de empregos,
ABDI – Serviço Social Autônomo denominado Agência Brasileira de Desenvolvimento
Industrial (CUNHA JUNIOR, p. 230 e 231).
FUNDAÇÕES DE APOIO. Também intituladas de Entidades de Apoio. São pessoas

jurídicas de natureza privada que exercem, sem fins lucrativos, a atividade social (serviços
sociais não exclusivos do Estado) relacionada à ciência, pesquisa, saúde e educação
(comumente, elas atuam junto a hospitais públicos e universidades públicas).
São instituídas por particulares, em regra diretamente por servidores públicos, que agem em
nome próprio e com recursos próprios, para exercerem atividade de interesse social relativa
ao serviço prestado pela entidade estatal ou administrativa em que estes servidores atuam.
Recebem fomento do Estado, quer através de dotações orçamentárias específicas, quer por
meio de cessão provisória de servidores públicos e também por permissão provisória de uso
de bens públicos. São geralmente instituídas sob a forma de fundação de natureza privada
(mas podem ser instituídas também sob a forma de associação ou cooperativa), mas que
precisam celebrar vínculos jurídicos com o Estado, em regra sob a forma de convênios.
Não se sujeitam ao regime jurídico-adminisitrativo, uma vez que prestam atividade de

natureza privada. Assim, os seus contratos são de direito privado, celebrados sem licitação e
seus empregados são celetistas, contratados sem concurso público. Essas entidades não têm
disciplina legal específica, apenas existindo a Lei 8.958/94, que veio estabelecer as normas
que disciplinam as relações entre as instituições federais de ensino superior e de pesquisa
científica e tecnológica e as fundações de apoio. São regidas pelo Código Civil, e sujeitas,
em especial, à fiscalização do Ministério Público, nos termos do CC e do CPC, à legislação
trabalhista e ao prévio registro e credenciamento no Ministério da Educação e do Desporto
e no Ministério da Ciência e Tecnologia, renovável bienalmente. O Decreto presidencial
5.205/04 regulamentou a Lei 8.958/94.
Exemplos: Bahia: Fundação Faculdade de Direito Bahia – FFDB, vinculada à Universidade

Federal da Bahia. Minais Gerais: Fundação Cristiano Ottoni – FCO, vinculada à
Universidade Federal de Minas Gerais. Brasília: Fundação Universitária de Brasília –
FUBRA, apóia e incentiva atividades de ensino, pesquisa e extensão da Universidade de
Brasília (UNB). São Paulo: Fundação de Apoio à Universidade de São Paulo - FUSP,
279
vinculada à USP. (CUNHA JUNIOR, p. 231 e 232).
LEITURA COMPLEMENTAR: Capítulo do Livro de José dos Santos Carvalho Filho

que trata da matéria. Legislação específica.
280
Ponto 14.b. Serviço público. Conceito. Classificação. Regime jurídico. O usuário

do serviço público.
OBRAS CONSULTADAS: Celso Antônio Bandeira de Mello. Curso de Direito

Administrativo. 28ª Edição. Ed. Malheiros; Maria Sylvia Zanella Di Pietro. Direito
Administrativo. 25a Edição. Ed. Atlas. José dos Santos Carvalho Filho. Manual de Direito
Administrativo. 25a Edição. Ed. Atlas. Resumo de Direito Administrativo Descomplicado.
Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo, 4ª Edição. Editora Método.
LEGISLAÇÃO BÁSICA: Art. 175 da CF/88; Lei 8.987/95
Conceito. Serviço público é toda atividade de oferecimento de utilidade ou comodidade

material destinada à satisfação da coletividade em geral, mas fruível singularmente pelos
administrados, que o Estado assume como pertinente a seus deveres e presta por si mesmo
ou por quem lhe faça às vezes, sob um regime de Direito Público – portanto, consagrador
de prerrogativas de supremacia e de restrições especiais –, instituído em favor dos
interesses definidos como públicos no sistema normativo (MELLO, p. 679). Para José dos
Santos Carvalho Filho, serviço público é toda atividade prestada pelo Estado ou por seus
delegados, basicamente sob regime de direito público, com vistas à satisfação de
necessidades essenciais e secundárias da coletividade.
Dois elementos fundamentais compõem o referido conceito: a) a prestação de utilidade ou

comodidade fruível singularmente pelos administrados (substrato material); b) a prestação
baseada em um regime de Direito Público formado por princípios e regras caracterizados
pela supremacia do interesse público sobre o privado (substrato formal).Quando houver
prestação de utilidade ou comodidade, oferecida pelo Estado e fruível diretamente pelos
administrados, haverá serviço governamental, mas não necessariamente serviço público,
que só existirá se o regime de sua prestação for o regime administrativo, vale dizer, se a
prestação em causa configurar atividade administrativa pública.
Regime jurídico. Como o serviço é instituído pelo Estado e alveja o interesse coletivo,
nada mais natural que ele se submeta a regime de direito público. Na verdade, não se
precisa admitir que a disciplina seja integralmente de direito público, porque, como é
sabido, alguns particulares prestam serviços em colaboração com o Poder Público. Pode-se
até mesmo dizer que nesses casos o regime será híbrido, predominando, porém, o regime de
direito público quando em rota de colisão com o de direito privado. O regime jurídico é
composto pelos seguintes princípios:
a) do dever inescusável do Estado de promover-lhe a prestação direta ou indiretamente;
b) da supremacia do interesse público;
c) da adaptabilidade (atualização e modernização dentro das possibilidades econômicas do

poder público);
d) da universalidade (o serviço é indistintamente aberto à generalidade do público);
281
e) da impessoalidade (não discriminação entre usuários);
f) da continuidade (direito dos usuários a não suspensão ou interrupção);
g) da transparência (acesso ao público do conhecimento relativo ao serviço e a sua

prestação);
h) da motivação (dever de fundamentar as decisões atinentes ao serviço);
i) da modicidade das tarifas (também aplicável às taxas, se esta for a modalidade de

contraprestação);
j) do controle interno e externo sobre as condições de sua prestação.
Classificações:
Serviços Públicos Próprios x Impróprios.
Próprios: são aqueles que, atendendo a necessidades coletivas, o Estado assume como seus
e os executa direta (por meio de seus agentes) ou indiretamente (por meio de
concessionários e permissionários).
Impróprios: são os que, embora atendendo também a necessidades coletivas, não são
assumidos nem executados pelo Estado, seja direta ou indiretamente, mas apenas por ele
autorizados, regulamentados e fiscalizados; correspondem a atividades privadas e recebem
impropriamente o nome de serviços públicos. Ex: os serviços prestados por instituições
financeiras, os de seguro e de previdência privada (art.192, I e II).
José dos Santos Carvalho Filho prefere utilizar a classificação em serviços delegáveis (por
sua natureza, comportam ser executados pelo Estado ou por particulares colaboradores) e
indelegáveis (só podem ser prestados pelo Estado diretamente);
Quanto ao objeto, os serviços podem ser administrativos, comerciais (ou industriais) e

sociais. Administrativos: são os que a Administração Pública executa para atender as suas
necessidades internas ou preparar outros serviços que serão prestados ao público. Ex:
imprensa oficial. Comerciais ou Industriais: aqueles que a Administração pública executa,
direta ou indiretamente, para atender a necessidades coletivas de ordem econômica. Ex:
transportes, energia elétrica, telecomunicações, etc. Sociais: aqueles que atendem a
necessidades coletivas em que a atuação do Estado é essencial, mas que convivem com a
iniciativa privada. Ex: Saúde, educação, previdência, etc.
Serviços Gerais/coletivos (uti universi) e Serviços Individuais/singulares (uti singuli). Os

gerais são prestados a toda coletividade indistintamente, isto é, seus usuários são
indeterminados e indetermináveis. Serviços uti singuli ou individuais ou divisíveis são
aqueles prestados a beneficiários determinados. A Administração sabe a quem presta o
serviço e é capaz de mensurar a utilização por parte de cada um dos usuários,
separadamente.
282
Serviços Exclusivos e não Exclusivos. Exclusivos: o poder público deve prestá-los de

forma exclusiva (Ex: serviço postal e correio aéreo nacional). Não exclusivos: podem ser
prestados pelo Estado ou por particular (Ex: saúde, educação) (Di Pietro, p. 110 a 113).
Serviços Administrativos e de Utilidade Pública: os administrativos são aqueles que o

Estado executa para compor melhor a sua organização, como o que implanta centro de
pesquisas. Já os de utilidade pública se destinam diretamente aos indivíduos, ou seja, são
proporcionados para sua fruição direta. Ex: energia domiciliar.
O usuário do serviço público: A figura central em tema de serviço público é o usuário,

haja vista que o serviço é instituído unicamente em seu favor. O agente executivo do
serviço, seja a própria Administração ou o concessionário, tem obrigação de prestar o
serviço ao usuário ou consumidor, nos termos fixados nas leis e regulamentos. De fato, a
justificativa substancial para a existência do próprio Estado é a de oferecer aos
administrados as utilidades e comodidades que se constituem nos serviços públicos
(MELLO, p. 751 e 752). O art. 7o, Lei 8.987/95, obedecendo ao disposto no art. 175, p.u, II,
CF, dispõe que os usuários têm o direito de receber serviço adequado, isto é, aquele que
satisfaz as condições de regularidade, continuidade, eficiência, segurança, atualidade,
generalidade, cortesia e modicidade das tarifas. Os usuários possuem não somente direitos,
mas também deveres, os quais podem ser de três ordens: administrativa, concernente a
dados a serem apresentados pelo interessado junto à Administração; técnica, relativa às
condições técnicas necessárias para a Administração prestar o serviço; e pecuniária, no que
diz respeito à remuneração do serviço.
STJ: entende que é possível a interrupção do serviço por inadimplência do usuário.
Jurisprudência relacionada:
ADI 3558/RJ (Pleno, 29/11/2011 : por entender violada a competência da União, o pleno do
STF julgou inconstitucionais leis fluminenses que determinavam a instalação de medidores
individuais de consumo e a cobrança individualizada dos serviços de consumo coletivo por
parte das concessionárias de serviços públicos fornecedoras de luz, água, telefonia fixa e
gás naquela unidade federativa.
Súmula Vinculante n. 27: Compete à Justiça estadual julgar causas entre consumidor e
concessionária de serviço público de telefonia, quando a ANATEL não seja litisconsorte
passiva necessária, assistente, nem opoente”.
RESP 1246070 (2 a Turma, 18/6/2012): É pacífico o entendimento do STJ no sentido de que

a cobrança em face de concessionária de serviço público pelo uso de solo, subsolo ou
espaço aéreo é ilegal (seja para a instalação de postes, dutos ou linhas de transmissão, p.
ex.) porque (i) a utilização, neste caso, reverte em favor da sociedade - razão pela qual não
cabe a fixação de preço público - e (ii) a natureza do valor cobrado não é de taxa, pois não
há serviço público prestado ou poder de polícia exercido.
AgRg nos EREsp 1003667 (1a seção, 25/8/2010): considerado o interesse da coletividade,
segundo a jurisprudência, a concessionária ou permissionária não pode interromper a
283
prestação do serviço público quando isso possa inviabilizar o funcionamento de

estabelecimentos de interesse do grupo social, como escolas, hospitais, repartições públicas,
dentre outros. Nesses casos, cabe a ela ingressar com ação de cobrança.
AgRg no REsp 1122762/SP (2a Turma, 24/11/2009): em relação aos particulares, o STJ
entende que a concessionária não pode paralisar o serviço por conta de débitos antigos, isto
é, o inadimplemento deve ser atual. Para as faturas antigas, ela deve entrar com ação de
cobrança.
Leitura Complementar: Artigos principais da Lei 8.987/95 e do Resumo de Direito

Administrativo Descomplicado.
284
Ponto 14.c. Política Nacional de Biossegurança: pressupostos doutrinários; regime

jurídico; instrumentos. Biossegurança, prevenção, precaução e informação.
OBRAS CONSULTADAS: Paulo Afonso Leme Machado. Direito Ambiental Brasileiro.

13ª ed., São Paulo: Malheiros, 2005. Édis Milaré. Direito do Ambiente. 7ª Ed. São Paulo:
Revista dos Tribunais, 2011. Robério Nunes dos Anjos Filho. Anotações sobre bioética e
pesquisas em comunidades indígenas. Artigo.
LEGISLAÇÃO BÁSICA: Lei de Biossegurança (11.105/05); art.225, §1, II, da CF;

Protocolo de Cartagena (Decreto 5705/06); Resolução CTNBio 6/2008 (dispõe sobre as
normas para liberação planejada no meio ambiente de OGM); Decreto 5591/05
(regulamenta a Lei).
1. NOÇÕES GERAIS. A Biossegurança está inserida no ramo do Direito Ambiental,

tutelado constitucionalmente pelo artigo 225 da CF, e trata-se de direito fundamental de 3ª
geração ou dimensão.
2. CONCEITO. É Ramo da ciência, que se dedica ao estudo, avaliação e o controle dos

possíveis impactos derivados da utilização da biologia moderna. Objetiva garantir que a
biotecnologia se desenvolva em perfeito equilíbrio com a proteção da saúde humana e
animal, bem como do meio ambiente.
3. PRESSUPOSTOS DOUTRINÁRIOS. “A Lei 11.105/2005 não aplaina nem ratifica o

caminho do entendimento do desideratum legal, do seu pleno alcance e dos objetivos
derradeiros da sociedade em relação aos OGMs e à biossegurança em geral. Menos ainda,
deixa claro e definido o tipo de bem-estar-social e de desenvolvimento socioeconômico e
tecnológico que é preciso assegurar. Enfim, não traz luz alguma sobre a aludida Política
Nacional de Biossegurança – PNB. Em última análise, pergunta-se: o que pretende o
legislador inculcar e alcançar como resultado prático concreto da nova legislação?”
(MILARÉ, 2011)
Biossegurança: “Em síntese, biossegurança seria um conjunto de medidas para garantir a

vida em suas diferentes manifestações, como processo biológico e como qualidade
essencial à saúde humana e aos ecossistemas naturais. Trata-se de um postulado ainda
recente, colocado pela comunidade científica, pelas entidades ambientalistas e por diversos
outros segmentos da sociedade civil, tendo em vista as crescentes interferências das
inovações tecnológicas que afetam os seres vivos vegetais, animais e humanos. Tais
interferências representam, em termos, uma incógnita para a integridade do ecossistema
planetário, porquanto, se somadas, podem desencadear no mundo natural efeitos
imprevisíveis a longo prazo. Casos há em que não estão presentes meras incógnitas, mas,
com certeza, riscos e danos efetivos aos seres e sistemas vivos. Daí o caráter
eminentemente ambiental e social dessas interferências e alterações provocadas pela
Engenharia Genética e pela Biotecnologia” (MILARÉ, 2011)
285
4. REGIME JURÍDICO E INSTRUMENTOS. A política nacional de biossegurança

deve ser implementada pela Comissão Técnica Nacional de Biossegurança (CTNBio), que
é uma instância colegiada multidisciplinar, criada através da lei nº 11.105, de 24 de março
de 2005, cuja finalidade é prestar apoio técnico consultivo e assessoramento ao Governo
Federal na formulação, atualização e implementação da Política Nacional de Biossegurança
relativa a OGM, bem como no estabelecimento de normas técnicas de segurança e
pareceres técnicos referentes à proteção da saúde humana, dos organismos vivos e do meio
ambiente, para atividades que envolvam a construção, experimentação, cultivo,
manipulação, transporte, comercialização, consumo, armazenamento, liberação e descarte
de OGM e derivados. A CTNBio editou diversas resoluções, portarias e instruções
normativas, disciplinando a política nacional do meio ambiente.
Principais Agentes implementadores da Lei 11.105/2005:
Conselho Nacional de Biossegurança (art.8): “Integrado por dez Ministros de Estados e

pelo Secretário Especial de Agricultura e Pesca da Presidência da República, é presidido
pelo Ministro-Chefe da Casa Civil da Presidência da República. Conta ainda com uma
Secretaria Executiva também vinculada à Casa Civil. O Conselho é a última e definitiva
instância para recursos e decisões, nos termos que especifica a Lei. Sua função mais
importante é assessorar o Presidente da República na formulação e na implementação da
Política Nacional de Biossegurança – PNB.” (MILARÉ, 2011).
Comissão Técnica Nacional de Biossegurança (art.10 e ss): “instância colegiada

multidisciplinar de caráter consultivo e deliberativo. Integra o Ministério da Ciência e
Tecnologia. As suas decisões relativas a aspectos de biossegurança do OGM vincula os
demais órgãos e entidades da Administração Pública (art.14, §1).
Órgãos e entidades de registro e fiscalização: são previstos pelo art.16, no âmbito de

diversos Ministérios.
Comissão Interna de Biossegurança (art.17): deve ser criada em toda instituição que utilize
técnicas e métodos de engenharia genética ou realize pesquisas com OGM e seus derivados.
“As Comissões Internas de Biossegurança representam, assim, uma espécie de
capilarização de todo o processo, que principia nas esferas mais elevadas da Federação e se
dirige para as bases operativas, estas já mais próximas dos problemas e das situações
concretas.” (MILARÉ, 2011).
Sistema de Informação em Biossegurança: funciona no âmbito do Ministério da Ciência e

Tecnologia, sendo responsável pela gestão e divulgação das informações relativas ao tema.
Rotulagem: O art.40 prevê que os alimentos e ingredientes alimentares destinados ao

consumo humano ou animal, que contenham ou sejam produzidos a partir de OGM ou
derivados, deverão conter informação nesse sentido em seus rótulos.
5. BIOSSEGURANÇA, PREVENÇÃO, PRECAUÇÃO E INFORMAÇÃO. Em termos

práticos, entende-se por biossegurança um conjunto de políticas e de ações públicas e
privadas compatíveis com a disciplina jurídica dos riscos conhecidos, dos riscos potenciais
286
e da ignorância relacionados ao emprego e/ou desenvolvimento de modernas tecnologias,

tendo por propósito evitar a configuração de danos graves e/ou irreversíveis não apenas ao
ambiente natural, mas igualmente à saúde humana e à hereditariedade. Para melhor
compreensão do conceito, convém esclarecer que, se toda tecnologia, em seu amplo
significado, ocupa-se da ação humana sobre coisas e pessoas, as modernas tecnologias
ocupam-se das ações humanas cujas consequências não se restringem aos contemporâneos,
não se limitam do ponto de vista espacial, nem excluem o imprevisto.
Para além dos riscos conhecidos e dos riscos potenciais envoltos com o emprego e/ou
desenvolvimento de modernas tecnologias, a biossegurança tem ressaltado nos dias que
correm, como problema de primeiríssima grandeza, a questão da ignorância quanto às
consequências do agir tecnológico. Para enfrentá-los, dois são os princípios que norteiam as
políticas e as ações empregadas com o propósito de evitar a configuração de danos graves
e/ou irreversíveis: o princípio da prevenção e o princípio da precaução.
O princípio da prevenção disciplina os riscos conhecidos, ou seja, as situações em que as

consequências do agir tecnológico não são apenas conhecidas, mas também passíveis de
atribuição de probabilidades objetivas. Nestas situações, o princípio da prevenção preconiza
que medidas sejam adotadas para evitar a configuração do dano. O princípio da precaução,
por sua vez, disciplina duas situações bastante distintas entre si: as em que, embora as
consequências do agir tecnológico sejam conhecidas, não é possível a atribuição de
probabilidades objetivas a cada uma delas; e as em que não são conhecidas todas as
consequências do agir. À primeira situação corresponde a disciplina dos riscos potenciais, à
segunda, a da ignorância. Em ambas as situações, o princípio da precaução preconiza a
adoção de medidas tendentes a não gerar o dano, seja por meio da inversão do ônus da
prova, seja por meio da proibição, ainda que provisória, da ação.
O princípio da precaução é previsto expressamente no art.1 da Lei 11.105/05 (Esta Lei

estabelece normas de segurança e mecanismos de fiscalização sobre a construção, o
cultivo, a produção, a manipulação, o transporte, a transferência, a importação, a
exportação, o armazenamento, a pesquisa, a comercialização, o consumo, a liberação no
meio ambiente e o descarte de organismos geneticamente modificados – OGM e seus
derivados, tendo como diretrizes o estímulo ao avanço científico na área de biossegurança
e biotecnologia, a proteção à vida e à saúde humana, animal e vegetal, e a observância do
princípio da precaução para a proteção do meio ambiente). Em que pese ser aplicada no
direito ambiental em geral, aqui é reforçada, tendo em vista a ausência de certeza científica
absoluta em relação ao tema. O Protocolo de Cartagena sobre Biossegurança da Convenção
sobre Diversidade Biológica de 2000 dispõe que “a falta de conhecimentos científicos ou
de consenso científico não será necessariamente interpretada como indicativo de um nível
determinado de risco, uma ausência de risco ou de um risco aceitável”. O que significa
dizer que o princípio da precaução envolve um procedimento de avaliação de riscos
bastante distinto do preconizado pelo princípio da prevenção, tendo-se em conta que a
incerteza do risco, ao não permitir a conclusão da equação risco/vantagem em termos
definitivos, pode exigir, até mesmo, a adoção de medidas proibitivas, posto que provisórias,
para não gerar o dano.
Na área de biossegurança, a incerteza do risco, seja pela impossibilidade de atribuição de

287
probabilidades objetivas a consequências conhecidas do agir tecnológico, seja pela pura e

simples ignorância de todas as suas conseqüências, é um grave fator de insegurança. Paulo
Affonso Leme Machado, citando o Comunicado de Bruxelas sobre o Princípio da
Precaução, acentua que “a invocação do princípio da precaução é uma decisão exercida
quando a informação científica é insuficiente, não conclusiva ou incerta e haja indicações
de que os possíveis efeitos sobre o ambiente, a saúde das pessoas ou dos animais ou a
proteção vegetal sejam perigosos e incompatíveis com o nível de segurança escolhido.
A introdução de organismos geneticamente modificados (OGMs) gera uma incerteza

científica. Não há dúvidas de que os OGMs podem causar significativo impacto ao meio
ambiente, diante do grau de incerteza científica quanto aos reflexos no meio ambiente e na
própria saúde humana. É, em princípio e por natureza, potencialmente causador de
significativo impacto ambiental. Neste sentindo, o Poder Público deve aplicar o princípio
da precaução, de modo a evitar sérios e irreversíveis danos ambientais.
“A Lei 11.105/2005 objetiva estabelecer normas de segurança e mecanismos de fiscalização

no uso das técnicas de Engenharia Genética. Ao falar em normas de segurança,
implicitamente, a lei abarca o conceito de que a Engenharia Genética implica riscos, que
necessitam ser geridos. Oito atividades relativas aos OGMs são abrangidas: “construção,
cultivo, manipulação, transporte, comercialização, consumo, liberação e descarte.” (LEME
MACHADO)
No que concerne às informações no âmbito da biossegurança, observa-se que o art. 19 da

Lei 11.105/2005 dispõe sobre o sistema de informações em biossegurança (SIB), criado, no
âmbito do Ministério da Ciência e Tecnologia, destinado à gestão das informações
decorrentes das atividades de análise, autorização, registro, monitoramento e
acompanhamento das atividades que envolvam OGM e seus derivados. As disposições dos
atos legais, regulamentares e administrativos que alterem, complementem ou produzam
efeitos sobre a legislação de biossegurança de OGM e seus derivados deverão ser
divulgadas no SIB concomitantemente com a entrada em vigor desses atos. Os órgãos e
entidades de registro e fiscalização, referidos no art. 16 da Lei 11.105/2005, deverão
alimentar o SIB com as informações relativas às atividades de que trata a Lei, processadas
no âmbito de sua competência. Com isso, resta assegurado o princípio da transparência e
informação em sede de biossegurança.
6. BIOSSEGURANÇA RELACIONADA AOS INDÍOS. O fato de muitas das

comunidades formadas por índios permanecerem isoladas ou manterem pouco contato com
o restante da sociedade as tornam particularmente interessantes para fins de pesquisa
científica, pois constituem grupos humanos com índice muito baixo de interferências
externas, seja sob o ponto de vista da miscigenação biológica seja no que concerne aos seus
hábitos culturais. Dessa forma, é amplo o campo de pesquisas que podem ser realizadas em
populações indígenas, pois abrange não só as investigações de natureza médica e
farmacológica, as quais comumente ocupam o centro das atenções em razão dos possíveis
riscos e malefícios que podem causar, mas também aquelas voltadas à sociologia, à
antropologia, à educação, à economia, e a outras ciências. Aplica-se aqui, portanto, a larga
conceituação de ‘pesquisa’ e de ‘ pesquisa em seres humanos’.
288
Qualquer pesquisa em seres humanos deve se dar à luz dos três princípios reconhecidos no
Relatório Belmont e referendados pela bioética, quais sejam, os da autonomia, beneficência
e justiça, além de um quarto princípio, o da não maleficência, que é reconhecido por muitos
pesquisadores.
Tendo em vista que as comunidades indígenas são, por sua própria natureza, mais
vulneráveis, merecem o tratamento conferido pela Resolução 196/96 do Conselho Nacional
da Saúde, que dispõe que a pesquisa deve:
a) prever procedimentos que assegurem a confidencialidade e a privacidade, a

proteção da imagem e não estigmatização, garantindo a não utilização das
informações em prejuízo das pessoas e/ou comunidades;
b) respeitar sempre os valores culturais, sociais, morais, religiosos e éticos, bem

como os hábitos e costumes, quando as pesquisas envolverem comunidades;
c) garantir o recebimento dos benefícios obtidos das pesquisas.
7) JURISPRUDÊNCIA
a) AgR 2007.01.00.016599/PI, do TRF 1, “O art.40 da Lei 11.105/2005 não diferencia os

produtos com presença meramente adventícia de OGM ou seus derivados daqueles em que
essa presença é deliberada, nem tampouco autoriza a fixação de limites mínimos através de
regulamento”;
b) ADI 3510: CONSITUCIONALIDADE DO USO DE CÉLULAS-TRONCO

EMBRIONÁRIAS EM PESQUISAS CIENTÍFICAS PARA FINS TERAPÊUTICOS.
c) ADI 3645: INFORMAÇÃO QUANTO À PRESENÇA DE ORGANISMOS

GENETICAMENTE MODIFICADOS EM ALIMENTOS E INGREDIENTES
ALIMENTARES DESTINADOS AO CONSUMO HUMANO E ANIMAL. LEI
FEDERAL 11.105/05 E DECRETOS 4.680/03 E 5.591/05. COMPETÊNCIA
LEGISLATIVA CONCORRENTE PARA DISPOR SOBRE PRODUÇÃO, CONSUMO E
PROTEÇÃO E DEFESA DA SAÚDE. ART. 24, V E XII, DA CONSTITUIÇÃO
FEDERAL. ESTABELECIMENTO DE NORMAS GERAIS PELA UNIÃO E
COMPETÊNCIA SUPLEMENTAR DOS ESTADOS.
Leitura complementar: Lei 11.105/2005 e Artigo de Reinaldo Pereira e Silva sobre

“Biossegurança e Princípio da precaução, disponível em
http://www.oab.org.br/revistacndh/anexos/BIOSSEGURANCA_E_PRINCIPIO_DA_PRE
CAUCAO.pdf
289
Ponto 15.a. Responsabilidade patrimonial do Estado: evolução histórica e

fundamentos jurídicos.
PRINCIPAIS OBRAS CONSULTADAS: Resumo do Grupo do 26º CPR, Resumo do 25º

CPR.
LEGISLAÇÃO BÁSICA: art.37, §6º da CF, lei 4619/65, lei 6453/77, LC 101/06.
A responsabilidade do Estado constitui a obrigação, atribuída ao Poder Público, de

recompor os danos causados por seus agentes no exercício de suas funções ou agindo nessa
qualidade. Os pressupostos para reparação civil são: ação/omissão do poder público, dano e
nexo causal. Para o ressarcimento do prejuízo é necessário que este seja certo, especial e
anormal (estes 2 últimos requisitos em se tratando de comportamentos estatais lícitos,
segundo CABM).
1.1. Evolução Histórica: (a) Irresponsabilidade do Estado: o Estado não respondia por
qualquer prejuízo causado a terceiros. Ocorreu no período do Absolutismo Europeu.
Prevalecia a máxima The King can do no wrong. (b) Responsabilidade subjetiva ou com
culpa (Teoria Civilista): O Estado passa a responder mediante a comprovação de culpa que
poderia recair sobre o agente ou sobre o serviço. A culpa recaía sobre o agente quando era
possível sua identificação; caso contrário, incidia sobre o serviço (culpa anônima). A culpa
pela prestação do serviço era identificada pela expressão faute du service, traduzida como
culpa/falta do serviço. Verificava-se quando o serviço não funcionava; funcionava mal; ou
funcionava atrasado. (c) Responsabilidade objetiva (Teoria Publicista): O Estado responde
pelos danos causados com base no conceito de nexo de causalidade – na relação de causa e
efeito existente entre o fato ocorrido e as consequências dele resultantes. Não se cogita a
necessidade de aquele que sofreu o prejuízo comprovar a culpa ou o dolo. A
responsabilidade objetiva possui duas variantes: 3.1. Responsabilidade objetiva com base
no risco integral: o Estado não pode invocar excludentes de responsabilidade, como caso
fortuito ou força maior; 3.2. Resp objetiva com base no risco administrativo: É permitido
invocar as excludentes.
1.2 Histórico no Brasil:
a) Constituição 1824 – “Art. 178, n. 29. Os empregados públicos são estritamente

responsáveis pelos abusos e omissões praticados no exercício de suas funções e por não
fazerem efetivamente responsáveis aos seus subalternos”, cujo equivalente constava do art.
82 da Constituição de 1891. Para CABM, significava que o agente respondia
solidariamente com o Estado.
b) Constituição de 1937 - “Art. 158: Os funcionários públicos são responsáveis,

solidariamente, com a Fazenda Nacional, Estados e Municípios, por quaisquer prejuízos
decorrentes de negligência, omissão ou abuso no exercício de seus cargos.” Não havia
necessidade de ação de regresso, uma vez que o funcionário público respondia
solidariamente – poderia ser acionado conjuntamente com a Fazenda. Existia a chamada
responsabilidade subjetiva solidária.
290
c) Constituição de 1946 - “Art. 194: As pessoas jurídicas de direito público interno são
civilmente responsáveis pelos danos que seus funcionários, agindo nesta qualidade,
causarem a terceiro. Parágrafo único. Caber-lhes-á ação regressiva contra os funcionários
causadores do dano, quando tiver havido culpa destes”. O funcionário somente respondia se
fosse comprovada a sua culpa em ação regressiva, desaparecendo a solidariedade.
Introduziu a teoria da responsabilidade objetiva.
d) Constituição de 1967 e 1969 - “Art. 105: As pessoas jurídicas de direito público

respondem pelos danos que seus funcionários, nesta qualidade, causarem a terceiros.
Parágrafo único. Caberá ação de regresso contra o funcionário que agiu com culpa ou
dolo”. Acrescenta a possibilidade de ação regressiva no caso de dolo do agente.
e) Perfil atual – art. 37, § 6.º, da CF/88 - “As pessoas jurídicas de direito público e as de
direito privado, prestadoras de serviços públicos, responderão pelos danos que seus agentes,
nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável
nos casos de dolo ou culpa.” Os requisitos para a ação de regresso são condenação com
trânsito em julgado e caracterização de culpa ou dolo. A Lei n. 4.619/65 estabelece o prazo
de 60 dias para acionar o agente, a partir do trânsito em julgado da sentença condenatória.
(e.1) Responsabilidade por ato comissivo: as pessoas jurídicas de direito público e as
pessoas jurídicas de direito privado, quando prestadoras de serviço público, em regra,
responderão de forma objetiva, na modalidade do risco administrativo. No entanto,
excepcionando-se tal regra, tem-se a responsabilidade na modalidade do risco integral em
se tratando de dano nuclear (art.21, XXIII, d, da CF), e dano ambiental (art.225,§3º).
Ressalta-se que, as pessoas jurídicas de direito privado que prestem atividades econômicas
podem vir a responder de modo objetivo por força da aplicação do CDC ou do art.944 do
CC.
Responsabilidade por omissão: Segundo Hely a responsabilidade é objetiva na modalidade

é de risco administrativo, não importando a natureza do dano (se advindo da omissão ou
ação do Estado). Para CABM, cuja tese é majoritária, se o dano for decorrente de omissão,
significa que a responsabilidade recaiu sobre a não prestação de serviço, ou prestação
deficiente, sendo a responsabilidade, na visão deste doutrinador, subjetiva (faute du
service). No entanto, o STF tem admitido a responsabilização de forma objetiva da
Administração Pública quando restar comprovado que a própria Administração se colocou
na posição de garante ou quando houver o descumprimento de um dever legal por parte da
Administração (RE 633138, 1ª Turma, 2012) e desde que haja um nexo causal direto entre
o dano e a conduta. Nesse sentido:
- RE 607771, 2º Turma, STF, 2010: reconheceu-se a responsabilidade objetiva no caso de

latrocínio cometido por foragido, visto que a “A negligência estatal no cumprimento do
dever de guarda e vigilância dos presos sob sua custódia, a inércia do Poder Público no seu
dever de empreender esforços para recaptura do foragido são suficientes para caracterizar o
nexo de causalidade”.
- RE 409203, 2º Turma, STF, 2006: foi reconhecida a responsabilidade objetiva em caso de

estupro cometido por foragido, pois no caso houve flagrante descumprimento da Lei de
Execução Penal, pois um condenado submetido a regime prisional aberto praticou, em sete
291
ocasiões, falta grave de evasão, sem que as autoridades responsáveis pela execução da pena
lhe aplicassem a regressão do regime prisional. Na oitava vez que se evadiu ele cometeu o
crime de estupro contra uma menor de 12 anos.
- AI 734689, 2ª Turma, STF, 2012: reconhecimento da responsabilidade objetiva em caso

de tratamento hospitalar inadequado, pois em virtude da indisponibilidade da UTI
pediátrica e de aparelho de respiração artificial um infante faleceu.
O STJ também tem reconhecido a responsabilidade objetiva do Estado no caso de morte de

preso sob a sua custódia em delegacia de polícia (Resp 1022798, 2ª Turma, 2008) e no
interior do presídio (Resp 1054443, 2ª Turma, 2009).
1.3. Pontos Polêmicos:
a) Denunciação da lide: Há divergência. STJ admite, mas reputa não obrigatória, já que a
responsabilidade do Estado é objetiva e a do servidor é subjetiva, tendo ambas fundamentos
diversos (EREsp 313886, 1ª Seção, 2004).
b) Ação direta contra o agente público: Para o STF (RE 327904, 1ª Turma, 2006) não há
possibilidade de ingressar com ação diretamente contra o agente, porque o § 6.º do art. 37
da Constituição Federal dispõe que a responsabilidade é do Estado que tem direito
regressivo contra o causador do dano, estabelecendo uma dupla garantia.
c) Prazo Prescricional: A 1ª Seção do STJ, no julgamento do EREsp 1.200.764 (2012),

reafirmou que o prazo de reparação pelos danos causados pela Fazenda Pública é de 05
anos, nos termos da lei 9494/97.
d) Indenização por dano moral em virtude de superlotação carcerária: Resp 962934/MS (2ª
Turma, 2011) - pleiteava-se no presente Resp a indenização por dano moral em favor de
detento, em virtude da superlotação do sistema carcerário. Tal pretensão restou indeferida
nos seguintes termos: “2. A condenação do Estado à indenização por danos morais
individuais, como remédio isolado, arrisca a instituir uma espécie de pedágio-masmorra",
ou seja, deixa a impressão de que ao Poder Público, em vez de garantir direitos inalienáveis
e imprescritíveis de que são titulares, por igual, todos os presos, bastará pagar, aos
prisioneiros que disponham de advogado para postular em seu favor, uma "bolsa-
indignidade" pela ofensa diária, continuada e indesculpável aos mais fundamentais dos
direitos, assegurados constitucionalmente. 3. A questão não trata da incidência da cláusula
da reserva do possível, nem de assegurar o mínimo existencial, mas sim da necessidade
urgente de aprimoramento das condições do sistema prisional, que deverá ser feito por meio
de melhor planejamento e estruturação física, e não mediante pagamento pecuniário e
individual aos apenados.”
1.4. Responsabilidade Judicial: de acordo com o art 5.º, inc. LXXV, da Constituição
Federal, o Estado responde por erro judicial, assim como na hipótese do condenado
previsto na sentença. O art. 133 do CPC estabelece a possibilidade de responsabilizar o
juiz, por perdas e danos. O STF já decidiu que "[...] salvo os casos expressamente previstos
em lei, a responsabilidade objetiva do Estado não se aplica aos atos de juízes", bem como
292
que "prisão em flagrante não se confunde com erro judiciário a ensejar reparação nos
termos da 2ª parte do inciso LXXV do art. 5º da Constituição Federal" (RE 553637, 2ª
Turma, 2009) e, do mesmo modo, "Decreto judicial de prisão preventiva não se confunde
com o erro judiciário (C.F., art. 5º, LXXV ) mesmo que o réu, ao final da ação penal, venha
a ser absolvido" (RE 429518 AgR, 2ª Turma, 2004).
1.5. Responsabilidade Legislativa: O Estado responde por leis inconstitucionais que

causarem prejuízos a terceiros, desde que a inconstitucionalidade tenha sido declarada pelo
Poder Judiciário, em sede de controle abstrato (REsp 571645, 2ª Turma, 2006), embora a
doutrina admita que a declaração de inconstitucionalidade possa ser incidental (JSCF). Os
prejuízos não se limitam ao dano efetivo, englobando os lucros cessantes e os danos
emergentes. Di Pietro afirma que as leis de efeitos concretos também podem gerar o dever
de indenizar.
- MI 283 DF: mora na edição de lei necessária ao direito de reparação em face da União
contido art.8,§3º ADCT. No caso, foi concedido prazo para União regular e se ela não
regulasse, reconheceu-se a possibilidade de o impetrante pleitear perdas e danos.
Leitura Complementar: MELLO. Celso Antônio Bandeira de. Curso e Direito

Administrativo, 2010.
27º CPR.
1) Responsabilidade do Estado. Fale sobre o histórico. Hoje, como é? Como é nos atos
omissivos? Cabe em atos judiciais? Atos legislativos? O Estado responde por danos
ambientais?
293
Ponto 15.b.Responsabilidade Fiscal:
PRINCIPAIS OBRAS CONSULTADAS: Resumo do Grupo do 26º CPR, Resumo do 27º

CPR.
LEGISLAÇÃO BÁSICA: LC 101/06, CP (arts.359-A a 359-H).
É um conceito trazido pela LC 101/2000 (LRF) e tem como significado o zelo na

arrecadação das receitas e realização das despesas públicas, obrigando o gestor a cumprir os
limites de gasto com pessoal, e da dívida pública, agindo com transparência, e de forma
planejada. A LRF determina a implantação de mecanismos de transparência e de incentivo à
participação popular no controle das contas públicas. Para isso, ela exige, dentre outras
coisas, que os gestores públicos publiquem demonstrativos, durante o ano em curso, para
que se possa acompanhar a execução orçamentária daquele exercício. Salienta-se ainda, no
que toca a realização de despesas e assunção de obrigações por parte dos entes públicos, a
lei 10.028/00, que incluiu no CP o capítulo IV, crimes contra as finanças públicas.
Leitura Complementar: LC 101/06.
Questões de Prova: não constam questões no 25º, 26º e 27º CPR.
294
Ponto 15.c: Sistema nacional do meio ambiente. Política nacional do meio

ambiente.
PRINCIPAIS OBRAS CONSULTADAS: Resumos dos Grupos do 25º, 26º e 27º CPR;
Édis Milaré. Direito do Ambiente - A gestão ambiental em foco. 6ª edição. Ed. Revista dos
Tribunais; Fabiano Melo Gonçalves de Oliveira. Difusos e Coletivos: direito ambiental.
(Elementos do Direito, vol. 15). 1ª edição. Ed. Revista dos Tribunais; Paulo de Bessa
Antunes. Política Nacional do meio ambiente: comentários à Lei 6.938, de 31 de agosto de
1981. Ed. Lumen Juris, 2005.Romeu Thomé. Manual de Direito Ambiental. 3ª Ed.. Editora
Juspodivm, 2013.
LEGISLAÇÃO BÁSICA: Legislação básica: Arts. 2º, 4º, 6º, 8º, 9º, 9-A, 11, 17 e 17-B,
Lei 6.938/81; Art. 5º, Decreto 99.274/90; Art. 7º, Lei 10.683/03; Art. 2º, Res. CONAMA
01/86.
1. SISNAMA Conceito. O SISNAMA (Sistema Nacional do Meio Ambiente) é o conjunto

de órgãos e instituições dos diversos níveis do Poder Público incumbidos da proteção do
ambiente. É uma estrutura político-administrativa oficial/governamental, mas que permite a
participação de instituições não governamentais e da sociedade, ainda que por delimitadas
vias. Não possui personalidade jurídica. Podem ser implantados Sistemas Estaduais e
Municipais. Segundo Romeu Thomé, a finalidade da criação de um Sistema Nacional de
Meio Ambiente é estabelecer uma rede de agências governamentais, nos diversos níveis da
federação, visando a assegurar mecanismos capazes de, eficientemente, implementar a
política nacional do meio ambiente. A LPNMA inclui, portanto, como integrantes do
SISNAMA também os órgãos estaduais (seccionais) e municipais (locais), e não apenas
órgãos da União.
2. Estrutura. (art.6 da Lei 6938/81) :
Órgão Superior: Conselho de Governo (composição – art. 7, caput, da Lei 10.683/03).

Atua também por meio de suas Câmaras. Câmara de Políticas de Recursos Naturais (Dec.
11696/95): objetivo de formular políticas públicas e diretrizes relacionadas com os recursos
naturais, é composta somente por representantes de órgãos do Governo Federal.
Órgão Consultivo e Deliberativo: CONAMA. Presidido pelo Ministro do Meio Ambiente.

Tem composição paritária. Decreto 99.274/90 regulamenta (art. 5, §1, I, prevê um
representante do MPF na condição de Conselheiro Convidado). Tem como finalidade
assessorar, estudar e propor ao Conselho de Governo diretrizes de políticas governamentais
para o meio ambiente e os recursos naturais e deliberar, no âmbito de sua competência,
sobre normas e padrões compatíveis com o meio ambiente ecologicamente equilibrado.
Câmara Especial Recursal – É a instância administrativa do CONAMA responsável pelo
julgamento, em caráter final, das multas e outras penalidades administrativas impostas pelo
IBAMA. Suas decisões têm caráter terminativo. OBS: Art. 8, VI, da L. 6.938: o CONAMA
não tem competência privativa para estabelecer normas e padrões de poluição de
automóveis, aeronaves e embarcações, como diz no dispositivo, mas sim concorrente
(normas e padrões gerais), a fim de respeitar o art. 24, VI, da CF (Paulo Affonso Machado,
295
p. 170).
Órgão Central: Ministério do Meio Ambiente. OBS: Serviço Florestal Brasileiro – integra
a estrutura do Ministério do Meio Ambiente, possui autonomia financeira e administrativa e
é o órgão responsável pela gestão de florestas públicas no âmbito federal (inclusive das
concessões florestais) e gestor do Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal.
Órgãos Executores:
a) IBAMA – autarquia federal de regime especial vinculada ao Ministério do Meio

Ambiente; principais atribuições: exercer o poder de polícia ambiental; executar
ações das polícias nacionais de meio ambiente, referentes às atribuições federais,
relativas ao licenciamento ambiental, ao controle da qualidade ambiental, à
autorização de uso dos recursos naturais e à fiscalização, monitoramento e controle
ambiental; executar as ações supletivas de competência da União;
b) Instituto Chico Mendes (ICM-Bio) – autarquia federal de natureza especial, com

autonomia financeira e administrativa, criada pela Lei 11.516/07, com competência
para administrar as unidades de conservação previstas e criadas no âmbito federal a
partir da L. 9.985/00. A criação do ICM-Bio representou a redefinição de
competências antes atribuídas ao IBAMA. Finalidades do ICM-Bio: executar ações
da política nacional de unidades de conservação da natureza; executar as políticas
relativas ao uso sustentável dos recursos naturais renováveis e ao apoio ao
extrativismo e às populações tradicionais nas unidades de conservação de uso
sustentável instituídas pela União; fomentar e executar programas de pesquisa,
proteção, preservação e conservação da biodiversidade e de educação ambiental;
exercer o poder de polícia ambiental para a proteção das unidades de conservação
instituídas pela União; promover e executar, em articulação com os demais órgãos e
entidades envolvidos, programas recreacionais, de uso público e de ecoturismo nas
unidades de conservação, onde estas atividades sejam permitidas.
Órgãos Setoriais: entes integrantes da Administração Federal direta e indireta, cujas

atividades se direcionem ao meio ambiente.
Órgãos Seccionais e Locais: órgãos ou entidades estaduais e municipais, respectivamente,

que executam programas e exercem função de fiscalização e controle.
OBS: Comissão Técnica Nacional de Biossegurança (CTN-Bio) – não integra o

SISNAMA. Vincula-se à estrutura do Ministério de Ciência e Tecnologia. Possui como
finalidade prestar apoio técnico consultivo e assessoramento ao Governo Federal na
formulação, atualização e implementação da Política Nacional de Biossegurança relativa a
OGM.
3. Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA).
3,1. Conceito. O PNMA é o plano de ação governamental, integrando União, Estados e

Municípios, objetivando a preservação do meio ambiente.
296
3,2. Princípios e Objetivos (art.2º e 4º, da lei 6938/81). A PNMA tem por objetivo geral a
preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental propícia à vida, visando a
assegurar, no país, condições ao desenvolvimento socioeconômico, aos interesses da
segurança nacional e à proteção da dignidade da vida humana (art. 2º, caput). No tocante
aos objetivos específicos (art. 4º), Édis Milaré aponta a imprecisão vocabular do inciso V,
uma vez que o meio ambiente não é objeto de manejo e sim de gestão. O que é objeto de
manejo são os recursos naturais (Milaré, p. 338). Relativamente ao objetivo do inciso VI
(“preservação e restauração dos recursos ambientais”), destaca o autor que “preservação”
vale para todas as modalidades de recursos ambientais; a “recuperação” é mais apropriada
ao meio natural, ao passo que a “restauração” condiz melhor com o meio cultural” (Milaré,
p. 338).
3.3. Instrumentos (art. 9º da L. 6.938/81). Os instrumentos da PNMA, no magistério de

Paulo Bessa Antunes, são “mecanismos legais e institucionais postos à disposição da
Administração Pública para a implementação dos objetivos da PNAMA” (Antunes, p.
131). Dessa forma, todo o eixo da PNMA gravita em seus treze instrumentos, embora
alguns deles não tenham sido regulamentados ou sejam esparsos na legislação ambiental
brasileira:
a) padrões de qualidade ambiental – é a necessidade do Poder Público de

estabelecer os limites máximos de lançamentos de matérias ou energias, de
efluentes ou resíduos no meio ambiente. Os padrões são estabelecidos pelo
CONAMA, como o Programa Nacional de Controle de Qualidade do Ar,
programas de qualidade das águas, do solo e de ruídos;
b) zoneamento ambiental – mais conhecido como “zoneamento ecológico-

econômico”, significa o uso e ocupação territorial, incluindo a utilização de
recursos ambientais. De acordo com o Dec. 4.297/02, é o mecanismo de
organização do território a ser obrigatoriamente seguido na implantação de
planos, obras e atividades públicas e privadas. O ZEE estabelece medidas e
padrões de proteção ambiental destinados a assegurar a qualidade ambiental
dos recursos hídricos e do solo e a conservação da biodiversidade, com a
garantia do desenvolvimento sustentável e a melhoria das condições de vida
da população (art. 2º). Édis Milaré o define como “um processo de
conhecimento do meio ambiente em função do seu ordenamento”,
destacando que o mesmo é apresentado na forma de representação
cartográfica de áreas com características homogêneas (Milaré, p. 362).
Assim, o escopo do ZEE é precipuamente o ordenamento físico-territorial,
numa conceituação geográfica que deve levar em conta a “vocação” própria
de cada área, respeitadas suas características físicas (Milaré, p. 366);
c) avaliação de impactos ambientais (AIA) – é um instrumento de gestão

ambiental com inspiração no direito norte-americano, aplicável às atividades
e empreendimentos que efetiva ou potencialmente possam causar poluição
ou degradação ambiental. Não se confunde com o estudo prévio de impacto
ambiental (EIA). A AIA é o gênero dos estudos ambientais e inclui o EIA
como espécie. O EIA é modalidade de AIA apenas de obras ou atividades
297
capazes de provocar significativo impacto, e não de todas obras ou

atividades simplesmente modificadoras do meio ambiente, até mesmo
porque é impossível conceber uma atividade antrópica que não altere de
alguma forma o meio ambiente (Milaré, pp. 378-379). Registre-se que, no
caso das atividades relacionadas no art. 2º da Resolução CONAMA
001/1986, esse risco de significativa degradação ambiental é presumido,
salvo prova em contrário. Em suma, a AIA é gênero, de que são espécies
todos e quaisquer estudos relativos aos aspectos ambientais apresentados
como subsídio para a análise da Licença Ambiental, tais como: relatório
ambiental, plano e projeto de controle ambiental, relatório ambiental
preliminar, diagnóstico ambiental, plano de manejo, plano de recuperação de
área degradada e análise preliminar de risco (Milaré, p. 381). OBS: Estudo
de Impacto de Vizinhança (EIV) – é um dos instrumentos associados à
PNMA, embora não conste explicitamente no texto legal com esse nome.
Encerra um desdobramento ou modalidade da AIA, a ser aplicado para
estudo de impactos ambientais urbanos. O EIV não dispensa o EIA nem
outros procedimentos licenciatórios nos casos em que esses são
expressamente exigidos em lei; sua aplicação está prevista no Estatuto da
Cidade (L. 10.257/01).
d) licenciamento ambiental – este tópico será estudado detalhadamente outro

ponto do resumo;
e) incentivos à produção e instalação de equipamentos e a criação ou absorção

de tecnologia voltados para a melhoria da qualidade ambiental – pode se dar
através de incentivos fiscais e econômicos. Aplica-se esse instrumento em
mecanismos empresariais como o ISO 14001, tecnologias limpas, produção
mais limpa etc;
f) criação de espaços territoriais especialmente protegidos – tem como

principal instrumento o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da
Natureza (SNUC), criado pela L. 9.985/2000 (vide ponto 10.a);
g) sistema nacional de informações sobre o meio ambiente (SINIMA) – é

responsável por organizar, sistematizar e divulgar as informações ambientais
dos órgãos e entes integrantes do SISNAMA, nos três níveis de governo.
Decorre do princípio da informação. O SINIMA possui três eixos
estruturantes: o desenvolvimento de ferramentas de acesso à informação
baseadas em sistemas computacionais livres; a sistematização de estatísticas
e elaboração de indicadores ambientais; e a integração e interoperabilidade
de sistemas de informação. Alerta, contudo, Milaré, que, como anotado no
documento intitulado Geo-Brasil 2002 – Perspectivas do meio ambiente no
Brasil, o propósito da difusão das informações colhidas pelo SINIMA nunca
se tornou viável, uma vez que os órgãos responsáveis pela coleta e
armazenamento de informações e dados de natureza ambiental nunca
quiseram disponibilizá-los, por temerem a perda do controle sobre as
informações e a responsabilidade por sua gestão (Milaré, p. 464);
298
h) cadastro técnico federal de atividades e instrumentos de defesa ambiental –

consiste na identificação obrigatória de pessoas físicas e jurídicas que se
dediquem à consultoria técnica sobre problemas ecológicos e ambientais e à
indústria e comércio de equipamentos, aparelhos e instrumentos destinados
ao controle de atividades efetivas ou potencialmente poluidoras. Nas
palavras de Milaré, o cadastro é um censo ambiental, destinado a conhecer
os profissionais e suas técnicas e tecnologias ambientais, subsidiando o
SINIMA. É um instrumento a ser disponibilizado aos órgãos públicos para a
gestão cooperada do patrimônio ambiental. Por isso, o cadastro é público.
Sua renovação ocorre a cada dois anos, sob pena de multa (Milaré, p. 467);
i) penalidades disciplinares – cuida-se do poder de polícia ambiental conferido

aos entes e órgãos integrantes do SISNAMA para a aplicação de penalidades
pelo cometimento de infrações administrativas ambientais (vide item 13.b.);
j) relatório de qualidade do meio ambiente - apesar de sua previsão entre os

instrumentos do PNMA, o Poder Público até hoje não produziu um RQMA.
O mais próximo disso foi a publicação, pelo IBAMA, do Geo-Brasil 2002,
em que analisou em profundidade a situação ambiental brasileira. Os Geo’s
são uma contribuição do Programa das Nações Unidas para o Meio
Ambiente. Nessa perspectiva, a Agência Nacional de Águas (ANA) editou
em 2006 o Geo-Brasil recursos hídricos;
k) garantia de acesso a informações relativas ao meio ambiente – Milaré ensina

que, através desse instrumento (que nada mais é do que uma garantia
constitucional – converge para o direito insculpido no art. 5º, XXXIII da
CRFB), associado ao SINIMA, torna-se possível o cumprimento de um dos
objetivos da PNMA, que visa à “difusão de tecnologias de manejo do meio
ambiente, à divulgação de dados e informações ambientais e à formação de
uma consciência pública sobre a necessidade de preservação da qualidade
ambiental e do equilíbrio ecológico” (Milaré, pp. 471-472);
l) cadastro técnico federal de atividades potencialmente poluidoras e/ou

utilizadoras dos recursos ambientais – objetiva o registro obrigatório de
pessoas físicas ou jurídicas que se dedicam a atividades potencialmente
poluidoras e/ou a extração, produção, transporte e comercialização de
produtos potencialmente perigosos ao meio ambiente, assim como de
produtos e subprodutos da fauna e flora. O certificado de registro não
desobriga as pessoas físicas ou jurídicas inscritas no cadastro de obter as
licenças, autorizações, permissões ou concessões, os alvarás e outros
documentos obrigatórios para o exercício de suas atividades (Milaré, p.
474). Esse instrumento nasceu e permaneceu, no decorrer das alterações
legislativas, atrelado à cobrança da Taxa de Controle e Fiscalização
Ambiental (TCFA), o que, para Milaré, representa um evidente desvio de
sua finalidade maior, que é possibilitar a melhor instrução dos processos
decisórios em matéria ambiental (Milaré, p. 474). Essa taxa tem como fato
gerador o exercício regular do poder de polícia (art. 17-B). Tanto o cadastro
299
técnico federal quanto a TCFA aplicam-se a cada estabelecimento,

individualmente considerado (Milaré, p. 475). Jurisprudência: “É condição
constitucional para a cobrança de taxa pelo exercício de poder de polícia a
competência do ente tributante para exercer a fiscalização da atividade
específica do contribuinte (art. 145, II da Constituição). Por não serem
mutuamente exclusivas, as atividades de fiscalização ambiental exercidas
pela União e pelo estado não se sobrepõem e, portanto, não ocorre
bitributação.” (STF, AgR no RE 602089); o STF assentou também que a
receita da empresa pode ser utilizada como critério para aferir o seu
potencial poluidor e, assim, fixar o valor da TCFA (STF, AgReg no AI
746.875);
m) instrumentos econômicos – esse instrumento foi criado recentemente, pela

Lei 11.284/06, acompanhando a previsão do Princípio 16 da Declaração
Rio-92, o qual dispõe que “as autoridades nacionais devem procurar
promover a internalização dos custos ambientais e o uso de instrumentos
econômicos, tendo em vista a abordagem segundo a qual o poluidor deve,
em princípio, arcar com o custo da poluição, com a devida atenção ao
interesse público e sem provocar distorções no comércio e nos investimentos
internacionais”. A lei traz um rol exemplificativo desses instrumentos:
 servidão ambiental – consiste na possibilidade de o proprietário

renunciar, em caráter permanente ou temporário, total ou
parcialmente, ao direito de uso, exploração ou supressão de recursos
naturais existentes na propriedade, mediante a anuência do órgão
ambiental competente (art. 9º-A, caput). Não pode ser instituída
sobre áreas de preservação permanente e reservas legais (§ 1º). A
limitação ao uso ou exploração da vegetação da área sob servidão
ambiental deve ser, no mínimo, a mesma estabelecida para a reserva
legal florestal (§ 2º). A servidão ambiental deve ser averbada à
margem da matrícula no Cartório de Registro de Imóveis (§ 3º),
permitindo-se que a área utilizada para a servidão ambiental seja
objeto de compensação de reserva legal, o que obriga a averbação
dos imóveis envolvidos (§ 4º). Com a instituição permanente ou
temporária da servidão ambiental, o proprietário não poderá alterar a
destinação da área nos casos de transmissão do imóvel a qualquer
título, de desmembramento ou de retificação dos limites da
propriedade (§ 5º);
 concessão florestal – delegação onerosa, feita pelo poder concedente,

do direito de praticar manejo florestal sustentável para exploração de
produtos e serviços numa unidade de manejo, mediante licitação, à
pessoa jurídica, em consórcio ou não, que atenda às exigências do
respectivo edital de licitação e demonstre capacidade para seu
desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado. Por
produtos florestais entende-se a exploração de produtos madeireiros
300
e não madeireiros, tais como frutos, sementes etc. Já os serviços

florestais identificam-se com o turismo ecológico, a recreação em
contato com a natureza e a educação ambiental. Aponta Milaré que a
intenção maior da concessão florestal, segundo o Ministério do Meio
Ambiente, é transformar a biodiversidade em ativo real e, com isso,
promover o uso sustentável da floresta, auxiliando no combate ao
desmatamento ilegal e também à grilagem de terras em florestas
importantes, como a Amazônia (Milaré, p. 476);
 seguro ambiental – ainda encontra-se pendente de regulamentação. É

instrumento de implementação do princípio da reparação integral do
dano ambiental, pois garante a disponibilidade dos recursos
financeiros necessários à repristinação total do dano causado ao meio
ambiente, mesmo na hipótese de insolvência do poluidor.
 Outros instrumentos econômicos: imposto de renda ecológico; ICMS

ecológico; índice de sustentabilidade empresarial; “princípios do
equador” – referem-se a um conjunto de procedimentos utilizados
espontaneamente por instituições financeiras na gestão de questões
socioambientais associadas a operações de financiamento de
projetos; “mecanismo de desenvolvimento limpo” (MDL) – torna
eficaz o Protocolo de Kyoto, mediante a instituição de um mercado
de venda de créditos de carbono, visando a facilitar o atingimento
das metas de redução de emissão de gases de efeito estufa definidas
para os países que o ratificaram. A proposta do MDL consiste em que
cada tonelada de CO² que deixar de ser emitida ou for retirada da
atmosfera por um país em desenvolvimento poderá ser negociada no
mercado mundial (Milaré, pp. 477-479).
27º CPR.
1) Licenciamento. A concessão de licença é ato vinculado ou discricionário?
2) Uma vez concedida a licença, o poder público pode rever sua concessão antes do fim do
prazo? Cabe indenização?
3) Em empreendimentos que exijam EIA, o parecer da equipe técnica é vinculante? E a

opinião nas audiências públicas?
4) Qual o papel do procurador nas audiências públicas?
301
302
Ponto 16.a. Setor público não-estatal. Organizações sociais. Organizações da

sociedade civil de interesse público.
Principais obras consultadas: Resumo do 26º CPR (manutenção integral). Prova Objetiva
Comentada do 26º CPR. MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito
Administrativo, 26ª ed. São Paulo: Malheiros, 2009; ALEXANDRINO, Marcelo. PAULO,
Vicente. Direito Administrativo Descomplicado, 18ª ed. São Paulo: Método, 2010.
Legislação básica: Lei n.º 9.637/98, Lei n.º 9.648/98, lei 9790/99 e Decreto 3100/99.
O tópico está ligado ao tema “Reforma Administrativa”. Saímos de um modelo altamente

intervencionista para entrarmos em um que mais se aproxima de uma intervenção mínima,
daí as privatizações, etc. Assim, foi nesse contexto que os pensadores da Reforma
Administrativa passaram a falar em terceiro setor, ao lado do primeiro setor, que é o Estado,
e do segundo setor, que é o mercado. Com o objetivo de ampliar a descentralização na
prestação de serviços públicos, criou-se o Plano Nacional de Publicização PNP (Lei n.º
9.637/98). Publicização porque transfere por meio de parcerias ao setor público não-estatal
(Organizações Sociais) a prestação de atividades de caráter social antes prestadas por
pessoas e órgãos administrativos, que deverão ser extintos. JSCF critica essa denominação
porque nenhuma atividade está sendo publicizada, o que só ocorreria se uma atividade
prestada pela iniciativa privada fosse transferida para órgãos governamentais. O que, na
verdade, ocorre é o inverso, uma desestatização. CABM critica essas novas figuras
jurídicas e a terminologia a ela associada, por serem eufemismos para a implementação de
uma ideologia política neoliberal, “pretendendo a submersão do Estado Social de Direito”.
1.1. Organizações Sociais: As OS não constituem uma nova espécie de entidade, são
pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, instituídas por iniciativa de
particulares, para o desempenho de serviços sociais não exclusivos do Estado, que, por
preencherem determinados requisitos previstos na Lei n.º 9.637/98, recebem um tipo
especial de qualificação jurídica e vinculam-se ao Poder Público, mediante instrumento
jurídico denominado “contrato de gestão” (esse ajuste não configura propriamente um
contrato, assemelhando- se muito mais com a modalidade de convênio, na medida em que
por meio deles busca-se atingir objetivos paralelos, comuns, por meio de cooperação; não
existem interesses contrapostos). Foi em virtude dessa natureza real que a Lei n.º 9.648/98
inseriu na Lei de Licitações uma nova hipótese de dispensa de licitação, qual seja a
celebração de contrato de prestação de serviços com as organizações sociais para atividades
contempladas nos contratos de gestão (art. 24, XXIV). Os principais requisitos
estabelecidos na Lei n.º 9.637/98 são: (I) ter personalidade jurídica de direito privado; (II) a
ausência de fins lucrativos; (III) dedicar-se ao ensino, cultura, saúde, pesquisa científica,
desenvolvimento científico e proteção ao meio ambiente; (IV) proibição de distribuição de
lucros; (V) possuir Conselho de Administração integrado por representantes do poder
público e da sociedade civil. No caso das OS, compete ao Ministério competente fiscalizar
303
a área da atividade em que ela vai prestar serviços, de acordo com a mencionada
qualificação. Com esse título, elas poderão receber recursos orçamentários e bens públicos
(estes por meio de permissão de uso) para atingirem seus objetivos. É possível, ainda, a
cessão de servidores públicos com ônus para o governo (obs.: ADI 1923). CABM entende
ser uma inconstitucionalidade aberrante, por violação dos princípios da licitação e da
isonomia, qualificar uma OS para receber bens públicos, recursos orçamentários e até
servidores públicos, sem qualquer demonstração de habilitação técnica ou econômico-
financeira.
1.2. Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público: Por meio da Lei n.º 9.790/99,
foi instituído o regime da gestão por colaboração, criando as OSCIPs. Da mesma forma que
as OS, são pessoas jurídicas de direito privado, que por atenderem a determinados
requisitos previstos na Lei, recebem um tipo especial de qualificação jurídica conferida por
meio de “termo de parceria”. Essas entidades devem ter personalidade jurídica de direito
privado, não podem ter fins lucrativos e devem ter um dos seguintes objetivos: promoção
da saúde, educação, cultura, assistência social, segurança alimentar e nutricional,
assistência jurídica complementar, defesa do meio ambiente, promoção do desenvolvimento
econômico e social, incluindo o combate à pobreza, experimentação de novos modelos
socioprodutivos, promoção do voluntariado, realização de estudos, pesquisas,
desenvolvimento de tecnologias alternativas relacionados a esses objetivos, promoção de
valores universais, como ética, paz, cidadania, direitos humanos, democracia. Além disso,
não podem estar incluídas no rol das pessoas jurídicas impedidas, previsto no art. 2º da Lei
(cooperativas, sindicatos, organizações sociais, etc). Compete ao Ministério da Justiça
conferir a essas entidades a qualificação de OSCIP. No entanto, cumpre anotar que,
diferentemente das OSCIP, as OSs são discricionariamente qualificadas pelo Ministério
correspondente à sua área de atuação, isso porque possuem vínculo direto com o Ministério
que mantêm identidade (art. 2º, II, Lei 9.637/98). Também não possuem as OSCIP um
conselho de administração, mas sim um Conselho Fiscal, sendo que este não existe nas OS.
Caso descumpram as regras do contrato de gestão/termo de parceria, as OSs ou OSCIPS

poderão ser desqualificadas, com a reversão de bens e recursos públicos ao erário e seus
dirigentes responsabilizados pelos danos ocasionados. Por receberem recursos públicos,
devem prestar contas e qualquer irregularidade deve ser prontamente comunicada ao TCU,
MPF e AGU, para fins de adoção das medidas administrativas e judiciais cabíveis. Não
predomina nas OSCIPs o regramento de direito público, a despeito do art. 10, V, da Lei
9790/99. A fiscalização pelos Tribunais de Contas restringe-se às verbas públicas
repassadas às entidades (art. 4º, VII, d, da Lei 9790/99). Membros de ambas podem
responder por improbidade administrativa. Ademais, a necessidade de concurso público
limita-se aos entes de direito público, bem como às sociedades de economia mista e às
empresas públicas.
1.3. Diferenças: MSZP: pretende-se com as OS que elas assumam determinadas atividades
desempenhadas por entidades da administração, resultando na extinção destas. Nas OSCIP,
essa intenção não resulta, implícita ou explicitamente, da lei, pois a qualificação da
entidade como tal não afeta a existência ou as atribuições de entidades ou órgãos
integrantes da administração. CABM cita mais duas diferenças: o poder público não
304
participa dos quadros diretivos das OSCIP, como acontece com as OS, não obstante seja
possível a participação de servidores públicos, sem direito à remuneração; o objeto das
OSCIP é muito mais amplo que o das OS. Além disso, as OS firmam contrato de gestão, e
as OSCIP, termo de parceria. Enfim, as OS são mais atreladas ao poder público do que as
OSCIP.
1.4. Questões de Concurso:
(27º CPR) (Questão referente também ao ponto 14 A) 35. ASSINALE A ALTERNATIVA

INCORRETA:
a) ( ) O SENAI, o SENAC e o SEBRAE são entes paraestatais de cooperação com o

Poder Público; não prestam serviço público delegado pelo Estado, mas desempenham
atividades de interesse público.
b) ( ) As entidades que desempenham serviços sociais autônomos são dotadas de

personalidade jurídica de direito privado, podendo ser investidas de competências
materialmente administrativas relativas ao exercício do poder de polícia da Administração.
c) ( ) As organizações sociais são entidades de direito privado sem finalidade lucrativa,

integrantes do Terceiro Setor, que nascem como associação ou fundação e recebem a
qualificação de OS por ato do Poder Público, habilitando-as ao desempenho de serviços
públicos de cunho social, tais como ensino, pesquisa científica e desenvolvimento
tecnológico.
d) ( ) A organização social difere da organização da sociedade civil de interesse público

em razão da possibilidade de a primeira receber delegação para gestão de serviços públicos,
ao passo que a OSCIP qualifica-se como tal para o fomento e o desempenho de atividades
de interesse público, o que se dará por meio de termos de parceria com o Poder Público.
ALTERNATIVA A – CORRETA. “Os serviços sociais autônomos (...) são entes

paraestatais, de cooperação com o Poder Público (...). Essas entidades não prestam serviço
público delegado pelo Estado, mas atividade privada de interesse público (serviços não
exclusivos do Estado). Di Pietro, 2012, págs. 558 e 559.
ALTERNATIVA B – INCORRETA. EMENTA: DIREITO CONSTITUCIONAL E

ADMINISTRATIVO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE DO ART. 58 E
SEUS PARÁGRAFOS DA LEI FEDERAL Nº 9.649, DE 27.05.1998, QUE TRATAM DOS
SERVIÇOS DE FISCALIZAÇÃO DE PROFISSÕES REGULAMENTADAS. 1. Estando
prejudicada a Ação, quanto ao § 3º do art. 58 da Lei nº 9.649, de 27.05.1998, como já
decidiu o Plenário, quando apreciou o pedido de medida cautelar, a Ação Direta é julgada
procedente, quanto ao mais, declarando-se a inconstitucionalidade do “caput” e dos § 1º, 2º,
4º, 5º, 6º, 7º e 8º do mesmo art. 58. 2. Isso porque a interpretação conjugada dos artigos 5°,
XIII, 22, XVI, 21, XXIV, 70, parágrafo único, 149 e 175 da Constituição Federal, leva à
conclusão, no sentido da indelegabilidade, a uma entidade privada, de atividade típica de
305
Estado, que abrange até poder de polícia, de tributar e de punir, no que concerne ao
exercício de atividades profissionais regulamentadas, como ocorre com os dispositivos
impugnados. 3. Decisão unânime. (ADI 1717, Relator(a):Min. SYDNEY SANCHES,
Tribunal Pleno, julgado em 07/11/2002, DJ 28-03-2003 PP-00061 EMENT VOL-02104-01
PP-00149)
ALTERNATIVA C – CORRETA. “OS é a qualificação jurídica dada a pessoa jurídica

de direito privado, sem fins lucrativos, instituída por iniciativa de particulares, e que recebe
delegação do Poder Público, mediante contrato de gestão. Nenhuma entidade nasce com o
nome de OS; a entidade é criada como associação ou fundação e, habilitando-se perante o
poder público, recebe a qualificação; trata-se de título jurídico outorgado e cancelado pelo
poder público”. (...) Pode atuar nas áreas de ensino, pesquisa científica, desenvolvimento
tecnológico, proteção e preservação do meio ambiente, cultura e saúde”. Pág. 565.
ALTERNATIVA D – CORRETA. “A grande diferença está em que a OS recebe ou pode

receber delegação para gestão de serviço público, enquanto a OSCIP exerce atividade de
natureza privada, com ajuda do Estado. No caso da OSCIP, o objetivo é semelhante ao que
já inspirou anteriormente a outorga do título de utilidade pública. Uma vez qualificada pelo
Poder Público, a entidade passa a receber algum tipo de auxílio por parte do Estado, dentro
da aitividade de fomento. Só que a OSCIP está mais bem estruturada, já que a lei impõe
requisitos mais rígidos para obtenção da qualificação”. pág. 569. (...) “Aparentemente, a OS
vai exercer atividade de natureza privada, com incentivo do poder público, dentro da
atividade de fomento. Mas, na realidade, o real objetivo parecer ser o de privatizar a forma
de gestão de serviço público delegado pelo Estado, conforme exposto no item 11.3”. Pág.
566.
(26º CPR) 34. No tocante às organizações do chamado "terceiro setor", é correto afirmar
que:
a) ( ) As organizações da sociedade civil de interesse público são constituídas por lei de

iniciativa do Executivo Federal, vinculando-se ao Ministério com o qual mantêm identidade
de atribuições, mas preservando autonomia quanto à gestão administrativa e financeira.
b) ( ) Tendo recebido a qualificação de interesse público, as organizações da sociedade

civil, passam a submeter-se a regramentos de direito público, submetendo-se a prestação de
contas de recursos repassados pelo poder público e formando seu quadro de pessoal apenas
mediante concurso de provas ou de provas e títulos.
c) ( ) As organizações sociais possuem personalidade jurídica de direito privado,

habilitando-se ao recebimento de recursos públicos a partir da homologação de seus atos
constitutivos pelo Ministério Público e da celebração de termo de parceria com órgãos da
d) ( ) Instituições religiosas ou voltadas para a disseminação de credos, cultos, práticas e

visões devocionais e confessionais não podem qualificar-se como organização da sociedade
306
civil de interesse público, ainda que desempenhem atividades de assistência social.
Comentários:
a) As organizações da sociedade civil de interesse público são constituídas por lei de

iniciativa do Executivo Federal, vinculando-se ao Ministério com o qual mantêm identidade
de atribuições, mas preservando autonomia quanto à gestão administrativa e financeira.
(incorreta)
As OSCIPs, sendo pessoas jurídicas de direito privado, não são necessariamente

constituídas por lei de iniciativa do Executivo Federal.
Não há tal exigência para as OSCIPs, nos moldes do que ocorre com as autarquias, as
quais, dada a natureza de direito público, faz-se necessária lei para sua criação: “Somente
por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa pública,
de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último
caso, definir as áreas de sua atuação”(art. 37, XIX, da CF).
Ademais, o art. 5º da Lei 9790/99 determina que as OSCIPs serão qualificadas pelo
Ministério da Justiça. De outro turno, cumpre anotar que as OSs são discricionariamente
qualificadas pelo Ministério correspondente à sua área de atuação, isso porque possuem
vínculo direto com o Ministério que mantém identidade (art. 2º, II, Lei 9.637/98).
b) Tendo recebido a qualificação de interesse público, as organizações da sociedade civil,

passam a submeter-se a regramentos de direito público submetendo-se a prestação de
contas de recursos repassados pelo poder público e formando seu quadro de pessoal apenas
mediante concurso de provas ou de provas e títulos. (incorreta)
Não predomina nas OSCIPs o regramento de direito público, a despeito do art. 10, V, da Lei
9790/99. A fiscalização pelos Tribunais de Contas restringe-se às verbas públicas
repassadas às entidades (art. 4º, VII, d, da Lei 9790/99). Ademais, a necessidade de
concurso público limita-se aos entes de direito público, bem como às sociedades de
economia mista e às empresas públicas.
c) As organizações sociais possuem personalidade jurídica de direito privado, habilitando-

se ao recebimento de recursos públicos a partir da homologação de seus atos constitutivos
pelo Ministério Público e da celebração de termo de parceria com órgãos da Administração
Pública. (incorreta)
As OSs firmam contrato de gestão e não termo de parceria. Este é próprio das OSCIPs.
Ademais, não há homologação de ato constitutivo das OSs pelo Ministério Público, pois a
Lei 9637/98, bem como qualquer outro diploma normativo, nada dispõe a esse respeito.
d) Instituições religiosas ou voltadas para a disseminação de credos, cultos, práticas e

visões devocionais e confessionais não podem qualificar-se como organização da sociedade
civil de interesse público, ainda que desempenhem atividades de assistência social.
(correta)
307
Lei 9790/99, Art. 2º: Não são passíveis de qualificação como Organizações da Sociedade
Civil de Interesse Público, ainda que se dediquem de qualquer forma às atividades descritas
no art. 3º desta Lei: (...) III - as instituições religiosas ou voltadas para a disseminação de
credos, cultos, práticas e visões devocionais e confessionais.
Gabarito oficial: D
1.5. Leitura Complementar: as obras consultadas e a legislação de regência.
308
Ponto 16.b. Proteção da probidade administrativa. Instrumentos de atuação. As

sanções na Lei 8.429/1992. Prescrição.
Principais obras consultadas: Manutenção integral do Resumo do Grupo do 26º CPR.
Legislação básica: lei 8429/92.
1.1. Proteção da probidade administrativa. Etimologicamente probidade vem de probus

(“o que brota bem”) e historicamente a expressão foi utilizada de forma figurativa para
caracterizar o indivíduo honrado, íntegro, reto, honesto e virtuoso. Em contrapartida,
improbidade relaciona-se com desonestidade, má fama, incorreção, imoralidade. Não há
definição legal de probidade/improbidade, posicionando-se a doutrina majoritária no
sentido de que se trata de especificação do princípio da moralidade administrativa do art. 37
da CF (cf. ampla lista na nota 91 de GARCIA; ALVES, 2006, p. 47). GARCIA e ALVES
indicam que a definição da probidade não passa unicamente pelo princípio da moralidade,
mas pressupõe o cotejo da conduta do sujeito com o princípio da juridicidade, termo
genérico que abarca todos os princípios administrativos explícitos (art. 37 CF) e implícitos
(proporcionalidade, razoabilidade...), bem como as regras definidas em norma
infraconstitucional. O entendimento que predomina tanto na doutrina quanto na
jurisprudência é o de que o conceito de improbidade não é equivalente ao de moralidade,
sendo aquele muito mais abrangente que esse. Com efeito, é possível que alguém pratique
um ato de improbidade administrativa mesmo quando não haja violação ao princípio da
moralidade, como é o caso, por exemplo, do agente que negue publicidade a atos oficiais
(art. 11, IV, da LIA). A CF preocupa-se com a proteção da probidade nos seguintes
dispositivos: a) art. 14, § 9º, que permite o estabelecimento, por lei complementar, de
causas de inelegibilidade que visam proteger a probidade administrativa; b) art. 15, V, que
traz a condenação por improbidade como causa de suspensão dos direitos políticos; c) art.
85, V, que prevê ser crime de responsabilidade do Presidente aquele que atente contra a
probidade. O dispositivo constitucional mais importante sobre o tema é o art. 37, § 4º, que
prevê: a) um rol mínimo – ou seja, não taxativo - de sanções imputáveis aos sujeitos ativos
dos atos de improbidade (suspensão dos direitos políticos, perda da função pública;
ressarcimento ao erário); b) a medida cautelar de indisponibilidade de bens (art. 7º da
8.429/92)[45], 1ª Turma, 2010) ou do último (REsp. 69.870, 4ª Turma, 1995). e c) a
independência da esfera criminal e político-administrativa.[46]
1.2. Instrumentos de atuação: É possível dividir o controle da probidade na administração

em preventivo e repressivo. O preventivo pode se dar por meio de normas deontológicas
(códigos de ética); regras de incompatibilidade (art. 9º da 8.666/93; art. 18 da 9.784/99 e
Súmula vinculante 13 STF); monitoramento da evolução patrimonial (art. 13 da 8.429/92).
A figura do ombudsman, não incorporada na CF, mas cujas atribuições guardam grande
sintonia com aquelas atribuídas ao Procurador Federal dos direitos do cidadão (art. 11 ao 16
e 39 ao 42 da LC 75/93) é muito relevante para a implementação do controle preventivo. O
controle repressivo pode se dar na esfera administrativa, legislativa e judicial, todas
autônomas e independentes. O controle administrativo decorre do poder-dever de autotutela
309
(346 STF e 473 STF) e do poder hierárquico, podendo ser deflagrado de ofício, por
requisição do MP (art. 22 da 8.429/92) ou por representação de qualquer pessoa (art. 14 da
8.429/92). Deve-se observar o procedimento administrativo disciplinar do estatuto do
acusado, havendo a necessidade de que a comissão processante dê conhecimento ao MP e
ao TC, que terão a faculdade de designar representante para acompanhar o feito (art. 15 da
8.429/92).[47] O controle legislativo ocorre por meio dos Tribunais de Contas (sendo
irrelevante a aprovação ou rejeição das contas para a aplicação das sanções da 8.429/92 –
art. 21, II) e das Comissões Parlamentares de Inquérito (cujas conclusões podem ser
encaminhadas ao MP para que promova a responsabilização civil ou criminal dos infratores
– art. 58, § 3º CF). O controle judicial dos atos de improbidade é feito por meio do
procedimento previsto na Lei 8.429/92, devendo o legitimado ativo buscar não pecar nem
pela insuficiência (como na utilização leviana do argumento da reserva do possível - STJ,
REsp 699.287, 2ª Turma, 2009), nem pelo excesso.[48], 1ª Seção, 2010). Majoritariamente
entende-se que a notificação prévia é dispensada quando houver prévio inquérito civil ou
outra espécie de procedimento administrativo, por analogia com a súmula 330 do STJ. O
STJ entende que a ausência da notificação é causa de nulidade relativa (REsp. 1.134.461, 2ª
Turma, 2010), a qual somente poderá ser reconhecida se a parte alegar sua ocorrência na
primeira oportunidade em que puder falar nos autos – sob pena de preclusão – bem como se
restar demonstrado o efetivo prejuízo. Viola direito fundamental a aplicação retroativa da
lei de improbidade (REsp. 1.153.656-DF,1ª Turma, 2011).
1.3. Sanções: Possuem caráter extrapenal, podendo ser aplicadas isoladas ou

cumulativamente, levando-se em consideração na individualização da pena a gravidade do
fato, a extensão do dano e o proveito patrimonial obtido pelo agente (art. 12, § único). O
STJ não vem aplicando a insignificância (REsp 892.818, 2ª Turma, 2008). Segundo o art. 8º
da LIA, a pena patrimonial aplicada ao réu pode ser transmitida aos seus sucessores até os
limites da herança. No que atine à extensão punitiva da condenação, o juiz não precisa se
ater às sanções postuladas pelo autor em seu pedido inicial, podendo aplicar alguma outra
sanção não nele mencionada. Segundo José dos Santos Carvalho Filho (2010, pág. 188), a
pretensão do autor é a de que o juiz, julgando procedente o pedido, reconheça a prática do
ato de improbidade e a consequente submissão à LIA. As sanções são mero corolário da
procedência do pedido e, por esse motivo, sua dosimetria compete ao julgador,
considerando os elementos que cercam cada caso. A indicação errônea ou inadequada do
dispositivo concernente à conduta do réu não impede que o juiz profira sentença fundada
em dispositivo diverso, pois o réu se defende dos fatos que lhe são imputados,
independentemente da norma na qual se fundou o pedido veiculado na ação, sem que haja
violação ao princípio da congruência entre pedido e decisão. O STJ tem manifestado adesão
a esse mesmo entendimento. Ainda, o STJ tem permitido que a medida cautelar de
indisponibilidade alcance bens em quantidade suficiente para garantir não só a pena de
ressarcimento ao erário, mas também a pena de multa. Recentemente o STJ tem reafirmado
o entendimento de que, para a aplicação da medida de indisponibilidade dos bens, basta que
seja demonstrado o fumus boni iuris, já que nas ações de improbidade o periculum in mora
é presumido (REsp 1319515/ES). Por fim, é de se ressaltar que a indisponibilidade pode
ser decretada antes de recebida a petição inicial, sem a oitiva do réu e em qualquer
hipótese de ato de improbidade, mesmo naquelas hipóteses em que o ato de
improbidade somente viola princípios da Administração Pública (AgRg no REsp 1311013/RO,
DJe 13/12/2012).
310
ENRIQUECIMENTO ILÍCITO (art. 9º c/c 12, I). Elemento subjetivo: dolo.
PREJUÍZO AO ERÁRIO (art. 10 c/c 12, II). Elemento subj.: dolo ou culpa.
VIOLAÇÃO DE PRINCÍPIOS (art. 11 c/c 12, III). Elemento subjetivo: dolo.
- perda dos bens ou valores;
- ressarcimento integral (deve ser integral art. 5º);
- perda da função;
- suspensão dos direitos políticos (8 a 10);
- multa (até 3 vezes o valor do acréscimo);
- proibição de contratar com o Poder Público; (10 anos)
- proibição de receber benefícios fiscais. (10 anos)
- perda dos bens ou valores;
- ressarcimento integral; (deve ser integral art. 5º)
- multa (até 2 vezes o valor do acréscimo);
- ressarcimento integral (deve ser integral art. 5º);
- multa (até 100 vezes a remuneração);
1.4. Prescrição: O termo inicial é o conhecimento da infração e, tendo prescrevido o prazo

para ação de improbidade, ainda se pode cobrar o ressarcimento do agente ímprobo, pois
ele é imprescritível (art. 37, §5º, da CF). O art. 23 da 8.429/92 prevê dois prazos
311
prescricionais para a propositura da ação de improbidade: a) 5 anos, contados do término

do exercício do mandato, cargo ou função de confiança; b) dentro do prazo previsto em lei
específica para faltas disciplinares puníveis com demissão. Segundo o STJ, se o agente
exercer, cumulativamente, cargo efetivo e cargo comissionado ao tempo do ato reputado
ímprobo, há de prevalecer o primeiro para fins de contagem prescricional, pelo simples fato
de o vínculo entre agente e Administração Pública não cessar com a exoneração do cargo
em comissão, por esse ser temporário (REsp 1.060.529, 2ª Turma, 2009). Também decidiu
o STJ que, se o agente público for reeleito, o termo a quo para a contagem do prazo
prescricional será o término do último mandato. (REsp 1.107.833, 2ª Turma, 2009) Por
fim, o STJ, de forma pacífica, entende que em função do art. 37, § 5º da CF, são
imprescritíveis as sanções de ressarcimento ao erário (REsp 1.089.492, 1ª Turma, 2010).
OBS: O STJ entende que não é possível o ajuizamento de ação de improbidade somente
contra o particular, sem a presença de um agente público no pólo passivo. STJ. 1ª Turma.
REsp 1.171.017-PA, Rel. Min. Sérgio Kukina, julgado em 25/2/2014 (Info 535)
QUESTÕES:
(27º CPR) 34. DE ACORDO COM A JURISPRUDÊNCIA DOMINANTE DO SUPERIOR

TRIBUNAL DE JUSTIÇA, É CORRETO AFIRMAR QUE:
a) ( ) Os responsáveis por atos de improbidade praticados antes da entrada em vigor da

Lei 8.429/92 (Lei de Improbidade Administrativa) estão submetidos às sanções previstas
nesse diploma legal, tendo em vista o princípio da supremacia do interesse público e a
incidência imediata de leis de natureza processual.
b) ( ) A prescrição das penalidades previstas na Lei 8.429/92 não obsta ao

prosseguimento da ação de improbidade administrativa quanto ao pedido de ressarcimento
dos danos causados ao Erário.
c) ( ) São inacumuláveis as cominações de multa civil e ressarcimento ao Erário, em

razão da natureza pecuniária de ambas, sob pena de configuração de bis in idem.
d) ( ) Para a decretação da indisponibilidade patrimonial por imputação de improbidade

administrativa, é indispensável a demonstração concreta de que o réu está promovendo ou
ameaçando promover atos de dispersão de seus bens.
ALTERNATIVA A – INCORRETA. REsp 1129121/GO. RECURSO ESPECIAL:

2009/0085885-4. ADMINISTRATIVO. LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.
APLICAÇÃO RETROATIVA A FATOS POSTERIORES À EDIÇÃO DA
CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988. IMPOSSIBILIDADE. 1. A Lei de Improbidade
Administrativa não pode ser aplicada retroativamente para alcançar fatos anteriores a sua
vigência, ainda que ocorridos após a edição da Constituição Federal de 1988. 2. A
observância da garantia constitucional da irretroatividade da lei mais gravosa, esteio da
312
segurança jurídica e das garantias do cidadão, não impede a reparação do dano ao erário,
tendo em vista que, de há muito, o princípio da responsabilidade subjetiva se acha
incrustado em nosso sistema jurídico. 3. Consoante iterativa jurisprudência desta Corte, a
condenação do Parquet ao pagamento de honorários advocatícios no âmbito de ação civil
pública está condicionada à demonstração de inequívoca má-fé, o que não ocorreu no caso.
4. Recurso especial provido em parte, apenas para afastar a condenação do recorrente em
honorários advocatícios.
ALTERNATIVA B – CORRETA. AgRg no REsp 1138564 / MG
AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL: 2009/0085919-3
DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL.

AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. PEDIDO DE
RESSARCIMENTO. POSSIBILIDADE. AÇÃO IMPRESCRITÍVEL. PRECEDENTES. 1.
É entendimento desta Corte a ação civil pública, regulada pela Lei 7.347/85, pode ser
cumulada com pedido de reparação de danos por improbidade administrativa, com fulcro
na Lei 8.429/92, bem como que não corre a prescrição quando o objeto da demanda é o
ressarcimento do dano ao erário público. Precedentes: REsp 199.478/MG,Min. Gomes de
Barros, Primeira Turma, DJ 08/05/2000; REsp 1185461/PR, Rel. Min. Eliana Calmon,
Segunda Turma, DJe 17/06/2010; EDcl no REsp 716.991/SP, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira
Turma, DJe 23/06/2010; REsp 991.102/MG, Rel. Min. Eliana Calmon, Segunda Turma,
DJe 24/09/2009; e REsp 1.069.779/SP, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe
13/11/2009. 2. Agravo regimental não provido.
REsp 1028330 / SP
RECURSO ESPECIAL: 2008/0019175-7
ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. AÇÃO DE IMPROBIDADE

ADMINISTRATIVA. IMPRESCRITIBILIDADE. ART. 37, § 5º, DA CF. APLICAÇÃO
DAS PENALIDADES. PRAZO QUINQUENAL. DIES A QUO. TÉRMINO DO
MANDATO DE PREFEITO. RECURSO PROVIDO. 1. “As ações destinadas a levar a
efeitos as sanções previstas nesta lei podem ser propostas: I - até cinco anos após o término
do exercício de mandato, de cargo em comissão ou de função de confiança” (art. 23 da Lei
8.429/92). 2.”...se o ato ímprobo for imputado a agente público no exercício de mandato, de
cargo em comissão ou de função de confiança, o prazo prescricional é de cinco anos, com
termo a quo no primeiro dia após a cessação do vínculo” (REsp 1.060.529/MG). 3. In casu,
não há falar em prescrição, de forma que subsiste para o ora recorrente o interesse em ter o
mérito da ação civil pública analisado. 4. O art. 37, § 5º, da CF estabelece a
imprescritibilidade das ações visando ao ressarcimento ao erário em decorrência de ilícitos
praticados. 5. O comando constitucional não condicionou o exercício da ação à prévia
declaração de nulidade do ato de improbidade administrativa. 6. Certamente, só há falar em
ressarcimento se reconhecida, concretamente, a ilicitude do ato praticado. Entretanto, esse
reconhecimento não prescinde de declaração de nulidade, conforme entendeu o Tribunal a
quo. Assim fosse, tornar-se-ia letra morta o conteúdo normativo do art. 37, § 5º, da CF se
não ajuizada no prazo legal a ação. 7. O prazo estabelecido no art. 23 da Lei 8.429/92 se
313
refere à aplicação das sanções, e não ao ressarcimento ao erário. 8. O ressarcimento não

constitui penalidade; é consequência lógica do ato ilícito praticado e consagração dos
princípios gerais de todo ordenamento jurídico: suum cuique tribuere (dar a cada um o que
é seu), honeste vivere (viver honestamente) e neminem laedere (não causar dano a
ninguém). 9. Recurso especial provido para determinar o retorno dos autos à primeira
instância para análise do mérito.
ALTERNATIVA C – INCORRETA. AgRg no REsp 1122984 / PR
AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL: 2009/0124152-9
ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. SANÇÕES.

CONDENAÇÃO CUMULATIVA. POSSIBILIDADE. PRINCÍPIOS DA
RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE. MULTA CIVIL E RESSARCIMENTO
INTEGRAL DO DANO. NATUREZA DIVERSA. 1. A jurisprudência desta Corte é no
sentido de que a aplicação das penalidades previstas no art. 12 da Lei n. 8.429/92 exige que
o magistrado considere, no caso concreto, “a extensão do dano causado, assim como o
proveito patrimonial obtido pelo agente”. Assim, é necessária a análise da razoabilidade e
proporcionalidade em relação à gravidade do ato de improbidade e à cominação das
penalidades, as quais podem ser aplicadas cumulativas ou não. 2. No caso dos autos, o
Tribunal de origem, mantendo a sentença de primeiro grau, condenou os recorrentes a
perderem as funções públicas, suspensão dos direitos políticos, pagamento de multa civil e
vedação de contratarem com o poder público, com a efetiva consideração dos limites
fixados na legislação e observância dos Princípios da Razoabilidade e Proporcionalidade. 3.
A multa civil não se confunde com a penalidade de ressarcimento integral do dano, pois
possui natureza jurídica diversa. Enquanto esta visa a recomposição do patrimônio público
afetado, aquela tem caráter punitivo do agente ímprobo. Agravo regimental improvido.
ALTERNATIVA D – INCORRETA. REsp 1308865 / PA. RECURSO ESPECIAL:

2012/0026869-6. ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL
PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. INDISPONIBILIDADE DE BENS.
COMPROVAÇÃO DE EFETIVA DILAPIDAÇÃO PATRIMONIAL.
DESNECESSIDADE. PRECEDENTES. 1. Trata-se de Recurso Especial interposto pelo
Ministério Público Federal contra decisão do Tribunal Regional Federal da 1ª Região que
indeferiu o pedido de indisponibilidade de bens, por entender necessária a demonstração de
dilapidação patrimonial ou de sua iminência. 2. A Primeira Seção do STJ (REsp
1.319.515/ES, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, Rel. p/ acórdão Min. Mauro
Campbell Marques, DJe 21.9.2012) firmou a orientação de que a decretação de
indisponibilidade de bens não se condiciona à comprovação de dilapidação efetiva ou
iminente de patrimônio, porquanto tal medida consiste em “tutela de evidência, uma vez
que o periculum in mora não é oriundo da intenção do agente dilapidar seu patrimônio e,
sim, da gravidade dos fatos e do montante do prejuízo causado ao erário, o que atinge toda
a coletividade”. 3. Decisão de origem que diverge da jurisprudência do STJ. 4. Recurso
Especial provido para determinar que o pedido de indisponibilidade seja examinado
conforme a presença de fundados indícios da prática de atos de improbidade, estando
dispensada a prova de dilapidação patrimonial ou de sua iminência.
314
(25º CPR) 12. ASSINALE A ALTERNATIVA CORRETA:


culpa em sentido estrito;
c) ( ) a sanção de suspensão de direitos políticos prevista na Lei 8.429/92 é incompatível

com a Constituição da República, uma vez que esta não admite a "morte cívica" do
cidadão;
d) ( ) a medida de indisponibilidade de bens prevista na Lei de Improbidade possui natureza

cautelar, tendo por escopo assegurar a reparação do dano ao erário.
Comentários:

(incorreta)
De acordo com o artigo 37, § 4º, da Constituição Federal, “os atos de improbidade
administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a
indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em
lei, sem prejuízo da ação penal cabível.”
Conforme o livro “Cem Perguntas e Repostas Sobre Improbidade Administrativa”, editado

pela ESMPU, a “Improbidade administrativa não é crime. Encontra-se hoje pacificada essa
questão, embora ela já tenha sido objeto de discussão. A LIA é considerada uma lei de
natureza cível em sentido amplo; as condutas e as sanções que ela estabelece não têm
natureza penal, não ficando sujeitas, portanto, às normas gerais do Direito Penal. Isso não
quer dizer que uma conduta concreta enquadrável na Lei n. 8.429/1992 não seja, ao mesmo
tempo, crime sancionável pelo Código Penal ou outra norma de natureza penal”. (p. 16)
Ainda de acordo com a publicação acima, “O que há entre a sanção da Lei n. 8.429/1992,
do Direito Penal e dos regimes disciplinares é uma independência, conhecida no sistema
jurídico como ‘independência entre instâncias’” (p. 17).

culpa em sentido estrito; (incorreta)
Conforme o livro “Cem Perguntas e Repostas Sobre Improbidade Administrativa”, editado

pela ESMPU, “O artigo 10 da Lei n. 8.429/1992 prevê, expressamente, que o ato de
315
improbidade que acarreta lesão ao erário pode ser causado por dolo ou por culpa” (p. 49).
c) a sanção de suspensão de direitos políticos previstas na Lei 8.429/92 é incompatível com

a Constituição da República, uma vez que esta não admite a “morte cívica” do cidadão.
(incorreta)
A Constituição da República veda a cassação dos direitos políticos, não a sua suspensão.
Ademais, o fundamento constitucional da punição aos que cometem atos de improbidade
administrativa está alocado no art. 37, § 4º da CF, onde se lê que aqueles atos “importarão a
suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o
ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da sanção penal
cabível’”
d) a medida de indisponibilidade de bens prevista na Lei de Improbidade possui natureza

cautelar, tendo por escopo assegurar a reparação do dano ao erário. (correta)
Consta do livro “Cem Perguntas e Repostas Sobre Improbidade Administrativa”, editado

pela ESMPU que “A fim de garantir o ressarcimento do dano, é possível determinar-se a
indisponibilidade ou o seqüestro dos bens do agente acusado da prática de ato de
improbidade (artigos 7º e 16 da Lei n. 8.429/1992). Trata-se de medidas cautelares, que
visam assegurar o ressarcimento, podendo ser determinadas pelo juiz, a pedido do
Ministério Público ou do autor da ação, no início ou no curso do processo. Ao final, a
sentença que julgar procedente a ação de improbidade pode decretar a perda dos bens
havidos ilicitamente e determinar a reversão dos bens em favor da pessoa jurídica
prejudicada pelo ato e/ou o pagamento do valor correspondente ao ressarcimento do dano
causado (artigo 18 da Lei n. 8.429/1992)” (p. 53).
Nesse mesmo sentido: A questão trata da indisponibilidade de bens da recorrente, decretada

em sede de ação cautelar preparatória de ação civil pública e que encontra regência no art.
7º da Lei n. 8.429/1992 (Improbidade Administrativa). A recorrente alega que as
disposições do mencionado artigo desta lei foram violadas eis que não evidenciado o fumus
boni iuris e o periculum in mora, não havendo justificativa para a decretação da referida
indisponibilidade de seus bens. Porém o Min. Relator esclareceu que a medida prevista no
mencionado artigo é atinente ao poder geral de cautela do Juiz, previsto no art. 798 do
Código de Processo Civil, pelo que seu deferimento exige a presença dos requisitos do
fumus boni iuris e periculum in mora. O periculum in mora significa o fundado temor de
que, enquanto se aguarda a tutela definitiva, venham a ocorrer fatos que prejudiquem a
apreciação da ação principal. A hipótese de dano deve ser provável, no sentido de caminhar
em direção à certeza, não bastando eventual possibilidade, assentada em meras conjecturas
da parte interessada. Inexistindo fatos positivos que possam inspirar receio de prejuízos ao
erário público ocasionados em virtude da execução de contrato realizado pela Caixa
Econômica Federal e empresa estrangeira (com filial devidamente regulamentada no
Brasil), a liminar de bloqueio dos bens da referida empresa deve ser cassada. É incabível
recurso especial fundado na alínea c do permissivo constitucional quando não atendidos os
requisitos indispensáveis à comprovação da divergência pretoriana, conforme prescrições
do art. 541, parágrafo único, do CPC e do art. 255 do RISTJ. Isso posto, a Turma conheceu
em parte do recurso e, nessa parte, deu-lhe provimento. REsp 821.720-DF, Rel. Min. João
316
Otávio de Noronha, julgado em 23/10/2007.
Gabarito oficial: D
317
(26º CPR – Oral) 17) Particular pode responder sozinho a ação de improbidade
administrativa? (Giovana) Naã o. A Lei n° 8.429/92, em seu artigo 3°, preveê sua
aplicaçaã o, “no que couber, aà quele que, mesmo naã o sendo agente pué blico, induza
ou concorra para a praé tica do ato de improbidade administrativa ou dele se
beneficie sob qualquer forma direta ou indireta”. Portanto, a responsabilidade do
particular, sujeito ativo improé prio, condiciona-se aà praé tica de um ato de
improbidade por um agente pué blico. Entretanto, o particular naã o ficaraé impune, jaé
que se sujeita a incideê ncia de sançoã es previstas em outras disposiçoã es normativas,
que naã o seja a Lei n° 8.429/92. A propoé sito, a jurisprudeê ncia: PROCESSUAL CIVIL.
ADMINISTRATIVO. REÉ U PARTICULAR. AUSEÔ NCIA DE PARTICIPAÇAÃ O CONJUNTA
DE AGENTE PUÉ BLICO NO POÉ LO PASSIVO DA AÇAÃ O DE IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA. IMPOSSIBILIDADE. 1. Os arts. 1º e 3º da Lei 8.429/92 saã o
expressos ao prever a responsabilizaçaã o de todos, agentes pué blicos ou naã o, que
induzam ou concorram para a praé tica do ato de improbidade ou dele se
beneficiem sob qualquer forma, direta ou indireta. 2. Naã o figurando no poé lo
passivo qualquer agente pué blico, naã o haé como o particular figurar sozinho como
reé u em Açaã o de Improbidade Administrativa. 3. Nesse quadro legal, naã o se abre ao
Parquet a via da Lei da Improbidade Administrativa. Resta-lhe, diante dos fortes
indíécios de fraude nos negoé cios juríédicos da empresa com a Administraçaã o
Federal, ingressar com Açaã o Civil Pué blica comum, visando ao ressarcimento dos
eventuais prejuíézos causados ao patrimoê nio pué blico, tanto mais porque o STJ tem
jurisprudeê ncia pacíéfica sobre a imprescritibilidade desse tipo de dano. 4. Recurso
Especial naã o provido. (REsp 1155992/PA, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN,
SEGUNDA TURMA, julgado em 23/03/2010, DJe 01/07/2010)
318
Ponto 16.c. O dano ambiental e sua reparação: responsabilidade civil.
Principais obras consultadas: Resumão do 26° CPR; MACHADO, Paulo Affonso Leme.
Direito Ambiental Brasileiro. 19ª ed. São Paulo: Malheiros, 2011; FIORILLO, Celso
Antonio Pacheco. Curso de Direito Ambiental Brasileiro. 13ª ed. São Paulo: Saraiva, 2012;
SARLET, Ingo Wolfgang. Direito Constitucional Ambiental: Constituição, Direitos
Fundamentais e Proteção do Ambiente. 2ª ed. São Paulo: RT, 2012; LEITE, José Rubens
Morato. Dano Ambiental: Do Individual ao Coletivo Extrapatrimonial. Teoria e Prática. 5ª
ed. São Paulo: RT, 2012.
Legislação básica: art. 225 da CF.
1. Noções Gerais. Preceitua o art. 225, caput, da CF/88 ser o meio ambiente “bem de uso
comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à
coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações”. A
Lei Maior evidencia, com isso, a responsabilidade solidária de todos aqueles que, de
alguma forma, contribuíram para a ocorrência do dano ambiental (Fiorillo, pág. 122). Na
busca de adequada definição do que vem a ser “meio ambiente”, José Rubens Morato Leite
se socorre da conceituação dada por Jollivet e Pave, para quem se cuida do “conjunto dos
meios naturais ou artificializados da ecosfera, onde o homem se instalou e que explora e
administra, bem como o conjunto dos meios não submetidos à ação antrópica, e que são
considerados necessários à sua sobrevivência.” (Morato Leite, pág. 73)
2. Dano Ambiental. Dentro da teoria da responsabilidade civil, não há falar em dever de

indenizar sem a ocorrência de dano. Acerca do tema, Fiorillo ressalta a inexistência de
relação indissociável entre a responsabilidade civil e o ato ilícito, ou seja, haverá dano
ainda que este não derive de ato ilícito. Desta feita, complementa o jusambientalista,
“ocorrendo lesão a um bem ambiental, resultante de atividade praticada por pessoa física ou
jurídica, pública ou privada, que direta ou indiretamente seja responsável pelo dano, não só
há a caracterização deste como a identificação do poluidor, aquele que terá o dever de
indenizar.” (Fiorillo, pág. 108). José Rubens Morato Leite (pág. 194) frisa ainda que, ante o
dever genérico a todos imposto pela CF, em seu art. 225, de proteção e conservação do
meio ambiente, o dano ambiental pode perfeitamente decorrer de omissão do agente – que,
caso houvesse agido, poderia impedir a ocorrência do dano, ou, ao menos, minorá-lo –
hipótese em que restaria caracterizada sua responsabilidade pelo dano ocorrido.
3. Responsabilidade Objetiva pelo Dano Ambiental. A partir da Revolução Industrial, o

mundo jurídico passou a perceber que a necessidade da demonstração do trinômio dano,
culpa e nexo de causalidade (elementos da teoria subjetiva da culpa) para a caracterização
da responsabilidade civil, por vezes, criava embaraços para atender aos anseios da
população. Surgiu, assim, a teoria objetiva da culpa. Fiorillo (pág. 102), citando Caio Mário
da Silva Pereira, explica que a doutrina objetiva, ao invés de exigir que a responsabilidade
civil seja a resultante dos três elementos tradicionais suprarreferidos, assenta na equação
binária cujos polos são o dano e a autoria do evento danoso. O direito ambiental,
319
considerando a extrema importância dos bens jurídicos por ele tutelados, adotou a teoria da
responsabilidade civil objetiva desde antes da CF/88, na lei 6.938/81, a Lei da Política
Nacional do Meio Ambiente. Com a promulgação da Lei Maior, referida norma
infraconstitucional restou por ela recepcionada (Fiorillo, pág. 103).
4. Excludentes de Responsabilidade: Caso Fortuito e Força Maior. Depois de muita

discussão doutrinária e jurisprudencial, o STJ vem se inclinando a acolher a teoria do risco
integral nos danos ambientais, afastando a possibilidade do reconhecimento das
excludentes de responsabilidade do caso fortuito e força maior, consoante se verifica do
voto do Min. Sidnei Beneti (Recurso Especial 1.114.398/PR, Rel. Min.Sidnei Beneti, 2ª
Seção, DJe de 16/02/2012), ao tratar do noticiado caso dos danos infligidos aos pescadores
artesanais das Baías de Antonina e Paranaguá/PR, em virtude de poluição ambiental
decorrente de dois acidentes de responsabilidade da empresa PETRÓLEO BRASILEIRO
S/A – PETROBRAS (Min. Beneti – “a alegação de culpa exclusiva de terceiro pelo
acidente em causa, como excludente de responsabilidade, deve ser afastada, ante a
incidência da teoria do risco integral e da responsabilidade objetiva ínsita ao dano
ambiental”).
5. Ressarcimento do Dano Ambiental. O ressarcimento do dano ambiental pode ser feito

de duas formas: por meio da reparação natural ou específica (em que há o ressarcimento “in
natura”) ou através de indenização em dinheiro (Fiorillo, pág. 103). Isso não significa,
entretanto, que a reparação possa se dar de um ou de outro modo, indistintamente. Deve-se,
preferencialmente, buscar o retorno ao status quo ante, por meio da reparação específica e,
somente ante a absoluta impossibilidade desta, é que deve ser admitida a reparação
pecuniária.
José Rubens Morato Leite (pág. 221) alerta que a reparação especifica do dano ambiental,
quando viável, deve se dar de forma integral, ou, quando não puder ocorrer totalmente, que
se dê no máximo possível.
É de se observar ainda que “a cumulação de pedidos de ressarcimento pelos danos materiais

e morais, ou até mesmo uma ação em que sejam pleiteados somente danos morais causados
aos usuários do bem ambiental, por violação a este bem, que é de natureza difusa, não tem
o condão de afastar a reparação específica, porquanto, como bem difuso, ele pertence a toda
a coletividade, e a reparação específica faz-se inafastável, quando possível.” (Fiorillo, pág.
104)
Ingo Sarlet (pág. 239), ao tratar do dano ambiental ocorrido em área de proteção ambiental
no interior de propriedade privada, respaldado pela atual jurisprudência do STJ, salienta
que a reparação, nestes casos, é obrigação de natureza propter rem, ou seja, independe da
culpa do atual proprietário pela degradação ambiental ocorrida em sua propriedade, sendo
dele, portanto, o ônus de arcar com a reparação dos danos ocasionados por proprietários
anteriores.
Ainda segundo o STJ, principais critérios para o arbitramento da compensação dos danos
morais no caso de danos ambientais são: a intensidade do risco criado; a gravidade do dano;
o tempo durante o qual a degradação persistirá; a reversibilidade ou não do dano; o grau de
320
proteção jurídica atribuído ao bem ambiental lesado. Afirma ainda o Tribunal da Cidadania
que é inadequado pretender conferir à reparação civil dos danos ambientais caráter punitivo
imediato, pois a punição é função que incumbe ao direito penal e administrativo.
Assim, não há falar em danos punitivos (punitive damages) no caso de danos ambientais,
haja vista que a responsabilidade civil por dano ambiental prescinde da culpa e revestir a
compensação de caráter punitivo propiciaria o bis in idem (pois, como afirmado, a punição
imediata é tarefa específica do direito administrativo e penal).
Por fim, prevalece no STJ o entendimento de que é cabível a condenação por dano moral
coletivo em razão de dano ambiental.
5. Jurisprudência.
- STJ: no voto da Min. Eliana Calmon restou consignado, por força da “fundamentalidade
material” do direito ao ambiente, que a lesão ao patrimônio ambiental “está protegida pelo
manto da imprescritibilidade, por se tratar de direito inerente à vida, fundamental e
essencial à afirmação dos povos (...) antecedendo todos os demais direitos, pois sem ele não
há vida, nem saúde, nem trabalho, nem lazer (...)”. (REsp 1120117/AC, Rel. Ministra
ELIANA CALMON, SEGUNDA TURMA, julgado em 10/11/2009, DJe 19/11/2009).
- STJ: Trecho do voto do Min. Mauro Campbell Marques: “Esta Corte Superior possui
entendimento pacífico no sentido de que a responsabilidade civil pela reparação dos danos
ambientais adere à propriedade, como obrigação propter rem, sendo possível cobrar
também do atual proprietário condutas derivadas de danos provocados pelos proprietários
antigos”. (REsp 1251697/PR, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES,
SEGUNDA TURMA, julgado em 12/04/2012, DJe 17/04/2012).
- STJ: Trecho do Voto do Min. Luis Felipe Salomão: “(...) a responsabilidade por dano
ambiental é objetiva, informada pela teoria do risco integral, tendo por pressuposto a
existência de atividade que implique riscos para a saúde e para o meio ambiente, sendo o
nexo de causalidade o fator aglutinante que permite que o risco se integre na unidade do ato
que é fonte da obrigação de indenizar, de modo que, aquele que explora a atividade
econômica coloca-se na posição de garantidor da preservação ambiental, e os danos que
digam respeito à atividade estarão sempre vinculados a ela, por isso descabe a invocação,
pelo responsável pelo dano ambiental, de excludentes de responsabilidade civil e, portanto,
irrelevante a discussão acerca da ausência de responsabilidade por culpa exclusiva de
terceiro ou pela ocorrência de força maior”. (EDcl no REsp 1346430/PR, Rel. Ministro
LUIS FELIPE SALOMÃO, QUARTA TURMA, julgado em 05/02/2013, DJe 14/02/2013)
- STJ: “1. O Código Florestal, em seu art. 18, determina que, nas terras de propriedade
privada onde seja necessário o florestamento ou o reflorestamento de preservação
permanente, o Poder Público Federal poderá fazê-lo sem desapropriá-las, se não o fizer o
proprietário. 2. Com isso, não está o art. 18 da Lei n. 4.771/65 retirando do particular a
obrigação de recuperar a área desmatada, mas apenas autorizando ao Poder Público que se
adiante no processo de recuperação, com a transferência dos custos ao proprietário, que
nunca deixou de ser o obrigado principal. 3. Tal obrigação, aliás, independe do fato de ter
321
sido o proprietário o autor da degradação ambiental, mas decorre de obrigação propter rem,
que adere ao título de domínio ou posse”. (REsp 1237071/PR, Rel. Ministro HUMBERTO
MARTINS, SEGUNDA TURMA, julgado em 03/05/2011, DJe 11/05/2011)
LEITURA COMPLEMENTAR: LEITE, José Rubens Morato. Dano Ambiental: Do

Individual ao Coletivo Extrapatrimonial. Teoria e Prática. 5ª ed. São Paulo: RT, 2012.
322
Ponto 17.a. Fatos da Administração Pública: atos da Administração Pública e

fatos administrativos. Elementos do ato administrativo.
Principais obras consultadas: Resumo Oral 26º CPR, Resumo do 25º CPR. GASPARINI,
Diógenes. Direito Administrativo. 9 ed. Saraiva, 2004. CARVALHO FILHO, José dos
Santos, Manual de Direito Administrativo, 2009. MELLO. Celso Antônio Bandeira de.
Curso e Direito Administrativo, 2010.
Legislação básica: sem legislação.
Atos da Administração Pública constitui conceito amplo, abrangendo atos que não são atos
administrativos, tais como atos privados, atos materiais e atos políticos ou de governo.
Fato administrativo, por seu turno, é toda “[...] atividade material no exercício da função
jurídica, que visa a efeitos de ordem prática para a Administração. Exemplos de fatos
administrativos são a apreensão de mercadorias, a dispersão de manifestantes, a
desapropriação de bens privados, a requisição de serviços ou bens privados etc. Enfim, a
noção indica tudo aquilo que retrata alteração dinâmica na Administração, um movimento
na ação administrativa. Significa dizer que a noção de fato administrativo é mais ampla que
a de fato jurídico, uma vez que, além deste, engloba também os fatos simples, ou seja,
aqueles que não repercutem na esfera de direitos, mas estampam evento material ocorrido
no seio da Administração”(CARVALHO FILHO, José dos Santos, 2009, p. 91). Numa
acepção tradicional, em suma, “fatos administrativos são descritos como a materialização
da função administrativa [...]”, resultante de um ato administrativo (ALEXANDRINO,
Marcelo, 2010, p. 413).
Ato administrativo é a “[...] declaração do Estado (ou de quem lhe faça às vezes – como,
por exemplo, um concessionário de serviço público), no exercício de prerrogativas
públicas, manifestada mediante providências jurídicas complementares da lei a título de lhe
dar cumprimento, e sujeitas a controle de legitimidade por órgão jurisdicional” (MELLO,
2011, p. 385). Os elementos do ato administrativo são: i) competência (círculo definido em
lei dentro do qual podem os agentes exercer legitimamente sua atividade); ii) forma
(exteriorização do ato); iii) objeto (o conteúdo do ato); iv) motivo (pressuposto de fato e/ou
de direito que autoriza ou exige a prática do ato); e v) finalidade (objetivo almejado pela
prática do ato, i. é., o interesse público).
Apenas os elementos “competência” e “forma” permitem convalidação em caso de

irregularidade. Já em relação aos demais elementos, a nulidade é insanável desde o
nascimento do ato.
Deve-se ter em mente a distinção conceitual que a doutrina aponta existir entre motivo e
motivação. O motivo representa o fundamento de fato e de direito que impulsiona a prática
do ato administrativo. A motivação, por sua vez, significa a justificativa que se confere ao
ato. Ou seja, sempre que se estiver a falar em motivação dos atos administrativos, estar-se-á
discutindo o porquê de ter o administrador praticado o ato diante dos fatos e do direito
323
aduzidos. Não basta os elencar; é preciso que haja demonstração argumentativa de que
ambos (fundamentos fáticos e jurídicos) correlacionam-se logicamente, compatibilizando-
se com a lei e, consequentemente, com o interesse público.
Sobre a necessidade de todo ato administrativo ser ou não motivado, Celso Antônio
Bandeira de Mello (2009, p. 396) afirma: “parece-nos que a exigência de motivação dos
atos administrativos, contemporânea à prática do ato, ou pelo menos anterior a ela, há de
ser tida como uma regra geral, pois os agentes não são “donos” da coisa pública, mas
simples gestores de interesses de toda a coletividade, esta, sim, senhora de tais interesses,
visto que, nos termos da Constituição, “todo o poder emana do povo” (...) (art. 1º, parágrafo
único). Logo, parece óbvio que, praticado o ato em um Estado onde tal preceito é assumido
e que, ademais, qualifica-se como “Estado Democrático de Direito” (art. 1º, caput),
proclamando, ainda, ter como um de seus fundamentos a “cidadania” (inciso II), os
cidadãos e em particular o interessado no ato têm o direito de saber por que foi praticado,
isto é, que fundamentos o justificam”.
1.1. Questões de Concurso: não constam no 25º e 26º CPR.
1.2. Leitura Complementar: as obras acima referidas.
324
Ponto 17.b. Poder de polícia administrativa. Poder de polícia e direitos

fundamentais.
Principais obras consultadas: Resumo do Grupo do 26º CPR, Resumo do 25º CPR;
FILHO. José Santos Carvalho Filho. Manual de Direito Administrativo, 19º edição, 2007.
Celso Antônio Bandeira de. Curso e Direito Administrativo, 2010.
Legislação básica: art.145, II da CF; art.78 CTN.
Segundo JSCF a expressão poder de polícia comporta dois sentidos, um amplo e um

restrito. Em sentido amplo, significa toda e qualquer ação restritiva do Estado em relação
aos direitos individuais (ex. elaboração de leis pelo Legislativo). Em sentido estrito se
configura como atividade administrativa, consistente no poder de restringir e condicionar
direitos, em especial a liberdade e a propriedade. Para Hely: "poder de polícia é o
mecanismo de frenagem de que dispõe a Administração Pública para conter os abusos do
direito individual". Em termos mais simples, pode ser entendido como toda limitação
individual à liberdade e à propriedade em prol do interesse público. DIRLEY CUNHA JR.
esclarece que o poder de polícia não incide para restringir o direito em si, mas sim para
condicionar o seu exercício, quando o comportamento administrativo expõe a risco o
interesse coletivo. A expressão “poder de polícia” não é mais utilizada na maioria dos
Estados europeus, à exceção da França, sendo substituída pelo termo “limitações
administrativas à liberdade e à propriedade”. É que referida expressão traz consigo uma
ideia de “Estado de Polícia”, que precedeu ao Estado de Direito. No Brasil a doutrina ainda
é fiel ao vocábulo. É assente o entendimento de que o fundamento do poder de polícia é o
princípio da predominância do interesse público (primário) sobre o particular, que dá à
Administração posição de supremacia sobre os administrados.
As características do poder de polícia são: 1) discricionariedade (rebatida por alguns, como

CABM, para quem, em determinadas hipóteses, tal poder será vinculado – concessão de
licença quando preenchidos os requisitos); 2) autoexecutoriedade (exceto para a cobrança
de multas) e 3) coercibilidade. JSCF menciona como requisitos de legitimidade da polícia
administrativa os requisitos gerais de validade de todos os atos: exercício regular da
competência, forma imposta pela lei, finalidade, motivo e objeto. Tem-se ainda como
requisito de legitimidade o princípio da proporcionalidade, pois conforme CABM, é preciso
que a administração tenha cautela na sua atuação, “nunca se servindo de meios mais
energéticos que os necessários à obtenção do resultado pretendido pela lei”. Não havendo
proporcionalidade entre a medida adotada e o fim a que se destina a autoridade
administrativa incorrerá em abuso de autoridade, o que poderá acarretar a invalidação do
ato, inclusive através de mandado de segurança, neste último caso quando a nulidade puder
ser comprovada de plano.
O poder de polícia pode ser dividido em duas áreas de atuação: na área administrativa e na
área judiciária. Como nos traz Di Pietro, normalmente se menciona que a principal
diferença entre as duas está no caráter preventivo da polícia administrativa e no caráter
325
repressivo da polícia judiciária. Entretanto, como diz a própria doutrinadora, essa diferença
hoje não mais é aceita como absoluta, uma vez que a polícia administrativa pode agir tanto
preventivamente como repressivamente (exemplo: apreensão de arma usada indevidamente
ou a cassação da licença do motorista infrator). Do mesmo modo, pode-se afirmar que a
polícia judiciária atua preventivamente. Como exemplo poder-se-ia mencionar que “embora
seja repressiva em relação ao indivíduo infrator da lei penal, é também preventiva em
relação ao interesse geral” (Di Pietro). Outra diferenciação que se costuma fazer está na
ocorrência ou não de ilícito penal. Se a atuação se der na esfera do ilícito puramente
administrativo (prevenção ou repressão), a polícia é administrativa. Caso se trate de ilícito
penal, é a polícia judiciária que agirá. Também se menciona que a diferença seria o fato de
a polícia judiciária ser privativa de corporações especializadas (pol. civil e militar),
enquanto a polícia administrativa se reparte entre os vários órgãos da Administração.
CABM rebate essas diferenciações e menciona que a verdadeira diferença estaria em que a
atividade da polícia administrativa visa a paralisação de atividades anti-sociais; já a
judiciária objetiva a responsabilização dos violadores da ordem jurídica. Por fim, outra
diferença que é comumente apontada pela doutrina é o fato de a polícia judiciária incidir
diretamente sobre as pessoas, o que jamais ocorreria com a polícia administrativa, visto que
esta incide sobre direitos e bens.
1.1. Poder de Polícia e Direitos Fundamentais: a razão do poder de polícia é o interesse

social e o seu fundamento está na supremacia geral que o Estado exerce sobre os cidadãos,
supremacia esta fundada na realização dos objetivos constitucionais. Daí surge o
antagonismo entre as liberdades individuais e o interesse coletivo. É importante ressaltar,
contudo, que a doutrina moderna tem sustentado a constitucionalização do conceito de
interesse público, rechaçando a ideia de sua supremacia absoluta como princípio jurídico ou
postulado normativo. GUSTAVO BINENBOJM, na obra “Uma Teoria do Direito
Administrativo” defende que “a definição do que é o interesse público, e de sua propalada
supremacia sobre os interesses particulares, deixa de estar ao inteiro arbítrio do
administrador, passando a depender de juízos de ponderação proporcional entre os direitos
fundamentais e outros valores e interesses metaindividuais constitucionalmente
consagrados.” Dessa forma, o exercício do poder de polícia encontra limites na garantia dos
direitos fundamentais, não sendo o administrador livre para definir o que seja interesse
público, bem como para enunciar de forma absoluta a sua supremacia sobre os interesses
particulares. No exercício de referido poder, deve o Administrador utilizar um juízo de
ponderação proporcional entre os direitos fundamentais e outros interesses ou valores
transindividuais consagrados pela CF. Normalmente, para se constatar a legitimidade do
poder de polícia, utilizam-se os três pontos: necessidade; adequação e proporcionalidade
em sentido estrito. A Administração deve proceder com cautela no exercício do poder de
polícia, cuidando para não aplicar meios mais enérgicos do que o suficiente para se alcançar
o fim almejado. Qualquer interferência administrativa em matéria de direitos fundamentais
deve buscar sempre uma solução otimizadora que prestigie todos os direitos e princípios
constitucionais envolvidos. Assim, o reconhecimento de direitos fundamentais pela CF
configura o próprio limite do poder de polícia, uma vez que esses não podem ser
suprimidos. A atuação da polícia administrativa só será considerada legítima e proporcional
se for realizada nos estritos termos legais, respeitando os direitos fundamentais e as
liberdades públicas asseguradas na Constituição e nas leis. Nesse sentido, GASPARINI
326
(Diógenes, 2004, p. 128) afirma que “é na conciliação da necessidade de limitar ou

restringir o desfrute da liberdade individual e da propriedade particular com os direitos
fundamentais, reconhecidos a favor dos administrados, que se encontram os limites dessa
atribuição. Assim, mesmo que a pretexto do exercício do poder de polícia, não se pode
aniquilar os mencionados direitos. Qualquer abuso é passível de controle judicial”.
1.2. Questões de Concurso:
(26º CPR – Oral) 19) Fale da autoexecutoriedade do ato administrativo. Pode demolir
construção em área de APP? Supremacia do interesse público.
(Petruska Canal)
O ato administrativo possui o atributo da auto-executoriedade, decorrente do poder de

polícia, e “não depende de autorização de qualquer outro Poder, desde que a lei autorize o
administrador a praticar o ato de forma imediata.” (José dos Santos Carvalho Filho, Manual
de Direito Administrativo, 20. Ed., Lumen Juris, SP, 2008, p. 81). Nesse passo, importante
ressaltar que a auto-executoriedade só é possível quando expressamente prevista em lei e
quando se trata de medida urgente que, caso não adotada de imediato, possa ocasionar
prejuízo maior para o interesse público. (Maria Sylvia Zanella Di Pietro , Direito
Administrativo, Atlas, SP,19 ed., 2005, p. 210 e 211)
Dessa maneira, considerando que a demolição de obra está devidamente prevista como uma
das sanções administrativas aplicáveis na Lei 9.605, em seu art. 72, VIII, há possibilidade
de sua aplicação quando houver construção irregular em área de preservação permanente,
tendo em vista a supremacia do interesse público na proteção ao meio ambiente, em
detrimento do interesse privado (do direito de propriedade). Há de se observar, contudo,
que “a auto-executoriedade não deve constituir objeto de abuso de poder, de modo que
deverá a prerrogativa compatibilizar-se com o princípio do devido processo legal para o fim
de ser a Administração obrigada a respeitar as normas legais.” (José dos Santos, op.cit.p.81)
(Cf. AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL Nº 153.183 - RJ (2012/0045701-3)RELATOR :
MINISTRO CESAR ASFOR ROCHA)
Há uma particularidade, entretanto, que deve ser observada tendo em vista a tendência
jurisprudencial, adepta à tese levantada pelo IBAMA, no sentido da necessidade de prévia
manifestação do Judiciário nos casos de edificação já concluída:
AMBIENTAL E ADMINISTRATIVO. INFRAÇÃO ADMINISTRATIVA. DEMOLIÇÃO

DE EDIFÍCIO IRREGULAR. AUTO-EXECUTORIEDADE DA MEDIDA. ART. 72, INC.
VIII, DA LEI N. 9.605/98 (DEMOLIÇÃO DE OBRA). PECULIARIDADES DO CASO
CONCRETO. INTERESSE DE AGIR CONFIGURADO. 1. A questão cinge-se ao debate
sobre o eventual interesse processual do Ibama em ação civil pública cujo pedido consiste
na condenação dos recorridos à reparação de danos ambientais, bem como à indenização
por eventual dano coletivo causado ao meio ambiente em razão da construção de prédio na
margem do "Rio Chumbo", área de preservação permanente. 2. A origem entendeu que a
demolição de obras é sanção administrativa dotada de auto-executoriedade, razão pela qual
despicienda a ação judicial que busque sua incidência. O Ibama recorre pontuando não ser
327
atribuível a auto-executoriedade à referida sanção. 3. Mesmo que a Lei n. 9.605/98 autorize

a demolição de obra como sanção às infrações administrativas de cunho ambiental, a
verdade é que existe forte controvérsia acerca de sua auto-executoriedade (da demolição de
obra). 4. Em verdade, revestida ou não a sanção do referido atributo, a qualquer das partes
(Poder Público e particular) é dado recorrer à tutela jurisdicional, porque assim lhe garante
a Constituição da República (art. 5º, inc. XXXV) - notoriamente quando há forte discussão,
pelo menos em nível doutrinário, acerca da possibilidade de a Administração Pública
executar manu militari a medida. 5. Além disso, no caso concreto, não se trata propriamente
de demolição de obra, pois o objeto da medida é edifício já concluído - o que intensifica a
problemática acerca da incidência do art. 72, inc. VIII, da Lei n. 9.605/98. 6. Por fim, não
custa pontuar que a presente ação civil pública tem como objetivo, mais do que a demolição
do edifício, também a recuperação da área degradada. 7. Não se pode falar, portanto, em
falta de interesse de agir. 8. Recurso especial parcialmente conhecido e, nessa parte,
provido. (REsp 1246443/PR, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES,
SEGUNDA TURMA, julgado em 23/08/2011, DJe 13/04/2012)
No mesmo sentido o julgamento: “a Lei n. 9.605/98 trata sobre as sanções penais e

administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente, tendo o juízo
a quo dado uma interpretação ao art. 72, por demais específica para afastar o interesse de
agir da parte autora. Tratando-se de obra já concluída, não há que se falar em auto-
executoriedade, necessitando o IBAMA ingressar com ação civil pública para pleitear a
ordem de demolição da construção.” (RECURSO ESPECIAL Nº 1.254.262 - PB
(2011/0111992-3) RELATOR : MINISTRO HUMBERTO MARTINS) “Acerca do mérito,
transcrevo, ademais, trecho elucidativo do Parecer do Ministério Público Federal às fls.
292/295, os quais adoto como razão de convencimento do juízo: Os pareceres formulados
pelo IBAMA e pelo IDEMA constituem prova técnica suficiente de estar a obra impugnada
(fotos às fls.87/88) situada em praia de terreno de marinha, bens pertencentes à União
Federal, conforme art. 20, IV e VII, além de pertencer à Área de Preservação Permanente.A
obra da Apelante, destinada a fins comerciais, foi construída sem licenciamento prévio,
portanto está submetida às consequências previstas na Lei nº. 7.661/88, quais sejam:
interdição, embargo ou demolição, independente da existência de dano efetivo ao meio
ambiente (...)Não bastasse tudo isso, o local é também ponto de desova de espécies de
tartarurgas marinhas. (...)Também não socorre à Apelante eventual ausência de fiscalização
do IBAMA, até porque a requerente já foi alvo da autuação pelo referido órgão, como se vê
no auto de infração nº. 387.032 e embargo da obra (Termo de Embargo nº. 305.667),
conforme relatório de fiscalização de fls. 85/86. - É de se ressaltar que houve observância
do contraditório e ampla de defesa no âmbito do processo administrativo nº.
04916.000040/2003-41, instaurado no âmbito da GRPU (fls.39 e ss).” (RECURSO
ESPECIAL Nº 1.291.519 - RN (2011/0266947-1)RELATOR : MINISTRO CASTRO
MEIRA)
Conclui-se, portanto, a possibilidade de demolição de obra irregularmente instalada em área

de preservação permanente, tendo em vista a previsão em lei, desde que haja o prévio
contraditório e que não se trate de obra já concluída, oportunidade em que deve haver
prévia decisão do Judiciário.
328
1.3. Leitura Complementar: Binenbojm. Gustavo. Uma teoria do Direito Administrativo,

2ª edição, 2008.
329
Ponto 17. c. Zoneamento ambiental. Natureza jurídica. Princípios.

Características
Principais obras consultadas: Amado, Frederico, Direito Ambiental Esquematizado, 3ª

Edição (junho/2012), Editora Método; Fiorillo, Celso Antônio Pacheco, Curso de Direito
Brasileiro, 10ª Edição (2009), Editora Saraiva.
Legislação: Constituição Federal; Lei Complementar 140/2011; Lei 6.938/1981; Decreto

4.297/2002; Lei 6.803/1980
Natureza Jurídica. O zoneamento é uma medida não jurisdicional, oriunda do poder de

polícia administrativa, com dois fundamentos: a repartição do solo e a designação do seu
uso. É uma modalidade de limitação administrativa, incidindo sobre o território, a fim de
reparti-lo em zonas consoante o melhor interesse na preservação ambiental e no uso
sustentável dos recursos naturais. Existem outras espécies de zoneamento, a exemplo do
agrícola (art. 43, Lei 4.504/64), assim como o da Zona Costeira, na forma do art. 3º, Lei
7.661/88. A doutrina consagra que a natureza jurídica do zoneamento é de limitação
administrativa da propriedade, com esteio no princípio constitucional de que a propriedade
deve cumprir sua função social (arts. 5, XXIII, 182, § 2º e 170, CRF/88).
Princípios. O princípio do desenvolvimento sustentável (equidade intergeracional) ampara-

se no artigo 225 da Constituição Federal, o qual prevê o dever da coletividade e do Poder
Público de preservar o meio ambiente para as presentes e futuras gerações. O zoneamento
ambiental é um tema que se encontra relacionado ao aludido princípio, porquanto objetiva
disciplinar a forma como será compatibilizado o desenvolvimento industrial, as zonas de
conservação da vida silvestre e a própria habitação do homem, tendo em vista sempre a
manutenção de uma vida com qualidade às presentes e futuras gerações. O ZEE deverá
observar os princípios da função socioambiental da propriedade, da prevenção, da
precaução, do poluidor-pagador, do usuário-pagador, da participação informada, do acesso
equitativo e da integração, conforme previsão expressa no Decreto 4.297/2002.
Características. É o instrumento de organização do território a ser obrigatoriamente

seguido na implantação de planos, obras e atividades públicas e privadas, estabelecendo
medidas e padrões de proteção ambiental destinados a assegurar a qualidade ambiental, dos
recursos hídricos e do solo e a conservação da biodiversidade, garantindo o
desenvolvimento sustentável e a melhoria das condições de vida da população. (art. 2º,
Decreto 4.297/2002).
O zoneamento ambiental, que pode ser chamado de zoneamento ecológico-econômico

(ZEE), é um dos instrumentos para a efetivação da Política Nacional do Meio Ambiente
(art. 9º, II, Lei 6.938/81). Nos termos do art. 13, §2º, do novo Código Florestal, os Estados
que não possuem seus Zoneamentos Ecológico-Econômicos, segundo a metodologia
estabelecida em norma federal, terão o prazo de cinco anos, a partir da data da sua
publicação (28.05.2012), para a sua elaboração e aprovação. Questão complexa é saber se o
330
zoneamento ambiental deverá ser aprovado por lei ou por um simples decreto. O Decreto
4.297/2002 exige expressamente processo legislativo para a alteração do zoneamento (art.
19, § 1º), assim implicitamente pressupõe a sua aprovação por lei, à luz do princípio da
Simetria. Nas demais esferas, dependerá do conteúdo das respectivas legislações distritais,
estaduais e municipais.
O ZEE tem por objetivo geral organizar, de forma vinculada, as decisões dos agentes
públicos e privados quanto a planos, programas, projetos e atividades que, direta ou
indiretamente, utilizem recursos naturais, assegurando a plena manutenção do capital e dos
serviços ambientais dos ecossistemas. (art. 3º, Decreto 4.297/2002). Competirá à União,
segundo o disposto no art. 7º, IX, LC 140/2011, elaborar o zoneamento ambiental de
âmbito nacional e regional. Os Estados terão a incumbência de elaborar o zoneamento
ambiental de âmbito estadual, em conformidade com os de âmbito nacional e regional. Não
existe previsão expressa, na referida lei, para que os municípios promovam zoneamentos
ambientais locais, sendo apenas elencada a competência para elaborar o Plano Diretor,
observando os zoneamentos ambientais (art, 9º, IX), o que não impede o ente político local
de elaborá-los, desde que sejam compatíveis com o zoneamento nacional, regional e
estadual. O ZEE dividirá o território em zonas, tendo em vista as necessidades de proteção,
conservação e recuperação dos recursos naturais e do desenvolvimento sustentável. Deve se
orientar pelos princípios da utilidade e da simplicidade, de modo a facilitar a
implementação de seus limites e restrições pelo Poder Público, bem com sua compreensão
pelos cidadãos.
A alteração do ZEE, bem como as mudanças nos limites das zonas e indicação de novas
diretrizes gerais e específicas, somente poderá ser realizada depois de decorrido o prazo
mínimo de dez anos de sua conclusão, ou de sua última modificação. Esse prazo não será
exigido na hipótese de ampliação do rigor da proteção ambiental da zona a ser alterada, ou
de atualizações decorrentes de aprimoramento técnico-científico (art. 19, Decreto
4.297/02). Mesmo assim, essa alteração dependerá de consulta pública e aprovação pela
comissão estadual do ZEE e pela Comissão Coordenadora do ZEE, mediante processo
legislativo de iniciativa do Poder Executivo. Entretanto, a restrição de iniciativa legislativa
ao Poder Executivo, por simples decreto, parece ser inconstitucional, pois tal reserva não
está prevista no artigo 61 Constituição Federal. Por fim, cabe ressaltar que a alteração do
ZEE não poderá reduzir o percentual da reserva legal definido em legislação específica,
nem as áreas protegidas, com unidades de conservação ou não.
Zoneamento Ambiental Industrial. No que concerne ao zoneamento industrial nas áreas

críticas de poluição, a matéria é disciplinada pela lei 6.803/1980. O zoneamento deverá ser
aprovado por lei, observado a seguinte divisão: zonas de uso estritamente industrial, zonas
de uso predominantemente industrial, zonas de uso diversificado e zonas de reserva
ambiental.
As zonas de uso estritamente industrial destinam-se, preferencialmente, à localização de

estabelecimentos industriais cujos resíduos sólidos, líquidos e gasosos, ruídos, vibrações,
emanações e radiações possam causar perigo à saúde, ao bem-estar e à segurança das
populações, mesmo depois da aplicação de métodos adequados de controle e tratamento de
efluentes, nos termos da legislação vigente. Quando se tratar de delimitação e autorização
331
de implantação de zonas de uso estritamente industrial que se destinem à localização de

polos petroquímicos, cloroquímicos, bem como de instalações nucleares e outras definidas
em lei, a competência será exclusiva da União, ouvidos os Estados e Municípios. As zonas
de uso predominantemente industrial destinam-se, preferencialmente, à instalação de
indústrias cujos processos, submetidos a métodos adequados de controle e tratamento de
efluentes, não causem incômodos sensíveis às demais atividades urbanas e nem perturbem
o repouso noturno das populações. As zonas de uso diversificado destinam-se à localização
de estabelecimentos industriais, cujo processo produtivo seja complementar das atividades
do meio urbano ou rural que se situem, e com elas se compatibilizem, independentemente
do uso de métodos especiais de controle da poluição, não ocasionando, em qualquer caso,
inconvenientes à saúde, ao bem-estar e à segurança das populações vizinhas. Ainda estão
previstas as zonas de reserva ambiental, nas quais, por suas características culturais,
ecológicas, paisagísticas, ou pela necessidade de preservação de mananciais e proteção de
áreas especiais, ficará proibida a localização de estabelecimentos industriais. Nos termos do
artigo 1º, § 3º, da lei, as indústrias que não estejam confinadas nas zonas industriais
definidas por ela, serão submetidas à instalação de equipamentos especiais de controle e,
nos casos mais graves, à relocalização, haja vista a inexistência do direito adquirido de
poluir. O direito de indenização no caso da relocalização dependerá da análise casuística da
situação, a fim de se mensurar se os prejuízos experimentados pela empresa decorrem ou
não diretamente de uma postura comissiva ou omissiva da Administração Pública.
QUESTÃO: (26º CPR) 24) SISNAMA: órgãos e instrumentos. Proeminência da UF. Há

violação ao pacto federativo?
O SISNAMA teve sua origem no Decreto 73.030/73 que criou a Secretaria Especial do
Meio Ambiente (SEMA). Não tem personalidade jurídica e é composto por órgãos e
entidades federais, estaduais e municipais (TRENNEPOHL, Terence Dornelles.
Fundamentos de Direito Ambiental. 2007. p.84). São eles:
1) Órgão superior: Conselho de Governo (órgão integrante da Presidência da República);
2) Órgão
3) consultivo e deliberativo: CONAMA;
4) Órgão central órgão executor: Secretaria do Meio Ambiente transformada em Ministério
do Meio Ambiente pelo art. 21 da Lei 8490/1992;
5) Órgãos executores: IBAMA e ICMBio;
6) Órgãos seccionais: órgão ou entidades estaduais responsáveis pelo Meio Ambiente;
7) Órgãos locais: órgão ou entidades municipais responsáveis pelo Meio Ambiente
Os instrumentos que detém tais órgãos para a promoção da Política Nacional do Meio
Ambiente são:
a) Estabelecimento de padrões de qualidade ambiental;
b) Zoneamento ambiental;
c) Avaliação de impacto ambiental;
d) Licenciamento e revisão de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras;
e) Incentivos à produção e instalação de equipamento e a criação ou absorção de
tecnologia, voltados para a melhoria da qualidade ambiental;
f) Criação de reservas e estações ecológicas, APAs e as de relevante interesse ecológico no
332
âmbito de todas as esferas políticas;

g) O SINISMA;
h) O Cadastro Técnico Federal de Atividades e Instrumentos de Defesa Ambiental;
i) As penalidades disciplinares ou compensatórias ao não-cumprimento das medidas
necessárias à preservação ou correção de degradação ambiental;
j) Relatório de Qualidade do meio Ambiente a cargo do IBAMA;
k) Prestações de informações relativas ao meio ambiente;
l) Cadastro Técnico Federal de atividades potencialmente poluidoras e/ou utilizadoras dos
recursos ambientais
m) Instrumentos econômicos, como concessão florestal, servidão ambiental, seguro
ambiental e outros.
Não há violação ao pacto federativo, uma vez que garantida a presença de órgãos ou
entidades ambientais estaduais (seccionais) e municipais (locais) no SISNAMA. Trata-se de
uma rede de agências governamentais, nos três níveis da federação. Além disso, no plenário
do órgão consultivo e deliberativo do sistema, CONAMA, tem assento e voto
representantes dos governos estaduais (um de cada estado e DF) e municipais, nos termos
do art. 5º do Decreto 99.274/1990. (GARCIA, Leonardo de Medeiros. Direito Ambiental.
2012. p.105).
333
Ponto 18.a. Agentes públicos. Natureza jurídica da relação de emprego público.

Agentes políticos. Garantias. Estabilidade e Vitaliciedade. Estágio
probatório. Cargo em comissão. Agente de fato. Aposentadoria do servidor
público.
Obras consultadas: CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito

Administrativo. Rio de Janeiro. Lumen Juris, 2008; JUNIOR, Dirley da Cunha. Curso de
Direito Administrativo. Bahia. Juspodivm. 2011; JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de
Direito Administrativo. São Paulo. Saraiva. 2005; MEIRELLES, Hely Lopes. Direito
Administrativo Brasileiro. São Paulo. Malheiros. 26 ed. 2001.
Legislação básica: CF arts. 37, I a XVII, 39, 40, 41, 93, 95, 128, I; LC 75, LC 35; Lei
8.112/90; Lei 8.429/90, Lei 9.962/00.
1. AGENTES PÚBLICOS. A expressão agente público é ampla e abrange todos aqueles

que – exprimindo de algum modo a vontade do Estado – exercem funções públicas,
independentemente do vínculo jurídico, com ou sem remuneração, temporária ou
permanentemente. O art. 2º da lei 8.429/1992, afirma que se reputa agente público, para os
efeitos da lei, todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por
eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou
vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades mencionadas no artigo anterior.
A doutrina classifica os agentes públicos em agentes políticos, agentes particulares
colaboradores e servidores públicos.
a. Agentes políticos. Exprimem a vontade superior do Estado, integrando a estrutura de

Poder. São titulares de cargos que integram o arcabouço constitucional do Estado com
estatutos previstos na própria Constituição. Abrange os membros do poder Executivo e
Legislativo, auxiliares imediatos do Executivo (Ministros e Secretários). Liame político.
Magistrados e membros do MP: a maioria da doutrina (Bandeira de Mello, Carvalho Filho,
Gasparini) entende que não seriam agentes políticos, MAS, há precedentes do STF (RE
228977, de 5.3.02; RE 579799, de 2.12.08) dizendo o contrário: que seriam agentes
políticos.
b. Particular em colaboração. Agente colaborador é uma categoria de agente público. São

particulares que executam funções especiais, públicas, tais como os jurados, os convocados
para serviço eleitoral, etc. José dos Santos Carvalho Filho cita ainda como exemplo os
titulares de cartório não oficializados e os concessionários e permissionários de serviço
público. Celso Antônio Bandeira de Melo considera ainda os contratados para locação civil
de serviços. José dos Santos discorda daquele mestre por considerar que o vínculo é
meramente contratual. Diferencia ainda o caso em que a contratação visa fins de emprego
(quando serão, então, agentes públicos) e a contratação de objeto determinado.
c. Servidores Públicos. Os servidores públicos trabalham para entes da Administração

Pública (Direta ou Indireta), com personalidade jurídica de direito público. Liame
334
profissional (não político). A CRFB/88 exigiu um regime único: ou estatutário (cargo

público) ou celetista (emprego público). A EC 19/98 aboliu a unicidade do regime para o
mesmo ente. No entanto, a cautelar na ADI 2135, em 2.8.2007, suspendeu, com efeito ex
nunc, a eficácia do caput do art. 39, da CR, restabelecendo o RJU. São os antigos
“funcionários públicos”. A decisão em cautelar permanece até hoje. A expressão
funcionário público tinha sentido mais restrito do que servidor público, porque eram apenas
os servidores estatutários que integravam a Administração direta, ao passo que servidor
público abrange Administração Direta, Autarquias e Fundações públicas sob qualquer
regime. Expressão em desuso (usada por diplomas anteriores a 88), útil, no entanto, para o
direito penal (art. 327, CP). Também existem os servidores de entes governamentais de
direito privado, os quais são os empregados (celetistas) da Administração Indireta com
personalidade jurídica de direito privado.
2. NATUREZA JURÍDICA DA RELAÇÃO DE EMPREGO PÚBLICO. Emprego

público é vínculo contratual, regido pela CLT, mas há influxo de regras específicas, como a
Lei 9.962/00, havendo a exigência de concurso público. Seguem algumas características da
relação jurídica de emprego público: (a) Regime jurídico trabalhista (contratual). (b)
Obrigatório para as pessoas jurídicas de direito privado; nas de direito público, é
facultativa. (c) Estados e Municípios não podem editar lei, como a 9.962/00 nem aplicá-la,
pois a competência para legislar sobre Direito do trabalho é da União. Aplicam diretamente
a CLT. Mas podem editar lei que imponha autolimitação quanto aos poderes atribuídos pela
CLT ao empregador em geral. (d) Lei 9.962 prevê contrato por tempo indeterminado, desde
que haja prévia aprovação em concurso público, permitindo a resilição unilateral apenas
quando houver: d.1) falta grave; d.2) acumulação ilegal de cargos ou funções públicas; d.3)
excesso de despesa; d.4) insuficiência de desempenho.
3. GARANTIAS. ESTABILIDADE E VITALICIEDADE. O cargo público é um vínculo

estatutário, regido pela lei (no âmbito federal, a Lei 8112) e pela CR. É a mais indivisível
unidade de competências (atribuições e responsabilidades), em regra criado por lei, pode
ser em comissão (livre nomeação/exoneração) efetivo (concurso público), ou vitalício
(também por concurso público). NATUREZA JURÍDICA DA RELAÇÃO ENTRE
TITULARES DE CARGO E O PODER PÙBLICO: - Estatutária, institucional e não
contratual; - Estado pode alterar por lei o regime jurídico. Não há garantia de continuidade
do regime (entendimento pacífico do STF pela ausência de direito adquirido a regime
jurídico). Existem diversas garantias referentes ao exercício do cargo público. Podemos
destacar a vitaliciedade e a estabilidade.
Vitaliciedade x Estabilidade x Efetividade. Nos dizeres do Marçal Justen Filho

“vitaliciedade significa que a demissão do sujeito depende de sentença judicial que
reconheça a comprovação de infração a que seja cominada sanção dessa ordem. A
vitaliciedade não significa a garantia de titularidade do cargo por toda a vida, uma vez que
o servidor vitalício está sujeito à aposentadoria compulsória, e não há impedimento à
extinção do cargo. A Constituição atribui o regime da vitaliciedade aos magistrados (art. 95,
I), aos membros dos Tribunais de Contas (art. 73, §3º) e do Ministério Público (art. 128,
§5º, a)”.(MARÇAL, Justen Filho. Curso de direito administrativo. 8 ed. Belo Horizonte:
Fórum, 2012. p.906) Existem duas súmulas do E. Supremo Tribunal Federal a respeito do
335
assunto, quais sejam, a nº 11 (A vitaliciedade não impede a extinção do cargo, ficando o

funcionário em disponibilidade, com todos os vencimentos) e a nº 36 (Servidor vitalício
está sujeito a aposentadoria compulsória, em razão da idade). A perda da vitaliciedade
somente se dá com sentença judicial transitada em julgado. Logo os efeitos da vitaliciedade
são mais benéficos do que os da estabilidade. A estabilidade consiste em uma garantia
contra a exoneração discricionária, submetendo a extinção da relação estatutária a processo
administrativo ou judicial destinado a apurar a prática de infração a que seja cominada a
pena de demissão, ressalvada a hipótese específica de perda do cargo para redução das
despesas com pessoal (autorizada constitucionalmente nos artigos 169, parágrafos 4º a 7º, e
247). (MARÇAL, Justen Filho. Curso de direito administrativo. 8 ed. Belo Horizonte:
Fórum, 2012, p.904).
De acordo com o artigo 41, §1º, da Constituição Federal somente perde a estabilidade o
servidor nomeado para cargo de provimento efetivo mediante sentença judicial transitada
em julgado ou procedimento administrativo com garantia de ampla defesa ou procedimento
de avaliação periódica de desempenho (demissão poderá fundar-se não apenas em prática
de infrações graves, mas também em ausência de capacidade ou aptidão para o desempenho
das atribuições inerentes do cargo – visa não apenas verificar se houve infração de deveres,
mas apurar se o funcionário tem condições de cumprir com seus deveres). Existe ainda a
previsão do artigo 169, §4º, da Constituição Federal que permite que o servidor estável
perca o cargo para assegurar a observância do limite máximo de despesas com pessoal. A
estabilidade é adquirida após 3 anos de exercício que coincide com o estágio probatório
(posição jurisprudencial), que é período de prova a que se submete o servidor. Há
precedentes conferindo estabilidade a empregado público (portanto, de pessoa jurídica de
direito público) aprovado em concurso público (390/TST). Estabilidade: STJ: a estabilidade
diz respeito ao serviço público, e não ao cargo. O servidor estável, ao ser investido em novo
cargo, não está dispensado de cumprir o estágio probatório. Adquirida a estabilidade o
servidor só poderá ser demitido: a) se cometer falta grave; b) se houver processo
administrativo para apurar a falta; c) for garantida a ampla defesa.
Assim, os funcionários vitalícios só podem ser desligados por decisão judicial – ex.
magistrados, membros do MP e Ministros/Conselheiros de TC´s. Na 1ª instância, juízes e
membros do MP adquirem vitaliciedade após 2 anos de exercício. Nas demais hipóteses, a
vitaliciedade é imediata (ex. juízes que entram pelo “quinto” da advocacia, ministros de
Tribunais Superiores). Além da estabilidade/vitaliciedade, detentores de cargos têm a
prerrogativa da irredutibilidade salarial (que é apenas nominal); garantia de isonomia
remuneratória conforme a complexidade/responsabilidade do cargo. Garantia de
permanência é prerrogativa para assegurar a independência desses agentes. Previsão
constitucional para os membros do MP, TC e magistrados (respectivamente, 128, § 5º, I, a;
73, § 3º; 95, I, da CF). Não podem as Constituições estaduais ou Leis Orgânicas
municipais ou lei de qualquer outra esfera criar cargos vitalícios (STF, Informativo
409). Vitaliciedade mediata: depende de prévio estágio confirmatório; imediata: adquirida
na investidura.
Diferente é o que se chama de cargo efetivo, quando o funcionário ostenta estabilidade. A

demissão pode ser por processo administrativo, decisão judicial, reprovação em avaliação
336
periódica de desempenho, ou, excepcionalmente, para contenção de despesas, depois de

adotadas medidas do art. 169/CR. Diferença entre estabilidade e efetividade: estabilidade é
a garantia constitucional do servidor público estatutário de permanecer no serviço público,
após o período de três anos de efetivo exercício. Efetividade é a situação jurídica que
qualifica a titularização de cargos efetivos, para distinguir-se da relativa aos cargos em
comissão.
4. ESTÁGIO PROBATÓRIO (art. 20 e §§ da Lei 8112/90). Período de três anos dentro

do qual o servidor é avaliado quanto aos requisitos necessários para o desempenho do
cargo, relativos ao interesse no serviço, adequação, disciplina, assiduidade, etc. Mesmo sem
estabilidade ainda, o STF entende que nesse período o servidor não pode ser exonerado sem
inquérito ou sem as formalidades legais de apuração de sua capacidade (Súmula 21). Há
entendimento de que o prazo de 3 anos para a aquisição da estabilidade não está vinculado
ao prazo do estágio probatório (STJ, MS 9373/DF, Rel. Min. Laurita Vaz).
5. CARGO EM COMISSÃO. É uma ocupação transitória de cargo público. Não há

estabilidade. São de livre nomeação (sem concurso) e exoneração ad nutum (art. 37, II, da
CF). A EC 19/98 alterou o art. 37, V, da CF estabelecendo que o exercício de funções de
confiança deve ser realizado por servidores ocupantes de cargo efetivo. Já os cargos em
comissão podem ser atribuídos a servidores de carreira, nos casos, condições e percentuais
mínimos previstos em lei, devendo as atribuições de tais funções e cargos destinar-se
apenas à chefia, direção e assessoramento. Sujeitam-se ao Regime Geral de Previdência
Social – RGPS.
6. AGENTE DE FATO. Trata-se de agente que, mesmo sem ter uma investidura normal e
regular, executa uma função pública em nome do Estado. Pode ser: a) Agente necessário:
praticam atos e executam atividades em situações excepcionais em colaboração com o
Poder Público e como se fossem agentes de direito. Atos confirmados em regra em razão do
interesse público e da segurança jurídica; ou b) Agente putativo: desempenha atividade
pública na presunção de que há legitimidade, embora não tenha havido investidura dentro
do procedimento legalmente exigido.
Teoria da aparência: alguns atos podem ser questionados internamente na Administração,

mas externamente devem ser convalidados para evitar que terceiros de boa-fé sejam
prejudicados através da frustração de suas legítimas expectativas. Agente de fato recebe
remuneração, mesmo sendo ilegítima a investidura, pois trabalhou efetivamente, ressalvada
a hipótese de má-fé. No caso do agente de fato há mera irregularidade na investidura (sem
concurso, p.ex.). Seus atos são considerados válidos (teoria da aparência), com base,
principalmente, nos princípios da boa-fé e da segurança jurídica. Não se confunde com a
usurpação de função (não há sequer investidura ou qualquer vínculo com o poder público),
neste caso o ato é considerado inexistente (RMS 25.104, STF).
7. APOSENTADORIA DO SERVIDOR PÚBLICO. Conceito: direito, garantido pela

CF, ao servidor público, de perceber determinada remuneração na inatividade, diante da
ocorrência de certos fatos jurídicos previamente estabelecidos (Carvalho Filho). Natureza
jurídica: De acordo com a jurisprudência dominante do STF e do STJ, o ato de
aposentadoria dos servidores públicos é ato administrativo complexo, somente se
337
aperfeiçoando com a fusão da vontade de pelo menos dois órgãos públicos. Para ambas as
Cortes, o ato de aposentadoria, embora já seja apto a produzir regularmente seus efeitos
desde sua expedição pelo ente administrativo ao qual o servidor se encontra vinculado,
somente se completa com o registro pelo Tribunal de Contas, cuja competência consiste em
examinar e confirmar a aposentadoria já concedida pelo órgão de origem do servidor.
Súmula Vinculante nº3. Estatutários: incidem as regras do art. 40 da CF que trata de
regime previdenciário especial. Trabalhistas: temporários e ocupantes de cargo em
comissão (art. 40, § 3º, CF): regime geral de previdência social (arts. 201 e 202 da CF).
Modalidades de aposentadoria do servidor público (art. 40, §§ 1º ao 6º, da CF):
VOLUNTÁRIA, desde que cumpridos 10 anos de efetivo exercício no serviço público e 5

anos no cargo efetivo em que se dará a aposentadoria, além de: i) no caso da voluntária por
tempo de contribuição, 60 anos de idade e 35 de contribuição, se homem, e 55 anos de
idade e 30 de contribuição, se mulher; ii) no caso da por idade, 65 anos de idade, se
homem, e 60 anos se mulher, com proventos proporcionais ao tempo de contribuição;
COMPULSÓRIA, aos 70 anos, com proventos proporcionais ao tempo de contribuição;
INVALIDEZ PERMANENTE com proventos proporcionais ao tempo de contribuição,

salvo acidente de serviço, moléstia profissional ou doença grave, contagiosa ou incurável.
Professores (art. 40, § 5º, CF): se comprovarem exclusivamente tempo de efetivo exercício
das funções de magistério na educação infantil e no ensino fundamental e médio (ver
Súmula 726 do STF), os requisitos de idade e de tempo de contribuição para a
aposentadoria voluntária por tempo de contribuição serão reduzidos em 5 anos.
Aposentadoria especial (art. 40, § 4º, CF): definidas em leis complementares, cuja
concessão está prevista para i) servidores portadores de deficiência; ii) que exercem
atividades de risco; iii) cujas atividades sejam exercidas sob condições especiais que
prejudiquem a saúde ou a integridade física. SÚMULA VINCULANTE Nº 33:
“APLICAM-SE AO SERVIDOR PÚBLICO, NO QUE COUBER, AS REGRAS DO REGIME
GERAL DA PREVIDÊNCIA SOCIAL SOBRE APOSENTADORIA ESPECIAL DE QUE
TRATA O ARTIGO 40, § 4º, INCISO III DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL, ATÉ A EDIÇÃO
DE LEI COMPLEMENTAR ESPECÍFICA”. Proventos: antes o valor dos proventos
equivalia ao recebido na ativa. Após a EC 41-2003, o cálculo dos proventos deve observar
o art. 40, §§ 3º e 17, sendo uma média baseada nas remunerações sobre as quais o servidor
contribuiu ao longo de sua vida profissional, na forma da lei (ver Lei 10.887/04). Art. 40, §
2º, CF: os proventos não poderão exceder a remuneração auferida pelo servidor quando em
atividade. Cumulação de proventos: vedada a percepção de mais de uma aposentadoria à
conta do regime previdenciário especial dos servidores efetivos (art. 40, § 6º, CF),
ressalvados os casos de cargos acumuláveis. No caso de cargos acumuláveis ou quando
também há contribuição para o RGPS, a soma total dos proventos deve sempre respeitar o
teto previsto no art. 37, XI, CF. Revisão de proventos (art. 40, § 8º, CF): assegurado o
reajustamento dos benefícios para preservar-lhes, em caráter permanente, o valor real. A EC
41-03 suprimiu a regra da paridade entre os proventos e pensões e as remunerações da
ativa. Contagem de tempo: princípio da reciprocidade do cômputo do tempo de
contribuição (art. 40, § 9º, CF); vedada a contagem de tempo de contribuição fictício (art.
Art. 40, § 10, CF).
338
União, Estados e Municípios podem sujeitar os servidores ao teto de proventos do RGPS,

se instituírem regimes de previdência complementar, na forma do art. 40, §§ 14 ao 16, CF.
A EC 41-2003 teve como principais pontos: fim da aposentadoria com proventos integrais
para os servidores que ingressarem no serviço público após a publicação da Emenda;
estabelecimento de um redutor para pensões acima de certo valor; instituição de
contribuição previdenciária dos inativos e pensionistas que recebam proventos acima de
certo valor; previsão de regime de previdência complementar (ver ADI 3.105/DF, em que o
STF declarou parcialmente inconstitucionais o art. 4º, I e II, da EC 41-03); instituição de
regras de transição para os servidores ingressados no serviço público até a data de
publicação da EC 41-03; garantia dos direitos adquiridos dos já aposentados e pensionistas
bem como daqueles que, até a EC 41-03, tenham cumprido os requisitos legais. A EC 47-
2005 (“PEC paralela”) atenuou algumas das perdas de direitos impostas pela EC 41.
Leitura complementar: arts. 37 a 41 da CRFB e jurisprudência do STF sobre o tema.
I - A proibição concernente à acumulação de cargos públicos estende-se a empregos e

funções, abrangendo, também, autarquias, fundações, empresas públicas, sociedades de
economia mista, suas subsidiárias e sociedades controladas, diretamente ou indiretamente,
pelo Poder Público.
II - O servidor público não possui direito adquirido a regime jurídico, tampouco a regime
de vencimentos ou de proventos, razão pela qual é possível à Administração promover
alterações na composição remuneratória e nos critérios de cálculo, bem como extinguir,
reduzir ou criar vantagens ou gratificações, instituindo, inclusive, o subsídio, desde que não
se opere redução no valor nominal global recebido, em obediência ao princípio
constitucional da irredutibilidade de vencimentos.
III - De acordo com o entendimento do Supremo Tribunal Federal, a fixação de tetos

remuneratórios diferenciados para membros da magistratura federal e estadual contraria o
caráter nacional e unitário do Poder Judiciário, não se aplicando aos juízes estaduais o
limite remuneratório de 90,25% (noventa vírgula vinte e cinco por cento) dos subsídios dos
ministros do STF, previsto no art. 37, XI, da Constituição da República e em Resoluções do
Conselho Nacional de Justiça.
IV - A vitaliciedade é atributo exclusivo dos cargos das carreiras do Ministério Público e do

Poder Judiciário, significando que a desinvestidura, após o transcurso do estágio probatório,
depende de decisão judicial transitada em julgado.
Responda, agora:
339
a) ( ) Apenas o item IV está errado.
b) ( ) Todos os itens estão corretos.
c) ( ) Apenas os itens I e IV estão corretos.
d) ( ) Apenas os itens I e 111 estão corretos.
GABARITO SUGERIDO: Alternativa A
ASSERTIVA I – CORRETA. Proibição de acumulação de cargos públicos. Literalidade da

norma constitucional do:
Art. 37. [...] XVI - é vedada a acumulação remunerada de cargos públicos, exceto, quando
houver compatibilidade de horários, observado em qualquer caso o disposto no inciso XI.
a) a de dois cargos de professor;
b) a de um cargo de professor com outro técnico ou científico;
c) a de dois cargos ou empregos privativos de profissionais de saúde, com profissões

regulamentadas;
XVII - a proibição de acumular estende-se a empregos e funções e abrange autarquias,

fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista, suas subsidiárias, e
sociedades controladas, direta ou indiretamente, pelo poder público;
ASSERTIVA II – CORRETA. O servidor público não possui direito adquirido a regime

jurídico, tampouco a regime de vencimentos ou de proventos, sendo possível à
Administração promover alterações na composição remuneratória e nos critérios de cálculo
– como extinguir, reduzir ou criar vantagens ou gratificações -, instituindo, inclusive, o
subsídio, desde que não haja diminuição no valor nominal percebido, em respeito ao
princípio constitucional da irredutibilidade de vencimentos. 4. É vedada a superposição de
vantagens pecuniárias de servidores públicos, segundo estatui o art. 37, inciso XIV, da
Constituição Federal. Assim, uma dada gratificação ou adicional não podem ter como base
de cálculo o vencimento básico acrescido de outras vantagens remuneratórias, mesmo que
incorporadas, de forma a evitar, pois, o indesejado bis in idem. 5. Agravo regimental a que
se nega provimento”. (AgRg no AgRg no REsp 1 105124/MS, Rel. Ministro MARCO
AURÉLIO BELLIZZE, QUINTA TURMA, julgado em 05/03/2013, DJe 11/03/2013)
ASSERTIVA III – CORRETA. “Neste juízo prévio e sumário, estou em que, conquanto
essa ostensiva distinção de tratamento, constante do art. 37, XI, da Constituição da
República, entre as situações dos membros das magistraturas federal (a) e estadual (b),
parece vulnerar a regra primária da isonomia (CF, art. 5º, caput e I). Pelas mesmas razões, a
interpretação do art. 37, § 12, acrescido pela EC 47/2005, ao permitir aos Estados e ao
Distrito Federal fixar, como limite único de remuneração, nos termos do inciso XI do caput,
o subsídio mensal dos Desembargadores do respectivo Tribunal de Justiça, limitado a
noventa inteiros e vinte e cinco centésimos por cento do valor do subsídio dos Ministros
340
desta Corte, também não pode alcançar-lhes os membros da magistratura.” (ADI 3.854-
MC, voto do Rel. Min. Cezar Peluso, julgamento em 28-2-2007, Plenário, DJ de 29-6-
2007.)
ASSERTIVA IV – INCORRETA. A vitaliciedade é garantia concedida constitucionalmente

às carreiras da magistratura, Ministério Público e membros dos Tribunais de Contas. A
perda do cargo somente poder ser decretada após sentença judicial transitada em julgado.
Para os magistrados e membros do Ministério Público que ingressam mediante concurso de
provas e títulos, a aquisição da vitaliciedade ocorre após estágio probatório de dois anos.
Para aqueles que ingressam no Supremo Tribunal Federal, tribunais superiores, tribunais de
segunda instância (pelo denominado “quinto constitucional”) e tribunais de contas, sua
aquisição ocorre imediatamente com a posse. Essa garantia visa consagrar a esses agentes
políticos a necessária liberdade de atuação, afastando-os de preocupações com pressões e
ingerências políticas no exercício de suas atividades. O que não consiste, porém, “cláusula
de impunidade”, pois a perda do cargo poderá ocorrer por sentença judicial transitada em
julgado, após o devido processo legal.
I - O sistema constitucional obstaculiza o enriquecimento sem causa, especialmente o do

Estado, razão pela qual, configurado o desvio de função pública, nasce o direito à
incorporação, inclusive para fins de aposentadoria, do valor dos vencimentos do cargo
exercido de maneira irregular, a titulo de indenização, sem, contudo, reenquadramento
funcional.
II - A remoção e a redistribuição são formas de provimento derivado, vez que ensejam, com
o deslocamento do servidor, investidura em outro cargo.
III - De acordo com o atual regramento constitucional, a acumulação de proventos e

vencimentos somente será admitida quando os cargos públicos de que decorram essas
remunerações forem acumuláveis na atividade, respeitado o teto remuneratório.
IV - O exercício de atividade em situação de desvio de função gera direito ao

enquadramento funcional do servidor no cargo correspondente ás funções por ele
efetivamente desempenhadas.
a) ( ) Os itens I e III são verdadeiros.
b) ( ) Somente o item III é verdadeiro.
c) ( ) Somente os itens II e IV são falsos.
d) ( ) Somente o item IV é falso.
Comentários:
341
I - sistema constitucional obstaculiza o enriquecimento sem causa, especialmente o do

Estado, razão pela qual, configurado o desvio de função pública, nasce o direito à
incorporação, inclusive para fins de aposentadoria, do valor dos vencimentos do cargo
exercido de maneira irregular, a titulo de indenização, sem, contudo, reenquadramento
funcional. (incorreta)
É pacífico no STF que “Viola a Constituição Federal o enquadramento de servidor, sem

concurso público, em cargo diverso daquele de que é titular. Consequentemente, não há
direito adquirido à incorporação de vencimentos de cargo exercido de forma irregular”.
(Ag.Reg. no A.I. 739.449 São Paulo, Relator: Min. Dias Toffoli. 26/06/2012)
II - A remoção e a redistribuição são formas de provimento derivado, vez que ensejam, com
o deslocamento do servidor, investidura em outro cargo. (incorreta)
Remoção: é o deslocamento do servidor, a pedido ou de ofício, no âmbito do mesmo

quadro, com ou sem mudança de sede [art. 36, Lei 8.112/90].
Redistribuição: é o deslocamento de cargo de provimento efetivo, ocupado ou vago no

âmbito do quadro geral de pessoal, para outro órgão ou entidade do mesmo Poder, com
prévia apreciação do órgão central do SIPEC. [art. 37, Lei 8.112/90]. A redistribuição
(deslocamento do cargo) é diferente da remoção (deslocamento do servidor). Só por isso a
alternativa já se encontra incorreta, pois na redistribuição o que se desloca é o cargo. No
entanto, quando a alternativa diz que remoção e a redistribuição são formas de provimento
derivado incide novamente em erro. Segundo Carvalho Filho “(...) remoção e a
redistribuição não são formas de provimento derivado por não ensejarem investidura em
nenhum cargo (...)" [Direito Administrativo, São Paulo, Lumen Juris, 10 ed., 2003, p. 490].
III - De acordo com o atual regramento constitucional, a acumulação de proventos e

vencimentos somente será admitida quando os cargos públicos de que decorram essas
remunerações forem acumuláveis na atividade, respeitado o teto remuneratório. (correta)
Esta Suprema Corte entende que somente se admite a acumulação de proventos e

vencimentos quando se tratar de cargos, empregos ou funções acumuláveis na atividade.
[AI 529499 AgR / PR; Relator(a): Min. Ricardo Lewandowski]. Obs.: A questão do teto
remuneratório é divergente nos Tribunais Superiores.
IV - O exercício de atividade em situação de desvio de função gera direito ao

enquadramento funcional do servidor no cargo correspondente às funções por ele
efetivamente desempenhadas. (incorreta)
Idem alternativa I.
Gabarito oficial: B
(26º CPR – Oral) 10) O que são agentes colaboradores? Exemplo? Fale sobre o
342
contrato temporário? Quais são as hipóteses constitucionais para sua realização? Cite
um exemplo de situação em que é possível a contratação temporária? Natureza
jurídica desse vínculo?
Agente colaborador é uma categoria de agente público. São particulares que executam
funções especiais, públicas, tais como os jurados, convocados para serviço eleitoral, etc.
José dos Santos Carvalho Filho cita ainda como exemplo os titulares de cartório não
oficializados e os concessionários e permissionários de servico público.
Celso Antonio Bandeira de Melo considera ainda os contratados para locação civil de
serviços. José dos Santos discorda daquele mestre por considerar que o vínculo é
meramente contratual. Diferencia ainda o caso em que a contratação visa fins de emprego
(quando serão, então, agentes públicos) e a contratação de objeto determinado.
A Constituição Federal/88 previu no art. 37, inciso IX a possibilidade de contratação por

prazo determinado para atender necessidade temporário de excepcional interesse público.
Regulamentando o dispositivo, foi editada a lei n. 8745/93, que em seu art. 2 arrola as
hipóteses possíveis. Dentre elas, pode-se citar assistência em caso de calamidade pública,
emergência em saúde pública, admissão de professor substituto ou visitante, realização de
recenseamentos e outras pesquisas de natureza estatística efetuadas pela Fundação Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE, assistência à saúde para comunidades
indígenas, admissão de pesquisador, nacional ou estrangeiro, para projeto de pesquisa com
prazo determinado, em instituição destinada à pesquisa, entre outros.
O objetivo do constituinte foi abarcar situações nas quais a atividade a ser desempenhada é
temporária, caso em que desnecessária a realização de concurso público, ou a atividade não
é temporária, mas o excepcional interesse público demanda que se faça imediato
suprimento temporário de uma necessidade (neste sentido, necessidade temporária, a
exemplo das catastrófes naturais), por não haver tempo hábil para realizar concurso. Assim,
pode-se falar em temporariedade sem que haja situação excepcional e vice-versa.
Foi excetuada a exigência de concurso público, citando o diploma um processo seletivo

simplificado. Nos caso de calamidade e emergência, não haverá esta etapa, por motivos
claros.
Nem a Carta Magna, nem a lei 8745/93 foram claras quanto a natureza deste vínculo. Por
um lado reconhece direitos a estes agentes, fazendo remissão direta a lei 8112/90, a qual
estatui o regime estatutário dos servidores públicos federais efetivos. Por outro lado, define
que o agente temporário será vinculado a previdência geral, não podendo ser abrangido pela
previdência prevista no art. 40 da Carta Magna, voltada aos estatutários.
Assim, doutrina e jurisprudência debatem o tema com intensidade, não se tendo alcançado,
ainda, um consenso.
Há basicamente três correntes na definição de sua natureza jurídica:
1) estatutário – a jurisprudência tem inúmeras decisões reconhecendo a competência da
343
justiça comum, e não da justiça do trabalho, para discutir o vínculo entre qualquer pessoa
que executa um serviço e a pessoa jurídica ou física que se beneficia deste trabalho. Entre
elas, há decisão do STF, noticiada no informativo 516, conforme segue abaixo:
“O Tribunal, por maioria, deu provimento a recurso extraordinário interposto contra

acórdão do Tribunal Superior do Trabalho - TST que entendera ser competente a Justiça do
Trabalho para julgar pretensão deduzida pela recorrida, admitida como professora, pelo
Estado do Amazonas, sob o regime de contratação temporária prevista em lei local (Lei
1.674/84). Na espécie, a recorrida ajuizou reclamação trabalhista, na qual pleiteia o
reconhecimento de vínculo trabalhista e as verbas dele decorrentes, ao fundamento de que
teria sido contratada pelo regime especial da Lei 1.674/84, mas que, em decorrência das
prorrogações sucessivas desse contrato, esse vínculo teria se transmudado automaticamente
num vínculo celetista. Aplicou-se a orientação fixada pelo Supremo em vários precedentes
no sentido de que compete à Justiça Comum estadual processar e julgar causas instauradas
entre a Administração Pública e seus servidores submetidos ao regime especial disciplinado
por lei local editada antes da CF/88 com fundamento no art. 106 da CF/67, na redação que
lhe conferiu a EC 1/69. Asseverou-se que esse entendimento foi reafirmado em inúmeros
precedentes, já sob a égide da vigente Carta Magna. Enfatizou-se, ademais, que várias
decisões vêm sendo prolatadas no sentido de que o processamento de litígio entre
servidores temporários e a Administração Pública perante a Justiça do Trabalho afronta a
decisão do Pleno na ADI 3395 MC/DF (DJU de 10.11.2006), na qual referendada cautelar
que suspendeu liminarmente toda e qualquer interpretação conferida ao inciso I do art. 114
da CF, na redação dada pela EC 45/2004, que inclua, na competência da Justiça do
Trabalho, a apreciação de causas que sejam instauradas entre o Poder Público e seus
servidores, a ele vinculados por típica relação de ordem estatutária ou de caráter jurídico-
administrativo. Mencionou-se, também, o que afirmado no julgamento da Rcl 5381/AM
(DJE 8.8.2008), no sentido de que, depois da decisão proferida na ADI 2135 MC/DF (DJE
de 7.3.2008), que suspendera os efeitos da EC 19/98 para retornar ao regime jurídico único,
não haveria como, no sistema jurídico-administrativo brasileiro constitucionalmente posto,
comportar esse tipo de contratação pelo regime da CLT. Por fim, asseverou-se que a
prorrogação indevida no contrato de trabalho de servidor temporário não transmuda esse
vínculo original, de natureza tipicamente administrativa, num vínculo trabalhista. Aduziu-se
que a prorrogação do contrato, nessas circunstâncias, seja ela expressa ou tácita, em que se
opera a mudança do prazo de vigência deste, de temporário para indeterminado, pode até
ensejar nulidade ou caracterizar ato de improbidade, com todas as conseqüências que isso
acarreta, mas não alterar a natureza jurídica do vínculo. Vencido o Min. Marco Aurélio que
afirmava que a competência seria definida pela causa de pedir e pelo pedido, e, tendo em
conta que, no caso, a recorrida ajuizara uma reclamação trabalhista, evocando, a partir do
princípio da realidade, a existência do vínculo empregatício, reputava ser da Justiça do
Trabalho a competência para dirimir o conflito de interesses. Outros precedentes citados:
RE 130540/DF (DJU de 18.8.95); RE 102358/MG (DJU de 28.9.84); RE 136179/DF (DJU
de 2.8.96); RE 215819/RS (DJU de 28.5.99); RE 367638/AM (DJU de 28.3.2003); CJ
6829/SP (j. em 15.3.89); Rcl 4903 AgR/SE (DJE de 8.8.2008). RE 573202/AM, rel. Min.
Ricardo Lewandowski, 21.8.2008. (RE-573202)
“EMENTA: RECLAMAÇÃO. AGÊNCIA NACIONAL DE TELECOMUNICAÇÕES -
344
ANATEL. CONTRATO TEMPORÁRIO. REGIME JURÍDICO ADMINISTRATIVO.

DESCUMPRIMENTO DA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE N. 3.395.
COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL. 1. Contrato firmado entre a Anatel e a
Interessada tem natureza jurídica temporária e submete-se ao regime jurídico
administrativo, nos moldes do inc. XXIII do art. 19 da Lei n. 9.472/97 e do inciso IX do art.
37 da Constituição da República. 2. Incompetência da Justiça Trabalhista para o
processamento e o julgamento das causas que envolvam o Poder Público e servidores que
sejam vinculados a ele por relação jurídico-administrativa. Precedentes. 3. Reclamação
julgada procedente.” (Rcl 5171/DF- DISTRITO FEDERAL - Relator(a): Min. CÁRMEN
LÚCIA - Julgamento: 21/08/2008 - Órgão Julgador: Tribunal Pleno).
2) celetista – defende-se a aplicação do regime geral celetista pelo reconhecimento de

subordinação, além de outros elementos, na relação entre a administração e o servidor
temporário. Ademais, seus defensores esclarecem que a Carta Magna atrelou o conceito de
servidores públicos a submissão a um concurso público, motivo pela qual não seria possível
tal enquadramento. Esta conclusão levaria ao reconhecimento da competência da justiça do
trabalho nas querelas advindas. Também ressaltam que a contribuição previdência do
temporário seria para o regime geral da previdência, o qual seria decorrência da natureza
celetista do vínculo. Por último, o cancelamento da OJ 263 da SDI-1 do TST, o qual
preceituava que a natureza deste vínculo era administrativa, reforçou o argumento
contrário, de reconhecimento do vínculo celetista. Apesar das decisões colacionadas no
excerto anterior, também o STF já falou no vínculo celetista, conforme decisão abaixo:
“Ementa SERVIDOR PÚBLICO – FUNÇÃO TEMPORÁRIA – EXTENSÃO DE

DIREITOS DECORRENTES DA OCUPAÇÃO DE CARGO PÚBLICO –
REPERCUSSÃO GERAL CONFIGURADA. Possui repercussão geral a controvérsia
acerca da extensão dos direitos sociais previstos no § 3º do artigo 39 da Constituição
Federal aos servidores e empregados públicos contratados na forma do artigo 37, inciso IX,
do Diploma Maior, sob vínculo trabalhista, para atender a necessidade temporária de
excepcional interesse público.” (ARE 646000 RG / MG -Rel: Min. MARCO AURÉLIO
Julgamento: 31/05/2012 - DJe-127 DIVULG 28-06-2012 PUBLIC 29-06-2012)
3) temporário – há defensores de renome a exemplo de José dos Santos Carvalho Filho.

Assim, diz-se que a constituição, ao falar em contratação, já definiu que a relação funcional
será contratual. Seria verdadeiro contrato administrativo de caráter funcional, diverso dos
contratos administrativos em geral pelo fato de expressar um vínculo de trabalho
subordinado entre a administração e o servidor. Haveria criação de regime jurídico próprio,
no qual poderia haver remissão ao regime estatutário ou celetista. Cada ente poderia
determinar o seu próprio regime de trabalho temporário. Caso o ente se omitisse nesta
regulamentação, poderia ser aplicado subidiariamente o regime celetista, com a garantia de
todos os direitos previsto no art. 7 da Carta Magna, em obediência ao princípio da
valorização do trabalho. Isto porque não poderiam ser tratado como estatutário efetivos
diante da ausência de concurso público. Maria Sylvia Zanella di Pietro também defende a
classificação do servidor em estatutário, trabalhista e temporário.
A questão principal é que nesta confusão jurídica, os direitos atribuídos a esta classe de
agentes não restaram definidos, motivo pelo qual o STF reconhece o tema em repercussão
345
geral (ARE 646.000).
Fontes: Carvalho Filho, Jose dos Santos. Manual de Direito Administrativo. Ed Atlas, 2012,
25 edição.
http://revista.tce.mg.gov.br/Content/Upload/Materia/502.pdf
http://lfg.jusbrasil.com.br/noticias/1942488/o-contrato-de-prestacao-de-servico-temporario-
tem-natureza-tipicamente-administrativa
http://ww3.lfg.com.br/artigo/2008021316165592_direito-do-trabalho_artigos-a-justica-do-
trabalho-e-o-desvirtuamento-dos-contratos-quotemergenciaisquot-celebrados-pela-
administracao-publica.html
(26º CPR – Oral) 11) Diferença entre estabilidade e vitaliciedade? Exemplos de cargos
vitalícios? Só membros do MP e da magistratura? CNJ pode determinar a perda do
cargo de magistrado? E quanto ao CNMP em relação a membros do MP? Qual é o
procedimento quanto o CNMP avalia o cabimento de pena de demissão a determinado
membro do MP? (Paula Mattos)
Nos dizeres do Marçal Justen Filho “vitaliciedade significa que a demissão do sujeito
depende de sentença judicial que reconheça a comprovação de infração a que seja
cominada sanção dessa ordem . A vitaliciedade não significa a garantia de titularidade do
cargo por toda a vida, uma vez que o servidor vitalício está sujeito à aposentadoria
compulsória, e não há impedimento à extinção do cargo. A Constituição atribui o regime da
vitaliciedade aos magistrados (art. 95, I), aos membros dos Tribunais de Contas (art. 73,
§3º) e do Ministério Público (art. 128, §5º, a)”.(MARÇAL, Justen Filho. Curso de direito
administrativo. 8 ed. Belo Horizonte: Fórum, 2012. p.906) Existem duas súmulas do E.
Supremo Tribunal Federal a respeito do assunto, quais sejam, a nº 11 (A vitaliciedade não
impede a extinção do cargo, ficando o funcionário em disponibilidade, com todos os
vencimentos) e a nº 36 (Servidor vitalício está sujeito a aposentadoria compulsória, em
razão da idade). A perda da vitaliciedade somente se dá com sentença judicial transitada em
julgado. Logo os efeitos da vitaliciedade são mais benéficos do que os da estabilidade.
“A estabilidade consiste em uma garantia contra a exoneração discricionária, submetendo a

extinção da relação estatutária a processo administrativo ou judicial destinado a apurar a
prática de infração a que seja cominada a pena de demissão, ressalvada a hipótese
específica de perda do cargo para redução das despesas com pessoal (autorizada
constitucionalmente nos artigos 169, parágrafos 4º a 7º, e 247)”. (MARÇAL, Justen Filho.
Curso de direito administrativo. 8 ed. Belo Horizonte: Fórum, 2012, p.904). De acordo com
o artigo 41, §1º da Constituição Federal somente perde a estabilidade o servidor nomeado
para cargo de provimento efetivo mediante sentença judicial transitada em julgado ou
procedimento administrativo com garantia de ampla defesa ou procedimento de avaliação
periódica de desempenho (demissão poderá fundar-se não apenas em prática de infrações
graves, mas também em ausência de capacidade ou aptidão para o desempenho das
346
atribuições inerentes do cargo – visa não apenas verificar se houve infração de deveres, mas
apurar se o funcionário tem condições de cumprir com seus deveres). Existe ainda a
previsão do artigo 169 , §4º da Constituição Federal que permite que o servidor estável
perca o cargo para assegurar a observância do limite máximo de despesas com pessoal.
Adquire estabilidade o servidor depois de três anos (art. 41 com redação da Emenda
nº19/98).
O CNJ não pode aplicar a pena de demissão, sendo-lhe permitido apenas a aplicação das
penalidades com previsão na LOMAN (advertência, censura, disponibilidade e
aposentadoria compulsória). Contudo, poderá enviar cópia integral ao Ministério Público
para que se for o caso, ingressar com a ação penal cabível.
Segundo o art. 95, I, da CF: a perda de cargo só se dará, antes da vitaliciedade, pelo tribunal
a que o magistrado estiver vinculado e nos outros casos por sentença judicial transitada em
julgado.
O julgado do CNJ, abaixo colacionado, exemplifica o entendimento pacífico de que a

demissão do magistrado depende de sentença judicial com trânsito em julgado:
“PAD. REVISÃO DISCIPLINAR. JUIZ DE DIREITO NO EXERCÍCIO DA FUNÇÃO

ELEITORAL. SANÇÃO ADMINISTRATIVA. MAGISTRADO VITALÍCIO.
APLICAÇÃO DE DEMISSÃO PELA VIA ADMINISTRATIVA. IMPOSSIBILIDADE.
VIABILIDADE DE INCIDÊNCIA DE QUAISQUER DAS PENALIDADES PREVISTAS
NOS ARTIGOS 42 DA LOMAN E 1º DA RESOLUÇÃO N.º 30/2007-CNJ.
PRESCRIÇÃO EM PERSPECTIVA. AUSÊNCIA DE AMPARO LEGAL. PRAZO
PRESCRICIONAL QUINQUENAL. APLICAÇÃO SUBSIDIÁRIA DA LEI N.º
8.112/1990. INSTAURAÇÃO DE PROCESSO ADMISTRATIVO DISCIPLINAR
RECONHECIDAMENTE NULO. INEFICÁCIA INTERRUPTIVA DA PRESCRIÇÃO. 1.
O Juiz de Direito que atua na Justiça Eleitoral, malgrado a transitoriedade da função, não
perde a garantia constitucional da vitaliciedade (CF:art.95,I), razão pela qual não cabe, na
via administrativa, aplicar-lhe a penalidade de demissão. 2. Não há nenhuma vedação à
possível aplicação, ao magistrado no exercício da função eleitoral, das sanções previstas
nos artigos 42 da LOMAN e 1º da Resolução n.º 30/2007-CNJ. 3. Ante a ausência de
aplicação de penalidade administrativa, em concreto, por parte da autoridade competente, o
prazo prescricional a ser observado é o de cinco anos, uma vez que a prescrição virtual ou
em perspectiva, por não possuir fundamentação legal, assim como não se aplica na esfera
criminal também não tem lugar no âmbito do direito administrativo. 4. A declaração de
nulidade da instauração do Processo Administrativo Disciplinar resulta em ineficácia
interruptiva da prescrição, pois decisão nula, via de regra, não produz consequências
jurídicas”. (CNJ - REVDIS - Processo de Revisão Disciplinar - Conselheiro - 0002944-
87.2009.2.00.0000 - Rel. Milton Augusto de Brito Nobre - 101ª Sessão - j. 23/03/2010 ).
Assim, a Resolução nº 135/CNJ prevê a pena de demissão tão somente para os juízes não-
vitalícios, conforme o art. 23, §3º.
Entretanto, a questão da possibilidade da demissão de juízes não-vitalícios não foi atacada

na ADI 4638.
347
Quanto aos membros do Ministério Público (CNMP), pode ser aplicada interpretação
analógica em virtude do art. 128, §5º, I, "a", da CF, mas com a ressalva de que a CF não faz
qualquer balizamento temporal como fez quanto aos magistrados, em que possibilitou a
demissão no período não-vitalício.
A vitaliciedade somente é adquirida após o magistrado ou o membro do Ministério Público

ter ultrapassado o estágio probatório, ou seja, após dois anos de efetivo exercício na
carreira, exceto no caso dos magistrados do Tribunal de Justiça (inclusive membros do
Ministério Público e advogados que lá ingressam pelo quinto constitucional) que já
adquirem a vitaliciedade no momento da posse. Uma vez adquirida a vitaliciedade, o
magistrado ou membro do Ministério Público somente poderão perder o seu cargo em
virtude de sentença judicial transitada em julgado. (MORAES, Alexandre de. Direito
constitucional, 28ª edição, 2012, ed. Atlas, p. 649).
A Constituição Federal prevê um abrandamento na responsabilidade dos Ministros do E.

Supremo Tribunal Federal, em seu artigo 52, onde dispõe que a competência privativa do
Senado Federal para processar e julgar os Ministros nos crimes de responsabilidade.
(MORAES, Alexandre de. Direito constitucional, 28ª edição, 2012, ed. Atlas, p. 530).
Para que o membro do Ministério Público perca o seu cargo deve existir uma ação civil
própria, permitida sua instauração nos casos de prática de crime incompatível com o
exercício do cargo, exercício da advocacia, abandono do cargo por prazo superior a trinta
dias corridos. A ação deverá ser proposta pelo Procurador-Geral de Justiça, perante o
Tribunal de Justiça local, após autorização do Colégio de Procuradores – artigo 128,I, “a”
da CF;e artigo 38, I da Lei Orgânica Nacional do Ministério Público nº 8.625/93; e artigo
208 da Lei Complementar nº 75/93). (MORAES, Alexandre de. Direito constitucional, 28ª
edição, 2012, ed. Atlas, p. 649).
Quanto aos membros do Ministério Público da União o procedimento deve iniciar na via
administrativa, e somente depois ocorrerá a propositura da ação para perda do cargo
proposta pelo Conselho Superior, o que acarretará seu afastamento do exercício de suas
funções, com perda dos vencimentos e vantagens pecuniárias do respectivo cargo.
Pode ocorrer do membro do Ministério Público ter ingressado na carreira antes da

Constituição Federal de 1988, caso em que poderá optar pelo regime anterior relativamente
às garantias e vantagens, caso em que mesmo tento ultrapassado o estágio probatório ainda
não será vitalício, tendo apenas como garantia a estabilidade. Caso tenha optado pelas
garantias e vantagens anteriores a promulgação da CF/1988, deverá observar às vedações a
situação jurídica da própria data da promulgação da Carta Magna (ADCT art. 29, §3º).
(26º CPR – Oral) 12) Qual é natureza do ato de aposentadoria dos servidores
públicos? Por quê? (Jamille Argôlo Góes)
348
De acordo com a jurisprudência dominante do STF e do STJ, o ato de aposentadoria dos

servidores públicos é ato administrativo complexo, somente se aperfeiçoando com a fusão
da vontade de pelo menos dois órgãos públicos. Para ambas as Cortes, o ato de
aposentadoria, embora já seja apto a produzir regularmente seus efeitos desde sua
expedição pelo ente administrativo ao qual o servidor se encontra vinculado, somente se
completa com o registro pelo Tribunal de Contas, cuja competência consiste em examinar e
confirmar a aposentadoria já concedida pelo órgão de origem do servidor. Eis as ementas:
EMENTA: MANDADO DE SEGURANÇA. ATO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA

UNIÃO QUE CONSIDEROU ILEGAL APOSENTADORIA E DETERMINOU A
RESTITUIÇÃO DE VALORES. ACUMULAÇÃO ILEGAL DE CARGOS DE
PROFESSOR. AUSÊNCIA DE COMPATIBILIDADE DE HORÁRIOS. UTILIZAÇÃO
DE TEMPO DE SERVIÇO PARA OBTENÇÃO DE VANTAGENS EM DUPLICIDADE
(ARTS. 62 E 193 DA LEI N. 8.112/90). MÁ-FÉ NÃO CONFIGURADA.
DESNECESSIDADE DE RESTITUIÇÃO DOS VALORES PERCEBIDOS.
INOCORRÊNCIA DE DESRESPEITO AO DEVIDO PROCESSO LEGAL E AO
DIREITO ADQUIRIDO. 1. A compatibilidade de horários é requisito indispensável para o
reconhecimento da licitude da acumulação de cargos públicos. É ilegal a acumulação dos
cargos quando ambos estão submetidos ao regime de 40 horas semanais e um deles exige
dedicação exclusiva. 2. O § 2º do art. 193 da Lei n. 8.112/1990 veda a utilização cumulativa
do tempo de exercício de função ou cargo comissionado para assegurar a incorporação de
quintos nos proventos do servidor (art. 62 da Lei n. 8.112/1990) e para viabilizar a
percepção da gratificação de função em sua aposentadoria (art. 193, caput, da Lei n.
8.112/1990). É inadmissível a incorporação de vantagens sob o mesmo fundamento, ainda
que em cargos públicos diversos. 3. O reconhecimento da ilegalidade da cumulação de
vantagens não determina, automaticamente, a restituição ao erário dos valores recebidos,
salvo se comprovada a má-fé do servidor, o que não foi demonstrado nos autos. 4. A
jurisprudência do Supremo Tribunal Federal tem-se firmado no sentido de que, no exercício
da competência que lhe foi atribuída pelo art. 71, inc. III, da Constituição da República, o
Tribunal de Contas da União cumpre os princípios do contraditório, da ampla defesa e do
devido processo legal quando garante ao interessado - como se deu na espécie - os recursos
inerentes à sua defesa plena. 5. Ato administrativo complexo, a aposentadoria do servidor,
somente se torna ato perfeito e acabado após seu exame e registro pelo Tribunal de Contas
da União. 6. Segurança parcialmente concedida. (MS 26085, Relator(a): Min. CÁRMEN
LÚCIA, Tribunal Pleno, julgado em 07/04/2008)
EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. FUNGIBILIDADE RECURSAL. RECURSO

RECEBIDO COMO AGRAVO REGIMENTAL. EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA.
CONCESSÃO DE APOSENTADORIA. MANIFESTAÇÃO DA CORTE DE CONTAS.
TERMO INICIAL DO PRAZO PREVISTO NO ART. 54 DA LEI N. 9.784/1999.
PREQUESTIONAMENTO DE DISPOSITIVOS CONSTITUCIONAIS.
IMPOSSIBILIDADE. 1. Em nome dos princípios da economia processual e da
fungibilidade, admitem-se como agravo regimental embargos de declaração opostos a
decisão monocrática proferida pelo relator do feito no Tribunal, quando não se
349
enquadrarem em nenhuma das hipóteses previstas no art. 535 do CPC. 2. A concessão de

aposentadoria tem natureza jurídica de ato administrativo complexo, uma vez que não se
operam os efeitos da decadência antes da manifestação do Tribunal de Contas, momento em
que se inicia a fluência do prazo decadencial de cinco anos previsto no art. 54 da Lei n.
9.784/1999. 3. Não cabe ao Superior Tribunal de Justiça intervir em matéria de
competência do STF, tampouco para prequestionar questão constitucional, sob pena de
violar a rígida distribuição de competência recursal disposta na Lei Maior. 4. Embargos de
declaração recebidos como agravo regimental, ao qual se nega provimento. (EDcl nos
EREsp 1240168/SC, Rel. Ministro JOÃO OTÁVIO DE NORONHA, CORTE ESPECIAL,
julgado em 07/11/2012).
Além dos aludidos precedentes, o Supremo editou o Verbete Vinculante nº 3, no qual

demonstrou ter adotado esse entendimento, ao prever dispensa de observância do
contraditório e da ampla defesa para aferição de legalidade ato de concessão inicial de
aposentadoria, reforma ou pensão: "Nos processos perante o Tribunal de Contas da União
legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão".
Registre-se que, conforme assentado no MS 24.781/DF, referida exceção não é aplicada

quando houver decorrido o prazo de cinco anos do recebimento pelo TCU do processo
administrativo de aposentadoria ou pensão. Confira-se: Mandado de Segurança. 2. Acórdão
da 2ª Câmara do Tribunal de Contas da União (TCU). Competência do Supremo Tribunal
Federal. 3. Controle externo de legalidade dos atos concessivos de aposentadorias, reformas
e pensões. Inaplicabilidade ao caso da decadência prevista no art. 54 da Lei 9.784/99. 4.
Negativa de registro de aposentadoria julgada ilegal pelo TCU. Decisão proferida após
mais de 5 (cinco) anos da chegada do processo administrativo ao TCU e após mais de 10
(dez) anos da concessão da aposentadoria pelo órgão de origem. Princípio da segurança
jurídica (confiança legítima). Garantias constitucionais do contraditório e da ampla defesa.
Exigência. 5. Concessão parcial da segurança. I – Nos termos dos precedentes firmados
pelo Plenário desta Corte, não se opera a decadência prevista no art. 54 da Lei 9.784/99 no
período compreendido entre o ato administrativo concessivo de aposentadoria ou pensão e
o posterior julgamento de sua legalidade e registro pelo Tribunal de Contas da União – que
consubstancia o exercício da competência constitucional de controle externo (art. 71, III,
CF). II – A recente jurisprudência consolidada do STF passou a se manifestar no sentido de
exigir que o TCU assegure a ampla defesa e o contraditório nos casos em que o controle
externo de legalidade exercido pela Corte de Contas, para registro de aposentadorias e
pensões, ultrapassar o prazo de cinco anos, sob pena de ofensa ao princípio da confiança –
face subjetiva do princípio da segurança jurídica. Precedentes. III – Nesses casos, conforme
o entendimento fixado no presente julgado, o prazo de 5 (cinco) anos deve ser contado a
partir da data de chegada ao TCU do processo administrativo de aposentadoria ou pensão
encaminhado pelo órgão de origem para julgamento da legalidade do ato concessivo de
aposentadoria ou pensão e posterior registro pela Corte de Contas. IV – Concessão parcial
da segurança para anular o acórdão impugnado e determinar ao TCU que assegure ao
impetrante o direito ao contraditório e à ampla defesa no processo administrativo de
julgamento da legalidade e registro de sua aposentadoria, assim como para determinar a não
350
devolução das quantias já recebidas. V – Vencidas (i) a tese que concedia integralmente a
segurança (por reconhecer a decadência) e (ii) a tese que concedia parcialmente a segurança
apenas para dispensar a devolução das importâncias pretéritas recebidas, na forma do que
dispõe a Súmula 106 do TCU. (MS 24781, Relator(a): Min. ELLEN GRACIE, Relator(a)
p/ Acórdão: Min. GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 02/03/2011)
José dos Santos Carvalho Filho, no entanto, aduz não ser complexo o aludido ato, ao
fundamento de que o ato oriundo do órgão administrativo e o formalizado pelo Tribunal de
Contas seriam distintos. Para o autor, “cuida-se, com efeito, de atos administrativos
diversos, com conteúdo próprio e oriundo de órgãos administrativos desvinculados entre si.
No primeiro, a Administração, verificando o cumprimento dos pressupostos normativos,
reconhece ao servidor o direito ao benefício da inatividade remunerada; no segundo, a
Corte de Contas procede à apreciação da legalidade do ato para fins de registro (art. 71, III,
CF), o que caracteriza como ato de controle a posteriori”. (José dos Santos Carvalho Filho.
Manual de Direito Administrativo. 24. ed. rev., ampl., e atual. até 31.12.2010. Rio de
Janeiro: Lumen Juris, 2011. p. 636)
351
Ponto 18.b. Parcerias público-privadas
Obras consultadas: Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo. Direito Administrativo

Descomplicado. 20ª edição. Ed. Método. Celso Antônio Bandeira de Mello. Curso de
Direito Administrativo. 28ª Edição. Ed. Malheiros; José dos Santos Carvalho Filho.
Manual de Direito Administrativo. 25a Edição. Ed. Atlas; Maria Sylvia Zanella Di Pietro.
Direito Administrativo. 25a Edição. Ed. Atlas.
Legislação básica: Art. 175, CF; Lei 11.079/04; Art.31, Lei 9.074/95; Arts. 6º e 9º, I e II,
Lei 8.666/93; Art.3º, caput e par. 1º, Decreto 5.977/06; Arts. 17, 29, 30 e 32, LC 101/00.
Esse assunto restringe-se bastante à leitura da Lei 11.079/2004.
1. NOÇÕES GERAIS. O tema surgiu com o programa de Reforma do Estado a partir da

década de 90, cujo ápice foi o Governo FHC, com a privatização de empresas federais,
flexibilização de monopólios de serviços públicos e estímulos ao Terceiro Setor.
2. CONCEITO. Em sentido amplo, as PPP’s são os vínculos negociais de trato continuado

entre Administração e particulares, sob a responsabilidade destes, tendo em vista atividades
de interesse comum relevante (concessão de serviço público, contratos de gestão com OS’s,
termos de parceria com OSCIP’s e uso privado de bem público). Em sentido estrito
encontram-se as figuras da concessão patrocinada e da concessão administrativa.
3. REGIME LEGAL. A Lei das PPP’s (Lei 11.079/2004) estabeleceu um sistema de

garantias de proteção do concessionário contra o inadimplemento do concedente. Não é
uma lei geral de parcerias, mas uma lei sobre duas de suas espécies: a concessão
patrocinada e a concessão administrativa. A Lei 11.079/04 traz, ao lado de normas gerais –
aplicáveis a todas as esferas de governo – regras endereçadas exclusivamente à União (arts.
14 a 22). As PPP’s têm como objetivo atrair o setor privado, nacional e estrangeiro,
basicamente para investimentos em projetos de infraestrutura de grande vulto. Com efeito,
a principal vantagem das PPP’s é a diluição dos riscos e proveitos entre o parceiro público
(concedente) e o privado (concessionário), tornando assim, a concessão mais atraente para
este último. Essa diluição de riscos se dá com a garantia ao parceiro privado de um “retorno
mínimo”, proporcionado pela contraprestação paga pelo parceiro público (Alexandrino e
Paulo, p. 750).
Nesse mister, destacam-se, como cláusulas essenciais dos contratos de PPP (art. 5º): a
repartição de riscos entre as partes, inclusive os referentes a caso fortuito, força maior, fato
do príncipe e álea econômica extraordinária (alínea “c”) e o compartilhamento com a
Administração Pública de ganhos econômicos efetivos do parceiro privado decorrentes da
redução do risco de crédito dos financiamentos utilizados pelo parceiro privado (alínea “f”).
A contraprestação da Administração Pública nos contratos de PPP pode ser feita por (art.
6º): a) ordem bancária; b) cessão de créditos não tributários; c) outorga de direitos em face
da Administração Pública; d) outorga de direitos sobre bens públicos dominicais; e) outros
meios admitidos em lei.
352
O contrato poderá prever o pagamento ao parceiro privado de remuneração variável

vinculada ao seu desempenho. O art. 7º exige que a contraprestação seja obrigatoriamente
precedida da disponibilização do serviço objeto da PPP. É possível, entretanto, haver
pagamento de contraprestação pela disponibilização parcial do serviço, quando a parte
disponibilizada puder ser fruída de forma independente (Alexandrino e Paulo, p. 757).
Decorre do parágrafo único do art. 11 que NÃO é obrigatória a previsão de que sejam
concedidas garantias da contraprestação do parceiro público ao parceiro privado.
Tendo em vista tratar de investimentos de longo prazo, a L. 11.079/04 traz dispositivos a

fim de evitar o desequilíbrio fiscal, a saber: (i) fixação de limites globais de despesas
previstas com PPP’s pela União, calculado sobre sua receita corrente líquida (art. 22); (ii)
vedação a que a União preste garantia ou realize transferência voluntária aos demais entes
federados que extrapolem aquele limite (art. 28); (iii) exigência de expressa observância da
LRF (art. 10). As despesas geradas pelos contratos de PPP podem ser consideradas despesas
obrigatórias de caráter continuado (17 LRF) ou dívida pública (29, 30 e 32 LRF), a
depender a classificação dos critérios fixados pela Secretaria do Tesouro Nacional. São
riscos dos contratos de PPP: a) comprometimento irresponsável de recursos públicos
futuros (daí a exigência legal do debate público prévio dos projetos - cuja elaboração pode
ficar a cargo do concessionário - e a criação de órgão gestor centralizado para definir
prioridades), b) contratações de longo prazo mal planejadas e estruturadas (necessidade de
ponderar ônus e vantagens entre um contrato PPP e um contrato administrativo comum), c)
abuso populista no patrocínio estatal das concessões (exigência de autorização legislativa
específica para concessão patrocinada em que mais de 70% da remuneração do
concessionário fiquem a cargo da Administração), e d) desvio no uso da concessão
administrativa (banalização).
O inciso III do art. 4º da referida lei explicita a “indelegabilidade das funções de regulação,
jurisdicional, do exercício do poder de polícia e de outras atividades exclusivas do Estado”.
É vedada a celebração de PPP (art. 2º, § 4º): a) cujo valor do contrato seja inferior a R$ 20
milhões; b) cujo período de prestação do serviço seja inferior a 5 anos (o período máximo é
35 anos); c) que tenha como objeto único o fornecimento de mão de obra, o fornecimento e
instalação de equipamentos ou a execução de obra pública. Nos termos do art. 2º, §4º, da
Lei nº 10.079/04 (LPPP), é vedada a celebração de contrato de Parceria Público-Privada
(PPP) cujo valor do contrato seja inferior a R$ 20.000.000,00 (vinte milhões de reais) e
cujo período de prestação do serviço seja inferior a cinco anos. Quanto ao prazo, o art. 5º, I,
da mesma lei prevê que o prazo de vigência deve ser compatível com a amortização dos
investimentos realizados e que não pode ser superior a trinta e cinco anos, incluindo
eventual prorrogação.
Todavia, a própria Lei nº 10.079/04 prevê limites de valores e prazos para a contratação de
PPP’s que devem ser observados pela Administração não na perspectiva dos contratos
individualmente celebrados, mas sim em relação à situação da própria Administração,
especialmente no tocante ao cumprimento de normas e metas de caráter financeiro. Quanto
aos valores, os incisos I e II do art. 10 da LPPP condicionam a abertura do processo
licitatório a diversos fatores, tais como: autorização expressa da autoridade competente,
fundamentada em estudo técnico que demonstre que as despesas criadas ou aumentadas não
353
prejudicarão as metas de resultados fiscais previstas na LC nº 101/00, devendo os efeitos

financeiros ser compensados pelo aumento de receita ou redução permanente de despesa
nos exercícios seguintes; e elaboração de estimativa do impacto orçamentário-financeiro
nos exercícios em que deva vigorar o contrato.
Por sua vez, o art. 22 condiciona que a União contrate PPP quando a soma das despesas de
caráter continuado derivadas do conjunto de parcerias já contratadas não exceda, no ano
anterior, a 1% da receita líquida do exercício, e as despesas anuais dos contratos vigentes,
nos 10 anos subsequentes, não excedam a 1% da receita líquida projetada para os
respectivos exercícios. O art. 28 prevê proibição similar aplicável aos Estados, DF e
Municípios que desejarem celebrar contrato de PPP, mas que diz respeito à concessão de
garantia e à realização de transferência voluntária de recursos por parte da União a esses
entes. Por fim, quanto ao prazo, o art. 10, inc. V, da referida lei dispõe que a abertura do
procedimento licitatório para fins de celebração de PPP só pode ocorrer se o seu objeto
estiver previsto no plano plurianual em vigor no âmbito onde o contrato será celebrado.
Antes da celebração do contrato de PPP, deverá ser constituída sociedade de propósito

específico, incumbida de implantar e gerir o objeto da parceria (art. 9º). A transferência do
controle da sociedade de propósito específico é condicionada à autorização expressa da
Administração Pública, nos termos do edital e do contrato, devendo o pretendente à
aquisição do controle: a) atender às exigências de capacidade técnica, idoneidade financeira
e regularidade jurídica e fiscal necessárias à assunção do serviço; b) comprometer-se a
cumprir todas as cláusulas do contrato em vigor. Entretanto, na hipótese específica de o
contrato de PPP conter cláusula prevendo a possibilidade de o parceiro público autorizar a
transferência do controle da sociedade de propósito específico para os financiadores desta,
com o objetivo de promover sua reestruturação financeira e assegurar a continuidade da
prestação dos serviços, a obtenção da autorização do Poder Público, pelos financiadores
que adquirirão o controle, não é condicionada ao atendimento das exigências de capacidade
técnica, idoneidade financeira e regularidade jurídica e fiscal (art. 5º, §2º, I). A sociedade de
propósito específico poderá assumir a forma de companhia aberta. É vedado à
Administração Pública ser titular da maioria do capital votante das sociedades de propósito
específico, exceto na hipótese de aquisição da maioria do capital votante daquelas por
instituição financeira controlada pelo Poder Público, quando tal aquisição decorra de
inadimplemento de contratos de financiamento (art. 9º, §§ 4º e 5º).
A contratação nas PPP’s será sempre precedida de licitação na modalidade concorrência.

Entretanto, a L. 11.079/04 traz algumas inovações ao procedimento licitatório,
possibilitando que o edital inclua regras similares às aplicáveis ao pregão, como a
apresentação de propostas escritas seguidas de lances em viva voz e a autorização de que o
edital estabeleça a inversão da ordem das fases de habilitação e julgamento. Alertam,
contudo, os autores que, não obstante essas peculiaridades, a licitação prévia às PPP’s é
sempre uma concorrência (Alexandrino e Paulo, p. 760). O art. 12 da lei prevê a aplicação
subsidiária da Lei 8.666/93 ao procedimento licitatório prévio à celebração das PPP’s. Para
Di Pietro, a L. 11.079/04 atribuiu ampla competência discricionária à Administração
Pública, no que atine à fixação das regras a que estará sujeito o procedimento licitatório
prévio à celebração da PPP. A L. 11.079/04 impõe como condição para a abertura da
354
licitação que o objeto da PPP esteja previsto no plano plurianual em vigor no âmbito onde o
contrato será celebrado, prescrevendo, ainda, a necessidade de obtenção de licença
ambiental prévia, ou a expedição das diretrizes para o licenciamento ambiental do
empreendimento, sempre que o objeto do contrato a ser celebrado o exija. A minuta do
edital e do contrato de PPP deve ser submetida à consulta pública. O edital de licitação
conterá a minuta do futuro contrato, podendo prever o emprego dos mecanismos privados
de resolução de disputas, inclusive a arbitragem. Deverão estar especificadas no edital,
quando houver, as garantias da contraprestação do parceiro público a serem concedidas ao
parceiro privado. Destaque-se que, nas PPP’s, assim como nas concessões comuns e nas
permissões de serviços públicos, os autores ou responsáveis economicamente pelos projetos
básico ou executivo podem participar, direta ou indiretamente, da licitação ou da execução
das obras ou serviços (L. 9074/95, art. 31; L. 11.079/04, art. 3º, caput e § 1º; Dec.
5.977/06), diferentemente do que ocorre nos contratos administrativos em geral (art. 9º, I e
II, da L. 8.666/93).
4. REGRAS APLICÁVEIS ESPECIFICAMENTE À UNIÃO
Previsão da criação, por decreto, de um órgão gestor de PPP’s, com atribuição para: a)
definir os serviços prioritários para execução no regime de PPP; b) disciplinar os
procedimentos para celebração dos contratos de PPP; c) autorizar a abertura de licitação e
aprovar seu edital; d) apreciar os relatórios de execução dos contratos. O órgão gestor deve
remeter ao Congresso Nacional e ao Tribunal de Contas da União, com periodicidade anual,
relatórios de desempenho dos contratos de PPP (art. 14, caput e § 5º). O Dec. 5.385/05
regulamenta o art. 14 da L. 11.079/04, denominando o órgão gestor de Comitê Gestor de
Parceria Público-Privada Federal – CGP. Cumpre notar que o órgão gestor NÃO realiza
licitações, mas tem atribuição para autorizar a abertura dos procedimentos licitatórios e
aprovar o edital (art. 3º, III e § 1º do Dec. 5.385/05);
Previsão da criação do Fundo Garantidor de Parcerias Público-Privadas – FGP, destinado a

garantir o pagamento de obrigações pecuniárias assumidas pelos parceiros públicos federais
nas PPP’s (arts. 16 a 21). O FGP deve ser criado, administrado, gerido e representado
judicial e extrajudicialmente por instituição financeira controlada, direta ou indiretamente,
pela União (art. 17). Caberá à instituição financeira deliberar sobre a gestão e alienação dos
bens e direitos do FGP, zelando por sua rentabilidade e liquidez. O FGP terá natureza
privada e patrimônio separado do patrimônio dos cotistas. A integralização das cotas do
FGP pode ser feita em dinheiro, títulos da dívida pública, bens imóveis dominicais, bens
móveis, inclusive ações de sociedades de economia mista federal excedentes ao necessário
para a manutenção de seu controle pela União, ou outros direitos com valor patrimonial. A
integralização com bens será feita independentemente de licitação, mediante prévia
avaliação e autorização específica do Presidente da República, por proposta do Ministro da
Fazenda. É admitido, inclusive, o aporte de bens públicos de uso especial ou de uso comum
ao FGP, desde que o poder público proceda à sua desafetação de forma individualizada. Em
caso de inadimplemento, os bens e direitos do fundo poderão ser objeto de constrição
judicial e alienação para satisfazer as obrigações garantidas. Tal possibilidade é criticada
por Di Pietro, conforme apontam Alexandrino e Paulo, uma vez que acaba por permitir,
pela via indireta, a penhorabilidade dos bens da União, autarquias e fundações públicas, ao
355
arrepio do art. 100 da CRFB (Alexandrino e Paulo, p. 765). A quitação do débito pelo FGP
importará subrogação deste nos direitos do parceiro privado. O art. 21 da lei faculta a
constituição de um patrimônio de afetação dentro do FGP, isolado do restante do
patrimônio do fundo, e destinado a garantir um contrato específico de PPP. Para Di Pietro,
tal previsão é de constitucionalidade duvidosa, pois o patrimônio de afetação tem por
finalidade privilegiar determinado credor, contrariando, portanto, os princípios da isonomia
e da impessoalidade que devem nortear a destinação dos recursos orçamentários.
5. ESPÉCIES
5.1. CONCESSÕES PATROCINADAS. São concessões de serviços públicos a serem

prestados pelo concessionário aos administrados - incluindo exploração de obra pública -
que envolvem o pagamento de adicional de tarifa pela Administração. Regime
remuneratório: cobrança de tarifa dos usuários + contraprestação do concedente em forma
pecuniária. Regime contratual: há direito do concessionário à homologação tácita do
reajuste ou correção do preço. Há possibilidade de cláusulas contratuais para proteção dos
agentes financeiros que contrataram com o concessionário (ex.: assunção do controle
acionário do concessionário diretamente pelo BNDES - há limite legal de 70% para
operação de crédito, salvo Norte, Nordeste e Centro-Oeste: 80% e 90%). É outorgada
apenas a sociedade de propósito específico, criada exclusivamente para tal fim. A alocação
de riscos é matéria contratual. A licitação é por concorrência tradicional ou por
concorrência-pregão (julgamento primeiro e exame da habilitação do vencedor depois). A
L. 8.987/95 é aplicada de forma complementar (exceto quanto à sub-concessão, que é
incabível). As concessões comuns também envolvem prestação de serviços públicos aos
administrados, mas não há adicional de tarifa pela Administração (aplica-se só a L.
8.987/95 e não a lei da PPP). É possível que a concessão comum se transforme em
concessão patrocinada, alterando-se o regime remuneratório (a alteração do contrato será
lícita e não importará violação à isonomia).
5.2. CONCESSÕES ADMINISTRATIVAS. É nova fórmula contratual para a

Administração obter serviços, seja usuária direta (6º, L. 8.666/93) ou indireta (175 CF).
Segundo Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo, pode ser objeto de concessão
administrativa um serviço público não remunerado por tarifa cobrada dos usuários, hipótese
em que a Administração Pública pagará pelo serviço na qualidade de “usuária indireta”
(Alexandrino, p. 753). Alertam, contudo, os autores, citando o entendimento de Maria
Sylvia de Pietro, que a PPP não poderá ter por objeto só a construção de um hospital ou de
uma escola, porque, nesse caso, haveria contrato de empreitada regido pela L. 8.666/93.
Vale dizer, após a construção da obra, deve haver a prestação de serviço de que a
Administração seja usuária direta ou indireta (p. 754). Já no caso de o objeto da concessão
administrativa ser um serviço comum (não enquadrado como serviço público) prestado
diretamente à Administração, esta pagará pelo serviço na qualidade de “usuária direta”.
Referem, ainda, que, para Di Pietro, apesar de não ser cabível a cobrança de tarifa na
concessão administrativa, “não há impedimento a que o concessionário receba recursos de
outras fontes de receitas complementares, acessórias, alternativas ou decorrentes de
projetos associados” (p. 754). Têm a mesma lógica econômico-contratual da concessão
tradicional (investimento inicial, vigência por longo prazo, remuneração vinculada a
356
resultados, flexibilização na escolha de meios para atingir os fins previstos nos contratos),
acrescida de sistema de garantias e destinada a serviços administrativos em geral (infra-
estrutura pública penitenciária, policial, educacional, sanitária, salvo as atividades
exclusivas do Estado, como poder de polícia). Antes tais serviços só eram possíveis
mediante o contrato administrativo de serviço da L. 8.666/93, que continua a existir. Mas
aqui a definição do objeto e modo de prestação do serviço não precisa ser exaustiva, o
contratado fará investimento mínimo de R$ 20 milhões (não há discriminação contra entes
federados pobres, pois simplesmente podem se valer dos contratos administrativos
comuns), o serviço será prestado por no mínimo 5 anos (prazo de amortização em favor da
Administração) e no máximo 35 anos, e a remuneração dependerá da fruição dos resultados
(não mais derivando automaticamente da execução da prestação). Regime remuneratório:
concessionário não recebe tarifas dos usuários, mas há contraprestação do concedente.
Leitura complementar: Ler a lei 11.079/2004.
(26º CPR – Oral) 23) PPP's: valor e prazo.
Nos termos do art. 2º, §4º, da Lei nº 10.079/04 (LPPP), é vedada a celebração de contrato
de Parceria Público-Privada (PPP) cujo valor do contrato seja inferior a R$ 20.000.000,00
(vinte milhões de reais) e cujo período de prestação do serviço seja inferior a cinco anos.
Quanto ao prazo, o art. 5º, I, da mesma lei prevê que o prazo de vigência deve ser
compatível com a amortização dos investimentos realizados e que não pode ser superior a
trinta e cinco anos, incluindo eventual prorrogação.
Todavia, a própria Lei nº 10.079/04 prevê limites de valores e prazos para a contratação de
PPP’s que devem ser observados pela Administração não na perspectiva dos contratos
individualmente celebrados, mas sim em relação à situação da própria Administração,
especialmente no tocante ao cumprimento de normas e metas de caráter financeiro.
Quanto aos valores, os incisos I e II do art. 10 da LPPP condicionam a abertura do processo

licitatório a diversos fatores, tais como: autorização expressa da autoridade competente,
fundamentada em estudo técnico que demonstre que as despesas criadas ou aumentadas não
prejudicarão as metas de resultados fiscais previstas na LC nº 101/00, devendo os efeitos
financeiros ser compensados pelo aumento de receita ou redução permanente de despesa
nos exercícios seguintes; e elaboração de estimativa do impacto orçamentário-financeiro
nos exercícios em que deva vigorar o contrato.
Por sua vez, o art. 22 condiciona que a União contrate PPP quando a soma das despesas de
caráter continuado derivadas do conjunto de parcerias já contratadas não exceda, no ano
anterior, a 1% da receita líquida do exercício, e as despesas anuais dos contratos vigentes,
nos 10 anos subsequentes, não exceda a 1% da receita líquida projetada para os respectivos
exercícios. O art. 28 prevê proibição similar aplicável aos Estados, DF e Municípios que
desejarem celebrar contrato de PPP, mas que diz respeito à concessão de garantia e à
realização de transferência voluntária de recursos por parte da União a esses entes.
Por fim, quanto ao prazo, o art. 10, V da referida lei dispõe que a abertura do procedimento
licitatório para fins de celebração de PPP só pode ocorrer se o seu objeto estiver previsto no
357
plano plurianual em vigor no âmbito onde o contrato será celebrado.
358
Ponto 18.c: Política Nacional de Resíduos Sólidos. Objetivos e princípios. Planos

de resíduos sólidos. Responsabilidade civil e resíduos sólidos.
Responsabilidade compartilhada. Licenciamento ambiental e resíduos
sólidos
Principais obras consultadas: Lei e site do MMA.
Legislação básica: Lei 12.305/2010.
Um dos maiores problemas do meio ambiente na atualidade é a produção do lixo e sua

destinação. A fim de nortear essa situação, sancionou-se a lei nº 12.305/10, que institui a
Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS). Contém instrumentos importantes para
permitir o avanço necessário ao País no enfrentamento dos principais problemas
ambientais, sociais e econômicos decorrentes do manejo inadequado dos resíduos sólidos.
Posteriormente, em 23/12/2010, em ato acontecido em São Paulo - SP, durante a EXPO
CATADORES 2010, o ex Presidente da República, Luis Inácio Lula da Silva, assinou o
Decreto Nº 7404/2010, que regulamentou referida lei.
São objetivos da PNRS (artigo 7º): I - proteção da saúde pública e da qualidade ambiental;
II - não geração, redução, reutilização, reciclagem e tratamento dos resíduos sólidos, bem
como disposição final ambientalmente adequada dos rejeitos; III - estímulo à adoção de
padrões sustentáveis de produção e consumo de bens e serviços; IV - adoção,
desenvolvimento e aprimoramento de tecnologias limpas como forma de minimizar
impactos ambientais; V - redução do volume e da periculosidade dos resíduos perigosos;
VI - incentivo à indústria da reciclagem, tendo em vista fomentar o uso de matérias-primas
e insumos derivados de materiais recicláveis e reciclados; VII - gestão integrada de
resíduos sólidos; VIII - articulação entre as diferentes esferas do poder público, e destas
com o setor empresarial, com vistas à cooperação técnica e financeira para a gestão
integrada de resíduos sólidos; IX - capacitação técnica continuada na área de resíduos
sólidos; X - regularidade, continuidade, funcionalidade e universalização da prestação dos
serviços públicos de limpeza urbana e de manejo de resíduos sólidos, com adoção de
mecanismos gerenciais e econômicos que assegurem a recuperação dos custos dos serviços
prestados, como forma de garantir sua sustentabilidade operacional e financeira, observada
a Lei nº 11.445, de 2007; XI - prioridade, nas aquisições e contratações governamentais,
para: a) produtos reciclados e recicláveis; b) bens, serviços e obras que considerem critérios
compatíveis com padrões de consumo social e ambientalmente sustentáveis; XII -
integração dos catadores de materiais reutilizáveis e recicláveis nas ações que envolvam a
responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos; XIII - estímulo à
implementação da avaliação do ciclo de vida do produto; XIV - incentivo ao
desenvolvimento de sistemas de gestão ambiental e empresarial voltados para a melhoria
dos processos produtivos e ao reaproveitamento dos resíduos sólidos, incluídos a
recuperação e o aproveitamento energético; XV - estímulo à rotulagem ambiental e ao
consumo sustentável.
359
São princípios da PNRS (artigo 6º): I - a prevenção e a precaução; II - o poluidor-pagador

e o protetor-recebedor; III - a visão sistêmica, na gestão dos resíduos sólidos, que considere
as variáveis ambiental, social, cultural, econômica, tecnológica e de saúde pública; IV - o
desenvolvimento sustentável; V - a ecoeficiência, mediante a compatibilização entre o
fornecimento, a preços competitivos, de bens e serviços qualificados que satisfaçam as
necessidades humanas e tragam qualidade de vida e a redução do impacto ambiental e do
consumo de recursos naturais a um nível, no mínimo, equivalente à capacidade de
sustentação estimada do planeta; VI - a cooperação entre as diferentes esferas do poder
público, o setor empresarial e demais segmentos da sociedade; VII - a responsabilidade
compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos; VIII - o reconhecimento do resíduo sólido
reutilizável e reciclável como um bem econômico e de valor social, gerador de trabalho e
renda e promotor de cidadania; IX - o respeito às diversidades locais e regionais; X - o
direito da sociedade à informação e ao controle social; XI - a razoabilidade e a
proporcionalidade.
São planos de resíduos sólidos da PNRS (artigo 14º): I - o Plano Nacional de Resíduos
Sólidos; II - os planos estaduais de resíduos sólidos; III - os planos microrregionais de
resíduos sólidos e os planos de resíduos sólidos de regiões metropolitanas ou aglomerações
urbanas; IV - os planos intermunicipais de resíduos sólidos; V - os planos municipais de
gestão integrada de resíduos sólidos; VI - os planos de gerenciamento de resíduos sólidos.
A União elaborará, sob a coordenação do Ministério do Meio Ambiente, o Plano Nacional

de Resíduos Sólidos, com vigência por prazo indeterminado e horizonte de 20 (vinte) anos,
a ser atualizado a cada 4 (quatro) anos, tendo como conteúdo mínimo: I - diagnóstico da
situação atual dos resíduos sólidos; II - proposição de cenários, incluindo tendências
internacionais e macroeconômicas; III - metas de redução, reutilização, reciclagem, entre
outras, com vistas a reduzir a quantidade de resíduos e rejeitos encaminhados para
disposição final ambientalmente adequada; IV - metas para o aproveitamento energético
dos gases gerados nas unidades de disposição final de resíduos sólidos; V - metas para a
eliminação e recuperação de lixões, associadas à inclusão social e à emancipação
econômica de catadores de materiais reutilizáveis e recicláveis; VI - programas, projetos e
ações para o atendimento das metas previstas; VII - normas e condicionantes técnicas para
o acesso a recursos da União, para a obtenção de seu aval ou para o acesso a recursos
administrados, direta ou indiretamente, por entidade federal, quando destinados a ações e
programas de interesse dos resíduos sólidos; VIII - medidas para incentivar e viabilizar a
gestão regionalizada dos resíduos sólidos; IX - diretrizes para o planejamento e demais
atividades de gestão de resíduos sólidos das regiões integradas de desenvolvimento
instituídas por lei complementar, bem como para as áreas de especial interesse turístico; X -
normas e diretrizes para a disposição final de rejeitos e, quando couber, de resíduos; XI -
meios a serem utilizados para o controle e a fiscalização, no âmbito nacional, de sua
implementação e operacionalização, assegurado o controle social.
O Plano Nacional de Resíduos Sólidos será elaborado mediante processo de mobilização e

participação social, incluindo a realização de audiências e consultas públicas.
A elaboração de plano estadual de resíduos sólidos, nos termos previstos por esta Lei, é
condição para os Estados terem acesso a recursos da União, ou por ela controlados,
360
destinados a empreendimentos e serviços relacionados à gestão de resíduos sólidos, ou para

serem beneficiados por incentivos ou financiamentos de entidades federais de crédito ou
fomento para tal finalidade. Serão priorizados no acesso aos recursos da União aos Estados
que instituírem microrregiões, consoante o § 3o do art. 25 da Constituição Federal
, para integrar a organização, o planejamento e a execução das ações a cargo de Municípios

limítrofes na gestão dos resíduos sólidos.
Respeitada a responsabilidade dos geradores nos termos desta Lei, as microrregiões

instituídas conforme previsto acima abrangem atividades de coleta seletiva, recuperação e
reciclagem, tratamento e destinação final dos resíduos sólidos urbanos, a gestão de resíduos
de construção civil, de serviços de transporte, de serviços de saúde, agrossilvopastoris ou
outros resíduos, de acordo com as peculiaridades microrregionais.
O plano estadual de resíduos sólidos será elaborado para vigência por prazo indeterminado,
abrangendo todo o território do Estado, com horizonte de atuação de 20 (vinte) anos e
revisões a cada 4 (quatro) anos, e tendo como conteúdo mínimo: I - diagnóstico, incluída a
identificação dos principais fluxos de resíduos no Estado e seus impactos socioeconômicos
e ambientais; II - proposição de cenários; III - metas de redução, reutilização, reciclagem,
entre outras, com vistas a reduzir a quantidade de resíduos e rejeitos encaminhados para
disposição final ambientalmente adequada; IV - metas para o aproveitamento energético
dos gases gerados nas unidades de disposição final de resíduos sólidos; V - metas para a
eliminação e recuperação de lixões, associadas à inclusão social e à emancipação
econômica de catadores de materiais reutilizáveis e recicláveis; VI - programas, projetos e
ações para o atendimento das metas previstas; VII - normas e condicionantes técnicas para
o acesso a recursos do Estado, para a obtenção de seu aval ou para o acesso de recursos
administrados, direta ou indiretamente, por entidade estadual, quando destinados às ações e
programas de interesse dos resíduos sólidos; VIII - medidas para incentivar e viabilizar a
gestão consorciada ou compartilhada dos resíduos sólidos; IX - diretrizes para o
planejamento e demais atividades de gestão de resíduos sólidos de regiões metropolitanas,
aglomerações urbanas e microrregiões; X - normas e diretrizes para a disposição final de
rejeitos e, quando couber, de resíduos, respeitadas as disposições estabelecidas em âmbito
nacional; XI - previsão, em conformidade com os demais instrumentos de planejamento
territorial, especialmente o zoneamento ecológico-econômico e o zoneamento costeiro, de:
a) zonas favoráveis para a localização de unidades de tratamento de resíduos sólidos ou de
disposição final de rejeitos; b) áreas degradadas em razão de disposição inadequada de
resíduos sólidos ou rejeitos a serem objeto de recuperação ambiental; XII - meios a serem
utilizados para o controle e a fiscalização, no âmbito estadual, de sua implementação e
operacionalização, assegurado o controle social.
Além do plano estadual de resíduos sólidos, os Estados poderão elaborar planos

microrregionais de resíduos sólidos, bem como planos específicos direcionados às regiões
metropolitanas ou às aglomerações urbanas. A elaboração e a implementação pelos Estados
de planos microrregionais de resíduos sólidos, ou de planos de regiões metropolitanas ou
aglomerações urbanas, em consonância com o previsto acima, dar-se-ão obrigatoriamente
com a participação dos Municípios envolvidos e não excluem nem substituem qualquer das
prerrogativas a cargo dos Municípios previstas por esta Lei.
361
Respeitada a responsabilidade dos geradores nos termos desta Lei, o plano microrregional
de resíduos sólidos deve atender ao previsto para o plano estadual e estabelecer soluções
integradas para a coleta seletiva, a recuperação e a reciclagem, o tratamento e a destinação
final dos resíduos sólidos urbanos e, consideradas as peculiaridades microrregionais, outros
tipos de resíduos.
A elaboração de plano municipal de gestão integrada de resíduos sólidos, nos termos

previstos por esta Lei, é condição para o Distrito Federal e os Municípios terem acesso a
recursos da União, ou por ela controlados, destinados a empreendimentos e serviços
relacionados à limpeza urbana e ao manejo de resíduos sólidos, ou para serem beneficiados
por incentivos ou financiamentos de entidades federais de crédito ou fomento para tal
finalidade. Serão priorizados no acesso aos recursos da União referidos acima aos
Municípios que:
I - optarem por soluções consorciadas intermunicipais para a gestão dos resíduos sólidos,
incluída a elaboração e implementação de plano intermunicipal, ou que se inserirem de
forma voluntária nos planos microrregionais de resíduos sólidos referidos no § 1o do art. 16;
II - implantarem a coleta seletiva com a participação de cooperativas ou outras formas de
associação de catadores de materiais reutilizáveis e recicláveis formadas por pessoas físicas
de baixa renda.
O plano municipal de gestão integrada de resíduos sólidos tem o seguinte conteúdo

mínimo: I - diagnóstico da situação dos resíduos sólidos gerados no respectivo território,
contendo a origem, o volume, a caracterização dos resíduos e as formas de destinação e
disposição final adotadas; II - identificação de áreas favoráveis para disposição final
ambientalmente adequada de rejeitos, observado o plano diretor de que trata o § 1o do art.
182 da Constituição Federal e o zoneamento ambiental, se houver; III - identificação das
possibilidades de implantação de soluções consorciadas ou compartilhadas com outros
Municípios, considerando, nos critérios de economia de escala, a proximidade dos locais
estabelecidos e as formas de prevenção dos riscos ambientais; IV - identificação dos
resíduos sólidos e dos geradores sujeitos a plano de gerenciamento específico nos termos
do art. 20 ou a sistema de logística reversa na forma do art. 33, observadas as disposições
desta Lei e de seu regulamento, bem como as normas estabelecidas pelos órgãos do
Sisnama e do SNVS; V - procedimentos operacionais e especificações mínimas a serem
adotados nos serviços públicos de limpeza urbana e de manejo de resíduos sólidos, incluída
a disposição final ambientalmente adequada dos rejeitos e observada a Lei nº 11.445, de
2007; VI - indicadores de desempenho operacional e ambiental dos serviços públicos de
limpeza urbana e de manejo de resíduos sólidos; VII - regras para o transporte e outras
etapas do gerenciamento de resíduos sólidos de que trata o art. 20, observadas as normas
estabelecidas pelos órgãos do Sisnama e do SNVS e demais disposições pertinentes da
legislação federal e estadual; VIII - definição das responsabilidades quanto à sua
implementação e operacionalização, incluídas as etapas do plano de gerenciamento de
resíduos sólidos a que se refere o art. 20 a cargo do poder público; IX - programas e ações
de capacitação técnica voltados para sua implementação e operacionalização; X -
programas e ações de educação ambiental que promovam a não geração, a redução, a
reutilização e a reciclagem de resíduos sólidos; XI - programas e ações para a participação
362
dos grupos interessados, em especial das cooperativas ou outras formas de associação de

catadores de materiais reutilizáveis e recicláveis formadas por pessoas físicas de baixa
renda, se houver; XII - mecanismos para a criação de fontes de negócios, emprego e renda,
mediante a valorização dos resíduos sólidos; XIII - sistema de cálculo dos custos da
prestação dos serviços públicos de limpeza urbana e de manejo de resíduos sólidos, bem
como a forma de cobrança desses serviços, observada a Lei nº 11.445, de 2007; XIV -
metas de redução, reutilização, coleta seletiva e reciclagem, entre outras, com vistas a
reduzir a quantidade de rejeitos encaminhados para disposição final ambientalmente
adequada; XV - descrição das formas e dos limites da participação do poder público local
na coleta seletiva e na logística reversa, respeitado o disposto no art. 33, e de outras ações
relativas à responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos; XVI - meios a
serem utilizados para o controle e a fiscalização, no âmbito local, da implementação e
operacionalização dos planos de gerenciamento de resíduos sólidos de que trata o art. 20 e
dos sistemas de logística reversa previstos no art. 33; XVII - ações preventivas e corretivas
a serem praticadas, incluindo programa de monitoramento; XVIII - identificação dos
passivos ambientais relacionados aos resíduos sólidos, incluindo áreas contaminadas, e
respectivas medidas saneadoras; XIX - periodicidade de sua revisão, observado
prioritariamente o período de vigência do plano plurianual municipal.
O plano municipal de gestão integrada de resíduos sólidos pode estar inserido no plano de
saneamento básico previsto no art. 19 da Lei nº 11.445, de 2007, respeitado o conteúdo
mínimo previsto acima e observado para Municípios com menos de 20.000 (vinte mil)
habitantes, o plano municipal de gestão integrada de resíduos sólidos terá conteúdo
simplificado, na forma do regulamento.
O conteúdo simplificado não se aplica a Municípios: I - integrantes de áreas de especial

interesse turístico; II - inseridos na área de influência de empreendimentos ou atividades
com significativo impacto ambiental de âmbito regional ou nacional; III - cujo território
abranja, total ou parcialmente, Unidades de Conservação.
A existência de plano municipal de gestão integrada de resíduos sólidos não exime o

Município ou o Distrito Federal do licenciamento ambiental de aterros sanitários e de
outras infraestruturas e instalações operacionais integrantes do serviço público de limpeza
urbana e de manejo de resíduos sólidos pelo órgão competente do Sisnama.
Na definição de responsabilidades na forma prevista acima (inciso VIII), é vedado atribuir

ao serviço público de limpeza urbana e de manejo de resíduos sólidos a realização de etapas
do gerenciamento dos resíduos a que se refere o art. 20 em desacordo com a respectiva
licença ambiental ou com normas estabelecidas pelos órgãos do Sisnama e, se couber, do
SNVS.
Além do disposto acima (incisos I a XIX), o plano municipal de gestão integrada de

resíduos sólidos contemplará ações específicas a serem desenvolvidas no âmbito dos órgãos
da administração pública, com vistas à utilização racional dos recursos ambientais, ao
combate a todas as formas de desperdício e à minimização da geração de resíduos sólidos.
A inexistência do plano municipal de gestão integrada de resíduos sólidos não pode ser
363
utilizada para impedir a instalação ou a operação de empreendimentos ou atividades

devidamente licenciados pelos órgãos competentes.
Nos termos do regulamento, o Município que optar por soluções consorciadas

intermunicipais para a gestão dos resíduos sólidos, assegurado que o plano intermunicipal
preencha os requisitos estabelecidos nos incisos I a XIX do conteúdo mínimo, pode ser
dispensado da elaboração de plano municipal de gestão integrada de resíduos sólidos.
Estão sujeitos à elaboração de plano de gerenciamento de resíduos sólidos: I - os

geradores de resíduos sólidos previstos nas alíneas “e”, “f”, “g” e “k” do inciso I do art. 13
(serviços públicos de saneamento básico, industriais, serviços de saúde, serviços de saúde);
II - os estabelecimentos comerciais e de prestação de serviços que: a) gerem resíduos
perigosos; b) gerem resíduos que, mesmo caracterizados como não perigosos, por sua
natureza, composição ou volume, não sejam equiparados aos resíduos domiciliares pelo
poder público municipal; III - as empresas de construção civil, nos termos do regulamento
ou de normas estabelecidas pelos órgãos do Sisnama; IV - os responsáveis pelos terminais e
outras instalações referidas na alínea “j” (serviços de transportes) do inciso I do art. 13 e,
nos termos do regulamento ou de normas estabelecidas pelos órgãos do Sisnama e, se
couber, do SNVS, as empresas de transporte; V - os responsáveis por atividades
agrossilvopastoris, se exigido pelo órgão competente do Sisnama, do SNVS ou do Suasa.
O plano de gerenciamento de resíduos sólidos tem o seguinte conteúdo mínimo: I -

descrição do empreendimento ou atividade; II - diagnóstico dos resíduos sólidos gerados ou
administrados, contendo a origem, o volume e a caracterização dos resíduos, incluindo os
passivos ambientais a eles relacionados; III - observadas as normas estabelecidas pelos
órgãos do Sisnama, do SNVS e do Suasa e, se houver, o plano municipal de gestão
integrada de resíduos sólidos: a) explicitação dos responsáveis por cada etapa do
gerenciamento de resíduos sólidos; b) definição dos procedimentos operacionais relativos
às etapas do gerenciamento de resíduos sólidos sob responsabilidade do gerador; IV -
identificação das soluções consorciadas ou compartilhadas com outros geradores; V - ações
preventivas e corretivas a serem executadas em situações de gerenciamento incorreto ou
acidentes; VI - metas e procedimentos relacionados à minimização da geração de resíduos
sólidos e, observadas as normas estabelecidas pelos órgãos do Sisnama, do SNVS e do
Suasa, à reutilização e reciclagem; VII - se couber, ações relativas à responsabilidade
compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos, na forma do art. 31; VIII - medidas
saneadoras dos passivos ambientais relacionados aos resíduos sólidos; IX - periodicidade
de sua revisão, observado, se couber, o prazo de vigência da respectiva licença de operação
a cargo dos órgãos do Sisnama.
O plano de gerenciamento de resíduos sólidos atenderá ao disposto no plano municipal de

gestão integrada de resíduos sólidos do respectivo Município, sem prejuízo das normas
estabelecidas pelos órgãos do Sisnama, do SNVS e do Suasa.
A inexistência do plano municipal de gestão integrada de resíduos sólidos não obsta a

elaboração, a implementação ou a operacionalização do plano de gerenciamento de
resíduos sólidos.
364
Para a elaboração, implementação, operacionalização e monitoramento de todas as etapas

do plano de gerenciamento de resíduos sólidos, nelas incluído o controle da disposição final
ambientalmente adequada dos rejeitos, será designado responsável técnico devidamente
habilitado que manterão atualizadas e disponíveis ao órgão municipal competente, ao órgão
licenciador do Sisnama e a outras autoridades, informações completas sobre a
implementação e a operacionalização do plano sob sua responsabilidade. Sem prejuízo de
outras exigências cabíveis por parte das autoridades, será implementado sistema
declaratório com periodicidade, no mínimo, anual, na forma do regulamento. As
informações serão repassadas pelos órgãos públicos ao Sinir.
O plano de gerenciamento de resíduos sólidos é parte integrante do processo de

licenciamento ambiental do empreendimento ou atividade pelo órgão competente do
Sisnama.
Nos empreendimentos e atividades não sujeitos a licenciamento ambiental, a aprovação do

plano de gerenciamento de resíduos sólidos cabe à autoridade municipal competente. No
processo de licenciamento ambiental a cargo de órgão federal ou estadual do Sisnama, será
assegurada oitiva do órgão municipal competente, em especial quanto à disposição final
ambientalmente adequada de rejeitos.
Responsabilidade. Cabe ao poder público atuar, subsidiariamente, com vistas a minimizar

ou cessar o dano, logo que tome conhecimento de evento lesivo ao meio ambiente ou à
saúde pública relacionado ao gerenciamento de resíduos sólidos. Os responsáveis pelo dano
ressarcirão integralmente o poder público pelos gastos decorrentes das ações empreendidas.
O poder público, o setor empresarial e a coletividade são responsáveis pela efetividade das
ações voltadas para assegurar a observância da Política Nacional de Resíduos Sólidos e das
diretrizes e demais determinações estabelecidas nesta Lei e em seu regulamento.
O titular dos serviços públicos de limpeza urbana e de manejo de resíduos sólidos é

responsável pela organização e prestação direta ou indireta desses serviços, observados o
respectivo plano municipal de gestão integrada de resíduos sólidos, a Lei nº 11.445, de
2007, e as disposições desta Lei e seu regulamento.
As pessoas físicas ou jurídicas referidas no plano de gerenciamento de resíduos sólidos (art.

20) são responsáveis pela implementação e operacionalização integral do plano de
gerenciamento aprovado pelo órgão competente.
A contratação de serviços de coleta, armazenamento, transporte, transbordo, tratamento ou

destinação final de resíduos sólidos, ou de disposição final de rejeitos, não isenta as pessoas
físicas ou jurídicas referidas no plano de gerenciamento (art. 20) da responsabilidade por
danos que vierem a ser provocados pelo gerenciamento inadequado dos respectivos
resíduos ou rejeitos.
Nos casos abrangidos pelo plano de gerenciamento (art. 20), as etapas sob responsabilidade
do gerador que forem realizadas pelo poder público serão devidamente remuneradas pelas
pessoas físicas ou jurídicas responsáveis, observado o disposto no § 5o do art. 19.
365
O gerador de resíduos sólidos domiciliares tem cessada sua responsabilidade pelos resíduos
com a disponibilização adequada para a coleta ou, nos casos abrangidos pelo art. 33
(logística reversa), com a devolução.
Responsabilidade Compartilhada. Conjunto de atribuições individualizadas e encadeadas

dos fabricantes, importadores, distribuidores e comerciantes, dos consumidores e dos
titulares dos serviços públicos de limpeza urbana e de manejo dos resíduos sólidos, para
minimizar o volume de resíduos sólidos e rejeitos gerados, bem como para reduzir os
impactos causados à saúde humana e à qualidade ambiental decorrentes do ciclo de vida
dos produtos.
A responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos tem por objetivo: I -
compatibilizar interesses entre os agentes econômicos e sociais e os processos de gestão
empresarial e mercadológica com os de gestão ambiental, desenvolvendo estratégias
sustentáveis; II - promover o aproveitamento de resíduos sólidos, direcionando-os para a
sua cadeia produtiva ou para outras cadeias produtivas; III - reduzir a geração de resíduos
sólidos, o desperdício de materiais, a poluição e os danos ambientais; IV - incentivar a
utilização de insumos de menor agressividade ao meio ambiente e de maior
sustentabilidade; V - estimular o desenvolvimento de mercado, a produção e o consumo de
produtos derivados de materiais reciclados e recicláveis; VI - propiciar que as atividades
produtivas alcancem eficiência e sustentabilidade; VII - incentivar as boas práticas de
responsabilidade socioambiental.
Sem prejuízo das obrigações estabelecidas no plano de gerenciamento de resíduos sólidos e

com vistas a fortalecer a responsabilidade compartilhada e seus objetivos, os fabricantes,
importadores, distribuidores e comerciantes têm responsabilidade que abrange: I -
investimento no desenvolvimento, na fabricação e na colocação no mercado de produtos: a)
que sejam aptos, após o uso pelo consumidor, à reutilização, à reciclagem ou a outra forma
de destinação ambientalmente adequada; b) cuja fabricação e uso gerem a menor
quantidade de resíduos sólidos possível; II - divulgação de informações relativas às formas
de evitar, reciclar e eliminar os resíduos sólidos associados a seus respectivos produtos; III
- recolhimento dos produtos e dos resíduos remanescentes após o uso, assim como sua
subsequente destinação final ambientalmente adequada, no caso de produtos objeto de
sistema de logística reversa na forma do art. 33 (logística reversa); IV - compromisso de,
quando firmados acordos ou termos de compromisso com o Município, participar das ações
previstas no plano municipal de gestão integrada de resíduos sólidos, no caso de produtos
ainda não inclusos no sistema de logística reversa.
As embalagens devem ser fabricadas com materiais que propiciem a reutilização ou a

reciclagem. Cabe aos respectivos responsáveis assegurar que as embalagens sejam: I -
restritas em volume e peso às dimensões requeridas à proteção do conteúdo e à
comercialização do produto; II - projetadas de forma a serem reutilizadas de maneira
tecnicamente viável e compatível com as exigências aplicáveis ao produto que contêm; III
- recicladas, se a reutilização não for possível. É responsável todo aquele que: I -
manufatura embalagens ou fornece materiais para a fabricação de embalagens; II - coloca
em circulação embalagens, materiais para a fabricação de embalagens ou produtos
embalados, em qualquer fase da cadeia de comércio.
366
São obrigados a estruturar e implementar sistemas de logística reversa, mediante retorno

dos produtos após o uso pelo consumidor, de forma independente do serviço público de
limpeza urbana e de manejo dos resíduos sólidos, os fabricantes, importadores,
distribuidores e comerciantes de: I - agrotóxicos, seus resíduos e embalagens, assim como
outros produtos cuja embalagem, após o uso, constitua resíduo perigoso, observadas as
regras de gerenciamento de resíduos perigosos previstas em lei ou regulamento, em normas
estabelecidas pelos órgãos do Sisnama, do SNVS e do Suasa, ou em normas técnicas; II -
pilhas e baterias; III - pneus; IV - óleos lubrificantes, seus resíduos e embalagens; V -
lâmpadas fluorescentes, de vapor de sódio e mercúrio e de luz mista; VI - produtos
eletroeletrônicos e seus componentes.
Na forma do disposto em regulamento ou em acordos setoriais e termos de compromisso

firmados entre o poder público e o setor empresarial, os sistemas previstos no acima serão
estendidos a produtos comercializados em embalagens plásticas, metálicas ou de vidro, e
aos demais produtos e embalagens, considerando, prioritariamente, o grau e a extensão do
impacto à saúde pública e ao meio ambiente dos resíduos gerados.
A definição dos produtos e embalagens considerará a viabilidade técnica e econômica da

logística reversa, bem como o grau e a extensão do impacto à saúde pública e ao meio
ambiente dos resíduos gerados.
Sem prejuízo de exigências específicas fixadas em lei ou regulamento, em normas

estabelecidas pelos órgãos do Sisnama e do SNVS, ou em acordos setoriais e termos de
compromisso firmados entre o poder público e o setor empresarial, cabe aos fabricantes,
importadores, distribuidores e comerciantes dos produtos tomar todas as medidas
necessárias para assegurar a implementação e operacionalização do sistema de logística
reversa sob seu encargo, consoante o estabelecido neste artigo, podendo, entre outras
medidas: I - implantar procedimentos de compra de produtos ou embalagens usados; II -
disponibilizar postos de entrega de resíduos reutilizáveis e recicláveis; III - atuar em
parceria com cooperativas ou outras formas de associação de catadores de materiais
reutilizáveis e recicláveis.
Os consumidores deverão efetuar a devolução após o uso, aos comerciantes ou

distribuidores, dos produtos e das embalagens objeto de logística reversa.
Os comerciantes e distribuidores deverão efetuar a devolução aos fabricantes ou aos

importadores dos produtos e embalagens reunidos ou devolvidos.
Os fabricantes e os importadores darão destinação ambientalmente adequada aos produtos e

às embalagens reunidos ou devolvidos, sendo o rejeito encaminhado para a disposição final
ambientalmente adequada, na forma estabelecida pelo órgão competente do Sisnama e, se
houver, pelo plano municipal de gestão integrada de resíduos sólidos.
Se o titular do serviço público de limpeza urbana e de manejo de resíduos sólidos, por

acordo setorial ou termo de compromisso firmado com o setor empresarial, encarregar-se
de atividades de responsabilidade dos fabricantes, importadores, distribuidores e
comerciantes nos sistemas de logística reversa dos produtos e embalagens, as ações do
367
poder público serão devidamente remuneradas, na forma previamente acordada entre as

partes.
Com exceção dos consumidores, todos os participantes dos sistemas de logística reversa
manterão atualizadas e disponíveis ao órgão municipal competente e a outras autoridades
informações completas sobre a realização das ações sob sua responsabilidade.
Os acordos setoriais ou termos de compromisso podem ter abrangência nacional, regional,

estadual ou municipal. Os acordos setoriais e termos de compromisso firmados em âmbito
nacional têm prevalência sobre os firmados em âmbito regional ou estadual, e estes sobre
os firmados em âmbito municipal. Na aplicação de regras concorrentes, os acordos
firmados com menor abrangência geográfica podem ampliar, mas não abrandar, as medidas
de proteção ambiental constantes nos acordos setoriais e termos de compromisso firmados
com maior abrangência geográfica.
Sempre que estabelecido sistema de coleta seletiva pelo plano municipal de gestão
integrada de resíduos sólidos, os consumidores são obrigados a: I - acondicionar
adequadamente e de forma diferenciada os resíduos sólidos gerados; II - disponibilizar
adequadamente os resíduos sólidos reutilizáveis e recicláveis para coleta ou devolução.
O poder público municipal pode instituir incentivos econômicos aos consumidores que
participam do sistema de coleta seletiva, na forma de lei municipal.
No âmbito da responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos, cabe ao

titular dos serviços públicos de limpeza urbana e de manejo de resíduos sólidos, observado,
se houver, o plano municipal de gestão integrada de resíduos sólidos: I - adotar
procedimentos para reaproveitar os resíduos sólidos reutilizáveis e recicláveis oriundos dos
serviços públicos de limpeza urbana e de manejo de resíduos sólidos; II - estabelecer
sistema de coleta seletiva; III - articular com os agentes econômicos e sociais medidas para
viabilizar o retorno ao ciclo produtivo dos resíduos sólidos reutilizáveis e recicláveis
oriundos dos serviços de limpeza urbana e de manejo de resíduos sólidos; IV - realizar as
atividades definidas por acordo setorial ou termo de compromisso, mediante a devida
remuneração pelo setor empresarial; V - implantar sistema de compostagem para resíduos
sólidos orgânicos e articular com os agentes econômicos e sociais formas de utilização do
composto produzido; VI - dar disposição final ambientalmente adequada aos resíduos e
rejeitos oriundos dos serviços públicos de limpeza urbana e de manejo de resíduos sólidos.
Para o cumprimento do disposto acima, nos incisos I a IV, o titular dos serviços públicos de
limpeza urbana e de manejo de resíduos sólidos priorizará a organização e o funcionamento
de cooperativas ou de outras formas de associação de catadores de materiais reutilizáveis e
recicláveis formadas por pessoas físicas de baixa renda, bem como sua contratação. A
contratação é dispensável de licitação, nos termos do inciso XXVII do art. 24 da Lei no
8.666, de 21 de junho de 1993.
Licenciamento. Ver ponto 15, item c.
368
De qualquer forma é possível verificar algumas regras na referida lei.
É, no que couber, assim como na PNMA, instrumento da PNRS.
A existência de plano municipal de gestão integrada de resíduos sólidos não exime o

Município ou o Distrito Federal do licenciamento ambiental de aterros sanitários e de
outras infraestruturas e instalações operacionais integrantes do serviço público de limpeza
urbana e de manejo de resíduos sólidos pelo órgão competente do Sisnama.
O plano de gerenciamento de resíduos sólidos é parte integrante do processo de

licenciamento ambiental do empreendimento ou atividade pelo órgão competente do
Sisnama. Nos empreendimentos e atividades não sujeitos a licenciamento ambiental, a
aprovação do plano de gerenciamento de resíduos sólidos cabe à autoridade municipal
competente. No processo de licenciamento ambiental referido a cargo de órgão federal ou
estadual do Sisnama, será assegurada oitiva do órgão municipal competente, em especial
quanto à disposição final ambientalmente adequada de rejeitos.
No licenciamento ambiental de empreendimentos ou atividades que operem com resíduos

perigosos, o órgão licenciador do Sisnama pode exigir a contratação de seguro de
responsabilidade civil por danos causados ao meio ambiente ou à saúde pública, observadas
as regras sobre cobertura e os limites máximos de contratação fixados em regulamento.
Considerará o porte da empresa, conforme regulamento.
369
Ponto 19.a. Concessão de serviço público. Natureza jurídica e conceito. Regime

financeiro.
Obras consultadas: Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo. Direito Administrativo

Descomplicado. 20ª edição. Ed. Método. Celso Antônio Bandeira de Mello. Curso de
Direito Administrativo. 28ª Edição. Ed. Malheiros; José dos Santos Carvalho Filho.
Manual de Direito Administrativo. 25a Edição. Ed. Atlas;
Legislação básica: Art, 75, CR; Lei 8.987/95; Arts. 2º, caput e par. 2º e 3º, e arts 27 e 31,
Lei 9.074/95; Arts. 9º, 72 e 78, XV, Lei 8.666/93.
1. CONCEITO. Concessão de serviço público é o contrato administrativo pelo qual a

Administração transfere à pessoa jurídica ou ao consórcio de empresas a execução de certa
atividade de interesse coletivo, remunerada através do sistema de tarifas pagas pelos
usuários. A L. 8.987/95 tem caráter nacional, podendo os entes federados editar leis
próprias sobre o tema pertinentes à sua esfera de competência, desde que não contrariem as
normas gerais daquela lei.
Segundo o art. 2º, da Lei 8.987/1995, concessão de serviço público é a delegação de sua
prestação, feita pelo poder concedente, mediante licitação, na modalidade de concorrência,
à pessoa jurídica ou consórcio de empresas que demonstre capacidade para seu
desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado (a lei não fixa prazo máximo de
duração). Já a concessão de serviço público precedida da execução de obra pública é a
construção, total ou parcial, conservação, reforma, ampliação ou melhoramento de
quaisquer obras de interesse público, delegada pelo poder concedente, mediante licitação,
na modalidade de concorrência, à pessoa jurídica ou consórcio de empresas que demonstre
capacidade para a sua realização, por sua conta e risco, de forma que o investimento da
concessionária seja remunerado e amortizado mediante a exploração do serviço ou da obra
por prazo determinado;
2. NATUREZA JURÍDICA. É contrato administrativo (art. 175, parágrafo único, da

CRFB, e L. 8987, art. 4º). É bilateral, comutativo, intuitu personae e formal, com cláusulas
regulamentares (referentes à organização e funcionamento do serviço, pode a
Administração inovar unilateralmente) e cláusulas financeiras (deve ser preservado o
equilíbrio econômico-financeiro).
3. REGIME LEGAL. Independem de concessão, permissão ou autorização: o transporte

de cargas pelos meios rodoviário e aquaviário (L. 9.074/95, art. 2º, § 2º); o transporte
aquaviário de passageiros que não seja realizado entre portos organizados; o transporte
rodoviário e aquaviário de pessoas realizado por operadoras de turismo no exercício dessa
370
atividade; o transporte de pessoas, em caráter privativo de organizações públicas ou

privadas, ainda que em forma regular (art. 2º, § 3º, Lei 9.074/95). Por outro lado, exige a L.
9.074/95 a concessão ou, se cabível, permissão de serviço público para a realização dos
seguintes serviços, precedidos ou não de obras públicas: a) vias federais; b) exploração de
obras ou serviços federais de barragens, contenções, eclusas, diques e irrigações; c)
estações aduaneiras e outros terminais alfandegários de uso público, não instalados em área
de porto ou aeroporto; d) serviços postais. Quanto a estes últimos, observe-se que a L.
11.668/08 autorizou a EBCT a celebrar contratos de franquia postal (não se trata de
concessão nem permissão de serviço público) com pessoas jurídicas de direito privado, para
desempenhar atividades auxiliares relativas ao serviço postal (são as agências franqueadas,
as quais devem ser selecionadas em licitação na modalidade concorrência). Jurisprudência :
“O exercício de atividade notarial delegada (art. 236, § 1º, da Constituição) deve se dar
por conta e risco do delegatário, nos moldes do regime das concessões e permissões de
serviço público.” (STJ, Resp 1163652).
A lei prevê a possibilidade de as concessionárias executarem desapropriações e

constituírem servidões administrativas, quando isso for necessário para a prestação do
serviço público a elas delegado, ou para a realização da obra necessária à respectiva
prestação (art. 31, VI). Cumpre, contudo, destacar que a prévia decretação da utilidade ou
da necessidade pública do bem a ser desapropriado é atribuição exclusiva do poder público;
apenas a execução da desapropriação é que pode ser encargo do poder público ou da
concessionária. Essas regras, aliás, também valem para a constituição de servidões
administrativas.
4. CONCESSÃO x PERMISSÃO. Apesar de a L. 8.987/95 ser a lei de normas gerais

sobre as concessões e permissões de serviços públicos, o legislador quase somente se
preocupou em editar disposições expressas acerca das concessões. Dessa sorte, atualmente,
o regramento jurídico aplicável às permissões de serviços públicos é praticamente o mesmo
a que se submetem as concessões. Tanto é que o STF já chegou ao ponto de afirmar, de
forma liminar, que os termos “concessão” e “permissão” de serviços públicos podem ser
tratados como sinônimos, haja vista que o art. 175, parágrafo único, I, da CRFB afastou
qualquer distinção conceitual entre permissão e concessão, ao conferir àquela o caráter
contratual próprio desta (STF, ADIMC 1.491).
Diferenças entre concessão e permissão de acordo com a L. 8.987/95:
só há concessão para pessoas jurídicas ou consórcios de empresas, ao passo que as

permissões podem ser celebradas com pessoas físicas ou jurídicas. OBS: Na hipótese de
concessão outorgada a consórcio de empresas, a empresa líder do consórcio é quem
responde perante o poder concedente pelo cumprimento do contrato de concessão; há
entretanto, responsabilidade solidária entre as demais consorciadas (art. 19, § 2º);
as concessões obrigatoriamente devem ser precedidas de licitação na modalidade

concorrência, enquanto as permissões devem obrigatoriamente ser precedidas de licitação,
mas a lei não especifica modalidade determinada;
a lei afirma que as permissões devem ser formalizadas em “contrato de adesão”, aludindo à
371
“precariedade e à revogabilidade unilateral do contrato” pelo poder concedente;

diferentemente, não se refere a “contrato de adesão” para qualificar o contrato de
concessão, tampouco a “precariedade” ou a “revogabilidade unilateral” desse contrato.
Entretanto, advertem Alexandrino e Paulo que, incontroversamente, todo e qualquer
contrato administrativo propriamente dito é um contrato de adesão, sem possibilidade de
“negociação” pelo particular contratante (p. 702). Ressalvam, ainda, os autores que, apesar
de a lei haver destacado apenas em relação às concessões que nestas o contrato é por prazo
determinado, omitindo-se a tal respeito no tocante às permissões, certo é que os contratos
de permissão também devem ser celebrados por prazo determinado. Tal conclusão decorre
do art. 23, I, e art. 40, parágrafo único da lei e dos princípios norteadores da atividade
administrativa e da própria CRFB.
Há consenso na doutrina quanto a serem inaplicáveis aos contratos de concessão e de

permissão se serviços públicos as regras sobre prazos máximos constantes do art. 57 da L.
8666/93.
Semelhanças entre concessão e permissão: ambas são, acima de tudo, contratos

administrativos, sendo, por via de consequência, contratos bilaterais, formais, de adesão,
celebrados intuitu personae.
Algumas leis instituidoras de agências reguladoras conferem a elas atribuição para atuar
como poder concedente, o que, para os autores, contraria frontalmente a L. 8.987/95, a qual
confere tal poder exclusivamente aos entes federativos. Não obstante, tais leis nunca
tiveram sua inconstitucionalidade declarada, presumindo-se, portanto, legítimas. A L.
11.196/05 acrescentou à L. 8.987/95 o art. 23-A, que possibilita que o contrato preveja o
uso da arbitragem para a solução de conflitos.
5. SUBCONCESSÃO. Regras acerca da possibilidade de subconcessão:
subconcessão tem por objeto parcela do objeto próprio da concessão, ou seja, é

subconcedida a prestação do serviço público (e não meras atividades acessórias ou
complementares);
somente é possível a subconcessão parcial;
a possibilidade de subconcessão tem que estar prevista no contrato de concessão e tem que
ser expressamente autorizada pelo poder concedente;
o contrato de subconcessão será sempre precedido de concorrência; portanto, quem

efetivamente outorga a subconcessão é o poder concedente, e não a concessionária (esta se
limita a pedir ao poder concedente que promova a subconcessão);
a subconcessionária assume todos os direitos e obrigações que eram da concessionária,

relativamente à parte da concessão que foi subconcedida; não se formam, portanto, relações
jurídicas entre a concessionária e a subconcessionária, mas tão somente entre a
subconcessionária e o poder concedente, bem como entre a subconcessionária e os usuários
do serviço público subconcedido;
372
o contrato celebrado entre a subconcessionária e o poder concedente é um contrato

administrativo, regido pelo direito público. OBS: A subconcessão não se confunde com
outras duas figuras: (i) subcontratação parcial do objeto do contrato (art. 72 da L. 8.666/93)
– é admitida se estiver prevista no edital de licitação e no próprio contrato. Constitui
contrato privado; (ii) contratação da concessionária com terceiros para o desenvolvimento
de atividades inerentes, acessórias ou complementares ao serviço concedido, bem como a
implementação de projetos associados (par. 1º do art. 25 da L. 8.987/95) – Trata-se de
contrato privado, que não representa a transferência a terceiros, nem mesmo parcial, do
objeto principal da concessão. Não afasta a responsabilidade da concessionária.
O art. 27 traz duas figuras assemelhadas à subconcessão: (i) transferência de concessão

(realizada pela própria concessionária – A doutrina é pacífica no sentido da
inconstitucionalidade desta previsão legal, pois consubstancia a transferência de concessão
sem licitação prévia; (ii) transferência do controle societário da concessionária –
Requisitos: a) obtenção da anuência prévia do poder concedente, b) atendimento, pelo
pretendente, das exigências de capacidade técnica, idoneidade financeira e regularidade
jurídica e fiscal necessárias à assunção do serviço. Este requisito é dispensado na hipótese
de a concessionária passar por dificuldades financeiras e necessitar que o seu controle seja
assumido pelos seus financiadores, para promover sua reestruturação financeira (art. 27,
parágrafos 2º, 3º e 4º); c) compromisso do pretendente de cumprir todas as cláusulas do
contrato de concessão em vigor.
6. REGIME LICITATÓRIO. Principais diferenças em relação às licitações em geral:
Necessidade de autorização legislativa prévia, dispensada nos casos de saneamento básico e

limpeza urbana e nos já referidos nas Constituições e Leis Orgânicas.
Obrigatória a modalidade concorrência, tanto para a concessão quanto para a outorga de

subconcessão. O art. 18-A permite que o edital estabeleça a inversão da ordem das fases de
habilitação e julgamento, o que assemelha o procedimento ao pregão. No caso de
privatizações, pode ser utilizada a modalidade leilão (L. 9.074/95, art. 27);
Tipos de licitação (L. 8.987/95, art. 15) com julgamento levando em conta a menor tarifa, a
melhor oferta de pagamento pela concessão, e a melhor proposta técnica.
O poder concedente deve publicar, previamente ao edital de licitação, ato justificando a

conveniência da outorga de concessão ou permissão, caracterizando seu objeto, área e prazo
(art. 5º).
O Autor ou a pessoa economicamente responsável pelo projeto básico ou executivo podem

participar da licitação ou da execução das obras ou serviços, ao contrário do que ocorre no
regime geral (L. 9.074/95, art. 31 e L. 8.666/93, art. 9º).
No caso de o licitante vencedor ser um consórcio, é facultado ao poder concedente, desde

que previsto no edital, determinar que ele se constitua em empresa antes da celebração do
contrato (art. 20).
373
Em face da imperatividade do art. 175 da CRFB, Alexandrino e Paulo, acompanhando o

entendimento de Di Pietro, asseveram não ter aplicação às concessões e permissões de
serviço público os casos de dispensa de licitação. No tocante à incidência das hipóteses de
inexigibilidade às concessões e permissões, todavia, Di Pietro admite, caso demonstrada a
inviabilidade de competição, enquanto aqueles autores repudiam, por entendê-las
absolutamente incompatíveis com o art. 175 da CRFB (p. 706).
A L. 8.987/95 estabelece como regra geral a ausência de exclusividade na outorga de

concessão ou permissão (art. 16). Somente se for técnica ou economicamente inviável a
coexistência de duas ou mais concessões ou permissões para o mesmo serviço público é
que a delegação poderá ter caráter exclusivo.
7. REGIME FINANCEIRO. Como remuneração pelo serviço, o Poder Concedente fixa a

tarifa a ser paga pelos usuários. O concessionário tem direito à fixação das tarifas em
montante suficiente para ser devidamente prestado o serviço. O concessionário deve
suportar sozinho os prejuízos que advenham da sua ineficiência, assim como os advindos
de erro quanto à estimativa de captação e manutenção de usuários.
OBS: tarifa x preço público – são muitas vezes tratados como sinônimos. Entretanto, para
parcela significativa da doutrina, acompanhada por Alexandrino e Paulo, tarifa é espécie do
gênero preço público, pois é o nome dado ao preço público que representa a
contraprestação pecuniária de um serviço público pago diretamente pelo usuário ao
respectivo prestador.
A regra é a remuneração do particular prestador de serviço público advir diretamente de

tarifa, mas é possível que haja outras formas de remuneração, como no caso de
concessionárias do serviço de conservação de estradas de rodagem que obtêm receita da
locação de espaços para afixação de publicidade às margens da rodovia. Celso Antônio B.
de Mello ensina que descaracteriza, contudo, o contrato de concessão a hipótese de o
particular prestador de serviço público ser remunerado exclusivamente por fontes estranhas
à exploração. Não é vedado, entretanto, que parte da remuneração provenha de subvenções
do poder público cujo escopo seja assegurar a modicidade das tarifas. Cabe lembrar,
todavia, que será desclassificada da licitação a proposta que, para sua viabilização,
necessite de vantagens ou subsídios que não estejam previamente autorizados em lei e à
disposição de todos os concorrentes (art. 17).
A regra geral é a concessionária cobrar tarifas uniformes para um mesmo serviço por ela
prestado. Entretanto, o art. 13 prevê a possibilidade de cobrança de tarifas “diferenciadas”
em função de características técnicas dos custos específicos provenientes do atendimento
aos distintos segmentos dos usuários. A manutenção da equação financeira estabelecida no
momento da celebração do contrato é um direito subjetivo da concessionária. Daí a
necessidade de revisão do contrato, para restabelecer o equilíbrio econômico-financeiro
tanto nas hipóteses de fato do príncipe quanto nas de fato da administração (art. 9º, § 3º e
4º).
OBS: reajuste x revisão – reajuste significa a mera atualização, com periodicidade pré-
estabelecida, destinando-se a manter o valor real da tarifa; no reajuste, basta a homologação
374
dos cálculos apresentados pela própria concessionária pelo poder concedente; revisão é a
alteração da tarifa para restabelecer o equilíbrio econômico-financeiro; só se justifica, como
regra, nas hipóteses de álea extracontratual e extraordinária; na revisão, faz-se necessário
procedimento administrativo que deve ser inteiramente realizado pelo poder concedente. O
art. 35 da L. 9.074/95 prevê que “a estipulação de novos benefícios tarifários pelo poder
concedente fica condicionada à previsão, em lei, da origem dos recursos ou da simultânea
revisão da estrutura tarifária do concessionário ou permissionário, de forma a preservar o
equilíbrio econômico-financeiro do contrato”. Estabelece o parágrafo único que “a
concessão de qualquer benefício tarifário somente poderá ser atribuída a uma classe ou
coletividade de usuários dos serviços, vedado, sob qualquer pretexto, o benefício singular”.
O § 1º do art. 9º da L. 8.987/95 dispõe que a cobrança de tarifas somente poderá ser
condicionada à existência de serviço público alternativo e gratuito para o usuário nos casos
expressamente previsto em lei. Logo, tal dispositivo não chancela a orientação de parte da
doutrina no sentido da impossibilidade de serem cobrados pedágios sob o regime de tarifa
quando a rodovia seja a única via de acesso a determinada região.
Jurisprudência: "É indispensável a realização de prévio procedimento licitatório para que

se possa cogitar de indenização aos permissionários de serviço público de transporte
coletivo em razão de tarifas deficitárias, ainda que os Termos de Permissão tenham sido
assinados em período anterior à Constituição Federal de 1988." (STJ, ADRESP 799250)
8. PRERROGATIVAS DO PODER CONCEDENTE. Correspondem em linhas gerais às

cláusulas exorbitantes aplicáveis aos demais contratos administrativos, com uma ou outra
peculiaridade, especialmente a respeito da intervenção na concessão e das hipóteses de
extinção, que são disciplinadas com maior detalhe na L. 8.987/95. Principais prerrogativas:
poder de alteração unilateral das cláusulas de execução – não pode, contudo, implicar a
desnaturação do objeto, sob pena de burla ao princípio da licitação;
poder de extinguir unilateralmente a concessão (ou permissão) antes do término do prazo –

só se aplica aos casos de encampação, caducidade e anulação, pois, nas demais hipóteses de
extinção da concessão, a extinção não se dá de forma unilateral;
poder de inspeção e fiscalização;
poder de aplicar diretamente penalidades contratuais e administrativas;
poder de intervenção na concessão ou permissão – é uma variante da cláusula exorbitante

da L. 8.666/93 chamada “ocupação temporária” ou “ocupação provisória”, que recebe
disciplina detalhada pela L. 8.987/95. De acordo com o art. 32, o poder concedente poderá
intervir na concessão, mediante decreto, com o fim de assegurar a adequação na prestação
do serviço, bem como o fiel cumprimento das normas contratuais, regulamentares e legais.
A intervenção, por si só, não é uma sanção, mas mero procedimento acautelatório. Por isso,
é decretada desde logo, sem contraditório e ampla defesa prévios. Características da
intervenção na concessão: (i) é ocasionada pela prestação de serviço inadequado; (ii) é
determinada por decreto do chefe do Executivo, que deve conter: a designação do
interventor; o prazo da intervenção; os objetivos e limites da intervenção; (iii) não existe
375
intervenção por prazo indeterminado, apesar de a lei não trazer um prazo; (iv) decretada a
intervenção, o poder concedente deverá, no prazo de trinta dias, instaurar procedimento
administrativo para comprovar as causas determinantes da medida e apurar as
responsabilidades, assegurada a ampla defesa; (v) o procedimento administrativo deve ser
concluído no prazo de 180 dias, sob pena de considerar-se inválida a intervenção; (vi) a
intervenção não resulta obrigatoriamente na extinção da concessão; se não for o caso de
extinção, cassada a intervenção, a administração do serviço será devolvida à
concessionária.
Leitura complementar: Lei 8.987/1995.
Questão do 27º CPR
33. EM SE TRATANDO DE DESCENTRALIZAÇÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS E

ATIVIDADES ADMINISTRATIVAS, É CORRETO AFIRMAR QUE:
a) ( ) A Administração pode permitir a participação de empresas em regime de consórcio
no procedimento licitatório referente à concessão de serviço público; em tal hipótese, desde
que haja expressa previsão editalícia, admite-se a presença, na mesma licitação, de
empresas consorciadas, por intermédio de mais de um consórcio.
b) ( ) Havendo previsão de participação de empresas em consórcio na licitação referente
à concessão de serviço público, a responsabilidade da empresa líder do consórcio perante o
poder concedente exclui a responsabilidade das demais consorciadas.
c) ( ) A subconcessão de serviço público viola o caráter personalíssimo do contrato de
concessão, sendo, portanto, em qualquer hipótese, vedada por lei.
d) ( ) A concessão patrocinada é modalidade de concessão de serviço público em que
ocorre a delegação da execução de um serviço, mediante a conjugação de tarifa paga pelo
usuário e a contraprestação pecuniária do concedente ao concessionário.
GABARITO : Alternativa D
ALTERNATIVA A – INCORRETA. Nos termos do art. 19 da Lei 8.987/95 “Art. 19.

Quando permitida, na licitação, a participação de empresas em consórcio, observar-se-ão as
seguintes normas: I - comprovação de compromisso, público ou particular, de constituição
de consórcio, subscrito pelas consorciadas; II - indicação da empresa responsável pelo
consórcio; III - apresentação dos documentos exigidos nos incisos V e XIII do artigo
anterior, por parte de cada consorciada; IV - impedimento de participação de empresas
consorciadas na mesma licitação, por intermédio de mais de um consórcio ou
isoladamente”.
ALTERNATIVA B – INCORRETA. Nos termos do art. 19, § 2º, da Lei 8.987/95 : “§ 2º A
empresa líder do consórcio é a responsável perante o poder concedente pelo cumprimento
do contrato de concessão, sem prejuízo da responsabilidade solidária das demais
consorciadas”.
376
ALTERNATIVA C – INCORRETA. Nos termos do art. 26 da Lei 8.987/95: “Art. 26. É

admitida a subconcessão, nos termos previstos no contrato de concessão, desde que
expressamente autorizada pelo poder concedente. § 1º A outorga de subconcessão será
sempre precedida de concorrência. § 2º O subconcessionário se sub-rogará todos os direitos
e obrigações da subconcedente dentro dos limites da subconcessão”.
ALTERNATIVA D – CORRETA. Nos termos do art. 2º da Lei 11.079/04: “Art. 2º
Parceria público-privada é o contrato administrativo de concessão, na modalidade
patrocinada ou administrativa. § 1º Concessão patrocinada é a concessão de serviços
públicos ou de obras públicas de que trata a Lei no 8.987, de 13 de fevereiro de 1995,
quando envolver, adicionalmente à tarifa cobrada dos usuários contraprestação pecuniária
do parceiro público ao parceiro privado”.
QUESTÃO DO 25º CPR
13. LEIA ATENTAMENTE OS ITENS ABAIXO E RESPONDA A SEGUIR:

I - A teoria do fato do príncipe baseia-se na álea administrativa, tendo por características a
imprevisibilidade e a extracontratualidade. Ocasiona desequilíbrio na equação econômico-
financeira do contrato administrativo, gerando para o particular direito a revisão do preço
pactuado com a administração.
II - A concessão de serviço público precedida de execução de obra pública destina-se à
construção, conservação, reforma, ampliação ou melhoramento de obras de interesse
público, delegada pelo poder concedente mediante licitação, na modalidade de
concorrência, a pessoas jurídicas ou consórcio de empresas, sendo indispensável a
estipulação de cronogramas físico-financeiros de execução das obras vinculadas à
concessão.
III - Consoante a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, extinto o contrato de
concessão de serviço público pelo advento do termo contratual, o Poder Público deve
assumir imediatamente a prestação do serviço até que se realize nova licitação, em nome da
continuidade do serviço público, independentemente do pagamento prévio de qualquer
indenização referente a bens reversíveis não amortizados ou depreciados.
IV - A encampação constitui modalidade de extinção de concessão e permissão de serviço
público, pela qual a Administração, em nome do interesse público, promove a retomada da
execução do serviço anteriormente delegado, durante o prazo da concessão ou da
permissão.
e) ( ) o item I está correto e o item III está errado;
b) ( ) somente os itens III e III estão corretos;
c) ( ) somente os itens II e IV estão corretos;
d) ( ) todos os itens estão corretos.
GABARITO: D
Comentários:
I - A teoria do fato do príncipe baseia-se na álea administrativa, tendo por características a
imprevisibilidade e a extracontratualidade. Ocasiona desequilíbrio na equação econômico-
financeira do contrato administrativo, gerando para o particular direito a revisão do preço
377
pactuado com a administração. (correta)

Fato do príncipe é toda determinação estatal geral, imprevisível ou inevitável, que impeça
ou, o que é mais comum, onere substancialmente a execução do contrato, autorizando a sua
revisão, ou mesmo a sua rescisão, na hipótese de tornar-se impossível o seu cumprimento.
“Parte da doutrina entende que o fato deve emanar da mesma pessoa jurídica que celebrou
o ajuste. Com a devida vênia, entendemos que o ‘príncipe’ é o Estado ou qualquer de suas
manifestações internas, de modo que nos parece aplicável a teoria se, por exemplo, um ato
oriundo da União atingir um particular que tenha contratado com um Estado-membro”
(CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. São Paulo: Atlas,
2012, p. 211)
II - A concessão de serviço público precedida de execução de obra pública destina-se à
construção, conservação, reforma, ampliação ou melhoramento de obras de interesse
público, delegada pelo poder concedente mediante licitação, na modalidade de
concorrência, a pessoas jurídicas ou consórcio de empresas, sendo indispensável a
estipulação de cronogramas físico-financeiros de execução das obras vinculadas à
concessão. (correta)
A assertiva assinala o disposto nos art. 14 e 23, parágrafo único, inc. I, da Lei 8.987/95:
Art. 14. Toda concessão de serviço público, precedida ou não da execução de obra pública,
será objeto de prévia licitação, nos termos da legislação própria e com observância dos
princípios da legalidade, moralidade, publicidade, igualdade, do julgamento por critérios
objetivos e da vinculação ao instrumento convocatório.
Art. 23. São cláusulas essenciais do contrato de concessão as relativas:
Parágrafo único. Os contratos relativos à concessão de serviço público precedido da
execução de obra pública deverão, adicionalmente: I - estipular os cronogramas físico-
financeiros de execução das obras vinculadas à concessão;
III - Consoante a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, extinto o contrato de
concessão de serviço público pelo advento do termo contratual, o Poder Público deve
assumir imediatamente a prestação do serviço até que se realize nova licitação, em nome da
continuidade do serviço público, independentemente do pagamento prévio de qualquer
indenização referente a bens reversíveis não amortizados ou depreciados. (correta)
Nesse sentido, destaca-se o seguinte trecho da ementa proferida nos autos do AgRg nos
EDcl no REsp 1197430/SC, Rel. Ministro Hamilton Carvalhido, Primeira Turma, julgado
em 19/10/2010, DJe 02/12/2010: “(...) Extinto o contrato de concessão por decurso do
prazo de vigência, cabe ao Poder Público a retomada imediata da prestação do serviço até a
realização de nova licitação. O termo final do contrato não está condicionado ao pagamento
prévio de eventual indenização, que deve ser pleiteada nas vias ordinárias. Precedentes
(AgRgSS nº 1.307/PR, Relator Ministro Edson Vidigal, Corte Especial, in DJ 6/12/2004;
REsp nº 1.059.137/SC, Relator Ministro Francisco Falcão, Primeira Turma, in DJe
29/10/2008)”.
Destaca-se ainda a seguinte ementa: “ADMINISTRATIVO. EXTINÇÃO DO CONTRATO
DE CONCESSÃO DE SERVIÇO PÚBLICO. REVERSÃO DOS BENS UTILIZADOS
PELA CONCESSIONÁRIA. INDENIZAÇÃO PRÉVIA. ART. 35, § 4º, DA LEI 8.987/95.
I - O termo final do contrato de concessão de serviço público não está condicionado ao
pagamento prévio de eventual indenização referente a bens reversíveis não amortizados ou
depreciados. II - Com o advento do termo contratual tem-se de rigor a reversão da
concessão e a imediata assunção do serviço pelo poder concedente, incluindo a ocupação e
378
a utilização das instalações e dos bens reversíveis. A Lei n. 8.987/95 não faz qualquer
ressalva acerca da necessidade de indenização prévia de tais bens. III - Recurso especial
improvido” (REsp 1059137/SC, Rel. Ministro FRANCISCO FALCÃO, PRIMEIRA
TURMA, julgado em 14/10/2008, DJe 29/10/2008)
IV - A encampação constitui modalidade de extinção de concessão e permissão de serviço
público, pela qual a Administração, em nome do interesse público, promove a retomada da
execução do serviço anteriormente delegado, durante o prazo da concessão ou da
permissão. (correta)
Como consta do art. 37 da Lei de Concessões, “considera-se encampação a retomada de
serviço pelo poder concedente durante o prazo da concessão, por motivos de interesse
público”. Sendo o concedente o titular do serviço, é de todo razoável que, em razão da
peculiaridade de certas situações, tenha ele interesse em extinguir a delegação e, por
conseguinte, a concessão. Os motivos, como bem consigna a lei, são de interesse público,
vale dizer, a Administração há de calcar-se em fatores de caráter exclusivamente
administrativo.
Além da demonstração de interesse público, a encampação pressupõe dois requisitos para
que possa se consumar. Um deles é a existência de lei que autorize especificamente a
retomada do serviço. O outro é o prévio pagamento, pelo concedente, da indenização
relativa aos bens do concessionário empregados na execução do serviço. A lei autorizativa e
a indenização a priori, pois, constituem condições prévias de validade do ato de
encampação (CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. São
Paulo: Atlas, 2012, p. 405-406).
Questão do 26º CPR – Oral

06) Concessões: a permissão de serviços públicos deve ser precedida de
licitação? Quais as formas de extinção das concessões? O que é
encampação? Quando se dá a reversão?
A CRFB/1988, ao tratar das concessões e permissões de serviço público no art. 175, caput,
previu expressamente a necessidade de realização de licitação prévia também para as
permissões. Este é, aliás, um dos argumentos que a doutrina e a jurisprudência dominantes
utilizam para defender a natureza contratual da permissão de serviço público, afastando a
sua precariedade, assim como para defender o dever de indenização do contratante em caso
de extinção do contrato antes do advento do seu termo final.
Extinção das concessões: de acordo com o art. 35, caput e incisos da Lei nº 8.987/95 (Lei
de Concessões e Permissões), as concessões e permissões de serviço público são extintas
por (I) advento do termo contratual; (II) encampação, (III) caducidade; (IV) rescisão; (V)
anulação; e (VI) falência ou extinção da empresa concessionária, e falecimento ou
incapacidade do titular (se empresa individual). Celso Antônio Bandeira de Mello
acrescenta mais três hipóteses de extinção da concessão/permissão: rescisão judicial a
pedido do poder concedente, por inadimplência do concessionário, caso opte pela via
judicial e a rescisão consensual (MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito
Administrativo, 22ª ed. São Paulo: Malheiros, 2007, p. 720-721).
Encampação: instituto definido no art. 37 da Lei nº 8.987/95, a encampação ocorre quando
a Administração extingue o contrato de concessão ou permissão de serviço público durante
o seu curso regular por motivo de interesse público. Necessita de autorização legislativa.
379
Por ocorrer independentemente do comportamento do concessionário, a Administração tem

o dever de indenizá-lo previamente pelos prejuízos causados.
Diferencia-se da caducidade porque nesta a extinção do contrato é uma penalidade (sanção)
decorrente da inexecução total ou parcial do objeto do contrato de concessão/permissão.
Diferencia-se da rescisão porque nesta a iniciativa de extinguir o contrato de concessão ou
permissão é exclusiva do concessionário/permissionário e porque a rescisão só ocorre pela
via judicial. Diferencia-se da anulação porque esta decorre de alguma ilegalidade no
contrato ou no procedimento licitatório prévio.
Reversão: é a retomada pela Administração dos bens reversíveis, direitos e privilégios
transferidos ao concessionário/permissionário, decorrente da extinção do contrato de
concessão/permissão e da consequente assunção imediata do serviço concedido pelo poder
concedente (art. 35, §§1º e 3º, da Lei nº 8.987/95). Por se tratar de efeito da extinção do
contrato, a reversão não poderá ocorrer antes dela – OBS: antes da extinção do contrato de
concessão/permissão, a Administração pode se valer do instituto da Intervenção (art. 32 a
34 da Lei nº 8.987/95), uma variante específica da Ocupação Temporária prevista na Lei
Geral de Licitações, para entrar temporariamente na posse dos bens reversíveis cedidos ao
concessionário/permissionário.
Assim, o momento da reversão dependerá da forma de extinção do contrato de concessão:
(I) com o advento do termo contratual, a partir do dia seguinte ao término do contrato; (II)
na encampação, na forma da lei autorizativa específica, desde que paga previamente a
indenização ao concessionário (art. 37 da Lei de Concessões e Permissões); (III) na
caducidade, após a publicação do decreto do poder concedente (art. 38, §4º, da Lei de
Concessões e Permissões); (IV) na rescisão, após o trânsito em julgado da sentença judicial
favorável ao concessionário (art. 39, p. único, da Lei de Concessões e Permissões); (V) na
anulação, após o trânsito em julgado na seara administrativa (desde que o ato de anulação
não tenha sido contestado judicialmente, caso em que será necessário o trânsito em julgado
da decisão judicial); e (VI) nas hipóteses do inciso VI do art. 35 da referida lei, discute-se
se a extinção do contrato de concessão ocorre de pleno direito ou se é necessário algum
procedimento para tanto – Celso Antônio Bandeira de Mello entende que a extinção do
contrato ocorre de pleno direito (op. cit. p. 723).
380
Ponto 19.b. Extinção da concessão de serviço público. Reversão dos bens.

Permissão e autorização.
Legislação básica: Lei 8.987/95, arts. 2º, IV, 18, X; 23, X, 35, § 1º e 3º, 36 e 40; CRFB,
arts. 21, XI e XII, 175, I e 223.
1. EXTINÇÃO DA CONCESSÃO DE SERVIÇO PÚBLICO.
a) Legislação básica. Artigos 35 e seguintes da lei 8987/95. b) Extinção da Concessão: O

contrato de concessão pode extinguir-se por várias formas, pondo fim aos seus efeitos no
que toca à prestação de serviço pelo concessionário. c) Formas de extinção da concessão:
c.1) Advento do termo contratual (ou Reversão da Concessão): vencido o prazo
estipulado, o contrato estará extinto. c.2) Rescisão Judicial: a pedido do concessionário,
quando inadimplente o poder concedente. De acordo com o artigo 39, parágrafo único, da
lei 8987/95, os serviços a cargo do concessionário não poderão ser interrompidos ou
paralisados até a decisão judicial transitada em julgado; c.3) Rescisão consensual ou
amigável: contratante e contratado podem de comum acordo extinguir o contrato; c.4)
Anulação: decorre de uma ilegalidade do contrato (ex: vício na licitação). Aplica-se o art.
59, da Lei 8666/93; c.5) Rescisão administrativa: ocorre quando a própria administração
por ato unilateral decide extinguir o contrato. Pode acontecer quando há descumprimento
de cláusula contratual ou por razões de interesse público; c.5.1) Encampação ou Resgate:
trata-se da extinção do contrato de concessão por meio de ato motivado por razões de
interesse público da Administração. JSCF alerta que embora estes fatores sejam próprios da
avaliação dos administradores públicos, estão eles vinculados à sua veracidade. Assim, se o
concedente encampa o serviço sob a alegação de determinado motivo, fica vinculado à
efetiva existência, sob pena de inexistindo a razão, o ato de encampação ser nulo. A
Encampação gera dever de indenizar e depende de autorização legislativa. Requisitos da
Encampação: A) Interesse público; B) Lei autorizativa específica; C) Pagamento prévio da
indenização. Serão indenizadas as parcelas não depreciadas; ou não amortizadas dos
investimentos efetuados nos bens reversíveis com o objetivo de garantir a continuidade do
serviço concedido. Apesar do silêncio da lei, CABM defende que cabe indenização por
lucros cessantes, sob pena de agravo à equação econômico- financeira do contrato. c.5.2)
Caducidade ou Decadência: trata-se da extinção do contrato de concessão em razão do
descumprimento de cláusula contratual (inadimplência do concessionário), seja ela gerada
por fato comissivo, omissivo, doloso ou culposo. A Caducidade não gera necessariamente a
obrigação de indenizar e não requer autorização legislativa. Requisitos da caducidade: A)
Comunicação da concessionária, antes da instauração do processo administrativo, acerca
dos descumprimentos contratuais que lhe são imputados, com fixação de prazo para que ela
corrija as falhas e transgressões apontadas; B) Não corrigidas as falhas, será instaurado o
processo administrativo e comprovada a inadimplência, a caducidade será declarada por
381
decreto do poder concedente; C) Indenização, que não é prévia, será na forma do artigo 36
da lei 8987/95 e será descontado o valor das multas contratuais e danos causados à
concessionária. Para CABM a indenização se limita a parcela não amortizada do capital,
representada pelos equipamentos necessários à prestação do serviço e que reverterão ao
poder concedente. Salvo no caso de transferência da concessão sem anuência do
concedente – em que a declaração de caducidade é obrigatória –, nos demais casos, sua
decretação, ou a aplicação de outras sanções, ficará a critério do concedente; c.6) Extinção
de pleno direito: a lei menciona a extinção em razão de falência ou extinção da empresa
concessionária e falecimento ou incapacidade do titular no caso de empresa individual. A
doutrina fala em extinção de pleno direito. Trata-se da extinção em razão de circunstâncias
estranhas à vontade das partes (Ex: falência, incapacidade, morte). Desapropriação não é
forma de extinção da concessão, pois não se desapropriam pessoas, mas apenas bens, não
sendo cabível a desapropriação de uma concessionária, que é um sujeito de direitos.
Ademais, segundo CABM a própria concessão não pode ser desapropriada, pois o
concedente é o titular da concessão, e assim não se expropria algo do qual é titular. Todavia,
surgiria o problema de expropriação feita por outra pessoa de Direito Público, que não o
próprio concedente, mas também não seria possível, pois representaria violação ao
princípio constitucional de distribuição de competências, uma vez que o poder concedente
detém constitucionalmente a competência para o serviço realizado pela concessionária
contratada.
2. REVERSÃO DE BENS. a) Legislação básica: Artigos 18, X; 23, X, 35, § 1º e 3º e 36,

todos da Lei 8987/95. b) Conceito: A reversão consiste na transferência dos bens utilizados
pelo concessionário na realização do serviço, ao poder concedente, quando extinta a
concessão. A reversão não é forma de extinção da concessão, mas sim uma consequência
dela. Sem a extinção da concessão, não há reversão. c) Fundamento: A reversão
fundamenta-se na noção de que a utilidade dos bens aplicados ao serviço só existe para o
concessionário enquanto ele desfruta dessa situação jurídica, ao passo que para o
concedente eles ainda serão úteis, privilegiando o princípio da continuidade dos serviços.
3. PERMISSÃO E AUTORIZAÇÃO: 3.1) Permissão. a) Legislação básica. Artigo 175,

inciso I da CRFB. Artigo 2º, inciso IV e art. 40, ambos da lei 8987/95. b) Conceito:
Permissão de serviço Público é o contrato administrativo através do qual o Poder Público
(permitente) transfere a um particular (permissionário) a execução de certo serviço público
nas condições estabelecidas em normas de direito público, inclusive quanto a fixação de
tarifas. (JSCF, pg 413). c) Natureza Jurídica: Para a doutrina clássica a permissão sempre
teve a natureza de ato administrativo, unilateral e precário. Em razão do caráter precário, a
permissão deveria ser utilizada em situações transitórias e efêmeras, em que não há aporte
de grande investimento pelo concessionário, e que haja rentabilidade do serviço em curto
prazo. A precariedade informa que a Administração dispõe de poderes, para de forma
flexível alterar ou encerrar a permissão em razão de interesse público, sem obrigação de
indenizar o permissionário. E é justamente esta característica que diferencia a permissão da
concessão. Ocorre que segundo CABM o uso da permissão foi sendo desnaturado. E assim,
a título de permissão estão sendo concedidos serviços públicos que demandam pertinência,
estabilidade e garantias razoáveis em prol do seu prestador, e para tanto está sendo
celebrado contrato com prazo certo e indenização em caso de revogação (CABM pg. 733).
382
Ademais, a CRFB de 1988 em seu artigo 175, inciso I, utilizou a palavra contrato
indistintamente, de modo a abranger ambos os institutos, quais sejam, concessão e
permissão. E ainda, a lei 8987/95, no seu artigo 40, previu a permissão como contrato de
adesão. Assim, controvérsia entre a posição tradicional e a previsão legal gerou diferentes
entendimentos doutrinários: a) Para CABM é uma impropriedade jurídica redacional do
artigo 175, inciso I, da CRFB, e a permissão permanece com a natureza de ato
administrativo unilateral e precário, assim, se for firmada contrato com prazo certo, é
imprópria a designação permissão adotada para a relação jurídica, e os efeitos do ato irão
equiparar-se a uma concessão. O eminente doutrinador é acompanhado em seu
entendimento pela jurista Maria Sylvia Zanella Di Pietro. b) Para JSCF, embora considere
infeliz a previsão legal do artigo 40 da lei 8987/95 e também do artigo 175, I da CRFB, diz
ser forçado a se render à caracterização estabelecida pela lei, qual seja, a de contrato
administrativo de adesão, sob pena de ferir a lógica e precisão científica que informam o
direito. c) Jurisprudência: Na ação direta de inconstitucionalidade ADI nº 1.491-DF, em
que se discutia a questão relativa à forma de delegação do serviço móvel celular, prevista
na Lei nº 9295/1996, a Corte decidiu, que o artigo 175, parágrafo único, da CRFB, afastou
qualquer distinção conceitual entre permissão e concessão ao conferir àquela o caráter
contratual próprio desta. (ADI nº 1.491-DF, Rel. Min. CARLOS VELLOSO, com voto de
desempate do Min. SIDNEY SANCHES, jul. em 1º.7.1998; vide Informativo STF nº 117,
jul.1998)
3.2) Autorização. a) Legislação básica. Artigo 21 XI e XII e artigo 223, todos da CRFB.
b) Conceito e natureza jurídica. Há grande controvérsia doutrinária sobre o conceito e
natureza jurídica da autorização. Para JSCF, a autorização é ato administrativo
discricionário e precário pelo qual a Administração consente que o indivíduo desempenhe
atividade de seu exclusivo e predominante interesse, não se caracterizando a atividade
como serviço público. (JSCF, pg 441). Em relação à previsão do artigo 21 XII, este
eminente autor, diz que algumas vezes as atividades elencadas nem sempre são típicos
serviços públicos, e sim exercido por particulares no próprio interesse destes. Assim, a
interpretação cabível para o artigo constitucional, reside em que a concessão e permissão
são os institutos próprios para a prestação de serviços públicos, e a autorização o
adequado para o desempenho da atividade do próprio interesse do autorizatário. (JSCF,
442). O jurista conclui seu entendimento com o artigo 175, inciso I, alegando que a CRFB,
ao referir-se à delegação de serviços públicos se refere apenas à concessão e permissão.
CABM diz que a controvérsia existente entre os artigos 21, incisos XI e XII e o disposto
nos artigo 175, inciso I, todos da CRFB, deve considerar que a regra é a delegação do
serviço público por meio da concessão e permissão (artigo 175, inciso I) e a expressão
autorização, que aparece nos artigos 21 XI e XII do diploma constitucional, se subsume em
duas hipóteses: A) Uma que corresponde a hipóteses que efetivamente há serviço de
telecomunicação, como o de radioamador ou de interligação de empresas por cabos de
fibras opticas, mas não propriamente serviço público, mas serviço de interesse privado
delas próprias. Para o autor a palavra autorização foi utilizada no sentido de polícia
administrativa, que libera alguma conduta privada propriamente dita, mas cujo exercício
depende de manifestação administrativa aquiescente para verificação se com ela não
haverá gravames ao interesse público. B) Outra, a de abranger casos em que efetivamente
383
está em pauta um serviço público, mas se trata de resolver emergencialmente uma dada
situação, até a adoção dos convenientes procedimentos por força dos quais se outorga a
permissão ou concessão. Por isto mesmo a palavra autorização está prevista no artigo 223
da CRFB. (CABM, pg 669). c) Exemplo de atividade autorizada. O exemplo,
tradicionalmente utilizado pela doutrina, é o serviço de táxi, considerado atividade privada
exercida sob o regime de autorização. Ocorre que a lei 12.587/2012 que instituiu a Política
Nacional de Mobilidade Urbana, classificou o serviço de táxi como transporte público
individual, caracterizando o como serviço público, prestados sob o regime de permissão.
(artigos 4º, inciso VIII, 12 da Lei 12.587/2012). Todavia, em relação ao transporte privado
coletivo, definido nos termos do artigo 4º, VII da citada lei, o consentimento estatal se
formaliza por autorização. (artigo 11 da Lei 12.587/2012).
Questão do 26º CPR – Oral – ver Ponto 19.a
384
Ponto 19.c. Gestão de florestas públicas. Uso e exploração. Concessão florestal.
Principais obras consultadas: www.mma.gov.br e www.florestal.gov.br.
Legislação básica: Leis nº 11.284/06 e 9.985/2000; Decretos nº 6.063/07 e 7.167/10.
A Lei de Gestão de Florestas Públicas (LGFP) – Lei 11.284/06, traz uma novidade na
exploração de unidades de conservação, especificamente, para florestas nacionais,
possibilitando que empresas ou cooperativas explorarem os recursos madeireiros das
FloNas por meio de um plano de manejo. Polêmica e controversa, a Lei cria o Serviço
Florestal Brasileiro – SFB, na estrutura do Ministério do Meio Ambiente, e cria também o
Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal – FNDF. Concede à pessoa jurídica
brasileira, em consórcio ou não, a gestão florestal. Exclui da concessão a titularidade
imobiliária da unidade de manejo ou a preferência em sua aquisição, o acesso ao
patrimônio genético para fins de pesquisa e desenvolvimento, bioprospecção ou
constituição de coleções, o uso dos recursos hídricos, a exploração dos recursos minerais,
pesqueiros ou da fauna silvestre, dentre outros.
Princípios: no art. 2º da LGFP estão relacionados os princípios que devem produzir efeitos
sobre a administração das florestas públicas: a) a proteção dos ecossistemas, do solo, da
água, da biodiversidade e valores culturais associados, bem como do patrimônio público; b)
o estabelecimento de atividades que promovam o uso eficiente e racional das florestas e que
contribuam para o cumprimento das metas do desenvolvimento sustentável local, regional e
de todo o País; c) o respeito ao direito da população, em especial das comunidades locais,
de acesso às FP e aos benefícios decorrentes de seu uso e conservação; d) a promoção do
processamento local e o incentivo ao incremento da agregação de valor aos produtos e
serviços da floresta, bem como à diversificação industrial, ao desenvolvimento tecnológico,
à utilização e à capacitação de empreendedores locais e da mão-de-obra regional, etc.
Definições: a LGFP, em seu art. 3º, traz uma série de definições, dentre elas a de “florestas
públicas”, “manejo florestal sustentável”, “concessão florestal”, “auditoria fiscal”, etc.
Gestão de florestas públicas: para produção sustentável compreende i) a criação de

florestas nacionais, estaduais e municipais, nos termos do art. 17 da Lei nº 9.985/2000
(FloNas), e sua gestão direta; ii) a destinação de florestas públicas às comunidades locais,
nos termos do art. 6º da LGFP; iii) a concessão florestal, incluindo florestas naturais ou
plantadas e as unidades de manejo das FloNas. Gestão direta: ao Poder Público dos três
níveis federativos será facultado, para execução de atividades subsidiárias, firmar
convênios, termos de parceria, contratos ou instrumentos similares com terceiros,
observados os procedimentos licitatórios e demais exigências legais pertinentes, através de
instrumentos com prazo máximo de 120 meses.
Da destinação às comunidades locais: Antes da realização das concessões florestais, as

FP ocupadas ou utilizadas por comunidades locais serão identificadas para a destinação,
pelos órgãos competentes, além de outras formas previstas em lei, por meio de: i) criação
385
de reservas extrativistas e reservas de desenvolvimento sustentável, observados os

requisitos previstos da Lei nº 9.985/2000; e, ii) concessão de uso, por meio de projetos de
assentamento florestal, de desenvolvimento sustentável, agroextrativistas ou outros
similares, nos termos do art. 189 da CF e das diretrizes do Programa Nacional de Reforma
Agrária. A destinação às comunidades locais deverá ser feita de forma não onerosa para o
beneficiário, através de ato administrativo próprio. Ademais, as comunidades locais
poderão participar da licitação para a concessão florestal, por meio de associações
comunitárias, cooperativas ou outras pessoas jurídicas admitidas em lei. O Poder Público
poderá, com base em condicionantes socioambientais definidas em regulamento,
regularizar posses de comunidades locais sobre as áreas por elas tradicionalmente ocupadas
ou utilizadas, que sejam imprescindíveis à conservação dos recursos ambientais essenciais
para sua reprodução física e cultural, por meio de concessão de direito real de uso ou outra
forma admitida em lei, dispensada licitação.
Concessão florestal: é a delegação onerosa, feita pelo poder concedente, do direito de

praticar manejo florestal sustentável para exploração de produtos e serviços numa unidade
de manejo, de forma sustentável e respeitando o Plano de Manejo Florestal (PMF)
aprovado pelo governo, mediante licitação, à pessoa jurídica, em consórcio ou não, que
atenda às exigências do respectivo edital de licitação e demonstre capacidade para seu
desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado. A publicação do edital de
licitação de cada lote de concessão florestal deverá ser precedida de audiência pública, por
região, realizada pelo órgão gestor, nos termos do regulamento, sem prejuízo de outras
formas de consulta pública. PAOF: Anualmente, as FP que serão submetidas a processos
de concessão estarão descritas no Plano Anual de Outorga Florestal - PAOF. Plano de
Outorga: O poder concedente publicará, previamente ao edital de licitação, ato justificando
a conveniência da concessão florestal, caracterizando seu objeto e a unidade de manejo. As
licitações para concessão florestal serão realizadas na modalidade concorrência e
outorgadas a título oneroso, sendo vedada a declaração de inexigibilidade prevista no art.
25 da Lei 8.666/1993. Objeto da concessão: terá por objeto a exploração de produtos e
serviços florestais, contratualmente especificados, em unidade de manejo de floresta
pública, com perímetro georreferenciado, sendo vedada, no âmbito da concessão florestal, a
outorga dos seguintes direitos: i) titularidade imobiliária ou preferência em sua aquisição;
ii) acesso ao patrimônio genético para fins de pesquisa e desenvolvimento, bioprospecção
ou constituição de coleções; iii) uso dos recursos hídricos acima do especificado como
insignificante (Lei 9.433/97); iv) exploração dos recursos minerais; v) exploração de
recursos pesqueiros ou da fauna silvestre; vi) comercialização de créditos decorrentes da
emissão evitada de carbono em florestas naturais. Todavia, o direito de comercialização de
créditos de carbono poderá ser admitido no caso de reflorestamento de áreas degradadas ou
convertidas para uso alternativo do solo. Licença ambiental e EIA: a licença prévia para
uso sustentável da unidade de manejo será requerida pelo órgão gestor, mediante a
apresentação de relatório ambiental preliminar ao órgão ambiental competente integrante
do SISNAMA. E, nos casos potencialmente causadores de significativa degradação do
meio ambiente, será exigido EIA para a concessão da licença prévia. Os custos do relatório
ambiental preliminar e do EIA serão ressarcidos pelo concessionário ganhador da licitação.
A aprovação do plano de manejo da unidade de conservação nos termos da Lei 9.985/00
substitui a licença prévia, sem prejuízo da elaboração de EIA nos casos potencialmente
386
causadores de significativa degradação ambiental. Licitação: Habilitação: além dos

requisitos da Lei 8.666/93, exige-se a comprovação da ausência de débitos inscritos na
dívida ativa relativos a infrações ambientais e de decisões condenatórias, com trânsito em
julgado, em ações penais relativas a crime contra o meio ambiente ou a ordem tributária ou
a crime previdenciário. A habilitação é exclusiva para empresas ou outras pessoas jurídicas
constituídas sob as leis brasileiras e que tenham sede e administração no País. Os requisitos
do edital constam dos arts. 20 e ss da LGFP. Critérios de seleção: a proposta é escolhida
com base nos critérios de maior preço e melhor técnica, esta considerando i) o menor
impacto ambiental; ii) os maiores benefícios sociais diretos; iii) a maior eficiência; iv) a
maior agregação de valor ao produto ou serviço florestal na região da concessão. Contrato
de concessão: para cada unidade de manejo licitada, será assinado um contrato de
concessão exclusivo com um único concessionário, que será responsável por todas as
obrigações nele previstas, além de responder pelos prejuízos causados ao poder concedente,
ao meio ambiente ou a terceiros, sem que a fiscalização exercida pelos órgãos competentes
exclua ou atenue essa responsabilidade. Sem prejuízo de sua responsabilidade, o
concessionário poderá contratar terceiros para o desenvolvimento de atividades inerentes ou
subsidiárias ao manejo florestal sustentável dos produtos e à exploração dos serviços
florestais concedidos, sendo vedada a subconcessão na concessão florestal. Prazo: os prazos
dos contratos de concessão florestal serão estabelecidos de acordo com o ciclo de colheita
ou exploração, considerando o produto ou grupo de produtos com ciclo mais longo incluído
no objeto da concessão, podendo ser fixado prazo equivalente a, no mínimo, um ciclo e, no
máximo, 40 anos. O prazo dos contratos de concessão exclusivos para exploração de
serviços florestais será de, no mínimo, 5 e, no máximo, 20 anos. Extinção da concessão: por
i) esgotamento do prazo contratual; ii) rescisão; iii) anulação; iv) falência ou extinção do
concessionário e falecimento ou incapacidade do titular, no caso de empresa individual; v)
desistência e devolução, por opção do concessionário, do objeto da concessão. Outras
cláusulas: As cláusulas contratuais essenciais e outras características desses instrumentos
estão previstos nos arts. 27 a 35 da LGFP, ao passo que o regime econômico e financeiro da
concessão florestal está disciplinado nos arts. 36 a 41.
Órgãos: a LGFP institui o Serviço Florestal Brasileiro - SFB, na estrutura do Ministério do

Meio Ambiente, e cria o Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal - FNDF. O SFB
atua exclusivamente na gestão das FP e tem suas atribuições delineadas no art. 55 da LGFP.
Dentre elas, criar e manter o Sistema Nacional de Informações Florestais e gerenciar o
Cadastro Nacional de Florestas Públicas. Será dirigido por um Conselho Diretor, composto
por um Diretor-Geral e 4 diretores, em regime de colegiado. O Poder Executivo poderá
assegurar ao SFB autonomia administrativa e financeira, no grau conveniente ao exercício
de suas atribuições, mediante a celebração de contrato de gestão e de desempenho. O FNDF
tem natureza contábil e será gerido pelo órgão gestor federal, objetivando fomentar o
desenvolvimento de atividades sustentáveis de base florestal no Brasil e a promover a
inovação tecnológica do setor. É vedada ao FNDF a prestação de garantias.
Supressão vegetal: qualquer atividade que envolva a supressão de vegetação nativa

depende de autorização. Quando a exploração de florestas e formações sucessoras implicar
em corte raso da vegetação arbórea natural, a Autorização de Supressão para Uso
Alternativo do Solo deve ser requisitada.
387
Uso Alternativo do Solo: significa a substituição de florestas e formações sucessoras por

outras coberturas do solo, tais como projetos de assentamento para Reforma Agrária,
agropecuários, industriais, de geração e transmissão de energia, de mineração e de
transporte. O aproveitamento da matéria-prima florestal nas áreas onde houver supressão
para o uso alternativo do solo será permitido mediante Autorização para Utilização de
Matéria-Prima Florestal - AUMPF, que é expedida somente depois de constatada pela
vistoria técnica a existência de matéria-prima florestal e após conferência do volume e
espécie. As florestas públicas não destinadas a manejo florestal ou unidades de conservação
ficam impossibilitadas de conversão para uso alternativo do solo, até que sua classificação
de acordo com o ZEE esteja oficializada e a conversão seja plenamente justificada.
Reposição florestal (vide Decreto nº 5.975/06): é a compensação do volume de material-

prima extraído de vegetação natural pelo volume de material-prima resultante de plantio
florestal para geração de estoque ou recuperação de cobertura florestal. É obrigada a
reposição florestal à pessoa física ou jurídica que: a) utiliza matéria-prima florestal oriunda
de supressão de vegetação natural; b) detenha a autorização de supressão de vegetação
natural. É dispensado da obrigatoriedade de reposição florestal aquele que
comprovadamente utilize: a) resíduos provenientes de atividade industrial, tais como
costaneiras, aparas, cavacos e similares; b) matéria-prima florestal não-madeireira ou
oriunda de PMFS, de floresta plantada ou de supressão da vegetação autorizada, para
benfeitoria ou uso doméstico dentro do imóvel rural de sua origem. Permanece a obrigação
de comprovar junto à autoridade competente da origem do recurso florestal utilizado. Fica
desobrigado da reposição o pequeno proprietário rural ou possuidor familiar, assim
definidos no art. 1º, § 2º, inc. I, da Lei nº 4.771/65, detentor da autorização de supressão de
vegetação natural, que não utilizar a matéria-prima florestal ou destiná-la ao consumo.
Transporte: o Documento de Origem Florestal – DOF é a licença obrigatória, em âmbito

federal, para o transporte, por qualquer meio, e o armazenamento de madeira, lenha, carvão
e outros produtos ou subprodutos florestais oriundos de florestas de espécies nativas, para
fins comerciais ou industriais. O DOF contém informações sobre a procedência desses
produtos e subprodutos e é emitido e impresso pelo próprio usuário, com base no saldo de
produtos e subprodutos florestais, via acesso ao Sistema - DOF. Alguns estados adotam
sistemas próprios de controle do fluxo de produtos e subprodutos florestais, todavia, o
órgão federal coordenador do sistema nacional poderá bloquear a emissão do DOF dos
entes federativos não integrados ao sistema e fiscalizar os dados e relatórios respectivos (§
5º, art. 35, CoFlo). Para a emissão do DOF, a pessoa física ou jurídica responsável deverá
estar registrada no Cadastro Técnico Federal de Atividades Potencialmente Poluidoras ou
Utilizadoras de Recursos Ambientais, previsto no art. 17 da Lei nº 6.938/81. No DOF
deverão constar a especificação do material, sua volumetria e dados sobre sua origem e
destino e o documento deverá ser exigido de todo aquele que recebe ou adquire, para fins
comerciais ou industriais, madeira, lenha, carvão e outros produtos ou subprodutos de
florestas de espécies nativas, conservando-o até o beneficiamento final do produto.
388
Questão 19 do 25º CPR – vide ponto 2 A
389
Ponto 20.a. Direitos, deveres e responsabilidades do servidor público. Regime

disciplinar e processo administrativo disciplinar.
Legislação básica: Arts. 37, VI, VII, XV; 39, §3º; 40, todos da CRFB; Lei 8.112/90.
1) DIREITOS DOS SERVIDORES PÚBLICOS. a) Direitos elencados na CF: a.1)

Irredutibilidade de vencimentos e subsídios (art. 37, XV), observado o teto
constitucional; a.2) Direito de greve e de livre associação sindical (art. 37, VI e VII): este
último é autoaplicável, enquanto o primeiro exige lei específica regulamentar (segundo DI
PIETRO, a lei será editada por cada esfera de governo, uma vez que a matéria não é
privativa da União). O STF, ao julgar os mandados de injunção nºs 670, 708 e 712, decidiu
pela aplicação da Lei nº 7.783/89 aos servidores públicos até que seja suprida a omissão
legislativa. O STF também tem afastado o direito de greve a categorias que exercem
atividades relacionadas à manutenção da ordem pública (v.g., policiais civis); a.3)
Estabilidade, em razão da qual somente poderão perder o cargo em virtude de sentença
judicial transitada em julgado ou mediante processo administrativo em que lhes sejam
assegurada ampla defesa; a.4) Alguns dos direitos sociais assegurados aos trabalhadores
(art. 39, §3º): salário-mínimo; garantia de salário, nunca inferior ao mínimo, para os que
percebem remuneração variável; 13º salário; remuneração do trabalho noturno superior à do
diurno; salário-família para os dependentes; duração do trabalho normal não superior a 8
horas diárias e 44 semanais; repouso semanal remunerado, preferencialmente aos
domingos; remuneração do serviço extraordinário superior, no mínimo, em 50% à normal;
gozo de férias anuais remuneradas com, pelo menos, 1/3 a mais que o salário normal;
licença à gestante, sem prejuízo do emprego ou do salário, com duração de 120 dias (a Lei
nº 11.770/2008 permitiu a prorrogação da licença por 60 dias adicionais); licença-
paternidade (5 dias consecutivos); proteção do mercado de trabalho da mulher, redução dos
riscos inerentes ao trabalho, por meio de saúde, higiene e segurança; proibição de diferença
de salários, de exercício de funções e de critério de admissão, por motivo de sexo, idade,
cor ou estado civil, podendo a lei estabelecer requisitos diferenciados de admissão quando a
natureza do cargo o exigir; a.5) Direito a regime de previdência social de caráter
contributivo e solidário, consoante regras fixadas no art. 40;
b) Direitos elencados na Lei 8.112/90: CABM distingue os diversos diretos previstos na

Lei 8.112/90 em duas grandes categorias, subdividindo-as em categorias fundamentais: b.1)
Direitos e vantagens que beneficiam diretamente o servidor: Que se subdividem em:
b.1.1) de ordem pecuniária (na ativa); b.1.2) de ausência ao serviço; b.1.3) aposentadoria;
b.2) Direitos e vantagens que beneficiam seus dependentes. Que se subdividem em:
b.2.1) pensão; b.2.2) auxílio funeral; b.2.3) auxílio reclusão.
Direitos e vantagens que beneficiam diretamente o servidor: b.1.1) Direitos e

vantagens de ordem pecuniária: Os direitos e vantagens de ordem pecuniária
compreendem: i) Subsídio (EC 19/98): modalidade remuneratória de certos cargos, por
390
força da qual a retribuição se efetua por meio dos pagamentos mensais de parcelas únicas,
sendo vedado qualquer outro tipo de vantagem. ii) Vencimento: é a retribuição pecuniária
pelo efetivo exercício do cargo (art. 40 da Lei 8.112/90). Enquanto remuneração é o
vencimento básico acrescido das vantagens previstas em lei (art. 41, lei 8.112/90). iii)
Vantagens pecuniárias: que compreendem as indenizações, as gratificações, adicionais e
benefícios da seguridade social. iv) Indenizações: têm por objetivo ressarcir o servidor de
despesas que seja obrigado a realizar em razão do serviço. Compreendem as: ajudas de
custo (arts. 53 e 54 da Lei 8.112/91), as diárias (art. 58 da Lei 8.112/91), transporte (art. 60
da Lei 8.112/91), auxílio moradia (art. 60-A e ss da lei 8.112/90). v) Gratificações: (art. 61,
I, II e IX): compreende três espécies de acréscimos: 1) pelo exercício de função de
direção, chefia e assessoramento, cargo de provimento em comissão ou de natureza
especial (art. 62); 2) natalina, que corresponde a 1/12 da remuneração a que o servidor
fizer jus no mês de dezembro, por mês de exercício no respectivo ano (art. 63); 3) por
encargo de curso ou concurso, a quem atuar como instrutor em curso instituído no âmbito
da Administração Pública Federal ou participar, fiscalizar, avaliar ou supervisionar banca
examinadora ou de comissão de análise de currículos e, ainda, participar da logística de
preparação e de realização de concurso público ou participar da aplicação, fiscalizar ou
avaliar provas de exame vestibular ou de concurso público ou supervisionar essas
atividades (art. 61, XI, da Lei 8112/90, acrescido pela Lei 11.314/06). vi) Adicionais (art.
61, IV a VIII) - são dos mais variados tipos. E compreendem: 1) pelo exercício de
atividades insalubres (art. 68); 2) por serviço extraordinário (art. 73); 3) por trabalho
noturno (art. 75); 4) de férias (art. 76). A Lei 8.112/90 prevê a possibilidade de outros
adicionais, relativos à natureza ou local de trabalho (art. 61, VIII).
Embora, o presente trabalho se paute na classificação feita de Celso Antônio Bandeira de

Mello, importante trazer à colação, em relação às vantagens pecuniárias a classificação
realizada por Hely Lopes Meirelles: “vantagens pecuniárias são acréscimos ao vencimento
do servidor, concedidas a título definitivo ou transitório, pela decorrência do tempo de
serviço (ex facto temporis), ou pelo desempenho de funções especiais (ex facto officii), ou
em razão das condições anormais em que se realiza o serviço (propter laborem), ou,
finalmente, em razão de condições pessoais do servidor (propter pernonam). As duas
primeiras espécies constituem os adicionais (adicionais de vencimento e adicionais de
função), as duas últimas formam a categoria das gratificações de serviço e gratificações
pessoais”.
Os adicionais de função são devidos em função da natureza especial da função ou do

regime especial de trabalho, como o adicional de dedicação exclusiva e as funções
comissionadas. A gratificação de serviço é a retribuição paga em decorrência das condições
anormais em que o serviço é prestado (ex.: gratificações de insalubridade, de risco de vida e
saúde). As gratificações pessoais correspondem aos acréscimos pagos em razão de
situações individuais do servidor, como o salário-família.
Benefícios da seguridade social: compreende o auxílio natalidade (art. 196) e salário

família (197).
b.1.2) Direitos de ausência ao serviço: Os direitos e vantagens que implicam ausência ao

serviço são os seguintes: a) férias; b) licenças; e c) afastamentos. Férias: constituem-se em
391
direito a um descanso anual, por 30 dias consecutivos, e a que se faz jus a partir da
completude do primeiro ano de exercício, sendo remuneradas com 1/3 da retribuição
normal do servidor. (CABM, p. 299). Licenças: são afastamentos pleiteados pelo servidor
de acordo com motivos previstos na lei. Em regra, presentes as razões para sua outorga a
licença deverá ser concedida ao servidor, salvo em duas hipóteses, em que a concessão ou
não dependerá das conveniências da administração pública, quais sejam, para tratar de
interesses particulares e para capacitação profissional. Afastamentos: também configuram
direitos de ausência ao serviço por variadas razões. Entre licença e afastamento não há
diferença senão as de nomes. Na Lei 8112/90 há hipóteses de afastamento que a lei nomeou
como concessões.
b.1.3) Aposentadoria: A CF em seu art. 40 atribui aos servidores titulares de cargo efetivo
regime de previdência de caráter contributivo. O regime decorrente deste artigo também se
aplica aos titulares de cargos vitalícios (magistrados, membros do MP, Ministros e
Conselheiros dos TC). Os demais servidores públicos, ocupantes de cargo em comissão,
cargo temporário e emprego público, regulam-se pelo regime geral de previdência social
(art. 40, §13 da CRFB).
b.2) Direitos e vantagens que beneficiam seus dependentes: b.2.1) Pensão: é a

importância que, por motivo da morte de servidor, passa a ser mensalmente dispensada a
seus dependentes na forma da lei (§§ 1º e 2º do art. 217 e 218); b.2.2) Auxílio-funeral: é a
importância devida a família do servidor quando de seu falecimento, e corresponde a um
mês de sua remuneração ou proventos. No caso de acumulação legal de cargos, o auxílio
será pago somente em razão do cargo de maior remuneração (art. 226); b.2.3) Auxílio-
reclusão: é a importância devida à família do servidor em razão da prisão deste por motivo
de prisão provisório ou decorrente de sentença definitiva.
2) DEVERES DO SERVIDOR PÚBLICO. a) Legislação: Arts. 116 e 117 da Lei

8.112/90. O art. 116 enumera um conjunto de deveres do servidor: exercer com zelo e
dedicação as atribuições do cargo; ser leal às instituições a que servir; observar as normas
legais e regulamentares; cumprir as ordens superiores, exceto quando manifestamente
ilegais; atender com presteza ao público em geral, à expedição de certidões, às requisições
para a defesa da Fazenda Pública; levar ao conhecimento da autoridade superior as
irregularidades de que tiver ciência em razão do cargo ou, quando houver suspeita de
envolvimento desta, ao conhecimento de outra autoridade competente para apuração; zelar
pela economia do material e a conservação do patrimônio público; guardar sigilo sobre
assunto da repartição; manter conduta compatível com a moralidade, representar contra
ilegalidade, omissão ou abuso de poder, dentre outros. O art. 117, por sua vez, traz um
extenso rol de proibições. A transgressão de ambos os dispositivos dá ensejo à
responsabilidade administrativa.
3) RESPONSABILIDADES DO SERVIDOR PÚBLICO: O servidor público sujeita-se à

responsabilidade civil, penal e administrativa. (art. 121 da Lei 8.112/90). As diversas
responsabilidades são independentes entre si (art. 125). Em virtude desta independência é
que o STF no MS nº 21.708-DF, decidiu que pode ser aplicado ao servidor pena de
demissão em processo disciplinar, mesmo se ainda em curso ação penal a que responda
pelo mesmo fato. Nenhum servidor poderá ser responsabilizado civil, penal ou
392
administrativamente por dar ciência à autoridade superior ou, quando houver suspeita de
envolvimento desta, a outra autoridade competente para apuração de informação
concernente à prática de crimes ou improbidade de que tenha conhecimento, ainda que em
decorrência do exercício de cargo, emprego ou função pública (art. 126-A). 3.1)
Responsabilidade Civil. A responsabilidade civil é a imputação, ao servidor público, da
obrigação de reparar o dano que tenha causado à Administração ou a terceiro, em
decorrência de conduta culposa ou dolosa, de caráter comissivo ou omissivo. É hipótese de
responsabilidade subjetiva. Se o dano for causado a Administração a responsabilidade do
servidor é direta, porém se o dano for causado a terceiros, a responsabilidade do servidor
pode ser direta (quando for acionado pelo lesado) ou indireta (por meio do direito de
regresso assegurado a Administração – art. 37, § 6º CF). A responsabilidade civil do
servidor deve ser apurada em procedimento administrativo, em que sejam assegurados
contraditório e ampla defesa. A indenização só poderá ser descontada em folha de
pagamento se o servidor anuir, sob pena de configuração de penhora ex officio nos
vencimentos, subsídios ou salários do servidor, vulnerando o disposto no art. 649, inciso IV
do CPC. O STF, no julgamento do MS nº 24182/DF, rel. Min. Maurício Corrêa, j. em
12/02/04, afastou a aplicabilidade de dispositivo previsto na Lei nº 8.112/90 que autoriza
semelhante desconto. 3.2) Responsabilidade Penal. A responsabilidade penal do servidor é
a que decorre de conduta que a lei penal tipifica como infração penal (JSCF, p. 758). A
responsabilidade criminal é apurada mediante processo judicial, sendo que o conceito
adotado pelo art. 327 do CP relativo a funcionário público para fins criminais é mais amplo
que o de servidor público, aproximando-se do conceito de agente público. Repercussão na
esfera civil da decisão penal: só causa reflexo na esfera civil da Administração se
caracterizar também ilícito civil ou ocasionar prejuízos aos cofres públicos. A decisão
absolutória no crime poderá repercutir, ou não, na esfera civil. Se não houve dano
patrimonial à Administração, não poderá haver responsabilidade civil do servidor (salvo se
atentar contra os princípios da Administração - cabe improbidade). Se houve dano, por
exemplo, em razão de conduta culposa, a decisão absolutória no crime não influenciará na
esfera civil da administração. Repercussão na esfera administrativa. Crimes funcionais: terá
sempre reflexo na esfera da Administração. Se absolutória, distinguir o motivo da
absolvição. Inexistência do fato exclui da condição de autor. Administração não poderá
punir o servidor pelo fato decidido na esfera criminal. Se por insuficiência de prova, não
influenciará na decisão administrativa se, além da conduta penal imputada, houver a
configuração de ilícito administrativo naquilo que a doutrina denomina de conduta residual.
Crimes não funcionais: nenhuma influência haverá na esfera administrativa quando a pena
não impuser a perda da liberdade. Absolvição na esfera administrativa: independência das
instâncias administrativa e penal, a solução na esfera administrativa não impede a
instauração de processo no âmbito criminal. 3.3) Responsabilidade administrativa. A
responsabilidade administrativa decorre da prática de ilícitos administrativos definidos na
legislação estatutária, cujos elementos básicos são os mesmos do ilícito civil. As sanções,
por seu turno, são previstas na lei definidora do regime jurídico estatutário de cada ente, e
dependem, para sua aplicação, de processo administrativo prévio com as garantias a ele
inerentes (contraditório e ampla defesa) e de decisão motivada. Em relação às penalidades,
importante observar que a lei não faz um elo entre a conduta e a penalidade tal como ocorre
no direito penal. A lei apenas estabelece um rol de deveres e vedações e outro rol de
penalidades, sem interligá-las. Desse modo, o sistema punitivo da Administração Pública
393
deverá observar na aplicação das sanções o princípio da proporcionalidade, e assim, aplicar

determinada sanção com adequada correlação com a infração praticada e o princípio da
motivação, para o fim de apontar os elementos que comprovam a observância da adequação
punitiva. Cumpre destacar, que ao poder judiciário só é licito examinar a legalidade da
punição, não pode, portanto, ter ingerência nos critérios de conveniência, oportunidade ou
justiça dos atos punitivos.
4) REGIME DISCIPLINAR E PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. A

Lei 8.112/90, em seu art. 116 enumera um conjunto de deveres do servidor e no art. 117
traz as proibições. A transgressão deles dá margem à responsabilidade administrativa. As
penalidades, conforme art. 127, são as seguintes: I advertência; II suspensão, conversível
em multa; III demissão; IV cassação de aposentadoria ou disponibilidade; V destituição de
cargo em comissão; VI destituição de função comissionada.
A advertência será aplicada por escrito em faltas de menor gravidade. A suspensão se

houver reincidência em faltas punidas com advertência e nas demais infrações que não
tipificam casos de demissão, pelo máximo de 90 dias (art. 130). Por conveniência da
Administração, pode ser convertida em multa, à base de 50% do vencimento ou
remuneração, por dia de serviço, ficando o servidor em serviço (§2°). As penalidades de
advertência e de suspensão terão seus registros cancelados, após o decurso de 3 e 5 anos de
efetivo exercício, respectivamente, se o servidor não houver, nesse período, praticado nova
infração disciplinar. A demissão, expulsão do serviço público, é aplicável pelo Presidente
da República, pelos Presidentes das Casas Legislativas, dos Tribunais Federais e pelo PGR,
conforme a esfera a que esteja sujeito o servidor (art. 141, I) nas infrações graves (art. 132).
A maioria dos casos se refere ao procedimento incorreto com dinheiros públicos ou
vantagens indevidas (incisos IV, VIII, X e XI do art. 132, e IX e XI, XII e XVI do art. 117).
Ausências ao serviço também podem ser causa de demissão quando configurarem
“abandono de cargo” (art. 132, II) ou “inassiduidade habitual” (inciso III). Abandono do
cargo é a intencional ausência ao serviço, por mais de 30 dias consecutivos (art. 138),
inassiduidade habitual é a falta ao serviço, sem causa justificada, por 60 dias,
intercaladamente, em um período de 12 meses (art. 139). Em alguns casos a demissão
acarretará a inabilitação por cinco anos para o serviço público federal (art. 137), assim
como em outros a inabilitação será definitiva. (art. 137, p.u.). Demissão por improbidade
administrativa (art. 132, IV), aplicação irregular de dinheiro público (art. 132, VIII), lesão
aos cofres públicos e dilapidação do patrimônio nacional (art. 132, X) ou por corrupção
(art. 132, XI), haverá, ainda, a indisponibilidade dos bens do servidor e sujeição ao
ressarcimento do erário, sem prejuízo da ação penal cabível (art. 136). Relembre-se que a
ação de ressarcimento do erário é imprescritível, art. 37, § 5°, da CRFB. Cassação da
aposentadoria ou disponibilidade: autoridades competentes para imposição da penalidade
de demissão (art. 141, I) quando o inativo tiver praticado, na atividade, falta a que
corresponderia tal sanção, e, ainda que a lei não o diga, terá de acarretar, por identidade de
razão, as mesmas consequências previstas para os casos de demissão. Destituição de
ocupante de cargo em comissão ou função comissionada: mesma autoridade que fez a
nomeação (art. 141, IV), e, quando incidente sobre quem não seja titular de cargo efetivo,
dar-se-á nas mesmas hipóteses que ensejam as penalidades de suspensão ou demissão (art.
135), acarretando, ainda, as inabilitações, restrições de direitos e sujeição às consequências
394
desta última (arts. 136 e 137). Titular de cargo efetivo incorre também nas sanções
correspondentes à gravidade da falta em que incidiu.
PRESCRIÇÃO. Prescreve em 5 anos a medida disciplinar para demissão, cassação de

aposentadoria ou disponibilidade e destituição de cargo ou função; em 2 anos para
suspensão; em 180 dias para advertência; todos a partir da data em que a infração foi
conhecida. Caso a infração também seja capitulada como crime, aplicam-se os prazos
prescricionais previstos na lei penal (conforme art. 142).
SINDICÂNCIA E PROCESSO ADMINISTRATIVO. Procedimento apurador – com

garantia de ampla defesa – que será a sindicância ou, obrigatoriamente, o processo
administrativo, se a sanção aplicável for suspensão acima de 30 dias, demissão, cassação
de aposentadoria ou disponibilidade e destituição de cargo em comissão ou função
comissionada (art. 143, c/c art. 146). A sindicância ou processo administrativo interrompem
a prescrição até a decisão final proferida pela autoridade competente (§ 3° do art. 142), que
só recomeça a fluir a partir do dia em que cessar a interrupção (§ 4°).
A autoridade que tiver conhecimento de irregularidade é obrigada a promover-lhe a

apuração imediata. As denúncias serão apuradas desde que contenham a identificação e o
endereço do denunciante e sejam formuladas por escrito, confirmada sua autenticidade (art.
143).
Sindicância: prazo de conclusão não excedente de 30 dias (prorrogáveis). Aplicação de

penalidade de advertência ou suspensão até 30 dias, assegurada ampla defesa. Se mais
grave deverá ser instaurado processo administrativo disciplinar (arts. 145 e 146). Se a
sindicância concluir que a infração configura ilícito penal, além de ser instaurado
imediatamente PAD, a autoridade competente remeterá cópia dos autos ao MP (art. 154,
p.u.).
Processo administrativo: conduzido por comissão formada por três servidores estáveis,
sob a presidência de um deles (art. 149). Três fases: A) instauração; B) inquérito; e C)
julgamento (art. 151) -, duas primeiras de alçada da comissão. O julgamento compete à
autoridade superior que mandou instaurar o PAD. Se a penalidade a ser aplicada exceder
sua alçada, deve encaminhar à autoridade competente, para que decida. O prazo para
conclusão do processo administrativo é de 60 dias, contados da data em que for constituída
comissão, prorrogáveis por igual período quando as circunstâncias o exigirem (art. 152). a)
Instauração do processo: com a publicação do ato que constituir a comissão (art. 151) e é
seguida do b) inquérito de três partes ou etapas: a instrução, a defesa e o relatório (art. 151,
III). O inquérito desenvolver-se-á de acordo com o princípio do contraditório e ampla
defesa, com os meios e recursos a ela inerentes (art. 153). A falta de defesa técnica por
advogado no processo administrativo disciplinar não ofende a Constituição (súmula
vinculante nº 5).
Sindicância passa a ser uma das peças da instrução (art. 154). A comissão promoverá a
tomada de depoimentos, acareações, investigações, diligências, perícias e o mais que
necessário for para coleta da prova (art. 155), facultando-se ao servidor o direito de
acompanhar o processo, pessoalmente ou mediante procurador constituído, arrolar e
395
reinquirir testemunhas, produzir provas e contraprovas, bem como formular quesitos,

quando se tratar de matéria que demande análise pericial (art. 156). Concluída a oitiva de
testemunhas, proceder-se-á ao interrogatório do acusado (art. 159). Tipificada a infração
disciplinar, o servidor será indiciado, com a especificação dos fatos a ele imputados e
respectivas provas (art. 161), fazendo-se sua citação para defesa no prazo de 10 dias. Caso
o indiciado seja revel ser-lhe-á nomeado procurador dativo, ocupante de cargo efetivo
superior ou do mesmo nível, ou de nível de escolaridade igual ou superior ao dele (art. 164,
§2°). Apreciada a defesa, a comissão processante elaborará relatório conclusivo quanto à
inocência ou responsabilidade do servidor, e indicará os dispositivos normativos
transgredidos, bem como as circunstâncias atenuantes ou agravantes (art. 165 e parágrafos).
O processo disciplinar, então, juntamente com o relatório será encaminhado à autoridade

para julgamento a ser exarado em 20 dias contados do recebimento do processo – terá de
acatar o relatório, salvo se contrário à prova dos autos, hipótese em que, motivadamente, a
autoridade julgadora poderá agravar a penalidade ali indicada, abrandá-la ou inocentar o
servidor (art. 168). A superação do prazo estabelecido para o julgamento não lhe constituirá
causa de nulidade (art. 169, § 1°). Estando a infração capitulada como crime, os autos serão
remetidos ao MP para instauração da ação penal, ficando trasladados na repartição (art.
171). O processo administrativo disciplinar pode ser a qualquer tempo revisto, de ofício ou
a pedido, perante fatos novos ou elementos não apreciados no processo suscetíveis de
justificar seja a inocência do punido ou a inadequação da penalidade aplicada (arts. 174 e
176).
Resumo PAD: Servidor tem responsabilidade disciplinar (administrativa) em instância

parcialmente independente da penal, por violação aos deveres funcionais. Sanções
disciplinares: advertência (prescreve em 180 dias), suspensão (prescreve em 180 dias ou 2
anos), demissão (prescreve em 5 anos), cassação de aposentadoria (5 anos), destituição de
cargo em comissão. Sindicância pode resultar: a) arquivamento; b) aplicação de advertência
ou suspensão até 30 dias; c) PAD para demais casos. Prazo máx. 30 dias para sindicância.
Prazo do PAD: 60 + 60, a contar da constituição da comissão. Não é prazo para julgamento
pela autoridade, apenas para a conclusão do PAD, que possui mais 20 dias para decidir (140
total).
Jurisprudência: “O direito de opção previsto no caput do art. 133 da Lei n. 8.112/1990 a

um dos cargos,empregos ou funções públicas indevidamente acumulados deve ser
observado somente nas hipóteses em que o servidor puder fazer pedido de exoneração de
um dos cargos. Isso porque o servidor que responde a processo administrativo disciplinar
não pode ser exonerado a pedido até o encerramento do processo e o cumprimento da
penalidade eventualmente aplicada, de acordo com o art. 172 do mesmo diploma. Assim,
fica suspenso o direito de opção previsto no art. 133 enquanto pendente a conclusão de
processo administrativo disciplinar em relação a um dos cargos.” (STJ, Info. 508, RMS
38.867-AC, Rel. Min. Humberto Martins, j. 18/10/2012.)
“A Seção reconheceu que é impossível o agravamento da penalidade imposta a servidor

público após o encerramento do respectivo processo disciplinar, ainda que a sanção
anteriormente aplicada não esteja em conformidade com a lei ou orientação normativa
interna. O PAD somente pode ser anulado quando constatada a ocorrência de vício
396
insanável (art. 169, caput, da Lei n. 8.112/1990), ou revisto quando apresentados fatos
novos ou circunstâncias suscetíveis de justificar a inocência do servidor punido ou a
inadequação da penalidade aplicada (art. 174,caput, da Lei n. 8.112/1990). Nos termos do
enunciado da Súm. n. 19/STF, o rejulgamento do processo administrativo disciplinar para
a aplicação de nova punição ao servidor caracteriza bis in idem, situação vedada na seara
administrativa. Assim, in casu, a anulação parcial do processo administrativo disciplinar
para adequar a penalidade aplicada ao servidor, consoante pareceres do órgão
correspondente, ensejando aplicação de sanção mais grave ofende o devido processo legal
e a proibição da reformatio in pejus. Com base nesse entendimento, a Seção concedeu a
ordem para determinar a reintegração do impetrante no cargo de analista ambiental do
Ibama. Precedentes citados: MS 13.341-DF, DJe 4/8/2011; MS 13.523-DF, DJe
4/6/2009. (STJ, Info. 498 MS 10.950-DF, Rel. Min. Og Fernandes, julgado em 23/5/2012.)
“O TCU, em sede de tomada de contas especial, não se vincula ao resultado de processo

administrativo disciplinar - PAD, tendo em vista a independência entre as instâncias e os
objetos sobre os quais se debruçam as acusações tanto no âmbito disciplinar quanto no de
apuração de responsabilidade por dano ao erário.” (STF, Info. 680, MS 27867 AgR/DF,
rel. Min. Dias Toffoli, 18.9.2012)
397
Ponto 20.b. A Administração Pública sob os aspectos orgânico, formal e material.

Administração Pública e governo.
Obras consultadas: Celso Antônio Bandeira de Mello. Curso de Direito Administrativo.

26ª Edição. Ed. Malheiros; Fernanda Marinela. Direito Administativo. 4ª Edição. Ed.
Impetus; José dos Santos Carvalho Filho. Manual de Direito Administrativo. 21 ª Edição.
Ed. Lumen Juris; Hely Lopes Meirelles. Direito Administrativo Brasileiro. 28ª Edição. Ed.
Malheiros.
Legislação básica: Art. 2º, CF; Art. 37, CF; Decreto-lei 200/67.
1. NOÇÕES GERAIS. A divisão da Administração Pública em sentido subjetivo (formal

ou orgânico) corresponde ao conjunto de órgãos, entidades, conjunto de agentes. Já, a
administração pública em sentido objetivo (material ou funcional), corresponde à função
executiva que ela exerce. São critérios utilizados para identificar os sentidos da
Administração Pública (objeto de estudo do Direito Administrativo). Por outro lado, Celso
Antônio Bandeira de Mello utiliza os critérios orgânico/subjetivo e objetivo para distinguir
as funções do Estado.
2. Conceitos de ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA (sentidos material, funcional, formal,

orgânico). Segundo Hely Lopes Meirelles, no sentido formal, a Administração Pública é o
conjunto de órgãos instituídos para consecução dos objetivos do Governo; no sentido
material, é o conjunto de funções necessárias para os serviços públicos; no sentido
operacional, é o desempenho sistemático, legal, técnico dos serviços próprios do Estado ou
por ele assumido em benefício da coletividade.
Para José dos Santos Carvalho Filho, no sentido objetivo, o verbo administrar indica gerir,
zelar, enfim uma ação dinâmica de supervisão. O adjetivo pública pode significar não só
algo ligado ao Poder Público, como também a coletividade ou ao público em geral. O
sentido objetivo, pois, da expressão, deve consistir na própria atividade administrativa
exercida pelo Estado por seus órgãos e agentes, caracterizando, enfim, a função
administrativa. E, no sentido subjetivo da administração pública, a expressão pode também
significar o conjunto de agentes, órgãos e pessoas jurídicas que tenham a incumbência de
executar as atividades administrativas. Toma-se aqui em consideração o sujeito da função
administrativa, ou seja, quem a exerce de fato. Para diferenciar este sentido da noção
anterior, deve a expressão conter as iniciais maiúsculas: Administração Pública. (pag. 10-
11)
Segundo ensina Maria Sylvia Zanella Di Pietro o conceito de administração pública divide-
se em dois sentidos: (a) "Em sentido objetivo, material ou funcional, a administração
pública pode ser definida como a atividade concreta e imediata que o Estado desenvolve,
sob regime jurídico de direito público, para a consecução dos interesses coletivos”; (b) “Em
sentido subjetivo, formal ou orgânico, pode-se definir Administração Pública, como sendo
o conjunto de órgãos e de pessoas jurídicas aos quais a lei atribui o exercício da função
398
administrativa do Estado".
Para Celso Antônio Bandeira de Mello, critério orgânico ou subjetivo identifica a função
através de quem a produz. Enquanto o critério objetivo leva em consideração a atividade;
esse critério subdivide-se em dois: a) objetivo material/substancial: reconhece a função
administrativa a partir de elementos intrínsecos a ela; por exemplo, função legislativa – a
expedição de atos gerais e abstratos, função administrativa – prática, concreta realização da
utilidade pública, função jurisdicional – solução de controvérsias jurídicas; b) objetivo
formal: reconhece a função administrativa pelas características, atributos deduzíveis do
tratamento legal que lhe corresponda.
3. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E GOVERNO. Governo é o conjunto de órgãos e as

atividades que eles exercem no sentido de conduzir politicamente o Estado, definindo suas
diretrizes supremas. Não se confunde com a Administração Pública em sentido estrito, que
tem a função de realizar concretamente as diretrizes traçadas pelo Governo. Portanto,
enquanto o Governo age com ampla discricionariedade, a Administração Pública atua de
modo subordinado.
Segundo Fernanda Marinela, tanto o Governo quanto a Administração Pública são criações
abstratas da Constituição e das leis, atuam por intermédio de suas entidades (pessoas
jurídicas), de seus órgãos (centros de decisão) e de seus agentes. Em sentido formal,
governo é conjunto de poderes e órgãos constitucionais; no aspecto material, é o complexo
de funções estatais básicas; e, no enfoque operacional, governo é a condução política dos
negócios públicos, atuando por meio de atos de soberania e atos de autonomia, visando ao
interesse público. Governo, em síntese, é uma atividade política e discricionária,
representando uma conduta independente do administrador, como um comando com
responsabilidade política e constitucional, mas sem responsabilidade profissional pela
execução (o que é natural da Administração). (pag. 18-19)
Questão do 26º CPR – Oral

39) Conceito de Administração Pública: orgânico, formal, gerencial.
Segundo Hely Lopes Meirelles, no sentido formal, a Administração Pública é o conjunto de
órgãos instituídos para consecução dos objetivos do Governo; no sentido material, é o
conjunto de funções necessárias para os serviços públicos; no sentido operacional, é o
desempenho sistemático, legal, técnico dos serviços próprios do Estado ou por ele assumido
em benefício da coletividade.
Para José dos Santos Carvalho Filho, no sentido objetivo, o verbo administrar indica gerir,
zelar, enfim uma ação dinâmica de supervisão. O adjetivo pública pode significar não só
algo ligado ao Poder Público, como também a coletividade ou ao público em geral. O
sentido objetivo, pois, da expressão, deve consistir na própria atividade administrativa
exercida pelo Estado por seus órgãos e agentes, caracterizando, enfim, a função
administrativa. E, no sentido subjetivo a expressão pode também significar o conjunto de
agentes, órgãos e pessoas jurídicas que tenham a incumbência de executar as atividades
administrativas. Toma-se aqui em consideração o sujeito da função administrativa, ou
399
seja, quem a exerce de fato. Para diferenciar este sentido da noção anterior, deve a
expressão conter as iniciais maiúsculas: Administração Pública. (pag. 9-10, Ed. 2008)
Para Celso Antônio Bandeira de Mello, critério orgânico ou subjetivo identifica a função
através de quem a produz. Enquanto o critério objetivo leva em consideração a atividade;
esse critério subdivide-se em dois: a) objetivo material/substancial: reconhece a função
administrativa a partir de elementos intrínsecos a ela, por exemplo, função legislativa: a
expedição de atos gerais e abstratos; função administrativa: prática, concreta realização da
utilidade pública; função jurisdicional: solução de controvérsias jurídicas; b) objetivo
formal: reconhece a função administrativa pelas características, atributos dedutíveis do
tratamento legal que lhe corresponda.
Administração pública gerencial, por sua vez, é aquela construída sobre bases que
consideram o Estado uma grande empresa cujos serviços são destinados aos seus clientes,
os cidadãos. O gerencialismo é uma técnica de instrumentalização e operacionalização das
políticas públicas previamente desenvolvidas e aceitas pela organização. É, portanto, meio
de implementação. Dentro desse conceito, a administração gerencial caracteriza-se pela
existência de formas modernas de gestão pública, modificando os critérios de aplicação do
controle dos serviços públicos, as relações estabelecidas entre o Poder Público e seus
servidores e alterando, também, a própria atuação da administração, que passa a enfatizar a
eficiência, a qualidade e a efetiva concretização do regime democrático, mediante a
participação mais intensa dos cidadãos.
A primeira tentativa de introduzir, no Brasil, a administração pública gerencial, deu-se em
1967 – Governo Castelo Branco - por intermédio do Decreto-Lei n° 200, que promovia
uma radical descentralização da administração pública brasileira. O DL 200 promoveu a
transferência das atividades de produção de bens e serviço para autarquias, fundações,
empresas públicas e sociedades de economia mista, bem como a instituição da
racionalidade administrativa, planejamento, orçamento, descentralização e controle de
resultados como princípios.
A Administração Gerencial também teve seus lineamentos básicos no "Plano Diretor da
Reforma do Estado" e na obra do ex-Ministro Bresser Pereira, para quem ela se apresenta
como uma "nova forma de gestão da coisa pública mais compatível com os avanços
tecnológicos, mais ágil, descentralizada, mais voltada para o controle de resultados do que
o controle de procedimentos, e mais compatível com o avanço da democracia em todo o
mundo, que exige uma participação cada vez mais direta da sociedade na gestão pública.
A Emenda Constitucional nº 19, de 4 de junho de 1998, à Constituição de 1988, que, entre
outros assuntos, “modifica o regime e dispõe sobre princípios e normas da Administração
Pública, servidores e agentes políticos, controle de despesas e finanças públicas”, deixou
bastante claro marco da transformação da administração pública burocrática para a
gerencial, no contexto mais amplo da reforma do Estado brasileiro.
Os aspectos da administração gerencial assemelham-se às técnicas utilizadas pelas
empresas privadas, em especial, o caráter competitivo e a contenção de gastos priorizando a
eficiência e a qualidade dos serviços. Cabe ressaltar que a administração gerencial teve seu
notório avanço dentro da administração publica, contudo não rompeu em todos os sentidos
com a administração burocrática, sendo impossível negar todos os métodos e princípios
apresentados por tal instituto, pois o gerencialismo se apoia, por exemplo, na burocracia.
400
Ponto 20.c. Proteção jurídica do Meio Ambiente e a exploração mineral.

Mineração e impactos ambientais. Licenciamento. Deveres ambientais
relativos à exploração mineral.
Principais obras consultadas: VAZ, Paulo Afonso Brum e MENDES, Murilo. Meio
ambiente e Mineração. In MACHADO, Paulo Affonso Leme, 1939-, org. ap; MILARÉ,
Édis, 1942-, org. ap. Direito ambiental. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2011. 5v, p. 365-
382; ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito ambiental. 12. ed., refor. Rio de Janeiro: Lumen
Juris, 2010.
Legislação básica: CRFB/88; Código de Mineração (Decreto-Lei nº 227/67); Lei nº

7.805/89. Lei nº 8.876/94 (Lei do DNPM).
Leituras complementares sugeridas: não tem.
PROTEÇÃO JURÍDICA DO MEIO AMBIENTE E A EXPLORAÇÃO MINERAL
Disposições constitucionais: os recursos minerais, inclusive os do subsolo, são de

propriedade da União (CRFB, art. 20, IX). Em razão disto, a pesquisa e a lavra dos
recursos minerais só poderão ser feitas com autorização ou concessão da União (art.
176, §1º).
CRFB, art. 225, §2º: “Aquele que explorar recursos minerais fica obrigado a recuperar o
meio ambiente degradado, de acordo com solução técnica exigida pelo órgão público
competente, na forma da lei” à OBS: a solução técnica é o Plano de Recuperação de Área
Degradada – PRAD.
CRFB, art. 174, §3º: “O Estado favorecerá a organização da atividade garimpeira em

cooperativas, levando em conta a proteção do meio ambiente e a promoção econômico-
social dos garimpeiros”.
Ao Conselho de Defesa Nacional compete “propor os critérios e condições de utilização

de áreas indispensáveis à segurança do território nacional e opinar sobre seu efetivo uso,
especialmente na faixa de fronteira e nas relacionadas com a preservação e a exploração
dos recursos naturais de qualquer tipo” (CRFB, art. 91, §1º, III).
Compete privativamente à União legislar sobre jazidas, minas e outros recursos minerais
(CRFB, art. 22, XII); e estabelecer as áreas e as condições para o exercício da atividade de
garimpagem, em forma associativa (CRFB, art. 21, XXV). Em matéria de fiscalização
(poder de polícia ambiental), a competência administrativa é comum (CRFB, art. 23, IX).
Como se vê, a atividade mineradora é permitida em território nacional, sendo

expressamente vedada apenas: (a) se praticada em áreas definidas como intocáveis (ex.: se
localizada em faixa de fronteira e não houver autorização do Conselho de Defesa
Nacional); e (b) se realizada em área indígena sem autorização do Congresso Nacional e
401
sem que a comunidade indígena seja consultada (CRFB, art. 231, §3º).
No plano infraconstitucional, destacam-se, em matéria de proteção ambiental da

exploração mineral, o Código de Mineração (Decreto-Lei nº 227/67) e a Lei nº 7.805/89
(que dispõem sobre o regime de permissão de lavra garimpeira).
Na esfera federal, o órgão responsável pela fiscalização da atividade de exploração

mineral é o Departamento Nacional da Produção Mineral – DNPM, autarquia
vinculada ao Ministério das Minas e Energia, cujo objetivo é controlar e fiscalizar o
exercício das atividades de mineração em todo o território nacional, e inclusive promover a
outorga dos títulos minerários relativos à exploração e ao aproveitamento dos recursos
minerais (art. 3º, Lei nº 8.876/94).
MINERAÇÃO E IMPACTOS AMBIENTAIS
A atividade mineradora de qualquer espécie é altamente ofensiva ao meio ambiente,

principalmente quando feita sem autorização e fiscalização. Quanto à lavra e o
beneficiamento (lavagem) do carvão, por exemplo, a poluição causada “(...) decorre da
existência de extensas áreas cobertas e rejeitos piritosos ricos em enxofre e metais
pesados, gerando gás sulfídrico e gás sulfúrico. O ácido resultante da oxigenação do
enxofre dissolve os metais e possibilita a sua ocorrência em altas concentrações no meio
aquático, arrastados pelas águas fluviais. Como o beneficiamento é feito com a água,
sempre haverá a produção de polpas contendo sólidos em suspensão e sais dissolvidos. Na
deposição dos rejeitos sólidos, a degradação verifica-se pela percolação das águas de
precipitação sobre a pilha em descoberto. A não compactação e recobertura causam a
combustão espontânea, produzindo gases sulfurosos. No caso da mineração em céu aberto,
quando da nova abertura concomitante à lavra, os efeitos são o aumento da acidez por
percolação de águas de precipitação sobre as camadas descobertas, ocasionando lagoas
ácidas. Além disso, quando não ocorre a revegetação das áreas lavradas e recompostas,
ocorrerá também a erosão e a esterilização da área. Na mineração subterrânea, o
agravamento da poluição dá-se pelas drenagem nas minas e ela subsidência verificada na
superfície decorrente do recuo de pilares. É comum em todos os lugares onde existe a
exploração de carvão mineral a ocorrência de sérios problemas hídricos, detectados pela
presença, nos cursos d’água adjacentes, de grandes quantidades de finos de carvão e
minerais associados, aumento da acidez mineral e altos teores de ferro, metais pesados e
íons dissolvidos” (VAZ e MENDES, op. cit.).
LICENCIAMENTO. O licenciamento é obrigatório tanto para a permissão de lavra

garimpeira (art. 3º da Lei nº 7.805/89) quanto para a concessão de lavra (art. 16 da Lei nº
7.805/89), concedido pelos órgãos ambientais competentes na estrutura do SISNAMA.
Exploração mineral em áreas de conservação: depende de prévia autorização do órgão
ambiental que a administre (art. 17, Lei nº 7.805/89). EIA: sempre necessário (Resolução
01/86, art. 2º, IX; e Resolução nº 09/90, ambas do CONAMA).
DEVERES AMBIENTAIS RELATIVOS À EXPLORAÇÃO MINERAL
Deveres do titular da concessão (art. 47 do Código de Mineração): dentre outros, “II -
402
Lavrar a jazida de acordo com o plano de lavra aprovado pelo D.N.P.M., e cuja segunda
via, devidamente autenticada, deverá ser mantida no local da mina; III - Extrair somente
as substâncias minerais indicadas no Decreto de Concessão; (...) V - Executar os
trabalhos de mineração com observância das normas regulamentares; (...) VII - Não
dificultar ou impossibilitar, por lavra ambiciosa, o aproveitamento ulterior da jazida;
VIII - Responder pelos danos e prejuízos a terceiros, que resultarem, direta ou
indiretamente, da lavra; IX - Promover a segurança e a salubridade das habitações
existentes no local; X - Evitar o extravio das águas e drenar as que possam ocasionar
danos e prejuízos aos vizinhos; XI - Evitar poluição do ar, ou da água, que possa resultar
dos trabalhos de mineração; XII - Proteger e conservar as Fontes, bem como utilizar as
águas segundo os preceitos técnicos quando se tratar de lavra de jazida da Classe VIII;
XIII - Tomar as providências indicadas pela Fiscalização dos órgãos Federais; (...)”.
Deveres do DNPM (art. 3º da Lei nº 8.876/94): “V – fomentar a produção mineral e

estimular o uso racional e eficiente dos recursos minerais”; “VI – fiscalizar a pesquisa, a
lavra, o beneficiamento e a comercialização dos bens minerais, podendo realizar vistorias,
autuar infratores e impor as sanções cabíveis, na conformidade do disposto na legislação
minerária”; “VII – baixar normas, em caráter complementar, e exercer fiscalização sobre
o controle ambiental, a higiene e a segurança das atividades de mineração, atuando em
articulação com os demais órgãos responsáveis pelo meio ambiente e pela higiene,
segurança e saúde ocupacional dos trabalhadores”.
403
Ponto 21.a Bens públicos. Classificação. Natureza jurídica do domínio público.
Obras consultadas: Celso Antônio Bandeira de Mello. Curso de Direito Administrativo.

26ª Edição. Ed. Malheiros; Fernanda Marinela. Direito Administativo. 4ª Edição. Ed.
Impetus; José dos Santos Carvalho Filho. Manual de Direito Administrativo. 21 ª Edição.
Ed. Lumen Juris; Hely Lopes Meirelles. Direito Administrativo Brasileiro. 28ª Edição. Ed.
Malheiros; Marçal Justen Filho, Curso de direito administrativo, 8 ed., Belo Horizonte:
Forum, 2012,
Legislação básica: art. 17 da Lei 8.666/93; art. 98 e seguintes do Código Civil; arts. 20, 26,
100, 225 da Constituição Federal; Lei nº 6.383/76; Decreto-lei 9.760/46.
A) BENS PÚBLICOS são os bens que pertencem às pessoas jurídicas de Direito Público,
isto é, União, Estados, DF, Municípios, respectivas autarquias e fundações de Direito
Público; todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que pertençam (definição
do art. 98 do CC/02). Assim, os bens pertencentes a uma empresa pública ou sociedade de
economia mista, por exemplo, não são públicos.
Características:
Inalienabilidade: são absolutamente inalienáveis os bens que, por sua própria natureza,
não gozam de valor patrimonial, como os mares, praias etc. Nos demais, a alienabilidade
condicionada à desafetação, a qual transforma o bem público em dominical. Os bens
dominicais são alienáveis desde que haja demonstração do interesse público, prévia
avaliação, licitação e, caso se trate de bem imóvel, de autorização legislativa específica –
art. 17, Lei nº 8.666/93). Atenção: Afetação e desafetação são fatos administrativos. Não
requerem um ato administrativo. Assim, o simples abandono de um prédio público pelo
Poder Público já torna o bem desafetado. Exceção: a própria Constituição Federal atribui o
caráter de indisponibilidade às terras devolutas ou arrecadadas pelos Estados, por ações
discriminatórias, necessárias à proteção dos ecossistemas naturais (artigo 225, §5º da
CF/88).
Impenhorabilidade: os bens públicos são impenhoráveis, independentemente de sua

finalidade. Há, contudo, possibilidade de sequestro de valores nos seguintes casos:
preterição no pagamento de precatórios na ordem cronológica de apresentação; não
alocação orçamentária do valor necessário à satisfação do crédito previsto no precatório
(nova hipótese trazida na EC 62/09, que foi mantida pelo STF na ADI 4357, mas é
necessário acompanhar o julgamento dos Edcl); fornecimento de medicamentos (exceção
criada pelo STJ. O entendimento está pacificado pelo recurso repetitivo 1.110.906/SP).
Atenção: o STF julgou constitucional o art. 12 do DL 509/69, que estabelece a
impenhorabilidade dos bens dos Correios (RE 220.906). Após, sob repercussão geral,
decidiu que o entendimento não se aplica às sociedades de economia mista prestadoras de
serviço público que atuem sob o regime de concorrência ou que objetivem distribuir lucro
404
aos seus acionistas (RE 599628).
Imprescritibilidade: seja qual for sua natureza, móveis ou imóveis, são insuscetíveis de
aquisição por meio de usucapião. Trata-se de regra de força constitucional, prevista nos
arts. 183, § 3º e 191 da Constituição.
Não onerabilidade: os bens públicos não podem ser dados em garantia ou gravados de
qualquer forma.
Principais Espécies:
a) terras devolutas: são áreas que, integrando o patrimônio das pessoas federativas, não
são utilizadas para quaisquer finalidades públicas específicas (são bens dominicais,
portanto); são terras que nunca pertenceram a um particular, mesmo estando ocupadas.
Todos os entes possuem terras devolutas. A regra constitucional subsidiária, todavia, é que
pertençam aos Estados. Pertencem à União as terras devolutas indispensáveis à defesa das
fronteiras, das fortificações e construções militares, das vias federais de comunicação e à
preservação ambiental, definidas em lei (art. 20, II). Para solucionar conflitos de
propriedade das terras, foi editada a Lei nº 6.383/76, que previu uma fase administrativa
prévia e a própria ação discriminatória, cujo desfecho é definir as linhas demarcatórias do
domínio público e privado. Atenção: de acordo com a jurisprudência do STJ a inexistência
de registro de propriedade do imóvel, por si só, não gera presunção de que o imóvel está
situado em terra devoluta.
b) terrenos de marinha: – são as áreas pertencentes à União que, banhadas pelas águas do
mar ou dos rios navegáveis, em sua foz, se estendem à distância de 33 metros para a área
terrestre, contados da linha do preamar médio de 1831. O domínio federal se dá em virtude
da necessidade de defesa e de segurança nacional. ADI 4264: STF declarou, em sede de
cautelar, a inconstitucionalidade do art. 11 do Decreto-lei 9.760/46, entendendo que, na
demarcação dos terrenos de marinha é necessário o chamamento dos terceiros certos por
notificação pessoal, e não por edital. Atenção: conforme Súmula 496, STJ, “os registros de
propriedade particular de imóveis situados em terrenos de marinha não são oponíveis à
União”. O STJ entende, ainda, que a ausência de demarcação não interfere na discussão
entre particulares sobre domínio, pois a sentença respectiva não é oponível à União, em
razão da mencionada Súmula. Os terrenos de marinha podem ser objeto de aforamento,
sendo devido o laudêmio no caso da transmissão onerosa entre vivos do domínio útil. O
STJ entende que o laudêmio também incide: na transferência para integralização de capital
social (REsp 1165276 – recurso repetitivo); nas transmissões de direitos sobre benfeitorias
(AgRg no REsp 1434998/SC). Não incide: nas cessões de direitos de compra e venda, mas
só posteriormente, no momento da transmissão do direito real de uso (REsp 1254326/SE);
nas sucessões não onerosas de empresas, como nas cisões sem contraprestação financeira,
por inexistir onerosidade (REsp 987.886/PE).
c) terras tradicionalmente ocupadas pelos índios: são as por eles habitadas em caráter
permanente, as utilizadas para suas atividades produtivas, as imprescindíveis à preservação
dos recursos ambientais necessários a seu bem-estar e as necessárias a sua reprodução física
e cultural, segundo seus usos, costumes e tradições. São bens de uso especial. Quaisquer
títulos dominiais nas referidas terras são nulos e os atos de reconhecimento dos direitos dos
405
índios não geram direito de indenização ao particular (art. 236, §6° da CF/88). Importante:
de acordo com o STJ, embora a proteção tenha surgido apenas com Constituição Federal de
1988, são indevidas também as indenizações decorrentes dos atos praticados antes dela
(REsp 1133648/RS).
d) Ilhas: as lacustres e fluviais pertencem aos estados-membros, salvo se estiverem em

zonas limítrofes com outros países ou nos rios que banham mais de um Estado, casos em
que pertencerão à União (art. 20, III, CF). Ilhas costeiras ou oceânicas pertencem à União,
salvo as que forem sede de municípios (mesmo nessas, áreas afetadas ao serviço federal são
da União).
d) Terrenos Reservados ou Marginais: aqueles formados pelas correntes navegáveis, fora

do alcance das marés, estendendo-se até 15 metros para a terra. Conforme Súmula n. 479
do STF, "as margens dos rios navegáveis são domínio público, insuscetíveis de
expropriação e, por isso mesmo, excluídas de indenização". Porém, conforme
posicionamento jurisprudencial do STJ, esse entendimento deve ser mitigado quando
comprovado que o particular possui justo título sobre a área desapropriada (REsp
863.577/RS).
e) Plataforma Continental: extensão das áreas continentais sob o mar até a profundidade
de cerca de 200 metros. Trata-se de bem da União. O Brasil exerce sobre a plataforma
continental direitos de soberania para efeitos de exploração dos recursos naturais.
B) CLASSIFICAÇÕES.
1) Quanto à titularidade: Podem ser federais, estaduais, distritais ou municipais. A
Constituição Federal, em rol não taxativo, discrimina bens públicos da União (art. 20) e dos
Estados (art. 26). Os Municípios não foram contemplados com a partilha constitucional de
bens, embora efetivamente tenham bens. De acordo com o STF, a propriedade particular
situada nas florestas e matas mencionadas no artigo 225, § 4º, da CF (Mata Atlântica, etc)
permanece como bem privado, pois a expressão patrimônio nacional contida na norma
constitucional não as converteu em bens públicos da União (RE 259267).
2) Quanto à destinação: a) Bens de uso comum do povo: são aqueles destinados à
utilização geral pelos indivíduos, que podem ser utilizados por todos em igualdade de
condições, independentemente de consentimento individualizado por parte do poder
público. Ex: ruas, praças, estradas, mares, rios navegáveis, etc. Em regra, são colocados à
disposição da população gratuitamente, mas nada impede que haja cobrança como
retribuição (art. 103 CC). Ex: cobrança de estacionamento em áreas públicas por alguns
municípios. b) Bens de uso especial: aqueles que visam à execução dos serviços
administrativos e dos serviços públicos em geral. São os bens utilizados pela administração
para a execução dos serviços públicos. Ex: edifícios das repartições públicas; c) Bens
dominicais: aqueles que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público,
como objeto de direito pessoal ou real de cada uma dessas entidades. São aqueles que não
possuem uma destinação pública definida, que podem ser utilizados pelo Estado para fazer
renda. Aqueles que não são de uso comum do povo ou de uso especial (conceito residual).
Ex: terras devolutas, terrenos de marinha, prédios públicos desativados, dívida ativa.
406
3) Quanto à disponibilidade. a)Bens indisponíveis por natureza: aqueles que, dada a sua
natureza não-patrimonial, não podem ser alienados ou onerados pelas entidades a que
pertencem. Ex: bens de uso comum do povo (rios, mares). b) Bens patrimoniais
indisponíveis: embora tenham natureza patrimonial, em razão de estarem afetados a uma
destinação pública específica. Ex: bens de uso especial (prédios das repartições públicas).
c) Bens patrimoniais disponíveis: possuem natureza patrimonial e não afetados a certa
finalidade pública, podendo ser alienados na forma da lei. Ex: bens dominicais em geral
(art. 101, CC).
C) NATUREZA JURÍDICA DO DOMÍNIO PÚBLICO: domínio público é o poder de

dominação ou de regulamentação que o Estado exerce sobre os bens do seu patrimônio
(bens públicos) ou sobre os bens do patrimônio privado (bens particulares de interesse
público), ou sobre as coisas não apropriáveis individualmente, mas de fruição geral da
coletividade. Divide-se em domínio eminente (poder político), que autoriza as limitações
impostas pelo Estado ao exercício de direitos em todo território nacional, e, em domínio
patrimonial, poder do Estado sobre bens de sua propriedade ou sob sua administração.
Questões de prova oral

- Fale sobre a classificaçaã o de bens pué blicos. Deê Exemplos. Diga Um bem pué blico que
naã o pode ser alienado nunca. Trate do Regime juríédico das terras devolutas.
(26°CPR)
- Os bens das empresas estatais são públicos? (27°CPR)
Questões objetivas
( 26º CPR) 33. Assinale o item verdadeiro:
a) ( ) Os bens de uso comum do povo são, por suas características e destinação,
titularizados pelas pessoas políticas, não podendo ser geridos por pessoas da administração
pública indireta.
b) ( ) As terras tradicionalmente ocupadas por indígenas são bens de uso comum do povo,
inalienáveis, imprescritíveis e indisponíveis, só podendo ter sua destinação alterada
mediante autorização prévia do Congresso Nacional.
c) ( ) Os terrenos de marinha são bens dominicais, podendo ser, nessa condição, objeto de
ocupação por particulares, mediante pagamento de prestação anual calculada com base no
valor do domínio pleno do bem.
d) ( ) Os bens públicos de uso especial destinam-se à prestação de serviços públicos ou à
satisfação de necessidades internas da Administração, não podendo ser, em qualquer
hipótese, consumidos por particulares.
Comentários:
a) A afirmação é incorreta, porque os bens de uso comum do povo podem ser geridos por
entidades da Administração Indireta.
b) A afirmação é incorreta, porque (i) as terras tradicionalmente ocupadas por indígenas
são bens de uso especial; e (ii) como regra, não é possível a alteração da destinação das
mencionadas terras.
407
c) A afirmação é correta. Usualmente, os particulares utilizam os terrenos de marinha por

meio do instituto da enfiteuse de terras públicas, regulada pela Lei nº 9.636/98, DL nº
2.398/87 e DL 9.760/46.
d) A afirmação é incorreta, porque, é possível o consumo de bens especiais por
particulares. Celso Antônio Bandeira de Mello dá exemplos: “o acesso a um museu, a um
teatro, a um campo de futebol ou ginásio esportivo públicos, nos termos regentes da
utilização dos serviços” (MELLO, Celso Antônio Bandeira. Curso de Direito
Administrativo. São Paulo: Malheiros Editores, 2012, p. 946).
Gabarito oficial: C
408
Ponto 21.b. Validade, vigência e eficácia do ato administrativo.

Autoexecutoriedade do ato administrativo
Principais obras consultadas: Resumo do Grupo do 26º CPR; DI PIETRO, Maria Sylvia
Zanella. Direito Administrativo. Editora Atlas. 24ª Edição (2011); SILVA, Gustavo
Scatolino e CAVALCANTE FILHO, João Trindade. Manual de Direito Administrativo.
Editora JusPodivm (2012); Alexandre MAZZA. Manual de Direito Administrativo. 3ª
Edição.2013
Legislação básica: Lei 9.784/99
ATO ADMINISTRATIVO PERFEITO é aquele que já concluiu seu ciclo de formação,

isto é, já se esgotaram todas as fases necessárias à sua formação (a perfeição diz respeito ao
processo de elaboração do ato). O ato imperfeito, ou seja, que não completou seu ciclo de
formação, (como um parecer não assinado) é, como regra, considerado inexistente. O ato
inexistente: é ineficaz, porque a existência é condição da eficácia; não gera
obrigatoriedade, podendo ser ignorado; não tem presunção de legitimidade, sendo possível
a reação de particulares contra a tentativa de execução; não admite convalidação; não se
submete a prazo prescricional ou decadencial. O ato perfeito e existente pode ser válido ou
inválido.
VALIDADE: válido é o ato administrativo expedido em conformidade com o sistema

normativo. Assim, é o que provém de autoridade competente e está conforme todas as
exigências legais. O prazo para anulação do ato administrativo é de 5 anos, salvo se
comprovada má-fé (art. 54 da Lei 9.784/99). Em razão da presunção de legitimidade, os
atos inválidos devem ser observados até que seja reconhecida a nulidade. O ato inválido
pode ser anulável ou nulo (Celso Antônio Bandeira de Mello, contudo, inclui o ato existente
entre os inválidos). Nulo é o ato administrativo cuja invalidade não pode ser sanada. Assim
como o anulável, deve ser respeitado até sua invalidação. Anulável é o que apresenta
defeito sanável. São sanáveis (i) o vício de competência quanto à pessoa (exceto a
competência exclusiva) e (ii) O vício de forma (exceto a exigida por lei como condição
essencial à validade do ato), desde que não sejam lesivos ao interesse público, nem causem
prejuízo a terceiros.
VIGÊNCIA: expressa o período de permanência do ato no ordenamento jurídico
409
(Diógenes Gasparini, 2004, p. 70). “Entrada em vigor ou início da vigência consiste no

momento da inserção do ato administrativo no ordenamento jurídico; a entrada em vigor
constitui o ponto no tempo que separa o passado do futuro dos efeitos do ato. Perda da
vigência é o momento em que o ato sai do mundo jurídico” (MEDAUAR, 2008, p. 138).
Em regra, a vigência do ato administrativo tem início a partir de sua publicação.
EFICÁCIA: é a aptidão do ato administrativo para produzir efeitos. Para Celso Antônio
Bandeira de Mello, há eficácia “quando o desencadear de seus efeitos típicos não se
encontra dependente de qualquer evento posterior, como uma condição suspensiva, termo
inicial ou ato controlador a cargo de outra autoridade” (MELLO, 2011, p. 388). Já para José
dos Santos, se o ato completou seu ciclo de formação (ato perfeito), ainda que dependa de
condição ou termo, será eficaz, mas ainda não exequível. O ato administrativo eficaz
poderá produzir efeitos típicos (inerentes à própria função do ato) ou atípicos, que se
dividem em efeitos prodômicos e em efeitos reflexos. Os efeitos prodômicos são os efeitos
preliminares, que ocorrem antes dos efeitos principais, isto é, antes da conclusão dos atos
administrativos que dependem de mais de uma vontade (atos compostos e complexos). Um
exemplo é o ato que confere aposentadoria a um servidor público, sujeito ao ato de controle
do TCU (ato complexo segundo o STF). Os efeitos reflexos são aqueles que alcançam
terceiros não objetivados pelo ato. É o caso do locatário de imóvel desapropriado, porque,
uma vez perdido o imóvel pelo proprietário desapropriado, o locatário vê rescindida a
relação jurídica de locação que mantinha com o ex-proprietário.
AUTOEXECUTORIEDADE: é um atributo do ato administrativo que permite que ele

seja executado diretamente pela Administração Pública, independentemente de autorização
do Poder Judiciário. Tem fundamento na supremacia do interesse público e, em especial, na
necessidade de salvaguardá-lo com eficiência e rapidez. Conforme Di Pietro, a
autoexecutoriedade depende de previsão legal ou da urgência do ato (p. ex: demolição de
prédio que ameaça ruir). Exemplo típico de ato não autoexecutório é a cobrança de multas.
Há importante exceção: a Administração pode executar diretamente as multas nos contratos
administrativos, por meio da reversão da caução para si. Celso Antônio Bandeira de Mello
divide a autoexecutoriedade em executoriedade (execução pela própria administração por
meio meios diretos, como a remoção do bem) e exigibilidade (exigência do cumprimento
do ato por meios indiretos de coerção, como a aplicação de multa).

(26º CPR) Fale da autoexecutoriedade do ato administrativo. É possível demolir
construção em área de APP? Trate da supremacia do interesse público.
O art. 72, VIII, da Lei 9.605 prevê a demolição no caso de construção irregular em área de
preservação permanente. A autoexecutoriedade no caso é controversa, mas há precedente
do STJ no sentido da possibilidade de demolição de obra irregularmente instalada em APP
sem prévia decisão do judiciário, tendo em vista a previsão em lei, desde que haja o prévio
contraditório e que não se trate de obra já concluída (RESP 1.254.262).
(26º CPR) Diferencie validade, vigeê ncia e eficaé cia.
410
Ponto 21.c Poder de polícia ambiental. Competências
Obras consultadas: Aula professor Luís Oliveira - CEJUS.
Legislação básica: Fontes: Constituição da República de 1988. Lei Complementar n°

140/11
O Poder de Polícia Ambiental decorre do artigo 23 da CF/88, que estabelece a competência

material comum (administrativa) dos entes federados para: “proteger os documentos, as
obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens
naturais notáveis e os sítios arqueológicos” (inciso III); “proteger o meio ambiente e
combater a poluição em qualquer de suas formas” (inciso VI) e “preservar as florestas,
fauna e flora” (inciso VII). Como todos os entes da federação podem agir em matéria
ambiental, ocorrem conflitos positivos e negativos na execução da política nacional do
meio ambiente. Por isso foi editada a LC 140, que resolveu o problema da competência
administrativa sob o prisma preventivo e repressivo.
O Poder de Polícia preventivo se manifesta essencialmente no licenciamento ambiental.

Em relação ao tema, a Lei Complementar 140/2011 definiu que compete a um único ente
federado licenciar os empreendimentos (Art. 13), definido de acordo com os seguintes
critérios: (i) o ente instituidor da unidade de conservação tem competência para o
licenciamento (as APAs estão excluídas desse critério); (ii) relacionados à atividade militar
ou nuclear ou tratando-se de empreendimentos a) localizados ou desenvolvidos
conjuntamente no Brasil e em país limítrofe; b) localizados ou desenvolvidos no mar
territorial, na plataforma continental ou na zona econômica exclusiva; c) localizados ou
desenvolvidos em terras indígenas; d) localizados ou desenvolvidos em 2 (dois) ou mais
Estados; (iii) aos municípios cabe o licenciamento dos empreendimentos locais (o Conselho
Estadual do Meio Ambiente define o que é impacto local); (iv) os Estados têm competência
residual.
Obs: O licenciamento que compreenda, concomitantemente, área terrestre e marítima da

zona costeira só será atribuição da União se ato do Poder Executivo o definir, a partir de
proposição da Comissão Tripartite (União não quer se ocupar com pequenos
empreendimentos, a exemplo de pequenas barracas e aluguéis de bananas boat). Em
relação às APAs, há uma regra diversa da do ente instituidor, que é a regra para as unidades
de conservação. No caso das APAs, o critério é a regra geral da Lei Complementar para as
demais atividades, ou seja, o da localização geográfica do empreendimento ou atividade: no
limite do município o impacto é local; em se limitando ao estado a competência é estadual;
em mais de um estado é federal; APA em terra indígena é federal, etc.
411
Por outro lado, a LC 140 traz, ainda, as hipóteses de atuação supletiva, quando o ente que
se substitui ao originariamente detentor das atribuições; e a atuação subsidiária, em que a
ação do ente visa a auxiliar no desempenho das competências comuns, quando solicitado
pelo ente federativo competente. Para tanto, a lei prevê instrumentos de cooperação.
Destaca-se a possibilidade de delegação, mediante convênio, caso o ente delegado disponha
de órgão ambiental capacitado (arts. 4 e 5). Além disso, dispõe que o Estado deve atuar
supletivamente quando não houver órgão ambiental capacitado ou conselho de meio
ambiente no município; a União, por sua vez, deverá atuar supletivamente nos Estados ou
DF, quando não houver órgão capacitado neles, e deverá atuar quando não houver tais
órgãos nem no município nem nos Estados.
Poder de polícia punitivo. Em tema sancionatório, o parâmetro adotado pela LC 140/11,
em seu art. 17, foi o da simetria. Vale dizer: o ente que tem competência para licenciar vai
ter a mesma competência para sancionar. Contudo (atenção), o § 3° desse artigo afirma que
todos os entes podem fiscalizar e, em caso de dupla multa, prevalecerá o auto de infração
lavrado pelo órgão que detenha a atribuição de licenciar. Quer dizer, ao disciplinar que
todos podem fiscalizar e que prevalecerá o auto do ente competente, está admitindo a
possibilidade de dupla lavratura de auto. O dispositivo aperfeiçoa o art. 76 da Lei 9.605/99,
que dizia simplesmente que a multa do Estado prevalecia sobre a da União.
A Lei está sendo questionada na ADI 4757, ainda não julgada. Os principais argumentos
são: (a) A LC deveria apenas prever mecanismos de cooperação (parágrafo único do art. 23
da CF), mas estabeleceu competências privativas, impedindo a atuação dos órgãos federais,
que antes era irrestrita; (b) a segregação das atribuições seria tão grande que afetaria a
própria competência comum. Assim, agride o art. 225, CR, que impõe que a proteção do
meio ambiente é dever do Poder Público (o que abrangeria todos os entes); (c) foram
atribuídos poderes normativos irrestritos à Comissão Tripartite, que poderá impor
obrigações e deveres por meio de “proposição”, fixando direitos e deveres sem previsão
legal, violando o art. 5º e inc. II e art. 37 da CR.
Obs: Na ADI 2544/RS o STF julgou inconsticuional lei do RS que atribuía aos municípios
a proteção, guarda e responsabilidade pelos sítios arqueológicos e seus acervos. O problema
residiu na atribuição exclusiva desse encargo aos Municípios, por tratar-se de competência
material comum. Entendimento semelhante foi adotado nas ADIs 2303 e 3525.
412
Ponto 22.a. Provimento e vacância dos cargos públicos.
Editora JusPodivm (2012).
Legislação básica: Art. 8 e 33 da lei 8112/90; art. 84, XXV, CF.
PROVIMENTO “é o ato pelo qual o servidor público é investido no exercício do cargo,

emprego ou função” (DI PIETRO, 2011, p. 602). José dos Santos, por outro lado, entende
que o provimento é o fato administrativo de preenchimento de um cargo público, sendo o
ato administrativo o meio de se materializar o provimento. Pode ser originário ou derivado.
Provimento originário: é o preenchimento da classe inicial de cargo não decorrente de

qualquer vínculo anterior entre o servidor e a Administração. Só pode ocorrer mediante
nomeação. A nomeação é ato administrativo unilateral que não gera qualquer obrigação ao
futuro servidor, mas tão-somente seu direito subjetivo à posse. Caso não tome posse, o
vínculo com a Administração não se aperfeiçoa e a nomeação é tornada sem efeito. A
nomeação deve observar a legislação vigente na época em que for ocorrer. No âmbito
Federal, o nomeado tem 30 dias para tomar posse, contados da nomeação, salvo em caso de
licença ou afastamento, em que o prazo começa apos o término desses. A nomeação é feita
pelo Chefe do Poder Executivo, para os cargos da Administração, efetuando-se mediante
decreto (atribuição é delegável aos Ministros, que poderão nomear por portaria); Aos
presidentes dos tribunais cabe a nomeação dos juízes e dos serviços auxiliares do judiciário;
ao presidente de cada casa legislativa cabe prover os cargos de seus serviços auxiliares. Não
há nomeação para função de confiança (não confundir com os cargos em comissão), e sim
designação. Já o desligamento respectivo se chama “dispensa”. Conforme Súmula
Vinculante n° 13, “a nomeação de cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral
ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da
mesma pessoa jurídica investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o
exercício de cargo em comissão ou de confiança ou, ainda, de função gratificada na
administração pública direta e indireta em qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municípios, compreendido o ajuste mediante designações recíprocas,
viola a Constituição Federal.”.
Para cargos em comissão, a nomeação independe de concurso e não precisa ser motivada.
413
O servidor não adquirirá estabilidade8. Nos cargos efetivos, é indispensável a realização de

concurso público (art. 37, II, da CF/88). Conforme Súmula 685 do STF, é inconstitucional
toda modalidade de provimento que propicie ao servidor investir-se, sem prévia aprovação
em concurso público destinado ao seu provimento, em cargo que não integra a carreira na
qual anteriormente investido. “A nomeação de funcionário sem concurso pode ser desfeita
antes da posse” (Súmula 17 do STF). O STF decidiu, em sede de repercussão geral (RE
598.099), que os aprovados em concurso público dentro do número de vagas têm direito à
nomeação, salvo se caracterizadas situações excepcionais, devidamente motivadas. O
entendimento é acompanhado pelo STJ.
Provimento derivado: é o preenchimento de cargo em decorrência de vínculo anterior

entre servidor e Administração. Pode ser vertical (em que o servidor passa para cargo mais
elevado) ou horizontal (em que o cargo se mantém).
As formas de provimento derivado horizontal são: i) readaptação: é a colocação do

servidor efetivo (estável ou não) que tenha sofrido limitação mental ou física superveniente,
em outro cargo, que tenha com o anterior afinidade de atribuições, habilitação exigida,
nível de escolaridade e a equivalência de vencimentos; ii) reversão: é o reingresso do
servidor aposentado ao serviço público; iii) aproveitamento: é o reingresso do servidor
estável que se encontrava em disponibilidade (portanto estável), por ter seu cargo sido
extinto ou declarado desnecessário, devendo ser aproveitado em cargo de atribuições e
vencimentos compatíveis com o anteriormente ocupado; iv) reintegração, que é o retorno
do servidor ilegalmente desligado do serviço público, em razão da anulação do ato de
desligamento na via administrativa ou judicial (atenção: a CF/88 fala apenas em
reintegração de servidores estáveis, mas o STF ampliou para os que estiverem em estágio
probatório – RE 378041); v) recondução é o retorno do servidor estável ao cargo que ele
ocupava anteriormente, por ter sido reprovado no estágio probatório do novo cargo ou em
razão da reintegração do servidor que, anteriormente, ocupava o cargo hoje ocupado pelo
servidor reconduzido. O STJ tem entendido possível no caso da exoneração a pedido do
servidor, quando não terminado o período de estágio probatório no novo cargo (MS 12576).
A única forma de provimento derivado vertical admitida é a promoção, que é a passagem

para cargo superior dentro da mesma carreira, pelos critérios de merecimento e antiguidade
(não confundir com a progressão, na qual o servidor permanece no mesmo cargo, percebe
melhorias, geralmente materializadas pela elevação nos vencimentos). Não são aceitas as
figuras (i) da ascensão ou transposição (ADI 368), que é a progressão funcional entre
cargos de carreiras distintas; e (ii) da transferência (ADI 231), que é a passagem de servidor
de seu cargo efetivo para outro de igual denominação, situado em quadro funcional diverso.
VACÂNCIA: para José dos Santos, é o fato administrativo que indica se determinado cargo
público não está provido. Já para Di Pietro, “[...] é o ato administrativo pelo qual o
servidor é destituído do cargo, emprego ou função” (2011, p. 607). São formas de vacância:
i) a exoneração, que é a dispensa do servidor, sem caracterização de infração disciplinar.
Pode se dar (a) a pedido do servidor; ou de ofício, nos casos (b) de não aprovação no
8
Exceto a estabilidade provisória da ocupante de cargo em comissão durante a gravidez até 05 meses após a
concepção.
414
estágio probatório; c) em que o servidor que toma posse, mas não entra em exercício no
prazo legal; d) do cargo em comissão a critério da autoridade competente; (e) excesso de
despesas com pessoal (LC 101/00); (f) insuficiência de desempenho, comprovada em
processo administrativo (art. 41, § 1°, III, da CF); ii) a demissão, que é a vacância imposta
como penalidade; iii) a promoção, que é, simultaneamente, forma de provimento e de
vacância, e a iv) readaptação, já mencionada. José dos Santos também aponta a (v)
aposentadoria e o (vi) falecimento do servidor como formas de vacância do cargo.

→ Discorrer sobre provimento. Abordar a reversão. (27°CPR)
Questões objetivas
(25º CPR) ANALISE OS ITENS ABAIXO E RESPONDA EM SEGUIDA:
I - Consoante a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, as disposições constitucionais
que vedam tratamento discriminatório em razão da idade, para efeito de acesso ao serviço
público, não são dotadas de valor absoluto, podendo a Administração instituir, com base em
lei, limites etários, quando isso puder ser justificado pela natureza das funções inerentes ao
cargo público.
Comentários: O item está correto: “A fixação do limite de idade via decreto não tem o
condão de suprir a exigência constitucional de que tal requisito seja estabelecido por lei”
(ADI 776- MC/RS). Por outro lado, “o limite de idade para a inscrição em concurso público
só se legitima em face do art. 7º, XXX, da Constituição, quando possa ser justificado pela
natureza das atribuições do cargo a ser preenchido."(Súmula 683/STF)
III - O livre provimento de cargos em comissão encontra limite constitucional no princípio
da moralidade administrativa, razão pela qual, consoante a jurisprudência dominante do
STF, é vedada a nomeação de cônjuge ou parente até o terceiro grau, inclusive, da
autoridade nomeante para o exercício de Cargo em comissão ou função gratificada no
âmbito da administração direta e indireta em qualquer dos Poderes da União, dos Estados,
do Distrito Federal e dos Municípios.
Comentários: O item está correto: “A nomeação de cônjuge, companheiro ou parente em
linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante
ou de servidor da mesma pessoa jurídica investido em cargo de direção, chefia ou
assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de confiança ou, ainda, de
função gratificada na administração pública direta e indireta em qualquer dos Poderes da
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, compreendido o ajuste mediante
designações recíprocas, viola a Constituição Federal.”(Súmula Vinculante 13).
415
Ponto 22.b. Ética na Administração Pública. Dever de transparência e de

informação
Principais obras consultadas: Resumo do Grupo do 26º CPR; Hans Kelsen. Teoria Pura
do Direito. Tradução João Batista Machado. 6ª Edição. Ed. Martins Fontes; José dos Santos
Carvalho Filho. Manual de Direito Administrativo. 21ª Edição. Ed. Lumen Juris; Miguel
Reale. “A ética do juiz na cultura contemporânea”. Revista Forense comemorativa - 100
anos, Tomo II. Paulo Nader – Coord. Ed. Forense
Legislação básica: Art. 5º, inc. XXXIII, da CF; Art. 37, CF; Art. 216, § 2º, da CF; Art. 84,
inc. XXIV, da CF; LC 101/00 e LC 131/09; Decreto nº 1.171, de 22 de junho de 1994 –
Código de Ética do Servidor Público Civil do Poder Executivo Federal; LF 12.527, de 18
de novembro de 2011[49] - Lei de Acesso à Informação; Decreto nº 7724, de 16 de maio de
2012 – Regulamenta a Lei nº 12.527/11.
1. Ética. A palavra Ética vem do grego ethos, que significa, etimologicamente, caráter,
conduta, estando mais ligada à consciência individual; ela busca distinguir o bem do mal,
orientando sempre as ações humanas para o lado positivo.
Segundo Miguel Reale, ética é a ciência normativa da conduta. Devemos partir da

verificação de que a conduta é própria apenas do homem. Os demais animais movem-se.
Só o homem se conduz, ou seja, só o homem tem consciência do seu agir. A tal ponto que
ele pode mudar a decisão tomada, escolher outro caminho, ou deixar de escolher. A Ética,
sendo uma ciência normativa, não é mera descrição daquilo que usualmente os homens
fazem, mas assinala, ao contrário, uma aspiração no sentido de serem seguidas
determinadas diretrizes consideradas necessárias ao aperfeiçoamento humano. (pag 775)
Ética e Moral, embora se relacionem, são temas diferentes, já que ter valores (Moral) é
diferente de refletir sobre como agir em relação a esses valores (Ética). A Moral é a matéria
com a qual a Ética trabalha. A Moral surge antes da Ética, por meio do estabelecimento de
normas que promovem o bem para determinada comunidade humana. Ética é um conjunto
de conhecimentos extraídos da investigação do comportamento humano ao tentar explicar
as regras morais de forma racional, fundamentada, científica e teórica. É uma reflexão
sobre a moral.
Outrossim, Hans Kelsen assevera que a distinção entre Direito e Moral não está no
conteúdo do que prescrevem e proíbem, mas sim, como prescrevem ou proíbem uma
determinada conduta humana. O Direito se concebe por uma ordem de coação, procura
obter uma conduta humana, ligando a conduta oposta ao ato de coerção, enquanto a Moral
416
não possui ato de coerção. Segundo José dos Santos Carvalho Filho, o princípio da
moralidade impõe que o administrador público não dispense os preceitos éticos que devem
estar presentes em sua conduta. Deve não só averiguar os critérios de conveniência,
oportunidade e justiça em suas ações, mas também distinguir o que é honesto do que é
desonesto (pag. 20-21). Então, ética na administração pública significa que os órgãos
públicos/gestores públicos/servidores devem buscar a escolha de suas condutas com base
na ética, visando o interesse público.
No âmbito da Administração Pública Federal, foi editado o Código de Ética do Servidor

do Poder Executivo (Decreto nº 1.171, de 22 de junho de 1994), que reforça os seguintes
deveres de quem exerce função pública: publicidade, probidade, eficiência, valorização da
atividade pública, cortesia em relação ao administrado, fiscalização. Tal código traz
disposições vagas, isto é, basicamente ressalta valores e faz recomendações, sem positivar
sanções. Cria também comissão de ética para orientá-lo.
Por outro lado, recentemente, foi publicada a Lei 12.813/2013, que trata do conflito de
interesses na Administração Pública Federal, os quais são apontados pela lei como casos
de improbidade administrativa, por violação a princípios da Administração Pública.
Conflito de interesses é a situação gerada pelo confronto entre interesses públicos e
privados, que possa comprometer o interesse coletivo ou influenciar, de maneira imprópria,
o desempenho da função pública (Sinceramente, a acho que a lei surgiu principalmente
porque há conselheiros do CARF que julgam processos de empresas para as quais eles
advogam ou prestam consultoria). Não depende da ocorrência de dano ou de vantagem pelo
agente público ou por terceiro.
O conflito pode ocorrer durante o período em que o agente público está no exercício da
função (art. 5°), nos casos em que o agente (i) faz uso de informação privilegiada, (ii)
mantém relações econômicas com pessoas físicas ou jurídicas que tenham interesse em suas
decisões ou de seu órgão colegiado; (iii) é procurador de uma dessas pessoas; (iv) pratica
ato em benefício de pessoa jurídica de que participa ou de que participam seus parentes; (v)
receber presente de pessoa interessada em suas decisões (vi) prestar serviços à empresa
controlada, fiscalizada ou regulada pelo ente público ao qual o agente público está
vinculado. Também pode ocorrer após ele ter deixado a função pública (art. 6° da Lei).
Haverá conflito de interesses se: (i) a qualquer tempo, divulgar ou fazer uso de informação
privilegiada obtida em razão das atividades exercidas; (ii) nos seis meses posteriores ao
desligamento (a) prestar serviço a pessoa com quem se relacionou em razão do exercício do
cargo ou emprego, b) trabalhar para pessoa que atue na área de competência do cargo ou
emprego ocupado; c) celebrar contratos de serviço oou consultoria vinculados com o órgão
ou entidade onde trabalhava; d) intervir em favor de interesse privado junto aos órgãos ou
entidades com os quais tenha tido relacionamento relevante. A fiscalização da ocorrência de
conflito de interesses cabe à Corregedoria Geral da União e à Comissão de Ética Pública.
2. Dever de transparência e de informação. Para a concretização do princípio da

publicidade, não basta que os atos da Administração sejam público, eles devem merecer a
mais ampla divulgação possível entre os administrados, como forma de lhes propiciar a
possibilidade de controlar a legitimidade da conduta dos agentes administrativos (José dos
Santos Carvalho Filho, pag. 24).
417
Nesse sentido, foi editada a Lei nº 12.527/11 (Lei de Acesso à Informação – LAI). A lei
tem caráter nacional e geral, aplicando-se à administração direta e indireta de todos os
poderes da União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, ao MP, aos tribunais
de contas e às entidades privadas sem fins lucrativos que recebam recursos públicos para
realização de ações de interesse público (nesse caso, a lei aplica-se apenas em relação os
recursos recebidos). De acordo com a LAI, as informações de interesse coletivo devem ser
divulgadas na internet (salvo no caso de municípios com menos de 10.000 habitantes). A
publicidade é a regra, e o sigilo é exceção (art. 3 da LAI). Por isso, é proibido o sigilo
eterno. Ele é temporário e pode se dar em razão da imprescindibilidade da informação para
a segurança da sociedade e do Estado (a lei traz rol exemplificativo). Os prazos máximos
são 25 anos para informações ultrassecretas, 15 para secretas e 5 para as reservadas. Foi
criada no âmbito da Administração Pública Federal, uma Comissão Mista de Reavaliação
de Informações, que pode prorrogar por 25 anos o prazo. A lei confere tratamento próprio
aos dados que configuram “as informações pessoais”, que são aquelas relativas à vida
privada, honra e imagem de pessoas naturais. Tais informações, independentemente de
classificação, tem seu acesso restrito à agentes públicos autorizados e à pessoa a que se
referem. Essa restrição ao acesso dura por até 100 anos. Podem ser divulgados a terceiros
em caso de autorização pela pessoa ou pela lei. Em qualquer caso, aquele que tiver acesso a
informações pessoais será responsabilizado pelo uso indevido (art. 31, § 2°). A negativa não
fundamentada à informação caracteriza infração disciplinar do servidor público. Por outro
lado, é proibido exigir do particular solicitante o motivo do pedido de informações. A
informação disponível deverá ser fornecida na hora. Não estando disponível, em 20 dias
deve ser fornecida ou indicado o motivo da recusa ou impossibilidade. A Lei 9.784 aplica-
se subsidiariamente.
O Decreto 7.724/12, que regulamentou a LAI, determina a divulgação das remunerações,

subsídios e vantagens recebidas por funcionários públicos. A exigência foi julgada
constitucional pelo STF (STF, ACO 1902 e SS 3902), mas a questão ainda será julgada sob
repercussão geral. Ainda segundo o decreto, não devem ser fornecidos dados referentes à
atividade empresarial de particulares, obtidos pelos órgãos de fiscalização. Por outro lado, a
divulgação de informações de entidades controladas pela União que atuem em regime de
concorrência, sujeitas ao art. 173 da CF será regulamentada pela CVM, para assegurar sua
competitividade, governança corporativa e eventual interesse de acionistas minoritários.
Por outro lado, a Lei de Responsabilidade Fiscal regula o dever do administrador público
de prestar contas. O art. 48 da LRF prescreve como instrumentos de transparência da gestão
fiscal: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o
respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório
de Gestão Fiscal. A LC 131/09 alterou diversos dispositivos da LC 101/00, no que concerne
à transparência, dispôs que a mesma estaria assegurada através de: a) incentivo à
participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de
elaboração e discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos; b)
liberação ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de
informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira, em meios
eletrônicos de acesso público; c) adoção de sistema integrado de administração financeira e
controle, que atenda a padrão mínimo de qualidade estabelecido pelo Poder Executivo da
418
União (art. 48, parágrafo único). Outrossim, incluiu o art. 48-A da LRF, determinando o
acesso a informações a qualquer pessoa física/jurídica referentes às despesas e receitas das
unidades gestoras. As contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo ficarão
disponíveis, durante todo o exercício, no respectivo Poder Legislativo e no órgão técnico
responsável pela sua elaboração, para consulta e apreciação pelos cidadãos e instituições da
sociedade (art. 49, da LRF; art. 84, inc. XXIV, da CF). Verificada discrepância entre as
contas prestadas/informadas, possível ingressar com ação popular, ação de improbidade
administrativa. Outrossim, o cidadão poderá encaminhar informações sobre irregularidades
para os tribunais de contas.
→ Questionou sobre o Código de Ética e o tipo de normas que possui. Possibilidade de

sanções por infrações ao Código de Ética considerando a natureza jurídica deste. (27°CPR)
419
Ponto 22 c: Desenvolvimento sustentável. Aquecimento global. Normas

internacionais em tema ambiental. Reparação do dano ecológico.
Principais obras consultadas. BELTRÃO, Antonio F. G. Curso de Direito Ambiental.

Editora Método, 2009; CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito
Administrativo. Editora Lumen Juris, 21ª edição, 2009; CUNHA JUNIOR, Dirley. Curso de
Direito Administrativo. Juspodivm, 6ª edição, 2007; DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella.
Direito Administrativo. Editora Atlas, 25ª edição, 2012); MELLO, Celso Antônio Bandeira
de. Curso de Direito Administrativo. Malheiros, 27ª edição, 2010; PORTELA, Paulo
Henrique Gonçalves. Direito Internacional Público e Privado. Juspodivm, 3ª edição, 2011.
MAZZUOLI, Valério de Oliveira. A proteção internacional dos direitos humanos e o direito
internacional do meio ambiente. Revista Amazônia Legal de estudos sócio-jurídico-
ambientais, ano 1, n. 1. Jan-jun 2007.
Legislação básica. Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima

(Decreto 2.652/1998); protocolo de Quioto à Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre
Mudança do Clima (Decreto 5.445/2005); Declaração do Rio de 1992; Convenção sobre
Zonas Úmidas de Importância Internacional, especialmente como Habitat de Aves
Aquáticas, conhecida como Convenção de Ramsar (Decreto 1.905/96), Convenção sobre
Diversidade Biológica(Decreto 2.519, de 16/03/1998). Convenção sobre Comércio
Internacional das Espécies da Flora e Fauna Selvagens em Perigo de Extinção (Decreto
76.623, de 17/11/1975); Acordo Internacional de Madeiras Tropicais (Decreto 2.707, de
04/08/1998); Decreto Convenção Internacional de Combate à Desertificação nos Países
afetados por Seca Grave e/ou Desertificação (2.741, de 20/08/1998); Protocolo de
Cartagena sobre Biossegurança da Convenção sobre Diversidade Biológica (Decreto 5.705,
de 16/02/2006); Convenção de Viena sobre Responsabilidade Civil por Danos Nucleares
(Decreto 911, 03/09/1993); Convenção Internacional sore Responsabilidade Civil em
Danos Causados por Poluição por Óleo, de 1969 (Decreto 79.437, de 28/03/1977),
Convenção Internacional sobre a Responsabilidade Internacional por Danos Causados por
Objetos Espaciais, de 1972 (Decreto 71.981, de 22/03/1973).
DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL. Em 1984 o então Secretário Geral das Nações

Unidas (ONU), Javier Pérez de Cuellar, criou a Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento com o propósito de avaliar os avanços dos processos de degradação
ambiental e a eficácia das políticas ambientais para combatê-los. Esta Comissão foi
420
presidida por Gro Harlem Brundtland, que exerceu o cargo de Primeira Ministra da
Noruega a partir de 1981 e nos períodos de 1986 a 1989 e 1990 a 1996. Após três anos de
estudos e atividades, esta Comissão publicou em abril de 1987 suas conclusões em um
documento intitulado ‘Nosso futuro comum’, que passou a ser conhecido como o relatório
Brundtland.
O relatório Brundtland definiu desenvolvimento sustentável como aquele que “satisfaz as

necessidades do presente sem pôr em risco a capacidade das gerações futuras de terem suas
próprias necessidades satisfeitas.” Cunhou, assim, a expressão ‘eqüidade intergeracional’ –
intergeneration equity. As recomendações do relatório Brundtland originaram a Conferência
das Nações Unidas em Meio Ambiente e Desenvolvimento do Rio de Janeiro de 1992 (a
ECO 92). (BELTRÃO, 465/466)
Para Celso Antônio Pacheco Fiorillo, o desenvolvimento sustentável é princípio que está
previsto no caput do art. 225 da CR/88: “o dever de defendê-lo e preservá-lo para as
presentes e futuras gerações”. Tal princípio também está consagrado no art. 170, VI, da
CR/88, ao estabelecer que a ordem econômica, fundada na livre iniciativa e na valorização
do trabalho humano, deverá regrar-se pelos ditames da justiça social e da defesa do meio
ambiente. O STF já reconheceu, na ADPF n° 101, a existência dos “Princípios
constitucionais (art. 225) a) do desenvolvimento sustentável e b) da equidade e
responsabilidade intergeracional”, bem como que “a busca de desenvolvimento econômico
sustentável” é um preceito fundamental.
Obs: não confundir. SUSTENTABILIDADE ECONÔMICA é focada na renovação dos

recursos naturais com vistas à perpetuação do processo produtivo, enquanto o
DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL adiciona a este aspecto econômico a ênfase no
meio ambiente, conciliando produção e humanidade.
AQUECIMENTO GLOBAL. “A Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança

do Clima” – United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC) – é o
primeiro documento internacional a tratar sobre aquecimento global. Assinada durante a
Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, realizada no Rio
de Janeiro em junho de 1992, consiste em um marco histórico, visto que reconhece que a
estabilidade do sistema climático do planeta pode ser afetada por emissões de dióxido de
carbono e outros gases causadores do efeito estufa por fontes antrópicas. Sua vigência
iniciou-se em 21.03.1994 e, até novembro de 2007, já havia sido ratificado por 192 países.
Segundos seus artigos, os Governos comprometem-se, em síntese, a: coletar e compartilhar

informações, a: coletar e compartilhar informações acerca de gases causadores do efeito
estufa, políticas nacionais e melhores práticas; lançar estratégias nacionais quanto a tais
gases e adaptá-las aos impactos que estão por vir, incluindo a previsão de apoio financeiro e
tecnológico aos países em desenvolvimento; cooperar na preparação para adaptação aos
impactos da mudança climática.
A partir da assinatura deste Tratado, há anualmente encontros dos países signatários,

chamados de Conferências das Partes Signatárias da Convenção-Quadro sobre Mudanças
421
Climáticas (COPs), para debate das questões relacionadas ao aquecimento global. Dentre
estes se destaca o realizado no ano de 1997 na cidade de Quioto, Japão, que originou o
famoso Protocolo que leva o nome desta cidade. Vale observar que o Protocolo de Kyoto
guarda autonomia em relação à Convenção-Quadro; há países, como os Estados Unidos da
América, que, embora signatários da convenção, não assinaram aquele Protocolo.
O Protocolo não estipula metas e prazos para todos os gases que produzem efeito estufa,
mas apenas para quatro deles: dióxido de carbono, metano, óxido nitroso e hexafluoreto de
enxofre; e duas famílias de gases: hidrofluorcarbonos (HFCs) e perfluorcarbonos (PFCs).
As reduções de tais gases devem ser traduzidas em ‘equivalentes de CO2” (BELTRÃO,
467/469)
NORMAS INTERNACIONAIS EM TEMA AMBIENTAL. NORMAS GERAIS DO

DIREITO INTERNACIONAL DO MEIO AMBIENTE. Examinaremos a seguir, de
maneira muito sucinta, alguns dos principais documentos internacionais voltados ao tema
do meio ambiente, que, apesar de não serem tecnicamente tratados, trazem preceitos que
servem de importantes referências para o tratamento da questão ambiental no âmbito
internacional, que funcionam, na prática, como soft law. 1) Declaração de Estocolmo de
1972. A declaração de Estocolmo sobre o Meio Ambiente Humano visa a estabelecer
princípios comuns que possam orientar a humanidade no esforço de preservação e de
melhoria do meio ambiente onde vive. É considerada o ponto de partida da construção do
atual sistema internacional de proteção ambiental. 2) Declaração do Rio de 1992. A
declaração do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento foi proclamada por ocasião da
Eco 92, em 1992. A Declaração do Rio mantém praticamente todos os valores consagrados
na Declaração de Estocolmo, mas os atualiza, à luz dos avanços ocorridos em duas décadas
de negociações internacionais no campo ambiental, dos progressos científicos e das
mudanças ocorridas no meio ambiente global. A declaração salienta, logo no princípio, que
os seres humanos estão no centro das preocupações com o desenvolvimento sustentável,
tendo direito a uma vida saudável e produtiva, desde que em harmonia com o ambiente
onde vivem. O Direito Internacional do Meio Ambiente é, portanto, antropocêntrico. Na
construção do desenvolvimento sustentável, os Estados têm responsabilidades comuns,
porém diferenciadas. Nesse sentido, os países desenvolvidos reconheceram a maior
responsabilidade que lhes cabe na busca internacional do desenvolvimento sustentável,
tendo em vista as pressões exercidas por suas sociedades sobre o meio ambiente global e
por conta das tecnologias e recursos financeiros que controlam. Ao mesmo tempo, as ações
internacionais na área do meio ambiente e do desenvolvimento devem também atender aos
interesses e às necessidades de todos os países, prioritariamente aqueles ainda em
desenvolvimento. 3)Agenda 21. A agenda 21 foi aprovada na Eco 92 e é um programa de
ação que visa garantir o desenvolvimento econômico em condições equitativas para toda a
humanidade, dentro de parâmetros de respeito ao meio ambiente. Não é um tratado e,
portanto, não é juridicamente vinculante. Entretanto, a importância que as suas normas
adquiriram para as políticas ambientais dos Estados e das instituições em geral permite
classificá-la como soft law.” (PORTELA, 383/386).
Obs1: a Organização das Nações Unidas prorrogou o Protocolo de Kyoto até 2020. Obs2:
Em junho de 2012, foi realizada a Conferência RIO+20, com o objetivo da renovação do
422
compromisso com o desenvolvimento sustentável. O documento final elaborado foi tímido

em relação aos aspectos especificamente relacionados ao meio ambiente, negligenciando
temas como o aquecimento global. De uma forma geral, o documento apontou a pobreza
como o maior desafio para que os países atinjam a excelência nos pilares econômico, social
e ambiental.
REGULAÇÃO DE TEMAS ESPECÍFICOS NO DIREITO INTERNACIONAL DO

MEIO AMBIENTE. Proteção da fauna, da flora e das florestas. O primeiro tratado
voltado a proteger a fauna, a flora e as florestas foi, segundo Soares, a Convenção para a
Proteção da Flora, da Fauna e das Belezas Cênicas Naturais dos Países da América, firmada
em 1949 (Decreto 58.054, de 23/08/1966).
Outro tratado importante é a Convenção sobre Zonas Úmidas de Importância Internacional,

especialmente como habitat das Aves Aquáticas (Convenção de Ramsar), 1971, emendada
por um Protocolo de 1982 (Decreto 1.905, de 16/05/1996). A Convenção para o Comércio
Internacional das Espécies da Flora e Fauna Selvagens em Perigo de Extinção, conhecida
como “Cites”, foi firmada em 1973 (Decreto 76.623, de 17/11/1975), com o intuito de
combater a degradação da fauna e da flora pela imposição de limitações às transações
comerciais internacionais que envolvam seus exemplares, suas partes e produtos derivados.
Outro tratado que regula a proteção da fauna, da flora e das florestas é a Convenção sobre a
Diversidade Biológica, de 1992 (Decreto 2.519, de 16/03/1998). A Convenção parte do
princípio de que os recursos da biodiversidade devem ser preservados prioritariamente in
situ, ou seja, no habitat natural de onde originam ou, no caso ex situ, ao menos no país de
origem.
Outro tratado de interesse para a proteção da flora e das florestas é o Acordo Internacional
de Madeiras Tropicas, assinado em 1994 (Decreto 2.707, de 04/08/1998), que visa regular o
comércio internacional de madeiras nobres dos trópicos.
Proteção do solo e desertificação. O principal tratado a respeito é a Convenção

Internacional de Combate à Desertificação nos Países afetados por Seca Grave e/ou
Desertificação, particularmente na África, firmada em 1994 (Decreto 2.741, de
20/08/1998).
Antártida. A Antártida é uma área internacional, que não pertence a nenhum Estado
específico. Como recorda Soares, é o ‘único espaço na terra que constitui um habitat
preservado em seu Estado natural e que, dada sua fragilidade, os Estados têm a intenção de
conservar’. Para preservar o continente antártico, o Tratado da Antártida proíbe manobras
militares e experiência com armas, inclusive nucleares, naquela área (art. I, § 1º), bem
como o uso daquele território como depósito de lixo radioativo (art. V, § 1º). Por outro lado,
o tratado favorece a pesquisa científica na Antártida (art. II e III) e limita as reivindicações
territoriais sobre a região (art. IV), reduzindo o risco que a ocupação humana certamente
poderia trazer sobre o ambiente local. Por fim, o Tratado Antártico obriga os Estados a
deliberarem acerca da preservação e conservação dos recursos vivos na Antártida (art. IX, §
1i, ‘f’).
423
Alimentos transgênicos e organismo geneticamente modificados: o Protocolo de

Cartagena. O principal tratado voltado a regular a produção e manejo de organismos
geneticamente modificados é o Protocolo da Cartagena sobre Biossegurança da Convenção
sobre Diversidade Biológica, de 2000 (Decreto 5.705, de 16/02/2006).
Combate ao aquecimento global. Poluição atmosférica: o Protocolo de Quioto.

Proteção da camada de ozônio. A poluição atmosférica começou a tomar lugar de
destaque no Direito Internacional a partir do julgamento do caso da Fundição Trail (Trail
Smelter Case), que envolveu o Canadá e os Estados Unidos e foi decidido em 1941. O caso
referia-se às atividades de uma fundição canadense localizada próxima à fronteira com os
EUA, cujas atividades estariam poluindo o território norte-americano. O laudo arbitral que
decidiu o caso determinou que ‘nenhum Estado tem o direito de usar ou permitir o uso de
seu território de maneira tal que emanações de gases ocasionem danos dentro do território
de outro Estado ou sobre as propriedade ou pessoas que aí se encontrem, quando se trata de
consequências graves, e o dano seja determinado mediante prova certa e conclusiva.’ Como
resultado, o Canadá teve de pagar uma reparação aos EUA, e foram determinados os
parâmetros mínimos de operação que a empresa deveria seguir para cessar as atividades
poluidoras.
Poluição do mar e pesca. O combate à poluição do mar é um dos temas regulados no

principal tratado referente ao Direito do Mar, no caso a Convenção das Nações Unidas
sobre o Direito do Mar, assinada em Montego Bay (Jamaica), em 1982 (Decreto 1.530, de
22/06/1995).” (PORTELA, 383/395)
REPARAÇÃO DO DANO ECOLÓGICO. A RESPONSABILIDADE

INTERNACIONAL POR DANOS AO MEIO AMBIENTE E A REPARAÇÃO DO DANO
ECOLÓGICO. No âmbito do Direito Internacional do Meio Ambiente, a responsabilidade
internacional é objetiva ou por risco. Com isso, não se perquire acerca da eventual culpa do
agente pelo dano e, nesse sentido, basta que se configure um prejuízo para que surja a
obrigação de reparação, independentemente da forma pela qual o autor do dano tenha ou
não concorrido para o problema. Também é irrelevante para a configuração da
responsabilidade internacional no campo ambiental o fato de a atividade ser ou não
considerada ‘perigosa’ ou, ainda, de ser ou não proibida pelo Direito Internacional.
Os tratados referentes à proteção do meio ambiente que se referem à responsabilidade

internacional por danos ambientais e que se encontram em vigor no Brasil são os seguintes:
Convenção de Viena sobre Responsabilidade Civil por Danos Nucleares (Decreto 911,
03/09/1993); Convenção Internacional sore Responsabilidade Civil em Danos Causados
por Poluição por Óleo, de 1969 (Decreto 79.437, de 28/03/1977), celebrada sob a égide da
Organização Marítima Internacional (OMI); e a Convenção Internacional sobre a
Responsabilidade Internacional por Danos Causados por Objetos Espaciais, de 1972
(Decreto 71.981, de 22/03/1973).” (PORTELA, 399).
Atenção: Valerio de Oliveira Mazzuoli defende que os direitos relacionados ao meio

ambiente inserem-se na categoria de direitos humanos. Por isso, aos tratados respectivos
aplicam-se as mesmas regras aplicáveis aos tratados de direitos humanos (são incorporados
em caráter supralegal, podendo adquirir o status de emenda constitucional, caso aprovados
424
por quórum especial)
Questões prova oral:
→ Fale sobre desenvolvimento sustentável. Com que status os tratados internacionais de

direito ambiental são incorporados (27° CPR)
425
Ponto 23.a. Domínio público terrestre. Evolução do regime jurídico das terras
públicas no Brasil. Faixa de fronteira. Vias públicas. Domínio público do
subsolo. Recursos minerais. Potenciais de energia hidráulica. Domínio
público aéreo
Principais obras consultadas: Resumo do Grupo do 26º CPR; Di Pietro, Maria Sylvia
Zanella Di Pietro, Direito Administrativo, 24ª edição (2011), Editora Atlas
Legislação básica: Constituição Federal; Código de Minas; Lei 12.734/2012.
1. Noções Gerais. Os bens públicos podem ser de uso comum do povo, de uso especial e
dominical. São bens públicos os pertencentes às pessoas jurídicas de direito público,
podendo ser corpóreos, incorpóreos, móveis, imóveis, semoventes, créditos, ações.
2. Conceito Domínio Público. Segundo José dos Santos Carvalho Filho, a expressão
domínio público não tem sentido unívoco. De um lado, pode significar bens que pertencem
ao domínio do Estado ou que estejam sob sua administração/regulamentação. Por outro,
pode significar conjunto de bens destinados à coletividade. Citando Cretella Júnior, que
define o domínio público como conjunto de bens móveis e imóveis destinados ao uso direto
do Poder Público ou a utilização direta ou indireta da coletividade, regulamentados pela
Administração e submetidos a regime de direito público. Por sua vez, Celso Antônio
Bandeira de Mello classifica os bens públicos quanto à natureza física em: i) bens de
domínio hídrico e; ii) bens de domínio terrestre. Os bens de domínio terrestre compreendem
os do solo e do subsolo. Domínio do solo: a) terras devolutas; b) terrenos da marinha; c)
terrenos reservados; d) terrenos acrescidos; e) ilhas. Domínio do subsolo: a) cavidades
subterrâneas; b) jazidas minerais.
3. Evolução do regime jurídico das terras públicas no Brasil. A história da propriedade

rural, no Brasil, compreende quatro fases: de sesmarias, a de posses, a que se inicia com a
Lei de Terras (Lei n. 601/1850) e a que tem por marco a instauração da República, com a
Constituição de 1891. No Brasil todas as terras foram, originariamente, públicas, por
pertencentes à Coroa Portuguesa, por direito de conquista. Depois, passaram ao Império e à
República, sempre como domínio do Estado. A primeira medida adotada com vistas à
colonização foi a divisão das terras em capitanias hereditárias, incluindo entre os direitos
outorgados aos donatários o de distribuir sesmarias, assim consideradas as glebas de terras
públicas que eram concedidas aos particulares interessados em cultivá-las, mediante o
pagamento de uma renda calculada sobre os frutos. A concessão de sesmarias, feita sob o
regime enfitêutico, gerou os grandes latifúndios.
426
Em 1822, pouco antes da Independência, foi suspensa a concessão de sesmarias, iniciando-

se a segunda fase, de ocupação; como não havia legislação disciplinando o uso das terras,
as pessoas tomavam posse e começavam a cultivá-las. A partir de então, a morda habitual e
o cultivo da terra foram considerados fatores essenciais à legitimação da posse. Com o
intuito de regularizar a situação das terras públicas e legitimar as ocupações, foi
promulgada a primeira lei de terras no Brasil – a Lei n. 601/1850, que: a) definiu as terras
devolutas e proibiu sua aquisição a não ser por compra, salvo as limítrofes com outros
países; b) tratou da revalidação das concessões de sesmarias; c) dispôs sobre a legitimação
de posses e instituiu o processo de discriminação das terras públicas das particulares. Pelo
conceito da Lei n. 601/1850, terras devolutas eram terras vagas, abandonadas, não
utilizadas quer pelo poder público, quer por particulares. Esta lei foi regulamentada pelo
Dec. Imperial 1.318/1854 que instituiu as terras reservadas e a faixa de fronteira.
A quarta fase da evolução do regime de terras se inicia com a Constituição de 1891, que
reservou para a União a porção de terras indispensável à defesa das fronteiras, fortificações,
construções militares e estradas de ferro federais; transferiu as demais aos Estados. O Dec.
Federal 19.924/31 reafirmou o direito dos Estados-membros sobre as terras que lhes foram
transferidas pela Constituição de 1891. O Decreto-lei n. 9.760/46 define as terras devolutas
federais em seu artigo 5º: são devolutas, na faixa da fronteira, nos Territórios Federais e
no Distrito Federal, as terras que, não sendo próprias nem aplicadas a algum uso público
federal, estadual ou municipal, não se incorporaram ao domínio privado. Na Constituição
de 1988, em seu art. 20, enumera os bens pertencentes à União.
As terras públicas compõem-se de terras devolutas, plataforma continental, terrenos

reservados, terras ocupadas pelos silvícolas, terrenos de marinha, terrenos acrescidos, ilhas
dos rios públicos e oceânicas, álveos abandonados, além das vias e logradouros públicos e
áreas ocupadas como fortificações e edifícios públicos.
4. Conceito de Faixa de Fronteira e de Vias Públicas. Segundo José dos Santos Carvalho
Filho, faixa de fronteira é a área de 150 km de largura que corre paralelamente à linha
terrestre demarcatória da divisa entre o território nacional e países estrangeiros, considerada
fundamental para a defesa do território nacional (v. art. 20,§ 2º, da CF). São de domínio da
União as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras. Porém, nem toda área
situada na faixa de fronteira é de domínio público. Há áreas nessa faixa que são de domínio
privado. Outrossim, conforme Súmula 477 do STF, há transferência tão somente do uso das
terras devolutas, permanecendo o domínio com a União. Se os Estados-membros
concederem títulos a terceiros serão considerados alienação a non domino. A Lei nº 6634/79
disciplina as restrições, condições de uso e de alienação das terras situadas na faixa de
fronteira.
No julgamento da Pet 3388 (Demarcação Raposa/Serra do Sol), o relator Min. Carlos Brito,
considerou que há compatibilidade entre a apropriação usufrutuária de terras indígenas e
faixa de fronteira, sobretudo, porque a Constituição não faz ressalva nenhuma quanto à
demarcação abrangente de faixa de fronteira ou nela totalmente situada, deixando expressa
a possibilidade de seu uso e ocupação não estatal, a serem regulados em lei (CF, art. 20, §
2º). Segundo Hely Lopes Meirelles, as terras ocupadas com as vias e logradouros públicos
pertencem às Administrações que os construíram. Tais áreas podem constituir bens de uso
427
comum do povo ou de uso especial. Estradas há que, embora de domínio público, são
reservadas a determinadas utilizações ou a certos tipos de veículos.
As estradas de rodagem compreendem, além da faixa de terra ocupada com o revestimento

da pista, os acostamentos e as faixas de arborização, áreas essas pertencentes ao domínio
público da entidade que as constrói, como elementos integrantes da via pública. A
legislação rodoviária geralmente impõe uma limitação administrativa aos terrenos
marginais das estradas de rodagem, consistente na proibição de construções a menos de 15
metros da rodovia. Tal limitação só abrange a zona rural, cessando quando a rodovia
ingressa no perímetro urbano na condição de avenida ou rua. De acordo com Maria Sylvia
di Pietro, pode-se conjugar o uso comum do povo com uso privativo, exercido por
particulares para diversas finalidades. A Administração Pública detém a gestão do domínio
público, o poder de consentir nessa utilização. É possível o uso privado das vias públicas
para realização de feiras-livres, distribuição de jornais, etc. Cuida-se de uso privado,
exercido por particular em seu próprio interesse, no entanto, há utilidade pública.
5. Domínio público do subsolo. Recursos minerais. Potenciais de energia hidráulica.
Nos termos do artigo 20, IX e X da Constituição Federal são bens da União: os recursos
minerais, inclusive os do subsolo; as cavidades naturais subterrâneas e os sítios
arqueológicos e pré-históricos. Assim, fora desses casos, o domínio do subsolo é privado,
pertencendo ao proprietário do solo, até uma profundidade que lhe seja útil.
O artigo 176 da Constituição Federal prevê que “as jazidas, em lavra ou não, e demais
recursos minerais e os potenciais de energia hidráulica constituem propriedade distinta da
do solo, para efeitos de exploração ou aproveitamento, e pertencem à União, garantida ao
concessionário a propriedade do produto da lavra”. Como se observa os recursos minerais
são bens da União, fazendo parte do denominado domínio público do subsolo.
Jazida é “toda massa individualizada de substância mineral ou fóssil, aflorando à superfície

ou existente no interior da terra e que tenha valor econômico” (art. 4º, Decreto-lei 227/67 –
Código de Mineração). Mina é a jazida em lavra. A jazida é fenômeno geológico, da
natureza, enquanto a mina é o resultado de exploração da jazida, traduzindo uma atividade
econômica e produtiva.
Ao proprietário do solo o §2º, artigo 176 assegura participação nos resultados da lavra, na
forma e no valor que dispuser a lei. Além disso, o artigo 20, §1º, assegura aos Estados, ao
Distrito Federal e aos Municípios, bem como a órgãos da Administração Direta da União,
participação no resultado da exploração de petróleo ou gás natural, de recursos hídricos
para fins de geração de energia elétrica e de outros recursos minerais no respectivo
território, plantaforma continental, mar territorial ou zona econômica exclusiva, ou
compensação por essa exploração. Atualmente, o pagamento de royalties do petróleo foi
alterado pela Lei 12.734/2012, que estendeu o direito à compensação para todos os Estados
e Municípios, respeitados as Concessões realizadas sob a égide da lei antiga, ou seja, ela só
vale para o futuro. Os novos critérios, porém, foram suspensos por liminar da Min. Cármen
Lúcia na ADI 4917.
428
A pesquisa e a lavra dependem da autorização ou concessão da União e só podem ser

dadas, no interesse nacional, a brasileiros ou empresa constituída sob as leis brasileiras e
que tenha sede e administração no País, na forma da lei, que estabelecerá as condições
específicas quando essa atividades se desenvolverem em faixa de fronteira ou terra
indígenas (art. 176, §1º da Constituição). Nos termos do §3º do artigo 176, a autorização de
pesquisa será sempre por prazo determinado e as autorizações e concessões não poderão ser
cedidas ou transferidas, total ou parcialmente, sem prévia anuência do poder concedente.
Observação: Dispõe o art. 91, § 1º, III, da CF que “Compete ao Conselho de Defesa
Nacional propor os critérios e condições de utilização de áreas indispensáveis à segurança
do território nacional e opinar sobre seu efetivo uso, especialmente na faixa de fronteira e
nas relacionadas com a preservação e a exploração dos recursos naturais de qualquer tipo”.
Para interpretar o dispositivo, foi proferido o Parecer do Advogado Geral da União
AGU/JD-1/2004 (Processo n° 00186.000106/2004-14), aprovado pelo Presidente da
República (vincula o Poder Executivo, portanto), que dispõe: “a manifestação do Conselho
de Defesa Nacional nos casos de pedidos de autorização para pesquisa, lavra, exploração e
aproveitamento de recursos minerais na faixa de fronteira é indispensável, antecede o ato de
outorga do título minerário e, quando contrária ao deferimento do pleito, impeditiva dessa
outorga”.
7. Domínio público aéreo.
Insuscetível de apropriação particular, soberania exclusiva do país. Basicamente rege-se

pelo Código Brasileiro de Aeronáutica (Lei 7565/86) e por Convenções Internacionais.
Projeta-se sobre todo o território nacional, inclusive sobre o mar territorial subjacente. Não
há direito à passagem inocente de aeronaves, todo o sobrevoo precisa de autorização.
Entretanto, a Convenção sobre Aviação Civil Internacional (Convenção de Chicago)
permite que aeronaves de seus Estados-partes desde que em voos não regulares, sobrevoem
outros Estados-partes sem fazer escalas, ou fazendo escalas apenas para fins não
comerciais, sem necessidade de obter licença prévia;
Regido pelo Código Brasileiro de Aeronáutica (art. 303, §2° autoriza o abatimento de
aeronave classificada como hostil); Convenção de Chicago (sobre a aviação civil
internacional); Convenção de Varsóvia (transporte aéreo internacional); Convenção de
Montreal (transporte aéreo internacional).
→ Aborde os seguinte temas: Terras devolutas, propriedade, exploração mineral, oitiva do

Conselho de defesa nacional. (27°CPR)
429
Ponto 23.b. Processo e procedimento administrativo. A instância administrativa.

Representação e reclamação administrativas. Pedido de reconsideração e
recurso hierárquico próprio e impróprio. Prescrição administrativa
Editora JusPodivm (2012).
Legislação básica: CF, 5º XXXIV e XXXV; Lei 9.784/99; Decreto 20.910/32.
1. Noções Gerais. Esses institutos possuem fundamento constitucional no direito de

petição, enquanto possibilidade do cidadão obter informações ou o reparo de ilegalidades.
(CF, 5º, XXXIV). Para concretizar tais interesses, é utilizada a ideia do processo, com a
finalidade de ser uma marcha adiante, progresso, desenvolvimento, um meio pelo qual o
Estado se utiliza para atingir seus fins, seja na seara judicial, legislativa ou especificamente
na área administrativa, com todos os incidentes e recursos visando ao atendimento do
devido processo legal. A instauração do processo administrativo é obrigatória quando o
exercício da autotutela produzir efeito na esfera de interesses individuais (REsp 1090884).
O STJ entende que a Lei nº 9.784/99 é aplicável a todos os entes da Administração, pois
disciplina situações abrangentes à administração pública (REsp 1148460)
2. Conceito de procedimento. Série de atos coordenados para a realização dos fins

estatais, existindo nas três funções do Estado, como será demonstrado abaixo.
3. PROCESSO E PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO. Processo: Relação jurídica

integrada por algumas pessoas, que nela exercem atividades direcionadas para determinado
fim, existindo nas três funções do Estado: processo legislativo, processo administrativo e
processo judicial. Procedimento administrativo: Modo pelo qual os diversos atos se
relacionam na série constitutiva de um processo. Para Carvalho Filho, é inadequada a
expressão procedimento administrativo como substituta de processo administrativo, pois
não são figuras antagônicas, mas ligadas entre si, onde todo processo demanda uma
tramitação de atos, que seria o procedimento. Diferença entre processo judicial e
administrativo: Além da diversidade do julgador (Administração Pública e Judiciário), no
processo administrativo o Estado é, ao mesmo tempo, parte e julgador, não ocorrendo a
coisa julgada judicial, mas tão somente a coisa julgada administrativa, cujo conceito será
abaixo explicitado. O processo administrativo pode iniciar-se de ofício ou a pedido do
430
interessado (não se aplica o princípio da inércia). São capazes, para fins de processo
administrativo, os maiores de dezoito anos, ressalvada previsão especial em ato normativo
próprio. Tipos de processo administrativo: Gracioso (sem lide) e o contencioso (com lide,
ou seja, com interesses contrapostos, como no processo administrativo disciplinar).
Princípios de processo administrativo: a) legalidade: dever de atuação conforme a lei e o

direito; b) finalidade: atendimento a fins de interesse geral, vedada a renúncia total ou
parcial de poderes ou competências, salvo autorização em lei; c) impessoalidade:
objetividade no atendimento do interesse público, vedada a promoção pessoal de agentes ou
autoridades; d) moralidade: atuação segundo padrões éticos de probidade, decoro e boa-fé;
e) publicidade: divulgação oficial dos atos administrativos, ressalvadas as hipóteses de
sigilo previstas na Constituição; f) razoabilidade ou proporcionalidade: adequação entre
meios e fins, vedada a imposição de obrigações, restrições e sanções em medida superior
àquelas estritamente necessárias ao atendimento do interesse público; g) motivação:
indicação dos pressupostos de fato e de direito que determinarem a decisão; h) segurança
jurídica: observância das formalidades essenciais à garantia dos direitos dos administrados,
bem como interpretação da norma administrativa da forma que melhor garanta o
atendimento do fim público a que se dirige, vedada a aplicação retroativa de nova
interpretação; i) informalismo: os atos só dependem de forma determinada quando a lei
expressamente exigir. Atenção: os atos devem ser produzidos por escrito, em vernáculo,
com data, local e assinatura da autoridade responsável (art. 22, § 1° da Lei 9.784); j)
gratuidade: proibição de cobrança de despesas processuais, ressalvadas as previstas em lei;
k) oficialidade ou impulso oficial: impulsão, de ofício, do processo administrativo,
inclusive na busca de provas (verdade material), sem prejuízo da atuação dos interessados;
l) contraditório e ampla defesa: garantia dos direitos à comunicação, à apresentação de
alegações e à produção de provas, nos processos de que possam resultar agravamento da
situação e outras situações de litígio. Conforme Súmula Vinculante n° 5, “A falta de defesa
técnica por advogado no processo administrativo disciplinar não ofende a Constituição”.
Conforme Súmula Vinculante n° 13, “Nos processos perante o tribunal de contas da união
legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão” (Súmula
Vinculante 3). Atenção à parte final: a concessão inicial não necessita de contraditório
porque, nesse momento, a relação travada é entre o TCU e a Administração. Contudo, após
a concessão definitiva, é necessário instaurar processo administrativo e observar o
contraditório (STF, MS 24268). O mesmo se aplica no caso de inércia superior a 5 anos a
partir do registro do protocolo do processo no TCU, porque, após esse prazo o aposentado
ou pensionista tem justa expectativa quanto ao recebimento de verba alimentar (STF, MS
25.116).
O processo inicia-se perante a autoridade competente de menor nível hierárquico. A

instrução é promovida de ofício, mas os interessados podem propor provas. As propostas
podem ser recusadas se forem ilícitas, impertinentes, desnecessárias ou protelatórias. São
inadmissíveis as obtidas por meios ilícitos. Aplica-se a regra de que aquele que alega tem o
ônus de provar. A intimação deve ser feita por meio que assegure a ciência do interessado.
A mera publicação só é possível no caso de interessados indeterminados, desconhecidos ou
431
com domicílio indefinido. Atenção: a revelia não importa reconhecimento da verdade dos
fatos, em razão do princípio da verdade material, que é consectário do princípio da
oficialidade. Se um parecer obrigatório e vinculante deixar de ser emitido no prazo fixado,
o processo não terá seguimento até a respectiva apresentação. Se o mencionado parecer for
obrigatório e não vinculante, o processo poderá ter prosseguimento e ser decidido com sua
dispensa. Após o encerramento da instrução, o interessado terá o direito de manifestar-se no
prazo máximo de dez dias, salvo se outro prazo for legalmente fixado. Encerrada a
instrução, a Administração tem até trinta dias para decidir, salvo prorrogação motivada, por
igual período. O interessado pode desistir, total ou parcialmente, ou renunciar ao direito.
Os recursos administrativos não têm efeito suspensivo, podendo ser interpostos no prazo
de 10 dias da ciência ou divulgação da decisão, por: a) que for parte no processo; b) aqueles
cujos direitos ou interesses forem indiretamente afetados pela decisão recorrida; c) as
organizações e associações representativas, no tocante a direitos e interesses coletivos; d) os
cidadãos ou associações, quanto a direitos ou interesses difusos. A Administração tem o
prazo de 30 dias para decidir o recurso. A autoridade recorrida tem 5 dias para reconsiderar,
devendo remeter os autos à Autoridade julgadora, após esse prazo. Os recursos
intempestivos não serão conhecidos, mas a Administração Pública pode rever a decisão em
favor do Administrado de ofício, desde que não consumada a prescrição judicial da
pretensão do particular (art. 63, § 2°, da Lei 9.784). Conforme Súmula vinculante 21, “É
inconstitucional a exigência de depósito ou arrolamento prévio de dinheiro ou bens para
admissibilidade de recurso administrativo”. Haverá no máximo 3 instâncias
Administrativas, salvo disposição legal. É possível a reformatio em pejus, mas a lei exige a
ciência ao recorrente para que possa apresentar alegações antes da decisão (art. 64, § único,
Lei 9.784/99). Quando o recorrente alegar contrariedade à Súmula Vinculante, a Autoridade
recorrida deverá reconsiderar a decisão ou esclarecer sobre a inaplicabilidade da súmula. A
autoridade que julgar o recurso, por sua vez, deve tratar da aplicabilidade ou não da súmula
ao caso.
4. A INSTÂNCIA ADMINISTRATIVA: Meio pelo qual o Estado se utiliza para promover
o processo administrativo, podendo ser classificado pelos seguintes sistemas
administrativos: a) sistema da jurisdição uma, todas as causas podem ser julgadas pelo
Judiciário, inspirada no modelo inglês, atualmente utilizado no Brasil (CF, 5º XXXV – a lei
não excluirá do judiciário lesão ou ameaça a direito). Observação: Salvo expressa
disposição legal, não é necessário o esgotamento da instância administrativa para ingressar
na via judicial; b) sistema do contencioso administrativo, inspirado no modelo francês,
caracteriza-se pela repartição da função jurisdicional entre o Judiciário e Tribunais
administrativos, encabeçados por um Conselho de Estado (Observação: não existe
contencioso administrativo nestes moldes no Brasil).
Sindicância administrativa: meio sumário de que se utiliza a Administração para sigilosa

ou publicamente proceder à apuração de ocorrências anômalas no serviço público, as quais
confirmadas fornecerão elementos concretos para a imediata abertura de processo
administrativo disciplinar (caso tenha o poder de punir o investigado, mesmo em casos de
penas leves, deve observar o contraditório e a ampla defesa).
5. REPRESENTAÇÃO. Forma de manifestação administrativa pelo qual o interessado
432
denuncia irregularidades, ilegalidades e condutas abusivas oriundas de agentes da

administração pública, postulando a apuração e a regularização destas situações, com
fundamento constitucional no art. 74 par. 2º CF e 198 CPC (específico contra juízes que
retardam processos além dos prazos), bem como em diversos outros diplomas legislativos.
6. RECLAMAÇÃO ADMINISTRATIVA. Espécie de recurso em que o interessado

critica algum serviço da administração pública ou postula a revisão de ato que lhe prejudica
direito ou interesse. Regulamentado no decreto 20.910/32, extinguindo-se em um ano caso
não exista previsão de outro prazo. Observação: Existe a previsão de reclamação
constitucional na lei 11.417 contra ato administrativo que contrarie, negue vigência ou
aplique indevidamente súmula vinculante. Para Carvalho Filho se trata de hipótese de
impugnação de caráter jurisdicional e não administrativo
7. PEDIDO DE RECONSIDERAÇÃO. Recurso dirigido à mesma autoridade que

praticou o ato recorrido, podendo ser utilizado independentemente de previsão legal, com
fundamento no direito constitucional de petição. Súmula 430 STF – Pedido de
reconsideração na via administrativa não interrompe o prazo para MS.
8. RECURSOS HIERÁRQUICOS PRÓPRIOS. Recebem este nome porque tramitam na

via interna da mesma pessoa jurídica, dispensando previsão legal. Diferem-se dos recursos
hierárquicos impróprios, pois nestes o recorrente se dirige a autoridades em pessoa
jurídica distinta daquele de onde se originou o ato impugnado, não havendo entre o agente
recorrido e o prolator da nova decisão relação de subordinação, mas de vinculação, típica
de entidades jurídicas distintas (Ex: recurso para Ministro de Estado oriundo de Presidente
de Autarquia Federal). Esse tipo de recurso exige previsão legal.
9. PRESCRIÇÃO ADMINISTRATIVA. Para Hely Lopes Meirelles seria o escoamento

dos prazos para a interposição de recurso no âmbito da administração, ou para a
manifestação da administração sobre a conduta de seus servidores ou sobre direitos e
obrigações dos particulares perante o poder público. Fundamento: segurança jurídica
(lembrar do Princípio da confiança legítima, cobrado no 25º concurso do MPF) e
estabilidade das relações jurídicas. São prazos extintivos: prescrição, decadência e
preclusão. Observação: Existe o prazo de 05 anos para a própria administração pública
rever seus atos quando favoreçam particulares, conforme artigo 54 da lei 9.784/99, salvo
em caso de má fé do particular. Esse prazo tem natureza decadencial e não prescricional,
pois com o término do prazo extingue-se o direito potestativo da administração em rever os
próprios atos, salvo em caso de má-fé. O STF recentemente decidiu que o prazo se aplica
ao TCU, nos casos em que esse já aprovara a concessão de aposentadoria há mais de 5 anos
(MS 31.344). No caso de atos praticados anteriores à Lei 9.784, o prazo corre da publicação
dela (RESP 794.809).
10. COISA JULGADA ADMINISTRATIVA. Possuindo fundamento na garantia da
eficácia da segurança jurídica, podemos definir como a impossibilidade da Administração
Pública rever seus próprios atos após processo formal e interno com o particular, também
não podendo a mesma recorrer ao Poder Judiciário, tornando-se, pois, imutável a respectiva
decisão administrativa em prol do administrado. Obs: os processos administrativos de que
resultem sanções são passíveis de revisão, que pode ser realizada a qualquer tempo, quando
433
surgirem fatos novos, podendo ser realizada a pedido ou de ofício, não podendo resultar
agravamento da decisão (art. 65, Lei 9.784,99).
→ Fale sobre o recurso hierárquico próprio e impróprio. (27°CPR)
→ A administração pode anular seu próprios atos após ocorrida a prescrição? E após
recurso hierárquico próprio e impróprio? (27°CPR)
434
Ponto 23.c. Instrumentos processuais para a tutela do meio ambiente
Principais obras consultadas: MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental

Brasileiro. 11. ed. São Paulo: Malheiros, 2003. MILARÉ, Edis. Direito do Ambiente:
doutrina, pratica, jurisprudência, glossário / Edis Milaré. – 2. ed. rev. atual. e ampl. – São
Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2010. VITTA, Heraldo Garcia. O meio ambiente e
ação popular. São Paulo: Saraiva, 2000.
Legislação básica: art. 225, da CF/88; Lei 9.605/98; Lei nº 7.347/85;
O artigo 129 da Constituição estabelece a função do MP de zelar pelo meio ambiente,

promovendo as medidas cíveis e penais cabíveis (sem prejuízo da legitimação de terceiros
quanto às cíveis). O parâmetro acolhido pela jurisprudência para estabelecer a competência
ou não da Justiça Federal na tutela do meio ambiente acolhida é a ocorrência o seguinte: se
não houver dano a bem da União, a competência é estadual. O mesmo parâmetro vale para
definir se a competência é do MPF ou do MPE. Para esse fim não se aplica o parâmetro
vago do interesse nacional, regional ou local. Os instrumentos para tutela do meio ambiente
são os seguintes:
INQUÉRITO CIVIL: procedimento administrativo criado pela Lei nº 7.347/85, de caráter

pré-processual e inquisitorial, de âmbito interno e exclusivo do MP (presidido pelo
Procurador da República ou Promotor), destinado a fornecer provas e demais elementos
que fundamentem a ação do Ministério Público na defesa de valores, direitos e interesses
metaindividuais. Em caso de arquivamento, sob pena de falta grave, os autos deverão ser
submetidos em 3 dias ao Conselho Superior do MP, que o homologará ou baixará os autos
para realização de diligências. Não há obrigatoriedade de contraditório e ampla defesa, pois
não se destina à aplicação de sanções, mas à apuração de fatos e provas (STJ, HC 175596).
Contudo, a juízo do MP, pode ser útil e necessário observar o contraditório, ante a missão
institucional de fazer a justiça. Eventuais nulidades ou vícios do inquérito civil não têm
reflexo na ação judicial. O inquérito civil pode embasar a propositura de ação civil pública,
sem a necessidade de abertura de procedimento administrativo prévio (AREsp 113.436-SP).
Porém, é dispensável para o exercício da ação civil pública em defesa do meio ambiente,
caso já haja elementos mínimos para o ajuizamento. Constitui instrumento adequado para
também a ação penal (STJ - HC 175596; e art. 19 da Lei 9.605/98 e art. 39 § 5º do CPP),
dispensando o IP. Em ambos os casos, na dúvida deve promover a ação judicial (in dubio
pro societate). O MP tem poderes de notificação e requisição. O procedimento tem função
preventiva, quando obstaculiza um dano iminente; reparatória: quando enseja ação civil
435
pública; repressiva: quando se presta para ajuizamento de ação penal pública. Pressupõe a
existência de fato determinado de que decorra ou possa decorrer lesão a interesse ou
direitos velados pelo MP. Pode ser instaurado por portaria; por despacho que admite
representação; por determinação do PGR ou do CSMP. A lei 7.347/85 não instituiu prazo
para ajuizamento. A competência é do representante do MP com ofício no local onde
ocorreu ou possa ocorrer o dano, respeitadas as exceções constitucionais e legais. Se o dano
for de âmbito microrregional (Comarcas de um mesmo Estado), regional (Comarcas de
mais de um Estado) o inquérito poderá ser instaurado pelo representante do MP do Estado
de qualquer das circunscrições atingidas. Instaurados vários inquéritos, devem ser reunidos
e conduzidos perante o órgão que primeiro atuou. Cabe ao judiciário o controle de
legalidade do inquérito civil, especialmente dos desvios de poder ou finalidade e da
violação a direito de terceiros. A conclusão do IC se dá com a propositura da ACP ou
coletiva, ou com o seu arquivamento. A propósito do ICP, foram elaborados os seguintes
enunciados pela 5ª Câmara de Coordenação e Revisão do MPF: a) Enunciado nº 3:“O
representante privado e, nos casos relevantes a critério do Procurador da República, o
representante de órgão público, serão notificados da decisão de arquivamento de PA ou
ICP, podendo apresentar, no prazo de dez dias úteis, razões escritas ou documentos.
Mantido o arquivamento, os autos serão remetidos à revisão.”; b) Enunciado nº 4: “A
promoção de arquivamento de procedimento administrativo ou inquérito civil público deve
registrar a existência ou não de medidas no âmbito penal”; c) Enunciado nº 5: “Não é
cabível revisão de promoção de arquivamento quando os autos do PA ou ICP respaldaram
integralmente a propositura de ação civil pública. Havendo necessidade de preservação
dos autos para eventual consulta ou acompanhamento da respectiva ação é cabível a
homologação do arquivamento físico e os autos devolvidos à origem.”; Enunciado nº 6:
“As Portarias de instauração de PA ou ICP, os Termos de Ajustamento de Condutas, as
Recomendações e as Petições iniciais de ações serão encaminhadas para publicação, se
for o caso, e registros”.
AÇÃO CIVIL PÚBLICA: é instrumento processual para reparação dos danos causados ao
patrimônio público, bem como para reprimir ou impedir danos ao meio ambiente, ao
consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico e
por infrações de ordem econômica, protegendo, assim, interesses difusos da sociedade. Os
legitimados da ACP podem agir de forma concorrente e independente. Conforme doutrina
majoritária, trata-se de legitimidade extraordinária (substituição processual), porque os
legitimados atuam em nome próprio na defesa de interesse alheio (coletividade). Atenção:
reconhecida a ilegitimidade ativa ou no caso de desistência, deve ser aberto prazo para que
outros legitimados prossigam na ação (RESp 1177453 e art. 5º, § 3º, da Lei n. 7.347/85),
em razão do princípio da “primazia do conhecimento de mérito nas ações coletivas”. Por
outro lado, no caso do MPF, “A desistência de ação civil pública demanda prévia consulta
à Câmara instruída com razões de fato e de direito.” Enunciado nº 1 da 5° CCR/MPF. É
possível o litisconsórcio entre legitimados (ou entre o legitimado e a vítima, nos casos
excepcionais de defesa direito individual).
São legitimados ativos: a) os entes da Administração Pública direta e indireta: União,

Estados, DF, Municípios, autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de
economia mista, desde que incluam em seus Estatutos a defesa de um direito tutelável por
436
ACP. Alguns órgãos públicos sem personalidade jurídica também poderão propor ACP,
como o PROCON. É controversa a necessidade de demonstrarem pertinência temática
nesse caso, pois a lei não é expressa. b) Defensoria Pública: a legitimidade não é irrestrita,
deverá demonstrar que os interesses discutidos na ação têm pertinência com as suas
finalidades institucionais; c) Associações: é imprescindível a pertinência temática com a
previsão estatutária e a constituição há pelo menos um ano (esse requisito pode ser
dispensado pelo magistrado de acordo com a dimensão do dano ou relevância do bem
jurídico). A previsão estatutária para defesa do meio ambiente pode ser genérica, bastando
que possa ser inferida dos valores pelos quais pugna (p. ex: associação de moradores para
melhorar a qualidade de vida, cf. REsp 31.150/SP). Tema controverso é a necessidade de
autorização dos associados, que, em regra é desnecessária, conforme Súmula 629/STF. É
que a Lei nº 9.494/97 previu que a propositura de ACP contra o Poder Público por
associações depende de autorização dos associados, com relação nominal e endereço deles.
A doutrina e jurisprudência majoritárias têm dispensado esse requisito por entendê-lo
inconstitucional. Contudo, recentemente o STF entendeu que a legitimidade para executar
os efeitos patrimoniais é apenas dos que autorizaram (RE573.232 – acompanhar publicação
do acórdão); d) Sindicatos: podem propor ACP desde que haja pertinência temática. Não se
exige a pré-constituição anual do sindicato; e) Ministério Público: todos os MP’s podem
propor ACP, excetuado o MP dos Tribunais de Contas, que não pode atuar em juízo. O MP
sempre poderá atuar na defesa de interesses coletivos e difusos. Nos individuais
homogêneos, deve-se demonstrar que o direito tem expressão para a coletividade ou é
socialmente relevante.
Legitimidade passiva: qualquer pessoa (pública ou privada) pode ser réu. Em decorrência
da responsabilidade solidária vigorante em matéria ambiental, o litisconsórcio passivo
ocorre, figurando como réus tanto o responsável direto, quanto o indireto, ou ambos (Ex: no
licenciamento com dispensa de prévio estudo de impacto ambiental exigido por lei, a ação
será dirigida contra o empreendedor e o ente federado que irregularmente a licenciou).
Competência: a 1ª Seção do STJ entende que, sendo o MPF órgão da União, sua
participação na lide desloca o feito para a Justiça Federal (CC 107.638/SP); a 1ª Turma do
STF entende que não (RE 596836). A ACP em defesa do meio ambiente deve ser proposta
na comarca ou seção judiciária do local do dano (STJ - CC 113788). Trata-se de
competência absoluta. A justificativa é da facilitação do acesso à justiça pelas vítimas da
poluição/degradação, para a coleta de prova pericial e testemunhal e para possibilitar ao
juízo melhor conhecimento do fato. Se o dano atingir mais de uma Comarca ou Seção
Judiciária, será competente a capital do Estado, conforme art. 93 do CDC, que não se limita
às relações de consumo, aplicando-se também aos direitos difusos e coletivos (REsp
1.101.057). O ajuizamento da ação gera a prevenção para todas as posteriores com a mesma
causa de pedir ou objeto (art. 2, par. Único da Lei da ACP). Nos danos que abrangerem
mais de um Estado, é possível ajuizar a ação na capital dos Estados ou no DF (REsp
1018214), aplicando-se a mesma regra de prevenção acima. O STJ cancelou sua súmula
183, de modo que não “compete ao Juiz Estadual, nas comarcas que não sejam sede de
vara da Justiça Federal, processar e julgar ação civil pública, ainda que a União figure no
processo”, por violação ao § 3º do art. 109 da CF, já que a Lei da ACP não apresenta
previsão a este respeito.
437
Instrução: é crime o retardamento ou recusa na entrega de informações requisitadas pelo

MP a fim de instruir ACP (art. 10 da Lei da ACP). Qualquer pessoa poderá e o servidor
público deverá provocar a iniciativa do MP, ministrando-lhe informações sobre fatos que
constituam objeto da ação civil e indicando-lhe os elementos de convicção (art. 6). A ação
segue de rito ordinário, com possibilidade ampla de produção probatória. Atenção: o STJ
tem invertido o ônus da prova nas ações coletivas em matéria ambiental, com fundamento
no princípio da precaução (REsp 1237893/SP). Na ACP (assim como no MS coletivo), a
liminar é cabível, após a audiência do representante judicial da pessoa jurídica de direito
público, que deverá se pronunciar no prazo de setenta e duas horas. Não haverá
adiantamento de custas, emolumentos, honorários periciais e quaisquer outras despesas,
nem condenação, salvo no caso da associação ou sindicato (RESP 1181410), quando
comprovada má-fé. O privilégio não fere a isonomia, por tratar-se de medida necessária à
promoção dos direitos da sociedade. O ente a que pertencer o MP arcará com o custo da
prova pericial ao final, se esse for vencido (RESP 1237893). Conforme enunciado nº 2, da
5° CCR/MPF, “É cabível recurso contra decisão para adiantamento de custas, honorários
e quaisquer outras despesas de atos processuais. A Lei da ACP não prevê reexame
necessário. O STJ, contudo, aplica por analogia o art. 19 da Lei da Ação Popular para
reconhece-lo na ACP (REsp 1108542).
Sentença, condenação, execução: não é possível a conciliação na ACP acerca do conteúdo
do direito, apenas tratativas sobre como ele será efetivado. A transação não é possível, por
pressupor renúncia a direitos. Caso a ação não tenha sido proposta pelo o MP, ele deverá ser
ouvido sobre a conciliação. Além disso, deve ser dada ampla publicidade para que os
demais legitimados possam discordar do acordo e para que a sociedade possa se manifestar.
Após a conciliação, o juiz deverá homologar o acordo por sentença, em procedimento de
jurisdição voluntária, formando um título executivo judicial que não faz coisa julgada
material. Essa sentença não possui teor meritório; logo, não é cabível ação rescisória, mas
sim ação anulatória, ou até mesmo uma outra ação civil publica. Caso o proponente da ACP
dela desista, o MP deverá assumir a ação. Existindo o título executivo judicial (sentença ou
acordo), o MP será obrigado a atuar para dar cumprimento à sentença. Atenção: a
pretensão de reparação ao meio ambiente é imprescritível, por tratar-se de direito
indisponível (REsp 1150479). De outro lado, “a reparação ambiental deve ser feita da
forma mais completa possível, de modo que a condenação a recuperar a área lesionada não
exclui o dever de indenizar, sobretudo pelo dano que permanece entre a sua ocorrência e o
pleno restabelecimento do meio ambiente afetado (= dano interino ou intermediário), bem
como pelo dano moral coletivo e pelo dano residual (= degradação ambiental que subsiste,
não obstante todos os esforços de restauração).” (REsp 1180078/MG). A responsabilização
por dano ambiental é objetiva, aplicando-se a teoria do risco integral (recurso repetitivo
1354536). De outro lado, “É cabível ao Ministério Público Federal o ajuizamento de ação
civil pública por danos morais causados ao patrimônio público e social, como base no art.
1º c/c o inciso V da Lei 7.347/85” Enunciado nº 9 da 5° CCR/MPF.
Execução: Nas condenações em dinheiro, esse será destinado a um fundo (sistema de fluid
recovery - art. 13 da LACP). Os fundos não precisam guardar pertinência temática nem
territorial com o dano. Porém, se for matéria ambiental, o valor deve ser destinado a um
Fundo ambiental. No caso de direitos individuais homogêneos, a sentença será genérica.
Todas as pessoas prejudicadas deverão e terão o direito de ser reparadas. A legitimação para
438
execução é, em primeiro lugar, dos titulares do direito. Caso esses não a promovam em até
um ano, os legitimados para propor a ACP poderão executar a sentença, revertendo os
valores para um fundo. Caso os titulares dos direitos individuais homogêneos não
compareçam para receber num tempo determinado, os valores serão revertidos para um
fundo relativo aos interesses difusos. A sentença pode ser executada no domicílio dos
beneficiários (RESP 1.243.887/PR).
A extensão coisa julgada depende do direito e do tipo de julgamento proferido (coisa
julgada é secundum eventum litis ou secundum eventum probationem): a) Coisa julgada na
ACP por direito difuso: será erga omnes, salvo se denegatória por falta de provas; (b) Coisa
julgada na ACP por direito coletivo: será inter partes, entre as pessoas pertencentes ao
grupo afetado; (c) Coisa julgada na ACP por direito individual homogêneo: só há coisa
julgada para os titulares dos direitos individuais, e isso se a ação for julgada em favor deles
procedente. Se improcedente, eles poderão mover suas próprias ações individuais (salvo
não aceitaram a suspensão de seu processo individual após intimado, caso em que a coisa
julgada dessa prevalece sobre a da ACP, ainda que essa seja mais favorável). Em relação à
extensão objetiva, a lei de ACP determina que a coisa julgada só produzirá efeitos nos
limites da competência jurisdicional do órgão que prolatou a decisão. Fredie Didier Jr.
sustenta que a regra inconstitucional por ferir a isonomia e porque a coisa julgada produz
efeitos diferentes, se comparados o CDC e a LACP. Apesar de criticado, o critério é
mantido pelo STJ (REsp 1134957/SP). Registre-se que a abrangência nacional
indevidamente declarada em Ação Civil Pública não pode ser alterada na fase de execução,
sob pena de ofensa à coisa julgada (AgRg nos EDcl no REsp 1322002/DF).
COMPROMISSO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA: é instrumento para solução
extrajudicial do problema, por meio da adequação da conduta do infrator às exigências
legais. Podem propô-lo os legitimados para o ajuizamento da ACP, com exceção das
associações (arts. 5º, § 6º, da Lei nº 7.347/85 e 79-A da Lei 9.605/98), contudo, quando
firmado por qualquer dos colegitimados que não o órgão do MP, deve ser por este
ratificado, sob pena de nulidade. No caso de dano ambiental, deve haver reparação total,
por tratar-se de direito indisponível (não podendo o MP fazer concessões) e porque o
compromisso substitui a ação que seria aforada. O compromisso deve priorizar a
recuperação do dano ambiental através da restauração natural. Deverão ser estipuladas
cominações para o caso de inadimplemento. É possível a cumulação de obrigações de não
fazer, fazer e condenação em dinheiro (STJ, REsp 625.249/PR). O compromisso de
ajustamento é título executivo extrajudicial. Para garantir a certeza e liquidez do título,
deve conter (a) qualificação das partes investigadas e correta representação; (b) Descrição
da situação lesiva; (c) descrição das condições de tempo, modo e lugar do cumprimento das
obrigações. O termo de ajustamento pode ser convencionado antes do ajuizamento da ação,
sem intervenção judicial. Nesse caso, o ajustamento não transita em julgado, pois não há
homologação judicial e, dessa forma, não impossibilita outro legitimado, que não tenha
intervindo no acordo, propor ação civil pública. O compromisso tomado pelo órgão do MP
nos autos do inquérito civil enseja seu arquivamento, necessitando, assim, para se
completar e operar efeitos válidos do aval do Conselho Superior. Homologado e cumpridas
as obrigações avençadas, na forma, prazo e condições fixadas, serão elas consideradas
extintas, desaparecendo o interesse de agir dos legitimados. Os órgãos integrantes do
SISNAMA são obrigados a publicar a relação dos compromissos firmados em matéria
439
ambiental (art. 4, IV, da Lei 10.650/03).
AÇÃO POPULAR: remédio jurídico constitucional (art. 5°, LXXIII) que permite a
qualquer cidadão a anulação de “ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o
Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e
cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da
sucumbência”. Inspira-se na intenção de fazer de todo cidadão um fiscal do bem comum.
Atenção: tratando-se de defesa do meio ambiente, o procedimento a ser adotado será o
previsto na Lei de ACP e no CDC, e não o da Lei da Ação Popular (n° 4.717/65). A
cidadania é comprovada por meio do título de eleitor. Celso A. Pacheco Fiorillo sustenta
que, na ação popular ambiental, a legitimação cave a todos os brasileiros, estrangeiros e
residente, não se restringindo ao conceito de cidadão encartado na Lei nº 4.717/65.
Divergem desse pensamento: José Afonso da Silva; Michel Temer; Celso Ribeiro Bastos;
Rodolfo de Camargo Mancuso. A sujeição passiva apresenta uma composição tríplice: (1)
pessoa jurídica; (2) autoridade responsável; (3) os beneficiados pelo ato. Seu ajuizamento
exige capacidade postulatória. O MP acompanhará a ação, cabendo-lhe apressar a produção
da prova e promover a responsabilidade, civil ou criminal, dos que nela incidirem, sendo-
lhe vedado, em qualquer hipótese, assumir a defesa do ato impugnado ou dos seus autores
(art. 6º, § 4º da Lei nº 4.717/65).
INQUÉRITO PENAL: procedimento administrativo prévio, de natureza inquisitória,

destinado a apurar infrações penais e a fundamentar a ação penal. Não se sujeita ao
contraditório e ampla defesa, e eventuais vícios ou irregularidades não implicam a nulidade
da ação penal. O inquérito penal não é indispensável e, em matéria ambiental, vem sendo
substituído pelo inquérito civil. Pode ser sigiloso quando a autoridade policial necessitar
surpreender uma situação lesiva grave ou quando tiver acesso a dados sigilosos. O prazo
para conclusão é o previsto no art. 10 do CPP (10 dias – preso, 30 dias – solto). Ao receber
o inquérito o MP poderá oferecer denúncia, requerer diligências imprescindíveis ou pedir
seu arquivamento. Arquivado o inquérito, não mais poderá servir de base para denúncia,
salvo se surgirem novas provas e desde que não operada a prescrição. Se não houver
indícios de autoria e materialidade pode ser trancado por ordem judicial concedida em
habeas corpus. Como a ação penal em matéria ambiental é sempre pública incondicionada
(Lei nº 9.605/98, art. 26), o inquérito policial tem início em portaria da autoridade policial
ou por requisição do Juiz ou do MP. Também pode se iniciar pelo auto de prisão em
flagrante. Não há um rito preestabelecido para o inquérito.
AÇÃO PENAL PÚBLICA: Nas infrações penais ambientais da Lei nº 9.605/98, a ação
penal é pública incondicionada. Essa lei privilegiou a prevenção, ao prever muitos tipos de
perigo abstrato, penas leves e ampliar a possibilidade de sursis para condenações não
superiores a 3 anos de reclusão, tornando a privação da liberdade praticamente inaplicável.
Concretiza também o princípio do poluidor-pagador, ao exigir a composição do dano
ambiental (composição = acordo tendente à reparação) como pré-requisito à transação
penal (art. 27) e a efetiva reparação para a suspensão condicional do processo (art. 28, I),
para a extinção da punibilidade e para o sursis especial (art. 17).
O art. 3º da Lei nº 9.605/98 e o art. 225, § 3º, da CF introduzem a responsabilidade criminal
das pessoas jurídicas. Para tal responsabilização, o STJ exige a imputação simultânea da
440
pessoa física que atua em seu nome ou em seu benefício (RMS 37293). O MS é o
instrumento cabível para trancar a ação penal ajuizada exclusivamente contra pessoa
jurídica, pois o HC é inerente às pessoas físicas. A Súmula 91 do STJ, que atribuía a
competência à Justiça Federal para julgar crimes contra a fauna, foi cancelada. A
competência, em regra é da Justiça Estadual (STJ - CC 32444/SP; e STF - RE 300244/SC).
(27º CPR) NO QUE SE REFERE AO COMPROMISSO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA,

ANALISE OS ITENS ABAIXO E RESPONDA EM SEGUIDA:
I - É juridicamente inviável a formalização de compromissos de ajustamento de conduta
relativamente a situação caracterizadora de dano ambiental já consumado, pois, sendo
indisponível o bem ambiental, o único caminho legalmente admissível, em tal caso, é a
propositura de ação civil pública para promoção de responsabilidade civil.
II - A previsão de advertência, no compromisso de ajustamento de conduta destinado à
tutela do meio ambiente, no sentido de que, se não cumprida a obrigação avençada no
Termo, incidirá multa ali fixada e será proposta ação civil pública com vistas à promoção
de responsabilidade, configura coação, eivando de nulidade o ato jurídico.
III - Sendo um negócio jurídico, o compromisso de ajustamento de conduta deve preencher
os requisitos de existência, validade e eficácia, razão pela qual é inválido o TAC com vistas
à tutela do meio ambiente firmado sob a direção de órgão do Ministério Público que não
detenha atribuição em matéria ambiental, ressalvada a possibilidade de sua convalidação
judicial, mediante a propositura da ação de execução.
IV - É obrigatória, como requisito de validade do ato, a participação do ente ou órgão
ambiental do Poder Executivo na formalização de instrumentos de compromisso de
ajustamento de conduta que tenham por objeto a tutela do meio ambiente.
Responda, agora:
a) ( ) Todos os itens estão corretos.
b) ( ) Os itens I e III estão corretos.
c) ( ) Apenas o item IV está errado.
d) ( ) Todos os itens estão errados.
GABARITO SUGERIDO: Alternativa D.
ALTERNATIVA A – INCORRETA. As formas de reparação do dano ambiental são a (i)
restauração natural e a (ii) compensação ecológica lato sensu, que pode ocorrer via
substituição por equivalente in situ,substituição por equivalente em outro local, ou
indenização pecuniária. Tanto “a ação civil pública como o compromisso de ajustamento de
conduta são instrumentos capazes de possibilitar a reparação do dano ambiental da forma
mais integral possível.” (Milaré, Edis, coord. A ação civil pública após 20 anos. Leite, José
Rubens Morato e outros. Ação Civil Pública, termo de ajustamento de conduta e formas de
reparação do dano ambiental: reflexões para uma sistematização. p. 331 a 342)
ALTERNATIVA B – INCORRETA. O art. 5º, § 6° da Lei de Ação Civil Pública traz a
seguinte previsão “Os órgãos públicos legitimados poderão tomar dos interessados
compromisso de ajustamento de sua conduta às exigências legais, mediante cominações,
que terá eficácia de título executivo extrajudicial.” A previsão das consequências de seu
descumprimento é decorrência de sua validade como título executivo extrajudicial e, não
havendo qualquer discricionariedade ao órgão público que firmou o compromisso com o
interessado em não executar as cláusulas previstas no caso de descumprimento, é adequada
441
a menção expressa das consequências processuais do inadimplemento.

ALTERNATIVA C – INCORRETA. “O Termo de Ajustamento, por força de lei, encerra
transação para cuja validade é imprescindível a presença dos elementos mínimos de
existência, validade e eficácia à caracterização deste negócio jurídico” (Resp 802.060).
Porém, em caso de vício por incompetência do órgão do MP relativamente quanto à divisão
de atribuições, pode haver a convalidação administrativa pelo órgão competente mediante a
ratificação. “São convalidáveis os atos que tenham vício de competência e de forma”
(Carvalho Filho, José dos Santos, Manual de Direito Administrativo, 20 ed., p. 156) Não há
necessidade, portanto, de convalidação judicial.
ALTERNATIVA D – INCORRETA. Como prescreve o art. 5º, §6º da Lei 7.437 acima
citado, todos os entes públicos são legitimados e não há qualquer restrição ou requisito
previstos na lei, de forma a condicionar a participação do órgão ambiental na celebração do
compromisso de ajustamento de conduta. “A atuação desses vários co-legitimados, tanto
judicial ou extrajudicialmente, pode ser disjuntiva e concorrente, na consagrada expressão
de Barbosa Moreira. Portanto, é comum que o compromisso de ajustamento de conduta seja
celebrado perante apenas um dos co-legitimados.” (Rodrigues, Geisa de Assis, Temas atuais
do Ministério Público: a atuação do Parquet nos 20 anos de Constituição Federal, p. 206)

→ Cabe ação popular para a defesa do meio ambiente? Quais os legitimados para a ACP?
(27°CPR)
→ A defensoria é legitimada universal? (27°CPR)
→ A FUNAI é universal, e associações? Requisitos. (27° CPR)
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Direito Administrativo e Ambiental - Santo Graal Vitaminado - OK

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Santo Graal Vitaminado – ADMINISTRATIVO/AMBIENTAL.

Ponto 1. a: Conceito, objeto e fontes do Direito Administrativo. Direito

Principais obras consultadas: CABM, MSZDP, JSCF, LVF.

Legislação básica: não indicou.

Conceito: a) Para Celso Antonio Bandeira de Melo: Direito Administrativo é o ramo do

d) Para Odete Medauar: Conjunto de normas e princípios que regem a atuação da

Objeto do Direito Administrativo: Varia no tempo e no espaço (ex. direito anglo-saxão x

Direito Administrativo Constitucional: O Direito Constitucional é o ramo do direito com

Ponto 1.b. Improbidade Administrativa: sujeitos e atos. Lei 8.429/1992.

Principais obras consultadas: Resumo do Grupo do 26º CPR. Manual de Direito

Legislação básica: CF/88 e Lei 8.429/92.

Atos de Improbidade Administrativa

a) Atos que importem enriquecimento ilícito (art. 9º), destacando-se as seguintes

O art. 37, § 4° da CF/88 prevê as seguintes consequências do ato de improbidade:

As sanções/consequências podem ser aplicadas cumulativamente, mas “não são

Os sujeitos passivos secundários estão previstos no parágrafo único do art. 1, da Lei de

Não há responsabilidade objetiva nos atos de improbidade, sendo necessário aferir o

Prescrição: O art. 23 da 8.429/92 prevê dois prazos prescricionais para a propositura da

À semelhança do entendimento adotado com relação aos crimes praticados contra a

Agentes políticos e prerrogativa de foro: A discussão é controvertida. A posição mais

Finalmente, na Rcl 12.514-MT: o STJ solidifica o entendimento de que “a ação de

AÇÃO DE IMPROBIDADE: Possuem legitimidade para propor a ação de Improbidade: o

Estando a inicial em ordem, o Réu apresentará manifestação no prazo de 15 dias. Após, o

O juiz pode decretar a indisponibilidade do bem, como medida cautelar preparatória ou

A decretação da indisponibilidade e do sequestro de bens em improbidade administrativa é

(27º CPR) DE ACORDO COM A JURISPRUDÊNCIA DOMINANTE DO SUPERIOR

(25º CPR) ASSINALE A ALTERNATIVA CORRETA:

portanto, às normas gerais do Direito Penal.

(26º CPR – Oral) Explique o que é improbidade administrativa.

ou a pessoa jurídica interessada não demonstrarem que o aumento do patrimônio adveio de

(26º CPR – Oral) O Particular pode responder sozinho a ação de improbidade

(26º CPR – Oral) A União repassa verbas a um Município por convênio e o

O Ministério Público Federal e a União são os legitimados a ajuizar a ação de improbidade

União. E, uma vez lesionado interesse da União, eventual ação de improbidade

Ponto 1.c. Meio ambiente e direitos fundamentais. Bens ambientais.

Principais obras consultadas: AMADO, Frederico. Direito Ambiental Esquematizado. 3º

A constitucionalização do direito ambiental é uma tendência mundial, em especial nas

A CRFB reconheceu expressamente o direito fundamental ao meio ambiente

O STF já reconheceu, na ADPF n° 101, a existência dos “Princípios constitucionais (art.

Efeitos importantes do reconhecimento como direito fundamental: i)

Ponto 2.a. Proteção jurídica da fauna.

Competência. No tocante à fauna, as competências material e legislativa são comuns entre

Tutela jurídica. Da legislação infraconstitucional vale destacar, no tocante à fauna, o

Por outro lado, independentemente da definição da lei infraconstitucional, o fato é que a

Dever de preservar a fauna: Sobre o assunto, vale transcrever as seguintes passagens

Preservação dos processos ecológicos essenciais e prover o manejo ecológico das

A proteção em face de estados de risco: “A proteção em face de estados e eventos com a

Fauna e atividades perigosas: “Constatando-se a sensibilidade dos ecossistemas e de

Fauna e a proibição de práticas cruéis: o elemento cultural na definição do sentido

Utilização de animais em ensino e pesquisa: deve obedecer aos critérios estabelecidos na

Proteção perante ações que coloquem em risco a variabilidade genética: “Proteger o

Questões da prova oral:

O que são animais silvestres?

Arara azul no zoológico de Brasília continua sendo animal silvestre?

A fauna silvestre e a fauna doméstica possuem a mesma proteção ambiental?

qualquer fase do seu desenvolvimento em que vivem naturalmente fora do cativeiro,

Quando a caça de animais silvestres é permitida?

A caça é permitida ou proibida?

de que o homem faz parte.

fundamental à preservação da integridade do meio ambiente, que traduz conceito amplo e

ideia de submeter o animal a um mal desnecessário.

amadorística.2. Ademais, o fato de o IBAMA já ter adotado medidas administrativas

Questões de prova objetiva