DIREITO URBANÍSTICO EM JUÍZO

ESTUDO DE ACÓRDÃOS DO TRIBUNAL DE

JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO

FICHA TÉCNICA

Coordenação: Daniela Campos Libório e Henrique Botelho Frota

Pesquisa: Patrícia de Menezes Cardoso e Irene Maestro
Colaboração: Larissa Perez Cunha e Victor Iacovini
Conteúdo e redação: Patrícia de Menezes Cardoso
Revisão: Henrique Botelho Frota

Projeto Gráfico: Fábio Nassif

INSTITUTO BRASILEIRO DE DIREITO URBANÍSTICO – IBDU

Gestão 2014-2015 Gestão 2016-2017
Presidente Presidente
Daniela Campos Libório Daniela Campos Libório
Vice-Presidente Vice-Presidente
Betânia de Moraes Alfonsin Betânia de Moraes Alfonsin
Tesoureira Tesoureira
Stacy Natalie Torres da Silva Vanessa Koetz
Diretora Administrativa Diretora Administrativa
Ligia Maria Silva Melo de Casimiro Ligia Maria Silva Melo de Casimiro
Diretor Administrativo Diretor Administrativo
Leandro Franklin Gorsdorf Alex Ferreira Magalhães
Secretário Executivo Secretário Executivo
Henrique Botelho Frota Henrique Botelho Frota
L696 Libório, Daniela Campos, Org ; Frota, Henrique Botelho, Org ; Cardoso, Patrícia
de Menezes, Org ; Guimarães, Irene Maestro, Org.

Direito Urbanístico em juízo: estudo de acórdãos do Tribunal de Justiça do Es-

tado de São Paulo. / Organizado por Daniela Campos Liborio, Henrique Botelho
Frota, Patricia de Menezes Cardoso e Irene Maestro Guimarães. Colaboração de
Larissa Perez Cunha e Victor Iacovini - São Paulo: IBDU, 2016.

122 p.

ISBN 978-85-68957-04-2

1. Direito Urbanístico 2. Poder Judiciário 3. São Paulo I. Título II. Instituto

Brasileiro de Direito Urbanístico III. Fundação Ford Brasil

CDD 349

CDU 34:711.4
ORGANIZAÇÃO DA OBRA

6
Daniela Campos Libório
Advogada. Doutora em Direito pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUC/SP).
Fez pós-doutorado na Universidad de Sevilla sobre o tema “Gestão Normativa das Águas para
Consumo”. Possui especialização em “Políticas Ambientais e Globalização” pela Universidad
Castilla La Mancha. É professora da PUC/SP nos cursos de graduação e pós-graduação em
Direito e coordenadora do Grupo de Pesquisa em Meio Ambiente Urbano. Atualmente, é Presi-
dente do Instituto Brasileiro de Direito Urbanístico (IBDU).

Henrique Botelho Frota

Advogado. Mestre em Desenvolvimento e Meio Ambiente pela Universidade Federal do
Ceará (UFC). Professor universitário - graduação e pós-graduação - com ênfase em Direito
Urbanístico, Direito Ambiental, Direito Administrativo e Direitos Humanos. Membro Fundador
do Instituto de Pesquisa Direitos e Movimentos Sociais (IPDMS). Associado da Urucum - As-
sessoria em Direitos Humanos, Comunicação e Justiça. Membro da equipe de Direito à Cidade
do Instituto Pólis. Atualmente, exerce a função de Secretário Executivo do Instituto Brasileiro
de Direito Urbanístico (IBDU).

Irene Maestro Sarrion dos Santos Guimarães

Advogada popular. Mestre pelo Programa de Direito Político e Econômico da Universidade
Presbiteriana Mackenzie. Integrante da Comissão de Direitos Humanos do Sindicato dos Ad-
vogados de São Paulo. Atualmente é pesquisadora FUNDEP no âmbito do Termo de Execução
Descentralizada firmado entre o Ministério das Cidades e a Universidade Federal do ABC para
pesquisa sobre o perfil da demanda de regularização fundiária de assentamentos urbanos no
Brasil. Consultora Temática do Projeto Observatório Litoral Sustentável do Instituto Pólis.

Patrícia de Menezes Cardoso

Advogada. Mestre em Direito do Estado, área de concentração Direito Urbanístico e Am-
biental pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUC/SP). Atuou como pesquisado-
ra e advogada do Núcleo de Direito à Cidade Sustentável do Instituto Pólis (2001/2007), ten-
do trabalhado como especialista em direitos humanos do PNUD/Nações Unidas na Relatoria
Nacional da Moradia. Foi membro do Conselho Nacional das Cidades (2006/2007). Na gestão
pública trabalhou no Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão/ Secretaria do Patri-
mônio da União (2007/2014), com atuação no planejamento regional e regularização fundiária
de áreas da União. Recentemente, coordenou as Mesas de Diálogo sobre grandes empreendi-
mentos do Observatório Litoral Sustentável/SP (2014/2016). É uma das associadas fundado-
ras do Instituto Brasileiro de Direito Urbanístico (IBDU).
SUMÁRIO
Apresentação 10

I. Introdução 14

II. Metodologia da pesquisa jurisprudencial 18

1. Marco teórico e normativo da pesquisa 19

1.1 Marco normativo de referência da pesquisa em Direito Urbanístico 19

1.2 Marco teórico da pesquisa jurisprudencial 20

2. Roteiro e critérios de pesquisa 25

2.1 Apresentação das etapas da pesquisa – Roteiro 25

2.2 Critérios de pesquisa para a seleção de acórdãos 29

2.3 Ferramentas da pesquisa jurisprudencial 30

2.4 Questionário da pesquisa 34

2.5 Bancos de dados da pesquisa 39

III. Produção jurisprudencial sobre Direito Urbanístico no

Tribunal de Justiça de São Paulo (TJSP) 40
1ª etapa: Conhecendo o universo de acórdãos sobre Direito Urbanístico 41
2ª etapa: Selecionando acórdãos sobre Direito Urbanístico para estudo 55

IV. Análise jurisprudencial 60

1. Acórdãos de Direito Urbanístico estudados 61
2. Tipos de ações judiciais e partes envolvidas 65
3. Assuntos do Direito Urbanístico em juízo no TJSP 71

3.1 Assuntos mais recorrentes no conjunto dos acórdãos estudados 73

3.2 Assuntos menos recorrentes no conjunto dos acórdãos estudados 75

4. Pedidos principais das lides 76
5. Caracterização dos litígios urbanos 79

5.1 Situação dos imóveis em litígio 79

5.2 Tipos de uso e situação urbanística-ambiental 80

5.3 Outros litígios urbanos 82

6. Órgãos julgadores e estrutura do TJSP - conflitos negativos de competência –
qual o lugar do Direito Urbanístico no Poder Judiciário Paulista? 83

7. Análise das decisões judiciais 87

7.1 Marco legal utilizado na fundamentação das decisões 87

7.2 Marco legal de Direito Urbanístico utilizado na fundamentação das decisões 90

7.3 Papel do Poder Público segundo o TJSP 95

7.4 Formas de solução de conflitos sobre Direito Urbanístico 98

7.5 Constitucionalidade de institutos do Estatuto da Cidade 104

V. Considerações Finais 108

1. Apontamentos sobre o papel do Judiciário Paulista na aplicação do Direito
Urbanístico 109
2. Recomendações para o fortalecimento do Direito Urbanístico no TJSP 115

Referências 119
APRESENTAÇÃO

10
 A presente publicação é resultado de pesquisa empreendida pelo Instituto
Brasileiro de Direito Urbanístico – IBDU que teve por objeto a produção jurispru-
dencial do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo sobre temas de Direito
Urbanístico.
Como organização de sociedade civil vocacionada desde a sua fundação para o
fortalecimento e divulgação do Direito Urbanístico, o IBDU tem direcionado uma
significativa parcela de suas ações para a realização de estudos e pesquisas apli-
cadas que possam contribuir para o aprofundamento desse campo do conheci-
mento. Nesse sentido, após uma série de pesquisas que perpassavam por aspec-
tos judiciais1, ficou evidente a carência de dados sistematizados e análises mais
profundas sobre o grau de compreensão da ordem jurídico-urbanística pelo Poder
Judiciário.
No ano de 2014, com o apoio da Fundação Ford o instituto passou a desenvol-
ver o projeto “Fortalecendo o Direito Urbanístico e a Mobilidade Urbana para a
efetivação do Direito à Cidade”, prevendo uma série de atividades de formação
e produção de conhecimento, notadamente por meio de pesquisas. A parceria
foi fundamental para que se constituísse uma equipe de pesquisa, dando-lhe
capacidade para desenvolver os estudos por quase dois anos. No mesmo ano, foi
celebrado um Convênio com o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo – TJSP
objetivando a realização de um levantamento das decisões relacionadas ao Direi-
to Urbanístico. A partir desse instante, estavam constituídas as condições para o
desenvolvimento de uma pesquisa que pretendia investigar de forma pioneira os
posicionamentos sobre a ordem jus-urbanística, bem como a estrutura decisória
de um dos maiores tribunais do mundo.
A partir do diálogo com as instâncias do TJSP foi também possível desenvol-
ver um ciclo de palestras e debates sobre Direito Urbanístico em parceria com o
Centro de Apoio aos Juízes da Fazenda Pública do Estado de São Paulo – CAJUFA.
Dessa forma, um importante desdobramento da pesquisa foi a aproximação e o
diálogo com juízes e servidores do Poder Judiciário Paulista.
A publicação que agora apresentamos traz os dados e reflexões acerca da pro-
dução jurisprudencial do TJSP em temas de Direito Urbanístico, analisando as-
pectos da administração judiciária e o mérito das decisões. O intuito é permitir
uma visão geral de como esse ramo do Direito vem sendo tratado pelo Tribunal
e apontar quais os desafios que devem ser enfrentados para o aprimoramento
1 Dentre as pesquisas anteriores realizadas pelo IBDU, algumas tiverem como foco a atuação do Poder Judiciário ou se depa-
raram com aspectos da função jurisdicional, em especial: 1) Pesquisa Conflitos Coletivos sobre a Posse e Propriedade de Bens
Imóveis (2009), realizada em parceria com o Escritório Modelo “Dom Paulo Evaristo Arns” da PUC/SP, o Centro pelo Direito à
Moradia contra Despejos - COHRE, o Instituto Pólis e a ONG Terra de Direitos no âmbito do Projeto Pensando o Direito do Mi-
nistério da Justiça; 2) Pesquisa Regime Jurídico dos Bens da União (2010), realizada em parceria com o Escritório Modelo “Dom
Paulo Evaristo Arns” da PUC/SP e o Instituto Pólis no âmbito do Projeto Pensando o Direito do Ministério da Justiça; 3) Pesquisa
Soluções Alternativas para Conflitos Fundiários Urbanos (2013), realizada em parceria com o Instituto Pólis e o Centro de Direitos
Econômicos e Sociais – CDES no âmbito do Programa Diálogos sobre a Justiça do Ministério da Justiça; 4) Pesquisa De Olho
nos Direitos de Comunidades Atingidas por Projetos de Grande Impacto Urbano e Ambiental (2013-2015), realizada com apoio
da Fundação Ford. Todas as publicações podem ser acessadas no site www.ibdu.org.br.

11
das decisões e procedimentos do Poder Judiciário. A metodologia desenvolvida
na pesquisa permite que outros Tribunais possam vir a ser estudados no futuro.
Esperamos que outros grupos de pesquisa se sintam estimulados a isso, de for-
ma que o debate seja enriquecido com base em novas experiências.
A divulgação de jurisprudência que possa representar um paradigma positi-
vo para a atuação do Poder Judiciário quanto à aplicação do Direito Urbanístico,
também é um desdobramento importante da pesquisa no âmbito da parceria
como o TJSP. Esperamos contribuir para a padronização de procedimentos de
maior diálogo e pacificação de conflitos levados ao Tribunal, bem como fomentar
iniciativas na área jurídica, especialmente no ensino e modernização da atuação
dos órgãos essenciais à Justiça.
Por fim, agradecemos a todas as pessoas e instituições que apoiaram a pes-
quisa, notadamente o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo por meio da Pre-
sidência e seus juízes assessores, bem como dos servidores do Centro de Apoio
do Direito Público – CADIP, do Centro de Apoio aos Juízes da Fazenda Pública do
Estado de São Paulo – CAJUFA e do setor de distribuição da segunda instância.
Agradecimento especial também à Fundação Ford no Brasil pelas contribuições
e pela parceria.

Daniela Campos Libório

Presidente do IBDU

12
13
I. INTRODUÇÃO

14
 Após quinze anos da aprovação do Esta-
tuto da Cidade e mais de vinte e cinco anos
da vigência do Capítulo de Política Urbana
na Constituição Federal de 1988, busca-se
com esta pesquisa conhecer melhor a con-
tribuição do Poder Judiciário Paulista para o
Direito Urbanístico.
A crise urbana vivenciada em muitas ci-
dades paulistas, explicitada pela desigualda-
de, violência e precária qualidade de vida,
tem resultado em um crescente número de
litígios judiciais. Situações dramáticas que
envolvem conflitos fundiários coletivos ou a
degradação do ambienta urbano colocam-
-se como desafios para os juízes e desem-
bargadores do Tribunal de Justiça de São
Paulo (TJSP), instados a proferirem decisões
em processos que tratam de assuntos rele-
vantes para os rumos de nossas cidades.
Os números apresentados pela presidên-
cia do Tribunal, quanto à temática dos con-
flitos fundiários, ilustram bem este contexto.
Segundo declaração do então Presidente
do TJSP no ano de 2015, há mais de 160 mil
ações que versam sobre conflitos fundiários
em curso no Estado, das quais 35 mil correm
na capital, sem contar os incidentes e recur-
sos remetidos à segunda instância2.
Diante deste cenário, é certo que o TJSP,
enquanto maior corte estadual não só do
país, mas da América Latina, pode ter papel
relevante na promoção do acesso à justiça e
na concretização da justiça social e urbana.
Destaca-se, neste sentido, o papel constitu-
cional do TJSP na promoção da “justiça iti-
nerante” (art. 125, § 7º CF/88 – EC nº45/2004)
e “para dirimir conflitos fundiários” (art.126,
CF/88 – EC nº45/2004). Com 360 desem-
bargadores, mais de 2,3 mil magistrados de
primeiro grau, quase 50 mil servidores, 20
milhões de processos judiciais e 23 mil no-
2 Artigo “O Judiciário e os conflitos fundiários” de José Re-
nato Nalini, presidente do Tribunal de Justiça do Estado de
São Paulo e Wilson Levy, Diretor da Presidência, publicado
no Jornal A Folha de São Paulo, Seção Tendências e Debates,
em 29/07/2015.
15
vas ações todos os dias3 , o Tribunal já pro-
duziu inúmeras decisões sobre o novo mar-
co legal jurídico-urbanístico brasileiro, que
formam um amplo campo de estudo.
Investigar os entendimentos do Tribu-
nal de Justiça do Estado de São Paulo sobre
“Direito Urbanístico” é a questão orientado-
ra, o ponto de partida da presente pesquisa.
Como o Tribunal está aplicando o marco
jurídico-urbanístico (Constituição Federal e
Estatuto da Cidade)? Como o Judiciário Pau-
lista está utilizando o Direito Urbanístico para
a solução de litígios que envolvam a função
social da propriedade urbana e funções so-
ciais da cidade? Qual o papel do Poder Pú-
blico na execução das políticas públicas ur-
banas segundo o Tribunal?
Neste sentido, a presente pesquisa juris-
prudencial se propôs a observar diferentes
aspectos da participação e contribuição do
TJSP ao Direito Urbanístico. Como uma pes-
quisa pioneira sobre o tema, focou-se no
conhecimento, sistematização e análise de
um conjunto de 193 acórdãos do Tribunal
de Justiça de São Paulo que remetem em
sua ementa aos temas gerais desta disciplina
jurídica, quais sejam: o “Direito Urbanístico”,
a “Política Urbana”, o “artigo 182 da Constitui-
ção Federal” e a “Lei 10.257, de 2001”.
Adicionalmente, considerando a relevân-
cia do artigo 183 da Constituição e da MP
2.220/2001 para o estudo do Direito Urba-
nístico, focou-se na discussão de constitu-
cionalidade da concessão de uso especial
para fins de moradia e sobre a usucapião es-
pecial urbana sedimentada pelo órgão espe-
cial do Tribunal Paulista. Considerando que a
usucapião, em suas diversas modalidades, é
uma das matérias urbanísticas de maior in-
cidência no TJSP, este também é um dos te-
mas indicados como relevantes para novas
pesquisas jurisprudenciais pelo IBDU.
3 Dados disponíveis em http://www.tjsp.jus.br/CemPorCen-
toDigital/.
 Sob uma abordagem mais ampla, por se
tratar do primeiro projeto de pesquisa juris-
prudencial do IBDU, este estudo busca fo-
mentar novas pesquisas na área, bem como
apoiar o fortalecimento do Direito Urbanís-
tico no TJSP. Neste sentido, foram estabele-
cidos os seguintes objetivos gerais da pes-
quisa:
1Conhecer e apoiar a divulgação de ju-
risprudência do TJSP sobre Direito Urba-
nístico que representem um paradigma
positivo para sua aplicação em conformi-
dade com a Constituição Federal;
1Subsidiar novas pesquisas jurisprudên-
cias sobre o Direito Urbanístico no TJSP
e em outros órgãos e instâncias do Poder
Judiciário Brasileiro, bem como em ou-
tras regiões do país;
1Qualificar a interlocução do IBDU com
o Poder Judiciário Paulista e outros ato-
res relevantes como o Ministério da Justi-
ça, Educação e Cidades, seus Conselhos,
e diferentes categorias profissionais de
operadores do Direito, para, subsidiar o
fortalecimento do Direito Urbanístico no
Brasil e seu ensino.
Para cumprir estes objetivos gerais, os
seguintes objetivos específicos resumem o
escopo da pesquisa:
1Elaborar metodologia de pesquisa juris-
prudencial sobre Direito Urbanístico;
1Estudar acórdãos do TJSP a fim de
identificar, por amostragem, a incidência
e aplicação dos dispositivos da Consti-
tuição Federal de 1988 que disciplinam a
Política Urbana e do Estatuto da Cidade
como fundamento das decisões do TJSP;
1Estudar acórdãos do TJSP para conhe-
cer a forma de aplicação dos dispositivos
da Constituição Federal de 1988 que dis-
ciplinam a Política Urbana e do Estatuto
da Cidade nas decisões judiciais paulistas,
buscando identificar tendências majori-
tárias e minoritárias de temas relevantes
para a pesquisa (competência para jul-
gamento das matérias de Direito Urba-
16
nístico, discricionariedade administrativa,
constitucionalidade, etc.);
1Realizar atividades de ensino sobre te-
mas de Direito Urbanístico para os ma-
gistrados do TJSP visando promover o
debate e atualização sobre o marco legal
jurídico-urbanístico;
1Apoiar o TJSP no aperfeiçoamento da
forma de categorização de assuntos refe-
rente ao Direito Urbanístico, assim como
dos instrumentos de pesquisa, organiza-
ção (catalogação e indexação), publica-
ção e divulgação de jurisprudências;
1Elaborar e divulgar estudo sobre o trata-
mento do Poder Judiciário do Estado de
São Paulo sobre o Direito Urbanístico – o
presente relatório de pesquisa.
Traçados os objetivos da pesquisa juris-
prudencial na etapa de projeto, a expectati-
va principal foi a de conhecer e sistematizar
o que o Tribunal Paulista, em suas decisões
de segunda instância, nomina como “Direito
Urbanístico” ou “Política Urbana”, bem como
quando está utilizando “artigo 182 da Consti-
tuição Federal” e a “Lei 10.257 de 2001”.
No capítulo que se segue, será explicita-
do como foram definidos critérios de estu-
do, marco temporal e abrangência, consi-
derando as limitações e possibilidades reais
da pesquisa empírica. Isto, considerando os
recursos disponíveis para a pesquisa, tanto
do projeto de pesquisa (equipe e recursos
possíveis para serem mobilizados) como pe-
las ferramentas de pesquisa de julgados do
TJSP disponíveis aos cidadãos.
17
II. METODOLOGIA DA PESQUISA
JURISPRUDENCIAL

18
 Neste capítulo será apresentado, primei-
ramente, o marco normativo do Direito Ur-
banístico que orientou a investigação e, em
seguida, as referências teóricas da metodo-
logia de pesquisa jurisprudencial.
O marco normativo do Direito Urbanísti-
co foi relevante para que pudesse ocorrer a
definição dos critérios de análise utilizados
na pesquisa, especialmente a escolha das
palavras-chave de consulta de acórdãos na
página eletrônica do TJSP e a elaboração de
quesitos no formulário de pesquisa aplicado
na análise das decisões judiciais.
Já as referências teóricas sobre metodo-
logia de pesquisa empírica e sobre pesqui-
sa jurisprudencial visam apontar caminhos
]
1. Marco teórico e normativo
da pesquisa
1.1 Marco normativo de referência da
pesquisa em Direito Urbanístico
Para realizar a pesquisa jurisprudencial
sobre Direito Urbanístico, faz-se necessário
primeiramente delimitar o conceito teórico
e normativo de Direito Urbanístico que o
presente estudo adotou como referência.
Sob o aspecto normativo, o Direito Urba-
nístico, enquanto disciplina jurídica autôno-
ma, está previsto na Constituição de Federal
de 1988, que firmou sua existência e fixou
seus objetivos e instrumentos, sendo conso-
lidado pelo Estatuto da Cidade.
É no artigo 24, inciso I, que consta a
competência concorrente da União, Estados
e Distrito Federal para legislar sobre Direito
Urbanístico. Assim, no tocante às compe-
tências legislativas, o art. 24 da Constituição
19
para o método que veio a ser aplicado, per-
mitindo compreender o caminho percor-
rido, as escolhas e recortes feitos ao longo
do estudo e no seu aprofundamento, bem
como fomentar novos estudos em Direito
Urbanístico nos órgãos do Poder Judiciário
no Brasil.
Posteriormente, serão apresentados o
roteiro, os critérios e os recortes escolhidos
para a investigação, bem como as ferramen-
tas de pesquisa empírica e tecnológicas utili-
zadas. Esta etapa visa informar as condições
objetivas e subjetivas que condicionaram os
resultados da pesquisa, suas possibilidades e
limitações.
Federal de 1988, conferiu expressamente à
União competência para editar suas nor-
mas gerais (I c/c §1º) deixando aos Estados
a competência suplementar (§2º), existente
também em favor dos municípios (art. 30, II).
Os objetivos da disciplina urbanística fo-
ram definidos pelo Capítulo de Política Ur-
bana da Constituição, sendo fixado no ar-
tigo 182 o regime jurídico da propriedade
urbana que tem o plano diretor municipal
como norma definidora das exigências para
o cumprimento de sua função social. Veja-
mos:
Art. 182. A política de desenvolvimento ur-
bano, executada pelo Poder Público mu-
nicipal, conforme diretrizes gerais fixadas
em lei, tem por objetivo ordenar o pleno
desenvolvimento das funções sociais da
cidade e garantir o bem-estar de seus ha-
bitantes.
§ 1º O plano diretor, aprovado pela
Câmara Municipal, obrigatório para
cidades com mais de vinte mil habitantes,
é o instrumento básico da política de
desenvolvimento e de expansão urbana.
§ 2º A propriedade urbana cumpre sua
função social quando atende às exigências
fundamentais de ordenação da cidade
expressas no plano diretor.
 § 3º As desapropriações de imóveis
urbanos serão feitas com prévia e justa
indenização em dinheiro.
§ 4º É facultado ao Poder Público munici-
pal, mediante lei específica para área inclu-
ída no plano diretor, exigir, nos termos da
lei federal, do proprietário do solo urbano
não edificado, subutilizado ou não utiliza-
do, que promova seu adequado aproveita-
mento, sob pena, sucessivamente, de:
I - parcelamento ou edificação compulsó-
rios;
II - imposto sobre a propriedade predial e
territorial urbana progressivo no tempo;
III - desapropriação com pagamento me-
diante títulos da dívida pública de emissão
previamente aprovada pelo Senado Fede-
ral, com prazo de resgate de até dez anos,
em parcelas anuais, iguais e sucessivas, as-
segurados o valor real da indenização e os
juros legais.
E, no artigo 183, a previsão dos direitos
subjetivos à usucapião especial urbana de
imóveis particulares e à concessão de uso
especial para fins de moradia de imóveis
públicos. Que constituem dois relevantes
instrumentos de regularização fundiária de
interesse social e acesso à terra urbana que
possibilitam a garantia do direito social à
moradia consagrado pelo artigo 6º, enquan-
to direito fundamental constitucional. Nos
seguintes termos:
Art. 183. Aquele que possuir como sua
área urbana de até duzentos e cinquenta
metros quadrados, por cinco anos, inin-
terruptamente e sem oposição, utilizan-
do-a para sua moradia ou de sua família,
adquirir-lhe-á o domínio, desde que não
seja proprietário de outro imóvel urbano
ou rural.
§ 1º O título de domínio e a concessão de
uso serão conferidos ao homem ou à mu-
lher, ou a ambos, independentemente do
estado civil.
§ 2º Esse direito não será reconhecido ao
mesmo possuidor mais de uma vez.
§ 3º Os imóveis públicos não serão adqui-
ridos por usucapião.
Conformou-se, com isto, o ramo do Di-
reito centrado no desenvolvimento da “po-
20
lítica urbana”, enfatizando a ação municipal
no planejamento urbano e na definição das
exigências para o cumprimento da função
social da propriedade urbana.
Em 2001, a Lei nº 10.257, autointitulada
Estatuto da Cidade, regulamentou o Capí-
tulo da Política Urbana da Constituição Fe-
deral. Juntamente com a Medida Provisória
nº 2.220/2001, tal marco legal conforma
normas gerais que definiram as diretrizes da
Política Nacional de Desenvolvimento Urba-
no, disponibilizando diversos instrumentos
jurídicos, políticos, urbanísticos, tributários e
financeiros para sua implementação.
É competência comum de todos os en-
tes da Federação (União, Estados, Distrito
Federal e Municípios) “promover programas
de construção de moradias e a melhoria das
condições habitacionais e de saneamen-
to básico” (art. 23, IX, CF/88) como política
pública essencial para a garantia de moradia
digna para todos e, com isto, a promoção da
ordem urbanística em nossas cidades. Va-
lendo destacar que a ordenação da cidade
é tutelada enquanto bem coletivo e difuso
da sociedade pela interposição de ações
coletivas – como ação civil pública e ação
popular - nos termos do art. 1º, inciso VI da
Lei 7.347/1985.
Não obstante os últimos quinze anos
tenham sido marcados por uma intensa
produção legislativa no campo do Direito
Urbanístico, decidiu-se centrar as atenções
da pesquisa no marco constitucional e no
Estatuto da Cidade.
1.2 Marco teórico da pesquisa
jurisprudencial
Para a elaboração do projeto de pesqui-
sa jurisprudencial que orientou este estudo
foi feito um levantamento bibliografia sobre
pesquisa em direito com foco em análise de
jurisprudências e em pesquisas empíricas, a
fim de orientar a metodologia do trabalho.
As principais referências utilizadas para
apoiar a metodologia aplicada neste traba-
lho são apontadas a seguir. Destaca-se a
importância destes referenciais práticos e
teóricos, mesmo que os caminhos eleitos
no desenvolvimento deste estudo sejam
próprios. Pois, por se tratar de uma pesquisa
empírica, debruça-se sobre parte da reali-
dade, um objeto de estudo concreto – no
caso, o grupo de 193 acórdãos do TJSP que
remetem ao Direito Urbanístico – definido a
partir de recortes e critérios estabelecidos ao
longo do processo de pesquisa.
A “realidade” é uma palavra importan-
te nesse trabalho, pois a pesquisa empírica
pressupõe o direcionamento do olhar para
o contexto fático, não deixando de ser um
instrumento que mensura a realidade. No
caso do Direito, enquanto objeto de pesqui-
sa, a análise das práticas judiciárias é a ferra-
menta metodológica que permite lançar um
espelho autorreflexivo sobre o Judiciário e
suas tradições e, a partir disso, ao conhecê-
-los melhor, tentar aprimorá-los, pois, com
efeito, só é possível transformar aquilo que
se conhece1.
Neste sentido, considerando o papel de
observador que a pesquisa exige, optou-se
por apresentar as referências teóricas sobre
o Direito Urbanístico apenas quando neces-
sárias para apoiar a definição de critérios de
pesquisa (como, por exemplo, para a defini-
ção dos princípios basilares do Direito Urba-
nístico) e como referência para as conside-
rações finais do trabalho. Isto para que seja
priorizada a observação e conhecimento da
produção jurisprudencial a partir de critérios
mais objetivos e positivos - o marco legal
jurídico-urbanístico. Cabendo, ao final, con-
siderações e reflexões críticas sobre a contri-
buição do Poder Judiciário à consolidação e
fortalecimento do Direito Urbanístico.
Para tanto, é importante observar como
o discurso jurídico das decisões judiciais lida
com o Direito Urbanístico. Da mesma forma,
1 DAMATTA, Roberto. Relativizando: uma Introdução à Antro-
pologia Social. Rio de Janeiro, Rocco, 1987, pp. 48-50.
21
como a instituição2 está organizada para co-
nhecer e julgar a matéria urbanística e, ain-
da, como o Tribunal de Justiça está lidando
com os fatos e conflitos da realidade urbana
na sua produção jurisprudencial.
Neste sentido a pesquisa empírica é um
método que pode contribuir para a refle-
xão jurídica e de suas instituições. Segundo
KANT DE LIMA e BAPTISTA,
o próprio campo jurídico começou a se
dar conta de que as respostas prontas e
definitivas que o Direito oferece para os
problemas dinâmicos e cotidianos enfren-
tados pelo Judiciário não atendem às de-
mandas diferenciadas da sociedade, e esse
notório descompasso, verificado entre
aquilo que os cidadãos desejam e aquilo
que a Justiça lhes oferece, está causando
uma incontrolável crise de (des) legitimi-
dade desse Poder da República, que pre-
cisa resgatar a sua credibilidade para fazer
cumprir o seu papel institucional, que é
primordial para o fortalecimento do Esta-
do Democrático de Direito, ainda muito
distante da nossa realidade3.
Os autores chamam a atenção para a
importância de se constituir um campo de
pesquisa empírica, de base crítica, na área do
Direito. Apontando a necessidade de tornar
explícitas as práticas do Judiciário para que
seja possível conhecer melhor esse saber e
2 Para Diogo Coutinho, membro da Rede de Pesquisa Em-
pírica em Direito (REED) e participante do I Encontro de
Pesquisa Empírica em Direito, um dos tipos de pesquisa em
direito inclui os estudos das instituições e de seus atores de
uma perspectiva jurídica. Como se sabe e muito se repete, as
instituições são uma variável-chave para o desenvolvimento
das sociedades. Pesquisas sobre instituições fazem análises
de seus elementos, de sua arquitetura, das relações e causa-
lidades que suscitam, dos incentivos comportamentais que
criam e dos atores que as operam. Com isso, essas pesquisas
expõem complexidades, peculiaridades e lacunas no funcio-
namento de instituições, tentando melhorá-las e aperfeiçoá-
-las como uma tarefa crucial do jurista. Para saber mais,
consultar: IPEA, Pesquisa Empírica em Direito, 2011 - Anais
do I Encontro de Pesquisa Empírica em Direito, realizado em
Ribeirão Preto, 29 e 30 de setembro de 2011, a partir do qual
foi fundada a Rede de Pesquisa Empírica em Direito (REED).
Disponível em http://www.ipea.gov.br/agencia/images/sto-
ries/PDFs/livros/livros/livro_pesquisa_empirica_direito.pdf.
3 KANT LIMA, Roberto; BAPTISTA, Bárbara Gomes Lupetti. O
desafio de realizar pesquisa empírica no Direito: uma contri-
buição antropológica. Instituto Nacional de Ciência e Tecno-
logia – Instituto de Estudos Comparados em Administração
Institucional de Conflitos (INCT-InEAC). http://www.uff.br/
ineac/sites/default/files/o_desafio_de_realizar_pesquisa_em-
pirica_no_direito.pdf
as atividades que o governam, sem que o
acesso a esses dados se restrinja aos mem-
bros internos e operadores do campo.
Assim, para a definição das etapas de pes-
quisa, uma referência inicial utilizada sobre
metodologia de pesquisa jurisprudencial foi
o artigo de FREITAS FILHO e LIMA sobre o
‘Método de Análise de Decisões/MAD’4. Este
método pressupõe ser possível a aplicação
de uma forma instrumental de pesquisa em
direito que permite comensurabilidade de
resultados, a partir de um protocolo meto-
dológico com três fases distintas: a análise
jurisprudencial, o estudo de caso e a terceira
propriamente sendo a análise de decisões.
Propõe uma investigação por meio de teoria
da linguagem na qual se possam identificar
os usos das palavras e expressões com as
quais a decisão é construída.
Segundo os autores a Análise de Deci-
sões é um método que permite: 1) organizar
informações relativas a decisões proferidas
em um determinado contexto; 2) verificar
a coerência decisória no contexto determi-
nado previamente e 3) produzir uma expli-
cação do sentido das decisões a partir de
interpretação sobre o processo decisório, a
forma das decisões e sobre os argumentos
produzidos. À luz deste método, a pesquisa
também considerou as etapas de pesquisa
exploratória5, de recorte objetivo6 e o recor-
te institucional7, como parte do processo de
pesquisa.
Quanto à análise das decisões judiciais
em si, o MAD propõe identificar elementos
narrativos com os quais as decisões cons-
troem seus argumentos e a análise crítica da
decisão. Sendo necessário para tanto iden-
tificar palavras de valor e palavras descriti-
4 FREITAS FILHO, Roberto; LIMA, Thalita Moraes. Metodologia
de análise de decisões. IN: Anais do XIX Encontro Nacional do
CONPEDI/UFC – Fortaleza, 2010. Disponível em : http://www.
conpedi.org.br/anais_fortaleza.html.
5 Compilação da bibliografia básica e o marco teórico para
compor a matriz paradigmática do tema.
6 Identificação de uma questão-problema jurídica relevan-
te aos olhos do pesquisador que no nosso caso é investigar
a aplicação do instituto jurídico do Direito Urbanístico pelo
TJSP sendo relevante a definição do seu marco normativo.
7 Os órgãos colegiados do TJSP no caso da pesquisa, incluin-
do as decisões do pleno do Tribunal, da Câmara Reservada
de Meio Ambiente, além das Câmaras de Direito Público e
Privado.
22
vas para a densificação semântica8 (ou sua
ausência) das palavras utilizadas na decisão.
De forma a verificar se há descrição das cir-
cunstancias fáticas na motivação da decisão
que justifiquem/embasem a valoração feita,
tornando possível identificar justificação ple-
na ou déficit de justificação/arbítrio da deci-
são.
Embora não se tenha optado por uma
análise por meio de teoria da linguagem
dos acórdãos nesta pesquisa, esta referência
teórica mostrou-se relevante para a análise
de acórdãos identificados como paradigmas
positivos ou negativos no decorrer da pes-
quisa. O que será apresentado pelos exem-
plos de decisões judicias ao longo da pes-
quisa.
Os estudos do Projeto Pensando o Di-
reito, da Secretária de Assuntos Legislativos
do Ministério da Justiça, como por exemplo
o número 7/2009 que tratou dos “Conflitos
Coletivos sobre a Posse e a Propriedade de
8 Para FILHO, Roberto Freitas; LIMA, Thalita Moraes, de forma
resumida, a distinção entre palavras de valor e palavras des-
critivas diz respeito à função lógica das mesmas em determi-
nado discurso. Explicam: “As palavras descritivas são aquelas
que não têm sentido prescritivo, não tem significado relativo
à qualidade de um objeto ou situação. Dizer que algo é um
automóvel é usar a palavra “automóvel” no sentido descriti-
vo. Essa afirmação não pede uma justificação para que seja
plenamente compreendida. Ninguém se pergunta, de for-
ma geral, a quem diz “Isto é um automóvel”, por que essa
pessoa descreveu o objeto como um automóvel. As pala-
vras descritivas tem função lógica de designar um objeto e
seu significado é menos problemático do que o das palavras
avaliatórias quanto à estabilidade semântica prima facie. Por
outro lado, um proferimento como “Isto é um bom automó-
vel.” pede, naturalmente, uma justificação sobre a avaliação
feita a respeito da qualidade atribuída ao objeto. Bom é uma
palavra de valor. Vejamos o que isso significa. As palavras de
valor, por terem função de qualificar um determinado obje-
to, não são estáveis semanticamente de forma apriorística, o
que torna necessária a indicação, na motivação da decisão,
das circunstâncias descritivas que estão presentes no caso.
Assim, por exemplo, se um decisor diz que determinada pres-
tação jurisdicional é devida por causa da dignidade da pessoa
humana, a expressão “dignidade” tem de ser densificada de
forma tal que, no caso concreto, seja possível identificar quais
as circunstâncias presentes determinam que tal situação gera
“indignidade”. Por causa da função lógica da palavra, que tem
como significado descrever um estado desejável (“digno” sig-
nifica algo valoroso), se o julgador não descreve ad nausean
as características descritivas, ou seja, quais as circunstâncias
fáticas que determinam que a situação é “digna”, o discurso
acaba desbordando para a possibilidade de arbítrio, dada a
falta de justificação plena. Há portanto o chamado “déficit de
justificação”. Esse é um pressuposto básico da MAD, sendo
essa a sua especificidade.”
Bens Imóveis” 9, também foram utilizados
para apoiar o desenvolvimento desta pes-
quisa. O estudo sobre conflitos fundiários
coletivo trata em um dos seus capítulos da
análise jurisprudencial sobre conflitos coleti-
vos urbanos e rurais, procedendo a consoli-
dação de dados observados, sendo um dos
subsídios utilizados para a elaboração do
questionário desta pesquisa. Observou-se,
também, que nas publicações de pesqui-
sa jurisprudencial consultadas não há uma
descrição mais detalhada da metodologia e
instrumental de pesquisa utilizado.
A pesquisa sobre conflitos fundiários rea-
lizada pelo IBDU, Pólis e CDES no âmbito do
Projeto “Diálogos Sobre a Justiça” da Secre-
taria de Reforma do Judiciário do Ministério
da Justiça10, foi outro trabalho que apresen-
tou referencial teórico quanto a alguns con-
ceitos relevantes para esta pesquisa, como o
conceito ‘amplo’ e ‘estrito’ de conflito fundiá-
rio coletivo. Também a reflexão crítica do es-
tudo sobre o papel da jurisdição contribuiu
com esta pesquisa ao identificar a função
‘pacificadora’ da jurisdição como essencial
para que o Poder Judiciário assuma papel
estratégico na prevenção e mediação de
conflitos fundiários, ao mesmo tempo que
aponta a necessidade de se superar a ‘pri-
mazia do formalismo’ como tendência da
prática judicante que leva ao acirramento
dos conflitos fundiários urbanos e rurais.
No tocante aos conflitos fundiários cole-
tivos, o estudo aponta que podem ser carac-
terizados em “estrito” e “amplo”. O primeiro
refere-se a um caso especifico e nominável,
no qual se identificam as partes claramente,
circunscrito a um momento especifico. Por
exemplo, no caso de uma ação judicial, de
atuação administrativa ou realização de obra
que ameace o direito à moradia de famílias
de baixa renda e grupos sociais vulneráveis.
O segundo decorre da segregação territorial
9 BRASIL. Ministério da Justiça. Secretaria de Assuntos Le-
gislativos. Conflitos Coletivos sobre a Posse e a Propriedade
de Bens Imóveis. Série Pensando o Direito v. 7. Coordenação:
Nelson Saule Junior, Daniela Libório e Arlete Aurelli. Brasília:
Ministério da Justiça, 2009.
10 SAULE JUNIOR, Nelson; DI SARNO, Daniela Campos Li-
bório (coord.). Soluções Alternativas para Conflitos Fundiários
Urbanos. Brasília: Ministério da Justiça, Secretaria de Reforma
do Judiciário, 2014.
23
e abrange várias localidades/bairros/regiões
da cidade, com número de pessoas não
identificáveis, derivado de uma somatória de
situações de segregação social e territorial
de repercussão simultânea em um mesmo
intervalo temporal. É consequência do pla-
nejamento excludente e priorização do di-
reito de propriedade em detrimento do di-
reito à moradia digna.
Vale mencionar que na lista de assun-
tos organizada pelo Conselho Nacional de
Justiça (CNJ)11, foi incluído o assunto “con-
flito fundiário coletivo urbano” em maio de
2014. Segundo o glossário desta ferramen-
ta de consulta do CNJ refere-se a “assunto
complementar a ser acrescentado nas ações
cíveis que tenham como pano de fundo a
existência de conflito fundiário coletivo ur-
bano. Exemplos de ações seriam possessó-
rias, reivindicatórias etc.”
Quanto ao papel da jurisdição para a
prevenção e mediação dos conflitos fundi-
ários urbanos, este estudo do IBDU, Pólis e
CDES, aponta a necessidade da compreen-
são de sua complexidade, reconhecendo o
grave problema social dos despejos desde
o ponto de vista eminentemente jurídico-
-formal-processual até as interfaces jurídicas
e sociais que também são importantes no
momento de se decidir uma demanda judi-
cial desse tipo. Segundo o estudo, compre-
ender os conflitos fundiários urbanos a partir
de uma visão formalista ao extremo e que
privilegia a supremacia da propriedade (da
segurança jurídica e do respeito aos con-
tratos nesses casos) em detrimento do re-
conhecimento da posse com função social
(em ocupação consolidadas ou não, de seu
direito à moradia digna, do direito à cidade,
do direito à participação na decisão pelas
comunidades ameaçadas de despejo do seu
próprio destino) diminui consideravelmente
as chances de uma solução alternativa ao
conflito fundiário.
Considerando tais referências teóricas,
o questionário de pesquisa deste trabalho
contém quesitos em que se busca identi-
11 Disponível http://www.cnj.jus.br/sgt/consulta_publica_as-
suntos.php . Acesso em: 05.ago.2015
ficar nas decisões judiciais estudadas quais que tratariam de assuntos genéricos como
pedidos principais da ação judicial dizem “atos administrativos” ou “Direito Público e
respeito a assuntos de conflitos fundiários Administrativo”, ocultando os reais assuntos
urbanos, bem como questões destinadas a de Direito Urbanístico, como a temática dos
identificar o papel da jurisdição segundo os conflitos fundiários urbanos, mesmo que
acórdãos e os mecanismos de solução de não apresentados e reconhecidos como tal.
conflitos.
Tanto a incidência quanto as ausências e
O instrumental de pesquisa será apre- problemas de categorização da prática judi-
sentado e descrito em seguida. Importante ciária foram relevantes para a análise juris-
salientar que a utilização destas ferramentas prudencial da pesquisa.
é um processo dinâmico, de inúmeros ajus-
tes e correções, bem como nas opções fei-
tas para a consolidação e apresentação dos
dados de pesquisa. Assim, o instrumental
elaborado e utilizado como o questionário e
o banco de dados de tabulação, passou por
diversas revisões no processo de pesquisa.
Sendo importante as etapas de testes e apli-
cações em conjunto pela equipe de pesqui-
sa até a formatação da ferramenta final a ser
utilizada em grande escala pelos membros
da pesquisa conforme procedimentos acor-
dados previamente. Sempre que necessário,
quando identificadas inconsistências, foram
efetuadas correções nas bases de dados já
consolidadas, para a correção, melhor apre-
sentação ou padronização de alguma infor-
mação.
Após a consolidação da tabulação dos
dados da pesquisa, foi possível visualizar os
dados globais da pesquisa, o que permitiu
identificar os quesitos e assuntos do ques-
tionário de pesquisa que foram mais utiliza-
dos e os que pouco ou não foram utilizados.
Daí percebeu-se que os “vazios” e as “ausên-
cias” de conteúdos que se buscava encon-
trar no grupo de acórdãos estudados é bas-
tante relevante para a análise da produção
jurisprudencial.
Desta forma, identificar o conteúdo jurídi-
co presente nas decisões judicias, no caso do
Direito Urbanístico, revelou-se tão importan-
te quanto identificar os assuntos, princípios,
artigos e leis não utilizadas. Ou, ainda, con-
teúdos que estão “ocultos”, são nominados
pelo TJSP ou nominados de forma genérica
e pouco compreensível para magistrados
e cidadãos. Como, por exemplo, a catego-
rização de assuntos dos processos judiciais

24

]
2. Roteiro e critérios de
pesquisa
2.1 Apresentação das etapas da
pesquisa – Roteiro
Nesta parte, buscamos sintetizar as eta-
pas de pesquisa, a fim de facilitar a descrição
como um roteiro de orientação, para que
este caminho possa ser conhecido pelos
leitores e também auxiliar outros pesquisa-
dores interessados e conhecer mais detalha-
damente experiências de pesquisa empírica
jurisprudencial.
Considerando que o desenvolvimento da
pesquisa empírica é um processo dinâmi-
co e complexo, entre a definição do proje-
to de pesquisa, a aplicação e utilização de
ferramentas de pesquisa para a observação
da realidade (no caso, decisões judiciais do
Tribunal de Justiça transitadas em julgado)
para a conformação do objeto de estudo e
sua análise, a elaboração de um roteiro é por
si só desafiadora uma vez que não se tra-
ta de processo linear, mas sim um processo
em que várias etapas se dão de forma con-
comitante, uma alimentando a outra.
Apresentamos, assim, as etapas da pes-
quisa compondo um roteiro de trabalho e
estudo resumido em quatro fases: (i) Pes-
quisa exploratória; (ii) Delimitação do objeto
da pesquisa jurisprudencial – Seleção dos
acórdãos, (iii) Análise jurisprudencial e con-
solidação das informações coletadas; (iv)
Divulgação da pesquisa e debate sobre seus
resultados.
Na primeira parte deste capítulo tratou-
-se da metodologia e referências bibliográfi-
cas da primeira etapa de pesquisa. Os crité-
rios de pesquisa e as ferramentas utilizadas
(questionário, ferramenta de pesquisa juris-
prudencial do TJSP e bancos de dados), se-
rão descritos mais detalhadamente, a seguir,
ainda neste capítulo. A seleção dos acórdãos
25
será tratada no capítulo III e a análise juris-
prudencial e consolidação das informações
coletadas no IV.
Passemos a descrição do roteiro de pes-
quisa:
Etapa 1: Pesquisa Exploratória
1LEVANTAMENTO DE BIBLIOGRAFIA –
Pesquisa de referências metodológicas
e teóricas de pesquisa jurisprudencial e
pesquisa empírica.
1DEFINIÇÃO DA METODOLOGIA E INS-
TRUMENTAL DE PESQUISA – Elaboração
do projeto de pesquisa com a identifica-
ção do problema e perguntas orienta-
doras, etapas de pesquisa e cronograma
de trabalho, estrutura para o desenvolvi-
mento do trabalho e equipe. Também foi
feita nesta etapa a definição de critérios
de seleção de acórdãos e a elaboração do
instrumental de pesquisa, especialmente
o questionário a ser aplicado em cada um
dos acórdãos selecionados para estudo.
Nesta primeira etapa foi feita a definição
do projeto de pesquisa, incluindo as suas
perguntas orientadoras1, o marco normati-
vo de Direito Urbanístico orientador da pes-
quisa, o marco teórico da metodologia de
pesquisa jurisprudencial e posteriormente o
questionário a ser aplicado em cada um dos
acórdãos.
A definição de estrutura de apoio à pes-
quisa (local de reuniões, computadores dis-
poníveis) e equipe de apoio (possibilidade de
contratação de estagiário para apoio à pes-
quisadora, que na terceira etapa do projeto
foi substituída por uma assistente de pesqui-
sa) também foi planejada nesta fase.
O conhecimento, teste e manuseio da
ferramenta de pesquisa jurisprudencial virtu-
al do TJSP foi uma importante atividade des-
ta fase, percebendo a suas possibilidades e
limitações. O teste e aprimoramento e salva-
mento das diversas versões do questionário
1 Investigar como o Tribunal de Justiça do Estado de São
Paulo esta tratando o instituto do “Direito Urbanístico”, como
está aplicando o capítulo de política urbana da Constituição
Federal e o Estatuto da Cidade.
de pesquisa também foi necessário. Foram
cerca de dez versões elaboradas a partir de
revisões e ajustes da organização, numera-
ção e conteúdo dos quesitos.
A partir das definições metodológicas e
manuseio da ferramenta de pesquisa juris-
prudencial do TJSP, foi realizada a definição
de alguns critérios de seleção de acórdãos,
considerando: o tipo de acórdãos (decisões
finais transitadas em julgado); o tipo de re-
cursos judiciais (apelação e arguição de
inconstitucionalidade); e o órgão julgador
(Câmaras de Direito Público, Privado, Reser-
vadas de Meio Ambiente e Órgão Especial).
Etapa 2: Delimitação do objeto da pesquisa
jurisprudencial – Seleção dos acórdãos
1INTERLOCUÇÃO COM O TJSP - Diálo-
go com instâncias do Tribunal (Biblioteca,
CADIP, CAJUFA, Secretaria Judiciária da
2ª instância, Presidência)
1SELEÇÃO E ORGANIZAÇÃO DO BAN-
CO DE ACÓRDÃOS – Definição das pala-
vras-chave de pesquisa e organização de
banco de acórdãos objeto de estudo
A interlocução com o TJSP e a compre-
ensão da forma de organização da 2ª ins-
tância do Tribunal, de como é feita a catego-
rização dos assuntos dos recursos judiciais
(originários ou não da primeira instância), a
temporalidade do banco de acórdãos dis-
ponível para consulta jurisprudencial no site
do Tribunal (considerando a migração dos
Tribunais de Alçada Cível e Criminal para o
TJSP) que no caso de estudo se limita ao
ano de 2009, a impossibilidade de acessar
banco de jurisprudências além do disponí-
vel na consulta da página eletrônica do TJSP
via equipe de tecnologia da informação do
Tribunal, subsidiaram e conformara a deli-
mitação do objeto de pesquisa. Etapas estas
que se deram concomitantes à elaboração
do projeto de pesquisa e posteriormente.
A definição da metodologia considerou
as informações disponíveis na página ele-
trônica do Tribunal – especialmente de pes-
quisa jurisprudencial – que precisaram ser
complementadas e contextualizadas a partir
26
do diálogo com os servidores do Judiciário
Paulista. Pode-se assim conhecer melhor a
forma atual da organização judiciária paulis-
ta, assim como as suas limitações e desa-
fios, bastante relevantes para compreender
a prática judiciária em relação à organização
jurisprudencial e quanto ao tratamento dos
assuntos relacionados ao Direito Urbanísti-
co.
Foram realizadas reuniões com as equi-
pes das seguintes instâncias do Tribunal,
buscado aprofundar o conhecimento da or-
ganização, acervo, pesquisa de jurisprudên-
cia e disseminação de informação no TJSP:
bJunho/2014: CADIP – Centro de Apoio ao
Direito Público
bSetembro/2014: Biblioteca
bSetembro/2014: Assessoria da Presidência
bSetembro/2014: CAJUFA – Centro de
Apoio aos Juízes da Fazenda Pública2
bOutubro/2014: Secretaria Judiciária da 2ª
Instância
Conhecer o organograma atual da es-
trutura do TJSP é bastante importante para
entender a distribuição de competências.
Nesse sentido, foi crucial compreender a Re-
solução nº. 623/2013, que organizou a com-
petência das três Seções do Tribunal (Seção
de Direito Criminal, Seção de Direito Público
e Seção de Direito Privado).
A seleção dos acórdãos de estudos e or-
ganização do banco de acórdãos também
se deu concomitante à definição da meto-
dologia de pesquisa, sendo na verdade parte
dela. Isto é, o detalhamento de metodologia
do projeto de pesquisa. Também neste mo-
mento foi iniciada a elaboração do relatório
de pesquisa, registrando as etapas de reco-
nhecimento do universo de acórdãos e as
etapas de seleção do grupo a ser estudado.
O registro de trabalho foi feito numa es-
pécie de “diário de bordo” da pesquisa, com
a anotação regular de todas as atividades da
2 CAJUFA... http://tj-sp.jusbrasil.com.br/noticias/130186668/
cajufa-auxilio-aos-magistrados-que-atuam-no-direito-pu-
blico
pesquisa, dificuldades, descobertas, escolha
de critérios, observações, etc.. Este foi uma
‘bússola’ importante para subsidiar a descri-
ção da metodologia que ora se apresenta e,
consequentemente, para a elaboração do
relatório da pesquisa.
A seleção dos acórdãos objeto de estudo
da pesquisa foi feita pela definição das pala-
vras-chave de consulta de acórdãos do TJSP.
Para definição das palavras-chave a serem
eleitas como critério de pesquisa foi identifi-
cado inicialmente os assuntos do Direito Ur-
banístico já classificados pelo TJSP e, a partir
disto, o universo de acórdãos resultantes da
busca por estes assuntos.
Também foi mapeado o universo de acór-
dãos pela busca livre por diversas palavras-
-chave relevantes para o Direito Urbanístico
no inteiro teor dos acórdãos (texto) e ape-
nas na ementa. As palavras e expressões de
pesquisa utilizadas incluíram tanto os dispo-
sitivos legais (como artigos da Constituição
Federal e números de leis), como expressões
que correspondem à direitos, princípios,
instrumentos, presentes no marco legal de
referência (direito à moradia, ordem urbanís-
tica, plano diretor, etc.), ou ainda expressões
correspondentes a situações fáticas relevan-
tes para nossas cidades (favela, ocupações
urbanas, etc.).
Posteriormente a este reconhecimento
do universo de acórdãos, o grupo de jul-
gados a serem estudados foi definido, cor-
respondendo a um total de 193 acórdãos. O
critério de seleção utilizado foi a busca por
campo específico pelas seguintes palavras-
-chave situadas nas ementas dos acórdãos
de recursos de apelação e ações de incons-
titucionalidade: “Direito Urbanístico”, a “Po-
lítica Urbana”, o “artigo 182 da Constituição
Federal” e a “Lei 10.257 de 2001”.
Para a organização do banco de acórdãos
objeto de estudo, o salvamento seguro dos
arquivos foi feito em dois espaços de arma-
zenamento. Para a catalogação e sistema-
tização das informações foi necessário em
um único dia – o marco temporal da pes-
quisa - salvar todos os números dos 193
27
acórdãos selecionados. Tarefa que foi feita
no dia 09/08/2014, que é a data de referên-
cia da pesquisa. A realidade jurídica sobre a
qual esta pesquisa se debruçou é, portanto,
a produção jurisprudencial à produção juris-
prudencial relacionada ao Direito Urbanísti-
co do TJSP no período de 2009 a 2014.
Apesar de no projeto de pesquisa ter se
idealizado uma leitura da prática judicante
relacionada ao Direito Urbanístico no Tribu-
nal desde a promulgação da Constituição
Federal de 1988, as limitações do banco de
acórdãos virtual do TJSP e a escolha de utili-
zar como fonte de pesquisa a ferramenta de
consulta jurisprudencial do próprio Tribunal
Paulista limitaram o lapso temporal3 da pes-
quisa.
A ferramenta de consulta completa de
jurisprudência do TJSP será apresentada
a diante e detalhada seu manuseio como
instrumental utilizado neste trabalho, bem
como suas fragilidades. Cabendo, por ora,
registar que a mesma ferramenta de pesqui-
sa jurisprudencial utilizada pela pesquisa é a
ferramenta utilizada pelos servidores, juizes
e desembargadores do Tribunal.
Na etapa de depuração e seleção dos
julgados, foi necessário identificar as repeti-
ções de acórdãos selecionados por diferen-
tes palavras-chave, erros e duplicações nos
resultados do sistema @-SAJ/TJSP. A partir
do cruzamento de dados e checagem foi
possível identificar inconsistências e definir
critérios para solucioná-las.
Embora previsto na metodologia de pes-
quisa etapa de exclusão dos julgados que
3 Segundo informação da página eletrônica do Tribunal:
“Encontram-se disponíveis as decisões registradas no Tribu-
nal de Justiça e nos extintos Tribunais de Alçada/TACs a par-
tir de 1998, havendo variação neste período de acordo com
o Tribunal que proferiu a decisão. Neste caso, é necessário
dirigir-se a uma das centrais de fornecimento de cópia de
acórdãos do Tribunal de Justiça (prédios Palácio da Justiça,
2º andar, João mendes, s/n, 18º andar ou Pátio do Colégio,
73 - sobreloja, levando o número do processo desejado. Em
reunião com a equipe da Biblioteca foi informado que o pro-
cesso de migração dos acórdãos dos Tribunais de Alçada Cí-
veis e Criminais/TACs se deu a partir de 2004 (ano da EC nº
45 que previu a extinção dos TACs), e apenas posteriormente
a isto iniciada a migração dos acórdãos para a este banco
virtual. Disponível em: http://www.tjsp.jus.br/Institucional/
CanaisAtendimentoRelacionamento/DuvidasFrequentes/Ju-
risprudencia.aspx
não tratariam de Direito Urbanístico identi-
ficou-se apenas um caso após a aplicação
do questionário, caso em que há menção à
Lei 10.257/2001 na ementa, afastando a apli-
cação do Estatuto da Cidade por se tratar de
adjudicação compulsória de bem imóvel4.
Não se identificou, portanto, a incidências
de “falsos positivos” em que há a citação das
palavras-chaves de pesquisa na ementa dos
julgados como analogia às normas de Direi-
to Urbanístico em casos que versem sobre
outra área do Direito.
Nesta etapa da pesquisa foi, então, orga-
nizado e consolidado o banco de 193 acór-
dãos e sua planilha resumo, para facilitar a
consulta dos acórdãos, descritos mais deta-
lhadamente adiante na parte dos bancos de
dados.
Vale lembrar, que devido aos limites obje-
tivos da pesquisa (prazo, equipe, quantidade
de acórdãos possíveis de serem analisados)
e subjetivos (recortes e objetivos definidos
- opção por uma abordagem geral do Direi-
to Urbanístico e não em seus instrumentos),
focou-se na seleção de acórdãos que men-
cionam o artigo 182 e a Lei 10.257/2001 e
suas ementas, além daqueles que também
em sua ementa mencionam expressamente
“Direito Urbanístico” e “Política Urbana”.
Etapa 3: Análise jurisprudencial e
consolidação das informações coletadas
1ANÁLISE DAS DECISÕES – Leitura e
aplicação dos questionários de pesquisa
nos 193 acórdãos, a partir do preenchi-
mento de suas vinte e cinco questões.
1TABULAÇÃO DOS QUESTIONÁRIOS –
Elaboração da planilha de tabulação dos
dados, alimentação da planilha e consoli-
dação dos dados da pesquisa.
1ELABORAÇÃO DO RELATÓRIO DE PES-
QUISA – Elaboração do sumário em con-
junto com o roteiro de consolidação grá-
fica dos dados, e análise dos resultados.
Esta etapa de análise das decisões é o
4 Recurso nº 9168539-29.2007.8.26.0000, Acórdão nº 52 do
Grupo 10.257/2001, linha 53 da Tabela Resumo (APÊNDICE
III).
28
“coração da pesquisa”, uma vez que foi feita
a leitura e aplicação dos questionários em
relação aos 193 acórdãos, a partir do preen-
chimento de suas vinte e cinco questões.
Enquanto pesquisa empírica, este é o mo-
mento privilegiado de conhecimento e con-
tato com a realidade fática da produção ju-
risprudencial sobre o Direito Urbanístico do
TJSP.
Esta fase do trabalho durou oito meses:
de setembro/2014 a maio/2015, a etapa mais
longa e de maior fôlego de trabalho de pes-
quisa.
Na fase de tabulação das informações
dos questionários de pesquisa, o trabalho foi
dividido na elaboração do banco de dados
(planilha no Programa Excel) para a tabula-
ção dos dados (incluindo parte em separado
para extração dos textos referentes às ques-
tões subjetivas), na alimentação da planilha
com os 193 questionários aplicados e, ao fi-
nal, na consolidação dos dados da pesquisa
e produção dos gráficos, tabelas, mapas e
organogramas respectivos.
Para a elaboração do relatório final de
pesquisa, foi possível observar os resultados
dos dados consolidados e verificar os princi-
pais resultados obtidos. Esta observação ini-
cial dos resultados, deram números e pesos
à análise dos acórdãos feita da fase de apli-
cação dos questionários. Com isto, foi possí-
vel partir para a elaboração do sumário final
do estudo, o que foi feito em conjunto com
o roteiro de consolidação gráfica dos dados
(gráficos, tabelas, mapas e organogramas)
correspondente a cada item do sumário.
Etapas que se deram de forma concomitan-
te considerando o prazo final da pesquisa,
ficando a equipe concentrada na interpre-
tação dos resultados obtidos, elaboração
do relatório de pesquisa e na produção dos
gráficos, tabelas, mapas e organogramas de-
sejados.
Etapa 4: Divulgação da pesquisa e debate
sobre seus resultados
1APRESENTAÇÃO DA PESQUISA – Dis-
 cussão da metodologia e resultados da
pesquisa com o IBDU, Poder Judiciários
e parceiros.
Ao final da primeira etapa de trabalho,
após a consolidação da proposta de meto-
dologia de pesquisa, foi feita uma apresenta-
ção da para diálogo com a Diretoria do IBDU
em novembro de 2014.
Após a consolidação do relatório de pes-
quisa, ocorreu apresentação de alguns dos
resultados da pesquisa no mês de setembro
de 2015 no Ciclo de Palestras sobre Direi-
to Urbanístico5 organizado pelo CAJUFA/
TJSP em parceria com o IBDU, resultante da
aproximação iniciada por este trabalho de
pesquisa. Nesta ocasião participaram atores
como magistrados, defensores públicos, ad-
vogados e procuradores, bem como núcle-
os de pesquisa relacionados ao Direito Ur-
banístico.
A apresentação dos principais resultados
da pesquisa ocorreu também durante o VIII
Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico,
realizado em Fortaleza (CE) entre 4 e 7 de
outubro de 2015.
Todas as contribuições e debates realiza-
dos nesta etapa favoreceram a reflexão crí-
tica para a consolidação da presente publi-
cação.
2.2 Critérios de pesquisa para a
seleção de acórdãos
A partir da metodologia de pesquisa ju-
risprudencial em Direito Urbanístico descri-
ta neste capítulo, resumimos em seguida
os principais critérios de pesquisa utilizados
para a delimitação do objeto de pesquisa e
seleção dos 193 acórdãos estudados:
r Definição do órgão julgador
Decisões do Órgão Especial do TJSP, Câ-
5 Realizado entre abril e setembro de 2015 para um público
de Juízes da Fazenda Pública, assessores e assistentes de ga-
binete, membros do ministério público, defensores públicos,
procuradores, advogados e estagiários.
29
maras de Direito Público, Câmaras de Di-
reito Privado e Câmaras Reservadas de
Meio Ambiente.
Optou-se por conhecer a produção juris-
prudencial de todos os órgãos colegiados
do TJSP com o intuito de analisar a con-
tribuição de cada uma delas para o forta-
lecimento do Direito Urbanístico.
r Definição dos tipos de julgados
Acórdãos transitados em julgado de 2º
grau.
r Definição das classes de ações
Acórdãos de apelação ou arguição de in-
constitucionalidade.
As ações coletivas (ação civil pública e
ação popular) foram identificadas dentre
os dois tipos de classe de ação prioriza-
dos.
r Marco temporal
Planejado: Pós Constituição Federal
(1988) ou pós Estatuto da Cidade (2001)
Realizado: Entre 15/12/2009 e 09/08/2014
15/12/20096: Data de julgamento do acór-
dão mais antigo do grupo de acórdãos
selecionados, pelas palavras-chave utili-
zadas como critério de pesquisa (apenas
2 acórdãos são de 2009, 191 são de 2010
a 2014) na pesquisa completa de jurispru-
dência do Portal @-SAJ/TJSP.
09/08/2014: Marco temporal da pesqui-
6 Conforme esclarecido em reunião com a equipe da Bi-
blioteca do Tribunal, em 16/09/2014, os acórdãos disponíveis
para consulta no Portal @-SAJ/TJSP (https://esaj.tjsp.jus.br/
cjsg/resultadoCompleta.do) estão em processo de migração
iniciado em 1998. Considerando a unificação dos Tribunais
(TAC - Tribunais de Alçada Cível e TACrim - Tribunais de Al-
çada Criminal) com o TJSP entre 2004 e 2006 , a partir de
2009 passou a ser consolidados um novo banco de acórdãos
no Portal @-SAJ/TJSP. Quanto a temporalidade do banco de
acórdãos da 2ª instância, também deve ser considerado o
tempo de tramitação dos processos de cinco a seis anos, da
entrada na 1ª instancia ao julgamento na 2ª instância.
 sa, correspondente à data de salvamento
dos dados dos 193 acórdãos selecionados
para estudo.
r Palavras-chave da pesquisa jurispru-
dencial
Optou-se pela busca por campo específi-
co “ementa” e não pela busca livre (no in-
teiro teor do acórdão) ou pelos assuntos
categorizados pelo TJSP.
O grupo dos 193 acórdãos estudados
corresponde àqueles em que as quatro
palavras-chave de pesquisa foram en-
contradas nas ementas dos acórdãos
de recursos de apelação e arguições de
inconstitucionalidade. Ou seja, palavras-
-chave utilizadas pelos Desembargadores
Relatores e suas equipes na redação da
ementa e não pela categorização de as-
suntos dos recursos feita pela Secretaria
Judiciária de 2ª Instância do TJSP.
As quatro palavras-chave de pesquisa uti-
lizadas foram as seguintes:
3 “Direito Urbanístico”, nome da disciplina
urbanística expresso no art. 24, I, CF/88;
3 “Política Urbana”, nome do capítulo da
Constituição Federal referente ao Direito
Urbanístico (Capítulo II Da Política Urbana)
3 “Art. 182, CF/88”, principal artigo constitu-
cional referente à Política Urbana definidor
do regime jurídico da propriedade urbana,
que junto com o art. 183 que define os ins-
trumentos da usucapião especial urbana e
da concessão de uso para fins de moradia;
3 “Lei 10.257/2001”, principal lei de Direito
Urbanístico, norma geral que define as di-
retrizes gerais da Política Nacional de De-
senvolvimento Urbano, junto com a Medida
Provisória 2.220/2001 que regulamenta a
concessão de uso para fins de moradia.
Assim, dentre o amplo universo da pro-
30
dução jurisprudencial do TJSP sobre Direito
Urbanístico, optou-se por priorizar os acór-
dãos do Tribunal oriundos de recursos de
apelação e arguição de inconstitucionalida-
de cujos próprios relatores na ementa fize-
ram menção expressa aos principais dispo-
sitivos legais da política urbana e aos seus
institutos.
Pelo exposto, a pesquisa jurisprudencial
focará nos acórdãos transitados em julgado,
proferidos após a vigência da CF/88 e Estatu-
to da Cidade, oriundos de recursos de ape-
lação e das ações de inconstitucionalidade,
julgados pelos diferentes órgãos colegiados
do TJSP. Isto em busca de decisões judiciais
mais relevantes e definitivas sobre a matéria
jurídico-urbanística.
2.3 Ferramentas da pesquisa
jurisprudencial
A fim de detalhar o método de pesquisa
empírica jurisprudencial utilizado, apresen-
taremos o instrumental de pesquisa utiliza-
do, composto por:
r Portal de Serviços @-SAJ do TJSP -
ferramentas de consulta jurisprudencial
completa
r Questionário de pesquisa jurispruden-
cial
r Bancos de dados da pesquisa
3 Banco dos 193 acórdãos de Direito
Urbanístico estudados
3 Banco de 193 questionários aplica-
dos
3 Banco de dados tabulados com os
resultados da pesquisa
Para definir o universo de julgados do TJSP
a serem estudados foi necessário na primei-
ra etapa exploratória da pesquisa identificar
as possibilidades de filtros e buscas na fer-
ramenta de consultas de jurisprudência do
Tribunal Paulista sobre Direito Urbanístico.
 No Portal de Serviços @-SAJ do TJSP há
ferramentas de consulta “simples” e comple-
ta” de jurisprudência, optamos pela segunda
que está disponível no endereço eletrônico:
https://esaj.tjsp.jus.br/cjsg/resultadoComple-
ta.do e pode ser vista detalhadamente abai-
xo:
31
A consulta de jurisprudência no Tribu-
nal, como exposto acima, pode ser feita
por “pesquisa livre” e/ou “por campos es-
pecíficos”. Na primeira opção se busca por
“palavras-chave” e na segunda por “palavras-
-chave” na ementa, por número de recurso,
por número do registro do acórdão, nome
do relator(a), nome do magistrado prolator,
classe da ação judicial, assunto, comarca,
órgão julgador do Tribunal, data do julga-
mento, data do registro do acórdão, origem
do acórdãos (2º grau, Colégios Recursais),
tipo de decisão (Acórdão, Homologação de
Acordo, Decisão Monocrática).
Para conhecer os recortes possíveis pela
consulta jurisprudencial do Portal de Servi-
ços @-SAJ do TJSP, utilizou-se tanto a busca
livre por palavras-chave (no inteiro teor do
acórdão) como a busca por campos espe-
cíficos (assuntos, classes da ação e palavra-
-chave contida na ementa), como critérios
de consulta.
As limitações encontradas na ferramen-
ta de consulta jurisprudencial do TJSP e as
fragilidades verificadas na categorização de
assuntos da 2ª instância do Tribunal condi-
cionaram as escolhas dos critérios de con-
sulta, optando-se pela busca por campo es-
pecífico (palavras-chave contidas na ementa
e seleção de classes de ação). Já na pesquisa
por campo específico não é possível fazer
busca por prazo superior a um ano, devendo
o período entre data de inicio e data de fim
de pesquisa ser de no máximo 1 ano.
Quanto às fragilidades da consulta de
jurisprudência do Portal de Serviços @-SAJ,
identificou-se problemas na pesquisa livre
como: a função “E”, de soma de palavras de
busca não funciona; a função “OU”, de busca
alternativa de palavras, também não funcio-
na, limitando assim este tipo de consulta. As
dificuldades de uso da ferramenta de busca
do Tribunal são apontadas pelas instâncias
do próprio TJSP, como o CADIP – Centro de
Apoio ao Direito Público 7, vez que a mesma
ferramenta de consulta utilizada pelos cida-
dãos é utilizada pelos servidores do Tribunal
e Desembargadores e Magistrados.
A dificuldade de acesso à informação so-
bre a produção jurisprudencial do Tribunal
cria obstáculos para que ele mesmo conhe-
ça as orientações majoritárias da Corte Pau-
lista. O CADIP elabora enunciados de Direito
Público considerando entendimentos majo-
7 Reunião com o CADIP foi realizada em 02/06/2014.
32
ritários sobre determinada questão jurídica,
utilizando como critério quando mais de
75% das decisões são no mesmo sentido.
As fragilidades da consulta de jurisprudência
do Portal de Serviços @-SAJ dificulta, assim,
a pesquisa das orientações das decisões do
Tribunal para a consolidação dos enuncia-
dos.
Em relação à categorização de assuntos
utilizados pelo do Tribunal, a partir do diálo-
go com a Secretaria Judiciária da 2ª Instân-
cia8, foi possível compreender como ocorre
a classificação dos processos. Como regra
geral, a partir da implantação dos processos
eletrônicos, os advogados autores das ações
passaram a indicar o assunto, que pode ser
corrigido pelos servidores na distribuição do
processo ou por solicitação de juízes e de-
sembargadores. É a Secretaria de Tecnologia
de Informação do TJSP que atualiza a lista
de assuntos do campo específico da con-
sulta completa do Portal de Serviços @-SAJ.
Essa classificação dos assuntos é que orienta
a distribuição dos recursos para julgamento
pelas diferentes Seções e Câmaras do Tribu-
nal. Portanto, ainda que pareça uma atribui-
ção meramente de suporte administrativo,
esses setores influenciam diretamente na
distribuição dos processos com base nas
competências de cada Câmara.
Verificou-se uma situação bastante pre-
ocupante no Tribunal quanto ao sistema
cadastral dos processos judiciais. Não há
integração entre os sistemas da 1ª e 2ª ins-
tância, apesar de terem sido desenvolvidos
pela mesma empresa e dos cadastros das
duas instâncias possuírem a campos co-
muns (como as partes envolvidas, assunto,
comarca). Esta situação exige que todos os
processos sejam cadastrados novamente
pela equipe da Secretaria Judiciária de 2ª
Instância.
Segundo a Secretaria, cerca de 3.700 pro-
cessos judiciais de recursos chegam por dia
na 2ª instância do TJSP, correspondendo a
aproximadamente 1.200 ações originárias
(quase 100% digital) e 2.500 recursos da 1ª
8 Reunião com a Secretaria Judiciária de 2ª Instância foi rea-
lizada em 10/10/2014.
instância (maioria não é digital). Represen-
tando assim uma tarefa desafiadora fazer
com que o fluxo processual seja eficien-
te sem uma integração de sistemas. Além
disto, verificou-se que não há uma padro-
nização da categorização dos recursos por
assunto ou para a correção dos assuntos.
No caso dos recursos originários corrige-
-se o assunto colocado pelo advogado na
petição eletrônica, buscando o assunto do
recurso na petição inicial e tendo como re-
ferência o glossário da Tabela de Assuntos
do Conselho Nacional de Justiça (CNJ)9. Já
nos recursos vindos da 1ª instância, que cor-
respondem à maior parte dos processos que
ainda são físicos, os servidores da Secretaria
tentam obter capturar o assunto que será in-
dicado como principal a partir da sentença.
Assim, cada servidor responsável por ca-
dastrar o assunto do recurso poderá fazê-lo
com um entendimento, vez que o assunto
é extraído da leitura do processo e de sua
interpretação, havendo um alto grau de sub-
jetividade. A dinâmica adotada pela equipe
que lida com o cadastro e distribuição dos
recursos originários parece mais adequada
quando consulta a petição inicial, já que a
decisão pode não contemplar o pedido
apresentado e por utilizar a definição de as-
suntos e conceitos da Tabela do CNJ.
Quanto à classificação de assuntos do
TJSP verificou-se que há assuntos relevan-
tes para o Direito Urbanístico na lista como
“Conflito fundiário coletivo urbano”, “Mora-
dia”, “Ordem Urbanística” e “Ordenação da
cidade/Plano Diretor”. Entretanto, conside-
rando as fragilidades identificadas na atribui-
ção destes assuntos aos recursos distribuí-
dos, é possível presumir que o número de
processos judiciais que tratam dos assuntos
da lista não corresponde à realidade, sendo
um critério pouco confiável. O caso dos as-
suntos “Conflito fundiário coletivo urbano”
ilustra bem esta situação, uma vez que não
foi identificado nenhum acórdão, no marco
temporal da pesquisa10.
9 Disponível em http://www.cnj.jus.br/sgt/consulta_publi-
ca_assuntos.php.
10 Até a finalização deste estudo foi identificado um acórdão
categorizado como “Conflito fundiário coletivo urbano”, jul-
gado em 03/08/2015 pela 4ª Câmara de Direito Público, refe-
33
Diante desta investigação, optou-se por
utilizar outro critério de consulta jurispru-
dencial. A escolha foi pela pesquisa de pa-
lavras-chave no teor das ementas de cada
decisão, considerando que elas sintetizam a
temática tratada pelo acórdão.
Foi utilizada, então, a consulta por pala-
vras-chave nas ementas dos acórdãos de 2ª
instância de recursos de apelação e ações de
inconstitucionalidade. As fragilidades identi-
ficadas neste caso dizem respeito à organi-
zação da jurisprudência do TJSP, uma vez
que não há uma padronização das ementas
dos julgados elaboradas pelos Desembar-
gadores Relatores e suas equipes, havendo
também alta carga de subjetividade neste
caso.
No último capítulo deste estudo são
apresentadas propostas para o aprimora-
mento da prática judiciária, considerando
as inconsistências mapeadas, e os objetivos
de colaboração técnica do Convênio IBDU-
-TJSP firmado em junho de 2014.
rente ao recurso de apelação nº 1009527-43.2013.8.26.0053,
que teve o Desembargador Luis Fernando Camargo de Barros
Vidal como Relator. Sendo a ementa a seguinte: Conflito fun-
diário coletivo urbano – Legitimação ativa das associações
reconhecida – Desnecessidade da autorização dos associa-
dos – Dispensa do requisito temporal da pré-constituição nos
termos do art. 5º, § 4º, da LACP – Pertinência temática com
os estatutos sociais comprovada – Defesa processual rejeita-
da – Restrições convencionais instituídas pelo loteador – Re-
serva do loteamento para uso residencial unifamiliar – Restri-
ção de vizinhança ao direito de construir de espécie geral e
interpretada conforme a intenção do loteador nos termos do
art. 112 do Código Civil - Prevalência sobre nova e posterior
possibilidade de uso multifamiliar em condomínio horizontal
autorizada pela Lei de Zoneamento - Aplicação da regra da
maior restrição adotada no Art. 247, caput, da Lei nº 13.885/04
da Cidade de São Paulo – Novas possibilidades de uso previs-
tas no § 1º do Art. 247 da Lei 13.885/04 que não excepcionam
a proteção da maior restrição e nem a limitação aos critérios
de ocupação - Irrelevância da consolidação do uso descon-
forme a restrição convencional no mesmo bairro – Função
social da propriedade que se concretiza no cumprimento dos
objetivos da política urbana, e não no uso desconforme a res-
trição convencional – Princípio da igualdade que não confere
direito ao mesmo uso desconforme e que se aplica em ga-
rantia do direito das gerações presentes e futuras ao gozo da
cidade sustentável – Ação ora julgada procedente – Recurso
provido. Verifica-se a correta categorização do assunto vez
que a lide trata de demanda coletiva dos moradores da Vila
Madalena relacionada as normas de uso e ocupação do solo.
2.4 Questionário da pesquisa
O questionário de pesquisa jurispruden-
cial soma 25 questões, estruturadas em qua-
tro partes assim nominadas:
1 Dados do acórdãos informados pelo TJSP;
1 Dados da ação judicial;
1 Dados sobre a situação do imóvel, da área
em litígio;
1 Informações decorrentes da análise da
decisão.
No questionário há três tipos de cam-
pos, em relação ao preenchimento. Campos
abertos, em que há uma pergunta que pode
ser respondida livremente; campos fechados
de escolha excludente, em que apenas uma
alternativa pode ser preenchida por item;
campos fechados de escolha múltipla, em
que quantas alternativas forem necessárias
para informar sobre o conteúdo do acórdão
podem ser assinaladas.
A primeira parte refere-se à coleta de in-
formações que resumem o acórdão, con-
tendo a maioria dos campos da pesquisa
completa da consulta de jurisprudência do
Portal @-SAJ/TJSP, disponível em https://
esaj.tjsp.jus.br/cjsg/consultaCompleta.do. Os
quesitos são: o número do recurso, a data
do registro, data do julgamento, nome do
relator(a), o assunto classificado pelo TJSP/
SAJ (conforme seleção feita pela pesquisa-
dora considerando os mais relevantes para
o Direito Urbanístico ou com interfaces com
esta disciplina jurídica, incluindo a possibili-
dade de inserção de outros), o órgão julga-
34
dor, a classe da ação judicial (identificando
dentre as apelações e arguições de incons-
titucionalidades as ações civis públicas e
ações populares), a comarca (considerando
as regiões metropolitanas e aglomerações
urbanas de São Paulo).
A segunda parte do questionário trata de
informações sobre a ação judicial, que cul-
minou na interposição de recurso de ape-
lação ou arguição de inconstitucionalidade
ao Tribunal, julgados pelos acórdãos sele-
cionados. Nesta etapa, além de conhecer e
qualificar as partes, litisconsortes e saber se
houve pedido liminar11, buscou-se identificar
o assunto relacionado ao Direito Urbanístico
do pedido principal da ação judicial impetra-
da. Cabe registrar, que além de identificar o
pedido principal da lide, verificou-se a con-
formidade deste com o assunto categoriza-
do pelo próprio TJSP.
Na terceira parte buscou-se conhecer a
situação da área urbana em litígio, sob os as-
pectos urbanísticos, ambientais, bem como
sua titularidade e situação de uso e ocupa-
ção. Aqui verificou-se também litígios que
não recaem sobre imóveis, mas sobre ativi-
dades e questões difusas como a mobilidade
urbana, a poluição e a gestão democrática.
Na quarta e última parte do questionário,
encontram-se os itens de investigação refe-
rente à análise da decisão judicial. Iniciando,
por saber a procedência do pleito pela Corte
11 Com a aplicação dos questionários, percebeu-se que por
se tratar de acórdãos de 2ª instância, houve dificuldade de
apuração dos assuntos tratados na 1ª instância. Assim, não
utilizaremos os dados numéricos obtidos por entender que a
fonte de pesquisa sendo acórdãos não é precisa. Entretanto,
nos casos em que é mencionada a ocorrência de decisões
liminares no histórico/relatório da decisão, é possível identifi-
car por exemplo em que classe de ações judiciais ocorreram,
sendo um esta análise importante para a pesquisa.
Paulista e sobre a concessão do pedido li-
minar12.
Na parte seguinte temos questões rela-
cionadas aos mecanismos e forma de re-
solução de conflitos utilizados, objetivando-
-se identificar a utilização de vistorias em
campo, audiências de conciliação, perícias,
ajustamento de condutas, acordos para
a solução dos conflitos. Há como no caso
das liminares aqui também há limitação da
precisão da mensuração numérica pelo fato
destas etapas ocorrerem primordialmente
na 1ª instância para formar a convicção do
magistrado.
Mapear a incidência de argumentação ju-
rídica na fundamentação das decisões que
utilize a prevalência de um direito sobre o
outro, ou, a ponderação e harmonização
entre direitos em conflito; decisões que re-
conhecem direitos ou que corrigem atua-
ções do Poder Público; também foi interes-
se de investigação mediante formulação de
questão de múltipla escolha em que é possí-
vel identificar outros modos de solução dos
conflitos. Outros modos recorrente identifi-
cados foram a alegação de conflito negativo
de competência para julgar assunto de Di-
reito Urbanístico pela Câmara Reservada de
Meio Ambiente.
Em seguida questiona-se sobre o pa-
pel da Jurisdição segundo argumentação
do Desembargador. Para responder as es-
12 Com a aplicação dos questionários, percebeu-se que por
se tratar de acórdãos de 2ª instância, houve dificuldade de
apuração dos assuntos tratados na 1ª instância. Assim, não
utilizaremos os dados numéricos obtidos por entender que a
fonte de pesquisa sendo acórdãos não é precisa. Entretanto,
nos casos em que é mencionada a ocorrência de decisões
liminares no histórico/relatório da decisão, é possível identifi-
car por exemplo em que classe de ações judiciais ocorreram,
sendo um esta análise importante para a pesquisa.
35
tes quesitos, buscou-se extrair trechos dos
acórdãos que mencionavam argumentos
relacionados ao papel do Poder Judiciário e
da Jurisdição, se priorizado o formalismo do
rito processual ou a função pacificadora da
atuação jurisdicional. Para preenchimento
destas respostas focou-se no conteúdo ex-
presso nos argumentos dos julgadores rela-
tores, evitando interpretações.
Apesar da subjetividade destas questões,
mais do que os resultados numéricos, inte-
ressa à observação jurisprudencial identifi-
car tendências e comportamentos. Sendo
possível identificar, por exemplo, que muitas
vezes diante de direitos contrapostos argu-
mentações que primam pelo formalismo
processual utilizam mais a prevalência de
um direito sobre o outro que a ponderação.
No tocante à fundamentação da decisão,
buscou-se identificar os princípios, disposi-
tivos constitucionais e legais, que embasam
a tomada de decisão, os ramos do Direito
mais utilizados nos acórdãos selecionados.
Quanto aos acórdãos que tem como fun-
damento o marco legal jurídico-urbanístico,
o questionário contém quesitos específi-
cos sobre os princípios específicos do Di-
reito Urbanístico (sistematizados segundo
LIBÓRIO, 200413), quanto à observância das
diretrizes do Estatuto da Cidade (art. 2º, Lei
10.257/2001), a natureza jurídica reconhe-
cida ao Direito Urbanístico e as obrigações
do Estado exigidas para sua efetivação. Aqui
importando identificar a posição do Tribunal
nos acórdãos quanto à discricionariedade
administrativa face às demandas judiciais re-
lacionadas ao Direito Urbano.
13 DI SARNO, Daniela Campos Libório. Elementos de Direito
Urbanístico. Barueri/SP: Manole, 2004
36
 Em relação aos assuntos de Direito Urba-
nístico, elencados na questão 12, buscou-se
sistematizar14 e listar os principais assuntos
de Direito Urbanístico, organizados nas se-
guintes tipologias:

14 São diversas as possibilidades de categorização de assun-

tos desta disciplina jurídica, este exercício de sistematização
é importante para que se tipifique o rol de assuntos de com-
petência do Direito Urbanístico no sentido de fomentar a es-
pecialização na organização judiciária deste ramo do Direito
para melhor conhecer e julgar.

37
 Quanto à caracterização da situação am-
biental da área sob judice, os quesitos dizem
respeito ao patrimônio ambiental e cultural,
além de áreas de risco. Em relação às tipo-
logias de áreas ambientalmente protegidas,
buscou-se identificar as Unidades de Con-
servação e as Áreas de Proteção Permanen-
te, destacando-se dentro desta categoria os
mananciais. No caso de uso para fins de mo-
radia dos imóveis em litígio, interessa identi-
38
ficar o perfil socioeconômico da ocupação,
seja quanto à faixa de renda, seja quanto ao
tipo de assentamento informal urbano. Para
a renda utilizou-se como critérios os concei-
tos da Lei 11.977/2009 (2ª parte da Lei de Re-
gularização Fundiária Urbana) para interesse
social (baixa renda) e interesse específico
(média e alta renda). No tocante às tipologias
de informalidade urbana, a ocorrência em fa-
velas, um cortiços ou ocupações de imóvel
urbano, Zona Especial para Fins de Moradia
(ZEIS) na legislação municipal de planeja-
mento urbano, tentou ser identificada. dãos e arquivados em separado referente às
palavras-chave “Direito Urbanístico”, a “Po-
O questionário de pesquisa jurisprudencial lítica Urbana”, o “artigo 182 da Constituição
possui, portanto, a maior parte de questões Federal” e a “Lei 10.257 de 2001”, organizados
objetivas e na quarta parte especialmente, pelo número do acórdão.
algumas questões abertas15 (destacadas em
vermelho no questionário) relacionadas à Foi consolidada planilha com as informa-
análise da decisão. ções das 25 questões dos questionários inte-
grando os quatro grupos de acórdãos (refe-
As questões objetivas constituídas por rente as palavras-chave “Direito Urbanístico”,
campos fechados (de única ou múltipla es- a “Política Urbana”, o “artigo 182 da Constitui-
colha) é a parte que os dados numéricos e ção Federal” e a “Lei 10.257 de 2001”) em uma
porcentagens consolidadas serão apresenta- única base de dados.
dos como resultados da pesquisa no capitulo
quatro. A partir desta tabulação foram feitas as
análises dos resultados numéricos da pes-
Já as questões mais subjetivas de campo quisa, que geraram a produção dos gráficos,
fechado e de campo aberto, serão utilizadas tabelas e mapas apresentados.
para identificar tendências e comportamen-
tos da prática judicante relacionada à discipli- Esta planilha de tabulação foi acompa-
na urbanística. nhada de uma outra aba em que foram reu-
nidos os textos das respostas às perguntas
de campo aberto subjetivas, como sobre o
papel da jurisdição segundo os Desembarga-
2.5 Bancos de dados da pesquisa dores (q.21), facilitando-se assim a análise.
Importante trabalho de consolidação e
Foi organizado o banco dos 193 acórdãos solução de inconsistências nesta etapa, foi o
referente ao Direito Urbanístico estudado. A tratamento dos ‘vazios’ e ‘outros’ na planilha
organização dos arquivos salvos foi feita em final e nos gráficos gerados a partir delas.
quatro pastas diferentes referente à cada pa-
lavras-chave de pesquisa jurisprudencial “Di-
reito Urbanístico”, a “Política Urbana”, o “artigo
182 da Constituição Federal” e a “Lei 10.257
de 2001”, em ordem cronológica.
Também foi organizada uma tabela re-
sumo no Programa Excel, organizada em
quatro abas uma por cada um dos quatros
grupos referente às palavras-chave de pes-
quisa, com os seguintes campos: número do
recurso, órgão julgador/câmara, relator, tipo
de ação, assunto TJSP, comarca e data do
julgamento. Esta planilha foi bastante útil ao
longo do processo de pesquisa, por conter a
catalogação das principais informações dos
acórdãos.
Os 193 questionários em planilha Excel
foram aplicados nos quatro grupos de acór-
15 Campos abertos: quesitos 1, 2, 3 (I parte) e 21, 22.1,
23.2, 23.3, 23.4, 24.2.3. e 27 (IV parte).

39
 III. PRODUÇÃO JURISPRUDENCIAL
SOBRE DIREITO URBANÍSTICO NO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DE SÃO PAULO
(TJSP)

40
 Neste capítulo inicia-se o reconhecimen-
to do universo de acórdãos do Tribunal de
Justiça de São Paulo relacionados ao Direi-
to Urbanístico. Cada etapa de investigação
e grupo de decisões encontrado será apre-
sentada, até chegar ao foco de estudo – os
acórdãos selecionados para análise pela
aplicação do questionário de pesquisa.
No marco temporal da pesquisa, 09 de
agosto de 20141, diversos recortes foram
feitos até a escolha pelos critérios (palavras-
-chaves) priorizados nesta pesquisa jurispru-
dencial.
Os critérios utilizados para delimitação do
objeto de pesquisa, para conhecer e selecio-
nar os acórdãos do TJSP foram os seguintes:
r pesquisa por campo específico de as-
suntos relacionados ao Direito Urbanís-
tico já classificados na organização da
ferramenta de pesquisa de acórdãos pelo
TJ;
r pesquisa livre no inteiro teor do acór-
dãos e por campos específico da ementa
por palavras chave referente a assuntos
relevantes de Direito Urbanísticos;
r pesquisa livre no inteiro teor do acór-
dãos e por campos específico da ementa
por palavras chave referente aos disposi-
tivo legais da Constituição Federal e Esta-
tuto da Cidade.
Buscou-se compreender na primei-
ra etapa a incidência dos temas de Direito
Urbanístico na produção jurisprudencial do
maior Tribunal de Justiça Estadual do país
de forma geral. Testando diferentes critérios
de pesquisa jurisprudencial para subsidiar a
escolha daqueles que pareceram mais rele-
vantes para os objetivos da pesquisa e mais
precisos para alcançar estes objetivos. Para
tanto, foi feita uma análise sobre a forma
como o TJSP está categorizando os assun-
tos de Direito Urbanístico em sua jurispru-
dência.
1 Data de 09/08/2014, marco temporal em que todos os da-
dos foram coletados no Portal SAJ do TJSP, conforme já apre-
sentado na metodologia e roteiro de pesquisa no segundo
capítulo.
41
Na segunda etapa, tratou-se dos critérios
eleitos para delimitar o conteúdo jurispru-
dencial objeto de análise mais detalhada na
pesquisa. O grupo de 193 acórdãos selecio-
nados para estudo do Direito Urbanístico.
A descrição e apresentação das etapas de
investigação pode também despertar inte-
resse para novas pesquisas na área. Consi-
derando os diversos universos mapeados e
sua importância para o estudo da disciplina
urbanística.
1ª etapa: Conhecendo o universo de
acórdãos sobre Direito Urbanístico do
TJSP
No marco temporal da pesquisa foi feita
a busca por campo específico de assuntos
identificados pela pesquisa como relevantes
para o Direito Urbanístico já definido na or-
ganização dos acórdãos pelo TJSP (Grupo A)
e a pesquisa por campo específico (emen-
ta) por palavras-chave - tanto referente a
assuntos relevantes de direito urbanísticos
(Grupo B1) como pelos principais dispositi-
vos constitucionais e legais do Direito Urba-
nístico (Grupo B2).
Nesta etapa preliminar não foi feito ne-
nhum filtro temporal, por classe de ação ou
referente a acórdãos transitados em julgado
ou não.
Também não foi feito tratamento ou ex-
clusão de duplicidades que possam existir
entre os resultados de pesquisa no Grupo B
(pesquisa na ementa de assuntos relativos ao
Direito Urbanístico), não havendo em tese
esta possibilidade de repetição no Grupo A
(pesquisa por assunto classificado pelo TJSP
relativo ao Direito Urbanístico), pelo fato da
categorização ser feita pelo próprio TJSP e
não sendo cumulativa, ou seja, cada acór-
dão é categorizado por um único assunto.
Por esta razão, só foi feita a soma de acór-
dãos no Grupo A, indicando um quantitativo
real sobre acórdãos com assuntos de Direito
Urbanístico.
 A existência de repetições do mesmo
acórdão em resultados de pesquisa por
palavras-chave ou campo específico de as-
suntos diferentes, repetições de acórdãos
idênticos por erro da ferramenta de busca
do TJSP em uma mesma busca, bem como
a exclusão de duplicidades de acórdãos de
natureza diferente no mesmo processo (ex.
um acórdãos fruto de uma apelação sobre
o mérito da decisão de 1ª instância e outro
fruto de demandas incidentais ou acessórias,
como no caso de embargos de declaração,
infringentes etc.), também não foi objeto
desta primeira análise. Da mesma forma, os
“falsos positivos”, correspondentes aos acór-
dãos que, apesar de citada a expressão refe-
rente ao Direito Urbanístico não tratam de
fato sobre a matéria no mérito do acórdão
(como por exemplo casos em que o acór-
dão versa sobre outra matéria e faz-se uma
analogia à disciplina de Direito Urbanístico),
também não foram excluídos.
Grupo A: Pesquisa por assuntos
classificados pelo TJSP relacionados ao
Direito Urbanístico
Dentre os assuntos já classificados pelo
TJSP, foram identificados e selecionados
aqueles considerados relevantes para o Di-
reito Urbanístico.
Como não existe ainda uma categoria
de assunto autônoma de “Direito Urbanísti-
co” na organização dos temas tratados pelo
TJSP em seus acórdãos, importa descrever
os assuntos escolhidos. Foram identificados
assuntos inseridos nos ramos de “Direito
Administrativo e outras matérias de Direito
Público” e “Direito Civil”, relacionados à disci-
plina jurídico-urbanística.
Foram selecionados oito assuntos, consi-
derados com maior relação com o Direito
Urbanístico:
42
1 Ramo do “Direito Civil”, tema “Coisas”/”Pro
priedade”/”Aquisição”:
bUsucapião Especial (Constitucional);
bUsucapião Especial Coletiva;
bConflito fundiário coletivo urbano
1 Ramo do “Direito Administrativo e outras
matérias de Direito Público”:
bOrdem Urbanística, composto pelos sub-
temas: Parcelamento do Solo, Comércio
Ambulante, Operações Urbanas Consorcia-
das, Posturas Municipais e Segurança em
Edificações.
1 Ramo do “Direito Administrativo e outras
matérias de Direito Público”, tema “Domínio
Público”:
bOrdenação da cidade / Plano Diretor;
bSubtema Bens Públicos, em que os assun-
tos selecionados foram:
bLocação-Permissão / Concessão / Au-
torização / Cessão de Uso;2
bUtilização de bens públicos.
bSubtema Garantias Constitucionais:
bMoradia
Quanto às imprecisões deste critério de
pesquisa (assunto por campo específico da
consultada completa de jurisprudência do
Portal de Serviços SAL do TJSP) importante
registrar que também é um recorte do uni-
verso total de acórdãos do Tribunal, visto
que em 10/08/2014, 578.380 mil acórdãos
estão categorizados como “Assunto não Es-
pecificado” (de um total de cerca de 7.265.313
acórdãos disponíveis para consulta no TJSP).
Verificamos que se trata de aspecto residu-
al, a que se deve ter atenção na análise dos
resultados.
2 Verificou-se que existem também os assuntos “Serviços” e
“Concessão / Permissão / Autorização” que tratam dos sub-
temas “energia elétrica”, “transporte terrestre” etc., somando
4.507 acórdãos em 09/082014. Estes assuntos não foram se-
lecionados por não dizerem respeito à matéria de Direito Ur-
banístico, embora tenha sido notado que, equivocadamente,
esta classificação foi utilizada para categorizar alguns acór-
dãos que tratam da concessão de uso especial para fins de
moradia (art. 183, p. 1º c/c MP 2.220/2001).
 Aqui podemos visualizar um exemplo
da pesquisa por campo específico de as-
suntos do Portal de Serviços do TJSP, em
09/08/2014:

O único filtro de pesquisa utilizado neste

recorte foi a pesquisa por assunto, dentro da
pesquisa por campos específicos da consul-
ta completa de jurisprudência do Portal de
Serviços SAL do TJSP.
Passamos a apresentar os resultados des-
ta primeira etapa de investigação.

43
 Ao realizar a busca de jurisprudência por
campo específico de assunto já existentes
na organização de julgados do TJSP, iden-
tificados como pertinentes para o Direito
Urbanístico um total de 3.466 acórdãos do
TJSP. Decisões judiciais de 2ª instância, dos
órgãos colegiados do Tribunal Paulista, as-
sim distribuídos por ordem crescente de in-
cidência:

maior incidência no Tribunal, destacando os

Data da consulta: 09/08/2014, Portal SAJ/TJSP (https://esaj.
tjsp.jus.br/cjsg/consultaCompleta.do )
Este recorte possibilita observar que as
diversas modalidades de transferência de
bens públicos (cessão, concessão, permis-
são, autorização, locação), a usucapião es-
pecial constitucional urbana e ordenação da
cidade/plano diretores são os assuntos com
dois últimos como matérias afetas direta-
mente ao Direito Urbanístico.
Em relação ao tema de transferência de
uso de bens públicos3, assunto de maior in-
cidência e associado diretamente ao Direito
3 Referente ao assunto “Locação / Permissão / Concessão /
Autorização / Cessão de Uso” de bens públicos, que totalizou
1.879 acórdãos em 09/08/2014, registrados desde 1998.

44
Administrativo, há ocorrência desde 1998.
Diferente dos assuntos afetos mais especi-
ficamente à disciplina urbanística que ocor-
rem em acórdãos mais recentes do Tribu-
nal4.
Situa-se dentre os temas relacionados ao
uso de bens públicos os instrumentos de
regularização fundiária e provisão de habi-
tação de interesse social em áreas públicas,
com destaque para a concessão de uso es-
pecial para fins de moradia e concessão de
direito real de uso, ambas previstas no art. 4º,
V, ‘g’ e ‘h’ da Lei 10.257/2001, essencialmente
atrelados ao Direito Urbanístico. Isto, tanto
pela regulamentação do art. 183 da CF/88
feita pela MP 2.220/2001, tanto porque pro-
movem do direito à moradia como forma
de efetivação da função social da proprieda-
de pública urbana, também disciplinada no
Capítulo de Política Urbana da Constituição
(art. 182), e do direito às cidades sustentáveis
(art. 2º, I, da Lei 10.257/2001).
O acórdão de 30/01/2013 do Órgão Es-
pecial do Tribunal que assentou a constitu-
cionalidade da concessão de uso especial
para fins de moradia (Recurso nº 0041454-
43.2012.8.26.0000), por exemplo, está de-
vidamente categorizado como “Locação /
Permissão / Concessão / Autorização / Ces-
são de Uso” de bens públicos. Já o acórdão
de 16/12/2013 entendeu pela inconstitucio-
nalidade do instituto jurídico foi categoriza-
do como “Indenização por Dano Material”
(recurso nº 0130464-75.2008.8.26.0053).
Outra observação importante, é que a
usucapião aparece como uma das matérias
urbanísticas mais tratadas e conhecidas pelo
Tribunal Paulista. Julgados de cunho acen-
tuadamente individual, considerando a dis-
ciplina civil do tema.
4 Na pesquisa de assuntos (campo específico) classificados
pelo TJSP, encontramos acórdãos categorizados pelos assun-
tos “Locação-Permissão / Concessão / Autorização / Cessão
de Uso” desde 1998, “Ordenação da cidade/plano diretor”
desde 2008, em ações de apelação desde 2010, “Usucapião
especial (constitucional)” e “Usucapião especial coletiva” des-
de 2010, “Ordem Urbanística” desde 2013, “Utilização de bens
públicos” desde 2013, “Moradia”, desde 2013, “Conflito fundiá-
rio coletivo urbano” nenhum acórdão assim categorizada até
09/08/2014.
45
Pesquisando os assuntos5 referente ao
usucapião existentes na organização de ju-
risprudência do TJSP, somam-se 15.715 acór-
dãos. A despeito da previsão constitucional,
apenas 820 (ou pouco mais de 5%) corres-
ponderiam à usucapião especial constitu-
cional urbana, e somente 28 (ou aproxima-
damente 0,18%) a sua modalidade coletiva,
prevista no artigo 10, da Lei 10.257/2001, Es-
tatuto da Cidade.
Resguardadas as fragilidades desta afe-
rição, que depende da categorização pelo
assunto “usucapião especial coletiva” pela
equipe da Secretaria Judiciária de 2ª Instân-
cia do Tribunal, chama atenção a irrisória
presença de ações de coletivas e usucapião
julgadas pelo Tribunal. Assunto que merece
também ser estudado, seja no tocante às
dificuldades para interposição destas ações,
seja quanto à sua recepção pelo Poder Ju-
diciário.
Notou-se que diante de temas novos ou
pouco conhecidos a tendência da orga-
nização judiciária é categorizá-los de for-
ma abstrata e genérica. O que permite que
ações coletivas de usucapião não estejam
devidamente categorizadas, não sendo os
resultados numéricos de absoluta precisão.
Entretanto, é patente que o a usucapião co-
letiva é ainda um tema pouco conhecido e
reconhecido pelo TJSP.
A menor incidência de assuntos de Di-
reito Urbanístico classificados pelo TJSP, na
seleção de estudo, diz respeito aos assuntos
“Conflito fundiário coletivo urbano”, “Usuca-
pião especial coletiva”, “Moradia” e “Utilização
de bens públicos”.
É possível identificar um dos fatores que
determina este resultado se analisarmos o
conjunto de acórdãos encontrados sob o
aspecto temporal, verificando desde quando
há acórdãos categorizados por estes temas
pelo TJSP.
A categorização de assuntos relativos à
5 Os assuntos referentes à usucapião são os seguintes: Usu-
capião Especial (Constitucional), Usucapião Extraordinária,
Usucapião Ordinária, Usucapião Especial Coletiva, Usucapião
da L 6.969/1981, e, dos assuntos antigos do SAJ, Usucapião e
Usucapião de coisa móvel.
matéria de Direito Urbanístico pelo TJSP é
bastante recente. Do universo de 3.466 acór-
dãos encontrados, a maioria foi registrada
no sistema do Tribunal especialmente a par-
tir de 2008, com maior ênfase entre 2010 e
2014, exceção feita ao assunto sobre transfe-
rência de uso de bens públicos tratada ante-
riormente, que ocorre desde 1998.
No decorrer da pesquisa, em 2014, verifi-
camos que foram incluídos novos assuntos
como “conflito fundiário coletivo urbano” e
“conflito fundiário coletivo rural”, que passou
a contar com um único acórdão após o mar-
co temporal da pesquisa, em 03/08/2015.
Chama atenção a inexistência de confli-
tos coletivos urbanos segundo a organiza-
ção judiciária por assuntos do Tribunal, ao
mesmo tempo em que, segundo o próprio
Tribunal6 há em curso no Estado mais de 160
mil ações que versam sobre conflitos fundi-
ários, das quais 35 mil correm na capital.
A inserção destes assuntos na parte de
Direito Civil suscita dúvidas considerando
as demandas coletivas que envolvem a re-
gulação do uso do solo urbano na cidade,
o direito social à moradia, para os quais já
há diretrizes gerais do Estatuto da Cidade e
instrumentos específicos de ordenação da
cidade e regularização fundiária. Parecendo
estar mais atrelada à perspectiva privada do
direito de propriedade que a existência de
normas de ordem pública que a regulam.
Em relação aos 547 acórdãos categori-
zados pelo próprio TJSP pelo assunto “Or-
denação da cidade/Plano Diretor”, trata de
produção jurisprudencial relevante para
novas pesquisas de Direito Urbanístico, in-
cluir demandas de caráter coletivo e difuso.
Ações civis públicas que tratam da situação
de loteamentos clandestinos ou irregulares,
constitucionalidade, questionamento de
planos diretores à luz das diretrizes do Es-
tatuto da Cidade, zoneamento, situação de
obras irregulares, são exemplos de assuntos
incidentes.
6 Artigo “O Judiciário e os conflitos fundiários” de José Renato
Nalini, presidente do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo
e Wilson Levy, diretor da presidência, publicado no Jornal a Fo-
lha de São Paulo, Seção Tendências e Debates, em 29/07/2015.
46
Já o assunto “Ordem Urbanística”, com-
posto por outros assuntos definidos pelo
Tribunal como “Parcelamento do Solo”, “Co-
mércio Ambulante”, “Operações Urbanas
Consorciadas”, “Posturas Municipais”, “Segu-
rança em Edificações”, teve resultado me-
nos expressivos em relação à quantidade
de acórdãos categorizados e temáticas tra-
tadas para o Direito Urbanístico, exceto em
relação ao primeiro tema que corresponde a
50% dos julgados encontrados.
Verifica-se que, apesar da “Ordem Urba-
nística” nos termos da Lei 7.347/1985 (LACP,
art. 1º, VI) ter natureza de direito difuso e
coletivo, passível de tutela pela interposi-
ção de ações civis públicas, a definição dos
temas pelo Tribunal para este assunto não
guarda relação com isto. Tampouco com as
diretrizes do Estatuto da Cidade (art. 2º, Lei
10.257/2001) sobre “ordenação e controle do
uso do solo”, “direito a cidades sustentáveis”,
“regularização fundiária e urbanização de
áreas ocupadas por população de baixa ren-
da”, dentre outros.
Os assuntos definidos dentro deste tema
pelo TJSP parecem guardar correspondência
com a disciplina urbanística antes da Consti-
tuição Federal de 1988 e edição do Estatuto
da Cidade, referente a antigos Códigos de
Postura ou Código de Obras municipais. De
forma que temáticas como “Comércio Am-
bulante”, “Posturas Municipais”, “Segurança
em Edificações” podem dificultar o enqua-
dramento dos acórdãos conforme os temas
definidos no Capítulo de Política Urbana da
Constituição e do Estatuto da Cidade, e de-
mais marco legal jurídico-urbanístico per-
tinente para esta disciplina, bem como a
informação e conhecimento sobre as ma-
térias tratadas pelo Poder Judiciário Paulista.
Em relação à disciplina urbanística, e suas
interface, verificamos ainda que tanto os te-
mas de “Direito Ambiental” como de “Direito
Urbanístico” não existem de forma autôno-
ma na organização temática de acórdãos do
TJSP. Também não havendo relação entre
ambos na categorização de assuntos, ou al-
guma relação entre meio ambiente e meio
ambiente urbano. Em ambos os casos há
uma concentração de assuntos inseridos em
“Direito Administrativo e outras matérias de
Direito Público”, e parte em “Direito Civil”. No
caso do Direito Ambiental existe também o
assunto “matéria relativa a Direito Ambiental”
(nos assuntos antigos do SAJ/TJSP, referente
à categorização antiga dos TACs.
Vale uma nota em relação à recente pe-
riodicidade dos acórdãos encontrados nesta
etapa da pesquisa. Não significa os assun-
tos relacionados ao Direito Urbanístico não
eram tratados anteriormente a estes acór-
dãos ou em quantidade muito maior que
os devidamente classificados, mas apenas
que não estão sendo reconhecidos como
assuntos que orientam a organização judi-
ciária e distribuição de processos. Situação
que acarreta problemas na distribuição dos
recursos para as diferentes Câmaras Julga-
doras do Tribunal, incluindo aí, por exemplo,
temas de direito público tratados sob uma
ótima privada, negando o caráter de normas
de ordem pública do Direito Urbanístico.
Verificamos que a listagem do SAJ/TJSP
é importada do Conselho Nacional de Justi-
ça – CNJ, conforme informado em reunião
com a Secretaria Judiciária da 2ª instância
do TJSP. Embora, ainda pouco utilizados, os
cerca de 3.500 acórdãos encontrados indi-
cam a incidência de temas relevantes sobre
conflitos urbanísticos e meio ambiente ur-
bano submetidos ao julgamento Judiciário
Paulista.
O Sistema de Gestão de Tabelas Proces-
suais Unificadas do CNJ (http://www.cnj.jus.
br/sgt/consulta_publica_assuntos.php) apre-
senta lista de assuntos, códigos e glossário.
Neste conceitua da seguinte forma, alguns
assuntos de nosso interesse:
r Ordenação da cidade / plano diretor
bGlossário: Questões sobre controle admi-
nistrativo da edificação e ocupação urbana.
r Ordem Urbanística
bGlossário: Questões relacionadas ao orde-
namento das cidades, nelas se incluindo a
regularização do espaço urbano.
47
r Conflito fundiário coletivo urbano
bGlossário: Assunto complementar a ser
acrescentado nas ações cíveis que tenham
como pano de fundo a existência de con-
flito fundiário coletivo urbano. Exemplos de
ações seriam possessórias, reivindicatórias
etc..
Percebe-se que os conceitos apresen-
tado embora importantes para basilar o
trabalho dos servidores do Judiciário res-
ponsáveis pela categorização por assunto
e distribuição de processos judiciais devem
ser aprimorados para permitir sua aplicação
de forma mais didática e ampla na organiza-
ção da Justiça.
Grupo B: Pesquisa por palavras-chave
relacionadas ao Direito Urbanístico
(assuntos e dispositivos legais)
Como visto, verificou-se que não há uma
categorização de assuntos específica para
o Direito Urbanístico na organização de ju-
risprudências do TJSP e CNJ. Dessa forma,
diversas temáticas relevantes para essa dis-
ciplina jurídica estão sendo tratadas na ati-
vidade do Poder Judiciário Paulista sem, ne-
cessariamente, assim estarem classificadas.
Nesta segunda etapa de seleção de acór-
dãos, foi realizada a pesquisa por palavra-
-chave tendo como referência os seguintes
recortes:
r pesquisa livre no acórdão e na ementa
(campo específico) por assuntos relevan-
tes para o Direito Urbanístico, não exis-
tente na organização dos julgados por
assuntos do TJSP (Grupo B1);
r pesquisa livre no acórdão e na ementa
(campo específico) por assuntos coinci-
dentes com aqueles já definidos como
“assuntos” na pesquisa por campo espe-
cífico do TJSP, para possibilitar a compa-
ração (Grupo B1);
r pesquisa livre no acórdão e na ementa
(campo específico) pelos principais dis-
positivos constitucionais e legais do Di-
 reito Urbanístico (art. 182 e 183, CF/88; Lei
10.257 e MP 2.220/2001) (Grupo B2).
Como critérios para a definição das pa-
lavras-chave foram utilizadas expressões
de pesquisa idênticas ou correspondentes
àquelas utilizadas na Constituição Federal
(como “direito urbanístico”, “política urbana”,
“funções sociais da cidade”, “função social
da propriedade urbana”, “plano diretor”) e
no Estatuto da Cidade (como “direito a ci-
dades sustentáveis”, “gestão democrática da
Assim, nesta etapa o único filtro de pes-
quisa utilizado foi a pesquisa por palavra-
-chave, colocada entre aspas, com sinôni-
mos, pela ferramenta de consulta completa
de jurisprudência do Portal de Serviços SAL
do TJSP.
Estes critérios foram utilizados para verifi-
car a ocorrência das palavras-chave em duas
situações: (i) no texto do acórdão como um
todo, (ii) apenas no texto da ementa. Sendo
que neste último caso, cabe ao Desembar-
gador Relator do acórdão a incumbência de
redigir a ementa, sistematizando e resumin-
do o conteúdo da decisão proferida pelo
48
cidade”, “zonas especiais de interesse social”,
“concessão de uso especial para fins de mo-
radia”, “regularização fundiária de interesse
social”), e expressões mais informais, porém
significativas para a temática jurídico-urba-
nística (como “favela”, “movimento de mora-
dia”, “ocupação urbana”, “invasão urbana”).
Aqui podemos visualizar um exemplo da
pesquisa livre por palavra-chave no Portal de
Serviços do TJSP, em 09/08/2014:
Tribunal . O que torna a síntese da ementa,
relevante para os nosso estudo, vez que é
fruto da própria reflexão jurídica dos Desem-
bargadores do Tribunal sobre as lides.
Como mencionado anteriormente, não
foi feito nenhum outro filtro (temporal, por
tipo de ação, etc.), ou tratamento para ex-
clusão de duplicidades que possam existir
entre os diferentes assuntos resultados de
pesquisa ou exclusão de “falsos positivos”,
que podem ocorrer com maios frequência
na busca por palavras-chave. Por esta razão,
diferente da tabela que consolida os resul-
tados de acórdãos encontrados na pesquisa
por campo específico de assunto relaciona-
do ao Direito Urbanístico (Grupo A), nessa
etapa (Grupo B) da pesquisa sem tratamen-
to, não é possível somar o resultado encon-
trado por cada palavra-chave para alcançar
a quantidade total de acórdãos sobre Direito
Urbanístico. Isto, considerando a possibilida-
de de um mesmo acórdão conter diferentes
palavras chaves pesquisadas.
Data da consulta: 09/08/2014, Portal SAJ/TJSP (https://
esaj.tjsp.jus.br/cjsg/consultaCompleta.do )
49
Vejamos os resultados desta etapa de
investigação. Ao realizar a busca de juris-
prudência por pesquisa de palavras-chave
relevantes para o Direito Urbanístico, foram
encontrados os seguintes acórdãos de 2ª
instância, dos órgãos colegiados do Tribunal
Paulista, que conteriam as palavras de bus-
ca em seu texto ou exclusivamente em sua
ementa, organizados em ordem crescente
de incidência:
 Este recorte possibilita observar que há
diversos assuntos sobre Direito Urbanístico
tratados pelo Tribunal de Justiça Paulista,
existindo farta produção jurisprudencial que
apresenta no inteiro teor dos acórdãos, bem
como em sua ementa temas de Direito Ur-
banístico.
Entretanto, grande parte destes acórdãos
ainda não são classificados na organização
por assunto do TJSP como assuntos de Di-
reito Urbanístico. O que reflete a necessida-
de de atualização e aprimoramento desta
classificação e melhor organização do Poder
Judiciário para tratar do tema.
Pode-se verificar, também, que a classifi-
cação por assunto que está sendo feita pelo
TJSP dos acórdãos, aparenta pouca precisão.
Possibilitando que acórdãos sobre assuntos
similares de Direito Urbanístico sejam clas-
sificados de forma relativamente aleatória
quanto ao mérito e pedido judicial pelo Tri-
bunal.
É o que se pode aferir, ao comparar os
resultados desta tabela com os da anterior
(Grupo A), por exemplo, sobre o assunto
“Ordenação da cidade/plano diretor” que re-
sultou em 547 acórdãos assim classificados
pelo Tribunal. Na pesquisa livre por palavra-
-chave, foi encontrado número maior, em
que a ferramenta de pesquisa jurispruden-
cial identifica 8.054 acórdãos em que é en-
contrada a expressão “plano diretor” em seu
texto (inteiro teor) e 1.222 em sua ementa,
e a ocorrência da expressão “Ordenação da
cidade” em 1.538 acórdãos, em seu inteiro
teor, e em 115 acórdãos, em sua ementa.
Considerando apenas os acórdãos em que
estes temas “Plano diretor” e “Ordenação
da cidade” foram identificados nas ementas
(ressalvando os casos que possam represen-
tar “falsos positivos”), verifica-se que mais do
que o dobro de acórdãos fazem referência a
esta matéria de Direito Urbanístico por este
critério de pesquisa.
Em relação às palavras-chave, conside-
rando o marco normativo central do Direi-
to Urbanístico (art. 24, I, 182 e 183 da CF/88
c/c Lei 10.257 c/c MP 2.220/2001) que orien-
50
ta essa pesquisa, destacam-se os seguintes
acórdãos em que foram encontrados em
sua ementa, os assuntos que seguem: 191
resultados para “Direito Urbanístico”, 217 para
“Política urbana”, 282 para “Funções sociais
da cidade”, 457 para “Estatuto da Cidade”,
1.222 para “Plano Diretor” e 1.518 para “Fun-
ção social da propriedade urbana”, 580 para
“usucapião especial urbana” e 44 para “Con-
cessão de uso especial para fins de moradia”.
Este recorte de pesquisa indicou a locali-
zação de palavras-chaves relevantes para o
Direito Urbanístico na ementa dos acórdãos
como um critério de interesse para a seleção
de acórdãos a serem estudados nesta pes-
quisa. Para além das fragilidades da catego-
rização por assuntos dos recursos judiciais,
texto da ementa trata da síntese do acórdão
elaborada pelos próprios julgadores - no
caso o Desembargador Relator e sua equipe.
Interessando investigar quando estão utili-
zando expressões como “Política urbana” e
“Direito Urbanístico”.
No marco temporal do estudo também
foi feita a pesquisa pelos principais dispositi-
vos constitucionais e legais do Direito Urba-
nístico (art. 182 e 183, CF/88; Lei 10.257 e MP
2.220/2001).
Este critério tem como fundamento o
marco normativo positivo central da disci-
plina urbanística, referindo-se aos artigos do
Capítulo da Política Urbana da constituição e
às leis que constituem o Estatuto da Cidade,
que regulamentou este Capítulo, definindo
as normas gerais da Política Nacional de De-
senvolvimento Urbano.
Foram utilizadas expressões similares re-
ferentes aos dispositivos constitucionais e
legais de interesse (exemplo: “10.257/2001”
e “10.257 de 2001”), para testar os resultados
encontrados. Os resultados de acórdãos en-
contrados foram bastante díspares entre si
quantitativamente para cada expressão, de-
monstrando a falta de padronização da cita-
ção a dispositivos legais na elaboração dos
acórdãos. A possibilidade de repetição entre
os acórdãos encontrados para cada critério
de pesquisa impede que os resultados sejam
somados neste recorte, também.
Diversas dificuldades são encontradas,
portanto, na pesquisa de jurisprudência a
partir de expressões numéricas referente a
artigos e números de lei. A diferente redação
dos dispositivos normativos, abreviados ou
não, a ocorrência destes números em ou-
tros tipos de numeração presentes no inteiro
teor dos acórdãos (número de processo, da
ação judicial, datas, outros dispositivos legais
etc.) são fatores tornam este critério sujeito a
imprecisões. Sendo necessário o tratamento
e exclusão de acórdãos que não dizem res-
peito ao marco legal urbanístico na etapa de
depuração dos acórdãos selecionados.
51
A citação ao dispositivo legal de Direito
Urbanístico foi considerada relevante como
critério de pesquisa. Por esta razão, apesar da
pesquisa utilizar como referência metodoló-
gica o marco normativo constitucional do
Direito Urbanístico e o Estatuto da Cidade,
este critério não será utilizado isoladamente
para a seleção de acórdãos foco da pesquisa.
Visualiza-se abaixo a ferramenta de pes-
quisa livre por palavra-chave referente aos
dispositivos legais da Lei 10.257/2001 com
resultados diferentes para expressões di-
versas (“10.257/2001”, com 516 resultados, e
“10.257 de 2001” com 16 resultados) no Por-
tal de Serviços do TJSP, em 09/08/2014:
 Superadas as dificuldades da utilização de
expressões numéricas referentes a dispositi-
vos legais como palavras-chave para a pes-
quisa livre de acórdãos, importante apresen-
tar que nessa etapa, este foi o único filtro de
pesquisa utilizado. Palavras-chave colocadas
entre aspas, com sinônimos, pela ferramenta
de consulta completa de jurisprudência do
Portal de Serviços SAJ/TJSP.
Estes critérios foram utilizados, como no
Grupo B1, para verificar a ocorrência das pa-
lavras-chave em duas situações: (i) no texto
do acórdão como um todo, (ii) apenas no
texto da ementa. Como já mencionado an-
52
teriormente, não foi feito nenhum outro fil-
tro (temporal, por tipo de ação, etc.) nem tra-
tamento de duplicidades entre os resultados
das diferentes palavras-chave, ou ainda ex-
clusão de “falsos positivos” neste momento.
Assim, da mesma forma que na tabela
anterior (Grupo B1), nessa etapa não é pos-
sível somar o resultado encontrado por cada
palavra-chave para alcançar a quantidade
total de acórdãos sobre Direito Urbanístico.
Este resultado total seria impreciso devido à
possibilidade de um mesmo acórdão conter
diferentes palavras chaves pesquisadas.
Os resultados desta etapa de investigação
seguem apresentados em duas tabelas.
Ao realizar a busca de jurisprudência por
pesquisa de palavras-chave referente aos
principais dispositivos constitucionais de Di-
reito Urbanístico, aqueles que constituem o
Capítulo de Política Urbana, foram encontra-
dos as seguintes acórdãos de 2ª instância,
dos órgãos colegiados do Tribunal Paulista,
que contem as palavras de busca em seu in-
teiro teor ou exclusivamente em sua emen-
ta:

Data da consulta: 09/08/2014, Portal SAJ/TJSP (https://

esaj.tjsp.jus.br/cjsg/consultaCompleta.do)

53
 Em relação à data de julgamento dos
acórdãos encontrados, o grupo que contém
“182 da Constituição” em sua ementa foi re-
gistrado desde 1998 e o grupo de acórdãos
que contém “183 da Constituição” em sua
ementa desde 1997.
Em relação aos 170 acórdãos que con-
tém “182 da Constituição” em sua ementa,
verificou-se predominante a incidência de
lides relacionados ao IPTU – Imposto Pre-
dial Territorial Urbano. Apesar deste artigo da
Constituição prever o Plano Diretor Munici-
pal como principal instrumento da política
urbana, percebe-se que não há correspon-
dência com o grupo de acórdãos classifica-
dos pelo TJSP com o assunto “Ordenação da
Cidade / Plano Diretor”.
Há neste grupo a predominância de de-
mandas individuais, sendo as ações coletivas
residuais. Neste grupo há grande quantidade
de acórdãos categorizados como “Assun-
to não Especificado” e desapropriação por
utilidade pública. Em relação às ações co-
letivas, destacam-se as ações civis públicas
ambientais.
Data da consulta: 09/08/2014, Portal SAJ/TJSP (https://esaj.
tjsp.jus.br/cjsg/consultaCompleta.do)
54
Quanto aos 355 acórdãos identificados
com a expressão “183 da Constituição” em
sua ementa, os seguintes assuntos categori-
zados pelo TJSP predominaram: Usucapião
Extraordinária, Usucapião Ordinária, Usuca-
pião Especial (Constitucional), Usucapião
rural/Lei 6.969/1981, Meio Ambiente, Bens
Públicos e transferência sobre eles, Desapro-
priação, Possessórias (posse/aquisição/imis-
são/esbulho/reivindicação).
Há coincidência de 35 acórdãos com
usucapião constitucional (categorização por
assunto são 820), demonstrando que se trata
de um tema mais conhecido pelo Tribunal,
e que não há necessária relação/coerência
entre ementa/categorização por assunto.
Ao realizar a pesquisa por palavra-chave
referente aos principais dispositivos legais
(Lei 10.257 e MP 2.220 de 2001) do Direito
Urbanístico foram identificados os seguintes
conjuntos de acórdãos do Tribunal que fa-
zem referência expressa ao marco legal que
integra o Estatuto da Cidade, em seu inteiro
teor e ementa:
 Quanto ao marco temporal dos acórdãos
identificou-se que as expressões referen-
tes à Lei 10.257/2001 aparecem na ementa
de acórdãos desde 2002, e referente à MP
2.220/2001 desde 2004.
O banco de acórdãos virtual disponível
do TJSP é mais adequado para a análise do
Estatuto da Cidade, vigente desde 2001, do
que do Capítulo de Política Urbana da Cons-
tituição Federal. Já que não contém acór-
dãos de 1988 à 1998. Lembrando que ape-
nas em 1992 houve a divisão da Seção Civil
do Tribunal de Justiça em Direito Privado
e Público, que desde 1951 era organização
apenas em Câmaras Cíveis e Criminais (con-
forme linha do tempo sistematizada pela
pesquisa no APENDICE I).
As seções de Direito Público são assim as
mais jovens do Tribunal, sendo elas as prin-
cipais julgadoras das matérias de Direito Ur-
banístico, como veremos nesta pesquisa.
Nesta fase, identificou-se a presença dos
artigos da Política Urbana e leis do Estatuto
da Cidade na ementa dos acórdãos como
critério de pesquisa importante. Fazendo-se
necessário algumas providências para sele-
cionar o critério a ser utilizado:
r fazer filtros que selecionem apenas as
decisões finais de mérito, como de re-
cursos de apelação excluindo embargos,
agravos etc.;
r somar o resultado de busca por dife-
rentes formas de redação das normas de
referência (ex. “182 CF” + “182 da Consti-
tuição” + “art. 182 CF” etc.)
r priorizar artigos e leis mais relevantes
e abrangentes considerando a quantida-
de de acórdãos que poderá ser estudada
nesta pesquisa (conforme equipe e pra-
zos) e os objetivos pré-definidos.
55
2ª etapa: Selecionando acórdãos sobre Di-
reito Urbanístico para estudo
Nesta etapa delimitou-se o objeto de
pesquisa jurisprudencial, definindo o grupo
de 193 acórdãos a ser estudado pela aplica-
ção do questionário jurisprudencial. Foram
utilizado os seguintes critérios:
r pesquisa na ementa (campo específi-
co) por assuntos relevantes para o Direito
Urbanístico, não existente na organização
dos julgados por assuntos do TJSP;
r pesquisa na ementa (campo específi-
co) pelos principais dispositivos constitu-
cionais e legais do Direito Urbanístico.
Considerando as fragilidades verificadas
na categorização de assuntos dos proces-
sos judiciais no TJSP verificada na primeira
etapa, exclui-se estes como critério de pes-
quisa.
Dentre o amplo universo da produção
jurisprudencial do TJSP sobre Direito Urba-
nístico mapeado, optou-se por priorizar os
acórdãos em recurso de apelação em rela-
ção aos acórdãos selecionados por tipo de
ação. Isto pelo interesse na decisão final do
Tribunal quanto ao mérito dos recursos judi-
ciais e não em questões incidentais ou pro-
cessuais.
Dentre os incidentais, selecionou-se ape-
nas a arguição de inconstitucionalidade.
Para verificar a o posicionamento do TJSP a
respeito dos institutos urbanísticos.
Optou-se por combinar dois critérios de
pesquisa, correspondentes a palavras-cha-
ves de assuntos e normas de Direito Urba-
nístico.
Em relação aos assuntos, optou-se por
investigar quando os Desembargadores es-
tão utilizando expressões “Política urbana”
e “Direito Urbanístico” na ementa dos acór-
dãos. Correspondendo a primeira ao objeto
e a segunda ao nome da disciplina jurídica
urbanística.
Quanto aos dispositivos legais priorizados
foi necessário excluir o artigo 183 da Cons-
tituição e a MP 2.220/2001, considerando o
volume de acórdãos que seria possível es-
tudar na pesquisa, bem como a opção por
Data da consulta: 09/08/2014, Portal SAJ/TJSP (https://
esaj.tjsp.jus.br/cjsg/consultaCompleta.do)
Assim, a partir do marco normativo cons-
titucional do Direito Urbanístico, optou-se
por utilizar como critério de pesquisa pala-
vras-chaves que reflitam a essência cons-
titucional da disciplina urbanística de que
trata o art. 24, I e o capítulo de Política Urba-
na da Constituição de 1988. Considerando
que a política urbana é o objeto central da
regulação da disciplina urbanística, o arti-
go 182 da Constituição foi escolhido como
sua principal referência constitucional. A Lei
10.257/2001 (Estatuto da Cidade) foi escolhi-
da como principal marco regulamentador
do regime constitucional da propriedade ur-
bana e da ordenação da cidade.
Tais dispositivos normativos correspon-
dem ao principal marco regulador da Polí-
tica Nacional de Desenvolvimento Urbano.
Interessando-nos saber quando e para que
estão sendo mencionados pelos Desembar-
gadores em seus acórdãos.
56
conhecer o tratamento das normas gerais
de Direito Urbanístico pelo Tribunal e não se
instrumentos específicos.
Gráfico 1 - Acórdãos por dispositivo normativo
IBDU, 2015 (Fonte TJSP/SAJ em 09/08/2014)
Como vemos acima, o artigo 183 da
Constituição é o tema de maior incidência.
Este grupo de cerca de 170 acórdãos não foi
estudado pela aplicação dos questionários
de pesquisa nesta oportunidade, tema suge-
rido para novas pesquisas jurisprudenciais.
Isto porque disciplinam importantes instru-
mentos jurídicos de regularização fundiária
e garantia do direito fundamental à moradia
previsto no artigo 6º de nossa Lei Maior, seja
em áreas privadas como públicas.
Entretanto, nos debruçar-nos-emos so-
bre a discussão de constitucionalidade as-
sentada pelo Órgão Especial do Tribunal a
respeito do instituto da concessão de uso
de imóveis públicos regulamentada pela
MP 2.220/2001 e sobre o artigo 13 da Lei
10.257/2001 que trata da usucapião especial
urbana como matéria de defesa. Isto, con-
siderando a relevância de tais instrumentos
para a concretização da função social da
propriedade urbana e da cidade.
Foram, assim, selecionados os acórdãos
cujos próprios relatores incluíram na ementa
as expressões “Direito Urbanístico”, “Política
Urbana”, “182 da Constituição” e “10.257/01”.
Com os filtros definidos, o grupo de 193
acórdãos de recursos de apelação e argui-
ção de inconstitucionalidade, julgados entre
2009 e 2014, ou seja, os últimos seis anos.
Quanto à busca por palavras-chave refe-
rente a expressões numéricas de dispositi-
vos legais, importante que registrar que os
resultados contemplam as expressões “182
da Constituição” e “182 CF”; “10.257/01” e
“10.257/2001”.
A organização e consolidação dos dados
dos acórdãos foram feitas em várias etapas.
Sendo cada passo importante para organi-
zação do banco de dados e acórdãos objeto
da pesquisa.
7 O salvamento foi feito pela captura da imagem de tela (“prit
screem”) do resultado da pesquisa completa de jurisprudên-
cia de 2ª instância do SAJ/TJSP a partir das quatro palavras-
-chave na data de 09/08/2014.
57
Primeiro foram salvos7, no marco tempo-
ral da pesquisa, os dados de todos os acór-
dãos resultantes da pesquisa completa, feita
a partir das quatro palavras-chave prioriza-
das. Em seguida, todos os arquivos dos acór-
dãos dos quatro grupos foram organizados
em ordem cronológica, ordenados do mais
antigo para o mais recente.
Posteriormente foi feito o cruzamento
dos resultados obtidos por palavra-chave,
checagem feita dentro de cada grupo de
acórdãos e entre os respectivos grupos. Isto,
a fim de se obter a consolidação do número
total de acórdãos selecionados, excluindo-
-se os erros e repetições.
Nesta etapa de depuração foram iden-
tificadas três causas de exclusões de acór-
dãos, daqueles que serão objeto de estudo
da pesquisa, quais sejam: (i) erro no siste-
ma SAJ TJSP que apresentou repetições; (ii)
acórdãos repetidos em diferentes grupos de
palavra-chave; (iii) mais de um acórdão do
TJSP no mesmo processo judicial.
Entre os acórdãos disponibilizados pelo
sistema SAJ/TJSP, verificou-se que no resul-
tado de pesquisa da palavra-chave “Direito
Urbanístico” houve repetições de acórdãos
idênticos, como os itens 65, 66 e 67 abaixo.
Neste caso, o mesmo acórdão é apresenta-
do com números de registros diferentes.
7 O salvamento foi feito pela captura da imagem de tela (“prit
screem”) do resultado da pesquisa completa de jurisprudên-
cia de 2ª instância do SAJ/TJSP a partir das quatro palavras-
-chave na data de 09/08/2014.
 Data da consulta: 09/08/2014, Portal SAJ/TJSP (https://
esaj.tjsp.jus.br/cjsg/consultaCompleta.do)
Encontrou-se três repetições do acórdão
dos autos 9099469-90.2005.8.26.0000, op-
tando-se pela exclusão das duas repetições
encontradas.
Identificou-se, também, casos8 de pro-
cessos judiciais com mais de um acórdão do
TJSP, como na pesquisa pela palavra-chave
“10.257/01”, em que os autos de nº 012408-
61.2007.8.26.0000 possui dois acórdãos, em
função da interposição de recurso extraordi-
nário e da devolução dos autos a turma jul-
gadora para adequação ou manutenção da
decisão. Houve também casos de mais de
um acórdão do Tribunal em um mesmo pro-
cesso, em razão da redistribuição do recurso
de apelação da Câmara Reservada de Meio
Ambiente para a de Direito Público, ou devi-
do a propositura de incidente de inconstitu-
cionalidade pela Câmara de Direito Público
ao Órgão Especial do TJSP e sua nova apre-
ciação após o julgamento do incidente.
8 Número dos processos dos quais o acórdãos mais an-
tigo foi excluído: 0024916-98.2009.8.26.0482, 0052406-
15.2011.8.26.0001, 0048586-60.2010.8.26.0053, 012408-
61.2007.8.26.0000.
58
Diferente das primeiras repetições encon-
tradas – derivadas de aparente erro do sis-
tema - a repetição aqui se deu pela existên-
cia de dois acórdãos do Tribunal proferidos
na mesma lide e nos mesmos autos. Desta
forma, optou-se pela seleção dos acórdãos
mais recentes para análise e pela exclusão
dos mais antigos, vez que aqueles manifes-
tam o posicionamento final do Tribunal a
respeito da temática urbanística objeto da
controvérsia judicial.
Por fim, identificou-se pelo cruzamen-
to dos números dos acórdãos os casos9 em
que um mesmo acórdão foi selecionado por
apresentar mais de uma palavra-chave de
pesquisa, por exemplos acórdãos que con-
tém tanto as expressões “Política Urbana”
como “10.257/01” em sua ementa. Nestes
casos, exclui-se o acórdão da contagem do
maior grupo, para obter-se o número total de
acórdãos de cada grupo e total, sem repeti-
ções.
9 Número dos processos em que as ementas dos
acórdãos apresentam mais de uma palavra-chave:
0463875-30.2010.8.26.0000, 0013386-21.2012.8.26.0053,
0003408-96.2009.8.26.0482, 0011984-44.2010.8.26.0482,
0002976-43.2010.8.26.0482, 9067111-33.2009.8.26.0000,
0012109-38.2010.8.26.0053.
 Ao final dos cruzamentos de dados treze
correções foram feitas, alcançando-se um
número total 193 acórdãos sobre Direito Ur-
banístico selecionados para estudo, median-
te a aplicação do questionário de pesquisa,
conforme detalhado na tabela abaixo.

Data da consulta: 09/08/2014, Portal SAJ/TJSP (https://

esaj.tjsp.jus.br/cjsg/consultaCompleta.do)

Importante registrar que outros acórdãos

identificados como paradigmáticos fora des-
te grupo serão utilizados no capítulo quarto,
na análise jurisprudencial, especialmente na
discussão de constitucionalidade de institu-
tos do Estatuto da Cidade. Ao mesmo tempo,
todos os resultados numéricos obtidos pela
tabulação dos dados da pesquisa é fruta da
análise dos 193 acórdãos acima descritos,
derivados da aplicação do questionário de
pesquisa.

59
IV. Análise jurisprudencial

60
]
1. Acórdãos de Direito
Urbanístico estudados
O grupo de acórdãos de Direito Urbanísti-
co estudado totaliza 193 acórdãos do Tribu-
nal de Justiça do Estado de São Paulo sobre
Direito Urbanístico. Destes 103 (cento e três)
fazem menção no texto de sua ementa à Lei
10.257/2001 (Estatuto da Cidade), 73 (setenta
e três) mencionam a expressão Direito Urba-
nístico, 10 (dez) a expressão Política Urbana
e 7 (sete) fazem referência ao artigo 182 da
Constituição Federal de 1998.
Gráfico 2 - Divisão dos acórdãos estudados por palavra-
-chave
IBDU, 2015 (Data de referência 09/08/2014, Fonte: Portal
@-SAJ/TJSP)
Conforme apresentado no capítulo dois
e três, que tratam da metodologia de pes-
quisa, escolha das palavras-chave de con-
sulta jurisprudencial e etapas de seleção de
acórdãos, os julgados do TJSP selecionados
são de recursos de apelação e arguições de
inconstitucionalidade. Acórdãos transitados
em julgado que apresentam decisões finais
do Tribunal Paulista.
Verifica-se a incidência secundária das ex-
pressões associadas diretamente ao Capítulo
de Política Urbana da Constituição Federal
de 1988 nas ementas dos acórdãos do TJSP,
como “art.182 CF/88” ou ainda “Politica Urba-
na”, apesar de decorridos 27 anos da sua pro-
mulgação. Já em relação às expressões refe-
rente ao Estatuto da Cidade, especificamente
ao seu principal marco legal, “Lei 10.257/01”
61
encontrou-se a maior parte da incidência
(53%) nas ementas dos acórdãos seleciona-
dos para estudo, seguida pelo nome da disci-
plina jurídica que ora se investiga no Tribunal
Paulista, “Direito Urbanístico”.
A predominância da menção a Lei do Es-
tatuto da Cidade nas ementas dos acórdãos
elaborados pelos Desembargadores Rela-
tores dos acórdãos estudados e suas equi-
pes aponta para a relevância dada à regula-
mentação do Capítulo de Política Urbana da
Constituição.
Pelo arranjo normativo e federativo defi-
nido no artigo 182, é a combinação do Esta-
tuto da Cidade, como norma geral de Direito
Urbanístico, com os Planos Diretores Muni-
cipais, que conformam o regime jurídico da
propriedade urbana e garantem a plena apli-
cabilidade das exigências para o cumprimen-
to de sua função social.
De tal forma, que a aplicação dos ins-
trumentos de indução do cumprimento da
função social da propriedade urbana depen-
derá da vontade do Poder Local, pois não ha-
vendo a previsão no Plano Diretor Municipal
das áreas passíveis de aplicação do parcela-
mento, edificação e utilização compulsória
(PEUC), do IPTU progressivo e da desapro-
priação sanção, tais exigências não poderão
ocorrer.
Quanto à distribuição temporal dos acór-
dãos estudados, os recursos de apelação e
arguição de inconstitucionalidade aos ór-
gãos colegiados da 2ª instância do TJSP fo-
ram julgados entre 15/12/2009 e 09/08/2014.
Isto é, correspondem à amostra da produ-
ção jurisprudencial de Direito Urbanístico do
Tribunal Paulista de um período recente de
aproximadamente cinco anos.

Gráfico 3 - Data de julgamento dos acórdãos estudados
IBDU, 2015 (Data de referência 09/08/2014, Fonte: Portal
@-SAJ/TJSP)
Dos 193 acórdãos estudados, apenas dois
são de 2009 e mais de 80% foram julgados
após dez anos de vigência do Estatuto da Ci-
dade (Lei 10.257 e MP 2.220/2001).
A maior parte dos acórdãos é de 2013
(30,5%) seguido por 2011 (25,9) e 2010 (12,4%).
Entre 2010 e 2013 verificou-se o aumento do
número de acórdãos de Direito Urbanístico
62
julgados pelo TJSP, com exceção ao ano de
2012 (17%).
Conforme apresentado na descrição da
metodologia de pesquisa a idade do banco
de acórdãos disponível para consulta virtual
do TJSP, por cidadão e membros do Tribunal,
limitou temporalmente o objeto de pesquisa
aos últimos cinco anos.
Em relação à distribuição territorial dos
acórdãos analisados, a Comarca de Presi-
dente Prudente destaca-se com 57 acórdãos,
seguida pela capital São Paulo com 47 acór-
dãos do total. No primeiro caso, tratam-se de
acórdãos relacionados à tentativa de aplica-
ção pela Municipalidade do IPTU progressivo
sobre imóveis vazios ou ociosos previsto no
artigo 182 da Constituição Federal, no segun-
do a casos variados relativos a disputas sobre
a posse de imóveis urbanos, loteamentos ur-
banos irregulares dentre outros.
 Mais da metade dos acórdãos julgados
tem origem em Comarcas de fora das áreas
metropolitanas e aglomerações urbanas do
Estado de São Paulo (51,3% ou 99 acórdãos),
em razão da concentração de acórdão em
Presidente Prudente.
Considerando as Regiões Metropolitanas
do Estado Paulista, a maior incidência dos
acórdãos se dá na de São Paulo (35,75% ou
69 acórdãos), seguida pelas Regiões Metro-
politanas de Sorocaba (4,1% ou 8 acórdãos),
Campinas (3,6% ou 7 acórdãos), Baixada San-
tista e Vale do Paraíba/Litoral Norte (ambas
com 2,1% ou 4 acórdãos), havendo ainda in-
cidência na Aglomeração Urbana de Jundiaí
(1% ou 2 acórdãos), respectivamente.
Gráfico 4 – Acórdãos estudados por Região Metropolitana
IBDU, 2015 (Data de referência 09/08/2014, Fonte: Portal
@-SAJ/TJSP)
Gráfico 5 – Acórdãos estudados por
ca
IBDU, 2015 (Data de referência 09/08/2014, Fonte: Portal
@-SAJ/TJSP)
O grupo dos 193 acórdãos de Direito Ur-
banístico estudados refere-se a processos ju-
diciais originados em 52 Comarcas Paulistas,
parcela reduzida das 326 Regiões Adminis-
trativas Judiciárias (APENDICE VI – Mapa) ou
considerando as 1.462 Varas Instaladas do Es-
tado (APENDICE VII – SIC/TJSP nº 123326 de
27/08/2015), menos de um quinto do total.
A maioria dos acórdãos estudados con-
centra-se nas Comarcas de Presidente Pru-
dente (57 acórdãos), São Paulo (47), Guaru-
lhos (8), São José do Rio Preto (7) e Campinas
(4).
Poderíamos imaginar que a maioria das
cidades paulistas estaria levando à Justiça
Estadual demandas relacionadas ao plane-
jamento urbano, gestão democrática da ci-
dade, direito à cidade, ao direito à moradia e
temas da política urbana em geral. Conside-
rando a vigência do marco legal urbanístico
constitucional desde 1988 com plena regula-
mentação desde 2001, e especialmente por
se tratar do Estado da Federação que con-
centra o maior contingente populacional do
Brasil residindo em áreas urbanas (39.585 mil
pessoas), com taxa de urbanização de 95,9%
(SEADE1 , IBGE 2010).
Comar- 1 O Estado de São Paulo concentrou o maior contingente po-
pulacional do Brasil residindo em áreas urbanas (39.585 mil
pessoas) e a sua taxa de urbanização (95,9%) situa-se em ter-
ceiro lugar no país, abaixo apenas do Rio de Janeiro (96,7%) e
do Distrito Federal (96,6%). No conjunto dos demais Estados,
tal indicador foi bem menor (81,2%), assim como no total do
país (84,4%). Somente 5,6% da população rural brasileira vive
no território paulista. http://produtos.seade.gov.br/produtos/
retratosdesp/view/index.php?indId=20&temaId=1&locId=1000
63
 Entretanto, o grupo de acórdãos de Direi-
to Urbanístico estudado ainda concentra-se
nas Comarcas mais populosas do Estado e,
exceto Presidente Prudente, nos municípios
mais ricos2 (São Paulo, Campinas, Ribeirão
Preto).
Não há, também, nenhum acórdão da re-
gião mais pobre do Estado de São Paulo – o
Vale do Ribeira. Situação que ilustra as limi-
tações para ao acesso à justiça e defesa da
ordem urbanística no Estado.

2 Segundo a Fundação SEADE são 11 os municípios que apre-

sentam proporcionalmente mais domicílios de classe alta
(com renda domiciliar per capita superior a R$ 914) do que de
classe média: – Águas de São Pedro, Campinas, Jundiaí, Pau-
línia, Ribeirão Preto, Santo André, Santos, São Caetano do Sul,
São Paulo, Valinhos e Vinhedo. Disponível em: http://www.se-
ade.gov.br/83-dos-domicilios-do-estado-de-sao-paulo-sao-
-de-classe-media-ou-alta/

64
]
2. Tipos de ações judiciais e partes
envolvidas

Dos 193 acórdãos em que o questionário

de pesquisa foi aplicado, 192 são derivados
de recursos de apelação ao TJSP e apenas
Gráfico 6 – Acórdãos estudados por classe de ação judi-
um de arguição de inconstitucionalidade jul- cial (%)
gada pelo Tribunal.
IBDU, 2015 (Data de referência 09/08/2014, Fonte: Portal
Relevantes entendimentos sobre a cons- @-SAJ/TJSP)
titucionalidade do Estatuto da Cidade foram
Os 63 acórdãos que tratam do IPTU en-
assentados pela Corte Paulista no período
quanto instrumento da política urbana, ori-
da pesquisa. Especificamente quanto à apli-
ginaram-se de ações em que particulares -
cação do instituto jurídico da concessão
pessoas físicas ou jurídicas - questionaram
de uso especial para fins de moradia a imó-
individualmente as Municipalidades de Co-
veis públicos previsto no Estatuto da Cida-
roados (Comarca de Birigui), Mirassol, Pre-
de (Lei 10.257/2001 combinada com a MP
sidente Prudente, Paranapanema (Comarca
2.2220/2001), incluindo os bens do Estado
de Avaré) e São José do Rio Preto sobre a
de São Paulo e Municípios, e a constitucio-
cobrança do IPTU extrafiscal, utilizado para
nalidade. Trataremos do assunto, no item 6.5.
induzir o cumprimento da função social ur-
deste capítulo de forma detalhada.
bana de imóveis vazios e não utilizados, nos
Quanto aos tipos ou classe das ações ju- termos do art. 182, p. 4º da CF/88 c/c Lei
diciais impetradas, cujos recursos de apela- 10.257/2001.
ção, foram julgados pela 2ª instância do Tri-
Em todos os acórdãos a cobrança do IPTU
bunal, a maior parte dos acórdãos estudados
foi afastada, vez que a Municipalidade não
é oriunda de ações relativa à cobrança de
cumpriu as exigências previstas no artigo 182
tributos (33,2% ou 64 acórdãos), mais espe-
parágrafo 4ª da Constituição Federal de 1988.
cificamente ações anulatórias ou de repeti-
Seja pela ausência de previsão das áreas pas-
ção de indébito referente à cobrança do IPTU
síveis de aplicação do IPTU progressivo no
progressivo no tempo. Destes 63 casos refe-
Plano Diretor Municipal, seja pelo descum-
rem-se à tributação extrafiscal do IPTU inci-
primento da ordem das penalidades suces-
dente sobre imóveis vazios ou ociosos que
sivas previstas no art. 184, p. 4º, faltando a
não cumprem a função social da proprieda-
notificação para o parcelamento, edificação
de, e apenas um caso não é assunto de Di-
e utilização compulsória (PEUC) prévia à ma-
reito Urbanístico por tratar do IPTU fiscal (art.
joração das alíquotas do IPTU sobre o imóvel
156, CF – acórdão de Diadema).
urbano não utilizado.

65
 Posteriormente às ações judiciais sobre
IPTU progressivo, o maior número de ações
impetradas julgadas pelos acórdãos de Direi-
to Urbanístico estudados refere-se a Ações
Civis Públicas impetradas pelo Ministério Pú-
blico Estadual de São Paulo (33 acórdãos).
Tais ações coletivas tratam da regularização
de loteamentos urbanos irregulares e clan-
destinos, bem como de conflitos em torno da
posse de imóveis urbanos em que é solicitada
a remoção e relocação de famílias de assen-
tamentos informais urbanos em áreas de risco
ou proteção ambiental. Nestes casos a obriga-
ção de fazer da Municipalidade é evocada.
Gráfico 7 – Acórdãos estudados por classe de ação judicial
(nº acórdãos)
IBDU, 2015 (Data de referência 09/08/2014, Fonte: Portal
@-SAJ/TJSP)
As disputas sobre a posse de imóveis ur-
banos privados somam 41 acórdãos, o que
compreendem 21, 2% dos acórdãos estuda-
dos. Destes, 21 acórdãos referem-se a ações
de usucapião e 20 acórdãos a ações posses-
sórias, predominantemente ações de reinte-
gração de posse, mas também ações reivin-
dicatórias, ações de rescisão contratual de
contratos ou promessas de compra e venda
de lote urbano combinadas com pedido de
reintegração de posse e poucas ações de
imissão na posse de imóveis em processo de
desapropriação.
As ações judiciais pleiteando a usucapião
de imóveis urbanos dizem respeito tanto a
pleitos da usucapião constitucional urbana
(art. 183 CF c/c art. 1240 CC, com 5 anos de
prescrição aquisitiva), como da usucapião
extraordinária (art. 1238 CC, com 15 anos de
prescrição aquisitiva, 10 anos no caso de uso
66
pra moradia).
As ações de reintegração de posse (art.
927 CPC) e demais possessórias, em 70% dos
casos (14 de 20 acórdãos) são confrontadas
com pedido reverso dos réus à usucapião do
imóvel urbana, como forma de defesa do di-
reito à moradia.
Chama atenção que o reconhecimen-
to da usucapião muitas vezes se dá por vias
transversas para diversas famílias de baixa
renda devido às limitações ainda existentes
para seu acesso à justiça. Ou seja, uma vez
réus em ações de reintegração de posse de
áreas privadas onde moram e que não são
de sua propriedade, é solicitada a usucapião
como matéria de defesa.
Esta é a situação de diversas áreas urba-
nas onde pelo tempo e natureza da posse
para fins de moradia, as famílias já cumpri-
ram os requisitos para a aquisição originária
da propriedade abandonada pelos proprietá-
rios. Proprietários que deixaram de cumprir a
função social do imóvel e impetraram ações
de reintegração de posse após a prescrição
aquisitiva da usucapião especial urbana que
é de cinco anos, nos termos do artigo 183 da
Constituição c/c art. 9 a 14 da Lei 10.257/2001
(Estatuto da Cidade).
Neste sentido, a discussão de constitu-
cionalidade do art. 13 da Lei 10.257/2001 que
prevê o registro da sentença declaratória da
usucapião especial urbano, alegado como
matéria de defesa é relevante. Tema que será
tratado no item 6.5. deste capítulo.
Se as ações de usucapião correspondem
ao terceiro tipo de ação judicial mais recor-
rente no grupo de acórdãos sobre Direito
Urbanístico do TJSP estudado, as ações que
pleiteiam a concessão de uso de imóveis pú-
blicos para fins de moradia correspondem a
apenas três (1,5%) acórdãos.
Em dois casos foi arguida ou suscitada
a inconstitucionalidade da MP 2.220/2001,
norma que integra o Estatuto da Cidade e re-
gulamenta o art. 183 da Constituição Federal
no que tange aos imóveis públicos.
 A CUEM – Concessão de Uso Especial
Para Fins de Moradia foi solicitada via re-
cursos de apelação na modalidade indivi-
dual face à Municipalidade de São Paulo
(recurso nº 0305571-64.2009.8.26.0000)
e na modalidade coletiva (recurso nº
0169354-19.2006.8.26.0000) face ao Es-
tado de São Paulo. Já a única arguição de
inconstitucionalidade (recurso nº 0274211-
77.2010.8.26.0000) encontrada no conjunto
de acórdãos selecionados foi primeiramente
acolhida para afastar a aplicação do instituto
aos bens do Estado de São Paulo e Municí-
pios Paulistas (art. 3º da MP 2.220/2001). No
entanto, em 2013, tal precedente foi supe-
rado pelo Órgão Especial no TJSP que por
ampla maioria, que reconheceu a constitu-
cionalidade art. 3º da MP 2.220/2001 (recur-
so nº 0041454-43.2012.8.26.0000), aplicável
também aos bens públicos do Estado de São
Paulo e Municípios Paulistas.
Percebe-se que, somando as ações de
usucapião e concessão de uso, as reinte-
grações de posse e demais possessórias e
as ações civis públicas, a maioria (87%) das
ações judiciais decididas pelos acórdãos de
Direito Urbanístico analisados dizem respei-
to a litígios em torno da posse ou uso e ocu-
pação (parcelamento) de imóveis urbanos.
Em relação às ações de rescisão contra-
tual de contratos ou promessas de compra
e venda de lote urbano combinadas com
pedido de reintegração de posse, vale uma
nota. Há casos simbólicos como os dos lo-
teamentos irregulares e clandestinos do
Parque Continental de Guarulhos3 em que
3 Milhares de famílias, que a mais de 30 anos começaram a adqui-
rir lotes para construção de suas casas próprias nos bairros Parque
Continental 1, 2, 3, 4 e 5, no município de Guarulhos, na região
metropolitana de São Paulo, estão sofrendo ameaças, ações de
despejo e outras consequências das irregularidades cometidas
pela Imobiliária e Construtora Continental. Segundo relatos dos
moradores, em janeiro de 1981 foram iniciadas as vendas dos lo-
tes para a população, principalmente para famílias de baixa renda,
no entanto o loteamento está irregular. No último ano, a Imobi-
liária e Construtora Continental iniciou uma ofensiva jurídica pe-
sada, com cerca de 40 a 100 ações por mês contra os moradores
com o objetivo de tirá-los dos loteamentos Parque Continental 1,
2, 3, 4 e 5, exigindo a rescisão contratual, a cobrança de aluguel
desde a data da compra do terreno, a retirada destes morado-
res sem o pagamento das benfeitorias feitas (construção de suas
casas), a cobrança de multa por ter construído as casas fora de
padrões de mercado e outros pedidos. Tramitam centenas de
67
centenas de ações judiciais desta natureza
foram movidas pela construtora face aos
adquirentes de lotes e moradores, além de
uma ação civil pública movida pelo Minis-
tério Público Estadual. Situação de cobran-
ças abusivas tratadas individualmente como
matéria exclusiva de direito do consumidor,
mas que por dizerem respeito ao direito à
moradia e posse de imóveis urbanos em lo-
teamento urbanos irregulares, revelam situ-
ações de conflitos fundiários coletivos não
identificadas ou reconhecidas como tal pelo
TJSP durante décadas.
Neste caso, centenas de lides conexas (art.
103, CPC) foram analisadas de forma dispersa e
individualmente pela 1ª e 2ª instância do TJSP,
apesar de exigirem procedimentos próprios
para a análise conjunta da situação de confli-
to coletivo urbano. Neste sentido, desde 2014
é este o primeiro caso que está sendo tratado
pela Câmara de Mediação e Conciliação Socio-
ambiental e Urbanístico4 do Tribunal de Justiça
de São Paulo. O que aponta para a necessidade
de especialização de Varas e Câmaras do TJSP
para tratar de conflitos coletivos urbanos, a fim
de efetivar a missão do tribunal no tocante a
promoção da pacificação social bem como
buscar maior eficiência em relação a casos
complexos que envolvem coletividades urba-
nas.
Quanto à caracterização dos autores e réus
das ações judiciais julgadas pelos acórdãos
estudados, mais da metade das ações foram
ações individuais (como o acórdão de 2013 que julgou a Apela-
ção nº 0117525-28.2008.8.26.0000) que reconheceu as cobran-
ças abusivas pleiteadas pela Imobiliária e Construtora Continental
Ltda., mas não discutem a situação do loteamento clandestino
e as questões de ordem pública e urbanística decorrentes, tam-
pouco o direito à moradia dos adquirentes dos imóveis urbanos.
Em 2010 foi impetrada ação civil pública ambiental interposta
pelo Ministério Público Estadual/MPE (apelação nº 0266261-
51.2009.8.26.0000) que trata a regularização do loteamento mas
não dialoga com as ações de reintegração de posse decorrente
dos contratos de rescisão contratual propostos em massa pela
Construtora. Situação dramática sobre a qual foi dada ciência ao
Presidente do TJSP em audiência realizada em 17/07/2014 por
comitiva de Guarulhos integrada por vereadores integrantes da
Comissão de Defesa dos Direitos Humanos da Câmara de Gua-
rulhos, pelo presidente da Associação dos moradores do Parque
Continental e representantes da Secretaria de Habitação e Secre-
taria de Desenvolvimento Urbano de Guarulhos. Ver também:
http://www.ivanvalente.com.br/moradores-de-guarulhos-sao-
-vitimas-de-golpe-de-construtora/
4 http://www.tjsp.jus.br/Institucional/Imprensa/Noticias/Noti-
cia.aspx?Id=25147&f=3
movidas por particulares (pessoas físicas) indi-
vidualmente (55%). Especialmente se opondo à
cobrança do IPTU progressivo (art. 182, p. 4º, CF)
pelas Municipalidades ou ações de usucapião
ou reintegração de posse de imóveis urbanos.
Em seguida foi o Ministério Público do Esta-
do de São Paulo o autor mais recorrente (apro-
ximadamente 17%), referente às ações coletivas
de tutela do meio ambiente especialmente, e
da ordem urbanística excepcionalmente.
Observa-se que por existirem pólos ati-
vos e passivos com mais de um autor e réu,
ou seja, casos de litisconsorte facultativo e
necessário, a soma dos resultados identifica-
dos é maior que 193 (número de acórdãos
estudado).
Somado os acórdãos cuja autoria da ação
judicial é de pessoas físicas ou jurídicas pri-
vadas, verifica-se que cerca de 70% das lides
sobre Direito Urbanístico estudadas foi pro-
vocada por particulares. Correspondendo a
menos de 30% os casos suscitados por ór-
gãos públicos, incluindo o Ministério Públi-
co do Estado de São Paulo (33 acórdãos), os
Municípios (20 acórdãos) e em apenas um
caso a Defensoria Pública Estadual.
O Município é réu na maioria (aproxima-
damente 54%) dos processos judiciais que
originaram os acórdãos estudados. O que
é compreensível considerando seu papel
central no desenvolvimento da política de
desenvolvimento urbano e ordenação do
uso do solo urbano (art. 182, § 1º c/c art. 30,
VII da CF/88), especialmente a competência
sobre o licenciamento urbanístico. Seja rela-
cionada ao direito de construir (demolição /
interdição de edificação residencial) seja re-
68
lacionado ao parcelamento da cidade (lote-
amentos urbanos irregulares e clandestinos).
Já o Estado de São Paulo é réu em apenas
1,8% dos casos estudados. A competência
comum do Estado de São Paulo de “promo-
ver programas de construção de moradias e
a melhoria das condições habitacionais e de
saneamento básico” (artigo 23 IX da Consti-
tuição) praticamente não é considerada na
definição do pólo passivo das ações relacio-
nadas ao Direito Urbanístico que envolvem
reintegração de posse ou remoção e reloca-
ção de famílias.
Identifica-se a exigência do cumpri-
mento desta competência comum em
apenas um acórdão (recurso nº 0252542-
65.2010.8.26.0000) em que a Defensoria Pú-
blica do Estado é autora da ação e o Municí-
pio e Estado de São Paulo compõem o pólo
passivo conjuntamente. Caso em que se tra-
ta da consolidação de assentamento urbana
e da relocação parcial de famílias, exigindo
de ambos os entes federativos obrigação de
fazer relacionada à provisão de habitacional.
A outras lides em que o Estado é réu se
referem a ações que envolvem bens públi-
cos estaduais, casos de solicitação do reco-
nhecimento do direito à concessão de uso
para fins de moradia de imóveis urbanos es-
taduais ou de indenização por remoção de
áreas pública de famílias que pleiteiam este
direito. E apena uma ação relacionada à área
tombada pelo CONDEPHAAT - Conselho de
Defesa do Patrimônio Histórico, Arqueoló-
gico, Artístico e Turístico do Estado de São
Paulo.
Particulares pessoas físicas individual ou
coletivamente são réus em cerca de 27%
dos casos, sendo a maior parte litígios entre
particulares pela posse de imóveis urbanos
(entre proprietários e moradores). Em outros
casos como os loteamentos urbanos irregu-
lares ou clandestinos pessoas físicas e jurí-
dicas privadas são acionadas pelo MPE/SP
isoladamente ou pela Municipalidade para a
regularização do parcelamento do solo ur-
bano.
Quanto às ações civil públicas, 94% foi
impetrada pelo Ministério Público do Es-
tado de São Paulo (MPE/SP) e apenas uma,
ou 3%, pela Defensoria Pública do Estado de
São Paulo (recurso de apelação nº 0252542-
65.2010.8.26.0000), além de outra pela Mu-
nicipalidade de São Paulo, referente à soli-
citação de desfazimento de loteamento
irregular (recurso de apelação nº 9121029-
64.2000.8.26.0000).
Verifica-se que a atuação da Defensoria
Pública do Estado de São Paulo (DPE/SP) é
numericamente inexpressiva nos acórdãos
estudados. Isto considerando que órgão foi
69
criado apenas em 20065 no Estado Paulista
e que os acórdãos estudados são de 2009
a 2014. Ao mesmo tempo é expressiva nu-
mericamente as ações coletivas interpostas
pelo MPE/SP.
Já no tocante ao mérito das ações e
bens jurídicos tutelados pela DPE/SP e MPE/
SP nos acórdãos estudados, nota-se que a
tutela do direito fundamental à moradia en-
quanto componente da ordem urbanística
marca a atuação coletiva da Defensoria. Já a
tutela ao patrimônio ambiental a do Ministé-
rio Público, chamando atenção que muitas
vezes a solicitação de reparação dos danos
ambientais e desfazimento dos loteamentos
irregulares e clandestinos feitas pelo MPE/SP,
não é acompanhada de exigências de solu-
ções pelo Poder Público para a garantia do
direito à moradia dos moradores das áreas
em litígios.
Em relação à caracterização das partes
dos acórdãos estudados, buscou-se identi-
ficar os casos e que a(s) parte(s) contavam
com a assistência jurídica gratuita.
Vale observar que esta situação foi verifi-
cada pela menção expressa no acórdão da
2ª instância de referência à assistência gra-
tuita na descrição das partes, à presença da
Defensoria Pública como parte ou ainda à
menção no inteiro teor do acórdão a esta
condição. Não sendo possível identificar os
casos em que houve assistência jurídica e
não houve qualquer menção no texto do
acordão. A ferramenta de consulta de juris-
prudência do TJSP tampouco permite que
seja feito este filtro.
Gráfico 8 – Partes beneficiárias de assistência jurídica gratuita
IBDU, 2015 (Data de referência 09/08/2014, Fonte: Portal @-SAJ/TJSP)
5 Lei Complementar Estadual nº 988 de 09 de janeiro de
2006.
 Em 43 acórdãos (22,3%) há parte assistida neficiária da justiça gratuita.
pela assistência jurídica gratuita compondo a
lide sobre o Direito Urbanístico. Nos casos de reintegração de posse, na
maioria dos casos há assistência jurídica gra-
Em quatro destas lides ambas as partes fo- tuita (55%), sendo que em mais de 80% dos
ram beneficiárias da assistência jurídica gra- casos o benefício da justiça gratuita é do réu
tuita, sendo que dois casos foram de ações da ação.
possessórias com pedido reverso de usu-
capião e um de usucapião. Demonstrando
também a existência de litígios sobre a posse
entre famílias de baixa renda, proprietárias e
posseiras.
Na maioria dos casos, cerca de 40% (76
acórdãos), não consta esta informação no
acórdão analisado e em aproximadamente
38% (74 acórdãos) não se aplica a justiça gra-
tuita considerando a natureza das partes (ex.
MPE, Municipalidade, etc.).

Gráfico 9 - Assistência gratuita por tipo de ação judicial

IBDU, 2015 (Data de referência 09/08/2014, Fonte: Por-
tal @-SAJ/TJSP)

A maior parte (29 acórdãos ou 67,4%) dos

43 acórdãos em que há parte beneficiária da
assistência jurídica gratuita refere-se a litígios
sobre a posse imóveis urbanos. Sendo que
34,8% correspondem a pleitos de usucapião
e 32,5% a reintegrações de posse e outras
possessórias.
Percebe-se que o principal pleito referente
ao Direito Urbanístico da população de me-
nor renda presente no TJSP é a regularização
fundiária de interesse social por intermédio
da usucapião urbana. Prova disto é que 71,4%
dos casos de usucapião envolvem parte be-

70

]
3. Assuntos do Direito
Urbanístico em juízo no TJSP
Agora passaremos a analisar a temáti-
ca dos 193 acórdãos estudados, definidos
segundo a categorização por assunto1 fei-
ta pelo Tribunal Paulista. Classificação que
tem como referência a tabela do Conselho
Nacional de Justiça - CNJ (http://www.cnj.
jus.br/sgt/consulta_publica_assuntos.php),
conforme apresentado detalhadamente na
apresentação da metodologia e instrumen-
tal de pesquisa no segundo capítulo.
Gráfico 10 – Assuntos TJSP dos acórdãos estudados por
ramo do Direito
IBDU, 2015 (Data de referência 09/08/2014, Fonte: Portal
@-SAJ/TJSP)
Na organização de assuntos do CNJ utili-
zada pelo TJSP o Direito Urbanístico e o Di-
reito Ambiental não constam como ramos
do Direito. As matérias relacionadas a estas
disciplinas jurídicas estão dispersas em ou-
tras categorias, especialmente Direito Admi-
nistrativo/ Direito Público e Direito Privado.
Dos acórdãos analisados a maioria foi
classificada pelo Tribunal como matéria de
“Direito Administrativo/ Direito Público” (38%
ou 74 acórdãos), seguido pelo “Direito Tribu-
tário” (cerca de 35% ou 67 acórdãos) e “Direi-
to Civil” (cerca de 26% ou 50).
Nota-se que apesar do Direito Urbanísti-
1 Campo específico da consulta completa de jurisprudência
do Portal de Serviços @-SAJ - https://esaj.tjsp.jus.br/cjsg/re-
sultadoCompleta.do
71
co tratar de normas de ordem pública, re-
lacionadas à tutela de ordem urbanística e
meio ambiente urbano, as demandas indivi-
duais seja classificadas como Direito Civil ou
Tributário tiveram maior ocorrência que as
nominadas como de Direito Administrativo/
Direito Público – que em diversos casos en-
volvem demandas coletivas.
Passemos a observar os principais assun-
tos dos acórdãos classificados pelo TJSP por
ramo do Direito, a fim de entender como os
pleitos relacionados ao Direito Urbanístico
estão sendo classificados na organização ju-
diciária paulista.
Gráfico 11 - Assuntos TJSP de Direito Administrativo/Di-
reito Público dos acórdãos estudados
IBDU, 2015 (Data de referência 09/08/2014, Fonte: Portal
@-SAJ/TJSP)
Os assuntos de Direito Urbanístico iden-
tificados como matéria de Direito Público
pelo Tribunal são na maior das vezes clas-
sificados por assuntos genéricos que não
revelam o pedido principal da lide, isto é, o
verdadeiro mérito processual. Assim, cerca
de 46% dos 74 acórdãos enquadrados neste
ramo foram caracterizados com assuntos de
“Ato administrativo” e “Direito Administrativo/
Direito Público.
Cerca de 15% acórdãos foram classifica-
dos com o assunto “Meio Ambiente” e 5,4%
como “Unidades de Conservação”. Entre-
tanto, que estas classificações muitas vezes
estão equivocadas, como o caso do recur-
so nº 0180585-09.2007.8.26.0000 em que
acórdãos que tratam de ocupação em área
de risco foi classificado com o assunto “Uni-
dade de Conservação”.
Apenas um acórdão foi classificado com
o assunto “Parcelamento do solo urbano”
pelo Tribunal, apesar deste ser um assunto
bastante recorrente nas ações civis públicas
e ações sobre regularização de loteamentos
urbanos irregulares ou clandestinos de que
tratam os acórdãos estudados.
Observa-se, assim, que há assuntos de
Direito Urbanístico já existentes na lista de
assuntos do TJSP que são pouco utilizados
ou compreendidos pelos servidores da Se-
cretaria de 2ª Instância Judiciária que cum-
prem o papel de classificar ou reclassificar os
recursos os recursos originários e oriundos
da 1ª instância que chegam ao Tribunal.
Gráfico 12 - Assuntos TJSP de Direito Tributário dos acór-
dãos estudados
IBDU, 2015 (Data de referência 09/08/2014, Fonte: Portal
@-SAJ/TJSP)
Os acórdãos identificados pelo Tribunal
com assuntos de Direito Tributário somam
67 de 193, incluindo acórdão que tratam
basicamente de litígio sobre a aplicação do
IPTU progressivo face ao descumprimento
da função social da propriedade (art. 182, p.
4º, CF), bem como caso de IPTU fiscal (art.
156, CF).
Verifica-se que diferentes assuntos da
tabela do CNJ utilizada pelo @-SAJ/TJSP
foram utilizados para classificar o assunto
IPTU, demonstrando a pouca precisão da
categorização por assunto que é feita pelo
Tribunal Paulista. Assim, os 57 casos de Pre-
sidente Prudente, embora tratem do mesmo
assunto (a aplicação do IPTU previsto no art.
182, p. 4º, CF) foram classificados de diferen-
tes formas: IPTU, crédito tributário, anulação
débito fiscal, repetição indébito, lançamento
etc.
72
Em dois casos discutiu-se a cobran-
ça da outorga onerosa, que conforme
decido pelo TJSP nos recursos de ape-
lação nº 0166692-82.2006.8.26.0000, nº
9085862-73.2006.8.26.0000 e nº 9134489-
11.2006.8.26.0000 não tem natureza jurídica
de tributo. Nestes recursos os assuntos atri-
buídos foram respectivamente “repetição de
indébito” e “taxas municipais”.
Gráfico 13 - Assuntos TJSP de Direito Civil dos acórdãos
estudados
IBDU, 2015 (Data de referência 09/08/2014, Fonte: Portal
@-SAJ/TJSP)
Os acórdãos identificados pelo Tribunal
com assuntos de Direito Civil somam 50 de
193, sendo possível perceber a presença pre-
dominante de assuntos relacionados a con-
flitos pela posse de imóvel urbano (36%) e de
diferentes modalidades de usucapião (34%).
No primeiro caso somamos os assun-
tos de “esbulho/turbação/ameaça”, “posse,
“imissão”, “reivindicação”. No segundo, 22%
de acórdãos que referem-se às modalida-
des de usucapião do Código Civil (ordinário
e extraordinário), 10% à usucapião especial
constitucional (art. 183 Constituição) e 2% à
usucapião coletiva.
De forma geral, falta um ramo específico
de Direito Urbanístico ou uma subcategoria
no ramo de Direito Público/Administrativo
que concentre os assuntos da disciplina ur-
banística, como: ordenação da cidade/plano
diretor, gestão democrática de cidade, regu-
larização fundiária urbana (incluindo usu-
capião e concessão de uso), conflito cole-
tivo urbano, parcelamento urbano, moradia,
PEUC – parcelamento, edificação, utilização
compulsória, desapropriação sanção (art.
182, p. 4º, CF), IPTU (art. 182, p. 4º, CF), ou-
torga onerosa de construir.
Muitas vezes os erros na classificação dos
assuntos dos recursos que chegam na 2ª
instância do TJSP provocam distribuição dos
processos judiciais para Câmaras que não
tem a competência para tratar do assunto,
aumentando a morosidade e pouca eficiên-
cia processual da organização judiciária.
É o caso, por exemplo, do encaminha-
mento de matérias urbanísticas como ou-
torga onerosa para as Câmaras Especializa-
das de Tributos da Seção de Direito Público.
Ou ainda, a categorização de processos
que tratam de litígio sobre a posse de imó-
vel urbano em loteamentos urbanos como
se fossem matérias de direito comercial ou
consumidor classificadas como “compra e
venda” ou “promessa de compra e venda”,
caso de aquisição de lotes urbanos para fins
de moradia por coletividades de um memso
loteamento em que os pedidos são combi- Para que seja possível compreender o
nados com solicitação de reintegração de mérito dos julgamentos dos processos judi-
posse e desocupação dos imóveis, e na ver- ciais classificados como “Ato Administrativo”,
dade configuram conflitos coletivos urbanos “Meio Ambiente”, “Direito Administrativo/Di-
mas não é identificada a conexão entre os reito Público” pelo Tribunal, faz-se necessário
processos e reconhecido tratar-se de confli- identificar os pedidos principais dos recursos
tos coletivo urbano. de apelação classificados com tais assuntos.
Para tanto, fizemos o cruzamento destas
informações coletadas nos questionários de
pesquisa, quais sejam: o “Assunto SAJ/TJSP”
(questão 8) e “Pedido principal / Assunto”
(questão 12).
3.1.Assuntos mais recorrentes no conjunto
dos acórdãos estudados

Identificando os assuntos mais recorren-

tes, segundo a classificação do TJSP, inde-
pendentemente do ramo do Direito em que
se encontram.
O “IPTU” é o tema de maior incidência,
seguido por “Ato Administrativo”, “Meio Am- Gráfico 16 - Assunto TJSP ‘ato administrativo’ X

biente”, “Direito administrativo/direito pú- Assuntos dos acórdãos classificados pela pesquisa
blico” e “Outras modalidades de usucapião” IBDU, 2015 (Data de referência 09/08/2014, Fonte: Portal
aglutinadas nesta opção. @-SAJ/TJSP)

73
 Dos 23 recursos judiciais ao TJSP classi-
ficados com o assunto “Ato Administrativo”,
87% na verdade dizem respeito à matéria so-
bre Uso e Ocupação do Solo Urbano, mais
especificamente sobre Parcelamento Urba-
no e Direito de Construir. Havendo ainda, re-
cursos sobre Conflito fundiário urbano, Meio
ambiente urbano, Ordenação da Cidade/
Plano Diretor referente a gestão ordenação
da cidade.
Gráfico 17 - Assunto TJSP ‘Direito Administrativo/Público’
X Assuntos dos acórdãos classificados pela pesquisa
IBDU, 2015 (Data de referência 09/08/2014, Fonte: Portal
@-SAJ/TJSP)
Nos recursos nominados com o assun-
to “Direito Administrativo/Direito Público”
a maior incidência também é de pedidos
principais relacionados à matéria de Uso e
Ocupação do Solo Urbano (72,7%). Haven-
do da mesma forma, recursos sobre Conflito
fundiário urbano e Meio ambiente urbano.
Gráfico 18 - Assunto TJSP ‘Meio Ambiente’ X Assuntos
dos acórdãos classificados pela pesquisa
IBDU, 2015 (Data de referência 09/08/2014, Fonte: Portal
@-SAJ/TJSP)
Dos 11 recursos judiciais ao TJSP classifi-
cados com o assunto “Meio Ambiente”, 81,8%
dizem respeito à matéria sobre Uso e Ocu-
pação do Solo Urbano, aparecendo também
recursos sobre Conflito fundiário urbano e
Meio ambiente urbano.
74
Merece nossa atenção, investigar o trata-
mento das matérias de meio ambiente pelo
Tribunal, uma vez que a disciplina urbanísti-
ca e ambiental tem relação direta e interde-
pendente. Ambas compondo as normas de
ordem pública que buscam zelar por cida-
des sustentáveis e pelo meio ambiente equi-
librado. Vejamos.
Quase 90% destes recursos judiciais são
Ações Civis Públicas impetradas pelo MPE/
SP julgadas pelas Câmaras Reservadas de
Meio Ambiente do TJSP. Entretanto, como
veremos adiante ao tratar dos órgãos jul-
gadores dos acórdãos estudados, na maio-
ria das vezes estas Câmaras Especializadas
Ambientais suscitaram conflito negativo de
competência por entenderem que não se-
riam matéria relacionadas ao meio ambien-
te natural.
Percebe-se então que, tais recursos po-
dem ser melhor classificados com assuntos
já existentes na lista TJSP/CNJ como Parcela-
mento Urbano, Conflito Coletivo Urbano. No
entanto, em sentido amplo o meio ambiente
inclui tanto o habitat natural como o artificial
ou urbano, segundo uma visão integrada
desta matéria de ordem pública. Desta for-
ma, a negativa de competência das Câmaras
Reservadas de Meio Ambiente para matérias
relacionadas ao meio ambiente urbano de-
monstra uma abordagem desintegradora de
meio ambiente nas cidades paulistas.
Observando, a forma de classificação dos
assuntos mais recorrente segundo o SAJ/
TJSP no conjunto de acórdãos estudados,
verifica-se que o Direito Urbanístico ainda
está “oculto” nas lides que chegam ao Tri-
bunal. Carecendo ser visto, reconhecido e
tratado como tal pela organização judiciá-
ria paulista. Apesar de constar no pedido de
recursos judiciais impetrados na Corte Pau-
lista, ainda são pouco utilizados oficialmen-
te para a classificação de assuntos realizada
pelo Tribunal.
3.2 Assuntos menos recorrentes no
conjunto dos acórdãos estudados
Além de visualizar os assuntos de maior
incidência, destacar os assuntos da tabela do
TJSP/CNJ menos recorrentes também é im-
portante para o estudo do Direito Urbanísti-
co no Tribunal de São Paulo.
TJSP em julho de 20152 havia em curso no
Estado mais de 160 mil ações que versam
sobre conflitos fundiários, das quais 35 mil
correm na capital, sem contar os incidentes
e recursos remetidos à segunda instância.
Tais ausências são, portanto, revelado-
ras de uma organização judiciária que ain-
da pouco reconhece as matérias urbanísti-
cas que habitam e se multiplicam em suas
instâncias. Importando-nos investigar as
consequências disto para a estruturação da
organização judiciária paulista e para a pro-
dução jurisprudencial ora em análise.
Apenas em 03 de agosto de 2015, foi re-
gistrado no SAJ/TJSP o primeiro acórdão
categorizado pelo assunto “conflito fundiá-
rio coletivo urbano”, referente ao recurso de
apelação nº 1009527-43.2013.8.26.0053, que
trata de empreendimento imobiliário que
viola as restrições convencionais de lotea-
mento no Bairro da Vila Madalena, São Pau-
lo, reservado a moradias unifamiliares.

Dos 193 acórdãos estudados, que citam

expressões relevantes para a disciplina urba-
nística em sua ementa, não houve nenhuma
ocorrência de recursos classificados com os
assuntos “ordem urbanística”, “moradia”, “con-
flito fundiário coletivo urbano”.
Estes assuntos são relevantes para o Di-
reito Urbanístico, assim como sua presença
na lista do TJ-SP/CNJ. Entretanto, explicita-
-se que a organização judiciária do TJSP não
está reconhecendo tais matérias jurídicas e
classificando os recursos julgados pela 2ª
instância do TJSP de forma adequada. Seja
ao tempo da distribuição, seja ao tempo do
julgamento.
Chama atenção que durante o período
em que foram proferidos os acórdãos estu-
dados (2009/2014), nenhum acórdão esteja
classificado com o assunto ”Conflito fundi-
ário coletivo urbano” ou “moradia” ao mes-
mo tempo em que diversas decisões de
reintegração de posse coletiva estão sendo 2 Artigo “O Judiciário e os conflitos fundiários” de José Re-
executadas na Região Metropolitana de São nato Nalini, presidente do Tribunal de Justiça do Estado de
São Paulo e Wilson Levy, diretor da presidência, publicado no
Paulo. Segundo a própria presidência do Jornal a Folha de São Paulo, Seção Tendências e Debates, em
29/07/2015.

75
]
4. Pedidos principais das
lides

No questionário de pesquisa aplicado aos

193 acórdãos estudados, buscou-se identifi-
car o pedido principal das lides sobre Direito
Urbanístico como referência para classifica-
ção do assunto pela pesquisa. Possibilitando
também checar e investigar a classificação
de assuntos feita pelo TJSP dos acórdãos.

Gráfico 14 – Pedido principal/Assuntos dos acórdãos es-

tudados identificados na pesquisa IBDU

IBDU, 2015 (Data de referência 09/08/2014, Fonte: Portal

@-SAJ/TJSP)
Verificamos que dos assuntos relaciona-
dos ao Direito Urbanístico relacionados às
nossas cidades, a maior incidência nos acór-
dãos estudados é de litígios sobre o uso e
ocupação do solo (74 acórdãos).
Em seguida destacam-se os litígios de-
correntes da aplicação de instrumentos de
ordenação da cidade previstos no art. 182
da Constituição (66 acórdãos). Mais espe-
cificamente o IPTU progressivo em imóveis
vazios ou subutilizados que não cumprem
a função social da propriedade urbana (art.
182, p. 4ª, II, CF/88).
Dentre os 74 acórdãos que julgaram as-
suntos que tratam da utilização do solo ur-
bano:
r 29 acórdãos tratam do direito de construir
(interdição e/ou demolição de edificações
residenciais e de outros usos);
r 21 acórdãos tratam do Parcelamento do
Solo Urbano (Lei 6.766/1979). A regularização
de loteamentos irregulares e clandestinos e
implantação de infraestrutura é a mais re-
corrente, além de casos em que se pleiteia
a reparação de danos ambientais, outros de
litígio decorrente da implantação de lotea-
mentos urbanos em área rural;
r 10 acórdãos tratam de interdição de ati-
vidades como o caso de estação rádio-base
de comunicação;
r 14 acórdãos julgaram outras lides relacio-
nadas ao uso e ocupação do solo.

76
 Dentre os 66 acórdãos que julgaram as-
suntos classificados pela pesquisa como re-
lacionados à Ordenação da cidade e ao Pla-
no diretor. Dentre estes acórdãos:
r 63 acórdãos referem-se ao afastamen-
to das cobranças do IPTU progressivo so-
bre imóveis que não cumprem a função
social, sem a exigência prévia do parcela-
mento, edificação e utilização compulsó-
ria (PEUC), definição de áreas de incidên-
cia no Plano Diretor Municipal e previsão
em lei específica. Nos casos de Coroados
(Comarca de Birigui), Mirassol, Presiden-
te Prudente, Paranapanema (Comarca
de Avaré) e São José do Rio Preto as co-
branças foram consideradas irregulares
devido a aplicação do IPTU progressivo
como medida apenas arrecadatória, sem
adotar as providências necessárias para a
consecução de seus objetivos parafiscais
relacionados à ordenação da cidade, na
ordem sucessiva definida no art. 182, p. 4º
da Constituição;
r 02 acórdãos julgou-se matéria relativa
à gestão democrática da cidade, relacio-
nada a ações civis públicas impetradas
pelo Ministério Público Estadual de São
Paulo face as Municipalidades de Assis
(recurso nº 0013558-78.2012.8.26.0047)
e Santo André (recurso nº 9256581-
20.2008.8.26.0000), sendo que o primei-
ro acórdãos foi caracterizado como “ato
administrativo” e o segundo como “orde-
nação da cidade / plano diretor”. No caso
de Santo André faz-se referência às previ-
sões do Plano Diretor Municipal.
Somam 27 acórdãos os que julgaram
assuntos classificados pela pesquisa como
relacionados à Regularização fundiária dos
moradores do imóvel urbano. Destes acór-
dãos:
r a maior parte dos acórdãos referem-se
a pedidos de usucapião (20), predomi-
nantemente a especial urbana constitu-
cional (17), coletiva (2);
r os acórdãos sobre o direito à conces-
são de uso especial para fins de moradia
77
são residuais, apenas 3, destes apenas
um na modalidade coletiva.
Dos 18 acórdãos que julgaram assuntos
classificados pela pesquisa como relaciona-
dos a Possessórias / Reintegração de posse
de imóvel urbano sendo este combinados
com pedido reverso/incidental de usuca-
pião (11 acórdãos), com rescisão contratual
(3 acórdãos) e com indenização por danos
morais e materiais (2 acórdãos).
Em 06 acórdãos decidiu-se obre a obri-
gação de fazer da Municipalidade relaciona-
da à remoção de ocupação desordenada de
moradia e relocação (4) ou sua consolidação
parcial e relocação (1), caracterizados como
conflitos fundiários coletivos urbanos.
Em 05 discutiu-se em juízo sobre o meio
ambiente urbano, em sentido estrito. A po-
luição urbana foi matéria de 4 acórdãos que
julgaram controvérsias sobre a poluição vi-
sual de anúncios de publicidade (3, com
destaque para Lei Cidade Limpa do Municí-
pio de São Paulo) ou sonora (1 caso referen-
te ao “Minhocão” na cidade de São Paulo),
e ainda um caso sobre patrimônio histórico.
Para o estudo dos conflitos fundiários
urbanos foram considerados tanto os acór-
dãos que julgaram pedidos de reintegração
de posse, de obrigação de fazer remoções/
relocações de famílias pelo Poder Público,
como pedidos de regularização fundiária
discutidos em juízo.
Mesmo consideradas individualmente, as
disputas sobre a posse de imóveis urbanos
foram caracterizadas como conflito, vez que
em caso de não reconhecimento do direito
subjetivo à moradia o desfecho é o despejo
ou desocupação da área pelas famílias que
pleiteiam a regularização fundiária. Sendo
que muitas vezes casos conexos podem se
referir a litígios judicializados de forma indi-
vidual, mas presentes em um mesmo assen-
tamento ou loteamento urbano.
Assim, adotou-se o critério de acórdãos
que julgaram recurso de processos judi-
ciais que decidiram conflitos sobre a posse
de imóveis urbanos, para este recorte so-
bre conflito fundiário urbano. A partir desta
abordagem, individual e coletiva, 48 acór-
dãos enquadram-se neste critério.
Gráfico 15 – Acórdãos estudados sobre conflitos fundiá-
rios urbanos
à cidade sustentável não tiveram ocorrência
dentre os 193 acórdãos estudados, e outro
como a gestão democrática da cidade ape-
nas duas incidências.
Considerando as palavras-chave utiliza-
das para a pesquisa jurisprudencial, situadas
nas ementas dos acórdãos, podemos averi-
guar também os assuntos do pedido princi-
pal (questão 12) identificados pela pesquisa
pela aplicação dos questionários. É possível
assim identificar os assuntos de maior ocor-
rência dos acórdãos selecionados por pala-
vra-chave identificada na ementa do acór-
dão.

IBDU, 2015 (Data de referência 09/08/2014, Fonte: Portal r Palavra-chave “182 CF” (Tabela 12 - IBDU)
Pedido Principal Nº %
@-SAJ/TJSP)
Meio ambiente urbano (poluição visual) 2 28,58
A maior parte (48%) diz respeito a acór- Meio ambiente urbano (Patrimonio histórico e cultural) 2 28,58

dãos que julgaram pedido de usucapião (20) Uso e ocupação do solo / direito de construir -
1 14,28
interdição de atividade
ou concessão de uso para fins de moradia IPTU (art. 182,p. 4º CF) 1 14,28
(3), sendo que no caso dos bens públicos es- Utilização de Bem Público 1 14,28
taduais foi discutida a constitucionalidade da TOTAL 7 100
aplicação do artigo 183, CF/88 c/c com a MP
2.220/2001. r Palavra-chave “Politica Urbana” (Tabela 13 - IBDU)
Pedido Principal Nº %
Em seguida, 18 acórdãos (37,5%) julgaram IPTU (art. 182,p. 4º CF) 5 50
pedidos de reintegração de posse, incluindo Parcelamento do solo urbano (loteamento irregular) 2 20
aqueles com pedidos reversos de usucapião. Uso e ocupação do solo / direito de construir /
1 10
Por fim, 06 acórdãos (12,5%) julgaram pedi- interdição de edificação residencial
dos de remoção/relocação de famílias pelo Gestão democrática da cidade 1 10
Meio ambiente urbano (poluição sonora) 1 10
Poder Público.
TOTAL 10 100
Nos 48 acórdãos que tratam de conflitos
fundiários urbanos identificados pela pes- r Palavra-chave “Direito Urbanístico” (Tabela 14 – IBDU)
quisa dentre os 193 estudados, o litígio se dá Pedido Principal Nº %
Uso e ocupação do solo / parcelamento urbano (loteamento
em 80% dos casos entre particulares pesso- irregular/clandestino) e direito de contruir (interdição de imóvel urbano)
59 80,8

as físicas, ou entre empresas e réus pessoas Conflito fundiário coletivo urbano / remoção de assentamento urbano 5
4
6,8
5,5
Outros
físicas. CUEM individual/coletiva 3 4,1
Gestão democrática da cidade 1 1,4
Em 62,5% dos casos há assistência jurí- Meio ambiente urbano (poluição visual)
TOTAL
1
73
1,4
100
dica gratuita a uma das partes e em 52% há
litisconsorte necessário em um dos pólos da r Palavra-chave “10.257/2001” (Tabela 15 - IBDU)
ação judicial, caracterizando assim uma co- Pedido Principal Nº %
letividade de famílias. É o caso de pessoas IPTU (art. 182, p. 4º CF) 58 56,40%
Usucapião Especial Constitucional/Outras
e famílias em litisconsorte ativo necessário modalidades de usucapião
21 20,30%
que pleiteiam a usucapião de imóvel urba- Reintegração de posse / com pedido reverso
21 20,30%
no ou de pessoas e famílias que são rés em usucapião e CUEM / Possessórias
ações de reintegração de posse. Conflito fundiário coletivo urbano / Remoção de
1 1,00%
assentamento urbano
Outro - Registro de Mandado Judicial de Usucapião 1 1,00%
Alguns assuntos de interesse da pesquisa Não é assunto do direito urbanístico 1 1,00%
como o plano diretor municipal e o direito TOTAL 103 100,00%

78

]
5. Caracterização dos
litígios urbanos
5.1 Situação dos imóveis em litígio
Nesta etapa serão analisados os tipos de
litígios urbanos encontrados nos acórdãos
selecionados para estudo. No caso de lides
que recaem sobre imóveis urbanos será ca-
racterizada a situação dominial do imóvel,
os tipos de uso e ocupação encontrados, a
situação ambiental e urbanística.
Gráfico 19 – Propriedade do imóvel em litígio nos acórdãos
estudados
IBDU, 2015 (Data de referência 09/08/2014, Fonte: Portal
@-SAJ/TJSP)
Os acórdãos estudados tratam predominan-
temente de lides sobre imóveis privados (170
acórdãos), sendo a menor parte sobre imóveis
públicos (14 acórdãos). Em 6 casos não foi pos-
sível identificar a propriedade do imóvel.
Gráfico 20 – Propriedade privada por tipo de proprietário
IBDU, 2015 (Data de referência 09/08/2014, Fonte: Portal
@-SAJ/TJSP)
79
Nos imóveis urbano privados sobre os
quais recaem as decisões dos acórdãos es-
tudados, quase 60% (111 acórdãos) são de
propriedade de particulares pessoas físicas
nacionais e uma menos parte (49 acórdãos)
de pessoas jurídicas nacionais - empresa e
sociedades comerciais.
Gráfico 21 – Propriedade púbica por tipo de proprietário
IBDU, 2015 (Data de referência 09/08/2014, Fonte: Portal
@-SAJ/TJSP)
No caso dos imóveis públicos, que so-
mam apenas 14 acórdãos, 9 tratam áreas
urbanas de propriedade dos Municípios,
sendo 5 da Administração Municipal Direta,
2 da Administração Municipal Indireta (ex.
COHAB) e 2 áreas de uso comum do povo
como ruas e praças transferidas para Muni-
cipalidade pelo registro do parcelamento do
solo urbano. Apenas 5 são áreas públicas do
Estado de São Paulo (ex. CDHU), sendo 3 da
Administração Estadual Indireta e 2 da Ad-
ministração Estadual Direta.
É justamente quanto à exigência de
cumprimento da função social dos imóveis
públicos estaduais paulistas que foi assen-
tada a constitucionalidade da aplicação do
direito subjetivo à concessão de uso para
fins de moradia. Situação em que o Ór-
gão especial do TJSP (recurso nº 0041454-
43.2012.8.26.0000) em 2013 consolidou o
entendimento de que os imóveis públicos
estaduais e municipais também confor-
mam-se à exigência da função social e ao
ato vinculado da concessão de uso especial
para fins de moradia, quando cumpridas as
exigências da MP 2.220/2001. Norma que in-
tegra o Estatuto da Cidade e regulamenta o
art. 183 da Constituição Federal.
Neste julgamento, o Desembargador Re-
lator Renato Nalini chamou atenção para
relevância da regularização fundiária de in-
teresse social também dos imóveis públicos
dos Estados e Municípios. Apontando que
também o patrimônio público é alvo da es-
peculação imobiliária que atenta contra o
interesse público e sua função social:
Por fim, não parece crível, num país
que ainda não regulamentou o direito 5.2 Tipos de uso e situação
de greve e o imposto sobre as gran- urbanística-ambiental
des fortunas, que Estados e Municípios
se disporiam a regulamentar, por si só,
a destinação dos imóveis públicos
para fins de regularização fundiária A função social da propriedade urbana
de interesse social. Pelo contrário: as depende da afetação e utilização efetiva dos
iniciativas dirigidas à tutela específica, imóveis urbanos. Cabendo avaliar se o uso
sobretudo pelos Estados, de questões da propriedade urbana está em conformida-
ambientais, revela o inverso: movido de com as exigências constitucionais, defi-
pelo imperativo econômico, não se nidas no Estatuto da Cidade e Plano Diretor
mede esforços para legislar contra o Municipal.
combalido patrimônio ambiental. Buscou-se caracterizar a situação fática
É preciso ser categórico nessa afirma- dos imóveis e áreas urbanas sobre o qual
ção, sob pena de cobrir fatos notórios aplicam-se as decisões do TJSP estudadas.
com o véu de discussões técnicas es- Vejamos.
téreis. Por mais paradoxal que pareça,
os
Estados e Municípios, em especial os
mais ricos – a contrariar o comando
constitucional aqui enunciado – se
beneficiam dos processos especula-
tivos imobiliários e com ele mantêm
promíscua relação. Declarar incons-
titucional a incidência da CUEM ape-
Gráfico 22 – Utilização dos imóveis em litígio nos acór-
nas e tão somente abre caminho para dãos estudados
a intensificação deste processo, que IBDU, 2015 (Data de referência 09/08/2014, Fonte: Portal
cresce vertiginosamente no momento @-SAJ/TJSP)
em que o país se prepara para receber
Quanto à utilização dos imóveis urbanos
megaeventos esportivos como a Copa
de que tratam os 193 acórdãos de Direito Ur-
do Mundo e as Olimpíadas. [grifamos]
banístico estudados, a maior parte se refere
a imóveis que não cumprem a função social
por estarem “vazio/ não utilizado / subutiliza-
do” (65 acórdãos). São propriedades urbanas
sem qualquer utilização ou função social
para a cidade, muitas vezes abandonados
e de retenção especulativa que se tornam
áreas inclusive perigosas para os habitantes
da cidade.
Em seguida, a maior quantidade é de
decisões sobre imóveis urbanos utilizados

80
para fins de “moradia de interesse social”1
(52 acórdãos), caracterizada pela moradia
da população de baixa renda em assenta-
mentos urbanos precários como ocupações
urbanas, favelas, cortiços e loteamento clan-
destinos ou irregulares.
Outros usos encontrados foram “comér-
cio” (21 acórdãos), “moradia de interesse es-
pecífico” (11 acórdãos) e “lazer” (4 acórdãos).
A moradia de interesse específico é a de
média ou alta renda, que também se dá em
loteamentos clandestinos ou irregulares, ou
ainda, condomínios irregulares.
A caracterização do perfil de renda dos
moradores das áreas urbanas sob as quais
recaem as decisões estudadas pôde ser afe-
rida pela existência da assistência gratuita à
parte, pela menção a assentamentos como
favelas, pela citação expressa à situação so-
cioeconômica dos sujeitos envolvidos.
Gráfico 23 – Situação ambiental dos imóveis em litígio
nos acórdãos estudados
IBDU, 2015 (Data de referência 09/08/2014, Fonte: Portal
@-SAJ/TJSP)
Quanto à situação ambiental dos imóveis
urbanos de que tratam os acórdãos do TJSP
analisados, chama atenção que em 75% dos
acórdãos não conste a caracterização da si-
tuação ambiental da área urbana sob judice.
Muitas vezes, apesar das Ações Civis Públi-
1 Sobre a caracterização do interesse social
e específico, a 2ª parte da Lei 11.977/2009, que trata
da Regularização Fundiária de Assentamentos Urba-
nos, define o art. 47: (...) VII – regularização fundiária
de interesse social: regularização fundiária de assen-
tamentos irregulares ocupados, predominantemente,
por população de baixa renda, nos casos: a) em que
a área esteja ocupada, de forma mansa e pacífica, há,
pelo menos, 5 (cinco) anos; (Redação dada pela Lei nº
12.424, de 2011) b) de imóveis situados em ZEIS; ou c)
de áreas da União, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municípios declaradas de interesse para implanta-
ção de projetos de regularização fundiária de interesse
social; VIII – regularização fundiária de interesse espe-
cífico: regularização fundiária quando não caracteriza-
do o interesse social nos termos do inciso VII. (...).
81
cas tratarem da reparação de danos ambien-
tais, não é detalhado no acórdão qual seria o
patrimônio ambiental afetado e o dano am-
biental efetivo causado.
Em menos de 5% dos acórdãos houve a
caracterização de patrimônio ambiental na
área em litígio. Destes 9 acórdãos (4,6%), 3
situam-se em áreas de manancial, 5 em ou-
tro tipo de APP- Área de Proteção Ambiental
Permanente, e um em área de proteção am-
biental não identificada.
Ocorreram também 6 acórdãos (3,1%)
que trataram de ocupações urbanas em área
risco e 5 acórdãos (2,6%) em áreas com pa-
trimônio histórico cultural.
Gráfico 24 – Situação urbanística dos imóveis em litígio
nos acórdãos estudados
IBDU, 2015 (Data de referência 09/08/2014, Fonte: Portal
@-SAJ/TJSP)
Quanto à situação urbanística, do uso e
ocupação do solo urbano, dos imóveis tra-
tados nas decisões de 2ª instância do TJSP
estudadas, a maioria, como já visto, são imó-
veis vazios ou abandonados, sem qualquer
utilização urbana (73 acórdãos ou quase
40%) ou que não tratam sobre imóvel ur-
bano específico mas sim direito coletivo e
difuso como a gestão democrática da cida-
de ou casos de poluição no meio ambiente
urbano.
Em seguida, a maior incidência é de acór-
dãos que tratam de obras ou edificações ur-
banas irregulares (35 acórdãos), em imóveis
de uso residencial, comercial, lazer. Em se-
guida por casos de parcelamento/loteamen-
to irregular ou clandestino (28 acórdãos),
utilizados como moradia de interesse social
ou específico e por situações de ocupação
ou invasões urbanas (22 acórdãos) de popu-
lação de baixa renda.
Em poucos casos há caracterização des-
tes assentamentos urbanos como se apre-
sentam na realidade da cidade, como em
7 acórdãos que fazem menção expressa à
área em litígio como favelas e apenas em
um a existência de cortiço.
É notório que a situação fática dos imó-
veis urbanos em litígio é muitas vezes des-
prezada pelos julgadores. Sem qualquer
menção à situação ambiental, urbanística e
realidade efetiva da área sob a qual se profe-
re o julgamento. Argumentações abstratas,
que não relacionam os dispositivos legais
citados ao caso concreto julgado, aos fatos
são bastante recorrentes.
Muitas vezes, a análise fundamentada nos
elementos processuais e recursais é preteri-
da, em nome de uma aparente celeridade
processual, que não se confunde com efici-
ência. É recorrente a utilização do artigo 252
do Regimento Interno do TJSP que dispõe
que ”Nos recursos em geral, o relator poderá
limitar-se a ratificar os fundamentos da deci-
são recorrida, quando, suficientemente mo-
tivada, houver de mantê-la”. Casos em que,
são reiterados os argumentos da decisão de
1ª instância e não é feira qualquer nova aná-
lise sobre o mérito recursal.
82
5.3 Outros litígios urbanos
Em 2 casos não se tratava de lide que recai
sobre um imóvel ou área urbana específica,
mas sim sobre gestão democrática da cidade
(recurso nº 0013558-78.2012.8.26.0047)
e poluição visual (recurso nº 0005591-
88.2010.8.26.0099).
No primeiro caso trata-se de Ação Civil
Pública impetrada pelo MPE/SP no Municí-
pio de Assis que questiona as atribuições do
Conselho Municipal de Desenvolvimento
Urbano (COMDURB), enquanto órgão muni-
cipal e colegiado de política urbana, no que
toca ao transporte público. Discute-se o pa-
pel do COMURB em relação às alterações de
sentido de direção das vias públicas e quais
seriam as decisões de significativo impacto
na mobilidade urbana que exigiram a prévia
apreciação do COMDURB.
No segundo caso, mediante também
uma Ação Civil Pública impetrada pelo MPE/
SP no Município de Bragança Paulista face
à Municipalidade objetivando condená-la a
regularizar a colocação de anúncios, carta-
zes e avisos publicitários em locais públicos,
nos termos da Lei Municipal n.º 2.725/93. A
ação foi julgada parcialmente procedente,
definindo multa diária para o Município apli-
car a referida lei e fiscalizar a poluição visual
decorrente de publicidade em locais públi-
cos.
Vemos que, em ambos os casos, os acór-
dãos tratam da tutela de bens difusos rela-
cionados à gestão democrática das cidades
e preservação do meio ambiente urbano de
forma a evitar a poluição e a degradação
ambiental (art. 2º, II e VI, g, Lei 10.257/2001 –
Estatuto da Cidade), previstos nas diretrizes
gerais da Política Nacional de Desenvolvi-
mento Urbano.

]
6. Órgãos julgadores e
estrutura do TJSP - conflitos
negativos de competência
– qual o lugar do Direito
Urbanístico no Poder
Judiciário Paulista?
Compreender a organização judiciária do
TJSP nesta pesquisa empírica sobre Direito
Urbanístico, significa também desvendar o
organograma e organização da instituição
do Tribunal, buscado responder perguntas
como: Quais são as instâncias que mais jul-
gam as matérias urbanísticas? Qual o espaço
que o Direito Urbanístico tem hoje na estru-
tura do Tribunal?
Gráfico 25 – Órgãos julgadores dos acórdãos estudados
IBDU, 2015 (Data de referência 09/08/2014, Fonte: Portal
@-SAJ/TJSP)
Cerca de 75% dos 193 acórdãos de Direito
Urbanístico selecionados para estudo foram
julgados na Seção de Direito Público. Mais
de 60% (120 acórdãos) pelas Câmaras de
Direito Público (especializadas ou não) e 24
acórdãos pelas Câmaras Reservadas de Meio
Ambiente que também compõe a Seção de
Direito Público.
Na Seção de Direito Privado foram julga-
dos 47 acórdãos, ou menos de 25%.
Nos órgãos superiores, apenas um acór-
dão foi julgado pelo Órgão Especial do TJSP,
tratando da arguição de inconstitucionalida-
de da MP 2.220/2001 (recurso nº 0274211-
83
77.2010.8.26.0000) e um pelo Conselho Su-
perior da Magistratura, que tratou do registro
de mandado judicial de usucapião no muni-
cípio de Santa Isabel (recurso nº 0000424-
82.2011.8.26.0543).
Gráfico 26 – Câmaras que mais julgaram os acórdãos es-
tudados
IBDU, 2015 (Data de referência 09/08/2014, Fonte: Portal
@-SAJ/TJSP)
As Câmaras do TJSP que mais julgaram
os acórdãos selecionados para estudo foram
as Câmaras de Direito Público Especializadas
em Tributos, especificamente a 15ª e 18ª, so-
mando 51 acórdãos (26,4%).
Tais instâncias julgaram os acórdãos
que tratam do IPTU progressivo extra-
fiscal (art. 182, p. 4º CF) predominan-
temente. No caso dos recursos sobre
outorga onerosa do direito construir (ape-
lações nº 0166692-82.2006.8.26.0000, nº
9085862-73.2006.8.26.0000 e nº 9134489-
11.2006.8.26.0000) alegou-se conflito ne-
gativo de competência pela outorga ser um
instrumento da política urbana e não um
tributo, devendo ser julgada pelas Câmaras
não especializadas de Direito Público.
A rigor apenas os casos do IPTU fiscal (art.
156 CF) deveriam ser julgados nas Câmaras
de Direito Público Especializadas em Tribu-
tos, vez que o IPTU progressivo extrafiscal
(art. 182, p. 4º CF) também é um instrumen-
to da política urbana, especificamente de in-
dução da adequada utilização dos imóveis
urbanos abandonados ou ociosos.
Em seguida as Câmaras Reservadas de
Meio Ambiente foi a que mais recebeu os
acórdãos estudados (24 acórdãos). Entre- do a decisão de 2ª instância sobre as ações
tanto, na maioria dos casos alegou conflito de usucapião e reintegração de posse.
negativo de competência, como veremos a
seguir. Como podemos verificar abaixo, as maté-
rias de Direito Urbanístico não possuem Câ-
Na sequência identifica-se a 4ª e 7ª Câ- maras Especializadas para julgamento na 2ª
maras de Direito Público Não Especializadas instância do TJSP. Concentrando-se conse-
(somando 20 acórdãos). cutivamente nas Câmaras de Direito Público
Especializadas e Câmaras de Direito Público
Já na Seção de Direito Privado, a 8ª e 2ª Não Especializadas, Subseção I da Seção de
Câmara que compõe a I Subseção foram as Direito Privado e Câmaras Reservadas de
que mais julgaram os acórdãos, concentran- Meio Ambiente.
Incidência dos acórdãos estudados no Organograma TJSP

IBDU, 2015 (Data de referência 09/08/2014,

Fonte: Portal @-SAJ/TJSP)

84
 Além de não possuir instâncias especia-
lizadas em Direito Urbanístico, verificou-se
que a matéria perdeu espaço na estrutura
do TJSP ao longo do período da pesqui-
sa, considerando as reiteradas negativas de
competência da Câmara Reservada de Meio
Ambiente em relação aos acórdãos estuda-
dos, vejamos.
Gráfico 27 – Acórdãos de Direito Urbanístico distribuídos
às Câmaras Reservadas de Meio Ambiente
IBDU, 2015 (Data de referência 09/08/2014, Fonte: Portal
@-SAJ/TJSP)
Assim, dos 24 acórdãos distribuídos para
as Câmaras Reservadas de Meio Ambiente,
em 16 ou 72% foi suscitado pelo Relator con-
flito negativo de competência, direcionando
o recurso para as Câmaras de Direito Público
Não Especializadas.
A negativa de competência da CMA re-
cai tanto sobre recursos que tratam de lote-
amentos irregulares (parcelamento do solo
urbano), como de conflitos coletivos urba-
nos que envolvem remoções de famílias, ir-
regularidades em edificações urbanas, como
exigência da Municipalidade realizar obras
em áreas de risco de inundação e sobre po-
luição visual.
Gráfico 28 – Assuntos dos acórdãos de Direito Urbanís-
tico não recebidos pelas Câmaras Reservadas de Meio Am-
biente
IBDU, 2015 (Data de referência 09/08/2014, Fonte: Portal
@-SAJ/TJSP)
85
Desta forma, a recusa de competência
se dá de matérias típicas de meio ambiente
urbano. Valendo citar trecho de decisão do
Desembargador Renato Nalini que trata da
indissociável relação entre meio ambiente
urbano e meio ambiente saudável:
Indaga-se, assim: o que é o direito à cida-
de? É o direito difuso e coletivo de toda
uma comunidade de usufruir do espaço
da cidade. Espaço que pode ser caracte-
rizado como verdadeiro meio ambiente
urbano, a fazer incidir, em sua prote-
ção, toda a principiologia constitucio-
nal aplicável ao direito fundamental ao
meio ambiente saudável. (...)”. (recurso n°
0041454-43.2012.8.26.0000, Renato Nali-
ni) [grifamos]
No dia 12 de fevereiro de 2015, conside-
rando a reiteração de conflitos de compe-
tência em ações de indenização por danos
pessoais, que tenham matéria ambiental
como pano de fundo, a jurisprudência do
Colendo Órgão Especial a respeito da ques-
tão, que, de forma iterativa, tem reconhecido
a incompetência das Câmaras Reservadas
ao Meio Ambiente quando a pretensão não
está ligada diretamente ao meio ambiente
natural, foi publicada a Resolução TJSP nº
681/2015 que modificou o inciso I e II, do
artigo 4º, da Resolução nº 623/2013, restrin-
gindo a competência das Câmaras Reser-
vadas ao Meio Ambiente ao meio ambiente
natural.
RESOLUÇÃO TJSP Nº 623/2013 (alterada pela Re-
solução 681/2015)
Dispõe sobre a composição do Tribunal de Justi-
ça, fixa a competência de suas Seções e dá outras
providências
(...)
Art. 4º. Além das Câmaras referidas, funcionarão na
Seção de Direito Público a 1ª e a 2ª Câmaras Re-
servadas ao Meio Ambiente, que formarão o Gru-
po Especial de Câmaras de Direito Ambiental, com
competência para:
I - Ações cautelares e principais que envolvam a
aplicação da legislação ambiental e interesses di-
 fusos, coletivos e individuais homogêneos direta- As Câmaras Reservadas ao Meio Am-
mente ligados ao meio ambiente natural, inde-
pendentemente de a pretensão ser meramente
biente alegam conflito de competência re-
declaratória, constitutiva ou de condenação a pa- metendo o processo para as Câmaras de
gamento de quantia certa ou a cumprimento de Direito Público não especializadas (ex. re-
obrigação de fazer ou não fazer; (Redação dada cursos nº 9099469-90.2005.8.26.0000). Ora
pela Resolução nº 681/2015)
a matéria relativa à regularização de lotea-
II - Ações em que houver imposição de penalida- mento urbano é remetida das Câmaras de
des administrativas pelo Poder Público e aquelas
relativas a cumprimento de medidas tidas como
Direito Público Não Especializadas à Seção
necessárias à preservação ou correção dos incon- de Direito Privado (ex. recursos nº 0007052-
venientes e danos provocados pela degradação 18.2011.8.26.0566), ora são remetidas de Câ-
da qualidade ambiental (Lei nº 6.938/1981, art. 14, maras de Direito Provado para a Seção de
“caput” e §§ 1º a 3º). (Redação dada pela Resolução
nº 681/2015) Direito Público (ex. recursos nº 0002816-
75.2002.8.26.0586).
Parágrafo único - As Câmaras Reservadas ao Meio
Ambiente compõem-se de cinco membros titula- Ao mesmo tempo, o Conselho Superior
res, na forma dos §§ 1º e 2º do art. 34 do Regimento
Interno, atuando sem prejuízo de suas atribuições da Magistratura analisa proposta de criação
nas Câmaras e Seções de origem, com compen- de Varas e Câmaras Especializadas de Con-
sação na distribuição dos feitos nestas entrados. flitos Fundiários Coletivos Urbanos e Rurais.
[grifamos] Se aprovadas podem significar relevante
avanço para a efetivação do papel do Poder
Considerando que é pela aprovação e
Judiciário Paulista na tutela da ordem urba-
implementação do parcelamento urbano
nística e pacificação social nas cidades. Do
regular nas cidades que são criadas as áre-
contrário, o compasso da organização judi-
as verdes, praças e áreas de uso comum do
ciária paulista é de omissão quanto a me-
povo, a interdependência entre meio am-
lhor estruturação para a defesa dos direitos
biente natural e urbano em nosso habitat, a
coletivos e difusos relacionados ao direito á
restrição da competência das Câmaras Re-
cidade sustentável.
servadas ao Meio Ambiente de forma a ex-
cluir o meio ambiente urbano denota uma
visão fragmentada das cidades do TJSP. Tal
falta de integração e visão sistemática do Di-
reito, vai contra ao julgamento das matérias
relacionadas às cidades saudáveis e susten-
táveis segundo o princípio da maior espe-
cialização.
A tutela da ordem urbanística carece de
instâncias aptas e preparadas para julgar sua
complexidade, ainda sendo prejudicada por
disputas de competências que recusam es-
paço para o julgamento destas causas no
Tribunal Paulista.
Os recursos judiciais que tratam dos lote-
amentos irregulares e clandestinos urbanos
são simbólicos, ou melhor, demonstram a
situação dramática que os conflitos negati-
vos de competência do TJSP sobre recursos
que versam sobre Direito Urbanístico geram
para a eficiente tutela jurisdicional da ordem
urbanística.

86
]
7. Análise das decisões
judiciais
A 4ª parte do questionário aplicado aos
193 acórdãos de Direito Urbanístico do TJSP
estudados contem questões que buscaram
identificar o fundamento legal das decisões,
a presença de argumentação jurídica rela-
cionada à natureza do Direito Urbanístico e
às diretrizes da Política Nacional de Desen-
volvimento Urbano definidas no Estatuto da
Cidade (art. 2º, lei 10.257/2001), as formas de
solução dos conflitos, e os posicionamen-
tos dos Desembargadores Relatores sobre o
papel da jurisdição e o papel do Estado na
solução das lides.
7.1 Marco legal utilizado na
fundamentação das decisões
Passemos a observar a análise das de-
cisões do TJSP sobre Direito Urbanístico
quanto à fundamentação legal utilizada.
Gráfico 29 – Ramos do Direito utilizados na fundamenta-
ção dos acórdãos estudados
IBDU, 2015 (Data de referência 09/08/2014, Fonte: Portal
@-SAJ/TJSP)
O Direito Urbanístico e Constitucional fo-
ram os ramos do Direito mais utilizados na
fundamentação das decisões estudadas, se-
guido pelo Direito Processual Civil, Tributá-
rio, Civil, Ambiental e Administrativo.
Em seguida é possível verificar os disposi-
87
tivos legais de maior incidência, consideran-
do os princípios constitucionais utilizados,
os dispositivos constitucionais e legislações
federais/estaduais/municipais, dentre outros
como súmulas dos Tribunais Superiores e
Regimento Interno do TJSP.
Na fundamentação feita a partir do Di-
reito Urbanístico, por exemplo, será possível
observar que é predominante a utilização de
leis municipais sobre normas e padrões ur-
banísticos muitas vezes sem dialogar com o
Capítulo de Política Urbana da Constituição
e o Estatuto da Cidade.
Gráfico 30 – Uso de princípios na fundamentação dos
acórdãos estudados
IBDU, 2015 (Data de referência 09/08/2014, Fonte: Portal
@-SAJ/TJSP)
Quanto à utilização de princípios na fun-
damentação das decisões de 2ª instância do
TJSP, apenas em 64 acórdãos dos 193 foram
utilizados. Em 129 acórdãos ou quase 67%
não há menção aos princípios da Constitui-
ção ou gerais do Direito. Podemos observar
abaixo os princípios mais utilizados.
Verificamos que embora o princípio da
função social da propriedade urbana seja o
de maior incidência, os princípios relaciona-
dos aos aspectos formais do processo judi-
cial são predominantes se somados. Neste
sentido, destaca-se a incidência dos princí-
pios relacionados à celeridade processual,
ao devido processo legal, à legalidade e se-
gurança jurídica, se destacam.

Princípios como a dignidade da pessoa
humana relacionados tanto aos direitos e
garantia fundamentais constitucionais como
os fundamentos de nossa República tiveram
menor incidência, utilizados apenas em 4
acórdãos ou 2% dos acórdãos.
Também o princípio da razoabilidade e
proporcionalidade teve baixa incidência - 5
acórdãos ou 2,5%. O que aponta que a pon-
deração entre direitos em conflito, no caso
dos acórdãos do TJSP sobre Direito Urbanís-
tico, ainda é um recurso de solução de con-
flitos pouco utilizado.
Gráfico 31 – Uso de artigos da Constituição Federal de
1988 na fundamentação dos acórdãos estudados
IBDU, 2015 (Data de referência 09/08/2014, Fonte: Portal
@-SAJ/TJSP)
88
Sobre o uso da Constituição Federal nas
decisões de 2ª instância do TJSP, mais de
70% ou 138 acórdãos dos 193 acórdãos estu-
dados fez menção a artigos da CF/88 como
argumentação da decisão. Em 55 acórdãos
ou cerca de 30% nenhum fundamento
constitucional foi utilizado pelos Relatores
Desembargadores para fundamentar o jul-
gado.
Analisando os artigos constitucionais
mais utilizados nos acórdãos do TJSP, veri-
fica-se que a maior incidência é dos artigos
182 e 183 da Constituição, que compõe o
Capítulo de Política Urbana. Especificamente
o 182, p. 4º que trata das sanções aplicáveis
aos imóveis urbanos que descumprem a
função social especialmente o inciso II que
trata do IPTU progressivo. Também há sig-
nificativa incidência do art. 183 que trata do
direito à usucapião e concessão de uso es-
pecial para fins de moradia. Lembrando que
o art. 182 foi utilizado como critério de sele-
ção de acórdãos pela pesquisa e o 183 não.
Os artigos que tratam da competência
municipal na defesa do interesse local e or-
denamento urbano também apareceram
entre os mais recorrentes, vez que os Mu-
nicípios foram os principais réus das ações
que culminaram nos acórdãos estudados.
Também se destacou a fundamentação
nos direitos e garantias fundamentais pre-
vistas no art. 5º. Predominando as garantias
individuais relacionadas ao direito à proprie-
dade, respeito ao direito adquirido e coisa
julgada, celeridade processual e ampla de-
fesa.
 A utilização da legislação infraconstitu-
cional também foi estudada, percebendo-se
que em cerca de 90% ou 173 acórdãos foram
utilizadas na fundamentação dos acórdãos.
Apenas em 10% ou 20 acórdãos não sendo
utilizadas.

Gráfico 32 – Uso de leis na fundamentação dos acórdãos

estudados

IBDU, 2015 (Data de referência 09/08/2014, Fonte: Portal

@-SAJ/TJSP)

Nota-se que a principal fundamentação

dos acórdãos não se dá pelos princípios ou
pelos dispositivos constitucionais, mas sim
pela legislação infraconstitucional, com des-
taque para a Lei 10.257/2001 do Estatuto da
Cidade (especialmente os dispositivos sobre
a usucapião), para Leis Municipais e para o
Código de Processo Civil. Sendo necessário
recordar que a primeira foi utilizada como
critério de seleção dos acórdãos estudados.
A Lei de Parcelamento Urbano (Lei
6.766/1979) também é recorrente na funda-
mentação dos acórdãos, considerando os
diversos casos de loteamentos irregulares e
clandestinos julgados (Tabela 18).

Sobre a legislação municipal utilizada

como fundamentação dos acórdãos, apro-
ximadamente 95% ou 91 acórdãos fazem Gráfico 33 – Uso de leis municipais e do Plano Diretor na
menção a leis municipais específicas que
Fundamentação dos acórdãos estudados
definem padrões urbanísticos ou regras so-
bre o uso e ocupação do solo urbano, sendo IBDU, 2015 (Data de referência 09/08/2014, Fonte: Portal
que em apenas 5% ou 5 acórdãos utiliza-se @-SAJ/TJSP)
o Plano Diretor Municipal como fundamen-
to do acórdão.

89
 Apesar do Plano Diretor Municipal ser o
marco legal que define o regime jurídico da
propriedade urbana e as exigências para o
cumprimento da função social da proprie-
dade urbana nas cidades brasileiras, sua aná-
lise e utilização pelos Desembargadores no
TJSP como fundamento da decisão é inex-
pressiva, ou melhor, inexistente em quase
95% dos acórdãos.
7.2 Marco legal de Direito Urbanístico
utilizado na fundamentação das
decisões
Nos casos em que o Direito Urbanístico
foi utilizado como fundamento dos acór-
dãos estudados, interessou-nos verificar
como o marco legal jurídico-urbanístico foi
tratado pelo TJSP.

Verificamos nesta parte, que a fundamen-

tação dos acórdãos de Direito Urbanístico
do TJSP se dá principalmente pela utilização
de leis infraconstitucionais, por dispositivos
da Constituição e princípios, consecutiva-
mente.
Verificou-se que a interpretação sistemá-
tica do sistema jurídico orientada pelos prin-
cípios ainda é minoritária, e sua utilização Gráfico 34 – Uso de princípios de Direito Urbanístico na
fundamentação dos acórdãos estudados
como meios para a ponderação e propor-
cionalidade também. Por vezes um princípio IBDU, 2015 (Data de referência 09/08/2014, Fonte: Portal
constitucional é utilizado isoladamente, de @-SAJ/TJSP)
forma a justificar uma prevalência entre di-
Dos 193 acórdãos estudados do TJSP, 159
reitos que não é compatível com os demais
ou 82% não utilizaram princípios de Direito
princípios vigentes.
Urbanístico na fundamentação da decisão.
É o caso do acórdão da 19ª Câmara de Apenas em 34 acórdãos, ou cerca de 18%
Direito Privado do TJSP (Apelação com re- os princípios desta disciplina jurídica foram
visão nº: 0052406-15.2011.8.26.0001, de citados.
12/08/2015) que suscitou incidente de in-
constitucionalidade do art. 13 do Estatuto da
Cidade (Lei 10.257/2001) que trata da usuca-
pião especial urbana como matéria de de-
fesa e do registro da sentença declaratória
deste direito. Em que o princípio da celerida-
de processual foi considerado em detrimen-
to da função social da propriedade. Caso
em que o Órgão Especial do TJSP julgou a
Gráfico 35 – Princípios de Direito Urbanístico utilizados
improcedência da arguição, assentando a na fundamentação dos acórdãos estudados
constitucionalidade do art. 13 considerando
IBDU, 2015 (Data de referência 09/08/2014, Fonte: Portal
os demais princípios constitucionais.
@-SAJ/TJSP)

Nos 34 acórdãos dos 193 em que são

utilizados princípios do Direito Urbanístico
como fundamento dos acórdãos, o princí-
pios da Função Social da Propriedade Urba-
na (art. 5º, XXIII c/c art. 182 p. 2º, CF/88) é
o mais recorrente – utilizado em 80% dos
casos.

90
 De forma residual o princípio da Função de esgotamento das possibilidades de
Social da Cidade (art. 182, caput, CF/88) apa- regularização ou de prova da impossibi-
receu em 14% ou 5 acórdãos e o da Coesão lidade. Ônus da prova não cumprido. De-
Dinâmica das Normas de Direito Urbanísti- molição que não pode ter caráter mera-
co1 5,6% ou 2 acórdãos. O princípio da justa mente sancionatório. Improcedência da
distribuição dos ônus e bônus do processo ação que se impõe. Recurso provido.
de urbanização (art. 2º, IX Lei 10.257/2001)
não foi citado nenhuma vez.
Outro assunto de interesse da pesquisa Diretriz utilizada como fundamento:
foi averiguar a utilização das Diretrizes do Lei 10.257/2001, Art. 2º, XIV - regulari-
Estatuto da Cidade (previstas no art. 2º, da lei zação fundiária e urbanização de áreas
10.257/2001) na fundamentação dos acór- ocupadas por população de baixa renda
dãos do TJSP selecionados para estudo. mediante o estabelecimento de normas
especiais de urbanização, uso e ocupa-
ção do solo e edificação, consideradas a
situação socioeconômica da população e
as normas ambientais.

rRecursos nº 0013558-78.2012.8.26.0047
- Relator Desembargador Vicente de
Abreu Amadei. Ementa do Acórdão: APE-
LAÇÃO Ação Civil Pública Município de
Gráfico 36 – Diretrizes do Estatuto da Cidade utilizadas na
fundamentação dos acórdãos estudados Assis Gestão democrática da cidade Atri-
buições do Conselho Municipal de De-
IBDU, 2015 (Data de referência 09/08/2014, Fonte: Portal
senvolvimento Urbano (COMDURB), en-
@-SAJ/TJSP)
quanto órgão municipal e colegiado de
Verificou-se que apesar da Política Nacio- política urbana, no que toca ao transporte
nal de Desenvolvimento Urbano ser orien- público Perda ulterior do interesse de agir
tadas pelas diretrizes gerais do Estatuto da (ou perda de objeto da demanda por fato
Cidade, elas são ainda menos conhecidas superveniente), em relação às alterações
pelos Desembargadores do TJSP que os de sentido de direção das vias públicas,
Planos Diretores Municipais. Citadas como construções de rotatórias e instalação de
argumento dos acórdãos em apenas 3 dos semáforos, precedentes ao ajuizamento
193 acórdãos. Vejamos as diretrizes gerais do da ação, em razão da superveniente apro-
Estatuto da Cidade utilizadas pelos TJSP: vação das alterações de trânsito efetuadas
no município pelo COMDURB - Preten-
r Recursos nº 9067111-33.2009.8.26.0000 são cominatória de impor à municipali-
– Relator Desembargador Luis Fernando dade o dever de abster-se de promover
Camargo de Barros Vidal – Ementa do alterações no trânsito da cidade, sem pre-
Acórdão: Ação demolitória. Imóvel urba- via apreciação do COMDURB - Pedido
no e residencial edificado sem licença e genérico e de amplitude excessiva, que
pagamento de taxas. Sentença de proce- não comporta acolhida Distinção entre
dência. Direito social de moradia. Direito política urbana no âmbito do transporte
à regularização fundiária que constitui público e execução destas diretrizes po-
diretriz da política urbana. Necessidade líticas fixadas em Planos, Planejamentos,
1 Princípio definido pela doutrina, no seguinte sentido: “(...) denomi- Programas e Projetos correlatos Altera-
namos coesão dinâmica a essa particularidade das normas urbanís- ções de trânsito, despidas de significa-
ticas, a fim de denotar que sua eficácia somente (ou especialmente)
decorre de grupos complexos e coerentes de normas e tem seu tivo impacto na mobilidade urbana, de
sentido transformacionista da realidade” (SILVA, 2008, p. 63).

91
raiz eminentemente técnica, não justifi-
cam prévia apreciação do COMDURB -
Determinação de impacto significativo
dependente de avaliação concreta, não
se admitindo, a priori, assim qualificar,
abstratamente, toda alteração no trânsi-
to da cidade Sentença de improcedência
mantida RECURSO DESPROVIDO.
Diretriz utilizada como fundamento:
Lei 10.257/2001, Art. 2º, II - gestão demo-
crática por meio da participação da po-
pulação e de associações representativas
dos vários segmentos da comunidade
na formulação, execução e acompanha-
mento de planos, programas e projetos
de desenvolvimento urbano.
r Recursos nº 0180585-09.2007.8.26.0000
– Relator Desembargador José Renato
Nalini. Ementa do Acórdão: Ilegitimida-
de ativa ad causam e falta de interesse de
agir – Inadmissibilidade – Ministério Pú-
blico é ator legítimo em feitos a envolver
a tutela dos direitos difusos, coletivos e
individuais homogêneos, dentre os quais
a ordem urbanística e o meio ambiente
– Bem por isso, presente o interesse de
agir – Preliminares rejeitadas Ilegitimi-
dade passiva ad causam – Descabimen-
to – Município que tem papel central na
ordem urbanística – Inteligência do art.
30 da CF/88 e de todo o rol de determi-
nações contidos na Lei nº 10.257/01 – Li-
tisconsórcio necessário com ocupantes
irregulares Inocorrência – Precedentes
jurisprudenciais – Preliminar rejeitada
inépcia da inicial – Inocorrência – Versa
propriamente sobre o descumprimento
de cláusulas de Termo de Ajustamen-
to de Conduta – Pedidos que decorrem
logicamente do fundamento da ação –
Preliminar rejeitada Ação Civil Pública –
Ocupações irregulares em área de risco
– Dever do Município de alojamento dos
ocupantes – Descabida a alegação de
ausência de recursos, na medida em que
92
tal não restou comprovado no feito –
Recursos desprovidos neste ponto Ação
Civil Pública - Ocupações irregulares
em área de risco – Dever do Município
de alojamento dos ocupantes – Alegada
prevalência da discricionariedade admi-
nistrativa – Inadmissibilidade – Conceito
de interesse público, no qual se erige a
discricionariedade, que não se confunde
com interesse do Estado – Recursos des-
providos neste ponto Ação Civil Pública
- Ocupações irregulares em área de ris-
co – Dever do Município de alojamento
dos ocupantes - Direito à moradia digna
que foi erigido como direito fundamen-
tal – Poder Público Municipal que possui
papel central na garantia deste direito,
que possui aplicação imediata, a teor
do art. 5º, §1ª, da CF/88 - Recursos des-
providos neste ponto Ação Civil Pública
- Ocupações irregulares em área de risco
– Dever do Município de alojamento dos
ocupantes – Condenação ao pagamento
de honorários advocatícios ao Ministério
Público – Descabimento – Recursos pro-
vidos neste ponto.
Diretriz utilizada como fundamento: I, V,
VI, VIII, X, XIII, XIV e XV, com destaque para
a defesa do direito à moradia digna en-
quanto componente do direito à cidade
sustentável
Lei 10.257/2001, Art. 2º, incisos:
I – garantia do direito a cidades susten-
táveis, entendido como o direito à terra
urbana, à moradia, ao saneamento am-
biental, à infraestrutura urbana, ao trans-
porte e aos serviços públicos, ao trabalho
e ao lazer, para as presentes e futuras ge-
rações;
Em outros cinco acórdãos percebeu-se
argumentação contrária a tais diretrizes que
compõe a norma geral de Direito Urbanís-
tico.
Destes, dois casos questionaram a consti-
tucionalidade da aplicação da MP 2.220/2001
reafirmada pelo Órgão Especial do TJSP.
Certo que o direito à concessão de uso para
fins de moradia dá cumprimento à diretriz
que trata da “regularização fundiária e urba-
nização de áreas ocupadas por população
de baixa renda mediante o estabelecimento
de normas especiais de urbanização, uso e
ocupação do solo e edificação, consideradas
a situação socioeconômica da população e
as normas ambientais” (Lei 10.257/2001, Art.
2º, XIV) em imóveis públicos.
Em outros três casos a diretriz geral da
Política Nacional de Desenvolvimento Urba-
no também foi desrespeitada, vejamos um
deles:
r Recursos nº 0004193-15.2005.8.26.0477
– Relator Desembargador Roberto Mac
Cracken - 37ª Câmara de Direito Privado.
Ementa do Acórdão: REINTEGRAÇÃO DE
POSSE. Réu que não comprova o exercí-
cio da posse e que alega que, por estar
o imóvel abandonado, passou a possuí-lo
e, assim, a cumprir com sua função social.
Eventual abandono do imóvel não legiti-
ma terceiro a exercer sua posse, mesmo
porque, para se atingir a função social do
imóvel urbano, necessário se faz o cum-
primento das regras estabelecidas em pla-
no diretor municipal, e, somente em caso
de descumprimento, o Município é que
poderá promover atos visando compelir
o seu proprietário a cumprir com a res-
pectiva função social, conforme disposto
no artigo 182 e §§ da CF/88, bem como no
Estatuto da Cidade (Lei n° 10.257/2001),
mas, tal situação não autoriza o terceiro
ao exercício da posse, ainda que o imóvel
seja não edificado, não utilizado ou subu-
tilizado. Recurso não provido.
Neste acórdão chama atenção o enten-
dimento de aplicação o art. 182 CF/88 a
imóvel urbano ocupado para fins de mora-
dia. Vez que o parágrafo 4º deste dispositivo
constitucional trata do imóvel urbano “não
edificado, subutilizado ou não utilizado” e
das sanções que podem ser aplicadas aos
proprietários destes imóveis pelo Município.
Nas áreas ocupadas para fins de moradia,
caso do acórdão mencionado, a Constituição
93
prevê o direito à regularização fundiária nos
termos do art. 183 CF/88 c/c Lei 10.257/2001
pela usucapião, no caso de imóveis privados.
Desconhecer os efeitos jurídicos da posse
para fins de moradia é desconhecer que a
função social da propriedade urbana decor-
re da utilização efetiva da propriedade urba-
na. A posse de fato para fins de moradia gera
direitos, incluindo a prescrição aquisitiva da
usucapião e da concessão de uso, dado que
é ela que efetiva a função social.
O desconhecimento do marco legal jurí-
dico-urbanístico e dos instrumentos da po-
lítica urbana é notório, chegando até a con-
fundir a aplicação dos artigos 182 e 183 da
Constituição Federal. Se a situação fática do
imóvel urbano é desconsiderada, a adequa-
da aplicação do marco legal jurídico-urba-
nístico ao caso concreto é prejudicada.
Gráfico 37 – Referência à natureza do Direito Urbanístico
nos acórdãos estudados
IBDU, 2015 (Data de referência 09/08/2014, Fonte: Portal
@-SAJ/TJSP)
Buscou-se averiguar também a discussão
em juízo sobre a natureza jurídica do Direito
Urbanístico nos acórdãos estudados. Identi-
ficamos que em 31 dos 193 acórdãos ou 16%
houve menção à natureza jurídica da disci-
plina urbanística nas decisões do TJSP.
Observou-se que a reflexão e argumen-
tação jurídica sobre a natureza desta disci-
plina se dá predominantemente nos acór-
dãos em que as Câmaras Reservadas de
Meio Ambiente suscitam conflito negativo
de competência, justificando porque não
seria sua atribuição julgar matérias de Direi-
to Urbanístico. Como no caso do acórdão
da CMA que julgou o recurso nº 0029682-
65.2005.8.26.00532:
(...) A matéria objeto da discussão não en-
volve direitos difusos, coletivos ou indivi-
duais homogêneos diretamente relacio-
nados ao meio ambiente. (...)
A questão não é de natureza ambiental,
é estritamente administrativa, urbanísti-
ca, ante a situação fática da irregularidade
apontada, embora com desdobramentos
que, como quase sempre, podem ter refle-
xos ambientais, mas não se discute dano
ambiental efetivo ou risco de que ocorra.
(...)
Houve argumentação sobre a nature-
za jurídica do Direito Urbanístico também
em alguns acórdãos em que as Câmaras
receberam e julgaram os recursos sobre
a matéria, como o recurso nº 9001172-
43.2009.8.26.05063 remetido da Seção de
Direito Público para a 3ª Câmara de Direito
Privado que o julgou, tratando na natureza
do instituto caracterizado por normas de
interesse público, compulsórias e cogentes,
que conformam o uso da propriedade públi-
ca e privada:
Ressalte-se que a Lei Complementar Mu-
nicipal nº 2.157/07, na hipótese em julga-
mento, com vistas a garantir o bem estar
dos habitantes do município, tornou obri-
gatória a construção e/ou destinação de
vagas para estacionamento de veículos,
tanto para os usos residenciais quanto
para os não residenciais (art. 15).
Neste contexto, assume relevância pon-
2 Ementa: AÇÃO CIVIL PÚBLICA. Regularização de lo-
teamento. Questão ligada ao direito urbanístico, sem reflexo
ambiental direto ou na solução da causa. Matéria que não
se insere na competência desta Câmara Reservada ao Meio
Ambiente. Conflito negativo de competência suscitado.
3 Ementa: APELAÇÃO - Ação Civil Pública - Obrigação
de Fazer - Preliminar: Nulidade da sentença por cerceamento
de defesa - Prova pericial - Desnecessidade - Rejeição. Mé-
rito: Discussão centrada na obrigação da ré construir e/ou
disponibilizar vagas de estacionamento de veículos - Alega-
ção de direito adquirido e ato jurídico perfeito em razão de
concessão de “habite-se” sob a égide da legislação anterior
- Inocorrência - Exigência fundada em Lei Complementar
editada pelo município de Ribeirão Preto (nº 2.157/07), que
não afronta e/ou colide com os direitos assegurados pela ré
nos exatos limites em que concedido o primitivo “habite-se” -
Direito urbanístico que tem por objeto organizar os espaços
habitáveis, de modo a propiciar melhores condições de vida
ao homem na comunidade - Decisão mantida - Preliminar
rejeitada. Recurso improvido.
94
derar que o direito urbanístico tem por
objeto organizar os espaços habitáveis, de
modo a propiciar melhores condições de
vida ao homem na comunidade.
Segundo comentaristas do Estatuto da Ci-
dade (Lei nº 10.257/2001 - Obra Coorde-
nada pelos Professores ODETE MEDAUAR
e FERNANDO DIAS MENEZES DE ALMEI-
DA, RT, 2ª Ed/2004, p. 24/25), “A expressão
estabelece normas de ordem pública e
interesse social, TRIBUNAL DE JUSTIÇA
PODER JUDICIÁRIO São Paulo Apelação
nº 9001172-43.2009.8.26.0506 - Ribeirão
Preto 6 embora pareça redundante, não se
mostra despropositada. Pareceria redun-
dante, pois, tratando-se de normas urba-
nísticas, inseridas no âmbito do Direito
Público, configuram logicamente precei-
tos de ordem pública. No entanto, o le-
gislador talvez quisesse ressaltar e tornar
clara uma nova conformação de direitos
ou de figuras jurídicas classicamente vis-
lumbradas sob o ângulo privado”. (...) “Tais
normas, segundo o parágrafo único do art.
1º, regulam o uso da propriedade urbano
em prol do bem coletivo, da segurança e
do bem-estar dos cidadãos e, ainda, do
equilíbrio ambiental”. (...) “Portanto, o uso
da propriedade urbano não mais se dire-
ciona somente ao interesse do proprietá-
rio; este deve conciliar-se com o interes-
se geral, pois está permeado pela função
social da propriedade, mencionada no
art. 5º, XXIII, da Constituição Federal”.
O Professor JOSÉ AFONSO DA SILVA (in
Direito Urbanístico Brasileiro, Malheiros, 7ª
Ed/2012, p. 60), também citado pelo Minis-
tério Público em suas razões de recurso e
no parecer da d. Procuradoria Geral de Jus-
tiça, leciona: “(...) as normas urbanísticas,
por serem de direito público, são compul-
sórias, cogentes. E são de direito público,
como já vimos, precisamente porque
regulam (regram, normatizam, impõem
modo de agir) uma função pública que é
a atividade urbanística do Poder Público ,
conformando, por outro lado, a conduta
e as propriedades dos particulares a seus
ditames”. [grifamos]
7.3 Papel do Poder Público segundo
o TJSP
A implementação das políticas públicas
urbanas tem papel fundamental da efetiva-
ção do direito à cidade sustentável (art. 2º, I,
Lei 10.257/2001) e direito fundamental à mo-
radia (art. 6º, CF/88). O posicionamento da
Corte Paulista a respeito do papel do Poder
Executivo na implementação e execução
destas políticas ilustra o papel que o Judici-
ário vem desempenhando frente aos desa-
fios para a solução dos conflitos em nossas
cidades.
Neste sentido, na análise da decisão con-
tida nos acórdãos estudados, buscou-se
identificar o papel do Poder Público em re-
lação aos direitos em litígio, segundo os De-
sembargadores Relatores do TJSP.
Gráfico 38 – Referência ao papel do estado na efetivação
do Direito Urbanístico nos acórdãos estudados
IBDU, 2015 (Data de referência 09/08/2014, Fonte: Portal
@-SAJ/TJSP)
Na maioria dos acórdãos (57% ou 111
acórdãos) há referência ao papel do Poder
Público na decisão. Em 42% ou 82 acórdãos
não há menção ao papel do Estado na efeti-
vação do Direito Urbanístico.
Gráfico 39 – Acórdãos estudados quanto à definição de
obrigações do Poder Público relacionadas à política urbana
IBDU, 2015 (Data de referência 09/08/2014, Fonte: Portal
@-SAJ/TJSP)
95
Dos acórdãos do TJSP estudados sobre
Direito Urbanístico a maioria define obri-
gações ao Poder Público na decisão (103
acórdãos ou 53%). Destes na quase absoluta
maioria há referência ao papel do Município
em 101 acórdãos e do Poder Público em ge-
ral em outros 5 acórdãos.
Gráfico 40 – Posição quanto à discricionariedade estatal
nos acórdãos estudados
IBDU, 2015 (Data de referência 09/08/2014, Fonte: Portal
@-SAJ/TJSP)
Na maioria dos acórdãos não externa-se
posição quanto à discricionariedade admi-
nistrativa relativa à matéria urbanística sob
judice.
Naqueles acórdãos em que o TJSP se po-
sicionou sobre a discricionariedade estatal,
em 79 acórdãos ou cerca de 41% o Tribunal
entendeu que não há discricionariedade do
Poder Público em relação à obrigação de fa-
zer relacionada ao Direito Urbanístico, e em
um menor número de casos (10 acórdãos
ou 5%) entendeu que há sim discricionarie-
dade.
Vale conhecermos os argumentos utili-
zados pelo TJSP para definir obrigações de
fazer ao Poder Público.
A aplicabilidade imediata do direito fun-
damental à moradia (art.6º, CF/88), o interes-
se público não se confundir com o interesse
estatal e a não comprovação da ausência de
recursos foram apontadas pelo TJSP como
motivações que fundamentam o Judiciário
Paulista compelir o Poder Público Municipal
a atuar, nos seguintes termos:
rRecursos nº 0180585-09.2007.8.26.0000
– Relator Desembargador José Renato
Nalini. Ementa do Acórdão: Ilegitimidade
ativa ad causam e falta de interesse de agir
– Inadmissibilidade – Ministério Público é
ator legítimo em feitos a envolver a tutela
dos direitos difusos, coletivos e individuais
homogêneos, dentre os quais a ordem ur-
banística e o meio ambiente – Bem por
isso, presente o interesse de agir – Preli-
minares rejeitadas Ilegitimidade passiva ad
causam – Descabimento – Município que
tem papel central na ordem urbanística –
Inteligência do art. 30 da CF/88 e de todo
o rol de determinações contidos na Lei
nº 10.257/01 – Litisconsórcio necessário
com ocupantes irregulares Inocorrência
– Precedentes jurisprudenciais – Prelimi-
nar rejeitada inépcia da inicial – Inocor-
rência – Versa propriamente sobre o des-
cumprimento de cláusulas de Termo de
Ajustamento de Conduta – Pedidos que
decorrem logicamente do fundamento da
ação – Preliminar rejeitada Ação Civil Pú-
blica – Ocupações irregulares em área de
risco – Dever do Município de alojamento
dos ocupantes – Descabida a alegação de
ausência de recursos, na medida em que
tal não restou comprovado no feito – Re-
cursos desprovidos neste ponto Ação Civil
Pública - Ocupações irregulares em área
de risco – Dever do Município de aloja-
mento dos ocupantes – Alegada prevalên-
cia da discricionariedade administrativa –
Inadmissibilidade – Conceito de interesse
público, no qual se erige a discricionarie-
dade, que não se confunde com interesse
do Estado – Recursos desprovidos neste
ponto Ação Civil Pública - Ocupações ir-
regulares em área de risco – Dever do
Município de alojamento dos ocupantes
- Direito à moradia digna que foi erigido
como direito fundamental – Poder Públi-
co Municipal que possui papel central na
garantia deste direito, que possui aplicação
imediata, a teor do art. 5º, §1ª, da CF/88 -
Recursos desprovidos neste ponto Ação
Civil Pública - Ocupações irregulares em
área de risco – Dever do Município de alo-
jamento dos ocupantes – Condenação ao
pagamento de honorários advocatícios ao
Ministério Público – Descabimento – Re-
cursos providos neste ponto.
Trechos do voto do relator:
“Frise-se, ademais, que a Lei Federal n°
10.257/01 - o Estatuto da Cidade - foi cla-
ro em incluir o direito à cidade como ele-
mento de uma ordem urbanística passível
de tutela judicial coletiva, através do ins-
trumento do qual lançou mão o parquet.
Da mesma forma, reveste-se de legítimo
interesse de agir. Viu-se obrigado a acionar
o Estado-juiz para compelir a Administra-
96
ção local a fazer aquilo que é seu dever
de ofício. O instrumento de que se valeu
o Parquet está previsto no ordenamento
como a via adequada à obtenção do bem
da vida de interesse de toda a comunida-
de.”
“Não comprova o Município que não dis-
põe de numerário suficiente para o cum-
primento das ordens emanadas na senten-
ça, das quais não pode se escusar com o
argumento retórico da reserva do possível.
Não se pode olvidar que a Norma Fundan-
te não é um texto composto de promes-
sas inatingíveis. É uma Constituição Diri-
gente, com um preâmbulo que delineiam
e vinculam a atuação de todas as esferas
da Administração Pública. E, compreendi-
do o direito à moradia digna como direito
fundamental, há que se atender à regra de
art. 5o , § Io , 12 BINENBOJM, Gustavo. Te-
mas de Direito Administrativo e Constitu-
cional artigos e pareceres. Rio de Janeiro:
Renovar, 2008, p. 09. APELAÇÃO CÍVEL N°
994.07.180585-2 - SÃO PAULO - VOTO N°
17.263 PODER JUDICIÁRIO TRIBUNAL DE
JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO SE-
ÇÃO DE DIREITO PÚBLICO CÂMARA RE-
SERVADA AO MEIO AMBIENTE para o qual
“As normas definidoras dos direitos e ga-
rantias fundamentais têm aplicação ime-
diata”.
Quanto aos loteamentos urbanos irregu-
lares e clandestinos, as obrigações do Mu-
nicípio promover o ordenado uso e ocupa-
ção do solo e a fiscalização foram firmadas
pelo TJSP. O Tribunal também afastou a
argumentação de ausência de recursos e
afirmou que a expedição das licenças urba-
nística é ato vinculado e não discricionário.
Vejamos:
rRecursos nº 0032158-38.2011.8.26.0224–
Relator Desembargador Leonel Costa - 5ª
Câmara de Direito Público. Ementa do
Acórdão: AÇÃO CIVIL PÚBLICA Direito
Urbanístico Loteamento Irregular em área
pública A responsabilidade do Município
decorre não só do fato de ser pública a
área loteada clandestinamente, mas, tam-
bém, do seu dever constitucional de pro-
mover o adequado e regular ordenamen-
to urbano e manter o padrão urbanístico,
conforme disposto no artigo 182 e seguin-
tes da CF/88, bem como no artigo 4º e 18,
da Lei 6.766/79 Sentença de Procedência
que merece reforma apenas quanto ao
prazo para implementação das obras e de-
mais ajustes. Recurso oficial e de apelação
parcialmente providos.
Trecho do voto do relator:
“Muito embora seja conhecido o déficit or-
çamentário dos municípios, não há como,
nos tempos de hoje, avalizar a conduta
desidiosa de seus administradores que, a
pretexto da ausência de fundos e/ou exis-
tência de infindáveis outras prioridades
administrativas, permitem a ocupação ir-
regular do solo local.”
rRecursos nº 9064691-31.2004.8.26.0000
– Relator Desembargador Osni de Souza -
8ª Câmara de Direito Público. Ementa do
Acórdão: Apelação Cível. Ação civil pú-
blica. Loteamento irregular. Execução de
parcelamento de solo sem observância
das normas legais, omitindo-se o muni-
cípio do seu dever de fiscalização (Lei nº
6.766/79). Preliminar de impossibilidade ju-
rídica do pedido afastada. Admissibilidade
de pedidos cumulados em sede de ação
civil pública. Prescrição, ademais, inocor-
rida. Controvérsia de Direito Urbanístico,
enquanto aspecto do Direito Ambiental.
Danos permanentes e contínuos, a reno-
var o direito à propositura de ação. Discri-
cionariedade administrativa que não obsta
a possibilidade de condenação do Muni-
cípio. Precedentes. Prova pericial que de-
monstra a criação de loteamento irregular,
com desvio de utilização do solo. Descum-
primento, pela Administração municipal,
do dever de controle do uso, ocupação
e parcelamento do solo (artigo 30, inciso
VIII, da Constituição Federal). Instituição
de loteamento regular e dotado de infra-
estrutura adequada que constitui obriga-
ção essencial do empreendedor. Sentença
de procedência mantida, excluindo-se a
condenação na verba honorária. Recurso
provido em parte.
Trecho do voto do relator:
“Não vinga, tampouco, o argumento da
discricionariedade administrativa a obstar
a possibilidade de condenação do Muni-
cípio: é ressabido que não há discriciona-
riedade do administrador frente a direitos
consagrados constitucionalmente”.
rRecursos nº 0012087-14.2009.8.26.0053
– Relator Desembargador Coimbra Schmi-
dt - 7ª Câmara de Direito Público. Ementa
do Acórdão: AÇÃO CIVIL PÚBLICA. Direito
urbanístico. 1. O direito de protocolo as-
segurado pelo art. 242 da LM 13.885/04,
97
de São Paulo, não alcança projeto subs-
titutivo apresentado em sua vigência. 2.
Encontrando-se a edificação em descon-
formidade com as novas posturas edi-
lícias, seria o caso de reposição do statu
quo ante, mediante demolição do que foi
construído em desconformidade com o
zoneamento local. 3. A alienação de ex-
pressivo número de unidades antes da
revogação administrativa do alvará indevi-
damente concedido, entretanto, impede a
execução da obrigação de fazer, sob pena
de se deixar à míngua grande contingen-
te de adquirentes de boa-fé. Incidente o
art. 461 do CPC, é convertida em perdas e
danos, cuja quantificação deverá ter lugar
em artigos de liquidação. 4. Ação julgada
parcialmente procedente. Recursos par-
cialmente providos, exclusivamente para
revogar a ordem demolitória.
Trechos do voto do relator:
“As licenças, como atos administrativos
vinculados, devem obedecer prévios re-
quisitos legais, de maneira que somente
podem ser expedidas quando observadas
todas as normas legais, inclusive por se
tratar de ato de controle”
Mesmo não sendo o entendimento ma-
joritário encontrado nos acórdãos de Direito
Urbanístico do TJSP estudados, há ainda en-
tendimentos4 de que haveria discricionarie-
dade estatal relacionada à matéria urbanísti-
ca. E que ir contra ela configuraria violação
da independência e autonomia entre os po-
deres da República (art. 2º, CF/88).
4 Recursos nº 0252542-65.2010.8.26.0000 – Relator Desem-
bargador Coimbra Schmidt - 7ª Câmara de Direito Público.
Ementa do Acórdão: AÇÃO CIVIL PUBLICA. Direito urbanísti-
co e política pública habitacional. Pretender ditar à Adminis-
tração a forma pela qual desenvolverá determinada política
social, no concernente à guarida de famílias que sofreram
reintegração de posse, envolve inadmissível intromissão na
discricionariedade da Administração, com consequente vio-
lação do art. 2o da CR. Notadamente quando se pretende
condicionar execução de sentença passada em julgado.
Ação julgada improcedente. Sentença confirmada. Recurso
não provido.
7.4 Formas de solução de conflitos
sobre Direito Urbanístico
Ao analisar os acórdãos do TJSP sobre o
Direito Urbanístico, buscou-se identificar o
papel da Jurisdição para os Desembargado-
res Relatores dos acórdãos estudados, bem
como averiguar os mecanismos e modos de
solução de conflito considerados e pratica-
dos pelo Tribunal Paulista para o julgamento
da lide.
No tocante à função do Poder Judiciário
segundo os magistrados que proferiram os
acórdãos, em quase 90% ou em 169 dos 193
acórdãos estudados não houve qualquer
referência expressa sobre o papel da Juris-
dição. Sendo majoritária a ausência de re-
flexão sobre a missão do Tribunal no caso
julgado.
Gráfico 41 – Papel do Poder Judiciário segundo os acór-
dãos estudados
IBDU, 2015 (Data de referência 09/08/2014, Fonte: Portal
@-SAJ/TJSP)
Em 24 acórdãos ou menos de 13% houve
alguma reflexão por parte do Desembarga-
dor Relator sobre a função do Poder Judici-
ário na solução da lide. Destes, em 14 acór-
dãos fez-se menção à função pacificadora
da Jurisdição, e em outros 10 destacou-se o
seu papel na segurança das relações jurídi-
cas ou outro argumento calcado na prima-
zia do formalismo e da dogmática jurídica.
Nos modos de solução de conflitos iden-
tificados nos acórdãos, identificou-se de for-
ma predominante o Tribunal sendo provo-
cado por particulares para corrigir a atuação
estatal, definindo obrigações de não fazer,
como por exemplo vedando a cobrança do
IPTU progressivo para fiscal sem o prévio
98
atendimento dos requisitos legais (previsão
das áreas no Plano Diretor, existência de lei
específica e prévia notificação dos proprietá-
rios de imóveis vazios para o parcelamento,
edificação, utilização compulsória).
Em seguida, acórdãos que reconhecem
direitos como à regularização fundiária e
urbanística, em loteamentos urbanos, em
ações de usucapião (em ação própria ou
como matéria de defesa de ações de rein-
tegração de posse), foram os de maior inci-
dência.
Nos casos de conflito entre direitos, in-
cluindo direitos fundamentais, como direito
à moradia e meio ambiente, ou ainda direito
à moradia e direito à propriedade, observa-
mos que a argumentação jurídica sobre a
prevalência de um direito sobre o outro é
mais recorrente do que a ponderação entre
os direitos envolvidos.
É possível identificar, por exemplo, que
muitas vezes diante de direitos contrapostos
argumentações que primam pelo formalis-
mo processual recorrem à prevalência de
um direito sobre o outro para a solução do
conflito.
Certo que a supressão de um direito fun-
damental em nome de outro, não é forma
de solucionar o conflito de fato, mas muitas
vezes de acirrá-lo.
Ilustra esta forma de decidir o acór-
dão da 19ª Câmara de Direito Privado do
TJSP (Apelação com revisão nº: 0052406-
15.2011.8.26.0001, de 12/08/2015), que en-
tendeu pela prevalência do direito à celeri-
dade processual em detrimento da função
social da propriedade urbana e do acesso à
justiça, ao suscitar a inconstitucionalidade
do registro da sentença da usucapião alega-
da como matéria de defesa. Dentre os argu-
mentos apresentados na decisão, o Desem-
bargador Relator Ricardo Pessoa de Mello
Belli afirmou:
(...) esquecem-se de que a jurisdição, a par
de servir à pacificação social, presta-se,
antes de tudo, a conferir segurança às re-
lações jurídicas e que a admissão de am-
pliação procedimental de tal magnitude,
no âmbito de ação petitória ou possessó-
ria, conturbaria em muito o processamen-
to da causa, provocando demasiada de-
mora na prestação da tutela jurisdicional
reclamada pelo autor e, de conseguinte,
abrindo portas largas a todo tipo de chi-
cana. (...) [grifamos].
Este acórdão ilustra a relevância da aná-
lise do discurso e das palavras de valor utili-
zadas nas decisões judiciais como objeto de
análise.
A expressão “chicana” no jargão jurídico
trata de uma manobra para dificultar o an-
damento de um processo. Verifica-se que
o Desembargador Relator Ricardo Pessoa
entendeu pela prevalência do princípio da
celeridade processual ao direito à moradia
no caso. As expressões grifadas revelam que
não houve um exercício de ponderação en-
tre os direitos envolvidos, mas sim escolha
por um em detrimento do outro. Foram uti-
lizadas palavras de valor para qualificar de
forma negativa os mecanismos de acesso à
justiça e de garantia da segurança jurídica da
posse previstos em lei.
Por outro lado, em um menor conjunto
dos acórdãos estudados, verificou-se que
fundamentações que tratam do papel da Ju-
risdição com foco na pacificação social são
as que mais utilizaram da ponderação entre
os direitos fundamentais envolvidos, para a
solução dos conflitos urbanos. Nestes casos,
a aplicação dos princípios da proporcionali-
dade e razoabilidade, busca apenas restrin-
gir, mas nunca sacrificar um dos direitos en-
volvidos.
A própria decisão (recurso nº 0191412-
69.2013.8.26.0000) do Órgão Especial do
99
Tribunal de Justiça de São Paulo, que com
fundamento do voto do Relator Designado
Grava Brazil negou a Arguição de Inconsti-
tucionalidade acima citada é um exemplo.
Afirmou-se a constitucionalidade da se-
gunda parte do art. 13, da Lei nº 10.257, de
10/07/2001 (Estatuto da Cidade), consideran-
do que previsão de celeridade processual,
não teve o intuito de garantir um processo
rápido em detrimento de outros princípios
constitucionais, respeitando o objetivo de
diminuir a desigualdade social e atender à
função social da propriedade, facilitando aos
mais pobres seu acesso à justiça:
Definitivamente essa solução não se amol-
da à ordem constitucional, que se volta a
um contexto maior, que privilegia o Estado
Democrático, destinado a assegurar, den-
tre outros, “o exercício dos direitos sociais
e individuais... a igualdade e a justiça como
valores supremos de uma sociedade fra-
terna, pluralista e sem preconceitos, fun-
dada na harmonia social...”1.
Por isso, penso que a hipótese não é de
reconhecimento da inconstitucionalidade,
mas de típica situação de interpretação
conforme. Isso porque, ao apurar-se a in-
constitucionalidade, é preciso considerar a
Constituição como um todo, e não apenas
suas normas e princípios isoladamente.
(...)
Assim, foi com o intuito de diminuir a de-
sigualdade social e atender à função so-
cial da propriedade, facilitando aos mais
pobres seu acesso, que o poder consti-
tuinte cuidou, expressamente, de tratar
sobre a ‘Política Urbana’ em seus artigos
182 e 183, posteriormente regulamenta-
dos pela Lei 10.257/2001, cuja redação dos
respectivos caputs é a seguinte:
(...)
Importante consignar que a repetição
quase idêntica do caput do artigo 183, da
Carta Maior, na Lei nº 10.257/2001 (arti-
go 9º) e no Código Civil de 2002 (artigo
1.240), reforça ainda mais o objetivo de re-
gularização fundiária e garantia do direito
fundamental à moradia para a população
de baixa renda. Por isso, não é à toa que a
modalidade de usucapião especial urbana
se diferencia das demais, possuindo prazo
prescricional aquisitivo reduzido (5 anos),
limitando quem poderá usucapir (não
pode ser proprietário de outro imóvel rural
ou urbano) e o tipo de imóvel a ser usuca-
pido (urbano, área de até 250m², utilizado
para moradia).
E é com mira na função social da proprie-
dade e na redução da desigualdade social
que a lei regulamentadora nº 10.257/2001,
em seu artigo 13, prevê que a usucapião
especial urbana possa “ser invocada como
matéria de defesa, valendo a sentença que
a reconhecer como título para registro no
cartório de imóveis.”, de modo a facilitar o
acesso à primeira moradia pelos hipossu-
ficientes.
Nesse foco, o questionamento da in-
constitucionalidade da aplicação literal do
mencionado artigo afigura-se, respeitado
o entendimento em contrário, como um
pensamento isolado do contexto consti-
tucional, dando à forma ou às solenida-
des processuais maior importância que o
fim almejado pelo constituinte. É preciso,
então, procurar solução adequada tanto
ao devido processo legal e à razoável du-
ração do processo, quanto à concretiza-
ção dos ideais constitucionais de função
social da propriedade e de redução das
desigualdades sociais, presentes nos arti-
gos 182 e 183 da Constituição Federal.
(...)
A demora não traria, data venia, prejuízo
de grande dimensão, e vale lembrar que
o legislador, quanto à previsão de celeri-
dade processual, não teve o intuito de ga-
rantir um processo rápido em detrimento
de outros princípios constitucionais. O es-
copo do comando constitucional é evitar
delongas injustificadas.
(...)
Assim, a fim de se cumprir o devido pro-
cesso legal, seria suficiente trazer ao pro-
cesso todos os interessados, encerrando
de vez qualquer litígio sobre o imóvel e
garantindo sem reservas a propriedade (se
ela for reconhecida) ao réu usucapiente.
Não haveria prejuízo à razoável duração
do processo porque, embora este passasse
a demorar mais do que originalmente de-
mora uma ação petitória ou possessória,
as vantagens de uma solução segura e de-
finitiva compensariam ao autor a espera.
Prejuízo verdadeiro seria declarar inconsti-
tucional um dispositivo cuja função é con-
cretizar outros princípios e ideais consti-
100
tucionais - a função social da propriedade
e a igualdade social - quando é possível
adotar solução menos radical, mais bené-
fica, definitiva e de acordo com os prin-
cípios que estariam sendo desrespeitados.
[grifamos]
Neste exemplo, o acórdão do Órgão Es-
pecial do TJSP, combate o formalismo que
“dá à forma ou às solenidades processuais
maior importância que o fim almejado pelo
constituinte” (trecho da decisão).
Quanto aos mecanismos de solução de
conflitos, verificou-se em menos de 10% dos
193 acórdãos estudados houve menção a
vistorias na área em litígio ou realização de
perícias no processo judicial.
A argumentação sobre a realidade urba-
na sobre a qual o TJSP está se posicionando
muitas vezes não é feita. Percebeu-se tam-
bém que na maioria das vezes a caracteriza-
ção da situação urbanística e ambiental das
lides e bens jurídico envolvidos não é feita.
De outro lado, predomina a argumentação
abstrata sobre a lei em tese, sem relacioná-
-la a aspectos probatórios presentes no pro-
cesso judicial e fatos concretos sob judice.
Fatores que dificultam inclusive a adequada
aplicação das normas aos fatos.
Percebe-se que a excessiva demanda
processual e a preocupação com a celeri-
dade ou distribuição do processo judicial da
Câmara em que se encontra, muitas vezes
prejudica o julgamento de mérito e qualida-
de das decisões analisadas. E por vezes, sua
efetividade e o próprio papel do Poder Judi-
ciário na realização da justiça.
Neste sentido é bastante recorrente a uti-
lização do artigo 252 do Regimento Interno
do TJSP que dispõe que ”Nos recursos em
geral, o relator poderá limitar-se a ratificar
os fundamentos da decisão recorrida, quan-
do, suficientemente motivada, houver de
mantê-la”. Casos em que, são reiterados os
argumentos da decisão de 1ª instância e não
é feira qualquer nova análise sobre o mérito
recursal.
Para além dos 193 acórdãos selecionados
para estudo, identificamos outros que mere-
cem ser citados por contribuírem para definir
procedimentos adequados para a prevenção
de conflitos fundiários urbanos coletivos.
Um deles é do próprio Tribunal Paulista,
que em sintonia com recomendação do
TJSP para processos que tem por objeto
grandes desocupações, definiu providências
efetivas para a conciliação e mediação do
conflito.
O acórdão proferido é paradigmático na
medida em que sustou os efeitos da ante-
cipação de tutela concedida para a deso-
cupação da área por milhares de famílias,
determinando a realização de audiência de
conciliação que contemple a presença das
partes e dos órgãos públicos envolvidos no
conflito. Se trata de área urbana utilizada
para fins de moradia que é propriedade da
massa falida da Empresa SOMA no municí-
pio de Sumaré. No caso também é relevante
a decisão quanto à ilegitimidade do Minis-
tério Publico para a proteção de imóvel de
propriedade privada, gravado com dívidas
fiscais, desocupado e ocioso há décadas, em
detrimento da realização da justiça social e
defesa da ordem urbanística que também
se pauta pela efetivação da função social da
propriedade
rRecursos nº 2005658-83.2014.8.26.0000
– Relator Desembargador Marcelo Semer
- 10ª Câmara de Direito Público. Ementa
do Acórdão: AGRAVO DE INSTRUMENTO
AÇÃO CIVIL PÚBLICA OCUPAÇÃO IRRE-
GULAR DE ÁREA URBANA INGRESSO DA
DEFENSORIA PÚBLICA EM DEFESA DOS
OCUPANTES POSSIBILIDADE. Afastadas as
matérias preliminares de intempestividade
e descumprimento do artigo 526 do CPC.
No mérito, legitimidade da Defensoria Pú-
101
blica para a tutela de interesses difusos e
coletivos. Inteligência dos artigos 5º, VI,
alíneas “b” e “g”, da LCE nº 988/06 e 5º, II, da
Lei Federal nº 7.347/85. Decisão reforma-
da. Recurso provido. AÇÃO CIVIL PÚBLI-
CA DIREITO URBANÍSTICO LIMINAR DE
DESOCUPAÇÃO QUE NÃO PODE SERVIR
COMO SUBSTITUTIVO DE REINTEGRA-
ÇÃO DE POSSE NÃO CUMPRIDA PELO
PROPRIETÁRIO NÚMERO ELEVADO DE
FAMÍLIAS AUDIÊNCIA DE CONCILIAÇÃO
PARA INTEGRAR PODERES PÚBLICOS NA
SOLUÇÃO DO CONFLITO E REALOCA-
ÇÃO DE MORADORES. Indisfarçável natu-
reza possessória da demanda. Ausência de
determinação de qualquer medida de ca-
ráter urbanístico ou de resguardo ambien-
tal, tentativa de regularização fundiária ou
negociação para a própria desocupação.
Despejo indiscriminado e sem destino de
milhares de pessoas que não resolve os
problemas urbanísticos e ambientais a que
a ação civil pública se propôs a evitar. Ine-
xistência de interesse de agir para a deso-
cupação, já determinada em ação posses-
sória. Ilegitimidade do Ministério Publico
para a proteção de imóvel de propriedade
privada, gravado com dívidas fiscais, deso-
cupado e ocioso há décadas. Responsabi-
lidade municipal de tutela dos terrenos e
edifícios urbanos, nos termos dos artigos
182 da CF e 5º do Estatuto das Cidades.
Impossibilidade de dissociação do direito
à moradia do sentido de sustentabilida-
de da cidade, nos termos do art. 2º, I, Lei
10.257/01. Decisão reformada. Agravo pro-
vido para sustar os efeitos da antecipação
de tutela concedida para a desocupação,
com determinação.
Trecho do acórdão:
“O despejo indiscriminado e sem destino
das milhares de pessoas, assim, tende a
não resolver os problemas urbanísticos e
ambientais a que a ação se propôs a evi-
tar, não servindo a antecipação de tutela,
tal como deferida, de cautela efetiva aos
interesses postulados na ação civil pública.
O Judiciário não pode, de outro lado,
abrir mão de sua função pacificadora, ins-
tado a resolver não apenas os processos
que lhe chegam às mãos, como também
os conflitos que fundamentam as lides.
Neste sentido é que se deu a concessão
do efeito ativo deste agravo de instru-
mento que não só permitiu que a De-
fensoria Pública interviesse na qualidade
de assistente diante da legitimidade para
a tutela de interesses coletivos que hoje
assume, e da notoriedade de que os inte-
resses em discussão se dão por pessoas
hipossuficientes como sustou a ordem
de desocupação, viabilizando inclusive
a articulação da própria Defensoria com
órgãos públicos para a inserção das famí-
lias em programas habitacionais conside-
rando, ademais, manifestações no mesmo
sentido de órgãos públicos colacionadas
no agravo.
Tudo isso na convicção de que tanto o
direito à moradia, quanto a dignidade hu-
mana são valores que diante do expresso
regramento constitucional não podem ser
relegados a um plano secundário, pois a
consequência do abrupto desalojar das
famílias, no caso, tenderia a ser mais pre-
judicial para o balanço dos direitos envol-
vidos, do que a providência que se plei-
teou pretensamente pela defesa da ordem
urbanística.
Considerando que a desocupação como
antecipação de tutela é medida a que pro-
cessualmente falece o interesse de agir no
quesito necessidade, por já existir ordem
judicial no mesmo sentido, e no quesito
adequação, pela natureza eminentemen-
te satisfativa de que se reveste no pedido
inicial tenho, ademais, que não há como
mantê-la em vigor neste momento.
Isto porque a urgência na retirada das fa-
mílias, sem a procura de mecanismos de
realocação condigna, e antes da realiza-
ção de qualquer medida preparatória ou
regularizadora de cunho urbanístico e
ambiental, circunscreveria o pleito exclu-
sivamente na indevida seara possessória,
em relação à qual, repita-se, falece legiti-
midade ao Ministério Público.
De outro lado, a necessidade de que o
próprio poder público dimensione a pos-
sibilidade de intervenção no imóvel (em
consideração à plêiade de créditos tribu-
tários envolvidos) para eventual regulari-
zação fundiária, ou ainda a recolocação
alternativa das famílias, com inserção em
programas habitacionais que permitam
equacionar o racional aproveitamento do
solo, sem malferir o direito à moradia, exi-
gem provimento do agravo, nos termos
do pedido.
Pelo meu voto, portanto, dou provimen-
to ao agravo para permitir o ingresso da
Defensoria Pública como assistente e
mantenho definitiva a medida liminar para
102
sustar os efeitos da antecipação de tutela
concedida para a desocupação, determi-
nando, ainda, a realização de audiência
de conciliação que contemple a presença
das partes e dos órgãos públicos envol-
vidos no conflito (Ministério das Cidades,
CDHU, Secretaria do Estado da Justiça,
Prefeitura Municipal, Ministério Público,
Defensoria Pública, Massas Falidas e ad-
vocacia dos moradores), sem prejuízo de
que, mostrando-se necessário e conve-
niente, a critério do juízo, seja o feito sus-
penso por prazo determinado, para con-
clusão das negociações eventualmente
encaminhadas. [grifamos]
Outro importante precedente jurispru-
dencial é o acórdão do Superior Tribunal de
Justiça que julgou mandado de segurança
nº 48.316 em 17 de setembro de 2015.
O STJ definiu que face à indeterminação
do modus operandi a ser adotado no caso
da desocupação da área urbana por milha-
res de famílias é cabível a interposição de
Mandado de Segurança. Ação cabível para
exigir das autoridades (Governador do Esta-
do de Minas Gerais e Comandante Geral da
Polícia Militar de Minas Gerais) as garantias
de que serão cumpridas as medidas legais
e administrativas vigentes para salvaguardar
os direitos e garantias fundamentais das pes-
soas que serão retiradas.
rRECURSO EM MANDADO DE SEGU-
RANÇA Nº 48.316 - MG (2015/0106718-5)
– Relator Ministro OG FERNANDES. Emen-
ta do Acórdão: PROCESSUAL CIVIL E AD-
MINISTRATIVO. RECURSO EM MANDADO
DE SEGURANÇA. OCUPAÇÃO DO ISIDO-
RO. CUMPRIMENTO DE ORDEM DE REIN-
TEGRAÇÃO DE POSSE. PRETENSÃO DE
OBSERVÂNCIA DE DIRETRIZES E NORMAS
ATINENTES AOS DIREITOS HUMANOS.
EFEITOS NATURAIS DA DECISÃO DE DE-
MANDA INDIVIDUAL SOBRE TERCEIROS.
POSSIBILIDADE. ILEGITIMIDADE ATIVA
AFASTADA. INCOMPETÊNCIA DO ÓRGÃO
PROLATOR. NULIDADE DO ACÓRDÃO.
CORRETA INDICAÇÃO DO GOVERNADOR
DO ESTADO E DO COMANDANTE-GERAL
DA PMMG COMO AUTORIDADES SUPOS-
TAMENTE COATORAS. INTERESSE PRO-
CESSUAL. EXISTÊNCIA. INDEFERIMENTO
DA EXORDIAL PELA CORTE DE ORIGEM.
TEORIA DA CAUSA MADURA. INAPLICA-
BILIDADE.
1. Além da coisa julgada, que só opera en-
tre as partes litigantes, a sentença pode
gerar, indiretamente, consequências na
esfera jurídica de terceiros, favorecendo-
-os ou prejudicando-os, conforme o caso.
2. É o que ocorre no mandamus em aná-
lise. Embora impetrado por apenas qua-
tro moradores da comunidade de 30.000
(trinta mil) pessoas, sobre a qual recai uma
ordem de reintegração de posse, a segu-
rança pretendida - exigir do Estado o cum-
primento de determinadas normas e dire-
trizes atinentes aos direitos humanos, no
procedimento de remoção - surtirá efeitos
naturais sobre toda aquela coletividade.
3. Não há falar, portanto, em utilização do
mandado de segurança individual como
sucedâneo de demanda coletiva, razão
pela qual não se deve acolher a preliminar
de ilegitimidade ativa arguida pelo recor-
rido.
4. Em se tratando de mandado de segu-
rança, o critério para fixação da compe-
tência é estabelecido em razão da função
ou da categoria funcional da autoridade
indicada como coatora (ratione auctori-
tatis). No caso, apontado como coator o
Governador do Estado de Minas Gerais, fir-
mada está a competência do Órgão Espe-
cial do respectivo Tribunal de Justiça para
o deslinde da causa, a teor do disposto no
art. 33, I, “d”, do RITJMG.
5. Assim, competia ao Órgão Especial do
TJ/MG - e não à Sexta Câmara Cível, como
de fato ocorreu - processar e julgar o feito,
inclusive, se fosse o caso, para denegar a
segurança sem resolução do mérito, ante
suposta inadequação da via eleita e a au-
sência de interesse processual. Nulidade
do acórdão recorrido, por incompetência
do órgão julgador.
6. O mandado de segurança não foi ajui-
zado contra a requisição das medidas
policiais para apoiar o cumprimento de
mandado de despejo, mas, com o fito de
prevenir ilegalidades, abusos e o uso da
violência pelo Estado no cumprimento da
ordem judicial.
7. Esta Corte Superior e o Supremo Tribu-
nal Federal já tiveram oportunidade de se
manifestarem no sentido de que o prin-
cípio da proporcionalidade tem aplicação
em todas as espécies de atos dos pode-
res constituídos, vinculando o legislador,
o administrador e o juiz: STJ, IF 111/PR,
103
Rel. Ministro Gilson Dipp, Corte Especial,
julgado em 1º/7/2014, REPDJe 6/8/2014,
DJe 5/8/2014; STJ, IF-92/MT, Rel. Ministro
Ministro Fernando Gonçalves, Corte Es-
pecial, julgado em 5/8/2009; STF, IF 2915,
Rel. Ministro Marco Aurélio, Rel. p/ Acórdão
Ministro Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJ
28/11/2003.
8. O juízo de proporcionalidade a ser re-
alizado quanto ao modo de intervenção
policial não recai no Judiciário, mas na
hierarquia da Corporação, em cujo topo
se encontram o Governador do Estado e,
subordinado a ele, o Comandante-Geral.
Tanto assim que estes agentes públicos e
a cadeia de comando que deles se origina
- e não o magistrado - responderão por
eventuais excessos, na medida de sua cul-
pabilidade.
9. Ausente, portanto, qualquer anomalia
na indicação do Governador e do Coman-
dante-Geral como supostamente coato-
res, uma vez que a eles se atribui possível
ameaça de lesão a direito líquido e certo
dos demandantes.
10. Ao contrário do que asseverou o Tri-
bunal de Justiça mineiro, o writ não
busca provimento inócuo e genérico. A
matéria posta em discussão envolve a
proteção dos direitos à dignidade da pes-
soa humana, especialmente no tocante à
integridade física, à segurança e à mora-
dia, consoante o disposto nos arts. 17 do
Pacto Internacional dos Direitos Civis e
Políticos, 16 da Convenção dos Direitos
das Crianças e 6º da Constituição Federal.
11. Para a implementação desses postula-
dos, existem recomendações do Escritório
de Direitos Humanos de Minas Gerais, ins-
tituído pelo Decreto estadual n. 43.685/03,
a Lei estadual n. 13.053/98, e a Diretriz para
Prestação de Serviços de Segurança Pú-
blica 3.01.02/2011-CG da Polícia Militar do
Estado de Minas Gerais, que tratam de pro-
cedimentos específicos voltados a opera-
ções de desocupação de imóveis.
12. Não raro, porém, a despeito de toda
normatização e do preparo da digna Polí-
cia Militar, tais medidas, quando atingem
avultada população - na espécie dos au-
tos, trata-se de 30.000 (trinta mil) assenta-
dos -, vêm desacompanhadas da atenção
devida à dignidade da pessoa humana e,
com indesejável frequência, geram atos
de violência. Por essa razão, a Suprema
Corte e o STJ, nos precedentes mencio-
nados, preconizam que o uso da força re-
quisitada pelo Judiciário deve atender ao
primado da proporcionalidade.
13. Constituído esse quadro, exsurge o
interesse processual dos impetrantes,
cujo pleito mandamental consiste em
exigir, das autoridades apontadas na ini-
cial, garantias de que serão cumpridas as
medidas legais e administrativas vigentes
para salvaguardar os direitos e garantias
fundamentais das pessoas que serão re-
tiradas. E a indeterminação do modus
operandi a ser adotado no caso em tela
consubstancia, ao menos em tese, prova
pré-constituída do direito alegado.
14. Embora insubsistentes os óbices pro-
cessuais levantados pela Corte de origem
ao conhecimento do mandado de segu-
rança, não é possível ao STJ prosseguir no
julgamento de recurso ordinário quando o
mandado de segurança foi denegado sem
resolução do mérito por indeferimento da
petição inicial. Isso porque é inaplicável,
nesta sede recursal, a teoria da causa ma-
dura, prevista no art. 515, § 3º, do Código
de Processo Civil.
15. Recurso ordinário em mandado de se-
gurança a que se dá provimento para anu-
lar o acórdão de e-STJ, fls. 517/533, em ra-
zão da incompetência do órgão julgador,
e, por conseguinte, determinar o retorno
dos autos ao Tribunal de Justiça do Esta-
do de Minas Gerais, a fim de que prossiga
no julgamento da ação mandamental, em
observância ao disposto no art. 33, I, “d”,
do RITJMG. Prejudicados os agravos regi-
mentais. [grifamos]
104
7.5 Constitucionalidade de institutos
do Estatuto da Cidade
Duas importantes discussões sobre a
constitucionalidade de institutos do Estatu-
to da Cidade (Lei 10.257 e MP 2.220/2001)
ocorreram no Tribunal de Justiça de São
Paulo no marco temporal da pesquisa. Seja
nos acórdãos selecionados para estudo pela
aplicação de questionário, seja outros acór-
dãos relevantes para o Direito Urbanístico
também identificados e analisados na pes-
quisa.
O TJSP consolidou entendimento sobre a
aplicação dos instrumentos de regularização
fundiária de imóveis públicos e privados pre-
vistos no artigo 183 da Constituição Federal
de 1988.
O Órgão Especial do TJSP proferiu julga-
mento sobre os instrumentos jurídicos da
usucapião especial urbana e da concessão
de uso especial para fins de moradia, regu-
lamentados pelo Estatuto da Cidade, nos se-
guintes termos:
1Constitucionalidade da aplicação da
concessão de uso especial para fins de
moradia (CUEM) a imóveis públicos do
Estado de São Paulo e Municípios, bem
como seu reconhecimento como direito
subjetivo (Art. 3º, MP 2.2220/2001);
1Constitucionalidade do o registro da
sentença declaratória da usucapião es-
pecial urbano alegada como matéria de
defesa (Art. 13, Lei 10.257/2001).
Constitucionalidade do artigo 3º da MP
2.2220/2001 - concessão de uso especial
para fins de moradia de imóveis públicos
estaduais e municipais
A MP 2.220/2001, parte integrante do Es-
tatuto da Cidade, dispõe sobre a concessão
de uso especial de que trata o §1º do art. 183
da Constituição.
A MP com força de lei define que aquele
que, até 30 de junho de 2001, possuiu como
seu, por cinco anos, ininterruptamente e
sem oposição, até 250 metros quadrados de
imóvel público situado em área urbana, utili-
zando-o para sua moradia ou de sua família,
tem o direito à concessão de uso especial
para fins de moradia em relação ao bem ob-
jeto da posse, desde que não seja proprie-
tário ou concessionário, a qualquer título,
de outro imóvel urbano ou rural (art.1º). Tal
direito, tratando-se de população de baixa
renda, pode ser pleiteado coletivamente (art.
2º).
Em 12/09/2011, arguição de inconstitu-
cionalidade n° 0274211-77.2010.8.26.0000 foi
suscitada pela 8ª Câmara de Direito Público
e acolhida pelo Órgão Especial do TJSP em
12/09/2011.
Nesta decisão do Órgão Especial do TJSP
acolheu-se a arguição por unanimidade
para reconhecer a inconstitucionalidade das
expressões “dos Estados, do Distrito Federal
e dos Municípios” constantes do art. 3º da
Medida Provisória 2.220/2001.
Nesta linha, os argumentos das Apela-
ções 0305571-64.2009.8.26.0000 e 0129801-
28.2007.8.26.0000 desta Corte também sus-
citaram a inconstitucionalidade da MP. As
pretensões alegam conforme defendido por
Maria Sylvia Zanella Di Pietro que pela auto-
nomia federativa o possuidor de imóvel pú-
blico não é titular de direito subjetivo oponí-
vel à Administração.
Em 30/01/2013 o Órgão Especial do TJSP
revoga tal precedente afirmando a constitu-
cionalidade da MP 2.220/2001 e do seu arti-
go 3º, sendo este o entendimento consoli-
dado pelo TJSP.
A Arguição de Inconstitucionalidade n°
0041454-43.2012.8.26.0000, suscitada pela
6ª Câmara de Direito Público, por maioria de
votos foi rejeitada, sendo revogado o prece-
dente de inconstitucionalidade.
rArguição de Inconstitucionalidade nº
0041454-43.2012.8.26.0000, Relator José
Renato Nalini; Comarca: São Paulo; Ór-
gão julgador: Órgão Especial; Data do
julgamento: 30/01/2013; Data de registro:
22/03/2013. Ementa do Acórdão:
105
QUESTÃO DE FUNDO PRELIMINAR -
NECESSIDADE DE RELATIVIZAÇÃO DE
PRECEDENTE ACERCA DA MATÉRIA DA
ARGUIÇAO NESTE C. ÓRGÃO ESPECIAL-
INTELIGÊNCIA DO ART. 481 DO CÓDIGO
DE PROCESSO CIVIL, C.C. ART. 191, PA-
RÁGRAFO ÚNICO, DO REGIMENTO IN-
TERNO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO
ESTADO DE SÃO PAULO – EXISTÊNCIA
DE “MOTIVO RELEVANTE”, CONSISTENTE
TANTO NA PRESENÇA DA DEFENSORIA
PÚBLICA NESTE FEITO, ENQUANTO INS-
TITUIÇÃO ESSENCIAL À JUSTIÇA, QUAN-
TO NA NECESSIDADE DE EVITAR A MAN-
TENÇA DE DECISÃO QUE REPRESENTAVA
VULNERAÇÃO A DIREITO SOCIAL FUN-
DAMENTAL - OCORRÊNCIA, ADEMAIS, DE
DIVERGÊNCIA JURISPRUDENCIAL ACER-
CA DA CULTURA DO PROCEDENTE NO
BRASIL - QUESTÃO DE FUNDO PRELIMI-
NAR AFASTADA.
ARGUIÇAO DE INCONSTITUCIONALIDA-
DE – MEDIDA PROVISÓRIA N° 2.220/2001
CONCESSÃO DE USO ESPECIAL PARA FINS
DE MORADIA (CUEM) – ALEGADA VULNE-
RAÇÃO AO ART. 24, I, DA CONSTITUIÇÃO
FEDERAL INOCORRÊNCIA - CONTOR-
NOS DE VERDADEIRA POLÍTICA PÚBLICA
DE ABRANGÊNCIA NACIONAL - DEVER
DO ESTADO-JUIZ DE INTERPRETA-LO
CONFORME A CONSTITUIÇÃO, A PRES-
TIGIAR A CORRETA NARRATIVA DA NOR-
MA FUNDANTE, DECORRENTE, IN CASU,
DE HISTÓRICA REIVINDICAÇÃO DOS
MOVIMENTOS PELA REFORMA URBANA -
SITUAÇÃO FUNDIÁRIA DO PAÍS E, EM ES-
PECIAL, DO ESTADO DE SÃO PAULO QUE
DESAUTORIZA DESREGULAMENTAÇÃO
DA MATÉRIA - PERIGO DE REPETIÇÃO DO
QUE SE OBSERVA NO CASO DO DIREITO
DE GREVE, NA MEDIDA EM QUE INEXISTI-
RIA, DE FORMA INEQUÍVOCA, INTERESSE
EM DISCIPLINAR ASSUNTO QUE TOCA
ASPECTOS PATRIMONIAIS DE ENOR-
ME RELEVO DE ESTADOS E MUNICÍPIOS
- RISCO, ADEMAIS, DE VER VULNERADO
DIREITO SOCIAL FUNDAMENTAL, NA ME-
DIDA EM QUE A CUEM REPRESENTA UMA
DAS POUCAS HIPÓTESES LEGAIS DE RE-
GULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA DE INTERESSE
SOCIAL EM IMÓVEIS PÚBLICOS URBANOS
PRECEDENTES DOUTRINÁRIOS ARGUI-
ÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE RE-
JEITADA.
Afastada a questão de fundo preliminar,
rejeita-se Arguição de Inconstitucionali-
dade.
Constitucionalidade da segunda parte do rArguição de Inconstitucionalidade nº
artigo 13 Lei 10.257/2001 – registro da sen- 0191412-69.2013.8.26.0000, Relator Grava
tença de usucapião alegado como matéria Brazil; Comarca: São Paulo; Órgão julga-
dor: Órgão Especial; Suscitante: 19ª Câ-
de defesa mara de Direito Privado - Data do julga-
A Lei 10.257/2001, parte integrante do Es- mento: 26/02/2014. Ementa do Acórdão:
tatuto da Cidade, dispõe sobre a usucapião Arguição de inconstitucionalidade - Art.
especial urbana de que trata o art. 183 da 13, da Lei nº 10.257, de 10/07/2001 (Esta-
Constituição. tuto da Cidade) - Incidente suscitado pela
19ª Câmara de Direito Privado – Referido
O artigo 13 da Lei 10.257/2001 define que artigo busca dar concretude a outros ide-
a usucapião especial de imóvel urbano po- ais constitucionais, como a função social
da propriedade e a redução das desigual-
derá ser invocada como matéria de defesa, dades sociais - Sentença que reconhecer
valendo a sentença que a reconhecer como a usucapião invocada em defesa poderá
título para registro no cartório de registro de servir como título para registro no cartório
imóveis. de registro de imóveis, desde que observa-
dos os princípios do devido processo legal
Em 12/08/2013 acórdão da 19ª Câmara e da razoável duração do processo – Inter-
de Direito Privado do TJSP (Apelação com pretação do Art. 13 da Lei nº 10.257 à luz
revisão nº: 0052406-15.2011.8.26.0001, de da Constituição, não sendo o caso de aco-
lher a arguição de inconstitucionalidade
12/08/2015) suscitou incidente de inconsti- em prejuízo de outros princípios e ideais
tucionalidade da segunda parte do art. 13 da constitucionais – Não acolhimento – Im-
Lei 10.257/2001. procedência da arguição, com atribuição
de interpretação conforme.
A 19ª Câmara de Direito Privado defen-
deu a prevalência do papel da Jurisdição na
defesa da segurança às relações jurídicas ao
seu papel de promoção da pacificação so-
cial, e do princípio constitucional da celeri-
dade processual ao direito à moradia.
Em 26/02/2014 a arguição de inconstitu-
cionalidade nº 0191412-69.2013.8.26.0000
da segunda parte do art. 13, da Lei nº 10.257,
de 10/07/2001 (Estatuto da Cidade) foi julga-
da, por maioria de votos, improcedente pelo
Órgão Especial do Tribunal de Justiça de São
Paulo, com fundamento do voto do Relator
Designado Grava Brazil.
O Órgão Especial do TJSP consolidou o
entendimento de que o referido artigo bus-
ca dar concretude a outros ideais constitu-
cionais, como a função social da proprieda-
de e a redução das desigualdades sociais.
Assentou que a sentença que reconhecer a
usucapião invocada em defesa poderá ser-
vir como título para registro no cartório de
registro de imóveis, desde que observados
os princípios do devido processo legal e da
razoável duração do processo. Foi julgada a
improcedência da arguição, com atribuição
de interpretação conforme.

106
107
V. CONSIDERAÇÕES FINAIS

108

]
1. Apontamentos sobre o
papel do Judiciário Paulista
na aplicação do Direito
Urbanístico
A partir do estudo empírico da produção
jurisprudencial e organização judiciária do
TJSP sobre o Direito Urbanístico realizado
entre 2014 e 2015, é possível compreender
melhor o papel do Tribunal Paulista na efe-
tivação do marco legal jurídico-urbanístico.
O estudo de aproximadamente 200 acór-
dãos da 2ª instância do TJSP proferidos en-
tre 2009 e 2014 sobre a matéria, ilustram o
papel que a Corte Paulista vem desempe-
nhando diante dos conflitos urbanos que
são submetidos a sua jurisdição.
Quanto à produção jurisprudencial sobre
Direito Urbanístico observou-se:
1Predominância de acórdãos que fa-
zem menção no texto de sua ementa à “Lei
10.257/2001”, seguida pelos que contém a
expressão “Direito Urbanístico”. Acórdãos
que citam a expressão “Política Urbana” e o
“Artigo 182 da Constituição Federal” são me-
nos recorrentes;
1Concentração de acórdãos nas Comar-
cas mais populosas do Estado e, exceto Pre-
sidente Prudente, nos municípios mais ricos
como São Paulo, Campinas, Ribeirão Preto;
1Julgamento preponderante de ações
relativas à cobrança de IPTU progressivo
aplicado incorretamente por municípios
paulistas, seguido por acórdãos que julgam
conflitos sobre a posse e uso e ocupação de
áreas urbanas, incluindo: Ações Civis Públi-
cas impetradas pelo Ministério Público Esta-
dual de São Paulo sobre a regularização de
loteamentos urbanos irregulares e clandes-
tinos, bem como de conflitos em torno da
posse de imóveis urbanos em que é solici-
tada a remoção e relocação de famílias de
assentamentos informais urbanos, ações
109
reintegrações de posse e usucapião;
1Chama atenção que o reconhecimen-
to da usucapião muitas vezes se dá por vias
transversas para diversas famílias de baixa
renda devido às limitações ainda existentes
para seu acesso à justiça. Ou seja, uma vez
réus em ações de reintegração de posse de
áreas privadas onde moram e que não são
de sua propriedade, é solicitada a usucapião
como matéria de defesa;
170% das lides sobre Direito Urbanístico
estudadas foram provocada por particulares
(pessoas físicas ou jurídicas privadas), e me-
nos de 30% suscitadas por órgãos públicos;
1O Município é réu na maioria (aproxi-
madamente 54%) dos processos judiciais
que originaram os acórdãos estudados.
Considerando, especialmente sua compe-
tência sobre o licenciamento urbanístico.
Seja relacionada ao direito de construir (de-
molição / interdição de edificação residen-
cial) seja relacionado ao parcelamento da
cidade (loteamentos urbanos irregulares e
clandestinos);
1Nas ações coletivas a tutela do direito
fundamental à moradia enquanto compo-
nente da ordem urbanística marca a atuação
da Defensoria Pública do Estado de São Pau-
lo e a tutela ao patrimônio ambiental a do
Ministério Público do Estado de São Paulo;
1A maior parte (67,4%) dos acórdãos em
que há parte beneficiária da assistência jurí-
dica gratuita refere-se a litígios sobre a posse
imóveis urbanos;
1A maior incidência nos acórdãos estu-
dados é de litígios sobre o uso e ocupação
do solo, litígios decorrentes da aplicação do
IPTU progressivo em imóveis vazios ou su-
butilizados, regularização fundiária por usu-
capião ou reintegrações de posse;
1Nos acórdãos que tratam de conflitos
fundiários urbanos identificados pela pes-
quisa o litígio se dá em 80% dos casos entre
particulares pessoas físicas, ou entre empre-
sas e réus pessoas físicas. E em 62,5% dos ca-
sos há assistência jurídica gratuita a uma das
partes e em 52% há litisconsorte necessário
em um dos pólos da ação judicial, caracte-
rizando assim uma coletividade de famílias;
1Quanto à utilização dos imóveis urba-
nos, a maior parte se refere a imóveis que
não cumprem a função social por estarem
“vazio/ não utilizado / subutilizado” e por
imóveis urbanos utilizados para fins de “mo-
radia de interesse social”, caracterizada pela
moradia da população de baixa renda;
1Em 75% dos acórdãos não consta a ca-
racterização da situação ambiental da área
urbana sob judice. Muitas vezes, apesar das
Ações Civis Públicas tratarem da reparação
de danos ambientais, não é detalhado no
acórdão qual seria o patrimônio ambiental
afetado e o dano ambiental efetivo causado;
1Quanto à situação urbanística, a maio-
ria trata de imóveis vazios ou abandonados,
sem qualquer utilização urbana, seguido por
acórdãos que tratam de obras ou edifica-
ções urbanas irregulares e casos de parcela-
mento/loteamento irregular ou clandestino,
utilizados como moradia de interesse social
ou específico;
1Quanto à fundamentação dos acór-
dãos, embora o princípio da função social da
propriedade urbana seja o de maior incidên-
cia, os princípios relacionados aos aspectos
formais do processo judicial são predomi-
nantes se somados. Destaca-se a incidên-
cia dos princípios relacionados à celeridade
processual, ao devido processo legal, à lega-
lidade e segurança jurídica;
1A principal fundamentação dos acór-
dãos não se dá pelos princípios ou pelos
dispositivos constitucionais, mas sim pela
legislação infraconstitucional, com destaque
para a Lei 10.257/2001 do Estatuto da Cidade
(especialmente os dispositivos sobre a usu-
capião), para Leis Municipais e para o Código
de Processo Civil;
1Desconhecimento por parte dos julga-
dores das diretrizes gerais da Política Nacio-
nal de Desenvolvimento Urbano (art. 2º Es-
tatuto da Cidade);
110
1Utilização do Plano Diretor Municipal
como parâmetro para a decisão sobre a fun-
ção social da propriedade e da cidade, ape-
nas em 5 acórdãos;
1A reflexão e argumentação jurídica so-
bre a natureza desta disciplina se dá pre-
dominantemente nos acórdãos em que
as Câmaras Reservadas de Meio Ambiente
suscitam conflito negativo de competência,
justificando porque não seria sua atribuição
julgar matérias de Direito Urbanístico;
1Na maioria dos acórdãos há referência
ao papel do Poder Público na decisão, destes
a maioria define obrigações para o Municí-
pio. Sendo que nos acórdãos em que o TJSP
se posicionou sobre a discricionariedade es-
tatal, em 41% o Tribunal entendeu que não
há discricionariedade do Poder Público em
relação à obrigação de fazer relacionada ao
Direito Urbanístico;
1Em menos de 13% dos acórdãos houve
alguma reflexão por parte do Desembarga-
dor Relator sobre a função do Poder Judi-
ciário na solução da lide. Destes, em 7% dos
casos fez-se menção à função pacificadora
da Jurisdição, e em 5% destacou-se o seu
papel na segurança das relações jurídicas
ou outro argumento calcado na primazia do
formalismo processual;
1Nos modos de solução de conflitos
identificados nos acórdãos, identificou-se de
forma predominante o Tribunal sendo pro-
vocado por particulares para corrigir a atu-
ação estatal, definindo obrigações de não
fazer. Em seguida, acórdãos que reconhe-
cem direitos como à regularização fundiária
e urbanística;
1Nos casos de conflito entre direitos, in-
cluindo direitos fundamentais, como direito
à moradia e meio ambiente, ou ainda direito
à moradia e direito à propriedade, observa-
mos que a argumentação jurídica sobre a
prevalência de um direito sobre o outro é
mais recorrente do que a ponderação entre
os direitos envolvidos;
1Quanto aos mecanismos de solução
de conflitos, verificou-se que em menos de
10% dos acórdãos estudados houve menção São números relevantes do TJSP hoje:
a vistorias na área em litígio ou realização de
perícias no processo judicial; b2,3 mil magistrados de 1º grau;

1Percebe-se que a excessiva demanda b360 desembargadores (maioria homens e

processual e a preocupação com a celeri-
dade ou distribuição do processo judicial da
Câmara em que se encontra, muitas vezes
prejudica o julgamento de mérito e quali-
dade das decisões analisadas. E por vezes,
sua efetividade e o próprio papel do Poder
Judiciário na realização da justiça. É bas-
tante recorrente a utilização do artigo 252
do Regimento Interno do TJSP que dispõe
que “Nos recursos em geral, o relator poderá
limitar-se a ratificar os fundamentos da deci-
são recorrida, quando, suficientemente mo-
tivada, houver de mantê-la”. Casos em que,
são reiterados os argumentos da decisão de
1ª instância e não é feita qualquer nova aná-
lise sobre o mérito recursal;
brancos);
bCerca de 52.350 servidores (43340 efetivos
+ 9010 terceirizados);
b23 mil novas ações judiciais todos os dias;
b1.462 Varas Instaladas (1.700 previstas);
b26,1 milhões processos judiciais tramita-
dos em 2014, sendo 5,7 milhões de casos
novos e 20,3 milhões processos pendentes,
resultando em 4,8 milhões de sentenças e
5,3 milhões processos baixados;
b160 mil ações sobre conflitos fundiários,
das quais 35 mil correm na capital (Presidên-
cia do TJSP, Folha de SP - 29/07/2015).

1Decisões relevantes sobre a constitu-

cionalidade do Estatuto da Cidade foram
proferidas pelo Órgão Especial do TJSP, re-
ferente à aplicação da concessão de uso
especial para fins de moradia a imóveis pú-
blicos estaduais e municipais (art. 3º da MP
2.220/2001) e ao registro no Cartório de
Imóveis da sentença declaratória do direito à
usucapião alegado como matéria de defesa
e (art. 13 da Lei 10.257/2001).
No tocante à organização judiciária bus-
cou-se compreender a estrutura atual do
TJSP, sua evolução histórica e missão insti-
tucional, além dos desafios atuais para a or-
ganização do maior tribunal estadual do país
e da América Latina.
O diálogo com diversos servidores de di-
versas instâncias do TJSP (Biblioteca, CADIP,
CAJUFA, Secretaria Judiciária da 2ª instân-
cia, Presidência) foi muito relevante para se
compreender o Tribunal por dentro e sua
lógica de funcionamento. Bem como a soli-
citação de informações via SIC – Serviço de
Informação ao Cidadão do TJSP.

111
112

Planejamento Estratégico TJSP
2015/2020
No ciclo do Planejamento Estratégico do
TJSP 2015/2020 a Missão, razão da existência
das organizações, foi revisada para “Resolver
conflitos da Sociedade, no âmbito de sua
competência, para preservação dos direitos,
por meio do julgamento de processos ou
de métodos adequados” e a Visão tornou-
-se “Ser reconhecido nacionalmente como
um Tribunal moderno, célere e tecnicamen-
te diferenciado, tornando-se um instrumen-
to efetivo de Justiça, Equidade e Paz Social”.
Para conhecer todo o plano: http://www.
tjsp.jus.br/Download/PlanejamentoEstrate-
gico/PlanejamentoEstrategico_2015_2020.
pdf.
A celeridade processual, a confiança e a
satisfação do jurisdicionado compõe as me-
tas do planejamento do Tribunal. Para tanto
113
foram definidos como indicadores: Índice
de Confiança no Poder Judiciário SP (FGV)
(referência 31/dez/2014), Taxa de Congestio-
namento (referência 31/dez/2014), Taxa de
atendimento à demanda (referência 2014),
Índice de Satisfação do Jurisdicionado (refe-
rência pesquisa em 2015).
No do objetivo estratégico “Adotar mé-
todos adequados de soluções de conflitos”
foi definida a Meta nº 14.1: Elevar em 10%
o índice de sucesso nas audiências nas fa-
ses pré- processual e processual até 31/
dez/2020 (referência 31/dez/2014). A promo-
ção de acordos pré-processuais e processu-
ais, por meio de mediações e conciliações
será considerada para o indicador Índice de
sucesso nas audiências – fases pré-proces-
sual e processual. Tal medida visa atender a
Resolução CNJ 198/2014 e também à meta
3/2015 (aumentar os casos solucionados por
conciliação). Além disso, a Alta Administra-
ção do TJSP elencou a disseminação da cul-
tura da desjudicialização, mediante estímulo
à multiplicação de CEJUSCs por todo o Esta-
do, dentre as prioridades apontadas.
 Assim, a partir da pesquisa empírica reali-
zada verificou-se em relação à organização
judiciária do TJSP:
1Na organização de assuntos dos pro-
cessos judiciais do CNJ utilizada pelo TJSP
nos sistema @-SAJ de pesquisa completa de
jurisprudência, o Direito Urbanístico e o Di-
reito Ambiental não constam como ramos
do Direito. As matérias relacionadas a estas
disciplinas jurídicas estão dispersas em ou-
tras categorias, especialmente Direito Admi-
nistrativo/ Direito Público e Direito Privado;
1Há inconsistências na categorização
dos assuntos de Direito Urbanístico dos re-
cursos distribuídos pelo TJSP, gerando erros
no banco de dados do Tribunal e na distri-
buição para as Seções de Direito Público e
Privado;
1Dos cerca de 200 acórdãos estudados,
que citam expressões relevantes para a dis-
ciplina urbanística em sua ementa, nenhum
foi classificado com os assuntos “ordem ur-
banística”, “moradia”, “conflito fundiário co-
letivo urbano”, apesar de existirem diversos
processos judiciais e recursos impetrados
tratando desta matéria. Outras diversas ca-
tegorias de assuntos já existentes na clas-
sificação do TJSP como “Parcelamento do
solo urbano” são pouco utilizadas mesmo
havendo grande número de recursos sobre
o assunto;
1Inúmeras lides conexas foram analisa-
das de forma dispersa e individualmente pela
1ª e 2ª instância do TJSP, como o caso dos
loteamentos urbanos irregulares dos Parque
Continental de Guarulhos, exigindo procedi-
mentos próprios para a análise conjunta da
situação de conflito coletivo urbano. Neste
sentido, desde 2014 é este o primeiro caso
que está sendo tratado pela Câmara de Me-
diação e Conciliação Socioambiental e Ur-
banístico do Tribunal. O que aponta para
a necessidade de especialização de Varas
e Câmaras do TJSP para tratar de conflitos
coletivos urbanos, a fim de efetivar a missão
do tribunal no tocante a promoção da paci-
ficação social bem como buscar maior efi-
ciência em relação a casos complexos que
114
envolvem coletividades urbanas;
1Cerca de 75% dos acórdãos estudados
de Direito Urbanístico selecionados para es-
tudo foram julgados na Seção de Direito Pú-
blico, que inclui as Câmaras Reservadas de
Meio Ambiente. Na Seção de Direito Privado
foram julgados menos de 25%;
1Dos 24 acórdãos distribuídos para as
Câmaras Reservadas de Meio Ambiente,
em 72% dos casos foi suscitado pelo Relator
conflito negativo de competência, direcio-
nando o recurso para as Câmaras de Direito
Público Não Especializadas;
1Em 2015 houve restrição da competên-
cia das Câmaras Reservadas de Meio Am-
biente ao meio ambiente natural, excluindo
o julgamento das matérias relacionadas ao
meio ambiente urbano de ordem pública da
Câmara Especializada;
1Não há Câmaras ou Varas Especializa-
das na temática do Direito Urbanístico no
TJSP. Em 2015, proposta de criação de Va-
ras e Câmaras Especializadas de Conflitos
Fundiários Coletivos Urbanos e Rurais, em
conformidade com as exigências do CNJ e
artigo 125 da Constituição Federal foi sub-
metida à análise no Conselho Superior da
Magistratura o TJSP;
1Há matérias de ordem pública relacio-
nadas aos direitos urbanos (ex. parcelamen-
to urbano, direito social à moradia e direito à
cidade sustentável) julgadas pelas Câmaras
de Direito Privado com foco no direito do
consumidor, direito comercial e civil;
1Percebe-se o desconhecimento dos
julgadores (Desembargadores Relatores)
da jurisprudência e precedentes do próprio
TJSP sobre matérias urbanísticas.

]
2. Recomendações para o
fortalecimento do Direito
Urbanístico no TJSP
A importância da atuação do Poder Ju-
diciário e de suas instituições é indiscutível
em um Estado Democrático de Direito. Cada
vez mais este Poder tem influído nos rumos
do país. Nesse contexto, os Tribunais se
configurariam como um local de exercício
e concretização da cidadania. Se, historica-
mente este ainda é um desafio da sociedade
e Estado Brasileiro, é urgente que esse qua-
dro seja alterado.
Esta pesquisa empírica identificou diver-
sas “ausências” relacionadas ao Direito Ur-
banístico na organização judiciário do TJSP
foram identificadas ao longo da pesquisa. O
não reconhecimento de lides que tratam de
conflitos fundiários urbanos e matérias urba-
nísticas pelo TJSP na classificação de assun-
tos que orienta a distribuição dos recursos, os
diversos conflitos negativos de competência
suscitados pela Câmara Reservada de Meio
Ambiente sobre os recursos que tratam de
matérias sobre o meio ambiente urbano e
a recente restrição da especialização destas
instâncias especializadas ao meio ambien-
te natural, o predominante julgamento das
matérias relacionadas aos instrumentos de
política urbana como o IPTU progressivo pa-
rafiscal nas Câmaras de Direito Público Espe-
cializadas em Tributos, a divergência sobre a
competência da Seção de Direito Público e
Privado sobre as matérias sobre o parcela-
mento do solo urbano, a inexistência de pro-
cedimentos e Câmaras específicas para tra-
tar dos Conflitos Fundiários Urbanos, e desta
forma seu adequado tratamento, prevenção
e conciliação, a aplicação da disciplina civil
privada para conflitos de ordem pública re-
lacionados ao direito difuso à ordem urba-
nística, compões um quadro que pode ser
sintetizado pelo “não lugar do Direito Urba-
nístico” no TJSP.
115
Para o jurista Boa Ventura de Souza Santos,
ao desvendar a “sociologia das ausências”1,
tais ausências são socialmente produzida,
algo ativamente produzido como não exis-
tente. Como a procura de direitos de grande
maioria dos cidadãos das classes populares.
Esta “procura suprimida” se for considerada
levaria a uma grande transformação do sis-
tema judiciário e do sistema jurídico em ge-
ral, tão grande que faz sentido falar em uma
revolução democrática da justiça. Para San-
tos são vetores principais desta necessária
transformação profundas reformas proces-
suais, novos mecanismos e novos protago-
nismos no aceso ao direito e à justiça, nova
organização e gestão judiciária, revolução
na formação de magistrados desde as Fa-
culdades de Direito até a formação perma-
nente, novas concepções de independência
judicial, uma relação do poder judicial mais
transparente com o poder político e a mídia,
e mais densa com os movimentos e orga-
nizações sociais, assim como uma cultura
jurídica democrática e não corporativa.
Neste cenário, o aprimoramento da orga-
nização e funcionamento do Poder Judici-
ário é estratégico para sua maior eficiência
na promoção de justiça nas cidades. Assim
como, a consolidação de jurisprudência que
fortaleça a efetividade do avançado marco
legal urbano brasileiro, com destaque para o
Estatuto da Cidade.
A realidade mostra que há um descom-
passo entre a atuação do Poder Judiciário
e as necessidades sociais. Isto decorre do
Modo de Produção do Direito que preva-
lece nos tribunais em geral. O jurista Lênio
Luiz Streck, aponta que o Poder Judiciário dá
tanta primazia às normas processuais que
quando encontra um caso incomum envol-
vendo direitos difusos não consegue encon-
trar a resposta correta. Lembra de um indig-
nado comentário de um juiz de São Paulo,
José Roberto Lino Machado, que ilustra bem
essa problemática: ‘Não há emprego para os
pobres. Não há moradia para os pobres. Mas
os juristas insistem em defender a intangibi-
lidade da propriedade dos bens de produção
1 SANTOS, Boaventura de Sousa. Para uma revolução demo-
crática da justiça. São Paulo: Cortez, 2007, p.32 e 33.
e de terras não utilizadas para nenhum fim
social com a única intenção especulativa ou
por simples inércia de seu proprietário”2.
É neste sentido, se a pesquisa empírica
para a dogmática jurídica pode ser ilustrada
como “uma caixa de Pandora”3 com o po-
tencial de revelar seus males, conforme sin-
tetizou Carlos Alberto de Salles, nas reflexões
e debates do I Encontro de Pesquisa Empí-
2 STRECK, Lênio Luiz. Hermenêutica Jurídica e(m) Crise:
uma exploração hermenêutica da construção do direito. p.
66.
3 Para Carlos Alberto de Salles, Desembargador do TJSP pelo quin-
to constitucional do Ministério Público, de forma bastante resumi-
da, para a dogmática jurídica, a pesquisa empírica pode ser ilustrada
como a “Pandora, que abre a caixa de todos os males”. Desde a soli-
dão e isolamento da dogmática jurídica até a dificuldade de se saber
como se conhecem os limites do real para as normas jurídicas. Para
ele, talvez a resposta seja mesmo a pesquisa empírica. Entendendo
a dogmática, a grosso modo, como o conjunto de conhecimen-
tos de que o jurista precisa para decidir ou para propiciar a terceiro
condições para uma tomada de decisão envolvendo o fenômeno
da normatividade, tanto estatal como social. Para ele os “males” liber-
tados por “Pandora” podem ser resumidos em três principais deses-
truturações do pensamento jurídico dogmático: 1) Desestruturação
do próprio discurso do jurista. Porque o discurso jurídico tem como
característica central uma imputação de valor. O dever ser, material
básico do estudioso do direito, é uma afirmação de valores encon-
trados na norma e projetados na realidade social. E esses valores são
extremamente relativizados quando expostos à realidade dos fatos.
Muitas vezes, o discurso jurídico resta, então, fragilizado pela consta-
tação empírica de sua ineficácia. 2) Desestruturação sistêmica, isto
é, do próprio sistema jurídico. O jurista, até pela necessidade de es-
tabilização do seu pensamento e do seu modo decisório, precisa
enxergar o direito – a contribuição kelseniana leva a esse sentido
– como um sistema, como uma concatenação de normas que fa-
zem um sentido, não só apenas exteriormente, mas também entre
si. Por essa razão, a noção de sistema é muito cara aos estudiosos
do direito. Nesse aspecto, mais uma vez, a ciência dos fatos acaba
mostrando que o sistema não funciona como deveria funcionar. Se
nós pegarmos a CF mesma, a norma de maior hierarquia, vamos
ver que há direitos só no papel, que não são minimamente efetivos.
Nossa Pandora, que é a pesquisa empírica, libera a consciência de
que há conceitos que não funcionam. O Judiciário, como objeto de
pesquisa, desvenda-se muito distante daqueles princípios que de-
veria seguir. A empiria desestrutura a noção de sistema que, longe
dos fatos, parece funcionar. Em geral, o jurista tradicional, não gosta
da pesquisa empírica, porque os dados fáticos o incomodam. 3) De-
sestruturação funcional da dogmática jurídica. Uma desestruturação
que diz respeito ao próprio modus faciendi de como o jurista traba-
lha. Porque é preciso trabalhar com um dado empírico, um dado
que é móvel, que é relativo, que é referenciado no tempo. A maneira
tradicional como o profissional do direito trata os fatos não funciona
adequadamente nessas condições. Como trabalhar com fatos que
vão contra a lógica normativa? Aponta que nos Estados Unidos o
dado de fato tem mais consideração na construção do pensamento
jurídico e na maneira de decidir. A própria common law e a ma-
neira pela qual a normatividade nela se produz, a existência do júri,
mesmo para causas cíveis, e o impacto do legal realism, que chegou
à Suprema Corte americana, são fatores que talvez expliquem essa
diferença para ele. Para finalizar lembra que uma parte interessan-
te dessa narrativa mitológica diz que, quando se soltaram todos os
males, inclusive com danos físicos à Pandora, algo ainda teria ficado
na caixa. Era justamente a esperança. Afinal, ela só passaria a fazer
sentido depois de liberados todos os males. Entende que a pesquisa
empírica traz para o direito e para a dogmática jurídica uma liberação
de vários males, mas traz também esperança. No caso, essa esperan-
ça é, exatamente, a possibilidade de a dogmática jurídica melhorar,
no sentido de auxiliar a produzir decisões mais aderentes à realidade
social. Para saber mais, consultar: IPEA, Pesquisa Empírica em Direito,
2011 - Anais do I Encontro de Pesquisa Empírica em Direito, realizado
em Ribeirão Preto, 29 e 30 de setembro de 2011, a partir do qual foi
fundada a Rede de Pesquisa Empírica em Direito (REED). Disponível
em http://www.ipea.gov.br/agencia/images/stories/PDFs/livros/livros/
livro_pesquisa_empirica_direito.pdf.
116
rica em Direito. Uma vez aberta a “caixa de
Pandora” restaria também a esperança, que
para ele seria “a possibilidade de a dogmáti-
ca jurídica melhorar, no sentido de auxiliar a
produzir decisões mais aderentes à realidade
social”.
Desta forma, conhecer a realidade da
produção jurisprudencial e da organização
o Poder Judiciário são essenciais para que
se possa tomar medidas concretas para seu
fortalecimento e democratização para que
possa de fato promover a justiça e ser efi-
ciente na solução de conflitos urbanos, cada
vez mais recorrentes e desafiadores do pa-
pel da Jurisdição.
É com esta inspiração que se deu a obser-
vação e estudo da produção jurisprudencial
do TJSP, buscando entender tanto o conte-
údo das decisões selecionadas e sua con-
tribuição para o Direito Urbanístico, como
os aspectos que as conformam, na própria
organização do Poder Judiciário Paulista.
Por mais assustadora que possa ser a
imagem refletida no espelho do Judiciário, a
partir das pesquisas empíricas a serem reali-
zadas, é possível enfrentar, sem criminalizar
nem estigmatizar. Descrever suas práticas e
explicitá-las permite aos operadores do Di-
reito conhecer aquilo que estão fazendo e
ao tomar consciência, optar se querem con-
tinuar fazendo mais do mesmo ou se que-
rem partir para novas perspectivas de atua-
ção.
Considerando a função pacificadora do
Poder Judiciário Paulista, instado a resolver
não apenas os processos que lhe chegam às
mãos, como também contribuir para a solu-
ção dos conflitos que fundamentam as lides,
seu papel na implementação do marco legal
jurídico-urbanístico brasileiro, das políticas
públicas e na garantia de direitos fundamen-
tais para que vivamos em cidades mais jus-
tas e saudáveis, apresentamos contribuições
para que tais objetivos sejam alcançados.
São recomendações para o fortalecimen-
to do Direito Urbanístico no TJSP, elaboradas
a partir das constatações da pesquisa empí-
rica realizada.
Produção jurisprudencial do Direito Urba-
nístico
rDivulgação de jurisprudência de refe-
rência sobre o Direito Urbanístico:
Informativo para juízes e desembargado-
res sobre acórdãos paradigmáticos para co-
nhecimento pelo próprio Tribunal;
Elaboração de banco de jurisprudências
paradigmáticas sobre Direito Urbanístico;
rCiclos de palestras e curso de especia-
lização sobre Direito Urbanístico:
Formação permanente sobre o marco
legal jurídico-urbanístico, suas alterações, e
políticas públicas relacionadas;
Parcerias do IBDU com o CAJUFA, Escola
Superior de Magistratura, Escola Superior do
Ministério Público de São Paulo, Escola da
Defensoria Pública do Estado de São Paulo,
Escola Superior da Procuradoria Geral do Es-
tado, Centro de Estudos Jurídicos da Procu-
radoria Geral do Município de São Paulo.
Interlocução dos magistrados e do TJSP
com outras áreas do conhecimento para o
aprimoramento do Sistema Judiciário.
Organização judiciária do Direito Urbanís-
tico: padronização e aprimoramento de
procedimentos internos:
rPadronização ementas: Para aperfeiço-
ar consulta no SAJ/TJSP para cidadãos, ser-
vidores e magistrados;
rTabela de assuntos utilizado para clas-
sificação dos processos e jurisprudências:
Criar categoria de assunto autônoma de “Di-
reito Urbanístico” na organização dos temas
tratados do CNJ e SAJ/TJSP;
rCorreções de problemas do sistema
SAJ/TJSP de pesquisa jurisprudencial: fun-
ções da pesquisa livre como soma de pala-
vras, lapso temporal dos acórdãos selecio-
117
nados, dentre outros.
rModernização do sistema cadastral de
processos do TJSP: Integração do sistema
da 1ª e 2ª instância a fim de agilizar e sim-
plificar distribuição de processos e aprimo-
ramento dos campos de cadastro de forma
que seja possível uma melhor caracterização
das partes (beneficiárias da assistência jurídi-
ca gratuita) e da lide dos processos judiciais
(ações coletivas, ações similares impetradas
em massa).
rProdução de Súmulas e Enunciados4
sobre Direito Urbanístico: Elaboração de
orientação a partir das matérias assentadas
pelo Órgão Especial e de posicionamento
majoritário das Seções de Direito Público e
de Direito Privado, para a padronização de
entendimentos relacionados temas de Direi-
to Urbanístico.
rPlanejamento Estratégico: definir me-
tas específicas para a prevenção e mediação
de conflitos fundiários coletivos e procedi-
mentos mais eficientes para julgamento de
processos individuais conexos impetrados
em grande escala.
4 ENUNCIADOS CAJUFA APROVADOS NA DATA DE
05/3/2013:
1- No controle judicial de políticas públicas, a justa resolução
das demandas coletivas exige do magistrado conhecimento
sistemático da ação ou programa governamental, alcançan-
do a sua dimensão sociológica e finalística.
2- Nas tutelas de urgência, o direito à moradia qualifica-se
como direito público subjetivo, equiparável ao direito de pro-
priedade do Poder Público na proteção possessória, a exigir
um juízo de ponderação no caso concreto.
3- Na tentativa de solução das ações que envolvam conflito
entre o direito à moradia e o direito de propriedade, o Poder
Judiciário deverá adotar preponderantemente uma postura
mediadora, coordenadora, articuladora, em última instância,
conciliadora.
4- Em restrição ao controle de políticas públicas a reserva
do possível alegada pelo Poder Público é insuficiente se não
houver a respectiva contextualização e demonstração de
medidas concretas realizadas pelo Governo.
Organização judiciária do Direito Urbanís-
tico: Estruturação do TJSP:
rFortalecimento do Grupo de Trabalho
de Mediação e Conciliação Socioambien-
tal e Urbanístico do Centro Judiciário de
Solução de Conflitos e Cidadania (Cejusc):
Ampliação para todas as Comarcas. Prioriza-
ção dos de litígios envolvendo coletividades
de baixa renda com o direito fundamental à
moradia em situação de risco e vulnerabili-
dade;
rCâmaras Reservadas de Meio Ambien-
te: Devem tratar o meio ambiente de forma
integrada tanto o natural como o artificial/
urbano para a concretização do direito à ci-
dade sustentável;
rCriação de Varas Especializadas de
Conflitos Fundiários Coletivos Urbanos e
Rurais: objetivando a uniformização das
decisões e o desenvolvimento de procedi-
mentos específicos, calcados numa cultura
de pacificação e diálogo e adequados às
particularidades desse tipo de conflito;
rCriar procedimento de prevenção,
mediação e conciliação para casos de con-
flito fundiário: elaboração de normativo so-
bre procedimento a ser adotado por juízes
de 1ª e 2ª instância em caso ações de reinte-
gração de posse ou remoção de famílias de
baixa renda com a exigência de:
1vistoria na área urbana e constatação
do tempo de posse, número de família e
cumprimento da função social da área ur-
bana;
1realização de audiência de conciliação
envolvendo autoridades competentes pela
provisão habitacional e política de desenvol-
vimento urbano;
1ponderação entre direitos fundamen-
tais envolvidos e medidas efetivas para a pa-
cificação social e realização da justiça.

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Referências

BRASIL. Ministério da Justiça. Secretaria de Assuntos Legislativos. Conflitos Coletivos sobre

a Posse e a Propriedade de Bens Imóveis. Série Pensando o Direito v. 7. Coordenação: Nelson
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DAMATTA, Roberto. Relativizando: uma Introdução à Antropologia Social. Rio de Janeiro,
Rocco, 1987.
DI SARNO, Daniela Campos Libório. Elementos de Direito Urbanístico. Barueri/SP: Manole,
2004.
FREITAS FILHO, Roberto; LIMA, Thalita Moraes. Metodologia de análise de decisões. IN:
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www.conpedi.org.br/anais_fortaleza.html.
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empírica no Direito: uma contribuição antropológica. Instituto Nacional de Ciência e Tecno-
logia – Instituto de Estudos Comparados em Administração Institucional de Conflitos (INCT-
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para Conflitos Fundiários Urbanos. Brasília: Ministério da Justiça, Secretaria de Reforma do
Judiciário, 2014.
SILVA, José Afonso da. Direito Urbanístico Brasileiro. 5ª edição. São Paulo: Malheiros, 2008.

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