Módulo 7 - O Bicameralismo No Brasil

21/10/2020 O Bicameralismo no Brasil
O Bicameralismo no Brasil
Site: Instituto Legislativo Brasileiro - ILB Impresso por: Veriano Guarim Junior
Curso: Política Contemporânea - Turma 2 Data: quarta, 21 out 2020, 12:48
Livro: O Bicameralismo no Brasil
https://saberes.senado.leg.br/mod/book/tool/print/index.php?id=46871 1/14
Descrição
abc
Sumário
Introdução
Unidade 1 - Por que a estrutura e a organização do Congresso importam?
Pág. 2
Pág. 3
Pág. 4
Pág. 5
Conclusão
Exercícios de Fixação - Módulo VII
Ao final do Módulo VII, o aluno deverá ser capaz de:
Identificar a importância da estrutura e da organização interna do

Congresso no resultado das decisões;
conhecer as características do bicameralismo brasileiro, da

estrutura das comissões da Câmara e do Senado;
entender como funciona o princípio da proporcionalidade

partidária.
Introdução
Neste Módulo, vamos estudar os efeitos que as competências privativas e comuns, constitucionalmente atribuídas à Câmara dos Deputados e ao
Senado, surtem no processo governamental do país. Além do Senado e da Câmara, há o Congresso Nacional (quando as duas Casas deliberam
conjuntamente).
Enquanto o Senado representa a federação e os senadores são eleitos pelo voto majoritário, a Câmara representa o povo e os deputados são eleitos
pelo sistema proporcional. A proporcionalidade fomenta a diversidade e protege os direitos das minorias.
No bicameralismo brasileiro, tanto deputados quanto senadores têm poderes e prerrogativas muito semelhantes.
O trabalho das Comissões é de fundamental importância para a eficiência do Legislativo, ao aprofundar os temas de relevância para a população.
Para se aprofundar no entendimento sobre as particularidades

do sistema bicameral no Brasil, sugerimos a leitura do texto O
BICAMERALISMO NA CONSTITUIÇÃO DE 1988, de Caetano
Ernesto Pereira de Araujo. Acesse o conteúdo clicando no
título.
Unidade 1 - Por que a estrutura e a organização do Congresso importam?
O Congresso Nacional brasileiro tem sido estudado profundamente nos últimos 20 anos. O desenvolvimento desse campo de pesquisa segue uma
tradição já bastante desenvolvida em outros países. Segundo esta tradição de estudos, as regras, a estrutura institucional e a distribuição de poderes -
algo estritamente formal - afeta, e muito, o resultado das decisões políticas. Em outras palavras, o Congresso é responsável por inúmeras decisões que
afetam todos os cidadãos e cidadãs do País. E o ambiente institucional em que as decisões são tomadas repercutem no resultado final. Por isso é
importante entender como se dá a organização e a estrutura do Poder Legislativo e como é a divisão de trabalho entre os políticos eleitos nas duas
Casas, Senado e Câmara dos Deputados; ou seja, os poderes que os parlamentares, os partidos e as estruturas institucionais detêm. Essas regras não
são aleatórias: elas são construídas historicamente com vistas a garantir determinados resultados.
Por exemplo, um parlamentar pretende emendar uma proposta, isoladamente. Em alguns países (o Brasil é um deles) o parlamentar pode fazê-lo. Em
outros, somente se pode fazer via partido ou com um mínimo de assinaturas. O que isso significa? Que algo que parece simples e formal - apresentar
uma proposta - na verdade representa quanto de poder o parlamentar tem nessa questão. Se ele pode simplesmente apresentar a proposta
isoladamente, é mais provável que o faça. Mas se tiver que negociar com outros parlamentares e com lideranças, pode ser que não o apresente, dado
o custo elevado de fazê-lo e à urgência de outras demandas. Ou seja, a formatação institucional condiciona as oportunidades e os custos inerentes ao
exercício do mandato parlamentar.
São muitas as regras e aspectos da organização do Congresso. Algumas são detalhes que fazem a diferença, outras são regras gerais de organização.
Nesta unidade, chamaremos atenção para três aspectos fundamentais da organização e estrutura legislativa: o bicameralismo, a organização do eixo
de comissões e o princípio da proporcionalidade partidária na distribuição de poder.
Organização e Estrutura Legislativa
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O Bicameralismo brasileiro
Congresso Nacional
http://www.vocesabendo.com/o-congresso-nacional
Uma característica central do legislativo brasileiro é seu bicameralismo. A câmara baixa (no nosso caso, a Câmara dos Deputados) representa o povo,
e a câmara alta (no nosso caso, o Senado Federal), representa os estados da federação. Na literatura, uma segunda casa surge para representar
interesses que de outra forma não teriam voz. Mas não necessariamente surgirá para representar uma federação, como no Brasil. Em muitos casos, a
segunda câmara é instituída para que sejam representadas clivagens étnicas, religiosas ou de classe social. Em geral, as regras de composição do
Senado (idade, exigência de renda mínima etc) o tornam um pouco mais conservador do que a Câmara e seu papel, em geral (mas nem sempre), é o
de revisor.
No bicameralismo brasileiro, as propostas legislativas apresentadas por um parlamentar de uma casa, depois de aprovada nesta casa, seguem para a
seguinte e é debatida, emendada, votada. Se não for alterada, vai para sanção presidencial. Se for alterada, retorna para a casa original, que pode ser
tanto a Câmara quanto o Senado, e em seguida vai para sanção presidencial ou é promulgada (no caso das emendas constitucionais). Esse sistema se
chama navette: uma proposta de lei navega de uma casa a outra, mas não indefinidamente. Uma particularidade do nosso sistema é que tanto a
Câmara dos Deputados quanto o Senado podem servir de casa revisora, dependendo de onde se iniciou a proposta (ou seja, uma proposta de autoria
de uma senadora será revisada pela Câmara, uma proposta de autoria de deputada será revisada pelo Senado).
Um exemplo diferente de resolução de divergências entre casas é o norte-americano. Ali, as propostas tramitam em cada casa, separadamente, e
nunca vão para a outra. Ao final, cria-se uma comissão mista que vai negociar as diferenças (conference committee). A proposta final dessa comissão
segue para voto em cada uma das Casas, separadamente.
Aprofundando mais esse tema, há que se ressaltar que o bicameralismo brasileiro é conhecido pela forma como distribui de uma maneira muito
parecida os direitos dos parlamentares. Em alguns senados pelo mundo, os parlamentares têm um papel honorífico, mas não têm muito poder para
legislar ou controlar o poder executivo. Não é assim no Brasil, que tem um dos senados mais poderosos do mundo, em termos de prerrogativas.
Dizemos que, quanto aos poderes, o bicameralismo brasileiro é simétrico: tanto deputados quanto senadores têm poderes muito parecidos. Ambos
podem apresentar proposições, podem emendar projetos, votam todas as matérias.
É verdade que algumas regras favorecem a Câmara. Por exemplo, os projetos de autoria do executivo sempre se iniciam pela Câmara dos Deputados,
o que lhe garante a palavra final em muitas matérias (lembre-se: no sistema navette, a proposta que se iniciou na Câmara e não é alterada no Senado
segue para sanção presidencial. Caso seja alterada, ela retorna para a primeira casa).
Mas algumas regras também favorecem o Senado. O Senado brasileiro é responsável exclusivo pela aprovação de autoridades do Poder Executivo –
diretores do Banco Central, de agências reguladoras – e também do Judiciário, inclusive ministros do Supremo Tribunal Federal. Ele também é
responsável por autorizar empréstimos de municípios, estados e união. No que diz respeito a sua formação (regras eleitorais que determinam como
serão eleitos os parlamentares), o bicameralismo brasileiro é incongruente: ele é formado a partir de regras eleitorais distintas. De um lado, os 513
deputados são eleitos em um sistema proporcional de lista aberta (lista aberta é um sistema de votação de representação proporcional onde os
eleitores votam em partidos e na ordem dos candidatos na lista desse partido), e têm mandato de quatro anos, cada estado podendo ter de 8 a 70
representantes, a depender da sua população; e os 81 senadores são eleitos pelo sistema majoritário (ganha a vaga quem tiver maior número de
votos), com mandato de oito anos, eleitos a cada quatro anos, 1/3 e 2/3, respectivamente, e cada estado tem o número fixo de 3 representantes. Essa
regra de eleição parcial foi introduzida para que não houvesse uma renovação brusca da instituição, mas ao contrário, que fosse garantida a
continuidade dos trabalhos.
Muitas críticas são feitas por políticos e acadêmicos ao Senado brasileiro. A maior delas é que a representação igual de cada estado (3 senadores)
reforçaria a desproporcionalidade que existe na Câmara dos Deputados – ou seja, colocaria abaixo a ideia de igualdade do voto, já que parlamentares
de estados pouco populosos se elegem com um número de votos bem inferior a parlamentares de estados mais populosos. Haveria uma
desproporcionalidade entre o peso dos parlamentares e de seus estados e regiões. O Senado, ao garantir 3 representantes para cada estado, reforçaria
essa desproporção em favor de estados menos populosos – que são também os menos desenvolvidos.
De outro lado, os defensores do sistema afirmam que os estados mais populosos (São Paulo, Minas Gerais, Rio de Janeiro), que em tese estariam sub-
representados, conseguem, por força de suas economias e de uma sociedade civil organizada mais atuante, equilibrar a desproporção da representação
política no Congresso.
Outra grande crítica é ao bicameralismo em si, que retardaria o processo legislativo, tornando-o mais moroso e conservador. Em defesa do Senado,
alguns autores pontuam que o processo mais lento faz com que as decisões sejam mais bem pensadas e que ouvir , tanto a Câmara dos Deputados
quanto o Senado Federal, aumenta as informações trazidas por cada um deles, sendo a melhor forma de se lidar com as divergências e conflitos de
interesses que existem na sociedade.
Além do Senado e da Câmara, na prática há uma terceira “Casa”, o Congresso Nacional, quando as duas Casas deliberam conjuntamente. Nas reuniões
do Congresso votam-se o orçamento e os vetos presidenciais, por exemplo. As contagens de votações ocorrem separadamente, Câmara e Senado, e é
preciso obter-se a maioria em cada uma delas.
Cada Casa – Câmara, Senado e Congresso – têm poderes e regimentos próprios.
As medidas provisórias também têm de ser analisadas pelo Congresso, mas têm um rito próprio que não exige a reunião conjunta. Forma-se uma
comissão mista no início dos trabalhos e seu parecer é votado primeiramente na Câmara, e depois no Senado. Vimos que o sistema bicameral afeta o
processo legislativo: torna o sistema mais moroso, mas, como defendem alguns, também permite que haja mais debates sobre as escolhas, além de
maior autonomia das decisões contra pressões imediatas da opinião pública, por exemplo. Ao contrário de outros parlamentos, o Senado brasileiro tem
muitos poderes legislativos e de controle (como as nomeações de autoridades e autorizações de empréstimo), o que afeta a maneira como as decisões
são tomadas.
Bicameralismo Brasileiro
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Como funcionam as comissões na Câmara dos Deputados e no Senado Federal?
Como a sua organização afeta as decisões políticas?
Tanto a Câmara quanto o Senado estruturam seu trabalho por meio do eixo de comissões. É uma forma de divisão do trabalho: os parlamentares se
dividem em grupos menores, especializados tematicamente, e cada grupo irá recomendar qual o melhor formato para aquele projeto: a forma original,
um formato com alterações pontuais, ou se deve ser um projeto totalmente reformulado. Esse "parecer" será depois avaliado no plenário pela
totalidade dos parlamentares. Assim, as matérias apresentadas são avaliadas por uma ou mais comissões para que se possa identificar se seu teor está
de acordo com a Constituição e normas existentes no País, bem como para que se possa analisar seu mérito. A ideia é que nos “pequenos grupos” ,
formados por especialistas, a discussão possa ser mais profunda e proveitosa. Depois de votados e aprovados no plenário, as matérias seguirão para a
outra Casa.
Você sabia?
Também existe a figura processual da tramitação terminativa ou conclusiva nas comissões – nesse caso,
o projeto não necessita ser votado no plenário. Entretanto, os regimentos regulamentam bem essas
votações, e sempre é possível levar a matéria ao plenário, com um número mínimo de assinaturas.
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Como são os eixos nas duas Casas?
Na Câmara dos Deputados, existem hoje vinte comissões temáticas. No Senado, são doze. Na Europa, o número de comissões vai de dez a vinte. Essas
são somente as comissões permanentes. Também podem ser criadas comissões especiais e temporárias, para debater temas específicos. Existem
igualmente as comissões parlamentares de inquérito, criadas com o intuito de averiguar denúncias específicas e que têm tempo e objeto
delimitados na sua criação.
Na Câmara dos Deputados, qualquer proposta passa pela Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania, para depois seguir seu caminho por outras
Comissões. Se mais de quatro forem designadas, cria-se uma comissão especial para se analisar a matéria. Disso decorrem duas consequências
políticas:
a) a CCJC adquire enorme peso em "barrar" propostas, e por isso é considerada a mais importante da Casa;
b) a criação de uma comissão especial permite aos líderes partidários e à base do governo criar uma comissão com membros de sua preferência, que
não necessariamente espelham a média do plenário.
No Senado, nenhuma das duas regras se aplica. Primeiro, porque todas as comissões de mérito também podem dar um parecer de constitucionalidade
e legalidade, dispensando o filtro da CCJC; e as matérias podem seguir para quantas comissões sejam necessárias, sem que seja criada comissão
especial.
Na Câmara, cada deputado faz parte de somente uma Comissão. No Senado, cada senador pode fazer parte de três comissões como titular, e outras
três como suplente. Segundo a literatura, um maior número de comissões pode indicar uma maior institucionalização do Parlamento – especialmente
sua capacidade de processar temas e demandas. Entretanto, o excessivo fracionamento pode ser visto como um empecilho à boa atuação parlamentar,
já que o tempo é escasso e, ao ter de se dividir entre várias tarefas e temas, o parlamentar terá mais dificuldade em especializar-se.
O que é mais importante? As Comissões ou o Plenário?
Existe uma discussão entre especialistas sobre qual instituição é mais importante: a Comissão, que se debruça e debate a miúdo os projetos, ou o
Plenário, que tem a palavra final?
Nos Estados Unidos, o papel decisório preponderante é claramente das Comissões. Muitos estudos indicam que, no legislativo brasileiro, existem
muitos instrumentos que esvaziam o trabalho das Comissões e centralizam as atividades no Plenário, especialmente a apresentação de medidas
provisórias e os pedidos de urgência solicitados pelo/a presidente ou pelos líderes. Com isso, o centro deixa de ser as Comissões e passa a ser o
Plenário. De outro lado, alguns estudos demonstram que as Comissões têm um forte papel informacional, ou seja, são importantes para se levar
subsídios qualificados aos debates e argumentos favoráveis e contrários a cada matéria, de forma a que os membros do Congresso possam tomar
decisões mais fundamentadas.
As Comissões também têm um outro papel fundamental: o de serem "gatekeepers", ou seja, filtros para o grande número de propostas que circulam
no Congresso. Assim, exercem importante papel em identificar matérias prioritárias. Há ainda algumas comissões mistas: a do Orçamento, a de
Mudanças Climáticas e as Comissões que analisam as medidas provisórias. Nelas, cada Casa tem sua representação proporcional.
Podemos concluir que há uma divisão de trabalho no Congresso, via comissões temáticas, com o intuito de se aperfeiçoar o processo decisório -
melhores decisões, baseadas em mais informações, debatidas com mais detalhes. De fato, todos os parlamentos modernos assim se estruturam, e isso
em geral leva à especialização dos parlamentares em áreas - infraestrutura, saúde, educação, meio ambiente etc. Entretanto, a existência de outras
regras pode afetar essa estrutura, fazendo com que muitas decisões sejam levadas não para as Comissões, mas diretamente ao Plenário. Embora tal
arranjo retire delas alguns poderes, ainda assim elas exercem o papel fundamental de filtrar o que será debatido: a pauta política prioritária daquele
setor/segmento.
Para se aprofundar na questão das medidas provisórias no Brasil,

sugerimos a leitura do texto MEDIDAS PROVISÓRIAS: GÊNESE, CAUSAS E
EFEITOS, de Luís Fernando Pires Machado. Acesse o conteúdo clicando no
título.
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O princípio da proporcionalidade partidária: como afeta a organização dos trabalhos na Câmara dos Deputados e no Senado Federal.
Os trabalhos do Senado e da Câmara baseiam-se no princípio da proporcionalidade partidária. Para ocupar um cargo na Mesa, presidir uma Comissão,
e mesmo para dela fazer parte, é importante o peso do partido político do parlamentar. Isso quer dizer que os maiores partidos ocupam mais espaços
de poder (presidência da Casa e de Comissões), e os menores vão-se organizando conforme seu tamanho. Para obter maior influência no processo
decisório, muitos partidos se juntam em blocos. Assim, conseguem disputar com os maiores partidos melhores “posições” dentro de cada Casa. De
fato, embora não haja hierarquia formal, as Comissões não têm todas o mesmo peso. Na Câmara, a de Constituição, Justiça e Cidadania é bastante
poderosa, assim como no Senado, onde a Comissão de Assuntos Econômicos é também muito importante porque tem impacto direto no pacto
federativo - por exemplo, questões tributárias.
Esse sistema de proporcionalidade partidária é bastante distinto do sistema norte-americano, onde a regra é “the winner takes it all”- o ganhador leva
tudo. Ou seja, se um partido consegue formar maioria em uma determinada Casa, esse partido ocupa a presidência da Casa e todas as presidências de
comissões. Portanto, o sistema norte-americano é um que favorece a governabilidade e o funcionamento da instituição, mas não a diversidade e os
direitos de minorias.
No Brasil, ao contrário, partidos que não são os maiores podem presidir Comissões. Assim, no nosso país, permite-se maior diversidade - o que
também implica em um maior grau de conflito, já que uma decisão de uma comissão A pode ser contraditada por uma da comissão B, controlada por
partido distinto, até mesmo de oposição.
A presidência de uma comissão é importante pelo poder de agenda que ela possui – o presidente distribui matérias para serem relatadas (nas
relatorias também se aplica, em tese, o princípio da proporcionalidade partidária); convoca as reuniões; estabelece o que entrará em pauta e,
portanto, o que será votado, dentre outras funções. Nas últimas décadas, as relatorias de matérias importantes foram quase sempre distribuídas para
parlamentares do mesmo partido ou da mesma base do presidente de Comissão.
Assim, o fator "proporcionalidade partidária" é fundamental para se exercer cargos com mais poderes dentro da estrutura interna. E isso significa poder
ter mais influência sobre o destino dos projetos - tanto a velocidade com que navega, quanto o seu conteúdo. Se o parlamentar é de um grande
partido, tende a ter mais espaço interno; se é de um partido menor, tende a ter menos espaço, o que o fará, estrategicamente, estabelecer blocos com
outros partidos também menores para que possa participar dos trabalhos com mais afinco.
Conclusão
Vimos neste Módulo que:
Tanto a estrutura quanto a organização da Câmara dos Deputados e do Senado brasileiro são importantes, e têm um impacto direto nas decisões
políticas;
O bicameralismo brasileiro é simétrico e incongruente: é simétrico porque os poderes do Senado e da Câmara são parecidos; e incongruente porque as
regras de preenchimento dos cargos (regras eleitorais) são diferentes;
O Senado brasileiro é bastante poderoso: os senadores podem apresentar propostas, emendar aquelas que vêm da Câmara e ainda têm funções
próprias legislativas e de controle. Há muitas críticas sobre seu funcionamento: torna o processo mais lento e avesso a mudanças radicais. Seus
defensores, entretanto, acreditam que é a melhor forma de "blindar" o sistema político contra ímpetos momentâneos ou radicais de mudança;
Os legislativos se organizam em comissões, que são temáticas e favorecem o aprofundamento do debate. Nos EUA, o centro do processo legislativo são
as comissões; no Brasil, é o plenário, porque muitas vezes as matérias mais controversas são debatidas mais profundamente ali. Ainda assim, as
comissões são importantes por filtrarem a atividade legislativa;
O princípio da proporcionalidade partidária é fundamental no sistema brasileiro para dividir poderes. Não é assim em todos os países: nos EUA, por
exemplo, quem faz a maioria domina todos os cargos importantes. No Brasil, as minorias têm mais direitos.
Exercícios de Fixação - Módulo VII
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Como parte do processo de aprendizagem, sugerimos que você faça uma releitura do mesmo e resolva os Exercícios de Fixação. O resultado
não influenciará na sua nota final, mas servirá como oportunidade de avaliar o seu domínio do conteúdo.
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21/10/2020 O Bicameralismo no Brasil

Unidade 1 - Por que a estrutura e a organização do Congresso importam?

Exercícios de Fixação - Módulo VII

Ao final do Módulo VII, o aluno deverá ser capaz de:

Identificar a importância da estrutura e da organização interna do

conhecer as características do bicameralismo brasileiro, da

entender como funciona o princípio da proporcionalidade

Para se aprofundar no entendimento sobre as particularidades

Unidade 1 - Por que a estrutura e a organização do Congresso importam?

Organização e Estrutura Legislativa

Cada Casa – Câmara, Senado e Congresso – têm poderes e regimentos próprios.

Como funcionam as comissões na Câmara dos Deputados e no Senado Federal?

Como a sua organização afeta as decisões políticas?

Como são os eixos nas duas Casas?

O que é mais importante? As Comissões ou o Plenário?

Para se aprofundar na questão das medidas provisórias no Brasil,

Vimos neste Módulo que:

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