FINANÇAS PÚBLICAS

DIREITO FINANCEIRO
 ANTÓNIO L. DE SOUSA FRANCO
Professor Catedrático da Faculdade de Direito de Lisboa
e da Universidade Católica Portuguesa

FINANÇAS PÚBLICAS
E

DIREITO FINANCEIRO

4.A EDI ÇÃO

(13.ª Reimpressão)

VOL UMEI

\ITÃ
ALMEDINA
FINA'IÇAS PÚBLICAS
E DIREITO FINANCEIRO - VOL. I - II

A UTOR
ANTÓNIO L . DE SOUSA FRANCO

EDI TOR
ED IÇÕ ES ALMEDINA . SA
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3000- 174 Coimbra
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Março. 2010

DEPÓSI TO LEGAL
255490/07

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Biblioteca Nacional de Portugal - Catalogação na Publicação

FRANCO, So usa, 1942-2004
Finanças públicas e direito finan ceiro. -4' ed.
13' reimp. - v. - (Manuais universitários)
p. - ISBN 978 -972-40-3119-4
CDU 347
336
 PRÓLOGO

«O mais do que isto

É Jesus Cristo,
Que não sabia nada de f manças
Nem consta que tivesse biblioteca ... »

(FERNANDO PESSOA, Liberdade)

«Estava, de facto, muito zangado. Sacudindo os cabelos doura-

dos ao vemo, gritava:
- Sei de um planeta onde há um senhor todo afogueado.
Nunca cheirou uma flor . Nunca olhou para uma estrela. Nunca gos-
tou de ninguém. Nunca fez senão contas. E, tal como tu, passa o dia
a dizer: <<Eu sou um homem sério! Eu sou um homem sério!» Mas
aquilo não é um homem! Aquilo é um cogumelo!»
SAINT-EXUP~RY, O Principezinho
 NOTA INTRODUTÓRIA

É para nós patente a necessidade de proceder a uma actualização, da

legislação referida e de conteúdo, do nosso "Manual de Finanças Públicas
e Direito Financeiro". Muitas foram as alterações sofridas pela legislação
financeira, quer no plano nacional quer, sobretudo, no plano comunitário.
E muitas outras se adivinham, a curto prazo. Como tal, proceder à actua-
lização do manual neste preciso momento, poderia revelar-se de pouca
valia· para todos aqueles que o utilizam, surgindo como um passo inter-
médio nesse esforço de dotar o nosso escrito da necessária actualidade
legislativa e dogmática. Assim sendo, procede-se por ora à sua reimpres-
são, de forma a por cobro às necessidades mais prementes dos alunos de
algumas instituições de ensino universitário.
Remete-se para o princípio do próximo ano a publicação de uma
adenda, dedicada às instituições financeiras e ao direito orçamental, que
assim fornecerá uma perpectiva da realidade nestas matérias, em tão pro-
funda e rápida mutação. De igual modo, remete-se a publicação deste
manual, integralmente revisto e actualizado, para o início do ano lectivo
de 2003/2004, aguardando que, até lá, as esperadas mudanças ocorram.

4 de Dezembro de 2002
 DO PREFÁCIO DE 1986

Este Manual de Finanças Públicas pode dizer-se que constitui a

5." edição, profundamente reformulada, de uma mesma obra. De
facto, omitindo as várias reimpressões, o primeiro curso de Finanças
que tivemos a honra de reger na Faculdade de Direito de Lisboa,
com a autonomia correspondente à dignidade de doutor, deu origem
à obra policopiada «Finanças» (ed. Associação Académica da Facul-
dade de Direito de lisboa, 3 vols., 1973). O «Manual de Finanças
Públicas e Direito Financeiro)>, que corresponderia a uma versão
mais acabada e «académica» desta obra (Lisboa, 1974), acabou por
ficar suspenso no I volume: a profunda alteração das instituições
ocorrida após 1974 explica a necessidade de tal paragem num estudo
que adopta predominantemente a perspectiva institucional. ·
Sob o título «Finanças Públicas e Direito Financeiro», editámos
em 1980 (Associação Académica da Faculdade de Direito de Lisboa)
uma _b reve súmula adequada às necessidades pedagógicas do tempo,
por isso excessivamente condensada. De novo se agradece o apoio
para tal recebido do Dr. Eduardo Paz Ferreira. Ao inv6.s, a versão
intitu_lada «Direito Financeiro e Finanças Públicas» (2 volumes, Lis-
boa, 1982-1983) foi a primeira tentativa para integrar numa teoria
geral a nova configuração institucional e jurídica das Finanças Públi-
cas portuguesas.
Não será demais reafirmar que esta é uma obra radical e inlen-
. cionalmente interdisciplinar. que visa situar-se sem ambiguidade na
confluência da &onomía Pública e do Direito Financeiro. Man-
tendo ambas claramente distinlas - na perspectiva científica. nos
princípios, nos métodos e nas leis - entendemos evitar por igual o
juridicismo estéril e formal e a abordagem pretensamente pura da
economia sem sólida base institucional. Com isto desagradaremos
intencionalmente a certas capelas do mundo académico e a monopó-
lios universitários, que tentam, por detrás de diplomas e formalismos,
 X Finanças públicas e direito financeiro

e
manter coutadas feudos imunes ao diálogo científico, evitando a
ciência aberta. Ainda bem. Não pensamos que às Faculdades de
Direito caiba a função de formar economistas - embora, a partir
delas, especializações económicas de altíssimo valor continuem a
fazer-se, um pouco por todo o mundo. Mas muito menos concebe-
mos que os juristas possam f armar-se na ignorância da realidade
social que o Direito valora. estrutura e de que dimana. Cremos na
especialização, mas também na interdisciplinariedade, que cada vez
mais são, juntos, os caminhos do futuro. E parece-nos que a especia-
lização fecunda tende a fazer-se por campos regionais e métodos do
saber - não segundo os rótulos provincianos de ciências estanques,
separadas por altos muros, protectores da ignorância e da proprie-
dade privada do saber, além de ofensivos da cultura, como a nossa
Universidade tanta vez tem feito.
Esta obra, situando-se num nível universitário intermédio - nem
elementar nem avançado -. procura ser exigente e exprime um
cmsino que sempre se buscou rigoroso. A ceitar a necessidade de for-
mar mais universitários, recusar o malthusianismo escolar, não rejei-
tar in limine a universidade massificada que temos, valorizar o ensino
prático e o serviço da realidade social na Nova Universidade - eis
pomos que consideramos inevitáveis. Mas deles não podem extrair-se
as facilidades aviltantes, a recusa do esforço teórico e da perspectiva
histórica, o abandono da integração exigente entre ensino e pesquisa.
o rebaixamento da Universidade ao lugar de uma escola sem nível
superior de exigência cultural. Só combinando abertura e rigor.
teoria e prática, ensino em quantidade e busca da qualidade, teremos
uma escola aberta ao tempo e capaz de exercer a sua responsabili-
dade social. Só assim teremos uma escola superior deste século,
democratizada e aberta, mas que seja sempre, na essência, Universi-
dade; isto é, que tenha como critérios essenciais de pesquisa e forma-
ção a dimensão integrada de todo o saber, capaz de entender o real
e permitir ao homem inserir-se nele e sobre ele agir, mas sem o
fraccionar em pedacinhos de especializada ignorância, nem amputar
o homem do sentido último do saber e da vida. Universidade porque
universal e dirigida ao que é uno.
Quando olhamos para o que é hoje a universidade portuguesa,
também nela encontramos a confluência da problemática dos tempos
de mudança, que são estes do final do século XX (mas não estaremos
nós sobrevalorizando o que vivemos, por erro de perspectiva?), com
a problemática do atraso feito instituição, do reino da burocracia e
da rotina, da falta de recursos materiais e humanos onde mais são
 Do Prefácio de 1986 XI

necessarws, afectando-os a falsas prioridades. Quando vivemos na

universidade portuguesa, que atravessa um dos seus piores períodos
históricos de atraso e decadência - e, apesar disso, ainda é das insti-
tuições nacionais mais prestigiadas em termos relativos!-. pouco
encontramos nela do que caracteriza uma universidade no horizonte,
já próximo e emocionalmente fascinante, do ano 2000. Razão para
desistir? Não. Razão para insistir.

30.4.1986
 PREFÁCIO DE 1991

1. Sorriu a fortuna a esta obra: após duas reimpressões com

aditamentos (em 1988 e 1990), de novo o público solicita uma versão,
tão revista quanto necessário, embora não tanto como teríamos
desejado.

2. O frenesi legiferante, no qual ninguém sabe que lei há - nem

o Jurista, quanto mais o leigo -, obrigou a actualizar as referências
de lei; que os princípios pouco mudaram, só às vezes ficaram na letra
e nos pormenores um tanto mais baralhados ... Excepto no domínio
fzscal, ocorreram muitos remendos financeiros, mas nenhuma verda-
deira re-fonna.
Das várias formas de instabilidade - e, claro, sabe-se que a ins-
tabilidade é movimento - uma das piores é a instabilidade legisla-
tiva. Ninguém sabe em que lei vive: nem o público conhece as nor-
mas que há-de cumprir nem as instituições e os juristas dispõem de
critérios claros, c01ifirmados pela jurisprudência e pela prática; as
pessoas não contam com direitos sólidos e o arbítrio do poder não se
curva ao primado do Direito. O Mundo muda depressa, por isso há
leis que envelhecem e regulamentos que proliferam. Todavia, nas
Leis fundamentais, desde que sejam boas, quanto menos se toque
melhor será. A «legorreia» - diarreia legislativa, para ser preciso - é
um dos principais defeitos da situação que vivemos: ela mina o
Estado de Direito, cria cotifusão quanto ao que é certo e errado,
justo ou injusto, enfraquece os direitos das pessoas, estimula o arbí-
trio dos poderosos e o incumprimento dos deveres, impossibilita a
fixação da jurisprudência e a certeza das soluções.
No domínio financeiro, a legorreia praticada e a anunciada
(como no caso da sempre adiada «reforma da contabilidade pública»)
chegaram a termos inimagináveis. Mudam-se pormenores em três
artigos - e aí vem uma lei nova. O que f aliou para nos moder-
nizar - e muito é - continua a faltar; o que já tínhamos muda de
vestuário e forma verbal vezes sem conta ... para ficar pior. Aliás,
 XIV Finanças públicas e direito fmanceiro

toda esta confusão é a do Direito feito por não juristas, iludidos de

que podem substituir o Direito, os valores e os juristas pela técnica,
os técnicos e os tecnocratas. Com isso só geram, a prazo, atraso
social, ditadura política, dependência cultural e corrupção moral.
Estejam atentos os juristas e critiquem sem medo, pois é esse o seu
dever. Ao rever as remissões de Direito positivo- que, por vezes,
são só novas palavras para as mesmas coisas - pensámos muita
vez na tão verdadeira frase de Tácito: «Corruptíssima respublica,
plurimae /eges. »

3. Aproveitou-se ainda para rever profundamente o texto,

actualizar alguma bibliografia, imroduzir problemas emergentes
- mas sem modificar a intenção inspiradora ou a matriz originária
desta obra. Ainda não será desta que nos converteremos ao «tecno-
cratés», que vai corroendo as Finanças Públicas por tanto lado,
degradando-as a nível infra-científico; nem à substituição do necessá-
rio enquadramento jurídico-institucional por um positivismo jusbu-
rocrático que perverte as raízes democráticas e humanistas do Direito
Financeiro Clássico; nem às modas governamentalistas de uns, ou ao
liberalismo da hora vigésima terceira (ou será vigésima quinta?) de
outros - subprodutos, um, do velho estatismo e outro, do individua-
lismo sempre presente nas raízes das Finanças, como articulação
. primeira que são entre sociedades, poder e bens no Mundo
Moderno. Nem sequer pagamos tributo ao pedagogismo académico,
pois não tomamos a nuvem do simplismo pela Juno da clareza nem
achamos que umas pinceladas da moda liberal cubram velhos e
encarniçados pecados de renitente marxismo sobre um País de ideias
feitas ... (e malfeitas). Continuamos, nesta edição, a pensar como nas
anteriores . .. - mas, para isso, não hesitámos em rever o que o
tempo revelou estar mal pensado. Sem a pretensão de ser «bem
pensante» ...

4. Ainda não foi desta vez que desenvolvemos o estudo especia-

lizado das despesas, por áreas e funções, tão necessário em Portugal
como carecido de estudos de base (excepção honrosa é a bibliografia
de António Correia de Campos sobre os gastos de saúde); como não
revimos e acabámos por manter (e até por acrescentar em anexo
finai) matérias de teoria económica elementar, que deveriam ter-se
por adquiridas ... se assim pudesse ser.
O ensino destas matérias, quando ministrado em um semeslre
- daqueles de dois ou três meses com que a nossa Universidade
 Prefácio de 1991 XV

enriqueceu o calendário ... - , tem de ser muito selectivo. Haverá que

sacrificar muitas das matérias fundamentais do capítulo I que não
deixamos de pensar menos [Link]ís ; e poderá optar-se, con-
soante os objectivos formativos, por bom número de alternativas do
programa de curso. Em todos eles, porém, se optou aqui - e isso se
confessa sem rebuço - p elo primado do científico sobre o pedagó-
gico, que se julga ser da essência do ensino universitário.

5. A revisão feita deve muito aos nossos a!Únos e aos assistentes

com quem colaborámos, e algo deve também ao estudo pessoal
(completado pela preciosa experiência dos mestrados monográficos)
e à experiência prática que sempre fomos colhendo ao longo destes
anos.
Em especial não podemos deixar de exprimir grato reconhe-
cimento a quem nos comunicou sugestões ou críticas que contribuí-
. ram para ultimar esta edição.
Na parte histórica atendemos as observações cuidadas e compe-
tentes dos Professores Doutores Nuno Espinosa Gomes da Silva e
António Manuel Botelho Hespanha. É claro que em nada respon-
dem pelos nossos erros!
Em geral, cumpre-nos agradecer as observações recebidas, por
ordem alfabética, de:
- Eduardo Paz Ferreira
- Guilherme d 'Oliveira Martins
- Jorge Costa Santos
- José F. Farinha Tavares
-· José Maria de Albuquerque Calheiros
- Luís Manuel B. Branco
- Maria Leonor Cunha Torres
- Mário Alberto Duarte Donas
- Sérgio Gonçalves do Cabo.
A revisão final do texto muito fica a dever-se ao cuidado do
Dr. José F. Tavares, a quem também se deve a elaboração do índice
analítico. Agradece-se muito o cuidado posto na revisão por Maria
Delfina Brito Salvador.

Lisboa, 17 de Setembro de 1991

 ÍNDICE DE ESTRUTURA

PARTEI
INTRODUÇÃO À REALIDADE FINANCEIRA

CAPfTULOI

O FENÓMENO FINANCEIRO - FACTOS E NORMAS

§ 1.0 - CONCEITO DE FINANÇAS PÚBLICAS

1.1 - Finanças públicas e finanças privadas . . . .. .. . . . . . . . . . . . . . . . .. .. . . . . .. 3

l.2 - Acepções de «finanças públicas» . . . . . . . . .. .. . . . . .. . . . . . . . . . . .. . .. . . .. 4
1.3 - O fenómeno financeiro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4

§ 2.0 - A ECONOMIA DO FENÓMENIO FINANCEIRO

1.4 - Economia privada, social e pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

1.5 - O poder e a economia: ordenação, intervenção e actuação económicas 7
1.6 - A actividade financeira . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
1. 7 - A optimização social e seus critérios teóricos . . . . . . . .. . . . .. . . . . .. . . . . . 17
1.8 - Causas de incapacidade do mercado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25
1.9 - A provisão pública de bens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33
l.10- A actividade financeira e seus critérios finalistas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41

§ 3.0 - FINANÇAS, DOUTRINAS E SISTEMAS ECONÓMICOS

1.11 - As finanças públicas e os sistemas económico-sociais . . . . . . . . . . . . . . . . . 46

1.12 - O sistema capitalista . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . 48
1.13 - Os regimes econórrucos e as doutrinas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50
1.14 - O liberalismo e as finanças neutras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . 52
1.15 - A transição para as finanças intervencionistas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58
1.16 - O intervencionismo financeiro e as finanças activas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61
1.17 - Finanças públicas e sistemas colectivistas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . 68
XVIII Finanças públicas e direito financeiro

§ 4.0 - A ACTIVIDADE FINANCEIRA COMO FENÓMENO POLfTICO

1.18- Estado e actividade financeira . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74

1.19 - Decisão polítíca e decisão financeira .. . . . . .. . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . 83
l.20 - O Estado e outras entidades sociais . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95

§ 5.0 - FACTOS E NORMAS NA ACTIVIDADE FINANCEIRA

1.21 - As finanças públicas e o direito financeiro . : . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97

1.22 - Autonomia e natureza do direito financeiro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99
1.23 - Fontes do direito financeiro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . 104

§ 6.0 - O PENSAMENTO FINANCEIRO

1.24 - O conhecimento científico do fenómeno financeiro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . l08

1.25 - Grandes linhas de évolução do pensamento financeiro . . . . . . . . . . . . . . . . 111

CAPfTULOII
EVOLUÇÃO IOSTÔRICA DAS FINANÇAS PORTUGUESAS

2.1 - Introdução . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ·115

2.2 -Razão de ordem . .... ... .. ...................... . . . ..... .. .... .. .... 115
2.3 - O património senhorial-feudal e a monarquia agrária . . . . . . . . . . . . . . . . 116
2.4 - O Estado patrimonial, o comércio ultramarino e a centralização do poder 119
2.5 - O liberalismo monárquico e republicano .... .,. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124
2.6 - O Estado Novo e as finanças da actualidade . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . 130

CAP(TULOID
ESTRUTURAS E INSTITUIÇÕES

§ 1.0 - O SECTOR PÚBLICO E SUA ESTRUTURA

3.1 - O Estado e o sector público . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . .. 141

3.2 - Os subsectores institucionais: noção e critérios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142
3.3 - Dimensão do sector público administrativo (SPA) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150
3.4 - As formas de autonomia financeira . .. ..... . ... ... . ............. . .. , . 152
3.5 - Os subsectores adminístrativos: seu peso . . . . . .. . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 157
3.6 - O peso do sector empresarial do Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . 159

§ 2.0 - OS SUBSECTORES FINANCEIROS

3. 7 - A Adminístração central . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1(i(}
3.8 - A seIDJrança social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172
3.9 - O sector empresarial d o Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184
 Índice de estrurura XIX

3.10 - As finanças das autarquias locais . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209

3.11 - As finanças regionais . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219
3.12 - As finanças das Comunidades Europeias e Portugal . . . . . . . . . . . . . . . . . . 230

§ 3.0 - AS INSTITUIÇÕES FINANCEIRAS PORTUGUESAS

3.13- Instituições financeiras do Estado moderno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 241

3.14- Razão de ordem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243
3.15 - A constituição financeira, norma fundamental do sector público . . . . . . 243
3.16- Os decisores financeiros . . . . . .. . . . . . . . . . . .. . . . . .. . . . . .. . . . . . . . . . . .. . . 267
3.17 -A administração financeira . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 275
3.18 - Os tribunais financeiros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 289
3.19 - Os instrumentos fmanceiros ......... ·..... .. .. .. .. .. .. . .. .. . .. .. . . .. . 291
3.20 - 0 património do Estado ........... , . ... . . . . . . . . . . .. . . . . .. . . . . .. . . . . 291
3.21 - O orçamento do Esuu;Io .. .. .. .. .. .. .. .. . .. .. .. .. . .. .. .. . . . .. .. .. .. .. 295

CAPITULO IV

O PATRIMÓNIO PÚBLICO

§ 1.0 - 0 PATRIMÓNIO DO ESTADO: NOÇÃÇ> E CONTEÚDO

4.1 - Noção de património do Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 303

4.2 - Delimitação do seu conteúdo .... .... .'. .. . . . .. .. .. .. .. .. . .. . .. . .. . .. . 305
4.3 - Património dominial e património obrigacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 309
4.4 - Património duradouro e não duradouro . .. .. .. .. . .. .. .. .. . .. .. .. .. .. 313

§ 2.0 - IMPORTÂNCIA E FUNÇÕES

4.5 - [Link] _prestação_ de utilid~es p~lo património . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 315

4.6 - Importancia financeira do patnmoruo .. .. . . . .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. 318
4.7 - Funções do património estadual .. .. . . .. .. . . .. .. .. .. .. . . .. . .. . .. .. .. . 321

§ 3. 0 - A GESTÃO PATRIMONIAL

4.8 - A gestão patrimonial em geral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 323

4.9 - A gestão patrimonial especial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 324
4.10- Racionalidade e controlo da gestão patrimonial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 325
4.11 - O inventário patrimonial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 327
4.12 - O balanço do Estado . . . . . . . . . . . . . . . • . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 330
4.13 - Administração dos bens patrimoniais . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 332
XX Finanças públicas e direito financeiro

CAPÍTULO V

O ORÇAMENTO ESTADUAL

DIVISÃO 1

ESTÁTICA ORÇAMENTAL

§ 1. 0 - CONCEITO, OR.I GEM E FUNÇÕES DO ORÇAMENTO

5. l - Conceito de orçamento _........ . ... ... .... . .. ..... . .. __. . . . . . . . . . . . 335

5.2 - Orçamento e actividade financeira _.... _. . .. . . . . .. . . . . . . . . . . .. . . . . . . . 336
5.3 - Elementos do orçamento e figuras afins .. _... __ .. , .. __ .... _.. ... .. , .. 337
~.4 Funções do orçamento .... _. . .. _. . . . . . .. . . . . . . . . .. . . . . .. . . . . .. . . .. .. 338
5.5 Origens da instituição orçamental ... . .... _. .............. .. ......... 341

§ 2.0 - 0 REGIME FU~DAMENTAL DO ORÇAMENTO

5.6 - As regras orçamentais . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 345

5.7 - A anualidade orçamental . .. . .. . . . . . . . . . . . .. . . . . . . .. . . .. . . . . . . . . . .. . . 347
5.8 ·- A plenitude orçamental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 349
5.9 ·· A discriminação orç~mental .. . . .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. . .. .. . . .. .. . .. .. 353
5.1O - A publicidade ............ . . . . ..... .. ... ... .. .... . . _. . . . . . . . . . . . . . . . . 355
5.11 -- O equilíbrio orçamental - primeira aproximação . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 356
5. 12 --· · Sentido actual da~ regras orç[Link] .. .. ... ... ... ... ... .. .. .. , .. _.. 356

§ 3.º - O CONTEÚDO DO ORÇAMET'\TO: O EQUILÍBRIO ORÇAMENTAL

5. 13 O princípio do equilíbrio orçamental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 365

5.14 ·- O equilíbrio orçamental no pensamento clássico e neo-clássico . . . . . . . . 367
5.1 S - O orçamento de capital e o equilíbrio . . . .. .. . .. . .. . . . . .. . .. .. . . .. . .. . 370
5. 16 -- O equilíbrio do orçamento em Portugal .. .. . . .. .. . . .. .. . .. . . . . . .. .. . . 371
S. 17 - Apreciação do princípio do equilíbrio .. .. .. .. . .. .. . . .. . .. .. .. .. .. .. .. 379

§ 4.0 - ESTRUTURA DO ORÇAMENTO

5. 18 - O conteúdo formal do orçamento .. . .. . .. . .. . .. . . . . .. . .. . .. . .. .. . . .. 39 1

S. 19 - Conteúdo substancial do orçamento - aspectos jurídicos . . . . . . . . . . . . . 397
·S.20 - A não aprovação do orçamento .. . .. . .. . .. .. . .. .. .. .. .. .. . .. .. . . .. .. 408

§ 5. 0 · PREPARAÇÃO E APROVAÇÃO DO ORÇAMENTO

5.2 1 . - Preparação do orçamento .. .. .. .. . .. . . .. . .. . .. . .. . . . . .. .. . . .. .. . . .. . 410

5.22 - Processos de racionalização orçamental da previsão (e execução) orça-
mental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 419
5.23 -- A aprovação do orçamento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 427
 Índice de estrutura XXI

§ 6." - EXECUÇÃO, CONTROLO E R ES PO~SABlLI DADES ORÇAMENTAIS

5.24 - A execução do orçamento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 429

5.25 Alterações orçamentais . : ...·. ... . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 435
5.26 O Tesouro Público e a execução orçamental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 440
5.27 - Controlo financeiro e controlo orçamental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 451
5.28 A fiscalização orçamental em Portugal . . . . . . .. . . . . .. . . .. .. . . . .. . . . . . . 455
5.29 - O Tribunal de Contas .. ......... ....... ......... ........ , . . . .. . .. . .. 458
5.30 ·· As Contas Públicas e a responsabilidade financeira . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 468
5.31 - A responsabilidade por infracções financeiras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 479

ADITAMENTO·· Tratado da União Europeia .. .. .. .. ... .. .. . .. . ... .. .. .. 489

ÍNDlCE ANALiTICO · · · .. .. · · · · · · · .. · · · · · · · · .. · · · .. · · · · · · · · · · · · · · ·...... . 497

 PARTEI

INTRODUÇÃO À. REALIDADE FINANCEIRA

 CAPITULO l

O FENÓMENO FINANCEIRO
- FACTOS E NORMAS

§ 1.0 - CONCEITO DE FINANÇAS PÚBLICAS

1.1 - FINANÇAS PÚBLICAS E FINANÇAS PRIVADAS

Uma primeira aproximação ao conceito de finam;as públicas

exige a sua separação de outra noção com que anda muitas vezes
confundido e de que é rigorosamente distinto: as finanças privadas.
Enquanto por finan ças privadas se entendem os aspectos tipi-
camente monetários do financiamento de uma economia ou de um
agente económico, abrangendo os problemas da moeda e do crédito
(ou, mai s restritamente, os «mercados financeiros» onde se tran-
[Link] activos representados por títulos a médio e a longo prazo),
as finanças públicas designam a actividade económica de um ente
público tendente a afectar bens à satisfação de necessidades que lhe
estão confiadas.
Trata..se de uma mera similitude vocabular, com razões históri-
cas, que leva à utilização do mesmo termo para designar duas reali-
dades distintas. Preferimos qualificar de financeiro quanto diga res-
peito às Finanças Públicas, e de financial o respeitante às finanças
privadas, incluídas na teoria económica da Moeda e do Crédito; mas
isto não é ainda corrente. ·
4 Finanças públicas e direito financeiro

1.2 - ACEPÇÕES DE «FINANÇAS PÚBLICAS1>

A expressão finanças públicas pode ser utilizada em três senti-

dos fundamentais:
(a) Senlido orgânico - Fala-se de finanças públicas para desig-
nar o conjunto dos órgãos do Estado ou de outro ente
públíco (incluíndo a parte respectiva· da Administraqão
Pública) a quem compete gerir os recursos económicos des-
tinados à satisfação de certas necessidades sociais (p. ex.:
Ministério das Finanças).
(b) Sentido objectivo - Designa a actividade através da qual o
Estado ou outro ente público afecta bens económicos à
satisfação de certas necessidades sociais.
(c) Sentido subjectivo - Refere a disciplina científica que
estuda os princípíos e regras que regem a activídade do
Estado com o fim de satisfazer as necessidades que lhe estão
confiadas.
7\o segundo e no terceiro sentidos, tende-se modernamente a
designar por Economia Pública, quer esta forma de actividade eco-
nómica, quer o ramo da Economia que a estuda, sobretudo quando
o faz de uma perspectiva predominantemente dedutiva, teórica ou
analítica e em termos reais. Preferimos designar por Finanças Públi-
cas o estudo deste fenómeno, quando é feito numa óptica de econo-
mia aplicada, fundamentalmente segundo métodos indutivos e insti-
tucionais e em valores monetários (não reais) (1).

1.3 O FENÔMENO FINANCEIRO

Como aspecto da realidade e objecto científico das Finanças, há

que caracterizar, pois, o fenómeno financeiro. Ele representa, talvez
do modo mais significativo e expressivo, o estado das relações eco-
nómicas entre as pessoas e instituições sociais, por um lado, e o
Estado, do outro; como o seu estudo contém a visão mais concreta e
insofismável das tarefas e das funções que, com prioridade, o poder
público concretamente desenvolve numa sociedade, por vezes bem
diferente das proclamações políticas, das concepções ideológicas e,

( 1) Cf. CAVACO SILVA, <•Economia Pública >l, e SOCSA FRANCO. •< Finança~
Públicas», em Encic/opMia Pó/is, vols. li e Ili, s. v.
 O fenómeno financeiro - factos e normas 5

até, de certas visões s~perficialmente científicas. Poucos campos

melhor do que este são um verdadeiro termómetro das relações con-
cretas entre o poder e a sociedade que o integra, bem como das
tarefas e funções que esta leva o poder a desempenhar, e do modo
como os grupos, estratos ou classes sociais se situam perante o poder,
beneficiando dos seus gastos ou suportando o respectivo custo.

§ 2. 0 - A ECONOMIA DO FENÓMENO FINANCEIRO

1.4 ECONOMIA PRIVADA, SOCIAL E PÚBLICA

l. A actuação económica das pessoas, dos grupos e da socie-

dade pode ser exercida de diversas formas.
Em alguns casos, achamo-nos perante individuos, familias ou
organizações de base contratual que, na produção, no consumo, na
repartição ou na circulação, actuarn como unidades individuais ou
como organizações de mera base contratual, na satisfação das respec-
tivas necessidades, segundo critérios predominantemente individuais.
Trata~se da economia privada, em regra contratual (1).
Outras vezes, deparamos com organizações que visam satisfazer
necessidades segundo uma lógica cooperativa ou colectiva, recor-
rendo à disciplina institucional interna do grupo, mas sem a possibi-
lidade de recorrer a mecanismos coactivos externos. As tradicionais
formas de comportamento económico comunitário, as novas moda-
lidades de unidades cooperativas ou autogéstionárias, as instituições
sociais não contratualistas constituem exemplos desta economia
comunitária, cooperativa ou colectiva (social, «hoc sensu»).
Enfim, as pessoas podem associar-se em organizações políticas,
as quais têm por fim o interesse geral de sujeitos indeterminados,
indo assim para além da simples satisfação de necessidades comuns
sociais. Para isso se socorrem de poderes de autoridade - no duplo
sentido da produção de preceitos sociais obrigatórios, mesmo para
quem não participou na respectiva elaboração, e da possibilidade de
recorrer, se necessário, à coacção por parte dos órgãos da instituição.
Ternos então uma economia públil~a, que iremos estudar primeira-
mente em referência ao seu sujeito actual mais típico e importante: o
Estado.
(') A familia pode ter uma organização institucional, mas a sua dimensão e
forma exterior de actuação não se diferenciam das dos indivíduos em sociedades
como a nossa; por isso é aqui tomada como instituição privada.
 Finanç·a.1· públicas e direi/O financeiro

11. A economia privada baseia-se no livre comportamento dos

agentes económicos e em equilíbrios, parciais e gerais, por eles livre-
mente estabelecidos, de acordo com os seus interesses próprios con-
frontados com transparência e medidos por referenciais comuns - os
preços formados em mercado. Tem como instrumentos fundamentais
os mntratos e como instituição básica de apropriação dos bens, pro-
dutivos ou de consumo, a propriedade privada.
A economia social assenta na solidariedade, organizada em gru-
pos de diversa dimensão.e nível económico, na liberdade de compor-
tamento das pessoas e dos grupos, na <'ombinação da propriedade
privada com a propriedade social e comunitária, na cooperação
organizada (mais livremente ou com maior peso dos interesses
sociais); ela pode integrar instrumentos de racionalidade e solidarie-
dade orgânica diversificados, que combinam o individualismo com o
solidarismo, nos seus diversos matizes.
Por seu lado, a economia pública assenta, à partida, na existência
de uma solidariedade [Link] e dotada de poder político(')
portanto, da coacção social máxima -- à escala da colectividade ou
de subsistemas do sistema social, numa lógica de direcção económica
mais ou menos planeada, com formas de apropriação dos bens pela
sociedade através dos seus órgãos políticos e juízos colectivos de utili-
dade; estes impõem-se do centro (órgãos de decisão política) para a
periferia (membros da sociedade), seja qual for a forma de designação e
o critério de funcionamento interno da entidade pública considerada.

111. Até ao presente, não conhecemos sociedades - afora

algumas pequenas comunidades primitivas ou, pelo menos, atra-
sadas que concretizem a sua organização global segundo prin-
dpios comunitários ou solidaristas: estes apenas têm vingado em
pequenas comunidades o u sectores delimitados das grandes socie-
dades.
A eco nomia privada e a economia pública, até hoje dominantes,
constituem dois princípios opostos de estruturação e funcionamento
da sociedade económica, que podem situar-se fundamentalmente em
dois planos distintos:
o da [Link]Ç"ào do sistema ecom)mim, caracterizando assim,
consoante seja globalmente dominante um ou outro destes
princípios, diversos tipos de sistemas económicos:
1
( ) Niio se cs4uecc 4ue nem tudo o 4ue é hoje público será politíco: toma-se
todavia o políuco como forma matricial, dirixe111e e predominan1e do público.
 O fenómeno f inanceiro - f actos e normas 7

- o da adopção dos respectivos [Link] ou critérios de compor-

tamento, dentro de um ou outro dos sistemas económicos, por
sectores, órgãos sociais ou agentes económicos.
Embora pudesse ser mais lógica a ordem inversa, vamos começar
por nos situar no plano de um sistema económico dominado pelos
princípios de economia privada: no plano sócio...çultural (filosofias e
ideologias individualistas, sistemas sociais e políticos parcialmente des-
centralizados), no das instituições e instrumentos económicos funda-
mentais (propriedade e iniciativa privada dominantes, ajustamentos
económicos pelo mercado e pelos princípios da máxima utilidade
individual, tomada em si ou reflectida nos grupos) e no plano dos
comportamentos sociais (motivação egoísta predominante, dinamismo
competitivo ou conflitual). São estes os sistemas e as estruturas histo-
ricamente dominantes até ao presente, e é no seu modelo que se inte-
gra Portugal, tal como os países que nos são mais próximos.

t.S - O PODER E A ECONOMIA; ORDENAÇÃO, INTERVENÇÃO E ACTUA-

ÇÃO ECONÓMICAS

a) Noções prévias

Vejamos então quais os principais tipos de relações entre o

poder político - podemos tomar como sua forma prototípica de
organização o Estado, sem prejuízo do que adiante se dirá - e a
actividade económica, entendida como o processo orgânico de satis-
fação de necessidades humanas mediante a afectação de bens mate-
riais raros a fins alternativos (individuais ou sociais; privados, comu-
nitários ou públicos).
Parece-nos que essa relação pode ser de três tipos principais : a
ordenação económica, a intervenção económica e a acruação econó-
mica pública. Vejamo-las sucessivamente.

b) A ordenação económica

1. Cabe aos poderes públicos estabelecer os quadros gerais em

que toda a actividade económica tem de desenvolver-se (por mais
liberal que seja a sua filosofia económica e social): da constituição ·
económica e da legislação económica às próprias directivas e decisões
concretas da administração económica ... A máquina político-adminis-
trativa, em larga parte, procede assim à definição do enquadramento
 Finanças públicas e direito financeiro

da vida económica, designadamente de natureza jurídica e social; e

assim estrutura a actividade económica e condiciona a actuação dos
sujeitos económicos.
Cumpre desde já acentuar que não é apenas no domínio jurídico
que esta forma de actuação do poder político sobre a actividade eco-
nómica se concretiza. Ela decorre também da modelação, no domí-
nio extra-jurídico, das diversas instituições sociais (hábitos, formas de
comportamento, grupos inorgânicos ou organizados de forma não
jurídica, etc.).
Tal forma de actuação constitui o que pode chamar-se domínio
da ordenação da actividade económica (ou ordenação económica) (1).

II. Um primeiro aspecto desta ordenação resulta naturalmente

da definição e execução de uma doutrina ou politica económica e
social seguida pelo Estado: abstencionista, liberal, socialista, comu-
nista, etc. A doutrina económica do Estado, explícita ou implícita,
constitui uma primeira forma de ordenação genérica da actividade
económica e social, à qual hão-<ie conformar-se as suas actuações
políticas e as dos sujeitos privados.

III. As doutrinas e políticas económicas de índole geral podem

especificar-se, tanto em normas como numa prática jurídico-política
(com a qual estão, aliás, interdependentes). Então, formulam-se prin-
cípios gerais, aos quais deve obedecer toda a vida económico-social, e
também a produção de normas jurídicas ou as situações e relações
jurídicas a ela pertinentes. É este conjunto de di~posições fundamen-
tais, expressão concretizada de uma doutrina ou filosofia social, que
pode designar-se por constUuição económica (2).

IV. O Estado pode ainda, ao abrigo da sua função ordenadora

da vida económica, definir normas gerais, que não demarcam já os
qu:ldros fundamentais de toda a vida económica, mas a eles se subor-
dinam, seja para toda a actividade económica, seja para certos secto-

( ') Sobre as noções de ordem económica: VIT AL M O REIRA, A ordem j urídica

do capiTa/ismo, 1973; Idem, ConsTiíuição e Economia, 2.• ed., 1979.
(2) Note-se que doutrina (como ideologia e política, decorrentes dela) e consti-
tuição são realidades interl'erentes, mas não hierarquizâveis: diversas constituições
podem convergir numa mesma doutrina; e diversas doutrinas podem executar-se à
sombra de uma constituição (veja-se o debate entre as interpretações liberais e as
interpretações dirigistas da Constituição de 1933 nos anos setenta; ·ou o debate entre
as interpretações socializantes e as liberalistas do texto constitucional de 1976).
 O fenómeno financeiro --fa<'tus e normas 9

res, tipos de actividade ou conjuntos de relações económico-sociais

gerais e permanentes antes referidos, regulando de forma directa, por
exemplo, um sector, um tipo ou uma área de actividade: será a legis-
lação ou a regulamentação económica. Ela pode abranger as instilui-
ções económicas gerais (nas áreas da produção, do consumo, dos
instrumentos reguladores -- mercados e plano - , da circulação de
bens - - moeda e crédito -, dos mercados de factores de produção,
da repartição do rendimento e das relações internacionais) e as espe-
cíficas, nomeadamente sectoriais (agricultura, indústria, comércio,
outros serviços ...) (1).

V. De uma forma jurídica ou por via política, através da Admi-

nistração activa ou dos Tribunais, a administração e ajurisdição eco-
nónúca constituem ainda, em seus critérios constantes, uma forma de
ordenação jurídica (paredes-meias já com a intervenção): prevalecerá
a vinculação na função ordenadora, a discricionariedade na interven-
ção. Por elas o Estado desempenha uma função ordenadora da vida
económica, definindo e executando padrões e quadros mais ou menos
concretos, no âmbito dos quais tanto o seu próprio comportamento
como o dos sujeitos económicos, vai livremente desenvolver-se.
Condiciona-se e ordena-se então o comportamento dos diversos sujei-
tos; mas não se visa interferir directamente sobre ele (2).

( 1) Legislação económica é um conceito material que se não identifica com

qualquer ramo de Direito, a ntes a brange normas, instituições e situações jurídicas
integradas em variados ramos: Direito Civil patrimonial, Direito Comercial, Direito
Administrativo Económico, Direito da Economia, Direito Internacional Económico,
Direit o Comunitário Económico ... CL A. L SousA FRANCO, Noções de Direito da
&:onomia, !, 1982-1983, pp. 5-56; e ainda SOUSA FRANCO, ((Direito da Economia.,,
s. v., em Dicionário Jurídico da [Link]ção Pública, IV, 1991.
(2) Claro que -- com as deficiências de um certo economismo, mas com as
vantagens de testar um ponto de vista novo e parcialmente esclarecedor --é possível
uma teoria económica do Direito, que tome o comportamento social obediente à lei
cofno uma pura exterioridade (comportamento sem beneficios individuais, gerador
de utilidade para outros e a sociedade, e de custos ao próprio sujeito); e que acentue
a arbitragem <(cooperativa» ou colaborante de conflitos de interesses (litígios) na
origem da norma juríd ica e da sua aplicação (ponto em que já os juristas se haviam
antecipado aos economistas: pense-se, por exemplo, em F. CARNELUTTI). Sobre esta
problemática cf. : J . Bl;cHANAN, The limirs o/ liberry: between anarchy and Levia-
tan, 1975; G. [Link] K, The logic of the Law, 1971 ; R. P OSNER, Economic analysis
of Law, vol. 53, pp. 757-782; R. NOZICK, Anarchy, S tate and Utopia, 1974;
G. STJGLER, (<The optimum enforcement of Law», Journal of Polilica/ Economy,
1970, pp. 626-{i36 ; D. WHYf"ES e BoWLES, The ecunomic theory of the State, 1981 ,
cap. 8. Para uma crítica, A. PouNSKY, em Harvard Law R eview, 1974, pp. 1655-
 10 Finanças públicas e direito financeiro

c) A intêrvenção económica

l. Não se esgotam aqui as relações entre o poder político e a

actividade económica. Um seu outro modelo é o que visa alterar
concretamente o que seria a actividade livre e normal dos sujeitos
económicos. Assim, suponhamos que o Estado considera indesejável
que se produzam mais tecidos de fibras sintéticas: poderá evitar que
abram mais fábricas, poderá baixar o preço dos têxteis, levando
algumas unidades à falência e outras a retraírem a produção, poderá
restringir o crédito ao sector, poderá fixar quotas de mercado ou
limitar por contingentes a produção de cada fábrica ou empresa, etc.
Em tal caso, o Estado recorre ao seu poder para modificar o com-
portamento de sujeitos económicos (embora não altere os quadros
gerais da actividade económica); e isso pode resultar de disposições
directamente limitativas, como de restrições financeiras, do agrava-
mento de impostos, de simples movimentos de forte persuasão ou
coacção psicológica (particularmente usados quando existem crises
graves), ou de muitas outras formas indirectas.

Il. É este tipo de comportamento que se designará, em sentido

próprio, por intervenção económica do Estado, a qual tem como
forma mais racionalizada a política económica. Ela pode ser directa
ou indirecta, e representa a relação mais flexível, diversificada e
variada entre o Estado e a actividade económica. O que a caracteriza

-1681; CRAT><STON, em Brilish Joumaf of Law and Society, 1977, pp. 103-115 ;
BOWLt S, ibidem, 1978, pp. 96-100. É claro que as normas são também bens colecti-
vos puros (n." 1.8-a); mas não o são apenas e é muito questionável que o sejam
predominantemente.
Não deve confund ir-se a ordenação da economia - definição e aplicação das
regras jurídicas - com o que nos anos oitenta se designou por regulação. Emprega-
se esta designação para denominar uma corrente de investigação que visa analisar as
transformações de longo prazo das economias capitalistas, explicando a evolução e a
transição das formas de regulação da actividade económica nacional e internacionaJ
(cf., por todos, Robert Bón:R, s.v. «Régulation», em The New Palgrave Dicsionary
of Economics, vol. IV. 1987, pp. 126-128). Mas a expressão «regulação», sobretudo
numa óptica keynesiana, designa também o ajustamento da actividade económica
por imervenções anticiclicas, nomeadamente de carácter orçamental ou monetário,
sendo então sinónima de «intervenção» ou de modalidades específicas de intervenção
(políticas económicas; políticas globais; políticas conjunturais) ; o seu oposto
«desregulação» - deregulation - aparece, para designar a redução do papel do
Estado na economia, tanto no domínio da intervenção (desintervenção) como no da
ordenação (desregulação em sentido estrito).
 O fenómeno financeiro - factos e normas li

é que o Estado visa alterar o comportamento dos produtores ou dos

consumidores (em suma, dos sujeitos económicos) que dispõem de
uma certa margem de liberdade: a intervenção estadual tenta modifi-
car a forma natural como esses agentes actuariam, de modo genérico
(teremos então políticas económicas) ou em termos casuísticos (por
actuações individualizadas). Fá-lo, porém, sem modificar os quadros
gerais da actividade económica, e sem tão-pouco tomar ele próprio
decisões relativas à utilização de bens e satisfação de necessidades
sociais ou estaduais (isto é, sem ser ele próprio sujeito económico) ( 1).

d) A actuação económica do Estado

l. O Estado pode, porém, desenvolver ele próprio - como

«forma» política da sociedade - uma actividade de sujeito econó-
mico colectivo ou social. Sabemos até de sistemas sociais em que
todas as necessidades económicas, em sociedades primitivas ou inte-
gralmente socialistas, são satisfeitas pela própria sociedade política
(que terá, para uns, necessidades próprias, como organismo que é;
que apenas «interpreta» necessidades individuais ; ou que actua num
e noutro plano).
Em todos os tempos, contudo, zonas da actividade económica,
conexas com os fins e as funções do Estado, foram por este exerci-
das; pois a prossecução de fins de segurança, justiça e bem-estar
implica a administração de diversos bens raros, a qual, de per si, é
actividade económica.
Em tais casos - de actuação económica do Estado -- este dis-
põe de bens económicos, cuja gestão e disposição lhe está atribuída,
para os afectar a necessidades sociais que lhe cumpre satisfazer.
É pela disposição ou administração desses bens que ele actua econo-
micamente, fazendo também política ou administração.

II. Todos sabemos que há serviços que o Estado, e só o Estado,

pode prestar numa sociedade evoluída: a administração da justiça,
a defesa e a segurança interna, certas zonas de administração

(1) Esta distinção, com uma tipologia das principais formas de intervenção
económica, encontra-se explicada, em moldes que julgamos originais, em So us.,.,
FRANCO, Políticas financeiras e formação do capital, 1972, n.º' 3.9 a 3.11. A noção
de ordenação económica, situada num outro plano, não consta porém dessa formu-
lação, que em tal ponto se reviu e completou.
12 Fínan~·as públicas e direito financeiro

civil. Para tanto, ele haverá de dispor de bens, de utilizar meios

de financiamento, de remunerar o trabalho e outros factores
produtivos ...
Mas sabemos igualmente que há serviços que o Estado, por
razões diversas, chamou a si prestar (embora pudesse não o fazer; e o
faça nuns países e não em outros): é o caso dos correios e telecomu-
nicações, de certas modalidades de crédito, da rádio e televisão em
certos países (por vezes em concorrência com os particulares) ...
Também estes bens e serviços têm uma natureza económica bem evi-
dente. O Estado, ao produzi-los, é um produtor como outro qual-
quer: quer seja monopolista, quer se integre num esquema concor-
rencial; quer aja em regime de preços livres, quer se socorra de
preços dirigidos; tanto se tiver organizações de tipo empresarial,
como se se sujeitar a critérios, às vezes pouco económicos, de gestão
dos serviços públicos com carácter estritamente político.
É fácil compreender a atribuição de carácter intrinsecamente
económico à produção deste tipo de bens (coisas como serviços) pelo
Estado; já será, contudo, mais difícil compreender o carácter econó-
mico da polícia ou da defesa nacional, por exemplo. Contudo, tam-
bém eles constituem serviços, «pagos» pela colectividade, por via dos
impostos (ou das taxas) ; e, ao prestá-los, o Estado suporta custos,
formulando decisões acerca da afectação de bens económicos raros a
fins específicos de carácter social.
Nestas situações, que poderemos designar por actuação econó-
mica em sentido próprio, o Estado age por si mesmo como sujeito ou
agente económico, formulando escolhas ou opções económicas no
interesse da comunidade (ou da sua máquina ou aparelho estadual).

e) Exemplos; relações entre estas modalidades

Como formas de ordenação, podem referir-se : as disposições

constitucionais que se referem à actividade económica; a legislação
sobre os sectores institucionais de produção; a legislação sobre socie-
dades comerciais ...
À situação de intervenção corresponde, por exemplo, a reali-
zação de compras pelo Estado para facilitar o combate à depressão
económica; a constituição de empresas públicas com o fim de pro-
mover o desenvolvimento económico ; o tabelamento de preços, no
fito de lutar contra a inflação: a acção psicológica da persuasão dos
industriais para estimular o aparecimento de novas indústrias;
 O fenómeno .financeiro - facros e normas

a aprovação de um plano económico-social pelo Parlamento e pelo

Executivo ...
Na sua actuação económica, o Estado cobra impostos e realiza
despesas; dispõe de edifícios públicos, de parques e de matas; tem
acções e obrigações de que é titular ; contrai e reembo lsa emprésti-
mos: vende o seu património; etc.
Os próprios exemplos demo nstram o evidente carácter não
exclusivo desta tipologia. Nenhum destes tipos de comportamento
exclui. em concreto. o o utro: são antes cumuláveis. Assim, a actua-
ção d o Estado pode ser uma forma de intervenção (mas também
pode não o ser); a ordenação da vida económica pode assumir-se
como mera forma de intervenção generalizada, e até pode ser tomada
como meio de criação de bens ...

1.6 A AC:TIVIDADE FIJ'líANCEIRA

1. O fenómeno financeiro é um tipo cientificamente definido de

fenómeno social. Em concreto, faz parte da vida social e pode ser
objecto de uma análise segundo a óptica própria das diversas ciências
sociais: do Direito, se for encarado na perspectiva dos valores de
justiça e das no rmas que intentam defini-los ; da Economia, se enca-
rado como forma de afectaçâo de meios o bjectivamente raros a fins
alternativos; da Ciência Política ou Politologia, se for tomado como
forma de exercício do poder (em geral; ou político em especial);
da Psicologia, se for encarado nos aspectos de psicologia individual
e social que envolva; da Sociologia, se for concebido na sua essência
pura e mais geral de fenómeno social. Não pensamos, pois, que seja
adequado distinguir nele elementos - o fenó meno social é uno - ,
nem destacar fenómenos sociais que são financeiros e fenómenos
sociais que o não são.

11. Parece-nos antes que a actividade financeira corresponde

à utilização de meios económicos ( meios objectivamente raros sus-
ceptíveis de aplicações alternativas) por entidades públicas ou
pela própria comunidade, a fim de satisfazer necessidades comuns.
É da análise destes conceitos que resuitará a sua melhor carac-
terização: onde tais caracteres se verifiquem, sempre haverá finanças
públicas.

III. T omemos um exemplo. Imaginemos que há uma praga de

mosquitos, portadores de paludismo, numa colectividade, e que os
14 Finanças públicas e direito financeiro

membros desta pretendem exterminar os insectos. Para isso, as alter-

nativas possíveis são as seguintes{'):-
(1) Não sair de casa para não ser atingido por nenhum mos-
quito. Excepto se algum mosquito entrar em casa, a solução
será eficiente; tem porém o inconveniente de os habitantes
da área não poderem deslocar-se fora de casa. O custo
directo desta alternativa é quase nulo: mas ela tem o grande
contra de impedir a actividade normal das pessoas, envol-
vendo assim custos bem maiores.
(2) Ficando em casa, seria possível instalar ar condicionado,
e assim ter melhores condições de existência e trabalho.
O custo seria mais elevado : 50000$00. E o mesmo inconve-
niente perdura.
(3) Pode-se sair de casa, usando cremes ou outros processos,
mais ou menos falíveis, de protecção contra os mosquitos.
O incómodo pode ser grande, e a. eficácia da solução duvi-
dosa, mas ela é barata: 1 000$00. E permite às pessoas faze-
rem a sua vida fora de casa.
(4) Pode-se utilizar um nebulizador ou extintor no jardim da
casa de cada um, afastando um pouco mais os mosquitos
infectados. A eficácia é duvidosa e o custo mais elevado:
5 000$00.
(5) Nenhuma destas soluções elimina o mal na origem: os mos-
quitos continuarão a existir e a multiplicarem-se. A única
solução totalmente eficiente será a pulverização aérea dos
seus viveiros com pesticidas adequados: ela custará, por
hipó tese, 200 000$00 (frete do avião e produtos químicos).
A escolha entre estas diversas soluções técnicas - que não são
equivalentes, mas todas resolvem o problema mimimamente - depende
das possibilidades orçamentais («constrangimento orçamental») de
cada pessoa e dos inconvenientes pessoais de cada uma delas. Para a
generalidade, a alternativa 5 seria desejável, mas estaria acima das
possibilidades orçamentais de cada um. As outras quatro alternativas
seriam escolhidas consoante o custo e os orçamentos de cada um
(que fixaria a parcela dos recursos afectada à satisfação deste tipo de

(') O exemplo é adaptado de BROWt\ e JAC KSON , Pub/ic Sector fro numics,
1978, pp. 4 e ss.
 [Link]ómeno financeiro - jàctos e normas 15

necessidades, em concorrência com outras): os mais pobres teriam

acesso apenas à alternativa 1; outros disporiam de outras alter-
nativas.
A acção individual apenas tem, em regra, acesso às quatro pri-
meiras soluções. Na verdade, a quinta solução, ainda que estivesse ao
alcance dos recursos económicos de algum particular muito rico,
sempre possibilitaria a «boleia» ou a «borla » de todos os outros:
estes tirariam o mesmo proveito que o financiador da iniciativa, mas
de graça, enquanto este a pagou por inteiro. Ou então, para ela
poderão associar-se os vizinhos, empreendendo uma acção comum:
mas quem garante que todos queiram contribuir, admitindo que
algum tome por si a iniciativa, de modo parcialmente altruísta?
A verdade é que, sem fazer nada, os vizinhos que nada gastarem
tiram o mesmo beneficio da extinção dos mosquitos; e, mesmo
ficando mal vistos, podem não gastar nada, utilizando - por
«boleia » ou «à borla» -·· os benefícios gerados pelas acções dos
outros. E pode suceder que os poucos que aceitem pagar ou cooperar
de outra forma, acabem por achar o custo tão caro que isso os leve a
desistirem por não poderem financiar a acção necessária.
Sabendo como é difícil levar o «borlista» a pagar alguma coisa
pelo benefício que tira, o ·rico não estará disposto a custear sozinho
um beneficio para todos; e alguns poderão querer fazê-lo, mas só
com a garantia de que todos contribuirão. A não ser que o façam
por altruísmo (caridade, filantropia, vaidade, ambição social. ..) ou
que tenham forte interesse individual (apesar da aversão às (( borlas»)
em conseguir os beneficias individuais resultantes da solução 5 ...
O vizinho rico ou o pequeno grupo promotor normalmente propo-
rão ao conjunto dos vizinhos uma acção colectiva: se todos pagarem
uma parcela igual, a iniciativa far-se-á. Estão então sujeitos a recusas
e, ou assumem o encargo de preencher as faltas, ou não haverá obra
comum ... Os indivíduos juntar-se-ão em grupo ou clube -- com fins
temporários e permanentes - se o custo de se associarem for inferior
aos benefícios que tiram do <(clube» ( l
Da associação em «clube » podem mesmo advir economias de
escala ou a cobertura de outras utilidades imprevistas (<(sinergia»).
Ou pode suceder que a acção colectiva seja oligárquica: apenas
alguns dos beneficiários · - e não todos - se associarão para canse-
1
( ) Sobre a teoria económica dos «clubes" (associações de fim altruísta ou
cooperaüvo com beneficio individual dos membros), cf., por todos, T. SAl\OLER e
J. TSCH!CHART, (<The economy theory of clubs: an evaluative survey1>, em Journal
ofeconomic literature, Dezembro de l980, pp. 1481-l521.
l(l Fimmru.' pú/>/irn.1· e direil o .fimmcám

gu1r o efeito social pretendido. Neste caso, o custo individual será

superior mas o beneficio de cada um pode ainda ser maior do que
se não se empreendesse a iniciativa.

IV. A acção colectiva mais elaborada é a acção pública a que

é empreendida por entidades públicas: entidades dotadas de poder de
autoridade, obrigadas à prossecução de fins ger~is da colectividade e
representativas dos seus membros, com base institucional que não é
necessariamente a da voluntariedade de associação (embora possa
·sê-lo em associações públicas livres). É este conjunto de actividades
que constitui o cerne da economia pública (em sentido amplo,
abrangendo as actividades de ordenação, intervenção ou actuação
económica pública); ou, em sentido restrito, abrangendo apenas esta
última (ou tão-só o seu lado de obtenção de recursos - finanças
públicas strkto sensu ·-,ou a sua expressão monetário-financial - · finan-
ças públicas em sentido institucional).
A natureza das formas não públicas de acção colectiva é diversa
da das formas públicas. Nas primeiras, o indivíduo pode abandonar o
grupo; nas segundas só pode deixá-lo se fizer sacrificios pessoais muito
onerosos (deixa de ser sócio de um clube escrevendo uma carta: mas só
cessa de ser munícipe se deixar de residir no território do concelho).
!'ias primeiras, o indivíduo participa na elaboração do estatuto e tem
acesso directo aos órgãos; nas segundas, aceita uma constituição pré-
-estabelecida e pode não ter controlo dos órgãos (autocracia), ou tem-no
só de forma indirecta (democracia índirecta). Nas primeiras não existe
em princípio (com muitas restrições históricas e actuais) o uso potencial
da coacção para impor as decisões tomadas e o cumprimento das
normas (embora possam existir sanções privadas judicialmente execu-
tórias); nas segundas, todo o comportamento social é marcado pela
possibilidade de recurso à coacção para impor as decisões por via de
autoridade.
Podem a este respeito fazer-se várias perguntas. Porque são cer-
tas actividades prosseguidas pela acção colectiva privada e outras pela
acção colectiva pública? Como se decide sobre a quantidade do bem
colectivo público a produzir e sobre a quantidade de recursos a
afectar-lhe? Como distribuir os custos da provisão .de bens colectivos
entre os membros da colectividade? Como são tomadas as decisões
colectivas, a partir das preferências individuais? Como são distribuí-
dos os benefícios e os custos? Estes os problemas-<::have da decisão
financeira - que estudaremos, primeiro, quanto ao conteúdo, e
depois na Jorma e nos órgãos.
 Ofémínwno .financeiro factos e normas 17

t .7 A OPTIM17.AÇÃO SOCl~L E. SEt:S CRITÉRIOS n :óRICOS

a) Critérios gerais

1. Porque é que há necessidades que são satisfeitas pela comu-

nidade (ou pelo Estado), ao passo que outras o são pelas pessoas e
pelos grupos?
O problema central da economia pública prende-se com os cri-
térios de satisfação das necessidades dos indivíduos e da comunidade.
Numa economia baseada no princípio da liberdade de comportamen-
tos descentralizados, que princípios e critérios determinam aí as
necessidades que são satisfeitas pelos indivíduos e pela colectividade?
Fundamentalmente, o mercado. Nele as pessoas confrontam entre si
as respectivas possibilidades e necessidades : oferecem aquilo de que
dispõem, procuram aquilo de que necessitam e confrontam o valor
relativo através da licitação em público, mediante critérios que resul-
tam na formação de equilíbrios de mercado (preços e quantidades),
de equilíbrios internos do consumidor e do produtor, em relação
a certos tipos de bens, bem como nos equilíbrios por sectores ou
da economia em geral (equilíbrios parciais, equilíbrio económico
geral).
Num sistema de economia de mercado a existência de bens pro-
duzidos fora do mercado resulta daquilo a que pode chamar-se inca-
pacidade oufa/ha do mercado («market failure»). Trata-se dos bens
que, ou não são produzidos, ou para o serem em condições eficientes
necessitam de uma actuação não movida pela lógica do mercado.

II. O estudo teórico dos critérios de provisão pública de bens

parte, como toda a teoria, de um certo número de pressupostos de
base:
(a) Que nos encontramos numa sociedade politicamente orga-
nizada - isto é, na qual existe o Estado (ou outras entida-
des dotadas de poder político);
(b) Que essa sociedade é constituída por indivíduos e grupos
cujos padrões culturais são essencialmente competitivos
(isto é, livres e rivais, buscando a satisfação individual e a
eficiência), e não cooperativos, comunitários, solidários ou
de outros tipos;
(c) Que, por isso, a atitude fundamental do Estado em relação
à provisão de bens disponíveis será passiva e não activa;
 18 Finanças púhlüm e [Link]

(isto é, tratar-se-á de uma sociedade e uma economia des-

centralizada, cujas normas e instituições hão-<ie garantir a
apropriação privada dos bens, a liberdade individual e as
decisões descentralizadas (ao invés dos sistemas totalmente
centralizados, em que toda a actividade seria - ou tenderia
a ser - pública, integrando-se no público o social, e no
social o pessoal);
(d) Que nessa sociedade a afectação dos recursos se faz através
dos mercados livres - tendencialmente em concorrência
pura e perfeita, ou com formas de concorrência limitada - ,
e ainda que o mercado assegura a melhor satisfação possível
dos consumidores (equilíbrio óptimo do produtor).
A melhor afectação dos recursos materiais raros susceptíveis de
aplicações alternativas (bens económicos, incluindo coisas, realidades
imateriais apropriáveis e serviços) resultará da liberdade de motiva-
ções dos agentes e do confronto livre dos seus interesses em mercado.
Pressupõe-se ainda que os preços se fixem em níveis tais que o ajus-
tamento da oferta à procura é feito automaticamente em cada
momento para todos os mercados, e que os agentes económicos ofe-
recem os factores de produção (trabalho, recursos naturais, capital,
fact ores imateriais) e obtêm assim um rendimento aplicável no con-
sumo dos bens finais produzidos ou na aquisição de factores para
novas produções futuras. Admitindo as leis técnicas da produção,
uma dada estrutura de repartição dos recursos entre as pessoas e
padrões de comportamento moderadamente egoístas e racionais, é
possível demonstrar que do funcionamento dos mercad os resulta um
conjunto de afectações de recursos - à produção e ao consumo -
pelo menos tão satisfatório para todos (se não mais) como qualquer
outro conjunto de aplicações. Isto é, demonstra-se que o mercado
tende a optimizar a afectação dos recursos - ou, o que é o mesmo,
realiza a satisfação geral de todos e cada um, com o melhor nível
possível de utilidade, nas condições e com os bens disponíveis (').

1
( ) A hipótese da existência de uma única e determinada solução óptima pode
ser objecto de muitas críticas de base : cf. ARROW e HA NS , General competilive
anulysis, 197 1; G. DEBIH'lJ, Theory of vulue, 1959 ; J. Q UIRK e S.l\ POSt>IK , lnrroduc~
riem ru general equilibrium 1heory und welfare economics, 1968; P. ~FWMAN , 1he
rheory ufexchange, 1965; e M. AILll\GHAM , General equilihrium, 1975.
 O fenómeno financeiro - factos e normas 19

lll. Poderá dizer-se que esta teorização só é aplicável às eco-

nomias de mercado: mas não se esqueça que, se estas condições de
algum modo sintetizam a essência de capitalismo, delas também
fluem as regras do planeamento e a lógica colectiva de um socialismo
hedonista, inteiramente racional e industrial('): o essencial da teoria
é mais a sociedade hedonista do que o capitalismo. A sua estrutura
pressupõe um sistema de economia de mercado - que não pode
confundir-se com um qualquer sistema livre, em que o Estado se
limita à mera garantia da ordem social (2). Ora, este sistema tem,
como se sabe, diversas limitações:
(a) desigualdade na distribuição da riqueza;
(b) instabilidade no conjunto de economia e em sectores espe-
cíficos;
(e) custo crescente dos serviços públicos;
(d) situações monopolísticas abundantes e crescentes;
(e) actividades económicas que por reflexo beneficiam ou pre-
judicam outras (exterioridades: «extemalities»);
(f) provisão inadequada (insuficiente ou incorrecta) de bens
públicos (nomeadamente colectivos);
(g) má distribuição dos recursos entre presente e futuro (3).
A afectação de recursos neste sistema é dominada pelo princípio
de que os sujeitos não produzem nem obtêm por troca bens cujo
custo de produção (desutilidade da sua obtenção) seja superior à uti-
lidade que auferem. É possível demonstrar que a mais eficiente afec-
tação de recursos é, como regra, a que tendencialmente se situa no
po nto de igualdade entre o preço de cada bem e o seu custo margi-
nal. A fixação de preços afastados deste nível terá como consequên-
cia que, se o preço for inferior ao custo marginal, isso maximizará o
o benefício do consumidor - mas a consequência é que a procura

( 1) Cf. F. T AYLOR, <1 The guidance of produclion in a socialist state1>, em

AER, 1929, pp. 1-8; E. BAROt\E, «The M inistry of Production in the C ollectivist
state» (1908) , em Collectivist economic planning (ed. F. von Hayek, 1925);
O. L.\NGF., 110n the economic theory of socialism>>. ibidem, 1938; A. L [Link] F.R, The
econvmin of contrai, 1944.
(2) Cf. R. NOZICK, Anarchy, State and Utopia, 1974; J . BlX HANAN, The
limits of liberty: between anarchy and Leviathan, 1975.
(1) Cf., por todos, BAUM OL e BLINDER, Economics, cap. 3 1.
20 Finanças públicas e direito financeiro

aumentará e fará subir os preços. Ao invés, se o preço for superior

ao custo marginal, isso tenderá a maximizar o beneficio do pro-
dutor - mas a procura diminuirá e, sendo a oferta excessiva, o preço
tenderá a descer. É esta simples regra que explica o ajustamento das
quantidades e dos valores, definindo o equilibrio do produtor, o do
consumidor e os dos mercados dos vários bens; e daí até ao equilí-
brio económico geral (1).

b) A economia de bem-estar

1. A esta luz, a economia de bem-estar (com seus pressupostos

de individualismo, racionalismo e hedonismo) fornece a melhor base
de análise das situações em que o mercado não é capaz de satisfazer
o melhor possível os interesses de todos os membros de uma comu-
nidade. Ela explica teoricamente as regras para a formulação de juí-
zos de valor (que nunca podem derivar directalliente e apenas de
juízos de realidade: regra de Hume) sobre situações globais e finais
de economia. Não se trata de dizer que «é melhor aumentar os
impostos, poi;que ... », ou que «estas despesas devem subir, senão ... »;
trata-se de dizer que uma certa situação global, para a colectividade
ou para os seus membros - numa concepção de equilíbrio que não é
mecanicista nem moralista (Rawls chamou-lhe de equilíbrio refle-
xivo (2) - é, segundo critérios de bem-estar, melhor do que aquelou-
tra situação. Nesse sentido, ao integrar fins, estas teorias chamar-
-se-ão normativas (ou melhor: teleológicas), em contraste com as
meras análises descritivas, explicativas ou de «economia positiva)>.

II. A. C. PIGOU (3) aplicou critérios de bem-estar ao estudo da

distribuição de recursos entre sector público e sector privado - como
entre os sujeitos da economia em geral-, partindo do princípio de
que cada indivíduo recebe utilidades da utilização (consumo) dos
bens públicos, e que o pagamento de impostos para financiar esses

(') O quadro teórico do raciocínio é o da eco nomia neoclássica. como se

recordará do estudo da Eco no mia; ele constitui o melhor quadro de racionalidade
nos sistemas de economia de mercado: cf. o nosso artigo <1Neoclássica (escola)», em
Pó/is - Enciclopédia Verbo da Sociedade e do Estado, vol. IV, s.v., 1986.
(1) J. R AWLS, A theory ofjustice, 1971, § 4.
(3) A. C. PIGOU, The economy of welfare (ames com o título Wealth and
Weifare), t.• ed ., 1912; 4.ª ed., 1940; A study in public fmance, !." ed., 1928; J .• ed.,
1930.
 O fencímenu financeiro - factos e nurmaJ 21

bens é uma desutilidade para os indivíduos (pois é medido, em

termos de <ccusto de oportunidade )), pelo consumo privado que
ele é obrigado a sacrificar para pagar o imposto). Para cada pes-
soa, o ponto óptimo de oferta de bens públicos é o ponto em que
a utilidade marginal dos bens públicos é igual à desutilidade mar-
ginal do imposto: se pagasse mais impostos, a sua utilidade mar-
ginal implicava mais sacrifício de que o benefício obtido dos bens
públicos; se pagasse menos impostos, então a utilidade do último
bem privado corresponderia à desutilidade marginal do bem
público que obtinha. Este princípio, aplicado a todos os indiví-
duos, regerá a afectação óptima dos recursos individuais entre
bens privados e públicos: até ao equilíbrio imposto-bem público,
há interesse em pagar mais impostos; depois, em receber menos
bens públicos e não pagar mais impostos . ..
Esta concepção tem limitações. Toma a utilidade em termos
cardinais e não apenas ordinais. Admite que as apreciações subjecti-
vas são comparáveis. Não fornece nenhum mecanismo de agregação
dos óptirnos individuais para determinar um óptimo social. Ora, se a
sociedade for tratada como se se t ratasse de um indivíduo, a igual-
dade entre a utilidade social do total dos bens públicos e a desutili-
dade social de todos os impostos será o ponto da sua maior utilidade
social - mas pode ou não coincidir com o ponto de maior utilidade
(igualdade marginal individual) de cada indivíduo. Pode haver equi-
líbrio na sociedade sem que haja necessariamente equilíbrio
individual.
Então, para PIGOU, a distribuição do sacrifício entre os indiví-
duos assentaria em duas ideias: o máximo de bem-estar social resulta-
ria da igualdade entre todos, porque só então seriam iguais todas as
satisfações marginais de todos os indivíduos ; mas tal igualdade não
pode existir, pois colocaria em risco a liberdade e tornaria impossível
a manutenção de níveis elevados de poupança, que são essenciais
para prolongar o bem-estar económico pelo crescimento e pela esta-
bilização das flutuações económicas ( 1). A distribuição da carga fiscal
deve basear-se nos princípios de que os desiguais devem ser tratados
desigualmente e que a redução das desigualdades aumenta o bem-
-estar geral: daí que o sacrifício fiscal deva ser repartido de acordo
com a capacidade de cada um para pagar e que as despesas devam

1
( ) Cf. , em Portugal, Prof. João [Link], Economia Política, 1, 2.• ed.,
1967, n.0 38; R. SUGDEN, op. cit., 1981 , e bibl. aí citada.
22 Finanças públicas e direito f UIOnceiro

ser usadas pelo Estado para redistribuir o bem-estar de forma mais

igualitária (1).

III. PIGOU forneceu as bases para a tentativa, algo ambiciosa,

de tentar definir os critérios de um óptímo social (máximo de bem-
estar social), precisando em que condições é que da perda de utilida-
des para alguns membros da sociedade resultava uma melhoria de bem-
-estar social do conjunto. Menos ambiciosamente, iria con,struir-se
(a partir da pesquisa de V. PARETO) uma explicação para a mera
definição de critérios de melhoria do bem-estar («eficiência econó-
mica») em relação a situações anteriores, como efeito de decisões
económicas pontuais (óptimo relativo ou óptimo de Pareio).
A definição de critérios de eficiência, analisando as situações da
economia à luz dos critérios de bem-estar, é o campo próprio da
economia de bem-estar. Para os clássicos, o bem-estar comum era a
mera soma das utilidades individuais: quanto maiores estas fossem,
maior ele seria. Na falta de um critério de medição comum das utíli-
dades e desutilidades ou de comparação intersubjectiva das satis-
fações - inevitável escolho das concepções subjectivistas da eco-
nomia-, V. PAR ETO e E. BARONE (2) formularam uma concepção de
bem-estar relativo, segundo a qual, numa situação dada, a determi-
nação do bem-estar assentaria nos seguintes pressupostos:
- cada pessoa é o melhor juiz possível do seu próprio bem-
-estar;
- o bem-estar social ( Ug) é função apenas do bem-estar de
=
cada um dos membros da sociedade: Ug j (UL, U2 , U 3 ••• Un);
- se o bem-estar de uma pessoa (i) é melhor na situação x do
que na situação y, e se o bem-estar de todos os outros não é

(') As condições para a provisão óptima de bens públicos, numa óptica de

equiHbrios parciais, são em substância semelhantes para os diversos autores: Mus-
grave: .l preços individuais X custo marginal ; Bowen-Samuelson: I taxas mar-
ginais de substituição X custo marginal ; Buchanan: I valorações marginais X custo
marginal (cf. BROWN e JACKSON, Public sector economics, 42-46 e ss.).
(1) Pela ordenação do bem~tar social Bergson-Samuelson. Cf. em geral :
PARETO, Manual d 'Economie Politique, 1909; A. BERGSON, «A reformulation of
cenain aspects of welfare economics », em Quarterly Journal of Economics, vol. 66
(1938), pp. 366-384; P . SAMUELSOJ'\, Foundations of economic analysis, 1947,
((Reaffirming the existence of <1Teasonable» Bergson-Samuelson social welfare func-
tíons», em Economic Journal, 1960, pp. 197-265 ; R. SUGDEN, The political economy
of public choice, 1981, cap. 3.
 O fenómeno financeiro - factos e normas 23

menor em nenhuma das duas, então o bem-estar social é

maior na situação x do que na y.
Generalizando este critério, pode dizer-se que é <~ Pareto-efficient»
- relativamente eficiente em termos paretianos - qualquer melhoria
de bem-estar que não afecte a situação dos restantes membros da
sociedade; uma situação (que correctamente não pode dizer-se
«Óptima») é eficiente quando não for possível nenhuma melhoria na
situação de qualquer dos membros sem prejudicar os restantes(').

IV. As melhorias de bem-estar paretianas baseiam-se em dois

teoremas fundamentais, que enunciaremos apenas:
1. 0 - Se: a) as família5 e empresas actuarem de forma perfei-
tamente competitiva, tomando os preços como dados;
b) houver um conjunto completo de mercados ; c) houver
perfeita informação: então um equilíbrio competitivo será
eficiente em termos paretianos.
2.0 - Se: a) as famílias e as curvas de indiferença dos consumi-
dores e das empresas forem normais (convexas); b) hou-
ver um conjunto completo de mercados; e) houver per-
feita informação; d) os impostos de soma fixa (isto é,
aqueles que não podem sofrer qualquer influência do
comportamento dos contribuintes) e as transferências
forem realizadas sem custos: então, qualquer afectação de
recursos eficiente em termos paretíanos pode ser realizada
em equilíbrio competitivo, com impostos e transferências
adequadas (2).
Nestes termos, uma melhoria paretiana é qualquer transformação
que melhora o bem-estar de pelo menos um indivíduo sem diminuir o
dos demais; e uma situação é eficiente (óptimo relativo ou óptimo de
Pareto) se não for possível qualquer melhoria em termos paretianos.

1
( ) O Estado tem para a teoria neo-clássica uma função própria de utilidade
ou de preferência, da qual pode deduzir-se uma função de comportamento racional
(«função de reacção» para a teoria dos jogos) ; Pareto veio estabeleoer que aquela
função de preferência colectiva se baseia exclusivamente nas funções de utilidade
individuais, dando assim uma solução sua ao problema das relações entre o indivi-
dual e o colectivo (problema da agregação).
(2) ATKJNSON e STIGUTZ, 1981, pp. 343 ss. ; ARROW e HAHN , op. cit.;
MALINVAUD, lectures on microeconomic theory, 1972; S.-C. KOLM, Prix publics
optimaux, 1%8; H. VARIAI'. Microeconomics analysis, 1978.
24 f'inanrus púhlica.1· e' direito ./inunceiro

É ainda possível definir as condições necessárias para um

óptimo de Pareto. Tomemos como conceito prévio o de taxa margi-
na/ de suhstituição de um bem X por um bem Y, que é a quantidade
de Y que um consumidor tem de sacrificar para compensar o ganho
de uma utilidade (unidade marginal) de X, substituindo X por Y, de
modo a manter o mesmo nível de satisfação do conjunto dos dois
bens (o conceito é generalizável a n bens). As condições de Pareto
são: I." -- a taxa marginal de um dado par de bens deve ser idêntica
para todos os consumidores que consomem esses bens: 2.º - a taxa
marginal de substituição de um dado par de factores de produção
deve ser a mesma para todos os bens em que esses factores são
empregues; 3. 0 a taxa marginal de substituição de um dado par de
bens para qualquer consumidor é a mesma que a taxa marginal de
transferência desses dois bens na produção (isto é, a quantidade de
um bem que é necessária para produzir uma unidade marginal de
outro bem). Em concorrência perfeita, estas três condições devem
verificar-se, existindo então um «Óptimo de Pareto em l. 0 grau».
Fala-se, designadamente na elaboração da política económica,
de óptimos de segundo grau (second best): quando, por virtude de
um constrangimento, Limitação ou dado de política económica, não é
possível realizar uma das condições de Pareto, então a melhor posi-
ção que pode atingir-se poderá determinar também a violação de
outra ou todas as condições: estas, ainda que possam ser atingidas,
podem deixar então de ser desejáveis (1).

V. Com base nas concepções dos paretianos, tem sido possível

avançar mais, integrando na definição do bem-estar, em simples ter-
mos de eficiência, a determinação das condições de justiça social.
Assim, sem abandonar os pressupostos individualistas da análise de
Pareto, é possível defender que o bem-estar depende, não apenas das
preferências reveladas por cada um dos membros da sociedade, mas
também da visão que ele tem das condições gerais de bem-estar, em
consequência de a posição social das pessoas e dos grupos resultar
como que de um novo contrato social, em que as pessoas negoceiam
a sua entrada na sociedade em condições de desconhecimento con-
creto das condições sociais («véu de ignorância»: Rawls), mas pres-
supondo uma certa ordenação da sociedade.

1
( ) A formulação é de R. L IPSEY e K. LANCASTER, «The general theory of
second best », em Review of economic studies, 1956, pp. 11-32.
 O fenómeno financeiro - factos e normas 25

Suponhamos então uma situação deste tipo :

Níveis de Riqueza Coeficiente de

Situação
riqueza pessoal média desigualdade
'
w 20 20 20 20 20 o
X 19 24 20 20 20,75 0,0452
y 20 20 24 24 22 0,0455
z 19 24 24 24 22,75 0,0412

Em termos paretianos, é possível dizer que a situação w é

melhor do que x, e y melhor do que z; mas não é possível comparar
as restantes, o que significa que nenhuma solução é em absoluto a
melhor de todas. Admitindo critérios de comparação intersubjectiva,
que levam a projectar no bem-estar a concepção que cada um tem da
melhor distribuição - entendida esta como a mais igualitária - , é
possível então entender que w é melhor do que x, que é melhor do
que y, que é melhor do que z. Passa-se então a considerar que não
interessa apenas a afectação dos bens, mas também a sua distribuição
óptima (logo, igualitária), para medir o bem-estar (1).

1.8 - CAUSAS DE INCAPACIDADE DO MERCADO

a) Razão de ordem
É a esta luz que podem pesquisar-se os casos em que o mercado
não é eficiente para criar a optimização em certas áreas. Importa,
então, ou prescindir da respectiva utilidade, ou buscar outras formas
de produzir os bens em causa. A primeira alternativa tornaria impos-
sível a vida em sociedade; pois ren~nciaria às normas jurídicas, à
defesa, à segurança, à ordem social - bens sem os quais todos os

1
( ) Podem distinguir-se diversos critérios de aferição do bem-estar igualitário
(definindo condições mais restritivas, mas em termos bem diversos das de Pigou),
dos quais o mais generalizado é o do maximin de Rawls, que define o nível óptimo,
em cada situação, pela melhor situação possível para o menos favorecido dos sujei-
tos em coJÚronto. Cf. RAWLS, A rheory o/justice, 1972; R . Noz1cK, Anarchy. Stare
and Utopia, 1974; J . BUCHANAN, 1he limits of liberty, 1975; para uma crítica e mais
bibliografia, SuGDEN, 1he political economy of public choice, 1981. A teoria do
bem-estar é frequentemente omissa nos cursos de economia professados nas Facul-
dades de Direito: por isso se remete a exposição feita em MFP, l, 1974. Por outro
lado, ela !l!!!J.bé.m exp.lica_ o ·aspecto processual da tomada de decisões, desembo-
cando então num terreno próximo da ciência política: cf. irifra § 4.0 , p. 53.
 Finanças púhlicas e direiw financeiro

outros não poderiam ser produzidos. Antes de ver como podem eles
ser oferecidos, vejamos melhor quais as situações mais típicas de
incapacidade de mercado e observemos que, muito provavelmente, as
categorias mencionadas não se excluem, podendo cumular-se, em
algum caso concreto, características de várias delas (1).

b) Os bens colectivos
O primeiro caso é o dos bens colectivos (ou bens «puramente
públicos » ou «públicos por natureza»), que são aqueles em que, para
um determinado nível de existência ou provisão do bem, a utilização
por uma pessoa não prejudica minimamente a utilização por qual-
quer outra: é o caso de um farol, da defesa nacio nal, do serviço de
patrulha costeira, do funcionamento geral dos órgãos de soberania.
Ao invés, os bens individuais - ou «puramente privados» - se são
consumidos por uma pessoa em determinada quantidade, não podem
ser consumidos por outra : o pão que A come não pode ser comido
por B (2).
Podem enunciar-se assim as características típicas dos bens
colectivos:
1. 0 - Prestam, pela sua própria natureza, utilidades indivisíveis
e proporcionam satisfação passiva (independente da pro-
cura em mercado : esta caracteriza a satisfação activa).
2.0 - São bens não exclusivos, já que não é possível (em regra;
pode haver, com maior ou menor custo, exclusão ou limi-
tação artificial) privar alguém d a sua utilização.

(') C. ROWLFY e A . PfACOCK, Welfare economics: a liberal restatement,

1975; P. LAYARD e A. WALTER, Microeconom ic theory, 1978; WHYNES e BOWLES,
lhe economic theory of rhe srate. 198 1, cap. 4. Sobre a incapacidade do mercado, cf.
F. BASTOS. «The anatomy of market failure », Quarterlr Journal of Economics,
1958. pp. 351-379.
(1) A teoria destes tipos de bens foi desenvolvida por R. SAMUELSOI\, «The
pure theory of public expenditures», em Review of economics and statistics, vol. 36,
1954, pp. 387-389; Idem, <~ Diagramalic exposition of a theory of public expenditu-
res», em Review qf economics and statistics, vol. 37 (1955), pp. 350-356; Idem;
« Pure theory of public expenditure and taxation», em Public Economics, ed. por
J. Margolis e H. Guitton, 1969, pp. 98-123. V. ainda R. MusGRAYE, «Provision of
social goods», Puh/ic Economics, pp. 124- 144; J . BUCHANA'.11, The demand and
supp~v of public goods, 1968; C. BROWN e P. JACKS0'.11, Pub/ic sector economics,
1978, cap. 3; M. OLSON, The logic of col/ective action, 1965. Já STUART MILL,
Principies ofpolitical economy, 1&48, construiu um conceito de bem público e evo-
cou razões para a sua produção pelo Estado (livro V, cap. ll, § 12).
 O fenómeno financeiro -facws e normas 27

3.0 ·-· São bens não emu/ativos: os utilizadores não entram em

concorrência para conseguir a sua utilização.
Por força deste conjunto de circunstâncias pode afirmar-se que
os bens colectivos nunca serão oferecidos em mercado por um parti-
cular: só serão criados, sustentados e oferecidos por sujeitos desinte-
ressados e tendencialmente dotados de autoridade, que definam e
imputem as utilidades que eles prestam e possam cobrar coactiva-
mente o respectivo montante. Na verdade, se não for assim, quem
custeia a provisão do bem não pode impedir que qualquer outro
beneficie dele, e de graça (à «boleia», de <e borla»: «free ridern). Só
um benemérito ou alguém que possa excluir os outros do acesso, ou
forçar todos a pagar, já que todos podem beneficiar, o poderão
oferecer.

c) Os custos decrescentes e o efeito de monopólio

A produção dos bens é normalmente regida pela lei das propor-

ções definidas, segundo a qual existe um ponto óptimo nas combina-
ções de factores produtivos em qul! o custo de produção por unidade
é o mais baixo possível (exceptuados casos de melhoria por alteração
da própria combinação produtiva ou de melhor técnica e/ ou produ-
tividade, como as economias de escala). Até ao ponto óptimo, os
custos de produção são normalmente decrescentes: isto é, o aumento
de uma unidade de um factor de produção diminui o respectivo
custo (marginal e médio). Alcançado ele, entra-se na fase dos custos
crescentes, isto é, o custo da unidade marginal - ·· e portanto o custo
médio de cada unidade - vai aumentando com a adição de novas
unidades do factor de produção.
Existem, todavia, certos tipos de actividades produtivas em que
as coisas se não passam assim. Neles os custos diminuem sempre
- uniformemente ou não, consoante a função de produção
respectiva - , tomando-se assim mais eficiente ter uma empresa a
produzir 100 unidades do que 10 empresas produzindo 10 unidades.
Assim sendo, o número de empresas no sector tende a diminuir
- porque a empresa maior pode sempre oferecer os bens a custo
inferior aos das restantes; as empresas tendem então a possuir um
poder de monopólio ou oligopólio, que pode levar a situação
de mercado a identificar-se com a própria situação de monopólio
(de facto, se resultar simplesmente da falta de acesso das demais;
legal, se resultar de obstáculos legais à entrada de outros competidores;
28 Finanças públicas e direito financeiro

ou natural, se resultar de só a empresa que oferece dispor do bem

natural ou da tecnologia que condiciona a sua oferta). Havendo
vários produtores, as empresa'i menos eficientes ver-se-ão obrigadas a
descer o seu preço até ao nível da mera cobertura do custo médio de
produção (e, a médio prazo, tenderão a retirar-se do mercado por
falta de poder competitivo, se o preço descer abaixo do custo médio,
ou menor poder financeiro, se as perdas se prolongarem). Então, se
houver poucos produtores concertados ou um só produtor - a
situação estável final tenderá a ser esta - , os preços tenderão a
situar-se acima do nível normal do preço em concorrência (a dife-
rença é o que teoricamente se chama <ffenda do monopolista»); e as
empresas farão um sobrelucro, teoricamente apenas limitado pela sua
capacidade de produção e pelas condições de elasticidade da procura.
Ora, esse nível de produção é ineficiente, no sentido de não corres-
ponder aos critérios de optimização geral da economia (que são defi-
nidos pela estrutura concorrencial do mercado), pois limita anor-
malmente o consumo. E, em termos políticos, o prejuízo causado aos
consumidores e a posição tendencial de monopólio exprimem essa
ineficiência, concretizando-a em situações privadas que se não pau-
tam pelas regras normais do mercado.
Estas situações ilustram uma concreta incapacidade do mer-
cado : para restabelecer as regras do óptimo no mercado o Estado
deve intervir, ou chamando a si a actividade, para baixar os preços
em relação aos de um monopolista privado, ou limitando o preço
por intervenção administrativa (fazendo-o baixar tendencialmente ao
nível do custo marginal, definidor do equilíbrio em mercado
concorrencial) (1).

d) As exterioridades e a actividade pública

A interdependência entre as pessoas em sociedade gera situações

difíceis de regular : na verdade, as decisões de um consumidor ou de
um produtor reflectem-se por vezes - positiva ou negativamente -
sobre outras pessoas que com elas nada têm que ver: ora proporcio-
nando-lhes utilidades externas (beneficias resultantes de comporta-
mento alheio), ora impondo-lhes desuti/idades externas (custos
resultaotes de comportamento alheio). Se eu ouvir música muito alto

(') Esta ideia vem de D UPC IT (1 844), art. em Readings on welfare econornics
(ed. por K. Arrow e T. Scitovsky), 1069; cf. M. WEBB, Pricing policies for puhlic
[Link], 1976.
 [Link]'llCÍm en o finane'eiro - f actos e normus 29

em casa, tanto posso proporcionar aos vizinhos o benefício de me.

ouvirem (se tiverem o mesmo gosto que eu . . .), como impor-lhes o
custo de renunciarem aos bens do silêncio e do sossego. A tais efeitos
chamamos exterioridades («extemalities») (').
Estes efeitos externos da interdependência social são bem diver-
sificados. Eles assumem importância porque não podem limita r-se à
definição dos limites do direito de propriedade e da liberdade indivi-
dual, se não forem eles próprios objecto de uma negociação entre
particula res (caso em que se tornam bens mercantis) e se não houver
um processo legal e abstracto de regular a produção e apropriação de
certos efeitos externos (no caso referido, pode haver direitos pessoais
de intimidade a respeitar). Seria impossível estabelecer uma regula-
mentação social tão minuciosa que tentasse disciplinar todas as for-
mas de efeito externo --· ela suprimiria, na prática, a própria liber-
dade e diversidade humana.
Vejamos melho r.
Algumas actividades de consumo ou produção podem ter efeitos
positivos (proporcionarem utilidades) sobre pessoas diversas das que
as desenvolvem (benefícios externos); outras podem ter efeitos nega-
tivos (imporem sacrifícios), traduzindo-se então em custos externos.
E, claro, tanto podem afectar relações entre dois agentes sociais
- pessoas ou grupos - como podem envolver múltiplas relações
externas. Se a função de utilidade do senhor i for Ui e se A , B, etc.,
representarem actividades de produção ou consumo diversas, haverá
uma exterioridade quando:

Ui Xf (Ai, Bi, Aj)

porque a utilidade de i depende de actos seus.(Ai, Bi) e de actos do

senhor j (Aj).
Estes fenómenos de interdependência, extremamente frequentes,
são fonte de desperdício para o seu produtor e criam bens mistos (em
parte próprios, em parte de utilidade partilhada com outrem, deter-

(1) As exterioridades podem ainda ser tecnológicas (quando a produção ou o

consumo de um agente económico se reflectem na produção ou no consumo de
outro agente económico) ou pecuniárias (quando um comportamento influencia os
preços e, por via destes, o bem-estar de outros produtores ou consumidores: a
subida dos preços de uma empresa sobe os custos das outras ou altera o rendimento
real dos consumidores): cf. B ROWN e J ACKSON, Puhlü: sector economics, cap. 2, por
uma síntese.
30 Finanças públicas e direiw finan ceiro

minado ou indeterminado); assim geram benefícios sociais ou custos

sociais.
Estes beneficios ou custos apenas redundam num problema de
incapacidade do mercado quando não são tomados como objecto de
negócio entre particulares, porque as pessoas envolvidas entendem
que tal negociação seria excessivamente custosa para os intervenien-
tes: os benefícios que resultariam de formar um mercado não seriam
equivalentes aos custos de o formar. Perante esta situação, tanto
pode suceder que a comunidade nada decida e os produtores da
exterioridade tenham de resignar-se a vê-la apro"veitada por outrem
(um espectáculo que é observado de graça pelos vizinhos) como que
os seus pacientes tenham de a suportar (o ruído de uma fábrica
suportado pelos vizinhos). Ou pode suceder que o Estado ou a
comunidade as tentem regular, estabelecendo regras gerais (é o caso
das normas de Direito Civil em situações de vizinhança, por exem-
plo), regulações específicas (intervenção estadual) ou actuações esta-
duais (tributações do impositor do custo externo ou do beneficiário
do proveito externo, despesa compensatória do paciente do custo
externo ou do produtor do benefício externo). E porque deve o
Estado ou a comunidade intervir? Porque pode suceder que sem a
sua intervenção se não realizem as condições do óptimo social: se a
fábrica que polui não for tributada, em compensação do custo
externo da deterioração do ambiente que ocasiona à colectividade,
produzirá a um nível que não é óptimo (produz demais, porque não
contabiliza o custo social da poluição). E assim por diante ... (1).
A comunidade, ou o Estado, podem pois resolver estas situações
de diversas fonnas: quando o fazem, não pela simples regulação de
interesses entre os intervenientes, mas pela socialização da exterioridade
(impondo custos compensadores do beneficio apropriado ou apro-
priando proveitos gerados), então tem cabimento a actividade finan-
ceira: financiando a educação de todos, que dá proveitos à sociedade, e
não só ao próprio; impondo contribuições à empresa poluidora, que tira
benefícios do custo que impõe à comunidade («quem polui, paga») (2).
São as exterioridades fortes, que tendem a tomar-se públicas.

(1) R. COAS E, «The problem of social costs», em Journal of Law and Econo-
mics, 1960, pp. 1-44 ; DAV!ES e KAMIEN, «Extemalities, information and altemative
collective action», em Public expenditure analysis (ed. Haveman e Margolis), 2.ª ed.,
1977; E. M!SHAN , (<The relationship between joint products, collective goods and
externai effects1>, em Journal ofpolitical economy, 1966 (Maio-Junho), pp. 329-348.
(2) O caso típico da economia do ambiente é hoje muito estudado. Por todos :
W. BA UMOI. e W. ÜATES, Economics, environmental policy and the quality of /ife ,
 O fenómeno fmanceiro - factos e normas 31

e) Incerteza e risco na actividade económica

Não é apenas nas exterioridades puras que se geram caracteres

não mercantis indesejáveis (1). Também em situações de risco e incer-
teza deparamos com casos deste tipo. Os riscos previsíveis da vida
podem ser objecto das transacções mais diversas. Com efeito, quase
não há contrato sem uma dose de risco (risco contratual, de crédito,
cobertura do risco: seguro), ou em que o risco é elemento essencial
(contratos aleatórios) ou importante (especulação financeira). Em
todos estes casos, o risco é integrado pelos mecanismos do mercado.
Todavia, há casos em que os riscos se tornam tão elevados, ou tão
desproporcionados com as compensações ou os prémios pagos para
segurar o risco, que não serve o método normal dos comportamentos
livres: apesar de haver na população «arriscadores 1> e «generosos do
risco »; apesar de os riscos poderem ser assumidos individual ou
colectivamente, reduzindo assim a probabilidade e o custo da com-
pensação (fenómenos de mutualidade, por exemplo); apesar de as
companhias de seguros poderem, com base no cálculo da probabili-
dade de riscos estatisticamente aferidos, aceitar assumir, em contra-
partida de prémios de seguro, riscos objectivos (isto é, previsíveis por
critérios de cálculo de probabilidades; quer assumindo os riscos na
totalidade, quer partilhando-os com os segurados, para aumentar a
sua atitude de responsabilidade e prevenção do risco) ...

Há casos em que podem acorrer em massa à seguradora pessoas

cujas condições objectivas são tão más que, pela multiplicação dos
riscos, a forçam a elevar os prémios: então, os bons segurados
podem fugir da companhia, assumindo por si os riscos ; e isto pode
reduzir de tal maneira a procura que a companhia desistirá de segu-
rar esse risco. É o caso, por exemplo, do seguro de reforma generali-
zado. Em outros casos, poderá haver uma incerteza, cuja probabili-

1979; R. e N. DORFMAN (eds.), Ernnomics of the envirunnmenl: selected readings,

1972; A. FREEMAN, R . H A VEMA"l e A. K NESSE, The economics of envirunmental
po/icy, 1973; sobre a tributação dos efeitos externos desfavoráveis, já A. PrGOU,
Wealth and welfare (1912); entre nós, HENRIQUE DE BARROS, Economia e ecologia,
1981 ; J. J\"1coLAISEN, A. D EAN e P. HüELLER, 1c Economie et environnement: probli:-
mes et orientations possibles», Reme économique de /'OCDE, n. 0 16, 199i. pp. 9-49.
(1) K . ARROW. «Uncertainty and thc welfare economics of medical care», em
American Economic Review, vol. 53 ( 1%3), pp. 942-973; L AYARD e W ALTERS,
Micrveconomic theory, 1978; J. H EY, Uncer1ainty in microeconomics, 1979 (além.
claro, da clássica obra de FRANK Kl\IGHT, Risk. uncertainty and profit, 192 1).
32 Finanças públicas e direiro financeiro

dade de verificação não pode ser aleatoriamente prevista: e ela não

será coberta pelas empresas segurado~as.
Sucede assim que há incertezas não cobertas pelo mercado ; ou
que o mercado apenas cobre por prémios muito elevados os riscos
mais fortes para muitos membros da colectividade, que não podem
ou não querem pagar esses prémios (doença, invalidez, velhice),
cobrindo por prémios baixos os riscos menores. Existe aqui clara-
mente incapacidade do mercado: e então - para além das razões
distributivas e de justiça - a optimização só é possível se for assu-
mida a cobertura dos riscos por entidades estranhas ao mercado
(pense-se nas pensões de reforma da segurança social: quanto maior
é a necessidade, maior será o preço das seguradoras: e os mais neces-
sitados, que são os mais pobres, não poderão pagar esse seguro).
Hipótese análoga poderá ser a de um empreendimento produ-
tivo socialmente útil, mas tão arriscado que nenhuma empresa ousa
enfrentar a sua elevada incerteza: é esta a razão por que o Estado
assume, só ou em associação, a inciativa produtiva em muitas empre-
sas de rendibilidade extremamente aleatória.·

t) Outras situações

Podem conceber-se outros tipos de incapacidade do mercado.

Um deles é a incapacidade macro-económica. O equilíbrio econó-
mico geral não é sempre alcançado pelo simples funcionamento dos
mercados em sociedades concretas; e, ainda que o fosse, não está
provado que o equilíbrio económico realize sempre o óptimo social.
Então, a estabilidade (preços estáveis, emprego, equilíbrio externo)
resultará, como KEYNES demonstrou, de uma acção sobre os agrega-
dos da economia, a qual só é possível através de políticas globais:
definem-se então condições para a estabilização dos agregados glo-
bais, para a luta contra a desigualdade na distribuição do rendi-
mento, para a qualidade da vida, o desenvolvimento ou a indepen-
dência nacional (1). É então a incapacidade do mercado -- agora em
termos globais - que se revela. E a ela responde a política
económico-social, produtora ela própria de exterioridades (compor-
tamentos obrigatórios em benefício alheio) e de bens colectivos (alte-

( 1) WH YNES e Bowus, The economic rheory, cap. 4; E. W El:-ITRAUB, Micro-

foundatiuns: the compatibility o/ microeconomics, 1979, para uma visão da teoria
dos desequilíbrios macro-económicos.
 O fenómeno f manceiro - factos e normas 33

rações benéficas para todos na estrutura e na conjuntura económica)

como resultado da acção do Estado. Um caso típico é o das políticas
de redistribuição, que visam objectivos inalcançáveis pelo mercado.
De natureza semelhante, mas com sentido e instrumentos opos-
tos, é a intervenção nas situações de doença ou morte dos requisitos
constitutivos do próprio mercado, que também determinam a sua
incapacidade, mas de formas que normalmente podem resolver-se
por acções de reposição das condições de mercado. É o caso das
coligações entre empresas para prejudicarem os consumidores, cuja
inclusão na incapacidade de mercado (como causa de poder mono-
polista, em sentido amplo) tem [Link] origem a interessantes aprofun-
damentos; ou da insuficiente informação dos consumidores, por
exemplo. Então, as deficiências do funcionamento do mercado susci-
tam acções do Estado tendentes a recriar condições normais de mer-
cado, as quais tanto podem consistir em intervenções sobre o com-
portamento dos sujeitos individuais (defesa da concorrência, v.g.)
como na sua actividade económica própria (finanças públicas).

1.9 - A PROVISÃO PÚ8LICA DE BENS

a) Formas de suprir as incapacidades do mercado

1. As incapacidades do mercado obrigam pois, para haver níveis

aceitáveis de bem-estar social, a actuações correctivas e supletivas de
sujeitos económicos não dominados pela lógica do mercado. Torne-
mos, por exemplo, o caso do farol, bem colectivo que nunca poderá
ser produzido para mercado (pondo agora de lado as situações,
menos claras, em que há «bens públicos impuros», cujo uso não é
necessariamente colectivo, porque a exclusão se toma possível e a
consequente imputação individual das satisfações também : auto-
-estradas com portagem). A sua criação e funcionamento é incompa-
tível com as regras do mercado e, no entanto, a necessidade do farol
é sentida por todos os que fazem navegação costeira. As utilidades
que ele presta não podem ser imputadas a um determinado sujeito
económico que possa como tal pagar a sua criação ou funciona-
mento, mas são sentidas por todos. E todos o podem usar, sem se
prejudicarem uns aos outros nem poderem ser obrigados a pagar
para ISSO.
Suponhamos que um particular resolve - apesar do elevadís-
simo custo - construir o farol, porque tem navios que precisam de o
34 Fiflanras públicas e direito financeiro

utilizar. Ele vai então financiá-lo sozinh_o , e não pode obter sequer
compensação de todos os que o usam: porque o uso do farol é livre
para todos os que o vêem e assim o utilizam, «à boleia» do cons-
trutor do farol. Este só poderia ressarcir-se do custo que suportou
para criar este bem disponível para toda a comunidade (ou para
número indeterminado de sujeitos) se dispusesse de poder de auto-
ridade, cobrando taxas dos navios que passassem junto da costa ou
vedando-lhes o acesso à zona de visibilidade; ora, os particulares
não o podem fazer. Ou, então, o mero interesse egoísta chega para
financiar o uso do bem: o caminho municipal que conduz à quinta
do sr. x, financiado pelo dono da quinta, é acessível a todos: pode
ser usado por todos, mas o sr. x, além de ser considerado benemé-
rito, fica compensado pelo proveito que tira do caminho. Todavia,
isto só sucederá, em regra, com pessoas altruístas e com bens cujo
custo de produção ou provisão não seja excessivamente elevado.
Pode ainda suceder que vários interessados se associem para cons-
truir o caminho de acesso às suas quintas: mas não poderão, se se
tratar de vias públicas, vedar a utilização a outros, pelo que alguns
se sentirão tentados a não participar, beneficiando da obra comum;
ou então tentarão cobrar um pedágio ou portagem, ou vedar o
acesso aos outros ·-· o que só o poder público pode consentir ou
impor.
Assim, sucederá que bens úteis e necessários não estejam dispo-
níveis, admitindo que todos se motivam pela lógica egoísta da maxi-
mização da utilidade individual (se introduzirmos a lógica do benfei-
tor, ele poderá produzir bens úteis a outros e doá-los ou colocá-los à
disposição de outrem; se o benfeitor for ditador. .. então poderá ser-
vir de «modelo elementar» da actuação do Estado). Em tais casos,
todos podem cooperar na criação do bem, porque o custo da coope-
ração é inferior ao de ficarem sem o bem ~ mas basta que um deles
recuse cooperar para que não exista o bem, pelo que a sua provisão
ocorrerá raramente. Ou o bem será transformado (ou substituído
por) em um bem privado, oferecido apenas aos que cooperem para
a sua disponibilidade e de cujo uso estão excluídos outros: caso
de uma brigada de bombeiros que apenas socorra os acidentes
ocorridos em prédios dos seus contribuintes (é então necessário que
a contribuição seja proporcional à utilidade recebida). Ou pode
ainda suceder que o bem seja transformado num acessório de um
bem puramente privado, fornecido conjuntamente com aquele bem
colectivo (um sindicato pode dar segurança aos seus membros, no
emprego, por exemplo, e por causa disso prestar outras utilidades
 O f enómeno financeiro - f actos e normas 35

comuns: estas são, em princípio, sempre acessórias e dificilmente dis-

sociáveis da utilidade principal).
Na maior parte dos casos estas fórmulas não são satisfatórias.
Então, resta apenas a cooperação ou a coacção (legítima ou de facto;
efectiva ou potencial). Assim, fora dos casos em que seja possível a
cooperação ou a exclusão do grupo, há que recorrer ao uso da auto-
ridade para produzir os bens necessários (1 ).

li. O problema não surge apenas no momento da produção do

bem, mas no da utilização (ambas formas de provisãu para uso
público). É célebre o exemplo da. relva comum, dado por DAVID
HUME. Os proprietários de uma relva comum podem utilizá-la em
comum, isto é, sem recorrerem a qualquer forma societária (que
admitiria que alguém cedesse a sua posição a outrém). Sucederá
então que todos o u alguns usem excessivamente a relva: e não existe
uma autoridade (excepto por imposição de lei que dê tal poder aos
condóminos) capaz de restringir o acesso, salvo acordo de todos
nesse sentido (mais que não seja, acordando na regra da maioria
para assegurar a gestão). E pode suceder que, se todos quiserem usar
excessivamente a relva (o mau uso do bem comum também faz parte
da noção teórica de «boleia» nos bens públicos), esse interesse a
curto prazo prejudique o interesse a longo prazo de dispor da relva.
É evidente então a necessidade de uma autoridade -- ou dimanada
do grupo utilizador ou exterior a ele (2).

Ili. Os exemplos dados demonstram os limites do altruísmo.

Eles servem também para mostrar até onde pode, no âmbito do sis-
tema capitalista, confiar-se nas soluções cooperativas (contratuais ou
institucionais; cooperativas de produção ou de serviços; associações
de utilidade colectiva - «clubes», etc.), que não dã o suficiente lugar
ao egoísmo nem dispõem de poder bastante para ultrapassarem
dimensões modestas e problemas relativamente simples, não perti-

(') A questão é complexa. Sobre ela, cf. M . OLSON, The logic of collective
action, 1965; M. LA VER, lhe p olitics ofprivate desires, 1981; E. ULL\fAN- M A RGALIT,
The emergence of norms, 1977 ; J. BUCH ANA N, The limits of libert}', 1975, cap. 8.
(2) Note-se q ue o exemplo é ana lógico: trata-se de um bem comum, não de
um bem colectivo: D AVIJ) H UME, Treatise on human nature, 1740. Cf. , sobre as
várias soluções privadas, L AVER, The p olilics of private desires, cap. 2; BROWN e
JACKSON, op. cit.; WHYNES e B OWLES, op. cit., caps. 1 e 2; P HELPS (ed.), Altruism,
morality and economic theory; H. V M i DEN DoEL, Democracr and we/fare econo-
mics, 1979.
36 Finanças públicas e direito financeiro

nentes às áreas fundamentais da vida em comunidade. Estas só são

resolvidas pelo mercado ou pelo poder (1), enquanto não mudar - se
puder mudar - o comportamento humano ...

IV. Por outro lado, o poder de iniciativa e auto-organização é

também, nas sociedades massificadas do mundo moderno, limitado:
a sociedade produz mais facilmente bens imateriais (bens de cultura e
civilização); no domínio dos bens materiais e dos actos de força, é
em regra do Estado que se socorre para resolver problemas mais
complexos, inacessíveis ao mercado.

b) O Estado e os bens públicos

Os casos de incapacidade do mercado geram pois situações em

que, normalmente, é apenas a intervenção de entidades públicas
- das quais tomaremos o Estado como protótipo - que permite
realizar o bem-estar social, em termos que todos achem desejáveis (2).
É necessário que haja condições sem as quais não existiria a
própria colectividade: os serviços políticos, legislativos e de justiça, a
defesa, a segurança, certos serviços administrativos gerais, a diploma-
cia e política externa, certas infra-estruturas materiais e imateriais.
Eis casos de bens colectivos. É necessário gerir, no interesse de todos,
os bens cuja provisão tem custos uniformemente decrescentes, que
são em regra bens de utilização indivisível, nos quais não existe um
problema de superlotação (dentro de certos limites técnicos, fornecer
mais um ou menos um é indiferente; embora possa haver imputação
dos beneficios individuais, para possibilitar a cobertura dos custos,
para limitar o acesso, o u por outros motivos): é o caso do sanea-
mento básico, das vias de comunicação (estradas, pontes), das indús-
trias do gás, da electricidade e água, de outras infra-estruturas urba-
nas, de grandes obras de infra-estrutura rural (canais e barragens de
rega), etc. É imperativo que o Estado intervenha para socializar as
exterioridades, custeando a educação dos mais pobres, financiando a
saúde, defendendo o ambiente, cultivando as florestas, etc. É necessá-
rio que o Estado assuma riscos de diversos tipos: lançando empreen-

( 1) A teoria económica das formas de associação avançou do Estado e das

coligações para a teoria económica dos clubes - formas de cooperação organizada
que os membros aceitam ou rejeitam em bloco: cf. J. B UCH ANAN, «An economic
theory of clubs», em Economica, 1965, pp. 1-14; e o artigo citado supra.
 O fenómeno financeiro - factos e normas 37

dimentos industriais de grande risco ou criando sistemas de segu-

rança social. E só ele tem meios para traçar e executar políticas econó-
mico-sociais e defender o mercado da concorrência destruidora.
A provisão destes bens públicos pode - e deve - ser feita pelo
Estado por diversas razões:
(l) Ele tem uma perspectiva de interesse geral, ou, pelo menos,
os seus órgãos e os detentores do poder confrontam-se com
o conjunto da sociedade à luz de critérios de interesse geral.
(2) Tem uma perspectiva temporal ilimitada e uma capacidade
de risco superior à dos outros grupos ou associações
contratuais.
(3) Dispõe de poder de autoridade para impor regras de utiliza-
ção dos bens e seu financiamento (coacção, no seu aspecto
sociológico).
(4) Tem por via de regra, em cada comunidade, dimensão que
lhe possibilita empreender esforços que nífo estão ao alcance
de instituições ou pessoas privadas e que a comunidade
inorganicamente não pode resolver com êxito.

c) Formas de actuação financeira

Existem assim situações em que há bens públicos (puros ou mis-

tos) que são objecto de actuações económicas do Estado destinadas a
criar condições de maior bem-estar económico e social. Estas actua-
ções têm dois momentos distintos:
l) A provisão do bem nas condições adequadas à obtenção da
satisfação óptima: isso faz-se prestando serviços públicos ou colo-
cando bens à disposição da colectividade, com carácter duradouro
(património estadual) ou em cada ano (despesas públicas). Observar-
-se-á que em alguns casos se trata de actividades sem as quais não
haveria Estado ; a defesa do prestígio e autoridade do Estado pode
levar a proibir a existência de exércitos privados (mas porventura
não de serviços privados de segurança -- hoje em expansão, concor-
rendo com os policiai.s ou suprindo-os, e fornecendo bens privados a
par do bem páblico da segurança). Mas isso demonstra, por um
lado, que os critérios de decisão do Estado, sendo economicamente
racionais, são fundamentalmente políticos: aqui se pode entender que
 Fin<m('as púhlica.1· t' direiw financeiro

o ensino deve ser todo público, ali predominantemente privado, além

concorrencial (inter-sectores). E demonstra, por outro lado, como a
própria lógica do liberalismo leva, em sociedades industriais, ao apa-
recimento de um aparelho estadual forte, por razões inerentes ao
processo complexo de satisfação das necessidades sociais, ainda que
se concentre num número restrito e pouco ponderoso de actividades.
2) A ohtenção dos recursos necessários a assegurar a provisão
dos bens (jinanciamemo: receitas públicas), tanto no que se refere à
sua obtenção originária como à manutenção dos bens e à prestação
dos serviços públicos.
O recurso à coacção é a forma mais normal de financiar a pro-
visão pública de bens: a imposição a todos os cidadãos, segundo
critérios diversos, de um sacrifício patrimonial para financiar os bens
de que, em princípio, todos podem beneficiar (individualmente ou
por grupos; efectiva ou potencialmente) é o modo típico de obter
recursos, que é acessível apenas ao Estado e outras entidades públi-
cas ( 1). A forma mais normal será recorrer a receitas que têm como
único fundamento -- ou contrapartida - a possibilidade de ter
acesso ao uso dos bens públicos: tributos ou impostos. Os bens e
serviços podem ser pagos por preços ou receitas equivalentes. Ou
podem ser financiados por donativos ao Estado. Ou podem - então
como mera antecipação de receitas futuras -- ser financiados pelo
recurso ao crédito. Estas são as principais fontes de financiamento da
provisão de bens públicos e a importância da sua problemática é
evidente nas finanças públicas.

d) Bens públicos e bens privados

1. A provisão de bens por entidades públicas e privadas não

corresponde, no actual e complexo modelo social, a uma relação
rígida de correspondência entre tipos de bens e entidades que os pro-
duzem. Assim, quanto aos bens co/ectivos:
(al) Os bens colectivos são normalmente fornecidos por entida-
des públicas;

{') Daí a ligação entre finanças públicas. autoridade e coacção (MAt-fH>

P ANTALEONI; cf. SOUSA FRAr-;[Link] (r). pp. 20 e ss.).
 [Link]ómeno financeiro - factos e normas 39

(a2) Pode haver bens colectivos excepcionalmente produzidos

por entidades privadas como tais ( 1), por altruísmo ou inte-
resse próprio (utilidade individual conjunta; mecenato);
(a3) Pode haver provisão conjunta ou por iniciativa comum de
bens colectivos por entidades públicas e privadas, caso em
que, em regra, a decisão fundamental será pública, con-
tando com a colaboração privada.
E quanto à provisão de hens individuais :
(b 1) Pode haver bens individuais oferecidos por entidades públi-
cas : ou por pura lógica política (certas empresas públicas)
ou porque a sua produção é necessária para socializar exte-
rioridades ou obviar a outras causas de incapacid ade do
mercado;
(b2) Pode haver bens individuais objecto de provisão mista
(caso muito frequente), paralela ou comum ;
(b3) A generalidade dos bens individuais tende a ser objecto de
provisão privada e).
Consoante a entidade que oferece os bens, falaremos de hens
públicos, nos casos de bens oferecidos por entidades públicas (a 1 e b 1):
de hem; privados. nos casos de bens oferecidos por entidades priva-
das (a2 e b2) ; e de bens mistos nos casos a3 e b3, excepto quando a
cooperação da entidade privada não retire ao bem a natureza pública
(então, o bem será em regra público; e, quando a cobertura pública
de certos custos não alterar o carácter privado do bem e do agente,
será privado).
Sublinhe-se enfim que ao considerar a actividade tendente à
satisfação de necessidades pelas entidades públicas, e outras a elas
equiparadas, fala-se de sector público (infra, cap. III), o qual constitui

( ') Isto e. sem agirem como mandatários ou executo res de em idades públicas.
() E. 4uando assim dei xar de ser ··· pelo acesso ao consumo de massa. conju-
gado com a alteração das pri oridades e teor das necessidades , pela concentração da-;
empresas e genera lização dos custos decrescentes, pela generalizada substituição do
mercado pelos planos, pela ex pansão do poder económico, que pode criar exterior-
mente negativa~ então o próprio sistema da economia d e mercado está em causa.
A análise de J. K. GA LBRAITH tem demonstrado a existência de alguns dos factores
acima referidos: The aJfluent society, l958, The new industrial staU', 1967, Eccmu-
mi('.r and the public purpose, 1970 ; cf. «Galbraith J. K .», em Enciclopédia Verbo, s.v.;
c W. BAt: \.101. e A. RI 11\DER. [Link]: principies and policr, 1979. pp. 81 8-824.
40 Finanças públicas e direito financeiro

objecto essencial, no conjunto das suas actuações económicas, da

actividade financeira e da Ciência das Finanças.
R. MusGRAVE usou a expressão bens de mérito para designar os
bens privados destinados a utilização individual e oferecidos por
entidades públicas, devido a elevadas exterioridades de consumo e
por ser importante que exista um elevado nível de consumo indivi-
dual desses bens. Nestes casos, o juízo dos governantes pode facil-
mente divergir do próprio juízo dos interessados (1).

li. Note-se que à economia pública não interessa tanto quem

produz ou cria os bens, quem os oferece no mercado, quando come-
çam a ser utilizados - mas quem os coloca à disposição da entidade
utilizadora, que em princípio é a colectividade (provisão dos bens), e
quem promove o respectivo financiamento .
A publicização dos bens pode resultar da intervenção de diver-
sos tipos de entidades públicas, como intérpretes de necessidades da
colectividade ou portadoras de necessidades próprias. No âmbito
da escolha por critérios de decisão social, ela pode fazer-se por
diversas formas: pela provisão do bem por uma entidade pública
(ainda que o tenha adquirido a uma entidade privada) ou pela pro-
visão de entidades privadas que actuam como representantes,
executaras ou mandatárias de entidades públicas. As empresas pri-
vadas concessionárias de bens públicos actuam como se fossem
entidades públicas (como o seriam as entidades concessionárias da
gestão de empresas públicas, nos termos do art. 7. 0 da L. 46 / 77, de 8
de Julho) : para a colectividade e os particulares elas são órgãos do
Estado, ainda que possuam, na relação com o Estado ou a entidade
concedente, interesses privados e tenham internamente uma estrutura
privada.
As formas de publicização de actividades podem ser totais ou
parciais: na actividade de educação pode haver publicização parcial
na concessão de subsídios a escolas privadas ou na constituição de
entidades mistas responsáveis por escolas, tornando assim pública
parte do custo (correspondente à exterioridade forte do bem educa-
ção, entendido como criação de capital humano para a colectivi-
dade) ; ou pode ser prestada integralmente por uma entidade pública
(escola pública, financiada com preços, taxas ou impostos ... ).

(') Cf. , por último. R. e P. MUs(;RAVE, PubUcfinance in 1heory and practice,

1980, pp. 84 ss.
 O fenómeno financeiro - factos e normas 41

Neste sentido, o próprio pão - - cujos preços foram largamente

mantidos de forma artificial para concessão de diversos subsídios do
Fundo de Abastecimento e outras fontes públicas - pôde ser um
bem em cuja composição entraram custos (tornados) públícos, por-
que financiados pela colectividade em função de um critério de bene-
fíci o social (exterioridade resultante da política de abastecimento
público a baixo preço dos bens essenciais ou de subsistência).
Observe-se, enfim, que até a produção de normas gerais
- ordenação - e a interferência no comportamento dos sujeitos
económicos - intervenção - podem constituir criação de bens
públicos: quer porque se trata de bens colectivos (típico é o caso da
norma jurídica), quer porque se trata de exterioridades positivas de
comportamentos impostos aos sujeitos (caso da intervenção econó-
mica com constrangimento imposto ao comportamento de parti-
culares).

1.10 - A ACTIVIDADE FINANCEIRA E SEUS CRITÉRIOS FINALISTAS

a) Os princípios doutrinários e políticos da actividade fmanceira

Sujeita que está a estes critérios fundamentais numa economia

descentralizada ·de mercado, a actividade financeira nem por isso
deixa de ser regida por critérios essencialmente políticos: é de deci-
sões politicas - embora não subtraídas a uma racionalidade
económica - que em última instância se trata.
Estas estão, pois, submetidas a critérios doutrinários e ideoló-
gicos acerca do desenvolvimento da vida social, designadamente no
campo económico, mesmo em sistemas capitalistas; e são profunda-
mente influenciadas pela época histórica em que ocorrem e). Por

(1) Quamo à evolução dos critêrios : cf. SousA FRANCO, MFP (r). pp. 101-106, ·
sobre os critêrios doutrinários e políticos, e 110-11 S, sobre a história recente. É claro
que os níveis, os tipos e as proporções desse equilíbrio defendem dependem de ava-
liações de eficiência (absoluta ou relativa) entre os sectores público e privad o e de
opções doutrinárias ou ideológicas sobre o respectivo mêrito, absoluto ou relativo.
Esta discussão marcou, com um preconceito favorável ao sector público, a ascensão
dos socialismos de produção (<(maxime » fllarxista~) ao longo do sêculo xx, como
marcou, sobretudo desde os anos oitenta, os novos liheralismos, que pralicam pre-
conceitos favoráveis ao sector privado. Como crescentes direcção (e plano) e regula-
ção estrita na primeira êpoca e abstenção e desregulação na segunda: com nacionali-
zações antes e privatizações agora.
42 flnu11('t1.1· púhlicas e clirâto/inuncám
- - - - - - - -- - - - - - - - -- - - - - - -- - -·
o utro lado, sempre se sujeitam a um princípio de equilíbrio emre
bens públicos e hens privados, tendente a definir, em cada sociedade,
os óptimos sociais de provisão relativa dos bens públicos e de dimen-
são global do sector público (nomeadamente o sacrifício imposto
pelo Estado através da tributação, que é nas sociedades modernas o
melhor índice sintético da relação público-privado).
Elas implicam ainda uma opção de sistema, conexa com os dois
problemas da concepção doutrinária político-económica e da dimen-
são do sector público - bem como das respectivas escolhas concre-
tas. Autores como Mino?-; FRIEDMAN, F. VON H ÀYEK e outros têm
demonstrado como a socialização operada pelo crescimento do sec-
tor público e das necessidades satisfeitas de forma pública põe em
risco os valores liberais, entendidos, em muitos casos, como o con-
junto indissociável das concepções e juízos políticos, económicos e
sociais do liberalismo. J á ScH tJ MPFTER mostrou como a evolução da
organização empresarial se orientava no sentido da instauração evo-
lutiva de uma certa forma de socialismo, pela gradual transformação
interna do capitalismo. Mas, ao invés, é evidente que os critérios
usados, para além de respeitarem o princípio da supletividade
pública, integram um preconceito implícito favorável ao sector pri-
vado, que é regra e fornece os padrões de normal funcionamento em
economias de mercado.
Tudo depende, pois, de opções de princípio e de fins gerais que elas
ditam à actividade financeira; a pretensão de apresentar explicações
científicas compatíveis com o comportamento do Estado na sociedade
industrial não dispensa de ter isto bem claro, como enquadramento
doutrinário ou ideológico de uma teoria que, não obstante, é a mais
ajustada a uma dada realidade. Há, por certo, argumentos teoricamente
fundados (v.g.: o mercado orienta a produção com eficiência, mas não
distribui a riqueza com justiça); as soluções globais são, porém, sempre
doutrinárias no plano das ideias e políticas no dos actos.

b) Funções do sistema financeiro

l. O sistema financeiro exerce funções que podem constituir fins

possíveis da sua gestão, mas sobretudo configuram grandes tipos de
efeitos objectivos resultantes do respectivo funcionamento. Claro que
a análise das funções globais do sistema financeiro· compreenderia, de
forma mais ou menos discriminada, uma referência às funções sociais
do Estado, que lhe cumpre prosseguir.
 O fenómenoJinanceiro - factos e norma.) 43

· 1r. Parece útil limitar a análise ao domínio económico. Uma

contribuição decisiva que a tal perspectiva foi dada deve-se a
RICHARD M USGRAVE ( 1). Restringindo-se à actividade orçamental
(recursos de rendimento do Estado - receitas e despesas; mas ateo-
ria poderia generalizar-se porventura, com formulação diversa, ao
património), distinguiu este autor três «suborçamentos)) ou ramos de
actividade em que ela assumiria relevância. As questões suscitadas
pela gestão e efeitos do sistema financeiro seriam, para M USG RAVE,
de tres ordens: afectação de recursos, distribuição da riqueza, estabi-
lização económica. A primeira função seria constituída pela satisfa-
ção de necessidades públicas - ou, mais precisamente, pela realiza-
ção dos necessários ajusta~entos à afectação de recursos operada
pelo mercado. A segunda traduzir-se-ia na alteração da repartição da
riqueza entre os diversos sujeitos e sectores da economia, consoante
os padrões de justiça adaptados. A função de estabilização, por seu
lado, consistiria na obtenção de um alto nível de utilização dos recur-
sos da economia, uma estabilidade razoável do nível geral de preços e
o equilíbrio externo da economia.
A primeira seria a função clássica - sobre ela nos temos debru-
çado sobremaneira; as duas últimas foram focadas sobretudo em
tempos mais recentes. Cada função tem seus princípios próprios,
ditados por objectivos específicos e pelas regras que regem o ajusta-
mento do sistema financeiro à economia global: o orçamento, na
totalidade das receitas e despesas, obedece a dados princípios e pro-
duz certos efeitos sobre a afectação dos recursos; mas também ele, na
sua totalidade, produz efeitos diferentes sobre a distribuição e a esta-
bilização. O planeamento das receitas e despesas haverá de ser feito,
em referência a cada função, com pressuposição do equilíbrio neutral
das outras duas; e os efeitos de afectação, distribuição e estabilização
produzem-se sempre quando há actividade financeira, embora
possam ser deliberadamente provocados ou resultem apenas da pró-
pria estrutura do orçamento. O orçamento provoca sempre efeitos
estabilizadores ou desestabilizadores; mas pode ser objecto da busca
deliberada de um efeito estabilizador, ou omitirá porventura tal
efeito.

1
( ) The theory ofpuhlicfinance a study in puhlic economy, 1959. com múl-
tiplas reeds., cap. 1 (como base de sistematização de toda a teoria geral do <<orça-
mento»): é o que MusGRAV~ designa por «subbudgets» ou <<branches»: allocation,
distrihutíon e s1abilizalion (cf. R. e P. MusGRAVE. Puhlíc flnance in theory and
practice, 3.ª ed., 1980).
44 Finanças públicas e direito financeiro

III. A visão de MusGRAVE é particularmente relevante para o

entendimento das relações da actividade financeira com o funciona-
mento da economia e do sistema social. Pelo simples facto de
existir - e, globalmente, é a prossecução de uma finalidade de .afec-
tação de bens que antes de mais a justifica --- ela terá de exercer estas
funções, com os correspondentes efeitos (fortes ou fracos, positivos
ou negativos) sobre a economia. Ela pode ser criticada por não inte-
grar o crescimento da economia - mas é possível incluir este numa
ampla noção de estabilização. Pode entender-se que, na prática, a
distinção entre as três funções não pode fazer-se com clareza. É pos-
sível reconduzi-las teoricamente a duas categorias: eficiência (afecta-
ção óptima dos recursos) e «equidade», ou melhor, justiça (ajusta-
mento a um padrão predeterminado de repartição entre sujeitos ou
sectores) - - sendo a primeira própria de uma concepção explicativa e
a segunda de uma concepção teleológica («normativa»). Pode até
entender-se, com B ucHANAN, que ela assenta em critérios contradi-
tórios ( 1).

lV. O critério, todavia, permite utilmente distinguir os seguintes

grandes efeitos ou ópticas relevantes em relação à actividade finan-
ceira:
(1) Ajectação de recursos: atribuição eficiente de recursos
sociais apropriados pelo Estado à provisão de bens públicos,
incluindo a função de segurança do Estado.
(2) Distribuição de recursos: repartição, em conformidade com
critérios dados, dos recursos existentes entre os membros da
sociedade.
(3) Objectivos macro-económicos, designadamente :
- Estabilização: manutenção de um nível satisfatório de acti-
vidade económica, assegurando a expansão em equilíbrio,
a plena utilização dos recursos e a estabilidade da moeda.
-- Crescimento e reformas estruturais: aumento do potencial
produtivo nacional, garantindo assim a manutenção ou
intensificação da expansão em períodos longos, e outras
formas de remodelação das estruturas económico-sociaiS.

(1) Cf. M. PINTO BARBOS!\, s.v. «Orçamento », em Enciclopédia Verho, vol. 20.
 O fenómeno financeiro - facros e normas 45

c) Funções financeiras e extrafinanceiras

A actividade financeira pode prosseguir junções financeiras

- atinentes à mais eficiente satisfação possível das necessidades
resultantes da incapacidade do mercado ( 1) - e necessidades [Link]-
nanceiras - os que se prendem com os outros fins públicos gerais
que podem ser prosseguidos tomando como meio a actividade
financeira e seus instrumentos e instituições, ao serviço, designada-
mente, das políticas económico-sociais do Estado. O aproveita-
mento e a gestão deliberada das outras funções caracteriza as finan-
ças funcionais; e a redução ao mínimo dos efeitos caracteriza as
finanças neutrais. Assim, o Estado constrói pontes, ministra ensino,
adquire armas para satisfazer necessidades públicas ; mas novas
necessidades públicas - de segundo grau - passarão a ser satisfei-
tas se ele se propuser, ao mesmo tempo que constrói a estrada, criar
emprego; ou se reduzir as despesas militares para travar a infla-
ção... Se, globalmente, as funções existirão sempre, parece que a
gestão mais intencional dos orçamentos segundo óptica redistribu-
tiva ou estabilizadora determina uma diversificação e alargamento
do seu conteúdo; e, considerando cada decisão de per si, muitas
despesas e receitas poderão ser determinadas exclusivamente por
fins de estabilização ou redistribuição correctiva - embora tam-
bém produzam necessariamente efeitos em sede de afectação de
recursos (2).

(1 ) Com excepçâo das de carácter global (macro-económicas), que melhor

cabem na segund a categoria de funções.
(2) Cf. SOUSA FRANCO, «Políticas financeiras», em Enciclopédia Pólis, IV, s.v.
Outras funções acessórias poderiam encontrar-se ainda; a teoria dos objectivos da
polltica económica, embora se situe em sede diversa, poderá elucidar-se a tal res-
peito : SOUSA FRANCO, Políricasjinanceiras e formação do capital. 1972. n.0 34 - VII ;
cf. ainda, infra, cap. IX.
 Finanças púhlicus i> direito financeiro

§ 3. 0 ~-- FINANÇAS, DOUTRINAS E SISTEMAS

ECONÓMICOS

1.11 AS FINANÇAS PÚBLICAS E OS SISTEMAS ECONÓMICO-SOCIAIS

a) Sistemas e estrutura

L Pela sua própria definição a actividade financeira configura-

-se de forma diferente, consoante o sistema económico-social em que
se concretiza ( 1).

II. Importa precisar - muito brevemente - o que se entende por

sistema económico abstracto, estrutura económica e sistema concreto.
Temos de partir, para os definir, da noção fundamental de
sistema - um conjunto de elementos unidos por um conjunto de
relações. Os sistemas económicos, em geral, são formas típicas e glo-
bais de organização e funcionamento da sociedade em geral (sistemas
sociais) e da sua actividade económica em espec:ial. Os sistemas sócio-
-económicos são inspirados por concepções valorativas da sociedade
(doutrinas ou, na sua versão sintética e orientada para a prática
social, ideologias) e são condicionados pelas estruturas sociais (natu-
rais, sócio-culturais, políticas, económicas), cujos modelos de organi-
zação são bem diversos.
Por sistema ahstracto entendemos um tipo ideal de organização
e funcionamento de uma sociedade, que pode estruturar-se, em prin-
cípio, de harmonia com duas ideias distintas : a ideia de economia
descentralizada livre e a de direcção central total. Tanto uma como
outra correspondem, em qualquer caso, a princípios abstractos e
puros, já que nunca existirá uma economia completamente livre de
qualquer orientação ou intervenção central; nem, por outro lado, há
uma total direcção estatal. Os sistemas abstractos confrontam-se
precisamente com realidades concretas, que são as estruturas sócio-
-económicas.
Por estruturas sócio-económicas entendemos a forma como se
configuram numa dada economia, quer os seus elementos extra-

( 1) Veja-se, em geral, a exposição mais aprofundada e a bibliografia referida

em SousA FRA!'ICO, MFP (r), pp. 139-231 (antes : MFP, 1, 392-416). Sobre os con-
ceitos fundamentais da análise reoente das estruturas (que podem, resolvidos os pro-
blemas da nomenclatura e da conversão conceituai, ajudar o entendimento do fenó·
meno) cf. Enciclopédia Einaudi, ed. port., voL 7, 1986.
 [Link]ímeno financeiro - facws e normas 47

-económicos (condições geográficas, demográficas, institucionais, etc.),

quer os elementos económicos permanentes: as estruturas da produção,
da repartição, da circulação e do consumo (estruturas económicas).
Um último conceito a reter é o do sistema concreto - tipo de
organização e funcionamento da actividade económica, suficiente-
mente diferenciado dos outros e aplicável em diferentes estruturas.
Trata-se aqui de escolher um determinado número de caracterís-
ticas que se consideram suficientemente típicas para caracterizar o
sistema e, no entanto, suficientemente genéricas para serem aplicáveis
a várias economias concretas. .
É neste sentido que se pode falar em economias capitalistas (ou
de mercado), usando um conceito que cobre uma gama de situações
muito distintas, mas que têm de comum um certo tipo de instituições
típicas e leis económicas fundamentais.
Definido o sistema económico, importa ver como se caracteri-
zam os fenómenos financeiros nos grandes sistemas concretos.

b) Sistemas pré-industriais e sistemas da sociedade industrial

Para efeitos de delimitação dos sistemas económicos concretos, a
rotura fundamental estabelece-se em torno da revolução industrial,
que constitui um marco de separação histórica para a sociedade
moderna, na medida em que veio introduzir profundas alterações nas
instituições, nas técnicas e até na forma vital e psicológica como as
pessoas encaram a actividade económica C).
Temos de optar aqui em exclusivo pelos sistemas saídos da revo-
lução industrial, embora se aconselhe vivamente o estudo dos siste-
mas pré-industriais (2); o da economia dominial, com caracteres de
arcaísmo social e cultural e de direcção central do processo econó-
mico (patentes quer na economia tribal quer na feudal) e o da eco-
nomia urbana (tanto no modelo de economia greco-latina como nas
economias nacionais do século xv ao século XVIII europeus e em
diversas economias mais evoluídas extra~uropeias) (3).
(' ) Sobre o conceito e as modalidades de sistemas económicos cfr. , p or todos,
SOUSA FRA:-ICO, Noções de Direito da Economia, 1, 1982-83, pp. 94 ss.; A VELÃS
J\ UNES, Os sistemas económicos, 1975; SOUSA FRANCO, <<Capitalism0>>, em Enci-
clopédia Pó/is, I, s.v.. e <<Sistema•>, « Liberalismo» e «Intervencionismo», em Enci-
clopédia Verbo, s.v. (com abundante bibliografia).
(2) Veja-se SOUSA FRANCO, MFP (r), pp. 149-161.
(3) Conquanto em economias imperiais e, designadamente no que MARX cha-
mou modo de produção asiático, se possa perguntar se estamos ou não perante
outro sistema.
48 Finanças públicas e direito financeiro

A revolução industrial produziu modificações fundamentais nas

técnicas de produção, nas mentalidades, nos comportamentos e nas
instituições económicas. É a partir dela que pode falar-se nos actuais
sistemas económicos dominantes: capitalismo e colectivismo - os
quais, apesar de todas as suas diferenças têm, entre si, alguns traços
comuns, que correspondem aos caracteres da sociedade industrial (1):
trata-se de sistemas dominados pela predominância de idênticos fac-
tores fundamentais, como a sujeição a uma tecnologia complexa,
evoluída, dinâmica e integrada com o saber científico, a existência de
motivações hedonísticas e materialistas nos agentes económicos e a
adopção de atitudes económicas activas (predomínio da indústria e
dos serviços sobre o sector primário.
Diferentes embora no espírito e na ideologia, sistema capitalista
e sistema colectivista (2) são ambos modelos saídos da revolução
industrial: não serão gémeos, mas são irmãos ...
Entre 1917 (revolução russa) e a «descomunização», que pode
datar-se de 1989, o capitalismo foi dominante e o colectivismo quis
ser sua alternativa global. Hoje há ainda economias nacionais colec-
tivistas e economias mistas (de transição para o mercado); mas o
mundo é dominado, mais do que nunca o foi, por uma economia de
mercado diferente (com forte presença do Estado em todos os
países).

1.12 - O SISTEMA CAPITALISTA

a) Razão de ordem
Trata-se do mais antigo dos dois sistemas directamente emer-
gentes da revolução industrial. A sua caracterização pode ser feita
por uma série de traços individualizadores:
( 1) Existência de um conjunto de instituições jurídico-sociais
típicas.
(2) Um conjunto de princípios e leis económicas fundamentais,
que regulam o funcionamento da vida económica.
(3) Um móbil específico das actividades económicas.
(') Conceito aprofundado por autores tão diversos como Max Weber, Daniel
Bel!. Raymond Aron e Herbert Marcuse.
() Recorde-se que, pa ra os marxistas. o socialismo pode ser colectivista ou
comunista ; e, como doutrina. poderá ainda assumir outras formas (cf. os nossos
artigos <<Socialismo » em Enciclopédia Verbo, s_v., e em Pólis-Enciclopédia, vol. V,
s. v.; e, por todos, como obra de referência, MEYER e outros. Lexikon des Sozialis-
mus, Viena, 1986)_
 O fenómeno finan ceiro - factos e normas 49

b) As instituições sociais

As instituições típicas do capitalismo são, no domínio da produ-

ção, o capital e a empresa. Ao mesmo tempo, um conjunto de direi-
tos fundamentais vão integrar o quadro essencial de organização e
funcionamento deste sistema - propriedade privada e iniciativa
privada.
A ideia de propriedade privada começa por ser entendida em
termos absolutos, dela decorrendo o predomínio do capital dentro da
empresa, sem que haja praticamente qualquer possibilidade de inter-
venção do Estado no sentido de limitar os poderes do proprietário.
Também a iniciativa privada se concretiza numa série de princí-
pios, entre os quais assumem particular destaque:
- liberdade de contratar - total autonomia da vontade indivi-
dual como reguladora dos contratos, e destes como principal
instrumento regulador da actividade económico-social;
- liberdade de trabalho - segundo a qual cada um exerce a
profissão que deseja e dispõe do seu trabalho, contratando
ele próprio com total liberdade as condições em que vai
trabalhar;
- liberdade de empresa - a qual é o poder de criar livremente
quaisquer unidades de produção e o direito de as gerir e delas
dispor.

c) Princípios económicos fundamentais

A ideia básica do funcionamento deste sistema é que proprie-

d ade privada e liberdade económica são as condições do progresso e
bem-estar de todos.
Na base do funcionamento da economia encontra-se o princípio
do mercado, que é dominado pela lei da oferta e da procura, a qual
define, em relação a cada tipo de bens, quais vão ser produzidos, em
que quantidades o vão ser e a que preço, resolvendo-se através da
livre licitação da oferta e da procura em mercado todos os problemas
económicos fundamentais - ·-sejam de produção, de consumo, de
repartição ou de circulação. O funcionamento seria tanto mais cor-
recto quanto mais se aproximasse da forma da concorrência bilateral
perfeita.
50 Finanças públicas e direito financeiro

d) Motivações típicas

O elemento mais profundamente característico encontra-se aqui.

O sistema pode ser caracterizado como uma economia de lucro ou de
ganho. Os sujeitos económicos são dominados pela intenção de obter
ganhos, ao contrário do que sucedia nos sistemas anteriores, em que
se pode dizer que havia no essencial apenas uma ideia de sobrevivên-
cia e moderação regendo o funcionamento dos mecanismos econó-
micos.

1.13 - OS REGIMES ECONÔMICOS E AS DOUTRINAS

a) Os regimes económicos

O conceito de sistema económico pode cobrir realidades muito

diversas.
Por um lado, as próprias estruturas em que o sistema é aplicado
são profundamente diferentes entre si (pense-se na Europa, no Japão,
nos Estados Unidos da América, em países da América Latina como
o Brasil, em Taiwan ou na Coreia do Sul). Por outro lado, a articu-
lação entre o poder político e a actividade económica pode fazer-se
de maneiras distintas, que vão provocar diferentes modos de funcio-
namento do sistema, os quais podem ser designados por regimes
económicos ( 1) .
No sistema capitalista podemos distinguir dois regimes econó-
micos fundamentais:
- liberalismo, caracterizado por um reduzido peso do poder
político na actividade económica, que se desenrola sobretudo
em obediência ao princípio da liberdade dos múltiplos sujei-
tos individuais;
- intervendonismo «lato sensu», que se caracteriza pelo impor-
tante papel de ordenação e intervenção económica do poder
político que, no entanto, continua a respeitar os princípios
fundamentais do sistema (ou seja, a propriedade privada e a
iniciativa privada).

(1) Embora o conceito de regime seja bem mais amplo, podendo designar
todas as formas de articulação estrutural do poder com a actividade económica.
 O fenómeno financeiro -- f actos e normas 51

A configuração da actividade financeira nestes dois tipos de

regimes é bastante diversa. É em função disso que se costuma falar
emfinanças clássicas - que seriam as características do liberalismo - -
e finanças modernas - as finanças dos Estados intervencionistas; ou,
destacando apenas um dos seus caracteres definidores, finanças neu-
tras (as quais, em Estados politicamente liberais ou autoritários, são
marcados pelo critério da não perturbação da actividade económica
pela actividade financeira) ou finanças activas (dominadas pelo crité-
rio da intervenção sobre a actividade económico-social).

b) As doutrinas económicas

As grandes doutrinas acerca da sociedade inspiram os sistemas

económicos e projectam-se no entendimento de cada um dos seus
aspectos _:_ designadamente o fenómeno financeiro. As principais
doutrinas que têm inspirado a ciência e a prática social desde o séc. XIX
parece-nos que podem agrupar-se em quatro grandes famílias_ O indi-
vidualismo, que integra a forma mais corrente da ideologia liberal,
concebe o sistema social como uma simples rede de relações entre os
indivíduos e o Estado como um meio de prossecução dos fins indivi-
duais agregados contratualmente; ou pode negar o Estado (anar-
quismo). Nas concepções solidaristas, diversamente, já se entende que
a solidariedade social determina a existência de relações criadoras
entre as pessoas, as quais dão origem ao aparecimento de instituições
com orgânicas, fins e funções próprios (institucionalismo), ou deter-
minam o aparecimento de relações de cooperação que transcendem o
individualismo (corporativismo), ou visam fazer prevalecer interesses
ou valores sociais na organização da sociedade (socialismos não
marxistas de diversa inspiração). As doutrinas organicistas concebem
a sociedade, ou o Estado, como dotados de entidade própria na sua
organização, quer se trate de organização baseada em estratos sociais
(corporativismo), quer na prevalência do Estado como forma social e
entidade suprema (estatismos de diverso tipo). Enfim, os transperso-
nalismos sociais encaram a organização social e do Estado como
expressão de realidades que transcendem a sociedade, quer se trate
das ideias - idealismo - quer se trate da matéria - materialismo,
que encontra no marxismo a sua expressão mais importapte.
O individualismo liberal inspira, evidentemente, o sistema da
economia de mercado, enquanto o marxismo constitui a principal
fonte de inspiração dos colectivismos ainda existentes no mundo. Para
 52 Finanças públicas e direito financeiro

além destes dois tipos, outros modelos ideais de sistemas existem

(o cooperativismo, o socialismo autogestionário, a social-democracia
avançada, o comunitarismo terceiro-mundista, na linha do solida-
rismo; o corporativismo, o nazismo, na linha organicista, etc.). Mas
nenhum deles se concretizou em sistemas dominantes na organização
concreta das sociedades dos nossos dias; por isso os pomos de lado
(sem excluir que possam vir a inspirar sistemas económicos novos). ·
O modelo doutrinário do sistema de economia de mercado pode
designar-se por capitalismo, o da economia integralmente planeada
(planificação, em sentido próprio) por colectivismo, forma de socia-
lismo alternativa à social-democracia (que é apenas uma política cor-
rectiva do capitalismo, assente na justiça e na concertação sociais).
É no âmbito deles que as doutrinas podem inspirar as políticas e as
práticas sociais- ou determinar a configuração de regimes económi-
cos concretos.

1.14 - - O LIBERALISMO E AS FINANÇAS NEUTRAS

a) Caracterização geral

A primeira fase do regime capitalista, inspirada pelo pensa-

mento da escola clássica e dominada pela necessidade de consolidar
um crescimento assente na liberdade económica das empresas, con-
sumidores e detentores de factores de produção, e na economia pri-
vada, corresponde ao modelo doutrinário das finanças liberais e ao
modelo prático das finanças neutras.
Distinguiremos quatro perspectivas fundamentais: o lugar e
função das finanças públicas; as suas relações com a economia pri-
vada; as instituições jurídico-políticas; e a configuração dos instru-
mentos financeiros.

· b) Lugar e função das finanças públicas

A este respeito o pensamento e a prática das finanças liberais

são dominadas por quatro princípios essenciais.
Todos eles decorrem de as finanças clássicas corresponderem à
fase do puro liberalismo económico e reflectirem as suas necessidades
e preocupações, designadamente a restrição do papel do Estado e a
actuação da iniciativa privada como instrumento fundamental de
progresso na actividade económica. As modernas teorias neoclássicas
 Ofenómenofinanceíro - factos e normas 53

e marginalistas vieram, aliás, retomar em muitos pontos este tipo de

análise (bem como os monetaristas e a escola financeira da «escolha
pública»).

1. 0 - A privatização da economia
A primeira grande característica do modelo é a regra da privati-
zação da economia, entendendo-se que ao Estado apenas compete
criar as condições que permitam à sociedade manter-se organizada e
estável, à propriedade privada defender-se e à iniciativa privada
prosperar. No quadro liberal, ao Estado cumpre estritamente
remeter-se a funções como a defesa, segurança, administração geral e
manutenção da ordem; ou apenas a outros serviços que não interes-
sem à iniciativa privada, que detém o capital e toma todas as grandes
decisões relativas à produção, ao consumo e à repartição. Economia
privada, administração e autoridade públicas: eis a regra de ouro.

2. 0 - Sector público reduzido

Por esta razão, o sector público é reduzido substancialmente em
relação a anteriores períodos históricos, desfazendo-se o Estado de
muitas actividades que até aí desenvolvia. Geralmente o sector
público no liberalismo não ia além dos 10 a 15 por cento do produto
nacional.
Entendendo que era à iniciativa privada que devia deixar-se a
prossecução do bem-estar geral, nomeadamente no domínio produ-
tivo, o Estado abandonou até actividades produtivas que tradicio-
nalmente vinha exercendo e reduziu o seu património, que aumen-
tara durante o mercantilismo.

3. 0 - O principio do mínimo

Critério prático de dimensão ideal da actividade econom1ca

pública, perfila-se corno fundamental o princípio do mínimo.
Segundo ele, qualitativa e quantitativamente, a actividade financeira
deve reduzir-se ao mínimo imprescindível, absorvendo a menor par-
cela possível do rendimento nacional.

4. 0 - A simplicidade das finanças públicas

Da exiguidade das suas funções decorre, pois, uma extrema
simplicidade da administração financeira dos seus instrumentos. Ela
 54 Finanças públicas e direito financeiro

cobre apenas a administração tradicional, de uma maneira uniforme

e homogénea, não se justificando então a existência de empresas
públicas, de administrações autónomas ou complexos regimes de
especialização financeira. Administração central (federal ou estadual)
e local, com funções claras e delimitadas e instrumentos simples e
uniformes, eis quanto basta para as funções financeiras. E isto é
acentuado pelo carácter racionalista, uniformizador e universalista do
pensamento liberal.

c) Relações entre actividade fmanceira e economia privada

Este domínio, que decorre do anterior e com ele integra a carac-

terização sócio-económica das finanças públicas, pode ser sintetizado
em três ideias simples.

1. 0 - Separação entre finanças e economia

A primeira é que - no plano teórico como no plano prático -
a separação entre finanças e economia é radical.
Separação cientifica: a ciência das finanças, dominada por prin-
cípios opostos, mais jurídico-administrativa e política que económico-
-social, é autonomizada de raiz em relação à ciência económica, mais
económico-social. Separação no plano dos seus princípios inspirado
· res, que são - como vimos - o postos. Quando há autores que
tratam as finanças públicas integrando-as numa teoria geral da
economia - é o caso, antes de mais, de WJCKSELL - , então as finan-
ças clássicas <ccientíficas» estão caminhando para o fim (o qual, note-
-se, corresponde a um esforço de integração, que já encontramos nas
obras de ADAM SMITH e RICARDO).
Separação, também, entre a gestão financeira e a actividade
económica, entre os instrumentos financeiros e a actividade dos par-
ticulares que com eles se relacionam.

2.º - A neutralidade [Link]ças

Com mais profundidade, o critério que essencialmente preside à
relação entre actividade financeira e actividade económica geral é o
da neutralidade.
Quer isto dizer que a actividade financeira deve ser organizada
de forma a não perturbar (ou perturbar no mínimo) a actuação livre
dos sujeitos económicos.
 O fenómeno financeiro -factos e normas 55

Da ideia de neutralidade derivam duas consequências:

-- a actividade financeira deve decorrer de forma que não cause
distorsões da actividade económica privada (deve ((deixar a
economia como estava antes» de pagar o imposto ou supor-
tar a despesa, ou o mais perto possível. ..);
- as instituições e actividade financeira não devem propor-se
qualquer finalidade de alteração ou comando da actividade
económica privada (a única <~política financeira» é que não
deve haver políticas financeiras, no sentido intervencionista e
voluntarista).

3. 0 -- - Abstenção económica do E~tado

Outro princípio fundamental que preside ao relacionamento

entre o Estado e a actividade económica é, naturalmente, o da
abstenção.
O Estado tenderá então a não exercer funções de regulamenta-
ção e intervenção sobre a actividade económica, para deixar agir
espontaneamente a livre concorrência. Toda a sua orientação eco-
nómica é dominada pela preocupação de não modificar o compor-
tamento normal dos sujeitos económicos privados, abstendo-se
quanto possível de interferir sobre eles ao desenrolar o seu compor-
tamento económico próprio (actividade financeira).

d) Estruturação jurídico-política das finanças

Dado o papel fundamental de garantia que cabe às institui-

ções financeiras e o modelo de Estado demo-liberal em que as finan-
ças liberais se situam, são essenciais os qracteres institucionais das
finanças e enorme a sua importância científica e prática. Acentuemos
em quais aspectos principais.

1.0 - Importância da participação democrática parlamentar na

actividade financeira
A actividade financeira é uma actividade que por essência é
regulada normativamente, decidida na aplicação concreta (orça-
mento), controlada na execução e objecto de prestação de contas por
parte do Governo: nisto tudo, cabe papel primordial à instituição
parlamentar, primeiro como defensora dos cidadãos, depois também
56 Finanças públicas e direi/o financeiro

como sua representante. A existência do sufrágio censitário limita

esta participação aos proprietários, até à lenta adopção do sufrágio
universal (sufragismo, etc.). E o carácter essencialmente representa-
tivo limita as formas de participação directa dos cidadãos (acção
popular, referendo, v.g., que nos últimos anos se difundem e ganham
vigor teórico e doutrinário) (1).

2. 0 - A aclividadefinanceira e os direitos do homem

A actividade financeira decorre constantemente no âmbito da
arbitragem entre o poder público e o direito privado; daí que, para
os liberais, ponha em causa direitos fundamentais, designadamente o
direito de propriedade (concebido como direito fundamental, não
como mero «direito económico e social»).
No domínio jurídico-político pode dizer-se que foi o liberalismo
que criou ou aperfeiçoou a generalidade das instituições financeiras
modernas, sobretudo daquelas que se orientam pela defesa dos direi-
tos individuais - maxime, do direito de propriedade.
Entre os princípios e instituições para isso criados pelo libera-
lismo, podem citar-se o princípio da legalidade em matéria de impos-
tos, a autorização legal da emissão de empréstimos públicos, a apro-
vação anual do orçamento pelas Câmaras legislativas, a aprecia-
ção das questões financeiras litigiosas pelos tribunais financeiros
(maxime, fiscais) e a tomada de contas públicas pelo Parlamento.
Estas instituições foram criadas sobretudo na perspectiva global
de limitação do aumento das despesas públicas e dos encargos que
recaíam sobre os contribuintes-proprietários que, através dos seus
representantes na Assembleia Parlamentar (eleita, na primeira parte
do século XIX, por sufrágio censitário), poderiam defender o seu
património; e ainda para garantir o respeito concreto pela proprie-
dade privada.

3. 0 · Princípio da legalidade
Dos dois anteriores fundamentos decorre o entendimento estrito
do princípio da legalidade, tanto como garantia dos cidadãos-
-proprietários como enquanto reserva de competência parlamentar.

1
( ) O principio é conatural, desde a origem, às democracias representativas: a
regra «no taxation without representation» consta do an. 14.0 da Magna Carta
( 1215) e é alargada no •<Bill( 1628) e na<<Petition of Rights» (1648).
 O fenómeno financeiro -factos e normas 57

Do mesmo passo, deles provém a natureza estrita do próprio

orçamento e a aplicação rigorosa e com o mínimo de limitações das
regras orçamentais.

e) Configuração dos instrumentos financeiros

Dos princípios do liberalismo económico e político, no âmbito

de uma estrutura capitalista amadurecida ou em crescimento, decorre
uma certa configuração dos instrumentos financeiros. Qual?

1. 0 -A importância primordial do imposto

O imposto é a receita típica do liberalismo: pode mesmo falar-se
do período das finanças clássicas como o tempo das finanças
tributárias.
O peso do imposto explica-se por diversos factores: redução do
património do Estado; aumento da importância da riqueza mobiliá-
ria no conjunto do rendimento nacional, acompanhado da abstenção
do Estado neste domínio; e ainda a generalização da ideia da «con-
tribuição» como dever de cidadania, consentido livremente pelo
Parlamento.
Os sistemas fiscais típicos do liberalismo assentam numa ideia
de justiça meramente formal, já que se entende que, para que seja
justo o sistema, lhe cabe apenas assegurar a igualdade formal de cada
contribuinte perante a lei e manter um nível moderado de tributação.
Não existe, portanto, a ideia da utilização do imposto como instru-
mento que visa a redistribuição da riqueza ou outros fins de política
económico-social.
Os impostos atingem sobretudo as classes agrárias tradicionais
(impostos prediais) e os consumidores (impostos aduaneiros e impos-
tos sobre a despesa), começando a expandir-se a tributação das for-
mas mais «capitalistas» de riqueza à medida que o processo de con-
solidação do modelo da sociedade industrial se aprofunda (impostos
sobre os lucros, sobre os juros, sobre o rendimento do trabalho
acima de mínimos de subsistência; tributação do conjunto do
rendimento - «income tax» - no sistema inglês).

2. 0 - O equilíbrio orçamental
O equilíbrio orçamental aparece como o último grande princípio
das finanças liberais.
58 Finanças públicas e direito financeiro

Para os clássiéos, «equilíbrio orçamental» significa que as despe-

sas totais devem ser cobértas pelas receitas normais ou rendimentos
do Estado; ou sejam, os impostos e as receitas patrimoniais que
ainda existam - excepcionando-se assim o recurso aos empréstimos,
que só era possível numa situação de guerra ou calamidade pública
(como recursos de «finanças extraordinárias»).
A ideia-base era a de que, sempre que existisse um défice, o
Estado iria recorrer ou a empréstimos ou à criação de moeda; e tal
recurso tinha consequências negativas, porque representava um des-
vio para o sector público de aforro do sector privado, único que se
entendia ser produtivo, e porque abria um processo inflacionista,
pelo excesso de emissão de moeda, bem como poderia conduzir o
Estado até uma situação de bancarrota (impossibilidade de cumprir
os seus compromissos). É evidente que o equilíbrio, assim entendido,
limita também o crescimento do sector público - pois os parlamen-
tos têm naturais limitações quanto ao nível máximo de impostos que
podem votar; e o crédito está vedado, como ilegítima absorção pelos
cidadãos presentes dos impostos que, no futuro, outros cidadãos
terão de suportar para pagar as dívidas herdadas.

1.15 - A TRANSIÇÃO PARA AS FINANÇAS INTERVENCIONISTAS

a) Principais factores de mutação

l) - A evolução interna das economias liberais

No domínio dos factos, ocorreu uma série de acontecimentos que

foram determinando ou justificando um maior papel do Estado na
direcção da vida económica, como sejam: o aumento da intervenção
política das classes mais desfavorecidas e das próprias classes médias,
pelo sufrágio universal e o aparecimento dos partidos trabalhistas e
socialistas; a crescente concentração de empresas e o capital cada vez
mais elevado que é necessário para produzir; a larga diversificação
dos modelos sociais de desenvolvimento ; e a necessidade de interven-
ções militares por forças armadas profissionais crescentemente caras.
Posteriormente, o Estado é chamado a satisfazer novas necessidades
sociais e económicas, a rentabilizar actividades privadas não lucrativas,
a prosseguir objectívos gerais relativos à vida económica e social (1).

(1) Na óptica marxista, esta fase será a do capi1a/ismo monopolista de Estado ;

em SCHUMPETER ela é a da socialização crescente.
 O fenómeno .fmanceiro - factos e normas 59

II) - Os movimentos doutrinários e teóricos

Podem também ser apontadas como causas de abandono do
liberalismo as correntes ideológicas antiliberais que começaram a
desenvolver-se, quer se trate de correntes socialistas, quer de doutri-
nas de outra natureza (como a doutrina social da Igreja ou as várias
doutrinas intervencionistas).
Surgiram, por outro lado, teorias económicas tendentes a
demonstrar que o equilíbrio não era um dado nem uma tendência
natural da economia, mas que existiam, pelo contrário, factores per-
manentes e fundamentais de desequilíbrio, que só a intervenção do
Estado poderia contrariar. Entre estas teorias foram particularmente
marcantes as de K EYNES e WtCKSELL (escola de Estocolmo): a pri-
meira mais orientada para o uso intensivo dos instrumentos financei-
ros como meio de lutar contra o desemprego, a segunda tendente a
reforçar o papel dos instrumentos de política monetária como forma
de lutar, alternativamente, contra a depressão e a alta inflacionista.

111) - Factos marcantes da evolução económica do século xx

A intervenção do Estado foi também determinada por toda uma
série de acontecimentos que originaram roturas mais ou menos pro-
fundas com o liberalismo :
- a guerra de 1914-1918, que representou um enorme esforço
militar em economia de guerra e forçou o Estado a assumir a
orientação da economia em termos até aí desconhecidos,
além de provocar roturas e acelerações dos movimentos
sociais, como sucede com todas as guerras;
- o primeiro após-guerra, caracterizado por uma situação de
grande depressão e instabilidade, sobretudo na Europa;
- a crise de 1929 e a consequente depressão, com deflação,
enorme volume de desempregados e subaproveitamento dos
factores de produção;
- a segunda guerra mundial, ainda mais exigente e destruidora
do que a primeira;
- o segundo após-guerra, com o «reforço do bloco socialista» e
a necessidade de uma intervenção económica para a recons-
trução das economias abaladas, após o que se seguiu dura-
doura expansão social nas sociedades de consumo (1950-1970) ;
60 Finanças públicas e direito financeiro

- os anos setenta e oitenta, com toda uma série de perturbações

no plano interno e internacional e a abertura, após as crises
monetárias e os «choques do petróleo», de uma profunda
crise estrutural que ainda dura C).
- o final dos anos oitenta e os anos noventa, com o afunda-
mento do «bloco socialista» e as tendências de privatização,
neo-liberalismo e nacionalísmo.

IV) - As transformações ocorridas no exterior do sistema

capitalista
No século XIX dominou uma tendência para identificar, política
e economicamente, o mundo com o sistema capitalista. Durante cem
anos, que se prolongaram por mais cinquenta de lenta regressão, o
«mundm> era o sistema capitalista mundial, que integrava, por via do
comércio internacional, da colonização ou da dominação económica,
as estruturas não-capitalistas, subordinando-se aos seus princípios de
funcionamento e integrando-as na periferia da sua estrutura mundial.
No século xx começou a deixar de ser assim. Primeiro. com o apare-
cimento do colectivismo marxista da URSS ( 1917), progressivamente
extensivo a diversos países do mundo (2). Falharam, porque derrota-
das, as tentativas do nazismo e do fascismo de criar sistemas corpo-
rativistas ou de dirigismo integral, sendo os seus sucedâneos absorvi-
dos no sistema capitalista mundial. Surgiram experiências de novos
sistemas económicos no Terceiro Mundo, em particular após o
movimento dos não-alinhados nascido em Bandoeng (1954) e refor-
çado pelas descolonizações do após-guerra (até 1975: Portugal).
A estratégia dos produtores de petróleo (OPEP) provocou as duas
crises do petróleo e demonstrou a necessidade de uma Nova Ordem
Económica Internacional. Com raras excepções (China, Cuba, Esta-
dos indochineses) o colectivismo democratiza-se, gera o renascer dos

( 1) 25 países, segundo o critério de J . W1LCZYNSKY, An encyclopedic dictio-

nary o/ Marxism, Socialism and Communism, 1981, antes da descolectivizaçãu do
final dos anos oitenta.
(2) Sobre estes factos da história económica recente recomenda-se a leitura de
uma história económica: CARLO M. CtPOLL.A (ed .), The Fontana economic history
o/ Europe, 2 vols., 1976 (reed.); ANDRÉ e Loic PHILIP, História dos factos económi-
cos e sociais de 1800 aos nossos dias, trad. , 2.ª ed., 1980; no aspecto financeiro, cf.
SOUSA FRANCO, MFP (r), 187-231. Como obra exaustiva, vejam-se os volumes res-
pectivos de História económica e social do Mundo, dirigida por PIERRE LtoN, trad.,
ed. Sá da Costa, Lisboa, vários anos.
 O fenómeno financeiro - factOI e normas 61

nacionalismos e transforma-se numa economia mista de transição

(para o sistema de mercado): assiste-se à hegemonia mundial dos
Estados Unidos, seguidos, como «potências económicas», do Japão e
da Alemanha unificada, ao progresso de alguns <<novos países indus-
trializados» (N .LC. 's), ao aprofundamento da integração da Europa
Ocidental e à continuada deterioração das regiões subdesenvolvidas
(África, Ásia do Sul, América Latina), com agravamento do fosso
Norte-Sul(').

b) Traços fundamentais da evolução registada

Traço comum da evolução registada até aos anos setenta foi a

substancial alteração do relacionamento entre o Estado e a Econo-
mia. O Estado passa a ter um maior peso e as formas de intervenção
são quantitativa e qualitativamente diversas. Surge assim o que
podemos designar por intervencionismo «lato sensu», abrangendo o
intervencionismo «Stricto sensu» e o dirigismo. Foram diferentes as
finalidades com que o Estado interveio, mas todas reforçaram o
papel e o peso do próprio Estado; entre essas finalidades, podem
destacar-se a premência de fazer face a necessidades de carácter social
(características das funções dos modernos Estados de bem-estar),
a estabilização da conjuntura, o crescimento e o desenvolvimento
económico e as correcções estruturais. Após a depressão dos anos
setenta, a privatização e uma certa desregulação reduz o papel
do Estado na produção, mas não o peso da sua intervenção
(anos 80-90).

1.16 - O INTERVENCIONISMO FINANCEIRO E AS FINANÇAS ACTIVAS

a) O intervencionismo e o dirigismo

· Na fase do «Capitalismo tardio» (WER'.'l'ER SOMBART) o conceito

de intervencionismo estadual corresponde a uma doutrina e uma prá-
tica segundo as quais o Estado, sem pôr em causa os princípios fun-
damentais do sistema de mercado, procura corrigir os aspectos do
seu funcionamento que se mostraram particularmente ineficazes,
injustos ou inconvenientes.

1
( ) Cf., de entre a abundante bibliografia recente, a síntese muito acessível de
A. Gt [Link] e outros, [Link] muiations de l'économie mondiale-1975-1991, Paris, 1991.
62 Finanças públicas e direito financeiro

No intervencionismo «stricto sensu» o funcionamento da eco-

nomia continua a basear-se essencialmente no livre comportamento
dos sujeitos económicos; mas, no caso de não resultar da sua actua-
ção o progresso e o bem~star geral, o Estado intervém correctiva-
mente, alargando consequentemente as suas formas de actuação e
assumindo objectivos próprios.
No dirigismo económico o Estado propõe-se determinar objecti-
vos globais, que hão-de presidir à sua actuação económica e também
às dos próprios sujeitos económicos privados, cuja actividade deve
enquadrar-se nos objectivos fixados para toda a economia.
Embora o dirigismo possa conduzir à criação de um sector
público maior do que aquele que caracteriza um Estado intervencio-
nista, o certo é que a diferença entre estas duas fórmulas é sobretudo
qualitativa. Num caso - intervencionismo - há apenas uma ideia de
correcção, enquanto no outro - dirigismo - há já uma ideia de
direcção da economia.
Vejamos agora os caracteres essenciais das finanças interven-
cionistas.

b) Lugar e função das finanças públicas

I .° - Autonomia do sector público e suas funções

Diversamente do princípio da privatização - no seu sentido de
subordinação do sector público ao privado e no de subalternidade
quantitativa - pode dizer-se que as finanças públicas ganham aqui
autonomia. Para além da supletiva satisfação das necessidades tradi-
cionais, cabem-lhes novas funções, tanto na satisfação de novas
necessidades colectivas como na realização de objectivos de política
económica e social.

2. 0 - Equilíbrio entre economia pública e economia privada

Segue-se que, no âmbito de um sistema económico que tende a
ser misto -- sem subordinar a economia pública à privada, corno nas
finanças liberais, nem a privada à pública, corno nas finanças
colectivistas -·, o lugar das finanças públicas se situa em posição de
equlilíbrio com o das finanças privadas. Equilíbrio parcial do sector
da economia pública e equilíbrio geral da economia privada e da
economia pública, tanto no plano prático como no dos princípios
(teóricos ou doutrinários).
 O fenómeno jinanceiro - f al·tos e normas 63

3.° - A regra do óptimo

Em vez da .regra do mínimo, o critério definidor do sector
público estabelece-se em o bediência à regra do óptimo: são a melhor
satisfação das necessidades públicas e o possível óptimo social que
inspiram o lugar das finanças públicas no conjunto da actividade
económica ( t).

4. 0 - Dimensão crescente do sector público

Da anterior regra qualitativa decorre quantitativamente que é
crescente a dimensão do sector público, que passa a absorver parce-
las que se situam entre os 30 e os 50 por cento do rendimento nacio-
nal. O problema que daqui resulta, na actualidade, é claro : ou se
muda de sistema ou se trava o crescimento do sector público.

5. 0 - - Pluralidade e complex idade do sector público

O património estadual alarga-se consideravelmente, multi-
plicam-se as empresas públicas, cresce o peso dos impostos e
aumenta também o recurso aos empréstimos públicos: as finanças
estaduais, que eram simples, assumem crescente complexidade, pelas
novas funções que assumem.
E surgem zonas crescentemente diferenciadas, ou mais autóno-
mas, no sector público (serviços e fundos autónomos, empresas
públicas, segurança social, regiões, organizações supranacionais): o
que era uniforme, torna-se múltiplo e plural.

c) Relações entre actividade financeira e economia privada

1. 0 - Integração entre economia e finanças

Ao contrário do que sucedia com o liberalismo, que assentava
na ideia de separação entre actividade económica e finanças públicas,
as práticas e as teorias intervencionistas passam a orientar-se pelo
princípio da integração entre economia e finanças : uma e outra
fazem parte do mesmo conjunto económico-social e estão sujeitas à
interacção das mesmas forças e princípios (sociais, económicos ou
políticos).

1
( ) Vê-lo-emos melhor ao estudar o óptimo das despesas públicas e o nível
óptimo da tributação.
64 Finanças públicas e direito financeiro

2. 0 -- As finanças funcionais
As finanças públicas abandonam o ideal de neutralidade e pas-
sam a visar o aproveitamento pleno de todos os seus efeitos, a fim de
influenciar o comportamento dos sujeitos económicos privados e a
econonúa global.
Passam, designadamente, a ser utilizadas como instrumentos de
políticas económicas e sociais - · ou seja, surgem as políticas finan-
ceiras.
Pode assim dizer-se (1) que as finanças públicas são agora domi-
nadas pelafuncionalidade, sendo a sua estrutura e gestão determina-
das pelos fins sociais que elas visam realizar (fins extrafinanceiros,
para além dos financeiros).

3. 0 - Finanças activas
As finanças passam, por outro lado, a ser marcadas por uma
atitude e uma prática intervenientes. O Estado abandona a sua posi-
ção de abstenção e quer assumir um papel muito diverso na econo-
mia, restringindo a actividade privada e assumindo fins autónomos:
passa, pois, a ser activo, e não passivo ou abstencionista.

d) A evolução das imtituições jurídico-políticas

Alguns dos aspectos jurídico-políticos que tinham caracterizado

o liberalismo e que se orientavam pelas ideias de garantia individual e
predomínio parlamentar, vão conhecer alterações significativas, ten-
dentes a tornar preponderantes a eficácia e a justiça substanciais.

1.° - Declínio da instituição parlamentar e formas de participa-

ção diversificada
Sem que isso represente uma intenção de muitos dos seus defen-
sores (embora o seja de alguns), as finanças intervencionistas marcam
um certo declínio da instituição parlamentar (e originam-no tam-
bém). A concentração de poderes nos Governos, a tecnocratização e

( 1) ABBA LtRNER, << Functional finance and the Federal Debt)>, em Readings
in fiscal policy, 1955 (há reeds.); A. o ' AMATO, Finanza pubblica - dai/a finanza
neutra/e allafinanzafumiona/e, 1960.
 O fenómeno financeiro - facros e normas 65

burocratização das decisões, originam uma certa decadência dos Par-

lamentos, reforçada pelo predomínio dos instrumentos de planea-
mento e programação e pela importância das políticas monetárias,
traçadas pela cooperação técnica Governo-banco central.
Por outro lado, a existência de formas mais diversificadas de
participação e intervenção social dos grupos de interesses leva a uma
larga pluralidade das formas de decisão e controlo da política finan-
ceira, convertida em uma das vertentes da política económico-social.
E a possibilidade de divergências entre estes agentes oligopolistas e os
reais interesses dos cidadãos leva ao multiplicar de formas de inter-
venção e participação directa destes, quer sob o ângulo dos direitos
de intervenção individual, quer na forma da opinião pública mediati-
zada pelos meios de comunicação social, quer através do recurso aos
referendos em matéria financeira (designadamente sobre o nível dos
impostos e a afectação dos recursos por via das despesas).

2. 0 - Afirmação predominante dos direitos económicos e

sociais
Sem que os direitos, liberdades e garantias do tipo clássico
sejam necessariamente subalternizados (embora possam sê-lo,
quando as finanças intervencionistas se integram numa estrutura de
Estado autoritária, ou até totalitária), surgem todavia, com crescente
expressão financeira, direitos económico-sociais. Assim, o direito à
segurança social, o direito ao trabalho e ao emprego, o direito à
saúde, o direito à educação, a nova dimensão da igualdade de opor-
tunidades e a qualidade de vida, exprimem-se em numerosas preten-
sões, que determinam prestações por parte do Estado, da Adminis-
tração Pública ou de outras entidades públicas - portanto, aumento
das despesas e do sector público em geral.

3. 0 - Limitações ao princípio da legalidade

Das duas causas antes referidas decorre que o princípio da lega-
lidade pode assumir sentidos amplamente pervertidos, se coincidir
com a concepção «governamentalista» do Governo como fonte do
poder legislativo, que surge com os Estados autoritários e totalitários
e vai alastrando com a componente tecno-burocrática dos Estados
modernos. Pode assumir um sentido mais limitado, com a partilha
de muitos poderes financeiros entre Parlamentos e Governos (finan-
ças e parafinanças; tributos e receitas parafiscais), competência legis-
lativa do Governo concorrente ou subordinada à do Parlamento,
66 Finanças púhlicas e direiro financeiro

abuso das autorizações legislativas, transferência do crédito público

(nomeadamente externo) para instituições monetário-financiais imu-
nes ao controlo público, alastramento de empresas públicas e «para-
-empresas» subtraídas a controlos não governamentais ...

e) As instituições fmanceiras

1. 0 - - O ressurgir do património
As finanças intervencionistas são caracterizadas por um impor-
tante ressurgimento do património e das receitas patrimoniais, sobre-
tudo das provenientes do património mobiliário ; assume então o
Estado cada vez mais uma posição de empresário (criando empresas
públicas) ou mesmo de capitalista em empresas mistas, obtendo
receitas provenientes de empreendimentos produtivos, etc.

2. 0 - A saturação fiscal
Ao mesmo tempo, a importância do imposto é grande, como o
era nas finanças clássicas. Mas ele passa a ser utilizado, numa pers-
pectiva extrafiscal, como instrumento de política económica ou de
política social (servindo, por exemplo, para redistribuir a riqueza ou
para combater a inflação); e a carga fiscal (real e psicológica) sobe
continuamente, atingindo limites sociais e políticos e levando a pôr o
problema da saturação fiscal.

3. 0 - Abandono ou limitações do princípio do equilíbrio

orçamental
Também o princípio do equilíbrio orçamental é abandonado, ou
pelo menos deixa de ser unanimemente aceite e praticado com tanto
rigor, passando o desequilíbrio a ser defendido em determinadas cir-
cunstâncias, como forma de o Estado combater os aspectos mais
negativos da conjuntura (desemprego, depressão), e sendo em outras
tolerado como consequência da expansão do sector público e das
suas novas responsabilidades ( 1).

1
( ) Sobre a caracterização financeira do liberalismo e do intervencionismo
vejam-se. por todos e com bibliografia abundante : MAt:RICE D t:VERGER, Finances
Publiques. cap. 1; F. EMYDIO DA S [Link] . Conceptions dassique et m oderne des
.ftnam·es p uhliques, 1950; A. L. SOUSA fRA'I CO, MFP (r), pp. 176-23 l (a completar
com: :'JFP. 1. pp. 498-508).
 O fenómeno financeiro - factos e normas 67

f) Momento actual das doutrinas e das políticas

Tal como já se referiu a propósito da evolução recente no domí-

nio dos factos (supra, n. 0 1.15), os anos oitenta representam uma
certa viragem - alguns dirão inversão - da tendência dominante
das décadas anteriores. Assiste-se ao declínio do marxismo e, em
geral, dos socialismos colectivistas; ao fim do dirigismo e à crise do
planeamento; à superação das duas gerações do keynesianismo por
correntes neo-liberais e/ ou monetaristas (v. HAYEK, v. M1SES, Milton
FRIEDMAN); à revalorização do mercado e do lucro, no âmbito de
valores, práticas e instituições crescentemenre individualistas; a um
certo predomínio da liberdade, da propriedade e da iniciativa pri-
vada, em detrimento da igualdade, da solidariedade e da justiça
social; à desregulação e às privatizações, em vez da direcção (planifi-
cadora ou burocrática) e das estatizações ; a uma certa crise do papel
e da função do Estado, combinando abertura internacional e reforço
do predomínio das economias fortes, .dos grandes grupos e dos mer-
cados e instituições financiais com nacionalismos e regionalização.
No domínio das finanças públicas, daqui resultam importantes
consequências. Torna-se central a discussão das fronteiras e dos crité-
rios de escolha entre os sectores público e privado, prevalecendo a
aceitação de uma vocação produtiva do segundo e da vocação infra-
-estrutural e redistributiva do primeiro. Reabilitam-se os critérios de
contenção do crescimento e de busca da neutralidade na configura-
ção e gestão dos instrumentos financeiros : busca-se o equilíbrio
orçamental, tenta-se conter a dívida (até pela dimensão da dívida
nacional externa de muitos países do Terceiro Mundo ... e dos Esta-
dos Unidos), visa-se limitar a burocracia e a despesa pública corrente,
procura-se aliviar a carga fiscal para estimular a despesa e a produ-
ção, reduz-se a progressividade e duvida-se da eficiência e da justiça
do imposto de rendimento, desvaloriza-se a política orçamental e
revaloriza-se a política monetária, tenta-se limitar a despesa social
(saúde, educação, segurança social), privatizam-se empresas, partici-
pações e bens patrimoniais estatais, reforça-se a orçamentação, o
controlo parlamentar e o controlo externo jurisdicional ou indepen-
dente da receita e da despesa, tenta-se devolver aos contribuintes o
poder de «consentir os impostos» corrigindo por referendo os abusos
da tributação . O plano morre e o orçamento reafirma-se como o
instrumento por excelência da intervenção do Estado ...
Estas tendências reafirmam valores das finanças clássicas
- tanto os que caracterizam instituições e regras de democracia
68 Finanças públicas e direito f inanceiro

financeira como os que garantem a economia privada e o mercado.

O económico, ao menos nos anos oitenta, afoga um tanto o social;
pessoas, regiões e grupos tornam-se, uns, mais pobres e, outros, mais
ricos, dentro e fora das fronteiras dos Estados. Mas a verdade é que,
se mudam ideias, critérios e valores, se há uma certa alteração de
sentido, continua predominante o intervencionismo financeiro: a
despesa pública não decresce, as empresas públicas tendem a «passar
de moda»; mas reforçam-se regiões (e/ ou municípios), o intervencio-
nismo da Comunidade Europeia tende a crescer e, nela, afirma-se um
dirigismo regulamentador que os Estados abrandam, a reestrutura-
ção da Europa de Leste e a unificação alemã são factores de enorme
gasto público de cooperação e intervenção, o keynesianismo foi
impugnado mas continua florescente na teoria e na prática; sem
esquecer que a agudização do subdesenvolvimento e o crescimento
da injustiça social e das desigualdades nos países mais ricos não torna
muito ousado prever, para os anos noventa, um reforço das despesas
sociais (cujo nível nos Estados do Norte se manteve, aliás, sempre
elevado: Portugal está, neste como em outros domínios de bem-estar,
muito abaixo dos padrões médios europeus).

l.17 FINANÇAS PÚBLICAS E SISTEMAS COLECTIVISTAS

a) Generalidades

1. Os sistemas colectivistas do século xx podem caracterizar-se

por três grandes traços : a apropriação pública dos meios de produ-
ção (com desaparecimento tendencial da propriedade privada), a
subordinação vinculativa ao plano e a existência de motivações
dominantes de interesse estatal, solidariedade social ou bem-estar
colectivo ( 1).
Restringiremos o nosso estudo apenas ao mais importante dos .
modelos do socialismo colectivista - o soviético.

li. Uma primeira questão a levantar em relação às finanças

públicas neste sistema é a de saber se efectivamente existem ; isto é,
se, na medida em que cabe ao Estado desenvolver a actividade pro-
dutiva, faz sentido manter a fronteira entre actividade financeira e

{') Outros dirão: de economia de poderio. Para maiores desenvolvimentos

remete-se para: SOUSA FR ANCO, MFP. l (1974), pp. 508-532.
 Ofáu)merw financeiro ·-)àctos <' nomtas 69

actividade económica privada. Não aprofundaremos o problema.

Verificaremos apenas que o que é certo é que se tem mantido tal
diferenciação, e por duas razões básicas.
A primeira é que, enquanto se justificar a existência do Estado,
será necessário que este disponha de alguns meios económicos para
realizar certos fins específicos inerentes à sua actividade (defesa ,
burocracia, etc.). Ora, uns e outros são bem diversos dos meios e da
gestão das empresas públicas ou sociais.
A segunda ordem de razões é esta: motivos de eficácia econó-
mica e administrativa justificam a distinção entre sector público
administrativo e sector público produtivo, entre orçamento e activi-
dade empresarial do Estado ou colectiva.
A actividade financeira decorre portanto, numa economia de
tipo soviético, segundo regras e instituições cuja forma se aproxima
da das sociedades ocidentais (Orçamento, Contas do Estado, recei-
tas e despesas semelhantes às capitalistas, etc.); só que a função que
exercem é profundamente diferente da das economias capitalistas
e a função acaba por transformar o órgão ...

b) Funções dos instrumentos financeiros

Na fase revolucionária de implantação do socialismo, o papel

dos instrumentos financeiros é mais importante do que depois de
estabelecido o socialismo, já que os instrumentos financeiros se apre-
sentam como um meio idóneo para desapropriar a classe anterior-
mente dominante em benefício de uma nova classe que toma o
poder. É nomeadamente este o caso dos impostos, que podem atingir
os que anteriormente possuíam rendimentos elevados para lhes cón-
fiscar a propriedade ; ou podem visar desfavorecer a actividade pro-
dutiva não-pública.
Numa segunda fase - de transição evolutiva - são outras as
funções dos instrumentos financeiros :
1.0 - - Eles asseguram o exercício de certas actividades essenciais
para a sobrevivência da colectividade, que não são consideradas
directamente produtivas - como sejam o ensino, a administração
pública, a segurança social, etc.
2. 0 - Garantem o equilíbrio na distribuição dos recursos por
sectores e por regiões, permitindo um desenvolvimento equilibrado
70 Finança~ púhticas e direi10 .financeiro

da economia, através do desvio dos excedentes criados em algumas

empresas ou regiões para outras menos favorecidas.
3." - O o rçamento é um relevante instrumento de execução do
plano, na parte referente a infra-estruturas, serviços e equipamentos
sociais. O orçamento resulta do plano, integrando a sua programa-
ção fi nanceira; a sua função é importante mas, como instrumento de
política económica, menor que nas economias de mercado.
4.0 - Uma outra função das finanças públicas será a de desviar
recursos, que de outra forma se manteriam estéreis, para o financia-
mento de certas actividades socialmente úteis, através da existência
de empréstimos públicos e impostos indirectos ou sobre o rendi-
mento, que continuam a existir neste tipo de «economias de transição
para o socialismo colectivista» (mas ainda não comunista).

e) Características fundamentais dos instrumentos financeiros

1Y Integração entre o sector financeiro e o planeamento glo-

bal, no domínio da preparação como no da execução, sendo o orça-
mento um meio relevante de execução do plano pela Administração
Pública, preparado pelo Ministério das Finanças e pelo órgão polí-
tico de planeamento (Gosplan na U RSS) e aprovado pelo órgão par-
lamentar juntamente com o plano e a este subordinado.
2.0 Existência de receitas e despesas semelhantes às das eco-
nomias de mercado, sendo a diferença mais significativa o relevo
assumido pelas receitas patrimoniais, dado o peso da produção do
Estado e do respectivo patrimó nio.
3.0 · Cerca de dois terços do rendimento nacional (na óptica
socialista) passa pelo orçamento, que assim pesa mais do que nas
economias capitalistas (este valor desce para valores da ordem de
50 % nos Estados federais, como a URSS e a Jugoslávia, e também
na China).
4 .0 --·- Pressão fiscal relativamente reduzida, sobretudo no que
toca aos impostos directos sobre os particulares, em virtude da apro-
priação colectiva dos meios de p rO<i ução dominantes.
5.° - - Equilíbrio orçamental, com o sentido de evitar a necessi-
dade de o Estado recorrer ao créd ito ou emitir moeda, perturbando a
 Ofen<Ímenofinanceirv -.factos e normas 71

actividade económica, e de restringir a actividade administrativa em

proveito da actividade produtiva (1).

d) Kvoluçiio recente

Embora no essencial, os princípios fundamentais encarados con-

tinuem aplicáveis aos modelos de organização social colectivista, os
países em que esse modelo se encontra efectivamente implantado são
hoje muito menos do que no momento originário deste texto. Com
efeito, a transformação resultante da prossecução na URSS da
política baseada em dois princípios (gJasnost ···· transparência e
perestroika . reestruturação, reforma profunda), efectivada por
MIKHAIL GORBATCHOV desde que assumiu as responsabilidades de
Secretário-Geral do Partido Comunista da União Soviética ( 1988),
depois a função de Presidente da União Soviética, determinaram
uma evolução profunda, ainda em curso no momento em que se
escreve esta nota. No que se refere às finanças públicas, essa evolu-
ção situa-se na confluência de três factores distintos : por um lado,
uma concepção rriais aberta e pluralista da vida social (incluindo a
realidade política); por outro, a transposição desse pluralismo para o
domínio da propriedade, conduzindo a um movimento, mais rápido
nos países da Europa Oriental, mas lento na União Soviética e nos
países fora da Europa, no sentido de privatizações com efectiva
repercussão na transformação do modelo de sistema económico e da
organização social, e admitindo (pode mesmo dizer-se que fomen-
tando estrategicamente) a propriedade privada dos meios de produ-
ção; e, enfim, o funcionamento crescentemente desregulado da eco-
nomia, abandonando os instrumentos de planeamento e confiando

( 1) Além da bibl. em SousA FRANCO, MFP, 1, pp. 508 e ss.; R. Ml.'SGRAVF,

Fiscal [Link], 1969, cap. 1; F. PRYOR, Public expenditures in communist and capi-
talist nations. 1968 ; H. LAL H: Nl!LJRGER, Finanl'es comparées, reed., 1964; BoGo [Link],
Le .~isteme finanâer en URSS , 1945; S . ÜAC HKEI. Les mécanism es des jinances
.wviétiques, 1946; 1.. K UROWSKI, Les./inunces dans les états soâaliste.s, 1962; F. J.
DURANI>. Le jinanciarnent du hudget en Chine Populaire, 1965; A. M. [Link],
Finansy soâalisma. 1965; D. A . [Link] V ERDJAN , Finumy y p eriod stroitel'.stva
kurnunisrna. 1963; L. GANUEMI, Sistemi finanziari comparali, 1967. Não podemos
tratar da caracterização estrutural das finanças nas economias em desenvolvimento,
sobre a qual pode ler-se, como introdução : R. e P. MUSG RAVf. Puhlic .finance in
theory and pratice, 3.• ed., 1980, cap. 36 ; J. ÜLJF e A. [Link] NílFR, Go vernmem
finunce -- the economic.1· <~l the puhlic sector, 6." ed. , 1977, cap. 25.
 72 Finanças públicas e direito financeiro

em ajustamentos de mercado, muitas vezes tradutores, mais que de

uma efectiva liberdade económica, de dolorosos reajustamentos à
verdade dos custos e à irracionalidade de «preços administrativos».
As transformações daí resultantes conduzem, desde já, à inte-
gração em economias de modelo capitalista pouco acentuadamente
estatizado (como é o caso da integração da chamada «República
Democrática Alemã» na Alemanha unificada, formalmente operada
em 3/ IOj 1990). Em outros casos, o objectivo estratégico e o processo
que se desenvolve apontam claramente (em alternativa, porque dúvi-
das são legítimas sobre a sua concepção e sobre o resultado real
estável a que se chegará) para uma verdadeira economia de mercado
ou para economias mistas (em configurações diversas), nuns casos
mais abertas à simultaneidade dos instrumentos de mercado e da
propriedade privada, noutros com funcionamento nem sempre muito
coerente de instrumentos de liberdade económica, tendencialmente
mercantis, combinados com fortes propriedade privada e iniciativa
empresarial externa, fracos níveis de propriedade e iniciativa interna
e manutenção de subsistemas públicos e sociais de organização pro-
dutiva, embora ~m crise. Em qualquer destas situações, o papel dos
instrumentos financeiros (e também dos instrumentos monetário-
-<:ambiais) será certamente reforçado, devido ao abandono ou à res-
trição da regulamentação directa, tanto por via do plano como por
via do dirigismo administrativo. Isto significa que a configuração
qualitativa e quantitativa dos instrumentos financeirns sofrerá pro-
. fundas transformações em relação ao que se afirmou antes, quer
venha a prevalecer uma pura óptica de mercado, quer uma óptica de
economia mista. Apontam-se, entre essas transformações: a necessi-
dade de reformas fiscais que criem impostos directos sobre os rendi-
mentos, impostos sobre os lucros das empresas e impostos indirectos
mais importantes; o renascimento do crédito público, tanto externo
como interno, e quer para satisfazer necessidades de financiamento
como para funcionar como instrumento auxiliar da criação de mer-
cados financeiros internos; a possibilidade da existência de políticas
conjunturais de receita como de despesa pública; a emergência, nuns
casos pelo fim da sua ocultação, em outros por efectivo desequilíbrio
resultante de aumento de despesas e quebra de receitas, de verdadei-
ras situações de défice orçamental, quer corrente (o que significaria
substancialmente mais um dos aspectos do aumento do consumo, ao
menos expresso em termos monetários, que acompanhou esta <crevo-
lução do mercado»), quer em termos globais, então com expressão
relativamente próxima da das ne<:essidades brutas de financiamento
74 Finanças públicas e direitofinanceiro

A verdade, porém, é que a transformação política -- no sentido

da democracia pluralista e do princípio das nacionalidades - tem
sido mais profunda e rápida na Rússia e na confederação que lidera
(a URSS) do que a evolução económica; a demora nas privatizações
e no restabelecimento do mercado nesta que foi a primeira economia
colectivista do século (revolução de Outubro/Novembro de 1917)
tem agravado a ajuda internacional, agravado a ineficiência e ostra-
ços caóticos da estrutura e do funcionamento da economia soviética.
As economias da Europa Oriental - e outras do chamado «bloco
socialista>> têm evoluído na via da transição para o mercado,
gerando estruturas mistas de natureza vária, em boa parte sob o
impulso da perestroika (embora o processo polaco tenha causas e
ritmos anteriores e autónomos); em todas o ressurgir de estruturas
financeiras de carácter democrático marca decisivamente a mutação
em curso (revalorização do orçamento como autorização parlamen-
tar; desvalorização do plano; responsabilidade financeira dos Gover-
nos e Administrações perante os Parlamentos democratizados e os
Tribunais de Contas que foram criados ou restaurados; renascimento
do crédito público; reformas fiscais e orçamentais, ao menos
iniciadas).

§ 4. 0 - A ACTIVIDADE FINANCEIRA COMO

FENÓMENO POLÍTICO

l.l8 ESTADO E ACTIVIDADE FINANCEIRA

1. A actividade financeira varia profundamente em função da

sua componente política e da forma de organização do Estado em
que se integra. De facto, desde que há Estado, é de todos os tempos
a existência de formas políticas diversas de ordenação económica, de
intervenção económica e de actividade financeira. Vejamos alguns
aspectos principais.

li. No tocante à análise da actividade financeira, o Estado tanto

pode designar o aparelho de poder, constitucionalmente organizado,
e t:xterna; e) refonna da propriedade, envolvendo a rápida privatização do comércio
de retalho e das pequenas empresas, bem como a «comercialização» das grandes
empresas estatais. É curioso confrontar com a experiência de (<descentralização limi-
tada» seguida por Deng Xiaoping na China: cf. BIRD (Country studies) - China
- between plan and market, 1990.
 O.fénúmemJ jinan<"eiro -- fac/os e norma.1· 73

do sector administrativo ; e, ainda, porventura, a emergência de um

sector público mais complexo e descoordenado, com componentes
regionais e locais, com um novo posicionamento das componentes
empresariais, mais marcadamente flexíveis e orientadas pelo lucro,
com o aparecimento de instituições semelhantes às ocidentais no
do mínio da segurança social e do financiamento da satisfação de
necessidades sociais (até ao momento assegurado pela combinação
da gratuitidade do uso de bens e da prestação de serviços ou do seu
custo de utilização quase simbólico com agravadas despesas públicas
orçamentais ou paraorçamentais).
Em Setembro de 1990 decorreu na Rússia (mas com envolvi-
mento do Governo da URSS) o que foi, porventura, a mais impor-
tante discussão até ao presente acerca da transição de uma economia
<<colectivista» para uma economia (regulada?) de mercado (<<socia-
lismo de mercado»). Em contraste com a orientação tímida do
Governo da URSS e do economista L. ABALKINE, o Governo russo
defendia o plano de STANISLAV CHATÁLINE para uma mudança acele-
rada e faseada em 500 dias. Este previa a propriedade privada dos
bens de produção, a reforma dos impostos, do sistema bancário, da
bolsa e da segurança social em três meses. Depois, uma ampla priva-
tização, a venda das casas de habitação e dos terrenos afectos à agri-
cultura. E, enfim, a compensação social pelo controlo dos preços e
por políticas de estabilização. Tudo isto ilustra a importância das
reformas financeiras e dos instrumentos financeiros nesta tran-
sição, cuja programação na URSS permanece por fazer, apesar da
clara assunção do objectivo da transformação em econo mia de mer-
cado (GORBATCHOV, Julho de 1991) ( 1).
1
( ) Como bibliografia int rodutória, alé m da relativa às privatizações, veja-se,
sobre as ideias funda mentais do novo movimento: por todos, 50 idées qui ébranlem
le monde - dicrivnnaire de la glasnost, dir. por Youru AFANASSIEV e MARC FERRO,
1989. Acerca das transformações económicas, cf., sobre o caso soviético, Tatjana
S ASLJ\ [Link], Die Gorbatschow-Strategie - Wirtschujil·-und Sozialpolitik in der
UdSSR, 1989; sobre as variadas experiências nacionais J enó BARSO!llY, Okostroika-
vom S tautsmonopolismur zurn Marktsocialismus, 1989 (trad .; 1987). O livro de mais
fácil consulta, num mero plano político, é de MIKHAIL GORBATCHOV, Perestroika,
1987. Sem esquecer, claro. o economista precursor da integração naperestroika d o
renascer dos instrumentos do mercado, cuja bibliografia é abundante: ABELAGAN-
lll:GIA1'. Sobre o caso principal e exemplar da economia da URSS, cf. o estudo
conjunto do FM 1, BIRD, OCDE e BERD - The economy of the USSR
- summary and recomendatiom, 1990, que aponta três elementos julgados essen-
ciais em qualquer transformação da economia soviética: a) estabili:i:ação macro-
-económica (incluindo as reformas «fiscal», monetá ria, comercial e dos rendimen-
tos); b) reforma dos preços, em conjunção com o acréscimo da concorrência interna
 O fenómeno f manceiro - factos e normas 75

que representa e governa um povo, e bem assim as organizações

administrativas que dele dependem; como apenas o nível central
deste poder político-administrativo (Estado central), contraposto às
entidades descentralizadas (Estados federados, regiões, autarquias
locais .. .).
Podemos distinguir quatro concepções típicas de Estado:
a) O Estado soberano, entidade autónoma, que toma macro-
-decisões, «garante e gestor dos interesses da nação, concebidos como
distintos dos interesses dos cidadãos e superiores a estes» e «intér-
prete natural do interesse geral que se impõe a todos» (HEGEL; jaco-
binismo francês; escola da coacção-A. WOLFENSPERGER).
b) O Estado-república («res publica»), organização de gestão
colectiva dos interesses comuns dos cidadãos, que lhe definem os
objectivos, escolhem os meios e seleccionam os seus representantes e
responsáveis (tradições democrática e institucional; teoria económica
neo-dássica, que lhe atribui funções próprias de utilidade e
preferência).
e) O Estado de classe, concebido como um instrumento de
coacção pública da classe dominante que o utiliza para manter e
reforçar o seu domínio e explorar as restantes classes (marxismo).
d) O Estado-conglomerado, organização em que se defrontam
grupos com interesses conflituais e meios de acção diferentes, uns
internos e outros externos à organização; a organização não tem
urna verdadeira função de comportamento comum e estável, mas
situações resultantes dos jogos estratégicos dos principais jogadores e
equilíbrios mais ou menos estáveis deles resultantes (escola da public
choice)( 1).

III. Também os principais tipos histórjcos de Estado determi-

nam formas diversas de actividade financeira - quanto às suas insti-
tuições fundamentais, quanto aos recursos e sua afectação, quanto às
decisões financeiras e seus fins (necessidades sociais a satisfazer).
Assim, na nossa civilização, o Estado escravista corresponde a
uma certa forma de atrofia financeira; o Estado urbano ou urbano-
-imperial - de que temos entre nós um bom exemplo nas civilizações

(1) Cf., por todos, JEAN B~ARD, &onomie publique, 1986, p. 22 ss. (que
citamos na alínea a)]; e e. DF. BülSSIEU, Principes de politique économique, 2.ª ed., 1980,
pp. 11 ss. e 6 7 ss.
76 Finanças públicas e direito financeiro

greco-romanas - combina finanças de base privatística (contratual

ou patrimonial) com finanças de base publicística (impostos e gran-
des despesas públicas); o Estado feudal e senhorial faz assentar a
actividade financeira na riqueza patrimonial fundiária (rendas senho-
riais, direitos reais ou pessoais relativos à terra e direitos relativos às
respectivas actividades produtivas). O Estado moderno ressurge
como Estado patrimonial - agora assente nas indústrias e activida-
des comerciais, em regime de monopólio ou concessão, típicas da
Idade Moderna ; assiste-se então ao nascer do instrumento fiscal, que
se torna típico dos Estados modernos de matriz democrática (liberal
ou social) e mesmo de variantes autoritárias que, conquanto numero-
sas, se configuram como suas formas «pe..Vertidas». Os Estados
socialistas, por seu lado, regressam à componente patrimonial, agora
concebida em termos globalizantes (propriedade pública e/ ou de
todo o povo) e apenas completada pelos impostos, concebidos como
instrumento complementar de ajustamento macro-económico e de
execução do plano ( 1).

IV. Também as formas doutrinárias do Estado influenciam a

actividade financeira, designadamente no tocante às funções do
Estado e aos objectivos e prioridades que os seus órgãos definam no
campo da respectiva actuação. É uma constante da história a orde-
nação, a intervenção e a actuação económica do Estado: mas elas
podem assumir níveis e formas bem diferenciados.
O nosso Estado moderno começou por ser patrimonial, transfe-
rindo para o aparelho estadual centralizado e racionalizado e· para
novas modalidades de actividades produtivas (industriais e comer-
ciais) a estrutura patrimonial pessoal e fundiária que era típica do
feudalismo.
O liberalismo atacou o Estado patrimonial, reduzindo o papel
do Estado à defesa da ordem e das instituições jurídico-económicas
fundamentais : Estado-polícia, Estado guarda-nocturno .. .
O intervencionismo social fez o Estado intervir na prestação de
serviços sociais (Estado de serviços), completar a garantia da liber-
dade com a promoção da segurança individual e colectiva (Estado-

( ') Veja-se em geral, sobre as diversas formas de Estado : J ORGE MIRANOA,

Manual de Direi10 Cons1ituciunal, Lomo 111, caps. 1 e VI ; Luis SA, Introdução à
teoria do Estado, 1986, caps. 4 a 7. Sobre a evolução das finanças públicas em
função das tipologias de Estados, cf. o nosso citado artigo e< Finanças Públicas», em
r'Jlciclopédia Pó/is , 111 , s. V.
 O fenómeno financeiro - factos e normas 77

-providência), adaptar-se à crescente complexidade das técnicas pro-

dutivas e organizativas modernas (Estado de tecnologia), prosseguir
políticas económicas e sociais que visam a prosperidade (Estado de
hem-estar), prosseguir o desenvolvimento económico e a afirmação
nacional nos novos Estados do «Terceiro Mundo» (Estado de desen-
volvimento). Os totalitarismos fizeram o Estado reclamar-se da pro-
moção de valores próprios seus ou da comunidade racial, nacional
ou social que lhe serve de base (<<Estado ético» do fascismo, por
exemplo), ser portador de uma ideologia global de organização social
(socialismo de Estado) ou elemento agregador de toda a organização
social (corporativismo de Estado), vincando assim a tendência esta-
tista omnipresente no século xx. -
A sujeição do Estado ao Direito determina o predonúnio de
critérios de legalidade e regularidade na actividade financeira (Estado
de Direito, o qual tanto pode ser democrático como autocrático).
O predomínio da função redistributiva e da finalidade de satisfação
dos grupos sociais leva à subordinação a critérios sociais (Estado
Social), que se combinam com o recente relevo de critérios tecnológi-
cos na apreciação substancial da boa gestão financeira, seja no
domínio militar, no das infra-estruturas ou no das despesas produti-
vas (Estado Tecnológico ).
Nos anos setenta e oitenta, a crise do Estado-providência, do
novo Estado patrimonial e dos estatismos foi encarada tanto pelo
neoliberalismo (defendendo «menos Estado, para haver melhor
Estado») como por diversas outras correntes de pensamento. Natu-
ralmente, o reflexo desta problemática no nivel, forma qualitativa e
funções da actividade financeira é evidente, e ressaltará da evolução
que se desenha no sentido de um Estado de cultura típico da socie-
dade de comunicação (HABERMAS) (1).

V. Mas não só em função dos principais tipos históricos de

Estados varia a configuração da actividade financeira. Ela diferen-
cia-se dos fenómenos da mera economia privada ou social, de índole
contratual ou dominial, por exigir o recurso - efectivo ou potencial - ·
aos poderes de autoridade, pela subordinação a uma avaliação de
interesses e necessidades que ultrapassa a esfera individual e a dos

(') DIOGO FREITAS DO AMARAL, <(Estado» e MARCELO R EBELO DE SOUSA ,

«Estado de Direito» e «Estado Social», todos em Enciclopédia Pó/is, II, 1984, s. v.;
ROGÉRIO EHRARDT SOAKES, Direito Público e sociedade técnica, 1969.
78 Finanças pública~ e direito .financeiro

grupos (tanto no domínio dos poderes e instituições financeiras,

como no dos actos, bens e necessidades económicos envolvidos) e
pelo recurso a formas de coacção. O poder que se exerce no domínio
financeiro pode ser político (traçando as orientações gerais) ou admi-
nistrativo (resolvendo os problemas específicos ou de pormenor, em
subordinação ao primeiro.
O Estado pode concentrar as decisões - que são políticas e
administrativas -· ou partilhá-las com outras entidades, no plano
político como no administrativo ; a actividade finaQceira localiza-se
também no plano político como no administrativo.
No primeiro nível, cabe aos órgãos políticos do Estado, de
forma relativamente especializada desde que apareceu o moderno
aparelho estadual moderno, embora com concentração de poderes;
ou então de modo coerente com a divisão de poderes que exista em
cada estrutura estadual (decisões próprias do Executivo, do Legisla-
tivo ou do Judicial). Se no interior de um Estado soberano existirem
diversas organizações políticas, caberá ao poder supremo resolver os
potenciais conflitos e repartir adequadamente as competências
financeiras.
No plano administrativo, o Estado pode criar organizações que
prossigam interesses específicos ou reconhecer organizações naturais,
disciplinando a sua actividade e subordinando-as a formas de disci-
plina ou controlo estadual. No primeiro caso, ele recorre à descon-
centração da actividade administrativa, na sua componente finan-
ceira. É o que sucede com a criação de serviços autónomos (institutos
públicos, se personalizados: fundos, se tiverem fins exclusivamente
ou predominantemente financeiros), dotados de poderes financeiros
meramente administrativos (autonomia). Ele pode ainda criar (ou
apropriar-se de) empresas destinadas a produzir actividades produti-
vas de teor, em princípio, semelhante ao de empresas privadas; ou
ainda, num misto de empresa e serviço que tem surgido no nosso
século, poderá criar instituições que combinem o interesse público
com actividades exercidas segundo critérios de racionalidade afins
dos da produção privada (é o caso da segurança social ou de certas
actividades de intervenção económica, como a dos organismos de
intervenção económica, em vias de transformação em verdadeiros
institutos públicos). Estes fenómenos são frequentes na grande com-
plexidade do Estado contemporâneo.
Todavia, o Estado pode ainda reconhecer ou atribuir poderes
financeiros a entidades que, além de formalmente autónomas dele,
representam interesses diferenciados dos seus: é o caso das associa-
 O f enómeno financeiro - factos e normas 79

ções públicas e dos municípios (concelhos, freguesias, associações e

federações de municípios; as futuras regiões administrativas). A des-
centralização territorial é a forma descentralizadora mais frequente e
importante nos Estados modernos, dando origem às finanças locais.
Estas, em sentido estrito, prosseguem finalidades de natureza mera-
mente administrativa. O processo de descentralização territorial
(local) pode, porém, atingir níveis político-administrativos (é o caso
das nossas regiões autónomas: regionalização) ou níveis estritamente
políticos (os estados federados, «Estados dentro do Estado»).
Desde a idade moderna, o conceito de soberania do Estado ins-
pira as noções de descentralização e desconcentração do Estado, para
dentro de si mesmo ou de cima para baixo. Todavia, hoje é frequente
uma certa descentralização (ou desconcentração) para fora do
Estado, nomeadamente mediante a criação de organizações interna-
cionais, do tipo tradicional ou de natureza supranacional (Comuni-
dades Europeias) ..
Por outro lado, esbate-se a rígida distinção entre formas públi-
cas e formas de poder puramente privadas ou mistas (por exemplo,
nas empresas públicas: ainda mais n itidamente, nas empresas partici-
padas) ; e as entidades privadas podem integrar-se no domínio finan-
ceiro, quer por integração numa actividade pública (concessionárias
de serviço público ou da exploração de empresas públicas), quer pela
assunção de poderes de autoridade, quer ainda por utilizarem fundos
públicos, sendo assim, responsáveis por uma quota-parte do interesse
público (entidades subvencionadas pelo Estado ou, por exemplo,
pelas Comunidades Europeias ; associações ou fundações privadas
com financiamento público).

VI. Com esta distinção não deve confundir-se a relação a esta-

belecer entre as diversas formas de organização do Estado e a activi-
dade financeira e suas instituições.
Por um lado, existe estreita conexão entre a forma estrutural de
Estado e a actividade financeira. Quando o Estado tem forma fede-
ral, é normal a existência de estruturas político-administrativas de
decisão financeira, correspondentes a uma constituição financeira
federal. O modelo nasceu historicamente da experiência norte-.
-americana, em que, de urna confederação de Estados formalmente
independentes, se evoluiu para uma estrutura de Estado nacional
com Estados nela integrados (da confederação à federação). Existem
assim duas ordens de poderes político-financeiros - a da federação e
as dos Estados federados - , que são relativamente autónomas entre
80 Finanças públicas e direito financeiro

si. A Constituição federal só pode ser alterada com participação dos

Estados federados e as finanças federais - no seu aspecto constitu-
cional, no institucional e no dos meios financeiros - não apenas pre-
valecem sobre as finanças federadas, como definem em última ins-
tância os critérios de coordenação, dependência ou resolução · de
conflitos entre umas e outras, ou entre os diversos estados federados.
Todavia, as finanças dos Estados federados são também autónomas,
nos seus fundamentos e mecanismos, embora sujeitas a um poder
supremo. Este modelo é o do federalismo financeiro; mas a expres-
são aplica-se a estruturas financeiras que não são federais no sentido
jurídico-<:anstitucional ( 1).
Existem, por outro lado, &tados complexos, que dão origem a
finanças também complexas. Nuns casos, existe uma clara subordi-
nação de sistemas financeiros diferenciados e autónomos a um sis-
tema financeiro central: nos impérios, as finanças imperiais subordi-
nam sistemas financeiros diversos, tendo sido frequentes as situações
de império colonial (finanças coloniais, derivadas das diferenças de
cultura, civilização e nível de desenvolvimento sócio-económico entre
metrópole imperial e colónia); mas a história conhece também situa-
ções de aliança subordinada (protectorados, Estados vassalos ou
«aliados imperialistas»), em que a autonomia histórica dos Estados
ou estruturas subordinadas justifica uma maior diferenciação entre as
estruturas financeiras dos dois poderes ou espaços integrados. E não
deixam de corresponder a hipóteses de subordinação financeira
situações tão complexas e diferenciadas como a da ocupação (finan-
ças em que, por virtude de uma anterior situação de guerra, um
Estado domina politicamente a estrutura político-financeira de outro
Estado ocupado}, entre outras.
A situação mais frequente de subordinação financeira nas últi-
mas dezenas de anos tem sido a do regionalismo financeiro. Em tais
casos, existe uma subordinação político-administrativa das regiões ao
Estado, sendo certo que os poderes das regiões são qualitativamente
diferentes dos das organizações de índole municipal, mas são tam-
bém qualitativamente distintos dos dos Estados federados (o Estado
regional é um Estado politicamente unitário, como se sabe). As
situações de base que dão origem à constituição de Estados regionais
são distintas das dos Estados federados. Normalmente, ou se trata de
regiões cuja gestão financeira tem de ser, por motivos geográficos,

( ') Cf., por todos. SousA FRA~Co, Finanças do sector público - os subsecto-
res institucionais, 1989-91. caps. IV e V, e bibl. aí cit.
 O fenómeno jmanceiro - f actos e normas 81

diferente da do Estado e da das forma normais e mais mitigadas de

descentralização (é o cas9 típico das regiões insulares, como são,
entre nós, a Madeira e os Açores); ou estamos perante a regionaliza-
ção territorial do Estado, que tende a criar um escalão intermédio de
decisão, entre o Estado e as tradicionais autarquias (regiões territo-
riais); ou se trata de regiões dentro do Estado dotadas de especiali-
dades geográficas, sociais ou culturais (nesse caso existem algumas
regiões, mas o Estado não é, todo ele, regionalizado na sua organiza-
ção); ou se trata de grandes autarquias locais ou associações de
autarquias que, devido aos problemas gerados pelo gigantismo
urbano, têm uma forma especial de gestão (regiões metropolitanas,
no sentido urbanístico de «metrópole»). Estas situações de base
podem dar origem à criação de regiões político-administrativas, dis-
tintas dos Estados (mesmo federados), mas também diferentes das
regiões meramente administrativas, quando existem poderes financei-
ros como tal caracterizados; todavia, não o determinam necessaria-
mente. A indagação das fronteiras entre estas formas de organização
do Estado, que têm nos aspectos institucionais de ordem financeira
um dos traços mais marcantes, embora se integrem em estruturas
político-administrativas coerentes com a mesma opção organizativa,
nasce de uma realidade recente e ainda em movimento, carecendo de
ser mais aprofundada(').
Enfim, à descentralização puramente administrativa (hoje; no
passado foi político-administrativa, quando não - como na «pólis »-
-cidade-estado grega -- substancialmente política) dá origem à cria-
ção de diversas entidades de poder próprio, no plano institucional e
no dos recursos, mas sem qualquer base política ou consistência
normativa e, portanto, inteiramente subordinadas ao poder político
que as constitui, cria ou extingue. As (<autarquias», em sentido amplo
(usado ainda no Brasil), podem ser de diverso tipo, mas as mais
tradicionais são as que se baseiam em relações de vizinhança - por
vezes muito alargada e diluída, designadamente em virtude do fenó-
meno da urbanização de massas típico do século xx, as autarquias
territoriais ou locais de base municipal (quer sejam, entre nós, fregue-
sias, concelhos - que a constituição designa por «municípios» em
sentido estrito -· ou autarquias de tipo superior; como eram, na

1
( ) Cf., por todos, W. 8 URCHETI, The geography of public finance, 1983 ;
E_ PAZ FERREIRA, As finanças regionais, 1985; EDUARDA AZEVEDO, As finanças
regionais, 1982: SOUSA FRANCO, A s finanças do sector público, cit. , 199 1, cap. V
(sobre as regiões autónomas portuguesas).
 Finanças públicas e direito financeiro

vigência da Constituição de 1933, as províncias e, depois, os distritos;

e serão também, no articulada da Constituição de 1976, as regiões
administrativas - arts. 255. 0 a 262. 0 C. R. P.).

Note-se bem que ao referir esquematicamente estes tipos de

organizações financeiras adoptamos um critério puramente depen-
dente do tipo de organização institucional dos Estados: ao falar de
dependência, por exemplo, temos em vista a dependência expressa
nas relações políticas de poder e nas relações normativas de Direito;
não nos referimos a uma análise substancial da «dependência» como
fenómeno de estrutura económica.

VIL Enfim, uma última ordem de distinções entre os Estados

modernos permite contrapor (<grosso modo» Estados autocráticos a
Estados democráticos, sendo os primeiros aqueles que não respeitam,
de modo julgado satisfatório, os direitos do homem e não asseguram
a direcção pelo povo (mediante certas formas de decisão política
político-financeira), ao passo que os segundos serão aqueles que res-
peitam satisfatoriamente os direitos do homem e asseguram a parti-
cipação directa possível e a participação representativa do povo,
mediante o voto, na tomada das decisões políticas (e político-finan-
ceiras) fundamentais. É claro que, como tudo na vida, a distinção
tem graus diversos de afirmação: os Estados podem ser mais ou
menos democráticos, mais ou menos autocráticos; existem mesmo
situações de transição difíceis de qualificar. O nosso século, ao cons-
truir o conceito e ao viver a experiência do totalitarismo (v.g., teori-
zado por HANNAH ARENDT), abriu uma distinção capital entre os
Estados autoritários em sentido estrito (que, recusando a democrati-
cidade do poder e violando alguns direitos do homem de modo qua-
litativamente grave, permitem certa autonomia das instituições da
sociedade civil e toleram certas zonas de liberdade individual ou cer-
tas formas de pluralidade cultural ou social) e os Estados totalitários
(que se assumem como instrumento de uma ideologia, cultura ou
sistema de valores potencialmente universal ou totalizante, visando
moldar toda a vida social económica e cultural segundo essa visão
única e dominante do mundo e da vida). O sistema capitalista tem
coexistido com Estados democráticos (de doutrina liberal, interven-
cionista ou «socializante»-social-democracia, socialismo democrá-
tico), simplesmente autoritários ou totalitários. As experiências recen-
tes de sistemas colectivistas, embora procurem recuperar o conceito
de democracia identificando-o com o seu conceito de socialismo, não
 O fenómeno finan<"eiro - factos e no rmas 83

têm coexistido, até ao presente, com formas tradicionais de democra-

cia representativa(').

1.19 DECISÃO POLfTICA E DECISÃO FINANCEIRA

a) A economia da política

1. O fenómeno financeiro é, pois, uma decisão política sobre um

objecto económico. Não admira então que, aliado ao facto de a ciên-
cia económica moderna tender a cobrir a totalidade dos fenómenos
de raridade social com o seu estudo (economia do amor, do direito,
do crime ou da ciência, por exemplo ...), haja surgido do seu estudo
uma teoria económica da polftica, que veio a alargar o seu campo
para além do domínio estrito das finanças públicas, embora as con-
dicione e delas tenha nascido cientificamente.
Assim, é possível debater o próprio conceito económico de
Estado, desde a visão individualista à visão marxista e a conceitos
orgânicos do Estado como entidade dotada de vontade própria,
acentuando o papel dos órgãos e governantes (na sua globalidade ou
nas suas relações internas, nomeadamente na articulação fundamen-
tal Governo-Parlamento) ou os critérios objectivos de definição do
bem comum ou do interesse geral (consoante a concepção filosófica
que se tenha dos critérios valorativos da escolha política) [supra,
n. 0 l.18-b)].
O grau de autonomia que se atribua ao Estado relativamente
aos indivíduos, grupos e classes não permite esquecer que as decisões
são tomadas também em função de interesses: os governantes (que
buscam um «apoio» ou «suporte político» - A. DowNs), os admi-
nistradores (ou «burocratas», cuja decisão assenta no critério da
maximização do seu poder, em termos de regulação da economia, de
aumento do pessoal ou dos seus orçamentos - teoria iniciada com
originalidade por NOZICK), os grupos de interesse da sociedade e
os próprios cidadãos eleitores (é a concepção da escola da «public
(') Também se situam antes do domínio do político - aqui por nós adaptado
com exclusividade - as concepções marxistas sobre o carácter necessariamente
autoritário da democracia capitalista (identificando socialismo com democracia real),
bem como os argumentos do liberalismo moderno que se reportam à forçosa
coerência dos sistemas político e económico: economia de mercado e democracia
política seriam modelos de organização social dotados de uma relação de necessária
interconexão, ao passo que o socialismo seria por força autoritário, qualquer que
fosse a sua forma. :.
84 Finanças públicas e direito financeiro

choice»: BUCHANAN, TULLOCK, ÜLSON, MUELLER; entre nós, A. PINTO

BARBOSA) ( 1).
Pessoalmente considera-se que a decisão financeira, como
opção económica, melhor pode ser interpretada na sua racionali-
dade essencial (abstraindo da multiplicidade concreta das suas
motivações e objectivos) adaptando uma concepção neo-clássica,
que corresponderia ao «Estado res publica»: os governantes bus-
cam alcançar o bem-estar geral (absoluto ou de segundo grau:
second best), sintetizando nele os vários interesses sociais que
representam (incluindo os deles próprios) ; ou, pelo menos, visam
fazer a melhor aplicação relativa dos bens públicos (óptimo pare-
tiano). A decisão financeira, por outras palavras, é uma decisão
económica que tem a particularidade de ser colectiva, mas obedece
à lógica fundamental da escolha económica: comparar funções de
utilidade ou de preferência com curvas de possibilidade ou «de
constrangimentos». Mas ela não é imune à disputa do poder pelas
pessoas e grupos, sobretudo nos sistemas democráticos.

II. No plano político, sobretudo, a análise, mais individualista e

desagregada, da publíc choice ilumina, a partir de outro modelo,
aspectos novos da mesma realidade - a decisão financeira.
Segundo ela, todos os agentes visam, essencialmente, maximizar
o seu interesse individual no campo político. A lógica do eleitor
votante leva-o a escolher o voto para tal mais eficiente, encontrando-
-se no mercado do voto e no âmbito dos sistemas eleitorais,
com as propostas conco rrentes dos partidos, que oferecem os
seus serviços de representação (legislativa ou governativa), fazendo os
seus marketing e publicidade e procurando, de umas formas em fase
pré-eleitoral e de outras logo após (ciclos políticos), realizar os seus
interesses próprios, os dos grupos de interesse que os apoiam e os dos
eleitores, «apanhando» os votos e fazendo as coligações necessárias à
maioria.
A «public choice» nasceu dos estudos da «matemática dos
votOS)), já iniciados nos sécs. XVIII e XIX (CONDORCET, BORDA,

(1) O estudo da economia de bem-estar e da sua relação com a teoria da

escolha pública, nos planos teórico e institucional, foi abordado em duas dissertações
policopiadas de mestrado apresentadas na Faculdade de Direito de Lisboa: C. PINTO
CORR EIA, «A teoria da escolha pública - sentido, limites e implicações », 1986;
J. CosTA SAmos, <~Bem-estar social e decisão financeira», limites e implicações», 1986;
refere mais bibliografia.
 O fe_nómeno financeiro - factos e normas 85

LAPLACE, LEWIS CARROL) e teve o seu começo real com BLACK (1),
analisando os sistemas de voto (unanimidade, maioria; referendo;
«voto tácito», «voto com os pés»% emigração).
Destacando eleitores, parlamentares e governantes, a teoria eco-
nómica da política procurou analisar as relações, essenciais na demo-
cracia representativa (não na teoria económica do Estado autoritário,
que, alegam os neoliberais, pode ser interpretado à luz do conceito de
«déspota», bom ou mau .. . ), entre governantes e parlamentares, de
um lado, e eleitores e governados, por outro; bem como, no seu
âmbito, as articulações entre as diversas facçt'5es ou partidos, que se
comportam, à semelhança dum mercado, como concorrentes de
oferta relativamente a uma procura expressa no voto dos eleitores,
tendo em conta as coligações de partidos (sistemas bipartidários e
pluripartidários) e a disputa do poder governativo, que é sempre um
monopólio (com complexidades - às vezes esquecidas pelos autores
anglo-saxónicos - diferentes se atentarmos nos sistemas presiden-
cialistas ou nos de base parlamentar). Importa não esquecer ainda
a estrutura política dos órgãos de decisão (relação Governo-Parla-
mento; legislativo unicameral ou bicameral). Em particular, os
governantes pretenderiam conquistar os votos do eleitorado -
sobretudo os votos flutuantes, susceptíveis de mudar de campo, no
centro estatístico do espectro político: «eleitor mediano», decisivo
segundo A. DowNs - e para isso praticam, antes das eleições; políti-
cas susceptíveis de corresponderem às suas funções de preferência
(expansão do rendimento real, redução da inflação ou criação de
emprego) ; depois das eleições praticariam então políticas impopula-
res (redução do rendimento real, desemprego), quando necessárias.
Resulta daqui que se tem defendido existirem «ciclos político-
económicos» - flutuações económicas cuja regularidade, derivada da
fixação, mais ou menos flexível, dos períodos eleitorais, viria afinal
substituir os tradicionais ciclos médios da economia, derivados da
regularidade de uma economia livre e, para alguns, suprimidos ou
reprimidos pelas políticas anticíclicas de inspiração keynesiana (dos
anos trinta até hoje). Tem-se estudado então, por via dedutiva ou
indutiva, o modo como se tomam as decisões de voto, a relação entre
sistemas eleitorais e decisões financeiras, as determinantes da função
de preferência dos eleitores e da função de popularidade dos gover-

(1) D. BLACK , The theory o/ commiuees and elections, 1958; J. BUCHANAN e

G. TCU.O<' K, The calculus o/ l'Onsent: logical f ormalions o/ consrilutional demo-
cra(I', 1%2.
86 Finanças públicas e direito financeiro

nantes ... Em suma, à componente idealista - valores abstractos que

inspiram a escolha f manceira - contrapõe-se a componente realista
da dimensão financeira no nível político, analisando os interesses
próprios [Link] governantes e parlamentares e os dos eleitores relativa-
mente à decisão financeira. Se o mercado nem sempre era racional e
tinha incapacidades, também assim se evidenciam incapacidades e
irracionalidades do Estado.
Por outro lado, também esta componente realista levará a dis-
cernir os critérios de decisão impostos pelos interesses permanentes e
independentes dos prazos eleitorais (fixos ou flexíveis), como os da
burocracia, da tecnocracia e dos interesses e parceiros sociais, e os
que se ligam directamente à cronologia eleitoral (partidos, governos,
parlamentos ... ) (1).
Particularmente importante, no domínio financeiro, é o estudo
da burocracia (ou, até, tecnoburocracia), que não é eleita mas condi-
ciona decisivamente o fenómeno financeiro (em geral no sentido do
aumento da sua dimensão, que é sempre acréscimo do poder dos
burocratas): os burocratas condicionam mais, pelo saber e pela
execução, as decisões dos políticos (governantese e parlamentares) do
que são mandados por eles: pois «dão» a informação, levantam os
problemas, traçam as alternativas (<<poder de agenda») e comandam
a execução. Os seus interesses básicos consistem em manter o
emprego, ganhar mais e subir na carreira, por um lado; e em ganhar
poder (ascender à chefia, ter mais poderes - «sub-regulamentação
burocrática» - com expressão, sobretudo, em mais pessoal e maior
orçamento); em trabalhar menos; e em ganhar influência (o público
como cliente, como patrão e como aliado, pois o burocrata também
é eleitor ...) (2).

(') P or todos, cf. BRUl\ O S. FR FY , Democratic econornic po/icy, 1983; ALT e

C HRYSTAL, Political economy , 1983; M e K ENZIE e T ULLOCK, The new world of
Economics, 1975, 198 1; K. AR ROW, Social choice and individual values, 1951 , 1963;
D. M t:E LLER, «Public choice: a survey », em Jouma/ of economic literature, 1986,
n." 2, pp. 395 ss.; A. CAVACO S ILVA, nota em Economia, n.0 3, 1978, pp. 491-502 ;
[Link] C. [Link], Public choice, 1979, reed., 1986.
( 2) Foi MAX WEBER em Economia e Sockda<k, 1922, que traçou os funda-
mentos da concepção e papel da burocracia nos Estados contemporâneos. A análise
da public choice foi feita, sobretudo, por G. T ui .LOCK ( The politics of hureaucracy,
t 965), A. DOWNS (A n economic analysis of bureaucracy, 1957 ; e /nside bureaucraq,
1967) e W. N ISKANEN (Bureaucracy and representutive govemment, 1971), gerando
abundante bibliogra fia posterior (cf. N. L UHMA N'I, T11e differemation of society,
1982; E. C. PAGE, Political authority and bureaucratic power, 1985 ; B. R1zz1, The
bureaucratization of the World, 1985).
 O fenómeno financeiro - factos e normas 87

b) Democracia, consenso social e decisões institucionais

1. Interessa-nos particularmente o caso da democracia - pri-

meiro, porque é esse o sistema de organização política (com sua pro-
jecção institucional ou jurídica) que existe em Portugal; segundo,
porque é o modelo que mais tem permitido avançar na teoria da
política económica ( 1).
Deve notar-se que não partimos aqui da noção, algo equívoca,
de democracia económica (2). mas apenas do quadro da democracia
política como pressuposto e elemento informador da política econó-
mica. Ela caracterizar-se-á essencialmente pela existência de um con-
senso livre ·- isto é, um entendimento ou acordo implícito entre a
generalidade (não necessariamente a totalidade) dos cidadãos, gru-
pos, correntes de opinião e estratos sociais sobre certo tipo de insti-
tuições e normas de organização. Nem todas as constituições benefi-
ciam desse consenso -- embora seja socialmente desejável que o
consigam --- e nem tudo o que integra esse consenso se esgota na
formulação jurídica da constituição. A voluntariedade e a unanimi-
dade do consenso social aumentam a segurança e a produtividade do
funcionamento da sociedade: em princípio, o consenso deve existir
sobre o processo para tomar decisões, mas não sobre o seu
conteúdo - a solução a dar a casos particulares (é sobre a «regra das
regras» que ele se exige; não sobre as decisões subordinadas e concre-
tas). Ele poderá resultar da espontaneidade com que grupos sociais
actuam em conformidade com os seus interesses individuais e colecti-
vos; mas é também possível que o consenso seja provocado, no sen-

(1) É evidente, parece-nos, que seria possível uma teoria económica da auto-
cracia (tirania, despotismo, ditadura - sem curar agora das diferenças históricas
entre estes conceitos), fundamentalmente consoame se trate de uma estrutura de
poder pessoal ou de poder de grupo (estratocracia - militar; oligarquia · grupo
reduzido com critérios próprios de selecção ; plutocracia - grupo seleccionado pelo
dinheiro; regime de partido único ou dominante); consoante ela vise interpretar
necessidades sociais gerais (despotismo esclarecido, ditadura progressiva) ou necessi-
dades egoistas da pessoa ou grupo dominante; consoante seja mais ou menos limi-
tada por factores democráticos (pura ou impura).
(2) Cf., por todos, CLUB JEAN MOCLil'i. Pour une démocratie économique,
1964, para uma visão socialista que privilegia as transformações sociais tendentes a
maior igualdade, justiça e participação; os autores neoliberais (VOf\' HA YEK.), para
uma identificação com a liberdade, a propriedade e o mercado; e sobre a identifica-
ção com economia de participação («democracia industriab, como caso limite, na
empresa), BRUNO FREY, Democratic economy policy, cap. 3; merece leitura a refle-
xão radicalmente libertária de R. NozlCK., Anarchy. state and utopia, 1976.
8X hnanras púhfica.1 e direirojina11ceim

tido de que se procure que haja procedimentos e instituições que

estabeleçam um acordo entre os grupos e as pessoas numa certa
colectividadc ( 1).

11. Oe q ualquer d as formas, um consenso social tem três carac-

terísticas essenciais (2):
incide so bre aspectos fundamentai.1· ou básicos da vida em
sociedade, indo para além das questões de curto prazo e do dia a dia;
deriva de situações de incerteza relativamente ao futuro (3):
para que ele exista é necessário que as pessoas não saibam em que
situação se encontrarão no futuro -- pois, se o souberem, tenderão a
sobrevalorizar a sua posição e a dificultar o acordo ou impossi-
bilitá-lo;
é voluntário, espontâneo, livre e tendencialmente unânime no
que toca às pessoas como aos grupos e estratos sociais envolvidos
(o que não quer dizer que não existam discordâncias pouco significa-
tivas ou irrelevantes) (4 ).
Quanto mais consensual é uma sociedade (e mais largo o seu
conse nso bás ico) maior eficiência e bem-estar pode alcançar no
seu funcionamento, segundo regras clarificadas. Tendencialmente,
é este o aspecto mais essencial da democracia ; pôr em causa pon-
tos essenciais do consenso significa impossibilitar o funciona-
mento do sistema, e traduz, portanto, uma atitude «subversiva»
(revolucionária, neste sentido), seja qual for o conteúdo da opção em
nome da 4ual se contraria o co nsenso -- ou até a inexistência de
opção real.

( 1) Todavia. não é [Link] a democracia como expressão de cenas formas

de confronto o u imposiçãu : resta saber se. sendo estas totais e incapazes de gerarem
consensos. a democracia poderá subsistir ...
( ~) 8Rt1-;o 1-RH. op. át.. p. 14.
(') Por exemplo: só é possível que haja aceitação generalizada do princípio
segund o o qual através de impostos se deve financiar o pagamento de pensões o u
prestações aos defi cientes e desempregados, se as pessoas não souberem se serão
contribuintes o u desempregados; se alguns o souberem. os que sabem que serão
contribuintes e não serão desempregados bloquearão ou contrariarão o consenso.
(') O caso de terrorismo na navegação aérea é um bom exemplo: se todas a~
nações harmonizarem os seus componamentos (extraditar sempre, por exemplo), a
luta co ntra ele será mais eficaz; mas se algum país importante o recusar. a eficiência
ou a produtividade do acordo acabou ...
 Ofenómenofinanceiro - jàcws e normas 89

lll. O consenso pode -ser implícito ou explicitar-se, nomeada-

mente através de um processo que para alguns tende a identificar-se
com um ((Contrato constitucional» (1); parece-nos preferível entender
que tal consenso pode abranger acordos não explícitos nem escritos,
num conceito de constituição tradicional ou consuetudinária. Por
outro lado, a hipótese do contrato - que vem de J. J . RousSFAU,
Du contrai social (1762) -- racionaliza uma série de factores que não
são necessariamente de ordem racional; explicita na hipótese contra-
tual comportamentos que ou são inatos ou têm fundamentos não
exclusivamente voluntários; e, mesmo se estendida a grupos e não só
a indivíduos (o que não é já a lógica essencialmente individualista dos
seus seguidores), parte de hipóteses individualistas e hedonistas sobre
o comportamento social que estamos longe de ter por aceitáveis. Esta
é todavia uma hipótese individualista, racional e sensualista do com-
portamento: como tal pode ser provisória e limitadamente acolhida.

IV. A análise económica do sistema democrático note-se que

formula o conceito de constituição diferentemente da sua concepção
jurídica. Assim, para BUCHANAN e [Link] uma constituição é um
modo de intervenção dos agentes na vida económica (2), distin-
guindo-se como tal três tipos de constituições: a acção individual;
a constituição cooperativa, que se traduz no entendimento para
determinado número de agentes individuais actuarem como grupos
de interesse, ou seja, como uma associação de agentes constituída
com o fim de favorecer os seus interesses comuns; e a acção co/ec-
tiva, expressa pelo processo colectivo de voto e pelas instituições e
regras de direito positivo que dele decorrem (neste sentido encontra-
mos a base da formalização jurídica da constituição). De cada uma
decorre uma distinta lógica de sistema económico.
Enquanto para B ucHANA!\ e T ULLOCK a constituição é uma
instituição, que sanciona a vontade do indivíduo, de um grupo ou da

(') Essa identificação com um contrato constitucional entre indivíduos (ape-

nas) é do autor a quem mais devemos a teorização da política económica no âmbito
do consenso social: JAMES B UCHANAN , Freedom in constitutional contract: perspec-
tives C?f" a política/ economista, 1977 ; e The limits of liberty. Between anarchy and
[Link]. 1975; e ainda D. MUELLER, <iConstitutional dcmocracy and social
welfare», Quaterly Journal of Economics, 1973, pp. 60-80; para uma critica GOR-
DON, «The new contractarians», Journal ofpolítica/ econom.v, 1976, pp. 573 e ss.
(2) Bl:CHANAN e TU l.l .OCK, The logic of wllective action. Public goods and
the 1heory of groups, 1965; K. ARROW , Constitutional design and construction : an
ernnomic approach, « Economica>~. Maio de 1979.
90 Finanças públicas e direito financeiro

colectividade, para ARROW é a regra fundamental cie agregação, isto

é, da passagem de n vontades individuais a uma vontade colectiva,
que permite determinar as preferências sobre situações sociais a partir
de preferências individuais. Será, de qualquer forma, com base na
constituição - · e na lógica económica que dela deriva ou que ela
incorpora (consoante as concepções) - que é possível tomar as deci-
sões políticas correntes, então por simples maioria.
O consenso democrático exprime-se normalmente por uma série
típica de instituições e regras ( 1) que tentaremos caracterizar no
domínio financeiro (constituição financeira).

V. Os consensos sociais podem aSsim ser espontâneos, quando

as vantagens das respectivas regras e instituições são óbvias, ou
podem resultar de acções inovadoras, tendentes a provocá-los. Os
níveis de acordo numa sociedade podem ainda ser bem diversos:
a) uma situação sem nenhuns consensos; b) uma situação em que
existem acordos feitos com base no que RA WLS (2) chamou o «véu
da ignorância» - a incerteza absoluta sobre a própria posição no
futuro, que é condição de adesão a certos acordos; e) ou o processo
social de decisão corrente, em que existem regras básicas de convi-
vência social e as pessoas conhecem a sua posição na sociedade:
então as decisões correntes serão tomadas num estado de certeza,
quanto às regras e quanto à posição essencial das pessoas (3). Dessa
(1) Muitas prendem-se com a conslituição económico-social ·-· além do que se
dispõe sobre a forma das decisões políticas; com ra7.ão apontou BllCHA:-.IAN que o
equilíbrio orçamental era um regra não escrila do orçamento norte-americano; e os
critérios de reparação dos impostos e as actividades que cenas constituições impõem ao
Estado desenvolver directamente, produzem o mesmo efeito. A par da constituição, a
legislação definidora dos quadros de actua.ção condiciona decisivamente as decisões
financeiras, que não são instantâneas, ocasionais ou conjunturais, antes se inspiram
num processo histórico: a actividade financeira depende essencialmente da ordenação
económica. t:, como esta, da estrutura económico-social, que por ela está também
estavelmente condicionada - o que já é bem diverso problema.
n J OHN R AWL S. A theory of justice, 197 1 (obra fundamental na moderna
teoria económica da actividade financeira; ela animou também o debate actual da
teoria da justiça, que não é este o local próprio para desenvolver). Para uma síntese
do estado actual do debate aberto por RA WLS, cf. C. KlJKATHAS e P. Pnn, Rawls
- a theory ofjustice and its crilics, 1990.
C) Por exemplo : é admissível que cada um dos membros da sociedade dese-
jasse uma ditadura se fosse ele o ditador; mas todos estão incertos sobre quem o
será. Caso ele seja determinado, o ditador preferirá sê-lo, e os restantes não ; e haverá
decisão se ele tívet força para a impor. No segundo caso, haverá . um consenso de
recusa do ditador baseada no «véu de ignorâ ncia » (os olhos estão velados, porque
ninguém sabe quem será ditador ... ).
 O fenómeno financeiro - factos e normas 91

decisão corrente falaremos adiante; ela afasta-se da decisão sobre as

regras e instituições fundamentais da sociedade.
Os acordos de consenso social apenas serão possíveis quando
(nos dois primeiros níveis referidos) houver incerteza sobre a sua posi-
ção futura na sociedade ou no processo político~onómico; caso con-
trário, vigorará a lei da força e prevalecerá a vontade do mais forte.

VI. Algumas circunstâncias favorecem, portanto, a formulação de

consensos : uma assembleia constituinte (BucHANAN), em que os consti-
tuintes pensam que ganharão no futuro com as regras que formulam ; a
capacidade de prever a situação dos descendentes, que pode justificar
sacrifícios actuais para benefício deles; a igual possibilidade de cada um
se encontrar na situação do outro; a existência de um período de tempo
antes da entrada em vigor da regra (tornando provável que os ganhado-
res agora sejam beneficiados daqui por dois anos, por exemplo).
Teoricamente formularam-se duas regras de decisão nestas cir-
cunstâncias:

1) - O princípio (formulado como regra básica por J. RA WL')) do

maximin, segundo o qual, em condições de incerteza, o consenso mais
provável parte deste conceito; por prudência, as pessoas tendem a
concentrar-se na hipótese pior; e tenderá a ser escolhida a solução que
seja a melhor de entre as alternativas piores.
Suponham-se quatro situações possíveis (A, B, C, D) e três alterna-
tivas de decisão (l, II, lll) cujas utilidades constam do seguinte quadro:

Alternativa A B e D Mínimo
l 80 20 40 90 20
li 110 50 70 30 30
III 50 100 90 80 50

O critério de escolha de uma pessoa prudente será, para RA WLS ,

mão o de procurar a solução em que ganha mais (a alternativa II, com
utilidade 110. na situação A), mas aquela em que pode perder menos
(l, com um mínimo de 20), por uma razão de prudência ( 1).

(1) RA wr.s deriva daqui um princípio de repartição do rendimento que consi-

dera que o maximin leva a escolher, de todas as situações sociais possíveis, aquela
em que o grupo social mais po bre fica melhor (pri ncípio da diferença) : ou, mais
«tecnocraticamente», considera-se que a maximi1.ação da função de bem-estar se
consegue pela maximízação do bem-estar dos mais desfavorecidos.
92 Finanças púhlicas e direito financeiro

2) - O consenso social exige, para se manter, a regra da una-

nimidade (ou melhor: a unanimidade prática, isto é, ausência de dis-
cordâncias significativas). É aqui - e não como critério corrente de
decisão financeira - que a ideia de unanimidade formulada por
WICKSELL tem sentido. Para demonstrar que um consenso exige,
para ser mantido, que todos os sujeitos sociais relevantes estejam de
acordo em mantê-lo, pode recorrer-se ao caso de teoria dos jogos
designado por dilema do prisioneiro ( 1).
Tomemos dois agentes, A e B, considerados por hipótese em
situações idênticas. O número em cima e à esquerda de cada qua-
drado representa a utilidade de A e o de baixo à direita a utilidade de
B; no quadrado central indica-se a utilidade total (isto é, a soma das
utilidades de cada um deles). A pode aumentar a sua utilidade de 10
para 13 .violando as regras (por exemplo actuando como contraban-
dista); mas apenas se B observar as regras e só nesse caso, caso em
que a utilidade de B, que observa as regras sozinho, desce radical-
mente (na sociedade a posição de quem cumpre é pior se houver
incumprimento generalizado ... ). Mas se B deixar de cumprir as
regras, anula a utilidade de A - e também a sua: ambos ficam então
na pior situação possível. Logo, ambos têm interesse em cumprir as
regras, porque essa é a maior utilidade estável de ambos do ponto de
vista social : o maior incentivo ao cumprimento, num jogo com mui-
tos intervenientes, é a existência de castigos ou sanções para os
incumpridores.

CUMPRE AS REGRAS NÃO CUMPRE

CUMPRE 10 13
AS
REGRAS
~ 10
@]
2
B

o~
NÃO 2
CUMPRE
G 1
13 o

Vll. Qual é, então, o âmbito do consenso mínimo necessário?

Pode dizer-se que ele deve abranger (considerando sobretudo uma

1
( ) Cf. por lodos. Bti.t:\IO FRl'Y, fH.•mocratic ernnc>mic poli<:r , pp. 31 ss.
 O f enó meno finam·eiro - fa ctos e normus 93

economia de mercado) e) as regras fundamentais e instituições da

sociedade:
-- direitos individuais (em especial liberdade económica e pro-
priedade privada);
- - os limites das áreas individual e colectiva da sociedade;
a estruturação do Estado, que pode recorrer à força para
prosseguir os bens colectivos constitucionalmente acordados
(mas é limitado pelos direitos ind ividuais, a divisão de pode-
res e a descentralização);
-- enfim, a participação da população (democracia económica e
financeira) em variados níveis: a decisão directa (democracia
directa); o referendo e a iniciativa legislativa popular (demo-
cracia semidirecta); a codecisão em certas decisões económi-
cas (cogestão, autogestão, planeamento participado, etc.) (2).

VIII. Estas concepções, como já se apontou, são individualistas,

voluntaristias e relativamente racionalistas. Na prática, o grau de
determinação dos indivíduos e dos grupos é bem menor podendo,
no limite, entender-se que ele é determinado necessaria mente pela
evolução da infra-estrutura económica (como entendem os marxis-
tas). De qualqüer modo, os fundame ntos voluntários das instituições
e regras de decisão, em relação à liberdade d as pessoas, ficam relati-
vamente (mas não absolutamente) esclarecidos pelo recurso a este
tipo de análise · · deduti va quanto ao método, neoliberal q uanto à
inspiração.

e) Decisões financeiras concretas

Designamos po r decisões financeiras as opções relativas à satis-

fação pública de necessidades e ao nível do sector público em con-
fro nto com o privado, bem como às respectivas afectações de rec ur-
sos e fontes ou processos de financiamento (-1).

( ') CL VON H AYEK , LRgislarion um / liberty , 11 ne11· stutemem 'if the liher11/
principies o/justice and pulitical economy, 1983- 1979, 3 vols.
( ~) 8- F REY, up. cir. , cap. 3, para mais desenvolvimentos destes pomos.
' ' ) Ahrangendo tanto as deásiies xlohuis. como cada decisão parcelar rnn·
ereta.
94 Finanças públicas e direito financeiro

O seu conteúdo concreto ser definido em duas ópticas

fundamentais:
(i) Quais os critérios da decisão financeira?

(ii) Qual a forma da decisão financeira (processos de decisão,

execução e controlo)?

À primeira pergunta já respondemos; quanto à segunda, brevís-

simas palavras apenas.
As decisões financeiras são tendencialmente bilaterais - abran-
gem a provisão de bens como o seu financiamento.
Os bens mercantis ou privados são produzidos para mercado e
nele avaliados; os bens colectivos ou públicos são produzidos à mar-
gem do mercado e avaliados fora dele, por critérios de valor aplica-
dos pelo próprio poder político.
Com razão se tem acentuado o papel dos mecanismos institu-
cionais na escolha dos bens públicos : eles não resultariam, ao menos
nos Estados com constituições democráticas, da pura imposição do
Estado ou dos governantes; resultariam antes de um processo de
formação da vontade colectiva, por formas institucionais adequadas
e segundo a constituição e a organização de cada país (escola da
((public choice» ou escolha pública). Mesmo nos Estados autocráti-
cos os meios de pressão social (opinião pública, pressões políticas,
dinâmica revolta-repressão) existem e influenciam as decisões.
Outros acentuam de preferência o uso de mecanismos coactivos
na selecção dos bens produzidos pela autoridade pública, embora
admitam formas diversas de os financiar (relacionadas com o tipo de
utilidade individual que, além da colectiva, também pode prestar).
Nuns casos, funcionaria um princípio de troca ou de justiça comuta-
tiva : cada um financiaria os bens colectivos (ou o seu custo), partici-
pando nos encargos públicos consoante as utilidades recebidas (paga
taxas se beneficia de um serviço; paga impostos em proporção
da utilidade geral que recebe do funcionamento da máquina esta-
dual, etc.). Para outros, prevaleceria a justiça distributiva: em vez de
haver uma troca não mercantil, repartir-se-iam encargos em propor-
ção dos recursos distribuídos e das utilidades percebidas, utilizando a
justiça fiscal, não como mera troca, mas como uma maneira de dis-
tribuir benefícios e custos entre cidadãos (pagam mais os mais ricos e
menos os mais pobres), entre gerações, entre regiões, etc. Encaram
outros, enfim, o financiamento do& bens colectivos como uma forma
de política e justiça social e um instrumento para criar condições de
 O fenómeno financeiro - factos e normas 95

igualdade e transformar a sociedade pela política financeira: então,

distribuem-se os encargos, tendo em conta a repartição que se julga
ser mais justa entre os diversos grupos existentes na sociedade e os
fins gerais da política.
Os problemas da decisão financeira têm a ver, ainda, com o
papel das estruturas de decisão. Que sistemas de votação? Que
órgãos - e sob que controlo - as tomarão? A que critérios obede-
cem as decisões dos órgãos e a interpretação da escolha social que
pretendem interpretar (unanimidade, maioria, maioria qualificada)?
Como concorrem entre si, não apenas os órgãos do Estado, mas as
diversas estruturas de decisão e poder político - -designadamente os
partidos? Como se repartem os poderes de decisão entre classes e
entre grupos funcionais (governantes, burocracia, tecnocracia), sujei-
tos a quais formas de poder?(').

l.20 -- O ESTADO E OUTRAS ENTIDADES SOCIAIS

l É legítimo perguntar se ao Estado se limita a activid ade

financeira. Sem prejuízo do estudo da realidade portuguesa, deve
responder-se que não. Vejamos.

li. Existem no âmbito das comunidades religiosas fenómenos

que podem assemelhar-se, pelo menos formalmente, aos fenómenos
financeiros. Numa dupla perspectiva : satisfação de necessidades
colectivas e financiamento de instituições sociais de interesse geral.
Todavia, pelo menos no caso dos Estados como Portugal, em que
vigoram os princípios da separação entre Igreja e Estado e da liber-
dade religiosa, não parece existir um elemento necessário à caracteri-
zação desta actividade como financeira: a coacção pública.
Existem, é certo, fórmulas, em relação à Igreja Católica, de
comparticipação dos fiéis, através de doações espontâneas ou do
pagamento de determinadas taxas em troca de serviços, reguladas
exclusivamente pelo Direito Canónico: ora, este move-se num domí-
nio de eticidade pura e de cooperação, sempre sem recurso à
coacção.
1
( ) Cf. Sm s A
1
FRANCO, Introdução á política financeira, cit., cap. li :
ADRIA"O M ORE IRA, Ciência Política. 1979 ; ATKINSO'I e S TI GLITZ, Lectures :
BROW'I/ e J AC KSON, op. cit .• M . LAVFR. The polilics ofprivate desires; WH Y'I ES e
[Link] , The economic theor_v of the State; SüllSA FR A'ICO. ,'i-fFP, 1. pp. 55-77 ; e
infra, cap. IX (2.0 vol.).
% Finanças públicas e direito financeiro

Ill . Problema de particular actualidade é o de saber se o fenó-

meno financeiro se restringe ao âmbito estadual ou se existem para
além do Estado actividades financeiras próprias da comunidade
internacional, nomeadamente nas organizações internacionais.
A indagação sobre a existência de fenómenos financeiros extra-
-estaduais não se confunde com o reconhecimento forçoso de que
existem regras internacionais que se repercutem sobre a actividade
financeira interna do Estado, como sejam os tratados e convenções
internacionais relativos à tributação. Trata-se aqui de saber se na
vida das organizações internacionais existem fenómenos realmente
financeiros.
Em princípio, pela sua própria existência e funcionamento, as
Organizações Internacionais implicam que hajam formas de finan-
ciamento e processos de gestão que podem aproximar-se daqueles
que são prática corrente nos Estados. Enquanto esse financiamento
for assegurado através das contribuições associativas dos Estados,
como sucede na Organização das Nações Unidas e na generalidade
destas instituições, não existem traços típicos do fenómeno financeiro
no financiamento, mas apenas na afectação a que sejam criados - e
são-no - bens públicos.
O moderno desenvolvimento de organizações supranacionais
veio, no entanto, introduzir novos elementos, na medida em que em
alguns casos se atribui a essas organizações um poder que se exerce
dentro das fronteiras dos Estados membros e lhes permite entrar em
relação com os cidadãos de cada país membro. É o que veremos a
respeito das Comunidades Europeias.

IV. Enfim, seria impensável que o Estado chamasse a si a tota-

lidade da satisfação das necessidades públicas; e mais ou menos em
todos os países existem algumas zonas que estão afectas a outros
entes públicos, seja àqueles que têtn uma mera personalidade jurídica
distinta da do Estado, seja aos que têm uma base territorial diferente.
Basta dizer que, nos Estados modernos, encontramos, para além do
Estado, múltiplas outras entidades que exercem uma verdadeira acti-
vidadc financeira pública (1).

( 1) Vimo-lo acima no n.'' 1.1 X. V e desenvolvê-lo-emos um pouco no cap. 111.

 Ofenóml'no/inanceiro - .facto.; e normas 97

§ 5.° - FACTOS E NORMAS NA ACTJVJDADE

FINANCEIRA

t.21 AS FINANÇAS PÚBLICAS E O DIREITO FINANCEIRO

1. A actividade financeira envolve complexas arbitragens

de interesses e uma estruturação institucional. articulada em razão de
fins públicos e do exercício do poder político ou da autoridade
pública; por força tem então de ser regida por normas jurídicas e
determina a existência de instituições, situações e relações jurídicas.
Daí que, tomando-a imediatamente como objecto de uma regulação
jurídica, ela dê origem ao aparecimento de um complexo jurídico
(ordem normativa e ordenamento concreto) e de uma disciplina da
ciência jurídica, designados todos por Direito Financeiro.
As normas jurídicas que regulam a actívidade financeira em
função de valores, fazem-no fundamentalmente em dois planos:
l) - - o da organização e funcionamento interno da actividade finan-
ceira do Estado e demais entidades públicas; 2) - o das relações
financeiras entre o Estado e outras entidades, nomeadamente os
particulares.
No primeiro plano, que também engloba diversas normas de
Direito Constitucional e Direito Administrativo, estão incluídas
matérias que se reportam, nomeadamente, à competência para a
aprovação do Orçamento e a autorização política que lhe é inerente,
além de todos os domínios relacionados com a fiscalização financeira
(quer esta seja efectuada por entidades administrativas, judiciais ou
políticas) e com a execução do orçamento (que incluí o regime das
despesas). bem como o direito patrimonial e da tesouraria. Apenas
para exemplificar ...
No segundo plano, trata-se sobretudo de matérias respeitantes
ao direito das receitas, ou seja, à regulamentação dos processos pelos
quais o Estado ou outros entes públicos obtêm os meios necessários
ao financiamento das necessidades públicas. Neste aspecto o Direito
Financeiro é particularmente marcado pelas suas origens históricas e
dominadas por uma preocupação de dar garantias aos particulares
contra os possíveis abusos do Estado (no domínio dos impostos e
outros tributos, no crédito público, etc.).
O Direito Finanuiro é assim o ramo do Direito que regula,
mediante um regime próprio, nascido no século XVIII, a actividade
f manceira. Para o definir relevam esta matéria e aquela forma específica.
98 Finan ~ ·as públicas e direito flnanci>iro

li. O conteúdo destas normas parece-nos que abrange as

seguintes áreas normativas principais:
a) O Direito Constitucional Financeiro, que integra as normas
relativas aos princípios fundamentais de organização e exer-
cício do poder político em matéria financeira e aos princípios
gerais orientadores da estrutura e da actividade financeira do
Estado;
b) O Direito da Administração Financeira, que rege a organiza-
ção interna da Administração financeira (e que nada repugna
considerar, como as demais normas relativas à organização e
funcionamento de qualquer parte do aparelho administra-
tivo, normas de Direito Administrativo);
e) O Direito Patrimonial, que integra as normas financeiras
relativas ao património do Estado;
d) O Direito Orçamental, que integra o regime geral do orça-
mento e da sua execução - incluindo, portanto, o «direito
das despesas» ou normas relativas à realização de despesas -
, correspondente às áreas da contabilidade pública e controlo
financeiro e integrando as normas relativas à tesouraria do
Estado ;
e) O Direito das Receitas, em que podemos ainda distinguir
duas áreas bem significativas: o Direito Tributário (ou, mais
restritamente, o Direito Fiscal, relativo apenas ao regime
jurídico dos impostos), que rege todas as receitas tributárias e
se subordina ao princípio geral de garantir a propriedade
privada contra as exacções arbitrárias ou excessivas ; e o
Direito do Crédito Público, que regula o conjunto das ope-
rações de crédito com regime especial de direito público pra-
ticadas pelas entidades públicas.
,/) O Direito Processual Financeiro, que regula a organização e
funcionamento processua l da Administração e dos Tribunais
financeiros (fiscais ou de contas).

111. É evidente que, como esferas institucionais autónomas,

podemos distinguir um Direito Financeiro Internacional e um
Direito Financeiro Interno ; e podemos distinguir direitos financeiros
próprios das principais zonas institucionais internas (local, regional,
 O fenómeno financeiro - factos e normas 99

da segurança social, etc.), obviamente como delimitações institucio-

nais do Direito Financeiro Geral.

IV. A matéria é, desde logo , suficientemente ampla - como

objecto estritamente jurídico - para justificar o seu estudo autó-
nomo e o ensino separado (autonomias disciplinar e didáctica). E é
suficientemente importante para delimitar o âmbito formal da reali-
dade financeira, de tal modo que, no plano institucional (jurídico,
económico, administrativo, etc.), se justifique o seu estudo interdisci-
plinar em articulação com o das Finanças Públicas. Mas qual a sua
autonomia real (objectiva) e científica (subjectiva)?

1.22 At.:TONOMIA E NATUREZA DO DIREITO FINANCEIRO

1. A questão da autonomia substancial do Diréito Financeiro

tem sido bastante discutida e, apesar de lhe não atribuirmos impor-
tância capital, e!a justifica uma breve reflexão. Partimos do princípio
de que o problema da autonomia dos ramos de Direito, colocado em
termos objectivos (autonomia como conjunto de normas, relações e
instituições distintas das demais e dotadas de um espírito e de regi-
mes comuns e próprios) e em termos subjectivos (autonomia da dis-
ciplina jurídica que as tem como objecto), tem muitas consequências
práticas. Não apenas na definição dos problemas e princípios pró-
prios de cada ramo de Direito. Também, por exemplo, na aborda-
gem das respectivas fontes, na definição dos critérios de interpretação
e aplicação das respectivas normas, na definição do Direito subsi-
diário quando se trate de integrar lacunas da lei, na formulação
do mecanismo da garantia juridica e da aplicação pelos tribunais ...
Partimos, por outro lado, do princípio de que, se homogénea é a
realidade social, una e íntegra é a ordem jurídica: por isso os ramos
de Direito não são estanques, e a mesma norma, situação ou instituto
podem ter uns aspectos regidos por certo ramo de Direito e outros
ordenados por um outro. É particularmente nítido o caso das nor-
mas constantes da Constituição, que definem bases fundamentais - e
por vezes mais do que isso - dos diversos ramos de Direito. Nada
obsta a que o Direito Constitucional as tome como suas, num plano
de generalidade; mas elas hão-de ser também apropriadas pelas dis-
ciplinas respectivas: a proibição do confisco ou a punição dos crimes
é matéria de Direito Penal, como a existência obrigatória do recurso
contencioso se situa no campo do Direito Administrativo ...
100 Finanças públicas e direito .financeiro

li. Em nosso entender, um ramo de Direito caracteriza-se por:

a) exercer uma forma específica de regulação social, orientada
por uma função própria;
b) estruturar o exercício dessa função através de regimes jurídi-
cos autónomos e coerentes, que formem um subsistema axio-
lógico e normativo, com sua projecção em relações e situa-
ções jurídicas diferenciadas das demais:
e) conformar assim uma área da realidade jurídica em termos
diferenciados, isto é, específicos e próprios (instituições pró-
prias de cada ramo de Direito);
d) determinar a existência de uma disciplina jurídica, em sentido
subjectivo, suficientemente autonomizada, designadamente
no plano da realidade social e no da metodologia científica.

A esta luz o Direito Financeiro tem as características que delimi-

tam um ramo de Direito autónomo, ao menos nos sistemas jurídicos
de tipo ocidental (e, fundamentalmente, no sistema romano-ger-
mânico). Exerce uma/unção essencial da regulação social: a arbitra-
gem concreta entre os bens económicos atribuídos ao Estado e os dos
particulares, não só numa perspectiva estática (direito de proprie-
dade, direitos reais administrativos, etc.), mas também numa óptica
dinâmica de rendimento. Como pode o Estado obter recursos à custa
do sector privado da economia e que garantias são dadas a este,
nomeadamente na óptica de defesa da propriedade, da iniciativa pri-
vada e da liberdade económica? Que instituições vão ordenar a ade-
quada e limitada gestão desses recursos e a sua aplicação, de forma
a garantir o controlo social sobre os bens apropriados pelo Estado?
O Direito Financeiro seria constituído exclusivamente por normas de
organização e internas se elas se limitassem ao património, à admi-
nistração financeira, à tesouraria, por exemplo; mas não é assim
desde o momento em que o preocupa essencialmente a arbitragem
nas receitas - tributárias e creditícias - entre o interesse público e os
direítos patrimoniais privados, e porque o controlo político-
-partícipativo da colectividade se exerce sobre a afectação dos recur-
sos e sua gestão (orçamento. contabilidade pública). Regular a acti-
vidade financeira significa fazer a arbitragem concreta entre pro-
priedade-actividade do Estado e propriedade-actividade pri-
vadas, em cada período de tempo : no plano das relações entre
Estado e particulares, como no plano do controlo político-participa-
 O fenómeno financeiro - factos e normas 101

tiva da .actividade dos órgãos do Estado pelos representantes do

povo, ou até por este directamente (acção popular, referendos finan-
ceiros). Nesta perspectiva, a expropriação e a requisição exercem
com lógica funções de Direito Financeiro e manifestam até - veja-se
a intervenção prévia dos tribunais - alguns dos seus caracteres estru-
turais; todavia, nada obsta a que continuem a considerar-se de
Direito Administrativo, na medida em que o Direito Financeiro ten-
deu a restringir-se às relações pecuniárias entre o Estado e os particu-
lares, e o carácter não pecuniário da relação económica é naquele
caso fundamento para o seu tratamento fora do plano do Direito
Financeiro (aliás, figuras disputadas e de fronteira existem
sempre ... ).

III. Da sua função própria decorrem conteúdos normativos

próprios e regimes específicos de Direito Financeiro, como conjunto
de regras e princípios do Estado moderno, constitucional, liberal e
democrático ('). Estes foram, aliás, em boa parte formulados a partir
do séc. xvm, antes da existência do tipo de Estado que inspirou o
aparecimento do Direito Administrativo nos Estados de modelo
francês (napoleónico) ou germânico : o Direito Financeiro é um pro-
duto do Estado demo-Iíberal e, sobretudo, do seu modelo parlamen-
tar anglo-saxónico. Alguns dos seus regimes próprios são importan-
tes: a vigência anual das opções orçamentais de receitas e de
despesas; os caracteres próprios da legalidade orçamental; a aprova-
ção das opções financeiras concretas da Administração pelos Parla-
mentos e não pela Administração (como é próprio do Direito Admi-
nistrativo) ; a inexistência do privilégio de execução prévia e o recurso
aos tribunais comuns, ou a tribunais fiscais ou financeiros, mas
nunca a tribunais administrativos para a resolução de litígios finan-
ceiros efectivos ou potenciais; [Link]ão parlamentar ou directa sobre
as receitas e as despesas, na fase de autorização como na tomada de
contas ; o exercício das formas de responsabilidade financeira dos
agentes responsáveis pelos dinheiros públicos - tudo isto são princí-
pios que projectam o Direito Financeiro para além das simples nor-
mas internas e de organização, por um lado, e que o relacionam com
mais garantias para os particulares, maior vinculação governamental
( 1) Sobre a evolução histórica d o Direito Financeiro: AR\ill\ l>O Mol\TFI RO.
Introdução ao Estado do Direito Fiscal, na <(Rev. Fac. Direito de Lisboa ». vol. VI.
1949, pp. 36 ss.; S OARES MARTINEZ, Da personalidade tributária, Lisboa. 1953.
pp. 51 ss . .e Elementos para um Curso de Direiro Fi.l'caf. em «Ciência e Técnica
Fiscal», n." 138 (Junho de 1970), pp. 14-25.
102 Finanças púhlicas e direito financeiro

e administrativa, critérios próprios de autorização, legalidade, controlo

e intervenção judicial, diferentes dos do Direito Administrativo. Os
poderes financeiros são, pois, diversos dos administrativos. Mas tam-
bém se afastam da simples aplicação do Direito Civil ou Comercial:
desde o regime próprio do empréstimo público, dominado pelo poder
de autoridade do Estado, até regras especiais de prescrição das dívidas
do Estado ... Tudo isto demonstra também que se trata de um ramo
de Direito Público, em que o interesse público releva, embora cons-
tantemente ponderado em confronto com o privado, e que por ele se
exercem poderes de autoridade. Ocioso se torna exemplificar que o
Direito Financeiro informa instituições próprias (o imposto, o orça-
mento, etc.) e tem vida jurídica autónoma (profissões financeiras, v.g.).

IV. Poderá, e deverá, reconhecer-se particular homogeneidade e

importância prática do Direito Fiscal ·- sub-ramo cuja autonomia é
evidente e crescente. Mas isso não impede a identificação de fundo
do Direito Fiscal com os princípios acima definidos e a existência de
uma unidade subjacente a todo o Direito Financeiro. Quanto ao
grau de hetereogeneidade dai resultante, querer-se-á conceber maior
heterogeneidade que a do Direito Civil? Por outro lado, o argumento
que tende a identificar as clássicas funções do Estado com cada um
dos ramos do Direito Público interno (Político ou Constitucional;
Judiciário e Processual ; Administrativo), omite importantes ramos
do Direito Público (como o Direito Penal) e atribui ao Direito
Administrativo um carácter residual e heterogéneo que não nos
parece córrecto. Nada obsta a que certos princípios gerais do Direito
Administrativo se apliquem também - por integração ou aplicação
directa - a relações e instituições de Direito Financeiro, quer pela
íntima articulação entre actividade financeira e actividade administra-
tiva em geral, quer por se tratar de princípios gerais do Direito
Público. Mas como integrar no Direito Administrativo, por exemplo,
o Orçamento, cuja essência é precisamente vincular a Administração
à execução de opções concretas e (/alo sensu) administrativas, que
são tomadas pelo Parlamento, controladas por este e objecto de res-
ponsabilização perante este? Nada obsta, porém, a que se considere
que o Direito da Administração Fazendária se integra no âmbito do
Direito Administrativo. Sem fronteiras enganadoramente· rígidas, a
distinção entre Direito Financeiro e Direito Administrativo não pode
deixar de passar pelo reconhecimento de que a actividade financeira
é uma actividade política e administrativa, mas que são completa-
mente diferentes as perspectivas de um ramo de Direito como o
 O fená[Link] finan<'eiro - f aetos e normas I03

Administrativo, marcado geneticâmente pelo poder e autoridade

administrativos, e de um ramo como o Financeiro, nascido ·da
preocupação de delimitar os poderes da Administração em relação
aos particulares e do primado do Parlamento. A sua origem histórica
é também bem distinta: o Direito Financeiro nasce na Inglaterra nos
séculos XVII e XVIII, o Direito Administrativo é um produto do libera-
lismo continental do século XIX.
Para separar o Direito Financeiro do Direito Privado bastará
recordar que só existe fenómeno financeiro quando estamos perante
a satisfação pública de necessidades a cargo de. um ente que pode
recorrer aos seus poderes de autoridade e à coacção para definir
quais as necessidades a satisfazer e o modo como o vai fazer. Desta
particular coercibilidade de que é dotado o fenómeno financeiro
resultam inúmeras especificidades de regime, que permitem a sua
qualificação como Direito Público. Note-se, no entanto, que ainda
assim o Direito Financeiro vai buscar ao. Direito Privado um apoio
importante recorrendo, por exemplo, ao Direito das ObrigaÇões
para estruturar as relações decorrentes do imposto ou do empréstimo
público, ou ao Direito Processual Comum para as normas que regu-
lam o contencioso fiscal ...
Quanto ao Direito Constitucional, não cabem dúvidas de que
uma importante parte do Direito Financeiro se situa em nível infra-
-constitucional, apesar de ser evidente que muitas das suas normas
fundamentais (como a existência de votação dos impostos ou .de
aprovação parlamentar dos Orçamentos) hão--Oe constar da própria
Constituição, por envolverem poderes e processos jurídico-políticos
ou direitos fundamentais.

V. A solução preferível parece ser assim a de considerar este

ramo do Direito como dotado de autonomia, embora admitindo que
muitas das suas normas estão intimamente relacionadas com (ou per-
tencem mesmo a) outros ramos de Direito, o que nem sequer é uma
situação específica do Direito Financeiro. A autonomia deste ramo
do Direito Público é hoje, de resto, admitida pela doutrina estran-
geira dominante, e também o é em Portugal (embora não exista,
particularmente entre nós, um tratamento didáctico e científico glo-
bal correspondente à importância actual do Direito Financeiro, com
excepção do Direito Fiscal}.
Acentue-se, enfim, a importância histórica do Direito Finan-
ceiro, em cujo tratamento se distinguiram notáveis especialistas de
Direito Público, e as suas especialidades metodológicas em relação
 104 Finanças públicas e direito financeiro

ao Direito Administrativo. Anote-se apenas a maior relevância dos

conceitos contabilísticos e económicos (sem confundir disciplinas,
métodos e campos de saber diversos, como por vezes fizeram os
autores que defenderam, desde GRIZIOTI, uma excessiva interligação
entre o Direito Financeiro e a Ciência das Finanças(') (2).

l.23 ···· FONTES DO DIREITO FJNANCEIRO

a) Fontes do Direito Financeiro Português

1. De entre as tradicionais fontes de Direito, a lei, em sentido

muito amplo, é a fonte fundamental do Direito Financeiro, como o é
nos aspectos fundamentais do Direito Estatal moderno. Vejamos
melhor as suas formas.

II. Estando o Direito Financeiro estruturalmente ligado à

forma orgânica do Estado e sua relação com os cidadãos, não se
estranhará a importância que assume como sua fonte a Constituição
formal, tanto no domínio das normas de organização, como no das
normas preceptivas, como no das normas programáticas ou orienta-
d oras. É assim em matéria de orçamento (art. !08.° C RP), de impos-
tos (arts. 106.0 e 107.°), de empréstimos (arts. 164.0 , ai. i) e de delimi-
tação do âmbito das outras fontes de direito financeiro (arts. 106.0 ,
108.° e 168.° n.0 1 CRP). Ela é particularmente específica, além
destas matérias, no respeitante à responsabilização e controlo financei-
1
( ) A escola de Pavia defe ndeu a interpretação funciona/ da relação de
imposto, cuja causa é extrajuddica, e das leis de imposto, cuja interpretação havia de
integrar os próprios princípios da Ciência das Finanças: B. GRIZIOTTJ, Studi di
scienza de//ejinanze e diriuofinanziario, li, 1956. pp. 79-92. seguido por E. V Al\ONI,
D. JJ\RJ\CH e M. Pl:[Link]. Para uma crítica, por último, [Link], Lezioni, cit.,
1. pp. 216 e ss.
() Sobre a questão da autonomia do Direito Financeiro vejam-se, por todos:
A. BR.ó.s TEI XFIRA, Finanças Públicas e Direito Financeiro, 1989, pp. 11-23 (e bibl.
aí referida); ARMINDO MONTEIRO, «Introdução ao Estudo do Direito F iscal», em
Revista da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, VI, 1949, pp. 43 e ss,;
A. B RAS TEIXEIRA, Princípios de Direito FiJca/, 1, 2.ª ed., 1979, pp. 21 e ss.; SOA-
RES MARTINEZ. Da personalidade 1ribwária, 2.ª ed., 1969, pp. 121 ss.; SOARES
MAR TI NEZ. Manual de Direito Fiscal, 1983 (reeds.), parte 1, cap. 11 ; A. XAV I ER,
«Financeiro (Direito)>), em Enciclopédia Verbo; s.v.; G. INGROSSO, Diritto Finanzia-
rio, 1954, pp. 13 e ss.; SÃ J'IZ DE BllJ ANDA, Haâenda y Derecho, 1, 1962, pp. 28-46;
A . GIOR{;l'Tl 1, Le::ioni di ~"Cienza dei/e finanze e di diricto finanziario, 1, 1972,
pp. 2 11 e 11. Tratémos do tema nos artigos «Financeiro (Direito)>) e «Fiscal
1Direito)>>, do Dicionário Jurídico da Administração Pública, IV , 199 1, s.v.
 Ofenúmenv jinanceirv - factos e norma~ 105

ros (arts. 110.0 e 216.º) e às autonomias financeiras autárquicas

(arts. 240.° e 254. 0 ) e regionais (arts. 229.0 e 234. 0 ) ; sem mencionar
fundamentais princípios gerais, como o da igualdade {art. 13. 0 ).

III. Apesar do carácter eminentemente interno do Direito

Fina nceiro tradicional, a internacionalização da vida moderna leva a
dar particular importância (de forma idêntica à da lei formal,
segundo nos parece, entre nós) - aos tratâdos internacionais (art. 8. 0
CRP) e aos acordos internacionais (com eficácia formal inferior). Em
.termos gerais, eles abrangem, entre o utras matérias, o desarmamento
e a cooperação aduaneira, práticas irregulares de concorrência inter-
nacional que podem gerar a existência para o Estado de taxas com-
pensatórias ou punitivas (caso do GA TI, Acordo Geral sobre Pautas
Aduaneiras e Comércio de 1947, e das normas relativas ao «dum-
ping»); os acordos comerciais, nomeadamente os que integram a
cláusula da nação mais favorecida, que fixam a incidência e taxa em
matéria aduaneira; outros acordos de cooperação em matéria de
comércio externo ou aduaneiras. No domínio fiscal, são frequentes
os acordos para eliminação da dupla tributação e combate à fraude e
evasão fiscal. Por outro lado, o crédito externo é muitas vezes regido
por fontes internacionais. Os modernos acordos de integração eco-
nómica têm particular importância no domínio financeiro : eles con-
têm regras tendentes a garantir a neutralidade fiscal do sistema finan-
ceiro, regras orientadoras da integração, adaptação e harmonização
fiscal em certos domínios (casos dos arts. 95.0 a 99.° do Tratado de
Roma que criou a CEE, a título de exemplo) e imposições específicas
daí decorrentes no domínio do sistema fiscal interno, sem esquecer as
normas orçamentais comunitárias (infra, cap. lll). Nos termos dos
Tratados de Roma e Paris, a vigência do art . 8. 0 n.0 3 CRP e do
Tratado de Lisboa-Madrid de 12/ 6/ 1986, abrange tanto o Direito
Comunitário originário como o Direito Comunitário derivado.
Daqui decorrem amplas disposições financeiras -· desde as que
fixam obrigações financeiras do Estado ou outras entidades portu-
guesas à intervenção interna dos órgãos financeiros comunitários e às
normas que condicionam a estrutura fiscal nacional.

IV. A lei e o decreto-lei são, todavia, as principais fontes de

Direito Financeiro. À lei formal reserva a Constituição determinadas
matérias: criação de impostos, incluindo a definição dos seus elemen-
tos essenciais (sistema fiscal), autorização dos empréstimos e outras
o perações de crédito que não sejam de dívida flutuante, estabele-
106 Finanças publi<·as e [Link]

cendo as respectivas condições gerais, aprovação do Orçamento do

Estado, definição das infracções fiscais e financeiras e respectivas san-
ções. Estas reservas de competência são em regra relativas, admitindo
autorizações legislativas e iniciativa indistinta do Governo ou dos
deputados. Nos casos do orçamento e da autorização de empréstimos
e outras operações de crédito, a iniciativa do Governo é exclusiva e a
reserva absoluta (ou então: trata-se de poderes políticos, com idêntica
consequência), não se admitindo portanto delegações no Governo ( 1).
Manda a verdade dizer que a interpretação dominante, sobretudo nos
últimos anos, tem sido no sentido de dar um conteúdo mínimo a estas
competências parlamentares e, em alguns casos, de as desrespeitar.
O decreto-lei, podendo desenvolver a lei nos domínios que, de
forma constitucional, esta lhe defra em matéria de competência, é
fonte normal, plena e concorrente com a lei em todos os restantes
domínios legislativos: seria inútil especificá-los.
O decreto legislativo regional é também acto legislativo (art. 115.0
CRP), podendo reger matéria financeira nos termos do art. 115.°, n.° 3.

V. Pode discutir-se ainda se têm carácter jurisprudencial - - como

nos parece, dada a sua origem e processo de produção - - ou norma-
tivo geral os assentos, que fixam o ·sentido de normas jurídicas ante-
riormente aplicadas de formas contraditórias, apenas cedendo
perante nova lei ou decreto-lei (há-os do Supremo Tribunal de
Justiça ·- CPC, art. 763. 0 ss. - e do Tribunal de Contas (arts. 6.0 a
11." L. 8/ 82, de 16/ 5; sobre a obrigatoriedade: art. 12. 0 ; cf. L. 86/ 89,
de 8/ 9, art. 24. 0 ai. g); art. 6. 0 n.º 9. 0 Dec. 22 257, de 25/ 2/ 1933).

Vl. Com eficácia subordinada à destas fontes (lei, decreto-lei,

jurisprudência generalizada ou qualificada) figuram algumas fontes
subordinadas, mas praticamente importantes.
No âmbito definido pela lei e pelo decreto-lei - bem como pelas
matérias normativas gerais que lhes estão reservadas - é importante
a função dos regulamentos financeiros, quer autónomos, quer
dependentes. Eles podem ter eficácia e formas diferentes (decreto
regulamentar, resolução do Conselho de Ministros, portaria, despa-
cho ministerial, despacho ou instruções dos responsáveis administra-
tivos; e ainda as deliberações de entidades autónomas e órgãos locais
que tenham carácter genérico).
( 1) G oMF.S CANOTILHO e VITAL MOR EIRA, Constituirão da R epública Portu-
guesa anotada, 2.ª ed., 2.0 vol., 1985, pp. 182- 183 ; A. BRÁS TEIXEIRA, Finanças, cil.,
pp. 25-30.
 Ofenámmojinanceiro - jacws e normas !07

Num sentido amplo, a jurisprudência pode ser constituída por

todas as decisões de casos concretos que, além de regularem o caso
em si, contêm orientações gerais implícitas ou de outra forma rele-
vantes, de modo individual ou por via da repetição de orientações
constantes. Tanto podem tais actos ser constituídos por resoluções da
Assembleia da República ou despachos do seu Conselho de Adminis-
tração ou presidente - pois ela é um serviço financeiramente
autónomo --, por decisões dos tribunais (particularmente os tribu-
nais financeiros), como por decisões administrativas concretas, em
qualquer nível da Administração, do Governo e da Presidência da
República. Mas não é de omitir a autonomia da jurisprudência em
sentido próprio e restrito - a criação jurídica através das decisões de
casos concretos pelos tribunais.

VII. Enfim, entendemos que a doutrina (entendida como ciên-

cia jurídica) não é entre nós fonte de Direito; nem o é o costume, que
não pode confundir-se com a praxe, mais ou menos geral, mas des-
provida da [Link]ção social de obrigatoriedade.

b) Interpretação e aplicação das normas financeiras

A interpretação das normas de Direito Financeiro não obedece

a regras especiais, aplicando-se-lhe, no plano jurídico, os arts. 9. 0 a 11
CC. Entendemos que à definição das infracções financeiras se apli-
cam os limites gerais do direito punitivo expressos no an. 18.° Cód.
Penal, que vela a interpretação extensiva das normas definidoras e
punitivas das infracções e a sua aplicação analógica (reforçada esta
limitação pelo princípio constitucional da reserva de lei) ( 1). Isto não
obsta, no plano de facto, à necessidade de uma particular preparação
económica e administrativa para interpretar e aplicar as normas
financeiras : mas, nem isso é específico do Direito Financeiro (exigir-
-se-á também em Direito Comercial e Direito Económico, por exem-
plo), nem justifica a existência de especialidades no domínio estrita-
mente jurídico, como defendeu, por exemplo, a escola de Pavia,
ainda hoje com alguma influência em Itália.
A aplicação no tempo respeita as regras definidas nos arts. 12.0
e 13.° CC. Quanto à aplicação no espaço, no Direito Financeiro
1
( ) FONIWL'C.F., Derecho Finandero , cit.; G. lNGROSSO, op. dt.; J. E. DIAS
[Link]\, Tra1ado de Finanças Públicas, 1949, vol. 1. 15 ~s.; A. BRÁS TFIXEIR A,
Finanças, 41 .

J
 108 Finanças públicas e direito jinanceirv

vigora, em geral, o princípio da territorialidade. Apesar de estarem

~ais estudadas as limitações a estas duas regras no campo do Direito
Fiscal, a verdade é que elas existem em outros domínios (designada-
mente no Direito do Crédito Público e no Direito Financeiro
Internacional (1) (2).

§ 6.° - - O PENSAMENTO FINANCEIRO

1.24 O CONHECIMENTO CIENTÍFICO DO FENÓMENO FINANCEIRO

l. O fenómeno financeiro, pela sua localização, na encruzilhada

do individual e do colectivo, do público e do privado, suscita reflexão
desde a mais remota antiguidade e nos mais diversos tipos de civili-
zação. Essa reflexão pode encontrar-se no nível da filosofia política e
social (ARISTÓTELES, PLATÃO, SÃO TOMÁS DE AQÜINO, LoCKE, HEGEL,
MAR X ... ), no plano dos valores (doutrinas e ideologias sociais, que
formulam juízos de valor e propõem soluções a adaptar para realizar
objectivos julgados desejáveis) ou no plano empírico: quer na formu-
lação de políticas (propostas e acções concretas para alcançar objec-
1
( ) Por todos : A. BRAS [Link], Finanças, 48 ; quanto ao domínio do

Direito Fiscal, A. XAVI ER. Manual do Direito Fiscal, 1, 1974, cap. li.
() Além da bibliografia especifica sobre Direito Orçamental e da Contabili-
dade Pública, Direito Tributário e DireilO do Crédito Público. veja-se sobre Direito
Financeiro em geral : !\. BRÁS TF. IXFIRA, Finanças Públicas e Direito Financeiro,
1987 ; A. MONlEIRO, lm rvdução ao Estudo do Direito Fiscal, 195 1; G. FüNROLGE,
Deredw Financieru. 2 vols .. 1962; Ro~s1. Jnstilucivnes de Derecho Financieru,
1959 ; KERSHAGF., Abriss der Finanzwissenchaft, 1950; V. M YRBACH-RHF.11\FELD,
Préâs dt' drvif./inancier (trad.), 19!0; A. GtoRC;t ITI, Lezioní di scienza dei/e finanze
e di diriuv /inanziariv, 2 vols., 1972- 1975 ; G. MICHELI, « Diritto tributaria e diritto
fi nanliario;>. cm Enâclopedia dei Diritto, vol. X II , s.v.; F . MAH'EZZON I, Lezioni di
díriuo /inam:iario, 196lL B. GR IZIOn 1, « Diritto finanziario,,, em Nuovv Diges/O
lralia11;1, s.v.; [l\·c;Rosso, Dírillo Finonziario, 1954: ld .. li dí[Link] privatv
e puhhliC'o. 1919: ARENA. Ccirso di scienzu de/[Link], 1938; Z ll\GA LI. l..ezioni di
.\cienza ele/la .finunza: cliritto finanziariv ed economia finanziaria, 1939; G. JFZE,
Cour.r de sciem·e des .fina11«es t!I de législarivn .finanâere française, 6.• ed., 3 vols.,
1922- 1925: H. LAtJHNBEllG l'R. Trai1é d'éwnomie et dt! lé[Link]âere, 2 vols.,
1954-1956: R111 BARBOSA ~ OGUt lRA, Direito Financeiro; E. S IM ÔN ACOSTA, E/
V.•recho Financiem y la cienâa jurídica. 1985.
Podem ter interesse doi~ balanços da evolução recente do Dir~ito Financeiro
português: A. L. SousA 1-'KA 'KO, "Da anos de evolução do Direito Financeiro
porluguh : 1974; 1984». Rt!l'i.1·ru da Ordem dos Advogados, Dezembro de 1985;
.1 . .1. Trrx1 .1 RA RIBEIRO. «Evolução do Direito Financeiro em Portugal (1974-1984),
8oll'fi111 cll' Cih1âu" f.1·011â111icas.
 O fenómeno financeiro - facws t.' normas 109

tivos gerais por via das finanças ou para realizar objectivos atinentes
à própria realidade financeira), quer na prática adminislrativa (que
gera uma abundante praxe, por vezes elaborada com requinte, ao
ponto de se poder falar de uma técnica financeira, com a peculiar
versão da técnica fiscal, como conjunto de regras práticas orientado-
ras da gestão e da administração financeira em seus diversos domí-
nios), quer ainda no domínio normativo (legislação, jurisprudência).

II. Mas pode tratar-se também de uma reflexão científica: isto

é, visando um saber objectivo, sujeito a critérios de aferição baseados
na lógica ideal e na rigorosa adesão à realidade como forma de apu-
rar a verdade (por via de observação ou de experimentação); defi-
nindo campos epistemológicos precisos e rigorosos e apurando
metodologias adequadas ao objecto do saber e à sua precisão e pro-
fundidade; procurando caracterizar fenómenos, formular relações de
causalidade, correlação, semelhança, conexão ou outras entre os
fenómenos observados, definir os seus princípios, tentar descobrir leis
que os rejam e prever assim situações futuras com base na reflexão
abstracta e na observação concreta do passado. Existe um conheci-
mento científico do fenómeno financeiro, com estas características
essenciais: caracterizar, sistematizar, explicar e prever.
Tal conhecimento, como é próprio das ciências sociais, é inter-
disciplinar; a unidade do o bjecto articula entre si a pluralidade de
pontos de vista, métodos e disciplinas científicas que confluem na sua
explicação: a Sociologia, a Ciência Política, a Psicologia, a Ciência
da Administração, a Contabilidade, etc.

Ili. Interessam-nos fundamentalmente as disciplinas que estu-

dam o fenómeno financeiro na sua essência - como fenómeno de
economia pública - e na sua regulamentação normativa. Da Ciência
do Direito, como ciência social valorativa, já falámos.
As ciências sociais explicativas ou descritivas que tomam como
objecto principal o fenómeno financeiro são disciplinas da Ciência
Económica (ou ciências económicas). Elas são fundamentalmente:

• A Ciência das Finanças ou Economia Pública, que estuda as

características e regras próprias das escolhas económicas de entidades
públicas, tanto no que se refere à definição d as necessidades e seu
processo de satisfação colectiva ou pública, como à provisão e afec-
tação de bens .à satisfação de necessidades colectivas -0u públicas e
suas formas de financiamento. O seu estudo, quando feito numa
110 Finanças públicas e direito financeiro

perspectiva de micro-economia pública, analítica e dedutiva, soi

designar-se por Economia Pública; quando encarado numa óptica
institucional e indutiva, é mais frequente designá-lo pelo nome tradi-
cional de Finanças Públicas, que também se aplica ao estudo restrito
dos meios de financiamento do Estado. Trata-se essencialmente da
mesma ciência, numa vertente mais teórica e conceituai, ou numa
vertente aplicada e indutiva.
• A integração do fenómeno financeiro com os restantes fenó-
menos económicos (primeiro encarada na óptica tradicional dos efei-
tos económicos dos instrumentos financeiros; ou alargada depois,
mais correctamente, a todo o enquadramento económico dos fenó-
menos financeiros) designa-se tradicionalmente por Economia Finan-
ceira. Tanto podem integrar-se aqui a macro-economia financeira
. que é, afinal, a integração das variáveis financeiras nas grandes
variáveis da economia global (a despesa pública como parte da des-
pesa nacional, etc.) - como os efeitos micro-económicos dos instru-
mentos financeiros (então, estudar-se-ão os efeitos dos fenómenos
financeiros sobre o comportamento, em termos analíticos ou deduti-
vos, de sujeitos individuais: efeitos do imposto sobre os preços, o
equilíbrio do consumidor ou do produtor, etc.). Ela é, afinal, macro-
-economia pública.
• A integração do fenómeno financeiro como pa11e do estudo
científico das políticas económico-sociais designa-se por política
financeira, e faz parte integrante da disciplina económica que é a
Política Económica e Social (entendida como disciplina científica
aplicada, e não como prática políüca concreta). Neste caso, os objec-
tivos financeiros são uns entre os demais objectivos da política
económico-social, razionalizados em conjunto com eles, e os instru-
mentos financeiros são uns entre os outros instrumentos da política
económico-social ( 1).

IV. A metodologia financeira não apresenta grandes especiali-

dades em relação à metodologia económica. Ela combina o estudo
dedutivo (na teoria pura do fenómeno financeiro -- micro-economia
financeira · e na macro-economia financeira) com os métodos indu-
(1) Sobre as diversa~ disciplinas que estudam o fenómeno financeiro. cf. SOUSA
FRANCO, MFP. 1, 189-209 e bibl. aí indicada; sobre a metodologia financeira. idem,
ihidern, pp. 202-207. Sobre políticas financeiras wja-se, como referência inicial:
Sous.\ FRANCO, Políticas jinanceiras - wnceiws fundamentais, 1980 (nova versão:
flllrodução à políticajina.n ceíra, 1982-84); e infra cap. IX .
 O fenómeno financeiro - factos e ~ormas Ili

tivos (estudo institucional, caracterização contabilística, caracteriza-

ção estatística de fenómenos financeiros ou factos financeiros) ;
e naturalmente admite diversas formas de integração de ambos.
A complexidade do fenómeno financeiro leva a considerar impor-
tante a integração interdisciplinar - combinando (sem confundir)
com a Ciência das Finanças, a Contabilidade, o Direito, a Sociolo-
gia, a Politologia, a Psicologia Social e várias disciplinas da Econo-
mia. A interdisciplinaridade substitui com vantagem a velha noção
de «disciplinas, ciências ou técnicas auxiliares», que pode ser reser-
vada para certos saberes instrumentais, nitidamente subordinados a
determinada ciência, e ainda assim sempre de forma provisória, rela-
tiva e limitada (a contabilidade pública relativamente à Ciência das
Finanças, por exemplo).

1.25 ·- GRANDES LINHAS DE EVOLUÇÃO DO PENSAMENTO FINANCEIRO

l. .Nas mais diversas civilizações encontramos reflexões sobre o

fenómeno financeiro - - ora tomando-o sobretudo como fenómeno
político, ora numa perspectiva económica. Como regra, são os meios
económicos de exercício do poder político e ao seu serviço, enquanto
prestam utilidades aos membros da comunidade, que mais imediato
ensejo de reflexão oferecem. SCHUMPETER enunciou bem as duas
fontes principais de reflexão pré-científica sobre o fenómeno econó-
mico (que bem poderiam entender-se comuns aos diversos fenóme-
nos sociais): a filosofia (social e moral; ou mesmo a teologia) e a
necessidade prática ( 1).

li. O pensamento da Antiguidade enquadra as noções financei-

ras na reflexão sobre as formas, concretas ou ideais, de organização
da sociedade e do Estado. O pensamento medieval preocupa-se mais

( 1) Em geral, J. SCHUMPETER, History nf economic anal1·sis, 1954 ; para uma

síntese do pensamento financeiro, SoLSA FRANCO, M FP, 1, 209-236. Pode
encontrar-se uma síntese da evolução das principais correntes analíticas em J. L UM ·
llRALl'S, Manual de Economia Política, 1 vol. , 1963. Poucas histórias do pensamento
financeiro existem. Apontam-se apenas : E. [Link], ÚJl· presupuestos científicos
de la Hacienda Pública, trad. esp., 1964; RICCA-SAL ERNO, Sturia deite doutrine
finanziarie in ltalía; as sínteses de P. LALUM IERE, «Les cadres sociaux de la connais-
sance fin anciere,,, em Revue de science jinancíere, 1963, p. 30. e de [Link], s.v.
"Public Finance1>, cm Encyclopedia of Social S ciences; Storia de/le finanze pubbli-
che, dir. por E. M oRSH LI , Pádua, vários vols.
112 Fina11~m p úqlirns t ' direito/inanceiro
1

com os seus aspectos éticos . (morais ou jurídicos): o imposto como

forma de exercício do direito ao uso comum dos bens da terra, a
proibição da usura, a causa do imposto como fundamentação dos
poderes públicos sobre os bens dos particulares. O pensamento renas-
centista, como o do mercantilismo, desprende-se dos temários éticos e
encara a actividade financeira na óptica do engrandecimento do
Estado pela acumulação de riqueza (diversas correntes mercantilistas ).
Por seu lado, os fisi ocratas ·- com sua tese do imposto único sobre a
terra integram os fenómenos financeiros na ordem natural da
sociedade e da vida económica (<~Quadro Económico » de QU ESNAY).

Ili. Rico e profundo é o pensamento financeiro da Escola Clás- ·

sica francesa e inglesa, integrando a teoria da actividade económica
do Estado nos quadros essenciais da ordem liberal. ADAM SMITH
(A Rique:a das Naçties, 1784), definiu as funções económicas do
Estado (defesa da independência da sociedade ; manutenção da
ordem. da segurança e da justiça na sociedade, em benefício de todos
e de cada um dos seus membros; e <1criação .e manutenção de algu-
mas obras públicas e instituições públicas, que nunca poderiam ser
do interesse de um indivíduo ou de um pequeno grupo de pessoas,
porque o seu lucro nunca poderia compensar a despesa de qualquer
indivíduo ou de um pequeno grupo de indivíduos») e formulou
regras sobre a repartição dos custos da actividade económica do
Estado através do impulso (designadamente no livro V). DAVID
RICARDO (Princípios de economia política e de tributação, 1817, .
3.ª ed ., 1821 ) aprofundou a análise de tributação e do seu enquadra-
mento económico, tema canónico da ciência das finanças, e JOHN
STUART MILL (Princípios da economia política, 1848, várias edições)
mtroduzm a tematica da tributação progressiva, dos problemas da
repartição e d a intervenção estadual.
Entre os neoclássicos, ALFRED MARSHALL (Princípios de Eco-
nomia, 8.ª ed., 1930) restringiu os seus estudos de finanças públicas aos
efeitos micro-económicos do imposto no mercado, abordado pelo
método dos equilíbrios parciais (incidência financeira e r~percussão do
imposto): ainda hoje os estudos de «impostos alternativos» sobre
indivíduos (consumidores) e empresas (produtores) aplicam o
método marshalliano d a estática comparada e dos equilíbrios parciais
de mercado. Por seu lado, ARTUR t. P1(;ou (Um estudo sobre
Finanças Públicas, 1928) faz avançar - em confluência com anteriores
pesquisas de VILFREDO PARETO -- os estudos de economia de bem-
-estar, a partir de uma teoria <<normativa» da distribuição do sacrifício
 O fenómeno financeiro -- j àctos e normas 11 3

fisçal, entre os membros de uma comunidade. A micro-economia,

usando a estática comparada e o método dos equilíbrios parciais, e a
economia de bem-estar, definindo critérios normativos do máximo
de bem-estar possível (PIGOU) ou do óptimo relativo como critério de
bem-estar em condições de restrição (PARETO), estão na origem dos
principais avanços da teoria da economia pública, dos anos cin-
quenta até ao presente, completada com duas dimensões comple-
mentares.
A análise de WICKSELL, MAZZOLA, PANTALEONI, SAX e DE
Vm DE MARCO, pelos anos 1880 (1), colocou com profundidade o
problema da integração da economia pública num sistema generali-
zado de trocas. IC. WICKSELL foi o primeiro a integrar com rigor a
despesa e a receita como partes de uma mesma opção e a estudar os
critérios de decisão colectiva (regras da unanimidade e da maioria,
com suas incidências e limitações). ERIK LINDAHL (1919) generalizou
o estudo das relações entre as normas de eficiência e os processos de
negociação política. Com estes fundamentos, R. MUSGRAVE elabo-
rou a teoria da «troca voluntária» na economia pública (1938),
H. BOWEN estabeleceu a teoria das relações entre os bens públicos e
o voto (1943), J. BUCHANAN criticou a perspectiva de Pmou e desen-
volveu a integração entre critérios de decisão e bem-estar num
quadro wickselliano (1949). Muitos desenvolvimentos emergiram
depois neste campo, desde a teoria da procura de bens públicos de
SAMUELSON ( 1954) ao estudo das votações como formas de escolha
colectiva em termos de função de bem-estar (BLACK, 1948, e ARROW,
1950), à teoria das decisões públicas (BUCHANAN e TULLOCK, 1962),
à teoria da justíça (RAWLS, 1975), às teorias da burocracia (TULLOK,
1965, NISKANEN, 1971, NOZICK, 1974), e dos partidos políticos
(DoWNs, 1967), avançando alguns até ao limiar de uma nova teoria
económica da política, da justiça, do direito e das instituições sociais.
Nos anos setenta e oitenta revive ainda a discussão de sempre acerca
do papel do Estado (FRIEDMAN, VON HAYEK , NOZICK, RWALS ... ).
Uma segunda grande linha é a da integração das finanças públi-
cas entre os meios de política económico-social, particularmente
importante com as teorias da política financeira anticonjuntural
(fiscal policy ) posteriores à revolução de J. M . KEYNES (Teoria geral
do emprego, do juro e da moeda, 1936) e seus seguidores (HANSEN,
SAMUELSON), culminando a harmonização com a política monetária

1
( ) Cf. M USGR,\VE e [Link]'OCK. C/assics in th<• theor_r ofpublic'finann', 1958.
 114 Finanças públicas e direilo financeiro

na teoria das políticas de estabilização (HICKS. HANSEN, FRIEDMAN

e outros(').
Enfim, os estudos financeiros retomam modernamente - · a par-
tir das concepções neo-clássicas - -- a sua vocação originária de zona
de confluência entre a Economia, o Direito e a Política - nos domí-
nios da Ciência Política, da Economia Pública, da Política Econó-
mica e de um Direito concebido como Ciência do Homem e inte-
grado no estudo científico do fenómeno social (2)_

(') Sobre o pensamento financeiro e m Portugal. cf. Sot: SA FRANCO, MFP. 1,

232-236, e bibl. ai indicada.
e>Remetendo para as indicações a final, apresenta-se uma bibJiugrafw esped-
.fica, sem prejuízo das indicações de wnsulla, dadas em apoio ao texto, e da biblio-
grajia final. Dada a heterogeneidade das matérias e a abundância das indicações no
cap. 1, apenas se mencionam as obras d e ATK!'llSON e [Link], BROWN e JAC KSO J\,
Dt F e FRIFOLAFNDFR , Mt:SGRAVF, BucHAJ\AN, M. DtVERGF.R, TFIX flRA RIREIRO,
SOARF S M AR TIJ\F.Z (lnrrodução), A . 8RÃS TFJ X EIRA e SOUSA FRANCO [MFP, I ; e
M FP (r)] - referidas na bibliografia final. E ainda WH YNFS e Bow1.i-:s, The ewno-
mic rheury <f the S1a1e, 1981: R. S U(; D EN , The p olitícaJ ecunomy uf pub/ic choice -
un introduction to 11·el/àre e('()nomics, 198 l ; M. LWER, The pvlitics ofprivaie desi-
res, 1981 ; A. l. SOLSA FR ...,NCO, Politica.1· financeiras e formação do capital
- - estudo metodológico, 1972, cap. lll ; JEA:'-1 B ENARD, Economie publique, 1985 ; e,
para uma síntese liminar, W. [Link] e A. BLINDE R, Economics. Principies and
Políc:r, 1979, caps. 31 e 32.
 CAPÍTULO li

EVOLUÇÃO HISTÓRICA DAS FINANÇAS

PORTUGUESAS

2.1 JNTRODlJÇÃO

Uma visão global das finanças públicas portuguesas deverá, em

nosso entender, destacar três aspectos fundamentais:
Primeiro, a sua evolução histórica (diacronia), focando o essen-
cial de uma evolução que teve, em Portugal, aspectos específicos .
Segundo, as suas estruturas (sincronia estrutural), caracte ri-
zando as principais áreas em que se organizam na actualidade.
Terceiro, o estudo d as principais instituições que lhes dão forma
concreta (sincronia institucional).
Vê-lo-emos neste capítulo (evolução histórica) e no seguinte
(estrutura e instituições), antes da análise das principais instituições.

2.2 RAZÃO DE ORDEM

As fin anças portuguesas , entendidas como sistema coerente

(o sistema financeiro português), apresentam, na sua evolução. as
características comuns dos sistemas económico-sociais em que se
integram. Utilizaremos uma periodificação que referencia o que é
essencial na evolução e caracteres de cada período, relacionando-o
com os sistemas vigentes:
Finanças patrimoniais (sécs. XII a xv).
116 Finanças púhlicas " direito financeiro

Finanças modernas e d a expansão colonial (sécs. xv a XIX).

Finanças do liberalismo e da actualidade (sécs. XIX-XX)(').

2.3 O PATRIMÓNIO SENHORIAL-FEUDAL E A MONARQUIA AGRÁRIA

l. Durante o período que Lúcio de Azevedo designou por

monarquia agrária, encontramos em Portugal grande variedade de
receitas, destinadas a suportar despesas que eram assumidas pelas
diversas autoridades sociais (o rei, os nobres e senhores eclesiásticos;
os senhorios colectivos burgueses que são os concelhos; as dioceses,
ordens, mosteiros e colegiadas ... ). Estas receitas tanto são pessoais
como reais - o que é característico do sistema feudal (não relevando
agora saber se houve em Portugal um típico «feudalismo»). Para
além do seu extremo pluralismo e diversificação, confundem-se pres-
tações pessoais (quase todas de carácter milita r; mas também utilida-
des pessoais de outro tipo: «corveias>l) com prestações patrimoniais:
quer tenham carácter privado - rendas de diversa natureza quer
assumam verdadeiramente natureza tributária como a jugada, os
múltiplos impostos sobre o consumo e sobre as vendas (sisas) e as
importações de bens (dízimas). O fenómeno financeiro acusa os tra-
ços característicos da indiferenciação medieval entre instituições
públicas e privadas ; e corresponde, pela natureza, ao carácter agrário
da sociedade em que surge, e, pelo reduzido nível, às formas rudi-
mentares de civilização então existentes.

ll . Um dos primeiros sinais do alargamento das finanças, com o

advento de uma civilização urbana, é a exigência do consentimento
das Cortes (cujo exacto significado se discute) em relação às receitas
não consuetudinárias nem decorrentes do teor normal das relações

(1) Reformulamos e abreviamos o lexlo do MFP (r), pp. 257 e ss., sob re a
história d a.~ nossas instituições financeiras. Ver: H. OA GAMA BARROS, História da
Administração Púh/ica em Portugal nos séculos XII a xv, Lisbo a, 1885- 1922, 4 vols.
(nova edição, 11 vols. +índice, 1945-1954): ARMANDO C ASTRO, A evolução l.'conó-
micu de Portugal nos séculos XII a X I', Lisboa, 1964 ss., 11 vols.; V. M At;A tH Àl'S
GoDll\ HO, s.v. «Finanças e Est rutura do Estado», em Dicionário dt> História de
Portugal, li, 244-264; ARM I NOO M ONTEIRO, /)o orçamento português. Lisboa.
1921-1 922, 2 vols., em especial o vol. 1, Theoria geral. Preparação: ANTÓNIO H F:s-
1'/\1\ llA. Hi.l'túria das instituiçcit>s. Época m edieval e moderna. 1982.
 Evolução histórica dasfinanras portuguesas 117

soc1a1s na sociedade medieval. É o princípio «não haja tributação

sein representação», que está na origem das instituições parlamenta-
res. Sobretudo dois tipos de sacrifícios fiscais carecem de consenti-
mento entre nós :

1. 0 · · - Quebra da moeda. Nos regimes de moeda metálica, por

imposição do poder central, podem as moedas ser recolhidas para
delas se retirar uma certa quantidade de metal precioso («cercea-
mento », por exemplo). Esta receita pública sacrifica os detentores da
moeda e atinge sobretudo os sectores de economia urbana, mais
monetarizados.

2.0 - Impostos extraordinários e direitos sobre a riqueza. Em

tempo de guerra, é frequente o recurso, por parte do poder político, a
sacrifícios impostos ao património dos cidadãos ou aos seus rendi-
mentos. Os reis recorriam então às Cortes e tentavam lograr consen-
timento para a obtenção de certas somas de numerário, com base no
sacrifício da riqueza dos cidadãos; e o que se passava com a guerra
sucedia com acontecimentos extraordinários - casamentos de prín-
cipes, calamidades, etc.
Se essa autorização era dada para a obtenção de um montante
global fixo, estávamos perante as chamadas fintas (municipais) ou
as derramas (sacrifício divisível por todos os cidadãos ou certas clas-
ses deles) ; se, porém, se determinava que os cidadãos pagassem, por
uma ou mais vezes e durante período certo, uma percentagem caléu-
lada sobre os seus rendimentos, encontrávamo-nos perante os pedi-
dos ou empréstimos (simplificando o significado de expressões
muito complexas). Umas e outros são impostos directos de carácter
extraordinário.
Efectiva-se e reforça-se deste modo o princípio do consenti-
mento dos impostos : o sacrifício fiscal dos homens livres deve ser
consentido pelos três «braços» ou estratos sociais, reunidos em
Cortes. As quebras da moeda e os impostos extraordinários
tornam-se cada vez mais frequentes na generalidade dos países
europeus até ao final da Idade Média; e o princípio do livre con-
sentimento, que vem já da ((Magna Carta», vinca-se como traço
fundamental nos últimos anos deste período histórico. Não deixa
de se entender que a receita principal dos Estados há-de ter carácter
patrimonial e que o imposto é supletivo e excepcional: mas o seu
lugar aumenta à medida que, com uma civilização mais requintada
 11 8 FinançaJ públicas e direiro_linanceiru

e exige nte, o exercício do poder comporta formas mais variadas e

complexas ( 1) .

Ili. A situação em Portugal apresenta diferenças, em confronto

com o que se passou na Europa Continental. Uma é a maior centra-
lização, devido à forte organização do Império Visigótico e às neces-
sidades próprias dos reinos neogóticos, nascidos da cruzada ocidental
contra o Islão e desconhecedores assim do feudalismo em sentido
restrito ; outra, a importância maior das instituições municipais face à
nobreza e ao clero.
Em síntese, podem destacar-se na Idade Média portuguesa os
seguintes caracteres financeiros:
l.'>- Estrutura econóinico-social: carácter dominial da generali-
dade das receitas (o imposto como «renda»); variedade de regimes tribu-
tários e pessoais do imposto - a situação tributária do Rei, da Igreja,
dos Senhores, dos Concelhos, dos Povos; pluralidade de regimes e
ordenamentos tributários, no âmbito destas categorias fundamentais.
2." - Estrutura financeira: variedade das prestações tributárias
e paratributárias; raridade da tributação directa; progressiva intensi-
ficação da tributação indirecta. Destaque-se o aparecimento da ideia
de generalidade do imposto (séc. xv): particular importância neste
processo de generalização fiscal das sisas - impostos indirectos sobre
a generalidade das vendas - e das dízimas -·- impostos sobre as
importações cobrados nas alfândegas terrestres e maritimas.
3.<l - Estrutura político-financeira: o papel financeiro das Cor-
tes; afirmação do princípio da audiência prévia (antes do lançamento
de impostos, não consuetudinários nem foraleiros, e das quebras de
moeda; discute-se o carácter consultivo ou. deliberativo dessa audi-
ção). De facto e de direito, diversos factores poderão ter influenciado
as flutuações que ao longo do tempo, desde a nossa lda'de Média até
ao séc. xv111 , existiram neste domínio; não parece possível definir
hoje uma posição uniforme acerca do papel das Cortes. As relações
de força - influenciadas pela origem do poder real (D. João 1), pelas

('J Ve r. por todos, SoARFs MARTlNFI, lntrotl11çàu ao estudo das .finan ~·as.
passim e bibl. ai referida: MARCFU.O C ,\ fTAM>. «Cortes», s.v.. em E11cidupédia
Verho: e M A RCF l. l.O CA E IA NO, Histcíria do Direi/O Portugués, 1, 1981, pp. 312 e ss.
e 470 e ss. Adiante se aponta bibliografia sobre as finanças municipais. cujo peso é
decisivo. Sobre as atribuições financeiras. das Cortes, M ,\RTIM Or ALBL QUE R Q llF.
O p oder polftim no RenasârnenlV purtugub, 1968. cap. 10, pp. 104 ss. : A HESP<\-
N H A, «As cones e o reino. Da União à Restauração». [Link] crüis hispânica de ló40.
«Cuadernos de historia moderna». 11. 1991 , 21-56 (maxime 36 ss.).
 Ew>lução histórica das finança:> portuguesas 119

maiores ou menores necessidades financeiras, por concepções

doutrinárias -- fortaleceram ou infirmaram a aceitação ou recusa do
carácter deliberativo das Cortes, em confronto com o poder legisla-
tivo do Rei. Em geral, parece ter-se considerado formalidade essen-
cial a audiência prévia antes do sacrifício fiscal, podendo discutir-se
se ela teria carácter deliberativo ou consultivo ( 1).

2.4 O ESTADO PATRIMONIAi., O COMÉRCIO CLTRAMARINO E A

CENTRALIZAÇÃO DO PODER

l. Este período é marcado pela acentuada intensificação e maior

complexidade do fenómeno financeiro; e, simultaneamente, pelo
reforço do poder real, introduzindo uma certa e gradual uniformiza-
ção nas suas variadas modalidades e reduzindo paulatinamente o
papel das Cortes na votação dos impostos (o qual abrandou sob a
dinastia filipina e deixou de ser exercido no reinado de D. Pedro II,
que marca a decisiva viragem para o absolutismo) (2).
11. Não pode dizer-se que na transição da Idade Média para a
Idade Moderna nos encontremos perante uma mudança histórica
revolucionária. Com efeito, as instituições políticas, embora sob um
pano de fundo de profunda mutação cultural, social e técnica,
mantiveram-se sem grandes alterações de estrutura ou funciona-
mento: a panorâmica institucional e política deste período (chamado
«regalista», visto que são cada vez mais importantes os rendimentos
próprios do rei, em virtude dos monopólios fiscais), o processo de
autorização de impostos e os tipos de receitas existentes não sofreram
( 1 1 Alêm da bibliografia já citada, cf. JOJ{(jr FAIW, Receiras e de.11H:su.1 da
Fu:enda Real de 1348 u 148 1 (Subsídio:; documemais). 1965; MA"i ll l'I . P :\UO
Mt:Rf !\. « Fontes de Receita do Estado ». em História de f'ortugal (ed . Barcelos).
19JX-1954. vol. li , pp. 47-97 ; GAMA [Link]. His1óriu, sobretudo o vol. VIII, 2:0 ed .,
1952: Jo,\o L.f:uo DI' A [Link] D<>, Épocas de Portugal l:.i·o111í111ico. reed .. l 947. e
Elememos para a His1ória Económica de Purtug~/ (sérnlus XII a .\Ttl). ed. organi-
[Link] pelo Pro f. Borges de Macedo. recd .. 1967; AN 10\110 e MTA 'IO DO A\1 ,\RA I..
Mem úria.1 -· ,\lem1iria V, reed .. 1945; [Link] DA Rol'H A, Ensaio .whre a histúria
do govano 1• da legüla\'iio em f'o rtugal. 4." ed.; YISCOJ\ IH D~ SA I\ 1ARF :vi , Ml'l1UÍ·
rias para u história e theoria das Curtes Gerais, reed ., 1924 : I R IA Gü'i<;[Link], f'edi-
do.1 <' e111pré.1·1i1110s púhlirns em Po rtugal duru111e u Idade ,"i,féclia. 1964.
e) Vejam-se. por todos, Sü:\RLS MARIÍ:\ l:z, op. cil. , pp. 80 e ss.; AKM l!l;[)O
'\.1oNlFIRO, Do orça111m10 ponuguê.1. 1. pp. 1X1 -294; F ilipe lll impôs alguns tribu-
tos em Cortes; sobre a resistência do reino à imposição da « renda fixa » sem ouvir
cortes alargadas. A. H ESPA '<HA, As cortes .. .. loc. cit. Acerca das causas fis ca is da
revolta de 1640 e seus antecedemes, ANH)N IO D~. [Link] A. Poder e oposi~ilo po lilica
em Por111gul no período filipino (1580- IMO). 1990, maxime n.'' 2.5. caps. Ili e IV.
120 Finanças públicas e direito financeiro

modificações radicais e hruscas, mas apenas transformações graduais,

conquanto profundas.
Cumpre acentuar o progressivo relevo do Direito Romano, cen-
tralizando os poderes financeiros e tendendo a justificar o processo
de centralização da soberania no rei (processo que tende a subalterni-
zar o papel das Assembleias representativas na aprovação ou autori-
zação dos impostos). Do mesmo passo, a civilização urbana e os
descobrimentos vão reforçar a ocorrência da criação dos Estados
nacionais. Não deixam de ocorrer casos de autorizações genéricas e
vagas, ou de violação clara do princípio do livn:: consentimento
(cobrando-se impostos sem convocar as Cortes: D. Pedro li), ou até
a repristinação de velhos impostos consuetudinários, dispensados do
princípio do livre consentimento.
Em parte pela necessidade que os reis sentiram de apoio popular
durante os Descobrimentos e face às ameaças espanholas ( 1383-1385,
1640), em parte por a estrutura nacional portuguesa ser anterior ao
período da centralização, a perda de competência financeira das Cor-
tes (verdadeiro sinal do absolutismo real) ocorre entre nós mais tarde
que nos demais países da Europa.

Ili. A partir do século xv, uma nova transformação sobrevém,

que não se deve exclusivamente aos «Descobrimentos», mas é em
larga medida condicionada por eles. Começam a aparecer os primei-
ros sinais de generalização do capitalismo financeiro e mercantil, já
anteriormente incubado nas cidades italianas e ao longo das vias da
Europa Central, como, igualmente, nos centros de comércio da
Península Hispânica. As exigências dos Descobrimentos e o reforço
do poder real no Estado nacional levam a administração pública a
centralizar-se, carecendo de vultosos meios financeiros, que a tarefa
dos Descobrimentos torna necessários e difíceis obter('}.

IV. A complexidade da actividade financeira a partir do século xv

deu origem a uma verdadeira administração financeira. Até então, a
cobrança dos direitos fiscais coubera a um oficial régio («portarius
maior»), depois substituído pelos ouvidores da fazenda; é natural,
1
( ) Sobre a economia dos Descobrimentos e seus reflexos financeiros há
abundante bibliografia. Por todos: JAl'-11:' CoRTl'SÃO, Os /Jescubrimentos portugue-
ses. 2 vols .. 1963-65: V. MA(iA l.H 1\fS G OD1'14HO, Os Descohrimemo.\ e a economia
mundial, 2 vols.. 1963-65: [Link] R. Boxrn. The Portuguese seahvrne empire.
reed. (há trad. portuguesa): V. MAGAl. HÃt:S GODINHO, [Link] finances de l'Etat portu-
gais des lndes Orientales ( 1517-1635) - matériaux pour une élude structurale e/ am-
joncturef!e, 1982.
 Evolução histórica das finanças [Link] 121

porém, que a superintendência financeira coubesse ao rei e aos

magnates da sua Cúria. Ao passo que esta se ia desdobrando no con-
selho real e nas cortes, oficiais do conselho iam-se encarregando espe-
cializadamente da contabilidade patrimonial (fazenda) e da cobrança
dos direitos da coroa. Eram chefiados pelo mordomo-mor e, depois,
pelos vedares da fazenda, incumbindo a contabilidade da fazenda real
aos contadores ou homens dos «contos» (porventura primeiro assen-
tes no «livro de recábedo regni» e na «Casa dos Contos1> (século XIV),
ligada ao arquivo real - Tombo). Nos Contos reuniam-se os docu-
mentos relativos às receitas da Coroa e suas despesas. Os Contos de
Lisboa e os Contos do Reino e Casa . .. cujas relações são obscuras -
constituíam o grande registo da contabilidade pública do reino e a
grande instituição de controlo e responsabilidade financeira.
No século xv numerosas reformas ocorrem. A Administração
fazendária é confiada aos vedares da Fazenda. Cria-se a Casa da
Mina (Casa da Guiné e Mina; depois Casa da Índia), onde se proces-
sava a tributação do comércio de especiarias e mais comércio ultra-
marino. Desenvolvem-se as alfândegas e as jurisdições fiscais. A cres-
cente importância da contabilidade pública determinou a fusão dos
dois Contos (D. Sebastião, 1560). Como era habitual, os órgãos
administrativos julgavam também processos fiscais e contra os fun-
cionários da fazenda real (decidindo o rei em última instância:
reforma manuelina e regimento da fazenda de 1516). As dificuldades
financeiras do período filipino inspiraram reformas de fundo, que
deram à nossa administração a fisionomia que teria até ao século XVIII.
Enquanto o Regimento da Fazenda centralizava no Conselho da
Fazenda as atribuições dos tribunais separados do Reino - Índia,
África e Contos - e reduzia a um os vedares da fazenda, o Regi-
mento da Casa dos Contos do Reino e Casa (3 / 9/ 1627) centralizava
nesta a contabilidade da fazenda pública da Metrópole e do Ultramar.
Iria manter-se nestes termos a traça fundamental da nossa adminis-
tração financeira até à extinção dos Contos em 1761, devido à cria-
ção do Erário Régio por Pombal - medida inspirada pelo intuito de
reorganizar de forma centralizada a administração financeira (1).
1
( ) VJRGÍN l.-'I RAt. A Casa dos Contus. Publicação comemorativa do centená-
rio do Trihuna( de Contas, 1951. Apesar dos pontos obscuros da história desta
instituição, ela representa um factor de racionalidade e responsabilidade que é can1c-
teris1ica marcante da modernidade financeira ; bem o confirma a história de institui-
ções afins surgidas igualmente na segunda metade do século Xlll na Europa medieval
(l'iavarra. Saboia, etc.). Cf.. ainda. V11H;iNIA. RA u , Os três mais antigos regimentos
dos contos (1389, 1419 e 1434). 1959; e. infra. cap. Ili. sobre a evolução da adminis-
tração financeira.
122 Finanças públicas e direito financeiro

V. No domínio fiscal, com a generalização das sisas (D. João 1)

surge pela primeira vez um tributo geral: tratava-se de um imposto
sobre as vendas, anteriormente cobrado pelos concelhos, que transi-
tou para a Coroa como expressão do poder real exercido em todo o
território do Reino {«Artigos das sisas>> de 27 .9. 1476, confirmados
em 16.1.1674). Não se lhe consentia qualquer isenção pessoal (sendo
o primeiro imposto pago pelos nobres e eclesiásticos ao mesmo título
dos particulares); e a sua incidência (a generalidade das operações de
compra e venda) bem demonstra a crescente importância do comér-
cio do Reino. Não obstante, a5 receitas do Estado contraíram-se
entre cerca de 1360 e 1480: isto significa que novas formas de riqueza
vão surgindo, reduzindo o rendimento dos anteriores impostos, todos
eles típicos de uma estrutura social de base agrária. 1'ão haverá, por-
ventura, real contracção do «sector público »: devido à acção do
Infante D. Henrique e à concentração na pessoa do rei, feita por
D. João li, dos lugares de grão-mestre das ordens religioso-militares,
muitas receitas que eram eclesiásticas passam a ser da Coroa (é escu-
sado recordar a importância da Ordem de Cristo na prossecução dos
Descobrimentos, e a riqueza das várias ordens).
O século xv1 conhece grande expansão dos réditos públicos,
devido ao incremento das receitas ultramarinas, quer sejam impostos
<l o Estado (alfândegas), quer resultem do arrendamento a particula-
res do monopólio do comércio com o Ultramar. Parece significativo
4ue, enquanto as receitas públicas aumentavam de 5,5 vezes (entre
1577 e 1607), os rendimentos da Alfândega de Lisboa subiam 17
[Link] entre 1490-1496 e 1593. Em diversos anos os rendimentos marí-
timos no seu conjunto, representam, em ordem de grandeza, cerca de
65 a 70 % dos recursos do Estado, e as restantes receitas entre 35
e 30 % ( 1); a exploração em monopólio das riquezas ultramarinas
comerciais na Ásia, mineiras no Brasil - , a par do comércio
externo, vai continuar a ser a base do grande afluxo de receitas
subsequente e de uma gestão orçamental em que alternaram défices
com saldos positivos e em que o papel real das finanças coloniais
ainda suscita muitas interrogações.

VI. Nos séculos XVI , xvu e xvm é significativa a participação da

Coroa no desenvolvimento das actividades produtivas -- tanto
extractivas como terciárias. Assim, no século XVII deparamos com o
grande relevo do chamado<1direito novo do sal», gradualmente subs-

(1 ) V . M ,\(iAl.H,\FS GoOJ NHo. op. d1., p. 257.

 J::volurào hislárica da.v Jinan~·a.1· portuKuesus 123

tituído, para o final do século, pelos rendimentos resultantes do ·

tabaco (cujo monopólio vai manter um lugar muito decisivo nas
receitas públicas até ao século xx) ( 1 ). Para o final de seiscentos
começa a sentir-se o peso das receitas emergentes da actividade pro-
dutiva e comercial com o Brasil; o ouro, o açúcar, os diamantes ...
Daí as largas despesas de prestígio de D. João V e as políticas de
mercantilismo industrial do Conde da Ericeira e do Marquês de
Pombal (que não tiveram, uma nem outra, sequência).
Nuns casos, a participação do Estado em actividades produti-
vas, aproveitando a situação de entreposto entre o resto da Europa e
as riquezas das «Conquistas)> do Ultramar, gerava a cobrança de ele-
vados impostos indirectos. Noutros casos, havia monopólios fiscais
(além dos já referidos, a importação do pau brasil, a exportação do
tabaco para o Oriente, 2/ 3 dos interesses na companhia de Cacheu,
fornecedora de escravos negros à América espanhola, além dos com-
plexos regimes de extracção de ouro e diamantes do Brasil) (2). Sem
esquecer a constância do recurso ao crédito (1).
VII. Cumpre acentuar que o esforço de manutenção financeira
da Guerra da Restauração (sempre o papel inovador das guerras em
matéria financeira .. ) deu origem a remodelações profundas no nosso
sistema fiscal. Manteve-se a prática filipina do aumento de meia ou
uma sisa -·«sisas dobradas» e foi criada a décima militar (4 ),
imposto incidente sobre a generalidade dos rendimentos auferidos
pelos súbditos do reino. Mantida durante os séculos XVII e XV [Link] , ela
está na origem do actual sistema de tributação do rendimento
(impostos de rendimento das pessoas singulares e das pessoas colecti-
vas passando por uma longa fase de tributação parcelar): a longa
evolução que sofreu, nos séculos XIX e xx, é bem reveladora do
carácter inovador deste nosso primeiro imposto de incidência geral.
VIII. Os reinados de D. José e D. Maria 1 prenunciaram já
!!Iterações da administração financeira num sentido modernizador,
(1) !\RMA T\DO OE (/\STRO, artigo «Tabaco (Indústria do)», no Dicionário de
Hútória de Portugal. dir. por Joel Serrão, co m abundante bibliografia; sobre a
evolução das receitas e o tabaco, cf. A. Hl'SPANHA, op. cit., na n. 4.
n Obra fundamental sobre as linanças do século XVII é: ANTÓN IO [Link]\-
\/HA, As vésperas de Leviathan. !nstiluições e poder político. Portugal - século XVII,
1986, 2 volumes. Cf. ainda Ar\TÓNIO m: OLIVEIRA, Puder e opo~ição política em
Po rtugal no período filipino (1580-1640). 1990.
(1) Cf. A. H [Link] H/\ , Estruturas .. . (cit. na n. 4).
4
( ) Cfr. o nosso artigo «Décima•>, na Enciclopédia Verbo. e bibliografia aí
indicada. Agradecemos ao Professor ANTÓNIO HES PANH/\ ter-nos facultado o seu
valioso texto inédito [Link] (sécs. XVII-XVII!).
124 Finanças públicas· e direito .financeiro

que irão deflagrar no liberalismo : reorganização administrativa

(D. José), recurso a empréstimos públicos internos modernos (apóli-
ces de D. Maria l), etc. (1- 2).

2.5 O LIBERALISMO MONÁRQUICO E REPUBLICANO

a) As instituições liberais
1. Nos planos teórico e d outrinal, o século passado foi domi-
nado por vincados ideais de liberalismo, quanto às concepções sobre
a actuação do Estado; as instituições das finanças clássicas assumem
sentido por estarem banhadas por esta ideologia 4 ). c-
Logo na Constituição de 1822 se pretendeu definir os princípios
fundamentais d a gestão financeira: previa-se a elaboração anual, pelo
Secretário de Estado d a Fazenda, de orçamentos (nos quais eram
fixadas as despesas e as receitas) e da conta; ambos seriam apresen-
tados às Cortes para autorização política (caso do orçamento) e para
aprovação (no caso da conta). Este sistema é bastante mais complexo
do que os dos regimentos dos Vedores da Fazenda e, mais tarde, o
da Reforma de Pombal: encontramos nele, em esboço, uma adminis-
tração financeira moderna e a típica autorização parlamentar das
receitas e despesas públicas, como principal inspiração do libera-
lismo : a institucionalização da participação política na gestão finan-
ceira. A Carta Constitucional confirma este regime, que à sua som-
bra se enraizou ; no domínio fiscal, além do princípio da legalidade
fiscal, veio estatuir que «ninguém ficará isento de contribuições»,
visando criar um sistema baseado na generalidade do imposto, con-
trário aos privilégios de classe ou função do antigo regime.
( ') Sobre fontes legislativas relativamente ao Antigo Regime, cf. ANTó1'IO
M ANtSCAL , Systema ou Colecção dos Regimentos R eais pertencentes à Administra-
~·ão da Fazenda Real, 2 vols., 17 18-24; VIRGÍNIA RAt:, Os três mais amigos regimen-
tos do.~ Conws (/389. 1419, 1434), 1959.
e) Sobre as finanças públicas pombalinas, cf. os artigos de FERNANDO THO-
MAS, em Estudos em homenagem ao Prof Magalhães Godinho, 1988 ; e L. Es rI:-<H A
DA S [Link], em Análise Soda{, 3.ª série. vol. xxm, 1987-3.0, pp; 505 ss.
(3) Veja-se SOUSA FRANCO, Ques1õesflnanceiras, 1, 1972, pp. 161 e ss.; 0 1.1-
Vl' IRA M.\ RQL:fs. His1ória de Portugal, 2.ª ed., vol. Ili, 1981 ; ARMI'I DO M ü'ITEIRO,
op. cit. (co m bibl. citadas nestas obras).
( 4 ) Sobre a história financeira da segunda metade do século XV III ao século xx,
não pud e d eixar de se a pontar como obra fundamental, com conteúdo que vai para
além d o título: GUILHERM E o'O ll VEIRA MARTINS, Ministério das Finan(:Os
- Suhsídio.I' para a sua Hi.Hória no Bi<'emenário da Criação da Secretaria de Estado
dos Negócio.1· da Fazenda, 1988.
 Evolução histúrirn da,~ jinan~'as porlUKU('sas 125

li. A partir da elaboração do primeiro orçamento (em 1820-

-1821 ), e com o interregno dos governos antiliberais, a apresentação
anual do orçamento às Câmaras é o traço mais consta nte e a expres-
são mais profunda do nosso liberalismo financeiro . No entanto, a
instauração, no plano prático, da ordem financeira liberal resulta
também da criação de uma estrutura financeira radicalmente dife-
rente da do antigo regime.
Foi isso que logo tentou Mouzinho da Silveira, cujos decretos
reflectem um liberalismo coerente e radical, caracterizando-se, no
plano financeiro, pelos seguintes traços principais:
• Criação de um sistema administrativo-financeiro, inspirado
na administração financeira francesa, que procurava integrar numa
organização eficiente e unificada os vários agentes encarregados de
cobrar receitas e realizar despesas.
• Abolição dos impostos fundamentos que caracterizavam a
estrutura político-financeira do antigo regime (os quais incidiam
sobre a terra e os seus bens dificultando a circulação de produtos).
Libertava-se assim a terra de vínculos feudais, constituindo plena-
mente um direito de propriedade de tipo romanista. Por outro lado,
procurava-se liberalizar o comércio, permitindo que as trocas se efec-
tuassem sem alfândegas internas. Para cobrir as reduzidas despesas
do Estado, bastariam as despesas aduaneiras, cobradas nas alfânde-
gas, e os outros impostos, relativamente baixos.
Libertar a terra e liberalizar o comércio interno era o pano de
fundo dos decretos da Terceira. Com o mesmo objectivo, foram
extintos alguns impostos mais característicos do antigo regime
- como as dízimas, devidas à igreja e congregações religiosas, a
maior parte das sisas e direitos de portagem e a generalidade do~
direitos senhoriais sobre a terra.
Se conjugarmos isto com a venda dos bens nacionais (os das
congregações religiosas e outros bens confiscados) ( 1), encontramos, no

(1) Lu!s OA [Link]. <CA venda dos bens nacionais (1834-43) ... )), em Análise
Social, n. "' 61-62, 1980: FERNANDO DE SOU SA, «Ü rendimento das ordens religiosas
no final do Antigo Regime», em Revista de História Emnómica e Social, n." 7,
1981; ANTÓNIO PEDRO M ANIQUF., liberalismo e Administração Pública, 1989.
Todo esle ordenamento financeiro foi, a curto prazo, mais negativo do que
positivo: a descentralização exagerada, a abolição dos impo~tos tradicionais, o
recurso a empréstimos públicos durante e após a guerra civil. a par do ambiente
convulso do reinado de D. Maria II, [Link] que este período fosse dos de maior
caos financeiro na nossa História, com recurso particularmente intenso ao crédito
ex!erno e enormes desequilíbrios orçamentais.
126 Finanças pública.I e direito f inanceiro

nosso liberalismo, os traços fundamentais de um sistema financeiro

liberal (o Código Administrativo de 1836 interpretava o espírito do
sistema de um modo especial - municipalista: os poucos impostos
de, carácter directo sobre a terra e alguns impostos indirectos seriam
cobrados pelas autarquias locais).

b) As reformas da Regeneração e a consolidação da ordem liberal: a

«questão financeira», crédito externo e défice orçamental

1. A estrutura financeira do nosso liberalismo foi afinal consoli-

dada pela Regeneração e assim subsistiria até 1928-1929. Como se
caracteriza ela?
• Criação de um sistema fiscal em que os impostos directos
(contribuição predial e industrial, sobretudo) são cobrados pelo
Estado, deixam parcelas cada vez mais reduzidas às autarquias locais
e se mantêm com taxas baixas, atingindo com generalidade certas
categorias tipificadas de riqueza e as classes abastadas.
• Regularização da administração financeira. A organização
financeira actual pode dizer-se que foi instituída nesta época e os seus
traços fundamentais perduram ainda hoje - centralização no Minis-
tério das Finanças, com os serviços das Contribuições e Impostos,
Alfândegas, Tesouro e Orçamento; e criação de órgãos locais depen-
dentes daquele ministério, aos quais cabem funções de tesouraria e de
administração tributária (tesourarias da fazenda pública e direcções/
; repartições/ secções de finanças).
• Tentativa de disciplina financeira (consolidação da dívida
pública em 1852, esforço para equilibrar o orçamento).

li. No entanto, mesmo durante este período, permanecem dois

traços constantes de gestão que, na óptica liberal, eram condenáveis
como expressão de desregramento. Estes são os defeitos que costu-
mam apontar-se à nossa gestão financeira, no liberalismo monár-
quico e republicano:
- défice orçamental;
- endividamento do Estado, largamente externo até 1902. e
depois sobretudo interno.

Podemos talvez dizer que a história das relações de crédito

externo e o estudo do modo como os desequilíbrios foram evoluindo
 ü ·olurâo [Link] da.1.finw11·u.111ortu!(t1esas 127

resumem em si os traços permanentes da administração financeira na

Monarquia Liberal - dominada pelo tema político da <~questão finan-
ceira» ( 1 ) .

III. O end ividament o foi uma herança da Guerra Civil. sucessi-

nunente agravada com a contracção de empréstimos para colmatar
grandes défices orçamentais. gerados pela satisfação de encargos cor-
rentes. ou. depois, para obras de fomento económico (caminhos-de-
-ferro. outros investimentos públicos no períod o da Regeneração).
:\ o tempo da Guerra Civil. os governos tradicionalistas. como os
constitucio nais. recorreram a avultados empréstimos para financiar a
guerra; assim. encontrou-se o Estado perante uma situação em que
estava one rado. não só pelas dívidas contraídas pela facção vence-
do ra. como pelas ass umidas pela facção vencid a. Ora. o recurso ao
crédito para financiar despesas correntes (apesar das medidas drásti-
cas que po r vezes se ensaiaram) é causa de desequiHbri o, e vai enge n-
drar no\'a::. o perações de crédito. O reinad o de D . Maria 11 agravou
dcsastrosamente o endividamento constante, com crescente depe n-
dência de países estrangeiros (Inglate rra. França).
A. Regeneração deparou com uma herança pesadíssima de juros
a pagar e capitais a reembo lsar. Fontes Pereira de Melo conseguiu
estabilizar relativamente a situação e regularizou a administração
financeira . Também sob a Regeneração se recorreu a empréstimos
públicos. mas sobretudo para financiar a política de obras públicas.
lJUe era característica do «fontism o» e foi um dos traços mais impor-
tantes d.a administração fi nanceira do século passado, conseguindo
relançar o comércio com base nas no vas vias de comunicação e.
assim. criar um mercado nacional dos p rodutos agrícolas lJUe está na
base da expansão económica do tempo.
O recurso ao crédito externo apenas cessou em 1902. após um
período que durou 11 anos, marcado pela grave crise financeira ocor-
rid a em 1891. A quebra de <1Baring Brothers» provocou a falência de
casas bancárias no Porto e em Lisboa ; imediatamente se desenca-
deou um movimento de corrida aos bancos, que teve como conse-
quência a necessidade de decretar a inconvertibilid ade. com o curso
forçado do escudo, e provocou longa depressão na economia nacional.
No termo desta depressão, conseguiu-se. cm 1901-1902. após
demoradas conversações co m os credores externos, um · aco rd o em
termos favoráveis a Po rtugal. Este convénio conseguiu encerrar o
t 'I CL por todos. M·\K, O<<> 1 So1 ·s ,\. Jiw udo de scienciu dus/i111111111 1. mi. 1.
191 6. obra fu ndamcmal sobre a dí\ida pública oíto<.:entista.
 Fimmrus púhlicu.1· e dirl.'ilofi111111ceirn

pe ríod o de recurso intensiv-0 ao crédito externo: representando a

última conversão da totalidade da dívida externa, ele uniformizo u e
defi niu em te rmos claros e racionais a situação da dí vida externa
portuguesa. A partir daí, o recurso ao crédito público continuou,
sobretud o durante a primeira República, a fazer-se imoderadamente:
mas tratava-se então de crédito interno, q ue, devido à falta de con-
fia nça no Estado como devedo r e à inexistência de mercados finan-
ceiros internos desenvolvidos, redundo u no abuso da dívida flutuante
e das emissões fiduciárias, facilitado pela inconstância governativa e
pela má gestão monetá ria.

IV. O desequilíbrio orçamental por diversas·vezes foi objecto de

tentativas de reforma: nuns casos, reform as da própria estrutura do
orçamento (de que são exemplo as remodelações do regime da con-
tabilid ade pública de 1863, 1870, 188 1 e as leis de João Fra nco de
1907) : em o utros, as refo rmas fiscais, que várias vezes se tentou pôr
em execução e que puderam em certos momentos prenuncia r o desa-
parecimento, nunca verificado, do défice orçamental (que tão
depressa se reduzia como aumentava ... ).
Diversas tentativas de restabelecimento do equilíbrio - umas
assentes em d rásticas red uções de despesas (mesmo com reduções dos
vencimentos do funcion alismo). outras em fórmulas que aumenta-
riam hipoteticamente as receitas fiscais - não conseguiram conduzir
ao desejado equilíbrio orçamental. Este tornou-se, assim, o principal
«mi to » d a nossa psicologia financeira d urante o liberalismo mo·nár-
quico. e até depois dele.

e) As finanças públicas da 1.ª República

1. Os primeiros anos da República prolo ngam a tendência para
o equilíbrio yue se vinha acentua ndo desde o início do século: as
receitas crescem mais do q ue as despesas, apesar do insucesso das
tentativas da refo rma fiscal; e so bem as despesas sociais, educacionais
e de fome nto económico .. . Neste contexto se insere o resta beleci-
mento do equilíb rio o rçamenta l pela notável gestão fina nceira de
Afo nso Costa (gerências de 19 12-13 e 19 13-14, previsão orçamental
de 1914-1 5), até 4uc a guerra eleva as despesa.<; militares ao primeiro
lugar dos gastos públicos (de 19 15 a 19 19), posição que antes e
depo is era ocupad a pelo serviço d a dívida pública, devido ao cons-
tante endividamento provocado pelos défices orçamentais . Dela
resultam também fortes impulsos inflacio nistas.
 Lvolurão histórica [Link]ças por/U~llt:.m.1 129
- - - - -- - -- - - - -- - - - --------··
A principal constante deste período foi, assim. a inflação: lenta
(1914-1919) e rápida (1919-1924). Nem por isso o dcse4uilíbrio orça-
mental e o crédito imoderado (interno desde 1902) ·lcixararn de per-
sistir no horizonte.

li. O termo da guerra de 1914-1918 veio agravar a situação

monetária e cambial, dada a cessação da assistência financeira inglesa
em 1919, em virtude de a depreciação ter fund amentalmente causa<;
psicológicas (falta de confiança).
Não obstante, o défice comercial real manteve-se relativamente
estável e o défice orçamental e os valores corrigidos <la dívida flu-
tuante e d a dívida externa desceram sensivelmente de 1919 a 1924
(em termos reais). A circulação fiduciária, no entanto, aumentou
cerca de 1500 % -- para a depreciação cambial de 191 9 a 1924 exce-
der 2200 %, sendo quase igualmente intensa a deterioração do poder
de compra interno.
Para lutar contra esta situação, foi decisiva a política de estabili-
zação dos câmbios e do poder de compra interno, após 1922, lançada
pelo governo de Álvaro de Castro. Para travar a situação procurou-se:
impedir a exportação de capitais; restringir e fiscalizar o exercício do
comércio de câmbios, evitando a especulação; constituir um fundo
de regularização dos câmbios, com base nas cambia is da exportação
e em outros valores-ouro adquiridos pelo Estado ; e normalizar as
emissões fiduciárias, dentro do limite imposto pelas necessidades de
circulação. Prosseguiu-se uma activa política anti-inflacionista, desig-
nadamente (em 1923-1924) através da redução enérgica das notas em
circulação; da emissão de um empréstimo deflacionista (1 8 de Maio
de 1923); d a lei de 21 de Setembro de 1922, que reformou o sistema
tributário no sentido de aumentar a carga fiscal (e que foi bem pouco
executada); e da compressão do gasto público, apesar da subida das
despesas sociais. Travou-se a vertiginosa descida do poder de compra
do escudo, que diminuíra, de 1914 a 1924, 40 vezes, se nos reportar-
mos ao poder de compra externo, e 30 vezes, se ao poder de compra
interno.
Entre 1924 e 1929 sentiram-se alguns dos efeitos benéficos d o
esforço estabilizador de Álvaro de Castro. Nem todos os factores psi-
cológicos positivos acompanharam a melhoria cambial de 1924-1925;
mas o a mbiente geral possibilitou a reabilitação da situação cambial.
Os anos finais da I .ª República, apesar dos esforços para o
regresso ao equilíbrio orçamental (Marques Guedes) e dos efeitos da
estabilização de Álvaro de Castro, não lograram reduzir o end ivida-
 130 Finanças públic'as e direito financeiro

menta do Estado, resultante sobretudo do crescimento da divida flu-

tuante patológica (dívida anual com vigência prorrogada para além
do ano). A indisciplina financeira agravou-se no período da ditadura
militar (após 28 de Maio de 1926), até à mutação profunda que iria
resultar da chegada ao Ministério das Finanças de Oliveira Salazar
(1 929)( 1).

2.6 O ESTADO NOVO E AS FINANÇAS DA ACTt:ALIDADE

a) O saneamento, o equih'brio e a reorganização
Até 1931 , procedeu-se rápida e eficazmente ao reembolso da
dívida flutuante externa -- integralmente paga em Junho de 1929 -
e interna (no seu elemento essencial, os bilhetes do Tesouro, nota-
velmente reduzida em meados de 1931 ), logrando-se a liquidação
total ou amortização desta em Junho de 1934 (2). Conseguiram-se
saldos positivos de gerência, acentuados (1928-1929 e 1930-1931) ou
reduzidos (1929-1930), que iriam continuar para o futuro. E inicia-
ram-se profundas reformas financeiras, administrativas e tributárias,
. que melhoraram a situação monetária e cambial, através da conten-
ção das emissões fiduciárias e do aumento de receitas, com redução,
por vezes drástica, das receitas públicas, para obter saldos positivos
no fecho das gerências orçamentais. A dívida interna foi em parte
paga e em parte consolidada, e constituíram-se reservas de ouro para
o serviço da tesouraria, obtendo-se saldos credores no estrangeiro.
O saneamento e o reforço da ortodoxia, que permaneceram como
uma constante da gestão financeira portuguesa, não eram apenas
medidas de alcance conjuntural: assumiram então constante relevân-
cia política o equilíbrio orçamental e a estabilidade monetária interna
e externa, como formas de conter o crescimento do sector público, de
possibilitar a recuperação do sector privado da depressão mundial
dos anos trinta, de melhorar as expectativas dos sujeitos económicos
e de articular uma política de fomento, assente nas obras públicas,
transportes e comunicações. As reformas financeiras de Salazar visa-
vam, além do mais, integrar os princípios rígidos das finanças clássi-
cas na estrutura e no funcionamento de um Estado que já era, e
crescentemente se viria a confirmar, antiliberal.

( Sobre este período, veja-se a recolha de fontes e estud os feita por A. H. DF

1
)

OuvF IR A MARQUFS , Guia de Híitória da /.ª República Portuguesa, 1981 ,

pp. 263-281.
eJJu ..\o Lt:\.1BIV\[Link], L"ammortíssement de la dette.f1011ante portugaise, 1930.
 Evolução histórica das finanças porluguesu.1· 131

As reformas institucionais concretizaram-se ·na regulamentação

da Contabilidade Pública e da Administração Fazendária, na recria-
ção do Tribunal de Contas (de modo a fiscalizar e prevenir irregu-
laridades e desperdícios de gestão), no reforço legal e constitucional
do princípio do equilíbrio orçamental -- que foi considerado condi-
ção sine qua non da elaboração do orçamento do Estado, progressi-
vamente estendido às autarquias locais e (por acção sobretudo do
Prof. Armindo Monteiro) às províncias ultramarinas, sem esquecer a
consolidação da dívida flutuante e a regressão progressiva do recurso
ao crédito público durante os anos 30, à medida que se reabsorviam
os excessos do período anterior. Enfim, estruturou-se uma reforma
fiscal (1929) que, abandonando os princípios da reforma de 1922, se
limitou - pouco ambiciosa, mas realisticamente --- a assentar a tri-
butação do rendimento em critérios de definição da riqueza normal,
com simplicidade, segurança e certeza, preferindo regularizar cobran-
ças certas a aproximar os nossos princípios dos de outros países,
mais evoluídos e melhor dotados no que respeita à Administração
Pública. A primazia política do Ministério das Finanças foi um meio
e uma consequência da reforma, que perdurou até à actualidade,
consolidando o poder do Doutor Salazar em todo o aparelho de
Estado.
Esta reforma financeira ( 1) permitiu que, com base na reorgani-
zação das finanças, se alcançasse uma estabilização económica,
embora a nível baixo e com expansão prudente: primeiro, em virtude
da depressão dos anos 30, depois da guerra de Espanha, e sempre
pela necessidade de «sanearn a economia. Ela foi, apesar de tudo, a
base de uma política de recuperação económica, em diversos planos
parcelares de fomento e reequipamento, sobretudo no domínio das
infra-estruturas materiais (1935-1953 ).

b) As finanças e a política de fomento

1. As iniciativas de fomento económico começaram, em Portu-

gal, logo após a realização do equilíbrio das finanças públicas (2).

( ' ) Ü[Link] S Al..A./.AR. A reorganiza("ãÓjinanceiru. 1930: cf. a colectânea de

relatórios administrativos Doze anoy. na pasta das Finanças, 2 vols. ( 1970).
n M ARC!' [Link] CAETANO, «Ü Planeamento Económico em Portugal », em
Colóquios sohre o li Plano Je Fomento (U/Jramur), pp. 3 e ss. ; so bre a alternativa
que se formulava entre política de equilíbrio e política de fomento. cf. JOÃO Ll:\1. ·
BRALF.S, Nu hase - finanças sãs, 1966.
 Finança.~ púhticus (' direi1ofinunn?iro

O primeiro plano assim surgido foi o plano portuário (aprovado

pelo Decreto n." 17 421, de 3 de Outubro de 1929), seguido de outros
programas administrativos parciais, destinados a orientarem a aplica-
ção das despesas extraordinárias do Estado. Em 24 de Maio de 1935,
a Lei n. " 1935 (Lei de reconstituição económica) firmou um certo
número de directivas gerais, a que obedeceriam esses planos parciais
(no montante de 6 500 000 contos). Foi assim possível lançar até à
guerra as bases de uma política de reconstituição económica, através
da activa promoção das obras públicas (criação do Fundo de
Desemprego. acção do Ministro Duarte Pacheco), em parte motiva-
das pelo desejo de evitar as consequências da conjuntura depressiva
internacional ; e, nos finais da década e inícios da seguinte, mediante
uma política nacional de energia (petróleo e elcctricidade) que. pros-
seguida nos anos quarenta, seria a base da industrialização dos anos
cinquenta.

11. Além de uma política financeira de prudência. determinada

pelos riscos de quebra da neutralidade, as finanças durante o período
das guerras ( 1936-1945) ( 1) foram sobretudo dominadas pela preocu-
pação de reabsorver os surtos inflacionistas determinados pelos avul-
tados e excedentes das balanças de pagamentos, em boa parte impu-
táveis à alta dos preços internacionais de certos produtos,
designadamente os materiais estratégicos. Para isso se recorreu sobre-
tudo à emissão de empréstimos públicos e à sobretributação dessas
exportações, como dos eventuais lucros especulativos de guerra ; de
par com uma política restritiva monetária e de reservas, os exceden-
tes orçamentais conseguiram minimizar, mas não anular, o impacto
das tendências inflacionistas importadas (1).

Ili. Após um período de transição (1946-1953), a fase seguinte é

marcada pelo peso dos investimentos públicos, sobretudo desde 1953,
na execução de sucessivos planos de fomento. Esses investimentos
além de outras obras públicas criadoras de infra-estruturas, de
transportes e comunicações, etc. visam crescentemente apoiar uma
política de industrialização, sobretudo orientada para substituir as
importações que oneravam a balança de pagamentos da metrópole e
para reconhecer e explorar os recursos ultramarinos (1 Plano de

1
( ) Guerra de Espanht1 (1936-1939) e Segunda Guerra Mundial (1939-1945).
(!) Joilo l.1 1MllRALl'S. Prohlemas monetários cio upús-guerra. ed. de 1964 ; e
fÁ:1J1111111ia de guerra. 1943.
 L\'(1/u\'ÜO hi.11úrica da.1'.fina11çu:; por1ur,uesa.1 133

Fomento, executado de 1 de Janeiro de 1953 a 31 de Dezembro de

1958, ao qual se seguem mais quatro sucessivos planos de fomento,
até à interrupção de 1974).
O reforço da direcção económica com verdadeiro dirigismo,
durante a grande depressão, a guerra de Espanha e a segunda guerra
mundial nunca colocara em risco a gestão clássica dos instrumen-
tos financeiros ; o que se deve, por um lado, ao valor político atri-
buído aos postulados do classicismo financeiro e, por outro, à possi-
bilidade de acantonar as finanças num sector à parte da vida
económica, o que não sucederia nos países mais desenvolvidos.
A adopção rápida de técnicas de planeamento, nos anos cinquenta,
que viria a conflituar com a pura ortodoxia orçamental, representa o
corolário mais recente desta tendência constante da nossa história
financeira ; mas nem os planos são bem executados sem uma eficaz
coordenação com a administração financeira, nem esta pode aderir a
critérios que não sejam os seus, quando haja estado largamente
divorciada da ela boração e revisão dos planos de desenvolvimento.
O progresso dos esforços de industrialização tornaria, c.:ontudo,
mais possível uma gestão dinâmica das finanças públicas, tentando
realizar políticas de controlo da conjuntura e utilizar instrumentos
financeiros, no fito de promover autonomamente (ou estimular) a
expansão e o desen volvimento económicos. A partir de meados dos
anos cim~ucnta, os investimentos sociais (educação, no O.G.E., segu-
rança social e saúde, através da Previdência Social) e o desenvolvi-
mento das empresas de economia mista, aumentam o lugar do sector
público na economia e acderam, designadamente nos anos sessenta,
as taxas de aescimento da produção e do investimento, na fase áurea
do processo de industrialização, à custa do equi líbrio. Este torna-se
um ((mito11, reafirmado e reformulado, mas cada vez mais aparente e
não real.

IV. A par do empenhamento das finanças públicas numa acção

programada de fomento, assente na industrialização embora sem
prejuízo de um equilíbrio orçamental que não travou o investimento
público , o período de 1961 a 1974 caracteriza-se por diversas ten-
sões e dificuldades novas.
A primeira é constituída pela necessidade de financiar as guerras
d o Ult ramar, sem afrouxar a expansão económica. A segunda, no
final da década, pela cumulativa intensificação, na metrópole, de
uma recessão e de crescentes surtos inflacionistas («estagflação»), a
par de nítida expansão no Ultramar. A emigração maciça passou
134 Finanrus pública~· e direi/o financeiro

a ser uma das principais fontes de rendimentos do país, originando

tensões nos mercados de trabalho. E, enfim, o peso da atracção
dos novos espaços europeus marca decisivamente as opções feitas.
O período acabou com a queda do regime (25/ 4/1974), posterior ao
primeiro choque do petróleo ( 1973- 1974).
As novas directrizes da política económica definidas durante a
década referem-se sobremodo ao fomento do turismo, ao acréscimo
de investimentos educacionais e sociais e ao estímulo às indústrias
reputadas susceptíveis de incrementar decisivamente a exportação,
melhorand o a situação, em degradação constante, da -balança
comercial da metrópole. Apesar do incremento das exportações
ultramarinas, a posição da balança de pagamentos metropolitana,
bem como a da balança global da zona do escudo, foi tendendo a
deteri orar-se ; e a expansão industrial vai de par com grave crise na
agricultura.
No plano financeiro , a manutenção do equilíbrio orçamental
obrigou, sobretudo no início do período, a grandes compressões de
despesas. Também no início da década de sessenta entrou em vigor
uma reforma fiscal (1958-1965), que abandonoú o princípio da tribu-
tação dos rendimentos no rmais em favor dos rendimentos reais - o
que se traduziu em maiores complexidades e algumas quebras iniciais
de receitas, a pesar de a prazo possibilitar certa justiça fiscal ; daí a
produção de efeitos estabilizadores na conjuntura e um aumento,
bem visível, de pressão fiscal, que medidas parcelares e pouco coeren-
tes têm intensificado em anos recentes.
A necessidade de financiar maior volume de despesas extraordi-
nárias de d efesa e segurança levou a intensificar o recurso ao crédito,
constituindo o peso da dívida externa uma das características mais
inovadoras d o período (até 1968). De qualquer das formas, o final da
décad a parece representar um perfodo de consolidação de soluções
financeiras aptas a fazer face aos novos problemas; embora sem
resolver a questão, surgida sobretudo nos três anos últimos, da
estagnação industrial e agrícola com crescentes tendências inflacionis-
tas ; e sem conseguir precisar fórmulas tendentes a alcançar maior
economicidade, de custos e de afectação, nas despesas militares ( 1).

( 1) Pode encontrar-se uma bibliografia fundamemal -sobre a situação finan-

ceira desde o liberalismo em : SollSA FR1\NCO, Qwstt>[Link], 1, 1972, p. 184 e
!14 FP. 1, cap. V. Sobre o desenvolvimento económico até 1974, a síntese fundamen-
1al t do P rof. A . M . P ll\TO B J\RllOSA, Portuguese economic de1•elopment in the
pm1-1n1r polices <f the United Statn. cm Proceedings o{ a cunference held hy tire
 r:1·<,/U(ào histórica da> .fimmças portuguesal

e) Principais transformações dos anos setenta

Sobretudo após a revolução de 25 de Abril de 1974, os anos
setenta foram o período que, desde as reformas financeiras do Dou-
tor Salazar, mais profundas, embora incompletas, transformações
trouxe à estrutura do nosso sector público. Primeiro, pela descoloni-
zação e o fim da guerra colonial. Segundo, pelos efeitos estruturais
do período revolucionário ( 1974-1976). Pelo efeito depressivo sobre a
economia mundial das duas crises do petróleo (1973 e 1979). Enfim,
por uma penosa busca de novos modelos financeiros, de políticas de
conjuntura e de estrutura, que estiveram longe de alcançar êxito e
estabilidade, no meio do aumento descontro~ado dos desequilíbrios e
da prolo ngada crise recessiva d o mundo ocidental e da economia
mundial.

Recordemos apenas o que mais mudou nos anos setenta:

1. 0 · Acentuado desequilíbrio orçamental, logo a partir de
1974, acrescido dos défices de exploração dos serviços e fundos autó-
nomos e empresas públicas (défices do sector público). Para isso con-
tribuiu o aumento das despesas (quebras de produtividade, maciço
acréscimo de pessoal de cerca de 200 mil para 400 mil em cinco
anos , a umentos dos gastos com o pessoal por melhorias de venci-
mentos, promoções e encurtamento do leque salarial na função
pública ; aumento das despesas sociais, por efeito do processo infla-
cionista já cm curso desde o início da década de setenta; apoios
maciços a experiências sociais, de controlo operário, intervenção e
o utras: cobertura, a partir de 1975, dos custos e dos défices das
nacionalizações; crescimento dos gastos com a dívida pública). Mas
contribuiu também a relativa quebra de receitas efectivas (por eva-
são, fraude e ineficiência da administração fiscal, por quebra das fon-
tes de matéria colectável - -casos da contribuição industrial e da
predial ... ' pela inadequação de regimes fiscais que, adaptados num

/nternational Enmumic Assoáation of Alvor. pp. 140 e ss.: F. PEREIRA Ili' Mot.R,\,
Para undt• 1•ai a eco11vmiu porlllgue.w.1 1, 4.ª t:d .. 1973 (com impressões); Ail'REDO
MARQlTS. Pvlítim econúmim e desenvo/vimen/O em Portugal (1926- 1959), 1988;
ÜAJ\"IEL B ESS A, O processo inflacionário português, 1945-1980, 1988. A S OUSA
FR,\NCO, El'oluçào das finanças púhlicas portuguesa.1· - aspectos e.1·1ru1Urais -
!900i 1980, 1982. Todo o período até 1974 e mesmo os anos imediatos. .. é
marcado pelo pensamen to actuantc de SALAZAR: cf. a sua Antologia - Discursos,
entrevista.\" urtixo.\, te.~es. notas e relatúrios -- 1909-1966, Coimbra, 1966, para uma
visão de conjunto.
136 Finanças públicas e direilo Jinanceiro

dado contexto, logo eram ultrapassados pelo processo revolucio-

nário). Daí a progressão nos défices, que o eram tanto no orçamento
corrente como no orçamento global.

2.n Diven'!ficação e crescimento do sector público, pelo

aumento do património (Reforma Agrária), pela proliferação de ins-
tituições com autonomia financeira e pelo número de empresas
públicas resultantes das nacionalizações. Ao mesmo tempo, ocorre
toda uma gama de situações de controlo temporário pelo Estado
(mais de mil intervenções, situações de controlo temporário, unidades
autogeridas algumas centenas - e unidades de exploração colec-
tiva por trabalhadores, que se integram no sector público social) e a
multiplicação e diversificação dos esquemas de intervenção (trans-
formação de organismos corporativos e de coordenação económica
em empresas públicas ou sua integração: aumento das empresas con-
troladas, participadas, simplesmente dominadas, etc.). Acresce que o
aparecimento das regiões autónomas ( 1976) e a democratização da
vida local reforçam e descoordenam a respectiva posição no sector
público.
Tudo isto tem três expressões:
novas fontes de gastos e responsabilidades assumidas pelo
Estado e pelo sector público em geral;
causa de aumento da dívida pública (pense-se só nas indem-
nizações, computadas entre 100 e 150 milhões de contos de
dívida indemnizatória);
causa de descontrolo global, com reflexos negativos tanto
sobre o sector público como sobre as empresas e a economia
nacional.

JY - Falta de controlos glohais e seus instrumentos. O defi-

ciente funcionamento de mecanismos, que eram, aliás, de controlo
burocrático e não económico, levou à decadência do mero controlo
burocrático e à falta de meios modernos de controlo. Assim, os gas-
tos do sector local aumentaram quase sem controlo; não há planea-
mento organizado nem eficaz enquadramento do sector empresarial.
E a deterioração do Estado e a incapacidade administrativa. e política
para introduzir novos processos agravam esta situação.

4." Crt.'scimen10 da dívida pública. tanto directa como garan-

tida, no Estado como nos restantes agentes públicos. Só a dívida
externa nacional cresceu de 11,4 milhões de contos em 1972 para
 Evolu~·(io hisróricu du~"}inançus portuguesas 137

178, 1 em 1981, e a interna de 35,5 para 594,5 milhões, nos mesmos

anos. Crescem as formas de dívida flutuante - que não são notórias
porque se cingem às relações Tesouro-Banca/ Banco de Portugal. Os
avales do Estado foram, por vezes abusivamente, sempre concedidos
com liberdade excessiva após 1974.

5." -- Deterioração acentuada da máquina administrativa e

.financeira, sem reformas de fundo e até sem medidas que lhe garan-
tam um mínimo de eficácia.

6.0 - Aumento signfficativo do património do Estado (empre-

sas públicas, participações em empresas privadas, prédios e explora-
ções nacionalizados e expropriados da Reforma Agrária).

7." - A revolução alterou também a estrutura das despesas.

Aumentaram (mas começaram a diminuir em termos reais desde o
final dos anos 60), as despesas de educação; aumentaram até 1976 as
despesas sociais (diminuindo depois em termos reais); aumentaram
muito os gastos correntes com funcionários, reformas e aposentações.
Em compensação, verificaram-se diminuições na participação relativa
das despesas de investimento (que recuperam no final da década).
E deve notar-se a significativa descida das despesas militares, após o
fim da guerra , ao ponto de representarem apenas 8,5 % do total
orçamentado em 1981. O pior de tudo é o crescimento dos encargos
com a dívida, que cm 1973 eram de 3,3 e em 1982 de 135,7 milhões
de contos, cerca de 20 % do total do gasto público e de novo a sua
primeira componente.

8.° Cumpre enfim reconhecer que a evolução das .finanças

públicas não foi conforme às necessidades de uma política de auste-
ridade, com défices globais superiores a 10 %. do produto. Os orça-
mentos da década foram orçamentos de consumo .. sacando sobre o
futuro ou, na parte em que recolhiam aforros do público, desviando
poupanças privadas para o consumo público.

9.0 A evolução foi pn~/unda, mas permaneceu incompleta,

condicionada pelas indefinições e flutuações do poder político, pela
nova constituição financeira, pela falta de uma política de desenvol-
vimento e pelas incertezas do enquadramento internacional.

10. 0 Tem sido constante, após 1976, a ausência de objectivos

e políticas estruturais, predominando as políticas de conjuntura, quer
 Finanças púhlirns e direito jinanceirv

na forma mais global e coerente das polílicas de estabilização ( 1978-

-1979 e 1983-1985), quer como meras p olíticas de austeridade. Nelas
revelou-se crescente, desde 1977, o papel d as políticas monetárias e
cambiais, em confronto com o pouco peso das financeiras ( 1).

d) Os anos oitenta

Os anos oitenta (2) decorreram num enquad ramento externo

mais favorável do que a década precede~te. Marcam-nos duas muta-
ções estruturais decisivas: as duas revisões constitucionais (de 1982 e
1989), que abriram caminho à «desintervenção» económica d o poder
público e, quanto à segunda, à privatização real das empresas direc-
tamente nacionalizadas de 1974 a 1976; e a integração de Portugal
como membro da Comunidade Económica Europeia, a partir de
1/ 1/ 1986, confirmando o mesmo enquadramento da economia de
mercado e com o efeito fortemente expansionista que resulta do
excedente líquido das transferências do orçamento das Comunidades
Europeias (fundos estruturais).
A década subdivide-se, naturalmente, em dois períodos distin-
tos. O primeiro (1981-1985) mantém as características dos anos
setenta, alternando anos de descontrolada expansão conjuntural
( 1980- 1982) com anos de políticas estabilizad oras fortemente recessi-
vas ( 1983-1985). O segundo é, pelas causas anteriores e por o utras

1
( ) Para uma síntese d a evolução no domínio monetário. d . SocsA F RANCO,
« facudo'>. em Enciclopédia Verbo. s.v.. e Suplemento (vol. 19). s.v. A bibliografia
sobre o período. além d a referida n<i nota anterior, tem mui!O de circunstancial ou
de intervenção, ou está muito distante do domínio das finanças públicas. Para uma
síntese parcial do estado das finanças públicas no momento da Revolução de 25 de
A bril de 1974. veja-se o 1 vo lume do nosso M FP ( 1974). Cf. o s relató rios anuais da
OCDE, os relató rio s das propostas orçamentais e o s estudos da /.ªe 2.ª Conferência
.IOhrt' fronomia Portuguesa ( 1976 e 1979). além d os Relatórios anuais e· d e análise
d<i situação («Revista Económica e Fi mmceira», na última form a) do Banco de Por-
tugal ; e ainda : o nosso curso de Finanças Púhlims li. 2 vols .. 1980-1 98 1;
A . C\V:KO S11 VA, «À politica orçamental em 1974/ 1978», em .2! Conferência
lnrernaâonal sohre u Ernnomia Portuguesa. l, 1980, pp. 185-2 14 ; A. MFNDO:'ll<,.A
P1-..;To, "A eco nomia portuguesa e ns acordos de estabilização eco nómica com o
Fundo Monetário Internacional». Economia, vol. Vil (3), 555-596.
{') Além d a orientação bibliográfica sobre os anos setenta. cf.: A. C.>. v .\CO
SJ l.V;\ , A polífica econámirn do Governo de Sá Carneiro, 1982 ; M . J ACl l\TO NllN fS ,
Temus e(muimic<Js. 1989. passim.
 E1·oluçâo hiwúrica clu.1·.fina11ças p 1>r1uguesas

razões, expansionista. No segundo períod o reduzem-se embora

menos do que as exigências de co mpetitividade e integração da eco-
nomia na Europa determi nariam · alguns desequilíbrios relevantes,
nomeadamente o défice do sector público e a taxa de inflação.
A expansão e a estabilidade suportam algumas reformas estruturais
financeiras das quais as mais importantes são as reformas fiscais :
introdução do imposto sobre o valor acrescentado (IV A), anteci-
pando as exigências da harmonização fiscal comunitária (em
1, 1/ 1986). e criação dos impostos sobre o rendimento das pessoas
singulares (IRS) e das pessoas colectivas (IRC), com efeitos a partir
de 1; 1/ 1989 e o aumento da despesa estadual.
Do mesmo passo, se ao longo da décad a se foi operando a pri-
vatização de pequenas e médias empresas nacionalizad as e a devolu-
ção da maioria das terras da «reforma agrária 1> de 1974-1976, a partir
de 1990 começa a privatização das grandes empresas do sector
empresarial do Estado.

( * ) Esta ~íntese. destinada a não hi~to riadorc~. pode ser aprofundada rccor-
n:ndo a mais bibliografia. elementar ou de aprofundamento:
Bibliografia .elementar: António HfSf'A:>IHA. Hü1úria Jus [Link]\ci('.\. Íporns
11wdiew1/ (' moe/ema. 1982 ; Arm and o C'AS l'll.O, em Hirníria dt' Porwgal, Publicações
Alfa. vols. IV. V e VI: Vitorino MAGA l.H1\ F.S GODl!\HO. « Finança~ públicas e CSlru-
tura do Es1ado ». Dicionário de Hisuíria de Porwgal, dirigido por Joel Serrão, e
Li1.\'lli11." L1sboá. Vol. li. 1978 (2." cd.), pp. 29 e ss.: Armindo \101\TURo. Dv Orça-
111e1110 Porrugui>s. vo l. L Lisboa, 1921 ; A. de Srn :S.I\ FRAM'O. «Ensaio sobre as
tran~formaçõe ~ estruturais das finança~ públicas portuguesas: 1900-1980>>. revista
Aná/içe Social. vol. XV III (72-73-74). 1982-l º -4.º e 5.'', pp. 11 05-1 138; A. C . \ S I RO.
"Finanças pública~ » e A. SOLSA FRA'<< ·o, "Fiscalidade•>. em Dicionário /[Link]
da Hi1·1(íria de Portugal. ed. Alfa, s.v., L 1986; G. Ü[Link] ..\ MARTl"S, Ministério
da.1· Fi11an('u.1 - Sufoídios para a .1ua Histúria no hicenlemirio da criação da S<'cre/a-
ria de Esrado do.1 Nexócius da Fa-;:enda, 1988.
Biblio~rafia para aprofundamento :
1) Clássicos portugueses: Manuel Mendes de CASTRO, De anom's civi/ibus,
Coimbra, ló80; António Teles Leitão d e LIMA. Commentaria ad artim/0.1 gahella-
rum c Commentaria ad reginu'11 incapitarionum gahellarum regrlÍ Portuga/liae. Lis-
boa. 1759 (ambos traduzid os em Ciência e Técnica flscal, n."' 99 a 107. 1967):
Relaç<io de rodus aJ rendas da Coroa desre reyno de Po rrugal que nelle se arrecadão.
de q procedem, modo & lugares em q se pagão (com prefácio de F. Mendes da l. liz.·
Coimbra. 1949) ; Pantaleào Rodrigues PACHITO, De iusta exacrione (cf. Moses
AM ZAI A K. Frei Pantalião R odrigues Pacheco(' o Jeu « Trarado da j usta [Link]~·ão do
trihlll<!l>. Lisboa. 1957).

2) Ohras porrugue.m s de carácter histórico)inanceim: António C1u;z , A.1·

.risaJ do Pvrro seiscemista in Bih/ioteca Portucalensis , n ." 3, (1959), pp. 5-22 ; Jorge
FARO, Receitas"' d('.~pesas da fazenda real de 1384 a 1481. Lisboa. 1945; Antô ni o
140 Finanças públicas e direito financeiro

Pedro L. MARQL ES, A reforma da Administração de Mouzinho da Sil veira e sew ·

resultados. Lisboa, 1986, Tese de \1estrado à Universidade Nova, F aculdade de
Ciência$ Sociais e Humanas; João Cordeiro PEREIRA , A receita do Estado portu-
guês no ano de 1526 - Um orramento desmnhecidu in Estudos de História de Por-
wgal. Homenagem a A . H. de Oliveira Marques. \!oi. 11, Sécs. XVI -XX , Lisboa.
1983 : João Cordeiro Pl'K FIRA. O Orçamento do Estado português no ano de 1527
in .'Vuva História, Séc. XH pp. 27-65 ; J osé Mendes da CUNHA SA RAIVA, A adminis-
1ração superio r da fazenda e os seus minist ros in Ei::posição Histórica do 1'vlinis1ério
das Finanças ..'v'otícia His tó rica d os Serviços (... ), Lisboa, 1952; Armand o C AR-
'<HRO D1\ S 11vA. A .sisa de 1567 in Arquivo Coimbrão, 25 (1970), pp. 253-377 ;
Armand o CARNEIRO DA S ll.V1\ , A sisa de 1599 in Arquivo Coimbrão, n .0 26 ( 1972-
3), pp. 263-33 1: Jacinto Augusto de S.-\ NT'ANNA, Relatório acerca dos impostos e
o utros r<'lldimemm púhlicos anteriores ao ano de 1832 (. .. ), Lisboa. 1865: Iria Go;-.;.
<,' ..\LVES. Pedidos e empréstimos em Po rtugal durante a Idade Média , separata do
Boletim da Direc(ão-Geral das Cuntrihuirc1es 1' /mpo.l'tOS - - Cadernos de Ciência.e
Técnica Fiscal. n."' 52, 53. 54 e 56-57 (Abril-Setembro, 1963), l .isboa, 1964; Iria G Ol\(,'i\[Link],
O empréstimo concedido a D. A/imso V. nos anos de 1475 e 1476 pelo Almoxari-
Jàdo de Évora, separata de Ciência e Técnka Fiscal, n.º 68-69 (Agosto-Setemb ro.
1964), Lisboa, 1964: Maria Leonor M ÁR l'IKJ- S MARTINS. A lributação d os j udeus e
dm mouros nos reinados de D . João I e de D. Duarte in Ciéncia e Técnica Fiscal.
n." 60 (Dezembro, 1963), pp. 11 23-1145; António de OUVEJRA, [Link]ção fornl
de 1629: as rea<·çc>es de Lamego e Porto, Co imbra, 1984; Moses AMtAL. AK, Alguns
ah•ilres de Domingos Vandelli .1ohre .fimm ~·a.1· dados ao Príncipe Regeme D. João .
separata da Re1•ista de Contabilidade e Comércio, Porto, 1942;
J) Ohras recentes ponuguesas sohre m unicípios: J . Romero de M AGA-
1.H ..\rs e Ma ria Helena da C RLZ CoHHO, O puder conC'elhio. Das o rigens às cortes
comtililimes, Coimbra. 1986; H. B..\[Link] MOKF NO, Os Municípios portuguest'.\
llVI st!culos X III a n1. Lisboa, 1986 ; J oaquim CAETA\/O h .RRF. IRA, O problema da
reforma do.1· Forais (de Pombal ao vintismo), Lisboa. 1987 (tese de Mestrado na
Universid ade Nova , Facu ldade de Ciências Sociais e Humanas): Luís Vrn1<iAl.,
O ,Wunicipalismo em !'or1ugal 110 sérnlo XJ 111, Lisboa. 1989; Sérgio Lub C\RV:\-
IHO , Cidades /14edievais Portuguesas. Uma Introdução ao seu estudo, Lisboa, s.d .
( 1989): Antó nio M ·\ TOS RFIS, Origem dvs MuniniJios Portugueses. Lisboa, s.d.
(1 990).
4) O/iras estrangeiras recentes: Gabriel AR D:\ NT, IA fiscalité <'I .l'es imp /ica-
tiom sociale.,· en /1alie et en France aux .~Til et X VIII sied es, Ro ma , 1980 -1981 ;
Ban olomé CI t\ VFRO, Hispanu:; /iscus. personaficw . Concepcion dei suje10 polílirn
en e/ ius fc111 1mune moderno, Quaderni Fioremini per la S tu ria dei Pensiero (;iuri-
dico M u demo, n. " 11: 12 ( 1982-3), pp. 142 e ss. H . KFl .l.E 'iBl' ~i. e A. de M AGDA-
1.l 'i/\, Fimm::e e raKion di Sraw in /ta/ia e Germania n el/a prima Età moderna.
Bolonha, 1984 ; Au reliano Mcs1(cd .), S 1aw e puhhlica amminis1ra::tu11e nell ' ancien
réKime. l\iápoles, 1979.
A p rod ução bibliográfica recente em Po rtugal continua a ser escassa no domí-
nio financeiro. como pode verificar-se no balanço « A historiografia portuguesa hoje»
em ú.>r História. n.'' 21 ( 1991).
 CAPín:LO Ili

ESTRUTURAS E INSTITUIÇÕES

§ 1. 0 - O SECTOR PÚBLICO E SUA ESTRUTURA

3.1. O [Link] E O SECTOR P ÚBLICO

À visão simples de um Estado homogéneo, típica d o pensa-

mento e da realidade do liberalismo, sucedeu no nosso tempo a
complçxid ade de um conceito de actividade financeira centrada sobre
o sector público. Para entender, então, as finanças públicas contem-
porâneas há que caracterizar essas diferentes instituições e organiza-
ções, definind o a estrutura em que se integram (o sector público, com
seus subsectores) e a medid a dos poderes financeiros q ue a lei lhes
atribui (capacidade financeira, que tradicionalmente se designa por
autonomia perante o Estado).

3.2 OS SUBSECTORES INSTITüCIONAIS: NOÇÃO E CRITÉRIOS

1. Pode dizer-se que o fenómeno da autonomia financeira e

patrimonial de certos entes públicos que compõem o Estado res ulta,
antes do mais, da descentralização.
A descentralização pode assumir diversas configurações, con-
soante se trate de uma descentralização política (dando origem a
142 Finanças públicas e direito f inanceiro

formas de administração autónoma, com base territorial, assentes

num verdadeiro auto-governo típico do Estado Unitário Regional:
regiões autónomas), ou de uma descentralização administrativa
(dando origem a novas pessoas colectivas de direito público, criadas
por lei, que exercem as funções cometidas ao Estado-Administração,
mas com relativa autonomia, sem prejuízo das formas de tutela
administrativa e financeira) ( 1).
Dentro das formas de descentralização administrativa cumpre
distinguir o fenómeno da «devolução de poderes», descentralização
institucional ou horizontal, da chamada descentralização territorial,
4ue d ará origem à criação de autarquias locais ou de regiões
administrativas.
No primeiro caso, a descentralização administrativa é feita
através da transferência horizontal de poderes do Estado para
determinados organismos públicos (v.g. institutos públicos) de
base não territorial. No segundo caso a descentralização administra-
ti va é feita em função de determinado espaço geográfico, para pes-
soas colectivas de tipo associativo e base territorial (v.g. autarquias
locais), por razões de eficácia, racionalidade e socialização das
decisões.

II. Mas os fenómenos da descentralização política e administra-

tiva não esgotam hoje a pluralidade de formas que pode revestir o
sector público financeiro e os subsectores institucionais financeiros
(v.g. Subsector Empresarial do Estado e Segurança Social).
Com efeito, a organização e funcionamento dos subsectores
financeiros do Estado apresenta uma tal complexidade que se torna
difícil dar-lhe um tratamento unitário e sistemático: à simplicidade
da teoria e da prática estadual das finanças liberais corresponde a

( 1) Sobre o tema v. M .<\RCELO R EBELO DE SOU SA, Direito Constiluciona/, 1,

Livraria C ruz, Braga. 1979, pp. 142 e ss.; J O RGE MIR AND A, Manual de Direito
Co11.11i1ucional, Tomo ll L 2." edição, Coimbra Editora. 1988. pp. 224 e ss. ; e DIOGO
l71u:r1 AS 1>0 A MARAI., Curso de Direito Administrativo, Coimbra, Almedina, 1986,
pp. 686 e ss. Yale bem a pena ler J. BAPTISTA MACH ADO, Participação e descentra-
lização, democracia e neutralidade na Constituição de 1976; MARC ELLO CAETANO,
«Algumas notas sobre o problema da descentralização administrativa», em O Direito,
ano 67. pp. 226 e ss.; AFONSO QLEIRÓ, «Descentralização», em Dicionário Jurí-
dico da Administração Pública, III, s.v.; F AUSTO D F. QUAD ROS, A descentralização
das funções do Estado nas províncias ultramarinas portuguesas, 1971 ; ÜRLA:-100
RIBEIRO, O desenvolvimento regional e a descentralização, <<Democracia e Liber-
dade », 198 1.
 Estruturas e imlituiç{íes 143

complexidade crescente dos entes púbücos e a diversidade das activi-

dades financeiras nas modernas economias de mercado ( 1).
Podemos então definir sector público como o conjunto das acti-
vidades económicas de qualquer natureza exercidas pelas entidades
públicas (Estado, associações e instituições públicas, quer assentes na
representatividade e na descentralização democrática, quer resultan-
tes da funcionalidade-tecnocrática e da desconcentração por eficiên-
cia). Ou, subjectivando, o conjunto homogéneo de agentes económi-
cos que as desenvolvem - excepto os trabalhadores do sector
público, que integram, como tais, o sector privado da economia.
Trata-se, em suma, de uma visão económica das entidades públicas,
que permite medir por esta via o peso do interesse, da decisão e da
propriedade pública na economia de uma sociedade moderna.

a) Administração e actividade empresarial

Em termos estruturais, a contribuição que para a produção

nacional dá o sector público varia, consoante se trate de sector
público administrativo (actuação económica própria do Estado e
outras entidades públicas não lucrativas que desempenham uma acti-
vidade pública segundo critérios não empresariais) ou empresarial (as
actividades dominadas exclusivamente por critérios económicos:
produção de bens e serviços com o fim de gerar excedentes - «lucros» -·
dos proveitos sobre os custos).

(1) Por uma razão política e doutrinária ; embora o Estado seja o paradigma e
o núcleo essencial do sector público, é cada vez mais importante o peso e o número
de entidades públicas alheias ao Estado e que dele não são mera emanação tecnica-
mente desconcentrada, isto é : instituições do Estado dotadas de autonomia por
motivos de eficácia. Mais: essa tendência parece predominar neste final de século.
em que se não enxerga qualquer mutação estrutural no sentido de [Link] decisiva-
mente as actividades públicas, mas pode ver-se uma tendência para descentrali7ar
radicalmente as decisões do sector público : este cresce na heterogeneidade e no plu-
ralismo, mais que na homogeneidade e no estatismo. E por um motivo económico : é
a definição da actividade pública, em contrapomo da privada, que forma o núcleo
de qualquer cearia da economia pública e. a panir dela, das finanças públicas. Ainda
por uma razão jurídica: há notáveis diferenças entre a vida institucional das entida-
des públicas não estaduais e o Estado. E. enfim, por uma elementar razão prática:
importa conhecer a realidade financeira portuguesa, e não apenas a mole, suposta-
mente homogénea, do Estado, escondendo, pela falsa assimilação ou pela pretensa
marginalidade. a real diversidade do sector público português.
 144 Finanças púb licas e direitufinanceíro

A grande cont raposição é, assim, entre a actividade que o

Estado e outras entidades públicas desenvolvem, como actuação
própria, com na tureza diversa das entidades privadas (seja política,
administrativa ou de outra natureza), e a que desenvolvem à seme-
lhança da<> entidades privadas. Uma como outra geram utilidades,
mas de formas diferentes ( 1) .
O sector público administrativo nã o se identifica com a Admi-
nistração Pública -- pois cobre também, ao menos nos aspectos
materiais e de gestão (que podem considerar-se «administrativos»,
nesse sentido), as funções política, legislativa e judicial do Estado. No
entanto, o seu núcleo é constituído pela Administração Pública, que,
em sentido subjectivo, será o conjunto de instituições cuja actividade
essencia l é a ((administração pública», como função do Estado e acti-
vidadc a ela tendente. Em sentido objectivo, Administração pública
será, e ntão. a actividade do Estado que, no âmbito definido pelas
suas orientações políticas e com s ubordinação às normas jurídicas,
visa realizar os interesses colcctivos d a sociedade, concretizados em
objcctivos definidos por via de autoridade; ele fá-lo directamente pela
criação ou transformação de bens e pela prestação de serviços fora

( ' l /\ aprt'scntaçà o pode ser rnnwlidada isto é. com uma .:mica conta, rigo-
ro~a e coen::me. de todas as unidad es e sel'lorcs públicos o u j ustapos/a
ct>locando lado a lado. se m as articular nem eliminar du plicaçõt's. as contas da~
Yárias unidade:> públicas ou subsectores económicos.
Pock. po r outro lado. representar um cálculo não preciso e rigoroso. embora
ha scadn cm dados indutivos corrigidos em fun<;ão da experiência: esri111a1i1·a o u
11111 apurnmcnw ngoroso. s ujei11i a ultenores rcctifii.:açôes de pormenor (apuramento
pro\·isório) ou não (apuramenlO definitivo).
Pode. a inda. basear-se nos cri11lrws da conwhilidade púhlicu. a que obedece o
registo da [Link] e despt'sa das entidades públicas (e.l\ccpto as de tipo empresarial ).
o u seguir os critérios da l"0/1/11/Jilidcule nacio1111I. baseando-se na natureza económica
das receitas e despesas e na sua qualificação it luz d os critérios d a contabilidade
nacional (registo e calculo do rend imento nacio nal). Embo ra o s modernos critérios
d e contabilidad e pública tend am a aproximar-se dos d a .contabilidade nacional, sub-
sistem d iferenças entre as d uas técnicas de notação e apuramento . sendo os primeiros
valores numericamente mais elt:vados.
Pode. enfim, ser um rc!{falo de realização ou e/eclil'a(iio ... valores t:fectiva-
mcnte realizados num dado período (4uc. no Estado. corresponde à Conta Geral do
Estado: "Fst ado-CG f,,) ou dos valores o r{-Wl1emado.1 orJ de µreviscio Of{'lllnenral
para um de1crminad o período (para o Estado. " Estado-OG E ». o u seja: Or<;arnento
Cicra l do Estado: após 1984. só (( OE » · Orçamento do Estado).
Devem indicar-se. a lém de outras co nvenções e da fonte d os quadros (quand o
possível), quais Jos critérios st: seguem e t er muito cuidado no trarnmentn de dados
tecnicamente diferentes. a fim de não mist urar alhos com bugalhos .. .
 Estruturas e instituições 145

do mercado ou mediante o condicionamento ct)

da actividade alheia
(privada ou social), com utilização dos meios materiais, imateriais e ·
humanos adequados às suas tarefas (2).
A administração distingue-se da actividade económica de cria-
ção de utilidades, mediante a produção de bens ou serviços, sujeita a
critérios de racionalidade económica e subordinada ao bem comum;
por isso, essa actividade produtiva de empresas públicas ou controla-
das pelo Estado ou outras entidades públicas, directa ou indirecta-
mente, realiza objectivos de bem-estar social. Ambas as actividades
criam utilidades, logo são produtivas, mas de formas. diferentes (3).

b) Estrutura interna do sector público

Pode esquematizar-se como segue, a estrutura interna do sector

público português.
Estado (OE/ CG"Ej
- serviços públicos
integrados ou simples
Estado lato sensu Administração
(Administração Central Administração central
Pública) autúnoma

Sector Segurança Social

Público Administração Regional - Regiões autóno mas

Empresa.f Púhlicas

!
(onde: Sector Em- -freguesias
presarial Administração - concelhos/ municípios
do Estado) Local - regiões administrativas

(1) Que pode assumir diversas formas: estímulo, apoio, cooperação, imposi-
ção, proibição, punição, etc.
e) Em contraposição às empresas (públicas ou privadas) t: aos particulares e
instituições privadas sem fins lucrativos, o sector público administrativo <(com-
preendt: todos os organismos que não têm por actividade criar ou transformar bens e
serviços a colrn.:ar no mercado. Prestam serviço ao preço de custo. Abrange o Estad o
propriamente dito, autarquias locais. organismos de previdência social, isto e, todos
o.s orga nismos públicos, que prestam serviço na matéria de administração, educação,
defesa. saúde, etc.» (JULJ ET1\ PILAR e M ARIA F ALCÃO, As rnntas nacionais portu-
guesas, 1958-197 l, p. 84).
(l) Cf. :\1FP (r), cap. III ; DFFP, caps. Vil a XII: e A. SüLSA FR ANCO,
Finanças du sel'lor público - Introdução aos subsectores institucionais, ed .
. · A.A.F .D .L., 1989-1991. de onde se importam ideias e informações.
146 Finanças públicas e direito financeiro

Já caracterizámos, no essencial, os subsectores administrativo e

produtivo ou empresarial. Como a actividade empresarial predomi-
nante entre nós é a das empresas do próprio Estado, agora tratare-
mos apenas do seu núcleo qualitativa e quantitativamente domi-
nante: o sector empresarial do Estado, pondo de lado as empresas
regionais e autárquicas.
Na Administração Central deve destacar-se, desde logo, o con-
junto constituído pelos serviços integrados ou «simples», subordina-
dos ao Orçamento do Estado e abrangidos pela Conta Geral do
Estado. Estes serviços integrados são bem de diversas naturezas,
abrangendo os próprios departamentos ministeriais e ãs suas unida-
des orgânicas (Direcções-Gerais e outras unidades orgânicas da
Administração), como outras entidades, que podem chegar a ter per-
sonalidade jurídica, ainda que totalmente subordinadas, na previsão,
na execução e no controlo, ao Orçamento do Estado.
Na Administração Central situam-se ainda diversas entidades
awónomas relativamente ao Orçamento do Estado. Essas entidades
podem ser, na terminologia consagrada, serviços administrativos,
quando se trata de «Serviços» que prestam toda a gama de utilidades
materiais, para tal utilizando os meios financeiros. Designam-se por
fundos autónomos quando se trata de serviços cuja actividade con-
siste exclusiva ou predominantemente na gestão de meios financeiros
(monetários ou creditícios). Na primeira categoria cabem, por exem-
plo, unidades militares, hospitais e centros de saúde, universidades, a
própria Assembleia da República . .. ; da segunda foi exemplo o
Fundo de Abastecimento, que serviu para intervir nos preços de cer-
tos bens (sendo que podem designar-se por «fundos» entidades em
que o predomínio da função financeira já se desvaneceu há muito) .
Esta classificação não deve confundir-se - como o fez alguma
legislação recente - com outras tipologias de entidades administrati-
vas. Assim, as pessoas colectivas administrativas podem ser institutos
ou fundações públicas - quando a sua natureza é a de unidades
dominadas por um fim público e para tal dotada de meios e patri-
mónio próprios ; ou serão associações públicas, onde predomine o
substrato pessoal da pessoa colectiva pública (cf. CRP, art. 267. 0 , n. 3).
A Segurança Social assumiu autonomia e peso crescentes, cons-
tituindo um subsector em que as entidades integrantes dispõem de
regime próprio e diferenciado. Ele foi para-orçamental, sendo desig-
nado de «para-finanças)> (com base na falsa ideia de que não há
finanças fora do orçamento estadual) ; desde 1984 é orçamental, inte-
grando a Lei do Orçamento do Estado, mas de modo diferenciado.
 147

Temos, enfim, a Administração territorial (ou local). No sentido

amplo que é usado na generalidade das contabilidades nacionais, ela
cobre todos os órgãos e áreas da Administração, cujo poder de deci-
são e actividade são relativamente diferenciados dos da Administra-
ção Central e se referem aos interesses próprios da população de uma
parte, e não na totalidade, do território nacional. Não será <docal» a
actividade financeira de um órgão do poder central orientado pre-
dominantemente para uma determinada área ou região; mas poderá
sê-lo a de órgãos desconcentrados do poder central -- como é o caso
dos governos civis em Portugal, hoje com reduzido peso financeiro.
Porém, a actividade financeira local é fundamentalmente exercida
por órgãos autónomos, responsabilizados pela prossecução dos inte-
resses de urna parcela da população territorialmente definida. Sê-lo-ão,
quando existam, os Estados federados ; as regiões político-
-administrativas (entre nós, regiões autónomas); e os diversos tipos
de autarquias locais. A cada um destes núcleos institucionais do sec-
tor público administrativo poderá agregar-se a actividade de empre-
sas públicas de âmbito local, desde as imperfeitas (como entre nós os
serviços municipalizados) até às empresas perfeitas ( 1). Entre nós,
interessam fundamentalmente a esfera autárquica - contemplada no
quadro acima - que designaremos por subsector local (em sentido
estrito), e a esfera das regiões autónomas (que designaremos por
subsector regional) (2).

c) A dimensão do sector público

I. A dimensão do sector público é um problema doutrinário,

ideológico e político por excelência: ele deriva da opção das sociedades
humanas pelo recurso à actividade pública ou à actividade privada
(abstraindo agora, para nos conformarmos à tradicional visão global,
do sector social como sector autónomo). Esta opção, marcadamente
bipolar, resulta de toda uma série de escolhas parcelares, quanto à
forma de satisfação de necessidades concreta~. Saúde pública ou pri-
vada, ou uma arbitragem mista, de que forma e em que proporções?
Segurança social ou seguro privado, combinados como e em que
proporções? Mas, em termos globais - portanto, quanto à dimensão

(1) Sobre estes conceitos, cf. SOUSA FRANCO, M FP. l. 594-595.

(2) Sobre a integração da actividade financeira na contabilidade nacional, cf.
SOUSA FRANCO, Estruturas, 1, 155-173.
148 Finan~·aJ púhlicas e direito financeiro

de conjunto do sector público-, se ela depende de cada uma das

opções parcelares, assume também autonomia como questão política.
A dimensão relativa dos sectores na afectação dos recursos
económicos - na sua produção, repartição e consumo - propor-
ciona satisfações próprias à colectividade, e fá-lo diferentemente,
segundo os juízos próprios de cada grupo social, de cada corrente
política ou ideológica. As satisfações - totais, médias ou margi-
nais - proporcionadas por cada sector são diversas; encontrar um
princípio de equilíbrio entre elas, conformando-lhe o sistema econó-
mico-social, é um dos problemas fundamentais do nosso tempo, e de
todos os tempos . ..

II. Ao serviço desta escolha política importa colocar, todavia,

critérios técnicos claros de medida da dimensão do sector público,
permitindo assim apreciá-la em termos absolutos ou relativos, e [Link]
comparações no tempo (históricas) ou no espaço (internacionais) de
forma rigorosa. Mencionemos os principais critérios :
I .° · Parlicipação percentual das despesas totais do sector
púhlico no produto nacional (bruto ou líquido ; nacional «stricto
sensu » o u interno). É o indicador mais frequente e, apesar de ser o
mais grosseiro, acaba por se tornar o mais significativo, tanto relati-
vamente às despesas públicas totais co mo às suas diversas classes
(militares; civis cm bens e serviços; transferências para particulares;
outras) .
2. 0 · Participação percentual no produto da despesa pública
em bens e serviços, deduzida da componente importada das despesas
públicas cm bens e serviços. Seria mais rigorosa ; mas torna-se difícil
calcular, em muitas economias, a compo nente importada.
3." - Participação p ercentual das despesas públicas totais em
hens e serviços no produzo interno bruto a preços de mercado. É um cál-
culo fácil de fazer, mas torna-se enganador, pois omite a importante
função redistributiva do sector público e o seu peso na economia.
4. 0 Produto originado no sector público e sua participação
percentual no prodwo nacional (ou no produto interno) bruto a
custo de faccores. Também omite componentes relevantes do gastei
público (a despesa que não corresponde a produto).

III. Muitas dificuldades -- para além das diferenças de notação

e apuramento dos dados, da insuficiência de elementos e do arbitrá-
 fatrururas e instiruiçcies 149

rio de muitas convenções ~- são comuns aos diferentes critérios

de medida da dimensão do sector público. Mencionemos as prin-
c1pa1s.
Deve ou não incluir-se a actividade empresarial do Estado? Em
rigor, a fro nteira entre actividade empresarial e actividade não
empresarial delimita o recurso (ou não) ao mercado para proceder à
afectação dos recursos - não a medida do controlo público ou pri-
vado dos recursos. Mas é sobretudo a segunda questão que procura
esclarecer-se ao tentar «medirn o sector público. Acresce que, em
muitos casos, a mescla entre público e privado torna-se difícil de
destrinçar: por exemplo, os subsídios pagos pelo Estado a um inter-
nato privado para pessoas idosas são públicos ou privados? Respos-
tas como esta tornam-se largamente convencionais, podendo ser
intencionalmente distorcidas.
Em segundo lugar, os bens ou serviços objecto de provisão
pública são contabilizados ao valor monetário de mercado dos recur-
sos ou factores obtidos pelo sector público (quanto custa a energia?
quanto custa o trabalho dos funcionários?); isto é, contabilizam-se ao
valor de input; e não ao valor de utilidade dos bens ou serviços
públicos · valor de output. Ora, pode suceder que haja divergências
entre os dois critérios de julgamento da utilidade - e bens muito
caros serão julgados pela colectividade como bens de valor inferior
ao custo, ou até com valor negativo (qual será o «valon1 da guerra
do Vietname ou de Angola?).
Em terceiro lugar, a exclusão das transferências, para além
de ser artificial, levanta a dificuldade de saber, em rigor, o que
deve considerar-se como transferência. Uma isenção de impostos não
é contabilizável ·-· mas pode representar uma transferência mais
volumosa do que um subsídio pecuniário. Pode haver transferências
de bens em espécie ou réditos fiscais que não é possível conta-
bilizar -~e que são para as entidades privadas subsídios reais de alto
valor.
Enfim, é corrente operar restrições, incluindo, por exemplo,
apenas os recursos correntes; ou incluindo os recursos correntes e os
de capital não financeiros . E muitas vezes -- erradamente -- se con-
sidera que, dada a natureza dos recursos financeiros, que são anteci-
pação de receitas, e o facto de as receitas patrimoniais serem obtidas
em mercado, a medida do sacrifício coactivo imposto pelo Estado ao
sector privado (pressão fiscal, no mais amplo sentido) seria o melhor
indicador da repartição de recursos entre sectores. Não deve, todavia,
confundir-se o sacrifício imposto directamente aos contribuintes com
150 Finanças públicas e direito financeiro

a dimensão do sector público, que pode excedê-lo na medida dos

restantes meios de financiamento (1).

3.3 DIMENSÃO DO SECTOR PÚBLICO ADMINISTRATIVO(SPA)

CONTA CONSOLIDADA DO SECTOR PÚBLICO ADMINISTRATIVO

[Link].4 DE l(r [Link].

1985 1986 1987

Valor Valor Variação Valor Variação

anual(%) anual(%)

Receitas correntes 1055,7 1 560,4 + 49,8 1642,3 + 5.2

lmp. direct. e contrib. p/ a Seg.
Social 531 ,7 674,8 + 26,9 730.1 + 8,2
Impostos indirectos 485, 9 7 19,6 + 48, 1 770.7 + 7, 1
Outras receitas correntes 38,1 166,0 + 335.7 141 .S + 14,8

Despesas correntes 1 32 1,2 1 729,6 + 30,0 1 839.2 ;- 6J

Despesas em bens e serviços 527,5 609,2 ;- 15,5 716.7 + 17.6
Subsídios à empresas 177,8 169.0 + 4,9 150.1 + 11 ,2
J uros 275,6 4ü7,7 + 49,0 41 8,6 + 2,7
Transf. correntes 342,5 563,7 + 58,7 559,8 + 3,0
-
Saldo corrente - 265,5 -169,2 - 196,9

Receitas de capital 25,6 38,4 + 62,7 50,J + 30,S

Despesas de capital 143.4 262,9 + 83,3 288,9 + 9,9

Investimentos 87,4 128,3 + 46,8 147,2 + 14,7
Transf. de capital 56,0 80,9 + 43,8 96,6 + 20,0
Activos financeiros 0,0 3,1 oc 32,7 + 35,9
Outras despesas de capital o.o 3. 1 00 12,4 +300.0

Empréstimos concedidos
(Líquidos) 33,8 44,2 + 30,8 80,0 + 8 1,0

Saldo ik>bal -4 19,2 -437,9 - 515, 7

FONT E DCP «Relatório da Situação Económico-Social em 1987» ·- estimativas.

1
Sobre esta problemática, veja-se : ATKINSON e STIGLJTZ, Lectures on
( )
Puhlic Finance, 1980, 15-22 ; BROWN e ]ACKSO'I, Public Sector &:onomics, 116-123.
 151

11 f'l:SO OAS /)E'iPESAS no SPA NO PIB pm

ll Nll lAl>I . l<r• 1-<;c.

l 1985 1986 1987

Valor Valor Variação Valor Variação

anual anual

Despesas totais do SPA (l) 1464,6 1 992,5 + 36,0 'Yú 2 128,1 + 6.8 %

PIB pm (2) 3 542,2 4 375. 1 + 23,5 % 5 155,8 + 17,8%

( 1) : (2) 41,3 45,5 41.3

FONTE: DCP. O GAFEEP (Ministério das Finanças) aponta evolução diJerente: 1985 42,7 %:
1986 45.5 %: 1987 46.2 %.

Ili t:VOLUÇA~O DO PESO DAS DESPESAS DO SPA NO PIB

PAÍS 1985 1986 1987 1988 *

Em percentagem do PIB

ALEMANHA (R. F.) 47, 5 46,7 46,7 47,1

BÉLG ICA 55,6 54,8 53,3 52,7
DINAMARCA 59,5 55,8 57,8 59,2
ESPANHA 42,1 42,2 41 ,5 41 ,9
FRANÇA 52,1 51,7 51,8 51,2
GRÉCIA 48,1 47,0 48,2 49,7
HOLANDA 59,8 58,9 59,0 58,5
IRLANDA 53,9 53,9 51.7 49, 1
ITÁ LIA 50,8 50,5 50,0 50, 1
LUXEMBURGO 50,0 49,4 50,9 Sl.2
PORTUGAL 42,7 45,5 46.2 47,9
REINO UN IDO 44,6 43,4 41,9 41 ,0

CEE 49,1 48,4 47,9 47,8

* Orçamento.
FO:-.ITE: Portugal, q uadros atrás referidos.
Restantes países, cf. Releasing and e:ir:ploitin~ the Community~- growth po1en1ial,
CO M (88)346, Bruxelas, 30.6.88.
152 Finanras púhlica.1· e Jireilu financeiro

3.4 AS FORMAS DE AUTONOMIA FINANCEIRA

a) Noção de autonomia

Para definir a liberdade e âmbito dos poderes financeiros das

entidades públicas usa-se e abusa-se da palavra autonomia.
A autonomia define-se, primeiro, em contraposição com a sobe-
rania financeira (com os seus elementos de poder constituinte - defi-
nição da constituição financeira - e constituído). Soberania que, ao
menos na noção característica da filosofia do Estado nacional, confi-
gura a presente estrutura política e da ordem internacional, mas é
apenas atributo ab origine do Estado. A autonomia financeira é,
pois, um atributo dos poderes financeiros das entidades públicas
infra-estaduais, relativamente ao Estado.
Em termos gerais e amplos, eJa pode definir-se como a medida
de liberdade dos poderes financeiros das entidades públicas; ou a
capacidade financeira de uma pessoa ou órgão público .

b) Modalidades quanto à matéria

Considerando as principais áreas da actividade financeira, assim

podemos delimitar diversos tipos de autonomia.
- A autonomia patrimonial - que tem como necessário pres-
suposto a personalidade jurídica - é o poder de ter patrimó-
nio próprio suposto e/ ou tomar decisões relativas ao patri-
mónio público 'no âmbito da lei .
- A autonomia orçamental é o poder de ter orçamento pró-
prio, gerindo as correspondentes despesas e receitas (isto é,
decidindo em relação a elas) (1).

SocsA fRA:'llCO, M FP (r), 107-118; A. CAVACO SILVA, Política orçamental e estabi-

lização económica. 1976, 21-28; Sous,\ FRANCO, Estruturas, 173-174. Uma das veri-
ficações interessantes é a extrema variação da participação das despesas públicas do
PNB: para 198 1, por exemplo, 3,2 % no Uganda, 14 % na Índia, 18,3 % na Suíça,
19 % no Japão, 19,5 % no Brasil, 23,4 % nos E. U. A.. 25,3 % na Espanha, 43,7 % na
Suécia. 47.3 % na Itália e 55.5 % na Holanda ...
(1) Subinhe-se 4ue o orçamento pode ser aprovado pela entidade autónoma
ou por outra entidade (nomeadamente o Governo ou o Parlamento. No primeiro
caso, o grau de autonomia orçamental é, evidentemente, mais fon e.
 Estruturas e instituições 153

- A autonomia de tesouraria é o poder de gerir autonoma-

mente os recursos monetários próprios, em execução ou não
do orçamento.
- A autonomia creditícia é o poder de contrair dívidas, assu-
mindo as correspondentes responsabilidades, pelo recurso a
operações financeiras de crédito.
Apesar de entre si se relacionarem, um princípio básico do
nosso Direito é o de que as diversas formas de autonomia são inde-
pendentes entre si. E são atributos de pessoas colectivas, de órgãos
ou de conjuntos de órgãos (organismos).
A autonomia patrimonial, como toda a capacidade, pode ser de
gozo (ou titularidade) e de exercício. No primeiro, a entidade autó-
noma haverá de dispor de património próprio (e, normalmente, os
seus órgãos serão dotados dos poderes necessários para o adminis-
trar) ; no segundo caso, a entidade autónoma pode dispor de poderes
para gerir um património que é, na titularidade, alheio (o Fundo de
Turismo gere bens do património do Estado). E poderá haver situa-
ções concretas em que se combinem os dois tipos de a utonomia
patrimonial. Apenas a primeira forma de autonomia exige personali-
dade como suporte da capacidade atribuída por lei a órgãos não
personalizados de pessoas colectivas. É, todavia, necessário algum
suporte patrimonial para que exista autonomia creditícia, conquanto
possa bastar para tanto um património autónomo; normalmente,
porém, a autonomia creditícia só é atribuída a entidades com perso-
nalidade e autonomia patrimonial.
A .a utonomia de · tesouraria é relativamente rara entre nós,
estando a generalidade das entidades dependentes do Tesouro
Público para executarem os seus orçamentos autónomos. Isto bem se
compreende, pois é mais fácil praticar irregularidades no domínio da
gestão monetária livre do que na esfera da execução orçamental
vinculada.

c) Modalidades quanto ao grau

Deve acentuar-se, por outro lado, que não existe uma medida
comum de .cada tipo de autonomia, podendo a lei delimitar diferen-
temente as diversas formas materiais de autonomia: integrando-as
com maiores o u menores poderes, fazendo-as depender mais ou
menos da prática de actos tutelares, etc. Cada autonomia tem de ser
caracterizada em concreto e em decorrência da lei que a configura.
154 Finanças públicas e direito financeiro

d) Autonomia e tutela

A expressão «autonomia» mede os poderes legais atribuídos

{por essa via se acautelam os interesses gerais e os dos particulares
que entram em relação com a Administração Pública, como é pró-
prio do Direito Financeiro); e mede simultaneamente a relação entre
o Estado (ou eventualmente outras entidades ou órgãos legalmente
definidos) e entre a entidade autónoma, ou entre o órgão do Estado
dotado de autonomia e um órgão superior com poderes que limitam
ou condicionam os seus poderes. Esta última relação é uma relação
de tutela financeira - que se traduz num de diversos poderes: o
poder de orientação geral, o poder de aprovação ou autorização dos
actos da entidade tutelada, o poder de fiscalizar o seu comporta-
mento, o poder de substituir o órgão tutelado ou de alterar as respec-
tivas decisões (poder de superintendência), o poder de responsabilizar
o órgão tutelado ou respectivos titulares; o poder de rever em recurso
os seus actos ...
Não existe tutela sem autonomia - e esta nisso se distingue da
relação de dependência (de que é um caso típico a dependência hie-
rárquica), a qual só é possível quando não haja autonomia ou poder
próprio de decisão.

e) Autonomias fmanceiras e sector público

No nosso Direito surgem formas de autonomia, que assumem

aspectos típicos no domínio orçamental. Existe, todavia, a possibili-
dade de figuras próprias serem criadas pela respectiva legislação
especial, para além destes tipos (1).

(1) Sobre o conceito de autonomia veja-se, por todos: M. CAETANO, Manual,

1. n."' 98, 108; A. M. MARQLES Gt1EDES, «Autonomia», s. v. em Enciclopédia
Verbo. F. LUCAS PIRES, Soherania e autonomia, «Boi. Fac. Dir. Univ. Coimbra.
vol. 1, 1974. 107 e ss.; M. S. G IA'l'I INI, «Autonomia Pubblica», s.v. em Enciclopedia dei
Diritto, vol. IV, s. v., 1959; G . Z ANOBl NI, «Autonomia pubblica e privata », em S criti
vari di diritto puhlico, 1955; S. BLSCEMA , Trattato di contabilità pubb/ica, Il, 1981,
251 e ss. (e abunda nte bibliografia aí referida) ; M. B1GOITE CHORÃO, «Autonomia»,
cm «Dicionário Jurídico da Administração Pública,,, l, s. v.; e ainda a bibliografia
citada no n.0 3.7, em especial E. PAZ FERREIRA, As finanças regionais, passim.
 Estruturas e instituições 155

l. Em primeiro lugar, aquilo que temos chamado independência

orçamenta/(l) (cf. LEOE-91, art. 3. 0 , n. 0 2; DL 341/89, de 21 / 7,
art. 6. 0 ; cf. DRR ri.º 34/78 / A, de 18/ 1) (2). Trata-se da mais ampla
autonomia no domínio orçamental, incluindo tanto a preparação e a
decisão sobre o conteúdo do orçamento, como a execução orçamen-
tal, como o respectivo controlo e responsabilização; inclui designada-
mente a escolha das despesas e receitas com respeito pelo princípio da
legalidade. Ela traduz o mais amplo caso de desorçamentação - isto
é, de actévidade orçamenta/ à margem do Orçamento do Estado.
A independência orçamental tem as seguintes características:
l. 0 - Total separação jurídica de orçamentos entre a entidade
considerada e o Orçamento do Estado: nem existe subordinação
jurídica do primeiro ao segundo, nem as decisões orçamentais são
entre si dependentes (embora nada impeça a existência de transferên-
cias, de qualquer montante, de um para outro).
2. 0 - Existência de processos próprios de elaboração e aprova-
ção do orçamento: tenderão a ser feitas por órgãos próprios, mas
podem caber ao Governo ou entidade alheia (caso das empresas
públicas), sem que isso ponha em causa este requisito.
3. 0 - Existência de uma administração financeira própria e de
f armas próprias e autónomas de execução e controlo da percepção
das receitas e realização das despesas: em alguns casos, existirá uma
estrutura própria de execução orçamental, em outros poderá
recorrer-se à administração estadual; em alguns casos haverá sujeição
às leis gerais da contabilidade pública - ainda assim, em regra, com
regimes próprios; a Administração é sempre, então, executora de um
orçamento alheio e não próprio, cobradora de receitas de outros e
não suas, efectivadora [Link] alheias e não próprias.
4. 0 - Existência de um regime jurídico diverso do do Estado:
designadamente no tocante às normas de execução e controlo da
contabilidade (pública específica ou empresarial) e à existência de
formas de responsabilização próprias.

(1) O conceito foi por nós introduzido, recebendo depois consagração legal.
Preferimos hoje falar de independência orçamental, em vez de independência finan-
ceira (MFP, 1, n. 0 13-14); e, embora com retoques, a evolução dos regimes tem
consagrado a caracterização que fizemos.
(2) Quando nada se disser em contrário, a expressão Lei de Enquadramento
do Orçamento do Estado (LEOE) refere-se à versão da Lei de Enquadramento em
vigor - constante da Lei n.0 6í 91 , de 20 de Fevereiro.
156 Finanças públicas e direito financeiro

A independência orçamental tem entre nós duas formas típicas:

pode ser participativa (regiões autónomas locais) ou técnica (empre-
sas públicas). O conteúdo da independência orçamental é mais forte
no caso das regiões autónomas, em que não existe tutela. Há um
processo político próprio de preparação, aprovação, execução e con-
trolo orçamental, existe disposição de todas as receitas cobradas na
região e uma certa possibilidade de modificar a própria estrutura das
receitas, existem administração fazendária e tesouraria próprias : ela
resulta do autogoverno financeiro. É ainda bem marcado no caso das
autarquias, que não podem alterar as receitas nem dispõem da pleni-
tude das receitas cobradas na sua área, e estão sujeitas a uma ténue
tutela inspectiva. Nas empresas públicas, a tutela do Governo exerce-
-se com maior intensidade quanto às decisões fundamentais, embora
em moldes e por motivos que não contrariam a caracterização da
independência orçamental ( 1) .

II. Quanto a entidades cujo orçamento está total ou parcial-

mente submetido ao Orçamento do Estado (OE), existem três tipos
de situações, taxativamente traçados pela lei, sem prejuízo de regimes
específicos :
- serviços e fundos autónomos com orçamento próprio sujeito
ao orçamento geral do Estado e com receitas próprias (ainda
que insuficientes para cobrir os seus encargos): são serviços
com autonomia .financeira em sentido estrito ;
-- serviços autónomos com mera pagadoria autónoma das res-
pectivas despesas e controlo d a respectiva regularidade por
um departamento próprio de contabilidade - autonomia
administrativa;
- serviços simples, isto é, ·todos aqueles que - como é regra
quando a lei nada disser - têm a gestão financeira assegu-
rada indiferenciadamente pela administração do Estado [até
à plena execução da L 8/ 90 - infra, al. d)].

(1) Não se esqueça Macau, segundo a Lei 1/76, de 17/ 2. No seu art. 2.0
dispõe-se que o território de Macau é uma pessoa colectiva de direito público interno
e que goza de Hautonomia administrativa, económica e legislativa». E deve
mencionar-se Timor-Leste, cuja soberania é reivindicada mas não exercida pela
República Portuguesa, dada a ocupação pela Indonésia (art. 293. 0 n.0 1 C RP).
 Estruturas e instituições 157

III. Enfim, a noção de parafinanças cobre fenómenos de auto-

nomização global de entidades da Administração Central relativa-
mente ao Orçamento do Estado. Elas proliferam ao longo do século
xx, entre nós como pela Europa fora: segurança social (até à entrada
em vigor da CRP de 1976), organismos de coordenação económica
(extintos no momento da nossa integração na CEE), diversos fundos
e serviços autónomos que têm vindo a ser progressivamente integra-
d os no orçamento do Estado (1).

3.5 · OS SUBSECTORES ADMINISTRATIVOS: SEU PESO

Os subsectores do SPA em Portugal canalizaram os recursos

discriminados no quadro da página seguinte, em termos relativos, de
1985 a 1987 (conta consolidada, com eliminação das transferências
internas). Referem-se valores de afectação (despesas) e seu peso per-
centual no conjunto do sector público administrativo (excluindo a
componente das regiões autónomas).

(') A maís completa visão de conjunto sobre o nosso sector público encontra-se
no Plano a Médio Prazo - 1977-1980, 1977, cujos trabalhos preparatórios são
imprescindíveis; cf. aínda as duas conferências organizadas pela Fundação C. Gul-
benkian e pelo German Marshall Found of the United States: I.• e 2.ª Conferência
Internacional sobre economia portuguesa, 1979 e 1982 ; as últimas Propostas de Lei
do Orçamento, relatórios da Lei do Orçamento e do Decreto-Lei Orçamental (até
1983) são úteis, tal como o Relatório e a Análise Económica do Banco de Portugal.
De entre os elementos de acompanhamento, vide os Indicadores de conjuntura do
Banco de Portugal, o Boletim do GEP do M irústério das Finanças e a Análise de ·
C01yuntura do GEP/ IACEP (OCP) da Secretaria de Estado do Planeamento. Os
estudos de conjunto são raros. Vejam-se, contudo: SollSA FRANCO, Finanças (lições
1972-1973), I, 323-432; Idem , MFP, I, 575-625 ; Idem, Estruturas e políticas financei-
ras, 1981 , vols. 1 e II (este, com reservas quanto à transcrição); JOÃO C RAVINHO, em
/ .• Conferência, pp. !051 e ss.; J. EDCARDO CARVALHO, Organização e gestão do
sector público, 1981. Não se trata aqui do secto r público e contabilidade nacional
(cf. SOUSA FRANCO, Estruturas, cit., 1, 155- 176). A metodologia de tratamento inte-
grado do sector público pode documentar-se em obras gerais (como MUSGRA VE,
ATKINSO"l e STIGLITZ, BROWN e JACKSON, D uE e FRIEDLAENDER). Das nossas
Lições de Finanças - 11 na F aculdade de Direito de Lisboa, além dos a ntes referidos,
surgiu por último o texto citado na nota (3) da p. 145.
158 Finanças públicas e direito financeiro

Administração Central
Admi- Segu- Total
Estado Serviços nistração rança do
(CGE) e fundos Total Local Social SPA
autónomos

1985 54,5 20,7 75,2 3,8 21,0 100,0

Despesas . 1986 55,3 19,9 75,2 3,3 21,5 100,0
correntes(*)
1987 56,7 15,7 72,4 3,9 23,7 100,0

1985 59,8 15, l 74,9 23,7 1,4 100,0

Despesas de 1986 55,6 16,4 72,0 17,5 I0,5 100,0
capital(*)
1987 50,7 12,2 62,9 21,2 15,9 100,0

1985 55,0 20,1 75,1 5,7 19,2 100,0

Despesas 1986 55,4 19,4 74,8 5,2 20,0 100,0
to tais(*)
1987 55,9 15,3 71 ,2 6,2 22,6 100,0

FONTE: GAFEEPdo MF.

(*) Não indui as transferencias dentro do sector.

Na Administração Central, importa distinguir o respectivo sec-

tor orçamental (Orçamento do Estado: Geral e Segurança Social) e o
sector autónomo (fundos e serviços autónomos), cujos valores previ-
sionaís para 1989 se configuram assim :

ORÇAMENTO PARA 1989

ESTADO
Unidade: l09 Esc.
Despesas correntes .. .. .. . . . . .. .. . . . . . . . .. . . 1865,5
Despesas de capital . .. . .. .. .. .. .. . . .. .. .. .. 267 ,5

SEGURANÇA SOCIAL
Despesas correntes . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . 626,9
Despesas de capital . .. .. .. .. . .. .. .. . .. .. . .. 89,5
 Estruturas e instituições l59

FUNDOS E SERVIÇOS AUTÓNOMOS

Previsão para 1989

Unidade: 10' Esc

RECEITAS (*) 753, 3

Transferência do OE . . . . . .. .. . . . . . . . . . . .. . . 339,6
Activos financeiros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23,2
Saldo de gerência . .. . . . . . . .. . . . . . . . . . . . .. . . 27 ,O
Outras receitas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 363,5

DESPESAS(*)
Activos financeiros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40,3
Outras despesas . . . .. . . . . . .. .. . . . . . . . . . . .. . 717 ,O

SALDO GLOBAL 4,0

(*) Valores indicativos constantes dos projectos dos orçamentos ordinários

para 1989, excluindo transferências do cap. 50 do OE e respectiva aplicação.

FONTES: Orçamento do Estado para 1989; tratando-se de valores estruturais, a variação

anual é pouco relevante e, para este efeito, pode pois dispensar-se.

3.6 ·-PESO DO SECTOR EMPRESARIAL DO ESTADO

O peso do sector empresarial do Estado (SEE) na economia é

normalmente avaliado em termos da sua contribuição para a forma-
ção Bruta do Capital Fixo, para o Emprego e para o Valor Acres-
centado Bruto.
Os elementos que se publicam a seguir referem-se apenas
ao conjunto das empresas públicas não financeiras (EPNF's) e
equiparadas (em que presentemente se incluem o STCP e as socie-
dades anónimas Carris, Docapesca e SNAB e crescentemente cabe-
rão sociedades em processo de transformação e/ ou privati-
zação).
160 Finanças públicas e direito financeiro

1984 1985 19Mi 1987

FBCF (SEE)/ FBCF Nacional 19,4 17,0 14,7 13,8

Emprego (SEE)/ Total assalariados 7,2 6,8 6,6 6,3

VAB (SEE)/VAB Nacional 17,7 17,6 15,0 14,3

FONTE: GAFEEP (do MF), o Relatório anual sobre o financiamento do sector público», 1987.

Analisando estes indicadores verifica-se que o SEE, no período

de 1984 a 1987, foi perdendo peso, em todos os domínios -
investimento, emprego e VAB.
A progressiva diminuição da contribuição do SEE para o VAB
deve-se, segundo o GAFEEP, ao forte crescimento do PIB ( = VAB)
no período 85 / 87, aliado à quebra real das vendas do SEE no
período 85 / 86 e a alguma desproporção entre a evolução dos preços
administrados e a dos custos das empresas.

§ 2. 0 - OS SUBSECTORES FINANCEIROS

3.7 · A ADMINISTRAÇÃO CENTRAL

a) Noção; os serviços integrados ou «simples»

A Administração Central do Estado, subordinada ao OE e cujas

contas se registam na CGE, constitui o núcleo principal do sector
público.
A noção de Administração Central pode dar-se a partir de uma
mera definição administrativa (relativa à pessoa colectiva Estado e
seus órgãos centrais), ou a partir de uma caracterização baseada na
definição da contabilidade nacional (definição do INE e da OCDE).
É predominantemente na segunda óptica que propomos a seguinte
noção: produção e consumo público de bens e serviços produzidos
 Es1ru1uras e ins1ituições 161

pelos órgãos políticos e pela Administração Pública, incluindo as

respectivas entidades autónomas, com exclusão das unidades de pro-
dução organizadas em moldes empresariais e das colectividades de
âmbito territorial inferior ao nacional (1).
Os seus sen iços simples correspondem ao núcleo essencial do
1

sector público administrativo (57, 19 % do total na técnica consolidada

das Contas Nacionais em 1981; mais, certamente, se se tratasse de
valores não consolidados, sem eliminação de duplicações) e dominam
largamente a actividade financeira da administração central (65,4 %,
com idênticas observações) e, portanto, todo o Orçamento do Estado.
A responsabilidade pelas respectivas decisões tem-se transferido, timi-
damente embora, para os departamentos respectivos - mas tradicio-
nalmente quase todas as decisões, da fixação do conteúdo do orça-
mento até aos critérios da sua execução, cabiam ao Ministro ou
Ministério das Finanças (tendência reforçada pelas origens «financei-
ras» do regime «salazarista» do Estado Novo).
Deve sublinhar-se ainda que este subsector da Administração é
o que maiores ritmos de crescimento e mais descontrolo administra-
tivo tem acusado nos últimos anos e o que maiores défices e menor
saneamento financeiro apresenta [sobre a sua previsível integração
nos serviços com autonomia administrativa, cf. infra, al. d)].

b) Serviços com autonomia administrativa

A expressão autonomia administrativa aparece a caracterizar
numerosos serviços (quer se trate de serviços não personalizados quer
personalizados). Ela significa em Direito Administrativo o poder de

( 1) Então, destacam-se os serviços integrados na Administração Pública e os

órgãos políticos (excluída a Assembleia da República, que agora aprova o seu orça-
mento próprio) como áreas autónomas da Adminis1ração Central:
na referência « rendimenlO » - o OE e, em termos de realização, a Conta
Geral do Estado (CGE)- como critério prático de definição financeira
desta área institucional;
-·· na referência patrimonial : o património da Administração Central como
parcela mais importante do património público (excepção feita ao sector
empresarial).
É importante o seu papel e, designadamente, justifica-se a concentração do
estudo na Ad ministração Central integrada ou simples: pelo seu predomínio quanti-
tativo; pelo predomínio e generalidade qualitativa dos seus princípios gerais de
actuação (remissão para o estudo dos princípios gerais do direito financeiro, orça-
mental e patrimonial): pela importância resultante da sua evolução recente e pela
tendência histórica para a forte centralização d as finanças na Administração Central
com concentração da decisão financeira no Ministério das Finanças (cf. n.0 2. 19).
162 Finanças públicas e direito financeiro

praticar actos administrativos definitivos e executórios próprios: e

por vezes é esse o sentido da qualificação legal, mesmo Sé utilizada
em paralelo com disposições definidoras do estatuto financeiro do
serviço ou órgãos, o que cria frequentes confusões.
Aplicando e adaptando a expressão à mera actividade financeira,
consideram-se dotados de autonomia administrativa os serviços que,
não tendo receitas próprias suficientes para cobrir parte significativa
(ou a totalidade) das respectivas despesas, têm administração finan-
ceira própria e distinta da Administração financeira do Estado. Os
responsáveis desses serviços podem assim praticar, em matéria finan-
ceira, actos administrativos definitivos e executórios. Ela consiste
essencialmente no poder atribuído a um serviço de proceder ao
pagamento das próprias despesas, ainda que em execução do OE e
por conta de levantamentos mensais dos cofres do Tesouro, pelos
quais são responsáveis os seus agentes pagadores (art.1.0 , n. 0 2, DL
211/79, de 12/ 7)(1). .
O seu regime legal (DL 211 / 79, de 12/ 7; DL 459/ 82, de 26/ 11,
substituídos pela L. 8/ 90, de 20/ 2, que, por carecer de regulamentos,
ainda não vigora) tem estas caracteristicas principais:
- A gestão financeira é assegurada por um conselho adminis-
trativo, órgão colegial com competência exclusiva em matéria
financeira.
- - As importâncias necessárias ao funcionamento sãq inscritas
no Orçamento do Estado.
- · No limite dos duodécimos respectivos, faz-se mensalmente o
processamento, em execução das respectivas dotações, de
títulos de liquidação - requisições de fundos - para as neces-
sidades do serviço.
- Atribuição das operações específicas a uma repartição de
contabilidade própria (com dispensa da respectiva justificação
junto da Direcção-Geral da Contabilidade Pública - DGCP,
a qual apenas faz uma contabilização geral), à qual compete
processar as requisições de fundos, escriturar o movimento
das despesas orçamentais e das operações de tesourararia e
assegurar o cumprimento de todas as formalidades

(') Este diploma substituiu e revogou o DL 41 375, de 19-12-1957 (cf. o seu

an. I."), que constituiu a matriz histórica de um regime coerente de autonomia no
ca mpo jurídico-financeiro.
 Estruturas e instituições 163

legais inerentes à realização das suas despesas e satisfação dos

respectivos pagamentos.
- Entrega dos fundos eventualmente cobrados (excepto os das
dotações orçamentais) nos cofres do Tesouro e recebimento
mensal nestes das importâncias requisitadas para o paga-
mento directo das respectivas despesas.
- Reposição, até 14 de Fevereiro, dos saldos não aplicados no
ano anterior, através de guia passada pelos respectivos
serviços.
- Justificação, mediante prestação anual de contas, da aplica-
ção das importâncias recebidas dos cofres públicos perante o
Tribunal de Contas.
A autonomia administrativa pode abranger a totalidade das
despesas ou apenas uma parte delas (autonomia parcial, semi-
autonomia; tais serviços designam-se correntemente de «serviços
intermédios» ou com «semi-autonomia», sendo, no restante, o ser-
viço um serviço somples - dependente ou integrado na administra-
ção financeira geral). Como já. se disse, ela só existe quando a lei a
atribui expressamente a entidades ou órgãos; e pode assumir esta
configuração típica ou ter especialidades legais. Trata-se em separado
o novo regime da autonomia administrativa [infra, al. d)].

c) A autonomia fmanceira e seus suportes

l. Muitos serviços são dotados pela lei de autonomia adminis-

trativa e financeira; parece certo que esta consome aquela, sendo
constituída por [sem mencionar agora a L. 8 / 90, de 20 / 2 - cf.
adiante al. d)]:
- autonomia administrativa [nos termos da alínea b)];
- autonomia financeira, isto é, orçamento e contabilidade pri-
vativos com receitas próprias (art. 1. 0 , n. 0 2, DL 211/79, de
12/7).

As formas de autonomia financeira são muito variadas. Os seus

orçamentos privativos não estão separados do OE (desenvolvem-no,
dependem dele ou justapõem-se-lhe parcialmente); a aprovação dos
seus orçamentos tem cabido ao Governo (pelo Ministro da tutela),
 164 Fi1"l!IÇ'US púhlicu.1· t' dirâ10 _fi111111ceim

embora nos termos dos arts. 3.0 , n.º 1 e 12. 0 , n."' 1-V a VIII e 2
· LEOE e nova redacção do art. 108.°, n.'' 1, ai. a) da CRP (revisão
constitucional de 1989) tenha passado a depender - como já depen-
dia a boa doutrina da autorização geral da Lei do Orçamento ;
estão sujeitos às regras da contabilidade pública, embora a plicadas
através de órgãos próprios. Para além destes traços comuns, a auto-
nomia financeira varia quanto aos regimes, quanto às receitas pró-
prias ou do OE, quanto à forma de aprovação dos orçamentos (pelo
Governo ou alguns dos seus membros - não necessariamente o
Ministro das Finanças). e ao controlo do Ministério das Finanças --
que pode ser total ou quase nulo. O regime das receitas próprias dos
fundos autónomos e outros organismos com autonomia administra-
tiva e financeira implica inscrição de receitas no orçamento privativo
e no OE (ou só no primeiro, se forem inferiores a IO 000 contos) e
sujeição a estreito controlo do MF (cf. DL 459/ 82, de 26j 11) (').

li . Os orçamentos destes serviços e fundos autónomos (orga-

nismos autónomos) estão deficientemente articulados com o OE,
mas, apesar dos esforços feitos desde 1976, não tem sido possível
elaborar um orçamento consolidado e seguro do sector administra-
tivo central; a revisão constitucional de 1989 determinou uma inte-
gração jurídica, que ainda não é consolidação financeira, mas reforça
a ideia de que não pode haver receitas ou despesas de serviços autó-
nomos subtraídas à autorização política do Orçamento.
Alguns destes serviços são, segundo o critério das contas nacio-
nais, «empresas públicas» (os estabelecimentos fabris militares, a
Lotaria Nacional, as Apostas Mútuas Desportivas, as Administra-.
ções dos Portos, a Junta Autónoma de Estradas), mas não deixam
de ser serviços da Administração (persona lizados -- institutos
públicos - -ou não).
Certos serviços autónomos assumem grande importância e a sua
autonomia financeira justifica-se, em princípio, por, além de carece-
rem de agilidade e rapidez de gestão, eles disporem de receitas pró-
prias (venda de bens e serviços). Entre eles avultam, além dos já
referidos, o Cofre dos Conservadores, Notários e Funcionários de
Justiça, o Cofre dos Tribunais e outros «cofres», puramente financei-

(') Note-se que a própria Assembleia da República é um serviço dotado de

autonomia administrativa e financeira, cujo orçamento é aprovado anualmente por
resolução independente da lei do orçamento, dada a impossibilidade constitucio nal
de o condicionar a decisão do Governo: L. 77 / 88, de 1i7. arts. 64.0 a 73.0 , e a rt. 31.0 •
da L 6/ 91, de 20/ 2.
 Ewruturas e instituições 165

ros, os Centros Regionais de Segurança Social (no tocante ao respec-

tivo orçamento), as Administrações Regionais de Saúde, as Universi-
dades e diversos estabelecimentos de ensino, os hospitais e outros
organismos da administração de saúde, o Instituto de Acção Social
Escolar e os Serviços Médico-Sociais das Universidades, as unidades
e estabelecimentos militares.
Os fundos são entidades autónomas com competência funda-
mentalmente financeira, como o Fundo de Turismo.

Ili. O acompanhamento financeiro do sector por parte do

Estado é débil: a aprovação meramente administrativa do orça-
mento, a falta de responsabilização das respectivas administrações
colegiais e a desordem da Administração pública, são algumas causas
disso, para além da crise de muitas políticas sectoriais e da anormali-
dade do nosso sistema financial. Diversas tentativas de controlo e
acompanhamento global foram feitas, desde 1976 (cf. RCM 388/79,
de 11 i 12), estando previsto um sistema de acompanhamento por
informações trimestrais ao longo do exercício da respectiva gestão
financeira (D L 459 / 82, de 26 / 11 ). Em alguns casos, houve a tentativa
de assegurar a substituição ou a «coordenação» das suas comissões
ou órgãos de gestão por Departamentos ou Gabinete de Gestão,
encarregados da supervisão financeira dos organismos autónomos do
sector, sem prejuízo do controlo geral pela Direcção-Geral da Con-
tabilidade Pública(').

IV. Os princípios a que obedece a gestão destes organismos são

os seguintes (DL 211 / 79, de 12/7, e DL 459/82, de 26/ 11), sempre-
juízo de muitas especialidades (2).
·- Só há autonomia financeira por expressa atribuição legal e
nos termos da lei atributiva. ·
- Têm orçamento privativo, condicionado, mais ou menos
amplamente, pelo OE (do qual deveriam constar em verbas
globais), aprovado pelo Ministro da Tutela e visado pelo
Ministro das Finanças; as receitas privativas superiores a
10 000 contos devem constar do OE.

(' ) Há departamentos próprios de gestão nos Ministérios da Saúde e da

Justiça.
n o que aponta é pois, o regime-regra, típico, normal e supletivo: e de novo
se menciona que só rufiante se aborda a-L. 8/ 90, de 20/ 2 (Lei de Bases da Contabili-
da<ie Pública).
166 Finanças públicas e direito financeiro

·- Possuem administração e contabilidade privativas, ainda que

o respectivo movimento de fundos possa processar-se parcial-
pelo OE ; não estão sujeitas ao controfo individualizado de
correcção jurídica da DGCP, mas apenas ao respectivo con-
trolo e contabilização globais, e a autorização do MF para a
contracção de empréstimos.
A gestão financeira cabe a um conselho administrativo cole-
gial, no qual tomam parte, sem voto, um representante do
Tribunal de Contas e um representante da DGCP (pode,
todavia, haver esquemas concretos diferentes).
- As funções operacionais estão a cargo de uma repartição de
contabilidade (nos fundos, a orgânica é mais complexa), a
qual também se encarrega da gestão patrimonial, que nor-
malmente existe, e da tesouraria, em secções ou unidades
separadas.
- Os projectos de orçamentos privativos, devem ser enviados à
delegação da DGCP junto do respectivo mini:;tério, com as
dotações a inscrever no Orçamento Geral do Estado do ano
seguinte como despesa de «Contas de Ordem»; os orçamen-
tos são aprovados pelo processo próprio de cada organismo
(Ministro competente, normalmente), devendo constar em
anexo ao orçamento do respectivo ministério, para o que
devem ser comunicados à DGCP até 1 de Agosto.
- As receitas (com excepção das dotações do OE) devem ser
entregues por nos cofres do Tesouro e as verbas correspon-
dentes são inscritas como despesa nas «Contas de Ordem» de
cada Ministério no Orçamento do Estado (OE).
- A utilização das quantias inscritas no orçamento de cada
Ministério é feita mediante requisições processadas pelos ser-
viços e enviadas à DGCP para conferência e autorização de
pagamento.
- Os saldos das dotações de «Contas de Ordem» não utilizados
são transferidos para o ano seguinte, a fim de ser possível a
sua ulterior aplicação com respeito pelo princípio da consig-
nação, aqui vigente. ·
-- Em cada ano podem ser aprovados orçamentos suplementa-
res pela entidade competente, devendo ser enviados para
 Estruturas e instituições 167

visto do Ministério das Finanças e anexação ao orçamento

do Ministério respectivo.
- As contas de gerência podem ser apreciadas: a) pelos serviços
próprios dos departamentos a que pertencem ; b) como ane-
xos ao orçamento do respectivo Ministério, em termos a
fixar pela Direcção-Geral da Contabilidade Pública ; e) pelo
Tribunal de Contas, a partir de 1981 (1).

d) O novo regime das Bases da Contabilidade Pública

É importante ver as disposições da Lei n. 0 8/ 90, de 20 de Feve-

reiro (Bases da Contabilidade Pública), na medida em que, ao escre-
ver esta alínea, não foi ainda aprovado, promulgado nem publicado,
o decreto-lei que devia concretizá-la num efectivamente novo regime
global da contabilidade pública.
A Lei n. 0 8/ 90, de 20 de Fevereiro, que aprovou os princípios
orientadores da reforma da Contabilidade Pública, a desenvolver por
legislação complementar nos termos do seu art. 18. 0 , aplica-se ao
regime de execução orçamental, controlo e contabilização de receitas
e despesas dos serviços e organismos da Administração Central,
incluindo os serviços e organismos «simples» da Administração Cen-
tral, os institutos públicos que revestem a forma de serviços persona-
lizados do Estado, os fundos públicos (como diz o n.º 2 do art. 1.0 ) e,
embora aí não venham mencionados, os serviços com autonomia e
sem personalidade financeira (incluídos incorrectamente na cláusula
genérica «serviços e organismos da Administração Central»).
O regime financeiro dos serviços e organismos da Administra-
ção Central obedece a duas configurações básicas: a autonomia
administrativa como regime geral (cf. epígrafe da Secção 1 do Capí-
tulo 1) e a autonomia administrativa e financeira como regime excep-
cional (cf. ibidem, Secção II).
Inovando relativamente à actual caracterização (todos os servi-
ços são em princípio simples, podendo dispor de autonomia adminis-
trativa), o n.0 l do art. 2.0 define que, como regra, os serviços e
organismos da Administração Central disporão de autonomia admi-

1
( ) Cf. TEIXEIRA [Link], Uções, 53-55 ; J. CARVALHO, Organização, cit.
Para Direilos neste ponto parecidos com o nosso : BuscEMA, Trattato, II, 19 ss.;
TORRIGJANI , La aziende autonome pubbliche, 1979; S. PASSERON, L'autonomie de
gestion des établissements publics nationaux, 1968.
 Estruturas I! instiluiçcie:;

nistrativa para os actos de gestão corrente (apesar de a expressão

«em regra» poder admitir alguma excepção, o que não resulta claro
das outras disposições da lei), <~traduzida (sic) na competência dos
seus dirigentes para autorizar a' realização de despesas e o seu paga-
mento e para praticar, no mesmo âmbito, actos administrativos defi-
nitivos e executórias» (art. 2.0 , n. 0 l); consideram-se actos de gestão
corrente «todos aqueles que integram a actividade que os serviços e
organismos normalmente desenvolvem para a prossecução das suas
atribuições», excluindo o n. 0 3 do art. 2. 0 alguns outros tipos de actos
(duvidosamente sob forma taxativa, mas porventura o espírito da
disposição não corresponderá à sua redacção) e definindo a compe-
tência do Governo no plano da direcção, supervisão e inspecção e na
prática dos actos que excedam a gestão corrente, com garantia de
intervenção dos órgãos de planeamento (cf. n.º' 3 e 4 do art. 2. 0 ).
Com respeito pelo princípio da uniformidade de organização dos
serviços e organismos dotados de autonomia administrativa (art. 4. 0 ,
n.0 1), para permitir uma visão de conjunto da Administração e um
controlo eficaz da gestão, e, em contrapartida do princípio da flexi-
biidade (art. 4.0 , n.° 2), o art. 3. 0 define o processamento essencial da
execução do respectivo orçamento no domínio das despesas, único
ao qual parece restringir-se a autonomia administrativa na letra da
lei. O pagamento das despesas, incluindo as que são suportadas por
receitas consignadas, é efectuado pelos cofres do_ Tesouro, por che-
ques sobre ele emitidos, ordem de transferência de fundos ou crédito
em conta bancária (art. 3. 0 , n. 0 1), sendo a autorização para a liberta-
ção dos fundos necessários aos pagamentos feita mensalmente por
conta dos duodécimos das dotações globais inscritas no Orçamento
do Estado, com base em pedido acompanhado de mapas justificati-
vos (art. 3. 0 , n.º 2), os quais servem de base ao controlo sistemático
sucessivo de gestão orçamental (art. 3.'\ n. 0 4 e art. 10.°). A conces-
são da autorização é vinculada e dependerá apenas da verificação de
cabimento nos duodécimos e do cumprimente da obrigação de
remessa dos mapas justificativos e documentação de despesa relativos
à gestão orçamental já efectuada (art; 3. 0 , n. 0 3).
Este regime garante uma apreciável autonomia de gestão aos
serviços e aos seus dirigentes políticos, superando os condicionamen-
tos prévios da Contabilidade Pública até ao momento existentes.
O art. 5.° prevê, por acréscimo, que em casos especialmente justifica-
dos, podem ser consignadas receitas a serviços «sem autonomia
financeira», por portaria do ministro competente e do Ministro das
Finanças.
 Es1ruturas e im1ituições 169

A autonomia administrativa e financeira, de que trata a Secção 11

do Capítulo 1, não é definida pela lei, mantendo-se certamente os
conceitos da legislação vigente. O art. 6. 0 preocupa-se com as condi-
ções da sua atribuição, nem sempre claras. Nos termos do seu n.° l ,
ela só poderá existir quando este regime se justifique para a ade-
quada gestão dos serviços e organismos da Administração Central e,
ainda, «as suas receitas própria atinjam o mínimo de dois terços das
despesas totais, com exclusão das despesas co-financiadas pelo orça-
mento das Comunidades Europeias»; para este efeito não são consi-
deradas receitas próprias as resultantes de transferências correntes e
de capital do Orçamento do Estado, dos orçamentos da Segurança
Social (sic) e de quaisquer serviços e organismos da Administração
Central, dotados ou não de autonomia administrativa e financeira,
bem como do orçamento das Comunidades Europeias quando, neste
último caso, a regulamentação comunitária não dispuser em contrá-
rio (cf. art. 6.0 , n.º 5). Este regime geral substancial pode ser dispen-
sado em dois casos:
(a) Quanto aos serviços e organismos que têm autonomia admi-
nistrativa e financeira por imperativo constitucional (art. 6. 0 ,
n. 0 3), entendendo-se esta última expressão certamente em
sentido amplo, nos quais nenhum requisito substancial é de
exigir;
(b) Por «outras razões ponderosas expressamente reconhecidas
por lei ou decreto~Iei, nomeadamente as que se relacionem
directamente com a gestão de projecto do PIDDAC co-finan-
ciados pelo orçamento das Comunidades Europeias» (art. 6.0 ,
n. 0 4). Em qualquer dos casos, excepto evidentemente se isso
resultar de modo directo da lei constitucional, a atribuição
deverá fazer-se por lei ou decreto-lei (o que, na prática, dá
carácter indicativo à verificação destes requisitos, pois esta lei
não é reforçada nem a matéria é objecto de reserva de com-
petência legislativa da Assembleia da República). O art. 7. 0
estabelece uma questionável cessação do regime excepcional:
nos termos do seu n. 0 l , a não verificação dos requisitos
substanciais gerais previstos no n. 0 1 do art. 6. 0 , quando a
autonomia não for atribuída (o n.0 1 do art. 7. 0 diz incorrec-
tamente «reconhecida») nos termos dos n.'" 3 e 4 do art. 6. 0 ,
durante dois anos consecutivos, determina a cessação do res-
pectivo regime financeiro e a aplicação do regime geral de
autonomia administrativa (art. 7. 0 , n.º 1), prevendo-se que
170 Finanças públicas e direito financeiro

esta verificação será feita com base no exercício dos anos

anteriores (sic) (será certamente nos exercícios anteriores),
sendo a cessação do regime de autonomia administrativa
efectivada por portaria do Ministro das Finanças, a qual
produzirá os seus efeitos a partir do início do ano económico
seguinte ao da publicação (art. 7.0 , n.0 2). É muito duvidoso
que nos não encontremos perante um caso de deslegalização,
proibido e sancionado pelo art. 115.0 , n. 0 3, da Constituição
da República. Para os organismos e serviços com autonomia
administrativa e financeira a realização das despesas será
autorizada pelos respectivos dirigentes, que também autori-
zam o seu pagamento (art. 8. 0 , n.0 1), prevendo-se que, a par
do controlo, disposto no art. 16.0 da Lei n.0 86i 89, de 8 de
Setembro, pelo Tribunal de Contas, estes serviços remetam
os documentos necessários ao controlo sucessivo aos orga-
nismos competentes do Ministério das Finança5 (normal-
mente a Direcção-Geral da Contabilidade Pública) e aos
órgãos de planeamento competentes, quanto às despesas
incluídas no PIDDAC (art. 8. 0 , n. 0 2) C).
O art. 9.° define um princípio importante e novo: «os serviços e
organismos dotados de autonomia administrativa e financeira dispo-
rão de personalidade jurídica e património próprio ».
O Capítulo II da Lei n.° 8/ 90 ocupa-se do controlo da gestão
orçamental. O único controlo prévio é a verificação de cabimento a
que se referem os n.º' 2 e 3 do art. 3. 0 (cf. art. 10.0 , n. 0 1). Prevê-se
que, com base nos mapas justificativos e documentação de despesa
remetidos, e eventualmente por verificação directa da contabilidade
dos próprios serviços e organismos, se efectue um controlo sistemá-
tico sucessivo da gestão orçamental dos serviços e organismos com
autonomia administrativa, incluindo a fiscalização da conformidade
legal e regularidade financeira das despesas efectuadas e a análise da
sua eficiência e eficácia (art. 10.0 , n.º' 1 e 2). Os resultados deste
controlo constarão de relatórios de gestão orçamental (cuja periodi-
cidade a lei não define) remetidos ao «ministro competente» (expres-
são pouco feliz) e ao Ministro das Finanças e, tratando-se de despe-
sas de investimento do PIDDAC também ao Ministro do
Planeamento e da Administração do Território (art . . 10.0 , n.0 3).

( 1) O PIDDAC é o Plano de Invest imentos e Despesas de Desenvolvimento

da Administração Central.
 Estruturas e instituições 171

Pode ser solicitada a reâlização de inspecções aos serviços ou orga-

nismos (obviamente tudo no plano do controlo interno administra-
tivo: art. 10.0 , n. 0 3). ·
A fiscalização dos serviços e organismos dotados de autonomia
administrativa e financeira abrange a regularidade financeira e a efi-
ciência e eficácia das despesas (art. 11. 0 , n. 0 2), efectua-se através de
um sistema de controlo sistemático sucessivo baseado na análise dos
documentos necessários previstos no n. 0 2 do art. 8. 0 da Lei n. 0 8/ 90
(art. 11.0 , n.'" l e 2), sem prejuízo do j ulgamento das contas pelo
Tribunal de Contas (art. 11. 0 , n.0 3).
O art. 12.0 prevê que os serviços e organismos dotados de auto-
nomia administrativa e financeira devem dispor dê meios de fiscaliza-
ção interna tecnicamente independentes dos respectivos órgãos de
direcção (princípio da autonomia da fiscalização interna de primeiro
grau: art. 12.0 , n.º 1), transferindo-se a sua competência para os
organismos encarregados da fiscalização sucessiva dos serviços com
mera autonomia administrativa n o caso de ocorrer a cessação
(de constitucionalidade já duvidosa, comô vimos) prevista no art. 7. 0
(art. 12.°, n.° 2).
O art. 13.0 prevê a possibilidade de requisição de todos os
documentos relativos à gestão orçamental pelos órgãos competentes
para o controlo orçamental administrativo (interno de segundo grau)
e o dever de colaboração (art. 13.0 , n.º' 1 e 2), dever este que não
pode confundir-se com o dever de colaboração d o Tribunal de Con-
tas, pois este último tem fundamento na Constituição (art. 205.0 ,
n.0 3 CRP) e tem a força própria da sua natureza jurisdicional.
O Capítulo III da Lei 8/ 90, define, com concisão pouco coe-
rente com o pormenor regulamentador do Capítulo II, os princípios
fundamentais dos sistemas de contabilidade. Assim, prevê-se que os
serviços e organismos com autonomia administrativa tenham «um
sistema de contabilidade analítica indispensável à avaliação dos resul-
tados da gestão» (art. 14.°, n.º 1), ao passo que o sistema de contabi-
lidade dos serviços e organismos dotados de autonomia administra-
tiva e financeira será digráfico e moldado no Plano Oficial de
Contabilidade (POC), ou, em alternativa a este, no plano de contas
especialmente aplicável às instituições bancárias ou noutro plano de
contas oficial adequado (art. 14.0 , n. 0 2), sem se definir qual a fonte
jurídica da escolha do sistema de co ntabilidade (por certo: lei ou
decreto-lei).
O art. 15.0 precisa q ue os sistemas de contabilidade d os serviços
e organismos da Administração Central preverão sempre, a par de
172 Finanças públicas e direi/o financeiro

uma contabilidade de caixa, uma contabilidade de compromissos ou

encargos assumidôs aquando do ordenamento das despesas (reflexo
parcelar dos sistemas da gerência e do exercício).
Além de disposições transitórias relativas à legislação comple-
mentar e à informatização do sistema de gestão orçamental da
Admimistração Pública e formação do pessoal envolvido na aplica-
ção da reforma orçamental e de contabilidade pública (cf., sobre este
último, art. 17. 0 , n."' 1 e 2), uma norma transitória muito importante
é a do art. 16.0 : <40 regime de autonomia administrativa e financeira
dos serviços e organismos da Administração Geral existentes à data
da entrada em vigor da presente lei e que não tenham obtido receitas
próprias no mínimo de 50 % das despesas-totais nos anos económi-
cos de 1988 e 1989 cessará com efeitos a partir de 1 de Janeiro de
1991» (art. 16. 0 . n. 0 1), com excepção dos que tenham autonomia por
imperativo constitucional (art. 16. 0 , n. 0 2 e art. 6. 0 , n. 0 3), prevendo-se
que o cálculo das despesas totais exclua as despesas co-financiadas
pelo orçamento das Comunidades e não considere como receitas
próprias as definidas no n. 0 5 do art. 6. 0 da Lei n.° 8/90 (art. 16. 0 ,
n. 0 3). Esta cessação, dispõe o n. 0 4 do art. 16. 0 , será efectuada
mediante portaria do Ministro das Finanças (a qual. neste caso,
poderá ter conteúdo e validade diferente, por se basear directamente
no n. 0 l do art. 16. 0 , da portaria prevista no n. 0 2 do art. 7. 0 : esta é
declarativa, ao passo que a segunda parece ser constitutiva).
Apesar do disposto no art. 16. 0 , a lei continua desactivada, por
falta da legislação prevista no art. 18. 0 ; por isso, não se sabe se e
quando terá aplicação efectiva.

3.8 · A SEGURANÇA SOCIAL

a) A segurança social, actividade fmanceira

l. A segurança social é uma actividade financeira. O correspon-

dente aparelho organizativo nasce de uma nova função social, que o
século xx viu o Estado chamar a si: a cobertura obrigatória e univer-
sal de carências sociais por prestações compensatórias. Daqui decorre
a necessidade de obtenção de receitas, a gestão dos recursos assim
obtidos e a realização de despesas - portanto, uma actividade de
captação e afectação de meios económicos para a satisfação pública
de necessidades colectivas.
Importa explicar, muito brevemente, como se caminhou de
esquemas privados de protecção social- isto é, de compensação ou
 Eçtruturas e instituições 173

recuperação de situações de inferioridade de certas pessoas para

subsistirem ou «ganharem a sua vida» - até à transformação deste
processo social em uma das principais funções do Estado moderno.

li. Discute-se na doutrina em que consiste o risco social, con-

ceito nuclear desta nova função e actividade estadual. Cremos que ·se
trata dos riscos (probabilidade de verificação de eventos danosos) a
que se encontram sujeitos os membros da colectividade - ou, para
alguns, apenas os trabalhadores e suas famílias - quanto à redução
ou diminuição de condições para angariarem por si próprios os
meios de subsistência. A sua tipificação varia de país para país.
Assim, a Convenção n.0 102 da Organização Internacional do Traba-
lho (de 1952) refere-se a nove tipos de riscos, com referência à sua
cobertura: cuidados de doença e sua compensações, desemprego,
velhice, acidentes de trabalho e doenças profissionais, maternidade,
invalidez, morte e encargos familiares. A defesa do cidadão contra
riscos deste tipo designa-se por protecção social. A compensação
- financeira ou em espécie - pela verificação de tais eventos toma
necessária uma organização apta a captar e gerir grandes massas
financeiras. Pois, na cobertura desses riscos, é normal utilizar a técnica
dos seguros, captando recursos para fazer face a eventos futuros e
incertos e gerindo esses recursos em função do risco estatístico de
cada evento danoso. E isto é tanto mais gigantesco - pela multilpli-
cidade dos riscos cobertos e a diversificação dos esquemas de cober- ·
tura ou compensação, pelo envolvimento crescente de instituições
novas, pelo aumento da massa populacional coberta - que uma das
mais recentes funções do Estado se toma, porventura, nos modernos
Estados de bem~star, a mais onerosa de todas elas: a protecção
social.

III. Nas sociedades tradicionais, este tipo de riscos era coberto

- quando era - pelas organizações religiosas e pela própria família,
numa extensa aplicação da caridade, solidariedade e piedade fami-
liar. A menor dimensão e coesão da fanúlia e o agravamento dos
riscos, na sociedade industrial, deram origem a uma rápida evolução.
A cobertura extra-familiar destes riscos sociais começa por se
restringir a certas categorias profissionais e é voluntária e privada.
Pôde-se recorrer, em certos casos, a contratos de seguro - mas as
companhias de seguros só estavam em regra preparadas para cobrir
outros tipos de riscos, estatisticamente tratáveis em termos de cálculo
actuarial, dada a materialidade e naturalidade dos eventos considera-
174 Finanças públicas e direiw financeiro

dos (incêndio, morte, etc.); e os prémios de seguro exigidos

tornavam-se particularmente elevados. Assim, os trabalhadores atin-
gidos começaram a constituir associações de socorros mútuos para se
segurarem solidariamente: essas instituições privadas de solidariedade
social, muitas vezes associadas a caixas económicas que aumentavam
a sua solidez financeira, davam a certas categorias profissionais e seus
familiares a cobertura de riscos recusada pelas empresas de seguros.
As mútuas de seguros começaram a surgir em vários domínios
onde impera forte solidariedade profissional e perante riscos profis-
sionais avultados (pescadores, mineiros), ou por iniciativa de confra-
rias (<~montepios»).
O funcionamento do sistema (pelos trabalhadores interessados
no mutualismo; pelas empresas junto das companhias de seguros) é
puramente privado e rapidamente se toma deficitário, pela exigui-
dade dos recursos e pelo peso dos encargos, mesmo se excessiva-
mente baixos. Coloca-se então o problema de saber se o Estado deve
deixá-lo ir à falência ou subvencioná-lo. A segunda opção converte-o
em bem público, financiado por todos, que então a todos haverá de
tendencialmente generalizar-se : passa assim a ser disciplinado e orga-
nizado pelo Estado.

IV. As insuficiências do sistema anterior determinaram o apare-

cimento de sistemas em que a exígua capacidade contributiva dos
trabalhadores para assegurarem com equilíbrio financeiro a cober-
tura de riscos muito aleatórios tende a ser suprida pelo Estado: esta-
belecendo regimes de responsabilidade patronal pelos riscos profis-
sionais, criando-se instituições, de iniciativa municipal, para combate
ao desemprego, mobilizando aforros voluntários compensados por
subvenção do Estado, e até instituindo certas formas de se~uro obri-
gatório em profissões de grande risco. Surge, assim, na Austria, o
regime de doença, invalidez e velhice dos trabalhadores das minas
(1854).
Todavia, foi o sistema instituído por Bismarck, com seguros
sociais de doença (1883), de acidentes de trabalho (1884) e de invali-
dez e velhice (1889), que mais difusão e exemplar efeito teve. Ele era
obrigatório para os trabalhadores interessados, tinha gestão não
lucrativa pelo Estado ou por outras entidades (caixas mutualistas, na
doença; associações patronais, no caso dos acidentes de trabalho;
autoridades provinciais, para a invalidez e velhice); compensava a
insuficiência dos rendimentos dos trabalhadores e dos pequenos
empresários para mobilizarem receitas adequadas aos encargos atra-
 Estruturas e instituições 175

vés do financiamento tripartido (a quotização do trabalhador corres-

pondia ao que pagaria para a mutualidade, a contribuição patronal
ao que pagaria à companhia de seguros, a do Estado à subvenção
concedida às caixas económicas); cobria casos de eventos danosos,
assegurava a participação na gestão aos interessados e garantia uma
gestão baseada no estudo estatístico dos eventos e no cálculo de pro-
babilidades ; e, enfim, criava, por esta via, formas de poupança for-
çada, possíveis pelo carácter de massa que o sistema assumia.
O seguro social obrigatório dos trabalhadores generalizou-se, na
Áustria, no Reino Unido e outros países europeus, e, no período
entre as duas guerras, foi intensamente promovido pela Organização
Internacional do Trabalho. Nas suas várias formas, ele constitui uma
transmissão necessária da protecção social privada para a segurança
social.

V. Em Portugal, todavia, o atraso neste domínio era patente.

A Constituição de 1911 (art. 3.0 , n. 0 39) reconheceu o direito à assis-
tência pública - isto é, a uma actividade discricionária supletiva e
ocasional do Estado destinada a fazer face a situações extremas de
carência (cf. o Dec. de 25 / 5 / 191 1, que criou um Fundo Nacional de
Assistência).
A legislação de 10 de Maio de 1919, que tentou iniciar um
ambicioso sistema de seguro social, não foi executada (1), pois os
sindicalistas rejeitavam a intervenção do Estado e o patronato tam-
bém ·a recusava por motivos opostos ...
Pode dizer-se que o sistema previdencial, tal como veio a
configurar-se a partir de 1933 (Const. de 1933, arts. 6.0 , n.º' 3, 14.0 ,
15.0 , 18.0 e 41 .0), baseava-se numa relação de seguro contratual que o
Estado tornava obrigatória para determinadas categorias sociais e
geria sem intuitos lucrativos.
A previdência social pressupunha uma quotização anterior e
coexistia com a mutualidade - que, apesar de integrada no sistema,
não perdia a sua especificidade corno forma de previdência livre - e a
assistência social, actividade discricionária do Estado ou de particula-

(1) Dec. 5.636, que criava o seguro social obrigatório de doença; Dec. 5.637,
que criava o seguro social obrigatório de desastres de trabalho ; Dec. 5.638, que
criava o seguro social obrigatório de invalidez, velhice e previdência; Dec. 5.640, que
instituía o Instituto de Seguros Sociais obrigatórios e de Previdência Geral (único
que recebeu começo de execução), tutelado pelo Ministério do Trabalho, que viria a
ser extinto antes de 28 de Maio de 1926. O Dec. e. f. 1. de 21 / 1l í 1925 e o Dec. de
7/ 3j 1928 extinguiram formalmente o que nascera morto.
176 Finanças públicas e direito financeiro

res, com inspiração filantrópica ou caritativa, na qual não existiam

quaisquer direitos à assistência por parte dos carecidos.
Neste sistema, releva em Portugal o carácter de emanação do
corporativismo de Estado, com instituições diferenciadas de origem
corporativa. Avulta o seu fragmentarismo: há regimes igualitários
por profissão ou categoria profissional, esquemas diferenciados e pri-
vativos de financiamento e benefícios sociais, gestão paritária das ins-
tituições públicas, preferência pelas prestações pecuniárias e ausência
de financiamento por parte do Estado. E ainda um relativo esta-
tismo : preferência pela iniciativa pública - qucr estadual quer dos
organismos corporativos públicos - , sujeição das instituições de pro-
tecção social à regulamentação e fiscalização do Estado e atribuição
de funções previdenciais a organismos corporativos que são pessoas
colectivas de direito público (Casas do Povo e dos Pescadores) (1).
Do ponto de vista financeiro, correspondia-lhe uma situação de
auto-suficiência capitalizadora das instituições de previdência, resul-
tante da reduzida carga pecuniária dos encargos previdenciais e da
restrição da satisfação da necessidade de protecção social a escasso
número de trabalhadores da indústria e dos serviços. A Lei n. 0 1.884,
de 16/ 3/ 1935, instituía um sistema de capitalização: isto é, as presta-
ções deviam dar origem a reservas financeiras, cuja aplicação e ren-
dimentos garantiriam o financiamento dos encargos. Assim, a Previ-
dência tornou-se o primeiro gerador e gestor da poupança institucio-
nal portuguesa, com base nos gastos sociais das empresas e nos salá-
rios dos trabalhadores, aplicando esses fundos no investimento imo-
biliário, no capital social de empresas de economia mista ou privadas
e na própria subscrição da dívida pública, para financiar o orça-
mento geral do Estado.
A sua estrutura orgânica tinha por base as Caixas Sindicais de
Previdência, de âmbito e actividade nacional, criadas a partir de con-
tratos colectivos, e as Caixas de Reforma e Previdência, de ·actividade
e âmbito nacional ou de empresa, cuja iniciativa competia aos inte-
ressados ou ao Governo (a partir de 1935). Após 1962, foram cria-
das, no nível distrital, Caixas de Previdência e Abono de Família
(para os benefícios imediatos, incluindo acção médico-social) e a
Caixa Nacional de Pensões, para o pagamento dos benefícios dife-
ridos num âmbito nacional.

1
( ) Sobre as caracteristícas do seguro social v. M ARtO R OSE IRA, «Seguro
Social», em Enciclopédia Verbo, s. v.
 Estruturas e instituições 177

Ao mesmo tempo criava-se um sistema totalmente distinto -

sem capitalização, baseado numa quotização mais moderada, com
benefícios mais avultados cobertos pelo Orçamento Geral do Estado -
para a previdência do funcionalismo público, a qual estava a cargo
da Caixa Geral de Aposentações e do Montepio dos Servidores do
Estado, geridos pela Caixa Geral de Depósitos, Crédito e Previdên-
cia, e da ADSE (assistência médica e medicamentosa). Represen-
tando um inegável progresso - embora com atraso relativamente a
toda a Europa -, o sistema era parcelar, complexo e gerador de
desigualdade; mantinha situações de duplicação de protecção e zonas
brancas sem protecção; originava elevados custos de administração
e uma grande dispersão de gestão; era baixo o nível das satisfa-
ções compensatórias distribuídas aos poucos trabalhadores cobertos.
A L. 2115, de 18/ 6/ 1962, iniciou uma sua transformação profunda,
desde logo procurando maior uniformidade, concentração e integra-
ção e fazendo-o evoluir da capitalização para a repartição: sistema de
repartição é um sistema assente na cobertura dos encargos, indepen-
dentemente da prévia capitalização para financiamento pelas aplica-
ções e rendimentos, o que implica a possibilidade de recurso subsi-
diário ao Estado como financiador da actividade dos institutos
públicos de previdência. Por outro lado, iniciou-se um lento processo
de fusão das caixas de actividade e de empresa nas Caixas de Previ-
dência e Abono de Família e na Caixa Nacional de Pensões,
estendeu-se a previdência aos rurais em 1969 e evitou-se a multiplici-
dade de ministérios de tutela. O sistema parcelar tomava-se mais
coordenado e articulado, mas nunca deixou de manter as suas carac-
terísticas de base corporativa, parcelar, previdencial.
Além da previdência social, o carácter parcelar e incoerente do
sistema era aumentado pela justaposição à estrutura da previdência
da assistência social, conjunto de actividades discricionárias da
Administração destinadas a ocorrer a situações mais graves de
carência.

VI. Assim se chegou à mudança política de 1974, com um sis-

tema organicamente misto e disperso (cf. L. n. 0 2115, base III),
exíguo nas prestações atribuídas e fragmentado em múltiplos regimes
de previdência (além da justaposição entre previdência e assistência).
Passaram a existir os seguintes regimes, numa primeira tentativa de
racionalização do sistema:
1.0 - O regime geral de previdência, que abrangia os trabalha-
dores por conta de outrem no comércio, na indústria, no
178 Finanças públicas e direito financeiro

campo (quando contratados ao mês), nas actividades pis-

catórias e nos serviços.

2.0 - O regime especial de abono de família, que abrangia tra-

balhadores subordinados não permanentes de explorações
agrícolas, silvícolas ou pecuárias e semelhantes casos.
3.0 - O regime especial de previdência dos fundos de previdên-
cia das Casas do Povo, que abrangia diversos tipos de
trabalhadores rurais por conta de outrem e os produtores
agrícolas que exclusiva e predominantemente trabalhem a
terra.
4. 0 - Os regimes especiais de independentes, muito diversifi-
cados.
5.0 -- Os regimes próprios do funcionalismo civil e militar, tam-
bém muito diversificados internamente, e alargados nos
últimos anos a funcionários do ex-Ultramar e dos antigos
organismos corporativos (1).

b) O ideal integrador da segurança social

Entretanto, a perspectiva de protecção nos países mais evoluídos

dera outro salto qualitativo, cuja pedra angular, no plano da concep-
ção, é o Relatório Beveridge, elaborado em Inglaterra em 1942 e
cujos pontos principais foram postos em prática no Reino Unido
após a 2.ª guerra mundial, o qual veio a inspirar os sistemas de segu-
rança social prevalecentes na Europa Ocidental e em outros países (2).
A segurança social passa a ser considerada como um direito
universal de todos os cidadãos, ou melhor : de todos os residentes no

(1) Sobre a previdência social no regime corporativo: M. R OSEIRA, <•Previ-

dência Social» e «Segurança Social », s. v., na Enciclopédia Verbo; P. SOARES MAR-
TINEZ, Previdência e Corporativismo, 1961 ; Idem, Manual de Direito Corporativo,
3.• ed., 239-253, 1971; Refo rma da Previdência S ocial - Parecer da Câmara Corpo-
rativa sobre a Lei n.0 2115 (relator: A. J. M OTIA VEIGA).
e) 0 plano Beveridge, trad. port. e prefácio de A. M ARQUF-5 G UEDES, s.d.,
R AMOS DA COSTA, «Ü plano Beveridge criticado», em Seara Nova, 1943 ; cf., nos
E.U.A., Social Securily Act de I0/ 8/ 1935. O relatório da Comissão interministeriaJ
presidida por L O R D B EVF..R IDGE é de 1942: Social lnsurance and Allied Services.
A filosofia geral foi desenvolvida num livro clássico de W. B EVERIDGf. : Full employ-
ment in afree s0<:kty (1944).
 Estruturas e instituições 179

território, e não apenas dos trabalhadores, por produzirem riqueza

para si e seus familiares; muito menos uma faculdade unilateral e
caritativa, ou contratual e lucrativa. A satisfação desse direito é fun-
ção do Estado, sem prejuízo de poder ser desempenhada também por
instituições sociais públicas ou privadas. Ela deve cobrir a satisfação
por prestações em espécie, também elas obrigatórias, e não apenas
(embora de modo predominante, por razões de preferência dos segu-
rados e de simplicidade administrativa) por compensações pecuniá-
rias: daí a instituição de um Serviço Nacional de Saúde em Inglaterra
e de sistemas convencionais e estaduais, combinados de diversas for-
mas na Saúde Pública de paises europeus. Terceiro, essa satisfação
deve ser geral - cobrindo a generalidade das situações sociais de
carência--~, deve ser integrada - objecto de uma actuação coerente e
de uma gestão, coordenação e regulamentação conjunta pelo
Estado --- e deve ser acessível a todos os cidadãos (isto é: se necessá-
rio, gratuita para quem não possa financiá-la, genericamente ou por
actos específicos, devido a situar-se abaixo de níveis mínimos de
riqueza). Enfim, o sistema deve ser obrigatório e igualitário, porque
isso decorre de ser um direito de todos e da condição dos cidadãos
do Estado moderno : em igualdade de carência. todos devem receber
o mesmo, ainda que tenham descontado para o sistema de formas
diferentes (ou que não tenham mesmo descontado)(').

c) O Estado e a protecçio social

É evidente que estes princípios implicam uma maior intervenção

do Estado, quer como entidade responsável pela gestão da grande
maioria das instituições, quer por se encarregar de assegurar o acesso
de todos a prestações de entidades privadas (por exemplo, finan-
ciando o recurso, em condições de igualdade, ao médico escolhido
pelo doente) : e isto como consequência necessária da protecção social
universal e obrigatória. Podemos distinguir três modelos inspiradores
do sistema de protecção social estatal.
Na concepção universalista, todos os cidadãos têm direito a um
mínimo vital ou social, nacionalmente definido e assegurado a todos

( ') Da universalidade decorre, para além da necessidade de cobertura pelo

sistema de todas as categorias sociais, a existência de penw>es sociais, pagas sem
fundamento ou contrapartida em qualquer quotização. Pode dizer-se que a noção de
•(risco social» coberto se es bate então, perante a noção de carência efectiva.
180 Finanças públicas e direi/o financeiro

os residentes num país, independentemente da sua vinculação a uma

actividade labora), situação económica ou contribuição anterior. É a
concepção do relatório Beveridge. ·
Na concepção assistencialista, o direito à segurança social nasce
ou efectiva-se quando as pessoas se encontram em situação de carên-
cia, devendo os interessados solicitar a protecção social e demonstrar
que se encontram numa situação de carência, o que reforça a discri-
cionariedade da Administração Pública [esta concepção terá inspi-
rado os regimes de pensões não contributivas instituídos em 1891 na
Dinamarca e em 1898 na Nova Zelândia; curiosamente é também ela
que inspira o novo regime do esquema mínimo de protecção social
em contraste com a primeira doutrina, que inspirava o diploma que
criou este esquema em 1979: cf. al. d)].
Na concepção laborista, o direito à segurança social terá como
conteúdo a garantia de manutenção dos rendimentos anteriormente
percebidos pelos trabalhadores e suas famílias, caso ocorram eventos
que reduzam ou eliminem a respectiv.a capacidade de trabalho. As
prestações têm como base de cálculo os rendimentos anteriores e
exigem o prévio pagamento das contribuições.
Tem-se defendido com razão que a Constituição de 1911 tinha
uma inspiração assistencialista, a de 1933 uma inspiração laborista
(de base corporativa; outras são concebíveis, designadamente no
domínio do socialismo leninista) e a de 1976 uma concepção univer-
salista. Vejamos ( 1).

d) A Constituição de 1976 e a evolução recente

l. Logo após o 25 de Abril de 1974 se afirmou a consciência da

necessidade de uma transformação no sistema de previdência social.
Assim, a Lei Constitucional n.0 3/ 74, de 14/ 5, propunha «a substi-
tuição progressiva dos sistemas ·de previdência e assistência por um
sistema integrado de segurança social» (2).
Ocorreram entretanto transformações profundas neste domínio.
Desde logo, a sua separação da organização corporativa (extinta ou

( 1) Cf. SA1'TOS F ERREIRA, op. ât. infra.

(2) J . J . D uPEYROUX, Droit de la Sécurité Sociale, 1975, pp. 19 ss.; A. SILVA
LEAL, «0 direito à segura nça social>}, em Estudos sobre a Co11stiluição, II, pp. 335 ss.;
e. SAt>:TOS F ERREIRA, op. cit., 25 e ss. (cuja síntese final perfilhamos); A. SILVA
LEAL, «Segura nça Social», em Enciclopédia Verbo - Suplemento, vol. 20, s. v.;
e J. G OMES C A NOTILHO e VITAi. MOREIRA, Constituição, 1, s. V ., art. 63.0 •
 Estruturas e instituições 181

em vias de liquidação). Depois, a aceleração do processo de unifor-

mização, concentração e integração. De seguida, maior justiça nos
beneficios, designadamente pelo estabelecimento de limites mínimos
de pensões e actualização de pensões, quebrando assim a sua ligação
ao vinculo contratual de seguro, e até pela fixação de limites máxi-
mos por via de uma filosofia igualitâria. Depois, a criação de pensões
sociais sem contrapartida contratual. Enfim, um mais amplo acesso
dos sindicatos à gestão das instituições.
O art. 63. 0 da Constituição veio consagrar como modelo desejá-
vel de organização da protecção social o da segurança social, afir-
mando claramente o direito à segurança social (n. 0 !) e a incumbên-
cia do Estado de «coordenar e subsidiar um sistema de segurança
social unificado». Quanto à gestão, proclama o duplo princípio da
descentralização e da participação dos trabalhadores (n.0 2). O sis-
tema não é totalmente estatizado, pois o n. 0 3 do art. 63. 0 prevê «a
existência de instituições privadas de solidariedade social não lucrati-
vas ( ... ) permitidas, fiscalizadas e regulamentadas pelo Estado», ape-
sar do peso das incumbências do Estado neste domínio [arts. 67. 0 ,
68.0 , 70. 0 , 71. 0 , 72. 0 e !08. 0 , n. 0 1 e 56. 0 , n.º 2, al. b) CRP].
As características do sistema são claramente a universalidade
(«todos têm direito»: art. 63. 0 , n. 0 1 - apesar de o n. 0 4 falar só dos
cidadãos), a acessibilidade económica (decorre da afirmação do
direito referido no n.0 1), a generalidade de cobertura de riscos, pois
o n. 0 4 diz que o sistema {<protegerá os cidadãos na doença, velhice,
invalidez, viuvez e orfandade, bem como no desemprego e em todas
as outras situações de falta ou diminuição de meios de subsistência
ou de capacidade de trabalho» (apesar de a última noção apontar
para uma concepção «laborista» e não universalista, pode enten-
der-se que a referência a <e meios de subsistência» mantém o alcance
geral da segurança social, a compreensividade quanto aos eventos e a
igualdade quanto às prestações; é neste sentido que vai a criação das
pensões sociais em 1974 e o esquema mínimo de protecção social em
1979); e ainda a pluralidade institucional (art. 64.0 , n. 05 2 e 3) e a
tendencial unidade de cobertura (art. 64.0 , n. 0 5, ainda largamente
inexecutado pelo legislador ordinário).

II. A segurança social portuguesa não passou ainda pelas trans-

formações de fundo que seriam impostas pela Constituição, em parte
pelas dificuldades financeiras da década de setenta, em parte pela
polémica acerca dos sistemas de satisfação das necessidades sociais
que, em termos confusos e ideológicos, tem surgido na luta política.
182 Finanças púhlica.~ e direito financeiro

· Contudo, importantes transformações ocorreram no domínio da

organização e gestão financeira da segurança social. Na verdade, a
Constituição (após a revisão de 1982) determina que o Orçamento
integre o orçamento da segurança social (art. 108.0 , n. 0 1, CRP),
assim pondo de lado o sistema de secretismo e mera aprovação
administrativa dos orçamentos e das contas da previdência que até
então vigorava e sujeitando a segurança social à autorização política.
E a LEOE (arts. l l. 0 , 12. 0 , 13.0 , n." 2 e 27.") desenvolve este princí-
pio, confirmando uma certa autonomia do orçamento da segurança
social (art. 49. 0 , § 2, L. 28 / 84, de 24/ 8) no âmbito da Lei do
Orçamento.
A Lei do Orçamento determina também o controlo e responsa-
bilização públicos e políticos pela gestão financeira da segurança
social, cujas contas devem integrar a Conta Geral do Estado, sendo
assim sujeitas a parecer do Tribunal de Contas e apreciadas por reso-
lução parlamentar (arts. 110.0 e 165.0 , ai. d) CRP; cf. LEOE, arts. 24.0 ,
n.º1 2 e 3, 23.º e 27.°) ( 1).
Ainda no tocante à execução do orçamento da segurança social,
deve sublinhar-se que a integração da contabilidade digráfica, que é
tradicional no sector, com as orientações dominantes no sector
público administrativo (contabilidade orçamental) foi assegurada
pelo Plano de Contas das Instituições de Segurança Social (PCISS),
aprovado pelo Decreto-Lei n.º 24i 88, de 29 de Janeiro; aliás, outros
organismos públicos vão fugindo à antiga regra de sujeição à conta-
bilidade orçamental, o que certamente não deixará de produzir efeito
no conjunto do sector público administrativo, passada que seja a
confusão actual.

III. A Lei de Bases da Segurança Social (L. 28/ 84, de 24/ 8)

estabeleceu os princípios orientadores de uma evolução do sistema da
segurança social, definindo os seus critérios (art. 5. 0 , n. 0 1) : universa-
lidade, unidade, igualdade, eficácia, descentralização, garantia judi-
ciária, solidariedade e participação (nos números seguintes deste pre-
ceito se definem os respectivos conteúdos). Estabelece o princípio da

1
( ) A separação entre dois orçamentos, duas execuções e duas contas ·- às
vezes opostos em regras essenciais: gerência na contabilidade pública, exercício na
segurança social; por exemplo - é a realidade prática; embora a Constituição auto·
nomize o O. S. S., mas, note-se bem, no âmbito do Orçamento do Estado, é lícito
perguntar se tal oposição de regras e práticas é conforme à Constituição, mesmo
dando de barato o gradualismo com que a integração tem vindo a operar-se em sede
constitucional (nomeadamente nas duas revisões).
 fatruturas e insrituü;õeJ 183

responsabilidade do Estado pela administração do sistema de segu-

rança social (art. 7.0 ), sem prejuízo das iniciativas particulares reputadas
complementares (arts. 67.º e ss). O seu aparelho administrativo é cons-
tituído por serviços integrados na administração directa do Estado e
instituições de segurança social, que são pessoas colectivas públicas (art. 7. 0),
sujeitas à tutela do Governo e à coordenação dos serviços competentes
da administração directa do Estado (arts. 7.0 , [Link] 2 e 3).
As instituições de segurança social são, no plano nacional, o Ins-
tituto de Gestão Financeira da Segurança Social, o Centro Nacional
de Pensões, o Centro de Relações Internacionais e Convenções de
Segurança Social e o Centro Nacional de Protecção contra os Riscos
Profissionais e, no nível distrital, os Centros Regionais de Segurança
Social (art. 57. 0 ). A elas cabe, no âmbito da sua competência, executar
o orçamento da segurança social (art. 51. 0 ss.), relevando o papel do
IGFSS e dos CRSS ; muitas delas são ademais autónomas.
As despesas do orçamento são, além das despesas de adminis-
traçção e outras despesas comuns (art. 56.0 ) , constituídas pela atri-
buição de prestações pecuniárias ou em espécie adequadas às even-
tualidades a proteger (arts. l 1. 0 a 14. 0 ) , as quais são, para «OS
trabalhadores e suas famílias» (art. 2. 0 , n. 0 1), as situações de falta ou
diminuição de capacidade para o trabalho, desemprego involuntário,
morte, encargos familiares e falta ou diminuição (significativa) de
meios de subsistência (art. 2. 0 ) . A cobertura destes encargos, nor-
malmente pelo regime do seguro social - complementado pela acção
social-, depende dos regimes para que aponta basicamente a Lei de
Bases da Segurança Social. O principal é o regime contributivo ou
regime geral, que cobre, para os trabalhadores por conta de outrem
ou os independentes, mediante a atribuição de prestações pecuniárias
(pensões) , as eventualidades de doença, maternidade, acidentes de
trabalho e doenças profissionais, desemprego, invalidez, velhice,
morte, encargos familiares e outros previstos na lei, em muitos casos
com obrigatoriedade de inscrição e com o financiamento no todo ou
em parte coberto pelos beneficiários e/ ou pelas respectivas entidades
empregadoras (arts. 18. 0 , 19. 0 , 20. 0 , 24. 0 , 25. 0 , 26. 0 e 27.0 ). O regime
não contributivo abrange a generalidade dos cidadãos (art. 29. 0 ) ,
protegendo-os de situações de carência económica ou social não
cobertas efectivamente pelo regime geral (art. 28. º), e é financiado por
transferências do Estado (art. 54. 0 ) . A acção social, constituída por
acções preventivas das instituições de segurança social (arts. 33. 0
e 34.0 ) é também assegurada fundamentalmente com base em trans-
f erência do Estado (art. 55. 0 ).
184 Finanças pública'S e direito f 111anceiro

Como não são específicas as formas de financiamento e realiza-

ção destas duas últimas, assumem particular importância a atribuição
de pensões pecuniárias do regime geral, que a lei de bases diz deve-
rem ser financiadas pelas contribuições dos trabalhadores (beneficiá-
rios, com suas famílias) e, no caso dos trabalhadores por conta de
outrem, pelas respectivas entidades empregadoras (art. 52. 0 ) . Estas
contribuições são a principal receita do sistema de segurança social
(art. 50. 0 ), embora nada obste a que, pelo menos no caso de serem
insuficientes, sejam complementadas pelas transferências do orça-
mento geral do Estado, como contrapartida da utilidade genérica da
segurança social e por virtude da insuficiência das suas receitas nor-
mais (contribuições). Discute-se se estas são impostos ou prémios
obrigatórios de seguro (entre outras alternativas menos defensáveis).
Discute-se, em outro plano, a vantagem relativa do seu predomínio
ou exclusividade (para os quais aponta a nossa lei de bases) ou do
predomínio da transferência de receitas cobradas pelos impostos
gerais do Estado: os sistemas variam muito, combinando sempre, em
proporções extremamente diversas, as duas fontes de financiamento.
Em Portugal também assim sucede, tendo sido criada uma contribui-
ção social única (chamada - parece-nos que mal - «taxa social
única)) : DL 140-D/ 86, de 14/ 6) resultante da fusão das contribuições
para a segurança social ( 1/ 3 laboral, 2/ 3 patronal) e da contribuição
para o fundo de desemprego. Permanecem, todavia, dificuldades
diversas, desde a necessidade de maior eficiência (reduzindo os gastos
excessivos de administração) até às dificuldades criadas por conjun-
turas depressivas duradouras, que reduzem a capacidade financeira e
aumentam as situações de carência coberta, e a uma evolução demo-
grâfica que coloca cada vez mais beneficiários (passivos) a cargo de
cada vez menos trabalhadores (activos). A solidariedade social tende,
por isso, a ser um fundamento cada vez mais claro do sistema, tanto
nas finanças e instituições privadas (DL 119/ 83, de 25/ 2) como nas
públicas ( t).

3.9 - O SECTOR EMPRESARIAL DO ESTADO

a) Noçio nuclear
1. O Sector Empresarial do Estado (SEE) é constituído pelas
empresas públicas e outras empresas cuja orientação, controlo, tutela
(1) Para uma exposição mais completa: A. SOUSA FRANCO, Finanças do
sector público - Introdução aos subsectores institucionais, 1989-91 , pp. 13-145.
Outra bibliografia principal : Plano de Médio Prazo - 1977-1980, ed. da IN-CM,
 Biruturas e instituições 185

ou supervisão dependem do Governo e da Administração Central do

Estado ( 1).
A unidade básica deste subsector público é evidentemente a
empresa pública (EP) (2). Trata-se de empresas, isto é, organizações
permanentes de factores de produção, cuja gestão se faz em obediên-
cia a critérios exclusivamente económicos (nisto se distinguindo do
Estado e dos seus serviços, personalizados ou não). E são públicas
por a titularidade dos respectivos factores estáveis («estabelecimento»
económico) ser de entidades públicas, as quais controlam e assegu-
ram portanto as respectivas decisões; ou por assumirem formas de
organização e actuação próprias do Direito público. Vejamos, então,
por serem típicas e mais importantes, as EP's do Estado.
Juridicamente, entre nós, só são consideradas empresas públi-
cas as EP's perfeitas, isto é, dotadas de personalidade jurídica
(DL 260/76, de 8/4, art. 2.0 , n.º l), que devem explorar «actividades
de natureza económica ou social» (art. l. 0 ) com ampla autonomia (3).
II. Sendo o S.E.E. constituído fundamentalmente por empresas
públicas, importa delimitar quais as suas fronteiras. A questão
assume particular actualidade em Portugal depois da alteração pro-
funda da estrutura produtiva ocorrida entre 1974 e 1976. Esta incidiu
particularmente na titularidade, na gestão e no controlo das grandes
unidades produtivas, não apenas através das nacionalizações, como
no âmbito de um processo geral de disputa do domínio do poder

1977; B.I.T. - La Securité Sociak, 1978; A. SILVA LEAL, <<O direito à Segurança
Social», em &tudos sobre a Constituição, ll, 1978, pp. 335-372; A. SILVA LEAL.
Organização da Previdência, lições no l.S.E., 1966-67; J. M. SÉRVULO CoRREIA,
Teoria da relação jurídica de segurança social, 1966; Idem, Teoria da Segurança
Social, lições no l.E.S., 1967-68; M. M. RAMALHO , M. G. BENTO e
M. PONTE FERREIRA, A Previdência Social em Portugal (1.• Parte), 19(3; Reforma
da Previdência Social- Parecer da Câmara Corporativa n.º 39/VII-1961', cit.;
ANACLETO VIEGAS, Manual de Segurança Social, 1981; e. SANTOS FERREIRA,
A Segurança Social, policop., 1980; J. JACQUES DUPEYROUX, Droit de la Sécurité
Sociale, 6.ª ed., 1975; J. J. RIBAS, M. J. JONCZY e J. C. SÉCHÉ, Droit Social Euro-
péeen, 1973; J. FOURNIER e N. QUESTIA•JX, 1'raité du Social, 1976; ALONSO ÜLEA,
lnsti1uciones de Seguridad Sori.-..i, 1967; A. VENTURI, Jfondamenti sciemifici de/la
Sicurezza Sociale, 1954
1
( ) N?fo., integram pois o sector empresarial regional e as empresas municipais.
(2) Cf. SOUSA FRANCO, MFP, 1, 594-597; Finanças (1972), pp. 355 ss.; e
Finanças Públicas, II, 1981, pp. 61-130, textos que em parte se aproveitaram e se
citam por terem gerado muita doutrina subsidiária (tanto legítima como ilegítima ... ).
(3) Mas há, por certo, <<empresas imperfeitas»: desde as Apostas Mútuas Des-
portivas e as Lotarias (geridas pela Santa Casa da Misericórdia de Lisboa) aos servi-
ços municipalizados.
186 Finanças públicas e direiw finan ceiro

económico e das unidades produtivas dominantes da economia por-

tuguesa, que mudou o panorama da titularidade e gestão das empre-
sas e outras entidades produtivas, no sector público e fora dele.
Uma grande linha de orientação é a que leva, no plano jurídico
como no plano económico-financeiro, a considerar que as E. P. s se
[Link] por uma determinada relação com o Estado, na qual o
Estado ou outras entidades públicas não empresariais têm o con-
trolo, a gestão ou a maioria do capital social da empresa. Qualquer
que seja o critério escolhido, apela-se aqui para a publicização da
empresa em razão da existência de um vínculo de dependência
orgânico-funciona/ dessa empresa relativamente ao sector público
administrativo. Quer se trate do controlo de facto da empresa pelo
Estado, quer se trate da maioria do capital social, entendido como
um indicador formal da possibilidade desse controlo jurídico, quer se
trate da assunção da gestão, qualquer que seja a forma ou título
jurídico, por parte do Estado ou outra entidade pública - o carácter
público dos poderes de decisão da empresa é que determina a natu-
reza desta (é o conceito que tem prevalecido na contabilidade nacio-
nal e no Direito Comunitário europeu).
Em contraposição a esta grande corrente, que prevalece no
domínio político e no económico, com algumas explicitações for-
mais, podemos detectar outra corrente, com carácter jurídico-
-formal, que caracteriza diferentemente as E.P.'s. Fundamentalmente
serão então E.P. 's aquelas entidade produtoras de bens e serviços
(segundo critérios essencialmente económicos) que têm !l natureza de
entidades de direito público ou de entidades públicas. Neste caso,
partindo do conceito de empresa (como também no outro), a relação
que se estabelece é diversa : é uma relação de teor orgânico-estru-
tural e não funcional. O que interessa é que a empresa tenha as carac-
terísticas jurídicas de uma entidade de direito público ou as caracterís-
ticas sócio-políticas de uma entidade integrada no sector público. Este
segundo critério é mais formal que o primeiro, privilegiando a forma-
lização do carácter jurídico, ou socialmente público, da entidade, e
não uma análise substancial e funcional da forma de tomar as deci-
sões: em obediência a interesses privados ou em obediência a interes-
ses públicos e por entidades públicas('). Todavia, ele pode apelar aos
conceitos de propriedade ou titularidade para ganhar substância.

(1) Sobre o conceito de E.P., cf. em Ponugal: M. C AETANO, Manual, I, pp.

346 ss.;SOUSA FRANCO, MFP, 1, p. 595; FREITAS DO AMARAL, As modernas
empresas públicas portuguRsas, 1971, p. 23 ; NANl)IN DE CARVALHO, Subsídios para
 Estruturas e ins1iluições 187

Ili. Em termos gerais, empresa pública será aquilo que o pró-

prio ordenamento como tal qualifica. São múltiplas as orientações
existentes. No direito português tradicionalmente define-se empresa
pública (cf. o DL 2(íJ(76, de 8/4, que aprova o estatuto-base das
E.P.'s) como uma empresa que tem a forma de entidade de direito
público (maxime, pessoa colectiva pública -- DL 2(íJ/ 76, arts. 1. 0 , 2.0
e 48.0 , n. 0 2, este com um regime-regra diferente) (1). No entanto, se
este é o critério juridicamente dominante entre nós, a verdade é que
para efeitos, por exemplo, da nossa Contabilidade Nacional, as E.P. 's
são definidas pelo critério do controlo e poder de decisão : para efei-
tos de integração no cálculo do Rendimento Nacional, são E.P. s
aquelas em que o poder de decisão cabe a uma entidade subordinada
ao interesse público, seja qual for a sua forma; e o mesmo sucede
com o Direito Comunitário Europeu (na qual o conceito de EP se
aproxima do nosso de empresa particip<U;la).

b) Empresas públicas e de capitais públicos

Importa verificar, na multiplicidade de empresas que têm rela-

ções com o sector público português, onde passa as fronteira das que
se incluem no S.E.E. e das que não estão no S.E.E.
A primeira grande categoria de empresas a incluir sem dúvida
nenhuma no S.E.E., e que constitui o seu núcleo, é, como é óbvio, a
das E.P. 's. Desde logo, com duas subdivisões: as empresas públicas
stricto sensu e as sociedades de capitais públicos. Isto é, as E. P. s em
sentido estrito são as explorações económicas ou unidades empresa-
riais organizadas sob a forma de pessoas colectivas públicas (2); as
o estudo das empresas públicas em Portugal - a empresa quase pública, policop.,
p. 36; AUGUSTO DE ATAIDE, Elementos para um curso de Direito Administrativo da
& ·onomia, 1970, 149 ss.; A. MANUELA ANTÓNIO e outros, O sector empresarial do
&tado em Portugal e nos países da C. E.E,, 1983; M ENEZES CORDEIRO, Direito da
& anomia, l, 1986, 249 ss.
(') O regime geral das empresas públicas é ainda completado por outros pre-
ceitos : têm acesso exclusivo aos sectores vedados à iniciativa privada (an. 87.0 , n.º 3,
CRP), só podem ser privatizadas até 49 % (L. 11/90, de 5í4, art. 2. 0 ); têm gestores
com um espec:ial estatuto; estão sujeitas a registo comercial; beneficiam de numero-
sos subsídios, créditos e benefícios fiscais (cf. A. L. SOUSA FRANCO e M. C.
B RANCO, Legislação económica - empresas públicas e participações do Estado,
1983, já desactualizada mas não substituída).
1
( ) Isto é: por iniciativa pública, incluindo a nacionalização (art. 1. 0 , n.º' 1, 2
e 4), com personalidade de direito público (art. 2.0 ) e regime definido nos termos do
art. 3. 0 DL 2Wí76.
188 Finanças públicas e direitof monceiro

sociedades de capitais públicos são as empresas que entre nós assu-

mem uma forma própria, definida pelo n. 0 2 do art. 48. 0 do DL
2(f.)j76, que diz: «Não é aplicável o presente decreto às sociedades
constituídas em conformidade com a lei comercial associando o
Estado e outras entidades públicas dotadas de personalidade de
direito público ou direito privado, salvo na medida em que os respec-
tivos estatutos remetam para os princípios aqui consagrados.»
Este preceito, que poderia abrir a porta para uma evolução no
sentido de, a partir das sociedades de capitais públicos, se criarem
formas menos rígidas e menos administrativas de organização de
E.P.'s tem tido algumas aplicações com a criação recente de muitas
empresas de capitais públicos (1) - a qual foi rara até se transformar
num passo para a privatização, parcial (L. 84 / 88, de 20/7) ou total
(L. li / 90, de 5 / 4). As sociedades de capitais públicos devem
considerar-se incluídas no sector público (cf. art. 82. 0 , n.0 2, CRP), na
medida em que associam exclusivamente entidades públicas, de
carácter empresarial ou administrativo; e por isso mesmo integram o
S.E.E. , ainda que não estejam sujeitas a regimes legais de direito
público. Quando se tornam mistas, passam a ser participadas (com
ou sem controlo).

e) Empresas participadas e controladas

1. Por outro lado, encontramos, por via de uma gama de regi-

mes jurídicos diversificados, um conjunto de empresas que podemos
designar de empresas mistas ou participadas. Cumpre diferenciar esta
designação das tradicionais sociedades de economia mista (art. 48.0 ,
n.0 1, do DL 260/76). Estas últimas são todas as que, por lei ou de
acordo com os respectivos estatutos, devem ter participações de enti-
dades públicas e de entidades privadas : ora, as empresas mistas serão

( 1) Foram pioneiras a Parempresa, SARL, destinada a proceder à recupera-

ção de empresas, e a Finangestc, SARL, destinada a gerir certos patrimónios priva-
dos em situações complexas. Criado em 1975 o Instituto de Participações do Estado
(IPE), foi este transformado na Investimentos e. Participações do Estado, SA, pelo
DL 330/ 82, de 18/ 8, substituído pelo DL 406j 90, de 26/ 12, que a transformou em
empreesa mista, o IPE foi a sede do único grupo empresarial misto, com natureza de
conglomerado :. hoje estão em constituição diversos grupos financeiros públicos,
nomeadamente os encabeçados pela Caixa Geral de Depósitos e pelo Banco de
Fomento Exterior, como preparação do <(Grupo Estado}) (melhor se dirá: dos <(gru-
pos públicos») para uma estrutura económica aberta e privatizada (isto é, posterior,
na CEE, a 1992 e às privatizações).
 Estruturas e inslítuições 189

definidas, em cada momento, por terem participação de entidades

públicas e entidades privadas, quér essa participação seja obrigatória
(então serão sociedades de economia mista) quer seja facultativa
(e então serão empresas mistas simples ou de facto: cf. DL 65/76, de
24/ J, e DL 343/76, de 12/5, art. l. 0 ). Não interessa, para definir o
carácter misto da empresa e a sua eventual integração no S.E.E., que
seja obrigatória ou meramente facultativa (resultando então de uma
situação de facto que pode cessar) a participação de entidades públi-
cas com entidades privadas no capital e/ ou na gestão da empresa em
causa. Em ambos os casos nos encontramos perante empresas mistas.

11. As empresas mistas podem assumir duas formas principais:

simplesmente participadas e controladas ( 1).
Nas formas de participação podemos contudo distinguir duas
modalidades: ou há uma participação simples, que não atribui à
entidade pública a possibilidade de controlar a decisão na empresa,

(1) Entende-se por participação do Estado todo o elemento da carteira de

títulos públicas ou outras partes sociais (quotas) do Estado ou de outras entidades,
quer tenha finalidade de controlo, quer de rendimento financeiro, que represente o
capital social de empresas, numa destas formas (DL 285/77, de 13;7): «a) Acções
ou quotas de capital detidas pelo Estado e outras entidades públicas, fundos e servi-
ços autónomos, instituições de segurança social e empresas (participações directas);
b) Acções ou quotas de capital detidas por sociedades em que uma percentagem
superior a 50 % do respectivo capital pertence, separada ou conjuntamente, às enti-
dades anteriormente referidas (participações indirectas de primeiro grau); e) Acções
ou quotas de capital detidas por sociedades dominadas (com participação superior a
50 % do capital), separada ou conjuntamente, pelas entidades referidas na alínea b),
quer directamente, quer por intermédio de outras sociedades por elas dominadas
(participações indirectas de segundo grau).»
O art. 1. 0 , n. 0 2. da L. 71/88, de 24/ 5, proporciona as seguintes definições que
são conformes ao texto (embora nem sempre dotadas da maior correcção juridica):
«a) Participações sociais: todas e quaisquer acções ou quotas sociais representativas
de partes de capital de sociedades civis ou comerciais, incluindo as sociedades de
capitais públicos e de economia mista; b) Participações públicas: participações
sociais detidas por entes públicos; e) Participação maioritária: o conjunto de acções
ou quotas sociais detidas por um mesmo ente público numa mesma sociedade e que
represente mais de 50 % do respectivo capital, não contando, para este fim, as acções
ou quotas sociais detidas pela própria sociedade; d) Participação minoritária: o con-
junto de acções ou quotas sociais detidas por um mesmo ente público na mesma
sociedade e que não atinja a percentagem prevista na alínea anterior; e) Entes públi-
cos: o Estado, fundos autónomos, institutos públicos, instituições de segurança
social, empresas públicas, sociedades de capitais exclusivamente públicos e as socíe
dades de economia mista com maioria de capitais públicos.»
190 Finanças públicas e direito f manceiro

mas apenas a de participar com as restantes entidades privadas na

formulação das decisões dos seus órgãos sociais: ou há uma partici-
pação de controlo, ou seja, uma participação que atribui à entidade
pública o poder ou a faculdade de ser predominante (o <(domínio »)
na formulação do conteúdo das decisões dos órgãos sociais. As pri-
meiras empresas são as simplesmente participadas (ou participadas
«Stricto sensm>) ; as segundas dizem-se controladas ou com participa-
ção maioritária (sobre as participações do sector público, cf. DL
496,176, de 26/ 6; DN 70/77, de 11 / 3; DL 285/ 77, de 11 / 6; DL
27 / 86, de 19/ 2, e L. 71 / 88, de 24/ 5) (').
O regime das participações do Estado é complexo e dominado ·
por múltiplas preocupações: assegurar a participação na selecção dos
gestores e na decisão (administradores, por parte do Estado, «golden
shares» .. .), rendibilizar o património e obter receitas, lançar iniciati-
vas prioritárias, estratégicas ou de grande risco, criar instrumentos de
política económica (industrial, intervenção nos mercados de capitais,
apoio f incentivo -- o que faz recair o acto de participação, não a
situação de participação, no regime jurídico-comunitário das ajudas
públicas), etc. E ela é influenciada pelas doutrinas de intervenção
pública sobre a economia. instrumento privilegiado, sob o Estado
Novo, de uma política infra-estrutural e de industrialização que com-
binava acção do Estado e dos grupos económicos privados (sobre-
tudo nacionais), o que se julga a muitos títulos bem sucedido, ela foi
desvalorizada, após 25 i 4/ 1974, em detrimento de políticas de con-
trolo directo e total (nacionalizações e empresas públicas), cujos
resultados se afiguram bem mais questionáveis. No fim dos anos
oitenta sucedeu-lhe uma política de privatizações que parece subal-
ternizar também o instrumento das participações empresariais e o
controlo nacional (público e privado) das empresas privatizadas (2).

(1) Cf. R AU V [Link] LRA, «Participações dominantes », em ROA, 1979, 40 ss.; e

S IM ÕES P ,\ rRÍCIO, Curso de Direito Económ ico, 278 ss:
(2) O DL 27/ 86, de 19/ 2 liberalizou a alienação de participações sociais por
instituições de crédito d o sector público, quando realizada na bolsa. A L. 71/ 88, de
24/ 5, definiu o regime da alienação de participações sociais por entes públicos, a
q ual deve fazer-se, em bloco o u em partes, por concurso público, transacção de
bo lsa ou negociação particular (arts. 2.0 a 5. 0 ), podendo sujeitar-se a regimes espe-
ciais simplificados (nos casos d o art. 7.0 ) , ou" ocorrer situações de inalienabilidade
(nos termos do art. 6.0 ) .
 fatruiurus e instituições 191

d) Importância do subsector e suas formas de organização

1. Para determinar a importância do Sector Público Produtivo

ou S.E.E. (1) na economia portuguesa podem ver-se os quadros no
final deste livro.
Observando-os, não é difícil concluir que: a) o S.E.E. tem uma
contribuição estrutural para o produto pouco inferior à do sector
administrativo estadual; b) o S.E.E. é um sector com elevada intensi-
dade de capital e tem assegurado cerca de 2/ 3 da formação de capital
do sector público; e) o S.E.E. é mais eficiente, por trabalhador
empregado, que a Administração Pública; d) as E.P. 's são em regra
empresas de grande dimensão, situadas nos sectores básicos e domi-
nantes da economia (vedados ou não à economia privada), ao passo
que as participações são muitas vezes de média dimensão e
dispersam-se assim; e) é decisivo o peso do S.E.E. nos sectores ener-
géticos e financeiros, nos transportes e comunicações, em algumas
indústrias transformadoras pesadas e na comunicação social; j) por
isso, o S.E.E. pode ser um importante instrumento da política eco-
nómica (2); g) o seu peso não se afasta do que é usual na Europa
Ocidental (apesar da grande variação das formas estruturais).

II. As formas de organização do S.E.E. variam muito de país

para país, e variam também entre nós, quer pela oscilação de mode-
los orgânicos, quer pela adopção flutuante de soluções diversas de
departamento para departamento, de sector para sector. A existência
de um Estatuto-base das E. P. 's não resolve os problemas fundamen-
tais de articulação e coordenação do S.E.E. no seu conjunto.
Existem múltiplas formas de organizar o S.E.E., mesmo se con-
sideremos apenas os países em que ele assume relativa importância,
com um sistema capitalista e estrutura económica mista, como é o
caso de Portugal.
Além disso existe entre nós uma quase total ausência de con-
trolo global, governamental ou parlamentar, sobre as E. P.'s.
Uma das formas de coordenação de conjunto, que foi tentada em
França, consistiria em obrigar o Governo a apresentar anualmente à

(1) Não há coincidência perfeita entre as duas expressões, pois podem existir
sectores públicos produtivos regionais e empresas públicas, ainda que imperfeitas,
integradas no âmbito da Administração Local.
(') Cf. SOUSA FRANCO, Finanças Públicas, II (apontamentos cits.), pp. 112-130.
192 Finanças públicas e direito financeiro

Assembleia Nacional - que tinha uma comissão especializada na

matéria - um relatório relativo à actividade das E.P.'s em cada
gerência anual, sujeitando esse relatório a discussão e apreciação par-
lamentar. Entre nós tal não acontece; e como o sistema de aprovação
de contas das E.P.'s é meramente administrativo, nenhum controlo
parlamentar existe.
Quanto ao Governo, o que resulta do DL 260/76, da legislação
posterior e da prática, é que não existe um regime global e relativa-
mente uniforme de tutelas ou poderes que como tal são considera-
dos. Estes são complexos, e em muitos casos múltiplos, repartindo-se
pelo Ministério da tutela técnica, pelo Ministro das Finanças (sempre
que se trata de actividades financeiras), pelo Ministro do Trabalho
(quando se trata de política social), pelo Ministro do Comércio
(quando se trata de política de preços) . . . ; e haverá ainda outros
casos de tutelas específicas (tratadas discutivelmente como tutelas em
si, e não como exercício de poderes próprios dos Ministros). Hoje
(após o DL 29/ 84, de 18/ l) a regra é a bitutela do Ministério das
Finanças e do «Ministério da Tutela» - aquele que tem vocação
para gerir a área em que actua a empresa. A experiência não é mais
feliz do que outras anteriores.
E sublinhe-se, enfim, a ausência de qualquer controlo indepen-
dente do Tribunal de Contas ou órgão equivalente, ao arrepio do que
sucede na generalidade dos países europeus; bem como a inexistência
de todo o tipo de controlo parlamentar sobre o SEE, atomística ou
globalmente. À falta de controlos independentes não é por certo
alheia a má gestão e acumulação de prejuízos em muitas EP's.

e) Aspectos fmanceiros e de gestão da empresa pública

1. O regime financeiro das E.P.'s é marcado pela sua natu-

reza de unidades de produção económica, diferenciando-se das
regras próprias das entidades públicas administrativas (não
empesariais). Nas empresas públicas tradicionais não se tirava
daqui todas as consequências, mantendo soluções de compro-
miss o, por exemplo, na forma de gestão financeira, sujeita ao
princípio da «dupla contabilidade» (empresarial e pública). Não é
apenas no domínio financeiro que a separação de natureza entre
a Administração Pública e o sector empresarial constitui uma
característica essencial dos modernos Direitos e da organização
do sector público.
 Estruturas e instituições 193

Os princípios fundamentais da actividade financeira das E.P. 's

são:
a) Autonomia plena, com respeito pelo princípio da especiali-
dade das pessoas colectivas (art. 2. 0 do DL 2W/76; cf. arts.
7.ºess.);
b) Sujeição ao Direito Comum, sendo juridicamente subsidiário o
Direito Privado, após as «Bases Gerais das E.P.'s» (DL 2(:1J/76)
e os estatutos próprios (art. 3. 0 , n.º 1, do DL 2(:1JJ76; há
excepções, designadamente no art. 37. 0 , n. 0 2);
e) Excepcionalidade do exercfcio de funções de autoridade (art.
3. 0 ; a acrescentar, sobre o Banco de Portugal, art. 105.° CRP
e respectiva Lei Orgânica: DL 337 /90, de 30/ 10);
d) Titularidade e responsabilidade fundamental da gestão atri-
buída ao Estado ou outras pessoas colectivas públicas, de
onde decorrem, v.g., o exclusivo da criação e da apropriação
dos resultados da liquidação (art. 89. 0 , n. 0 2, al. a), art. 1. 0 e
45.0 , n.0 3, do DL 2W/76);
j) Economicidade empresarial e sujeição a critérios de interesse
social (arts. 21. 0 , n.0 1, 27. 0 e cap. IV, em geral), sem prejuízo
da actuação como unidades económicas comuns (arts. 34. 0 ,
21. 0 , n. 0 2; sujeição à lei de defesa da concorrência; «fim
lucrativo», com reservas embora; etc.).

II. As empresas públicas têm dois órgãos obrigatórios: o conse-

lho de administração, órgão colegial de gestão permanente, com
cinco a onze membros que são gestores públicos (DL 464/ 82, de
9/ 12) nomeados pelo Governo, em cujo seio pode surgir uma comis-
são executiva com três a cinco membros; e a comissão de fiscaliza-
ção, encarregada de fiscalizar a gestão da empresa, nomeadamente
no domínio financeiro, a qual pode ser substituída por uma socie-
dade de revisores oficiais de contas (DL 2W/76, alterado pelo DL
28/84, de 18/ 1)( 1).

III. As empresas públicas têm dois órgãos obrigatórios: o conse-

lho de gerência, órgão encarregado da gestão permanente da empresa
e que a representa, e a comissão de fiscalização, órgão encarregado

(1) Cf. SOUSA FRANCO, Finanças do sector público, 32 ss.

194 Finanças públicas e direito financeiro

de fiscalizar a gestão da empresa, em particular no domínio finan-

ceiro (arts. 7.°, 9. 0 , 10.0 , etc. do DL 2(1)/76) (1).

IV. A definição antecipada das linhas de actuaç:ão da empresa

- planeamento e programação - consta de diversos actos essenciais
da gestão empresarial. Esses actos de gestão previsional são (art. 24. 0
e ss. do DL 260/76) :
a) Os planos de actividades, anuais e plurianu"ais;
b) Os [Link], anuais e plurianuais;
Estes actos, elaborados pelo conselho de gerência, são aprecia-
dos e votados pelo conselho geral - quando exista - e aprovados
pelo Ministro da tutela e pelo Ministro das Finanças (art. 13.0 do
DL 2(1)/76). Para isso, os projectos de orçamento e o parecer do
conselho fiscal, quando exista, deverão ser submetidos, até 30 de
Outubro do ano anterior, aos Ministros da tutela e das Finanças,
que os aprovarão até 15 de Dezembro, considerando-se tacitamente
aprovados decorrido aquele prazo sem decisão (art. 24. 0 , n.0 3). Este
sistema de acto tácito é imperativo para não paralisar as empresas e
por causa das dificuldades de apreciação em alguns Ministérios de
tutela e no das Finanças (art. 24. 0 , n.°' 1 e 3, do DL 260j76, na
redacção do DL 25/79, de 19/2).
A par do processo orçamental, merece referência o processo de
planeamento. Nos termos da lei, uma primeira versão dos elementos
básicos dos planos de produção e investimento das empresas deve ser
apresentada até 31 de Agosto, para serem considerados na elabora-
ção do plano económico nacional e ainda para este «poder ter
influência na fixação dos projectos definitivos dos orçamentos de
exploração e investimento» (art. 24. 0 , n. 0 4, do DL 2(1)/ T6, e DL
25 i 79). Para além do mecanismo consensual, o único efeito relevante
do processo de planeamento - apesar de a lei dizer que as opções e
prioridades dos planos nacionais devem ser imperativamente conside-
rados na elaboração dos planos das empresas públicas (art. 14.0 , n. 0 2;
para os planos financeiros, art. 23.0 , n. 0 2) - é a apreciação dos pla-
nos e orçamentos para assegurar a respectiva harmonização e avaliar
a sua adequação ao plano nacional (ibidem, n.O 1) e a possibilidade
de o Ministro responsável pelo planeamento poder propor ao Minis-

1
( ) O DL 29i 84. de 18/ 1, alterou a sua estrutura, mas até hoje sem efecti vi-
dade prática.
 EHmturas e inscituições 195

tro da tutela alterações aos planos das empresas (hoje, no sistema de

bitutela, esta decisão é dos Ministros da tutela técnica e das Finan-
ças); no caso de não haver acordo, proporá a arbitragem ao Conse-
lho de Ministros, no âmbito da apreciação do plano anual (art. 14.0 ,
n. 0 3). Esta é, a par da celebração de contratos-programa entre o
Estado e as empresas públicas, a única forma de imperatividade miti-
gada (no primeiro caso) e de obrigatoriedade (no segundo caso) do
plano, o que nos levava a interpretar restritivamente o art. 92.'\ n.° 1
CRP, limitando a plena imperatividade apenas ao sector público
administrativo (1). Todo este mecanismo de pouco vale: a negociação
faz-se entre a empresa e a tutela e o ajustamento decorre da respec-
tiva relação (de força e de confiança ... ).

V. Os processos de responsabilização final pela gestão têm

igualmente relevo nas empresas públicas.
Os conselhos de gerência devem elaborar diversos documentos
de prestação de contas (que correspondem ao conceito jurídico de
prestação de contas: arts. 8. 0 4-b, 10.0 -1-b e 28. 0 do DL 2W/76);
a) O relatório do exercício;
b) O balanço;
e) As contas de exploração ou documentos de resultados;
d) A discriminação das participações no capital de sociedades e
dos financiamentos feitos a médio e a longo prazo;
e) O mapa de origem e aplicação de fundos.

Estes documentos são apreciados e votados consultivamente

pelo conselho geral, quando exista (art. 8. 0 -4-c), são verificados e
apreciados em parecer da comissão de fiscalização (art. 10.0 -1-g) e
são finalmente aprovados (bem como a aplicação dos resultados,
designadamente na constituição de reservas: cf. art. 8. 0 -5-c) pelos
Ministros da tutela e das Finanças (art. 13.0 -d do DL 260/76 e
DL 25/79). Esta aprovação, após parecer da Inspecção-Geral de
Finanças, sob a forma adequada às averiguações efectuadas
(art. 28. 0 , n.0 4, do DL 2Wf76, redacção dada pelo DL 271/80, de
9/8, e DL 519-L2/79, de 29/ 12, é análoga à prestação de contas

(1) Cf. SousA FRA!liCO, Noções de Direito da Economia, ed. AAFDL. Lis-
boa, 1, l 983, pp. 329 ss. (fundamentalmente uma concepção que, embora confir-
mada pela prática, estava longe de ser pacífica; a revisão constitucional de 1989
eliminou a imperatividade, confirmando e alargando esta posição).
1% Finanças púhiirns e direito financeiro

perante os accionistas, designadamente para efeitos do art. 13.0 do

DL 2(JJ{76.
Era criticável a aprovação tácita de contas do relatório e contas,
motivo por que o DL 271/80, de 9/ 8, fixou prazos mais diversifica-
dos para a aprovação das contas, os quais podem ser prorrogados
em função da elaboração do parecer do Serviço de Auditoria da IGF
(art. 28. 0 , n.0 9, do DL 2(JJ/76, nova redacção), e exige sempre a
aprovação expressa por despacho dos Ministros das Finanças e do
Plano e da Tutela (art. 28. 0 , n.0 7). Esta disposição confirma a
tendência para prescindir da criação de . um instituto de auditoria
(art. 7. 0 do DL 260/ 76 e seu preâmbulo e RCM 311 / 79, de 30/ 10):
com efeito, na falta de um serviço público de auditoria, é insuficiente
(embora necessário, porque mais amplo e global) o controlo finan-
ceiro das comissões de fiscalização, e são de todo inoperantes as res-
tantes orientações seguidas: quer a de confiar o controlo aos órgãos
gerais (Direcções-Gerais dos ministérios de tutela), quer aos membros
do Gabinete dos membros do Governo, quer a grupos de trabalho
mais ou menos institucionalizados (cf. RCM % / 79, de 4/ 4, e DN
364/79, de 13/ 12). O papel da Inspecção-Geral de Finanças como
órgãos de auditoria das empresas públicas vai-se reforçando e, na
falta de uma solução de fundo, parece ser este o departamento para
tal mais vocacionado, s~ for dotado de meios (DL 125/77, de 24/ 9,
art. 2. 0 ; DL 513-Z/79, de 27/ 12; e DL 271 / 80, de 9/8), cabendo ao
GAFEEP o enquadramento genérico.
Observe-se, enfim, que- os relatórios e contas das empresas
públicas não estão sujeitos a apreciação ou auditoria externa do Tri-
bunal de Contas (art. 29.0 do DL 2(JJ/76), o que só se compreende
por opção conjuntural. Já se entende menos que não exista, ao
menos, um processo de controlo final parlamentar - à semelhança
da apreciação global do sector empresarial feita pela Assembleia
Nacional francesa, por exemplo - , sem prejuízo dos instrumentos
genéricos de controlo técnico e político.

f) O sector empresarial do Estado e as privatizações

1. A importância do processo das privatizações é cada vez

maior na gestão do património, possibilitando por um lado - em
repetição de outros momentos históricos, como o do fim das estrutu-
ras mercantilistas e o do começo do liberalismo na generalidade dos
países europeus - a redução do património do Estado, com a con-
 &truturas e instituições 197

trapartida de abundantes receitas de alienação patrimonial que possibi-

litam, ou a redução do défice, ou a redução da dívida. Tem ainda um
duplo significado: por um lado, a defmição de regimes económicos
menos intervencionistas e dirigistas, contrariando assim o movimento
de crescimento e diversificação do sector público ocorrido, de forma
muito intensa e complexa, desde o final da 1 Guerra Mundial (o qual,
como é evidente, não pode explicar-se pelo recurso simplista à «Lei de
Wagnern); por outro lado, a flexibilização das formas de satisfação de
necessidades (mesmo de necessidades total ou parcialmente públicas),
com reforço das modalidades de satisfação de necessidades públicas
através da actuação de entidades privadas, que tiveram como primeiro
modelo liberal a concessão e que hoje assumem novos modelos
(o «contracting out» de serviços pela Administração, a diversificação
dos contratos de mão-de-obra, a desfuncionalização de muítos traba-
lhadores do Estado e do sector público, a concorrência entre entidades
públicas e privadas ou entre entidades públicas, a renovação ou reforço
da bipolarização de sectores produtivos, apesar de uma manutenção
formal, quando existe, do sector social da economia ... ).
Em Portugal, a revisão constitucional de 1989 pôs cobro à irre-
versibilidade das nacionalizações, que apenas admitia teoricamente a
privatização parcial (referida no aditamento de 1988, n. 0 2.3) e, por-
ventura, a privatização de empresas públicas que não fossem nacio-
nalizadas posteriormente a 25 de Abril de 1974 (embora seja legítimo
sublinhar que esta solução poderia não ser coerente, para não dizer
que poderia conduzir a resultados absurdos, e que funcionaria,
quanto ao art. 93. 0 , no texto anterior a 1989, segundo o argumento
da maioria de razão). Além do novo texto do art. 93. 0 , o art. 296. 0
sublinha os princípios gerais em matéria de privatizações, que foram
desenvolvidos pela lei-quadro das privatizações (Lei n.° 11 /90, de 5
de Abril) e se exprimem em políticas de privatização ( 1).

Il. Privatização designa a transferência para o sector privado da

propriedade e/ou da gestão de unidades produtivas (nomeadamente
empresas), de bens produtivos ou de recursos naturais, anteriormente
na titularidade e/ ou gestão do sector público ou outros sectores de
produção não privados. A privatização pode ainda incidir na pro-
priedade ou transferir apenas a gestão. Pode ser total (abrangendo a

(1) Sobre esta matéria, cf. o texto elaborado para o suplemento de actualiza-
ção da Enciclopédia Luso-Brasileira de Cultura (Verbo), vol. 22, s. v., completado
com texto da Lei n. 0 11 /90 e evoluções posteriores.
198 Finanças públicas e direito financeiro

totalidade - 100 %-da propriedade, nomeadamente expressa no

capital das empresas) ou parcial (cumprindo distinguir ainda, neste
caso, a privatização maioritária, que cria empresas mistas transfe-
rindo o controlo para o sector privado, e a privatização minoritária,
que cria empresas mistas mantendo o controlo da maioria nas mãos
do sector público ou equivalente). Normalmente os processos de pri-
vatização têm consistido em transferências de unidades de produção
(ou de propriedade) do sector público para o privado; mas é conce-
bível que se designe também de privatização (embora com outras
técnicas, outro regime e outra construção jurídica) a transferência a
partir de sectores não privados diferentes, quer se trate do sector
social (por vezes mais próximo de um sector público colectivizado,
nos Direitos dos sistemas económicos colectivistas) quer do sector
cooperativo (em Direitos de sistemas económicos mistos, com domi-
nante privatística, capitalista ou de mercado). Nem deve confundir-se
a privatização com processos similares: a transferência da simples
propriedade de bens para o sector privado (por desafectação, aliena-
ção, reversão, etc.), a transferência de bens para o sector cooperativo
ou para a propriedade social (cooperativização ou socialização, neste
último caso no sentido dos arts. 80.0 , al. e), 82.0 e 90.0 da Constitui-
ção da República Portuguesa de 1976, até à revisão de 1989); como
também se deve distinguir a dupla incidência deste processo no con-
junto do sistema económico ou do regime de intervenção do _Estado
(e fala-se então, numa perspectiva global ou macro-económica, de
privatização do modelo de organização e funcionamento económico)
ou apenas em empresas ou grupos de empresas singulares (numa
perspectiva específica ou micro-económica). Referir-nos-emos sobre-
tudo a este segundo aspecto, o mais importante do ponto de vista
juridico, embora por ele se procure, muitas vezes, uma transforma-
ção do modelo de organização económica (privatização da sociedade,
do sistema ou regime como modelo de organização económica).
Discute-se ainda se apenas existe privatização quando o controlo
(propriedade ef ou gestão) é transferido para o sector privado, ou se
ela também se verifica quando há abertura ao sector privado ,
embora com donúnio ou controlo do sector público: à partida,
ambos os fenómenos podem ser designados como privatização
(sendo que num caso - quer de privatização total, quer de privatiza-
ção total, quer de privatização parcial com transferência de
domínio - existe privatização do controlo da unidade de produção,
e, no outro, mera partilha com entidades privadas da titularidade
ej ou gestão, sem transferência do controlo ou domínio).
 Estruturas e instituições 199

III. Se nos reportarmos a um conceito amplo de privatização,

que abranja unidades produtivas e meios de produção (ou até outros
bens apropriáveis ... ), é evidente que a História está cheia de proces-
sos de privatização. As grandes transformações sociais, quer como
objecto de reformas profundas, quer em consequência de guerras,
revoluções, etc., implicaram normalmente uma mutação do estatuto
dos bens, que, em muitos casos, para além de outros aspectos (trans-
ferências entre classes, grupos sociais, povos, etc.), passam pela priva-
tização de certos bens anteriormente públicos ou colectivizados. Para
dar apenas um exemplo: o processo de venda_dos bens nacionais,
ocorrido em Portugal no segundo quartel do século XIX após a ins-
tauração da monarquia liberal, integrou a privatização, nomeada-
mente, de bens das ordens religiosas (que eram objecto de uma pro-
priedade colectiva ou social destas) e de alguns bens anteriormente
senhoriais ou mesmo privados, os quais, depois de urna nacionaliza-
ção intermédia, foram privatizados transferindo-os para a mão da
nova burguesia liberal (pela<~ venda dos bens nacionais»). Uma nova
atenção foi dada às privatizações recentes, que ocorrem um pouco
por todo o mundo, em parte como consequência da ineficácia da
gestão pública de bens e organizações que, em muitos casos, são
plenamente empresariais, e em outros representam meros serviços
públicos susceptíveis de gestão desburocratizada. Sucede isto após
um movimento, relativamente uniforme, de socialização, colectiviza-
ção ou nacionalização que marcou muito o século xx: por preocupa-
ções de justiça social, por motivos de construção do socialismo, por
imperativos de reforço dos Estados autoritários e dirigistas, a partir
dos anos 30, por objectivos de transferência do poder económico
para as mãos dos novos Estados ou de novos grupos ou camadas
dirigentes nos Estados descolonizados do Terceiro Mundo, em con-
sequência da necessidade de manter, às vezes·artificialmente, empre-
gos existentes em empresas em situação de inferioridade - por estas
e muitas outras causas o nosso século assistiu a um processo de .
aumento uniforme do sector público, com concentração nele de mui-
tas unidades produtivas e com uma pujança das empresas públicas
ou com participação pública que, num contexto histórico, só tem
paralelo na fase mercantilista da nossa história económica. A emer-
gência de dificuldades no sistema económico mundial, na generali-
dade das economias, muitas delas com origens localizadas no sector
público, gerou movimentos amplos de privatização nos anos 70 e 80,
com características relativamente homogéneas e bastante difundidos
no mundo. Eles têm como um dos primeiros exemplos maciços a
200 Finanças públicas e direito financeiro

política de privatização no Chile, após o golpe de Estado ditatorial

de 1973; logo após a política de privatização com inspiração liberal
dos governos de Margaret Thatcher no Reino Unido, desde 1979;
hoje abrangem um número abundante de Estados, ao ponto de o
Banco Mundial ter podido, em 1988, inventariar 83 Estados que pro-
cederam a privatizações, incluindo entre eles muitos países em desen-
volvimento, no âmbito de novas políticas económicas que pretendem
reduzir os défices do sector público e alcançar uma melhor determi-
nação dos seus reais usos e benefícios pelo recurso, das formas possí-
veis, ao mercado. Entre estes Estados se encontram os «Cinco» de
expressão oficial portuguesa, além da generalidade dos países mais
desenvolvidos.

IV. As técnicas de privatização são das mais variadas. Exempli-

ficando apenas : nuns casos, é possível privatizar negociando directa-
mente a venda da totalidade ou de parte de um património ou dos
seus títulos representativos (acções); noutros, pela colocação na
Bolsa; noutros, pela abertura a subscritores privilegiados (titulares
de baixos rendimentos - capitalismo popular -, trabalhadores das
próprias empresas - capitalismo laboral-, antigos accionistas -
reposição [Link]ória de anteriores nacionalizações -, grupos de
empresas que se deseja fortalecer ou que se entende serem mais aptos
para gerir o património privatizado - técnica francesa dos «núcleos
duros», a qual tanto pode resultar de subscrição preferencial como de
negociação directa) ; noutros, por concurso público; noutros, por
subscrição pública ... Em muitos casos a privatização é gradual,
sendo primeiro minoritária, depois maioritária e depois totalitária;
em outros é praticamente imediata. Em certos casos implica a reor-
ganização das empresas, com todo o complexo das operações de .
fraccionamento das empresas a privatizar, de mudança da sua forma
jurídica, etc. Em alguns casos a privatização é acompanhada da
assunção pelo Estado de encargos que eram anteriormente da ·
empresa privatizada (manutenção de pessoal excedentário, assunção
de passivos, etc.). Em uns casos a privatização opera sobre empresas
que foram sempre públicas (empresas originariamente públicas), em
outros sobre empresas nacionalizadas que são desnacionalizadas
(reprivatização). Em uns casos a privatização implica a integração da
empresa num regime concorrencial, em outros a manutenção de
regimes de privilégio·ou restrição, que podem ir até ao monopólio
concedido ou concessionado. E, é claro, nuns casos privatiza-se a
titularidade (venda, com os seus reflexos na gestão), noutros a mera
 &truturas e instituições 201

gestão (concessão de gestão de empresas públicas). Se a transferência,

com eventuais operações anteriores de transformação da empresa, do
seu titular público (ou social) para o titular privado (ou equiparado),
é o principal acto da entidade pública que torna perfeita a
privatização - quanto à entidade privada a assunção de responsabi-
lidades (por vezes estendida por vários anos) tem como contraparti-
das o pagamento do preço e, eventualmente, outros compromissos de
gestão ou até de política económica. À parte esses compromissos, a
empresa privatizada deverá passar a ser uma empresa privada ou
mista de estatuto comum, quebrando assim os seus vínculos ao sec-
tor público; com as óbvias limitações que resultam de, em muitos
casos, esses vínculos serem objectivos (exploração de bens que
determinam monopólios naturais, uso de bens dominiais, privatiza-
ção de serviços públicos: portos, aeroportos, transporte aéreo em
regime não concorrencial, correios e comunicações, etc.).

V. As razões determinantes da privatização são muito variadas,

dependendo de cada situação concreta. Normalmente apontam-se
motivos positivos de eficácia (melhor gestão e gestão rentável, em vez
de gestão ruinosa e rotineira pelo sector público), de reforço da liber-
dade e da democracia económica através do papel do sector privado
e/ ou do instrumento <cmercado concorrencial», de redução do défice
público (tanto pelas receitas de privatização como pela inexistência,
no futuro, de défices das empresas a cobrir), de melhoria das condi-
ções de negociação social (evitando as dificuldades de negociação
social do Estado-patrão), de combinação eficiente de privatização
com desregulação. Em outros casos, apontam-se como aspectos
negativos o efeito de domínio resultante da privatização de certos
bens particularmente inerentes à posição do sector público, o risco da
desnacionalização da economia por a privatização poder redundar na
compra, directa ou indirecta, a pequenos accionistas, mais interessa-
dos no capital financeiro e na especulação do que na gestão, de
acções por parte de grupos económicos estrangeiros, no «mau negó-
cio» em certos casos feito pelo Estado devido à dificuldade de bem
avaliar as empresas, em efeitos de perturbação ocorridos aquando da
privatização da Bolsa, na eventual continuidade ruinosa das empre-
sas que em alguns casos se tem verificado, na maior dificuldade de
realizar objectivos de política económica e social pública, no agrava-
mento das desigualdades. Enfim, se a nacionalização pode ser, em
muitos casos, considerada mais uma consequência da ideologia socia-
lista do que um imtrurnento de prossecução do bem comum, a privatização
202 Finanças públicas e direito finonceiro

pode ser também mais uma consequência da ideologia liberal do que

um instrumento de realização da utilidade pública (privatizações
ideológicas versus pragmáticas). Em Portugal, após o processo de
nacionalizações de 1974/75, cedo se começou a defender a necessi-
dade, pelo menos, de algumas privatizações. E desde logo diversas
foram feitas, no domínio das pequenas e médias empresas indirecta-
mente nacionalizadas, que foram alienadas pelo Instituto de Partici-
pações do Estado (depois, Investimentos e Participações do Estado,
SARL) ou por outras empresas públicas a quem foi confiada a res-
pectiva titularidade e controlo. Em relação à generalidade das empre-
sas nacionalizadas (sem aprofundar agora o tema; se é que não a
todas as empresas públicas) após o 25 de Abril de 1974, o art. 83. 0 ,
n. 0 1, da Constituição mantinha, até à revisão constitucional de 1989,
a garantia da irreversibilidade das nacionalizações, com algumas
excepções:
« 1. Todas as nacionalizações efectuadas depois de 25 de Abril de
1974 são conquistas irreversíveis das classes trabalhadoras.
2. As pequenas e médias empresas indirectamente nacionali
zadas, fora dos sectores básicos da economia, poderão, a
título excepcional, ser integradas no sector privado, desde
que os trabalhadores não optem pelo regime de autogestão
ou de cooperativa.»
Assim, a transferência da titularidade de empresas nacionaliza-
das seria frontalmente inconstitucional fora dos quadros do n. 0 2 do
art. 83. 0 . Todavia, logo a Lei de Delimitação de Sectores definiu
claramente um outro caminho de privatização (além de, recusando a
ideia de que houvessem sido nacionalizados sectores, mas enten-
dendo que apenas tinha havido nacionalizações de empresas, ter ope-
rado uma certa «privatização dos sectores»): o artigo 9. 0 da primeira
Lei de Delimitações de Sectores (a Lei n. 0 46/ 77, de 8 de Julho)
permitia a concessão de gestão de numerosas empresas, a qual consti-
tuiu a primeira forma de privatização de gestão, utilizada, por exem-
plo, pelo Governo Thatcher de Inglaterra (1). Em Portugal, este processo

( 1) Note-se que a privatização por transformação-alienação do capital das

empresas públicas teve entre nós institutos jurídicos precursores: o art. 9.0 da Lei
n.º 46f77, de 8í7, previa a concessão a particulares da gestão de empresas públicas;
e diversas empresas públicas foram autorizadas a emitir títulos de participação, que,
sem representarem capital accionista, eram títulos sucedâneos de participação social
com rendimento variável.
 Estruturas e irmituições 203

nunca foi utilizado pelos maximalistas que entendiam que, limitando

as nacionalizações, seria inconstitucional, e rejeitaram-no os rrúnima-
listas, que defendiam que privatizações só de (todo o) capital. A Lei
n. 0 84/ 88, de . 20 de Julho, permiti~ a transformação das empresas
públicas em sociedade anónimas, definiu princípios de privatização
parcial, admitindo alienações do capital das sociedades de capitais
públicos em que se houvessem transformado as empresas públicas,
de acordo com as regras definidas no seu art. 5.°, e optava em prin-
cípio pela transacção em bolsa de valores, com afectação das receitas
assim obtidas aos fins previstos no art. 7. 0 , sendo essas receitas geri-
das pelo Fundo de Regularização da Dívida Pública, pelo que se
pretendia com tais receitas de capital amortizar a dívida pública,
numa opção de gestão correcta e saneadora. No âmbito desta lei
muitas empresas foram parcialmente privatizadas, mediante progra-
mas individuais, controlados por uma estrutura muito leve e muito
dependente da condução política do Ministério das Finanças (1).

(1) Até ao fim de Junho de 1991 tinham sido regulados os seguintes casos:
Banco Nacional Ultramarino, E.P (Decreto-Lei n.º 232/ 88, de 5 de Julho) ; Banco
Totta & Açores, E.P. (Decreto-Lei n.0 352/ 88, de 1 de Outubro); Unicer - União
Cervejeira, E.P. (Decreto-Lei n. 0 353/ 88, de 6 de Outubro); Quimigal - Química de
Portugal, E.P. (Decreto-Lei n.º 25 / 89, de 20 de Janeiro); Petrogal, E.P . (Decreto-Lei
n." I03-Aj 89, de 4 de Abril); Tranquilidade Seguros, E.P. (Decreto-Lei n.0 108/ 89,
de 13 de Abril); Aliança Seguradora, E.P. (Decreto-Lei n.° 109/ 89, de 13 de Abril);
União de Bancos Portugueses, S.A. (Decreto-Lei n.0 126/ 89, de 15 de Abril) ; Tele-
fones de Lisboa e Porto - TLP, E.P. (Decreto-Lei n.º 147/ 89, de 6 de Maio);
Companhia de Seguros Mundial Confiança, E.P. (Decreto-Lei n.º 271 /90, de 7 de
Setembro); Companhia de Seguros Império, E. P. (Decreto-Lei n.º 275/ 90, de 20 de
Setembro); Companhia de Seguros Bonança, E.P. (Decreto-Lei n.0 278/ 90, de 12 de
Setembro); Crédito Predial Português, E.P. (Decreto-Lei n.0 272/ 90, de 7 de Setem-
bro); Banco Fo11Secas e Bumay, E. P. (Decreto-Lei n." 279/ 90, de 12 de Setembro);
Banco Borges e Irmãos, E.P. (Decreto-Lei n.0 22/ 89, de 19 de Janeiro); Banco Espí-
rito Santo e Comercial de Lisboa, E.P. (Decreto-Lei n.0 282/ 90, de 13 de setembro) ;
Banco de Fomento Nacional, E.P. (Decreto-Lei n.º 428 /89, de 7 de Dezembro) ;
Banco Pinto e Sotto Mayor, E.P. (Decreto-Lei n. 0 280/ 90, de 12 de Setembro) ;
Banco Português do Atlântico, E.P. (Decreto-Lei n. 0 321-A / 90, de 15 de Outubro);
Diário de Notícias, E.P. (Decreto-Lei n. 0 286/ 90, de 19 de Setembro); Fidelidade,
Companhia Seguradora, E.P. (Decreto-Lei n.0 301 / 88, de 27 de Agosto); Portucel,
E.P. (Decreto-Lei n.0 405/ 90, de 21 de Dezembro); EDP - Electricidade de Portu-
gal, E.P. (Decreto-Lei n.0 7/ 91, de 8 de Setembro); EPAC - Empresa Pública de
Abastecimento de Cereais, E.P. (Decreto-Lei n.0 26/ 91, de 11 de Janeiro); Rodoviá-
ria Nacional, E.P. (Decreto-Lei n.0 47/ 91, de 24 de Janeiro); Estaleiros Navais de
Viana do Castelo, E.P. (Decreto-Lei n.0 55/ 91 , de 26 de Janeiro); SETENAVE, E.P.
(Decreto-Lei n.0 56/ 91, de 26 de Janeiro); FEIS, E.P. (Decreto-Lei n.0 98/ 91, de 2
de Março) ; Siderurgia Nacional, E.P. (Decreto-Lei n.0 113/ 91 , de 20 de Março) ;
204 Finanças públicas e direito financeiro

VI. Sublinha-se que, se o processo de privatização foi muito

usado em países industriálizados de economia de mercado e até na
reestruturação de economias em desenvolvimento, as transformações
ocorridas na URSS e, em 1989, na Europa de Leste abrem-lhe novas
perspectivas como instrumento de reforma económica e social.

VII. A aprovação, em Maio de 1989, do novo texto dos arts. 83.0

e 296.0 da Constituição abre a porta a um programa geral de privati-
zações totais (que nunca existiu), mediante a modificação do art. 83. 0
e a aprovação, já ocorrida, de uma lei-quadro das privatizações
(CRP, texto segundo a lei constitucional n.0 1/ 89, de 8 de Julho).
O n.0 1 do art. 85.0 da Constituição prevê a reprivatização (o que
significa que directamente se aplica apenas a empresas nacionalizadas
depois do 25 de Abril de 1974, anteriormente privadas)( 1) da titula-
ridade ou do direito de exploração, definindo assim dois conteúdos
jurídicos possíveis da privatização, nos termos da sua lei especial, que
pode ter-se por reforçada, ao menos em sentido amplo (art. 115.0 ,
n.0 2: lei-quadro aprovada por maioria absoluta dos deputados em
efectividade de funções). E o art. 296. 0 define alguns princípios mate-
riais a observar em todas as reprivatizações :
a) A preferência por concurso público, 'oferta na bolsa ou subs-
crição pública;
b) A consignação constitucional das receitas obtidas .(a amorti-
zação da dívida pública e sector empresarial do Estado, ao
. serviço da dívida resultante de nacionalizações ou a novas
aplicações de capital no sector produtivo; no plano do direito
positivo as duas primeiras aplicações traduzem-se na gestão
de receitas pelo Fundo de Regularização da Dívida Pública e
a terceíra na gestão de despesas de '<capital>>, parece que no
sentido empresarial da expressão; assim se restringem as
aplicações de «saneamento financeiro» previstas pela Lei
n.0 84/ 88);
e) A manutenção dos direitos e obrigações dos trabalhadores
das empresas objecto de reprivatização;

Tabaqueira, E.P. (Decreto-Lei n. 0 117 / 91 , de 2 de Março); Teledifusora de Portugal,

E.P. (Decreto-Lei n. 0 138/91, de 8 de Abril).
(') Não se exclui a aplicabilidade indirecta de alguns dos seus princípios a
meras privatizações, então com os problemas da analogia legis.
 EstruJuras e instiJuições 205

d) A subscrição preferencial de uma parte do capital social

pelos trabalhadores;
e) A avaliação prévia e independente dos meios de produção e
outros bens a privatizar (parecendo claro que na alínea e) se
incJuem também as empresas.

Em execução destas disposições constitucionais, foram publica-

dos a Lei n. 0 11 / 90, de 5 de Abril (Lei-Quadro das Privatizações), e
diversos outros diplomas estatuidores de casos concretos de privati-
zação (que agora se não referem). Veja-se, desde logo, o âmbito do
processo de privatização: ele abrange a titularidade e o direito de
exploração dos «meios de produção e outros bens nacionalizados»
depois de 25 de Abril de 1974 (art. 1.0 ) , dando execução ao art. 85. 0 ,
n. 0 1, da Constituição, com inclusão, .tanto dos meios de produção
inorgânicos, como da sua organização em empresas. A única restri-
ção, neste último caso, é a que corresponde às empresas referidas no
art. 87.0 , n.º 3, da Constituição, que exerçam a sua actividade princi-
pal em alguma das áreas económicas definidas como sectores básicos
da economia, as quais só podem ser privatizadas até 49 % (art. 2.0 ,
como os restantes sem indicação de fonte, da Lei n. 0 11 / 90, de 5 de
Abril). Os arts. 27. 0 e 28. 0 ressalvam os processos de transformação
em empresas de economia mista, com participação minoritária do
sector privado, ao abrigo da Lei n. 0 84/ 88, de 20 de Julho, que
podem prosseguir ou convolar-se para o novo regime legal de verda-
deira reprivatização (com maioria ou totalidade de capital privado).
Note-se que a lei se ocupa apenas da reprivatização, o que pressupõe
a existência de processos de privatização de bens que antes nunca
foram privados (tendo sido públicos ou sociais), mas fora do âmbito
de aplicação directa deste preceito que, apesar de se intitular
lei-quadro das privatizações, é afinal «lei-quadro das reprivatizações»
tão-somente.
O art. 3. 0 define os objectivos essenciais das políticas de repri-
vatização.
Os arts. 4. 0 e seguintes estabelecem o procedimento de reprivati-
zação, no qual se destaca:
a) A transformação das empresas públicas a reprivatizar em
sociedade anónima nos termos da lei (art. 4. 0 , n.º 1 e 2),
tratando-se de transformação em sentido técnico (com conti-
nuidade da personalidade e da esfera jurídica da empresa
transformada: art. 4.0 , n. 0 3); parece incontestável que as
206 Finanças públicas e direito financeiro

empresas que sejam sociedades anónimas de capitais públicos

poderão seguir um processo semelhante, sem passar pela fase
de transformação de empresa pública stricto sensu em socie-
dade anónima de capitais públicos, e iniciando o procedi-
mento a partir daí;
b) A precedência de avaliação, tanto nos casos de reprivatização
da titularidade como do direito de exploração, de empresas
ou de outros bens, a qual será feita pelo menos por duas
entidades independentes escolhidas de entre as pré-qualifi-
cadas em concurso realizado para o efeito (art. 5.0 , ressal-
vando situações anteriores: n. 0 2) ;
e) Após a transformação e a avaliação prévia segue-se o pro-
cesso de transferência (ou reprivatização em sentido restrito:
cfr. art. 6. 0 , n. 0 1), o qual pode realizar-se, de modo exclusivo
ou em combinação, por alienação das acções representativas
de capital social ou aumento de capital social, em regra ou
preferencialmente através de formas «abertas»: concurso
público (art. 7.0 ), oferta na bolsa de valores, subscrição
pública (art. 6.0 , n.º' 1 e 2); em casos excepcionais («quando
o interesse nacional ou a estratégia definida para o sector o
exija ou quando a situação económico-financeira da empresa
o recomende»), poderá recorrer-se a concurso aberto a can-
didatos especialmente qualificados (nos termos da al. a) do
n. 0 3 do art. 6. 0 ), a venda directa (art. 8. º), à alienação de
capital ou à subscrição de acções representativas do seu
aumento (ai. b) do n.º 3 do art. 6. 0 ), sendo que nos casos de
concurso público limitado e venda directa os títulos transac-
cionados são nominativos, podendo determinar-se por
decreto-lei a sua intransmissibilidade durante determinado
período (art. 6. 0 , n. 0 2, e art. 4.0 ).
d) O objecto do processo de transferência (no caso das empre-
sas, o respectivo capital social) é tratado por diversas previ-
sões espedficas : emissão de «obrigações de reprivatização»,
que são obrigações convertíveis em acções ou c<;>m direito a
subscrição de acções e podem ser emitidas pelas sociedades
anónimas transformadas; em obediência aos critérios sociais
da Constituição é obrigatória a reserva de aquisição ou subs-
crição a pequenos subscritores e a trabalhadores da empresa
de uma percentagem de capital a reprivatizar e facultativa,
 Estruturas e instituições 207

embora evidentemente privilegiada, a emigrantes (art. I0. 0 ,

n. 0 • 1 e 2; arts. 11.0 e 12.0 ; estabelecendo garantias de que
estas formas de participação social, com participação ou
mesmo, potencialmente, cogestão indirecta não sejam
defraudadas pela venda imediata dos títulos: arts. 12. 0 e 13.0 ;
no entanto, usando uma forma duvidosa de tentar preservar
a cogestão, o n.0 3 do art. 12.º não confere aos trabalhado-
res accionistas o direito de votar na Assembleia Geral por
interposta pessoa durante o período de indisponibilidade); o
art. 13.0 restringe participações dominantes, nomeadamente,
de entidades subscritoras de qualquer tipo (art. 13. 0 , n. 0 2) ou
de entidades directa ou indirectamente estrangeiras (art. 13.0 ,
n. 0 3), definindo o critério de relevância de grupo para este
efeito (art. 13.0 , n. 0 4);
e) Subordinadas ao decreto-lei de transformação (art. 4.0 ), as
condições finais e concretas das ôperações a realizar são defi-
nidas pelo Conselho de Ministros (art. 14.0 ), mantendo-se
ainda uma Comissão de Acompanhamento das Reprivati-
zações, nomeada pelo Governo, mas que se pretende seja
independente, nos termos do art. 20.°;
,/) Para garantir o interesse público prevê-se a possibilidade da
nomeação de um «administrador por parte do Estado»,. nos
termos do decreto-lei que aprova os estatutos da empresa a
reprivatizar, e a emissão de acções privilegiadas destinadas a
permanecer na titularidade do Estado, com direito de veto
sobre determinadas matérias (art. 15.0 );
g) As receitas obtidas das privatizações são exclusivamente afec-
tas a determinados fins, a saber, amortização da dívida
pública administrativa ou 'do sector empresarial do Estado,
serviço da dívida resultante de nacionalizações, novas aplica-
ções de capital no sector produtivo (art. 16.0 ), com inscrição
orçamental obrigatória (art. 18.0 ) ;
h) Casos especiais de privatização são os das empresas públicas
regionais, às quais se aplica a Lei n. 0 11 / 90 com adaptações
orgânicas (art. 17.0 ), o das empresas nacionalizadas sem esta-
tuto de empresa pública (art. 25. 0 ) e o do direito de explora-
ção dos meios de produção e outros bens nacionalizados, a
realizar, em regra e preferencialmente, através de concurso
público, embora excepcionalmente por concurso limitado ou
208 Finanças públicas e direito f manceiro

ajuste directo (cf. art. 26. 0 ). Em consonância com o privilégio

constitucional de certos direitos e interesses particularmente
valorados e com a preocupação de isenção e transferência do
processo, prevê-se a manutenção de todos os direitos e obri-
gações dos trabalhadores das empresas objecto de privatiza-
ção (art. 19.0 ), definem-se incompatibilidades dos membros
da comissão de acompanhamento das reprivatizações e dos
membros do Governo (arts. 21. 0 e 22.0 ), prevê-se a mobiliza-
ção dos títulos de indemnização existentes ao valor nominal
para pagamento de operações de reprivatização - neste caso
desvalorizando a existência, relativamente à mesma empresa,
de situações de reversão que imporiam um regime eventual-
mente mais forte (cf. art. 24.0 ) - , e define~se ainda a isenção
de taxas e emolumentos para estas operações (art. 23. 0 da Lei
n.º 11 / 90)( 1- 2).

(') M . JACINTO NUNES, «As Reprivatizações», em Revista da &inca, n. 0 4,

Out.j Dez. de 1987; NLlNO SÁ GOM ES, Nacionalizações e Privatizações, 1988; «Pri-
=
vatisation Moins d 'Etat?», de ANNE DRUMAt:x, ed. da Universidade de Bruxelas,
1988; World Bank Technica/ Paper Number 88, Julho 1988, «Techniques of Privati-
zation of State-Owned Enterprises - Vol. 1 Methods and lmplementation», de
Charles Vuylateke; World Bank Teclmical Paper Nwnber 89, Julho 1988; «Techni-
ques of Privatization of State-Owned Entreprises - Vol. li Selected Country Case
Studiern, de Helen Nankani; Wor/d Bank Technical Paper Number 90, Julho 1988,
« Techniques of Privatization of State-Owned Enterprises - Vol. III Inventory of
Country Experience anel Referem% Materiais», de Rebecca Candoy-Sekese, com a
assistência de Anne Ruiz Palmer; The Privatization Review; ALBERTO PERA, «la
déréglementation et la privatisation dans une perspective macro-éconornique >~ em
Revue Economique de L'OCDE, n.º 12, pp. 183-234; J. YICKERS e G. YARROW,
Privatization - an economic analisys, Cambridge (Man.), Londres, 1988 ; L uís
MORAIS, Privatização de empresas públicas - as opções. de venda, Lisboa, 1990;
O. Bou1N e CH.-MICHALET, l.e rééquilibrage entre secteurs public et privé, OCDE,
1991 ; Política económica para as privatizações em Portugal, dir. por A. Sampaio
Mello e Diogo de Lucena, 1990.
(2) Sobre o S.E.E., v. A. SocsA FRANCO, Finanças do sector público - os
subsectores institucionais, 1989-91, pp. 147-391 ; «A gestão do sector público produ-
tivo »; por M. VALADAS e B. MURTEJRA, em / .ª Conferência Internacional sobre
Economia Portuguesa, II, 631 e ss.; M. BELM!RA MARTINS e J . CHAVES ROSA, o
Grupo Estado, 1979, 2." ed. ; PCP - As nacionalizações - defesa e dinamização,
1978; MFP - Plano a médio prazo - 1977- 1980, «Sector empresarial do Estado»,
1977; Ministério do Plano e da Coordenação Económica, Empresas Públicas
- situação e perspectiva, 1977; J. SIMÕES PATRlc 10, Curso de Direito Económico,
poliçop., 1981 , 301-848; SOUSA FRANCO, artigo «Nacionalização», em Verbo -
Enciclopédia Luso-Brasileira de Cultura, Suplemento, vol. 20.0 , s. v.; Empresas em
autogestão, relatório do [Link].P.E.A., 1980 ; MARCELLO CAETANO, Manual, 1 vol.,
 Estruturas e instituições 209

3.10 - AS FINANÇAS DAS AUTARQUIAS LOCAIS

a) Conceito e evolução

1. Ao tratar das finanças locais, vamos adoptar a acepção res-

trita desta expressão. Com efeito, na óptica das Contas Nacionais, o
que se designa por (( administração local » varia de país para país. Por
isso mesmo as comparações de dados relativos ao peso dos subsecto-
res e das actividades cometidas à Administração Local e à Adminis-
tração Central, devem ser empreendidas com extremo cuidado:
considera-se local, em regrá, tanto o sector público municipal como o
federado e o regional; podem incluir-se ou não empresas públicas
locais; podem incluir-se ou excluir-se serviços da Administração Cen-
tral localmente desconcentrados ...
Vamos aqui falar apenas das finanças das autarquias locais, isto
é, dos centros autónomos de decisão administrativa representativos
dos cidadãos que vivem numa determinada circunscrição administra-
tiva do Estado (munícipes, fregueses, vizinhos). Não consideramos
autarquias as regiões autónomas, dada a sua natureza político-
-administrativa (e esta razão nos basta).

11. Entre nós, a autarquia local mais importante - também no

domínio financeiro - tem sido historicamente o concelho (1),
variando as restantes: freguesia, distrito (ou distrito autónomo),
província ...
Desde a colonização romana que tomou relevo a organização
em municípios, regendo-se pelas leis romanas através de resolu-
ções dos cidadãos em comícios - depois, das decisões ou votações
na cúria - e elegendo os magistrados (duúnviros). No final do
Império, o peso tributário foi-se agravando, e a administração local

10.ª ed., 1973, n. 0 158, Il vol., 9.• ed., 1972, n.0 401 ; AUGUSTO DE A TAfDE, Elemen-
tos para um Curso de Direi/O Administrativo da Economia, 1970, pp. 146 e ss.;
J. M. Row, «Ü sector empresarial do Estado em Portugal», em Análise Social, n.º 55,
1978; C.E.E.P. (ed.), L'entreprise publique dans la C.E E, 1981 ; Idem, Le finance-
ment des entreprises publiques dans la CE. E , 1978 ; E. VE R DERA Y T UELLS (ed.), La
empresa pública (2 vols.), 1970 ; KEYSER e WJNDLE, Publk entreprise in the E.E'C.,
1978; K. K AIZAROW, Les nationa/isations, 1960 ; C. Loun, Lesfinances des entrepri-
ses publiques, 1974; C. BERT HO MI EU, A gestão das empresas nacionalizadas, trad.,
1977.
1
( ) Município em sentido restrito lhe chama a Constituição ; e nisso se nos
impõe. Mas de tipo mwiicipal são também, pelo menos, as freguesias.
210 Finanças públicas e direito financeiro

concentrou-se progressivamente nos duúnviros, submeteu-se a auto-

ridades nomeadas pelo Imperador e foi-se apagando perante a nova
autoridade emergente dos bispos cristãos. No período visigótico
regista-se profunda decadência do município, que desaparece durante
a dominação muçulmana e renasce com a Reconquista, à sombra
dos forais ou cartas de privilégios - direitos especiais - outorgados
pelos reis. A partir de então, assiste-se ao florescimento de municí-
pios por toda a Península Ibérica, os quais cobram boa parte das
receitas públicas: sisas (impostos sobre as vendas) e múltiplos impos-
tos indirectos (sobre a circulação dos bens, a prática de actos comer-
ciais, de produção e de consumo), etc.
Com a centralização do poder real - que é poder do Estado -
este vai chamando a si, como receitas reais, alguns impostos que
eram originariamente municipais (caso das sisas no século xv).

III. O processo de centralização do poder do Estado vai

afirmar-se mais claramente na fase do reforço do poder absoluto
(séculos xv11 e xvm) e estrutura-se definitivamente no nosso Estado
liberal que, ao invés dos Estados liberais europeus e americanos, se
estabelece sobre a ruína do poder municipal (desde o Dec. n. 0 23, de
16/ 5/ 1832). Apesar da reforma dos municípios, que pretendia torná-
-los viáveis, só raras e breves experiências descentralizadoras foram
tentadas (Dec. de 31/ 12/ 1836 - «Código Administrativo>> de Passos
Manuel, logo revogado pela Lei de 29/ 10/ 1840 e pelo «Código de
Costa Cabral » de 16/ 3/ 1842, mais centralizador). O Código de
6/ 5/ 1878 de novo descentralizou amplamente, reduziu ao mínimo a
tutela administrativa, ampliou os poderes dos órgãos municipais e fez
proliferar os impostos locais - mas logo em 17 / 7 / 1886 José Luciano
de Castro introduziu fortes restrições financeiras, agravadas, durante
a crise do final do século, pelos decretos de Dias Ferreira - 1892 - e
João Franco - 1895 e 1896. Implantada a República, no seguimento
das promessas do Partido Republicano Português, optou-se por
revogar o Código centralizador de 18%. Manteve-se em vigor, com
restrições, o Código de 1878 (Dec. c.f.l. de 13 / 10 / 1910). Todavia, a
lei revogada manteve-se parcialmente vigente, e foi completada por
legislação parcelar (L. 88, de 7/ 8/ 1913; L. 621 , de 23/ 6/ 1916, ambas
resultantes da proposta de lei apresentada à Assembleia Constituinte
pelo ministro António José de Almeida em Agosto de 1911, tratando
da organização, funcionamento, atribuições e competências dos cor-
pos administrativos). Logo após a Revolução de 28 de Maio de 1926,
o Dec. c.f.l. 12.073, de 9/ 8/ 1926, definiu, resolvendo dúvidas, quais
 Bcruturas e instituições 2ll

as matérias a que se aplicava o Código de 1878 e quais as regidas

pelo diploma de 1896 (dado que este vigorara sempre, como lei
subsidiária do Código de 1878, de Rodrigues Sampaio), aprovei-
tando para reforçar ligeiramente o pendor centralizador.

IV. A ditadura militar de 28/ 5/ 1926 suspendeu os órgãos elei-

tos e instituiu um sistema de nomeação dos órgãos do poder local.
A participação da organização corporativa na estruturação do poder
local, e deste naquela, a eleição das juntas de freguesia pelas famílias,
representadas pelos respectivos chefes, foram algumas das inovações
introduzidas após a Constituição de 1933, sobretudo a partir da revi-
são operada pela L. 1885. Foi elaborado um anteprojecto, em 1934,
pelo Prof. Marcello Caetano, aprovado (em subordinação a bases
definidas pela Assembleia Nacional) pelo DL 27.424, de 31/ 12/ 1936,
e revisto, em função da experiência da sua execução, pelo DL 31.826,
de 14/7/1941. O Código Administrativo de 1936-40 marcou o perlil
das autarquias locais durante o Estado Novo, tendo vigorado até à
revolução de 25 de Abril de 1974, e parcialmente depois dela até ao
presente (1).
O sistema instituído (2) reforçou os poderes, como presidente do
corpo administrativo e como autoridade policial, do presidente da
Câmara, nomeado pelo Governo, o qual presidia a uma câmara
eleita por sufrágio orgânico-corporativo. Reforçava também os pode-
res gerais do governador civil. Era reduzida a gama de poderes e
atribuições conferidas à freguesia e à autarquia supramunicipal no
continente (província até 1959; distrito a partir da revisão consti-
tucional deste ano). Restringiram-se as atribuições e competências
das autarquias, adaptando uma visão centralizadora, baseada em
argumentos políticos e técnicos, e reduzindo significativamente o
montante dos recursos financeiros. O sistema das comparticipações e
subsídios (em especial as atribuídas pelo Ministério das Obras Públi-
cas, através do Fundo de Desemprego, para obras públicas), refor-
çava ainda mais - tal como o rigoroso exercício das tutelas - a
dependência dos órgãos locais, sem base electiva e desprovidos de
meios legais e financeiros, relativamente ao Governo. Criou-se um

(') Às ilhas adjacentes (Açores e Madeira) aplicou-se o Estatuto dos distritos

autónomos das ilhas adjacentes de 1939, que vigorou até 1974.
(2) Cf. Prof. MARCELLO CAETANO, Páginas inoportunas, 1959; <<Concelho)),
em <<Enciclopédia Verbo», s.v.; Manual de Direito Administrativo, 10.• ed., 1973,
passim.
212 Finanças públicas e direi/O finam·eiro

regime especial para as duas grandes câmaras metropolitanas (Lisboa

e Porto).

V. Logo após a revolução de 25 de Abril de 1974, a destituição

das câmaras deu origem à nomeação de comissões administrativas
nos concelhos e freguesias, representativas das forças políticas, cívicas
e partidárias que apoiavam a revolução, com ou sem audição prévia
das populações. Em 1975 tentou-se instituir formas de participação
de «associações populares de base» (em especial associações de
moradores e outras formações de interesse local) na gestão munici-
pal, prática que declinou no final desse ano e sobretudo após a elei-
ção dos órgãos municipais no final de 1976.
O novo regime de democracia local consolidou-se com o texto
constitucional de 2/ 4/ 1976, com as eleições para os concelhos e fre-
guesias no final de 1976, e com a aprovação das novas leis do poder
local (L. 79/ 77, de 25/ IO) e das finanças locais (L. 1/79, de 2/ 1) (').
A primeira alterou a estrutura dos órgãos locais e ampliou um pouco
os seus poderes; a segunda aumentou bastante os recursos e poderes
financeiros dos concelhos, e um pouco os das freguesias.

b) O enquadramento constitucional

1. A Constituição de 1976, proclamando visar a instituição de

um verdadeiro poder local (título VIII), define o quadro em que
devem inserir-se os poderes financeiros. As autarquias locais fazem
parte da «organização democrática do Estado» (art. 237.0 , n. 0 1,
CRP). Este o primeiro fundamento do novo regime legal : a demo-
cracia local é um elemento integrante da organização democrática do
Estado, como forma de autogoverno das populações dentro de cada
circunscrição territorial (freguesia, município; de futuro as regiões
administrativas ; só imediatamente no distrito - art. 291. 0 , n.° 3;
cf. arts. 241. 0 ; 245. 0 e ss.; 251. 0 e ss.; 256.0 ; 259. 0 a 261. 0 , CRP; sobre
a tutela: art. 243.0 , CRP) (2).

(1) Por todos: MARCELLO CAETANO, Manual, [, 10.ª ed., pp. 308-323 e ss.;
Idem, s. v. ccConcelho», Enciclopédia Verbo ; A. HERC ULANO, História de Portugal,
9.• ed., vol. VU, PP- 58 e ss.; PAULO MER[A, «A administração local e as instituições
municipais», em História <k Portugal (Ed. Barcelos), vol. II; J . H . SARAIVA, «Evo-
lução histórica dos municípios portugueses », em C.E.P .S ., Problemas de administra-
ção local, 1956{1957; A. BORGES COELHO, Comunas ou Concelhos, 1973 ; e a
bibliografia referida no cap. ll, supra.
(2) Nas regiões autónomas só há freguesias e municípios.
 Estruturas e instituições 213

Um segundo fundamento é a tradição municipalista. Podemos

dizer que, até esta Constituição, a existência de. uma autonomia e
finanças próprias dos municípios se baseava fundamentalmente na
existência de uma tradição de autonomia municipal. Foi esta tradi-
ção de autonomia municipal que tentou subsistir, embora contra-
riada pelo pendor excessivamente centralista que se fez notar nos
dois últimos séculos em Portugal.
Um terceiro elemento ainda releva, quando hoje se põem os
problemas da descentralização em termos financeiros e o reforço
dessa independência financeira, a que a lei chama <<autonomia» (arts.
239. 0 e 244.0 , em geral; arts. irifra cits.). A questão surge fundamen-
talmente na perspectiva da prossecução de políticas financeiras des-
centralizadas, inseridas na realização de uma política global que deve
ser fundamentalmente uma política de desenvolvimento: trata-se,
então, de descentralizar as decisões como factor da sua correcção e
eficiência maiores, por serem tomadas por órgãos que conhecem
melhor as situações e as necessidades.

II. O primeiro princípio constitucional é o de que «as autar-

quias locais têm património e finanças próprias» (art. 240. 0 , n. 0 l,
CRP; cf. art. 244.° CRP e art. 3.0 , n.º 2, LEOE). Esta é a consagra-
ção de uma independência financeira global, que abrange tanto o
domínio patrimonial como a independência orçamental.
O regime das finanças locais deve, segundo a Constituição, obe-
decer aos princípios da solidariedade e da igualdade activa (isto é, da
compensação de desigualdades, que entre as autarquias têm aumen-
tado à medida que cresce o dualismo entre o País litoral e o País
interior, o País urbano e o País rural, o País industrializado e o País
de agricultura atrasada; e à medida que não surgem acções de orde-
namento do território, de regionalização e de desenvolvimento regio-
nal). Diz-nos o n.0 2 do art. 240.0 da Constituição da República (cf.
art. 168. 0 , n. 0 1, ai. s), CRP) que o regime das finanças locais será
estabelecido por lei e visará a justa repartição dos recursos públicos
pelo Estado e pelas autarquias locais (solidariedade) e a necessária
correcção de desigualdades entre autarquias do mesmo grau (igual-
dade activa). Implícita nesta ideia de correcção de desigualdades
poderá estar uma interpretação que necessariamente temos de fazer,
se pensarmos numa óptica de crescimento ou de desenvolvimento:
assim poderá achar-se a noção de que as finanças locais apontam para
um processo de desenvolvimento regional descentralizado, mas neces-
sariamente inserido e subordinado aos objectivos da política geral,
214 Finanças públicas e direito financeiro

que a CRP identificava aos objectivos do Plano até à rev1sao de

1989; hoje, tratar-se-á do primado da lei e dos objectivos políticos
nacionais(').

e) Regime financeiro das fmanças locais

A L. 1/ 79, de 2/ l, substituiu praticamente na totalidade a parte

III do Código Administrativo de 1940 e defmiu as bases de um
regime totalmente inovador das finanças locais. A experiência de
execução deste diploma permitiu, naturalmente, detectar problemas
carecidos de solução e determinar, ainda. a necessidade de ajusta-
mento à escassez e à austeridade, tanto pela insuficiência dos recursos
do Estado a transferir para as autarquias como pela necessidade de
assegurar a cobertura de despesas autárquicas eficientes.
O DL. 98 j 84, de 29/ 3 (2), elaborado ao abrigo de autorização
legislativa conferida pela L. 19/ 83, de 6/ 9, substituiu a L. 1/79, man-
tendo, todavia, similar espírito e a mesma sistematização, embora
com alguma consagração de critérios restritivos na redistribuição de
recursos entre o Estado e as autarquias. Pouco durou: sucedia-lhe
em breve nova lei das finanças locais (LFL) - L. l / 87, ,de 6/ 1. Este
texto não é mais do que outra reformulação da L. 1/79; desta vez,
importa sublinhar a importância dada à participação tributária nas
receitas do l.V.A., a atribuição às autarquias de mais um imposto
(a sisa) e nova fórmula do fundo de equilíbrio financeiro. E em 1991
está pendente no Parlamento uma quarta versão da mesma lei ...
A LFL - em todos Ós textos - representa um compromisso,
técnica e formalmente aceitável, e apenas num sentido ousadamente
(1) Cf. SousA FRANCO, A revisão da Constituição Económica, 1982, p. 36, e
«Sistema financeiro e constituição financeira no texto constitucional de 1976», Estu-
dos sobre a Constituição, vol. 3.0 , 1979, pp. 543-545 ; para uma actualização geral
cf. A. BRAZ T EIXEIRA, Finanças Públicas, 389 ss.
(1) Sobre a revisão consubstanciada na LFL (84) cf. VASCO VALDEZ MATIAS,
«Ü novo regime das finanças locais», em &letim da Inspecção-Geral de Finanças,
ano 2, n.º 7, Julho de 1984, pp. 44-{)!, em especial pp. 4447. Sobre a nova LFL (87),
VASCO VALDEZ MA TIAS, Contributo para u Estudo das Finanças Municipais em
Portugal, MPAT, CCRC, Coimbra, 1987 e Sistemas Fiscais das Autarquias, Lisboa,
Rei dos Livros, 1987; e J. M. MARQUES LEAl'\DRO e VASCO VALDEZ MATIAS,
Manual de Gestão Financeira Autárquica, 1990.
Sobre os efeitos da refonna fiscal no financiamento das Autarquias Locais,
pode ver-se: MANL'EL PORTO, A Reforma Fiscal Portuguesa e a Tributação Local,
Coimbra, 1988; J . M. LEANDRO e V. VALDEZ MATIAS, op. cil., pp. 37-55 e MANL:EI.
PoRTO, O Financiamento das Autarquias Locais, CCRI, inédito, 1980.
 Estruturas e instituições 215

descentralizador, tanto pelo montante das receitas afecto às autar-

quias locais como pela amplitude dos poderes concedidos para a sua
gestão e actuação (cf. a L 79/ 77, de 25/ 10, sobre as competências das
autarquias locais, substituída pelo DL 100/ 84, de 24/ 3, ao abrigo de
de autorização da L 19/ 83, de 6/9; todavia, alguma redução do grau
de descentralização foi ocorrendo de lei pela lei (1).
É lícito sumariar assim as suas directivas e princípios mais impor-
tantes (os preceitos citados sem indicação são da LFL-87, em vigor):
1. 0 - Afirma-se o princípio da titularidade e gestão, pelas fre-
guesias, <~municípios» (assim são chamados os concelhos) e pelas
futuras regiões, de património e finanças próprios, as quais ficam
sujeitas apenas a tutela nos casos previstos na Lei, sem prejuízo da
democraticidade e autonomia do poder local. Há assim autonomia
financeira plena (art. 1. 0 LFL) - melhor: independência orça-
mental - apenas sujeita ao julgamento das contas autárquicas pelo
Tribunal de Contas (art. 25. 0 ) e à tutela inspectiva normal do
Governo, através da Inspecção-Geral de Finanças e da Inspecção-
-Geral da Administração do Território (art. 24. 0 , n. 0 1; ou à dos
Governos Regionais nas regiões autónomas: art. 24. 0 , n. 0 4). A redu-
ção do controlo financeiro marca o actual regime. Note-se que, como
resulta do princípio da reserva de lei em matéria de sistema fiscal,
esta é uma autonomia sub lege, não podendo as autarquias criar
impostos [art. I.°. n. 0 4, LFL; cf. art. 1. 0 , n.° 3, ai. l)].
2." - Há uma ampla democraticidade interna, dado que a
repartição de competências favorece largamente os órgãos deliberati-
vos autárquicos sobre os órgãos executivos (aos primeiros cabe,
designadamente, aprovar os orçamentos e programas, relatórios e
contas: cfr. DL 100/84, arts. 15. 0 , n.º l, 39. 0 , n. 0 2).
3. 0 - Há uma concentração quase total da autonomia finan-
ceira local nos municípios (2), dada a inexistência das regiões admi-
nistrativos (arts. 255.0 -256.° CRP; em Junho de 1991 foi aprovada
pela A.R. uma «Lei-quadro das Regiões Administrativas», cujo des-
tino se afigura incerto), o fraco peso dos distritos (aliás, destinados a

(1) Sobre a administração local autárquica cf., por todos, D. FREITAS DO

AMARAL, Curso de Direito Administrativo, l, 1990, pp. 430 ss.; no momento em
que se escreve, o Decreto da Assembleia da República n. 0 308/ V (em D.A.R,
20 i 4/ 1991, II série-A, n. 0 40) alterou o regime das atribuições das competências dos
órgãos das autarquias locais.
(2) A legislação recente passou a chamar pretensiosamente <<municípios» aos
tradicionais concelhos.
216 Finan_ças públicas e direito financeiro

serem extintos: art. 291.0 , n. 0 1, CRP) e a reduzida capacidade das

freguesias (arts. 18. 0 , 19.0 e 20. 0 LFL). As finanças distritais são lar-
gamente provisórias e residuais e as paroquiais dependem estreita-
mente das municipais [cf. art. 20.0 , c)] e pouco peso quantitativo
têm ( 1).
4. 0 - Procura-se, no âmbito de uma descentralização, alcançar
a rigorosa racionalização das receitas municipais (e também das
demais receitas locais), nos seguintes termos genéricos:
4. 1 - Simplificação das receitas fzsca"is, pela supressão dos ante-
riores adicionais, progressivamente incorporados · nos impostos direc-
tos do Estado (2), pela supressão de muitos dos anteriores impostos e
taxas locais ou pela atribuição aos municípios destas espécies de
receitas de carácter fiscal (arts. 5.0 a 9.0 e 24.0 LFL-79 ~ cf. arts. 4.0
e ss. LFL-87, art. 39.0 L. 106/ 88, de 17/ 9).
4.2 - As principais receitas de origerrz fiscal (3) são:
a) Criação de impostos autónomos: a contribuição autárquica
(antiga contribuição predial- Código aprovado pelo DL
442-C/88, de 30/ 11), a sisa, o imposto sobre veículos, o
imposto de mais-valias [art. 4.0 , n.º l , al. a) LFL]. ·
b) Participações, a fixar na Lei do Orçamento do Estado para
cada ano, no montante global das receitas do Est.a do
1
( ) A prossecução do desenvolvimento económico e de maior eficiência· de
gestão impõem processos de integração, cooperação ou redimensionamento da
administração e das finanças locais. Para isso, três vias principais podem e devem ser
exploradas. Primeiro, a progressiva criação e crescente implementação de uma figura
que, de resto, já existe no direito português: as federações e associações de municí-
pios. Uma segunda via poderia ser a criação de finanças regionais, articuladas coin a
prossecução dos objectivos do plano global. É uma terceira via, susceptível de ser
encarada fundamentalmente a propósito das grandes concentrações urbanas, resul-
tará de se pensar na criação de uma associação mais forte ou autarquia local de tipo
intermédio, semelhante àquilo que existe, por exemplo, na Grã-Bretanha, com a
Grande Londres, e que se tem chamado na doutrina portuguesa (a propósito do
caso de Lisboa, que tem sido o único estudado) a região de Lisboa Maior (região
metropolitana). Estas três configurações possíveis permitiriam conciliar a atribuição
do quase exclusivo das competências locais cm matéria de finanças, aos municípios,
com a prossecução de objectivos de natureza económica num sentido de mutação
estrutural e com economias de escala que impõem a actuação em áreas superiores à
municipal para resolver os problemas com maior eficácia técnica ou económica.
(2) O mesmo princípio de simplificação, pela eliminação de espécies de rendi-
mento ínfimo e pela incorporação de adicionais, vige para as multas (art. 14.0 LFL-79).
(3) ·Fala-se de ~<receitas de origem fiscal » porque as participações são transfe-
rências internas do sector público que, em princípio, têm origem fiscal.
 Estruturas e instituições 217

- «fundo de equilíbrio financeiro» (arts. 8. 0 a 10. 0 LFL), e

ainda em certas taxas [art. 4. 0 , n. 0 1, al.j), LFL] e impostos
[37,5 % do IVA no domínio turístico: art. 42. 0 , n. 0 1, al. b)
LFL];
e) Taxas locais (art. 11.0 ) e «tarifas e preços de serviços» (art. 12.0 .).
d) Derramas- que são impostos excepcionais, a cobrar pelos
municípios, incidentes sobre a colecta do IRC (art. 1. 0 DL
470-B/ 88, de 19/12, que alterou o art. 5. 0 LFL); a sua justifi-
cação, salvo em casos excepcionais, é duvidosa.
4.3 - Restrição - que foi historicamenre abolição - dos subsí-
dios e comparticipações (art. 13. 0 ), hoje com numerosas excepções
(art. 13.0 , n.0 2); há numerosas formas de cooperação entre o Estado
e as autarquias (art. 14.0 ).

5. 0 - Formulação do objectivo da correcção das assimetrias

regionais, ao abrigo do disposto no art. 240. 0 , n. 0 2, da Constituição
fixando concretamente coeficientes gerais de ponderação da partici-
pação de cada município nas receitas dos impostos gerais do Estado
e das participações nas receitas orçamentais (art. 10.0 LFL). Consti-
tuem factores de relativa desigualdade, atributivos a cada município
das receitas geradas na respectiva área, a existência de impostos
municipais próprios [art. 3. 0 , n. 0 1, ai. a)], e, até certo ponto, os
coeficientes atributivos das participações nos impostos directos esta-
duais (função da capitação de impostos directos - em 10 %-, da
rede viária-10 %-, do índice de desenvolvimento -5 %, e ainda
do número de habitantes, que denota simultaneamente carência e
riqueza - em 45 %: art. 10.0 , n.0 l). Constituem factores de redistri-
buição global, embora desfavoreçam os municípios com escassa pro-
dução ou riqueza: a população (45 %), o número de freguesias (5 %),
a consideração da área na repartição dos impostos directos estaduais
(em 10 %), a do número de freguesias (15 %) e a das carências medi-
das por indicadores objectivos (hoje, só o número de alojamentos
- 5 %), para o caso da participação nas receitas do Orçamento do
Estado. Sendo relativamente neutros, ou pelo menos ambivalentes, a
população e a área (respectivamente, 45 % e 10'%)-é evidente o
decréscimo dos factores de correcção e o aumento dos factores de
desigualdade de lei para lei (1979, 1984, 1987).
6. 0 - Tendencial integração nas regras financeiras globais que
regem a gestão e contabilidade financeira do sector público, embora,
218 Finanças públicas e direito financeiro

dada a indefinição destas, muitas vezes isso não passe de piedosa

intenção (arts. 2.0 e 23.0 ). O contencioso dos impostos é apreciado
pelos tribunais fiscais (art. 22. 0 ) . As coimas e multas obedecem à lei
geral (art. 21. º).
7. 0 - Integração com a administração estadual dos impostos, a
qual cobra os impostos gerais e entrega-os, pelos serviços de tesoura-
ria, às autarquias locais (o que representa suprimento realista das
carências administrativas das autarquias - art. 7. 0 ).
8. 0 - Dependência global relativamente ao Orçamento do Estado:
a repartição das participações em impostos e da participação na
receita global do Estado resulta dos critérios estabelecidos anual-
mente no Orçamento do Estado (arts. 8. 0 , 9. 0 e 10.0 ) . Pode dizer-se,
pois, que é a Lei do Orçamento do Estado que reparte, em cada ano,
os recursos entre o Estado e o poder local, em termos largamente
discutíveis e, no passado, contestados.
9. 0 - - Definição de um regime lato e algo liberal do endivida-
mento das autarquias locais, as quais podem contrair empréstimos a
curto, médio e longo prazo junto de quaisquer instituições de crédito
nacionais ou organismos públicos com funções creditícias e para tal
não carecem de prévia autorização estadual, embora se fixem princí-
pios limitativos do destino dos recursos obtidos pelo recurso ao cré-
dito e se restrinjam, de acordo com regras automáticas, os encargos
anuais com a dívida local de cada autarquia (art. 15.0 LFL). Nos
casos de desequilíbrio financeiro estrutural ou de ruptura financeira
os municípios podem celebrar contratos de reequilíbrio financeiro
com instituições de crédito (art. 16.0 ). A lei estabelece ainda um
regime de execução privilegiada (dedução de receitas a favor das
entidades financeiras do sector público, quando estas sejam titulares
de créditos «definidos» por sentença judicial com trânsito em julgado
(art. 17.0 ) (1).

( 1) Cf., em geral, SOU SA FRANCO, Finanças do sector público, cit., I>!l_· 391 ss.;
M ARCELLO CAETANO, Manual, l, 10.0 ed., reimpressão, 1980, pp. 308 ss.; SOUSA
FRANCO, «A Lei das Finanças Locais», em Leis e Economia, Abril-Maio de 1.979,
pp. 3-9; H . MARTINS GOMES, Das receitas municipais no sistema financeiro portu-
guês; J. NUNES BARATA, A situação financeira dos municípios, 1959; GOMES
[Link] e VITAL MOR EIRA, Constituição, PP· 442 ss.; VASCO VALDEZ, Finanças
Locais, 1980, policop., trabalho inédito de pós-graduação na Faculdade de Direito
de Lisboa; ATKl!'ISON e STIGL117., l..ectures, 1980, pp. 519-556; R. e P. M USGRAVE,
Public Finance, 1980, pp. 513-608.
 Estruturas e instituições 219

Deve notar-se que as comunidades locais, devido à maior mobi-

lidade de residência dentro das fronteiras (ao menos numa sociedade
pouco internacionalizada), proporcionam aos residentes, que atraem
ou repelem, meios muito mais directos de definirem por adesão as
suas preferências e, portanto, de avaliação do bem-estar; sem esque-
cer a maior proximidade e controlo dos munícipes e a mais frequente
prática da acção popular, da participação orgânica e do referendo
local. É a primeira razão que fundamenta o célebre «argumento de
Tiebout», segundo o qual os ·residentes «votam com os pés», saindo
dos municípios com impostos mais pesados e fixando-se nos que têm
pressão fiscal mais baixa, o que leva a prazo, segundo esta concepção
neoclássica, os níveis de pressão fiscal de municípios afins ou pr§xi-
mos a dependerem uns dos outros, em termos de equilíbrio. Inde-
pendentemente de outras críticas, isto pressupõe que os municípios
disponham de poder de decisão financeira no campo fiscal : em Por-
tugal, todavia, só dele dispõem genericamente no domínio das
despesas (').

3.11 - AS FINANÇAS REGIONAIS

a) A autonomia dos Açores e da Madeira

I. As regiões autónomas dos Açores e da Madeira adquiriram,

na Constituição de 1976, amplos poderes político-administrativos,
com natural expressão financeira.
Como se sabe, depois de uma tradição de maior autonomia de
decisão no plano político-administrativo, resultante da dificuldade de
comunicações e da própria estrutura relativamente descentralizadora
do Antigo Regime (2), a tendência dominante desde o advento da

1
( ) Em geral, com ampla bibliografia, A. SOUSA FRANCO - Finanças do sec-
tor público - os subsectores institucionais, cit., cap. IV.
(1) Primeiro, foram instituídas donatarias: Filipe 11 nomeou capitães-generais
para os Açores e Madeira, mas só Pombal extinguiu os donatários. Sobre as finan-
ças tradicionais nos Açores e na Madeira vide : E. PAZ FERREIRA, As finanças
regionais, passim (e bibl. aí cit.); Dicionário da História de Portugal, dir. por Joel
Serrão, s. v., A çores, Madeira, Capitão donatário; V. MAGALHÃES GODINHO,
A Economia dos Descobrimentos Henriquinos, 1962; DAMIÃO PERES, A Madeira
sob as donatarias, 1914; F. MAURO, Le Portugal et L'Atlantique au XV/f' siecle
(1570-1670), 1960; História da Expansão Portug~sa no Mundo, vols. ll-lll, 1940;
F. MAU RO, «Economie et budget à Madere (1591-1641)», em Bulletin d 'études histo-
riques (lnstitut Français au Portugal), I, 1953, pp. 1-6.
 220 Finanças públicas e direito financeiro

monarquia liberal foi no sentido de integrar plenamente as Regiões

Autónomas num modelo jurídico-institucional e financeiro, que as
aproximasse de circunscrições e/ ou autarquias e centros de decisão
regionalizados semelhantes aos que existem no continente europeu.
O liberalismo foi largamente uniformizador e centralizador em Por-
tugal : também assim sucedeu neste domínio.
Tudo facilitou tal orientação, visto que se trata de arquipélagos
de povoamento e em relativa contiguidade geográfica com a Europa.
Num plano técnico tornava-se isso, aliás, mais possível a partir do
liberalismo, na medida em que as comunicações (primeiro as comu-
nicações marítimas, depois, já no final do século passado, as teleco-
municações), tornavam mais fáceis os contactos com os problemas e
a resposta rápida que é imprescindível a uma estrutura centralizada.
Portanto, pode dizer-se que a tendência do nosso liberalismo,
monárquico ou republicano, foi no sentido de uma progressiva cen-
tralização da Administração geral e da Administração financeira e de
uma certa assimilação dos processos e esquemas do Governo aos das
circunscrições, autarquias ou centros localmente desconcentrados de
decisão e de interesses existentes no território continental do nosso
País. A partir de 1836 foram criados três distritos nos Açores e um
na Madeira (1).
Ao longo do século x1x manteve-se esta estrutura básica, com a
divisão dos arquipélagos da Madeira e dos Açores em distritos autó-
nomos: na Madeira, o distrito autónomo do Funchal, por razões
naturais; nos Açores, depois de algumas flutuações, três distritos
autónomos: Ponta Delgada, Angra do Heroísmo e Horta. A neces-
sidade de lhes atribuir maiores poderes originou o regime autonó-
mico de descentralização (João Franco e Hintze Ribeiro), que foi
instituído pelo D. de 2/ 3/ 1895, alterado pelaL. de 12/ 6/ 1901, e apli-
cado, a pedido dos órgãos locais electivos, a Ponta Delgada (1895),
Angra do Heroísmo (1898), Funchal (1901) e Horta (1939).
O modelo fundamental da administração até ao nível do distrito
(subsistente, mesmo quando os distritos deixaram de ser autarquias,
na prática um pouco vagueante da estrutura administrativa do conti-
nente) faz a atribuição aos órgãos executivos permanentes - «corpos

(1) A uniformização gerou por reacção o movimento autonomista, que reagiu

a diversas medidas mal acolhidas nos Açores : a unificação monetária, que gerou
. altas de preços, a extinção do tribunal da Relação dos Açores e das Juntas Gerais
e a aprcscntaÇão no Parlamento de uma proposta de lei de monopólio do ãlcool :
cf. E. PAZ FERREIRA, As finanças regionais, 1985, cit. pp. 117 ss.
 Estruturas e instituições 221

administrativos » - dos distritos autónomos de uma gama mais

ampla de poderes e de receitas do que aos correspondentes órgãos do
continente europeu de Portugal. A tradição do liberalismo, que man-
tivera a existência de magistrados administrativos (também eles com
poderes jurídica . e administrativarnent~ reforçados), redundou, no
período entre 1926 e 1939, na concentração do poder em magistrados
administrativos nomeados (governadores), muitas vezes militares,
com comissões administrativas que substituíam as antigas Juntas
gerais de distrito, corpo administrativo electivo dos distritos autóno-
mos no regime autonómico.
No plano financeiro, o regime autonómico determinava a atri-
buição às autarquias distritais (as Juntas Gerais) de receitas que no
continente são do Estado - as <~contribuições directas» e seus
adicionais-, com o encargo de suportar o funcionamento de certos
serviços que no continente estavam a cargo do Estado (cf. DD
15035, de 16/ 2/ 1928, e 15805, de 31 /7/1 928)(1). A L n. 0 88, de
7/ 8/ 1913, veio assegurar que nenhum encargo novo lhes seria atri-
buído sem a contrapartida de uma receita. Todavia, a tendência geral
centralizadora foi reforçada no período entre 1926 e 1933, na fase do
regime autoritário designada por «ditadura militar», e nos primeiros
anos de vigência da Constituição de 1933, que acentuou a centraliza-
ção, sem a mitigar sequer pela electividade directa dos órgãos autár-
quicos de tipo representativo (que existia no período do constitucio-
nalismo monárquico e republicano, em termos variados).

li. Só com a aplicação do Estatuto dos Distritos Autónomos

das Ilhas Adjacentes (cf. L 1967, de 30/ 4/ 1938; D 30 214, de
22/ 12/ 1938, republicado, com revisão de pormenor, pelo D 36 453,
de 4/ 8/ 1947), também ele objecto do trabalho do Prof. Marcello
Caetano e resultante do mesmo esforço de institucionalização do
Estado Novo no domínio administrativo que deu origem ao Código
Administrativo (no plano da Administração local autárquica e da
Administração Central localmente desconcentrada), se criou um
novo esquema de autonomia. Ele viria a durar até 25 de Abril
de 1974.
Em que é que consiste esta «autonomia» dos distritos autóno-
mos? Fundamentalmente na existência de um governador de distrito

(1) É significativo que a instituição d o primeiro regime autonómico coincide

com o Código Administrativo de 1895, muito centralizador no continente: cf. JOSÉ
BRUNO CARREIRO, A autonomia administrativa dos distritos das Ilhas Adjacentes, 1952.
222 Finanças públicas e direito financeiro

autónomo, nomeado pelo Governo, com poderes muito reforçados

em relação aos governadores civis do continente; e nà ressurgida
existência das Juntas Gerais, órgãos de composição parcialmente
corporativa e parcialmente de representação indirecta (ou seja, com
alguns membros escolhidos pelos concelhos do respectivo distrito),
dotados de comissões executivas para a gestão permanente.
O representante do Governo no Distrito, que era o governador,
e os órgãos da pessoa colectiva distrito (Junta Geral e respectiva
comissão executiva) e)
tinham competências mais amplas do que os
correspondentes órgãos dos distritos do continente. As atribuições
que lhes eram conferidas pelo Estatuto eram também mais amplas,
abrangendo muitos serviços que no Continente dependem do
Governo. Relativamente a essas atribuições, descentralizadas devido
à natureza das Ilhas Adjacentes, as juntas gerais deliberavam em
lugar dos ministros competentes; por isso, a actividade das juntas
estava subordinada a um plano quadrienal por elas elaborado e
aprovado pelo Conselho de Ministros.
No domínio financeiro, as juntas gerais arrecadavam o produto
de alguns impostos do Estado (contribuições predial e industrial,
impostos profissional e sobre aplicação de capitais, etc.: art. 83. º) e
impostos indirectos, estando as respectivas despesas sujeitas a exame
e visto de uma «Comissão distrital de contas», que substituía o Tri-
bunal de Contas» (art. 92.0 ) (2). Apesar de tudo, a descentralização
era limitada e sempre meramente administrativa, sem base nem con-
teúdo político (democrático ou outro), além de ser evidente a asfixia
financeira, com <ffeceitas de vida e despesas de morte» (Armando
Cândido). Daí que o regime, a par da sangria emigratória, agravasse
o subdesenvolvimento em vez de permitir atacá-lo.
Esta situação deu origem historicamente, bem mais nos Açores
que na Madeira, ao aparecimento de pensadores isolados, e mesmo
de correntes de opinião ideológicas ou cívico-políticas, umas reivindi-
cando maior autonomia, outras defendendo mesmo o separatismo,
Isto sucedeu particularmente em dois momentos: durante a recessão
económica posterior a 1981, no final do século passado, e durante o
período da 1.3 República. Os movimentos separatistas dos Açores,
tanto nas ilhas atlânticas como nas comunidades açorianas radicadas
em especial nos E.U.A., assumiram por vezes bem forte intensidade.

( 1) Abaixo do distrito havia, como no continente, concelho e freguesias .(as

últimas, na Madeira, não são autarquias), de que não importa falar agora.
 Estruturas e insrituições 223

b) A autonomia no período revolucionário

As transformações veJificadas na década de 70, no domínio da

vida político-administrativa e cultural das Regiões Autónomas, são
certamente, nos últimos séculos, das mais significativas; representam,
porventura, a seguir ao povoamento e, nos Açores, aos conflitos
relacionados com a resistência à dominação espanhola, a sua viragem
histórica mais importante após os Descobrimentos.
O esquema de administração existente durante o período dos
governos provisórios - isto é, o período pré-democrático da revo-
lução - foi relativamente simples: governadores de distrito e Juntas
Gerais foram suspensos para se constituírem Juntas de Governo de
cada um dos arquipélagos da Madeira e dos Açores (1). No que se
refere aos Açores, depois da divisão por distritos, era a primeira vez
que havia um órgão de governo com poderes de decisão relativa-
mente a todo o arquipélago. Essas Juntas, nomeadas pelos órgãos
competentes do poder central revolucionário, exerceram o poder, por
vezes recebendo amplas delegações de poderes do Governo, em cada
um dos arquipélagos, em termos que permitiriam, por um lado, a
expressão muito acentuada de tendências autonomistas (sobretudo
em articulação com os partidos regionalmente dominantes nos Aço-
res desde 1974), por outro, a expressão de movimentos de opinião
mais ou menos organizados de índole sep·aratista, facilitada pelo
contraste político entre o continente e as regiões autónomas em
1975-1976.
Assim se criaram condições para uma ampla transferência dos
poderes dos órgãos de decisão de âmbito nacional para os órgãos dos
arquipélagos, relativamente a serviços públicos de âmbito exclusiva-
mente regional e agentes administrativos que exerciam funções nesses
serviços públicos, configurando como que uma pré-autonomia polí-

(1) A estruturação orgaruca sofreu diversas alterações de pormenor,

mantendo-se, com papel progressivamente mais apagado, os governadores civis. Na
Madeira foi criada uma Junta de Planeamento (DL 138/75, de 18/ 3), depois Junta
Regional (DL 101/76, de 3/2); nos Açores, uma Junta Administrativa e de Desen-
volvimento Regional (DL 458-B/ 75, de 22/ 8; DL 100/76, de 3/2). Na versão mais
estável, as Juntas eram presididas pelo Governador Militar e integradas por seis
vogais especializados nas diferentes áreas administrativas. Tinham competência para
elaborar regulamentos administrativos, exerciam a competência administrativa dos
ministros e tinham a competência de preparar a transferência dos serviços periféricos
para a administração regional: cf. E. PAZ FERREIRA, op. cit., passim, com um
estudo das várias propostas de autonomia.
224 Finanças públicas e direito financeiro

tica. No ca5o dos Açores, mais importante ainda é o factor de, apesar
de se manterem as Juntas Gerais dos três distritos, se ter gerado um
movimento no sentido da concentração parcial, quer de serviços
novos, quer dos directamente dependentes da Junta (que exerciam a
sua competência em relação a todo o território), quer de serviços
integrados no âmbito de alguma das juntas gerais, os quais foram
parcialmente estendendo a sua competência a todo o território da
Região. Fala-se aqui de serviços de apoio directo às Juntas do
Governo (como os serviços de planeamento ou os de obras públicas),
mas também de uma relativa autonomização e integração quanto a
certos serviços de âmbito local, relativamente aos quais houve, ou
concentração dos poderes das três Juntas Gerais, ou delegação de
poderes dos Governos provisórios nas Juntas de Governo das
Regiões Autónomas, criando assim um embrião de áreas administra-
tivas plenas com âmbito exclusivamente regional.
Foi na sequência deste movimento que a Constítuição de 1976,
em boa parte por influência dos deputados açorianos e madeirenses
sociais-democratas, institucionalizou a entidade político-admi-
nistrativa «região autónoma» como centro de poder democrático
próprio, integrada no que é um verdadeiro Estado regional. Apesar
da primeira referência a este conceito, em Portugal, aquando da revi-
são constitucional de 1971 - reportado às províncias ultramarinas - ,
o modelo adoptado inspir~va-se, por um lado, no Estado regional
que na Itália foi instituído pela Constituição de 1947, e, por outro,
nos casos europeus de administrações insulares com larga autono-
mia: ilhas do Canal, no caso do Reino Unido, Faroe e Gronelândia,
para a Dinamarca. Assim, o Estado português deixou de ser unitário
para ser um Estado regional (mesmo sem consagração constitucional
deste nome). Que quer isto dizer?
Fundamentalmente, significa que se admite a existência de uni-
dades político-administrativas (e não só meramente administrativas)
no seio do Estado, que não resultam de. mera descentralização admi-
nistrativa do Estado mas do reconhecimento de direitos próprios,
historicamente atribuídos a determinadas populações. Essas unidades
são Regiões Autónomas, sendo de acentuar que o modelo de Estado
regional - particularmente enfatizado como algo de diferente do
Estado unitário clássico e do Estado federal (em que os Estados fede-
rados partiham o poder constituinte) - foi alvo de uma elaboração
teórica e prática importante, em especial com referência à vigente
Constituição italiana de 1947, e conheceu nos anos 70 (curiosamente,
por vezes, já por influência da Constituição Portuguesa de 1976)
 Estruturas e instituições 225

significava difusão. Mencione~se o caso da Constituição Espanhola

de 1978, em que, apesar de o substrato das regiões autónomas espa-
nholas ser obviamente muito diferente do das portuguesas, a mesma
solução domina a resolução institucional dos problemas de minorias
(étnico-culturais ou de âmbito histórico e geográfico); e ainda, por-
ventura, de algumas tendências da evolução da administração da
Córsega, a partir de meados de 1981.
Estes movimentos permitem configurar o conceito de regiona-
lismo político (1) que dá origem aos modernos Estados regionais, que
não são Estados unitários puros nem Estados federais (pois as
regiões, embora sejam entidades políticas, não partilham a plenitude
dos poderes do Estado, designadamente o poder constituinte e o de
revisão constitucional). Ele é a forma mais acabada - expressa na
existência de regiões político-administrativas com poderes de auto-
governo - da regionalização, que é uma tendência forte dos novos
<<Estados pós-industriais», acrescida, no caso dos arquipélagos, pela
exigência de uma ampla concentração de poderes nos órgãos de
governo local por imposição da própria geografia; ao longo dos anos
60 o movimento tem-se reforçado, recebendo aliás apoio da dinâmica
da «Europa das regiões» no quadro das Comunidades Europeias.

(1) Não pode tratar-se do tema ex professo. Ele foi abordado eptre nós a
propósito da hipótese de tratamento das antigas «províncias ultramarinas de
governo geral» (Angola e Moçambique) como Estados (regionais?) na revisão cons-
titucional de 1971: F. LUCAS PIRES, Soberania e autonomia, 1974; AFONSO
QUEIRÓ, Parecer à Câmara Corporativa sobre a proposta de lei de revisão constitu-
cional; C. FAUSTO DE QUADROS, A descentralização das funções do Estado nas
províncias ultramarinas portuguesas, 1971; A. M. MARQUES GUEDES, i<A unidade
nacional e as províncias ultramarinas», em Esrudos de Direi/o Público em homena-
gem ao Professor Marcel/o Caetano, 197}. Veja-se uma boa síntese da questão em
E. PAZ FERREIRA, op. cit., 127 ss.;ºe J. MIRANDA, A Constituição de 1976, 1978,
pp. 448 ss.
Sobre o moderno regionalismo político, cf. E. PAZ FERREIRA, op. cit., p. 1,
com boa bibliografia; e ainda, por todos: La dislribución de competencias económi-
cas emre e/ poder central y las autonomias lerritoriales en e/ Derecho Comparado y
en la Constitución espllola, dir. por GARCIA DE ENTERRÍA, 1980; BAR BERA e BAS-
SANINI, I nuovi poleri delle regioni e degli enti locali, 1978; A. BRANCAS! e
M. CARIL, Les finances regionales dans /e cadre des finances publiques italiennes,
1979; Federalismo y regionalismo (obra col.), 1979; Euo G1zz1, Manuale di Dirirlo
Regiona/e, 5.ª ed., 1986; A. HERNÁNDEZ LAFUENTE, Autonomia e imegración en la
Segunda República, 1980; M. MONACO, Lo Regione, 1957; A. GIMÉNEZ MüNTERO
e outros, lafinanciación de las autonomías, 1978; L. PALADfN, Diritto Regiona/e,
1978; LóPEZ Rooó, Las autonomías - encrncijadas de &pana, 1980.
226 Finanças públicas e direilo financeiro

Não é possível entender os respectivos traços estritamente finan-

ceiros sem falar do regime político-administrativo das regiões autó-
nomas dos Açores e da Madeira. E é nesse âmbito e enquadramento
que, designadamente, o art. 227. 0 da CRP coloca a questão: a auto-
nomia regional tem fundamentos político-sociais próprios, não é
mera criação, por meio da descentralização técnica ou social, do
poder central (cf. n. os 1 e 2); e ela tem natureza político-admi-
nistrativa e não meramente administrativa, embora, nos termos do
n. 0 3 do art. 227. 0 , não afecte a integridade da soberania do Estado e
deva exercer-se no quadro da Constituição (1).

c) Princípios gera~ das fmanças reiionais

1. É neste âmbito que podemos falar do aparecimento, ainda

insuficientemente caracterizado, de um subsector regional das nossas
finanças regionais - ou antes, dos dois subsectores regionais : o da
Madeira e o dos Açores (que não integram na nossa contabilidade
nacional o sectDr público, assim restrito ao espaço continental).
Em termos financeiras, pode dizer-se das regiões o seguinte:
- Têm poderes, alheios à tutela estadual, no domínio do pla-
neamento, património, receitas («maxime» tributárias),
tesouraria, orçamento e crédito, além dos subsectores admi-
nistrativo e produtivo regional e autárquico;
- Têm o direito constitucional de «participar na definição das
polítícas fiscal, monetária, financeira e cambial», com dois
objectivos essenciais: o controlo regional dos meios de paga-
mento em circulação e o financiamento dos investimentos
necessários ao desenvolvimento económico-social de cada
região (artigo 229. 0 , alínea q), da Constituição];
- Exercem poder tributário próprio, nos termos da lei, têm o
poder de dispor, como receitas próprias, de todas as receitas
tributárias cobradas em cada região e dispõem de complexos
poderes patrimonial e tributário próprios [artigo 229.0 , alí-
neas h), i), /), r), s) da Constituição da República Portu-
guesa].

1
( ) Cf. sobre a discussão do texto relativo às regiões autónomas na Assembleia
Constituinte, cuja importância é grande, D.A. C., n.º' 122, 123, 124, 125, 126 e 128.
 EstruJuras e instituições 227

- As regiões têm poder legislativo e podem dispor, em subordi-

nação aos respectivos governos regionais, de uma administra-
ção regional e de um sector empresarial regional [art. 223. 0 ,
n.0 1, als.j), l), n)], tendo sido operadas com tal fito numero-
sas transferências de serviços, integrados ou autónomos, e da
tutela de empresas, do Governo da República para os gover-
nos regionais (cf. art. 229. 0 , n. 0 1, passirn).
- De certo modo, com algumas restrições de soberania (órgãos
de soberania da República, relações externas, serviços mili-
tares e militarizados), as regiões tomam o lugar da Repú-
blica, em termos financeiros e administrativos, no espaço
regional.

II. Quais são pois as formas de organização das Regiões Autó-

nomas da Madeira e dos Açores (no plano financeiro)? Que impor-
tância tem e que problemas levanta o respectivo sector público regio-
nal? Vejamos, primeiro, a Constituição de 1976 (1).
A CRP é a tal respeito relativamente clara, ao definir no
art. 229. 0 o que designa por poderes das Regiões Autónomas ; em vez
de se limitar a uma definição de atribuições, ou das atribuições
e competências, dos órgãos das Regiões Autónomas, preferiu-se
adaptar uma definição por via positiva da capacidade político-
-administrativa das Regiões Autónomas, entendendo que o modelo
constitucional seria depois executado pelos Estatutos de cada Região
Autónoma. Estas são leis com um processo especial de aprovação,
que atribui grande importância à participação e iniciativa dos órgãos
da própria Região Autónoma, a par da Assembleia da República.
Além dos Estatutos, a prática legislativa, administrativa e jurispru-
dencial teve, na sua caracterização, extrema importância (2).
Entre esses pt>deres das Regiões Autónomas, aparecem natu-
ralmente capacidades e poderes financeiros. Desde logo, a autonomia

( 1) Cf. SOUSA FRANCO, Sistema, 546-549; J. CANOTILHO e V. M OREIRA,

PP· 114 ss. ; AMÃ:-ICIO FERREIRA, As regiões autónomas, pp. 422-423 e 430.
(2) A Madeira regeu-se longos anos, nos termos do art. 302.0 , n.0 2, CRP, pelo
Estatuto Provisório aprovado pelo DL 318-D/ 76, de 30/ 4 (Estatuto Provisório da
Madeira - EPM); os Açores tiveram um Estatuto Provisório gémeo deste (DL 318-
-8/76, de 30/4) e têm Estatuto Definitivo, aprovado pela L 39/80, de 5/8 (designado
aqui por EDA) e revisto pela L 9/ 87, de 26 / 3. Um projeçto de Estatuto da Madeira
foi declarado inconstitucional pelo Conselho da Revolução, no seguimento do Pare-
cer n.º 26/ 80, da Comissão Constitucional. Foi aprovado um novo Estatuto da
Região Autónoma da Madeira pela L 13i 91 , de 5;'6.
228 Finanças públicas e direito f uumceiro

patrimonial plena, que tem como substrato a própria personalidade

jurídico-política, nos termos do n.0 l do art. 229.0 da CRP. Por outro
lado, e claramente, um poder de planeamento e um poder orçamental
inteiramente autónomos, relativamente aos órgãos do ·Estado (ou da
República, para usar a expressão consagrada quando se fala da relação
entre Estado e Região Autónoma). Poder de planeamento e poder
orçamental, ambos, configuram situações de independência orçamental
quando se exercem através da aprowzção de um plano económico regio-
nal e da aprovação de um orçamento regional que cabem, um e outro,
ao parlamento - a Assembleia Regional - sob proposta do Governo
regional. Estes poderes financeiros, para serem correctamente entendidos,
hão-de ser integrados nos poderes económicos das regiões (1).
Não há nisto surpresa. O sistema de governo de cada Região
Autónoma é um sistema de governo parlamentar puro: o Governo
depende apenas da confiança da maioria parlamentar, os poderes
constitucional e estatutariamente atribuídos à Assembleia Regional
são relativamente amplos. Por isso, é normal que os poderes de pla-
neamento financeiro - designadamente, o poder de aprovar o
orçamento - caibam à Assembleia Regional.
As Regiões Autónomas existentes - Açores e Madeira - nos
termos do art. 227. 0 da C.R.P., dispõem de um regime político-
-administrativo fundamentado nos condicionalismos próprios dos
arquipélagos. Têm como órgãos políticos próprios a Assembleia
Regional e o Governo Regional. Daquele fundamento e do carácter
político dos seus poderes, resulta que a autonomia das regiões autó-
nomas é naturalmente, de todas quantas existem, a mais ampla do
sistema financeiro português.
O art. 234.0 , n.0 1, CRP prevê expressamente a existência de um
Orçamento e de um Plano Regional, que são aprovados pela Assembleia
Regional, e de Contas da Região, tomadas por este órgão parlamentar
após parecer do Tribunal de Contas [art. 216.0 , n. 0 1, al. a), CRP].
No tocante aos poderes das regiões autónomas (cf. art. 234. 0 ) na
revisão de 1982 introduziram-se alterações ampliantes nas seguintes
alíneas do art. 229.0 : «f) Exercer poder tributário próprio, nos termos
da lei, e dispor das receitas fiscais nelas cobradas e de outras que lhes
sejam atribuídas, e afectá-las às suas despesas; (...) h) Exercer poder
de tutela sobre as autarquias locais; (... ) ;) Superintender nos servi-
ços, institutos públicos e empresas públicas nacionalizadas que exer-

(') Veja-se, para uma demonstração, E. PAZ FERREIRA, As finanças regionais,

pp. 233 ss.
 Estruturas e instiJuições 229

çam a sua actividade exclusivamente ou predominantemente na

região, e noutros casos em que o interesse regional o justifique;
/) Aprovar o plano económico regional, o orçamento regional e as
contas da região e participar na elaboração do Plano nacional( ... )»
(citam-se as alíneas do texto resultantes da I.ª Revisão Constitucio-
nal, e não as hoje vigentes). Todas elas vão no sentido de clarificar
interpretações que pareciam correctas e de alargar o poder de tribu-
tar sub lege, com uma lógica de evolução gradual.
Este poder tributário deve exercer-se por acto legislativo
(decreto legislativo regional) e cabe, portanto à Assembleia Regional;
deve respeitar a constituição tributária (arts. 106.0 e 107.0 ); e tem por
núcleo a ideia de adaptação do sistema fiscal às especificidades regio-
nais (consagrada pelo Estatuto dos Açores), sendo a lei-quadro o
instrumento adequado para a realizar (1).
Na revisão constitucional de 1989, procedeu-se igualmente a
uma alteração significativa do art. 229.0 , no sentido do reforço dos
poderes dos órgãos das Regiões Autónomas (alíneas b), e), e), i), o),
t) do n.0 1 e n.º' 2, 3 e 4], respeitando embora a constituição tributá-
ria (arts. 106.0 e 107.° CRP).
· No domínio das despesas, a ampla (embora não total) regionali-
zação dos serviços públicos permite uma autonomia clara; no domí-
nio das receitas, embora existam casos residuais ou duvidosos, os
governos regionais têm o poder de dispor das receitas fiscais cobra-
das na região, podem contrair empréstimos internos e dispõem das
receitas do seu património bem como de parte das que resultem de
tratados e acordos internacionais em que tenham directo interesse;
e o orçamento e o plano são inteiramente independentes, no plano

1
( ) O domínio das finanças regionais está sendo constantemente objecto de
transformações. As únicas de carácter estrutural, ao menos no domínio de princípios
nonnativos, entre as suas revisões constitucionais foram as que resultaram da pri-
meira revisão do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores
(L 9/ 87, de 26/ 3). Esta revisão foi sobretudo inovadora no domínio fiscal, definindo
o principio de que a região disporá de um sistema fiscal adequado às suas realidades
e às necessidades do seu desenvolvimento (art. 9.0 , n.º' 1 e 2), precisando o que é o
seu poder tributário próprio, como forma de inserção do poder de autoridade, atra-
vés da posição activa, na relação juridica-tributária, exercendo poderes <isub lege»
especificados no n.0 5 do art. 26. 0 do Estatuto e, além disso, do tradicional poder de
disposição das receitas fiscais cobradas na região. Definiram-se assim poderes legisla-
tivos específicos da Assembleia Regional (art. 26.0 , n.0 1) e poderes tributários e de
administração fiscal do Governo Regional (art. 82.0 -A). abrindo caminho à 2.ª revi-
são constitucional (de 1989), que generalizou estas soluções. A Assembleia Regional
é claramente o órgão incumbido da adaptação do sistema fiscal [arts. 9.0 , 32.0 , n.0 l
ai. d), 34.º n.0 1, 95.0 e96.0 EDA; art. 229.0 , ai. i)jnf111eCRP/ 89].
230 Finanças públicas e direito financeiro

jurídico-político. T Odavia não existem impostos regionais, não têm

sido introduzidas alterações ao sistema fiscal resultantes das condi-
ções regionais (salvo as taxas reduzidas do IV A) e a administração
fiscal ainda se não encontra totalmente regionalizada. Por outro
lado, o volume dos défices coloca as regiões (em especial a Madeira)
na dependência fáctica do Governo da República, sendo que o apoio
deste resulta de um princípio de solidariedade e de critérios de justiça
tendentes a compensar os <e custos da insularidade» - ideal difícil de
concretizar: A negociação ano a ano, os apoios de emergência e
acordos de reequilíbrio (como o celebrado com a Madeira em 1990)
colocam a autonomia em crise frequente no plano financeiro; mas a
definição de critérios gerais de apoio tem-se revelado inalcançável ( 1).

3.12 - AS FINANÇAS DAS COMUNIDADES EUROPEIAS E PORTUGAL

a) Quadro geral
l. Como se sabe, desde 1 de Janeiro de 1986 Portugal faz parte
das Comunidades Europeias, em virtude do Tratado de Lisboa-
-Madrid de 11 de Junho de 1985. Por isso passaram a existir em
Portugal finanças públicas supranacionais, distintas das dos sectores
públicos internos (administrativo e empresarial), mas nem por isso
menos relevantes; e vigora também o Direito Financeiro Comunitá-
rio, susceptível de aplicação directa e dotado de primazia sobre o
Direito nacional.
As finanças comunitárias, ainda em acentuada transição e por
isso dotadas de certo grau de indefinição, arrancaram de um modelo
financeiro comum ao da generalidade das organizações internacio-
nais (embora com certos traços de aplicação directa que já permitiam
qualificá-las de [Link]) para um modelo com laivos de carác-
ter confederal. Apenas nos reportaremos à experiência actual e ao
modelo vigente, pondo de lado a configuração de fases anteriores,
quando abandonada: sublinhe-se a importante viragem do Tratado
de Bruxelas, de 22/7/ 1975, em vigor após 1/7/1977, e o efeito signi-
ficativo da eleição directa do Parlamento Europeu, após 1979, a
qual, reforçando a representatividade deste, ocasiona, de acordo com
( 1) Em geral, cf. E. P AZ FERREIRA, As finanças regionais, 1985 ; F. AMÂNCIO
FERREIRA~ As regiões autónomas na Constituição portuguesa, 1980; A. SOUSA
FRANCO, Finanças do sector público, cit., cap. V; J . MIRANDA, Os Ministros da
República para as regiões autónomas, 1981 ; MARIA EDUARDA A ZEVEDO, Asfinan·
ças públicas regionais, 1983 ; e os Pareceres do Tribunal de Contas sobre as Contas
dos Açores (1987, 1988 e 1989) e da Madeira ( 1989).
 Estruturas e instiJuições 231

a tradição jurídica comum dos Estados membros, a potencial intensi-

ficação dos seus poderes (embora, como ainda em 1986 julgou o
Tribunal das Comunidades, ao Parlamento não caiba o poder deci-
sório que assumem as Assembleias nos Estados membros; o seu pre-
sidente apenas faz publicar o Orçamento).

li. Um primeiro aspecto a mencionar é o do orçamento das

Comunidades('). Em linha geral, a proposta do orçamento é elabo-
rada pela Comissão e os poderes de decisão estão repartidos, de
modo ainda indefinido e largamente conflitual, entre o Conselho e o
Parlamento. No domínio das despesas, a grande divisão é a que con-
trapõe despesas obrigatórias e não obrigatórias. As despesas obriga-
tórias são as que resultam directarnente dos tratados comunitários ou
dos actos de órgãos comunitários praticados em conformidade com
eles. Todas as outras despesas são não obrigatórias. O Parlamento
pode rejeitar o orçamento no seu conjunto. Caso o não faça, as des-
pesas obrigatórias são aprovadas pelo Parlamento e necessitam do
acordo final do Conselho, antes de promulgadas pelo presidente do
Parlamento Europeu, e as despesas não obrigatórias são da respon-
sabilidade final do Parlamento, havendo um vaivém do Conselho ao

( 1) As cronologias ajudam sempre a entender fenómenos do tipo da corutrução

comunitária (como parte da unidade da Europa) :
8/ 4/ 1965 - Tratado de fusão dos executivos, que criou um orçamento único
para as três Comunidades (excepto o Fundo Europeu de Desenvolvimento).
22/4/ 1970 - Decisão do Conselho que institui o regime dos recursos próprios e
o Tratado do Luxemburgo.
22/7 jl975 - Tratado complementar que reforçou os poderes orçamentais do
Parlamento (Tratado de Bruxelas).
22/ 7/ 1975 - Criação do Tribunal de Contas das Comunidades.
17/ 4í1976 - Decisão do Conselho que institui um mecanismo correcrivo, pror-
rogado até 1984, que modula a participação de cada Estado em função da evolução
relativa do seu PNB em relação à média comunitária.
1984 - Acordo no Coooelho Europeu de Fontainebleau sobre o principio do reem-
bolso compensatório ao Reino Unido (restituição de dois terços de saldo negativo entre as
despesa<; comunitárias do que beneficia e a sua contribuição total para a-; receita<J).
7/ 5/ 1985 - Decisão do Conselho que confirma o princípio do reembolso ao
Reino Unido, eleva a partir do <4alargamento para doze» (1 / !/ 1986) a taxa-base do IVA
de l % para 1,4 % e institui a <4disciplina orçamental» (crescimento das despesas agrico-
las a ritmo inferior ao das respectivas receitas próprias).
'2E/6/ 1986 - Acto Único Europeu, que reforça a união monetária e introduz o prin·
dpio da ~. com reflexos finanreiros, nomeadamente no campo OO<l fundos estruturai<;.
4/ 6/ 1988 - Decisão do Conselho que cria um <<quano recurso» (que integra a
compensação do Reino Unido), fixado em cada ano proporcionalmente ao PNB de
cada Estado para assegurar o equilibrio orçamental.
232 Finanças públicas e direitofrnanceiro

Parlamento até haver acordo final sobre o seu montante. O Parla-

mento não pode aumentar as despesas não obrigatórias para além de
um limite fixado com base na taxa máxima de acréscimo em relação
ao ano transacto definida pela Comissão, salvo se houver acordo
entre o Parlamento e o Conselho.

III. O processo orçamental é relativamente complexo. Até 1 de

Maio a Comissão fixa a taxa máxima de aumento do orçamento a
elaborar; até 1 de Julho cada instituição da Comunidade envia à
Comissão a previsão das suas despesas; a Comissão elabora, com base
nestas previsões, um anteprojecto de orçamento e envia-o ao Conselho
até l de Setembro; o Conselho aprova o projecto por maioria qualifi-
cada e envia-o ao Parlamento até 5 de Outubro; o Parlamento dispõe
de 45 dias para fazer a primeira leitura do orçamento, podendo alterar
as despesas não obrigatórias por maioria simples dos seus membros e
as obrigatórias por maioria absoluta dos votos expressos. Se o projecto
não houver sofrido alterações no prazo de 45 dias, considera-se apro-
vado; se tiver sido alterado, é levado ao Conselho. O Conselho faz
uma segunda análise do projecto de orçamento alterado no prazo de
15 dias a contar da recepção, e pode então alterar as alterações feitas
pelo Parlamento às despesas não obrigatórias e aprovar ou rejeitar as
alterações que o Parlamento fez às despesas obrigatórias. Se não tive-
rem sido feitas alterações pelo Conselho no prazo de 15 dias, o projecto
considera-se tacitamente aprovado; se houver alterações, será nova-
mente enviado ao Parlamento. 15 dias após a recepção do projecto
devolvido, o Parlamento completa a segunda leitura (que é a última do
seu lado). O Parlamento, nesta fase, não pode rejeitar as alterações
introduzidas no âmbito das despe_sas obrigatórias; mas pode rejeitar as
alterações feitas pelo Conselho no campo das despesas não obrigatórias
em votação da maioria dos seus membros, por três quartos dos votos
expressos; ou pode ainda, por voto da maioria dos seus membros e
dois terços dos votos expressos, rejeitar o projecto de orçamento e
solicitar um novo projecto. Se não houver maioria desfavorável ou
nada for deliberado, o projecto de orçamento considera-se aprovado,
decorridos que sejam 15 dias. Como se vê, o processo é complexo.
Para harmonizar posições, pode reunir-se um Comité de Concertação,
constituído por membros do Conselho e por uma delegação do Parla-
mento, com a participação da Comissão. Além disso, um representante
do Conselho assiste às reuniões da Comissão Parlamentar do Orça-
mento no decurso do pr~o orçamental e o presidente do Conselho
participa nos debates parlamentares sobre o orçamento.
 Es1ru1uras e insliluifÕl'S 233

Quando houver rejeição do orçamento, o art. 204. 0 Tr. CEE

prevê a execução do orçamento do ano anterior por duodécimos, o
que já sucedeu em 1980, 1985 e 1986. A complexidade do processo,
envolvendo diversas arbitragens e poderes muito variados (e variá-
veis), exprime em boa parte a multiplicidade de interesses e questões
envolvidos na vida das Comunidades e nas políticas comunitárias e o
carácter dinâmico da sua construção. No fundo, a questão essencial
do processo orçamental (sobre a qual já houve, em 1986, uma impor-
tante decisão do Tribunal de Justiça das Comunidades) é a partilha
de poderes entre o Conselho, formado por representantes dos Esta-
dos, e o Parlamento, que, arrogando-se a representação directa dos
povos da Europa, tende a exprimir uma posição integracionista e
supra-estadual algo vigorosa (na qual converge com a Comissão,
unida por outra lógica, de raiz técnico-administrativa); os dois órgãos
são, em conjunto, a autoridade orçamentai.
Deve sublinhar-se ainda que, cobrindo áreas importantes como
a política regional e, sobretudo, a politica agrícola, o orçamento
comunitário representa uma pequena parcela dos sectores públicos
dos Estados membros (cerca de 3 % do total) e tem pequeno papel
como instrumento de políticas comuns ou de unificação de políticas
nacionais. O seu crescimento é o melhor sinal prático dos avanços e
recuos no processo de integração comunitária (cf. arts. 49 a 56 e 78 a
78-nono Tr. Paris de 1951 _:_ CECA; arts. 199 a 202 Tr. Roma-CEE;
arts. 171 a 183 Tr. Roma de 1957 - CEEA).
IV. Ainda no donúnio das despesas, o Orçamento Comunitário,
além de cobrir as despesas de funcionamento da pesada burocracia das
Comunidades, serve de instrumento a algumas políticas de intervenção
financeira, nomeadamente através de diversos <âundos» que estão inte-
grados no orçamento (sem autonomia) e se sujeitam às regras orça-
mentais (que, no essencial, são idênticas às dos orçamentos estaduais
na generalidade dos Estados membros e também em Portugal):
- o FEDER (Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional),
que financia gastos de intervenção destinados a realizar uma
política regional, reduzindo as desigualdades entre regiões
deprimidas e regiões ricas no interior do espaço comunitário;
~ o Fundo Social Europeu (criado com o fim de <<'promover no
interior da Comunidade as facilidades de emprego e formação
profissional e a mobilidade geográfica e profissional dos traba-
lhadores»: art. 123.0 Tr. CEE), o qual é um instrumento eficaz
de políticas financeiras de emprego e formação profissional;
234 Finanças públicas e direito financeiro

- o Fundo Europeu de Desenvolvimento (FED) instrumento

por excelência de cooperação financeira entre a CEE e os
Estados em desenvolvimento que com ela mantêm relações
privilegiadas (nomeadamente por via das convenções de
Lomé);
- e, sobretudo, FEOGA ···-Fundo Europeu de Orientação e
Garantia Agrícola, que, nas suas duas rubricas de Orientação
(fundo estrutural que financia as transformações estruturais
da agricultura) e Garantia (financiamento das políticas de
intervenção e suporte de preços), representa o principal ins-
trumento de política financeira da Comunidade.
Vejamos a estrutura das despesas comunitárias (orça-
mento de 1989, créditos de pagamento):

Milhões
%
de ECU's

1. Agricultura (FEOGA-Garantia) 26761 59,6

2. Acções estruturais 8405 18,7
(FEDER ···············- 3 920=8,7 %
Fundo Social ........... 2950=6,6%
FEOGA-0 .......... . .. 1 449::-: 3,2 %)

3. Políticas plurianuais 1452 3,2

(Investigação ......... ... . 1197=2,7%)
4. Outras políticas 2157 4,8
(Pesca .................. 389=0,87%
Ajuda alimentar ..... . . 460= 1,02 %)
5. Reembolsos aos Estados l 032 2,3
6. Funcionamento das instituições 2 197 4,9
7. Reserva monetária 1000 2,3

b) Fiscalidade comunitária

L Do lado das receitas, deve sublinhar-se que, além do recurso

a receitas públicas normais de diverso tipo (empréstimos, receitas
patrimoniais ou taxas), a construção do conceito de recursos pró-
prios, directa ou indirectamente de natureza tributária, permitiu fir-
 Estruturas e instituições 235

mar decisivamente a autonomia das Comunidades perante os Esta-

dos membros, superando a sua dependência das tradicionais «contri-
buições1>, típicas das organizações internacionais clássicas.
Não quer isto dizer que, logo desde o início da experiência de
integração europeia, não surgissem fonnas mais avançadas.
Um dos primeiros exemplos que se pode citar é o da Comuni-
dade Europeia do Carvão e do Aço, cujo tratado constitutivo prevê a
cobertura dos encargos, quer através das contribuições dos Estados
membros, quer de uma contribuição que é estabelecida directamente
sobre as empresas produtoras de carvão e aço. Contudo, na Comu- ·
nidade Económica Europeia e na CEEA, as modalidades de finan-
ciamento foram, até 1971, exclusivamente assentes nas contribuições
dos Estados membros; a partir daí, e com particular relevância a
partir de 1975, surgiram as chamadas receitas próprias, sendo atri-
buídos directamente à Comunidade a totalidade dos direitos adua-
neiros da pauta exterior comum e dos «prélevements1> agrícolas e
posteriormente o produto de uma transferência global, em percenta-
gem fixada ano a ano com referência à base tributável, do produto
da cobrança dos impostos nacionais sobre o valor acrescentado
(como o dVA» português, introduzído em 1/ 1/ 1986 por este motivo
de integração europeia).

II. Os recursos próprios de natureza fiscal abrangem impostos

comunitários [alíneas a), b) e d)], impostos nacionais sujeitos ao
Direito Comunitário [alínea e)] e transferências de impostos nacio-
nais harmonizados pelo Direito Comunitário (alínea e)].
a) As imposições (1) CECA (arts. 49 e 50/2 Tr. CECA; Decisão
CECA n.0 2/ 52, de 23/ 12/ 1952) são impostos que têm como
sujeito activo a Comunidade-CECA, incidentes sobre certas
categorias de produtos do carvão e, sobretudo, do aço ; na
tributação indirecta deduzem-se as imposições incorporadas
nos produtos anteriormente sujeitos a operações de produ-
ção, num sistema com efeitos práticos semelhante aos do
IVA. Trata-se do primeiro (e decerto o mais claro e típico)
imposto comunitário, pois é criado e regulado integralmente
pelo Direito Comunitário (primário e derivado), tem por

1
( ) Traduzimos assim <
.redevances>) - tributos ou expressão equivalente. Con-
tribuição é expressão inadequada.
236 Finanças públicas e direito financeiro

·sujeito activo a Comunidade-CECA; é lançado (lato sensu) e

cobrado pela própria administração comunitária (embora
este aspecto não seja essencial).
b) Os montantes compensatón·os agrícolas e outras imposições são
elementos integrantes das políticas agrícolas comuns, variando
consoante cada organização comum de mercado (OCM).
Destacam-se, designadamente: na OCM dos cereais (Reg. Com.
2727 / 75), os direitos niveladores de importação, os direitos nive-
ladores de exportação e os direitos niveladores com a função de
evitar sobreprodução; e, quanto à OCM do açúcar e isoglúci-
dos, as «quotizações» - cuja natureza de imposto ou troca, de
qualquer modo receita tributária, pode discutir-se-·- , destinadas
a cobrir as despesas de sustentação de mercado, as chamadas
quotizações de armazenagem, destinadas a fmanciar as inter-
venções regularizadoras, e a contribuição própria sobre a iso-
glucose: a elas estão sujeitas as empresas refmadoras de açúcar e
produtoras de isoglucoses. Estes direitos (independentemente da
querela de saber se são ou não direitos com função protectora,
para efeitos do GA1T) têm natureza fiscal e constituem receitas
do FEOGA (Garantia e Orientação) - a par de outras figuras
afins existentes em outras OCM. Constituem uma das mais
importantes receitas do Orçamento das Comunidades. São lan-
çados e cobrados por cada Estado: mas constituem, sem
dúvida, receitas das Comunidades, impostos de regime comuni-
tário e têm como sujeitos as próprias Comunidades. Além disso
são impostos com uma clara função de política extra-fiscal,
integrando a PAC (política agrícola comum).
e) Os direitos aduaneiros da pauta exterior comum são recursos
próprios das Comunidades, afectados ao orçamento comuni-
tário na CEE, por força do an. 201. 0 Tr. Roma-CEE; tam-
bém o são outros direitos estabelecidos ou a estabelecer pelas
instituições comunitárias sobre as trocas comerciais com paí-
ses não membros. A pauta correspondente aos produtos
abrangidos pelo Eurátomo é aprovada por acordo entre
Estados membros, hoje reproduzido no Regulamento do
Conselho que aprovou a PEC (cf. art. 94. 0 Tr. Roma-·
-CEEA). O art. 72. 0 do Tr. Paris-CECA previa pautas pró-
prias, harmonizadas dentro de certos limites (foi executado,
designadamente, pelo acordo de l 9 / l l / 1957, que estabelece
uma pauta harmonizada, mas não comum). Independente
 Estruturas e instituições 237

mente da diferença de regimes, com nula, alguma ou razoá-

vel participação dos órgãos nacionais, o sujeito destes direitos
é a(s) Comunidade(s) (cf., ainda, art. 74. 0 Tr. Roma-CEE);
a cobrança é assegurada pelos Estados, que retêm 10 % para
cobertura das despesas de cobrança.
d) O imposto sobre remunerações dos funcionários das Comu-
nidades e a contribuição para o fundo de pensões respectivo
(art. 13. 0 do protocolo de 1965 sobre privilégios e imunidades
das Comunidades e regulamento 260/ 68, de 29/ 3/ 1%8) já
são imposições - fiscal, no primeiro caso, previdencial, no
segundo - que, ao menos na primeira situação, têm como
sujeito activo as Comunidades, são cobrados pelos seus ser-
viços e são regidos pelo Direito Comunitário, substituindo
por inteiro a respectiva tributação nacional.
e) Enfim, importante parcela dos recursos próprios é consti-
tuída por urna percentagem do imposto sobre o valor acres-
centado. O IV A é um imposto nacional, harmonizado
comunitariamente - isto é, tem como sujeitos os Estados e é
regido pelos respectivos Direitos nacionais ; mas a sua intro-
dução é obrigatória, deve respeitar as numerosas Directivas
comunitárias aplicáveis e destina-se parcialmente a financiar
o orçamento comunitário. É um recurso financeiro próprio
das Comunidades - mas, esse, resulta de uma participação
obrigatória em impostos nacionais, embora harmonizados
em obediência a numerosas directivas comunitárias, tanto
por razões de política fiscal (garantia da neutralidade) como
por motivos de rendimento financeiro. Como receita fiscal é
uma transferência, baseada na participação em impostos,
mas não um verdadeiro imposto comunitário (1).
Pode ser sugestivo contemplar a evolução dos principais recur-
sos próprios em anos recentes (em rrúlhares de milhões de ECU's):

Receita 1983 1985 1988 1989

Direitos aduaneiros 7,8 8,3 9,3 10,0
Imposições agrícolas 2,3 2,2 1,4 1,3
IVA 24,8 28,2 23,9 26,2
«Quarto recurso» - - 6, 1 3,9

(1) Em 1988, foi criado o «Quarto Recurso», acima referido.

238 Finanças públicas e direito f uwnceiro

c) Controlo fmanceiro

Sublinhe-se, enfim, que o Tratado de Bruxelas de 1975

(Tr. CEE, art. 206. 0 -bis, com posições correspondentes nos Tratados
CECA e CEEA), criou nas Comunidades um órgão de controlo
independente e auditoria externa semelhante aos que existem nos
Estados membros, em particular os que têm tribunais encarregados
de tal função (hoje - além de Portugal - Espanha, Grécia, Itália,
França, Bélgica, Países Baixos, Alemanha e Luxemburgo; a Dina-
marca, o Reino Unido e a Irlanda têm um auditor público singular).
É ele o Tribunal de Contas das Comunidades, composto por doze
membros (um por cada país), que efectua a auditoria externa inde-
pendente das finanças comunitárias, por si ou em cooperação com as
instâncias nacionais competentes. O Parlamento controla a execução
e toma as contas, dando quitação aos responsáveis (ou recusando-a).

d) Hannonização ímanceira

I. O ordenamento comunitário tem reflexos ainda sobre as

finanças nacionais. Em dois domínios principais: o orçamental e o
fiscal .

II. No domínio orçamental, os fundos comunitários que geram

aplicações directa, quer em beneficio de particulares (subvenções ou
empréstimos) quer em beneficio de entidades públicas, são transfe-
rências·que devem ser canalizadas pelos circuitos definidos por cada
Governo nacional; têm portanto conexões jurídicas e contabilísticas
(não só económicas) com a economia e as finanças dos Estados
membros.

III. No domínio fiscal, além do que se disse a respeito dos

recursos próprios, importa sublinhar três repercussões distintas :
a) Os tratados comunitários revogam os impostos nacionais que
produzam por qualquer forma efeitos de substituição dos
direitos aduaneiros, de protecção da produção nacional ou
discriminação contra produtos não nacionais de cada país
oriundos de outra parte do espaço comunitário; isto além de,
evidentemente, se haver determinado há muito a abolição
das barreiras aduaneiras no interior da Comunidade (arts. 9. 0
 Estruturas e instituições 239

a 29.0 e 30.0 37. 0 e 95. 0 a 98. 0 Tr. CEE). É a regra da não

disaiminação.
b) Existe a obrigação de harmonizar os sistemas flScais nacio-
nais (arts. 99. 0 a 102.0 Tr. CEE), na medida necessária à
construção e ao funcionamento do objectivo e do processo
de integração (união aduaneira., mercado comum de factores
de produção e, mais remotamente, união económica). Isto
conduziu, principalmente, à ampla harmonização do imposto
sobre o valor acrescentado (que hoje se aplica em todos os
Estados-membros), a diversas tentativas e algumas medidas
pontuais de harmonização dos impostos especiais de con-
sumo sobre certos bens - como as bebidas alcoólicas e os
produtos derivados do petróleo («accises») - , a diversas
outras medidas avulsas, que chegaram até à unificação de
regras de incidência e taxas dos impostos nacionais sobre
«reuniões de capitais», como forma de facilitar a movimenta-
ção de capitais dentro da comunidade. É normalmente por
diversas directivas que se tem avançado (1): muito no domí-
nio dos impostos indirectos; um pouco (apesar da profusão
de propostas da Comissão) no domínio dos impostos sobre
empresas e sobre movimentos de capitais; praticamente nada
no tocante aos impostos sobre o rendimento pessoal e oútros
tributos marcadamente pessoais. Mencionem-se ainda avan-
ços relevantes na cooperação entre as administrações fiscais
dos Estados. O avanço para o mercado único (1992) tem
numerosas exigências neste domínio, que neste momento
estão sendo elaboradas.

1
( ) Elas assentam em numerosos relatórios das estruturas comunitárias ou de
peritos: o relatório Neumark (1962) e o relatório de peritos administrativos (ABC-
·1962), sobre a união aduaneira e as necessidades do mercado comum e o «sistema
federal», com compensação supra-nacional; o relatório Wemer de 1970, com o seu
desenvolvimento do modelo de harmonização traçado pelo relatório Neumark; o
relatório McDougall (1977) e a perspectiva de um sistema financeiro das Comunida-
des ; a resolução do Conselho de Ministros de 22/ 3/ 1971 sobre a harmonização; os
programas de acção fiscal da Comissão-1975 e seguintes; o relatório da Comissão ao
Conselho sobre perspectivas de convergência dos sistemas fiscais na Comunidade
(26/ 3íl980); cf., por último, L 'harmonisation fiscale dans la Communauté
- disposition arrêteés er proposeés (ed. Conússão -Direction Générale: lnstitutions
financieres et fiscalité - Directio n Fiscalité), ed. 1985, ref.• XV /11 ; 85 - FR.;
cf. DANIEL CASADO ÜLLERO, D . RUFJÁN LIZANA, J. A. SANCHEZ GALIANA, Eftu-
dios sobre Armonización Fiscal y Derecho Presupuestario Europeo, 1987.
240 Finanças públicas e direito financeiro

e) Prevê-se ainda .a cooperação entre Estados no âmbito da

Comunidade para lutar contra a dupla tributação, a evasão e
a fraude fiscal (art. 220.0 , Tr. CEE) ('). ·

e) Políticas fmanceir~

Cumpre referir enfim que, salvo em alguns domínios. referi-

dos da política de despesas, nenhuma coordenaÇão ou unificação de
políticas financeiras existe no âmbito da Comunidade. Compreende-
-se: a união económica só pode conseguir-se depois de lograda a
plena integração comercial (para a qual aponta o «Acto Único
Europem>, que criou uma nova dinâmica em 1987) e o mercado
comum de factores de produção, os quais viabilizarão talvez a ideia
de cooperação económica mais ampla entre a Comunidade e os
Estados, e destes no âmbito da Comunidade; em suma - políticas
comuns e políticas concertadas. O reforço e aprofundamento do
mercado comum - em que nos parece consistir o chamado «mer-
cado interno» de 1992 - terá importantes reflexos na institucionali-
zação, humanização e solidariedade das finanças comunitárias (2).

(1) MANUEL C. L. PORTO, A integração na CEE e a reforma do sistema ftScal

português, 1985, sobre as implicações da integração em Portugal, que ultrapassam a
harmonização.
(2) a. Les finances publiqURs de la Communauté, 1989. Para Úma introdução
às questões financeiras das Comunidades: DANIEL STRASSER, As finanças da
Europa (trad., 1981), 6.• ed., Les finances de l'Europe, 1990, que foca sobretudo os
aspectos relativos ao orçamento das Comunidades, com sua progressiva ampliação e
alargamento da intervenção parlamentar (sobretudo no tratado de Bruxelas de
22i 7/ 1975), reforçada com a eleição do Parlamento europeu por sufrágio universal,
à importância dos Fundos (FEOGA, FEDER, Fu·ndo Social Europeu) e de outras
instituições do sector público comunitário (como o Banco Europeu de Investimen-
tos, que no texto não havia que tratar). O alargamento do sector público europeu
-.· das finanças da Europa - · é um fenómeno concomitante com a progressiva insti-
tucionalização das Comunidades e com as necessidades de intervenção que determi-
nam a existência de políticas comuns (cf. o Relatórw McDougall: CEE, Report
of the Study Group on the Role of Public Finance in [Link] lntegration, 1977;
L. CARTOU, Droit Financier et Fiscal &tropéen, 1972).
Por outro lado, o simples estabelecimento da união aduaneira, e por vezes as
necessidades do mercado comum, determinam a existência de disposições especificas
com incidência fiscal, nomeadamente as relativas à adaptação de impostos estaduais
às necessidades de comércio livre e da união aduaneira ou a processos de harmoni-
zação fiscal. Para uma introdução a elas, pode partir-se utilmente de Louis CARTOU,
Droitfiscal internatiorwl et européen, 1981 (reeds.):
Outras indicações bibliográficas muito elementares : P. DAILLIER, L'harmo-
 Estruturas e instituições 241

§ 3. 0 - AS INSTITUIÇÕES FINANCEIRAS
PORTUGUESAS

3.13 -- INSTITUIÇÕES FINANCEIRAS DO ESTADO MODERNO

I. A vida humana tende a organizar-se nas sociedades, criando

duradouramente formas culturais que melhor realizam, à luz da
experiência passada e dos fins em cada momento definidos pela
colectividade, o bem geral. São as instituições.
Não admira, pois, que nos Estados modernos - e, de modo
muito especial, nos Estados democráticos das sociedades industriais -
surjam instituições financeiras, como modos de racionalizar e contro-
lar o processo social de exercício da actividade financeira e expressão
principal da componente cultural das finanças públicas ( 1) .
Umas destas instituições exercem predominantemente uma fun-
ção de enquadramento, isto é, determinam como se forma e executa,
no domínio financeiro, a vontade política do Estado, no respeito pela
sua estrutura interna, pelo tipo de relações que tem com a sociedade
e pelos direitos dos cidadãos. São as instituições de enquadramento.
Outras exercem a função de determinar a forma concreta como
os meios materiais, de que o Estado dispõe para satisfazer as necessi-
dades financeiras, se configuram e servem para concretizar as esco-

nisation des Jégislations douanieres des E1a1s membres de la C. E.E., 1972 ;

P. DEROU IN, La taxe sur la valeur ajoutée dons la C.E.E., 1977; P. FoNTANEAU,
Fiscalité européenne; Les Cahiers fiscaux européens (publicação actualizãvel) ;
R. REBOUO, Systemesfiscaux et Marché commlDI, 1961 ; R. REGAL e w. RENNER,
Finances and taxes in European integration , 19(i6; C. SHOUP, Fiscal harmonisation
in the Common Market, 1967; College d'Europe, The budget today, 1967 ; DossER,
GOWLAND e outros, The col/aboration of nations - a study of European econom ic
policy, 1982, p. 1, cap. 3; A política económica na Comunidade Europeia alargada
(ed. lnteuropa, 1985) ; JOHN USHER, «As finanças da Comunidade1>, em Trinta anos
de Direito ComuniÚírio, 1984, pp. 207-232 ; M ÉGRET-SACCHETINI, Le droil dR la
Communauté Économique furopéenne, Vol. 11, 1982. De autor português : VITA-
LINO CANAS, «Orçamento comunitário: principais problemas», em Revista Jurídica,
n. 0 4, Out.-Dez. 1985, pp. 145-180.
Sobre o mercado interno, por todos: A. MAITERA, Le Marché Unique euro-
peén: ses regles, son fonctionnement, 1988, pp. 87 ss.; J. SILVA LoPES e L. M.
BELEZA, Portugal and the internai market of the EEC, 1991.
1
( ) Haverá outras : mentalidades, comportamentos, instituiç.ões sociais.
242 Finanças públicas e direito financeiro

lhas feitas pela autoridade pública para realizar os seus fins. São
instituições instrumentais (meios ou instrumentos financeiros).
Umas e outras resultam dos fins gerais da sociedade e da forma
como o Estado os concretiza em objectivos concretos e relativa-
mente variáveis: as instituições são finalistas. E dependem da organi-
zação da sodedade política, dos critérios de satisfação das necessida-
des ecónómicas e das relações entre os elementos da sociedade, em
termos de interesses sociais e de cultura: as instituições financeiras
são concretas e variáveis, dependendo, em seus domínios próprios,
do sistema político, do sistema económico e do sistema sócio-cul-
tural.

II. É evidente que estas instituições variam, na sua configuração

concreta, de Estado para Estado e de época para época. E elas sur-
gem bem antes da sociedade industrial e do Estado democrático, em
cujo âmbito situamos o nosso estudo. Basta que uma organização
política disponha de um mínimo de complexidade e de especialidade
orgânica e funcional para que as instituições financeiras estejam entre
as primeiras a diferenciar-se das instituições gerais da sociedade polí-
tica e da economia.
Assim, em Roma, na passagem da república para o principado,
a administração financeira centralizou-se em duas instituições
próprias; o. aerarium populi romani, alimentado pelos rendimentos
das províncias senatoriais, das alfândegas e dos confiscos, era a
administração financeira tradicional, governado pelo Senado,
administrado pelos cônsules e gerido pelos questores ; o fiscus
Caesaris era formado pelas receitas das províncias imperiais e admi-
nistrado por funcionários da confiança do imperador. O processo
da concentração do poder fez evoluir o Erário para uma mera
administração financeira da cidade de Roma e o Fisco para o lugar
de sua instituição financeira principal - até que a distinção entre os
dois, esvaziada de sentido, foi abolida por Diocleciano. Eis um
exemplo de instituições financeiras - tão decisivo que vai marcar
toda a teoria e a construção jurídica do Estado moderno (Estado-
-poder e Estado-:fisco) e ainda: as instituições que, no âmbito da
civilização ocidental, articulam a organização e gestão do patrimó-
nio e dos dinheiros do Estado (Património, Tesouro, Fazenda
Pública); os créditos tributários do Estado (Fisco) ; o controlo tribu-
tário sobre os contribuintes e os cidadãos em geral (fiscalização); e
até a participação processual dos representantes do Estado (Ministé-
rio Público : agente «fiscal»).
 &truturas e instituições 243

3.14 - RAZÃO DE ORDEM

As principais instituições financeiras de enquadramento que

cumpre mencionar são :
- a constituição financeira;
- os órgãos de decisão financeira (decisores financeiros);
- o aparelho orgânico da administração e gestão financeira
(administração fuumceira);
- os planos financeiros (o plano próprio das finanças estaduais,
que se designa por orçamento, e o plano económico, nas
economias onde exista direcção global da economia), quer no
tocante aos poderes de previsão, quer nos domínio da execu-
ção, controlo e responsabilidade financeira ;
- o património público;
- o tesouro público, instituição de gestão dos meios monetários
do Estado;
- o crédito público, instituição enquadradora do recurso ao
mercado e às operações financeiras (activos a médio e longo
prazos).
É evidente que estas quatro últimas instituições enquadram
meios instrumentais: o orçamento, as receitas e despesas; o patrimó-
nio, o activo e o passivo patrimonial, em suas diversas componentes;
o tesouro, os meios monetários do Estado (fluxos e débitos de tesou-
raria); o crédito, o recurso aos mercados financeiros e operações
financiais pelo Estado.
Estudaremos apenas as que têm maior relevo jurídico.

3.15 - A CONSTITUIÇÃO FINANCEIRA, NORMA FUNDAMENTAL

DO SECTOR PÚBLIICO

a) Noção geral

L O Estado moderno é um Estado constitucional, isto é, um

Estado em que, por via de regra, os princípios fundamentais de
organização da sociedade e do poder estão sujeitos ao princípio da
constitucionalidade e são disciplinados por um acto específico e uma
fonte normativa própria - a Constituição -, com preeminência
formal sobre as demais.
244 Finanças públicas e direito f lllQnceiro

No âmago dos problemas constitucionais está o problema f man-

ceiro, por cuja ocasião ou de que por causa próxima nasceram muitos
movimentos constitucionais (veja-se o caso das «revoltas financeiras»
da Nova Inglaterra, onde estiveram na origem da independência dos
Estados Unidos da América, e o peso dos factores financeiros nos
primórdios da Revolução Francesa). As questões financeiras, ademais,
tiveram sempre importantes implicações constitucionais (veja~, na
história constitucional inglesa, o estabelecimento do princípio ((não há
tributação sem representação» na Magna Carta, e de outros princípios
financeiros essenciais no decurso do movimento constitucional do
século XVII, designadamente, a votação parlamentar dos impostos e
do orçamento, sem a qual não teriam aparecido os modernos sistemas
demo-liberais - seja na forma parlamentar britânica, seja no modelo
presidencial da constituição norte-americana) ( 1).
Com efeito, o fenómeno financeiro implica uma visão dos f ms
concretos da sociedade e das prioridades de actuação dos órgãos
políticos ; uma delimitação entre o sector público e os outros sectores
económicos da sociedade; e uma definição dos poderes do Estado em
confronto com os direitos dos cidadãos e dos particulares em geral.
É uma significativa pedra de toque dos valores predominantes na
estruturação de cada sociedade.
Não admira, pois, que se possa e deva falar de uma constituição
financeira, entendida como o conjunto dos princípios básicos, mar-
cados por constitucionalidade formal ou simplesmente material, que
presidem à organização e funcionamento do sistema financeiro (2).

( 1) SOUSA FRANCO, MFP(l), pp. 64()..{í50; e infra, cap. V.

(2) A. L SOUSA FRANCO, «Sistema financeiro e constituição financeira no
texto constitucional de 197611, em &tudos sobre a Constituição, Vol. III, 1979;
idem, 11A revisão da constituição económica», separata da Revista da Ordem dos
Advogados, 1982, PP- 21-38; e «Sobre a constituição financeira de 1976-82», &tu-
dos, ed. do Centro de Estudos F iscais, 1983 (separata). Também o Prof. TEIXEIRA
RIBEIRO tem escrito sobre a matéria no Boletim de Ciências Econónúcas, de Coim- .
bra : c1As opções fiscais da Constituição», 1978; «Ü sistema fiscal na Constituição
revista», 1982; «0 imposto de rendimento pessoal e a .d iscriminação dos rendimen-
tos», 1985; «As alterações à Constituição no domínio das Finanças Públicas», 1983;
110s poderes orçamentais da Assembleia Nacional», 1971; «Os poderes orçamentais
da Assembleia da República», 1987. O estudo mais completo, com uma perspectiva
comparativa, é o de G. D'OLIVEIRA MARTINS; Lições sobre a constituição econó-
mica portuguesa. // -A constituição financeira, A.A.F.D.L., 1984-1985; ainda .
GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Constituição da República Portuguesa ano-
tada, 1 vol., 2.• ed., 1984, maxime, pp. 459-473; e, em geral, JORGE MIRANDA,
Manual de Direito Constitucional, vol. 1, Tomo II, 1981, pp. 339 ss. (re00s.).
A revisão constitucional de 1989 teve incidências financeiras. Remete-se para a
 Estruturas e instituições 245

II. A constituição financeira está sempre estreitamente conexa

com a constituição política, por depender da organização do Estado
e da articulação dos seus poderes com os direitos e deveres dos cida-
dãos; e deve ser também coerente, nos meios, com a constituição
económica, nos fins com a constituição social e cultural.

b) Princípios gerais

1. Da constituição política e da constituição social decorrem

alguns princípios fundamentais relevantes (1):
- O princípio da independência e da soberania nacional;
-O princípio da dignidade da pessoa;
- O princípio da democracia política, representativa, electiva
(com sufrágio proporcional) e pluralista - concretizada na
República unitária, no Estado de Direito com primado da lei
e na legalidade democrática, na separação e solidariedade dos
poderes do Estado e no respeito pelos direitos do homem,
nos planos pessoal, político, cultural, económico e social;
- O princípio da pluralidade das formas de democracia partici-
pativa, com participação autónoma dos trabalhadores na
direcção da economia e na gestão do sistema social do
«Estado de bem-estarn;
- O princípio teleológico da construção de uma sociedade livre,
justa e solidária (democracia económica, social e cultural:
cf. arts. 1. 0 e 2. ° CRP);
seguinte bibliografia básica: JOSÉ MAGALHÃES, Dicionário da revisão constitucio-
nal, Lisboa, 1989; GUILHERME o'OLIVEIRA MARTINS, <<Revisão Constitucional
Economia e Finanças», em Estado e Direito, n. 0 3, 1. 0 semestre de 1989, pp. 47-58;
VITAL MOREIRA, «A segunda revisão constitucional», Vértice, ano IV, n. 0 7, Janei-
ro/ Junho de 1990, pp. 9-24; TEIXEIRA RIBEIRO, As últimas alterações à Constitui-
ção no domínio das finanças públicas, Coimbra, 1990. Pode ver-se ainda: A. SOUSA
FRANCO, Dez anos de evolução do Direito Financeiro português, cit.; Lu!s S.
CABRAL DE MoNCADA, Perspectivas do novo Direito Orçamental português, 1984.
Os preceitos financeiros dos textos constitucionais podem ver-se em Et:GÉN!A MATA
e NuNo VALÉRIO, «Normas de direito financeiro nas Constituições portuguesas», na
Rev. Hist. Econ. e Social, n. 0 3, Jan.-Jun. 1979. ·
1
( ) Como se tentou demonstrar, na constituição financeira não resulta qual-
quer ruptura da revisão constitucional de 1982, sem prejuízo da importância do
novo regime orçamental: SousA FRANCO, A Revisão da Constituição Económica,
cit., pp. 21-38.
246 Finanças públicas e direito financeiro

- A consagração, no plano dos preceitos e mais claramente

ainda no da prática, das instituições fundamentais do sis-
tema da economia de mercado, na forma de economia mista,
subordinada ao critério teleológico antes referido;
- O sistema de governo semipresidencial (numa prática inicial
algo indefinida quanto ao predomínio da componente presi-
dencial, governativa ou parlamentar - mas com crescente
peso efectivo do Governo, que vem desde o Estado Novo e se
tem confirmado de modo absorvente após 1980).

II. Uma das decorrências mais inovadoras - em contraste com

a Constituição de 1933 - dos princípios constitucionais é a descen-
tralização financeira.
Com efeito, as autarquias locais têm, nos termos da Constitui-
ção, «património e finanças próprias» (art. 240. 0 n. 0 • 1 e 3). E daqui
decorre uma verdadeira independência financeira do poder local
democrático face ao Estado.
Mais importante e inovadora é a consagração, como conse-
quência da respectiva autonomia político-administrativa, da descen-
tralização político-financeira das regiões autónomas.

III. Enfim, temos afirmado a existência - nas leis como na

prática - de um acentuado descontrolo financeiro, o qual contrasta
com o rigor e a disciplina que caracterizaram o Estado Novo : até aos
anos oitenta, por efeito da instabilidade política; nos anos oitenta
sobretudo pela ineficiência, degradação e arcaísmo das leis, da admi-
nistração e da gestão financeira, a partir de uma base constitucional
no essencial inalterada.

c) Objectivos fmanceiros

I. Alguns objectivos estáveis - no limite, permanentes - para

os instrumentos financeiros são traçados pela Constituição. Cami-
nhando do geral para o particular:
a) Os fins ou objectivos de Portugal (art. 2. 0 );
b) As «tarefas fundamentais do Estado», objectivos permanen-
tes da organização estadual (art. 9.0 ) ;
 Estruturas e instituições 247

e) Os objectivos normativos da política económico-financeira

do Estado, que fornece um quadro de critérios de selecção
dos objectivos das diversas políticas (policies) económicas e
financeiras concretas (art. 81. 0 , sobre as «incumbências prio-
ritárias do Estado», que parecem ser apenas isso, as quais
devem ser complementadas por toda uma série de disposi-
ções programáticas, que tanto podem constituir princípios
como objectivos finalistas ou teleológicos).

II. Existem, todavia, objectivos financeiros (não no sentido do

financiamento da economia - art. l 05.0 - , mas no das finanças
públicas). São particularmente relevantes os que se referem aos fins
ou objectivos do sistema fiscal , que na altura própria se desenvolve-
rão (arts. 106.0 , n. 0 l, 107. 0 , n.º' 1, 3 e 4 CRP) (cf., infra, n.0 8).

lll. Vejamos, de seguida, os principais aspectos das directivas

constitucionais relativas aos meios, instrumentos ou instituições
financeiras.

d) O património estadual

A Constituição - para além da repercussão patrimonial do

princípio da descentralização financeira, atribuindo autonomia
patrimoniaL às regiões autónomas e às autarquias locais - pouco
mais definia de preciso relativamente a esta matéria no texto originá-
rio e no de 1982.
Ela ditava também o alargamento do património do Estado,
através da ampliação do sector público resultante do processo de
nacionalização de empresas ocorrido entre 1974 e 1976, sobretudo
em 1975 (cf. arts. 82. 0 , 83. 0 e 89. 0 , n. 0 2), mediante o mais amplo
exercício de direitos na zona económica exclusiva (art. 5. 0 , n.0 2, da
Constituição da República Portuguesa de 1982 e L. n. 0 20/77), e
ainda através do aumento do património fundiário nacional, devido
ao processo da Reforma Agrária, que aumentou o património imobi-
liário (domínio privado e domínio público) do Estado, embora com
transferência da posse útil e gestão para os trabalhadores (arts. 90.0 ,
96. 0 ; 97.0 e 101. 0 da Constituição de 1976 ~ o sentido dos preceitos é
hoje radicalmente diverso).
Apesar de - ao contrário da Constituição de 1933 - nada se
dispor no texto originário sobre a gestão do património estadual,
248 Finanças públicas e direito financeiro

não pode deixar de acentuar-se na Constituição de 1976 e no novo

sistema financeiro a importância do alargamento do património
estadual (nacionalizações, reforma agrária .. .). Esse alargamento era
um traço de originalidade da estrutura financeira e ditava a consa-
gração do <movo património» das empresas públicas e participações
financeiras. Ele decorria da orientação fortemente intervencionista e
socializante da Constituição. A revisão de 1989 não só modi-
ficou estes princípios como corrigiu as resultantes consistência e
dimensão do património do Estado através do instituto das reprivaú-
zações (arts. 83. 0 , n. 0 2 e 296.° CRP-1989), que noutro passo se apro-
funda [cf. 3.8:/)].
Até à revisão constitucional de 1989, a Constituição era omissa
no tocante ao património do Estado [em 1976 a matéria ficou reme-
tida para a lei ordinária; a revisão constitucional de 1982 fez-lhe
breve alusão no art. 168.°, n. 0 1, ai. z)]. O novo art. 84.0 rege a
matéria ( 1) .
O n.0 l do art. 84. 0 fixa um elenco de bens que pertencem neces-
sariamente ao domínio público (q~e é o núcleo central e mínimo
do património do Estado : cf. infra n.0 4.3); é claro que o legislador
pode delimitar o âmbito de significação do texto constitucional e
nada impede que crie livremente novas categorias de bens dominiais
[cf. ai.})].
O n. 0 2 do art. 84.° CRP remete para a lei a definição dos bens
que integram o domínio do Estado, das regiões autónomas e das
autarquias locais, bem como o seu regime, condições de utilização e
limites. Parece, assim, claro que são estas três as entidades que
podem ter domínio público próprio (o que resolve dificuldades susci-
tadas pelos Estatutos de Autonomia das Regiões Autónomas) e que
os respectivos regime e âmbito são definidos por lei [reserva relativa
da Assembleia da República: art. 168.0 , n. 0 1, ai. z)].

e) O direito constitucional orçamenta]

1. As constituições portuguesas do liberalismo (Constituições de

1822, 1838 e 1911, Carta Constitucional de 1826) consagraram siste-
mas orçamentais assentes na atribuição em exclusivo de poder de
aprovar o orçamento ao Parlamento, daí decorrendo a fiscalização
suprema da actividade financeira e o poder de tomar as contas do

( 1) J OSÉ MAGALHÃES, Dicionário da revisão constitucional, 48 ; infra, cap. IV.

 Estruturas e instíruições 249

Governo e da Administração Pública Central. A este sistema orça-

mental unitário ou mÓnista a Constituição de 1933 fez suceder a
partilha dos poderes orçamentais entre Assembleia Nacional e
Governo (sistema dualista), culminando uma evolução irregular-
mente esboçada desde a Monarquia liberal.

II. O texto constitucional de 1976 manteve a estrutura dualista

do orçamento estadual - formado pela lei do orçamento e pelo
decreto-lei orçamental (Orçamento Geral do Estado)-, introdu-
zindo-lhe alterações formais e mudando o conteúdo da componente
«lei», que se tornou vinculante para o Governo em matéria das
opções fundamentais (ao invés do que sucedia com as leis de meios
na vigência da Constituição de 1933, que praticamente em nada vin-
culavam as decisões orçamentais do Executivo, pois continham direc-
tivas e autorizações não quantificadas).
Nos seus traços formais, o sistema orçamental originário da Cons-
tituição de 1976 é muito mais aproximado daquele que era traçado na
Constituição de 1933 do que de qualquer outra das anteriores consti-
tuições, particularmente na definição da estrutura orçamental e na cor-
relativa repartição de poderes pelos órgãos de soberania nesta matéria.
Com efeito, o sistema orçamental do liberalismo caracterizava-se
por ser um sistema monista puro, em que ao Governo cumpria apenas
submeter à apreciação das assembleias parlamentares propostas de
Orçamento Geral do Estado, as quais podiam ser livremente alteradas
sem quaisquer limitações e que, uma vez aprovadas, só podiam ser ,
objecto de modificação através de leis do órgão legislativo (1).
A Constituição de 1933 veio alterar substancialmente este sis-
tema, embora utilizando uma prática de excepção anterior, que pas-
sou a ser regra constitucional, dividindo-se o Orçamento Geral do
Estado em dois documentos distintos: lei de autorização das receitas
e despesas («Lei de Meios») e Orçamento Geral do Estado stricto
sensu (ou decreto orçamental)( 2). Já na prática anterior, diversas

(') Sobre este regime, cf. SOUSA FRA?'ICO, Manual, 1974, vol. I, cap. XI: e
irifra n. 0 5.5.
(2) Embora juridicamente excepcionais, tais situações são estatisticamente
muito frequentes, devido aos diversos factores que têm gerado entre nós a ineficácia
do parlamentarismo. Cumpre notar (cf. CLEMENTE JOSÉ DOS SANTOS, Estatísticas e
Biographias Parlamentares Portuguezas, vol. [, 1887, pp. 132-145; vol. ll, 1980, 147;
A. HESPA:-IHA, História das Instituições -Época Medieval e Moderna, 1982,
p. 19), que, em mais de 75 anos de vigência efectiva da Carta Constitucional, menos
de 30 orçamentos foram votados pelas Cortes.
250 Finanças públicas e direito financeiro

foram as vezes em que orçamentos (ou alterações orçamentais)

tinham sido aprovados por actos jurídicos do Governo.
A execução da Constituição de 1933 acolheu estas razões, mas
afastou-se, como é natural, da prática dos vários regimes democráti-
cos que fora de Portugal tinham optado por uma estrutura orçamen-
tal dualista, repartindo por dois actos jurídicos distintos a autoriza-
ção parlamentar. Desde logo porque a Lei de Meios, votada pela
Assembleia Nacional, sempre na prática tinha assegurada a passa-
gem, dada a composição desta; e era muitíssimo vaga, limitando-se a
apontar directivas e princípios verbais para a elaboração pelo
Governo do verdadeiro Orçamento. Tirava-se assim à autorização o
significado que tem nos regimes democráticos, o qual não pode dei-
xar de passar por uma mínima quantificação das receitas e das des-
pesas previstas e pela representatividade real dos autorizantes.
Sendo formalmente semelhante ao sistema da Constituição de
1933, o regime originário da Constituição de 1976 afasta-se dele em
dois pontos fundamentais. Por um lado, trata-se de um sistema
autenticamente democrático, em que a autorização política é dada
pelo Parlamento, com verdadeira autonomia face ao Governo ou
suas forças apoiantes. Por outro lado, a Constituição procurou esta-
belecer garantias de que a lei do orçamento não fosse um mero con-
junto de directivas vagas para a elaboração do Orçamento, mas uma
verdadeira autorização político-económica e uma orientação geral
(quantificação e requisitos mínimos do conteúdo da autorização
orçamental como plano financeiro do Estado).
Podem, de resto, apontar-se outras diferenças visíveis entre o
originário regime orçamental da Constituição de 1976 e as anteriores
constituições (seja a Constituição de 1933, sejam as constituições do
liberalismo). Assim, a Constituição de 1976 procedeu à integração
das bases do orçamento da segurança social (art. 108.0 , n.0 1), o que
se explica facilmente dada a crescente importância desta área das
parafinanças estaduais, que era completamente inexistente e imprevi-
sível nas constituições do liberalismo, e no regime do Estado Novo
não ultrapassou nunca a mera esfera da autorização administrativa.
A Constituição de 1976 procurou também, por outro lado, estabele-
cer uma integração entre a Lei do Orçamento e a Lei do Plano,
como decorreria da importância (formal, que não efectiva) do Plano
na sua malha institucional.

lll. Nos termos do art. 108.P do texto originário da Constitui-

ção de 1976, o regime orçamental português era, assim, um regime
 fütrwuras e instituições 251

dualista, ou seja, a estrutura orçamental comportava dois actos jurí-

dicos distintos praticados por diferentes órgãos de soberania:
a) A Lei do Orçamento e;
b) O Orçamento Geral do Estado.

A Lei do Orçamento era aprovada pela Assembleia da Repú-

blica, nos termos do art. 108.0 , n.0 l, e do art. 164.0 , alínea g), e era
da exclusiva competência deste órgão de soberania.
A segunda componente do Orçamento lato sensu era o Orça-
mento Geral do Estado, aprovado pelo Governo de harmonia com a
Lei do Orçamento e o Plano e tendo em conta as obrigações decor-
rentes de lei ou contrato (art. 108. 0 , n.0 2, da Constituição). Ele veio a
· assumir a forma de decreto-lei C).
Todavia, este dualismo era democrático e mais equilibrado na
relação interorgânica, partilhando os poderes orçamentais entre
Assembleia e Governo, em vez de tornar os primeiros formais e só os
segundos reais.

IV. O novo texto constitucional (1982) derrogou este ·sistema

complexo, regressando à estrutura m onista (ou unitária) do Orça-
mento (de 1821 até 1933), designado agora por Orçamento do
Estado (art. 108.0 da Constituição da República de 1982). O Orça-
mento do Estado é aprovado por lei [art. 164.0 , alínea g), infine, e
art. 169.0 , n.° 2, da Constituição revista em 1982]; deixa de competir
ao Governo qualquer decisão sobre o seu conteúdo [art. 202.0 , alínea
b), da Constituição de 1976, art. 203.°, alínea e), infine da Constitui-
ção de 1976, que são suprimidos]. O conteúdo do Orçamento do
Estado (2), aprovado pela Assembleia da República, integra : a dis-
criminação de (todas) as receitas e despesas do Estado e o orçamento
da segurança social (art. 108.0 , n.0 l, da Constituição revista em
1982). Desaparecem assim o Decreto-Lei orçamental (Orçamento
Geral do Estado stricto sensu) e o orçamento autónomo da segu-
rança social, aprovado por decreto-lei (L n.0 64/ 77. de 26 de Agosto,
arts. 14.0 , n.0 1, e 29. 0 ). Dada a complexidade e profundidade desta
reforma, a par do facto de estar então correndo o processo adminis-
trativo de preparação do Orçamento, tal inovação apenas . vigorou

1
( ) ('f. A. L SOUSA FRANCO, DFFP, 1. pp. 244-251.
(2) Desapareceu. por conseguinte, a expressão «Orçamento Geral do Estado».
252 Finanças públicas e direito financeiro

após o Orçamento de 19'84 (art. 239. 0 da Constituição da República

de 1982), no tocante à respectiva elaboração e aprovação.
A esta modificação profunda acresceram alterações ou adapta-
ções menos importantes. Assim, constitucionalizaram-se aspectos do
processo de preparação e elaboração do Orçamento, designadamente
o conteúdo mínimo do relatório justificativo da proposta de lei do
orçamento apresentada pelo Governo à Assembleia: ele deve conter
justificação das variações relativamente ao ano anterior, relatório
sobre a dívida pública [deve entender-se: em geral e designadamente
a fundada, que está sujeita a controlo parlamentar, nos termos do
art. 164.0 , alínea h)] e as contas do Tesouro, bero como a situação
dos fundos e serviços autónomos (art. l08. 0 , n.0 4, da Constituição
da República de 1982). Neste último ponto, parece que a Constitui-
ção ( 1982) se resignou ao insucesso prático da tentativa de exigir a
consolidação do orçamento que foi feita no art. 10.0 da L 64/ 77, que
determinava a integração nele, por serem entidades que fazem parte
do Estado - · sector público administrativo (quer tenham personali-
dade jurídica - institutos públicos - quer não; quer tenham auto-
nomia financeira ou independência orçamental), dos fundos e servi-
ços autónomos. Mas nada obsta a que a lei ordinária continue a
orientar-se nesse sentido, designadamente com base na íntima cone-
xão entre os respectivos orçamentos e o Orçamento do Estado, reve-
lada pela exigência constitucional da sua análise no relatório justifica-
tivo da proposta de Lei do Orçamento do Estado.
Devem notar-se outros aspectos relevantes do novo articulad9
constitucional. Assim, a legalização [exigência de tratamento por lei
da competência reservada da Assembleia: art. 168.0 , alínea p), da
Constituição da República de 1982; a reserva é relativa, sendo
curioso notar que nenhuma matéria económica, financeira ou social
foi objecto de reserva absoluta, insusceptível de autorização legisla-
tiva, nos termos do art. 168.0 da Cm:istituição da República de 1982]
de certas matérias; elaboração e votação do Orçamento e condições
de recurso ao crédito público (art. 108.°, n. 0 6, da Constituição da
República de 1982, simplificando o art. 108.0 , n.0 4, da Constituição
de 1976, em particular com omissão da definição do período de
vigência do Orçamento, porventura susceptível de integração nas
«regras de execução», entendidas em sentido amplo), os prazos
orçamentais (art. 108.0 , n.0 7, da Constituição de 1976) e os procedi-
mentos a adoptar quando estes prazos não puderem ser cumpridos
(ibidem, n.0 7, in fine, o que é particularmente importante para as
situações de não aprovação atempada do Orçamento). Mantêm-se as
 Biruturas e instituições 253

regras da unidade e especificação (n. 0 3), continuando a impor-se

- agora como exigência constitucional relativa à estrutura interna
do Orçamento - a existência das classificações orgânica (natural-
mente indo para além da simples disc:riminação por departamentos) e
funcional (n. 0 5), do equilíbrio formal e, até certo ponto, substancial,
em função do recurso ao crédito público (n.0 6), e o sistema de fisca-
lização política, pelo Parlamento, e judicial, pelo Tribunal de Contas,
(n.° 8 do art. 106.0 da Constituição da República- 1982).

V. A revisão constitucional de 1989 consolidou esta profunda

mudança, avançando em áreas de relativo pormenor [Link] as
dúvidas, muitas vezes conflituais (Governo/ Parlamento, situação/
/ oposição), geradas pela revisão de 1982 (1).

VI. A partir do momento da entrada em vigor plena, no domí-

nio orçamental, da revisão de 1982 - o <<ciclo orçamental» de 1984 --
o poder orçamental é exclusivo do Parlamento ; ao Executivo apenas
cabe executar o Orçamento.

1
( ) JOSÉ M AGA LH ÃES, em Dicionário da Revisão Com1itucional. 1989,
pp. 79-80, resume assim o principal:
«-Clarifica-se que o OE discriminará também as receitas e despesas dos fun-
dos e serviços autónomos (108.ºi lj a) cuja aprovação compete também à AR (ao
Governo cabendo a execução segundo os ditames da lei de enquadramento -
109.0 / 1, parte final).
«- Admite-se a estruturação do OE por programas, implicando reforço da
articulação planeamento /orçamentação (108.0 /3) e clarifica-se o regime das autori-
zações legislativas contidas no OE ( 168.0 / 5).
<<- - Autoriza-se o Governo a alterar o Orçamento apenas nas rubricas de clas-
sificação orgânica (e não funciona/), no âmbito de cada programa aprovado pela
AR (e não entre programas distintos), com vista à sua plena realização (e não per-
versão dos objectivos aprovados pelo Parlamento). ·
«-Estabelece-se a subordinação da lei do Orçamento à lei de enquadra-
mento, legitimando recurso para o Tribunal Constitucional em caso de desconfor-
midade ( 109. 0 / 1, 280.0 i l / b), o que redunda em reforço dos direitos da oposição, que
passa a poder accionar tal mecanismo (além da declaração de inconstitucionalidade
já prevista e tantas vezes exercida).
<e - São alargadas as obrigações de informação da AR pelo Governo (aumen-
tando o número -- e a qualidade? -- dos relatórios que devem acompanhar a pro-
pos1a orçamental ( 109.0 j 3).
«- A fiscalização dos fun dos e serviços autónomos é assegurada (110.0 em
conj ugação com o I08.0/ I / a), podendo o controlo pelo Tribunal de Contas vir a
abranger não apenas a legalidade mas também a eficácia da gestão, se assim deter-
minar a lei (216. 0).l>
254 Finanças públicas e direita financeiro

A introdução de uma estrutura monista tem, à primeira vista,

razões poderosas. Ela é a mais corrente forma orçamental, se a con-
frontarmos com a tradição europeia: o parlamentarismo nasceu de
reivindicações fiscais e orçamentais da burguesia e dos povos, e visa
limitar os poderes administrativos de mera execução orçamental (dos
executivos: a coroa ou os governos). Por idênticos motivos, os presi-
dencialismos democráticos - que têm como protótipo a estrutura
constitucional norte-americana - reservaram também aos parlamen-
tos a plenitude dos poderes orçamentais, cabendo ao Presidente ape-
nas os poderes de controlo (no limite, até ao veto) e de propositura e
à Administração, sob as ordens d o Presidente, a mera execução
orçamental. Ao invés, nas estruturas de tipo autocrático os poderes
orçamentais cabem, naturalmente, aos executivos, quando muito
deixando-se às instituições de tipo representativo - mais ou menos
formal ---· uma aprovação igualmente formal (1).
Por outro lado, a votação parlamentar do Orçamento, indo de
par com a legalidade estrita das leis de imposto, realiza a participa-
ção representativa dos cidadãos, como contribuintes, na fixação do
imposto e das suas determinantes (as despesas) ou sucedâneo (o défice,
com o ((imposto » da criação monetária ou com o recurso ao endivi-
damento no mercado de capitais, sucedâneo dos tributos e causa de
novos impostos).
Todavia, deve notar-se que, se a Constituição de 1933 corres-
pondia, como é natural, a um modelo orçamental típico dos regimes
autoritários --- com predomínio orçamental do Governo - , as coisas
já assim não sucedem com a Constituição de 1976. Nesta dominou a
preocupação realista de uma certa partilha dos poderes orçamentais
- que encontra algum fundamento em experiências modernas,
designadamente a francesa, sob a Constituição chamada «semipresi-
dencial» de 1958 - entre Assembleia e Governo, sendo claramente
prevalente, por lhe caberem as decisões fiscais e orçamentais funda-
mentais, o poder orçamental exclusivo da Assembleia, mas sem pre-
juízo de um poder de execução orçamenta/ do Governo.
Não obstante, os revisores de 1982 pretenderam restituir ao sis-
tema orçamental a pureza que imaginavam haveria tido durante o
liberalismo (esquecendo a frequência dos casos em que os orçamen-
tos foram de facto aprovados pelos governos); e foram formalmente

( 1) De facto, o Direito Comparado ilustra que frequentemente os poderes do

Parlamento são mais fortes no presidencialismo que no parlamentarismo (desde que
ambos sejam substanciais e democráticos).
 Estruturas e instituições 255

coerentes com um certo pendor parlamentarista de todo o articulado

revisto.
Para tanto, importará que o texto constitucional seja executado
tal como foi votado. Em primeiro lugar, haverá o Parlamento de
dispor de competência para aprovar na totalidade o Orçamento, pois
o Governo perdeu qualquer poder de decisão orçamental (tendo um
mero poder de execução orçamental; cf. art. 202.0 , alínea b), da
Constituição da República de 1982] (1).
Importará, em segundo lugar, que a pretexto de mera execução
orçamental se não atribuam ao Governo, na legislação ordinária,
poderes que correspondam a verdadeiras decisões orçamentais. Ora,
o conteúdo da decisão orçamental implica necessariamente, quer-nos
parecer:
a) A fixação da espécie e do montante das receitas (sem pre-
juízo de poder ser cobrada receita em excesso, se isso resultar
do crescimento da matéria colectável, mas não de qualquer
inovação legal quanto ao tipo de receita);
b) A fixação do montante das despesas, tanto global como nas
grandes rubricas orçamentais;
e) A fixação dos montantes dos défices corrente e global e das
suas formas de cobertura.
d) A fixação da composição das despesas (por funções, por
espécies económico-administrativas e por serviços, integrados
ou autónomos - agora sem dúvida havendo de descer
abaixo do nível dos ministérios e secretarias de Estado, pelo
menos até ao de direcção-geral ou equivalente - e por pro-
gramas (art. 108.0 , n.º' 3 e 4, infine, CRP- 1989).

A aprovação de qualquer destas matérias é indelegável no

Governo, pois a competência orçamental é política e não legislativa
(por isso está no art. 164.0 , alínea h), da Constituição ; cf. outras
competências político-financeiras na al. i)]. Qualquer modificação
tão-pouco pode deixar de ser aprovada na Assembleia, pçir via de
alteração ou «orçamento suplementam. Se assim suceder - tanto no
tocante ao Orçamento do Estado como para o Orçamento da Segu-
rança Social, nele agora formalmente integrado, mas, ao menos, com

(') A revisão de 1989 teve de reforçar o dispositivo constitucional relativa-

mente aos serviços e fundos autónomos.
256 Finanças públicas e direito financeiro

diferenciação «económica»-, estará respeitada a Constituição; e os

poderes do Governo e da Administração confinar-se-ão à mera
execução orçamental, cabendo o poder orçamental em exclusivo à
Assembleia. Se suceder diferentemente, então estar-se-á a violar a
Constituição, que devolveu a totalidade do poder orçamental à
Assembleia da República.

VII. A constituição orçamental formal define ainda as vincula-

ções externas do orçamento, as regras orçamentais, o processo orça-
mental, a fiscalização do orçamento pelo Tribunal de Contas (cf.,
infra, cap. V). No seu domínio, como em outros, um princípio avulta
sempre: o do descontrolo financeiro, talvez por causa do contraste
com a experiência hiper-<iisciplinadora do Estado Novo.

f) A comtituição creditícia

1. A característica mais saliente da Constituição da República

Portuguesa de 1976, no que diz respeito ao crédito público e à dívida
pública, é a escassez dos preceitos reguladores, quer no domínio eco-
nómico, quer no domínio jurídico-político, sendo este facto ainda
agravado pelo tom vàgo das disposições constitucionais relacionadas
com a matéria. Ela perfilhou neste ponto orientação bastante diversa
da Constituição de 1933, que, por razões de circunstância e na
sequência da tradição constitucional portuguesa, regulava em por-
menor este assunto(') .
. O art. 108.0 , n. 0 4, in fine, afirma apenas que a lei definirá «as
condições a que deverá obedecer o recurso ao crédito público», dis-
posição esta que, aliás, carece de implementação (2). Nada está dito
no texto constitucional sobre as modalidades de dívida, sobre as
condições que legitimam o recurso ao crédito, ou sequer sobre o
critério perfilhado em matéria de equilíbrio orçamental - pontos que
poderiam fornecer indirectamente algumas indicações.
(1) Logo, a Constituição de 1822 regulamentava com algum pormenor a
matéria, estabelecendo, nomeadamente nos seus arts. 103. 0 (n.º' x e XI) e 236.0 , a
competência das Cortes para autorizar as operações de crédito. A Constituição de
1933 abrangia na sua regulamentação não só a competência da Assembleia mas
também as finalidades para que era legítimo o recurso a empréstimos e ainda as
próprias operações sobre a dívida pública: ela foi redigida num contexto político de
contenção e disciplina do crédito público (Salazar; cf. arts. 65.0 , 66. 0 , 67.0 e 91. 0 , n. 0
5, da Const. 1933).
(1) Vigoram, pois, genericamente, leis anteriores ao texto constitucional.
 Estruturas e instituiç()es 257

II. No domínio jurídico-político, a única disposição é a da alí-

nea i) do art. 164. 0 que, na sequência das anteriores constitui-
ções portuguesas, define a competência da Assembleia da República
para autorizar determinadas operações de crédito. Trata-se de uma
competência exclusiva da Assembleia que deve ser exercida sob a
forma de lei, nos termos do n.º 3 do art. 169.0 , e que manifestamente
se inclui nas suas competências políticas (subespécie político-finan-
ceira).
A disposição do art. 164.0 , alínea i) abrange a generalidade das
operações de crédito, com excepção daquelas que originam situa-
ções de dívida flutuante (ou seja com um prazo de pagamento infe-
rior ao ano), mas apenas quando praticadas pelo Governo como
órgão do Estado - o que representa tão-só uma parcela, ainda que
significativa, do crédito público global. As operações geradoras de
dívida pública não estadual (empresas públicas, institutos e fundos
públicos, etc.) também não estão sujeitas a autorização legis-
c-
lativa 2).
A nova redacção (CRP-1982, rearrumada em 1989) do art.
164.0 , al. i), introduziu algumas mudanças com sentido positivo, mas
de pormenor. Assim, passa a estar sujeita a autorização da Assem-

(l) No sentido de que se trata de uma competência exclusiva, podem invocar-

-se vários argumentos. Um primeiro, de natureza histórica, resulta da circunstância
de ser esta a orientação perfilhada em todas as anteriores Constituições portuguesas,
nomeadamente na de 1933, pelo que se entenderia mal que uma Constituição que,
como a de 1976, envereda pelo caminho de reforçar os poderes do Parlamento em
relação ao Executivo, optassse por solução diferente. Trata-se, por séu lado, de um
acto condicionante da administração financeira do Governo, que dificilmente pode-
ria ser incluído entre os actos da sua normal competência (os previstos nos arts.
200. 0 a 202.0 ), ou mesmo entre aqueles que podem praticar por delegação. De resto.
as autorizações legislativas só podem ser concedidas em relação às matérias incluídas
na competência legislativa, que constam do art. 168.°, e nunca das matérias integra-
das na competência política (art. 164. 0 ).
(2) O projecto de lei n. 0 70/ I pretendia estender esta regulamentação a todas
as operações de crédito superiores a um ano praticadas por qualquer entidade inte-
grada no sector público. Parece haver boa razão para o controlo do endividamento
de outras pessoas colectivas públicas, designadamente aquelas que se integram na
administração central - o Estado responde por elas - e cujo volume aumenta sem
existirem garantias de controlo aceitável. Mais facilmente se compreende que sejam
excluídas do regime de autorização prévia para se endividarem as empresas públicas,
embora no plano do endividamento externo haja que ressalvar o caso do Banco de
Portugal, cuja dívida externa corresponde a uma parcela muito importante da dívida
externa nacional, e que está sujeita a qualquer controlo prévio ou a posteriori.
258 Finanças públicas e direito financeiro

bleia da República a ((definiçãm> (no texto de 1982; «estabeleci-

mento» no de 1976: questão terminológica sem relevância) das con-
dições respeitantes a : contracção de empréstimos que não sejam de
dívida flutuante ; realização de outras operações de crédito (eviden-
temente passivas) que não sejam de dívida flutuante; concessão de
empréstimos pelo Governo. É no terceiro ponto que surge a novi-
dade, pois os empréstimos concedidos por entidades públicas, tendo
regimes de direitos públicos, não são empréstimos públicos, mas sim
operações financeiras activas.
Acresce que ne~te caso - sem distinguir operações internas e
externas, como seria razoável - se refere a concessão de emprésti-
mos pelo Governo (como órgão concedente), mesmo que a entidade
concedente não seja o Estado, pelo seu património geral, mas um
fundo autónomo. Haverá que distinguir os casos em que os poderes
do Governo relativamente a empréstimos de fundos autónomos
sejam meros poderes tutelares, entendendo-se que o empréstimo é
concedido por essa entidade, a qual, se dotada de personalidade jurí-
dica, não está sujeita à restrição constitucional - dos casos em que,
ou o empréstimo é concedido pelo Estado (por via de um fundo
autónomo sem personalidade jurídica), estando a concessão sujeita à
nova redacção do art. 164.0 , alínea}), ou o empréstimo é concedido
pelo Governo, embora o seu titular seja pessoa colectiva diferente do .
Estado. Na primeira situação não há necessidade de autorização e
definição de condições gerais pela Assembleia da República; na
segunda e na terceira, tal necessidade resulta do novo texto
constitucional.
Constitucionaliza-se (em nosso entênder, como útil explicitação
da autorização de operações de crédito) o estabelecimento do limite
máximo dos avales a conceder em cada ano pelo Governo [alínea/),
in fine] (1). Cumpre notar que aqui se colocam problemas análogos
aos dos empréstimos e outras operações relativamente a fundos
autónomos (para aí se remetendo a discussão do problema, mutatis
mutandis). E este limite abrange todos os avales, ainda que de dura-
ção inferior a um ano, porque o legislador não distingue e a natureza
desta garantia, a par da sua maior permeação ao interesse privado e
do carácter global da autorização do limite máximo, assim parecem
impô-lo.

(') Nos últimos anos a matéria tem constado de disposições da Lei do Orça-
memo do Estado.
 Estruturas e instituições 259

Ill. E que se entenderá por «condições gerais)>, noção a que se

refere o texto da Constituição, sem qualquer explicitação?
Apesar de haver uma formulação legal do conceito de «condi-
ções gerais)), incluindo uma enumeração não taxativa, a prática dos
Governos e dos Parlamentos foi algo flutuante e nem sempre inequí-
voca ( 1). Os arts. 1. 0 e 2. 0 da L 12/90, de 7/ 4, precisaram o sentido e
conteúdo actual do conceito, em termos que a propósito do crédito
público se desenvolverão, consolidando a prática de as fixar global-
mente, ano a ano, na Lei do Orçamento do Estado. Basicamente,
aquela lei fixa quais são as condições gerais dos empréstimos, a esta-
belecer por Lei da Assembleia da República, e dá ao Conselho de
Ministros competência para, mediante Resolução, definir as condi-
ções específicas de cada empréstimo (2).

IV. Enfim, cumpre abordar a questão do controlo a p osteriori

da Assembleia sobre o endividamento do Estado (3). Quanto a este
ponto, o entendimento mais conecto é o de que, apesar de a Consti-
tuição não mencionar explicitamente tal controlo, ele resulta da fisca-
lização da Conta Geral do Estado (que inclui as contas da Junta de
Crédito Público, nos termos da lei) e, in genere, em outras modalida-
des, da faculdade de fixar condições gerais, atípicas ou inominadas,
além das formas gerais de controlo político do Governo, responsável
pela dívida pública estadual.
A Constituição de 1976 estabelece, assim, o regime de autori-
zação política e controlo do recurso ao crédito público mais vago e
menos rigoroso, de entre todos os textos constitucionais que vigora-
ram até hoje entre nós. Conteúdo tão lato e impreciso pode expli-

1
( ) Sobre o sentido legal deste conceito constitucional e suas flutuações, diver-
sas Resoluções do Tribunal de Contas; Acs. de 2/ 5 / 1989 e 8 / 6/ 1989, Revista do
Tribunal <li! Comas, Outubro-Dezembro/ 1989, pp. 167 ss.
(2) Cf., embora anteriores à L. 12/ 90, J . M. DE ALBUQUERQUE CALHEIROS,
«Regime constitucional dos empréstimos públicos e das operações de crédito», em
Revista trimestral do Tribunal de Comas, n.0 2, Abril-Junho de 1989; J . SILVA
E SOUSA, <(A natureza jurídica da automação parlamentar dos empréstimos>>, em
O Direito, 1990, 1 e II.
(3) Quanto à dívida externa da Nação (nomeadamente eicpressa nas responsa-
bilidades do Banco de Portugal e do Tesouro), nenhum controlo parlamentar tem
sido exercido ou está previsto na Constituição - o que parece criticável, embora
constitua um problema diverso dos das finanças públicas.
260 Finanças públicas e direito financeiro

car-se como reacção ao regime excessivamente apertado da Consti-

tuição de 1933 e também como recusa do classicismo liberal em
matéria financeira (na medida em que as restrições ao endividamento
do Estado são uma das formas de limitar o crescimento das despesas
públicas).
Pode, no entanto, colocar-se a questão de saber se com este
regime não se abriu excessivamente a porta a uma prática geradora
de excessivo crescimento da dívida pública e a uma falta de controlo;
se não se reduziram excessivamente as modalidades de controlo, se se
não facultou (também por isto) uma debilitação da confiança dos
credores do Estado ou seus potenciais prestamistas e se ficam sufi-
cientemente assegurados os seus interesses. Os factos aí estão a
responder ...

g) A constituição tributária

I. Os problemas da constituição tributária são muitos e compli-

cados. Limitamo-nos agora a sublinhar que o seu tratamento é rela-
tivamente complexo e aprofundado, no aspecto das garantias indivi-
duais do contribuinte como no do modelo desejado de sistema fiscal,
definido em termos estruturais e em termos funcionais (ou de
objectivos).
A Cons!ituição define algumas das garantias tributárias funda-
mentais, que são também critérios de repartição da carga fiscal.
A principal delas é o princípio da legalidade tributária, segundo o
qual é reservada à lei da Assembleia da República a regulação do
sistema fiscal, considerando-se seus elementos essenciais a incidência,
a taxa, os benefícios e as garantias (processuais ou _formais) dos con-
tribuintes [artigos 168.0 , n.º 1, alínea i), e I06.° da Constituição da
República Portuguesa]. A inobservância destes princípios determina
a inexistência jurídica dos impostos de tal forma estabelecidos e o
direito de resistência dos contribuintes (podendo entender-se que o
«estabelecimento dos impostos» abrange, não apenas o respeito pela
legalidade da sua criação, mas também a autorização legal para a sua
cobrança anual na Lei do Orçamento: artigo 106.0 , n. 0 2 CRP, e
artigo 17.° LEOE; esta nonna tem pergarriinhos na nossa tradição cons-
titucional).
No entanto, outros princípios de repartição da carga fiscal estão
formalmente omissos da letra da versão originária da Constituição de
1976 - designadamente os critérios substanciais de repartição do
 Estruturas e instituições 261

sacrifício dos impostos; que· são o da generalidade e o da capacidade

contributiva. Efectivamente, os critérios inspiradores da nossa consti-
tuição tributária apontam antes para a programação de uma reforma
fiscal, definindo como seus vectores essenciais o da igualdade (de
sujeição ao imposto, de oportunidades ou de riqueza efectiva, con-
soante os casos) e o da transformação do sistema social em obediên-
cia aos imperativos do socialismo ou da socialização da economia.
Resultava daqui o predomínio da funcionalidade do sistema fiscal
sobre a sua neutralidade, em coerência com o espírito do texto cons-
titucional e com os objectivos de transformação do sistema, e não de
mera intervenção, que a CRP-1976 perfilava no çlomínio económico-
-social. Que transformação, porém?

li. O texto constitucional de 1976 difere bastante na formulação

da regra de reforma do sistema fiscal: pode dizer-se que nele predo-
minava uma ideia activa e igualitarismo de socialismo, ao passo que
após a revisão de 1982 se manteve uma ténue presença da «socializa-
ção pelo imposto» e a revisão de 1989, que nos legou a versão hoje
vigente, se limita ao critério da redução das desigualdades e da justa
repartição dos rendimentos e da riqueza (arts. 106.0 , n.° l, 107.0 ,
n.º' l e 3, 107.0 , n. 0 4: «necessidades do desenvolvimento econó-
mico e da justiça social, devendo onerar os consumos de luxo»
- cita-se sempre o texto vigente).

Ili. Assim, o n.0 1 do artigo 106.0 define as finalidades 9u

objectivos do sistema fiscal. Estes serão, nos termos da Constituição,
a repartição igualitária da riqueza e dos rendimentos - distinção que
só poderá fazer sentido se se utilizar «riqueza» para signíficar a
riqueza estável ou património (com a sua componente capital) - e a
satisfação das necessidades financeiras do Estado. .
Distinguem-se aqui o tradicional fim financeiro ou fiscal do
imposto - que consiste na satisfaÇão de necessidades mediante o
financiamento ou a: cobertura de despesas públicas -- e o fim
extrafinanceiro - o imposto será então orientado para a repartição
justa dos bens.
Deve entender-se que esta formulação dos fins e objectivos do
sistema fiscal é, de algum modo, incompleta, pois não tem em vista
a consideração, em termos gerais ou de forma específica, das finali-
dades de eficiência fiscal, relacionadas em particular com os objecti-
vos de política económica e social do Estado, designadamente aque-
les que são referidos como incumbência prioritária do Estado no
262 Finanças públicas e direito financeiro

artigo 81.° CRP (salvo no art. 107.0 , n. 0 4). Ela não compreende
tão-pouco outras finalidades específicas da política fiscal C).

IV. O artigo 107.° CRP estabelece um modelo que pode

considerar-se como o quadro orientador de uma reforma fiscal. Nele
se aponta para a criação de um imposto sobre o rendimento pessoal,
para a unificação das tributações das empresas, para critérios de
estabelecimento do imposto sobre as sucessões e doações e da tribu-
tação do consumo.
Sem entrar num comentário de pormenor, a primeira verifica-
ção que se impõe é que estamos face a um modelo fiscal que se
identifica muito mais com as sociedades liberais avançadas ou social-
-democratas do que com as sociedades socialistas colectivistas.
O artigo 107. 0 , n.0 1, prevê a existência de um imposto sobre o
rendimento pessoal que visará a diminuição das desigualdades, que
será único e progressivo e levará em conta as necessidades e rendi-
mentos do agregado familiar. A Constituição não aponta necessa-
riamente no sentido do imposto unificado, admitindo uma tributação
parcelar ou cedular, à qual de imediato se apliquem os referidos cri-
térios. Na revisão constitucional de 1982, cumprirá registar a intro-
dução do conceito de tributação familiar [cf. artigo 67.0 , alínea d) e
artigo 107. '\ n. 0 1] e a supressão da referência à limitação dos rendi-
mentos a um «máximo nacional», que na prática nunca existiu e
corresponderia, para o conjunto dos rendimentos, a uma tributação
marginal de 100 % para além de certo limite.
Quanto à tributação das empresas, diz-se apenas que ela incidirá
<cfundamentalmente sobre o seu rendimento real» (efectivo ou pre-
sumido, como adiante se analisará), pretendendo-se excluir o recurso
a outras formas de tributação e apontar programaticamente para a
rejeição da tributação de rendimentos normais (os presumidos como
reais serão admissíveis).
Quanto ao imposto sobre as sucessões e doações, afirma o texto
constitucional que o mesmo será progressivo, de forma a contri-
buir para a igualdade entre os cidadãos; o texto de 1976 acrescentava
que «tomará em conta a transmissão por herança dos frutos do tra-

(1) Como, por exemplo, a regra da adequação do imposto aos encargos fami-
liares [artigo 67.'', alínea e)] e a previsão de bel).efícios fiscais para as cooperativas
(artigo 8.0 • n.0 2). ~. todavia, defensável que muitos destes fins específicos se recon-
duzam ou a princípios de justiça ou a aplicações da regra da eficiência em política
tributária.
 Estruturas e instituições 263

balho» (artigo 107.°, n.º 3, CRP 1976). Tratava-se aqui, no entanto,

de uma disposição um tanto equívoca, pois, ou se considerava que
toda a propriedade era directa ou indirectamente fruto do trabalho,
e a referência era inútil porque abrangia ·a totalidade da herança
ou doação mortis causa; ou se pretendia apontar para um trata-
mento especial dos frutos do trabalho que o fossem directamente - e
isso não parece praticável nem se conhece qualquer caso concreto de
aplicação. A supressão na revisão de 1982 parece, pois, compreen-
sível (1).
Enfim, quanto à tributação do consumo, apontava o texto de
1976 critérios decorrentes da socialização da economia (como sejam
a isenção dos bens considerados essenciais e a oneração dos bens de
luxo: artigo 107.0 , n. 0 4, CRP-1976).

V. Na revisão de 1982 as alterações relevantes reduzem-se a

isto (2). Substitui-se o critério-objectivo de «adaptar a estrutura do
consumo às necessidades da socialização da economia» (artigo 107. 0 ,
n. 0 4, CRP-1976) pela referência, ideologicamente bem menos marcada:
«adaptar a estrutura do consumo às necessidades do desenvolvi-
mento económico e da justiça social». Preferiu-se manter o critério
estrutural como primeira directriz da reforma dos impostos sobre o
consumo, mas reportando-se a conceitos mais amplos e susceptíveis
de maior número de leituras (portanto, também, mais ambíguos},
como o do desenvolvimento económico e justiça social (aliás, um e
outro por certo inspiradores de toda a reforma fiscal, e não apenas
da tributação do consumo, pelo que aqui aparecem algo desfocados).
Por outro lado, agora como explicitação da ideia de justiça social,
mantém-se a directriz da oneração dos consumos de luxo [(CRP-82
e 89) artigo !07.0 , n. 0 4, infine], já constante do texto de 1976; o que
não deixa, porém, de ser significativo é a supressão da isenção dos
<(bens necessários à subsistência dos mais desfavorecidos» (Constitui-
ção de 1976). Dir-se-á que ela pode estar implícita na acção de justiça
social, mas tal não é exacto: pois a isenção de bens deste tipo, generi-
camente seleccionados, corresponde a um critério de mínimo de sub-
sistência (também relevante na tributação do consumo) e tem em
vista a satisfação das necessidades básicas; por outro lado, optou-se
por manter expressamente outra dessas decorrências (a oneração dos

(1) Parece estranho que se não contemple aqui a situação familiar, critério
essencial no imposto sucessório, que sempre será de observar [cf., no entanto, o
artigo 67. 0 • alínea e), da Constituição da República de 1982].
(2) A revisão de 1989 não tocou no artigo 107.° CRP.
264 Finanças públicas e direito financeiro

consumos de luxo). A razão da alteração parece ser a maior dificul-

dade em introduzir tais diferenciações num imposto sobre o valor
acrescentado como o que existe nos países da CEE e em Portugal
(desde 1986).

VI. A revisão de 1989 confirmou o sentido da evolução operada

em 1982 e pouco de importante introduziu (1).

h) As finanças descentralizadas

I. No que diz respeito à[Link]ças das autarquias locais, a Cons-

tituição de 1976 consagrou em termos inequívocos e inovadores uma
plena autonomia financeira, estabelecendo (art. 240. 0 , n.º 1) que «as
autarquias locais têm património e finanças próprias». Esta consa-
gração da independência orçamental e patrimonial resulta também
da redacção do art. 108.0 da Constituição e do art. 2. 0 , n.º 3, da
LEOE.
De harmonia com os objectivos de desenvolvimento harmo-
nioso das regiões [expressos, por exemplo, no art. 91.0 , ai. d) CRP],
o n. 0 2 do art. 240. 0 estabelece que <w regime das finanças locais

(1) Remete-se para Jos~ MAGALHÃES, Dicionário, cit., p. 66:

•<-Reformulou-se a definição das finalidades do sistema fiscal (onde se referia
visar este a «repartição igualitária da riqueza e dos rendimentos e a satisfação das
necessidades financeiras do Estado», prevê-se agora «a satisfação das necessidades
financeiras do Estado e outras entidades públicas e uma repartição justa dos rendi-
mentos e da riqueza»). Expressamente se enjeitou a proposta do PSD que visava
facultar que, em nome de necessidades de desenvolvimento, pudesse ser postergada a
finalidade de j ustiça fiscal. A alusão ao fin anciamento de outras entidades públicas
tem implicações quanto ao regime da paraf1Scalidade.
«- A proposta de Orçamento deve ser acompanhada de relatório sobre os
beneficios fiscais e a estimativa da receita cessante (109.0 / 3/ g).
((- Especificou-se que as autorizações concedidas ao Governo no Orçamento
do Estado, quando incidam sobre matéria fiscal, só caducam no termo do ano eco-
nómico a que respeitam (168.0 i5).
« - As questões ou actos de conteúdo tributário foram excluídas do âmbito
possível dos referendos ( 11 8.º/ 3).
•1- Assegurou-se a reserva de competência do Parlamento para aprovação de
todas as convenções internacionais sobre impootos e sistema fiscal ( 164. 0 /j).
« - Admitiu-se a adaptação do sistema fiscal nacional às especificidades das
regiões aurónomas nos termos de lei-quadro a aprovar pela Assembleia da Repú-
blica (229.0 / 1í i). ( ... ).
Referências: artigos I06. 0 , 107.0 , 109.0 í 3i g, 118.0 / 3, 168.0 / 5, 229.0 / l / i.»
Desenvolveremos a matéria, irifra, no cap. VIII (2.0 vol.).
 &truturas e instituições 265

será estabelecido por lei e visará a justa repartição dos recursos

públicos pelo Estado e pelas autarquias locais e a necessária correc-
ção de desigualdades entre autarquias do mesmo grau». Pretende-se,
pois, também a este nível, uma redistribuição nova e correctiva dos
recursos.
A Constituição optou, assim, por fixar apenas algumas grandes
directivas, remetendo para a lei ordinária a definição ex novo do
regime de autonomia financeira (Lei n.0 1/ 87, de 6 de Janeiro).
A Constituição estabelece ainda que entre as receitas das autar-
quias se incluem obrigatoriamente as provenientes do seu património
e as cobradas pela utilização dos seus serviços, sem impedir, contudo,
que o legislador ordinário lhes venha a atribuir outras receitas, como
efectivamente sucede. A atribuição aos municípios da totalidade da
cobrança de impostos (ex-contribuição predial rústica e urbana,
impostos sobre veículos, para serviço de incêndios, de turismo e de
mais-valias), além da atribuição às autarquias de uma participação no
produto global do imposto profissional, imposto complementar, con-
tribuição industrial, imposto (sobre aplicação) de capitais e sisa, e de
uma comparticipação nas receitas do Estado, integra hoje o sistema.
O sistema é altamente descentralizado (porventura de forma
demasiado brusca e com escassez de controlos rigorosos); todavia
- e de momento era talvez essa a única forma de sair da anterior
estrutura centralista - não criou uma verdadeira fiscalidade local
(salvo, talvez, nos cinco «impostos próprios)>) e não permitiu uma
política local de despesas discricionárias, mas apenas a participação
automática nas receitas tributárias do Estado.

II. A par do regime das finanças locais, uma das maiores inova-
ções da Constituição de 1976 em matéria finaqceira - em corres-
pondência, aliás, ao que acontece em matéria de organização política
do Estado - é a consagração de orçamentos próprios, independentes
do Orçamento do Estado, para as regiões autónomas, os quais são
aprovados pelas respectivas assembleias legislativas regionais sem
estarem sujeitos à disciplina e ao conteúdo do Orçamento do Estado
[arts. 234.0 e 229.0 , n.0 l , alínea o)]. Elas têm ainda património pró-
prio [arts. 229. 0 , n.0 1, alínea h)], plano económico próprio [arts.
229.0 , n. 0 1, alínea o), e 234.0 ] e, na mesma lógica, amplos poderes de
governo financeiro [artigo 229. 0 , n. 0 1, alíneas h), i), l), n), o), e q)]
(todos da Constituição da República no texto vigente - de 1989).
Limitamo-nos a sublinhar que, nas revisões de 1982 e 1989,
são signíficativas as alterações, que exprimem um prudente alarga-
266 Finanças públicas e direito financeiro

mento dos poderes de decisão económico-financeiro dos respectivos

órgãos.
Verdadeiramente significativa é a atribuição de poder tributário
próprio às regiões autónomas (exercido exclusivamente pelas assem-
bleias legislativas regionais: art. 234. 0 da Constituição da República).
Na verdade, culminando uma certa e discutida hesitação e um pro-
cesso de construção no terreno das autonomias regionais, a i.a parte
da alínea i) do n.0 1 do art. 229. 0 da Constituição da República atri-
bui às regiões autónomas «poder tributário próprio, nos termos da
lei» a exercer nos termos dos respectivos estatutos, segundo nova
restrição do proémio do mesmo preceito. A contraposição com a 2.ª
parte da mesma alínea demonstra bem que não se trata apenas (mas
sem dúvida a qualidade de sujeitos activos de algumas relações
jurídico-tributárias, estabelecidas no próprio interesse e por fontes
próprias, implica-o também) de ser sujeito activo de relações jurídico-
-fiscais; e muito menos do mero direito a haver do Estado o produto
da cobrança de certos impostos, de que fosse o Estado o sujeito
activo. O poder tributário próprio só pode ser o poder de criar
impostos, com todas as consequências e conteúdos do art. 106. 0 , mas
com as restrições seguintes: respeito pelos estatutos regionais, pela lei
geral e pela lei definidora da forma e do conteúdo desse «poder tri-
butário próprio )). «Lei» significará aqui, segundo cremos, lei da
Assembleia da República, até por imposição da reserva legislativa
parlamentar das matérias relativas ao sistema fiscal, que implica a
coordenação entre as diversas ordens institucionais de tributação
interna [art. 168. 0 , n.0 1, alínea i), da Constituição da República de
1989]. O exercício deste poder tributário, no âmbito das leis gerais da
República [alínea i) do n. 0 1 do art. 229. 0 ], deve ser feito por decreto
legislativo regional (art. 115.0 , n.º' 1 e 3, da Constituição da Repú-
blica; cf. art. 234. 0 ). As leis gerais da República definirão o sistema
fiscal~ os decretos legislativos regionais, no âmbito por elas delimi-
tado, disporão sobre o sistema fiscal específico e as matérias de inte-
resse específico da região. Uns e outros serão leis fiscais para os efei-
tos do art. 106.0 da Constituição da República de 1989 [cf. arts. 115.0
e 229. 0 , n.0 1, alínea i)], ao menos no seu conjunto.

É evidente que a atribuição de poder tributário às regiõés, para

além do domínio já consagrado (com dificuldades) dos benefícios
fiscais, tem como decorrência a atribuição da qualidade de sujeito
activo dos impostos assim criados [os quais também podem ser atri-
buídos, a majore ad minus e em virtude da relação de tutela global
 Estruturas e instituições 267

definida pelo art. 229.0 , n.º 1, alíneas j) e /), da Constituição da

República de 1989, às autarquias locais]. A lei poderá ainda admitir
outras formas de repartição de receitas fiscais não próprias : designa-
damente, atribuindo-lhes o direito à totalidade ou a parte de certas
cobranças feitas pelo Estado, mas relacionadas (ou até relacionadas)
com a região.

3.16 - OS DECISORES FINANCEIROS

a) Organização da decisão fmanceira

O processo social que é a actividade financeira implica uma

determinação precisa de quais os órgãos sociais competentes para
tomar as decisões financeiras fundamentais.
Primeiro, no nível político do Estado. Quem decide: Os Parla-
mentos? Os Governos? Uns e outros, e com que partilha de poderes?
Depois, no plano da Administração. Como se repartem os
poderes financeiros entre Governo e Administração Pública? E, nesta,
entre órgãos técnicos e burocráticos? E, em uns e outros, entre
órgãos especificamente financeiros e órgãos administrativos gerais,
que nunca são indiferentes à actividade financeira? E, em todos,
como configurar uma administração financeira e uma gestão finan'-
ceira?
Em seguida, no plano económico do sector público. Como se
coordenam os poderes de decisão do Estado-Administração com os
das empresas públicas do Estado? E COJnO se articulam, uns e outros,
com os das regiões e Estados federados, dotados de graus diversos de
autonomia política ? E como se conexionam todos com os poderes
das autarquias locais?
Enfim, no plano mais geral da sociedade e dos seus elementos
individuais e de grupo. Como podem os cidadãos exercitar formas
crescentes de participação, individual ou colectiva, nas decisões
financeiras? Apenas pelos institutos de defesa dos direitos das pessoas
(maxime, das que estão sujeitas a impostos - contribuintes)? Ou
também através de formas de exercício da acção popular, para defesa .
dos bens colectivos da comunidade administrados pelas entidades
públicas? Ou ainda pelas suas organizações representativas - dos
sindicatos às associações de consumidores, de produtores e de mora-
dores, às cooperativas? Ou até por referendos, que corrijam as esco-

10 ·
268 Finanças públicas e direito financeiro

lhas distorcidas dos tecnocratas, dos burocratas ou dos políticos

«representantes»?
O problema situa-se no domínio da teoria social; mas é claro
que nos socorreremos largamente do Direito, como regra e como
prática.

b) Poderes de decisão política sobre o sector público

1. Da constituição financeira e da prática social decorre a fixa-
ção da estrutura de decisão relativa ao sector público.
Cumpre caracterizar, em primeiro lugar, os poderes de confor-
mação e orientação geral.
O poder de conformação corresponde à decisão sobre quais os
elementos que integram o sector público (sua criação, aquisição,
modificação, alienação ou extinção), qual o modo como se estrutu-
ram e organizam, como funcionam, que relação têm com os outros
sectores da sociedade. No nosso sistema de poder, estas decisões polí-
ticas são, no fundamental, do âmbito da competência legislativa da
Assembleia da República [CRP, art. 168.0 , n. 0 1, als. o),p), q), r), x),
z) e aa); não se esqueçam alguns casos de reserva absoluta no art
167.0] ( 1) . O Governo exerce também uma competência conforma-
dora global, embora subordinada (auto-organiza a Administração
integrada); cria, modifica e extingue institutos e empresas públicas
(cf. arts. 185. 0 , 201. 0 e 202.° CRP). Os restantes órgãos de soberania
exercem poderes de aperfeiçoamento ou controlo (2) - que, ainda

(1) À A~mblcia da República compete, no domínio financeiro:

1. 0 - a definição legal dos quadros fundamentais da vida económico-finanoeira;
2.0 - a aprovação das grandes opções dos planos;
3. 0 - - a aprovação do Orçamento do Estado, incluindo o orçamento da segu-
rança social;
4. 0 - a definição dos elementos essenciais do sistema fiscal e do recurso ao
crédito a médio e longo prazo pelo Estado, com interpretação prática restritiva desta
competência;
5. • - uma função de fiscalização do Governo e de fiscalização político-econó-
mica geral ;
6.• - a tomada das contas do Estado e a apreciação de outros actos de presta-
ção de contas e relatórios de execução dos planos, como formas de apreciação da
política económica e responsabilização financeira.
(2) V.g., pela promulgação do Presidente da República, pelo juízo de constitu-
cionalidade do Tribunal Constitucional e pelo juízo de legalidade dos tribunais.
O veto de promulgação ou a declaração de inconstitucionalidade podem ser decisi-
vos em termos de política financeira.
 Estruturas e instituições 269

quando importantes (veja-se o caso dos vetos do Conselho da Revo-

lução, em 1980, aos projectos relativos à delimitação dos sectores
produtivos, as declarações de inconstitucionalidade de normas orça-
mentais ou as decisões jurisdicionais do Tribunal de Contas), não
deixam de ser secundários (1).
O poder de orientação geral - fixação dos objectivos e suas
prioridades, das estratégias e princípios gerais de actuação - cabe à
Assembleia da República, designadamente pela aprovação das leis do
plano e do orçamento [CRP, art. 164. 0 , al. h)], bem como por via de
outras competências de decisão e controlo politicos. Subordinada-
mente embora, é o Governo o mais importante órgão nesta matéria,
pois elabora o Plano e a proposta de Orçamento do Estado - art.
202. 0 , als. a) e b) - , dirige os serviços e a actividade da administra-
ção directa e indirecta do Estado e superintende na Administração
autónoma - ibidem, ai. d) - , pratica todos os actos exigidos pela lei
respeitantes aos funcionários e agentes do Estado e de outras pessoas
colectivas públicas ...
Ambos estes poderes, subordinados ao poder constituinte, são
exercidos em exclusivo pelos órgãos de soberania quanto à generali-
dade e à totalidade do sector público. Deles decorre ainda _o poder de
coordenação das entidades autónomas entre si, que cabe essencial-
mente ao Governo.

II. O poder de administração e gestão - sectorial ou individual -

cabe ao Governo, como órgão superior da administração pública (art.
185.° CRP) e aos órgãos próprios da Administração Pública, como
adiante veremos. Neste segundo caso, sem prejuízo das formas de con-
trolo próprio, estão sujeitos em regra a coordenação, orientação espe-
cífica, controlo ou outras formas de intervenção hierárquica ou tutelar
dos órgãos de soberania, maxime do Governo, consoante os graus de
autonomia que lhes são atribuídos (desde a autonomia máxima, que
cabe aos órgãos das regiões autónomas, à simples dependência hierár-
quica da administração central integrada: cf. cap. III, § 1. 0 ) (2).
(') O reforço dos poderes do Parlamento é a primeira característica do Estado
liberal-<iemocrático. Sobre as competências financeiras das Cortes na nossa História
o
cf., além das fontes citadas no cap. II : MARTIM DE ALBUQUERQUE, poder poütico
no Renascimento português, 1968, cap. 10; A. HESPANHA, ((As cortes e o reino. Da
União à Restauração», La crisis hispánica de 1640, «Cuademos de historia moderna»,
11-1991, 21-56, [Link], 36 ss.
(2) O Governo é o principal órgão de definição da gestão e política financeira
(cf. SOUSA FRANCO, Estruturas, I, 227):
I .° - pelo exercício da função legislativa própria ou delegada ;
270 Finanças públicas e direito financeiro

III. Fixando-nos no sector público, em conjunto, ele está sujeito

à legislação e à orientação e .controlo políticos do Parlamento e à
legislação, orientação, gestão e controlo do Governo.
Os actos fundamentais e o traçado das políticas competem cole-
gialmente ao Governo em Conselho de Ministros (art. 203. 0 , n. 0 1,
CRP), em plenário ou em conselhos especializados (art. 203. 0 , n.0 2).
Apesar de outras formas de reunião informal (por áreas, com um,
núcleo coordenador ou com outros conselhos especializados que
existam ... ), só adquiriu permanência institucional o Conselho de
Ministros para os Assuntos Económicos, ainda assim, nos últimos
anos, algo diminuído relativamente ao plenário do Conselho de
Ministros. A ele se subordinam os diversos ministros (art. 204.0 , n. 0 2),
sendo certo que a coordenação interministerial tem sido sempre, em
democracia, esporádica e frágil, excepto nos casos de autoridade pre-
dominante do Primeiro-Ministro (que, resolvendo de uma certa
maneira o problema da coordenação interministerial, atenua mas não
elimina a necessidade de mecanismos institucionais mais ajustados).

IV. Aos Ministros cabe executarem a política colegialmente

definida na gestão dos respectivos departamentos. Qual a estrutura
orgânica prevalecente em Portugal?
Importa considerar a orgânica do Governo (1), em termos glo-
bais e nas áreas económico-sociais. Ela tem variado muito em Portu-
gal, sendo dominantes o modelo «Ministério das Finanças-Ministério
da Economia (ou Fomento, ou Obras Públicas)» na monarquia

2. 0 - pela influência sobre a geração e/ ou orientação de maiorias parlamen-

tares;
3. 0 - pelo exercício nonnal da função política, legislativa e administrativa no
donúnio económico-financeiro;
4.0 - pela elaboração e aprovação dos planos;
5. 0 - pela sua responsabilidade como «cabeça da Administração Pública» ;
6.° - pelo seu papel de órgão orientador, dinamizador, coordenador ou con-
trolador de esferas autónomas de decisão económico-financeira nos sectores público,
social e até privado ;
7.0 - pelo condicionamento genérico da actividade dos particulares (imposi-
ção, estímulo-motivação, condicionamento «stricto sensu», apoio ou fomento
«stricto sensu») e pelo efeito de arrastamento da intervenção directa.
(2) Com reflexos normais, embora não necessários, na organização dos depar-
tamentos ministeriais (<(ministérios»). Além da existência de diversos membros do
Governo integrados na Presidência do Conselho de Ministros, a experiência de
puros ministros coordenadores foi tentada entre nós pelo V Governo Constitucional
relativamente às áreas económica, social e cultural.
 Estruturas e instituições 271

constitucional, na 1.ª República e na 2.ª República após 1940, e o

modelo «Ministério das Finanças-Ministérios sectoriais (Agricultura,
Comércio e Indústria, etc.)» entre 1917 e 1940. A coordenação eco-
nómica praticamente não se exercia, por serem exíguas as exigências
de políticas globais com índole económico-social: quando estas eram
sentidas, cabiam naturalmente ao único ministério que dispunha de
meios de acção sobre o conjunto da economia - o Ministério das
Finanças.
A 2.ª guerra mundial, as necessidades assumidas de desenvolvi-
mento económico e o aparecimento dos <<planos de fomento», a par-
tir dos anos cinquenta, determinaram, a par de uma limitada influên-
cia das políticas intervencionistas ou dirigistas; o aparecimento da
função de coordenação económica. Esta, com a função de planea-
mento, concretizou-se na Presidência do Conselho, sendo confiada a
um Ministro (ou membro do Governo com outra qualidade) colo-
cado na Presidência do Conselho (desde os anos cinquenta a 1974).
Era fatal que, assim, se agudizassem os conflitos - de cúpula e de
máquina burocrática - entre os departamentos da Economia e das
Finanças, tendendo o primeiro a fragmentar-se, dada a sua heteroge-
neidade. Foi o que, embora fugazpiente, acabou por ocorrer nas vés-
peras de 25/ 4/ 1974 (DL 108/74, de 15/ 3).
Depois da revolução de Abril, hesitou-se ciclicamente entre dois
modelos básicos: existência de Ministro das Finanças e Ministro da
Coordenação Económica e do Plano - estrutura conflitual, com
modos de funcionamento diversos; e atribuição da coordenação eco-
nómica ao Ministro das Finanças, então designado «Ministro das
Finanças e do Plano»(').
O modelo hoje existente - desde 1986 - é uma variante da
segunda alternativa, com particularidades que se verão. Existem o
Ministério das Finanças (DL 229/ 86, de 14/8, e DL 98/87, de 5/3)
e um Ministério do Planeamento e da Administração do Território
(cf. a Lei Orgânica do Governo: DL 329/ 87, de 23/ 9). Neste último
agrupou-se um conjunto heterogéneo de serviços com funções muito
díspares, designadamente o planeamento e a administração regional e
local (entre outros), articulando ambos com a utilização dos fundos
comunitários. Mas com o papel cada vez menos importante do pia·
neamento, é evidente que lhe não compete a coordenação económica,
que, por via dos mecanismos tradicionais do orçamento e das políti-
cas monetárias, cambiais e financiais e da condução dos processos de
(1) Cf. Sot:SA FRANCO, Direito Económico, li, 1981, pp. 33-40; idem, Estru·
turas e políticas financeiras (Finanças li), 1, Lisboa, 1980-1981 , pp. 191-201.
272 Finanças públicas e direito financeiro

transformação estrutural (nomeadamente as privatizações), voltou ao

Ministério das Finanças (reforçado com a gestão da Administração
Pública, pela integração da Direcção-Geral da Administração
Pública na Secretaria de Estado do Orçamento).
Assim, diluída que está a função de coordenação da política
económico-social - cada vez mais devolvida ao Ministério das
Finanças, mas sem o planeamento, que dia a dia pesa menos - ao
Ministro (e, por conseguinte, ao Ministério) das Finanças compete a
função de órgão central de elaboração e execução da política finan-
ceira (decidido pelo Conselho de Ministros): assim, ele exerce a gene-
ralidade dos poderes políticos e administrativos relativos à actividade
financeira do Estado. orienta, coordena e controla, no âmbito da
Constituição, o sector público e é responsável pela política mone-
tário-financial.
É só desta segunda função (e do respectivo «papel»), bem como
dos departamentos que a apoiam e organizam, que devemos
ocupar-nos.
Enganado ficaria, contudo, quem pensasse que os outros mem-
bros do Governo, gestores administrativos ou gestores empresariais,
não podem ser, no âmbito da sua competência, decisores financeiros.
Onde há poder de decisão administrativa, tende a haver poder de
decisão financeira - e uma organização é tanto mais eficiente quanto
mais descentralizar, com controlo e responsabilidade, os poderes de
decisão financeira. Com os limites que decorrem de virmos de uma
estrutura muito centralizada, para isso se vem tendendo também em
Portugal ( 1).

c) Unídade e diversidade do sector público

1. A evidente heterogeneidade do sector público português

reforça a necessidade de uma certa coordenação global da sua activi-
dade. Antes de 1974, era sobretudo pela sujeição à acção do Governo
que essa coordenação se fazia, com os limites decorrentes; de certo
modo também pelo funcionamento dos mecanismos do planeamento
e, por via do controlo dos mercados financeiros e do crédito, pelo

( 1) Sobre a estrutura do Ministério das Finanças, n.0 3.17, infra. Sobre a orgâ-
nica do Governo, v., por todos, D. FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Admi-
nistrativo, 1, 217 ss.
 &truturas e instituições 273

Ministério das Finanças e pelo Banco de Portugal. Em alguns casos,

daqui resulta evidente descoordenação, e até choques de critérios.
A Constituição de 1976 aponta já para uma filosofia de coorde-
nação global e tendencial integração de decisões : por um lado, atra-
vés do enfático papel do plano e da sua imperatividade para o «sec-
tor público estadual» (arts. 91. 0 e 92. 0 ); por outro, pela afirmação da
existência de um sector público homogéneo, que, embora concebido
apenas .na óptica dos meios de propriedade e formas de gestão, é
mais amplo que o sector público económico, pois inclui também bens
e unidades de produção social (unidades autogeridas e baldios:
art. 82.0 , n.0 • 2 e 4); enfim, embora algo timidamente, pelo desenho
formal de um sistema de planeamento e controlo financeiro tenden-
cialmente global : embora omita a regra da universalidade, procedeu
a Constituição à integração orçamental da segurança social e definiu
um sistema genérico de controlo, assente no carácter global da Conta
Geral do Estado e na competência do Parlamento e do Tribunal
de Contas (arts. 100.0 e 216.° CRP, tanto na versão original como na
de 1982).
Esta filosofia - que nunca logrou alcançar efectividade prá-
tica - foi substancialmente alterada pela revisão constitucional de
1989, que passou a falar de planos (em vez de «Planm>), omitindo
também a referência à imperatividade, que muito discutida fora nas
versões de 1976 e 1982 (cf. arts. 91. 0 ss. da CRP após a revisão
de 1989).

II. No que se refere ao sistema de planeamento (1), a sua eficá-

cia integradora ou coordenadora das decisões é muito limitada,
devido à decadência do planeamento durante e após o periodo revo-
lucionário. Têm sobretudo importância dois instrumentos autóno-
mos de programação criados a partir de 1976. que hoje são instru-
mentos sectoriais integrantes do plano anual: o PIDDAC (Programa
de Investimentos e Despesas de Desenvolvimento da Administração
Central) e o PlSEE (Programa de Investimentos do Sector Empresa-
rial do Estado) (cf. RCM 61-A/8 1, de 30/ 3, que qualifica o PISEE
de «parte integrante do plano anual »). As despesas de investimento e
de desenvolvimento destes dois sectores são aprovadas pelo Governo
- podendo ser integradas individualmente por despachos normativos

(') Sobre a actual estrutura de planeamento, SOUSA FRANCO, Noções de

Direito da Economia, l, pp. 309-333; J. EDUARDO CARVALHO, Organização, 57-65 ;
sobre a sua anterior evolução, A UGUSTO DE ATAIDE, Elementos, 197-250.
274 Finanças públicas e direito financeiro

do Ministro das Finanças e do Plano - e, em princípio, a sua apro-

vação deve decorrer de critérios de compatibilidade com a política
global ; o PIDDAC constitui, também, a parcela respeitante a inves-
timentos do Orçamento do Estado.

III. No domínio orçamental, léguas separavam as intenções

programáticas das realizações (aliás, após 1989 o papel do plano foi
reduzido à sua função prática real). Assim, o Orçamento do Estado
deve compreender todas as receitas e despesas dos serviços e fundos
autónomos (art. 108.0 , n.0 1, ai. a) - texto de 1989), contendo ainda
dados de informação sobre a situação das regiões autónomas, autar-
quias e empresas públicas (art. 3.0 , n.º' l e 2, LEOE); e a proposta de
lei do orçamento deve conter, a título informativo, elementos impor-
tantes (que, em parte por dificuldades de organização, ainda não
tem), entre os quais se incluem os relatórios sobre o sector público a
que se refere o art. 109.0 , n. 0 3, CRP (texto de 1989), além dos ele-
mentos referidos nos arts. 9. 0 a 13.0 . E pretende-se assim que a apre-
ciação da lei do orçamento integre os orçamentos do Estado, da
administração autónoma e da segurança social, numa visão global da
situação financeira do sector público que ainda está longe de se con-
seguir, sobretudo quanto às entidades com independência orçamental
(supra, § 1.0 ) . E, é claro, a lei orçamental deve englobar os orçamen-
tos dos ministérios (art. 108.0 , n.º 1, CRP), os de todos os serviços e
fundos autónomos (art. 108. 0 , n. 0 l , ai. a), CRP 1989) e o orçamento
da segurança social (art. 108. 0 , n. 0 2, al. b)]. O planeamento finan-
ceiro do sector público haveria, pois, de ser completo - mas está
longe de o ser, apesar dos passos positivos dados pelas revisões cons-
titucionais de 1982 e de 1989 e até certo ponto, pela prática.
Por outro lado, as formas de controlo orçamental (Tribunal de
Contas, art. 21. 0 , n. 0 2, LEOE; e contas públicas, art. 25. 0 ) tendem a
ser finais e globais.

IV. No domínio patrimonial, a coordenação é legalmente forte,

exercendo-se através da DGPE (DL 518/ 79, de 28/ 12, art. 1.0 ;
art. 84. 0 , n. 0 2, CRP - texto de 1989).
A isto acresce o poder global de controlo financeiro do Ministro
das Finanças (v.g., aprovação de orçamentos cambiais, tutela inspec-
tiva pela Inspecção-Geral de Finanças, controlo da tesouraria e do
endividamento pelo Governo), e o controlo monetário e cambial que,
sobretudo por via dos orçamentos cambiais e da programação mone-
tária do Banco de Portugal, converte o Banco central numa das prin-
 Estruturas e instituições 275

cipais instituições aptas à coordenação global da actividade do sector

público (1).
Como se vê, os meios não são exíguos. A sua articulação e
subordinação·a objectivos claros - designadamente através do pla-
neamento - é que está longe de coerente e eficaz, daí decorrendo
insuficiente racionalidade, pouca coerência e algum desperdício nas
despesas e nas acções.

3.17 - A ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA

a) Generalidades

Toda a sociedade que desenvolve uma actividade financeira

há-de ter urna organização administrativa correspondente. Em ter-
mos de evolução histórica, poderemos observar na sua estruturação
três tendências principais. A tendência da autonomização: a organi-
zação financeira tende a diferenciar-se dos órgãos administrativos
gerais da colectividade. A especialização: ela tende a especializar-se,
criando órgãos especificamente votados à gestão financeira e que
concentram as respectivas competências. Enfim, a tendência para a
unificação : numa fase mais avançada propende-se, corno hoje, para a
integração numa mesma estrutura orgânica complexa de todos os
órgãos com funções financeiras.
Nas comunidades primitivas não existem, naturalmente, órgãos
financeiros - as competências financeiras são integradas nas funções
gerais dos órgãos da comunidade. A concentração e a extrema sim-
plicidade das funções políticas e administrativas nestas colectividades
justifica tal tendência.
Em colectividades mais evoluídas as actividades financeiras
cabem a uma pluralidade de órgãos, autónomos e crescentemente
especializados. A nossa administração financeira - como, em geral,
as dos estados modernos - observa os princípios da autonomia e da
especialização das competências financeiras. Em princípio, existem
órgãos e departamentos próprios que tendem a concentrar as compe-
tências financeiras : ao Ministério das Finanças cabe prosseguir a
generalidade das atribuições financeiras do Estado e coordenar e

(') Devem mencionar-se ainda as funções específicas de coordenação da

Direcçã<>-Oeral da Administração Central e no da organização e métodos da
Direcção-Geral da Administração Pública, que hoje integra a Secretaria de Estado
do Orçamento.
276 Finanças públicas e direito f manceiro

supervisar o conjunto da, actividade financeira exercida por outras

entidades; mesmo nos serviços autónomos existem em regra órgãos
com competência especificamente financeira («conselhos administra-
tivos»), Diversamente do Estado, na generalidade das outras entida-
des públicas a competência para a prática de actos de administração
financeira não é especializada (ou é-o pouco), cabendo antes aos
órgãos genericamente competentes para assegurarem a gestão
administrativa.
Um outro princípio é o do controlo: a importância atribuída à
gestão dos bens públicos leva a que o órgão encarregado da prática
dos actos de gestão seja permanentemente fiscalizado por um ou
mais órgãos de controlo; e a que sejam diferentes os órgãos que
recebem receitas e pagam despesas, dos que as ordenam e fiscalizam.
Enfim, nos países com maior tradição institucional ou democrá-
tica, a actividade financeira é amplamente participada: no Estado,
como em muitas outras colectividades públicas (designadamente as
de índole territorial), o orçamento e os impostos são aprovados por
órgãos representativos, que também tomam as contas dos órgãos
com funções de governo ou gestão (participação representativa).

b) O Mirústério das Finanças: funç()es e estrutura

1. O Ministério das Finanças é o departamento incumbido de

centralizar a gestão e a política do Estado, nos domínios das finanças
públicas, monetário (<dato sensu») e creditício. Foi criado, como
Secretaria de Estado dos Negócios da Fazenda (1788), Ministério da
Fazenda (Const. de 1822, art. 157.0 ) e depois Ministério das Finanças
(Dec, de 8/ 10/ 1910) (1).

(') o texto fundamental é hoje de GUILHERME D'OLIVEIRA MARTINS, o Minis-

tério das Finanças - subsídios para a sua história no bicentenário da criação da
Secretaria de Estado dos Negócios da Fazenda, Lisboa, 1988.
Cf. ainda A. L. SOUSA FRANCO e e. SANTOS FERREIRA, Finanças Públicas -
Colectânea de Legislação, II, 1980, pp. 445-446; sobre a respectiva orgânica: idem,
ibidem, vols. l e II, 1980; Exposição Histórica do Ministério das Finanças, Notícia
histórica dos serviços. Catálogo. Bibliograjw. Lísboia, 1952; FERREIRA LOBO, Intro-
dução geral e histórica dos serviços do Ministério da Fazenda, 1874; Loeo DE
BULHÕFS, A Fazenda Pública em Portugal, 1884; REBELO DA SILVA, História de
Portugal nos séculos XVII e xvm, tomo V, 1877; A. XAVIER, Manual de Direito
Fiscal, 1, 1974, pp. 312-325 ; SOUSA FRANCO, MFP, l, 604 ss. (actualização em
Estruturas, l, 201 ss.); ALEXANDRE DO AMARAL, «Administração financeira», em
 Estruturas e instituições 277

II. O Ministério das Finanças tem hoje como funções

essenciais :
A) - Concepção e controlo da execução da política financeira
do Estado, designadamente nos domínios das finanças públicas,
monetário, cambial e creditício, para realização dos objectivos gerais
das políticas económico-sociais concernentes à estabilização conjun-
tural e à transformação estrutural.
B) - Concepção, execução e controlo das políticas relativas aos
instrumentos das finanças públicas, nos domínios patrimonial, orça-
mental, do tesouro e do crédito público, bem como das políticas
gerais de despesas e receitas, com destaque para a política fiscal (isto
é, relativa aos impostos).
C) - Gestão directa dos instrumentos financeiros do patrimó-
nio, orçamento, tesouro e crédito público, incluindo a administração
da generalidade das receitas do Estado e dos aspectos financeiros das
despesas públicas.
D) - Coordenação geral da actividade financeira do sector
público, incluindo a tutela de entes públicos administrativos dotados
de autonomia, empresas públicas e administração local, o exercício
de «bitutelas» sobre empresas e institutos públicos e a supervisão da
actividade contabilística e financeira de entidades privadas, quer
dependentes do sector público por participação ou por outros víncu-
los, quer dele independentes.
E) - Tutela técnica e financeira de elementos do sector empresa-
rial do Estado, nas áreas monetária, bancária e seguradora (em exclu-
siva) e nas demais (em bitutela com o ministério da área ou sector).
F) - Exercício acidental de outras funções, como a gestão ou
tutela da segurança social dos funcionários públicos, o cadastro da

Dicionário jurídico da Administração Pública, 1, s.v.; A. BRAZ T EIXEIRA, «Admi-

nistração Fiscal», ibidem; A. L. SOUSA FRANCO, «Junta de Crédito Público »,
«Tesouro » e <aribunal de Co ntas », na Enciclopédia Verbo , s.v. ; R o BII\ DE
ANDRADE, Função d o Ministério d as Finanças e do Plano e do Departamento da
Administração Púb lica, in «A Feitura das Leis», vol. II, LN.A., pp. 179 e ss. Diver-
sos estudos sobre a reestruturação do Ministério das Finanças foram elaborados, d os
qua is o mais importante é: Reestruturação do Ministério das Finanças - relatório
elaborado pela Com issão n omeada p or d espa<.·ho ministerial de 18 / 10/ 1979, polic.,
Novembro de 1979, 2 vols. Tratámos do tema com maior d esenvolvimento em
DFFP- 1, 348 ss.
278 Finanças públicas e direito financeiro

propriedade, a administração e gestão do pessoal e da organização

administrativa, etc.

III . No exercício destas funções políticas, o Ministro das Finan-

ças é coadjuvado por membros do Governo. As Secrelarias de
E~tado do Orçamento, do Tesouro e das Finanças tendem a fixar-se,
embora não correspondam a conjuntos muito definidos de departa-
mentos e funções ; mais homogénea era a Secretaria de Estado do
Planeamento, que integrava, quando se optava pelo modelo «Minis-
tério das Finanças e do Plano» C). Desde 1986 existe uma Secretaria
de Estado dos Assunros Fiscais (2).
Para apoiar os responsáveis políticos, o Ministério tem uma
máquina administrativa, cada vez mais pesada, cuja estrutura cumpre
conhecer em termos muito gerais.

e) Órgãos de planeamento, coordenação e apoio geral

1. A importância que assume, na definição das políticas moder-

nas, uma boa máquina de informação e análise científica, preparando
a elaboração de decisões conscientes e a análise de alternativas, levou
as administrações modernas a tornarem-se «administrações científi-
cas». Isto não tira autonomia à decisão política - mas dela exige
mais em esclarecimento e precisão; e suscita o acompanhamento da
execução administrativa mediante órgãos novos com diversas fun-
ções : a) investigação, planeamento, concepção (informação e elabo-
ração), formulação de decisões alternativas, apoio e vigilância geral
da execução, revisão das decisões; b) coordenação e controlo: articu-
lação administrativa; e) apoio geral, destinando-se a prestar serviços
de que a generalidade dos outros departamentos ou organizações
possam socorrer-se.
Com tais funções - e Jogo em contacto com os responsáveis
políticos sectoriais e respectivos Gabinetes ministeriais (do Ministro e
dos Secretários de Estado) - existem órgãos deste tipo, uns perma-
nentes, outros temporários (comissões, grupos de trahalho).

( 1) Sobre ·esta questão, cf. A. L. SotJSA FRAl\l'O e C. SANTOS F ERREIRA,

Finanças Públicas - Culectánea de Legislação, vol. li, 443-608.
(2) A estrutura actual do MF é a fixada pelo DL 229/ 86, de 14: 8 (Lei Orgâ-
nica do Ministério das Finanças), alterado pelo DL 98 /87, de 5/ 3.
 Estruturas e instituições 279

li. Como típicos órgãos técnicos ou administrativos, de «staff»

ou «estado-maior», apontamos-os seguintes: o Gabinete de Estudos
Económicos com funções gerais de investigação permanente e ·siste-
mática dos problemas do sector, coordenação e planeamento a
médio e longo prazo, nos domínios das finanças públicas e da activi-
dade económica geral; a Secretaria- Geral, incumbida de variados
serviços de coordenação geral ou de apoio que têm como clientes os
diversos outros departamentos comuns do Ministério; a Auditoria
Jurídica; e o Gabinete para os A ssuntos Europeus.
Sucedendo a outros departamentos com funções análogas ou
idênticas, o Gabinete para a Análise do Financiamento do Estado e
das Empresas Públicas ·-- GAFEEP (DL 99/87, de 5/3), com fun-
ções de estudo, consulta e coordenação relativamente ao financia-
mento do sector público, tanto administrativo como empresarial.
Em outro plano, como prestador geral de serviços, o Instituto
de Informática do Ministério das Finanças constitui hoje um impor-
tante instituto autónomo, prestador de serviços informáticos à gene-
ralidade dos departamentos da administração financeira e instru-
mento fundamental de informatização e racionalização das institui-
ções financeiras nos mais diversos domínios (fiscal, patrimonial, da
contabilidade pública e execução orçamental, etc.).

d) Órgãos e serviços de coordenação e controlo: a Inspecção-Geral

de Finanças

Neste domínio destacamos a Inspecção-Geral de Finanças (1).

Concebida à semelhança da lnspection des Finances, a Inspecção-
-Geral de Finanças, criada em 1930, tem vocação para ser um depar-
tamento fundamental da administração financeira, pelo exercício do
controlo genérico da execução, nos planos da legalidade, da morali-
dade e da eficácia, a par do apoio· técnico ao Ministro. Reestruturada
pelo DL 513-Z/79, de 27j l2, viu alargar-se progressivamente a sua
área de actuação à Inspecção dos Serviços Tributários, à Inspecção e
Fiscalização financeira das empresas privadas (Inspecção de Empre-
sas), à Auditoria (muito em especial no domínio do controlo de audi-
toria regular e global das empresas públicas), à Inspecção de Serviços

1
( ) Cabem funções acessórias de fiscalização a outros departamentos, como a
DGCP relativamente aos fundos e serviços autónomos e a DGCI no domínio
tributário.
280 Finanças públicas e direito financeiro

Públicos, à Inspecção das Autarquias Locais e à fiscalização adminis-

trativa da utilização dos dinheiros públicos comunitários.
Este serviço é responsável pela fiscalização superior de todos os
serviços de finanças e cofres públicos não exceptuados por lei; a sua
acção de fiscalização tem assim tendencialmente carácter genérico,
relativamente a todos os cofres do Estado e de outras entidades
públicas, e à actuação dos respectivos responsáveis, bem como a
empresas públicas e a entidades privadas particularmente relaciona-
das com a administração pública e que podem utilizar dinheiros
públicos (caso das pessoas colectivas de utilidade pública administra- ·
tiva). Essa fiscalização é subordinada ao Governoi:a Lei Orgânica da
IGF em vigor, que traduz uma certa involução, consta do DL
353/ 89, de 16/ 10), constituindo, para a Administração, o mais
importante controlo interno de carácter financeiro.

e) Serviços executivos: património, tesouraria

e crédito público

1. Os serviços do património e· da tesouraria estão a cargo, res-

pectivamente, de duas Direcções-Gerais: a Direcção-Geral do Patri-
mónio do Estado e a Direcção-Geral do Tesouro - criadas em 1976,
por cisão da D. G. da Fazenda Pública (DL 562/76, de 17/7).

II. A competência genérica para a gestão financeira do patri-

mónio do Estado e para o exercício da tutela sobre a gestão patri-
monial das entidades estaduais com gestão de âmbito especial e das
entidades autónomas - - mesmo as empresas públicas - cabe ao
Governo, pelo Ministério das Finanças, e no Ministério das Finanças
à Direcção-Geral do Património do Estado (DL 518/79, de 28/ 12;
DR 44/ 80, de 30/ 80). A ela cabe preparar e praticar - ou autorizar,
ou registar, consoante os casos - a generalidade das operações
patrimoniais e a gestão financeira respectiva. Compete-lhe apoiar o
Governo na prática das respectivas operações, com vocação genérica,
organizar o inventário geral do património do Estado, gerir o patri-
mónio e a respectiva política geral de aquisições, utilizações e aliena-
ções e fomentar a respectiva valorização.

III. À Direcção-Geral do Tesouro (DL 564/76, de 17 /7) com-

pete a percepção das receitas e o pagamento das despesas públicas, a
prática de operações de tesouraria internas e externas, o exercício de
 Estruturaç e instüuições 281

operações cambiais do Estado, designadamente superintendendo,

gerindo e escriturando os movimentos de fundos públjcos no país ou
no estrangeiro, a prática de operações executivas do crédito público,
a administração da dívida flutuante e o exercício de importantes fun-
ções de gestão da dívida pública, que hoje cobrem toda a dívida
externa (DL 170/ 86, de 30/ 6). Para o exercício das funções que têm
natureza especificamente monetária ou creditícia, a DGT pode
socorrer-se de diversas instituições de crédito ligadas ao Estado, e
designadamente ao Banco de Portugal, que, mesmo depois da nacío-
nalização da banca em 1975, conserva a natureza de caixa geral do
Tesouro, função que deve exercer gratuitamente como ónus não
empresarial do privilégio de emissão.
A Direcção-Geral do Tesouro tem serviços centrais e serviços
regionais ou locais. Os primeiros são repartições ou divisões, como é
típico da nossa Administração Pública. Os segundos são as tesoura-
rias da Fazenda Pública que, ao nível do concelho ou do bairro
administrativo ou fiscal (coordenadas pelas direcções de finanças no
plano distrital), são pagadorias e recebedorias do Estado. Funcionam
muitas vezes em paralelo com as respectivas repartições de finanças,
dependentes da Direcção-Geral das Contribuições e Impostos (prin-
cipais departamento locais com competência no lançamento e liqui-
dação das receitas fiscais, que são arrecadadas pelas tesourarias).
Apesar da evolução recente destes serviços, que levou à implan-
tação de uma estrutura mais · centralizada, uma e outra destas
Direcções-Gerais acusam notáveis carências: em pessoal, em meios
organizativos e processos modernos de funcionamento, em poderes
jurídicos, e até, em enquadramento claro na administração do
Estado, sobretudo no caso da Direcção-Geral do Tesouro. Esta é um
departamento fundamental da administração financeira e da própria
política monetária do Estado, cujas funções - designadamente nas
zonas conflituais com o Banco de Portugal e o sistema monetário e
creditício - ainda se não encontram definidas com inteira clareza
(cap. V) (1).
IV. Quanto ao crédito interno a longo prazo (o crédito a curto
prazo - menos de um ano - compete ao Tesouro, pois insere-se nas
operações de tesouraria), a respectiva gestão cabe a um departa'-

( 1) Com autonomia operacional - que então se justificava funcionou, de

1977 a 1980, o Gabinete de Gestão dos Veículos do Estado, que logrou racionalizar e
controlar essa parte do património estadual ; foi depois integrad o na DGPE, tal
como a Central de Compras do Estado (criada em 1979).
282 Finanças públicas e direito financeiro

menta central personalizado: a Junta de Crédito Público (1) (DL 1933,

de 13j2/ 1936, DL 31 089, arts. 3. 0 e 4. 0 , DL 424/77, de 11 de Outu-
bro, alterado por ratificação pela Lei n. 0 l / 78, de 3 de Janeiro e DL
76/83, de 8 de Fevereiro, alterado pelo DL 219/89, de 4 de Julho),
apoiada pela Direcção-Geral da Junta do Crédito Público.
A Direcção-Geral do Tesouro coordena a gestão do crédito
externo e assegura a execução das operações de crédito, bem como a
cobrança de todas as receitas, que cabe em regra aos serviços do
Tesouro. Como vimos defendendo, há alguns anos, toda esta orgâ-
nica carece hoje de ser revista, dada a sua inadequação face ao cres-
cimento do crédito público nos anos setenta. Neste sentido, foi criada
em 1990 a Comissão para a Reforma do Tesouro (DL 76/90, de 12
de Março).

f) Serviços executivos: gestão orçamental de conjunto; receitas e des-

pesas

1. Distinguiremos a gestão orçamental de conjunto, depois a

administração das despesas e a administração das receitas - rubricas
que permitem agrupar as grandes zonas de actividade que cabem a
diversos serviços executivos do Ministério.
Na gestão orçamental de conjunto, a preparação e execução do
orçamento é tarefa fundamental do Ministério das Finanças.

(') A Junta de Crédito Público era um órgão independente e decisório, cuja

actividade executiva se processava através da Direcção-Geral da Junta do Crédito
Público. Constituíam-na trés membros, emrc os quais se incluía um representante
dos detenlores de títulos da dívida pública (juristas): a sua composição visava assim
consolidar a confiança dos credores do Estado na regular gestão dos meios afectos
ao pagamento da dívida. Após 25/ 4i1974 passou a ser constituída totalmente por
tiwlares nomeados. Sob a orientação deste órgão colegial, cuja autonomia tradicio-
nal face à orgânica do Estado resultou sobretudo do pouco crédito do nosso Estado
sob o liberalismo. acLUava a Direcção-Geral da Junta do Crédito Público. A auto-
nomia da Junta, cuja função consiste em gerir a dívida fundada (a longo prazo) do
Estado, revela-se em diversos traços: é um serviço dotado de personalidade jurídica e
de autonomia financeira; deve emitir voto de conformidade para a emissão de
empréstimos públicos; apresenta à Assembleia Nacional contas em separado da
Conta Geral do Estado; e deve exercer a administração da dívida fundada interna e
a superintendência dos respectivos serviços administrativos, <(Com independência de
qualquer repartição ou autoridade» (L 1933, art. l.0 ) . Hoje, cabe-lhe apenas gerir a
dívida interna de médio e longo prazo e identifica-se na prática com a Direcção-
-Geral, sendo lícito perguntar se ainda tem razão para existir.
 Es1ruturas e inslituições 283

li. No plano jurídico, a preparação do orçamento (especifica-

mente no plano das receitas, e coordenando actividades diversas rela-
tivas às despesas) caberia à Intendência-Geral do Orçamento: o con-
trolo da execução seria da competência da Direcção-Geral da
Contabilidade Pública (DL 499/79, de 22/ l2). Na verdade, porém,
as funções da Intendência-Geral do Orçamento têm sempre vindo a
ser exercidas pela Direcção-Geral da Contabilidade Pública.
A independência real da I.G.O. poderia vir ter vantagens segu-
ras: facilitaria melhor a independência e visão objectiva dos órgãos
de previsão, desligados da execução; melhoraria os seus métodos,
designadamente através de uma ligação com serviços de conjuntura e
previsão económica; evitaria distorções de critérios, que um órgão
envolvido na execução forçosamente terá (a visão de pormenor raro
se congraça bem, na administração pública, com a de conjunto).

Ili. À Direcção-Geral da Contabilidade Pública cabem diversas

funções do maior relevo, relativas à preparação, execução e controlo
do orçamento. Ela executa parte substancial da administração finan-
ceira do Estado (organizando o Orçamento do Estado, liquidando e
escriturando as despesas orçamentais, conferindo e registando as
operações relativas às receitas orçamentais e organizando a Conta
Geral do Estado) ( '), garante o seu controlo administrativo (prati-
cando diversos actos inspectivos para controlar a obtenção de recei-
tas e a efectivação de despesas, relativamente à administração esta-
dual e a serviços autónomos) e promove o aperfeiçoamento da
administração financeira do Estado.
Tem a D.G.C.P. diversos serviços centrais e serviços delegados
- delegações da D.G.C.P. junto de cada Ministério (cf. DR 17/ 87,
de 18í 2).

IV. No domínio das despesas públicas, praticam-se diversas

espécies de actos e operações.
As primeiras cabem a cada departamento da Administração
com competência funcional no domínio a que se refere a despesa:
sem iniciativa da instância competente do Ministério da Educação,
por exemplo, não se realizarão as despesas inscritas no orçamento da
educação.

( ') Contabilidade pública designa, num sentido lato, a execução orçamental, e,

num sentido restrito, o registo sistemático das operações de execução orçamental,
possibilitando o seu controlo , avaliação, revisão e apuramento de responsabilidades.
284 Finanças púhlicas e direito financeiro

Uma segunda decisão de controlo cabe à contabilidade pública:

ela deve averiguar se a realização da despesa é legal e conforme ao
orçamento (legalidade e cabimento). Essa é a função principal das
delegações que funcionam junto de cada Ministério.
Uma terceira decisão, meramente executiva, cabe a entidade
diversa: é ao Tesouro que cabe efectivar o pagamento (como qual-
quer outra saída ou entrada de fundos nos cofres do Estado).
Em suma: uma entidade ordena, outra verifica e outra executa
(ordenador, «contável», pagador).

V. Quanto às receitas, embora não exista um controlo especí-

fico da contabilidade, as coisas passam-se de forma análoga, sujeitas
à supervisão genérica da Inspecção-Geral de Finanças.
A prática dos actos materiais de que depende a cobrança das
receitas cabe a distintos órgãos. No domínio patrimonial, as opera-
ções respectivas cabem, em regra, à Direcção-Geral do Património
do Estado, encarregada como está da gestão patrimonial. Na esfera
tributária, as complexas operações de lançamento e liquidação
(determinação de quem é contribuinte, qual a ·riqueza que serve de
base ao cálculo do imposto e qual a prestação devida por cada facto
tributário) cabem, em geral, a duas Direcções-Gerais: a Direcção-
-Geral das Alfândegas, no que se refere aos direitos aduaneiros de
importação (hoje pela pauta exterior comum das Comunidades
Europeias); e a Direcção-Geral das Contribuições e Impostos, para a
generalidade dos restantes tributos (uma e outra através de serviços
centrais e locais: neste caso, respectivamente, alfândegas e outras ins-
tâncias aduaneiras, e repartições de finanças e direcções de finanças).
A competência genérica para o lançamento e liquidação dos
impostos e taxas estaduais cabe à Direcção-Geral das Contribuições
e Impostos, departamento com ampla e complexa actividade. NeJa se
inserem serviços centrais operativos (Direcções de Serviços e Reparti-
ções de gestão fiscal, incumbidos da administração dos vários impos-
tos e outras matérias ; Repartições de fiscalização tributária; e Direc-
ção de Serviços de Justiça Fiscal, que coordena a representação do
Estado junto dos tribunais fiscais), serviços de apoio técnico (Centro
de Estudos Fiscais, Direcção de Serviços de Planeamento e Coorde-
nação, Direcção de Serviços de Gestão dos Recursos Humanos e
Organização e Consultadoria) e de apoio instrumental. Está ainda a
D.G. C.I. dotada de uma abundante rede de serviços locais (direcções
e repartições de finanças, respectivamente, nos distritos e nos conce-
lhos ou bairros). Esta é uma das Direcções-Gerais mais pesadas e
 Estruturas e instituições 285

apetrechadas de toda a nossa Administração Pública; o seu funcio-

namento é, em boa parte, responsável pela regularidade da execução
do orçamento das receitas, que assenta nos impostos.
Em complemento da actuação da D.G.C.I., é relevante a função
que, na determinação da matéria colectável da contribuição autár-
quica e no levantamento do cadastro territorial, cabe ao Instituto
Geográfico e Cadastra/ (cf. DL 27 j77, de 20/ l, DL 513/80, de 28/ 10
e DL 513, de 28/ 10).
A criação dos nossos grandes impostos - o imposto sobre o
valor acrescentado (IVA) e o imposto sobre o rendimento (IRS e
IRC) - introduziu uma profundíssima alteração, cujo alcance é cedo
para avaliar. No âmbito dos serviços centrais da D.G.C.I. e dirigido
por um subdirector-geral foi criado o SAIVA - Serviço de Adminis-
tração do Imposto sobre o Valor Acrescentado e dos Impostos Espe-
ciais sobre o Consumo (DR 16-85, de 28/ 2; DR 26/ 89, de 4/ 5; DR
10/ 90, de 4 / 5), que concentra, ao contrário da tradicional segregação
de funções tributârias, lançamento, liquidação, cobrança e fiscaliza-
ção daqueles impostos. O mesmo sucede com o Serviço de Adminis-
tração dos Impostos sobre o rendimento -SAIR (DR 1/ 90, de JO j l).
As receitas aduaneiras (maxime, direitos de importação) são
liquidadas, lançadas e cobradas pela Direcção-Geral das Alfândegas.
Desde sempre dotado de papel primordial na administração finan-
ceira ceira e seguindo técnicas muito antigas e específicas, é este um
departamento ainda hoje extenso e complexo. Perdeu, contudo,
alguma importância - sem deixar de manter relevância financeira,
administrativa e técnica - em virtude dos movimentos de integração
económica e do desarmamento aduaneiro. A importância das suas
funções é complementada pela existência de um corpo militar: a
Guarda Fiscal, à qual cabe assegurar a polícia das fronteiras.

g) Outros serviços operativos

Devem mencionar-se ainda, brevemente, os serviços de apoio à

tutela do Ministério sobre os sectores dos seguros (Instituto Nacional
de Seguros) e da banca (Banco de Portugal)(').
O Ministério das Finanças exerce ainda a superintendência e
gestão dos serviços encarregados da protecção social dos funcioná-

1
( ) Quanto a entidades «tuteladas>) o art. 1. , n.° 2, do DL 98 / 87, de 5/ 3, faz
0

uma longa lista, de carácter bem heterogéneo.

286 Finanças públicas e direito financeiro

rios e agentes do Estado: a Caixa Geral de Depósitos, Crédito e

Previdência, empresa pública que gere os serviços da Caixa Geral de
Aposentações e do Montepio dos Servidores do Estado, os Serviços
Sociais e a Comissão lnterministerial de Acção Social, a Direcção-
-Geral de Protecção Social dos Funcionários e Agentes da Adminis-
tração Pública e o Cofre de Previdência dos Funcionários e Agentes
do Estado (antigo «Cofre de Previdência do Ministério das Finan-
ças>~). Nele se encontra hoje a Direcção-Geral da Administração
P.ública (DR 40/ 87, de 2/7).

h) A administração centra] não fmanceira

Toda a restante Administração Central (incluindo a ges-

tão administrativa do apoio a órgãos de soberania) tem, nos seus
departamentos orgânicos, interesses e responsabilidades finan-
ceiras.
Uma separação fundamental contrapõe departamentos (serviços
«hoc sensu») sem autonomia (simples) e departamentos com auto-
nomia (administrativa ou administrativa e financeira).
Os serviços da Administração Central, como regra, não tinham
autonomia; se a lei nada dissesse, um departamento admi-
nistrativo seria serviço simples (1); as respectivas receitas e des-
pesas estariam inscritas, na totalidade, no Orçamento Geral do
Estado; e a sua administração financeira obedece às regras orça-
mentais.
A L 8/90, de 20/2, prevê que os serviços simples passem a ter
autonomia administrativa. Assim será, mas ainda não é.
Normalmente, a respectiva administração financeira é indife-
rente e meramente burocrática: é a secretaria do serviço, uma sua
secção ou unidade orgânica vocacionada para a generalidade das
tarefas burocráticas, que estabelece ligaç.ão com a delegação da
Direcção-Geral da Contabilidade Pública que funciona junto do res-
pectivo Ministério. Esta verifica «a priori», face às folhas de liquida-
ção, a correcção jurídica e contabilística das despesas necessárias ao
funcionamento do serviço, procedendo à respectiva liquidação, auto-

(') E, claro, também não têm autonomia patrimonial (salvo caso excepcional),
da tesouraria e creditícia.
 fatruturas e ins1iruiç1)es 287

rização e ordem de pagamento, após o que os respectivos movimen-

tos de fundos serão efectuados pelos cofres do Tesouro (1-2) .

i) Breve notícia histórica

A administração financeira('), de que aqui se destaca a estru-

tura central, teve sempre importância - e tanto maior quanto mais
evoluída é a forma estadual em que se integra.
l'\a Idade Média portuguesa, as responsabilidades da adminis-
tração e gestão financeira do reino eram assumidas pelos funcioná-
rios que, por todo o reino, tinham o encargo de pagar e receber os
·dinheiros régios: os ovençais de el-rei, subordinados a um porteiro-
-mor, que também tinha sob as suas ordens um reposteiro (tesou-
reiro). Desde D. Afonso IV o porteiro-mor deu lugar ao ouvidor dos
feitos de el-rei ou da portaria, m agistrado com competência para,
entre outras coisas, despachar quanto dissesse respeito à fazenda
real, às questões suscitadas pelas propriedades da coroa e à cobrança
de tributos e rendas, que vão assumindo funções financeiras de
relevo. Como seus sucessores surgem-nos, por volta de 1370, os
vedores da Fazenda, que gradualmente vão tomando a chefia de uma
ad ministração financeira da Coroa com laivos crescentes de centrali-
zação, apesar de verem os seus poderes reduzidos com a instituição
d o cargo de contador-mor (D. João 1): este tinha jurisdição sobre
diversos oficiais da fazenda e, na ausência dos vedares, estava-lhe
cometida o conhecimento e a resolução dos conflitos entre os contri-
buintes, os rendeiros, escrivães e recebedores, segund o o estabelecido

1
( ) Os chamados «orçamentos de serviço» não são mais do que especificações
do próprio Orça mento do Estado, de cujas dotações vive o «serviço simples»: corno
o são o s «o rçamento de aplicação)) , ou «de serviço».exigidos ao longo do ano aos
serviços corno condição de utilização de certas verbas (projectos justificativos da
utilização de verbas d o PIDDAC ou de dotações condicionadas).
( :) Preparando o que será, por certo. o futuro modelo da contabilid ade
pública. diversos departamentos se vão dotando de estruturas de gestão financeira.
(-') Cf.. supra, cap. li e a línea a) deste número: ainda A LtXA'IDR~ DO AMA·
R·'\L, «Administração fina nceira», Dicionário Jurídico da Administração Pública, 1,
s. v.; J. PEDR OSO DE ALMEI DA, Theoria da Administração da Fazenda. Lisboa,
1834; M. LoRO ,OE Blll.HÕfS, A Fa zenda Pública em Portu!(al, Lisboa, 1884. Para
o
urna visão de síntese. V. GU LH ERME D '[Link] M ARTINS, ,\,finis tério das Finan-
ças .. ., supra, 1988 ; Erário Régio, Fazenda, Ouvidores e Vedores da Fazenda, s.v ..
em Dicionário de Hislória de Por11.1gal, dir. por Joel Serrão. 4 vols., 1963-1971.
288 Finanças públicas e direito financeiro

no Direito (Carta Régia de 15/ l0 / 1408). A Casa dos Contos

···· dividida em Contos de Lisboa e Contos d'El-Rei - era, à seme-
lhança de instituições análogas da «Europa moderna)>, um impor-
tante instrumento de racionalização contabilística e de responsabili-
dade dos administradores de dinheiros públicos, que condenava ou
julgava quites; ela dependia dos Vedores da Fazenda e/ou do seu
Contador-Mor, sendo estes dois os mais importantes ofícios da
Fazenda Real (Ordenações Afonsinas, Livro 1, tít. Ili; Regimento
dos Vedares da Fazenda de D. Manuel 1 de 17/ 10/ 1516, que criava
três vedarias e, nelas, juízes da Fazenda: a) Reino; b) Índia; e) África
e Contos). A Casa dos Contos foi unificada em 1/ 4/ 1560 e, em
6í3 / 1591, foi criado o Conselho da Fazenda, -que despachava nos
Paços Reais todas as matérias que corriam pelos três tribunais sepa-
rados (Reino, Índia, África e Contos). O Regimento dos Contos de
3/ 9í 1627 atribuiu ao Contador-Mor jurisdição ampla e própria para
arrecadação e execução das dívidas à Fazenda Real.
O Marquês de Pombal (22í 12/ 1761) criou o Tesouro Geral,
mais tarde Erário Régio, exercendo o. próprio Sebastião José de
C arvalho e Melo o lugar supremo de Inspector-Geral. D. Maria l
cria o lugar de Secretário de Estado dos Negócios da Fazenda.
A partir daqui inicia-se um longo processo bipolar e oscilante de
redistribuição dos poderes - a administração financeira constitui o
que virá a ser mais tarde o Ministério das Finanças; os departamen-
tos de controlo financeiro agrupando-se num outro polo orgânico
(que, após diversas vicissitudes, vai dar origem ao Tribunal de Con-
tas), com periódicas redistribuições de serviços, nomeadamente pela
transferência para a dependência do Governo de serviços de controlo
como o Tesouro, a Contabilidade Pública, e a própria Direcção-
-Geral do Tribunal de Contas ... Isto é, porém, a história contemporâ-
nea, que aqui não cumpre já desenvolver (1).

(1 ) A estrutura moderna do Governo e da Administração Financeira

começa -··como tantas outras coisas · no reinado de D. José. O Marquês de Pom-
bal criou o Tesouro Geral ou Erário Régio ( 1761), centralizando neste tribunal a
administração das receitas. Apesar de criticado pelos liberais por ser ((secreto e com-
plexo», ele introduz a unidade de tesouraria tipica dos Estados modernos. Sob
D. Maria l o ediílcio é completado, criando-se, na articulação do novo modelo de
governo com a administração financeira, a Secretaria do Estado dos Negócios da
Faze nda (1788, Visconde de Vila Nova de Cerveira); o Secretário Régio e da Real
Junt a do Comércio, Agricultura, Fábricas e ~ avegação. Mousinho da Silveira
exti nguiu o Dcc. n." 22, de 16/ 5: 1832, o Erário e integrou os serviços financeiros no
 Estruturas e imtituições 289

3.18 - OS TRIBUNAIS FINANCEIROS

Uma última especialidade da organização financeira centra1

merece particular destaque. À semelhança do que sucede nos outros
Estados de Direito, a necessidade de controlar com imparcialidade a
amputação dos patrimónios dos particulares que sempre deriva da
administração financeira estadual, bem como a regular gestão dos
dinheiros públicos, levou à instituição de diversos tribunais financei-
ros. Em regra, pois, de verdadeiros tribunais se trata, embora com
competência especializada.
Cumpre distinguir:
i) Tribunais com competência especializada ení matéria finan-
ceira; o Tribunal de Contas, apoiado pelos seus serviços pró-
prios, nomedamente a Direcção-Geral do Tribunal de Contas
(L 86/ 89, de 8/9) C).
ii) Tribunais com competência especializada em matéria tributá-
ria geral (contencioso fiscal, infracções fiscais, execuções
fiscais - que excedem em muito as receitas fiscais, propen-
dendo a abranger a cobrança coerciva de muitas outras recei-
tas públicas). ·

Ministério dos Negócios da Fazenda. nele criando o Tesouro Público Nacional, o

Tribunal do Tesouro Público, a Junta do Crédito Público, as Alfândegas, a
Directoria-Geral das Alfândegas, as Recebedorias-Gerais e seus delegados e recebe-
dores e o Tribunal dos Feitos da Fazenda (1832). Após várias vicissitudes, Costa
Cabral restabelece o Tribunal do Tesouro Público (1842), girando o poder e a gestão
financeira à volta destes dois pólos - Secretaria do Estado e Tribunal -- aos quais a
reforma de 1843 acrescenta a Administração da Fazenda e o Conselho Fiscal de
Contas, em 1844 convertido em Tribunal de Contas. Desde então, estrutura-se um
Ministério. das Finanças que absorve as estruturas de controlo (fesouro, Contabili-
dade Pública, Inspecção-Geral de Finanças) e um Tribunal de Contas (Conselho
Superior da Administração Financeira d o Estado - 191 l; Conselho Superior de
Finanças -- 1919 ; de novo Tribunal de Contas - 1930), mais ou menos indepen-
dente do primeiro em fu nção da natureza democrática do Estado. Assim, o Dec. de
IO/ l l/ 1849 integrava no Ministério da Fazenda, a Administração dos Negócios da
Fv_enda, a Secretaria de Estado dos Negócios da Fazenda, o Tribunal do Tesouro
Público (com as direcções-gerais das Contribuições directas, Alfândega e Contribui-
ções indirectas, Tesouraria e Contabilidade), o Tribunal de Contas (que substituía o
Conselho Fiscal de Contas) e a Administração da Fazenda nos distritos administra-
tivos. Posteriormente (cf. A BRAZ TEIXEIRA, Finanças, 66-09) foram criadas as
Direcções-Gerais da Contabilidade Pública (1 887), das Contribuições e Impostos
(1911 ) e da Fazenda Pública (1911 ). ·
1
( ) Sobre o Tribunal de Contas v. infra n. 0 5.29.
 290 Finanças públicas e direito financeiro

No nível mais baixo de decisão, são tribunais fiscais os tribunais

tributários de primeira instância, que podem ter um ou mais juízos
(arts. 58. 0 e 59. 0 do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais,
aprovado pelo DL 129/ 84, de 27/5), os tribunais fiscais aduaneiros e
o Tribunal Administrativo de Macau (art. 2. 0 , n. 0 1, ai. a) DL
129/84). Na segunda instância, existe o Tribunal Tributário de
Segunda Instância, com sede em Lisboa e jurisdição em todo o terri-
tório nacional, o qual compreende duas secções: uma de contencioso
tributário geral e outra de contencioso aduaneiro (art. 36. 0 DL
129/ 84). O último julgamento cabe ao Supremo Tribunal Adminis-
trativo, com sede em Lisboa e jurisdição em todo o território nacio-
nal e no território de Macau, o qual tem, a par da secção de con-
tencioso administrativo, uma 2.ª secção de contencioso tributário
(com duas subsecções: contencioso tributário geral e contencioso
aduaneiro).
A mais perfeita jurisdicionalização destes órgãos - em obediên-
cia aos preceitos constitucionais e a racionalização da sua organi-
zação parecem impor-se, tal como se impõe reforçar a sua indepen-
dência, inamovibilidade e irresponsabilidade face à administração
financeira, e integrá-los largamente, a partir de critérios de recruta-
mento e promoção, nos princípios gerais da carreira judicial, sem
prejuízo da necessária especialização de funções e da abertura ao
exterior. Parece que o reforço de funções da Administração - que se
tem processado de forma inevitável, e que em muitos domínios se
reputa benéfico - só evitará a violação de direitos fundamentais se
paralelamente se reforçarem os seus controlos: destes, um dos mais
importantes num Estado de Direito consiste na jurisdicionalização
dos processos de fiscalização da legalidade objectiva e subjectiva por
órgãos independentes e idóneos, cuja estrutura jurisdicional e compe-
tência judicativa limitem os poderes políticos e administrativos e
garantam os direitos e interesses legítimos das pessoas e das institui-
ções da sociedade (cfr. art. 205. 0 , n.0 2, CRP) (1).

(1) Sem falar agora do condicionamento pelos instrumentos contratuais entre

Portugal e a China, o Estatuto Orgânico de Macau (L l /76), alterada pela
L 13 / 90. de 10/ 5) atribui à Assembleia Legislativa poderes de autorização política
do orçamento e do endividamento [art. 30.0 , n. 0 1, ais. gJ e hj, red. L. Ü/00]
e poderes legislativos financeiros [fiscais - art. 31. 0 , n.º 1, ai. h)-finanças locais
- ibidem, al. /)]e, no art. 48.0 , L. 13/90, define-se a regra da fiscalização financeira;
a L 112./ 91. de 29 / 8, prevê a extinção das competências dos órgãos jurisdicionais
nacionais pela instalação dos respectivos tribunais locais (arts. 34. 0 e 35.0 ) e disciplina
o Tribunal Administrativo (arts. 9.0 e 15.0 ) e o Tribunal de Contas (arts. 10.0 e 18. 0 ).
 81ru1uras e instituições 291

3.19 - OS INSTRUMENTOS FINANCEIROS

As instituições financeiras instrumentais integram o conteúdo da

actividade financeira. Pois esta é determinada, de um lado, pelas
necessidades sociais a satisfazer, com sua expressão nos fins do
Estado e da sua política e nos objectivos da actividade financeira, e,
do outro, pelos meios de que o Estado dispõe para satisfazer tais fins.
São estes meios - que adiante estudaremos com desenvolvi-
mento - que designamos por instituições financeiras instrumentais
ou instrumentos financeiros.
Em primeiro lugar, estes são constituídos por bens e onerados
por responsabilidades ou dívidas. Constituem, então, o património,
com a gestão patrimonial e a gestão de tesouraria, que integram a
utilização de cada um dos meios do activo e do passivo do patrimó-
nio duradouro do Estado e do seu património monetário (tesouro).
Em segundo lugar, os instrumentos financeiros têm uma consis-
tência de rendimento periódico : receitas, ou formas de obtenção de
meios económicos; despesas públicas, o modo de afectação de recur-
sos a objectivos específicos; e ainda o desequilíbrio entre receitas
normais e despesas públicas - défice orçamental - e o correspon-
dente recurso ao crédito público; bem como a gestão dos excedentes
ou défices de diversos tipos ocorrentes na previsão e execução do
orçamento e as diferentes operações que, com referência ao mercado
financial, o Estado pode praticar. Enquadram-nos o orçamento e a
conta.
Vejamos, de modo preliminar, em que consistem.

3.20 - O PATRIMÔNIO DO ESTADO

a) Noção geral

l. São duas as formas principais de riqueza que qualquer sujeito

económico ou agregado social pode deter ou criar e utilizar: o patri-
mónio (de que o capital constitui uma parte essencial, porque repro-
dutiva) e o rendimento.
Que é o rendimento de um sujeito económico? No sentido mais
amplo, constituem-no todos os bens económicos (coisas, serviços,
direitos), criados, ou apenas disponíveis, para esse sujeito em deter-
 292 Finanças públicas e direito financeiro

minado período de tempo e afectáveis à satisfação das suas necessi-

dades; ou então as suas utilidades prestadas e auferidas.
E o património é o conjunto de bens de que um sujeito dispõe
(tanto duradouros - património duradouro - como não duradou-
ros) para satisfazer as suas necessidades, confrontado com as respon-
sabilidades que lhe correspondem.
Estes dois aspectos da riqueza apresentam notáveis diferenças.
O património é uma realidade contínua e permanente («stock»),
ainda que mude constantemente a consistência concreta e o valor dos
bens que o compõem; o rendimento é constituído por um fluxo que,
embora permanente, há-de ser medido com referência aos diversos
períodos de tempo. A avaliação do valor do património pode fazer-
-se apenas num momento (balanço), ou seguir-se, no tempo, através
de contas de variações patrimoniais~ o valor do rendimento só pode
medir-se para um dado período de tempo (na Nação, no Estado, nas
empresas: em regra, o ano). Do património fazem parte direitos com
consistência económica (daí a ideia formal de «avaliação pecuniária»,
utilizada pelos civilistas) e bens ; no rendimento incluem-se direitos,
bens e serviços. Enfim, o património pressupõe em regra um con-
fronto entre valores detidos por um sujeito ou comunidade (activo) e
as responsabilidades que sobre eles impendem (passivo) ; o rendi-
mento vive de dois pólos diversos - a fonte de criação (rendimento
ganho, receitas) e o destino desses bens (rendimento gasto, des-
pesas ( 1).

li. Tal como os outros sujeitos económicos, também o Estado

tem um património e um rendimento. Para sujeitos colectivos ou
sociais, o cálculo do património é mais difícil e encontra-se depen-
dente de técnicas menos elaboradas do que a avaliação do rendi-
mento.
É tentador restringir a análise do fenómeno financeiro aos flu-
xos anuais de rendimento, excluindo das Finanças o estudo do
património. Por motivos institucionais, a concentração da actividade
financeira nos aspectos orçamentais - hoje mais importantes -
justificaria para alguns a restrição do objecto da Ciência das Finan-
ças a este domínio da actividade estadual, em que peculiares garan- ·
tias e instituições se acham estruturadas; diversamente, a gestão

( 1) Cf. A. L S OUSA FRANCO, Políticas financeiras e f ormação do capital,

1972, n.º' 1.10 (especialmente pp. 113-115) e [Link].
 Ertrwuras e instituiç{>es 293

patrimonial tradicional, desprovida de garantias específicas e subal-

ternizada pelos liberais, poderia esgotar-se nos conceitos administra-
tivos tradicionais (de Direito e Ciência da Administração). Para
outros, a heterogeneidade dos fenómenos patrimoniais tomaria difícil
o seu tratamento unitário; neles não avultariam os traços decisivos
de autoridade pública que marcam a actividade financeira como
fenómeno autónomo; ou, entendendo-se que a actividade financeira
é por essência monetária, dela estaria, a priori, excluído o patri-
mónio.
Para nós, os bens públicos tanto podem prestar uma utilidade
de carácter· duradouro ou permanente (óptica patrimonial), como
podem ter reflexos nos fluxos de receita e despesa que caracterizam o
orçamento (óptica do rendimento). A relevância cada vez maior do
património como fonte de utilidades públicas ··- e não apenas como
fonte de receitas - torna hoje inadmissível que ele seja excluído da
actuação económica do Estado. Acresce que esta apenas em conjunto
pode ser correctamente entendida: uma empresa privada, por exem-
plo, não pode gerir o seu património senão em relação com os gastos
e proveitos de exploração (e vice-versa); ora, o mesmo sucede, numa
perspectiva de gestão racional, com os sujeitos públicos. Enfim, nada
obriga a restringir a actividade financeira à simples utilização de
meios monetários (ou de meios de liquidez)(1).
Portanto, a administração e a gestão patrimonial será o con-
junto de actos do Estado que têm em vista administrar o património
público: ela pode consistir na aquisição ou alienação de bens ou
direitos, na oneração ou liberação do respectivo conjunto, etc. (2).
A administração e a gestão orçamenta/ consiste no conjunto de
operações relativas ao rendimento do Estado - percepção de receitas
ou realização de despesas durante um período considerado (em regra,
anual).
Ambas integram a actividade financeira.

b) O Tesouro Público

A par do património duradouro, e pelas mesmas razões que

levaram ao aparecimento do -orçamento, surgiu também na Grã-
-Bretanha uma instituição fundamental que é o Tesouro Público

(' ) Sous,\ FR1\NCO. M FP (1). pp. 257 e ss.. para mais desenvolvimentos.
( ~) Cf.. if!fra . cap. IV.
294 Finanças públicas e direiro financeiro

.. instituição destinada a centralizar todos os recebimentos e paga-

mentos do Estado (em paralelo com a tesouraria ou «caixa» das
empresas). Constitui, consoante o ponto de vista, ou um serviço
público, ou uma parte do património (o património monetário).
Trata-se de uma instituição corrente em todos os países que dis-
põem de uma administração financeira moderna, já que assegura
uma muito maior eficácia na gestão dos recursos do Estado.
Em Portugal, o Tesouro organiza-se, desde 1976, como Direc-
ção-Geral do Tesouro, embora a sua actividade, dada a grande
movimentação de fundos que implica, seja conjugada com a do
Banco de Portugal, ao qual compete a execução material de muitas
das funções do Tesouro (como «caixa central do Tesouro» que é), e
se socorra dos serviços de outras instituições de crédito (com lugar de
relevo_para a Caixa Geral de Depósitos, Crédito e Previdência).
Como já notámos, o DL 76/ 90, de 12/ 3, criou no Ministério
das Finanças a Comissão para a Reforma do Tesouro, de modo a
melhorar a prossecução das suas atribuições.

c) O crédito público

O Tesouro é a instituição que enquadra a utilização pelo Estado

das diversas formas de moeda de que serve, bem como dos demais
meios de liquidez a curto prazo que pode utilizar. Todavia, numa
sociedade onde a moeda é fundamental elemento da economia, a ele
se não reduz a actividade do Estado. Este tem de recorrer, sob diver-
sas formas, aos activos e passivos financeiros, intervir nos mercados
financeiros, praticar operações financiais.
Com diferentes configurações institucionais, o recurso ao crédito
pelo Estado e a existência de uma situação passiva global daí resul-
tante (a dívida ·pública) determina a existência do crédito público
como instituição de enquadramento essencial das finanças de qual-
quer Estado no nosso tempo.
Crédito público (em sentido amplo) designa todo o conjunto de
operações praticadas pelo Estado a fim de obter meios de liquidez
para a cobertura das suas obrigações .. Desse conjunto de operações
que o Estado pode praticar, a mais significativa é o empréstimo.
Por empréstimo público entende-se cada um dos actos de natu-
reza contratual que o Estado celebra com e ntidades privadas para
 Estruturas e instituições 295

obter meios de liquidez, assumindo, como contrapartida típica, duas

obrigações:
(a) Obrigação de reembolso ou restituição: o Estado vincula-se
ao pagamento (à restituição) do capital que lhe foi empres-
tado;
(b) Remuneração do capital: o Estado compromete-se a remu-
nerar o capital que lhe foi transferido mediante o paga-
mento de juros (ou «rendas»).
É importante, no entanto, ter desde já presente que nem sempre
estas duas obrigações se acumulam, já que existem casos em que o
Estado não está obrigado ao reembolso da prestação de capital, exis-
tindo apenas uma obrigação de pagar juros (ou rendas), perpetua-
mente ou por períodos muito longos.
Dívida pública é o conjunto de situações passivas que resultam
para o Estado do recurso ao crédito público. Adopta-se aqui uma
perspectiva patrimonial que consiste em, no final de cada ano, anali-
sar o conjunto das situações passivas a que o Estado se encontra
vinculado em resultado do recurso ao crédito (1).

3.21 .. O ORÇAMENTO DO FSTADO

a) Noção

A ideia de Orçamento do Estado aproxima-se, na raiz, da do

orçamento de qualquer particular, empresa ou família; isto é, no
essencial, trata-se de uma previsão da receita e despesa de um deter-
minado sujeito durante um período económico dado.
Para caracterizar o Orçament9 há, no entanto, que completar
esta ideia com outro elemento, ligado à própria génese do Orça-

1
( ) A. BRAZ TEI Xl'IR A (Introdução, pp. 227-229) criticou, por inútil, a d istin-
ção entre empréstimo e dívida pública. A distinção tradicional, que é financeira e
não estritamente jurídica, tem todavia razão de ser: pois a noção de divida repona-se
a uma rubrica do passivo patrimonial, e não a uma fase ou elemento da relação
jurídica de empréstimo. Acresce que, se todo o empréstimo é fonte de dívida, nem
toda a dívida deriva de empréstimos: é o caso da dívida de garantia, oriunda de
avales do Estado, ou da dívida adminis1ra1iva, resultante de esperas nos pagamentos
do Estado, ou da dívida de pagamento, forma de titular pagamentos diferidos, ou
até da tradicional dívida de pensão (as «tenças» reais). A. BR AZ TEIXI 1R11, c:m
Finanças Púbtirru e Direiio Financeiro, \9%9, pp. 301 s~ .. passou a u\ilinr, achamos
que com vantagem, estes conceitos.
296 Finanças públicas e direito financeiro

mento. É ela a da autorização política, que engloba o consentimento

pelo povo do gasto público e dos sacrifícios necessários para o
financiar.
O Orçamento do Estado pode assim ser definido como a autori-
zação política para cobrar receitas e efectuar despesas durante um
certo período, em regra anual, a qual condiciona toda a actividade da
Administração do ano financeiro.
A ideia de autorização nasce como forma de assegurar a limita-
ção do Poder Executivo pelo Legislativo e também como garantia
dos direitos dos contribuintes, que conservam por esta via representa-
tiva o controlo sobre a forma como vai ser despendido o seu
dinheiro.

b) A contabilidade e as contas

O orçamento só é uma forma de limitação de poderes dos

órgãos do Estado se a sua execução for sujeita a regras estritas, con-
dicionando a Administração ao respeito da legalidade em geral e do
orçamento em especial, e também se houver formas sofisticadas de
controlo da execução orçamental. No caso de tal ser necessário,
importa ainda definir com rigor quem responde - e como - pelas
ilegalidades ou outras irregularidades ocorrentes na execução orça-
mental. Por isso surge um Direito Orçamentário e da Contabilidade
Pública, estabelecendo regras e instituições que apertadamente disci-
plinam estas questões.
No seu âmbito, uma forma de controlo e responsabilização glo-
bal e final pela execução do orçamento ganha particular relevo. Em
ligação íntima com o Orçamento surgem as Contas do Estado que,
representando um registo ex post da forma como foi executado o
Orçamento - ·· das receitas que foram cobradas e das despesas que se
efectuaram - , constituem um instrumento fundamental para assegu-
rar a regularidade financeira e o seu controlo.
As contas são entre nós julgadas pela mesma entidade (Parla-
mento) que autorizou o Orçamento, e a sua aprovação significa que
o Orç~mento foi j:irí~ica e politicam~nte bem executado, enquanto a
sua nao aprovaçao e uma desautonzação do Governo e eventual-
mente dete~inará . a abertura de um processo tendente a apurar
onde .se registaram irregularidades financeiras a quem é por elas res-
ponsavel (responsabilização financeira).
 fatruturas e instituições 297

c) O conteúdo do orçamento e das contas

O conteúdo do orçamento (previsão) e da conta (realização) é
constituído, essencialmente, pelas despesas e pelas receitas públicas.

d) As despesas públicas

1. As despesas públicas concretizam o próprio fim da actividade

financeira do Estado - satisfação de necessidades.
Elas consistem no gasto de dinheiro ou no dispêndio de bens por
parte de entes públicos para criarem ou adquirirem bens ou presta-
rem serviços susceptfveis de satisfazer necessidades públicas.
O estudo das despesas públicas, em termos modernos, tem de
ser feito, antes do mais, através da análise do seu conteúdo, e da
verificação da diferente natureza das despesas públicas e dos seus
diversos efeitos sobre a economia. Não pode considerar-se equiva-
lente o Estado gastar dinheiro em subsídios ao consumo ou privile-
giar o investimento; tal como não é indiferente saber se as despesas
se destinam prioritariamente a fins militares ou civis, por exemplo.
O conceito de despesa pública, de resto, há-de ser construído em
termos de poder abranger realidades tão distintas como, por exem-
plo, o pagamento de um funcionário público, o gasto com a constru-
ção de uma estrada, a concessão de um subsídio a uma empresa, a
amortização de um empréstimo anteriormente contraído pelo
Estado, a aquisição de material de guerra, a atribuição de uma bolsa
de estudo, etc.
A natureza da despesa pública num Estado moderno é, assim,
crucial para a compreensão do conteúdo da actividade financeira e a
sua importância na concretização das políticas financeiras, embora se
não possa retomar em absoluto a análise clássica, que privilegiava as
despesas públicas, reduzindo a importância das receitas.

II. A ideia de despesa pública pode ser delimitada por um con-

junto de traços que parecem ser suficientemente amplos para abran-
ger todas as realidades que homogeneamente devem ser tratadas
como tal.
Será assim possível distinguir três elementos dentro da noção de
despesa: o tipo de operação, o sujeito e o fim da operação.
1. 0
- O tipo de operação - no essencial, a despesa correspon-
dente à afectação de recursos correntes de que um sujeito dispõe a
298 Finanças púh/icas e direilujinanceiru

uma determinada finalidade, sendo o dispêndio de dinheiro a forma

mais típica de a realizar. Todavia, algumas legislações tratam as
«despesas em espécie», não monetárias, como equivalentes às despe-
sas feitas em moeda e outros meios de liquidez.
2. 0 - O sujeito da operação - de harmonia com a nossa con-
cepção de Finanças Públicas, à sujeito tem de ser uma e~tidade
pública (Estado ou outro ente dotado de poder de autondade),
embora modernamente se desenhe uma tendência para distinguir
despesa pública de despesa do sector público. A despesa pública
seria, segundo essa concepção, apenas aquela que o Estado [Link]
no exercício do seu poder de comando e para satisfazer necessidades
colectivas, enquanto que a despesa do sector público abrangeria
também os casos em que certas entidades ligadas ao sector público
ou nele integradas efectuam as suas despesas em analogia com enti-
dades privadas (como seria o caso de certas empresas públicas ou até
mistas, ou de entidades privadas que resolvam satisfazer necessidades.
públicas).
3. 0 - A finalidade da operação - quanto a este ponto poder-
-se-á recordar que a despesa pública se destina a satisfazer necessida-
des públicas, conceito já explicitado (cap. 1).

e) As receitas públicas

1. A realização de despesas pressupõe que o Estado tem recur-

sos que as financiam, ou seja, que tem receitas.
O Estado moderno tem à sua disposição uma grande variedade
de meios para assegurar o financiamento e a cobertura dos encargos
públicos, sendo a diversidade desses meios uma das características
mais salientes das actuais Finanças Públicas.
O acréscimo das funções do Estado determinou não só uma
diversificação das suas fontes de rendimento, como também uma
nova concepção da sua gestão, já que ultrapassado está o exclusi-
vismo da função das receitas expresso na frase de Gaston Jeze:
«Existem despesas. Há que cobri-las.» As receitas públicas são
objecto de um tratamento cuidado, que atende muito particular-
mente à interpenetração entre Finanças Públicas e actividades eco-
nómicas e ao aproveitamento dos seus instrumentos como meios de
realização das políticas económico-sociais.
 Estruturas e instituições 299

· É assim que, por exemplo, no estabelecimento da política fiscal,

se entrecruzam muitas vezes critérios puramente extrafinanceiros
com os critérios de normal gestão financeira; tal como a utilização
do património estadual pode ser feita com objectivos de regulação da
actividade económica; e o recurso a empréstimos públicos ou a uma
política de amortizações aceleradas da dívida pública pode visar
sobretudo finalidades de regulação da conjuntura num sentido con-
traccionista ou expansionista ...
Por outro lado, o Tesouro Público, durante tanto tempo enca-
rado meramente sob a perspectiva de caixa ou banqueiro do Estado,
tem vindo a aumentar de importância de uma forma muito marcada
corno instrumento privilegiado de política monetária, e a clássica dis-
tinção entre receitas públicas e receitas de tesouraria (entendidas estas
como mera antecipação daquelas) não é hoje tão nítida como o foi
em outros tempos.

II. Acima da diversidade de receitas que caracteriza um Estado

moderno, é possível tentar dar uma ideia daquilo que pode entender-
se, em geral, por receita pública.
Numa primeira aproximação, as receitas públicas incluem-se na
ideia geral de «receita», ou seja, qualquer recurso mediante o qual
um sujeito (neste caso, público) pode cobrir as suas necessidades.
Para precisar este conceito haverá que recorrer a três elementos
(como nas despesas, de natureza objectiva, subjectiva e teleológica):
1. 0 __.:_ A receita constitui a atribuição definitiva (pelo menos no
período orçamental) de uma soma de numerário (ou bem equi-
valente);
2. 0 - É feita em benefício de um sujeito público ou a ele
equiparado;
3. 0 - Tem a finalidade de servir para a cobertura das despesas
públicas.
As receitas públicas podem ser assim genericamente definidas
como qualquer recurso obtido durante um dado período financeiro,
mediante o qual o sujeito público pode satisfazer as despesas públicas
que estão a seu cargo ( 1).

( 1) Que tipo de recursos? Receitas e recursos serão sinónimos ? Cremos que,

numa perspl!<;tiva anual e orçamental, o créd ito a longo prazo proporciona efectiva-
mente receitas; mas, num plano de longo termo, o seu montante tem de ser reembol-
sado: são, pois, recursos, mas não receitas (em sumo rigor).

li
300 . Finanças públicas e direito financeiro

Com esta caracterizaçãô da receita pública, ficarão exclµídas do

seu âmbito algumas realidades afins, as mais importantes das quais
são os recursos de tesouraria, as entradas de caixa vinculadas a fun-
dos de garantia e as antecipações (que podem servir para pagamentos
futuros, só então dando origem a receitas: <<preparosjudiciais», v.g.).
Quanto aos recursos de tesouraria, entende-se de uma maneira
geral que eles se limitam a antecipar as verdadeiras receitas públicas,
que, por diversos motivos, não deram ainda entrada na caixa do
Estado, sem representarem, no entanto, uma verdadeira receita., já
que a sua natureza é meramente transitória. Trata-se, de alguma
forma, de recursos momentâneos: o Estado contrai um empréstimo
em Janeiro por conta das receitas de impostos a cobrar em Julho; só
estas são receitas públicas, sendo as outras meras antecipações de
tesouraria.
No caso das entradas de caixa vinculadas a fundos de garantia,
trata-se de quantias que são entregues ao Estado, mas de que ele
não pode dispor, dado que terão de ser devolvidas ao seu proprietá-
rio , que as entregou apenas para funcionarem como garantia do
cumprimento de certas obrigações (p. ex., depósito ou caução
judicial).

III. As receitas públicas são muito variadas e a sua natureza e

importância varia de uma forma muito acentuada com os ·sistemas
económico-sociais. Em geral é, no entanto, possível recortar três tipos
fundamentais de receitas: receitas patrimoniais, receitas tributárias e
receitas creditícias. Trata-se - note-se · ·· de uma tipologia das recei-
tas mais importantes, não de uma classificação que abranja toda e
qualquer receita.
IV. As receitas patrimon,iais, resultantes do património esta-
dual, podem derivar de uma gestão normal (por exemplo, venda de
frutos, arrendamento, etc.), ou de uma redução do património (por
exemplo, o resultado da venda de um prédio). . . .
As receitas patrimoniais têm, em geral, nas economias cap1tahs-
tas modernas uma importância relativamente reduzida, embora o
recente desenvolvimento do património mobiliário do Estado (acções,
obrigações, empresas públicas) permita detectar uma tendência para
o aumento da sua importância relativa.

V. As receitas tributárias, que têm como figura típica o

imposto, são as receitas públicas fundamentais num moderno Estado
de economia de mercado.
 Estruturas e instituições 301

São receitas que o Estado obtém mediante o recurso ao seu

poder de autoridade, impondo aos particulares um sacrifício 'patri-
monial que não tem por finalidade puni-los nem resulta de qualquer
contrato com eles estabelecido, mas tem como fundamento assegurar
a comparticipação dos cidadãos na cobertura dos encargos públicos
ou prosseguir outros fins públicos.
Assentam as receitas tributárias numa ideia simples: se todos
beneficiam da actividade financeira do Estado, que por natureza não
presta utilidades susceptíveis de exclusiva imputação individual,
então é normal que todos contribuam para a cobertura das despesas
originadas por essa actividade.
Um primeiro tipo de receita tributária é o imposto - prestação
coactiva unilateral, sem fins de punição, que é imposta aos indiví-
duos em relação aos quais se verificam certos pressupostos, generi-
camente previstos na lei, e que exprimem determinadas situações de
riqueza.
Outro grande tipo de receita tributária é a taxa, que é uma pres-
tação da mesma natureza, mas na qual existe uma situação de base
diferente, na medida em que o particular a quem é exigida auferiu
uma determinada utilidade relacionada com o funcionamento de um
serviço ou a utilização de um bem (ou com este se relacionada de
modos comparáveis).

VI. Terceiro grande tipo de receita pública é o das receitas cre-

ditícias que resultam do recurso ao crédito por parte do Estado
(maxime, pela contracção de empréstimos).
O crédito público tornou-se modernamente uma fonte de recei-
tas da maior importância nas sociedades capitalistas e tem um con-
junto de caracteristicas que permitem a sua autonomização e a sua
distinção do crédito privado. Entre elas poder-se-á referir:·
- - enquanto o crédito privado assenta numa base real de con-
fiança, a confiança que o prestamista aqui tem no Estado não
deriva de garantias reais mas da sua própria posição· especial
(de ser Estado, em suma) ;
- o carácter público do devedor marca de uma forma essencial
as relações de crédito, já que o devedor conserva faculdades
que não seriam normais num devedor privado, como sejam,
por exemplo, a de. em certas circunstâncias poder [Link] as
condições do empréstimo.
 CAP(TULOIV

O PATRIMÓNIO PúBLICO

§ 1. 0 - 0 PATRIMÓNIO DO ESTADO:
NOÇÃO E CONTEÚDO

4.1 - NOÇÃO DE PATRIMÓNIO DO ESTADO

a) Noção preliminar

Na ampla acepção que temos adoptado, o património do

Estado é constituído pelos bens susceptíveis de satisfazerem necessi-
dades económicas de que o Estado é titular e pelas responsabilidades
que sobre eles impendem: ele tem sempre um activo (bens) e um
passivo (responsabilidades).
O seu sentido juridico - a totalidade dos direitos e obrigações
susceptíveis de avaliação pecuniária - não é bastante, pois inclui
posições jurídicas de natureza muito diversa e não se presta a uma
concretização económica adequada. Mas, numa óptica económica,
tão-pouco a generalidade dos valores activos e das responsabilidades
que sobre eles impendem pode fornecer algo mais do que um quadro
muito genérico de interpretação da noção de património. Há que
combinar os dois pontos de vista.
304 Finanças públicas e direito financeiro

b) Base jurídica do património

Em termos essencialmente jurídicos, o Estado tem um patrimó-

nio bruto - constituído pel~ posições jurídicas activas susceptíveis
de avaliação pecuniária de que é sujeito activo - e um património
líquido · excedente em valor da respectiva situação activa sobre o
passivo. Estas noções permitem caracterizar a base jurídica do patri-
mónio: do património do Estado fazem parte direitos e outras posi-
ções activas, com as correspondentes obrigações e situações passivas.
Numa óptica financeira, eles são sobretudo encarados como bens e
responsabilidades económicas, aos quais deve ser atribuída uma con-
sistência global, resultante do confronto em valor do activo e do
passivo.
O regime jurídico destes bens e responsabilidades importa para
a definição do património e da qualidade patrimonial de certos bens.
Todos os bens e direitos com carácter pecuniário farão parte do
activo patrimonial? Ou apenas alguns deles? ( 1).
Podemos detectar quais os bens patrimoniais a partir da inclu-
são nos documentos de avaliação patrimonial: mas parece óbvio que
estes pressupõem o carácter patrimonial e não o determinam. As
grandes categorias de direitos estaduais sobre bens podem - com
referência à propriedade - integrar-se na noção de domínio; e é fre-
quente equiparar o domínio privado ao património, entendendo-se
então que os bens do domínio público - com regime diverso dos da
propriedade privada, aplicável aos bens do domínio privado - não
fariam parte do património estadual ( 1).
Tais posições não são exactas, porque o domínio apenas repre-
senta parte do activo patrimonial, não o respectivo passivo; porque
no activo patrimonial se incluem créditos ou outros direitos que não
de propriedade (pública ou privada); e porque no domínio não se
inclui aquela parte do patrimón'io monetário ou do Tesouro que é
constituída por créditos com valor pecuniário (2).
O domínio público e o domínio privado fazem parte, pois, do
património público - mas não esgotam a totalidade dos elementos
do seu activo (cf. DL 22/ 728, de 24 / 6/ 1933, DL 27 223, de

1
( ) Em direitos corno o italiano e, de certo modo, o francês, contrapõem-se
então bens dominiais e bens patrimoniais (sendo estes os do domínio privado ou
património << stricto sensu »).
(2) Cf. MARCELLO CAETANO, Manual, li, n." 358.
 O património público 305

21/11/1936 - cf. art. 33. 0 , L 6/91, de 20/ 2 - , L 2050, de

27/ 12/ 1951eDL477/ 80,de15/ lO)e).
A patrimonialidade financeira não decorre tão-pouco da apti-
dão para proporcionar ao Estado rendimentos (ou da efectiva per-
cepção destes). Há bens patrimoniais - todos úteis - que originam
rendimentos e outros que não. Um mesmo bem patrimonial pode
proporcionar rendimentos ou não, e seria estranho que só por isso
mudasse de categoria jurídica. ·

c) Estrutura e conteúdo

O património global do Estado é pois constituído - - em termos

económico-financeiros, que condicionam as especificações jurídicas e
as contabilísticas, designadamente - pelos bens do activo e pelas
responsabilidades do passivo que a eles se referem.
Do activo patrimonial fazem parte todos os bens (incluindo
bens materiais ou imateriais, direitos sobre bens ou direitos de cré-
dito) que tenham o Estado como titular e sejam susceptíveis de ava-
liação pecuniária.
No passivo patrimonial incluem-se todas as situações passivas
(responsabilidades ou vinculações), que irnpendem sobre o Estado e
cujo conteúdo seja susceptível de avaliação pecuniária (2).

4.2 --- DELIMITAÇÃO DO SEU CONTEÚDO

a) Delimitação subjectiva

Temos falado do património estadual. Mas, em princípio, todas

as entidades integradas no sector público têm vocação para disporem
1
( ) O art. 2. 0 do DL 477/ 80 dispõe: «Para efeitos de inventário, entende-se
por património do Estado o conjunto de bens do seu domínio público e privado, e
dos direitos e obrigações com conteúdo económico de que o Estado é titular, como
pessoa jurídica de direito público». Considerando inútil o inciso final, pareceria que
a definição, desde que referisse os demais direitos e obrigações de conteúdo econó-
mico, e desde que o conteúdo económico se [Link] à possibilidade de avaliação
pecuniária (ainda que não mercantil), poderia setvir para os restritos fins de definir o
objecto do inventário. Todavia, prefere-se a caracterização do texto, sem deixar de
considerar possível a inclusão no inventário de bens dominiais não patrimoniais
integrados no domínio público (como certos bens livres).
(2) Sobre o regime jurídico-financeiro do património: DL 477/ 80, de 15/ 10
(Inventário do Património do Estado); DL 18713, de ll /7í1930, com alterações
306 Finan~·as públicas e direito financeiro

de um património próprio. Salvo para efeitos, incipientes e formais,

de coordenação e controlo pelo Ministério das Finanças, o conceito
de património do sector público não ultrapassa o domínio mera-
mente conceituai (DL 518/ 79, de 28/ 12, arts. 2. 0 e 4. 0 , alterado pelo
DL 129/ 83, de 14/ 3).
Todas as entidades públicas, desde que tenham personalidade
jurídica, podem dispor de um património, têm capacidade patrimo-
nial. E, em princípio, todas elas podem gerir o seu património livre-
mente, embora sujeitas a formas diversas de controlo ou tutela do
Estado. Todas dispõem formalmente -- com maior ou menor peso
substancial e modalidades diversas de controlo - de autonomia
patrimonial: o poder de gerir o património próprio, aumentando,
alienando ou onerando o seu activo e agravando, alterando ou libe-
rando o seu passivo.
Em regra, estão sujeitas a formas diversas de controlo ou tutela
estadual (autonomia sob tutela) (1); só raramente existe uma plena
independência patrimonial.
Por outro lado, o património necessário à realização dos fins de
cada entidade muitas vezes não é património próprio, mas de outra
entidade (maxime, o Estado): quer por razões de soberania ou
supremacia territorial, quer por motivos de simples centralismo
financeiro . Por exemplo, as universidades utilizam património esta-
dual, mas não deixam de ter um exíguo património próprio.

b) Delimitações objectivas

1) Património real e património financeiro

Em referência de primeira linha ao activo patrimonial, é possível

distinguir, no património público (maxime, estadual), um património
real -- constituído pelas coisas ou direitos sobre elas - e um patri-

(actualiza a legislação mineira); DL 39 780, de 21/ 8/ 1954 (exploração e polícia dos

caminhos de ferro); L 2078, de 11 ;'7/ 1955 (zonas confinantes com organizações ou
instalações de interesse para a defesa nacional); DL 380í 85, de 26i 9 (comunicações
públicas rodoviárias afectas à rede nacional) ; DL 468/71, de 5/ 11 , com alterações
(domínio público hídrico); L 2080, de 21 / 3/ 1956 (Plataforma Continental); L 2130,
de 28/ 8/ 1966 (mar territorial); L 33i77, de 28/ 5 (mar territorial e zona económica
exclusiva).
(1) Em regra exercida através da Direcção-Geral do Património do Estado, no
Ministário das Finanças, mesmo em relação às empresas públicas.
 O p atrimónio público 307

móniv financial - constituído pelo dinheiro, pelos outros activos

monetário-financeiros e pelos créditos e débitos do Estado (1).
É evidente a profunda diferença, em todos os aspectos, entre
estas duas modalidades de património estadual - no que são, nas
receitas que proporcionam, na gestão que exigem, nas políticas que
podem integrar. Então, estudaremos de segµida duas rubricas do
patrimó nio financial cuja especialidade de estrutura e função é evi-
dente. Por outro lado, o Tesouro (serviço e objecto da gestã o do
património monetário); por outro, a dívida pública, parcela do pas-
sivo patrimonial correspondente a toda uma gama de operações
patrimoniais activas e passivas sobre activos financiais, ou apenas às
operações financiais não monetárias.

II) Património geral e patrimónios especiais

O Estado dispõe, evidentemente, de um património geral, no

qual se integra todo o elemento do activo ou do passivo pa trimonial
que não tenha regime especial.
Tem, todavia, patrimónios esp eciais (2). Estes poGt rn ser patri-
mónios de afectação, determinados juridicament.e pela existência de
um regime próprio, ou património de gestão, definidos então pela
entidade que os gere em razão da sua relação com uma particula r
função material ou tarefa no programa do Estado (3).

(l) É esta a noção correcta de« patrimó nio fi nanceiro», e não a q ue consta do
DL 477 / 80.
(2) A não confund ir com o patrimó nio de entidades dotadas de persona lidade
jurídica e integradas na Administração central.
e) Alg uns exemplos de patrimónios espeçiais de afectação. O Estado é her-
deiro legitimo (arts. 2133.''. al.J). 2132.'' e 2152." a 21 55." CC) e pode ser sucessor
testamentá rio (arts. 2033, n.0 2, e 2053.", n." 1, CC); o mesmo sucede então com
outras pessoas colectivas públicas, a freguesia ; o município e a região autónoma. Só
pode, porém, aceitar a benefício de inventário (art . 2033.0 , n.0 2 CC), como q ualquer
pessoa colectiva: pendente o inventário, os bens constituem um património especial.
1'o seguimento de um lo ngo movimento no sentido de restringir os «bens de mão
mo rta» da Igrej a e congregações religiosas, pelas leis de desamorização, a Lei da
Separação da Igreja e do Estado, de 20/ 4/ 199 1, determinou o ingresso no patrimó-
nio do Estado dos bens eclesiásticos: m arcados por diversas especialidades do
regime, estes bens dispunham de uma disciplina legal própria, expressa na remissão
facultativa dos respectivos fo ros (DL 29840, de 19: 8/1939; cf. DL 24427, de
27/ 8 / 1934). Estes são meros exemplos de patrimó nios especiais em razão do regime
juríd ico (q ue não res ulta apenas da respo nsabilidade por dívidas, naturalmente, mas
de uma gestão fina nceira de conjunto e da existência de um regime próprio aplicável
308 Finanças púhlicas e direito financeiro

Patrimónios especiais de gestão são, designadamente:

- o património cultural, cuja gestão está confiada ao Instituto
Português do Património Cultural; nele se integram os cha-
mados patrimónios histórico, monumental e artístico (Lei do
Património Cultural - L. 13/ 85, de 6/7) ;
- o património fundiário, constituído pelas terras («rural») e
prédios do Estado, o qual, na zona de intervenção da
Reforma Agrária, é gerido por um departamento do Ministé-
rio da Agricultura (o Instituto de Gestão e Estruturação
Fundiária) ;
o património militar, a cargo das autoridades militares ;
- o património mineiro, que pode ser concedido a particulares
[CRP, art. 80. 0 , alínea e), com referência aos «recursos natu-
rais »] e é gerido pela Direcção-Geral de Minas ;
- o património florestal, gerido pelos Serviços Florestais (hoje,
Direcção-Geral das Florestas) ( 1).

lll) Património mobiliário e imobiliário

A mais útil divisão no conteúdo do activo patrimonial é a que

contrapõe património mobiliário e património imobiliário.
O património imobiliário é constituído pelos direitos sobre bens
imóveis ou equiparados ; o património mobiliário é constituído pelos
direitos sobre móveis bem como pelos direitos de objecto imaterial
(arts. 204. 0 e 205.° CC, integrando no conceito de património imobi-
liário o património dominial de objecto imóvel e o património credi-
tício de objecto imaterial) (2).

a todo um conj unto de bens). É claro, porém, que os patrimónios especiais podem
estar sujeitos a regimes específicos de responsabilidade por dívidas ; então, constitui-
rão o que por [Link] se designa por fundos: têm uma gestão própria e regimes especí-
ficos de responsabilidade, quando não sejam personalizados. Além dos fundos for-
m ais, personalizados ou não, com autonomia financeira, existem ainda fw1dos de
facw , resultantes da atribuição de certas receitas próprias a entidades com gestão
autónoma.
1
( ) É frequente a alteração dos nomes e, por vezes, das estruturas e departa-
mentos referidos (cf. DL 293/ 82, de 27/ 7).
(2) Cf. SOUSA FR ANCO, M FP (1), 277-278.
 O parrimónio público 309

4.3 -- PATRIMÓNIO OOMINIAL E PATRIMÓNIO OBRIGACIONAL

a) Introdução

Uma grande distinção no conteúdo do património é a que con-

trapõe património dominial a património creditício (que também
poderia chamar-se obrigacional, ou até imaterial). O primeiro é cons-
tituído, do lado activo, pelos direitos sobre coisas ou realidades a elas
equiparadas (quer se trate de direitos reais - tanto privados como
direitos dominiais públicos -- quer de direitos acessórios destes), e,
do lado passivo, pelas correspondentes situações passivas. O segundo
é integrado pelos direitos pecuniários do Estado que têm conteúdo
imaterial: direitos de crédito e de participação social (incluindo os
que resultem da propriedade de títulos de crédito) e correspondentes
obrigações ou outras situações passivas.
Vejamo-las por ordem.

b) Património dominial: domínio público

O domínio público é constituído pelas coisas (e direitos sobre

elas) submetidas por lei ao domínio do Estado e subtraídas ao
comércio jurídico-privado devido à sua primacial utilidade colectiva
(CC, art. 202.°, n.0 2).
Integram-no primeiramente os bens do domínio público
natural - constituído pelo domínio hídrico (integrando o domínio
público marítimo, os cursos de água, lagos, lagoas, nascentes e as
águas das fontes públicas) e pelos domínios aér~o e mineiro (jazigos
minerais e nascentes de águas mineromedicinais). O domínio público
artificial compreende o domínio de circulação (estradas, pontes,
linhas férreas, linhas telegráficas e telefónicas, rede de distribuição
pública de energia eléctrica, portos artificiais, aeroportos e aeródro-
mos), o domínio monumental, cultural e artístico (museus nacionais,
bibliotecas e arquivos, palácios nacionais, monumentos nacionais do
Estado) e o domínio militar (navios e obras de defesa militar C).

( 1) Cf'. M [Link] CAETANO, Manual. cit.; JOSÉ CAR LOS MOREIRA, Domínio
Púhfico, vol. 1, Coimbra, 1931: DIOGO FREITAS DO AMARt\I, A utilização do domi-
niu público pelos particulares, Lisboa, 1965; .J ESUS GONZALEl PÉRtJ, Los derechos
reales adminisrrarivos, Madrid, 1975 ; ARMANDO t.;ORRE, Bens do Estado, Lisboa,
1957, p. 5 e segs. O art. 4.° do DL 477/ 80 define taxativamente para efeitos de.
310 Finanças públicas e direito .financeiro

O regime do domínio público baseia-se num certo número de

princípios que poderemos sintetizar assim, na parte que nos interessa:
é um regime fixado por lei, atendendo à essencialidade para o
interesse púbJico dos bens dominiais (cf. arts. 202.0 , n.º 2, e
1304.° CC, a contrario) (').
da própria lei há-de resultar o carácter público dominial das
c01sas ;
· trata-se d e bens inalienáveis e subtraídos ao comércio j urídico
privado, imprescritíveis (arts. 298. 0 e 1287.° CC), impenhorá-
veis, inexpropriáveis e não oneráveis ;
destinam-se a ser usados po r serviços públicos, pelo público
o u por particulares especialmente autorizados - · com ou sem
percepção de rendimentos pelo Estado ;
apenas as pessoas colectivas territoriais (Estado e autarquias-
locais) dispõem de domínio público.

e) O domínio privado

O d omínio privado é constituído pelos bens que a Administra-

ção adquire, em condições que em princípio serão as do direito pri-
vado. Trata-se de tod os os outros bens que, pertencendo ao Estado,
não são por essência próprios d a sua actividade, nos termos da lei,

inventário -- o conteúdo do domínio público, diversamente da lécnica do art . 5. 0

para o domínio privado. ·
O an. 84Y. n." 1, CR P ( 1989) prescreve q ue pertencem ao domínio público
(nos termos da lei : cf. o n. 0 2): <W) as águas territoriais com seus leitos e os fundos
marinhos, contíguos, bem como os lagos, lagoas e cursos de água navegáveis ou
fluluáveis, com os respectivos leitos; h) As camadas aéreas superiores ao território
acim a do limite reco nhecido ao proprietário ou superfíciário; e) Os jazigos minerais,
as nascentes de águas mineromedicinais, as cavidades naturais subterrâ neas existen-
tes no subsolo. com excepção das rochas, terras comuns e o ulros materiais habi-
tual mente usados na const rução; d) As estradas; e) As linhas férreas nacionais;
/J Outros bens corno ta l classificados po r lei. »
1
( ) Cf. , sob re o seu regime em geral , M ARCF. 1.1.0 CAl:'."I AN O, M anual;
A. M ouT EI RA GuHtR EI RO e C. Got:VE IA, op. cit. ; A. BRAZ T F. IXEI RA, Finança~·,
cits.
 O património público 311

e por isso se não acham· sujeitos ao regime típico do domínío

público (1).
O seu regime jurídico diferencia-se do domínio público em
diversos pontos fundamentais:
·- em princípio, rege-se pelo direito comum (o civil - art.
1314.° CC), salvo na medida em que isso contrarie a sua
natureza ou vá contra disposição especial;
- os bens do domínio privado são livremente adquiridos e não
obedecem a tipicidade legal;
-- eles são, em princípio, alienáveis, penhoráveis, prescritíveis e
expropriáveis;
- devem ser geridos, no Continente e Ilhas Ajacentes, pelo
Ministro das Finanças (cf. art. 51. 0 da Const. de 1933);
- devem ser desamortizados; isto é, em princípio, só os bens
que sirvam efectivamente à realização dos fins do Estado
hão-de permanecer no património do Estado; os outros serão
alienados, proporcionando-lhes receitas para a realização dos
seus fins (isto, quer se trate de direitos enfitêuticos
alienação de foros - , de alienação de imóveis - L de
25/ 4/ 1821, art. 5. 0 ; L 13/7 /1863 ; DL 23 464, de 18jl / 1934;
DL 31972, de 13/ 4/ 1942; DL 34050, de 21 / IO/J944; DL
34 565, de 2/ 5/ l 945; Ln.º 309 / 89, de 19-9 - ou de alienação
de móveis · DL 31972, de 13/ 4/ 1942, [Link] ; e, quanto a
capitais, DL 24 427, de 27 / 8/ 1934 (2) ; alienação de participa-
ções sociais: privatizações ; D L 27 / 86, de 19 / 2; L 71 / 88, de
24/ 5; DL 328/88, de 27/ 9).
Deve notar-se que os bens incluídos no domínio (público ou
privado) não integram o património, sempre que se trate de bens que
não são susceptíveis de avaliação pecuniária por, sendo embora bens
úteis, não serem bens económicos. É o caso do domínio público
aéreo, pois o ar e o espaço correspondentes são bens livres (3). Não

(1) A lítulo de exemplo, dele fazem parte : prédios rústicos e urbanos: mobiliá-
rio, maquinismos, matérias-primas e materiais; capitais afectos a empresas públi-)
cas ou particulares; carteira de títulos; capitais mutuados; direitos de exploração
(cf. A. BRAZ [Link], op. dt., 21 l).
(2) A indisponibilidade reporta-se a uma parte dos bens patrimoniais, tanto do
domínio público como do privado: SOUSA FRA'ICO, MFP(l), 287-288.
(1) Ao invés do que dispõe o Dl 477 ! 80, art. 4.".
312 Finanças públicas e direito financeiro

deve confundir-se com esta situação o caso de bens não avaliáveis, de

difícil avaliação ou de avaliação meramente convencional, como
sucede com numerosos bens do domínio natural e do domínio histó-
rico e cultural: o que está então em causa são os critérios, não a
possibilidade de avaliação, nem a natureza de bem (também) econó-
mico que eles assumem.

d) Património creditício

A nossa lei fala recentemente, numa terminologia largamente

inaproveitável, de património financeiro (DL 477 /80, art. 6. 0 ). Inte-
grariam o património financeiro, assim delimitado, os créditos, os
débitos, as participações e os saldos de tesouraria do Estado (1).
Do lado activo, preferimos enunciar assim os elementos que
integram o património creditício do Estado:
1. 0 - Os créditos, direitos de participação social e outros direi-
tos com equivalente conteúdo de patrimonial e imaterial;
2.0 - . Os saldos de tesouraria do Estado (isto é, os valores acu-
mulados, no final de cada ano, pelo Tesouro estadual);
3. 0 - As participações do Estado em empresas nacionais ou
estrangeiras;
4. 0 - A titularidade empresarial do Estado, isto é, os títulos de
propriedade sobre a universalidade da empresa e os direitos de tutela
e participação social eminente que lhe correspondem, relativamente
às empresas públicas estaduais ou plurais (isto é, do Estado e de
outras pessoas colectivas públicas).
Do lado passivo, devem mencionar-se as obrigações financeiras
do Estado, em especial as integrantes das diversas formas de dívida
pública, que estudamos a propósito das receitas creditícias.

(1) Fica a noção porque tem interesse para interpretar o direito positivo. Mas,
entre outros pontos, a confusão que se faz entre activo e passivo patrimonial e a
omissão das participações não financeiras do Estado (em empresas públicas) tor-
nam-na incorrecta, além de a terminologia, usando mais uma das dezenas de acep-
ções da palavra financeiro, ser confusa.
 O património público 313

4.4 -- PATRIMÓNJO DURADOURO E NÃO DURADOURO

a) Noção

O património duradouro é constituído pelos bens cuja perma-

nência na titularidade do Estado excede, segundo um critério de
normalidade, o período anual (melhor: aquele particular período
anual que é o período orçamental - período de execução de um
mesmo orçamento).
O património não duradouro é integrado pelos bens que, de
forma normal, ingressarão no património pará nele não permanece-
rem para além do período anual (ou orçamental): quer porque a
forma de os utilizar é o consumo - bens consumíveis - , quer por-
que dele sairão a curto prazo - como o dinheiro (1).
Esta distinção é fundamental. Em princípio, só os bens do
património duradouro estarão sujeitos a amortização (nos Estados
que, como é prudente, amortizem o seu património duradouro pere-
cível). É pelo seu reflexo no património duradouro que pode,
segundo concepção muito generalizada, determinar-se o equilíbrio
orçamental. Enfim, esta distinção permite distinguir o património do
Estado («stricto sensu ») do património do Tesouro.

b) O patrimóruo da tesouraria e o património do Estado

No património não duradouro tem consistência e autonomia a

zona patrimonial formada pelos meios monetários do Estado ou
património da tesouraria - o qual é constituído, do lado activo (que
agora mais interessa), pelo conjunto dos meios de liquidez a curto
prazo de que o Estado é titular; eles respondem, naturalmente, pela
totalidade das responsabilidades a curto prazo que sobre o Estado
impendem (em termos económicos, e abstraindo do regime jurídíco).
O Tesouro (infra, cap. V) é um órgão, organismo ou departa-
mento administrativo que administra todo o património monetário,
em separado das restantes operações de gestão patrimonial; dos seus
registos contabilísticos, e não dos documentos de avaliação patrimo-
nial geral, constam as variações e a consistência efectiva do patrimó-
nio da tesouraria (ou do Tesouro); os respectivos problemas de afec-

1
( ) A que poderão equiparar-se, para efeitos de rotação rápida, matérias-
-primas, materiais de produção e produtos semi-acabados.
 314 O património público

tação de recursos a responsabilidades - por serem monetários e por

serem a curto prazo - são autónomos em relação às restantes opera-
ções de gestão patrimonial; e o seu regime jurídico é estreitamente
articulado com as operações monetárias de execução do orçamento.
Em contraposição com o património da tesouraria, fala-se de
património do Estado («stricto sensu») para designar os bens do
património duradouro e os do património não duradouro que se não
integram no património da tesouraria. Eles têm contabilidade autó-
noma, diversa da patrimonial; são diversos (embora por vezes estrei-
tamente unidos entre si, dada a afinidade das funções que lhes
cabem) os departamentos administrativos encarregados das respecti-
vas operações de administração financeira; e diferentes são os crité-
rios e regime jurídico das operações que praticam.
São estreitas as interligações entre o património, «maxime» o da
tesouraria, e a gestão orçamental. É claro que, em sentido amplo,
toda a gestão financeira tem expressão momentânea no património.
Mas os seus reflexos patrimoniais são muito diversos consoante os
tipos de operações: há as que só transitoriamente aumentam (recei-
tas) ou diminuem (despesas) o património, como as há que o dotam
ou privam de elementos estáveis e duradouros (1). Por outro lado, em
princípió, o Estado pretende converter em dinheiro as receitas e ren-
dimentos em espécie de que dispõe, e que constituem, como as mone-
tárias, fonte de crescimento e renovação do seu património (desa-
mortização); mas pode, quando o entenda conveniente, manter os
bens apropriados em espécie, integrando-os no seu património, como
pode capitalizar os seus rendimentos em bens patrimoniais.
Se é lícito dizer que todas as receitas e todas as despesas têm
reflexos no património, há as que só «passam» pelo património - as
afectas à gestão financeira corrente - e as que o aumentam ou dimi-
nuem nos seus elementos estáveis. Apenas no segundo caso se fala
em gestão patrimonial («stricto sensu»). A aquisição de um prédio ou
de fundos e títulos financeiros aumenta duradouramente o núcleo
patrimonial de bens de que o Estado dispõe, tal como a alienação de
um prédio o reduz: são actos de gestão patrimonial. Mas a cobrança
_de um imposto ou o pagamento de urna dívida, embora aumentem
ou diminuam o património monetário do Estado (património do

( 1) Daí que de 191 até 1976 à Direcção-Geral da Fazenda Pública, então cin-
dida em duas Direcções-Gerais, coubesse a gestão do património e a da tesouraria
(SousA FRANCO, MFP (l), pp. 609-612; DL 49-8/76, de 20/ I, art. 9.0 ; DL 562j76,
DL 563j76 e DL 564j76, todos de 17 de Julho).
 O património púhlico 315

Tesouro), em nada afectam o conjunto de bens de que o Estado

é em permanência titular: o imposto destina-se, em regra, a
financiar gastos públicos, saindo a breve trecho da posse do
Estado.
Nisto reside a especificidade do património da tesouraria e
da sua gestão : ele encontra-se na zona da confluência necessária
entre operações orçamentais e operações patrimoniais. Enquanto
a gestão patrimonial pode decorrer aparte da gestão orçamental,
a gestão da tesouraria está por essência r~lacionada com esta
- sofrendo os reflexos das suas operações, assegurando-lhe meios
e utilizando os mesmos instrumentos financeiros de carácter
monetário.
Em síntese, os meios de liquidez a curto prazo que constituem o
património monetário do Tesouro têm gestão e contabilização sepa-
rada da do património duradouro (no Estado, à semelhança das
empresasa privadas) e encontram-se em estreita conexão com ages-
tão orçamental.

§ 2. 0 - IMPORTÃNCIA E FUNÇÕES

4.5 - MODOS DE PRESTAÇÃO DE UTILIDADES PELO PATRIMÓNIO

a) Utilização directa e serviço público

1. A primeira forma pela qual o património presta satisfações

consiste na utilização directa. Pode tratar-se de uma utilização livre e
gratuita: os cidadãos transitam por uma rua, nadam na praia, repou-
sam num parque público ; directa é também a utilização por toda a
comunidade de uma zona verde urbana ou de uma mata pública.
Pode preferir-se tornar a utilização onerosa: isso sucede sempre que
a utilização do património está condicionada ou dá origem ao paga-
mento de prestações obrigatórias - taxas - , ou quando devem
pagar-se preços pelos bens produzidos pelo património (venda de
frutos, v.g.). Nestes dois casos encontramo-nos perante situações de
utilização directa. Mas o património pode ser objecto de utilização
indirecta - quando, por via dele, o Estado prossegue finalidades de
política económica (apoiando o crescimento económico, dominando
sectores de produção numa perspectiva de redistribuição entre
316 Finanças públicas e direito financeiro

sectores, nacionalizando, defendendo a qualidade de vida, o equilí-

brio ecológico e o ambiente, etc.) ( 1).

II. Também os serviços públicos parece dever entender-se que

integram uma segunda forma de utilização dos meios patrimoniais
- mas não só. Se o Estado fosse um mero consumidor, apenas o
património e o rendimento esgotariam - duma perspectiva analítica
e contabilística - a sua actividade económica; se se tratasse de uma
empresa e visássemos a sua gestão internamente, sem relação com o
mercado, também a gestão anual (expressa na conta de resultados de
exercício) e o património seriam aspectos suficientes da sua activi-
dade. Mas porque se trata de sujeitos que exercem actividades em
benefício da comunidade (ou de grupos no seio dela), importa consi-
derar autonomamente as organizações públicas.
Consideraremos organizações públicas, em sentido financeiro, as
organizações permanentes de pessoas e bens que, pela sua actuação,
prestam utilidades de carácter público e têm como titulares entidades
públicas. Elas podem ser serviços públicos (num sentido amplo, que
abrange a totalidade dos serviços administrativos - civis ou .mili-
tares - , os serviços judiciais e os «serviços políticos » - como a acti-
vidade dos órgãos políticos): em tal caso, trata-se de organizações
criadas para prosseguir o interesse público e que exercem actividades
de interesse geral, sem obediência a um critério estritamente econó-
mico de gestão (serviços militares ou judiciais, por ·exemplo). Ou
poderão ser empresas públicas: então, achamo-nos perante organiza-
ções públicas que actuam segundo critérios de gestão fundamental-
mete económicos - diversos por isso dos serviços tradicionais (2).
Todas, como organizações de meios humanos e meios materiais
(património e rendimento), prestam utilidades à comunidade. O patri-
mónio e o rendimento são meios de actuação destas organizações
- empresas ou serviços; em conjunto com a actuação de factores

( 1) A óptica que adoptam refere-se à utilização do bem pela comunidade e

não pelos particulares; este segundo aspecto é o mais relevante num plano jurídico-
-administrativo e na teoria da taxa.
(2) Poderiamos admitir uma terceira categoria: a dos serviços públicos de
carácter económico que, exercendo uma actividade de natureza económica, actuam
segundo critérios próprios dos serviços públicos estaduais; mas o hibridismo, exis-
tindo sempre na vida, é teoricamente pouco esclarecedor (foram híbridos certos
organismos de coordenação económica, até 1986; são-no hoje certos «institutos
públicos de natureza empresarial»).
 O património público 317

humanos e a própria organização, criam utilidades .e contribuem

para a produção de bens colectivos (ou são-no eles próprios).
E mediante o funcionamento dos serviços públicos não gratuitos, o
Estado pode obter receitas - que não resultam apenas do patrimó-
nio, mas· da aplicação de bens em conjunto com o trabalho de pes-
soas numa organização.
Estas organizações podem autonomizar-se: em tal caso, conside-
rando o Estado como seu capitalista, elas serão elementos do activo
patrimonial. Mas podem constituir a própria forma de actuação do
Estado, sendo então um modo específico de· prestar utilidades, tanto
pelo património a elas afecto como pelas receitas que cobrem e des-
pesas que efectuem.

111. Quanto às diversas formas do rendimento, elas prestam por

igual - na modalidade de despesas, como na de receitas - utilidades
directas (financiam o funcionamento de serviços, subsidiam activida-
des de interesse público, concedem crédito a actividades de interesse
nacional ... ) e indirectas (servem então para estabilizar a conjuntura
económica, redistribuir a riqueza, fomentar o desenvolvimento eco-
nómico, etc.).

b) Património de uso e património de rendimento

Os ben$ patrimoniais podem, assim, servir para prestar utilida-

des mediante o seu simples uso : parques públicos, locais onde fun-
cionam .serviços públicos, palácios nacionais ( 1). Integram, então, o
património de uso.
Mas o Estado pode ter no seu património bens cuja função
é proporcionar-lhe rendimentos : obrigações de empresas pri-
vadas, empresas públicas monopolistas ou simplesmente lucra-
tivas, etc. Temos, então, o património de rendimento (ou «patrimó-
nio fiscal »).

1
( ) Mesmo que por ocasião do uso se cobre uma taxa, se ela for insuficiente
para e-0brir os custos ou sem paralelo com a utilização global do bem, tratar-se-á de
um bem de uso e não de rendimento.
318 Finanças públicas e direito financeiro

4.6 lMPORT ÃNCIA FINANCEIRA DO PATRIMÓNIO

a) Evolução tmtórica e situação presente.

Ao longo da história, a importância do património o Estado

(por vezes, confundido com este ou dele escassamente diferenciado,
o dos governantes) tem sido muito diversa. Em economias arcaicas
ou feudais pode dizer-se que ela é fundamental - como sede do
poder económico do Estado, principal fonte de rendimentos e
assento duradouro do poder político. Nas economias liberais, diver-
samente, tende a reduzir-se em valor e a dar lugar aos impostos
como principal fonte de rendimento público (o qual havia de derivar
de uma actividade produtiva, que só os particulares podem desen-
volver) {1).
Nas economias pós-liberais, o património tende a reabilitar-se e a
crescer, à medida que o Estado vai chamando a si certas actividades
produtivas: a evolução da estrutura económica privilegia então o
património industrial (empresa) e financial (títulos de crédito), em
detrimento do tradicional património rural. E pode dizer-se que nas
economias socialistas, ao menos para o conjunto do sector público, a
importância do património social (quando não meramente estadual)
volta a ser primordial, sobretudo devido à supressão da propriedade
privada dos bens de produção (ou à sua redução, no confronto com
a propriedade social e a propriedade pública). Não admira, pois, que
a privai ização do património público (empresas e partes sociais; pré-
dios rústicos e explorações agrícolas; imóveis edificados) marque as
transformações dos anos 80-90.

( ') Daí que o nosso liberalismo, promovendo vendas de bens nacionais mais
ou menos espectaculares e generalizadas, reduziu a pouco a sua importância actual.
Isto, porque se entendia que o Estado era pior administrador que os particulares.
E. do mesmo passo, recompensavam-se favores políticos e criava-se ou consoli-
dava-se o poder de uma burguesia abastada, que foi o sustentáculo da ordem liberal
(GARRt IT: «O barão substituiu o frade»).
Apesar da generalização deste movimento em países co mo Portugal e a
França, existiram algumas zonas do património imobiliário, nomead amente do
património rural, que não foram atingidas : quer porque se considerava não reuni-
rem interesse para a exploração privada, quer se entender que razões de carácter
social, político ou outro, aconselhavam a sua manutenção nas mãos do Estado. É o
caso do património florestal, ou de vastas áreas incultiváveis -- - a que, pela natureza
dos recursos considerados, pode acrescentar-se, em muitos países, o património
mineiro e o património costeiro, marítimo, fluvial e lacustre.
 O património público 319

b) O património do Estado em Portugal: vi.são geral

É sobretudo no século XV, com D. João II, que se verifica urna

concentração do património de nobres e ordens religiosas na Coroa;
a tendência, mais forte do que em outros países, foi reforçada com o
peso das explorações mercantis dos Descobrimentos e sofreu novo
impulso na segunda metade do século XVllJ (com Pombal).
Após a vitória da revolução liberal, o património estadual
assume uma dimensão ímpar, abrangendo parcelas de propriedades
senhoriais confiscadas e o património das ordens religiosas extintas;
para logo se reduzir a muito pouco, pois a venda dos bens nacionais
foi transferindo esse património par~ as mãos de um pequeno núcleo
de famílias aderentes à nova ordem, dando assim origem às maiores
fortunas agrárias do século passado e de princípios do actual. Do
mesmo passo, os recursos nacionais foram entregues, em significativa
parte, a grandes empresas privadas nacionais e estrangeiras.
Logo após 1930, o património estadual recomeçou a crescer:
quer pela nacionalização de i;xplorações entregues a estrangeiros, quer
pela criação de novas empresas públicas. O próprio conceito de
empresa pública entrou de sofrer profundas transformações ao longo
dos anos sessenta. As nacionalizações de empresas, títulos e terrenos e
as expropriações de terrenos integrados na Reforma Agrária (na
«Zona de Intervenção da Reforma Agrária» do Sul de Portugal),
alargaram significativamente, de l 974 a 1976, o património do
Estado, o qual só a partir do final dos anos oitenta principiou a dimi-
nuir (privatizações -CRP/ 89 ; L. 11 /90, de 5/ 4; L. 109/ 88, de 26/ 9).

c) O património imobiliário

O património imobiliário é tradicionalmente importante pelas

muitas utilidades que directamente proporciona, ao Estado, a parti-
culares ou ao conjunto dos cidadãos. Pense-se no património de cir-
culação (estradas), no património portuário e aeroportuário, no
património costeiro, marítimo, fluvial e lacustre, nos ediflcios públi-
cos e nos m onumentos nacional•-. nas jloresws, nos terrenos do
património fundiário, no palrimónio mineiro. É, sobretudo, patri-
mónio de uso, mesmo quando proporciona certas (poucas) receitas :
venda de frutos, arrendamento de prédios, venda de prédios ...
Para além das áreas tradicionais do património rural, assistiu-se
em Portugal modernamente a um reforço considerável do patrimó-
320 Finanças públicas e direito .financeiro

nio predial, através das expropriações e nacionalizações determinadas

no âmbito da Reforma Agrária; a partir de 1979 começa a assistir-se
a um refluxo (venda de participações do Estado, venda de prédios do
Estado aos seus rendeiros, distribuição de terras da Reforma Agrária,
alargada concessão de reservas), que só em 1988-89 se transforma
numa verdadeira política de privatização.
Estão, nomeadamente, neste caso os prédios nacionalizados por
força do Decreto-Lei n.0 407-A/ 75, de 30 de Julho, e os expropria-
dos ao abrigo da Lei da Reforma Agrária -- legislação de 1975 e
1976, L 77/ 77, de 29 de Setembro ·- que determinava no seu art.
40. 0 a inclusão destes prédios entre os do domínio privado indisponí-
vel do Estado. O aumento do património rural detemúnado por esta
via não foi acompanhado por um crescimento das receitas provenien-
tes desta fonte - bem pelo contrário ... Por outro lado, o efectivo
exercício de poderes sobre eles por parte da Administração estadual
(cometido ao Ministério da Agricultura) foi muito escasso e o rendi-
mento gerado revelou-se nulo. Razões análogas justíficaram a venda
de prédios urbanos (da Administração ou da Segurança Social)
desde meados dos anos oitenta.

d) O património mobiliário em Portugal

Quando se fala no moderno ressurgimento das receitas patri-

moniais, tem-se no entanto sobretudo em vista a situação do patri-
mónio mobiliário, que aumentou de uma forma considerável nos
últimos anos - sobretudo após a 2.ª Guerra Mundial - em função
das novas concepções sobre o papel do Estado na economia e a sua
progressiva intervenção na actividade produtiva, como produtor e
proprietário de empresas públicas ou como participante em empresas
de economia mista.
Para intervir na economia, quer através da regulação da conjun-
tura, quer mesmo como elemento preponderante de uma política de
desenvolvimento, o Estado teve de criar os seus instrumentos de
acção, que muitas vezes foram até à constituição de empresas públi-
cas; outras vezes se ficaram, por exemplo, pela aquisição de partici-
pações em volume significativo, para assegurar o controlo de empre-
sas em determinados sectores que se entenderam como vitais (ou por
outras razões).
Para além destas razões, outras de natureza mais imediatamente
política - como as que estiveram subjacentes a nacionalizações efec-
 O parrimónio público 321

tuadas em muitos países, e em Portugal em 1974-1976 - determina-

ram o aparecimento de um sector público importante nos modernos
Estados capitalistas, o qual, ainda quando não é exclusivamente
orientado. por critérios de lucro, se revela susceptível de proporcionar
alguns rendimentos ao Estado.
De resto, em muitos países viu-se igualmente a conveniência de
o Estado, à semelhança do que sucedia com os particulares, fazer
aplicações de capitais, comprando acções e obrigações susceptíveis de
lhe proporcionarem uma colocação rendosa de capitais e de intervir
no mercado financeiro, etc.
O património mobiliário da generalidade dos países é, pois, hoje
composto por duas áreas essenciais:
- carteira de títulos de participação em empresas mistas (parti-
cipações estaduais);
·· · empresas ou explorações produtoras de bens e serviços de
que o Estado é titular (empresas públicas estaduais).
Importa apenas reter que, apesar da importância que recente-
mente tomou o sector público produtivo (sector empresarial do
Estado) no nosso País, o valor das receitas patrimoniais em Portugal
foi sempre muito reduzido ; regista-se nelas uma tendência incerta
quanto à variação temporal e constante quanto à exiguidade.

4.7 -- FUNÇÕES DO PATRIMÓNIO ESTADL'AL

a) Visão geral

O património é uma realidade económica fundamental. Embora

menos importante para um ente público que para uma empresa
industrial, e nesta ainda menos essencial que numa exploração rural,
não pode negar-se-lhe lugar de relevo na actividade financeira
estadual.
Na verdade, o Estado tem como recurso normal - entre nós
como nos países capitalistas evoluídos - o imposto; o seu rendi-
mento é em esmagadora parte independente do património. Mas já
se apontou a importância crescente que as receitas patrimoniais ten-
dem a assumir sobretudo numa óptica global de sector público (entre
outras causas, devido ao relevo crescente das empresas públicas).
322 Finanças públicas e direüo financeiro

b) A segurança, a sanidade e a eficácia financeira

1. A relevância do património - algo obscurecida durante o

período liberal - deriva no nosso tempo de se ter passado a encarar
com mais correcção o lugar básico que lhe cabe na actividade finan-
ceira do Estado. Ele passou a te r maior valor, tanto pela complexi-
dade crescente das funções que ao Estado cabem como pelo desen-
volvimento de novas e importantes zonas patrimoniais (equilíbrio
ecológico e defesa do ambiente, políticas de desenvolvimento agrícola
ou industrial, criação de empresas públicas). Tudo isto aumenta a
dimensão do património e o valor das suas receitas. É, pois, também
por razões de segurança financeira que a gestão patrimonial se reva-
loriza indiscutivelmente.

li. Mas uma análise correcta da situação patrimonial propor-

ciona outro critério por igual importante: a sanidade financeira, isto
é, a capacidade de fazer face aos encargos presentes sem comprome-
ter o futuro - o u seja, sem recorrer em excesso a empréstimos. Só
quando existe um património é possível medir a sanidade financeira
a longo prazo. É esta a justificação, aliás, da técnica do orçamento de
capital, que hoje se segue na classificação das receitas e despesas do
nosso o rçamento ; por isso, ela pouco útil será, em tal domínio, sem
adequadas contas patrimoniais.

11l. A par destas razões - de certa ortodoxia financeira -

outras, mais relacionadas com a eficácia dos meios financeiros,
podem apontar-se. Sabe-se que as finanças mais e mais tendem a
transcender (que não a abandonar) a mera sanidade financeira. Ora,
também como instrumento de política económica e social, global ou
selectiva, o património se configura em termos cada vez mais signifi-
cativos, embora ainda insuficientemente explorados, nomeadamente
para intervir nos mercados de capitais e apoiar empresas em áreas de
nsco.

IV. Diversas razões complementares podem ainda alinhar-se

para o aperfeiçoamento da gestão patrimonial;
- só pela correcta gestão patrimonial geral se possibilita a valo-
rização e gestão correcta d os patrimónios especiais (culturais
e artísticos; naturais e ecológicos, etc.);
 O património público 323

-- garante-se assim a honestidade na administração e utilização

dos bens do Estado pelo público e pelos agentes administrati-
vos, ou, pelo menos, possibilita-se a sua fiscalização;
- condiciona-se o eficaz funcionamento e expansão de quase
todos os equipamentos colectivos e infra-estruturas (em bens
patrimoniais, ou neles assentes);
- obtém-se maior racionalidade económica na gestão dos
dinheiros e dos bens públicos, garantindo a solvabilidade do
Estado e a eficácia de muitas das suas intervenções;
-- é condição sine qua non da correcta amortização dos bens
duradouros - - e sobretudo dos bens de capital ·- do Estado ;
- condiciona a prática de políticas financeiras a curto e longo
prazo, para além do horizonte anual;
- é, cada vez mais, meio de diversas políticas estruturais
(ambiente, ordenamento do território, desenvolvimento, etc.).

V. Por todos estes motivos, só um forte preconceito ideológico

[Link] que mesmo os liberais tivessem desprezado, como despreza-
ram, a administração do património do Estado: e compreende-se
como ela é hoje indissociável de uma política financeira moderna,
que busque instrumentos aperfeiçoados e eficazes para a acção do
Estado. Não se esqueça, todavia, que a argumentação liberal ilustra o
risco da má gestão patrimonial (que gasta mais em subsídios do que
rende em receitas): Portugal, nos anos 70 e 80, confirmou-o mais
_uma vez.

§ 3. 0 - A GESTÃO PATRIMONIAL

4.8- A GESTÃO PATRIMONIAL EM GERAL

A gestão do património do Estado - bens da Coroa, das Casas

do Rei, da Rainha, do Infantado, etc. - estava dispersa nas organi-
zações políticas anteriores do moderno Estado liberal. Todavia, na
generalidade dos Estados, ela é hoje centralizada. Pode dizer-se que
em Portugal o passo decisivo nesse sentido foi dado pela Lei de 2 t de
Abril de 1821, que integrou todos os bens da Coroa nos chamados
«bens nacionais)>. O património do Estado sofreu, com o decurso
324 Finanças públicas e direito financeiro

dos tempos, ampliações (como a resultante do confisco pelo Estado

dos bens das ordens religiosas, em 1834, e da generalidade dos bens
da Igreja, pela Lei de 20/ 4/ 191 l) e reduções (como a resultante da
política de venda dos «bens nacionais», sob o liberalismo, tanto para
obter receitas líquidas como para reforçar os «barões)) do líbera-
lismo). Nunca deixou de prevalecer este princípio, bem como o seu
exercício através do Ministério das Finanças (Const. de 1933, arts.
49. 0 , § 1. 0 e 50. 0 , que no essencial não deixaram de vigorar, até à
introdução do art. 84. 0 , pela Rev. Const. de 1989). A competência
residual para administrar o património do Estado e para supervisar e
coordenar a gestão do património cometida a outras entidades, bem
como para coordenar e fiscalizar a gestão patrimonial de entidades
autónomas (cf. DL n. 0 74i 80, de 15/ 4), foi atribuída, em 1976, a um
departamento próprio: a Direcção-Geral do Património do Estado,
no Ministério das Finanças.

4.9 -· A GESTÃO PATRIMONIAL ESPECIAL

Como já se acentuou, sempre que a lei atribua a gestão patri-

monial a outros órgãos ou departamentos diferentes, encontramo-
-nos perante casos de gestão especial, ainda que sujeitos à supervisão
do óq~ão competente para a gestão genérica do património.
E o caso de patrimónios de uso militar, do património marí-
timo, do património florestal, do património cultural e suas subdivi-
sões, do património fluvial e lacustre, do património mineiro, do
património aéreo, do património de circulação. Em alguns casos a
gestão, integrada com a prestação de outros serviços, foi confiada a
empresas públicas (caso da empresa Aeroportos e Navegação
Aérea - ANA, e. p.); e nada impede que seja concedida, em con-
cessão de gestão ou integrada na concessão de serviços públicos
(fórmula que os Estados modernos usam menos do que no século
passado) C).
Por seu lado, o Ministério da Agricultura está incumbido de
gerir largas parcelas patrimoniais dominiais, nomeadamente agrícolas
e florestais.
Por outro lado, as participações do Estado em capital social de
empresas não públicas constituem uma parte importante - ·· pelo

(') Veja-se JosF: PEDRO FERNA:-IDES, «Administração patrimonial», em

Dicionário Jurídico da Administração Pública, l, s. v. ,; e artigo cit.
 O património público 325

valor e pela função que exercem ou podem exercer - do patrimó-

nio do Estado. Entre nós, elas são transferidas, em princípio, para o
Instituto de Participações do Estado (criado em 1975 pelo DL 163-
-C/75, de 27 / 3: - hoje a sociedade de capitais mistos IPE: DL
406/ 90, de 26 de Dezembro), embora algumas sejam, por reordena-
mento ou transferência das participações, atribuídas a outras empre-
sas públicas. As participações são próprias do IPE, que goza dos
mesmos benefícios e privilégios que caracterizam a titularidade esta-
dual, apenas podendo o Estado exercer relativamente a elas, quando
transferidas para o IPE, poderes de supervisão (cf. DL 496/76, de
26/6; DL 285/77, de 13/7; DL 322/ 79, de 23/8; DN 169/ 79, de
19/7; P 27/80, de 9/ 11).
· [Link] que o capital social das empresas públicas tem um
titular e que esse titular, nas empresas públicas estaduais, é o
Estado. A titularidade deste capital constitui importante parcela do
activo patrimonial dos Estados modernos, em alguns casos transferi-
dos para entidades que podem, com melhores critérios financeiros ou
até técnicos, assegurar a respectiva gestão: outras vezes, trata-se de
uma só entidade que exerce, por delegação ou transferência, os pode-
res do Estado como proprietário.

4.10 -·- RACIONALIDADE E CONTROLO DA GESTÃO PATRIMONIAL

a) Enunciação geral

A gestão financeira do património, para fazer-se em termos

racionais e para ser objecto de um controlo jurídico e económico,
tem de respeitar certo número de requisitos. Entre estes se conta toda
uma série de registos, como meio de cálculo económico, informação
e fiscalização.

Os principais documentos de gestão patrimonial podem ser:

- Documentos de registo e avaliação patrimonial (dos quais
consta o registo discriminado dos bens do activo e/ ou do
passivo, com a respectiva descrição e avaliação): o inventário
e o balanço do Estado.
--- Documentos de contabilidade dinâmica do património (que
registam especificamente, por categorias ou por períodos,
as diversas operações relacionadas com a gestão orça-
326 Finanças públicas e direito financeiro

çamental): contas de variações patrimoniais e registos de

administração patrimonial ( t).

b) Documentos de registo e avaliação patrimonial

O balanço do Estado é o documento no qual se procede a uma

avaliação das situações patrimoniais activa e passiva no último dia de
cada ano económico (também se lhe chama «Conta do património»).
O inventário (ou cadastro) dos bens do Estado, por seu lado,
consiste na indicação especificada dos bens do domínio público e
privado (embora nele se incluam certos bens não dominiais; cf. L 2050,
de 27/ 12/ 1951, art. 15.0 ; L 2059, de 29/ 12/ 1952, art. 8. 0 ; DL 22 728,
de 24/ 6jl933 ; DL 477 / 80, de 15/10).
O inventário dos bens do domínio público e privado constitui
pressuposto da determinação do activo, do passivo e do respectivo
conjunto; mas não se confunde com esta segunda ordem de opera-
ções. Estas originam o balanço, cuja elaboração também não tem
sido até agora possível assegurar com regularidade e certeza
- apesar de ele dever constar, por imposição legal, da Conta Geral
do Estado, como elemento essencial de apreciação da situação finan-
ceira do Estado [o art. 1. 0 , § 1. 0 , DL 27 223, de 21 / 11 / 36 foi revo-
gado pelo art. 33.º LEOE 6/91; hoje a CGE deve integrar o inventá-
rio do património do Estado - art; 10. 0 , ai. l) L 86/89, de 8/9 - e o
balanço da Segurança Social - art. 27. 0 v) LEOE].

e) Contabilidade e registo dinâmico do património

l. A existência do inventário do Estado e da contabilidade

pública obriga à prática de toda uma série de actos, para além dos
comuns de registo (necessários no caso do domínio privado): o
registo no livro de receitas do Estado (art. 143.0 do Regulamento
Geral da Administração da Fazenda Pública, aprovado pelo D de
4/ ljl870)( 2); e, sobretudo, as operações para a organização do
inventário (hoje caído em atonia total).
( 1) JOSÉ PEDRO FERNAN DES, «Administração patrimonial», s. V. , no Dicionário
Jurídico de Administração Pública; «Balanço do Estado», de A. GOMES MACHADO,
ibidem , s. v.; A Direcção-Geral da Fazenda Pública - seu papel na Administração
Pública, de M. GUERREIRO e C. GOUVEIA, vol. II, caps. III e IV; e o nosso MFP(l),
cap. V, que representou um avanço com reflexos na legislação posterior.
(1) Quando tenha lugar, designadamente no caso de os bens gerarem receitas
em espécie.
 O património público 327

Consistiam elas na elaboração de «mapas do cadastro», cujos

resultados eram resumidos em «fichas», elaboradas por cada serviço
e enviadas à Direcção-Geral do Património do Estado. Consistem
hoje na elaboração dos inventários de base e no fornecimento dos
elementos necessários à Direcção-Geral do Património (DL 477/ 80,
arts. 10. 0 ss.). Pela prática destes actos (1) - relacionados com o pro-
cesso do inventário, uns, com a contabilidade pública orçamental,
outros - faz-se (ou antes : far-se-á .. .) o registo das variações ocorri-
das no património do Estado.
Quanto ao património da tesouraria, a sua evolução pode
seguir-se pelas contas provisórias da tesouraria.

· li. No domínio estritamente contabilístico, mencionem-se as

contas de variações patrimoniais (ocorridas, no activo ou no passivo,
durante um certo período). Em sentido lato são-no por certo as con-
tas provisórias mensais da tesouraria; mas são-no também as contas
de variações do património geral.
Estas contas de variações patrimoniais representarão o registo
analítico ou sintético de todas as operações com reflexos no aumento
ou diminuição do activo ou do passivo patrimonial (tendo em conta
a totalidade do património, ou apenas certas categorias dele).

4.11 O INVENTÁRIO PATRIMONIAL

a) Noção de inventário

O primeiro problema a tratar é logicamente o de saber o que

deverá entender-se por inventário ou cadastro (na sinonímia aparente
que vem já da L de 23/ 7/ 1881 e do D 22 728, de 24/ 6/ 1933 ; o DL
477/ 80 usa só a expressão inventário).
O inventário será então o registo dos elementos que constituem
o activo do património do Estado, ou uma parte significativa dele,
determinada em função da ajectação ou da natureza dos bens.

(1) Estes actos são actos reg1~·1rais - actos certificativos de realidades a nterio-
res, com efeit o declarativo ou constitutivo, dotados de maior ou menor publicidade;
~u serão actoJ comabilísticos ·· - ~presentando operações de registo de factos que
tem tcl1CK.0~ UO Va\or Ue \lffi ~atnmómo OU de um c<miunto \imitado (d\verso dos
conjuntos de massa, que são objecto de notação estatística). É claro que poderão
cumular urna dupla natureza.
328 Finanças públicas e direito financeiro

Tal registo constitui uma realidade permanente, embora possa

dar origem à publicação de um extracto ou de· uma avaliação especí-
fica, com referência a um momento temporal determinado (em regra,
o final de cada ano financeiro).
O inventário geral dos elementos constitutivos do património do
Estado compreende o domínio público, o domínio privado e os direi-
tos e obrigações com conteúdo económico de que o Estado é titular
(«património financeiro » hoc sensu: DL 477 / 80, arts. 2.0 e 3.0 ).
São inventariáveis os bens seguintes:
- Todos os bens do domínio público, qualquer que seja a enti-
dade encarregada da sua gestão, incluindo, portanto, bens
que não são económicos, logo não são patrimoniais (arts. 4. 0
e 7.0 , n.º 1 do DL 477 í 80).

- Os bens e direitos do domínio privado indisponível, quer os

afectos à Administração Pública Central, nos seus departamen-
tos e organismos sem personalidade jurídica) quer os afectos aos
serviços públicos e fundos dotados de personalidade, desde que
não integrem os seus patrimónios privativos, quer os atribuídos
a quaisquer outras entidades; entre os primeiros incluem-se
expressamente os bens do Estado, expropriados no âmbito dó
processo da Reforma Agrária, e os bens do domínio privado
disponível (bens do Estado não afectos a fins de utilidade
pública na administração directa da Direcção-Geral do Patri-
mónio do Estado) (arts. 5. 0 e 7.0 , n.º' 2.0 e 3.0 do DL 477/ 80).
- A situação (activa e passiva) do «património financeiro>)
(créditos, débitos, saldos de tesouraria e participações finan-
ceiras: art. 6.0 do DL 477 / 80).

b} O processo do inventário estadual

A composição, situação e valor dos bens do património estadual

-- que, de momento, é impossível determinar - deve constar de um
inventário geral, cuja organização compete à Direcção-Geral do
Património do Estado.
O inventário geral pressupõe a existência de certos inventários
de base, designadamente:
i) O inventário de bens móveis e de material afectos aos depar-
tamentos d o Estado, o qual cabe a cada Ministério ou depar-
 O património público 329

tamento correspondente organizar e manter actualizado,

enviando-o à DGPE nos termos e prazos a fixar por instru-
ções; em cada Ministério, o serviço disso encarregado é a
Secretaria-Geral ou outro serviço que venha a ser designado
(DL 477/ 80, art. 10.0 ).
ii) O inventário de base dos auto móveis do Estado e das admi-
nistrações civis, inventário especial que compete à própria
DGPE (art. 11.0 ).
iíi) Os inventários de base dos imóveis: inventário dos bens
estaduais geridos por cada organismo, a cargo do respectivo
organismo; inventário florestal e inventário fundiário da
Reforma Agrária (integrando, apesar da letra da lei, tanto
os bens nacionalizados como os expropriados ao abrigo da
respectiva legislação), a cargo dos organismos respectivos;
inventário central dos bens e direitos imobiliários do domí-
nio privado do Estado, a organizar, com recurso a meios
informáticos, pela DGPE (arts. 12.0 e 13.0 ) .
Estes inventários de base são, afinal, inventários especiais (os
que abrangem apenas uma parcela do património do Estado, quer
estejam a cargo da DOPE quer de outra entidade). Entre os inventá-
rios especiais, contam-se estes inventários patrimoniais, mas também
os inventários de outra espécie: como os inventários de pro1ecção,
que cada instituição responsável por bens do património cultural do
Estado (e o próprio IPPC, seu organismo de tutela) devem assegurar,
com fins que são também patrimoniais, mas se prendem sobretudo
com a valorização do património cultural (no sentido restrito e
técnico).
Estes últimos inventários especiais poderão abranger patrimó-
nios especiais - e mesmo bens privados de simples utilidade ou inte-
resse público. Assim, por exemplo, o chamado inventário monumen-
tal, constituído por monumentos nacionais (definidos no art. 24.0 do
DL 20 985, de 7/ 3j 1932) e por imóveis de interesse público (art. 30. 0
do DL 20 985: devem estes bens ser inscritos num cadastro, depois
de classificados), quer integrem o património cultural (cf. L 13/ 85, de
6/7 -- Lei do Património Cultural) (1).
1
( ) Quer uns quer outros podem ser estaduais, de outras entidades públicas ou
de particulares : e todos eles devem ser incluídos no cadastro especial respectivo.
Além da sempre imprescindível consulta do Manual do Prof. MARCELLO CAETANO,
cf. PESSOA JORGE, Monumentos de interesse histórico-militar, 1971 (separata de
<~Museus de Portugal»); a lista, ao tempo, no Catálogo de imóveis classificados
330 Finanças públicas e direito finan ceiro

c) Orgânica e processo do inventário estadual

Os inventários especiais estão a cargo das entidades que, em cada

caso, a lei determinar. O inventário geral deve ser organizado e actuali-
zado pela Direcção-Geral do Património do Estado, que para isso
pode exigir a respectiva actividade processual. A ela compete organizar
também alguns inventários especiais, designadamente o inventário a
que se deu maior importância (o inventário central de bens imóveis).
. Para facilitar as tarefas de coordenação entre serviços, sempre
complexas, a lei criou um Conselho Coordenador do Inventário,
com representantes dos serviços estranhos ao Ministério das Finan-
ças a funcionar na Secretaria de Estado das Finanças (arts. 14. 0 a
16.0 do DL 477/ 80).
A lei prevê ainda uma lata competência regulamentar, a exercer
mediante instruções, pelo Governo (com o apoio da DGPE, segundo
os princípios gerais): destas instruções depende, no essencial, o pro-
cesso de inventário patrimonial bem como os critérios de sua elabo-
ração, em matérias tão importantes como os critérios de avaliação, as
amortizações dos bens duradouros, os termos e prazos do processo
administrativo (arts. 9. 0 e 10. 0 do DL 477 / 80).
Em qualquer caso, as operações principais do processo de inven-
tário poderão agrupar-se assim:
1. 0 - Indagação e fixação dos bens sujeitos a inventário.
2. 0 - - Classificação desses bens em categorias ou classes.
3.° ·-- Fixação e enunciação dos dados necessários e suficientes
para individualizar os elementos do património, conhecer
a sua situação e permitir a sua gestão.
4. 0 - Avaliação ou valoração dos bens, tendo em conta as
necessidàdes de correcta gestão financeira e de amortiza-
ção dos bens perecíveis.

4.12 · O BALANÇO DO ESTADO

a) Noção
O balanço do Estado é um documento de síntese da situação
patrimonial, avaliando, segundo grandes rubricas, o seu activo e pfis-
sivo e apurando a respectiva situação líquida final (activa ou passiva).
monumentos nacionais e imóveis de inJeresse público (ed. da Junta Nacional de
Educação e da Direcção-Geral de Assuntos Culturais), 1973 (há actualização do
l.P.P.C.); e SOUSA FRANCO, MFP (!), 312-316.
 O património público 331

É à Direcçã[Link] da Contabilidade Pública que cabe elaborá-lo,

como documénto que deve ser apresentado anualmente com a Conta
do Estado (L 2050, de 27/ 12/ 1951 ~ L 2059, de 29/12/ 1952; DL
27 223, de 21íI1fl936, cujos arts. 1. 0 e 2.° foram revogados pela L
6/ 91, _de 20/ 2): não tem sido porém realizado - salvo, por vezes,
quanto ao património da tesouraria (cujas contas de recursos e res-
ponsabilidades poderão considerar-se um balanço especial).
O balanço do Estado será então o documento no qual, com
carácter de totalidade e em harmonia com as grandes divisões do
património, se confrontam os valores globais do activo e do passivo
patrimonial do Estado, com referência a um momento dado (em
regra, o final de cada ano financeiro) (1).

b) Estrutura do balanço do Estado

A escrituração do balanço faz-se numa coluna de activo e outra

de passivo, em que se agregam as várias rubricas representativas dos
Yalores das grandes categorias de bens e responsabilidades passivas
verificadas num dado momento, os quais compõem o património
global.
Duas contas de primeiro grau o constituem: a do activo e a do
passivo; e a partir das suas relações é possível julgar da solidez da
situação patrimonial de uma entidade no final de cada ano.
A consistência efectiva do património corresponde ao conceito
de património líquido : este é o efectivo valor do património, medido
pelo excesso do activo sobre o passivo~ sem que tal excesso exista, o
património de qualquer entidade não tem real consistência económica.
Do confronto num momento ideal (24 h de 31 de Dezembro de
cada ano) do activo (A) com o passivo (P), em termos de valor, três
situações líquidas patrimoniais podem ocorrer:_
A> P
A=P
A< P
A intermédia será raríssima; designemo-la por situação patri-
monial [Link]. A primeira é a mais frequente: dá origem a uma situa-

( ' ) • :,i<. ~obre o balanço, as publicações da Direcção-Geral da Contabilidade

Pública. Suhsidios para a Organização do Balanço do Estado, 1953; e Balanço da
[Link] do Esrado - balanço do Estado p or variações patrimoniais, 1973.

12
332 Finanças públicas e direito financeiro

ção líquida activa, que mede a efectiva consistência económica do

património. A última é algo rara, e designa-se por situação líquida
passiva: quando ocorra e se acentue, agrava a sanidade e segurança
da situação patrimonial de qualquer sujeito. Numa empresa, será a
causa de proximidade da falência ou de aquisição por outra empresa
mais sólida; no Estado, representa motivo de progressivo endivida-
mento, quiçá de bancarrota (suspensão de pagamentos com perda de
crédito).
A análise patrimonial não pode contentar-se com estes valores
globais, tanto porque nem todo o activo garante indiscriminada-
mente todo o passivo, como porque boa parte do activo não existe
para ser alienado ou convertido em dinheiro. Por isso, importa com-
parar entre si diversas parcelas ou classes do activo e do passivo:
designadamente, há que ver em que medida se encontram em equilí-
brio ou desequilíbrio os binómios activo financeiro - passivo fman-
ceiro, activo duradouro - passivo duradouro. Cumpre, enfim, notar
que uma situação liqutda activa pode ser atecta a diversos fins: nas
empresas, ao capital, a reservas, à conta de resultados: no Estado, a
diversos fundos de regularização, reservas de tesouraria, financiamen-
tos de capitalização, etc.

4.13 - ADMINISTRAÇÃO DOS BENS PATRIMONIAIS

I. Importa referir os principais tipos de operações ou actos de

gestão patrimonial. Eles podem ser actos de aquisição patrimonial,
de administração patrimonial «stricto sensu», de modificação patri-
monial (incluindo a oneração) e de alienação ou extinção. Temos em
vista, naturalmente, um bem ou um conjunto de bens patrimoniais: e
omitimos o passivo, que se focará na parte relativa à dívida pública.
Algumas regras [Link] podem formular-se: o Estado deve alienar
os bens de que não necessite (desamortização : cf. Regulamento de
12/12/1863, art. 60.0 ) ; só pode adquirir os que lhe sejam absoluta-
mente necessários (princípio da subsidiariedade patrimonial); a
administração pelo Estado e seus serviços compete por lei ao Minis-
tério das Finanças (ut supra); a administração indirecta decorre sob
uma multiplicidade de formas ( 1).

1
( ) Claro que tais princípios são coerentes com o modelo da economia de
mercado; uma economia estatizada assentará em princípios opostos. Sobre as suas
modalidades, cf. A. BRAZ T EIXEIRA, op. cit., 219 ss.
 O património público 333

II. A aquisição patrimonial pode fazer-se de muitas formas.

Quanto ao domínio público, sempre com base na lei, a aquisição do
bem pode decorrer da simples natureza que cria o bem (em conjun-
ção com a lei e, eventualmente, com a descoberta do bem - caso do
domínio mineiro), de obras públicas, de expropriação por utilidade
pública ou outros modos de aquisição de direito público ou de
díreito privado. O que se torna fundamental é a existência de um
processo de aquisição de carácter dominial, que pode integrar um ou
vários destes requisitos: lei qualificativa de certas coisas como domi-
niais, declaração de dominialidade de certa e determinada coisa, afec-
tação à utilidade pública. Os bens do domínio privado podem ser
adquiridos por diversos modos: uns são de direito público (aquisição
legal de bens abandonados, aquisição de bens de pessoas colectivas
extintas, reversão de obras executadas pelos concessionários, obras
públicas, desclassificação ou desafectação de bens do domínio
público, execuções fiscais, confisco, nacionalização, perda de bens em
processo criminal, requisição e expropriação, perda de bens em pro-
cesso criminal, requisição e expropriação), outros de direito privado
(contratos de aquisição de bens, sucessão por morte, usucapião, ocu-
pação, acessão e outras fontes de propriedade no direito civil).

III. Das modificações patrimoniais pouco há que dizer: tam-

bém elas podem decorrer das várias formas de modificação ou one-
ração do estatuto dos bens em direito público ou em direito privado.
A modalidade mais típica é constituída pelas mutações dominiais
-·transferências de uma coisa pública do domínio público para o
privado, ou vice-versa.

IV. A principal forma de administração dos bens dominiais é,

naturalmente, a gestão directa: ela visa colocar o bem afecto à pres-
tação de utilidades (pelo uso público ou utilização colectiva da
comunidade ou pelo funcionamento de serviços públicos). No que se
refere à administração do domínio público, é juridicamente possível a
concessão de exploração de bens dominiais; no que respeita ao
domínio privado, a cessão de bens (a título precário ou definitivo,
gratuita ou onerosa) e o arrendamento constituem as duas formas
principais de administração indirecta. Em boa verdade, porém, a
análise financeira destas formas de administração poderá chegar a
conclusões diversas quanto à aplicabilidade da figura económica do
arrendamento (ou outras), para além do seu âmbito jurídico estrito.
Designadamente quanto aos prédios rústicos do Estado, adquiridos
334 Finanças públicas e direito financeiro

para fins de Reforma Agrária, eles podiam ser objecto de administra-

ção indirecta, por concessão de exploração, licença de uso privativo,
arrendamento rural, exploração de campanha, contrato associativo
ou comodato (L 77/ 77, de 29/ 9, DL 111/78, de 27/5; cf. hoje L
109/ 88, de 26/ 9). Os restantes prédios rústicos e os prédios urbanos
não afectos ao funcionamento de serviços ou outro fim de utilidade
pública devem ser arrendados (D 139-A/79, de 24/ 12). O Estado
pode ainda transferir Q uso e fruição, a título precário, de coisas do
seu domínio privado (cessão a título precário), conceder o aprovei-
tamento de bens do domínio público e arrendar ou conceder o seu
uso.

V. Enfim a extinção do carácter dominial de um bem pode

ocorrer por diversas formas: no domínio público, por desapareci-
mento do bem e por desafectação (cessação da dominialidade); no
domínio privado pelos processos normais de alienação ou extinção
de direitos sobre bens, de direito privado (venda, troca, remição de
domínios directos e outros) ou de direito público (cessão a título
definitivo, reversão de bens expropriados, restituição de bens execu-
tados, execução judicial), além da prescrição ( 1) (*).

( ') Cf. sobre as vicissitudes dos bens. A. BRAZ TEIXEIRA, op. cit., 216-225.
(*) Bibliografia sobre o património : MARCELLO CAETANO,. Manual de
Direito Administrativo, II, 9.ª ed., pp. 855-975; A. M OUTEIRA GUERREIRO e CRIS·
f'IM GOUVEIA, A Direcção-Geral da Fazenda Pública - seu papel na Administração
Pública, vol . li, «Serviços do Património», 1962; SOUSA FRANCO, M FP (1), cap. V ;
J os~ PEDRO FERNANDES, A função da Direcção-Geral do Património na Adminis-
tração portuguô·a , separata de ''Democracia e Liberdade», n." l I, 1979; ZANOBINI,
Corso di dirillo amministrativo, IV, 1942; G UICCIARDI, fl demanio, 1934; S. Bus-
C'FMA, Tratai/o di contabilità publica, vol. l, 1979 ; A. MARCANTONIO, L'azknda
dei/o Stato, 1950; M . S. GIANINI, ! beni puhblici, 1963; J. GONZÁLEZ PEREZ, los
direchos reales administrativos, 1975; DIOGO FREITAS DO AMARAL, A utilização do
domínio público pelos particulares, 1965; A. BRAZ T EIXEIRA, Finanças Públicas e
/)ireitu Financeiro, 207-226; ARMANDO NOBRE, Bens do E5tado, 1957; JOSÉ PEDRO
[Link].S, «Administração patrimonial», em Dicionário Jurídico da Administra-
ção Púhlica, 1, s.v.; JOSÉ PfDRO M ONTEIRO fERNANDt:s, Domínio público (mitolo-
Kia e realidades), em «Revi!>ta de Direito e Estudos Sociais», ano XX , n." 1, 1973.
Idem. «D omínio », «Domínio privado» e «Domínio público ». Dicionário Jurídico
da Administração Pública, IV, 1991, pp; 159-190.
 CAPÍTULO V

O ORÇAMENTO ESTADUAL

§ l. 0 - CONCEITO, ORIGEM E FUNÇÕES

DO ORÇAMENTO

5.1 CONCEITO DE ORÇAMENTO

A teoria do Orçamento foi elaborada sobretudo durante o libe-

ralismo e liga-se intimamente aos princípios inspiradores da demo-
cracia liberal: protecção dos particulares contra o crescimento esta-
dual e os excessos do estatismo, consentimento representativo dos
encargos fiscais, que limitam a propriedade, e das despesas que lhes
dão origem. O reforço do papel do Estado na vida económica, a
diminuição dos poderes dos Parlamentos em relação aos Executivos
e a crescente complexidade e tecnicidade dos métodos de gestão eco-
nómica e financeira determinaram ao longo do século XX, um certo
declínio da instituição orçamental clássica.
Ainda assim, a instituição orçamental continua a existir moder-
namente; e não só nas economias de mercado, em relação às quais
fora inicialmente concebida; mas também - embora com adaptações
muito profundas -- nas economias que se reclamam de uma inspira-
ção colectivista. E, no momento presente, reganha peso, com o revi-
gorar dos princípios e mecanismos fundamentais e matriciais da
democracia representativa e da economia de mercado.
336 Finanças públicas e direito fmanceiro

Uma primeira noção de Orçamento pode arrancar da linguagem

corrente. Tal como o orçamento de qualquer particular, o do Estado
é uma previsão de receitas e despesas (ou, mais restritamente, só uma
previsão de despesas a cobrir com receitas incertas: orçamento de
uma obra ...).
A esta ideia de previsão das receitas e despesas há, no entanto,
que acrescentar outros elementos que se prendem com a génese e as
funções do Orçamento, designadamente a concessão de uma autori-
zação para gastar e cobrar impostos pelos representantes populares e
a limitação dos poderes do Governo e da Administração na respec-
tiva execução .
. É, então, possível definir o Orçamento, em Finanças Públicas,
como uma previsão, em regra anual, das despesas a realizar pelo
Estado e dos processos de as cobrir, incorporando a autorização
concedida à Administração Financeira para cobrar receitas e realizar
despesas e limitando os poderes financeiros da Administração em
cada período anual.

5.2 - - ORÇAMENTO E ACTIVIDADE FINANCEIRA

O Orçamento é o quadro geral básico de toda a actividade

financeira, na medida em que através dele se procura precisar a utili-
zação que é dada aos dinheiros públicos. Nem toda a actividade
financeira, no entanto, se cinge à execução orçamental, nomeada-
mente nos Estados modernos.
As duas principais zonas que podem ser indicadas como esca-
pando à disciplina orçamental são: ·
- A actividade patrimonial do Estado. As operações que o
Estado pratica em relação aos seus bens (activo e patrimo-
nial), ou às responsabilidades que os oneram (passivo patri-
monial), são operações patrimoniais, e não estão sujeitas ao
orçamento.
Ainda assim, a gestão patrimonial tem reflexos sobre a
gestão orçamental (e vice-versa), na medida em que, por
exemplo, a compra ou a venda de um prédio são, ou geram,
despesas e receitas que se torna necessário inscrever no
período orçamental correspondente; e é necessário fazer uma
despesa para pagar as dívidas do Estado .. .
 O orçamento estadual 337

- A actividade do Tesouro. A outra grande zona que nos Esta-

dos modernos decorre à margem do orçamento é a actividade
do Tesouro ou Tesouraria do Estado, apesar de o Tesouro. ter
nascido ao mesmo tempo e pelas mesmas razões que o
Orçamento e com a sua execução estar intnascido ao mesmo
tempo e pelas mesmas razões que o Orçamento, e com a sua
execução estar intimamente relacionado.

S.3 - - ELEMENTOS DO ORÇAMENTO E FIGURAS AFINS

l. Para precisar o conceito de orçamento, e até na medida em

que as definições variam bastante de autor para autor, interessa ana-
lisar qual o conteúdo que se pretende abranger com esta designação,
ou seja, quais os elementos do orçamento. Vejamos:
a) Elemento económico - trata-se da previsão da gestão orça-
mental do Estado (plano financeiro).
b) Elemento político - é a autorização política deste plano ou
projecto de gestão estadual.
e) Elemento jurídico - é o instrumento pelo qual se processa a
limitação dos poderes dos órgãos da Administração no
domínio financeiro.

li. O Orçamento do Estado distingue-se, assim, de algumas

figuras afins:
- dos orçamemos das pessoas privadas, que são meras estima-
tivas racionais sem qualquer poder vinculativo próprio (pelo
menos, externamente e de Direito) ;
- da conta do Estado, que constitui um registo «ex post » da
execução orçamental, e não uma previsão, como sucede com
o Orçamento;
- do balanço do Estado, que constitui uma avaliação do activo
e do passivo do Estado num determinado momento ;
- dos orçamentos administrativos: mesmo para o Estado,
nomeadamente em relação à Administração central, há «orça-
338 Finanças públicas e direito financeiro

mentas» - isto é, previsões e autorizações administrati-vas

internas - parciais; exemplo característico é o dos orça-
mentos cambiais do sector público, documentos que autori-
zam os movimentos cambiais de cada ano, relativamente a
operações do Tesouro (incluindo os dos seus banqueiros no
estrangeiro e os dos cofres consulares, além do circuito
bancário normal), de entidades administrativas autóno-
mas e de empresas públicas não financeiras sujeitas a auto-
rização do Ministro das Finanças (cf. Dec. c.f.l. 14.611,
de 23/11/1927 e DL 136/87, de 19/3, que revogou nesta
matéria o Dec. c.f.J. 15.519, de 29/5/ 1928 e o DL 513-1/79,
de 24/ 12);
~-de um plano económico que, na generalidade das economias
de mercado, não tem força cogente em relação aos sujeitos
privados e por vezes mesmo em relação ao sector público, e
que constitui a agregação de um conjunto de programas e
projectos de investimento, relativa a toda a economia, e não
apenas à actividade do Estado (à qual se restringe o orça-
mento estadual), com vigência anual (plano anual) ou pluria-
nual (planos a médio e longo prazo).

5.4 - FUNÇÕES DO ORÇAMENTO

a) Funções económicas

O Orçamento tem, antes do mais, funções puramente económi-

cas. No domínio económico o Orçamento é uma previsão (plano).
Dentro das funções económicas do Orçamento podemos distin-
guir uma dupla perspectiva:
- Racionalidade económica: o orçamento permite uma gestão
mais racional e eficiente dos dinheiros públicos, na medida
em que concretiza a relacionação entre receitas e despesas e
facilita a procura de um máximo de bem-estar (ou utilidade)
com um mínimo de gasto (ou de custo). O improviso é, em
geral, causa de desperdício.
- Eficácia, como quadro de elaboração de políticas financeiras:
modernamente, o Orçamento, de u_m ponto de vista econó-
 O orçamento estadual 339

mico, é sobretudo encarado como um elemento fundamental

para · a definição e execução das políticas financeiras,
conseguindo-se por meio dele conhecer a política económica
global do Estado, ou pelo menos muitos dos seus caracteres
essenciais, e articulando-se estreitamente a execução deste
plano financeiro com o plano económico-social, quando
existe. Não há política sem previsão - programas, planos,
orçamentos ...

b) Funções políticas

O Orçamento é uma autorização política que visa conseguir

duas ordens de efeitos:
- Garantia dos direitos fundamentais: assegura-se através da
disciplina orçamental que a propriedade privada só é tribu-
tada na medida em que tal seja consentido pelos representan-
tes dos proprietários (os deputados); numa óptica menos
liberal; garante-se que os rendimentos só são tributados para
cobrir os gastos públicos mediante decisão dos representantes
dos titulares desses rendimentos - trabalhadores, proprietá-
rios, capitalistas (que, como cidadãos, estão representados
pelos deputados no Parlamento).
- Garantia do equilíbrio e separação dos poderes, já que atra-
vés do mecanismo da autorização política, a cargo das
Assembleias Parlamentares, a estas atribui um importante
papel financeiro: elas autorizam os recursos e sua afectação,
o Executivo executa o orçamento e as contas são tomadas
peo Parlamento e/ ou por um órgão jurisdicional.
A crise da economia liberal e o desenvolvimento da sociedade
técnica, onde e como quer que ocorram, põem por vezes mais ou
menos em causa estes princípios puros.
Encarado na perspectiva dos poderes do Estado ·- · mais que na
da respectiva limitação -- o orçamento resulta do exercício de um
poder orçamental. Este é o poder de autorizar anualmente a .realiza-
ção de despesas, mesmo as que resultem d1rectamente da lei, criando-
-se assim uma executoriedade financeira ou eficácia financeira: ainda
que vinculativas por lei ou contrato (e por maioria de razão no caso
de despesas facultativas, previstas ou não por lei anterior), as despe-
340 Finanças públi<"as e direito financeiro

sas públicas têm de ser autorizadas anualmente pelo respectivo

orçamento - ou, na sua falta, pelo orçamento anterior e seus ins-
trumentos de adaptação, no caso de não ter sido aprovado a tempo o
orçamento respectivo. É-o também o poder de autorizar anualmente
a cobrança de receitas, mesmo criadas por lei anterior, com eficácia
anual ou não : sem orçamento (ou orçamento do ano anterior, em
idênticas condições) não podem cobrar-se receitas (devendo enten-
der-se que as receitas criadas na vigência do orçamento são fonte de
alteração orçamental e, por isso, devem dimanar da autoridade
orçamental). Há também uma eficácia financeira das receitas, que
não resulta directamente da lei de receita, mas só pode ser conferida
em cada ano pelo orçamento.
Tal eficácia resulta da atribuição exclusiva a um órgão do
Estado -- no demo-liberalismo, em regra o Parlamento - do poder
de autorizar despesas e receitas, que assim se destaca do poder execu-
tivo e administrativo. Tal poder modernamente está relacionado com
o poder de planear, pois o montante das verbas envolvidas e o seu
efeito económico global levam a tornar indissociável o gasto e a
receita do Estado e o planeamento económico-social. Podem eles,
com prejuízo político e social, ser independentes; podem estar inter-
-relacionados; pode o poder orçamental ser concebido como uma
forma de executar o plano (ou condicionar a respectiva execução).
Mas não podem ignorar-se, além de o orçamento ser, em si, um
plano . ..
Um e outro destes poderes podem integrar (ou relacionar-se
com) o conceito de poderes económicos do Estado, isto é, os poderes
de definição das instituições que nos modernos Estados de interven-
ção económica cabem ao Estado, no plano do Direito Económico.

c) Funções jurídicas

As funções jurídicas do Orçamento decorrem do seu elemento

político e consubstanciam-se no aparecimento de toda uma série de
normas destinadas a concretizar os fins de garantia que o Orçamento
visa prosseguir: ele constitui uma limitação jurídica da Administra-
ção, diversa e mais forte que a do Direito Administrativo: os seus
poderes financeiros devem ser autorizados anualmente e por isso são
/imitados. Dai o aparecimento, por exemplo, de todo o regime de
contabilidade pública (leis sobre a execução orçamental), como de
outras limitações jurídicas ao dispêndio arbitrário dos dinheiros
 O orçamento estadual 341

públicos ou à realização desordenada da liquidação ou cobrança das

receitas: assim se autoriza o exercício dos poderes da Administração
financeira e se precisam os limites concretos da acção financeira, limi-
tada pela eficácia jurídica do orçamento.

5.5 - - ORIGENS DA INSTITUIÇÃO ORÇAMENTAL

a) Orçamento e demo-liberalismo

A instituição orçamental -- como se pode inferir do que fica

exposto - está intimamente ligada na sua génese à afirmação do
liberalismo político, apesar de muitos dos seus princípios resultarem
já de velhas aspirações populares e das classes médias urbanas, que se
foram impondo aos monarcas, no sentido, por exemplo, da necessi-
dade de procederem à audição das Cortes antes dé lançarem quais-
quer impostos. Este movimento foi-se generalizando ao longo da
Idade Média, sofrendo um recuo formal a partir do século XVI com
o absolutismo monárquico.
Foi nomeadamente na Inglaterra que, após as revoluções libe-
rais do século XVII, se foi desenhando a instituição orçamental. No
entanto, ela teria uma consagração mais exacta, pa rticularmente no
que diz respeito aos aspectos da autorização política, na França (com
a Revolução Francesa) e nos Estados Unidos (após a sua indepen-
dência e com base na Constituição de J 787).
Na sequência da Revolução Francesa, a Declaração dos Direi-
tos do Homem e do Cidadão e a Constituição Monárquica de 1791
vieram afirmar a competência exclusiva do órgão legislativo para
fixar as despesas públicas e repartir os impostos, firmando de uma
forma mais precisa o conteúdo do Orçamento. O sistema anterior, de
dispersão e descoordenação por múltiplos centros de decisão das
receitas e das despesas, era vulnerável aos abusos e fraudes, tinha
elevados custos de gestão, não dava informação nem viabilizava o
controlo relativamente às autoridades centrais; com tudo isto per-
diam os cidadãos em geral e os contribuintes em particular, tanto
mais que foram sendo afastados da participação na decisão de
imposto, quer consultiva quer decisória, em função da concentração
do poder ao longo da Idade Moderna. As revoluções do século xvn
levaram, em Inglaterra, à criação do Tesouro e do Fundo Con-
solidado e a concretização do princípio da autorização financeira
pelo Parlamento; o mesmo sucedeu em França com a extinção d os
342 Finanças públicas e direito financeiro

f ermiersfiscaux. Todavia, o orçamento é uma criação do século XIX,

considerando~se que data de 1815-1816 <40 primeiro orçamento da
Europa» (1).
Assim, na generalidade das democracias, a partir do século XIX
generaliza-se a instituição orçamental, em regra a partir da autoriza-
ção parlamentar e do controlo rigoroso da cobrança das receitas, da
efectivação das despesas e da gestão dos dinheiros públicos. Mesmo
nos Estados autoritários estes critérios e regimes se foram reforçando
formalmente, embora sem o conteúdo representativo e com concen-
tração de competências orçamentais nas mãos dos Governos e da
Administração Central.

b) As instituições orçamentafi em Portugal

Em Portugal, as instituições orçamentais também se afirmaram

decisivamente com o liberalismo político. Pode dizer-se que ante-
riormente a actividade financeira decorria com inexistência destas
instituições, já que, ainda que se administrassem as despesas e recei-
tas por vezes com referência a períodos anuais e chegasse a haver
<4previsões 1>, não existia o elemento «autorização política» nem qual-
quer condicionamento legal da Administração, que não estava obri-
gada a executar o Orçamento.
O nosso primeiro plano orçamental (1820-1821) foi uma conse-
quência da revolução liberal de 1820; e a partir daí, sempre as nossas
instituições jurídico-políticas se ordenaram no plano financeiro à
volta da noção de Orçamento.
A Constituição de 1822, dado o seu carácter parlamentarista e
fortemente baseado na separação de poderes, atribuiu competências
financeiras muito amplas às Cortes, às quais competia fixar anual-
mente as Despesas Públicas e os Impostos e também fiscalizar o
gasto dos dinheiros públicos, à medida que o Orçamento ia sendo
executado (Const. 1822, arts. 103.0 , n.º IX e 227. 0 ; cf. Carta Consti-
tucional, arts. 15.0 , § 8. 0 , 136.0 e 138.0 ).
A partir daqui, durante o /ibetalismo, o Orçamento é concebido
em Portugal, no desenho constitucional, como um acto jurídico pra-
ticado pelo poder legislativo, que autoriza anualmente a cobrança de

1
( ) M. BR UGU l !:RE. La Prémiere Restaura(ion et son hudget, 1969; e, para
uma síntese, 1'AOMI c..;mE~. s. V. (( Budget » em The Blackwe/l Encyclopaedia ()r
Pvlitical Institutions, 1987, s. v.
 O orçamento estadual J43

impostos (e tendencialmente dé todas as outras receitas públicas) e

que fixa as despesas públicas (1).
A este núcleo essencial vão corresponder, de resto, as disposi-
ções das sucessivas Constituições até 1933 (Carta Constitucional,
Constituição de 1838 e Constituição Republicana de 191 l) (2).
A alteração fundamental é introduzida nesta matéria pela Cons-
tituição de 1933, que, mantendo embora o elemento «previsão)) do
Orçamento ·e a regra da anualidade, vai alterar radicalmente o perfil
da autorização política, no seguimento do centralismo autoritário e
da ortodoxia financeira do regime.
Na Constitui<ilo de 1933, em virtude da natureza antiparlamen-
tar do regime saído do golpe militar de 28 de Maio de 1926 e do
reforço dos poderes do Governo, afirma-se o princípio de que o
Orçamento é elaborado e posto em execução pelo Governo em con-
formidade com a Lei de Autorização («Lei de meios»).
Na técnica da Constituição de 1933, havia uma Lei de Autoriza-
ção das Receitas e das Despesas, comummente designada por «Lei
de Meios», votada pela Assembleia Nacional, que autorizava o
Governo a cobrar receitas e pagar despesas. O seu conteúdo era
extremamente vago, sem previsões de receitas ou de despesas.
O Orçamento propriamente dito, que a executava, era elaborado e
executado pelo Governo, mediante Decreto simples. E, como a
Assembleia Nacional era formada por deputados eleitos pela única
organização política, «União Nacional», na prática toda a decisão
em matéria orçamental cabia ao Governo e a autorização parlamen-
tar era formal (a tomada de contas, como veremos, não o era tanto).

(1) Cf. Constituição de 1822, art. 103. 0 , IX, X e Xl, arts. 224. 0 a 236.0 ; Carta
Constitucional de 1826, art. 15.0 , §§ 8, 11e12, art. 35.0 e ans. 136.0 a 138.0 ; Consti·
tuição de 1838, an. 37. 0 , XII, Xlll e XlY. an. 54. 0 e arts. 132.0 a 136. 0 ; Constituição
de 1911 , arts. 23.•>, 26.0 , n."' 3, 4, 5, 7 e 8, e art. 54. 0 •
(1) Como se sabe, é a Carta Constitucional q ue cria o quadro ·institucional
duradouro da nossa Monarquia, estabilizando-se após a restauração cabralista. Inte·
ressam, no tempo da sua vigência, o I .° Acto Adicional à Carta (arts. 12.0 e 13.0 ), a
lei de receitas e despesas de 26 de Agosto de 1848, o Regimento da Contabilidade
Pública de 12/ 12/ 1863, o Regulamento da Contabilidade Pública de 4/ 1/ 1870
e o Regula mento da Contabilidade Pública de 31 / 8/ 1881 , que foram formando os
princípios básicos do nosso direito orçamental. Na Constituição de 1911. poucas
novidades surgem (art. 26.0 n.0 3). É a reforma orçamental de Salazar - de que já
falámos no cap. li -~ que molda o regime que viria a ser consagrado na Constituição
de 1933.
 344 Finanças públicas e direito financeiro

O mesmo sucedia, aliás, nas outras matérias financeiras funda-

mentais (1). ·
O texto originário da Constituição de 1976 estabeleceu um
regime que, de certa forma, pode ser considerado intermédio entre o
regime governamentalista autoritário da Constituição de 1933 e as
Constituições portuguesas anteriores, que eram parlamentaristas e
liberais. Manteve-se a cisão entre o Orçamento em sentido restrito,
que é da competência do Governo, e a Lei da Assembleia da Repú-
blica que condiciona a sua elaboração («Lei do Orçamento»).
Os poderes da Assembleia são, no entanto, consideravelmente
reforçados, na medida em que a Lei do Orçamento que a Assembleia
da República aprova, nos termos dos arts. 108.0 , n. 0 1, e 164.°, alínea
g), tem um conteúdo muito mais concreto e limitador dos poderes do
Governo que o da vaga autorização para a cobrança de receitas e
pagamento de despesas constante da antiga Lei de Meios. A Lei do
Orçamento inclui, nomeadamente, a discriminação das receitas e das
despesas por funções do Estado e por Ministérios e Secretarias de
Estado e as linhas fundamentais da organização do Orçamento da
Segurança Social.
A esta diferença haverá sempre que acrescentar, por outro lado,
a diferente natureza do regime, que assegura que na Constituição de
1976 exista uma verdadeira autorização politica, de resto bem
patente na circunstância de, em cinco anos de actividade, a Assem-
bleia da República ter recusado um Orçamento proposto pelo
Governo, e de os restantes terem sido longamente negociados, altera-
dos e tardiamente aprovados pelo Parlamento (só o de 1977 foi
· aprovado a tempo, no final de 1976; e pôde sê-lo, embora sem res-
peito pelos prazos, o de 1984).
Enfim, os poderes do Parlamento, em outras matérias financei-
ras (criação de impostos, autorização de empréstimos), são relativa-
mente extensos e efectivamente exercidos com alguma intensidade,
como melhor veremos.
Outro aspecto inovador da Constituição de 1976 é a integração
entre Orçamento e Plano, determinada pelo art. 93. 0 , alínea e) e pelo
art. 108. 0 , n. " 2: ela pretendia firmar a primazia do plano, própria de
uma economia ((socializante» ou de inspiração socialista. Na prática,

( 1) Que são, na perspectiva da limitação dos poderes governamentais e dos

direitos dos cidadãos, a criação de imposto e o recurso ao crédito.
 O orçamento estadual 345

tal primazia não tem contudo existido - ao ponto de, em 1979, nem
sequer ter havido Plano nem Lei do Plano (1).
A revisão constitucional de 1982 atingiu profundamente a cons-
tituição orçamental. Entre outras alterações significativas, a estrutura
orçamental, de dualista que era, passou a monista. Ao Parlamento
cabe aprovar o Orçamento do Estado, que consta de um único acto
(o qual assume a forma de lei- art. 108.° CRP); ao Governo cabe
apenas executá-lo (art. 202. 0 , al. b) CRP), desaparecendo o poder
orçamental formalmente subordinado de que havia gozado na vigên-
cia da Constituição de 1933. O poder orçamental da Assembleia da
República, já predominante, passou a exclusivo.
É ainda cedo para avaliar a experiência que, todavia, no pri-
meiro momento, acentuou o secretismo e a administrativização da
decisão orçamental, pois os «desenvolvimentos» ou «orçamentos de
serviço» passaram a ser de circulação meramente interna nos servi-
ços, sendo insuficientíssima a sua publicidade (2).
A revisão constitucional de 1989 confirmou esta opção (nomea-
damente no tocante aos fundos e serviços autónomos) e modificou
profundamente o regime do plano (3).

§ 2. 0 - 0 REGIME FUNDAMENTAL DO ORÇAMENTO

5.6 - AS REGRAS ORÇAMENTAIS

É tradicional sintetizar o regime do orçamento nas regras orça-

mentais, que foram teorizadas durante o liberalismo e representam
uma tradução concreta da ortodoxia liberal no plano da prática
financeira (4).

(1) Sobre a consliluição f inanceira de 1976, no domínio o rçamental, cf. SOUSA

FRANCO, Sistema Financeiro e Constituição Financeira no Texrv Constitucional de
1976, em «Estudos sobre a Constituição», coordenados pelo Prof. J ORGE MI RANDA.
vol. III , 1979, pp. 487-578.
(2) Cf. SOUSA FRA~co, <(Sobre a constituição financeira de 1976-1982», em
Centro de Es1udos Fiscais - Com emoração do X X aniversário - Estudos, 1983
(separata).
(3) Cf. a bibliografia apontada supra no n. 0 3. 15-a).
( ) Ao fa lar de regra~· tem-se em vista designar directivas q ue, assumindo um
4

teor pragmático tendencial o u meramente técnico, podem sofrer limitações mais ou

346 Finanças públicas e direito f lllllllceiro

Através deste conjunto de princípios, procurava-se conseguir

que as funções da instituição orçamental não pudessem ser frustradas
ou sofrer desvios.
É, pois, natural que a mudança das condições em que é enten-
dido o Orçamento, a par do maior peso do sector estatal, do reforço
dos poderes do Executivo e da revisão global do pensamento clássico
a que se assistiu no século actual, tenha determinado uma crise nestes
princípios, que, no entanto, ainda hoje são consagrados, com grande
generalidade, às vezes com valor e força independentes da existência
de estruturas liberais. Pode entender-se até que eles revelam alguma
tendência para se reforçarem e se afirmarem, com uma certa
(e recente) renovação do pensame'nto liberal, em alguns países
ocidentais.
A Constituição da República Portuguesa (de 1976-82), embora
avara em preceitos de carácter financeiro, não deixa de consagrar
algumas destas regras, ao passo que a Lei de Enquadramento do
Orçamento Geral do Estado (1) vai bastante mais longe nesta
matéria.

menos exlensas; os princípios representariam princípios subslanciais ou essenciais.

Uns e oulros poderiam, obviamente, ser violados ou afastados em cada caso
concreto, sendo os princípios substanciais e as regras meramente formais (em sen-
tido um pouco diverso , A. BRAZ TEIXEIRA, Finanças, 117-119). Designamos lodos
por regras. embora as substanciais e mais importantes (ainda que violáveis
ou «afastáveis» na prática) possam com vantagem ser designadas por prin-
<'ipios.
n As regras devem constar da LEOE, que é uma lei nominada na CRP,
definindo o an. 109.0 n." 1 o seu conteúdo (cf. n.0 2 - infine) e o arl. 168.0 n.0 1,
ai. p) a reserva legisla1iva respectiva. É claro que se não trala, após a revisão de
1989, de uma lei orgânica [arts. 115. 0 n.0 2, 139.o n.0 3, 167.0 ais. a) a e), 169.0 n.º
2, 171. 0 n." 5), nem de lei reforçada tipica [arts. 81. 0 n.º' 1e2, 139. 0 n.O 3, 168."
n. º 1, a i. /J, 296.'', sempre da CRP]. Mas continua a ser defensável emendê-la
como lei reforçada atenuada, pela invalidade (inconstitucionalidade indirecta ou
ilegalidade: não é este o momento para optar) que atinge a lei do orçamento que a
viole (ex vi d o art. 109." n.0 1 CRP). Neste domínio, a Constituição de 1976 é bem
menos «financeira» que a de 1933 - o que se compreende se pensarmos na génese
desta e no ambiente cultural (embora não nas circunstâncias político-financeiras)
da primeira. A primeira LEOE foi a L 64; 77, de 26/ 8. Após a revisão constl1Ucio-
nal de 1982, a L 40/ 83, de 13 i 12, subslit uiu-a formalmente; conludo, trata-se de
uma mera ad aptação. O mesmo se passa com a LEOE vigente - L 6í 91, de
20 i 2 -, que citaremos como LEOE ; as referências às antel'iores serão seguidas da
[Link].
 O orçamenro estadual 347

Podemos enµnciar as seguintes regras orçamentais, (nesse lato

sentido), para de seguida as analisar (1).
. a) Anualidade;
b) Plenitude, incluindo as regras da unidade e da universalidade;
c) Discriminação orçamental, incluindo as regras da especifi-
cidade, da não compensação e da não consignação;
d) Publicidad.e;
c) Equilíbrio.

S.7 - A ANUALIDADE ORÇAMENTAL

a) Regra da anualidade

A primeira das regras orçamentais clássicas é a da anualidade,

que tem o sentido de o Orçamento ser um acto cuja vigência é
anual. A anualidade implica urna dupla exigêncía: votação anual
do Orçamento pelas Assembleias Políticas e execução anual do
Orçamento pelo Governo e pela Administração Pública.
Apesar de quase todos os Orçamentos que historicamente são
conhecidos serem anuais, não se pode afirmar que a regra da anua-
lidade esteja implícita na própria ideia de Orçamento. Houve casos
esporádicos de orçamentos plurianuais, mas a prática afastou-os;
logicamente nada se opõe a que tal suceda de novo. A anualidade
tem bons fundamentos, quer de natureza política quer de natureza
económica; mas apenas isso.
De um ponto de vista político, a anualidade encontra a sua
base na necessidade de assegurar que o controlo que o Parlamento
efectua sobre a gestão dos dinheiros públicos seja feito com uma
regularidade e num período de tempo que não permita frustrar os
fundamentos da autorização orçamental. De um ponto de vista
económico, o ano tem-se revelado um bom período natural para os
cálculos económicos, ao menos no domínio da gestão corrente.

(') Numa linha tradicional, A. BRAZ TEIXEIRA, op. cit., p. 129, refere a
regra da veracidade ou de exactidão das avaliações (ou melhor: das previsões)
que, por ser uma evidência e uma necessidade, nos não parece deva ser colocada a
par das outras.
348 Finanças públicas e direito f manceiro

A anualidade não implica, todavia, coincidência com o ano

civil, já que têm existido muitos paises, como os Estados Unidos
(1 de Julho ... ) ou a Grã-Bretanha (l de Abril), onde se não verifica
coincidência, em função do ritmo de funcionamento das Câmaras ou
da vida económica e financeira. Em Portugal também houve discre-
pância entre ano financeiro e ano civil: até ao ano de 1936, aquele
ia de 1 de Julho a 30 de Junho do ano seguinte. A mudança para o
actual sistema foi determinada pelo D n. 0 25 299, de 6/ 5/ 1935, já em
pleno regime autoritário do Estado Novo.

b) O período orçamental em Portugal

Em Portugal o Orçamento é anual (CRP, aits. 92. 0 e 108.0 n. 0 2,

mais claramente, LEOE. art. 2. 0 ) (1). E o ano económico coincide
com o ano civil (art. 2.0 n.º 2 LEOE), em solução consagrada desde
1936.
Apesar das vantagens abstractas da coincidência do período
orçamental com o ano civil, a recente experiência portuguesa tem
ilustrado bem as dificuldades de votar e publicar a tempo, no final do
ano (período particularmente carregado e imediato ao reinício do
ano parlamentar), a lei do orçamento: só em raros anos isso tem
sucedido, mesmo com estabilidade governamental.

c) Orçamentos de gerência e de exercício

Para ter uma ideia mais precisa do período orçamental importa,

no entanto, delimitar o horizonte abrangido pela execução orçamen-

{ 1) A consagração da anualidade era directa e inequívoca no texto de 1976;

tornou-se apenas indirecta e por referência a o plano após a revisão de 1982 e 1989, o
que, embora naturalmente não haja suscitado dúvidas práticas, se afigura de má
técnica legislativa, ainda por cima assente numa relação entre plano e orçamento que
a recente experiência portuguesa e a revisão de 1989 debilitou fortemente e que a
economia dos países afins revela ser pouco ou nada relevante. Após a sua dupla
consagração {art. I08.0 , n.º 1, proémio, e n.0 4, neste contexto, da Constituição
de 1976), desaparecida da nova redacção, a consagração indirecta resulta da alínea e)
do art. 93.0 : se o Orçamento é expressão financeira do plano, anual haverá ele de
ser; e deve o período orçamental coincidir com o do plano (ou ambos coincidem
com o ano civil ; ou ambos divergem e da mesma forma). Basta ela - e o bom
senso - para tornar plausível a regra da vigência anual do Orçamento. Mas só isso.
Cf., para uma síntese da questão, A. BRAZ T EIX EIRA, Finanças, 120.
 o orçamento estadual 349

tal, aspecto em relação ao qual existem duas soluções possíveis:

orçamento de gerência e orçamento de exercício.
No primeiro sistema - orçamento de gerência - incluem-se no
Orçamento as receítas a cobrar efectivamente durante o ano e as
despesas a realizar efectívamente, com independência de qualquer
consideração do momento em que juridicamente hajam nascido. E o
mesmo critério seguirá a conta.
No segundo caso - orçamento de exercício - inscrevem-se no
Orçamento os créditos e débitos originados naquele período orça-
mental, independentemente do momento em que se virão a con-
cretizar.
O sistema português é, desde 1930, basicamente um sistema de
gerência: orçamentam-se as receitas a cobrar e as despesas a realizar.
Há, todavia, uma ligeira concessão ao sistema de exercício - pois,
na execução, se admite o fecho das despesas num período comple-
mentar até 14 de Fevereiro do ano seguinte. A mesma lógica se
aplica à execução do Orçamento e às contas do Estado. Será sempre
útil, para programar os pagamentos e os recebimentos, elaborar um
orçamento de tesouraria: para isso se tende.
O sistema de gerência é o de mais fácil e clara execução, mas
dificulta a responsabilização de cada Governo pela elaboração e
execução dos orçamentos que lhe são imputáveis (o que é particu-
larmente importante em democracias com uma forte componente
parlamentar). É este o principal mérito dos orçamentos de exercício.

5.8 - A PLENITUDE ORÇAMENTAL

a) Enunciado

O princrpto da plenitude orçamental comporta dois aspectos

intimamente relacionados: por um lado, o orçamento deve ser ape-
nas um (isto é, único); por outro, todas as receitas e todas as despe-
sas devem ser inscritas nesse orçamento «universal».
Trata-se de duas regras distintas - a da unidade e a da univer-
salidade (art. 108. 0 n.º' l e 3 CRP, art. 3. 0 LEOE) - que, no entanto,
se complementam e se entrecruzam de forma evidente. Existem hoje
numerosas excepções e limitações a cada um destes princípios, ainda
350 Finanças públicas e direito f 111'111ceiro

que eles permaneçam como objectivo desejável, dentro de certos limi-

tes e em formulações que já não correspondem exactamente à ideia
inicial: que o Estado tenha um só orçamento e que neste estejam
previstas todas as suas receitas e despesas.

b) A unidade orçamental

Em cada período (ano) orçamental o Estado deve elaborar

apenas um orçamento. Trata-se de uma exigência que visa evitar
que através da utilização do mecanismo de múltiplos orçamentos
se atinja uma situação em que vultosas massas de fundos escapam
à autorização política : quer se trate de orçamentos sucessivos
(inicial e suplementares) quer de orçamentos simultâneos (para os
vários serviços, funções ou tipos de despesaa: especiais ou
autónomos).
Em Portugal, tal exigência consta do art. 108. 0 , n.º' l e 3, da
Constituição e do art. 3. 0 , n.0 l LEOE, embora as várias excepções
desde logo previstas na Lei - e as, ainda mais numerosas, existentes
na prática - permitam afirmar que este princípio só muito restrita-
mente tem entre nós consagração satisfatória.
O fundamento do princípio é claro: ele visa dar racionalidade e
transparência à afectação dos recursos e à sua obtenção (quais
impostos se cobram e para que fins?), evitando que, pela multiplici-
dade de orçamentos, haja recursos que fujam à autorização orçamen-
tal do órgão político competente. Esta regra do orçamento unitário
(cf. art. 108. 0 n.0 1 CRP) tem sido objecto de numerosas excepções,
mesmo com âmbito restrito à administração central (art. 3. 0 n. 0 1
LEOE); manda, porém, a verdade dizer que a Constituição tem
procurado - com alguns progressos na sua execução - revigorar o
seu cumprimento e âmbito, colocando no âmbito do OE o orça-
mento da segurança social [art. 108.0 n.0 I-b)] e dissipando dúvidas
sobre a inclusão de todos os fundos e serviços autónomos [«a discri-
minação das receitas e despesas do Estado, incluindo as dos fundos e
serviços autónomos»: art. 108.0 n.0 l-a}CRP/ 89]. Nada impede que
estes organismos tenham orçamentos próprios, mas todas as suas
receitas e despesas hão-de ser primeiro autorizadas pelo Orçamento
do Estado: hoje é sem dúvida inconstitucional que qualquer fundo
e/ ou serviço autónomo do Estado cobre receitas ou realize despesas
sem prévia autorização do OE: os orçamentos próprios podem ser
desenvolvimentos deste, com regras próprias de execução (como,
 O orçament<> estadual 351

dentro de certos limites, o orçamento da segurança social, incluindo

paralelamente as suas instituições autónomas), mas não podem ser
seus acrescentos (neste caso haveria despesas e receitas não autoriza-
das, não sendo os impostos «estabelecidos nos termos da Constitui-
ção», para os efeitos do art. 106.0 n.0 3, o que legitima quanto a eles
o direito da resistência dos contribuintes; também as despesas e as
outras receitas seriam inconstitucionais).
As excepções à unicidade só serão constitucionais, portanto, se
delimitarem subjectivamente campos de actividade financeira que
não sejam «do Estado>> - isto é, na significação que a este conceito
constitucional atribui a LEOE, da «administração central» (e, afor-
tiori ou por inclusão, da sua actividade política): hoje, regiões autó-
nomas, autarquias locais, empresas públicas (LEOE, art. 3. 0 , n.ºs 1
e 2; as entidades acessórias destas - v.g., serviços públicos autóno-
mos regionais - devem ter orçamentos de desenvolvimento do destes
e não superabundantes a eles, senão violar-se-ia a LEOE e, indirec-
tamente, a regra constitucional; mesmo assim, devem constar dados
informativos em anexo ao OE - art. 7. 0 n. 0 3 LEOE ; cf. arts. 12.0 e
13.0 LEOE).
Objectivamente, pode haver delimitações negativas por decor-
rência da não aplicação da regra da universalidade (receitas e despe-
sas extra-orçamentais) ; para aí e remete a apreciação de tal situação.

c) A universalidade orçamental

A ideia geral de plenitude obriga, por outro lado, a que o

Orçamento contenha todas as receitas e todas as despesas (art. 108.0 ,
n. 0 J da CRP: cf. n.º' 3 e 4; art: 3.0 , n.0 l , LEOE) completando-se
assim a plenitude («um só orçamento e tudo no orçamento»).
O âmbito do princípio da universalidade abrange apenas, como
esclarece o n. 0 1 do art. 3.0 LEOE, todas as receitas e despesas da
Administração Central do Estado - excluindo, portanto, as empre-
sas públicas, que não são administração, e as administrações autár-
quica e regional, mas incluindo os fundos e serviços autónomos.
O referido .n.0 3 do art. 108.° CRP dispõe que « O Orçamento
( ... ) especifica as despesas (... ) de modo a impedir a existência de
dotações e fundos secretos» (sobre este último ponto, que pode
determinar a efectivação de responsabilidade financeira, cf. art. 7. 0 ,
n. 0 3, da LEOE, que declara nulos «os créditos orçamentais que pos-
sibilitem a existência de dotações para utilização confidencial e de
352 Finanças públicas e direito financeiro

fundos secretos», dando assim grande amplitude a um princípio de

não confidencialidade ou publicidade das dotações orçamentais, no
seu âmbito e montante de autorização - dotação - como na respec-
tiva utilização). A parte final do art. 7.0 n.0 3 prevê regimes excepcio-
nais por razões de segurança, «autorizados pela Assembleia da
República sob proposta do Governo » (é hoje o caso dos Serviços de
Informações da República).
A lei delimitará que outras "realidades orçamentais, por não
serem· receitas nem despesas do Estado, poderão estar fora do
Orçamento - mas não pode excluir objectivamente receitas ou des-
pesas da previsão orçamental, pois isso seria inconstitucional (como
o seria criar, a coberto do art. 7. 0 n. 0 3, dotações ou fundos total-
mente secretos ou confidenciais ...).

d) Fundamentos e actualidade do princípio da plenitude

Unidade e universalidade têm, desde logo, umfundamento polí-

tico manifesto: evitar a existência de massas de receitas e despesas
que escapem à autorização política (na fase de previsão), ao controlo
político ou administrativo (na fase de execução) e à responsabilização
jurisdicional e/ ou parlamentar (prestação de contas).
Tiveram também, pelo menos quando foram teorizadas, um
objectivo de clareza e simplificação, procurando-se tornar assim mais
acessíveis ao grande público as Contas Públicas.
Pode também dizer-se que têm, numa óptica de Administração
moderna, fundamento numa exigência de racionalidade económica,·
já que a visão de conjunto proporcionada pela integração de todas as
receitas e de todas as despesas num só documento parece facilitar a
formulação de opções globais de natureza financeira e a respectiva
execução precisa, rigorosa e eficiente.
A complexidade das modernas administrações financeiras, bem
como a perda de poderes das Assembleias Parlamentares, têm, em
anos recentes, determinado uma certa reavaliação prática do princí-
pio da plenitude, introduzindo-lhe limitações decorrentes de uma
tendência ou movimento que costuma designar-se, neste particular,
também por desorçamentação: a saída do orçamento e da disciplina
orçamental de massas crescentes de dinheiros públicos. Mas igual-
mente se notam forças que apoiam o seu retorno, e Portugal consti-
tui um caso bem característico.
 O orçamento estadual 353

S.9 - A DISCRIMINAÇÃO ORÇAMENTAL

Os clássicos do liberalismo procuraram também definir algUmas

regras bastante precisas quanto à forma como são inscritas no
Orçamento receitas e despesas e à forma como se efectivam. São três
as regras fundamentais neste domínio, ainda hoje válidas. É o pró-
prio texto constitucional que impõe a discriminação das receitas e
despesas do EStado [art. 108.0 n. 0 1, al. a); a contraposição da al. b),
após a CRP/ 82, com a versão originária da Constituição também
exige aqui um razoável grau de especificação].

a) Especificação

A regra da especificação diz-nos que no Orçamento se deve

especificar ou individualizar suficientemente cada receita e cada
despesa.
A regra da especificação encontra o seu fundamento numa
necessidade de clareza e nos próprios objectivos da instituição orça-
mental, que seriam defraudados sem esta exigência.
Em Portugal, a Constituição expressamente impõe a exigência
de especificação quanto às despesas, por forma a evitar-se a forma-
ção de fundos secretos (CRP, art. 108. 0 , n. 0 3), enquanto idêntica
exigência é formulada também para as receitas pela LEOE (art. 7.0 ,
n. 0 l) ( 1). Bem se vêem, para além dos requisitos da clareza e da
maior veracidade ou verdade, dois fundamentos da regra da especifi-
cação: a racionalidade financeira e o controlo político.
Da regra da especificàção decorre ainda que as classificações
a que obedece a especificação de receitas obedecem a um princípio
de tipicidade legal (art. 8.0 LEOE, aliás com base constitucional:
art. 108. 0 , n. 0 3 CRP), cuja violação determina inconstitucionalidade,
no caso das classificações funcionais e orgânicas - in genere - ,

( ) Ao n. 3 do art. 108.0 introduz restrições . complementares (que mani-

1 0

festamente vão além da letra, mas talvez não do razoável espírito constitucional, que
não poderia ignorar as realidades do funci onamento de certos serviços) o n.0 3 do
art. 7. 0 LEOE (cujo cumprimento prático é duvidoso seja, ainda assim, generali-
zado). Questão fulcral do novo regime constitucional é a de saber qual o grau
mínimo de especificação exigido pelo acto orçamental (parlamentar) e qual o âmbito
das decisões discricionárias de mera execução orçamental (governamentais e admi-
nistrativas).
354 Finanças públicas e direito financeiro

e ilegalidade, no caso das mesmas classificações in specie e da classifi-

cação económica [receitas e despesas correntes e de capital e suas
espécies, a fixar em decreto-lei, com base no art. 8. 0 n. 0 2; os de
classificação constam do DL 736/76, de 16/ 10; DL 112/ 88, de 2/4
(despesas), e do DL 450/ 88, de 12/ 12]. A revisão constitucional de
1989 prevê ainda uma especificação facultativa por programas (art.
108.0 n. 0 3, infine; cf. n. 0 4).

b) Não compensação

Receitas e despesas devem ser inscritas no Orçamento de forma

bruta e não líquida. Isto significa que não devem ser deduzidas às
receitas as importâncias dispendidas para a sua cobrança ou quais-
quer outras; nem às despesas se descontam receitas que tenham sido
originadas na sua realização ou quaisquer outras.
Apesar de historicamente anterior, o princípio da não com-
pensação surge como corolário lógico da necessidade da especifica-
ção. Seus fundamentos são também os da racionalidade e clareza
e os de possibilitar um efectivo controlo político e adminis-
trativo.
Em Portugal esta regra tem consagração expressa no art. 5. 0 ,
n.ºs l e 2, da LEOE.

c) Não consignação

Outra importante regra orçamental é da não consignação, que

nos diz que, em princípio, todas as receitas devem servir para cobrir
todas as despesas; por isso no Orçamento não devem afectar-se
quaisquer receitas à cobertura de determinadas despesas (LEOE,
art. 6. 0 , n.0 1).
A regra da não consignação surgiu como reacção ao tipo de
Administração Pública tradicional, em que cada serviço ou Minis-
tério constituía um mundo à parte, com receitas e despesas
próprias. Isto estava longe de permitir grande eficácia, não garan-
tia qualquer controlo da regularidade das receitas e diis despesas
e não as sujeitava a uma mesma gestão e a uma só política
global.
. Surgiu, portanto, um serviço encarregado da centralização de
receitas e despesas - o Tesouro - , permitindo· uma gestão mais
 O orçamento estadual 355

racional e mais operacional dos meios ao dispor dà Administração

Pública. ·
Esta regra tem, no entanto, múltiplas [Link]ções, que derivam da
existência de situações de autonomia financeira, em que as receitas de
determinados organismos são afectadas à cobertura das suas despe-
sas no âmbito da sua administração própria, e, também, de expressas
determinações da lei por outra razão especial (LEOE, art. 6.0 n.0 2),
no sentido de que certas despesas só podem ser efectuadas se forem
cobradas receitas que as cubram (consignação de receitas, em sentido
estrito: exige-se então duplo cabimento da despesa, na verba de des-
pesa e na verba de receita que a financia) ( 1).

S.10 - A PUBLICIDADE

A regra da publicidade não tem lugar formal nos princípios

constitucionais e na Lei de Enquadramento do Orçamento, mas deve
considerar-se essencial: um orçamento não publicado não é orça-
mento.
Na verdade, o orçamento exige a publicação como consequência
da sua natureza política, que impõe a publicação oficial como causa
eficiente da eficácia da autorização prévia das receitas e despesas. Por
outro lado, a Administração Pública, no seu conjunto, carece de
conhecer formalmente o conteúdo da autorização orçamental ; e,
numa óptica mais moderna, poderá dizer-se que só assim os cidadãos
têm conhecimento do orçamento e podem controlar e criticar a sua
execução.
No plano jurídico, a publicação resulta do con1eúdo essencial do
orçamento no nosso Direito (art. 108. 0 n .° 1 CRP e art. 10.0 LEOE),
e ainda de a lei do orçamento ser necessariamente objecto de publi-
cação no Diário da República ( l.ª série), da qual constam também
as mais importantes alterações (L n. 0 4/76, de J0/ 9)( 2). Apenas
por razões de segurança poderão ser autorizadas despesas secretas
(art. 7. 0 , n.° 3 LEOE), sendo nulas em qualquer outro caso dotações
secretas (art. 7. 0, n. 0 3; cf. a legislação especial dos Serviços de
Informações).

1
( ) Em sentido lato, a consignação poderá determinar apenas a prioridade na

cobertura das despesas atribuídas às receitas consignadas.

(') BR .'\Z TEIXf lRA, Finanças, 131.
356 Finanças públicas e direito financeiro

5.11 - O EQUILfBRIO ORÇAMENTAL -- PRIMEIRA APROXIMAÇÃO

De todas as regras clássicas, o princípio do equilíbrio orçamen-

tal é, sem dúvida, o mais importante, constituindo, já não uma mera
indicação de natureza formal, mas uma verdadeira exigência subs-
tancial quanto ao conteúdo do Orçamento.
A ideia de base da regra do equilíbrio orçamenta) é a de que
o Orçamento deve ser elaborado de forma que todas as despesas
nele previstas sejam efectivamente cobertas por receitas nele inscritas
(art. 108. 0 n. 0 4 CRP).
É esta uma exigência de bem fácil cumprimento: quando não
existe qua1quer limitação quanto ao tipo de receitas, é sempre possí-
vel na prática conseguir este equilíbrio, ao menos na previsão orça-
mental. Podem sempre orçamentar-se recursos que cubram as des-
pesas... A questão fundamental consiste em saber quando é que
certas despesas podem ser cobertas por certas receitas, e nomeada-
mente pelo crédito público - que, proporcionando embora uma
receita no momento em que o empréstimo é contraído, vai gerar no
futuro despesas com o reembolso das dívidas, não podendo, pois, ser
tratado da mesma forma que as restantes receitas.

5.12 ·- SENTIDO ACTUAL DAS REGRAS ORÇAMENTAIS

a) Regras orçamentais e sociedade moderna

Formuladas num contexto económico e político liberal, radi-

calmente distinto do que caracteriza os modernos sistemas
económico-sociais, é evidente que estas regras já não podem ser hoje
encaradas com o mesmo rigor que tiveram no apogeu do liberalismo
do século XIX. Naturalmente, existem hoje numerosas derrogações e
alterações ao seu sentido e aplicação.
Todavia, o certo é que não foram nunca substituídas por outros
princípios diversos ou opostos, e que, com uma extensão ta1vez mais
limitada do que a que tinham no período liberal, se conservam como
regras de bom senso, boa administração, rigor técnico e eficácia.
Não faria, em qualquer caso, muito sentido que modernamente,
por exemplo, a exigência da anualidade pusesse em causa a possibili-
dade da programação a médio e longo prazo; nem que a exigência
 O urçamento estadual 357

da unidade obrigasse a submeter a um mesmo orçamento as finanças

das autarquias locais e das regiões autónomas; ou que, finalmente , o
Estado não pudesse recorrer a empréstimos face à exigência formal
de manter o orçamento equilibrado.
São três os princípios que maiores críticas e entorses práticos
têm sofrido: os da anualidade, da plenitude e do equilíbrio
orçamental ( 1).

b) Alcance actual da regra da anualidade

Em rigor formal, o princípio da autorização política anual tem-se

mantido ; mas várias tendências no sentido da contestação da anua-
lidade se têm esboçado, sobretudo em termos económicos, defen-
dendo nomeadamente a necessidade de um alargamento dos perío-
dos de previsão e uma modificação ou substituição da anualidade
como horizonte (normal ou exclusivo) das decisões económico-
-financeiras. Daí decorrem importantes consequências práticas.

1.0 ·-As políticas de co~;untura e a anualidade

Uma das razões de mais fundas críticas ao princípio da anuali-

dade orçamental derivou da utilização do Orçamento como instru-
mento de política económica, nomeadamente como instrumento de
regulação da conjuntura e de combate aos ciclos económicos - com
particular relevo para os ciclos Juglar (7 a 11 anos)-· que afectaram
a economia capitalista desde o século passado até à depressão dos
anos trinta e à segunda Guerra Mundial.
Defenderam-se, então, políticas de (<Orçamentos cíclicos», que
foram basicamente teorizadas e postas em prática na Escandinávia,
através das quais se procurava, nas situações de alta conjuntura, criar
excedentes orçamentais que contribuíssem para a redução da pro-
cura, colocando um travão ao perigo inflacionista. Ao invés, em
situações de depressão (ou baixa conjuntura), havia que acumular
défices que contribuissem para o aumento da procura, provocando
assim a expansão da economia. Não se abandona então a ideia de
equilíbrio orçamental: mas ela é reportada, em vez do ano, corno era
tradicional, ao período do ciclo económico.

( 1) Sobre este último, v. infra cap. V§ 3.0 .

358 Finanças públicas e direito financeiro

Duas técnicas fundamentais foram utilizadas:

- técnica do fundo de reserva: começa a executar-se na fase
alta do ciclo, formando então excedentes orçamentais que
irão financiar, na fase baixa ou depressiva, os inevitáveis défi-
ces orçamentais, que tentarão relançar a economia;
- técnica do fundo de regularização: acumulam-se défices na
baixa conjuntura, que deverão ser depois compensados
quando a fase alta do ciclo permitir formar excedentes
orçamentais.

Estas políticas tiveram os seus reflexos sobre a anualidade, na

medida em que implicaram que fossem subtraídos por vezes à apro-
vação anual volumosas massas de fundos financeiros, afectos a reser-
vas constituídas com fins de política conjuntural. Violava-se assim a
regra da anualidade, chegando a haver orçamentos (parciais) plu-
nanua1s.
No entanto, foi sobretudo a regra da universalidade que resul-
tou mais claramente violada através das experiências dos orçamentos
cíclicos (até porque a regra da anualidade era salva pela possibilidade
de se inscrever no orçamento anual a parcela destes fundos corres-
pondentes ao ano em causa). Havia um orçamento cíclico ou orça-
mento do fundo de estabilização, plurianual e diverso do orçamento
anual.
Em qualquer caso, a política dos orçamentos cíclicos perdeu a
sua importância face à evolução da conjuntura económica e ao desa-
parecimento ou esbatimento dos ciclos económicos. Uma influência
bastante nítida destas técnicas ficou, no entanto, a sentir-se nas ideias
ainda bastante modernas de acompanhamento da conjuntura orça-
mental e de intervenção através de fundos de estabilização (veja-se,
por exemplo, o art. 27." das primeiras LEOE sobre um fundo de
estabilização conjuntural, que nunca foi criado entre nós; por isso o
preceito desapareceu na LEOE vigente).
É que hoje, se se verifica uma atenuação da regularidade e da
intensidade dos ciclos, não deixa de haver a necessidade de políticas
orçamentais de estabilização, recorrendo ao défice orçamental nas
situações de depressão e deflação (baixa de actividade económica e
do nível geral de preços) e procurando, pelo menos, reduzir o défice
para combater a inflação e o excesso expansionista. Curiosamente,
daqui resulta todavia um reforço do ·princípio da anulabilidade, pois
as variações da conjuntura deixaram de ser regulares e a estabilização
 O orçamemo estadual 359

tende a fazer-se de novo a partir do orçamento anual, dada a

arritmia das conjunturas modernas (expansionistas ou depres-
sivas) (1).

2.0 -As políticas de médio e longo prazo; o planeamento e os pro-

gramas e projectos plurianuais

1. Outra ordem de razões que tem sido invocàda contra a regra

da anualidade é a prossecução pelo Estado de objectivos estruturais,
que implicam a realização de políticas a médio e a longo prazo
- portanto, com horizontes e estratégias que se estendem por vários
anos.
Existem hoje, mesmo na generalidade das economias de mer-
cado, planos (ou, pelo menos, formas de programação), que procu-
ram definir objectivos a longo prazo, traçar estratégias para os alcan-
çar e determinar acções concretas a desencadear. Estes planos podem
ser, nas economias de mercado, imperativos para o sector público e
meramente indicativos para o sector privado . E, mesmo quando não
há formalmente certas políticas concretizadas em· planos, a progra-
mação económica e financeira de algumas actividades e das suas
receitas e despesas tende a fazer-se largamente - no âmbito de um
horizonte de vários anos. Entre nós, primeiro certas despesas milita-
res e, depois, alguns gastos de investimento têm sido autorizados de
forma integrada com uma programação plurianual, que condiciona e
justifica as dotações anuais (2).

li. Adiante (n. 0 ' 5. 19 e 5.25) se estudarão estes dois aspectos

importantes da gestão financeira, tanto na sua problemática jurídica
como na gestíonária. A introdução de horizontes plurianuais (com
finalidades Indicativas ou de enquadramento da previsão, da decisão
ou da execução orçamental) e de vinculações plurianuais (então,
transferindo parte da liberdade de decisão orçamental para o campo
de decisões plurianuais, que vinculam depois, de jure ou de facto, as
autoridades ou as administrações orçamentais) é um facto do nosso
tempo, relacionado com uma maior racionalidade técnica, com o

(1) Cf., infra, cap. IX,§ 2. 0 (2. 0 vol.).

(2) Esta tendência, imposta no domínio estrutural por razões de continuidade,
racionalidade e eficiência, atenuou-se com grande incerteza das expectativas e o pre-
domínio das políticas de conjuntura após as duas crises do petróleo (1973-74, 1979-80).
Hoje planeia-se menos; mas programa~ e projecta-se mais.
360 Finanças públicas e direito financeiro

aumento de informação e o alongamento dos processos sociais de

actuação e decisão.
A crise do planeamento (e, ainda mais, a falência da planifica-
ção, que erige os planos em instrumento fundamental do sistema
económico-social), evidente desde os anos setenta e dominante após a
decisiva viragem social de 1989-91 no Mundo, não fez perder impor-
tância aos instrumentos mais flexíveis de programação e projecção
(projecto) de actuações plurianuais, mantendo, embora em novos
moldes, uma certa tensão entre o natural horizonte anual do orça-
mento e o horizonte plurianual de um número crescente de decisões;
e resolvendo, por vezes, essa tensão através da partilha de áreas de
decisão - reservando ao orçamento as áreas anuais e a outra sede
plurianual as restantes, assim excluídas da plenitude no momento da
decisão e/ ou nos da execução e responsabilização final (conta). Isto
não é forçoso, como veremos; mas é um dos caminhos possíveis,
mais seguido no passado do que na actualidade. Vê-lo-emos na
altura apropriada.

c) Limites do princípio da plenitude

l. De todas as regras orçamentais aquela que conhece hoje pro-

vavelmente mais dificuldades é a da plenitude orçamental, já que se
tem assistido no nosso século a uma vincada tendência para o aban-
dono da unidade orçamental e também da universalidade: tanto por
pura e simples indisciplina administrativa, como por necessidades
diferenciadas de gestão.
Efectivamente, fala-se na existência de uma moderna tendência
para a desorçamentação, que se traduz em massas cada vez maiores
de fundos públicos escaparem à disciplina comum do Orçamento.
Podem, no entanto, caracterizar-se diferentes graus de desorçamenta-
ção. Distingamos os casos mais nítidos.
Numa primeira forma, fala-se de desorçamentação sempre que
existem serviços que dispõem de orçamentos privativos, embora
subordinados ao Orçamento do Estado mas com regras menos rigo-
rosas. Numa segunda forma, mais avançada, considera-se que há
desorçamentação quando existem massas de fundos públicos que
estão completamente à margem da previsão e das regras de execução
orçamental.
 O orçamento estadual 361

II. A desorçamentação tem explicações diversas, por vezes

mesmo contraditórias, resultantes nomeadamente do acréscimo das
funções do Estado e do aumento dos poderes do Executivo.
Podem-se-lhe apontar causas de diferente natureza:
- causas jurídicas: aparecimento de certas regras jurídicas espe-
ciais que regulamentam massas de fundos públicos que estão
atribuídas a pessoas juridicamente distintas do Estado e/ ou
órgãos dotados de poderes financeiros plenos;
- causas políticas: há razões políticas que levam, por vezes, a
procurar esconder o crescimento do sector público e a reduzir
a possibilidade de controlo (parlamentar ou outro) em rela-
ção a certos fundos ou à sua utilização;
- causas económico-administrativas: em certos casos, impõe-se
a gestão de fundos à margem do Orçamento do Estado,
segundo critérios julgados mais eficazes e menos burocráticos
(empresas públicas), enquanto noutros existem razões de des-
centralização política ou administrativa (autarquias locais,
regiões) ou de afectação funcional a uma finalidade específica
(segurança social; organismos de coordenação económica,
sob o Estado Novo).

III. Para além das causas que determinam diversos casos de

desorçamentação, importa ponderar as suas vantagens e inconvenien-
tes. Entre as vantagens, pode-se citar a maior racionalidade de ges-
tão, a mais eficaz, autónoma e simples actuação da Administração, a
limitação da carga burocrática e o reforço da descentralização e da
desconcentração. Entre os inconvenientes, podem citar-se os desper-
dícios de gestão, as dificuldades de concretização prática do controlo
político-administrativo, as dificuldades resultantes para o planea-
mento global, a tendência para a indisciplina e a falta de uma política
financeira geral. Entre uns e outros se vão definindo casos concretos,
muito variados e díspares.
A desorçamentação abrange, por outro lado, diferentes situa-
ções, entre as quais:
1. 0 -A independência orçamental;
2.0 -A [Link];
3.0 --A autonomia administrativa;
4. 0 -·A gestão de fundos públicos por entidades privadas.
362 Finanças públicas e direito f monceiro

IV. Destas figuras deeorrem importantes e múltiplas excepções

à plenitude orçamental em Portugal.
A Constituição actual aponta no sentido do respeito pela regra
da unidade, mas a forma como a mesma se desenha mostra clara-
mente que a unidade é só pensada em relação ao sector público
administrativo central.
À margem do Orçamento do Estado ficam inteiramente, pelo
menos três importantes áreas : regiões autónomas, autarquias locais e
empresas públicas.
Em relação a duas outras áreas tradicionalmente incluídas
no fenómeno genérico da desorçamentação - ou seja, os fundos
e serviços autónomos e a segurança social - a orientação é distinta.
Quanto aos fundos e serviços autónomos, o art. 108. 0 , n.0 1,
ai. a) prevê que as suas receitas e despesas sejam integradas no
Orçamento do Estado ; deixam de estar desorçamentados após a
revisão constitucional de 1989, sem prejuízo de especialidades de
regime{'):
Quanto à segurança social, foi integrada no regime orçamental
do Estado por força do art. 108.0 , n. 0 1 da Constituição de 1976:
sujeitava-se à Lei do Orçamento e as linhas fundamentais do seu
Orçamento, embora separadas, integravam a Lei do Orçamento,
sendo o Orçamento da Segurança Social aprovado por Decreto-Lei
próprio. Hoje integra o Orçamento do Estado (após a revisão consti-
tucional de 1982), o que representa importante vitória do princípio
da orçamentação (arts. 3.0 , n.0 1, 12.0 , 13.0 , n. 0 2), devendo a Conta
Geral do Estado «incluir a da segurança social» (arts. 110.° CRP,
24. 0 , 25.° e 27. 0 -lll-13. 0 LEOE).
Uma primeira e importante zona de inde11endéncia orçamental é
constituída pelas finanças públic~ das Regiões Autónomas, que dis-
põem de regime político-administrativo fundamentado nos condicio-

( ') Em coerência, o seu regime deve constar da Lei de Enquadramento do

Orçamento do Estado (art. 109.0 , n." 3, CRP) - a que não sucede com a actual
LEOE de 6!91 , de 20i 2 - e a sua situação constará de relatório que acompanha a
«proposta de Orçamento » [art. 109.", n." 3, ai. d)]. Embora o art. l I0.° CRP nada
disponha, as suas contas << passam a integrar a Conta Geral do Estado» (art. 25.0
LEOE). podendo esta. que deve ter estrutura idêntica à do Orçamento do Estado
(art. 26.". n." 1, LEOE). ser representada «também sob forma consolidada (art. 26. 0 ,
n." 2. [Link]). Apesar do art. 26.". n." 1, LEOE, o art. 27. 0 define uma <<estrutura da
Conta Geral do Estado ", onde diversos mapas se referem a fundos e serviços autó-
nomos (art. 27.". 11 .'1 Ili, 7, 8. 9, 10, 11 e 12 LEOE).
 O orçamento estadual 363

nalismos próprios dos arquipélagos (desorçamentado está então todo

o subsector público regional) ( 1).
O segundo caso de independência orçamental é o das autarquias
locais, consequência natural do regime constitucionalmente estabe-
lecido: <1As autarquias locais têm património e finanças próprias »
(art. 240. 0 , n. 0 1, da CRP).
A última grande área de entidades do sector público que dis-
põem de orçamentos independentes é a das empresas públicas, o que
se compreende dada a sua especial natureza de unidades de produção
económica empresarial e os processos por que têm de orientar a sua
actividade não administrativa (art. 3. 0 , n. 0 2, LEOE; cf. arts. 15.0 e
16. 0 . do DL 260/ 76, de 8 de Abril ; estão excluídas da exigência cons-
titucional quanto às receitas e despesas que devem figurar no Orça-
mento, depois de ter sido recusada a proposta inicialmente apresen-
tada. no sentido da inclusão, pela Assembleia Constituinte, e do
regime geral -· ·· mesmo do seu âmbito informativo e comple-
mentar - do Orçamento, incluindo a Conta Geral do Estado -
cf. art. 25. 0 LEOE).
Enfim, a gestão (não a mera recepção ou utilização) de dinhei-
ros, bens, recursos ou fundos públicos por entidades privadas consti-
tui uma das situações mais frequentes de desorçamentação, nomea-
damente nos últimos anos : para «fugir» ao regime da contabilidade
pública, para real ou alegadamente ganhar eficiência. simplificar,
beneficiar do mecenato ou competir com entidades privadas, cada
vez mais proliferam entidades de regime privado mas com capitais
(de facto ou de jure) exclusiva ou predominantemente públicos, com
gestores de facto ou de direito designados pelo Governo ou por enti-
dades públicas dele dependentes e que são modos de gerir, com
exclusividade ou predomínio, dinheiros públicos transferidos do OE
e gerados por impostos. São fundações de capitais exclusiva ou pre-
dominantemente públicos, sociedades comerciais de capitais públicos
(então, cremos que verdadeiras empresas públicas de forma privada),
sociedades mistas (mas de facto esmagadoramente públicas), pseudo-
-associações de entidades públicas. Além de não terem substrato
realmente privado e não exercerem qualquer actividade que lhes dê
receitas privadas ou mercantis, estas formas de organização escapam
à disciplina e ao controlo típico dos dinheiros públicos sem que nelas
funcionem os mecanismos próprios de verdadeiras organizações pri-

t') Apenas deve acompanhar a proposfa de Orçamento um relatório sobre as

transferências orçamentais para as .regiões autónomas {art. 109.0 , n. 0 3, e), CRP].
364 Finanças p úblicas e direito financeiro

vadas. São estes os casos de desorçamentação mais perigosos para o

real controlo da fidelidade, rigor e eficiência na gestão de dinheiros
públicos por organizações que na realidade são do Estado, carecendo
de regimes legais adequados, dada a sua frequência crescente (em
domínios como os da cultura, dos investimentos públicos, da investi-
gação científica, de certas organizações sociais).

d) Limites da discriminação orçamental

Mais ainda do que as outras regras orÇamentais, a discrimina-

ção tem um sentido marcadamente instrumental em relação aos cri-
térios gerais de qualquer decisão, plano ou projecto financial (os
quais, precisamente por isso, se entende não ser razoável destacar
como regras orçamentais): a veracidade, a exactidão, a transparência,
o rigor, a liberdade e a precisão da autorização política e da corres-
pondente vinculação administrativa. E ela serve também as outras
regras orçamentais, nomeadamente a da universalidade.
Do mesmo modo, tanto ou mais do que estes outros conceitos,
ela deve ser aplicada com razoabilidade e bom senso : são estes os
metros aceitáveis do grau de discriminação razoável.
Daí a inevitabilidade de algumas excepções e limites: como a
consignação de certas receitas a certas despesas, o carácter (dema-
siado) alargado de certas dotações genéricas, etc. Após a unificação
do acto político Orçamento (revisão constitucional de 1982; OE de
1984), da Lei do Orçamento passou a constar apenas um conjunto
algo genérico de dotações, pelo que pode dizer-se que o OE é hoje
menos especificado e discriminado (1).

( 1) Sobre as regras orçamentais e as modernas tendências neste donúnio pode

conferir-se SousA F RANCO, M FP, pp. 661-750, com ampla bibliografia. A inda :
Ü LIVElRA SALAZAR, Lições, 86 ss. ; ARMINDO M O!'ITElRO, Do Orçam ento Portu-
guês, l, 374 ss. ; T EIXEIRA RIBEIRO, Lições, 43 ss. ; B RAZ T EIXEIRA, Finanças,
11 7 ss. ; [Link] SAl'TOS F ERREIRA, D ireito Financeiro - Noções gerais sobre o
Orçam ento do Estado, policop. , Lisboa, 1977, 33 ss.; S OARES M ARTIN EZ, A ctuali-
dade das regras orçam entais, Lisboa, 1958.
 O or~·amento estadual 365

§ 3. 0 - O CONTEÚDO DO ORÇAMENTO:
O EQUILÍBRIO ORÇAMENTAL

5.13 - O PRINC(PIO DO EQUILÍBRIO ORÇAMENTAL

a) Conceito

O equilíbrio orçamental é, de todas as regras orçamentais clás-

sicas, a mais importante e também a mais controversa. Em Portugal,
a sua importância como princípio fundamental da gestão financeira
no regime saído do golpe militar de 28 de Maio de 1926 foi decisiva,
em obediência a um classicismo financeiro ortodoxo que se opunha
ao desregramento orçamental da l.ª República e do liberalismo
monárquico. Este constante e criticado desequilíbrio financeiro desa-
creditou o nosso liberalismo e deu enorme relevo político ao estabe-
lecimento de uma prática de equilíbrio por Salazar e pelo seu Estado
Novo.
Fala-se por vezes em equilíbrio financeiro, mas este representa
uma realidade mais ampla do que o equilíbrio orçamental, já que
através daquela ideia se procura exprimir uma relação entre o equilí-
brio do crédito público, do orçamento e da própria tesouraria e os
equilíbrios globais da economia.
Mais restritamente, o equilibrio orçamental reporta-se apenas a
certa situação estática do Orçamento, que importa analisar.

b) Equibõrio, défice e supéravit

Numa primeira aproximação, por equilíbrio entende-se a igual-
dade entre receitas e despesas orçamentais.
Existem três relações possíveis entre receitas e despesas.
Se as receitas excedem as despesas, estamos face a uma situação
de supéravit ~ se as igualam, encontramo-nos numa situação de equi-
líbrio aritmético ; e se não chegam para cobrir as despesas, fala-se de
défice.
Em sentido amplo, o equilíbrio orçamental (em contraposição
a défice: o <mão-défice») cobre, não só as situações de equilíbrio
aritmético, como também aquelas em que se verifica um superávit
(ou excedente).
366 Finanças públicas e direito financeiro

c) Equib'brio «ex ante» e equihbrio «ex post»

O equilíbrio orçamental pode ser encarado numa perspectiva
«ex ante» ou «ex post ».
No primeiro caso fala-se de equilíbrio do orçamento ou equilí-
brio d a previsão orçamental, no segundo em equilíbrio da conta ou
da execução orçamental. Pode, efectivamente, ter-se registado um
equilíbrio na previsão de receitas e despesas, que por qualquer
motivo não veio a encontrar correspondência na execução orçamen-
tal, mostrando a conta um desequilíbrio entre receitas e despesas.
Normalmente, fala-se em equilíbrio numa perspectiva dualista,
considerando a previsão orçamental, mas partindo do princípio de
que a execução se não afastará dela. Convém, todavia, precisar
quando falamos do equilíbrio da previsão (orçamento) ou da execu-
ção (conta).

d) Equilíbrio fonnal e equihõrio substancial

Costuma também contrapor-se equilíbrio formal a equilíbrio
substancial.
Quando se fala em equilíbrio em sentido formal está-se a pensar
apenas na existência de uma situação contabilística de igualdade
entre as receitas e despesas, exigência que é bastante fácil de satisfa-
zer desde que se não faça qualquer discriminação quanto aos tipos de
receitas (em sentido amplo).
É esta a exigência inscrita na Constituição, cujo art. 108.0 , n. 0 4,
estabelece que «o Orçamento prevê as receitas necessárias para cobrir
as despesas ». Exigência, como se vê, em si bem simples e fácil de
realizar (desde que se inclua o crédito entre as receitas).
Em sentido substancia/, o equilíbrio refere-se a uma qualidade
mais complexa, já que então se trata de determinar uma relação con-
creta entre certo tipo de receitas e certo tipo de despesas; tem-se
então como escopo referir se se utiliza uma cobertura ortodoxa ou
não dos gastos financeiros.
Só existe equilíbrio orçamental em sentido substancial quando
certas receitas cobrem certas despesas. Quais receitas e quais despesas?
A resposta à questão de saber quando é que se encontra um
orçamento equilibrado foi dada por várias vezes, de formas que
podemos reconduzir a duas grandes famílias de critérios:
a) Critérios de base clássica e neo-<:lássica;
b) Critérios reportados ao orçamento de capital.
 O orçamento estadual 367

5.14 - 0 EQUILÍBRIO ORÇAMENTAL NO PENSAMENTO CLÁSSICO

E NÉO-CLÁSICO

a) O primeiro critério clássico

O primeiro critério clássico - que predominou no século pas-

sado ·· -era bastante rigoroso e restrito. Considerava-se que o orça-
mento estava equilibrado quando os rendimentos normais cobrissem
todas as despesas.
Os rendimentos normais eram as receitas do património
(incluindo os proporcionados pela sua alienação) e os rendimentos
tributários (<~maxime», os impostos). Os empréstimos nunca eram
considerados como recursos normais, ou <creceitas» em sentido
restrito.
A ideia-base deste critério era a de limitar o recurso pelo Estado
ao crédito, caso em que o orçamento estaria desequilibrado. Na base
desta noção estava a ideia de que, sempre que o Estado recorresse
aos mercados financeiros ou emitisse moeda para cobrir o défice,
estava a perturbar o ritmo normal da vida económica e a desviar
recursos do sector privado (produtivo) para o sector público
(improdutivo).
O défice orçamental só seria admissível, para os financeiros clás-
sicos, em caso de sobrevivência nacional (guerra, calamidade
pública). Em situações difíceis, no entanto, era preferível o agrava-
mento dos impostos à contracção de empréstimos, já que os impos-
tos poderiam sempre ser controlados e limitados através do meca-
nismo da autorização parlamentar, enquanto os empréstimos
produziriam consequências futuras más e incontroláveis · (inflação,
peso sobre as futuras gerações, travagem do crescimento).
A necessidade de recorrer a empréstimos para fazer face a situa-
ções excepcionais, bem como a consideração de que os empréstimos
poderiam ser aplicados para o financiamento de bem reprodutivos
ou duradouros, veio a pôr em causa esta orientação.
O critério tem como principais vantagens, no entanto, a sua
extrema clareza teórica e o rigor que introduz na administração
financeira. Todavia, para além de ser em boa medida questionável
que o Estado praticamente não possa recorrer a empréstimos, num
plano teórico, no domínio prático as dificuldades de apresentar
orçamentos equilibrados segundo este critério são por demais eviden-
tes. O desequilíbrio torna-se, então, situação normal.
368 Finanças públicas e direito fmanceiro

b) O critério do activo da tesouraria

O critério do activo da tesouraria corresponde a uma revisão do

pensamento clássico, que inspirou de forma determinante a prática
financeira. Hoje é a base da prática de muitos países, como os Esta-
dos Unidos da América, onde o empréstimo só é possível com manu-
tenção do equilíbrio orçamental no caso de se destinar ao pagamento
de outro empréstimo anteriormente contraído; 11os outros casos, o
recurso ao crédito desequilibra o orçamento.
O critério do activo da tesouraria recebe este nome por nele se
atender fundamentalmente à situação do património da tesouraria do
Estado: considera-se que não há equilíbrio sempre que o orçamento
altere para menos a situação do património monetário do Estado,
que o há quando não diminua.
A distinção-chave para esta classificação separa então as despe-
sas e as receitas em efectivas e não efectivas.
Despesa efectiva é aquela que representa uma efectiva diminui-
ção do valor do património da tesouraria (património monetário). ·
Despesa não efectiva será aquela que, embora diminuindo o patri-
mónio da tesouraria, provoca nele um acréscimo de montante idên-
tico. Por exemplo: pagar o vencimento de um funcionário é uma
saída de dinheiro sem contrapartida monetária (despesa efectiva);
pagar uma dívida é uma saída de dinheiro que tem como contrapar-
tida o desaparecimento de uma verba idêntica no passivo patrimonial
(o débito que, depois de solvido, desaparece)- trata-se de uma des-
pesa não efectiva.
Para haver equilíbrio, as despesas efectivas só podem ser finan-
ciadas por receitas efectivas. As despesas não efectivas podem ser
financiadas por receitas efectivas, e também poderão ser cobertas
por receitas não efectivas (isto é, aquelas em que a redução do patri-
mónio monetário seja compensada por uma liberação de posições
passivas). Se se não cumprirem estas regras, haverá défice orça-
mental.
Retomando o caso do empréstimo público, o orçamento só
estará equilibrado quando o recurso ao empréstimo se destinar a
amortizar outro empréstimo; mas não o estará se se destinar, por
exemplo, a aumentar o património real do Estado pela compra de
um prédio, visto que fica reduzido o património do Tesouro (patri-
mónio monetário).
 O orçamento estadual 369

c) O equibbrio do orçamento ordinário

Um último sentido em que evoluiu o pensamento clássico deu

origem ao critério do equilíbrio do orçamento ordinário, assente na
distinção entre receitas e despesas ordinárias e extraordinárias.
O problema básico deste critério é a distinção entre receitas e
despesas ordinárias e extraordinárias.
Existem diversos critérios para a distinção entre receitas/ despe-
sas ordinárias ou extraordinárias. Segundo um dos critérios mais
comuns, despesas ordinárias são as que se repetem em qualidade
- ainda que o seu montante varie - em todos os orçamentos, e
receitas ordinárias são também aquelas que se repetem em todos os
orçamentos, apesar das variações de montante. Despesas extraordi-
nárias são as despesas cuja natureza não determina a necessidade da
sua realização em todos os anos e receitas extraordinárias são aquelas
que se não cobram necessariamente (ou por natureza) todos os anos.
A dificuldade deste critério reside na sua concretização prática,
já que, na medida em que, por exemplo, hoje na generalidade dos
países o recurso a empréstimos se repete normalmente, de orçamento
para orçamento, se poderia chegar a uma situação que levasse a con-
siderar os empréstimos - e porventura todas as receitas impor-
tantes - como receitas ordinárias ...
Outro critério menos seguido considerava a despesa ordinária
como aquela que esgotava a sua prestação de utilidade no periodo
anual, enquanto a despesa extraordinária tinha uma utilidade que se
prolongava no tempo. Ou então a receita era ordinária quando era
cobrada segundo um processo que se esgotava no período anual, ou
extraordinária, se os seus efeitos ou consequências se prolongavam
para além do período anual.
Para precisar o conceito de receitas/ despesas ordinárias ou
extraordínárias, segundo o primeiro critério apontado, é ainda neces-
sârio ter presente que o que está em causa é a repetição (ou não
repetição) em todos os orçamentos, e não a possível variação do
quantitativo exacto da despesa.
As despesas que nos vários anos têm montantes relativamente
aproximadas são despesas certas, enquanto as despesas cujo quanti-
tativo acusa variações significativas de ano para ano são despesas
variáveis. Ora, tanto as despesas certas como as variáveis podem ser
ordinárias ou extraordinárias.
Por outro lado, há certos tipos de despesas que se repetem regu-
larmente e que, no entanto, têm carácter extraordinário, dado que a
370 Finanças públicas e direito fmanceiro

repetição não se verifica ·em todos os orçamentos, mas apenas de

tantos em tantos anos. São as chamadas despesas recorrentes, que se
repetem de x número de anos em x número de anos.
Trata-se de um critério que, embora aparentemente claro, per-
mite fraudes e deturpações na sua aplicação prática, já que é possível
incluir entre as despesas extraordinárias (e que como tal podem ser
cobertas por receitas extraordinárias) gastos que em rigor deveriam
s~r considerados como ordinários. Há um certo arbítrio e, no
mínimo, muita imprecisão na qualificação concreta de muitas receitas
e despesas.
Para que o Orçamento esteja em equilíbrio, segundo este crité-
rio, importa que as despesas ordinárias sejam cobertas pelas receitas
ordinárias, enquanto as despesas extraordinárias podem ser cober-
tas, seja pelo excedente das receitas ordinárias, seja por receitas extraordi-
nárias.
O critério do equilíbrio do orçamento ordinário é prático e sim-
ples, apelando para uma distinção de receitas e despesas que é extre-
mamente clara, mas também relativamente elástica e pouco rigorosa.
Outro ponto particularmente criticável é o que se prende com o
facto de esta classificação, que é amplamente formal, não permitir
uma real apreciação da estrutura económica do orçamento, sendo
como tal pouco adequada para analisar as políticas económicas que
são prosseguidas e o significado económico real do equilíbrio ou do
desequilíbrio. A preocupação de conseguir apresentar orçamentos
equilibrados pode também determinar a utilização de algumas
manobras, que permitam um aparente equilíbrio sem fundamento
real, como se o critério fosse seguido rigorosamente: com este ctjté-
rio, tais manipulações não são extraordinariamente difíceis.

5.15 - O ORÇAMENTO DE CAPITAL E O EQUILiBRIO

Um último critério que importa referir é o de orçamentos de

capital, inicialmente teorizados e praticados na Suécia, e que assenta
na distinção entre receitas e despesas correntes ou de capital.
R eceitas e despesas de capital são aquelas que alteram a situa-
ção activa ou passiva do património duradouro do Estado, enquanto
as receitas e despesas correntes são as que não oneram nem aumen-
tam o valor do património duradouro do Estado («património do
Estado », stricto sensu, ero contraposição ao património da tesou-
raria).
 O orçamento estadual 371

O património do Estado - conjunto de activos ou créditos e de

débitos ou passivos dos quais o Estado é titular - é susceptível de
uma divisão em património duradouro e não duradouro.
As receitas e despesas de capital são as que alteram o patrimó-
nio duradouro (no horizonte anual), as receitas e despesas correntes
são as que só afectam o património não duradouro. Assim os impos-
tos são receit~ correntes, tal como os pagamentos a funcionários são
despesas correntes. O gasto com a construção de um prédio é uma
despesa de capital e a venda de um prédio gera uma receita de
capital.
Este critério - também conhecido como do activo patrimonial
do Estado - assenta na distinção entre orçamento corrente e orça-
mento de capital. Para que haja equilíbrio é necessário que as despe-
sas correntes do Estado sejam cobertas por receitas correntes. As
despesas de capital podem ser cobertas por receitas de capital ou pelo
excedente das correntes. O desequilíbrio deriva apenas da cobertura
de despesas correntes por receitas de capital.
A ideia-base, neste critério, é já (diferentemente do caso do equi-
líbrio do orçamento ordinário) a da regularidade da gestão frnan-
ceira: é, pois, um critério de sanidade financeira substancial, que
transcende aspectos formais de mera rotina administrativa.

5.16 - O EQUILÍBRIO DO ORÇAMENTO EM PORTUGAL

1. No período dos liberalismos, monárquico e republicano, o

equilíbrio orçamental era, no essencial, aferido pelo critério clássico,
à semelhança do que sucedia no resto do Mundo. Desequilibrado
diz-se do orçamento que gera criação de moeda ou recurso ao crédito
público. Isto, mesmo quando o recurso à distinção entre recei-
tas/ despesas ordinárias e extraordinárias começa a fazer-se, para
limitar a repetição e o crescimento das despesas, para disciplinar a
administração pública e seus gastos regulares.
Salazar, após o empolamento dos défices nos primeiros orça-
mentos da ditadura militar instaurada em 1926, conseguiu equilibrar
o orçamento. Mas, para manter duradouramente a imagem política
do orçamento equilibrado, núcleo das <~finanças sãs», passou-se a
seguir o critério do equilíbrio do orçamento ordinário, que legiti-
mava, com formal manutenção do equilíbrio, o recurso a emprésti-
mos públicos - receitas extraordinárias típicas - para cobrir despe-
372 Finanças públicas e direito financeiro

sas extraordinárias. Esse recurso permitiu manter formalmente o

orçamento em equilíbrio, tanto no período da ditadura militar como
durante o regime corporativo (apesar da introdução, em 1973, do
critério do orçamento de capital). Daí a alegação, sobretudo quando
o recurso aos empréstimos começou a ser mais frequente, de que tais
orçamentos não estariam equilibrados, recorrendo para tal ao critério
clássico, que tende a ser usado quando o equilíbrio orçamental é
adoptado como instrumento de análise macro-económica (determi-
nando, ou não, o recurso ao crédito, monetário ou financeiro).
A discussão, que vem de longe, manteve-se ao longo de todo o
regime do Estado Novo(').

II. Após o 25 de Abril de 1974, embora mantendo o critério do

orçamento corrente e de capital como fundamental classificador
orçamental, passou a adaptar-se - mesmo refazendo as últimas con-
tas anteriores - - o critério clássico de equilíbrio: com mais ou menos
adaptações, o recurso ao crédito era a medida e o indicador do equi-
líbrio (abandonando as garantias da Constituição de 1933, formal-
mente ainda em vigor mas na prática caída em desuso, nesta como
em outras matérias: arts. 68.0 e 69. 0 da Const. de 1933, apesar de
tudo permissivos de alguma latitude de interpretação).
A Constituição de 1976-82 consagra apenas nominalmente a
exigência de equilíbrio formal : não é, pois, possível remeter para
momento ulterior ao da aprovação do orçamento a definição das
receitas --- ou outros recursos - que hão-de cobrir as despesas nele
previstas (art. 108. 0 , n.0 4, t.a regra). Ao cometer à lei a regulamenta-
ção das «condições de recurso ao crédito público» (ibidem, 3.ª regra),

(') Para uma síntese, cf. TEIXEIRA RIB EIRO, O abandono do equilíbrio do
orçam em o ordinário, Coimbra, 1977. A bibliografia de Salazar sobre este tema pode
pesquisar-se em Salazar - Antologia - /')()9-/966, Coimbra Editora, 1966, pp. 345-369.
A principal legislação encontra-se na importante colectânea A reorganização finan-
a .'ira, Coimbra, 1930. Os relatórios dos orçamentos e com a~ do Ministro das Finan-
ças Oliveira Salazar foram coligidos em Doze anos na pasta das Finanças - 1928-1940,
2 vols .• ed. da Corporação de Crédito e Seguros, Lisboa, 1968 (com prefâcio do
Prof. Carlos Alves Martins). Um texto precurso r da prática salazarista do equilíbrio
dogmático -- que viria a ser elogiada por todos os estritos liberais do Mundo : veja
J ACQUES Rt:EFF. Comha1s pour l 'ordre finam·iRr, 1972, p. 23 - é R edução das des-
pesas p úblicas (comunicação de Salazar ao Congresso das Associações Industriais e
Comerciais Portuguesas), 1923. A discussão teórica com Afonso Costa, no exílio,
deu origem à nota (de Salazar com a colaboração do Prof. J oão Lumbrales) «Os
o rçamentos e as contas públicas no Anuário d a S. D.N.>> em Discursos - vai. li,
1935-1937; Coimbra, 1937, pp. 38 1-395.
 O orçamento estadual 373

todavia, a Constituição aponta um primeiro elemento a ter em conta

na definição do equilíbrio substancial (1).

( 1) A L 64/77 e a L 40/83, além do equilíbrio formal, referiam como critério

básico de equilíbrio o do orçamento corrente. Demonstravam-no a epigrafe do
art. 4.0 , a exigência de que «as receitas correntes serão, pelo menos, iguais às despe-
sas correntes», a restrição desta regra à existência de condições em que «a conjun-
tura do período a que se refere o Orçamento não o permite» (simultaneamente regra
de bom senso quanto à impossibilidade de observar o equilíbrio e afloramento do
carácter funcional do desequilíbrio corrente). Parece-nos claro que assim se reatou a
tradição da reforma orçamental iniciada no princípio da década. Mais do que isso, o
art. 4. 0 , n. 0 3 da L 40/ 83 dispunha concretamente: <(Quando a conjuntura do
período a que se refere o Orçamento não permitir, justificadamente, o equilíbrio do
orçamento corrente, o Governo procurará financiar o respectivo défice sem recorrer
à criação de moeda»; o desequilíbrio devia, aliás, ser justificado (art. 13. 0 , n. 0 1, da
L 40/ 83).
Todavia, a mesma lei, no art. 11.0 , exigia que a proposta de lei do orçamento
contivesse «a indicação das fontes de financiamento do eventual défice orçamental,
discriminação das condições gerais de recurso ao crédito público». E tem-se argu-
mentado que é então, ao usar um conceito de défice que se identifica com a totali-
dade da situações de recurso ao crédito, que se define o actual conceito legal de
equilíbrio, pelo critério clássico - em boa lógica, só esse poderia ser o critério
legal - ou pelo critério neo-clássico do activo da tesouraria (receitas e despesas efec-
tivas). Acrescia que, na prática dos últimos anos, se tem designado o défice do
orçamento corrente por défice do orçamento corrente, e o défice global por «défice
do orçamento tout court»: é o que faz o art. 13.0 , n.0 1, da L 40/ 83. A favor deste
critério, vide: TEIXEIRA RIBEIRO, Lições, p. 82; J. GOMES CANOTlLHO e VITAL
MOREmA, Constituição da República Portuguesa anotada, 1976, p. 245.
Na vigência das duas primeiras LEOE's tomou-se dominante a nossa interpre-
tação, segundo a qual seria acolhido o critério do orçamento corrente: cf. A. BRAZ
T EIXEIRA, Finanças, 137-138; G. o'OLJVEIRA MARTINS, Lições sobre a Constituição
e<·onómica, li, 1984-85, p. 295; A. LOBO XAVIER, <(Enquadramento orçamental» em
0
Portugal: alguns problemas », em Revista de Direito e Economia, ano IX, n. ' 1-2,
Jan.-Dez. 1983, p. 283, n. 33. Era, com efeito, claro para nós que a definição positiva
do equilíbrio devia prevalecer sobre uma definição a contrario sensu. E que, literal-
mente, poderia considerar-se obrigatória a menção legal das fontes de financiamento
do défice reportada apenas ao défice do orçamento corrente: mas tal não era o
sentido razoável deste preceito, nem a aplicação que lhe foi dada. Ora, entre nós -
ao invés do que sucede em países que têm terminologias diversas para designar
d iferentes tipos de défice orçamental: impasse e découvert, em França, até recentes
anos - défice designava tanto o défice de um suborçamento como o défice global
(montante total a cobrir por recurso a crédito monetãrio ou financeiro). Aliás, uma
certa desordem financeira portuguesa, nos últimos anos, tem introduzido novas for-
mas de défice: o défice previsto e o imprevisto («buraco» em gíria política); o défice
real e o défice oculto (por exemplo, adiando pagamentos ou recorrendo a operações
de tesouraria); o défice orçamentado e o desorçamentado. Nas referidas LEOE's
parecia-nos, portanto, que o orçamento poderia considerar-se em equilíbrio se o
orçamento corrente estivesse equilibrado -- caso em que, na falta de receitas normais
374 Finanças públicas e direito financeiro

Ili. A terceira LEOE · L 6/ 91, de 20/ 2 - - veio alterar esta

situação. O seu art. 4.0 dispõe, com efeito:
<~ Artigo 4. 0 (Equilíbrio) - 1 -- O Orçamento do Estado deve
prever os recursos necessários para cobrir todas as despesas,
procurando-se que não sejam financiadas mediante a criação de
moeda.
«2 - As receitas efectivas, têm de ser, pelo menos, iguais às
despesas efectivas, excluindo os juros da dívida pública, salvo se a
conjuntura d o período a que se refere o Orçamento justificadamente
o não permitir.>>
Neste preceito, o n. 0 1 acolhe o equilíbrio formal , com um prin-
cípio de proibição de inclusão entre os recursos de financiamento da
criação de moeda: todavia, a fórmula usada sugere uma mera indica-
ção e não um imperativo, pelo que escasseia de sentido e rigor jurí-
dico. Além disso, pode suceder que a criação de moeda tenha efeitos
positivos(').
O n.º 2, acolhendo a classificação das receitas em efectivas e não
efectivas, sem tradição no nosso Direito Orçamentário, consagra um
critério substancial de equilíbrio relativo ao activo da tesouraria (2), e
nisso inova. Mas não tem reflexos na estrutura dos orçamentos de
1991 e 1992 (tê-los-á no futuro?) nem conta com os instrumentos,
critérios e registos de contabilidade que seriam exigidos para pôr em
prática a adopção deste critério pelo legislador.
Como observa T E IXEIRA RIB EI RO, o conceito de equilí-
brio orçamental era o do equilíbrio corrente. Deixa de o ser, mas
nem por isso passa a ser o do equilíbrio do orçamento efectivo; é
o do <<equilíbrio entre as receitas efectivas totais e as despesas efecti-
vas menos os juros de dívida pública>> (3). Mas deixou de se ter em

para cobrir os gastos de capital, o défi ce do orçamento de capital (que, juridica-

mente, não deve considerar-se vio lador da regra do equilíbrio substancial) havia de
ser coberto pelas fontes adequadas. Era este o défice financeiro do orçamento,
medida (inversa) da sua sanidade fina nceira (cf., todavia, o art. 13.0 , n.0 1, da
L 40/ 83; o Prof. [Link] RIBEIRO veio a aderir ao critério do orçamento corrente,
cf. op. cit. infra).
(') TEIXEIRA RIBEIRO, Reparos à úi do Enquadramento do Orçamento,
separata do «Boi. de Ciênc. Ec.», Coimbra, 1991, p. 3-4.
(2) Tem interesse o debate parla mentar: D.A.R., 1 série, n.'' 92, pp. 3140 e
31S1 -3 155 (intervenções do Ministro das Finanças e debate deste com o Deputado
Nogueira de Brito).
(3) TEIXEJRA RIBEIRO, Reparos, cit., 4-5, com as críticas que se sintetizam no
texto.
 O orçamento estadual 375

vista - observa o mesmo autor - fomentar o investimento, abando-

nando o critério do orçamento corrente; e também se não visa com-
bater a inflação, pois então haveria que equilibrar, pelo menos, o
orçamento efectivo. E, então, o novo critério só pode ter uma «justi-
ficação política: permitir aos governos apresentar como equilibrados
orçamentos que na realidade o não estão, que só o estão mercê de
uma ficção legal» - ao preço de «permitir igualmente aos governos
descurarem a redução ou o menor aumento possível das despesas
públicas» (1).
Concordamos com esta apreciação do novo critério, que só vai
contribuir para maior indisciplina orçamental e para a falta de trans-
parência (pois não há meios para o aplicar com precisão bastante).
Ele contrapõe um saldo primário das necessidades de financiamento
(sem o «serviço da dívida» pública) ao saldo total (incluindo os gas-
tos com a dívida) - como as estatísticas da OCDE fazem - , mas
esquece que o nosso sistema orçamental não está preparado para
aplicar com rigor esse método, e que determinar a situação do equilí-
brio de um orçamento não é um jogo estatístico de grandes números
mas um exercício de precisão, resultante da análise rubrica a rubrica.

IV. A preocupação de articular o equilíbrio com o financiamento

do crescimento global da economia tem levado os governos da maior
parte dos países ocidentais a:
a) Optar por um dos dois critérios referidos (orçamento cor-
rente ou «orçamento efectivo»); por exemplo, em França o défice é
medido pelo montante das receitas que determinam encargos reem-
bolsáveis a médio prazo - déficit - , sendo os encargos reembolsá-
veis a curto prazo incluídos com aqueles, num conceito mais amplo
de découvert budgétaire.
b) Medir o défice em percentagem do PNB (produto nacional
bruto) ou do PIB (produto interno bruto), o que permite dar-lhe um
significado real, corrigindo os efeitos da desvalorização monetária
anual e/ ou cambial, permitindo melhores comparações no tempo ou
entre Estados diferentes e avaliando o seu peso macroeconómico.
e) Agregar os défices de vários orçamentos públicos (ou do sec-
tor público administrativo - «administrações públicas » (síc) - ou
do s.p.a. central).

(1) T EIXEIRA RIBElRO, Ibidem, p. 5, preferindo neste plano o critério do

orçamento corrente.
376

d) Recorrer ao conceito de necessidade (se houver défice; se

excedente, capacidade) de endividamento do sector público, permi-
tindo assim relacionar o défice com o financiamento da despesa e
com o endividamento que origina (por vezes, neste se incluindo endi-
vidamento a curto prazo - títulos do Tesouro, v.g.). O défice repre-
senta então uma medida do crescimento da dívida do Estado; o seu
montante, abatido das verbas afectas ao pagamento da dívida
pública anterior, corresponde em cada ano às necessidades líquidas
de financiamento. Claro que, neste sentido, é mais correcto conside-
rar o conjunto da Administração Pública, ou mesmo todo o sector
público : mais uma razão para ilustrar a inutilidade deste conceito de
equilíbrio na análise de cada orçamento, embora ele seja útil para
definir as políticas económicas globais. Pode ainda comparar-se a
evolução das necessidades/ capacidades de financiamento primário
dos principais países da OCDE na última década :

NECESSIDADE OE FINANCIAMENTO PRIMÁRIO DAS ADMINISTRAÇÕES PÚBLICAS (a)

Capacidade (X) ou necessidade(- ) de financiamento em percentagem do PBN/PIB nominal

htados Unidos .. . . .... . . .. . . . . . . . - 1,7 - 1,8 - 0,6 - 1,1 - 0,1 - 0,1 +o,2 +0,7 +o, I + 0,8 +1,2
Japão (h) e (e) .. .... . . ... .. . . . . . . . - 2. 1 -2,0 --0,J -r0,9+0,7 +2,0 -r3,5 TJ,5 +3,7 + 3,6 T),6
Alemanha (h) .. .. .. .. . .. .. . . ... ... - 1,3 ··0,3 +o,4 +t,1 +1,0 +o,4 +O, I +2,5 -0,9 - 1,6 - 0,7
!'rança .. . . ... .... .. . .. .... . .. .... . . - 1,6 -1 ,4 · -0,9 --0,8 -0,6 + 0,1 +0,2 +0,7 + 1,1 + 1,1 + l.l
lt.àlia .. ...... .... .. . ....... . .. .... - 4,8 -3,7 - 4,1 - 5,2 - 3,9 -3,1 - 2,7 - 1,2 -0,3 +o,3 + 1,0
Reino Unido . . . +0,8 -0,2 - 0,5 +0.6 +0,9 T l,6 +3,5 +3.2 -r2,2 + 1,6 + 1,2
Canadá ... .. .. ... . ... . . .. - 3,0 -4,0 - 2,9 ·· 2,8 - 1,2 0,0 - 1.J +1,2 +2,0 + 1.7 +2,4
TOTALdospaisc»upra(J) .. .. .. . . - 1,9 -1,8 - 0,8 -0,6 --0,5 + 0,3 +o,9 + 1,5 +1 ,1 Tl ,2 + 1,5
Austrãlia(h) .. . .. - 0,4 -1,9 - 1,3 - 1,1 +O,I + 1,8 +3,4 + 4,0 +4,4 + 3,5 +3.5
Áustria. · ··· ·· - . ... .. . ..... . . ... .. - 1, I -1,7 +0.2 +0,4 -0,8 - 1.1 +0,2 T0,5 +l,I + 1,J ·rl,4
Bélgica(h)e(«) ........ •. . .. . ....... - 2,9 -2,9 --0.3 + 1,0 + t,3 + 2,6 +2,9 +3.3 +4,0 +3,9 +3,9
Dinamarca(•) .... .. ... . . .... .... - 6,5 -2,9 +1,7 +4, I T8,5 + 7,1 +4.7 +3,2 +2.6 +2,4 +2,4
Finlândia . . . ..... . .. . .. .. . . . .. . . ... --0.2 - 1,0 + 1,1 + 1,0 -1,5 +0,5 + l,Y +3,3 T2,9 +0,6 - 1, 1
Grécia (h) e(«) ..... .. . . ... ... .... . . . - 5,0 -4,4 -5.4. - 8,2 - 4,9 - 4,7 -7,2 -10.4 -7.6 - 5,3 - 3.7
Irlanda(<· .. .. ... . . .. ... . .. .... . .. . - 7,8 -5,7 - 3,2 - 4,1 -3,8 - 1,5 + 2,7 + 4,3 + 5,3 •4,5 +4,2
Paises-Bai~os .... . ... .. .... ..... 2,9 - 1,7 - 1,4 .,.0,4 --0,9 - 1,5 - 0,2 - 0,4 -0,6 +0,5 +O, 7
Noruega .. .. ...... .. . . .. .. . .. . . . .... T3,9 +3,8 + 6,J +8,9 +3.3 2,8 +0,8 - 1,4 --0,4 +0,6 -0,4
Espanha (h) . . . .. . . . .... . ... - 5.3 -4,2 - 4, 1 - 4,5 -3.0 --0,5 - 1,0 - 0,3 --0,9 +O.I T0,7
íOTAL dos Países Pequenos (J) e(/) ·· 3,0 -2,4 - 1,0 - 0,4 +O, l + 1, 1 + 1,4 +1,4 + 1.4 + 1,4 + 1,3
TOTAL do> Países Europcu<(J)e(/) - 2,2 - 1.6 - 1,1 -0,7 -0,3 +O,I +0,4 + 1,3 +0,5 +o,4 +o,6
TOTAL dos Paiscs supra(d) ... .. ... -2,0 - 1,9 --0,8 0,6 + 0,5 +o,5 +o.9 +1 ,5 +l,l + 1,3 + l,5

(a) Os [Link] primários excluem os encargos de juros líquidos. A fonte dos dados e do SCJI;, salvo nos casos
dos Estados Unidos, do Reino Unido, da Austrália, da G récia e da Suécia, onde os númcros são
calculados na base de metodos nacionais.
(h) Estimativas e pn:visõcs da OCDE.
(e) Utili1.a-se o n:ndimcnto liquido da propriedade pago cm vez de encargos de juros llquidos dado que estes
últimos não estão disponíveis.
(J) Ponderação feita pelo PNB/PIB de 1987 às taxas de câmbio de 1987.
(e) Em:argos de jurQli líquidos incluindo os dividendos recebidos.
(j) Para os países que liguram neste quadro.
 O orçamento estadual 377

ORIENTAÇÃO DA POLITICA ORÇAMENTAL

Variação do saldo orçamental corrigido das influências conj unturais,

em percentagem do PIB

(CONTA DAS ADMINISTRAÇÕES PÚBLICAS)

Em percentagem do PIB Em percentagem do PIB

7 7
- Variação do saldo TOTAL
6 6

5
L=1 Variaçllo dó saldo PRIMÁRIO
5
4 4
r·en~ncia [Link]
3 3

2 2

o o
-1 -1

-2 Tendência e'!'.pansionista -2

-3 -3
-4 -.i
l'S l'JÃ) (t) lC}.)J (t)

(11 Estimativa s do Secretariado da OCDE.

Fonte : Porrvgal, OCDE - 90/91 (qua"'º da pàg. 55)

 378 Finanças públicas e direito f monceiro

Vejamos agora a situação dos défices orçamentais de vários

países (1):

O Governo dos Estados Unidos da América tem, em termos

nominais, o maior défice orçamental do Mundo, mas o défice do seu
governo geral (totalizando os orçamentos dos governos central, esta-
tais e locais e incluindo os saldos da segurança social) é um modesto
2,8 % do PNB ; em contraste com a Grécia -- com um défice de
15,9 % do PNB - e a Itália ·- com 10 % do PNB. Quatro países
tiveram saldos positivos nos orçamentos de 1991 (mais um do que
os três de 1986): Japão, Austrália, Suécia e Noruega. O Japão, com
2,7 % do seu PNB, foi o maior. A Noruega caiu de 5,9 %, em 1986,
para um já esperado 0,1 % em 1991 . A Irlanda viu o maior melho-
ramento na sua posição fiscal desde 1986: redução do défice de
11 ,6 % do PNB para 2,3 %. Ao contrário da R.F.A. que, devido aos
custos da unificação, viu aumentado o défice de 1,3 % do PNB para
5,2 %, enquanto a Dinamarca de um saldo positivo de 3,4 em 1986
passa para um défice de 1,5 % em 1991.

(l) ln ciThe Economisl», de Julho de 199 1.

 O orçamento estadual 379

5.17 - APRECIAÇÃO DO PRINC(PIO DO EQUILÍBRIO

a) Critérios de detenninação

Um juízo acerca do princípio do equilíbrio terá de situar-se

em dois plano: o dos critérios e o das vantagens e inconvenientes
do equilíbrio orçamental. Comecemos pelos critérios de determi-
nação.
O primeiro critério clássico· é meramente abstracto, apontando
uma situação extrema de equilíbrio, definida de modo insuficiente
com certa rigidez. Tem interesse como critério teórico, dotado de um
alto grau de abstracção e nitidez, pois permite relacionar o orça-
mento com os seus efeitos econónúcos, designadamente com a cria-
ção de liquidez global que ele suscita; por isso ainda hoje a generali-
dade dos autores a ele se reporta. Semelhantes caracteres podem
imputar-se ao critério do activo da tesouraria, em todo o caso finan-
ceiramente mais rigoroso e preciso.
Quanto aos outros dois critérios, o neo-clássico do orçamento
ordinário e o do orçamento de capital, a diferença essencial entre
ambos é, em termos práticos, esta: no critério neo-clássico, as despe-
sas de defesa e segurança podem ser financiadas por recursos
extraordinários; no critério do orçamento de capital, em regra as
despesas militares terão de ser consideradas despesas correntes, e só
as que determinam um aumento do património duradouro do
Estado poderão ser consideradas despesas de capital.
O critério do orçamento de capital tem também duas limitações:
pode dar uma visão deformada das opções reais; privilegia as despe-
sas que criam bens materiais duradouros, relativamente aos investi~
mentos imateriais - educação, investigação cientifica e tecnológica -
que serão financiados (em boa parte) por receitas correntes. Depara
ademais com uma enorme dificuldade: a nossa administração só está
preparada para aplicar um critério muito simples, mais adminis-
trativo que económico; e o possível será sempre melhor que o utó-
pico. E, afinal, este critério é ainda uma forma extrema e rígida de
defender a ortodoxia e a sanidade financeira, em termos de acrés-
cimo ou diminuição do património do Estado - já não em moldes
de mera regularidade formal (como sucedia com o do orçamento
ordinário).
Se confrontarmos a evolução seguida a partir do critério clás-
sico, veremos que o problema fundamental consiste em saber as con-
dições em que, sem violar o equilíbrio, se pode recorrer a emprésti-
380 Finanças públicas e direito financeiro

timos para financiar despesas (1) : a restrição maior é, curiosamente, a

introduzida pelo critério do aetivo da tesouraria, e a menor a do
critério do orçamento ordinário que, por isso, serviu em Portugal, até
1974, para apresentar equilibrados orçamentos que, segundo todos
(ou alguns) dos outros critérios o não estariam.
Quanto ao critério da L 6/ 91, já se viu: tem os riscos de todos
os híbridos e estimula a capacidade e a tendência para gastar ...

b) Efeitos gerais do equib'brio orçamental

O segundo problema - que supera em importância o primeiro -

deveria ser mais longamente discutido. Apenas algumas pistas:

1. O equilíbrio orçameµtal é uma expressão sintética da relação

entre a actividade financeira pública e a economia global. Para isso,
importa distinguir o conceito clássico (global) e os vários equilíbrios
parcelares (sobretudo, nos orçamentos correntes e de capital). Muitas
vezes, é a medida em que a situação de conjunto do orçamento
determina o endividamento e/ ou a criação de moeda que o equilíbrio
pretende caracterizar; então pode tomar-se útil, para certos efeitos,
utilizar o conceito clássico de equilíbrio; e é sobretudo com ele em
vista que os keynesianos defendem, em dadas circunstâncias, o dese-
quilíbrio. Todavia, como escreveu Hicks : <~Se nem sempre é desejá-
vel, segundo os novos princípios, que o orçamento esteja equilibrado
na antiga acepção, é ainda necessário que seja equilibrado num novo
sentido» (2).

II. A manutenção do orçamento em equilíbrio (ex ante ou ex

post) representa apenas uma parcela de toda uma série de equilíbrios
económicos de alcance geral. Na medida em que o Estado não exerça
acções que se traduzam em puros consumos, o recurso a emprésti-
mos (mobilizando poupanças ou formando capital por meios finan-
ceiros) será legítimo: como há-Oe formar-se capital sem recorrer a
poupanças? E a noção de capital abrange aqui, não só o do sector

(1) No critério do activo da tesouraria, ele é licito apenas para financiar o

reembolso de empréstimos ; no do activo do Estado, ainda para financiar aumentos
patrimoniais; no do orçamento extraordinário, até para despesas de consumo
extraordinárias, como são as de defesa e segurança .. .
(1) JOHN HICKS, The problem of budgetary reform, 1948, p. 52.
 O orçamento estadual 381

público, como o da Nação. Foi este conceito de equilíbrio do sector

público que correspondeu - como bem observou o Prof. João
Lumbrales - à gestão financeira nos últimos anos do regime corpo-
rativo, com uma latitude no recurso ao empréstimo que qualquer dos
outros critérios não facultava (1).
Em todo o caso, a economia financeira moderna é uma econo-
mia de integração entre o sector financeiro e a economia geral (2);
o equilíbrio financeiro do sector público deverá integrar-se num equi-
líbrio financeiro geral, aspecto por sua vez dos equilíbrios globais
dinâmicos duma economia em crescimento. Nesse caso, pode revelar-
-se necessário combater depressões mediante orçamentos desequi-
. líbrio transitório (ainda que a irregularidade dos novos ciclos haja
feito abandonar a prática do orçamento cíclico). Também uma polí-
tica de crescimento ou desenvolvimento pode impor desequilíbrios
transitórios (e será irrelevante, salvo quando forte carga política esti-
ver associada à questão, disfarçar a situação por meio de manobras
contabilísticas ou pela utilização frequente de recursos correntes de
gestão).

Ill. A óptica pós-keynesiana de integração entre sector público

e sector privado leva a colocar em risco qualquer consideração iso-
lada do equilíbrio orçamental. Este apenas se justificará na medida
em que não agravar as condições de realização dos objectivos gerais
da política económica; assume-se então como meio duma política
económica, ditada por objectivos de crescimento, pleno emprego ou
outro (o julgamento a fazer então voltará a ser exclusiva e ineluta-
velmente político). Também a tesouraria cada vez mais <~deixa de ser
uma pura caixa do Estado, para ser um instrumento activo da polí-
tica monetária» (Prof. Lumbrales); o mesmo se passa com o recurso
ao mercado de capitais, que será feito por necessidades próprias do
seu funcionamento, independentemente de certa correspondência
entre tipos de receitas e tipos de despesas. O equilíbrio financeiro é
apenas uma peça, adentro das múltiplas determinantes que condicio-

(1) Claro que pode haver perdas de capital (emprésúmos para despesas corren-
tes), capitalização (muito frequente entre nós e até aos anos sessenta: financiamento
ordinário) e simples transferências (financiamentos afectos a despesas de capital).
(2) Ao contrário da clâssica, baseado na separação entre os instrumentos de
análise relativos às duas zonas da economia [cf. SOUSA FRANCO, M FP(r), cap. 2.0 ).
 382 Finanças públicas e direito f manceiro

nam as políticas financeiras actuais (1), na realização do crescimento

na estabilidade (pleno emprego com estabilidade relativa dos preços)
ou da estabilização, objectivos sintéticos funcionais das economias
modernas.

IV. Nesse caso, porém, se não se aceitará necessariamente o

défice, dever-se-á louvá-lo como instrumento operacional? Importa
não esquecer que, nos países subdesenvolvidos - mais próximos do
limiar da inflação - , o défice orçamental tem desempenhado não
pequeno papel (2) no agravamento das tensões inflacionistas que
constantemente os vêm afligindo. Acresce que a indisciplina orça-
mental é de difícil correcção ---'donde a impossibilidade de remediar
imediatamente uma política empreendida em .défice (o que tanto se
aplica ao domínio da conjuntura como às políticas de crescimento):
pois há empreendimentos em curso que não podem cessar de repente
e compromissos políticos que não é lícito enjeitar. De notar ainda
que a criação excessiva de meios monetários imputáveis ao défice
pode produzir efeitos globais extremamente perniciosos e cumulati-
vos. O que ocorreu nos anos 70 e 80 ilustra-o bem, como demonstra-
ram os monetaristas.
Um certo e constante progresso, assegurado pelas políticas
keynesianas nos principais países desenvolvidos, a generalização insis-
tente da inflação rastejante - a par de uma certa tendência para a
variação cíclica das concepções doutrinárias - , e a repetição de pon-
tos depressivos numa conjuntura instável de crescimento - tudo isso
veio favorecer, no final dos anos sessenta e na década de setenta, a
eclosão de orientações neo-liberais: desde a política francesa e holan-
desa (crescimento das despesas a nível não superior ao do aumento
do produto nacional) à inglesa dos Governos Thatcher e à norte-

(1) Cf., quanto à apreciação da forma como o equilíbrio foi praticado em

Portugal, JOÃO LLMBRALES, O sistema financeiro português. 1953, e Na base
-finanças sãs, 1966; SOARES MARTINEZ, Actualidade das regras orçamentais, cit.;
e TEIXEIRA RIBEIRO, lições, 79 ss.
(2) Não se esqueça o teorema de Haavelmo (cf. o cap. Vlll, infra, e o art.
deste autor nos cits. Readings in fiscal policy), segundo o qual efeitos inflacionistas
decorrerão também do orçamento em equilíbrio. Em pleno emprego, parece não
sofrer dúvidas que (pelo menos) ele será mais intenso, por ter causas monetárias
(e causas reais se estiver em desequilíbrio). A posição de Haavelmo parece inspirada
pela necessidade de defender o aumento do sector público : mas esse aumento é, em
si (e independentemente da afectação das receitas e dos recursos, e~ncial para pra-
ticar uma política anti-inflacionista), uma das causas da creeping inflation e da
stagflation.
 O orçamento estadual 383

-americana dos Governos de Nixon e Reagan. É claro que as redu-

ções de impostos e os cortes de despesas públicas, acompanhadas da
defesa do equilíbrio orçamental, representam nestes países tanto uma
forma de travar as tendências inflacionistas da conjuntura, como um
processo de reduzir, ao menos a curto prazo, o sector público.
Regressa-se assim a uma justificação do equilíbrio orçamental seme-
lhante à dos clássicos, que desagua no neo-liberalismo: julgá-la
dependerá, decerto, do nível atingido pelo sector público e dos crité-
rios políticos da sua intervenção. No início dos anos oitenta, os cor-
tes drásticos de despesas e as reduções de impostos, visando alcançar
a curto prazo um efectivo equilíbrio orçamental, têm o objectivo,
marcadamente estrutural e político, de reduzir a dimensão e o papel
do sector público, recriando condições para a iniciativa e o investi-
mento privados (experiência Reagan). Por outro lado, reduzindo o
défice tenta-se eliminar um dos factores que induzem o crescimento
excessivo da oferta de moeda, causa principal de inflação para os
monetaristas (escola de Chicago; experiência Thatcher em Inglaterra;
casos do Chile e Israel.. .) (1).

V. Nos países subdesenvolvidos, não é com simples injecções

monetárias que se resolve o seu problema básico, dada a inelastici-
dade da oferta e a impossibilidade de combater o desemprego, estru-
tural ou oculto: daí que neles o défice prolongado ou repetido con-
duza, de forma mais rápida, persistente ou intensa, à mera inflação, a
qual põe em risco todos os esforços de crescimento ordenado, redu-
zindo ou afugentando as poupanças. Desenvolvimento acelerado e
crescimento harmonizado, um e outro, dificilmente são compatíveis
com uma política de constantes défices orçamentais; e a prática dos
mais diversos países o demonstra (da Inglaterra e dos EUA até à
URSS ou aos paíseS devedores do F.M.I., sujeitos a imposições de auste-
ridade ou políticas de ajustamento).
Não são ainda despiciendas as tendências de inflação declarada,
imputáveis em parte à repetição e ao volume dos défices, com uma

( 1) A ideia de flexibilidade foi confortada, em termos de política orçamental,

pela noção de orçamento flexível, defendida pelo Committee for Economic Deve-
lopment (CED), no seu manifesto de 1974, em oposição ao orçamento cíclico, mani-
t'estando grande desconfiança relativamente às actuações equilibrantes discricioná-
rias. Segundo ela, as receitas fiscais deveriam ser suficientes para assegurar o
equilíbrio orçamental a um alto nível de emprego : a fiscalidade devia adaptar-se,
sem alterações, às flutuações; e só em caso de ameaça severa se recorreria à alteração
dos estabilizadores (gestão da dívida, imposto progressivo sobre os rendimentos).
384 Finanças públicas e direito fmanceiro

redistribuição descontrolada (e nem por isso justa) do rendimento,

evasão de capitais, fuga perante a moeda e entesouramento em valo-
res reais; nem se esquecerá que muitas vezes o défice redistribui sobre
toda a comunidade benefícios atribuídos a grupos isolados dela,
assim ocultamente privilegiados (empresas deficitárias subsidiadas,
beneficiários da segurança social, funcionários, agricultores ... ).

VI. Não se negará certo efeito reactivador da conjuntura que o

défice orçamental possa ter, nem a sua justificação parcelar para
prosseguir esforços concretos de redistribuição, promoção social ou
desenvolvimento (ou como consequência deles). Apenas se apontam
algumas razões, que a generalização da concepção das finanças fun-
cionais tem por vezes deixado na sombra, pelas quais parece de desa-
conselhar uma política de défices volumosos e prolongados. Com isto
não se pretende também defender uma extrema rigidez na manuten-
ção do equilíbrio (questão que será do foro político), mas tão-somente
traçar um balanço de razões para reflexão. Vejamo-lo melhor.

c) O equib'brio como meio de política fmanceira

I. A reaparição do equilíbrio orçamental começou com as expe-

riências de manutenção do equilíbrio em depressão. Também então
entendiam os clássicos liberais que a melhor forma de manter a neu-
tralidade consistiria em reforçar o equilíbrio orçamental; e, porque a
depressão, provocando redução de rendimentos, ocasiona diminuição
dos impostos, importaria então, óu aumentar os impostos, ou reduzir
as despesas (ou fazer as duas coisas).
Em sentido contrário, observaram os keynesianos que, designa-
damente na década de trinta, os resultados desta política não eram
neutros, antes agravavam a depressão: pois o aume~to dos impostos
ia reduzir a possibilidade de os particulares realizarem despesas; e a
contracção das despesas não atribuía à actuação pública qualquer
efeito que contrariasse a evolução conjuntural, antes agravava a insu-
ficiência da despesa efectiva global que caracterizava a depressão
(<meutralidade perversa»)(').

(1) Para uma sintética introdução às políticas orçamentais veja-se a nossa

Introdução às políticas financeiras, texto revisto em 1980, 1982; e o cap. VIII, infra.
 O orçamento estadual 385

II. Defendia-se então - e praticou-se com êxito - o desequilí-

brio funcional. O aumento das despesas públicas seria a única forma
de provocar a recuperação, gerando o acréscimo da despesa global
sem diminuir a despesa privada; e o seu financiamento - que não
seria inflacionista em situações de subemprego, sem «engarrafa-
mento» ou rigidez estrutural da oferta - devia ser assegurado pela
criação de moeda ou por empréstimos que, sendo pré-financia-
mentos, provocavam a criação de moeda escritura!. O desequilíbrio
deve pois ser deliberadamente provocado para combater as conjuntu-
ras depressivas, recompondo a procura global ; e, afinal, isso não
contraria a teoria clássica, que aplicava as suas análises a situações
teóricas de alto emprego, omitindo como atrito ocasional os proble-
mas de desemprego conjuntural.
Se o défice se justifica em situações de desemprego, o equilíbrio
passa a ser necessário - devendo evoluir gradualmente até à obten-
ção de excedentes - quando nos aproximamos de situações cada vez
mais perfeitas de alto emprego. Então, a expansão da oferta para
corresponder aos estímulos da procura provoca um esponjamento da
liquidez excessiva: o excedente - global e dos orçamentos de base -
constitui uma forma eficaz de prevenir ou remediar tendências infla-
cionistas, que surgem em fases de alto emprego, reduzindo o gap
inflacionista. O excedente tem, pois, um efeito deflacionador - para-
lelo, em certa medida, ao efeito estimulante do défice.
É nestes termos - aceitos pela generalidade dos economistas
contemporâneos até aos anos sessenta - que as correntes keynesia-
nas perfilham as concepções de défice funcional ou de excedente fun-
cional, em função do estado da economia; tal é ainda o princípio
inspirador da generalidade das políticas conjunturais, cujo êxito em
boa parte atenuou a regularidade dos ciclos Juglar na actualidade.
Pratica-se assim o princípio da elaboração de orçamentos deficitá-
rios, mesmo em situações de baixa (recessivas), tentando obter
excedentes - ou a redução dos défices - em conjunturas de alta
(inflacionistas). Todavia não se resolve o problema do conflito de
objectivos - em recessão com inflação («estagflação»), a níveis. diver-
sos de emprego - , nem se perfilam, só por si, com suficiente rigor,
as relações entre políticas monetárias e políticas financeiras.
O défice tem, em regra, efeitos expansionistas, enquanto o exce-
dente caracteriza os orçamentos restritivos: eis o pouco em que se faz
acordo, antes de se pôr à luz a nova discussão dos efeitos do défice
sobre a estrutura. Défice é aumento do sector público à custa do
386 Finanças públicas e direito financeiro

privado e aumento da despesa, induzindo excessivo crescimento da

massa monetária: daí que, para os neo-liberais, o défice possa ser
também causa estrutural das tendências depressivas ou recessivas.

III. O equilíbrio, em termos clássicos, é pois concebido como

uma maneira de o orçamento provocar a criação de liquidez -que
aumenta a procura ou provoca desentesouramento - ou de absorver
liquidez esterilizada pelo Estado (no caso de excesso de procura).
Existe então uma relação directa entre o sector financeiro e a liquidez
da economia; a partir daí, contudo, há quem julgue preferível con-
trolar a liquidez directamente (monetaristas) ou quem opte por
influenciá-la pela via financeira (keynesianos). Parece, em qualquer
caso, fora de dúvida que os monetaristas chamaram a atenção para a
relevância de instrumentos e formas de actuação alheias à simples
gestão orçamental, porventura mais flexíveis e eficazes quando as
economias desenvolvidas atravessam conjunturas prolongadas de alto
emprego do que em situações de recessão.

IV. Também na óptica das politicas estruturais a questão é

importante. Pondo de lado os objectivos de redistribuição (ou outros),
e cingindo-nos à prática dos sistemas de economia de mercado, as
finalidades de crescimento e, ainda mais, as de desenvolvimento
suscitam forte necessidade de investimentos públicos (em infra-
estruturas e na directa produção de utilidades).
Então a situação de desequilíbrio global - nas ópticas do
orçamento ordinário ou corrente - pode facilitar o recurso ao cré-
dito público, em muitos casos necessário para estimular o cresci-
mento. Mas, se houver desequilíbrio para . financiar despesas do
orçamento corrente ou ordinário, ou mesmo um repetido e acen-
tuado desequilíbrio global, isso só endividará excessivamente o
Estado, sem criar riqueza, e provocará tensões inflacionistas, cuja
perigosidade em situações de crescimento ou desenvolvimento se
discute.

V. Importa pois acentuar que o equilíbrio mais rigorosa·

mente, a situação de excedente - pode ser um factor de rigor na
gestão financeira, o qual é particularmente necessário na óptica das
políticas a longo prazo (sobretudo nos países subdesenvolvidos). Os
excedentes dos orçamentos ordinários ou correntes representam
poupanças criadas pelo sector público : se forem aplicados a financiar
 O orçamento estadual 387

investimentos reprodutivos, constituirão uma forma aconselhável de

acumular capital e o investir.
De qualquer forma, o equilíbrio deixou hoje de ser exigido
como condição universal de um orçamento perfeito: ele pode, se
abandonarmos a rigidez do critério clássico, possibilitar uma gestão
racional da dívida pública e estimular uma economia depressiva ou
recessiva. Mas as disciplinas impostas pelo equili'brio, além de possi-
bilitarem rigorosa restrição das despesas supérfluas, ordinárias ou
correntes, constituem uma medida elementar de política anti-infla-
cionista e peça essencial do ajustamento dos desequilíbrios estruturais
e do crescimento a longo prazo de economias sãs (1).

VI. Ao longo dos anos oitenta, as situações conjunturais e o

crescimento excessivo da despesa levou - sobretudo no conjunto dos
países desenvolvidos - à acumulação de avultados défices orçamen-
tais e ao aumento consequente, pela necessidade de os financiar, do
peso da dívida pública no produto nacional bruto (PNB; ou interno:
PIB). Então, a avaliação das políticas orçamentais passou a socor-
rer-se de indicadores da sua «sustentabilidade» - designando este
barbarismo dificilmente substituível por outro, menos agressivo da
língua portuguesa, o desvio entre a taxa de tributação «sustentável»
no período considerado e a taxa de tributação actua:r, a primeira
corresponderia à taxa constante que permitiria manter constante a
relação entre a dívida pública e o produto no período considerado,
tendo em conta as previsões orçamentais de gasto e transferência.
Mais simplesmente, num período longo, o défice será sustentável

(1 ) Sobre o equilíbrio são fundamentais, em Portugal, as duas citadas mono-

grafias do Prof. L UMBRALES. Outras obras específicas sobre a matéria: J. BURKHEAD,
estudo em Readings infiscal p olicy, 3 ss.; ML'SGRAVE, Fiscal systems, 229 ss.; ÜHEN
GONÇALVES, «Acção do orçamento no equilíbrio económico », na Revista Bancária,
Julho-Setembro de 1969; P. PITIA E C UNHA, Equilíbrio orçamental e p olíticas
financeiras anticíclicas, 1962 ; HEINIG, Das Budget, II, 91 ss.; LINDAHL, Studies in
the theory of money and capital, 350 ss.; MYRDAL, Los efectos económicos de la
p olítica fiscal, III parte; MusGRAVE, op. cit., cap. 18; A. M ONTEIRO, Do orçamento
português, l, 65 ss. ; A. BARRÊRE, <(La problématique de l'équilibre budgétaire », em
Public finance, 1950, 148 ss.; M. KAUFM ANN, E/ equilíbrio dei presupoesto, 1964;
OMAR MAKALOU, L'équilibre budgétaire dons les pays en voie de développement,
1970; bibl. em W . GERLOFF e F. '.°'IEUM ARK , Handbuch der Finanzwissenchaften, 1,
n.0 2-C. Sobre os efeitos económicos do equilíbrio, cf. como introdução: BROCHIER
e TABATONI, Economie financiere, 450 ss. ; KIRSCHEN e outros, Economic policy in
our time, 1, 32 ss. Merece ainda consulta : C. CABOZ SANTA!\ A, O défice orçamental,
s. d. (1982); cf. o cap. VIII infra.
388 Finanças públicas e direito financeiro

[isto é, com valor igual a O (zero) ou negativo] se não for necessário,

para evitar aumento do peso da dívida, aumentar os impostos nem
reduzir os gastos ou transferências (despesas); será insustentável se
aquele desvio atingir valor positivo, e o seu custo, medido pelo
aumento do ajustamento necessário, tenderá a agravar-se em função
do atraso das medidas de ajustamento (construção do défice) ( 1).

VII. A questão assumiu particular importância no âmbito dos

pré-requisitos da união monetária, que como requisito da União
Europeia, o Conselho Europeu decidiu em Maastricht (Dezembro de
1991), com repercussão numa importante revisão do Tratado de
Roma, assinada em 7/ 2/1992 (ainda em processo de ratificação no
momento em que se escreve). Com efeito, a união económica e
monetária exige, para avançar até à desejada moeda única, uma
ampla convergência (nominal e real) das economias da Comunidade
Europeia, a qual obriga a uma bem mais estreita cooperação e unifi-
cação das políticas, com redução significativa das suas margens de
liberdade, em domínios muito diversos; entre eles, avultam, porque
bem definidos, prévios e globais, os desequih'brios e as disparidades
no domínio dos défices orçamentais (e dos derivados pesos da dívida
pública no PIB), das taxas nacionais de inflação e dos saldos das
balanças globais de financiamento da Administração Pública (em%
do PIB em 1991 ou 1990). A sua dimensão varia muito e atinge por
vezes níveis preocupantes, como resulta do quadro da pág. 389.
Assim, o artigo 3.0 -A do Tratado de Roma (revisto em Maast-
richt à luz do ideal da «União Europeia»: cf. artigo A do Tratado de
Maastricht) dispõe que «a acção dos Estados-O?embros e d~ Comu-
nidade implica (... ) a adopção ~e uma po_lít1ca e~on6~1ca .e... )»
(art. 3.º-A, n.0 1), com « observân~[Link] segum~e~ pnncip10~ ~men!~­
dores: preços estáveis, finanças publicas e cond1çoes monetanas soli-
das e balança de pagamentos sustentável» (ibidem n.º 3): Entre
outros requisitos das finanças sólidas, o artigo 104. 0 -C ~etermm~ que
«os Estados membros devem evitar défices orçamentéll.S excessivos»
(n.º 1) e estabelece um complexo mecanismo para o garantir e [Link]-
cionar; é a primeira vez que esta matéria, tão conexa com conceitos

(1) Cf. FARROKH K. LANGDANA, Swtaining budget deficits in open economies,

1990; o. BLANCHARD, J. e. CHOURAQUI, R. [Link] e N. SARTOR, « La 'soute-
nabilite' de la politique budgétaire: réponses nouveUes à une question ancienne», cm
Revue Économique de /'OCDE, n.0 5, Outono de 1990, 7-38.
 O orçamemo estadual 389

DÉFICE ORÇAMENTAL(')
Base de financiamento das administrações públicas
15,30/o

(1) Fonte: Comissão das C.E., Maio de 1991.

como os de «política interna» e, porque atinge a essência do poder

orçamental, «poder soberano» é objecto de tratamento comuni-
tário - e isso ilustra bem até onde chega a ambição disciplinadora
da actual Comunidade Europeia ( 1).
1
( ) Transcreve-se o seu texto:
<<Artigo 104. 0 -C - 1. Os Estados-membros devem evitar défices orçamentais
excessivos.
2. A Comissão acompanhará a evolução da situação orçamental e do mon-
tante da dívida pública nos Estados-membros, a fim de identificar desvios importan-
tes. Examinará, em especial, o cumprimento da disciplina orçamental com base nos
dois critérios seguintes:
a) Se a relação entre o défice programado ou verificado e o produto interno
bruto excede um valor de referência, excepto:
- se essa relação tiver baixado de forma substancial e contínua e tiver atin-
gido um nível que se aproxime do valor de referência:
- ou, em alternativa, se o excesso em relação ao valor de referência for
meramente excepcional e temporário e se aquela relação continuar perto do valor de
referência;
b) Se a relação entre a dívida pública e o produto interno bruto excede um
valor de referência, excepto se essa relação se encontrar em diminuição significativa e
se estiver a aproximar, de forma satisfatória, do valor de referência.
Os valores de referência encontram-se especificados no Protocolo relativo ao
procedimento aplicável em caso de défice excessivo, anexo ao presente Tratado.
390 Finanças públicas e direito financeiro

3. Se um Estado-membro não cumprir os requisitos constantes de um ou de

ambos estes critérios, a Comissão preparará um relatório. O relatório da Comissão
analisará igualmente se o défice orçamental excede as despesas públicas de investi-
mento e tomará em consideração todos os outros factores pertinentes, incluindo a
situação económica e orçamental a médio prazo desse Estado-membro.
A Comissão pode ainda preparar um relatório se, apesar de os requisitos esta-
rem a ser preenchidos de acordo com os critérios enunciados, for de opinião de que
existe um risco de défice excessivo em determinado Estado-membro. (...)
5. Se a Comissão considerar que em determinado Estado-membro existe ou
poderá ocorrer um défice excessivo, ênviará um parecer ao Conselho.
6. O Conselho, deliberando por maioria qualificada, sob recomendação da
Comissão, e tendo considerado todas as observações que o Estado-membro interes-
sado pretenda fazer, decidirá, depois de ter avaliado globalmente a situação, se existe
ou não um défice excessivo.
7. Sempre que, nos termos do n.0 6, o Conselho decida que existe um défice
excessivo, dirigirá recomendações ao Estado-membro em causa com o objectivo de
pôr fim àquela situação mim dado prazo. Sem prejuízo do disposto no n.0 8, essas
recomendações não serão tornadas públicas.
8. Sempre que verificar que, na sequência das suas recomendações, não foram
tomadas medidas eficazes no prazo estabelecido, o Conselho pode tomar públicas as
suas recomendações.
9. Se um Estado-membro persistir em não pôr em prática as recomendações
do Conselho, este pode decidir notificar esse Estado-membro para, num dado prazo,
tomar medidas destinadas a reduzir o défice para um nível que o Conselho considere
necessário para obviar à situação.
Nesse caso, o Conselho pode pedir ao Estado-membro em causa que lhe apre-
sente relatórios de acordo com um calendário especifico, a fim de analisar os esfor-
ços de ajustamento desse Estado-membro.
10. O direito de intentar acções previsto nos artigos 169. 0 e 170.0 não pode ser
exercido no âmbito dos n. º' 1 a 9 do presente artigo.
11. Se um Estado-membro não cumprir uma decisão tornada nos termos do
n. 0 9, o Conselho pode decidir aplicar, ou eventualmente intensificar, uma ou mais
das seguintes medidas:
- exigir que o Estado-membro em causa divulgue informações complementa-
res, a determinar pelo Conselho, antes de emitir obrigações e títulos;
- - convidar o Banco Europeu de Investimento a reconsiderar a sua política de
empréstimos em relação ao Estado-membro em causa;
- exigir do Estado-membro em causa a constituição, junto da Comunidade,
de um depósito não remunerado de montante apropriado, até que, na opinião do ·
Conselho, o défice excessivo tenha sido corrigido;
- impor multas de importância apropriada.
O Presidente do Conselho informará o Parlamento Europeu das decisões
tomadas.
12. O Conselho revogará parte ou a totalidade das decisões a que se referem
os n.()$ 6 a 9 e 11 na medida em que considere que o défice excessivo no Estado-
 O orçamenw estadual 391

§ 4. 0 - ESTRUTURA DO ORÇAMENTO

5.18 - O CONTEÚDO FORMAL DO ORÇAMENTO

a) A Lei do Orçamento do Estado

1. O Orçamento do Estado tem, após a entrada em vigor da

revisão constitucional de 1982, a forma de lei (arts. 108.0 e 109.0
CRP).
Tornou-se·assim prima facie mais simples ter uma primeira evi-
dência da sua natureza do que anteriormente. Sob o liberalismo
(Const. de 1822, 1826 - «Carta» -, 1938 e 1911) o Orçamento era,
em geral, aprovado por uma lei. No essencial do seu regime, a Const.
de 1933 dividiu a autorização política em lei de autorização das
receitas e despesas («lei de meios») e Orçamento Geral do Estado
(aprovado por decreto simples: decreto orçamental), com «desenvol-
vimentos» (art. 63.° Const. 1933, que aliás também existiram na
vigência da Const. de 1976)( 1). Na primeira versão da CRP-1976
- até à revisão constitucional de 1982, neste domínio efectiva com o
OE-1984 - integravarn-no uma Lei do Orçamento (com um articu-
lado e os mapas orçamentais essenciais, neste conteúdo concretizado
distinta da «Lei de Meios» da Const. 1933) e um Decreto-Lei orça-
mental (Orçamento Geral do Estado). Após 1984 há apenas um
Orçamento do Estado, aprovado pela Lei do Orçamento, o qual
esgota a autorização política

-membro em causa foi corrigido. Se o Conselho tiver previamente tornado públicas

as suas recomendações, deve, Jogo que a decisão tomada ao abrigo do n.0 8 tiver
sido revogada, fazer uma declaração pública de que deixou de existir um défice
excessivo no Estado-membro em causa.
13. Ao tomar as decisões do Conselho a que se referem os n."' 7 a 9, J 1 e 12,
este delibera sob recomendação da Comissão, por maioria de dois terços dos votos
dos seus membros, ponderados nos termos do n.0 2 do artigo 148. 0 , com exclusão
dos votos do representante do Estado-membro em causa.
14. O Protocolo relativo ao procedimento aplicável em caso de défice exces-
sivo, anexo ao presente Tratado, contém outras disposições relacionadas com a apli-
cação do procedimento descrito no presente artigo. (...)»
{1) Na sua versão última, o Orçamento constava de quatro partes: Preâmbulo
(mapas informativos sobre o sector público), d..ei de Meios», Decreto Orçamental
(0.G.E.) e Desenvolvimentos.
392 Fi11anças públicas e direito financeiro

II. O Orçamento do Estado tem um articulado onde, além da

aprovação do Orçamento do Estado, do orçamento da segurança
social, das verbas a distribuir pelos municípios nos termos da lei das
finanças locais e dos programas e projectos plurianuais (cf. L 9 / 86,
de 30/ 4, art. 1.0 ) , se definem normas sobre as finanças de outras
entidades da administração central (orçamentos privativos dos servi-
ços e fundos autónomos, designadamente: cf. arts. 2. 0 e 3. 0 ), diversas
autorizações para contrair empréstimos públicos destinados a cobrir
o défice orçamental (ou com outras naturezas), normas anuais de
execução do orçamento e outras normas conexas, nomeadamente as
adaptações de política fiscal impostas pelas opções da política orça-
mental para o ano em curso.
Ao articulado sucedem-se diversos mapas, que fazem parte inte-
grante do conteúdo dispositivo da lei orçamental, que é por natureza
quantificado (quais receitas e que previsão do rendimento, que despe-
sas especificamente são autorizadas, etc.), distinguindo-se os elemen-
tos relativos aos serviços dependentes da Administração Pública, os
concernentes aos serviços autónomos e os do orçamento da segu-
rança social (cf., embora relativamente à proposta orçamental, o art. 10.0
LEOE, também aplicável - excepto no tocante aos anexos
informativos - ao próprio Orçamento do Estado; o art. 11.0 LEOE,
que precisa as matérias essenciais, de inclusão obrigatória no articu-
lado, nos mesmos termos de referência indirecta; e o art. 12. 0 , n. 0 1,
LEOE, que enumera os mapas orçamentais, com alguns critérios ins-
piradores da respectiva elaboração - n.0 • 2 a 4).

III. Abaixo das dotações globais orgânicas, económicas e fun-

cionais, em cada serviço as especificações são feitas administrativa-
mente e não publicadas, o que reduz a publicidade orçamental. Por
vezes o Governo publica disposições complementares da execução do
orçamento, no âmbito da sua competência regulamentar (cf. DL 72-
-A/ 91, de 8/ 2). Nem umas nem outras são «desenvolvimentos» como
no passado ( 1).

1
( ) A proposta do Governo e o debate parlamentar têm importantes elementos
complementares de informação, muitos dos quais anterionncnte integravam os pró-
prios acJos orçamentais (cf., infra, n. 0 5.21).
 O urçamenru estadual 393

b) Classificações orçamentais

I. As receitas e despesas inserem-se no orçamento segundo

códigos de classificação orgânica, económica e funcional (art. 8.0
LEOE, remetendo para decreto-lei a sua fixação). Esses códigos
permitirão o adequado tratamento, mecanizado e até informatizado,
do conteúdo e da execução orçamental.

II. Nos termos do DL 450/ 88, de 12/ 12( 1), as receitas correntes
agrupam-se em sete capltulos:
1 - Impostos directos (sobre o rendimento e outros).
2 - Impostos indirectos (imposto sobre o valor acrescentado;
sobre. o consumo e outros).
3 - Taxas, multas e outras penalidades.
4 - R endimentos da propriedade.
5 - Transferências.
6 - Vendas de bens e serviços correntes.
7 - Outras receitas correntes.

No que toca às receitas de capital são seis os capítulos classi-

ficatórios :
8 - Venda de bens de investimento.
9 - Transferência.
10 - A ctivos financeiros.
11 - Passivos financeiros.
12 - Outras receitas de capital.
13 - Recursos próprios comunitários.

(1) Esta estrutura - substituindo a classificação basicamente administrativa e

material, que era tradicional - foi introduzida pelo DL 305/7 1, de 15/7: cf. Instru-
ções para a execução do Decreto-Lei n.0 305/ 71, de 15 de Julho -aprovado por
despacho de S. Ex. ª o Secretário de Estado do Orçamento de 15 de Julho de 1971,
Lisboa, 1971; e SOIJSA FRANCO, MFP, cap. XIV. Hoje, além do DL 737/76, rele-
vam o despacho de 24/ 8/1976 (que «executa» o art. 1.0 , n. 0 2 deste diploma . ..) e,
claro, a legislação adiante citada.
 394 Finanças públicas e direito }manceiro

Encontramos, por outro lado, dois outros capítulos residuais de

receitas públicas:
14 - Reposições.
15 - Contas de ordem.
Os capítulos são constituídos por artigos, cada um com sua
receita. Neles se combinam a classificação económica e a natureza
. material da receita. O grande critério de classificação económica é,
pois, o que contrapõe receitas (e despesas) correntes ou de capital, o
que era coerente com o critério de equilíbrio orçamental (agora
mudado: art. 4. 0 LEOE).

Ili. No domínio das despesas tem-se assistido nos últimos 'anos

a um reforço, de aplaudir, das regras da unidade e da universalidade,
bem como a uma prática orientada no sentido de orçamentos de
actividades em vez de orçamentos administrativos, com a correspon-
dente previsão segundo justificações de conjunto e não em termos
incrementais. Nada disto representa, porém, uma reforma orçamen-
tal. Parte significativa de uma possível reforma orçamental será,
porém, a transformação do critério de classificação orçamental das
despesas, substituindo assim o que constava do texto [n.0 4.19 - alí-
nea b)]. De facto, o DL 112/88, de 2 de Abril (rectificado, quanto ao
classificador, no suplemento ao Diário da República n. 0 108, I Série,
de lO de Maio), introduziu uma nova classificação de despesas
(cf. ainda Direcção-Geral da Contabilidade Pública, circular - série A,
n.0 1168, de 15 de Julho de 1988).
O novo classificador, que se aplica ao Orçamento de Estado e
aos orçamentos privativos a partir de 1989, aproxima-se do Sistema
Europeu de Contas Económicas Integradas (SECE), possibilitando
uma maior convergência entre a Contabilidade Pública e a Contabi-
lidade Nacional. Um seu aspecto decisivo é o abandono da trilogia
sectorial (sectores público, exterior e outros) para adaptar uma nova
noção de unidade institucional (o agente económico que no exercí-
cio da sua actividade principal tem uma contabilidade completa e
dispõe de capacidade jurídica para decidir da afectação dos seus
recursos, correntes, de capital e financeiro) e de sector institucional
(todo um conjunto de unidades institucionais com comportamento
económico análogo), sendo cada sector desdobrável em subsectores.
Os sectores institucionais considerados são: sociedades e quase socie-
dades não financeiras; administrações públicas ; administrações pri-
vadas; instituições de crédito; empresas de seguros; famílias; e exte-
 O orçamenro estadual 395

rior. Observe-se, em sentidos opostos, a maior correcção de análise e

o deplorável português das designações. O novo esquema de classi-
ficação económica das despesas distingue agrupamentos económicos
e, em divisões de nível inferior, subagrupamentos económicos e
rubricas.
Mencionam-se apenas (com os códigos 01 a 11) os novos agru-
pamentos económicos: ·
01 - Despesas com o pessoal;
02- Criação de bens e serviços correntes;
03 - Encargos correntes da dívida;
04 - Transferências correntes;
05 - Subsídios;
06 - Outras despesas correntes;
07 - Criação de bens de capital;
08 - Transferências de capital;
09 - Activos financeiros;
1O - Passivos financeiros;
11 - Outras despesas de capital.

Os agrupamentos 01 a 06 correspondem a despesas correntes

(desde despesas com o pessoal até outras despesas correntes)
enquanto os de 07 a 11 correspondem a despesas de capital (1).
Além desta classificação económica das despesas (com seu com-
plemento material), no orçamento das despesas combina-se ela com
uma classificação orgânica, cujo critério essencial é a atribuição de
uma parcela do orçamento a cada departamento da Administração
(«Ministério», na terminologia tradicional). Antes dos vários depar-
tamentos ministeriais, um primeiro suborçamento cobre a área dos
Encargos Gerais da Nação, que abrange a Presidência da República,
Presidência do Conselho, Tribunais Constitucionais e de Contas, etc.
(embora a Assembleia aprove o seu próprio Orçamento: Lei n.0 77/ 88,
de 1/8, art. 64.0 , n. 0 2, e tenha uma autonomia reforçada administra-
tiva, financeira e patrimonial: art. 1.0 , n. 0 2).
Seguem-se os diversos Ministérios (tal como estão estruturados
político-administrativamente no início de cada ano financeiro).

(1) Sobre os restantes aspectos da legislação orçamental, cf. GoNZAGA TAVARES

e PINELA, Contahílidlule Pública - diplomas coordenodos e anotados, 6.• edição, 1988.

J4
396 Finanças públicas e direito financeiro

Finalmente, a classificação funcional das despesas públicas com-

preende nove grandes divisões (1) :
l - Serviços gerais da Administração Pública.
2 - Defesa Nacional.
3 - Educação.
4 - Saúde.
5 - Segurança e assistência sociais.
6 - Habitação e equipamentos .urbanos.
7 - Outros serviços co/ectivos e sociais.
8 - Serviços económicos.
9 - Outras funções.

Fonnalmente, o orçamento das despesas estrutura-se por «minis-

térios», nestes por capítulos (serviços ou grupos de despesas afins),
divisões (correspondendo cada uma a um dos serviços dependentes
de cada Ministério), com eventuais subdivisões; estas são formadas
por artigos, que se compõem de números, os quais podem conter
alíneas.

IV. O art. 108.0 , n.º 3, da Constituição dispõe que «O Orça-

mento do Estado ( ...) especifica as despesas segundo a respectiva
classificação orgânica e funcional (...), podendo ainda ser estruturado
por programas». E o n. 0 4 da mesma disposição estabelece que
«Ü Orçàmento prevê( ... ) os critérios que deverão presidir às altera-
ções que, durante a execução, poderão ser [Link] pelo Governo
nas rubricas de classificação orgânica no âmbito de cada programa
orçamental aprovado pela Assembleia da República, tendo em vista
a sua plena realização». O primeiro preceito prevê que o OE possa ser
organizado por programas, e o segundo esta~lece o especi~ relevo
que os programas assumem quanto à introdução de modificàções no
Orçamento durante a sua execução (2).

(1) A classificação funcional dá clareza às decisões, permite um bom cálculo

do custo dos serviços públicos e apresenta, no tempo e no espaço, uma base de
comparação das prioridades políticas. Ela não se confunde com a classificação orgâ-
ruca: toda a fwição ~ assegurada por vários ministérios. Dela depende transparência:
evidência, e não ocultação, da realidade financeira.
(2) As duas referências surgiram ex novo na revisão de 19&9.
 O orçamento es1adual 397

Por seu lado, o art. 8.0 , n. 0 2, da LEOE dispõe que «a especifi-

cação das despesas rege-se por códigos de classificação orgânica, fun-
cional e económica, mesmo no caso de o Orçamento ser estruturado,
no todo ou em parte, por programas».
Os programas de despesas recortam pois, no todo ou em parte,
o orçamento das despesas, constituindo unidades de meios e unida-
des funcionais que geram uma execução coordenada e regimes legais
próprios (por exemplo, mas não necessariamente apenas, na área
caracterizada pelo art. 108.0 , n ..~4, CRP). Os programas' são conjun-
tos de meios financeiros - maxime, despesas (1) - coordenados
entre si e que visam objectivos comuns, concretizados num mesmo
resultado preciso e verificável [cf. infra n. 0 5.22-b)].

S.19 - CONTEÚDO SUBSTANCIAL DO ORÇAMENTO - ASPECTOS JURÍ·

DICOS

a) Problemas gerais: a Lei de Enquadramento

Qual o conteúdo da Lei do Orçamento? No plano jurídico,

define-o a Lei de Enquadramento do Orçamento do Estado, que
pode considerar-se uma lei reforçada (2) devendo a sua contradição
por concretos actos orçamentais ser considerada ilegal [ou, se assim
se entender, inconstitucionalidade indirecta, por violar o diposto nos·
arts. 109.0 , n.0 • 1e2 e 168.0 , n.0 l al. p), CRP].

b) A Lei do Orçamento

1. O OE, por seu lado, é, em larga parte, lei vinculada, devendo

respeitar - desde que expressamente as não revogue - as anteriores
leis geradoras de despesa e de receita, incluindo a lei do enquadra-
mento e as que, em sistemas de gerência, aprovem planos de despesa
plurianual (3).

(1) Mas um programa pode ir além do campo de despesa, contendo, v.g.,

«despesas fiscais>> (benefícios fiscais), empréstimos, meios de financiamento, etc.
(2) J. J . GOMES CANOTILHO, A lei do orçamento na teoria da lei, infra cit.,
pp. 55 ss.
(3) Em Portugal, a L 64/77 previa que receitas e despesas de projectos com
mapas plurianuais, no âmbito do Plano, pudessem ser considerados autónomos:
podem constar de orçamentos programas preparados, aprovados e executados auto-
398 Finanças públicas e direito financeiro

E é uma lei reservada ao Parlamento [art. 164.0 , al. h), preceito

relativo à sua competência política e legislativa], na autorização e no
controlo (1) - determinando a sua violação, mesmo pelo Governo,
consequências sancionatórias e a actuação dos controlos adiante
estudadas. E produz efeitos externos, nas relações entre Estado e par-
ticulares: não é mera lei de organização (2) .
Enfim, tem, quanto ao seu conteúdo típico ou normal, necessa-
riamente vigência anual por força do princípio da anualidade (3).

nomamente, nos termos da lei orgânica do projecto aprovado por decreto-lei (art. 15. 0 ,
n. º' 1 e 4 da L 64 /77). Enquanto não fossem revistos, os créditos assim fixados
constituíam o limite máximo dos gastos plurianuais, devendo a respectiva «tranche»
anual constar do OGE (ibidem, n.º' 2 e 3). Hoje, os mapas XI e XII do OE preen-
chem esta função, desaparecendo o regime do art. 15.0 da L 64/77 - cf. art. 12. 0 ,
n.º' 1, 2 e 4 LEOE, com reflexos no próprio acto orçamental.
(1) Por isso, a lei-travão significa hoje que há iniciativa financeira agravada
(redução de receitas, acré[Link] despesas) no processo orçamental, e não a há fora
dele: SOUSA FRANCO, Sistemas, p. 12 ss.; sobre o preceito, que veio de João Franco
(bases anexas à Lei de 20j 3/ 1907), foi celebrizado por iniciativa de Afonso Costa
(«lei-travão» de 18/ 3/ 1913), foi depois reforçado, permitindo ao Governo hão
executar as leis votadas com infracção dela (L 954, de 22/ 3/ 1920; L 1648, de
l l / 8/ 1924), e foi enfim consagrado no art. 97. 0 da Const. de 1933 (sendo rejeitada
pela própria Assembleia uma interpretação restritiva razoável, aos «projectos e pro-
postas de alteração que, convertidos em lei, imputem por si mesmos um aumento de
despesa »), cf. [Link] CAETANO, Manual de Ciência Política e Direito Consti-
tucional, II, 6.ª ed., 1972, p. 592 ss.; e T EIXEIRA RIBEIRO, Os poderes orçamentais da
Assembleia Nacional, 1972. A prática tem dado ao art. 107.0 , n.0 2, da Const. de
1976, o sentido de invalidar as iniciativas que provoquem redução de receitas ou
aumento de despesas directamente, admitindo-se tal tipo de iniciativas ao Governo e
aos deputados no processo legislativo orçamental: cf. SOUSA FRANCO, Sistemas,
512-514.
(2) A lei orçamental é um acto concreto de disposição, pois da conformidade
ao orçamento de [Link] administrativos depende a sua validade: o princípio da legali-
dade implica que os actos financeiros desconformes ao orçamento não sejam autori-
zados pelo órgão administrativo próprio (a ~ral da Contabilidade Pública)
e sejam declarados inválidos pelo Tribunal de Contas; o cabimento orçamental é
uma forma de legalidade específica, que afecta os actos dele carecidos.
(3) Por isso, o DL 808/74, de 3lí)2, fixou algumas disposições permanentes
que se vinham repetindo de orçamento em orçamento. Há certos efeitos diferidos
produiidos por orçamentos, todavia, sempre com m ediação do orçamento em vigor
(cf. SOUSA FRANCO, MFP, I, 862 ss.: a) os programas plurianuais, acima referidos;
h) as despesas que transitam para o ano seguinte; b) as reposições à Administração
de quantias indevidamente recebidas), na própria gerência - caso em que consti-
tuemitas ; c) as restituições pela Administração de quantias indevidamente recebidas
(no caso de impostos, por titulos de anulação a compensar com dívidas futuras);
d) a afectação de saldos orçanrentais à cobertura de despesas futuras; e) o pagamento
 O orçamento estadual 399

II. Quanto à sua natureza, entendemos que o orçamento é em si

um verdadeiro plano, quer se trate de um mero plano financeiro,
quer se subordine ao plano económico-social e nele se integre (1),
Na Constituição de 1976, considerámos a lei do orçamento uma
lei-plano, ao invés da antiga lei de meios da Const. de 1933 (mera lei
de habilitação) - sem prejuízo de ela haver sido, de 1977 a 1983,
também e em consequência, lei de habilitação, que condicionava o
exercício do poder de o Governo aprovar o «Orçamento Geral do
Estado» stricto sensu (2).
Não é este o local adequado para desenvolver - mesmo apenas
perante o actual Direito português, após a revisão constitucional de
1982, pois a natureza jurídica de um acto depende do seu regime
jurídico, tanto quanto da sua função e estrutura - o tema da natu-
reza jurídica do Orçamento do Estado. Para uns será acto político,
para outros acto administrativo sob a forma de lei, para outros lei
meramente formal, para outros lei material, para outros lei especial;
sendo ainda corrente subdistinguir a natureza das suas diversas com-

de despesas de anos findos), que hoje deve ser feito, apesar de o título ser anterior,
pela verba respectiva do ano em curso, e não por verba própria (DL 265/78, de 30/ 8);
j) casos especiais (ou até excepcionais e anómalos) especialmente p~vistos em cada
OE. É duvidoso que a transição de saldos seja um efeito diferido, antes parecendo
ser uma forma de financiamento do orçamento futuro (seguinte).
(') Esta a posição do nosso Manual (1974). Quanto ao último ponto, ela
parece coincidir com a de Portatius (1975), cit. por CANOTILHO, loc. cit.. A questão
não é virgem na doutrina portuguesa. Primeira referência fundamental é a do Prof.
ARMINDO MONTEIRO, Do Orçamento, I, pp. 90 ss.; na vigência da Constituição de
1933, vejam-se SOUSA F RANCO, MFP, I, pp. 779-791 ; JOSÉ ANTÔNIO VELOSO,
«Natureza jurídica da lei de meios», em Scientia luridica, tomo XVII (1969), n. 0 90,
pp. 178-217; no domínio da Constituição de 1976, J. J . GOMES CANOTILHO, «A lei
do orçamento na teoria da lei», em Estudos de homenagem ao Prof Teixeira Ribeiro,
vol. II, 1979 ; A. BRAZ TEIXEIRA, Finanças, 93-109 ; J. J. GOMES CANOTILHO, Direito
Constitucional, vol. l, 2.ª ed., 1980, pp. 338-341. Nestes autores se referenciarão os
«clássicos » na matéria, sem prejuízo das fontes seguintes: RODRIGUEZ BEREIJO, El
presupuesto dei Estado, 1970; E. GoNZALEZ-GARCIA, Introducción ai derecho pre-
supuestario, 1973 ; AMATUCCI, Funzioni e disciplina dei bilancio dello Stato, 1970 ;
BADURA, Wirtschaftsverfassung und Wirtschaftsverwaltung, 1971 ; FRIAUF, Ojfentli-
cher Haushalt und Wirtschaft, VVDS, n. 0 27 (1969), pp. 1 ss.; A. VON P ORTATIUS,
Das haushaltsrechtliche Bepackungsverbot, 1975 (apud J . CANOTILHO, Direito
Constitucional, cit.) ; A. LOBO XAVIER, O Orçamento como Lei, Coimbra, 1990.
(2) O OGE seria também um acto-plano - de conteúdo político e econó-
mico - - , sem prejuízo de tal natureza ser também a da lei do orçamento, que juridi-
cizava opções fundamentai de planeamento financeiro: sobre esta noção de planea-
mento financeiro, cf. Lufs S. CABRAL DE MONCADA, Perspectivas do novo Direito
Orçamental p ortuguês, 1984, maxime, pp. 55-60.
400 Finanças públ~cas e direito financeiro

ponentes - orçamento das receitas (com subdivisões internas) e das

despesas (obrigatórias ou facultativas, nomeadamente) ... (') .
Parece-nos que a qualificação de acto-plano - marcando a
identidade essencial de natureza entre o Orçamento do Estado e os
planos económico-sociais do mesmo Estado - é, em relação ao OE,
ainda mais compreensiva e adequada do que quando a aplicávamos
a algumas das componentes anteriores do acto orçamental com-
plexo (2).
Assim, o Orçamento:
a) É nuclearmente uma previsão de variáveis económicas especi-
cadas - no caso, as receitas e despesas do Estado, incluindo os fun-
dos e serviços autónomos e a segurança social (art. 108.0 , n.0 1,
CRP); a regularização a posteriori de actos financeiros inválidos
pode constar de «leis de finanças)) (como no Direito francês), mas
não é orçamento.
b) Essa previsão é imperativa para os órgãos e agentes do
Estado - os quais estão obrigados a cobrar as receitas tipicamente
nele previstas, e só essas (fixando assim a sua competência material
específica no domínio rediticio), e são autorizados a r:ealizar as despe-
sas previstas até ao respectivo limite global.
c) Este núcleo essencial do orçamento aproxima-se dos actos
políticos, mas tem o conteúdo jurídico de uma série de autorizações
concretas; e, apesar de parecer um conjunto de actos administrativos,
de modo algum poderá sê-lo (nem sequer acto administrativo sob a
forma de lei ...), pois precisamente a sua função é assegurar o pri-
mado da representação política sobre a gestão administrativa na
fixação e na afectação dos meios financeiros. Este desígnio global dá
forma a um acto (global e anual) de política económica - um plano
(financeiro), que se coordena com os vários planos económico-sociais
(nos termos dos arts. 92.0 e 108.0 , n.0 2, CRP).
d) A par do conteúdo essencial do Orçamento [alínea a),
supra], há conteúdos naturais, que com este estão conexos (por aces-
soriedade, complementaridade ou simpl~s determinação legal): v.g.,

(1) Cf., por todos, o nosso MFP, pp. 779 ss.; A. LoBO XAVIER, op. cit.; e A.
BRAZ TEIXEIRA, Finanças, pp. 93-109 (além da bibliografia mais desenvolvida já
referenciada).
(2) Sem pensar agora no período do liberalismo, embora a discussão do
último quartel do século tenha levado a lei e certa doutrina - mesmo, a prática - a
distinguir as «leis especiais de finanças» e o «plano contabillstico»: cf. A. LOBO
XAVIER, o Orçamento, pp. 54-55.
 O orçamento estadual 401

as regras de execução do OE (art. 108.0 , n. 0 4, CRP, 2.ª regra), o

financiamento do défice (a majore ad minus, art. 108. 0 , n. 0 4, 1.ª
regra), o recurso ao crédito público e suas condições (ibú:km , 3.ª regra),
os critérios de alteração orçamental (referidos ibidem, 4.ª regra), as
autorizações legislativas necessárias à plena realização dos fins e da
estratégia orçamental, que a revisão constitucional de 1989 precisou
terem o regime especial de, quando concedidas ao Governo e inci-
dentes sobre matéria fiscal, só caducarem no termo do ano econó-
mico a que respeitam (art. 168.0 , n.º 5, CRP) ( 1); e ainda, designada-
mente, os demais elementos referidos nos arts. 11.0 da LEOE
(afortiori : o que deve constar da proposta é matéria que há-de inte-
grar o próprio orçamento), n. 0 ' 2 in fine, 4, 5, e 12.0 , n.0 4, in fine.
E pode haver ainda conteúdos acidentais, disposições que a autori-
dade orçamental (entre nós, a Assembleia da República) resolve inte-
grar na lei que formalmente é o orçamento, quer invocando urna
conexão, por si decidida mas não necessária nem «natural»
(ut supra) com o Orçamento (cf. o art. 11.0 , n.0 6, LEOE), quer sem
a mínima aparência dessa conexão, por arbitrária contextualidade (2).
e) Nenhuma razão existe para que a lei que formalmente é o
orçamento não produza, além dos efeitos propriamente orçamentais,
os demais efeitos normativos necessários à plena realização da causa-
-função do instituto orçamental, tanto em relação ao Estado e à
Administração, seus órgãos e agentes, como erga omnes (tertii et alii).
Então, nada obsta a que este plano - o mais antigo de todos - ,
como qualquer outro, seja qualificado como lei material especial (3) ;
próximas desta estão teses que qualificam a lei do plano como lei de
orientação ou lei de programação (4).
f) Nela se contêm baleias orçamentais - normas alheias a
qualquer relevante conexão com o conteúdo do orçamento (v.g., no
OE-1992 regulou-se a competência expropriatória dos Governos
regionais). Todavia, não são assim todas as leis? Uma norma penal
incluída no Código Civil não seria válida nem eficaz? O problema é

(1) Sobre as autorizações especiais da Lei Orçamental, v. J . M. CARDOSO DA

COSTA, Sobre as autorizações legislativas da úi do Orçamento, separata do Bok:tim
da Faculdade de Direito de Coimbra, 1981.
(2) Estas são as disposições designadas por cavaliers budgétaires, cuja frequên-
cia é grande e cujo valor e eficácia há muito se discutem: cf., por todos, A. Loeo
XAVIER, O Orçamento, 139 ss.; e a aJ../) do texto.
(3) No sentido da lei esp ecial vai a tese fundamental de A. LOBO XAVIER,
O Orçamento, maxime no cap. II.
(4) CABRAL DE MONCADA, A problemática, infra cit., 162 ss.
 402 Finanças públicas e direito financeiro

geral - só por motivos válidos surge a respeito da lei do orçamento.

Toda a lei pode rever potencialmente as leis anteriores de idêntica
natureza formal.
Nestes termos, parece-nos assumir sentido a qualificação pro-
posta ( 1) . Aliás, os actos-plano começam a ser figuras bem demarca-
das na teoria jurídica; deles foi, entre nós, como já em 1974 defen-
demos, o orçamento a primeira figura exemplar. Não são /eis-
-medida, ou leis-providência, pois visam regular para o futuro, com
certa estabilidade, a estrutura e a conjuntura de certa realidade eco-
nómica. Não são actos administrativos sob forma de lei, pois assu-
mem um carácter de generalidade concreta, com vigência [Link]
tempo segundo um processo de substituição sequencial, que também
os aparta da clássica lei material geral e abstracta. Não regulam prin-
cipalmente direitos e deveres como as normais leis materiais, mas
podem criar ou reger direitos, obrigações e outras situações jurídicas
e, assim, instituem novos mecanismos de imperatividade, obrigato-
riedade contratual, estímulo-incentivo ou desincentivação do com-
portamento dos sujeitos, que não são indiferentes à sua situação e ao
comércio jurídico. Não são leis a prazo - o seu horizonte normal
de eficácia não impede a produção de efeitos para além do termo
ou dos termos do período orçamental - antes, não raro, o exige.
E pressupõem um processo de adequação progressiva às situações
concretas - grandes opções, opções planeadas, projectos e progra-
mas concretizados, actos concretos de aplicação técnica ou
burocrática - que, sendo típico do planeamento moderno, integra
também, como forma estruturante, a realidade e o processo
orçamental.

c) Vinculações externas do Orçamento

1. Dispõe a este respeito o art. 108.0 , n.0 2, CRP: «0 Orça-

mento é elaborado de harmonia com as grandes opções do plano

(1) A nossa Constituição parece não a considerar puro acto político - indício
disto é que lhe atribui a forma de lei e não a de resolução [arts. 164. 0 , ai. h), e 169.0 ,
n.0 2, CRP]. Concordamos, pois, com os autores que incluíam a lei de meios - e
hoje a lei do orçamento - entre os actos inseridos no exercício· de uma complexa
Junção financeira do Parlaiµento, na qual cabe, por exemplo, autorizar empréstimos,
tomar as contas públicas, etc.; cf. MARCELLO CAETANO, Manual, cit., pp. 612 ss.;
JORGE MIRANDA, Ciência Política e Direito Constitucional), policop., 1973, II,
pp. 319-320 (considera-a tdegislativa conexa com financeira» a pp. 31 l).
 O orçamento estadual 403

anual e tendo em conta as obrigações decorrentes de lei ou de con-

trato». Vejamos, sucessivamente, estas três ordens de vinculações.

II. Genericamente, o plano. Como?

É tão complexa a evolução do nosso regime jurídico dos planos
de fomento, planos de desenvolvimento, planos económico-sociais
- ou, simplesmente, do «plano»-, como foi pouco linear a respec-
tiva prática. Evitemos dispersar-nos, concentrando-nos na disciplina
jurídica vigente ( 1).
Basta recordar que, para quem ler os três sucessivos textos da
Constituição da República Portuguesa (versão originária de 1976,
revisão de 1982, revisão de 1989), resultariam ideias bem diferentes
do papel e da função do(s) plano(s). A comparação entre os três
sucessivos textos do título II da parte II da Constituição - que aqui
se não fará - é, só por si, elucidativa (2), No texto de 1976, se bem
que se não consagrasse a planificação socialista, atribuindo ao plano
o papel de principal instrumento regulador do sistema económico
(em detrimento do mercado), apontava-se para um planeamento glo-
bal fortemente dirigista,. com traços acentuados de imperatividade
sobre largas zonas da actividade económica e social e acentuada
lógica de centralização. Após a revisão de 1982, o texto constitucio-
nal, algo incoerente e semeado de ambiguidades, parecia consagrar
um sistema de planeamento global misto. A revisão .de 1989 aponta
para um sistema flexível de planos múltiplos, como mero instru-
mento racionalizador de intervenção do Estado e das políticas eco-
nómicas em que esta se explicita.

(') Remete-se, quanto à sua dimensão financeira, para a l.ª edição deste
manual - Finanças Públicas e Direito Financeiro, Coimbra, 1987, pp. 330-331
e 362-367. Em geral : SOUSA FRANCO, Noções de Direito da Economia, l , 1983,
pp. 309-333; Lufs s. CABRAL DE MONCADA, A problemática jurídica do planea-
mento económico, 1985 ; VITAL MOREIRA, «A Constituição e a política económica1>,
em Economia, n. 0 3; MARCELO REBELO DE SOUSA, A Constituição de 1976, o
Orçamento e o Plano, 1986; Lu ls CABRAL DE MONCADA, Perspectivas do novo
Direiio Orçamental português, 1984. Na revisão constitucional de 1989 o plano
- acompanhado pelo Conselho Económico e Social (art. 95.° CRP; cf. Lei (de
autorização) n.º 108/91, de 17 / 8, ainda não utilizada - passa a ser um instrumento
de concenação: cf. M. M. LEITÃO MARQUES e A. e. FERREIRA, «A concertação
económica e social», em Revista Crítica de Ciências Sociais, n.0 31 / Mar. 1991,
pp. 11-42.
(2) Cf. as cuidadosas anotações da Constituição da República Portuguesa
- 2.• revisão, 1989, de J. P EREIRA CoUTINHO, J. M. MEIRIM, M . TORRES, M . Loao
ANTUNES, pp. 161-168.
404 Finanças públicas e direito f manceiro

A prática, todavia, desde 1976 até ao presente, poucas variações

sofreu: os planos foram sempre - quando existiram ... - documen-
tos vazios e formais, de modo nenhum o centro e o programa das
grandes políticas económicas; apenas um instrumento verbal de
cumprimento dos preceitos constitucionais procedimentais, passando
as grandes políticas económicas (quer de estabilização-austeridade,
quer de desenvolvimento-reestruturação) quase por completo à mar-
gem dele. Os instrumentos avulsos (leis ou programas ad hoc) e a
própria discricionariedade casuística da burocracia é que consubstan-
ciavam essas políticas sem plano e contra ele ( 1); o único instrumento
racionalizador global era, apesar de tudo, o Orçamento do Estado
(e tanto mais quanto mais único e universal). O esforço interpreta-
tivo e a respectiva argumentação de suporte, que fizemos em textos
anteriores, parecendo, às vezes ir contra o discurso constitucional
(de 1976 e até, em parte, de 1982) acerca do plano, não era mais, em
nosso entender, do que a harmonização do sentido útil desse discurso
verbalista com duas realidades: a lógica da economia de mercado
(sempre dominante e confirmada, se preciso fosse, pela adesão à
CEE, efectiva em l / l / 1986) e a realidade efectiva do planeamento.
Não há, entendemos sempre, discurso normativo que prevaleça
quando a realidade prática a 100 % o contraria: para «modificar» ou
«reger» (normar) a realidade, o Direito não pode divorciar-se dela,
como que em esquizofrenia; tem, sim, que lhe aderir mesmo para a
modificar.
Hoje, esse discurso revela-se naturalmente ajustado à realidade,
não carecendo já do esforço demonstrativo então feito (após a revi-
são constitucional de 1989). Vejamos então.
Os planos de desenvolvimento económico e social .(2) devem
visar os objectivos do art. 91.° CRP; podem ser de médio prazo,
anuais, sectoriais e regionais (art. 92.° CRP); são integrados por leis
de grandes opções do plano (de médio prazo ou anual), aprovado
pela Assembleia da República (art. 93. 0 , n. 0 1 -cf. n. 0 2) e por pla-
nos, a aprovar pelo Governo (art. 92. 0 ), cabendo a este coordenar a
sua execução (art. ·94.0 ); o Conselho Económico e Social participa na
sua elaboração (art. 96.0 ) ; o sistema do planeamento e a composição
do C.E.S. são matéria da reserva relativa da competência legislativa

(1) Neste aspecto, apesar. das proclamações verbais da Constituição actual, os

planos entre nós só foram importantes durante o Estado Novo («Plano de
Fomentm1). ·
(2) 'Note-se que já não << o Plano» (CRP-76), mas «OS planos» (CRP-89).
 O orçamemo estadual 405

da Assembleia [art. 168.0 , n. 0 l, al. m)]; a Assembleia aprecia os

relatórios de execução de cada plano (parece que globais: final do
plano de médio prazo e anuais: art. 93.0 , n. 0 1). A Lei-Quadro do
Planeamento (1) - que omite aspectos essenciais da orgânica do pla-
neamento, em nosso entender demarcantes do sistema (cf. art. 8.0 ) -
é a Lei n. 0 43 / 91 , de 27 / 7, que pouco acrescenta ao que já estava na
Constituição, às vezes explicitando pontos desta (iniciativa governa-
mental: art. 9.0 ; elaboração dos relatórios de execução pelo Governo:
art. 6. 0 , n. 0 3; pareceres do CES: arts. 7.0 , 9.0 , n. 0 3, 10.0 , n. 0 3, 11.0 ,
n.0 3; especialidade do planeamento nas regiões autónomas: art. 14.0 ),
definindo os objectivos dos planos (numa disposição cujo cabimento
em lei permanente é bem duvidoso: art. 3. 0 ), princípios de elaboração
(art. 4. 0 ) e de execução (art. 5.0 ) , por vezes com acentuado pendor
«governamentalizante » [cf. art. 2. 0 , n. 0 3, art. 3. 0 , proémio, art. 4. 0 ,
al. a)]. Note-se que em parte alguma se afirma um princípio genérico
de imperatividade do plano (nem para a Administração pública, nem
para o sector público) nem o regime vinculante da sua execução por
contratos-programa; além de em princípio supletivo [art. 4.0 , al. j),
L 43/91, de 27/7, que exprime bem a lógica do sistema económico-
social], o plano é genericamente indicativo (embora certas normas
específicas das leis das grandes opções possam, como preceitos de lei
material, gerar situações específicas de obrigatoriedade, quere-nos
parecer; mas apenas como normas concretas e especialmente impera-
tivas, se e quando, nos termos gerais do sistema, o puderem ser).
Neste quadro, vejamos a relação entre plano e orçamento.
Recorde-se que «o plano anual (... ) tem a sua expressão financeira
no Orçamento do Estado» (art. 92.° CRP), de onde decorre que
aquele apenas prevê acções financiadas das entidades referidas no
art. 108.0 , n.0 1, CRP. É evidente que, sendo o plano «elaborado pelo
Governo» (art. 92. 0 ), ou seja, também aprovado pelo Governo
[art. 6. 0 , n.0 3, al. b) da L 43/ 91], ele não poderá modificar a Lei do
Orçamento (mesmo que aprovado por decreto-lei, como tem sido
prática recente, este seria formal e organicamente inconstitucional no
domínio orçamental - e, ademais, materialmente no domínio fiscal
do art. 106. 0 , n.0 3, CRP) e deverá subordinar-se a ela, por força da
hierarquia normativa do sistema (cf. art. 115.° CRP).

(1) Cf. ainda a Lei Orgânica do Ministério do Plano e da Administração do

Tenitório (DL 130/ 86, de 7/ 6, e alterações). ·
 406 Finanças públicas e direito f manceiro

Todavia, quanto à lei das grandes opções do plano anual (e só

esta), o orçamento deve ser ((elaborado em harmonia» com ela
(art. 108.0 , n.0 2, CRP). Só mediatamente através dela influenciarão
o orçamento as grandes opções do plano a médio prazo (1) ou outras
das vinculações legais do plano [art. 4. 0 da L 43/91, dE 27/7; v.g., o
programa do Governo]. Mas como: esta «harmonia» supõe subordi-
nação do Orçamento às grandes opções do plano anual (cf., para
realidades distintas - primeiro, Orçamento Geral do Estado e Lei do
Orçamento, na CRP/76; na CRP surge a redacção actual, mas num
contexto de imperatividade do plano - art. 92.° CRP/76 e 82)? Ou
significa mera coorden~ão (harmonia biunívoca) das duas realida-
des, sem prevalência jurídica de nenhuma? Inclinamo-nos no segundo
sentido. E ele que vai ao encontro da evolução da disciplina jurídica
recente do plano, de igual natureza das leis com inexistência de pre-
cedência jurídica da lei do plano relativamente à do orçamento (tem
havido orçamentos sem plano ; antes do plano; não indagamos agora
se contra ele ... ) e. da prevalência prática, com independência jurídica,
da Lei do Orçamento do Estado. Aliás, sendo a Lei das GOP's quali-
tativa e genérica e a do orçamento quantitativa e específica - seria
difícil conceber quanto à essência de ambas (e é isso que visa o art.
108.0 , n. 0 2) contradição jurídica, mas apenas, quando muito, diferen-
tes lógicas político-económicas - do que não poderia decorrer qual-
quer sanção jurídica, ao menos neste plano.
Aliás, esta ideia de coordenação ou compatibilização, sem pre-
valência jurídica da Lei das GOP's ou da Lei do OE, parece resultar
do art. 4. 0 , ais. e) e e) e do art. 5. 0 , al. a), da autónoma inclusão dos
programas plurianuais no OE (LEOE, art. 12.0 , n. 0 l, mapa XI,
e n. 0 4) e da autónoma verificação e apreciação destes em sede da
conta [art. 10. 0 , ai. d) L 86/ 89, de 8/ 9]. Enfim, observe-se que estas
duas leis são praticamente simultâneas - pelo que se lhes pode exigir
que sejam harmónicas e coerentes; mas já não que uma siga a
outra - , que ambas derivam da mesma entidade no uso do mesmo
tipo de poderes [art. 164. 0 , al. h), CRP] e que, enfim, o n. 0 2 do
art. 108.0 se refere à elaboração do Orçamento, parecendo incidir
sobre a iniciativa orçamental (conceito restrito de elaboração) rnais
- do que sobre o conteúdo do acto orçamental.
Cencluírnos, pois, que a harmonização do Orçamento com a
Lei das Grandes Opções do Plano anual (art. 108.0 , n.0 2) exprime

1
( ) Ou, claro, ainda como leis gerais - infra, n.º III.
 O orçamento estadual 407

uma directriz incidente sobre a harmonização coerente dos respecti-

vos conteúdos, no plano político-económico, mas não estabelece
relação de precedência ou prevalência jurídica entre as duas leis ( 1).
Aliás, sobretudo após 1989, a completa inoperância, vaguidade e
verbalismo das Grandes Opções do Plano - que até como expressão
de política económica se tornaram inúteis e irrelevantes - só levanta
uma questão : qual o valor real de tal «lei»?

III. Enfim, a vínculação do Orçamento às «obrigações decor-

rentes de lei ou de contrato» (CRP, art. 108.0 , n. 0 2, 2.ª parte). Até
pela expressão cautelosa <<ter em conta» julgamos que o decisor
orçamental (formalmente legislador, substancialmente planeador -
pois o Orçamento é o plano financeiro do Estado) deve respeitar
estas obrigações, mas isso não significa que esteja obrigado a dar
inteira execução financeira a todas as leis : muitas leis prevêem fontes
de despesa que podem ser discricionariamente implementadas, no
todo ou em parte, pelo legislador orçamental. Todavia, o legislador
pode estar vinculado - e está-o o legislador orçamental - a respeitar
as obrigações (em sentido estrito e técnico: situações passivas de cré-
dito) emergentes de lei ou de contrato. Se o não fizer, entendemos
que há inconstitucionalidade do Orçamento, ao não dar ·execução
financeira a uma obrigação do Estado - pois, se ele violar as obriga-
ções contratuais ou ex lege, está violando o art. 108.0 , n.0 2, da Cons-
tituição da República, nas versões de 1982 e 1989. Nem se diga que o
legislador constitucional, ao falar de «ter em conta» estas obrigações,
dá ao legislador orçamental a faculdade de executar ou não essas
obrigações (se de verdadeiras obrigações, eficazes no período orça-
mental considerado, se tratar). Por um lado, porque o legislador
pode estar vinculado - e a primeira e mais clara vinculação é a que
decorre da própria Constituição; em segundo lugar, porque o pró-
prio do Estàdo de Direito é que o Estado cumpra as suas obrigações
legais e contratuais (valendo o contrato como «lei das partes »). Estas
são, pois, despesas obrigatórias, diferentes das despesas facultativas
que resultem de leis de aplicação discricionária ou, até, d o cumpri-
mento de deveres não obrigacionais (por exemplo: criar n escolas,
construir n tribunais) (2). Por maioria de razão, as vinculações que se

(1) Adiante trataremos dos programas e projectos plurianuais.

() Ao menos no seu intuito essencial, a palavra obrigações parece-nos aqui
utilizada no sentido civilistico preciso de débito obrigacional; mas poderá haver
outros deveres ou posições passivas de igual força, orçamentalmente vinculantes.
408 Finançls públicas e direito financeiro

impõem ao legislador se impõem ao administrador que executa o

Orçamento; o Governo não pode suspender, restringir ou cancelar
dotações orçamentais que correspondam à execução financeira de
obrigações legais ou contratuais. E, se verificar insuficiência de dota-
ções para isso, deve promover as correspondentes rectificações ou
alterações orçamentais: como, se tiver de escolher entre diveíSas for-
mas possíveis de utilização de dotações orçamentais, deverá dar prio-
ridade absoluta às despesas destinadas ao cumprimento de obriga-
ções do Estado.

IV. Além disso, é evidente que o OE deve respeitar a Constitui-

ção (e pode ser, no todo ou em parte declarado inconstitucional) e as
leis (nomeadamente a LEOE, que, no seu conteúdo imperativo, pode
ser violada e determinar ilegalidade, quando se trate de violação e
não de alteração de lei). Não se ignoram dificuldades práticas de
aplicação; mas o princípio parece-nos iniludível, decorrendo da ideia
de legalidade (art. 115.° CRP), da de Estado de Direito (art. 2.° CRP)
e da própria natureza do OE.

5.20 - A NÃO APROVAÇÃO DO ORÇAMENTO

I. A lei do orçamento deve ser votada até 15 de Dezembro

(art. 14.0 , n.0 1, LEOE), havendo a respectiva proposta de ser apre-
sentada à Assembleia até 15 de Outubro (art. 9. 0 , n. 0 1, LEOE, de
acordo com o art. 170.0 , n.0 2, CRP).
E se o não for? A lei <1 prevê os procedimentos a adoptar
quando os prazos de aprovação e votação não puderem ser cumpri-
dos» (art. 109.0 , n. 0 2, CRP).

li. A doutrina orçamental do século passado discutiu muito a

não aprovação do orçamento. Defenderam uns que o Parlamento
tinha o dever - a que não poderia eximir-se -'- de aprovar um orça-
mento, para não paralisar o Estado. Defenderam outros que a não
aprovaçãô do orçamento era licita, mas representava o mesmo que a
desconfiança política em todo o Governo ou em alguns núnistros.
Para outros ainda, a não aprovação do orçamento, apesar de for-
malmente licita, equivalia, na prática, a um acto extremo que tentava
paralisar o Estado, constituindo como que o equivalente a um golpe
de Estado. Parece-nos que a votação do orçamento é um dever, mas a
sua não aprovação - que deve poder ser total ou parcial, votando-se
 O orçamento estadual 409

o orçamento de despesas por ministérios - equivale a uma não con-

fiança prática no Governo ou em algum dos seus membros.
Por outro lado, embora a Constituição não o precise, a apresen-
tação da proposta é um dever do Governo. No caso de rejeição de
uma proposta de lei do orçamento, o Governo tem um prazo até 90
dias para apresentar nova proposta (art. 15.0 , n.0 5, LEOE ; o texto
vem do art. 12.0 , L 64/ 77, na redacção da L 18/78). Entendemos que
idêntico prazo, a contar da entrada em funções de um Governo
novo, deve detenninar a apresentação de uma primeira proposta; e
que um Governo de gestão não pode apresentar nova proposta
orçamental, mas pode manter os seus actos anteriores.

III. Apesar das disposições constitucionais e legais vigentes

sobre a matéria, pode pois chegar-se ao início do ano e não estar
ainda aprovada a lei orçamental para entrar em vigor (por atraso ou
rejeição). Das várias soluções possíveis, a legislação portuguesa optou
por aquela que parece mais racional e mais adequada à manutenção
da continuidade de funcionamento da máquina administrativa
A orientação da LEOE, no seu art. 15.0 , é a de que se mantém
em vigor por duodécimos o orçamento do ano anterior até à aprova-
ção do novo orçamento. A experiência do ano de 1978, em que não
existia efectivamente orçamento aprovado no início do ano devido à
recente queda do Governo, veio chamar a atenção para a ambigui-
dade da fórmula, já que nada se previa quanto à cobrança das recei-
tas tributárias, uma vez que o princípio dos duodécimos referido na
lei em vigor só era aplicável ao orçamento das despesas; isto, apesar
de o Governo continuar a proceder à sua cobrança .. . Foi assim
votada a L 18/ 78, de 10 de Abril, que veio alterar a redacção d o
art. 12.0 da L 64/ 77, no sentido de precisar que a autorização para a
cobrança das receitas também está implícita na manutenção global
da eficácia do orçamento do ano anterior (hoje, art. 15.0 , n.0 ' 2 e 3
LEOE; com possibilidade de alterações orçamentais: art. 15.0 , n.º 4 e
20.0 LEOE) ( 1) .
O Governo pode regular, por decreto-lei, este orçamento provi-
sório prorrogado, sistema já estabelecido entre nós pelo art. 7. 0 do

1
( ) Uma aplicação particularmente imponante, resolvendo pela primeira vez
nesse sentido, foi dada pelo Acórdão n. 0 1/ 92 do Tribunal de Contas, que, sem
Orçamento, visou uma Obrigação Geral de empréstimo que era legal à luz do Orça-
mento de 1991 prorrogado em 1992 [D.R. , II série, 11-1-1992, pp. 432-{2) e ss.; cf.
tb. Acs. 2/ 92, 3/ 92 e 4/ 92].
 410 · Finanças públicas e direito f monceiro

Acto Adicional à Carta de 6/ 4/ 1986, e que reforça mais a estabili-

dade administrativa do que a sujeição a adiantamentos ou duodéci-
mos provisórios, uns e outros votados pelo Parlamento ('- 2).
Se o art. 15.0 LEOE prorrogasse a vigência do orçamento ante-
rior seria legítimo tê-lo por inconstitucional; mas como ele estabelece
regras para o funcionamento da Administração quando não há OE
. .
parece-nos ser constttuc1onal. Ou pretender-se-ia que ela paralisasse
'
. (c~mo nos EU~)? Este princípio é o mais próximo, afinal, do res-
peito pela autonzação parlamentar, que não substitui e o ratificará
quando existir. ..

§ 5. 0 - PREPARAÇÃO E APROVAÇÃO
DO ORÇAMENTO

5.21 - PREPARAÇÃO DO ORÇAMENTO

a) Generalidades

A forma de produção do orçamento tem em conta a sua natu-

reza de acto-plano e de meio de controlo do Executivo (Governo e
Administração). Como plano financeiro de toda a Administração
Pública, ele exprime o primeiro dos poderes de planear surgidos nos
Estados modernos. Como meio de controlo, ele resulta da conjunção
de poderes dos órgãos do Estado com responsabilidade político-
-administrativa (Chefe do Estado, que promulga ou sanciona; Parla-
mento, que aprova a autorização política; Governo, que propõe o
seu conteúdo, como projecto financeiro, desenvolve por .vezes a auto-
rização parlamentar, assegura a execução e supervisiona o seu con-
trolo administrativo; Parlamento e tribunais, que controlam).

(') Cf. GUILHERME D'ÜLIVEIRA MARTINS, Comentário à Lei de Enquadra-

mento Orçamental, 1983/ 94, pp. 21-26.
(1) É curioso notar que a nova redacção do art. 105.° CRP, onde antes referia
como fontes definidoras das políticas monetária e financeira «O Plano e as directivas
do Governo», passou (revisão constitucional de 1989) a referir «as políticas monetá-
ria e financeira, de acordo com a Lei do Orçamento, os objectivos definidos nos
planos e as directivas do Governo». Por outro lado, o art. 9.0 , n.0 2, das anteriores
LEOE's dava prioridade aos empreendimentos do plano - o que desapareceu do
art. 9.0 , n. 0 2, da L 6/ 91 , de 20 / 2. Sobre a q ualillcação do desrespeito da lei do
plano pelo orçamento ~ se se lhe atribuir algum efeito especifico - cf. A. BRAZ
TEIXEIRA, Finanças, 154-157.
 O orçamento estadual 41 1

A lei orçamental segue o processo legislativo normal - embora

seja universal a tendência para [Link] e mais se criarem particularida-
des na sua discussão e votação - , com as especialidades da lei-travão,
da sujeição a prazos, da vigência meramente anual, da exclusiva ini-
ciativa governamental e, porventura, da vinculação parlamentar à
votação de um orçamento.

b) A iniciativa orçamental

I. A iniciativa legislativa no donúnio da proposta de lei do

Orçamento é exclusiva do Governo [o que implicitamente resulta dos
arts. 109.0 , n.º' 1 e 2 e 164.0 , al. h), CRP e expressamente do art. 9.0 ,
n. 0 l, LEOE] e deve ser acompanhada dos relatórios referidos no
art. 109.0 , n.0 3, da Constituição da República de 1989 (e [Link] os
elementos do art. 13.0 LEOE), sendo as respectivas preparação
administrativa e tramitação fixadas pela LEOE (arts. 9.0 a 15.0 ) .
A proposta deve ser apresentada à Assembleia da República até
15 de Outubro (art. 9.0 , n.0 1, LEOE), ou nos prazos especiais do
art. 15.0 , n. 0 5. Se tiver havido execução por duodécimos do orça-
mento anterior, deve esta ser integrada no novo orçamento (art. 15. 0 ,
n.º 6, LEOE).
Deve dar-se prioridade, além das obrigações decorrentes de lei
ou contrato, à política de investimento e desenvolvimento (art. 9. 0 ,
n. 0 2, LEOE). A lei aponta dois enquadramentos essenciais: as
opções do plano (arts. 108.0 , n. 0 2, CRP e 9. 0 , n.0 1, LEOE) e a
«política de investimento e desenvolvimento» (sic) (art. 9. 0 , n.0 2,
LEOE). A proposta abrange o articulado, os mapas orçamentais
(art. 10.0 LEOE) e os anexos informativos (respectivamente, art. 10.0
e art. 13.0 LEOE; cf. art. 109.0 , n. 0 3, CRP). Ela deve respeitar os
requisitos de conteúdo do Orçamento (supra, n. 0 2.19; cf. art. 108.0
CRP e arts. 11.0 e 12.0 LEOE), como seu primeiro acto procedimen-
tal. Nada impede que, para além deste mínimo, outros elementos
sejam apresentados.

II. Nos termos do n.0 2 do art. 170.0 , acolheu a Constituição

uma conhecida norma do nosso direito financeiro (a <dei-travão ») :
a iniciativa legislativa dos deputados e dos grupos parlamentares não
pode provocar aumento das despesas ou diminuição das receitas do
Estado previstas na Lei do Orçamento.
Parece-nos seguro que os deputados (isolados ou nos grupos
parlamentares) podem tomar iniciativas que envolvam a redução de
 412 Finanças públicas e direito financeiro

receitas previstas em proposta de lei orçamental pendente (da qual a

Constituição não fala, e falaria se as pretendesse abranger), ou que
determinem o aumento das respectivas despesas, por via directa; mas
se, por exemplo, se criar a Universidade do Algarve, ou se se propu-
ser a alteração do regime de certos incentivos fiscais, bastará para
respeitar o preceito-travão que elas apenas sejam aplicáveis em orça-
mentos futuros. Pretende-se tão-só limitar, na vigência do Orçamento,
o poder de os deputados em qualquer momento alterarem directa-
. mente, por esta forma, o Orçamento - o que parece ser uma justa
garantia da estabilidade de execução e do equilíbrio orçamental; mas
não se visa limitar a criação, para o futuro, de novas despesas a
executar, como obrigações legais, pelos orçamentos posteriores à
entrada em vigor da lei geradora do novo gasto (ou da quebra de
receita: neste caso, será delicado, em cada caso, precisar a respectiva
entrada em vigor).
Em relação a uma proposta orçamental sujeita a processo de
aprovação, é evidente que o art. 170.0 , n. 0 2, não se aplica: ao passo
que a Constituição de 1933 aludia a despesas e receitas «criadas por
leis anteriores» (art. 64. 0 ), a Constituição vigente refere-se apenas às
que estão inscritas na Lei do Orçamento, excluindo expressamente as
constantes da respectiva proposta (ou então a Constituição usaria
linguagem tecnicamente incorrecta, o que se não presumirá). Além
disso, perante uma lei orçamental quantificada, perdem sentido os
argumentos que defenderiam, segundo uma orientação tradicional na
vigência da Constituição de 1933, ser aplicável a restrição da lei-travão
também a iniciativas relativas à discussão orçamental (as .restantes,
ainda que tomadas no período orçamental mas não relativamente ao
processo orçamental, parece deverem ser julgadás à luz do Orça-
mento vigente no momento da apreciação da respectiva compatibili-
dade constitucional) ( 1).

( 1) O problema é mais complexo, mas não pode aqui aprofundar-se. Sobre a

prática da 'Constituição de 1911, AR1>1JNOO MONTEIRO, Do orçamento português,
vol. I, 1923-1924, pp. 327 e ss. Revemos, portanto, a posição tomada no nosso
Manual, vol. 1, p. 844, dada a modificação do regime ocorrida na Constituição de
1976, aderindo à posição que, antes, era defendida por PESSOA JORGE e Jos~ A.
VELOSO, aí citados. Em 1986 discutiu-se a aplicabilidade desse limite às revisões do
orçamento: parece-nos claro que esse é um dos seus domínios de eleição, apenas se
exceptuando a própria aprovação (inicial) do Orçamento. Cf., por todos, A. BRAZ
TElXEIRA, Finanças, 152-1~ ; A. Loeo XAVIER, O Orçamento, 115-126.
 O orçamem o estadual 413

lll. O referendo - votação do povo sobre uma questão que lhe

é submetida - e, por vezes, a iniciativa legislativa popular - votação
directa de textos legislativos propostos por um número qualificado
de cidadãos - são instrumentos de democracia directa - intervenção
directa do povo para definir ou corrigir certas opções políticas que se
entende deverem ir além da mera democracia representativa. No
domínio da travagem do crescimento das despesas e da limitação ao
crescimento dos impostos eles têm sido, nas democracias mais avan-
çadas, importantes instrumentos de definição concreta dos limites do
Estado e do sector público. O art. 118.0 da CRP (cf. L 45/ 91, de 3/ 8),
que o rege, exclui, todavia - ousa-se dizer: espantosamente - da
sujeição a referendo «as questões e os actos de conteúdo orçamental,
tributário ou financeiro» (art. 118. 0 , n.0 3, CRP); o mesmo sucede
com iniciativas parlamentares (art. 170.0 , n. 0 3, CRP).

c) Preparação admirmtrativa e técnica: 1) - Competências e pro~

cessas

L A preparação política, administrativa e técnica dó Orçamento

cabe ao Governo, apoiado no conjunto da Administração Pública.
A competência do Governo no que toca à elaboração da pro-
posta de lei esteve - mas hoje não está - expressamente consagrada
na Constituição [art. 109. 0 , n.0 1, que remete para a LEOE-art. 9. 0 ,.
n.0 1; ao ser proposta é claro que também por força o seria: arts.
200.0 , n. 0 1, al. d) e 203. 0 , n.0 1, al. e) CRP] e é exercida através do
Conselho de Ministros [CRP, art. 203. 0 , n.0 1, al. e)], embora caibam
responsabilidades especiais de coordenação e decisão ao Ministro das
Finanças.
No exercício destas funções, o Governo é coadjuvado pelo con-
junto dos órgãos da Administração Pública que, através dos meca-
nismos normais de rotina, elaboram os seus projectos de orçamento,
obedecendo a instruções dadas por resolução do Conselho de Minis-
tros. Estes são, depois, unificados e coordenados pelo Ministro das
Finanças, após terem sido objecto de tratamento integrado pela
Direcção-Geral da Contabilidade Pública (serviço que, quanto ao
orçamento das despesas, está a actuar corno Intendência-Geral do
Orçamento; organismo-fantasma, criado para o exercício destas fun-
ções, mas que nunca teve existência real: arts. 21. 0 e 27. 0 do D c.f.l.
16670, de 27/ 3/ 1929; art. 45.0 do D c.f.l. 18 381, de 24/ 5/ 1930).
414 Finanças públicas e direito f UIOnceiro

Em regra, os fundos e serviços autónomos devem apresentar até

30 de Junho as suas propostas de Orçamentos à Direcção-Geral da
Contabilidade Pública. No mesmo prazo os serviços não dotados de
autonomia financeira devem apresentar nas delegações da DGCP
dos respectivos Ministérios as suas propostas de Orçamento (1).
A Direcção-Geral da Contabilidade Pública recebe também as
estimativas dos serviços encarregados da cobrança das receitas,
reunindo e harmonizando as propostas de orçament9 de despesas
e receitas, antes de as submeter à apreciação do Ministro das
Finanças (2).
No que diz respeito ao orçamento das despesas, convém ainda
observar dois métodos principais em relação à sua elaboração e
execução. Nuns casos, separam-se os departamentos adnúnistrativos
encarregados da previsão, daqueles a quem irá competir a execução.
Noutros, atribui-se competência ao mesmo órgão da Administração
Pública para a previsão e a execução.
Em Portugal, o regime legal aponta num sentido e a prática
noutro, já que teoricamente a preparação do Orçamento caberia à
I.G.O. e a centralização da execução à Direcção-Geral da Contabili-
dade Pública. Como nunca se chegou a constituir a Intendência-
-Geral do Orçamento, é a Direcção-Geral da Contabilidade Pública
que acumula as duas funções: prepara o Orçamento e assegura ou
controla a respectiva execução. Com muitos inconvenientes, deve
dizer-se ...

II. Com base nas propostas dos serviços e no «esboço adminis-

trativo» do Orçamento, elaborado pela DGCP a partir das orienta-
ções do Ministro e do Conselho de Ministros, o Ministro das Finan-
ças apresenta a Conselho de Ministros a proposta lei do orçamento
que o Governo apresentará à Assembleia.
Com uma metodologia variável de Governo para Governo, a
DGCP prepara a elaboração do orçamento como quadro de defini-

(1) Mas os prazos são fixados em cada ano : em 1991 - para o OE de 1992 -,
devido à ocorrência de eleições em Outubro e à posse de novo Governo, foram mais
dilatados.
e) A DGCP emite instruções para a preparação dos projectos de orçamento
dos serviços, as· quais no plano político executam a orientação do Governo e do
Ministério das Finanças. Muitas vezes estas orientações político-administrativas
permanecem meramente internas ; outras vezes têm tomado a forma de <<resolução
do Conselho de Ministros». Elas baseiam-se num «modelo global» de estrutura
orçamental
 O orçamento estadual 415

ção e elaboração da política económico-social, coordena-o com a

política monetária, decidida pelo Ministro das Finanças sob proposta
do Banco de Portugal, e com o projecto de plano anual e o projecto
de PIDDAC (art. 12. 0 , n.º' l e 4, LEOE) e prepara a justificação e os
demais elementos que devem integrar a proposta de lei orçamental (1).

d) Idem: 11) - Métodos de previsão

1. Uma vez que o Orçamento é uma previsão das despesas e das

receitas que vão ser afectadas à sua cobertura, põe-se a questão de
saber quais os critérios que podem ser utilizados pelos agentes encar-
regados da previsão orçamental para fazerem a estimativa dos res-
pectivos valores.
Existem três grandes ordens de critérios, uns globais, outros
parcelares:
- critérios administrativos empíricos;
- critérios de previsão económica;
- critérios de racionalização das escolhas orçamentais.

II. Os critérios administrativos foram durante muito teinpo

aqueles que eram exclusivamente seguidos na previsão orçamental.
Baseiam-se sobretudo na experiência e no juízo prático da Adminis-
tração. São conhecidas algumas regras deste tipo de previsão, que
foram compendiadas no século passado pelo conde de Villele, Minis-
tro das Finanças em França durante a Restauração, e se tornaram
clássicas nesta matéria.

1. 0 - Despesas

A previsão das despesas é feita através de uma avaliação directa

dos serviços, que computam, à luz da sua experiência de anos ante-
riores e das opções para o período para o qual se elabora o orça-
mento, quais as necessidades financeiras e os correspondentes gastos.

1
( ) O IGFSS prepara o orçamento da Segurança Social, a integrar na pro-
posta de lei do orçamento. E não se esqueça hoje a coordenação, no domínio dos -
investimentos (PIDDAC), com os projectos e programas com financiamento das
Comunidades Europeias, coordenados, emborn parte ao menos, pelo MPAT.
416 Finanças públícas e direito f uumceiro

2. 0 - Receitas

Já em relação à previsão das receitas se procurou adoptar crité-

rios mais rigorosos que, partindo dos valores anteriormente regista-
dos, fizessem o seu ajustamento à evolução previsível para o ano cujo
orçamento se encontrava em preparação.
São quatro os métodos empíricos tradicionalmente utilizados na
previsão das receitas. Mencionamo-los, apesar de (conquanto inscri-
tos na lei) estarem caindo em crescente desuso.

i) Penúltimo exercício
Segundo este critério, para cada receita há que orçamentar exac-
tamente o mesmo montante que se verificou na realização orçamen-
tal do penúltimo exercício - ou seja, no último ano de que existem
dados completos da execução orçamental.
Trata-se de um critério que tem como pressuposto básico da sua
correcção que as receitas que demonstrem uma grande tendência
para a variação de ano para ano, o que é, nas conjunturas modernas,
cada vez mais generalizado.

ii) . Penúltimo exercício corrigido

Neste caso, toma-se igualmente como base para a previsão os
resultados do penúltimo exercício, mas eles são corrigidos em função
de um factor que corresponde à tendência para o aumento ou para a
dimimuição que se tenha registado nos últimos anos relativamente
àquela receita (por exemplo: os impostos sobre o rendimento do tra-
balho têm revelado tendência para aumentar; os impostos aduanei-
ros, com a integração económica, têm vindo a diminuir).
Assim, se se verificar, por exemplo, que a contribuição indus-
trial tem aumentado de 10 por cento em cáda ano, admite-se que
tal factor de correcção se vai manter, e prevê-se a receita introdu-
zindo este factor de acréscimo (10 % a mais que a receita do ano
anterior ...).

iii) Média dos últimos exercícios

Este critério assenta na média dos resultados registados nos
últimos três ou cinco anos. Para calcular então o valor que se irá
inscrever para uma determinada receita, optar-se-á pela média anual
 O orçamento estadual 417

apurada nesse período. Trata-se de um método aplicável às receitas

com tendência para uma variação irregular de ano para ano, mas
com certa estabilidade durante períodos longos.

iv) Avaliação directa

Em relação às receitas novas ou àquelas cujo montante resulta
de lei ou contrato, ou a receitas que sofrem modificações substan-
ciais, não há possibilidade de aplicar nenhum destes métodos. Opta-
-se então pela avaliação directa, confiando acima de tudo na sensibi-
lidade e na capacidade de previsão dos agentes administrativos.

III. Em Portugal, estes critérios clássicos têm sido tradicional-

mente aplicados, embora se possa verificar uma tendência crescente
para a utilização de outros métodos e para maior atenção ao acom-
panhamento da conjuntura do que aquela que derivaria da mera
aplicação dos métodos automáticos. Nos últimos anos, contudo, têm
vindo a ser abandonados, entre nós como lá fora.
Com efeito, estes critérios empíricos revelam vantagens - nomea-
damente de simplicidade, de regularidade financeira e até de conten-
ção do aumento das verbas orçamentais. Eles são, no entanto, com-
pletamente divorciados de qualquer perspectivação global da vida
económica, são totalmente empíricos e inadequados à prossecução de
políticas económicas através do orçamento. Deparam, por outro
lado, com quatro outras grandes limitações, que já tinham sido reco-
nhecidas pelos próprios clássicos: falham com as receitas completa-
mente novas ou cujo montante seja fixado por lei ou contrato ;
pretende-se, através deles, vincular o poder político a uma definição
rígida, sem a necessária margem de correcção derivada das escolhas
políticas prévias; falham em conjunturas instáveis e de expectativas
incertas, como as dos anos recentes; e, porque na prática acabam por
determinar critérios incrementalistas de justificação das despesas com
base em critérios ou factores de aumento (inflação, taxa escolhida de
aumento global, sectorial ou departamental), provocam um aumento
regular e sistemático do orçamento das despesas, que só pode ser
contrariado pela sua justificação efectiva e substancial ano a ano (por
tarefas, programas, etc.. ..).

IV. Nos anos trinta surgiram outros métodos de previsão orça-

mental. que procuram aproveitar os progressos da ciência econó-
mica, nomeadamente da econometria (no método dos modelos), da
contabilidade nacional e das técnicas de planeamento e programação.
418 Finanças públicas e direito financeiro

Os modelos econométricos podem ser usados de duas formas na

previsão orçamental: ou como modelos de decisão ou como mode-
los de previsão.
O modelo de previsão corresponde a um conjunto de equações
que se utilizam, integrando-as com dados estatísticos de que se dispõe,
a fim de os projectar no tempo. Parte-se do princípio de que, se no
passado determinadas variáveis evoluíram de certa forma, no futuro
irão continuar a evoluir de maneira identicamente determinada.
É possível a quem prepara o orçamento prever, através da utili-
zação destes métodos, a evolução dos rendimentos sujeitos a imposto,
e em função dessa evolução calcular o montante provável dos impos-
tos. Por exemplo, calculando-se que os lucros das empresas vão subir
acentuadamente porque a economia está em expansão, resultará que
aumenta substancialmente a previsão de receitas da contribuição
industrial (que é função dos lucros determinada pela taxa do
imposto).
Com os modelos de decisão, igualmente utilizados na previsão
orçamental, pretendem-se esclarecer as consequências económicas da
adopção de uma determinada medida ou estratégia de política eco-
nómica. É assim que este tipo de instrumento permite, por exemplo,
saber quais as consequências, em diversos domínios, da fixação de
uma determinada taxa para um imposto, comparando-as com outras
taxas alternativas através da simulação das respectivas situações.
Ainda no plano dos instrumentos econométricos, foi possível
recorrer, em países como a França, às contas previsionais da Nação
ou orçamentos económicos, que procuram, a partir dos dados do
passado, projectar para o futuro o rendimento nacional de um dado
ano, o que facilita obviamente a previsão orçamental, integrada
como está na contabilidade nacional. De qualquer forma, é sempre
necessário integrar a previsão orçamental com dados da Contabili-
dade Nacional, o que hoje se faz de modo mais flexível.
As insuficiências de informação estatística, que, para ser utili-
zada de forma correcta, tem de ser actual e completa, dificultam bas-
tante a utilização de tais métodos em Portugal; mas, ainda assim,
tem-se vindo a assistir a uma tendência no sentido de impor uma
maior racionalidade na previsão orçamental; e para a fazer, cada vez
mais, à luz da programação global da política económica e financeira
e das grandes variáveis da contabilidade nacional, e cada vez menos a
partir de métodos empíricos e da rotina administrativa (1). Todavia,

(1) Cf. SOUSA FRANCO, MFP, l, pp. 808 ss.

 O orçamento es1adual 419

isto não deve subalternizar a flexibilidade e o elemento político da

previsão, que pode apoiar-se em modelos, mesmo muito elementares,
e usar instrumentos técnicos diversos, mas é sempre uma escolha
política racional.

5.22 -- PROCESSOS DE RACIONALIZAÇÃO DA PREVISÃO (E EXE-

CUÇÃO) ORÇAMENTAL

a) Os sistemas orçamentais

A partir dos anos cinquenta a elaboração dos orçamentos, em

termos de previsão e de execução, sofre influência das técnicas de
racionalização de decisões que, com particular incidência no domínio
orçamental, se vão criando. Isto resulta, por um lado, do desenvol-
vimento das técnicas de planeamento e programação; por outro,
do aperfeiçoamento das técnicas de gestão empresarial, em alguns
casos inspiradoras de inovações introduzidas no sector público;
e ainda da criação de processos novos de racionalização da decisão,
de análise do custo dos investimentos e dos serviços públicos e dos
benefícios sociais deles resultantes. Enunciemos apenas as realidades
mais marcantes neste domínio, que limitam, esclarecem, racionalizam
ou «tecnocratizam» a decisão política, mas nunca a substituem.
O orçamento clássico assegurava a submissão dos funcionários à
opção política da autoridade orçamental (na democracia liberal, o
Parlamento), garantindo o respeito da autorização orçamental no
âmbito da legalidade, da fidelidade, da transparência e da honesti-
dade da gestão pública.
No nosso tempo começa-se a exigir, na opção política e na sua
execução, um esforço constante para alcançar a máxima utilidade
social, tanto por efeito de uma visão intervencionista (<~maxime»,
keynesiana) como para minimizar o sacrifício fiscal e extrair o
máximo benefício de cada escudo pago pelos contribuintes (o que até
tem sentido no âmbito de uma óptica liberal, que visa reduzir a des-
pesa e o imposto). A responsabilidade dos políticos e dos gestores
passa a pautar-se também por critérios de correcção, economia e boa
gestão.
As reformas orçamentais consequentes orientam-se, assim, para:
a) assegurar e medir a eficiência na gestão dos serviços públicos;
b) o planeamento e a análise da eficácia na solução dos problemas
políticos. Ao primeiro critério obedecem, entre outros, o orçamento
420 Fina!Jçar públicas e direito f manceiro

funcional, o orçamento de resultados e o que podemos chamar

orçamentos e técnicas orçamentais gestionárias, que importam para o
sector público critérios e técnicas de gestão criados no âmbito da
gestão das empresas privadas. No segundo inspiram-se diferentes sis-
temas e técnicas orçamentais que pretendem racionalizar as decisões
políticas, analisando as respectivas alternativas de decisão, o desen-
volvimento temporal dos programas e a projecção plurianual das
despesas por objectivos... .
Estes sistemas - uns mais globais do que outros - cobrem
tanto a preparação e a decisão· orçamentais como as respectivas
execução, avaliação e controlo.

b) Os sistemas baseados na eficiência gestionária

Mencionaremos apenas algumas experiências, sublinhando que,

como técnicas parcelares, várias delas podem combinar-se no âmbito
mais vasto de um sistema orçamental de tipo clássico.
1. Uma das experiências primeiras foi a dos orçamentos funcio-
nais: nascido de urna comissão de estudos da reforma administrativa
nos Estados Unidos, presidida pelo ex-Presidente Hoover (1947), o
orçamento funcional agrupava as despesas segundo as funções mate-
riais do Estado. Após os Estados Unidos, os Países-Baixos, a França
e muitos países, como Portugal, introduziram a classificação funcio-
nal de despesas, que entre nó_s até recebe hoje consagração consti-
tucional.
É possível assim decidir - e executar - os orçamentos com
consciência clara das escolhas consoante as actividades da Adminis-
tração a que dizem respeito, mais do que pelas classificações tradi-
cionais, sejam elas formais (despesas certaS e variáveis, ordinárias e
extraordinárias,' etc.), ou mesmo substanciais (classificação económica
- corrente e de capital; classificação material- tipos de bens ou
serviços; classificação orgânica: ministério e departamento que a
efectua) (1).
É possível assim ávaliar a execução agregada do orçamento
(performance budget), introduzindo a noção de que importa contro-
lar a realização material e financeira das funções administrativas e
técnico-económicas à semelhança do que sucede nas empresas'.

(1) Claro que há créditos de despesa ligados a mais do que uma função, cuja
qualificação é aigo arbitrária, créditos difíceis de imputar a uma s6 função, etc.
 O orçamento estadual 421

II. Os or__çamentos de prowamas, os orçamentos de actividades e

o controlo económico. Os programas são conjuntos articulados de
acções ou projectos que visam produzir um mesmo resultado objec-
tivo (obra, acção .. .). Integram diversos projectos e acções, cuja aná-
lise e coerência permite avaliar o conteúdo e eficácia da acção gover-
nativa: tanto no espaço - quebrando assim os compartimentos
estanques entre departamentos empenhados numa mesma acção
- como no tempo - dando coerência às acções tendentes a realizar
no tempo o mesmo programa ou projecto (e permitindo até a sua
melhor articulação com o sistema global de planeamento e
programação (').
III. O sistema da gestão por objectivos (M.B.O. -- «management
by objectives») nàsceu, como tantos outros, na prática da gestão pri-
vada das empresas. Nixon, em 1969, restringiu a grande generalidade
que fora atribuída ao sistema de planeamento [P.P.B.S. - cf., infra,
alínea c)] e transformou esse sector em Departamento de Organiza-
ção e Orçamento. Assim se preparou a Administração Pública para,
aperfeiçoando a evolução no sentido da gestão previsional, praticar a
gestão por objectivos que, sobretudo a partir dos estudos e da intensa
acção promocional de P. Drucker (primeiro na General Motors)( 2) ,
foi generalizada em 1973 a todas as administrações federais. Segundo
este processo, os dirigentes de uma organização definem os seus
objectivos; nos escalões inferiores de decisão, os gestores fixam, para
o seu nível específico de decisões, objectivos próprios, que lhes permi-
tam realizar finalidades gerais. No fim, as decisões são, globalmente e
para o conjunto das áreas orçamentais, coordenadas, em função da
sua compatibilidade, da eficácia e dos recursos existentes, num hori-
zonte anual ou num horizonte de médio prazo (5 anos), e dão origem
à definição de estratégias, programas ou projectos para a realização
dos objectivos. Apesar da dificuldade de preencher todos os requisi-
tos deste método, ele permanece útil como estrutura integrada de
decisão na Administração. A combinação deste sistema com o ante-
rior é por vezes designada de «programação por objectivos»
(S.P.P.O); ela influenciou a prática actual da programação de
actividades.

(1) Mas com manutenção de muitos d os seus princípios: sistemas integrados,

optimização dos meios afectos a cada objectivo prosseguido, exame das alternativas,
análise das políticas, cálculo micro-económico, cálculo logicial, co n~bilidade analí-
tica, planeamento a longo prazo.
(2) P. DRUCKER, The practice of management, 1954 ; e Management: tasks,
responsabilities, p ractices, i974°{trad. port.: S. Paulo, 1976).
422 Finanças públicas e direito financeiro

IV . O Orçamento de base-zero («Zero base budgeting » - Z.B.B.)

foi introduzido pelo Presidente Carter (1977) como uma forma de
tentar controlar o crescimento desmesurado das despesas e eliminar
as despesas inúteis que, por rotina, persistem no orçamento. Segundo
ele, o Legislativo, o Governo e a Administração devem reconsiderar,
de cinco em cinco anos, a oportunidade e mérito de todas as autori-
zações de despesas, como se elas fossem feitas numa base zero (isto é,
não existissem no ano anterior), pretendendo assim eliminar a prática
do orçamento cumulativo, segundo a qual todo o novo orçamento é
uma revisão do orçamento do ano anterior, discutindo-se só a taxa
de crescimento das diversas despesas. Isto representa uma profunda
inversão dos métodos orçamentais tradicionais, e portanto deparou
com óbvias resistências da rotina burocrática. Ao menos, o princípio
da justificação positiva e especificada das despesas é válido e pode
sofrer diversas adaptações: a cótica da rotina na manutenção de des-
pesas inúteis é um critério a não esquecer.

V. O orçamento ·de tarefas assenta numa prática muito pouco

ambiciosa e, por isso mesmo, própria de Administrações com fraca
qualidade, que busca a justificação das despesas por actividades, jus-
tificadas e avaliadas por cada serviço ou unidade orgânica e seleccio-
nadas segundo critérios de eficiência.
Vl. O orçamento dé resultados ou de desemprego («performance
budget ») constitui, em rigor, mais um sistema de execução-avaliação
do que de previsão; mas pode ter o seu reflexo nas escolhas orça-
mentais. Ele pretende avaliar os resultados das actividades, progra-
mas, serviços (e até dos gestores e funcionários), baseando em tal
análise do passado as futuras decisões orçamentais (e também, claro
está, o acompanhamento da execução de cada orçamento).

c) Os sistemas baseados na integração no processo de planeamento

É natural que o orçamento - verdadeiro «plano fmanceiro»,

em duplo sentido : das finanças públicas e dos valores financeiros do
plano anual - apareça, nos sistemas de planificação integral ou de
planeamento com algum alcance geral, como uma parte do sistema
de planeamento. A crise actual do planeamento revalorizou a sua
função específica de plano autónomo das finanças públicas, mas não
impede algumas técnicas positivas, embora as tendências para o
subordinar a um ambicioso sistema de plano (ou planos) possam
·encarar-se hoje como coisas do passado 111
 O orçamento estadual 423

Teve sobretudo voga e influência nas economias de mercado

- pondo de lado as diferentes experiências do colectivismo - o
chamado sistema PPBS (também ele hoje a'Qandonado, bem como
os seus sucedâneos). O sistema PPBS, iniciado praticamente após a
chegada de McNamara à responsabilidade do Departamento da
Defesa, na Presidência de J. F. Kennedy, em 1961, foi progressiva-
mente adaptado em outras áreas da administração norte-americana e
por outros países. Comporta três fases: a) o planning, que consiste na
definição de objectivos da acção governamental respectiva no hori-
zonte de 20 anos; b) o programming, que comporta a análise dos
programas e a definição dos meios aptos a prosseguir esses objectivos
a médio prazo (5 anos); e) o budgeting, que é a definição da parcela
anual dos diversos programas a incluir no orçamento estadual, para
lhes dar autorização política e vinculação jurídica. Generalizado a
diversos serviços, o PPBS revelou-se útil para as grandes áreas de
decisão, mas complexo e pouco bem acolhido pelas administrações, a
nível intermédio, pela generalidade das suas grandes opções e pela
insuficiente concretização das questões de administração corrente,
além de ser complexo na avaliação dos resultados. Em França, após
a lei de finanças de 1978, uma adaptação deste método (designada
por sistema RCB - «rationalisation des choix budgétaireS)>) deu ori-
gem à concepção generalizada do orçamento como orçamento de
programas, único aspecto que hoje se mantém. O mesmo se diga do
Reino Unido («Publíc Expenditure Survey Committee System >) e
<(Program Analysis and Review») e de outros países; mas em todos
eles foi abandonado como sistema global, embora tenha deixado cer-
tos avanços da prática orçamental.

d) Apreciação fmaJ

1. De todas estas experiências, alguns resultados ficaram

- todos eles relacionados com a articulação do orçamento com a
programação plurianual, a comparação entre previsões e resultados e
a busca da articulação entre a legalidade orçamental e a correcção,
economia, eficiência e eficácia da gestão financeira.
Em especial, o primeiro tipo de experiências deixou alguns
avanços: a definição de objectivos (por actividade ou como produto
imediato), o desenvolvimento de medidas de actividade e rendimento
esperado, a implantação de sistemas de contabilidade analítica e
patrimonial, o peso crescente da avaliação e da auditoria (além do
 424 Finanças públicas e direito financeiro

mero controlo de legalidade), a distinção entre orçamento corrente e

orçamento de capital (dispensável só para a técnica MBO). Do
segundo, a articulação entre a definição dos objectivos e uma estru-
tura de programas, a formulação de medidas de êxito (ou, em mau
português, «sucesso »), a adaptação dos sistemas de informação, a
análise de programas alternativos e a projecção num horizonte
plurianual (1).

II. De tudo isto, o que pode sublinhar-se como mais importante

é a transformação dos orçamentos de investimento em orçamentos
de programas, com a adopção pelo sector público de critérios técni-
cos e económicos de elaboração, selecção e execução de investimen-
tos (em programas e projectos).
Um programa é o conjunto das acções (materiais e financeiras)
que permitem atingir um resultado, isto é, a concretização de um
objectivo, normalmente num determinado período de tempo (2).
Pode decompor-se em programas parcelares (subprogramas)
e em projectos (operação definida que se prevê/ decide realizar,
nomeadamente - «projectos de investimento» - o dispositivo eco-
nómico/ físico e financeiro, por vezes também jurídico, previsto para
realizar uma operação de investimento). Estes últimos constituem a
unidade básica dos programas.

( 1) Em Portugal, apenas as áreas militares e algumas raras - e quase só

formais - experiências de administração civil têm tentado praticar a técnica da pro- .
gramação plurianual. Algumas experiências de gestão por objectivos em certas áreas
foram tentadas, mas sem sequência, e a contabilidade pública tentou adaptar à reali-
dade nacional um princípio de avaliação da eficiência dos resultados segundo a téc-
nica program and performance, avançando no (dificil) cômputo do custo dos servi-
ços púbicos e na quantificação dos critérios de eficiência da Administração. O orça-
mento de base zero é precisamente o contrário da nossa técnica incremental de
orçamento cumulativo burocrático, em que toda a discussão orçamental se faz em
relação ao orçamento do ano anterior (que nenhum serviço tem interesse, portanto,
em disciplinar ou «Cortam, pois as verbas inúteis são contrapartidas a dar e/ ou
fundos que ficam garantidos para o futuro ou para gastos alternativos). No final dos
anos oitenta começou-se a adoptar uma versão muito simplüicada do orçamento de
tarefas ; e a reforma da contabilidade pública, continuadamente adiada, aponta para
outros avanços. A verdade, porém, é que, salva a programação dos investimentos no
PIDDAC, o sistema orçamental continua a ser clássico e incrementalista.
(2) Nesse sentido, o programa aproxima-se de uma concepção restrita de
plano - «conjunto de previsões e objectivos económicos (micro ou macro) aos quais
se associam, numa estrutura coerente, meios definidos» - BERNARD e COLLI,
Dictionnaire économique et financier, vv. eds., s.v. Plan, pondo o acento tónico
sobre [Link] de realização e o resultado ou efeito pretendido.
 O orçamento estadual 425

Assim, por exemplo, o programa «Defesa do património cultu-

ral» pode integrar o projecto «Reabilitação do Mosteiro dos Jeró-
rúmos», entre vários outros.
O projecto pode, assim, entender-se como o plano concreto e
pormenorizado de um investimento ou outro empreendimento ou
acção, com sua estrutura técnico-económica, custo financeiro (encar-
gos) e processos de financiamento (fontes de financiamento). Um
conjunto de projectos com fim e âmbito comuns forma um
programa.
A análise da concepção dos projectos permite avaliar a econo-
micidade de cada projecto e programa, a eficácia da respectiva
execução fisica ou financeira ·e, até, rever os projectos em função da
execução física ou financeira (sistema program and performance).
Para os projectos de investimento do sector pÓblico, desen-
volveu-se recentemente uma técnica de racionalização analítica dos
factores de selecção económica dos investimentos, confrontando os
benefícios económicos e sociais - directos e indirectos - com os
respectivos custos e permitindo analisar a economicidade interna dos
projectos não susceptíveis de apreciação segundo uma óptica de
beneficio empresarial.
Para analisar a medida em que os projectos aumentam, mais ou
menos, o bem-estar da comunidade, utilizam-se técnicas de análise
que pretendém confrontar o custo e o benefício social dos projectos.
Se não esquecerem a existência de valores imateriais ou intangíveis e
se não pretenderem substituir a ponderação política, mas tão-só
ajudá-la, podem ser úteis.
Na técnica CBA (análise custo-beneficio) utilizam-se processos
de reduzir a valores monetários o custo e o beneficio social do pro-
jecto (certamente, em muitos casos, seguindo critérios arbitrários); e
confrontam-se ambos, como forma de julgamento do valor econó-
rrúco e social, positivo ou negativo, do projecto (ou de diferentes
alternativas ou variantes de um projecto).
Na técnica CEA (análise custo-eficácia) confrontam-se apenas
as diversas alternativas de custo e eficácia de um dado sistema, pro-
curando aquela que, em princípio e em igualdade de circunstâncias;
apresenta custo social mais baixo.
Para organizar o escalonamento no tempo dos custos e recursos
financeiros, bem como das operações materiais de execução ([ases do
projecto), a técnica mais usada - perrrútindo situar no tempo as
operações da forma mais racional e controlar os atrasos ou avanços
da sua execução - consiste na elaboração dum plano muito minu-
426 Finanças públicas e direito financeiro

cioso das operações e etapas necessárias à execução de um projecto e

dos meios de cobertura financeira do seu custo.
Em regra, fazem-se esquemas ou diagramas cronológicos das
etapas e dos custos de execução de cada projecto, interrelacio-
nando-os (quanto custa acelerar? e quanto custa atrasar?). Este é um
dos problemas de que a investigação operacional, disciplina desen-
volvida após a II Guerra Mundial, se ocupa: a análise do caminho
crítico, que busca determinar as condições de realização da eficiência
óptima na ordenação no tempo por fases de uma tarefa ou conjunto
de operações. Há fases que, se se atrasarem, afectam toda .a opera-
ção, enquanto outras não têm tal propriedade: o seu estudo deter-
mina o caminho critico (criticai path method- CPM, 1956) de
execução de um projecto. A técnica PERT («Program Evaluation
and Review Technique)), 1958) consiste em analisar cuidadosamente,
em termos próximos do CPM, a duração de todas as operações e
etapas de realização de um projecto (PERT-time) ; ao passo que o
PERT-cost (1962) aponta essencialmente para o custo de execução
de um projecto. Todas elas visam planear, programar e depois con-
trolar na execução os projectos de investimento: nisso excedem
muito a decisão orçamental, mas não são decisivas no controlo
técnico-económico da execução dos projectos, que completa a exe-
cução administrativa e financeira do orçamento (1).

Ili. Na actualidade, pouco resta da articulação entre orçamento

e plano (embora os «programas PIDDAC» se articulem com a área
administrativa do planeamento - Ministério do Planeamento e
Administração do Território - , eles nada têm a ver com o conceito
de planeamento, mas apenas com o de programação): trata-se da
existência de programas de investimento, com certas especialidades
de regime e um nome rebuscado (programas PIDDAC -
<c Programa de Investimentos e Despesas de Desenvolvimento da

1
( ) Cf. a exposição que fizemos, mais desenvolvida mas menos actualizada, em
MFP(r), pp. 293-323. Como monografias acessíveis, aJém das aí indicadas; MICHEL
PAUL, Les Finances de /'Etal, 1981, pp. 311-345; W. SEIDENTHAL, CPM/PERT,
1978; R. HAVEMAN, lhe economic performance of public investiments, 1972;
GOLEMBIEVS KI e RABIN, Public budgeting andjinance, 1983; t. ZAPICO GoNl, La
modemización simbólica dei presupueslo público, 1989; A. WILDAVSKY, 1he poli-
tics of the budgetary process, 1979; e [Link]., Evolutions dans la gestion publique,
OCDE, 1991.
 O orçamento estadual 427

Administração Central») (cf. LEOE, ãrt. 12. 0 , n. 0 1-XI ; cf. o art. 29. 0
LEOE, que fala de «Despesas com os investimentos do Plano», e a
L 43/ 91, de 27/7, <(Lei Quadro do Planeamento», além do OE de
cada ano).

5.23 - A APROVAÇÃO DO ORÇAMENTO

Conforme se disse, esta é hoje matéria da exclusiva competência

da Assembleia da República (art. 164.0 , at. e) CRP), sem prejuízo de
o Governo poder regulamentar a respectiva lei nos termos gerais
(cf. arts. 108.0 , n.0 4, e 202. 0 , als. b) e e) CRP) e dever aprovar os
diplomas necessários (art. 16.0 LEOE; cf. art. 201. 0 , n. 0 1 CRP) (');
isto, sem esquecer as autorizações legislativas orçamentais (art. 168.0 ,
n.0 5, CRP).
O processo parlamentar de debate orçamental é, em todos os
regimes democráticos, uin dos de maior complexidade e importância
política, pois dele depende toda a acção do Governo e da Adminis-
tração durante o ano respectivo. Entre nós, ele foi-se estabelecendo

1
( ) Cumprindo ao Governo assegurar a execução do Orçamento no início do
ano económico da sua vigência, deve ele, «no exercício do poder de execução orça-
mentah>, «aprovar os decretos-leis contendo [sic] as disposições necessárias a tal
execução>> (art. 16. 0 LEOE). Formafuam-se, pois, - dada a sua importância - ,
como decretos-leis os actos mais importantes de execução orçamental (art. 201 .0 , n.º 1,
CRP), parecendo que por [Link] decretos-leis nunca são autorizações legisla-
tivas mas desenvolvimento dos princípios orçamentais (cf. o estudo de Cardoso da
Costa cit. sobre as autorizações orçamentais). Pode perguntar-se se estes decretos-leis
estão sujeitos a ratificação ou representam exercício da competência legislativa
exclusiva do Governo (art. 172.° CRP). Apesar de o poder de execução ser do
Governo, a exigência da forma de decreto-lei parece significar que esta competência,
que não é qualificada de <clegislativa exclusiva» (art. 201.0 , n.0 2, CRP, a contrario),
nem sequer será (salvo em casos bem demarcados) formalmente legislativa, cabendo
então na alínea a) do n. 0 l do art. 201.° CRP; é, em princípio, matéria sujeita a
ratificação [embora materialmente se subsuma à al. b) do art. 202.° CRP]. Ao exigir
esta . forma - diversamente do regime anterior do decreto-lei orçamental -
formalizou-se legislativamente uma instância de orientação da execução orçarrumtal,
convertendo os actos principais de orientação da execução orçamental em actos
legislativos (decretos-leis), ao passo que os demais terão as formas próprias de actos
de execução stricto sensu, não ratificáveis. A Assembleia, mais do que autorizar a
continuidade material do poder orçamental no regime originário da Constituição de
1976, quis assim salvaguardar o seu poder de controlo imediato sobre os principais
actos (genéricos, por isso formalmente legislativos, e não regulamentares: cf. art.
115.0 , n.0 6, CRP; e de desenvolvimento, por analogia com o art. ll5.0 , n.0 2, in)me,
CRP).

IS
428 Finanças públicas e direito jil'IQnceiro

por tentativas (1). Hoje regulam-no o art. 14.0 LEOE e o Regimento

da Assembleia da República (aprovado por Resolução da Assem-
bleia da República n.0 9/ 85, de 6 de Março e alterado por Resolução
n. 0 12/91, de 15 de Abril, nomeadamente nos arts. 128.0 e 212.0
a 220.0 ). Distribuída e apresentada a proposta - tal como a das
Grandes Opções do Plano -:--- ela é objecto de parecer da Comissão
de Economia, Finanças e Plano e das demais comissões especializa-
das permanentes (arts. 213. 0 e 214. 0 ). O debate em plenário tem a
duração mínima de dois dias e máxima de cinco, inicia-se e encerra
por uma declaração do Governo, nele deve haver participação pro-
porcional dos diversos grupos parlamentares, que têm cada um o
direito de apresentar uma declaração antes do termo do debate par-
lamentar (arts. 150.0 e 216.0 Reg. AR). A proposta é votada na gene-
ralidade (sucessivamente, a das Grandes Opções do Plano e a do
Orçamento do Estado: art. 217.0 ) . A votação na especialidade é obri-
gatória em plenário, num prazo até três dias, para: a) a proposta de
lei das grandes opções do plano; b) as disposições da proposta de lei
do orçamento que criem novos impostos e alterem a sua incidência,
taxas, regimes de isenção e garantias (cf. art. 14.0 , n. 0 2, LEOE); e) a
extinção de impostos ; d) as disposições relativas a empréstimos e
outros meios de financiamento (art. 14.0 , n.0 2, LEOE e 213.0 , n.0 1,
Reg. AR), sendo as restantes matérias discutidas e votadas na espe-
cialidade na Comissão de Economia, Finanças e Plano, excepto
quanto ao regime fiscal dos impostos existentes, se um décimo dos.
deputados em efectividade de funções requerer a discussão e votação
em Plenário (art. 14.0 , n.0 3, LEOE), além das matérias avocadas a
plenário nos termos gerais (art. 14.0 , n. 0 ·4, LEOE)e')i. Discute-se
sucessivamente o orçamento de cada Ministério, por vezes com inter-
venção dos respectivos membros do Governo, sendo o debate pública
e integralmente registado e publicado no Diário da Assembleia da
República (arts. 218.0 , n. 0 2). Após a votação final global, a Comis-
são de Economia, Finanças e Plano funciona como comissão de
redacção, num prazo máximo de três dias (arts. 219. 0 e 220.0 , Reg. e
171. 0 , n.º 3, CRP) (3).

(') Cf. o nosso DFFP-l , pp. 260-261 (nota ).

(2) Concordamos com TEIXEIRA RIBEIRO acerca da incongru~ncia desta dife-
renciação entre matérias fiscais: &paros à Lei de Enquadramento do Orçamento,
1991, p. 6.
( 3) A Comissão pode convocar para audição entidades independentes: art. 14.0 ,
n.0 6, LEOE.
 O orçamento estadual 429

§ 6.0 - EXECUÇÃO, CONTROLO

E RESPONSABILIDADES ORÇAMENTAIS

5.24 - A EXECUÇÃO DO ORÇAMENTO

a) ltegras gerais

1. Todo o orçamento tem como seu elemento essencial a exe-

cução: conjunto dos actos e operações materiais de administração
financeira praticados para cobrar as receitas e realizar as despesas
· inscritas ou para prover ao respectivo ajustamento (incluindo a
administração da tesouraria: infra, n.0 5.26). Em sentido restrito, ele
recebe uma execução material (actos praticados pela Administração
Pública que importam ou utilizam gastos ou receitas) e uma exe-
cução financeira (actos praticados pela administração financeira para
executar o orçamento : fundamentalmente, contabilidade pública
- execução directa da despesa e seu registo - , arrecadação e paga-
doria - a cargo do Tesouro - e lançamento e liquidação das
receitas - a cargo da administração das receitas). Ao Governo com-
pete executar e fazer executar o Orçamento [art. 202.0 , al. b)],
decerto com o apoio da Administração.

II. No plano jurídico, a execução do orçamento exige respeito

pela legalidade substancial. Ela resulta do respeito pelo acto ou actos
que integram o orçamento (lei e orçamentos de serviço) e por todos
os outros actos praticados pela Administração; tanto como leis sobre
a organização e funcionamento da Administração, como porque a
adequação orçamental é uma forma de legalidade que se projecta nas
relações entre os particulares e a Administração (leis definidoras de
direitos: dos contribuintes, dos funcionários, dos beneficiários de
despesas, etc.). A autorização política tem, no plano das relações do
Estado com os cidadãos, um conteúdo genérico, mas também um
conteúdo especifico; é isso que decorre do princípio do Estado de
Direito Democrático e do fundamento liberal-individualista do
orçamento. Por isso, a execução do orçamento deve respeitar as leis
em geral (legalidade genérica) e o próprio orçamento (legalidade
específica). Assim, por exemplo, imposto não autorizado por lei é
imposto que não pode ser lançado e não deve ser pago (cf. art. 106.0 ,
n. 0 3, CRP).
430 Finanças públicas e direito financeiro

III. Da legalidade decorre a tipicidade orçamental. Pois importa

ter presente que, quer em relação às receitas quer em relação às des-
pesas, ela impõe o princípio da tipicidade orçamental: não existem
receitas nem despesas que possam ser efectuadas se não estiverem
inscritas no orçamento; e, se lei as criou, não são eficazes senão por
via do orçamento anual.
A tipicidade orçamental tem, no entanto, diferentes naturezas
no caso do orçamento das receitas e do orçamento das despesas.
Nas receitas trata-se de uma mera tipicidade qualitativa, ou seja,
só a espécie de receitas é que está condicionada, não o montante
orçado, que não é vinculativo (a cobrança pode exceder a previsão:
art. 17. 0 , n.º 2, LEOE). O~ artigos do orçamento são, no aspecto
quantitativo, avaliação de receita, e só no qualitativo autorização.
Nas despesas há, pelo contrário, uma tipicidade quantitativa,
que tem utn significado muito preciso: as despesas não podem exce-
der o montante máximo que consta do orçamento. Não podem
exceder as dotações globais (por tipos económicos, funcionais, mate-
riais ou orgânicos) da Lei do Orçamento, nem os créditos de despesa
que as desenvolvem em concreto. São, pois, autorizadas em espécie e
em quantidade.

IV. A execução orçamental subordinada obedece ainda ao prin-

cípio da economicidade, · qu~ integr~ (t~nto na execução orienta-
dora - decretos-leis de execução - como na subordinada - res-
tantes actos do Governo ou da Administração - , considerando, para
este efeito, que «Administração», embora constitucionalmente inde-
pendente, são também os outros órgãos de soberania, designada-
mente a Assembleia, enquanto executam os seus «orçamentos polí-
ticos » próprios) dois «princípios» (ou antes : regras): o da mais
racional utilização possível das dotações orçamentais aprovadas e o
da melhor gestão de tesouraria [art. 16.0 , infine e 18.0 , n. 0 3, LEOE;
cf., infra, al. e)] (1).

(1) O art. 16.0 LEOE define dois princípios relativos à entrada em vigor do
Orçamento: o «dever de esforço» do Governo de promover a sua execução no início
dÕ ano económico e a vigência imediata das normas que sejam dire<:tamente exequí-
veis (aplicáveis). E precisa três regras sobre a respectiva execução: a possibilidade de
se aprovarem decretos-leis de aplicação (ou, claro, regulamentos de inferior nível
formal), o critério da utilização racional das dotações e o da «melhor gestão de
tesouraria» (melhor: mais racional e mais eficiente). Os orçamentos de cada ano tem,
ademais, regras específicas - como, em 1992, os arts. 2.0 e ss. sobre a execução
 O orçamento estadual 431

b) A execução do orçamento das receitas

Dentro da ideia, subjacente a todo o mecanismo orçamental, de

conferir aos particulares as maiores garantias possíveis de legalidade
(material e formal) e de conter os gastos e os impostos, o primeiro
princípio a que tem de obedecer qualquer receitas é o da legalidade.
A receita só pode ser cobrada se tiver existência legal. Por outro
lado, para que a sua cobrança seja válida é necessário que a mesma
esteja inscrita no Orçamento, ou seja, que a cobrança esteja autori-
zada para aquele ano (inscrição: art. 17.0 , n.0 1, LEOE).
As operações fundamentais de execução do orçamento das
receitas são:
l) As operações de liquidação, que consistem essencialmente na
determinação do montante concreto que o Estado tem a
receber de outrem (contribuinte, utente, devedor, etc.) que
esteja em situação de dever pagar uma receita ao Estado~
cabem normalmente aos serviços liquidadores de receitas
(DG da Alfândegas, Impostos, etc.).
2) Operações de arrecadação ou cobrança, através das quais se
visa assegurar a entrada efectiva nos cofres do · Estado dos
meios pecuiários de que o Estado necessita para cobrir as
suas despesas. Os participantes que pagam receitas têm o
direito de lhes ser passado recibo. Normalmente, são pratica-
das pelos serviços do Tesouro estas operações (mas o SAIVA
e o SAIR, no âmbito dos respectivos impostos, invadem esta
tradicional área de competência) ( 1).

c) Execução do orçamento das despesas

Em relação ao orçamento das despesas existe um processo de

execução bastante mais complexo, já que são necessários diversos
requisitos e formalidades.

orçamental, o <(congelamento» (suspensão, com idibertaçãon discricionária) de 4 %

de certas verbas (art. 3. 0 ) e o regime especial das alterações orçamentais (art. 4.0 ,
como os outros, da L 2/ 92, de 9/ 3).
(1) O art. 17.0 , n. 0 1, LEOE exige ainda fundamentação e publicação nos
casos que determinem directamente perda de receita fiscal; e o art. 13.0 , ai. g) exige
justificação económica e social dos beneficios fiscais.
 432 Fin~as públicas e direito financeiro

l. 0 - É claro, contudo, que em primeiro lugar é preciso tam-

bém que a despesa seja legal, ou seja, que esteja permitida pór lei e
que se faça nos precisos termos da lei que a autoriza.

2.0 - É necessário que a despesa esteja inscrita numa classe e

verba expressamente prevista no Orçamento e que o seu montante
não exceda cumulativamente o que aí está previsto, ou seja, que
tenha cabimento orçamental (nas dotações próprias e no crédito
orçamental específico: art. 18.0 , n.ºs 1 e 2, LEOE) ( 1).

3.0 - É importante que os actos de execução do orçamento o

respeitem rigorosamente, sem o alterarem ou violarem (princípio da
execução estrita: «as verbas dotadas para qualquer despesa não
podem ter aplicação diversa» - art. 20. 0 L de 20/3/ 1907; cf. art. 17.0
LEOE).
As dotações constituem, tod-avia, um limite máximo (art. 17.0 ,
n.º 1), sendo a sua utilização obrigatória se tal resultar da lei (despe-
sas obrigatórias), ou facultat iva, se a lei nada dispuser sobre a obri-
gatoriedade da despesa (despesas facultativas).

4.0 - É depois necessário, em princípio, que se verifique o aca-

tamento da regra dos duodécimos, a qual determina que os créditos
o rçamentais não se vencem integralmente logo no primeiro dia do
ano, mas sim ao longo dos doze meses do ano e em parcelas iguais.
Trata-se de uma regra de elementar prudência, destinada a fazer
frente a possíveis desregramentos por parte da Administração
Pública, que poderia ser colocada no meio do ano em situação de
impossibilidade de funcionamento por gastar em excesso ou a um
ritmo excessivo.
A regra dos duodécimos (2) diz, pois, que, em princípio, em cada
mês não p oderá utilizado um crédito orçamental em medida superior
a 1/ 12 do crédito anual, acrescido dos duodécimos anteriores venci-
dos e não gastos. Existem excepções que deverão ser previstas por lei
(LEOE, art. 18.0 , n. 0 2; L de 9/ 9/ 1908); a lei apenas prevê um caso
de excepção administrativa, que é o da antecipação de duodécimos

1
( ) O cabimento é pois uma forma específica de legalidade: conformidade
entre um acto gerador de despesa e o orçamento.
(2) Não confundir com os «duodécimos supletivos», se não houver orçamento
rvadoatemr
 O orçamento estadual 433

5.0 - Daqui decorre que o orçamento condiciona a assunção de

encargos pela Administração; se for feita sem prévia cobertura, é
inválida e poderá determinar que os responsáveis incorram em res-
ponsabilidade (art. 18. 0 , n. 0 4, LEOE); pode haver, porém, com-
promissos plurianuais.
6.0- Para que a despesa se realize é ainda necessário um longo
processo que abrange várias fases , ao abrigo duma complexa e algo
arcaica legislação da contabilidade pública (cf. art. 19.0 LEOE), cujo
princípio básico é o da separação de poderes financeiros('):
l) autorização para a realização da despesa dada pela auto ri-
dade competente (Conselho de Ministros, Primeiro-Ministro,
Ministro da pasta e outros órgãos: arts. 20.0 e segs. do DL
211 / 79, de 12/7) (2).
2) processamento: titulação numa «folha » do crédito gerado
pela despesa;
3) verificação : conferência da folha, apreciando a legalidade e
cabimento;
4) liquidação: determinação do montante exacto da dívida;
5) autorização de pagamento: declaração dirigida ao cofre
público para que este pague;
6) pagamento da despesa (o qual, note-se, o Direito Financeiro
considera como real acto de despesa) (3).

(1) Entre ordenadores, processadores e pagadores, em princípio, como garan-

tia de regularidade, nenhum pagamento poderá ser feito com intervenção de um
único tipo de responsáveis; estas funções devem ser atribuídas a diferentes responsá-
veis (segregação de funções) e todos têm o dever de verificar a legalid ade da despesa
(não-hierarqui1.ação).
(2) J. M . SÉRVU LO CORREIA, em Legalidade e autonomia contratual nos
contratos administrativos, 1987, pp. 535 e ss., questiona a correcção d á expressão
«autorização de despesa» e também de «autorização para celebração d o contrato»
(DL 211 / 79), porque, sendo o acto praticado pelo órgão ou agente competente para
decidir da despesa o u celebrar o contrato, não se trataria de verdadeiras autoriza-
ções. Conco rda-se quanto à «autorização para celebração do contrato » (aliás omissa
do DL n.º 24 / 92, de 25/ 2). Todavia, a expressão autorização de despesas (art. 20.0 )
tem uma correcta e antiga tradição financeira : ela aplica-se à autorização da despesa,
acto financei ro, e não d o acto administrativo ou contratual que pode gerá-la. A
esperada «reforma da contabilidade pública>> substituirá este controlo prévio pela
fiscalização sucessiva.
(3) Cf., para os serviços com auto nomia , L 8/ 90, de 20/ 2, arts. 2.0 e segs.
A autorização está intimamente conexa co m as garantias de imparcialidade, concor-
434 Finanças públicas e direito financeiro

7. 0 -- A efectivação das despesas implica pois três tipos de

operações:
a) As operações de autorização, que cabem aos órgãos supre-
mos da Administração.
b) As operações de liquidação («lato sensu»), que cabem em
regra à Direcção-Geral da Contabilidade Pública [supra, n.05 3,
4 e 5; art. 3. 0 , al. b), DL 488/ 79, de 22/)2];
e) As operações de pagamento, que competem ao Tesouro ou a
outro «Cofre público » (infra, n.0 5.26).

8. 0 - - A estes princípios de legalidade, substantiva ou proces-

sual, é aditado todavia um princípio novo: o da economicidade e da
prévia justificação das despesas, quanto à sua eficácia (técnica), efi-
ciência (económica) e economia (arts. 18. 0 , n. 0 3 e 16. 0 LEOE).
É duvidoso se não se irá criar uma nova formalidade burocrática,
mais do que uma forma de controlo justificado, ao prever esta prévia
justificação, cuja formalização tem, aliás, primado pela ausência e
assim continuará provavelmente. Outra coisa será, todavia, definir
critérios substanciais de selecção, execução, controlo interno e con-
trolo e avaliação externas das despesas (ou, mais latamente, também
das receitas, do património, do tesouro ... ) (1). Confrontando custo e
benefício, input-output, existe hoje consenso sobre três critérios ou
padrões de análise, teorizados desde os anos setenta por Elmer
Staats:
- economia (será possível obter o mesmo rendimento com
menor custo - factores de produção?);

rência e transparência da Administração (cf. art. 266. 0 , n. 0 2, CRP), sendo exigível,

como princípio geral, a prévia realização de concurso (público ou limitado) e a
celebração de contrato escrito (cf. arts. 4.0 e 21. 0 DL 211/79, de 12/7), sem fraccio-
namento das despesas (art. 24. 0 do mesmo diploma) e com limitação do ajuste
directo (art. 4. 0 ); o que se aplica a obras públicas e aquisição de bens e serviços
realiza-se igualmente, também por outras razões, na fonte inicial das despesas de
pessoal (recrutamento por concurso). Em especial no domínio dos contratos relati-
vos a bens e serviços cf. ainda DL 390/ 82, de 17/9 ; DL 227/ 85, de 4/7; e, acolhendo
Directivas Comunitârias sobre a concorrência nos contratos públicos, DL 24/ 92,
de 15/ 2.
(1) Economia veio substituir, cremos que com vantagem, pertinência (art. 18. 0 ,
n. 0 3, L 40/ 83); a L 8/90, de 20/ 2, nos seus arts. 10. 0 n. 0 1 e 11. 0 n.0 2, fala apenas de
eficiência e eficácia, com o apoio de T EIXEIRA RIBEIRO, Reparos ... , cit., p. 6. Mas
tal restrição - apesar de a palavra «economia>> não ser feliz, nesta acepção; mas está
consagrada - seria redutora, pelo que as observações aí feitas não merecem
. ~
 O orçamento estadual 435

- eficiência (será possível obter mais rendimento com o mesmo

custo?);
- eficácia (foi obtido o resultado pretendido e em que
medida) ( 1).

5.25 - ALTERAÇÕES ORÇAMENTAIS

a) Generalidades

L Como é evidente, o Orçamento, como previsão que é, pode

não cobrir situações imprevistas que venham a ocorrer durante o ano
e a que a Administração Pública tem de fazer frente. Torna-se então
necessário que o Orçamento seja revisto no sentido da introdução de
alterações que permitam ocorrer aos novos condicionalismos.
Um estudo comparativo das alterações orçamentais permite
observar que, além da influência do sistema constitucional de pode-
res, do sistema de fontes normativas e preceitos jurídicos e da con-
cepção (mais jus-financista ou mais administrativista) acerca dos
diversos tipos de poderes de decisão e execução orçamental, o seu
regime depende, na raiz, de uma opção conceituai. Se se entender
que alterar o orçamento é, ainda, exercício do poder orçamental
- - tender-se-á a reservar o poder de alterar à autoridade orçamental.
Se, ao invés, se «administrativizarn fortemente a execução orçamen-
tal, à Administração ou ao Executivo se atribuirão amplos poderes
de modificação do Orçamento. E, naturalmente, os sistemas
mistos -- que predominam - tenderão a manter certas alterações
estruturais ou fundamentais, que afectem a essência da decisão
orçamental, na esfera da autoridade orçamental - tolerando adapta-
ções subordinadas, menores ou executivas no mero âmbito da admi-
nistração orçamental; sendo que a linha fronteiriça é um bom indi-
cador concreto do pendor real - parlamentarista ou govemamen-
talista - do sistema político concreto.

II. As alterações orçamentais tanto podem consistir no aumento

de despesa ou transferência de verbas, como na redução ou supressão
de dotações (2)

(1) Cf., por todos, A. FRJEDBERG, B. G E!ST, N. MIZ RAHI, 1. SHARKANSKY,

S tate audit and accountability, Jerusalém, 1991.
(2) Considerando o caso das despesas (alterações de despesa ou <<stricto
sensu») ; podem ser de receita ou de outras inscrições.
 436 Finanças públicas e direito f manceíro

b) Supr~o ou redução de dotações

Na actual LEOE desapareceu a faculdade de o Ministro das

Finanças suspender ou [Link] dotações (art. 18.0 da L n.0 64 / 77); e
bem, pois só ao Conselho de Ministros compete hoje «aprovar os
actos do Governo que envolvam aumento ou diminuição das receitas
ou despesas públicas » [art. 203.0 , n. 0 1, al. j) da CRP]. Todavia, a
redução ou anulação de dotações «que careçam de justificação»
- não a suspensão - podem, com respeito pelas obrigações do
Estado, ser feitas por decreto-lei (art. 20.0 , n. 0 6, LEOE). A suspen-
são e certas reduções devem ter-se por mero acto de execução: valem
o que valerem os seus fundamentos legais.

c) Aumento de despesas

1. Já nos casos em que as alterações orçamentais se traduzam

num aumento da despesa total do Orçamento ou de cada sector orgâ-
nico (ministério ou capítulo) ou funcional fixado na lei do orça-
mento, a regra é a competência exclusiva da Assembleia, que a
exerce através de uma lei de revisão orçamental (art. 20. 0 , n.0 3)( 1) ;
o mesmo sucede com as transferências de verba e a suspensão de
dotações (art. 20. 0 , n. 0 3) relativas a este núcleo do poder orçamenta/.
Este princípio decorre da legalidade orçamental e da repartição
constitucional dos poderes financeiros; e ainda da regra geral,
segundo a qual quem pode agir, pode alterar (oo revogar: mas não se
pode revogar sem mais todo o Orçamento . .. ). Logo, o Orçamento
pode ser alterado, desde que seja respeitada a forma inicial: iniciativa
legislativa do Governo (devido à sua competência exclusiva e indele-
gável neste domínio) e alteração por lei de revisão da Assembleia.
Será este o modo normal de introduzir alterações orçamentais.
À luz do art. 108.0 , n.0 3, da Constituição, não parece dificil
definir qual o âmbito e a forma das alterações orçamentais. Parece-
-nos claro que tudo quanto é objecto de decisão orçamental necessá-
ria, segundo aquele~preceito, releva do poder orçamental do Parla-
mento (originário ou superveniente, neste caso sob a forma de
revisão orçamental); tudo quanto couber no âmbito do poder de

(') Nos últimos anos tem-se discutido, em cada revisão orçamental, se se trata-
ria de mera rectificação (<<orçamento rectificativo ») ou de verdadeira revisão. A questão
é meramente política, carecendo de qualquer sentido - jurídico ou outro ...
 O orçamento estadual 437

execução do Governo poderá ser objecto de alteração subordinada

(pelo Governo, colegialmente ou agindo por alguns dos seus mem-
bros), tanto na forma de transferência como, eventualmente (mas
com muitas restrições), na de abertura de crédito especial (1). A LEOE
define, assim, o âmbito e a forma dos actos modificativos de exe-
cução e de alteração orçamental subordinada (distinta, por natureza,
da revisão orçamental, que modifica a própria decisão orçamental).
o seu art. 20.0 é justificadamente rigoroso quanto à coincidência
entre o poder de aprovar o orçamento e o de o alterar. Justamente
por se tratar de uma competência que é exercida sob a forma de lei
(embora não seja uma verdadeira competência legislativa), seria
inconstitucional alterar as dotações globais por decreto-lei, ainda que
este fosse autorizado previamente (a menos que se entendesse, a
nosso ver sem razão, que se tratava de uma competência delegável).
Assim (artigo 20. 0 , n. 05 1 e 2, LEOE), interpretando e não ino-
vando, resulta claro que as alterações que impliquem aumento de
despesa total do Orçamento do Estado ou dos montantes de cada
sector orgânico ou funcional fixados na Lei do Orçamento, ou trans-
ferências e supressões que os afectem, só poderão ser efectuadas por
lei da Assembleia da República; daqui resultará claramente a incons-
titucionalidade de propostas que visassem autorizar a prática destes
actos por decreto-lei, bem como regimes especiais de idêntico teor
que já constavam de leis orçamentais (2)

(1) Isto é: não inicial (porque estes são tradicionalmente chamados «ordiná-
rios»).
(2) Algumas das excepções dos n.º' 2 a 7 do citado art. 20.0 LEOE podem ser
justificáveis com facilidade. As contas de ordem de despesas são apenas reflexo das
contas de ordem das receitas, e justifica-se assim que sejam excluídas deste regime no
caso de haver excesso de cobrança de receitas, pois não constituirão nesse caso
verdadeiras alterações (n.º 5, [Link]).Também os saldos dos anos anteriores se com-
preenderá talvez que o sejam, uma vez que já tinham sido objecto de anterior autori-
zação (n.º 5). Tal como se entende a excepção referente às despesas não previsíveis e
inadiáveis, que podem ser exeçutadas com utilização da dotação para o efeito ins-
crita no Orçamento, que não é assim alterado na globalidade, mas apenas na distri-
buição funcional, relativamente a uma verba intencionalmente inscrita «em branco »,
por assim dizer (n.° 4). As alterações dentro de cada programa estão, desde 1989,
expressamente previstas na CRP (art. !08. 0 , n. 0 4). 1'."ão se concorda com
V. M OREIRA e G. C ANOTILHO, Comentário à Constituição da R epública de 1976,
pp. 244-245, ao considerar sem fundamento constitucional as formas de alteração
previstas no artigo 20.0 LEOE (nem com T EIXEIRA RIBEIRO, em Lições de Finanças
Públicas, 4.• ed., 1991, pp. 113-114 ss.). Na verdade, a dotação provisional é fixada
pela lei e não poderá ser excedida (quanto ao n.0 4); as verbas relativas às contas de
 438 Finanças públicas e direito financeiro

II. O Governo, pode, assim, efectuar as seguintes alterações ao

orçamento de despesa (definindo também as respectivas regras: art.
20.0 , n.º 8, LEOE)( 1):
a) Alterações de montantes, transferências de verbas ou supres-
são de dotações, mesmo entre ministérios e capítulos, relati-
vamente às despesas incluídas em programas orçamentais
aprovados pela Assembleia , «tendo em vista a sua plena
realização» (art. 108.0 , n. 0 ' 3 e 4, CRP; art. 20.0 , n.º' 2 e 3,
LEOE) e respeitando os limites constitucionais (seguindo as
regras definidas por lei e tocando apenas na classificação
orgânica: art. 108.0 , n.0 4, CRP);
b) Alterações que não afectem os limites constitucionais: mon-
tante de despesa total, programas, classificações orgânica e
funcional (art. 108, n. 0 ' 3 e 4, CRP, art. 20. 0 LEOE,
a contrario);
e) Inscrições ou reforços de verbas para despesas não previsí-
veis e inadiáveis por contrapartida de dotação provisional
inscrita com esse fim no orçamento do Ministério das Finan-
ças (art. 20.0 , n. 0 4, LEOE);
d) Despesas que por lei (prévia, é evidente) possam ser realiza-
das com a utilização dos saldos de anos anteriores (art. 20. 0 ,
n.º 5, LEOE);
e) Despesas que por lei tenham compensação em receitas (art. 20. 0 ,
n.º 5, LEOE);
./) Despesas nos orçamentos dos serviços e fundos que não
envolvam recurso ao crédito para além dos limites fixados na
Lei «anual» do Orçamento (art. 20. 0 , n. 0 7, LEOE) (2).
ordem são meros anexos contabilísticos das receitas, cujo excesso de previsão não
carece manifestamente de autorização (quanto ao n.0 3); o mesmo se diga das despe-
sas com expressa compensação em receita (n. 0 4, infine) ; e as despesas com saldos
de dotações de anos anteriores são as únicas que podem suscitar algumas dúvidas
teóricas, embora deva a sua utilização fazer-se Hpor expressa determinação da lei»
(n.º 4, J.a parte). Neste sentido, cf. G. o'OUVEIRA MARTINS e ANTÓNIO XAVIER
(cits. em T. RJBElRO, loc. cit.), e A . BRAZ TEIXEIRA, op. CÍI., 181 ss.
(1) Além da já referida redução ou anulação: art. 20.0 , n.0 6, LEOE.
(2) Este preceito é novo na L 6/ 91, parece ir além do tradicional regime das
comas da ordem e afigura-se-nos que viola o art. 108. 0 , n.0 1, al. a) da Constituição,
excedendo também o âmbito da aprovação parlamentar (cf. art. 12.0 , n. 0 1-V, VI,
VII e VIII LEOE).
 O orçamento estadual 439

III. Tais situações dão origem a estas formas de aumento de

dotações:
a) Inscrição de créditos novos (especiais);

b) Reforço de verbas nos créditos de despesa existentes.

Tais alterações podem aumentar a despesa global (e em alguns
dos seus agregados orgânicos e funcionais) ou ter contrapartidas: no
acréscimo de receita efectiva, na redução, suspensão ou anulação de
dotações, na transferência de verbas de despesa (1), na afectação
de fundos da dotação provisional ou em outras contrapartidas legais
(art. 20. 0 , n. 0 5, LEOE). os· créditos especiais podem ter as coberturas
previstas no art. 4.0 , aL a), do DL 46/ 84, de 4/ 2, e as transferências
de verba hão-de obedecer ao disposto na alínea b) do mesmo
preceito.

IV. São as seg1;1intes as regras sobre aforma das alterações:

a) Alterações da competência da Assembleia da República
(LEOE, art. 10. 0 , n.º' 1 e 2): lei.
b) Alterações da competência do Governo:
1.0 - As alterações efectuadas com contrapartida na dotação
provisional do Ministério das Finanças são autorizadas por resolução
do Conselho de Ministros, sob proposta do Ministro das Finanças
(DL 46/ 84, art. 5. 0 , n. 0 1).
2. 0 - A redução ou anulação de dotações sem justificação faz-se
por decreto-lei (art. 20.0 , n. 0 6, LEOE).
3. 0 - As demais alterações são, em regra, autorizadas pordes-
pacho do Ministro da pasta respectiva.
4.0 - - São autorizadas por despacho do Ministro da pasta, com
o acordo prévio do Ministro das Finanças, as alterações seguintes:
transferências de despesas de capital para despesas correntes; créditos
especiais; as que se referirem a «remunerações certas e permanentes»
do pessoal do Estado em actividade, desde que não sejam contrapar-
tida de reforços ou inscrições de rubricas de outra natureza; e as
respeitantes a investimentos do Plano (art. 5.0 , n.º' 2 e 3 DL 46/ 84).

(1) Redução ou supressão de uma dotação consignada ao aumento de outta.

440 Finanças públicas e direito financeiro

5.0 - Quaisquer alterações relativas a verbas ou rubricas de

investimentos do Plano devem segwr a forma do art. 7. 0 do DL 46/84.

V. O processo administrativo correspondente começa por uma

proposta do serviço interessado, enviada à Delegação competente da
Direcção-Geral da Contabilidade Pública, que deve prestar informa-
ção sobre ela, submetendo-a a despacho do Ministro da pasta. No
caso de o poder de decisão caber à Assembleia da República ou ao
Conselho de Ministros ou de ser necessário o acordo do Ministro das
Finanças, este despacho não é definitivo, sendo remetido à Direcção
dos Serviços Gerais da DGCP para seguir o devido destino. As pro-
postas relativas a investimentos do Plano são sujeitas a parecer pré-
vio do Gabinete de Estudos e Planeamento do respectivo Ministério
e, depois dos despachos ministeriais, seguem para o Departamento
Central de Planeamento (DL 46/84, art. 7. 0 ). Os actos que são fonte
de alteração são publicados, directamente (lei, decreto-lei, resolução)
ou por declaração da Direcção-Geral da Contabilidade Pública,
sempre na I Série do Diário da República (DL 46/84, art. 6.0 ;
1 série-A ou B).

5.U - O TESOURO PÜBLICO E A EXECUÇÃO ORÇAMENTAL

a) O Tesouro: conceito e origem

1. Como já se mencionou, Tesouro Público é uma designação

dada à instituição, organismo ou conjunto de serviços públicos,
encarregados de gerir os dinheiros públicos e - tendencialmente -
os restantes meios de liquidez do Estado.
O Tesouro - que pode ou não ter personalidade, que pode ser
um serviço administrativo ou conjunto de serviços - assegura os
pagamentos e recebimentos do EstadO', as operações cambiais rela-
cionadas com as Finanças Públicas, as responsabilidades a curto
prazo e correspondentes disponibilidades e as operações necessárias à
obtenção de liquidez pelo Estado ou à sua colocação eficiente e
rendível.
Em quase todos os países se verificou, quando foi instituído o
sistema orçamental (ou mesmo antes), o aparecimento de um serviço
encarregado de centralizar os movimentos de dinheiros públicos, por
razões de controlo, racionalidade e eficiência financeira, etc. Esta ins-
 O orçamento estadual 441

tituição do Tesouro não é, pois, mais do que um serviço ou conjunto

de serviços, cuja competência consiste precisamente em gerir a gene-
ralidade dos dinheiros públicos, em especial arrecadando as receitas e
pagando as despesas.
Como serviço encarregado da centralização de todos os movi-
mentos de fundos, cabe-lhe fundamentalmente assegurar a execução
do Orçamento através de meios monetários. Mas o Tesouro pratica
toda uma série de outras operações que não se cingem à mera exe-
cução orçamental, como sejam, por exemplo, todas aquelas que ten-
dem a antecipar receitas através do lançamento de empréstimos a
curto prazo ou da colocação de disponibilidades do Estado; ou a
realização de despesas urgentes no estrangeiro que não podem obe-
decer às previsões orçamentais ou ao seu formalismo (cofres consula-
res, navios do Estado no es'trangeiro ... ). Nalguns países, aliás, o
Tesouro tornou-se um instrumento privilegiado de regulação da con-
juntura económica - em especial, monetária - , sendo utilizado em
funções que já têm muito pouco a ver com a execução orçamental,
pois são do domínio da política monetária. Isto, por tender a ser o
gestor da liquidez a curto prazo do Estado, que pelo seu volume pesa
na economia nacional.

II. Como muitas das moderna5 instituições financeiras, também

o Tesouro Público nasceu na Grã-Bretanha, como forma de executar
os princípios do regime financeiro do constitucionalismo liberal que
determinaram o aparecimento do orçamento. Era, com efeito, nor-
mal que nas administrações tradicionais cada serviço ou responsável
financeiro cobrasse as suas receitas, dispusesse dos seus dinheiros e
efectuasse as respeétivas despesas.
Este sistema não é porém eficiente, dispersando a gestão dos
dinheiros públicos e provocando mais despesas; e dificulta o controlo
da regularidade da execução orçamental. Daí que nos séculos XII-XVIII
se centralizasse numa só instituição - o Tesouro - o recebimento
(em princípio) de todos os fundos líquidos do Estado e o pagamento
de todas as despesas, à semelhança da tesouraria ou caixa das empre-
sas. Isto é hoje corrente em todos os paísesa e representa uma
exigência da administração financeira moderna, tanto por razões de
racionalidade e eficiência da administração dos dinheiros públicos
- e dos demais meios líquidos do Estado - como por ocasionar a
criação de um poderoso meio de intervenção e política monetária.
442 Finanças públicas e direito financeiro

b) O T~ouro em Portugal

Entre nós, o Tesouro foi desde o liberalismo (Decreto de

16/ 5/ 1832) constituído por um conjunto de serviços públicos do
Ministério das Finanças: ao nível central, a Direcção-Geral do
Tesouro (criada em 1976) (I); no plano local, as direcções de finanças
(distritais) e as tesourarias da fazenda pública (nos concelhos e bair-
ros fiscais).
Mas também - porque os movimentos de fundos públicos são
avultados - importa conjugar a sua actividade com a de entidades
verdadeiramente bancárias, integrando os circuitos monetários do
Estado na circulação monetária em geral: daí que o Banco de Portu-
gal execute, à ordem do Estado, operações monetárias como «caixa
geral do Tesouro». Nos vários países existem formas de organizar
esta instituição, que pode chegar a ser personalizada. Como o
Tesouro tem de movimentar grandes somas de dinheiro, socorre-se,
além dos agentes não administrativos, do sistema bancário. Por isso,
o serviço que detém os fund os líquidos do Estado e executa, em
regra, operações relativas às liquidações, à ordem da Direcção-Geral
do Tesouro, é o Banco de Portugal, de que o Estado se socorre
prioritariamente para realizar movimentos de fundos, integrando os
seus movimentos de liquidez no sistema geral monetário e de crédito.
Mas os pagamentos não deixam designado por tesouraria,
administrativo, por um conjunto orgânico designado por tesouraria,
que tem um núcleo central - a Direcção-Geral do Tesouro - e os
diversos «cofres do Tesouro »: como as tesourarias privativas (v.g.,
das alfândegas de Lisboa e Porto), os cofres consulares e os cofres
com competência localizada - as tesourarias da fazenda pública, nos
concelhos, e as direcções de finanças, nos distritos (DL 22 728, de .
24/ 6/ 1933 ; DL 564(76, de 17(7; sobre as tesourarias, cf. DL 157/ 80
e DL 158/ 80, de 24/ 5) (2),

( 1) Por cisão da Direcção-Geral da Fazenda Pública, que, por seu lado, resul-
tara da fusão, em 191 l, das Direcções-Gerais da Tesouraria e dos Próprios Nacionais.
(1) O Tesouro . como, aliás, outros serviços da Administração Financeira -
carece, entre nós, de uma profunda modernização. Para isso foi criada uma Comis-
são para a reforma do Tesouro pelo Dec.-Lei n.0 76/90, de 12 de Março. A Comissão
- que tem um conselho consultivo (an. 4.0 ) - é composta por um presidente e
quatro vogais (an. l.0 , n.0 2) e está encarregada de prosseguir os objectivos referidos
no an. 1. 0 , n.0 3, no prazo de dois anos (an. 1.0 , n.0 4). Funciona por estruturas de
projectos (an. 3.0, n.º 1, daquele diploma; cf. o art. 10. 0 do Dec.-Lei n. 0 41 / 84, de 3
de Fevereiro) e é constitu[da por encarregados de missão (art. 2.0 , n. 0 2, do mesmo
 O orçamento estadual 443

e) Funções e actividades do Tesouro

l . A necessidade da existência deste tipo de seI:Viços sentiu-se

Jogo que foi imperioso executar regularmente um orçamento: o
Estado deve receber todos os recursos monetários que lhe são atri-
buídos e proceder a todos os pagamentos com base nos fundos a

diploma; cf. art. 23.0 do Dec.-Lei n. 0 323/89, de 23 de Setembro). O presidente da

Comissão exerce, no essencial, se estes lugares se não encontrarem providos, as fun-
ções de Director-Geral do Tesouro e de Director-Geral da Junta do Crédito Público
(cf. o art. 2. 0 , n.º' 2 e 4), sendo dois dos seus quatro vogais, respectivamente, um
Subdirector-Geral da Direcção-Geral do Tesouro e outro da Junta do Crédito
Público (art. 2.0 , n.º' 3 e 4). O referido diploma, no relatório, explica a necessidade
da reforma, embora em parte nenhuma se emitam directrizes sobre o seu conteúdo.
Trata-se de uma solução a testar na prática; ela tem, todavia, o mérito da originali-
dade e o de evitar um dos vícios crónicos das acções de reforma - o conflito entre
estruturas paralelas, uma reformadora e outra imobilista.
Por outro lado, a L n.º 22/ 90, de 4 de Agosto, deu autorização ao Governo
para aprovar o novo regime das operações de tesouraria (L 334/90, de 30/ 10).
O DL n. 0 371 / 91 , de 8/ 10, introduziu outra importante medida modemiza-
dora: o pagamento por meio de cheque. Como diz o seu relatório : ((Nos últimos
anos tem-se tornado evidente a necessidade de se proceder a uma reforma global da
gestão dos fundos públicos, quer a nível da previsão e acompanhamento das receitas
do Estado, quer a nível do controlo e acompanhamento da execução das despesas
públicas, quer ainda ao nível do controlo e criaço de novas modalidades de meios de
pagamento, que se querem mais eficazes. (. . .) Outro dos grandes objectivos da utili-
zação dos novos meios de pagamento do Tesouro é o de possibilitar uma gestão
integrada e previsional da Tesouraria do Estado, uma vez que permitirá o acesso
eficaz à informação sobre a situação. Com efeito, dispondo o Estado da informação
de gestão adequada, poderá optimizar a administração de recursos financeiros que
são escassos. Assim, o seu art. 1.0 permite a utilização pelo Tesouro dos meios de
pagamento usados pelo sistema bancário, com destaque para a possibilidade de
emissão de cheques sobre o Tesouro (art. 5. 0 ). Para esse fim (cf. artigo 54. 0 da Lei
Uniforme do Cheque) assimila-se a Direcção-Geral do Tesouro a banco,
configurando-se assim como banqueiro dos serviços e organismos emitentes de
meios de pagamento (art. 2.0 , n. 0 2). Destaca-se o disposto no «Artigo 1.0 - 1 - Opa-
gamento das despesas públicas dos serviços e organismos referidos na Lei de Bases
da Contabilidade Pública, bem como a saída de fundos por operações de tesouraria,
poderão ser efectuados através de meios de pagamento do tipo e com as característi-
cas dos utilizados pelos bancos.
(<2 - A natureza, as características e o regime dos meios de pagamento men-
cionados no número anterior obedecem ao disposto na lei geral e nos respectivos
regulamentos.» E, ainda, os artigos 3.0 ( <(Quando o meio de pagamento utilizado
revista a forma de cheque sobre o Tesouro, este será obrigatoriamente nominativo e
cruzado»), 4. 0 , n.º 1 («A prova de efectivação dos pagamentos é feita nos termos
aplicáveis aos bancos») e o art. 5.0 (<(Os actuais sistemas de pagamento de despesas
públicas e de operações de tesouraria serão gradualmente substituídos pela utilização
dos meios de pagamento referidos no presente diploma.»).
444 Finanças públicas e direito f manceiro

receber (cf. art. 24. 0 da L de 20/ 3/ 1807; art. 18.0 da L de 9/ 9/ 1908;

art. 7. 0 do D 13 874, de 1/7/ 1927, onde se apontam algumas excep-
ções, também contrárias à regra da unidade -cf. o § 2. 0 ; arts. 1.0 e
2. 0 do DL 32 849, de 15 / 6/ 1943 ; o sistema de pagamentos baseia-se
ainda fundamentalmente no Regulamento Geral da Administração
da Fazenda Pública de 4 / 1fl879).
O Tesouro é, assim, o serviço ou conjunto de serviços do
Estado, dotado de autonomia, ao qual afluem todas as receitas
públicas (em princípio, a generalidade destas), e ao qual cabe proce-
der ao pagamento das despesas necessárias à execução do orçamento
(para as reeeitas, cf. art. 4. 0 do D 13 872, de 1/7/ 1927, com excepção
dos fundos afectos aos tribunais - § 2.0 ; arts. l.0 e 2. 0 do D 14 908,
de 18/ 1/ 1928, com excepções no art. 4. 0 ; devem ser entregues nos
cofres do Tesouro até ao dia 10 do mês seguinte àquele a que dizem
respeito - art. 5. 0 do DL 18 526, de 28/ 6 / 1930; para despesas, espe-
cialmente em moeda estrangeira, D 14 611, de 23/ 11 / 1927; D 15519,
de 29/ 5/ 1928 ; DL 23 117, de 11 / 10/ 1933, art. único).
Daí certas analogias, que disso não passam: o Tesouro seria um
«banqueiro do Estado» (funciona como tal em relação aos outros
serviços); seria a «caixa» das empresas ... A analogia mais exacta é
com os serviços de tesouraria ou de caixa das empresas; eles proce-
dem aos pagamentos correntes, dispondo (sem poderes de decisão)
de todos os recursos líquidos da empresa, que por eles hão-de passar.

II. Além do Banco de Portugal e das suas agências, que assegu-

ram o movimento dos fundos do Tesouro como sua «caixa geral »
(a par de agências especializadas com operações no .estrangeiro), o
Estado recorre à Caixa Geral de Depósitos e, sobretudo após a
nacionalização da banca, a outros bancos e estabelecimentos espe-
ciais de crédito. É particularmente característico o dispositivo dos
arts. 1.0 e 2. 0 do D 19 706, de 7/ 5/1931, que estabeleceu o princípio
geral de que os serviços, autarquias locais e outras entidades ligadas
ao sector público depositarão obrigatoriamente na Caixa Geral de
Depósitos, Crédito e Previdência todos os seus fundos que não
tenham imediata aplicayão (princípio do depósito obrigatório, a que,
sobretudo para empresas, fundos e até outras pessoas colectivas
públicas, se têm introduzido nos últimos tempos muitas distorções).
No Banco de Portugal, tem o Tesouro uma conta corrente, que
em cada ano se encerra no dia 14 de Fevereiro seguinte (embora com
referência a 31 de Dezembro do ano a que diz respeito: art. 3.0 do
D 18 381 , de 24/ 5/ 1930; cf. art. 5. 0 , ai. a) do D 25 536, de 26/ 6/ 1935)
 O orçamento estadual 445

e na qual se registam todos os movimentos de fundos entre o

Tesouro e o Banco (cf. Lei Orgânica do Banco de Portugal, apro-
vada pelo DL 332/ 90, de 3/ 10); e publica mensalmente uma conta
dos movimentos de Tesouraria (na 2.ª série do Diário da República).
Embora a Tesouraria Pública possa ser um serviço dotado de
variadas configurações nos diversos países (chegando a ter personali-
dade jurídica, p. ex.), a verdade é que se trata de um mero serviço
público - orgânica e funcionalmente delimitado como se viu - com
competência para proceder a movimentos de fundos e outras opera-
ções que lhes equivalem (entradas ou saídas de caixa correspondem à
assunção de posições activas e passivas com reflexos no domínio da
liquidez imediata).

III. As relações que o Estado, através deste seu serviço contabi-

listicamente autónomo, mantém com o Banco de Portugal, a Caixa
Geral de Depósitos, e, eventualmente - só a título excepcional - - ,
com outras entidades bancárias, são afinal em tudo semelhantes às
que qualquer empresa ou serviço tem com o seu banqueiro (embora,
por constituírem contrapartida do privilégio de emissão, sejam gra-
tuitas, dêem direito a saque gratuito até certo montante, etc.): o
Estado é depositante à ordem no banco, beneficia de crédito em
conta corrente bancária, emite ordens de movimentação de fundos
que ao Banco cabe executar ...
Se se trata de fundos não destinados a giro imediato, então o
princípio geral, para o sector público administrativo, é a sua coloca-
ção na Caixa Geral de Depósitos, Crédito e Previdência.

IV. As funções do Tesouro foram-se alargando e diversificando.

Além da centralização de fundos e de pagamentos, com economia de
gestão e facilidades de fiscalização (1), assegura pagamentos relativos
à dívida pública (gerindo directamente a dívida flutuante), gere os
fundos de que dispõe, funciona como banqueiro especial de certos
serviços autónomos, intervém na administração da carteira de títulos
do Estado e nos seus pagamentos internacionais, gerindo os recursos
cambiais do Estado. O Tesouro é a única entidade significativa que,
gerindo os recursos cambiais próprios do Estado (tanto os recursos
gerais como os dos «cofres consulares»), quebra o monopólio da prá-·
tica de operações cambiais, atribuído por lei ao Banco de Portugal

( 1) Pode dizer-se que esta função é decomponível em três subfunções : cobrar

receitas, pagar despesas, adaptar as receitas às despesas.
446 Finanças públicas e direito financeiro

(D c.f.l. 14611, de 23 / 11 / 1927 e legislação posterior; sobre o orça-

mento cambial, DL 136/87, de 19/3).
As funções do Tesouro não se esgotam, pois, na execução do
Orçamento. Ele pode exercer funções muito importantes de política
monetária, através, p. ex., das operações de dívida flutuante; e pode
ainda praticar operações que, à margem do orçamento, se destinam a
administrar fundos de que o Estado dispõe. Daí a sua importância,
não só administrativa, como económica e financeira, intervindo nos
mercados de dinheiro de forma muito activa, até dominante. Essas
operações têm, pois, por conteúdo e fim a gestão dos dinheiros do
Estado em períodos muito curtos.
Exemplo típico das operações completamente à margem do
orçamento é o da dívida flutuante (em que há uma antecipação de
receitas para realizar, antes da cobrança daquelas, despesas já inscri-
tas no orçamento: trata-se, pois, de um simples recurso ao crédito
monetário a curto prazo, às taxas de juro correspondentes aos
empréstimos para obtenção de recursos financeiros ou gratuitamente
no caso de saques da conta-corrente do Banco de Portugal). Podem
realizar-se também operações de aplicação de recursos impro-
dutivos - é a situação inversa à da dívida pública. Essa aplicação
pode ser realizada a curto prazo, para evitar o congelamento de
liquidez (cf. DL 132/ 90, de 29/ IO).
A dívida flutuante, desde as reformas de Salazar, apenas existia
na forma de operações praticadas com o Banco de Portugal (ou
outras instituições públicas de crédito, de forma mais excepcional).
Todavia, as necessidades do Estado e a existência de avultadas dis-
ponibilidades monetárias no sistema de crédito levaram recentemente
à criação de bilhetes do Tesouro: as «Obrigações do Tesouro - curto
prazo », que têm um prazo de reembolso até um ano (dentro ou fora
do mesmo exercício orçamental) - prorrogável por mais um ano -
e permitem assim canalizar para o sector público recursos exceden-
tários do mercado monetário.

d) As operações de tesouraria e a execução do orçamento

Na sua actuação normal, o Tesouro gere fundos próprios (os do

Estado) e fundos de organismos autónomos (objecto de contas espe-
ciais, como os CTT). Nesta actividade, porém, importa ainda abrir
uma distinção.
 O orçamento estadual 447

Nuns casos, o Tesouro realiza operações (cobrança de receitas,

pagamento de despesas) que decorrem necessariamente da execução
orçamental que lhe cabe assegurar; noutros, realiza operações à mar-
gem do orçamento.
As operações orçamentais estão previstas no orçamento;
sujeitam-se aos processos próprios de execução dos orçamentos de
receitas e despesas; estão sujeitas a controlo da Direcção-Geral da
Contabilidade Pública; dão origem à inscrição definitiva na Conta
Geral do Estado e provocam uma saída irreversível de fundos dos
cofres públicos. São operações de arrecadação de receitas e paga-
mento de despesas inscritas no orçamento.
As operações de tesouraria são realizadas à margem do Orça-
mento do Estado, movimentam fundos que revertem na afectação
normal da execução do orçamento, a qual cabe à entidade a quem
pertencem; não estão sujeitas a processo rígido nem à regra da anua-
lidade; são imprescritíveis; e essas saídas de fundos darão origem a
uma nova entrada nos cofres até à concordância do crédito. Tanto
podem ser operações de receitas como de despesas, e assumem diver-
síssimas naturezas, como operações de movimentação de dinheiros
públicos não inscritos no orçamento (art. 4. 0 , § 1. 0 , da L de 20/ 3/ 1907).
Utilizando a autorização legislativa concedida pelo art. 1. 0 da
Lei n. 0 22/ 90, de 4 de Agosto, o DL 332/ 90, de 29 de Outubro,
definiu o novo regime fundamental de operaÇões de tesouraria.
O art. 1. 0 apresenta - com a falta de obrigatoriedade científica
e doutrinária que têm, evidentemente, as definições legais - uma
noção de operações de tesouraria, segundo a qual «são operações de
tesouraria os movimentos excepcionais de fundos efectuados nos
cofres do Tesouro que não se encontrem sujeitos à disciplina do
Orçamento do Estado, bem como as restantes operações escriturais
com elas relacionadas no âmbito das contas do Tesouro». Não se
pode dizer que seja uma definição muito feliz, apesar de afirmar com
nitidez algumas das características estruturais deste tipo de operações,
nomeadamente a sua excepcionalidade e o carácter extraorçamental.
O art. 2.0 fixa, com carácter típico e taxativo (cf. o seu
proémio), as finalidades das operações de tesouraria, apontando três
tipos de finalidades:
a) Antecipar «receitas que o Estado espera cobrar durante o
ano económico e que se encontrem devidamente previstas,
assegurando a gestão de tesouraria de modo a permitir justi-
ficadamente a satisfação oportuna dos encargos orçamen-
tais» (operações de tesouraria de antecipação de receitas) ;
448 Finanças públicas e direito ji1UU1ceiro

b) Colocar «junto de instituições, designadamente do sistema

bancário ou afins, de eventuais disponibilidades de tesoura-
ria» (operações de tesouraria de gestão de liquidez ou valori-
zação de recursos a curto prazo);
e) Assegurar a gestão de fundos a cargo do Tesouro (operações
de tesouraria de gestão de caixa ou de liquidez a curto
prazo).

Nem no art. 1.0 nem no art. 2. 0 se aponta a subordinação das

operações de tesouraria, em termos teleológicos, à execução do
Orçamento, mas parece que tal decorre da sua própria natureza e do
regime legal destes dois diplomas básicos, tal como, aliás, sublinha o
preâmbulo do DL 332/ 90, de 29 de Outubro, (ao acentuar a necessi-
dade de «assegurar coerência entre a execução do Orçamento e a
realização das operações complementares desta a cargo do Tesouro»,
evitando a desorçamentação e «atenta a circunstância de poderem
constituir portas abertas para a realização de actos financeiros que
escapam à autorização parlamentar consubstanciada na Lei do
Orçamento do Estado»).
O art. 4. 0 define operações de tesouraria passivas: as que «Cor-
respondem à entrada de fundos nos cofres do Tesouro ou a operações
escriturais de natureza idêntica»; e operações activas são as que «cor-
respondem à saída de fundos daqueles cofres ou operações escriturais
de natureza idêntica» (art. 4. 0 , n.0 2, do DL 332/ 90). A respeito de
umas e de outras se afirmam alguns princípios fundamentais, a saber:
- A obrigatoriedade de documentação de todas as operações,
em termos a definir por decreto regulamentar (art. 4.0 , n.º 3);
- A precedência das ordens de pagamento relativamente às
operações de tesouraria activa (art. 4. 0 , n.0 4) ;
- A sujeição das operações de tesouraria à fiscalização do Tri-
bunal de Contas (art. 9.0 do DL 332/ 90 e art. 10.0 , al. e), da
L n. 0 86/89, de 8 de Setembro).
- A inclusão das operações de tesouraria na Conta Geral do
Estado e nas contas mensais provisórias do Tesouro (art.
J0.0 , devendo delas constar «mapas dos movimentos das ope-
rações de tesouraria e transferência de fundos que incluam os
respectivos saldos»).
 O orçamento ('S/adual 449

Os arts. 5. 0 e 6. 0 do DL 332/90, de 29 de Outubro, definem o

regime das ordens de pagamento: estas ((SÓ podem ser emitidas pelo
director-geral do Tesouro» (art. 5. 0 , n.0 l), «devem conter a impor-
tância a pagar por determinado cofre do Tesouro ou a identificação
da operação quando não seja possível prever o seu montante certo»
(operações certas e incertas) (art. 5. 0 , n. 0 2), «contêm a autorização
para pagamento ou escrituração pelos cofres do Tesouro, a respec-
tiva importância a pagar ou a escrituram (no caso das ordens de
pagamento certas) «e a indicação da rubrica de operações de tesoura-
ria» (art. 5.0 , n. 0 3), ou, no caso das operações de montante incerto,
inclusão «numa ou mais relações enviadas a todos os cofres do
Tesouro e ao Tribunal de Contas, não podendo a validade de tal
autorização exceder a data de encerramento do ano económico a que
respeitam», excepto nos casos de operações de tesouraria para asse-
gurar a gestão de fundos a cargo do Tesouro ou para colocação de
eventuais disponibilidades de tesouraria junto do sistema bancário ou
afins, caso em que se consideram emitidas através do acto de criação
da conta, que é da competência do director-geral do Tesouro, não
sendo delegável (art. 6. 0 , n.º' 1 e 2),e então, nos termos do final do
art. 6.°, n. 0 l, a sua validade pode ultrapassar o termo do ano eco-
nómico. É relativamente insegura esta noção, que não fixa qualquer
espécie de limite temporal, abrindo a porta para a legalização de
abusos perigosos e para a ultrapassagem do objectivo de subordina-
ção das operações . de tesouraria à execução orçamental dentro do
ano económico e da sua transparência, bem como da garantia, atra-
vés da disciplina do seu regime e da transparência orçamental, evi-
tando nomeadamente a manipulação dos saldos de execução
orçamental.
As operações de tesouraria de antecipação de receitas devem ser
regularizadas no ano económico em que se efectivam, mediante a
efectiva compensação com receitas orçamentais cobradas (nesse sen-
tido interpretamos o disposto no art. 7. 0 , n. 0 1, do mesmo DL
n. 0 332/ 90), dispondo o art. 7. 0 , n.º 2i, que «a regularização, no caso
das operações activas, far-se-á por conta de dotações orçamentais»,·o
que de novo constitui um princípio muito perigoso: pois, por defini-
ção, as operações de tesouraria previstas no art. 2.0 , alínea a), são
apenas operações de antecipação de receitas, não tendo sentido que
através delas se considerem autorizadas operações activas de saídas
de fundos; no entanto, quando estas se verifiquem de facto, haverá
que considerar a sua regularização por conta de dotações orçamen-
tais, mas deve entender-se que o art. 7. 0 , n.0 2, apontando essa forma
 450 Finanças públicas e direito f 1110nceiro

de regularização como via única (e não, por exemplo, através da

prorrogação em cadeia de operações de tesouraria destinadas a liqui-
dar operações anteriores), dá uma garantia formal de regularização
no sentido financeiro ( 1) , mas não abre a porta para a prática de
operações activas extra-orçamentais regularizáveis por encontro com
dotações orçamentais.
Uma das maneiras de suprir dificuldades na execução do orça-
mento consiste em recorrer para tal a operações de tesouraria (cf. o
art. 2. 0 do DL 74/70, de 2 de Março); nesse caso, podia-se chegar até
a não respeitar de todo a previsão orçamental ... Por isso, é proibido
efectuar despesas por operações de tesouraria, salvo em casos
especiais (art. 36.0 , § 3.0 , da L de 20/ 3/ 1907; D 22 257, de 25/ 2/ 1933,
art. 35. 0 , n.º' 1, 2 e 3). A lei dispõe sobre a sua formalização e con-
trolo pelo Tribunal de Contas (cf. art. 10. 0 da L 86/ 89, de 8/9) (2).
Quanto à receitas, os seus casos mais conhecidos relacionam-se
com as emissões de moeda e a gestão da dívida flutuante, destinadas
a antecipar recursos de que o Estado disporá necessariamente no
termo do período orçamental, e cujas condições de utilização (aliás
hoje flexíveis) estavam rigidamente condicionadas (menos, todavia,
do que ao abrigo do art. 67. 0 , §único, da Const. de 1933).
Quatro funções principais são, então, asseguradas por estas ope-
rações, tanto na forma das entradas de tesouraria (receitas de tesou-

..
(') Regularização, em sentido financeiro, significa a sanação da invalidade
resultante da falta de autorização devida (autorização parlamentar no caso de orça-
mento, autorizações administrativas ou jurisdicionais no caso de execução do orça-
mento), mediante um acto, em princípio praticado a posteriori pela entidade autori-
1ante, que é considerado susceptível de validar a ·posteriori o acto financeiro
inválido. No caso das operações de tesouraria, a expressão regularização usa-se mui-
tas vezes como sinónimo de liquidação defirútiva de detemúnada operação, sendo
essa liquidação pelo encontro com créditos orçamentais uma das formas de regulari-
zação, que comunga das naturezas de liquidação de operação de tesouraria e de
sanação de invalidade através do encontro com dotação orçamental. O OE-92 inclui
várias formas de regularização inspiradas por propósitos de saneamento financeiro
(como, v.g., no art. 57.0 ), mas o art. 60. 0 não augura nada de bom quanto à regula-
ridade das operações de tesouraria.
<1) foi o que aconteceu recentemente, em anos sucessivos, sendo o abuso sis-
temático do recurso a operações de tesouraria para realizar despesas orçamentais
denunciado pelo Tribunal de Contas em sucessivos Pareceres sobre a Conta Geral
do Estado. A L n.º 23 / 90, de 4 de Agosto (cf. o OEcJ992, art. 57.0 ) , procedeu à
regularização dessas operações, de modo escalonado--·- desde 1990 a 1994 - por
extinção das co'ntas respectivas, concentração numa conta de regularização
(CEROT) e financiamento compensador de empréstimos (arts. 5.0 e 7. 0 ) .
 O orçamento estadual 451

raria), como através das saídas da tesouraria (despesas de tesouraria):

a) a antecipação de receitas que o Estado espera cobrar durante o
ano, mas não pode movimentar quando delas careça para realizar
despesas ; b) a colocação, junto de certas instituições do sistema ban-
cário, de disponibilidades em excesso, por prazos curtos, obtendo
assim um rendimento Guro) de dinheiro que, de outra maneira, esta-
ria inactivo; e) a gestão de fundos afectos a finalidades permanentes
(como no DL n.0 74/70, de 2 de Março); d) a utilização como ins-
trumentos de política monetária, regulando os mercados de dinheiro
e a oferta de moeda (possível em casos como o dos bilhetes do
Tesouro) (1-2).

1
( ) Cf., em especial, SOUSA FRANCO, art. <ffesouro», s.v. na Enciclopédia
Verbo (que em boa parte aproveitámos); lo., MFP (l), passim; A. C. MOUTEIRA
GlERREIRO e C. GOUVEIA, A Direcção-Geral da Fazenda Pública, vol. I - «Serviços
do Tesouro», 1967 ; A. C. Mot.:TEIRA Gt.:ERREIRO, A s /unções do Tesouro Público
(subsídios para o seu estudo), 1972; «Caixa Geral do Tesouro», «Cobrança de recei-
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ção Pública; CRISPIM GOUVEIA, O Tesouro Público Nacional- M anual ck técnica
Financeira, 1979; ·BLOCH-LAJNt e P. DE VOGOE, Le Trésor Public et /e mouvement
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Publiques, passim; J.-Y. HABERER, Les foncrions do Trésor et la politique fman-
ciere, 2 vols., 1972-1973; DE VoGOE:, Finances publiques: le Trésor et lesfonctions de
la trésorerie, 1969-1970 ; H. BROCHIER, P. LLAU, CH. MICHALET, Economie Finan-
ciere, 1975, pp. 535-595. A principal legislação vem em A. DINIS CANEIRO, Tesoura-
rias da Fazenda Pública - Legislação e instruções regulamentares, 1979.
(2) Também neste domínio o Tratado de Maastricht, que reviu o Tratado de
Roma, introduziu regras estritas, as quais, visando assentar a futura união econó-
mica e monetária em bases sólidas, restringem o uso abusivo da tesouraria e do
crédito monetário pelos Estados, nomeadamente para ocultar, ou mesmo financiar,
défices orçamentais (o financiamento monetário do défice ocorreu em Portugal, por
exemplo, de 1974 a 1987). Assim, o novo art. 104.0 do Tratado de Roma proíbe a
concessão de créditos, nomeadamente sob a forma de descobertos, pelo Banco Cen-
tral ao Estado (o que determinará a extinção da conta-corrente gratuita do Tesouro
no Banco de Portugal); o art. 104.0 -A proíbe o acesso privilegiado do Estado e
autoridades públicas às instituições financeiras; o art. 104.0 -B elimina a responsabili-
dade subsdiária de entidade pública (Comunidade Europeia ou Estados) pelos com-
promissos de outras entidades públicas; o art. 108. 0 prevê a revisão da legislação
nacional, incluindo os estatutos do Banco Central ; etc. Por isso o Orçamento de
Estado para 1992 (art. 58.0 ) prevê - apesar do reduzido montante actual dessa conta
e do desaparecimento da obrigação de a saldar no final do ano (na lei orgânica do
BP de 1990) - a titulação daquela conta por um empréstimo a 10 anos, com taxa
gradativa; note-se, aliás, que a reabsorção ocorrida nos últimos anos da liquidez
excedentária «esponjou » o «stock» de meios monetários gerado pelo anterior recurso
ao financiamento do défice pelo Banco de Portugal.
452 Finanças públicas e direito financeiro

5.27 - CONTROLO FINANCEIRO E CONTROLO ORÇAMENTAL

1. Como processo social que é, a actividade financeira suscita,

em particular nas complexas civilizações do nosso tempo, o apareci-
mento de múltiplas formas de controlo ( 1), as quais incidem sobre os
seus diversos instrumentos e instituições. Não espantará que um dos
seus campos primordiais - em coerência com o lugar ~ntral que
nela assume a instituição orçamental - seja o do orçamento, visando
garantir que a sua execução prossiga os objectivos e a estratégia de
meios nçle definidos e, assim, assegurar a subordinação da adminis-
tração financeira à política financeira.

( 1) Cf. A. SouSA FRANCO, ~(o controlo da Administração Pública em Portu-

gal», em Revista dos Quadros Técnicos do Estado, ano l, série l, 9, Nov.-Dez. 1987,
pp. 16-23. Observar-se-á que controlar (e, em derivação pós-verbal, controlo) é uma
palavra, importada do francês (rôle, contre-rôle), onde designa originariamente um
segundo registo (ou verificação) organizado para verificar o primeiro; ou o conjunto
das acções destinadas a confrontar uma acção principal (controlada) com os seus
objectivos ou metas e com os princípios e regras a que deve obedecer.
É esta a primeira acepção da noção de controlo (presente, por exemplo, em:
controlo orçamental, controlo de gestão), consistindo na verificação crítica de con-
formidade ou desconformidade a certo padrão e na avaliação das respectivas causas
e consequências, com eventual revisão ou ajustamento dos programas ou dos objec-
tos da acção controlada. Não há controlo sem uma análise e uma avaliação
críticas - que poderão ou não determinar uma revisão ou adaptação da actividade
controlada (objecto de controlo).
A partir deste conceito, a noção de controlo foi-se alargando, às vezes com
relativa impropriedade. Assim, pode significar domínio ou poder (assumir o controlo
de uma empresa, controlar o poder de um Estado, ter uma situação sob controlo),
regulamentação ou disciplina discricionária (controlo de câmbios, controlo das tro-
cas ou do comércio externo), ou mesmo um processo social global de vigilância e
sanção para assegurar a conformidade dos comportamentos dos agentes aos crité-
rios, regras ou normas prescritos (embora a partir de Durkheim e A. Comte, foram
sociólogos norte-americanos que desenvolveram esta importante noção de social
control, em oposição à simples coacção ou constrangimento). O primeiro sentido
(vigilância, verificação de conformidade ou desvio) corresponde mais à acepção
inglesa de control, que significa frequentemente dominar, dirigir, comandar, reprimir
(self-comrol, birth control), como notC!. André Lalande ( Vocabulaire technique et
critique de la philosophié, s.v.).
Em uma ou outras das acepções, os sistemas sociais baseados na [Link]-
ção e onde abundam as organizações programadas por objectivos utilizam, como
conceito-<:have de estrutura e, sobretudo, de funcionamento, o controlo que, sobre-
tudo na primeira e mais restrita acepção, é uma garantia independente de que
determinada acção ou poder se ajusta aos seus objectivos e respeita as regras às quais
está sujeita e a que deve ater-se. Assim, multiplicam-se as utilizações, restritas ou
latas, da no"ção de controlo (que excede as de mera garantia, verificação, registo,
 O orçamento estadual 453

II. Não há receita ou gasto sem controlo, o que implica medir

ou avaliar (qualitativa e quantitativamente) a actividade realizada,
compará-la com um critério de regular e boa gestão e corrigi-la para
alcançar os resultados previstos («feedback») (1).
O controlo orçamental dos dinheiros públicos tem principal-
mente duas ordens de fundamentos: fundamentos jurídico-políticos
- assegurar que o Executivo se mantém dentro dos limites da lei e
dos que lhe foram assinalados pelo Parlamento, através da aprova-
ção da Lei do Orçamento - e fundamentos económicos - evitar os
desperdícios e a má utilização dos recursos públicos. Por isso pode
assumir as formas de controlo juridico-politico ou controlo econó-
mico, consoante o predomínio de um ou de outro tipo de critérios.
No plano jurídico, o controlo pode assumir duas formas· princi-
pais. Fala-se de fzscalização (ou inspecção) quando um órgão ou
entidade pratica os actos necessários para prevenir, apurar ou corrigir
erros ou irregularidades da execução orçamental e a ajustar aos
objectivos. Fala-se de responsabilização quando o objectivo do con-

inspecção, fiscalização ou responsabilidade, embora as possa englobar; e tende a

internacionalizar-se como noção complexiva e como palavra~gazua, comum às
diversas línguas e, portanto, de fácil e necessária utilização técnica num tempo em
que o saber e os proced imentos organizativos são intercomunicantes e tendem a
ganhar certa uniformidade). Por exemplo, além das exemplificações já tentadas:
controlo de armamentos, controlo de preços, controlo de qualidade, controlo polí-
tico, controlo social ...
(1) Toda a acção (projecto/plano e sua execuçiio) exige controlo (determina-
ção dos resultados e sua avaliaçiW e confronto, com eventual revisão): controlo
consiste no confronto daquela com os seus objectivos iniciais ou com um padrão de
apreciação (a lei; os seus objectivos; critérios de racionalidade e utilidade ... ), com
eventual reflexo na revisão da acção (o que pode redundar na sua paralisação, na
punição dos seus agentes, na modificação de um processo em curso ou na elabora-
ção e concepção de um novo plano, consoante as situações e os poderes legais dos
agentes de controlo; algumas destas são formas de controlo jurídico, outras não).
o controlo existe em função da gestão (embora também em função de outros
critérios e valores: por exemplo, em função da legalidade, caso em que pode
integrar-se numa das formas de «garantia») e, nesse sentido, constitui uma função de
gestão. Como tal, ele tem por fases e funções: verificar, avaliar (ou apreciar de modo
meramente qualitativo), informar (os diversos destinatários do controlo, quer se trate
do próprio agente controlado, de agentes responsáveis por centros de decisão supe-
riores ou o próprio órgão de controlo, quando este tenha poderes para desencadear
as acções consequentes) e proporcionar a revisão correctiva da decisão.
Ele pressupõe, então, padrões, à luz da qual a observação do desempenho
permita detectar erros e; ou propor alternativas (sendo que esta poderá ser responsa-
bilidade própria do agente controlado e não já da instância de controlo).
 454 Finanças públicas e direito f manceiro

trolo é o apuramento de eventuais erros ou irregularidades, quer para

ilibar as entidades controladas, quer para promover a respectiva efec-
tivação das formas de responsabilidade que ocorram.

111. No controlo em geral podemos distinguir o controlo genérico

e o específico. No controlo genérico recorre-se aos meios ou instru-
mentos comuns para fiscalizar eventuais ocorrências negativas ou
para apurar as respectivas responsabilidades. Assim, por exemplo,
pode exercer-se o controlo financeiro através da tutela administrativa
ou da efectivação da responsabilidade disciplinar. Ou o controlo
jurisdicional dos crimes, "mediante inquérito preliminar ou processo-
-crime. Ou o controlo político-parlamentar, mediante interpelações,
perguntas ao Governo, requerimentos parlamentares, moções de cen-
sura ou inquéritos parlamentares (l). Cabe apenas ocuparmo-nos
aqui do controlo financeiro específico, isto é, o que se exerce por
meios próprios, exclusivos e adequados à actividade financeira; sem
esquecer, todavia; que, sendo o domínio financeiro aspecto funda-
mental da actuação política ou administrativa dos órgãos do Estado,
o recurso a todas as formas de controlo genérico é importante, como
importante é o conteúdo e a matéria financeira deste controlo
genérico.

IV. Quanto à frscalização, cumpre separar a fzscalização das

receitas dafiscalização das despesas, que têm natureza muito diversa,
em função da diferença existente entre a previsão orçamental das
receitas e das despesas.
Quanto ao momento da execução orçamental em que a fiscali-
zação é exercida, pode também falar-se em dois tipos de fiscalização ;
fiscalização «a priori» e fzscalização «a posteriori».
Atendendo ao agente encarregado da fiscalização, pode falar-se
em fzscalização administrativa, frscalização jurisdicional ou fiscaliza-
ção política, consoante o seu agente seja um organismo integrado na
Administração Pública (p. ex. Direcção-Geral da Contabilidade
Pública), um órgão jurisdicional (p. ex. Tribunal de Contas) ou um
_órgão político (p. ex. Assembleia da República).
Quanto ao tipo de controlo efectuado, pode também distin-
guir-se a fiscalização material, que confere a legalidade, a regulari-
dade e o cabimento orçamental do acto, e afiscalização económica;

1
( ) Sem falar do controlo de constitucionalidade nem do controlo de confor-
midade com o Direito Europeu (v.g.).
 O orçamento estadual 455

que pretende verificar se a execução orçamental foi feita de forma a

produzir o máximo de utilidade com o mínimo de custo.
O controlo pode ainda ser efectuado dentro de uma organização
(controlo interno) ou fora dela (controlo externo).
Quanto ao modo como está organizado, o controlo pode ser
jurídico ou não jurídico, consoante se traduza no exercício de pode-
res jurídicos (maxime, de autoridade: controlo de autoridade
- parlamentar, executiva, jurisdicional ... ), ou resulte de meros pode-
res de facto (controlo da opinião pública, dos partidos, da imprensa).
Convém não confundir esta distinção com a que contrapõe controlo
político (de oportunidade e conveniência), controlo de legalidade e
controlo de mérito ou técnico (de utilidade social, etc.), consoante os
critérios utilizados (embora quase todos sejam mistos, havendo então
que atender ao critério predominante que subordina e hierarquiza os
demais).

5.28 - A FISCALIZAÇÃO ORÇAMENTAL EM PORTUGAL

a) Generalidades

Ao abordar a problemática da fiscalização orçamental tem-se

em vista normalmente apenas a fiscalização das despesas, já que a
fiscalização das receitas tem uma natureza bastante específica, quer
pela variedade das receitas públicas quer pela própria circunstância
de a sua disciplina orçamental ser menos rigorosa.
A Constituição de 1976 não presta uma grande atenção à maté-
ria da fiscalização orçamental, embora vá ainda assim um pouco
mais longe do que a Constituição de 1933 que, apesar de bas-
tante rica em preceitos financeiros, tratava esta matéria com pouca
atenção.
Assim, enquanto a Constituição de 1933 se limitava (art. 91. 0 ,
n. 3) a estabelecer a competência da Assembleia Nacional para
0

«tomar as contas respeitantes a cada ano económico, as quais lhe

serão apresentadas com o relatório e decisão do Tribunal de Contas
e os demais elementos que forem necessários para a sua apreciação»,
a Constituição actual estabelece expressamente no art. 110.0 que a
«execução do Orçamento será fiscalizada pelo Tribunal de Contas e
pela Assembleia da República, que, precedendo parecer daquele Tri-
bunal, apreciará e aprovará a Conta Geral do Estado, incluindo a da
Segurança Social».
456 Finanças públicas e direito ji71l111ceiro

A Constituição regula com algum pormenor apenas a matéria

referente ao Tribunal de Contas (arts. 231. 0 , n.0 1, e 216. 0 ). Fica por
determinar a fiscalização administrativa, que não mereceu trata-
mento constitucional.

b) Fiscalização das receitas

A fiscalização administrativa, no tocante às receitas, visa averi-

guar se foram liquidadas a quem deviam e pelo montante devido, se
houve omissões e se as entradas foram correctamente contabilizadas.
Compete aos Serviços de Inspecção-Geral de Finanças (art. 3. 0 do
DL 353/89, de 16/ 10).
A fiscalização jurisdicional das receitas pode envolver a aprecia-
ção em concreto de relações entre o Estado e particulares. Está então
a cargo dos tribunais (judiciais comuns, ou administrativos e fiscais).
O controlo genérico de toda a execução orçamental compete ao Tri-
bunal de Contas (art. 110.° CRP); nos termos da lei ordinária ele não
se exerce antes da aprovação do orçamento, mas só posteriormente a
ela, quer durante a execução, quer no final desta mediante aprecia-
ção da Conta Geral do Estado.

c) Fiscalização administrativa

1. Como ficou dito, a fiscalização administrativa (interna) da

execução orçamental está, em muitos casos e países, a cargo de fun-
cionários, órgãos ou organismos integrados na Administração
Pública, uns especializados, outros que exercem essas funções no
âmbito da sua actividade normal.
A fiscalização orçamental tanto incide sobre receitas como sobre
despesas ou operações de tesouraria - e para cada um destes domí-
nios cabe a diversos serviços especializados; tem maior importância
prática a fiscalização jurídico-financeira das despesas, que por anto-
nomásia se designa por vezes, apenas, fiscalização orçamental.
O artigo 21. 0 , n. 0 1, LEOE fala dos principais níveis de fiscaliza-
ção administrativa:
a) O da própria entidade responsável pela gestão e execução
(auto-controlo);
b) O das entidades hierarquicamente superiores e de tutela
(hetero-contro/o não especializado);
 O orçamento estadual 457

e) O dos órgãos gerais de inspecção e controlo administrativo

(hetero-controlo especializado: Inspecção-Geral de Finanças,
inspecções-gerais dos Ministérios ... ) ;
d) O dos serviços da contabilidade pública (Direcção-Geral da
Contabilidade Pública) (1) como específico controlo orça-
mental.

II. Fundamental no que diz respeito à fiscalização administra-

tiva específica da execução orçamental é a posição da Direcção-Geral
da Contabilidade Pública, departamento integrado no Ministério das
Finanças, ao qual compete superintender na execução orçamental e
na contabilidade do Estado, garantindo a regularidade e a economia
respectivas (art. 1.0 do DL 499/ 79, de 22/ 12). Compete-lhe liquidar
as despesas públicas (arts. 3.0 e 4. 0 , n. 0 2, do DL 499{79), incluindo-
-se entre as operações de liquidação uma com funções específicas de
controlo - a verificação das folhas de despesa [supra n.º 5.24-c].
· Nos serviços com autonomia administrativa - que, quando
entrar em vigor a Ln.º 8/ 90, de 20 de Fevereiro, constituirão a situa-
ção normal - prevê-se uma fiscalização «a priori» (prévia) de cabi-
mento e uma fiscalização «a posteriori» (sucessiva) de legalidade e
cabimento, bem como de <~eficácia e eficiência» (arts. 3. 0 e 10.0 da
L 8/ 90, de 20/ 2). Nos serviços com autonomia administrativa e
financeira prevê-se um mero auto-controlo prévio, atribuído aos
órgãos próprios competentes, e o controlo sistemático sucessivo da
gestão orçamental, seguindo os já referidos critérios de «legalidade»,
«cabimento», «eficiência e eficácia» (art. 11.0 da L 8/ 90, de 20/ 2).

d) A fiscalização externa independente

Qualquer que seja o seu nível de qualidade, isenção e capacidade

técnica, a fiscalização referida é sempre interna relàtivamente à
Administração: tanto por caber a órgãos e serviços administrativos,
como por estes estarem dependentes do Executivo. Compreende-se,
pois, que nos regimes democráticos, com separação de poderes e
autorização política parlamentar, se procura garantir um controlo
externo relativamente à Administração e independente do Governo.

1
( ) Sobre estes, cf. a L 8/ 90, de 20j 2, ainda carecida de regulamentação, e
ainda: Luls GONZAGA TAVARES e ANTÓNIO MIGUEL PINEI.A, Contabilidade
Pública, 6.ª ed., 1988.
458 Finanças públicas e direito financeiro

Esta necessidade dá origem ao aparecimento de dois sistemas de

controlo externo: o anglo-saxónico (Inglaterra, Estados Unidos ...),
em que a função é atribuída a um Auditor-Gera/, com o estatuto
profissional de auditor de contas, dotado de um estatuto político de
independência plena e estreitamente vinculado à cooperação com o
Parlamento; e o continental europeu, em que a função é atribuída ao
que, desde a reforma de Napoleão (1805), se designa por Tribunal de
Contas, órgão colegial, independente e jurisdicional (1). Portugal
integra-se, naturalmente, no segundo sistema (art. 21. 0 , n.º 2, LEOE),
adaptado, no âmbito da Comunidade Europeia, também por Espa-
nha, França, Itália, Alemanha e diversos outros Estados, além da
própria Comunidade - «Tribunal de Contas das Comunidades
Europeias>> - arts. 4.0 e 188.0 -A do Tratado de Roma.

5.29 - 0 TRIBUNAL DE CONTAS

a) Generalidades

1. Em Portugal a fiscalização jurisdicional está a cargo do Tri-

bunal de Contas, tratado pela Constituição de 1976 como um verda-
deiro Tribunal (arts. 211.0 , n.0 1 e 216.° CRP, após a revisão de
1989), permitindo pôr de parte dúvidas sobre a sua natureza, que
derivavam sobretudo da circunstância de não exercer exclusivamente
funções jurisdicionais.
Herdeiro de uma antiga tradição institucional (Casa dos
Contos - desde o séc. xm), o Tribunal de Contas rege-se hoje no
essencial pela Lei n. 0 86/89, de 8/9, que aprovou as bases da refonna
do Tribunal de Contas, no seguimento (ou pelo menos em conexão
com) o novo texto (1989) do art. 216. 0 da Constituição, que redefine;
em termos mais abertos, os poderes e as responsabilidades constitu-
cionais do Tribunal de Contas (2).

( 1) Sobre os dois sistemas cf. A. SOUSA FRANCO e J OSÉ TAVARES, «Introdu-

ção», pp. 5-37 de Tribunal de Contas - Tribunais de Contas e instituições congéne-
res em diferentes países, Lisboa, 1992; cf. INTOSA I - Con clusões dos Congressos,
Lisboa, 1991.
(2) Cf. Tribunal de Contas - Reforma do Tribunàl de Contas - alguns tex-
tos (1986-1989), L'sboa, 1990 ; Jos~ TAVARES e L!Dio M AGALHÃES, Tribunal de
Contas - Legislação anotada com índice remissivo, 1990; J. A LVES CARDOSO e
M. SIMAS SANTOS, Legislação das Finanças Públicas anotada, 1990.
 O orçamento estadual 459

II. O artigo 216. 0 da Constituição caracteriza o Tribunal de

Contas como «Órgão supremo de fiscalização da legalidade das des-
pesas públicas e de julgamento das contas» [art. 216. 0 , n. 0 1,
proémio; cf. arts. 110.0 , 136. 0 , al. m), 165. 0 • al. d), 205. 0 , 211. 0 , n. 0 1,
al. e)], fórmula sugestiva, embora imprecisa, que define o seu estatuto
de supremo tribunal e caracteriza o essencial das suas funções.

b) Jurisdição e competência

1. Num elenco aberto de poderes [susceptível de ser acrescido

pela lei ordinária: cf. arts. 216. 0 , n.0 1, al. e), 167. 0 , al. /)e 168. 0 , n.º l,
aL q), CRP] o art. 216.0 da Constituição atribui directamente ao
Tribunal de Contas as seguintes competências:
a) Dar parecer sobre a Conta Geral do Estado, incluindo a da
segurança social, e a das regiões autónomas [ibidem, al. a);
cf. infra, n. 0 5.30] (1).
b) Efectivar a responsabilidade por infracções financeiras, nos
termos da lei [ibidem, al. b); cf., infra, n. 0 5.31];
e) Julgar as contas que lei mandar submeter-lhe [art. 216. 0 ,
n.0 1, proémio, sendo certo que, além de representar uma
função-atribuição de ordem genérica, parcialmente distinta
da fiscalização da legalidade das despesas públicas, dela
decorre igualmente um poder-competência];
d) Fiscalizar a execução do Orçamento (art. 110.° CRP);
e) Exercer as demais competências que lhe forem atribuídas por
lei [art. 216.0 , n.0 1, al. e)].
Todos estes poderes integram em exclusivo uma ordem de tri-
bunais (cf. art. 211. 0 , n. 0 1, CRP; daí a aplicação dos preceitos defi-
nidores do estatuto constitucional dos tribunais ao Tribunal de
Contas-v.g., arts. 113.0 , 205. 0 , 206. 0 , 207. 0 , 208. 0 , 210. 0 , 211. 0 , n. 0 3,
218. 0 , 221. 0 , 222.° CRP); assentam na titularidade da jurisdição na
matéria respectiva (a financeira); e visam realizar a função típica da

(l) No texto constitucional, no art. 216. 0 , n. 0 1, ai. a), falta evidentemente uma
vírgula a seguir a <{segurança social», pois é evidente que a (aliás, as) contas das
regiões autónomas são perfeitamente distintas da Conta Geral do Estado: cf. art.
234.0 , n. 0 l, CRP; e, também, o art. 110.0 •

16
 Finanças públicas e direito fuwnceiro

jurisdição financeira, que é a fiscalização da legalidade das despesas

públicas (art. 216. 0 , n. 0 1, CRP), o julgamento de contas (ibidem) e a
fiscalização da execução do orçamento (art. 110.° CRP), represen-
tando as duas últimas áreas alargamentos da primeira: pois julgar as
contas e fiscalizar a execução do orçamento, relativamente aos dois
tipos de serviços que existem- os autónomos e os «simples» ou
integrados - vai muito para além da área material das despesas:
cobre necessariamente (quanto ao orçamento) e facultativamente fora
do orçamento (quanto aos recursos financeiros fora do orçamento)
as receitas, a dívida e as operações de tesouraria, por exemplo ...
A referência a legalidade, que define os critérios do controlo
externo das despesas, também não delimita com exclusividade os cri-
térios de fiscalização da execução do orçamento e de julgamento das
contas; e, por outro lado, ela absorve os conceitos e critérios inde-
terminados que, por força da lei, vinculam ou disciplinam as próprias
despesas - seja nos termos da lei ordinária (LEOE, art. 18.0 , n.0 3),
seja nos termos da Constituição (nomeadamente os dos arts. 266. 0 a
272. 0 , e de modo específico os princípios da igualdade, da proporcio-
nalidade, da justiça e da imparcialidade - art. 266.0 , n. 0 2, CRP) (I);
sem esquecer que a fiscalização em Portugal da aplicação dos recur-
sos financeiros oriundos das Comunidades Europeias, em coopera-
ção com os órgãos comunitários competentes, se faz «de acordo com
o direito aplicável» [art. 8. 0 , al. f) L 86/ 89, de 8/9; cf. art. 188.0 -C,
n. 0 • 2 e 3 do Tratado de Roma)(2) e que, nos contratos, o Tribunal
deve apreciar <(Se as suas condições foram mais vantajosas à data da
celebração» (art. 16.0 , n. 0 l, L 86/ 89) (3).

II. A integração, por lei ordinári'a, dos poderes do Tribunal

decorre, no essencial, das disposições da L 86/ 89, de 8/ 9, que, correc-
tamente, propõe desde logo, a distinção entre a jurisdição e os pode-
res de controlo financeiro (art. 1. 0 , n. 0 1, da L 86 / 89, de 8 / 9) e a
definição clara da jurisdição e competência material do Tribunal

(') Cf. A. SOUSA FRANCO, Prefácio a J. TAVARES e L. MAGALHÃES, Tribunal

de Contas, cit., pp. 29-33. •
( 2) Não se mencionam as receitas : mas parece-nos que estas, na medida em
que se lhes aplique o art. 110.° CRP e/ ou o art. 188.0 -C do Tratado de Roma, não
estão excluídas. ·
(3) Merece ainda reflexão a possibilidade de recurso pelo Tribunal ao apoio de
empresas de auditoria, só explicável para controlo na forma de.. . auditorias
(art. 32. 0 da L 86/ 89).
 O orçamento estadual 461

· (n. 0 1 in fine, n.0 2 e n. 0 3 do art. 1. 0 , art. 8. 0 e seguintes da L

n. 0 86/ 89). De facto, é muito claro que existe uma série de poderes
de controlo financeiro cuja natureza não é jurisdicional, sendo uns
acessórios de poderes jurisdicionais, outros puramente administrati-
vos, e outros, ainda, atribuídos por lei para propiciar a fiscalização
. da legalidade das despesas e do orçamento, mas sem cariz jurisdicio-
nal (v.g., os pareceres referidos no art. 216. 0 , n. 0 1, al. a) CRP, os do
art. 16. 0 da L 86 / 89, de 8 / 9; ou os relativos à administração geral e
financeira do Tribunal, entre muitos outros: arts. 9. 0 , n.º' l, al.j), e 2;
art. 24. 0 , als. b), e), d), e); art. 28. 0 ; art. 38. 0 ; art. 41. 0 ; arts. 54. 0 a 59. 0
da L 86/ 89].
Afigura-se-nos que, pelo menos, três ordens de poderes. têm
·c arácter jurisdicional: o julgamento das contas, em que se efectiva a
responsabilidade dos titulares de cargos públicos, funcionários e
agentes que respondem por dinheiros, fundos ou outros valores do
Estado e outras entidades públicas; a efectivação da responsabilidade
por «infracções financeiras)>, determinando a reintegração do erário
público, no caso de ele ter ficado lesado (não necessariamente no
sentido da verificação de prejuízos -cf. infra n.0 5.31) [é nestes dois
sentidos que o conceito aparece no art. 1. 0 , n.0 2, da L·86/ 89, clara-
mente contrapondo a jurisdição à «fiscalização» do art. 1.0 , n. 0 3];
e ainda, ao que julgamos, a fiscalização «a priori)) ou prévia de «títu-
los de despesa pública>>, nos termos do art. 8. 0 , al. e), 13.0 e 14.0 da
L 86/89, que entendemos integrar-se nas suas funções jurisdicionais,
na medida em que, embora não se dirima aqui qualquer litígio, se
estabelece e define a adequação de determinados actos à lei, em ter-
mos de independência e imparcialidade típicos da jurisdição (1).
Acresce que, no exercício destes poderes - e dos demais que
com eles se identificam ou que os desenvolvem - , ao Tribunal é
garantido um estatuto orgânico-formal de independência e imparcia-
lidade, o qual se projecta na totalidade das suas esferas de actividade
e tem efeitos mesmo sobre poderes que, materialmente, poderiam
assumir mera natureza administrativa.

III. Vejamos, então, quais são os principais poderes material-

mente jurisdicionais, ou os poderes acessórios destes exercitados de

1
( ) Fundamentámos esta posição nas anteriores edições deste texto; por se
tratar de questão «datada» para aí remetemos.
462 Finanças públicas e direito financeiro

modo formalmente jurisdicional, atribuídos ao Tribunal de Contas

(competência jurídicoformal):
a) Julgar as contas dos serviços, organismos e entidades sujeitas
à sua jurisdição [art. 8. 0 , al. d), da L 86/ 89] e julgar os res-
pectivos recursos [art. 26. 0 , n. 0 1] ( 1);

b) Fiscalizar previamente a legalidade e a cobertura orçamental

(cabimento) dos documentos (2) geradores de despesa ou
representativos de responsabilidades financeiras [art. 8.0 , ais.
e) e e) e arts. 12.0 , 13.0 e 14. 0 da L 86/89; cf, DL 146-C/80,
de 22/ 5] e julgar 'os respectivos recursos (art. 25.0 , n. 0 l);

e) Dar parecer sobre a Conta Geral do Estado (incluindo a da

segurança social) e as contas das regiões autónomas [art. 8. 0 ,
ais. a) e b) da L 86/89];
d) FiscalizaI os recursos comunitários, de acordo com o direito
aplicável (comunitário e nacional) e em cooperação com os
órgãos comunitários competentes [art. 8. 0 , al.j) da L 86/89];
e) Efectivar responsabilidades por infracções financeiras, em
processo de conta ou fora dele, nomeadamente aplicando
multas, julgando infracções em serviços que não apresentam
contas, relevando responsabilidades, ordenando reposições e
abonando verbas (arts. 9. 0 e 26.0 , als. respectivas da L 86/ 89,
como outras referências infra).
j) Proferir assentos obrigatórios no caso de oposição de julga-
dos [art. 24.0 , al. g)];
g) Decidir por acórdão em inquéritos e averiguações relaciona-
dos com a fiscalização prévia ou sucessiva [art. 25. 0 , n. 0 2,
al. b) e 26. 0 , n. 0 2, al. e)], apreciar em qualquer momento a
legalidade das receitas e despesas (nos casos do art. 16.0 , n.0 2)
e elaborar relatórios de inquéritos e auditorias a solicitação
da Assembleia da República ou do Governo (art. 16. 0 , n. 0 5);

1
( ) E, em conexão, declarar a respectiva impossibilidade do julgamento, fixar
o débito dos responsáveis e decidir sobre os pedidos de anulação de julgamentos
(art. 26. 0 , [Link] l e 2, alíneas respectivas).
(2) Parece-nos incorrecta a expressão: melhor se diria dos actos unilaterais ou
bilaterais por eles titulados.
 O orçamento estadual 463

h) Aprovar regulamentos internos [art. 9.0 , n.0 1, al. a)] e instru-

ções, que são verdadeiros regulamentos externos no donúnio
da fiscalização prévia como no da sucessiva [arts. 9. 0 , n.0 l;
al. b), 25. 0 , n. 0 1, al. b), 26. 0 , n. 0 1, al. e)].

IV. Quanto à competência material, dela dispõe o Tribunal, em

princípio, relativamente a todas as entidades públicas e seus respon-
sáveis referidos no art. 1. 0 , n. 08 2 e 3 da L 86/ 89 (e nos arts. 8. 0 , 12.0 e
13.0 ), e relativamente a todas as operações financeiras, nomeada-
mente as referidas nos arts. 12.0 a 18.0 (âmbitos subjectivo e
objectivo ).

V. No plano da competência territorial, ela exerce-se em todo o

território nacional [e, fora dele, no tocante a actos e situações finan-
ceiras no âmbito da ordem jurídica nacional; art. l.0 , n. 0 1, da
L 86/ 89; e bem assim no do Direito Comunitário: cf. art. 8. 0 , al. .f)].
É certo que o Tribunal funciona na Sede e nas Secções Regionais da
Madeira e dos Açores (cf. art. 2.0 e passim da L 86/ 89 ; L 23/ 81 , de
19/ 8), mas trata-se aqui de uma forma de decisão regionalizada do
mesmo Tribunal de Contas, não de «tribunais de contas regionais»;
e o mesmo parece prever a Constituição que possa legislar-se relati-
vamente às regiões administrativas (art. 216.º~ n.0 2, CRP) ( 1).

c) Composiçio e estatuto legal

O Tribunal é composto, na Sede, por um presidente e dezasseis

juízes, além de um juiz em cada Secção Regional (art. 6. 0 , n. 0 1); os
juízes são apoiados por Serviços de Apoio, integrados em gabinetes
do Presidente e dos Juízes e na Direcção-Geral do Tribunal de Con-
tas, dependente do Tribunal (arts. 6.0 , 24.0 , 28.0 , 54. 0 , 55.0 , 56. 0 e 59.0
da L 86/89). O Ministério Público actuajunto do Tribunal de Con-
tas (art. 47. 0 da L 86/ 89).

(1) Aliás, o Tribunal decide em diversos níveis e formas: o administrativo

(Serviços de Apoio : cf. art. 59.0 da L 86/ 89) e o jurisdicional; e, neste, por juízes
singulares, turnos de visto (dois juízes), l.ª e 2.ª Secções (em subsecção - 1.8 instân-
cia; ou em plenário de secção - 2.ª .instância), Plenário Geral (nos processos de
uniformização de jurisprud!ncia) (art. 20.0 da L 86/ 89), para não mencionar os actos
administrativos e parajurisdicionais do Presidente e os actos das Secções Regionais
dos Açores e da Madeira, que assumem e exercem localmente, com sujeição a
recurso, a competência do Tribunal (art. 6.0 da L 86/ 89).
464 Finanças públicas e direito fmanceiro

Importante traço do regime legal do Tribunal de Contas é a

garantia da sua independência, com autogoverno (suprimindo a
dependência do Ministro das Finanças, que representava um dos
mais graves entorses à independência efectiva do Tribunal, desde a
nomeação de juízes ao funcionamento administrativo da Direcção-
-Geral em regime pré-constitucional, de cuja constitucionalidade era
licito duvidar mas que, a ser esta declarada, conduziria a um vazio
legal gerador da paralisia da instituição). Como garantias da inde-
pendência prevêem-se a inamovibilidade e irresponsabilidade dos juí-
zes, aspecto fundamental do seu estatuto como magistrados (cf. arts.
33. 0 e segs.), o autogoverno do Tribunal (expresso na administração
e gestão do Tribunal pelos seus vários órgãos próprios - arts. 54.0 e
segs. - , na selecção dos juízes por um júri com maioria do próprio
Tribunal - ·arts. 35.0 e segs, - , na nomeação e posse dos juízes por e
perante o presidente do Tribunal - arts. 38.0 e 39.0 - , excepção feita
do regime legal do estatuto do presidente - art. 136.0 , al. m), da
CRP e art. 39.0 , n. 0 1, da L 86/ 89); a definição do princípio tradicio-
nal da «equiparação » ao Supremo Tribunal de Justiça (cf. art. 40.0 ) ;
a definição do regime disciplinar e de responsabilidade civil e crimi-
nal, de incompatibilidades de exercício de actividade política, de
impedimentos e suspeições em termos análogos às do Supremo Tri-
bunal de Justiça e da magistratura judicial em geral (arts. 41.0 a 45.0 ) .
Quanto à exclusiva sujeição dos juízes à lei (art. 3. 0 , n. 0 2) e à
irresponsabilidade dos juízes (arts. 3. 0 , n. os 4 e 5 e arts. 41. 0 e 42. 0 da
L 86/ 89), constituem elas novas garantias de independência, sancio-
nada ainda pelo princípio da obrigatoriedade das decisões do Tribu-
nal (arts. 5.0 , n.0 1, arts, 48.0 sobre multas, e 52. 0 sobre sanções cri-
minais; cfr. art. 208. 0 , n.05 2 e 3 CRP) e a criâção de um Tribunal de
Conflitos relativamente ao Supremo Tribunal Administrativo (art.
5. 0 , n. 05 2 e 3: disposição que, em rigor, terá um «objecto vazio», pois
tais conflitos em abstracto não poderiam ocorrer; mas na prática
pode ter alguma utilidade concreta).
Esta reforma previu também a eXistência de duas secções espe-
cializadas, a primeira, de fiscalização prévia, constituída por seis juí-
zes, e a segunda, de fiscalização sucessiva, constituída por dez juízes
(arts. 6. 0 e 7. 0 ), definiu as competências do Trib.u nal ao abrigo do
art. 216. 0 , n.º 1, CRP (arts. 8.0 a 19.0 ), regulando ainda o seu fun-
cionamento em plenário geral, em plenário de secção, em subsecção e
em sessões de visto (arts. 20.0 , n.0 1, e segs.). O conteúdo da fiscaliza-
ção prévia foi reduzido para a Administração Central e alargado
para a Administração Local, com lógica algo discutível, mantendo-se
 O orçamento estadual 465

globalmente a mesma importância quantitativa e a mesma indiscri-

minação entre actos relevantes, pela sua importância material ou pela
.sua qualidade jurídico-financeira, e actos pouco relevantes no domí-
nio da fiscalização prévia
A fiscalização prévia assume três formas típicas: visto; declara-
ção de conformidade; visto tácito.
As formas de fiscalização sucessiva, exercida fundamentalmente
pela 2.ª Secção e, em alguns casos (como o do parecer sobre a Conta
Geral do Estado) pelo plenário geral ( 1), foram relativamente alarga-
das, bem como os seus critérios, que podem encontrar-se explícitos,
nomeadamente no art. 26. 0 que define a competência da 2.ª Secção.
A previsão da elaboração ·de um programa de acção anual
(art. 21. 0 ) e de relatórios anuais (art. 19.0 ), a previsão da selecção das
entidades fiscalizadas pelo próprio Tribunal (art. 29.0 ) (2), o princípio
da audição dos responsáveis antes de formulação de juízos públicos
de qualquer natureza (art. 30. 0 ) (3), o princípio da coadjuvação,
em particular quanto aos serviços de inspecção e controlo interno
(art. 31. º), a possibilidade de recurso a empresas de auditoria para
actividades auxiliares do controlo do Tribunal (art. 32. 0 ) e alguns
aspectos do regime de fiscalização sucessiva (cfr. o art. 16.0 ) alargam
e modernizam, ao menos em termos potenciais, o âmbito e os crité-
rios da fiscalização «a posteriori)).
Esta última faz-se, sobretudo, por julgamento de contas, certifi-
cação de contas (art. 16. 0 , n.0 3)(4), apreciação não jurisdicional de
contas («parecem ou «relatório»), inquéritos, averiguações ou audito-
rias, verificação de documentos de despesa dos serviços simples, efec-
tivação de responsabilidades e punição de infracções. A apreciação
de contas ou actos de gestão não se restringe a critérios de estrita
legalidade, mas pode chegar a inquéritos ou auditorias, por iniciativa
do Tribunal [art. 26.0 , n. 0 2, al, e)] ou a solicitação da Assembleia da
República e do Governo (art. 16.0 , n. 0 5).
A Lei define ainda regras sobre o processo (que no tocante à
tramitação do Tribunal será regulado por lei e quanto aos Serviços
de Apoio do Tribunal se rege pelas normas aplicáveis ao processo

(1) Sem esquecer o <( plenário especial» que aprova os pareceres anuais sobre
as contas das regiões autónomas: art. 11.0 , n.0 1.
(2) Cf. ainda o n.0 2 do art. 17.0 •
(3) E o princípio do contraditório: cf. art. 51. 0 •
(4) Não há, de facto, tal instituto - como não há «declaração de confor-
midade»; am~ por falta de regulamentação.
466 Finanças públicas e direito financeiro

administrativo gracioso: art. 62. 0 ) e sobre a publicação das decisões

(art. 63. 0 ) , precisa as formas de intervenção do Ministério Público
(art. 47. 0 ), as formas de responsabilidade financeira, incluindo aplica-
ção de multas (art. 48. 0 ), os alcances, desvios e reposições (arts. 49.0
e 53.0 ), a relevação de responsabilidades (art. 50. 0 ), e, como aspecto
evidentemente incluído no plano material do Direito Criminal, as
sanções criminais específicas (art. 52.0 ).

d) Natureza do Tribunal de Contas

De tudo quanto precede decorre - e com crescente clareza -
que o Tribunal de Contas é estrutural e é funcionalmente um verda-
deiro tribunal. O fundamento dos seus processos - sem litígio no
caso do visto; com litígio, potencial ao menos, no caso do julga-
mento de contas - consiste em acautelar a correçta gestão dos
dinheiros públicos e, quando penas sejam aplicadas, a imparcial apli-
cação de penalidades e a efectivação de diversas formas de responsa-
bilidade por actos financeiros, para as quais o tribunal é compe-
tente ( 1). Por seu lado, o julgamento das contas dos contáveis e.
ordenadores secundários - e, até certo ponto, a declaração de con-
formidade dos ordenadores principais no caso da Conta Geral do
Estado (salvo se forem apuradas responsabilidades específicas)
- constitui propriamente matéria jurisdicional, bem como a aplica-
ção de penalidades e a efectivação de responsabilidades financeiras de
outra ordem relativamente a qualquer agente de infracção financeira,
por meio de decisões, acórdãos e assentos unifonnizadores de
jurisprudência.

(') Sobre o Tribunal de Contas o livro fundamental é o do Cons. TRINDADE

PEREIRA, o Tribunal de Contas, 1962. Cf. MORETII, MASTELLONl, MANCUSO, La
Cosre dei Conti, 1985; CHIESA, «Corte dei Conti », s.v., em Enciclopédia dei Diritto;
SEPE e PA!lõDOLFO, La strutura e /e atribuzioni dei/a Corte dei Comi, 1962; MAGNET,
La Cour des Compres, 1965 ; A. ÁGUEDO DE OLIVEIRA, A ftscalização financeira
preventiva no Direito p ortuguês, 1959; J. D. PINHEIRO FARINHA, «0 Tribunal de
Contas na Administração Portuguesa», n. 0 11 ; e os trabalhos da Associação Inter-
nacional das Instituições Supremas de Auditoria (INTOSAO. Para uma actualização
são muito úteis: C. M ORENO, «0 Tribunal de Contas e o controlo das despesas
públicas», em Revista da Administração Pública, n.0 23, Jan.-Mar. 1984, pp. 31-51;
El Tribunal de Cuentas de las Comunidades Europeas y los Tribunales de CIN!ntas
de los países miembros: Competencias y relaciones, ed. Tribunal de Cuentas, Sevilla.
1986 ; J. TAVARES e L. MAGALHÃES, Tribunal de Contas, cit.; Tribunal de Contas,
ed. do Tribunal de Contas, Lisboa, 1991 ; Tn'bunais de Contas e instituições congé-
neres .. ., cit., 1992 (com mais bibliografia) ; A. SOUSA FRANCO, A reforma do Tribu-
nal~ Contas, 1991 ; para uma introdução histórica, JUDITE PAIXÃO, 1389-1989: 600
 O orçamento estadual 467

Esta caracterização corresponde à afirmação da feição mais tra-

dicional de um tribunal de contas: a apreciação da legalidade e regu-
laridade da gestão fmanceira, julgando as contas que a registam e
sintetizam e dando quitação aos responsáveis, se tudo estiver regular
ou for justificável, ou efectivando as respectivas responsabilidades, se
houver alguma infracção.
Cada vez mais, sem perda do estatuto jurisdicional, a complexi-
dade da gestão financeira e os seus mecanismos de controlo levam a
que aos tribunais caiba, além do julgamento acima referido, a avalia-
ção da gestão financeira, numa perspectiva técnica ou económico-
-social, quer através da apreciação da sua economia, eficácia e efi-
ciência («value for money»: utilidade social obtida por cada unidade
monetária de despesa), quer através da apreciação da coerência e
efectividade das {<políticas públicas», pressupondo definidos os seus
objectivos pelos órgãos competentes, mediante a realização de averi-
guações, inquéritos, auditorias ou relatórios pelo próprio Tribunal ou
pelos seus serviços de apoio. É esta uma linha de evolução clara e
inelutável, que confirma a especificidade radical dos tribunais de con-
tas, mas não nos parece demonstrar que seja inevitável substituí-los
por puras auditorias; isto só sucederá se eles não perceberem que não
podem ser puros tribunais, tomando-se então caducos e inúteis como
órgãos de controlo, mas desenvolveram uma crescente interação com
o Governo e as entidades controladas, com o Parlamento e com os
poderosos meios de controlo financeiro informal que são a Comuni-
cação Social e a Opinião Pública( 1• 2) .

anos do Tribunal de Contas. Sobre a auditoria pública cf. [Link]., State audit
- developments inpubblic accountability, 1981; R. BETHoux, KREMPER, PrnssoN,
L'audit dans /e secteur public, 1986; H. M. GAUQUit, Le contrô/e externe desfinan-
ces publiques europeéfllli!s, 1988.
( 1- 2) Sobre estes conceitos, cf. Comissão das Comunidade~ Europeias - Voca-
bulaire budgétaire des Communautés Européennes, 1983; e ainda, por iniciativa do
Tribunal de Contas das Comunidades Europeias, na sequência de recomendação do
XII Congresso da INTOSAI (lnternational Organisation of Supreme Audit lnstitu-
tions). • Glossarium (de Patrick Everard e Diane Wolter, Luxemburgo, 1989), que
propõe as definições seguintes:
• Auditoria - Análise das actividades e operações de determinada entidade,
com vista a verificar se são executadas ou funcionam em conformidade com deter-
minados objectivos, orçamentos, regras e normas. É objectivo dessa análise assinalar,
a intervalos ccgulares, as anomalias que possam necessitar da aplicação de medidas
correctivas. • Auditoria fmanceira (que para os Autores citados abrange as auditorias
de legalidade e regularidade) -· Análise das contas, da situação financeira e da legati-
468 Finanças públicas e direito financeiro

5.30-AS CONTAS PúBLICAS E A RESPONSABILIDADE FINANCEIRA

a) Princípios e conceitos gerais; respomabilidade pela gestão e pres-

tação de contas

1. Um dos princípios fundamentais do Direito Financeiro

moderno é o da responsabilidade pela gestão («accountability»):
todos os gestores de dinheiros, fundos ou outros valores públicos
devem prestar contas, do início ao termo do exercício das funções ou
por gerências/ exercícios anuais, e; por meio delas e da prestação dos
convenientes esclarecimentos e elementos (de facto ou de direito),
respondem perante uma entidade com o poder de lhes tomar contas,

dade e regularidade das operações, realizada por wn auditor, com vista a emitir ou
não um parecer. Esta auditoria inclui: (l) análise das contas e da siluação fUlllnceira
da entidade controlada, com vista a verificar se: a) todas as operações, e apenas
essas, foram correctamente autorizadas, liquidad~, ordenadas, pagas e registadas;
b) foram tomadas medidas apropriadas com vista a registar com cxactidão e a pro-
teger todos os activos, por exemplo: tesouraria; investimentos; inventário dos valo-
res imobilizados; existências. (2) análise da legalidade e regularidade, com vista a
verificar se: a) todas as operações registadas estão cm conformidade com a legislação
geral e específica em vigor; b) todas as operações registadas estão em conformidade
com a legislação geral e especifica em vigor; b) todas as despesas/ receitas são cfcc-
tuadas/cobradas no respeito pelos limites financeiros e pelo pcriodo autorizado;
c) todos os créditos e dívidas são apurados e geridos segundo as normas. • Audito-
ria de gestio financara (ou auditoria de resultados) - Auditoria que incidi: em
todos os níveis de gestão sob o ponto de vista da economia, eficiência e eficácia, nas
suas fases de programação, execução e supervisão. • Economia - Aquisição de
recursos financeiros, humanos e materiais apropriados, tanto sob o ponto de vista da
qualidade como ·da quantidade, no momento oportuno e pelo menor custo.
• Eficácia - Grau de realização dos objectivos visados, segundo uma relação de
custo/beneficio favorável. • Eficiência- Utilização dos recursos financeiros,
humanos e materiais de modo a atingir a [Link]ção dos resultados para um
determinado nível de recursos ou a minimização dos meios para determinada quan-
tidade e qualidade de resultados. Hoje, no Reino Unido, começa a falar-se tam~m ·
em equidade, ao lado dos «três EE».
S obre as tendências modernas da actividade e da gestão financeira cf. :
H. OXLEY e J . P. MARTIJ'i, (iLa ma1trisc des dépenses ct dcs dfficits des administra-
tions publiques: tcndanccs dcs années 80 ct perspectives pour les années 90», Revue
Économique de /'OCDE, n. 0 17, Outono 1991, pp. 159 ss.; e Nações Unidas, Gestion
des finances publiques dans. les pays /es moins avancés, N. Y., 1991. Sobre os crité-
rios de avaliação, cf. Bun e PALMER, Valuefor money in the public sector, 1985;
P. VIVERET, L'évaluation des politiques et des actions publiques, 1989; e E. CHE-
LIMSKY, «What havc we'learncd about the politics of program cvaluation?» cm
G. A. O., Reports on topic areas, 1986 (sem referir a copiosa bibliografia geral sobre
análise das políticas públicas incidente sobre o domínio financeiro).
 O orçamento estadual 469

declarando-os quites (isto é, fiéis e livres de encargos), credores ou

devedores do Estado e aplicando as sanções que ao caso caibam.
Neste sentido, a responsabilidade constitui um dever e uma
sujeição daqueles a quem foram confiados dinheiro·s públicos, quer
liquidem e cobrem receitas, quer autorizem, confiram ou paguem
despesas: são os contáveis que se configuram como seus sujeitos pas-
sivos e o Tribunal de Contas como órgão julgador, sendo o Estado
(Fazenda Nacional) titular dos fundos confiados objecto da prestação
de contas.
Os ordenadores políticos não são responsáveis neste sentido:
elaboram contas públicas, que são em princípio objecto de mero
parecer do Tribunal de Contas e de efectivação de responsabilidades
pelo órgão de fiscalização financeira política - a Assembleia da
República [Conta Geral do Estado, incluindo da segurança social; cf.
as contas das regiões autónomas: cf., infra, als. b) e e)] (1).

II. A responsabilidade pela gestão tem um conteúdo específico

de Direito Financeiro: a prestação de contas por todos os responsá-
veis para com a Fazenda Nacional (2), civis ou militares, por gerirem
cofres ou disporem de fundos de qualquer natureza - contáveis,
exactores, tesoureiros ou pagadores; assim, os exactores da Fazenda
Pública, juntas, conselhos, comissões administrativas ou de gestão,
gestores, administradores ou quaisquer outros responsáveis que estejam
encarregados de gerir dinheiros ou outros activos do Estado, ou de
estabelecimentos que ao Estado pertençam, «embora disponham de
receitas próprias» (art. 17.0 , n. 0 2, al. a), da L 86/ 89, definindo um
princípio geral); serviços públicos autónomos; autarquias locais;
assembleias ..nacionais; serviços autónomos de tesouraria; serviços
~. -

1
( ) No sector público português existem regimes diferentes (cf. A. SOUSA
FRANCO, Finanças do sector público - introdução aos subsectores institucionais,
AAFDL, 1991, passim ): nas empresas públicas os gestores prestam contas à
tutela - o que configura grave situação de irresponsabilidade; nas autarquias locais,
o órgão deliberativo (Assembleia) aprova primeiro as contas do ex:ecutivo (Câmara
Municipal, Junta de Freguesia), que depois são submetidas a julgamento do Tribu-
nal de Contas; a conta da Assembleia da República esteve sujeita a parecer e julga-
mento político, passou a ser julgada (art. 17. 0 , n. 0 1, al. a) da L 86/89] e voltou ao
regime do parecer logo a seguir (LEOE, art. 31. 0 , n. 0 I); e há uma «conta do Tribu-
nal de Contas)) (art. 32.0 LEOE).
(1) Veja-se uma exaustiva lista em E. DA TRINDADE PEREIRA, O Tribunal de
Contas, 1962, pp. 127-3; para os respectivos prazos, pp. 133 e ss. Hoje, os preceitos
citados da L 86/ 89, de 8/9.
 470 Finanças públicas e direito financeiro

portugueses no estrangeiro; ou quaisquer outras entidades que

devam submeter as suas contas a julgamento do Tribunal de Contas
(art. 17.0 da L 86/89, de 8/ 9). Em princípio a generalidade das enti-
dades e serviços com algum grau de autonomia ou responsabilidade
pela movimentação de dinheiros - bem como os respectivos respon-
sáveis a título pessoal: tesoureiros, membros de comissões adminis-
trativas, etc. - estão, se e como a lei o determinar (art. 216.° CRP),
sujeitos a prestação de contas ao Tribunal de Contas: ano a ano
(«ano económico») para os serviços, ou no momento da cessação das
suas funções, no caso dos responsáveis individuais (contas partidas:
art. 14.0 do DL 26 341, d~ 7/ 2/ 1936). A obrigação de prestar contas
prescreve no prazo de 30 anos (art. 34.0 do D 22 257, de 25/2/ 1933).
Estes actos de prestação de contas são objecto de um julga-
mento pelo Tribunal, em processos de responsabilidade, nos quais se
podem efectivar as respectivas responsabilidades, condenando ou
dando quitação aos gerentes e contáveis.
A lei obriga [Link]ção de contas (1), por sua iniciativa, as enti-
dades de maior dimensão e complexidade (art. 17. 0 , n.0 1, da
L 86/ 89) e os responsáveis e entidades de menor dimensão financeira
normal, desde que o montante anual da sua receita ou despesa seja
superior a 2000 vezes o salário mínimo mensal geral (art. 17.0 , n.º 2).
Mas estas entidades, quando o seu montante de receita ou despesa
for inferior, não são dispensadas de elaborar contas (e muito menos
são isentas de fiscalização sucessiva do Tribunal de Contas, na forma
de inquérito ou de averiguação): basta, para desencadear estes pro-
cessos ou o julgamento da conta, que, no prazo de cinco anos, o
Tribunal o decida, por iniciativa própria ou sob proposta do presi-
dente (art. 17.0 , n.º 3, da L 86/89).
O Tribunal selecciona (em regra, por amostragem), para cada
ano, as contas que julgará, incluindo-as no seu programa de acção
anual (art. 21. 0 da L 86/89), podendo devolver aos serviços respon-
sáveis (2) contas não entradas na fase jurisdicional de apreciação, por
distribul.ção, apenas submetendo a julgamento as que escolhe ou que
a lei impõe; as contas pendentes em que sejam detectados ou haja

1
( ) Sempre directamente ao Tribunal.: cf. art. 17.0 , n.0 4, da L. 86/ 89, de 8/ 9,
que alterou o regime dos serviços, unidades e estabelecimentos fabris militares.
(2) Em rigor, a responsabilidade dos gestores é individual (solidária ou subsi~
diária); mas a lei por vezes impõe certos deveres de participação processual ou de
colaboração aos «serviços responsáveis », os quais abrangem os seus actuais dirigen-
tes, funcionários e agentes.
 O orçamento estadual 471

fortes indícios de alcances ou irreguíaridades graves (art. 66. 0 ,

n.0 1) (1) não podem ser devolvidas, e todas podem ser chamadas a
iulgamento durante dez anos pelo Tribunal (art. 66. 0 , n. 0 2).
III. O processo (a regular por lei própria: art. 62. 0 ) de julga-
mento de contas é relativamente livre, apenas sendo essencial o exer-
cício do contraditório (nas formas diversas do art. 30. 0 e 51. 0 da
L 86/89) e a existência da garantia de recurso (cf. art. 24. 0 e legisla-
ção avulsa). A apreciação das contas faz-se primeiro por análise
interna (confronto dos elementos originários do processo de
responsabilidade - conta, identificação dos responsáveis e documen-
tação complementar - entre si e com as alegações ou novos docu-
mentos trazidos ao processo pelos responsáveis ou pelo serviço/ enti-
dade ao qual diz respeito), em regra meramente documental e
tendente a averiguar a fundamentação contabilística e a regularidade
da conta («julgamento da conta», fixando o respectivo «ajusta-
mento»: débito, crédito e saldos inicial e final), com eventual reflexo
na situação do responsável (que, no nosso direito financeiro também
é julgado quite ou condenado). Tende-se a recorrer cada vez mais a
análise externa (verificação in loco, no próprio serviço}, tentando
apreciar a segurança do seu sistema de gestão e controlo interno e
detectar as causas e situações de ilegalidade financeira (formal ou
substancial), em vez das pequenas deficiências formais, pois tais
situações são bem mais importantes para a fiscalização da legalidade
financeira do que a mera verificação de tais deficiências. Daqui deri-
vam recomendações com carácter pedagógico.
A tramitação processual, desde o Regimento do Tribunal de
17/8/ 15, ainda parcialmente em vigor, começa por uma fase admi-
nistrativa, orientada pelos Serviços de Apoio ao Tribunal (contado-
rias de contas), sob a supervisão de um Juiz de Área (que, nessa fase,
não é responsável pelo processo, mas apenas pela orientação genérica
e por certos actos que envolvem ou prejudicam a função
jurisdicional-corno a aplicação de multas, ao abrigo do art. 48. 0 ,
ou a devolução, ao abrigo do art. 66. 0 da L 86/89); após a instrução
administrativa, com ou sem participação dos responsáveis ou dos
serviços cuja conta é apreciada, a contadoria do Tribunal elabora um
relatório, depois do que o processo é distribuído a um juiz relator

(') O Tribunal tem aprovado resoluções genéricas anuais sobre a devolução de

contas, e no seu âmbito elas são aprovadas por despacho do relator ou do juiz da
área (a que se refere o art. 21.0 , n. 0 1, da L 86/89).
472 Finanças públicas e direito financeiro

que orienta a instrução do processo (ouvindo d<'. novo os responsá-

veis ou serviços, abrindo o processo a promoção do Ministério
Público - arts. 108.0 a 111.0 do Regimento de 1915 -etc.) e prepara
o projecto de acórdão, a votar, em subsecção da 2.ª Secção, por três
juízes. No processo de julgamento da conta podem inserir-se, como
incidentes, certos processos especiais - como o de multa, ou o de
averiguação e inquérito, sendo as auditorias uma modalidade de
inquérito); e dele podem emergir recursos ou outros processos espe-
ciais (como a impossibilidade do julgamento ou a fixação do débito
dos responsáveis) ; a execução das condenações cabe aos tribunais
tributários de 1. 0 instância (art. 60. 0 da L 86/89) e muitos acórdãos
ou outras decisões podem - ou devem - ser objecto de publicação
no Diário da República (art. 63. 0 da L. 86/ 89), além da comunicação
aos responsáveis, aos serviços ou a outras pessoas ou entidades inte-
ressadas (em muitos casos o membro do Governo competente).

b) Responsabilidade orçamental

1. Designamos por responsabilidade orçamental a responsabili-

dade genérica do Governo e da Administração Pública pela execução
do orçamento (cf. arts. 16.0 ss. LEOE). Ela não qeixa de constituir o
reverso da fiscalização da execução do orçamento pela Assembleia
da República (art. 110.° CRP), em termos que o art. 22. 0
LEOE explicita incorrectamente (sob a epígrafe «Responsabilidade
pela execução orçamental»):
« l - Os titulares de cargos políticos respondem política, civil e
criminalmente pelos actos e omissões que pratiquem no âmbito do
exercício das suas funções de execução orçamental, nos termos da
legislação aplicável, que tipificará a natureza e efeitos das infracções,
conforme sejam ou não cometidas com dolo.
«2 - Os funcionários e agentes do Estado e das demais entida-
des públicas são responsáveis civil, criminal e disciplinarmente pelas
suas acções e omissões de que resulte violaçãO das normas de execu-
ção orçamental, nos termos do artigo 271. 0 da Constituição e da
legislação aplicável.»
Na verdade, perante esta disposição, bem pode perguntar-se se
não há responsabilidade financeira pela execução orçamental ... E ela
existe, claro (cf. infra n.0 5.31), além das formas de responsabilidade
não financeira que aparecem referidas.
Para os políticos, importa referir, todavia, que a responsabili-
dade emergente da execução orçamental é primariamente política
 O orçamento estadual 473

(e só subsidiariamente financeira, em especial quando se verificarem

as circunstâncias referi<;!_as no art. 36.0 , n. 0 1.0 , do D 2'2:1.57, de
25/ 2/ 1933) (1). Para os administradores, a responsabilidade funda-
mental é a financeira - primeiro, como responsabilidade p ela gestão
(e prestação de contas consequente); depois, sendo caso disso, a res-
ponsabilidade por infracções financeiras (infra, n.0 5.31).

II. O controlo da execução orçamental pode ser concomitante

(no decurso da execução) ou sucessivo (incidindo, neste caso, sobre a
conta global que a resume, reflecte e encerra: a Conta Geral do
Estado).
O primeiro pode exercitar-se, no Parlamento, através dos meios
normais de fiscalização político-financeira, e no Tribunal de Contas,
pelo exercício dos seus poderes (v.g., decisões obrigatória5 - art. 208.0 ,
n.º 2, CRP e art. 5. 0 , n.º 1, L 86/ 89 - no âmbito da fiscalização
prévia ou sucessiva; averiguações, inquéritos e auditorias - cf. art.
16.0 da L 86/ 89; direito à coadjuvação de todas as entidades públicas
e privadas - art. 205. 0 , n. 0 3, CRP, art. 31. 0 , n. 0 1, da L 86/89 -,
deveres de participação e de envio dos relatórios dos serviços de
inspecção - art. 31. 0 n.º' 2 e 3 da L 86/ 89 -, etc.). A LEOE prevê
ainda o envio trimestral de certos elementos à Assembleia da Repú-
blica (art. 23. 0 n. 0 • l e 2 da L 86/ 89) e publicação de contas provisó-
rias trimestrais (art. 24.0 , n. 0 1, da L 86/ 89).

III: O controlo sucessivo exerce-se no essencial sobre a Conta

Geral do Estado.

c) A Conta Geral do Estado

1. A Conta Geral do Estado representa a síntese de toda a

execução do orçamento durante o período financeiro; ou, mais preci-
samente, o registo sintetico e final das operações que à sombra

( 1) Esta responsabilidade política tem consequências jurídicas, podendo

determinar o apuramento de responsabilidades por actos financeiros ou a respectiva
ilibação: não há controlo sem responsabilidade. A responsabilidade pela «prestação
de contas1> política reflecte-se na posição do Governo perante o Parlamento,
podendo ser - e com frequência o é nas democracias - um assunto grave, que ori-
gine a propositura da «questão de confiança», de moções de censura, e até a even-
tual queda do Governo. E esta uma consequência do regime parlamentar, que se não
verifica nos sistemas presidencialistas nem nos regimes democráticos.
474 Finanças públicas e direito financeiro

daquele foram sendo praticadas (cf. LEOE, ãrt. 24. 0 , n.0 1). Ela inte-
gra, juntamente com os outros documentos de responsabilização
financeira, o conceito de contas públicas (art. 24. 0 LEOE).
A conta não é apenas um registo e síntese da execução; constitui
sobretudo um meio de controlar as operações em que consistiu essa
execução e de responsabilizar os seus agentes pela fiscalização
a posteriori (1).

o
II. Sobre o seu âmbito dispõe art. 25. 0 LEOE: «A Conta
Geral do Estado abrange as contas de todos os organismos da admi-
nistração central que não tenham natureza, forma e designação de
empresa pública e a conta da Segurança Social. » Excluídas as regiões
autónomas, autarquias locais e outras entidades locais (administração
regional e local) e excluídas as empresas públicas, todas as contas dos
organismos da administração central dela deverão constar (até 1990,
inclusive, apenas constaram as contas dos «serviços simples» e a
conta da segurança social): esta nova exigência vem ao encontro do
reforço da sujeição dos organismos autónomos a todos os mecanis-
mos normais de autorização política, contabilidade pública e respon-
sabilidade financeira, que correctamente resulta da revisão constitu-
cional de 1989, no tocante aos arts. 108.0 e 109.° CRP, e da L. 6/ 91,
de 20 / 2, esperemos que se revele viável dar-lhe aplicação efectiva.
Até hoje, da Conta se têm desintegrado as contas das entidades
com independência finan ceira ; mas não as contas da Junta do Cré-
dito Público, que só são apresentadas em separado por motivos tra-
dicionais: é que o pouco crédito do Estado durante o liberalismo e o
recurso intensivo à dívida determinou a apresentação das respectivas
contas pela Junta do Crédito Público, órgão independente e persona-
lizado da administração financeira. Dela fazem parte ainda, após
1984, a conta da segurança social (arts. 24. 0 , n.º' 2 e 3, 25. 0 e 27. 0 da
LEOE), cuja natureza, sendo distinta da Conta Geral do Estado [tal
como o respectivo orçamento, objecto, na Constituição, de trata-
mento análogo: Orçamento/Conta Geral do Estado, incluindo a da
Segurança Social»: cf. arts. 110.0 , 216. 0 , n.0 1, al. a) CRP; o art.

(1) CT. SABINO TEIXEIRA, Conta do &tado, no Dicionário Jurídico da Admi-

nistração Pública, II vol., s.v.; Subsídios para o estudo das finanças portuguesas
- · II - Conta, ed. do Centro de Economia e Finanças do Instituto Gulbenkian de
Ciência, 1966, especialmente o estudo «Orçamento e Conta» de RODRIGO M. GUI-
MARÃES ; E. DA TRINDADE PEREIRA, Ensaios, 1965. PP· 1-48; e a bibliografia geral
sobre contabilidade pública no final deste capítulo.
 O orçamento estadual 475

108.0 , n.° CRP faz, quanto ao Orçamento do Estado, maior distinção

entre a al. a) e a ai. b ), mas não deixa de incluir esta - relativa ao
«orçamento da segurança social» - no Orçamento do Estado]( 1),
deve subordinar-se aos mesmos princípios fundamentais (2); e, após
1990, as contas dos serviços autónom os.

III. Os princípios a que deve subordinar-se a Conta - que pode

ser apresentada também sob forma consolidada (art. 26.0 , n.0 2,
LEOE) - constam do art. 26. 0 , n.0 l , LEOE e devem inspirar ulte-
rior' legislação. Segundo este preceito, «a Conta Geral do Estado
deve ter uma estrutura idêntica à do Orçamento do Estado, sendo
elaborada com clareza, exactidão e simplicidade, de modo a possibili-
tar a sua análise económica e financeira. »

IV. A Conta deve (art. 27. 0 LEOE) obedecer à seguinte

estrutura:
1) Relatório do Ministro das Finanças sobre os resultados da
execução orçamental;
2) Mapa da conta geral dos fluxos financeiros do Estado ;
3) Mapas referentes à execução orçamental (conta geral das
receitas e despesas orçamentais, Receitas e Despesas do
Estado, segundo classificações económica, funcional, orgâ-
nica e/ou por programas- art. 28.0 LEOE - , conta geral,
despesas e receitas _dos fundos e serviços autónomos classifi-
cadas, conta da segurança social);
4) Mapas relativos à situação de tesouraria;
5) Mapas referentes à situação patrimonial (3)

1
( ) O art. 165. , al. d) CRP, fruto de anterior versão do texto constitucional,
0

limita-se a cometer à Assembleia da República o poder de «tomar as contas do

Estado e das demais entidades públicas que a lei determinam - o que parece abrir
ao legislador a escolha entre o julgamento de contas e a tomada de contas-pelo
Parlamento.
(2) Veja-se o que sobre a matéria vem referido no Parecer do Tribunal de
Contas sobre a Conta Geral do Estado de 1989.
(3) São insuficientíssimos, revelando bem o estado a que chegou a gestão e o
controlo do património do Estado.
 476 Finanças públicas e direito flllQnceiro

O Governo deve enviar à Assembleia da República os elementos

complementares de apreciação que entender necessários, como ane-
xos informativos (art. 29.0 LEOE), sendo obrigatória a apresentação
dos seguintes mapas:
a) Despesas com os investimentos do Plano;
b) Despesas excepcionais;
e) Relação nominal dos beneficiários dos avales do Estado.
O parecer do Tribunal de Contas deve apreciar, entre outras, as
matérias referidas no art. 10. 0 da L 86/ 89, de 8/9 - pelo que a este
preceito deve ser dada plena execução, em coerência com a LEOE,
na legislação e regulamentos a publicar sobre a matéria.
V. Da Conta Geral do Estado devem diferenciar-se nitidamente
as contas provisórias trimestrais do Tesouro ou da tesouraria, que
registam as entradas e saídas da tesouraria e os respectivos saldos
(pode tratar-se, em regra, de entradas de caixa e de saídas de fundos;
mas há outras entradas e saídas equivalentes, além das transferências
contabilísticas). Tanto registam as importâncias cobradas a título de
receita, as despesas com pagamentos autorizados e os fundos respec-
tivos saídos dos cofres públicos, como as operações de tesouraria (em
suma, o movimento mensal do Tesouro). Estas contas são publicadas
no prazo de 45 dias, a partir do fim do mês a que respeitam, com
excepção das relativas a Dezembro e Janeiro, cujo prazo de publica-
ção expira em 31 de Março (art. 42.0 , D 18 381, de 24/6/ 1924, art. 3. 0 ;
art. 24. 0 , n.ºs 1 e 2 LEOE - disposições estas que não têm sido cum-
pridas com rigor).
VI. A preparação da conta compete à Direcção-Geral da Con-
tabilidade Pública (DL 499/79, de 22/ 12, art. 3.0 , al. d) e art. 4.0 ,
n. 0 3), em consequência do registo contabilístico da execução orça-
mental (contabilidade pública, em sentido restrito) e a sua publicação
é dever do Governo (art. 24.0 , n.º 2, LEOE):
A Conta deve estar publicada até 31 de Dezembro do ano
seguinte àquele a que diz respeito (art. 24. 0 , n.º 2, LEOE). Aos servi-
ços cabe elaborar mapas de execução até 15 de Março de cada ano
(art. 14.0 , DL 305 / 71, de 15 de Julho) (1).

(1) Nos anos mais recentes cada período de execução orçamental tem sido
diferente dos outros - sinal evidente de deterioração do respectivo aparelho adminis-
trativo.
 O orçamento estadual 477

VII. Vejamos agora os poderes e o procedimento da tomada de

contas públicas.
Ao Tribunal de Contas compete dar parecer sobre a Conta
Geral do Estado, conforme está previsto pela própria Constituição
[arts. 110.0 , 165 .0 , al. d) e 216. 0 ]. Essafiscalização (art. 10.0 da L. 86/ 89,
de 8/ 9, D 22 257, de 25/ 2/ 1933) também abrange as contas da Junta
do Crédito Público (L. n.0 1933, de 13 / 2/ 1936, art. 7.°, n.0 10 e
§ único ; DL 42 900, de 5/ 4/ 1960, n.º 10 e art. 13.0 , § único) e o
julgamento das contas de entidades com autonomia administrativa
e/ ou financeira (nos primeiros casos é acessória da fiscalização par-
lamentar; no último caso é principal e exclusiva).
A culminar a verificação da regularidade orçamental em cada
gestão financeira, o Tribunal emite parecer (ou relatório) - forma
típica dum acto não jurisdicional. Com efeito, não se entenderia que
um verdadeiro acto jurisdicional fosse depois objecto de apreciação
pela Assembleia da República; apesar de serem diversos os critérios
de juízo da Assembleia e do Tribunal, o legislador não quis sujeitar a
Assembleia a apreciar negativamente um acto que, em termos de
aplicação do Direito, houvesse já sido declarado regular. Por isso
- sem que da apreciação da Conta por parecer deixem de poder
decorrer actos iniciais de processos de efectivação de responsabilida-
des financeiras - ela constitui um típico acto consultivo do Par-
lamento, a praticar antes de este «tomar as contas» do Governo.
O parecer é acompanhado das respostas dos serviços às questões
formuladas pelo Tribunal (art. 24. 0 , n. 0 4, LEOE).
A apreciação da responsabilidade orçamental (o «tomar as con-
tas») é feita pela Assembleia [CRP, arts. 110.0 e 165. 0 , alínea d)],
após a recepção do «relatório do Tribunal de Contas, se estiver ela-
borado, e dos demais elementos necessários à sua apreciação» (C RP,
art. 165.0 , al . d); art. 24.0 , n. 0 3, LEOE, fixando o prazo de 30 de
Junho, em termos questionáveis]. No caso de não a aprovar, poderá
determinar a efectivação da correspondente responsabilidade (art. 24. 0 ,
n. 0 3, LEOE), conforme é coerente com o desenho constitucional dos
poderes da Assembleia em matéria financeira.
Após apreciada na comissão competente, e depois de discussão
em plenário, a Conta será ou não aprovada por resolução (art: 169.°,
n.0 5, CRP; Reg. AR, arts. 221. 0 a 225. 0 ), da qual constarão o juízo
político formulado pela maioria e as medidas destinadas à efectiva-
ção das restantes responsabilidades que o Parlamento entenda terem
cabimento (envio ao Ministério Público, aos tribunais judiciais, ao
Tribunal de Contas, etc.).
478 Finanças públicas e direito financeiro

VIII. A importância desta forma de fiscalização financeira

(cf. art. 165.° CRP, proémio) é proeminente nas democracias: ela
vai-se efectivando ao longo do ano, em plenário do Parlamento e, em
geral, com o apoio de uma comissão parlamentar exclusivamente
encarregada do controlo orçamental (comissão de contas públicas, de
controlo orçamental ... ), culminando no debate sobre a Conta Geral
do Estado. E não se conhece outra forma de dar conteúdo real ao pri-
mado financeiro do Parlamento e às suas opções políticas. Em Por-
tugal, a Assembleia Nacional, durante o Estado Novo, deu impor-
tância grande ao debate das contas públicas (baseado em pareceres
da respectiva comissão parlamentar, relatados pelo Eng.º Araújo
Correia). Após a revolução de 25 / 4/ 1974, tanto pela acumulação de
atrasos como pela inexistência de órgãos parlamentares especializa-
dos (ficando a matéria a cargo da assoberbadíssima Comissão Par-
lamentar de Economia, Finanças e Plano), nem se estudou o assunto
nem se tomaram contas: até que, em Junho de 1991, se aprovaram
em poucos minutos todas as contas desde 1976 até 1988, e em
Novembro de 1991, de novo em poucos minutos e em circunstâncias
anómalas, se aprovou a conta de 1989. No final de 1992 constituiu-se
uma «subcomissão parlamentar de contas públicas », o que talvez
indicie melhor futuro do que o passado e o presente.
IX. Observe-se, enfim, que o parecer sintetiza, no plano da acti-
dade do Tribunal de Contas, o. resultado de inquéritos e (sobre-
tudo no futuro, por a Conta passar a abranger os serviços autóno-
mos) de julgamento de contas Gá hoje, aliás, nomeadamente no
tocante à conta da segurança social). Quanto aos actuais serviços
simples - que a partir da efectiva aplicação da Lei de Bases da Con-
tabilidade Pública (L. 8/90, de 20/ 2, art. 2. 0 ) passarão a ter julga-
mento de contas, como serviços com autpnomia administrativa - a
fiscalização e efectivação de responsabilidades financeiras realiza-se
através do processo chamado de verificação dos documentos de des-
pesa dos serviços simples (arts. 16. 0 , n. 0 2, e 68.0 da L. 86/89, além da
legislação anterior) (1). Assim, de um sistema em gue o parecer do
Tribunal declarava a conformidade contabilística (ou certificava for-
malmente a conta) passa-se para um sistema, semelhante aos dos
Estados democráticos modernos, em que o parecer tende a ser a sín-
tese anual das acções do controlo da Administração Central relativas
à gerência a que a Conta diz respeito (2)
 O orçamento estadual 479

5.31 - A RESPONSABILIDADE POR INFRACÇÕES F1NANCElRAS

a) As responsabilidades por actos fmanceiros <dn genere»

I. A prática de actos financeiros ilegais ou irregulares, por con-

trários à lei ou a preceitos de natureza infralegal, podem, como é de
regra, acarretar dois tipos de consequências genéricas:
- no plano do valor jurídico do acto, a sua inexistência, invali-
dade, ineficácia ou mera irregularidade, qualquer que seja a
forma que uma ou outra venham a assumir (assim, por
exemplo, são inexistentes as dotações orçamentais contra
/egem: art. 37. 0 , §§ 1. 0 e 2. 0 do D 22 257, cit., excepto se
outra coisa se dispuser em contrário; cf. a alteração dos qua-
dros de pessoal por via de disposição orçamental, prevista no
art. 4.0 do D 26115, de 23/ l 1/ 1935) (');
- no que se refere ao agente que o praticou, ou a outros com
ele relacionados e à licitude do acto, colocam aquele em
situação de estar sujeito a diversas sanções ou investido em
obrigações diversas, resultantes da violação da lei.
II. É esta segunda situação que, em termos amplos, designamos
de responsabilidade pela prática de actos financeiros.
Quer irnpenda sobre autoridades ou agentes administrativos, ou
sobre terceiros relacionados com a Administração Pública, ela pode,
como é regra, assumir diversas naturezas.

(') A forma típica de apreciar o valor jurídico (no tocante à existência, vali-
dade ou mera eficácia, sendo a mera irregularidade umvalor negativo sancionado
por via da ilicitude com que entra em concurso, ideal ou real, ou não sancionado),
no tocante a actos financeiros ou aos efeitos financeiros de outros actos ou contra-
tos, de Direito Público ou de Direito Privado, centra-se: a) no plano administrativo,
no processo de lançamento, liquidação ou cobrança de receita, no processo de reali-
zação de despesas, operações de tesouraria ou (com menor formalização) actos de
gestão patrimonial (activos ou passivos, «maxime» dívida pública) ; b) no plano
jurisdicional, atrav~s do visto do Tribunal de Contas, cuja recusa declara (ou opera)
a inexistência, invalidade ou ineficácia de actos financeiros ou de actos de outra
natureza diversa cujos efeitos financeiros são titulados das formas previstas na lei,
estando a sujeição a visto, segundo um princípio de tipicidade, regulada, no funda-
mental, pelos arts. 13.0 e 14.0 da L 86/ 89 (fiscalização «a priori>)), ou mediante o
normal exercício da fiscalização <<a posteriori», que deverá respeitar o caso julgado
(ao menos fonnal) constituído pelos actos de concessão de visto transitados em
julgado.
480 Fi!Umças públicas e direito financeiro

(1) Responsabilidade política. Além da responsabilidade orça-

mental, efectivada por meio da apreciação da Conta, ela é muito
importante em outros países ; entre nós, as formas de responsabili-
dade política, que eram no anterior regime muito concentradas,
alargaram-se com a instauração do regime democrático (').
(2) Responsabilidade criminal. A importância da tutela dos
valores e dinheiros públicos justifica que diversos crimes possam
derivar da prática de actos ilicitos com eles relacionados (2). Em pri-
meiro lugar, os crimes de responsabilidade em que podem incorrer os
titulares de cargos políticos que atentarem contra a probidade da
Administração, contra a guarda e emprego constitucional dos dinhei-
ros públicos e contra as leis da contabilidade pública (art. 120.0 , n.0 3,
CRP; L 34/ 87, de 16/ 7), implicando a condenação definitiva a perda
de cargo, destituição do cargo ou demissão (3). Outros crimes finan-
ceiros existem porém: peculato (art. 313.0 do Cód. Penal; cf. DL
17 706, de 7 / 5/ 1931, que regula õs depósitos obrigatórios de dinhei-
ros públicos, cujo art. 1. 0 e seu§ 1.0 , no caso de ser infringido com
reincidência, dá origem a desobediência qualificada: art. 4. 0 , §único);
recebimento de contribuição não devida (art. 315. 0 do Cód. Penal);
recebimento de emolumentos não devidos (art. 316.° CP); aceitação

(1) Sobre a responsabilidade política geral, cf. CRP, arts. 120.0 , n.0 1, 193.°,
194.0 e 233. 0 ; no domínio da administração, art. 241.0 , n. 0 1.
(2) Aludem expressamente a eventual responsabilidade criminal, a julgar pelos
tribunais respectivos, os arts. 12. 0 , § 6. 0 e 34.0 , § 4. 0 do D 22 257, de 25 i 2/ 1933; é
peculato a prática de quaisquer das operações previstas no art. 35.0 do D 22 257; o
àrt. 36.0 define quem é, e em que circunstâncias, «Civil e criminalmente >l responsável
para com o Estado pela prática dos actos financeiros dos quais possa resultar quais-
quer dano para o Estado (art. 36. 0 do D 22 257); o art. 24.0 LEOE remete para a lei
criminal, entre outras, o sancionamento de actos de execução orçamental de titulares
de cargos públicos e de funcionários e agentes administrativos.
(3) Quanto aos titulares de cargos políticos, enumerados no art. 3. 0 da L 34/87,
de 16/7, têm particular conexão com a actividade financeira os tipos privilegi~os de
crimes de corrupção activa e passiva (arts. 16.0 a 19.0 ), peculato (arts. 20.0 a 24.0 ) e
violação de normas de execução orçamental, incriminados e punidos pelo art. 14. 0
que se transcreve (cf. os art:>o 45. 0 e 46.0 sobre responsabilidade civil conexa com a
criminal ou derivada do exercício da acção penal): «0 titular de cargo político a
quem, por dever do seu cargo, incumba dar cumprimento a normas de execução
orçamental e conscientemente-as viole; a) Contraindo encargos não permitidos por
lei; b) Autorizando pagamentos sem o visto do Tribunal de Contas legalmente
exigido; e) Autorizando ou promovendo operações de tesouraria ou alterações
orçamentais proibidas por lei; d) L'tilizando dotações ou fundos secretos, com viola-
ção das regras da universalidade e especificação legalmente previstas; será punido
com prisão até um ano.»
 O orçamento estadual 481

de interesses particulares em serviço público (art. 317.° CP); além, em

termos gerais, do abuso de confiança (art. 453. 0 do Cód. Penal) e
vários crimes de funcionários públicos (1).
(3) Responsabilidade disciplinar. Quando cometida por funcio-
nário ou agente administrativo ou outra entidade sujeita a poder dis-
ciplinar, os princípios da discricionaridade do exercício do poder dis-
ciplinar e da atipicidade das respectivas infracções tomam fácil que a
prática de um acto financeiro irregular, por inconveniente para o
serviço, dê azo a responsabilidade disciplinar. Em alguns casos, é a
própria lei financeira que como tal directamente qualifica certos
comportamentos.
(4) Responsabilidade civil. Os prejuízos que o responsável haja
provocado à Fazenda Nacional (isto é, ao Estado), em virtude da
prática culposa de um acto financeiro ilegal ou irregular são indem-
nizáveis, como quaisquer outros prejuízos; e são-no também prejuí-
zos causados a terceiros pelos responsáveis ou pelo próprio Estado
(cf. art. 271.° CRP) (2).
(5) Enfim, a responsabilidade financeira «stricto sensm>[ al. b)],
que convirá destrinçar das multas compulsórias ou de mera punição.
III. O princípio geral a respeito destas diversas formas de res-
ponsabilidade, é que são cumulativas, isto é, umas não excluem as
outras, em virtude dos seus diferentes fundamento e regime jurídico:
dele fazem aplicação expressa muitos diplomas (como, por exemplo,
arts. 34.0 , § 4.0 e 37.0 do D 22 257, arts. l.0 e 2. 0 do DL 26 966, de
l / 9/1936; art. 18.0 , n. 0 2, do DL 305/ 71, de 15 de Julho; art. 22. 0
LEOE ; art. 49. 0 , n.0 1, infine, da L 86/ 89) (3).
(1) ~ão se tratando de crimes conexos com a actividade financeira pública
- porque o são apenas com o exercício da jurisdição finanoeira - , merecem men-
ção o caso esp~cial de falsificação dolosa em processos ou contas sob jurisdição do
Tribunal de Contas (art. 52.0 , n.º 1, da L 86/ 89) e a desobediência qualificada a
determinações do Tribunal de Contas (art. 52.0 , n. 0 2, da L 86/ 89).
(2) Um princípio geral de responsabilidade civil pela prática de operações
financeiras ilegais ou irregulares de que resulte ou possa resultar dano para o Estado
(numa formulação de responsabilidade pelo dano e pelo risco) é afirmado pelo art.
36.º do D 22 257, de 25/ 2/ 1933: é clara a contraposição com o art. 37.°, que define
uma forma de responsabilidade f rnanceira. São responsáveis os titulares de carg~s
politicos (art. 120.0 , n.º 1, CRP), os funcionários e agentes do Estado e das demais
entidades públicas (an. 271. 0 , n. 0 1, CRP) ; eis um princípio de que o legislador
ordinário não extraiu as devidas consequências.
(3) Isto representa .:_ há-de convir-se - sobreprotecção dos interesses financei-
ros do Estado, o que não é raro na nossa ordem jurídica.
482 Finanças públicas e direito f manceiro

b) Responsabilidade fmanceira

1. A lei determina que certas entidades são responsáveis pela

reintegração dos fundos. valores ou dinheiros públicos - ou, mais
!atamente, pelas importâncias que forem objecto da prática de um
acto financeiro ilegal ou irregular (violador de regras infra-legais).

A Constituição refere-se à «efectivação da responsabilidade por

infracções financeiras » COll].O matéria de competência (exclusiva) do
Tribunal de Contas, «nos termos da lei» [art. 216. 0 , n.º J, al. b)]; e a
L n. 0 86/ 89 (logo na epígrafe do capítulo VI -«lnfracções») define os
tipos de infracções financeiras (arts. 48.0 • 49.0 e 53. 0 , maxime) e as
respectivas sanções (multas ou reposições). No nosso sistema jurídico,
como em outros afins, entendemos que estes comportamentos ilícitos
(infracções) e respe~tivas sanções integram um mesmo conceito de
responsabilidade por actos financeiros, por infracções financeiras ou
responsabilidade financeira «tout court», em virtude de : a) ter como
fundamento a reintegração da Fazenda Nacional por valores (dinhei-
ros, fundos, o equivalente de activos patrimoniais) em que foi lesada
por responsáveis funcionais pela gestão/ utilização do património ou
dos dinheiros públicos; b) ter por objecto os valores objecto de lesão,
não o prejuízo causado (podem repor-se valores que foram objecto
de errada classificação ou de dispêndio alheio aos fins do organismo,
v.g.); e) integrar dois tipos de reacções distintas - a multa, predomi-
nantemente punitiva, e a reposição dos valores, predominantemente
reintegratória - , mas, além de as reacções terem sempre essas duas
funções, elas são entre si convertíveis (art. 1. 0 do DL 30 294, de
21 / 2/ 1940), apesar de serem cumuláveis a obrigação de repor e a
sujeição a multa (art. 49. 0 , n. 0 2, da L 86/ 89); d) são efectivadas pelo
Tribunal de Contas (embora executadas em processo de execução
fiscal : C. P. Tributário, art. 233. 0 ss.) (1),

(1) Sobre responsabilidades financeiras veja-se: SOUSA FRANCO, MFP-I ,

pp. 894 ss.; A. B RAZ TEIXEIRA, Finanças Públicas e Direiro Financeiro, Lisboa, 1988,
p. 203; G. o'OuVEIRA MARTINS, Uções sobre a Constituição Económica Portu-
guesa, Vol. II - A Constituição Financeira, polic., 1984-1985, pp. 358 ss., e Comen-
tário à Lei de Enquadramento Orçamental, Lisboa, 1983-1984, p. 40; ER'IFSTO
T RIJ\DADt. P EREIRA, O Tribunal de Contas, 1962, pp. 148 ss.; A. CELSO LOUSADA,
Responsahilidades Financeiras , 1959, pp. 19 ss.; J . T AVARES e L. MAGALHÃES, Tri-
 O orçamento estadual 483

II. A responsabilidade financeira é pessoal solidária ou

subsidiária - , nunca dos órgãos, organismos ou serviços (sobre os
quais impendem os deveres de prestar contas - em cúmulo com os
responsáveis ou substituindo-os no processo, segundo uma prática
jurisprudencial antiga, conquanto duvidosa - , de participar no pro-
cesso e de dar cumprimento às recomendações do Tribunal de Con-
tas, mas que não podem substituir os responsáveis como obrigados a
repor ou sujeitos a multa por tais pagamentos indevidos) e não se
confunde nem com a responsabilidade de prestar contas (supra,
n. 0 5.29) nem com as outras formas de responsabilidade mais próxi-
mas. Não se confunde com a responsabilidade criminal ou contra-
-ordenacional, dados os seus diferentes fundamentos e regimes
(embora as multas financeiras estejam sujeitas, como repositório do
regime geral das multas e como direito subsidiário, ao regime legal
das multas contravencionais puras). E é também diversa da respon-
sabilidade civil: pois é independente de prejuízo efectivo da Adminis-
tração; pode ser cumulada com indemnização; é uma púra responsa-
bilidade objectiva, com excepção dos casos em que há imputação por
culpa; é efectivada pelo tribunal financeiro competente (não pelo tri-
bunal judicial) e decorre da própria lei, independentemente de qual-
quer averiguação de prejuízos. Em certos casos, porém, .não pode
negar-se que um carácter substitutivo da responsabilidade civil se
congrega com certa feição preventiva e punitiva, que marca a fisio-
nomia própria da responsabilidade financeira.

III. A obrigação de repor dinheiros (ou outros valores) gastos

de modo ilegal ou irregular constitui a forma típica de efectivar res-
ponsabilidades por infracção financeira (1). Trata-se de urna obriga-
ção ex lege, declarada pelo art. 49. 0 , n. 0 l, da L 86/ 89:
1) No caso de alcance ;
2) No caso de desvio de dinheiros ou outros valores;
3) No caso de pagamentos indevidos.
O conteúdo ou âmbito da obrigação não é definido pelo recurso
a qualquer concepção de prejuízo, mas, como diz o art. 49. 0 , n.0 1, da

bunal de Contas, pp. 135 ss.; e o bom estudo de Limo DE MAGALHÃES, «Notas
sobre a responsabilidade financeira», em Revista do Tribunal de Contas, n. º' 5-6,
Jan.-Jun. 1990, pp. 15-33.
1
( ) Há uma reposição administrativa, que não constitui consequência (nem
meio de aplicação) da responsabilidade financeira: DL 324/ 80, de 25/ 8.
484 Finanças públicas e direito financeiro

L 86/ 89, tão-só «as importâncias abrangidas pela infracção»: é o seu

montante que deve ser pago ao Estado ou à entidade pública titular
dos valores lesados ( 1).
A efectivação da responsabilidade é feita por sentença (colectiva:
acórdão) condenatória do Tribunal de Contas, proferida com res-
peito pelo princípio do contraditório (arts. 30. 0 e, «maxime», art. 51. 0
da L 86/ 89). O Tribunal deve (2) condenar os responsáveis quando se
verifique qualquer uma daquelas situações, fonte de responsabilida-
des ou seu facto gerador (com múltiplas especificações de legislação
avulsa quanto à correspondente ilicitude financeira). O Tribunal
pode relevar, no todo ou em parte («reduzirn), o montante da obri-
gação de repor («relevar ... a responsabilidade financeira em que
houver incorrido o infractorn), dispensando in radice o dever de
pagar; a lei apenas exige que «se verifique a existência de mera
culpa» e que o Tribunal fundamente, de facto e de direito, a decisão
de relevar (art. 50.0 da L 86/ 89) (3).
Quem são os responsáveis (arts. 49. 0 • a 53. 0 ) ou infractores
(art. 50.0 da L 86/ 89)? Relativamente às duas primeiras situações
- mas, na parte aplicável, decerto, também para a terceira- a lei
precisa hoje que o são as pessoas singulares que sejam:
a) Agente ou agentes do facto - isto é, a pessoa fisica a quem o
facto ilícito é subjectivarnente imputável (art. 53. 0 , n. 0 1; cf., como
normas derrogadas, a base 1 da L 2054, de 21 / 5/1952 e, para os
tesoureiros da Fazenda Pública, art. 61. 0 do DL 519-Al/79, de 29/ 12).
b) Solidariamente («também») os gerentes ou membros dos
conselhos administrativos (e outros «responsáveis pela gestão» e pela
prestação de contas) quando, por culpa (<án eligendo» ou <án vigi-
lando », especificamente) ou dolo (a minore ad majus), para tal
hajam concorrido, cabendo ao Tribunal de Contas avaliar o grau de
culpa, segundo ·as circunstâncias do caso, as funções dos referidos
gestores financeiros, o volume da actividade financeira e os meios
humanos e materiais existentes no serviço ( art. 53. º, n. º' 2 e 3 da L
86/ 89; é evidente a menor relevância destes elementos no caso de a
fonte de responsabilidade ser um pagamento indevido; mas não a
sua irrelevância ... ).

(') <<Sujeita à fiscalização do Tribunal de Contas»: cf. art. 53.0 , n.0 1, da L 86/ 89.
(2) O art. 49. 0 , n.0 1, diz «pode» porque atribui um poder, não por este ser
facultativo: J. ALVES CARDOSO e SIMAS SA:'llTOS, Legislação das finanças públicas,
cit., p. 54.
(3) No art. 50. 0 , como por vezes em outros pre<:eitos, parecem excluir-se as
multas do campo da responsabilidade financeira.
 O orçamento estadual 485

Enfim, cumpre caracterizar as três fontes da obrigação de repor :

a) Desvio d~ dinheiros ou_ outros valores é a respectiva perda,
absoluta ou relattva, por acto intencional do infractor (ou infideli-
dade,. ~e!or gerente ou tiver função análoga).
b) Pagamento indevido é qualquer pagamento efectuado contra
le1 ou regulamento («ilegal ou irregularn) (').
e) Definir o alcance é mais complexo. As contas dos responsá-
veis por fundos públicos são organizadas na forma de conta corrente,
apresentando a débito as obrigações do gerente para com a Fazenda
Nacional e a crédito os seus direitos sobre ela (art. 264. 0 do Regula-
mento Geral da Contabilidade Pública). O saldo é c<:m stituído pelos
fundos existentes em caixa no final do ano (ou. do exercício de fun-
ções com responsabilidade). Três situações podem verificar-se então.
Se o saldo somado ao crédito final for igual ao débito, o responsável
deve ser declarado quite - e fica ilibado de qualquer responsabili-
dade financeira. Se há diferença para mais, é credor da Fazenda
Nacional. Se a diferença for para menos, deve-lhe, isto é, está em
alcance. Será assim julgado pelo Tribunal de Contas numa destas
três situações (art. 296. 0 do Regimento do Tribunal de Contas de
1915), das quais a terceira gera, de per si, responsabilidade financeira.
O alcance ocorre quando houver demora na entrega de fundos a
cargo do exactor, subtracção de valores, omissão de receitas, ou
qualquer falta no cofre, erro de cálculo ou outras causas que não
possam atribuir-se a infidelidade do gerente, arrebatamento, perda,
destruição de valores e dinheiros públicos e outros casos de força
maior (arts. 44. 0 e 45.0 do R egimento do T ribunal de Contas d e
1915); quando o tesoureiro da Fazenda Pública não tenha em cofre,
ou com saída documentada, quantia que nele devia estar em função
da escrita, ou quando não apresente ou não tenha documentos de
cobrança ou outros valores à sua guarda, cuja falta não permita ana-
lisar o balanço e a escrita da sua responsabilidade (D 22 728, de
24/6/ 1933; cf. D 22 251, de 13/5/ 1930).

IV. De modo directo ou por conversão de certas formas deres-

ponsabilidade predominantemente reintegratória (art. 1.0 do DL 30 294,
de 21 / 2/ 1940), o Tribunal de Contas pode aplicar multas, nomea-
damente, nas situações seguintes (cf. art. 48. 0 , n. 0 1, da L 86/89, além
de legislação especial avulsa) de ilicitude financeira substancial:

• ( ) Note~se q~e, tal como no caso. ~as multas, no nosso direito infracções
1

relativas a receitas nao geravam responsabd1dade financeira antes da L 86/ 89.

486 Finanças públicas e direito fmanceiro

- Não liquidação, cobrança ou ~ntrega nos cofres do Estado

das receitas devidas;
- Violação das normas sobre a elaboração e execução dos
orçamentos, bem como da assunção, autorização ou paga-
mento de despesas públicas;
-- Falta de efectivação ou retenção indevida dos descontos legal-
mente obrigatórios a efectuar ao pessoal;
- Falta de apresentação de contas nos prazos legalmente fixa-
dos [ais. a) a e)].
Em outros casos, está em causa a violação de preceitos relativos
ao comportamento dos responsáveis pela apresentação de contas ou
dos responsáveis pelos serviços durante a instrução dos processos
(que podem ser distintos ou primeiros), em situações como:
- Falta de prestação de informações pedidas, de remessa de
documentos solicitados ou de comparência para a prestação
de declarações;
- Introdução nos processos ou nas contas de elementos suscep-
tíveis de introduzirem o Tribunal em erro ;
- Falta de apresentação tempestiva de documentos que a lei
obrigue a remeter [ais. a) a g) do art. 48. 0 , n. 0 1].
Pode ainda ocorrer que, relativamente a qualquer terceiro sobre
o qual impenda o dever de colaboração com o Tribunal de Contas,
seja sancionável por multa a falta injustificada de colaboração nos
termos do art. 31. 0 da L 86/89, de que resultem dificuldades ao exer-
cício das suas funções [art. 48.0 , n.0 1, al. d)] ou, também, qualquer
dos comportamentos referidos nas ais. e) e g) do art. 48. 0 , n. 0 1 da
L 86 / 89.
A primeira ordem de situações corresponde ao conceito puro de
infracção financeira. As segundas - como infracções processuais
financeiras - já é bem duvidoso que não sejam meras infracções
sancionadas por multas meramente contravencionais, se é que se não
trata de simples medidas compulsórias («astreicites»). E as do
terceiro grupo são, decerto, meras infracções alheias ao domínio
próprio da responsabilidade fmanceira, sancionadas por pura multa
(ou [Link]ória?).
Vejamos, agora, qual a medida legal destas «penalidades finan-
ceiras»: quando a lei não estabeleça nada de específico, como, por
exemplo, o art. 11.0 do DL 737 /76, de 16/ 10, «as multas têm como
 O orçamento estadual 487

limite máximo metade do vencimento liquido anual dos responsáveis,

incluindo todas as suas remunerações acessórias, ou, quando os res-
ponsáveis não percebam vencimentos, metade do vencimento base de
um director-geral». Quanto à respectiva graduação, ela é feita «de
acordo com a gravidade da falta e o grau hierárquico dos responsá-
veis» (art. 48. 0 , n. 0 • 2 e 3 da L 86/89, de 8/ 9) (1).

(1) Sobre o Orçamento: ARMINDO MONTEIRO, Do Orçamento português,

2 vols., 1921-1922 (é a nossa obra clássica) ; SOUSA FRANCO, MFP, I, 1974,
pp. 627-907; T. RIBEIRO, Lições, 4.• ed., pp. 47-124; A. BRAZ TEIXEIRA, Introdução,
1980, reeds. ; K. HEINIG, Das Budget, 3 vols., 1949-51; R . STOURM, Le budget, 5.• ed.,
1906; S. B uscEMA, Trattato di contabilità pubblica, 2 vols., 1981 ; A. BENNATI,
Manuale di contabilità di Stato, 9.ª ed., 1980; C. BENTIVENGA, Elementi di contabi-
lità pubblica, 2 vols., 6.ª ed., 1975; AMATt;CCI, Funzioni e disciplina dei bilancio
de/lo Stato, 1970; A. RODRIGUEZ BEREIJO, EI presupuesto dei Estado, 1970;
F. NEUMARK, <<Theorie und Praxis der Budgetgestaltung», em Handbuch der
Fi"nanzwissenschaft, 2. • ed., 1 vol. , 1952, pp. 552 ss.; S. VtALON, Haushaltsrecht,
1953; J. M . LOZANO, Crisis dei presupuesto tradicional, 1969 ; V. VALLE SANCHEZ,
Presupuesto: ejectos económicos, 1972; P . AMSELEK, Le budget de /'Etat, 1969 ;
F. J. FABRE, Le contrôle desfinances publiques, 1968; CIRILLO, Manuale di contabi-
lità pubblica, 1979 ; DEVAl;X, La comptabilité publique, I, 1957; DI RENZO,
Manua/e di contabilità pubblica, 1978; GtORGETTI, li bilancio dei/o Sta10, 1958;
H ERMANN, La preparation et le vote du budget fédéral aux Etats Unis, 1955;
G. JtzE, 1héorie générale du budge1, 1922; PEREZ, Le procedure finanziarie deito
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BIELSA, Régimen jurídico de la contabilidad pública, 1955 ; A. BALEEIRO, Uma
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1959; A. DE VtANA, o orçamento brasileiro, 1950; RUI BARBOSA NOGUEIRA,
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1971; Luls S. CABRAL OE MoNCADA, Perspectivas do novo Direito Orçamental
português, 1984, passim; G UILHERME D'OLIVEIRA MARTINS, lições sobre a Consti-
tuição Económica Portuguesa, ll - «A constituição financeira», 1984/ 85 ; Comentá-
rios à Constituição da República Portuguesa, 2 vols., 2. • ed., de GOMES CANOTILHO
e VITAL MOREIRA, cits., passim; J. AROt;SON, fublic Fincmce, 19&5; H. SEMPt,
Budget et Trésor, t. l, 2.ª ed., 1988; F. SAINZ DE BuJANDA, Sistema de Derecho
Financeiro, I, vol. I, 1977 ; R. GOLEMBIEWSKI e J. RABIN, Public budgeting and
finance, 1982.
 ADITAMENTO
Tratado da União Europeia

1. O Tratado de Maastricht, aprovado em Dezembro de 1991 ,

assinado em 7 de Fevereiro de 1992 e ainda não ratificado pelos
Estados Membros, introduz importantes alterações à versão anterior
do Tratado de Roma no domínio financeiro, as quais não podem
deixar de se mencionar em síntese (omitindo as alterações aos Trata-
dos da CECA e da CEEA e outras matérias). Deverá entrar em vigor
em l / I/ 1993.
O texto autónomo do Tratado de Maastricht pretende represen-
tar um avanço significativo no sentido de uma integração de escopo
mais amplo do que o meramente económico e social, sem deixar de
apontar para o aprofundamento da própria integração económico-
-social no sentido da união económica e monetária. Assim, o artigo A
passa a designar a Comunidade por ((União» fundada nas Comuni-
dades Europeias e o artigo B traça para a União os objectivos da
promoção de um progresso económico e social equilibrado e susten-
tável («nomeadamente mediante a criação de um espaço sem frontei-
ras internas, o reforço da coesão económica e social e o estabeleci-
mento de uma união económica e monetária, que incluirá a prazo a
adopção de uma moeda única»), a afirmação da sua identidade na
cena internacional, a instituição de uma cidadania da União, o
desenvolvimento de uma estreita cooperação no domínio da justiça e
dos assuntos internos, a manutenção da integridade do acervo
comunitário e o seu desenvolvimento como critério fundamental da
revisão das políticas e formas de cooperação instituídas pelo Tratado
para garantir a eficácia dos mecanismos e das instituições da Comu-
nidade. O reforço orgânico da União, assegurado por mecanismos
previstos nos artigos C, D e E, passa a mencionar expressamente o
respeito por «a identidade nacional dos Estados Membros, cujos sis-
temas do Governo se fundam nos princípios democráticos» (artigo F
n. 0 l) e o respeito da União por «os direitos fundamentais tal como
os garante a Convenção Europeia de Salvaguarda dos Direitos do
Homem e das Liberdades Fundamentais, assinada em Roma em 4 de
Novembro de 1950, e tal como resultam das tradições constitucionais
490 Finanças públicas e direilo f manceiro

comuns aos Estados Membros, enquanto princípios gerais do Direito

Comunitário» (artigo F n. 0 2). Este título Ido Tratado de Maastricht
converte pois a União numa realidade de âmbito democrático e
estende-se a domínios e objectivos puramente políticos e de civiliza-
ção, nos quais, em muitos aspectos, o direito e a prática comunitária
já vinham insistindo, mas que não estavam suficientemente explícitos
nos tratados fundamentais. Não poderá deixar de se reconhecer,
nomeadamente no domínio das instituições financeiras, importantes
consequências: a prazo esta configuração da União como escopo
finalístico e modelo inspirador da Comunidade Europeia (resultante
da fusão das três originárias Comunidades) não deixa de representar
um importantíssimo referencial com o qual os mecanismos financei-
ros devem ser confrontados: é lícito, então, perguntar em que medida
os «direitos financeiros» da representação e da legalidade financeira
(por exemplo, para só falar deles) terão uma consagração minima-
mente satisfatória nos mecanismos do Tratado de Roma, mesmo
após a revisão de Maastricht. Não será ousado responder que não.
O título ll do Tratado de Maastricht altera diversos preceitos do
Tratado de Roma. Só dos novos textos cuidaremos, de novo subli-
nhando que eles ainda carecem de aplicação pelos mecanismos
nacionais de ratificação (omitindo os títulos III e VII e os Protocolos
- - entre os quais se destaca o que constitui o Sistema Europeu de
Bancos Centrais e o Banco Central Europeu - , a Acta Final e as
Declarações).

2. Para além de disposições como as do artigo 3.0 -A, que defi-

nem áreas estratégicas da Comunidade, importa sublinhar a afirma-
ção de princípios orientadores das políticas económico-sociais (artigo
3.0 -A, n.0 3): «preços estáveis, finanças públicas e condições monetá-
rias sólidas e balança de pagamentos sustentável». O artigo 4. 0 pas-
sou a mencionar, como instituições da Comunidade, o Parlamento, o
Conselho, a Comissão, o Tribunal de Justiça e o Tribunal de Contas
(artigo 4. 0 n. 0 1), o que reforça o papel desta instituição superior de
controlo financeiro. A vertente monetária da terceira fase da união
económica e monetária é objecto de um regime inteiramente novo
(arts. 102.0 -A a 109. 0 -M), contrário ao art. 105.° CRP. ·
O art. 103.0 pronuncia-se sobre a coordenação e unificação de
políticas económicas e, entre outros, o art. 109. 0 -C cria um Comité
Económico e Financeiro, quadro institucional, a par do intrumento
operacional que será o futuro Banco Central Europeu, da unificação
da política monetária. O art. 130.0 -A define princípios relativos à
 Aditamento - Tratado da União Europeia 491

coesão, objectivo que passa a inspirar as políticas de convergência

económica, social e de desenvolvimento, entre outras, o que, a par da
definição de áreas de interesse comunitário tão diversas como a jus-
tiça, a segurança, as relações externas, a cultura, o ambiente, além de
outras áreas de relevância económica directa ou indirecta (como a
política de infra-estruturas), alarga muito o que se poderia chamar a
área do interesse comunitário, em coerência com a afirmação do
objectivo geral da união política.

3. Não é, tçdavia, uma apreciação dos princípios gerais - que

apenas se sintetizaram anteriormente para melhor entender os meca-
nismos financeiros - da revisão de Maastricht que aqui importa ten-
tar, mas apenas uma breve referência remissiva às principais altera-
ções relativas directamente às Finanças Públicas Comunitárias.
Sublinha-se, no domínio flScal, o disposto no texto dos arts.
73. 0 -D n. 0 1 (esfera de competência reservada em matéria fiscal dos
Estados Membros) e 99. 0 (harmonização fiscal, sem prejuízo das dis-
posições pertinentes dos arts. 100.0 e 100. 0 -A, também alterados). Um
outro domínio novo - no qual, todavia, se inclui o alargamento de
anteriores disposições e acções comunitárias de luta contra a fraude
fiscal -é o art. 209. 0 -A, que prevê que os Estados Membros tomem
para combater as fraudes lesivas dos interesses financeiros da Comu-
nidade medidas análogas às que tomem para combater as fraudes
lesivas dos seus próprios interesses financeiros (o que inclui a fraude
fiscal, mas vai muito para além dela), e a coordenação e colaboração
estreita dos Estados Membros e destes com a Comissão com o objec-
tivo de defender os interesses financeiros da Comunidade contra a
fraude.

4. Mais importante, todavia, é a matéria relativa ao regime, dis-

ciplina e política orçamental da Comunidade.
· O art. 129.0 define alguns importantes princípios e regras orça-
mentais: a regra da universalidade (§ 1.0 : «todas as receitas e despe-
sas da Comunidade, incluindo as relativas ao Fundo Social Europeu,
devem ser objecto de previsões para cada exercício orçamental e
serem inscritas no orçamento»), regras sobre a cobertura orçamental ·
das despesas administrativas e operacionais ocasionadas às institui-
ções pelas disposições do Tratado da União Europeia relativas à polí-
tica externa e de segurança comum e à cooperação nos domínios da
justiça e dos assuntos internos, ficando as primeiras (administrativas)
obrigatoriamente a cargo do orçamento e as segundas (operacionais)

17
492 Finanças públicas e direito flllQTlceiro

facultativamente a cargo do orçamento, nas condições referidas nas

disposições dos títulos 5. 0 e 6. 0 do Tratado da União Europeia de
Maastricht; e ainda a regra do equilíbrio (art. 199.0 § 3.0 : <cas receitas
e despesas previstas no orçamento devem estar equilibradas»).
Em estreita articulação com o objectivo da União Económica
e Monetária. na nova estratégia introduzida por este Tratado, o
art. 104.0 proíbe a concessão de créditos, de qualquer forma. pelo
Banco Central Europeu ou pelos Bancos Centrais Nacionais a insti-
tuições públicas, bem como outras operações destinadas a assegurar
o financiamento monetário dessas instituições; o art. 104.0 -A proíbe
o acesso privilegiado às instituições financeiras por parte das institui-
ções públicas nele referidas; o art. 104.0 -B precisa que a Comunidade
não é responsável pelos compromissos das entidades púb1icas esta-
duais, regionais e locais, nem pode assumir tais compromissos, .e que
os próprios Estados Membros não são nem podem ser responsáveis
pelos compromissos das autoridades públicas dos próprios Estados
Membros (art. 104.0 -B § 1.0 ) ; o art. 104.0 -C define regras destinadas
a evitar ou conter os défices orçamentais excessivos dos Estados
Membros, introduzindo profundas limitações a uma das esferas de
tradicional autonomia soberana dos Estados Membros, qual seja a
do próprio orçamento (art. 104.0-C, cuja leitura se recomenda) ( 1).
Os arts. 201. 0 e segs., por outro lado, estabelecem algumas
regras novas relativamente ao orçamento da Comunidade. Assim, o
art. 201. 0 estabelece, no seu 1.0 trecho, que «o orçamento é integral-
mente financiado por recursos próprios, sem prejuízo de outras recei-
tas», estabelecendo o 2. 0 trecho que as disposições relativas ao sis-
tema de recursos próprios serão aprovadas pelo Conselho por
unanimidade, sob proposta da Comissão e após consulta do Parla-
mento Europeu. O art. 201. 0 -A limita a iniciativa da Comissão para
garantir a disciplina orçamental (em termos que lembram a «lei-tra-
vão» do nosso Direito Orçamental): nos seus termos, «a Comissão
não apresentará propostas de actos comunitários, não alterará as
suas propostas nem adoptará- medidas de execução susceptíveis de ter
uma incidência sensível no orçamento sem dar a garantia de que
essas propostas ou medidas podem ser financiadas nos limites dos
recursos próprios da Comunidade ... ». O art. 205.0 define as regras
básicas da execução do orçamento: a responsabilidade de coordena-
ção centralizada da execução do orçamento cabe à Comissão, cada
instituição participará na execução das suas despesas próprias e a

1
( ) Embora não haja incompatibilidade de texto com o art. 108.0 , n.0 2, CRP,
há uma eviõentç çomruposi~ão de runcto.
 Aditamento - Tratado da União Europeia 493

Comissão pode proceder a transferências de dotações, tudo nos ter-

mos de regulamentação a aprovar da forma prevista no art. 209. 0 •
A nova redacção do art. 209. 0 prevê que a regulamentação financeira
que especifique, nomeadamente, «as modalidades relativas à elabora-
ção e execução do orçamento e à prestação e fiscalização de contas»,
«as modalidades e do processo de colocação à disposição da Comis-
são pelos Fecursos próprios das Comunidades e as medidas a aplicar
para fazer frente às necessidades de tesouraria» e a determinação das
regras da responsabilidade dos auditores financeiros, dos gestores
orçamentais e dos contabilistas serão deliberadas pelo Conselho por
unanimidade sob proposta de Comissão e após consulta ao Parla-
mento Europeu e parecer do Tribunal de Contas. Não deixa de ter
ainda alcance financeiro o disposto na nova redacção do art. 215.0
sobre a responsabilidade contratual e extracontratual da Comuni-
dade. Por seu lado, a nova redacção do art. 206. 0 dispõe sobre a
tomada de contas pelo Parlamento, ao qual cabe dar quitação à
Comissão quanto à execução do orçamento (art. 206. 0 § 1.0 , 1.0 tre-
cho). Para este efeito, as contas e o balanço financeiro (a que se
refere o art. 205. 0 -A) e o relatório anual elaborado pelo Tribunal de
Contas, acompanhado das respostas das instituições fiscalizadas às
observações do Tribunal de Contas, bem como quaisquer relatórios
especiais pertinentes do mesmo Tribunal de Contas, são examinados
primeiro pelo Conselho e depois pelo Parlamento (1) (art. 206.0 § 1.0 ,
2.0 trecho). O procedimento da tomada de contas prevê a possibili-
dade de audição da Comissão sobre a execução das despesas ou o
funcionamento dos sistemas de controlo financeiro, estabelecendo a
obrigação de a Comissão dar ao Parlamento a pedido deste todas as
informações necessárias (art. 206.0 § 2. 0 ); estabelece-se a obrigação de
a Comissão tomar as medidas necessárias para dar seguimento às
observações que acompanham as decisões de quitação e às outras
observações do Parlamento sobre a execução das despesas, bem
como aos comentários que acompanharem as recomendações de qui-
tação aprovadas pelo Conselho (art. 206.0 § 3.0 , 1.0 trecho), e a apre-
sentação pela Comissão, a pedido do Parlamento ou do Conselho,
de um relatório sobre as medidas tomadas em função dessas obser-
vações e comentários, nomeadamente sobre as instruções dadas aos
serviços encarregados da execução do orçamento, sendo estes relató-
rios igualmente enviados ao Tribunal de Contas (art. 206. 0 § 3. 0 ,
2. 0 trecho).
1
( ) Note-se que são revogados os arts. 206. 0 -A e 206. 0 -B; e não se esqueça o
reforço dos poderes do Parlamento operado pelo regulamento financeiro de 16/ 3í 1990.
494 Finanças públicas e direito financeiro

5. Matéria relevante no domínio da fiscalização do orçamento,

mas que abrange toda a fiscalização financeira, é a do novo regime
do Tribunal de Contas, cujo estatuto institucional no âmbito da
Comunidade foi reforçado, desde logo, pelo já referido novo art. 4. 0 ,
que o inclui entre as cinco Instituições da Comunidade (ou seja, os
órgãos da Comunidade com competência plena no dominio dos res-
pectivos poderes). Este regime é definido pelos novos arts. 188. 0 -A e
188.0 -C, dos quais se sublinha (porque no resto se trata, no essencial,
de manutenção do regime anterior): a aplicabilidade aos Membros
do Tribunal de Contas (assim designados porque o Tribunal não tem
funções jurisdicionais) das disposições do Protocolo relativo aos pri-
vilégios e imunidades das Comunidades Europeias aplicáveis aos juí-
zes do Tribunal de Justiça (art. 188.0 -B § 9.0 ); o art. 188.0 -A dispõe
apenas que «a fiscalização das contas é efectuada pelo Tribunal de
Contas »; o art. 188.0 -C estabelece o âmbito fundamental dessa acti-
vidade do Tribunal - cabe-lhe examinar a totalidade das contas de
receita e despesa da Comunidade ou de qualquer organismo criado
pela Comunidade, na medida em que o respectivo acto constitutivo
não exclua esse exame (art. 188.0 -C § 1. 0 ), enviando ao Conselho e
ao Parlamento uma declaração sobre a fiabilidade das contas e a
regularidade e legalidade das operações a que elas se referem (1 88. 0 -C
§ 1. 0 , 2.0 trecho). O exame baseia-se em critérios definidos pelo§ 2. 0 :
«o Tribunal ( ...) examina a legalidade e regularidade das receitas e
despesas e garante a boa gestão financeira», especificando que a fisca-
lização das receitas se efectua com base na verificação dos créditos e
dos pagamentos feitos à Comunidade e a fiscalização das despesas
com base nas autorizações e nos pagamentos e que estas fiscalizações
podem ser feitas antes do encerramento das contas do exercício
orçamental em causa, portanto, durante a execução do orçamento
(art. 188.0 -C § 2. 0 , trechos 2.0 a 4. 0 ). A fiscalização é feita com base
em documentos ou no próprio local junto das instituições da Comu-
nidade e nos Estados Membros (art. 188.0 -C § 3.0 ), sendo a fiscaliza-
ção dos Estados Membros feita em colaboração com as instituições
de fiscalização nacionais ou, se estas para tal não tiverem competên-
cia, com os serviços nacionais competentes (art. 188.0 -C § 3. 0 ). O art.
188.0 -C § 3. 0 , 2.0 trecho, estabelece que todos os documentos e
informações necessárias ao desempenho das atribuições do Tribunal
de Contas lhe serão comunicados, a seu pedido, pelas outras institui-
ções da Comunidade, pelas instituições de fiscalização nacionais ou,
se estas para tal não tiverem competência, pelos serviços nacionais
competentes. O art. 188.0 -C § 4. 0 estabelece as formas principais de
 Aditamento - Tratado da União Europeia 495

fiscalização (relatório anual após o encerramento de cada exercício;

observações, nomeadamente sob a forma de relatórios especiais;
pareceres a pedido de uma das outras instituições da Comunidade),
todos eles aprovados por maioria dos Membros do Tribunal de Con-
tas (art. 188.0 -C § 4. 0 , trechos 1.0 , 2. 0 e 3.0 ) . Enfim, o art. 188.0 -C,
§ 4. 0 , trecho 4. 0 , estabelece que «o Tribunal de Contas assiste o Par-
lamento Europeu e o Conselho no exercício da respectiva função de
controlo da execução do orçamento», assim instituindo uma forma
de cooperação subordinada entre a fiscalização política da execução
do orçamento, que cabe àqueles dois órgãos de natureza representa-
tiva (respectivamente, dos cidadãos da Comunidade, seus contribuin-
tes, e dos Estados), e a fiscalização independente técnica (certificação
e auditoria), que compete ao Tribunal de Contas. Note-se que o Pro-
tocolo relativo aos Estatutos do Sistema Europeu de Bancos Centrais
e do Banco Central Europeu, que integra o Acordo de Maastricht,
prevê no art. 27 .2 que o Tribunal de Contas controle a «eficácia
operacional da gestão» do Banco Central Europeu, remetendo para
o art. 188.0 -B do Tratado, pretendendo talvez referir o art. 188. 0 -C.
Vejam-se, ainda, no Tratado Constitutivo da CECA, as alterações
aos arts. 7. 0 e 45. 0 -A a 45. 0 -C, 78. 0 -C e 78. 0 -G; e no Tratado que
institui a CECA os artigos 3.0 , 160.0 -A a 160.0 -C, 180.0 -B e 183.0 • ·

24.03.1992
 ÍNDICE ANALÍTICO

A ANUALIDADE ORÇAMENTAL, 347 a 349,

357 a360
ACÇÃO PÚBLICA, 16 APLICAÇÃO (das normas financeiras), 107,
108
ACORDOS INTERNACIONAlS, 105
APROVAÇÃO DO ORÇAMENTO, 408 a 428
ACl1VIDADE ECONÓMICA, 7 a 13, 25 a
41 ASSENTO, 106

ACTIVIDADE FINANCEIRA, 13 a 16, 41 a ASSIS'JtNCIA SOCIAL, 175, 176

45, 51, 54, 55, 74 a 108, 336, 337
AUTARQUIAS LOCAlS, 145, 147, 156, 209
ACTO ÚNICO EUROPEU, 231, 240 a 219, 264, 265, 362, 363

ACTUAÇÃO ECONÓMICA PÚBLICA 7, 11 AUTONOMIA

a 13
• Administrativa, 156, 161 a 163, 361
• Creditícia, J53
ACTUAÇÃO FINANCEIRA (Formas de), 37,
• Financeira, 152 a 157, 163, 215, 361
38
• Orçamenta~ 152
• Patrimonia~ 152, 153
ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA, 243, 267
• Regiona~ 219 a 226
a288
• De tesouraria, 153
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, 144 a 147,
160a172
Ver lb. SECTOR PÚBUCO B
ADSE,286 BALANÇO DO ESTADO, 330 a 332, 337

ALTERAÇÕES ORÇAMENTAIS, 435 a 440 BANCO DE PORTUGAL, 285, 415, 444

498 Finanças públicas e direito financeiro

BEM-ESTAR (ECONOMIA DE) COSTUME, 107

Ver ECONOMIA DE BEM-ESTAR
CRÉDITO PÚBLICO, 243, 256 a 260, 281,
BENS, 26 a 41 282, 294, 295

BUROCRACIA, 86

D
e
DECISÃO FINANCEIRA, 83 a 95, 243, 267 a
275
CAIXA GERAL DE DEPÓSITOS, 444, 445
DECISÃO INSTITUCIONAL, 87 a 93
CAPITALISMO
Ver SISTEMA CAPITALISTA DECISÃO POÚTICA, 41, 83 a 95, 268 a
272, 419
CIÊNCIA ECONÓMICA, 109, 110
DECISOR FINANCEIRO
CIÊNOA DAS FINANÇAS, 109, 110 Ver ORGÃO DE DECISÃO FINANCEIRA

CLASSIFICAÇÕES ORÇAMENTAIS, 393 [Link] (oomo Fonte de Direito), 105,

a 397 106

COLECl1VISMO DECRETO LEGISLATIVO REGIONAL,

Ver SISTEMA COLECTIVlSTA 106

COMUNIDADE(S) EUROPEIA(S), 105, 230 DEMOCRACIA, 87 a 93

a 241, 489 e segs.
DESCENTRALIZAÇÃO, 141a143, 213,219
COMUNIDADE RELIGIOSA, 95 e segs., 246, 264 a 267

CONSENSO SOCIAL, 88, 89 DESORÇAMENTAÇÃO, 155, 352, 360, 361

CONSTITUIÇÃO, 8, 89 a 91, 104, 105, 243 a DESPESAS PÚBLICAS, 297, 298, 431a440
267
DIRECÇÃO-GERAL DAS ALFÂNDEGAS,
CONTAGERALDOESTAD0,337,456,473 284
e segs.
DIRECÇÁO-GERAL DA CONl'ABIUDADE
CONTABILIDADE PÚBLICA, 167 a 172, PÚBLICA, 162, 166, 167, 283, 413 a 415,
296 454,457
Ver tb. DIRECÇÃO-GERAL DA CONTA-
BILJDADE PÚBLICA DIRECÇÃO-GERAL DAS CONTRIBUI-
ÇÕES E IMPOSTOS, 284, 285, 431
CONTAS, 296, 297, 337, 468 e segs.
DIRECÇÃO-GERALDO PATRIMÓNIO DO
CONTROLO FINANCEIRO, 238, 279, 280, ESTAD0, 280
452 e segs.
DIRECÇÃO-GERAL DO TESOURO, 280,
CONTROLO ORÇAMENTAL, 452 e segs. 281, 440 e segs.
 Índice Analítico 499

DIREITO DA ADMINISTRAÇÃO FINAN- • De Mercado, 17 a 41 , 48

CEIRA, 98 • Da Polftica, 83 a 87
• Privada, 5 a 7, 54, 55, 62, 63
DIREITO CONSTITUCIONAL FINAN- • Pública, 4 a 41, 62, 109, 110
CEIRO, 98 • Social, 5, 6

DIREITO CONSTITUCIONAL ORÇA- ECONOMIC IDADE (Princípio da), 430, 434

MENTAL, 248 a 256
EFICÁCIA, 435
DIREITO FINANCEIRO, 97 a 108
EFICl~NCIA, 435
DIREITO FINANCEIRO INTERNACTONAL,
98 EMPRESASDECAPITAISPÚBUCOS, 187,
188
DIREITO FINANCEIRO INTERNO, 98
EMPRESAS CONTROLADAS, 188 a 190
DIREITO ORÇAMENTAL, 98
EMPRESAS PARTICIPADAS, 188 a 190
DIREITO ORÇAMENTÁRIO E DA CONTA-
BILIDADE PÚBLICA, 296 EMPRESAS PÚBLICAS, 145, 156, 159, 160,
184 a 209, 362, 363
DIREITO PATRIMONIAL, 98 Ver tb. SECTOR PÚBLICO

DIREITO PROCESSUAL FINANCEIRO, 98 ENQUADRAMENTO DO ORÇAMENTO

DOESTADO
DIREITO DAS RECEITAS, 98 Ver LEI DE ENQUADRAMENTO DO
ORÇAMENTO DO ESTAIXJ
DIREITOS ECONÓMICOS E SOCWS, 65
EQUIÚBRJO ORÇAMENTAL, 57, 58, 66,
DIREITOS DO HOMEM (A actividade finan- 356, 365 a 390
ceira e os), 56, 65
ESPECIACAÇÃO ORÇAMENTAL, 353,
DISCRJMINAÇÃO ORÇAMENTAL, 353 a 354
355, 364
ESTADO, 36, 37, 74 a 83, 95, 96, 141 a303
DÍVIDA PÚBLICA, 294, 295
EXECUÇÃO DO ORÇAMENTO, 429 e
DOUTRINA (como Fonte de Direito), 107 segs.

DOUTRINAS ECONÓMICAS, 50 a 52 EXTERIORIDADES, 28 a 30

DUODÉCIMOS, 432

F
E
FENÓMENO FINANCEIRO, 3 a 115
ECONOMIA
FENÓMENO POLÍTICO, 74 a 97
• De Bem-Estar, 20 a 25
• Financeira, 110 FINANÇAS ACflVAS, 51, 61 a 68
500 Finanças públicas e direito financeiro

FINANÇAS DAS AtrrARQUIAS LOCAIS flJNÇÕES FINANCEIRAS, 45

Ver AUTARQUIAS LOCAIS E FINAN-
ÇAS PÚBLICAS WCAJS FUNÇÕES DO ORÇAMENTO, 338 a 341

FINANÇAS CI.ÁSSICAS, 51 FUNÇÕES DO SISTEMA FINANCEIRO, 42

a44
FINANÇAS FUNCIONAIS, 64
FUNDAÇÃOPÚBUCA,146
FINANÇAS INTERVENCIONISTAS, 58 a
68 FUNDOS AUTÓNOMOS, 146, 156, 161 e
segs.
FINANÇAS LOCAIS
Ver FINANÇAS PÚBLICAS LOCAIS

FINANÇAS MODERNAS, 51 G
FINANÇAS NEUTRAS, 51 a 58
GESTÃO PATRIMONIAL, 323 e segs.
FINANÇAS PRNADAS, 3 Ver tb. PATRIMÓNIO

FINANÇAS PÚBLICAS " GLASNOST' ', 71 a 74

• Comunit4rias (Comuniàade(s) Euro-
GUARDA FISCAL, 285
peia(s)), 230 a 241
• Conceito, 3 a 5
• EW)/uçiio histórica das finanças públi-
cas portuguesas, 115 a 141
• Finanças Públicas e Direito Financeiro, H
97 a99
• Locais, 209 a 219, 264, 265
• Regionais, 219 a 230, 265 a 267 HISTÓRIA DAS FlNANÇAS PÚBLICAS
• Relação com os sistemas económiw- PORTIJGUESAS, 115 a 141
·sociais, 46 a 74

FINANÇAS REGIONAIS
Ver FINANÇAS PÚBLICAS REGIONAIS 1
FISCALIZAÇÃO FINANCEIRA
Ver CONmOLO FINANCEIRO IMPOSTO, 57, 66, 117, 125, 260 a 264, 300,
301
FISCALIZAÇÃO ORÇAMEl'ITAL, 454 e
segs. INDEPENDÊNCIA FINANCEIRA. 213

FOMENTO ECONÓMICO, 131 a 134 INDEPENDÊNCIA ORÇAMENTAL, 155,

156,213,215,264, 361,362
FONI'ES DO DIREITO FINANCEIRO, 104 a
108 INDEPENDÊNCIA PATRIMONIAL, 264,
306
FREGUESIAS
Ver AUTARQUIAS LOCAIS INDMDUAUSMO, 51

FUNÇÕES EXTRAFINANCEIRAS, 45 INFRACÇÕES FINANCEIRAS, 479 e segs.

 Índice Analítico 501

INICIATIVA PRIVADA, 49 LEI DE ENQUADRAMENTO DO ORÇA-

MENTO DO ESTAD0,346 e segs., 397
INSPECÇÃO-GERAL DE FINANÇAS, 279,
280, 456, 457 " LEI DE MEIOS", 391

INSTITUIÇÃO ORÇAMENTAL (ORIGEM LEI DO ORÇAMENTO DOESTADO, 248 e

DA), 341 a 345 segs., 391, 392, 397 a 4-02

INSTITIJIÇÕES FINANCEIRAS PORTU- LIBERALISMO, 50 a 68, 124 a 130

GUESAS, 241 a 301

INS11TIJTO GEOGRÁFICO E CADAS-

TRAL, 285 M
INSTITUTO NACIONAL DE SEGUROS, 285
MACAU, 156
INSTITIJTOS PÚBLICOS, 146
MERCADO (Economia de)
Ver ECONOMIA DE MERCADO
INSTRUMENTOS FlNANCEIROS, 291
METODOLOGIA
INTERPRETAÇÃO (Das normas financei-
ras), 107, 108
• Económica, 110, 111
• Fínanaira, 110, 111
INTERVENÇÃO ECONÔMICA, 7, 10, 11
MINISTÉRIO DAS FINANÇAS, 276 e segs.
INTERVENCIONISMO, 50, 58 a 68
MUNICÍPIO
INVENTÁRIO PATRIMONIAL, 305, 327 a
Ver AUTARQUIAS LOCAIS
330
Ver tb. DIRECÇÃO-GERAL DO PATRI-
MUTUALIDADE, 175
MÓNIO DO ESTADO e PATRIMÓNIO

J N
NÃO COMPENSAÇÃO ORÇAMENTAL,
flJNTA DO CRÉDITO PÚBLICO, 281, 282 354

JURISPRUDÊNCIA, 107 NÃO CONSIGNAÇÃO ORÇAMENTAL,

354,355

L
o
LEGALIDADE (Princípio da), 56, 57, 65, 66,
429e segs. OPERAÇÕES DE TESOURARIA, 446 a 451

LEGISLAÇÃO ECONÓMICA, 9 OPTIMIZAÇÃO, 17 a 25

LEI (como Fonte de Direito), 105, 106 ÓPTIMO DE PARETO, 22 a 25

502 Finanças públicas e direito financeiro

ORÇAMENTO, 243, 295 a 301, 335 a 487 ORGANIZAÇÃO INTERNACIONAL, 96

• Alterações orçamentais, 435 a 440 ÓRGÃO (de decisão financeira), 243, 267 a
• Aprovação, 408 a 428 275
• Conceito, 335 a 338
• Conteúdo, 297, 365 a 410 ORIGEM DA INSTITIJIÇÃO ORÇAMEN-
• Controlo, 455 e segs. TAL, 341a345
• Estrutura, 391 a 410
• Execução, 429 e segs.
• Funções, 338 a 341
• Noção, 295, 296
• Origem, 341 a345 p
• Preparação, 410 a 427
• Princípios e regras orçamentais, 345 a
390 PARAFINANÇAS, 157
• Regime fundamental 345 e segs.
• Regras e Princípios orçamentois, 245 a PARTICIPAÇÃO DO ESTADO, 188 a 190
390
• Responsabilidades orçamentais, 468 e PATRIMÓNIO, 66, 2 14, 215, 243, 247, 248,
segs. 280, 291 a 295, 303 a 334, 371

Ver tb. ENQUADRAMENTO DO ORÇA- PENSAMENTO FINANCEIRO, 108 a 115

MENTO DO ESTADO
" PERESTROIKA", 71 a 74

ORÇAMENTO DE ACTIVIDADES, 421 PLANFAMENTO (ÓRGÃOS DE), 278, 279

ORÇAMENTO DE BASE-ZERO, 422 PLANO ECONÓMICO, 243

ORÇAMENTO DE CAPITAL, 370, 371 PLANO FINANCEIRO, 243

ORÇAMENTO DE DESEMPREGO, 422 PLENITUDE ORÇAMENTAL, 349 a 352,

360 a 364
ORÇAMENTO DE EXERCÍCIO, 348, 349
PODER POLfTICO (E ECONOMIA), 7 a 13
ORÇAMENTO FUNC IONAL, 420
POLÍTICA, 8, 74 a 97
ORÇAMENTO DE GERÊNCIA, 348, 349 Ver tb. FENÓMENO POLÍTICO

ORÇAMENTO DE INVESTIMENTO, 424 POLÍTICA ECONÓMICA E SOCIAL, 8, 110

ORÇAMENTO DE PROORAMA, 421, 424 POLÍTICA FINANCEIRA, 110, 384 a 390

ORÇAMENTO DE RESULTADOS, 422 POLÍTICA SOCIAL, 8

ORÇAMENTO DE TAREFAS, 422 PREPARAÇÃO DO ORÇAMENTO, 4 10 e

segs.
ORÇAMENTO DE TESOURARIA, 349
PRESTAÇÃO DE CONTAS, 468 e segs.
ORDENAÇÃO ECONÓMICA, 7 a 10
PREVIDêNCIASOCIAL
ORGANICISMO, 51 Ver SEGURANÇA SOCIAL
 fndice A11alítico 503

PREVISÃO ORÇAMENTAL (Métodoo de), RESPONSABILIDADE PELA GESTÃO,

41 5 a 419 468 e segs.

PRJNCÍPIO DO EQUILÍBRJO ORÇAMEN- RESPONSABILIDADE POR INFRACÇÕES

TAL FINANCEIRAS, 479 e segs.
Ver EQUILÍBRIO ORÇAMENTAL
RESPONSABILIDADE ORÇAMENTAL,
PRINCÍPIO DA LEGALIDADE 472,473
Ver LEGALIDADE

PRINCÍPIOS ORÇAMENTAIS, 345 e segs

PRIVATIZAÇÃO, 53, 1% a 208 s

PROCESSO DE REALIZAÇÃO DE DESPE-
SAS, 433, 434 SECTOR EMPRESARIAL DO ESTADO,
159, 160, 184 a 209
PROPRIEDADE PRIVADA, 49 Ver tb. SECTOR PÚBUCO

PUBLICIDADE DO ORÇAMENTO, 355 SECTOR PÚBLICO, 39, 53, 62, 63, 136, 141
a303

SECTOR PÚBLICO ADMINISTRATIVO

R Ver SECTOR PÚBLICO

SEGURANÇA SOCIAL, 142, 145, 146, 172 a

RECEITAS PÚBLICAS, 298 a 301, 431 184

REFERENDO, 413 SERVIÇOS AUTÓNOMOS, 156, 161 e segs.

REGIÃO ADMINISTRATIVA SERVIÇOS INTEGRADOS

Ver AUTARQUIAS LOCAIS Ver SERVIÇOS SIMPLES

REGIME FUNDAMENTAL DO ORÇA- SERVIÇOS SIMPLES, 145, 156, 160, 161

MENTO, 345 e segs.
SJSTEMA
REGIMES ECONÓMICOS, 50 a 52
• Abstracto, 46
REGIÓESAVTÔNOMAS, 145, 147, 156,219 • Capitalista, 48 a 68
a 230, 265 a 267, 362, 363 • Co/ectivista, 48, 52, 68 a 74
• Concreto, 47
REGRAS ORÇAMENTAIS, 345 e segs. • De gestão por objectivos, 421
• Económico, 6, 46 e segs.
REGUIAMENTO, 106 • Financeiro, 42 a 44
• Noção, 46
RENDIMENTO, 291 • Orçamenta/, 419 a 427
• Pré-industria4 47, 48
REPRIVATIZAÇÃO • Da sociedade indu.stria4 47, 48
Ver PRIVA11ZAÇÃO • Soviético, 68 a 7 4

RESPONSABILlDADE FINANCEIRA, 468 SOCIEDADE DE CAPITAJS PÚBLICOS,

e segs. 188
504 Finanças públicas e direito financeiro

SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA, 188 TRATADOS INTERNACIONAIS, 105

a 190
TRIBUNAIS flNANCEIROS, 289, 290
SOCIEDADE HEDONISTA, 19
TRIBUNAIS FlSCAIS, 289, 290
SOLIDARIEDADE SOCIAL, 51
TRIBUNAL DE CONTAS, 163, 166, 167,
170, 171, 215, 288, 289, 454, 456 e segs.

1UTEL\, 154, 156

T

TEORIA ECONÓMICA DO DIREITO, 9 u

TEORIA ECONÓMICA DA POLÍTICA,
UNIÃO ECONÓMICA
83
Ver COMUNIDADE(S) EUROPEIA(S)
e UNIÃO EUROPEIA
TESOURO PÚBLICO, 243, 280, 281, 293,
294, 299, 440 a 451 UNIÃO EUROPEIA, 489 e segs.
Ver tb. COMUNIDADE(S) EUROPEIA(S)
TIPICIDADE ORÇAMENTAL, 430
UNIÃO MONETÁRIA
TRANSPERSONAUSMO SOCIAL, 51 Ver COMUNIDADE(S) EUROPEIA(S)
e UNIÃO EUROPEIA
TRATADO DE MAASfRJCHT, 289, 290,
489 e segs. UNIDADE ORÇAMENTAL, 350, 351

TRATADO DA UNJÁO EUROPEIA UNIVERSAUDADE ORÇAMENTAL, 351,

Ver TRATADO DE MMSTRICHT 352
FINANÇAS PÚBLICAS
E

DIREITO FINANCEIRO
 ANTÓNIO L DE SOUSA FRANCO
Professor Catedrático da Faculdade de Direito de Lishoa
e da Universidade Católica Portuguesa

FINANÇAS PÚBLICAS
E

DIREITO FINANCEIRO

4A EDIÇÃO

(13.ª Reimpressão)

VOLUME li

~
ALMEDINA
 NOTA INTRODUTÓRIA

É para nós patente a necessidade de proceder a uma actualização, da

legislação referida e de conteúdo, do nosso "Manual de Finanças Públicas
e Direito Financeiro". Muitas foram as alterações sofridas pela legislação
financeira, quer no plano nacional quer, sobretudo, no plano comunitário.
E muitas outras se adivinham, a curto prazo. Como tal, proceder à actua-
lização do manual neste preciso momento, poderia revelar-se de pouca
valia para todos aqueles que o utilizam, surgindo como um passo inter-
médio nesse esforço de dotar o nosso escrito da necessária actualidade
legislativa e dogmática. Assim sendo, procede-se por ora à sua reimpres-
são, de forma a por cobro às necessidades mais prementes dos alunos de
algumas instituições de ensino universitário.
Remete-se para o princípio do próximo ano a publicação de uma
adenda, dedicada às instituições financeiras e ao direito orçamental, que
assim fornecerá uma perpectiva da realidade nestas matérias, em tão pro-
funda e rápida mutação. De igual modo, remete-se a publicação deste
manual, integralmente revisto e actualizado, para o início do ano lectivo
de 2003/2004, aguardando que, até lá, as esperadas mudanças ocorram.

4 de Dezembro de 2002
 CAPÍTULO V-A

AS DESPESAS PÚBLICAS

§ 1. 0 - NOÇÕES BÁSICAS

S.l - A DESPESA PÚBLICA

Já definimos o conceito de despesa pública (2.21). O seu estudo

tem de ser feito, antes de mais, através da análise do respectivo con-
teúdo, da verificação da diferente natureza das despesas públicas e
dos: seus efeitos sobre a economia. Não se pode considerar equiva-
lente que o Estado gaste dinheiro em subsídios ao consumo ou que
privilegie o investimento, tal como não é indiferente saber se as des-
pesas se destinam prioritariamente a fins militares ou civis, por
exemplo.
O conceito de despesa pública tem, de resto, de ser construído
em termos de poder abranger realidades tão distintas como, por
exemplo, o pagamento de um funcionário público, a construção de
uma estrada, a concessão de um subsídio a uma empresa, a amor-
tização de um empréstimo anteriormente contraído pelo Estado,
a aquisição de material de guerra, a atribuição de uma bolsa de
estudo, etc.
A natureza da despesa pública num Estado moderno é crucial
para a compreensão das políticas financeiras, embora não se possa
retomar a análise clássica que privilegiava em termos absolutos as
despesas públicas, subalternizando a importância das receitas.
Debruçar-nos-emos agora apenas sobre as despesas do Estado.
2 Finanças públicas e direito financeiro

5.2 - TIPOLOGIAS DE DESPESAS PÚBLICAS

Mais importante do que a arrumação orçamental das despesas

públicas é, no entanto, a consideração da sua natureza económica e,
dentro de uma perspectiva de integração entre economia e finanças, o
estudo dos seus efeitos globais ( 1).

a) Despesas de investimento e despesas de funcionamento

Uma primeira distinção, segundo esse critério - que se apro-

xima, aliás, bastante da classificação de despesas correntes e de
capital - , separa as despesas de funcionamento dos gastos de
investimento.
Despesas de investimento seriam aquelas que consistem na for-
mação de capital (técnico) do Estado. As despesas de funcionamento
corresponderiam apenas aos dispêndios necessários ao normal desen-
volvimento da activ1dade da máquina administrativa.
Apesar da proximidade das despesas de investimento com as
despesas de capital, não há coincidência de critério, já que podem
encontrar-se despesas de capital (como seja o reembolso de um
empréstimo) que se não integram no conceito de despesa de investi-
mento, e despesas correntes (como o pagamento de juros) que não
são despesas de funcionamento.

b) Despesas em bens e serviços e despesas de transferência

Nesta tipologia, particularmente trabalhada a partir de Pigou (2),

com terminologias variadas de autor para autor (podendo-se falar,
por exemplo, em d espesas de administração e transferências, ou em
despesas reais e despesas de repartição), está em causa, como critério
de separação, a criação de utilidades.

( 1) t o tipo de análise feita pela generalidade da teoria fina nceira anglo-

-saxónica e norte-americana (cf. por todos R. M USG RA VE e P. MusGRAVf. Publi"
Financ·e, cit.). Cf também o estudo das Nações Unidas sobre a Estrutura dos Orça-
mentos e as classificações das Contas Públicas (Nova Iorque, 1952). Ver ainda neste
senlido BROCHI ER e TABATONI (Economiefinanciere. cit.).
(1) A study in Public Finance, 1974. 0 Prof. TEIXEIR A RIBEIRO( Uções, 122)
segue a terminologia despesas-preço, de COSCIANl(lnstituzioni, 6.ª ed., 157).
 As despesas públicas 3

Despesas em bens e serviços são aquelas que asseguram a cria-

ção de utilidades, por meio de compra de bens ou serviços do
Estado, enquanto despesas de transferência são aquelas que se limi-
tam a proceder a uma redistribuição de recursos, atribuindo-os a
novas entidades que se situam no sector público ou no sector
privado.
Assim, no primeiro caso, o Estado, ao pagar os serviços presta-
dos por um funcionário, está a entregar verbas que têm uma contra-
partida que pode ser incluída num dos grandes agregados relativos
ao Rendimento Nacional, enquanto, no segundo caso, ao atribuir um
subsídio de desemprego, não há qualquer alteração do nível do ren-
dimento global: há apenas uma deslocação de rendimento entre gru-
pos sociais (de quem pagou um <~imposto de desemprego» para quem
recebe um subsídio correspondente).
Claro que em todas as despesas realizadas pelo Estado há, em
sentido lato, uma transferência. Só que nuns casos - despesas em
bens e serviços - esta transferência é acompa nhada de uma contra-
partida de utilidade (compra de bens ou serviços - incluindo factores
de produção), enquanto que noutros - despesas de transferência -
não há qualquer contrapartida directa de utilidade final.

e) Diversidade das despesas de transferência

O conceito de transferência comporta, ainda assim, realidades

bastante diversas. Têm-se pois tentado fazer diversas classificações de
transferências .
Uma primeira distinção separa as transferências de rendimento
das transferências de capital, sendo as primeiras aquelas que não
alteram a situação do património duradouro da Nação (p. ex. bolsa
de estudo) e as segundas aquelas que a alteram (p. ex. subvenção d o
Estado para a construção de um imóvel particular ou para investi-
mento de uma empresa pública).
Outra distinção muito utilizada separa transferências directas e
transferências indirectas. No primeiro caso estaría mos face a despesas
que vinham aumentar directamente os rendimentos disponíveis (p.
ex. paga mento de uma pensão a um aposentado); no segundo, have-
ria apenas um benefício indirecto, traduzido num aumento das pos-
sibilidades de consumo (subsídios a preços, etc.).
4 Finanças públicas e direito financeiro

Consoante os beneficiários das transferências do Estado pode-

mos distinguir: as transferências para o sector público, que benefi-
ciam entidades e são transferências internas do sector público; as
transferências para unidades produtivas («maxime», empresas); e as
tran~ferências para particulares e entidades privadas não lucrativas.
Todas estas transferências internas, que não alteram o rendimento
nacional. E há ainda transferências para o exterior, que beneficiam
economias externas e diminuem o rendimento nacional.

d) Despesas produtivas e reprodutivas

Quanto à produtividade, há despesas públicas que se limitam a

criar directamente utilidades : pela segurança que resulta de haver
polícias, pela contribuição que as forças armadas dão à defesa nacio-
nal, pelo que os museus representam de produção cultural. São gas-
tos_ simplesmente produtivos.
- ' Outras despesas, porém, contribuem para o aumento da capaci-
dade produtiva, gerando assim utilidades acrescidas no futuro: são
despesas reprodutivas. Assim, o investimento em estradas, transpor-
tes e meios de comunicação; assim, o investimento imaterial em
investigação, educação e saúde ( 1) .

5.3 - A DESPESA PÚBLICA E A DESPESA NACIONAL

a) Generalidades

1. Importa acentuar que os efeitos económicos das despesas

públicas serão diversos, consoante adoptemos uma óptica clássica ou
keynesiana.
Para os clássicos, o efeit o económico típico das despesas públi-
cas seria a satisfação pura e simples de necessidades públicas, sendo
todos os outros efeitos perversos, desregrados e indesejáveis (por vio-
larem a regra da neutralidade).

(1) TEIXEIRA RIBEJRO, Lições, 120 e ss.; SOUSA FRANCO, Polí[Link]

eformação do capital, 1972, cap. I.
 As despesas públicas 5

Segundo a v1sao keynesiana, para além daquele, haveria que

distinguir dois outros tipos de efeitos autónomos;
- a despesa pública consistirá, também, num processo de dis-
tribuição de rendimentos a alguém: toda a despesa implica
pagamentos feitos a servidores, fornecedores, empreiteiros,
etc.;
- por esta via. toda a despesa altera a repartição do rendi-
mento nacional que se verificaria sem ela, gera fluxos suces-
sivos de novas despesas (de consumo ou investimento), com
recursos que provêm dos contribuintes ou de prestamistas e
tem, em princípio, efeitos expansionistas.

Com esta segunda óptica é mais ampla do que a primeira - e

'
não impede a autónoma relevância daq uela - tomá-la-emos con:0
guia.

II. Assim, a despesa pública é, em termos macro-económicos,

uma parcela da despesa nacional.
Esta reparte-se por diversas rubricas principais. Consoante a
origem institucional, pode ser feita: a) pelos indivíduos, famílias e
outros sujeitos privados não produtivos; b) pelo Estado e outros
sujeitos públicos; e) pelas empresas e outros sujeitos produtivos.
Consoante a natureza das despesas , pode ser de consumo, de inves-
timento ( 1) ou de transferência.

Ili. Combinando os dois critérios, distinguiremos três modali-

dades principais de despesa naci onal ;
l. 0 - Consumo privado: total das despesas não produtivas (ou
equivalentes) feitas pelas fa mílias e outras unidades não produtivas.
2. 0 - Despesas das empresas: são despesas de investimento pri-
vado ou de funciona mento das empresas.
3. 0 - Despesas públicas: as realizadas pelo sector público, quer
de consumo, quer de investimento - se forem em bens e serviços -
quer de transferência (excluindo o sector empresarial público).

(1) Definido este. ainda, segundo dois critérios : criação ou aquisição de bens
duradouros; ou apenas despesa em bens produtivos.
6 Finanças públicas e direito financeiro

Ao falar assim consideraremos, claro, uma economia fechada;

também o saldo positivo das operações com o exterior vem aumen-
tar a despesa nacional.

b) As despesas públicas nas contas nacionais

Como já vimos, dentro das despesas públicas. poderemos ainda

distinguir as transferências - -- que transferem rendimentos para
outros sujeitos económicos -- e a s despesas públicas em bens e servi-
ços. Estas últimas podem ser de três espécies:
1. 0 Despesas civis de consumo (que são consumos públicos):
-

são as despesas com o funcionamento dos serviços da administração

civil. São relativamente regulares e variam pouco: nem crescem, em
regra, subitamente, nem podem ser facilmente comprimidas num
período curto.
2. 0 - Despesas militares (também consumos públicos): umas,
com aquisição de equipamentos e materiais, outras com o pagamento
de serviços e sustento das forças armadas. São muito heterogéneas,
algumas chegando a confinar com os investimentos pela sua natureza
(v. g., aquisição de um avião produzido no interior do país: todavia.
mesmo que sejam em bens duradouros, são sempre considerados gas-
tos de consumo e não de investimento). Apesar de heterogéneas,
costuma-se submetê-las a um mesmo tratamento agregado: estão
sujeitas a variações frequentes, e por vezes bruscas, as quais, mais do
que da natureza de cada despesa, resultam da evolução da actividade
militar como um todo (guerra ou paz; desarmamento ou rearma-
mento; políticas agressivas ou defensivas, etc.).
3. 0 - Despesas de investimento público: são feitas pelo sector
público com o fim de formar capital; consistem na aquisição de bens
duradouros, desde que sejam produtivos (<cstockS>l de capitais circu-
lantes e bens de equipamento). Os investimentos públicos são, como
as despesas militares, susceptíveis de variações muito rápidas; por
isso, ao defender o aumento da despesa para lutar contra o desem-
prego, era a eles, como despesa mais sensível, que Keynes se repor-
tava (embora designasse como investimento público, por antonomá-
sia, qualquer acréscimo de despesas públicas; ou o acréscimo
financiado por défice).
 As despesas públicas 7

Se representarmos por Dbs a despesa pública em bens e servi-

. ços, e o consumo privado global, lp o investimento privado global,
E a s exportações e I as importações, pode definir-se assim a despesa
nacional ou produto nacional bruto a preços de mercado ( P):
P=C+Ip +Dbs+(E - 1)

§ 2. 0 - EVOLUÇÃO DAS DESPESAS PÚBLICAS

5.4 - GENERALIDADES

As despesas públicas conheceram uma evolução muito ma rcada

a partir do liberalismo económico do século passado, muito em par-
ticular no decurso do século XX. O estudo dessa evolução pode ser
empreendido por duas vias: análise do crescimento das despesas
públicas que parece ter acompa nhado o crescimento económico ou
análise da alteração na estrutura das despesas e no seu peso relativo.
Qualquer destes caminhos parece relativamente frutuoso,
embora o segundo, quando co njugado com o primeiro, seja mais
decisivo para a compreensão das modernas Finanças Públicas.

5.5 - 0 AUMENTO DAS DESPESAS P ÚBLICAS

Desde finais do século XlX, a partir da obra do financeiro a le-

mão Adolfo Wagner('), se fala numa tendência para aumentar que
as despesas públicas revelariam nas socieda des modernas. Designa-se
essa tendência por lei de Wagner.
Wagner partiu para a formulação desta lei de um estudo empí-
rico, que os acontecimentos posteriores viriam confirmar ampla-
mente: ele baseava-se nos dados que conseguira recolher. A sua lei
foi formulada apenas em relação às sociedades onde se dera uma
revolução industrial e em que se afirma, no plano prático, o libera-
lismo político e económico. Configura-se como uma tendência de
longo prazo, co mpatível, pois, com oscilações de curto prazo, deter-

(') Traité de la Scíence des Finances, trad. , 1, 1909, pp. 88 e ss

8 FinanÇas públicas e direito financeiro

minadas, por exemplo, pela alteração das forças politicamente domi-

nantes num dado país ; os conservadores ou os liberais tendem a
gastar menos, os progressistas ou os socialistas (e sociais-democratas)
mais.
O nível das despesas públicas manteve-se, aliás, bastante elevado
durante as décadas de 60 e 70, ainda que pontualmente se possam ter
registado alguns abrandamentos no ritmo de crescimento e, num ou
noutra caso, mesmo um ligeiro recuo. Nos anos oitenta há tendências
para travar o seu crescimento - nos EUA, na Inglaterra ... - mas
nenhum delas se traduziu em diminuição real do nível do gasto
público até hoje. Continua a verificar-se a razão que assistia a
Wagner ao escrever que existia uma tendência para o aumento cres-
cente das despesas públicas; e é também patente que este aumento se
acelerou numa época posterior à que era analisada por aquele autor.
Não se pode deixar de sublinhar a razão que assiste a Musgrave ao
falar a este respeito em «antecipação de tendências que se realizariam
50 a 100 anos mais tarde» ( 1).

S.6 - AUME:\TTO REAL E AUMENTO APARESTE

DAS DESPESAS PÚBLICAS

A circunstância de os quadros utilizados se referirem em regra a

percentagens das despesas públicas em relação ao Produto Nacional
Bruto serve para ilustrar uma preocupação que tem de ser levada em
conta: a de distinguir aquilo que pode ser chamado aumento real das
despesas públicas, em confronto com o seu aumento aparente.
É evidentemente difícil afirmar que se registou um crescimento
das despesas públicas de um determinado país entre 1900 e 1970, por
exemplo, se nos limitarmos a verificar que os valores monetários
totais do gasto estadual subiram de 10 milhões para 100 milhões de
unidades monetárias. Haverá que ver qual foi o ritmo da desvalori-
zação monetária neste período de tempo, qual o ritmo de cresci-
mento do produto nacional bruto e até a que velocidade cresceu a
população, para poder fazer a comparação em termos reais: senão,
apenas terá aumentado o conjunto dos meios monetários gastos, mas

( 1) Public Finam:e, p. 116; cf. ainda MUSGRAVE, Fiscal systems. 1968.

 As despesas públicas 9

não a actividade real expressa na despesa pública como afectação de

recursos a necessidades públicas.
Podem apontar-se como factores de crescimento aparente das
despesas públicas, entre outros menos importantes;
1. 0 - Desvalorização monetária. Se o poder de compra caiu de
forma muito acentuada durante o período considerado, é evidente
que se não pode fazer a comparação de valores sem os reduzir à base
de um número-índice, que permita desinflacionar o aumento das
despesas públicas, fazendo a sua comparação sem ter em conta a
desvalorização ocorrida. Aumento real é aumento corrigido da
inflação.
2. 0 - Aumento da população. O acréscimo das despesas públi-
cas será também meramente aparente se durante o perlodo conside-
rado a população tiver crescido de uma forma acentuada, o que sig-
nifica que as despesas aumentaram apenas pela necessidade de fazer
face ao maior número de habitantes, sem que isso queira dizer que
há uma maior intervenção do Estado. Aumento real há-de ser
aumento da capitação das despesas públicas.
3. 0 - Crescimento do Produto Nacional Bruto. Não se poderá
também falar em aumento real das despesas públicas, que significa
uma maior participação do sector público no rendimento nacional, se
o ritmo de aumento das despesas públicas apenas tiver acompanhado
o crescimento do próprio Produto Nacional Bruto. Aumento real
significa maior participação no produto ou no rendimento
nacional (1).
Uma coisa parece certa: ainda que se proceda à eliminação de
todos estes factores que poderiam falsear as comparações, pode
verificar-se a existência de um aumento real das despesas públicas,
que é traduzido da melhor forma entre Despesas Públicas e Produto
Nacional Bruto. A que se deve, pois, esse aumento?

5.7 - CAVSAS DO At:MENTO REAL DAS DESPESAS PÚBLICAS

Para determinar as razões por que aumentaram as despesas

públicas, pode-se seguir uma de duas vias : procurar uma explicação
(') Veja-se u ma interessante d emonstração em TEIXEIRA RIBEIRO. Lições, pp.
l 15 e ss.
 10 Finanças públicas e [Link]

global, forçosamente dependente de um posicionamento ideológico

ou doutrinário; ou determinar, a partir da análise detalhada da pró-
pria natureza das despesas públicas, factores concretos que influen-
ciaram o crescimento.
Não desprezando a importância do condicionamento ideológico
e social que envolveu esse processo de transformação e mesmo a
utilidade de tentar explicações teóricas ou doutrinárias, parece-nos
mais frutuoso procurar encontrar explicações concretas para a evolu-
ção das despesas públicas, sem esquecer que o peso de doutrinas
socializantes ou socialistas, das políticas igualitárias de redistribuição,
das políticas keynesianas de luta contra o desemprego e das políticas
de crescimento e desenvolvimento se fez. sentir neste processo genera-
lizado (cf., supra, n. 0 1.16).

a) O progresso técnico e a acumulação de capital

O progresso tecnológico foi um primeiro factor que veio influir

no crescimento das despesas públicas, na medida em que a crescente
complexidade dos processos de satisfação de necessidades (tanto
públicas como privadas) determinou uma evidente melhoria do
número e nível das necessidades satisfeitas (embora se possa discutir
a que preço ... ) e foi acompanhada de um aumento de encargos. Isto.
em países capitalistas ou colectivistas, nos países desenvolvidos como
no Terceiro Mundo.
Não há , contudo, apenas um aumento do gasto público de con-
sumo. As modernas e complexas técnicas de produção vieram em
muitos casos a determinar a concentração do capital, tornando mais
relevante o papel do Estado (acumulação pública de capital) ( 1) .

b) A transformação dos sistemas sociais

Uma segunda causa de fundo tem que ver com as transforma-
ções dos sistemas e das estruturas económico-socia is no século xx:
esta tendência é a de uma certa fase histórica, não corresponde a
nenhuma lei universal. Embora, a ntes de Wagner, Tocqueville a
antevisse crescente - pois era já emergente no início do século XIX.

1
( ) SOUSA FRANCO, Políticas .financeiras Pformação do C'Opital. 1972, 296 ss. e
41 7 ss..
 As despesas públicas 11

Essa fase histórica caracteriza-se, nos países capitalistas, como

uma época que uns historiadores designarão de capitalismo tardio e
os marxistas de capitalismo monopolista de Estado. O funciona-
mento do sistema só é assegurado, internamente, pelo aumento do
consumo público e da despesa pública em geral. Externamente,
determinou uma situação de competição militar ou de equilíbrio
armado, alternando com duas grandes guerras mundiais : o cresci-
mento de muitas despesas, como as despesas militares, resulta da
tecnologia, mas tem não menos que ver com esta segunda ordem de
factores.
Teremos aqui, por outras palavras, uma certa socialização
- isto é, a assunção de novas funções, mesmo produtivas, pelo
Estado, e o desenvolvimento de novas necessidades sociais - com a
extensão das necessidades públicas. O próprio conceito de necessi-
dade pública sofre um alargamento , assumindo o Estado a satisfação
de necessidades que, ou antes não eram sentidas, ou eram satisfeitas
pelos particulares ou por grupos sociais privados (vimos já o exem-
plo da segurança social).
O Estado teve de suportar o que pode designar-se por custos
sociais do desenvolvimento económico, cha mando a si áreas como as
da construção de estradas, urbani zação, saúde p ública, segurança
social, etc. O desenvolvimento urbano contribui n otavelmente para
acelerar a estatização das necessidades e va i fazendo surgir problemas
sem precedente. Ao mesmo tempo, o aparecimento da necessidade
pública do equilíbrio ecológico determina novas formas de interven-
ção do Estado, quer para distribuir equitativamente os custos da
defesa do ambiente e da qualidade de vida, quer para directa mente
toma r iniciativas para a satisfação destas necessidades.
Mas a transformação social ocorre em outros d omínios diversos
e é inspirada por ideologias que já se referiram e não podem estudar-
-se agora. Por um lado, surgem estruturas que se pretendem colecti-
vistas, em que a intervenção do Estado assume forma, conteúdo e
objectivos qualita tivamente diversos dos do sistema capitalista: pode
dizer-se que a regra da activídade produtiva passa a ser o seu exercí-
cio, ao menos nas zonas fundamentais, pelo Estado - mesmo que
seja para o devolver, numa fase posterior, à ;::olectividade. organizada
sem o Estado. Isto verifica-se em cerca de vinte Estados socialistas
colectivistas, com metas sociais de tipo comunista.
12 Finanças públicas e direito financeiro

Ela ocorre, por outro lado, no Terceiro Mundo, onde muitas

nações foram «criadas» pela máquina administrativa colonial, que se
transformou em aparelho estadual independente, e onde os modelos
de desenvolvimento dominantes têm assentado na construção de um
Estado moderno e no papel dinamizador do processo de transforma-
ção social, assumido fundamentalmente pelo Esta do e por estratos
sociais que vivem estreitamente articulados com ele (funcionários,
professores, militares, políticos ... ). Também aí crescem, sem alterna-
tiva, as despesas públicas.
Enfim, a nova ordem económica internacional determina uma
maior intervenção dos Estad os e das organizações internacionais,
com novas necessidades públicas, novas despesas e centros geradores
de gasto público ...

e) Causas instrumentais
Embora menos importantes do que estas, outras causas se têm
feito senti r:

i) O aumento do custo dos serviços públicos

Os serviços públicos vêm conhecendo uma elevação de custos,

por vezes em termos completamente inesperados, o que os obrigou a
entrar num processo, semelha nte ao que ocorreu no sector privado,
de aumento das despesas (por desperdício ou evolução tecnológica),
agravado pela burocratização (dissociação entre a propriedade dos
meios de produção e o exercício da gestão pública e consequente
aumento da improdutividade na administração e nas empresas
públicas).

ii) As modificações demográficas

Para além da verificação já feita de que o crescimento da popu-

lação determina (para se poder falar em aumento real) um aumento
mais que proporcional das despesas públicas, importa notar que os
progressos conseguidos, por exemplo, em relação à esperança média
de vida e o envelhecimento da população vieram fazer crescer
extraordinariamente as despesas com a assistência social e a segu-
 As despesas públicas 13

rança social em relação às camadas mais idosas da po pulação, que

outrora pesavam muito menos (o q ue é agravado a inda pela perda de
funções da família nestes domínios).

iii) A influência das guerras

Um dos factores mais decisivos na aceleração do processo de

àumento das despesas públicas fora m as guerras. Muito pa rticular-
mente, os conflitos mundiais de 1914-18 e 1939-45 tiveram repercus-
são imediata. não só no crescimento das despesas militares, mas
também na própria forma como passaram a ser encaradas as despe-
sas públicas.
A economia de guerra, nos gastos e no controlo de actividades
sociais, é fortemente esta tizada. Os apelos ao patriotismo d os contri-
buintes permitiram, na situação de emergência que caracterizou tais
conflitos armados, elevar sensivelm ente a tributação e o nível das
despesas públicas: e é sabido que, no domínio psicológico. se é difícil
motivar os contribuintes para um aumento das despesas públicas, é
menos difícil fazê-los esquecerem-se de reivindicar uma bai xa do
nível dos gastos, depois de ter terminada a situação de emergência
que provocara a elevação dos encargos públicos. É este o [Link] de
deslocação. que leva à tra nsposição para níveis mais elevados de des-
pesa, regressado o tempo de normalidade, do que os de antes da
guerra(1).
Para além da guerra, manteve-se, aliás, a necessidade de fazer
face a despesas avultadas, com o reembolso das dívidas contraídas na
guerra, com o pagamento de pe nsões e indemnizações a combatentes
e suas famílias e com a reconstrução de equipamentos afectados. E a
«paz armada» é uma causa do a ume nto constante dos gastos milita-
res dentro de cada bloco.

iv) A alteração do papel do Estado

Em todo este processo, um dos aspectos porventura determinan-

tes foi a a lteração operada na maneira de ver o papel e a actuação do

1
( ) PEACOCK e WJ SEMA:-1, The growth of public expenJirure in the Unitetl
Kingdom, 1967.
14 Finanças públicas e [Link]

fatado - - alteração assente, em larga medida, em pressupostos políti-

cos e ideológicos, mas também influenciada directamente por doutri-
nas económicas ascendentes ou em voga e pelas próprias necessida-
des sociais objectivas.
Surgiram assim doutrinas propugnando por uma intervenção
mais decidida do Estado. quer se pretendesse uma socialização da
economia ou até a introdução gradual ·d e modelos rigorosos de socia-
lismo, quer se visasse meramente objectivos mais modestos de regu-
lação da conjuntura económica, ou ainda a concretização social do
Estado de bem-estar, através da intervenção estad ual nos mais diver-
sos domínios.
Por razões muito variadas, que levaram à afirmação crescente
do intervencionismo estadual, o certo é que o papel do Estado se
alterou radicalmente. determinando o crescimento das despesas como
expressão ou consequência dessa maior intervenção. E fê-lo sob a
pressão de eleitores pobres, que são mais beneficiários do gasto do
que sacrificados pelo imposto (sufrágio universal), e sob a pressão
dos grupos de interesses, que no Estado acham a manutenção do seu
crédito, a expansão artificial das suas vendas ou a defesa dos seus
interesses privativos (políticas, burocratas ... ). Deve notar-se que nos
anos setenta e oitenta a «crise do Estado-providência» fez contra-
-vapor - mas ainda não inverteu a tendência ( 1).

v) Causas .financeiras

As novas concepções financeiras tiveram também uma influên-

cia directa num aumento das despesas públicas que foi extremamente
facilitado pela revisão do pensamento clássico e pelo a bandono da
ortodoxia liberal, no que diz respeito, por exemplo, à rejeição cons-
ciente do equilíbrio orçamental, ao recurso crescente ao crédito
publico, às restrições da estrita legalidade fiscal e ao crescimento do
património público.
O alargamento dos poderes dos Governos e a redução dos
poderes dos Parlamentos poderão ainda ser citados como fenómenos
político-financeiros que contribuíram para o aumento geral das des-
pesas públicas.

(') P. RüSA1'VALL01'. A crise do Estado-providência, trad., 1985.

 As despesas públicas IS

5.8 ·- ESTRUTURA DAS DESPESAS PÚBLICAS

NOS ESTADOS MODERNOS

A verificação do aumento das despesas públicas registado nos

últimos cem anos na generalidade das sociedades ocidentais não é
por si só suficientemente reveladora da alteração real e substancial do
papel do Estado subjacente a esse aumento. Impõe-se completar esse
estudo com uma análise desagregada das principais componentes da
despesa pública, que procure determinar quais as despesas que pro-
porcionalmente subiram de uma forma mais acentuada.
Tratando-se de uma tendência que se regista no longo prazo,
como ficou assinalado, e que pode comportar bem diversas especiali-
dades de país para país, a análise da evolução dos diferentes tipos de
despesas apresenta-se relativamente difícil; mas é possível dar uma
ideia do movimento geral.

5.9- AS DESPESAS MILITARES

Um primeiro tipo de despesas que convém analisar corresponde

às despesas militares, ou despesas com a Defesa Nacional (mais
rigorosamente).
Verificou-se em todos os países sujeitos a esforços militares um
enorme aumento nas despesas de defesa durante os períodos em que
se registaram conflitos ou fases de «paz armada»: mas mesmo fora
desses períodos, e ainda quando se verificava uma baixa ocasional na
percentagem das despesas militares no total das despesas orçamenta-
das, a parcela do Produto Nacional Bruto afecta a despesas militares
continua a revelar uma tendência fundamental para crescer.
A verificação dessa evolução pode ser feita , por exemplo, atra-
vés da análise dos grandes números referentes às despesas públicas
em dois países atingidos pelos dois grandes conflitos mundiais do
século XX: Estados Unidos e Grã-Bretanha.
A consideração de outras situações, nomeadamente de algumas
modernas tendências, levaria a concluir que mais d o que a um
aumento d os efectivos em números, o acréscimo das despesas milita-
res se fica a dever às guerras, à i<paz armada1> e ao crescente ape rfei-
çoamento tecnológico no domínio militar, o que implica que os efec-
tivos são cada vez ·mais caros pelo equipamento cuja utilização
 16 Finanças públicas e direito financeiro

impõem e pelo elevado custo de meios de transporte, detecção e

comunicação, dos equipamentos, veículos militares e armamentos.
A evolução crescente das despesas militares em Portugal
durante o perído que abrange a guerra em África pode também ser
apreciada no quadro seguinte deve notar-se a significativa reabsorção
do esforço militar a partir de 1975, após a paz e a descolonização,
com quebra acentuada dos gastos militares.

DESPESAS MILITARES ( 1960-1 973)

1960 1965 1970 1973

Em percentagem do P]';B
Despesas militares ....... . ............ 4% 7o/c 7% 6%
Em percentagem do total de despesas
Despesas militares . ..... .... .. ........ 23% 32% 31% 27%
Despesas civis em bens ou serviços ...... 51 % 39% 43% 41 %
Transferências para particulares ... ..... 16o/c 16% 13% 21 %
Outras ......................... . .... 10% 13% 13% 11 %

Fonte: CAVACO S 1LVA, Polírica Orçamen1al e Es1abilizaçõo Económica, Lisboa. 1976. Em

1977, as despesas militares desciam a 3% do PNB (valor arredondad o).

5.10- AS DESPESAS CIVIS

Se é certo que as despesas públicas militares aumentaram em

ritmo acelerado, também é certo que se registou igualmente um
aumento das despesas civis, além de uma alteração muito sensível nas
suas componentes (1).

a) As despesas sociais

Um dos agregados que acusou na generalidade dos países um

crescimento muito alto foi, sem dúvida, o das despesas sociais, que
passaram de valores quase insignificantes no início do século para
percentagens que rondam muitas vezes de 5 a 10 por cento do Pro-

1
( ) Cf. R . e P. M USG RAVE, op. cit.• 120 ss .. B ROC HIER e TABATON~ Economie
financiere, 70 ss.
 As despesas públicas J7

duto Nacional Bruto na década de 70, subindo a 40% ou 50% do

total das despesas civis.
Esta subida fica-se a dever, entre outros factores, à extensão da
segurança social e dos riscos cobertos pelo Estado, podendo num
caso ou noutro ter como causa o esforço militar. Acima de tudo, é
necessário sublinhar que fica a dever-se ao aparecimento e afirmação
das concepções do Estado Social e de bem-estar, quando não à mul~
tiforme ideia do socialismo (sobretudo na sua versão reformista).
Todavia, ao longo dos anos setenta, assistimos a uma contracção
significativa:
DESPESAS (OGE) EM % DO TOTAL

Ano Saúde Educação Habitação

1974 5,1 16 11.7

1975 5,7 15,6 14.l
1976 6.8 19 14,I
1977 7 14.2 13,5
1978 I0,7 12.7 11,6
1979 li l 1,5 8,9
1980 10,7 11 ,5 8.4
1981 10,7 11.5 8,3

b) Despesas com fim económico

Também no domínio das despesas económicas (incluindo despe-

sas de investimento e despesas de transferência) se registou um
enorme a umento de importância e volume entre o início do século
XX e a década de 70, particularmente visível em momentos de crise,
como o período subseq uente à crise de 1929 e à grande depressão dos
anos trinta.
o desenvolvimento deste tipo de despesas correspondeu em
larga medida à evolução das conce\)çõe~ dominantes sobre o t>ape\
àD bstaào, quer e\e seja encarado numa perspectiva de complemen-
taridade com a economia privada (caso, por exemplo, do grande
esforço em infra-estruturas no sector dos transportes que se registou
nos Estados ·unidos nos anos 20), quer numa óptica de correcção
(subsídios à agricultura, por exemplo), quer numa perspectiva de
modificação estrutural e produção autónoma.
18 Finanças públicas e direito financeiro

Em Portugal, os subsídios decrescem, os investimentos sobem

irregularmente e os encargos com a dívida pública crescem muito nos
últimos anos: o serviço da dívida volta a ser (como o foi entre 1834 e
1926) :: primeira rubrica do orçamento de despesa.

c) Despesas de administração

Em todo este conjunto, as despesas com o funcionamento da

máquina administrativa, embora se mantenham em números altos,
por toda a parte foram perdendo importância relativa. Passaram, por
exemplo, nos Estados Unidos de uma percentagem de 15,2 por cento
do total das despesas civis em 1902, para 9,5 por cento em 1970,
ainda que em relação ao Produto Nacional Bruto a sua participação
subisse de 0,9 para 2,2 no mesmo período de tempo ( 1). Note-se que
estas despesas têm grande tendência para estabilizar, sendo mais fácil
aumentá-las do que tentar depois reduzi-las ...

5.11 - A QUESTÃO DO LIMITE MÁXIMO DAS DESPESAS

A subida das despesas públicas tem levado a colocar com parti-

cular acuidade uma pergunta: existirá um limite para as despesas
públicas - social, político, técnico, psicológico ou económico - a
partir do qual não continuará a ser possível a sua subida (ao menos.
dentro do mesmo sistema económico)? Ou elas podem aumentar
indefinidamente?
Teoricamente parece impossível determinar esse «plafond», já
que nada impediria que o gasto público alcançasse o limite dos
cem por cento da despesa. Ter-se-ia então de entender, apenas, que
se estava face a uma economia socialista integralmente estatizada.
O juízo de valor que possa fazer-se é forçosamente político e não
científico.
Em qualquer caso, mesmo em relação às economias em que se
não põe o problema da colectivização integral, as despesas públicas
têm subido para valores que podem considerar-se muito elevados.

1
( ) R. e P. MliSGRr\VE, op. cír., p. 123.
 As despesas públicas 19

Eles estarão, em larga medida, ligados ao recente ressurgimento de

doutrinas e tendências neo-liberais, que procuram atingir sectores de
opinião pública particularmente sensíveis à argumentação de que o
peso dos impostos subiu até níveis muito altos, face à ineficácia do
Estado para assegurar com rendibilidade a gestão de sectores que
chamou a si e que poderiam. com vantagem, estar nas mãos da ini-
ciativa privada; ou, se as despesas forem financiadas pelo recurso a
empréstimos, sempre haverá quem critique a concorrência feita aos
empresários privados, o efeito inflacionista do défice ou do endivi-
damento externo. Também se não pode esquecer que toda esta pro-
blemátícà se prende afinal com a dimensão do sector público e a das
funções que lhe cabem e, em última análise, com a questão da deci-
são pública no âmbito do regime político.
Muito mais do que um limite global para as despesas públicas
parece, no entanto, possível procurar definir grandes categorias de
despesas que poderiam ser limitadas e economias de gestão e organi-
zação a obter(1).
A ideia geral seria a de travar o crescimento das despesas
improdutivas - embora, em rigor, por criarem utilidades, todas as
despesas públicas sejam produtivas (travar-se-ão melhor as menos
produtivas). Entre estas, poder-se-iam incluir numa primeira análise:

a) As despesas com o funcionamento da máquina administrativa

-- correspondentes aos gastos necessários para assegurar a
manutenção e actuação da máquina administrativa estadual
(é esse um dos grandes esforços da Administração moderna,
designadamente visando melhorias de produtividade admi-
nistrativa e lutando contra os factores de desperdício).
b) As transferências improdutivas - que iriam retirar fundos a
sectores produtivos para beneficiar outros cuja utilidade
social ou económica seria nula (ou, pelo menos, mais baixa).

1
( ) É este o problema que os neo-liberais (experiências Reagan nos EUA ou
Thatcher no Reino Unid o) têm tentado solucionar nos últimos dez ou quinze anos.
limitand o o património e o crescimento do funcionalismo e, sobretudo. sacrificando
os gastos sociais e de intervenção económica.
20 Finanças publicas e direito financeiro

e) As substituições de gastos, em que o Estado tomaria o lugar

de empresas o u outras entidades privadas, com um gasto
muito mais elevado do que aquele que era o do sector
privado.
Apesar de a necessidade d e travar alguns destes tipos de despe-
sas pode reunir algum consenso, não pode dizer-se que não exista
aqui muito de incerto, de esquemático e, até, de divorciado da reali-
dade concreta. Pode, por exemplo, admitir-se que necessidades de
política social determinem em certos momentos entorses a estes crité-
rios. Por outro lado, é preciso não esquecer que se trata de matéria
em que a controvérsia entre economistas e políticos é já bastante
antiga e na qual a interferência mútua de factores económicos e polí-
ticos não pode ser minimizada. A questão, em substância, reduz-se à
velha querela entre os individualistas, que desejam minimizar o papel
do Estado, e os estatistas de divers os matizes, que visam alargar as
áreas de intervenção estadual e as necessidades qúe só o Estado pode
satisfazer (ou, ao menos, satisfazer melhor com aumento de bem-
-estar). Situe-se ela em qualquer plano que seja, não é lícito então
escamotear que a disputa é, na raiz, filosófica, doutrinária e política;
e que os aspectos delimitados que podem suscitar consensos parciais
não permitem esconder a falta de um consenso de fundo sobre o
problema que fica colocado (1).

1
( ) Sobre a lei de W AGNER veja-se so bretud o: MARNOCO E SOUSA, Tratado
de Sciencia das Finanças, 1. 125 ss.; SOIJSA FRA:-<CO, MFP (r), 232 ss.; SOARES
M A RTll'f fZ, Esboço de uma teoria das despesas publicas, 49-76 ; T EIX EIRA R !BEIRO,
Lições, 115-120. E a inda: PEACOCK e WISEM AN. The growth of the public expendi-
ture in the United Kingdom, 2.• ed., 1967; R. MUSGRAVE e P. MUSG RAVE. Pubfic
finance, 140 ss. ; BROWN e J ACKSON, Public sector economics, 1978, caps. 5 e 6; R.
M USGRA VE, Fiscal systems. 69 ss.; 81 RD, «Wagner's ~ 1.a w" of expending [Link] acti-
vity», c m Pubfic finance, vol. XX VI (197 1), ss.; GH Alrn~ «Wagner's law of public
expend iture», em Publicfinance, vol. XXVI (1971), 44 ss.; BERTR A1'D DEJOUVE1'E l.,
Les déhuts de l'État moderne, 1976 (há trad. port.: As origens do Estado moderno,
1978), cap. XX ; FREDER IC L. PRYOR, Public expendítures in communist and capita-
list nations, 1968; e BROCHJ ER, LLA C e M rCHALET, Economie financiere, 1975, 444
ss.; P. ROSA1'VALLON, A crise do Estado-providência, cit.
 As despesas públicas 21

§ 3. 0 - EFEITOS ECONÔMICOS
DAS DESPESAS PÚBLICAS

5.12 - RAZÃO DE ORDEM

Para analisar os efeitos económicos das despesas públicas, utili-

zamos sobretudo dois princípios ou instrumentos de análise muito
simples. A saber:
- O multiplicador é o coeficiente que mede o aumento do ren-
. dimento imputável à realização de um investimento.
- O acelerador, por seu lado, mede o aumento do investimento
que deriva de despesas iniciais de consumo.
O multiplicador aplicar-se-ia, pois, em princípio, a despesas de
investimento: mas, em boa verdade, aplica-se também a todas as
despesas públicas que podem variar intencionalmente (até os gastos
civis de funcionamento, dada a sua maior rigidez, que os torna
pouco manejáveis como instrumentos de política económica; as des-
pesas públicas militares, por seu lado, variam muito, mas por moti-
vos às vezes independentes da vontade dos governantes, diversamente
dos investimentos, o que as torna menos manejáveis).

5.13 - O MULTIPLICADOR

a) eonceito liminar
<(Multiplicador» é uma expressão hoje muito em voga na análise
económica; podemos usá-la em sentido amplo ou restrito.
No conceito amplo, multiplicador será qualquer coeficiente que
relacione uma variável independente com uma variável dependente
por ela «multiplicada» (v. g. multiplicador do comércio externo, mul-
tiplicador do crédito, multiplicador da redução de impostos, multipli-
cador do orçamento).
No conceito restrito, significa qualquer coeficiente que deter-
mina uma relação teórica entre um investimento inicial realizado em
subemprego e um aumento de rendimento ou de emprego dele resul-
22 Finanças públicas e direiro financeiro

tante (multiplicador de despesas, de investimento ou de emprego)( 1) .

Em pleno emprego, como não é possível expandir a oferta, o multi-
plicador traduzir-se-á numa pura expansão da procura global, em
termos monetários, gerando alta de preços. O multiplicador de inves-
timento é então a relação entre o aumento do rendimento (L'.:.R) e o
aumento de investimento (61) (2).
Como já se sabe, para Keynes a realização de uma qualquer
despesa, em determinado momento, produz um aumento proporcio-
nal ou mais que proporcional do rendimento, que tende a esbater-se
em períodos sucessivos. Por exemplo : uma despesa de cem contos
vai atribuir rendimentos ou poder de compra aos vários agentes eco-
nómicos. Ela determinará, num primeiro momento, o aumento de
procura efectiva correspondente ao valor da despesa ; para a satisfa-
zer, segue-se um acréscimo de oferta, que gera novo acréscimo de
rendimento em favor de todos os que contribuem para a produção
dos bens e serviços procurados (3). Esse rendimento vai ser em parte
consumido e em parte poupado. É a propensão marginal para o
consumo que vai definir, como se sabe, a relação entre este consumo
e o rendimento, sendo poupada a parte residual (poupada, isto é,
aforrada e não gasta - entesourada; se houvesse despesa de aplica:-
ção do aforro, ela expandiria também a oferta}.
Suponhamos que nos encontramos numa economia em que a
propensão para o consumo é de l / 2: neste exemplo, o consumo
correspondente a um rendimento de 100 será de 50, e a poupança
também de 50. Esta poupança pode ser ou investida ou aforrada:
por isso abstraímos dela ao calcular as despesas derivadas do inves-
timento inicial - porque o aforro que se mantém líquido não gera
despesa. E, se considerarmos, como Keynes, uma situação depres-
siva, é natural que seja entesourada toda a poupança (pelos motivos

(1) Como efeito, no pnnc1p10 teonco ; ou como coeficiente ou expre~s ão

numérica que permite medi-lo ( K, para KAHN e KEYNES).
. . L\R
(2) Ou, se o multiplicador fo r representado por K. K =- -
L\I
(3) O efeito de multiplicador, característico das despesas de investimento,
decorrerá de qualquer despesa pública em bens e serviços: por isso se disse que a
despesa pública é um «investimento ho norário » (D. Dillard). ou que o é o aumento
de despesa financiado por défice (D. Robertson ).
 As despesas públicas 23

de precaução e especulação da preferência pela liquidez, isto é, da

variável psicológica que determina a manutenção da poupança sem
ser gasta ou em estado líquido).

b) Análise do mecanismo de multiplicação

Ora vejamos melhor:

OFERTA PROCURA
100 100 (1.ª despesa)
50 50 (2.ª despesa)
25 25 (3.ª despesa, etc.)
12,5 12,5
6,5
Com origem na referida despesa pública de 100 contos, há pois
um correspondente aumento de oferta, para responder à procura
pública; este aumento de oferta corresponde a uma distribuição de
rendimentos no valor de 100 contos, dos quais 50 serão consumidos.
Daqui deriva (estamos em subemprego e a oferta é elástica ... ) outro
aumento de oferta no valor de 50. E de novo os rendimentos distri-
buídos aos factores de produção vão ser metade poupados ( 25) e
metade consumidos ( 25) ; então, no período posterior há um
aumento de procura de 25. E assim sucessivamente, de forma decres-
cente, até que o aumento se torne desprezível: é por estas ondas
sucessivas que o multiplicador funciona.
Sabendo que o investimento inicial é de 100, qual será o valor
dos termos desta progressão geométrica indefinida cuja razão é igual
à propensão marginal para o consumo ( 1/ 2)?
Para determinar o valor de K, a partir da propensão marginal
para consumir, aplica-se uma fórmula bastante simples. Tentemos
deduzi-la (por uma das formas possíveis).
Por definição. o multiplicador ( K) é um coeficiente estável que,
multiplicado pelo aumento de investimento ( l ), determina o aumento
de rendimento ( R) resultante. Logo :
( 1) K. 61=6R
Podemos então dizer que
(2) K=6R
61
24 Finanças públicas e direito financeiro

Mas sabe-se que, globalmente, uma das equações definidoras do

equilíbrio em Keynes diz que a poupança ( S) e o investimento (1)
tendem a equivaler-se (o sentido desta expressão é muito discutido).
Ora:
Se S = J e se R =C + S, então
R=C+I(')

E será verdadeira a igualdade:

(3) ..6.J =..6.R-..6.C
Substituindo em (2) I pelo seu valor:

(4)

Ou, simplificando o segundo termo da equação ( 4 ), mediante a

divisão por ..6.R:

(5) K
..6.C
1- - -
..6.R
..6.C
Ora, ..6.R é a propensão marginal para consumir (parte da úl-
tima unidade de rendimento -..6.R-que é consumida: ..6.C ), com a
qual relacionaremos então precisa e necessariamente o coeficiente de
multiplicação.
A fó rmula d o multiplicador (que, aplicada ao investimento ini-
cial, permite calcular a soma dos termos da progressão) é pois:

K 1
1- ..6.C
6R
ou
K
l - propensão marginal para o consumo

(') Ou, em termos margi nais:

61 = 6S
6 R = 6 S + D.C
L:!.R = ll.I + 6C
Além das siglas antes referidas, C representa o consumo.
 26 Finanças públicas e direito financeiro

tem de subir (ou descer) para q ue haja efectivo aumento de produção

pelas empresas e consequente acréscimo de rendimento real.
Enfim, observe-se bem que o multiplicador é um efeito da des-
pesa, não da poupança. E isto nos ilustra, em traço grosso, uma
grande diferença entre a economia clássica e a economia keynesiana:
enquanto os clássicos enfatizavam o papel da poupança, como causa
de formação do capital e condição essencial, por isso mesmo, da
expansã o económica pelo aumento da oferta, os keynesianos p õem o
acento tónico no aumento da despesa - por via de consumo e de
investimento - e consideram que, ao contrário do mero efeito ind i-
vidual da poupança (que é o aumento do capital e da riqueza indivi-
dua l), o aumento da poupança não investida será causa de diminui-
ção do rendimento nacional: é este o «paradoxo da poupa nça». Eis
como a economia clássica é urna economia de oferta e a eco nomia
keynesiana uma economia de d espesa (ou procura efectiva, que é o
mesm o que despesa expressa em moeda).

S.14- LIMITAÇÕES DO MULTIPLICADOR

A ideia do multiplicador em Keynes padece de um certo número

de limitações.

1 - Quanto aos pressupostos [Link]

Keynes pensou o seu multiplicador para economias desenvolvi-

das em situação de desemprego ou subemprego. Será que este ins-
trumento de análise também se a plica a situações de pleno emprego?
A resposta a dar parece ser, dentro da lógica keynesiana e na
base do seu critério realista, que, se a situação for de pleno emprego
a bsoluto, em qualquer momento (inicial ou subsequente) em que seja
distribuído rendimento, o multiplicador traduzirá apenas um
aumento de procura que não obtém resposta da parte da oferta, pois
em pleno emprego ela não aumentou ( 1). Na verdade, o acréscimo de
rendimentos monetários, provocado pelo a umento do investimento,
irá traduzir-se tão somente em alta do nível geral de preços, isto é,

1
( ) A curt o prazo. Pode haver melhorias de produtividade no a umento da
oferta por investimento adicional (autónomo ou induzido).
 As despesas públicas 25

Assim, o multiplicador varia na razão directa da propensão

marginal para o consumo e na inversa da propensão marginal para a
poupança (ou: quanto maior o consumo, maior o multiplicador;
quanto maior a poupança, menor será o multiplicador). Neste caso
concreto, o multiplicador será de 2.
São estes os termos - muito simplificados, claro - em que
Keynes analisou o efeito de uma despesa pública. O multiplicador
aplica-se então a qualquer espécie de despesa pública realizada em
subemprego, seja de consumo, seja de investimento; só não tem
efeito de multiplicação a parcela de rendimento que fica por gastar.
A análise do multiplicador, posteriormente a Keynes e aos pri-
meiros keynesianos, conseguiu, do mesmo passo que acentuava
algumas das suas limitações teóricas e práticas, avançar em alguns
sentidos importantes.
O primeiro avanço é que o efeito de multiplicação não se veri-
fica apenas em relação às despesas de investimento privado, mas a
qualquer despesa pública (considerada equivalente ao investimento
privado, quer se trate de investimento quer de consumo público).
O efeito de multiplicação verifica-se em relação a qualquer aumento
autónomo de despesa - público ou privado, de consumo ou de
investimento - pois qualquer aumento de despesa de qualquer
sujeito económico gera aumento do r~ndimento de outro (ou outros)
sujeitos económicos, e este aumento de rendimei. .:i origina mais des-
pesa ; e assim sucessivamente... Assim, o princípio do multiplicador
significa na realidade que qualquer aumento autónomo de despesa
origina um aumento mais que proporcional de rendimento nacional.
Uma segunda observação de ordem geral é que a fórmula sim-
plificada do multiplicador, além de outras limitações que desenvolve-
remos, abstrai do aumento geral de preços que pode resultar de um
acréscimo na despesa global. Se o aumento geral de preços se
verificar - e tenderá a verificar-se, em maior ou menor medida, tanto
mais quanto mais nos aproximarmos do pleno emprego - , então o
rendimento real dos consumidores diminuirá (porque gastam mais
dinheiro a comprar os mesmos bens, com o mesmo rendimento
monetário comprarão menos bens; logo, têm menos utilidades - isto
é, auferem menor rendimento real). Só o estudo da curva da oferta
global permite então determinar quanto é que o nível geral de preços
 As despesas públicas 27

em inflação, pelo que o multiplicador medirá pura e simplesmente

um aumento da circulação monetária -será um multiplicador da
inflação e não de rendimento nacional. Pode sintetizar-se que o mul-
tiplicador mede o acréscimo de rendimento, em subemprego ou
desemprego, e mede o acréscimo do nível geral de preços (inflação)
em pleno emprego.

2 - Quanto ao tipo de análise em que se integra

Neste domínio, podemos sumariar as seguintes críticas mais

importantes:
- o multiplicador é global e indiscriminado, não tendo em
conta a estrutura e a forma concreta das despesas;
- o multiplicador é um instrumento utilizável basicamente no
estudo económico de países muito desenvolvidos; sofre
p orém largas limitações nas estruturas subdesenvolvidas.

Ele exprime, em síntese, um princípio válido, cuja quantificação

dificilmente se tornará, sem mais, muito precisa. Nestes termos foi,
pois, revisto ulteriormente.

5.J5 - DESENVOLVIMENTOS ULTERIORES DO MULTIPUCADOR

a) Dinamização do multiplicador: multiplicadores sequenciais e mul-

tiplicadores periódicos

l. O multiplicador de Keynes é estático, embora possa reputar-

-se potencialmente dinâmico; isto porque, considerando períodos
sucessivos, nos quais existe uma relação causal entre os fluxos de
investimento, não regista, contudo, as correspondentes reacções.
Além disso, importa considerar as variações reais de certos
dados, que Keynes reputou, por simplificação, estáveis (v. g., propen-
são marginal para o consumo).
É para integrar estes elementos numa análise potencialmente
dinâmica - mas que efectivamente se não torna dinâmica - que os
28 Finanças públicas e direito financeiro

pós-keynesianos tenta ram construir multiplicadores dinâmicos, con-

siderando nomeadamente:
a) a possibilidade de variação de um elemento determinante
(propensão marginal pa ra o consumo), que Keynes conside-
ro u constante, mas que sabemos poder variar de momento a
momento, consoante o nível de rendimento e o nível de
emprego ;
b) a necessidade de situar cronologicamente a natureza de cada
um destes períodos sucessivos de gastos e distribuição de
rendimentos, considerand o séries sequenciais de diversos
investimentos.
Num intuito simplificador, os primeiros keynesianos tomaram
um umco investimento e os seus efeitos em períodos sucessivos,
considerando-os isoladamente, com uma propensão marginal para o
consumo constante. Ora, para aplicar o multiplicador, será necessá-
rio considerar que aos efeitos desse investimento devem adicionar-se
os dos outros investimentos e que a propensão marginal para o con-
sumo (p.m.c.) varia (embora não muito rapidamente nem com
grande intensidade). Assim:

P.m.c. 0,5 0,49 0,47

1nvestimento 100 50 24,5 11 ,515

Assim, e tomando como o rientação o quadro a nexo, terá de

considerar-se, para cada tipo de situação ou investimento, períodos
sucessivos de tempo, apresentando os seus valores de acordo com
esses mesmos períodos de tempo ; além disso, ter-se-á em conta uma
propensão marginal para consumir variável em cada período (0,5 ;
0,49 ; 0,47). As variações da propensão marginal para o consumo
reflectir-se-iam então sobre todas as despesas dos respectivos
períodos - quer os investimentos iniciais, quer as despesas deles
derivados.
Haveríamos então de ver qual o acréscimo total dos vários
investimentos, e teríamos a possibilidade de fazer actuar as variações,
 As despesas públicas 29

embora ligeiras, da propensão marginal para o consumo. Como

Keynes não considerou os valores médios, mas os marginais, o ins-
trumento é muito sensível a qualquer variação. É esta a ideia-base
dos multiplicadores sequenciais.

b) Idem: os multiplicadores periódicos

Para explicar estes efeitos sucessivos e estas variações surgem-

-nos os multiplicadores temporais sucessivos, os quais têm em conta
os elementos fundamentais que determinam o fenómeno do multipli-
cador, em sucessão no tempo de forma concreta e não de modo
abstracto e intemporal.
A que corresponde a ideia dos multiplicadores periódicos?
Vimos que em Keynes o funcionamento do multiplicador,
embora concebido em termos estáticos, não abstraía completamente
da existência do fenómeno «tempo» no desenvolvimento dos fluxos
de rendimento; porém concebia-o apenas como um quadro de acção,
sem tentar precisar os vários períodos de tempo considerados (está-
tica sucessiva).
A análise de Keynes era, também aqui, mais um argumento de
demonstração e convicção do que um instrumento operacional. Mas
os pós-keynesianos tentaram definir períodos de tempo que, com
mais rigor, permitissem aplicar a uma certa economia o multiplica-
dor, medindo em concreto os efeitos de um investimento que nela se
fez.
A mais importante tentativa foi enunciada por Alvis Hansen
e continuada por Machlup. Ela parte essencialmente do seguinte.
O efeito do investimento processa-se em vários períodos de tempo :
cada despesa, com o correspondente ajustamento da oferta,
prolonga-se por fluxos de rendimento que, num período de tempo x,
geram a circulação de unidades monetárias de rendimento da pro-
cura para a oferta, com novo regresso à procura, e assim sucessiva-
mente. Os fluxos correspondem assim a uma rotação completa do
«stock» monetário, desde uma operação de despesa até à operação de
despesa seguinte.
Numa dada economia, será possível medir esses períodos de
tempo? Aqui tem cabimento o princípio dos multiplicadores
variáveis.
30 Finanças públicas e direito financeiro

O primeiro período a considerar, relativamente a cada fluxo de

rendimentos, é o da propagação dos réditos ; esta é determinda pela
velocidade de circulação da moeda, que é maior em economias dota-
das de grande dinamismo (mais industrializadas) e menor em eco-
nomias relativamente estáticas (ou subdesenvolvidas).
É ainda necessário considerar o período em que o fenómeno da
multiplicação tem efeitos significativos. Vimos já que os fluxos se vão
tornando cada vez mais fracos, até se tornarem insignificantes. Se
tentarmos definir o número de períodos de propagação de rendimen-
tos até esse momento de <~anulaçãm> do efeito, atingiremos então a
noção de período de multiplicação. Este será, então, aquele período
de tempo, no termo do qual se terá alcançado praticamente a totali-
dade do aumento de rendimento imputável ao investimento inicial.
No esquema de fluxos que atrás traçámos, cada uma das rota-
ções despesa-oferta-despesa corresponde a um período de propaga-
ção de rendimentos; é o conjunto destes que proporciona um efeito
de multiplicação. Assim, no caso considerado, teríamos um aumento
total de rendimento da ordem de 192, e não de 200. Basicamente, é
esta tentativa de definir em concreto o modo como o fenómeno da
multiplicação decorre no tempo em certa estrutura económica que
inspira a construção de multiplicadores dinâmicos periódicos (por
alguns denominados multiplicadores variáveis), os quais medem os
fluxos de rendimento em períodos dados e, por eles, a multiplicação
total.
Esta tentativa também não se revelou operacional, nem sequer
na economia norte-americana, não porque fosse impossível definir
com rigor os elementos determinantes dos períodos, mas porque a
estrutura dos modelos a construir era de tal modo complexa que não
tinha grande utilidade operacional. Ficou apenas como um instru-
mento técnico com limitada viabilidade prática, ao menos de
momento.

e) Multiplicadores sectoriais (o multiplicador de Leontief) e

regionais

1. Vamos ver agora como a reelaboração do pensamento de

Keynes tentou suprir outras lacunas. Referiu-se já que o multiplica-
dor keynesiano era não só estático mas também global e
 As despesas públicas 31

indiscriminado - em princípio, o seu mecanismo aplicava-se a qual-

quer investimento realizado em qualquer sector e estrutura. Este
pressuposto de análise veio igualmente a ser objecto de críticas. Com
efeito, o ponto de vista adaptado por Keynes justificava-se numa
situação de desemprego extremo, na qual se poderia entender que
qualquer tipo de despesa produziria o mesmo efeito, pois o que inte-
ressava era elevar os rendimentos individuais, drasticamente diminuí-
dos pela crise. Em situações próximas do pleno emprego, o problema
é já diverso - as aplicações não são indiferentes, porque o multipli-
cador oscila entre dois extremos: multiplicador de rendimento real e
multiplicador de inflação (o qual corresponde ao multiplicador de
pleno emprego).
Igualmente, mesmo com margens de desemprego superiores a
3% (5%, 6%), a distância não é ainda tão grande que justifique
aquela indiferença. Os pontos de referência para orientar a oscilação
entre um e outro extremo tinham de resultar de um análise estrutural
que tivesse em conta o tipo de despesa realizado: isto é, o multiplica-
dor haveria de passar a ser discriminado. Vai então tentar-se uma
análise que tenha em conta o sector e a região em que se realiza a
despesa de investimento, inserida num modelo mais complexo da
actividade económica.
A tentativa mais importante de construção de multiplicadores
sectoriais é a que se baseia no método «input-output» de Leontief.
A actividade económica reparte-se por um certo número de sectores
- indústrias extractivas e indústrias transformadoras, agricultura e acti-
vidades afins, sector financeiro, distribuição, transportes, etc.; e, além
destes sectores produtivos, é constituída ainda pelo sector doméstico
(família), que fornece trabalho e consome rendimentos comprando às
empresas os bens finais ; pelo sector público, de algum modo seme-
lhante ao doméstico, pois aufere rendimento e realiza despesas; e
ainda pelo comércio externo (rendimentos de transacções com eco-
nomias estranhas).
Todos estes sectores encontram-se em relações relativamente
estáveis com os outros - os rendimentos atribuídos a um sector vêm
a ser distribuídos pelos outros através de despesas feitas por esse
sector. Há uma certa estabilidade nos movimentos que articulam as
relações de um sector com todos os outros. Nesta óptica, a economia
tanto poderá ser comparada a um sistema de vasos comunicantes
32 Finanças públicas e direito .financeiro

como a um labirinto: qualquer reacção num sector repercute-se no

outro, em função das relações técnicas e financeiras que os unem; e
os recursos económicos dos sectores dependentes (todos, menos as
famílias, o sector público e o externo, que são independentes), circu-
lam de um para outro, sem se perderem nem acrescentarem.
Cada despesa realizada num dado sector tem um efeito que deve
concretamente ser calculado, e será diferente dos dos gastos em
outros sectores. Numa economia determinada, o efeíto do multipli-
cador será superior se a despesa for realizada nas indústrias extracti-
vas: noutra, se o for no sector primário, etc.
É com esta análise, tanto quanto possível discriminada, que
pode medir-se concretamente o efeito de uma despesa realizada, o
qual não será o mesmo conforme aquela se destine à construção de
uma estrada, ou de uma ponte, ou vise financiar a educação. Tudo
depende das relações estáveis (estruturais) existentes e do montante
das compras e vendas que os sectores realizam entre si: a estrada
consome mais cimento, a ponte mais aço, etc.
Esta circulação incessante de réditos mais ou menos estáveis é
que mede o efeito dà multiplicação; o multiplicador não é mais do
que algo que está fora do modelo e que resulta da análise dos efeitos,
em períodos sucessivos, de uma despesa realizada em certo sector. Se
atribuirmos 100 000 contos ao sector doméstico, sabemos que eles
vão ser gastos em bens de consumo, ao passo que o investimento em
indústrias de bens de equipamento não teria já os efeitos inflacionis-
tas do primeiro, mas seria um «motor» de aumento do produto
nacional em termos reais. É assim possível prever com razoável pro-
ba bilidade de acerto qual o efeito de um investimento em dado sec-
tor, em confronto com os que produzirá quando realizado noutro
sector (1).

li. O método que se elaborou para a construção de multiplica-

dores regionais é semelhante; só que agora temos em conta os fluxos
de entrada-saída de região para região. Eles têm-se aplicado relati-
vamente a regiões dos EUA e no Mercado Comum Europeu (estu-

(') Sobre a matéria, cf., para uma introdução simples, R. BARR E, Economie
Poli1ique, 1, 1969, reimpr., 1980, pp. 255 ss.; e os artigos input-output e Leontief, na
Enciclopédia Verbo, com bibliografia complementar.
 As despesas públicas 33

dando que efeitos iria produzir uma despesa realizada na Bélgica nos
outros países, e comparando-os com os de uma despesa realizada,
por exemplo, na Itália) (1). Temos, então, em vista as relações de
estrutura entre as diversas regiões e os efeitos que provêm dum inves-
timento feito numa delas.
Se podemos dizer que o multiplicador ou a ideia de multiplica-
ção tem aplicação concreta, é pela sua integração em modelos que
representam sectores ou regiões. Quanto aos multiplicadores secto-
riais, eles estão relativamente avançados; com respeito aos multipli-
cadores regionais, dependem sempre muito do avanço no domínio da
economia regional.

d ) Outras limitações

1. Aludimos ainda a uma terceira crítica ao multiplicador de

Keynes. Ele referia-se a países desenvolvidos em situação de desem-
prego, com grande equipamento produtivo e larga oferta de mão-de-
obra, nos quais a resposta da oferta a qualquer despesa era pratica-
mente automática e imediata. Porém, o problema fundamental do
investimento não é hoje, em relação aos países subdesenvolvidos ou
intermédios, o de contribuir para a utilização de uma certa capaci-
dade produtiva; é sim o de saber como é que o investimento vai criar
nova capacidade produtiva ou novos processos de produção.
Se o multiplicador se tornou um instrumento de análise menos
útil nos países desenvolvidos, muito menos útil é ainda nos países
subdesenvolvidos. Isto resultou de muitas vezes o estímulo que pelo
investimento o Estado pretendia dar ao desenvolvimento económico
se ter traduzido no recurso imoderado à emissão de moeda, o que
provocou uma inflação galopante de muito difícil controlo ( v. g.,
recentemente, o Brasil, o Chile, a Argentina, etc.). Este facto derivou

1
( ) A economia regional é um ramo em expansão franca. Veja-se um exem-
plo curioso do multiplicador regional - o que foi construído (RESJ\'ICK. em Studies
in economic stobilization, 1968, pp. 190 ss.) para medir os efeitos das despesas públi-
cas realizadas em cada um dos principais Estados da Comunidade Económica
Europeia sobre o rendimento nacional de todo os países da Comunidade. Assim, se
houver um aumento de 5 % no gasto público de cada país da CEE, seguir-se-ão
aumentos percentuais de rendimento nacional em cada país, 0,81 na Bélgica, 0,318
na França, etc.
34 Finanças públicas e direito financeiro

de as despesas públicas, quer tivessem carácter meramente sumptuá-

rio quer criassem infra-estruturas, não corresponderem necessaria-
mente a um aumento real da produção: o que sucedia então é que as
compras induzidas no sector doméstico se dirigiam ao exterior, ou
apenas às indústrias de bens finais, inflacionando os preços.
Tudo isto resulta de se pretender aplicar o raciocínio keynesiano
indiscriminadamente, por vezes em curiosa combinação com o
esquema oitocentista de fomento pelas políticas de obras públicas,
sem ter em conta que as despesas a realizar devem sê-lo em sectores
que, directa ou indirectamente, possam formar capitais. O multipli-
cador está pois condicionado, nos países subdesenvolvidos, aos efei-
tos em cadeia resultantes de cada investimento. A despesa útil a reali-
zar não será, como na óptica conjuntural, qualquer despesa, nem a
mera aquisição de bens duradouros, mas apenas a aquisição de bens
duradouros produtivos (terrenos, maquinarias, capitais circulan-
tes ... ) : só isto contribui para uma estratégia de desenvolvimento
assente na formação de capital. Nos países subdesenvolvidos o inves-
timento tem pois de ser considerado, tanto no seu aspecto de des-
pesa, como no de criação de bens produtivos (capacidade de oferta);
quando não, o seu efeito principal será o de gerar tensões
inflacionistas.

li. Mas estas podem também resultar, mesmo em países desen-

volvidos, como depressa notaram tanto os keynesianos como os seus
críticos, de engarrafamentos sectoriais.
Assim, na teoria e na prática, breve se demonstrou que o efeito
de multiplicação é, às vezes, travado pela possibilidade de certos sec-
tores atingirem rapidamente a sua capacidade máxima de produção,
enquanto outros se não conseguem aproximar dela senão a longo
prazo. Isto sucede, ou por uma grande rigidez da oferta de produtos
(caso da agricultura, em que a oferta depende muito de factores
naturais), ou por uma rápida e flexível utilização dos equipamentos
ou mão-de-obra qualificada em certas indústrias. Assim, investe-se
num dado sector e a oferta não aumenta; investe-se noutro, e ela
responde.
Este fenómeno do «engarrafamentol>, que se verifica só em cer-
tos sectores dos países desenvolvidos, corresponde nas estruturas
subdesenvolvidas a uma situação praticamente geral. Em qualquer
 As despesas públicas 35

dos casos - quando existam engarrafamentos, ou quando haja insu-

ficiência geral da capacidade produtiva - o problema fundamental a
atacar é o de proporcionar a despesa feita à efectiva capacidade de
resposta da oferta: é um problema de longo prazo, a que Keynes não
quis deliberadamente aludir.
Esta maneira de ver corresponde de algum modo a um aban-
dono do pensamento keynesiano, na sua limitada aplicação à conjun-
tura do curto prazo. Só quando seja possível o aumento da
produção - em certos casos, pelo acréscimo de capacidade produ-
tiva -é que o multiplicador pode assegurar um efectivo aumento do
rendimento (1).

5.16 - O ACELERADOR

Para além do estudo do multiplicador, importa ter em conta

outros instrumentos de análise económica que servem para relacionar
as despesas públicas e os seus efeitos no rendimento nacional - o
mais importante dos quais é o acelerador.

a) Conceito
Que é o acelerador?
Essencialmente é o coeficiente que permite relacionar uma causa
com um efeito: a causa é a realização de consumo (ou actos equipa-
rados) e o efeito é a realização de despesas de investimento.
Relaciona-se, assim, o aumento de consumo com o aumento de
investimento dele resultante em circunstâncias dadas.

b) Seus pressupostos principais

O acelerador só funciona quando se verificam determinados
pressupostos, a saber:
1
( ) Sobre o multiplicador pode ver-se, em geral, SAMUELSO'I, Economia
(trad. port.), 1, 1980 ; PITTA ECU1'"HA, Introdução àspolítícas/inanceiras. 1972; W.
BAUMOL e A. BWWER, Economics - principies and policy, 1979, 164 ss.; BRO-
CHJER e TABATOr>l, Economie financiere, 1959, 448 ss.; SoMERS, op. cit., n.0 13. 18,
caps. IV e V; A. HANSEN, Fiscal policy and business cycles, 1941 (com bibliografia
complementar sobre o impacto no produto de modificações orçamentais, cf. A:-<GUS
MADDISON, ús phases du deve/opement capitaliste (trad. ), 1981, cap. VI).
36 Finanças públicas e direito financeiro

l - Invariabilidade das técnicas de produção

É necessário que não exista na economia em questão a possibi-

lidade de modificar as técnicas de produção, nem de alterar a produ-
tividade dos equipamentos que elas determinam.

2 - Plena utilização de equipamentos

Se o equipamento produtivo de que dispõe uma empresa pode

produzir mais, essa empresa não compra mais equipamento, mas
utiliza-o melhor; não há assim um aumento de investimento para
satisfazer o consumo adicional, mas apenas acréscimo de emprego ou
melhor utilização dos equipamentos.

e) O mecanismo de aceleração

Estes pressupostos e o próprio conceito podem ver-se melhor

em referência a um exemplo.
Relativamente a qualquer indústria ou à totalidade d os sectores
produtivos nacionais, suponhamos que existe uma determinada rela-
ção entre os capitais fixos instalados (designadamente, os equipa-
mentos) e os produtos que a indústria é capaz de produzir.
Imaginemos uma unidade da indústria têxtil (o exemplo tanto
pode reportar-se a uma unidade industrial, como a um complexo, ou
até a todo o sector de produção agregado), no qual o equipamento
de IOO teares permite obter um rendimento máximo correspondente
a 300 peças de tecido:

Equipamento Procura Investimento

Período 1 100 300 10

Período 2 110 330(+10%) 10+ 10 (100%)
Período 3 120 360 (+ 9%) 10+ IO (+ 0%)
Período 4 125 375 (+ 4%) 10+ 5 (-25%)

O investimento que a empresa há-de realizar pode ter uma de

duas formas: a primeira consiste em substituir o equipamento (com
base nas amortizações) - supondo a duração média de 1O anos para
 As despesas públicas 37

cada tear, terá então de comprar todos os anos 1/ 10 do equipa-

mento; ou pode ainda pretender ampliar a capacidade de produção.
No primeiro caso, temos um investimento de reposição; no segundo,
um investimento de expansão ou investimento novo.
Supondo que, no primeiro momento, houve um aumento de
procura final de 10%, a ela corresponderá um aumento de investi-
mento da ordem dos J00%, porque são precisos mais 10 teares para
produzir os bens procurados (investimento de reposição: lO; inves-
timento de expansão : 1O).
Num momento seguinte (período 3), admitamos um aumento
de procura de 30 peças de pano, que percentualmente já só represen-
tam 9%: sendo necessários 120 teares, não há então aumento de
in~·estimento em relação ao período anterior (o investimento é tam-
bém de 20 teares, aumentando 0%).
Consideremos ainda outro período (o período 4): há ainda um
aumento, embora decrescente, da procura (+4% ); são precisos então
J20 teares: logo, o investimento tem uma quebra considerável (de
- 25%), apesar de a procura dos bens finais ainda ter aumentado.

d) Importância: o acelerador e os ciclos económicos

Este efeito, que se verifica quer em relação ao aumento de des-

pesa pública em bens finais, quer em relação à respectiva procura
privada, tem um certo número de características:
1 - Existe uma desproporção entre a intensidade da procura de
bens finais e a da procura derivada de bens intermediários: a procura
dos bens intermediários acelera-se ou desacelera-se muito, em relação
à procura dos bens finais. Em relação a períodos estacionários, os
aumentos de procura dos bens de investimento são muito mais inten-
sos que os dos bens finais( 10% para um caso e 100% para o outro,
no exemplo dado); mas, para manter um aumento de investimento
grande, em conjunturas mais expansionistas, seria necessário que os
aumentos da procura de bens finais fossem mais que proporcionais.
2 - O acelerador tem em vista, não tanto a procura efectiva,
mas as expectativas e previsões dos produtores. Se a procura de bens
finais estiver para aumentar, mas o empresário pensar que não
haverá aumento, não compra mais equipamentos. Pelo contrário, se
 38 Finanças públicas e [Link]

pensar que vai haver, comprará mais equipamento: é o seu plano de

compras que determina a maior ou menor procura de bens
intermediários.
3 - Este efeito foi estudado sobretudo para os bens de equipa-
mento, pois neles é mais característico. No entanto, veio depois a
verificar-se que ele também se produz em outros tipos de bens produ-
tivos (materiais de produção, matérias-primas: haverá uma maior
procura de matérias-primas, em virtude do aumento de procura dos
bens finais ). Na verdade, a variação da procura de matérias-primas
tem também um efeito de aceleração definido, uma vez que aí,
embora não existindo amortização, há a possibilidade de aumentar,
reduzir ou manter estáveis os «stocks». O que nos interessa é apenas
que a aceleração pode abranger outros tipos de bens intermediários
(matérias-primas, edifícios e factores naturais) e mesmo os tipos mais
importantes de bens finais duradouros (casas de habitação, automó-
veis, etc.).
4 - O acelerador tem um funcionamento arrítmico e irregular,
sendo, portanto, difícil calcular coeficientes regulares de aceleração,
dada a grande variabilidade de cada situação conjuntural. É esta
irregularidade (mas não só ela) que situa o acelerador na origem dos
ciclos nas economias capitalistas de tipo tradicional.
Não vamos estudar agora a teoria dos ciclos económicos, para
os quais há as explicações mais diversas. Importa, no entanto, notar
que os ciclos industriais mais importantes serão, nas concepções pre-
dominantes, determinados essencialmente por :
- funcíonamento irregular dos mecanismos de crédito e mone-
tá rios (causas financeiras) ;
- variação das expectativas dos sujeitos (causas psicológicas);
- irregularidade da procura dos bens intermediários (causas
industriais).
Esta última causa assenta essencialmente no acelerador, pois
qualquer variação na procura de bens fina is vai provocar varíações
amplas e mais que proporcionais na procura dos bens intermediá-
rios; e é a desaceleração destes que determina a crise e o início da
depressão nos ciclos médios ou ciclos Juglar, que têm sido as flutua-
ções conjunturais mais típicas e regulares nas economias industriais.
 As despesas púhlicas 39

5.17 - O PROPULSOR OU OSCILADOR

a) Noção

Tem-se tentado conjugar o multiplicador e o acelerador através

de um outro instrumento de análise teórica - o propulsor ou oscila-
dor (Hicks, Samuelson).
A ideia-base era a de combinar multiplicador e acelerador numa
economia concreta, através do encadeamento dos efeitos desses ins-
trumentos de análise.

b) Funcionamento

Com efeito, quer o multiplicador quer o acelerador são unilate-

rais: o multiplicador de Keynes considera apenas um investimento
autónomo, inicial, que provocaria aumentos sucessivos de consumo;
o acelerador arranca de consumos autónomos, cujas variações pro-
vocam flutuações correlativas no investimento.
É evidente que, se quisermos aplicar esses mecanismos com um
mínimo de adequação à realidade, teremos de os interligar. Ou seja:
partindo de um aumento inicial de consumo ou de investimento,
havemos de os conjugar com aumentos sucessivos de consumo e
investimento - um investimento inicial, autónomo, provoca, por-
tanto, aumentos de consumo; estes, por sua vez, provocam novos
investimentos (investimentos induzidos), os quais se amplificam em
novos consumos acelerados; e assim sucessivamente (1).

5.18-AS FUGAS OU FILTRAÇÕES

a) Noção
Referiram-se simplificadamente os principais instrumentos que
possibilitam uma análise teórica dos efeitos económicos das despesas

( 1) Sobre toda a matéria deste título cf., por todos : SoMERS. Public finance
andnational incarne, 1949 (há reeds.) ; R. e P. MUSG RAV E, Publicfinance... , 3." ed.,
1980, cap. 28; A. BLINDER e outros, The economics of pub/ic finance, 1974 ; J.
TOBIN, The new economics one decade o/der, 1974 ; SAML'ELSON, «lnteraction
between the multiplier analysis and the principie of accelerationn, em Review of
economics and statistics, Maio de 1939, 75-78.
40 Finanças públicas e direito financeiro

públicas. Ao fazer a crítica de alguns deles e ao definir-lhes os pres-

supostos de aplicação, vimos já que a sua aplicação prática, no caso
concreto do multiplicador, como no do acelerador e do propulsor.
deve sofrer algumas restrições. Será porém impossível fazer uma teo-
ria das limitações destes instrumentos. Já apontámos especificamente
algumas delas, pelo que não vamos debruçar-nos pormenorizada-
mente sobre o mecanismo das «filtrações» ou «fugasl>, redutoras dos
respectivos efeitos potenciais.
Mesmo quando se verificam os pressupostos de funcionamento
de um certo instrumento, surgem por vezes causas externas que
levam a que ele não funcione ou a que os seus efeitos sejam inferiores
aos esperados. Essas causas derivam de um fenómeno de filtração ou
de fuga, que limita ou anula o efeito pleno do multiplicador, do
acelerador ou do propulsor. Para além desta noção geral, parece não
poder fazer-se urna «teoria geral das filtrações», em que se insiram os
motivos de resistência estrutural, de alteração ou inadaptação da con-
juntura, de actuação de fenómenos com efeito inverso ao conside-
rado ... Poderemos apontar especialmente dois exemplos, sem tentar
dar uma enumeração exaustiva, que se reduziria a uma mera
casuística.

b ) Exemplificação

Um dos exemplos mais correntes de filtração é o da importa-

ção; e é fácil ver porquê. A importação corresponde sempre a um
desvio dos fluxos de procura do país onde são gerados para o estra n-
geiro. Assim, se o multiplicad or depende do efeito que o consumo
exerce sobre a oferta em subemprego, quando esse consumo se des-
via para o exterior o efeito exercido sobre a oferta interior é menor
do que aquele que teoricamente se produziria. Deste modo, se num
país há um consumo no valor de 50 mil contos, dos quais 25 mil se
dirigem para bens e serviços importados, é evidente que o efeit o de
multiplicação se restringe a 25 mil contos; os outros 25 mil vão esti-
mular a oferta nos países do exterior de onde são importados os bens
adquiridos.
Isto resulta, aliás, da limitação voluntária da primeira análise
keynesiana, que abstrai das relações com o exterior, construindo um
 As despesas públicas 41

modelo teórico de «economia fechada», sem relações externas. Tal

facto determina que tanto em países subdesenvolvidos como nos
desenvolvidos (mais ou menos, consoante o peso estrutural do
comércio externo seja grande ou reduzido), continua a haver um
efeito de multiplicação, mas ele produz-se no exterior. Analisado no
país exportador e em termos globais, ele pode ser estudado através
do chamado «multiplicador do comércio externo» - acréscimo adi-
cional de procura, que vem do exterior estimular as indústrias nacio-
nais, provocando uma multiplicação do produto ou do emprego que
«multiplica» o aumento de procura gerado por um saldo positivo da
balança comercial.
Restrições deste tipo existem igualmente quando a compra de
bens de equipamento é feita no exterior. Em Portugal, por exemplo,
os bens de equipamento adquiridos não são, em muitos casos, pro-
duzidos no país - o acelerador não é estranho à economia portu-
guesa, mas é nela relativamente fraco precisamente pela insuficiência
daqueles bens; a aceleração exerce-se sobretudo nos países de onde
os importamos (Alemanha, Inglaterra, França, EU A).
Outro dos exemplos de «filtrações», que cedo se estudou, surge
quando o Estado, para·estimular a economia, resolve investir e esco-
lhe como forma de investimento a aquisição de títulos de rendimento
variável, que representam participação no capital de empresas : em
resumo, quando o Estado compra acções no mercado. Ora, uma
actuação deste tipo pode, numa situação grave, ser justificada, por-
que ela é susceptível de melhorar a situação do mercado financeiro,
e, por via deste, socorrerá o sector industrial. Porém, se o Estado
pretende criar emprego, então uma tal política estará errada: o efeito
do multiplicador filtra-se, desvanece-se por completo, se consistir na
aquisição de títulos representativos de capital preexistente : esta
actuação estatal não cria capital novo, e, por consequência, não
aumenta a capacidade da oferta. Poderá dizer-se que se aumentou a
capacidade da procura, o que é correcto. Simplesmente, nesse caso,
apenas existirá o efeito da multiplicação, na medida em que pelo
menos uma parte dos rendimentos recebidos venha a ser gasta. Este
gasto não resulta da criação de emprego; e, normalmente, quem pos-
sui maiores rendimentos não irá consumir mais, antes aumentará lar-
gamente a sua poupança ...
42 Finanças públicas e direito financeiro

Por tudo isto haverá então significativos aumentos derivados de

despesa: logo não há criação de emprego, nem aumento real do ren-
dimento nacional. Há uma mera transferência.
Eis mais alguns casos característicos de filtrações :
l - Propensão para poupar - Pode acontecer que a propensão
original para a poupança (p.m.p.) seja igual a O, e então:

k=---
p.m.p.
l
k=-=00
o
Isto demonstra simplesmente como a propensão para poupar
limita sempre o efeito de multiplicação. Se a propensão para poupar
for muito grande, trará fortes entorses ao multiplicador, que será
então pouco elevado, ou tenderá para zero ; se ela não existisse, este
tenderia para o infinito.
2 - Permanência de poupanças em estado líquido, que resultam
do reforço duma das variáveis da análise de Keynes (a preferência
pela liquidez), a qual, se for fortíssima, pode reduzir a poupança
destinada ao investimento (ou até mesmo o consumo). Em situação
depressiva, os trabalhadores, com receio do desemprego, tentam
arranjar um pecúlio mínimo para futuras necessidades (pé-de-meia),
restringindo os seus consumos ao mínimo indispensável.
3 - Pagamento de dívidas - No início da fase de alta, como
antes na depressão, o trabalhador contraiu dívidas; tem de pagá-las
mal aumentem os seus rendimentos, havendo então uma transferên-
cia de rendimentos para os credores, mais ricos, com detrimento da
propensão para consumir. Esta filtração não é definitiva: porque o
credor irá, porventura, gastar o dinheiro recebido. Mas há então um
gasto diferido ou atrasado; e o credor terá normalmente, por ser
mais rico, menor propensão ao consumo. Tudo isto limita o funcio-
namento do multiplicador.
4 - Rendimento de subsistência - Em situações de desemprego
muito graves, na análise do multiplicador parte-se do princípio de
que houve, por hipótese, um aumento de rendimento de 100, quando
os trabalhadores passam a auferir 100; mas tem de se considerar
 As despesas públicas 43

(Joan Robinson) que os trabalhadores que num certo período estão

aptos a trabalhar tiveram de ter no período anterior um rendimento
mínimo para a sua subsistência, que lhes adveio, por exemplo, de
subsídios de desemprego (no valor de 20). Assim, houve um
aumento real de rendimento apenas de 80, e não de 100 ; daí que o
multiplicador seja afinal menor.
5 - Substituição de despesas - Enfim, as políticas de obras
públicas ilustram um efeito perverso, cuja natureza de filtração é
defensável. Umas vezes, o investimento público (financiado por
impostos sobre as empresas) substitui o privado, não fazendo
aumentar a procura efectiva global; outras vezes, não estimula a
produção nas indústrias a que se dirige, apenas permitindo a estas
escoarem os seus «stocks», sem criação de emprego derivado ( 1).

1
( ) Sobre as despesas públicas em geral: SOARES MARTIJ\'EZ, Esboço de uma
teoria das despesas públicas, 1967; BROCHI ER. LLAU e MIC HALET, Economiefinan-
ciere, 1975 ; R . MLSGR AV E, Fiscal Systems, cit.; T. RI BEIRO, lições, cit. : PRYOR,Pu-
blic expendi1ures in cornmunist and capitalist nations, 1968 ; PR YOR, <(Elements of a
positive theory o f public expenditure», em Fínanzar('hiv, Dezembro de 1967, pp.
405-429 ; OCDE, L 'évolution de la dépense dans les pays de l'OCDE (1960-1980),
1982; PEACOCK, The growth ofpublic expenditure in the United Kingdom, 1967.
 CAPÍTULO VI

AS RECEITAS PÚBLICAS

§ 1.0 - AS RECEITAS EM GERAL

6.1- AS RECEITAS E SUA ESTRUTL'RA

Já vimos (n. 0 2.21) o que são receitas públicas e quais as suas

modalidades principais: atemo-nos aqui, claro, às receitas públicas
estaduais, como protótipo das receitas das entidades públicas. Se a
estrutura das despesas varia conforme as opções políticas, é pela evo-
lução das receitas que sobretudo muda e se caracteriza o sistema
financeiro.
A evolução histórica das receitas acompanhou os diversos
períodos da história financeira, em coerência com a forma do Estado
e com o sistema económico dominante em cada cultura e civilização
e em cada fase histórica.
Os sistemas de economia arcaica - tomemos os casos concretos
das formas civilizacionais que precederam a nossa - concebiam o
Estado e o poder segundo formas que oscilavam entre a semelhança
com as instituições privadas (para os cidadãos ou equiparados, den-
tro da colectividade) e o exercício puro do poder, de modos poten-
cialmente arbitrários e sem limites (se se tratava de estrangeiros,
cidadãos excluídos de cidadania comunitária ou inimigos). Têm, de
algum modo, finanças assentes no predomínio de receitas de tipo
patrimonial, com escassas e excepcionais contribuições obrigatórias
 46 Finanças públicas e direi10 .financeiro

dos cidadãos, e receitas baseadas em formas arbitrárias de poder

para os não cidadãos: quer se trate da fruição dos benefícios da
escravatura, quer do apresamento, do saque, do confisco ou da tribu-
tação expoliatória ( expoliação dos vencidos ou dominados).
Nos sistemas de economia urbana (de que temos como exemplo
próximo os tempos áureos da Grécia e de Roma) surge um Estado e
uma actividade social e económica mais diversificada. Também por
isso aparece, a par da manutenção da estrutura anterior, certo pre-
domínio crescente das receitas tributárias, designadamente dos
impostos chamados indirectos porque recaem sobre actos dos cida-
dãos e não sobre a sua riqueza estável (imposto sobre consumo,
impostos alfandegários, impostos de passagem pelas portagens, taxas
pela utilização de bens ou serviços públicos ... ).
A economia feudal origina nova regressão do imposto, com
abolição da escravatura e do arbítrio expoliatório. A sua receita
típica é a renda feudal : pela construção de um complexo sistema de
participação nos rendimentos da terra - principal fonte de produ-
ção - e ainda pelo sistema de prestações pessoais que é típico do
feudalismo, institui-se a participação diferenciada dos estratos sociais,
dotados de autoridade (clero e nobreza), na riqueza criada pela acti-
vidade dominante - a agricultura - e a cobertura dos encargos
públicos. À medida que o comércio se desenvolve neste sistema
fragmentário e estático, renasce o peso de pequenos impostos sobre
actos mercantis.
O capitalísmo surge com o aumento das trocas : internas, pela
expansão das cidades e dos mercados rurais; e externas, pelo alon-
gamento do comércio e suas rotas, que culmina na transformação
qualitativa dos Descobrimentos, empreendimento estadual por exce-
lência. A par dele nasce também o Estado moderno que, na sua
primeira fase, amplia a tributação indirecta, designadamente na
forma da tributação alfandegária, em países descobridores como
Portugal, e participa no comércio e depois na indústria, induzidos
pela mundialização resultante dos Descobrimentos, mediante um
aumento significativo do património, comercial e marítimo primeiro,
industrial depois (nas modalidades de mercantilismo industrial: em
França sobretudo, com o colbertismo ).
O verdadeiro Estado capitalista - que resulta no plano político
das revoluções inglesas do séc. XVII e do desenvolvimento da Magna
 As receitas públicas 47

Carta (séc. Xll) no Bill of Rights e na Petition of Right, da revolução

norte-americana e da revolução francesa (tudo factos em que, nos
afrontamentos sociais, o instrumento financeiro teve papel relevan-
te) (1) - erige em receita por excelência o imposto. Chama-se-lhe
. então «contribuição», porque é votado livremente pelos próprios
cidadãos (que primeiro o consentem à autoridade régia; e depois o
estabelecem, como detentores do poder legislativo soberano). Do
mesmo passo, assiste-se a uma certa tendência para liquidar o patri-
mónio estadual: por isso se pode dizer que sob o liberalismo se vive
o período tributário por excelência da história financeira.
O Estado super-capitalista assiste a uma intensificação do peso
dos impostos, sem semelhança, todavia, com a imposição arbitrária
típica dos Estados da Antiguidade. E a uma diversificação das recei-
tas, não apenas pela assunção de novas funções, como pelo peso
assumido pelas novas formas de intervenção. Estas aumentam o
recurso ao património produtivo, atingem por vezes as raias do
limite psicológico do sacrifício fiscal, mesmo para as classes médias, e
socorrem-se abundantemente do recurso ao crédito e da manipulação
monetária para sustentar o aumento das despesas públicas. Estas três
modalidades de receitas combinam-se, podendo perguntar-se se não
se encontram, em conjunto, à beira do limite compatível com a
manutenção da identidade formal do sistema capitalista (questão
posta pelos liberais como risco para a liberdade, pelos sociais-
-democratas como uma via de transformação qualitativa do Estado
capitalista em Estado socialista com democracia, e pelos colectivistas,
sobretudo marxistas, como possível limiar da fase revolucionária, a
qual emergirá de uma profunda e derradeira crise do sistema).

6.2 - MODALIDADES DE RECEITAS DO ESTADO

a) Classificações e tipologias
Algumas das mais importantes classificações de receitas públi-
cas, como sejam aquelas que separam as receitas correntes das recei-
tas de capital e as receitas ordinárias das receitas extraordinárias,

1
( ) Não por acaso : ele é o meio de o Estado, dominado pela nobreza e pelo
clero, se apoderar de parte da riqueza das classes burguesas em ascensão.
48 Finanças públicas e direito financeiro

ficaram já vistas (cap. IV - 1.0 vol). Outras classificações podem,

entretanto, ser recordadas.
Uma primeira classificação é a que divide as receitas em coerci-
vas e não coercivas. Ela segue critério algo controverso e pouco pre-
ciso, já que, em rigor, se a coercibilidade se reporta ao momento do
pagamento, tem de se entender que todas as receitas são coercivas;
se, pelo contrário, se reporta à situação de base que origina o paga-
mento, então são verdadeiramente muito poucas as prestações que
têm na sua base uma obrigação irremovível («coercivas», nesse sen-
tido). T odavia, pode dizer-se que o imposto e o empréstimo forçado
são coercivos, por resultarem de imposição da lei; como são não
coercivas as receitas patrimoniais e creditícias, não decorrentes de
obrigações «ex lege>>.
Outra classificação com algum interesse separa as receitas em
originárias e derivadas, consoante resultem de uma actividade de
produção própria do Estado ou representem uma participação deste
na riqueza gerada por outras entidades.
Finalmente as receitas podem ser efectivas ou não efectivas. Na
primeira categoria estão abrangidas todas aquelas que, atribuindo
meios pecuniários ou monetários ao Estado, lhe não criam em con-
trapartida qualquer encargo. No segundo caso, trata-se de situações
que, embora atribuindo disponibilidades ao Estado no momento em
que são geradas, dão origem, ao mesmo tempo e em contrapartida, a
encargos futuros.

b) Regime jurídico das receitas

O regime comum das receitas públicas em Portugal é expressão,

no geral, dos princípios essenciais da contabilidade pública e, por
outro, do carácter dominante da receita tributária, que tende a
dominar e assimilar crescentes aspectos do regime das restantes
receitas.
Os seus princípios gerais são, em Portugal como nos sistemas
financeiros modernos :
- O princípio da legalidade das receitas, segundo o qual as
receitas devem ser regidas por lei e hão-de ser criadas por lei
ou com base nela ; todavia, a restrição à lei da Assembleia da
 As receitas públicas 49

República apenas existe relativamente às receitas tributárias.

Daqui que os fundos de facto apenas possam constituir-se
com base na lei e não em acto administrativo, que o regime
legal das taxas deva basear-se em lei e que novas receitas
públicas só por lei ou decreto-lei possam ser criadas ...
- O princípio da renovação anual, segundo o qual, sem autori-
zação orçamental anual ou seu regime substitutivo ( art. 15.0
LEOE), não podem ser cobradas receitas.
- O princípio de que devem encontrar-se integralmente previs-
tas no orçamento estadual (quando de receitas do Estado se
trate, com limitações postas à cobertura, ou não, da activi-
dade financeira de outras entidades públicas pelo orçamento:
desorçamentação e parafinanças ).
- O princípio da não dedução das despesas de cobrança, con-
sequência da regra da não compensação orçamental.
- O princípio da não consignação a nenhuma despesa especí-
fica, sem prejuízo de nexos de cobertura geral resultantes da
estrutura orçamental e de legislação especial ; dele decorre a
regra da cobrança pelo Tesouro.
- O princípio - com excepções - da cobrança pelo processo
das execuções fiscais, que tende . a tornar-se num processo
especial de cobrança das dívidas do Estado (art. 1. 0 do
Código de Processo das Contribuições e Impostos e legisla-
ção complementar).

c) Estrutwa das receitas e sua importância

I. Vamos concentrar o nosso estudo nas modalidades financei-

ramente dominantes - as receitas patrimoniais, as receitas tributárias
e as receitas creditícias.
Apesar do volume do sector empresarial do Estado, as receitas
patrimoniais (rendimentos da propriedade, venda de bens duradou-
ros, venda de serviços e bens não duradouros, venda de bens de
investimento e activos financeiros - sem dedução de algumas taxas
incluídas no cap. 7. 0 ), atingem em todos os orçamentos um montante
desprezível, sempre abaixo dos 5% do total.
50 Finanças públicas e direito financeiro

As receitas tributárias constituem o grosso das receitas corren-

tes, e a parcela mais relevante no total ; impostos directos, impostos
indirectos e as taxas como tais expressamente qualificadas no orça-
mento (há outras que o são juridicamente e financeiramente, embora
não na óptica das contas nacionais) atingem cerca de 50% do total
das receitas e a quase totalidade das receitas correntes.
As receitas creditícias (isto é, as que resultam da contracção de
empréstimos; não os activos patrimoniais, que são os empréstimos
concedidos a outras entidades) atingem mais de um terço do total
das receitas e a quase totalidade das receitas de capital.
II. De fora delas, quanto resta amalgama-se no OE em três
capítulos complexos: as transferências correntes, as transferências de
capital (que são transferências segundo o critério da contabilidade
pública, embora agreguem receitas que juridicamente não são de
forma alguma transferências) e as contas de ordem que, em conexão
com o orçamento das despesas, cobrem a parte comum ao OE e aos
orçamentos dos fundos e serviços autónomos.
Quais são, delas todas, as que assumem maior importância?
Desde logo excluímos as reposições não abatidas nos pagamentos
- que são pagamentos, nos cofres do Tesouro, de quantias indevi-
damente recebidas, a qual título. Mencionem-se as multas e outras
p enalidades, receitas unilaterais consistentes na imposição de um
sacrifício pecuniário como consequência da prática de um acto ilícito
(penal, fiscal ou administrativo, no caso da multa) ou simplesmente
ilegal (caso dos juros de mora ou da chamada taxa de relaxe). As
receitas de amoedação representam o diferencial entre o valor da
nova moeda criada ou emitida pelo Estado e o seu custo de produ-
ção (valor intrínseco). As transferências representam atribuições uni-
laterais de outras entidades para o Estado, por imposição legal ou
com base em acordo ou outro acto voluntário (doação, legado,
herança) ( 1).

(1) Note-se que o nome que se dá a uma receita muitas vezes nada tem que
ver com a sua natureza: há impostos chamados taxas (taxa militar), taxas chamadas
imposto (imposto de justiça), taxas que não são taxas (como a ta xa de salvação
nacional: era um imposto indirecto especial, extinto e substituído por um imposto de
consumo pelo DL 133/ 82, de 23 i 4).
 As receitas públicas SI

§ 2.0 -AS RECEITAS PATRIMONIAIS

6.3 - CONCEITOS E ESPÉCIES

a) Noção preliminar

Designamos por receitas patrimoniais as receitas que resultam

da administração do património do Estado ou da disposição de ele-
mentos do seu activo e que não tenham carácter tributário.
Diversos tipos de receitas patrimoniais se incluem no orça-
mento. Os rendimentos da administração do património estão em
princípio concentrados no capítulo, com pouca felicidade, epigrafado
de HRendimentos da propriedade» ( cap. 4. 0 ). Ao lado das vendas de
serviços, a s receitas de vendas de bens não duradouros ( cap. 7. 0 )
podem representar, em certas situações, o produto da alienação de
frutos do património ou de bens patrimoniais não reputados de
investimento (por pura convenção da contabilidade nacional); no
primeiro caso, serão também emergentes da alienação de elementos
do activo patrimonial ; trata-se de elementos patrimoniais em sentido
próprio ou de frutos duradouros do património. É esta a natureza
das «vendas de bens duradouros» ( cap. 6. 0 ) - receitas consideradas
correntes, mesmo tratando-se de bens duradouros inventariados (ou
inventariáveis), desde que estes não sejam considerados bens de capi-
tal. Quando os bens duradouros são considerados de capital e se
trata de uma segunda alienação (isto é, uma alienação de bens já
produzidos) deparamos com uma «venda de bens de investimento»
( cap. 9. 0 ), incluída no orçamento de capital. É evidente que o sentido
da expressão «bem de capital» é aqui lato, reportando-se à função
macro-económica dos bens e à utilidade própria que prestam como
elementos do património de um ente público (terrenos, edifícios,
etc.).

b ) Modalidades

1. A modalidade principal de receita patrimonial é constituída

pelos rendimentos do património, isto é, as receitas que resultam da
normal administração do património. Com elas nunca podem
52 Finanças públicas e direito .financeiro

confundir-se as receitas tributárias, ainda que devidas pelos particula-

res com base em certos actos de utilização do património do Estado
(taxas dominiais): pois a utilização é então mero facto gerador, não
modo de administração dominial ; e não tem relação exclusiva com a
utilidade percebida pelo utente, mas com outros factores de imposi-
ção do encargo fiscal (1).
II. Importa distinguir delas as receitas de disposição (incluindo
oneração) patrimonial, que resultam da alienação (ou oneração) de
bens do activo patrimonial. Em certos momentos de descongestio-
namento patrimonial ou de liberalização da estrutura financeira, elas
podem ser importantes (venda de bens nacionais ; alienação de parti-
cipações e prédios do Estado, no início dos anos oitenta). Delas se
distinguem as receitas creditícias, que, embora representem oneração
geral do património por via do passivo creditício, têm autonomia
clara, como já se viu.
Pouco há que dizer do segundo tipo de receitas. Concentremo-
-nos nos rendimentos do património.

6.4 - RECEITAS DO PATRIMÓNIO IMOBILIÁRIO

a ) Património rural

Após a venda dos bens nacionais, o património rural português

estabilizou-se numa área de cerca de 600 000 hectares, dos quais mais
de metade florestados ou sujeitos a reflorestação. Em 1975 e 1976, as
nacionalizações e expropriações - por vezes precedidas de ocupação -
de terras da Reforma Agrária, na «Zona de Intervenção da Reforma
Agrária» no Sul do País, terão atingido, antes da maciça delimitação
de reservas, mais de um milhão de hectares e orçam hoje por 300 ou
400 mil hectares.
Aparentemente, deviam ser fonte de razoáveis rendimentos. Mas
assim não sucede, dada a natureza da reflorestação, empreendida
pelo Estado em virtude da longa duração e reduzida rendibilidade
imediata dessa tarefa, e as dificuldades financeiras que as cooperati-

( 1) [Link] para quem, como nós, entenda que a taxa não é um preço ; de outro
modo, as taxas dominiais, pelo menos, seriam receitas patrimoniais.
 As receitas públicas 53

vas e unídades colectívas de produção encontram para pagar as ren-

das que seriam devidas. Raras foram e são as explorações directas ou
as explorações públicas autónomas (empresas públicas agrícolas ou
agro-industriais), suscitando-se aqui os problemas da opção pela
exploração directa ou indirecta, em monopólio ou concorrência, que
estão longe de ter encontrado respostas claras entre nós.
Em regime de exploração directa, as receitas - que devem ser
confrontadas com os custos, por se tratar de uma actividade
empresarial - podem ser entendidas em termos brutos (se se seguir a
contabilidade pública) ou em termos líquidos (benefícios ou lucros
da exploração empresarial do Estado). Em termos unitários, as
componentes da receita serão preços dos bens.
Em exploração indirecta, a forma típica da receita estadual será
a renda, a integrar na contabilidade da entidade exploradora
(pública ou controlada; privada, social ou cooperativa) como custo.
Umas e outras, em boa parte pela crise do sector, são exíguas entre
nós, apesar de o não deverem ser no património da zona da reforma
agrária.

b) Património predial urbano

Em muito ultrapassam a dezena de milhar os prédios do

Estado. Uns estão afectos ao funcionamento dos serviços ou ao uso
dos cidadãos (museus, centros de cultura) - são património de uso,
cujo rendimento-utilidade se não exprime numa receita (embora o
seu valor locativo possa ser elevado); é por vezes mal administrado e
pode ter utilidades acessórias (residência de funcionários, v.g. ).
O património de rendimento está normalmente arrendado e,
salvo nos casos de utilidades em regime de direito público (v.g., ter-
minais TIR e respectivas taxas), tem baixas taxas de rendimento,
gerando uma menor utilidade social que o património de uso.

e) Património de uso colectivo

Outros bens do património imobiliário têm finalidades princi-

pais de uso comum: devido à sua natureza são bens colectivos e não
bens de utilização privada de que o Estado é titular. Em tal caso, ou
54 Finanças públicas e direito financeiro

não proporcionam rendimentos, ou são fonte geradora de obrigações

tributárias. Em certos casos, a concessão a entidades exploradoras
pode dar origem, da parte destas, ao pagamento de rendas de con-
cessionário (que não serão rendimentos patrimoniais no caso da
concessão de serviço público, mas apenas no da concessão de bens
dominiais) ( 1) .

6.S - RECEITAS DO PATRIMÓNIO MOBILIÁRIO

(DOMINIAL E CREDITfCIO)

a) Património financial

O património financial (supra, cap. III) dá rendimentos finan-

ceiros: juros, no caso de empréstimos concedidos pelo Estado ; divi-
dendos ou outras for mas de participação nos lucros, no caso das
participações financeiras; mais-valias fina nceiras ou cambiais, que
p odem ser consideradas rendimentos de uma carteira ou fund o glo-
balmente encarado, no caso da respectiva realização (nem sempre,
quando realizadas pelo Tesouro, tais receitas serão orçamentadas e
contabilizadas ; podem ser meras receitas de tesouraria).

b) Património empresarial

As participações financeiras directas em empresas - isto é, com

fins de controlo ou de intervenção na gestão como sócio da empresa
participada - dão rendimentos de tipo empresarial: dividendos ou
lucros (e, claro, quando alienadas, dão receitas de disposição que
não são rendimentos).
As participações empresariais públicas dão igualmente remune-
rações ao capital.

(') Costumam apresentar-se como receitas patrimoniais as licenças de caça e

pesca. entendendo-se como equivalentes a um direito dominial do Estado sobre a
caça e a pesca não apresados. Mesmo que se adoptasse tão discutível interpretação
patrimonial (trata-se de res nullius, não de bens de Estado), seriam sempre taxas do
tipo «licença». Tão pouco consideramos patrimonial a receita de amoedação ou as
compensações do privilégio de emissão monetária: trata-se de faculdades não
patrimoniais - embora o Estado, ao conceder este serviço público lucrativo, deva
compensar-se dos proveitos que deixa de receber.
 As receitas públicas 55

Não consideramos receitas patrimoniais, designadamente, o

reembolso de encargos com a intervenção de empresas (quando tal
figura existia) ou outros reembolsos de encargos (de gestão v.g. ),
nem receitas devidas por concessionários ou empresas de interesse
colectivo, pois elas não integram o património do Estado.
O Governo pode, por Decreto-Lei, a título transitório e por
tempo determinado, conceder a gestão de certas empresas públicas a
entidades privadas - e, parece-nos, por maioria de razão, a outras
entidades públicas ou sociais (art. 9. 0 , L 46/77, de 8/7). Tais receitas,
que dependerão do número e qualidade dos casos em que se verifi-
quem, poderão ser rendas de concessionário ou assumir outras for-
mas. Esta previsão legal até hoje não foi a plicada, embora ela nos
pareça constitucional, pois não transfere a titularidade nem o «modo
social de gestão», mas tão-só o exercício concreto da gestão.

6.6 - FORMAS DE EXPLORAÇÃO DO PATRIMÔNIO

As principais formas de exploração do património do Estado

podem ser: exploração directa - utilização directa pelo Estado,
ainda que através de um seu serviço autónomo - ou indirecta
(«régie» directa ou indirecta ).
Na exploração indirecta, o Estado pode:
- Atribuir a exploração de um bem ou conjunto de bens a
uma entidade pública - em termos que determinam as rela-
ções normais do Estado com entidades públicas, com even-
tuais compensações suplementares pela utilização especifica-
mente patrimonial de bens do domínio público ou privado
estadual.
- Atribuir a exploração de um serviço integrante de um estabe-
lecimento do Estado a uma entidade não pública: em regime
de «régie)> interessada, se o Estado recebe uma participação
nos lucros da empresa ; ou em regime de concessão de arren-
damento ou arrendamento, se a retribuição ao Estado é uma
renda anual fixa, ou variável segundo critérios preestabeleci-
dos. Por vezes, estas rendas são cumuladas com outras recei-
tas, maxime impostos (nas concessões de pesquisa, prospec-
56 Finanças públicas e direiro financeiro

ção, desenvolvimento e exploração de petróleo oµ gás natu-

ral, é corrente pagar-se uma renda fixa pela área da concessão
e uma percentagem das ramas tiradas, por vezes em espécie,
ou calculada de outras formas em função da produção bruta,
mas paga em dinheiro ou espécies: «royalties1> do petróleo; o
mesmo sucede com o imposto mineiro e as rendas mineiras,
por vezes amalgamando a dupla característica de receita
patrimonial e imposto, em suas componentes distintas).

- Atribuir a exploração de uma actividade, recorrendo para

isso aos bens da própria entidade interessada (concessão
pura).

Normalmente, estas explorações são exercidas em regime de

monopólio ou oligopólio, apenas sendo concedidas se houver lucro
certo ou aleatório (dada a natureza empresarial do explorador) . Se a
empresa actua em concorrência, então exercem-nas directamente o
Estado ou empresas públicas, mas não se justificam estes regimes
especiais, cuja caracterização aqui não faremos.

6.7-0S PREÇOS E O PATRIMÓNIO

Os bens patrimoniais produzem frutos que, colocados em mer-

cado, vêem o seu valor unitário avaliado por preços ; ou prestam
serviços que, em mercado, são remunerados por preços. Para além
do que já se disse sobre o comportamento da empresa pública - que
a fortiori se aplica ao Estado e entidades públicas não
empresariais - importa saber qual o lugar do preço na remuneração
directa ou na avaliação indirecta dos frutos do património. Os preços
podem ser, antes de mais :
- preços normais de mercado, em regime de concorrência, com
maiores ou menores limitações;
- preços de mercado em regime de oligopólio ou monopólio,
obedecendo às respectivas regras de formação, de acordo
exclusivamente com componentes de mercado.
 As receiJas públicas 57

Estes são preços privados, nem por isso modificados pela natu-
reza pública da entidade que os recebe, e que pode afectá-los a fins
de utilidade pública · (por exemplo, reflorestação; investimento na
melhoria da rede de irrigação). Não deixam de ser formados em
mercado, de ser juridicamente voluntários e livres, de ter em conta os
custos de produção e a expressão monetária da procura, e não decor-
rem por essência da titularidade do Estado.
A doutrinà tem designado por preço quase privado a situação
em que, aproveitando-se do benefício de vender num «mercado de
vendedon>, a entidade pública obtém uma «renda de produtor» desti-
nada especificamente a satisfazer necessidades públicas, designada-
mente empresas públicas. Essa componente, justificada pela função
pública, não perturba o funcionamento do mercado ; apenas apro-
veita as suas condições para a obtenção de uma renda pública
suplementar (renda, claro, em sentido económico e não jurídico).
É claro que o preço efectivo pode afastar-se do preço real de
mercado - tal como sucede com os preços de tantos bens privados.
Nuns casos, podem intervir na sua formação critérios de rigidez
impostos pelo Estado como dirigente da economia ao Estado produ-
tor, equiparado a qualquer particular (tabelamento, fixação de pre-
ços administrativos máximos, margens de lucro fixas, etc.): trata-se
de preços públicos ou administrativos. Em outros casos, o preço não
chega a cobrir o custo da produção, por razões várias de política
económica e social, sendo o diferencial suprido por um subsídio do
Estado. Tais fenómenos ocorrem com bens produzidos por entidades
públicas ou privadas, como as águas minerais do Estado ou dos par-
ticulares, como o trigo do Estado ou o dos particulares ... Nem por
isso deixamos então de nos encontrar perante preços políticos ( 1).

1
( ) Podem e ncontrar-se algumas indicações complementares em TEIXEIRA
RlllEIRO, lições, 251-261 ; OLIVEIRA SALAZAR, lições, 484 ss.: A. XAVIER, Manual
de Direito Fiscal, 1. 1974, nrs. 14 e 18 ; G. INGROSSO, Corso di finanza pubblica,
1969, 228 ss.; COSCIANI, /nstituzioni di scienza delle finame, 1961, 131 SS.; D'AL-
BERGO, L'economia dellajinanza pubblica, vol. I, 1952, p. 197 ss. Sobre a conces-
são, veja-se, por todos, M. CAETANO, Manual, cil.; e MARQUES Ü UEDFS. Da conces-
são, 1, 1952. Os clássicos são: El"IAlJ DI, Principii di scienza delle jinanze, 3.ª ed.,
reimp. , 1945 ; JtZE, Cours élémentaire de science des finances, 1909, 614 e ss.;
WAGNER, Trai1é de la science des jinances, trad. vol. l. 1909. 400.
58 Finanças públicas e direito financeiro

§ 3.0 -AS RECEITAS TRIBUTÁRIAS EM GERAL

6.8 ~ OS TRIBL'TOS COMO RECEITAS

a) Fundamento e importância

Nos modernos sistemas de economia de mercado, as mais signi-

ficativas receitas públicas - do ponto de vista quantitativo e
qualitativo - são as receitas tributárias, que encontram o seu funda-
mento na existência de um dever genérico de cobertura dos encargos
públicos, que recai potencialmente sobre a totalidade dos membros
de uma comunidade - ou, em concreto, sobre aqueles que, de entre
eles, se mostrem numa situação tal que indicie a existência de uma
determinada capacidade de riqueza para darem essa contribuição:
(<Contribuintes» (a Const. de 1933 formulava-o expressamente no art.
28. 0 ).
Ainda quando outras ideias podem sobrepor-se a este funda-
mento genérico do imposto, como sejam os seus eventuais fins extra-
financeiros (de política económica e social), que não excluem os
financeiros, não restam dúvidas de que, em·primeira mão, as receitas
tributárias representam uma forma de organizar a participação dos
cidadãos na cobertura das necessidades públicas. E é esta caracterís-
tica que permite distingui-las, por exemplo, das multas - receitas
punitivas-, que apresentam similitudes com as receitas tributárias,
na medida em que são igualmente receitas não voluntárias, mas que
têm na sua base um fundamento completamente distinto: o de casti-
gar ou punir os que cometem um acto ilícito (1).

(1) A multa é uma sanção pecuniária, sendo a mais típica receita punitiva (a
coima também o será, com outro regime jurídico, marcado pela inconvertibilidade
em prisão). Há outras sanções geradoras de receitas; a perda dos bens objecto de
crime ou obtidos por [Link] criminosa (cf. art. 88. 0 , n.º 2, C RP); o confisco total
de um património; a expropriação sem indemnização (no art. 82. 0 , n. 0 2, CRP; mais
duvidosamente no art. 87. 0 , n. 0 2, CRP-76, revogado em 1982) ; a nacionalização
sancionatória (caso da Régie Renault, em França. apesar de convergente com suces-
são hereditária, e das acções de Angola na Diamang-Portugal, 1980); as taxas com -
pensatórias e anli·dumping, no regime jurídico do «dumping» (cf. SOUSA FRANCO,
«Dumping», s.v., na Enciclopédia Verbo) ; as reparações ou indemnizações de guerra,
impostas pelos Estados vencedores aos Estados vencidos ou a seus cidadãos (como
 As receitas públicas 59

Pelo facto de sempre constituir (ou ter como objecto da respec-

tiva relação, no plano jurídico) uma receita pública, a receita tributá-
ria distingue-se das prestações pessoais puras por ter conteúdo patri-
monia l, «maxime» e normalmente pecuniário (1): distingue-se das
prestações a particulares por ser receita do Estado (ou de outra enti-
dade pública)( 2).

b) O conceito de tributo

Tem todo o interesse socorrermo-nos do conceito de tributo,

tanto no plano jurídico como no financeiro, ultrapassando assim o
simp!es enunciado das semelhanças entre o imposto e a taxa ou a
consideração de que o imposto é a matriz inspiradora de certas recei-
tas próximas ou afins. Sobretudo na ciência italiana e brasileira e em
alguma recente doutrina portuguesa, se é que não no conceito de
prélevement dos Direitos Comunitários e francês.
Os tributos serão todas as receitas públicas com os seguintes
caracteres: a) - serem coactivas ou obrigatórias, isto é, resultarem de
uma imposição obrigatória do Estado (3) às entidades sujeitas à sua
autoridade, e não de um contrato ou outro comportamento livre des-
tas; b) - terem como fun ção o financiament o dos encargos públicos

sucedeu com a Alemanha após a I .ª guerra mundial) ; a obtenção de bens ao abrigo

do dirt>ito dt> saque, atribuído por vez:es ao arrepio do actual Direito Internacional,
aos membros de forças armadas vencedoras, como «Sanção colectiva» aplicada aos
cidadãos vencidos... Já é mais duvidosa e discutida a naturez:a dos juros de m ora e
das «astreintes» ou medidas coercivas, bem como de certas «compensações» ou
«indemnizações» não medidas pelo prejui1.0 a compensar.
1
( ) É o caso do serviço militar obrigatório, pura prestação pessoal, o u de
outros deveres cívicos.
(1) É o caso, por exemplo. dos encargos de procuradoria impostos pelos tri-
bunais em beneficio da outra parte, embora com função sancionatória (cumulada
com compensatória) e de interesse público (art. 84.0 do Código das Custas). f por
isso que não pode definir-se o fundamento do tributo por qualquer interesse público,
nem o seu fim é qualquer fim público : os seus fundamento e fim essenciais são
financeiros, embora secundariamente (e sem nunca dispensar aquele) tenha também
fins extrafinanceiros. Diversamente, T EIXEJR,\ RJBEIRO, lições, pp. 262 ss.; D. LEITE
D E CAMPOS, dmposto», s. v., na Enciclopédia Vt>rbo.
(3) Ou outra entidade pública (ou com funções públicas?), consoante a pro-
blemática do cap. 1. Em rigor, a atribuição de funções públicas a uma entidade
privada torna-a, para este efeito, equivalente às entidades públicas.
 Finanças públicas e [Link]

pela participação dos cidadãos e outras entidades ou instituições

sujeitos ao poder do Estado na criação de receitas, e não a punição
da prática de actos considerados ilícitos. Daqui decorre o carácter
obrigacional e patrimonial, a origem na lei ou em outro acto de
autoridade e a função essencialmente financeira (cobertura dos
encargos públicos) (1).

c) Modalidades e regime

Tem-se discutido se as modalidades de tributos ou receitas tribu-

tárias são duas - imposto e taxa - , três - imposto, taxa e contri-
buição especial - ou mesmo mais. Se bem que as principais modali-
dades de tributos sejam o imposto e a taxa, nada obsta a que outras
instituições, jurídica e financeiramente autónomas, existam com os
caracteres gerais do tributo.
A existência, ou não, de um regime jurídico comum aos diversos
tributos varia consoante as ordens jurídicas; tal como as respectivas
semelhanças financeiras, ainda mais reduzidas, não permitem apro-
ximar o imposto da taxa e outros tributos em que existam utilidades
individuais auferidas pelo contribuinte.
Em Portugal é hoje muito limitado o âmbito de um possível
regime jurídico comum dos tributos - ainda que deva considerar-se
que o regime geral dos impostos pode, se conforme à respectiva
natureza, integrar supletivamente a moldura legal dos outros tribu-
tos. É, em particular, significativo que a Constituição de 1976 tenha
deixado de sujeitar as taxas a uma qualquer forma, conquanto ate-
nuada, de reserva de lei (ao contrário do art. 70. 0 , § 3.0 , Const. 1933);
e que a estruturação do sistema fiscal (art. 106.0 , n. 0 1, e 167.0 , ai. o),
CRP), bem como os respectivos princípios gerais, apenas ao imposto
se refira literalmente e só com a sua natureza seja conforme.
O imposto constitui assim - pela tipicidade financeira e jurídica,
como pelo seu peso enquanto fonte de receitas - o rédito tributário
por excelência.
1
( ) ALBERTO XAVIER, Manual, l, cap. !; SOUSA FRANCO, iffributo», em Enci-
clopédia Verbo, s.v.; MAfFEZZON~ «Imposta>>, em Enciclopedia dei DiriJto, s.v.;
STÁHLER. Beitrag zur A bgrenzung des Steuerbegrifs, 1955 ; TRIMELONl, I caratteri
deite intrate tributarie, !: Premessa, 1973 ; ALIOMAR BA LEEIRO, Direito Trib utário
Brasileiro, 7.• cd., 33 ss ..
 As receitas públicas 61

Cumpre, enfim, acrescentar que a distinção entre o imposto e as

outras receitas tributárias - mesmo a taxa - é relativamente
recente ( 1): ela resulta da preocupação de delimitar juridicamente os
poderes do Estado e o património dos particulares, sendo assim uma
consequência da formalização jurídica da <<ciência dos impostos» (e
do Direito Fiscal) e da importância atribuída a este conceito pelo
liberalismo. Anteriormente, a relação tributária era concebida como
uma imposição de autoridade, não se justificando então tão rigorosa
delimitação jurídica das suas formas.

6.9-AS CONTRIBUIÇÕES ESPECIAIS

1. A figura da contribuição especial não se encontra muito tra-

balhada na doutrina nem na legislação portuguesa, sendo a sua
autonomização feita sobretudo em função de critérios financeiros.
Com efeito, em Portugal nada existe no regime jurídico das espécies
que possam integrar a noção de contribuição especial que permita
afirmar estar-se face a uma categoria formalmente tipificada: nem
especialidades jurídicas marcantes, nem características comuns (ao
invés, por exemplo, do Direito brasileiro).
A contribuição especial tem como fundamentos, ou um benefí-
cio individualizado reflexamente resultante da actuação de um sujeito
público, ou a necessidade de compensar o sujeito público pelo uso
anormal dos bens ou serviços públicos por parte de certos sujeitos, os
quais oneram mais gravemente as finanças do Estado ou deterioram
bens públicos.
No primeiro caso tributar-se-ão, v.g., as mais-valias prediais
resultantes de certa obra pública (contribuição de melhoria, de que
são exemplo os encargos de mais-valia do art. 17. 0 da L 2030, de
22 / 6/ 48); no segundo caso, por exemplo, a circulação de veículos
pesados, que provoca maiores despesas de manutenção e reparação
de estradas (é o caso do nosso imposto de camionagem, que foi
criado pelo D 18406, de 21 i 5/1930).
II. O fundamento dos dois tipos de prestações é semelhante: ou
há um benefício especial auferido por uma actuação que não é direc-
(1) Designadamente, ela não existe nos sistemas jurídico-financeiros
anglo-saxónicos.
62 Finanças públicas e direito financeiro

tamente orientada para produzi-lo; ou há encargos especiais para o

erário público, resultantes de uma actividade normal do contribuinte.
É, pois, uma situação geral, individualizável e anormal, que justifica
a imposição de uma prestação tributária.
A satisfação individual é ocasional e indirecta- não é intencio-
nal e directamente conexa com os fins da actividade estadual que lhe
dá origem (diversamente do que sucede com a taxa). Em relação ao
imposto típico, há pois uma situação de satisfação especial; mas ela
não resulta nunca de uma contraprestação específica, imposta pela
natureza de um serviço que só possa funcionar prestando satisfações
individuais: daí que se não trate de uma taxa (1).
Não é contribuição especial qualquer imposto consignado: pois
muitos impostos consignados podem está-lo a diversos fins que nada
tenham que ver com a sua cobrança (v.g., consignação dos rendimen-
tos das alfândegas ao pagamento de certas dívidas do Estado), e as
contribuições especiais podem achar-se consignadas ou não. Nem é
tão-pouco um imposto especial, que, pago por categorias especiais de
contribuintes, se destine a fins com eles de algum modo relacionados:
como a contribuição para o Fundo de Desemprego, paga pelos que
recebem rendimentos de trabalho, e afecta a este serviço financeiro
da Administração Central(2). Tão pouco é contribuição especial (ou
taxa) uma figura como a quotização para a previdência: pois ela está
consignada à criação das próprias utilidades gerais que a justificam
(o que não sucede com a contribuição especial) e não tem como
fundamento situações individuais (ao invés da taxa).

III. A razão de ser e natureza destas categorias é bastante duvi-

dosa entre nós. Em Portugal, com efeito, não há um regime comum
das contribuições especiais: uma vez que são adicionais a impos-

1
( ) Cf. as nossas lições policopiadas de Finanças, 1972, I vai., n. 0 42 da Intro-
dução; SOARES MARTINEZ, Elementos. CTF-138, p. 47 ss.; A. XAVIER, Manual, 57.
(2) Sobre a sua natureza de imposto há abundante e unânime jurisprudência:
cf. o Ac. STA, de 13/12/ 1967, Acórdãos Doutrinais do STA, Ano Vil, n. 0 73, e
outras decisões posteriores. Neste caso o imposto destina-se a prestar satisfações a
certas categorias de contribuintes, mas não a contribuintes individuais (estaria afecto,
quando muito, a custeá-las no futuro).
 As receitas públicas 63

tos ( 1), outras vezes impostos autónomos, outras vezes «encargos»

diversos. Não é de excluir que em algum caso, apareçam assimiladas
a taxas, ou com estas misturadas; e o mesmo se dirá de receitas de
outros tipos.
Em geral, porém, estão equiparadas aos outros impostos; e é
lícito dizer que, embora possam ser conceitualmente autónomas do
ponto de vista financeiro , a nossa lei as trata como meras espécies de
impostos, num plano estritamente jurídico. Isto se explica porque as
técnicas seguidas na delimitação do facto gerador do dever de pagar
são idênticas para a contribuição e para o imposto. Os contribuintes
haverão de ser definidos por forma geral e abstra cta, pois as satisfa-
ções divisíveis que auferem não são individualizáveis com referência à
actuação dum serviço ou ao comportamento de um sujeito. Além
disso, o carácter unilateral da contribuição especial é mais pronun-
ciado: enquanto na taxa se não pode duvidar da existência de uma
verdadeira contrapartida do seu pagamento, aqui não é possível pen-
sar nela.
Esta categoria foi cómoda do ponto de vista financeiro, combi-
nando de um modo peculiar satisfações divisíveis e indivisíveis como
fundamento desta espécie de tributos. Mas, adaptado um critério
amplo de imposto e considerando a relevância especil nesta figura
das actuações estaduais votadas à prestação de utilidades divisíveis,
parece que devemos reputá-la verdadeiro imposto, dada a dificuldade
de destrinçar com clareza estes tipos de satisfações, a ausência de
autonomia jurídica e a reduzida importância actual da noção finan-
ceira de satisfação divisível.

6.10 - AS TAXAS

a) Conceito

A taxa é uma prestação tributária (ou tributo) que pressupõe,

ou dá origem a, uma contraprestação especifica, resultante de uma
relação concreta (que pode ser ou não de benefício) entre o contri-

1
( ) Caso das receitas devidas à Junta Autónoma do Porto de Aveiro, sob a
forma de adicionais à contribuição predial: criou-as o art. 4.0 do D 7880 de
7! 12í 1919 ; e regeu-as o art. 2. 0 , DL 26209, de l4í l l 1936.
64 Finanças públicas e direito financeiro

buinte e um bem ou um serviço público. Isto é: trata-se de uma

receita pública, ligada a relações, normalmente de utilidade, entre
quem é obrigado a pagá-la e um serviço ou um bem público. É grande
a variabilidade do conteúdo jurídico do conceito, resultante da diver-
sidade das situações que geram as obrigações de taxa e das múltiplas
delimitações formais da respectiva noção financeira.

b) Fundamentos da taxa

Em termos jurídicos e financeiros, as taxas podem assumir três

formas principais, consoante os seus fundamentos.
A primeira é a que resulta de uma concreta relação com um
serviço público: isto acontece nas custas judiciais, motivadas pelo
facto de ambas as partes se poderem socorrer do tribunal. O facto de
um contribuinte entrar em relação concreta com o serviço judicial
não significa, porém, que ele aufira uma utilidade: pode receber pres-
tações úteis ou benefícios da remoção de um obstáculo jurídico à sua
capacidade; pode até ser prejudicado em concreto: é o condenado
pelo tribunal que paga as custas ; há taxas que suportam o funcio-
namento de serviços de fiscalização do contribuinte ...
Na utilização de um bem do domínio público, por seu lado, não
há um serviço, mas um acto de utilização que dá origem à obrigação
de pagar a taxa. Em princípio, será lícito dizer que esse acto corres-
ponderá a uma forma de uso comum do bem dominial (taxa
dominial).
Enfim, consideramos que a remoção, por acto administrativo,
de obstáculos jurídicos a um comportamento de particulares, que
passa a ser livre, é uma utilidade justificativa da dívida de taxa
(licença).
Algumas figuras especiais devem ainda mencionar-se. Os
emolumentos - normalmente atribuídos a funcionários e em princí-
pio correspondentes a uma forma particular de consignar receitas do
serviço ao pagamento dos seus funcionários ou agentes - deveriam,
na sua originária pureza, considerar-se figuras diferentes das taxas.
Muitos emolumentos são hoje, porém, rendimentos consignados a
certos fins ou serviços - e já não revertem directamente e apenas em
benefício dos agentes relacionados com o serviço por cujo funciona-
 As receiws públicas 65

mento são devidos. Os direitos de mercê- importâncias pagas pela

atribuição de títulos e galardões - resultam do benefício imputável
ao acto de graça ou mercê.

c) Principais modalidades
I. Uma primeira distinção permite separar as taxas judiciais das
taxas administrativas. As primeiras designam-se tradicionalmente por
custas judiciais (cf. Código das Custas Judiciais, apr. D L 44 329, de
8/ 5;' 1962). As custas, em processos civis (há regras próprias nos tri-
bunais do trabalho e fiscais), integram: o imposto de justiça (uma
de.t erminada percentagem sobre o valor da causa, consignado a dife-
rentes beneficiários: cofre da secretaria, Cofre dos Conservadores,
Notários e Funcionários da Justiça e Cofre Geral dos Tribunais,
além de autoridades e responsáveis judiciais -arts. 54.0 e 55. 0 do
Código): o imposto de selo, outras percentagens sobre o valor da
causa, que revertem para o Tesouro, pagas por papel ou estampilhas
fiscais; e os encargos (arts. 65. 0 e ss.), devidas pelo processo ou pela
prática de certos actos processuais, os quais por vezes são afectos a
remunerar entidades intervenientes no processo (constituindo, em
sentido amplo, emolumentos) (1). Das custas devem distinguir-se os
preparas, que são as entregas, no início de um processo ou parte de
processo ou quando o juiz o determinar, de verbas destinadas a
garantir ou custear futuros pagamentos que sejam devidos. As custas
são liquidadas através da conta do processo (art. 122. 0 ).
li. As taxas podem ainda ser:
a) taxas gerais, quando revertem para o Tesouro;
b) taxas consignadas a cofres públicos ou entidades com tesou-
raria especial;
e) taxas consignadas à remuneração de funcionários, agentes
ou outras entidades que intervêm no funcionamento do ser-
viço (emolumentos ou taxas emolumentares) (2).
( 1) Alguns destes encargos é duvidoso que sejam taxas: assim, a remuneração
às testemunhas (art. 72.0 ) ; e a procuradoria, paga pela parte vencida, desistente ou
transigente à parte vencedora (art. 84.0 ss.).
(2) As quais se distinguem dos verdadeiros emolumentos por estes serem
pagamentos feitos aos funcionários, agentes ou responsáveis públicos, e as taxas
serem pagamentos ao Estado afectos a fim especifico.
66 Finanças públicas e direito financeiro

d) Caracteres da taxa

Importa atentar sobretudo em dois traços definidores essenciais:

1) A taxa pressupõe financeiramente certos tipos de utilização
de um serviço ou um bem público. Sem que se defina que tipo de
utilização (voluntária ou involuntária), demarcado por uma relação
concreta, não há taxa mas imposto. Assim, é uma dada relação com
os serviços judiciais que dará origem ao pagamento de taxas; como é
uma certa conexão com um farol ou uma estrada que dará origem
ao exercício de poderes de autoridade para financiar coactivamente a
respectiva construção e reposição, ou o seu funcionamento. Por este
lado, a taxa distingue-se do imposto. Importa acentuar contudo que
tal relação não consiste necessariamente na percepção em concreto
de um benefício, nem sequer presumido: basta uma relação concreta
com o funcionamento, do serviço. Assim, nas custas judiciais, o con-
tribuinte será, em princípio, a parte que decaiu.

II) Pode defender-se que há uma situação semelhante no caso

do uso ou compra de bens patrimoniais e de serviços de empresas
públicas (ou serviços com conteúdo directamente económico), não
característicos do sector público administrativo em sentido próprio.
Em certo sentido, as economias colectivistas demonstram-nos que o
Estado pode produzir quase tudo, se não mesmo tudo. Os preços dos
seus bens e serviços em que se distinguirão da taxa? Ou deixará nelas
de haver taxas? E os preços dos bens e serviços produzidos pelas
empresas públicas serão (todos ou alguns) taxas? Apelar para traços
de regime jurídico não chega; e seria sempre muito duvidoso.
Importa, antes, tenta r distinguir as taxas dos preços, e só depois ver
que reflexo tem tal distinção no domínio estritamente jurídico.

e) Natureza da taxa

I. Autores houve que chegaram, perante a dificuldade desta dis-

tinção, a considerar a taxa um «preço autoritário», ou expressão
equivalente. Todavia, em primeiro lugar, um bem ou serviço vendido
 As receitas púh/icas 67

pelo Estado em condições de mercado nunca será remunerado por

uma taxa, mas por um preço. No polo oposto, os serviços ou bens
que só o Estado produz, em relação aos quais pode ser obrigatório o
uso por parte dos particulares e cujas condições gerais de utilização
são definidas em termos genéricos (e não de forma contratual), darão
origem à cobrança de taxas, com natureza tributária, tanto mais que
estes caracteres decorrem da sua natureza de serviços de autoridade.
Mas fica de fora toda uma gama de serviços, em regra prestados em
regime de monopólio (até por empresas privadas, gozando de mono-
pólios fiscais), e com natureza essencialmente económica: o que justi-
fica, por exemplo, que haja taxas postais? Estas situações, hoje cada
vez mais frequentes, são de tratamento muito delicado. Entender-se-á
que verdadeiros preços se transformarão em taxas devido ao seu
regime jurídico ; mas como dizer porque é taxa o pagamento aos
correios, e preço o pagamento a uma empresa privada que organize
serviços telegráficos ou telexes? Em tal situação afigura-se que o cri-
tério de fixação da taxa - em termos de mercado, ou não (relacio-
nando custo com rendimento, ou não) - poderá, ao contrário do
que se diz, fornecer um válido indicador da sua natureza financeira:
no primeiro caso (referência ao mercado) teremos um preço, no
segundo uma taxa.
Quanto à delimitação entre taxas e rendimentos patrimoniais,
poderemos dizer que a diferença entre uma e outra figura se baseia
nestes traços essenciais: os rendimentos do património serão sempre
e só devidos por utilização dos bens patrimoniais ou remunerações
de serviços que são prestados em regime de mercado. Assim, porque
é que não é uma taxa o pagamento d os serviços telefónicos prestados
pelos TLP, ou pelos CTT, ou por certos serviços fabris estaduais?
Não será, então, a taxa um preço político ou um preço público dos
serviços prestados? Preço político não o será necessariamente : para
tal, basta recordar que pode igualar, exceder ou não alcançar o custo
do bem por que é cobrado. Ora, o «preço político» exige que, por
meio de um subsídio, a venda ao consumidor se faça abaixo do custo
de produção. Mas não será um preço público (entendendo como tal
um preço fixado pelo Estado, directamente ou pela introdução de
entraves ao funcionamento normal do mercado)? Normalmente, ela
será paga em virtude da utilização de bens ou serviços que só o
Estado ou entidades públicas podem prestar. Mas pode ser devida
68 Finanças públicas e direiroflnanceiro

por quem não solicitou a prestação do serviço (custas judiciais), por

quem não deu azo ao seu funcionamento, ou até por quem foi obri-
gado <~de jure>> ou «de facto» a recorrer a ele (registos, selos fiscais de
taxa).

II. Isto basta para se concluir que a taxa não é o preço de um

serviço prestado em regime de mercado('): por um lado, há irrele-
vância dos custos na sua fixação por parte da oferta; e~ possível que
não exista sequer liberdade na procura do bem ou serviço, que é
imposta ao particular. Sendo assim, nem há mercado, nem a referên-
cia aos critérios de cálculo económico que ,caracterizam os mercados
(em economias capitalistas, como nos socialismos colectivistas; seja
em funcíonamento livre, condicionado ou dirigido).
A taxa é um tributo autoritário, visa cobrir em geral os encargos
públicos. É, porém, possível que se proceda à equiparação jurídica de
certos preços de bens ou serviços às taxas: serão preços autoritários
(ou «quase taxas»). É que os critérios de fixação das taxas assentam
nas seguintes ideias basilares: a) facilitar ou dificultar o acesso aos
serviços públicos (custas judiciais), segundo um critério puramente
político ; b) proceder à justa distribuição dos encargos públicos. O que
se pretende não é cobrir o funcionamento do serviço, mas sim dis-
tribuir os encargos públicos entre os cidadãos, de harmonia com
critérios de justiça, como sucede com os impostos ; daí que haja isen-
ções de taxas, mas não de preços. Outra diferença essencial existe
ainda entre as taxas e os preços de bens e serviços patrimoniais: é
que as taxas nascem da prestação de serviços necessariamente ineren-
tes a o poder político e de utilidades puramente imateriais - o que
não sucede com os rendimentos do património estadual.

Ili. Em concreto, porém, muitas dúvidas legítimas podem

suscitar-se a respeito de certos bens e serviços. Em virtude do seu
fundamento «normal» - a prestação de certas utilidades divisíveis
por bens que, em princípio, serão públicos e proporcionarão satisfa-
ções genéricas e indivíseis - a taxa parece distinguir-se bem do
imposto e dos rendimentos patrimoniais. Face à multidão dos casos
concretos, suscitam-se porém muitas dúvidas, às vezes agravadas pela

(1) Contra: TEIX EI RA RIBEIRO, L ições, 262 e ss..

 As receitas públicas 69

impropriedade de algumas designações e regimes jurídicos. A pes-

quisa de critérios definidores do tipo de relação do contribuinte de
taxa com o serviço ·ou o bem público é dificultada pela ausência de
um regime jurídico comum ou pela simples uniformidade de designa-
ções. Além disso, será viável construir um conceito puramente jurí-
dico ou adoptar um conceito financeiro de taxa - este, em princípio,
menos formal e independente de aspectos do regime jurídico portu-
guês (por exemplo, o princípio da legalidade da taxa pode existir ou
não, sem alterar a natureza da figura); entre nós a taxa deixou de
estar sujeita expressamente ao princípio da legalidade estrita (ao
invés do que sucedia no art. 70. 0 , § 3.0 , da Constituição de 1933, após
a revisão de 1971 ).

f) Funções e critérios da taxa

Importa precisar melhor quais os fundamentos e funções da

dívida de taxa. A utilidade presumida não tem de ser procurada pelo
contribuinte, nem há-de ser por ele necessariamente sentida como tal:
basta que o tenha por destinatário individualizado (por exemplo. a
taxa destinada a financiar uma fiscalização à qual o contribuinte está
sujeito, que ele pode não desejar, e de que apenas o público em geral
será beneficiário). Ainda que não seja sentida satisfação subjectiva
(talvez haja mesmo sacrifício ...), a lei presume que o funcionamento
do serviço em relação concreta com certo contribuinte cria utilidades
sociais objectivas. Tão pouco é necessário que o contribuinte entre,
no plano de facto, em relações com o serviço: as custas judiciais são
normalmente devidas pelo contribuinte contra quem o tribunal jul-
gou, o qual pode mesmo não ter estado presente no processo (reve-
lia) nem com ele ter tido de facto qualquer concreta relação.
A relação com a prestação do serviço que é susceptível de colo-
car alguém na situação de contribuinte de taxa pode ser de diversas
naturezas: nuns casos, traduzir-se-á numa utilidade ou benefício con-
creto, subjectivamente sentido como tal (taxas devidas pelo recurso
ao registo predial) ; noutros decorrerá da simples atribuição de pode-
res jurídicos aptos a concretizar uma relação jurídica concreta entre o
contribuinte e o serviço, embora esses poderes não sejam exercidos
(custas judiciais devidas por uma parte, ainda que revel); noutros
70 Finanças públicas e direito financeiro

ainda, é possível ao contribuinte exigir o funcionamento do serviço,

em condições definidas nos termos da lei (ensino: propinas).
Daqui decorrem os critérios de fixação do montante da taxa.
Como se disse, o legislador tem normalmente em vista dois princípios
básicos, os quais podem ser exclusivos ou cumulativos: a) garantir o
princípio do livre acesso ao serviço, ou desfavorecer o seu uso preci-
pitado ou imoderado (princípio da oportunidade e conveniência);
b) a justa repartição dos encargos públicos (princípios do rendimento
fiscal e da justiça distributiva).
Nuns casos entender-se-á que é conveniente não dissuadir os
cidadãos de utilizarem o serviço: então (serviços de polícia, sanitá-
rios, etc.), tender-se-á, quando taxa exista, a ma nter o seu custo a
nível muito baixo, no fito de evitar que se renuncie ou fuja ao uso do
serviço (taxas estimulantes, taxas meramente estatísticas). Noutros
casos, porém, pretender-se-á dissuadir o contribuinte de um uso pre-
cipitado ou imoderado do serviço - é o que sucede, com variantes,
consoantes os países, com os serviços judiciais: as taxas respectivas
(custas) dão elevado rendimento, não tanto por razões financeiras,
como para evitar o recurso precipitado ou quereloso aos tribunais
(taxas moderadoras). Numa outra perspectiva ainda pode aproveitar-
-se a utilização necessária do serviço para obter rendimentos que
excedam o custo: então a taxa contribui para a cobertura dos encar-
gos públicos exactamente como o imposto, havendo até quem haja
defendido que estaremos então perante figuras mistas (taxas devidas,
v.g., por serviços de fiscalização a que o contribuinte está sujeito; ou
as cobradas por registos obrigatórios). Na fixação das taxas devidas
pelo recurso ao registo predial, quando elas sejam função do valor do
prédio, achamo-nos perante uma forma de repartir os encargos, não
em função d o custo nem do estímulo ou dissuasão ao uso do serviço,
mas apenas segundo uma concepção de justiça social semelhante à
que preside ao lançamento dos impostos (taxas redistributivas ;
quando o fim de obter receitas predomina sobre o da justiça, «taxas
fiscais»; «taxas moderadoras» dos bens conexos aos serviços de
saúde, depois de 1982).
 As receitas públicas 71

g) Regime jurídico das taxas

A autonomia conceituai da taxa tem, pelo que se viu, funda-

mento no domínio da Ciência das Finanças, como em Direito Finan-
ceiro. Neste, porém, seria ilusório tentar encontrar um regime
comum das taxas, ou recorrer, subsidiariamente ou por analogia, ao
dos impostos: a jurisprudência tem de se socorrer dos conceitos da
doutrina financeira relativos à taxa ; e, para além de cada regime
especial, a integração de lacunas haverá de se fazer recorrendo aos
princípios gerais de Direito, em princípio formulados com referência
ao imposto como tributo típico(').

6.11 - O IMPOSTO

A figura típica de receita tributária é, pois, o imposto. Sobre ele

se impõe que concentremos as nossas atenções, até porque bastará
recordar que, no caso português, as receitas proporcionadas por
impostos atingem aproximadamente oitenta e cinco por cento das
receitas correntes do Estado (OE) (2).
O imposto pode ser delimitado através de um conjunto de elem-
tos definidores que, no essencial, vão ainda integrar a velha noção de
Gaston Jeze, para quem o imposto era <mma prestação pecuniária

(1) A. L. DE SOt:SA FRANCO, Manual de Finanças Públicas e Direito Finan-

ceiro, I, 1974, pp. 760 e ss.; A. XAVIER, Manual de Direito Fiscal, I, 1974, pp. 59 e
ss.; PUG!.lESf, Lo tossa nelia dourina scientifica, 1955 ; K RAFT, Die begriff1iche
Abgrenwng von Steuer und Gebühr, 1968 ; [Link], <<Die Gebühren», em Han d-
buch der Finanzwissenchafr, 1956, II, 203 ss. ; e o nosso anigo «Taxa», s.v., na
Enciclopédia Verbo.
(2) Os impostos são - formalmente -- as receitas dos Capítulos 1 e li do OE.
O recente regime orçamental é bem esclarecido pelas Instruções para execução
do Decreto-Lei n. 0 305/ 71, de 15 de Julho de 1971 , Lisboa. 1971 (fonte da sistemati-
zação em vigor). As referidas Instruções deviam definir imposto directamente, antes
precisando qual o critério de subdistinção dos impostos directos sobre o rendimento
dos o utros impostos directos e dos impostos indirectos (op. cit., p. 50, segundo um
critério económico e não jurídico-financeiro). !'>ão tratamos de sistematizações ante-
riores do orçamento (que se poderão referenciar nas obras citadas e ainda em : OLI-
VEIRA S A LAZAR, «Arrumação orça mental das receitas», Boletim da Faculdade de
Direito de Coimbra, vol. X, pp. 105 e ss.) nem referimos os impostos parafiscais
(n.0 6.12).
72 Finanças públicas e [Link]

requerida dos particulares por via autoritária, a título definitivo e

sem contrapartida, com vista à cobertura dos encargos públicos»,
embora um ou outro desses pontos possa ser contestado, como
sucede nomeadamente com o último elemento da definição -
cobertura dos encargos públicos como fim exclusivo (1).
São estes os traços fundamentais da figura do imposto como
receita tributária:
l. 0 - É uma obrigação legal, cujo objecto é uma prestação
patrimonial - quase sempre pecuniária- já que só marginalmente
poderão hoje encontrar-se casos de impostos pagos em (espécie, bem
ou serviço). Houve, até 1974, o imposto de prestação de trabalho
pago em espécie: art. 707. 0 , § 4. 0 , do CA; há impostos pagos em
ramas de petróleo bruto pelas empresas exploradoras - art. l l. 0 , DL
687/70, de 31/ 12; para não falar do cumprimento de obrigações tri-
butárias pela inutilização de estampilhas fiscais - cujo carácter de
receita pecuniária entrada nos cofres do Tesouro é porém claro (2).
2. 0 - É uma receita definitiva (não provoca qualquer devolução
ao particular, como reembolso do capital emprestado, nem tem con-
trapartida em valor, como um preço, além do dever geral de proce-
der ao lançamento, liquidação e cobrança nos termos da lei).
3.0 - É uma receita com função não-sancionatória (c<maxime»,
punitiva: multa) nem compensatória (indemnização), diversamente
de prestações unilaterais, exclusivamente sancionatórias (multa v.g.),
indemnizatórias, compensatórias ou compulsivas Ouros de mora
v.g.).

( 1) Sobre os seus caracteres cf. SOARES MARTINEZ. Manual de Direito Fiscal,

1983, cap. 11 ; PESSOA JORGF., Direito Fiscal (policop.), 1964. pp. 43 e ss. e 66-73; A.
XAVIER, Manual, 1974, pp. 35 e ss.; alem da clássica [Link]ção do P rof. ARMINDO
MONTEIRO, em lntroduçao ao estudo do Direito Fiscal, 1952. O imposto constitui a
receita fiscal por excelência; a ele se reconduzem, em regra, as outras formas de
receitas tributárias, como sucedâneos ou modalidades análogas; o seu regime legal é
supletivo do das demais receitas tributárias; os efeitos económicos das diversas recei-
tas fiscais aproximam-se das dos impostos; a administração dos impostos tende a
gerir as restantes receitas tributárias. Por tudo isto há quem discuta a possibilidade
ou conveniência de separar o imposto das restantes receitas tributárias.
(2) Sobre outros aspectos das rendas mineiras. cf. A. XAVIER, op. dt. , 61-63.
 As receitas públicas 73

4. 0 - É uma receita unilateral (pois não existe qualquer contra-

partida específica atribuída ao contribuinte, em virtude de uma rela-
ção concreta com bens ou serviços públicos; ele terá apenas a con-
trapartida genérica do funcionamento dos serviços públicos
estaduais) ( 1).
Outros elementos serão de reter para uma caracterização do
imposto. Eles traduzem apenas critérios de normalidade e não carac-
teres essenciais deste instituto financeiro : como, v.g., a legalidade ou
origem legal (há impostos não criados por lei em certas ordens jurídi-
cas). Duma perspectiva puramente jurídica, poder-se-ão considerar
ainda aspectos fundamentais, embora financeiramente não essenciais:
o facto de o seu sujeito activo ser uma pessoa colectiva pública ou
exercer funções públicas ; o carácter de atribuição patrimonial emer-
gente duma relação obrigacional; a inexistência de retribuição (como
no empréstimo) ou indemnização (como na requisição e na
expropriação).

6.12 - 0S TRIBUTOS PARAFISCAIS

a) Parafiscalidade e «parafinanças,,

Tem-se proposto a distinção entre finanças e parafinanças,

aplicando-a em sentido estrito ao campo dos impostos (ou, com mais
rigor, ao das receitas tributárias - tributos), então na forma da con-
traposição entre fisrnlidade «stricto sensu» e parafiscalidade.
Na verdade, ao lado do sistema financeiro clássico foram sur-
gindo, já no nosso século, outros «sistemas financeiros», marginais ou
laterais, que se integram também na máquina estadual, mas com
diversas estruturas, finalidades e natureza, devido à assunção de
novas funções económicas e sociais por parte do Estado. Estas são
muitas vezes confiadas a institutos públicos ou a outras instituições
do sector público, que substituem a acção directa da administração

(1) Esta expressão é equivoca: por um lado, não exclui direitos d o contri-
buinte (de carácter processual, por exemplo); por outro, pode aplicar-se também à
taxa (que não é sinalagmática ; mas, porq ue corresponde à contrapartida de satisfa-
ções julgadas divisíveis, é muitas vezes designada por bilateral). Encobre, por vezes,
uma mera questão de palavras. que pode gerar algumas confusões.
74 Finanças públicas e direito financeiro

do Estado e surgem dotados de ampla autonomia técnico-económica,

com expressão natural no campo financeiro.
É essencialmente a restrição (ou o abandono) da disciplina
jurídico-política das finanças clássicas que caracteriza as parafinan-
ças, e o seu caso especial da parafiscalídade. Abandono esse que se
centra sobretudo na não submissão das parafinanças ao princípio da
legalidade estrita (com reserva de lei parlamentar) e na sua localiza-
ção fora do âmbito orçamental: as parafinanças são tendencialmente
finanças públicas puramente governamentais, criadas sem interven-
ção parlamentar e que vivem à margem da autorização ou controlo
parlamentares.
A distinção particulariza-se na contraposição de impostos
fiscais - ou, melhor, impostos orçamentais - , os quais são cobrados
pela administração central, estão sujeitos aos princípios da legalidade,
da anualidade e da inscrição orçamental, e se subordinam ao regime
jurídico comum balizado por estes princípios - e impostos [Link]-
cais. Não são parafiscais os impostos da administração local «lato
sensu» - autárquica ou regional-, pois neles se entende que existem
formas próprias de exprimir o consentimento e o controlo das
populações - as da democracia local. Nem tão pouco as empresas
públicas deverão ser correctamente incluídas no âmbito da parafisca-
lidade e das parafinanças - a sua marginalidade face ao regime
financeiro resulta de elas se não situarem na máquina administrativa
nem exercerem actividades administrativas, mas de terem uma acti-
vidade de tipo empresarial puro (se actuarem em monopólio já
poderá falar-se de parafiscalidade, quando o comportamento adop-
tado não for de essência empresarial).

b) Os tributos parafiscais

I. Centremo-nos nos impostos parafiscais - ou, mais ampla-

mente, nos tributos parafiscais. Eles podem ser, com efeito, impostos,
taxas ou outras contribuições do ponto de vista financeiro: um dos
seus caracteres é a mera natureza tributária geral.
Podemos dizer, então, que são estes os elementos essenciais do
tributo parafiscal :
 As receitas públicas 75

1.0- Trata-se de uma prestação obrigatória, de carácter patri-

monial (ou normalmente pecuniário), não sancionatória e decorrente
da soberania fiscal, como o imposto típico.
2. 0 - Têm em regra desvios de regime em relação à forma nor-
mal de criação ou renovação das outras receitas de tipo tributário
(designadamente a carência de previsão orçamental, de anualidade e
de exigência de legalidade na criação da receita). Assim, muitos
entorses se verificam, na generalidade dos países, ao regime da cria-
ção das receitas por lei e da autorização anual (entre nós, pela lei do
orçamento), prevalecendo nelas os poderes soberanos do Governo e
a regra da consignação a fins extra-orçamentais.
3. 0 - Em regra, estas receitas são criadas e atribuídas para bene-
ficiar institutos públicos da administração central ou outras pessoas
colectivas públicas, que não sejam as autarquias locais, regiões e
estados federados (pois a fiscalidade destas é própria e tradicional,
não se achando, em geral, desprovida de garantias formais e partici-
pativas semelhantes às dos impostos estaduais), nem empresas públi-
cas concorrenciais. As contribuições parafiscais, com efeito, são atri-
buídas apenas e directamente ao Estado ou institutos e empresas
públicas não concorrenciais.
4. 0 - Trata-se, em regra, de receitas consignadas a funções eco-
nómicas e sociais do Estado, ou do sector público em geral.
Entre nós (à semelhança dos países com estruturas afins), as
instituições que mais tipicamente cobram tributos parafiscais têm
sido tradicionalmente de dois tipos fundamentais:
- no domínio social: instituições de previdência ou segurança
social;
- no domínio económico: organismos de intervenção ou coor-
denação económica (cf., infra, ai. e)), institutos públicos em
processo de extinção devido à integração na CE.E. ( l 986).
Em ambos os casos, ou em situações semelhantes, a parafiscalí-
dade é a expressão tributária da desorçamentação da Administração
Pública.
Caracterizadas as contribuições parafiscais, podem agora colo-
car-se os problemas da sua natureza e sua importância, e ainda o da
sua razão de ser.
76 Finanças públicas e direito financeiro

II. Independentemente das discussões que resultam de se não

formular muitas vezes de forma precisa o objecto da questão, a natu-
reza das contribuições pode encarar-se em duas perspectivas diversas:
a da sua essência financeira e a da natureza jurídica.
São, na verdade, problemas distintos. A questão, no plano jurí-
dico, depende da definição jurídica de imposto; no plano financeiro,
há que averiguar a sua natureza económica ou financeira e o modo
como estes impostos se integram na estrutura financeira.
Parece-nos que, no plano financeiro, as contribuições parafiscais
podem ter qualquer uma das naturezas que as receitas de tipo tribu-
tário podem assumir (impostos, taxas, contribuições especiais, etc.).
Não há razão para atribuir natureza financeira própria e distinta a
estas receitas, uma vez que, se verificarmos bem, elas surgiram no
âmbito da actividade financeira de instituições que se foram desen-
volvendo à margem da disciplina jurídica clássica, sobretudo por
duas razões:
- tentativa de esconder, perante as concepções de índole libe-
ral, o crescimento das despesas públicas;
- · relativo formalismo do regime clássico do imposto, pois este
estava pejado de garantias formais dos contribuintes, consti-
tuindo assim obstáculo ao manejo fácil e expedito por parte
dos governantes e das administrações democráticas (e, por
maioria de razão, das de tipo autoritário ou totalitário).
Nas contribuições parafiscais há, portanto, uma maior agilidade
atribuída à administração pública, quanto ao modo de criação e
agravamento e quanto ao próprio regime geral dessas receitas, tor-
nando mais fácil o seu processo de lançamento, liquidação e
cobrança. Esta diferença, que juridicamente é importante e política-
mente tem seu significado, no plano financeiro afigura-se, porém,
pouco relevante - o regime jurídico-político muda, mas o tipo de
receita é semelhante às várias receitas de tipo tributário consideradas.
A experiência mostra que há taxas, impostos, contribuições especiais
de carácter parafiscal... O seu traço distintivo não é, pois, uma dife-
rente natureza financeira, mas antes e só a subtracção ao regime clás-
sico da legalidade tributária e do orçamento do Estado.
 As receifas públicas

c) A parafiscalidade em Portugal
São múltiplas a s espécies de receitas fiscais que podemos encon-
trar. Como modalidades mais importantes podem destacar-se:
1. 0 -As taxas devidas aos organismos de coordenação econó-
m ica: assumem natureza muito diversa e cobrem a maior parte dos
orçamentos destes organismos(1). Nascidos como formas de inter-
venção e coordenação económica do Estado sob o regime corpora-
tivo, eles até hoje ainda não foram objecto de uma clarificação de
funções, bem podendo atribuir-se a alguns o estatuto de empresas
públicas (ou quase isso ... ), a outros o de institutos de intervenção, a
outros ainda o de departamentos a integrar na Administração Cen-
tral do Estado. Serão extintos em 1986, em termos que cumpre ver.
2. 0 - Diversas receitas eram, no regime corporativo, atribuídas
aos organismos corporativos de diversos graus, especialmente os
primários : designadamente as jóias e quotas dos sócios, efectivos ou
contribuintes, quer a sua inscrição fosse obrigatória, quer facultativa.
Apesar de extintos, no âmbito d o desmantelamento do Estado cor-
porativo, alguns se mantêm em regime de liquidação e outros ainda
não foram completamente transformados (caso das Casa do Povo).
Trata-se de espécies fiscais em vias de extinção.
3. 0 - R eceitas obrigatórias dos organismos de previdência social
(L. 2115: contribuições dos beneficiários e das entidades patronais,
estas últimas designadas por vezes de «contribuintes», nas caixas sin-
dicais de previdência; contribuições dos beneficiários e contri-
buintes - dadores de trabalho, senhorios, etc. - na previdência
rura l). Típicas receitas parafiscais a ntes da Const. de 1976, a sua inte-
gração, a partir de 1984, no Orçamento do Estad o parece ter-lhes
restituído natureza plenamente fiscal, ao menos na forma. A partir
de 1/ 10/ 1986 dão lugar à taxa social única (DL 140-Dí 86, de 14í 6, e
DL 295 / 86, de 19 / 9).
4.0 - Mais duvidoso é o caso dosfundos e serviços autónomos,
que estão sujeitos ao regime do OE, não parecendo correcto integrá-
1
( ) Trata-se de institutos estaduais criados para integrarem o aparelho de
intervenção económica do Estado corporativo e que se expandiram sobretudo
durante e após a 2.ª Grande Guerra; estão em processo de extinção, a concluir em
1986.
78 Finanças públicas e direito financeiro

los nas parafinanças; eles podem todavia cobrar certos tributos para-
fiscais (cuja constitucionalidade é mais do que duvidosa).
Podemos dizer que, nos últimos anos, a zona de parafinanças(')
assim delimitada (em termos que exigiriam ulterior análise e discri-
minação), cresceu em Portugal, como em muitos países; em boa
parte como expressão de um tecnocratismo e governamentalização
das decisões que se têm ·expandido, seja qual for o juízo que deles se
faça (2), em parte ainda como expressão de uma certa dificuldade
das instituições financeiras tradicionais em satisfazerem as novas
necessidades de financiamento e satisfação das necessidades sociais.
A assimilação flexível das parafinanças e da parafiscalidade, tendên-
cia dos últimos anos, conduz a regimes financeiros de <movas finan-
ças públicas», os quais estão bem longe de se encontrarem sedimen-
tados. Todavia, a partir de 1984 o reforço da legalidade orçamental é
muito efectivo neste domínio.

1
( ) H á países que dispõem de um regime legal genérico de parafiscalidade : é o
caso da França ( Lei de 25 /7 ! 1963) e da Espanha (Lei de 26/ 1f 1958). Ver sobre os
principais Direitos afins do português as seguintes referências básicas : SOUSA
FRANCO, MFP, 757-758 e Finanças, 1972-73, cit.; D CVERGER, Finances publiques,
5. a cd., 93 ss. ; MORSELLI, La parajiscalità, 1954 ; [Link] BALEEIRO, Uma introdu-
ção à ciéncia das finanças, 1969, p. 282 ss.; BORRAJO DACRUZ, Estudiosjurídicos de
previsión social, 1962, p. 94 ss.; G. PARRAVLCCII\~ Scienza dellefinanze, 1970, p . 269
ss. ; H . LAUFENBURGER, Précís d'économie et de législationjinanciere, vol. Ili, 1964,
p. 53-73 ; A. XAVIER, Manual. 64 ss., e «P arafiscalidad e», s.v., na Enciclopédia
Verbo; A. MORSELLI, Lafinanza deg/i enti pubhlici non territoriali, 1943 ; BUSCEMA,
«Natura tributaria dei contributi parafiscalil>, em Diritto e Prallica Tributaria, 1957,
li, pp. 265 ss.; D ucos.-ADER, «La notionjuridique de la parafiscalité», em R.S.l.F,
1957, pp. 66 1 ss .; SiLVI O SAl\TOS FARI A, Aspectos da p arajiscalidade, Salvador.
1955.
(2) Veja-se, sobre a natureza das contribuições previde nciais, das quoti1.ações
para o Fundo de Desemprego, das taxas dos organismos de coordenação económica
e das receitas dos (antigos) organismos cooperativos, a a bundante jurisprudência
referida c m A. XAVIER, Manual, 64 ss., que faz uma sugestiva elaboração d os con-
ceitos jurisprudenciais sobre os t ributos, s uas características e modalidades; por
último, cf. ainda: parecer da Procurador ia-Geral da Repú blica n. 0 53 /78, de
13/ 4. em BMJ, 281, pp. l 17-133 (negando sem r37ão à taxa de radiodifusão a natu-
reza de imposto); Acórdãos d a Comissão Constitucional nrs. 221 e 241; e o bem
relatado parecer da Comissão Constitucio nal n. 0 30/ 81 sobre a taxa de radiodifusão.
 As receitas públicas 79

6.13 - 0UTRAS RECEITAS TRIBUTÁRIAS

Não é taxativa, mas meramente enunciativa, a trilogia de receitas

tributárias - -a que, num plano diverso, importa justapor os tribu-
tos parafiscais. Independentemente da anarquia das qualificações
legais de receitas e de erros manifestos na sistematização do Orça-
mento, outras receitas devem ser qualificadas como formas especiais
de ingressos tributários, ou podem pelo menos sucitar dúvidas de
qualificação.
1. 0 - Discute-se a natureza dos monopólios fiscais. Mesmo que
se entenda que juridicamente a prestação tributária é o dever de abs-
tenção do exercício da actividade, a verdade é que a receita dela
resultante é paga ao Estado pela entidade, pública ou privada, que
exerce a actividade em regime de monopólio. Esta é uma receita tri-
butária própria.
2. 0 -As reparações e indemnizações de 1:uerra têm os caracteres
de receitas tributárias, impostas por um Estado vencedor a um
Estado vencido ou aos seus residentes, cidadãos ou súbditos. O seu
carácter tributário, mais do que indemnizatório, não nos parece
muito duvidoso.
3. 0 - As sobretaxas sobre consumos excessivos (por exemplo de
energia) têm natureza discutível. Cremos que se trata de verdadeiros
impostos - no caso incidentes sobre o consumo energético (salvo se
reverterem para uma empresa exploradora, caso em que se tratará de
um tributo parafiscal financeiramente análogo ao imposto). Visa-se
com elas mais restringir um consumo do que punir actos que não são
censuráveis nem puníveis (excesso de consumo de electricidade): têm
fins financeiros e extra-financeiros (de política), não fins punitivos.
4. 0 -As taxas de radiodifusão e radiotelevisão têm natureza
discutível entre nós. Não parece duvidoso que a taxa de radiodifusão,
cobrada por acréscímo ao consumo de electricidade e independente
da utilização e recepção da rádio ou da posse de receptor, constitua
um imposto que, por extra-orçamental (e enquanto o for), é tributo
parafiscal de natureza análoga aos impostos orçamentaís (imposto
parafiscal). A taxa de radiotelevisão, em rigor, tende a ser um
imposto (orçamental ou parafiscal, consoante os regimes legais), inci-
dente sobre um bem patrimonial (o aparelho receptor de televisão;
80 Finanças públicas e direito financeiro

nem por isso diferente do imposto sobre veículos, por exemplo). Mas
trata-se de uma receita em evolução, parecendo hoje lícito argumen-
tar no sentido da posição tomada em parecer da Comissão Constitu-
cional de 198 l (1).
5.0 - Pode ainda falar-se de impostos especiais para designar os
tributos, suportados especialmente por certas categorias de contri-
buintes genericamente definidos e consignados a finalidades que com
eles estão especialmente relacionad os (sobretudo, revertendo em seu
benefício). É o caso do «Kirchensteuern, pago na Alemanha Federal
(e em outros países na Europa Central e do Norte), cujo produto se
destina a financiar a Igreja a que pertence o contribuinte (ou a obras
humanitárias, se ele não professar qualquer religião) : julgamos que se
trata de verdadeiros impostos.
6. 0 - As rendas de concessionário, têm sido consideradas entre
nós receitas tributárias - e com razão; mas isso não significa que
sejam impostos, pois são bilaterais (2).
7. 0 - Os regimes fiscais substitutivos, negociados entre o Estado
e os contribuintes como forma de substituir as prestações tributárias
que seriam normais, parece-nos que constituem impostos estabeleci-
dos de forma contratual.
No capítulo VII estudaremos mais a fundo o imposto, como
receita dominante que hoje é (3).

§ 4.0 - RECEITAS DE CRÉDITO PÚBLICO

6.14-0 CRÉDITOPÚBLJCO

a) Conceito
A primeira noção de crédito público tem de partir da ideia geral
de crédito: este corresponde, em termos amplos, à existência de uma
situação em que se verifica dilação temporal entre duas prestações

( 1) Segundo o seu parecer n.0 30/ 81, tratar-se-á de uma taxa.

(2) A. XAVIER, Manual, p. 59 ss..
(3) Cf., por todos, Prof. SOARES M ARTfNEZ. Manual de Direito Fiscal, 1984.
 As receitas públicas 81

que deveriam ser, em princípio, simultâneas, derivando daí um bene-

fício para um dos sujeitos da operação.
Para abordar a problemática do crédito público há que conside-
rar que se trata de uma modalidade de crédito que se insere na acti-
vidade económica de um sujeito público. Torna-se necessário, para
melhor delimitar o conceito, considerar dois elementos definidores:
a) elemento subjectivo; b) elemento objectivo.

b) Elemento subjectivo
L O sujeito público (Estado, para simplificar) numa relação
creditícia simples pode encontrar-se numa de duas posições: credor
ou ·devedor. Tradicionalmente, no entanto, fala-se em «crédito
público>> stricto sensu apenas para referenciar as situações em que o
ente público é titular da posição passiva na relação de crédito.
Com efeito, a posição do Estado (ou de outro ente público)
como sujeito passivo na relação creditícia tem consequências essen-
ciais quanto ao regime jurídico a que ficam sujeitas estas operações,
já que o poder de autoridade de que o Estado se encontra dotado
pode determinar a sua capacidade de introduzir alterações originárias
ou supervenientes ao regime normal do nascimento, vida e cumpri-
mento das obrigações (o que seria impensável nas normais operações
de crédito); e existe todo um regime de garantia dos prestamistas
privados que é específico das operações de crédito público.
II. Com o crédito público não se confundem em rigor situações
que podemos designar por de crédito interpúblico, e que correspon-
dem a casos em que nos lados activo e passivo da relação de crédito
se encontram entes públicos agindo como tais (por exemplo, o
Estado e uma região autónoma). Estas operações, que correspondem
a movimentações internas de dinheiros no interior do sector público,
não são dotadas de um regime jurídico que se assemelhe ao do cré-
dito público, uma vez que se não coloca aqui a questão da protecção
especial dos prestamistas e ambos os sujeitos têm poderes de
autoridade (1).

( 1) É evidente que existem situações em que entidades públicas praticam ope-

rações rigorosamente idênticas às praticadas pelos particulares: são situações de cré-
dito privado com intervenção de entes públicos (designadamente empresas públicas),
ou até entre entes públicos (duas empresas públicas entre si).
&2 Finanças públicas e direito finan ceiro

Também tem por vezes regimes especiais -e obviamente refle-

xos financeiros - o crédito das entidades públicas, isto é, o crédito
concedido por entidades públicas, como tais, a outros sujeitos e que
por isso tem regime especial de direito público (aqui determinado
especificamente pela natureza pública do credor). Todavia, por não
ser ele recurso financeiro mas aplicação financeira, por não fornecer
tipicamente receitas, antes provocar despesas - não pode incluir-se
no conceito de crédito público.
Como exemplos - que vão assumindo reflexo crescente em fun-
ção do peso enorme das muitas instituições financeiras que são
públicas, quando no passado quase todas o eram privadas -
podemos citar o crédito de fundos e institutos destinados ao fomento
de actividades privadas (no domínio interno) e o crédito de coopera-
ção, concedido a Estados ou entidades estrangeiras pelo Estado por-
tuguês (v. g.: a Cabo Verde - Decs. nrs. 524-B/76 e 524-F /76, de 5
de Julho; à Guiné-Bissau - Decs. 77 /76, de 27 de Janeiro, 113/78,
de 30 de Outubro e l 16j78, de 31 de Outubro, e Leis 17/77 e 18/77,
de 1 de Março ; e a S. Tomé e Príncipe - Dec. n. 0 550-L /76, de 12
de Julho; há muitos casos posteriores).
III. Duas observações finais:
a) Juridicamente, nem todas as operações de crédito com as
características anteriores podem considerar-se de crédito
público, pois para tal caracterização elas devem ter regimes
próprios de direito público. Financeiramente. Todavia, sim-
ples empréstimos privados celebrados por entidades públicas
podem ser empréstimos públicos, se o tipo de operações a
que deram lugar tiver reflexos financeiros (orçamentais e
outros) idênticos ao do crédito público.
b) Daqui para o futuro apenas consideramos o crédito público
contraído pelo Estado. Há todavia outras entidades de
direito público - institutos, empresas - que praticam opera-
ções de crédito, umas vezes sujeitas ao mesmo regime (e
natureza financeira) que o de idênticas operações praticadas
por entidades privadas de semelhante essência, outras vezes
com especialidades que resultam da sua natureza própria ou
de o devedor ser também público. Por exemplo: o crédito
das autarquias locais assemelha-se ao crédito do Estado, mas
 As receitas públicas 83

o crédito das empresas públicas aproxima-se do das empre-

sas privadas (ou identifica-se com ele); o primeiro é crédito
público não estadual, o segundo mero crédito privado. E, no
domínio externo, uma das mais importantes operações de
toda a nossa dívida externa, praticada pelo Banco de Portu-
gal (o crédito «stand-by» concedido em 1977 pelo Fundo
Monetário Internacional) não teve qualquer espécie de auto-
rização ou controlo político - o que é corrente com o cré-
dito monetário e cambial.

c) Elemento objectivo

Quanto à natureza da operação, importa saber de que forma e a

que título .o Estado é devedor.

l. Na sua multiplicidade, o passivo patrimonial pode ser consti-

tuído por diversos tipos de responsabilidades(').
Encontramos, desde logo, situações que são formadas por débi-
tos efectivos ou principais: nelas, o Estado é devedor de determinada
quantia, em virtude um certo facto anterior (crédito e dívida princi-
pais ou «efectivos», hoc sensu). Noutros casos, porém, o Estado res-
ponde subsidiariarnente pelas dívidas de outras entidades (crédito e
dívida acessórios): ou se compromete a reembolsá-la como se fosse
devedor principal, sendo depois reembolsado por este (empréstimo
com reembolso de encargos), ou se compromete apenas a pagar, caso
o devedor não cumpra (aval do Estado, que é o regime-regra).
II. No crédito e na dívida pública principal podemos ainda
encontrar duas situações: ou o Estado é devedor de uma outra enti-
dade estranha ao sector públic~ (crédito e dívida efectivos); ou é
devedor, mas o titular do crédito é o próprio Estado, eventualmente
através de algum dos seus fundos autónomos, ou outra entidade
pública qua tale (2) (crédito e dívida fictícios, os quais abrangem cré-
ditos e dívidas em que o credor é o próprio Estado sem ocorrer a
1
( ) As quais, como sabemos, tanto podem ser vistas do ponto de vista da
fonte (operações de crédito) como do ponto de vista da situação creditícia (dívida).
(2) Isto é, excluindo empresas públicas que sejam tratadas, jurídica e financei-
ramente, como se de entidades privadas se tratasse,
84 Finanças públicas e direito financeiro

confusão; ou créditos e dívidas em que o Estado deve a outra enti-

dade do sector público tomada como tal - «dívida fictícia do sector
público») ( 1).
III. Na dívida -e no crédito -principal podemos ainda distin-
guir a dívida corrente ou administrativa: nela, o Estado é devedor em
virtude de uma espera de preços, forçada ou voluntária, de algum
dos seus credores (espera de vencimentos, forçada ou voluntária,
pelos funci onários; compra a prazo ou a prestações ; atraso nos paga-
mentos a fornecedores).
Podemos ainda distinguir o crédito e a dívida decorrentes da
atribuição pelo Estado a entidades do direito a prestações sem base
financeira, em virtude da prática de serviços considerados excepcio-
nais, relevantes ou distintos: trata-se do crédito e da dívida vitalícia
(pensões extraordinárias, pensões de preço de sangue, pensões por
serviços relevantes em defesa da liberdade e da democracia, pensões
atribuídas a agentes politicos ou administrativos mortos em situação
de serviço público ou nacional, pensões atribuídas em contrapartida
de doações feitas ao Estado ou de serviços prestados à Nação e as
tradicionais <(tenças» reais).
Por outro lado, têm igualmente autonomia económica e jurídica
as situações de crédito e dívida empresarial, as quais resultam da
actividade empresarial de pessoas colectivas públicas e nela se
integram.

( 1) Divida fictícia, em sentido estrito, é aquela em que, por razões originárias

ou supervenientes, o Estado se encontra simultaneamente na posição de devedor e de
credor, sem que se tenha verificado a extinção da divida por confusão. A dívida
fictícia, em sentido amplo, abrange, não só o primeiro conjunto de situações, como
também outras em que as relações jurídicas se estabelecem entre sujeitos distintos,
mas todos eles integrados no sector público - de tal forma que devedor e credor se
integram no mesmo sector público, sem a dívida representar para este um encargo
económico real.
No primeiro caso, incluem-se situações como a resultante da aquisição pelo
Estado, no mercado, de títulos de dívida pública, bem como a de os ter recebido em
herança. No segundo caso deparamos com situações em que os principais credores
do Estado são organismos públicos, corno instituições bancárias nacionalizadas, ins-
tituições de previdência, etc.
Hoje em dia é sobretudo o primeiro conceito de divida fictícia que tem interesse
num plano de política financeira - embora o segundo também possa tornar-se útil
para uma análise (interna ou externa) do sector público.
 As receitas públicas 85

Enfim, o crédito monetário e cambial é o que resulta da prática

de operações mo netárias e cambiais pelos respectivos agentes públi-
cos (maxime, o Banco de Portugal, co mo detentor de um tendencial
monopólio cambial, e o Tesouro, como agente cambial especial).

IV. O que nos interessa, no domínio da actividade financeira

pública, é contudo uma situação bem específica, na qual o Estado
(ou outra entidade pública) é devedor em virtude de uma operação
financeira, pela qual lhe foram prestados activos financeiros, devendo
reembolsá-los eí ou pagar juros ou rendas (crédito e dívida pública
financeira ou crédito e dívida pública «stricto sensm>).
Nesta divida pública financeira, podemos distinguir ainda :
- a dívida flutuante (aquela cujo prazo de vencimento é infe-
rior a um ano), resultante do crédito a curto prazo;
- a dívida fundada (de duração superior a um ano), resultante
do crédito a longo prazo.
O crédito público, em sentido próprio, corresponde, portanto,
apenas às situações em que existe uma transferência efectiva de liqui-
dez apenas às situações em que existe uma transferência efectiva de
liquidez para o Estado (ou outra entidade pública qua tale), o qual
fica, por seu turno, vinculado a um conjunto de deveres de natureza
pecuniá ria, que se protraem no tempo (crédito financeiro).

d) Figuras afins

Importa ainda reter a distinção entre crédito público e certas

figuras próximas.

A) Criação monetária

A emissão de moeda, bem como outras formas de inflação diri-

gida, podem corresponder igualmente a meios de mobilizar poupan-
ças forçadas para o financiamento das despesas do Estado, à custa de
um aforro nacional. Na medida em que não implicam relações finan-
ceiras com Gredores individualizados e determinados, não se podem
integrar dentro do conceito de crédito público.
86 Finanças públicas e direito financeiro

B) Impostos reembolsáveis

Trata-se de casos em que existe uma figura que se configura

ainda como imposto, existindo a obrigação de efectuar a prestação
no momento inicial e uma mera faculdade de reembolso dessa pres-
tação, que o Estado exercerá quando entender conveniente. No
entanto, a destrinça de situações de crédito público forçado é, em
certos casos concretos, duvidosa e difícil de fazer.

C) Crédito forçado

Nestes casos, o Estado recorre ao seu poder de autoridade para

forçar os particulares a privarem-se de parte do seu património,
comprometendo-se no futuro a reembolsar os bens obtidos e a
remunerar as utilidades prestadas. Trata-se, sobretudo, dos emprés-
timos forçados: obrigações legais no momento da contracção,
empréstimos normais ao longo da sua vida.

e) Funções financeiras

No domínio financeiro, as principais funções do recurso ao cré-

dito público são:
a) Obtenção de recursos para suprir carências ocasionais da
tesouraria do Estado: crédito de curto prazo (que dá origem
à dívida flutuante, a qual deve ser reembolsada no decurso
do período orçamental).
h) Obtenção de recursos para .financiar o dlffice global do
Orçamento do Estado: crédito de médio e longo prazo (que
dá origem à dívida fundada, a qual deve ser reembolsada
pelo Estado em períodos orçamentais seguintes).
e) Forma de cumprimento de obrigações pecuniárias (ou equi-
valentes por terem conteúdo patrimonial) do Estado, o qual
pratica um acto diferido no tempo, declarando-se devedor
em contrapartida da imediata obtenção de benefícios patri-
moniais ou da aquisição de bens. A dívida pública para
cumprimento de débitos tem entre nós um bom exemplo no
«Empréstimo das Indemnizações-Nacionalizações e Expro-
 As receitas públicas 87

priações» (1977), autorizado pela Lei n. 0 80/ 77 (Lei das

Indemnizações); ou no pagamento de bonificações de juros
às instituições de crédito.
No plano extra-financeiro, o recurso ao crédito público é um
importante instrumento de política monetária e financeira.

6.15 - A DÍVIDA PÚBLICA

a) Noção

Ao falar-se em dívida pública tem-se em vista o conjunto das

situações passivas que resultam para o Estado do recurso ao crédito
público.
Pode-se, aliás, falar em dois sentidos de «dívida pública>> (tal
como no caso do «Crédito»):
- em sentido restrito, a dívida pública corresponde apenas às
situações passivas de que o Estado é titular em virtude do
recurso a empréstimos públicos;
- em sentido amplo, abrange o conjunto de situações deriva-
das, não só do recurso ao empréstimo público, mas também
da prática de outras operações de crédito - como sejam os
avales, os débitos resultantes do crédito administrativo, vita-
lício, empresarial ou monetário, e da assunção de onerações
em contrapartida de atribuições patrimoniais.
É a primeira acepção que fundamentalmente usaremos, como
dívida pública financeira (do Estado ou de todo o sector público).
A ela se pode contrapor o conceito de dívida nacional. Neste
caso - normalmente, numa óptica de relação da economia nacional
com o estrangeiro, que dá origem à dívida externa nacional -
pretende-se designar o conjunto de dívidas da comunidade relativa-
mente, ou a outros países e instituições internacionais de crédito
(dívida externa), ou ao conjunto dos agentes monetários e financeiros
(dívida internacional).
É importante não confund\r estes conceitos, profundamente
diferentes entre si.
88 Finanças públicas e direito finan ceiro

b) Dívida principal e dívida acessória

Em referência ao sentido amplo de dívida pública, podem

distinguir-se duas espécies principais: dívida principal e dívida
acessória.
A dívida principal consiste no conjunto das posições passivas
em que o Estado se encontra, devido a operações de crédito que
foram praticadas no seu interesse principal (ou até exclusivo).
A divida acessória é o conjunto das situações passivas em que o
Estado é um sujeito acessório, como garante de outros sujeitos públi-
cos ou privados.
A forma mais típica dentro desta espécie deriva da concessão do
aval do Estado, acto pelo qual o Estado se obriga acessoriamente
pelo cumprimento de obrigações que a título principal cabem a
outras entidades. Podem, no entanto, existir outras figuras, como
sejam as que resultam de o Estado, no momento do reembolso da
prestação de capital, convencionar com outra entidade, que estava
obrigada a este reembolso, assumir ele essa obrigação e investir-se na
situação activa em relação ao devedor beneficiado.
O regime jurídico do aval do Estado consta ainda, no seu essen-
cial; da L 1/ 73, de 2/ 1. Há, por vezes, leis que fixam os seus limites
globais, internos e externos (art. 164. 0 . ai. h), [Link], CRP).

e) Dívida flutuante e dívida fundada

Outra importante distinção, sobretudo pelas diferenças de fun-

ção e regime jurídico que determina, separa a dívida pública em
dívida flutuante e dívida fundada.
A dívida pública flutuante (ou a curto prazo) corresponde às
obrigações que devem ser liquidadas dentro do mesmo período
orçamental (ou no período seguinte, mas dentro do prazo de um
ano).
A dívida pública fundada (ou a longo prazo) corresponde às
obrigações assumidas num determinado período orçamental e que
devem ser liquidadas em período posterior, superior a um ano.
A dívida fundada pode ser perpétua ou consolidada (sem prazo
de reembolso; a qual ainda poderá ser reembolsável em dadas
 As receitas públicas 89

circunstâncias -remível - , ou não-irremível) e temporana. Na

dívida temporária podemos distinguir a que é vencível em momento
incerto, a vencível por morte do devedor e a que se vence em prai o
certo e, [Link], em condições predeterminadas (<mmortizá-
vel»). Porque este ú1timo é o caso mais corrente e importante, à
dívida amortizável se resume frequentemente (com sentido prático,
mas sem total rigor) a dívida temporária.
Em Portugal, todos os consolidados (empréstimos perpétuos)
são remíveis a partir dos dez anos, havendo para o credor a garantia
de que o Estado não pode proceder ao reembolso durante os primei-
ros dez anos.

6.16 - O RECURSO AO CRÉDITO PÚBLICO

1. O crédito público é uma instituição recente nas finanças

públicas ocidentais ( 1) . Nos países católicos, com efeito, a proibição
da usura tornava difícil que os reis recorressem confessadamente a
operações financeiras, mesmo quando se passava de sociedade feudal
a formas sociais mais evoluídas. Nos Estados protestantes, foram-se
ao invés desenvolvendo instituições de crédito, que entravam em
relações com os príncipes. Mesmo nos países católicos, porém, o
recurso ao crédito por parte do príncipe - como da Coroa - fazia-se
disfarçadamente, por processos pessoais, desviados e indirectos,
como necessidade inelutável do desenvolvimento de um incipiente
capitalismo.
No século xvm, o documento pontifício Vix p ervenit permite
afirmar que a doutrina católica passa a aceitar que seja legítimo
pagar juros em certas situações e com determinados fundamentos.
Assim, a criação de instituições orçamentais (Inglaterra) e o desen-
volvimento do sistema bancário (Holanda, Inglaterra) tornam gene-
ralizado e legítimo o recurso ao crédito público, no século xvm,
tanto nos Estados protestantes como nos católicos, cessando as dúvi-
das, teóricas e práticas, quanto à sua legitimidade.

(') Sobre a distinção entre crédito público e crédito privado, cfr. Prof. M AR-
NOCO E SOL'SA, Tratado de Scíéncia das Finanças, Coimbra, 1916, vol. 1, pp. 147-150;
apesa r de a ntigo, é ainda hoje o elemento fundamental de consulta em língua
portuguesa.
90 Finanças públicas e direito .financeiro

II. Outra fonte de incertezas surgiu, porém, com o pensamento

liberal. Através do crédito, os orçamentos cresceriam sem medida; e
os capitais, que seriam produtivos na mão dos particulares, por ele
eram desviados para aplicações públicas improdutivas. Além disso, a
prodigalidade estadual e a falta de disciplina financeira decorriam
naturalmente do recurso ao crédito. Na verdade, porém, o Estado
pode desenvolver actividades produtivas; e o mau uso do crédito não
é diferente do de qQalquer outro instrumento financeiro (embora
possa ser mais grave), podendo ter-se por equivalente a um imposto
por via da inflação.
Também no século XIX se criticou o recurso ao crédito público,
por ser uma forma de transferir encargos das gerações presentes para
as gerações futuras, vinculadas ao reembolso. Esta crítica será válida,
sempre que o emprego do empréstimo se não dirija a aplicações
reprodutivas (ou, claro, de sobrevivência nacional): se ele der origem
a um aumento do rendimento nacional, afinal também as gerações
futuras beneficiarão disso... (1).
IV. A legitimidade abstracta do crédito público não sofre dúvi-
das; em concreto, ela pode estar condicionada pela aplicação a
determinadas finalidades produtivas (cf. Const. de 1933, art. 67. 0 ).
Em Portugal, uma das características da gestão ortodoxa de
Salazar foi o recurso muito moderado ao crédito público: com isso
se renunciou a objectivos de desenvolvimento ou intervenção conjun-
tural por via de instrumentos monetários, mas manteve-se uma situa-
ção global ortodoxa e financeiramente sã.
A necessidade de financiar os gastos das guerras coloniais, nos
anos sessenta, sobretudo o descontrolo orçamental nos anos setenta e

1
( ) É nesta sede que devemos situar a noção de crédito público imp róprio,
forjada por Ell\A u Dl (Corso di scienza delle finanze, 720). Para ele, o crédito impró-
pri o seria uma «dívida mascarada», ou seja, em termos gerais, um processo de
obtenção de receitas afim do crédito público, mas económica e juridicamente diverso
deste. No crédito impróprio se incluiriam os bilhetes do tesouro, os empréstimos
forçados e os patrióticos, o curso forçado do papel-moeda, as contas correntes do
Tesouro, os fundos depositados nos institutos públicos de economia e seguros, as
rendas vitalícias, a obrigação de alguns bancos e caixas subscreverem títulos de
dívida pública, as anuidades e subsídios concedidos pelo Estado a entidades públi-
cas ou privadas («dívida oculta»), etc. P ara uma crítica cf. o nosso' DFFP, li,
pp. 364-365.
 As receitas públicas 91

oitenta tornaram muito intenso o recurso ao crédito, nas suas várias

modalidades, nos anos setenta e princípio de oitenta. Apontam-se
apenas os números principais no anexo final.

6.17 - OS EMPRÉSTIMOS PÚBLICOS

a) Conceito

O empréstimo público é um acto pelo qual o Estado beneficia

de uma transferência de meios de liquidez, constituindo-se na ulterior
obrigação de os reembolsar e / ou pagar juros. Existem dentro desta
ideia genérica modalidades mais diversificadas e amplas do que aque-
las que ocorrem no crédito privado, como sejam as que isentam o
Estado da obrigação de reembolsar a prestação de capital. Por outras
palavras, o empréstimo público abrange uma gama de operações
financeiras mais ampla do que o empréstimo privado, na forma
típica do mútuo: rendas (perpétua ou vitalícia) e, até, consolidados
(figura desconhecida do direito privado).

b) Empréstimos forçados e Yoluntários

Uma primeira distinção cabe fazer entre empréstimos forçados e

voluntários ( 1).
l. O empréstimo forçado pode dizer-se que é cronologicamente
anterior ao voluntário, e é lícito considerá-lo como um sucedâneo do
imposto ou como contendo um imposto implícito. Teve historica-
mente grande importância e ainda nos nossos tempos tem sido
defendido, não apenas como figura de economia de guerra, mas
para, por outros meios, captar liquidez em situações de crise (Keynes,
How to pay for the war, ( 1940)) (2). Caracteriza-se essencialmente por,
no momento da contracção do empréstimo, o devedor público prati-
car um acto unilateral de autoridade, impondo um sacrifício que

( 1) Cfr. sobre a sua teoria financeira C A VACO S! LVA, "A teoria do emprés-
timo público forçado», em Economia, ano IV, n.0 2, Maio de 1980, pp. 243-269.
(2) O Governo tentou sem êxito, em 1976, um empréstimo forçado do
(cdecimo terceiro mês>) aos trabalhadores.
92 Finanças públicas e direiro financeiro

consiste na privação de determinados meios económicos imposta aos

particulares com o fim de custear os encargos públicos. Distingue-se,
porém, do imposto; pois, enquanto no imposto nos encontramos
perante um acto autoritário unilateral, impondo uma transferência de
rendimentos sem possibilidade de reembolso, é da natureza do
empréstimo forçado que aquele que sofre o sacrificio patrimonial
tenha direito a um reembolso ulterior ao pagamento de juros.
Trata-se de um tipo de operação semelhante à requisição de
coisas fungíveis, mas dela distinta; na verdade, enquanto a requisição
de coisas fungíveis dá direito a uma ulterior indemnização, o emprés-
timo forçado, quando dê direito ao pagamento ulterior de juros, verá
esses juros calculados recorrendo aos mecanismos do mercado e não
a título de indemnização.
O empréstimo forçado constitui, pois, uma figura autónoma.
Quando se fala em empréstimo público simplesmente, tem-se em
vista normalmente o empréstimo voluntário. É o que faremos.

II. O empréstimo voluntário é um acto jurídico bilateral, pelo

qual o Estado ou outro ente público recolhe fundos, comprometen-
do-se a realizar em contrapartida diversos tipos de prestações correla-
tivas, como sejam o reembolso e/ ou pagamento de juros ou de ren-
das (prestações que não são forçosamente cumulativas).
Entre os empréstimos voluntários costuma-se também autono-
mizar os chamados empréstimos patrióticos, que seriam os que eram
emitidos em situações de grave crise nacional, apelando para os sen-
timentos patrióticos dos subscritores, e os voluntários «stricto sensm>.
Os chamados empréstimos patrióticos, apesar das condições
socialmente prementes, de quase coacção psicológica sobre os subs-
critores (v.g. durante a l .ª guerra mundial), são juridicamente
empréstimos voluntários: não têm relevância especial, nem a sua
motivação própria, nem uma certa pressão ou coacção genérica
social ou jurídico-política. O empréstimo patriótico deve assim
considerar-se como exemplo histórico de realização, em situações de
crise, de empréstimos voluntários, por formas que o mercado não
tornaria fáceis nem adequadas: nem pelo regime nem pela vontade
constitutiva se autonomizam. O empréstimo voluntário é um acto
jurídico bilateral, pelo qual o Estado ou outra pessoa colectiva
pública recolhe fundos (dinheiro, activos financeiros, outros meios de
 As receitas públicas 93

liquidez, eventualmente, mesmo, coisas fungíveis), comprometendo-se

a realizar em contrapartida diversos tipos de prestações, das quais a
mais típica será o reembolso dos capitais. Para além desta (e às vezes
em sua substituição) o devedor público compromete-se a pagar juros
ou, em alternativa, apenas rendas.

e) Empréstimos perpétuos e temporários

Outra classificação de empréstimos separa estes actos em perpé-

tuos e temporários.
Empréstimo perpétuo é o empréstimo em relação ao qual se não
contrata a restituição do capital, mas apenas o pagamento pelo
Estado, durante um período indefinido, de juros e/ ou rendas.
Empréstimos temporários são aqueles em que existe um prazo
certo para o reembolso final, que põe termo ao empréstimo. O prazo
tanto pode ser ((Certus an, incertus quando» (por exemplo, quando a
faculdade de reembolso é atribuída ao credor público ou depende de
sorteio) como «certus an, certus quando» (empréstimo com venci-
mento em determinado dia).

d) Empréstimos a curto e a longo prazo

Segundo outro critério, os empréstimos podem configurar-se como

a curto ou a longo prazo.
Empréstimos a curto prazo são os empréstimos contraídos para
serem reembolsados antes do termo do período financeiro em que
são celebradas (ou do período anual).
Empréstimos a longo prazo são aqueles que são contraídos para
se vencerem definitivamente em período orçamental diferente daquele
em que nasceram, a prazo superior a um ano.

e) Empréstimos internos e externos; critérios principais de distinção

I. Importa aludir a outra dicotomia que contrapõe empréstimos

internos e externos. A ideia-base que preside à distinção é intuitiva :
empréstimo interno será o contraído junto de subscritores ou pres-
tamistas integrados na economia nacional; empréstimo externo será
94 Finanças públicas e direito financeiro

o contraído em mercados externos. Numa perspectiva económica,

empréstimo externo poderia ser mais razoavelmente considerado
aquele que desse origem, no momento da contracção e do reembolso,
a operações contabilizadas como operações de capital na balança de
pagamentos (naturalmente as operações de juros são de invisíveis
correntes); ou então, segundo outro critério, seria aquele em que o
Estado mobilizasse poupanças formadas na economia nacional.

II. Porém, estes conceitos de base são ainda um pouco fugidios,

porque se podem concretizar juridicamente de várias formas. Care-
cem então de se formalizar, sobretudo por motivos jurídicos; e isso
poderá ocorrer de diversos modos.
Pode entender-se, assim, que empréstimo externo é aquele em
que as operações de emissão se processam em mercados exteriores ao
próprio país; ou, então, que é aquele que é libelado em moeda dife-
rente da do próprio Estado devedor(l). Consoante sigamos um ou
outro critério, os resultados são muito diferentes na qualificação de
certas situações. Embora o empréstimo seja contraído em moeda
estrangeira, isso pode cobrir apenas uma operação entre certo Estado
e os seus nacionais, nomeadamente por haver desconfiança em rela-
ção à própria moeda. Pode igualmente suceder que os empréstimos
emitidos nos mercados de Nova Iorque, Zurique ou Frankfurt se
baseiem em poupanças originadas em Portugal.
Por todos estes motivos os resultados que se obtêm, optando
por um ou outro critério, são diversos ; e, perante a complexidade
dos mercados internacionais, é cada vez maior a possibilidade de eles
não coincidirem (diz-se até que uma parte dos empréstimos externos
portugueses poderá basear-se em poupanças nacionais colocadas no
exterior).
III. Por que critério optar?
No nosso Direito, o critério seguido é o da praça, mercado ou
local de emissão. Deste modo, empréstimo externo será aquele em
que as operações financeiras são celebradas no mercado estran-
geiro (2), e interno aquele cujas operações de emissão e subscrição

(1) Esta é a moeda de referência : as operações de pagamento podem, po rém,

ser executadas em moedas diversas, se a ssim se acordar.
(2) Isto é: a captação de fundos se faz numa praça fina nceira estrangeira.
 As receitas públicas 95

têm lugar no território nacional, independentemente do regime jurí-

dico da poupança ou da moeda em que são libelados.
Fixa-se então definitivamente o regime de empréstimo. E isso
não tem apenas a vantagem da certeza jurídica; tem também o
mérito de focar o momento decisivo da vida do empréstimo, em rela-
ção ao qual se definirão os aspectos fundamentais do seu regime. Por
outro lado, são em regra o prestígio e as garantias das suas praças
financeiras que cada Estado procura proteger: o Estado inglês, por
hipótese, procurará sobretudo proteger o acesso ao mercado de Lon-
dres e garantir, regulando-as juridicamente (e até intervindo politi-
camente), as emissões aí lançadas; a vida jurídica do empréstimo,
essa, sofre em regra de grande internacionalização, aliás crescente,
pela intervenção de grandes consórcios de bancos na emissão-tomada
de títulos, e pela interpenetração dos mercados financeiros, em acele-
rada internacionalização.
Do ponto de vista económico será igualmente útil recorrer a este
conceito, porque por vezes se torna bastante difícil saber se, por
exemplo, as poupanças são nacionais ou estrangeiras. Porém, em cer-
tos casos, e apenas para uma análise económica, torna-se útil um
conceito económico de empréstimo externo, baseado na natureza da
poupança que o subscreveu - nacional ou estrangeira.
A distinção tem grande importância, nomeadamente, por razões
que se prendem com o regime jurídico do empréstimo, com as garan-
tias que são concedidas num e noutro caso e com a ordem jurídica
que fundamentalmente o rege (ou, se for de regime legal português,
com a conexão essencial à ordem jurídica do local de emissão ou
subscrição e à ordem jurídica internacional).

6.J8- PRINCIPAIS ESPtCIES DE EMPRÉSTIMOS

EXISTENTES EM PORTUGAL

a) Razão de ordem
Importa, para além das classificações genéricas de empréstimos,
ter uma ideia das principais espécies de empréstimos públicos,
nomeadamente as que existem ou existiram em Portugal.' Neste
domínio, foi grande a transformação, ainda não plenamente
consolidada.
96 Finanças públicas e direito financeiro

b) Empréstimos a curto prazo

1. 0 - Saque ao abrigo da conta-corrente do Estado junto do

Banco Cenrral

Trata-se de um crédito sem juros a que o Estado pode recorrer

até certo montante e que funciona de alguma forma como contrapar-
tida do privilégio da emissão monetária atribuído ao Banco Central.
Em Portugal está expressamente prevista esta modalidade na
Lei Orgânica do Banco de Portugal (DL 644/75, de 15 de Novem-
bro), que confere a possibilidade ao Estado de levantar uma impor-
tância até cinco por cento das receitas cobradas pela Administração
Central no ano anterior (art. 23. 0 ; o DL n. 0 513-G / 79, de 27 de
Dezembro estendeu esta faculdade aos Governos Regionais dos Aço-
res e da Madeira e o EDA alargou-a a 10% para os Açores).

2. 0 - Suprimenros das instituições bancárias e de crédito

São uma modalidade em tudo semelhante ao saque junto do
Banco emissor, mas que dele diverge por ser necessária especifica-
mente a celebração de um contrato entre o Estado e o banco presta-
mista. Têm importância em diversos países e tiveram-na entre nós no
passado; ocasionalmente, a Caixa Geral de Depósitos tem apoiado
de emergência o Tesouro, entre outras instituições.

3.0 - Bilhetes do Tesouro

Os bilhetes do Tesouro são títulos a curto prazo que o Estado

lança nos mercados monetários. Constituem um instrumento privile-
giado de intervenção do Estado para a regularização destes mer-
cados.
Em Portugal, a secagem da dívida flutuante por Salazar supri-
'miu estes instrumentos, ainda hoje frequentes como meios de política
monetária em países como o Reino Unido (eles foram aí instrumento
das importantes políticas monetárias de open market) e os Estados
Unidos.
Criados pelo DL 36l i 80, de 9/ 9, e regulamentados pelo DN n. 0
308 / 80, os bilhetes do Tesouro (Obrigações do Tesouro-curto prazo)
contam-se entre as principais medidas, no â mbito da gestão da divida
 As receitas públicas 97

pública, destinadas a aperfeiçoar os mecanismos de controlo monetá·

rio e a dinamizar o mercado financeiro.
De acordo com .aqueles diplomas, foram criados bilhetes a 30,
60 e 90 dias, sendo fixados os saldos máximos da respectiva circula·
ção global.
A criação de bilhetes do Tesouro anda associada às restrições
creditícias e, portanto, à liquidez excessiva do sistema bancário. Com
efeito, a alternativa a uma total paralisação do dinheiro estava em
aplicações no mercado interbancário de títulos.
As características daqueles bilhetes, aos quais foi conferido um
alto grau de negociabilidade e, portanto, de liquidez, permitem que
os bancos tivessem aderido facilmente à sua criação, tomando, como
se disse, a totalidade das primeiras colocações efectuadas ; assim se
regulariza melhor o mercado monetário.

4.° - Contratos de dívida flutuante com o Banco de Portugal

Para fazer face às dificuldades de tesouraria, o Tesouro celebra

contratos com o Banco de Portugal, quando é insuficiente o limite da
conta-corrente gratuita. Normalmente estes contratos extinguem·se
quando é celebrado o empréstimo amortizável destinado à cobertura
total ou parcial do défice {ou então no mês de Dezembro) e as suas
condições essenciais, designadamente a taxa de juro, são idênticas às
deste empréstimo (de que constituem uma antecipação: pois, de
outra forma, a taxa de juro de curto prazo deveria ser mais baixa).
Os frequentes atrasos na aprovação parlamentar do Orçamento
tornam mais premente a necessidade de celebração destes contratos e
mais elevado o seu montante ; a criação dos bilhetes do Tesouro pode
reduzir-lhes a importância ( 1).

e) Empréstimos a longo prazo

l. 0 - Empréstimos perpétuos são aqueles em que não existe um

facto extintivo normal, protelando·se a sua vigência indefinidamente
no tempo.
1
( ) O crédito cambial a curto prazo é contraído pelo Banco de Portugal; por
isso não há que mencioná-lo aqui. Em vários países, o Tesouro concorre no mercado
cambial.
98 Finanças públicas e direito financeiro

Os consolidados conferem ao credor o direito de receber juros,

sem limite no tempo, embora nunca haja reembolso do capital. São
uma espécie em decadência (o último caso em Portugal foram os
«Consolidados dos Centenários>> -em 1940) (1).
As rendas perpétuas são, na prática, espécies idênticas aos con-
solidados. Constituem formas de aplicação obrigatória de dinheiros
de certas pessoas colectivas perpétuas de utilidade pública (associa-
ções ou institutos de assistência, beneficência ou caridade) ou de
outros fundos análogos (prémios escolares...), recebendo, em troca,
rendas anuais (como tais se designam as prestações periódicas que,
sendo normalmente superiores aos juros, pretendem integrar juros e
compensações por não haver reembolso do capital).
Ambas as modalidades foram perdendo interesse, sobretudo
porque, em conjunturas inflacionistas, o valor das prestações é real-
mente degradado pelo decurso do tempo.
2.0 - Empréstimos temporários são os que têm um facto
extintivo - o reembolso (total ou final) do capital mutuante - , o
qual pode ter um vencimento incerto ou certo.
Entre os empréstimos com vencimento incerto (2) inscrevem-se
os certificados especiais de dívída pública, que têm a particularidade
(1) A expressão foi importada do Direito inglês, onde se criavam consolidated
funds para garantir o reembolso dos empréstimos. Em Portugal os últimos (dos
Centenários) foram emitidos durante a 2.ª guerra mundial, para absorver a liquidez
excessiva da economia e relançar a dívida pública, após o saneamento feito por
Salazar. A emissão de consolidados em regra só assume sentido quando se verifi-
quem duas condições: a) certa dificuldade de colocação do aforro líquido, pois os
consolidados são pouco concorrenciais nos mercados financeiros modernos, devido
às taxas de j uro baixas e à privação de reembolso; b) é necessário que as perspecti-
vas psicológicas não sejam inflacionistas; se o subscritor previr uma rápida degrada-
ção do poder de compra da moeda (para a qual o Estado até pode dar alguma
contribuição ... ) só subscreverá se houver cláusulas de actualiz ação ; mas estas não
são do interesse do Estado, pois fazem correr grande risco financeiro no futuro ;
assim, o valor real dos juros será em regra cada vez menor, o que diminui o valor de
rendimento do consolidado e, reflexamente, também o seu valor patrimonial (que é
urna actualização do rendimento, agravada por outros factores). Na renda perpétua
os juros serão mais altos; mas só instituições de interesse público a subscrevem
obrigatoriamente e com duvidosa rendibilidade financeira.
(2) Há ainda as rendas vitalícias: alguém celebra um contrato aleatório com o
Estado (Junta do Crédito Público} pelo qual lhe entrega dinheiro ou outros bens, em
contrapartida de receber, até à morte, uma renda (maior ou menor consoante a
esperança de vida do rentista).
 As receitas públicas 99

de deixar nas mãos dos credores a decisão quanto ao momento em

que pretendem ser reembolsados. Os seus subscritores são organiza-
ções de previdência; dada a crise de capitalização da segurança
social, o seu uso tem sido escasso nos últimos anos.
Entre os empréstimos com vencimento certo os principais são:
- Obrigações do Tesouro - empréstimo amortizável típico,
emitido com prazos de amortização de cinco a dez anos, por
exemplo (a amortização pode ser feita em momentos diferen-
tes: por sorteio, programada para certas classes, etc.).
- Cert!ficados de aforro - títulos vencíveis a médio prazo, des-
tinados em princípio à captação de pequenas poupanças e
fortemente pessoalizados.
- Promissórias de Fomento Nacional- títulos que não têm
sido utilizados desde há alguns anos e que são colocados
junto das instituições bancárias, podendo ser inscritos, até
certo montante, entre as suas reservas obrigatórias. Consti-
tuem urna forma de regular as reservas de caixa dos bancos e
instituições de crédito, inspiradas pelas políticas inglesas de
<wpen markeh>, embora com marcadas diferenças relativa-
mente a estas.
Estas são as formas tradicionais de empréstimos públicos em
Portugal. De todas elas, a que conserva vida e ganhou até maior
importância são os empréstimos amortizáveis «Obrigações do
Tesouro», de quem têm sido emitido anualmente diversas variantes
adaptadas às magras condições do nosso mercado financeiro.

d) Novas formas de crédito público

Das novas formas de empréstimos públicos, devem destacar-se:

- As obrigações do Tesouro-PIP, que em cada ano são colo-
cadas junto do público, e cujos fundos são em princípio afec-
tos ao financiamento de investimentos públicos por via da
cobertura do défice (1).

(1) Ou para tal utilizadas. O seu fim normal seria mobilizar poupança institu-
cional ou do público.
100 Finanças públicas e direito financeiro

- As aberturas de linhas de crédito, que possibilitam ao Estado

ou a outras entidades públicas sacarem sobre certas institui-
ções de crédito, em determinadas condições, a prazo e para
determinados fins previamente contratados. Normalmente,
nestes casos, as <Kondições gerais» da operação de crédito
são definidas em termos muito genéricos, precisando-se, em
concreto, para cada operação de crédito efectuada ao abrigo
da linha de crédito aberta. É este um sistema muito prati-
cado, designadamente, por certas instituições internacionais
(como o Banco Europeu de Investimentos).
- Os empréstimos consignados, empréstimos feitos por insti-
tuições de crédito ao Estado para a realização de determina-
dos fins (normalmente um determinado projecto de investi-
mento). São deste tipo diversas operações de crédito externo
ligadas ao desenvolvimento (como, por ex., empréstimos do
Banco de Mundial).

6.19 - PROCESSO DE AUTORIZAÇÃO

E CONSTITUIÇÃO DA RELAÇÃO DE EMPRÉSTIMO

a) Conceito

A emissão dos empréstimos integra normalmente um processo

complexo, cujas principais fases enunciamos.

b) Autorização legislativa

1. O processo de emissão dos empréstimos públicos tem de

começar por uma autorização da Assembleia da República, salvo se
se tratar de empréstimos a curto prazo (de «dívida flutuante»), con-
forme prevê o art. 164.0 , al.h), da Constituição de 1976, que retoma o
preciso texto da Constituição de 1933 (art. 91. 0 , n.0 5).
A necessidade de autorização da Assembleia, que deriva de uma
longa tradição histórica e tem em Portugal assento constitucional
deste a Constituição de 1822 (art. 102.0 , n. 0 X), explica-se pela espe-
cial natureza dos empréstimos públicos. Esta obriga à sua autonomi-
zação dentro das restantes receitas públicas, uma vez que, embora
 A s receitas públicas 101

sejam no momento da emissão fonte de uma receita disponível, eles

vão criar encargos futuros que se repercutirão sobre outras gerações
(o que pode também entender-se que corresponde a uma forma de
aumentar a parcela de recursos nacionais afecta ao sector público).
Por isso se entende que ela é uma questão de Estado (e não só de
Governo), reservando-se à esfera legislativa de competência da
Assembleia da República, constituída por representantes do Povo
(também dos contribuintes), a autorização para a contracção de
novos empréstimos com vigência superior à anual.
No âmbito da Constituição de 1933, e dada a existência de
poder legislativo do Governo, interpretou-se a exigência da autoriza-
ção legal no sentido de permitir que tal autorização fosse concedida
pelo Decreto-Lei (havendo casos em que a lei fixava genericamente
formas inferiores, como a portaria).
Na vigência da Constituição de 1976, e tendo em consideração a
natureza de acto materialmente político que inequivocamente assume
a lei de autorização, incluída, de resto, no art. 164.0 , al. h), referente à
competência política e legislativa da Assembleia, mas não referida no
art. 167.° CRP, tem de entender-se que a reserva de competência da
Assembleia é absoluta, não comportando possibilidade de delegação
no Governo(1).
A autorização não pode - melhor: não deve - ser um cheque
em branco: implica a definição de «condições gerais», conceito cujo
conteúdo tem sido interpretado pela Assembleia da República com
grande latitude (autorizando por vezes o Governo a completar a sua
definição por decreto-lei ou resolução) (2). As condições gerais são
tipificadas no art. 19.0 , da L 1933, mas com escassa eficácia.
Por outro lado, as leis do Orçamento precisam, em cada ano, o
montante de receitas públicas a cobrir por empréstimos públicos;
estes empréstimos carecem de autorização legal específica em lei pró-

(1) Observe-se que a sujeição a autorização legal se aplica a outras «operações

de crédito». como a concessão de avales do Estado.
(2) A emissão dos empréstimos deve ser autorizada por lei da Assembleia
:'llacional, da qual devem constar os elementos essenciais da relação a constituir (DL
42900, de 5/ 4/ 1960, a. 39.0 ; L 1933, de 1312/ 1936. a. 19.0 ). A reserva de lei é em
· princípio absoluta (cfr. a 39. 0 DL 42900 : mas o alcance prático deste princípio foi
bastante reduzido na vigência da Constituição de 1933, e vai-se perdendo de novo
após 1979). Cf.. em geral. S OLSA FR.1\NCO. Sislema, 521-526.
J.02- Finanças públicas e direito financeiro

pria, sendo as respectivas condições gerais por esta definidas. Não

tem sido, todavia, este o entendimento adoptado após 1980, ao con-
trário do que antes sucedia, reduzindo-se assim a bem pouco o con-
trolo parlamentar do crédito : além de umas condições gerais vagas e
genéricas, fixadas no Orçamento, a Assembleia costuma permitir que
o Governo fixe, por decreto-lei, condições complementares muito
amplas.

II. A autorização legislativa deve compreender a fixação das

condições gerais do empréstimo autorizado. Continua a ser o art.
19.0 , da L 1933 que define quais as condições gerais que devem cons-
tar de lei - e lei da Assembleia. No entanto, ulteriormente, duas
grandes ordens de excepções foram ocorrendo: os empréstimos cuja
emissão não depende de qualquer autorização legal ; e aqueles em
que as condições gerais, como as entende a L 1933, constam de
decreto-lei ou até de resolução do Conselho de Ministros (abstraindo
agora da questionada possibilidade de uma «autorização legislativa»,
que relegasse a sua definição para o domínio da matéria regulamen-
tar, ou da competência legislativa secundária do Governo)-tanto
por assim estar disposto na lei de autorização, como no silêncio desta
(condições complementares).
Há empréstimos cuja emissão, com efeito, não depende de auto-
rização legal. Desde logo, ao abrigo de expressa menção do texto
constitucional, os empréstimos a curto prazo, que dão origem à
chamada dívida flutuante. A sua emissão decorre com base em um
processo administrativo; nem outra coisa resultaria da sua natureza
eminentemente administrativa, da urgência que a utilização destes
recursos reembolsáveis em regra assume e do facto de normalmente
eles não virem a onerar as gerações futuras.
Outras excepções constituem, à primeira vista, as rendas -
vítalícia e perpétua. Constituído como é o empréstimo mediante
pedido do pretendente a rentista, seria absurdo e impraticável que
fosse necessária autorização legal para celebrar cada contrato de
renda; estes, afinal, não representam recursos extraordinários de que
o Estado se vai socorrer, são antes instituições financeiras permanen-
tes em que, de par com o interesse do Estado, se conjuga a intenção
de assegurar um serviço aos particulares.
 As receitas públicas 103

III. Quais os empréstimos que podem ser «autorizados» pelo

Governo (através de decreto-lei ou de resolução do Conselho de
Ministros) e quais os reservados à Assembleia da República?
Tem-se entendido - após 1979 -que o Governo poderá «auto-
rizam empréstimos até ao montante previsto na lei do Orçamento e
dentro das condições nela referidas; ou, para outros, que a autoriza-
ção constaria em tal caso da própria lei do Orçamento, sendo condi-
ções gerais apenas as que esta, de uma vez só, fixasse para todos os
empréstimos destinados a cobertura do défice, como as condições
especificas fixadas, ainda globalmente, pelo decreto-lei ou resolução
que as concretizasse relativamente a cada empréstimo. Relativamente
a outras operações, a lei específica da Assembleia seria integrada ou
desenvolvida também por acto legislativo (ou até administrativo:
resolução) do Governo.
t esta a prática, confortada pelo facto de a legislação geral do
crédito público (1) ainda não ter sido adaptada à Constituição de
1976; da sua constitucionalidade é lícito, pelo menos, duvidar.

c) A publicação da obrigação geral

Uma vez autorizada politicamente pela Assembleia da Repú-

blica, importa, de seguida, entrar no processo administrativo que leva
à concreta definição das condições em que vai ser constituída a rela-
ção de empréstimo. Esta resulta do acto de emissão pelo Ministério
das Finanças da obrigação geral, que é ainda antecedido de dois
outros actos que determinam a intervenção de dois órgãos (2).
A Junta do Crédito Público (organismo existente no Ministério
das Finanças, o qual foi, até 1974, dotado: de uma certa autonomia
em relação aos seus órgãos centrais) tem de proferir <<Voto de con-
formidade» sobre a compatibilidade das condições gerais do emprés-
timo com as normas legais que a regulam e sobre a conveniência da
sua contracção. O Tribunal de Contas tem também de conceder o
seu visto, na medida em que se trata de um acto que implicita futuras
despesas para o Estado (pagamento de juros e reembolso de capital).

(') Cf. SOUSA FRA:'llCO, Legislação financeira (policop.), 1972-1973, pp.

373-608.
(1) A obrigação geral e, em certos casos, um acto dotado de forma própria,
autónomo e unilateral ; em outros reveste a forma de portaria a ela <1equivalente».
104 Finanças públicas e direito financeiro

Por vezes estabelecem ainda os prestamistas como condição

informal a obtenção de pareceres, sobre a legalidade do empréstimo,
da Procuradoria-Geral da República ou de um jurisconsulto
(nomeadamente no caso de empréstimos externos, para certificação
da sua validade perante o Direito português).
Em princípio, só após serem praticados estes actos é publicada a
«Obrigação Geral do Empréstimo», que corresponde a uma declara-
ção do Ministro das Finanças, em que a Nação se declara devedora
da importância x, em dados termos e condições. Trata-se, no fundo,
de um reconhecimento constitutivo de dívida, que é, segundo a lei, o
facto gerador da relação (l).
A fórmula da lei atribui-lhe porém um significado que excede a
simples oferta ao público; e, tal, como nos títulos de crédito, pode
defender-se que a relação se encontra já constituída mercê da prática
de certos actos unilaterais, embora os sujeitos activos não estejam
desde logo determinados, fixando-se, como é próprio de contratos
reais, pela entrega de fundos ou pela subscrição. Em alguns casos de
menor relevo financeiro tem-se, no entanto, registado uma tendência
no sentido de dispensar todas estas formalidades.

d) A subscrição

O último momento da constituição da relação normal de

empréstimo é o da subscrição, na qual termina todo o processo con-
ducente à determinação em concreto dos elementos da relação jurí-
dica de empréstimo.
Através da subscrição, quem nisso estiver interessado adquire
títulos (provisórios ou definitivos) do empréstimo, entregando ao
Estado as quantias que está interessado em emprestar e constituindo-
-se assim em seu credor, no âmbito de uma relação concreta de
empréstimo público.
A subscrição pode ser feita de várias maneiras: directamente
junto do público, na Bolsa, através de negociações com os Bancos ou
outras instituições financeiras.

(1) Quando a publicação da obrigação geral é feita no «Diário da República»,

considera-se emitido o empréstimo (L 1933, a. 20; a. 65 D 3!090, de 30/ 12/194-0).
Há diversos casos de actos (~portarias") equivalentes a obrigações gerais.
 As receitas públicas 105

A subscrição pública é facultada ao público em determinados

serviços oficiais ou entidades financeiras (normalmente os bancos no
país; ou consórcios de bancos no estrangeiro).
Na emissão na Bolsa, o Estado coloca os títulos na Bolsa à
semelhança de quaisquer outros títulos (nos últimos anos, dada a
inércia da bolsa de títulos após o seu encerramento em 1974 e a
nacionalização das empresas principais que estavam cotadas na
bolsa, as Obrigações do Tesouro têm sido um dos principais dinami-
zadores da Bolsa de Lisboa, em mercado secundário).

6.20 - A REPRESENTAÇÃO DO EMPRÍSTIMO E DA DfVIDA

a) Generalidades

No momento da subscrição, o prestamista entrega dinheiro ou

valores ao Tesouro (ou a outra entidade encarregada pelo Estado de
os recolher) e normalmente recebe um título representativo ou, con-
soante os regimes legais, constitutivo da sua posição de credor (L 1933,
a. 21. 0 ). De facto o empréstimo pode ou não ser titulado. Em
princípio, relativamente às relações de empréstimo público a longo
prazo, é normal que seja a titularidade de certos documentos (que se
assemelham às «obrigações» de Direito Privado) o fundamento da
atribuição ao seu titular de um direito de crédito sobre o Estado.
A relação de crédito é uma relação de direito cambiário, como as
obrigações emergentes de letras, livranças e cheques: praticada a
subscrição e recebido o título(') que incorpora o direito de crédito, o
processo de constituição da relação está concluído.

b) Dívida titulada e não titulada

Em princípio, a dívida publica pode pois ser titulada ou não

titulada - e assim o serão os empréstimos com ela relacionados.
Dívida titulada é aquela em que os direitos e deveres emergentes
da contracção de um empréstimo público são incorporados em certos
documentos, em condições definidas por lei, de modo que a titulari-

(') Primeiro. provisório (c<cautela)>); passado certo tempo, definitivo.

1()6 Finanças públicas e [Link]

dade ou a detenção legítima do documento possibilita o exercício

desses direitos e a exigência dos respectivos deveres.
Dívida não titulada é aquela em que os direitos e deveres emer-
gentes de operações financeiras não estão incorporados em «títulos
documentais», embora estejam registados ou contabilizados e possam
assim ser provados por qualquer meio de prova, incluindo, portanto,
documentos (nomeadamente, na medida em que estejam registados,
contabilizados ou resultem de contratos escritos).
Em relação à dívida e aos empréstimos titulados, ó documento
não é apenas um meio de prova, mas passa a incorporar aquilo que
originariamente apenas provava.
Entre nós, em regra a dívida pública é titulada. Aproveitando a
existência de operações financeiras incorporadas em títulos, o Estado
tende, por razões de segurança e garantia, a reduzir o papel da dívida
públíca não titulada e aumentar o papel quase exclusivo da titulada:
por razões de segurança probatória e para facilitar o comércio jurí-
dico, cingindo-se às práticas do mercado. Podemos dizer que hoje só
poderíamos encontrar entre nós casos significativos de dívida não
titulada em relação à dívida flutuante, por razões de rapidez e efi-
ciência (v.g., contracção de empréstimos junto do Banco Central, ins-
titutos de crédito ou particulares) e nos empréstimos especiais de ins-
tituições de crédito estrangeiras. Em todas as outras situações, a
dívida pública é titulada.

c) Espécies de títulos ccJato sensu»; os títulos e os certificados

1. A expressão «título» está longe de ser unívoca no direito e na

técnica financeira portuguesa, já que, a par de um conceito amplo de
título, como qualquer documento que justifica ou documenta uma
dada situação de crédito sobre o Estado, há que levar em conta o
sentido restrito de «título», como título de crédito, o qual representa e
incorpora os direitos de crédito, sendo a sua detenção causa e condi-
ção do exercício desses poderes.
II. Na acepção ampla, podemos distinguir ainda:
- títulos nominativos;
- títulos ao portador;
- títulos mistos.
 As receitas públicas 107

Os títulos nominativos são aqueles que estão rodeados de maior

formalismo quanto à circulação. O titular, em princípio, encontra-se
designado no título e em regra, também, num registo da entidade
emitente, registo esse (assentamento) que, no caso da dívida pública,
se faz na Junta do Crédito Público. A circulação d o título nomina-
tivo exige um averbamento no título feito pela Junta do Crédito
Público, substituindo, no próprio título, o nome do antigo titular
pelo do novo.
Este mecanismo, porque é complexo, não facilita a circulaçã o
dos títulos, embora dê garantias fortes aos subscritores. Daí o apare-
cimento dos títulos ao portador, mais práticos, mas menos seguros.
Os títulos ao portador podem circular por simples «traditio manu».
Noutros casos o processo é um pouco mais complexo, pois é neces-
sário que a circulação seja processada de modo tal que a cadeia dos
titulares conste do próprio documento - é o que caracteriza o
endosso (declaração no próprio título, pela qual cada titular indica
que transferiu o direito incorporado no título para outrem). Quer os
títulos ao portador susceptíveis d e circulação por simples tradição,
quer os que exigem endosso, têm o inconveniente de tornar mais
insegura a situação dos seus titulares, facilitando, no entanto, o
comércio jurídico.
Existem ainda títulos mistos. Uma sua fo rma muito frequente é
a dos títulos de cupão. Estes são, material e juridicamente, divididos
em duas partes distintas:
- uma delas titula o direito às prestações de capital e é, em
regra, nominativa;
- outra será formada por c upões destacáveis e a sua apresenta-
ção é suficiente para o pagamento do valor respectivo, que
em geral é o dos juros correspondentes a cada ano.
O título misto de cupão representa uma feliz combinação entre
as funções de garantia e circulação - atribuindo maiores garantias
ao núcleo mais importante de direitos (capital) e dando-as meno res
aos elementos acessórios (juros).

III. Na nossa técnica de dívida pública, a expressão «título» cor-

responde, com mais propriedade, aos títulos ao portador e aos mistos
de cupão, reservando-se para os títulos nominativos a designação de
108 Finanças públicas e [Link]

certificados. Estes são, pois, títulos («lato sensu») nominativos,

rodeados de um severo formalismo, cujo objectivo é alcançar uma
maior segurança jurídica ( 1) .

6.21 - C01"TEÚDO DA RELAÇÃO DE EMPRÉSTIMO PÚBLICO

a) Razão de ordem

A relação jurídica de empréstimo público nasce do contrato de

empréstimo público. Este é um contrato real (quanto à origem), cujos
elementos essenciais são: a existência de um mutuário público ; um
mutua nte privado ou público, mas neste caso actuando sem poderes
de autoridade e fora de um regime financeiro de Direito Público; e a
entrega de dinheiro ou valores equivalentes pelo prestamista (ou
mutuante).
A relação de empréstimo público tem, naturalmente, os elemen-
tos comuns a qualquer relação contratual de natureza obrigacional -
com aplicação directa do Direito Financeiro e aplicação supletiva,
como direito comum, do Direito das Obrigações - e não importa
estar a fazer aqui a sua teoria geral.
Qual é afinal o conteúdo da relação jurídica de empréstimo
público? Indagar quais são os elementos do empréstimo público
obriga a recordar que este é um acto jurídico - sem compromisso,
digamos: contratual - que dá origem a uma relação de empréstimo.
Essa relação jurídica terá elementos: conteúdo (elemento jurídico que
constitui a estrutura de toda a relação), sujeitos, objecto (mediato),
factos que a constituem, modificam ou extinguem, uma estrutura de
garantia (complementar do conteúdo).
Os elementos essenciais do empréstimo - tomado aqui como
relação jurídica do acto do empréstimo - são aqueles sem cuja veri-
ficação não há. ou deixa de haver, relação de empréstimo; ou, o que
é o mesmo, os que têm de existir em todas as relações jurídicas de
empréstimo público.

(') Quanto à circulação, em princípio os 1Ítulos são negodáveis. P ode haver

porém títulos não negociáveis (as rendas, os certificados de aforro e os certificados
especiais de dívida pública), e outros que só o são com restrições (promissórias :
apenas entre instituições de crédito).
 As receitas públicas 109

b) Elementos essenciais
Estes elementos essenciais são formados pelos direitos e recípro-
cos deveres que emergem da operação de subscrição:
l) - Direito ao reembolso do capital e dever de reembolsar: este
incide sobre o sujeito público, que se obriga a directamente reembol-
sar o capital emprestado (salvo nos empréstimos perpétuos).
2) - Direito a juros e dever de remunerar: este último é um
dever que por vezes é cumulativo com o de reembolsar, e que outros
o substitui. Traduz-se na obrigação que recai sobre o devedor
público de pagar juros ou rendas, como remuneração pelo uso do
capital(').
As remunerações de capital podem ser constituídas por juros
- que correspondem, de acordo com as condições do mercado
monetário-financial, à remuneração do · uso do capital do presta-
mista - ou rendas - que são necessariamente mais altas do que os
juros, integrando a remuneração do uso do capital e uma parcela da
sua restituição (por exemplo, a renda vitalícia deve perfazer o paga-
mento anual dos juros e a restituição do capital no tempo que pro-
babilisticamente o subscritor rentista viverá : se viver menos, ganha o
Estado ; se viver mais, ganha o rentista).
3) - O prazo e as condições essenciais de pagamento (financei-
ramente designado pela expressão tradicional «amortização», tanto
do capital como dos juros) são também elementos essenciais da rela-
ção jurídica de empréstimo, pois todos os empréstimos, como rela-
ções obrigacionais, são dominado s pela ideia de pagamento diferido,
em dadas condições fixadas na lei de autorização ou na obrigação
geral (à vista, em prazo pré-fixado, por sorteio, etc.). Eles são em
regra, formalmente, contratos de adesão, qua ndo a bertos ao público
(e poderão sê-lo mesmo em outros casos) (2).

e) Elementos acessórios

Os elementos acessórios são aqueles que, embora verificando-se

em certos empréstimos, não existem obrigatoriamente em todos. Pela
(1) Estes dois deveres podem incluir-se num amplo «dever de a mortizam.
(2) Embora não seja irrelevante, mesmo jurídica mente, a prévia negociação
com hanqueiros ou grandes subscritores.
110 Finanças públicas e [Link]

sua própria natureza são muito variados, mas é possível indicar os

mais típicos, que se reconduzem à ideia principal de vantagens espe-
ciais concedidas aos credores, com o objectivo de estimular a
subscrição.
Vejamos alguns destes elementos acessórios com a natureza de
benefícios :
- Isenção de imposto sobre os rendimentos (em regra, o nosso
imposto de capitais, ou também o complementar) - trata-se
de uma garantia que pode justificar que, em igualdade de
circunstâncias, os prestamistas optem por um empréstimo
público, e também que o Estado pague juros reais ligeira-
mente inferiores ao normal nos mercados. Pode ainda
conceder-se, em casos mais raros (os «empréstimos Pinay»
em França), isenção de imposto sucessório.
- Garantia de valor - trata-se de uma garantia particular-
mente utilizada em tempos de inflação, através da qual se
procura assegurar os credores do Estado contra a possibili-
dade de este vir a utilizar o mecanismo da inflação dirigida,
no sentido de esvaziar a relação de empréstimo que através
deste mecanismo é insensibilizada às flutuações monetárias
(o empréstimo FIP-1976 teve uma das suas séries dotada de
uma forma limitada de «garantia-ouro»). As prestações são
então indexadas ao custo de vida, a moedas estrangeiras
(garantia de câmbio), ao ouro, ou a valores ou indicadores
julgados estáveis consoante as circunstâncias de conjuntura.
- Pagamento de prémios de amortização - trata-se de prémios
atribuídos no momento do reembolso a todos os credores,
ou a uma parte deles, então escolhida através de um sorteio.
- Prémios de emissão - trata-se de uma cláusula pela qual se
estabelece que a subscrição é feita abaixo do par e o reem-
bolso ao par, havendo portanto um diferencial a favor do
prestamista. Diz-se que a subscrição é abaixo do par, ao par
ou acima do par, consoante a quantia entregue em subscri-
ção é menor, igual ou superior ao valor indicado no título
(valor nominal).
- Jmpenhorabilidade dos títulos - esta garantia suplementar
dos particulares detentores de títulos públicos exclui da
 As receitas públicas Ili

penhora em processo judicial de execução, os títulos da

dívida pública.
- Utilização para pagamento de certas dívidas ao Estado, a
instituições financeiras públicas, etc. (caso do empréstimo
«Indemnizações», 1977).

6.22 - NATUREZA JURfDICA DO EMPRÉSTIMO PÚBLICO

1. Um problema que interessa tratar será o da natureza jurídica

de empréstimo público. Tem-se defendido que é um acto unilateral
de soberania, ou um contrato de Direito Público, ou ainda um con-
trato de Direito Privado( 1). Parece ·evidente que o problema terá de
ser resolvido fundamentalmente perante cada ordem jurídica. Assim,
é muito possível que, em períodos mais recuados da História, certos
tipos de relações de empréstimo tenham sido estabelecidos mais
como relações políticas, derivadas da soberania estadual, do que
como uma relação social que atribui Direitos subjectivos ; também
noutros casos será possível encarar o empréstimo público como uma
mera relação creditória de Direito Privado, comparável à de qualquer
entidade privada que contraia um empréstimo; ou então, tender-se-á
a considerá-lo como um contrato de Direito Público, em que o poder
se limita sem renunciar à autoridade. Tudo depende do regime jurí-
dico escolhido, em boa parte expressão da forma como se encara, em
cada Direito, a relação do Estado com os particulares. Ainda hoje,
por exemplo, os empréstimos externos são normalmente actos de
Direito Privado; ao invés, é frequente a especificidade jurídica dos
empréstimos internos como contratos de Direito Público.

II. Não parece, pois, ter grande sentido tentar determinar em

abstracto a natureza jurídica do acto de empréstimo público voluntá-
rio. Apenas a função exercida e o regime estabelecido em cada
Direito positivo tornarão possível essa indagação, cujos resultados
poderão assim diferir de país para país. Direitos como o português
ou o francês não acentuam tanto o carácter privatístico, que parece

(') Tenta-se apenas sintetizar as posições essenciais, sem referir especificações

muito de pormenor.
112 Finanças públicas e direito financeiro

predominar no Direito saxónico, nem as tendências para alinhar no

sentido da tese do acto de soberania, predominantes na doutrina
germânica.
Os problemas fundamentais parecem ser dois:
1. 0 - O empréstimo público é um verdadeiro contrato ou não?
2. 0 -Se é contrato, será «de Direito Público1> ou «de Direito Pri-
vad0>1? Sabe-se que esta distinção tem sido muito marcada, apesar de
heterogeneidade crescente dos contratos de uma e outra natureza em
nossos dias e de alguma convergência entre ambas as espécies.

Ili. Parece difícil contestar que, em Portugal, nos encontramos

perante uma figura com verdadeira natureza contratual. Tal como em
contratos privados análogos, existe uma fusão de vontades, subor-
dinada embora a uma prévia e pressuposta autorização legal. O pro-
cesso de emissão, nascendo à sombra da lei (ou acto equivalente),
conduz à prática de um acto unilateral da Administração, com a
natureza de oferta ao público (obrigação geral e abertura da subscri-
ção) ; num segundo momento, esta é aceita (concluindo-se com a
subscrição um contrato de adesão, «fechado» aos prestamistas). Uma
manifestação de vontade não se concebe, nem está perfeita, senão
com a outra e em função da outra; só conjugadas ambas (com a
entrega de dinheiro: trata-se de um contrato real) se realiza o fim de
empréstimo e nasce a respectiva relação jurídica perfeita (embora ela
surja, ainda imperfeita, de um acto primeiro do Estado: entre nós, a
publicação da obrigação geral).

IV. Mais delicada é a opção pela natureza pública ou privada

do empréstimo. Tudo depende de saber - tema dificil, sobretudo em
face das inúmeras figuras que surgiram nos últimos anos: contratos
fiscais, contratos de execução do plano, contratos anti-inflacionistas,
contratos de política económica consensual - o que é afinal um con-
trato de Direito Público.
Na relação jurídica de crédito público interno e no acto do
empréstimo encontramos características que lhe dão forte coloração
pública. Ela nasce para prosseguir o interesse público, mediante a .
obtenção de receitas (ou a sua antecipação); em termos de função
social, há pois uma forte integração do empréstimo público entre as
formas jurídicas destinadas a prosseguir o interesse público. Em ter-
 As receitas públicas 113

mos de regime e de estrutura, vários traços avantajam a figura do

devedor público, em atenção ao interesse que prossegue e que
domina a relação (embora sem negar os elementos - por isso é um
acto contratual- que criam <mbrigações» protectoras do interesse do
credor). Trata-se assim de um contrato fortemente informado pelo
interesse público. O domínio do interesse público é desde logo
determinado, não apenas pelo facto de um dos seus sujeitos ser por
essência um sujeito público, cujo interesse dita a configuração de
muitas cláusulas, mas pela fixação legal das condições a que deve
obedecer a emissão, a gestão e a amortização do empréstimo. O inte-
resse público é, pois, de tal modo importante, que se trata de um
acto autorizado e vinculado legalmente, quanto ao conteúdo e
quanto à forma de celebração.
A natureza de contrato de Direito Público, parece ainda resultar
do predomínio do interesse público que existe na definição da fun-
ção, do conteúdo e dos regimes jurídicos. Esse predomínio leva, por
um lado, a atribuir ao devedor poderes, como, por exemplo, o da
declaração autoritária e unilateral de determinados aspectos da situa-
ção jurídica relativa ao empréstimo (contencioso da dívida: arts. 32. 0
e ss. da L 1933), funcionando a Junta do Crédito Público como Tri-
bunal de equidade e sendo as «questões prévias de alta indagação
jurídica», julgadas pelos tribunais comuns ( 1).
Este é, porém, um mero aspecto, que funciona como argumento
de reforço, de uma situação geral do predomínio do interesse público
prosseguindo pelo devedor, embora com suficiente respeito do inte-
resse privado do credor. Tal predomínio justifica até, em certos
casos, que o devedor se atribua o poder de modificar unilateralmente
cláusulas contratuais, presumindo-se que o faz para prosseguir o
interesse público (conversão); que se lhe dê uma faculdade de remi-
ção; e que diversas cláusulas acessórias só pelo interesse público pos-
sam ser em rigor explicadas.
Manifesta-se ele ainda numa regra hermenêutica que tem sido
uniformemente adoptada pela nossa Administração, segundo a qual,
na interpretação corrente das cláusulas de empréstimo, deve adaptar-

(1) Daí o exercício destes poderes de autoridade pela Junta do Crédito

Público. órgão fiador do créd ito estadual e defensor de interesse dos juristas, ao
menos na concepção liberal, que vingou até 1974.
114 Finanças públicas e direito financeiro

-se o sentido mais favorável ao interesse público, presumindo que este

é prevalecente. Esta regra, confirmada para certos efeitos pela juris-
prudência, não implica que não existam regimes jurídicos a respeitar:
é um mero critério de interpretação e aplicação da lei.
Poderes de autoridade atribuídos ao devedor, predomínio do
interesse público na interpretação, na definição das cláusulas e, em
certos casos, na sua formulação ou alteração - são fortes argumen-
tos a favor da tese segundo a qual, tratando-se de um contrato, ele
não será de Direito _Privado. Todavia, não se esquece a tendência para
a privatização da generalidade dos empréstimos externos: em caso de
crise, os Estados socorrem-se sempre dos seus poderes de a utoridade,
mas os prestamistas (B.I.R.D.; bancos) e seus grupos (<cclube de
Paris») e consórcios recusam-no, com crescente efectividade e
predomínio.
V. Mas, então, de que tipo de contrato de Direito Público se
trata?
Não é contrato legislativo - cada relação de empréstimo, apesar
de autorizada por lei, surge sub lege e estabelece-se com o Estado-
-administrador ; nem é contrato administrativo, pois não se verificam
os requisitos formais e de tipicidade que presidem a este qualificativo.
Preferimos, pois, falar de uma modalidade autónoma de con-
trato financeiro de Direito Público, mais próximo, aliás, dos contratos
de Direito Comercial que dos de Direito Administrativo. ~ isso que
não impede que nos socorramos de princípios de Direito comum,
expressos pelo Direito Civil, quer no regime dos contratos de
empréstimo quer no de outros contratos afins; nem impede tão
pouco que recorramos aos regimes do Direito Comercial, tanto mais
que algumas das operações praticadas, designadamente quando
intervêm entidades bancárias, têm economicamente a natureza de
verdadeiras operações comerciais (financiais).

6.23 - DINÂMICA DA RELAÇÃO DE EMPRtSTIMO PÚBLICO

a) Visão geral
A relação de empréstimo público tem uma dinâmica, imprimida
pelos factos que exprimem a vida normal da relação (gestão de cada
empréstimo e do conjunto da dívida, como situação complexiva e
 As receitas públicas 115

global resultante de cada um dos empréstimos vigentes) e pelos res-

pectivos factos modificativos (modificação do empréstimo e da
dívida, nos mesmos termos). Entre eles merecem destaque os que
representam redução dos encargos financeiros (redução do emprés-
timo, diminuição da dívida), o pagamento (pagamento das dívidas de
capital ou juros, amortização da dívida) e outros factos extintivos
(extinção dos empréstimos ou da dívida).

b) A gestão dos empréstimos e da dívida

I. Com a expressão gestão da dívida pretende-se abranger a
prática de todo um conjunto de operações financeiras decorrentes da
existência de uma relação jurídica de empréstimo e necessárias à sua
dinâmica normal, singular ou globalmente.
Por parte do Estado, a gestão da dívida pública fundada interna
compete em princípio à Junta do Crédito Público (L 1933, art. 1. 0 ).
A gestão da dívida flutuante está a cargo da Direcção-Geral do
Tesouro, que, além de estar incumbida (a par de instituições de cré-
dito) da prática de todos os actos materiais relacionados com paga-
mentos e recebimentos da dívida interna, passou em l 986 a ter a
gestão da dívida externa (sem esquecer as relações funcionais com o
Banco de Portugal - por força do seu monopólio cambial).
II. Entre as operações efectuadas pelas entidades competentes
importa distinguir as que se reconduzem à ideia de gestão normal da
dívida pública e as que cumpre integrar dentro do conceito de gestão
anormal.
A gestão normal da dívida pública corresponde ao conjunto de
operações que, em virtude da contracção da dívida pública, se estabe-
lecem entre os Estados e os credores. As operações mais típicas de
gestão normal são as amortizações periódicas e o reembolso final.
A gestão anormal da dívida pública é o conjunto de operações
através das quais o Estado pretende modificar a situação e composi-
ção da dívida pública (por exemplo: conversão e repúdio).

c) Amortização dos empréstimos

l. A amortização é, em termos amplos, o conjunto das opera-

ções tendentes a assegurar o pagamento dos vários tipos de presta-
116 Finanças públicas e direito financeiro

ções a que o Estado está obrigado pelo recurso ao crédito público

(juros, rendas e prestações de capital); ou cada uma dessas operações
de cumprimento obrigacional ( 1) .
Em sentido estrito, usa-se a palavra amortização apenas para
designar o pagamento das prestações de capital, contrapondo-se-lhe
as outras prestações, tal como o pagamento de juros ou rendas.
II. Atendendo à maneira como ela se encontra organizada, é
possível distinguir vários sistemas de amortização:
1) - Sistema das caixas de amortização - segundo o qual se
cria um instituto autónomo (caixa), ao qual se atribui uma verba
fixa, destinada à aquisição de títulos, que podem ser destruídos ou
conservados. Neste último caso, a caixa conservaria os títulos em seu
poder, recebendo então os juros respectivos (os quais, pelo sistema
dos juros compostos, poderiam até ser aplicados para reduzir, com
crescente eficácia, a carga da dívidà- «sistema do Dr. Price») (2).
Há, assim, uma gestão autónoma de dívida pública.
Este sistema tem as vantagens de libertar o Orçamento dos
encargos da dívida, de facilitar um planeamento rigoroso e adequado
das amortizações, e bem assim de assegurar uma gestão tecnicamente
mais independente e regular e um reembolso pontual, libertando
ainda o Orçamento dos encargos da dívida.
Além das vantagens de descentralização da gestão da dívida e
da regularidade que permite assegurar, pode revelar-se, a longo
prazo, menos oneroso ; e permite o recurso a práticas de intervenção
no mercado (para amortização indirecta ou outros fins) mais fácil e
seguramente do que outros sistemas.
Tem, porém, desvantagens. Se o montante da dívida for ele-
vado, exigirá um capital muito avultado, ou então revelar-se-á insufi-
ciente. Pode ainda suceder que surja uma certa dependência do
Estado relativamente à caixa.
2) - No sistema de saldos orçamentais, a amortização será feita
pelos excedentes orçamentais que se consigam acumular, isto é, fica
condicionada pela verificação de um saldo positivo do Orçamento.
1
( ) As despesas orçamentais, correspondentes designam-se por serviço da
dívida.
(2) Cf. TEIXEJRA RI BEIRO, O fundo de amoriização de Price (separata do
BCE), 1970.
 As receitas públicas 117

Este é um sistema imperfeito, pois, ou a administração da dívida

ficaria dependente de factores de acaso, ou seria necessário alterar o
Orçamento no decurso do ano, sempre que _o saldo do Orçamento
pudesse (o que não seria raro) não satisfazer os credores do Estado.
Ele é irregular, apenas seria aplicável a dívidas de pequeno montante
e a Estados com despesas facilmente compressíveis: nada disso
sucede hoje ...
3) - No sistema das anuidades obrigatórias, o Estado deve ins-
crever obrigatoriamente no Orçamento de cada ano as prestações de
capital, juros ou rendas, que nesse ano devam ser efectuadas. É esse o
sistema seguido entre nós (como em regra nos países que não adap-
taram as caixas de amortização e devem dar garantias de regulari-
dade aos credores, sobretudo externos).
O Estado inscreve no Orçamento os encargos do serviço da
dívida pública, e estes vão ser satisfeitos por fundos obtidos pela
cobrança de receitas correntes ou de capital. A previsão é fácil de
fazer e assegura uma gestão financeira mais eficaz. Teoricamente tem
sido criticado por ser demasiado rigido, mas por isso mesmo reforça
a disciplina financeira, e pode suceder que a dívida ao exterior careça
de tratamento diferenciado, pelos problemas de ordem cambial que
suscita o respectivo serviço.

IH. Existem diversas formas de amortização.

Amortização directa é a que se se processa através do reembolso
feito pelo Estado. !ndirecta será a amortização que se efectua por
meio de compra de títulos no mercado, quando estejam cotados
abaixo do valor que o Estado deveria reembolsar: suprimem-se
assim relativamente a eles os encargos da dívida, quer haja destruição
dos títulos ou não exercício dos respectivos poderes.
De acordo com outro critério, em relação a cada· tipo de
empréstimo a amortização pode ser : simuirânea, se se prevê que
todos os credores do Estado por um certo empréstimo sejam reem-
bolsados do capital ao mesmo tempo ; e escalonada ou diferida, se se
prevê a possibilidade de, em relação ao mesmo empréstimo, se espa-
çar no tempo o reembolso das respectivas prestações de capital.
As vantagens deste segundo tipo de amortização são óbvias:
- de ordem financeira, na medida em que obrigam o Estado a
um menor esforço financeiro, na ocasião do reembolso ;
118 Finanças públicas e direito financeiro

- de ordem económica, na medida em que (se pensarmos na

dívida interna) não se provocará uma situação de potencial
tensão inflacionista, como na amortização simultânea (pois
não é gerado aumento brusco da massa monetária nem
aumento brusco da procura efectiva), nem excessivo peso
cambial.
Pode ainda distinguir-se entre amortização regular e irregular,
relativamente ao conjunto da dívida pública. A amortização regular
existe quando se estabelece um programa escalonado dos reembol-
sos; por exemplo, com crescimento regular ou estabilização das ope-
rações de reembolso, de forma indiferente às flutuações da conjun-
tura ; na amortização irregular o reembolso da dívida, em conjunto,
pode variar significativamente de ano para ano, em regra segundo a
evolução conjuntural.
Porquê estas variações? Fundamentalmente por razões de polí-
tica anticonjuntural. Com efeito, a amortização irregular tem sido
olhada como meio de prosseguir uma política de combate às varia-
ções cíclicas da conjuntura; assim, o Estado procurará acelerar o
reembolso em momentos de baixa conjuntura e reduzi-los na alta.

d) A diminuição da dívida

A nossa lei designa tradicionalmente por diminuição da dfvida a

extinção de algumas das relações jurídicas que a integram ; as formas
de diminuição da dívida são pois modalidades de extinção de parte
(ou de todas) as relações jurídicas concretas que integram a dívida
pública.
Actualmente (art. 17.0 , DL 43 453, de 30i12!1960)( 1), a dívida
pública pode ser «diminuída» pelas seguintes formas principais:
1. 0 -Anulação: pode haver anulação do empréstimo emitido
mas ainda não colocado (art. 21. 0 ), o que corresponde à revogação
da oferta ao público; ainda, sem dúvida, a declaração judicial de

(') Cf. Regulamento da Junta do Crédito Público. aprovado pelo DL 31090,

de 30/ 12í 194-0, art. 94. 0 • Note-se que a terminologia usada não é juridicamente
rigorosa - mas é a da Lei : seria correcto reformular melhor estes conceitos, em
futura revisão.
 As recei1as publicas 119

nulidade ou a sentença constitutiva de anulação. O DL 43 453 (art.

21. 0 ) inclui ainda outra figura nesta designação: a anulação «de
títulos ou certificados na posse do Estado ou do fundo de regulari-
zação».
2. 0 - Amortização, ou seja, o reembolso das prestações de capi-
tal, pelo cumprimento do respectivo dever, que impende sobre o
devedor público.
3. 0 - Conversão, nos casos legalmente admitidos (infra, alfa).
4. 0 - Remição, que é a amortização antecipada (parcial ou
total) de determinado empréstimo.
5. 0 - Prescrição (arts. 18.0 e 19. 0 , DL 43453), ou seja, a extinção
por não uso durante um dado prazo dos poderes atribuídos ao cre-
dor. A prescrição tem como efeito o «abandono» a favor do Fundo
de Regularização da Dívida Pública.

e) Factos modificativos do empréstimo

São da mais diversa natureza os factos modificativos dos

empréstimos. Alguns deles podem ter por efeito a diminuição da
dívida, tais como: a não colocação de empréstimo emitido (causa de
anulação); a amortização; a remição ou amortização antecipada por
vontade do devedor público; a amortização antecipada por sorteio
previsto nas condições gerais iniciais ...
Outros factos modificativos da mais diversa índole podem ocor-
rer, como, designada mente: a transmissão do título, que pode fazer-
-se por q uai quer das formas admitidas em direito (L 1933, de
13 / 2/1936, art. 39. 0 ) ; a substituição de títulos deteriorados, extravia-
dos ou destruídos (arts. 41. 0 e42.º, L 1933) ; as diversas formas de
troca de títulos, entre outros. Destaca-se, pela maior relevância teó-
rica e prática, a conversão do empréstimo.

f) A conversão da dívida

1. A conversão consiste na alteração, por acordo ou pelo deve-

dor, das condições contratuais em que foi celebrado o empréstimo
120 Finanças públicas e direito financeiro

público, no decurso da vigência deste(1): as alterações das cláusulas

modificam o conteúdo da relação, nos seus elementos essenciais ou
acessórios. É dela que se trata quando estamos perante a ideia de
renegociação da dívida, ou da renegociação de certos empréstimos.

11. Quanto à forma jurídica, a conversão pode ser feita por uti-
lização do poder legislativo formal, por acto administrativo ou por
acordo entre o Estado e os credores (individualmente ou como acto
colectivo, considerados estes como um todo solidário, cuja vontade
pode ser expressa, por exemplo, por maioria). No último caso, a
conversão por acordo é, quanto às condições de consentimento,
voluntária; nos primeiros dois casos, pode ser forçada ou facultativa.
Quanto à relação entre o interesse do credor e a modificação
que o acto de conversão visa operar, ela pode ser favorável - por
exemplo, aumentando as taxas de juro - ou desfavorável -
reduzindo-as ... É evidente que só no segundo caso surgirá uma even-
tual questão conflitual relativa à conversão, podendo no primeiro
presumir-se a existência de um acordo, que validará a conversão, em
virtude da natureza contratual da relação de empréstimo (ou, por-
ventura, por efeito da relevância do interesse do credor como com-
ponente da causa-função do empréstimo, em articulação com o inte-
resse público, também relevante por se tratar de uma relação de
crédito público).

( 1) Relativamente à sua eficácia pode ser imediata ·-- se produz efeito a partir
da prática do acto de conversão - ou diferida ·· quando (designadamente
tratando-se de conversão de juros) se processa a prazo. Pode ainda ser indirecta.
fazendo. por exemplo, incidir impostos sobre o recebimento dos juros da dívida (tal
prática é proibida pela L 1933 e, hoje, pelo art. 84.". D 31090, de 30/ l2 i 1940); ou
direcra, se se opera por um acto cujo efeito é - ou pretende ser - a modificação do
conteúdo do empréstimo.
Há modalidades especiais de conversão. que a prática autonomizou: amortiza-
ção, quando se transforme a dívida consolidada em amortizável; e consolidação ·
quando a dívida flutuante (normalmente a patológica) ou a amortizável, se trans-
forma em consolidada.
A conversão não deve ser confundida com operações afins de gestão da dívida,
como as que vêm referidas nos arts. 16. 0 e 17.º. DL 43 453, de 30/ 12 11960; e muito
menos com operações de modificação da representação da dívida, como a inversão,
que e uma operação sobre títulos.
 As receitas públicas 121

Quanto ao objecto, a conversão pode incidir sobre os elementos

essenciais ou os elementos aces~órios da relação de empréstimo.
Enfim, quanto àfonte, a conversão pode ser um acto praticado
ao abrigo da previsão clausulada no contrato inicial de empréstimo
- conversão prevista ou pré-clausulada ou pode ser um acto prati-
cado sem cobertura em previsão (conversão imprevista). Assim, é
frequente que se preveja a actualização pelo devedor das taxas de
juro, sobretudo num periodo, como o actual, de grande instabilidade
das taxas de juro ( 1). As conversões previstas são plenamente válidas;
só cm relação às conversões imprevistas se suscitam problemas de
maior complexidade, que desenvolveremos.

III. Em termos financeiros, os problemas mais graves de con-

versão são suscitados pela alteração dos elementos essenciais da rela-
ção jurídica de dívida. Esses elementos essenciais são, como sabemos,
o montante do capital, o valor das prestações (resultante da taxa de
juro) e o prazo e condições essenciais de reembolso (sê-lo-ão porven-
tura outros: a moeda, por exemplo; mas não o local de paga-
mento ... ).

IV. Tendo em conta o conteúdo consensual ou o consentimento

da conversão, podemos distinguir as seguintes modalidades:
- Voluntária, se o Estado a celebra contratualmente, tendo os
credores a faculdade de manterem a posição anterior ou de
aderirem à nova situação que lhes é proposta;
- Forçada, se o Estado - recorrendo eventualmente ao poder
legislativo - impõe a transformação da relação, sem admitir
recusa dos prestamistas;
- Facultativa, se o Estado oferece aos credores a alternativa do
reembolso imediato ao par ou da aceitação da troca dos títu-
los antigos pelos novos (com implícita mutação de cláusulas).

1
( ) Foi relativamente frequente, em anos recentes, a conversão favorável das
taxas de juro: assim como o são as cláusulas de actualização da taxa de juro, que
podem ser automáticas - fixando um critério automático de actualização, caso em
que não há conversão -; ou podem, excepcionalmente, prever a actualização por
acto do devedor, caso em que existe conversão prevista ou pré-clausulada.
122 Finanças públicas e direito financeiro

Fala-se ainda de conversões semi-facultativas ou semi-

-voluntqrias, quando o carácter meramente voluntário ou facultativo
da conversão depende da atitude que seja tomada pela maioria dos
credores, devendo a minoria segui-los. Há aqui um acto colectivo do
conjunto dos prestamistas, entendidos como uma só parte da relação
juridica : trata-se então de uma conversão voluntária colectiva, con-
traposta às individuais, condicionadas pelo consentimento de cada
subscritor.

V. Em que medida tem o Estado o poder de converter? O

problema ( 1) - restrito agora aos elementos essenciais - pode situar-
-se em dois planos. Em termos de legitimidade, poderá perguntar-se
se perante o Direito Natural (ou os princípios gerais do Direito, con-
soante a posição de cada um) é lícita certa forma de conversão (legi-
timidade). O problema da legalidade é outro; visa-se saber se o nosso
Direito positivo admite certas formas de conversão (embora a lei que
as permite possa ser ilegítima e ainda que a integração das suas lacu-
nas possa ser inspirada por considerações de legitimidade).
Quanto à conversão voluntária, ela é sempre válida e legítima,
pois trata-se de um contrato em que as partes acordam em alterar as
condições contratuais. O mesmo se não pode dizer em relação à
semi-facultativa: aqui não há acordo com cada credor, mas com a
totalidade ou a maioria dos credores, considerada como uma parte
colectiva do contrato. Ninguém o põe em dúvida, como consequên-
cia da autonomia contratual das partes.
A conversão forçada suscita, quanto a este ponto, uma questão
fácil de resolver : ela será ilegítima. Na verdade, parece inaceitável
que o Estado use dos seus poderes para alterar a relação contratual,
contra a vontade da outra parte: a generalidade dos Direitos proíbe
o recurso a este tipo de actuação.
Entre nós, o art. 68.0 da Constituição Política de 1933 proibia
certos tipos de conversões forçadas (a diminuição do capital e juros;
parece poder entender-se que aq ui cabem todos os elementos essen-
ciais, atendendo à ratio legis): «Ü Estado não pode diminuir, em
detrimento dos portadores dos títulos, o capital ou o juro da dívida
1
( ) Teve actualidade entre nós, durante a Monarquia Liberal e a I.• Repú-
blica; e não é de excluir que a ganhe de novo, com o crescimento galopante da
dívida que ocorre na 3.ª República.
 As receitas públicas 123

pública fundada, podendo porém convertê-la, nos termos do Direito».

Apesar de a Constituição de 1976 nada dispor a tal respeito, os prin-
cípios gerais de Direito e a natureza da relação de empréstimo
público impõem a formulação de idêntica ou análoga conclusão.

VI. A conversão facultativa é a que tem levantado mais pro-

blemas, uma vez que não se trata de um acto de poder arbitrário
abusivo, nem de um acto contratual válido, mas sim de um compor-
tamento unilateral do devedor que, embora dentro do núcleo do
regime jurídico do contrato, parece que o rejeita ou viola formal-
mente em certas disposições.
Discutiu-se muito no século passado e mesmo no início deste
século se esta forma de conversão seria admitida pelo nosso Direito
Financeiroe, no caso afirmativo, em que termos.
Dizia-se, em primeiro lugar, que nos contratos de empréstimo
público haveria uma cláusula tácita que possibilitava ao devedor
público o reembolso antecipado, apresentando em alternativa aos
credores a proposta de celebração do novo contrato do existente (1).
Em segundo lugar, dizia-se ser da natureza do empréstimo
público a sua celebração a prazo; ora, como isso se verifica em rela-
ção aos consolidados, estes podiam ser convertidos em amortizáveis
podendo o Estado reembolsar em qualquer momento.
Finalmente, apelava-se para as leis de autorização da conversão,
que derrogariam as leis de emissão, impondo-se, como fonte legisla-
tiva, às partes da relação obrigacional.
E a verdade é que, por estes motivos, mas sobretudo pela auto-
ridade do facto, as conversões feitas no século passad o prevaleceram
todas elas.

(1) Tem-se ainda tentado apelar para os pnnc1p1os do Direito Civil que
fariam decorrer o prazo obrigacional em benefíc io do devedor: mas não sucede
assim nas dívidas de juros, como se vê em disposições expressas do nosso Direito
Civil (cfr. CC, arts. 777.0 , 779.0 , 1147.0 , 1236.0 e 1238. 0 ). Ora não se vê porque é que
quem quer aplicar fundos para obter um rendimento certo e perpétuo esteja
disposto - na falta de disposição especial - a aceitar o reembolso de capital a
qualquer tempo. Aliás, a faculdade de remição é normalmente concedida (quando
exista) depois de decorrido um certo espaço de tempo (em regra, 10 anos - cf. o
regime civil da renda perpétua). !'..claro, porém, que a lei pode dispor coisa diversa:
e entre nós é certo que os consolidados serão sempre remíveis, salvo disposição em
contrário (art. 17.0 , § 2.0 , DL 43 453); em regra, são-no após um prazo de 10 anos.
124 Finanças públicas e direito .financeiro

Este tipo de argumentos, à volta dos quais se discutiu bastante,

não têm grande valor do ponto de vista jurídico. O empréstimo
público não é um contrato civil. Apelar para uma cláusula tácita
reconduz a questão a uma mera averiguação de facto - saber se, na
vontade dos contraentes, se aceitava que por .fait du prince fosse pos-
sível alterar em qualquer momento as condições contratuais através
do reembolso antecipado. Por outro lado, a ideia de que a lei pode
alterar regimes legais anteriores é óbvia; mas o problema consiste em
saber se ela pode ou não modificar imediatamente situações jurídicas
concretas.
O problema entre nós esteve de a lgum modo simplificado por
aquela aceitação de princípio da Constituição de 1933 e pela remis-
são para os regimes legais comuns. Em princípio, a conversão facul-
tativa de elementos acessórios. desde que resPt:ite a hierarquia das
fontes do Direito, será válida. E a dos elementos essenciais? A pro-
pósito de certos tipos de empréstimos a lei expressamente exclui a
possibilidade de conversão (mesmo facultativa); em relação a outros,
nada diz. A questão é a de saber se o regime geral é o da convertibi-
lidade facultativa ou da inconvertibilidade. A conclusão afirmativa
poderia extrair-se, não só da Constituição de 1933 (1), como também
do facto de relativamente aos tipos mais frequentes de empréstimos
públicos a lei não excluir a faculdade de conversão, enquanto para
outros mais raros o faz expressamente (2). Por outro lado, quanto
aos consolidados existe uma figura - a remição - a qual, quando
concedida, implica automaticamente a conversão: «quem pode o
mais, pode o menos»; quem pura e simplesmente pode só remir,
pode usar desse poder em alternativa com a conversão de certas
cláusulas.
Resumindo. A admissão da conversão facultativa desfavorável
ao credor de elementos essenciais «nos termos de Direito» parece sig-

(') A Constituição de 1976 guiou-se. neste domínio, pelo que chamamos o

desco ntrolo da dívida e dos seus poderes.
(2) !\'a verdade. não deparamos com disposições que inequivocamente afir-
mem uma faculdade de proceder à conversão, ao menos com âmbito geral; ela
existe só em certos casos (consolidados. decorridos 10 anos sobre a subscrição - só
convertíveis em novos consolidados ou renda vita lícia ; Obrigações do Tesouro ;
empréstimos com aval do Estado ou com reembolso de encargos; e certificados de
aforro - convertíveis em renda vitalícia).
 As receitas públicas 125

nificar: 1.0 - que, em relação a certos tipos de empréstimos, quando

haja a garantia de não convertibilidade, ela será inválida; 2. 0 - que
ela é admissível quando possa proceder-se à remiçã o dos emprésti-
mos perpétuos, dad o que se tratará de uma remição com faculdade
de alternativa; 3. 0 - que, nos restantes casos e na falta de elementos
legislativos, parece de seguir a opinião tradicional entre nós: desde
que o acto de conversão tenha a mesma dignidade formal do acto
constitutivo do empréstimo ou da sua amortização legal, ele será
válido.
Depõem neste sentido o predomínio do interesse público, o
carácter expresso e excepcional da garantia de inconvertibilidade e a
prática constante do nosso Direito. :-..Ião pa rece muito justa a solu-
ção ; mas julga-se que, no plano do Direito positivo, ela será curial.

g) O repúdio e as formas de extinção legítimas

1. O repúdio consiste na declaração feita pelo devedor público

de que a partir de certo momento se considera desvinculado das
obrigações que para ele emergem de certo empréstimo, por razões de
conveniência ( 1) ou de va lidade jurídica. É uma declaração política,
ou então, administrativa: se um tribuna l declara r a invalidade do
empréstimo, ou o anular, não há repúdio. O repúdio pode ser global,
reportando-se a toda a relação ou a toda a dívida, ou parcial.
Os casos que a História nos apresenta são raros, mas dois deles
são muito caracteristicos. Um foi o repúdio, por parte dos G~vemos
libera is, de um empréstimo externo ( 1832) e outro interno ( 1828),
celebrados pelo Qoverno de D. Miguel. O problema quanto ao
empréstimo interno não se colocou relevantemente por razões políti-
cas óbvias; mas já quanto ao empréstimo externo a reacção dos cre-
dores repudiados afectou-nos muito nas praças estrangeiras, sobre-
tudo em Paris. O Governo português fundamentava o repúdio na
ilegitimidade do Governo que o contraía; por seu turno os credores
afirmavam nada terem a ver com questões de política interna portu-

(1) Não conhecemos, co ntud o, qualquer caso de uma declaração arbitrá ria,
desprovid a de fundamentos jurídicos ou político-jurídicos.
126 Finanças públicas e direito financeiro

guesa (1) e alegavam que haviam contratado com um Governo inter-

nacionalmente reconhecido.
Um outro caso, também historicamente significativo, foi o
repúdio genérico de toda a dívida pública imperial russa, após o
acesso ao poder do Governo dos sovietes. A sua razão de ser
integrou-se num esquema mais amplo e coerente. O carácter da iden-
tidade estadual seria dado (para os marxistas) pelo facto de se tratar
de um instrumento de classe: os Governos burgueses poderiam
suceder-se entre si; mas um Governo proletário nunca podia suceder
a um Governo burguês (isto para além de considerações políticas
muito importantes: o montante da dívida era pesado e a situação
financeira do novo Governo era desesperada ... ). Só em 1986 a ques-
tão foi encerrada por acordo entre os credores e instituições
soviéticas.
Este repúdio da dívida externa integra-se então na ideia geral de
negação da possibilidade de Governos, que fossem instrumento de
classes diversas, se sucederem entre si. Para os credores externos o
problema apresenta-se evidentemente em termos de permanência do
Estado, independentemente da classe ao serviço da qual se encontra.
Ainda recentemente (em 1979) o Governo revolucionário do
Irão repudiou a dívida imperial ( 2).

1
( ) A questão. que abalou o nosso crédito externo, teve de se concluir por
uma solução de compromisso, ficando uma percentagem dos rendimentos assegura-
dos pelo célebre empréstimo dos tabacos afecta ao reembolso dos credores externos
(pois, de outra forma, estes conseguiriam impedir a negociação do novo empréstimo
externo). O Estado português argumentava que o Governo de D. Miguel era um
mero Governo de facto e que o Governo da Terceira havia avisado os bancos euro-
peus de que se não responsabilizaria pelas dívidas contraídas (não obstante, houve
uma declaração inequívoca de aceitação pelo Ministro Silva Carvalho). Os credores
respondiam - com mais ra1.ão - que desconheciam a existência do Governo da
Terceira, que o Governo de D. Miguel fora objecto de reconhecimento internacional
e que, de qualquer forma, os compromissos assumidos por um Governo obrigam o
respectivo Estado, logo os Governos seguintes.
(') Em outros casos, por ocasião de sucessões de Estados decorrentes da des-
coloni1.a ção, ou o Estado colonizador continuou sendo devedor (Moçambique:
Cabora Bassa), ou houve sucessão de Estados, ou houve perdão de dívida (perdão
parcial de Portugal a Moçambique): cf. Prof. ANDRt: Gol'ÇALVES PEREIRA., Da
sucessão de EHados quanto aos tratados, 1968.
 As receitas públicas 127

II. Como julgar o repúdio?

A questão tem de ser analisada em relação a cada ordem jurí-
dica interna, e, quanto aos empréstimos externos, em relação à
ordem jurídica internacional.
Sendo um problema extremamente complexo e não se compa-
decendo com a solução de que o repúdio será sempre inaceitável, a
verdade é que à face da ordem jurídica portuguesa ele parece ser uma
figura claramente ilegítima. O regime dos empréstimos desde sempre
submeteu os litígios jurídicos a processos que dêem garantias de
audiência e uma certa imparcialidade aos credores. Quando se proíba
a conversão forçada, proibir-se-á por maioria de razão o repúdio.
Que saibamos, nenhum Direito reconhece o repúdio, acto
extremo e talvez criador de Direito, como forma válida de alterar ou
extinguir a relação de crédito; e o Direito internacional até prevê
formas de sanção, extensivas aliás ao incumprimento (doutrina de
Drago, por exemplo). Mas o êxito que eles em regra têm tido no
plano prático torna algo simplista a pura e simples negação da eficá-
cia do repúdio (ou a exigência de declaração jurisdicional da sua
validade, forma porventura adequada a validá-lo).
Em princípio o repúdio será uma forma irregular de desvincula-
ção unilateral; mas, na prática, o seu êxito e o seu poder de criação
de Direito (como a revolução, a derrogação de normas por desuso ou
a resistência em massa) vem a colocar o problema das relações entre
força e Direito positivo . Ele valerá o que valer a força criadora de
Direito positivo dos Governos repudiantes, embora nenhuma ordem
jurídica conhecida, e muito menos a ordem internacional, o aceite
como forma regular de extinção de empréstimos (singularmente ou
em conjunto - extinção da dívida total).

III. Merecem ainda menção - sem preJuizo da aplicação do

regime comum de Direito das Obrigações, no caso da novação ou da
compensação, por exemplo - outros factos extintivos :
- a bancarrota, que é a suspensão de pagamentos (com even-
tual extinção ou renegociação da dívida) devido a dificulda-
des financeiras dos Estados devedores;
- a anulação de empréstimos emitidos, mas não subscritos
(D 31090, art. 94.0 ; art.21.0 , DL 43453, de 30/ 12/ 1960);
128 Finanças públicas e direito financeiro

- a novação, nos casos especiais de <(abatimento em conta» ou

conversões novatórias (cf. D 31090, art. 89.0 e DL 43453, de
30í12/ 1960 e art . 30. 0 ; art.106. 0 , D 31090) ;
- o pagamento, seja na forma de amortização nos prazos
normais ou na de remição antecipada (DL 43453, art. 17. 0 ,
DL 43454, art. 30.0 );
- a destruição de títulos adquiridos por fundos de compensa-
ção (cf., diferentemente, art. 97. 0 , D 3 I09Ó) ;
- a prescrição extintiva dos juros, rendas e reembolsos de capi-
tal, quando estiverem 5 anos sem serem exercidos (art. 107.0 ,
D 3!090; arts. 18. 0 , 19. 0 e20. 0 , DL 43453) ;
- o abandono, que significa a perda para o Estado de títulos
de capital cujos rendimentos ou prestações parc1a1s não
sejam exigidos durante dez anos;
- o perdão, total ou parcial, por vezes em consequência de
concordata com os credores, que renunciam à exigência inte-
gral do pagamento.

6.24 - EFEITOS ECONÔMICOS DOS EMPRÉSTIMOS

a) A concepção clássica: crédito interno e externo

1. Os efeitos do recurso ao crédito público - exigindo uma

clara distinção das suas diversas modalidades e dos seus vários
momentos - constituem um capítulo extremamente rico. Abordá-lo-
-emos de forma sumária, remetendo para o que foi estudado em
Economia acerca da teoria e da política monetária, que no crédito
público têm um meio de intervenção eficaz e com ela apresentam
estreita ligação.

II. A teoria clássica dos efeitos do recurso ao crédito assentava

em duas ideias fundamentais (1):
1. 0 - A utilização do crédito seria, em princípio, indesejável,
porque era um factor de perturbação do sistema económico e do

( 1) Sobre ela. cf. Prof. T EIXEIRA RIBEIRO, Lições de Finanças, 237 e ss.
 A s receitas públicas 129

funcionamento da economia; por um lado, expandiria os rendimen-

tos e o consumo público, em detrimento da poupança (que era pri-
vada, na origem e nas aplicações produtivas) e dos rendimentos afec-
tos ao consumo privado (únicos que asseguravam bem-estar); doutra
banda, provocava criação excessiva de moeda.
2. 0 - O efeito normal do empréstimo público seria o de repartir
os encargos públicos entre as diversas «gerações»: para que a geração
presente beneficiasse dos recursos obtidos, ir-se-ia onerar as gerações
futuras com aumentos de impostos e redução de satisfações, a fim de
reembolsar os credores do Estado. O Estado endividava-se assim
para satisfazer os gastos de consumo público da geração presente, e
iria sacrificar para isso as gerações futuras (isto é, os contribuintes no
momento do reembolso, impondo-lhes uma poupança forçada).
Da primeira ordem de razões vai nascer a ideia da inconveniên-
cia do empréstimo público, sinal e causa fácil de indisciplina finan-
ceira; da segunda, a da sua injustiça.
Estes raciocínios (se abstrairmos do recurso ao imposto e do
papel do Estado na criação monetária - o banco central pode emitir
mais e diferente moeda: moeda-papel ou papel-moeda) são em certa
medida micro-económicos : o Estado é concebido como uma família
ou uma pequena empresa que se endivida mediante o empréstimo.
O empréstimo público e o empréstimo privado são fenómenos
semelhantes - reveladores de insani.:!ade financeira, causas de endi-
vidamento e restrição económica no futuro: quem gasta o que não
tem, ou entra em falência, ou tem de se sacrificar mais tarde para
repor as suas finanças em bases sãs. Os efeitos dos empréstimos
seriam em substância os mesmos, quer eles fossem a curto ou a longo ~
prazo, quer fossem internos ou externos.

b) O recurso ao crédito interno

l. No nosso século, uma óptica keynesiana levou a rever estas

conclusões.
Importa então fazer duas distinções:
a) Efeitos do crédito no momento da emissão (directos: pela
obtenção de receitas; indirectos : despesas que permite finan-
130 Finanças públicas e direi/o financeiro

ciar, nova estrutura do Orçamento); e seus efeitos no

momento do reembolso (trata-se de despesas públicas, que
constituem transferências de que beneficiam os prestamistas).
b) Crédito interno e crédito externo. Na verdade, se a análise
clássica é fundamentalmente aceita pelos keynesianos quanto
ao crédito economicamente externo (ou seja, o que dá ori-
gem, nos seus vários momentos, a transacções com o exte-
rior), ela é profundamente impugnada quanto ao crédito
interno.
II. As respectivas operações são, num primeiro momento, ope-
rações de transferência ou de redistribuição: isto é, afectam ao sector
público ou a certas classes sociais rendimentos oriundos de outros
sectores e outras classes. Os juros, rendas ou prestações de capital
correspondem a um movimento inverso: o sacrifício da redistribui-
ção é então imposto aos contribuintes, indo beneficiar os credores do
Estado (redistribuição perversa, porque favorece os mais ricos).
No momento da contracção, pode ter efeito expansionista: o
Estado gastará mais do que os prestamistas. Efeito inverso, contrac-
cionista, produzir-se-á no momento do reembolso.
O primeiro efeito pode integrar-se numa política de melhoria
das utilidades sociais, mercê da aplicação desses capitais pelo Estado;
mas, a não ser que o emprego dos recursos obtidos seja feito com
uma alta reprodutividade, surgirá necessariamente o efeito inverso.
Não é pois como meio privilegiado de redistribuição equitativa que o
empréstimo funciona.
A medida em que a afectação dos recursos nacionais a este
fenómeno é mais ou menos ampla é calculada por um instrumento
análogo ao da pressão fiscal - a pressão (carga ou peso) da dívida
pública. Por este meio, tenta-se comprar o peso global da dívida com
o rendimento nacional, de modo a avaliar a incidência excessiva ou
insuficiente do crédito público sobre a economia nacional (1). O seu

(1) O confronto do peso global da dívida (passivo creditício do Estado) com o

rendimento nacional faz-se por vezes - mas é pouco esclarecedor, pois, entre outras
razões, compara um stock com um fluxo (a divida é um stock e o rendimento um
fluxo). Seria mais curial comparar a dívida com o capital nacional: mas sabe-se
como o cálculo deste padece de enormes dificuldades. O confronto dos juros da
dívida com o rendimento tão pouco é um indicador expressivo: pois depende em
 As receitas públicas 131

cálculo suscita imensas dificuldades, mas importa aludir a este ins-

trumento de análise, que nuns casos respeita às situações da dívida
pública em geral; noutros, apenas às prestações de juros, rendas e
capitais que em cada ano devem ser pagas (é a chamada pressão
anual de encargos da dívida) .
Todos os outros efeitos económicos serão idênticos aos que
resultam da intervenção dum agente carecido de fundos nos merca-
dos monetário e financeiro. Esta remissão deve fazer-se com a res-
salva da manipulação global da liquidez por parte do Estado, quer
por via dos efeitos inflacionistas da sua política monetária, quer por
via do défice orçamental.
De qualquer das formas, não há então, em momento algum,
empobrecimento da colectividade: só se modifica a distribuição da
riqueza dentro dela.
JII. A distinção fundamental entre os empréstimos públicos
internos, quanto aos seus efeitos económicos, é de há muito a que
contrapõe financiamentos a pré-financiamentos.
Considerando o momento da emissão, existe em princípio um
financiamento quando o Estado recorre ao mercado de capitais e
muito da estrutura dos mercados financeiros e do sistema de amortização. dando
origem a distorções ou erros de cálculo.
t dificil utilizar neste domínio um instrumento econométrico de utilidades
semelhante à de pressão fiscal: por vezes tenta-se compará-lo com o activo do
Estado ou com as receitas ordinárias (simples indicado res financeiros) ... Pa rece, con-
tudo, ter-se avançado menos que no cálculo da pressão fiscal, tornando difícil (salvo
por capitações, corrigidas em função do poder de compra) a comparação internacio-
nal dos encargos da dívida.
O nível da pressão da dívida varia de pais para país em função de factores
muito diversos : a existência de guerras é um factor que tende a aumentar o nível da
dívida, um dos primeiros recursos das finanças de guerra ; a depreciação monetária,
reduzindo o valor real dos débitos, tende a reduzi-la. Importa. em todo o caso,
tentar sempre desagregar estes instrumentos de medida, tendo em conta a estrutura
da dívida (interna ou externa, subscrita por entidades públicas ou privadas, detida
pelo público ou por intermediários financeiros e pelo sistema bancário, com duração
e longevidade maior ou menor, a juro mais ou menos alto, etc.).
Em Portugal, apesar de um ligeiro acréscimo no recurso ao crédito público nos
anos sessenta, a sua pressão rondou anua lmente, entre 1950 e 1970, por valores
mínimos da o rdem dos 26% do PNB e máximos de 33% (a confrontar com 100% na
Inglaterra, 25% na França e !0%na Alemanha). Nos anos setenta cresceu em flecha
o recurso a o crédito interno e externo, para níveis da ordem dos 80% ou mais.
132 Finanças públicas e direito financeiro

nele, por via do empréstimo, mobiliza poupanças pré-constituídas.

No pré-financiamento, diversamente, o Estado recorrendo aos mer-
cados do dinheiro provocará uma imediata criação de meios de
liquidez (por emissão de moeda ou expansão do crédito), por meio
da qual obterá receitas, e que terá, em mo mentos ulteriores, o efeito
de criação de poupanças forçadas.
A criação desta poupança (em regra forçada) ocorrerá devido a
mecanismos diversos: nuns casos, é a própria expansão da economia,
provocada pelo aumento da procura global (mais liquidez e mais
despesas públicas), que fará aumentar o aforro, que afluirá, em
momentos ulteriores, aos mercados financeiros; noutros casos, é a
própria contracção de consumos das classes de rendimentos fixos, em
virtude de um processo inflacionista (e este sempre deco rrerá do pré-
-financiamento em pleno emprego), que cria poupanças forçadas,
aumentando os réditos dos sujeitos de rendimentos variáveis (entre os
quais está o Estado) (1).

IV. Esta distinção tem uma ampla base de validade . claro que .e
importa distinguir bem os momentos da vida do crédito público que
considerámos ; e cumpre não esquecer os efeitos próprios do crédito,
como processo de financiamento, e das despesas que ele contribui
para realizar: é que, se os impostos financiam despesas regulares e
constantes, o empréstimo possibilita um grande, mas irregular, cres-
cimento de despesas dos mais diversos tipos. Embora cientificamente
cumpra evitar a confusão entre aspectos ou momentos diversos do
mecanismo do crédito, é esclareced or analisar o crédito como fonte
de receitas e como processo de obter recursos afect os a despesas que
crescem irregular e acentuada mente.

1
( ) Note-se que não estamos aqui a designar apenas a experiência do Dr.
Schacht; pré-financiamentos ocorreram também no New Deal, e ainda hoje se vêem
com alguma frequência. No caso do Dr. Schacht, recorreu-se a uma prática de
pré-financiamento gemi nada com medidas de uma política de circuito, correntes em
economias de guerra. Então, a liquidez excedentária era, a breve trecho, absorvida
por diversos meios correntes em economia de guerra (racionamentos, tabela mentos,
etc.) ; aqui, era o desconto dos «títulos de criação de trabalho», que não voltavam a
circular como meios de quase-moeda que era. Era uma política de «inflação com-
pensadaf> : os efeitos inflacionistas do pré-financiamento logo eram mitigados (e nem
sempre. com êxito) pelas práticas de circuito (cf. Sot:sA FRANCO, MFP (r), pp.
196 ss.).
 As receitas públicas 133

Consideremos, porém, agora apenas o momento da emissão; e

julguemos o processo de emissão com abstracção lógica da afectação
dos recursos obtidos à realização de despesas.
A complexidade actual do funcionamento dos mercados de
dinheiro e a sua interpretação tornam esta distinção um «modelo
ideal» de raciocínio, mas não um elenco de categorias que permitam
qualificar casos concretos de empréstimos. Só em raros casos (quase
hipóteses de escola) poderá distinguir-se um puro financiamento de
um típico pré-financiamento. O aumento de activos reflecte-se no
crescimento da massa monetária: basta isto para estarmos com Abba
Lerner quando defende que todo o aumento da dívida é em regra
inflacionista, embora a situação estável da dívida possa ter efeitos
estabilizadores e anti-inflacionistas.
Em economias desenvolvidas o recurso ao crédito público vem
quase a converter-se em factor normal de movimentos inflacionistas
(apesar de formalmente ele dar origem a uma recolha de fundos por
parte do Estado). É este o motivo por que o controlo da dívida é
para os monetaristas uma exigência do controlo da massa monetária
(M2).
Além dos motivos apontados, porque o recurso ao crédito tem
hoje como subscritores privilegiados os detentores de poupanças ins-
titucionais (instituições de crédito, seguradoras, segurança social),
não é realista a relação directa Estado-aforrador, que estava subja-
cente à hipótese clássica. Então, o recurso ao crédito provoca muita
vez o aumento da liquidez criada por instituições de crédito, quando
não (caso mais frequente nos países subdesenvolvidos - veja-se entre
nós o recurso à dívida flutuante na t.a República) da emissão de
moeda do próprio Banco Central (moeda metálica fiduciária ou escri-
turai; escrituração dos títulos nas reservas de liquidez). Eis aí sobejos
motivos para que o recurso ao crédito com intervenção do sistema de
crédito tenha normais efeitos de aumento da massa monetária. Isso
sucedeu em Portugal de 1974 até ao presente.
A dívida pública excita, pois, o funcionamento do sistema de
crédito, que hoje tem papel dominante em muitos aspectos das
modernas tensões inflacionistas. E o recurso ao crédito tem efeitos
psicológicos que contribuem para a <<psicose inflacionista», cada vez
mais importante na génese e no funcionamento dos processos infla-
cionistas modernos: quer pelas despesas que proporciona, com dis-
134 Finanças públicas e direito financeiro

tribuição de rendimentos, quer pelas expectativas altistas que reforça.

A inflação depende das expectativas racionais, que o crédito pode
influenciar.
Por outro lado, é relevante a tendência moderna para a moneta-
rização do crédito - como, aliás, de outros títulos equivalentes emi-
tidos por entidades privadas. Cada vez mais títulos, cuja função era a
de assegurarem uma reserva não líquida de valores, tendem a
monetarizar-se, tornando-se líquidos e contribuindo assim para
intensificar os movimentos inflacionistas; são meios patrimoniais
líquidos, de negociabilidade cada vez mais aproximada dos outros
elementos do património, fungíveis com outros meios mediatos de
liquidez de 2. 0 grau. Assim, quer o património líquido do Estado
quer os activos patrimoniais dos sujeitos privados crescem e aumen-
tam a liquidez global da economia.
Posteriormente à emissão, é escusado destacar de novo os efei-
tos inflacionistas, quer das despesas financiadas quer de juros e
reembolsos de capital.

V. No plano da análise teórica, como no da prática, é este pois

um fenómeno suficientemente demonstrado hoje; e ele basta para
fazer limitar a distinção absoluta entre financiamentos e pré-
-financiamentos. Por isso, quando o Estado recorre a empréstimos
para limitar tensões inflacionistas (ainda nos anos 50 o fez em
França), só com grandes cautelas e em determinadas situações da
economia isso produzirá resultado positivo. É necessário que seja
relevante o excesso de liquidez no mercado financeiro; que haja a
coragem de esterilizar as reservas criadas; e que a velocidade de cir-
culação dos títulos, entre os seus detentores, como uma eventual
especulação, não aumentem a inflação já existente.
Nas economias subdesenvolvidas o fenómeno também se veri-
fica, embora talvez por outros mecanismos : a inexistência dos mer-
cados financeiros, a que já aludimos, leva o Estado a recorrer direc-
tamente ao Banco Central, o que tem como consequência, muitas
vezes, um aumento do limite de emissão. Mas pode contribuir tam-
bém, a longo prazo, para suscitar a criação de um verdadeiro mer-
cado financeiro, que assim contribua para os fins gerais de uma polí-
tica de desenvolvímento, apta a provocar o crescimento da oferta
global.
 As receitas públicas 135

VI. As considerações que fizemos dão razão aos clássicos con-

tra os keynesianos ortodoxos num ponto importante : em regra, por
mais cuidados e disciplinas financeiras que se tenham, os emprésti-
mos públicos têm efeitos inflacionistas. A crítica monetarista veio
aprofundar este argumento. Claro que é mais questionável a ideia de
que sejam um puro financiamento, a da improdutividade das despe-
sas públicas ou o carácter puramente financeiro do empréstimo: estes
são os pontos do pensamento clássico a que parece dificil aderir, a
não ser que se adoptem certos pressupostos (que já conhecemos) em
matéria monetária e a respeito da intervenção do sector público na
economia.
Hoje, mais do que nas situações de grande desemprego dos anos
trinta, as críticas clássicas ao empréstimo parecem afinal fundadas : é
que, como notou Robertson, a concepção clássica era um caso espe-
cial de funcionamento da economia em pleno emprego - e a sua
reabilitação prática veio a ser possível pela deliberada prossecução de
políticas de emprego, inspiradas pelos keynesianos, que assim apres-
saram a evidência de uma certa condenação teórica do seu elogio do
défice orçamental e da sua defesa dos pré-financiamentos ...

c) O recurso ao crédito externo

Os seus efeitos são os mesmos das operações internas de capi-

tais; mas existem também efeitos directos sobre o nível do rendi-
mento nacional, os câmbios e a balança de pagamentos . No
momento da subscrição representam, de facto, um factor de equilí-
brio da balança e aumento do rendimento nacional. Na medida em
que a economia se encontre próxima do pleno emprego, a entrada de
meios de liquidez poderá produzir efeitos inflacionistas ; mas tem
como consequência uma diminuição mais que correspondente no
momento do reembolso. Na óptica keynesiana, enquanto na dívida
interna era errado o raciocínio dos clássicos segundo o qual o recurso
ao crédito era uma causa de empobrecimento, na dívida externa tal
raciocínio já seria exacto.
A menos que se lhes dê uma aplicação muito reprodutiva, o
período no qual os rendimentos emergentes do empréstimo deveriam
igualar o reembolso mais as prestações de capital é muito longo, o
que significa que o recurso à dívida externa determinará, a curto
136. Finanças públicas e direito financeiro

prazo, um empobrecimento nacional. Além disso, no momento do

reembolso, haverá um provável efeito inflacionista, que pesa negati-
vamente na balança de pagamentos.
Por outro lado, tal recurso é uma causa de agravamento da
situação da balança de pagamentos, sobretudo nos países subdesen-
volvidos, em que ela é já bastante desequilibrada. Em princípio o
recurso ao crédito externo é um meio extremamente aleatório de
promover o crescimento ou o desenvolvimento económico, especial-
mente no que respeita a países em desenvolvimento ( 1).

6.25- FINS EXTRA-FINANCEIROS DO CRÉDITO P(BLICO

a) Razão de ordem

O crédito público insere-se, por um lado, num conjunto de

estratégias estruturais. como forma de suprir a insuficiência das recei-
tas correntes ou ordinárias para cobrir as despesas públicas progra-
madas; por outro, an sua função extrafinanceira, é um instrumento
privilegiado de políticas monetárias e de crédito. As políticas de cré-
dito podem incluir-se nas políticas de liquidez, e têm como finalidade
mediata ou imediata controlar o crescimento dos agregados globais
no mercado do dinheiro ; ou então pretendem controlar o cresci-
mento dos agregados globais no mercado do dinheiro; ou ainda pre-
tendem controlar outros elementos que podem afectar esses agrega-
dos (v.g., taxa de juro).

b) As políticas clássicas

Estas políticas traduzem-se na criação de meios de liquidez e na

absorção de meios de liquidez de diversa natureza, meios esses que
serão títulos de crédito a curto, médio e longo prazo - mercados
monetário e financeiro.
( 1)
A renegociação da dívida externa dos países em desenvolvimento é uma
das propostas da corrente defensora da «nova ordem económica internacional>): difi-
culdades crescentes têm levado a novos esquemas de pagamento (negociados com o
«Clube de Pa ris») ou a suspensões (México, Argentina ... ); estas, até hoje, têm sido
temporárias e tacitamente consentidas, mantendo assim o sistema fina nceiro interna-
cional, mesmo de forma claudicante, o u reprovadas pelo FMI (Peru, Vietnam...).
 As receilas públicas 137

O processo mais usual de intervenção consistiu na colocação no

mercado monetário de bilhetes do Tesouro remíveis a curto prazo
(em regra 3 meses). O Banco Central junto do qual estes títulos são
colocados, vende-os quando deseja absorver liquidez excessiva. A
colocação destes títulos reduz as disponibilidades do sistema bancário
e outras instituições parabancárias, levando à redução da liquidez
global da economia. A restrição da emissão de títulos e a respectiva
amortização aumentam as disponibilidades bancárias, ampliando
assim a massa monetária. Sobre os efeitos desta estratégia, designada
por política de mercado aberto ( open market), remete-se para o
estudo das políticas monetárias feito noutras disciplinas do curso: ela
é financeira pela estrutura dos instrumentos que usa. mas monetária
pelos objectivos e efeitos fundamentais .
Estas políticas, originárias de Inglaterra, foram acolhidas em
muitos outros países: no entanto, foram-no com adaptações, depen-
dentes da estrutura e hábitos nas relações entre o Banco Central, os
bancos comerciais e o Tesouro. O efeito de tais políticas chega a ser
inverso, sempre que os títulos emitidos não afectem a prática de ope-
rações bancárias, não mudem a sua natureza, nem limitem a prática
de operações activas desses bancos ( 1).
Tais políticas - muito criticadas teoricamente e perdendo hoje
alguma actualidade - têm de comum a emissão de títulos de dívida
pública a curto prazo, a restrição de emissão monetária aquando da
sua subscrição e a expansão pela sua amortização.

(') Apesa r de algumas semelhanças com as políticas anteriores, e de também

ter deliberados objeclivos monetários, é diversa a estratégia que entre nós se tem
seguido. Houve títulos chamados «de médio prazo» (promissórias defomemo nacio-
nal), através dos quais se podia influir na composição das reservas bancá rias, utili-
zando a imposição de constituir certa parte das reservas (até 11J) em títulos não
negociáveis, quer em relação ao sistema bancário, quer a outras instituições afins ou
semelhantes, para financiar o desenvolvimento e regular do crédito. Há , porém, dife-
renças de vulto entre o open market britânico e norte-americano e esta política,
como as há relativamente a outras adaptações no continente europeu. Cfr.
BECKHART e outros, Banking Systems, Columbia, 1964; e KIRSCHEN. Economic
Policy, cit .. Após 1974 esta política perdeu importância, sendo que a nacionali7.ação
da banca deu prioridade às políticas de controlo directo global : redesconto e pro-
gramação monetária (esta, de 1978 até hoje). Os títulos de di vida pública
- monetária e financial - têm desempenhado papel importante na recriação dos
respectivos mercados (1982-1986).
138 Finanças públicas e direito financeiro

c) Crédito público e intervenção no mercado de capitais

Para além da utilização do crédito público como elemento esta-

bilizador da conjuntura, aquele pode ainda ser tomado como meio
de intervenção no mercado financeiro a médio ou longo prazo.
Já nos encontramos rigorosamente perante <4políticas financei-
ras» relativas ao mercado financial. Estas podem revestir diversas
formas, mas a mais frequente é o recurso à emissão de empréstimos
públicos para influenciar as taxas de juro do mercado financial, rela-
tivamente a certos sectores de economia; essa emissão pode ser
acompanhada pela fixação da taxa de juro do empréstimo a nível
inferior ou superior à d o mercado - no segundo caso será muito
subscrita, no primeiro pode não achar subscritores, a não ser que se
faça acompanhar de certas garantias (v.g. isenção de impostos).
A simples fixação da taxa de juro específica a que o Estado
emite tais títulos vai influenciar a taxa de juro do mercado no sentido
da baixa ou da alta. No entanto, o simples volume de títulos ofereci-
dos no mercado pode desencadear os mesmos efeitos. A oferta e
procura, ao contrário da posição de Keynes, tem uma certa influên-
cia na taxa de juro - o mercado do dinheiro não se afasta afinal
tanto como se pensou do mecanismo essencial dos outros mercados.
O volume global da dívida pública pode influenciar a taxa de
juro, na medida em que esse recurso, em circunstâncias normais,
provoque uma deterioração a prazo dessa taxa, por a oferta exceder
a procura.
O mercado financeiro tem diversíssimas modalidades de funcio-
namento, e sofre directamente os efeitos do mercado monetário,
através de reacções ditadas pelos diversos títulos, quanto a taxas de
juros e prazos de vencimento, tanto mais eficazmente quanto mais
pesada for a posição do sector público naquele mercado.
O fraccionamento e especialização dos mercados financeiros
obriga, pois, a prosseguir uma política extremamente complexa e
selectiva, que tanto assenta na diversificação das modalidades ofere-
cidas à subscrição pública como numa atenta gestão da dívida, inter-
vindo nas suas operações financeiras normais e regulando o
reembolso.
 A s receitas públicas 139

É apenas, pois, por efeito directo mas exemplar ou de domínio

que a política de recurso ao mercado de capitais pode alterar esse
mesmo mercado (1). São, pois, indissociáveis a política da dívida
pública e o manejo da liquidez global da economia.

d) Crédito público e desenvolvimento económico

É bastante corrente o recurso do Estado aos mercados financei-

ros, para financiar instrumentos necessários ao desenvolvimento: a
utilização do crédito público pode, assim, funcio nar como meio - e
meio privilegiado - da política de desenvolvimento económico.
No entanto tal recurso deverá ter em conta certos limites ; em
suma, deverá configurar-se como uma política programada de
recurso ao crédito.
Na verdade, num sistema de economia de mercado, se o Estado
utilizar em excesso o recurso ao crédito interno, embora ele, em
regra, proporcione investimentos públicos, está a coarctar indirecta-
mente os investimentos privados, não contribuindo assim, em termos
líquidos, para o acréscimo global do rendimento nacional (salvo se o
investimento público se canalizar para sectores muito reprodutivos; e
reprodutivos a curto prazo).
O crédito externo, pela elevada taxa de juro praticada e pelo
número de anos que decorre até ao reembolso, pode pesar na
balança de pagamentos e gerar dependências perigosas ; em muitos
casos revelar-se-á como recurso eficaz, mas só quanto a empreendi-
mt:ntos de rendibilidade imediata e reprodutividade alta e segura. De
outra forma, mais empobrecerá a economia nacional do que fomen-
tará o seu desenvolvimento (como o vimos nos anos setenta ... ).
O recurso ao crédito público, tomado como meio de desenvol-
vimento, pode levar ainda a situações inflacionistas, quer se trate de

(1) Deve observar-se, aliás. que num mercado de ca pitais como o nosso
- · dominado pela preferê ncia por títulos de rend imento variável (acções) - - o
Estado não pode intervir eficazmente nesse domínio ; é acessível apenas aos seus
meios financeiros patrimoniais. Cfr.• como bibliografia geral : SA VERS, [Link]
banking ; GURLEY e SHAW, Money in a theory offinan ce; SC HLOGEI., Organisation et
fonctionnement des marchés financiers; Études sur les marchés de capitaux (5 vols.),
OCD E, 1967-1968; CAV."-CO S ILVA, Economic [Link] of public debt, 1977.
140 Finanças públicas e direito .financeiro

financiamento em sentido próprio em situações de subemprego, quer

em conjunturas de pleno emprego, nas quais a elasticidade é redu-
zida. O crédito público é, pois, uma das principais causas financeiras
da inflação.
Nos países subdesenvolvidos, a inflação é menos passível de
controlo e mais perigosa que nos desenvolvidos, uma vez que nos
primeiros surge como consequência de políticas mal conseguidas ou
de uma hábil manipulação política; terá esta em vista manter altos
níveis de financiamento público e alimentar os lucros do sistema de
crédito, ainda que a economia real se encontre em níveis de fraca
rentabilidade e baixa produção.
Situações deste tipo não são exclusivas de países subdesenvolvi-
dos; no entanto, como modelo ideal, têm talvez alguma relação com
a situação portuguesa.
Tendo em mente uma eficaz e sadia manipulação da economia
pelo recurso ao crédito, dever-se-á sempre tentar prevenir e controlar
o perigo iminente de inflação que dele resulta.

e) Crédito público e luta contra a inflação

O crédito público pode ser [Link], neste escopo, em primeiro

lugar, como meio de controlo directo da massa monetária; em prin-
cípio, será susceptível de produzir efeitos anti-inflacionistas, com
incremento das políticas monetárias antes descritas. Não obstante, ele
poderá achar-se também na origem do crescimento imoderado da
massa monetária, como têm defendido os seguidores da escola de
Chicago, criticando os défices e a política de mercado aberto; nesse
caso a dívida terá gerado e não travado os processos inflacionistas
que têm afligido certas economias desenvolvidas (embora, claro, com
gravidade menor do que idênticos processos em estruturas subdesen-
volvidas, nas quais podem chegar a ser sérios obstáculos à promoção
do desenvolvimento) (1).
A subscrição da dívida exerce também efeitos anti-inflacionistas,
pelos mercados seleccionados e pelas condições de emissão, como
pelas taxas de juro praticadas. Tais efeitos dependem, porém, muito

1
( ) . M . FRIEDMAN, The optimum quantity o.f m oney; e. SHOUP, Public
finance, 441 e ss. e 559 e ss.; BROCHtER e TABATON t. Economiefinanciêre, p. 156.
 As receitas públicas 141

da situação concreta de cada economia: o recurso intensivo aos mer-

cados financeiros provocará em regra uma alta em cadeia das taxas
de juro; mas esta, se pode ser um travão ao excesso de liquidez ou de
encaixes, pode também (designadamente atraindo capitais externos
- como tem sucedido na Europa) agravar o processo inflacionista.
Também o reembolso dos juros e d o capital, distribuindo ren-
dimentos, agravará em regra as tendências inflacionistas - e importa
prevê-lo, sobretudo quando se recorre a empréstimos a prazo não
muito longo, os quais só agravam a creeping inflation (1).
Nas situações de euforia de alta, a esterilização da liquidez
excessiva deverá fazer-se, naturalmente, por meio de financiamentos:
o recurso ao pré-financiamento afigura-se então de proscrever
totalmente.
Sobretudo, a contracção do recurso ao crédito - e, em particu-
lar, ao crédito monetário, como ao que influencie largamente as
expectativas dos agentes económicos - será talvez o principal meio
de utilizar o crédito para lutar contra pressões inflacionistas. As con-
junturas recentes têm-no mostrado.

f) Crédito público e nfvel de emprego

A dívida pública pode ser também utilizada como instrumento

de estabilização conjuntural na luta contra a baixa conjuntura
- designadamente na forma de pré-financiamentos, acoplados com
despesas compensadoras ou integrados em orçamentos cíclicos.
O objectivo do pleno emprego pode ainda realizar-se por outros
aspectos parcelares das operações de dívida, designadamente uma
política de controlo das taxas de juro (que, devendo elevar-se para
travar a inflação, hão-de baixar, em termos keynesianos, para facili-
tar o uso dos meios de financiamento por parte das empresas). Daí
as dificuldades provenientes de contradições entre o móbil financial
de estabilizar as cotações dos títulos, o móbil primariamente conjun-
tural de manter o equilíbrio monetário e o objectivo estrutural de
financiar o crescimento económico por meio da dívida.

(') Não falamos, claro, dos efeitos da aplicação dos fundos mobilizados pel o
crédito, nem dos efeitos da estrutura orçamental derivada do recurso a este: mas tal
omissão é artificial.
142 Finanças públicas e direito financeiro

O crédito público produz efeitos diversos, consoante nos encon-

tremos em subemprego ou em pleno emprego: na primeira situação,
pode constituir um meio privilegiado (o principal para os keynesia-
nos) de tentar alcançar o pleno emprego; no segundo caso, pode ser
uma forma de travar as tensões inflacionistas de pleno emprego e de
promover o crescimento económico, como instrumento particular-
mente apto (no caso da dívida fundada) a realizar objectivos de
período longo. De qualquer das formas, a gestão do crédito não
pode separar-se do objectivo último do pleno emprego - que, visto
primeiro numa óptica conjuntural, vem afinal a dar origem à sua
integração em políticas claramente estruturais.

6.26 - AVAL DO ESTADO

1. As operações de crédito com finalidades financeiras que o

Estado pode praticar são muitas e variadas. Delas se destaca ainda a
prestação de aval, isto é, o acto unilateral pelo qual o Estado garante
o cumprimento de dívidas de outras entidades, assumindo, em caso
de incumprimento, as respectivas responsabilidades perante os credo-
res. O aval tomou o nome de idêntico acto de Direito cambiário ou
cartular, mas é uma autónoma garantia financeira , com regime pró-
prio de Direito Financeiro, que pode ser prestado de forma cartular
ou não, relativamente a actos de variada natureza, mas em qualquer
caso com regime geral diverso do a val comum (como têm entendido
a P. G. da República e os Tribunais).
II. A prestação de a val do Estado coloca-o na posição de deve-
dor acessório de outra entidade, devedora principal, dando origem à
dívida pública acessória, garantida ou de garantia. Ela constitui uma
operação de crédito, e por isso está sujeita, nos termos constitucio-
nais, a autorização parlamentar, nos termos da alínea h) do art.
164.0 , que prevê (após a revisão de 1982) a fixação de novos valores
máximos dos avales a conceder pelo Estado. A lei fixa os limites
máximos para os avales internos e externos, sendo os segundos os
prestados a actos realizados em praças estrangeiras (tratando-se de
empréstimos) ou não, que dêem origem a encargos libelados em
moeda estrangeira. Está assim neste caso a distinção jurídica entre
aval interno e externo diferenciada dos critérios correspondentes
aplicáveis aos empréstimos públicos.
 As receitas públicas 143

III. O regime legal do aval do Estado consta ainda basicamente

da L 1/73, de 2/ 1, apesar de tentativas para o adaptar às novas
necessidades e à Constituição. Foi um instrumento muito utilizado
desde 1974 para apoiar empresas em dificuldades e, na ordem
externa, para apoiar investimentos e fornecimentos de equipamentos,
crescendo por vezes a ritmos substanciais. Diversas entidades
públicas - com fins de apoio à exportação ou a investimentos
específicos - podem conceder o aval do Estado. A sua competência
geral cabe ao Governo, desde que autorizado por lei da Assembleia
da República, específica ou genericamente. É apenas ao seu regime
geral que nos referimos.

IV. O aval pode ser prestado apenas em limitado número de

casos, quando se verifiquem cumulativamente os seguintes requisitos :
a) Tratar-se de operações de crédito (interno ou externo) a rea-
lizar por institutos públicos ou empresas nacionais (b. 1;
parece que ser também a regiões autónomas; cf. RCM 2/ 82,
de8 / l).
b) Destinarem-se essas operações a financiar empreemdimentos
ou projectos de manifesto interesse para a economia nacio-
nal, ou em que o Estado tenha participação que justifique a
prestação da garantia (b. II, n. 0 1).
e) Não poder a operação financeira realizar-se satisfatoriamente
sem o aval (b. II, n. 0 1).
O aval é concedido - com base em autorização legislativa-,
por uma ou mais vezes, pelo Ministro das Finanças (b. 1) ou por
resolução do Conselho de Ministros, caso em que nem sempre os
requisitos anteriores têm sido respeitados. Se beneficiar uma empresa
privada, deverá verificar-se se ela oferece a segurança suficiente para
fazer face às responsabilidades da operação principal avalizada (b. li,
n.0 2). A fixação de limites máximos globais para a concessão de
avales competia ao Conselho de Ministros para os Assuntos Econó-
micos (b. 11, nrs. 3 e 4), cabendo hoje, como única condição geral
normalmente definida, à Assembleia da República, que a exerce (ou
deve exercer) pela lei do Orçamento ou por lei própria.
Prof(:rido despacho de autorização pelo Ministro das Finanças
ou resolução do Conlldho de Ministros, as operações materiais
144 Finanças públicas e direito financeiro
- - -- -- - -

administrativas são praticadas peloDirector-Geraldo Tesouro (cf. b.

VII, n. 0 1), devendo ser consultados os órgãos competentes do pla-
neamento económico (b. VII, n.º 2). Em anexo ao despacho de auto-
rização constará o plano de amortização do capital e de pagamento
dos juros (b. VIII, n.0 1), cuja violação ou alteração, sem prévia auto-
rização do Ministro das Finanças, implica a imediata cessação do
aval (b. VIII, nrs. 1 e 2). A operação deve iniciar-se no máximo de
trinta dias depois de autorizada, salvo se prazo superior se fi xar no
despacho de autorização (b. VI; a sanção desta prescrição é a cadu-
cidade do aval). O Ministro das Finanças pode contudo autorizar a
transferência das operações de financiamento para outras entidades
(b. III). É ainda obrigação dos beneficiários comunicar ao Estado
factos relevantes qua nto às operações principais de crédito avaliza-
das (b. IX).
O aval atribui ao Governo diversos poderes: o poder de fiscali-
zação (b. X), privilégios creditórios tributários (b. XIII, n.0 2), o
poder de exigir uma taxa de aval, cujo montante é fixado por despa-
cho do Ministro das Finanças (b. XI, n. 0 1).
Enfim, o processo financeiro de cobertura dos encargos poten-
cia is é o seguinte: existe um fundo de garantia, cujos movimentos se
processam por uma conta especial de operações de tesouraria (b. XI,
nrs. 1 e 2). Para ele reverte o produto d as taxas de aval, entre outras
receitas, incluindo dotações orçamentais (b. XI, n.0 1).
Nem todas estas disposições foram cuidadosamente respeitadas
nos últimos anos, sobretudo com base em, ou a pretexto da, difícil
situação de algumas empresas; e a inadequação do regime legal
vigente dá alguma extensão a tal prática, bem como à multiplicação
de avales descontrolados concedidos por certos fundos autónomos(1).

1
( ) Alg uma bibliografia sobre o crédito público: (1) Geral: V. BoMPAN~
Debbito pubhlico. 1974 ; H. WITHERS, The Public debt. 1945 ; BUCHANAI\, Principies
of public deht, 1958; A. CAVACO SILVA, Economic e_ffects of public debt, 1977;
D. AVRAMOVJC e outros, &onomic growth and externai debt, 1964; J . BRAGA DE
MACEDO, A dívida externa portuguesa, 1973 ; J AMES M. BUCHAJ\AN, Public princi-
pies of public debt, 1958; J. FERGUSON (ed.), Public debt and .future generations,
1964 ; A. CAVACO SILVA. «Efeitos a longo prazo do empréstimo público», em Eco-
nomia, vol. 1, n.0 1, Janeiro 1977, pp. 73-94 ; D. FAUSTO, La politica dei debito
pubhlico, 1978; F. Ec K, L'Etat emprunteur et prêteur. 1971; A. XAVIE R, «Divida
pública» e ((Em préstimo público», s.v., em Enciclopédia Verbo; NEVIN, The pro-
 As receitas públicas 145

blems of the national debt, 1954; M URAD, Private credit and public debt. 1954:
DIMITRESCO, Nature juridique de l'emprunt public, 1912: DRAGO, Los emprésrimos
dei Estado y la política internacional. 1907: TORRENTE. Ordenación de la deuda
pública, 1939; H. LAUFENBURGER, Crédit pubfic et jinances de guerre, 1944 : R.
MUSGRAVE, <ffeoría de la deuda publica>~, em Tratado de Finanzas de GERLOFF e
NEt:MARK, trad ., 196 1, 1, 607-692; DtENA. // fallimento deg/i Stati ed diritto interna-
zionale. 1898; V . BoMPAN~ li prestiro redimible, 1936; G. LACHAPEl.1.E, lR crédit
public, 2 vols., 1931 -1932 ; l'i. Pouns, Les emprunts d'Etat et le droit international,
1894 ; SACK. La sucession aux dettes publiques d'Etal , 1929. (2) Especificamente
sobre Portugal : M A RNOCO E Sot.:ZA, Tra1ado de Sciencia das Finanças, 1, 1916:
L'emprunt D. Miguel 1833 devam le droit des gens et l11istoire, 1880; SILVA P!~TO,
o empréstimo de D. Miguel, 1882 : F. EMYGDIO DA SILVA, «La deite publique por-
tugaise : sa déformation. son remaniement», em RSLF, 1939, pp. 5 ss. : Hli'iTZF.
RIBEIRO, 0 regimen da dívida portuguesa, 1898; J. A. MEIRA DO CA RMO, Dívida
púbfic·u portuguesa - Apólices pequenas - Papel moeda. 1947; JACINTO N lJN ES,
«Dívida pública e rendimento nacionah>. em Colectânea de estudos do lnstiiuw de
Alta Cultura, '1956, vol. 1, pp. 29-36; A. BRAZ TEIXEIRA, Introdução, cit. ; SOUSA
FRANCO, «Inscrição», s.v., na Enciclopédia Verbo (e d os aí citados: J. RODR IGUES
DA SILVA, Divida inscrita; COSTA GoMES. Colecção de leis da dívida portuguesa; A.
S. PINTO, Dívida pública portuguesa; Loeo DE B ULHÕES. A dívida ·portuguesa;
TOMAZ MASCA RENH AS, Divida pública portuguesa; A. MO'[Link]. Relarório
acerca do pagamento aos obrigacionisw~ do empréstimo D. Miguel): o.e.D.E., La
gestion de la deite publique. Objectifs e/ techniques, vol. 1, Março de 1982.
 CAPÍTULO VII

OS IMPOSTOS EM ESPECIAL

§ 1.º -RAZÃO DE ORDEM

7.1 - OS IMPOSTOS E O SISTEMA FISCAL

l. O imposto é, nos sistemas de economia de mercado, a receita

por excelência, tanto por decorrência do sistema económico-social e
da organização do Estado, como em termos empíricos e quanti-
tativos.
Antes do liberalismo e do intervencionismo, houve outros
momentos históricos em que o recurso ao imposto foi igualmente
importante, de forma significativa (embora nunca tão intensa e
essencialmente)( 1). Todavia, devem acentuar-se diferenças substan-
ciais: por um lado, o imposto é hoje concebido como receita não
resultante de imposição arbitrária, mas de uma ponderação da pro-
porção relativa entre propriedade privada e orçamento, entre sector
público e sector privado, sendo essa proporção definida pelos repre-
sentantes dos contribuintes («contribuição»); por outro lado, o
imposto como que sintetiza o essencial da relação económica entre o
cidadão e o Estado, resultando por isso de uma determinada dou-
trina, ideologia ou filosofia social e devendo inserir-se numa com-
plexa relação psicossociológica entre os cidadãos e a sociedade polí-

( 1) Cf. GABRIEL ARL>Al'T, Histoire de llmpót, 2 vols., 1971-72 ; JAMES COF-

FIELD. A popular history o/' taxation, 1970 (por todos).
148 Finanças públicaJ e direito financeiro

tica (1). A importância efectiva e prática do imposto e a sua

consistência jurídica converteram até a teoria jurídica do imposto no
ramo praticamente mais elaborado do Direito Financeiro - o
Direito Fiscal (2) - e fizeram nascer a partir do imposto figuras
várias de receitas tributárias que o têm por modelo inspirador.

DIVISÃO I

O IMPOSTO

§ 2. 0 - CONCEITOS FUNDAMENTAIS
DA TÉCNICA FISCAL

7.2 - A TÉCNICA FISCAL E SUAS FASES

A técnica fiscal é o processo jurídico-financeiro mediante o qual

se define como é configurado e repartido entre os membros da socie-
dade o sacrifício fiscal e como se adapta a formulação genérica do
sacrifício fiscal ao caso concreto, até à efectiva percepção da receita
que, paga po r cada contribuinte, ingressa no cofre do Estado. Ela
integra uma fase estática e uma fase dinâmica.
A estática fiscal corresponde à definição estável e abstracta da
configuração do sacrifício fiscal. Integra a definição em abstracto de
quem está sujeito a pagar imposto, em que circunstâncias e com base
em que formas de riqueza (incidência) e qual a medida do sacrifício
fiscal (repartição do imposto).

( 1} Cf. Théorie sociologique de /'impôr, 1 vol., 1965 ; G.

GABRIEL ARDA'IT,
SC HM ÓLDERS, Finanz-und S teuerpsychologie, 1970 ; C. WEBBER e A. WILDAVSKY,
A history of taxation and expenditure in the Western World, 1986.
(2) Veja-se, no final deste capítulo, uma bibliografia introdutória. Não abor-
damos aqui os aspectos jurídicos do imposto - que se autono mizam nesse ramo
especia l do Direito Financeiro q ue é o Direito Fiscal - mas tão só os financeiros e
económicos. Pode ainda distinguir-se o Direito Fiscal - que cobre apenas o regime
jurídico dos impostos - e o Direito Tributário - que terá como o bjecto a totali-
dade dos tributos, os quais encontram todavia no imposto a matriz prototípica e o
modelo inspirador. !\'ão se trata aqui de ambos.
 Os irnposto,ç em eJpecial 149

A dinâmica fiscal corresponde ao conjunto de operações que

permitem determinar em concreto quem deve sofrer o sacrificio fiscal
e como será este efectivado, até ao momento do ingresso da receita
nos cofres do Tesouro. Ela integra determinação ou verificação em
concreto dos 'elementos da incidência fiscal (lançamento), a fixação
concreta do sacrificio fiscal imposto por cada espécie tributária a
cada contribuinte (liquidação) e a respectiva efectivação (cobrança) (1).

7.3 - INCIDtNCIA FISCAL

1. A incidência é a determinação geral e abstracta das situações

em que é devido o imposto.
São os seguintes os elementos essenciais da incidência integran-
tes da previsão da norma tributária:
- O facto tributável - cuja ocorrência dá origem à obrigação
de pagar imposto ;
- Os sujeitos que, verificado aquele facto, devem pagar
imposto (contribuintes de direito, cuja definição integra a
incidência pessoal ou subjectiva);
- As formas de riqueza a atingir pelo imposto (matéria tribu-
tável, definida pela incidência real ou objectiva).

II. A selecção dos fact os tributáveis faz-se segundo os critérios

políticos do legislador, que visam determinar situações reveladoras de
riqueza ou outras circunstâncias justificativas do sacrifício fiscal (as
quais podem, no limite, consistir na mera residência no território do
Estado: imposto pago por cabeça ou capitação).
Do tipo de facto tributário depende a escolha abstracta de quem
será o sujeito passivo da obrigação de imposto quando ele se verifi-
que (contribuinte de direito) . A lei define também qual será o respec-
tivo sujeito activo (a entidade tributadora), que é a pessoa colectiva
pública (ou com funções públicas) em cujo interesse a lei cria o
imposto e à qual imputa os correspondentes poderes tributários (2).

( 1)Veja-se, em geral, TEIXEIRA RIBEIRO, Lições, 296 ss. (nem sempre co m os

mesmos conceitos).
(2) Este elemento normativo podia designa r-se por incidência p essoal activa;
mas é mais corrente restringir a incidência pessoal ao respectivo elemento passivo.
150 Finanças públicas e direito financeiro

Em Portugal, podem beneficiar de impostos o Estado (entidade

com mais amplos poderes tributários), os institutos públicos, as
regiões autónomas e as autarquias locais ( L).
III. Por outro lado, a incidência fiscal objectiva é difcrente da
base fiscal, sendo esta a riqueza do contribuinte que efectivamente é
atingida pelo imposto: um leve imposto sobre o património pode
atingir apenas o rendimento, enquanto um pesado imposto sobre o
rendimento pode atingir (ter como base) o património.
O rendimento ou a fortuna patrimonial do contribuinte são
sempre em última análise as matérias que se pretendem atingir; mas
para o fazer lança-se especificamente mão de impostos sobre o ren-
dimento, sobre a despesa ou sobre o património (que se revestem
quer de forma directa quer de forma indirecta); ou mesmo de impos-
tos independentes da riqueza, mas que, obrigando a um sacrificio
fiscal, necessariamente a atingem (cf. infra, § 3. 0 ).

7.4-A REPARTIÇÃO ABSTRACTA DO SACRIFfCIO FISCAL

l. A repartição abstracta do sacrifício fiscal - que, no plano

jurídico, corresponde à estatuição da norma de tributação, como a
incidência corresponde à respectiva previsão - pode fazer-se funda-
mentalmente de duas formas. Vejamo-las, notando que a quantifica-
ção abstracta do sacrifício se designa por taxa (ou quota).

II. Nuns casos encontramo-nos perante impostos fixos (ou de

taxa fixa): então, definidos o facto e o contribuinte de direito, expri-
me-se o sacrificío fiscal num valor invariável. &tes impostos podem assumir
três formas principais: a) - impostos de capitação, caso em que o
imposto é devido «por cabeça» pelos cidadãos, famílias ou outros
grupos residentes num dado território, uma vez só em cada período
de tempo (anual ou outro); b)-imposto de soma fixa, quando a
verificação do facto tributável dá origem à obrigação de pagar um
quantitativo fixo (taxa de televisão, papel selado) ; e)- impostos de
contingente ou de repartição, onde se fixa um quantitativo global

( 1) Cf., com as devidas adaptações, A. XAVIER, Manual, 305 ss .. É duvidosa a

resposta quanto a empresas públicas e entidades privadas com funções públicas.
 Os impostos em espt!cial 151

fixo, a repartir por todos os contribuintes, segundo critérios definidos

na lei ( 1) - neste caso, o contingente é fixo, mas o montante de cada
prestação tributária concreta pode variar.
A maior parte dos impostos existentes nos Estados actuais pre-
tende, todavia, fazer variar o sacrifício fiscal segundo critérios diver-
sos. Estamos então perante os impostos variáveis (ou de taxa variá-
vel), nos quais a taxa varia em função de diversos factores (dos quais
o mais importante é a matéria colectável, e/ ou outros elementos: o
parentesco no imposto sobre sucessões e doações, a cilindrada no
imposto sobre veículos, a natureza dos actos juódicos praticados no
imposto do selo, etc.). A taxa pode ser então uma percentagem ou
permilagem da matéria colectável, uma tabela de valores em função
dos critérios relevantes, etc ...
III. A taxa pode ainda ser simples ou complexa. No segundo
caso, determina diversos sacrifícios fiscais, afectos a fins distintos,
destinados a entidades diferentes ou com fundamentos, vigência e
duração temporal diversos (assim: 15% +2% +0,5%).
Da aplicação da taxa simples à matéria colectável resultará uma
colecta principal. Se lhe acrescer a importância resultante da aplica-
ção de uma nova taxa à colecta principal, teremos uma colecta adi-
cional (que corresponde a um imposto acessório: adicional ; e à res-
pectiva taxa: taxa de adicional). Se o imposto acessório for calculado
pela aplicação de uma outra taxa (sobretaxa) à matéria colectável,
fala-se então em adicionamento.

7.5 - O LANÇAMENTO DO IMPOSTO

a) O lançamento em geral

I. A aplicação da lei ao caso concreto - isto é, a determinação

e efectivação do sacrifício fiscal abstractamente definido - faz-se em
duas fases : o «acertamento» ou fixação dos elementos essenciais da
relação concreta de imposto ; e a execução ou ef ectivação da receita
fiscal, concretizando assim a função do imposto como receita.
( 1) Foram frequentes estes tipos de imposto até ao século XIX, em decorrência
da ideia de que o montante do imposto, que é neutro, é função do nível de despesas.
Cf., por todos, A. XAVIER, Manual, 298 ss..
152 Finanças públicas e direito financeiro

A primeira fase, de teor declarativo, pode subdivir-se em lança-

mento e liquidação. Vejamo-los por ordem.
II . O lançamento é o conjunto dos actos jurídicos ou materiais
que permitem a determinação ou verificação em concreto dos ele-
mentos abstractamente previstos na lei de incidência: a verificação do
facto tributário ou facto gerador do imposto, a fixação do sujeito
activo do imposto (entidade tributadora), a determinação do seu
sujeito passivo (contribuinte efectivo), a determinação da matêria
colectável e outras circunstâncias determinantes do nível do sacrifício
fiscal, definidas na norma de incidência real.
Quanto à forma como se realiza, o lançamento pode fazer-se
por um acto ou processo da Administração (lançamento administra-
tivo), por um acto do próprio contribuinte (auto-lançamento), ou por
um acto de terceiro que se encontre em relação adequada com o
contribuinte e tenha esse poder ou dever legal (lançamento por
terceiro).
III. Tem importância especial a fixação do contribuinte efectivo
ou concreto: este relaciona-se com o contribuinte de direito, que é o
sujeito passivo da relação jurídica de imposto. O sujeito passivo pode
ou não coincidir com a entidade que suporta o efectivo sacrifício
resultante da privação de riqueza, forçada pelo imposto; designa-se a
entidade que de facto suporta este sacrifício, ainda que não entre
nunca em relação jurídica com o Estado ou outro sujeito tributário,
por contribuinte de facto. A divergência entre as situações de contri-
buinte de direito e de facto pode ser querida pelo próprio legislador
ou resultar apenas do funcionamento efectivo dos mecanismos
sócio-económicos.

b) Determinação da matéria colectável

1. Enfim, é objecto essencial do lançamento, no plano finan-

ceiro (ainda que possa integrar também o facto gerador do
imposto)( 1) , a determinação da matéria colectável. Ela corresponde
em concreto à definição abstracta da matéria tributável. Num caso
1
( )Assim, o facto gerador consiste em ter um rendimento acima de determi-
nado valor ; a matéria colectável será esse rendimento, com eventuais deduções.
 Os impostos em especial 153

como noutro, trata-se das formas de riqueza que servem de base à

criação e lançamento do imposto e suportam o seu pagamento.
Assim, depois de definida em abstracto qual é a matéria tributável,
qual a manifestação de riqueza que vai dar origem ao pagamento do
imposto, importa determinar a matéria colectável, que é a concretiza-
ção dessa riqueza em relação a cada contribuinte e situação.

II. Quanto à determinação da matéria colectável importa enun-

ciar dois problemas:
- Que formas de determinação da matéria colectável existem?
- Quais os respectivos processos concretos de fixação?
Relativamente à primeira questão, importa separar três formas
de determinação, em relação aos impostos directos: matéria colectá-
vel real, normal e presumida.
No sistema da matéria colectável real, quer a Administração
quer o contribuinte pretendem apurar qual o efectivo valor da
riqueza que servirá de base ao imposto, determinando, por exemplo,
objectivamente quais foram os lucros efectivos de uma determinada
empresa num certo ano.
Quanto à matéria colectável presumida, a posição da Adminis-
tração e do contribuinte é diferente: entende-se que não é possível,
por ser fácil a fraude ou o arbítrio, qualquer tentativa de fixação real
e directa da matéria colectável. Escolhem-se então indicadores, com
base nos quais se determina o valor que vai ser tributado. Por exem-
plo, e ainda para retomar o caso da empresa, admite-se que existe
uma correlação entre o número de empregados, o volume de vendas
ou o capital social e o lucro que a empresa deve ter obtido : e são os
primeiros indicadores que servem de base à fixação do imposto por
presunção da Administração, aplicando critérios legais.
Na matéria colectável normal parte-se do princípio de que nem
sequer é possível o conhecimento da matéria tributável real, pois não
existem indicadores suficientemente esclarecedores para poder fazer-
-se qualquer presunção. Trata-se então de tributar a empresa pelo
lucro que uma empresa com aquelas características teria obtido em
condições normais, independentemente de isso se ter verificado ou
não: dos indicadores escolhidos decorre uma relação vinculada e
automática com o encargo fiscal. Se o capital social da empresa for
154 Finanças públicas e direito finan ceiro

x, o imposto será y: há então uma presunção legal, insusceptível de

prova em contrário.
Ili. Nos impostos indirectos as formas básícas de determinação
da matéria colectável são duas : fala-se então de impostos específicos
e <cad valorem».
Os impostos específicos são pagos em relação a cada tipo de
bens ou operações e têm em conta elementos puramente materiais na
sua determinação (número de unidades, volume, etc.).
Os impostos «ad valorem» tributam os bens em função do valor
que têm no mercado.
Os primeiros aproximam-se da matéria colectável normal ou
presumida ; os segundos da sua determinação real.

c) Apreciação dos principais critérios

1. A opção pela matéria colectável real, presumida ou normal, é

motivo de controvérsia desde há bastante tempo, inclusive na pers-
pectiva das reformas fiscais que se foram realizando em Portugal (1).

II. Em defesa da tributação normal têm-se invocado generica-

mente alguns argumentos, designadamente:
1 - É conveniente que o imposto seja conhecido à partida pela
empresa, para que esta o possa incluir, no seu cálculo económico,
entre os custos de produção.
2 - Há interesse em facilitar o efeito de remoção do imposto
por parte das empresas, o que só se poderá verificar se elas souberem
desde o princípio qual a importância que lhes vai ser pedida a título
de imposto (pois então produzirão mais para pagarem o imposto,
ficando com o mesmo rendimento líquido : infra, n.0 17.31).
3 - Trata-se do critério mais claro, mais fácil e menos dispen-
dioso para a Administração Fiscal e, como tal, o mais adequado a

( 1) Cfr. a este propósito, em «Cadern os de Ciência e Técnica Fiscal>., A s

Reformas Fiscais de 1922 a 1929; e ainda os estudos do Prof. TEIXEIRA RIBEIRO:
A Ref orma Fiscal, 1965 ; A Contra-Refor ma Fiscal, 1969; e (sobre matérias diversas)
«Ô diploma complementar da Reforma Fiscab>, em Boletim da Faculdade de Direito
(Coimbra), n.0 43 (1967), 231-242.
 Os impostos em especial 155

um país que não disponha de uma máquina administrativa muito

aperfeiçoada.
4- O sistema deixa o Estado imune perante os riscos da evolu-
ção da situação económica, garantindo-lhe com segurança um ren-
dimento anual previsível.
11. Quanto à tributação real (e de algum modo, a tributação
presumida, que procura chegar à riqueza real de forma tipificada e
vinculada):
J - Representa um sistema mais justo de tributação, que per-
mite a personalização do imposto e a mais correcta distribuição da
carga fiscal.
2 - É difícil encontrar critérios que permitam definir o que deve
entender-se por rendimento normal, pelo que o risco de erro será
melhor do que a certeza do arbitrário.
3 - A imposição do rendimento normal é insensível à conjun-
tura, ou actua mesmo em sentido negativo, precipitando .tendências
que seria preferível contrariar na actividade económica do país; ao
contrário, a tributação real tem efeito estabilizador da conjuntura.
IV. Apesar de se entender modernamente que a tributação real,
sobretudo por razões de justiça e eficiência económica, é preferível,
ela só recebeu ainda consagração muito limitada em Portugal, até
porque exige um razoável grau de precisão e de desenvolvimento da
máquina administrativa, uma estrutura económica com empresas de
razoável dimensão, que disponham de processos de contabilidade
normalizados e rigorosos, com sujeitos económicos racionais e uma
economia altamente monetarizada e baseada na troca. Em suma:
uma economia desenvolvida ( 1).

7.6-A LIQUIDAÇÃO DO IMPOSTO

À fixação abstracta na estatuição da norma fiscal do quantita-

tivo do sacrifício fiscal (taxa ou quota de imposto), vai corresponder

1
( ) Cf., em geral, TEIXEIRA RIBEIRO, lições, 351 ss.; M. DUVERGER, Finances
Publiques, 5.ª ed., 371 ss..
156 Finanças públicas e direito financeiro

a fixação concreta do imposto devido, pela aplicação da taxa à

situação concreta (maxime, à matéria colectável) : a liquidação
do imposto é a fixação concreta do imposto devido (colecta
do imposto).
A liquidação pode ser feita pela Administração, pelo contri-
buinte (auto-liquidação), por terceiros ou por acordo entre a Admi-
nistração e os contribuintes ( 1); ela está sempre estreitamente ligada
ao lançamento, que logicamente a precede. A liquidação consiste, de
qualquer forma, na fixação do valor patrimonial - geralmente
pecuniário - da prestação tributária e da forma como em concreto
deve ser cumprida : seja por simples enunciação em concreto da taxa
fixa, seja por fixação da prestação devida dentro de um contingente
global (nos impostos de repartição), seja por fixação da taxa aplicá-
vel perante as circunstâncias legalmente relevantes, seja ainda por
aplicação da taxa (ou quota, em sentido estrito) à matéria colectável.

7.7 -- A COBRANÇA

1. Feito o lançamento e a liquidação, que podem ser objecto de

revisão pelo próprio autor do acto, de recurso hierárquico ou de
recurso contencioso (garantias principais do contribuinte), importa
executá-los, dando efectividade financeira ao ingresso da colecta nos
cofres públicos, pelo pagamento do imposto ou pela sua execução
coerciva. É o que se chama a cobrança.
li. Esta pode ser feita espontaneamente pelo próprio contribuinte
- cobrança voluntária (com ou sem juros de mora); ou, então, será
cobrança coerciva (através do processo judicial das execuções fiscais).
Segundo o critério da proximidade da fonte produtora de
riqueza, a cobrança pode ser imediata, quando a Administração
exige a prestação a alguém que é titular da riqueza tributada, ou
mediata, quando a Administração exige essa prestação de outra enti-
dade. Esta última situação ocorre no caso típico da retenção na
fome, em que o imposto é retido por quem paga rendimentos a

( 1) Podendo esses acordos fazer urna fixação antecipada e fixa («avença»,

imposto «à forfait») ou tão só eliminar dúvidas sobre o lançamento e a liquidação,
fixando-os com clareza.
 Os impostos em especial 157

outrem, como sucede com o imposto profissional devido pelos traba-

lhadores por conta de outrem (no qual a entidade pagadora, que é
um intermediário entre o Fisco e o contribuinte, desconta o imposto
nos salários que paga e o entrega como substituto tributário ou como
mero agente fiscal indirecto, consoante os regimes jurídicos, nos
cofres do Tesouro). Este é um processo económico para o Estado,
que toma as empresas ou agentes económicos como operadores fis-
cais; é um processo seguro, pois pressupõe o conhecimento real da
riqueza a tributar ; e é cómodo para o contribuinte, tanto por ser
gradual como por poupar incómodos ao contribuinte.

§ 3. 0 - MODALIDADES DE IMPOSTOS

7.8 - JMPOSTOS BASEADOS NA RIQUEZA

E INDEPENDENTES DA RIQUEZA

a) Critério gera)

Os impostos pressupõem sempre a possibilidade de os contri-

buintes suportarem o sacrifício, pela amputação de uma parte da sua
riqueza ; podem, porém, ser estabelecidos tendo como base e critério
a medida da riqueza dos que a eles estão sujeitos (contribuintes), ou
ser estabelecidos independentemente dessa riqueza e do seu nível. No
primeiro caso está o imposto profissional, no segundo uma capitação
ou, em certos casos, o papel selado. Em qualquer das hipóteses, os
impostos têm sempre como fundamento o dever de os contribuintes
(cidadãos ou residentes) contribuírem para os encargos comuns, e
têm por função assegurar a cobertura genérica dos encargos públicos.
Hoje em dia - apesar da comodidade teórica de imaginar impostos
independentes da riqueza, que sejam absolutamente neutros - a
generalidade dos impostos incide sobre a riqueza, nas suas diversas
formas.

b) Impostos baseados na riqueza

1. Os impostos baseados na riqueza podem, na tipologia que

nos parece preferível, atingir o rendimento, a despesa ou o patrimó-
158 Finanças públicas e direito financeiro

nio. lrnpostos sobre o rendimento serão aqueles que vão atingir o

rendimento no próprio momento em que é realizado. Os impostos
sobre a despesa irão atingir o rendimento apenas no momento ulte-
rior, em que é dispendido ou gasto. Finalmente, o imposto sobre o
património irá atingir a fortuna estaticamente considerada: tem
como base de cálculo os bens do contribuinte (de forma global ou
específico) ou, se for sobre o capital, apenas os seus bens produtivos
(financiais ou materiais).
II. Os imposros sobre o rendimento - entendido este como o
fluxo periódico (em regra anual) de utilidades posto ao dispor de um
sujeito económico, ou por ele criado - podem ser: impostos globais
sobre o rendimento (cf. art. 107.0 da Constituição; e o «imposto de
rendimento» inglês, alemão ou norte-americano - abrangendo o
rendimento global das pessoas singulares e / ou das pessoas colecti-
vas); ou impostos parcelares sobre o rendimento (caso de Portugal:
imposto profissional, imposto de capitais, contribuição predial, con-
tribuição industrial, imposto sobre a indústria agrícola; são lícitas
dúvidas sobre a inclusão do imposto de mais-valias entre os impostos
parcelares ou cedulares, que tributam cada fonte ou tipo de rendi-
mento); neste último caso, têm ou não correcção ou sobreposição
global (caso do nosso imposto complementar, que visa tributar, em
conjunto, os rendimentos já atingidos por todos os impostos
parcelares).
Em termos fiscais o rendimento pode ser entendido como pro-
duto, ou seja, o acréscimo de utilidades resultante, para um sujeito
ou para a comunidade, da actividade produtiva, em cada período de
tempo, ou da participação nela dos respectivos agentes ou factores de
produção. É um valor líquido, isto é, calculado com dedução das
reintegrações ou amortizações, necessárias para manter íntegro o
capital produtivo. Num sentido mais amplo, o rendimento pode ser
tomado como qualquer acréscimo do património, quer resulte quer
não de participação na actividade produtiva (também ele líquido dos
fundos necessários para manter íntegro o capital)( 1).
O rendimento-acréscimo é melhor índice da capacidade fiscal; é,
todavia, sobre o [Link] que incide a generalidade dos

( 1) Por todos: MUSGRAVE, Theory, pp. 164 ss.; T. RIBEIRO, lições, 297 ss ..
 Os impostos em· especial 159

impostos sobre o rendimento, devido às dificuldades que haveria em

determinar com verdade a dimensão exacta dos aumentos tributá-
veis (l). As principais dificuldades resultam dos acréscimos gratuitos
(doações, donativos, transmissões «mortis causa») - tributados por
impostos específicos sobre o património, mas não pelos impostos de
rendimento - e da tributação das mais-valias, que se tende, com
bons fundamentos, a tributar como integrante do rendimento
(embora entre nós apenas se haja considerado possível tributar certas
mais-valias típicas, desde que monetariamente realizadas)( 2) .

III. Os impostos sobre a despesa atingem a riqueza através dos

actos de dispêndio pecuniário (ou monetário) em aquisição de bens
ou serviços, como forma de aplicação ou utilização do rendimento
(componentes isolados da procura efectiva global). São exemplos
típicos: os impostos sobre actos de consumo ; o imposto de transac-
ções; ou o caso mais complexo do «imposto sobre o valor acrescen-
tado» (imposto unificado na CEE), que atinge sucessivamente o valor
acrescentado em cada transformação de um bem, até ao acto final de
despesa de consumo ou investimento (3).
A tributação da despesa pode ser realizada através de impostos
especiais sobre a despesa (v.g., impostos sobre consumos supérfluos
ou de luxo) ou de impostos gerais sobre a despesa. Os primeiros -
apesar de poderem garantir bom rendimento fiscal e realizar, pela
discriminação entre consumos essenciais (isentos), normais (tributa-
dos a taxa intermédia) e supérfluos ou de luxo (tributados por taxas
superiores), efeitos de certo modo equivalentes aos da tributação
progressiva, repartindo os encargos fiscais com maior peso sobre os
detentores de maior rendimento - são pouco eficientes como ins-
trumentos de política económica e podem ocasionar distorções. Daí a
tendência para criar impostos gerais sobre a despesa, defendendo-se

(l) Muitas vezes as formas de tributação escolhidas são as possíveis, mais que
as óptimas - pois estas ocasionariam grandes despesas, ou favoreceriam os desones-
tos face aos honestos nas declarações fiscais, ou determinariam tal fiscaliz.ação do
Estado que, de (~Estado tributário», ele tenderia a tornar-se totalitário (tendência já
por vezes detectada).
(2) Sobre esta problemática, cf., por todos, T. RlBEIRO, Lições, 300 ss ..
(3) Cf., por todos, J. XAVIER DE BASTO, A adopção por Portugal do Imposto
sobre o Valor Acrescentado (IVA) da Comunidade Económica Europeia, 1981.
160 Finanças públicas e direito financeiro

mesmo que através da tributação geral da despesa se poderia atingir

todo o rendimento (gasto) : privilegiando assim, dizem os críticos, o
aforro improdutivo em confronto com o investimento; e dispensando
assim os impostos directos sobre o rendimento, com mais fácil eva-
são e mais incómodos para os contribuintes e para a Administra-
ção (1). Apesar do inêxito destes impostos como instrumentos de jus-
tiça fiscal «sentida» e de redistribuição, o aparecimento dos impostos
sobre o valor acrescentado representa uma nova forma de tributação
geral que acaba por se reconduzir, através de repercussões sucessivas,
a um sucedâneo do imposto geral sobre a despesa, mais justo e eficaz
do que os tradicionais impostos incidentes sobre o consumidor, e
ainda mais do que os impostos cobrados numa só fase da produção,
como o imposto de transacções português (1966-1985).
IV. Enfim, a tributação do património (ou da fortuna), pode
abranger, com taxas baixas, que evitem a respectiva absorção ou
confisco, a generalidade do património, pelo seu valor líquido, ou só
as parcelas reveladoras de riqueza (bens que sejam julgados indicado-
res de riqueza : veículos, navios de recreio, obras de arte, residências
secundárias). )sentar-se-ão em princípio os bens produtivos como ins-
trumentos do trabalho (tributação periódica do património). Esta
modalidade ainda pode incidir sobre actos ocasionais relativos a cer-
tos bens patrimoniais (a compra de bens imóveis, no caso da sisa;
ou, no imposto sobre sucessões e doações, a transmissão a título
gratuito de todo ou parte do património). Os primeiros impostos são
mais justos, repõem a justiça relativa entre trabalho e propriedade-
-capital e contrariam o efeito de imobilização dos impostos sobre
transacções patrimoniais; mas são difíceis de organizar, só existindo
em países muito avançados da Europa e América do Norte.

7.9- IMPOSTOS PESSOAIS E REAIS

Impostos reais são aqueles que atendem apenas à natureza e ao

valor da riqueza tributada, sem qualquer consideração relevante da
pessoa do titular. Impostos pessoais são aqueles que, embora tribu-

(') Cf. KA LDOR, An expenditure tax, 1955; e lndian tax reform, 1960 (sobre
o qual, cf. SOUSA FRANCO, Finanças, policop., 1971 , pp. 513 ss.).
 Os impostos em especial 161

tem o rendimento ou o património, procuram levar em consideração

a situação pessoal do contribuinte que detém esse rendimento (se é
casado ou solteiro, se tem filhos, etc.).
A utilização dos impostos reais resulta de uma insuficiência da
máquina administrativa ou de uma ideia de igualdade puramente
abstracta dos cidadãos (como aquela que caracterizava o liberalismo).
Evidentemente que o conceito de imposto pessoal não se liga à
ideia de que o contribuinte é atingido em si mesmo por uma carga
tributária. Corresponde, sim, à noção de personalização, ou seja, à
tentativa de estruturar os impostos tanto quanto possível de forma
adequada à situação pessoal do contribuinte, para que eles sejam
mais justos. É assim que pode distinguir-se, por exemplo, o imposto
de transacções (real) do imposto complementar (pessoal). já que em
relação a este a lei estabelece um conjunto de características que
permitem dizer que se procura considerar a situação pessoal em que
se encontra o contribuinte.
Para que um imposto pessoal seja, como tal , perfeito, é necessá-
rio ou conveniente que reúna determinadas características.
l - Em primeiro lugar, deverá atingir globalmente a riqueza ou
rendimento do contribuinte, ou pelo menos uma sua parcela signifi-
cativa, dado que só essa consideração global permite avaliar correc-
tamente qual é a respectiva situação pessoal.
2- O imposto deve procurar atingir a riqueza real ou efectiva, e
não limitar-se a utilizar alguns índices, que permitem presumir certas
situações de riqueza, mas podem não corresponder à sua realidade.
3 - Há-de ser um imposto de taxa progressiva, como sucede na
generalidade dos modernos sistemas fiscais em que vingou a ideia da
tributação personalizada.
4 - Estes impostos devem ter em conta a situação familiar do
contribuinte, detectando-se assim melhor qual é o rendimento pessoal
efectivamente disponível em relação a cada agregado por que é res-
ponsável o contribuinte.
Pode dizer-se que os melhores sistemas fiscais procuram
realizar - 'p ara alcançarem o máximo de justiça possível - o grau
mais elevado de personalização, sobretudo na tributação directa do
rendimento (mas também em outros domínios, como o imposto
sobre sucessões e doações).
162 Finanças públicas e direito financeiro

7.10 - IMPOSTOS DIRECTOS E IMPOSTOS INDIRECTOS

I. Uma distinção tradicional, ainda que contestada, separa os

impostos em directos e indirectos, segundo critérios extremamente
variáveis de legislação para legislação e de autor para autor. Ela
serve, entre nós, para sistematizar os impostos no orçamento das
receitas e para determinar certos aspectos do seu regime geral (CC,
arts. 736. 0 , n. 0 1; art. 255. 0 , CRP)(l).

( 1) As Instruções para execução do Decreto-lei n. 0 305/71, de 15· de Julho,

Lisboa, 1971, que permitem interpretar o nosso Orçamento, rezam assim:
(d. IMPOSTOS DIRECTOS SOBRE O RENDIM ENTO - São as impo-
sições periódicas lançadas pela administração pública sobre os rendimentos do capi-
tal e do trabalho, sobre os ganhos de capital e sobre outras fontes de rendimento,
com inclusão dos que recaem sobre os rendimentos da propriedade imóvel (rústica e
urbana). Estes últimos são considerados impostos directos sobre o rendimento, por
incidirem sobre o rendimento efectivo ou imputado desse tipo de propriedade.
OUTROS - São os lançados em idênticas condições sobre os activos financei-
ros e sobre o valor líquido ou total do património dos agentes residentes. Abrangem-
-se também os que incidem sobre os particulares pela posse ou utilização de bens.
Excluem-se as imposições de uma ou outra natureza que não apresentem a caracte-
rística de propriedade.
2. IMPOSTOS INDIRECTOS - São os que recaem exclusivamente sobre
o sector produtivo, incidind o sobre a produção, a venda, a compra ou a utilização
de bens e serviços e que, em rigor contabilístico, devem ser imputados aos custos da
exploração dos agentes pagadores.
ADUANEIROS - São os que incidem sobre os bens importados ou exporta-
dos, cobrados pelos serviços alfandegários.
LUCROS DE EMPRESAS PÚBLICAS MONOPÓUCAS - Rigorosa-
mente são os lucros de exploração deduzidos da margem normal de lucro. Este lucro
fica retido na empresa para autofinanciamento das suas operações ou pode ainda
reverter para o Estado na sua totalidade ou parcela não retida sob a forma de
((rendimentos da propriedade».
Não sendo praticável a individ ualização do lucro normal, a totalidade do exce-
dente de exploração será classificada na presente rúbrica.
OUTROS - São todos os restantes, que revistam a forma de taxas, emolu-
mentos, licenças ou outros semelhantes... »
V. a legislação em: Finanças Públicas - coleclánea de legislação, 1 vol., de
A. L. SOUSA FRA1'CO e CARLOS SANTOS FERREIRA, Lisboa, 1980, pp. 226 a 250.
O Projecto de convenção destinado a evitar as duplas tributações em matéria de
impostos sobre o rendimenro e sobre afortuna da OCDE (lisboa, 1965) considera a
distinção demasiado «imprecisa» e abandona-a.
 Os impostos em especial 163

IL Segundo um critério administrativo, um imposto será

directo quando atinge directamente a riqueza e indirecto quando
atinge indirectamente a riqueza; nos primeiros, os nomes dos contri-
buintes constariam de um rol nominativo, e nos segundos não.
Trata-se, no entanto, de uma formulação de essência tautológica,
como decorre do seu próprio enunciado; como tal, ela é pouco escla-
recedora, além de que só em certos países existiu a figura do rol
nominativo dos contribuintes directos.

III. Um outro critério (que arranca no essencial do critério

administrativo, mas vai mais longe do que ele) é o primeiro critério
jurídico formulado por Otto Mayer, segundo o qual o imposto é
directo quando a cobrança é precedida de um processo administra-
tivo de lançamento e liquidação, no qual se determina quem é o
contribuinte, qual o montante da matéria colectável e, por fim, qual
a prestação devida; o imposto é indirecto quando não há necessa-
riamente um processo administrativo de lançamento e liquidação
antes da cobrança. Outros critérios jurídicos foram elaborados a par-
tir deste : não se mencionarão aqui, remetendo a matéria para o
estudo do Direito Fiscal. Mas a verdade é que nem em todos os
impostos considerados directos existe tal processo, nem em impostos
que se consideram indirectos ele deixa sempre de existir (é o caso dos
direitos aduaneiros, cujo lançamento e liquidação é muitas vezes pre-
cedido de um processo administrativo - o despacho aduaneiro).
Na realidade é dos critérios económico-financeiros que devemos
socorrer-nos, sem que seja de excluir a relevância ocasional, no plano
jurídico, de critérios deste tipo.

IV. Segundo vários critérios económico-financeiros, serão

sobretudo os efeitos e a natureza económica e financeira dos impos-
tos que permitem separá-los em directos e indirectos.
Numa primeira orientação diz-se que um imposto é directo
quando vai atingir a riqueza directamente, tributando situações que
correspondem a um «ser» ou «estar», enquanto os impostos indirec-
tos iriam atingir indirectamente a riqueza, tributando operações que
consistem num «fazem (por exemplo, a compra de um prédio).
Num outro critério económico, assenta-se na ideia básica de
«repercussão fiscal» e entende-se que impostos indirectos serão os
164 Finanças públicas e direito financeiro

suceptíveis de repercussão fiscal e impostos directos aqueles em rela-

ção aos quais a repercussão não é possível.
A repercussão fiscal corresponde a um dos chamados efeitos
micro-económicos dos impostos, que consiste em alguém que está
obrigado ao cumprimento de uma obrigação de imposto - con-
tribuinte de direito - conseguir fazer que essa obrigação seja, na prá-
tica e através do normal funcionamento dos mecanismos do mercado
(por exemplo, integrando o imposto, como um custo, nos preços dos
bens vendidos), suportada por outra pessoa -contribuinte de facto.
Este, apesar de não estar sujeito por lei ao pagamento do imposto,
acaba por efectivamente suportar a amputação de rendimentos ou
riqueza que é ocasionada pela tributação.
Este critério depara com duas dificuldades principais. Uma
resulta de os impostos directos também serem repercutíveis, como
sucede, por exemplo, com a contribuição industrial. A outra reside
em a repercussão ser um fenómeno cujo êxito prático depende fun-
damentalmente de as condições do mercado permitirem ou não tal
operação, o que será tanto mais difícil quanto mais o mercado se
aproximar da concorrência perfeita.
Outro critério de base económico-financeira foi formulado por
Foville e consiste em considerar como impostos directos aqueles que
vão tributar a riqueza enquanto fenómeno constante ou permanente
e impostos indirectos aqueles que atingem manifestações esporádicas
ou ocasionais de riqueza. Afigura-se-nos que este critério é mais
facilmente apreensível quanto aos impostos indirectos - pois a cate-
goria dos impostos directos tem carácter residual. Para os definir
combina-se a incidência económka exclusiva sobre o sector produ-
tivo da economia e a contabilização nos respectivos custos,
reflectindo-se nos preços (critério de índole macro-económica, inspi-
rado, por necessidades de contabilidade nacional), com a natureza
esporádica ou ocasional dos factos geradores (que as <<Instruções>>
para a elaboração do orçamento definem como «a produção, venda,
compra ou a utilização de bens e serviços»). Além do elemento sub-
jectivo da incidência económica, parte-se pois do carácter esporádico
ou não duradouro do facto tributável (que não da situação que lhe
serve de base). Uma certa aceitação do critério de Foville, na esteira
do ensino oral do Prof. Soares Martínez, tem-nos parecido adequada
à interpretação da realidade portuguesa.
 Os impostos em especial 165

Na definição económica do imposto indirecto, um elemento é de

relevar - parecendo então apelar-se para o critério da repercussão ou
da repercutibilidade do imposto, mas apenas em termos de normali-
dade: trata-se de impostos que devem ser imputados aos custos de
produção dos «agentes pagadores» (isto é, mais correctamente, dos
contribuintes). São pois indirectos {para o nosso orçamento) todos os
impostos que incidem sobre o sector produtivo da economia,
podendo ser contabilizados como elementos do seu custo de produ-
ção, _e cujo facto gerador é de natureza essencialmente transitória,
esporádica ou não duradoura (além das operações acima referidas,
muitas outras podem referir-se: os direitos aduaneiros, em rigor,
incidem sobre a circulação dos bens pelas fronteiras, e não sobre
compras ou vendas; o imposto do selo pode atingir a prática de actos
jurídicos, que não cabem em qualquer dos conceitos referidos nas
«Instruções» de 1971...)( 1) .
Impostos directos seriam, então, todos os outros (os não indirec-
tos). Em particular, podem incidir sobre o rendimento, entendendo
como tal tanto as utilidades monetárias resultantes do capital, do
trabalho ou outras fontes de rendimento, como também as mais-
-valias patrimoniais ocasionais - «ganhos de capital». «Outros
impostos directos>> serão todos os restantes impostos sobre o patri-
mónio dos sujeitos (tributação periódica dos activos de capital ou
outros elementos patrimoniais, possuídos ou utilizados ; e tributação
das transmissões de capital - que se devem qualificar como impostos
directos não incidentes sobre o rendimento); e impostos sobre o ren-
dimento são a contribuição industrial, o imposto profissional, o
imposto complementar, o imposto de capitais, a contribuição predial,
o imposto de mais-valias, etc., bem como os respectivos adicionais.
Os impostos indirectos podem ser fundamentalmente: aduanei-
ros (quando cobrados pelas operações de passagem de mercado-
rias pelas alfândegas: importação, exportação, reexportação de
bens, etc.): impostos sobre a despesa (o actual IVA) e impostos

(1) Sobre os diversos critérios SOARES MARTf~EZ, Manual de Direito Fiscal,

1983, pp. ss.; SOUSA FRANCO, Finanças, apontamentos policop. de 1973, Ili, pp,
85-89 e bibl. cit.; A. XAVIER, Manual, 98 ss.; A. BRAZ TEIXEIRA, Princípios, cit.;
acerca do art. 736 CC, ainda objecto de contraditória jurisprudência. cf. SOUSA
FRANCO, Aspectos fiscais do novo Código Civil, 1967, pp, 29 ss,,
166 Finanças públicas e direito financeiro

sobre actos jurídicos e operações materiais (como o imposto de selo,

em vias de extinção: art. 29. 0 , L 9/ 86, de 30/4)(1).
V. A distinção entre impostos directos e indirectos tem particu-
lar importância quando se pretende analisar a composição dos siste-
mas fiscais - conceito que será desenvolvido mais adiante - na
medida em que parece não ser indiferente, nem do ponto de vista da
justiça do sistema fiscal nem do da sua eficiência, que a predominân-
cia caiba aos impostos directos ou aos impostos indirectos. Quer os
impostos directos quer os indirectos têm os seus defensores e os seus
críticos; pode dizer-se que a generalidade dos sistemas fiscais procura
conjugar os dois sistemas de tributação que, segundo muitos autores,
se corrigem mutuamente.
Em favor dos impostos directos pode afirmar-se que são mais
justos e que permitem melhor a personalização da tributação. Contra
eles podem, no entanto, ser invocados diversos argumentos, que
apontam para a defesa dos impostos indirectos: nomeadamente, a
possibilidade neles de uma mais fácil fraude e evasão fiscal, maiores
dificuldades e maior onerosidade na cobrança e grande sensibilidade
à conjuntura (factor que poderá ser considerado positivo ou nega-
tivo, consoante se valorize mais ou menos a neutralidade do sistema
fiscal e a sua possibilidade de ser utilizado como instrumento de
intervenção).
Em favor dos impostos indirectos costuma-se arguir a anestesia
fiscal que ocorreria em relação a eles, já que a reacção dos contri-
buintes é muito mais forte nos casos de tributação directa do que na
tributação indirecta, em que sentem menos que lhes são amputadas
parcelas de riqueza (pois os impostos são em regra incorporados nos
preços dos bens e serviços). Contra os impostos indirectos poder-se-ia
alegar, para além da menor justiça, a sua insensibilidade à conjuntura
(logo, a dificuldade de adequá-los às orientações da política econó-
mica pretendidas) e também a possibilidade de amplas zonas de
riqueza não serem atingidas pela tributação em virtude de não serem
objecto de utilização (poupança entesourada, por exemplo). Eles, por

(') A classificação orçamental e este regime geral merecem justificadas críti-

cas: A. XAVIER, op. cit. ; CARDOSO DA COSTA, Curso de Direito Fiscal, 2.• ed., 1972,
98 ss ..
 Os impostos em especial 167

serem mais simples, predominam nas estruturas mais atrasadas; os

directos tendem a dominar nos países mais evoluídos.
De uma maneira geral, pode verificar-se na generalidade dos
sistemas fiscais dos países desenvolvidos uma tendência para fazer os
impostos directos prevalecerem sobre os impostos indirectos, embora
estes continuem a ter existência. Em Portugal, a tendência continua a
ser, no entanto, a de manter uma relação entre impostos directos e
indirectos largamente favorável aos segundos, que representam cerca
de dois terços do total dos impostos (com ligeiro agravamento ao
longo dos anos setenta).

DlVlSÃO II

O SISTEMA FISCAL

§ 4. 0 - CARACTERES DO SISTEMA FISCAL

7.11-CONCEPÇÃO GERAL
a) Estruturas e sistemas
A análise feita até aqui corresponde, de alguma forma, a uma
aproximação jurídica e fiscalista, que será completada em Direito
Fiscal. Parece-nos agora mais frutuoso procurar analisar os impostos
no seu conjunto, visando determinar a forma como se articulam
entre si as diferentes figuras tributárias existentes num espaço fiscal
ou os vários espaços fiscais ( 1); e até a forma como se relaciona o
conjunto dos impostos com a estrutura económica de cada socie-
dade, com seu grau próprio de desenvolvimento e suas características
sociais, culturais e políticas.
Ao optar por este tipo de análise, mais importante na perspec-
tiva das Finanças Públicas, privilegia-se o estudo das estruturas fis-
cais e dos sistemas fiscais. Ao falar em estrutura fiscal, tem-se em
vista, desde logo, o estudo relacionado e integrado do sistema fiscal
com a estrutura económico-social em que se integra. Por sistema fis-
(1) Haverá neste caso verdadeira descentralização fiscal, a qual integra a des-
centralização financeira nas suas múltiplas componentes possíveis (orçamental : de
receita, <1maxime» fiscal, ou de despesa; de tesouraria; crediticia; ou patrimonial),
em vez da mera desconcentração.
168 Finanças públicas e direito financeiro

cal entendemos apenas o conjunto de impostos e a forma corno entre

si eles se relacionam globalmente, na sua articulação lógica e na coe-
rência social.

b) Caracteres principais do sistema fiscal

Uma mera verificação empírica permitiria determinar que as

formas como se podem organizar os impostos variam muito de país
para país e de situação histórica para situação histórica. A variação
pode respeitar a meros aspectos de técnica fiscal, ou derivar da pró-
pria filosofia subjacente à tributação (neutralidade ou intervencio-
nismo, por exemplo); ou pode consistir na extensão do sacrifício
pedido aos particulares e até na própria relação entre impostos e
outras receitas públicas.
Quaisquer que sejam as condicionantes ou causas que determi-
naram o estabelecimento de determinados sistemas fiscais, pode
dizer-se que todos eles apontam para determinados objectivos ou
funções, que poderiam ser considerados como definidores do «sis-
tema fiscal ideal» (numa perspectiva teórica idealista) ou do sistema
fiscal óptirno (numa óptica de óptimo paretiano)( 1).
É efectivamente possível tentar isolar o conjunto de característi-
cas essenciais que o sistemas fiscal deve reunir, ideia que se desen-
volve a partir dos financeiros liberais, preocupados sobretudo com
assegurar que o sacrifício exigido aos particulares não fosse exces-
sivo, antes justo, e implicasse o mínimo de distorções na actividade
normal dos sujeitos e da colectividade (o que permitiu a Adam Smith
definir as regras da justiça, certeza. comodidade e economia). De
algum modo, o estudo destas regras conduz a uma teoria normativa
do sistema fiscal.
A revisão do pensamento financeiro clássico veio alterar alguns
dos pressupostos de base da enunciação destas regras que, no
entanto, não perderam totalmente o significado. É, sim, necessário
enquadrá-las numa análise que agregue as ideias, ainda bem actuais e
modernas, de eficiência do sistema e de justiça (entendidas, já não em

( ') Por todos, sobre o sistemaf1Sca/ óptímo: ATKINSON e STIGUTZ, Lectures,

caps. l l a 14.
 Os impostos em especial 169

termos meramente formais, mas em termos substanciais). A primeira

integraria o aspecto positivo, a segunda o aspecto normativo do
sistema - aos quais importa aditar a função puramente fiscal de
proporcionar receitas.
Neste sentido, poder-se-ia dizer hoje que os caracteres essenciais
do sistema fiscal podem reconduzir-se a três: rendimento, justiça e
eficiência fiscal.

7.12 - 0 RENDIMENTO FISCAL E SEUS FACTORES

a) Noção e requisitos gerais

Entre todos os caracteres dos sistemas fiscais, aquele que se

pode considerar primário, do ponto de vista imediato da Administra-
ção Financeira, é o rendimento fiscal. Ele traduz a medida em que o
sistema(') proporciona ao Estado réditos considerados suficientes
para fazer frente a uma parcela significativa (ou à parcela essencial)
das despesas públicas e para permitir assim ao Estado cumprir os
objectivos que se propõe alcançar nos planos económico, político e
sóci ocult ural.
Ao procurar definir um sistema caracterizado por um rendi-
mento fiscal elevado, o Estado tenta criar condições para actuar com
liberdade e sem que as suas opções sejam condicionadas por dificul-
dades financeiras de curto prazo. Mas, se o não consegue, a acumu-
lação de dificuldades de curto prazo pode levar a um tal predomínio
do rendimento fiscal imediato que todos os outros requisitos do sis-
tema sejam postergados.

1
( ) E, claro, algum ou alguns dos seus elementos (impostos). Neste sentido, e
porque a função financeira primária do imposto é proporcionar receitas para cobrir
as despesas, diz-se que esta é a função fiscal do imposto, em contraposição com a
(ou as) funções extrafiscais, que consistem na intervenção activa sobre a estrutura
ou a conjuntura económico-social; e qualificam-se de impostos fiscais os que têm
como fim principal ou exclusivo proporcionar receitas e de impostos extrafiscais
aqueles cujo fim principal é o de intervir na (ou sobre a) sociedade. Veja-se, por
todos, um clássico: P u GUESf, La finanza e i suoi compiti extra fiscali negli sta1i
moderni, 1932.
170 Finanças públicas e direito financeiro

A rendibilidade do sistema terá de ser aferida regularmente face

à evolução das condições económ•cas e depende de um conjunto de
características nem sempre fáceis de reunir. Apontemos algumas :

1) Redução ao mínimo das despesas com a cobrança de impos-

tos, o que exige a existência de uma Administração Fiscal eficiente e
económica, tanto quanto possível pouco numerosa em efectivos de
pessoal, bem como a procura dos métodos administrativos menos
onerosos para o Estado (informática ...).
2) Regularidade das receitas, sendo determinante que o Estado
organize as cobranças, por forma a decorrerem com respeito pelas
regras legais e pela aceitação social legitimante e ainda com normali-
dade e regularidade no tempo, optando-se por um sistema de entra-
das diferidas e programadas nos cofres do Estado das colectas dos
diferentes impostos.
3) Restrição, embora com respeito pela regra da justiça e pelas
garantias dos particulares, dos casos de fraude e evasão fiscal.
4) Intensidade suficiente da pressão fiscal, como medida da par-
ticipação do sistema no rendimento nacional, por forma a permitir
que as receitas fiscais aumentem em função do acréscimo da riqueza
nacional de forma cómoda, regular, equitativa e não perturbadora.
Desenvolvendo adiante os temas da fraude e evasão fiscal e da
pressão fiscal, importa resumidamente mencionar alguns factores de
regularidade do sistema fiscal:
1.0 -A certeza, que leva muitas vezes a introduzir entorses à
justiça fiscal (através de ficções legais, de deduções fixas, de índices e
presunções legais... ) ;
2.0 - A rigidez, que leva a dar um lugar importante no sistema
aos impostos que são insensíveis ao rendimento e suas flutuações ;
3. 0 -As medidas limitativas de flexibilidade , designadamente da
sensibilidade à conjuntura, que levam a contrariar a quebra dos
impostos mais elásticos ao rendimento nas situações de baixa
conjuntura.
 Os impostos em especial 171

b) A evasão e a fraude fiscal

Evasão fiscal é um conceito amplo que, no essencial, corres-

ponde à ideia que há alguém que deveria pagar um imposto mas não
o paga, sem que isso resulte da transferência para outro sujeito eco-
nómico do sacrifício fiscal. A evasão abrange duas situações distin-
tas : evasão ilegal e evasão legal (fuga ou ilisão fiscal são outros
nomes desta última prática).
Fraude fiscal designa, com maior rigor, o conjunto de práticas
tendentes a reduzir irregularmente o montante do imposto a pagar
(por contabilização viciada, declaração errónea, ocultação parcial da
matéria colectável ou de factos tributários), havendo por vezes ten-
dência para considerar <~fraudulento», em sentido amplo, até o com-
portamento de potenciais contribuintes que pratiquem a evasão ile-
gal. Digamos que se o defraudador é contribuinte, ele paga menos do
que devia sê-lo (por omissão de declaração ou outros comportamen-
tos, negligentes ou dolosos): ambos fogem ao imposto.
A fraude e a evasão fiscal ilícita constituem práticas ilegais, que
são objecto de prevenção e repressão, com ocorrência das sanções
jurídicas adequadas, normalmente pela via da imposição de penas e
infracções fiscais. Nos países em que existe uma ética do imposto
exigente, pode chegar-se a integrar os casos mais graves de fraude e
evasão entre os comportamentos anti-sociais, violadores da solidarie-
dade, da justiça e dos próprios fundamentos da ordem social,
punindo-os criminalmente. Em outros países prevalece uma atitude
mais laxista em relação ao incumprimento fraudulento ou evasivo
dos deveres fiscais.
No caso da evasão lícita - ou ilisão fiscal-, o contribuinte
limita-se a utilizar as possibilidades de fuga que lhe são deixadas em
aberto pela lei ou pela deficiente conexão entre sistemas fiscais diver-
sos (quer deliberada quer involuntariamente). Impõe-se então um
esforço do sistema fiscal para conseguir reduzir estas situações, tanto
a nível nacional - assegurando a cobertura integral e equitativa da
base fiscal- como no plano internacional - pela celebração de con-
venções e execução de acções concertadas de luta contra os conflitos
negativos de tributação ou de normas tributárias acessórias.
O combate à evasão e à fraude não se esgota no plano do ren-
dimento do imposto: tem importantes consequências igualmente no
172 Finanças públicas e direito financeiro

plano da justiça e pelo efeito psicológico provocado nos contribuintes

pelo impacto da carga fiscal, já que o conhecimento de situações
generalizadas de evasão agrava o sentimento de injustiça detectável
em certas camadas de contribuintes e multiplica os casos de evasão e
fraude (1)( 2) .

c) O rendimento e a intensidade da pressão fiscal

I. O conceito de pressão fiscal visa relacionar o conjunto dos
impostos pagos num país com o Produto Nacional Bruto ou .outras
medidas da contabilidade nacional, sendo susceptível de um sentido
estrito - em que se considera apenas a relação entre as receitas fiscais
incluídas no Orçamento Geral do Estado - ou de uma acepção
ampla - se se incluem também as correspondentes à noção tradicio-
nal de parafiscalidade (cf. supra, n.0 6.12).
A repartição dos impostos pelos grupos e formas de riqueza
levanta o problema da «pressão fiscal» : o cálculo da parcela de ren-
dimento nacional afecta aos impostos (o conjunto das colectas
cobradas), ou a relação entre parcelas ou fracções dele e os impostos
sobre elas incidentes.
II . O cálculo da «pressão fiscal» pode, em vez de ser global,
apresentar-se discriminado; então ir-se-á verificar quais as grandes
parcelas do rendimento nacional que são objecto de tributação e qual
a natureza dos impostos - há impostos que agravam a despesa de
consumo e outros que oneram o investimento; há outros impostos
que são meras transferências e que não devem, por isso, ser tidos em

(') Há alguma bibliografia que já se tornou clássica sobre estas matérias. tão
importantes para os contribuintes como para os governantes e administradores: A.
T RAUTER, Evasion in taxation, 1929; A . GINGETTI, L'evasione tributária, 1964; J.
Cossoux. Les industrieis de la fraude fiscale, 1971; T. DELEHAYE. /...e choix de la
vaie la moins imposée, 1977; B. TADDEl, La fraude fiscale. 1974; A. V ERNAY, Les
paradis jiscaux. 1968; G. LEROGUE, Theórie de la fraude en droit fiscal, 1944; para
uma boa síntese, P. M. GAUDEMET, Finances Publiques. II, 3.ª ed., 1981, 279 ss ..
(2) Estes fenómenos têm o seu reflexo global, determinando a existência de
áreas (grupos, actos, pessoas) que não suportam a carga fiscal. tanto por estarem
excluídos da base fiscal, como por beneficiarem de incentivos fiscais (que. apesar de
diferentes, se aproximam de «subsídios negativos» ou ((despesas fiscais», por outros
factores: cf. J. M INARIK. «Who doesn't bear the tax burden ?~>. em AAR01" e BoRKIN
(eds.), The economics of taxation, 1980, pp. 55 e ss ..
 Os impostos em especial 173

conta no cálculo da «pressão fiscal». Este é o problema da repartição

da carga fiscal.
As principais espécies em que pode decompor-se a pressão fiscal
são: pressão fiscal directa e indirecta; pressão fiscal orçamental e
pressão [Link] (incluindo nesta os encargos com a segurança
social e outras prestações parafiscais); pressão média (total dos
impostos/ total do rendimento) ou marginal (percentagem da última
unidade de rendimento que é objecto de punção fiscal (!)( 2) •• • Estes
diferentes tipos de pressões fiscais identificam-st: pelas espécies fiscais
que os constituem.
III. Para os contribuintes individuais (e, até certo ponto, para
as empresas) existe uma pressão fiscal psicológica (avaliação subjec-
tiva, sincrónica e diacrónica, da punção ou sacrifício fiscal global),
mais que uma [Link] quantificada: mas este cálculo pode fazer-
-se com limites vários, desde o da discrepância entre rendimentos apu-
rados pela contabilidade nacional e rendimentos fiscais ao peso dos
impostos indirectos (ocultos ou menos sentidos: «anestesia fiscal»).
Assim, pode pensar-se que a pressão efectiva é maior, para taxas
iguais, nos rendimentos do trabalho e outros insusceptíveis de eva-
são, menor nas formas de riqueza facilmente evadíveis, e nula nas
formas de riqueza não tributadas por erro ou omissão intencional
dos sitema fiscal («buracos fiscais»: em regra rendimentos ou formas
de riqueza baseados no capital ou na propriedade). É possível, não
obstante, calcular - por sectores de produção, por tipos de agentes
económicos, etc. - a respectiva carga fiscal especifica, calculando
então um aspecto importante da estrutura fiscal.
É possível, por outro lado, comparar as pressões fiscais no
tempo - têm aumentado, pelo menos até aos anos oitenta - e no

( 1) Cf. G~RAR D DEHOVE, Pression fiscale et calcul économique, 1944;

R. MUSGRAVE. Publicfinance, cap. 12; V. TANZI e Luc DE WOLF, «A distribuição da
ca rga fiscal por grupos de rendimento em Portugal», em Coeferência internacional
sobre economia portuguesa, 1976, li, 923 ss. ; V. TANZ ~ Taxation. A radical
approach, 1970 ; BROCHIER, LLAU e MICH ALET, Economic Financiere, 1975, PP· 350
e ss.; V. T ANZI, The individual tax and economic growth: an international <'ompari-
son, 1969; A. CAVACO SILVA e B. M URTEIRA, «Nível e estrutura da fiscalidade:
Portugal e outros países da OCDE», Economia, J aneiro 1978.
(l) Não se confunda com as taxas média ou marginal, que são formas de
definir o sacrifício imposto a cada contribuinte.
174 Finanças públicas e direito financeiro

espaço - são, em regra, mais elevadas nos países mais ricos do que
nos mais pobres (visões diacrónica e sincrónica).

IV. Com referência à pressão fiscal tem-se desenrolado nos

últimos anos uma polémica, que põe em causa as orientações básicas
da política tributária.
A polémica referida- que se costuma imputar às dissenções
entre neo-liberais e keynesianos, embora as primeiras medidas de
redução de impostos (presidente Kennedy) fossem de inspiração neo-
-keynesiana - põe em causa o nível mais ou menos elevado dos efei-
tos da pressão fiscal existente nos países capitalistas evoluídos em
conjunturas de pleno emprego.
De acordo com uma orientação que, em regra, é a dos pós-
-keynesianos, quer as crescentes satisfações de necessidades socíais,
quer os tipos de políticas orçamentais seguidos pelos países mais
desenvolvidos no após-guerra, geram uma tendência no sentido de
provocar o crescimento das pressões fiscais. Esta intensificação levou
a pôr o problema de saber se um nível muito elevado de pressão
fiscal, designadamente sobre as actividades produtivas, não seria um
travão ao crescimento, reduzindo as expectativas do sector privado e
desviando recursos em excesso para o sector público. A redução da
pressão fiscal é um dos pontos principais do recente ideário neo-
-Jiberal, reforçado pela ideia de que a pressão superior a certo nível
provoca evasão fiscal e quebra de receitas e a redução fiscal aumen-
tará a riqueza e as receitas («curva de Laffer», 1978).
Seja correcta ou não esta posição, a verdade é que as políticas
económicas nos países desenvolvidos do Ocidente foram influencia-
das por uma ou por outra corrente : segundo uns, ainda haveria mui-
tas necessidades sociais a satisfazer, não se justificando a travagem, e
muito menos a redução, da dimensão do sector público; para outros,
só a redução da pressão fiscal (e, naturalmente, das despesas públicas
que dela resultam) permitiria sustentar o crescimento e relançar a
economia. Foi esta a grande querela fiscal nos países desenvolvidos
durante os anos setenta, à qual sucedeu uma moderada redução de
pressão fiscal nos anos oitenta (Reforma Fiscal de Reagan: 1986).
À tendência geral para o aumento da pressão fiscal - em vir-
tude do crescimento das despesas e dos esforços para reduzir o défice
orçamental - contrapõem-se, pois, as diversas tentativas de redução
 Os impostos em especial 175

de impostos. Em alguns casos, fazem-se ou propõem-se reduções

gerais do imposto sobre o rendimento dos particulares ou das empre-
sas (foi o caso do célebre projecto Kemp-Roth, nos EUA, em 1978, e
da actual <~política Reagan») ou de impostos gerais sobre a despesa
(redução do imposto sobre o valor acrescentado, feita por Barre,
como medida anti-inflacionista). Em outros casos, reduzem-se impos-
tos parcelares, por iniciativa dos Governos e dos Parlamentos ou
mesmo por directa consulta aos cidadãos (como no referendo que
reduziu o imposto fundiário na Califórnia em 1979).
Com estas medidas visam-se óbvios fins de carácter politico e
económico: favorecer o sector privado; estimular a poupança pri-
vada e o investimento; reduzir a inflação pelo lado dos custos fiscais;
racionalizar o sistema fiscal e redistribuir o seu peso sobre os vários
grupos sociais; aumentar o rendimento familiar...

V. O que se disse aplica-se aos países desenvolvidos.

Em outras estruturas com níveis de desenvolvimento menos ele-
vados a pressão fiscal tem-se mantido em graus bastante baixos - o
que está, no entanto, longe de significar que não. seja sentida em
termos psicológicos eventualmente ainda mais pesados que nos países
examinados nos casos anteriores; até porque, para além da objectiva
pressão fiscal quantitativa (relação entre as receitas fiscais e o Pro-
duto Nacional) existe uma pressão fiscal psicológica. Isto determina
que sistemas fiscais com iguais níveis de sacrifício fiscal, em termos
percentuais, sejam sentidos de formas muito diferentes pelos contri-
buintes; ou até que sistemas fiscais que atingem graus de sacrificio
muito altos sejam sentidos como mais leves do que outros que em
valor absoluto apresentam números mais baixos, mas pior
distribuídos.
Entre factores que podem levar a sentir um sistema como
pesado figuram o sentimento de injustiça do sistema fiscal, a falta de
consensualidade sobre os objectivos do Estado, o desconhecimento e
má informação sobre a política fiscal, a sensação de má distribuição
das despesas públicas, a má qualidade dos serviços e a ineficácia da
Administração, e mesmo factores mais objectivos como o mais baixo
rendimento individual disponível ou a insatisfação geral com a socie-
dade, o Estado ou o Governo.
176 Finanças públicas e direito financeiro

VI. Os fenómenos colectivos modernos de rejeição dos impos-

tos e o aparecimento em muitos casos daquilo que se pode designar
por uma verdadeira alergia fiscal (ou até <ffevolta fiscal», corno as
ocorridas nos Estados Unidos em 1979) vieram, em qualquer caso,
repor na ordem do dia uma questão desde há muito debatida, que é
a do limite da carga fiscal.
A questão do limite da carga fiscal pode pôr-se de duas diferen-
tes maneiras: ou analisando-a em .conjugação com o destino a que
são afectas as receitas - e então retomar-se-ia no essencial o ·debate,
já aflorado, sobre a dimensão óptima do sector público; ou com
pura abstracção do seu destino (as despesas), havendo neste caso
basicamente que analisar os efeitos e o peso económico dos [Link]
(óptimo fiscal). ·
Neste segundo caso parece estar-se longe de conseguir consenso
científico e doutrinário sobre o limite exacto e seus critérios, apesar
de esforços como os dos fisiocratas, ao estimarem em 20 por cento o
limite da pressão fiscal, ou do economista Colin Clark, para quem a
partir da ordem dos 25 por cento de pressão fiscal os fundamentos de
uma economia de mercado ficariam destruídos ...
Parece, em qualquer caso, poder-se afirmar com alguma certeza
que a possibilidade de acréscimo da carga fiscal aumenta em função
dos aumentos do rendimento nacional: embora as reacções psicoló-
gicas em países como, por exemplo, a Suécia, forcem o reconheci-
mento da existência de limites a partir dos quais a margem de elasti-
cidade do sistema fiscal é mínima. E, de qualquer das formas, os
dados apresentados e o debate teórico impõem extrema prudência:
não há bons e maus níveis de pressão fiscal, em termos absolutos, ao
menos como objecto de definição teórica ou doutrinária.

7.13 ~A JUSTIÇA FISCAL

Do ponto de vista dos contribuintes, o primeiro requisito de um

sistema fiscal ideal é o da justiça, conceito que obviamente está longe
de ser simples e unívoco e é muitas vezes condicionado pelo posicio-
namento político ou ideológico dos financeiros (1). Ele é, numa eco-

(l) É frequente entre nós os economistas, revelando mau conhecimento do

português e do inglês, referirem-se à equidade, que é só a «justiça do caso concreto».
 Os impostos em especial 177

nomia capitalista, mais do que justiça fiscal - pois equivale à justa

distribuição dos encargos públicos.
No plano dos princípios inspiradores de qualquer sistema fiscal,
a ideia de justiça fiscal deve de alguma forma ter prioridade sobre
qualquer outra; até (que mais não fosse) porque ela condiciona a
própria eficiência e rendimento do sistema, na medida em que uma
distribuição injusta estimulará a fraude e a evasão fiscais e distorcerá
comportamentos. Por outro lado, as consequências políticas de uma
tributação sentida pela população como injusta são por demais peri-
gosas: abundam os exemplos históricos de rebeliões por ela
determinadas ( 1).
A evolução das relações económicas internacionais e os proble-
mas fiscais por ela suscitados implicam também que se possa consi-
derar a questão da justiça fiscal, não só no plano interno, mas tam-
bém no plano da tributação internacional; haverá então que
determinar em que medida se concretizaria a justiça entre indivíduos
e a justiça entre as nações (2). Teremos de restringir o nosso estudo
aos problemas colocados pela tributação no plano interno.
Da ideia da justiça fiscal como conceito central e inspirador
resulta, como concepção-base que deve presidir a qualquer sistema
fiscal moderno, a noção de igualdade entre os cidadãos, consistindo a
maior dificuldade deste problema no entendimento que é preciso dar
a esse conceito, o qual, como é óbvio, se reveste de fortes aspectos
políticos.
Além deste, outros três princípios concretizam a ideia de justiça
fiscal. São eles :

1 - O princípio da legalidade tributária, segundo o qual o

imposto deve ser estabelecido por lei oriunda do Parlamento.
2 - O princípio da generalidade tributária, que determina que,
como regra, todos os residentes num determinado país estão sujeitos
ao pagamento de impostos segundo critérios gerais.

1
( ) V. por exemplo, o Relatório da Comissão encarregada da reforma fiscal
canadiana em Public Finance, selected readings, Londres, 1963 ; e SOARES MARTI-
NEZ, Introdução ao estudo das Finanças, 1961.
( 2) RICHARD M USGRAVE, Fiscal Systems, pp. 243 ss..
J.78 Finanças públicos e direito financeiro

3 - O princípio da capacidade fiscal, em especial o das faculda-

des contributivas, de harmonia com o qual cada um deve ser tribu-
tado na medida da sua capacidade («ability to pay))).

7.14 - IDEM: A IGUALDADE FISCAL

a) Modalidades de igualdade

1. O princípio da igualdade pode, numa primeira acepção,

limitar-se ao conteúdo formal da igualdade perante a lei de imposto
(isto é, a lei de tributação, que rege as matérias substantivas do sis-
tema fiscal, tal como o define o art. 106.° CRP). Nesse caso, ela
resulta da aplicação à lei fiscal do art. 13.° CRP, o qual aponta para
a regra da igualdade de tratamento dos cidadãos pela lei fiscal, na
disposição e na aplicação, e ainda a proibição de qualquer privilégio
ou beneficio - bem como prejuízo ou privação - em razão dos fun-
damentos aí invocados; daqui resulta a inconstitucionalidade mate-
rial de isenções ou outros benefícios fiscais que tenham os fundamen-
tos referidos_ no n. 0 2 do art. 13.0 da Constituição. Note-se que esta
disposição é uma conquista do Estado liberal, abolindo as isenções
pessoais, do clero e da nobreza.
II. Depois da igualdade perante a lei - sem a qual não há
sequer Estado de Direito - outras acepções da igualdade relevam no
domínio financeiro. Em primeiro lugar, a igualdade de sacrificios.
Com efeito, os impostos representam sempre absorção pelo
Estado de uma parte da riqueza - mais normalmente, do rendi-
mento - dos particulares pelo Estado. A igualdade perante o
imposto deve estabelecer-se então mediante a igualdade de sacrifício.
Mas que é, em rigor, igualdade de sacrifícios?
Uma primeira resposta seria que todos pagariam o mesmo
imposto, verificada a mesma situação de base : a taxa de imposto
deveria ser fixa e igual para os mesmos actos tributários.
Nos impostos indirectos, assim se estabeleceria a igualdade :
quem consome um quilo de carne paga x, quem consome dez quilos
paga 10 x. Nos impostos independentes da riqueza também (cada
cidadão paga por cabeça). Mas nos impostos directos, designada-
mente sobre o rendimento?
 Os impostos em especial 177

nomia capitalista, mais do que justiça fiscal - pois equivale à justa

distribuição dos encargos públicos.
No plano dos princípios inspiradores de qualquer sistema fiscal,
a ideia de justiça fiscal deve de alguma forma ter prioridade sobre
qualquer outra; até (que mais não fosse) porque ela condiciona a
própria eficiência e rendimento do sistema, na medida em que uma
distribuição injusta estimulará a fraude e a evasão fiscais e distorcerá
comportamentos. Por outro lado, as consequências políticas de uma
tributação sentida pela população como injusta são por demais peri-
gosas : abundam os exemplos históricos de rebeliões por ela
determinadas ( 1) .
A evolução das relações económicas internacionais e os proble-
mas fiscais por ela suscitados implicam também que se possa consi-
derar a questão da justiça fiscal, não só no plano interno, mas tam-
bém no plano da tributação internacional; haverá então que
determinar em que medida se concretizaria a justiça entre indivíduos
e a justiça entre as nações(2). Teremos de restringir o nosso estudo
aos problemas colocados pela tributação no plano interno.
Da ideia da justiça fiscal como conceito central e inspirador
resulta, como concepção-base que deve presidir a qualquer sistema
fiscal moderno, a noção de igualdade entre os cidadãos, consistindo a
maior dificuldade deste problema no entendimento que é preciso dar
a esse conceito, o qual, como é óbvio, se reveste de fortes aspectos
políticos.
Além deste, outros três princípios concretizam a ideia de justiça
fiscal. São eles :

l - O princípio da legalidade tributária, segundo o qual o

imposto deve ser estabelecido por lei oriunda do Parlamento.
2 - O princípio da generalidade tributária, que determina que,
como regra, todos os residentes num determinado país estão sujeitos
ao pagamento de impostos segundo critérios gerais.

1
( ) V. por exemplo, o Relatório da Comissão encarregada da reforma fiscal
canadiana em Public Finance, selected readings, Londres, 1963; e SoARES MARTI-
NEZ., Introdução ao estudo das Finanças, 1961.
(2) RI CHARD M USGRAVE, Fiscal Systems, pp. 243 ss..
178 Finanças públicas e direito financeiro

3 -O princípio da capacidade fiscal, em especial o das faculda-

des contributivas, de harmonia com o qual cada um deve ser tribu-
tado na medida da sua capacidade («ability to pay»).

7.14 - IDEM: A IGUALDADE FISCAL

a) Modalidades de igualdade

I. O princípio da igualdade pode, numa primeira acepção,

limitar-se ao conteúdo formal da igualdade perante a lei de imposto
(isto é, a lei de tributação, que rege as matérias substantivas do sis-
tema fiscal, tal como o define o art. 106.° CRP). Nesse caso, ela
resulta da aplicação à lei fiscal do art. 13.° CRP, o qual aponta para
a regra da igualdade de tratamento dos cidadãos pela lei fiscal, na
disposição e na aplicação, e ainda a proibição de qualquer privilégio
ou beneficio - bem como prejuízo ou privação - em razão dos fun-
damentos aí invocados~ daqui resulta a inconstitucionalidade mate-
rial de isenções ou outros benefícios fiscais que tenham os fundamen-
tos referidos no n.0 2 do art. 13. 0 da Constituição. Note-se que esta
disposição é uma conquista do Estado liberal, abolindo as isenções
pessoais, do clero e da nobreza.
II. Depois da igualdade perante a lei - sem a qual não há
sequer Estado de Direito - outras acepções da igualdade relevam no
domínio financeiro. Em primeiro lugar, a igualdade de sacrifícios.
Com efeito, os impostos representam sempre absorção pelo
Estado de uma parte da riqueza - mais normalmente, do rendi-
mento - dos particulares pelo Estado. A igualdade perante o
imposto deve estabelecer-se então mediante a igualdade de sacrifício.
Mas que é, em rigor, igualdade de sacrifícios?
Uma primeira resposta seria que todos pagariam o mesmo
imposto, verificada a mesma situação de base: a taxa de imposto
deveria ser fixa e igual para os mesmos actos tributários.
Nos impostos indirectos, assim se estabeleceria a igualdade:
quem consome um quilo de carne paga x, quem consome dez quilos
paga 10 x. Nos impostos independentes da riqueza também (cada ·
cidadão paga por cabeça). Mas nos impostos directos, designada-
mente sobre o rendimento?
 Os impostos em especial 179

Os clássicos viram adequadamente que a igualdade de sacrifícios

não resultava então de o sacrifício ser igual por cabeça, mas de ser
proporcional ao rendimento. Se A, que dispõe de um rendimento
anual de 100 contos, paga cinco contos de imposto, não será respei-
tar a igualdade impor o mesmo sacrifício de cinco contos a quem
tenha um rendimento anual de 10 contos (B). Por duas razões: por-
que o sacrifício real do contribuinte B é então muito superior ao do
contribuinte A (paga 50% do seu rendimento, enquanto A paga ape-
nas 5%) e porque B paga imposto privando-se de bens necessários à
sua subsistência, enquanto A pagará do seu supérfluo: consumo
supérfluo ou poupança. Os clássicos introduziram então duas preci-
sões nesta regra da igualdade: deveria assegurar-se, por meio de isen-
ções, que o rendimento necessário à satisfação das necessidades
mínimas de subsistência não fosse objecto de tributação (isenção do
mínimo de existência); e haveria de garantir-se que os impostos sobre
o rendimento fossem - pelo menos - proporcionais ao rendimento,
pois só assim, e não por taxa fixa, haveria igualdade. Se assim for, A
pagará então 5 000$ e B 500$; ou seja, ambos pagarão de imposto
5% do rendimento de cada um.
Contudo, a revisão, pelos anos 1870, do pensamento clássico e a
formulação da teoria marginalista do rendimento, permitiu ver que o
valor de todas as unidades de rendimento não era idêntico para os
sujeitos económicos. O sacrifício de A e o de B poderiam ser diferen-
tes, com a regra da proporcionalidade, sendo que o valor de 5 contos
para A poderia ser inferior ao valor real subjectivo de 500$ para B.
Pois o sacrifício fiscal tem uma desutilidade que é função do valor de
cada unidade de rendimento; e o valor de cada uma destas não é
igual, antes é medido pela utilidade marginal perdida, isto é, pela
utilidade da última unidade do bem de cada sujeito económico, pela
qual se afere o valor de todas as outras. Então, poderia representar
menor sacrifício para A pagar 5 contos, que para B pagar 500$.
Logo, seria necessário que A pagasse mais de 5% do seu rendimento
e B menos de 5% para que o sacrifício de ambos fosse substancial-
mente igual : é este o fundamento da tributação progressiva como
forma de restabelecer a igualdade económica de sacrifício fiscal entre
contribuintes com diversos níveis de rendimento (ou de riqueza, em
geral).
180 Finanças públicas e direito financeiro

III. Importaria ainda que outras circunstâncias medissem o

sacrifício tributário, o qual deve ser igual, em condições nas quais as
circunstâncias diferenciadoras entre os contribuintes são muitas e
profundas. Assim, a personalização do imposto é uma forma de rea-
lizar a igualdade social, tratando igualmente os iguais e desigual-
mente os desiguais, e atribuindo efeito compensatório das desigual-
dades ao próprio sacrifício fiscal (igualdade compensatória). Aqui,
temos uma igualdade social passiva (ter em conta as desigualdades
sociais existentes antes do sacrifício fiscal) e uma igualdad.e social
activa (restabelecer condições mínimas de igualdade ou, no mínimo,
reduzir as desigualdades, envolvendo então já uma função extra-
fiscal do imposto - a função redistributiva-, como criador de
igualdades sociais in genere, quer numa óptica de simples igualdade
de oportunidades, quer numa óptica de igualdade efectiva - imediata
ou a prazo, tendencial ou real).
Apontam para este conceito de igualdade social, na sua compo-
nente de adaptação às «necessidades e rendimentos do agregado
familiar», o art. 107.0 , n.0 l, CRP, as referências ao rendimento real e
à progressividade como critérios de personalização ·tributária (art.
107.0 , nrs. 2 e 3) e a necessária discriminação social do consumo
(art. 107. 0 , n.º 4) ; a par da afirmação. entre as funções do imposto,
da redução das desigualdades (art. 107.0 , n. 0 l) e da socialização da
economia (art. 107.0 , n. 0 4)( 1). Este entendimento dos vários graus de
igualdade fiscal não vigora plenamente: mas, conquanto programá-
tico, tem a aplicabilidade imediata possível das normas programáti-
cas: designadamente enquanto for obstáculo a «recuos normativos»
nas zonas assim delimitadas e enquanto critério de utilização ime-
diata, que deve marcar, ao menos em sede interpretativa, o espírito
do sistema tributário actual.

b) Igualdade, generalidade e uniformidade ; igualdade horizontal e

vertical

1. A igualdade tem duas expressões fundamentais: a generali-

dade (todos devem pagar imposto, sem distinções de casta, classe,

Cf. DIOGO LEITE DE CAMPOS, A inconstitucionalidade do imposto com-

( 1)

plementar, 1981; TEIXEIRA RIBEIRO, O sistema fiscal na Constituição de 1976, 1979.

 Os impostos em especial 181

ordem ou estamento); e a uniformidade, que significa que a reparti-

ção dos impostos pelos cidadãos deve obedecer ao mesmo critério
para todos (1).

II. O princípio da uniformidade impõe que todos os que são

titulares das mesmas formas de riqueza - maxime, de rendimentos -
sejam tributados da mesma forma (igualdade horizontal).
Pode demonstrar-se que o princípio da igualdade não é que-
brado se todos os rendimentos forem tributados independentemente
da sua afectação a consumo ou aforro (2). Será também imposição
do princípio da igualdade que eles sejam tributados da mesma forma,
quer provenham do trabalho, da propriedade ou do capital? Como a
discriminação das fontes de rendimento é uma das formas de redis-
tribuição, haverá um choque fatal entre redistribuição e igualdade?
Um argumento para a discriminação de taxas entre capital e trabalho
(discriminação qualitativa ou funcional) refere-se à natureza perpétua
do capital e à natureza perecível do trabalho (que justificaria a tribu-
tação mais mitigada deste último); outro argumento baseia-se na
mais fácil evasão quanto aos rendimentos do capital (3). De qualquer
forma, há um choque de critérios entre igualdade e redistribuição:
pois se não há igualdade na sociedade, só uma desigualdade compen-
satória na tributação realizará a igualdade mais profunda (para os
modelos sociais em que a igualdade substancial, e não meramente
formal, constitui critério e objectivo).

III. A igualdade vertical é expressão que informa os critérios de

repartição do sacrifício fiscal entre pessoas com rendimentos
diferentes (4 ).

(1) T EIXEIRA RIBEIRO, lições, 268.

(2) Cf. TEIXEIRA RIBEIRO, Lições, 271-273 ; Idem, Ainda (e semp re?) a dupla
tributação do aforro ( 1973), sobre a tese de Stuart Mill da dupla tributação do
aforro.
(1) Quanto a outros argumentos, cf. TEIXEIRA RIBEIRO, lições, 273-275.
4
( ) Ainda aqui existe uma dupla ordem de problemas: os critérios de igual-
dade estrita e formal e os de igualdade substancial (que podem justificar desigualda-
des tributárias como forma de compensação ou contrariar desigualdades sociais).
182 Finanças públicas e direito financeiro

7.15 - IDEM: A LEGALIDADE FISCAL

O princípio da legalidade do imposto foi teorizado pelo libera-

lismo, coerentemente com as suas concepções sobre o papel do
Estado e as garantias e direitos dos particulares.
A afirmação do princípio da legalidade em matéria de impostos
representou uma importante conquista da revolução liberal e deter-
minou a quebra de princípios estatistas anteriormente praticados,
pondo termo ao absolutismo no domínio fiscal. Mas nem por isso
pode deixar de observar-se que, no contexto em que esta afirmação
de princípio é feita, ela se ligou sobretudo à defesa da propriedade
privada na sua forma absoluta e individualista.
Efectivamente, num momento em que através do sufrágio censi-
tário se garantia que a composição das Assembleias era predomi-
nante ou exclusivamente representativa dos proprietários, assegura-
va-se pela mesma via que esses só votariam os impostos na estrita
medida em que tal se revelasse necessário.
O alargamento da participação política e a progressiva evolução
para formas de sufrágio universal fizeram; no entanto, que a exigên-
cia de autorização parlamentar para o lançamento dos impostos
mudasse sensivelmente de sentido e de conteúdo, levando até em
alguns casos a um aumento da carga fiscal para fazer face às crescen-
tes despesas públicas originadas pelas classes mais desfavorecidas.
O eleitorado do séc. XX passa a ser crescentemente popular e caren-
ciado, vivendo mais das despesas sociais ou outras e suportando
menos os impostos, por ter rendimentos baixos ou médios.
Simultaneamente, o crescente intervencionismo do Governo
determinou um certo recuo nos poderes do Parlamento, e
desenharam-se tendências no sentido de alargar o poder tributário
dos Executivos: e também estes têm propensão, mesmo que a sua
base social de apoio inclua os mais ricos, a gastar mais para «fazer
obrai>.
No rigor dos princípios, a exigência de autorização parlamentar
em matéria tributária tem como consequências que não só a criação
de novos impostos, como a alteração do regime jurídico dos já exis-
tentes em qualquer ponto considerado como essencial (p. ex., inci-
dência, taxa, etc.), deva ser feita por lei; e que esse é um direito
da pessoa (art. 106.° CRP).
 Os impostos em especial 183

7.16 - IDEM: A GENERALIDADE TRIBUTÁRIA

a) Conteúdo e fundamentos

Como afirmação plena do liberalismo, na Declaração dos Direi-

tos do Homem e do Cidadão surgiu um princípio da maior impor-
tância para o estabelecimento de um sistema fiscal justo: a ideia de
generalidade tributária ; ou seja, que todos deverão pagar impostos,
não se justificando consequentemente que, em virtude da pertença a
uma determinada classe social (nobreza e clero), houvesse um trata-
mento fiscal de isenção.
t, de facto, contra a existência de privilégios fiscais que se faz a
afirmação do princípio da generalidade tributária. A cobertura dos
encargos públicos passa a ser considerada como uma obrigação geral
de todas as classes, não se aceitando que houvesse substituição do
dever de pagar imposto pelas prestações militares da nobreza e pelos
deveres religiosos, educativos e culturais do clero.
É evidente que existem, no entanto, razões para que alguns
cidadãos não paguem impostos, e estas situações não podem deixar
de ser consideradas num sistema fiscal que se pretenda justo e efi-
ciente; só que isto já não tem nada a ver com institutos de puro
favoritismo pessoal ou de classe, mas com uma justificação social e
politicamente suficiente : são como que subsídios negativos que o
Estado concede.

b) Excepções à generalidade; os benefícios f1SCais

As excepções mais significativas à generalidade tributária

consubstanciam-se na ideia de benefício fiscal - situação especial
mais favorável em que se encontra certo cidadão perante a lei do
imposto, em virtude de concorrerem na sua pessoa ou situação
determinadas circunstâncias genericamente previstas na lei.
O beneficio tem, portanto, um fundamento filosoficamente dis-
tinto do privilégio fiscal, já que se procura no primeiro corresponder
a uma exigência de justiça ou de interesse geral. No entanto, a distin-
ção prática nem sempre é muito fácil ; e, sobretudo, um menor rigor
na caracterização de certas situações ou no seu controlo pode levar a
184 Finanças públicas e direito financeiro

que certos benefícios fiscais vão perdendo fundamento social e se

transformem em verdadeiros privilégios.
Na base dos benefícios fiscais encontram-se certos fundamentos
que é possível de alguma maneira tipificar, por mais característicos:
1 - É tecnicamente inútil cobrar certos impostos: impostos que
o Estado cobrasse a si mesmo ou impostos cuja colecta se viesse a
revelar inferior às despesas realizadas com o seu lançamento e
cobrança («mínimos de rendibilidade fiscal»).
2- É condição de justiça fiscal tratar certas situações de modo
favorável: por exemplo, é evidente ter de se respeitar uma isenção de
mínimo de existência, que marca o limite abaixo do qual não se
considera que o Estado possa exigir dos cidadãos urna participação
na cobertura dos encargos públicos, antes lhes devendo - ao menos
em certas ópticas - prestações sociais compensatórias (daí a ideia de
um imposto negativo, consistente em subsídios do Estado abaixo de
certos limiares de riqueza).
3 - Para protecção ou estímulo, quer com objectivos de natu-
reza económica (p. ex. apoio às exportações, apoio à produção de
determinados bens), quer de natureza cultural, social ou mesmo polí-
tica (isenções ultimamente concedidas aos emigrantes): o benefício é
então uma subvenção ou subsídio indirecto e poderá a médio prazo
provocar um aumento do rendimento nacional que gere aumento da
matéria colectável e, daí, maior rendimento fiscal no futuro.

c) Modalidades de benefícios fiscais

A modalidade mais típica de benefício fiscal corresponde à

isenção - situaç~o em que alguém que recai, objectiva ou subjecti-
vamente, no âmbito da aplicação de um determinado imposto, é
excepcionalmente objecto de uma disposição legal que impede o nas-
cimento da obrigação fiscal.
Outra modalidade são as reduções de taxa, casos em que são
aplicad~s a determinados contribuintes taxas de imposto inferiores às
taxas normais previstas na lei.
Duas figuras frequentemente encontradas são a dedução à
matéria colectável e a dedução à colecta. No primeiro caso, permite-
 Os impostos em e~pecial 185

-se que se deduza à matéria colectável determinada um certo valor,

considerado como custo ou gasto socialmente justificado. No
segundo permite-se abater à colecta que o contribuinte deveria pagar
uma qualquer despesa por ele efectuada e que se considera de inte-
resse público.
A restituição do imposto pago funciona também como um
benefício fiscal «a posteriori», quer resulte da verificação de circuns-
tâncias imprevistas (por exemplo, a ocorrência de certas calamidades
que justificariam que se devolvesse a importância do imposto ante-
riormente pago) quer da prática internacionalmente conhecida de
<~draw-back» (restituição, feita no momento da exportação de produ-
tos que incorporam materiais importantes, dos direitos de importa-
ção suportados por estes à entrada no país).
Poder-se-ia ainda falar de benefícios fiscais no domínio do
direito tributário formal (p. ex., formas especiais de processo, garan-
tias especiais, moratórias ou reduções de juros por ocorrência de cir-
cunstâncias excepcionais relevantes ... ). Normalmente, a expressão
restringe-se aos primeiros -que, pela quebra de receitas, equivalem a
despesas públicas de subsídio («despesas fiscais»).

7.17-IDEM: A CAPACIDADE FISCAL

Se é verdade que todos (ou quase todos) estão de acordo em

que o sistema fiscal deve ser justo, também é verdade que na deter-
minação do que deve entender-se por sistema justo há as maiores
dúvidas, para além da ideia básica de que cada um deve pagar uma
parcela adequada dos encargos públicos. Duas concepções se defron-
tam nesta matéria a partir do liberalismo (1).

(1) A justificação do imposto e os seus critérios vêm sendo, desde a Idade

Média, objecto de prolixa discussão, a qual se centrou no conceito de causa do
imposto, como fundamento do poder de tributar (cf. SOARES M ARTINEZ. Da Perso-
nalidade Tributária, 2.ª ed., 1969, 182 ss.). Ainda hoje as concepções variam : do
imposto como p reço da existência do Estado, como simples imposição arbitrária dos
mais forres aos mais fracos. ao imposto como forma de exercício do direito de todos
ao uso comum dos bens da terra (que prevalece sobre o direito de propriedade na
doutrina social da Igreja) ou ao imposto como instrumento de exploração qualifi-
cada, exercida através do Estado pelas classes dominantes (concepção marxista).
186 Finanças públicas e direito financeiro

A primeira aproximação é feita pela via comutativa do princípio

do beneficio, entendendo-se que cada um deve pagar na medida dos
benefícios que recebe do Estado ; ideia que exigirá na sua execução
prática uma conjugação com a análise da estrutura da despesa
pública e assenta as suas bases filosóficas nas teorias contratualistas
do Estado, desde Locke e Hobbes.
A crítica a essa concepção pode ser feita por vários motivos, que
vão desde a incomparabilidade relativa dos benefícios obtidos por
cada elemento da colectividade, até à rigidez orçamental que se
introduziria por esta via (se se ficar num plano meramente técnico).
Passando ao plano mais amplo da discussão política, parece corres-
ponder a uma concepção do Estado e das suas funções já ultrapas-
sada, a qual teria a consequência de serem, de alguma forma, os mais
desfavorecidos a suportar os maiores encargos (imposto regressivo),
pois seria difícil computar, por exemplo, o benefício concreto que
adviria para as grandes fortunas da protecção assegurada pelo
Estado, ao cumprir as suas funções de garante da ordem e da
segurança.
A moderna resposta é dada pelo princípio das faculdades con-
tributivas, segundo o qual cada contribuinte deve pagar na medida
da sua capacidade, independentemente de qualquer consideração
sobre a estrutura das despesas públicas ou a utilidade que destas
retira. Este princípio das faculdades contributivas tinha consagração
expressa na Constituição de 1933, que previa que os contribuintes
deveriam «Contribuir conforme os seus haveres para os encargos
públicos)}.
Na Constituição de 1976 não há referência expressa à capaci-
dade contributiva dos cidadãos, mas é evidente, por toda a filosofia
subjacente ao sistema fiscal, que ela está consagrada na Constituição
(já que o art. 107.0 , n.0 l , aponta para uma forte personalização do
imposto sobre o rendimento, com consideração da situação do agre-
gado familiar, factor que parece ser essencial - mas não único -
para que se possa considerar que um sistema leva efectivamente em
conta as faculdades contributivas).
O princípio da capacidade contributiva ou das faculdades con-
tributivas pressupõe que os contribuintes são tratados com igualdade
e que os seus pagamentos implicam um sacrifício igual para cada um
deles, o que tem como consequência que os contribuintes com iguais
 Os impostos em especial 187

rendimentos ou faculdades contributivas iguais pagam iguais presta-

ções; e também que os contribuintes com diferentes rendimentos
pagam diferentes prestações, com desutilidade ou perda de utilidade
equivalentes.
No primeiro caso estamos perante aquilo que se convencionou
chamar de igualdade horizontal, que corresponde, como assinala
Musgrave, a uma mera aplicação do princípio geral da igualdade de
todos os cidadãos perante a lei. No segundo caso, encontramo-nos
face ao que se pode designar por igualdade vertical, que levanta pro-
blemas bem mais complexos quanto aos respectivos critérios de
medida.
Aceitando-se a ideia de que a tributação deve corresponder às
faculdades contributivas, coloca-se ainda a questão de saber como se
determinam - através de que indicadores - essas faculdades contri-
butivas?
A resposta mais normal e que vem sendo considerada na expo-
sição é : através. do rendimento; mas poder-se-ia optar pelo consumo
ou pela riqueza imobilizada (património ou capital).
A controvérsia de base estabelece-se entre a tributação do ren-
dimento ou do consumo, tendo os defensores da tributação do con-
sumo como principal argumento que não se deveria tributar as parce-
las de rendimento destinadas a investimento ou poupança, as quais
corresponderiam a aplicações socialmente úteis, ao contrário do con-
sumo, que representava uma mera atitude improdutiva de satisfação
imediata de necessidades individuais. Invoca-se também a dupla tri-
butação na qual em certos casos irão cair os rendimentos afectos à
poupança, quando se tributa todo o rendimento e, depois, a
despesa - o que, no entanto, não parece ser muito decisivo no sen-
tido da exclusão do rendimento poupado, sendo possível obviar tec-
nicamente aos inconvenientes da dupla tributação.
Pode-se, em qualquer caso, afirmar que é possível optar por
sistemas de tributação mista, em que são utilizados como indicadores
das faculdades contributivas quer o rendimento, quer o consumo,
quer mesmo a riqueza imobilizada.
188 Finanças públicas e direito jinanceiro

7.18-A JL'STIÇA E A REPARTIÇÃO DA CARGA FISCAL

a) Formulação do problema

Admitindo-se que, por imposição da justiça fiscal, a igualdade

tributária é um objectivo, levanta-se ainda a questão de saber como
ela é alcançada em concreto, ou seja, quais os critérios que permitem
determinar o sacrifício que será exigido a cada particular.
Uma primeira hipótese de conseguir a igualdade tributár~a, que
não levará em conta o princípio das faculdades contributivas, con-
siste em fazer recair sobre os contribuintes uma taxa fixa (por exem-
plo: a taxa militar). Daqui resultam igualdade formal e desigualdade
substancial. Admitindo o princípio das faculdades contributivas, dois
critérios básicos de tributação se opõem : tributação proporcional e
tributação progressiva.

b) Tributação regressiva, proporcional e progressiva.

Quanto à relação entre sacrifício fiscal e rendimento, são teori-

camente possíveis três sistemas de tributação : impostos regressivos,
proporcionais e progressivos.
Nos impostos regressivos, a taxa do imposto desce à medida que
aumenta o rendimento colectável do contribuinte.
Nos impostos proporcionais, há urna ideia de justiça mais
«moderna» - posterior à Revolução Francesa - , na medida em que,
fixando-se a mesma taxa proporcional, se determina um diferente
tratamento de rendimentos diferentes, tal que em valor monetário
vão ser sobrecarregados os mais ricos (se bem que, como mais tarde
veio a ser demonstrado, isso não seja tão verdade como parece).
Neste caso a taxa do imposto é sempre a mesma, qualquer que seja o
rendimento; assim, por exemplo, se a taxa do imposto for de dois
por cento e a matéria colectável de cem, a prestação exigida será de
dois, mas se a matéria colectável for de mil a colecta será de vinte.
No caso dos impostos progressivos, o sacrifício nominal é tanto
mais elevado em termos percentuais quanto maior for o rendimento.
Por exemplo, para um rendimento de cem a taxa é de um por cento,
mas para um rendimento de quatrocentos a taxa é de quatro por
 Os impostos em especial 189

cento. Esta forma de tributação apareceu ligada a intenções sociais

de maior igualdade e, apesar de se encontrar hoje em dia perfeita-
mente enquadrada em sistemas económicos capitalistas, convirá
recordar que já é tida como forma de transformação estrutural no
«Manifesto do Partido Comunista» de Karl Marx e Friedrich Engels
(1848).

c) Critérios de tributação regressiva, proporcional e progressiva

1. Vejamos primeiro a questão da fixação das taxas ( 1).

Os impostos regressivos numa ordem social moderna, quer capi-
talista quer socialista, existem com carácter residual, por vezes até
oculto (é o caso de certos direitos. aduaneiros); eles tiveram a sua
época e representaram uma expressão directa de interesses de classe
de tipo «plutocrático» (por exemplo, no [Link]), sendo então
estabelecidos para reduzir os sacrificios fiscais dos mais ricos.
Das várias justificações então dadas convém reter uma, que
dizia serem os encargos do Estado com essas classes muito menores
que aqueles motivados pelas classes mais desfavorecidas. Baseia-se
este argumento no princípio de que o imposto deve ser pago numa
base comutativa (teoria do benefício).

( 1) Em princípio. restringir-se-á a exposição aos impostos sobre o rendi-

mento: não quer isso dizer, porém, que idênticos problemas se não coloquem relati-
vamente aos impostos sobre o património e a despesa (nestes, por exemplo, a dis-
criminação de taxas consoante se trate de bens de primeira necessidade, bens úteis e
bens supérfluos, traduz um princípio grosseiro de quase-progressividade; e bem
assim as discriminações de taxas de imposto conforme a natureza de certos actos
sujeitos a imposto de selo).
Por outro lado, afastam-se também os impostos de taxa ou prestação fixa,
quer suponham a existência de certos indicadores de riqueza, quer sejam pagos por
cabeça (capitações) : pode discutir-se a interpretação do tipo de sacrifício que envol-
vem, mas o problema não tem interesse de maior (v.g., pode defender-se que as
capitações são sempre regressivas, ou que são alheias ao princípio das faculdades).
Enfim, têm-se em conta a penas os critérios relacionados com o doseamento
entre sacrifício fiscal e riqueza tributável : afastam-se, pois, ideias de conveniência
(dominantes nos impostos extrafiscais), de rendimento fiscal (dominantes nos
impostos puramente fiscais, sob urna perspectiva clássica), de efeito estabilizador ou
outras semelhantes (dominantes nos impostos como instrumentos de política
financeira).
190 Finanças públicas e direito financeiro

A tributação liberal típica é proporcional ; pois, se todos estão

sujeitos ao imposto, a melhor forma de repartir os encargos públicos
será mediante a imposição de um sacrifício proporcional ao rendi-
mento, baseada nos princípios da legalidade e da generalidade, que
representa a maior aspiração das doutrinas liberais.
Para o final do século XIX começa a pôr-se em dúvida se o
imposto proporcional será tão justo como parece. Na verdade ele é
apenas justo em termos relativos, porque, em muitos casos, implica
um sacrifício muito mais gravoso para quem detém menor volume de
rendimentos (v.g., quem tem um rendimento de 10 contos e paga 1
conto de imposto, está em desvantagem face a outro contribuinte,
que, tendo um rendimento de IOO contos, paga 10 de imposto - este
poderá satisfazer, com os 90 contos, um número maior de necessida-
des do que o primeiro com 9). Esta querela ainda se mantém; mas
antes de a analisarmos, convém caracterizar melhor os impostos pro-
gressivos, cuja técnica é em rigor algo complexa.

II. Podemos distinguir várias espécies de progressividade:

i) Pro!Jressividade continua e por escalões.

Na progressividade contínua, a qualquer variação da riqueza
corresponde uma variação da taxa de imposto.
Na progressividade por escalões, as variações fazem-se em rela-
ção a grandes classes de rendimentos; assim, por exemplo (1):

- Entre lO e 100 ....... . taxa 1%

- De IO 1 a 500 ......... . taxa 2%
- De 501a1000 ........ . taxa 3%

À primeira vista a progressividade contínua parece a mais justa ;

mas duas ordens de razões levam a generalidade dos países a adaptar
a progressividade por escalões :
- tem-se desde logo em vista a simplicidade que dessa opção
resulta: a progressividade contínua leva a fórmulas matemá-

(') Há que distinguir a taxa média (relação entre imposto e rendimento) e a

taxa marginal (mesma relação para a última unidade de rendimento).
 Os impostos em especial 191

ticas muito complicadas - daí a sua rejeição pelos legislado-

res, pois elas não seriam acessíveis aos contribuintes nem,
talvez, à Administração Fiscal tradicional;
- a segunda razão centra-se na ideia de não ser a igualdade
matemática que interessa no plano da justiça, mas sim uma
progressividade justa em termos sociais. O que interessa são,
pois, as variações das situações de bem-estar, e estas evoluem
de forma descontínua; no entanto, sempre que os escalões
não sejam bem definidos, em situações de limite, a tributação
pode ser arbitrária.

ii) Impostos progressivos e ;mpostos degressivos

Costuma contrapor-se o imposto degressivo ao progressivo.

No segundo, parte-se de uma taxa muito baixa que irá aumen-
tar à medida que os rendimentos aumentem ; no primeiro, dá-se o
inverso ( 1). A distinção parece formal e com reduzido interesse, pois
ambos aplicam o princípio da progressividade de modos semelhantes.

iii) Progressividade limitada e ilimitada; as limitações na base e

no topo - sua razão de ser

Uma outra distinção tem interesse: é a que contrapõe progressi-

vidade limitada e ilimitada. O princípio da progressividade é aplicado
com muitas limitações, das quais importa salientar:
- até certo volume de rendimentos, ou não há imposto de
qualquer tipo ou há uma taxa proporcional;
- a partir desse montante encontramos grandes variações de
taxas ;
- acima de um montante já elevado, a taxa volta a ser propor-
cional, qualquer que seja o montante do rendimento.
Pretendeu-se calcular fórmulas que permitissem tornar a pro-
gressividade ilimitada: mas isso é largamente teórico, na medida em

1
( ) Isto é, há uma zona de proporcionalidade (acima de 2000 contos, p. ex.) e,
abaixo dela, uma progressividade decrescente.
192 Finanças públicas e direito financeiro

que a progressividade concreta é sempre limitada, geralmente quanto

à base e sempre quanto ao topo. É o caso, entre nós, do imposto
profissional e do imposto complementar - progressivos de forma
limitada e por escalões.

d) A discussão acerca da tributação proporcional e da progressiva

I. Cabe ver agora os traços fundamentais da polémica [Link]

à volta dos princípios da proporcionalidade e da progressividade.
A proporcionalidade representou um progresso na forma de tributa-
ção instituída na generalidade dos paises liberais, não apenas por vir
acompanhada da criação de impostos de carácter geral, mas porque,
em relação a cada contribuinte, estabelecia uma justa proporção
entre o rendimento e o imposto devido, em vez de estipular impostos
regressivos ou de taxa fixa.
Assim, a prestação tributária seria sempre constantemente pro-
porcional à riqueza - segundo os autores liberais, conseguir-se-ia
então uma verdadeira igualdade substancial.
Mas quer por razões de ordem teórica, a partir dos marginalis-
tas, quer por razões ideológicas ou doutrinárias, quando o objectivo
político da redistribuição de riqueza se tornou mais relevante, come-
çou a partir do final do século XIX a defender-se, nos campos político
e teórico, a progressividade tributária. Daqui surgiram, sobretudo
após a i.a guerra mundial, novos tipos de sistemas fiscais, caracteri-
zados por taxas progressivas, primeiro relativamente ténues, depois
cada vez mais pesadas e gravosas.

II. A argumentação favorável ao imposto proporcional é sim-

ples de sintetizar: o imposto proporcional é relativamente seguro
quanto à sua aplicação; e (é claro) é fácil, não só para o contribuinte
como para os serviços, pois não exige grande trabalho no cálculo da
colecta. Por outro lado, é justo (porque determina uma proporção,
considerada justa, entre rendimento e riqueza) e neutral (porque não
interfere nas desigualdades crescentes em que assenta o progresso
dum sistema económico concorrencial).
Acresce que, historicamente, significou considerável progresso
relativo em confronto com sistemas fiscais cuja justiça era muito limi-
 o.~ impostos em especial 193

tada. Tudo isto conduz à ideia de que o imposto proporcional é o

meio mais adequado à economia de mercado, sem pretender expro-
priar a propriedade, nem contrariar os efeitos do funcionamento do
mercado - enriquecimento, por vezes crescente, dos mais aptos em
termos de mercado e empobrecimento, por vezes também crescente,
dos menos aptos.

III. Por seu lado, a tributação progressiva é bem mais com-

plexa de defender. O estabelecimento de critérios de tributação pro-
gressiva contém em si uma certa dose de arbitrariedade - por um
lado, a fixação dos limites para além das quais deixa o imposto de
ser progressivo é amplamente discricionária; por outro lado,
referiram-se já as injustiças concretas suscitadas pelos casos situados
no limite dos escalões.
A tributação progressiva, quer para os serviços (embora estes
estejam hoje em dia muito mais aperfeiçoados) quer para os contri-
buintes, é mais complexa e pode suscitar dúvidas sobre quais rendi-
mentos estão sujeitos a uma ou outra taxa.
Qualquer destas duas críticas é irrespondível por si e traduz uma
efectiva caracterização das dificuldades práticas da tributação pro-
gressiva; só que não são suficientes para levar a aceitá-la ou
abandoná-la. As razões fundamentais para a adaptar ou repelir são
bem outras. Uma delas, porventura a principal, é a de que a tributa-
ção progressiva é mais justa que a proporcional; com efeito, se se
tributar pela mesma taxa os contribuintes, o sacrifício fiscal será
muito maior para os que têm rendimentos muito baixos, uma vez
que qualquer sacrifício de rendimento é muito mais sentido por eles;
ao contrário do que sucede com aqueles que auferem rendimentos
elevados. Uma objecção deste tipo vem a ser uma das razões por que
se defende a tributação progressiva, não para que as necessidades
essenciais deixem de ser satisfeitas pelos mais ricos, mas a fim de que
o sacrifício fiscal seja para eles algo de verdadeiramente sensível.
Este argumento, apresentado primeiro em termos vagos, foi
depois quantificado por outros autores a partir da teoria marginalista
do rendimento:
194 Finanças públicas e direito finan ceiro

A B
100 (IO) unidades 10 (1) unidades
100 100
99 99
98 98
97
96
95
10 94
9 93
8 92
7 91
6
5
4
3
2
1
Em relação a um ano suponhamos que um contribuinte (A)
aufere 100 unidades de rendimento e outro (B) apenas 10: e que o
imposto (sobre a totalidade dos rendimentos) tem uma taxa de
10% - a prestação fiscal de A será de 10 unidades e a de B de 1.
Raciocinando em termos marginalistas, tomemos como hipótese
·que os dois contribuintes têm a mesma escala de satisfações. Sabe-
mos já que o valor das várias unidades se mede pelo valor da uni-
dade marginal, ou seja, a última. Assim, o contribuinte B, que possui
apenas 10 unidades, se atribui à primeira o valor de 100, chegará à
utilidade de 91 na décima, que é aquerà que irá perder para satisfazer
a tributação (admitindo, claro, um decréscimo linear, que na reali-
dade nunca se verifica).
Assim, o sacrifício fiscal de B é de 91 utilidades na décima uni-
dade utilizada. O sacrifício fiscal de A envolverá as 10 últimas unida-
des, no valor total de 55 unidades de valor ( 1O + 9 + 8+ 7 +
+6 + 5 + 4 + 3 + 2 + 1=55)( 1) . Isto significa que o apreço subjectivo e

Em termos de utilidade social; em termos de utilidade individual seria

( 1)

ainda menos (10 X 1 = 10).

 Os impostos em especial 195

a perda objectiva que B atribui à unidade que teve de pagar (91) é

muito superior ao apreço subjectivo e a perda objectíva de A (55), o
qual sacrificou apenas necessidades supérfluas, enquanto B prejudicou
necessidades essenciais ( 1).
Este argumento é susceptível de críticas, mas basicamente parece
seguro. De facto, o sacrificio objectivo que é imposto pela tributação
é tanto menor quanto maior for o rendimento - a igualdade, em
termos monetários, dos rendimentos, que era visada pelos clássicos,
não corresponde de modo alguma a uma igualdade de valor; logo a
tributação progressiva será mais justa do que a proporcional.
IV. Há também argumentos políticos a favor do imposto pro-
gressivo. Um dos grandes males da sociedade capitalista é decerto a
grande assimetria de rendimentos. Isto era evidentemente notado no
início dos regimes liberais, em que o poder político era exercido pelos
que detinham maior fortuna, mas era considerado como sinal de
progresso, na base da ideia de que «aristocrntas só podiam ser os
filhos dos aristocratas, mas rico podia ser qualquer um, com capaci-
dade para tal». De qualquer modo, o poder político foi-se alargando
na base; e a introdução do sufrágio universal levou a uma extensão
da actuação dos partidos políticos.
Por outro lado, a situação das classes trabalhadoras, crescente-
mente aglomeradas nas cidades, em piores condições do que nos
campos, piorou. A partir dos meados do século XIX apareceram,
então, diversos movimentos de índole socialista. Todos estes factores
tornaram a generalidade dos governantes sensíveis ao objectivo polí-
tico da redistribuição de rendimentos, ou seja, a uma intervenção
efectiva do Estado para assegurar uma mais justa distribuição dos
rendimentos. Ora, para isto, o instrumento mais eficaz de que o
Estado dispõe nas economias de mercado é a tributação progressiva.
Com efeito, o Estado não pode simplesmente expropriar parcelas
arbitrárias dos rendimentos dos contribuintes, mas pode, isso sim,
reduzir sensivelmente as desigualdades sociais, por duas vias.
Um dos casos mais flagrantes, já defendido por Stuart Mill, é o
do imposto sucessório. Esta espécie fiscal é discutidíssima, mas,

(1) Se tomarmos como indicador do sacrificio o produto da utilidade margi-

nal pelo número de unidades, A haverá feito um sacrifício de !O X 1 = 10, e B de
IX91=91.
196 Finanças públicas e direito financeiro

sobretudo em sociedades cada vez mais individualistas, em que a

unidade básica do agregado familiar é a família conjugal, constitui
um meio, e bem forte, de reduzir as desigualdades resultantes da
detenção de meios de capital ou de patrimónios avultados no
momento da sucessão; por meio de taxas muito elevadas e progressi-
vas, reduzem-se os desequilíbrios na repartição funcional da riqueza.
Por outra via é possível reduzir os desequilíbrios na repartição
pessoal: o imposto progressivo sobre o rendimento. Aqui tributa-se,
em cada ano, o rendimento de cada pessoa ou de cada unidade. fami-
liar, independentemente da sua origem, segundo taxas progressivas.
V. Um terceiro motivo funciona simultaneamente como fun-
damento e crítica da tributação progressiva. Ele resulta da resposta a
dar à seguinte pergunta: em que medida é que o imposto progressivo
está ou não de acordo com os princípios fundamentais da economia
de mercado? Isto tem sido muito discutido; e chegou-se mesmo, nos
anos 60-80 a defender em alguns países ocidentais a redução da pro-
gressividade dos impostos, considerada já demasiado alta ( 1).
Pode dizer-se que a progressividade é um entorse aos princípios
da economia de mercado e aos seus mecanismos; aos princípios por-
que se traduz numa pura e simples expropriação da propriedade
excedente ; aos mecanismos, porque estes assentam numa ideia de
competição em termos de eficácia, para ganhar cada vez mais, e tri-
butar mais os mais ricos seria entravar essa eficácia (2).
É assim que o m óbil de ganhar cada vez mais, se torna ate-
nuado ou até nulo com o imposto progressivo - quem atinge rendi-
mentos muito elevados tem de fazer um esforço muito grande para
aumentar um pouco o rendimento; ora, esse esforço será, diz-se,
inglório porque, por hipótese, dos 1000 contos obtidos por ele, 90%
serão absorvidos pelo imposto. O imposto progressivo travaria,
assim, a inovação tecnológica e a eficácia competitiva nos mercados.
(1) O imposto proporcional seria mais compatível com as regras do mercado,
na medida em que é neutral, não introduzindo distorções na normal actividade eco-
nómica; além de se entender que representa a verdadeira igualdade e que estimula a
inovação, a iniciativa e a acumulação de capital - logo, o desenvolvimento e o
crescimento económico numa óptica capitalista.
(2) Ela é, por isso, usada com finalidades reformistas, mas também tem cabi-
mento num modelo revolucionário («Manifesto Comunista»). Em 1986, a «reforma
de Reagan» limitou taxas e escalões do imposto de rendimento (cf. o nosso artigo
<(Supply-side economics» em Enciclopédia Pó/is, vol. V, s. v.).
 Os impostos em especial 197

Esta terceira ordem de razões é por certo muito importante.

Quanto às duas primeiras considerações (justiça do imposto progres-
sivo, eficácia para prosseguir a distribuição de rendimentos e seu
valor relativo), elas são hoje praticamente pacíficas. Porém, o terceiro
nível de argumentação, se se pode suscitar em relação a qualquer
forma de progressividade, coloca-se com mais acuidade em relação às
taxas elevadas, como são as que existem nos países ocidentais.
Este tipo de críticas é seguramente aplicável a algumas modali-
dades de tributação progressiva - as que são utilizadas, com fins
«socialistas reformistas», ou seja, de transformação (pacífica, embora)
do sistema social, através de taxas progressivas. Noutros casos,
porém, a tributação progressiva não porá em risco o funcionamento
do sistema, mas pretenderá corrigir as suas deficiências. A verdade é
que o Estado em economia de mercado não dispõe de outros meios
de correcção que não sejam a política social e do trabalho e a política
fiscal.
De qualquer modo, quer a tributação progressiva vise a correc-
ção, quer vise a transformação do sistema, a própria experiência
demonstra que não sã o os países com tributações progressivas mais
elevadas os que têm acusado menor progresso tecnológico ; embora
sobretudo em tempos de depressão e crise, ela [Link] as expectativas
racionais, deprimindo o investimento, expandindo o consumo e
gerando inflação. E no fundo, a polémica esconde sempre um jogo
de forças político-sociais, umas mais favoráveis, outras hostis à redis-
tribuição da riqueza (1). Em anos recentes tem-se tentado nos países
desenvolvidos reduzir a progressividade, pois níveis muito elevados
de progressividade constituem um desestímulo ao investimento, ao
trabalho qualificado e à inovação tecnológica, já que os rendimentos
individuais acrescidos seriam tão fortemente atingidos pela carga fis-
cal progressiva que se tornaria desinteressante pa ra os contribuintes
exercer as suas actividades (2).

(1) Mas critica r a progressividade até 100% não é criticar qua lquer forma de
progressividade...
(2) Cf. R . e P. MusGRAVF., Public Finance, 201 ss.; TEIXEIRA RIBEIRO,
Lições, 276-292; [Link] e KALVEN, The uneasy [Link] [Link] taxation, 1955 ; K.
SCHMIDT, Die Steuerprogression, 1960. É o caso, quanto à tributação das fam ílias,
da referida <1reforma de Reagan » (1986).
198 Finanças públicas e direito financeiro

7.19 - A EFICIÊNCIA DO SISTEMA FISCAL

a) A eficiência segundo critérios de neutralidade

1. Poderemos definir eficiência fiscal como a medida em que o

sistema fiscal (ou cada uma das suas espécies) é adequado às finali-
dades que por ele haveriam de ser prosseguidas, relativamente à
actuação sobre a estrutura e a conjuntura económico-social (eficiên-
cia política).

II. Uma primeira forma de encarar a questão da eficiência do

sistema fiscal - que corresponde no essencial ao ângulo de aproxi-
mação ao problema que era típico dos financeiros clássicos -é con-
siderar que o sistema é eficiente na medida em que é neutral, ou seja,
em que não interfere nem perturba a melhor afectação dos recursos
na economia, tal como será feita pelo normal funcionamento do
mercado. Mas desde que há imposto, ele será sempre causa de certas
distorções ...

Ili. A identificação entre neutralidade e eficiência do sistema

impõe a adopção de um conjunto de medidas, de carácter positivo
como negativo. Significa que o Estado deve abster-se de adaptar
qualquer forma de tributação susceptível de implicar alterações do
normal funcionamento da economia e deve tomar todas as medidas
que se revelem necessárias para que os impostos sejam tão pouco
sentidos quanto possível. Isto pode prosseguir-se na mesma óptica,
tanto por medidas de ordem positiva como de ordem negativa
(embora todas elas subordinadas ao princípio da neutralidade).
Vejamos primeiro as medidas positivas de reforço da eficiência,
à luz de um dos objectivos primordiais da política económica para os
clássicos. Sabe-se, por exemplo, que, considerando sistemas fiscais
diferentes (em regra, de países distintos), os capitais, com igualdade
das outras circunstâncias, afluirão ao sistema fiscal que seja conside-
rado mais favorável, buscando o menor sacrifício fiscal. Ora, isso
pode provocar distorções na afectação de recursos : o sistema fiscal
mais favorável pode ser o que tem menos necessidade de atrair capi-
tais, por ser, por hipótese, o do país mais desenvolvido. Pôr-se-á
então o problema de uma relativa homogeneização da tributação de
 Os impostos em especial 199

capitais, tanto à escala do espaço nacional como do espaço

internacional.
Mas pode suceder que a neutralidade imponha (e isso será o
mais normal) medidas negativas : a eliminação de duplas tributações,
a redução de obstáculos fiscais ao funcionamento do mecanismo (em
regra, o dos mercados) que garante a afectação global dos recursos
da economia aos melhores fins que podem prosseguir.
Estas razões conduzem-nos a um segundo conceito de neutrali-
dade, que já se não identifica com a total (e tendencial) ausência de
distorções, procurando apenas identificar áreas fundamentais do sis-
tema económico que haveriam de permanecer imunes a distorções
fiscais para que o imposto pudesse ser julgado neutro. Assim, para o
processo de estabelecimento de um mercado comum (Tratado de
Roma), será neutra a tributação que não provoque distorções à con-
corrência ou, mais !atamente, ao objectivo do estabelecimento de um
mercado comum (cf. arts. 95. 0 a 101.0 ) • .

IV. Importa destacar que a óptica da neutralidade aceita des-

vios: o sistema .fiscal nunca é 100% neutro (só o seria se não exis-
tisse). E o estudo desses desvios, não apenas deve ser tido em conta
ao estudar as interacções entre sistema fiscal e vida económico-social,
como constitui a forma mais eficiente de ver o que deveria ser elimi-
nado para reduzir ao mínimo as distorções não queridas - indeseja-
das e até indesejáveis - do sistema fiscal.
A ideia de neutralidade dos impostos comportava dentro da
visão clássica, aliás, certos aspectos fundamentais : o da igualdade
(formal como já ficou visto), o da leveza(1), o da simplicidade e o da
predeterminação do imposto.

b) A eficiência segundo critérios de funcionalidade

Com a afirmação do intervencionismo estatal, o critério da afe-

rição da eficiência fiscal passou a ser completamente distinto. Passou-
-se então a considerar um sistema fiscal eficiente na medida em que

( 1) MAURICE DUVERGER, Finances Publiques, cit., p. 118 : isto é, devem ser

leves. Cf., em geral, o cap. I ( 1.0 vol.) desta obra.
200 Finanças públicas e direito financeiro

se adequasse à prossecução de objectivos de política económica e

social (ou outros objectivos extrínsecos ou extrafiscais). Dentro de
um princípio de orientação pelo Estado de uma actividade econó-
mica livre, quer de forma intervencionista ou dirigista, a eficiência
fiscal é configurada em termos de funcionalidade ou adequação à
prossecução de determinados objectivos económico-sociais.
Desenha-se então o conceito de política fiscal - parte integrante
da política financeira - consistente na utilização dos impostos para
finalidades económicas ou sociais; e por vezes chega-se mesmo à
inversão total dos objectivos do sistema fiscal, dando prioridade a
essas finalidades sobre a mera obtenção de receitas.
Tomamos então os impostos como meios de política
financeira - a chamada política fiscal. É assim possível que através
de modificações de taxa (aumento ou redução) se prossigam objecti-
vos de política : aumentando o imposto complementar para lutar
contra a inflação ou reduzindo a contribuição industrial para aumen-
tar a produção ...
Mas pode ainda considerar-se como campo de opções - e este é
cada vez mais relevante, até nas discussões políticas acerca do eterno
tema da reforma fiscal, que se tornou já quase um mito - o sistema
fiscal no seu conjunto. De facto, este é, globalmente, susceptível de
ser tomado como um meio de prosseguir certas finalidades, quer pela
sua estrutura, quer pelo modo como funciona. Pode favorecer mais
certas actividades, em detrimento de outras: e, embora tal represente
uma opção explícita ou implícita, isso sucede sempre: poderemos
mesmo dizer que nenhum sistema fiscal é neutro ... (mas todos podem
tender mais ou menos para sê-lo).
A eficiência do sistema fiscal, segundo este critério, resultará da
sua capacidade para servir como estabilizador automático da conjun-
tura, da sua possibilidade de ser o instrumento discricionário e inten-
cional de uma política definida pelo Governo (ou pelos órgãos do
Estado), nomeadamente no domínio das reformas de estrutura (ver,
infra, § 5. 0 ) .. •
 Os impostos em especial 201

§ 5. 0 -0S SISTEMAS FISCAIS

7.20-TIPOLOGIAS DE SISTEMAS FISCAIS

a) Critérios gerais

A forma como se procura nos diferentes países dar resposta às

exigências daquilo que se considera ser o «sistema fiscal ideal» é
obviamente muito variada e está condicionada por toda uma série de
factores, que vão desde a própria estrutura administrativa à tradição
sócio-cultural, ao grau de desenvolvimento ou ao condiciona mento
ideológico (1).
Poder-se-ia, numa primeira aproximação, separar as tipologias
baseadas em critérios sociopolíticos e aquelas que se baseiam em cri-
térios socioeconómicos, embora as dificuldades com que se defronta
o estabelecimento de uma tipologia cientificamente trabalhada com
base nos primeiros critérios aconselhe a ocupar-nos apenas dos
segundos (2).

b) Sistemas fiscais, formas de civilização e riqueza

Conjugando as diferentes características dos sistemas fiscais é

possível distinguir três grandes tipos de sistemas fiscais, que podem
agrupar-se segundo critérios que atendem quer ao grau de desenvol-
vimento quer ao sistema socioeconómico. Falar-se-á assim dos sis-
temas fiscais das economias capitalistas desenvolvidas, d os sistemas
fiscais das economias subdesenvolvidas e dos sistemas fiscais das
economias socialistas colectivistas.

( 1) Cf. BROW e JACKS0'.'11, Public sector economics, 1978, ca p. 19.

2
( ) V., por exemplo, P IERRE BELT RAM E, Os Sistemas Fiscais, trad. portu-
guesa, Coimbra, 1976 ; e GAUDEMET, Finances Publiques, II. 1981 , com mais biblio-
grafia. A obra essencial para o estudo destas questões continua a ser Fiscal Systems
de RICHARD M USGRAVE; PJ ERRE BELTRAME, op . cit., MAURICE D UVEROER, Finan-
ces Publiques, cit., BROCHI ER, LLAt; e MIC HALET, Economie Financiere, cit. ; B ROWN
e J ACKSOI\", op. cit., e J . Dt:E e A. FR IEDLAENDER, Government Finance -
economics of the public sector, 6.ª ed., 1977.
202 Finanças públicas e direito financeiro

a) Os sistemas das economias desenvolvidas de mercado

Para além da diversidade que caracteriza cada uma dessas eco-

nomias em concreto, é possivel distinguir um conjunto de traços
comuns suficientemente amplos para abranger a generalidade dos sis-
temas fiscais dos países de economia capitalista desenvolvida.
Enunciemo-las:
1. 0 - Pressão fiscal alta - Como já ficou dito, o esforço fiscal
atinge valores bastante elevados, os quais, em muitos casos, são mais
particularmente agravados se considerarmos em paridade com os
impostos as situações de parafiscalidade. Isto justifica-se, quer por o
rendimento médio dos habitantes ser elevado, quer por o desenvol-
vimento industrial que facilita a determinação de fontes de rendi-
mento colectável restringir aí as facilidades de evasão, quer pelo
desenvolvimento de necessidades mais complexas e pelas novas fun-
ções do Estado.
2. 0 - Elevada eficiência do sistema fiscal - Na generalidade dos
casos trata-se de sistemas fiscais complexos, adequados, nas suas
linhas gerais, a serem colocados ao serviço dos objectivos de política
económica e social determinados pelo Governo, da forma mais adap-
tada às estruturas económicas em que estão inseridos, realizando-os
com grau elevado de eficácia. De uma maneira geral, e para além das
dificuldades que a obediência a certos princípios (como o da legali-
dade fiscal) cria, pode dizer-se que são sistemas susceptíveis de ser
utilizados da melhor forma como meio de reforma ou de luta contra
as tendências negativas da conjuntura (tanto pelo seu funcionamento
normal -automatismo - como por mutações intencionais - discri-
cionaridade).
3. 0 - Elevado rendimento da Administração Financeira -
Trata-se normalmente de países em que se conseguiu pôr em funcio-
namento uma máquina administrativa com grau de rendibilidade
elevado, com relativamente poucos efectivos de pessoal, modernos
processos de controlo e alta produtividade administrativa.
4. 0 - Complexidade do sistema fiscal - As exigências de efi-
ciência e rendimento do sistema, e mesmo por vezes a de justiça,
justificam que o sistema fiscal seja frequentemente estruturado em
termos de não ser muito perceptível pela generalidade dos cidadãos,
 Os imposros em especial 203

o que parece representar uma contrariedade não desprezível do

ponto de vista da comodidade e da própria «democracia fiscal», mas
é também uma consequência do progresso e da complexidade técnica
da economia e da sociedade.
5.0 - Predomínio dos impostos directos - Embora se trate de
países com sistemas fiscais diversificados, que tentam atingir todas as
fontes possíveis de matéria tributável, pode detectar-se uma tendência
para o predomínio dos impostos directos, particularmente nítida em
casos como o dos Estados Unidos, Suécia e Holanda, com cerca de
sessenta por cento do total das receitas fornecido pelos impostos
directos. Representam relativas excepções a França e a Itália, com
percentagens apenas entre os vinte e cinco e os trinta por cento do
total das receitas, por razões imputáveis quer à estrutura económica
desses países, quer à própria tradição de fraude e evasão que aconse-
lhou a fazer pesar a tributação indirecta de forma mais significativa
(como também sucede em Portugal). O desenvolvimento da tributa-
ção directa neste tipo de países é permitido por razões que se pren-
dem com a própria actividade económica mais racional e com a
máquina adminístrativa, que dispõe de melhores condições do que
nos países mais atrasados para evitar a fraude e evasão que acompa-
nham mais facilmente a tributação directa.

{3) Os sistemas fiscais das economias subdesenvolvidas

Tal como se fez para os países de economia capitalista avan-

çada, é possível tentar em relação a estes sistemas fiscais encontrar
um conjunto de características definidoras.
1. 0 - Fraco rendimento - Na generalidade dos países a relação
entre o conjunto dos impostos e o rendimento nacional é bastante
baixa, quase sempre inferior aos dez por cento (e muitas vezes não
atingindo sequer esse valor), por motivos que se prendem com o
baixo nível do rendimento individual e das empresas, com o reduzido
papel do Estado, com a má qualidade da Administração e com a
impossibilidade material de proceder às cobranças com regularidade.
2.0 '--- Preponderância dos impostos indirectos - As mesmas
razões determinam, aliás, que a opção desses países se faça de uma
forma muito marcada pela tributação indirecta, representando os
204 Finanças públicas e direito financeiro

impostos directos uma parcela pouco significativa do total das recei-

tas fiscais.

3.0 - Peso excessivo da fiscalidade «externa» - Em muitos paí-

ses, e particularmente entre os exportadores de matérias-primas,
regista-se uma tendência para fazer as receitas públicas dependerem
quase totalmente das receitas de exportação, com todas as vulnerabi-
lidades que tal circunstância provoca (são, afinal, economias de
exportação).
4. 0 - Má administração financeira - Normalmente existe nestes
países uma Administração financeira pouco eficiente, por vezes
pesada em efectivos, ao que acresce muitas vezes a circunstância de
as próprias leis fiscais herdadas de situações coloniais serem inade-
quadas às estruturas económicas e às necessárias políticas de desen-
volvimento. Trata-se de um dos domínios em que se faz sentir a
carência de pessoal técnico especializado que caracteriza estes países.

y) Os sistemas fiscais das economias socialistas colectivistas

Segundo outro critério de distinção, haverá que considerar tam-

bém os sistemas fiscais das economias colectivistas, embora as dife-
rentes regras de funcionamento do sistema e o diverso papel do
imposto determinem uma certa dificuldade na comparação com as
economias de tipo capitalista (1).
Há que distinguir duas situações de base no que diz respeito à
tributação: uma é a dos impostos que recaem directamente sobre a
população e outra é a dos impostos que incidem sobre a produção.
No que diz respeito aos impostos que recaem sobre os particula-
res, eles são muito baixos , indo atingir sobretudo os sectores das
profissões independentes, o sector cooperativo e o agrícola não colec-
tivizado, com graus de progressividade por vezes fortes.
No que diz respeito aos impostos que vão atingir as empresas
públicas ou sociais, eles têm um carácter fiscal discutível, na medida
em que incidem sobre o próprio sector colectivo do Estado, corres-
pondendo mais a transferências dentro do sector público (o que já

1
( ) M. LAVIGNF., Lafiscalité des entreprises dans Jes pays socialistes, R.S.F. ,
1976, 55 ss.; M. WERALSK l, Les problemes de la fiscalité dans Jes Elats socialistes,
R.S.F. , 1969, 735-781.
 Os impostos em especial 205

não sucede com as pequenas empresas do sector privado e algumas

explorações sociais autónomas).
Poder-se-iam apontar como características destes sistemas
fiscais :
1. 0 - São sistemas fiscais ligeiros, pelo menos se se atender ape-
nas à parcela das receitas consideradas fiscais que vai recair sobre os
particulares.
2. 0 - A fiscalidade está ao serviço da planificação, servindo
nomeadamente para a correcção de determinados efeitos de distor-
ção, que poderiam ser provocados por uma maior descentralização
administrativa ou liberdade económica.
3. 0 Predominam os impostos indirectos, havendo apenas que
-

assinalar a pequena parcela dos impostos sobre o rendimento pes-

soal, que se presume mais igualitário por regulação directa.
4. 0 - São sistemas relativamente simples, por oposição à com-
plexidade das regras que caracterizam os sistemas das economias
capitalistas, e o seu papel é secundarizado pela proeminência do
plano e da produção colectivizada.

7.21 - ORIGEM E EVOLt:ÇÃO DO SISTE~A FISCAL PORTUGUÊS

a) Razão de ordem

A abordagem do sistema fiscal português pode ser feita por uma

de duas vias : ou a análise do sistema fiscal tal como ele existe, ou o
estudo da reforma fiscal e do seu modelo orientador definido pela
Constituição de 1976.

b) Evolução do Sistema Fiscal Português

Tal como existe hoje, o sistema fiscal português é ainda no

essencial o sistema saído da Reforma de 1958-65, com sucessivos
retoques que lhe foram sendo imprimidos, e muito especialmente
com as alterações fiscais e de adequação das receitas ao crescimento
constante das despesas, exigências que se revelaram muitas vezes con-
traditórias e cuja harmonização nem sempre foi tentada da melhor
forma.
206 Finanças públicas e direiw financeiro

No século XX o sistema fiscal português passou já por três

reformas de fundo, correspondentes a diferentes necessidades práticas
e com filosofias subjacentes bastante diversas.
A primeira dessas reformas foi a de 1922 (Lei n.0 1368, de
21 / 9/ 1922, que veio introduzir inovações significativas no sistema
fiscal português). Corresponde, nas suas linhas gerais, a um notável
esforço de modernização, mas teve como principal deficiência o não
levar em conta a real situação económica e social do país, as carên-
cias do aparelho administrativo e das próprias fontes de informação
estatística; e sofreu da falta de continuidade governativa e adminis-
trativa. Entre os aspectos mais salientes desta reforma figurava a
opção por uma matéria colectável real e o alargamento das situações
sobre as quais recaía o imposto, sendo nomeadamente criados um
imposto geral de transacções e um imposto pessoal sobre o rendi-
mento. A sua falta de execução resultou, em parte, do carácter exces-
sivamente avançado.
A Reforma de 1929 (Decreto n.º 16731 , de l3 i 4 / 29 e demais
legislação complementar), inseriu-se no quadro do pensamento
financeiro clássico ortodoxo, característico da gestão financeira sala-
zarista, procurando dotar o sistema de regularidade e simplicidade.
Optou, para isso, pela tributação do rendimento normal. Criou o
imposto profissional e autonomizou a sisa e o imposto sobre suces-
sões e doações, extinguindo entretanto o imposto de transacções. A
reforma visou, segundo o relatório da Comissão dela encarregada,
não diminuir a receita dos impostos nem alterar fundamentalmente o
sistema, mas tão só simplificá-lo, evitar tanto quanto possível a dupla
tributação, facilitar a determinação antecipada da matéria colectável
e a sua eventual remoção através de uma maior produção, e ainda
beneficiar o contribuinte (1).
Em 1951 iniciaram-se os trabalhos conducentes à actual
Reforma Fiscal, que se consubstanciou numa série de Códigos publi-
cados entre 1958 e 1965, com os objectivos proclamados de caminhar
de novo para a tributação real e de introduzir um certo grau de
personalização do sistema, embora a Comissão encarregada da revi-
são e presidida pelo Prof. Teixeira Ribeiro tivesse logo à partida
(') Sobre as Reformas Tributárias de 1922 e 1929, cf. o volume consagrado
ao tema, com o mesmo título, nos «Cadernos de Ciência e Técnica Fiscal», Lisboa,
1964.
 Os impostos em especial 207

afastado a possibilidade de instituição do imposto único sobre o ren-

dimento, fundamentalmente por razões de ordem técnica (1).
Entre os outros objectivos da Reforma podem apontar-se:
adaptação às novas condições económicas do país, estímulo ao
desenvolvimento económico, adequação às variações conjunturais,
maior justiça fiscal, combate à evasão, eliminação dos casos de dupla
tributação, aumento das garantias jurídicas do contribuinte, equipa-
ração do tratamento de nacionais e estrangeiros, obtenção de uma
maior confiança nas relações entre o contribuinte da Administração
Tributária (2).
Alterações posteriormente introduzidas, tanto pela via legislativa
como pela regulamentar, a falta de reestruturação dos serviços e
medidas inspiradas por uma filosofia substancialmente diferente
daquela que a Comissão enunciara como sendo a sua, vieram frus-
trar em muito esses objectivos. Assim, cedo se veio a optar por uma
tributação normal em excessivo número de casos, pela sobrecarga
dos rendimentos do trabalho em detrimento dos ~o capital e pela
manutenção de largas zonas de não tributação (suspensão do
imposto sobre a indústria agrícola) (4) agravado tudo pelo excesso de
medidas avulsas, tomadas de 1974 até hoje (3).
(') A Reforma foi integrada por diversos Códigos: Código da Sisa e do
Imposto sobre Sucessões e Doações, aprovado pelo DL 41696, de 24 i 11 ! 58, Código
do Imposto Profissional (DL 44 305 de 27/4/62). Código do Imposto de Capitais
(DL 44 561de10/9/ 62), Código da Contribuição Industrial (DL 45103, de l/7/ 63),
Código da Contribuição Predial e do Imposto sobre a Indústria Agrícola (DL
45104, de 1/ 7/ 63), Código do Imposto Complementar (DL 54 399, de 30; 11/63),
Código do Imposto de Mais-Valias (DL 46373, de 9i 6;65). Com ela se relaciona o
Código do Imposto de Transacções (DL 47066, de 1/7 / 1966), substituído em
1f1 / 1986 pelo Código do Imposto sobre o Valor Acrescentado.
(2) Cf. SousA FRANCO, «Ü sistema fiscal e o desenvolvimento económico»,
em Cadernos da Ciência e da Técnica Fiscal, 1969, 43-73; e P. PITTA E CUNHA,
«Direito Fiscal - primeiras linhas de um curso», em Cadernos de Ciência e Técnica
Fiscal n." 111, 1975.
(3) Cf. TEIXEIRA RIBEIRO, A Reforma Fiscal, 1961, e a Contra-Reforma Fis-
cal, 1969. Sobre o Imposto de Transacções, cf. P. PITTA E CUNHA, Os impostos
sobre as transacções, 1963; M. LOPES PORTO, O imposto de transacções - tipo a
adoptar, 1970; C. ALMEIDA SAMPAIO, A harmonização fiscal nas Comunidades
Europeias: o IVA e o modelo económico português, 1984.
4
( ) Sobre o actual sistema fiscal, cf. SOUSA FRANCO, DFFP-11, n.º' 17.26 e
17.27; SOARES MARTINEZ, Manual de DireilO Fiscal, 1983, parte VI; SOUSA
FRANCO, ((Política fiscal» em Enciclopédia Pó/is-IV, 1986, s.v..
208 Finanças públicas e direi10 financeiro

§ 6. 0 - EFEITOS ECONÓMICOS DOS IMPOSTOS

7.22 - A INCIDÊNCIA FINANCEIRA DO IMPOSTO

E AS DISTORÇÕES FISCAIS

1. O estudo das consequências económicas do sacrifício imposto

aos contribuintes tem de partir de um certo número de noções de
carácter financeiro acerca da incidência.
Por vezes está-se a ter em conta a definição legal dos pressupos-
tos e elementos que dão origem a uma relação jurídica tributária;
incidência designa também a actuação em concreto da norma tribu-
tária, uma vez verificados os factos geradores nela previstos. A inci-
dência jurídica é, pois, uma consequência, no plano prático dos fac-
tos, da norma que cria o imposto.
Neste conceito podemos distinguir duas facetas distintas:
- A geração de um sacrifício de carácter fiscal pode representar
um fenómeno meramente jurídico, designando nesse caso o
nascimento e vida normal de uma relação jurídica tributária.
- Mas pode também representar um fenómeno financeiro,
caracterizando-se então por constituir um~ transferência
obrigatória de rendimentos ou de capitais imposta por um
ente público a um ente privado. É esta a causa de um sacrifí-
cio efectivo sofrido pelos contribuintes.
II. Deste duplo sentido de incidência (por um lado como fenó-
meno jurídico, por outro, como fenómeno financeiro) deriva que a
situação de contribuinte pode ser definida de dois modos:
- contribuinte de direito - é o sujeito passivo da relação jurí-
dica tributária sobre quem impende o dever de prestar;
- contribuinte de facto - é o sujeito económico sobre cujo
rendimento ou capital vai recair efectivamente o sacrificio
fiscal.
Normalmente existe coincidência entre estes dois conceitos. Pois
em regra o sacrificio resultante do pagamento incidirá sobre o sujeito
passivo da relação jurídica de imposto; mas pode também haver um
processo pelo qual o sacrifício se transfere para outrem que com o
 Os impostos em especial 209

contribuinte de direito se ache em relação: este fenómeno designa-se

por translação do encargo fiscal e decorre em geral de relações regi-
das pelos mecanismos de mercado (aumento de preços, cômputo do
imposto nos custos, etc.)(1).
Assim, por exemplo, o imposto profissional é devido pelos
empregados por conta de outrem. Mas muitas empresas, visando
melhorar a situação dos seus empregados, fixavam as remunerações
com independência do sacrifício fiscal e assim chamavam a si o
pagamento do imposto profissional dos mesmos. Neste caso, o con-
tribuinte de direito é o empregado e o contribuinte de facto é a
empresa (a situação verificou-se entre nós até 1974).
Estas situações de dissociação surgem de formas muito diversas.
Pode até acontecer que aquelas empresas incorporem o imposto na
elevação dos preços dos artigos vendidos, fazendo-o suportar aos
compradores. Casos há em que é o próprio legislador que quer essa
dissociação - como sucede com o nosso imposto de transacções, que
pretende atingir quem adquire certos bens no mercado, embora o
respectivo contribuinte de direito seja o grossista, quando o contri-
buinte de facto é o comprador (consumidor ou investidor).
Esta distinção é importante sobretudo numa óptica económica.
Para estudarmos os efeitos económicos do imposto temos de deter-
minar como o imposto incide, quais os tipos de relações económicas
que se vão criar em virtude do sacrifício que o imposto sempre
representa. Para tal, temos de considerar, num plano micro-
económico, dois problemas:
- a transmissão do sacrifício patrimonial do contribuinte de
direito para o contribuinte de facto;
- as alterações de comportamento que ao contribuinte de facto
impõe o sacrifício fiscal.
III . Os efeitos económicos do imposto, matéria de economia
tributária, podem ou não ser desejados pelo Estado. Se forem dese-
jados, encontramo-nos perante a política fiscal.
A teoria dos efeitos económicos do imposto pode situar-se num
plano microeconómico ou numa óptica macroeconómica.
(1 ) Cf. para uma síntese d as ideias de base, os Principii de C. COSCIANI, o
clássico de J . C. DISCHAMPS, Comportements économíques er distorsions fiscales,
1960 e H. C. RECKTENWALD, Teoria de la translación de impuesros (trad.), 1970.
210 Finanças públicas e direito financeiro

IV. Restringindo-nos primeiro aos efeitos microeconómicos do

imposto, vamos referir as alterações do comportamento económico
mais típicas, que são provocadas pela incidência do imposto: elas
constituem as mais importantes restrições à ideia de neutralidade.

7.23-A AMORTIZAÇÃO DO IMPOSTO

A amortização fiscal insiste no seguinte: há impostos que inci-

dem sobre o rendimento ou o valor patrimonial de bens duradouros,
nomeadamente bens imóveis. Ora, verifica-se que esses impostos
provocam uma modificação no valor de utilidade subjectiva e no
valor de mercado desses bens duradouros.
Assim, em países como os EU A e alguns Estados da Europa,
nos quais existe um imposto sobre o património, se ele absorver em
cada ano, por exemplo, 0,5% do valor total de um bem, cuja rotação
e amortização seja de dez anos, o valor deste bem passará a ser
inferíor em 5%. É esta redução do valor patrimonial de um bem pela
incidência de um imposto que se chama amortização desse imposto.
Mas pode suceder que a amortização ocorra também em rela-
ção a impostos sobre o rendimento de bens patrimoniais (caso, por
exemplo, da contribuição predial). Nesta, se admitirmos que a taxa
do imposto é de 10%, os rendimentos que anualmente o proprietário
de cada imóvel recebe serão inferiores em 10%, após a dedução do
imposto que sobre eles recai.
Há assim - neste caso e em muitos outros - um rendimento
bruto e um rendimento líquido, para efeitos fiscais ; este último é o
rendimento efectivamente disponível, o conjunto de meios de liquidez
de que concretamente o contribuinte dispõe após a dedução do
imposto. Neste caso a amortização do imposto sobre rendimentos de
bens imóveis supõe uma operação complementar: o reflexo sobre o
património d o decréscimo do rendimento mediante a dedução do
imposto.
Suponhamos a capitalização dos rendimentos de um prédio, que
tem um certo valor de mercado. Ora, com um rendimento de 5% ao
ano, em 20 anos a soma das rendas será igual ao seu valor de mer-
cado. Ora, com um rendimento de 5% ao ano, em 20 anos a soma
das rendas será igual ao seu valor de capital, Mas aqui teremos de
 Os impostos em especial 211

distinguir entre valor bruto de capital (rendas recebida num ano X

X 20) e valor líquido do capital (rendas recebidas -imposto X 20).
Assim, tomando como r a receita anual do prédio, e o seu valor de
capital (1) e i o imposto anual(2):
C=rX20=2=200
C' = (r - 1) X 20 = ( 10 - 1) X 20 = 180

Considerando uma estrutura fiscal sem modificações, ou seja,

em termos estáticos, a amortização atenua-se, porque a redução, em
termos de cálculo económico, do valor do bem, em virtude do
imposto sobre o rendimento, não é significativa se os impostos se não
alterarem. Mas cada alteração do sistema de impostos vai provocar,
devido a este tipo de efeitos, uma variação do valor de mercado dos
bens atingidos. Assim, se se concede isenção de contribuição predial
em relação a um prédio, o seu valor logicamente aumentará; mas se,
pelo contrário, se lhe aplica um certo imposto ou o valor deste se
agrava, aquele valor reduzir-se-á, em termos correspondentes. à res-
pectiva capitalização positiva ou negativa.

7.24 - A REMOÇÃO DO IMPOSTO

Um segundo tipo de efeitos microeconómicos é a remoção do

imposto, que há muito foi teorizada (nomeadamente pelos autores da
primeira escola clássica). Com base na referida distinção entre os
rendimentos brutos e líquidos (isto é, efectivamente disponíveis), o
sujeito económico, em relação a rendimentos normalmente sujeitos a
imposto, a rendimentos sujeitos a impostos no vos ou a agravamento
fiscais, calcula o que possuía antes de os pagar, e mede assim a perda
de utilidades derivadas desse pagamento. Nessa altura pode tomar
uma das duas atitudes:
- ou resigna-se a ficar com um conjunto de meios de riqueza
inferior ao que poderia ter ou tinha anteriormente;

(1) À taxa de 5%.

(2) À taxa hipotética de 10%.
212 Finanças públicas e direito .financeiro

- ou então, por razões muito diversas (dificuldade de compri-

mir os consumos, desejo de não sofrer amputação de réditos,
etc.), vai tentar reconstituir o rendimento tal como era antes
do novo imposto ou do agravamento.
Se fizer esta segunda opção, o contribuinte irá então desenvolver
uma actividade económica que lhe permita aumentar a matéria colec-
tável, elevar o rendimento agora disponível a um nível igual ou infe-
rior ao do rendimento bruto anterior; isto, tenta «removem o
imposto, trabalhando ou produzindo mais na mesma área de activi-
dade ou desenvolvendo novas actividades.
O primeiro comportamento, meramente passivo, corresponde
ao efeito normal do imposto - uma amputação de riqueza, maxim de
rendimentos. O segundo - um acréscimo da actividade, normal-
mente aumentando a matéria colectável - constitui a remoção do
imposto. Este tipo de comportamento foi já encarado pelos próprios
clássicos, que nele viram a causa de um efeito estimulante sobre a
economia de certos aumentos de impostos.
Refira-se ainda que, no plano prático, a remoção pode ser total
ou parcial, consoante compense ou não a totalidade do sacrifício
fiscal.

7.25 - A DIFUSÃO DO IMPOSTO

Um terceiro efeito microeconómico do imposto é o da cha-

mada «difusão» do imposto. Consiste nisto : devido a passar a incidir
um imposto novo ou mais pesado sobre o rendimento dos contri-
buintes, estes veem os rendimentos disponíveis reduzidos. Isto leva-os
a não adquirirem certos bens considerados supérfluos, com efeitos
graves sobre a actividade económica de outros sujeitos, nomeada-
mente os produtores desses bens. A hipótese mais corrente é a da
contracção das compras; mas pode surgir também uma contracção
das transacções por parte das empresas em relação ao mercado de
trabalho ou de capitais, quando o seu rendimento diminui.
Em referência a comportamentos microeconómicos ou ao fun-
cionamento da economia, o efeito de difusão é importante. Obriga a
ter em conta não só os efeitos directos da incidência fiscal como
também os indirectos resultantes dos reflexos em cadeia sobre os
 Os impostos em especial 213

sujeitos que entram em relações com os sujeitos onerados. Pela pri-

meira razão ele não se identifica com a mera incidência. E pela
segunda não se confunde com a repercussão, pois a difusão não
transmite a terceiros o sacrifício fiscal, ao contrário daquela.

7.26 - A REPERCUSSÃO DO IMPOSTO

a) Noção

O último efeito a estudar é o da repercussão. Por via dele, recor-

rendo aos mecanismos do mercado, o contribuinte de direito vai,
total ou parcialmente, transferir para outrem o efeito do sacrifício
fiscal. Deste modo, sofrida uma amputação, os contribuintes vão ten-
tar que o seu sacrifício seja o menor possível, transferindo-o para
outros que com eles entram em relação, de tal modo que há contri-
buintes de facto diversos dos de direito.

b) Modalidades principais

As hipóteses de repercussão são múltiplas. Podemos apontar

dois tipos fundamentais('):
1- Repercussão progressiva ou descendente - Nela, em relação
a .todo o ciclo produtivo (indústrias extractivas, indústrias transfor-
madoras, venda de bens finais através do armazenista, do retalhista, e
finalmente o consumidor), alguém que se encontra mais perto do seu
início procura transferir o sacrifício para alguém que está daquele
mais distanciado.
Vejamos um exemplo típico. Suponhamos que passa a incidir
um imposto sobre a actividade produtiva em sentido lato : uma
2
empresa passa a pagar uma taxa por cada m de terreno afecto à
exploração industrial. Ora a empresa pode contabilizar tal taxa como
custo de produção, reduzindo o lucro. Mas, se puder, o que nor-
malmente fará é incorporar tal taxa no preço final e aumentá-lo,
este, mantendo constante o lucro e repercutindo o imposto sobre os
consumidores.
( 1) É claro que ela pode ser sempre total ou parcial.
214 Finanças públicas e direito financeiro

I I - Repercussão regressiva ou ascendente - Então, alguém que

está numa fase mais avançada do ciclo produtivo vai fazer que o
sacrifício fiscal recaia sobre um contribuinte de facto, mais próximo
do início daquele ciclo.
Por exemplo, é criado um imposto sobre consumo ou despesa,
cuja taxa é de 10% ; as empresas que vendem tais produtos por 100
passarão a fazê-lo por 110, mas tal aumento terá de ser entregue nos
cofres do Tesouro.
Tal imposto é passível de repercussão regressiva. Vejamos como.
Pode suceder que a empresa preveja que, em virtude do aumento
substancial de preço dos produtos, venha a dar-se uma significativa
quebra na procura.
Se tiver uma elevada margem de lucro e esta quebra for bas-
tante relevante, a empresa pode então concluir que perderá menos se
reduzir, à custa dos seus lucros, o preço efectivo final de 110 para
105. Deste modo, se a sua margem de lucro o permitir, a empresa irá
computar como custo o novo imposto, suportando, total ou parcial-
mente, o novo sacrifício fiscal que àquele corresponde.
É por via da incidência fiscal numa economia de mercado que a
repercussão faz sentido. Ela difere da amortização (que será um novo
processo de cálculo), da remoção ou da difusão (visto que nestas
nunca os reflexos dão origem à transferência do sacrifício fiscal).

c) Alguns factores que a influenciam

A repercussão tem um certo número de condições para que
possa realizar-se. Importa salientar algumas delas:
- Forma de mercado - quanto mais este se aproximar do tipo
concorrencial, menos possível será a repercussão; quanto
mais se aproximar do monopólio, mais fácil será. A razão
essencial é simples: na concorrência pode não ser possível
aumentar o preço dos bens, porque esse aumento não seria
seguido pelos concorrentes e os produtos não seriam absor-
vidos pelo público.
- Quanto aos produtores, a maior ou menor facilidade de con·
tabilização do imposto. Com efeito, nem todos podem ser
contabilizados. Por exemplo, no imposto sobre sucessões, é
impossível tentar a repercussão.
 Os impostos em especial 215

No que respeita ao imposto sobre os lucros reais ou

normais, ele em princípio não pode ser repercutido, porque
os lucros são apurados apenas no final do exercício, depois
de vendidos os produtos.
Há porém processos de o fazer: ou a empresa faz uma
previsão e realiza logo a repercussão naquela baseada; ou
então considera como custo o imposto que teve de pagar no
ano anterior e incorpora-o no preço - é a chamada «reper-
cussão diferida».
- Quanto aos consumidores, a maior ou menor elasticidade de
procura. Se esta é rígida, a repercussão é fácil; se é elástica,
será mais difícil, porque a elevação dos preços vai ter um
grande reflexo nas compras por parte dos consumidores. Por
esta razão alguns dos elementos mais escolhidos para base de
incidência fiscal são certos bens de procura muito rígida (sal,
tabacos, alcoóis) (1)( 2).

( 1) Sobre a repercussão, recomenda-se a consulta de : TEIXEIRA RIBEIRO.

Lições, 368 e 375-389, com mais bibliografia.
(2) Tenta-se uma orientação para posterior leitura. (1) Direito Fiscal: 1. 1 -
Portugal: F. PESSOA JORGE, Curso de Direito Fiscal, policop. , 1963-64 ; P. SOARES
MARTINEZ, Manual de Direito Fiscal, 1983 ; J. M. CARDOSO DA COSTA, Curso de
Direito Fiscal, 2.ª ed., 1972 ; ALBERTO XAVIER, Manual de Direiro Fiscal, l, 1974; A.
BRAZ TEIXEIRA, Princípios de Direito Fiscal. 1979. 1.2 - Estrangeiro: PIOREZ DE
AYALAe e. GONZÁLEZ GARCIA, Derecho Triburario, s. d .; M. DUVERGER, Elements
de fiscalité, 1976; TROTARAS e COTTERET, Droit Fiscal, 3.ª ed. , 1977 ; A. BERLIRI ,
Principi di diritto tributaria, Milão, 1 (2.ª ed.), 1967 ; Jl (2.• ed.), 1972; A. BERLIR~
Corso istituzionale di Diritto Tributario, 1, 1974, II , 1978; ALESSI e STAMMAT~
lstituzioni di Diritto Tributaria, s.d. ; BüHLER e STRICKRODT, Szeuerrecht, I, 1960;
PAULICK, Lehrbuch des algemeinen Steuerrechts, 1970; K. T!PKE, Steuerrecht, 1978.
(2) O tratamento das Finanças do Imposto encontra-se em numerosas obras gerais,
e
das quais se destacam TEIXEIRA RIBEIRO. R. P. M1.;sGRAVE, DuE e FRJEDLAEN-
DER, C. SHOUP, P. GAL'DEMET, H. HALLER, ATKINSOI\' e STJGLITZ, COSCIANf.
GIORGETTl Apontamos especificamente: R. MusGRAVE e p_ SHot:P, Readings in
lhe economics of raxation, 3.• ed., 1970 ; P. BoBE e P . LLAU, Fiscalité et choix
économiques, 1978; L. MEHL, Science et technique fiscales, 1959; H. DELOR ME,
L'impôt à l'époque du capita/isme monopo/iste d'État, 1965 ; P . FOJliTANEAU, Fisca-
/ité européenne; M. LAURf, Traité de politique fisco/e, 1957; C. MARGUET, Le con-
trôle fiscal, 1975 ; OCDE, Umpôt négatif sur /e revenu, 1974 ; G. SCHMÓLDERS,
Finanz-und Steuerpsychologie, 1973; G. GIULIAN~ Manuale delle imposte direi/e,
1979; J. [Link]\', Die Besteuerung des Lebens-Einkommens, 1979 ; H. HALLER,
216 Finanças públicas e [Link]

Zun Problematik eines rationalen Steuersystems, 1965; F. NEUMARK, Grundsatze

gerechter und okonomisch rationaler Steuerpolitik. 1970; G. SCHMÓLDERS, Allge-
meine Steuerlehre, 1965 ; V. TANZI, The individual incarne tax and economic
growth. .. , 1969 : H. J . AARON e outros (ed .). lnjlation and the income tax, 1976; H.
J. AARON, Fiscal theory and political economy, 1960: G. FROM M(ed.), Tax incenti-
ves and capital spending, 1971; R. Goooe, The individual incarne tax, 1964; B.
HANSEN. The economil· theory o/fiscal p oli(}', 1958 ; J. MEADE, The structure and
reform o( direct taxation. 1978 ; J . OTor>C"OR, The fiscal crisis o.f the State, 1973 ;
A. ÜKLN , Equaliry and <fficiency, 1975; J . PECHMAN e B. OCKC"ER, Who bears the
tax burden?. 1974; H. H.<\LLER, Die Steuern, 1971. (3) Caracterização do sistema fiscal
português: Além das obras citadas de TEIXEIR A RIBE IRO, cf. V. FAVEIRO, Fiscali-
dade nacional contemporânea. 1964 ; E. CAR YBROWN e L. M. BELEZA e V. TA ~ZI e
L. DE WL!.F, em Conferência internacional sobre economia p ortuguesa. 1976, II
vol. , 899-1017; A. MARIO DE CARVALHO. em 2.• Conferência internacional sobre
economia portuguesa, 1979. li vol., 921 -951; G. DLARTF., R. EsTEVES, G. DOSSAI"-
TOS, O sistema fiscal p ortuguês face à integração europeia, 1985. (4) Além das cita-
das na bibliografia final, são numerosas as publicações periódicas sobre matéria
especificamente fiscal. por vezes com intuitos mera mente práticos. Merecem menção
os Cahiers de droitfiscal international, da Associação Fiscal Internacional (LF.A.),
Diritto e pratica tribu~aria (Itália), National Tax Journal (Estados Unidos da Amé-
rica), British Tax Review (Grã-Bretanha), Steuer und Wirtschaft (Alemanha .Fede-
ral), Archiv für Schweizerisches Abgabenrecht (Suiça), Revue de la Direction Géné-
rale des lmpôrs, Bullerin des contributions directes. Bulletin de la T. V. A . et des
impôts indirects, Droit fiscal, /rnpôts et sociétés. Revue des contributions indi-
rectes, Revue des impôts sur /e commerce er trndustrie (França), European Taxation
( Países Baixos), Bureau international de docurnentation fiscale (Países Baixos -
Arnsterdam), Cahiers de droit .fiscal international, Cahiers fiscaux européens. fmer-
tax. European tax review (Deventer Kleever, P. Baixos) e Tax Law review
(Universidade de Nova Iorque). Em Portugal. para além de publicações meramente
práticas (como o Boletim do Contribuinte), destacam-se a Revista de Direito Fiscal,
que se publicou de 1958-59 até aos anos setenta sob a direcção do Dr. Adolfo Bravo,
e a Ciência e Técnica Fiscal (antes Boletim da Direcção-Geral das Contribuições e
Impostos), cuja publicação, embora irregu lar, se mantém.
 CAPÍTULO VIII

NOÇÕES BÁSICAS SOBRE

POLÍTICAS FINANCEIRAS

§ 1. 0 - CONCEITOS GERAIS

8.1 - ENQl:ADRAMENTO DO CONCEITO

I. O conceito de política financeira encontra-se na encruzilhada,

por um lado, dos diversos sentidos da noção p olítica e, por outro, da
diversidade de significados da noção definanças.
Podemos desde logo precisar este último ponto. A política
financeira refere-se, naturalmente, às Finanças Públicas, tal como as
entendemos. E tem a ver com o chamado elemento político do
fenómeno financeiro, mas não se esgota nele: por um lado, porque o
elemento político é conatural à realidade financeira, e está portanto
naturalmente tão presente na sua essência como o elemento econó-
mico. A economia pública é economia e do Estado: pelo primeiro
lado, o seu estudo é ciência económica; pelo segundo, introduz-se na
economia o elemento político (embora também pudesse ser estudada,
por exemplo, da perspectiva e segundo os métodos próprios da Ciên-
cia Política, como qualquer outro fenómeno político).
li. O conceito de política financeira corresponde a dois signifi-
cados da palavra «política». Designa, de um ângulo, toda a actividade
humana centrada no poder, quer consista na luta pelo poder, no seu
g,
218 Finanças públicas e direito financeiro

exercício ou na sua conservação; para outros, reduzir-se-á às formas

específicas de poder que são características das sociedades políticas,
com vocação universalista em relação aos fins do homem; ou apenas,
de entre todas estas, às sociedades mais aperfeiçoadas, que assumem
a forma de Estado.
Neste sentido, a política (politics) tem determinantes, ideológicas
ou doutrinárias, e corresponde a uma relação entre fins e meios
sociais, actuada pelo exercício do poder.

III. Mas a expressão política (policy se chama então) tem um

significado mais neutro. Será então uma actividade, predominante-
mente racional e, em certa medida, «técnica», consistente na formula-
ção de objectivos (quejá antes forma <<politicamente» escolhidos: em
sede de política, no primeiro sentido) de determinada natureza, na
sua hierarquização segundo prioridades «dadas», na escolha raciona-
lizada dos meios mais adequados a satisfazê-los e sua combinação, de
acordo com a análise e prognóstico da situação real, em lácticas ade-
quadas à produção dos efeitos pretendidos. Neste sentido, a política
como actividade racional, dominada por objectivos pré-seleccionados
por uma vontade política e servida por uma vontade executiva,
depende do poder ou dos seus instrumentos. É, no essencial, técnica,
administração ou gestão - não desfruta do poder ou do seu exercício
em escolhas fundamentais.

IV. Ao falar de política financeira como objecto de um estudo

científico - ou como esse estudo científico, em termos de ciência
aplicada - tem-se em vista a segunda acepção de política, não a pri-
meira. Mas, é evidente que ela pressupõe opções políticas puras, as
quais cabem no primeiro conceito de política.

8.2 - A NOÇÃO DE POLÍTICA FINANCEIRA

a) O conceito de política económica e social

I. A política económica e social resulta da necessidade de os

órgãos de decisão política realizarem as suas finalidades na ordem
económica e social. Ela inspira-se em doutrinas e ideologias, tenta
 Noções básicas sobre políticas financeiras 219

solucionar problemas económicos e sociais, e realiza-se por escolhas e

decisões políticas de diverso teor e conteúdo.
Ao estudar as políticas financeiras, abordamos então as condi-
ções e formas de adequação de alguns tipos de actuação do sector
público, usando os meios de que dispõe, para prosseguir certos objec-
tivos concretos. Não nos preocupamos agora com os fins gerais da
acção política - a justiça, a segurança, o bem-estar - nem com os
programas e projectos políticos e ideológicos que os informam, nem
com as decisões fundamentais tomadas a essa luz; antes formulamos
determinados objectivos restritos, susceptíveis de realização de per si,
embora se integrem na prossecução de finalidades mais vastas e
sejam (ou devam ser) inspirados por doutrinas económico-sociais.

II. Vamos então ver em que medida é que certos meios de

actuação do Estado podem contribuir para realizar esses objectivos
concretos. É assim que importa definir política económica e politica
social.
A política económica define-se pelos seus objectivos próprios,
que são a realização de finalidades consistentes na alteração do modo
como se processa a produção e o consumo de bens numa sociedade
dada, quer numa óptica microeconómica quer, mais frequentemente,
numa óptica macroeconómico (ou global).
A política social tem em vista sobretudo a repartição, entre as
pessoas e os grupos, desses bens, bem como outros aspectos das rela-
ções socioeconómicas dentro da sociedade.
A expressão política social (Sozialpolitik) começou por designar
o conjunto das medidas destinadas a melhorar a situação dos mais
desfavorecidos («acção social», «protecção social», «esforço social»).
Hoje abrange também os projectos de modificação da estrutura
social que têm a ver com o modo como, numa sociedade dada, são
repartidos os bens ou utilidades sociais entre os indivíduos e grupos.
Ela abrange assim a distribuição da riqueza e as satisfações sociais,
que, estando a cargo da sociedade, estabelecem situações de igual-
dade ou desigualdade que não resultam exclusivamente da confor-
mação da estrutura produtiva (segurança social - incluindo ou não,
saúde - ; educação, não quanto aos seus conteúdos mas quanto ao
acesso a ela e à acção social escolar; habitação social...).
220 Finanças públicas e direito financeiro

b) Conceito de política financeira e seus elementos

1. Como definir então política financeira?

São possíveis vários critérios. Não se nos afigura que os que
tendem a contrapor radicalmente às políticas financeiras às políticas
económico-sociais tenham grande razão de ser: é que, afinal, as
finanças são apenas uma parcela da actividaàe económica e social.
Julgamos preferível entender que a política financeira nada mais
é do que uma parte da política económico-social.

li. Há assim uma dupla forma de encarar a política financeira:

por um lado, ela é a expressão concreta da utilização dos instrumen-
tos financeiros, para prosseguir determinadas utilidades e finalidades
económico-sociais ( 1); mas, num outro ângulo de visão, designará
ta mbém a teorização dos fenómenos financeiros como meios suscep-
tíveis de realizar essas finalidades. Estuda-se, assim, um tipo ou cer-
tos tipos de experiências concretas; e, depois, seleccionam-se e
teorizam-se os traços comuns a essas experiências concretas.
Uma observação: a expressão <cpolítica financeira1> tanto pode
designar uma experiência concreta como «tipos de experiências».
Assim, fora do plano das formas de conhecimento, a política finan-
ceira pode ser entendida como um tipo abstracto de comportamento
dos governantes (abstraindo agora do seu momento estritamente
<cpolítico», que se insere na relação entre governados e governantes
ou nas conexões de poder entre os primeiros). Essa forma de com-
portamento social será inspirada por uma escolha racional, coerente
e eficaz: ela tenderá a ordenar os meios adequados à realização de
certos fins, seleccionados à luz de opções que, por serem inspiradas
pela concepções doutrinárias e por uma visão concretizada dos fins
da comunidade, devem ser consideradas de raiz política.
Poderemos aludir igualmente a experiências de política finan-
ceira : por exemplo, a que proporcionou a criação dos meios institu-
c10na1s necessários ao restabelecimento e rigorosa manutenção do

(1) Não se infira daqui que, como objectivos económico-sociais que também
são, certas finalidades, essencialmente financeiras, não possam determinar políticas
financeiras: o equilíbrio orçamental (ou financei ro), a sanidade da tesouraria, o
aumento do património, etc. Estes são normalmente meios mas podem também
constituir objectívos.
 Noções básicas sobre p olíticas financeiras 221

equilíbrio orçamental, se quisermos interpretar os primeiros anos de

governo do Doutor Salazar; ou a experiência que (em termos de
mera gestão, isto é, sem alterar o quadro da actuação financeira),
consistiu em os governantes da Frente Popular aceitarem a continua-
ção e o agravamento do défice para combater o desemprego em
França (1936).
A partir das experiências históricas, construiremos então tipos
ideais ou modalidades de políticas financeiras, agrupando abstracta-
mente as formas possíveis de comportamento que têm em comum os
mesmos traços essenciais: e podemos falar assim em políticas de
finanças cíclicas (todas as que usam certos tipos de instrumentos para
combater ou atenuar a tendência dominante em cada fase do ciclo
Juglar) ; ou em políticas keynesianas (todas elas incidentes no manejo
de meios financeiros para combater a depressão, mediante o
aumento da procura efectiva global, segundo o pensamento de
Keynes) . ..
Neste sentido, as políticas financeiras serão objecto de estudo (e,
em parte, seu resultado), mas não disciplina científica ; a respectiva
análise caberá no âmbito da economia financeira (cujas leis condicio-
nam os efeitos pretendidos por cada experiência concreta), ou no da
Ciência das Finanças, uma e outra disciplinas da ciência económica.
111. As ciências económicas têm modernamente tendido a des-
tacar, como capítulo autónomo da sua temática, a política econó-
mica (ou, com mais rigor, a teoria da política económica), comple-
tada por um estudo descritivo e operacional das suas experiências
relevantes e pela focagem das respectivas técnicas de preparação, ela-
boração, aplicação e execução.
Paralelamente, toma-se também como objecto de um estudo de
finanças aplicadas a possibilidade de utilização de instrumentos
financeiros na realização de certos fins económicos ou sociais.

c) Conteúdo da política financeira

l. A abordagem das políticas financeiras faz-se com mais cla-

reza se nelas distinguirmos diversos planos e momentos - que, no
fundo, têm certa correspondência com o processo racional que
informa qualquer acto humano voluntário.
222 Finanças públicas e direito financeiro

Inspiram-nas desde logo alguns fins gerais, que são os fins do

Estado e os valores a prosseguir pelos órgãos políticos, corno concre-
tização daqueles, de acordo com a situação de cada país, com cada
momento histórico e com a orientação que o mecanismo ou processo
de selecção dos governantes e o seu critério de prioridades leve a
adaptar: realizar a justiça social, manter a segurança e o bem-estar,
garantir a sobrevivência colectiva, etc...
Ora, estes fins gerais, em cada momento, levam à definição de
certos fins específicos, ou objectivos, dotados de concreção e deter-
minação superior à dos fins gerais : o bem-estar pode impor, numa
altura, a redução dos lucros e o aumento dos salários (objectivo de
redistribuição dos rendimentos), mas exigirá porventura, noutro
momento, a luta contra a depressão e o desemprego, ou contra as
altas imoderadas de preços (objectivos de recuperação conjuntural e
de estabilização anti-inflacionista); noutras circunstâncias ainda, inci-
tará a manter uma expressão existente (objectivo de expansão eco-
nómica); etc ...

li. Quanto à natureza destes objectivos ainda podem suscitar-se

três dúvidas.
A primeira é esta: deve atender-se apenas aos objectivos econó-
micos; ou considerar-se-ão também objectivos de carácter extra-
-económico, entre os quais assumem particular relevância os qualita-
tivos e os sociais? Parece-nos que a restrição aos primeiros subordina
o essencial ao acessório; pois, se só eles são susceptíveis de elabora-
ção quantitativa, apenas encarando as diversas espécies de finalidades
da actividade política, económica e social mediante meios financeiros
- todas elas - se poderá apreciar em globo a actuação económico-
-social do Estado e integrar nela os meios orçamentais e da
tesouraria.
Uma segunda dúvida: sempre que os fins ou objectivos da acti-
vidade financeira sejam meramente «fiscais» ou «financeiros» (a satis-
fação directa de necessidades públicas e sua cobertura financeira -
construção de uma estrada ; o u, mais elaboradamente, o equilíbrio
orçamental, etc.), p oderemos falar ai nda em política financeira? Ou
esta surge apenas quando, ultrapassando a visão liberal e clássica, os
instrumentos financeiros visam prosseguir fins extra-fiscais (ou extra-
-financeiros) relativos à situação económica e social da comunidade?
 Noções básicas sobre políticas financeiras 223

Nenhuma razão forte existiria para excluir a primeira ordem de

objectivos de uma teoria geral da politica financeira (já que tanto as
primeiras como as segundas finalidades correspondem a necessidades
públicas, em sentido amplo). Mas cumpre reconhecer que as teorias
modernas (isto é, post-keynesianas) têm sido elaboradas sobretudo a
pensar nos segundos; e essa deformação de perspectiva acaba por
contaminar a própria elaboração teórica, que em geral restringe a
política económica ao último tipo de problemas e situações. O que se
poderá dizer é que as finanças clássicas prosseguem também objecti-
vos económico-sociais - e, portanto, visam paralelas políticas finan-
ceiras: mas sempre o fazem passivamente e por via da neutralidade.
Poderão lutar contra a inflação peta neutralidade fiscal, mas não pela
punção do poder de compra dos consumidores, que reduzirá o
consumo.
Eis a terceira dúvida: serão os opjectivos específicos e concretos
apenas económico-sociais, ou poderão ser também objectivos políti·
cos, prosseguidos por meio de instrumentos económico-sociais?
Prevaleceu durante algum tempo a primeira resposta, inspirada
pela tentativa de manter a política de fora do quadro assepticamente
económico das decisões de «política» financeira. Seleccionados os fins
gerais, a política sairia de cena, ficando apenas a economia a ditar-
-lhe as leis ... Esquecia-se, todavia, que se a política já não pode ser
entendida, na «sociedade de sabem - científica e tecnológica - em
que vivemos, como uma improvisação, auto-reputada de «arte»,
sobre as paixões humanas, e desprovida de «ciências» sobre a socie-
dade e seus processos - igualmente errado é expulsá-la de um campo
do puro saber económico que, se ignorar a política, ignora o homem.
Por isso se sujeita então aos fracassos da «engenharia económica», a
que assistimos por aí todos os dias, em particular nesta longa muta-
ção que vem ocorrendo desde os anos setenta. Falhadas as tentativas
de expulsar a política do estudo da política económico-social (disci-
plina que integra a Política Económica e a Política Social), foi possí-
vel abrir os olhos, entre outras coisas, para o facto de haver objecti-
vos puramente políticos nas políticas económico-sociais: como são,
designadamente, o objectivo de facilitar a vida aos eleitores quando
se aproxima um processo eleitoral, ou o de concentrar as medidas de
maior sacrifício logo após cada eleição. Estas políticas económicas
224 Finanças públicas e direito financeiro

com finalidade exclusivamente política dão origem às flutuações polí-

ticas da economia (1).

III. Fins gerais e objectivos específicos não bastam, porém, para

definir uma qualquer política : também os meios ou instrumentos(2)
utilizados se revestem, pelo menos, de idêntica importância para a
sua caracterização. Não é indiferente travar a inflação pela redução
das despesas, pelo aumento dos impostos directos, pela contracção
de empréstimos públicos, pelo aumento dos direitos aduaneiros ou
pelo controlo directo da massa monetária. A própria selecção dos
meios, se assenta numa análise científica e num juízo técnico sobre a
sua adequação aos fins visados, não pode ser indiferente à caracteri-
zação da política escolhida: é também uma opção política, ditada
por razões que vão além da simples compatibilidade deles entre si e
da sua adequação aos objectivos.
Este problema, que depende certamente da concepção que se
tenha do Estado e da governação, constitui parte de um processo
integrado, que define a escolha e a prática política. Mas a escolha
dos meios está dependente de uma série de condições - de estrutura
ou conjuntura; económicas, políticas ou sociais - , que são dados ou
parâmetros, fixos e invariantes, independentes da vontade dos agen-
tes políticos a quem cabe decidir: também a sua análise há-de ser tida
em conta na formulação da política (embora antes do processo de
escolha em que se articula) e na interpretação de cada opção (3).

IV. Os fins das políticas podem ser estritamente políticos,

sociais, económicos, culturais, etc.; e bem assim os seus objectivos,
dos quais uns serão quantificáveis e outros não; neste plano geral,

1
( ) Que estudaremos, infra, no parágrafo dedicado aos objectivos da estabili-
zação económic.a.
(2) Não nos parece que haja utilidade em distinguir entre instrumentos (v.g.,
as despesas) e meios (o a umento de procura gerado por estas): o efeito dos meios é
já um .resultado ou efeito que se traduz na efectivação da estratégia escolhida, carac-
terizando ou prefigurando o fim visado.
(3) Cfr. BROCHIER e TABATON~ Economie Financiêre, p. 493 e ss.; KIR SCHEN
e outros, Economic policy in our time, cap. I, 2 e ss.; sobretudo TINBERGEN, Eco-
nomic policy: principies and design, 1967, 4.ª ed., cap. I; R. DAHL e C. LI NDBLOM,
Politics, economics and we!fare, 1953, reed ., cap. 2; e bibl. na n. (4) de pp. 662-663.
 Noções básicas sobre políticas financeiras 225

poderá também haver fins de natureza financeira (equilíbrio finan-

ceiro, rendimento fiscal, etc.); mas é a caracterização do meio que
normalmente define a política financeira.

V. Por política finan ceira entendemos então a utilização dos

intrumentos das finanças públicas para realizar os fins para que
sejam aptos - normal e restritamente, fins políticos, económicos e
sociais. Definimos, assim a política financeira pelos meios (1) de que
se socorre, em primeiro lugar.
Mas pode haver também políticas de fins financeiros,
colocando-se então meios extra-financeiros ao serviço de fins finan-
ceiros; esta segunda modalidade é hoje mais rara, dada a perda de
autonomia dos fins puramente financeiros (mais importantes com o
classicismo do século passado: o exemplo do equilíbrio orçamental,
que conseguiu manter um importante e autónomo valor psicológico,
demonstra, todavia, que podem ser relevantes ainda hoje)( 2).

VI. Em resumo.
A política financeira é, para nós, a actividade social consistente
na utilização de instrumentos financeiros para prosseguir finalidades
ou objectivos de ordem económico-socia/(3).

(l) Numa primeira noção, quanto aos meios,. a política financeira pode ser de
despesas, de receitas (mais especificamente, de impostos - fiscal- ou de crédiro
público) e orçamental. A expressão «política orçamental» aparece por vezes usada
para designar toda a política financeira (na medida em que, com excepções menos
relevantes, o uso dos principais meios financeiros é comandado pelo orçamento, que
os desenha e esquematiza num conjunto significativo). Parece contudo que é a arti-
culação global dos instrumentos financeiros no orçamento que melhor será assim
designada, encarando-se então a estratégia orçamental como um ponto de vista
autónomo, diferente, ao menos na prática, do manejo de cada um dos seus compo-
nentes de per si (equilíbrio ou desiquilíbrio ; d~fice ou superávit) : é esta última
óptica que nos parece há-de definir a políticà orçamental em sentido próprio.
(2) Esta não é, contudo , a visão dominante, que tende a excluí-los para enca-
rar, restritivamente, a política financeira como prossecução de objectivos macro-
económicos.
(3) As finalidades primárias continuam sendo a satisfação de necessidades
públicas. Cf. P. PJTTA E C UNHA, «Política económica», e A. SOUSA FRANCO, «Polí-
tica financeira» em Pólis - Enciclopédia Verbo da Sociedade e do Estado, IV, 1986.
s.v..
226 Finanças públicas e direito finan ceiro

8.3 - CONCEITOS FUNDAMENTAIS

a) Definições

A teoria da política financeira obriga a lidar com alguns concei-

tos básicos. À partida apresentam-se as seguintes formulações (1):
l - Finalidades (fins gerais): designam-se assim, quer os gran-
des valores proseguidos pela acção política do Estado (bem-estar,
justiça, segurança, poderio ou domínio) , quer a sua formulação polí-
tica pelos respectivos órgãos (dar mais rendimentos aos agricultores,
aumentar ou melhorar o equipamento da Força Aérea). São direc-
tamente escolhidos pelos responsáveis da escolha e da decisão polí-
tica (decisores - policy-makers), porque entendem que são social-
mente preferíveis ou porque elas resultam do compromisso que
assumem perante a colectividade que governam.
2 - Objectivos : formulação concretizada e precisa das finalida-
des escolhidas, de modo que possa programar-se a sua realização.
Essa formalização será quantificada ou quantificável nas políticas
quantitativas, não o será nas qualitativas.
3 - Metas : variáveis quantificadas que o Estado pretende atin-
gir, num período determinado, em concretização dos objectivos (des-
cer o índice de preços abaixo de 20% em 1980).
4 - Resultado: transformação efectivamente verificada em resul-
tado da acção desenvolvida (desceu o índice de preços, mas para
23%). É a maior ou menor realização (performance) das metas pro-
gramadas pela transformação dos variáveis objectivos.
5- Meios: todos os recursos instrumentais de cuja variação ou
modificação o Estado pode servir-se para realizar os objectivos selec-
cionados. Podem ser de dois tipos.
5.1 - Instrumentos : grandezas (variáveis) económicas ou sociais
que o Estado pode fazer variar para alcançar determinado resultado.
5.2 - Meios institucionais: variáveis qualitativas e relativamente
estáveis da economia, cuja utilização é possível por se considerarem

(1) Procuramos fo rnecer um quadro conceituai e terminológico corrente.

 Noções básicas sobre políticas financeiras 227

insatisfatórios os meios existentes (sistema fiscal, nacionalização de

uma empresa): a sua modificação chama-se mudança institucional
ou reforma (1).
6 - Dados ou constrangimentos: grandezas que se consideram
(ou são efectivamente) insusceptíveis de serem modificadas, condicio-
nando assim a política gizada (como constantes que condicionam a
política).
7 - Grandezas irrelevantes: outras grandezas que não são ins-
trumentos nem metas, mas se considera inútil modificar (embora isso
fosse possível: variáveis; ou fosse impossível; constantes).
8 - Experiência: política financeira (económica, social, cultural)
efectivamente realizada em algum tempo e lugar. Modelo (de expe-
riência) : conjunto de equações que interrelacionam variáveis repre-
sentativas de uma política determinada.
9 - Estratégia: orientação de fundo de uma dada política, a
qual se traduz numa série de acções subordinadas e parcelares, postas
ao serviço das suas finalidades e objectivos e da sua concepção geral.
Táctica : conjunto das acções, ainda que integralmente coerentes e
completas na sua concepção, subordinadas teologicamente às estraté-
gias. Pode usar-se, em sentido amplo, a designação de estratégia para
os dois conceitos.

b) Fases da decisão político-financeira

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(1) Entre os seus meios assumem particular destaque as normas j urídicas como
instrumentos de política socioeconómica (que o são. embora devam ser muito mais).
 Finanças públicas e direito financeiro

A política financeira é essencialmente acção e decisão. Como tal

começaremos a estudá-la, distinguindo-as de outras decisões. O
enquadramento exterior da decisão político-financeira (D.P.F.) é
constituído pelas suas estruturas(s) externa(s) (económico-sociais,
etc.): a configuração permanente dos elementos que ela pressupõe ou
agrega designar-se-á por estrutura(s) interna(s).
Os elementos estruturais internos da D.P.F. são:
a) Os agentes da decisão (quem toma a D. P.F. - em geral e
no caso português-, como interagem os diversos órgãos e
agentes).
b) O processo de decisão (como é tomada a decisão : D.P.F.).
e) Os instrumentos político-financeiros (I.P.F.: os instrumentos
da D.P.F.), realidades cuja ordenação serve para conseguir
determinados fins.
d) Os fins gerais (F.G.) que a determinam e os objectivos espe-
cíficos (O.E.) que, em concretização destes e devidamente
hierarquizados, determinam a ordenação dos meios.

8.4 - TIPOLOGIAS DE POL(TICAS FINANCEIRAS

a) Políticas globais e políticas limitadas (sectoriais)

1. Toda a política económica ou social (in casu, através de

meios financeiros) constitui um esforço no sentido de modificar as
condições de vida de uma sociedade, pelas quais se produzem e con-
somem recursos (polítiça económica) e se repartem os benefícios da
actividade económica ou se satisfazem as necessidades sociais dos
grupos e pessoas que constituem essa sociedade (política social). Ora,
esse esforço pode fazer-se intervindo de duas maneiras sobre a reali-
dade social que se pretende modificar: de forma ·global e de forma
limitada (1).
Nas políticas globais, os instrumentos utilizados e os objectivos
imediatamente escolhidos incidem por igual em toda a economia,

(1) Ou selectiva quando se não tenham em vista sectores ou ramos da activi-

dade económica; ou secto rial, neste último caso.
 Nações básicas sobre políticas financeiras 229

através das variáveis gerais que permitem modificar a vida econó-

mica e social.
Nas políticas limitadas, toma-se como zona prioritária de actua-
ção determinado sector (de produção ou consumo sectorial), deter-
minada zona da economia ou da sociedade de forma selectiva: quer
porque esse sector (lato sensu) ou zona carece de uma forma especí-
fica, quer porque se pensa que, agindo sobre determinada parte de
uma economia, se conseguirão os fins desejados mais fácil e eficaz-
mente do que se se manejassem variáveis globais.

II. Escolhamos um exemplo. É possível tentar atacar os movi-

mentos inflacionistas de mil e uma maneiras. Quase todas, porém,
podem reconduzir-se a duas ópticas gerais muito diversas entre si.
Urna delas (se se aceitar a ortodoxia da escola de Chicago) virá
directamente o crescimento da massa monetária, de modo que ela
não aumente a um ritmo superior ao reputado ideal, para se não
gerarem desequilíbrios entre massa monetária e crescimento real da
economia. Mas pode, por exemplo, entender-se que a maneira mais
eficaz de controlar a economia seja a de actuar contra a inflação
através do controlo de preços e salários: esta é outra orientação que
tem defensores e praticantes. No controlo de preços e salários,
entende-se que a expressão monetária da inflação não é mais do que
uma consequência de variáveis reais, derivando do crescimento imo-
derado dos custos (salariais ou importados designadamente) e da
procura.
Este controlo pode ser limitado ou traduzir-se em políticas
gerais de rendimentos. Cumprirá então conter o crescimento de pre-
ços e salários, em simultâneo, através do congelamento ou da limita-
ção da sua subida, voluntária ou coerciva, definida de forma pro-
gramada com recurso a processos de fiscalização adequados: a
política de rendimentos será coordenada pelas orientações genéricas
dos orgãos de concertação e programação. Estas políticas procuram
não alterar entre os produtores a distribuição dos rendimentos em
termos reais, ou fazê-lo segundo uma norma negociada.
Um e outro tipos constituem políticas globais, porque atacam as
tendências inflacionistas sem distinção de sectores económicos: agem
indiscriminadamente sobre os elementos de uma economia, conge-
lando os preços dos mais significativos bens e factores de produção
230 Finanças públicas e di,.eito financeiro

ou a massa monetária que é uma variável global. Um fenómeno

global - a inflação - é assim atacado de forma global.
III. Ao invés, pode acontecer que se opte por estratégias de
carácter meramente limitado. Assim é possível que se entenda que o
movimento inflacionista resulta, num caso concreto, por exemplo da
insuficiência da produção de certos bens do sector primário ou das
indústrias alimentares (não é o que se passa na generalidade das eco-
nomias ocidentais; mas esta causa é importante, e susceptível de
actuações específicas, por exemplo em Portugal). Terá então, de se
actuar sobre aquela área de economia que se considera responsável
por um fenómeno que depois alastra com âmbito geral.
Por um lado, poder-se-á, feito o diagnóstico da situação, tomar
medidas tendentes a estimular a produção do sector primário e das
indústrias alimentares. Se é pela insuficiência da produção destes
produtos que os preços crescem, tender-se-á então a estimular a
expansão da produção a médio prazo, quer nas indústrias alimenta-
res, quer no sector primário. Reflexamente, visar-se-á provocar uma
baixa de preços dos bens alimentares, mediante a importação, e
procurar-se-á empreender um conjunto de estímulos à produção e
distribuição de bens alimentares (mesmo industrialmente transfor-
mados).
Pelo controlo dos preços do sector primário e das indústrias
alimentares, pelo estímulo ao aumento da capacidade produtiva e à
importação de bens a fim de fazer descer os preços adoptados,
poder-se-á adaptar uma política limitada ou selectiva contra a infla-
ção, dirigida, não ao conjunto da economia, mas a sectores e aspec-
tos específicos desta; que se repercutem de forma especial sobre o
todo da economia, sectorial ou, apenas, selectiva.
Não é, pois, essencialmente em função dos objectivos que se
deve classificar uma política como global ou sectorial : é-o, sim, em
função dos meios de actuação escolhidos, por serem julgados mais
eficientes após a análise de cada situação.

b) Políticas estruturais e conjunturais

I. Os objectivos seleccionados podem consistir numa alteração

da estrutura económica ou numa modificação das condições da con-
232 Finanças públicas e direito financeiro

li. A distinção entre política estrutural e conjuntural depende,

pois, da distinção entre estrutura e conjuntura; esta é - como aquele
será - de índole essencialmente relativa. O critério a ter em conta é o
da natureza do objectivo visado: se ele consiste em alterar ou contro-
lar certo aspecto da estrutura, será estrutural a política; se visar alte-
rar ou dominar a conjuntura, estaremos perante uma política
conjuntural.
Assim, em regra, o combate ao desemprego cíclico é um objec-
tivo típico de política conjuntural, pois se verifica em cada período
conjuntural; como conjuntural é as mais das vezes o combate à alta
geral de preços (inflação). Diferentemente, uma política de desenvol-
vimento económico, como uma política de redistribuição, será estru-
tural: só a longo prazo, alterando a distribuição da economia ou a
sua capacidade de oferta, uma e outra, poderão ser conseguidas. Mas
note-se que a interacção dos elementos estruturais e políticas de con-
juntura (e vice-versa) existe em geral: há causas estruturais de infla-
ção e desemprego que sem dúvida só uma política de estrutura pode
reduzir.

c) Políticas de curto e longo prazo

1. Com a anterior classificação cumpre não confundir a distin-
ção entre políticas de curto e de longo prazo. Trata-se de duas perspec-
tivas diferentes, para as quais propomos as seguintes terminologias.
No plano dos objectivos, distingue-se uma política estrutural de
uma política conjuntural, como já vimos.
Mas é possível distinguir as políticas consoante o período de
execução das estratégias financeiras previstas e depois executadas.
Assim, é possível prosseguir uma política estrutural no longo
prazo - como o é em período curto. Exemplifiquemos.
Em regra, o objectivo do desenvolvimento económico - com
toda a série de subobjeetivos analíticos em que se decompõe - só
pode ser alcançado a longo prazo; mas isto não significa que uma
política de desenvolvimento económico não possa ser traçada tendo
em conta o mero período anual. Por exemplo, para aumentar a
intensid·ade de capital da economia far-se-á um esforço de investi-
mento público a longo prazo.
Mas também pode suceder que o período de previsão da mesma
estratégia seja curto: alguns objectivos a longo prazo serão realizados
 Noções básicas sobre políticas financeiras 231

juntura. Esta é outra tipologia básica das políticas económicas. Para

a entender há que recorrer aos conceitos de estrutura e conjUi1tura,
que já se conhecem. A estrutura será a forma como se orden.a m os
elementos relativamente estáveis ou só alteráveis a longo prazo numa
dada economia; a conjuntura será o conjunto das variações relativa-
mente estáveis, variando continuamente ou a curto prazo.
A noção de estabilidade ou instabilidade dos elementos inte-
grantes de uma economia depende do período de análise que se con-
siderar, levando assim as noções de estrutura e conjuntura a depen-
der do ponto de vista de análise socioeconómica que se adopte
(«períodos», como conceitos essenciais de análise em Alfred Mar-
shall, em Lindahl, etc.). Num período muito longo, nenhum dado
(ou quase) é imutável: a população está sempre a mudar, mas lenta-
mente(') ; e há tendências de longo prazo no nível de preços, variável
reputada dos mais tipicamente conjunturais.
É, pois, sobretudo de uma óptica estrutural (que atenda à per-
manência dos elementos constitutivos da economia) ou de uma
óptica conjuntural que depende a distinção; é da escolha dos perío-
dos significativos de variação para a análise de uma dada economia
que tudo deriva. A conjuntura populacional é pouco interessante, as
suas variações de estrutura, essas, é que em regra interessam o eco-
nomista: o nível de preços é muito significativo das variações
momentâneas da economia, e pode ter menos interesse para caracte-
rizar a evolução a longo prazo de uma economia.
Então, em regra, há elementos pouco susceptíveis de variar a
curto prazo numa economia: a geografia, o clima e a população de
um país ; no plano económico, a repartição da produção entre os
grandes sectores, a repartição do rendimento entre os factores de
produção, a composição relativa das principais rubricas da balança
de pagamentos, e o seu excedente ou défice ...
Mas para interferir sobre a evolução a curto prazo da economia
há elementos susceptíveis de relevante variação : o emprego, o nível
de preços, a massa monetária, etc. Tudo isto constitui o «dia a dia»
económico, que se reflecte no cálculo, em horizontes muito curtos,
dos sujeitos económicos.

(1) Poderia ser «conj untural>~ para o demógrafo; mas já será estrutural, por-
que dada e imodificável a curto prazo, para o economista.
 Noções básicas sobre políticas financeiras 233

mediante a fixação de metas que podem alcançar-se em períodos

curtos (v. g., aumentar a taxa de investimento público).
Consoante o horizonte de previsão e execução da política esco-
lhida, distinguiremos então as políticas a curto prazo e a longo
prazo: é a natureza daquele, e não do objectivo, que domina a for-
mulação desta distinção.
II. Em princípio, as políticas conjunturais determinam estraté-
gias a realizar em períodos curtos; mas, se em princípio isto é certo,
na realidade assim pode não suceder sempre.
Pode acontecer que, para combater a inflação, seja necessário
programar acções de período longo (designadamente as tendentes a
provocar o crescimento da capacidade produtiva); como que, por
insuficiência dos mecanismos de planeamento, uma política de
desenvolvimento, ou alguns dos seus objectivos típicos, se realizam
no curto prazo. Ao contrapor políticas conjunturais a p olíticas estru-
turais, temos em vista a necessidade de distinguir os objectivos esco-
lhidos, e não os tempos de execução. Quando o objectivo corres-
ponde a uma mera alteração das tendências da economia ou das suas
variáveis que são susceptíveis de mudança em prazos muito curtos,
encontramo-nos perante uma política conjuntural (controlo do nível
de preços ou melhoria da situação de emprego, na generalidade dos
países ocidentais). Se, pelo contrário, se pretendem introduzir altera-
ções nas variáveis estáveis ( 1) de uma certa estrutura socioeconómica,
modificando aquilo que é considerado relativamente estável, embora
susceptível de variações lentas e mais profundas, então encontramo-
-nos perante uma política estrutural: são-no as que visam, por exem-
plo, a melhoria da situação da balança de pagamentos pelo aumento
das exportações, a repartição mais equitativa dos rendimentos, por
meio da redistribuição de recursos ou da redução dos rendimentos
recebidos pelas pessoas e camadas sociais mais favorecidos, etc. Esta
pode integrar acções de curto e longo prazo.

d) Reformas, políticas qualitativas e quantitativas

Uma outra classificação contrapõe reformas, políticas qualitati-

vas e politicas quantitativas.

( 1) Ou invariantes, dados ou parâmetros.

234 Finanças públicas e direito financeiro

As reformas constituirão alterações nas condicionantes estrutu-

rais não quantitativas que enquadram o processo económico ; consis-
tem, afinal, em políticas de estrutura, tendentes a modificar a consti-
tuição ou organização de uma dada economia (1).
Políticas qualitativas serão as que têm vista objectivos não men-
suráveis, a realizar em regra por meios normalmente qualitativos ; e
são politícas quantitativas aquelas que pretendem realizar objectivos
mensuráveis, normalmente a concretizar por meios quantitativos ou
quantificá veis; estes serão variáveis, e variáveis instrumentais, na
medida em que sejam escolhidos como os mais adequados à conse-
cução de um dado objectivo.
Assim, melhorar o nível geral de bem-estar, mediante a instau-
ração de um clima de concertação nas relações de trabalho, será um
objectivo qualitativo, exequível por medidas de ordem muito diversa;
mas alcançar um crescimento do produto nacional bruto da ordem
dos 7% num determinado ano é caracteristicamente um objectivo
quantitativo. Apenas em relação a este último tipo de políticas (as
que sejam quantitativas, tanto conjunturais como estruturais) é pos-
sível adaptar processos que, baseados em modelos ou outras formali-
zações econométricas, se traduzam na elaboração dos modernos pro-
gramas e planos de política económica; mas importa não esquecer
que esses p_rogramas e planos só estarão completos se não deixarem
de contemplar, com pelo menos igual relevo e importância, medidas
reformadoras (2) e outras medidas qualitativas que, ainda que não
alterem a estrutura do sistema, (designadamente nas suas institui-
ções), melhorem os processos de funcionamento (3) (4).

(1) Claro que já se situa fora deste plano de teoria da poHtica económica (em
certo sentido «conservadora») o fenómeno da revolução - transição imediata ou por
fases dos elementos fundamentais de uma estrutura ou de um certo sistema econó-
mico para outro sistema ou estrutura; não as políticas qualitativas estruturais.
(2) Não confundir com reformistas: integradas na prática constante de refor-
mas profundas, tendentes a alterar gradualmente o sistema.
(l) Veja-se. para mais desenvolvimento, SOUSA FRANCO, Políticas financeiras
e formação de capital, 1972, pp. 340 e ss ..
{ 4 ) Este texto incorpora textos de apoio para cursos anteriores, designada-

mente Políticas financeiras - conceitos fundamentais, ed. AAFDL, 1980, e Finanças

Públicas-IU .• parte, apontamentos de alunos (revistos), ed. AA FDL, 1982.
Aponta-se uma bibliografia elementar: BARR!: RE, Alain - Politique financiere,
1959. BOULDll\G, K. - Principies of economíc policy, 1960. Bo1ss1EU, Christian
 Noções básicas sobre politicas financeiras 235

8.S - PRINCIPAJS OBJECTJVOS A ESTUDAR E POLfTICAS

POR ELES DOMINADAS

a) Objectivos conjunturais: a estabilização pelo pleno emprego e

pela luta contra a inflação; a estabilização das relações com o
exterior.

1. A configuração dos objectivos em política económica é

extremamente complexa. Eles serão, em princípio, tão amplos quão
ampla é a actividade económica: e podem ser formulados com maior
ou menor generalidade (em regra, há então acordo entre todos a seu
respeito) e maior ou menor concreção (e aí, porque se limitam já
certas estratégias, surgem as divisões). Com o combate à inflação
todos (ou quase ... ) concordarão ; mas com certas formas de definir o
objectivo vago do desenvolvimento, já menos concordância haverá -

de - Principes de politique économique, 2.• ed., 1980. COOK., S. e JACKSON, P. -

Current issues in fiscal poficy, 1979. CouLBOIS, P. - IA politique conjoncturelle,
1971. C UNHA, P. Pitta e - Introdução à política financeira, 1971. DESISTOI'\,
FORSYTH e McLENNAN - Planijication et politiques économiques en France, Alle-
magne, Grande Bretagne, 1969. FORTE, F . - Política económica (trad . port.) 2 vols.,
s. d. Fax, A.; SENGUPTA, J .; THORBECKE, E. - The theory of quantitative economic
po/icy, 1973. HALLER, H. - Finanzpo/itik, 1968. HANSEN, A. - Polfticafiscal y ciclo
económico, trad. esp., 1955. HANSEN, B. - The economic theory of fiscal policy,
1958. H ANSEN, B. e Sl"YDER, W. - IA politique budgétaire dons sepl pays (1955-
1965)., 1969. K ALDOR - Essays in economic policy, 1964. KIRSCHEN e outros -
Economic policies compared - West and East, vol. 1, 1974. KIRSCHEN e outros-
Economics policy for our time, 3 vols., 1964 ss.. LlEFMAN-K EIL - Einführung in die
politische Okonomie- Private Plannung, ó[fentliche .únkung, 1964. M END~S­
FRAl"CF, P. e ARDANT, G. - IA science économique et /'action, 1954. Moss~ E. -
Comprendre la politique économique, 1978. MYRDAL, G. - Aspectos políticos da
teoria económica (trad.), 1962. N~ME, J . e C. - Politiques économiques compa-
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polilique économique des principaux pays industrieis de l'occident, 1969. SCHMÓL-
DERS, G. - Finanzpolitik, 1955. TINBERGE!\, J . - Economic policy: principies and
design, 1967, 4.ª ed. TINBERGEN, J. - On the theory of economic policy, 5.• ed.,
1967. Vários (SILVA, Manuela; CINTRA, Graça ; CASTA:'llHEIRA, M. Emília; PEREIRl-
:-IHA, J.; MOURA, F.; MATEUS, A.) - Política económica - questões metodológicas,
ed. da Associação de Estudantes do Instituto Superior de Economia, 1981 WATSON,
- Economic policy- Business and Government, 1965; ÜAMlR, Luís r. outros, Polí-
tica económica de Espana, 2 vols., 1980; REZENDE.. Fernando, Finanças públicas,
1981; ROSSETTI, J ., Política e programação econômicas, 4.ª ed., 1981.
236 Finanças públicas e direi/o financeiro

e as estratégias, essas, definindo linhas políticas de actuação, em

regra causarão oposições e suscitarão apoios.
li. Quanto aos objectivos conjunturais mais ímportantes, sinte-
tizaremos numa expresão a forma como se configura o principal
objectivo da política conjuntural: a estabiliz<Jção.
O objectivo global da estabilização - que sintetiza a regulação
global da conjuntura - pode definir-se como a conjugação de eleva-
dos níveis de emprego dos recursos produtivos, com uma estabili-
dade, segundo padrões comparativamente aceitáveis, do nível geral
dos preços e com o equilíbrio das transacções com o exterior.
Assim definido, este objectivo complexo - e as políticas que lhe
atribuem prioridade ou exclusividade - subdividem-se num conjunto
de objectivos autónomos, cujos conflitos internos são muitos e com-
plexos : a sua arbitragem, conciliação e hierarquização é o cerne da
política conjuntural, acossada por crescentes dificuldades a partir da
década de setenta (crises do petróleo de 1973 e 1979).
A caracterização precisa dos objectivos implica, para cada deci-
são financeira e cada horizonte de politica - o ano, no caso do
orçamento; períodos mais amplos, no caso dos planos a médio
prazo ; períodos mais alongados, superiores ao decénio, no caso das
políticas a longo prazo - uma formalização que obriga a:
- Estabelecer, de acordo com critérios políticos e obedecendo
às condicionantes técnicas, uma hierarquia de prioridades
dos objectivos, formalizando-os em conformidade: assim, em
muitos países tem-se dado maior prioridade ao objectivo da
redução do défice em externo; em outros, primeira priori-
dade é a luta contra a inflação (travagem do ritmo de subida
geral d os preços). E com frequência tem ficad o em último
lugar a contenção do desemprego ...
- Definir uma estratégia, isto é, uma ordenação adequada dos
meios e instrumentos de política económica, que seja coe-
rente, isto é, não mantenha (antes elimine) conflitos de objec-
tivos e utilizações de instrumentos entre si contraditórios; e
que seja eficaz, isto é, que tenha o máximo de probabilidades
de conseguir realizar os objectivos escolhidos.
III. A estabilízação pressupõe a definição de um modelo de
normalidade desej ável, definindo, à luz da análise de cada situação e
 Noções básicas sobre políticas financeiras 237

em termos históricos e comparativos, metas que correspondam à

concretização dessa normalidade desejável, atenuando ou eliminando
factores negativos da conjuntura, considerados como patológicos, e
estimulando a sua evolução expansiva e regular. Na estabilização há
que ter em conta:
- A manutenção ou promoção do pleno emprego - isto é, a
plena utilização dos recursos produtivos da comunidade. e
em particular do trabalho ou mão-de-obra - ou de um alto
nível de emprego: a forma quantificada de concretizar este
objectivo consiste em regra em reduzir a taxa de desemprego,
isto é, da mão-de-obra desempregada ou parada (em % da
população activa, ou da população total). É evidente que
depende muito das tendências dominantes da conjuntura e
dos níveis existentes o objectivo que realisticamente pode ser
fixado, tendo em conta, não apenas o quadro nacional, mas
a crescente interpenetração das economias, que obriga a uma
cada vez maior comunicação e intercâmbio na análise e, por
vezes, na elaboração das políticas económicas no plano
internacional. Assim, os limites máximos do pleno emprego
teórico - 2% a 3% nas economias industrializadas da
O.C.D.E. - encontram-se, desde a prolongada recessão dos
anos setenta, excedidos. Hoje, encontramos taxas de desem-
prego de 5%, 10%, ou até mais: a formulação do objectivo
visa, no mínimo, evitar um agravamento da taxa de desem-
prego (ou só do desemprego, excluindo jovens à procura do
primeiro emprego) no período considerado, ou melhorar a
taxa de emprego num certo prazo.
- A contenção da alta geral de preços, que se designa por
inflação (lato sensu), atacando, quer as suas causas internas,
quer as causas externas (designadamente, nos anos setenta, a
alta dos preços das matérias-primas, em especial do petróleo
e dos hidrocarbonetos em geral). Também aqui uma redu-
ção, por exemplo, para 5% pode ser considerada irreali-
zável em Portugal em dado ano - mas na Alemanha Fede-
ral ou na Suíça manter a taxa ou descê-la ao nível de 3%
ou 2% seria um objectivo normal. O nível geral dos preços
da economia mede-se utilizando determinados indicado-
res, dos quais o mais frequente é o índice de preços no
238 Finanças públicas e direito financeiro

consumidor -isto é, a evolução (mensal, anual...) do

número-índice dos preços de um certo número de produtos
(os consumos mais significativos para o comum das famí-
lias) ponderado com o peso que a respectiva despesa tem no
orçamento familiar de consumo.
- O desequilíbrio da economia face ao exterior: tem autono-
mia mas, pelas necessárias ligações ao rendimento das opera-
ções da economia com o exterior, também faz parte da polí-
tica global de estabilização. O objectivo pode ser: alcançar
um excedente global nas relações económicas com o exte-
rior; ou só reduzir o respectivo défice; ou manter o equilíbrio
global. Na sua formulação é importante analisar as causas
do desequilíbrio e definir estratégias, umas globais, outras
discriminadas, consoante os tipos de transacções que maiores
desequilíbrios acusam : visar-se-á, assim, melhorar só a situa-
ção da balança comercial (aumentando as exportações ou
reduzindo as importações, em termos absolutos ou em ritmo
de crescimento); ou as restantes rubricas' da balança de
transacções correntes (em Portugal é particularmente impor-
tante o conjunto das remessas de emigrantes e das despesas
de turismo); ou ainda a balança de capitais ...
A definição de prioridades quanto aos objectivos tem afligido as
economias mundiais, e em especial as dos países industrializados, nos
anos 70-80 (1). Vem-se verificando prolongada estagnação com ele-
vados níveis de alta geral de preços nas economias internas e com
desequilíbrio ou saldos muito irregulares nas transacções externas
dos países industrializados, ou de certos deles. A escolha dos objecti-
vos e sua hierarquia depende de uma opção política e de condicio-
nantes técnicas: não se pode querer tudo ao mesmo tempo e da
mesma forma. Ora, as medidas que prosseguem estes três objectivos
muitas vezes são, ao menos no que toca a algumas delas, parcial-
mente contraditórias. Os conflitos existem, assim, mais ao nível das
estratégias do que entre os objectivos, relativamente compatibilizáveis
e hierarquizáveis. E a sua resolução, política e tecnicamente, tem

(') Desde a Teoria Geral de Keynes (1936) a prioridade do emprego linha

pouco quem a questionasse. A prioridade das políticas anti-inflacionistas (ou a maior
complexidade das escolhas) reforça-se nos anos setenta e oitenta.
 Noções básicas sobre políticas financeiras 239

constituído o principal problema das economias industrializadas,

sobretudo as do Ocidente, deixando perder de vista a perspectiva do
crescimento contínuo que surgira no após-guerra e foi travada no
anos setenta (crises do petróleo: 1973 e 1979).
De qualquer forma, as políticas de estabilização visam sempre
dar uma certa regularidade e previsibilidade às variações conjunturais
(compatíveis, claro, com a expansão).
As grandes e irregulares variações da conjuntura, não só alteram
as previsões dos sujeitos económicos, como são situações que pertur-
bam uma evolução e expansão sã da economia, quando excedam um
mínimo reputado normal.
A expressão estabilização (ou o objectivo da estabilidade)
assume duas formas principais nas economias industriais modernas.
IV. Uma delas corresponde às conjunturas de tipo clássico: a
figura característica da conjuntura, numa economia industrial, era
constituída pela existência de flutuações económicas regulares, de que
as mais típicas são os chamados ciclos económicos médios (ou de
Juglar). Duas fases principais os caracterizam: a alta (boom) e a
depressão ou baixa (slump). Em ambas existe desequilíbrio entre os
recursos da economia e seu grau de aproveitamento: na alta, um
grande aproveitamento dos recursos ; na baixa, um reduzido
aproveitamento.
A estabilização da conjuntura cíclica traduz-se na preocupação
de alcançar um objectivo - o pleno emprego dos recursos da
economia.
V. Outra forma de estabilização seria o regular ajustamento
entre fluxos monetários e fluxos reais, representando os primeiros a
economia em termos de procura e os segundos a produção em ter-
mos de oferta. Quando a procura excede a oferta global,
encontramo-nos perante uma situação inflacionista ; quando se veri-
fica a situação inversa, temos uma deflação.
Nas economias modernas - que são, devido às políticas keyne-
sianas, economias de pleno emprego - o combate à i~ação consti-
tui um problema especifico, com instrumentos próprios típicos das
chamadas políticas conjunturais anti-inflacionistas.
VI. O desajustamento global resulta também da existência de
desequilíbrios nas transacções com o exterior.
240 Finanças públicas e direito financeiro

VIJ. Destacaremos pois, adentro da ideía geral de estabilidade,

três políticas de estabilização mais importantes:
- pleno emprego (ou, mais modestamente, «alto emprego»,
reduzindo a taxa de desemprego da mão-de-obra e, por cor-
relação, a capacídade produtiva global);
- políticas anti-inflacionistas (redução da inflação ou <cdesinfla-
ção»; ou então, com maior dwez.a, c<deflação», com baixa
geral dos preços);
- equilíbrio externo.
VIII. Outro objectivo complementar da estabilização é a expan-
são: aumento da produção nacional (em qualquer das suas medídas
ou indicadores: P.N.B.; P.l.B.; despesa global), independentemente do
acréscimo da capacidade produtiva nacional.

b) Principais objectivos estruturais: desenvolvimento, crescimento e

redistribuição

1. O aumento da produção, por via (a) do aumento da capaci-

dade produtiva ou (b) do aumento da produtivídade, corresponde
fundamentalmente a dois tipos de objectivos de política económica:

- desenvolvimento económico;
-crescimento económico.

No primeiro caso, encontramo-nos perante economias com

reduzida capacidade produtiva e baixa produtividade. O objectivo
das política de desenvolvimento consiste em fazer sair as economias
do estádio de subdesenvolvimento para uma situação de desenvolvi-
mento, através de um longo processo de remodelação estrutural.
Estes objectívos são propostos a países muito atrasados, económica e
socialmente; ou a países semi-desenvolvidos (casos típicos, na pri-
meira situação, são os das economias afro-asiáticas; na segunda, os
de certas economias europeias da orla mediterrânica e algumas eco-
nomias americanas do Centro e do Sul}.
Também os países desenvolvidos visam aumentar a capacidade
produtiva e melhorar a produtividade, por via de um processo de
crescimento contínuo, mais simples que o do desenvolvimento; pois
 Noções básicas sobre po/í1icas financeiras 241

este último envolve uma transformação global, de índole social mais

do que económica, enquanto o crescimento pode ater-se sobretudo a
factores estritamente económicos.
II. Destas duas formas visa-se aumentar os recursos existentes,
mas, em todas as economias, se têm configurado objectivos que pre-
tendem corrigir as estruturas de distribuição - o modo como se
repartem as riquezas entre os membros da comunidade. É o objec-
tivo da redistribuição, que implica uma melhoria das quotas do pro-
duto que são atribuídas aos menos favorecidos, quer por deterem
rendimentos «per capita~> mais baixos, quer por deterem o factor
trabalho e não o capital. Trata-se então alterar a maneira como o
rendimento de uma dada economia é repartido nessa sociedade,
diminuindo as desigualdades (assimetrias) de distribuição da riqueza
(mesmo, modernamente, relativamente aos «marginais» das socieda-
des industriais).
Entre muitos outros objectivos estruturais ( da defesa da natu-
reza ou do ambiente humano ao ordenamento do território, do pro-
gresso tecnológico ao desenvolvimento regional) seleccionaremos pois
os três anteriores.

c) Outros objectivos e estratégias.

1. Entre as finalidades prosseguidas pelas políticas económicas e

sociais, podem mencionar-se ainda as seguintes:
a) Elevação da função do consumo privado e dos seus padrões.
b) Satisfação directa e crescente das necessidades colectivas.
c) Melhoria ou manutenção de situação satisfatória da balança
de pagamentos (objectivo autónomo, maxime estrutural).
d) Intervenção para a equitativa repartição dos recursos, espe-
cialmente dos rendimentos, e para a satisfação das necessi-
dades sociais {pobreza; saúde, educação, habitação, segurança
social).
e) Protecção em prioridade de certas regiões ou sectores de
actividade.
j) Defesa do ambiente e qualidade de vida.
242 Finanças públicas e direito financeiro

II. Com respeito aos meios adequados para realizar os referidos

objectivos, o processo de elaboração das decisões-que tanto cobre
meios como fins - optará, dentro dos condicionalismos técnicos,
entre quatro grandes zonas instrumentais:
a) Política financeira (relativa às finanças públicas e seus
instrumentos);
b) Política monetária e de crédito (aqui no sentido peculiar de
gestão dos meios de liquidez pelo Estado) ;
e) Política de intervenção directa no mercado;
d) Reformas estruturais, modificando elementos integrantes da
estrutura económica (foram particularmente importantes de
1974 a 1976 em Portugal; poderão sê-lo as que forem conse-
quência da integração europeia - 1986).
No âmbito das políticas financeiras, importará sem dúvida des-
tacar os seguintes instrumentos principais: despesas; receitas fiscais e
não fiscais; a par da gestão genérica das principais instituições
financeiras ( 1).
Naturalmente, nos outros domínios da política económica e
social, tamb.ém um elenco variado de instrumentos está à disposição
do Estado. A nós, porém, interessam-nos apenas os relativos às
finanças públicas, que acabámos de referir.

('} Nas despesas, importará destacar ; investimentos públicos ; subvenções e

transferências de capital em beneficio das empresas; subvenções e transferências em
benefício de particulares ; variações de stocks administrados pelo Estado; pagamen-
tos correntes de bens e serviços (despesas de consumo público) ; salários e remunera-
ções pagas pelo sector público.
No domínio das receitas fiscais, relevam : impostos directos sobre a riqueza dos
particulares ; impostos directos sobre a riqueza das empresas; impostos indirectos ;
impostos aduaneiros; quotizações e outras receitas de previdência social.
No que respeita às outras receitas, cumpre distinguir a política de contracção
de empréstimos públicos (o pagamento é uma despesa de redistribuiçã o) e a gestão
do património, designadamente a carteira de titulos.
1'o domínio das instituiçõ[Link], duas rubricas podem ser destacadas :
- política orçamental (défice, superávit, equilíbrio perfeito) ;
- política de teso uraria.
 Noções básicas sobre políticas financeiras 243

§ 2. 0 POLÍTICAS DE CONJUNTURA

8.6 - AS POLfTICAS DE ESTABILIZAÇÃO

O princípio básico que preside à indagação sobre a eficácia

estabilizadora dos instrumentos financeiros resulta da análise da
inserção e dos efeitos dos instrumentos financeiros sobre o rendi-
mento nacional.
Consideramos que o rendimento nacional tem duas expressões:
uma, ao nível da oferta ( 0); outra, ao nível da procura efectiva global
ou despesa nacional (D). Em termos keynesianos, pode dizer-se que a
despesa determina, em cada período, o volume da oferta no período
seguinte (em termos muito simplificados), de modo que a chave do
volume do rendimento, a curto prazo, é a evolução da despesa.
Ora, considerando D a despesa nacional (ou procura efectiva
global, medida pelo produto nacional líquido a preços de mercado),
C o consumo privado, I o investimento privado, Dbs ·a despesa
pública em bens e serviços (com exclusão das simples transferências,
que serão consideradas despesas próprias da entidade beneficiária da
transferência), E as exportações e /'as importações, pode afirmar-se,
segundo um modelo keynesiano muito simplificado, que:

D+ C+ /+ Dbs+ (E-1')

A aplicação deste princípio é o elemento básico de interpretação

das políticas de estabilização interna - e também das políticas de
estabilização externa, pelos efeitos (aqui abstraídos) que possam ter
as despesas públicas sobre a importação e sobre a exportação, em
termos globais ou de forma selectiva(l).
Fundamentalmente, o efeito estabilizador pode ser:
- das despesas;
- da sua forma de financiamento.

Vejamo-lo de seguida.

( 1) Admitindo, pois, que o investimento é independente e que a taxa de juro é

uma variável autónoma.

244 Finanças públicas e direito financeiro

8.7 - DESPESAS PÚBLICAS E ESTABILIZAÇÃO

a) - Princípio geral

A eficácia das despesas públicas decorre da análise dos seus efei-

tos económicos (que já fizemos) e pode resumir-se nestes termos,
facilmente deduzíveis da equação acima:
- O aumento das despesas públicas em bens e serviços
aumenta o rendimento nacional nominal: se houver capaci-
dade de aumento da oferta, daí resultará aumento do
emprego (utilização da capacidade produtiva nacional, em
virtude de aumento da oferta) ; se não houver aumento da
capacidade da oferta, resultará simples aumento geral de pre-
ços (inflação).
Tudo depende, pois, das condições de emprego analisadas por
Keynes e pelos keynesianos.

b) O desemprego e o emprego

1. Foi sobretudo após Keynes que a noção de emprego se

tomou num conceito-chave da política e da própria teoria econó-
mica. Ela não é, contudo, unívoca, cumprindo começar por precisar
o seu sentido.
O emprego ou grau de utilização dos recursos produtivos é a
medida em que os recursos materiais e humanos de uma dada eco-
nomia são utilizados ou ocupados da maneira mais adequada para,
com a técnica existente, produzirem o máximo de rendimento.
II. O nível de emprego pode dar margem à formulação de
vários conceitos: pleno emprego, quando todos os recursos existentes
se achem utilizados da melhor forma; desemprego, quando há recur-
sos que não desempenham qualquer actividade remunerada; subem-
prego, quando existe deficiente utilização dos recursos produtivos
existentes (embora a delimitação entre estas últimas noções seja deli-
cada e discutida).
Ili. O desemprego pode ser estrutural ou conjuntural. Estrutu-
ral será o que é resultante das condições estruturais ou estáveis de
 Noções básicas sobre políticas financeiras 245

uma economia dada, sejam elas quais forem (estrutura da produção,

sobrepovoamento, escassez de capital, etc.). Conjunturais serão as
formas de desemprego imputáveis a factores ocasionais ou de curto
prazo (quebras da procura, falência de empresas, redução das expor-
tações, etc.). Importa aqui focar - na medida em que a distinção seja
aplicável - o segundo tipo.
O desemprego conjuntural tem em conta uma insuficiente utili-
zação dos recursos existentes, por razões ocasionais, que não tenham
a ver com o modo como se encontra organizada a actividade produ-
tiva, com uma capacidade reputada estável. Ele pode assumir dife-
rentes formas: resulta, por vezes, de factores conjunturais, como as
flutuações naturais (sazonal) ou os ciclos médios das economias
industrializadas (dc/ico); outras vezes, de desajustamentos ocasionais
entre a oferta e a procura de trabalho, resultantes da entrada de
novos profissionais no mercado, de mudanças de profissão ou de
emprego, de d espedimentos ocasionais (friccionai); por vezes, ainda,
da mecanização, da automação e da introdução de técnicas de pro-
dução labour-saving, as quais em resultado do próprio progresso
económico provocam frequentes vezes excedentes desocupados de
força de trabalho (desemprego tecnológico, acerca do qual se defen-
dem juízos pessimistas - Marx, Sismondi - ou optimistas).
O desemprego friccionai corresponde a uma situação em que,
por desajustamentos ocasionais dos mecanismos, ficam recursos eco-
nómicos utilizáveis por usar (quer se trate de recursos materiais, quer
humanos). Assim, há trabalhadores desempregados por despedi-
mento; há máquinas por utilizar, devido à carência de matérias-
-primas ou à falência da respectiva sociedade produtora ... Em cada
momento e em cada economia, existem múltiplas situações desta
naturez.a ; o grau de utilização dos recursos nunca é, em rigor, de
100%. Pode tentar-se alguma coisa para fazer frente a estas situações,
no domínio da mera actuação social (subsídios de desemprego ou um
sistema, mais aperfeiçoado, de seguro de desemprego) ou económica
(recuperação de empresas falidas ou impedidas de laborar). Mas ela
existe sempre.
O desemprego tecnológico corresponde a situações que são
semelhantes, na sua materialidade, às de desemprego friccionai, dado
que há não utilização ocasional dos factores de produção; esta não
utilização resulta, porém, de uma causa específica: a evolução das
246 Finanças públicas e direito financeiro

técnicas. De facto, em cada sector industrial, uma mudança de téc-

nica ou de processo de produção significa que, em regra, não apenas
surge um período de desemprego transitório, como se libertam ele-
mentos, materiais e humanos, que deixam em definitivo de poder ser
utilizados, passando a estar desempregados.
A transformação da técnica e da tecnologia - particularmente
acelerada nas economias industriais durante os últimos anos - tem
esta particularidade: para produzir mais e melhor destrói capital exis-
tente (seja capital técnico, seja capital humano). É necessário reinves-
tir, no caso do capital destruído por obsolescência técnica; quanto à
mão-de-obra, é através de acções de reciclagem e de formação flexí-
vel e permanente que podem assegurar-se-lhe novas oportunidades de
emprego. Para tanto contribui, aliás, uma política de educação e
formação profissional, que dê uma formação polivalente e prepare
para a mudança; e uma acção de educação permanente, por proces-
sos ainda incipientes e todos eles financeira mente muito custosos.
Neste caso, a finalidade de tais políticas financeiras realiza-se pela
própria afectação de despesas a novas funções do Estado ...
Preparar o homem para transformações constantes e profun-
das - na profissão como na vida - é afinal um aspecto profunda-
mente estrutural, sem o qual se não podem minimizar os males desta
forma de desemprego, afinal resultante do progresso. É uma atitude
global, sobremodo preventiva, que permite fazer face a tal forma de
desemprego. Em termos de política financeira, a resposta ao desem-
prego tecnológico implica que se tornem qualitativamente mais
exigentes e quantitativamente mais onerosas tanto a política social
como a política de educação (ou, mais Jatamente, de formação).
O desemprego cfclico é a situação de desemprego que ocorre nos
momentos de baixa conjuntura dos ciclos, designadamente dos ciclos
médios de J UGLAR ; verifica-se então uma quebra do nível da activi-
dade produtiva, havendo logo recursos, às vezes em elevado volume,
por utiliza_r. É nesses momentos que o chamado desemprego cíclico
surge, e fo1 nele que os keynesianos pensaram.
. Sobretudo depois da crise de 1929 e da depressão dos anos
tnnta, bem como da interpretação que delas deu Keynes, 0 pleno
emprego e a luta contra o desemprego tornou-se um objectivo fun-
damental da política económica, principalmente nos períodos curto e
médio, tanto para o governantes como para os empresários. Como
 Noções bdsicas sobre polírícasfinanceiras 247

fim de política social, dados os problemas humanos criados pelo

desemprego (cf. J. Steinbeck, As Vinhas da Ira), sobreleva ainda,
dando origem à criação de serviços de emprego em vários países
(como Portugal), de seguros e indemnizações de desemprego, etc. A
institucionalização das políticas de emprego, tomando este como um
objectivo da actividade económica nacional, começou com o célebre
White Paper inglês de 1944 e com o National Emp/oyment Act dos
Estados Unidos da América (1946).
IV. Não parece constituir desemprego o chamado desemprego
voluntário, pois quem recusa procurar emprego, seja por que motivo
for, não é rejeitado pelas condições do mercado de trabalho (embora
para efeitos de avaliação da força produtiva nacional, esse desem-
prego, a par do involuntário, também possa ser de considerar). Há
desemprego involuntário, esclareça-se, quando alguns trabalhadores
desocupados aceitariam trabalhar a salário real inferior ao corrente e,
contudo, não acham colocação.
V. Mesmo em Keynes, o desemprego conjuntural refere-se pri-
mariamente a toda a utilização insuficiente ou «não óptima» de
recursos produtivos dados (factores materiais de produção - capital
ou trabalho). Mas importa considerar um sentido especial do desem-
prego: o desemprego social ou da mão-de-obra.
Pelas seguintes razões:
1.0 - Através do desemprego da mão-de-obra, podemos ter um
indicador e uma medida precisa do grau de desemprego de toda a
economia no seu conjunto. O trabalho é, para os clássicos - e, neste
aspecto, a visão pragmática de Keynes volta a reabilitar essa
óptica - , o único elemento comum a toda a actividade produtiva ; e
só através do grau de utilização do trabalho será possível medir a
insuficiente utilização dos recursos em toda a economia.
2.0 -Por motivos políticos e doutrinários: é mais grave que
permaneçam por remunerar trabalhadores, que dependem apenas do
seu salário, do que detentores de outros factores de produção. Pre-
servar a subsistência destes é um dever ético, manter a tranquilidade
social é um imperativo político.
3.0 - Enfim, é tecnicamente mais viável medir o desemprego
laboral do que os restantes, apesar das discussões teóricas que exis-
248 Finanças públicas e direito financeiro

tem a tal respeito (na essênci~. todos porém aceitam este princípio).
É possível determinar, em cada momento, o conjunto da população
activa ocupável num país, e também a parcela respectiva que não
encontra emprego através dos mecanismos de mercado (o problema
seria diverso nas economias socialistas). É, pois, por se poder medir
(2, 3 ou 4% da população activa - empregada; ou só ocupada) o
emprego, e para poder fazer comparações internacionais, que em
regra nos reportamos a estas modalidades de emprego e desemprego.
Assim, ao medir o desemprego laboral, obtém-se a aproximação
mais perfeita do grau de desemprego da economia que é possível.
Convencionalmente, já se escreveu, cada país definiu as taxas de
desemprego que se consideram na fronteira entre os altos níveis de
emprego («pleno emprego») e os baixos níveis de ocupação. Em regra,
a fronteira está nos 3% da população activa (outros países preferem
calcular índices relativamente à população total), abaixo dos quais se
situa o ponto de alarme ; mas outros países escolheram indicadores
mais rigorosos ou mais laxos, os quais servem para concretizar os
objectivos mensuráveis da política económica.

VI. As sociedades industriais - ao invés das sociedades tradicio-

nais - apresentam, por diversas vezes e por diferentes motivos, pro-
blemas de desemprego : as variações da capacidade produtiva, a
maior mobilidade e flexibilidade da mão-de-obra e o maior dina-
mismo das economias, a evolução das técnicas, que permite dispensar
trabalhadores, e a procura de novos postos de emprego - tudo são
factores que determinam evidentes e por vezes bruscas variações do
grau de utilização dos elementos materiais de produção, e também
variações do emprego da mão-de-obra. Contê-los ou eliminá-los é
sempre - em termos estruturais como conjunturais, nas sociedades
capitalistas como nas socialistas - um prioritário objectivo de polí-
tica económica. Daí a prevenção e o combate ao desemprego (espe-
cialmente ao desemprego da mão-de-obra). Foi sobretudo a influên-
cia de Keynes que fez dar, nas economias de mercado, particular
prioridade entre as políticas económico-sociais às políticas de
emprego, sobretudo como estratégias conjunturais de aumento da
procura para estimular o melhor do aparelho produtivo.
Como objectivo de política económica, o desemprego pode
realizar-se apenas nestes moldes quantitativos; na óptica própria da
 Noções básicas sobre políticas financeiras 249

política social, não basta para o pleno emprego que exista trabalho
para todos os activos, sendo de exigir que este seja produtivo, livre-
mente escolhido, remunerado e adaptado às necessidades e capaci-
dades do trabalhador, e havendo de proporcionar-se a este os neces-
sários meios de formação profissional (cf. a Convenção n. 0 122 da
0.1.T., de 1964, art. l. º).
Em tais termos, é ainda possível encarar uma política de
emprego como síntese de múltiplos objectivos concretos (cf., além do
referido projecto de convenção, a recomendação do Conselho da
0.1. T., de 1964, sobre política de mão-de-obra). Entre os seus objec-
tivos directos contam-se a satisfação das necessidades de colocação
da mão-de-obra, a eliminação ou limitação do desemprego e do
subemprego; dos objectivos indirectos constam até, !atamente, o
crescimento económico, o progresso técnico, o bem-estar social e o
desenvolvimento dos recursos humanos e das potencialidades educa-
tivas ou formativas.
Nas economias industriais - à semelhança do que sempre ocor-
reu em economias subdesenvolvidas - a prolongada depressão dos
anos setenta e oitenta elevou os níveis de desemprego e fez acentuar
muito os seus caracteres e causas estruturais. E, todavia, apenas das
políticas conjunturais que aqui cabe tratar.

c) Políticas de combate ao desemprego

1. O desemprego determina, quanto à actuação do Estado, duas
ordens fundamentais de problemas: a eliminação (preventiva ou
repressiva) das causas do desemprego (política de emprego) e a mino-
ração das consequências que para os desempregados decorrem de se
encontrarem, por causas de diversa ordem e durante períodos mais
ou menos longos, em situação individual de desemprego (auxílio aos
desempregados).
II . No primeiro domínio, e apenas no âmbito económico, a dis-
tinção mais importante a fazer (embora tenha âmbito mais geral)
contrapõe políticas automáticas a políticas discricionárias.
Nas políticas automáticas não se confia no juízo circunstancial
dos agentes e dos órgãos de decisão da política económica. Procura-
-se garantir, através do funcionamento de certas instituições ou
medidas predeterminadas, que essas instituições e mecanismos con-
250 Finanças públicas e direito financeiro

trariem ou contenham as tendências que se desenham na economia e

que se julgam maléficas ou excessivas.
Nas políticas discricionárias, confia-se antes no juízo dos agentes
políticos e só perante cada caso concreto se define o tipo de acção a
empreender para remediar a situação (neste caso, o desemprego
cíclico).
As primeiras constituem, pois, maneiras de estruturar os meca-
nismos económicos de forma a que, por si e sem intervenção dos
agentes económicos, as tendências perversas seja contrariadas auto-
maticamente. As segundas são planos expressa e intencionalmente
destinados a combater as situações depressivas.
Alguns exemplos de estabilizadores automáticos são: o imposto
progressivo sobre o rendimento, os subsídios a preços, os subsídios e
compensações de desemprego.
As políticas de estabilização automática socorreram-se de insti-
tuições e mecanismos que, embora porventura com outras finalida-
des, se julgam aptos a combater ou travar as tendências para o
desemprego cíclico - e, do mesmo passo, a limitar as tensões infla-
cionistas que se desenham na alta conjuntura.
Todavia, os estabilizadores automáticos travam ou límitam as
alterações maléficas de conjuntura, mas não bastam para assegurar a
plena estabilidade.
É necessário acompanhar a acc;ão espontânea dos estabilizado-
res através de uma acção parcialmente discricionário ou intencional:
analisando a situação da conjuntura e as suas causas, vão volunta-
riamente desencadear-se acções tendentes a corrigi-la.
Uma das formas de correcção consiste no reforço do papel dos
estabilizadores, entrando-se no campo das políticas de estabilização
semi-automáticas. Trata-se de, aproveitando o mecanismo natural
dos estabilizadores automáticos, compensá-lo através da intervenção
estadual. Por hipótese, aumentar-se-ão as taxas de impostos progres-
sivo em conjunturas inflacionistas (logo que se trave a tendência de
alta conjuntura, é conveniente reduzir de novo a taxa de imposto
progressivo); ou reduzir-se-ão, para estimular conjunturas recessivas ...

III. As políticas discricionárias consistem em actuações específi-

cas - decisões políticas - tendentes a combater o que há de mau
nas situações conjunturais.
 Noções básicas sobre polí[Link] 251

Face ao desemprego cíclico, as actuações possíveis são muito

diversas. Existem dois tipos de actuação que foram teorizados pelo
pensamento dos keynesianos:
1) Simples redução de impostos;
2) Realização conjunta da política de despesas com recurso a
meios de financiamento que, nalguns casos, envolvem défice.
O mecanismo fundamental, na explicação keynesiana ainda hoje
aceita, é o seguinte: o desemprego (cíclico) resulta de um desequilí-
brio entre a procura global e a oferta global. Qualquer causa de
insuficiência da procura efectiva global (ou, o que é o mesmo, da
despesa global) tem como consequência uma menor oferta. Daí que
alguns empresários vão despedir empregados, que alguns capitais
fiquem por utilizar...
Os meios melhores de resolver a situação são os que façam
recuperar as expectativas dos empresários {eficácia marginal do capi-
tal) e a despesa efectiva global. Recorda-se que, na conjuntura
depressiva, a taxa de juro tende a aumentar, enquanto desce forte-
mente a eficácia marginal do capital. Logo, para aumentar o investi-
mento, será necessário melhorar a eficácia marginal do capital e
manter baixa a taxa de juro.

IV. Importa então, distinguir dois tipos de situações depressivas:

1) O desemprego cíclico, como o dos anos trinta (que ocorria
mais nas sociedades industriais), corresponde à depressão de um ciclo
médio (de Juglar) ; ele será, em regra, combatido, conjugando a redu-
ção de impostos com políticas de despesas públicas financiadas por
défice orçamental.
2) Mas, no após-guerra, dá-se uma atenuação ou desapareci-
mento dos ciclos; desaparecem os ciclos clássicos {para alguns), ou,
pelo menos, dá-se a atenuação da intensidade das flutuações cíclicas.
E a componente internacional das conjunturas reforça-se constante-
mente: desemprego e inflação tornam-se inseparáveis das transacções
com o exterior.
A tendência conjuntural moderna pode julgar-se assente numa
expansão com momentos de abrandamento até aos anos setenta. O
produto dos países industrializados estava sempre a aumentar, mas
as taxas menores, nas depressões <movas», enquanto antigamente
252 Finanças públicas e direito financeiro

diminuía. Podia aumentar um pouco a taxa de desemprego, podia

haver tendência para a estabilização dos preços ; mas nunca havia
deflação, ou profundo desemprego, e a depressão podia coexistir
com a inflação, que aliás se tornou um dado constante nas conjuntu-
ras. Após as crises do petróleo, ao invés, passam a viver-se em reces-
são, com alto desemprego, a espaços entrecortada por períodos de
relativa expansão.
Em conjunturas deste tipo, não se fala em «ciclos», usando-se
uma terminologia diferente. As conjunturas de tipo moderno são em
regra tipificadas considerando dois tipos de tendências fundamentais
arrítmicas:
1) As de expansão (com as características da antiga expansão,
só que não terminam em crise): as antigas depressões são substituí-
das por um abrandamento mais moderado do ritmo expansionista.
2) As recessões, mais irregulares e atenuadas, substituem as
antigas depressões.

d) As depesas activas em especial

As medidas de carácter fiscal, embora mencionadas por Keynes,

constituem um meio acessório : é que elas podem apenas melhorar
ligeiramente a eficácia do capital; mas, enquanto esta se mantiver
muito baixa, só será possível segui-la e não melhorar significativa-
mente o nível dos investimentos. A mesma razão torna-se, na visão
keynesiana, particularmente adequada às depressões caracterizadas,
sendo pouco significativa a política monetária (ao invés do moneta-
rismo de Friedman, dominante nos anos setenta).
O problema básico do desemprego só poderia então ser comba-
tido por despesas maciças. Era às despesas públicas que se a tribuía o
papel fulcral, uma vez que há mais dificuldade em influenciar os gas-
tos privados: sabe-se que a propensão marginal para o consumo dos
particulares é difícil de alterar. E o investimento privado tão-pouco
varia, enquanto estiver baixa a variável psicológica «eficácia marginal
do capital».
É principalmente pela realização de investimentos públicos que
o Estado pode alterar a procura efectiva global. O investimento
público aumenta a procura efectiva global, o que origina um
 Noções básicas sobre polüicasfinanceiras 253

aumento da oferta global e do nível de emprego (e do rendimento

nacional, claro). Diferentemente do investimento privado, ele não
depende da eficácia marginal do capital e da taxa de juro.
Este investimento público realiza-se através das ((despesas públi-
cas activas». Como? Por meio de três processos típicos: despesas
compensadoras; fomento monetário; défice sistemático.

i) Despesas compensadoras

A política de despesas compensadoras assenta basicamente na

ideia de que em situação depressiva o fenómeno mais característico é
a insuficiência de procura efectiva global em confronto com a capa-
cidade de oferta nacional.
O Estado pode combater essa insuficiência por várias formas.
Uma delas consiste em estimular os investimentos privados. Não se
trata aqui de uma política de despesas compensadoras, mas sim de
política monetária (redução da taxa de juro e aumento da eficácia
marginal do capital); simplesmente o Estado tem um controle muito
reduzido dos investimentos privados, pois os seus estímulos depen-
dem de uma resposta extremamente irregular, condicionada por fac-
tores psicológicos. O Estado dispõe porém de um meio de actuação
directa - as despesas públicas - que pode suprir a insuficiência da
despesa privada e aumentar a procura efectiva global.
A política de despesas públicas compensadoras é um dos três
tipos de políticas discricionárias anticonjunturais; mas, ao contrário
das outras duas, que se aplicam apenas à fase depressiva, esta supõe
uma articulação ao longo de todo o ciclo, visando estabilizar a con-
juntura tanto nas fases de alta como nas de baixa.
Nas fases de baixa conjuntura, a retracção normal da procura
privada, devida à insuficiência do consumo e à tendência para o ente-
souramento (preferência pela liquidez), constitui, numa perspectiva
keynesiana, a causa principal do desemprego - quanto mais baixo
for o nível de rendimento, maior é a tendência para a retracção das
despesas privadas. O processo de baixa é, portanto, em regra, cumu-
lativo ou tende a agravar-se ( 1) , para os keynesianos e a escola de

( ') Cumulativo para Wicksell, tendencialmente e em permanência depressivo

para Keynes.
254 Finanças públicas e direito financeiro

Estocolmo; não se pode corrigir automaticamente, como pensavam

os clássicos.
Mas não é só numa situação depressiva que as despesas públicas
compensadoras têm um papel a desempenhar - igualmente o têm
num período de alta.
Com efeito, este tipo de política de despesas públicas pretende
acompanhar todas as fases do ciclo: por exemplo, traçando progra-
mas de realização de despesas públicas que, durante as fases do ciclo,
vão compensando as tendências das despesas privadas (permitindo
um maior nível de despesa pública nas fases de baixa e um menor
nível nas fases de alta). Visam, assim, atenuar as flutuações cíclicas,
mantendo quanto possível elevado o nível da despesa global.
Como é que as despesas vão ser seleccionadas?
Os programas delineados são em regra de obras públicas; mas
outros podem surgir (como despesas de carácter social), visando
aumentar o poder de compra das classes pobres, que têm mais ele-
vada propensão para o consumo.
Porque se insiste sobretudo nas despesas de obras públicas?
Porque as despesas de obras públicas incidem em serviços labour-
-intensive, com elevada intensidade de aplicação de mão-de-obra,
reabsorvendo melhor o desemprego; e distribuem rendimentos às
classes populacionais com mais baixos níveis de rédito, que afectam
maior volume relativo de recursos ao consumo.
Portanto, quer as despesas de obras públicas quer as de carácter
social visam aumentar rapidamente, a partir dos recursos do sector
público, os rendimentos dos membros da comunidade, principal-
mente dos que têm maior propensão marginal para consumir.
Mas todas as despesas importam receitas que as cubram, e por
isso coloca-se o problema do seu financiamento.
Dentro de uma óptica liberal clássica, haveria que recorrer (na
insuficiência do património do Estado) ou ao imposto ou ao emprés-
timo público.
Já numa perspectiva keynesiana ou da Escola de Estocolmo ( 1),
o problema se põe em termos diversos: o recurso ao imposto signifi-
1
( ) Esta última corrente inspirou os orçamentos cíclicos, que pretendem, man-
ter um equilíbrio global, ao longo das di·versas fases do ciclo, compensando os défi-
ces estimuladores da conjuntura e próprios da depressão, com os excedentes, que na
alta travam a inflação e evitam as suas manifestações excessivas (supra, n.º 4. 16).
 Noções básicas sobre p olíticas financeiras 255

caria que a despesa privada ia ser ainda reduzida, em virtude de se

retirar através dele parte do rendimento dos particulares. Claro que
pode objectar-se que este instrumento financeiro vai absorver as
poupanças entesouradas. Mas Keynes não se esqueceu desse porme-
nor e, para ta), preconizou os impostos de taxa progressiva.
No entanto, na generalidade dos casos, é nas classes sociais de
rendimentos médios que quase todos os impostos vão incidir; e nes-
sas camadas, ao lado de uma baixa propensão para a poupança,
sobressai, isso sim, uma elevada propensão para o consumo. Assim,
a utilização do imposto para financiar despesas públicas tem como
consequência que ele sacrificará os consumos e reduzirá as despesas
privadas; terá então um efeito inverso do que se pretendia -
provocará a retracção da despesa privada. O recurso ao imposto em
depressão terá, pois, inconvenientes.
E quanto aos empréstimos públicos?
Em princípio e em sentido amplo, o recurso ao mercado finan-
ceiro (ou a criação da moeda) serão as únicas maneiras, viáveis de
financiar as despesas compensadoras. ·
Mas por que espécies de empréstimos optar? E será orecurso a
eles aconselhável in genere?
Um dos problemas que logo se pode pôr é o da dificuldade de
acesso ao mercado de capitais. Numa situação depressiva, a alta
natural da taxa de juro provocada pelo reforço da preferência pela
liquidez e pela consequente restrição da oferta no mercado de capi-
tais, correlacionada com a baixa da eficácia marginal de capital,
levam os empresários a retrairem-se no recurso ao mercado de
capitais.
Será então aconselhável que o Estado recorra a este mercado?
Apesar da retracção da procura das empresas privadas, parece
que não. O Estado deve, para Keynes, tentar fazer baixar a taxa de
juro (por uma política monetária adequada), e depois deixar que as
empresas privadas acorram em melhores condições ao mercado de
capitais. Deve, assim, abster-se de concorrer com os particulares na
procura de meios de liquidez que permitam mais tarde investimentos
privados; se assim não fizer, cortará toda a possibilidade de uma
recuperação duradoura, a qual depende das empresas. O Estado não
deve pois recorrer ao mercado de capitais, pois tal traduzir-se-ia
 Finanças públicas e direito financeiro

numa concorrência com empresas privadas, comprometendo, no pre-

sente, o futuro da recuperação económica.
Deve antes optar-se por outra forma de financiamento das des-
pesas públicas: o pré-financiamento. Por esta forma, o Estado não
vai recorrer a fundos existentes no mercado de capitais, mas sim
àqueles criados, quer pela emissão directa de moeda, quer pelo
recurso ao crédito (na medida em que este também gera liquidez).
Estes elementos, que são um factor inflacionista em situação de pleno
emprego, não o são em desemprego, pois existe capacidade de oferta
por aproveitar, possibilitando assim um efeito benéfico das receitas
obtidas por meios puramente monetários.
Assim, é pela via do pré-financiamento que as despesas compen-
sadoras devem ser cobertas, dentro da orientação preconizada pelos
keynesianos.
Como é que estas políticas se vão reconverter na fase de alta
conjuntura ou expansão, após lograrem êxito?
Quanto às despesas de obras públicas, que foram efectivadas
para distribuir o poder de compra, haverá que proceder a uma redu-
ção vagarosa e gradual, de modo a não provocar uma quebra brusca
e rápida: à medida que as despesas privadas subirem a um nível
suficiente para assegurar e estimular a expansão, dado o seu elevado
nível de aceleração, logo os gastos públicos devem diminuir.
O efeito compensador, na fase de alta, assenta na redução de
despesas, redução esta que será aconselhável acompanhar por uma
restrição da circulação monetária, pois então já terá efeitos
inflacionistas.
Vejamos agora os outros dois tipos de políticas discricionárias
anticíclicas.

ii) Politicas de fomento monetário

Estas políticas pretendem modificar as tendências depressivas da
conjuntura e as más perspectivas dos empresários, por meio de uma
injecção monetária. Assentam na realização de um montante eleva-
díssimo de despesas públicas, num período relativamente curto e em
sectores-chaves da economia, capazes de reactivarem a procura glo-
bal e a produção. Depois deste choque repentino, a conjuntura evo-
luirá por si.
 Noções básicas sobre políticas financeiras 257

Contudo, essas políticas têm diversas limitações:

-é difícil realizar despesas que assegurem necessariamente a
mudança de expectativas dos empresários;
- é provável que, aplicada a uma depressão não tão forte
como a dos anos 30, esta política desse origem a tensões
inflacionistas; e o mesmo se diga das recessões brandas ;
- tal política esquece que a alteração das expectativas dos
empresários não depende só do volume de despesas do sector
público, mas também da confiança na política e das previ-
sões feitas.
A política em causa, para dar resultados, tem, pois, de ser
acompanhada de uma acção psicológica intensa, que dê garantias e
esperanças aos empresários para que estes reajam favoravelmente ao
estímulo recebido.

iii) Políticas de défice sistemático

Esta política - considerando só, como a do fomento monetário,
a fase depressiva - deverá, no entanto, desenvolver um acção mais
continuada e menos intensa que a anterior. No fundo trata-se de uma
política de injecção monetária (<pump-primin~>) mais dilatada no
tempo. Esta dilatação no tempo é a única diferença que a separa do
anterior tipo de políticas.
Quer uma, quer outra, não se aplicam à fase de alta conjuntura:
quer uma, quer outra, esquecem que uma injecção monetária tem de
ser acompanhada de uma acção psicológica intensa tendente a esti-
mular os empresários.

8.8 - FINANCIAMENTO DAS DESPESAS E REDUÇÃO FISCAL

a) A estrutura orçamental: défice e equilíbrio cíclico.

A análíse destas políticas não se centra no ciclo, mas antes, bem
vistas as coisas, nas tendências depressivas a longo prazo. Uma destas
é a tendência estrutural constante da economia para a baixa da eficá-
cia marginal do capital, devido à diminuição da propensão marginal
para o consumo, tendência essa que vai ter como consequência, em
face do definhamento das expectativas dos empresários, uma dimi-
nuição dos investimentos.
258 Finanças públicas e direito financeiro

Para combater a redução da procura é necessário que o Estado

esteja alerta para desenvolver uma acção no sentido de sobrelevar
esta tendência fundamental da economia capitalista. Tal acção não
será cíclica, mas deverá aparecer sempre que a situação comece a ser
critica - o que está na base de concepções segundo as quais no após-
-guerra os ciclos desapareceram.
As políticas de fomento monetário e de défice sistemático deixa-
ram de ser prosseguidas por outra razão: na verdade, a existência de
mecanismos de estabilização automática manteve em níveis muito
altos de emprego as economias contemporâneas, não havendo
depressões continuadas pelo menos após os anos 50: só nos anos
setenta esta situação mudou radicalmente.
Pelo seu carácter mais regular e mais moderado, são as políticas
de despesas compensadoras que ainda hoje conservam alguma actua-
lidade. E em termos que, afinal, se aproximam um tanto da ideia de
equilíbrio financeiro funcional que presidiu à elaboração dos orça-
mentos cíclicos (embora por forma mais flexível): aceita-se que haja
défice quando a conjuntura se aproxima do desemprego; será desejá-
vel que uma redução do défice, ou mesmo a consecução de exceden-
tes, combata os riscos inflacionistas de uma economia perto do pleno
emprego ( 1).

b) As modernas conjunturas [Link].

1. Quer pela intensidade, quer pelo teor da terapêutica que
exige, o conceito de recessão é diferente do conceito de depressão.
Pela intensidade, na medida em que a recessão é um abrandamento
da actividade económica em expansão, e não uma verdadeira depres-
são, com redução absoluta do nível de actividade económica. Ora,

(1) Esta tipologia vem já de um dos primeiros livros de Hansen (Fiscal po/icy
and business cyc/es), que tentou lançar as bases para um tipologia que distingue dois
tipos de políticas anti-conjuntuais: 1) despesas compensadoras; 2) fomento monetá-
rio ou fomento financeiro. Diferenciam-se por pressupor a primeira uma actuação
contí nua; a segunda, uma actuação ocasional. Hansen colocou o problema de sa ber
em que medida há um limite ao crescimento económico (teoria da estagnação}:
encontrava ele, como Keynes, uma tendência básica na economia para a descida da
eficácia marginal do capital. Ora, o motor da economia do mercado é aempresa, que
vive na medida em que visa obter lucros: a empresa, privada vive das expectativas
optimistas do empresário, que tendem, com o tempo, a degradar-se.
 Noções básicas sobre polí[Link] 259

isto significa que a depressão deve ser combatida com base num tra-
tamento de choque, ao passo que a recessão não exige nem suporta
qualquer tratamento de choque , que poderia agravar muitas das
doenças conjunturais que andam paredes meias com o abranda-
mento da actividade económica (com destaque para o desemprego).
Ainda pelas causas; sobretudo após os anos setenta e a crise
internacional, designadamente energética e de alta dos preços das
matérias-primas. Tornou-se frequente, sobretudo a partir da recessão
europeia e norte-americana entre 1956 e 1958, o fenómeno que hoje
se costuma designar por «estagfiação)) - estagnação com inflação. A
que se deve isto? Naturalmente, em cada caso, às condições concretas
de cada economia; mas em termos genéricos podemos dizer que uma
estagflação será incompatível com uma depressão de tipo clássico.

li. Fundamentalmente, as situações recessivas, mesmo quando

ocasionam uma elevação das taxas de desemprego acima das cotas
de alarme, correspondem a uma situação de abrandamento da con-
juntura expansionista, mas sem a sua redução, e a uma restrição do
nível de emprego, embora sem alcançar altos níveis de desemprego. É
possível que, com o insuficiente aproveitamento dos recursos e o
crescimento lento dos rendimentos, coincida uma expansão da pro-
cura em termos rápidos - o que, aliado ao abrandamento da oferta,
gerará uma alta de preços. Em virtude de as economias industriais
não terem conhecido situações de desemprego muito duradouras e
acentuadas, após os anos 50 abundaram as situações de coexistência
da estagnação com inflação. Esse tipo de situações torna inaplicável a
terapêutica que dentro de uma ortodoxia keynesiana deveria ser utili-
zada para combater uma verdadeira depressão. Tal terapêutica,
recorrendo a despesas de elevado montante e a gastos que distribuem
rendimentos pelas classes com mais elevada propensão para
consumir -, ainda que reduzisse, nos seus efeitos ou até nas suas
causas, a recessão - , teria como consequência um agravamento
muito sensível (ou a criação autónoma) de efeitos inflacionistas; e
ainda que se reduzisse o efeito recessivo da actividade económica,
poderia gerar-se concomitante tendência inflacionista. Por isso, o afi-
namento dos instrumentos de política económica para combater a
recessão tem ido revelando que as terapêuticas mais adequadas se
orientam noutros sentidos.
260 Finanças públicas e direito financeiro

1) Em primeiro lugar, uma política de intensificação de despe-

sas públicas conserva a sua razão de ser. O efeito estimulante da
despesa pública sobre a actividade produtiva, que se encontra menos
auxiliada por um crescimento espontâneo da procura nacional, é um
princípio keynesiano que, aplicado com a devida prudência, conserva
actualidade. O aumento da despesa e a acentuação moderada do
défice orçamental corresponde a manter o nível de desemprego nor-
mal em situações conjunturais recessivas, em que a intensidade do
aumento de despesas ou do défice devem aproximar-se da estratégia
keynesiana (sobretudo das políticas que se aproximam do tratamento
de choque). Quando muito, podemos dizer que é adequada uma polí-
tica moderada de despesas compensatórias, que não será cíclica : é
que decerto se pode afirmar que as recessões são pautadas por crité-
rios de maior irregularidade ou arritmia que as depressões de tipo
clássico. A experiência Reagan, nos anos 80, travou certas despesas
(as sociais), mas aumentou outras (as militares), provocando um.
aumento global do gasto e do défice: eis um exemplo do que ficou
dito.
No entanto, sobretudo a partir dos anos 60, tem-se tentado
recorrer a outros instrumentos de política económica. Os dois mais
típicos nas políticas actuais são os seguintes.
2) O orçamento flexível é uma técnica de elaboração do orça-
mento que o transforma globalmente, no seu conjunto, num estabili-
zador automático ou semi-automático. Tem sido seguido desta forma
nos E.V.A., sobretudo, embora tenha sido adaptado noutros países.
3) As reduções de impostos.
Vejamos melhor.

c) A flexibilidade orçamental
Consiste no seguinte: integra-se naturalmente a elaboração do
conjunto da previsão orçamental e das grandes linhas da sua orienta-
ção, quanto às receitas e despesas, numa estratégia relativa à situação
e evolução previsível, no período orçamental, do produto ou rendi-
mento nacional ; e consideram-se dentro desta conjugação do orça-
mento do Estado e do orçamento nacional (previsões da evolução do
orçamento e do rendimento nacional) as variações possíveis do
orçamento e do produto nacional, consoante o grau de emprego dos
recursos produtivos existentes.
 Noções básicas sobre políticas financeiras 261

Constroi-se assim uma previsão segundo a qual, com um grau

de emprego de 100%, o produto nacional será de 200 milhões de
contos; mas com 98% será por hipótese, de 195 000 milhares de con-
tos, e com 95% de 188 000 milhares de contos. À medida que nos
afastamos do limite máximo que o emprego pode atingir, o rendi-
mento assegurado pela utilização da capacidade produtiva nacional
vai decrescendo.
Estabelecida tal função, a previsão orçamental é elaborada, den-
tro desta técnica, em situação de excedente de pleno emprego. Isto
quer dizer que as despesas, como créditos utilizáveis consoante as
circunstâncias da conjuntura e as cobranças de receitas (ligadas às
previsões da evolução global do produto nacional) são conjugadas dei
modo que, para um nível de ocupação muito próximo do máximo
de pleno emprego, haja um excedente orçamental, ou seja, um exce-
dente das receitas correntes sobre as despesas correntes, das receitas
efectivas sobre as despesas efectivas, etc... Porquê? Fundamental-
mente, porque, para esse nível elevado de alto emprego, se entende
que é muito importante que, pela conjugação das duas realidades, o
excedente tenha como efeito uma retracção da procura global e pre-
vina as tensões inflacionistas que ocorrem quando nos encontramos
em níveis muito elevados de_ emprego. O excedente é sempre um
travão, porque retira rendimentos aos particulares e impede que a
procura crie movimentos de índole inflacionista, desde que o Estado
não gaste da mesma maneira que os particulares.
É, assim, uma forma de poupança pública; mas o seu aspecto
fundamental consiste em que, se a conjugação de despesas e receitas é
feita tendo em conta uma gama ampla de variações do nível de
emprego e de rendimento, de forma que a quebra de receitas vá
diminuindo o excedente à medida que nos afastamos do limite
mínimo do pleno emprego - por hipótese, à taxa de desemprego de
3%-, a mesma previsão orçamental, contando com idêntico período
de receitas e com semeJhante previsão de despesas que seria realizada
pelo Estado, assegurará um excedente cada vez menor e. a partir de
certa altura, um défice.
O orçamento é elabo rado de forma tal que a conjugação das
receitas e despesas, em situações de alto nível de emprego, assegurará
um excedente; em situações normais o equilíbrio f armai do orça-
mento; e em situações de desemprego, um défice, porque este origi~
262 Finanças públicas e direito financeiro

nará a necessidade, para o Estado, de recorrer ao crédito. O orça-

mento, em situações de desemprego acentuado, em que seja baixo ou
de grau insuficiente o nível de emprego, terá, em vez da acção de
travagem das tensões inflacionistas, um efeito de estímulo à recupe-
ração da economia.
É esta ideia que preside à elaboração de uma mesma previsão
orçamental para situações diversas. Isto quer dizer que o equilíbrio
pode estar justificado para níveis de emprego elevados - e pode ser
até razoável que se programe um superávit.
Mas a mesma estrutura orçamental permite a quebra de receitas
e a manutenção de despesas, não já em equilíbrio, mas em défice. É
esta a técnica do orçamento flexível que presidiu à elaboração do
orçamento em vários países, designadamente nos E. U.A. nos últimos
anos, contrapondo o saldo estimado de pleno emprego ao saldo
real (l).
Fundamentalmente a sua apreciação depende de uma polémica,
ainda largamente em aberto, acerca dos efeitos económicos do orça-
mento. Abandonada a ideia de orçamento neutro, os primeiros
keynesianos formularam a proposição (basicamente válida para eco-
nomias em situação de desemprego) segundo a qual o défice seria um
instrumento de recuperação, uma vez que criava recursos e levava o
Estado a (azer despesas. Este carácter estimulante do défice, que é

(1) Os seus efeitos financeiros podem ser fundamentalmente de dois tipos:

Aumento dos impostos com reforço do equilíbrio orçamental (ou redução
do desequilíbrio);
- Aumento dos impostos com desequilíbrio o rçamental ou manutenção de
impostos e au mento do desequilíbrio orçamental.
A hipótese de a umento de impostos com desequilíbrio orçamental tem um
efeito que corresponde ao do multiplicador: a recriação do rendimento disponível
por parte dos sujeitos económicos tem um efeito de multiplicador - multiplicador
do orçamento equilibrado - igual a 1. Isto é, os sujeitos privados recriam o rendi-
mento disponível e o Governo gasta por montante equivalente, coberto pelos impos-
tos: o efeito multiplicador do gasto governamental (teorema de Haave/mo) é igual a
1, ou tende a sê-lo. 1'as hipóteses mistas, evidente, aplicar-se-ão os modelos corres-
pondentes às hipóteses puras. Se houver aumento do desequilíbrio orçamental, tudo
depende de como será financiado o acréscimo dos gastos. Se houver mais despesas
governamentais financiadas pela criação de moeda, o Governo deve aumentar a base
monetária em montante equivalente; já não assim se se mobilizarem poupanças
preexistentes.
 Noções básicas sobre políticas financeiras 263

ainda hoje incontroverso, a par do carácter restritivo do superávit, foi

sendo objecto de· sucessivos aperfeíçoamentos, mercê da concepção
conhecida por teorema de Haavelmo. Este autor demonstrou que,
dado o mecanismo de reconstituição dos rendimentos dos sujeitos
privados sujeitos a tributação e pelo facto de o Estado ser um sujeito
com uma propensão marginal para o consumo igual a J, o próprio
orçamento com equilíbrio exerce um efeito estimulante idêntico ao
do orçamento em défice.
A partir daqui, os autores foram-se orientando para entender o
orçamento à luz das ideias de travão e alavanca orçamental. Em
princípio, o orçamento exerce, pelo montante global de despesas que
nele se inscreve, um efeito de estímulo, que proporciona uma recupe-
ração, dependente embora da possibilidade de a actividade econó-
mica utilizar mais meios, ou utilizar melhor os recursos existentes.
Sempre que haja pleno emprego perfeito, o efeito será de falso estí-
mulo sobre o funcionamento da economia, característico de muitas
situações com alto nível de emprego de países muito industrializados,
e conduzirá à inflação. O pior é que, mesmo com desemprego, o
défice pode manter artificialmente alto o nível global de despesa e
provocar a criação excessiva de moeda: ele gera inflação mesmo com
desemprego elevado, como nos anos 70 e 80.
O efeito de travão, contrariando tendências expansionistas, será
imputável ao excedente orçamental que cria uma verdadeira pou-
pança. Este excedente, como toda a poupança, representa um ele-
mento de retracção do nível da actívidade económica.

b) As reduções de impostos

I. O outro tipo de instrumentos que tem sido utilizado para

combater a recessão é constituído pelas reduções de impostos.
As políticas de redução tributária arrancam de experiências
também encetadas nos E. U.A. e em outros países europeus, desde os
anos 60( 1). A ideia fundamental é a seguinte: em economias alta-

( 1) Esta «revolução fiscal>> (como lhe chamou Stein) processou-se sobretudo

durante os mandatos de Kennedy a Johnson, incidindo sobre o imposto de rendi-

mento e o imposto sobre as sociedades, sobretudo. Tem crescentes defensores ao
longo dos anos setenta, tanto entre os keynesianos como entre os neo-liberais
(Schulze, Tanzi, etc.).
264 Finanças públicas e direito financeiro

mente desenvolvidas, tem-se verificado, desde o após-guerra, um

crescimento constante, embora irregular, da pressão fiscal, isto é, do
nível de rendimentos que, por via do sacrifício fiscal, são retirados
aos particulares pelo Estado. E entende-se, independentemente de
outras possíveis fundamentações, que um nível excessivamenre ele-
vado de tributação poderá ser um obstáculo à recuperação numa
economia industrial (poderá ser um «travão fiscal»).
Assim, certos tipos de redução de impostos poderão ter como
efeito uma redução do desemprego, ou gerarão outras tendências
estabilizadoras em conjunturas recessivas.
O primeiro tipo de redução praticado é a redução dos impostos
sobre os rendimentos das sociedades (incidindo sobre o lucro na sua
forma típica), o qual tem como consequência não só um aumento
dos meios de liquidez que as sociedades poderão afectar à poupança,
acrescendo a capacidade produtiva nacional, como uma melhoria da
eficácia marginal do capital em termos keynesianos. Os empresários
terão melhores expectativas e formarão previsões mais optimistas
relativamente ao futuro; ora, fazendo previsões mais optimistas, os
seus planos serão também mais expansionistas, porque planearão
produzir mais e investir mais. Este é o tipo de raciocínio que se faz
para justificar a redução de impostos sobre os rendimentos das
sociedades. Parte-se do princípio de que o aumento do investimento e
as expectativas positivas dos empresários terão um efeito expansio-
nista, determinando um aumento de emprego e um consequente
aumento das despesas dos trabalhadores.
Mas não é só por este instrumento que a luta contra a recessão
tem sido tentada.

Ili. Há ainda que contar com a redução de impostos sobre os

rendimentos dos particulares- neste caso, pensa-se sobretudo em
aumentar o rendimento disponível dos particulares, partindo do
princípio de que esse tipo de rendimentos, sobretudo em camadas
sociais menos favorecidas, terá como consequência um aumento de
despesas, provocando uma melhoria do nível de emprego (que
depende da procura efectiva).
Por outro lado, sempre que a redução de impostos sobre o ren-
dimento incida sobre camadas sociais com réditos mais elevados,
entende-se que o efeito é semelhante ao da redução dos impostos
 Noções básicas sobre polí[Link] 265

sobre os rendimentos das sociedades. Julga-se que essas camadas

sociais, por terem satisfeito as suas necessidades básicas e até muito
mais, irão fazer aplicações dos rendimentos que serão produtivas,
aforrando ou investindo, com a consequente cobertura de zonas da
economia que, por mais arriscadas, mais intimidam os capitalistas e
os industriais.
A justificação não é completa nem perfeita, mas tem sido dada
como fundamento deste tipo de medidas: ainda em 1986, a reforma
fiscal de Reagan apostou numa redução da progressividade e das
taxas do imposto de rendimento sobre as famílias.

IV. A eficácia das reduções de impostos não tem sido grande

até ao presente momento. Não é por razões financeiras que os
Governos as têm compensado com novos agravamentos de muitos
impostos. A redução acaba quase sempre por se traduzir numa alte-
ração do sistema fiscal. Neste aspecto, a redução do imposto é uma
velha medida de política fiscal, pois os sistemas fiscais sempre supor-
taram variações de taxas de impostos, consoante as concepções polí-
ticas, sociais e económicas. Em todo o caso, não é de excluir que, em
conjunturas recessivas, uma pressão fiscal sobre as empresas ou uma
pressão fiscal demasiado elevada sobre certo tipo de rendimentos
tenha como efeito a depressão, e que uma redução de impostos possa
ter um efeito de recuperação. A eficácia deste tipo de instrumentos
não é generalizada nem universal; mas pode revelar-se adequada
para certo tipo de sujeitos económicos, consoante as circunstâncias
que estão na base da situação de baixa conjuntura.
Foi sobretudo a intenção de reduzir o peso global dos impostos,
que actuaria como travão da expansão económica pelas empresas e
pelos consumidores, que presidiu a esta medida. Explicando melhor:
a política de destributação baseia-se em reduções selectivas, mas pro-
gressivamente ampliadas, das taxas de imposto, as quais têm por fim
aliviar o espartilho que, para o funcionamento de uma economia
dinâmica, representa uma pressão fiscal muito elevada.
Em termos keynesianos a questão coloca-se ainda de uma outra
forma: tendo por base uma conjuntura depressiva de desemprego
como a dos anos 30, a política de despesas públicas teria uma justifi-
cação, que seria a de reduzir o número de desempregados. Mas
agora, numa situação de recessão sem desemprego, o agravamento
266 Finanças públicas e direito financeiro

intensivo de tais despesas corria um grande risco: o de ter efeitos

inflacionistas, derivados, para uns, do aumento artificial da massa
monetária, e para outros da alta excessiva da procura em face de
uma oferta relativamente rígida.
Tais efeitos inflacionistas não só não favorecem a economia,
como até retraem a confiança dos agentes produtivos no futuro,
determinando assim uma retracção de investimentos, uma acentua-
ção da fuga perante a moeda e nova retracção de investimentos,
numa cadeia infindável de reflexos. Deste modo, a política de despe-
sas públicas tem apenas por efeito agravar a própria recessão.
A política de redução de impostos visou formular uma alterna-
tiva que os neo-clássicos tinham já apontado, pretendendo responder
às concepções puramente monetárias com o argumento de que havia
possibilidade de utilizar os instrumentos financeiros , os quais conser-
vavam a velha eficácia a eles atribuída pelos keynesianos. A alterna-
tiva era, pois, a da redução dos impostos. Como?
Vimos já que o investimento, em Keynes, era motivado pela
decisão, idealmente imputada ao empresário, de investir; e que tal
decisão era condicionada pela taxa de juro e pela eficácia marginal
do capital. Esta última é uma variável essencialmente psicológica,
que depende, por um lado, do valor actual dos bens de capital e, por
outro, do óível de rendimentos proporcionado pelo emprego das
unidades de capital. Ora é precisamente pelo nível destes rendimentos
que a redução de impostos irá aumentar, reduzindo o sacrifício fiscal
e aumentando não só o rendimento disponível como as possibilida-
des de consumo dos sujeitos privados, daqui derivando uma melho-
ria nas previsões de vendas.
É por esta dupla via que a re.d ução fiscal actua: sendo um estí-
mulo adequado ao aumento de investimentos privados, ela determi-
nará uma resposta da capacidade de oferta que irá «desencravar» a
recessão. Além disso, é uma medida que não provoca efeitos infla-
cionistas directos, porque trava as despesas públicas (salvo se aumen-
tar o défice ... ).
Tal política produziu efectivamente os resultados que se espera-
vam, conseguindo funcionar como estimulante sem todavia agravar o
processo inflacionista (que aliás também pouco travou) -foi em
suma, uma política bem sucedida.
 Noções básicas sobre políticas financeiras 267

V. Mas o problema deve ser posto numa outra perspectiva:

será que tal política constitui a melhor resposta a toda e qualquer
situação recessiva? Parece que não, porque cada situação recessiva
em cada economia depende de um conjunto muito complexo e espe-
cífico de causas; e só atendendo a estas em concreto se poderá debe-
lar a depressão ou recessão.
Por outro lado, parece evidente que há um certo número de
pressupostos que têm de existir, como condição de eficácia, sob pena
até de se reduzirem despesas públicas, consideradas necessárias, sem
qualquer contrapartida.
Tais condições seriam;
Nível bastante elevado de pressão fiscal (sem o que o com-
portamento do investimento privado não será, após a redu-
ção, significativamente diverso do que era antes dela, por
menor sensibilidade).
Quebra de investimento privado como causa principal da
situação recessiva (seja esta a causa dominante ou seja
outra, uma medida deste tipo deixará tudo como dantes, se a
baixa conjuntura tiver outras causas).
Existência de recursos rapidamente realizáveis, por auto-
-financiamento ou no mercado de capitais. Isto é importante
porque, quando o Estado opta, ou por gastar menos um
milhão de contos porque reduziu os impostos, ou por gastar
mais um milhão de contos, em igualdade de circunstâncias o
efeito de multiplicador de despesas públicas é por vezes
maior do que o da redução de impostos.

VI. Nos anos oitenta as reduções de impostos (experiências

Thatcher em Inglaterra e Reagan nos Estados Unidos) passaram a
assumir um significado menos conjuntural. Por um lado, pretende-se
através delas corresponder à corrente do liberalismo doutrinário, tra-
vando o aumento do sector público ou tentando reduzi-lo. Por
outro, visa-se corresponder ao neo-classicismo teórico (também de
raiz liberal), estimulando o investimento e, assim, a capacidade pro-
dutiva e a iniciativa privada, que foram a base histórica do cresci-
mento nos sistemas capitalistas. É, pois, o efeito da redução de
impostos sobre a oferta global que assim se privilegia (supply-side
268 Finanças públicas e direito financeiro

economics), ao invés do simples estímulo da procura sublinhado pela

análise keynesiana. E, nesse sentido, confia-se na restauração estrutu-
ral do sistema e dos seus factores de crescimento (investimento pri-
vado, iniciativa empresarial) para vencer uma depressão à qual tam-
bém se atribui carácter estrutural, derivado do peso do Estado
(improdutivo) sobre a iniciativa privada produtiva e dinâmica (1).
Pelo mesmo motivo, à redução de impostos (defendida por Ar-
thur Laffer) aliam-se a tentativa de redução das despesas (subven-
ções, gastos sociais...) e a tentativa de diminuir o défice - que, por provocar
criação inflacionista de moeda, é um «imposto inflacionista», redu-
zindo o rendimento real dos particulares por via da a lta geral de .
preços. Este último instrumento tem-se revelado o mais difícil de
todos, ainda por cima combinado com a redução tributária (à qual se
pretendeu atribuir efeitos de rendimento fiscal a médio prazo, quer
por gerar aumento da matéria colectável, quer por reduzir a evasão
fiscal e aumentar o rendimento fiscal: «curva de Laffern). Ele leva,
ou a programar reduções anuais do défice (como uma lei federal
norte-americana, que prevê a redução do défice global até O entre
1985 e 1991 ), ou a defender a consagração constitucional do equilí-
brio como requisito prévio da aprovação do orçamento ... (2)

( 1) A evolução provisória da pressão fiscal nos países da OCDE entre 1980 e

1984 (por vezes, já valores provisórios de 1985) pode ver-se em The Econornist de
4i 10/ 1986. p. 111. Apesar da tendência generalizada de redução dos impostos, ape-
nas cinco países conseguiram travar a tendência para a alta da pressão fiscal, ou
mesmo invertê-la: os Estados da América, a Alemanha Federal (onde se prevê nova
redução, decorrente de uma reforma fiscal de 1987 ou 1988). o Luxemburgo, a
Holanda e a Turquia (já com a mais baixa pressão fiscal da OCDE: 16% do PNB
em 1985). t pesar de um neo-liberalismo de combate, há muito assumido, na Grã-
-Bretanha a pressão fiscal subiu de 35% para 39% do PNB entre 1980 e 1985;
aumentos superiores denotam a Itália (de 33% para 41 % no período 1980-1 984) e a
Grécia (29% para 35% do mesmo período). Portugal tem a sétima pressão fiscal mais
baixa no conj unto dos 23 países, com uma subida de 29% para 32%.
(2) A Lei Federal (P.L.) 99-177, <<Balanced Budget and Emergency Deficit
Control Act» de 1985, conhecida, pelo nome dos senadores seus proponentes, como
lei Gramm-Rudman-Hollings. tentou programar vinculativamente os défices anuais,
até ao nível de zero no ano fisca l de 1991. Diferentemente de meras previsões, estabe-
leceu limites máximos e atribuiu poderes de controlo e redução efectiva das despesas
excessivas, para garantir a sua execução, ao Departamento Orçamental do Executivo
(OMB-Office Managment and Budget), ao Departamento Orçamental do Congresso
(CBO-Congress Budget Office) e ao Departamento de Apoio ao Auditor Público
 Noções básicas sobre polí[Link] 269

8.9-POLfTICAS DE ESTABILIZAÇÃO ANTI-INFLACIONISTA

a) A inflação.
Partiremos de uma noção geral; um movimento inflacionista
corresponde a situações conjunturais em que há um desajustamento
ou desequilíbrio entre a oferta (ou a produção de bens em termos
reais) e a procura (o conjunto de fluxos monetários que exprimem o
poder de compra ou a capacidade de obtenção de bens). É esse
desajustamento entre a oferta real e a procura monetária que tem
como consequência (e indicador mais notório) uma alta geral de
preços.
Os movimentos inflacionistas são fenómenos que não consti-
tuem propriamente uma «doença» específica, mas um estado que
pode ter muitas causas. Eles são mais um sintoma de várias doenças
do que uma doença definida. Há muitas causas da inflação: causas
internas, resultantes do funcionamento da própria economia, e causas
externas, resultantes das suas relações; causas psicológicas, resultan-
tes das expectativas dos sujeitos, e causas reai~, emergentes das cir-
cunstâncias objectivas da economia; causas monetárias, que por
várias formas provocar um descontrolo da procura monetária, e cau-
sas não monetárias, incidentes quer sobre a procura quer sobre a
oferta ; causas relativas ao insuficiente crescimento ou crescimento
desiquilibrado da oferta e causas relativas a uma perturbação na
composição global da procura. Tudo isto dá origem a movimentos
inflacionistas, nos quais interferem não só causas múltiplas, mas tam-
bém factores que não são susceptíveis de correcção conjuntural. Mui-
tas causas são de índole declaradamente estrutural, e só por políticas
estruturais é que certos movimentos inflacionistas podem ser
atacados.
(equivalente ao nosso Tribunal de Contas: ((Comptroller Generah>) : o GAO-General
Accounting Office. Em 7í7íf986 o Supremo Tribunal Federal limitou o papel deci-
sivo que nos cortes de despesas cabia ao <(Comptroller General», entendendo que
nesses poderes haveria violação do principio constitucional da separação de poderes,
poís ele ia interferir numa responsabilidade do Executivo (executar o orçamento),
sendo eleito pelo Congresso. Esta inconstitucionalidade pôs em causa a primeira
experiência no sentido de programar de modo efectivo - e não meramente
indicativo - o défice orçamental, nos E. U.A. e no mundo: The General Accounting
Office Review, vol. 21, 1986, fases. 2 e 3.
270 Finanças públicas e direito financeiro

Não é esta a altura adequada para fazer um estudo específico

dos movimentos inflacionistas, que se remete para as disciplinas de
Economia ( 1).

b) Principais tipos de políticas.

i) Controlo directo
I. Com referência aos principais tipos de políticas anti-
-inflacionistas, outra querela se acha hoje muito acesa: a que opõe
defensores das políticas de controlo directo (Galbraith), monetaristas
(como Friedman) e keynesianos ortodoxos (como Samuelson ou
Hansen), partidários estes das políticas financeiras baseadas nos ins-
trumentos orçamentais e de tesouraria.
A polémica está mal formulada de raiz, se se pensar na exclusi-
vidade destes instrumentos ou na validade em absoluto, de forma
abstracta, de uma ou outra posição. Não é apenas por razões prag-
máticas, nem pelo tradicional sincretismo académico, que importa
conjugar estas políticas: elas são aplicáveis em situações diversas e
pode dizer-se que, embora com hierarquias forçosas, são em certa
medida complementares.
li. As politicas de controlo directo resultam da seguinte ideia. A
inflação é primariamente um aumento do nível geral de preços e dos
salários (ou, pelo menos, essa é a sua expressão constante e primor-
dial). Para a atacar frontal e imediatamente, será necessário (ainda
que à semelhança do que se passa com os instrumentos de travagem
da inflação em economia de guerra, que Galbraith ajudou a aplicar
nos Estados Unidos) atacá-la e contê-la no terreno dos próprios pre-
ços e salários, de modo directo.
As políticas de controlo directo de preços e de salários começam
então por ser globais, na medida em que se aplicam à generalidade
( 1) Remete-se para aí e para o nosso artigo Inflação na Enciclopédia Verbo,
com abundante bibliografia; cf. ALFREDO DE SoUSA, «Inflação e desenvolvimento em
Portugab>, em Análise Social, n." 34, pp. 317-369. É inumerável a bibliografia recente
sobre a inflação. Pode ver-se uma síntese acessível em J. A. TREVITHIK, Inflation - a
guide to the crisis in Economics, 1977, reed ., 1985. Uma síntese do caso português
pode encontrar-se em Jo s~ ANTÔNIO GIRÃO, Salários, inflação e moeda; a experiên-
cia portuguesa, em kBanco de Portugal, Estudos e Documentos de Trabalho~, n. 0
11 , Dezembro de 1984.
 Noções básicas sobre políticas financeiras 271

dos bens e dos rendimentos, cujas elevações de valor se paralisam por

certo período; é claro que, se estas formas de actuação fossem apli-
cadas sem limites - como qualquer tratamento de choque -
poderiam paralisar o funcionamento da economia (mesmo as eco-
nomias socialistas viram que o tabelamento generalizado não era, ao
menos com as técnicas descobertas até ao presente, um eficiente ins-
trumento de crescimento ; quanto mais nas economias capitalistas,
em que é muito mais importante o sector dos bens de consumo, parti-
cula rmente refractário a tabelamentos, e existe o mercado).
Tomemos um exemplo : o controlo tentado nos E.U.A. por
Nixon (após o fracasso de uma experiência monetarista no primeiro
orçamento que elaborou). Assim, numa primeira fase, há um con-
trolo muito rígido: a generalidade dos preços (de bens que represen-
tam uma parcela largamente maioritária da procura nacional, com
certas excepções para o eterno caso ((anómalo» dos p'r odutos a gríco-
las) é congelada, ficando sob a supervisão de uma Comissão de Pre-
ços, e é sujeita a sanções administrativas ou criminais no caso de ser
excedida; também os salários mínimos, juros e rendas não podem ser
aumentados durante tal fase (introduzindo-se, em certos casos, algu-
mas limitações globais à variação dos salários efectivos). Passado
certo número de meses, o controlo torna-se mais flexível : enquanto
alguns bens ficam libertos, outros passam a suportar variações de
preços, dentro de margens apertadas e sujeitas ao consentimento dos
órgãos supervisores da política de preços e salários. Na fase 3,
deseja r-se-ia que houvesse um controlo voluntário (em certos casos,
contratual: contratos anti-inflacionistas), confiando-se em que as
tendências da primeira fase se mantivessem espontâneamente de
forma a poder passar a «fases» progressivamente mais liberais.
O êxito das políticas de controlo directo depende muito das cir-
cunstâncias políticas e psicológicas. Elas têm sido bem sucedidas em
contextos de economia de guerra ou em situações de hiperinflação do
após-guerra; ainda em 1985-86, em clima de forte mobilização social,
o controlo directo com vigilância de preços teve aparente êxito em
situações de hiperinflação muito graves na Argentina (((plano aus-
tral») e no Brasil («plano cruzado»). Em outras situações, de meno-
. res mobilização social e controlo político (como a já referida a «expe-
riência Nixom>), estas políticas têm sido relativamente mal sucedidas.
272 Finanças públicas e direito financeiro

Assim, o laboratório que é a política económica viva não per-

mite ainda julgar claramente estas políticas. Numa economia de mer-
cado, elas pressupõem certa coordenação com as políticas de outros
países (OCDE e CEE bem o têm acentuado). Por outro lado, exigem
uma cobertura estatística perfeita e uma máquina administrativa
complexa, incorruptível e eficiente. E é de duvidar que a passagem
muito rápida à liberalização total não provoque sempre - como nos
Estados Unidos - um fracasso dos inegáveis resultados positivos do
começo; embora se possa dizer (como já se disse de Keynes) que este
tipo de intervenção seria contrário aos princípios de uma economia
de mercado. Talvez - mas isto é uma mera opinião - políticas deste
tipo venham a ser a única alternativa válida a uma política anti-
-inflacionista assente, como já chegou a sugerir-nos recente relatório
da OCDE, na aceitação de acentuados volumes de desemprego com
liberalismo e emprego com acentuado dirigismo. A pôr-se nestes
termos, a escolha é política: pois já não pode fazer-se por critérios
científicos.

III. Nos anos mais recentes, a defesa neo-liberal da desregula-

mentação da economia e a ineficiência revelada pela intervenção uni-
lateral do Estado, sobretudo nas economias mais desenvolvidas,
levou ao insucesso e' tornou impopulares muitas destas políticas. Só
uma tradição de dirigismo forte levou alguns países a apostar nos
controlos directos (é o caso da França, tanto antes como durante a
experiência socialista de 1981-1986: controlo dos preços, controlo
cambial, auto-controlo salarial, tudo acompanhado de aumentos da
dimensão do sector público administrativo e empresarial e da despesa
do Estado, com fortes atenuações após o claro inêxito conjuntural da
política Mauroy, em 1983-1984). Mesmo em países subdesenvolvidos,
a chamada «receita do Fundo Monetário Internacional» leva, para
estabilizar as economias e, sobretudo, para limitar o défice externo, a
privilegiar políticas de «preços reais», com supressão dos subsídios e
controlos de preços e diminuição do proteccionísmo externo.
Com as políticas de controlo directo pelo Estado não deve
confundir-se a concertação sobre a evolução das macro-variáveis, a
qual, mesmo quando é insuficiente de per si, se tem revelado, nas
economias mais descentralizadas e desenvolvidas, bem mais capaz de
motivar o comportamento dos agentes económicos e de os enquadrar
 Noções básicas sobre políticas financeiras 273

em estratégias negociadas com o Governo e com os outros parceiros

sociais - portanto, mais consensuais e mais realistas do que se fos-
sem impostas unilateralmente pelo Estado. Nas políticas de estabili-
zação, quando se trata de gerir as variáveis internas da economia,
tem sido grande a eficácia das políticas de rendimentos ou políticas
contratuais de preços e salários, mediante as quais a programação
das grandes variáveis e a selecção dos objectivos é negociada pelos
Governos com os empresários e com os sindicatos, conseguindo
assim regular programada e contratualmente a despesa privada (con-
sumo e investimento: ·o primeiro pela via de normas salariais, o
segundo por acordos sobre o gasto das empresas em investimento),
os salários e o comportamento social dos trabalhadores e até, por
vezes, as despesas públicas, a carga fiscal e o défice. A dificuldade
deste tipo de políticas, que, quando possíveis, são muito eficazes,
reside nos obstáculos à concertação contratual, particularmente em
conjunturas, como as actuais, onde o alto nível de desemprego e a
incerteza perante o futuro geram conflitualidade e desconfiança.
Quando possíveis, porém, elas actuam positivamente sobre as expec-
tativas, travando psicologicamente a inflação, gerando investimento e
criando assim condições de paz social, produção (e/ ou produtivi-
dade), mais emprego e investimento.

ii) Políticas monetárias

1. Uma acção sobre a liquidez, qualquer que seja a sua natu-

reza, é naturalmente exigida pelos keynesianos. Nas suas hostes,
porém eclodiu mais patentemente nos anos sessenta uma cisão entre
monetaristas da escola de Chicago (chefiada por Milton Friedman) e
keynesianos ortodoxos («New Economics», sobretudo Samuelson,
Walter Heller, Tobin).
O pensamento monetarista, que de modo algum é um recuperar
do quantitativismo dos clássicos, terá sido estudado em Economia.
Importa apenas relembrar o que dele interessa para este efeito.
Defendendo um conceito de liquidez e dos seus motivos básicos
diverso do de Keynes, Friedman propôs uma concepção que preten-
dia reforçar os mecanismos naturais compensatórios e minimizar as
decisões discricionárias das autoridades económicas. A partir do
274 Finanças públicas e direito financeiro

estudo profundo da história económica dos Estados Unidos (metodo-

logia prolongada depois para outros países) foi possível determinar o
nível anual de crescimento da massa monetária (M 1 ou M2) que é
compatível com uma expansão regular sem inflação (em regra, 3 a
5%). A inflação seria um fenómeno monetário - a expansão imode-
rada, com aumento da quantidade óptima de moeda (não é um
fenómeno estático, nem se refere exclusivamente ao stock monetário
ou oferta de moeda, mas a outros meios de liquidez). Em cada eco-
nomia, o crescimento anormal da massa monetária provoca pertur-
bações no grau de utilização dos recursos: inflação, que seria um
crescimento excessivo da massa monetária; ou deflação e desem-
prego, que adviriam de quebras bruscas da massa monetária. Entre
estes extremos, poderá definir-se uma estreita faixa óptima de cres-
cimento regular da massa monetária.
II. Muito em síntese, Friedman defende que os sujeitos tendem a
manter, de período para período, um rendimento permanente: por
isso, para haver crescimento, tem de haver ajustamento do cresci-
mento dos meios de liquidez ao ritmo de crescimento da economia.
Se há quebra do ritmo de expansão monetária, diminui o rendi-
mento monetário dos sujeitos e verifica-se depressão e deflação; mas,
se houver um aumento dos meios de liquidez (moeda e realidades
equivalentes) superior ao ritmo de crescimento do produto real,
então verifiear-se-á persistentemente inflação, com todo o seu cortejo
de efeitos negativos. O crescimento anormal da moeda existente pro-
duz, então, graves distorções na utilização dos recursos, cumprindo
definir uma faixa de crescimento monetário ajustado ou óptimo em
cada economia e cada conjuntura.
Os monetaristas distinguem a quantidade de moeda em sentido
estrito (notas e depósitos à ordem ou a prazo) e a moeda no sentido
de crédito: o preço desta última é a taxa de juro, o preço da primeira
é o inverso do nível geral de preços (relação genérica) entre a moeda
e os bens reais, a qual aumenta se se reduz a quantidade de moeda e
se reduz no caso contrário (como tinham afirmado os clássicos desde
o século XIX). Sendo a procura de moeda, neste sentido, resultante
das opções de rendimento dos agentes económicos, só o controlo da
oferta de moeda é um instrumento eficiente para o Estado e as auto-
ridades monetárias regularem este mercado restrito. O efeito das
medidas usuais orçamentais - «monetárias», no sentido de assentarem
 Noções básicas sobre políticas financeiras 275

na taxa de juro - só se produz se afectar a variação do stock mone-

tário ou da massa monetária, e não pela sua eficácia directa.
A análise rigorosa das componentes do agregado monetário é
uma das mais importantes contribuições do monetarismo, distinguin-
do-o dos outros tipos de meios de liquidez e, mesmo, de outros meios
patrimoniais integrados na «carteira de activos» dos agentes econó-
micos. Friedman e Schwartz reduziram o agregado monetário a
espécies monetárias, depósitos à ordem, depósitos a prazo nos ban-
cos; outros autores alargaram por vezes este conceito . As medida da
quantidade de moeda assenta, para as autoridades monetárias, no
estudo de séries estatísticas, tendo por base a consolidação dos
ços das instituições monetárias e financiais ; mas as próprias institui-
ções têm feito variar o seu comportamento em função das regras
assentes nesta concepção teórica. Podemos distinguir quatro tipos de
agregados monetários :
- A base monetária (H), quantidade monetária directamentte
influenciada pelas autoridades monetárias: o seu stock não depende
do comportamento dos agentes económicos e do sector monetário-
-financial, mas ayenas do comportamento da autoridade monetária e
da alteração de variáveis exógenas (como, por exemplo, a balança de
pagamentos). Em cada momento ela depende apenas do volume da
emissão de meios monetários do Banco Central e do Tesouro e das
reservas de caixa dos bancos em moeda legal ; a emissão é contrapar-
tida, de harmonia com as normas monetárias, das divisas detidas
pelo Banco Central e dos empréstimos líquidos ao Tesouro (quando
este se endivida gastando mais do que recebe). O Banco Central pode
ainda conceder empréstimos às instituições de crédito: tendo-os em
conta, falar-se-á então de <~base monetária ajustada». A base monetá-
ria é exógena ao comportamento dos agentes do sector ba ncário e
financeiro; já o não são os restantes agregados.
- MI - Meios de liquidez permitem adquirir imediatamente
todos os bens do mercado e pagar todas as dívidas (espécies monetá-
rias e depósitos à ordem).
- M2 - Integra os activos «quase monetários», cuja transfor-
mação em M 1 tem de ser negociada, mas é normal e fácil (depósitos
a prazo).
276 Finanças públicas e direito financeiro

- Fala-se de M3 para designar os activos cuja transformação

tem elevados custos (certos depósitos e títulos financiais); M3 pode,
porém, integrar-se em M2 (1).
Ili. Para controlar a inflação há, pois, que controlar a quanti-
dade de moeda ; ao alcance do Estado está apenas ajustar a oferta de
moeda às necessidades da economia, geradas pelo livre jogo do mer-
cado, eliminando regras excessivas («deregulatiom>), deixando fun-
cionar o mercado segundo regras objectivas e naturais («rules versus
authorities») e seguindo regras automáticas de crescimento certo e
constante da massa monetária, ajustando-a às necessidades de ren-
dimento permanente dos sujeitos, que exigem correspondentes meios
monetários para as transacções. São necessárias políticas de objecti-
vos m onetários.
Assim, a programação monetária - por vezes contraditoria-
mente dirigista ... - tendente a realizar este critério limitativo do cres-
cimento regular da oferta de moeda seria o único meio eficaz de
política anti-inflacionista (2).
Ora o Estado, em virtude das políticas keynesianas, teria sido
duradouramente o principal responsável pela inflação e pela actual
crise e estagnação. Assim, sendo M 1 a moeda criada directamente
pelo sistema e os depósitos à ordem e M2 os títulos e meios de
liquidez a médio prazo e os depósitos a prazo, a acção das políticas

(1) M. FRIEDM AN, The optimurn quantity of mone)', 1969; M. FR IEDMA1' e A.

SCHWARTZ, A monetary history of rhe United Stares, 1897-1960, 1963; Idem, Mone-
tary statistics of the United States, 1970. Sobre o monetarismo, H. VANE e J. THOM-
PSON, M onetarúm - Theory, evidence and policy, 1979; M . DESA!, Testing moneta-
rism, 198 1; D . LACOUE-LABARTHE, Ana/yse monéraire, 1980. Ainda: E. CLAASSE~
Monnaie, revenu national et prix, 1967; E. CLAASSEJló, Ana/yse des liquidirés et
théorie du portefeuil/e, 1970; A. XAVIER, Política orçamental e economia de mercado:
a experiência americana do após-guerra, 1970; A. CHAINEAU, Mécanismes et p o/iti-
que monétáires, 1970 ; T. HAVRILESKY e J. BoOR MA1', Monetary macro-economics,
1978. A crítica keynesiana pode encontrar-se em estudos como os de T OBIN e LEIJO-
NHUFVUD, aí cits.
(2) Quanto à política financeira, ela seria ineficaz pa ra controlar a conjuntura
de inflação, e até perversa, provocando, para financiar os défices, aumentos inflacio-
nistas da massa monetária, ou até da base monetária, e distorcendo o funcionamento
d o mercado e a afectação mais nacional dos recursos económicos. E não poderia ter
fins conjunturais, mas apenas fins d e longo prazo : assegurar a segurança da socie-
dade e reduzir o papel do Estado, na receita, na despesa e d a regulação.
 Noções básicas sobre [Link] 277

keynesianas desregraria em regra a compatibilidade entre o cresci-

mento da massa m onetária ( Ml + M2) e o crescimento real da eco-
nomia, produzindo assim inflação e, por esta, travando o próprio
investimento, o emprego e o crescimento; ou, se fosse inferior o
ritmo de crescimento da massa monetária, daí resultaria deflação e
depressão.
Nuns casos, o défice era financiado pela criação de moeda:
aumentava assim a própria base monetária, pela indisciplina dos gas-
tos públicos.
Em outros casos, o défice era financiado pelo recurso ao mer-
cado financeiro (de meios de liquidez a médio e longo prazo): então,
ou era subscrito por contrapartida de depósitos a prazo, ou criava
novos meios de liquidez a prazo e aumentava M2.
A par da febre de consumo, o principal factor da inflação
moderna e das perturbações do rendimento global seria o consu-
mismo público - isto é, o défice orçamental resultante das políticas
keynesianas prosseguidas entre os anos trinta e os a nos sessenta
([Link] das despesas e do défice, por razões de política conjun-
tural e estrutural) -, que desregulava a criação de moeda.
IV. Embora a crise actual seja fundamentalmente uma crise
estrutural, Friedman chamou a atenção para a necessidade de uma
adequada programação das variáveis monetárias e para o simplismo
de um certo modelo keynesiano, de défice sistemático e crescimento
contínuo induzido pela despesa pública, que gerou estagnação, infla-
ção e desemprego.
Assim, por exemplo, a crise de 1929-31 e a depressão subse-
quente resultariam de o Sistema de Reserva Federal ter seguido uma
política inadequada: se ele tivesse evitado a grande quebra da massa
monetária e impedido a falência dos bancos, poderia ter-se comba-
tido a depressão; assim, a retracção da massa monetária teve como
consequência a depressão. Recentemente, encontramo-nos perante
situação inversa: a massa monetária tem crescido imoderada e irregu-
larmente nos últimos anos; para recuperar há que regulá-la.
V. A discussão teórica da posição de Friedman não tem aqui
cabimento. Não há dúvida de que, não apenas a inflação moderna
(embora seja duvidoso se em todos os lugares ; em países desenvolvi-
dos e subdesenvolvidos), se tem traduzido num anormal crescimento
278 Finanças públicas e direito financeiro

da massa monetária, e assim o seu controlo contribuirá decerto para

debelar algumas das suas causas ou expressões mais evidentes.
Mesmo em Portugal, dada a duradoura contribuição do sistema de
crédito para o processo inflacionista, seria aliciante (e porventura não
muito dificil) fazer um estudo perfeitamente «friedmanita)>; ao menos
quanto aos anos mais recentes.
Em todo o caso, é duvidoso se nos encontramos perante uma
causa, ou antes perante uma consequência. Ainda que esta questão
possa não ter sentido em fenómenos económicos marcados por rela-
ções de interdependência, como é o caso deste, outras dificuldades
teóricas se apresentam, muito bem definidas. E, no plano prático,
Friedman tem de aceitar que a maneira de atacar a inflação é provo-
car níveis acentuados de desemprego, temporário embora. Estabele-
cer esta prioridade da regulação global da massa monetária (através
de diversos meios, que se conhecem do estudo das políticas monetá-
rias) sobre o combate ao desemprego afigura-se muito questionável,
no plano ético como no pragmático: o fracasso de muitas experiên-
cias monetaristas (Chile, Inglaterra, Israel...) é dificilmente recusável.
Os keynesianos apontam ainda - colocando-se fora da crítica
de conjunto de pressupostos do pensamento de Friedman - os riscos
que uma retracção brusca da massa monetá ria tem de provocar, não
só no desemprego, como se não travar os movimentos inflacionistas.
Sem negarem a necessidade de adoptar uma política monetária {rela-
tório Radcliffe no Reino Unido, «fiscal-monetary mix» nos Estados
Unidos), eles colocaram sempre a ênfase nas políticas financeiras
(«fiscal policies»), variando em cada momento consoante as circuns-
tâncias («fine tuning»).

iii) Políticas financeiras

l. Para Keynes, era sobretudo através do incremento da pro-

cura global que se combatia a depressão ; e seria ainda por ajusta-
mentos marginais, de nível muito mais ligeiro, que se combateria a
recessão. A inflação, essa, admitiria uma gama muito mais complexa
de mecanismo de controlo, tanto monetários como financeiros. A
actual polémica entre políticas monetárias e financeiras situa-se ao
nível da estabilização de conjunturas (inflação e recessão).
 Noções básicas sobre polí[Link] 279

A actuação financeira - em regra, salvo pelo excedente orça-

mental, menos eficaz só por si neste domínio - consistiria em, por
um lado, evitar os riscos de desemprego que poderiam imputar-se a
uma concepção monetarista (efeito estimulante), e, por outro, redu-
zir, pela punção fiscal, os rendimentos dos sujeitos económicos, acen-
tuando a tributação progressiva (efeito de travão).
Antes de avançar, importa porém acentuar que o dilema
desemprego-inflação está longe de se achar resolvido. Ambos deter-
minam formas de ass~g urar a estabilidade conjuntural; mas
compatibilizá-las é assunto que carece de experiências e elaborações
teóricas ainda não encontradas nestes tempos de alto emprego e
inflação.
Vejamos os diversos instrumentos de per si.
II. A primeira forma de actuação consiste na compressão de
despesas. Admitindo que a inflação resulta de uma excessiva pressão
da procura face a uma oferta insuficiente, a travagem do aumento da
procura pública reduzirá o conjunto da procura nacional e, deste
modo, as tensões inflacionistas. A compressão é prosseguida, quer
pela redução absoluta das despesas (o que nem sempre é possível),
quer pela redução relativa da sua taxa de crescimento, de modo que
seja inferior à do produto nacional(').
A ideia de compressão está normalmente ligada a um outro
conceito - depende da cobertura das despesas pelas correspondentes
receitas. Uma política anti-inflacionista deveria, como ideal, conse-
guir um excedente orçamental (volume das receitas correntes superior
ao das despesas correntes). Assim, o sector público estaria a absorver
uma parcela de liquidez da economia, sem a transforma r logo em
consumo improdutivo.
A partir desta noção de «excedente» anti-inflacionista, encontra-
mo-nos já perante outra forma de combater a inflação, a qual, em
países subdesenvolvidos ou em vias de desenvolvimento, adquire
grande importância: a realização de despesas para aumentar a capa-
cidade da oferta ; reduz-se pois o desequilíbrio dos recursos - o infla-
tionary gap - não já pela compressão da procura, mas pelo aumento
1
( ) Nos anos 70 e 80, os neo-liberais passaram a defend er outros campos de
corte: as subvenções e os gastos sociais. Ao falar de redução de despesas, ainda se
pensa umas vezes na mera redução nominal (o seu valor em dinheiro) ou real (o seu
valor deduzid o da taxa de inflaçã o prevista para o ano).
280 Finanças públicas e direito financeiro

da oferta. É sobretudo por este meio que a inflação pode ser comba-
tida a longo prazo.
Assim, uma das causas essenciais da inflação portuguesa parece
ser a insuficiência da oferta em face da procura e o excesso de reser-
vas líquidas, mercê de a circulação destas não corresponder a um
aumento real de riqueza. Quer os excedentes orçamentais, que
podem vir a ser investidos, quer o equilíbrio orçamental, são meios
aptos a aumentar a oferta global .
Por muitas outras vias estruturais se pode manter a estabilização
da economia - despesas com a formação de mão-de-obra, etc. Mas
elas são ainda menos especificamente anti-inflacionistas.
Em princípio, ressalvados estes dois casos (compressão de des-
pesas e realização de excedentes por um lado; aumento da oferta e
transformação estruturais por outro), as políticas de despesas não
são das mais eficientes na luta anti-inflacionista.

III. É ainda possível, neste domínio, optar - para combater a

inflação do lado da procura - por uma redução global ou selectiva
das despesas públicas. A filosofia é extremamente simples: se a infla-
ção se traduz num excesso de procura, a primeira e mais directa
contribuição do Estado para a debelar é reduzir as despesas públicas.
Mas este tipo de políticas raras vezes é eficaz: grande parte das
despesas públicas é constituída por despesas de funcionamento, que
só muito dificilmente são susceptíveis de redução; e a redução é, em
regra, diferida e lenta.
Por outro lado, a redução das despesas públicas, muito mais que
a redução dos impostos, significa a renúncia à satisfação pelo Estado
de necessidades sociais; e por isso é difícil o Estado renunciar à reali-
zação de gastos. Naturalmente, até por razões políticas, os Governos
e os Parla mentos acham dificuldades nesta tarefa ( 1) em fazê-lo.
Tentou-se, por vezes, reduzir as despesas militares: mas mesmo
os que o defendem não conseguem uma redução global das despesas
públicas, pois as mesmas correntes p olíticas que defendem a redução
de despesas militares reclamam um aumento das despesas do próprio
sector público (económicas e sociais), ao qual se afectarão os recurso
libertados pelas despesas militares; e vice-versa ...

( 1)
A compressão deve ser mais severa relativamente às despesas correntes que
às de capital: eis outra dificuldade, pois o gasto corrente é o mais diflcil de cortar...
 Noções btisicas sohre políticas financeiras 281

A crítica ao excesso de gastos sociais, detectando abusos e des-

perdícios, verificando que, com o envelhecimento da população e o
aumento do desemprego, o níveldos benefícios sociais só é compor-
tável à custa de um enorme encargo para os produtores (empresários
ou trabalhadores), imposta pelo Estado em benefício dos improduti-
vos e dos políticos e burocratas, criou uma outra área de reduções
selectivas de despesas: os gastos sociais. A experiência Reagan, nos
anos oitenta, tentou-o, sem grande êxito - e, aliás, compensou as
economias feitas com o acréscimo dos gastos com a defesa. Se não
houve redução absoluta, ao menos combateu-se o desRerdício.
Enfim, as ideologias neo-liberais apontam no sentido de dar um
profundo sentido estrutural às reduções de despesas. Elas seriam um
ensejo para pôr cobro ao <iState failure» (desperdício de recursos rela-
tivamente ao mercado), acabando com o monopólio do Estado
em bom número das suas funções (incluindo a emissão monetária, o
correio, a segurança interna, o seguro social), que têm vindo a abrir-
-se a entidades privadas. As regras da public choice, pretendendo con-
trolar os desvios à decisão pública resultantes dos interesses privados
ou de grupo dos decisores (políticos, burocratas) e dos grupos de
interesse, visam definir critérios de racionalidade para um Estado que
não distorça os princípios da liberdade e optimidade do mercado:
equilíbrio orçamental, limitação das despesas, limitação do financia-
mento monetário dos défices, limites ao crescimento da despesa
nominal - são regras globais, que têm na despesa o seu campo de
prova decisivo e privilegiado.

IV. Pondo de lado outras receitas, aceita-se comummente que o

imposto é um meio eficaz para combater a inflação. Raciocina-se
assim; como o imposto retira meios de liquidez aos sujeitos económi-
cos, ele trava o crescimento da massa monetária e da liquidez exce-
dentária. Os fluxos da procura são então reduzidos; diminuindo os
rendimentos dos particulares, a parte respectiva que fica disponível é
menor, e consequentemente diminuirá o «gap» inflacionista; por
outro lado, a incorporação do imposto indirecto no preço dos bens
reduz igualmente a procura, sobretudo nos bens mais elásticos.
A linha geral deste raciocínio é correcta. Sem pretender afirmar
que um agravamento da taxa de imposto é o meio único, nem sequer
o mais adequado, o agravamento da incidência tributária produzirá,

10
282 Finanças públicas e direito financeiro

em regra, a diminuição potencial das tensões inflacionistas. É evi-

dente porém que há muitas iriflações; cada uma deve ser atacada nas
suas causas, e com mais de um único instrumento. Pode, todavia,
suceder que o aumento fiscal, só por si, agrave as tensões inflacionis-
tas. Isto sucederá porventura porque o aumento dos impostos direc-
tos poderá originar uma tendência para os sujeitos económicos
reconstituirern o rendimento disponível; e tal aumento faz-se muitas
vezes pelo recurso ao crédito (vendas a prestações ou crédito
bancário). ·
Igualmente a incorporação dos impostos nos preços pode origi-
nar tal efeito - em termos clássicos, este facto faria diminuir a pro-
cura; mas pode vir a dar-se uma situação semelhante à dos impostos
directos: o recurso ao crédito ou a repercussão contrariam o efeito.
Também aqui a política anti-inflacionista há-de ser selectiva: em
termos globais, podemos dizer que a redução dos rendimentos em
princípio será anti-inflacionista; mas, mesmo em termos globais,
pode assim não ser, se se omitir a necessidade de compaginar esta
óptica com os mecanismos próprios de cada processo inflacionista.
Em suma, o agravamento dos impostos indirectos pode ser um
modo de combater a inflação, se ela surgir sobretudo pelo aumento
autónomo de procura (excessiva liquidez, febre de consumo, etc.). O
aumento dos impostos directos, sobre os lucros nomeadamente, será
adequado, se eles provierem de um excesso de investimento das
empresas. Mas, se não se tiver em conta esta dupla limitação -
enquadramento conjuntural e selecção das medidas a tomar - a
afirmação de que o imposto é um instrumento anti-inflacionista, ou é
uma banalidade ou uma inexactidão.

V. Conjugando estes dois tipos de medidas, chega-se à conclu-

são de que a situação mais frequente é de excedente ou de desequilí-
brio, absorvendo o Estado uma parcela do excedente orçamental.
Este, quando entesourado, é um meio clássico relativamente eficaz de
realização de políticas anti-inflacionistas. De qualquer forma, este
tipo de políticas tem em vista a inflação pelo lado da procura, mas
em muitos casos é a insuficiência da oferta que está na origem dos
movimentos inflacionistas, e é também neste sentido que o Estado
deve agir por meios financeiros, quer estimulando a oferta dos sujei-
tos privados (por meio de subsídios, subvenções, etc.), quer provo-
 Noções básicas sobre políticas finan ceiras 283

cando ele directamente um aumento da oferta, pela produção de

bens e serviços e criação de infra-estruturas pelo sector público ou
pela importação de bens do exterior (1).
Considerando unicamente o objectivo da travagem da inflação,
o défice é, de per si, um instrumento tão privilegiado como terá sido
causa estrutural, na generalidade das economias ocidentais, do seu
crescimento dos anos quarenta aos anos oitenta. Conter o défice é,
pois, em qualquer das acepções deste, meio fundamental de luta anti-
-inflacionista, em si e como modo indirecto de travar o aumento da
despesa, além de limitar as importações, que reforçam o desequilíbrio
externo e, portanto, a componente externa da inflação.
Assim, o défice financiado por crédito externo aumenta a base
monetária; como a aumenta o défice de caixa do Tesouro. Ambos
são factores determinantes de crescimento da massa monetária. O
défice financiado pelos operadores secundários do mercado monetá-
rio ou financial (intermediários entre o público e os agentes que bus-
cam liquidez- no caso, o Estado) também provoca aumento de MI,
ou até de M2 na medida em que dívida titulada a médio prazo
aumenta. Em Portugal, o défice global dos anos sessenta não terá
sido fortemente inflacionista, ao menos na medida em que não teve
financiamento externo nem monetário e em que, ao menos em parte
substancial, absorveu fundos da previdência (canalizando poupança
de origem fiscal). Após 1974, o seu financiamento foi largamente
monetário, sendo poderoso gerador de inflação ; só nos anos oitenta
começou a procurar-se financiá-lo por vias diversificadas relativa-
mente ao banco central e a ao sistema de crédito nacionalizado. A
inflação, pode dizer-se, é um subproduto do sector público desorga-
nizado e deficitário que é o nosso (2).

(1) É claro que a importação, canalizando para o interior do país excedentes

de poder de compra, é causa particularmente fone de inflação importada: foi o que
aconteceu entre nós durante a 2.• guerra mundial, e, devido ao efeito das remessas de
emigrantes, desde os anos sessenta.
(1) J. da Silva L OPES, «Ü déficit e as despesas do sector público administra-
tivo». em Desenvolvimento, n.0 2 (Julho de 1985). Em geral: R. EJSN ER, Ho w real is
the Federal deficit?, 1986: Daniel BELL e Lester THUROW, The deficits - how big? how
long? how dangerous? , 1986; «Déficits budgétaires: la distinction entre déficits «struc-
tureJs,> et «conjuncturels» ( ... )em Revue Economique de L'OCDE, n.0 3, Novembro
de 1984.
284 Finanças públicas e direito financeiro

c) Políticas anti-inflacionistas e estabilização global.

1. Como vimos, após a segunda guerra mundial, as bruscas e

violentas crises que tiveram o seu auge nos anos 30 e abalaram pro-
fundamente as estruturas capitalistas de então, submergidas em lon-
gas e penosas depressões, desapareceram, para dar lugar a uma evo-
lução mais suave e linear da economia até l 973.
A causalidade desta modificação é extremamente complexa e
assaz controvertida. Mas, em traços gerais, é de crer que a interven-
ção crescente (embora moderada) do sector público, com a conse-
quente confiança dos particulares na estabilidade por ele assegurada
dentro da liberdade económica, e ainda o aperfeiçoamento da estru-
tura das empresas, melhor equipadas para eventual necessidade de
defesa contra uma conjuntura adversa, tenham contribuído - aliados
ao esforço incessante de rearmamento e ao aperfeiçoamento das téc-
nicas de controlo da conjuntura - para o desaparecimento da suces-
são mais ou menos regular dos ciclos Juglar ou ciclos médios.
Uma nova modalidade de oscilação conjuntural surgiu, consubs-
tanciada em fases de franca expansão, de aproximadamente dois-três
anos, a que se segue não já uma depressão mas sim um
abrandamento - um patamar em que não se verifica uma verdadeira
inversão do processo cumulativo de alta, mas só a estagnação ou
baixa muito ligeira do nível do rendimento nacional. São as chama-
das «recessões», que se integram nos «ciclos leves», surgindo suave-
mente, sem que se verifique a existência de um ponto exacto de
rotura brusca, acompanhada de deflação e de desemprego, como era
característico dos ciclos anteriores ao conflito bélico de 1939-1945.
A tendência actual da conjuntura é pois para uma expansão
contínua, periódica e levemente abrandada - ou uma duradoura
recessão, após 1973 ... As preocupações dos Governos desviaram-se
da luta contra o desemprego cíclico, para atenderem um outro tipo
de desaproveitamento estrutural do factor trabalho, tipico das eco-
nomias mais evoluídas: o desemprego tecnológico, derivado da subs-
tituição progressiva do homem pela máquina no processo produtivo.
Os remédios encontrados são, até ao presente, muito limitados.
Perigo constante e conjuntural, é-o, esse sim , o surgir de tensões
inflacionistas duradouras, que só em mead os dos anos oitenta as
economias mais evoluídas começam a controlar.
 ;".'ações básicas sobre politicas financeiras 285

II. O crescimento harmonizado assume-se como objectivo con-

ciliador da expansão e da estabilidade, articulando-se com o combate
à recessão e a travagem da inflação.
Afastado o perigo de perturbações violentas, alcançado um nível
satisfatório de emprego de factores produtivos e de desenvolvimento
económico , a política económica dos Estado desenvolvidos modernos
dirige-se agora no sentido do crescimento harmonizado, assumindo
relevância decisiva os programas a médio e longo prazo.
O incremento quantitativo dos investimentos públicos, desen-
volvido em larga escala nas épocas de combate a depressões profun-
das, cede o lugar a um esforço mais complexo e delicado de aumento
de produtividade e de eliminação dos estrangulamentos, derivados de
deficiências estruturais, e à tentativa de um crescimento racional, em
que se evita o perigo sempre latente do desencadear de processos
inflacionistas que adviriam de estímulos da procura demasiado
intensos.
A coordenação do consumo e do investimento é progressiva-
mente realizada pelo sector público, que, utilizando uma multiplici-
dade de meios que vão desde ·a conecta canalização da poupança
privada até à cuidadosa actuação no campo internacional- em que
a integração económica, como processo e como situação, assume em
certos casos importância . decisiva - tenta a conciliação de uma
expansão regular, sem interrupções demasiado bruscas nem acelera-
ções incontroladas, com uma estabilidade essencial à evolução dese-
jada, numa constante vigilância da prossecução simultânea da trilo-
gia «pleno emprego, estabilidade dos preços, equilíbrio externo».
Quere-se evitar, assim, a estagnação com inflação (stagflation), que
tem predominado nos anos setenta.

III. Como os países mais desenvolvidos cada vez mais deparam

com a necessidade de reduzir tendências inflacionistas muito fo rtes e
presentemente generalizadas, dado o carácter global e generalizado
do fenómeno, vêm-se obrigados, para enfrentar a conjuntura, a
adaptar políticas globais.
Estas combinam, simultâneamente, o controlo das duas causas
complementares de instabilidade da conjuntura;
umas, tendentes a empurrar a conjuntura para um nível
baixo de actividade;
286 Finanças públicas e direito financeiro

- outras, que incidem no sentido de um nível imoderado de

actividades, que leva a situações de tendência inflacionista.
Dentro da já falada «anulação ou redução do ciclo» - em parte
motivada pela adopção de políticas anti-conjunturais - a economia
oscila entre faixas muito estreitas de «hipertensão» e c<hipotensão». E
o que é cada vez mais frequente, estas situações podem ser
cumulativas - em stagflation - coincidindo com uma recessão ou
abrandamento da actividade económica (1) fortes movimentos
inflacionistas: A estagílação durou, no ocidente, dos anos 60 até
J981 , seguindo-se-lhe .u ma certa «desinflação» ( 1981-1986... ).
Perante situações deste tipo, a tendência da generalidade dos
Governos consiste em reforçar os instrumentos técnicos de diagnós-
tico e em modificar as formas de intervenção a contrariar os desequi-
líbrios conjunturais. Estas orientações cada vez mais se têm incli-
nado, nos últimos anos, no sentido de actuações de carácter global.
Isto não impede, que em cada situação as medidas e os instrumentos
selectivos mais adequados deixem de ser manipulados; mas temos
obviamente de renunciar aqui à análise da multiplicidade dos instru-
mentos de controlo selectivo ou sectorial da conjuntura.
IV. É uma banalidade dizer que uma inflação resulta de excesso
da procura ou de insuficiente oferta. Em regra, ambas se conjugam;
só que nalguns casos é mais fácil ou adequado agir de preferência
num sentido restritivo da procura, noutros no da expansão da oferta.
Diagnostica-se, então, em regra, o predomínio de factores
monetários e conjunturais, no primeiro caso, ou reais e estruturais,
no segundo caso; e o mesmo acontece com as principais concepções
teóricas (a procura será predominante para os keynesianos, enquanto
as causas estruturais serão dominantes numa óptica de crescimento
ou desenvolvimento e numa perspectiva clássica).
Esta dicotomia assume sobretudo carácter pragmático, embora
radique em concepções teóricas (como a querela entre monetaristas e
keynesianos - ambos, aliás, defendendo actuações diversas sobre a
procura) ; por um e outro motivo, inspira diversas, ou complementa-
res, estratégias de política económica. Assim, conter globalmente a
1
( ) Quer porque o crescimento económico é comparativamente lento, quer
porque o desemprego sobe acima das cotas de alarme (o que frequentemente é
simultâneo).
 Noções básicas sobre poliricas financeiras 287

procura, em termos de preços e salários, é atacar os sintomas de

qualquer processo inflacionista: mas se tal actuação é adequada a
economias desenvolvidas com altos níveis de emprego, evitando a
repetição de actuações continuadas e pontuais, que insensibilizam a
conjuntura, não o será tanto em países menos desenvolvidos, com
insuficiente monetarização, pior máquina admnistrativa e maior ten-
dência para a fraude. O enquadramento estrutural é sempre domi-
nante na selecção das políticas económicas. A estabilização por uma
actuação preferente sobre a oferta ou a procura depende, pois, tanto
da leitura correcta da situação real, como de razões ideológicas, dou-
trinárias, científicas, etc.

V. Dentro deste quadro, os instrumentos financeiros típicos são

hoje fruto de uma elaboração marcadamente post-keynesiana (que o
é, mesmo nos monetaristas): assim, eles assentam em regra sobre
diversas actuações sobre a liquidez global, expressão que engloba
(mas não só) a procura global. O excedente orçamental esterilizado
reduz o excesso de liquidez global e o hiato inflacionista. O aumento
dos impostos directos sobre o rendimento e indirectos sobre a des-
pesa é uma forma de absorver a liquidez e~cedentária . E é em
regra - mas não só - sobre a procura global que os estabilizadores
automáticos actuam. A ultrapassagem do keynesianismo e o avanço
teórico dos neo-liberais (da escola de Chicago- monetaristas - e da
escola da Virgínia - escolha pública) não significa que a querela teó-
rica aberta por Keynes possa ter-se por encerrado. A prática também
é ainda muito variada.
Mas o Estado pode também contribuir por via financeira para o
crescimento da oferta (em regra, a prazo mais longo). É evidente que
o faz ao promover, ou fazer directamente, a criação de infra-
-estruturas, que possibilitem, em economias de mercado, iniciativas
que só com base nelas se tornarão rendíveis (v.g., constituição de
parques industriais, construção de estradas, elaboração de planos de
desenvolvimento e crescimento, investimentos públicos).
O investimento público é, em muitos casos, uma forma directa
de obviar às carências da oferta nacional para corresponder à respec-
tiva procura. Mas o Estado pode intervir por outros meios, além do
investimento público, no mesmo sentido: meios financeiros que
reforcem a nossa balança de pagamentos, incrementando a exporta-
288 Finanças públicas e direito financeiro

ção, ou estimulando uma importação compensadora; é que, com

referência aos primeiro caso, o crescimento da oferta para ocorrer à
procura interna só pode mesmo processar-se, em indústrias de alta
tecnologia e muito capitalizadas, que exigem elevado volume de
investimentos fixos iniciais, se as insuficiências de mercado interno
forem completadas por uma exportação de partes significativas da
produção -casos do Japão e da Alemanha, fortes exportadores;
também Portugal tem uma balança de pagamentos de estrutura
inflacionista, por efeito dos invisíveis correntes.
É particularmente importante acentuar este aspecto, hoje cada
vez mais importante: o arranque de muitas empresas só é possível se
a sua produção, superior à capacidade do mercado interno de
pequenos países, tiver uma sólida base de escoamento na exportação.
Assim, o estímulo à exportação pode ter efeitos inflacionistas, nuns
casos, ou anti-inflacionistas - sobretudo a médio e longo prazo -,
nesta última situação.

d) Políticas financeiras e políticas monetárias

1. As políticas financeiras e as políticas monetárias, que muitos

quiseram alternativas, tornam-se indissociáveis, ultrapassando a que-
rela entre keynesianos e monetaristas e até o <ifiscal-monetary
miX>>(1).

1
( ) A complementaridade entre políticas fi nanceiras e monetárias - sem pre-

juízo de acentos tónicos diferentes ou combinações distintas - encontra um confor-

tável base teórica neo-keynesiana no modelo IS-LM, teorizado por HICKS ( 1937 ;
mais recentemente, Critica{ essays in monetary tlteory, 1967} e formalizado por SAR-
GE!l,I em 1972. com uma variante distinta no modelo de METZL ER ( 1951) e M U1'DELL
(1963). Não deve esquecer-se ainda o papel decisivo que teve, na génese do modelo,
A. HA'iS E:'I, A guide to Kernes, 1953, bem como o tratamento matemático de L.
KLEl1', The keynesian revolution, l947. A curva IS representa, em dadas condições,
o conj unto das relações de equilíbrio possíveis entre a taxa de juro e o nível de
despesa (consumo e investimento) - curva do equilíbrio rendimento-despesa. A
curva LM , ou curva do mercado monetário, representa o conjunto das combinações
possíveis entre taxa de juro e níveis de rendimento. A sua combinação permite cons-
trui r um modelo keynesiano de equilíbrio geral, real e monetário, que é resolúvel,
pois tem seis equações e seis incógnitas (cf. HAVRILESKY e BoORMA'I, Monerary
macro-economics, cit., cap. 11). Por outro lado, importa não dissociar desta sit uação
uma certa crise de sistema económico e das ideologias dominantes, sobre a qual,
 !•loções básicas sobre políticas financeiras 289

Na construção teórica da política económica a adoptar para

combater a depressão cíclica, Keynes pôs o acento tónico nos ins-
trumentos financeiros - e, embora não desprezasse totalmente os
monetários, atribui-lhes um. papel sobretudo coadjuvante daqueles.
Reagindo contra esta orientação, a escola de Chicago, chefiada
por Milton Friedman, sustenta a importância capital do manejo por
parte do Governo da massa monetária (através da oferta de
moeda - «money supply») na condução da economia.
A esta corrente, cujos partidários são também denominados de
«monetaristas», opõem-se os neo-keynesianos, sobretudo da escola da
«New Economics», que defendem a utilização primordial da política
financeira, mediante um ((fine tuning» dos instrumentos orçamentais.
Entre estes autores («fiscalistas») encontram-se Walter Heller e Ar-
thur Okun, conselheiros económicos dos últimos presidentes demo-
cráticos norte-americanos.
A influência predominante de cada uma destas correntes de
opinião tem alternado, mas na prática tem-se assistido a uma orien-
tação ecléctica. E desde a divulgação, em 1959, do «Relatório Rad-
cliffe» (saído da comissão que, em J957, foi constituída para estudar
o funcionamento d o sistema monetário britânico), tem-se afirmado a
necessidade de uma associação entre os dois tipos de política econó-
mica e financeira («fiscal-monetary mix») - que de nenhuma sorte se
excluem mutuamente, antes se completam. Doutrinariamente, con-
tudo, o elemento «fiscal» sempre pesará mais nos keynesianos, e o
«monetary» nos neo-clássicos da escola de Chicago, leva ndo o extre-
mismo à exclusão de um dos termos do binómio (1).

pode ainda ver-se, no plano teórico, a síntese de A. KLAM ER. The new classical
macro-econornics, 1984. Vide ainda , além das obras citadas de FRJEDMA:-1, BIXH A-
NA:'< e Ü LSON: J. K. GAL BRAITH, The New Industrial State, 1968; J. LHO~ME, Pou-
voír et Societé Econornique, Paris, 1966 ; P. PnTA e C UN HA, Expansão e Estabili-
dade. Os Dilemas da Política Macro-Económica, Lisboa, 1972 ; A. SHONFIELD,
Modem Capiralisrn, Londres, 1965: R. DOR:-<BUSCH e outros. Macroeconornic
Prospects and Policies for the European Comrnunity (Center for European Policy
Studies), 1983; L. C. T H UROW, Dangerous Currents: The Sta/e of Economics, 1983;
J. T I NBERGEN, Central Planning, 1964.
(1) O instrumento financeiro decisivo das políticas externas dos Estados é a
pauta alfandegária, que fixa a incidência e a taxa dos impostos aduaneiros; a libera-
lização do comércio mundial e os movimentos de integração económica fizeram
perder importância às políticas aduaneiras, substituídas por formais mais subtis e
290 Finanças públicas e direito financeiro

No pJano prático, outra razão forte pesa a favor da maior ope-

racionalidade global da política monetária, em confronto com a da
política financeira (orçamental, neste sentido). O sistema financeiro
criado é tão pesado, tão pouco maleável e tão pouco controlável,
com um sistema social crescente, uma administração pública buro-
crática e orçamentos rotineiros, crescentes e rígidos, que a única
forma rápida, maleável e eficiente de controlo global da economia é
o controlo monetário; Ele acaba, todavia, por se traduzir, em certos
casos, num verdadeiro dirigismo monetário, defendido contradito-
riamente por neo-liberais (1) ...

8.10 - AS POÚTICAS DE AJUSTAMENTO E SEUS INSTRUMENTOS

FINANCEIROS

l. O objectivo do equilíbrio externo é, dos grandes objectivos

conjunturais, o mais alheio aos instrumentos financeiros. Classica-
mente ele decorre de uma lógica de ajustamento dos preços relativos
dos bens que são objecto de transacção com o exterior ou do respec-
tivo referencial monetário (manipulação das taxas de câmbio) ; as
políticas intervencionistas tradicionais pretendem alcànçar excedentes
fomentando as exportações ou reduzindo as importações (controlo
do comércio externo ou política de substituição de importações). No
primeiro caso, as finanças públicas serão alheias ao domínio do
comércio externo; no segundo, só alguns instrumentos específicos
assumem grande relevo (impostos, sobretudo aduaneiros, que
tenham efeito proteccionista; subvenções, directas ou indirectas, à
exportação - incidentes nos preços, no investimento ou no equilíbrio
financeiro das empresas exportadoras)( 2) .

desviadas de «protecção indirecta». Cf. por todos, Manuel Lopes PORTO, &trwura e
política alfandegárias -o caso português. 1982 , e «Pauta aduaneira», s. v., em
Pó/is - Enciclopédia Verbo da Sociedade e do Estado, IV vol., 1986.
(1) Veja-se a defesa dos méritos relativos da política financeira (fiscal poiicy) e
da po lítica monetária, feita respectivamente por Walter HELLER e Milton FRIED-
MAN, no sugestivo e claro estudo Monetary and fiscal policy, 1969; sobre a «fiscal-
·monewry mi:rn veja-se a boa síntese de P. SAMUELSON e W. NoRDHAUS, Econo-
mics, 12.• ed., 1985, cap. 17.
(') Sobre esta matéria, cf. P. PrTTA e CUNHA, A Moeda e a Política Monetá-
ria nos dominios interno e internacional - Esquema de um curso de Economia
monetária, 1970, pp. 51-55.
 Noções bdsicas sobre políticas .financeiras 291

Keynes sublinhou que o comércio externo deve ser visto na

óptica do rendimento: importar é desviar para a produção oriunda
do sector externo da economia recursos da produção nacional ;
exportar é captar despesa do exterior para remunerar a produção
nacional. A balança de transacções correntes integra, pois, uma
importante componente do rendimento e do produto nacional. Esta
óptica do rendimento reforça a investigação entre a estabilização
interna e o ajustamento externo das economias (1) e fundamenta a
unidade crescente das políticas conjunturais.
Então, o aumento da despesa pública provoca, em função da
propensão a importar, desequilíbrio da balança de transações corren-
tes; o desequilíbrio orçamental, que facilita esse aumento, igualmente
gera défice externo, tanto directamente como pelos rendimentos que
gera nos agentes económicos privados. Daí a importância dada
hoje - por exemplo, nas conhecidas estratégias de ajustamento do
Fundo Monetário Internacional (aplicadas em Portugal duas vezes:
em 1978 e em 1983) - ao equilíbrio (ou ao controlo do desequilíbrio)
das finanças públicas como instrumento para realizar o equilíbrio
externo (ajustamento pela «recessão provocada», em particular res-
tringjndo subsídios e reduzindo o financiamento monetário dos défi-
ces orçamentais).
Sublinhe-se, ainda, que o endividamento externo do Estado gera
dívida externa nacional, reflectindo-se negativamente nos passivos da
nação face ao exterior e nos encargos da dívida. E que, hoje, é rele-
vante o papel do sector empresarial do Estado, tanto corno gerador
de endividamento como na qualidade de gerador de subsídios ocultos
e incontroláveis do Estado: é na transparência do sector público
empresarial e no seu controlo que boa parte das políticas de equilí-
brio externo, sobretudo nas economias mais pobres, falha ou
triunfa (2).

1
( ) Cf. , por todos: J. da SILVA LOPES e outros, Ajustamento e crescimento na
ar ruai COf!iuntura económica mundial, ed. do F. M.J., 1985 ; O.C. D . E., Politiques
d 'ajustement positives, 1983.
(2) Cf., em geral , sobre as políticas de estabilização, P. PITT A e C UNHA, Expan-
são e estabilidade - os dilemas da polftica macro-económica, 1972.
292 Finanças públicas e direito financeiro

8.11- A GLOBALIZAÇÃO DAS POLÍTICAS DE CONJUNTURA

De quanto se expôs não é difícil extrair a ideia de que as políti-
cas de conjuntura se tornam cada vez mais globais e unitárias: estabi-
lidade e expansão dependem uma da outra ; emprego, estabilidade
dos preços e equilíbrio externo interligam-se cada vez mais
intimamente ...
Por outro lado, essa unidade estende-se aos instrumentos: a
reabilitação dos instrumentos monetários, operada nos anos 70 e 80
(com maior intensidade na chamada «escola de Chicago»; menos
intensamente na chamada «escola de Yale» e nos outros neo-
-keynesianos), não permite esquecer o peso dos meios financeiros, em
necessária interligação com aqueles.
Acresce ainda que certas proposições rigidas têm vindo a ser
ultrapassadas: a arbitragem («trade-offo) entre inflação e desemprego,
postulada pela curva de Phillips; a regularidade dos ciclos económi-
cos (monetários e reais) ; a separação entre o mecanicismo da actua-
ção das finanças públicas e o comportamento dos agentes económi-
cos privados... Tudo isto é, pelo menos, objecto de crescentes
dúvidas.
Enfim a importância da concepção das expectativas racionais,
teorizada por J . Muth (1960), demonstram a importância dos facto-
res psicológicos no comportamento racional dos agentes económi-
cos e a necessária interligação entre as expectativas dos empresários e
consumidores e a política económica, a qual se assume tanto como
informação como na sua tradicional feição de manipulação dos ins-
trumentos. É do efeito sobre as expectativas das medidas relativas
aos impostos, ao défice, às outras variáveis financeiras e ainda às
variáveis monetárias de que largamente depende o êxito ou o inêxito
das políticas de controlo da conjuntura; porventura mais do que da
sua dimensão meramente quantitativa ( 1) .
Deve sublinhar-se, enfim, que desde a crise do petróleo de 1973
se abandonou a nova versão keynesiana e social-democrática do mito
do progresso indefinido na economia e no bem-esta r social. As polí-
( 1) Cf. SHEFFR!:-l, Rational expectations, 1983; G . K. SHAW. Rational
expectations - an elementary exposition . 1984. Sublinhe-se que a informação e a
autonomia das expectativas dos sujeitos pode chegar a anular ou inverter os efeitos
das políticas traçadas e executadas. Conforme a inda as obras da «Escola de Mine-
sota» (SARC. F. NT e Li:c AS) aí citadas.
 Noções básicas sobre politicasfinanceiras 293

ticas de conjuntura inscrevem-se, cada vez mais, no pano de fundo

das variáveis estruturais de que dependem: o desemprego e a inflação
estruturais, a configuração originária e essencial do sistema capita-
lista liberal e seus mecanismos próprios de dinamismo, a ordem eco-
nómica mundial (internacional), o crescimento, o investimento e o
progresso tecnológico ... Incerteza e flexibilidade, no quadro de uma
crescente interligação entre as políticas conjunturais e os elementos
da estrutura e entre as variáveis internas e a economia internacional:
é este o panorama, cheio de dúvidas e dificuldades, das políticas de
conjuntura nos anos setenta e oitenta.

§ 3. 0 - POLÍTICAS ESTRUTURAIS

8.12 - MULTIPLICIDADE E COMPLEXIDADE DAS POLÍTICAS

ESTRUTURAIS

Os objectivos estruturais são múltiplos, e ainda mais complexos

do que os conjunturais. A sua hierarquização, sobretudo nos países
desenvolvidos, tem variado muito.
Assim, nos países desenvolvidos assistimos, no a pós-guerra, à
ênfase do crescimento e da redistribuição. Agora, avultam (além da
constante actualidade destes, é claro) dois objectivos de que antes
nem sequer (ou mal) se ouvia falar: a defesa do meio ambiente e o
ordenamento do território (ligado à regionalização).
O objectivo da defesa do meio ambiente concretizou-se e assu-
miu uma relativa prioridade em anos recentes. O do ordenamento do
território é mais antigo: nasceu do cruzamento da ideia de desenvol-
vimento regional com uma nova meditação sobre os perigos do
urbanismo desordenado e do despovoa mento rural e com a busca de
novas formas de descentralização de decisões e difusão dos recursos
em espaços cada vez mais amplos.
A selecção a fazer não pode basear-se em modas, mas antes nos
critérios de maior estabilidade e permanência. Pondo de lado os
objectivos relacionados com o comércio externo {que haverão sido
estudados em Economia), vamos tratar apenas de:
- crescimento
- desenvolvimento
- redistribuição.
294 Finanças públicas e direito financeiro

8.13 - O CRESCIMENTO ECONÓMICO

a) Caracterização e fundamentos
I. Uma das finalidades constantes das políticas estruturais é
assegurar a expansão da capacidade produtiva nacional.
A ideia de expansão é, no entanto, equívoca:
- umas vezes designa o aumento do nível de actividade de
certa economia;
- outras, o aumento da capacidade produtiva (mão-de-obra e
capital, ou só este) dessa economia.
As políticas que prosseguem qualquer um destes objectivos são
umas vezes, conjunturais e, outras, estruturais.
Se houver expansão, com um melhor aproveitamento dos recur-
sos produtivos, estamos, em regra, dentro de uma política de
conjuntura.
Se, pelo contrário, encontramos uma política de expansão
baseada num aumente da capacidade produtiva material, então esta-
remos perante uma polftica de tipo estrutural, que visa modificar um
elemento alterável a médio prazo da economia (a capacidade
produtiva).
Mas, mesmo aí, importa ter em vista vários conceitos que se
entrecruzam.
II. É corrente falar na distinção entre crescimento e desenvol-
vimento económico, relacionando-os até, por vezes, com um con-
ceito de progresso económico ( 1) (2).
A ideia fundamental que preside à elaboração destes conceitos é
de reacção contra o pensamento económico que, desde meados do
século passado até meados deste, encarara apenas as economias
desenvolvidas e suas leis intemporais de comportamento económico.
(') Recomenda-se a revisão destes conceitos, que pode fazer-se recorrendo,
por exemplo, a K1NDLEBERGER, Desenvolvimento económico; F. PERROUX. A eco-
nomia do século xx; L EIBENSTEIN, Economic backwardness and economic growth,
todos com várias eds.; e, mais recentemente. SuBRAT A G HATAK, An introduction to
development economics, 2.• ed., 1986.
(2) Sobre as políticas de investimentos públicos pode ver-se: Stephen ENKE,
Economicsfor development , 1964, p. 330-333; A. PREST, Publicfinance in underde-
veloped countries. 4.• ed., l968.
 Noções básicas sobre políricasfinanceiras 295

O pensamento económico posterior aos anos 50 (tal como os

primeiros clássicos) voltou a formular a questão, que já Adam Smith
tinha suscitado na «Riqueza das Nações», pondo de lado a ideia das
leis económicas intemporais; se olharmos a economia, não numa
perspectiva do «homo oeconomicus», mas numa perspectiva nacional
e histórica, verificamos que existem muitas e diferentes economias
nacionais. Logo, perguntar-se-á: porque há nações ricas e nações
pobres?
É do ressurgir desta pergunta que o problema do desenvolvi-
mento económico nasce.

III. Ao mesmo tempo, idêntica pergunta ressurge, devido a

razões de ordem técnica e política, dando origem à teoria do cresci-
mento (que nalguns casos se confundiu com o desenvolvimento),
com base nos pressupostos keynesianos. Para tal contribuíram tam-
bém amplas necessidades de ordem prática.
Efectivamente a economia keynesiana é deliberadamente inter-
vencionista e assenta numa dinâmica de curto prazo, pressupondo
um conjunto de princípios definidos apenas com a finalidade ime-
diata de resolver problemas concretos da conjuntura dos anos 30 em
economias industriais desenvolvidas.
Os comentadores e continuadores de Keynes aperceberam-se
rapidamente de que o pensamento da «Teoria Geral do Emprego, do
Juro e da Moeda» era susceptível de ser projectado por um período
longo e não apenas curto. Keynes, sendo um homem essencialmente
prático, nunca se preocupou com isso, mas tal já preocupou os seus
discípulos.
Uma vez atingido o pleno emprego, o que é que se seguirá?
- Ou a acção estimuladora do Estado, com pleno aproveita-
mento dos recursos produtivos, deixa de se exercer, e então
caímos numa situação de desemprego ou subdesemprego.
- Ou, se a despesa não é travada, o acréscimo desta relativa-
mente à oferta, vai dar origem a uma inflação, sem corres-
ponder melhoria do rendimento e do bem-estar dos
indíviduos.
Para superar esta aporia, é necessário admitir que passa a ser
um objectivo de política económica, para reduzir o desemprego em
2% Finanças públicas e direito financeiro

períodos longos (evitando a inflação e o regresso à depressão),

aumentar o capital produtivo nacional; aumentando o capital, então
as despesas realizadas exercem uma pressão sobre a oferta, que há-de
ser seguida por uma expansão da própria oferta ( L).
Por estas duas vias: (1)-introdução, no seguimento da análise
keynesiana, do período longo; (2) - reintrodução, nos planos doutri-
nários e político, da pergunta acerca da «Riqueza das Nações» (já
formulada por A. Smith) - surgiram os problemas do crescimento e
do desenvolvimento económicos.
Comecemos pelo crescimento económico, que é a expansão
da capacidade de produção, mediante investimentos constantes e adi-
cionais ao capital nacional, que, conjugados com o auménto da pro-
dução, tornem possível assegurar um aumento real do rendimento,
sem inflação e sem desemprego.

b) As suas estratégias financeiras

Porquê e como é que se formulam políticas financeiras de

crescimento?
É que, numa óptica liberal, o processo do crescimento seria
naturalmente assegurado através de uma óptica de acumulação natu-
ral de capital pelos empresários. Com efeito, o Estado era um sujeito
não produtivo; e o capital seria acumulado na medida em que desse
lucro, dentro das motivações egoísticas e individualistas que se
entendia deverem assegurar o máximo bem-estar (foi o liberalismo
que introduziu a ideia de que há uma «moral dos negócios» ... ).
Então, o crescimento seria um processo natural, que não carecia de
uma política.
Já em Keynes as coisas se passam diferentemente. O pleno
emprego, em períodos curtos, consegue-se pelo a umento da procura
efectiva global, sobretudo através da despesa pública. Mas, uma vez
assegurado o equilíbrio de pleno emprego sem inflação (ou apenas
com inflação produtiva), há pressões da procura (despesas de bem-

( 1) A natureza, elemento componente da capacidade produtiva, é natural-

mente imodificável; a mão-de-obra cres<:e lentamente; o capital, cada vez mais
importante em civilizações evoluídas, é a variável estratégica fundamental deste
processo.
 Noções básicas sobre políticas financeiras 297

-estar, despesas públicas de consumo) que já não têm resposta na

capacidade de oferta do aparelho produtivo. A única maneira de
manter o equilíbrio de pleno emprego sem inflação consistirá, então,
em aumentar a capacidade de oferta. Para isso contribuirá o investi-
mento público, não já pelo seu efeito de despesa, mas devido ao
aumento de oferta que dele resultará.
Foi a partir desta ideia que se elaboraram modelos keynesianos
(Harrod-Domar) e neo-clássicos de crescimento da economia. A polí-
tica de crescimento integra nesses modelos a actuação pública, projec-
tando num período longo a necessária capacidade produtiva,
expressa em termos de capital, e definindo, etapa por etapa, as parce-
las de rendimento que vão ser sucessivamente afectas ao crescimento
da capacidade produtiva (investimentos ou taxas de formação de
capital). Ao mesmo tempo, melhorando a produtividade, poderá
melhorar-se a parcela de rendimento afecta a cada sujeito económico
(rendimento per capita, indicador sintético de bem-estar).
A política de crescimento é sobretudo (mas não só) uma política
de investimento, público e privad o. As estratégias de crescimento
definem-se pela forma como o Estado intervém no processo de cres-
cimento, definÍndo as qua ntidades necessárias e os respectivos sectores,
fontes e afectações. Para além de uma previsão programada dos
investimentos anuais, é necessário, nuns casos, manter a nível elevado
a taxa global do investimento nacional (bruto ou líquido) e, noutros,
aumentar essas taxas (que, nos países desenvolvidos, oscilam entre
20% a 30%, devendo ser particularmente volumosas nos momentos
de arranque) (1). Em países menos desenvolvidos, elas situam-se em
regra para baixo dos 20% - a sua elevação sustentada é um ponto
comum entre as políticas de crescimento e desenvolvimento. Quanto
ao resto, remete-se para o número seguinte - dado que as políticas
de desenvolvimento são muito mais complexas que as de
crescimento (i11fra, n. 0 8. 14-b).

(') A taxa de investimento é uma expressão, em regra percentual, que permite

medir a panicipação das despesas de investimento (aumento ou recomposição do
capital nacional) no rendimento nacional a preços de mercado (ou no produto
interno bruto ; ou na despesa nacional...).
298 Finanças públicas e direito financeiro

8.14 - O DESENVOLVIMENTO ECONÓMICO

a ) Caracteres e processos

I. A resposta mais clássica à pergunta «porque existem nações

pobres e ricas?» foí esta : há nações ricas e pobres porque umas dis-
põem de muito capital acumulado e outras de pouco; daí que o rendi-
mento criado nos países ricos seja superior ao criado nos pobres.
À primeira vista (e muitos autores anglo-saxónicos recaíram
neste dilema), ou se aceita que há um problema específico de desen-
volvimento económico, ou se entende que ele é uma mera subespécie
do problema do crescimento.
Em todo o caso, há uma subordinação da teoria económica do
desenvolvimento à teoria do crescimento económico.
As situações de subdesenvolvimento resultam da escassez de
capital e, deste ponto de vista, o desenvolvimento tem aspectos
comuns com a manutenção do crescimento nos países desenvolvidos.
II. A partir desta ideia e da análise das estruturas, verificamos
que os países subdesenvolvidos são-no por razões mais profundas,
verificando-se neles certas condições sociais e culturais diferentes dos
países desenvolvidos (como bem viu F. List, antes de tantos mais):
- inexistência de hábitos de poupança ;
- níveis culturais inferiores ;
- inexistência de técnicas evoluídas ou de possibilidade de apli-
cação dessas técnicas;
- inexistência do desejo de inovação económica e criação de
riqueza, típico dos países desenvolvidos.
É assim por uma complexa série de factores de carácter social
que existe a diferenciação entre países desenvolvidos e subdesenvol-
vidos ou «em desenvolvimento>~. Até uma análise histórica nos pode-
ria ajudar a salientar tal diferença:
- o país desenvolvido é aquele cujas estruturas o colocam
numa situação dinâmica ; os subdesenvolvidos, numa situa-
ção estática (Leibenstein falou de <<equilíbrio quase-estático»);
- nos países desenvolvidos, o aumento da produção é automa-
ticamente induzido ; nos subdesenvolvidos, não;
 Noções básicas sobre políticusfinunceirus 299

- se num país subdesenvolvido os investimentos não forem

acompanhados de modificação das estruturas sociais e hábi-
tos mentais, ele não poderá vir a colocar-se ao nível dos
desenvolvidos, por mais que lhe injectem capitais e técnicas
estrangeiras, e até por mais capital que consiga formar.
III. Isto coloca-nos muitas questões, entre as quais a de saber se
a designação de país desenvolvido ou subdesenvolvido não corres-
ponderá a modelos ou finalidades de origem europeia, alheios às
finalidades das sociedades e culturas de outros continentes; dificul-
dade ainda maior é a de conciliar técnicas e processos económicos
criados na Europa a culturas muito diversas, sem as destruir. A ideia
básica é a de aproximar os países pobres de um ideal de bem-estar
(em rendimentos absoluto e sua distribuição) que se baseia na expe-
riência dos países ocidentais. Mas não haverá outros ideais de bem-
-estar, outras culturas e formas de vida bem diferentes? É claro que
há... Em certo sentido, o desenvolvimento, por ser um processo glo-
bal, é contínuo: há sempre novos níveis a alcançar, nos planos cultu-
ral, social e económico.
Esta questão ainda não está resolvida. Interessa-nos apenas
formular a questão e concentrarmo-nos nas políticas financeiras ten-
dentes à realização do objectivo do desenvolvimento económico .
Porquê? Porque, sendo diversas as situações dos países desenvolvidos e
subdesenvolvidos, em todo o caso há uma situação de base comum a
todos estes, que é a incapacidade de atingir ou acompanhar os ritmos
de crescimento que caracterizam os países mais desenvolvidos, com
insatisfação de necessidades sociais mínimas e aumento das distâncias
económicas entre uns e outros.
O processo de desenvolvimento resulta da concepção que se
tenha das causas do desenvolvimento; porém, nele se integra sempre
a intensificação da formação do capítal (mas não só)( 1) .
b) Estratégias financeiras

Para prosseguir os objectivos de desenvolvimento, são muito

insuficientes os meios estritamente financeiros.

1
( ) Po r isso se poderá dizer que ele é um caso especial do crescimento; ou
melhor, que integra em si um processo formal semelhante a este.
300 Finanças públicas e direito finan ceiro

1. Comparemo-los com o caso do crescimento económico, em

sentido estrito . Este pode ser assegurado pela acção de entidades
públicas ou privadas, sobretudo das seguintes formas :
- Estimular o investimento privado - através de uma acção de
fomento económico (benefícios fiscais e crédito), estimulando
a formação de capital pelas empresas privadas;
- Formação pública do capital- o Estado tem de investir, não
apenas nos domínios tradicionais, como também na criação
de infra-estruturas materiais, culturais e técnicas, com níveis
de exigência cada vez maiores e manutenção de urna
máquina política, administrativa e judicial bem montada e
moderna; e para isso tem de poupar e fazer poupar.
Para além disso, o investimento público poderá constituir tam-
bém um estímulo ao investimento privado, gerando ou estimulando a
procura privada.
O investimento público desempenha assim um papel importan-
tíssimo nestas políticas. Pois o Estado, para além da actuação sobre
os mercados financeiros, é por via do aumento da taxa da formação
de capital que pode, antes de tudo o mais, influir no desenvolvimento
económico.
ll. Mas o desenvolvimento económico coloca problemas muito
mais amplos e complexos que o da formação de capital: é basica-
mente pelo ataque a estruturas sociais estagnadas e pela criação de
novos hábitos, instituições e processos sociais que uma política de
desenvolvimento se deve orientar. Com efeito, as políticas de desen-
volvimento económico tendentes, quer a diminuir a diferença entre
os países pobres e os desenvolvidos, quer a permitir naqueles maior
nível de satisfação de necessidades, são, no plano financeiro, relati-
vamente incaracterísticas : as finanças públicas, que são, por si, insu-
ficientes para gerar o desenvolvimento económico, podem, em todo o
caso, auxiliá-lo.
É também pelas finanças, como instrumento de toda a acção
política, que uma estratégia de desenvolvimento terá de se realizar.
Isto supõe que - como geralmente sucede - nos países subdesenvol-
vidos, embora o peso do sector público nem sempre seja superior ao
dos países desenvolvidos, as finanças públicas tenham uma actua-
ção de maior peso. Nas estruturas desenvolvidas, é lateral em relação
 Noções básicas sobre políticas financeiras 301

ao motor principal, que é o capital privado; mas nas subdesenvolvi-

das o Estado é dos sujeitos económicos que melhor podem prosse-
guir os fins do desenvolyimento económico, quebrando os círculos
viciosos da estagnação, da miséria e do imobilismo. Na falta de clas-
ses médias dinâmicas, só o capital estrangeiro (com dependência ...)
ou o aparelho político-cultural (então com riscos de estatização)
podem atacar com êxito o atraso histórico dos países subdesenvolvi-
dos e gerar um processo de desenvolvimento global a longo prazo.
. O desenvolvimento pressupõe:
1) Melhoria do nível cultural;
2) Generalização e intensificação da educação e das políticas
sociais;
3) Técnicas e quadros dirigentes de certo nível;
4) Hábitos de participação activa na vida económica.
III. Por que vias é que o Estado pode prosseguir fins de desen-
volvimento económico? Elas dependem da situação de cada país em
cada momento. Há, no entanto, que evidenciar certos traços comuns,
a ter em conta no planeamento sócio-económico; mesmo que, em
economias abertas e dependentes, com conjunturas muito variáveis, o
plano esteja em crise, sempre terá de haver estratégias e programas.
1- lmportância decisiva dos instrumentos financeiros (v. g.
impostos) na criação de infra-estruturas.
De facto, nos países desenvolvidos assiste-se a um retorno à
ideia de neutralidade fiscal, ao passo que nos subdesenvolvidos a
ideia do sistema fiscal como instrumento de política financeira
reforça-se cada vez mais. Mas isto é ainda pouco: o imposto, na
maioria dos países, não é um instrumento de desenvolvimento, mas
·sim um modo de suprir a falta de receitas para a realização de despe-
sas públicas. Relativamente a estas, mesmo no liberalismo do século
XIX se viu que sem meios de transporte rápidos e redes de comunica-
ção adequadas, não era possível o progresso económico - esta é uma
função estadual que nos países subdesenvolvidos assume um papel
decisivo. Financiar despesas e mudar os comportamentos: eis os dois
critérios básicos.
2- Transformação das condições educacionais. por um lado, e
culturais e técnicas, por outro (estas mais na mera aplicação
e adaptação do que na criação), e até das estruturas sociais.
302 Finanças públicas e direito financeiro

Aqui a acção do Estado pode não ser meramente supletiva,

devendo com frequência ser desenvolvida com autonomia e
intensidade.
3 - Acção do Estado tendente a promover a melhoria das condi-
ções sanitárias e de bem-estar mínimas, que, de tão deficien-
tes, podem consistir nas mais básicas das necessidades: ali-
mentação, vestuário, alojamento. Quando as solidariedades
tradicionais se quebram ou são insuficientes, só o Estado
pode supri-las.
Esta acção estadual é um dos primeiros pontos de uma política
de desenvolvimento nos países mais atrasados.
4 - Realização de actividades produtivas.
Depois das vias de desenvolvimento enunciadas supra, é que
virá a realização de actividades produtivas: então, formula-se uma
opção de carácter estritamente político-ideológico.
O Estado pode pretender exercer uma actividade produtiva de
nível importante ou estimular o aparecimento de uma iniciativa pri-
vada viável nesses domínios. Ele não vem então suprir a iniciativa
privada (que só existe insuficientemente, em regra, nos países desen-
volvidos) ; mas tem, isso sim, de promover ou substituir o apareci-
mento dessa iniciativa e, quando ela apareça, definir então uma estra-
tégia integrada em opções po1íticas coerentes de apoio ou
complemento.
A opção é então bastante mais complexa e depende neste ponto
de escolhas puramente ideológicas. Ou o Estado opta por uma via
socialista, pretendendo promover por si o desenvolvimento das acti-
vidades produtivas deficientes e recorrendo eventualmente à estadua-
lização de empresas. Ou, diversamente (opção liberal), o Estado pre-
tende apenas estimular as iniciativas privadas, ainda que estrangeiras,
e criar as condições para o aparecimento das iniciativas nacionais
privadas: então procurará apenas integrar e sujeitar aos objectivos
nacionais as empresas estrangeiras (em vez de as estadualizar),
podendo mesmo desnacionalizar empreendimentos públicos, que
tome a inicia tiva de criar e tra nsfira para o sector privado em
momento adequado.
 Noções básicas sobre polícicas financeiras 303

c) Imposto, crescimento e desenvolvimento

Quanto aos objectivos estruturais, olhando em especial as estra-

tégias de crescimento e desenvolvimento, poderemos afirmar que tal
efeito se consegue, além da despesa, por benefícios e isenções fiscais;
através destas visa-se estimular ou provocar certas iniciativas dos par-
ticulares, susceptíveis de realizarem os objectivos proposto's por polí-
ticas económicas globais ("despesas fiscais").
Esta política selectiva não é, no entanto, muito eficaz. Na ver-
dade, as motivações da iniciativa privada e do capital são complexas,
dependendo mais de considerações relativas ao juro e aos rendimen-
tos esperados que de isenções fiscais. A eficácia dos benefícios fiscais
é, na maior parte dos casos, reduzida ; e é-o mais nas economias
subdesenvolvidas.
Há, claro, uma via inversa, que é a do sacrifício fiscal, ou seja, a
incidência do próprio imposto: esta visará alterar os comportamen-
tos dos sujeitos económicos - «aguilhão fiscal» - estimulando-os a
que poupem ou produzam mais (v.g., se se tem de pagar um imposto
elevado terá de se produzir mais para manter livres ou disponíveis
«X» unidades de rendimento). Ém todo o caso, também este «aguilhão
fiscal» tem limitações fortes; na verdade, em vez de ser um estímulo
ao aumento de produtividade, pode provocar manobras de repercus-
são, cujo efeito não será já de aumento de produtividade mas sim de
aceleração dos mecanismos inflacíonistas; ou pode gerar evasão e
fuga ao trabalho, assim contrariando a criação de riqueza pelos agen-
tes privados...
É, ainda como meio de financiar despesas públicas que o
imposto pode ser encarado como instrumento activo de promoção ;
no entanto, a questão que aqui se coloca é a de saber em que medi-
das a incidência do imposto vai reduzir a poupança privada e em que
medida vai ser usada em investimentos socialmente necessários pelo
sector público ou gasta em consumo público, por vezes sumptuário.
Quanto ao «imposto inflacionista1> do défice e da dívida emer-
gente, só com muita cautela terão efeitos positivos, gerando facil-
mente desperdício, inflação e desmotivação dos sujeitos privados (1).
1
( ) Além do que já se escreveu sobre o défice e a dívida pública nesta óptica

(sem esquecer a contribuição que o défice do orçamento do Estado e o das empresas

públicas mal geridas pode dar ao endividamento global externo dos países subdesen-
304 Finanças púbficas e direito financeiro

8.15 - REDISTRIBUIÇÃO DA RIQt:EZA

a ) Caracteres e formas de realização

A redistribuição da riqueza (mais estritamente, do rendimento) é

um objectivo de política estrutural que consiste em reduzir, quanto
for considerado desejável e viável, as desigualdades existentes entre as
diversas pessoas ou grupos na distribuição da riqueza (estritamente,
do rendimento) da comunidade.
Há muitas maneiras de a prosseguir, e nelas a intervenção do
sector público é extremamente importante: estas políticas são daque-
las em que a prioridade do instrumento financeiro se afigura dificil-
mente contestável. Corno a economia de mercado tende a gerar a
desigualdade, é pela intervenção do Estado que alguma igualdade e
solidariedade social poderá restabelecer-se primordialmente : sempre
que o sector público se vá socorrer do seu poder de autoridade,
obtendo receitas que reduzam os rendimentos dos grupos que parti-
cipam de quotas maiores do rendimento social, para as afectar aos
mais desfavorecidos, estará a redistribuir riqueza.
O processo tem. pois, duas fases:
- Punção desigual dos rendimentos: distribuição assimétrica
dos encargos públicos, fazendo-os suportar um pouco mais
pelos mais abastados ;
- Prestação de utilidades especificamente dirigidas a quem dis-
põe de rendimentos menos elevados e de mais necessidades
para satisfazer.
Este segundo momento, que completa o processo da redistribui-
ção equitativa, pode ainda assumir duas formas:
- redistribuição monetária;
- redistribuição real.
Na primeira, o Estado realiza directamente despesas, com ou
sem contrapartida, que beneficiarão mais aqueles que dispõem de

volvidos), cf. A. L. SOUSA FRANCO, Observações sobre a formação do capital numa

economia em desenvolvimento, 1966 ; idem, Polí[Link] e formação do capi-
tal, 1972, cap. V.
 Noções bdsicas sobre polí[Link] 305

rendimentos menores (pessoas ou grupos). Recompõe assim moneta-

riamente o rendimento dos mais pobres (de forma pessoal ou de
forma funcional - famílias ou trabalhadores) à custa de rendimentos
retirados (em regra fiscalmente) às classes mais favorecidas: por sub-
sídios pensões, cupões de alimentação bonificações de juros, etc.
Na segunda (mais difícil de quantificar, mas não menos impor-
tante), o Estado realiza despesas consistentes na atribuição de utili-
dades (educação gratuita, por exemplo) especialmente destinadas aos
mais desfavorecidos ( 1).

b) Os processos financeiros de redistribuição

A redistribuição é sobretudo efeito da conjugação do imposto

com uma política de despesas.
l. O objectivo de redistribuição dos recursos (mais restritamente
dos rendimentos) não tem encontrado até hoje nas economias do
mercado instrumento mais eficaz do que o fiscal ou para fiscal. O
imposto é, a bstraindo de mecanismos estruturais, a longo como a
curto prazo, a via mais eficaz numa política de redistribuição fiscal.
Porquê? O sector público vai absorver parcelas de rendimento dos
sujeitos económicos que, por se encontrarem em certas situações,
recebem mais que outros - encontrando-se estes numa situação jul-
gada injusta e desfavorecida. Há que fazer incidir os impostos sobre
os rendimentos dos mais ricos, para depois afectar os recursos obti-
dos em benefício de pessoas mais desfavorecidas.
Como podem os sistemas fiscais fazer recair a s despesas públicas
sobre os mais favorecidos?
É necessário ter consciência do objectivo da repartição. E por-
quê? Por um lado, porque a redistribuição é um objectivo extrema-
mente complexo e delicado, por outro porque os impostos indirectos
não são em regra redistributivos. É, pois, pela formulação de estraté-
gias a longo prazo, que normalmente se têm conseguido realizar polí-
ticas de redistribuição de rendimentos, sobretudo em países desen-
volvidos de economia de mercado a partir da primeira guerra.
Quais as medidas mais significativas?
1
( ) É claro que todas as despesas podem ter efeitos secundários de redistribui-
ção; só estas despesas sociais e as despesas de subvenção (aqui, com critérios muito
diversificados) são fundamentalmente redistributivas.
306 Finanças públicas e direito financeiro

A primeira refere-se a um imposto que foi objecto de acerada

discussão ao longo do século XIX - o imposto sucessório. De facto,
desde sempre, quer em economias agrárias quer em economias indus-
triais, a fonte de maiores desigualdades é a sucessão mortis causa.
Por um lado, surgiram muitas orientações de índole tradicional,
favoráveis a impostos baixos sobre esta transmissão, para reforçar a
familia patriarcal. Com estas coincidem em parte os liberais, para os
quais o património representaria a condição e expressão do pro-
gresso económico. Há porém, um ponto de discórdia entre estas duas
orientações. Para a orientação tradicional, própria de economias
agrárias, a transmissão do património caberia ao primogénito; na
liberal, mais individualista e de índole industrial e comercial, a repar-
tição do património deveria ser feita por cabeça ou por testamento,
com plena liberdade de disposição do quinhão que lhes caberia.
Nos princípios do século XIX os impostos tinham um nível
muito baixo. Como cresceram? Foi a partir de movimentos, nuns
casos, de influência socialista (nem sempre marxista), _noutros, de
reacções de índole sentimental, que a tributação sucessória se agravou.
Para os primeiros, a tributação pesada no momento da morte viria a
reduzir o capital privado - haveria como que uma expropriação fis-
cal. Ao imposto sucessório deve acrescentar-se a tributação progres-
siva do rendimento, que foi tomada como instrumento privilegiado
pelos sociais-democratas.

II . Porém, não é apenas pela atribuição de rendimentos mone-

tários que a redistribuição opera - ela tem de ser objecto de fórmulas
muito mais complexas. Uma dessas modalidades é a prestação pela
máquina estadual de satisfações que normalmente revertem em bene-
fício daqueles que, pelos mecanismos de mercado, as não poderiam
obter, totalmente ou ao mesmo nível.
A redistribuição em termos monetários opera apenas em termos
de rendimentos mínimos ; para além destes, nenhum Estado capita-
lista vai pretender manter todos os rendimentos em pé de igualdade,
porque isso seria a sua própria negação. Dentro da lógica da econo-
mia de mercado, e para além deste caso dos rendimentos mínimos, é
pela prestação de utilidades sociais que as assimetrias de rendimentos
podem ser corrigidas. Naturalmente a extensão da actuação do
Esta do à satisfação de novas necessidades deriva de uma ideia de
 Noções básil·as sobre políticas .finan ceiras 307

prestação de utilidades no plano social: saúde, segurança social, habi-

tação, educação ...
A segurança social. é um exemplo característico, pois corres-
ponde a utilidades que vêm a reverter em favor dos menos beneficia-
dos, e é assim um reflexo daquela ideia de redistribuição em termos
reais. Os riscos cobertos seriam sempre suportados pelos mais ricos,
mas encontram desprotegidos os mais pobres ; é a favor destes que o
sistema funciona globalmente.
O esforço que o Estado tem desenvolvido no sentido de finan-
ciar sistemas (oficiais ou privados oficializados) de educação, corres-
ponde a esta mesma ideia, quando o Estado proporciona, pela cons-
trução de escolas e prestação de serviços educacionais gratuitos, o
acesso à educação à generalidade da população, ele está a corrigir
uma desigualdade, prestando utilidades que vão beneficiar mais aque-
les que as não teriam, sem essa actividade, pois os mais ricos sempre
teriam acesso às formas de ensino reputadas socialmente necessárias.
É este o tipo normal de políticas de redistribuição; ele existe,
quer o serviço público seja gratuito, quer tenha «preço» inferior ao
custo.

III. Tem-se discutido a diferente eficiência e justiça dos impos-

tos e das despesas como instrumentos de redistribuição: o imposto
negativo sobre o rendimento é uma resposta teórica que pretende
combinar de forma integrada essas duas vertentes (abaixo do nível de
subsistência há gasto ; acima, imposição).
Por outro lado, a luta cont ra a pobreza (absoluta ou relativa)
tem certas dimensões claras (isenções de mínimo de existência, sub-
venções de sobrevivência) ; mas o efeito igualizador ou distributivo de
todo o gasto tem levado, a par da crise de recursos financeiros, a
questionar a justiça deste tipo de políticas e a sua eficiência. Porquê
fazer pagar impostos aos trabalhadores pa ra subsidiar desemprega-
dos profissionalizados? Não será todo o excesso de despesa pública
uma forma de redistribuição (às vezes iníqua) entre os beneficiários
(funcionários públicos; entidades subvencionadas; regiões com maior
peso político na afectação dos gastos) e os financiadores
(contribuintes)? Eis questões hoje muito discutidas.
A escassez de recursos em tempo de recessão veio, afinal, pôr
em relevo o lado redistributivo de todo o fenómeno financeiro. É
isso, bem como a contradição entre estímulo i iniciativa e benefício /
308 Finanças públicas e direito financeiro

/ passividade, que está em jogo na actual crise teórica e prática das

políticas de redistribuição. Ela resulta da incidência da renovação do
pensamento liberal, mas vai bem para além dela.
Muitas doutrinas socializantes pretendem reduzir as desigualda-
des, sem ter em vista os efeitos do desaparecimento dessas desigual-
dades na estrutura produtiva e social; que os liberais dão maior
ênfase.
A polémica depende das posições doutrinárias ou ideológicas de
cada um. A verdade é que nas economias de mercado, a partir do
terceiro quartel do século passado e até hoje, a tendência tem sido
para reforçar a s taxas dos impostos em geral. As taxas mais elevadas
do mundo existem precisamente nos países mais ricos: no Norte da
Europa e países anglo-saxónicos.
Para além do imposto sobre as sucessões, outra via tem sido
seguida para facilitar a redistribuição : a da tributação progressiva,
aplicada aqueles sujeitos ou entidades económicas que dispõem de
um maior volume de utilidades. É também em países de sistema fis-
cal do tipo anglo-saxónico que se tem atingido as taxas mais altas de
tributação progressiva.
Há ainda uma terceira solução importante, que é a existência de
um imposto anual sobre o património individual (casos da Holanda,
Alemanha, certos Estados dos E. U.A., etc.); tal imposto incide sobre
uma avaliação de conjunto do património dos sujeitos, abstraindo
dos rendimentos. Os que dispõem de mais bens estão assim sujeitos a
mais impostos(').
Em países desenvolvidos existe maior possibilidade de prosse-
cução destas últimas políticas do que em países subdesenvolvidos,
tendo em vista, nestes, a necessidade de estimular a formação de
capital e o baixo nível de rendimentos. No entanto, por vezes estas
políticas podem formar capital público, onde os particulares consu-
miriam ou manteriam aforros estéreis.
IV. É sobretudo no primeiro momento, o da absorção dos ren-
dimentos, que a política de redistribuição é condicionada e definida.

( 1) Não se esqueçam formas equivalenres à tribuiação, como o fi nanciamento

monetário do défice global do orçamento : ele redistribui riqueza dos que sofrem
com a inflação (titulares de rendimentos fixos: proprietários, pensionistas) para os
que beneficiam com as despesas públicas em acréscimo.
 Noções bdsicas sobre poliricas financeiras 309

Aquela absorção nunca pode ser objecto da actuação de um instru-

mento financeiro como as despesas públicas, mas tem. sim, de ser
relacionada com as receitas públicas (impos tos. no meadamente) e
associada a aspectos de política monetária e salarial.
As despesas públicas podem, porém, da r um certo contributo,
pois que é naturalmente pela afectação de recursos q ue a redistribui-
ção se afigura completa. Esta é, assim, um conector das desigualda-
des provocadas pelos mecanismos de mercados; mas só o será efecti-
vamente se à absorção de rendimentos corresponder um segund o
momento de reafectação de recursos.
Como é que a s despesas públicas, abstractamente. respondem a
este o bjectivo de redistribuição (pressupondo necessa riamente o pri-
meiro momento, que lhes é alheio)? O exemplo mais típico é consti-
t uído pelas despesas que representam a atribuição de rendime ntos
monetários aos mais desfavorecidos - por exemplo. a concessão de
subsídios de desemprego. a garantia de um rendimento mínimo às
famílias. Q ua ndo Keynes preconizava a generalização do imposto
progressivo e destes subsídios. embora tivesse em vista o pleno
emprego (eficiência), visava igualmente uma política de redistribuição
(justiça social).

IV. As políticas de redistribuição podem ter por objectivo a

redistribuição funcional (correcção das desigualdades geradas por
uma diferente posição no processo produtivo : capital j tra balho, por
exemplo) ou a redistribuição pessoal (desigualdades entre pessoas e
famílias , qualquer q ue seja o respectivo fundamento). Am bas têm os
instrumentos financeiros como meios privilegiados.
Nos últimos anos, tem-se verificado a utilidade do conceito de
redistribuição para entender o processo financeiro de duas maneiras :
a) Se todas as finanças públicas têm efeito redistributivo (co mo
já Musgrave demonstrou), importa analisar os processos de
redístríbuição oculta que sempre, em maior ou menor
medida, nela s se contêm. Os contribuintes e os que suportam
o efeito inflacionista do défice são os principais agentes pas-
sivos do processo redistributivo financeiro. Os beneficiários
pode m ser os políticos (eleitoralismo). os burocratas (que
aumentam o seu poder em função do pessoal o u do orça-
mento que gerem) e os grupos de interesses ou grupos de
JIO Finanças públicas e direito .financeiro

pressão. A escola da Virgínia (Buchanan, Mueller, Olson,

bem como os teorizadores da burocracia) estudou critica-
mente esta redistribuição puramente financeir.a.
b) Além dos processos globais de redistribuição, existem despe-
sas públicas que operam redistribuições esp ec{ficas: os bene-
fícios fiscais («despesa fiscal»), os subsídios e subvenções (a
preços, à produção; bonificações de juros; auxílios técnicos e
financeiros) são despesas públicas de interesse privado (dos
indivíduos ou de certas categorias sociais: v. g., os agriculto-
res na CEE). O controlo jurídico das subvenções e o con-
trolo financeiro do seu montante, identificação, justificação e
crescimento, são das principais preocupações dos Estados
modernos ( 1)(2) ( 3).

(') Sobre o Orçamento como instrumento de elaboração da política econó-

mica. cf. JAMf.S Gt ACO MO"ll. Orçamento público. 1985. Acerca do défice e da divida
como instrumentos cf. MILTO"I F RJEDMAN, Dol/ars and [Link], 1968; 0 .C.D.E.,
Government debt management, I, 1979; li, 1983; e, sobre a discussão teórica, os
textos em K. DIEHL. e P. MOM BERT, Das Staatsschuldenproblem. 1980; SA MUH-
sor-: e NoRD HACS. op. cit.. cap. 17: c MICHAEi. STEWART, Control/ing rhe economic
/út ure. 1983. caps. 5 e 6 (estas duas obras com sínteses esclarecedoras).
. (') Em aditamento ao que se expôs sobre políticas de estabilização. deve notar-
-se que os modernos estudos da economia da actividade política diagnosticaram a
ocorrência nos países democráticos de situações normais em que o exercício do
poder e a sua disputa política ocasionam variações regulares e recorrentes (logo,
cíclicas) da conjuntura: por isso se fa la de ciclo.~ p olítico-económirns. De facto,
as políticas financeiras anti-inflacionistas restrit ivas e as políticas monetárias de
contenção são mais fáceis após as eleições passadas e longe de futuras eleições: as
políticas pré-eleitorais (eleições parlamenta res nos Estados parlamentares ou semi-
-parlamentares: e presidenciais. nos sistemas presidencialistas) ajustam-se ao que jul-
gam ser as preferências dos eleitores (ma is desemprego ou menos inflacção; sempre
mais rendimento - ex pa nsão). Cf. J. AKER\.iAN. Political eC'Onomíc ( reles. 1974;
ALT e CHRYSTAI, Politico-economic models q( british fiscal policy. 198 1; O. EC'KS-
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hist orical perspective: a review of theorics and evidence». Journal qf'economic /itera-
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de Economia, 1983.
(1) Para uma primeira introdução à problemática da redistribuição. cf. KtRS-
 Noções básicas sobre polí[Link]·eiras 311

CHEN e outros, Ernnomic poliáes compared - West and East, vol. 1, 1974, pp. 306
ss.; os textos excelentes seleccionados por A BETEILl.E, Social inequality, 1969.
reed., 1978; J . FouRllilE R e ~. Q UESTIA UX. Traité du social, 1976; e, sobre um
aspecto específico referente a Portugal, A. BRUTO DA COSTA, MANUELA SILVA, J.
PEREIRJ l\ HA e MADALENA MATOS, A pobreza em Portugal, 1985. Sobre a redistri-
buição entre grupos de pressão que subjaz à generalidade das decisões financeiras,
cf., v.g., R. McCORMICK e R. TOLLISON, Politicians, legislation and the econorny,
1981. Pode dizer-se que com uma decisão qualquer, ou ganham todos, ou pe rd em
todos, ou há redistribuição pura; mesmo nos primeiros dois Cllsos, porém, se os
ganhos ou perdas se distribuírem desigualmente haverá uma dimensão redistributiva.
 1 - ORIENTAÇÃO DE- LEITURA

1. OBRAS GERAIS(')

1 - Em língua portuguesa

A)- PORTUGAL

MARNOCO E SOUZA - Tratado de Sciencia das Finanças, Coimbra, 1916.

OLIVEIRA SALAZAR - Finanças (apontamentos de Lições, coligidas por alunos e m
diversos anos; até 1927 - Coimbra: a edição melhor é a organ izada por J.
Pereira Neuo. lições de Finanças. s.d. - 1922).
ARMINDO MONTEIRO- Do orçamento português. 2 vols., Lisboa, 1921-1922.
ARMINDO MOl\TEIRO- Introdução ao estudo do Direito Fiscal. I. 195 1.
J. DIAS FERREIRA - Tratado [Link]ças públicas, Lisboa, 3.• ed .. 1950.
SOARES MARTINEZ- lnrrodução ao eswdo das Finanças (lisboa. 1967); Esboço de
uma teoria das despesas públicas (Lisboa. 1967).
• TEIX EIRA RIBEIRO- lições de Finanças Públicas, Coimbra. 1977 (há 2.• ed .).
• A. L. SOUSA FR Al»CO - Manual de Finanças Públicas e Direito Financeiro, 1,
Lisboa, 1974 (designado pela sigla M FP-1): reimpressão parcial em Jfanual
de Finanças Públicas (reimpressão parcial). Lisboa. A.A.F.D. L . 1981 (2)( ' ):
revisão profunda em Direito Financeiro e Finanças Públicas (designado abre-
viadamente DFFP). vol. I. 1981 : vol. II. 1982( 4 ).

B) - BRASIL

AMARO [Link].'TI- Elementos de Finanças, Rio de Janeiro, 1896.

ALBERTO DEODATO - Manual de Ciências das Finanças. 9.• ed .. S. Paulo. 1967.
RUI BARBOSA NOGUEIRA - Direito Financeiro, S. Paulo, 1964.
• ALIOMAR BALEEIRO- Uma introdução à Ciência das Finanças. 6.• ed .. Rio, 1969.

A bibliografia brasileira é rica : pode ver-se resenha na obra do Prof. Baleeiro,

pp. 33-35.

1
( ) Assinalam-se com(•) as obras consideradas mais úteis. Segue-se uma ordem tenden-
cialmente cronoló~ica.
(') Com a colaboração do Dr. EDUARDO PAZ FFRREIRA. elaborámos ainda Finanças
Públicas e Direíro Financeiro (súmulas). policop.. Lisboa, A AFDL. 1980. muito elementar e já
desactualizado.
(') Citamos abreviadamente como Sistema a monografia «Sistema financeiro e consti-
tuição financeira no texto constitucional de 1976». em Estudos sobre a Constí1uirào (dir. por
J ORGE MIRANDA). Ili. 1979, pp. 487-578.
(' ) Apesar de se sit uar predominantemente fora do nosso â mbito de estudo, merece
ainda referência: A. CAVACO S ILVA. Finanças públicas e po/ilü·a maao-e<"Onómirn. lisboa.
1982. Por outro lado. a dimensão admnistrativa das finanças exige a consulta de uma obra qut
a penas se não referiu por ter saído e m Novembro de 1986: Dmcoo FREITAS 1>0 AMARAI. Curso
de Dirl'ilo Admínfrtrativo. 1. 1986.
ll
314 Finanças públicas e [Link]

11 - Em língua espanhola ( 1)
ÁLVAREZ DE C!ENFt:EGOS - Hacienda Pública, Granada, 1958.
USEROS- úgislación de Hacienda Pública, Madrid, 1950.
GIULIANI FONROUGE- Derecho Financeiro, 2 vols., Buenos Aires, 1962.
RAFAEL BIELSA - Curso de Finanzas y Derecho Tribuuirio, 2 vo1s.• Buenos Aires,
1971.
E. FUEl\TES Qt.:1NTANA, Hacienda Publica, Madrid, 1973.
A. GARCIA VlLLAREJO e J . SALINAS SAl\CHEZ- Manual de Hacienda Pública
General y de E~pafia. 1985.
F. SÃ!'IZ DE Bu JAl\"DA, Sistema de Derecho Financiero, 1, Madrid, Vol. 1. 1977; Vol.
11, 1985.

III - Em língua francesa

P. LEROY-BE:\ULIEU - Trairé de la science desfinances, Paris , 8.• ed., 1912.

G. J!:zE- Cours élémenraire definances et de législationfinanciere française, Paris,
6.• ed. , J vols., 1922-1925; e Cours de finances publiques, Paris, 1935.
F. BAU DHU IN - Précis de finances publiques, Bruxelas, 1943.
H. LALFE1'BURGER - Traité d'économie er de législation financieres. 3 vols., Paris,
1950 (4.• edição).
J. LAFERRll:RE e M. WALJNE - Traité é/émentaire de science et de lé[Link]-
ciere, 1952.
G. VEDEL- Cours de légis/ationfinanC'iere (policop.), 1957.
• H. BROCHIER e P. TABATO'II - Économiefinanciere. Paris, 2.• ed .. 1963.
A. BARRERE- Po/[Link], Paris, 1959; e Economie et institutionsfinancie-
res, 2 vols., Paris, 1965.
• M . DUVERGER - Finances Publiques, Pa ris, 1963 (anteriormente sob o título
«lnstitutions financieres ») (6.ª edição, reeds . várias).
TROTADAS e COTTERET- Finances Publiques, 4.• edição, Paris, 1970.
SERGE-CHRISTOPHE KOLM- L'Erar e/ le systeme des prix, Paris, 1971.
H. BROCHIER., LLAU e M!CHALET - [Link], Paris, 1975.
• P. GAUDEMET- Finances Publiques, Paris. 1, J .• ed., 1980 ; li. 3.• ed ., 1981.
PIERRE LLAU, Economie financiere, 1, Théorie du s.1·steme de .financement public,
1985.

1V - Em lín.:ua inglesa
H. DALTO!\" - Principies ofpublicfinance, 5.• ed .• Londres, 1948.
H. GROVES - Viewpoimson [Link], 3.• ed., Nova Iorque, 1948; e Financing
Governmem. K Iorque, 1985 (5.• ed.).
U. K. HICKS- Pub/ic flnance. Cambridge. 1947 ; e British public .finance: 1heir
strncture and deve/opment (1 880-1952), Lo ndres, 1954.

1
( ) A dou1rina espanhola recente tem-se preocupado com a construção jurídica do
Direito Financeiro. Destacam-se. por todos: J. M . FERNA:-IDEZ PIRl. A. Una aporradón a la
COl1.!trucción dei Derecho Contable, Madrid, 1986; E. SIMON ACOSTA.. E/ Derecho Financiero 1·
la Ciencia Jurídica. Madrid , 1985: F. SÃINZ DE BUJAJló DA, up. d1.. vol. li eHacienda :r
Derecho. 5 vols., Madrid, 1962-67.
 Orientação de leilura 315

A. C. PtGOU-A study in public finance, 3.• ed., Londres, 1947.

K. Poot. - Public finance and economic welfare, N. Iorque, 1957.
W. ScH ULTZ e C. HARRIS-American public finance, 8.• ed., N. Iorque, 1965.
J . BUCHANAN - Public finances, 3.• ed. , H o mewood (Illinois). 1970; e Public finance
in democratic process, !.• ed., Chapei Hill, 1967.
• J . D UE- Governrnent finance: the economics of the public sector, Homewood
(Illinois), 1968 (7.• edição, reed., com a colaboração de AN'll FRIEDLAENDER,
1977).
BENT H ANSEN - The econornic theory ofjiscal policy, Londres, 1958.
B. HERBER- Modem public finance: the study of public sector economics, 2.ª ed .,
Homewood (Illinois), 197 1.
L. J OHANSEN - Public economics, Amsterdão, 1968.
• R. M usG RAVE-The theory ofpublicfinance, Nova forque, 1959.
• R. e P . M uSGRAVE- Public finance in theory and prarice. 1976, 3.• ed., Nova
Io rque, 1980.
A. PREST- Public sector economics, Manchester, 1968 ; e Public finance in rheorr
and practice, Londres, 1965.
C. SHOUP - Publü·finance, Londres-Nova Iorque, 1969.
P. TAYLOR - The economics ofpublicfinance, Nova Iorque, 196 1 (3.• ed.).
WILLIAMS- Public finance and budgetary policy, Londres, 1963.
WILLIAM H . A NDERSO'll - Financing modem government, Boston, 1973.
• A. ATKINSON e J . [Link]- Lectures on public economics, Londres, 1980.
J. RICHARD AR O'llSON, Public Finance, Nova Io rque, 1985.

V - Em italiano

L. EI1'' AUDI- Principii di scienza dei/e finanze, Milão, 1945 (3.ª ed .).
A GRAZIANI - /slituzioni di scienza de/le finanze, Turim, 1929.
B. GRIZIOTTI - Saggi sul rinovamento dei/o studio del/a scienza dei/e finanze e dei
diri1to finanziario, Milão, 1953.
E. D'ALBERGO- Economica dellafinanza pubblica. Bolonha, 2 vols., 1952.
L. GA!lóGE MI - Finanza pubblica, Nápoles. 1961.
• C. COSCIANI - Principii di scienza dellefinanze, T urim, 1953.
S. STEVE- Lezioni di scienza delle finanze, Pádua, 1963.
G. J/lóGRosso - Corso difinanza pubblica, Nápoles. I .• ed ., 1969.
G . PARRAVIC'lll - Scienza dellefinanze. Milão. 1970.
A. GIORGETTI - Lezioni di scienza dellefinanze e dirittofinanziario, Pádua . 1, 1972;
li, 1976.

VI - Em alemão

W. [Link]- Die i!flentliche Finanzll'irt.H"hafi, 2.• ed .. Frankfurt, 1948.

W. GERLOFF e F. !\'EU MA RK - Handbuch der Finanzwissend1af1en, 3 vols., Tübin-
gen, 1952-1956 (há trad. espanhola).
H. HALLER - Finanzpolitik. 1957.
G . ScHMOLDERS e W . EEOOIGEN- Allgemeine Finanzwissenschají, Berlim, 1964.
G . SCHMOLDERS- Finanzpo/itik, 2.• ed., Berlim, 1965.
M. ROSE- Finanzwissenschaftliche Makrotheorie, Munique, 1980.
316 Finanças públicas e direito financeiro

2. PRINCIPAIS REVISTAS FINANCEIRAS

Não se indicam as revistas que abordam problemas económicos em geral (em
regra com importantes contribuições em matéria de finanças públicas: acentuem-se,
por exemplo, a American Economic Review, o Economic Journal, a El:onometrica,
o Journal of Economics and Statistics, o Journal of Finance, a Revue d'Economie
Politique, a Revue Economique). Tão pouco se indicam diversas revistas dedica-
das a problemas monetários e de crédito, bem como as que - - de par com matérias
de «fi nanças privadas» -se ocupam de problemas de gestão financeira das empresas.
A seguir a cada título indicam-se, quando possivel, os anos de início de publicação e
a editora.
Como publicações de periodicidade anual, mencionam-se ainda os trabalhos
das Sessões do Instituto Internacional de Finanças Públicas, 1938-1979 e ss ..
ALEMANHA: Fínanzarchiv (1884-1931, 1932-1943, 1948-49-...; ed. J. B.
Mohr, Tübingen).
BRASIL: Revista de .finanças públicas (1941-... ; ed. Conselho Técnico de Eco-
nomia e Finanças do Ministério da fazenda).
ESPANHA: Revista de derecha financiero y de hacienda pública (1951-... ; ed.
Editorial de Derecho Financiero, Madrid).
Hacienda pública espanala, Madrid.
ESTADOS UNIDOS: Journal of finance (1946-... ; ed. American Finance
Association ).
Public finance quarterly (1973-... ; ed. Sage Publications; Beverly Hills,
Londres.
National Tax Journal (ed. da National Tax Association).
FRANÇA: Revue de science financii!re (entre 1909-1955: Revue de science et
de Jegisla1ion .financiére; entre 1956-1978; a partir de 1956-...; ed. Librairic générate
de droit et de ju ri~prude nce. Paris).
Annales de_finances publiques comparées (publ. pelo Instituto de Direito Com-
parado da Faculdade de Direito de Paris até 1954; depois, Etudes de Finances
Publique!).
Revuefrançaise de finances publiques ( 1983-... ; ed. L.G.D.J .).
lT ÁLI A : Archivo finanziario ( 19:50-... ; ed. Casa Editrice Dott. Antonio
Milani - CEDAM, Milão).
Rivista de diritto finanziario e scienza dei/e finanze. Rivista italiana di dirirro
finanziario (1942-... ; ed. A. Giuffri!. Milão)
PAÍSES BAIXOS- Public finance/ Finances Publiques (de 1946-1949: Open-
bare financien ; 1950-... ; ed. Emmalaan 2, Haarlem).
Bulletin fur internationa/ fiscal documentation, ed. da lnternational Fiscal
Association, Amsterdão.
Journai of public economics ( 1972-... ; ed. North-Holland).
PORTUGAL: Ciência e Técnica Fiscal (1963-... ; ed. da Direcção-Geral das
Contribuições e Impostos; anteriormente, Boletim da Direcção-Geral das Contribui-
ções e Impostos, Ministério das Finanças, desde 1935, renovado em 1959).

OUTROS PAíSES:
Diversas outras publicações merecem ainda menção, mais abreviada devido à
inacessibilidade da língua ou ao menor interesse científico. Assim, na Bulgária
 Orientação de leitura 317

(Finansi i kredít), Cuba (Trimestre de finanzas ai día), Hungria (Pénzügvi szemie),

Japão (Kinj·u Keizai), Turquia (Maliye bulteni). U.R.S.S. (Den'gi kredit e Finansy
SSSR) e Jugoslávia (Finansije).

3. FONTES DE INFORMAÇÃO
SOBRE AS FINANÇAS PORTUGUESAS

1 - Eltmentos de disciplina da actividade financeira do Estado

Com referência a cada ano, importa sobretudo consultar{') a Lei do Orça-

menw do Estado (2) desde 1984 e a Conta Geral do Estado (anual; desde 1974 com
atrasos crescentes), que integra a Conta da Junta de Crédito Público (anual); e as
Contas Provisórias do Tesouro (mensais; desde 1981 com atrasos crescentes) para
acompanhar o movimento mensal dos dinheiros do Estado.

II - Principais elementos informativos e críticos

Múltiplas fontes contêm elementos estatísticos ou apreciações críticas acerca da

actividade financeira do Estado. por vezes integrando-a em apreciações gerais da
evolução da actividade económica portuguesa. Destaca-se a informação estatística
do l.N.E. (com atrasos) e a do Banco de Portugal:
- «Relatório do Banco de Portugal» (anual).
- .. «Estatísticas das Contribuições e Impostos» (anuais).
- - «Estatúticas das Finanças Públicas» (anuais).

( 1) Em publicações separadas ou nas publicações oficiais pertmemes.

( 2) Até 1983. Lei de Meios (1933-1974) ou Lei do Orçamento ( 1977-1983) e Decreto
(19JJ-1974, 1975. 1976) ou Decrct<>-Lei ( 1977-1983) do Orçamento Geral do Estado.
 ADITAMENTO -1988

6.19 - EMPRÉSTIMOS PúBLICOS

A definição das condições gerais dos empréstimos públicos foi,

erúim, operada (em termos bem discutíveis, mas sem dúvida consti-
tucionais) pela Lei n. 0 12/ 90, de 7 de Abril. Este diploma revogou,
com efeitos a partir da entrada em vigor do Orçamento do Estado
para 1990 (art. 4. 0 ), o art. 19.0 da Lei n.0 1933, de 13 de Fevereiro de
1936 e o art. 39. 0 do Decreto-Lei n. 0 42 900, de 5 de Abril de 1960,
definindo, para os efeitos do art. 164.0 , alínea i) da Constituição, o
que são aS condições gerais a fixar pela Assembleia da República.
O seu art. 1. 0 , n.0 1, diz que de lei da Assembleia da República (o que
abrange tanto a lei do Orçamento como qualquer lei específica)
devem constar obrigatoriamente os seguintes elementos:

a) O montante máximo global dos empréstimos a emitir ou o

acréscimo de endividamento deles resultante;
b) As finalidades dos empréstimos;
l') Os sublimites relativos a empréstimos internos e externos ;
d) Os sublimites relativos a empréstimos de curto prazo, médio
e longo prazo e não amortizáveis;
e) O limite dos encargos a assumir com os empréstimos a emi-
tir, podendo aquele ser referido às condições de mercado;
f) Os potenciais tomadores dos empréstimos, considerados
segundo as seguintes grandes categorias: instituições de cré-
dito, incluindo o Banco de Portugal, outras instituições
financeiras, público residente e instituições e público não
residentes.
O n.º 2 do art. 1. 0 diz ainda que os sublimites das alíneas e) e d)
«devem ser estabelecidos por forma flexível, com vista a possibilitar a
adequação da gestão da dívida pública às condições dos mercados e
às necessidades da política monetária». Quer isto dizer que as condi-
320 Finanças p úblicas e direito financeiro

ções gerais assim definidas passam a integrar, em termos de aplicação

vinculada, o conceito constitucional que define o conteúdo material
da lei de autorização do empréstimo, sem prejuízo de cada lei poder
estabelecer outras condições gerais para além deste mínimo. Assim se
dá acolhimento ao princípio constitucional (cfr. acórdãos do Tribu-
nal de Contas publicados no Diário da República, II Série, de 2 de
Junho de 1989) da competência parlamentar exclusiva neste domínio,
que nem sempre havia sido respeitado, no seu duplo fundamento de
representação dos contribuintes, dado o carácter indirectamente tri-
butário e gerador de encargos tributários futuros do empréstimo, e
de limitação do endividamento público (através da sua fonte primá-
ria, que é o défice orçamental global). Num plano de política legisla-
tiva pode entender-se que esta lei, que se limitou a consagrar a orien-
tação que, após muitas flutuações, constava do Orçamento para
1990, apesar de actualizar um elenco genérico de condições gerais
que estava manifestamente desactualizada e era excessivamente
rígido, talvez não tenha seguido a melhor das orientações, no mea-
damente no que toca à exigência de um mínimo relevante de con-
trolo parlamentar da execução orçamental, que continua a ser um
dos mais graves defeitos da ordem e da prática financeiras no regime
democrático. Além das condições gerais, consagra-se legislativa-
mente - e bem - o conceito de «Condições específicas de cada
empréstimo», que o Conselho de M inistros deve definir através de
resolução (como consequência do disposto no art. 203.0 , n. 0 1, al. f)
da Constituição), «tendo em conta as condições e os mecanismos do
mercado » (art. 2. 0 da Lei n. 0 12/ 90, de 7 de Abril).

7.21 - SISTEMA FISCAL

Apenas se assinala concisamente a reforma do sistema de tribu-

tação directa, que passou a assentar basicamente no imposto sobre o
rendimento das pessoas singulares (IRS) e no imposto sobre o ren-
dimento das pessoas colectivas (IRC). Não é este o local próprio para
qualquer nota de desel'!volvimento a tal respeito.

ACTL:ALJZAÇÃO BIBLIOGRÁFICA

Veja-se Gisela Oliveira DIAS e Lídia Pimentel FIGUEIRA, Finanças Públicas e

Direito Financeiro. Bibliografia, Tribunal de Contas, 1991 (para a produção cienti·
fica portuguesa) .
 ADITAMENTO

NOVO REGIME DA CONTABILIDADE PÚBLICA

O Decreto-Lei n. 0 155/92, de 28 de Julho, introduz algu-

mas alterações, de forma ou de substância, no domínio do
Direito da Contabilidade Pública, abordado em vários núme-
ros do capítulo V. Por isso se insere de seguida o seu texto,
com breves comentários e uma nota final. Isto tem, aliás, a
vantagem de permitir a actualização possível, sem deixar de dar
ao que é provisório o devido lugar : provisório também (1).

(1) Distingue-se graficamente o texto e o comentário.

 Decreto-Lei n.0 155/92
de 28 de Julho

Preâmbulo

O presente decreto-lei finaliza a arquitectura legislativa da

reforma orçamental e de contabilidade pública, pela qual se
estabelece um novo regime de administração financeira do
Estado.
O primeiro passo legislativo para esta reforma estrutural
foi dado com a revisão das bases contidas nos novos artigos
108.º a 110.0 da Constituição: uma alteração da estrutura do
Orçamento e dos princípios e métodos de gestão orçamental.
A nova Lei de Enquadramento do Orçamento do Estado,
Lei n.º 6/ 91 , de 20 de Fevereiro, veio desenvolver estes princí-
pios, garantindo a sua completa realização, reformulando o sis-
tema de execução orçamental, reforçando a responsabilidade
por essa execução e prevendo urna nova Conta Geral do
Estado, cuja estrutura coincide, no essencial, com a do Orça-
mento, de maneira a permitir uma fácil e clara leitura e, por-
tanto, uma melhor apreciação polí[Link] Parlamento.
Por seu turno, a Lei de Bases da Contabilidade Pública,
Lei n.º 8/ 90, de 20 de Fevereiro, contém o regime de adminis-
tração financeira do Estado, destinado a substituir o sistema de
contabilidade pública que ainda é, no essencial, o que havia
sido introduzido pelas reformas de 1928-1929 a 1930-1936.
A realização e o pagamento das despesas deixam de estar
sujeitos ao sistema de autorização prévia pela Direcção-Geral
324 Finanças públicas e direito financeiro

da Contabilidade Pública, conferindo-se assim maior autono-

mia aos serviços e organismos da Administração Pública.
Com efeito, ela passa a funcionar de acordo com o princí-
pio constitucional da desconcentração, podendo os seus diri-
gentes gerir os meios de que dispõem para a realização dos
objectivos definidos pela Assembleia da República e pelo
Governo, beneficiando dos necessários estímulos para o efeito.
O presente diploma, que desenvolve os princípios aí esta-
belecidos, substitui 31 diplomas. fundamentais da contabilidade
pública que vão desde a 3.ª Carta de Lei, de 1908, até ao
presente.
O regime financeiro dos serviços e organismos com auto-
nomia administrativa constitui o modelo tipo. Este novo
modelo permite uma definição mais rigorosa do âmbito da ges-
tão corrente e princípios de organização interna que o adequam
à estrutura do Orçamento por programas. Através de uma
maior racionalização, evita-se o desperdício e conseguem-se
assim poupanças orçamentais.
A falta de uma contabilidade de compromissos traduzia-se
num dos mais graves problemas da contabilidade pública, por
impedir uma verdadeira gestão orçamental e um adequado
controlo.
Ao introduzir a contabilidade de compromissos, estru-
tura-se nova contabilidade de caixa, mais adequada a uma cor-
recta administração dos recursos financeiros, e, em comple-
mento, uma contabilidade analítica, indispensável ao controlo
de resultados.
Adopta-se um novo sistema de pagamento das despesas
públicas, através de transferência bancária ou crédito em conta
ou ainda, quando excepcionalmente não for possível qualquer
dessas formas, através da emissão de cheques sobre o Tesouro.
Como deixa de haver tesourarias privativas, permitem-se novas
possibilidades para a gestão integrada da dívida pública.
É também revisto o sistema de realização das despesas e da
sua contabilização, !1º sentido da maior autonomia dos serviços.
 Aditamento - Novo Regime da Contabilidade Pública 325

Desenvolvem-se os princípios aplicáveis ao regime excep-

cional dos serviços e fundos autónomos, definindo-se o seu
âmbito e atribuindo-se-lhes personalidade jurídica e autonomia
financeira e patrimonial.
Finalmente, consagra-se um novo sistema de controlo de
gestão, de modo a conciliar as exigências da autonomia com as
necessidades de um rigoroso controlo.
Foram ouvidos os órgãos de governo próprio das Regiões
Autónomas dos Açores e da Madeira.
Assim:
No desenvolvimento do regime jurídico estabelecido pela
lei n. 0 8/90, de 20 de Fevereiro, e nos termos da alínea e) do
n. 0 l do artigo 201. 0 da Constituição, o Governo decreta o
seguinte:

Regime de administração financeira do Estado

Artigo 1.0
Objec:to

O presente diploma contém as normas legais de desenvol-

vimento do regime de administração financeira do Estado a
que se refere a Lei n.0 8/ 90, de 20 de Fevereiro.

ANOTAÇÃO:
O Decreto-Lei n. 0 l55 i 92, de 28 de Julho, não utiliza uma autorização
legislativa ; limita-se a desenvolver, estabelecendo algumas das condições
necessárias à sua efectiva aplicação, o regime da reforma da Contabilidade
Pública iniciado pela Lei n. 0 8/ 90, de 20 de Fevereiro, alterando-o em
alguns pontos (questão que agora aqui se não discutirá: pode fazê-lo, a não
ser que se entenda ser um decreto-lei que desenvolve bases gerais dos regi-
mes jurídicos-cf. art. 115. 0 , n. 0 1, da Constituição/ CRP).
Ao utilizar a expressão <(Administração [Link] do Estado» cobre-
-se, por um lado, a parte meramente adnúnistrativa do Direito Orçamental e
326 Finanças públicas e direito financeiro

da Contabilidade Pública como direito da execução e da responsabilização

orçamental; Administraç.ão Financeira do Estado contrapõe-se, então, a
legislação (na medida em que hâ um elemento legislativo na autorização
orçamental), política (da decisão orçamental, da fiscalização e da responsa-
bilização) e jurisdição (como forma de controlo independente da execução e
de responsabilização orçamental). Contrapõe-se, por outro lado, ao sector
empresarial do Estado, tanto na sua componente das empresas públicas
como nas empresas controladas e participadas.
A expressão «Estado» encontra-se utilizada num sentido lato, que se
aplica tanto ao Estado em sentido estrito como a pessoas colectivas persona-
[Link] da Administração Central (cf. o art. 43.0 , n. 0 l), designadas por
institutos públicos ou organismos autónomos (art. 43.0 , n. 0 2).
Importa sublinhar, ainda, que este regime se não aplica integralmente à
Segurança Social, que é também, neste lato sentido, Administração Finan-
ceira do Estado: eis outra restrição que resulta do sistema e do contexto,
não do significado correcto da expressão «Administração Financeira do
Estadm). Mas aplica-se-lhe, sem dúvida, directamente e como regime geral:
cf. arts. 108.0 , nY 1, l I0. 0 e 216. 0 , n.º 1, alínea a) da Constituição, como, por
último, se afirma nas conclusões B-1, B-16 e B-17 do Parecer do Tribunal de
Contas sobre a Coma Geral do Estado - ano económico de 1990, aprovado
em 22.06.1992, a íls. 426 e ss. : <40 Orçamento da Segurança Social (OSS),
como parte integrante do Orçamento do Estado, deve obedecer ao mesmo
regime legal ( ... ); o enquadramento institucional do sector continua por
consolidar( . ..) a par de um sistema novo, subsistem resíduos de estruturas
anteriores ( ... ) ; continua a constatar-se a existência de uma clara desar-
monia no quadro normativo vigente, o que impõe a necessidade da sua
revisão ( ... )» (Parecer, citado, pp. 426 e 432 ; para melhor fundamentaÇão,
cf. a parte C-12.1.4). É claro, todavia, que especialidades de regime - e bem
importantes, como a existência na segurança social de sistemas de exercício
e não de caixa - existem e poderão justificar-se.
O legislador pode proceder a delimitações convencionais como esta;
resta saber se h á alguma utilidade em deixar de usar a expressão «Contabi-
lidade Pública», que também abrangia o aspecto estritamente administrativo
do Direito Orçamental e toda a Administração Financeira do Estado, e que
terá sido afastada, porventura, por se aplicar também à Administração
Financeira das Regiões Autónomas e à Administração Financeira das
Autarquias Locais. A contabilidade pública local é específica (cf. A. L.
SOUSA FRA:\ CO, Finanças do sector público, 1991, pág. 506), mas
subordina-se aos princípios gerais da contabilidade pública e pode convocar
preceitos concretos do regime próprio da Administração Central. Quanto às
finanças das regiões autónomas, cf. o art. 58.0 deste Decreto-Lei n. 0 155/ 92.
 Aditamento - Novo Regime da Contabilidade Pública 327

Este art. 1.0 é inútil, pois não contém um preceito definidor de princí-
pios ou normas. Limita-se a introduzir os dois capítulos essenciais deste
diploma, que representam uma parte da futura legislação da Contabilidade
Pública: o capítulo primeiro, que versa o (<Regime financeiro dos serviços e
organismos da Administração Pública» (Administração Pública designa
aqui o que no art. 1.0 era Administração Financeira do Estado), e o capítulo
segundo, que fala de «Controlo Orçamental)) (cobrindo tanto o controlo da
execução orçamental como o controlo fmal dos resultados orçamentais);
disposições finais ou transitórias integram um capítulo terceiro.

CAPÍTULO I

Regime financeiro dos serviços e organismos

da Administração Pública

DIVISÃO 1

Regime geral - autonomia administrativa

SECÇÃO}

Prlncfpios gefliS

Artigo 2.0
Âmbito

O regime jurídico e financeiro dos serviços e organismos

da Administração Pública é, em regra, o da autonomia
administrativa.

ANOTAÇÃO:
A regra d e que, se a lei nada disser em contrário, os serviços e orga-
nismos da Administração Pública têm autonomia administrativa, resulta da
Lei n.0 8/90 em vários dos seus preceitos (cf. FPDF(1)-I, pp. 167/ 168); só

1
( ) Utilizar-se-á daqui por diante esta abreviatura para o 1.0 Volume desta
obra Finanças Públicas e Direito Financeiro, na 4.ª edição, Coimbra, 1992. ·
328 Finanças públicas e direito financeiro

após este diploma e em 1993 (cf. infra art. 56. 0 ) se tornará, porém, eficaz,
Trata-se de uma inovação.
Anteriormente, o regime-regra era o dos serviços simples, isto é, servi-
ços cuja autorização orçamental se continha exclusivamente no Orçamento
do Estado, cujo poder de praticar actos financeiros orçamentais (i.e., os
actos jurídicos de «administração» ou execução orçamental) ou de tesouraria,
e por maioria de razão os outros tipo_s de actos financeiros, executivos, infra
ou extra-orçamentais, se integrava na contabilidade pública estadual e cujos
resultados de execução constavam da Conta Geral do Estado. Este era o
regime geral dos serviços públicos. Tanto a mera autonomia administrativa
como a autonomia administrativa e financeira eram regimes especiais, care-
cidos de expressa atribuição por lei e, assim, com título e conteúdo caracte-
rizados por um princípio da tipicidade específica - embora, em rigor, se não
possam qualificar de excepcionais, dada a sua relativa abundância (todavia,
a atribuição era sem dúvida excepcional na legislação financeira de Salazar,
tendo passado a tornar-se um caso específico, mas não contrário ao espírito
do sistema, na prática recente).
Esta definição do regime-regra põe termo ao regime dos serviços sim-
ples, que é abolido pela Lei n. 0 8/90, de 20 de Fevereiro, e pelo presente
Decreto-Lei n.0 155/ 92, de 28 de Julho, não sendo muito claro se se man-
terá ou não durante o ano económico de 1993 (cf. arts. 56.0 e 57. 0 DL
155/92; de 28{7); parece que poderá manter-se, nos termos da legislação
ulterior que vier definir como se articula este regime de transição (possivel-
mente, a própria Lei do Orçamento; ou então decreto-lei especial, comple-
mentar desta ou não).
Artigo 3.0
Definição do regime de autonomia administrativa

Os serviços e organismos dispõem de créditos inscritos no

Orçamento do Estado e os seus dirigentes são -competentes
para, com carácter definitivo e executório, praticarem actos
necessários à autorização de despesas e seu pagamento, no
âmbito da gestão corrente.
ANOTAÇÃO:
Define-se o âmbito e o conteúdo do regime de autonomia financeira,
nos seguintes termos:
a) O pressuposto do regime e da disciplina legal é a existência de um
«serviço ou organismo», i.e., uma unidade operativa do aparelho do Estado,
 Aditamento - Novo Regime da Contabilidade Pública 329

e baseada na sua personalidade ou na de outra pessoa colectiva da adminis-

tração central, pré-definida por lei (embora se possa admitir uma caracteri-
zação específica concomitante à simples atribuição da autonomia adminis-
trativa, ou mesmo decorrente, então considerando serviço e organismo em
termos meramente formais, da atribuição parcial, para certos fins e com
determinado âmbito, da autonomia administrativa: é o caso dos serviços
que utilizem fundos comunitários).

h) Estes serviços têm uma capacidade financeira, integrante do referido

regime de autonomia administrativa, que se define pelas seguintes carac-
terísticas :
1. Os serviços simples dispõem de verbas repartidas por dotações e
créditos inscritos no O.E.: i.e., os serviços podem utilizar as dotações de
despesa d o O.E., não têm orçamento próprio ou privativo, mas
subordinam-se exclusivamente ao O .E. na medida em que são serviços com
autonomia administrativa; a autonomia define-se fundamentalmente no
domínio dos créditos ou dotações de d espesa, e só depois, na atribuição de
receita ou de qualquer outro meio ou pode r financeiro (embora, também
nestes dqminios, só disponham dos recursos do O.E.).
2. A competência para a disposição e gestão desses créditos é atribuída
aos dirigentes dos serviços, não cabendo, salvo disposição legal em contrá-
rio, a órgãos com específica competência financeira («conselhos ou comis-
sões administrativas» - que existem nos serviços autónomos) nem a [Link]
responsáveis ou funcionários, quer de nível superior (membros do Governo)
quer de nível inferior (funcionários ou agentes). A competência da adminis-
tração orçamental integra, pois, com exclusividade, o estatuto dos dirigentes
dos serviços, constituindo um seu poder e responsabilidade própria, pelo
que são esses dirigentes os gestores e os responsáveis financeiros primários
(sem prejuízo da responsa bilidade secundária de outros <ffesponsáveis finan-
ceiros», como agentes de facto ou como ordenadores da despesa, superiores
hierárquicos, superintendentes ou responsáveis da tutela). Os dirigentes pas-
sam a ser, pois, órgãos financeiros do Estado (nos serviços) ou de o utras
pessoas colectivas da administração central (os quais parece serem, ao
menos no âmbito central, designados pela incorrecta expressão «organismos»).
O objecto desta competência é a prática dos actos definitivos e executó-
rias necessários à autorização de despesas e seu · pagamento no âmbito da
gestão corrente. Por actos definitivos e executórios devem entender-se aqui,
exclusivamente, os actos financeiros, e não actos administrativos que sejam
seu pressuposto, os quais continuam a ser da competência da entidade a
quem ela anteriormente fosse atribuída por lei: o âmbito deste regime é
330 Finanças públicas e direito fmanceiro

apenas de «administração financeira» ou «execução orçamental e seus actos

acessórios e complementares».
Esta opção, que é inovadora, vem no seguimento do reconhecimento
reforçado dos p oderes próprios dos dirigentes da Administração Pública em
matéria administrat iva, nomeadamente nos artigos 11. 0 e seguintes (bem
como os respectivos mapas 1 e 11) do Dec.-Lei n.0 323/ 89, de 26/ 9. Este
elemento contextual inclina, aliás, no sentido de que as competências finan-
ceiras tenderão a ser do dirigente máximo do serviço (com possibilidade de
delegação e subdelegação - arts. 13.° e 15. 0 · - , delegação de assinatura
- art. 16.º-· e substituição - art. 14. 0 , todos do DL 323í 89): vejam-se,
com efeito, os n.0 ' 3, 4, 6 e 7 (gestão geral) e os n.º' 23 a 35 (gestão orçamen-
tal e realização de despesas), com as alterações necessariamente decorrentes
do novo regime legal, do mapa li anexo ao DL 323/ 89, de 26/9. Todos se
referem aos directores-gerais (ou equiparados).
É claro que, ao tratar da administração finan ceira, tanto se contempla
(a) o valo r e os efeitos jurídico-financeiros dos actos e contratos da adminis-
tração que são fonte ou título de valoração e eficácia financeira (orçamental,
patrimonial, de teso uraria, etc.), como (b) os actos administrativos especifi-
camente financeiros (de tesouraria, patrimoniais, orçamentais --,- v.g., a auto-
rização de despesa ou a autorização de pagamento). O reconhecimento da
sua especificidade financeira não impede que: (a) possam ser considerados
especificamente financeiros, mas subsidiariamente regidos pelas regras apli-
câveis aos actos administrativos, ou (b) sejam considerados actos adminis-
trativos proprio sensu, embo ra com especialidades de regime. As diferenças
práticas entre as duas concepções não são de monta. Por nós, entendemos
que na Administração Fazendária pode deparar~se com ambas estas reali-
dades; e que é a elas que se refere essencialmente este preceito. O recurso ao
conceito de acto administrativo deve, pois, julgar-se correcto; mas já o uso
da expressão «acto definitivo e executório», importado do nosso Direito
Administrativo, é novidade neste contexco. Não a julgamos feliz. Por um
lado, ela está sendo limitada como categoria fundamental do nosso Direito
Administrativo tradicio nal, não apenas numa perspectiva de recurso conten-
cioso ( 1); por outro, ela não tem significado técnico preciso no âmbito do

1
( ) Cf., para a visão tradicional, por todos. Marcello Caetano. Manual de
Direiro Administrativo, 1, 8.ª cd., n.'" 185 e 186 ; para uma visão actual cf. as notas
aos arts. 120.0 e seguintes dos textos anotados do Código de Procedimento Adminis-
trativo de José M. Santos Botelho, Américo Pires Esteves e J. Cândido de Pinho
!Coimbra. 1992); de Diogo Freitas do Amaral, João Caupers, João Martins Claro,
.João Raposo, Pedro Siza Vieira e Vasco Pereira da Silva (Coimbra, 1992); e de
António M. Rebordão Montalvo (Coimbra, 1992).
 Aditamento - Novo Regime da Contabilidade Pública 33 l

nosso Direito Financeiro. Parece pretender-se significar que os actos dos

dirigentes baseados neste poder (competência), ordenados para esta função
(gestão corrente) e incidentes sobre este objecto (autorização de despesas e
seu pagamento), desde que necessários à realização da função e à concreti-
zação do objecto, não carecem de confirmação, autorização, homologação,
ratificação ou qualquer outra espécie de reforço hierárquico, de superinten-
dência ou de tutela, são por si susceptíveis de execução; que esta é obrigató-
ria, ressalvados os _respectivos deveres funcionais de verific~ão de legalidade,
para a generalidade das outras entidades, especificamente para os outros
responsáveis da administração financeira central; e, aihda mais, que apenas
os actos de carácter decisório final e eficácia executória plena integram ope-
racionalmente esta competência de gestão financeira, sem prejuízo de ela
compreender também todos os outros actos, sem carácter definitivo nem
executório, que precedem, complementam ou sucedem aos actos aqui
ocorridos.
3. Estão estes actos e respectivos procedimentos sujeitos ao Código de
Procedimento Administrativo? Há que ser cuidadoso. Por um lado, a gene-
ralidade dos actos de execução orçamental e de tesouraria (e só os primei-
ros; ou uns e outros, consoante se opte por uma acepção lata ou restrita)
são actos internos, isto é, actos que não produzem efeitos directos sobre a
esfera jurídica dos particulares (cf. art. 2. 0 , n.0 1, CPA); mas entendemos
que não o são necessariamente, pois há direitos subjectivos e interesses legí-
timos a prestações decorrentes de créditos orçamentais ou de tesouraria.
Entendemos que, num caso como em outro, nenhuma razão há para se não
aplicarem a estes actos os princípios gerais que regem a actuação
administrativa - uns, de base constitucional ; outros, de formulação legal
(cf. Diogo Freitas do Amaral e outros, C PA anotado, p. 28) ; no restante,
nada obsta à aplicação supletiva de outros preceitos aos procedimentos
financeiros, que, sejam administrativos ou não, sempre devem ter-se por
<< procedimentos especialmente regulados» (ihidem, pp. 28 ss.).
4. Com o referido no n.0 2, supra, se operou uma certa desconcentra-
ção orgânica dos níveis de decisão; resta saber se não se terá limitado a ideia
do controlo pela pluralidade de verificações e pela segregação de funções
que faziam parte do direito tradicional da contabilidade pública e, se assim
for. se as garantias de legalidade e correcção de despesas estarão suficiente-
mente revigoradas. Só a definição de regimes complementares permitirá ava-
liar em concreto da resposta a esta questão (note-se, aliás, que a segregação
de funções já vem sendo posta em causa pelo recurso à informática).
5. Está em causa a transferência para esses dirigentes da autorização
de despesa e da autorização de pagamento (cf. FPDF-I, p. 433), alterando-se
332 Finanças públicas e direito financeiro

não são tecnicamente «autorizações» em sentido administrativo, mas têm tal

designação consagrada independentemente da fixação desta terminologia pelos
administrativistas (autorização da despesa ou a utorização do pagamento:
trata-se da «titulação» das operações financeiras básicas de contabilidade
públicai execução orçamental e da tesouraria/ pagamento).

6. A autono mia administrativa exerce-se «no â mbito da gestão cor-

rente », como tal definida no art. 4.0 (').

Artigo 4.0
Gestão corrente

l - A gestão corrente compreende a prática de todos os

actos que integram a actividade que os serviços e organismos
normalmente desenvolvem para a prossecução das suas atribui-
ções, sem prejuízo dos poderes de direcção, supervisão e ins-
pecção do ministro competente.
2- · A gestão corrente não compreende as opções funda-
mentais de enquadramento da actividade dos serviços e orga-
nismos, nomeadamente a aprovação de planos e programas e a
assunção de encargos que ultrapassem a sua normal execução.
3 - A gestão corrente não compreende ainda os actos de
montante ou natureza excepcionais, os quais serão anualmente
determinados no decreto-lei de execução orçamental.

ANOTAÇÃO:
1. A noção de gestão corrente e o seu âmbito aparecem definidos neste
preceito (que tem correspondente no art. 2. 0 , n.º' 2, 3 e 4, da Lei n .° 8 / 90, de
20/ 2).
O seu â mbito é definido de forma clara: «a prática de todos os actos
que integram a actividade que os serviços e organismos normalmente desen-

(1) O art. 2.". n." 1, da Lei n.° 8 / 90, de 20/ 2, menos correctamente, fala da
autorização de despesas e seu pagamento e da prática no mesmo âmbito (da gestão
corrente) de actos ad lflinistrativos, definitivos e executórios. Parece-nos menos cor-
recta esta dicotomia, que talvez pretendesse designar o que, de modo mais correcto
mas não cont raditório com o disposto na [Link], vem no an. 3.0 do Dl. 155/92.
de 28/7.
 Aditamento ~ Novo Regime da Contabilidade Pública 333

volvem para a prossecução das suas atribuições» (art. 4.0 , n. 0 1; o art. 2.0 ,
n. 0 2, da Lei n. 0 8/ 90; usa a mesma noção, suprimindo a referência do final.
do art. 4. 0 , n. 0 1, DL 155/ 92 à intervenção do [Link] competente, que faz
perder clareza à redacção do DL 155/ 92, e preferindo definir «actos de
gestão corrente», em vez de gestão corrente; parece-nos mais correcta a
opção do art. 4.0 , n.0 1, DL 155i 92). Importa sublinhar que este·COnceito de
gestão corrente não coincide com o âmbito do orçamento corrente (sobre o
qual, cf. FPDF-1, n.0 5.11, pp. 370;'371), com o que se introduz uma polis-
semia reÍativamente à actividade financeira (orçamento ou gestão) corrente;
polissemia indesejável, tanto mais que este conceito é, como se :sabe, chave
na caracterização e classificação do conteúdo do orçamento (cfr. FPDF-1,
n. 0 5. 18-b), pp. 393 a 395).

2. Esta delimitação positiva da gestão corrente pode ser clarificada, a

conrrario, pelas delimitações negativas contidas no art. 4.0 n. 0 1 infine, nº 2
e n.º 3 DL 155/ 92, a saber:
a - Não integram a gestão corrente a direcção, supervisão e inspecção,
que o art. 2.0 , n.º 2, da Lei 8í 90, atribui como competência própria aos
membrosdo Governo (art. 2.0 , n." 4, da L 8/ 90; a redacção do art. 4.'', n.''
1, DL 155/ 92 é menos correcta, pois fala apenas do Ministro competente e
não define a sua competência própria neste domínio; mas, manifestamente,
não parece que vise razoavelmente revogar o art. 2.0 , n. 0 4, da L 8/ 90).
b - A definição das opções fundamentais de enquadramento da activi-
dade dos serviços e organismos, nomeadamente a aprovação de planos e
programas e a assunção de encargos que ultrapassem a sua normal exe-
cução, i.e., a normal execução dos planos e programas aprovados(').
e - Fora da gestão corrente estão ainda os actos de montante ou natu-
reza excepcionais (art. 4.'\ n.° 3, DL 155i 92): o critério da natureza excep-
cional parece adequado e aplicável com alguma dose de razoável discricio-
naridade; o critério do montante excepcional, diversamente, presta-se a
maior controvérsia. Para um e para outro, dispõe a parte final do art. 4.'',
n. 0 3, que estes actos serão anualmente determinados no decreto-lei de
execução orçamental (a designação refere uma prática, que vem do tempo
em que a lei de meios era posta em execução pelo Orçamento do Estado,

(1) O art. 2.'', n." 2, da L 8/ 90, fala apenas de planos e program~ de activida-
dcs; o art. 4.". n.'' 2, generaliza para quaisquer planos e programas, o que parece ser
mais correcto, pois, nomeadamente. poderá haver planos e programas de activid a-
des, de investimento, de saneamento financt:íro ou estruturação, etc., todos eles cla-
ramente excluídos do âmbito da gestão corrente.
334 Finanças públicas e direito financeiro

aprovado por decreto simples, e a lei do orçamento era complementada pelo

decreto-lei orçamental: texto constitucional de 1976, alterado pela revisão
constitucional de 1982); mas, na verdade, pode haver vários decretos-leis de
execução orçamental, como dispõe, correctamente, o art. 16. 0 da Ln.º 6i 91 ,
de 20 de Fevereiro. Como não há nenhuma função ou regime específico de
um único e particular decreto-lei de execução orçamental, apesar de a prá-
tica que continua a privilegiar os preceitos mais imediatamente necessários à
execução d o o rçamento incluindo-os num único diploma, às vezes bem tar-
diamente aprovad o e publicado, parece que a todos os decretos-leis a que se
refere o referido art. 16.0 LEOE se aplicará o art. 4. 0 , n.0 3, do DL n.0 155/92.

3. O art. 2.'', n.0 4, da L n.'' 8 /90, de 20 de Fevereiro, opta por definir

quem é competente para praticar os actos de «gestão não corrente», no
tocante aos (( necessários poderes de direcção, supervisão e inspecção» e à
<< prática dos actos que excedam a gestão corrente». A expressão presta-se a
d úv idas, pois, cm muitos casos, não estará cm causa a intervenção dos
membros do Governo como tais, mas do Conselho de Ministros, que só
com grande boa vontade interpretativa poderá considerar-se incluído nesta
expressão (cf. o art. 203, n.0 1 da Constituição da República). Assim, se é
certo que a competência do Conselho de Ministros ou dos membros do
Governo d eve respeitar o disposto no art. 202.0 da Constituição, nomeada-
mente enquanto ao Governo cabe elaborar os planos e fazê-los executar
(art. 202. 0 , alínea a)), fazer executar o Orçamento do Estado (art. 202.<',
alínea h)), dirigir os serviços e a actividade da administração directa do
Estado, civil e militar, superintender na Administração indirecta e exercer
a tutela sobre a adm inistração autónoma (art. 202.0 , alínea d)), .Praticar
todos os actos exigidos pela lei respeitantes aos funcio nários e agentes
(art. 202.", alínea e)), sem esquecer as alíneas c),.f) e g) do mesmo art. 202. 0 ,
só ao Conselho de \1 inistros cabe aprovar os planos, os actos do Governo
que envo lvam aumento ou diminuição das receitas ou despesas públicas
(art. 203.", n." 1, alíneas e) ej)) e ainda tod os os demais actos referidos no
art. 203.0 , n." 1. Recorde-se, ainda, que quand o a lei exija a forma de reso-
lução de Conselho de Ministros a competência não será do membro do
Governo mas do Conselho de Ministros, nomeadamente, com base no art.
203.º, n." l, alínea g) da Co nstituição. O art. 2. 0 , n. 0 4, da L n.0 8j 90, na sua
oração final , dispõe ainda que se garantirá ((a intervenção dos órgãos de
planeamento competentes sempre que estiver em causa a aprovação d os
planos e programas incluídos no Plano de Investimento e despesas de
desenvolvimento da Administração Central (PIDDAC)», complementando
assim a excepção relativa à aprovação de planos e programas com uma
deljmitação (de cuja efectividade é lícito duvidar) da respectiva forma legal.
 Aditamento - Novo Regime da Contabilidade Pública 335

4. Quais são os dirigentes administrativos referidos? A resposta

depende da legislação orgânica vigente. Não deixa de se reconhecer alguma
coerência do disposto neste preceito com o que se dispõe hoje na lei sobre a
competência própria dos dirigentes: cf. DL 323j 89, de 26/ 9, para a Admi-
nistração Central, e DL 198j9 1, de 29/5, para a Administração Local
Autárquica. Nomeadamente, serão de considerar dirigentes, para os efeitos
deste novo regime da contabilidade pública (pois afinal é apenas disso que
substancialmente trata a presente lei), os que o art. 2.0 define e elenca(1).
5. Como sede geral, as suas competências constam dos artigos 11.0 e 12.0 ,
tratando os arts. 13.0 a 16.0 da delegação. Afirma-se ex novo o principio de
que a delegação envolve, como regra, o poder de subdelegar. A leitura dos
arts. l 1. 0 e 12.0 , integrad os por um [Link] 1 («Pessoal dirigente -descrição
de funções») e um mapa II («Pessoal dirigente -competências próprias»),
revela que os vários cargos dirigentes têm poderes estatutários financeiros, e
especificamente de administração orçamental (cf. mapa II), relativamente
amplos: são-no_os dos directores-gerais [cf. mapa II, n.º' 3, 4, 5, 6 e 7
(gestão geral), n.º' 24 a 35 (gestão orçamental e realização de despesas),
n."" 36, 39 e 40 (gestão de instalações e equipamento], em contraste com os
directores e chefes dos serviços; mas não é de excluir a existência de poderes
próprios dos outros cargos dirigentes, nomeadamente por leis especiais. De
todo o modo, pode dizer-se que as competências próprias típicas dos diri-
gentes, no domínio da administração financeira, se concentram nos
directores-gerais.

Artigo 5.0

Plano e relatório de actividades

1 - Os serviços e organismos deverão elaborar um plano

anual de actividades, com uma clara discriminação dos objecti-
vos a atingir e dos recursos a utilizar, bem como dos progra-

1
( ) Destacam-se os seus n.'" 1 e 2, sem prejuízo dos restantes:
« 1. Considera-se dirigente o pessoal que exerce actividades de direcção, ges-
tão, coordenação e controlo nos serviços ou organismos públicos referidos no artigo
anterior.
<i2. São considerados cargos dirigentes os de director-geral, secretário-geral,
inspector-geral, subdirector-geral, director de sel>'iços e chefe de divisão, bem como
os cargos a estes legalmente equiparados.»
336 Finanças públicas e direito financeiro

mas a realizar, o qual será aprovado pelo ministro competente

e servirá de base à proposta de orçamento a apresentar quando
da preparação do Orçamento do Estado, devendo ser corrigido
em função deste, depois da aprovação da Lei do Orçamento.
2 --: Os serviços e organismos deverão ainda elaborar um
relatório anual sobre a gestão efectuada, com uma rigorosa dis-
criminação dos objectivos atingidos e dos recursos utilizados,
bem como do grau de realização dos programas, o qual será
aprovado pelo ministro competente.

ANOTAÇÃO:
1. Na lógica chamada da gestão pública, pre'yê-se q ue os serviços e
organismos elaborem um plano anual de actividades e um relatório anual de
gestão (não confundir com o conceito de gestão pública que se extrai, a
contrario sensu, do art. 501. 0 do Código Civil e com o art. 2. 0 n.º 1 do
Código do Procedimento Administrativo)( 1).
O plano anual de actividades (art. 5.<', n. 0 1) é aprovado pelo ministro
competente (i.e., o ministro a quem cabe a direcção, superintendência ou
tutela), deve conter os objectivos, recursos e programas (não sendo clara a
inclusão nele das despesas não incluídas em programas) e serve de base à
p roposta de orçamento apresentada pelo serviço e pelo respectivo ministro
na fase administrativa de preparação d o Orçamento de Estado1 devendo ser
adequado a este após a respectiva aprovação. O sistema é correcto, na
medida em que faz depender o orçamento de um plano de actividades, cuja
articulação com os programas não fica clara e cuja omissão dos «gastos

(1) Trata-se de introduzir nos métodos de funcionamento da Administração

certos métodos de decisão, informação para a gestão, planeamento, execução e con-
trolo dos resultados, todos eles inspirados na ideia de uma Administração criadora
de utilidades (e não mera executora da lei) e de uma Administração que impute
estruturas, instrumentos e critérios de decisão das estruturas empresariais. Cf., por
todos, diversas publicações da OCDE sobre Evolwions dans la geslion publique (a
última: «Mise à jour 1992l>, Paris, 1992). Trata-se de uma ideia positiva, mas muito
limitada, e o abuso dela corre o risco de criar outro «mito vazio» (como foi, nos
anos 70, o da <ffeforma administratival>); pois esquece a dimensão do Estado, o seu
processo especifico de decisão, a inexistência de um mercado dos respectivos bens e
serviços próprios, a importância decisiva da decisão política e da legalidade, a lógica
incontornável da burocracia e as formas específicas de controlo (jurisdicional e
político) - diferenças radicais perante a gestão ab origine privada.
 Aditamento - Novo ~gime da Contabilidade Pública 337

correntes» não parece conecta; institucionaliza uma certa prática da elabo-

ração de <wrçamentos de serviço», 4ue têm vindo, após a revisão constitu-
cional de 1982, a subtrair parcelas crescentes de decisão financeira à autori-
zação política, tornando-a fundamentalmente administrativa, uma vez 4ue
se confina à relação entre serviços e à relação política, no âmbito do
Governo, entre o Ministro das Finanças e os ministros das outras pastas.

2. O relatório anual deve definir os objectivos atingidos e os recursos

utilizados (na óptica da receita como na da despesa, evidentemente) e o grau
de realização dos programas. Ele é aprovado pelo ministro competente, o
que parece normal, mas não se estabelece a sua articulação com a Conta
Geral do Estado (cujo regime legal é cada vez mais confuso e diluído) nem
com as contas dos responsáveis (todos eles incluídos no art. 17. ", n.º 2,
alínea a) da L n.0 86/89, de 8 de Setembro). O nosso legislador - e neste
aspecto hâ uma grande diferença, para pior, relativamente às reformas da
Contabilidade Pública de Salazar - ·dilui e confunde, cada vez mais, as
matérias relativas à responsabilização jurisdicional e política dos gestores
dos dinheiros públicos.

3. A competência para coordenar a apresentação pelos serviços dos

respectivos projectos de plano e relatório é dos directores-gerais (arts. 11. 0
n.º 2 e 12.", c; ref.ª mapa II n.0 3 DL 323/ 89, de 26/ 9), decerto como
instrumento de gestão participada, ou seja, com a participação organizada
de todo o serviço ou organismo e seus elementos humanos.

Artigo 6.0

Organização

Os serviços e organismos deverão adequar as suas estrutu-

ras à realização, contabilização e pagamento das suas despesas
e ao controlo eficaz da respectiva gestão.

ANOTAÇÃO:
Estabelece-se a previsão da adequação das estruturas dos serviços e
organismos à gestão financeira orçamental de gasto ou despesa (realização,
contabilização e pagamento das despesas)- sendo duvidoso se a expressão
pagamento aparece utilizada em sentido técnico, o que implicaria a execu-
338 Finanças públicas e direi10 financeiro

ção de tesouraria da operação de despesa, ou apenas no de autorização de

pagamento, o que pareceria mais curial - e ao controlo de gestão. Em
regra, não são os serviços e organismos que podem adequar as suas estrutu-
r~s; mas é-o, sim, o Governo quer através de legislação de governo, quer no
exercício dos poderes que lhe competem como órgão superior da Adminis-
tração Pública (art. 185.0 e an. 202.0 da Constituição).

Artigo 7.0
Encerramento da Conta Geral do Estado

l --- Para efeitos de encerramento da Conta Geral do

Estado, os serviços e organismos disporão de um período com-
plementar do respectivo ano económico, para efectivação dos
pagamentos, até à data que for indicada em cada ano no
decreto-lei de execução orçamental.
2 - Para os mesmos efeitos, fornecerão à Direcção-Geral
da Contabilidade Pública a conta de caixa com os pagamentos
efectivos do respectivo ano, até à data que for fixada no
decreto-lei de execução orçamental.

ANOTAÇÃO:
Ao invés do disposto no arl. l .°do Decreto n." 25 538, de 26/ 6/ 1935, a
data das complexas operações de encerramento da conta deixa de ser fixa,
bem como o respectivo período complementar para efectivação de paga-
mentos: em cada ano se determinarão no decreto-lei de execução orçamental.
Como já se viu, não há apenas um, ma~ vários, decretos-leis de execução
orçamental: deve entender-se que este diploma aponta, como critério, para
o primeiro desses decretos-leis; mesmo assim, poderá, dado o atraso fre-
quente da sua aprovação, resultar daí grande insegurança. Por outro lado, à
semelhança do que já tem acontecido nos últimos anos (para 1990 o período
complementar foi fixado na prória Lei do Orçamento para 1991, e parece
que o encerramento se terá feito por mera decisão administrativa), denota-se
aqui também a incapacidade de encontrar normas relativamente estáveis, ao
invés. também, da reforma orçamental de Salazar. Por outro lado, a varia-
ção dos períodos complementares e da sua duração permite manipulações
do resultado da conta, nomeadamente com efeitos na comparação inter-
 Aditamento - Novo Regime da Contabilidade Pública 339

anual, o que se afigura, na perspectiva do controlo dos resultados do orça-

mento, no plano jurisdicional, no plano político e mesmo no plano de
compromissos comunitários ou internacionais, extremamente incorrecto.
A transparência financeira, com esta disposição, dá passos atrás.
A conta de caixa (ou de tesouraria : pagamentos e recebimentos) repor-
tada à data de encerramento da execução orçamental deve ser entregue à
Direcção-Geral da Contabilidade Pública para fins de controlo e elaboração
da Conta Geral do Estado, em termos que também carecem de ser
precisados.
Artigo 8.0
Regime duodecimal

O decreto-lei de execução orçamental fixará em cada ano

os critérios do regime duodecimal.

ANOTAÇÃO:
Era corrente o recurso aos decretos-leis de execução orçamental (ou ao
primeiro deles, dando algum sentido útil à formulação literal deste art. 8. 0
perante o art. 16.º da L n. 0 6/91, de 20 de Fevereiro) para fixar critérios
especiais de aplicação do regime duodecimal (FPDP-1, p. 432). Todavia, o
art. 18.0 , n.0 2, da L n. 0 6i 91 define o principio da utilização de duodécimos
sem precisar o seu conteúdo; admite apenas as excepções autorizadas por
lei, o que, no contexto desse próprio artigo e tendo em conta a reserva
relativa de competência legislativa da Assembleia da República do art. 168. 0 ,
n.º l, alíneap) CRP, bem como a relevância material do princípio dos duodé-
cimos face a esta alínea, aponta para Lei do Parlamento, e não para mero
decreto-lei, como agora, deslegalizando mais uma matéria, faz o Decreto-
-Lei n.'' 155/ 92 (cf. FPDF-1 , p. 432). Parece continuar em vigor o art. 25. 0 ,
n.'" 6 e 7 da terceira Carta de Lei de 9 de Setembro de 1908, uma vez que o
Decreto com força de lei n.0 18 381 , de 24 de Julho de 1930, foi revogado na
totalidade pelo art. 57. 0 , n.0 l, do Decreto-Lei n. 0 155/ 92(').

( 1) Art. 25. 0
( ••• ) :

6.0 As despesas, certas ou vanaveas, são ordenadas por importâncias não

· excedentes ao duodécimo do artigo do crédito legal respectivo ;
7.0 Podem, todavia, ser passadas por impo rtância superior à do correspon-
dente cimo duodéas ordens destinadas: a vencimentos diários ; aos de exercício do
magistério; a aj udas de custo e a outros vencimentos para que haja prazos determi-
nados; a encargos da dívida pública , tanto consolidada como amortizável e
 Finanças públicas e direito f manceiro

SECÇÃO II

Sistemn de contabilidade e administrlçlo

Artigo 9.0
Bases contabilísticas

A escrituração da actividade financeira será organizada

com base nos seguintes registos:
a) Contabilidade de compromissos resultantes das obriga-
ções assumidas ;
b) Contabilidade de caixa.

ANOTAÇÃO:
A novidade deste preceito é constituída pela elaboração - no tocante à
execução do orçamento de despesa - de dois tipos complementares de con-
tabilidade; a contabilidade de compromissos, que regista os encargos ou as
obrigações assumidos, e a contabilidade de caixa, que regista as saídas (e, no
tocante às receitas, às entradas) de dinheiro (ou valores líquidos equiva-
lentes).
Confrontem-se estas duas formas de contabilidade e a contraposição
entre sistemas de gerência ou de caixa e sistemas de exercício ou de créditos
e responsabilidades; aqui, formula-se a contabilidade de compromissos (ou
antes: de encargos, vencidos ou vincendos) apenas no tocante à vertente da

fluluante ; a garantia de juros; a fornecimentos de material para estabelecimentos

fabris dos Ministérios da Guerra e da Marinha; a renda de casas e foros ; a prémios
pecuniários; a serviços autónomos, hidráulicos, culturais em estabelecimento do
Estado, de exames, de polícia prevemiva, de instrução no Exército dos efeclivos e da
reserva, de transportes, de remonta, do recrutamento e dos que têm de satisfazer-se
em épocas precisas do ano ; a despesa com a fiscalização extraord inária dos Açores;
às dos consulados e legações fora da Europa; a encargos resultantes da execução do
Decreto com força de lei de 10 de Março de 1907 sobre serviços vinícolas; a encar-
gos do ultramar, de convenções internacionais e a outros que, por derivarem de
contratos, têm de satisfazer-se em prestações ou, no total, em prazos fixos, segundo
as condições estipuladas nos mesmos contratos; a despesas extraordinárias e a
encargos de créditos especiais ou extraordinários que têm de ser aplicados sem
demora ao fim para que são abertos, e ainda para 01itras despesas, em casos excep-
cionais, precedendo resolução do Conselho de Ministros.
 Aditamento- Novo Regime da Contabilidade Pública 341

despesa e ela incide apenas no domínio da contabilidade pública, sem que

nada se diga quanto à sua componente orçamental e quanto à conta de
encerramento.
Experiências anteriores não se revelaram positivas neste domínio ; a
experiência do orçamento comunitário europeu no domínio da contabili-
dade de cqmpromissos (de modelo francês) tão-pouco se revelou clara-
mente positiva e tem vindo a ser recentemente restringida. Por outro lado, a
contabilidade de compromissos refere-se apenas às obrigações assumidas e
não aos crédi~os adquiridos ; e em rigo r (mas não é certo que venha a ser
executada deste modo) deveria abranger apenas compromissos vencidos ou
vincendos no período do exercício.

Artigo 10.0
Contabilidade de compromissos

l - A contabilidade de compromissos ou encargos assumi-

dos consiste no lançamento das obrigações constituídas, por
actividades e com indicação da respectiva rubrica de classifica-
ção económica, compreendendo:
a) Os montantes, fixados ou escalonados para cada ano,
das obrigações decorrentes de lei ou de contrato, como
primeiro movimento da gestão do respectivo ano;
b) As importâncias resultantes dos encargos assumidos nos
anos anteriores e não pagos;
e) Os encargos assumidos ao longo da gestão.
2 - No decurso da gestão orçamental, o valor dos encar-
gos que podem ser assumidos será alterado em função dos
reforços ou anulações das dotações orçamentais, bem como das
variações nos compromissos, devendo efectuar-se o respectivo
registo.
3 - Os montantes refcridos nos números anteriores, rela-
tivos aos investimentos do Plano, serão registados por
projectos.
342 Finanças públicas e direito financeiro

Não carece de comentários especiais, pois explica como se organizará a

contabilidade de compromissos ou encargos, incluindo, quer as obrigações
decorrentes de lei ou contrato, que constituem a base estável do orçamento
por imposição constitucional (art. !08.'>, n.0 2, CRP), quer os encargos não
pagos do ano anterior, quer os encargos que vão sendo assumidos ao longo
da gestão, disciplinando ainda as alterações de encargos (no n.0 2).
Esclarece-se 4ue os montantes relativos a investimentos do plano serão
registadm por projectos, o que, existindo diferença entre programa e pro-
jecto. parece entrar em alguma contradição com o modo privilegiado como,
desde a revisão orçamental de 1989 e a Lei de Enquadramento do Orça-
mento n. º 6/ 91 , a nossa legislação orçamental encara o programa, e não o
projecto. Se se não trata de incorrecção técnica, parece ter havido a intenção
de privilegiar uma unidade desagregadora do programa (o projecto), mas a
falta de referência ao agrupamento da contabilidade de compromissos por
programas não deixa de suscitar dúvidas, constituindo uma imperfeição
difícil de explicar e carecida de interpretação correctiva.

Artigo 11.0
Contratos

1-- Os serviços e organismos terão obrigatoriamente de

proceder ao registo dos contratos celebrados, incluindo o mon-
tante global de cada contrato, suas alterações, escalonamento e
pagamentos efectuados.
2 - · Nenhuma despesa relativa a contratos pode ser efec-
tuada sem que caiba no seu montante· global e respectivo esca-
lonamento anual.

Trata-se de outra ex1gencia da contabilidade de compromissos; o

registo dos contratos celebrados e o cabimento anual das despesas «relativas
a contratos» (isto é, pré-<:ontratuais, contratuais e, nomeadamente, de
execução dos contratos, incluindo as que necessariamente resultam do titulo
contratual). É uma garantia do cabimento - o qual é hoje dificilmente
controlável - que se pretende criar com esta disposição, a qual estabelece
 Aditamento - Novo Regime da ConJabilidade Pública 343

um sistema de duplo cabimento: a despesa só pode ser validamente efec-

tuada se couber no montante global de cada contrato (isto é, o montante
global de despesas orçamentais imputáveis àquele contrato} e no respectivo
escalonamento (escalão, parcela ou «tranche») do ano a que diz respeito.
Artigo 12.0
. Reescalonamento dos compromi~os

O reescalonamento dos compromissos contratuais de que

resulte diferimento de encargos para anos futuros traduzir-se-á
em saldo orçamental, salvo se a utilização das importâncias
remanescentes for autorizada, no próprio ano em que for
determinado o reescalonamento, por despacho do Ministro das
Finanças.
ANOTAÇÃO:
Quando encargos relativos a um mesmo contrato e incluídos no
mesmo montante global forem diferidos de um ano para outro, existem
duas possibilidades:
a} autorização da utilização das importâncias remanescentes no ano
para que é transferido o compromisso, a qual exige despacho do
Ministro das Finanças;
b} inclusão no saldo orçamental; então, o adiamento dos encargos cor-
responde a uma redução da despesa, no ano de que são retirados, e
originará acréscimo no ano para o qual se transferem.

Artigo 13.0
Registo de cabimento prévio

Para a assunção de compromissos, devem os serviços e

organismos adaptar um registo de cabimento prévio do qual
constem os encargos prováveis.
ANOTAÇÃO:
Não é isenta de dúvidas esta exigência. Parece exigir-se que os serviços
organizem, mesmo antes de ser possível a determinação dos encargos de que
resultem compromissos, um registo provisório dos encargos prováveis, cha-
mado «registo de cabimento prévio».
344 Finanças públicas e direito financeiro

Artigo 14.0

Registo das receitas

Os serviços e organismos deverão assegurar um registo de

todas as receitas por si cobradas e das receitas que lhes estive-
rem consignadas.

ANOTAÇÃO:
Diferentemente das disposições anteriores, mas em obediência à lógica
do sistema da contabilidade de compromissos ou encargos (confirmando
que a definição do art. 9. 0 é imperfeita), este artigo 14.0 obriga à criação de
um registo das receitas em todos os serviços e organismos dotados de auto-
nomia administrativa, o qual abrangerá :
a) Todas as receitas próprias, ou de outro serviço ou organismo, ou do
Estado, por eles cobradas ;
b) As receitas <(que lhes estiverem consignadas», o que parece referir-se
às receitas transferidas ou transferíveis de outro orçamento
(incluindo o O.E.).
Artigo 15.0
Contabilidade de caixa

1- A contabilidade de caixa consiste no registo do mon-

tante global dos créditos libertados, nos termos do artigo 17.0 e
de todos os pagamentos efectuados por actividades ou projec-
tos e por rubricas orçamentais.
2 - Nenhum pagamento pode ser efectuado sem que tenha
sido previamente registado o inerente compromisso.

ANOTAÇÃO:
A contabilidade de caixa ou de pagamentos obedece a estas regras,
continuando a parecer estranho que o art. 15.0 , n. 0 l, não fale do programa
como unidade orçamental por excelência. O n.0 2 estabelece um princípio da
prioridade condicionante da contabilidade de compromissos: sem prévio
registo do compromisso a que diz respeito cada pagamento, este não pode
ser efectuado ([Link]: se o for, pratica-se uma ilegalidade).
 Aditamento - Novo R egime da Contabilidade Pública 345

Artigo 16.0
Contabilidade analítica de gestão

Os serviços e organismos devem organizar uma contabili-

dade analítica como instrumento de gestão.

Eatabelece-se o princípio de que os serviços e organismos devem orga-

nizar uma contabilidade analítica, outra das consequências da ideia de ges-
tão pública. Contabilidade analítica é o «sistema de medida de diferentes
grandezas da empresa (ou : organização, serviço .. .), facilitando a tomad a de
decisões e o controlo de gestão» (A. C. Pires Caiad o, Contabilidade
Analítica- Um Instrumento para Gestão - 2.ª Edição, 1992). Especifi-
cando, «a contabilidade interno-analítica é, essencialmente, uma contabili-
dade de custos, entendendo-se por esta expressão a classificação e registo
dos gastos de exploração <cde modo que pelas contas relativas à produção e
à venda se possam determinar os custos de produção e distribuição unitários
ou totais de algum o u de todos os produtos fabricados o u serviços prestados
e das diversas funções d a empresa» (Professor Gonçalves da Silva, Contabi-
lidade Industrial, 9.ª Edição revista por Rogério F. Ferreira, aí citado) ; e.
ainda, <ca contabilidade analítica tem por objecto, por um lado, fornecer
dados para controlo de gestão e, por outro, valorizar os produtos fabricados
e em curso de fabrico. Relativamente ao primeiro aspecto, a contabilidade
analítica mostra-nos «a posteriori » através dos custos e proveitos apurados
como é que a actividade se desenrolou durante cada período, e se possível,
tomando como referência determinadas bases de comparação. Esta pode ser
feita no tempo - comparação dos custos e proveitos de um período com os
relativos a períodos anteriores ·- e no espaço -- comparação desses custos e
proveitos com os de empresas similares» (Pires Caiado, op . cit., p. 28). Não
deixa de se sublinhar que a adaptação à gestão pública dos conceitos e da
prática d a contabilidade analítica, não apenas pela natureza muito particu-
lar da Administr~ção Pública como também pela qualidade do produto
(serviço) que cria, não é nada fácil; conquanto seja possível e, quando tiver
o mínimo de consistêncÍa, certamente útil para avaliar a racionalidade eco-
nómica da gestão.
346 Finanças públicas e direito fmanceiro

SECÇÃO III

Llbertaçio de cr•dilos

Artigo 17.0
Libertação de créditos

1 - Os serviços e organismos solicitarão, mensalmente, à

Direcção-Geral da Contabilidade Pública a libertação de crédi-
tos por um montante que tenha em consideração o plano de
tesouraria a que se referem as alíneas d) e e) do n. 0 1 do artigo
seguinte.
2 - Os pedidos de libertação de créditos referentes a despe-
sas com investimentos do Plano serão efectuados com autono-
mia relativamente aos restantes.

ANOTAÇXO:
Este artigo e o seguinte descrevem o sistema de conjugação entre orça-
mento e tesouraria dos serviços com autonomia administrativa, sistema que
é claro e tradicional. Com base num plano de tesouraria fornecido por cada
serviço e organismo mensalmente à Direcção-Geral da Contabilidade
Pública, o qual consiste na indicação discriminada por rubricas orçamentais
dos pagamentos previstos para o mês e na indicação do valor do saldo
existente entre créditos libertados e pagamentos efectuados até ao final do
mês anterior, será efectuada a libertação de créditos no montante corres-
pondente (poderá não corresponder à totalidade do plano de tesouraria, em
virtude de restrições de diversa ordem; mas em princípio deverá
corresponder-lhe). A libertação de créditos corresponde a uma autorização
genérica para dispender os respectivos meios de pagamento, com base na
qual se efectuarão os correspondentes actos de pagamento ou caixa corres-
pondentes à execução do orçamento. Nos termos do n." 2, as despesas com
investimentos do plano são objecto de um pedido de libertação de créditos
autónomo.
 Aditamento - Novo Regime da Contabilidade Pública 347

Artigo 18.0
Elementos a fornecer

l - Os serviços e organismos deverão fornecer, dentro dos

primeiros cinco dias úteis de cada mês, os seguintes elementos
justificativos:
a) Balancete da contabilidade de compromissos assumidos
até ao final do mês anterior;
b) Balancete da contabilidade de caixa com os pagamentos
efectuados até ao final do mês anterior ;
e) Discriminação de todas as alterações orçamentais auto-
rizadas até ao final do mês anterior;
d) Descrição~ por rubricas orçamentais, dos pagamentos
previstos para o mês, relativos a compromissos já assu-
midos e a assumir;
e) Indicação do valor do saldo existente entre os créditos
libertados e os pagamentos efectuados até ao final do
mês anterior;
f) Outros justificativos que venham a ser detemúnados
por diploma regulamentar.
2 - A libertação de créditos só será possível quando
tenham sido fornecidos os elementos referidos no número
anterior.
3 - Os serviços e organismos deverão ainda pôr à disposi-
ção os documentos referentes aos pagamentos efectuados, com
indicação rigorosa das formalidades realizadas e sua fundamen-
tação legal.
4 - O não cumprimento do disposto no número anterior,
que não seja sanado até ao pedido de libertação seguinte,
implicará a devolução deste pedido.
ANOTA ÇÃO:
O plano de tesouraria a que se refere o art. 17.0 combina as alíneas d) e
e) do n.0 1 deste art. 18.0 (embora se não ide ntifiq~e com elas, como é
evidente, apesar da redacção do art. 17.0 , n.0 1) e deve aparecer documen-
 Finanças públicas e direito f manceiro

tado com os elementos discriminados no art. 18. 0 , n.0 1, ou em regulamento

previsto na alíneaj) do n. 0 1 (é evidente que pode haver um ou vários destes
regulamentos, chamados, algo bizarramente, «diploma regulamentar»).
Se não forem fornecidos todos os elementos referidos no n. 0 1 e nos
regulamentos aí previstos, a libertação de créditos não se fará, pelo que os
serviços não poderão operar normalmente os pagamentos correspondentes
ao respectivo orçamento, no todo ou em parte ; parece que o prazo previsto
no art. 18. 0 , n. 0 1, não é um prazo peremptório, mas apenas um prazo
orientador. Além dos elementos fundamentadores do plano de tesouraria e
das restantes condicionantes da libertação de créditos, deve cada serviço pôr
à disposição da Direcção-Geral da Contabilidade Pública os documentos
referentes aos pagamentos efectuados nos termos do n.º 3, parecendo que
neste caso se trata da sua mera existência para fins de controlo ou fiscaliza-
ção, quando solicitado pela Direcção-Geral da Contabilidade Pública. Neste
caso, também, não será efectuado o pedido de libertação de crédito se, no
prazo adicional de um mês, os documentos referentes aos pagamentos efec-
tuados não estiverem à disposição ·da DGCP (será esse o sentido razoável
do n." 4, apesar de a sua redacção ter diversas incorrecções).

Artigo 19.0
Recusa de autorização

1 - A autorização para a libertação de créditos pode ser

recusada, total ou parcialmente, quando se verifique a falta do
respectivo cabimento orçamental.
2 - A verificação de grave incumprimento, nas despesas já
efectuadas, dos requisitos exigidos nas alíneas a) e b) do n. 0 1
do artigo 22. 0 determinará a recusa do pedido seguinte à verifi-
cação, ficando ainda a realização das futuras despesas sujeita a
prévia autorização do órgão competente para autorizar a liber-
tação de créditos, até que a situação seja evidentemente regu-
larizada.
3 - A recusa de libertação de créditos a que se refere o
número anterior será de imediato comunicada pela Direcção-
-Geral da Contabilidade Pública ao ministro competente, ao
qual caberá mandar suprir os vícios que deram origem à recusa
ou determinar, assumindo a correspondente responsabilidade, a
libertação do crédito.
 Aditamento - Novo Regime da Contabilidade Pública 349

4 - A libertação de créditos efectuada nos termos da pane

final do número anterior será comunicada, com os respectivos
fundamentos, ao Tribunal de Contas.

ANOTAÇÃO:
Regulam-se aqui os casos de recusa de libertação de créditos pela
DGC.P. A libertação de créditos pode ser inviável por falta de pedido regu-
larmente instruído ou documentado (art. 18. 0 , n.° 2); pode ficar condicio-
nada à justificação dos pagamentos efectuados (devolução referida no art.
18.°. n.0 4); ou é ainda possível que seja recusada, total ou parcialmente,
quando falte cabimento orçamental, ou seja, quando o pedido de libertação
exceder o duodécimo correspondente ou, no caso de não haver duodécimo,
o montante disponível do crédito orçamental (cuja inclusão determinaria o
cabimento). Em todos os casos o bloqueamento dos créditos constitui um
dever da DGCP, embora existam conceitos indeterminados na previsão
normativa.
Se se verificar violação do disposto nas alíneas a) e h) do art. 22.0
relativamente a despesas já efectuadas, será determinada pela Direcção-
-Geral da Contabilidade Pública a recusa do pedido seguinte à verificação
desse incumprimento grave, passando em tal caso a própria realização das
despesas futuras a estar sujeita a prévia autorização da DGCP até à regulariza-
ção da situação. Os serviços em situação irregular são, assim, de certo modo,
«postos em tutela o, mediante a prévia autorização de todas as suas despesas.
No primeiro caso de recusa de autorização da libertação de créditos, o
serviço ou organismo tem o ónus de fazer o pedido de forma regular.
Quando o fundamento for a falta de cabimento. só a alteração do orça-
mento determinará revisão da situação. No terceiro caso, além de se aplicar
o regime do n.0 2 do art. 19.°, a DGCP deve comunicar a recusa ao Minis-
tério competente (por relação hierárquica, tutelar ou de superintendência
com o serviço), o qual pode mandar suprir os vícios e/ ou determinar a
libertação do crédito, caso em que assumirá a respectiva responsabilidade
(inclusive, financeira); nada obsta à combinação destes dois comportamen-
tos. A libertação, por ordem min;sterial, é comunicada ao Tribunal de Con-
tas (n.0 4), órgão jurisdicional competente pa ra efectivar, neste caso, a res-
ponsabilidade financeira, pelas formas adequadas ao caso.
350 Finanças públicas e direito financeiro

Artigo 20.0
Despesas sujeitas a duplo cabimento

Quand o os serviços e organismos dispuserem de receitas

consignadas, os pagamentos a efectuar por conta destas ficam
simultaneamente condicionados ao montante global da receita
arrecadada e dos créditos inscritos no Orçamento.

No caso de consignação de receit as , as despesas dependem da existên-

cia de receita cfectiva q ue as cubra. É a regra tradici onal do duplo cabi-
mento que aqui se formula sem inovaç ões (cf. FPDF-I, 355).

SECÇÃO IV
Realização das despesas

SU BSECÇÃO !

Autoriuçjo ôe dnpesas

Artigo 21.0
Regime geral

A autorização de despesas será conferida de acordo com as

regras constantes dos artigos seguintes e com as normas legais
especialmente aplicáveis a cada tipo de despesas.

ANOTAÇÃO:
Continuam, assim, e m vigor as reg ras especiais respeitantes à realização
de determinados t ipos, classes ou categorias de despesas.
O s artigos seguintes tratam, respectivamente:
a) Do conteúd o e fundamento legal da autorização de despesa (art. 22.0 );
h) Da competência para autorizar (art. 23. 0 );
 Aditamento - Novo Regime da Contabilidade Pública 351

e) Do condicionamento temporal de autorização (art. 24. 0 );

d) Da forma especial de autorização para encargos plurianuais (art. 25.°);
e) Da conferência (art. 26. 0
) .

Por outras palavras, a autorização está subordinada a requisitos legais

e deve ser acompanhada da conferência pelos serviços de contabilidade; é
condicionada quanto à entidade que autoriza e quanto ao tempo; tem um
regime especial mais rigoroso no caso dos encargos plurianuais.

Artigo 22.0

Requisitos gerais

l - A autorização de despesas fica sujeita à verificação dos

seguintes requisitos:
a) Conformidade legal;
b) Regularidade financeira;
e) Economia, eficiência e eficácia.
2 - Por conformidade legal entende-se a prévia existência
de lei que autorize a despesa, dependendo a regularidade finan-
ceira da inscrição orçamental, correspondente cabimento e
adequada classificação da despesa.
3 - Na autorização de despesas ter-se-á em vista a obten-
ção do máximo rendimento com o mínimo de dispêndio, tendo
em cónta a utilidade e prioridade da despesa e o acréscimo de
produtivi~ade daí decorrente.

ANOTAÇÃO:
Este preceito ocupa-se, simultaneamente, da fundamentação da autori-
zação de despesa e do seu conteúdo, sendo certo que o conteúdo ou objecto
nunca pode exceder o fundamento. Por outro lado, o fundamento condi-
ciona o exercício do poder de autorizar, a par de outras componentes pro-
cessuais (nomeadamente o prazo ou a oportunidade temporal, a conferência
e a regular assunção de encargos por portaria). Os critérios de economia,
eficiência e eficácia são critérios de adequação do comportamento discricio-
nal (nomeadamente em termos de funcionalidade substancial e proporciona-
lidade).
352 Finanças públicas e direito financeiro

A definição de conformidade legal corresponde à ideia de prévio fun-

damento legal (embora a expressão mais adequadamente correspondesse a
um _outro conceito de legalidade, qual seja a adequação do acto praticado a
uma lei prévia). O conceito de regularidade financeira que aqui se aplica
refere-se à existência de inscrição orçamental (pois, havendo inscrição na Lei
do Orçamento. a despesa está legalizada; embora a deslegalização da dis-
criminação orçamental, de muito duvidosa constitucionalidade, seja uma
prática corrente e venha a ser corroborada ou aceita por este diploma), ao
correspo~dente cabimento (isto é, a inclusão em parte não utilizada da ins-
crição orçamental respectiva) e à adequada classificação de despesa (aqui
refere-se, sim, uma relação entre a despesa e o seu fundamento orçamental).
É uma tipologia como outra qualquer, embora não a mais corrente nem,
porventura, a mais correcta. Em sentido amplo, quer a conformidade legal
quer o que aqui se chama a «regularidade financeira» correspondem a um
conceito de legalidade, no duplo sentido de prévia autorização legal e ade-
quada conformação do acto concreto de despesa - as exigências substan-
ciais e procedimentais da lei. A distinção entre legalidade e regularidade,
diversamente, reporta-se ao tipo de norma que a fundamenta: pode tratar-se
de lei ou regmação do acto concreto de despesa às exigências substan-
ciais e procedimentais da lei. A distinção entre legalidade e regularidade,
diversamente, reporta-se ao tipo de norma que a fundamenta: pode tratar-se
de lei ou regra subordinada à lei (regulamento, regra contabilística,
nomeadamente); ambas constituirão regularidade lato sensu.
A definição do n. 0 3 reporta-se ao conceito de eficiência (máximo ren-
dimento com o mínimo dispêndio) bem como a uma análise de utilidade
desgarrada ou isolada de despesa (utilidade e prioridade da despesa) e ao
acréscimo da produtividade (que, num certo sentido, poderá referir-se a uma
economia, encarada numa perspectiva social). Mas a ordem de enunciação é
diversa da da alínea e) do n. 0 1, pelo que dúvidas são legítimas sobre os
conceitos utilizados, que, aliás, parece terem um conteúdo mais técnico do
que jurídico neste caso concreto.
Recordam-se, aliás, os conceitos internacionalmente aceitos (do INTOSAI
e do glossário elaborado por Patrick EVERARD e Diane WoLTER para o
Tribunal de Contas da Comunidade Europeia: Glossaire/ Glossary/ .. .,
Luxemburgo, 1981), adaptados à língua portuguesa por Tribunal de Contas
da União (Brasil) e Tribunal de Contas de Portugal, em Glossário de termos
comuns utilizados no âmbito do controlo externo, Lisboa, Abril de 1992,
s.v., de onde se transcrevem:
<157. Economia. Aquisição de recursos financeiros, humanos e mate-
riais apropriados, tanto sob o ponto de vista da qualidade como da quanti-
dade~ no momento oportuno e pelo menor custo.
 Aditamento - Novo Regime da Contabilidade Pública 353

«58. Eficácia. Grau de alcance dos objectivos/ objetivos visados,

segundo uma relação de custo/ beneficio favorável.
«59. Eficiência. Utilização dos recursos financeiros, humanos e mate-
riais de modo a atingir a maximização dos resultados para um determinado
nível de recursos ou a minimização dos meios para determi nada quantidade
e qualidade de resultados.11
Artigo 23.0
Competência
1·- A competência para autorizar despesas é atribuída aos
dirigentes dos serviços e organismos, na medida dos poderes de
gestão corrente que detiverem e consoante a sua natureza e
valor, sendo os níveis de competência referidos no n. 0 2 do
artigo 4.° e os limites máximos definidos pela forma prevista no
n.0 3 do mesmo artigo.
2 -~ A competência a que se refere o número anterior pode
ser delegada e subdelegada.
ANOTAÇÃO:
Sendo os dirigentes dos serviços e organismos (máximos; ou também
intermédios) competentes para a autorização destas · despesas, o~ tipos de
despesas referidos no art. 4.°, n.0 2, e os limites máxi mos de montante ou a
natureza excepcional, anualmente definidos em decretos-leis de execução
orçamental a que se refere o art. 4. 0 , n.0 3, estão excluídos de tal competên-
cia; mas seria conveniente que fosse precisado quem para tal é competente.
Nuns casos tratar-se-á de competência ministerial (cf. art.· 2. 0 da L 8/ 90),
quer do Conselho de Ministros ou do Ministro competente ; em outros
casos, de competência do Governo como órgão legislativo (leis de
governo) - como, nomeadamente, no tocante ao plano.

Artigo 24.0
Prazo

A autorização de despesas em conta do Orçamento do

Estado deve ocorrer em data que permita o processamento,
liquidação e pagamento dentro dos prazos que vierem a ser
fixados no decreto-lei de exécução orçamental.
354 Finanças públicas e direito financeiro

ANOTAÇÃO:
Deve confrontar-se este preceito com as subsecções seguintes
(processamento - art. 27. 0 ; liquidação - art. 28. 0 ; pagamento-arts. 29.",
30.0 , e 31.0 ): estabelece-se o princípio de que a autorização deve permitir
a prática destes actos nos prazos fixad os no decreto-lei de execução orça-
mental (ou nos decretos-leis de execução orçamental, conforme se disse
antes em comentário ao art. 7.0 ).
De todo o modo, o visto do Tribunal de Contas, nos casos em que é
necessário, tem de preceder todo o processo concreto de autorização de
.despesas, cm termos que a lei e a jurisprudência fixarão (cf. arts. 14.0 a 16.0
da L 86i 89, de 8; 9).
Artigo 25.0
Encargos plurianuais
A assunção de encargos que tenham reflexo em mais de
um ano económico deverá ser precedida de portaria conjunta
do Ministro das Finanças e do ministro competente para o
departamento a que pertence o respectivo serviço ou orga-
nismo, salvo quando resultarem da execução de planos pluria-
nuais legalmente aprovados.
ANOTAÇÃO:
Mantém-se o regime actual de a a-;sunção de encargos, quando pluria-
nual, dever ser precedida de portaria conjunta do Ministro das Finanças e
do Ministro que dirige, tutela ou superintende no departamento, organismo
ou serviço. É evidente que tal portaria se dispensa quando os encargos plu-
rianuais resultam da execução de planos plurianuais legalmente aprovados
(parecendo mais certo que deveria mencionar-se, por uma razão de lógica
legislaüva, programas plurianuais, com os respectivos projectos, pois estes
podem ser aprovados por planos ou não; e é duvidoso se não é nos pro-
gramas que o legislador está a pensar ... ).

Artigo 26.0
Conferência
A autorização de despesas deve ser acompanhada da verifi-
cação dos requisitos a que a despesa está subordinada, a efec-
tuar pelos serviços de contabilidade do respectivo serviço ou
organismo.
 Aditamento - Novo Regime da Contabilidade Pública 355

ANOTAÇXO:
A autorização deve ser acompanhada - pode ser precedida, dada em
simultâneo ou sucedida - da verificação pelos serviços de contabilidade
própria do organismo dos requisitos da despesa, isto é, tanto dos requisitos
gerais a que se refere o art. 22.0 , n. 0 1, alíneas a) e h) e n. 0 2, como dos
requisitos especiais que resultem de legislação aplicável (cf. art. 21. 0 ) ; cf. o
que se disse sobre o visto do Tribunal de Contas na nota ao art. 24.0 • Parece
claro que a economia, eficiência e eficácia não podem ser verificadas (só)
pelos serviços de contabilidade próprios do organismo.

SL"BSECÇÃO II

Processamento

Artigo 27.0
Definição

O processamento é a inclusão em suporte normalizado dos

encargos legalmente constituídos, por forma que se proceda à
sua liquidação e pagamento.

ANOTAÇXO:
A definição de processamento não merece comentários; remete-se para
o art. 24.0 quanto à fixação de prazos.

SUBSECÇÃO III

Liquidação

Artigo 28.0
Defmição

Após o processamento, os serviços e organismos determi-

narão o montante exacto da obrigação que nesse momento se
constitui, a fim de permitir o respectivo pagamento.
356 Finanças públicas e direito financeiro

ANOTAÇÃO:
Tão-pouco a liquidação da obrigação merece comentários, aparecendo
definida com clareza ; também ela poderá obedecer a prazos nos termos do
art. 24.°.

St:BSECÇÃO IV
Pagamento

Artigo 29.0
Autorização de pagamento

I - A autorização e a emissão dos meios de pagamento

competem ao dirigente do serviço ou organismo, com possibili-
dade de as delegar e subdelegar.
2 - Dada a autorização e emitidos os respectivos meios de
pagamento, será efectuado imediatamente o respectivo registo.

ANOTAÇÃO:
A autorização de pagamento é a ordem para pagar dirigida ao agente
de tesouraria. A emissão de meios de pagamento complementará essa
ordem se necessário (por exemplo, emissão de cheque que titula a entrega de
moeda aos credores do Estado - neste sentido de ((Credores de tesouraria»).
A autorização é também da competência do dirigente de serviço ou orga-
nismo, aplica-se-lhe o art. 24." e é delegável e subdelegável. Uma vez prati-
cado o acto de autorização e operada a emissão dos meios de pagamentos
respectivos, devem um e outro ser registados.

Artigo 30.°
Meios de pagamento

Os meios de pagamento a emitir pelos serviços ou orga-

nismos são os aprovados pela Direcção-Geral do Tesouro.
 Aditamento.- Novo Regime da Contabilidade Pública 357

ANOTAÇÃO:
É lícito perguntar se a Direcção-Geral do Tesouro pode esta belecer
novos meios de pagamento. Parece-nos que a resposta é negativa : os meios
de pagamento só por iei podem ser estabelecidos. A Direcção-Geral do
Tesouro poderá, isso sim, aprovar as respectivas formas e regulamentá-las,
pelo que o art. 30.0 nos parece carecer de uma interpretação razoavelmente
restritiva.

Artigo 31.0
Prazo

O prazo para emissão de meios de pagamento ocorrerá até

final d o mês seguinte ao da efectiva constituição da obrigação
de pagar, nos termos do artigo 28. 0 e com ressalva do que se
dispõe no n. 0 l do artigo 7. 0 •

ANOTAÇÃO:
Desde que há orçamento, existem dotações (com grau maior ou menor
de generalidade e globalidade) e créditos (especificamente definidos em fun-
ção do montante, do âmbito, do fim e do objecto). Os créditos são. liberta-
dos; após a libertação de créditos, o processo de realização das despesas
compreende, para conversão dos créditos orçamentais em créditos de tesou-
raria, as fases da autorização da despesa (com respectiva conferência), do
processamento e da liquidação. A obrigação orçamental pela liquidação
torna-se específica e exigível. Todavia, no domínio estritamente monetário,
constitui-se, como seu acessório de execução, a obrigação de tesouraria: a
obrigação orçamental vincula o Estado através dos órgãos executivos do
orçamento dotados de poderes no domínio da contabilidade, ao passo que a
obrigação de tesouraria vincula o Estado através d os órgãos encarregados
de proceder aos pagamentos a terceiros. Verdadeiramente e em regra, a
obrigação orçamental é uma obrigação que ainda não terá sujeito activo(');
a obrigação de tesouraria tem necessariamente sujeito activo, o qual é o
credor de tesouraria do Estado.

( 1) Em certos casos poderá tê-lo, pois defendemos que pode haver relações

obrigacionais orçamentais (hoc sensu : de execução orçamental) do Estado com os

seus credores.
358 Finanças públicas e direito financeiro

Esta construção permite entender o disposto no art. 31.º. Constituída a

obrigação de pagar, pela liquidação, podem os meios de pagamento ser
emitidos até ao final do mês seguinte ao da liquidação, desde que (terá de
ser esse o significado da ressalva do art. 7. 0 , n.° 1) antes da data de encerra-
mento da Conta Geral do Estado, fixada nos termos do mesmo art. 7. 0 ,
n." 1, do Decreto-Lei n.º 155/ 92. Se a emissão e o pagamento ocorrerem
posteriormente a essa data, a obrigação torna-se ineficaz e terá de ser
objecto de novação, originando uma nova obrigação constituída à sombra
do novo orçamento.

SUBSECÇÃO V

Despesas em conla de fundos de maneio,

em moeda estrangeira e de anos anleriores

Artigo 32.0
Despesas em conta de fundos de maneio

l -- Para a realização de despesas de pequeno montante

podem ser constituídos fundos de maneio em nome dos respec-
tivos responsáveis, em termos a definir anualmente no decreto-
-lei de execução orçamental.
2 - Os responsáveis pelos fundos de maneio autorizados
nos termos do número anterior procederão à sua reconstituição
de acordo com as respectivas necessidades.
3 -· · A competência para a realização e pagamento das des-
pesas em conta de fundos de maneio caberá ao responsável
pelo mesmo.
4 - Os serviços e organismos procederão obrigatoriamente
à liquidação dos fundos de maneio até à data que for anual-
mente fixada nos termos referidos no n. 0 l.

Trata-se de uma disposição suscitada pela nece&sidade de fazer face a

despesas urgentes e inadiáveis de pequeno montante, cüja efectivação demo-
rada pode acarretar, na realidade, grandes prejuízos. Permite-se que em
todos os serviços com autonomia administrativa se constituam fundos de
 Aditamento - Novo Regime da Contabilidade Pública 359

maneio, em termos definidos anualmente no decreto-lei de execução orça-

mental (cf. o que se disse a respeito do art. 7.0 e preceitos seguintes que
utilizam esta expressão); os fundos devem ser liquidados ou estar
saldados - isto é, reduzidos ao montante zero · até à data que para isso for
fixado no mesmo acto legislativo.
Os responsáveis podem proceder à sua reconstituição, mediante recur-
sos legalmente previstos, consoante as necessidades de gestão, cabendo a
competência para a realização e pagamento de despesas ao responsável pelo
fundo de maneio (que é o responsável pelo serviço, evidentemente com
faculdades de delegação e subdelegação). A gestão de um fundo de maneio
(antigamente designado por «saco azuh>, ou expressão equivalente) não dis-
pensa da observância das regras da Contabilidade Pública, devendo ser con-
trolada nos mesmos termos que todas as outras despesas normais. Existe,
pois, uma diferença entre fundos de maneio - que na prática financeira
foram muitas vezes fundos de facto - e a gestão ilegal de recursos públicos
à margem do orçamento : a primeira é agora inteiramente validada, o que é
de aplaudir, a segunda continua a violar as normas financeiras e é objecto
de sanções que podem, até, alcançar o nível criminal. E também diferem
estes fundos de maneio legais - que, com felicidade, a lei prevê como regra
geral - dos meros fundos de facto, que consistem recursos, titulados e con-
tabilizados, mas cuja retenção e afectação não é, na totalidade e/ ou na
origem, legal.

Artigo 33.°
Despesas em moeda estrangeira

A realização de despesas em moeda estrangeira está sujeita

ao cumprimento das formalidades especiais constantes de lei
própria.

A legislação respeitante à realização de despesas em moeda

estrangeira - legislação cambial pública ou cambial financeira - obedece a
disposições especiais. São essas disposições que se ressalvam, tanto mera-
m~nte no aspecto de tramitação processual (que pode referir-se directa-
mente à expressão «formalidades especiais constantes de lei própria») como,
segundo parece, pelos aspectos substantivos da legislação aplicável, que
parece claro não ser intenção deste artigo 33. 0 revogar; a incorrecção da
360 Finanças públicas e direito financeiro.

[Link]ão poderá ser resultante de o legislador estar a pensar apenas no

processo de execução orçamental, contabilístico e de tesouraria, mas afirma
um princípio que vai muito para além dele.
O DL 182/ 92, de 22/ 8, revogou as disposições especiais vigentes sobre
o. orçamento cambial e sua execução, remetendo para a legislação cambial
geral. ·

Artigo 34.0
Despesas de anos anteriores

- Os encargos relativos a anos anteriores serão satisfeitos

por conta das verbas adequadas do orçamento que estiver em
vigor no momento em que for efectuado o seu pagamento.
2 - O montante global dos encargos transitados de anos
anteriores deve estar registado nos compromissos assumidos,
não dependendo o seu pagamento de quaisquer outras forma-
lidades.
3 - O pagamento das obrigações_resultantes das despesas a
que se refere o presente artigo prescreve no prazo de três anos a ·
contar da data em que se constituiu o efectivo dever de pagar,
salvo se não resultar da lei outro prazo mais curto.
4 - O decurso do prazo a que se refere o número anterior
interrompe-se ou suspende-se por acção das causas gerais de
interrupção ou suspensão da prescrição.

ANOTAÇÃO:
As despesas de anos anteriores têm, na lógica do orçamento de com-
promissos e de caixa, um regime coerente com o novo sistema de contabili-
dade, mais simplificado do que o anterior (despesas de anos económicos
findos, despesas de anos findos: cf., por todos, L. Gonzaga Tavares e
A. Pinela, Contabilidade Pública, 6.ª ed., 1988,passim).
Os encargos relativos a um ano que não possam ser satisfeitos durante
esse ano devem ser inscritos nos compromissos assumidos, e isso basta para
poderem ser satisfeitos por conta das dotações e créditos adequados do
orçamento em vigor no momento em que ·deve efectuar-se o seu pagamento.
O n." 3 do art. 34.á estabelece um prazo de prescrição de três anos para o
 Aditamento - Novo Regime da Contabilidade Pública 36 t

cumprimento da obrigaç~o, o qual deve ser assegurado pelo orçamento,

salvo se da lei não resultar prazo mais curto; e admitem-se as causas gerais
de interrupção ou suspensão da prescrição (n.º' 3 e 4, respectivamente). Por
outras palavras: uma dívida vencida deve ser cumprida no prazo de três
anos a contar da data do vencimento ; durante esse prazo o mecanismo
orçamental de inscrição na contabilidade de compromissos e de satisfação
para verbas adequadas do orçamento deve funcionar obrigatoriamente, pois
se trata de uma obrigação que o próprio orçamento (e por maioria de razão
a sua execução) está vinculado a fazer cumprir. Decorridos três anos, a
dívida prescreve no plano orçamental, isto é, deixa de ser possível a sua
inscrição na contabilidade de compromissos e o pagamento por verba ade-
quada do orçamento em vigor. É, todavia, evidente que esta prescrição
orçamental não significa prescrição substantiva ou genérica. A dívida do
Estado pode ser objecto de reclamação em Tribunal e, se o Estado for conde-
nado, a respectiva sentença condenatória será título bastante para o necessário
cumprimento, como encargo a satisfazer orçamentalmente, da dívida
objecto da condenação (ou de acto processual equivalente: desistência,
transacção, etc.). De outra forma, estar-se-ia a atribuir ao Estado um privi-
légio inadmissível, uma ve1. que, em princípio, a generalidade das suas dívi-
das só por via do instrumento orçamental pode ser satisfeita.
Ora, parece-nos claro que num Estado de Direito não pode atribuir-se ao
Estado um regime exorbitantemente favorável relativamente ao dos particu-
lares, nomeadamente se ele se situa num plano de Direito Privado, como se
fosse um particular - como sucede neste caso - ; e mesmo num plano de
Direito Público os privilégios atribuídos têm de estar devidamente fun-
damentados no interesse público e na lei atributiva. Assim, o Estado é
um devedor como outro qualquer, deve juros como qualquer devedor, etc.
O que está aqui em causa, segundo nos parece, é a prescrição para efeitos de
pagamento orçamental de despesas orçamentadas de anos anteriores; mas a
renovação orçamental pode decorrer das obrigações que o Estado tem de
cumprir, e que o orçamento é meio de executar e não de incumprir (cf. o
art. 108. 0 n.º 2 da Constituição).
362 Finanças públicas e direito f rnanceiro

SECÇÃO V

Restituições

Artigo 35.0

Restituições

1 - Devem ser restituídas as importâncias de quaisquer

receitas que tenham dado entrada nos cofres do Estado sem
direito a essa arrecadação.
2- Se as receitas tiverem sido cobradas por meios coerci-
vos, devem restituir-se também as custas dos respectivos
processos.
3 - O direito à restituição a que se refere o presente artigo
prescreve no prazo de cinco anos a contar da data em que
deram entrada nos cofres do Estado as quantias a restituir,
sa1vo se for legalmente aplicável outro prazo mais curto.
4 -- O decurso do prazo a que se refere o número anterior
interrompe-se ou suspende-se por acção das causas gerais de
interrupção ou suspensão da prescrição.
5 - A restituição será processada e paga de acordo com as
normas gerais aplicáveis ao processamento e pagamento das
despesas públicas, com ressalva do que eventualmente se dis-
ponha em lei especial para certas categorias de receitas a reem-
bolsar e a restituir.

Este preceito formula um princípio geral: há um direito à restituição

- do qual são titulares todas as entidades públicas e privadas relativamente
às quais se verifiquem os respectivos pressupostos ou factos constitutivos -
das receitas que tenham ingressado nos cofres do Estado irregularmente, i.e.,
sem que o Estado tivesse direito de as cobrar ou receber (arrecadar em
sentido amplo). Estabelecem-se critérios quanto ao âmbito da restituição (no
caso da cobrança coerciva: n.0 2), à prescrição do direito à restituição (n. 0 3,
coino norma supletiva, e n. 0 4) e sobre o regime substantivo e processual da
restituição (n.0 5), remetendo para as normas gerais relativas a despesas
públicas e ressalvando a existência de lei especial para certas categorias de
 Aditamento- Novo Regime da Contabilidack Pública 363

receitas «a reembolsar e a restituir» (sendo certo que, usando tradicional-

mente a legislação estas duas expressões, se trata hoje de duas variantes
nominais do mesmo conceito de restituição).

SECÇÃO VI

Reposição de dinheiros públicos

Artigo 36.0
Formas de reposição

l - A reposição de dinheiros públicos que devam reentrar

nos cofres do Estado pode efectivar-se por compensação, por
dedução não abatida ou por pagamento através de guia.
2 - As quantias recebidas pelos funcionários ou agentes da
Administração Pública que devam reentrar nos cofres do
Estado serão compensadas, sempre que possível, no abono
seguinte de idêntica natureza.
3 - Quando não for praticável a reposição sob as formas
de compensação ou dedução , será o quantitativo das reposições
entregue nos cofres do Estado por meio de guia.

ANOTAÇÃO:
A reposição é recíproca da restituição: tal como se restituem receitas
indevidas, devem repor-se despesas ilegais. A reposição abrange quaisquer
dinheiros públicos que devam reentrar nos cofres do Estado, sendo esse
dever resultante da aplicação da lei por via administrativa ou por via jurisdi-
ciona1 (condenação do Tribunal de Contas por infracção financeira gera-
dora do dever de repor). Há três formas de restituir aos cofres públicos os
dinheiros públicos ilegalmente gastos, executando assim a obrigação de
repo r: o pagamento através de guia, que constitui a forma utilizável quando
não for praticável a reposição por compensação ou dedução (n. 0 3), consiste
na entrega nos cofres do Estado, acompanhados de um documento, dos
meios de pagamento necessários ao cumprimento da obrigação de repor, a
qual é sempre pecuniária; a compensação, que consiste na extinção de um
débito do Estado como forma de aumentar o valor líquido do seu patrimó-
nio monetário, pelo montante exacto do dever de repor, no todo ou em
parte (art. 847. 0 do Código Civil); e a dedução ou desconto, nomeadamente
364 Finanças públicas e direito financeiro

no caso de abonos a receber pelos funcionários ou agentes da Administra-

ção Pública (n.° 2, o qual não se refere a compensação, apesar da redacção
incorrecta, mas a dedução) ou em outros casos, nos quais o desconto em
pagamentos a fazer pelo Estado seja legalmente permitido. Parece-nos claro
que a praticabilidade da reposição por compensação ou dedução, que privi-
legia o recurso prioritário a estas formas de cumprimento da obrigação de
repor, só pode resultar, no caso da compensação, da verificação das condi-
ções legais para poder dar-se esta forma de extinção da obrigação e o cum-
primento simultâneo do dever de repor: quanto à dedução, é possível nos
casos em que a lei o permite (estabelece o art. 36.0 n.0 2 uma regra quanto
aos abonos a funcionários ou agentes da Administração Pública) ou, se a lei
o não permitir por iniciativa unilateral da Administração, em execução de
sentença judicial ou por acordo da Administração com o sujeito passivo da
obrigação de repor.

Artigo 37.0

Mínimo de reposição

Não haverá lugar ao processamento de reposições quando

o total das quantias que devem reentrar nos cofres do Estado,
relativamente a cada reposição, seja inferior a um montante a
estabelecer no decreto-lei de execução orçamental.

ANOTAÇXO:
Trata-se de uma situação de extinção ope legis, por ineficiência da
cobrança, das reposições de montante ínfimo, remetendo-se para o decreto-
-lei de execução orçamental do ano em que nascer a obrigação ou, se a
obrigação for plurianual, do ano em que dever ser cumprida na íntegra a
obrigação de repor, a fixação do respectivo montante (com o entendimento
referido no comentário ao art. 4.0 , pois poderá haver mais do que um
decreto-lei de execução orçamental; e com a consideração de ordem prática
de que, se a matéria não for tratada num decreto-lei de execução orçamen-
tal, parece razoável continuar em vigor o montante de reposição ínfima
fixado em decreto-lei anterior).
 Aditamento - Novo Regime da Contabilidade Pública 365

Artigo 38.0

Reposição em prestações

l - A reposição poderá ser efectuada em prestações men-

sais por dedução ou por guia, mediante requerimento funda-
mentado dos interessados e despacho do dirigente do respectivo
serviço ou organismo processador, desde que o prazo de
entrega não exceda o ano económico seguinte àquele em que o
despacho for proferido.
2 - Em casos especiais, poderá o director-geral da Conta-
bilidade Pública, ou o dirigente dos organismos autónomos a
que se refere a divisão II, autorizar que o número de prestações
exceda o prazo referido no número anterior, não podendo,
porém, cada prestação mensal ser inferior a 5 % da totalidade
da quantia a repor.
3 - Não poderá ser autorizada a reposição em prestações
quando os interessados tiveram conhecimento, no momento em
que receberam as quantias em causa, de que esse recebimento
era indevido.
4 - As reposições efectuadas nos termos deste artigo não
estão sujeitas a juros de mora desde que o pagamento de cada
prestação seja feito dentro do respectivo prazo.

ANOTAÇÃO:
Admite-se o regime da reposição em prestações, desde que não exceda,
por despacho do dirigente do serviço ou organismo processador, o período
de cumprimento da obrigação a partir do despacho autorizador da reposi-
ção a prestações, não se alongue por mais do que dois anos económicos
sucessivos (n." 1), ou prazo ainda superior, neste caso por despacho do Director-
-Geral da Contabilidade Pública ou do dirigente dos organismos com auto-
nomia administrativa e financeira, e, então, desde que cada prestação men-
sal não seja inferior a 5 % da totalidade da quantia a repor. A reposição em
prestações não é admissível no caso de recebimentos indevidos de má fé
(n. 0 3) e não está sujeita a juros de mora, excepto no caso de incumprimento
do prazo específico de cada prestação (n.0 4).
366 Finanças públicas e direito financeiro

Artigo 39.0
Relevação

1 - Em casos excepcionais, devidamente justificados, o

Ministro das Finanças poderá determinar a relevação, total ou
parcial, da reposição das quantias recebidas.
2-A relação prevista no número anterior não poderá ser
determinada quando os interessados se encontrem na situação
referida no n.0 3 do artigo anterior.

ANOTAÇÃO:
A faculdade de relevação do Ministro das Finanças existe, em casos
excepcionais (i.e., não poderá ser decidida genericamente mas caso a caso)
devidamente justificados (i.e., com fundamentação); poderá ser total ou
parcial; e não é admissível quando a reposição resultar de recebimento de
má fé. Parece duvidosa a constitucionalidade da relevação, quando a maté-
ria estiver sendo objecto de apreciação jurisdicional (em princípio, a jurisdi-
ção financeira «lato sensu» é específica dos tribunais de contas e tributários).

Artigo 40.0
Prescrição

1- A obrigatoriedade de reposição das quantias recebidas

prescreve decorridos cinco anos após o seu recebimento.
2 - O decurso do prazo a que se refere o número anterior
interrompe-se ou suspende-se por acção das causas gerais de
interrupção ou suspensão da prescrição.

ANOTAÇÃO:
Estabelece-se um regime de prescrição da obrigação de repor e da sua
interrupção o u suspensão.
 Aditamento - Novo Regime da Contabilidade Pública 367

Artigo 41.0
Emissão de guias

As guias de reposição serão emitidas pelos serviços e orga-

nismos no prazo de 30 dias a contar da data em que houve
conhecimento oficial da obrigatoriedade da reposição.

As guias são títulos geradores da obrigação de pagar, sendo a sua emis-

são um fact o cartular que gera a obrigação de tesouraria, embora com pre-
existência e incorporação da obrigação substantiva de repor. As guias são
documentos que titulam créditos e débitos orçamentais ou de tesouraria,
determinando a respectiva emissão, o montante, a forma e o prazo da res-
pectiva efectivação, como receita ou por operação de tesouraria.

Artigo 42.0
Pagamento

l - O prazo para pagamento das guias de reposição é de

30 dias a contar da data em que o devedor tenha sido pessoal-
mente notificado pelos serviços competentes.
2 - A apresentação dos requerimentos referidos nos arti-
gos 38. 0 e 39.0 , dentro do prazo para pagamento, suspende o
decurso deste prazo até à data em que for notificada ao deve-
dor a decisão tomada e suspende o decurso do prazo prescri-
cional referido no artigo 40. 0 até à mesma data.
3-No caso de o pagamento não ser efectuado no prazo
referido no n. 0 1, as guias serão convertidas em receita virtual
para cobrança voluntária ou coerciva, nos termos do Código
de Processo Tributário.

ANOTAÇXO:
Define-se aqui um prazo para pagamento voluntário, o qual, se decor-
rido sem cumprimento, determina a conversão das guias em título de receita
368 Finanças públicas e direito financeiro

virtual, abrindo-se nova fase de cobrança voluntária e, depois, de cobrança

coerciva, nos termos do Código de · Processo Tributário, arts. I02.0 e
seguintes.

DIVISÃO II

Regime excepcional - autonomia administrativa e financeira

SECÇÃO l

Princípios gerais

Artigo 43.0
Âmbito

l - As normas da presente divisão aplicam-se aos institu-

tos públicos que revistam a forma de serviços personalizados
do Estado e de fundos públicos a que se refere especialmente o
artigo 1.0 da Lei n. 0 8/ 90, de 20 de Fevereiro.
2 - Os institutos públicos) referidos no número anterior e
designados nesta divisão por organismos autónomos, abrangem
todos os organismos da Administração Pública, dotados de
autonomia administrativa e financeira, que não tenham natu-
reza, forma e designação de empresa pública.

A NOTAÇÃO:
Seguind o a tendência que já se desenhava em alguma legislação finan-
ceira recente, que por [Link] dá certa autonomia ao conceito de insti-
tuto público (cf. Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, I,
pp. 315-330) em termos especificamente financeiros, estabelece-se aqui uma
identidade entre. instituto público e organismos da Administração Pública
dotados de autonomia administrativa e financeira que não tenham a natu-
reza. fo rma e designação de empresa pública (cf. o primeiro trecho do n. 0 l
e a parte final do n.0 2) ; apesar da remissão para o art. 1.0 n. 0 1 da
l n.0 8/90, de 20 de Fevereiro, o sentido deste preceito é claramente dife-
rente do daquela Lei - e, não havendo reserva de lei e tratando-se de duas
formas legislativas equivalentes, parece vir ele substituir o citado art. 1. 0 ,
apesar de formalmente remeter para este. Na verdade, na L n.0 8/ 90. falava-se
 Adilamemo - Novo Regime da Contabilidade Pública 369

dos serviços .e organismos da Administração Central e institutos públicos;

neste art. 43.0 fala-se nos institutos públicos que revistam a forma de serviços
personalizados do Estado e de fundos públicos, e parece claro que esta
designação abrange todos os organismos da Administração Pública (com
exclusão das empresas públicas, exclusão que para nós não tem carácter
excepcional ·- - pois não as temos, em regra, por institutos públicos - mas
meramente declarativo). A expressão organismos autónomos, que tradicio-
nalmente passa a definir a moldura da capacidade financeira destes institu-
tos, nos termos do art. 43. 0 , n.º 2, identifica-se pois com os institutos públi-
cos que tenham uma de duas características:
a) revestirem a forma de serviços personalizados do Estado;
b) serem fundos públicos (i.e., serviços públicos de carácter essencial-
mente financeiro: fundos, cofres, etc.).
A autonomia administrativa corresponde a urna medida parcelar da
capacidade plena dos organismos com autonomia administrativa e finan-
ceira, ao passo que a autonomia financeira constitui um plus que acresce à
autonomia administrativa.

Artigo 44.0
Personalidade e autonomia

Os organismos autónomos dispõem de personalidade jurí-

dica e de autonomia administrativa, financeira e patrimonial.

Este artigo é inovador e não simplesmente de continuidade. Na ver-

dade, ele atribui sempre personalidade jurídica aos organismos autónomos,
5endo certo que antes estes podiam ter personalidade própria ou integrar a
mera capacidade de órgãos específicos de pessoas colectivas distintas
(o Estado ou outra pessoa colectiva). Relativamente aos serviços personali-
.zados do Estado, por definição, eles já tinham personalidade jurídica; mas
nem todos os fundos públicos a teriam, e agora passam a tê-la por força
deste art. 44. 0 • · ·

Por outro lado, todos os institutos públicos passam a ser organismos

autónomos, i.e., organismos dotados de autonomia administrativa e finan-
ceira, o que antes não era necessário, embora fosse o caso de longe mais
frequente.
370 Finanças públicas e direito financeiro

Em terceiro lugar, define-se o princípio de que os institutos públicos

(i.e., os organismos autónomos) dispõem sempre de autonomia administra-
tiva, financeira e patrimonial (cf. FPDF, 1, n.º 3.4 e ss.).
Os artigos seguintes introduzem alterações, não apenas ao art. 1. 0 , mas
também aos arts. 6.0 e seguintes da L n. 0 8/90, de 20 de Fevereiro.
Uma última observação. Entendemos que a autonomia patrimonial é o
poder (capacidade) de ter património próprio e/ ou tomar decisões sobre o
património alheio, nos termos da lei (cf. Finanças do sector público - Intro-
dução aos subsectores institucionais, 1992, p. 27); e que o conceito relevante
de património é o conceito financeiro, integrando os bens móveis ou imó-
veis duradouros de que uma pessoa colectiva é titular e as vinculações passi-
vas que sobre eles impendem ou com eles necessariamente se correlacionam
(cf. FPDF-1, pp. 152-153 e cap. IV). É possível adoptar o conceito jurí-
dico geral de património (bens e direitos susceptíveis de avaliação
pecuniária) - mas então por força se chegará à conclusão de que toda a
entidade dotada de personalidade jurídica tem, nesse sentido, património,
pelo que o conceito seria redundante (Prof. Freitas do Amaral, Curso, cit.,
L 353; sobre a matéria cf. o Acórdão n.0 7/ 92 do Tribunal de Contas-
Secção Regional da Madeira, em Tribunal de Contas - Colectânea de
Acórdãos - Fisrnlização Sucessiva, pp. 281 ss., maxirne p. 315). É claro que
a noção de património que serve de suporte ao conceito de autonomia
patrimonial é o conceito financeiro, que representa uma formaliza~ão jurí-
dica do conceito económico-eontabilístico de património (em contraposição
a rendimento: cf. DEFP-1. n.º' 3.20 e 3.21); então, tem sentido dizer que
entidades públicas com personalidade jurídica podem ter património - ou
não - , e podem ter - ou não - sobre ele poderes de administração e dis-
posição. Eis mais um exemplo da autonomia dos conceitos jurídico-
-financeiros - que certos legisladores modernos inexplicavelmente ignoram.

SECÇÃO II

Geslão patrimonial e financeira

Artigo 45.0
Sistemas de contabilidade

t - A fim de permitir um controlo orçamental perma-

nente, bem como uma estrita verificação da correspondência
entre os valores patrimoniais e contabilísticos, os organismos
 Aditamento- Novo Regime da Contabilidade Pública 371

autónomos utilizarão um sistema de contabilidade que se

enquadre no Plano Oficial de Contabilidade (POC).
2 -· Os organismos autónomos que, pela especificidade das
suas atribuições, realizem essencialmente operações de natureza
creditícia, seguradora, de gestão de fundos. de reforma ou de
intermediação financeira utilizarão um sistema de contabilida9e
baseado no que for especialmente aplicado no sector da respec-
tiva actividade. ·

ANOTAÇÃO:
Os organismos autónomos passarão a ter sistemas de contabilidade
digráfica. Como regra geral, ele terá de se enquadrar no POC. Nos casos em
que os organismos realizem essencialmente actividades específicas de crédito,
seguros, gestão de fundos de reforma ou de intermediação financeira, o
sistema de contabilidade basear-se-á no que é próprio dessas actividades
económicas em geral. Num caso como noutro, são admissíveis adaptações,
mas não afastamentos radicais da matriz determinada no art. 45 .0 para os
sistemas digráficos dos organismos autónomos:

Artigo 46.0
Património

l - O património dos organismos autónomos é constituído

pelos bens, direitos e obrigações recebidos ou adquiridos para o
exercício da sua actividade.
2 - Salvo disposições especiais constantes das respectivas
leis orgânicas, estes organismos podem administrar e dispor
livremente dos bens que integram o seu património, sem sujei-
ção às normas relativas ao domínio privado do Estado.
3 -·- Os organismos autónomos deverão manter um inven-
tário actualizado de todos os bens patrimoniais.
4 - Estes organismos administram ainda os bens do domí-
nio público do Estado afectos às actividades a seu cargo,
devendo manter actualizado o respectivo cadastro.
372 Finanças públicas e direito financeiro

A 1\!0TAÇA-O:

A definição, pouco correcta, de património pretende cobrir todos os

bens do activo e do passivo que a qualquer título são atribuídos ao orga-
nismo para prosseguir os seus fins, funções ou atribuições. Admite-se ainda
que eles possam administrar bens do domínio público do Estado afecto às
actividades a seu cargo, devendo manter actualizado o respectivo cadastro
ou inventário (n." 4). Nada parece obstar a que o mesmo suceda, a majore
ad minus, para bens do domínio privado. com aplicação analógica de idên-
tica obrigação, se estes estiverem, como é de boa gestão e pode ser o regime
legal. sujeitos a cadastro. O n.º 3 estabelece a obrigação de criação e actuali-
zação de um inventário da totalidade dos bens patrimoniais. O n. 0 2 estabe-
lece o princípio da livre administração e disposição dos bens que integram o
património, salvo disposições especiais constantes das respectivas leis orgâ-
nicas. A referência «sem sujeição às normas relativas ao domínio privado d-0
Estado» parece razoável e parece também precisar que, como decorre do
art. 84.0 da CRP (rev. 1989), não podem integrar o património destes orga-
nismos bens do domínio público. A não sujeição às normas relativas ao
domínio privado, em termos directos e literais, tem cabimento: estas são
muito específicas e visam garantir a função que, para o Estado, o domínio
privado prossegue. Estarão, todavia, sujeitos, ao que parece, a alguns princí-
pios gerais da legislação dominial, pois de outra forma é bastante duvidoso
que a gestão patrimonial desses organismos esteja suficientemente dotada de
garantias de prossecução do interesse público. Cria-se assim, todavia, um
delicado problema de interpretação e aplicação, que só em concreto poderá
ser solucionado.

Artigo 47.0
Receitas

l - Constituem receitas próprias dos organismos autó-

nomos:
a) As receitas resultantes da sua actividade específica;
b) O rendimento de bens próprios e bem assim o produto
da sua alienação e da constituição de direitos sobre eles;
e) As doações, heranças ou legados que lhes sejam
destinados;
d) Quaisquer outros rendimentos que por lei ou contrato
lhes devam pertencer.
 Aditamento - Novo Regime da Contabilidade Pública 373

2 - Para além das receitas próprias, estes organismos

poderão ainda beneficiar, nos termos da lei ou d :lS normas
comunitárias aplicáveis, de comparticipações, dotações, transfe-
rências e subsídios provenientes do Orçamento do Estado, do
orçamento da Segurança Social ou de quaisquer entidades
públicas ou privadas, bem como do orçamento da Comunidade
Europeia.

ANOTAÇÃO:
A grande classificação das receitas dos organismos autónomos conti-
nua a ser a que contrapõe receitas próprias e transferências ou receitas trans-
feridas (apesar de a terminologia do legislador não ser por vezes muito
segura). O n.º l define claramente o que são e quais são receitas próprias e o
n. 0 2 refere as transferências provenientes do Orçamento do Estado, do
orçamento da Segurança Social, de outras entidades públicas ou privadas
ou do orçamento da Comunidade Europeia. A redacção não está isenta de
incertezas e ambiguidades.

Artigo 48.0

Recurso ao crédito

l - Os organismos autónomos podem contrair emprésti-

nos dentro dos limites e nas condições fixados pela Assembleia
da República.
2 - O recurso ao crédito será sempre submetido a autori-
zação prévia do Ministro das Finanças.

ANOTAÇXO:
A sujeição do recurso ao crédito a limites e condições fixados pela
Assembleia da República é um princípio razoável, mas juridicamente
impreciso. Parece não se lhes aplicar directamente o condicionamento da
autorização legislativa, regulada pela L n. 0 12/ 90, de 7/ 4. Tendo a expres-
são «condições» (gerais ou especiais) um significado preciso na técnica da
dívida pública portuguesa - trata-se da definição genérica das cláusulas
contratuais e de pressupostos ou condições de que depende o exercício do
374 Finanças públicas e direito financeiro

poder de contrair empréstimos - e o conceito de limite um sentido igual-

mente rigoroso - trata-se, igualmente, na técnica mais recente da nossa
dívida pública, de contingentes ou quantitativos de endividamento, fixados
por tempo indeterminado, para cada exercício e/ ou para operações ou tipos
de operações específicas -, a redacção do n.0 1 do art. 48. 0 é demasiado
restritiva. P~rece, todavia, que se a Assembleia da República pode fixar
limites e condições poderá, af ortiori, definir o enquadramento e regime gené-
rico da contracção de empréstimos por organismos autónomos. Natural-
mente, não ficam invalidados os decretos-leis que já fixem limites ao endivi-
damento destes organismos, pois não parece que eles estejam sujeitos - a
não ser (o que teria a sua plausibilidade) que se lhes entendesse aplicável a
razão de ser da autorização parlamentar de endividamento, por se tratar de
entidades que se integram no conceito amplo de « Estado >l - apenas a auto-
rização parlamentar. Haverá que distinguir aqui a definição do enquadra-
mento e do regime genérico e a fixação de condições e limites concretos
para um acto ou certos tipos de actos, definidos pela sua natureza ou pelo
período temporal em que são praticados.
O n.0 2 estabelece um critério geral : o recurso ao crédito em concreto
depende sempre da autorização prévia do Ministro das Finanças.
Deixa-se apenas anotado que - sobretudo pela lógica da integração
orçamental dos organismos e serviços autónomos, consagrada, após a revi-
são constitucional de 1989, no art. 108.0 n." 1 da Constituição - o endivi-
damento a longo prazo deveria estar sujeito a autorização parlamentar, nos
termos do art. 164. 0 alínea 1) CRP. Então, o disposto neste pr~ito deverá
ter-se por inconstitucional, tal como hoje o é a prática correspondente.

Artigo 49.0
Instrumentos de gestão previsional

1 - A gestão económica e financeira dos organismos autó-

nomos é disciplinada pelos seguintes instrumentos de gestão
previsional.
a) Plano de actividades ;
b) Orçamento de tesouraria;
e) Demonstração de resultados ;
d) Balanço previsional.
 Adi1amemo - Novo Regime da Contabilidade Pública 375

2 - O orçamento de tesouraria a que se refere a alínea b)

do número anterior deverá ser elaborado de acordo com o
esquema de classificação económica das receitas e despesas
públicas, podendo ainda ser organizado por programas nos
termos do n. 0 2 do artigo 12. 0 da Lei n. 0 6/91, de 20 de
Fevereiro.
3 - No caso de s'e tratar de despesas com investimentos do
Plano, o orçamento a que se refere o número anterior será
obrigatoriamente organizado por programas.

ANOTA ÇÃO:
Definem-se como instrumentos de gestão previsional os seguintes actos
(ou documentos) jurídico~ontabilísticos:
(a) Plano de actividades (discriminação material das actividades a
exercitar, em princípio no período anual, sem prejuízo de poder haver cer-
tamente planos de actividades plurianuais);
(b) Orçamento de tesouraria (orçamento de entradas e saídas de
fundos);
(c) Demonstração de resultados;
(d) Balanço previsional.
O orçamento - que neste caso é de tesouraria e não de exercício ou
compromissos - deve obedecer ao esquema de classificação económica das
receitas e despesas públicas aplicável ao Orçamento do Estado e pode inte-
grar programas (<cpodendo ainda ser organizado por programas»: no todo
ou em parte ; cf. art. 12.0 , n.0 2, da L n.0 6í 91 , de 20 de Fevereiro, com
as devidas consequências, nomeadamente quanto a alterações orçamentais).
A organização por programas é facultativa, excepto no caso de de5pesas
com investimentos do plano, em que é obrigatória (n.0 3).
376 Finanças públicas e direito financeiro

Artigo 50.0

Documentos de prestação de contas

1 -·Os organismos autónomos devem elaborar anual-

mente, com referência a 31 de Dezembro do ano anterior, os
seguintes documentos de prestação de contas :
a) Relatório de actividades do órgão de gestão;
b) Conta dos fluxos de tesouraria, elaborada nos termos
do n.0 2 do artigo anterior;
e) Balanço analítico;
d) Demonstração de resultados líquidos;
e) Anexos ao balanço e à demonstração de resultados;
J) Parecer do órgão fiscalizador.
2 - 0 relatório de actividades do órgão de gestão deverá
proporcionar uma .visão clara da situação económica e finan-
ceira relativa ao exercício, espelhando a eficiência na utilização
dos meios afectos à prossecução das suas actividades e a eficá-
cia na realização dos objectivos propostos.
3 - O parecer do órgão fiscalizador deverá incidir sobre a ·
gestão efectuada, bem como sobre o relatório referido na alínea
a) do n. 0 1, avaliando da exactidão das contaS e da observância
das normas aplicáveis.
4 - Os documentos de prestação de contas serão remetidos
ao Ministério das Finanças, até 31 de Maio do ano seguinte.

ANOTAÇÃO:
Prevê-se a apresentação de contas, reportada a 3 1 de Dezembro de
cada ano, mediante a elaboração e exibição às entidades competentes do
relatório de actividades, da conta dos íluxos de tesouraria (correspondente à
execução do orçamento de tesouraria), do balanço analítico, da demonstra-
ção de resultados líquidos e respectivos anexos. e do parecer de um órgão
fiscalizador, quando exista (órgão de controlo interno). Afirma-se que o
relatório de actividades deve exibir e justificar a situação económica e finan-
ceira do exercício (aliás, da gerência, pois se trata de uma conta de tesoura-
 Aditamenlo - Novo Regime da Contabilidade Pública 377

ria), espelhando. a eficiência e eficácia (e certamente, também a economici-

dade, em sentido técnico), nos termos da redacção, algo imperfeita, do n.º 2.
O n.0 3 define o conteúdo do parecer do órgão fiscalizador (auditor, comis-
são de fiscalização ou de contas, etc.). E o n.0 4 determina a remessa ao
Ministério das Finanças até 31 de Maio do ano seguinte. É evidente que
deverá haver uma aprovação pelo Ministro das Finanças. embora esta dis-
posição não o diga, e que o julgamento das contas pelo Tribunal de Contas
continua sujeita à L n. 0 86/ 89, de 8 de Setembro, posterior a estas formas de
apreciação adminiStrativa e político-administrativa.

Artigo 51.0
Balanço soc:ia1

Os organismos autónomos deverão apresentar anualmente,

com referência a 31 de Dezembro do ano anterior, um balanço
social, enquadrado na lei geral, qualquer que seja o vínculo
contratual do pessoal ao seu serviço naquela data.

ANOTAÇÃO:_
Trata-se da mera aplicação da L n.0 141 / 85, de 14 de Novembro, com
as respecti~asalterações operadas pelo DL n.0 9/ 92, de 22 de Janeiro.

SECÇÃO lII

Aplicllçlo de norm11 do regime geNI de contabllkllde pública

Artigo 52.0
Aplialçio de normas do repne ieral

Aplicam-se aos organismos autónomos, com as devidas

adaptações, as normas dos artigos 7.0 , n.0 l, 8.0 , 11.0 , 12.0 , 21. 0 ,
22. 0 , 25.0 a 33Y e 35.0 a 42.0 do presente diploma.
378 Finanças públicas e direito financeiro

ANOTAÇA-0:

Esta disposição integra, por recepção directa, o regime· dos organismos

autónomos,recorrendo a disposições relativas aos serviços e organismos com
mera autonomia administrativa, nos seguintes domínios: encerramento da
conta, duodécimos, registo de contratos e cabimento das respectivas despe-
sas, reescalonamento de compromissos, regime geral de autorização de des-
pesas, requisitos de autorização de despesas e processos específicos de reali-
zação de despesas (arts. 25." a 33. 0 ) , restituições e reposições.

CAPÍTULO 11

Controlo orçamental

Artigo 53.0
Formas de controlo

1 - A gestão orçamental dos serviços e organismos abran-

gidos pelo presente diploma será controlada através das seguin-
tes formas:
a) Autocontrolo pelos órgãos competentes dos próprios
. .
serviços e organismos ;
h) Controlo interno, sucessivo e sistemático, da gestão,
designadamente através de auditorias a realizar aos ser-
. .
v1ços e organismos;
e) Controlo externo, a exercer pelo Tribunal de Contas,
nos termos da sua legislação própria.
2 -- A fim de permitir o controlo a que se refere a alínea b)
do número anterior, deverão os organismos autónomos reme-
ter trimestralmente ao Ministério das Finanças:
a) Ma pa de fluxos de tesouraria, elaborado de acordo com
o esquema de classificação económica das receitas e
despesas públicas;
 Aditamento - Novo Regime da Contabilidade Pública 379

b) Balancete acumulado com os movimentos trimestrais;

e) Os elementos necessários ao controlo de execução dos
programas e projectos incluídos nos seus orçamentos.

3 - Os elementos referidos na alínea e) do número anterior

serão também remetidos aos órgãos responsáveis pelo planea-
mento, n~ parte em que respeitam ao PIDDAC.
ANOTA ÇÃO:
Prevêem-se formas de ~ontrolo, incluindo, evidentemente, a informa-
ção por simples acompanhamento, a fiscalização, a crítica e, quando for
caso disso, a apreciação, julgamento ou aprovação, consoante os casos, em
três níveis (1) :
- o autocontrolo, mero critério de organização e funcionamento dos
órgãos competentes de cada serviço e organismos e da respectiva organiza-
ção e circuitos, com avaliação critica pela própria entidade que decide ou
execut~

- o controlo interno da gestão, que é qualificado de sucessivo (dei-

xando de existir, portanto, um controlo interno . preventivo, que estava a
cargo da Direcção-Geral da Contabilidade Pública ou dos órgãos próprios
de gestão dos organismos autónomos) e sistemático (i.e., tanto no sentido de
se exercer relativamente aos sistemas de organização e circuitos de gestão e
funcionamento, como por ter carácter permanente) da gestão, mencionando
especificamente auditorias aos serviços e organismos pelos órgãos de con-
trolo interno (os quais podem ser auditorias singulares, comissões de fiscali-
zação ou gestão e auditores profissionais - Revisores Oficiais de Contas) ; e
- o controlo externo, jurisdicional e independente, exercido pelo Tri-
bunal de Contas, nos termos da sua legislação própria, que não é nem pode
ser alterada por este decreto-lei.

( 1 ) Citando o mesmo Glossário do Tribunal de Contas da União (Brasil) e

Tribunal de Contas de Portugal:

<( 49. Controlo/Controle externo. Fiscalização realizada por um organismo
externo, independente da entidade fiscalizada.
«50. Controlo/Controle interno. [Link] dos processos e meios que permi-
tem respeitar o orçamento e os regulamentos em vigor, salvaguardar os activos / ati-
vos, assegurar a validade e autenticidade dos registos/ registros contabilísticos; contà-
beis e facilitar as decisões de gestão, especialmente através da colocação à disposição,
no momento oportuno, da informação financeira.•>
380 Finanças públicas e direilo financeiro

Prevêem-se elementos que devem ser enviados trimestralmente ao

Ministério das Finanças [funciona assim, claramente, como última instância
de controlo interno, pela remissão para a alínea b) do n. 0 1 feita pelo n. º 3] e
aos órgãos responsáveis pelo Planeamento, na parte respeitante ao PIDDAC
(n."' 2 e 3).
Artigo 54.0
Resultados do controlo efeduado

Os relatórios que resultarem das auditorias realizadas serão

remetidos ao Ministro das Finanças e ao ministro competente
para o respectivo departamento, podendo ser solicitada a reali-
zação de uma inspecção quando forem detectadas [Link]ções ·
ou desvios graves na gestão orçamental.
ANOTAÇÃO:
Distingue-se claramente a realização de auditorias, como acção normal,
que dará origem ao envio dos respectivos relatórios ao Ministro das Finan-
ças e ao Ministro competente (nada se dizendo agora do ministro responsá-
vel pelo planeamento) e, se forem detectadas infracções ou desvios graves na
gestão orçamental, a realização de uma inspecção (a detecção de ínfracções
não parece ser uma expressão correcta: uma auditoria permitirá, quando
muito. indiciá-las). Também aqui, como é evidente, se regulam apenas as
formas de controlo interno supremo pelo Ministro das Finanças e pelo
ministro responsável pelo departamento que superintende no organismo
au1ónomo. e não o controlo externo pelo Tribunal de Contas (como não,
pela natureza [Link], o autocontrolo) (cf. DFFP-l, p. 467-468, nota).

CAPÍTULO III

Disposições finais e transitórias

Artigo 55.0
Apoio aos serviços e organismos

A par da sua acção fiscalizadora, compete à Direcção-

-Geral da Contabilidade Pública exercer uma acção pedagógica
 Aditamento - Novo Regime dJJ ContabilidlJde Pública 381

de esclarecimento dos serviços e organismos a que se refere o

presente diploma quanto à melhor forma de observarem as
normas de administração necessárias à racional gestão do seu
orçamento.

Nada a comentar.

Artigo 56.0
Apliaaçio do novo regime f11W1Celro

A transição para o novo regime financeiro previsto no pre-

sente diploma far-se-á durante o ano económico de 1993,
ficando salvaguardada a possibilidade de uma aplicação ante-
rior aos serviços e organismos da Administração Pública que
reunirem as condições indispensáveis.

ANOTAÇÃO:
Até Outubro de 1992, não se conhece qualquer situação de aplicação
anterior a serviços e organismos da Administração Pública. Deverá ser
naturalmente o Orçamento para 1993 (ou os respectivos decretos-leis de
aplicação) a estabelecer o regime de transição, não se sabendo se se vai
admitir a imediata aplicação, embora com restrições, do novo regime, ou,
pelo contrário, aplicar o regime anterior com simplifica1,.•)es ou transforma-
ções resultantes do novo regime e com sujeição selectiva a ~·~te de alguns
serviços e organismos nos quais isso seja possível.

Artigo 57.0
Rev<>1ação

1 -- São revogados os diplomas seguintes:

Artigo 36.0 da 3.ª Carta de Lei, de 9 de Setembro de
1908;
Artigos 3.0 , 5.0 , 7. 0 a 10.0 e 12.0 do Decreto n.0 5519,
de 8 de Maio de 1919;
382 Finanças públicas e direito financeiro

Artigo 4. 0 do Decreto com força de lei n.0 13 872, de

1 de Julho de 1927 ;
Artigos 5.0 , 6.0 e 8. 0 do Decreto com força de lei n. 0
14908, de 18 de Janeiro de 1928 ;
Decreto com força de lei n .0 15 039, de 17 de Feve-
reiro de 1928;
Artigo 7. 0 do Decreto n.0 15 798 , de 31 de Julho de
1928;
Decreto com força de lei n. 0 15 465, de 14 de Maio
de 1928;
Artigo 3. 0 do Decreto com força de lei n.0 16 670, de
27 de M arço de 1929;
Decreto com força de lei n.º 17 730, de 7 de Dezem-
bro de 1929;
Decreto com força de lei n.0 18 38 1, de 24 de Maio
de 1930;
Decreto n.° 19706, de 7 de Maio de 1931 ;
Decreto-Lei n.º 23 117, de 11 de Outubro de 1933;
Decreto n.º 24987, de l de Fevereiro de 1935;
Artigos 1. 0 e 4.0 a 6. 0 do Decreto-Lei n.º 25 299, de 6
de Maio de 1935 ;
Decreto n. 0 25 538, de 26 de Junho de 1935;
Decreto-Lei n.º 25558, de 29 de Junho de 1935;
Artigos 5.0 e 6.n do Decreto n.0 26 341, de 7 de
Fevereiro de 1936;
Decreto-Lei n.º 27 223, de 21 de Novembro de 1936;
Artigos 1. 0 e 2." do Decreto n.' 1 27 327, de 15 de
Dezembro de 1936;
Decreto-Lei n.º 34 332, de 27 de Dezembro de 1944 : ·
Decret o-Lei n." 34 625, de 24 de M aio de 1945;
Decreto-Lei n.º 38 503, de 12 de Novembro de .195 1;
Decreto-Lei n.º 41375. de 19 de Novembro de 1957 :
Artigo IJ. 11 do Decreto-Lei n.º 42 800, de 11 de
J aneiro de 1960;
 Aditamento - Novo Regime da Contabilidade Pública 383

Artigo 10. 0 do Decreto-Lei n.º 48 059, de 23 de

Novembro de 1967;
Artigo 3.0 do Decreto-Lei n.0 49397, de 24 de
Novembro de 1969;
Decreto-Lei n.º 737 í76, de 26 de Outubro ;
Decreto-Lei n.º 439-A/77, de 25 de Outubro;
Decreto-Lei n.0 265/ 78, de 30 de Agosto ;
Portaria n. 0 374/78, de 11 de Julho;
Decreto-Lei n. 0 324i 80, de 25 de Agosto;
Decreto-Lei n. 0 459/ 82, de 26 de Novembro.

2 - Durante o ano económico de 1993, mantêm-se em

vigor as normas necessárias à regulamentação das situações
resultantes da transição a que se refere o artigo anterior.

ANOTAÇÃO:
O n.º 2 é verdadeiramente misterioso. Por um lado, dele se deduz que os
textos revogados nos termos do art. 57.", n.'' 1, só estarão revogados no
início do ano eco nó mico de 1993; ou então, até ao final d o ano económico
de 1992 haveria um vazio legislativo pior d o q ue aquele que se pretende
evitar durante 1993. Por outro lado, parece que a necessidade de manuten-
ção em vigor dessas normas deverá ser definida pela Lei do Orçamento ou
pelo respectivo decreto-lei o u decretos-leis de execução. Mas este critério
poderá valer também para o intérprete de aplicação. de fiscalização ou de
julgamento, tornando-se então muito grande a incerteza.
Sublinhe-se, aliás, que nenhuma das disposições finais define o
momento da entrada em vigor deste diploma. Poder-se-á apelar para a
vacativ legis no rmal, como seria de elementar hermenêutica. Mas parece
claro que assim não é. Por um lado, 1993 será um ano de transição, pelo
que nada d o que aqui se dispõe se aplicará, em princípio, no ano económico
de 1992; por outro lado o art. 57.0 , n. 0 2, define, precisamente, um dos
critérios [Link] transição. Assim sendo, a revogação das disposições previstas
no art. 57. 0 , n. 0 ! , não é im~iata, como pareceria; ocorre apenas no
momento da plena entrada em vigor do novo regime financeiro previsto neste
diploma, a qual se fará em duas fases; a transição, no ano económico de
1993 , e a aplicação plena, depois deste (mas não necessariamente no seu
termo, pois não é de excluir que a transição decorra durante mais de um
384 Finanças públicas e direito financeiro

ano)_Trata-se, pois, de um dispositivo cuja efectiva aplicação demorarâ bas-

tante mais do que a leitura apressada das disposições finais poderia sugerir,
e é bastante diferente do que a redacção do preceito primafacie sugere.

Artigo S8.º

O regime estabelecido no presente diploma bem como as

bases gerais definidas pela Lei n. 0 8/90, de 20 de Fevereiro,
aplicam-se à administração financeira das Regiões Autónomas
dos Açores e da Madeira, sem prejuízo das competências pró-
prias dos órgãos de governo regional.

ANOTAÇÃO:
A aplicação da L n. 0 8/ 90, de 20 de Fevereiro e do Decreto-Lei n. 0
155/ 92, de 28 de Julho, às Administrações Financeiras Regionais dos Aço-
res e da Madeira é clara; mas dependerá dos respectivos orçamento~ regio-
nais se a transição de 1993 e a posterior aplicação plena se farão nos mes-
mos termos que relativamente à Administração Central, ou não; e parece
evidente a possibilidade de adaptações, desde que estejam incluídas no
âmbito das competências próprias dos órgãos regionais.
 Comentário fmal

1. O sistema de contabilidade pública que integrava a legislação

financeira do Doutor Salazar era coerente e global e permitiu uma
racionalização, modernizadora para o tempo e articulada com o
modelo de Estado e de sociedade, muito apreciável. Constituía um
modelo fortemente centralizado, em que o controlo financeiro cabia
sobretudo ao Ministério das Finanças e era exercitado a· priori e
a posteriori; os serviços com autonomia financeira, com uma estru-
tura de decisão mais desconcentrada, constituiriam realidades mani-
festamente excepcionais e deveriam ter reduzida dimensão global.
Com a transformação da Administração Pública, ocorrida nos
anos sessenta e agravada com a indisciplina dos anos setenta e
oitenta, o sistema foi-se desarticulando. Em vez de só haver serviços
autónomos justificados pela capacidade de gerarem receitas próprias,
que depois geririam, e / ou por razões políticas poderosas (por exem-
plo, assegurar a independência de órgãos judiciais), multiplicaram-se
as situações de autonomia administrativa e/ ou administrativa e
financeira, sem subordinação a critérios efectivos de racionalidade,
mas apenas para fugir ao controlo rígido e ~xcessivo : daí que o
regime geral se aplicasse a menos de 30 % do universo das despesas
orçamentais da Administração Pública, excluídas as amortizações da
dívida pública, no final dos anos oitenta (cerca de 23 % das despesas
afectadas a serviços simples, cerca de 26 % a serviços com mera
autonomia administrativa e financeira).
Esta situação cri ava uma multiplicidade de regimes, muitas
vezes com serviços idênticos sujeitos a disciplina jurídico-financeira
diversa, dificultava o objectivo (certamente difícil e limitado) de
alcançar uma gestão mais eficaz e mais responsável dos serviços, não
permitia medir ou controlar e, por conseguinte, gerava deficiências de
economia, eficiência e eficácia, e não viabilizava que a própria racio-
nalidade da despesa fosse controlada em função, ao menos, dos
objectivos definidos para o conjunto da Administração Pública e
386 Finanças públicas e di~ito financeiro

para cada serviço. Por outro lado, faltava um modelo global claro,
os princípios de autonomia e as regras de organização e funciona-
mento eram inadequados aos objectivos dos serviços, a legalidade era
cada vez menos observada (sendo frequentes as situações de violação
grave ou sistemática de princípios e regras orçamentais), não havia
um verdadeiro sistema de controlo orçamental, os sisternãs de escri-
turação e contabilidade eram inadequados e arcaicos, a atribuição de
personalidade jurídica e de património próprio aos serviços era
incerta e por vezes arbitrária, acumulavam-se os pagamentos em
atraso, a regulamentação legal era dispersa, pouco clara e incoerente,
dificultando assim uma prática regular e subordinada à legalidade;
por isso, as situações de ilegalidade (ou «semi-legalidade», para usar
a linguagem corrente sobre as ilegalidades pouco claras e não sancio-
nadas, por se traduzirem ~m práticas efectivas ou massificadas) se
tornavam cada vez mais correntes e, na prática, eram desculpadas ou
não sancionadas. «Quand · tout le monde a tort, tout le monde a
ra1son».
Nos anos oitena e noventa, a situação foi ainda agravada
pela criação de entidades pseudo-privadas (associações ou fundações)
ou mistas, nas quais, sem qualquer substrato de iniciativa ou pro-
priedade privada, ou com um substrato mínimo e pouco relevante, se
investiam avultados fundos públicos, geridos por pessoas designadas
por órgãos públicos, gerados pelo Orçamento do Estado, sem serem
o bjecto de prestação de contas a qualquer entidade autónoma e con-
trolados e aprovados, muitas vezes, apenas burocraticamente pelo
Ministro de Tutela. Generalizava-se assim a tais entidades pseudo-
-privadas aquilo que fora o regime de empresas públicas (em 1991
reduzidas já a um universo de 52, e em via ainda de maior redução
em virtude do processo de privatização), pois, tambéni. aí, a irrespon-
sabilidade e a falta de controlo geraram perdas, financiadas pelo
Orçamento do Estado e pelo sistema financeiro em geral, que podem
computar-se entre dois mil e três mil milhões de contos desde 1974
até ao final dos anos oitenta.
2. As características fundamentais do novo sistema( 1) preten-
dem modificar, numa lógica de modernização do Estado e de «gestão
pública»:
1
( ) Cf. os seus trabalhos preparatórios, em vários volumes, «maxime »: Pro-

jecw de [Link] rmu da Contabilidade Púhlicu - desem •o/vimenros e anexo~, 2 vols ..

Março de 1989 e outras versões; Prujffto de Reforma Orçamental e da Contabili-
dade Pública - Relatório-Síntese, Março 1989.
 Aditamento - Novo Regime da Contabilidade Pública 387

- uma modificação da lógica de decisão, mais virada para uma

apreciação económico-financeira, a desconcentração e a responsabili-
zação dos dirigentes da Administração Pública, com supressão do
controlo _«a priori » da Contabilidade Pública ;
· uma mutação do sistema de informação para a gestão, permi-
tindo melhor controlo d a despesa pública, maior celeridade e segu-
rança nos pagamentos, a efectuar por novos meios (transferência
bancária, cheque do Tesouro), melhor gestão centralizada da Tesou-
raria do Estado e da dívida pública, conhecimento e avaliação dos
resultados, conhecimento do património estadual, melhor conhe-
cimento dos recursos humanos, mais dinâmica gestão e conheci-
mento do activo realizável...
Tudo isto exige a criação de sistemas de informação contabilís-
tica, de gestão dos recursos humanos e de gestão patrimonial.
E, passa, necessariamente, pela reforma da Contabilidade Pública
(processo muito mais amplo do que este simples decrcto-le1), pela
reforma d o Tesouro, pela reforma do Património do Estado e pela
reforma d a Gestão dos Recursos Humanos (a DGAP, que, entre
outras coisas, tem funcionado como «Direcção de Pessoab> do
Estado).

3. Não é, pois, difícil prever que, na falta de muitas destas com-

ponentes e considerando o atraso de quase todas elas, a aplicação
desta reforma exige muito mais do que a urdr nacão de meios até
agorn disponíveis.

13. lu.1 992

 ABREVIATURAS

Além de abreviaturas usuais. u1ilizaram-se as seguintes:

a .. art. - artigo
ac . - acórdão
b . - base
bibl. - bibliografia
C.-Código
CA - Có[Link] Administrativo
Cap. - Capítulo
cf. - confronte
cit. -citado
CC - Código Civil
CCI - Código da Contribuição Industrial
CCP - Código da Contribuição Predial
CGE- Conta Geral do Estado
CICP - Código do Imposto Complementar
CIMV - Código do Imposto de Mais-Valias
CIP- Código do Imposto Profissional
CIT - Código do Imposto de Transacções
CIC - Código do Imposto de Capitais
Consl. - Cons1i1uição
CR P - Constituição da República Portuguesa
CS - Código da Sisa e do lmposlO sobre as Sucessões e Doações
CPC - Código de Processo das Con1ribuições e Impostos
Dcc .. D . - Decreto
D. c.f.I. - Decreto com força de lei
Dcsp. - Despacho
DL - Decreto-Lei
DLR - Decreto Legislativo Regional
DN - Despacho Normativo
DR - Decreto Regulamentar
DRR - Decreto Regulamentar Rc!!11•11.1I
ed. - edição. editor. ed itado
EP - Empresa Pública
L. - Lei
LEOE - Lei de Enquadramento do Orçamemo do Estado
n. 0 - número
OGE - Orçamcnlo Geral do Estado
390 Finanças públicas e direito flllJJnceiro

OE - Orçamento do Estado
o p. cit. - obra citada
P. -- portaria
p. - página
p. ex. - por ei1emplo
PIB - produto interno bruto
PN B - produto nacional bruto
policop. - policopiado
pr. - preâmbulo
p.. pp. - página(s)
rced . - reedição
reimp. - reimpressão
Reg. - Regulamento ou Regimento
SEE- Sector Empresarial do Estado
SPA - Sector Público Administrativo
ss., segs. - seguintes
STA - Supremo Tribunal Administrativo
s.v. -sub vocc
TC - Tribunal de Contas
TConst - Tribunal Constitucional
trad. - tradução (port. - portuguesa)
v. - veja-se
v.g. - verbi gratia

Algumas publicações e entidades são também designadas abreviadamente. Só

merecem menção:

AER - - American Economic Review

BCE - Boletim de Ciências Económicas
BDGCI - Boletim da Direcção-Geral das Contribuições e Impostos
BMJ - Boletim do Ministério da Justiça
CTF - - Ciência e Técnica Fiscal
DFFP - A. L. Sousa Franco, Direi/o Financeiro e Finanças Públicos, 1-11.
1981-1982.
J E L - Journal of Eco no mie Literal ure
M FP ( !) - A. L. Sousa Franco. Manual de Finanças Públicos... , 1. 1974
M FP (r) - Idem, ibidem (reimpressão parcial)
ROA - Re,1ista da Ordem dos Advogados
RSF - Revue de Science Financiere
RSLF - Revue de Science et de Législation Finantiere
VVDS - Veróffentlichungen der Vereinigung der Dcutschen Staatsrechtslehrer
 ÍNDICE

CAJ>fTULO Vl·A

AS DESPESAS PÚBLICAS

§ 1. 0 - NOÇÕES BÁSICAS

5.1 - A despesa pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1

5.2 - Tipologia de despesas públicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2
5.3 - A despesa pública e a despesa nacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4

§ 2.0 -EVOLUÇÃO DAS DESPESAS PÚBLICAS

5.4 - Generalidades ... .... .. .. .. ... ... . . ........ . .... .. .... . . .... . 7
5.5 - O aumento das despesas públicas . .. .. . .... . ...... . ... .. ....... . 7
5.6 - Aumento real e aumento aparente das despesas públicas .. .. . .. , . . . 8
5.7 - Causas do aumento real das despesas públicas ................ . . . 9
5.8 - Estrutura das despesas públicas nos Estados modernos .. .. ....... . 15
5.9 -As despesas ·militares . . . ........... . ....... .. .......... .. .. . . . 15
5.10 - As despesas civis . ... ..... .. ... .. ..... . ... .. .......... . ..... . . 16
5.11 - A questão do limite máximo das despesas .. . ... . ....... . ....... . 18

§ 3.0 - EFEITOS ECONÓMICOS DAS DESPESAS PÚBUCAS

5.12 - Razão de ordem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21

5. 13 - O multiplicador . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21
5.14 - Limitações do multiplicador . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26
5.15 - Desenvolvi mentes ulteriores do multiplicador . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27
5.16- O acelerador . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35
5.17 - O propulsor ou oscilador . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39
5.18 - As fugas ou filtrações . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39
392 Finanças públicas e düeilo financeiro

CAPITULO VI

AS RECEITAS PÚBLICAS

§ 1.0 - AS RECEITAS EM GERAL

6.1 - As receitas e sua estrutura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45

6.2 - Modalidades de receitas do Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47

§ 2.0 -AS RECEITAS PATRIMONIAIS

6.3 - Conceitos e espécies . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5l

6.4 - Receitas do património imobiliário . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52
6.5 - Receitas do património mobiliário (dominial e crcditlcio) . . . . . . . . . . 54
6.6 - Formas de exploração do património . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55
6. 7 - Os preços e o património . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56

§ 3.0 -AS RECEITAS TRIBUTÁRIAS EM GERAL

6.8 - Os tributos como r[Link]itas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58

6.9 - As contribuições especiais . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60
6.10 - As taxas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63
6.11 - 0 imposto ............ .. ........ . . · . ........................ 71
6.12 - Os tributos parafiscais . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . 73
6.13 - Outras receitas tributárias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79

§ 4.0 - RECEITAS DE CR~DITO PÚBLICO

6. 14 - O crédito público ......................................... ·.. 80

6.1 S - A dívida pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . 87
6. 16 - O recurso ao crédito público ........ .. . . . ........ .. . .......... .
6.17 - Os empréstimos públicos . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . 91
6. 18 - Principais espécies de: empréstimos existentes cm Portugal . . . . . . . . . 95
6.19 - Processo de autorização e constituição da relação de empréstimo . . . 100
6.20 - A representação do empréstimo e da dívida ... . ....•. .. . . . .. , . . . . 105
6.21 - Conteúdo da relação de empréstimo público . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108
6.22 - Natureza j urídica do empréstimo público . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111
6.23 - Dinâmica da relação de: empréstimo público . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114
6.24 - Efeito económicos dos empréstimos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128
6.25 - Fins extra-financeiros do crédito público . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136
6.26 - O aval do Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142
 lndice 393

CAP(TULO VJJ

OS IMPOSTOS EM ESPECIAL

§ 1. 0 - RAZÃO DE ORDEM

7.1 - Os impostos e o sistema fiscal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1-l J

DIV ISÃO 1

O IMPOSTO

§ 2.0 - CONCEJTOS FUNDAMENTAIS DA TtCNICA FISCAL

7.2 - A técnica fiscal e suas fases . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148

7. 3 - Incidência fiscal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149
7.4 - A repartição abstracta do sacrificio fiscal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ISO
7.5 - O lançamento do imposto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1S l
7.6 - A liquidação do imposto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155
7.7 - A cobrança . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156

§ 3.° - MODALIDADES DE IMPOSTOS

7.8 - Impostos baseados na :riqueza e independência da riqueza . . . . . . . . . 157
7.9 - Impostos pessoais e reliis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160
7. JO - Impostos directos e impostos indirectos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162

DIVISÃO li

O SISTEMA FISCAL

§ 4.° - C ARACTERES DO SISTEMA FISC AL

7.J 1 - Concepção geral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167

7.12 - 0 rendiment o fiscal e seus factores..... . .. .. .... ... .. .... . ...... 169
7_.13 - A justiça fiscal . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . 176
7.14 - ldem: a igualdade fiscal .......................... ... .. .. , . . . . . 178
7.15 - Idem: a legalidade fiscal . . .. . . . . .. . . . . . .. .. . . . . . . .. . . . . . .. . .. . . 182
7.16 - ldem: a generalidade tributária .. . , ............. . ...... , . . . . . . . . 183
7.17 - Idem: a capacidade fiscal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185
7.18 - A justiça e a repartição da carga fiscal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 188
1.19 - A eficiência do sistema fiscal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 198

§ 5. 0 - OS SISTEMAS FISC AIS

7.20 - Tipologias de sistemas fiscais . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201

7.21 - Origem e evolução do sistema fiscal português . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205
 394 Finanças públicas e direito f manceiro

§ 6. 0 - EFEITOS ECONÓMICOS DOS IMPOSTOS

7.22 - A incidência financeira do imposto e as distorções fiscais . . . . . . . . . . 208

7.23- A amortização do imposto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209
7 .24 - A remoção do imposto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 l
7.25- A difusão do imposto........ .. ..... . ... . ................ . .... 212
7.26- A repercussã~ do imposto ... . ... . ..................... ·. . ...... 213

CAP(TULO VJll

NOÇÕES BÁSICAS SOBRE POL(TICAS FINANCEIRAS

§ !.º - NOÇÕES GERAIS

8.1 - Enquadramento do conceito . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217

8.2 - Noção de política financeira . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . 218
8.3 - Conceitos fundamentais . . . . . . . . • . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 226
8.4 - Tipologia de políticas financeiras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 228
8.5 ·- Principais objectivos a estudar e políticas por eles dominadas . . . . . . . 235

§ 2.º - POLfTICAS DE CONJUNTURA

8.6 - As políticas de estabilização . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243

8.7 - Despesas públicas e estabilização . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 244
8.8 - Financiamentos das despesas e redução fiscal ... . , . . . . . . . . . . . . . . . 257
8.9 - Políticas de estabilização anti-inflacionista . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 269
8. IO - As políticas de ajustamento e seus instrumentos financeiros . . . . . . . . 290
8.11 - A globalização das políticas de conjuntura .... . .... .. ... . .. . . .. , . 292

§ 3. 0 - POLfTIC AS ESTR UTU RAJS

8.12- Multiplicidade e complexidade das p olíticas estruturais . . . . . . . . . . . . 293

IU 3 - O crescimento económico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . .. 294
8.14 - 0 desenvolvimento econó mico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 298
8.15 - Redistribuição da riqueza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3-04

ANEXOS
Orientação d e leitura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 13
Aditamento · 1988 . . . . .. . .... . .... . .... . . . . . . ."... . .... . . . . . . . . . . . 3 19
Novo Regime da Conta bilidad e Pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 327
Tábua de a breviaturas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 389