Bicameralismo Ou Unicameralismo - Âmbito Jurídico

Bicameralismo ou Unicameralismo: Uma Proposta de Mudanças no Sistema Legislativo Brasileiro - Âmbito Jurídico 16/07/2020 09:46
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Bicameralismo ou
Unicameralismo: Uma
Proposta de Mudanças
no Sistema Legislativo
Brasileiro
18/07/2019
Mariana Silva Utsch Carnevalli
Resumo: O formato bicameral do Poder Legislativo no

Brasil é uma tradição histórica, tendo sido adotado desde
a Constituição do Império, de 1824. Inicialmente, o
modelo brasileiro se inspirou no inovador Parlamento
Inglês, fundador do bicameralismo, criando duas casas
legislativas (House of Lords e House of Commons), que
surgiram com o objetivo primordial de representar os
estratos político-sociais daquela Nação, os quais
postulavam frente ao trono seus respectivos direitos e
privilégios. Com a proclamação da República, a tradição
inglesa cedeu espaço à vanguardista influência do
federalismo norte-americano. Ao longo da história,
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cientistas políticos e juristas ao redor do mundo se

posicionaram quanto à adoção do sistema bicameral,
cujas conotações fundamentais serão avaliadas neste
trabalho. No entanto, o que se nota é que o Congresso
Nacional brasileiro, notadamente o Senado Federal,
ainda possui arraigado nas suas características o aspecto
conservador que a segunda câmara obteve
historicamente, até mesmo pela sua responsabilidade
precípua de manter o equilíbrio federal. Assim, o
presente artigo propõe medidas que possam aperfeiçoar a
atuação do Senado, tornando-o não somente mais
eficiente quanto à produção legislativa, mas
transformando a estrutura federativa brasileira mais ágil,
moderna e capaz de atender aos comandos de sua
população de modo mais eficaz.
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Âmbito Jurídico!
Palavras-chaves: Direito constitucional. Direito

político. Bicameralismo. Unicameralismo. Federalismo.
Federação. Parlamento inglês. Congresso Nacional.
Senado Federal. Câmara dos Deputados.
Abstract: In Brazil, the bicameral format of the

Legislative Power is a historical tradition, adopted since
the Imperial Constitution of 1824. Initially, the Brazilian
model was inspired by the innovative English
Parliament, founder of bicameralism, that created two
legislative houses, House of Lords and House of
Commons, which emerged with the primary objective of
representing political and social classes of that Nation, to
their respective rights and privileges. With the
proclamation of the Republic, the English tradition gave
way to the avant-garde influence of American
federalism. Throughout history, political scientists and
jurists around the world have positioned themselves on
the adoption of the bicameral system, whose
fundamental connotations will be evaluated in this work.
However, what is noticeable is that the Brazilian
National Congress, notably the Federal Senate, still has
in its characteristics the conservative aspect that the
second chamber historically obtained, even by its
primary responsibility to maintain the federal balance.
Thus, this article proposes measures that can improve the
performance of the Senate, making it not only more
efficient in terms of legislative production but also
making the Brazilian federal structure more agile,
modern and capable of responding to the commands of
its population more effectively .
Keywords: Constitutional right. Political law.

Bicameralism. Unicameralism. Federalism. Federation.
Parliament. National Congress. Federal Senate. Chamber
of Deputies.
Sumário: Introdução; 1. Conceito e surgimento do

bicameralismo no mundo; 2. Ponderações sobre a adoção
do sistema bicameral; 3. Bicameralismo no Brasil; 4.
Como tornar o Senado Brasileiro mais eficiente e
adequado às necessidades do País?; 5. Conclusão; 6.
Referências bibliográficas.
INTRODUÇÃO
O presente trabalho tem como objetivo estudar e debater

acerca do modelo bicameralista de Poder Legislativo
adotado no Brasil, notadamente quanto ao trabalho
atualmente desenvolvido pelo Senado Federal, a segunda
casa legislativa do país, e propor, ao final, mudanças na
atuação deste, a fim de otimizar sua participação no
processo legislativo e político brasileiro.
Denota destacar que não há, aqui, a pretensão de se

exaurir por completo a complexidade da matéria, mas
apenas trazer à comunidade acadêmica novas abordagens
e concepções do sistema bicameral, adaptadas às novas
necessidades e demandas do mundo contemporâneo.
Assim, para a completa análise do problema central

tratado neste artigo, o direito constitucional comparado é
um instrumento imprescindível. Portanto, para que se
entenda e critique o modelo de bicameralismo adotado
atualmente no Brasil e seus desdobramentos, faz-se
necessário antes analisar como o sistema legislativo
bicameral surgiu no mundo, assim como suas
características genuínas, as críticas e mudanças sofridas
ao longo da história e sua essencial e estrutural relação
com o modelo federativo de Estado.
Dessarte, o que este trabalho propõe demonstrar é a

importância de se estudar e debater sobre a atuação e a
dinâmica de funcionamento do Poder Legislativo pátrio,
sobretudo tendo em vista que o Brasil vive um momento
de transformações sócio-econômicas, tornando-se, pois,
imprescindível o advento de mudanças que ensejem a
melhoria e evolução do seu campo político, com o fulcro
de se atender ao fim último de uma república federativa,
que é proporcionar as melhores condições de vida e
desenvolvimento à sua população.
1. CONCEITO E SURGIMENTO DO
BICAMERALISMO NO MUNDO
Historicamente, o sistema legislativo bicameral surgiu na

Inglaterra do século XIV, de forma espontânea e
precursora, quando se entendeu necessária uma divisão
do inovador Parlamento Inglês, criado no século anterior.
Produto de circunstâncias sociais ainda advindas da

Idade Média, o bicameralismo surgiu da necessidade de
se distinguir ou separar as representações das classes que
postulavam seus direitos e privilégios políticos. Com
uma estrutura social composta pela alta nobreza, clero e
burguesia, emergiu na Inglaterra a necessidade de se
especificar as representações de tais estratos político-
sociais, os quais postulavam frente ao trono, ainda
voltado para o absolutismo, seus respectivos direitos e
privilégios.
Nas palavras de Paulo Bonavides:
Oferece o Parlamento inglês o modelo por excelência

dessa divisão bicameral, oriunda, pois, da desigualdade e
do divórcio ocorrido no seio da aristocracia. Na Câmara
Baixa ficou a representação da pequena e média
aristocracia, aliada a uma burguesia emergente ou em

formação, ao passo que na Câmara Alta tinham assento
os grandes senhores, barões e cavaleiros, que foram na
história parlamentar e representativa da Europa ocidental
os primeiros a impugnarem a autoridade monárquica
absoluta. Com o correr dos tempos, acabaram por
aproximar-se da realeza, de quem se mostraram fiés
aliados, contrapondo-se de início à burguesia e depois às
classes obreiras, principalmente quando estas, a datar do
século passado, ingressaram, pelo sufrágio universal, na
cena da participação política militante.[1]
Desta forma, o primeiro modelo de bicameralismo da

história ocidental, que compôs o Parlamento Inglês, foi
formado pela Câmara dos Lordes, do inglês House of
Lords, constituída da nobreza e do clero, e pela Câmara
dos Comuns, do inglês House of Commons, composta
pela burguesia.
Denota destacar que, ainda devido à constituição social

da época, a Câmara dos Lordes, chamada pelas ciências
políticas de câmara alta, detinha vasto poder frente à
nomeada câmara baixa, que representava uma camada
mais popular da sociedade inglesa. Aliás, até a reforma
eleitoral de 1832, a Câmara dos Lordes desempenhou
papel preponderante na política inglesa, vindo a perder
espaço somente ao longo do século XIX, com o
incontestável enfraquecimento da aristocracia, o

desenvolvimento do espírito democrático e as sucessivas
ampliações do corpo eleitoral inglês.
Nesta toada, é fácil vislumbrar que a referida câmara alta

muito evoluiu desde sua criação, a despeito de ainda
conservar seu caráter hereditário, tendo se transformado
em uma espécie de câmara de reflexão, consoante
observa Laferrière (1947), no sentido de que os ingleses
houveram por bem conservar a Câmara dos Lordes,
sobretudo por respeito à tradição, por afeição a uma
instituição vulnerável, e também por dificuldade de a
reorganizar sobre bases novas. Mas, ao conservá-la, eles
lhe reduziram consideravelmente a importância e o papel
da vida política.
Além do precurssor e fortuito modelo de bicameralismo

inglês, imprescindível mencionar o modelo bicameral
norte-americano, que nasceu no século XVIII, inspirado
naquele que à esta altura já havia se consolidado na
Inglaterra, mas que mudou o rumo da história do
bicameralismo e culminou por ser copiado no resto do
mundo nos séculos seguintes.
Isto porque, o sistema bicameral norte-americano surge

num contexto político absolutamente diverso e
extremamente significativo, isto é, a segunda câmara,
que posteriormente veio a ser nomeada Senado, adveio

do plano federal e nasceu antes mesmo da primeira
câmara. Trocando em miúdos, não é demais afirmar que,
na experiência norte-americana, o Senado fundou a
nação.
Como é sabido, quando as treze colônias se uniram na

luta contra o absolutismo inglês fundou-se o Congresso
Continental, posteriormente chamado de Senado,
composto por representantes de todas as colônias, vindo
a governá-las durante e nos anos que seguiram a
independência das mesmas, até a formação da
Confederação.
O Senado sobreviveu e se consagrou nas alterações

políticas que se sucederam, com a formação do Estado
Federal e a Câmara dos Representantes do Povo, ou dos
Deputados, que foi criada com o advento da Constituição
Federal de 1789, quando o modelo bicameral norte-
americano efetivamente nasceu.
Vale dizer que o bicameralismo na Federação norte-

americana se estabeleceu não somente por uma evidente
exigência da forma federativa de Estado, mas também
em decorrência de uma herança e tradição irrefutáveis,
como muito bem lembra Alaor Barbosa:
A experiência bicameral que vinha do período colonial

em todos os estados, certamente condicionou e mesmo
determinou que se considerasse indispensável uma
assembleia de representantes desses estados na
Federação estruturada pela nova Constituição federal.[2]
A fim de ilustrar o contexto em que nasceu e se

estabeleceu a experiência bicameral norte-americana,
Madison, um dos pais da mencionada Constituição
Federal dos Estados Unidos, em suas reflexões sobre
república e Senado notavelmente concluiu o seguinte:
“Nenhuma república sem senado teve vida longa“.
Ante todo o exposto, emerge insofismável que o termo

bicameralismo preceitua os sistemas legislativos
compostos por duas casas legislativas, que juntas são
responsáveis, resguardadas as particularidades de cada
Estado, pela elaboração e deliberação das leis e
fiscalização das atividades administrativas estatais.
Nada obstante, além das funções comuns, cada uma das

casas assume também prerrogativas próprias, sendo
fundamental, neste ponto, o equilíbrio de atribuições e
poder para que se atinja o que a doutrina política nomeia
de “bicameralismo simétrico”.
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Além da simetria, ao analisar a eficiência e

funcionalidade de um sistema bicameral, é
imprescindível que se verifique o nível de incongruência
das casas, isto é, se cada uma das casas legislativas
possuem suas próprias particularidades e características,
tais como, tempo de mandato, número de cadeiras,
sistema eleitoral, dentre outros. Entende-se que quanto
mais incongruente o modelo, mais fomentada será a
pluralidade legislativa e mais eficientes serão as decisões
políticas tomadas pelas casas, seja separada ou
conjuntamente.
À guisa de ilustração, podemos afirmar que o Congresso

Nacional brasileiro é simétrico, uma vez que Senado e
Câmara dos Deputados detém poderes equilibrados e
proporcionais, e incongruente, tendo em mira que,
conforme preconizado na Constituição Federal de 1988,
cada uma das casas legislativas possuem características
formais específicas, destacando-se o sistema eleitoral
adotado por cada uma (majoritário para o Senado e
proporcional para a Câmara dos Deputados), a duração
do mandato (oito anos para senadores e quatro anos para
deputados) e o número de cadeiras (oitenta e uma
cadeiras no Senado e quinhentas e trinta e uma cadeiras
da Câmara dos Deputados).
Superada a contextualização histórica do surgimento do

bicameralismo no mundo e sua conceituação, importante
trazer à baila a perspectiva funcional do bicameralismo,
analisada por Money e Tsebelis (1992), que reduziram as
funções do sistema bicameral a duas precípuas: função
de eficiência e função política.
A chamada função de eficiência diz respeito aos esforços

convergentes das duas câmaras em desenvolver políticas
adequadas e mais eficientes à solução dos problemas por
elas debatidos. Assim, os doutrinadores supracitados
entenderam que referida função enseja um debate mais
maduro na elaboração das leis e decisões menos sujeitas
a equívocos.
Por sua vez, a função política denota que as câmaras,

enquanto instituições autônomas e independentes,
possuem a tendência de defender direitos não somente
distintos, mas, muitas vezes, conflitantes entre si. Assim,
na efetiva tomada de decisões em conjunto as câmaras
passam a depender de concessões e acordos a serem
estabelecidos pelos agentes parlamentares, momento em
que as convicções e alianças políticas estabelecidas por
cada um deles passam a ser determinantes para as
decisões tomadas conjuntamente, de modo que o
posicionamento político dos componentes de cada

câmara passa a ter especial relevância para o cenário
jurídico e legal do país.
As questões acima expostas nos levam à fatal conclusão

de que no campo doutrinário, juristas e cientistas
políticos tem bipolarizado a discussão sobre a real
eficiência e necessidade de adoção de um sistema
legislativo bicameral pelas mais diversas nações, cujos
entendimentos pró e contra passaremos a analisar no
tópico seguinte, antes de adentrarmos especificamente as
questões atinentes ao bicameralismo no Brasil.
2. PONDERAÇÕES SOBRE A ADOÇÃO DO

SISTEMA BICAMERAL
Ao iniciar seus estudos sobre as formas de organização

dos parlamentos, no seu livro Manual de Direito
Constitucional (1947), Julien Laferrière questiona: “o
órgão legislativo deve ser constituído por uma câmara
única ou por duas Assembleias? Uni ou bicameralismo?
Tal é o primeiro problema que coloca a existência dos
parlamentos”.[3]
Ainda como lembrou o referido jurista, o bicameralismo

é atualmente encontrado nos mais diversos sistemas
políticos, notadamente nas repúblicas, monarquias e,
principalmente, nos estados federais. No entanto,
referido sistema ainda recebe críticas ao redor de todo
mundo, o que tornou a doutrina sobre o tema dividida
entre aqueles pró-unicameralismo e contra
bicameralismo.
É importante notar que as críticas ao bicameralismo

surgiram quase que juntamente ao seu nascimento, na
Inglaterra do século XIV, que, conforme dito alhures,
inovou ao criar a Câmara dos Lordes, modelo e
paradigma de câmara alta, e considerada por muitos,
notadamente devido à sua origem e composição, um
órgão politicamente conservador e, até mesmo
reacionário. De fato, a própria denominação de uma das
câmaras do Poder Legislativo como “alta” revela sua
inconteste origem aristocrática e, por mero raciocínio
lógico, meio de resistência à democracia.
Dentre os juristas que, ao longo da história, defenderam

o sistema unicameral em contraponto ao ora debatido
modelo bicameral, vale mencionar Carl Schimitt, cujo
entendimento era no sentido de que numa democracia
não há espaço para o bicameralismo, “pois a democracia
se baseia no suposto da identidade do povo unitário” e
“uma segunda câmara, independente de toda a

significação política, poria em perigo o caráter unitário
do povo todo”.
Existem, ainda, outros argumentos difundidos na

doutrina em favor do unicameralismo, merecendo
destaque aquele no sentido de que a câmara única atua
de forma mais célere e dinâmica, assim como é mais
econômica a progressista. À título de ilustração, vale
lembrar a notável comparação feita por Benjamin
Franklin: “um corpo legislativo dividido em duas
câmaras é como um carro puxado por dois cavalos em
direções opostas”[4].
Especificamente no que pertine ao Senado brasileiro,

faz-se mister ressaltar que os críticos ao mesmo atribuem
seu caráter iminentemente conservador a três
características precípuas, quais sejam: o mandato de seus
membros, que é de oito anos, o dobro do mandato dos
deputados federais, que compõem a outra casa legislativa
no país; a forma de renovação destes mandatos, que
ocorre de forma alternada e não total a cada eleições; e a
sua competência legislativa, constitucionalmente
prevista, no sentido de que, via de regra, todas as
matérias devem ser votadas nas duas casas legislativas,
separadamente.
Noutro giro, por óbvio, boa parte da doutrina tem

entendido que a visão aristocrata da câmara alta restou
superada ao longo dos anos e com a evolução do modelo
bicameral. Isto porque entende-se que os juristas que
atribuíram e atribuem este caráter conservador, de
resistência à democracia, ao bicameralismo, o fazem sob
a ótica europeia, onde os elementos aristocráticos
acabaram por se enraizar nas instituições políticas e
judiciárias.
E é exatamente neste sentido o entendimento de

Bonavides:
Onde a câmara alta sobreviveu, manifesta ela de último

tendência inversa; aportou-se gradativamente de seu teor
aristocrático até se converter numa duplicação da câmara
baixa. Desfez-se assim o bicameralismo daquelas
conotações reacionárias mais flagrantes, de modo que a
instituição de uma segunda casa legislativa se tornou
expediente neutro de convivência sobretudo técnica, com
que atender primeiro a um determinado aprimoramento
do processo de elaboração das leis, mais racional e mais
eficaz do que propriamente a uma receita política
destinada a resguardar interesses e necessidades
profundas de representação de classes ou grupos sociais.
Nunca, porém, se logrou afastar por inteiro o arraigado
ponto de vista de que a segunda câmara é órgão de
controle da representação popular e portanto deve

sempre existir para contra balançar os poderes da câmara
baixa.[5]
Desta feita, esta segunda parte da doutrina entende que o

bicameralismo consolida a opinião parlamentar,
assegurando que a representação da opinião pública se
dê de forma mais completa e ponderada.
Esta dualidade permite maior reflexão e serenidade na

confecção legislativa e, por conseguinte, confere mais
estabilidade à retromencionada opinião popular, tão cara
à democracia. Em outras palavras, este dualismo é uma
garantia de maturidade das leis a serem elaboradas, uma
vez que fomenta o debate e exame de cada tema criando,
inclusive, barreira a reformas apressadas e prematuras.
Outrossim, é certo, ainda, que o sistema legislativo

bicameral é uma garantia à um eventual despotismo do
parlamento unicameral, mitigando conflitos entre os
poderes Executivo e Legislativo, salvaguardando a ideia
de divisão de poderes.
Nesse sentido assevera Laferrière:
Se o parlamento é composto de uma única assembleia, o

perigo é que o desacordo entre esses dois poderes,
teoricamente iguais e independentes, seja insolúvel
pacificamente e que a solução venha por meios
violentos: golpe de força do Executivo ou golpe de força
da assembleia. Isso é o que aconteceu com as nossas
constituições de sistema unicameral. Com duas câmaras,
ao contrário, a solução violenta dos conflitos entre o
parlamento e o Executivo é menos temível. O mais
frequente é que o conflito ocorra entre o Executivo e
uma das assembleias. A outra assembleia servirá de
árbitro.[6]
Expostas, portanto, as principais nuances, vantagens e

desvantagens do sistema bicameral, passemos à análise
do caso brasileiro, tema principal deste trabalho.
3. BICAMERALISMO NO BRASIL
Pode-se dizer que o bicameralismo é uma tradição da

politica brasileira. Isto porque, o Senado, como
nomeamos nossa segunda câmara, foi instituído em
1824, pela Constituição do Império, sob influência do
modelo inglês.
Com a proclamação da República, em 1889, a tradição

inglesa cedeu espaço à vanguardista influência do
federalismo norte-americano, fazendo com que a
Constituição de 1891 aumentasse consideravelmente a
força do Senado, que passou a desempenhar a
representação política e controle constitucional dos
demais poderes.
O sistema bicameral culminou por se manter durante

toda a história política do país, persistindo mesmo em
momentos de crise da democracia e em regimes
totalitários, como na Constituição de 1937, tendo
atingido seu ápice na atual Constituição de 1988, cujo
texto garante ao Senado vasto conjunto de recursos para
o exercício do controle das autoridades e produção
legislativa, no âmbito federal.
Para entendermos melhor o funcionamento do sistema

legislativo brasileiro, é preciso repassarmos dois
conceitos, intrínsecos ao bicameralismo, como
explanado anteriormente: o de incongruência e o de
simetria, que somados são capazes de mensurar o
potencial da segunda câmara em intervir na formulação
dos projetos em tramitação bicameral.
Em apertada síntese, a simetria se relaciona ao nível de

poder de uma casa legislativa frente às decisões da outra,
de modo que tal poder advém da distribuição formal de
prerrogativas e funções de cada casa dentro do sistema
bicameral. Sendo assim, quanto mais equilibrada a
distribuição formal do poder político entre as duas
câmaras, maior a simetria e, via de consequência, maior
a força daquele sistema bicameral.
No Brasil, a Câmara dos Deputados, como é comum nos

sistemas bicamerais ao redor do mundo, ganha destaque
devido a suas atribuições voltadas para a produção
legislativa, notadamente aquelas cujas matérias são de
interesse direto do governo.
Por sua vez, o Senado, como também é típico do

bicameralismo, ganha relevância pela presença nas
funções de autorizar nomeações efetuadas pelo Poder
Executivo, investigar e julgar autoridades e, sobretudo,
participar de decisões que envolvem a soberania e os
interesses nacionais em questões de ordem internacional.
Porém, a despeito de a Constituição de 1988 assegurar

aos senadores amplos poderes e autonomia política para
controlar a atuação das demais instâncias decisórias, o
sistema bicameral brasileiro é considerado simétrico pela
doutrina majoritária.
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Por outro lado, a incongruência do modelo bicameral se

refere à configuração da representação política de cada
casa legislativa, de modo que se possa avaliar a
disposição de uma casa para contribuir de forma
diferenciada das decisões legislativas. Para tanto, é
necessário analisar as regras de acesso a cada uma das
casas, de modo que quanto mais estas divergirem, mais
incongruente será o sistema e, consequentemente, mais
fomentada será a contribuição de cada uma das casas
para as decisões políticas de sua responsabilidade.
Vejamos a análise de Paulo Magalhães Araújo quanto

aos fatores de incongruência do sistema bicameral
brasileiro:
O modelo de representação parlamentar é um dos

principais fundamentos da força do federalismo existente
no Brasil. A Câmara dos Deputados abriga a força de
clivagens sociais que perpassam a sociedade nacional e
se constitui por eleições proporcionais, com lista aberta;
o Senado, por sua vez, acolhe os interesses dos estados
federados, signatários do pacto federativo, e se constitui
por eleições majoritárias, com candidatos por partido,
equivalentes ao número de vagas em disputa.[7]
Posteriormente, Araújo conclui:
Em suma, consideradas em conjunto, as regras para a

composição da representação bicameral brasileira
fomentam a incongruência entre as casas. Nos termos do
referencial analítico aqui adotado, significa reconhecer o
grande potencial do Senado para intervir nas decisões
políticas federais.[8]
Combinadas todas as características do Senado

brasileiro, dentre elas seu método de constituição e suas
atribuições constitucionais, dúvidas não sobejam de que
a Casa detém recursos e estímulos suficientes para
exercer influência nas decisões tanto da Câmara dos
Deputados, quanto do Poder Executivo.
É exatamente esta nuance, coligida com os impactos do

modelo bicameral nas decisões políticas, que tem gerado
controvérsia na doutrina pátria. Isto porque, apesar do
inequívoco consenso, por toda a literatura especializada,
de que o Senado brasileiro detém, sobretudo desde o
advento da Constituição de 1988, grande poder político,
questiona-se as consequências da concentração de tanto
poder no processo decisório, tanto legislativo quanto
executivo, no âmbito federal.
Outrossim, não se pode esquecer que, atualmente, o

Brasil é um país em formação, donde o acúmulo de tanto
poder e influência na Câmara Alta, tocando a essência
das questões políticas, redistributivas e conflitivas, afeta

diretamente o processo legislativo brasileiro e, até
mesmo, a tomada de decisões cuja competência final é,
ao menos em tese, exclusiva do Poder Executivo.
Isto porque, mesmo que superado o caráter aristocrata da

referida Câmara, o Senado brasileiro ainda denota um
incontestável aspecto conservador, até mesmo pela sua
responsabilidade precípua de manter o equilíbrio federal.
Este atributo conservantista, ainda arraigado no Senado

Federal manifesta-se notadamente em três momentos: no
mandato dos seus membros; a forma de renovação dos
mesmos; e na sua competência legislativa.
O parágrafo primeiro do artigo 46 da Constituição de

1988 determina que o mandato dos Senadores seja de
oito anos, isto é, o dobro do mandato dos Deputados
Federais (artigo 45 da CF/1988), de modo que a
renovação do Senado é feita alternadamente em um terço
e dois terços, a cada quatro anos, conforme dispõe o
parágrafo segundo, também do artigo 46. Isto é, não há a
possibilidade de renovação de todo o Senado Federal de
uma vez só.
Além disso, a Constituição Federal traz um caráter

limitador ao processo legislativo quando preconiza que,
via de regra, todas as matérias deverão ser votadas nas
suas casas legislativas – Câmara dos Deputados e
Senado Federal – separadamente. Deste modo, mesmo
aquelas matérias originárias da Câmara dos Deputados
deverão ser debatidas e votadas pelos Senadores, sendo
certo que, se não aprovadas por estes, ainda que
aprovadas por aqueles, serão arquivadas; no caso de
aprovação, o Senado tem a prerrogativa de impor
quaisquer emendas ao projeto que entenderem
necessárias, ainda que se altere o conteúdo principal do
projeto.
Seguindo esta linha de raciocínio, e em crítica ao poder

político, de certo modo, exacerbado concedido ao
Senado pela Constituição de 1988, José Luiz Quadros de
Magalhães explica:
O estabelecimento deste mecanismo implica na

existência de casa legislativa, que poderá representar, em
determinado momento político, barreira às
transformações mais radicais, oriundas de uma Câmara
dos Deputados totalmente renovada.[9]
E assevera:
Estas constatações no texto constitucional, levam-nos a

concluir que o unicameralismo oferece uma dinâmica
muito mais adequada a uma país em transformação.
Entretanto, a adoção do unicameralismo poderá
significar em uma federação, especialmente no Estado
Federal Brasileiro, com disparidades populacionais
sociais e econômicas tão graves, prejuízos sérios aos
Estados menos populosos e em geral mais pobres.[10]
De fato, conforme vimos alhures, é cediço que o

federalismo está intrinsecamente ligado ao modelo
bicameral, de modo que a experiência histórica nos
ensina que pensar federação é pensar em Poder
Legislativo composto por duas câmaras.
Isto porque, como é sabido, a federação é composta por

Estados, os quais necessitam, por mera decorrência
lógica, de representação política. Todavia, tal
representação não pode ser suprimida ou muito menos
substituída pela representação do povo que, como vimos,
se dá pela câmara baixa, in casu, pela Câmara dos
Deputados. Exatamente por isso, nos modelos
federativos de Estado, faz-se imprescindível a existência
de uma segunda casa legislativa, que represente os
interesses dos Estados-membros isolada e
conjuntamente, o que no Brasil ocorre através do
Senado.
Destarte, consoante ora exposto, apesar de que numa

primeira e superficial avaliação do caso brasileiro, a
adoção de um sistema legislativo unicameral possa
parecer a melhor solução, numa análise mais acurada,
onde consideramos as peculiaridades do Estado como
um todo, percebe-se que a superação da problemática
aqui apresentada deve ser feita de forma que se
mantenha o modelo bicameral, atualmente adotado,
podendo, contudo, inaugurar medidas que tornem o
Senado Federal mais eficiente e adequado às
necessidades atuais do Brasil.
4. COMO TORNAR O SENADO

BRASILEIRO MAIS EFICIENTE E
ADEQUADO às necessidades atuais do
país?
O fim último deste trabalho é, em decorrência de uma

análise do modelo legislativo bicameral e seus
desdobramentos no Estado Federal brasileiro, a
apresentação de medidas que possam otimizar a atuação
do Senado Federal, tornando-o não somente mais
eficiente no seu fim precípuo, o da produção legislativa,
mas também e quiçá principalmente, transformando a
estrutura federativa brasileira mais ágil, atualizada,

moderna e capaz de responder os comandos e
necessidades de sua população.
Nesta toada, Paulo Bonavides, no seu multicitado artigo,

nos idos da década de 1970 também já entendia que a
segunda Casa Legislativa brasileira merecia mudanças,
nas suas palavras:
Há uma instituição cujos fundamentos devem

justificadamente ser reexaminados. Essa instituição é,
sem dúvida, o Senado. De sua forma poderá resultar um
fortalecimento da ordem federativa.[11]
Portanto, a primeira mudança que aqui se propõe, diz

respeito aos três fatores, elencados no capítulo anterior,
responsáveis pelo caráter ainda conservantista do Senado
e a concentração de competências no mesmo (o mandato
dos senadores, sua forma de renovação e previsão de que
todos os projetos devem ser votados pelas suas casas
legislativas, separadamente).
Assim, o advento de uma Emenda Constitucional que

visasse reduzir o mandato dos Senadores de oito para
quatro anos e que previsse a renovação de todos os
membros da segunda câmara simultaneamente, como já
ocorre com a Câmara dos Deputados, traria ao Senado
Federal conotação mais moderna e atualizada sem,

contudo, causar qualquer abalo ao equilíbrio da
federação.
No mesmo sentido, as competências das casas

legislativas poderiam ser repartidas de modo a conceder
à Câmara dos Deputados mais independência na
confecção e aprovação de leis que não envolvem de
forma direta os interesses dos Estados-membros, mas
que causam impacto na vida do cidadão, representado
pela referida casa. Em contrapartida, a autonomia do
Senado Federal poderia ser consolidada com a sua
competência exclusiva para legislar sobre temas cujo
interesse basilar é dos Estados-membros, como é o caso,
por exemplo, da matéria tributária.
Frise-se que tais alterações legislativas trariam ao

processo legislativo brasileiro mais celeridade e
atualidade, na medida em que ambas as casas teriam a
oportunidade de trabalhar e consolidar, simultaneamente,
assuntos distintos, mas que assegurariam o atendimento
às necessidades, ainda que indiretas, da população, como
um todo.
Concomitantemente, a essência conservadora e

reacionária do Senado Federal, tão acentuada na fórmula
atual de funcionamento do mesmo e do Congresso
Nacional, de modo geral, daria espaço a uma segunda

casa legislativa mais moderna e eficiente na outorga dos
interesses dos Estados.
Ademais, as alterações acima propostas trariam a

oportunidade de que as competências do Senado no
âmbito da estrutura federativa, citadas no capítulo
passado, fossem expandidas, preservando o sistema
federativo de Estado e evitando exageros políticos
provenientes da atual centralização de competências na
União, notadamente no Poder Executivo e na pessoa de
seu titular, o Presidente da República.
Assim, concedido maior espaço e autonomia à Câmara

dos Deputados para a produção legislativa, o Senado
teria espaço para desempenhar seu papel de instância
deliberativa sem deixar de atuar, em se tratando de temas
cuja relevância e interesse político sejam notórios, no
seu essencial papel de câmara revisora.
Desta feita, as alterações ora propostas teriam o condão

de garantir ao trabalho desempenhado pelas duas casas
que compõem o Congresso Nacional brasileiro maior
autenticidade e credibilidade, concedendo mais
autonomia aos Estados-membros e, via de consequência,
mais força ao órgão que lhes representa, o Senado

Federal, impulsionando o fortalecimento do Estado
Federal brasileiro.
5. CONCLUSÃO
Ante todo o exposto, este trabalho se pautou em teorias e

entendimentos doutrinários exarados sobre o sistema
bicameral por juristas e cientistas políticos ao redor do
mundo e ao longo da história, assim como avaliou as
peculiaridades e premissas constitucionais que subsidiam
a adoção de tal modelo pelo sistema legislativo
brasileiro, a fim de encontrar e propor, com a devida
vênia e respeito ao trabalho dos nossos ilustres
Senadores, medidas que visem tornar o trabalho
desempenhado pelo Senado Federal mais eficiente e
condizente à conjuntura política, social e econômica
atual do país.
Nesse ínterim, é mister ressaltar a incontestável

importância política do Senado junto ao cenário
brasileiro, sobretudo tendo em vista que este é ator
fundamental na manutenção do equilíbrio e, até mesmo,
fortalecimento da estrutura federativa do Brasil.
Desta feita, em apertada síntese, o que se conclui é, a

despeito das críticas e entendimentos divergentes, no
caso brasileiro, o modelo bicameral é a melhor e mais
adequada opção, considerando as dimensões do país,
suas necessidades precípuas e momento de transição e
amadurecimento político. No entanto, faz-se
imprescindível que o Senado Federal abandone de vez
suas remanescentes raízes conservadoras, a fim de se
adotar medidas compatíveis com as demandas de uma
sociedade contemporânea e em constante transformação
e desenvolvimento, tornando seu trabalho não somente
mais eficaz, mas também mais célere, moderno e
arrojado.
6. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
ARAÚJO. P. M. O bicameralismo no Brasil: argumentos

sobre a importância do Senado na análise do processo
decisório federal. In: Revista de Sociologia Política, v.
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In: Revista de informação legislativa, v. 24, n. 93, p. 37-
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MAGALHÃES, José Luiz Quadros de. Bicameralismo

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para o estado constitucional brasileiro. Editora Del Rey,
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Cambridge University Press, 1997.
MONEY, J.; TSEBELIS, G. Cicero’s puzzle: Upper

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Political Science Review. N. 13, 1992, p. 23-43.
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VERDÚ, Pablo Lucas. Curso de derecho político. 2ª ed.

Madri, Editorial Tecnos, 1976.
[1] BONAVIDES, Paulo. O Senado e a Crise na

Federação. Pág. 84.
[2] BARBOSA, Alaor. Bicameralismo ou

Unicameralismo. Pág. 52/53.
[3] LAFERRIÈRE, Julien. Manuel de droit

constitutionnel. Pág. 300.
[4] SCHMITT, Carl. Teoría de la Constitucíon. Pág. 146.

[6] LAFERRIÈRE, Julien. Manuel de droit

constitutionnel. Pág. 302.
[7] ARAÚJO. P. M. O bicameralismo no Brasil:

argumentos. Pág 97.
[8] Idem. Pág 102.
[9] MAGALHÃES, José Luiz Quadros de.

Bicameralismo ou Unicameralismo. Pág. 157.
[10] MAGALHÃES, José Luiz Quadros de.

Bicameralismo ou Unicameralismo. Pág 157.

Direito Constitucional Revista 176
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Mudanças no Sistema Legislativo Brasileiro
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publicado na Revista Âmbito Jurídico, Revista Jurídica Eletrônica Nº ____
XXII – ___/____
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SET 2018 – ISSN: 1518-0360, de ___/___/____,
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Bicameralismo ou Unicameralismo: Uma Proposta de Mudanças no Sistema Legislativo Brasileiro - Âmbito Jurídico 16/07/2020 09:46

Mariana Silva Utsch Carnevalli

Resumo: O formato bicameral do Poder Legislativo no

cientistas políticos e juristas ao redor do mundo se

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Abstract: In Brazil, the bicameral format of the

Keywords: Constitutional right. Political law.

Sumário: Introdução; 1. Conceito e surgimento do

O presente trabalho tem como objetivo estudar e debater

Denota destacar que não há, aqui, a pretensão de se

Assim, para a completa análise do problema central

Dessarte, o que este trabalho propõe demonstrar é a

Historicamente, o sistema legislativo bicameral surgiu na

Produto de circunstâncias sociais ainda advindas da

Nas palavras de Paulo Bonavides:

Oferece o Parlamento inglês o modelo por excelência

aristocracia, aliada a uma burguesia emergente ou em

Desta forma, o primeiro modelo de bicameralismo da

Denota destacar que, ainda devido à constituição social

incontestável enfraquecimento da aristocracia, o

Nesta toada, é fácil vislumbrar que a referida câmara alta

Além do precurssor e fortuito modelo de bicameralismo

Isto porque, o sistema bicameral norte-americano surge

que posteriormente veio a ser nomeada Senado, adveio

Como é sabido, quando as treze colônias se uniram na

O Senado sobreviveu e se consagrou nas alterações

Vale dizer que o bicameralismo na Federação norte-

A experiência bicameral que vinha do período colonial

A fim de ilustrar o contexto em que nasceu e se

Ante todo o exposto, emerge insofismável que o termo

Nada obstante, além das funções comuns, cada uma das

Além da simetria, ao analisar a eficiência e

À guisa de ilustração, podemos afirmar que o Congresso

Superada a contextualização histórica do surgimento do

A chamada função de eficiência diz respeito aos esforços

Por sua vez, a função política denota que as câmaras,

posicionamento político dos componentes de cada

As questões acima expostas nos levam à fatal conclusão

2. PONDERAÇÕES SOBRE A ADOÇÃO DO

Ao iniciar seus estudos sobre as formas de organização

Ainda como lembrou o referido jurista, o bicameralismo

É importante notar que as críticas ao bicameralismo

Dentre os juristas que, ao longo da história, defenderam

“uma segunda câmara, independente de toda a

Existem, ainda, outros argumentos difundidos na

Especificamente no que pertine ao Senado brasileiro,

Noutro giro, por óbvio, boa parte da doutrina tem

E é exatamente neste sentido o entendimento de

Onde a câmara alta sobreviveu, manifesta ela de último

controle da representação popular e portanto deve

Desta feita, esta segunda parte da doutrina entende que o

Esta dualidade permite maior reflexão e serenidade na

Outrossim, é certo, ainda, que o sistema legislativo

Nesse sentido assevera Laferrière:

Se o parlamento é composto de uma única assembleia, o

Expostas, portanto, as principais nuances, vantagens e

Pode-se dizer que o bicameralismo é uma tradição da

Com a proclamação da República, em 1889, a tradição

O sistema bicameral culminou por se manter durante

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Em apertada síntese, a simetria se relaciona ao nível de