Você está na página 1de 34

O direito à cidade nas favelas

do Rio de Janeiro: conclusões, hipóteses


e questões oriundas de uma pesquisa
The right to the city in Rio de Janeiro’s slums: conclusions,
hypotheses and questions derived from a research study

Alex Ferreira Magalhães

Abstract
Resumo This paper synthesizes the conclusions of a research
Artigo que sintetiza as conclusões de pesquisa vol- conducted into the recent changes underwent
tada às recentes transformações na regulação das by slums regulation, especially regarding the
favelas, notadamente quanto à formalização da formalization of real estate property and the right
propriedade imobiliária e ao direito edilício. Com to build. Based on an original empirical research
base em pesquisa empírica original e dados de and on data from previous studies, we aimed to
pesquisas anteriores, buscou-se mapear o “estado map the “state of the art” of such regulation. A
da arte” dessa regulação. Dialoga-se com o deba- dialogue with the contemporary debate on slums
te contemporâneo a respeito da configuração das configuration and on urban policies addressed to
favelas e das políticas urbanas a elas direcionadas, slums is also developed. In this sense, common
interpelando hipóteses frequentes, especialmente hypothesis are questioned, especially those which
aquelas que creem no desaparecimento de proces- argue that dialogic processes have disappeared,
sos negociais, supostamente subsumidos pela so- since they have been subsumed by a violent
ciabilidade violenta, ou que veem as favelas como sociability, or even those which conceive slums
regiões anômicas, de onde o Estado estaria ausen- as anomic spaces, where the State is seen as an
te. Sugere-se a revisão dessas hipóteses, à vista das absent agent. A revision of such hypothesis is
recentes intervenções do Estado, nas quais se veri- suggested due to the recent State policies, in which
ficam conflitos em torno do “novo” ordenamento conflicts over the “new” order proposed to the
proposto para as favelas. slums can be widely observed
Palavras-chave: regularização urbanística; regula- Keywords : informal settlements regulation;
rização fundiária; urbanização; direito de construir; land regulation; slums upgrading; right to build;
direito de propriedade. property right.

Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 28, pp. 381-413, jul/dez 2012
Alex Ferreira Magalhães

Introdução Tal dimensão implica indagar qual o grau de


vigência do Estado Legal1 nas favelas ou, em
outras palavras, até que ponto as favelas cons-
O presente artigo decorre de pesquisa que tituiriam territórios dentro ou fora do alcance
realizamos, e que tem por objeto as transfor- do poder do Estado de editar leis e fazê-las
mações no processo de regulação jurídica das cumprir, ab-rogando outras ordens normativas
favelas no que tange às formas de apropriação, não reconhecidas eventualmente existentes em
uso e ao aproveitamento do espaço, notada- seu respectivo território.
mente no caso da cidade do Rio de Janeiro. A segunda dimensão de nossa questão
Nessa pesquisa, interessa-nos, em primeiro consistiria numa apreciação crítica a respeito
lugar, conhecer – com base em pesquisas de da natureza e do significado sociopolítico da
campo, aliadas aos dados propiciados por pes- regulação das favelas, isto é, de que espécie
quisas já realizadas em outras favelas – o atual­ de código de valores essa regulação estaria
“estado da arte” da regulação das favelas, imbuí­d a? Seriam valores compatíveis com o
construindo uma descrição desse estado com Estado Democrático de Direito e com a cons-
o máximo grau de objetividade, a fim de que tituição da cidadania? Seriam valores de na-
tenhamos a base empírica ideal para os exercí- tureza libertária ou emancipatória das classes
cios de natureza teórico-especulativa. populares? Seriam valores tendentes a preco-
No âmbito desse esforço, coloca-se a nizar o despotismo, o arbítrio, a violência e/ou
questão central que nos ocupa, referente à o uso indiscriminado da força no equaciona-
qualificação dessa regulação, questão que, mento dos conflitos de interesse em uma de-
do ângulo em que a vemos, possui três di- terminada localidade ou microcosmo no seio
mensões básicas. da sociedade nacional? A propósito da inter-
A primeira dessas dimensões consistiria pretação embutida nessa última questão, essa
no esclarecimento a respeito de quais seriam nos parece gozar de forte aceitação social, a
as fontes materiais de tal regulação, isto é, pro- partir de sua constante difusão por grandes ór-
viria ela do sistema legal, de costumes locais, gãos de comunicação. Assim, o debate dessa
de imposições de autoridades privadas, de pro- questão nos permitirá refletir a respeito de um
cessos de reprodução de normas adotadas em senso comum de grande penetração na socie-
outras localidades (estandardização da produ- dade carioca, e talvez mesmo além das fron-
ção normativa extra-estatal), ou de que outras teiras da cidade e do país.
possíveis fontes? As transformações ocorridas A terceira, e última dimensão, consistiria
no período recente, por força das políticas ur- numa avaliação do grau de especificidade des-
banas em curso, estariam diluindo as normas sa regulação, isto é, até que ponto essa regu-
costumeiras e as instituições locais, fazendo lação se diferencia daquela que se coloca para
com que sejam minimizadas as diferenças en- outras localidades e para o conjunto da socie-
tre os sistemas locais e centrais e paulatina- dade? Tratar-se-ia – aquela – de uma regulação
mente impondo a ordem normativa oficial? Até autônoma em relação a estas últimas ou cons-
que ponto as favelas estariam legalizando-se? tituiria um capítulo, parte ou aspecto destas?

382 Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 28, pp. 381-413, jul/dez 2012
O direito à cidade nas favelas do Rio de Janeiro

Entendemos que o advento das políticas sentir, a noção de regularização converteu-se


e programas de regularização – urbanística e no grande símbolo, e/ou no principal eixo arti-
fundiária – demarcado, na cidade do Rio de culador, de políticas integradas de intervenção
Janeiro, pela edição, em 1992, do Plano Dire- do Estado nas favelas, englobando-se debaixo
tor Decenal, bem como pelo desenvolvimento, desse conceito uma série diversificada de medi-
a partir de 1994, do Programa Favela-Bairro, das, algumas delas de difícil conjugação.
configuram um novo e particular período na A questão delineada nos parágrafos an-
trajetória da regulação das favelas cariocas. teriores pode ser amplamente revigorada e re-
Em nossa leitura dos fatos, esse Programa, colocada no processo de difusão, fortalecimen-
dentre inúmeros significados que se poderiam to e institucionalização das políticas de regula-
desvendar a seu respeito, representou uma no- rização, que parece-nos demarcar um momen-
va tentativa de entrada do Estado nas favelas, to de necessária renovação da reflexão sobre
com uma série de especificidades, que cabe à tal questão. Uma das dimensões centrais des-
análise pormenorizar. Essa entrada tem se da- sas políticas consiste precisamente na formu-
do de diversas formas, dentre elas, na forma lação de uma legislação disciplinadora do uso
do Estado Legal, que se propõe a intervir nas do espaço, que tem sido pensada como plena-
favelas no sentido de induzir seus moradores mente adaptada às circunstâncias físico-ter-
a superar e reformular os costumes locais e ritoriais e socioculturais das favelas, ao con-
as práticas normativas adotadas e seguidas trário do que se observou historicamente na
até então, introduzindo um novo ordenamen- legislação urbanística brasileira. Dessa forma,
to jurídico, editado pelo próprio Estado. Isso almeja-se garantir o desenvolvimento ordena-
exigiria dos moradores das favelas a adesão do e racional desses espaços, bem como deixar
a um processo de assunção de novos compor- marcado que o Estado não mais está ausente
tamentos – no tocante a inúmeros aspectos dessas áreas, que deixariam de se configurar
da vida coletiva – o que vem sendo definido como espaços literalmente excluídos do plane-
pelos agentes púbicos como um processo de jamento e ordenamento da cidade, sem qual-
mudança cultural, que envolveria ações espe- quer espécie de esforço por parte do Estado de
cíficas de natureza “socioeducativa”, confor- aí exercer o seu poder de regulação jurídica.
me documen­tos institucionais editados pela De fato, as políticas de regularização ostentam
Prefeitura da Cidade (a título de exemplo, vide a meta de atacar um problema que, no âmbi-
Rio de Janeiro, 2008). to das ciências sociais, é classificado como um
Assim, a construção de nosso objeto problema estrutural da experiência democráti-
toma como ponto de partida o processo de ca latino-americana, que consiste na formação
consolidação de políticas estatais voltadas à de regiões mais ou menos extensas em que o
melhoria das condições de moradia nas fave- estabelecimento e a vigência do sistema legal
las, especialmente as políticas genericamente defronta-se com uma série de problemas pe-
identificadas como Políticas de Regularização, culiares, conquanto essas regiões estejam in-
forma que a maioria dos programas tem se tegradas do ponto de vista político, territorial
apresentado nas últimas décadas. Em nosso ou econômico, o que eventualmente dá ensejo

Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 28, pp. 381-413, jul/dez 2012 383
Alex Ferreira Magalhães

à constituição de formas privatizadas de regu- outras, ainda não abrangidas por tais ações,
lação social. A maneira como tais problemas nas quais poderia se verificar uma espécie de
são enfrentados, seja por meio das políticas efeito onda ou efeito dominó, resultantes dos
de regularização seja por outros mecanismos, impactos urbanos mais amplos desencadeados
constituiria um poderoso indicador das possi- por ações executadas em localidades determi-
bilidades de êxito da proposta de integração, nadas. O reordenamento a que ora aludimos
da qualidade desta e, logo, dos impactos e/ou consistiria num novo arranjo entre normas lo-
resultados das políticas de regularização para cais e oficiais na composição da regulação das
a consolidação do projeto democrático. Assim, favelas, que se distinguiria do anterior em fun-
outro dos objetivos da pesquisa é o de reunir ção da nova conjuntura física e sociopolítica in-
elementos que permitam uma avaliação, a troduzida pela urbanização e regularização. En-
mais aproximada possível, da medida do êxito tre outros aspectos, essas ações têm incluído a
na realização dessa meta, tendo claro que não edição de legislação específica para cada área
se trata de uma avaliação definitiva, uma vez urbanizada, bem como o desenvolvimento de
que estamos lidando com processos em curso, ações e criação de órgãos de implementação
isto é, com objetos em franco movimento. dessa legislação, o que vemos como um novo
O novo cenário da regulação das favelas vetor a pressionar os limites do arranjo norma-
constituído pelo desenvolvimento dos progra- tivo anterior, induzindo à sua redefinição.
mas de regularização constitui um dos fatos
que tomamos no sentido de justificar a perti-
nência histórica (ou social) e teórica de nosso
objeto e das questões que elaboramos a seu
Especificidades na pesquisa
respeito. Nesse sentido, nossa pesquisa inte-
jurídica em favelas:
graria o esforço coletivo de avaliar sistematica- algumas demarcações
mente as transformações no tecido urbano in-
troduzidas pelas políticas de regularização ur- Desde a década de 1970, a obra de Boaventura
banística e fundiária ora em curso no país – em de Sousa Santos tem sido considerada uma re-
escala nacional e com ares de política urbana ferência fundamental para a pesquisa sobre as
prioritária – contribuindo para seu aprimora- relações jurídicas encontradas nas favelas. Não
mento. Como fator distintivo das demais ava- obstante, algumas diferenças relevantes, entre
liações já realizadas, aquela que ora propomos a abordagem desse intelectual e a que nos pro-
teria a singularidade de dirigir seu foco a um pomos desenvolver, podem ser demarcadas. Em
dos impactos que essas políticas inescapavel- primeiro lugar, embora as referências empíricas
mente estariam buscando, consistente na ten- de nossa pesquisa tenham reafirmado a centra-
tativa de reordenamento jurídico das favelas lidade da Associação de Moradores de Favelas
nas quais essa intervenção estatal se processa. para a reprodução das relações jurídicas e ad-
Tal impacto, talvez, não se reduza àquelas fa- ministração de conflitos nesses espaços, que
velas nas quais se executaram diretamente as constitui uma das descobertas fundamentais
ações de regularização, podendo vir a alcançar da obra de Santos, nossa pesquisa não tinha

384 Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 28, pp. 381-413, jul/dez 2012
O direito à cidade nas favelas do Rio de Janeiro

por objetivo investigar práticas jurídicas que, natureza de sua presença variam bastante con-
necessariamente, girassem em torno dessa forme os campos sociais;
instituição, mas, ao contrário, perquirir de que 3) possui prioridade organizativa entre as
modo essa centralidade tem se transformado, di­versas formas jurídicas, dado que “todas as
nos últimos dez a quinze anos. A rigor, nossa outras formas de direito tendem a tornar a sua
pesquisa procurou mapear as instituições con- presença garantida e a organizarem e maximi-
temporâneas do que denominamos Direito da zarem a sua própria intervenção e eficácia re-
Favela – o que Santos, em seus escritos, cha- gulatória em redor dos limites, falhas e fraque-
ma de Direito de Pasárgada ou, de modo mais zas do direito estatal” (Santos, 2001, p. 300);
abrangente, de Direito Comunitário – quais se- 4) ao contrário de outras formas de poder,
riam seus agentes e que posições ocupam no funciona “como se estivesse desincorporado de
campo em que se inserem. Assim, valemo-nos qualquer contexto específico, com uma mobi-
em nosso trabalho, com as necessárias adap- lidade potencialmente infinita e uma enorme
tações, da distinção fundamental, elaborada capacidade de disseminação nos mais diversos
desde a obra de Santos, entre Direito Estatal e campos sociais” (idem, idem);
Direito da Favela. 5) tende a superestimar, ou sobreestimar,
O Direito Estatal – também designado suas­ capacidades regulatórias, prometendo
por Santos por Direito Territorial do Estado ou mais do que aquilo que pode efetivamente ofe-
Direito do Espaço da Cidadania – é, nas socie- recer e garantir;3
dades modernas, o Direito central na maioria 6) é a única forma de Direito autorreflexiva,
das ordens jurídicas, sendo qualificado como isto é, a única que vê a si mesma como Direito;
forma cósmica de Direito, enquanto todas as 7) tende a considerar o campo jurídico como
demais constituiriam formas caósmicas (San- exclusivamente seu, recusando-se a reconhecer
tos, 2001, p. 301).2 Seu valor estratégico reside que seu funcionamento se integra em constela-
no poder do Estado, que o sustenta, “um poder ções de Direitos mais vastas:
altamente organizado e especializado, movido
por uma pretensão de monopólio e comandan- Ao longo dos últimos duzentos anos ele
foi construído pelo liberalismo político e
do vastos recursos em todos os componentes
pela ciência jurídica como a única forma
estruturais do direito (violência, burocracia de direito existente na sociedade. Apesar
e retórica)” (Santos, 2001, p. 300). É aquele de seu caráter arbitrário inicial, esta con-
que, dentre todas as formas jurídicas, possui as cepção, com o decorrer do tempo, foi in-
seguintes peculiaridades, ou notas distintivas vadindo o conhecimento de senso comum
e instalou-se nos costumes jurídicos dos
fundamentais (cf. Santos, 2001, p. 291 e ss.):
indivíduos e dos grupos sociais. (Santos,
1) tende a estar mais difundido do que as 2001, p. 299);
outras formas jurídicas nos diferentes campos
sociais (ou espaços estruturais); 8) é um campo jurídico extremamente di-
2) sua presença na manifestações concretas versificado, abrangendo uma multiplicidade
do Direito é muito irregular, isto é, o alcance e a de subcampos – cada um deles tendo um

Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 28, pp. 381-413, jul/dez 2012 385
Alex Ferreira Magalhães

modo específico de se articular com as outras Pasárgada­e aplicadas na favela – na verdade


formas jurídicas – uma variedade de tipos de Santos registra que, via de regra, o princípio
juridicidade, cada uma com caráter próprio, 4
da propriedade privada é acatado no Direito
e uma trajetória histórica específica (Santos, de Pasárgada do mesmo modo que o é no Di-
2001, p. 301); reito Estatal brasileiro.­
9) é a única forma de Direito capaz de pensar A impressão geral de Santos a respeito
o campo jurídico como uma totalidade integra- do Direito da Favela pode ser expressa da se-
da, ainda que se trate de uma totalidade ilusó- guinte forma:
ria (Santos, 2001, p. 300). Apesar de toda a sua precariedade, o di-
Já o assim chamado Direito da Favela reito de Pasárgada representa a prática
constituiria uma referência direta aos padrões de uma legalidade alternativa e, como tal,
normativos que efetivamente vigoram nas fa- um exercício alternativo do poder políti-
co, ainda que muito embriônico. Não é
velas, que nelas ordena as relações sociais e
um direito revolucionário, nem tem lugar
que nelas são vistos como possuindo uma na- numa fase revolucionária da luta de clas-
tureza ou poder jurídico – o que, em muitos ca- ses; visa resolver conflitos intraclassistas
sos, será verdadeiro à luz do próprio Direito Es- num espaço social “marginal”. Mas, de
qualquer modo, representa uma tentativa
tatal, embora esta circunstância não constitua
para neutralizar os efeitos da aplicação
uma condição sine qua non para que se possa
do direito capitalista de propriedade no
falar em Direito da Favela. Como dito anterior- seio dos bairros de lata e, portanto, no
mente, essa noção se inspira no que Santos de- domínio habitacional e da reprodução
nomina Direito de Pasárgada, isto é, social. E porque se centra à volta de uma
organização eleita pela comunidade, o
[...] um direito paralelo não oficial,5 co- direito de Pasárgada representa, como as-
brindo uma interação jurídica muito in- piração, pelo menos, a alternativa de uma
tensa à margem do sistema jurídico esta- administração democrática da justiça.
tal (o direito do asfalto, como lhe chamam (...) O direito de Pasárgada, e muito es-
os moradores das favelas, por ser o direito pecialmente a sua importante dimensão
que vigora apenas nas zonas urbanizadas retórica, são fatores de consolidação das
e, portanto, com pavimentos asfaltados). relações sociais no interior de Pasárgada.
(Santos, 1988, p. 14) (Santos, 1988, pp. 99 e 101)

Trata-se de um Direito vigente apenas no es- A partir desses pressupostos teóricos,


paço territorial da favela e sua estrutura nor- identificamos, na pesquisa de nossa autoria,
mativa assenta na inversão da norma básica os seguintes agentes relevantes, que intera-
do estatuto jurídico da propriedade da terra: gem no campo jurídico da favela:
posses que seriam ilegais segundo a legali- c o Estado, basicamente, por meio de seus
dade do asfalto, convertem-se em proprieda- órgãos localizados na própria favela (CRAS, 6
des legais para o Direito de Pasárgada. Nes- PSF,7 etc.), destacadamente o POUSO,8 embora
se contexto, admite-se que algumas normas esses órgãos estejam articulados à direção su-
que regem a propriedade do asfalto possam perior da administração municipal (no caso do
ser seletivamente incorporadas ao Direito de POUSO, a SMU);

386 Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 28, pp. 381-413, jul/dez 2012
O direito à cidade nas favelas do Rio de Janeiro

c as organizações que agem a serviço do age em nome de um determinado conhecimen-


Estado, que muitas vezes são instituições de to técnico-científico;
Direito privado, porém, desenvolvem ações ins- c vizinhos do bairro de entorno à favela,
trumentais à intervenção do Estado, na favela, cujos movimentos, por vezes, repercutem na
tais como estudos físico-territoriais e/ou socio- dinâmica interna da favela; logo, interagem
econômicos, projetos de urbanização e cadas- (talvez imperceptivelmente) com os agentes,
tramento de moradores e imóveis; nela inseridos, ressaltando os condicionamen-
c os moradores, considerados de maneira in- tos que ocorrem “de fora para dentro”, como
dividual e coletiva, uma vez que sua ação não demonstramos, em diversos casos relatados
se subsume àquela da associação, impondo à na tese.
análise o tratamento de ambos como agentes Desse modo, a favela em questão se
diversos e relativamente autônomos entre si; configura como um campo jurídico plural e
c as lideranças comunitárias, que desempe- complexo, não obstante as intenções, por ve-
nham um papel proeminente, dentro do con- zes, monocráticas, da Associação de Morado-
junto dos moradores; res, que reproduz, em parte, os movimentos
c os agentes comunitários, que, apesar de do Estado moderno, no sentido de chamar pa-
moradores da favela, são agentes a serviço ra si um determinado monopólio político, que,
do Estado, nela atuando, conforme a orienta- assim como no caso do Estado, não se realiza
ção, as pautas e as prioridades, estabelecidas plenamente, e talvez jamais tenha existido,
pelo Estado, constituindo um agente, no qual concretamente, valendo mais como orienta-
se concentram os hibridismos e as contradições ção ideológica.
entre o campo estatal e o comunitário; Por outro lado, nossa pesquisa não é
c os corretores de imóveis, agentes profissio- centrada, propriamente, na realização de um
nalizados, que agem como mediadores, entre mapeamento ou diagnóstico dos mecanismos
as partes, do mercado imobiliário local, cuja e instrumentos de resolução de conflitos, que
ideologia e gama de interesses também guarda se encontrem em operação nas favelas, em-
relativa autonomia, em relação a seus clientes. bora tenhamos abordado essa temática, en
Eles podem, por sua vez, ser distinguidos entre passant, em diversos momentos. Voltamo-
aqueles, que atuam profissionalmente apenas -nos, antes, às práticas locais, relativas à
dentro da favela, e os que atuam dentro e fora formalização da propriedade, bem como aos
dela, no chamado “mercado formal”; diversos aspectos envolvidos na regulação
c a boca de fumo, uma agência que, mes- da atividade edilícia, na qual se destacam
mo quando não chamada a atuar diretamen- as diversas constelações, imbricações ou ar-
te, exerce um relevante condicionamento das ticulações entre o Direito Estatal e o Direito
linhas de ação dos demais agentes do campo; da Favela. Na obra de Santos, não se confere
c profissionais diversos, que desenvolvem destaque, dentro das atribuições ou funções
projetos ou trabalhos, na favela, operando co- exercidas pela Associação de Moradores, ao
mo assessores de movimentos organizados; um aspecto da organização, coordenação e con-
agente “supralocal” (ou externo à favela), que trole dos processos de edificação ou mesmo

Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 28, pp. 381-413, jul/dez 2012 387
Alex Ferreira Magalhães

de apropriação de novas­áreas, no processo A teoria da pluralidade jurídica retoma


de expansão da favela, tal como procuramos uma tradição teórica que aborda o fenôme-
registrar. Parece-nos que essa configura uma no jurídico sob uma perspectiva antiforma-
dimensão inescapável, para abordagens que lista, tradição essa que surge nos finais do
se proponham atualizar o debate a respeito século­ XIX, na chamada Escola do Direito
do Direito que materialmente tem vigorado livre, que tem na obra do jurista alemão Eu-
nas favelas. gen Ehrlich – especialmente em seu Princípios
O debate sobre as relações locatícias Fundamentais­ de Sociologia do Direito, de
também nos parece constituir outro aspecto de 1913 – uma de suas expressões mais proemi-
grande relevância para os estudos contemporâ- nentes (e considerado o grande precursor das
neos sobre essa matéria, que, igualmente, não correntes pluralistas como um todo), bem co-
foi explorada, nos trabalhos de Santos. Nessas mo na Antropologia Jurídica anglo-saxônica.
relações se acentuaria a importância de alguns Inspirando-se nelas, Santos busca desenvol-
dos agentes acima relacionados, reafirmando- ver uma teoria jurídica de sólida fundamenta-
-se a pluralidade e complexidade que extrapola ção empírica e de um sentido epistemológico
a instituição Associação de Moradores. A ques- crítico, que denuncie a ocultação, e a tenta-
tão das locações constitui matéria imprescin- tiva de supressão, levada a cabo pelo Estado
dível de ser desenvolvida no sentido de irmos capitalista como estratégia de dominação
construindo uma visão mais aproximada do (Santos, 1990, p. 17), de formas marginais,
que seria a totalidade do campo do Direito da subalternas e centrífugas de direito, “formas
Favela, ao qual, também, pode ser agregado o jurídicas e epistemológicas que asseguram a
problema dos processos de transmissão inter- ordem e a desordem em comunidades social,
geracional da propriedade imobiliária. política e culturalmente subalternas e mesmo
marginais” (Santos, 2001, p. 19). Trata-se
de um problema que teve amplo tratamento
na teoria do Direito ao longo do século XX,
A teoria da pluralidade jurídica produzindo um dos seus temas clássicos, a
e sua relevância como ferramenta ele fazendo referência autores como George
analítica para o conhecimento Gurvitch ( L’Idée du droit social, 1932), Santi

e exploração do Direito da Favela Romano ( L’Ordre juridique, 1946), Giorgio Del


Vecchio ( Persona, Estado y derecho, 1957),
Hermann Kantorowicz ( The definition of law,
Em nossa pesquisa, trabalhamos com a teoria 1958), Jean Carbonnier ( Sociologia jurídica ,
da pluralidade jurídica, no sentido de favore- 1979) e Norberto Bobbio ( As ideologias e o
cer a aproximação de nosso objeto – a regu- poder em crise, 1982), destacando-se, no Bra-
lação jurídica das favelas – a fim de que não sil, a obra de Cláudio Souto ( Teoria sociológi-
ficássemos limitados a um olhar externo a ca do Direito e prática forense, 1978).
respeito desse fenômeno, mas apreendendo-o Segundo Santos, “existe uma situação
em sua materialidade. de pluralismo jurídico sempre que no mesmo

388 Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 28, pp. 381-413, jul/dez 2012
O direito à cidade nas favelas do Rio de Janeiro

espaço­geopolítico vigoram (oficialmente ou supraestatais,­não oficiais e “mais ou menos


não) mais de uma ordem jurídica”, o que po- costumeiras”,­isto é, que não configuram “um
de ter uma fundamentação econômica, racial, direito costumeiro no sentido tradicional do
profissional ou outras, bem como pode corres- termo. Só poderá ser considerado costumeiro­
ponder a um período de ruptura social e trans- se admitirmos a possibilidade de práticas
formação revolucionária, ou, ao contrário, “re- novas ou recentes darem origem ao que po-
sultar da conformação específica do conflito de deríamos designar quase paradoxalmente
classes numa área determinada da reprodução por costumes instantâneos” (Santos, 1996,
social”, como seria o caso das favelas cariocas pp. 260-261, grifo nosso). O autor excetua a
por ele estudadas (Santos, 1999, p. 87). Ao ver lex mercatoria internacional – isto é, as rela-
desse autor, o pluralismo jurídico constitui um ções contratuais estabelecidas pelas empre-
fato social inconteste: sas multi­nacionais – do caráter “não oficial”,
frisando que não faria sentido considerá-la
Parto da verificação, hoje pacífica na so-
ciologia do direito (e fundamentada em assim, na medida em que ele cria diferentes
múltiplas investigações empíricas), de formas de imunidade diante das formas esta-
que, ao contrário do que pretende a filo- tais nacionais, vindo a constituir sua própria
sofia política liberal e a ciência do direito oficialidade. Porém, parece-nos que não seria
que sobre ela se constituiu, circulam na
equivocado reconhecer, em coerência com os
sociedade não uma, mas várias formas de
direito ou modos de juridicidade. O direito pressupostos metodológicos não etnocêntricos
oficial estatal, que está nos códigos e é e não estatocêntricos adotados pelo próprio
legislado pelo governo ou pelo parlamen- Santos, essa mesma oficialidade não estatal
to, é apenas uma dessas formas, se bem nas demais formas jurídicas encontradas nas
que tendencialmente a mais importante.
relações sociais, tais como aquelas que com-
(Santos, 1996, pp. 259-260)
põem o Direito de Pasárgada. A crítica ao esta-
O autor critica o fato de a Sociologia do tocentrismo jurídico, em outras palavras, a crí-
Direito ter aceito, acriticamente e por longo tica à ideia do monopólio da produção jurídica
tempo, o pressuposto reducionista de que o Di- pelo Estado moderno, elaborada no sentido de
reito opera segundo uma única escala, a escala negar, neutralizar, eliminar autoritariamente,
do Estado-nação – isto é, do Direito Nacional – submeter e/ou apresentar como irrelevante
ao passo que as investigações sobre o pluralis- toda e qualquer produção jurídica não estatal,
mo jurídico realizadas desde a década de 1960 comparece amplamente na fundamentação
já vinham chamando atenção para a existência teó­rica da perspectiva da pluralidade do Di-
de Direitos Locais em diversos espaços sociais, reito, sendo vista como o ponto de partida de
tais como nas zonas rurais, nos bairros urbanos uma hermenêutica crítica do Direito moderno.
marginais, nas igrejas, nas empresas, no des- No âmbito dessa teoria desenvolve-
porto, nas organizações profissionais, etc. -se uma aguda crítica da noção de monopólio
A teoria da pluralidade do Direito pro- estatal da produção jurídica, colocando-se a
cura reconhecer formas jurídicas que se mesma em perspectiva histórica, perspectiva
distinguem pelas notas de serem infra ou em que aparece como uma “naturalização do

Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 28, pp. 381-413, jul/dez 2012 389
Alex Ferreira Magalhães

direito moderno como estatal”. Nesse senti- atenção ao longo de toda sua obra: as formas
do, Santos afirma que “a absorção do direito de poder, de conhecimento, e de Direito,­que
moderno­pelo estado foi um processo histórico funcionam geralmente como meio ou condição
contingente que, como qualquer outro proces- de exercício umas das outras (Santos, 2001,
so histórico, teve um início e há de ter um fim” p. 291). Assim, define a sociedade capitalista
(Santos, 2001, p. 170). Indo mais a fundo, o como aquela que se caracteriza “por uma su-
autor sentencia que “na realidade, o Estado pressão ideológica hegemônica do caráter po-
nunca deteve o monopólio do direito”, tendo lítico de todas as formas de poder excetuan­do
em vista que formas de Direito infra (ordens a dominação, do caráter jurídico de todas as
jurídicas locais, com ou sem base territorial) formas de direito, excetuando o direito estatal,
ou supraestatais (os mecanismos do sistema e do caráter epistemológico de todas as for-
mundial) coexistiram, subsistiram ou surgiram mas de conhecimento, excetuando a ciência”
em paralelo à forma própria do Estado-nação (Santos, 2001, p. 325).
(Santos, 2001, p. 171). De outro lado, o mo- Outra fonte da ideia do monopólio jurí-
nopólio estatal do Direito, se algum dia exis- dico estatal residiria no pensamento burguês
tiu, não foi sequer igualmente distribuído por em suas várias vertentes – como liberalismo,
todos os campos jurídicos, alguns deles his- contratualismo e iluminismo. Hoje, esse mo-
toricamente mais receptivos às juridicidades nopólio é um cânone político e epistemológico
emanadas de fora do Estado – Santos oferece que vem sendo objeto de crítica entre os her-
o exemplo do reconhecimento do Direito Indí- deiros do pensamento burguês, isto é, por parte
gena – embora o faça de maneira submetida de seus próprios arautos (Santos, 1982, p. 13).
ao Direito Estatal (Santos, 1982, p. 13). A ideia Sob a crise do contrato social e no contexto do
do monopólio estatal é atribuída por Santos, chamado capitalismo desorganizado,9 mais do
dentre outros fatores, aos mútuos compromis- que nunca estaria evidenciada a fragmentação
sos entre estatismo, cientificismo e positivis- do poder e o relativo declínio do poder jurídico
mo, que geraram o pressuposto ideológico de centrado no Estado, obrigado a coexistir com
que o Direito moderno, para se constituir, deve outras formas de regulação da sociedade, ad-
desconhecer o conhecimento da sociedade a vindas dos “múltiplos legisladores não-estatais
esse respeito, para, a partir dessa ignorância, de fato, os quais, por força do poder político
construir uma afirmação epistemológica pró- que detêm, transformam a faticidade em nor-
pria (Santos, 2001, p. 165). À medida que o Di- ma, competindo com o Estado pelo monopólio
reito foi se “tornando” estatal, foi se tornando da violência e do direito” (Santos, 2003, p. 13).
também científico, e, consequentemente, des- Santos situa a separação entre Direito e
politizando a dominação estatal, que transita Estado como ponto de partida para pensar cri-
de dominação política a dominação técnico- ticamente o Direito – a rigor, des-pensar – num
-jurídica (Santos, 2001, p. 165). Nesses enun- contexto de transição paradigmática, uma vez
ciados comparecem as três dimensões básicas que serviria a alguns propósitos fundamentais:
que se articulam para formar as sociedades ca- c mostrar a não-historicidade do monopó-
pitalistas, para as quais Santos procura chamar lio estatal do Direito (“não só o Estado nunca

390 Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 28, pp. 381-413, jul/dez 2012
O direito à cidade nas favelas do Rio de Janeiro

deteve o monopólio do direito como também negativa) influência, no âmbito do pensamen-


nunca se deixou monopolizar por ele”); to jurídico. Assim, a teoria da pluralidade pode
c mostrar que o Estado moderno funcionou – constituir uma inspiração teórica fértil, na me-
e funciona – tanto por meios legais como por dida em que ocorra uma constante vigilância
meios ilegais, variando essa conjugação con- epistemológica, que incorpore diretivas como
forme as áreas de intervenção do Estado, sua as seguintes:
própria definição de legalidade ou sua posição c evitar pré-noções ou determinismos ideo-
no sistema mundial; lógicos, que conduzam a um maniqueísmo em
c mostrar que a rejeição arbitrária da plura- relação ao Estado, ou a uma apologia do Direi-
lidade de ordens jurídicas eliminou ou reduziu to da Favela, e/ou a uma visão mecanicista das
drasticamente o potencial emancipatório do relações de dominação;
Direito moderno (Santos, 2001, pp. 171-172). c distinguir o debate a respeito do ser, em
De outro lado, a perspectiva que só con- relação ao debate a respeito do dever ser, dos
sidera como Direito aquelas regras e padrões sistemas jurídicos, em outras palavras, não
normativos emanados pelo Estado e exercidos passar, desatentamente, de um movimento
por ele configura, para Santos, um reducionis- descritivo e crítico a um movimento prescritivo
mo arbitrário, que deu origem a duas oculta- e normativo;
ções fundamentais para a legitimação do capi- c captar as nuanças da experiência jurídica
talismo como relação social global: em curso nas favelas, quer em seus aspectos
c o poder relativamente democrático e não violentos e dialogais, quer em seus mecanismos
despótico do Estado só tem condições objeti- de acomodação e de resistência, quer em seus
vas de se viabilizar em constelação com outras movimentos de apropriação da ordem jurídica
formas de poder, geralmente mais despóticas estatal e de construção original;
que ele; c abandonar as abordagens evolucionistas
c o Estado Democrático de Direito somen- a respeito dos sistemas jurídicos, nas quais o
te viabiliza seu funcionamento em constelação Direito da Favela caminharia, irrefreavelmen-
com formas jurídicas mais despóticas do que te, para sua absorção pelo Direito Estatal,
ele, em suma, Direitos Infraestatais despóticos numa má compreensão do que já se chamou
são condições de viabilidade de um Direito Es- de “normalização”, enxergando-se não mais
tatal democrático (Santos, 2001, p. 320). do que uma linha de convergência entre as
Entendemos que a teoria da pluralidade distintas formas jurídicas, que parece buscar,
se mostra uma ferramenta útil no esforço de no fundo, uma confirmação sociológica para
compreensão da concretude das relações jurí- o postulado político do monopólio estatal da
dicas socialmente estabelecidas, tanto no caso produção jurídica.
das favelas como de outras regiões ou campos Baseados nas diretrizes acima, diríamos
sociais, na medida em que estimularia o sujeito que a hipótese, presente em parte da literatura
cognoscente a liberar-se das amarras teóricas especializada, segundo a qual, no caso brasilei-
representadas pelas perspectivas formalistas ro e latino-americano, os movimentos popula-
ou, ainda, etnocêntricas, ambas de especial (e res teriam uma característica marcadamente­

Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 28, pp. 381-413, jul/dez 2012 391
Alex Ferreira Magalhães

centrípeta, de luta pela legalidade estatal um sentido específico de função social, bem
e jamais de ruptura com ela e construção de como se sujeita a uma série de circunstâncias
uma nova legalidade, mostra-se, quanto muito, da economia doméstica e das redes de relações
parcialmente verdadeira. De fato, alguns dados pessoais do titular, que configuram uma insti-
empíricos sugerem que muitas das instituições tuição mais complexa do que aquela. Apesar
jurídicas em uso nas favelas teriam sido desen- da inegável intensificação do aproveitamento
volvidas sob a inspiração das instituições esta- dos imóveis e de sua aplicação em moldes ren-
tais – numa espécie de emulação ou simulacro tistas, tais processos não ocorrem de maneira
dessas últimas ou, ainda, como atendimento descolada de outros valores, que não se redu-
de necessidades simbólicas e políticas – bem zem ao proveito econômico a ser extraído da
como parece bastante concreta a expectativa propriedade do solo.
dos moradores de favelas no sentido do reco- O mesmo pode se dizer no tocante ao
nhecimento de suas propriedades pelo Estado. chamado Direito de Construir, no qual o mo-
No entanto, observa-se, também, a instituição vimento real dos moradores de favelas parece
de solenidades específicas ou a admissão de longe de configurar-se como a busca de uma
possibilidades inexistentes no âmbito do Di- regularidade edilícia e urbanística, nos termos
reito estatal. Mais ainda, se bem consideradas como essa se encontra colocada pela prefei-
as expectativas dos moradores de favelas com tura, a despeito dessa regularidade ser algo
relação à formalização da propriedade, bem co- que, como concepção geral, seria de interesse
mo os conflitos envolvidos na regulação, pelo dos moradores. A aplicação, ao caso estuda-
Estado, do uso e ocupação do solo nas favelas, do, da hipótese dos movimentos centrípetos e
estas constituiriam pautas para a própria re- sem caráter de rejeição ou desconfirmação da
formulação das bases legais referidas a essas ordem estatal estabelecida implicaria descon-
matérias, e da própria política de intervenção siderar os jogos de força – latentes ou explíci-
estatal nas favelas, incluídas aí as estratégias tos – entre Estado e classes subalternas, que,
de construção e de implementação da norma- no caso, envolvem disputas relativas a um
tividade estatal. novo sistema de classificação dos espaços na
Portanto, o movimento real, captado em favela. Tal movimento teórico corresponderia,
nossas pesquisas, não se caracterizaria como em linhas gerais, ao movimento que tem si-
um movimento puro e simples em direção à do feito, pela prefeitura, no campo político,
legalidade estatal, tal como ela já está posta, interpretando que o mesmo está imbuído
mas a uma legalidade, em parte, transformada de diversos aspectos de violência simbólica,
pela incorporação das instituições das favelas e pautado na eterna busca de uma “reforma
das aspirações de seus agentes. Uma das evi- cultu­ral” dos moradores da favela, usualmen-
dências nesse sentido residiria nos contornos te proposta no âmbito dos processos de regu-
que a instituição da propriedade assume nas larização e de implementação da normativa
favelas. A despeito da mercantilização dos imó- urbanística estatal, e que constitui uma das
veis, que evocaria a concepção de propriedade- faces visíveis do projeto político subjacente
-mercadoria, essa mesma instituição assumiria aos referidos processos.

392 Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 28, pp. 381-413, jul/dez 2012
O direito à cidade nas favelas do Rio de Janeiro

O processo de desjuridicização suporte dessa proposição, dentre elas a própria


expectativa dos moradores de favelas, em que
a titulação da propriedade de que dispõem te-
Buscamos retomar a senda aberta por Santos, nha validade tanto dentro, como fora da favela.
em sua pesquisa nas favelas cariocas, redis- Nesse sentido, deve-se reconhecer que
cutindo suas hipóteses e interpretações, nu- os contratos de compra e venda de imóveis nas
ma reapropriação de sua teoria sociojurídica favelas, mesmo que não transfiram proprieda-
no contexto contemporâneo. Nesse contexto, de, entendida como um dos Direitos Reais que
verificaram-se amplas transformações na con- figuram no Código Civil brasileiro, geram efei-
figuração tanto da ordem jurídica, quanto das tos nada desprezíveis à luz dessa mesma codi-
próprias favelas, em relação àquele contexto ficação; direitos esses de natureza obrigacional
que aquele autor tinha diante de si, quando (decorrentes quer do contrato, quer da realiza-
de sua pesquisa original, no início da década ção de acessões e benfeitorias) e de natureza
de 1970. Assim, um dos pontos, que mereceria possessória. Assim, os contratantes são sujei-
ser rediscutido e recolocado, versa sobre o pro- tos de diversos direitos e de outras situações
blema da “exclusão jurídica oficial” a que ele jurídicas subjetivas, reconhecidas pela ordem
alude, indagando-se até que ponto persistiria jurídica estatal, algumas delas em processo de
essa situação. amplo fortalecimento – na legislação, na teoria
Em nossa compreensão, a adoção da e na jurisprudência – havendo fundamentos ju-
teo­ria da pluralidade jurídica, como referencial rídicos razoáveis e consolidados para sustentá-
epistemológico e metodológico, não implica -los e reconhecê-los em juízo. Em suma, dos
abandonarmos a reflexão, feita do ângulo do negócios jurídicos realizados nas favelas decor-
Direito Estatal, a respeito das relações jurídi- rem diversas implicações jurídicas da ordem do
cas existentes num determinado espaço social. Direito Estatal, não constituindo um tema que
Muito embora sejamos de entendimento que deva ficar relegado ao plano paraestatal ou ex-
tais relações podem e devem ser interpretadas traestatal, o que configuraria a maneira como
com base na noção clássica de Direito Con- compreendemos a “exclusão jurídica oficial”,
suetudinário – parecendo-nos apropriado o em sua acepção contemporânea.
conceito de “costume instantâneo”, proposto O reconhecimento das implicações ju-
por Santos (1996), para designar os costumes rídicas atuais – que independem de mudan-
novos ou recentes, próprios da sociedade con- ças legislativas necessárias, ou daquilo que as
temporânea e incomparáveis aos costumes das políticas de regularização possam acrescentar
chamadas “comunidades tradicionais”, sob pe- – dos negócios e dos procedimentos adota-
na de rigorosa inaplicabilidade desse conceito dos nas favelas, constitui, a nosso sentir, um
à sociedade contemporânea –, isso, de forma exercício­ estratégico, quer do ângulo teórico-
alguma, excluiria o reconhecimento de que a -jurídico, quer do ângulo das suas implicações
matéria sob análise é recepcionável juridica- sociopolíticas. Do ângulo teórico, tal exercício
mente, no âmbito do Direito positivado nas pode esclarecer as possibilidades de efetivação
leis. Várias razões poderiam ser invocadas em dos direitos, o que nos parece constituir um

Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 28, pp. 381-413, jul/dez 2012 393
Alex Ferreira Magalhães

indicador indispensável para aquilatar a quali- “zangão”­aqueles que delas participam – e


dade e/ou o grau da integração das favelas à práticas curiosas, exóticas, diferentes, fruto
cidade. Do ângulo sociopolítico, ele muito po- de uma particularíssima criatividade, da qual
de contribuir para a afirmação da cidadania e seriam dotados os moradores de favelas. Em
da condição de sujeito de direito, por parte das nosso juízo, trata-se de duas variações de vi-
coletividades que são objeto de segregação so- sões estereotipadas: a primeira, de caráter as-
cioespacial. Julgamos que, até o presente mo- sumidamente negativo, colorindo as práticas
mento, tal exercício foi pouco realizado, aquém comunitárias com as tintas da ilicitude e da
do que seria possível e necessário, sendo esse condenação moral, e a segunda, uma estereo­
mais um dos efeitos da barreira ideológica, tipação com algum verniz de generosidade e
de natureza dualista, que atira, acriticamente, condescendência para com os extratos sociais
uma grande parcela das relações e negócios subalternos, porém, igualmente excludente –
jurídicos, rea­lizados entre pobres, no terreno ou, nos termos de Santos, igualmente antie-
da extra ou paralegalidade, reproduzindo o mancipatória. Em termos jurídicos, de um lado
processo que Santos (1999) denominou “ilega- teríamos a perspectiva que inquina de nulidade
lidade existencial”. Essa seria, provavelmente, todos esses atos, e de outro teríamos aquela
uma das grandes barreiras para que se possa que nada enxerga neles além de um suposto
configurar a almejada integração das favelas, “Direito Alternativo”, ao qual parte dos juristas
que configuraria a vigência do Estado de Di- se refere, categoria que não adotamos e que,
reito nesses espaços. Em outras palavras, com outrossim, não comparece nos textos de San-
o aludido exercício, estaríamos prevenindo o tos. Muito embora não neguemos, in totum, a
problema que temos conceituado como desju- validade da categoria “Direito Alternativo”, cri-
ridicização das práticas jurídicas encontráveis ticamos e rejeitamos a perspectiva que esgota
no espaço das favelas. nessa categoria as possibilidades de represen-
A perspectiva da desjuridicização seria tação e de qualificação jurídica das instituições,
aquela que não reconhece os efeitos jurídicos, dos atos, dos procedimentos e das normas
produzidos na ordem jurídica estatal atualmen- fundiárias e urbanísticas encontráveis nas fa-
te em vigor, por exemplo, por atos de compra velas. Entendemos que tal perspectiva produz
e venda realizados perante a Associação de um confinamento indevido desse corpus ins-
Moradores de uma determinada favela, não titucional numa região do campo jurídico que
assinalando os direitos e obrigações que dele as coloca eternamente entre aspas, lançando
emergem, que seriam exigíveis com os ins- dúvidas (essencialmente ideológicas) sobre sua
trumentos do Direito Estatal. Nas entrevistas validade e licitude.
que realizamos, o depoimento de um corretor De outro lado, a noção de desjuridici-
de imóveis, atuante no chamado “mercado zação não se confunde, não implica e não se
formal”, pareceu-nos bastante representativo reduz à noção de regulação, em outras pala-
dessa perspectiva: em sua avaliação, tais atos vras, afirmarmos a existência de um processo
oscilam entre práticas eticamente inadmis- de desjuridicização não significa ou implica a
síveis para um corretor – classificando como afirmação da desregulação da região da favela.

394 Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 28, pp. 381-413, jul/dez 2012
O direito à cidade nas favelas do Rio de Janeiro

Ao contrário, parece-nos que a intensa regula- fortalecimento do Estado democrático e da ci-


ção, que cartografamos em nossas pesquisas, dadania, uma vez que, através dele, confinam-
não tem assegurado plenamente, até aqui, a -se as relações jurídicas que interessam aos
juridicização das práticas, das instituições e moradores de favelas ao plano que Eduardo
das relações jurídicas de interesse imediato dos Carvalho (1991) definiu como o das necessida-
moradores de favelas, processo cuja evidência des, impedindo-se que sejam alçados ao plano
maior residiria no não reconhecimento dos dos direitos subjetivos e avaliados, percebidos
efeitos delas no âmbito do Direito Estatal – o ou representados, juridicamente, como tais. E
que observamos, por exemplo, em acórdãos do isso não ocorre a despeito do fato de ser ra-
Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro (citados cionalmente e razoavelmente possível que se
por Magalhães, 2007). Tais posicionamentos chegue a tal conclusão, mediante os procedi-
reforçam os atuais obstáculos objetivos ao mentos, já conhecidos e disponibilizados pela
exercício pleno dos direitos por parte dos mo- ciência jurídica, e amparados pelas normas já
radores de favelas, bem como a visão das fave- positivadas no ordenamento estatal. Ele impor-
las como regiões anômicas. Trata-se, portanto, ta num descolamento entre as transformações
de um relevante processo de dominação, em na posição das favelas no ordenamento jurídi-
funcionamento, especialmente, nas sociedades co estatal e o status jurídico objetivo das suas
latino-americanas, no qual determinados fatos instituições. Representaria, assim, um fecha-
e relações são juridicamente desqualificados, e mento do Direito Estatal em relação a essas,
essa representação seria resistente mesmo ao uma clivagem entre dois mundos jurídicos, de
fato de se dispor de um sistema legal e político, modo que se tornaria insuperável o problema
tendencialmente, poliárquico, tal como ocorre que verificamos em nossas pesquisas: a forma-
no Brasil, a partir de 1988. Assim, não consi- lização da propriedade imobiliária nas favelas,
deramos que o problema em tela se resolva, quando feita via Associação de Moradores, não
ou decorra, com base em reformas no sistema alcança validade fora da favela; de outro lado,
legal estatal, posto que é um problema que aquela proporcionada pelos órgãos estatais
transcende esse patamar. Não consideramos, não alcança validade dentro da favela. Nesse
também, o enquadramento jurídico dos fatos contexto, ganha sentido a hipótese que a teoria
sociais como um movimento estritamente ra- jurídica vem chamando de constitucionalização
cional, redutível aos procedimentos dedutivos simbólica (vide Neves, 2003): o maior nível de
e/ou lógico-formais, mas, sim, matéria que pos- (à falta de melhor termo) inclusão jurídica das
sui uma inexpugnável dimensão ideológica. situações relativas aos moradores de favelas,
Embora os procedimentos lógico-formais sejam nos quadros do Direito estatal, corresponderia
parte efetiva do pensamento jurídico, eles es- a uma aparência enganosa, uma vez que, em-
tariam longe de esgotar a complexidade das bora tenha surgido uma legislação voltada a
operações mentais do jurista, o que constituiria tratar, especificamente, das favelas, essa não se
uma utopia científica, de caráter racionalista. mostra estruturada a conferir garantias legais
O processo de desjuridicização do Direito às relações jurídicas aí constituí­das. Em outras
da Favela constituiria, assim, um obstáculo ao palavras, teríamos regulação sem emancipação.­

Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 28, pp. 381-413, jul/dez 2012 395
Alex Ferreira Magalhães

Nesse contexto, o Direito da Favela continua- as normas estatais ou comunitárias. O conjunto


ria a se reproduzir com crescente necessidade de dados de que dispomos levou-nos a descar-
simbólica de incorporação de artefatos do Di- tar tanto a hipótese da liberdade urbanística,
reito Estatal, isto a fim de suprir o permanen- como aquela que encara o crescimento das
te déficit­de legalidade a que se encontraria favelas como pautado por dinâmicas especula-
condenado. Com a desjuridicização, portanto, tivas que seriam, paradoxalmente, mais acen-
expande-se o fenômeno da ilegalidade exis- tuadas do que aquelas verificadas nas regiões
tencial, que passa do plano dos moradores de tradicionalmente integradas à cidade, vendo-se
favelas para o plano das estruturas jurídicas na favela uma espécie de locus de um capita-
desenvolvidas na favela. lismo selvagem, que já não teria lugar no res-
tante da cidade. Parece-nos que tal perspectiva
baseia-se em idealizações de ambos os espa-
ços urbanos em questão – a favela e, grosso
Os componentes da regulação modo, a “não favela”.
das favelas Buscamos trabalhar com a hipótese de
uma regulação contraditória e conflituosa, uma
Um dos resultados de nossas pesquisas con- vez que marcada pelo relativo – mas não des-
siste na demonstração do caráter regulado das prezível – divórcio entre normas jurídicas esta-
favelas, regulação na qual se articulam Direito tais e expectativas normativas dos moradores
Estatal e Direito de origem comunitária ou lo- de favelas. De outro lado, se a regulação não
cal, não havendo forma jurídica que opere, con- se dá somente por força das normas jurídicas,
cretamente, em estado puro, separada de ou- também não se dá, exclusivamente, pelo mer-
tras formas de juridicidade e de outras formas cado. O mercado imobiliário, constituído nas
de controle social. Muito embora tenhamos favelas, não se mostra nem como um mercado
identificado a existência, nas favelas, de uma desregulado – o que o converteria num pro-
aspiração ao exercício de faculdades construti- tótipo do mercado perfeito e equilibrado, do
vas que, por vezes, não são admitidas pelo or- qual cogitam utopicamente as verten­tes mais
denamento estatal, tal expectativa não se des- radicais do liberalismo econômico – nem co-
dobra num campo marcado por uma caótica mo um mercado isento de algumas caracterís-
ausência de regulação ou pelo crescimento de- ticas não mercantis. Isso porque nele­operam
sordenado, tomados no sentido de inexistência agentes movidos não apenas por determina-
de qualquer forma de controle ou limitação de ções de natureza especulativa, não se redu-
ordem social. Ao contrário, além dos controles zindo ao clássico homo aeconomicus,­o que
propriamente jurídicos, interagem outros, de constitui outra construção abstrata em rela-
diversas ordens, ditos extrajurídicos (tais como ção aos agentes sociais concretos. Assim, à
disponibilidade de recursos, conveniências fa- busca utilitária do maior proveito, articulam-
miliares e circunstâncias técnico-construtivas), -se ditames de reciprocidade e de preservação
que muitas vezes se revelam mais decisivos e de determinados bens de natureza não patri-
determinantes das decisões individuais, do que monial, o que acreditamos não ser, sequer,

396 Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 28, pp. 381-413, jul/dez 2012
O direito à cidade nas favelas do Rio de Janeiro

uma característica exclusivamente observável contenção desses mecanismos. Com isso, nos
no caso das favelas. afastamos das teorias que interpretam os pro-
Por outro lado, observamos a reação cessos sociais, nas favelas, com base na noção
negativa dos moradores das favelas diante do de ausência ou carência do Estado, o que reme-
controle edilício ensaiado pelo Estado, inclusive teria os moradores de favelas, inescapavelmen-
com a possibilidade de resolução desse conflito te, à legalidade de fato dos agentes nela esta-
mediante o uso da força. Em nossa perspectiva, belecidos, numa versão moderna do estado de
esse fato sinaliza para o que, baseados em San- natureza hobbesiano. Julgamos mais adequado
tos, nomeamos como o componente violento, o esforço teórico em se tentar apurar as formas
observável em diversos momentos do processo específicas de atuação do Estado nas favelas,
de regulação das favelas, no qual visualizamos, as vicissitudes, nuanças e estratégias que esse
além desse, as normas costumeiras, oriundas desenvolve diante delas. Consideramos que o
dos pactos estabelecidos entre os moradores e, estabelecimento de um ângulo de análise, co-
por fim, as próprias normas editadas pelo Esta- mo aquele que aqui propomos, estaria mais ap-
do, configurando uma tríade em relação dialé- to a captar e analisar os movimentos dos agen-
tica e contraditória. Nossa hipótese é a de que tes desse campo, caminhando numa linha que
a importância do componente violento, no caso busca reconhecer o que as favelas objetiva-
de cada favela, seria determinada de acordo mente têm, isto é, qual o conteúdo das relações
com o status e o perfil de atuação dos agen- sociais que a envolvem, quais as instituições e
tes que operam no campo que nelas se confi- agentes que nela interagem, de que modo es-
gura. Em outras palavras, dada a importância ses operam, escapando, assim, do viés analítico
relativa dos agentes que operam baseados em que procura “conhecê-las” com base naquilo
mecanismos violentos – como a boca de fumo que, real ou supostamente, lhes faltaria.
e as agências do Estado (não exclusivamente,
aquelas de natureza policial) – importância
que é dada pelo grau de legitimidade local de
outros agentes, que possam representar um
As constelações entre o estatal
contraponto ou alternativa em relação a esses,
e o comunitário e a crítica
a capacidade de influenciar – e, no limite, de à perspectiva dualista
“contaminar” – as relações estabelecidas nes-
se local, pode ser maior ou menor. Os dados revelados, por nossa pesquisa, pare-
As agências do Estado, na verdade, te- cem reforçar a tese de que as ordens jurídicas
riam a capacidade de atuar nos dois pólos que estatal e da favela encontram-se em um contí-
acima definimos, quer como um agente que nuo e conflituoso processo de diálogo, havendo
pode atuar no sentido de reforçar (pela ação, diversas formas em que uma é condicionada
precária ou não, e pela omissão) os mecanis- pela outra, por exemplo, no processo em que as
mos violentos de construção e imposição da instituições, rituais e procedimentos, adotados
ordem jurídica e urbanística local, quer como no âmbito da favela, constituem-se recorren-
agente capaz de intervir como contraponto ou do à incorporação de elementos originários da

Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 28, pp. 381-413, jul/dez 2012 397
Alex Ferreira Magalhães

ordem jurídica estatal. Vemos nesse processo apresentaria­a vantagem de melhor levar em
um capítulo dos conflitos sociais mais amplos, conta as transformações ocorridas, especial-
próprios de sociedades capitalistas como a mente, nas últimas três décadas, em que uma
brasileira, isto é, tratar dessas ordens jurídicas série de equipamentos e serviços públicos che-
constitui nada mais do que um ângulo para tra- gou às favelas, que culmina com a difusão de
tar de como se constitui a ordem social, como políticas públicas de regularização. Tais fatores
um todo. Não estamos, pois, diante de duas seriam determinantes de dinâmicas novas, mul-
ordens estanques, isoladas entre si, o que re- tiplamente determinadas e, logo, mais com-
presentaria uma perspectiva dualista a respeito plexas do que a tradicional noção de exclusão
do objeto estudado, perspectiva que refutamos pode comportar.
em nossas referências teórico-metodológicas. Nossa crítica ao dualismo também signi-
Pode-se afirmar, com maior rigor, que estamos fica que recusamos uma perspectiva moral na
diante de uma juridificação híbrida, isto é, o abordagem das duas ordens jurídicas em ar-
Direito da Favela, a que aqui nos referimos, re- ticulação, visão que promoveria a associação
presenta não uma “outra” ordem, inteiramente intrínseca de virtudes positivas (democráticas,
diversa e apartada da estatal – daí porque não liberais e/ou emancipatórias) a uma delas e
nos valemos da expressão Direito Alternativo, negativas (autoritárias, opressivas, excluden-
adotada em parte da literatura – ou, ainda, de tes), à outra, ou vice-versa. O fato de falarmos
uma ordem necessariamente em déficit, peran- de uma ordem jurídica interna à favela não
te a estatal, mas de uma ordem jurídica cons- significa que ela seja, necessariamente, me-
truída no embate, no diálogo e na contradição lhor ou pior, mais ou menos democrática, do
com aquela posta pelo Estado. que a ordem legal estatal. De fato, na ordem
Por outro lado, o fato de recusarmos o estatal encontramos uma retórica democráti-
dualismo metodológico, acima referido, não se ca mais consistente do que na ordem comu-
confunde com a negativa do reconhecimento nitária, bem como instrumentos mediante os
da situação de subordinação, à qual as coleti- quais essa ordem democrática pode ser rea-
vidades favelizadas encontram-se submetidas, lizada, sobretudo no que tange à legislação
posto que a comunicação e os fluxos existen- produzida na esteira da Constituição de 1988.
tes, entre essas ordens, são profundamente No entanto, a ordem legal estatal possui uma
desiguais, parecendo-nos correta a hipótese de série de contradições no que diz respeito à
Santos a respeito da “troca desigual de juridi- regulação das favelas, ensaiando a retomada
cidade”, que vigoraria entre Estado e favelas. de instituições – como as do congelamento
Nossa recusa do apontado dualismo signifi- urbanístico, da regularização a título precário,
ca, diversamente, não recorrermos à noção e da remoção – que não parecem inspirados,
de exclusão como ferramenta explicativa dos propriamente, em propósitos democráticos e/
processos sob análise, uma vez que nossa in- ou emancipatórios.
terpretação caminha na perspectiva da integra- O dualismo metodológico, que critica-
ção subordinada, que nos parece mais acertada mos, parece comparecer em trabalhos acadê-
e fértil ao trabalho analítico. Tal perspectiva micos e jornalísticos que tratam do problema da

398 Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 28, pp. 381-413, jul/dez 2012
O direito à cidade nas favelas do Rio de Janeiro

não vigência, de fato, do Estado legal e/ou­das ciações de Moradores de Favelas, de princípios­
ambiguidades­do funcionamento do sistema­ bastante assemelhados aos cultivados no âm-
legal,­como um problema restrito às favelas e bito do Direito estatal que rege os registros
às outras regiões, definidas, costumeiramen- imobiliários,­constituiria, a nosso ver, a ponta
te, como cidade informal. Na verdade, esse do iceberg de um processo maior de apro-
é um problema que diz respeito ao conjunto priação das instituições oficiais. Por mais que
da cidade e ao Direito Urbanístico de maneira algumas dinâmicas sociais sejam efetivamente
geral, este último histórica e recorrentemente duais, e que a própria visão dos moradores de
marcado por crônica inefetividade, o que tem favelas, a respeito do espaço em que vivem, se-
motivado a hipótese de que não repre­sentaria ja, em grande medida, marcada por uma pers-
uma área central dos processos de dominação pectiva dualista, tais aspectos não podem ser
jurídica e política (Santos, 1982) e/ou de que transportados acriticamente para o plano da
não teria sido adequadamente articulado, no teoria social, de forma a determinar a aceita-
pacote de intervenções e de direitos básicos, ção do dualismo metodológico, o que compro-
que surgem no bojo da formação do Estado meteria seus resultados analíticos.
de Bem Estar Social, no caso brasileiro­(Car-
doso, 2003). Com base nessas hipóteses, pre-
ferimos afirmar que o sistema legal, de manei-
ra geral, apresenta gradua­ções em sua efetivi-
A qualificação da regulação
dade, ao longo do tempo e do espaço social e das favelas: nossas hipóteses
em função de diversas circunstâncias, que não
se reduzem de maneira­alguma aos espaços O debate a respeito da regulação das favelas
ditos “informais”, “de exceção”, dentre outras impõe o enfrentamento de algumas questões
já propostas. Entre as variáveis condicionan- atinentes à qualificação dessa regulação, o que
tes dessa graduação, que pode afetar a medi- dispomos em três dimensões:
da e a maneira como as normas legais se im- 1) quais as fontes materiais dessa regulação?
plementem, poderíamos citar tanto o aparato 2) de que valores essa regulação estaria imbuída?
institucional organizado pelo Estado a fim de 3) qual a especificidade dessa regulação em
fazer cumprir as normas estabelecidas, como relação àquela vigente para as demais regiões
as estruturas sociais, que podem opor resis- da cidade?
tências ou operar como facilitadores.­ Partimos da hipótese de que a regulação
Apesar de alguns moradores de favelas das favelas possui dois pilares – o do Direito
fazerem distinções rígidas entre as normas que Estatal e o do que Santos denomina Direito
valem dentro e fora da favela, o fato é que o Comunitário – e, mais do que isso, ela decorre,
espaço da favela parece ser amplamente re- concretamente, das constelações de juridicida-
gulado, bem como, nele, observa-se a presen- des, elaboradas a partir das interações, com-
ça relevante de diversas instituições oficiais. O binações e articulações de princípios, regras e
caso paradigmático da absorção, pelas Asso- procedimentos, oriundos desses dois campos.

Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 28, pp. 381-413, jul/dez 2012 399
Alex Ferreira Magalhães

O Direito Estatal teria por fonte principal o jurídicas, que regulam o campo das favelas,
sistema­legal – composto pelos atos norma- com as quais buscamos responder às questões
tivos, expedidos pelo Legislativo e, também, acima colocadas. Tais hipóteses poderiam ser
pelo Poder Executivo –, enquanto o Direito enunciadas, na forma abaixo:
Comunitário­decorreria de usos e costumes, 1) as mudanças em curso nas favelas, desde
elaborados localmente, que se traduzem, por o início do processo de regularização urbanís-
exemplo, na concepção de um código de obras tica e fundiária, não indicam a ocorrência de
comunitário ou de um sistema comunitário de contestação ou esvaziamento da autoridade
formalização da propriedade. Essas estruturas e/ou da legitimidade da Associação de Mora-
regulatórias, provavelmente, estão relaciona- dores, no desempenho da função de controle e
das a práticas jurídicas trazidas dos locais de formalização da propriedade imobiliária, isto é,
origem dos moradores de favelas, visto que um de registro, reconhecimento e publicidade dos
grande contingente deles é natural de outras atos de aquisição e transmissão de imóveis, na
regiões do Estado do Rio de Janeiro e do país, escala local. As tendências captadas não apon-
ou mesmo de outras favelas. tam para a dissolução ou superação desse sis-
No caso da cidade do Rio de Janeiro, a tema, que, em tese, pode vir a se combinar com
última década se caracteriza pelo fato de a Pre- um sistema estruturado pela Prefeitura e/ou
feitura iniciar um investimento institucional no com outros sistemas (estruturados em outros
sentido de estabelecer uma legislação urbanís- órgãos públicos, como os cartórios ou agências
tica voltada às favelas, na esteira dos progra- de serviços públicos), aos quais os moradores
mas de urbanização e regularização, o que im- recorram a partir de suas conveniências, os
poria a negociação de novos limites e frontei- quais têm operado, até aqui, como mecanismos
ras com o Direito Comunitário. Nesse contexto, preparatórios ou complementares àquele geri-
emergem questões que dizem respeito: do pela Associação.
• aos significados dessa legislação editada 2) a hipótese anterior não significa afirmar a
pelo município; não importância dos sistemas de formalização
• aos impactos do advento dessa legislação da propriedade imobiliária que coexistem com
sobre os usos e pactos pré-estabelecidos; aquele centrado na Associação de Moradores,
• aos impactos do advento dessa legislação que podem ser quantitativa e qualitativamente
sobre as percepções e sensibilidades dos mo- tão expressivos quanto esse.
radores, com relação àquilo que constituiriam 3) os diversos sistemas de formalização não
seus direitos sobre o espaço em que vivem; parecem operar de maneira competitiva ou an-
• ao que resultaria, em termos de dinâmicas tinômica entre si, mas, ao contrário, parecem
de regulação, da dialética entre as novas nor- ser mutuamente dependentes, de forma que
mas legais e as normas comunitárias, tradicio- o advento do sistema centrado e gerido pelo
nalmente vigentes. Estado poderia vir a fortalecer, indiretamente,
Resultaram de nossas pesquisas algumas aquele centrado na Associação de Moradores,
hipóteses relacionadas ao que seria o estado até mesmo porque aquele se organiza, em boa
atual das interações entre as diversas formas medida, apoiado nesse.

400 Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 28, pp. 381-413, jul/dez 2012
O direito à cidade nas favelas do Rio de Janeiro

4) sob determinados aspectos, o Direito da venda de imóveis. Em ambos, não se verifica


Favela tem se mostrado mais formal ou solene uma regulamentação extensa, meticulosa, de-
do que o Direito Estatal, de modo que não se re- talhada e ampla de seu objeto. Ambas estabe-
vela verdadeira, para todos os casos, a hipótese­ lecem normas sumárias e simplificadas, sobre-
comum segundo a qual as práticas jurídicas tudo se comparadas, de um lado, à legislação
dos segmentos subalternos seriam, tendencial- urbanística em vigor, relativa aos bairros de
mente, menos formais do que aquelas que se entorno das favelas, e, de outro, às escrituras
baseiam mais estritamente no Direito estatal, públicas de compra e venda, elaboradas pelos
sistema cuja dominação seria estruturalmente notários, para os imóveis regularmente matri-
assentada em mecanismos burocráticos. Tal hi- culados no registro imobiliário. O espírito que
pótese se veria reforçada, no contexto das re- parece estar patenteado nos documentos for-
centes reformas do Direito Estatal, no sentido de mais, de caráter legal e abstrato ou contratual
sua deformalização, verificando-se movimento e particular, seria o da regulação mínima das
contrário – incorporação de formalidades não relações jurídicas estabelecidas no âmbito da
utilizadas outrora – nas práticas jurídicas mais favela. Assim, a colocação de Santos, segundo
recentes dos moradores das favelas.­ a qual o padrão de regulação do Direito da Fa-
5) em que pese o fato de o sistema de for- vela seria marcado por uma visão de grande
malização da propriedade predominante nas escala, plena de detalhes e discursos particula-
favelas valer-se de documentação escrita, não rísticos, não se objetiva em termos de uma re-
se pode afirmar que o mesmo seja baseado em gulação minuciosa, mas como uma perspectiva
fontes documentais, configurando um sistema mais contextualizada a respeito dos conflitos
aparentemente burocrático, no qual, em verda- locais, com baixo ou nenhum recurso aos tipos
de, as bases documentais possuem importân- gerais e abstratos que marcam o Direito Esta-
cia secundária. Nesse sistema, o aspecto fun- tal, de menor escala.
damental residiria na tradição oral vigente no 7) a força adquirida pelas instituições do
local e nos conhecimentos prévios, acumulados Direito da Favela na regulação local seria de
pelas lideranças comunitárias, a respeito dos tal ordem que induziria à sua observância até
moradores, mecanismo cuja manutenção seria mesmo os agentes do Estado e outros agentes
assegurada pelo capital social e pelas redes so- externos, teoricamente comprometidos com
ciais aí estabelecidas. uma atuação conforme o Direito Estatal, levan-
6) há um paralelismo entre a regulação es- do-os a incorporar noções que seriam exclusi-
tatal, contida na legislação urbanística aprova- vas da institucionalidade das favelas, num mo-
da pela Prefeitura, e aquela contida nos formu- vimento de acoplamento entre instituições dos
lários padronizados, utilizados pela Associação dois campos jurídicos, o que pode estar sendo
de Moradores para as operações de compra e motivado por razões de ordem pragmática.

Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 28, pp. 381-413, jul/dez 2012 401
Alex Ferreira Magalhães

A troca desigual No segundo caso, incluiríamos a compra


e venda de imóvel realizada verbalmente, nos
de juridicidades: negócios envolvendo parentes ou na chamada
condicionamentos do Direito “compra feita na Light”, bem como o senso co-
da Favela pelo Estatal mum segundo o qual a Associação de Morado-
res seria uma instituição pública e não privada.
No que concerne ao debate a respeito das in- Logo, o Termo de Transferência de Benfeitoria,
fluências do Direito Estatal na conformação do expedido por essa, é visto como documento
Direito da Favela, observamos a coexistência oficial, hipótese que não deixa de se incluir,
de três dinâmicas distintas: também, no caso nº 3, acima identificado.
1) certas instituições do Direito Estatal são No terceiro caso, podemos incluir o status
apropriadas e reproduzidas, pelo Direito da conferido ao documento “registrado em cartó-
Favela, como símbolos da oficialidade estatal, rio”, que muitas vezes conta, tão somente, com
que estariam estampados nesse; um reconhecimento de firma, ao qual se atribui
2) no Direito da Favela criam-se instituições uma superioridade sobre os documentos sem
contrastantes com aquelas do Direito Estatal, essa condição, valor que esse ato não possui,
incapazes de serem aceitas como válidas, à luz se encarado, exclusivamente, sob o ângulo do
das normas nesse estabelecidas; Direito estatal.
3) no Direito da Favela opera-se uma resig- Essas três espécies de influência do Direi-
nificação (isto é, a produção de novos senti- to Estatal sobre o da Favela podem se poten-
dos) de instituições criadas no âmbito do Di- cializar pelo fluxo, para a favela, de moradores
reito Estatal.­ vindos de áreas externas a ela, isto é, que resi-
No primeiro caso, incluiríamos os casos diram fora da favela e que se orientam pelos
(1) da continuidade registrária e da obrigato- padrões de sociabilidade predominantes nas
riedade da matrícula (que evidenciam que os regiões da cidade classificadas como bairros.
procedimentos da Associação de Moradores Com isso, começariam a ser transpostas, para
vão num sentido assemelhado àqueles que a favela, as referências jurídicas predominantes
a lei determina para os registradores imobi- em outros espaços urbanos, contribuindo para
liários); (2) da utilização de expressões como acelerar as transformações das práticas jurídi-
valor venal, a fim de designar o valor do imó- cas comunitárias.
vel legalizado, conforme a estimativa de seu Outra hipótese fértil no sentido de com-
titular, ou legalização, na nomenclatura do do- preender e explicar as analogias entre ins-
cumento em que se registra o imóvel, perante tituições estatais e aquelas da favela nos é
a associação, o que sugere uma valorização oferecida na obra de Norbert Elias, na qual se
moral da condição de legalidade. Esses seriam registraram “as práticas de imitação que le-
alguns dos casos mais institucionalizados, aos varam pobres europeus de muitas gerações a
quais poderiam ser agregados outros, de apro- se espelharem em figurinos aristocráticos ou
priação mais recente, e não tão estabilizados socialmente mais elevados que o seu” (Car-
nas práticas locais. valho, 2009), configurando um movimento de

402 Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 28, pp. 381-413, jul/dez 2012
O direito à cidade nas favelas do Rio de Janeiro

emulação­de cima para baixo. Os dados de nos- Uma hipótese que nos parece mais rudi-
sas pesquisas apontam na direção da operação mentar, a respeito da questão colocada, afirma-
de processos de comunicação, de alguns rituais ria que as semelhanças em tela constituiriam
e procedimentos legais definidos pelo Estado, uma espécie de necessidade lógica e/ou uma
aos costumes vigentes na favela, hoje menos necessidade operacional, isto é, as normas es-
discreta e imperceptível do que em contextos tatais, incorporadas à prática jurídica dos mo-
passados, não merecendo sequer o rótulo de radores de favelas, decorreriam do bom senso
um processo novo, uma vez que já estaria em na administração dos negócios imobiliários,
curso há algum tempo. A despeito dos proces- sem o qual essa perderia sua racionalidade.
sos, históricos e estruturais, de segregação so- Mais forte, no entanto, parece-nos ser a pers-
cioespacial, tal fator não tem sido impeditivo pectiva que toma esse movimento, de emula-
de que haja certo intercâmbio e/ou apropria- ção e de reapropriação das instituições esta-
ção, de instituições oficiais do Estado, por parte tais, como estratégia, talvez não rigorosamente
das coletividades favelizadas. O processo opos- planejada, de pavimentação das relações da fa-
to também ocorreria, porém, possivelmente, em vela com os mundos do Estado e da legalidade,
escala menor e de uma maneira mais racionali- conferindo, assim, maior força à sua posição.
zada, exprimindo-se, por exemplo, no princípio Tratar-se-ia de uma via de acesso à cidadania,
do respeito à tipicidade local nas intervenções desenvolvida pelos segmentos sociais faveli-
do Estado em favelas, princípio incorporado ao zados, que, por meio da apropriação das ins-
Plano Diretor e à legislação específica, para tituições do Estado, buscaria legitimar, interna
as favelas cariocas. Assim, as favelas estariam e externamente, suas próprias instituições. Tal
mais integradas à vida social do que aparen- hipótese confirmaria a percepção clássica do
tariam, à primeira vista, com o que se reitera a poder simbólico do Direito Estatal nas relações
crítica à interpretação dualista da sociedade. À sociais modernas­e contemporâneas, reconhe-
medida que as estruturas jurídicas internas das cida tanto por Santos, como por outros cientis-
favelas se institucionalizam, elas parecem ten- tas sociais (v. g., Bourdieu, 2004), que induziria
der a absorver algumas técnicas e instrumentos os mais diversos agentes sociais (não somente
de administração da vida coletiva incorporadas aqueles das favelas, portanto) a buscarem, sis-
ao ordenamento estatal, apropriadas, há mais tematicamente, recobrir legalmente seus inte-
tempo, pelos agentes extralocais. Cogitamos resses e instituições, produzindo uma narrativa
de tal processo sem deixar de frisar, conforme jurídica a respeito deles, inspirada na institucio-
acima colocado, que ele ocorre em paralelo e nalidade jurídica dominante – aquela oriunda
em combinação com pelo menos outros dois, do Estado. Em nossas pesquisas, deparamo-nos
que identificamos como processos de resignifi- com uma série dessas narrativas, nas quais os
cação das instituições estatais e como criações entrevistados (de moradores de favelas a téc-
originais da experiência jurídica da favela, que nicos da Prefeitura) elaboravam suas próprias
assinalam o fato de o Direito Comunitário não leituras, representações e interpretações acerca
se resumir a uma cópia “de segunda mão” do daquilo que figuraria na legislação em vigor, as
Direito estatal. quais soavam para nós, enquanto advogados,

Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 28, pp. 381-413, jul/dez 2012 403
Alex Ferreira Magalhães

como noções equivocadas e sem suporte legal cariocas, os quais, a princípio, possuíam vín-
objetivo, mas que demandam serem olhadas culos com instituições externas a elas,10 e que,
como resultado do processo social de apro- mais recentemente, passaram a se estabele-
priação jurídica, a que aqui nos referimos. Uma cer na favela ou mesmo a serem moradores
questão teórica, a ser explorada futuramente, e lideranças comunitárias, num processo de
no sentido­do aprimoramento teórico da hipó- progressiva internalização do capital técnico
tese que aqui ensaiamos, consistiria em discuti- do Direito. Um dos casos mais emblemáticos
-la à luz de alguns conceitos, elaborados no e remotos que encontramos recai sobre a fi-
âmbito do pensamento social brasileiro, a fim gura de Magarinos Torres, que, ao longo das
de dar conta das relações entre dominantes e décadas de 1950 e 1960, além de advogado,
subalternos no sistema social. foi um importante presidente de Associação
A similitude de procedimentos aqui de- de Moradores na favela da Maré, tendo lide-
batida, a princípio, surpreendeu-nos, na medi- rado e organizado os processos de ocupação e
da em que não supúnhamos que as lideranças parcelamento do solo em áreas como Parque
comunitárias tivessem qualquer formação ju- União e Rubens Vaz, além de ter sido quadro
rídica. No entanto, apuramos, em mais de um do PCB.
dos casos estudados, que antigas lideranças A questão da participação de advogados
comunitárias – ex-presidentes e ex-diretores – em movimentos comunitários de favelas, e sua
haviam cursado faculdades de Direito, alguns contribuição com esses movimentos no senti-
deles tendo obtido inscrição nos quadros da do da instrumentação jurídica das lutas dos
OAB e encontrando-se em franca atuação ad- moradores dessas localidades, afigura-se como
vocatícia. No período recente, tem aumentado outra­dentre as questões que resultaram de
a presença de profissionais do Direito nas fave- nossas pesquisas, e que ficam em aberto para
las. Numa delas, verificamos que uma advoga- sua retomada em pesquisas futuras.
da aí estabeleceu seu escritório, que lá funcio- Diante do exposto, chegamos às seguin-
na há quase dois anos, tendo o projeto de abrir tes proposições gerais, com relação às influên­
uma sucursal em favela vizinha. No mesmo lo- cias do Direito Estatal, na conformação do Di-
cal, a Associação de Moradores oferece orien- reito da Favela:
tação jurídica gratuita aos moradores, através a) as leis do Estado possuem uma vigência
de um advogado que faz plantões semanais na relativa nas favelas, na medida em que (1) en-
sede da própria associação. Por fim, identifica- contram estruturas jurídicas que não se con-
mos a atuação de três corretores imobiliários formam facilmente às suas disposições, (2) o
nessa mesma favela, um deles morador do investimento institucional do Estado, em sua
local, além de ex-dirigente associativo e atual efetivação, revela-se, muitas vezes, limitado,
pastor protestante. Em outras localidades, ob- e (3) a debilidade de espaços públicos como
servamos que advogados integram a própria fontes produtoras da normatividade estatal
diretoria da Associação de Moradores. Nossas recém-estabelecida cria um déficit considerá-
pesquisas legaram-nos a percepção de que é vel entre os comandos legais e as expectati-
antiga a presença de advogados nas favelas­ vas normativas dos moradores de favelas.

404 Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 28, pp. 381-413, jul/dez 2012
O direito à cidade nas favelas do Rio de Janeiro

b) se, em parte, o Direito da Favela absorve pós-1988. Contudo, a sensibilidade jurídica


e/ou importa as instituições estatais, a análi- comunitária, em alguns aspectos, estrutura-se
se deve igualmente estar atenta ao processo com base em noções como a de tratamento
inverso, no qual são as leis da favela que “en- equânime e isonômico de todos os moradores
tram” no Estado, passando os seus agentes a da favela, bem como nela adquire relevância a
operar e apoiar sua atuação nas instituições consideração do estado de necessidade de de-
de origem comunitária. Muito embora se tra- terminados agentes, o que justificaria certa fle-
te de uma “troca desigual de juridicidade”, xibilidade, na exigência das obrigações a eles
como afirma Santos, há que se ter em vista atribuídas. Nesses casos, podemos afirmar que
que se trata de um processo dialético ou “de o código valorativo adotado é, em boa parte,
mão dupla”, no qual um sistema se alimenta, harmônico com aquele que seria próprio do Es-
em parte, do outro. Tanto o Estado chegou às tado democrático.
favelas, quanto aquelas, em diferente medida, e) não encontramos evidências que deem
estão nesse. suporte adequado à hipótese segundo a qual
c) pelas razões indicadas acima, as normas as favelas se caracterizam como regiões em
urbanísticas promulgadas pelo Estado têm se que as relações jurídicas estariam dominadas,
revelado escassamente efetivas no espaço das de maneira geral, por formas privatizadas de
favelas, assim como ocorre em outras regiões regulação social, muito embora possam ser en-
urbanas. A diferença, analiticamente relevante, contradas situações concretas que evocariam
entre os dois casos, seria dada pelo histórico esse padrão.
não reconhecimento dos moradores de fave-
las como agentes numa relação política com
o Estado; são encarados, antes, como um gru-
po que deve ser educado e/ou “culturalmente
As políticas de regularização
reformado”, no sentido do cumprimento da urbanística e fundiária:
normatividade estatal, o que configura uma ne- o que têm representado
gativa indireta de faculdades próprias da cida- e o que podem representar,
dania, a exemplo do poder colocar em questão
na redefinição da regulação
essa própria normatividade. Tal problema se ve-
ria agravado em função de a regulação estatal
das favelas
operar, no caso das favelas, numa região que
ainda apresenta déficits consideráveis no que Consideramos que nossas pesquisas integram
concerne aos patamares mínimos de qualidade o esforço coletivo de avaliar, sistematicamen-
urbanística da moradia. te, as transformações no tecido urbano intro-
d) não encontramos evidências de que a duzidas pelas políticas de urbanização e regu-
normatividade, presente no caso das favelas larização urbanística e fundiária, ora em curso
estudadas, caracterize-se por traços marcan- em escala internacional e com status de polí-
tes de valores democráticos e cidadãos, que tica urbana prioritária, contribuindo, assim,
seriam estruturantes do ordenamento estatal para seu aprimoramento. Como fator distintivo

Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 28, pp. 381-413, jul/dez 2012 405
Alex Ferreira Magalhães

das demais avaliações já realizadas, aquela a controlar e intermediar suas transferências,


que tencionamos desenvolver teria a singula- concomitantemente aos sistemas de controle e
ridade de dirigir seu foco a um dos aspectos registro mantidos pela Prefeitura.
da intervenção do Estado nas favelas, que Por outro lado, a introdução de práticas
nelas se materializa, consistente na tentativa jurídicas sob a inspiração direta do Direito Es-
de promover seu reordenamento jurídico.11 tatal tem redundado no acoplamento dessas
Isso tem sido buscado, de um lado, mediante às práticas anteriormente vigentes, de origem
a introdução de um sistema de formalização comunitária, numa combinação de práticas vi-
da propriedade, organizado e validado, pelo gentes dentro e fora da favela, constelando-se
Direito Estatal, e, de outro, mediante a edição os instrumentos jurídicos estatais e comunitá-
de legislação urbanística específica para cada rios. Assim, o documento comprobatório das
favela, sucedida de instalação do respectivo alienações de imóveis, expedido pelas Asso-
órgão de orientação e controle. ciações de Moradores, adquire idêntico status
Quanto ao aspecto da formalização e efeito prático em relação à escritura lavrada
da propriedade, observamos que o início do em cartório de notas – comumente chamada
processo de regularização não implicou o de- de escritura definitiva – representando ora um
saparecimento ou refluxo dos mecanismos equivalente, ora uma alternativa em relação a
de formalização da propriedade. Continuam essa. Assim, a introdução nas favelas dos con-
a ocorrer aquisições – da propriedade ou, ao tratos de Promessa de Compra e Venda, a fim
menos, dos direitos possessórios – mediante de instrumentalizar as operações imobiliárias
compra, doação, empréstimo, locação, suces- com pagamento parcelado (o que se deve à
são hereditária e uniões conjugais. A ação do atuação dos corretores imobiliários), não tem
Estado viria no sentido de confirmar, e não de conduzido à substituição ou diluição do proce-
quebrar, a cadeia dominial constituída des- dimento típico, adotado localmente até então.
de as origens da favela, estruturando-se um As alternativas abertas para a realização da
sistema estatal a partir daquele organizado operação de venda ficam à escolha do compra-
anteriormente, com os recursos internos das dor, pois é dele o interesse da prova da aquisi-
organizações dos moradores de favela. Para ção, bem como será dele o ônus de arcar com
muitos moradores, a introdução de um siste- os custos inerentes à alternativa que escolher, o
ma estatal de reconhecimento das proprieda- que representa uma inversão da lógica vigente
des imobiliárias é aguardado como um reforço nas operações do chamado mercado formal,
e não como substituição do sistema comuni- no qual se costuma afirmar que “é o vendedor
tário. Mesmo os imóveis construídos pela Pre- quem dita a lei do contrato”.
feitura, que a princípio estariam sujeitos a um Anotamos uma série de circunstâncias
sistema de titulação exclusivamente estatal, em que o Estado se apóia na institucionalida-
não deixam de ser atraídos e englobados pelo de das favelas a fim de desenvolver as ações
sistema das instituições locais: em curto perío­ que lhe cabem: os garis comunitários; o car-
do de tempo, terminam por serem cadastra- teiro comunitário; a entrega de intimações ju-
dos na Associação de Moradores, que passa diciais (serviços mantidos pela Associação de

406 Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 28, pp. 381-413, jul/dez 2012
O direito à cidade nas favelas do Rio de Janeiro

Moradores,­ à míngua de qualquer convênio favor, deve-se atentar, por outro lado, para os
com os órgãos estatais competentes); a requi- sinais contidos nos movimentos contrários aos
sição judicial (dirigida à Associação de Morado- projetos estatais, muitas vezes apressadamente
res) de informações a respeito de imóveis situa- desqualificados, conforme verificamos nas pu-
dos na favela; as ordens judiciais no sentido de blicações oficiais da Prefeitura do Rio de Janei-
que se promova (nos registros da associação) a ro (a exemplo de Rio de Janeiro, 2008) e mes-
partilha de imóveis de casal que se divorciou, mo em algumas entrevistas com seus agentes.
tal como é feito em relação aos cartórios do re- Tais movimentos são indicativos de que muito
gistro imobiliário. embora intervenções de urbanização e regu-
Quanto ao aspecto da titulação da pro- larização sejam, de maneira geral, desejáveis,
priedade, prometida pelo Estado, no processo isso não autoriza a supressão do complexo e
de regularização – à qual os moradores se refe- necessário debate a respeito dos interesses que
rem como “passar a escritura da casa” – muito estaria concretamente atendendo, bem como
embora os moradores de favelas costumem ser de seu modus faciendi, o que exige que a aná-
enfáticos em afirmar seu interesse em que tal lise desça aos pormenores de seus procedimen-
medida seja implementada – o que sugeriria tos e considere as inúmeras questões que aí se
a idéia de que ela seria, no mínimo, algo mo- abrem. Nos casos que estudamos, e mesmo em
ralmente válido – também avaliam, por outro outros citados na literatura especializada, ob-
lado, que a eficácia dessa medida será pequena servamos que os movimentos dos moradores
caso não acompanhada de outras, no sentido da favela mostram que os mesmos pretendem
de garantir a efetiva segurança da posse. Po- assegurar alguns valores que podem não es-
demos afirmar que um dos desafios para as tar contidos nos projetos urbanísticos, não se
políticas de regularização, na Cidade do Rio de reduzindo suas expectativas à segurança da
Janeiro, consistiria em propiciar uma titulação posse e à dotação de infraestruturas e serviços
que se revele eficaz tanto para dentro da fave- públicos, conquanto tais medidas sejam de ine-
la – considerando-se as circunstâncias de sua gável relevância. Tais movimentos reafirmam
ordem interna – quanto para fora dela. Os me- que, mesmo em meio à precariedade física e
canismos de formalização da propriedade de- urbanística, existem determinadas conquistas
senvolvidos nas favelas, muito embora tenham e aquisições que também estão em jogo, nos
cumprido um importante papel na estabiliza- momentos em que se implantam projetos ur-
ção das relações sociais referentes ao acesso à banísticos. Assim, a não consideração atenta
terra e à moradia, em geral defrontam-se com de tais valores constituirá, fatalmente, objeto
a última das duas limitações acima referidas. de conflitos e resistências, nem sempre inter-
Se é passível de crítica a concepção de pretados corretamente, uma vez que, frequen-
que os moradores de favela seriam portadores temente, atribuídos a qualidades negativas dos
de uma cultura autóctone, que buscaria se re- moradores e/ou de suas respectivas lideranças.
produzir sem a interferência do Estado, sendo No tocante ao Direito de Construir, tam-
mais verossímil afirmar que possuiriam a ex- bém se coloca de maneira bastante evidencia-
pectativa de que o Estado intervenha em seu da o projeto de reordenamento jurídico das

Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 28, pp. 381-413, jul/dez 2012 407
Alex Ferreira Magalhães

favelas por parte do Estado. Muito embora os enumerar­(1) a desorganização dos controles
processos de controle, estabelecidos pela Pre- comunitários preexistentes à intervenção esta-
feitura, busquem, em alguma medida, se arti- tal; (2) a tendência à expropriação dos espaços
cular com as forças internas da favela – v. g. públicos; (3) a imposição de novas normas de
imbricando-se com a Associação de Moradores maneira apartada de processos consistentes
e valendo-se de instrumentos como os agentes de negociação e deliberação; e (4) o recurso a
comunitários e representantes de rua – não há expedientes de violência simbólica, tais como
como esconder a gama de conflitos envolvidos a proposta dita “socioeducativa” e de “reedu-
nessa proposta. Dado o alcance considerável cação cultural” (cf. Rio de Janeiro, 2008), aos
desses conflitos, os mecanismos de imbricação quais podem eventualmente se somar aqueles
comunitária da regulação e controle urbanísti- de coação direta, como a realização de demoli-
co afiguram-se-nos indiscutíveis mecanismos ções. Tudo isso transcorre num quadro em que
de amortecimento desses conflitos, a fim de mi- não se acena com a realização de investimen-
nimizar as dificuldades inerentes ao processo tos permanentes em infraestruturas e serviços
de reordenamento, fatalmente percebidas pe- nas favelas objeto dessa regulação – aquelas
los agentes públicos logo no primeiro momen- que já receberam obras de urbanização – que
to de sua implantação. Tais dificuldades não se venham, ao menos, assegurar a manutenção
reduzem às resistências opostas, pelos morado- dos benefícios implantados quando da exe-
res, à implementação da nova ordem urbanís- cução do projeto de urbanização. Em suma,
tica projetada para o local em que vivem, mas trata-se de uma combinação de fatores na qual
são agravadas pelos problemas de ordem polí- se acentua o aspecto regulador da ação do
tico-administrativa, que também acompanham Estado, não se abrindo espaços para medidas
a trajetória dos programas para favelas desde de caráter emancipatório, a essa altura funda-
seu surgimento. Parece-nos haver um grande mentais não somente para atender demandas
descompasso entre a ousadia da proposta de acumuladas, como para modificar a imagem, já
reordenamento territorial e os meios e condi- muito desgastada, de que o Estado goza nas
ções objetivas disponíveis para tanto, o que faz favelas, não se vislumbrando perspectivas de
com que sejam incertos os efeitos dos mencio- superação dos problemas reais, relativos ao
nados programas. seu desenvolvimento como partes da cidade.
Entre os efeitos perceptíveis que a inter- Nesse quadro, as estratégias defensivas e rea­
venção do Estado nas favelas cariocas estaria tivas ora em curso – tipificadas, de um lado,
engendrando, registramos alguns classificáveis pelo discurso da irregularidade articulado pelos
como positivos – alguma orientação técnico- agentes públicos, e, de outro, pelo discurso do
-construtiva, abertura de mais um possível desconhecimento manejado pelos moradores
canal de processamento de litígios relativos de favelas – podem assumir tons mais graves,
ao aproveitamento do espaço, e prevenção que denotem o recrudescimento desse conflito.
de acidentes – ao lado de outros, bastan- Conforme já debatido, concebemos as
te preocupan­tes e que configurariam seu relações jurídicas, nas favelas, como sendo
legado­negativo. Entre esses últimos, podemos marcadas por três distintas vertentes: a) os

408 Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 28, pp. 381-413, jul/dez 2012
O direito à cidade nas favelas do Rio de Janeiro

usos e costumes locais; b) as apropriações do c vertente “b”: ocorreria de maneira bastan-


sistema legal estatal; c) as imposições e/ou te seletiva, uma vez que estaria se aprofundan-
soluções arbitrárias. Uma das questões que se do o gap entre a ordem legal e as expectativas
colocam, a partir do advento dos programas normativas dos moradores da favela, que po-
de regularização, consistiria em saber que im- deria realimentar dinâmicas como as do com-
pacto esses programas estão produzindo so- portamento ambivalente diante da lei (a exem-
bre esses três determinantes. Na medida em plo do aludido “discurso do desconhecimen-
que alguns dados apontam para uma inter- to”), ou, ainda, as apropriações com caráter de
venção do Estado caracterizada pelo recurso à resignificação, a fim de filtrar a normatividade
violência simbólica, tendo pouca consistência estatal de seus aspectos mais contraditórios
os espaços públicos de negociação e delibera- com as instituições, interesses e expectativas
ção do novo ordenamento anunciado para as dos mesmos moradores;
favelas, poderíamos prognosticar os seguintes c vertente “c”: poderia, paradoxalmente,
possíveis resultados: se ver reforçada com a intervenção do Estado,
c vertente “a”: seria enfraquecida, uma vez uma vez que constitui um elemento integran-
que o processo de instituição da legislação não te da própria tônica (ou metodologia) de sua
buscou dialogar com ela, bem como foi estru- operacionalização, funcionando como pedago-
turado de maneira a repelir e abolir tais parâ- gia violenta e excludente, que engendraria os
metros, considerados como fonte de práticas processos classificados na literatura como de
negativas com relação aos espaços públicos; privatização do Direito.

Alex Ferreira Magalhães


Advogado. Especialista em Sociologia Urbana, Mestre em Direito da Cidade, Doutor em Planejamen-
to Urbano e Regional. Professor da Universidade Federal do Rio de Janeiro e Consultor Jurídico. Rio
de Janeiro/RJ, Brasil.
alexmagalhaes@ippur.ufrj.br

Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 28, pp. 381-413, jul/dez 2012 409
Alex Ferreira Magalhães

Notas
(1) Conceito que extraímos da obra de Guillermo O´Donnell, que o define como a parte do Estado
que é personificada num sistema de leis, que, penetrando e estruturando a sociedade como um
todo, fornece um quadro básico para as atividades sociais, conferindo relativa estabilidade e
previsibilidade às relações sociais (O’Donnell, 1998, pp. 45-46). O Estado legal é um dos pilares
da aposta democrática, que não pode prescindir desse instrumento para sua constituição e
perpetuação. Assim, para falar em democracia deve-se ter em conta não apenas aspectos
relativos ao regime político, como também aspectos relativos ao Estado. Requer-se, portanto,
que “as pessoas devam ser capazes de confiar na lei quando agem, [...] que ela [a lei] exista, que
seja conhecível, que suas implicações sejam relativamente determinadas e que se possa esperar
com confiança que ela estabeleça limites dentro dos quais os principais atores, incluindo-se o
governo, agirão” (O’Donnell, 1998, p. 50).

(2) Trata-se de uma distinção inspirada na obra de Foucault. O poder cósmico consistiria naquele
poder centralizado, fisicamente localizado em instituições formais e hierarquicamente
organizado; é o macropoder que encontra sua realização mais completa no poder do Estado.
O poder caósmico alude aos micropoderes presentes na família, na escola, Igreja, clube, etc.,
um poder sem centro, atomizado, móvel, múltiplo, sem localização específica (cf. Santos,
1982, p. 27).

(3) Esta nota peculiar se relaciona diretamente às colocações de Santos a respeito das promessas não
cumpridas da modernidade, incorporadas nas Constituições políticas modernas, e convertidas
em direitos da cidadania, e que estão sendo literalmente abandonadas no contexto da pós-
modernidade, sendo essa uma das questões de fundo que corta transversalmente as reflexões
desse autor (especialmente Santos, 2001; 2004).

(4) Colocação que nos parece ser uma referência às chamadas fontes formais do Direito.

(5) Esta também é uma categoria que, em outros momentos, é criticada por Santos, pois também
afirma que não faria sentido considerar o Direito de Pasárgada como não oficial na medida
em que este – e quaisquer outras formas jurídicas não estatais – são capazes de constituir sua
própria oficialidade (Santos, 1996, p. 261).

(6) Conforme definição do Ministério do Desenvolvimento Social (vide http://www.mds.gov.br/


programas/rede-suas/protecao-social-basica/paif), o CRAS – Centro de Referência de Assistência
Social – “é uma unidade pública da política de assistência social, de base municipal, integrante
do Sistema Único de Assistência Social (SUAS), localizado em áreas com maiores índices de
vulnerabilidade e risco social, destinado à prestação de serviços e programas socioassistenciais
de proteção social básica às famílias e indivíduos, à articulação destes serviços no seu território
de abrangência, e a uma atuação intersetorial na perspectiva de potencializar a proteção
social”. Correspondem aos antigos CEMASI (Centros Municipais de Assistência Social Integrada),
cuja nomenclatura foi alterada pela Prefeitura em 2006, seguindo as determinações da Política
Nacional de Assistência Social.

410 Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 28, pp. 381-413, jul/dez 2012
O direito à cidade nas favelas do Rio de Janeiro

(7) Conforme o Ministério da Saúde (vide http://portal.saude.gov.br/portal/saude/cidadao/


area.cfm?id_area=149), o PSF – Programa de Saúde da Família – constitui uma estratégia de
reorientação do modelo assistencial, operacionalizado mediante a implantação de equipes
multiprofissionais em unidades básicas de saúde, que ficam responsáveis pelo acompanhamento
de um número definido de famílias, localizadas em uma área geográfica delimitada. As equipes
atuam com ações de promoção da saúde, prevenção, recuperação, reabilitação de doenças
e agravos mais frequentes, e na manutenção da saúde desta comunidade. No estado do
Rio de Janeiro, esse programa foi antecedido por um outro – o Projeto Médico de Família –
desenvolvido por algumas prefeituras, com o qual possui algumas semelhanças, muito embora
algumas análises indiquem que esse último levasse melhor em conta “o lugar, suas lutas, seu
saber, suas necessidades, os modos de agir do lugar, suas lógicas de reflexão, seus modos de
cuidar (Ozório, 2005, pp. 131-132).

(8) Após a fase inicial de projetos, as obras do Programa Favela-Bairro tiveram início em 1995, em
16 favelas distribuídas pelas cinco Áreas de Planejamento (APs) definidas no Plano Diretor. As
primeiras obras são inauguradas em fins de 1996, e, nesse mesmo ano, foram concebidos e
instituídos oficialmente os Postos de Orientação Urbanística e Social (POUSOs) nas favelas que
recebiam as obras, que começaram a funcionar efetivamente a partir de 1997. Foram criados
com os objetivos de “orientar a execução de novas construções ou ampliações das existentes,
bem como o uso dos equipamentos públicos implantados” e de “exercer fiscalização urbanística
e edilícia” (art. 1º do Decreto 15.259). A fiscalização a ser exercida pelos POUSOs deverá
“controlar a expansão das edificações (tanto horizontal, como verticalmente), de forma que
os equipamentos implantados não se tornem insuficientes” (art. 2º, III do mesmo Decreto),
buscando evitar a “refavelização” das áreas atendidas por projetos de urbanização, procurando
dar-se um destino melhor a elas após sua urbanização (Rio de Janeiro, 2008, p. 12). Esse ponto
de vista, encampado pela Prefeitura do Rio de Janeiro, parte do pressuposto, a nosso ver
analiticamente discutível, de que, com as obras de urbanização, os locais que as receberam
efetivamente deixaram de configurar-se como favelas, do contrário não teria sentido falar-se em
refavelização. Os POUSOs constituem, ainda, o veículo de articulação das ações do Município na
favela, cabendo-lhes subsidiar os órgãos competentes para a elaboração da legislação edilícia
a ser estabelecida para cada uma das favelas que receberam as obras de urbanização. As
equipes de cada posto devem ser compostas por profissionais de nível superior (um arquiteto ou
engenheiro e um profissional da área social), além de agentes comunitários. No caso da cidade
do Rio de Janeiro, falar-se em regulação das favelas pelo Estado implica uma menção obrigatória
à trajetória desses organismos, que constituem um dos mais relevantes legados deixados pela
execução de obras de urbanização.

(9) Santos (2001, p. 139) recepciona da obra de Claus Offe a clássica periodização do capitalismo
em liberal (cobre todo o século XIX), organizado (desde fins do século XIX, atingindo seu ápice
entre as duas guerras e nas duas décadas do pós-2ª guerra) e desorganizado (desde fins da
década de 1960 até o momento atual). O período do capitalismo desorganizado seria marcado
pela consciência de quatro ideias: nada que a modernidade concretizou é irreversível; não há
garantia de permanência para aquilo que da modernidade deva ser preservado; as promessas
não cumpridas ainda continuarão por cumprir; o déficit da modernidade entre promessas
e realizações é maior do que o imaginado no período anterior (Santos, 2001, p. 139). Santos
reconhece que essa denominação é traiçoeira na medida que o capitalismo contemporâneo
estaria mais organizado do que nunca, devendo ser recebida como uma reconstituição das
formas de regulação social do período anterior num nível de coerência muito mais baixo;
como crescente desajuste e autoritarismo dos aparelhos burocráticos; como ruptura do pacto

Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 28, pp. 381-413, jul/dez 2012 411
Alex Ferreira Magalhães

anterior envolvendo Estado, classes trabalhadoras e classes empresariais; e/ou como crise dos
paradigmas fordista e keynesiano (Santos, 2001, pp. 153-164).

(10) Tais como a Fundação Leão XIII, a Pastoral de Favelas da Arquidiocese do Rio de Janeiro, a Ordem
dos Advogados do Brasil, a Fundação Bento Rubião e o Projeto Balcão de Direitos, mantido pelo
movimento Viva Rio.

(11) Optamos por utilizar essa categoria, e não a categoria “ordenamento”, de acordo com nossas
premissas a respeito do caráter regulado, e não anômico ou de “folha de papel em branco”,
das favelas.

Referências
BOURDIEU, P. (2004). “A força do Direito: elementos para uma sociologia do campo jurídico”. In:
BOURDIEU, P. O poder simbólico. Rio de Janeiro, Bertrand Brasil.

CARDOSO, A. L. (2003). Irregularidade urbanística: questionando algumas hipóteses. Cadernos IPPUR.


Rio de Janeiro, ano XVII, n. 1, pp. 35-49.

CARVALHO, E. G. (1991). O negócio da terra: a questão fundiária e a justiça. Rio de Janeiro, UFRJ.

CARVALHO, M. A. (2009). Sobre a remoção de favelas. Boletim CEDES [on-line]. Rio de Janeiro, março/
abril, pp. 3-5. Disponível em: http://cedes.iuperj.br. Acesso em: 30/5/2009.

MAGALHÃES, A. F. (2007). Cidade e Democracia: a questão da ‘Agency’ e do ‘Rule of Law’ no cenário


urbano. Revista de Direito da Cidade. Rio de Janeiro, n. 4, pp. 1-28.

NEVES, M. (2003). “Del pluralismo jurídico a la miscelânea social: el problema de la falta de identidad
de la(s) esfera(s) de juridicidad em la modernidad periférica y sus implicaciones en América
Latina”. In: VILLEGAS, M. G. e RODRIGUEZ, C. A. (org). Derecho y sociedad en América Latina: un
debate sobre los estudios jurídico críticos. Bogotá, ILSA.

O'DONNELL, G. (1998). Poliarquias e a (in)efetividade da lei na América Latina. Novos estudos. São
Paulo, v. 51, pp. 37-61.

OZÓRIO, L. (2005). Os modos do Parque Royal fazer saúde: uma reflexão sobre saúde enquanto práxis.
Grifos, Chapecó, n. 18, pp. 127-144.

RIO DE JANEIRO (Cidade), Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro. Secretaria Municipal de Urbanismo.
Coordenadoria de Orientação e Regularização Urbanística. (2008). Posto de Orientação
Urbanística e Social – POUSO: a consolidação de novos bairros. Organizado por Tânia Lima
d’Albuquerque e Castro. Rio de Janeiro, Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro.

412 Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 28, pp. 381-413, jul/dez 2012
O direito à cidade nas favelas do Rio de Janeiro

SANTOS, B. S. (1982). O Direito e a comunidade: as transformações recentes da natureza do poder


do Estado nos países capitalistas avançados. Revista Crítica de Ciências Sociais. Coimbra, n. 10,
pp. 9-40.

______(1988). O discurso e o poder: ensaio sobre a sociologia da retórica jurídica. Porto Alegre, Sergio
Antonio Fabris Editor.

______ (1990). O Estado e o direito na transição pós-moderna: para um novo senso comum sobre o
poder e o direito. Revista Crítica de Ciências Sociais. Coimbra, n. 30, pp. 13-43.

______ (1996). Uma cartografia simbólica das representações sociais: prolegômenos a uma concepção
pós-moderna do Direito. Revista Brasileira de Ciências Criminais. São Paulo, ano 4, n. 13, jan-mar,
pp. 253-277.

______(1999). “Notas sobre a história jurídico-social de Pasárgada”. In: SOUTO, C. e FALCÃO, J.


Sociologia & Direito: textos básicos para a disciplina de Sociologia Jurídica. São Paulo, Pioneira.

______ (2001). Para um novo senso comum: a ciência, o direito e a política na transição paradigmática.
São Paulo, Cortez.

______ (2003). Poderá o direito ser emancipatório? Revista Crítica de Ciências Sociais. Coimbra, n. 65,
pp. 3-76.

Texto recebido em 21/out/2011


Texto aprovado em 13/jan/2012

Cad. Metrop., São Paulo, v. 14, n. 28, pp. 381-413, jul/dez 2012 413