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Citations:

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A TITULARIDADE DO PODER REGULAMENTAR
NO DIREITO ADMINISTRATIVO PORTUGUES
(ALGUMAS QUESTOES)

ANA RAQUEL GONALVES MONIZ

1. Nota pr6via

Um dos problernas cruciais da teoria do poder regulamentar

hoje o da identificagio dos respectivos titulares: a complexidade ine-
rente estrutura de urna Administragao proteiforme1 , a emerg~ncia de
.

urna pliade de novos entes administrativos e o movirnento de atribui-

io de poderes de autoridade a entidades privadas corn fun 6es admi-
nistrativas implicarn o recentramento desta ternitica. A1im disso, o sur-
gimento no seio da Adrninistragio de urna verdadeira poliarquia, senio
mesmo urn feudalismo normativo, revela-se determinante de urna re-
flexio sobre o relacionamento das fontes de direito (nio apenas no que
tange a lei e ao regularnento, mas tamb~m entre os pr6prios regula-
mentos), dada a pluralidade de ordenamentos juridicos infra-estaduais
geradora, neste plano, de urna multiplicidade de rela 6es entre as fontes
2
administrativas .

1 Rog~rio SoAR-s, Direito Pblico e Sociedade Tcnica, Coimbra, 1969, p. 169.

Ndo 6 por acaso que associada a pluralidade orginica da Administra~ao se encontra a
metfifora da <<galixia administrativa, e n~o a da piramide: em termos estruturais, a
imagem dominante consiste na do planeta rodeado de sat41ites, de tamanhos diversos
e a variiveis distincias do centro (Vital MOREIRA, Administrafdo Aut6noma e Associa-
jes Pblicas, Coimbra, 1997, pp. 33 e s., na senda de alguma doutrina espanhola e
alemi).
2 No mesmo sentido, Paulo OTERO, 0 Poder de Substituifdo em Direito Adminis-
trativo: Enquadramento Dogmitico-Constitucional,Lisboa, 1995, p. 675.

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484 DOUTRINA

Assim, ap6s uma refer&ncia preliminar aos caracteres que permi-

tern identificar o regulamento enquanto fonte de Direito Administra-
tivo e forma de actuaio adrministrativa, importa aludir, pelo menos
em termos perfunct6rios, ao problema do fundamento juridico do
poder regulamentar e Ats quest6es colocadas pelo principio da legali-
dade. Em seguida, cumpre analisar com alguma deten¢io os termos
(onde se incluem igualmente os limites) em que as diversas entidades
administrativas podern emitir regulamentos, sem deixar de efectuar
uma refer~ncia a forma como a questio se coloca perante as entidades
privadas com fun 6es administrativas.

2. Nogo de regulamento: o regulamento enquanto fonte de

Direito Administrativo e forma de actuaVo administrativa

A perspectivaqo do regulamento sob duas lupas - como fonte de

direito (fonte auto-vinculativa 3) e enquanto forma de actua~o adminis-
trativa de autoridade (um <«nstrumento de comando gerab)4) - permite
sedimentar um ponto de partida para a compreensio desta figura: o de
que o regulamento constitui uma forma de agir da Administrapio que
nio s6 obriga os seus destinatirios, como tamb~m vincula a futura ac-
tua¢ao admimistrativa. Estarao na primeira linha das nossas preocupa-
6es os regulamentos externos, enquanto regulamentos que nio esgotam
o seu imbito de aplica¢io nas rela 6es que se processam no interior da
pessoa colectiva pdiblica 5- 6.

3 Cf. Paulo OTERO, Legalidade e Administrafdo Jiiblica - 0 Sentido da Vincula-

fdo Administrativa aJuridicidade,Coimbra, 2003, passim, esp. te pp. 397 e ss. Como sa-
lienta este Autor, a acentua~io do carficter auto- ou heterovinculativo de uma fonte
de direito depende da perspectiva: a natureza auto-vinculativa da juridicidade admi-
nistrativa apenas se afirma como tal perante a estrutura decis6ria que foi sua autora
(op. cit., pp. 402 e s.).
4 SCHMIDT-ASSMANN, apud WOLFF/BACHOF/STOBER, Verwaltungsrecht, vol. I,
Miinchen, 20006, p. 351.
5 Tal ndo significa que, em dominios especificos (direito fiscal), nio existam re-
gulamentos internos corn eficicia vinculativa da Administra~io e, por isso, excep 6es
ao tradicional principio da derrogabilidade singular dos regulamentos internos [v. ar-
tigo 68.0, n.' 4, alinea b), da Lei Geral Tributiria]. Sobre esta materia, cf., por todos,
Casalta NABAIS, Direito Fiscal, Coimbra, 20032, pp. 198 e ss.

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A TITULARIDADE DO PODER, REGULAMENTAR NO DIREITO ADMINISTRATIVO PORTUGUES 485

A anilise da problernitica da titularidade do poder regulamentar,

enquanto poder normativo juridico-piblico ou poder para a ernissdo
de regularnentos, pressup6e urna consideraqio mais ou menos detida
do seu objecto. Tradicionalmente, a doutrina vein assinalando ao regu-
larnento algurnas notas definidoras, caracterizando-o corno acto nor-
mativo, emanado por entidades administrativas no exercicio da funqdo
7
adrministrativa, com urn valor infra-legal (ofor a de regulamento.) .

6 Fora do nosso imbito problemitico ficarao, por isso, os regulamentos inter-

nos e as normas tcnicas mesmo que emanadas por entidades p6blicas e dotadas de
relev~ncia juridica. No que respeita a estas 6iltimas, pense-se, v. g., as normas tcnicas
(NP) elaboradas pelo Instituto Portugu~s da Qualidade, na qualidade de Organismo
Nacional de Normalizaqao - cf. artigo 7.0, n.' 2, alinea c), do Decreto-Lei n.' 140/
/2004, de 8 de Junho.
Atente-se que o problema da vinculatividade ou da reftacgio juridica das nor-
mas t&nicas vai para alim daquelas que sejam elaboradas pela Administraqio e atinge
as normas de natureza t~cnica acolhidas pelas entidades administrativas ou pelo
mundo juridico, independentemente de as mesmas terem como suporte uma fonte
de direito (cf., v. g., Freitas do AMARAL, Manual de Introdu¢do ao Direito, vol. I, Coim-
bra, 2004, pp. 540 e ss.; Pedro GONCALVES, Exercijo de Poderes Pblicos de Autoridade
por Entidades Privadas corn Funfies Administrativas, Coimbra, 2003, pp. 531
e ss.). Eis o que sucede, por exemplo, no imbito da avaliagio do pressuposto da ilici-
rude nos termos do artigo 6.0 do Decreto-Lei n.' 48 051, de 21 de Novembro de
1967: estando em causa uma operagio material causadora de danos, a verifica5o da-
quele pressuposto passa pela prova da violaqo das "regras de ordem tcnica (...) que
devam ser tidas em consideragao" - assim acontece, v. g., no ambito da responsabili-
dade m~dica, em que assume importincia decisiva o respeito por regras t&nico-
-cientificas, pelo que a prova da ilicitude implicari a prova da viola 5o das leges artis,
atentos os conhecimentos existentes no momento da pritica do facto (sobre esta
questo, v., da nossa autoria, o(Quando Caem em Desgraqa os Discipulos de Hip6cra-
tes...o, in: CJA, n.' 50, Margo/Abril 2005, pp. 17 e s.).
7 VAfonso QuEIR6, <Teoria dos Regulamentos)>, in: Estudos de Direito Piblico, vol.

II, tomo I, Coimbra, 2000; pp. 214 e ss.; Marcello CAETANO, Manual de Direito Adminis-
trativo, vol. I, Coimbra, 200110, p. 95; S~rvulo CORRELA, Nofjes de Direito Administrativo,
vol. 1, 1982, p. 95; Vieira de ANDRADE, (O Ordenamento Juridico Administrativo Por-
tugu~s#, in: Contencioso Administrativo, Braga, 1986, p. 58; Jorge MIRANDA, <kegula-
mentos, in: P6lis, vol. V, Lisboa, 1987, p. 266; Freitas do AMARAL, Curso de Direito Admi-
nistrativo, vol. II, Coimbra, 2002, pp. 151 e s.; Coutinho de ABREU, Sobre os Regulamentos
Administrativos e o Prindpio da Legalidade, Coimbra, 1987, pp. 45 e ss., e «Os Regulamen-
tos Administrativos em Direito do Trabalho ), in: Estudos em Homenagem ao Prof Doutor
Afonso Rodrigues Queir6, vol. I, Coimbra, 1984, p. 39; Ferreira de ALMEIDA, Regula-
mento Administrativo ), in: DJAP, vol. VII, Lisboa, 1996, p. 194.

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486 DOu-rRINA

I. Em primeiro lugar, os regulamentos administrativos consubs-

tanciam normas (hoc sensu, regras 8) jurfdicas9 e, enquanto tais, revestem a
natureza de crit~rios de decisao e padrio de comportamento; nesta
medida, e seguindo Larenz 10 , sdo-lhe caracteristicas inerentes a sua pre-
tensio de validade - assumindo-se como uma exig~ncia vinculante de
comportamento ou como uma pauta vinculante de julgamento - e a
sua pretensio de possuir validade para todos os casos da mesma especie,
dentro do respectivo imbito espacial e temporal de validade.
E, desde logo, enquanto norma juridica (crit6rio de decisao e pa-
drdo de comportamento) que o regulamento se assume como fonte do
direito, i. e., como modo de constituiqo, manifestaqdo e objectivagdo
do direito positivamente vigente numa comunidade hist6rica con-
creta1 1 . Embora o grau de inovagio introduzido na ordem juridica
vare consoante a relaqio que t~m com a lei, assumindo uma feiqao
significativamente mais ampla, v. g., nos regulamentos independentes
(que cont~m disciplina inicial sobre certa mat~ria) que nos regulamen-
tos executivos, a verdade 6 que, estabelecendo uma regulaqio juridica
num dominio onde esta nio existia ou revestia contornos diversos, os
regulamentos sio produto de um processo de criaqio de direito: nio se
limitam a aplicar normas juridicas, mas criam-nas1 2- 13.

8 Para ura distingio, dentro do conceito de norma, entre regras e principios,

v. Gomes CANOTILHO, Direito Constitucionale Teoria da Constituifdo, Coimbra, 20037,
pp. 1160 e ss.
9 A refer~ncia i nota da juridicidade pretende acentuar a ultrapassagem da con-
cepgio alemi que, no imbito dos regulamentos, considerava apenas como normas jun-
dicas os regulamentos externos, mas excluia a natureza juridica aos regulamentos inter-
nos, enquanto destinados i disciplina das <rela 6es especiais de podera (cf tamb~m
Afonso QuEV6, <,Teoria... >,cit., p. 217). Corn efeito, esta iltima noqio encontra-se
indelevelmente marcada pela pretensio de subtrair ao dominio do juridico um conjunto
de actuaq6es que visavam pessoas numa ,especial situa 5o de dependncia)>, as quais se
entendiam como 9incorporadas nas institui 6es p6blicas >(Vieira de ANDRADE, (0 Or-
denamento... >, cit., p. 60). Dai que hoje se revele mais id6neo o conceito de <relaio
especial de Direito Administrativo> para traduzir uma realidadejuridicadiversa.
10 LARENZ, Metodologia da Ci~ncia do Direito, Lisboa, 19973, p. 349, que segui-

mos de perto.
11 Cf. Castanheira NEVES, <(Fontes do Direito)>, in: Digesta, vol. 2. ° , Coimbra,
1995, pp. 7, 12 e ss.
12 MATTARELLA, <L'Attivit>, in: CASSESE (dir.), Trattato di Diritto Amministra-
tivo, torno I, Milio, 2000, p. 663. Esta asserqio tern ura validade essencial no imbito

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A TITULARIDADE DO PODER REGULAMENTAR NO DIREITO ADMINISTRATIVO PORTUGUES 487

A caracterizaio do regulamento como norma (acto normativo)

- dirigida a um nfimero indeteriinado ou mideternmiinvel de sujeitos
para disciplinar um nimero indeterminado ou indeteriminfivel de situa-
6es - distingue-o, desde logo, do acto administrativo, tendo em vista a
sua predisposiao de perman&ncia e de <decisio sobre futuras decis6es414.
Este ponto merece, em regra, urn relevo especial no que tange i
qualificaqio dos actos gerais (na acepqio de actos que, respeitando uma si-
tua¢do concreta, trn como destinatirios urn niimero indeterminivel de
sujeitos) e dos actos abstractos (que visarn urn nimero indeterrminivel de
situa 6es, mas atingern sujeitos determinados ou determiniveis) corno
actos adrministrativos ou regulamentos. Urna primeira anilise levaria a
concluir que, estando ausente dos actos gerais a vocaao de execuio per-
manente, os mesmos deveriam ser assirnilados aos actos administrativos:
corn efeito, se a execu~io de urn regulamento nio o consorne 15, os actos

do direito frances, atento o teor dos artigos 34 e 37 da Constituiqdo, que, pelo me-
nos teoricamente, atribuem ao regulamento a compet~ncia-regra para o estabelecimento
de regras gerais sobre todas as mat&rias excluidas do dominio da lei (e que, por conse-
guinte, revestem caricter regulamentar) em execuqio directa da Lei Fundamental - cf.
RIVERO/WALiNE, Droit Administratif,Paris, 200018, pp. 57 e 67; para ura reflex~o, no or-
denamento francas, acerca das rela 6es que, face ao estatuido nos mencionados artigos 34
e 37, pautam os dominios legal e regulamentar, v. AA.VV, Le Domaine de la Loi et du R -
glement, Paris/Aix-en-Provence, 19812; GARCiA MACHO, Reserva de Ley y PotestadRegla-
mentaria, Barcelona, 1988, pp. 91 e ss; cf. ainda FAVOREU, <ILe Fonti Normative Seconda-
tie nell'Ordinamento Francese ), in: Potere Regolamentare e Strumenti di Direzione
dell'Amministrazione, Bologna, 1991, pp. 33 e ss., sublinhando a tendncia no sentido da
(neutralzaqio do significado originfirio dos artigos 34 e 37 da Constitui io francesa.
13 Resta saber se os regulamentos assumrnem sempre esta funqao criadora de di-

reito ou se, em determinadas circunstincias, nio podem considerar-se fontes de di-

reito (por ausbncia deste pendor criativo)>). 0 problema coloca-se com especial
acuidade perante normas regulamentares que repetem integralmente o texto da lei.
Colocando tamb~m esta questio, v. Freitas do AMARAL, Manual..., cit., p. 517, para
quem os regulamentos de execu 5o ou complementares que se limitem a repetir
normas legais ndo sdo fontes de direito, na medida cm que no trazem um quid
novum para o ordenamento juridico.
14 Vieira de ANDRADE, ,0 Ordenamento... >, cit., p. 60; Ferreira de ALMEiDA,

,Regulamento Administrativo6, cit., p. 195, que, na senda de Forsthoff, se refere i

pretensio imanente de duragio inerente ao regulamento.
is GARCIA DE ENTERRIA/ToMA _RAMON FERNANDEZ, Curso de Derecho Ad-
ministrativo, vol. I, Madrid, 20026, pp. 187 e s. Cf. ainda Marcello CAETANO, Ma-
nual.... cit., p. 95.

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488 DOUTRINA

administrativos gerais esgotam-se no momento em que estabelecern o

cornando para aquela situaTio determinada 16. Jj os actos abstractos estao
mais pr6ximos do regularnento que do acto adrmnimstrativo. Desde logo,
quanto a eles nAo vale o argumento do caricter permanente do co-
mando (pr6prio do regulamento e inexistente no acto), visto que tam-
bem estes se aplicam cada vez que as circunstincias abstractamente defi-
nidas na sua previsio se verificarem em concreto 17 .
0 artigo 120.0 do C6digo do Procedimento Administrativo (CPA)
disp6e que se consideram actos administrativos "as decis6es dos 6rg~os da
Administraqio que ao abrigo de normas de direito pfiblico visem produzir
efeitos juridicos numa situaf o individual e concreta"; a luz deste preceito, 6
recusada a natureza de acto administrativo aos designados actos administra-
tivos gerais (e aos actos abstractos), os quais se concebem, em termos pro-
cedimentais, como regulamentos. Se a opqio do legislador do C6digo se
revela, no imbito dos actos gerais, questionivel' 8, o problema da sua quali-
ficaqio poderia colocar-se hoje corn maior acuidade face Anecessidade de
comparar o referenciado artigo 120.0 corn o n.' 3 do artigo 52.' do C6-
digo de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), de acordo corn o

16 No mesmo sentido, Afonso QuEIRP, 6(Teoria...6#, cit., pp. 215 e s.; Rog&rio
SOARES, Direito Administrativo, Coimbra, 1978, pp. 80 e ss.; Vieira de AN-
DRADE, <<O Ordenamento... , cit., p. 59.
17 Cf., por~m, M. Esteves de OLIVEIRA/Pedro GONCALVEs/Pacheco de AMo-

RIM, C6digo do Procedimento Administrativo Comentado, Coimbra, 19972, p. 566 -

embora entendendo que a configuraqdo deste tipo de decis6es como acto3 normati-
vos se revela, do ponto de te6rico, prefcrivel, acabam por concluir pela possibilidade
de as subsumir Acategoria de 6(actos administrativos de pritica automaticamente re-
novada#; trata-se, porm, de uma asserqdo que os pr6prios Autores alicer~am na ne-
cessidade de, nestas hip6teses, assegurar aos destinatirios uma tutela jurisdicional
efectiva, colocando ao seu dispor meios processuais cuja utilizaTio nio era ent~o
admitida quando estivessem em causa regulamentos (pense-se, v. g., na suspens~o da
eficicia). Mais longe vai ainda Aroso de ALMEIDA (0 Novo Regime do Processo nos Tri-
bunais Administrativos, Coimbra, 20043, p. 159) que concebe a generalidade e a abs-
tracfio como requisitos cumulativos da excist~ncia de uma norma.
18 Repare-se que o legislador procurou contrariar a soluqdo jurisprudencial,
considerada pouco id6nea para a tutela jurisdicional dos administrados, quc apontava
para a exist~ncia de urn acto administrativo nas hip6teses em que a Administra¢io
emite comandos dirigidos a uma pluralidade de individuos numa situaco concreta,
em virtude da exiguidade dos prazos de impugnaqio - sobre o problema e as difi-
culdades que, da 6ptica da protecqio procedimental dos direitos dos particularcs, sus-
cita a remiss~o destas situaq6es para a noqao de regulamento, v. M. Esteves de OLL-
VEIRA/Pedro GONQALVES/Pacheco de AMOPM, Cdigo.... cit., pp. 515, 564 e ss.

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A TITULARIDADE DO PODER REGULAMENTAR NO DIREITO ADMINISTRATIVO PORTUGUES 489

qual "o nio exercicio do direito de impugnar urn acto que ndo individualize
os seus destinatcirios nio obsta A impugnafio dos seus actos de execu 5o ou
aplicafio cujos destinatirios sejam individualmente identificados". 0 ob-
jectivo que norteou a introdu~do deste preceito prendeu-se corn a conve-
niencia ern terminar corn as dificuldades emergentes da qualifica~io de
acto administrativo geral. Nesta ordem de ideias, o legislador teria preten-
dido (nio obstante a fonte - de natureza processual - ern que o fez) in-
culcar que os actos juridicos unilaterais da Administra~io gerais e concretos
nio devem, rnesrno no piano substantivo, ser concebidos corno normas,
mas como actos administrativos 19 . Resta saber se foi logrado o objectivo.
Excepto se partirmos da perspectiva segundo a qual os actos gerais, porque
necessariamente referidos a uma situayao concreta, perritern a identifica-
io dos destmatirios (que serio sempre determiniveis, face a essa situaxio
concreta) 20 , nio parece existir uma contradifio entre as normas do CPA e
do CPTA. Corn efeito, urn <acto que nio individualize os destinatios>
n5o constitui necessariamente um acto cujos destinatirios ndo sdo suscepti-
veis de identificafio e, nessa medida, nfio implica urna conradigdo corn
o preceituado no artigo 120.0: a caracteristica da generalidade (tal como
a concebemos supra) reporta-se apenas f.s hip6teses em que os destinatirios
do acto n5o se revelam identificiveis ou individuaizfiveis; pelo contririo,
afirmar que o acto administrativo respeita a uma situagio individual imp6e
que os destinatirios sejam identificfveis ou determiniveis 21 .

19 Assim, Aroso de ALMEIDA, 0 Novo Regime.... cit., p. 159. Como elucida

tamb~m o Autor (op. cit., pp. 158 e 160), esta norma, inserida num artigo cuja epi-
grafe 6 <irrelevincia da forma do actoo>, visa assegurar aos particulares a possibilidade
de, perante a pritica de um acto adninistrativo no imbito de um regulamento (urn
acto regulamentar cont~m ura determinagio que consubstancia um acto administra-
tivo), irnpugnarem os actos de cxccuqo ou aplicaq5o com fundamento na invalidade
desse acto administrativo, nio obstante terem deixado expirar o prazo de impugnaqio.
20 Neste sentido parece orientar-se Aroso de ALMEIDA, 0 Novo Regime..., cit.,

p. 159, para quem "mesmo quando &geral, o acto concreto dirige-se, por definiq~o,
a um universo delimitado de destinatfirios".
21 Parece-nos ser tamb~m esta a conclus~o a extrair das considera 6es que, a

este prop6sito, tecem M. Esteves de OLVEiRA/R. Esteves de OLIVE[R, C6digo de

Processo nos Tribunais Administrativos, vol. I, Coimbra, 2004, p. 356.
Reconheccrnos quc a situagio se complexifica quando so efectua uma distin
io, como sucede corn Freitas do AMARAL (Curso..., cit., pp. 230 e ss.), entre <<actos
gerais)) e <oactos gen~ricos) (distingdo, ahis, i qual tambfm apelam M. Esteves de
OLIVEIRA/R. Esteves de OLIVEIRA, Op. Cit., loc. it.). Com efeito, a doutrina vem-se
referindo aos actos gerais, sem efectuar qualquer destringa entre as duas categorias

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490 DOUTRINA

A distinqao entre acto administrativo e regulamento ndo impede,

por~m, uma aproximaqio, por ambos constituirem formas de exercicio
de um poder piblico de autoridade. Efectivamente, a emanaqio de
uma norma regulamentar ou a pritica de um acto administrativo cons-
tituem uma expressio do poder de definiqao autoritfiria e unilateral de
efeitos juridicos 22. Esta aproximaqao apresenta refrac 6es prfiticas em
diversos momentos, desde logo, ao nivel processual. 0 novo conten-
cioso administrativo unifica a forma processual (e, por consequ&ncia,
a tramitaqio) de reacqio contra a pritica ou omissio ilegal de actos ad-
ministrativos ou normas emitidas ao abrigo de disposiq6es de direito
adrministrativo (artigo 46.0, n.' 1, do CPTA) 23 .
apontadas: assim parece acontecer face aos exemplos enunciados por Afonso QUEIRO
((Teoria...>, cit., p. 215) e Rog~rio SOARES (Direito Administrativo, cit., p. 81), entre
os quais se incluem o acto de abertura de concurso, a ordem de mobilizaFio ou re-
quisiFio militar, as intima 6es colectivas e as ordens gerais de policia. Embora possa
considerar-se como quase evanescente a distinqio entre destinatirios determiniveis e
indeterminiveis numa situaio concreta, talvez seja por aqui (rectius, pelo estabeleci-
mento de um crit~rio relativo i determinabilidade dos destinatirios) que, neste im-
bito, hi-de passar a diferenciaqio entre acto administrativo e regulamento. Nesta
6ptica, Freitas do AMARAL (Curso.... cit., p. 231) aponta para a definigio dos destina-
tirios mediante conceitos universais.
22 Decorre do direito comparado que uma autonomizaqao corn este alcance
conceptual do regulamento face ao acto administrativo nio assume um caricter neces-
sirio ou ontol6gico, mas resulta do regime ao qual cada ura das formas de actuagio
administrativa se encontra, cm cada ordenamento juridico, submetida. Assim, v. g., cm
Franca, a noq4io de acte administratifabrangc a d&ision individuelle (acte individuel) c a d&i-
sion rdglementaire (cf, v.g., RwVERo/WALINE, Droit.... cit., pp. 100 e s.; WALINE, Manuel
El6mentaire de DroitAdministratif,Paris, 1939, pp. 35 e 465). No direito italiano, embora
tal questio se mostre controvertida, existem posi 6es no sentido de incluir os actos
normativos, em especial os regulamentos, no conceito de atto amministrativo [MATTA-
RELLA, ,UAttivit6>, cit., pp. 663 e s.; em sentido diverso, CAVALLO, Provvedimenti e Atti
Amministrativi, vol. III de SANTANIELLO (dir.), Trattato di Diritto Amministrativo, Padova,
1993, pp. 6 e ss.]. Ji o direito alemio concebe o Vewaltungsakt como produzindo efei-
tos num caso individual (cf § 35 da Verwaltungsvetfahrengesetz).
A relevincia deste ponto 6 mais aparente que real. Efectivamente, quer o direito
frances quer as posi 6es do direito italiano quc apontam para a reuniio do conceito de
acto administrativo e de acto regulamentar ou normativo sob um conceito comum
(constitumindo species de um mesmo genus) nio ignoram a divcrsidadc dc rcgimc quc pauta
uma e outra figura, mas, ao lado desta, pretendern salientar o que ambas tm em comum:
a circunstincia de tatar em caua urn comando autoritfirio da AdministraTio.
23 V, no sentido da compactagio num s6 meio processual do tradicional re-

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A TITULARIDADE DO PODER REGULAMENTAR NO DIREITO ADMINISTRATIVO PORTUGUES 491

Por outro lado, a caracterizaqdo do regulamento como norma po-

deria conduzir tamb~m a conclusio de que, nestes termos, a mesma
possuiria uma natureza totalmente inconfundivel com outra das formas
de actuaqio administrativa: o contrato administrativo. Os problemas
adensam-se quando, atentando na superagio do principio da relativi-
dade dos efeitos dos contratos 24, se efectua um confronto quer com a
figura dos contratos corn efeitos regulamentares, quer com a categoria dos
contratos regulamentares ou regulatorios. Sucede frequentemente no con-
texto de contratos de concessio de servi~o pfiblico incorporarem-se
neles cliusulas relativas a organizapo, gestao e funcionamento do ser-
viqo. A este tipo de cliusulas nio pode ser assacada uma eficicia mera-
mente contratual (inter partes), uma vez que as mesmas se compreen-
dem e apenas se justificarn enquanto sup6em a exist~ncia dos utentes
do servi~o pfiblico 2 5. Por outro lado, incluem-se nestes contratos cliu-
sulas atrav&s das quais o concessionirio assume perante a entidade pfi-
blica contratante obrigaq6es relativamente a terceiros (todos os utentes
do serviqo pfiblico) e, nessa medida, possuem uma eficicia normativa
externa; efectivamente, dessas cliusulas (com efeito regulamentar) de-
corre para os terceiros (destinatfrios ou beneficifrios) um direito sub-
jectivo, correspondente ao lado activo da relaqio juridica complexa
emergente do contrato (Administraqio-concessionirio-utente) 26-27.
curso contencioso e do processo de impugna~io de normas, por estarem em causa
dois processos de revisio da legalidade relativamente a dois actos unilaterais da Admi-
nistra~lo, S6rvulo CORREIA, sUnidade ou Pluralidade de Meios Processuais Princi-
pais no Contencioso Administrativos, in: CJA, Julho/Agosto 2000, pp. 32 e s.
2 Assirn, Alcxandra LLITAO, A Prote&VoJudicial dos Terceiros nos Contratos da Ad
ministrafao PtNblica, Coimbra, 2002, pp. 46 e 238 (v. tamb~m p. 16).
25 Neste sentido, v. LAUBADERE/MODERNE/DELVOLVE, Trait des Contrats Admi-
nistratifs, tomo I, Paris, 19832, p. 107 (105).
26 Salientando esta dupla dimensio da eficicia regulamentar dos contratos de

concessio de serviqo pfiblico, cf Pedro GONQALVES, A Concessio de Servifos PtNblicos,

Coimbra, 1999, pp. 201 e ss. Como tamb~m sublinha o Autor, as obriga 6es assumi-
das pelo concession~rio nao sao apenas sim~tricas dos direitos contratuais da Admi-
nistra¢io concedente, mas tamb~m de direitos praetercontractualesde terceiros. V ainda
Pedro GONQALVES, 0 Contrato Administrativo, Coimbra, 2003, pp. 66 e s.
27 A questdo a formular neste momento prende-se com a necessidade de divisar

a natureza juridica (regulamentar, contratual ou mista) inerente a estas cliusulas disci-

plinadoras do desempenho da actividade pfiblica que afectam a posi 5o de terceiros e
em fun¢5o das quais foram estabelecidas. Na esteira da posiqio ji defendida, entre

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492 DOUTRINA

Nas situa 6es subjacentes aos contratos regulat6rios ou regula-

mentares, as cliusulas contratuais estabelecem regras de comporta-
mento (obriga 6es) cuja observincia 6 devida por terceiros que nao in-
tervieram na celebraqdo do contrato. Como logo se compreende,
a eficicia deste tipo de contratos distingue-se dos anteriormente aludi-
dos, em virtude de imporem deveres a terceiros que nio sio partes
contratuais e que agora se assumem como obrigados (e ndo como des-
tinatirios ou beneficiftrios) 28.

II. A segunda caracteristica do conceito de regulamento aponta

no sentido de que os regulamentos consubstanciam normas juridicas
emanadas por 3 rgdos de entidades administrativas. Tal 6 o problema da ti-
tularidade do poder regulamentar que constituir i objecto de anilise
detida infra (ponto 4). Repare-se, contudo, que por entidades adminis-
trativas nio poderi hoje entender-se apenas sujeitos dotados de perso-
nalidade juridico-pfiblica, uma vez que cada vez mais encontramos su-
jeitos privados incumbidos do exercicio da funqio administrativa.
III. Em terceiro lugar, os regulamentos consubstanciam normas
emitidas no exercicio da funfdo administrativa. N5io obstante a dificul-

n6s, por Pedro Gonqalves, propendemos para a consideraqio de que nio estamos
diante de normas regulamentares (e, por isso, a criaqio das mesmas nio se encontra
submetida a urn procedimento regulamentar), mas simplesmente de cldusulas contra-
t1fais Corn efic6cia regidamentar. Isto ndio significa desconsiderar o dircito quc, na c3fera
juridica do utente, nasce em consequ~ncia do clausulado contratual (e verificados os
requisitos eventualmente ai previstos), admitindo-se hoje explicitamente a reacao
contra o incumprimento dessas cliusulas, mediante ac 5o administrativa comum rela-
tiva execu~io de contratos para a qual t~m legitimidade activa os titulares de direitos
subjectivos ou interesses legalmente protegidos em funio dos quais as cliusulas con-
tratuais tenham sido estabelecidas [artigo 40.0, n.' 2, alinea b), do CPTA]. Sobre os
contornos deste direito, cf. Pedro GON(ALVES, A Concessdo.... cit., pp. 316 e s.; relati-
vamente ao sentido claquela disposi5o, v.M. Estcves de OLIVEIRA/R. Estcvcs de OLI-
VEiRA, Cdigo..., cit., pp. 289 e s.; Pedro GONALVES, 0 Contrato..., cit., p. 157.
28 Assim se concebe, v. g., o contrato concluido entre o Estado e a Associa~ao

Nacional de Farmicias relativo ao fornecimento continuo de medicamentos aos

utentes do Servi~o Nacional de Safide (SNS), mediante o qual se estabeleceu que a
obriga~io de pagamento das percentagons a cargo do SNS caberia .s Adniini3tra es
Regionais de Safde. Neste sentido, v. Pedro GONQALVES, 0 Contrato.... cit., p. 67.
Cf. ainda Ac6rdios do Supremo Tribunal Administrativo, de 20.05.1993, P 31875;
28.10.1993, P. 31894; 16.12.1993, P 32537; 15.11.1994, R 33163.

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A TITULARIDADE DO PODER REGULAMENTAR NO DIREITO ADMINISTRATIVO PORTUGUtS 493

dade de distin¢io material entre as fun 6es do Estado, pode afirmar-se,

seguindo o critrio tipol6gico proposto por Afonso Queiro 29 , que a
fun¢do administrativa se caracteriza pela prossecu~io, corn uma inten-
io de realiza~io concreta, de fins colectivos (de ura comunidade his-
t6rico-social determinada) heteronornamente definidos (fun¢io secun-
diria), fins esses que decorrem do interesse iiltimo (interesse pfiblico
primirio) de qualquer comumidade politicamente organizada: a realiza-
do da paz segundo ura ideia de justia 3 ° .
Ora, o desenvolvimento da fun~io adnministrativa pressup6e que
os 6rgios da Adnministra~io PNiblica sejam titulares de um poder de de-
finio unilateral de efeitos juridicos (poder administrativo ou poder
pfiblico de autoridade). Perirmida que esti a concep~io do principio da
divisdo de poderes que associava o poder normativo a fun~io legisla-
tiva, 6 legitimo afirmar que o poder regulamentar corresponde ao
exercicio de um poder administrativo que, em termos de contefido, re-
veste urn caricter normativo 31. Sem que se perfilhe, como sucedeu em
Franca no periodo da Restaura¢5o, a exist~ncia de um poder regula-
mentar geral, independente de ura habilitaqio legal, ou a t~cnica
anglo-sax6nica da delegated legislation como forma de arbitrar um poder
normativo ao executivo 32, a verdade 6 que o poder regulamentar se as-
sume como indispensivel para o exercicio da fun~do administrativa
(urn omeio funcional da Adrministra~jo 33). A celeridade exigida a
constru~io do ordenamento juridico e a complexidade t&nica dos
problemas cuja resolu~do 6 solicitada .s normas juridicas raro se com-
padecem corn as demoras do procedimento legislativo ou corn a falta
de especializa95o do Parlamento 34 .
29 Afonso QUEIR6, ((A Fungio Adniinistrativa)>, in: Estudos de Direito Pblico,
cit., pp. 75 e ss.
30 Rog~rio SOAREs, Direito Administrativo, Coimbra, s.d., p. 3. Cf. ainda Srvulo
CORELA, Legalidade..., cit., pp. 188 e ss.; Paulo OTERO, Legalidade..., cit., p. 381.
31 V tamb~m MATTERA, oUAttivit), cit., pp. 667 e s., 681 e s.; GARCIA DE

ENTERRIA/TOMAS-RAMON FERNANDEZ, Curso..., cit., pp. 181 e ss.

32 Cf. GARCiA DE ENTERRiA/ToMAs-RAMON FERNANDEZ, Curso..., cit., p. 182.
33 WOLFF/BACHOF/STOBER, Verwaltungsrecht, cit., p. 356.
34 V, por exemplo, WOLFF/BACHOF/STOBER, Verwaltungsrecht, cit., p. 352, que
apresentam como vantagem do regulamento face A lei a possibilidade de valoriza¢do
dos conhecimentos tcnicos da Adninistra¢ao, assim como a valoriza~do de solu¢6es
criativas para complexos problemas de regulamentaqio. A afirma~io presente no

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494 DOUTRINA

A acentuagio desta caracteristica afigura-se relevante num sistema

juridico como o nosso que atribui fun 6es legislativas normais ao Go-
verno, o qual constitui tamb6m o 6rga-o superior da Administraqdo Pfi-
blica (artigo 182.0 da Constituiqo). Se parece mais ou menos liquido
que a diferenciaqao entre actos legislativos do Governo e regulamentos
governamentais tende a efectuar-se mediante o recurso a um crit&io
formal, nio poderiamos ignorar o problema do sentido do poder regu-
lamentar governamental neste contexto (cf. infra 4.1.1.).

IV. A filtima nota caracterizadora do regulamento relaciona-se

com o seu valor infra-legal (sfor~a de regulamento). Este ponto encon-
tra-se intimamente conexionado quer corn o lugar dos regulamentos
no plano das fontes de direito, quer corn o pr6prio sentido da fun~io
administrativa de que constituem forma de actua~io: nio sendo come-
tida a Administra¢ao a deciso sobre certo tipo de fins (definidos por
lei), tamb~m os actos normativos por ela ernitidos disp6em de ura
for~a juridica inferior 35 .
A acentua~do desta ideia nio deve, contudo, obliterar a possibili-
dade de os regulamentos de certas entidades se assumirem como norma-
fdo primaria sobre certas matrias - eis o que sucede com os regula-
mentos das entidades dotadas de autononia normativa e desprovidas de
compet~ncia legislativa e, por excel~ncia, corn os regulamentos aut6-
nomos das autarquias locais 36. A defesa desta solu~io nio contende, de

texto nMo impede que se estabele~am limites juridicos ao exercicio do poder regula-
mentar, limites esses directamente decorrentes do respectivo fundamento constitu-
cional e legal. 0 poder regulamentar nio constitui urn poder t&cnico ou urn poder
dotado de ura <isuperioridade incondicionada e tirinica# (GARCiA DE ENTERRA
/ToMAs-RAmON FERNANDEZ, Curso.... cit., p. 183), mas um poderjuridico, neces-
sariamente fundado na Constitui~io e na lei.
35 Assim tamb~m Vieira de ANDRADE, (0 Ordenamento... , cit., p. 59.
36 Neste sentido, cf. Vital MOREIRA, <Formas de Ac 5o Administrativa, in:
Direito Administrativo (2002-2003), Coimbra, 2003, pp. 4 e s. Na opiniao deste Pro-
fessor, a configura~io dos regulamentos das entidades ser poder legislativo mas corn
autonomia normativa como normas primirias representa o corolirio dessa autono-
mia, aludindo ndo apenas as autarquias locais, mas tambrm is universidade3 e is or-
dens profissionais. Ji os regulamentos de entidades com poderes legislativos (Estado e
regi6es aut6nomas) assumir-se-iam sempre como formas secundirias do poder nor-
mativo, de caricter complementar da lei.

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A TITULARIDADE DO PODER REGULAMENTAR NO DIREITO ADMINISTRATIVO PORTUGUES 495

forma alguma, com o principio da legalidade da Administraao ou

com o necessirio fundamento constitucional ou legal do poder regula-
mentar: pense-se, nma vez mais, no caso d as autarquias locais, cuja an-
tonomia regulamentar aparece reconhecida a nivel constitucional,
cabendo tio-s6 lei a definio dos 6rgios com compet~ncia para
a erissio de regulamentos e o leque de atribuiW6es daquelas entidades.

3. Fundamento juridico do poder regulamentar (refer6ncia)

Caracterizado o objecto do poder, cumpre determinar, ainda que

em termos necessariamente esquemiticos, qual o sen findamento,
visto que apenas a considera~io prelirinar deste aspecto nos vai per-
mitir identificar os seus titulares, assim como determinar os termos em
que os mesmos podem emitir regulamentos.

1. 0 poder regulamentar, enquanto forma do exercicio do poder

administrativa encontra-se submetido ao principio da legalidade
- verdadeira ((garantia do cidaddo contra arbitrio do legislador 37 -,
dependendo de uma atribuio legal: tal como acentua Zanobini3 8,
o poder regulamentar nio consubstancia um poder pr6prio e original
da autoridade administrativa, mas assume-se como uma atribuiqio de
compet~ncia efectuada pela Constituiqo ou pela lei. Ou, talqualmente
resulta do n.' 7 do artigo 112.0 da Constituiqo, a emissio de um re-
gulamento hi-de ter por base, pelo menos, uma lei que defina a res-
pectiva compet~ncia objectiva e subjectiva 3 9 .

37 Rog&rio SOARES, ((Principio da Legalidade e Adninistragdo Constitutiva)>,

in: BFD, vol. LVII, 1981, p. 169.
38 ZANOBINI, oSul Fondamento... )), cit., p. 25.
39 A doutrina refere so a duas excepq6es ao principio do fundamento lcgal dos
regulamentos: os regulamentos internos c os regimentos de 6rg5os colegiais. Quanto
aos regulamentos internos, o pr6prio Tribunal Constitucional exclui que para eles
valha a norma constante do n.' 7 do artigo 112. ° (cf., v. g., Ac6rdios n.-o 319/94, de
12 de Abril, 375/94, de 11 de Maio, e 310/95, de 20 de Junho, in: AcTC, vol. 27.0,
pp. 939 e ss., vol. 28. ° , pp. 215 e ss., e http://www.tribunalconstitucional.pt, respec-
tivamente), ainda que, como logo se compreende, tratando-se de regulamentos mis-
tos, a soluqio deveri ser a contriria. Para Afonso QUEIR6 (8Teoria.. .>, cit., pp. 242

BFD 80 (2004), p. 483-562

496 DOUTRINA

Destarte, nio pode afirmar-se hoje que a emissio de regulamentos

administrativos constitua urn poder implicito da Administra~io, no
sentido de que bastaria ser reconhecido a uma entidade admniistrativa
o poder de praticar actos administrativos para, concomitantemente, se
admitir a competncia para a emiss~o de regulamentos. Estava aqui em
causa a posigo segundo a qual o fundamento do poder regulamentar
residia na discricionariedade da Administragio: a lei atribuia As autori-
dades administrativas uma esfera de liberdade e aquelas poderiam limi-
tar essa liberdade pr6pria (assim como a dos cidadcos), ra7o pela qual
a exist~ncia de um poder discricionirio seria condigo necessiria (mas
suficiente, do ponto de vista do fundamento) para a emanagio de um
regulamento 40 .
Ora, como principiamos por sublinhar, a conexio biunivoca dis-
cricionariedade/poder regulamentar e o entendimento segundo o qual
aquela constituiria o fundamento juridico deste revelam-se hoje inacei-
tiveis. Como demonstrou, entre n6s, Afonso Queir641 , discricionarie-

e s.), na sequ~ncia de Forsthoff e Merkl, esta ideia funda-se na circunstincia de o

pode dc.clarar rcgulanicilto. intcrof,4 .sc, w nidier.ar insitc, no podcr geral de sobc-
rania pr6prio da Administragdo: assumindo-se como um poder inerente ou institu
cional, nao careceria de uma atribuigdo legal; apenas a sua restriilo ou limita 5o teri
de resultar da lei. Id~ntico fundamento estaria tamb~m subjacente a elaboragio dos
regimentos de 6rgios colegiais pelos respectivos membros. Diferentemente, Freitas
do AMARAL (Curso.... cit., pp. 176 e s.) concebe a excepgdo ao principio da legali-
dade decorrente dos regularnentos internos luz do entendimento segundo o qual o
poder regulamentar interno apresenta como fundamento o poder dc direc,7o, pr6
prio do superior hiorirquico; no que tango a olaboraqdo dos rogimontos do 6rgios
colegiais, aquele Professor propugna que o respectivo fundamento juridico reside no
poder de auto-organiza¢io de que os mesmos gozam. Sobre os regulamentos inter-
nos nesta perspectiva, v. tamb~m Coutinho de ABinvu, Sobre os Regulamentos,.., cit.,
pp. 103 e ss.
40 Cf. ZANOBINI, #Sul Fondamento... )>, cit., pp. 17 e s.;Santi ROMANO, Princi-
pii di Diritto Amministrativo Italiano, Milano, 19123, p. 21 (v. tambbm, embora ji corn
uma posi 5o urn tanto diversa, Corso di Diritto Aniministrativo, Padova, 1932?, p. 51).
V ainda Afonso QUEIRO, Teoria...>, cit., p. 239; GARCiA DE ENTERRiA/TOMAS-
-RAMON FERNANDEZ, Curso..., cit., p. 184.
41 Afonso QUEIR6, (Teoria... , cit., pp. 239 e ss. A posiqio que tornava indis-

sociiveis a discricionariedade e o poder regulamentar - tipica da doutrina italiana

- foi tarnbbm objecto de contesta~io no texto clissico de ZANOBINI, ((Sul Fonda-
mento...)>, cit., pp. 18 e ss.

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A TITULARIDADE DO PODER, REGULAMENTARI NO DIREITO ADMINISTRATIVO PORTUGUES 497

dade e poder regulamentar distinguem-se sob diversos aspectos: por

urn lado, a atribui 5o de discricionariedade a Administra~io para a pri-
tica de actos administrativos nio pode ser por aquela impedida me-
diante a ernissio de regulamentos; pode suceder, por~m, que o legisla-
dor confira as entidades administrativas urn poder discricionirio
destinado justamente a ser exercido por via regulamentar, poder esse
que, nessa altura, se distingue do concedido para a pritica de actos ad-
niunistrativos e se esgota com a ernanaqio do regulamento; finalmente,
o exercicio do poder regulamentar nem sempre subentende urn poder
discricionirio conferido a Administraqio - assim sucederi nas hip6te-
ses dos regulamentos executivos 42 .
Esta questio reveste ainda hoje umea relevincia decisiva na resolu-
io do problema da legitirnidade das habilita es legais implicitas: nio esti
em causa reconhecer a Administraqio urn poder implicito de emitir re-
gulamentos sempre que, em concreto, aquela esteja autorizada a prati-
car actos administrativos sobre uma mat~ria, mas trata-se, no fundo, de
saber se as entidades administrativas podem ernanar regulamentos exe-
cutivos, independentemente de umea atribuiqio legal, sempre que os
mesmos se tornem necessirios ou imprescindiveis para permiitir a apli-
caqio de uma determinada lei. Deveri entender-se que a admissibili-
dade constitucional das habihtaq6es legais implicitas seri tio-s6 reco-
nhecida dentro do circunstancialismo exigente apontado 43 . Nesta

42 A recusa da discricionariedade como fundamento juridico do poder regula-

mentar constitui tambfm o argumento mobilizado por ZANOBINI ((Sul Fonda-
mento... >, cit., p. 28) para negar ao regulamento o caricter de mecanismo de (auto-
limitaqdo juridica) (desse poder discricionirio). Nio fica com isto prejudicada a
concep95o do regulamento como instrumento de auto-vincula9do administrativa,
uma vez que esta pretende apenas acentuar o facto de materialmente a Administra-
io ter de elaborar regras juridicas para disciplinar o seu agir futuro - nio se trata
de limitar um poder, a partida, ilimitado, mas de conferir exequibilidade ou comple-
tar uma determinaqdo legal.
43 Atente-se, por~m, que nio 6 pacifica entre n6s, mesmo dentro do condicio-
nalismo sugerido, a legitimidade da considera5o de habilita 6es legais implicitas em
mat~rias reservadas i lei. Assim, v. g., Gomes CANOTILHO/Vital MOREIRA (Constitui-
fdo..., cit., p. 671) defendem que, nio estabelecendo a Constituiqio qualquer deli-
mitafio material entre os dominos legislativo e regulamentar, as matrias incluidas
na reserva de lei ngo podem constituir objecto de regulamento a nio ser nos casos
previstos pela pr6pria lei; todavia, entendem os mesmos Autores nada obstar a ura

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498 DOUTRINA

medida, e tendo em vista os motivos determinantes da exist~ncia do

poder regulamentar enquanto «poder normativo complementar do le-
gislativo 44, nio vemos por que recusar esta possibilidade, at6 como
forma de dinamizar as rela 6es Lei/Adrministraqio. Por urn lado, e por-
que tal dinamizaFio tamb~m nio pode abstrair do fundamento juri-
dico, a observincia do principio da legalidade hi-de ficar garantida
quer pela indispensabilidade que postula a emissio do regulamento (o
que assegura, desde logo, a excepcionalidade da solugio), quer pelo
dever de citaio da lei no pr6prio texto do acto 4 5. Por outro lado,
o contefido regulamentar teri de se circunscrever a previsio das condi-
6es que conferem operatividade efectiva e, por conseguinte, nao
acrescentarem um quid novum para al~m do que estava ji previsto na
lei, a nio ser na medida em que esclarecem os elementos necessirios i
sua aplicabilidade - teri de se estar, pois, diante de verdadeiros regula-
mentos executivos 46 .

1I. Fundamento juridico do poder regulamentar 6, pois, a lei

(constitucional ou ordiniria) 47. A forma como a lei atribui a cada enti-
dade administrativa e, por conseguinte, vein definindo a compet~ncia
subjectiva e objectiva para a sua emissao constituiri o objecto de ani-
lse infra (ponto 4).

eventual intervenqio de natureza regulamentar por parte do Governo atrav&s de de-

creto-lei, assistindo-se, nesta hip6tese, a um excesso de forma legislativa constitucio-
nalmente irrelevante.
44 GARCiA DE ENTERRiA/TOMAS-RAMbN FERNANDEZ, Curso..., cit., p. 184.
45 Em sentido id~ntico, Gomes CANOTILHo/Vital MoREIRA, Constituifdo...,
cit., p. 515.
46 Aliis, no que respeita aos regulamentos executivos governamentais, pode en-

tender-se que, mesmo na aus~ncia de uma autoriza 5o legislativa caso a caso, a habi-
lita¢do nio 6 implicita, porquanto resulta ji do texto constitucional quando confere
ao Governo compet~ncia para fazer os regulamentos necessirios i boa execu¢io das
leis [artigo 199.0, alinea c)]. Neste sentido, Afonso QUEIR6, «Teoria.. .)), cit., pp. 223
e S.; S~rvulo CORREIA, Legalidade.... cit., p. 252; L. Cabral de MONCADA, Lei e Re-
gulamento, Coimbra, 2002, pp. 1046 e s.
47 V WOLFF/BACHOF/STOBER, Verwaltungsrecht, cit., p. 352. Cf. tamb~m Jorge
MIRANDA, <Regulamento)), cit., p. 266; nesta acep¢io, o Autor alude a um (princi-
pio da tipicidade dos regulamentos)), no sentido de que nio pode existir nenhuma
forma de regulamento nio prevista na lei e de que nenhum regulamento pode criar
outro tipo ou forma de regulamento (op. cit., p. 270).

BFD 80 (2004), p. 483-562

A TITULARIDADE DO PODER REGULAMENTAR NO DIRWEITO ADMINISTRATIVO PORTUGUES 499

Sublinhar o fundamento legal do poder regulamentar implica,

desde logo, o reconhecimento do principio da prefer&ncia ou preemi-
n~ncia da lei. Incluindo-se os regulamentos no quadro das fontes de
Direito Administrativo, este aspecto pernite sublinhar qual a sua posi-
io hierirquica: como aludimos anteriormente (cf. supra 1., IV), uma
das notas caracterizadoras desta figura reside no seu valor infra-legal.
Por outro lado, este principio proibe, nos termos do n.' 5 do artigo
112.0 da Constituiio, a exist&ncia de regulamentos modificativos, sus-
pensivos, derrogat6rios ou revogat6rios das leis 48 . A afirmaqio deste
principio nio implica que a rela~io entre lei e regulamento seja idn-
tica em todas as esp6cies regulamentares. Dai a autonomiza~io co-
mummente efectuada entre regulamentos executivos, complementares,
independentes (e aut6nomos), cujo grau de vincula~do ai lei varia em
sentido decrescente 49. Em qualquer das circunstancias, e tendo em vista
tamb~m o fundamento politico do poder regulamentar, existe sempre
uma rela~io de complementaridade entre o regime legalmente previsto
e a disciplina normativa consagrada no regulamento 50 .

III. Destarte, quando emitem regulamentos, as entidades piblicas

estario necessariamente adstritas ai observancia do principio da prece-
d&ncia de lei, do qual decorre a exigncia, constante do n.' 7 do artigo
112.0 da Constituiqo, de que o pr6prio texto do regulamento indique
expressamente a(s) lei(s) que visa regulamentar ou que define(m) a
compet~ncia subjectiva ou objectiva para a sua emissio. Como salienta
o Tribunal Constituciona 51 , o dever de cita~do da lei habilitante pre-
tende garantir a subordina~do do regulamento a lei, na sua vertente de

48 Sobre este principio, cf. Gomes CANOTILHO, Direito..., cit., pp. 835 e s.
49 V, por exemplo, Afonso QUEiRO, s<Teoria... , cit., pp. 221 e ss.; Vieira de
ANDRADE, <O Ordenamento. ... , pp. 62 e ss.; Jorge MIRANDA, sRegulamentos), cit.,
p. 268; Freitas do AMARAL, Curso..., vol. II, cit., pp. 158 e ss.
50 Gomes CANOTILHO (Direito..., cit., p. 837 e s.) refere-se, a este prop6sito, a

urn (principio da complementaridade ou acessoriedade dos regulamentoso constitu

cionalmente assente, desde logo, na alinea c) do artigo 199.0. Nio obstante esta refe-
r~ncia, o Autor nio exaure o alcance do principio nas rela 6es estabelecidas entre lei
e regulamento executivo, mas estende igualmente a sua abrang&ncia aos regulamen
tos complementares e aos regulamentos independentes.
51 Ac6rddo n.' 375/94, de 11 de Maio, cit.

BFD 80 (2004), p. 483-562

500 DOUTRINA

preced~ncia de lei, e dai a necessidade de a mesma ser expressa ou os-

52
tensiva, considerando inconstitucional qualquer refer~ncia implicita .
Por outro lado, esti em causa a necessidade de disciplinar o exercicio
do poder regulamentar pela Administraqio, obrigando-a a demonstrar
exteriormente o controlo sobre a emiss5o de determinado regula-
mento, e, por conseguinte, promover a garantia da seguranqa e transpa-
r~ncia juridicas, dando a conhecer aos destinatirios o fundamento (ju-
ridico) do poder regulamentar 53 .

IV. Mais problemitica poderia revestir-se a aferiqio do conteildo

da lei pr~via habilitante. Esta questio tern sido abordada na 6ptica da
admissibilidade dos regulamentos independentes e dos regulamentos
aut6nomos. As conclus6es orientam-se no sentido de que, como re-
sulta da segunda parte do n.' 7 do artigo 112.0, basta a exist&ncia de
uma lei que defina a compet&ncia subjectiva e objectiva para a emissio
do regulamento, para que o respectivo fundamento juridico (assim
como o principio da legalidade) fique salvaguardado.
De qualquer forma, o problema assume hoje outros contornos:
trata-se de avaliar em que termos e em que medida pode a lei remeter
a definiqo de uma disciplina juridica para um regulamento. Este ponto
apresenta uma relev~ncia nio despicienda no que respeita is possibili-
dades de deslegalizafdo, colocando o problema das designadas <normas
legais em branco)>54-5s: trata-se de apreciar se uma lei tem legitimidade

52 0 Tribunal Constitucional n5o vai, por~m, ao ponto de exigir que a indica-

io da lei habilitante (nomeadamente da lei definidora da compet~ncia objectiva e
subjectiva) conste de urn trecho determinado do regulamento, podendo, v. g., into
grar o respectivo preimbulo - cf. Ac6rd5o do Tribunal Constitucional n.' 357/99,
de 15 de Junho, in: Di&io da Rep~blica, II S&ie, n.' 52, 02.03.2000, p. 4256.
53 Assim, Ac6rddo do Tribunal Constitucional n.' 345/2001, de 10 de Julho,

in: http://www.tribunalconstitucional.pt, Maio 2005.

54 Cf. tamb~m Paulo OTERO, Legalidade..., cit., pp. 893 e ss., sobre os diversos

aspectos problemdticos que as normas legais em branco podem suscitar (pp. 898 e s.).
V ainda as exig~ncias que a jurisprud&ncia constitucional alem vein efectuando
quanto ao contefido da lei habilitante (a prop6sito do artigo 80 da Grundgcsczt, que
impbe a determinaqdo legal do contefido, objectivo c cxtensdo da autoriza Ao), cxi
g~ncias essas que nao podem, todavia, volver se numa ansia dc (iperfeccionismo da
lei) (Perfektionismus der Gesetz) que comprometa tamb6m a natureza de fonte de di-
reito pr6pria do regulamento - WOLFF/BACHOF/STOBER, Verwaltungsrecht, cit.,

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A TITULARIDADE DO PODER REGULAMENTAR NO DIREITO ADMINISTRATIVO PORTUGUES 501

para, sem estabelecer um regime juridico relativamente a uma matria,

prever a consagrafio desse regime (inovat6rio) mediante regulamento,
provocando um rebaixamento ou uma degradafio do grau hierfr-
quico 56 . Parece evidente que, pelo menos em matfria de reserva de lei
(pese a admissibilidade da enissio de regulamentos - cf. infra V), nio
se revela constitucionalmente sustentivel que uma lei remeta a respec-
tiva disciplina juridica, na sua integralidade57, para um regulamento, sob

p. 353. Cf. a evolu 5o que esta mat~ria tern sofrido na Alemanha, onde se come-
ou por impor que o conteiido do regulamento fosse previsivel face ao disposto na
lei habilitante, caminhando-se hoje em direcqio a uma pnsic,5o de maior aberrnra
(mas sempre mais exigente quando se trate de mat&ia de direitos fundamentais,
desde logo em resultado da formulagao da <«teoria da essencialidade)> - Wesentlich-
keitstheorie -, de acordo com a qual compete ao Parlamento decidir os aspectos
fundamentais da disciplina juridica) - HARTWIG, <(Le Fonti Secondarie nell'Ordi-
namento Giuridico della Repubblica Federale Tedesca>, in: Potere Regolamentare...,
cit., pp. 88, 93 e 97; MuNOZ MACIIADO, Tratado de Derecho Administrativo , Dere
cho PTblico General, tomo I, Madrid, 2004, p. 435; GARCiA MACHO, Reserva....
cit., pp. 75 e ss.
55 Repare-se, por~m, que, em certos momentos, podemos assistir a uma desle-
galizaqo operada pot actos diferentes de regulamento - neste sentido, v. Jorge Mi-
RANDA/Vasco Pereira da SILVA, oProblemas Constitucionais da Transformagio de
Empresas iblicas>, in: 0 Direito, ano 120.', 1988, pp. 76 e ss.
56 Cf. Afonso QuEiR?, s(Teoria... >, cit., p. 225; Vieira de ANDRADE, s(Autono-
mia Regulamentar e Reserva de Leib, in: Estudos em Homenagem ao Prof Doutor
Afonso Rodrigues Queir6, cit., pp. 4 e s.; v. tambhm Gomes CANOTILHO, Direito...,
cit., pp. 841 e s.; Gomes CANOTILHO/Vital MOREIRA, Constituifdo..., cit., p. 512;
Paulo OTERO, Legalidade.... cit., p. 620.
Problema urn tanto diverso ocorre quando uma lei altera urn regulamcnto,
como sucedeu no caso que esteve na base do Ac6rdao do Bundesverwaltungsgericht,
que, atendendo ao teor material da norma e ao facto de esta admitir ura alteragio
do regime por regulamento, a submeteu, independentcmente da sua forma de lei, ao
controlo dos tribunais administrativos - sobre esta quest~o, cf. UHLE, Verwaltungs-
gerichtliche Normenkontrolle von Gesetzesrecht?#, in Deutsches Verwaltungsblatt, n.0
20, Outubro 2004, pp. 1272 e ss.
57 Em sentido diverso, BANO LtON, Los Limites Constitucionales de la Potestad
Reglamentaria, Madrid, 1991, pp. 91 e ss.: para este Autor, desde que respeitado urn
conjunto de limites, a reserva de lei nto impede remiss6es normativas para o rcgula
mento, sern prejuizo da inadnissibilidade de normas penais em branco c da necessi
ria definio pelo legislador dos elementos essenciais dos impostos. Sobre o fen6-
meno da -deslegaliza~do,, (stricto sensu ou mediante rcmiss5o normativa) em Espanha

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502 DOUTRINA

pena de subversdo completa das reservas legislativas estabelecidas pela

Constitui~io. Nesta hip6tese, ndo nos deparamos corn um simples
reenvio normativo em que a lei adrmite a uma fonte juridica hierar-
quicamente inferior que se assuma como um seu complemento, mas
encontramo-nos diante de ura invasio (legislativamente autorizada)
pelo regulamento de mat&rias previstas em lei58 . Resta saber se se de-
veri ir mais longe que isto: a partida, e sendo atribuidos ao Governo
poderes legislativos normais, poderia pensar-se que as raz6es de espe-
cialidade e de tecnicidade justificadoras, em geral, da exist~ncia de re-
gulamentos que estabelecem normacio primiria sobre ura certa ma-
t6ria nio se verificariam neste caso 59 . Por outro lado, e em obedi~ncia
ao princ'pios da indisponibilidadedas compet'ncias e da exciusividade constitu
cional quanto a' competencia dos 6rgdos, os poderes dos 6rgios de soberania
sio os definidos na Constituigo, pelo que, apenas quando a Lei Fun-
damental consinta uma delegaFio de poderes, a mesma se revela admis-
sivel 60 . A verdade, por6m, 6 que o problema ultrapassa em muito as

e respectivos limites, cf. ainda GARCiA DE ENTERRiA/TOMAS-RAM6N FERNANDEZ,

Curso.... cit., pp. 268 e ss.
58 Efectuando urna destrin~a nestes termos entre o simples reenvio ou remissdo

normativa e a deslegaliza¢io, v. L. Cabral de MONCADA, Lei..., cit., pp. 1051 e s.

59 Cf., por6m, a anhse critica de BAf4o LEON, Los Limites.... cit., pp. 91 e ss.,
que aponta noutro sentido, mediante uma supera do dos argumentos tradicionalmente
mnhilizados contra rernissin normritva operd- pe!i lei a favor dcn regub~mento.
60 Estamos aqui perante urn caso de aplicaqio do principio de ius commune, se-
gundo o qual "delegatus delegare non potest" (cf. ZANOBINI, ((La Delegazione Le-
gislativa e l'Attribuzione di Potest6 Regolamentare , in: Scritti Vari di Diritto Pubblico,
Milano, 1955, p. 436; v., por~m, p. 441).
Cf., embora a outro prop6sito, Ac6rdio do Tribunal Constitucional n.1 326/86,
de 25 de Novembro, in: Di&io da Reptiblica, I S6rie, n.' 290, 18.12.1986, p. 3749.
V ainda Ac6rd5os do Tribunal Constitucional n.' 461/87, de 16 de Novembro,
in: AcTC, vol. 10.', 1987, p. 190, e 82/86, de 18 de Marco, in: Dirio da Reptiblica,
I S6rie, n.' 76, 02.04.1986, pp. 785 e s.; de acordo corn este 6ltimo aresto, a delega-
qio de poderes carece sempre de habilitaqao legal, e, tratando-se das compet~ncias
dos 6rgios de soberania funcionalmente definidas pela Constitui~do, postula urna au
torizaqdo constitucional expressa, tal como resulta dos n.- 2 dos artigos 110.' e
111.0, sob pena de total subversio do principio da separaqio de poderes e da regra da
fuca o constitucional de compet~ncias dos 6rgbos de soberania. Nesta ordem de
ideias, a lei s6 pode delegar poderes se for ela a fonte dos mesmos. Na doutrina,
v. ainda Paulo OTERO, Legalidade.... cit., p. 632.

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A TITULARIDADE DO PODER R-EGULAMENTAR NO DIREITO ADMINISTRATIVO PORTUGUS 503

fronteiras da questio da admissibilidade (ou nio) de regulamentos in-

dependentes governamentais e coloca-se com particular acuidade
quanto ao exercicio do poder regulamentar por entidades pfiblicas corn
fun 6es especializadas, como sucede corn as autoridades reguladoras
(cf. infra, 4.1.3.).

V. A iitima dimensdo do principio da legalidade aponta para a

consideraqdo do principio da reserva de lei. 0 problema que aqui se
coloca reporta-se Alegitirmidade de a Administragao emitir regulamen-
tos em matrias constitucionalmente reservadas A Assembleia da Repi-
blica (artigos 164.' e 165.0). Ndo persistirao dfividas de que, neste do-
minio, se exige ao legislador uma densidade normativa acrescida,
impondo-se o principio de que a disciplina constante da lei venha
exaurir a produgio normativa inicial das matrias dentro do ambito da
reserva 61 . Por outro lado, ainda nas hip6teses em que a Constituio
circunscreve extensivamente o imbito da reserva As bases gerais ((re-
serva de bases)) ou ao regime geral (<reserva de regime gerab)), deve
entender-se que o nivel subsequente de densificagao da disciplina juri-
dica por ela nAo coberta reveste ainda natureza legislativa: com efeito,
o legislador constituinte atribui ao Governo, em sede de exercicio de
compet~ncia legislativa, "fazer decretos-leis de desenvolvimento dos
principios ou das bases gerais dos regimes juridicos contidos em leis
que a eles se circunscrevam" [artigo 198.0, n.' 1, alinea C)]62 . Final-
mente, ainda quando se admitisse a possibilidade de o legislador operar
a deslegalizagdo de certas matrias mediante uma reuissAo operada por
uma norma em branco (cf. supra IV), nunca tal poderia suceder no
ambito da reserva parlamentar, "convertendo-se o destinatirio da re-

61 Srvulo CORREIA, Legalidade..., cit., p. 240. Concordamos, alifs, com a

Autor quando, procurando definir qual a densidade a assumir pela norma legislativa,
conclui que a mesma, alm de definir o ((campo material), hi-de regular directa-
mente o 6modo de disciplina)6 (op. cit., pp. 242 e s.). Todavia, e como sugerimos no
texto, o grau de densidade imposto i lei da Assembleia da Repfiblica variari con-
soante esteja em causa uma ((reserva de densifica~ao totalb), uma oreserva de bases) ou
uma 6(reserva de regime gerab (cf. ainda o que diremos j a seguir em texto).
62 Em sentido idntico, S&rvulo CORREIA, Legalidade.... cit., p. 243.

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504 DOUTRINA

missaio em sujeito da renmissio" 63 ; um entendimento diverso permitiria

adulterar os objectivos subjacentes a reserva 64 .
Respeitados estes limites, nada impede de principio a exist~ncia
de regulamentos nas mat~rias reservadas. Nessa medida, e recuperando
as conclus6es de Vieira de Andrade 65, ainda no imbito em que a re-
serva nio se circunscreve is bases e ao regime geral, aquela assume-se
como uma reserva global, mas ndo como uma reserva integral ou total que
proiba qualquer interven io normativa da Administra~io. Neste am-
bito, tem sido relativamente pacifica a admissibilidade de regulamentos
executivos 66 ; ji se tem revelado mais problemitica a possibilidade de
emissio de regulamentos aut6nomos, designadamente no que tange a
mat&rias como a dos direitos, liberdades e garantias67 . Trata-se de um
ponto cuja resolu5io nio prescinde de uma adequada compreensio da
destrin~a material entre a funio legislativa e a fun~io administrativa,
em termos de permitir uma interven~io regulamentar destinada A boa
execu io das leis, a qual se revela tanto mais importante em sectores

63 Gomes CANOTILHO, Direito..., cit., p. 736.

64 Alim disso, e como salienta S&vulo COREIA (Legalidade.... cit., p. 240),
ficam, nesta hip6tese, prejudicadas as possibilidades de aprecia5o parlamentar de
actos legislativos e de fiscaliza~io preventiva da constitucionalidade, na medida em
que o controlo nio vai poder incidir sobre o regime juridico estabelecido pelo regu-
lamento.
65 Vieira de ANDRADE, <sAutonomia...', cit., pp. 9 e ss.
66 A ressalva feita em texto pretende reportar-se a certas posi 6es da doutrina

que consideram excluido o exercicio do poder regulamentar em determinadas ma-

t~rias, nas quais se incluem o regime juridico e restri~io de direitos, liberdades e ga-
rantias, a defimio de crimes, penas, medidas de seguranga e respectivos pressupos-
tos, e cria 5o de impostos. Cf., v. g., Gomes CANOTILHO/Vital MOREIRA, Constitui-
fao..., cit., pp. 154 e 671, que admitem, em certos pontos, a exist~ncia de uma
<4reserva absoluta de lei material)), entendendo que a lei nio pode diferir para regula-
mento qualquer aspecto do regime dos direitos, liberdades e garantias, definiqio de
crimes e penas e impostos.
67 Sobre este problema, cf. infra. V ainda Vieira de ANDRADE, <sAutonomia...6,

cit., pp. 1 e ss.; Alves CORREIA, 0 Plano Urbanistico e o Prindpio da Igualdade, Coim-
bra, 1989, pp. 340 e s.;no imbito especifico dos regulamentos emanados no exerci-
cio da autonomia universitiria, cf. Luis Pereira COUTINHO, As Faculdades Normativas
I Tnilerstjrias no Quadro do Direito Fundamiental alAutonoinia Universitiria. 0 C.O dw
UniversidadesPiblicas, Coimbra, 2004, pp. 148 e ss., esp.te pp. 156 e ss.

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A TITULARIDADE DO PODER REGULAMENTAR NO DIREITO ADMINISTRATIVO PORTUGUES 505

cujo alcance 6 tio vasto que a sua aphcaTio pressupori um certo grau
de diferenciagao normativa 68.

4. Os titulares do poder regulamentar no direito portugu~s

Ura vez compreendida a noTio de regulamento e o respectivo

fundamento juridico, torna-se possivel proceder a ura tentativa de
identificaTio dos titulares do poder regulamentar, em face do que se
encontra disposto na ConstituiTo e na lei. Como resultari da anilise
dos pontos subsequentes, privilegiar-se-i uma perspectiva que ponha
em evidncia as temiticas mais controversas; por outro lado, e perante
a impossibilidade de referir todas as entidades pfiblicas, optar-se-i por
fornecer ura visio de conjunto (como sucede, v. g., corn os institutos
pfiblicos) ou pela considera 5o de apenas alguns exemplos (como
acontece corn os entes da AdrinistraTio aut6noma ndo territorial).

4.1. Os regulamentos na Administrafdo estadual

A emissdo de regulamentos pela AdministraTio estadual obedece

ao imperativo da desconcentraTdo (QdesconcentraTio normativa))), vi-
sando, por isso, descongestionar os 6rgios legislativos da sua tarefa de
produTio normativa 69 e conferir aos 6rgaos administrativos, muita
vezes corn maior apet~ncia para a elaboragio de uma disciplina juridica
sobre deterniinadas mat&ias, poder para estabelecer urn certo conjunto
de normas.

4.1.1. Os regulamentos na Administrafdo estadual directa

0 primeiro titular do poder regulamentar 6 o Governo, enquanto

6rgio superior da AdministraTio Piblica e ao qual esti cometido o

68 V Vieira de ANDRADE, 6(Autonomia... ), cit., pp. 12 e ss. Cf. infra, 4.2.1.2.

69 Gomes CANOTILHO, Direito..., cit., p. 703.

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506 DOUTRINA

niicleo essencial da fun~io administrativa 70 . Assim, nos termos da ali-

nea c) do artigo 199.0 da Constituiio, "compete ao Governo, no
exercicio de fin 6es adrministrativas, fazer os regulamentos necessirios
i boa execu~io das leis" 7 1.

I. Como sugerimos anteriormente, deparamo-nos, antes de mais,

corn a necessidade de articulado entre as compet~ncias legislativa e ad-
ministrativa do Governo. Repare-se, desde logo, que a actividade orga-
nizat6ria 72 deste 6rgio da Administraio nio vai relevar do exercicio
da fun~do adninistrativa, mas constitui matfria de reserva legislativa do
Governo. Se partilharmos de um conceito material de acto legislativo,
podemos afirmar que este se deve assumir como o acto atravfs do qual
se incorporam decis6es essenciais para a comunidade politica, ao con-
tririo do que sucede corn os regulamentos 73 , mesmo nas hip6teses em
que estes podem constituir normaao primiria sobre deterrninada ma-
tfria (in casu, regulamentos independentes do Governo). Alis, como
esclarece Afonso Queir6 74 , o poder normativo do executivo emergente
das novas fun 6es exigidas ao Estado social - fun 6es essas que se nao
compadecern corn o monop6lio parlamentar da tarefa de regula~do
primiria de toda a actividade da Adnministrado - reveste simultanea-
mente a forma de decreto-lei ou de regulamento independente. A di-
feren~a entre ambos reside no facto de os regulamentos, ao contririo
dos decretos-leis, pretenderem "executar ou concretizar, num segundo
plano, a ordem juridica existente" 7 5, assumindo-se, por conseguinte,

70 Ac6rddo do Tribunal Constitucional n.' 1/97, in: AcTC, vol. 36.0, 1997, p. 17.
71 Em sentido id~ntico, o artigo 97 da Constituido espanhola atribui ao Governo
o <(poder regulamentar originirioo> (Mu oz MACHADO, Tratado..., cit., p. 431).
72 Afonso QUEIR6 (<(A Funio...o, cit., pp. 112 e s.) entendia que, no dominio

da actividade de organizaqio das entidades e dos 6rg~os administrativos, estes conser-

yam ura competncia pr6pria ou originiria para regular o seu funcionamento
(poder de auto-organizaFdo ou auto-regulaFio da Administraqio), relativamente a
qual a lei constituiria apenas um limite. Tal poder de auto-organiza~io 6, em regra,
exercido atravis de regulamentos internos.
73 Assim, Marcelo Rebelo de SOusA/Andr& Salgado de MATOS, Direito.... cit.,
p. 62.
74 Afonso QUEIRb, <4Teoria... >, cit., p. 227.
75 Vieira de ANDRADE, <(O Ordenamento ... >, cit., p. 67. Em sentido id~ntico,
cf. tambfm Marcello CAETANO, Manual..., cit., p. 97.

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A TITULARIDADE DO PODER REGULAMENTAK NO DIREITO A)MINISTRATIVO PORTUGUES 507

como uma forma do exercicio da funqio administrativa enquanto fun-

io de segundo grau. Tal nio impede, por~m, que, na pritica, o Go-
verno seja tentado a usar a (rectius, a abusar da) forma decreto-lei para a
prossecu¢io de fun 6es substancialmente administrativas 76 .
Enquanto 6rgio situado no topo da Administraqiio Pfblica 77,
e atenta a circunstancia de o Estado constituir uma entidade pdiblica de

76 E, repare-se, tal nio sucede apenas quando em causa esti o exercicio de

compet~ncias normativas, mas ainda quando se trata da pritica de actos administrati-
vos - o que o Tribunal Constitucional designa corno <actos administrativos encapo-
tados> (Ac6rdfo n.' 416/99, de 29 de Junho, in: Dirio da Reptblica, II Srie, n.' 61,
13.03.2000, p. 4847). Dai a relevincia da inserqdo no texto constitucional da possibi-
lidade de impugnaqio de quaisquer actos administrativos independentemente da sua
forma (tamb~m acentuada hoje pelo artigo 52.0 do CPTA). Trata-se de ponto que
nem sempre se revelou isento de controv&sia - entendendo que um acto adminis-
trativo contido em diploma legal ndo se deveria encontrar sujeito ao contencioso
administrativo, cf., v. g., Marcello CAETANO, Manual..., vol. II, cit., pp. 1341 e s., e
Afonso QUEIRO, <Anotaqao ao Ac6rddo do Supremo Tribunal Administrativo de 22
de Maio de 1980, in: RLJ, ano 114.0, 1982, p. 96. E necessfirio, por~m, que se esta-
beleqa uma distinqdo entre acto administrativo contido em diploma legal e lei indivi-
dual. Gomes CANOTILHO (Direito.... cit., p. 505, n. 17) aponta como crit&rio dife-
renciador a pressuposiqdo de valora 6es politicas, tipicas de 6rgaos dotados de
compet~ncia politica (parece ir neste sentido tamb~m o Ac6rdio n.' 26/85, de 15 de
Fevereiro, in: AcTC, vol. 5.0, p. 18), critrio de acordo com o qual, v. g., uma lei
criadora de pens6es de sobreviv~ncia para vifivas de bombeiros falecidos num inc~n-
dio individualmente determinadas se assumiria como ura lei individual e nio como
um acto administrativo em forma de lei. Diversamente, cf. Ac6rdio n.' 80/86, de 11
de Marqo, in: AcTC, vol. 7.0 , tomo I, p. 83.
77 A natureza de 6rgio superior da Administraqdo vai levar-nos, nos pontos
subsequentes, a equacionar a exist~ncia de uma relaqio de hierarquia entre regula-
mentos governamentais e regulamentos emanados de 6rgios de outras pessoas colec-
tivas piiblicas. No seio dos regulamentos do Governo, a doutrina tern opinado no
sentido da aus~ncia de qualquer hierarquia, possuindo todos eles a mesma forqa juri-
dica (assim, Afonso QUEIpR, <<A Hierarquia das Normas de Direito Administrativo
Portugu&s6, in: Estudos de Direito Pfiblico, cit., p. 273; Vieira de ANDRADE, <6O Orde-
namento... , cit., p. 68). Em sentido diverso, Paulo OTEPO (Legalidade.... cit.,
p. 633, mas tamb6m ji, num primeiro momento, Afonso QUEIpR6, Li3es de Direito
Administrativo, Coimbra, 1976, p. 515) vem defender a necessidade de se efectuar
uma estratificaqdo em tr&s niveis, sucessivamente ocupados (a) pelos regulamentos in-
dependentes emitidos sob a forma de decreto regulamentar, (b) pelos demais decretos
regulamentares e resolu 6es do Conselho de Ministros, e (c)pelos regulamentos indi-
vidualmente emanados pelos Ministros (sob a forma de portaria ou despacho norma-

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508 DOUTRINA

fins mltiplos, o Governo (em Conselho de Ministros ou atrav&s dos

Minist&rios) tem uma compet~ncia generalizada para a emissdo de re-
gulamentos externos, assurnam eles natureza executiva, complementar
ou, nos termos que apontaremos, independente. A superayio de um
modelo liberal de Estado e o concomitante acr~scimo de tarefas a
cargo da Adnministra~io deternminam que o Governo tenha compet~n-
cia para "praticar todos os actos e tomar todas as provid&ncias necessi-
rias a promogdo do desenvolvimento econ6mico-social e a satisfagdo
das necessidades colectivas" [artigo 199.', alinea g)]: se esta ideia con-
duziu, num primeiro momento, a atribuiao de poderes legislativos ao
executivo - "des-sacralizando" a lei, tornando-a permeivel aos es-
78
quemas de interesses e submetendo-a ao imperativo da efici~ncia -,
hoje envolve indispensavelmente a produ io de normas adrministrativas
(de segundo grau), subtraidas A solenidade caracteristica das leis e corn
uma especial voca~io para funcionarem como intermediirio entre
aquelas e a realidade hist6rico-concreta. Nesta veste, imp6e-se ao Go-
verno a dinamizapio da ordem juridica79 e a tarefa de adoptar todas as me-
didas imprescindiveis A correcta e adequada aplicaio das normas legis-
lativas. Por outra banda, a exist~ncia de matrias com uma fei¢o mais
t~cnica 8° pode exigir a adopqfo pelo Governo de um conjunto de dis-
posiq6es inovat6rias, justamente com o intuito de prover o ordena-
mento juridico de normas destinadas Aboa aplicaqdo das leis.
Como se sabe, 6 a prop6sito dos regulamentos independentes ex-
pressamente referidos no n.' 6 do artigo 112.' da Constituiqo que
tem surgido algumas controv~rsias. Sem que se pretenda aludir, neste
momento, a todas as coordenadas que pautaram as diverg~ncias dogmi-

tivo), entre os quais assurnirao uma posiqio de superioridade os regulamentos do

Ministro das Finanqas.
78 Sobre a mat&ria e os reflexos destas mutaq6es na compreensdo do principio

da separaqio de poderes, v. a profunda anilise de Rog&rio SOAKES, Direito PtNblico...,

cit., pp. 151 e ss., 170 e ss. Acentuando, em consequ ncia daqueles factores, o relati-
vismo da fronteira entre lei e regulamento, cf S~rvulo CORREIA, Nofoes..., cit., pp.
97 e s. V ainda DEMURO, Le Delegificazioni: Modelli e Casi, Torino, 1995, pp. 7 e ss.
79 Vieira de ANDRADE, 8O Ordenamento..., cit., p. 65; Jorge MIRANDA, <De-
creto8, in: DJAP, vol. IIJ, Lisboa, 1990, p. 356
80 Cf. S~rvulo CORREIA, Legalidade..., cit., p. 234.

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A TITULARIDADE DO PODER REGULAMENTAR NO DIREITO ADMINISTRATIVO PORTUGUtS 509

ticas (ji referidas pela doutrina 81 ), cumpre, portm, efectuar uma men-
50 i solugio constitucionalmente adequada do problema. Os regula-
mentos independentes caracterizam-se por disciplinarem de forina mio-
vadora ou inicial determinada mat&ria, nao visando apenas permitir
a execu~ao ou complementar uma certa lei - o que, desde logo, in-
firma a conclusaio de que a diferenga entre a lei e o regulamento reside
no caricter inovador da primeira, em confronto corn a natureza mera-
mente executiva do segundo 82 .
A resolu95o deste problema assume uma importancia decisiva, em
virtude da exist~ncia de vantagens n5io despiciendas na op~lo pela dis-
ciplina juridica atrav&s de regulamento (decreto regulamentar) e ndo de
decreto-lei 83 . De qualquer modo, a alusio constitucional i categoria
dos regulamentos independentes do Governo nao deixa dfividas
quanto i sua admissibilidade, pelo que ndo collie qualquer posio que
viesse propugnar pela violafio do n.' 5 do artigo 112.0. A compressao

81 V, por exemplo, Afonso QUEiRO, <5Teoria... #, cit., pp. 225 e ss.; Vieira de
ANDRADE, (<O Ordenamento...>, cit., pp. 67 e s.; Freitas do AMARAL, Curso..., vol.
II, cit., pp. 159 e ss.; S&vulo COR-REIA, Legalidade.... cit., pp. 198 e ss.; Coutinho de
ABPEu, Sobre os Regulamentos..., cit., pp. 74 e ss., Manuel Afonso VAz, Lei e Reserva
de Lei: A Causa da Lei na Constituifio Portuguesa de 1976, Porto, 1996, pp. 484 e ss.;
L. Cabral de MONCADA, Lei..., cit., pp. 987 e ss. Nio contando corn a rejei 5o da
adnissibilidade de regulamentos independentes, as posi 6es doutrinais orientam-se
basicamente em dois sentidos: possibilidade de regulamentos independentes em exe-
cu¢5o directa da Constitui¢do (e, portanto, ser a exist&ncia do nivel interm6dio da
lei) e possibilidade de regulamentos independentes, mas sempre precedidos de ura
lei que defina a compet~ncia objectiva e subjectiva para a sua emissfo (cf., para urna
diferenciaTio idantica, S~rvulo CORRPEIA, Nojes.... cit., pp. 105 e ss., e Legali-
dade..., cit., pp. 198 e ss.). A diferen~a entre estas duas posi 6es nio & inocente:
repare-se que ura op75o pela primeira conduz a urna revolu Ao do sentido do prin-
cipio da legalidade, como alicerce do Estado de direito, concebido nos termos tradi-
cionais (cf., v. g., Paulo OTERO, Legalidade..., cit., pp. 1080 e s.).
82 Neste sentido, v. Marcello CAETANO, Manual..., cit., p. 97.

83 Sobre esta mat~ria, cf. Paulo OTERO, 0 Poder..., cit., pp. 616 e ss., que

identifica quatro argumentos susceptiveis de motivar a op75o pelo Governo no sen-

tido da en-issfo de urn decreto regulamentar directamente fundado na ConstituiTlo,
em detrimento de urn decreto-lei: nio sujeifio ao mecanismo da recusa de ratifica-
io (hoje, aprecia7io parlamentar de actos legislativos), aus ncia de fiscaliza Ho pre-
ventiva da constitucionalidade, inaplicabilidade da proibiqio do retrocesso social,
refor~o da racionaliza io do procedimento governamental de decisao.

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510 DOUTRINA

da exig~ncia de lei previa e' compensada pela forma especial exigida

- decreto regulamentar -, que implica a sujei¢ o do diploma a pro-
mulga~io do Presidente da Repiblica e a referenda ministerial [cf. ar-
tigos 134.0, alinea b), e 140.', n.' 1, da Constitui¢o]. Por outro lado,
a circunstancia de estar cometida ao Governo a prossecuqdo de interes-
ses gerais de toda a comunidade, ficando a seu cargo a pritica de todos
os actos e a adop¢io de todas as provid~ncias necessirias a promoqio
do desenvolvimento econ6mico-social e fi satisfa¢do das necessidades
colectivas [artigo 199.0, alinea g), da Constitui¢o] conduz-nos no sen-
tido de que se revelaria impossivel a uma lei identificar quais as atribui-
6es estaduais 84.
E nio se argumente contra a possibilidade de emanar regulamen-
tos independentes corn uma eventual viola io do principio da lega-
lidade: o fundamento do poder regulamentar exige que a emissio de
regulamentos assente numa base legal ou constitucional; alum disso, a os-
mose legalidade/constitucionalidade, causada pela superagdo do princi-
pio da legalidade em resultado da assungio do principio da juridicidade
(onde a constitucionalidade necessariamente se integra), permite, salvo
nas situa 6es em que a pr6pria Lei Fundamental exige uma interpositio
legislatoris,a emanaio de regulamentos fundados na Constituiao, con-
ferindo um novo sentido ao disposto no n.' 2 do artigo 266.' (quando
determina a subordinagio da Administragio a Constituigo e a lei) 85 .
Os regulamentos independentes traduzem uma forma de "criar ex novo
um minimo de ordem na realizaqio das tarefas de assist~ncia vital e de
conformagdo da vida social a determinados padr6es de justiqa", nio se
limitando a executar uma lei, mas a dinanmizar o bloco da legislaqgo,
nos seus valores e principios fundamentals, mas sempre no respeito das

84 Cf. Afonso QUEIR, oTeoria... , cit., pp. 227 e s.; Vieira de ANDRADE, <,O
Ordenamento... #, cit., p. 67. V ainda S~rvulo CORREIA, No(Jes..., cit., pp. 107 e ss.;
Legalidade.... cit., pp. 205 e ss., esp.c p. 235. Recusando a posigio de Servulo COR-
REIA, v. Manuel Afonso VAz, Lei.... cit., pp. 489 e ss. (497); em sentido idntico,
Freitas do AMARAL, Curso..., vol. II, cit., p. 160.
85 V Paulo OTERO, 0 Poder.... cit., pp. 568 e 573. Sobre o principio dajuridi-
cidade, cf., por todos, Vieira de ANDRADE, <,O Ordenamento...>, cit., pp. 37 e ss.;
Freitas do AMARAL, <<O Principio da Legalidades, in: Estudos de Direito PrNblico e Ma-
t&ias Afins, vol. I, Coimbra, 2004, pp. 77 e ss.

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A TITULARIDADE DO PODER REGULAMENTAR NO DIREITO ADMINISTRATIVO PORTUGUS 511

leis86 . Repare-se, por~m, que a defesa desta posi~ao nao ignora as difi-
culdades que a mesma acarreta do ponto de vista da necessidade de re-
visio e recentramento da temtica relativa ao principio da legalidade da
Admiinistrayaio num ordenamento juridico pluri-complexo.
Aos regulamentos independentes op6em-se, por(m, certos limites
decorrentes das reservas legislativas constitucionalmente estabelecidas.
Desde logo, nao pode o Governo socorrer-se da forma de decreto re-
gulamentar para disciplinar originariamente mat&ias de reserva de lei:
se assim nio fosse, estaria a admitir-se, defraudando a reserva parlamen-
tar constitucionalmente consagrada, que o Governo fizesse, atrav&s de
regulamento, algo que lhe estava vedado atravs da forma decreto-lei
ou que s6 poderia fazer mediante decreto-lei autorizado 87 . A partida,
e por uma questio de transpar~ncia constitucional, parecem, pois,
proibidos os regulamentos independentes do Governo nesta mat&ia,
sem que isso signifique a impossibilidade do exercicio do poder nor-
mativo regulamentar em dominios reservados, desde que revista apenas
caricter executivo.

II. Neste contexto, e a par dos regulamentos da Administraqao

central, costuma efectuar-se uma refer~ncia aos regulamentos da Ad-
ministraao perif&rica 8 8 . Trata-se, nesta hip6tese, de averiguar em que

86 Afonso QUEIR6, <A Fun~io ... >, cit., p. 117. Como decorre das considera-
cs destc Autor, a tentativa de ocupaqao legislativa da irca de compet~ncia regula-
mentar facultada ao Executivo originou um novo direito legal, mas que ngo &legis-
lativo por natureza (op. cit., p. 116). Esta ideia mais nio foi que o resultado da
cmcrg~ncia da dcmocracia (monista) parlamcntar c da conccpqo da (issencialidadc
do Parlamento como fonte monista de legitimidade> e da oentidade da lei como
norma primiria universab (Manuel Afonso VAz, Lei.... cit., p. 477).
87 Com esta asser 5o n~o pretendemos afirmar que ndo podem excistir decretos
-leis relbtivoq < cerrns aspectos que toc.m mat&ia de rqieru ah~nlnt'- riqndn Cnnsti-
wiglo reserva para a Assembleia da Repdblica apenas as bases [cf., v g., artigo 164.', ali-
nea i)], fica o Coverno habilitado a desenvolver essas bases, mediante decreto lei dc do
senvolvimento [artigo 198.', n.' 1, alinea c)]. Corn efeito, a reserva absoluta nica atinge
aqui toda a disciplina juricica, encontrando-se circunscrita aos principios gerais. Sobre a
sentido e alcance das reser',as legislativas (reserva de densifica~do total e reserva do donsi
ficagio parcial), cf. Gomes CANOTLHO, Direito..., cit., pp. 728 e s.
88 Sobre a Administra¢io estadual perif&rica, v., por todos, Freitas do AMARAL,
Curso.... vol. I, cit., pp. 309 e ss.; Joo CAUPERS, A Administrapio Perif&ica do Estado.
Estudo de Cincia da Administrapio, Lisboa, 1994.

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512 DOUTRINA

inedida os 6rgdos estaduais hierarquicailente dependentes do Governo

espalhados pelo territ6rio nacional e com poderes imitados a uma certa
circunscrio administrativa podem emitir regulamentos. 0 imperativo
desconcentrador (constante do n.' 2 do artigo 267.' da Lei Fundamen-
tal), na medida em que leva implicita, neste horizonte, uma repartipo
(descongestionamento) das compet~ncias administrativas por diversos
6rgaos dentro da pessoa colectiva Estado, permite tambfm a distribui-
io do poder regulamentar entre os virios centros decis6rios, nio se
circunscrevendo a possibilidade da sua emiss5o ao Governo. Os 6rgaos
de Administragio central periferica terio, assim, o poder regulamentar
que ihes for atribuido por lei, com todos os limites atris apontados, de-
signadamente no que tange is mat~rias de reserva de lei 89 .

89 Sem pretendermos averiguar da competncia regulamentar pontual de todos

o6 6rgdos locais do Estado, diroccionamos as considera 6es subsequentes para os go
vernadoros civis, enquanto (magistrados administrativos) (Freitas do AMARAL,
Curso..., vol. I, cit., p. 319), representantes do Governo no distrito e hierarquica-
mente dependentes do Ministro da Administra 5o Intcrna (artigo 3.0, n.' 1, do De
creto-Lei n.' 252/92, de 19 de Novembro, alterado pelos Decretos-Leis n.o- 316/95,
de 28 de Novembro, e 213/2001, de 2 de Agosto). Contudo, e ao contririo do que
sucedia anteriormente - em que, nos termos do 1.' do artigo 408.0 do C6digo
Administrativo, estava prevista a compet~ncia para elaborar regulamentos sobre as
mat6rias das suas atribuie6os policiais, que nio fossem objecto de lei ou regulamento
geral - o governador civil n5o possui hoje poder regulamentar pr6prio em mat&ria
de policia, ficando a sua competfncia restrita ao poder de iniciativa do procedimento
regulamentar, modianto proposta dirigida ao Ministro da Adrninistragdo Interna: nos
termos da alinea b) do n.' 3 do artigo 4. 0 -D do Decreto-Lei n.' 252/92, tem apenas
competgncia para, no imbito do exercicio das suas fun 6es de policia, propor ao Mi
nistro a aprovado dos regulamentos necessfirios 'a excupo das leis que estabelecem
o modo de exercicio das suas cornpet ncias.
Dotadas de um relevo nio despiciendo nesta matfria surgem tamb~m as Co-
miss6es de Coordena¢5o Regional (criadas pelo Decreto-Lei n.' 494/79, de 21 de
Dezembro, e tm o seu estatuto definido no Decreto-Lei n.' 260/89, de 17 de
Agosto). Os poderos regulamentares devolvidos a ostas entidadc3 constituem um dos
exemplos tipicos de desconcentra¢do normativa em raz~o da tecnicidade das mat&rias
envolvidas. t justamente neste dominio que desempenham um papel determinante
na elaboraCdo de regulamentos e normas tfcnicas relativas a preparago de pianos de
ordenamento, a irnplantagdo de equipamentos de utilizagdo colectiva e a recuperapSo
de zonas urbanas de interesse arquitect6nico, hist6rico ou cultural [artigo 22. ° , n. 0 5,
alinea c), do Decreto-Lei n.' 260/89] ou relacionadas corn o sistema contabilistico
e financeiro das odmaras municipais, juntas de freguesia, servigos municipalizados,

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A TITULARIDADE DO PODER REGULAMENTAR NO DIREITO ADMINISTRATIVO PORTUGUtS 513

4.1.2. Os regulamentos na Administrapio estadual indirecta

Mediante a refer&ncia ao poder regulamentar neste horizonte,

pretendemos reportar-nos precipuamente possibilidade de emissio de
regulamentos pelos 6rgios de institutos pfiblicos 90 , enquanto entidades
que desempenham tarefas estaduais sob a superintend~ncia e a tutela
do Governo e que, nessa medida, constituem, em regra, a Adrinistra-
io estadual indirecta 91 .

empresas municipais e intermunicipais, associaq6es e federa 6es de municipios [ar-

tigo 55.0, n.' 2, alinea a), do Decreto-Lei n.' 260/89].
90 Ndo ignoramos que muitas das autoridades reguladoras revestem a natureza
de institutos piblicos, mas gozam de um regime juridico especial caracterizado pela
nota da independncia - daf a autonomizaqao que efectuaremos, nio sendo objecto
de tratamento neste ponto a mat&ria relativa aos regulamentos das entidades regula-
doras. De resto, a diferen~a entre os institutos pdblicos ogerais, (sujeitos a superinten-
dncia governamental) e estes organismos esti bem patente na alineaj) do n.' 1 do
artigo 48.0 da Lei n.' 3/2004, de 15 de Janeiro, quando prev& a sujei¢io das entida-
des administrativas independentes a um regime especial derrogat6rio do resultante da
pr6pria Lei quadro dos institutos pfiblicos. Cf. ainda Vital MopiElRA/Fernanda
MACAS, Autoridades Reguladoras Independentes Estudo e Projecto de Lei-Quadro,
Coimbra, 2003, pp. 258 e ss.
91 Cf., por todos, Vieira de ANDRADE, Direito Administrativo - Sumdrios ao
Curso de 2003/2004, polic., Coimbra, 2003, p. 4; Vital MOKEIPA, Administrafao...,
cit., pp. 327 e ss.; Paulo OTERO, ((Institutos Pfiblicos)>, in: DJAP, vol. V, Lisboa,
1993, pp. 250 e ss. (quanto as esp&cies de institutos pfiblicos, cf. pp. 253 e ss.).
Corn esta afirma~do n~o pretendemos descurar a liqio de Vital MOPEIRA (Ad-
ministrafio.... cit., pp. 374 e s.), segundo a qual a forma dnstituto p6blico9 nio ex-
clui a respectiva inclusio no imbito da Administra~do aut6noma, sempre que exista
uma colectividade de pessoas que partilham interesses comuns e gozam de auto-de-
terminaqdo na prossecu¢5o desses interesses (piblicos) pr6prios (em sentido pr6ximo,
v. Paulo OTERO, (Institutos Piblicos)>, cit., p. 265 e s.; Carla Amado GOMES, («Tres
Estudos de Direito da Educaqio,, Lisboa, 2002, pp. 44 e s.). Ora, corresponde exac-
tamente a esta situaqao o que se passa, entre n6s, com as universidades que, confor-
mando-se como institutos piiblicos, surgem dotadas de auto-governo e de autono-
mia normativa - dai os regulamentos emanados por estas entidades serem objecto
de tratamento no ponto referente aos regulamentos da Administra.io aut6noma nao
territorial. Aiis, a pr6pria Lei n.' 3/2004 reconhece, no artigo 48.', n.' 1, alinea a),
a especificidade de que gozam as universidades, assim como as escolas de ensino su-
perior politcnico. Concebendo as universidades cumulativamente como associa 6es
(em razdo da preponderincia do elemento pessoal), estabelecimentos pfiblicos

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514 DOUTRINA

No que respeita ao poder regulamentar dos institutos piiblicos (em

geral), deve entender-se que, em obedi~ncia ao principio da legalidade,
o mesmo existe na medida e nos termos fixados pelo legislador
- desde logo, na lei que cria esses mesmos institutos, e nos respectivos
estatutos. Face a este considerando, urge compreender a refer~ncia
efectuada na alinea h) do artigo 21.0 da Lei n.' 3/2004, de 15 de Ja-
neiro (Lei quadro dos institutos piiblicos), nos termos da qual compete
ao conselho directivo do instituto "aprovar os projectos dos regulamen-
tos previstos nos estatutos e os que sejam necessairios ao desempenho das atri-
buifies do instituto".
Numa primeira leitura, a norma enunciada parece apontar para a
exist~ncia de dois tipos de fundamentos juridicos no que tange i ema-
na¢io de regulamentos por institutos pfiblicos. Em primeiro lugar, es-
tamos diante de uma remissio para os estatutos, a implicar que o insti-
tuto poderi, desde logo, aprovar regulamentos nos casos e nos termos
previstos por esses diplomas. Akim disso, e embora nio esteja consa-
grado na norma mencionada, parece evidente que poderi ocorrer
tamb~m uria atribui¢io legal casuistica, que, em certas circunstincias
e em mat&rias deterrninadas, confere aos institutos pfblicos o poder
de a executar ou complementar - nessa altura, a emissdo do regula-
mento verificar-se-i nos termos apontados por essa lei. A refer&ncia
a possibilidade de o conselho directivo emanar quaisquer regulamen-
tos desde que em mat&ias que integrem o leque das suas atribuiw6es
poderia conduzir presen~a de verdadeiros regulamentos independentes,
na acep¢do do n.' 7 do artigo 112.0, cujo fundamento juridico resul-

(quanto ao fim prosseguido - im p6blico especifico n~o lucrativo) e Administra¢io

aut6noma, v. Marcelo Rebelo de SOUSA, A Natureza Ju'dica da Universidade no Di-
reito Portugu&s, Mer Martins, 1992, pp. 38 e ss. (47). Ji Casalta NABAS ((Considera-
6es sobre a Autonomia Financeira das Universidades", in: Estudos em Homenagem ao
Prof Doutor A. Ferrer-Correia,vol. III, Coimbra, 1991, pp. 365 e s.) partilha de ura
concep¢io sui generis no que tange i natureza juridica das universidades, advogando
que as mesmas possuem uma dupla natureza, constituindo concomitantemente p6los
da Administra¢do aut6noma (tendo a seu cargo a prossecu¢io de interesses p6blicos
pr6prios, relacionados corn o imbito acad~mico) e p6los da Administra¢do estadual
indirecta (aos quais cabe a realiza io de interesses que relevam do exercicio de tarefas
correspondentes i fun¢io estadual do ensino superior, tarefas essas que lhes foram
transferidas pelo Estado).

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A TITULAR[DADE DO PODER REGULAMENTAR NO DIREITO ADMINISTRATIVO PORTUGUES 515

taria directamente da segunda parte da alinea h) do artigo 21.0 da Lei

n.' 3/2004. Em qualquer das hip6teses, o respeito pelo principio da
legalidade ficaria sempre assegurado, porquanto existiria sempre ura
lei pr~via (em regra, o acto legislativo que procede a cria¢io de um
instituto pfiblico ou a lei organica) a definir o quadro de compet~ncias
dos 6rgios 92 e as atribuiW6es ou fins da entidade em causa (cf. artigo
9.0 n.' 2, da Lei n.' 3/2004).
Resta saber se a mencionada norma se revela susceptivel de ser in-
terpretada da forma referida, atento o disposto nos restantes preceitos.
Contra aquela interpreta 5o poderia objectar-se corn o facto de o teor
literal da alinea h) do artigo 21.' se reportar a aprova¢io dos projectos de
regulamentos e nao 'a aprovaqio de regulamentos - o que, articulado
corn a norma constante da alinea a) do n.' 4 do artigo 41. ° 93, poderia
levar a seguinte conclusao: o conselho directivo do instituto pfiblico
elabora os projectos de regulamentos necessirios ao desempenho das
suas atribuiq6es, os quais, por sua vez, tem de ser adoptados (aprova-
dos) por despacho conjunto dos Ministros das Finan~as e da tutela. Esta
soluqio parecia receber algum conforto do argumento hist6rico: o
projecto de lei-quadro dos institutos pfiblicos elaborado por Vital Mo-
reira 94 conferia ao conselho directivo compet~ncia para "aprovar os regu-
lamentos previstos nos estatutos e os que sejam necessirios ao desempe-
nho das atribuiq6es do instituto", nio circunscrevendo a compet~ncia
a aprovaqio dos projectos.
Apesar de tudo, persistem as nossas dfividas quanto ao sentido da
alinea h) do artigo 21.0, no que respeita a consagraqio directa (ou nio)
de um poder regulamentar pr6prio dos institutos pfiblicos. Pondo de

92 E, de qualquer forma, quanto a este ponto, a pr6pria Lei quadro dos institu-
tos pfiblicos, ji defere a compet~ncia (subjectiva) para a ernissio de regulamentos ao
conselho directivo.
93 Nos termos da qual os regulamentos internos carecem de aprovaqio dos Mi-
nistros das Finanqas e da tutela. Ainda que esta norma se refira expressamente apenas
aos regulamentos internos, poder-se-ia pensar extrapolar a sua previsio tamb~m para
os regulamentos externos.
N V Rclat6rio c Proposta de Lei-Quadro Sobre os Institutos Puiblicos, Lisboa, 2001,
pp. 395 e ss. (414).

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516 DOUTRINA

lado a estranheza resultante da redacFjo 95, e independentemente do

problema da inclusio dos regulamentos externos no Tatbestand da norma
que prev& a aprova~io dos regulamentos internos dos institutos pelos
Ministros das Finan~as e da tutela, o n.' 7 do artigo 41.' parece indicar
que esta aprovayio ministerial constitui mera condiqdo de eficcia do
acto objecto da mesma, e nio elemento constitutivo. Nio ignoramos,
porfm, estarmos diante de uma opqdo que, nio obstante as vantagens
que ihe estio associadas96 , se revela passivel de conduzir a algumas an-
gfistias, num contexto normativo frequentemente marcado pela devo-
luqio legislativa de poderes normativos. Se a cria~io dos institutos pii-
blicos se encontra justificada pela maior efici~ncia assim alcanqivel e
pela especificidade tcnica das actividades envolvidas nas suas atribui-
q6es (correspondentes ainda a interesses piblicos gerais da colectivi-
dade nacional) e que dispensam, por conseguinte, uma gestio subme-
tida Adirec~io governamental (cf. artigo 8.' da Lei n.' 3/2004)97, pode
nem sempre compreender-se que possuam uma habitita~do legal tdo
gen&rica para emitir normas regulamentares sempre que as mesmas se
revelem necessirias para a prossecuqdo dos fins a seu cargo.
De qualquer forma (mesmo admitindo a legitimidade dos regula-
mentos independentes dos institutos pfiblicos), e para alfm da impres-

95 Se se trata apenas de um projecto, por que motivo se utiliza o vocfibulo

saprovar, e nio oelaborar>, como sucede noutros lugares paralelos? Eis o que acon-
tece relativamente ao plano de actividades e ao oramento: carecendo tamb~m de
aprovaqio do ministro da tutela [artigo 41.', n.' 2, alinea a)], o conselho directivo
tern competencia para os elaborar[artigos 21.', n.' 1, alinea b), e n.' 2, alinea a)].
96 Cf. S&vulo COkREIA, Legalidade.... cit., p. 259, entendendo que constitui
este urn dominio por excel~ncia dos regulamentos independentes, na medida em
que est. em causa uma concepqio de regulamento como "instrumento para o de-
sempenho das atribui 6es normais e permanentes da autoridade administrativa", na
senda do que propugnava Marcello CAETANO, Manual..., cit., p. 99.
97 Cf. tamb~m Almeno de SA, Administra do do Estado, Administrafao Local e
Princtpio da Igualdade no Anmbito do Estatuto do Funcioiijiv, Coilbra, 1985, pp. 9 e 17,
sublinha este Autor que, apesar da personalidade juridica pr6pria dos institutos, os
mesmos ainda se enquadram na (irea de influbncias) do Estado-entidade administra-
tiva; dai conceber a personaliza o daqueles como urn "instrumento t&nico-organi-
zat6rio de que o Estado lanIa mio tio-s6 porque entende ser esse o caminho mais
facil ou mais igil para realizar determinados interesses ptiblicos que considera ser sua
normal fun 5o prosseguir".

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A TITULARIDADE DO PODER REGULAMENTAR NO DIPEITO ADMINISTRATIVO PORTUGUES 517

cindivel observincia do principio da legalidade, deve entender-se que,

em caso de conflito, os regulamentos dos institutos pfiblicos se encon-
tram subordmados aos regulamentos governamentais, numa relaTdo de
preva&ncia 98 . Por um lado, nao deve olvidar-se que as tarefas cometi-
das aos institutos pfiblicos integram tamb&m os fins estaduais e, nessa
medida, consubstanciam organismos instrumentais do Estado. Por
outro lado, na prossecuTao destas tarefas encontram-se os institutos pi-
blicos submetidos ao poder de superintend~ncia do Estado, que admite
a possibilidade de o Governo dirigir orienta6es aqueles, definindo
objectivos e guiando a sua actua7ao 99 , em suma, fixando os <pressupos-
tos (vinculantes) da decisao 10 0 ; o controlo governamental sobre os ins-
titutos pfiblicos pressup6e o poder de verificaTdo da observancia e do
respeito da orienta7ao politico-administrativa no desempenho das suas
tarefas1 0 1. Assim, e afortiori, nas hip6teses em que o Governo, atrav~s
de regulamento, disciplinar uma matria que afecta os fins de um insti-
tuto pfiblico, estA, de forma geral e abstracta, a alcan~ar um efeito
aproximado ao que resultaria, da emissao de directrizes ou orienta76es
relativamente s actua 6es concretas do instituto pfiblico. Al6m disso,
quanto aos regulamentos dos institutos piiblicos, parece fazer algum
sentido uma argumentagdo que saliente a posi7o do Governo en-
quanto 6rgao superior da AdministraTio PNiblica, ao quai esti cometida
a prossecuTdo dos interesses gerais da comunidade °2 , funcionando o
instituto pfiblico como "uma esp&cie de <<mandatirio# que gere inte-
resses ou assuntos alheios" 10 3 e encontrando-se, nessa medida, subordi-
nado as normas emanadas pelo respectivo "mandante". Finalmente,

98 No mesmo sentido, Afonso QUEIRo, (A Hierarquia... #, cit., p. 279.

99 Freitas do AMARAL, Curso..., vol. I, cit., p. 717.
100Baptista MACHADO, o<Participa 5o e Descentraliza7io), in: RDES, n.os 1-2-
-3-4, ano XXII, Janeiro/Dezembro 1975, p. 18.
101 V tamb6m Baptista MACHADO, 9<Participa 5o ... o>,cit., p. 9.
102 Neste sentido, cf. Paulo OTERO, Legalidade.... cit., p. 630.
103 Baptista MACHADO, (9Participa7io... >, cit., p. 14. A soluTdo prevista em
texto para os institutos pfiblicos poderi estender-se is administra 6es indirectas em
geral, designadamente i administra7io municipal indirecta: os regulamentos emana-
dos pelos 6rgdos que exer~am o poder de superintendncia gozam de primazia sobre
os regulamentos das entidades que corporizam a Administra 5o indirecta (quando te-
nham poder regulamentar).

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518 DOUTRINA

poder-se-i aqui afirmar a prevalncia dos regulamentos governamentais

com fundamento na maior legitimidade democritica inerente i autori-
dade administrativa emissora 104 .

4.1.3. Entidades administrativas independentes, em especial autoridades

reguladoras

No quadro da Administragio estadual assumem hoje relevo as au-

toridades reguladoras enquanto entidades administrativas independen-
tes, i. e., pessoas colectivas piblicas que prosseguem interesses do Es-
tado, mas sem sujeigio a qualquer poder de superintend~ncia ou tutela
de m~rito. Muito embora restrinjamos o nosso fimbito problemitico s
autoridades reguladoras, a verdade &que a devolugio, nestes termos, de
certas tarefas estaduais a outros entes pfiblicos passa nao apenas por
fun6es de regulaqio sectorial, mas tamb~m pela defesa de direitos fin-
damentais (como sucede com a Comissio Nacional de Protecqio de
Dados Pessoais ou a Comissdo de Acesso aos Documentos Adminis-
trativos).
Num modelo de Estado pautado pelo trin6mio privatizaqio/libe-
ralizaqio/desregula o 0 5 (em que a intervengio piiblica na sociedade
privilegia a regulaqio, em detrimento da autorizaqio, direcgao ou pro-
gramagdo), e tendo em conta a crise de que vem padecendo a organi-
zaqio tradicional da Administraqio Pfiblica pouco flexivel e inadaptada
a evolugao tecnol6gica, as autoridades reguladoras surgiram tamb~m
entre n6s com o objectivo de responder a tr&s ordens de problemas:
(a) subtrair as decis6es politicas das maiorias do momento a regulaqio
de certos sectores sensiveis da vida social, financeira e econ6mica que
servem concomitantemente interesses piblicos e privados conflituan-

104 Marcelo Rebelo de SOusA/Andr6 Salgado de MATOS, Direito.... cit., pp. 66

e 158.
105 Vital MOREiRA, <«Servigo P6blico e Concorr ncia. A Regula 5o do Sec-
tor Elctrico ), in: Os Caminhos da Privatizafao da Administrafdo PNblica, Coimbra,
2001, p. 376, onde o Autor densifica cada urn desses conceitos. Cf. tambdm Vi-
tal MOREiRA, Auto-Regulafdo Profissional e Administrafao Pblica, Coimbra, 1997,
pp. 43 e ss.

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A TITULARIDADE DO PODER REGULAMENTAR NO DIREITO ADMINISTRATIVO PORTUGUES 519

tes; (b) assegurar uma independ~ncia face aos interesses regulados10 6 ;

(c) corresponder Atecnicidade e especializagio exigidas pela mat&ia em
causa. Todavia, a devolugio de tarefas estaduais a estas entidades espe-
cializadas, nao dotadas de legitimidade democrfitica, nio pode transfor-
mar-se num principio geral de Administragio, mas constitui antes uma
solu 5o especial, a seguir quando tal se manifeste necessirio i eficaz
prossecugio dos interesses piblicos em causa 10 7 .

I. 0 exercicio de poderes regulat6rios sectoriais postula, na maioria

das hip6teses, que as autoridades reguladoras disponham, inter alia, de
poder regulamentar pr6prio 1°8 . Imp6e-se, contudo, avaliar da imprescin-
dibilidade de que essa compet&ncia se volva na emissio de regulamentos
independentes, como muitas vezes sucede. Na verdade, encontramos
exemplos frequentes em que a lei atribui a uma autoridade reguladora
urn verdadeiro poder regulamentar independente, tendo apenas por refe-
r~ncia as atribuiW6es da entidade pdblica em causa 10 9 . Nesse sentido pa-
rece apontar, v. g., a alinea a) do artigo 9.' dos Estatutos do ICP-ANA-
COM (aprovados pelo Decreto-Lei n.' 309/2001, de 7 de Dezembro),

106 Cf. Vital MOREIRA/Fernanda MAQAs, Autoridades..., cit., pp. 27, 29, 32,
48 e ss. (dai os Autores apresentarem como notas caracterizadoras destas entidades a
independ~ncia, a neutralidade e a imparcialidade). Como salienta Vital MOREiR-A
(Administrafao.... cit., p. 132), "a independ&ncia da administragdo independente 6
umfim em si mesma".
107 Neste sentido, Vital MOR EIRA, Administrafdo..., cit., p. 136; Vital Mo-

RiEpI/Fernanda MAcAs, Autoridades.... cit., pp. 249, 263 e s.

108 A1km de poderes normativos, as autoridades reguladoras gozam, em regra,
de poderes consultivos, poderes de fiscaliza¢io ou supervislo, poderes (quase-)juris-
dicionais de resolugio de litigios e poderes sancionat6rios.
109 Nio se trata, por~m, de exemplo isolado no imbito do direito europeu.
Assim, v. g., em Itlia, as autoridades reguladoras disp6em de um amplo poder regu-
lamentar aut6nomo, sendo que, no caso da Autorita per le Garanzie nelle Communica-
zioni, esta tem poder de elaborar regulamentos derrogat6rios, no ambito das condi-
6es de atribuigio de novas concess6es de televisao privada (cf. Vital MORiEIRA/
/Fernanda MACAS, Autoridades..., cit., p. 113). Mesmo fora do imbito das entidades
reguladoras, &possivel formular, no nosso ordenamento juridico, o problema da vin-
cula 5o legislativa a regulamentos - sobre esta questio, cf. Paulo OTERO, Legali-
dade..., cit., pp. 932 e ss., procurando reflectir sobre a eventual vigencia, em certas
hip6teses, do 9,principio da contra-corrente. V ainda WOLFF/BACHOF/STOBER, Ver-
waltungsrecht, cit., pp. 354 e s.; DEMURO, Le Delegificazioni.... cit., pp. 68 e ss.

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520 DOUTRINA

que confere a esta entidade poder para elaborar regulamentos quando estes
se mostrem indispensaveis ao exerdcio das suas atribuifaes11 °; do mesmo modo,
a alineaJ) do n.' 1 do artigo 17.0 do Decreto-Lei n.' 309/2003, de 10
de Dezembro, comete ao conselho directivo da Entidade Reguladora da
Saide a compet~ncia para aprovar os regulamentos que sejam necessairios ao
desempenho das atribuifies do organismo1 1 . Como logo se compreende, res-
saltam desta possibilidade alguns problemas determinantes, nomeada-
mente no que tange A tend~ncia para a deslegahzagio de certas mat~rias
(na acepgao de transfer~ncia da compet~ncia normativa - ou do seu
exercicio - da sede estadual para outra sede1 12), porquanto, se verifica
ura car~ncia (quase) total de parimetros materiais legalmente fixados
para a eniissao normativa. Trata-se, ahis, de uma quest~o ji objecto de
preocupa¢do no imbito do direito norte-americano, em que amifide
sobe de tom a critica de que a atribuio de poderes normativos corn
determinado alcance contraria a nondelegation doctrine, urn dos pilares
constitucionais ancilares do principio da separagio de poderes1 3 .

110V tambbm artigo 125.0, n.' 1, infine, da Lei n.' 5/2004, de 20 de Fevereiro
(Lei das Comunica 6es Electr6nicas).
'll E os exemplos poderiam suceder-se - atenta-se, por exemplo, nas dfividas
acerca da constitucionalidade do artigo 14.' do C6digo do Mercado de Valores Mobi-
lifrio, suscitadas por Florbela da Almeida PIREs, Direito e Organizafao dos Obrigacionistas
em Obrigafies Internacionais (Obrigafics Caravela c Eurobonds), Lisboa, 2001, p. 83
Como logo se compreende, a circunstincia de se conferir a uma entidade o
poder de elaborar os regulamentos indispensiveis i prossecu¢io das suas atribui¢6es
n5o implica sempre a emissio de regulamentos independentes, mas pressup6e essa
possibilidade. Com efeito, ao lado destes, tamb~m os regulamentos executivos ou
complementares podem assumrir-se, no caso concreto, como necessirios ao desempe-
nho das tarefas cometidas is autoridades reguladoras (neste sentido, v., quanto aos re-
gulamentos do ICP-ANACOM, Pedro GONALVES, Regulafao das Telecomunicafies, in:
http://www.fd.uc.pt/cedipre, Janeiro 2004, pp. 70 e s.). 0 problema aparece colo-
cado em texto unicamente por refer~ncia aos regulamentos independentes, uma vez
que 6 em rela~io a eles que se levantam as quest6es mais ponderosas.
112 DEMURO, Le Delegificazioni..., cit., passim, v. g., pp. 20, 24, 41 e 190.

113 A formulagio da nondelegation doctrine decorre do artigo 1 da Constitui¢do

norte-americana (que atribui o poder legislativo ao Congresso), proibindo a devolu-

io incriteriosa dos poderes legislativos do Congresso noutras entidades (nomeada-
mente, nas ag~ncias reguladoras, mas tamb6m no Presidente, como julgou, em 1998,
a Supreme Court, no caso Clinton v. City of New York). De acordo corn aquela dou-
trina, permite-se ao Congresso a devolugio de poderes normativos a outras entida-

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A TITULARIDADE DO PODER REGULAMENTAR NO DIREITO ADMINISTRATIVO PORTUGUE S 521

Tradicionalmente, o argumento mobilizado para justificar a ampli-

tude destes poderes normativos primarios ou iniciais reside na extrema
tecnicidade subjacente aos regulamentos das entidades reguladoras que,
por esse motivo, estariam em melhores condi 6es para as elaborar. Toda-
via, nio se admite qualquer confusio entre normas t6cnicas ou leges artis
(enquanto regras adoptadas no imbito de umea ci~ncia, arte ou oficio, e
formuladas corn base em dados fornecidos pela ci~ncia, tecnologia e ex-
peri~ncia, acerca do modo correcto de proceder para, corn qualidade,
produzir bens, prestar serviqos ou actuar ser provocar acidentes 14) e
normas juridicas corn linguagem t6cmica1 15 : ora, quando se trata da elabo-
ra¢io de regulamentos independentes, &justamente esta iltima categoria
que esti em causa. Ora, desta conclusio decorre, no mximo, a obriga-
toriedade da participa¢io destas entidades no procedimento legislativo.
Tamb6nm nio pode, neste contexto, apelar-se - como faremos no
ambito da Administra¢ao aut6noma - a exist~ncia de urn conjunto de
interesses pr6prios e especificos da colectividade que constitui o subs-
trato pessoal (urna realidade sociol6gica identificivel) da entidade p6i-
blica em causa, umea vez que, no dominio em que nos movemos, esti
em causa o desempenho de tarefas estaduais 116 . Por outro lado, os seus
6rgios tamb6im nio estdo dotados da legitimidade democrttica directa
que caracteriza os 6rgios da Administraqao aut6noma. Finalmente, em

des, desde que tal delega¢io vi acompanhada por urn intelligible principle, que contenha
o imbito de discricionariedade dos poderes transmitidos e que, nessa medida, nio se
transforme num «,cheque em branco, ou nio forneqa urn stecto# e um <chaos) ao
poder executivo (cf. COGLIANESE, <<The Constitution and the Costs of Clean Air: 'Is
the Clean Air Act Inconstitutional?'s, in: Environment, Novembro 2000, p. 33, na se-
qubncia do casoj W Hamptonfr. & Co. v. United States, de 1928). Sobre o novo f6lego
conhecido hoje pela nondelegation doctrine ern face dos poderes das ag ncias reguladoras,
cf., pot exemplo, SUNSTEIN, Nondelegation Canons, John M. Olin Law & Econonics
Working Paper No. 82 (2D Series), Law School/University of Chicago, 1999, in:
http://www.law.uchicago.edu/Publications/Working, Maio 2005, esp.te pp. 14 e ss.
114 V Freitas do AMARAL, Manual.... cit., pp. 140 e 534; Pedro GONIALVES,
Exercicio..., cit., p. 530.
115 Efectuando tamb~m esta distin 5o corn as consequncias referidas em texto,

v. Pedro GON(ALVES, Regulafdo.... cit., p. 75, e Exercicio.... cit., pp. 529 e s.

116 Para uma distinqio entre Administraqio independente e Administra 5o au-

t6norna, cf. Vital MOREIRA, Administrafdo..., cit., pp. 126 e ss.; Vital MoREiRA/
/Fernanda MACAs, Autoridades..., cit., pp. 30 e ss.

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522 DOUTRINA

momento algum, reconhece (explicita ou implicitamente) a Constitui-

5o um poder regulamentar independente a estes organismos: a unica
refer~ncia constitucional is entidades administrativas independentes
consta do n.' 3 do artigo 267.0, unicamente por quest6es de enquadra-
mento do fen6meno (pr6-existente) e de legitimaqio da sua cria¢io le-
gislativall 7.
Esta posio cautelosa - ou mesmo que releva de uma certa des-
confianga - relativamente i emissio de regulamentos independentes
pelas autoridades reguladoras nio pode, por~m, desconsiderar um as-
pecto fundamental: em momento algum se estfi a conferir aos 6rgios
destas entidades um poder de execugdo imediata da Constituigo, tal
como vimos suceder com os decretos regulamentares; a independ~ncia
destes regulamentos resulta de a lei previa apenas determinar a compe-
t~ncia objectiva e subjectiva para a sua emissao, sem efectuar uma refe-
rencia ao respectivo conteido ou sentido. Por outro lado, a emanagio
deste tipo de regulamentos revela-se, em certos momentos, indispensi-
vel ao funcionamento do Estado regulador, emanagio essa que conhe-
ceri sempre como lirmite a impossibilidade de subversio do Estado de
direito, corporizado, desde logo, no principio da reserva de lei e de
fungio legislativa 118.

117 Talqualmente resulta dos trabalhos preparat6rios da Comiss~o Eventual de

Revisio Constitucional, o caricter lac6nico da norma constante do n.' 3 do artigo
267.' (inserida pela Lei Constitucional n.' 1/97) constituiu precisamente um dos ob-
jectivos que norteou a sua redacgao, com o intuito 6inico de criar uma credencial cons-
titucional bastante para permitir ao legislador ordinirio alguma ductilidade nos termos
da respectiva cria 5o, remetendo tamb~m para a lei a definiqdo do regime juridico (cf.
as interven 6es dos Deputados Jorge Lac~o e Jos& Magalhies, in: Dirio da Assembleia
da Repblica, II Sfrie-RC, n.' 63, 06.12.1996, p. 1908, e n.' 116, 09.07.1997,
p. 3419, respectivamente), ou, pelo menos, de constitucionalizar uma figura ji existente.
Manifestando algumas dtividas, durante os trabalhos preparat6rios, sobre a ncce33idade
de introduqao desta norma no texto constitucional, v. Barbosa de MELO, Di&io da
Assembleia da Repiblica, it. loc. cit., pp. 1907 e s. Propendendo para a imprescindibili-
dade da existncia de uma norma constitucional que sirva de base gcn&rica criaqlo
legal de entidades administrativas independentes, v. Vital MOREIRA, Administrafdo...,
cit., p. 134. Sobre os problemas de constitucionalidade emergentes destas entidades, cf.
Vital MOREIRA/Fernanda MAcAs, Autoridades..., pp. 41 e ss., 248 e ss.
118 Desta forma, afigura-se admissivel que, v. g., a Entidade Reguladora da

Sahde emita, apenas com base na disposiqio citada, regulamentos sobre definiqdo de

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A TITULARIDADE DO PODER REGULAMENTAR NO DIREITO ADMINISTRATIVO PORTUGUES 523

II. No que respeita aos lirites do poder regularnentar das autori-

dades reguladoras, deve entender-se que, desde logo, e corno sucede
relativamente aos dernais regulamentos, estio subordinados ao princi-
pio da legalidade. Nesta medida, e para 1h do problerna relativo a desle-
galizagio e ao principio da preced~ncia de lei, tambfrm se costurna
acentuar a impossibilidade de estas terem poderes normativos reserva-
dos a lei1 19.
Outra questio concernente aos limites destes regularnentos rela-
ciona-se corn o eventual surgirnento de conflitos corn urn regularnento
governarnental. A resolugio deste problerna pressup6e, desde logo,
a exist~ncia de urn conflito real entre as normas, i. e., a exist~ncia de,
pelo menos, duas normas que, pretendendo responder a mesma ques-
tdo de direito encarada da mesma perspectiva valoradora, preveen
consequ~ncias juridicas diversas 120 .
Mesno na hip6tese de conflito, hi situa 6es expressarnente resol-
vidas pela lei, como, por exemplo, quando o poder regularnentar sobre
deternmnadas mat&rias 6 conferido directarnente ao Governo pelo le-
gislador - nestas hip6teses, ficam preteridos os regularnentos da enti-
dade reguladora sobre aquela mat~ria que, a existirem, padeceriam de
urna ilegalidade. Por outro lado, o problerna poderi obter tamb~m
urna solugio atrav&s do recurso ao crit&io da especialidade1 21 : ern
regra, os regulamentos das autoridades reguladoras, porque trn urn
ambito teleol6gico de aplica Ao sectorial, sio normas especiais face aos
regulamentos governarnentais. Subjacente a esta ideia estari sempre a
consideragdo (especialmente relevante quando se adrite a emissdo de
regularnentos independentes) de que o poder regularnentar se exerga

tempos de espera ou de prioridades das doengas. Trata-se de uma mat&ia que n~o
tem de ser objecto de lei e, provavelmente, nao se afiguraria conveniente que o fosse
- em rigor, ngo esti em causa o exercicio da fungao legislativa. J5 idntico racioci-
nio nao valeria, por exemplo, para um regulamento da mesma entidade que tocasse
direitos fundamentais (acesso a fichas clinicas).
119 Assim, Vital MOREIRA, Administrafao.... cit., p. 135.
120 Cf Baptist MACHADO, Ambito de Eficdcia e Ambito de Compet9ncia das Leis,
Coimbra, 1970, pp. 214 e ss.
121 Sobre o problema de saber se, no quadro da utiliza 5o deste crit&rio, estare-
mos perante uma verdadeira antinon-ia normativa (nio meramente 16gica, mas teleo-
l6gica), v. Baptista MACHADO, Ambito.... cit., pp. 238 e ss. (esp.e n. 94).

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524 DOUTRINA

dentro dos linites e exclusivamente para o desempenho das fung6es

devolvidas as entidades reguladoras: no nfcleo das tarefas cometidas a
estes organismos e que assenta a especialidade caracteristica dos regula-
mentos e que permite a respectiva prevalncia, nos termos do aforismo
lex specialis generali derogat. Apontar para uma soluqao diversa - em
que, por via de regra, os regulamentos governamentais prevalecessem
sobre os das entidades reguladoras no imbito dos fins por elas servidos
- significaria conferir ao Governo a possibilidade de, atrav&s de regu-
lamento, subverter a independ&ncia funcional face a ele pr6prio que le-
galmente identifica as autoridades reguladoras 122 . E com isto nao pre-
tendemos subestimar o facto de a Constituigo conferir, em geral,
a compet~ncia para ernitir os regulamentos necessirios boa execuqao
das leis ao Governo, na qualidade de 6 rgao superior da Administraqio
Piiblica, o que, para alguma doutrina, determinaria sempre uma posi-
qo hierirquica superior das suas normas 123 . Como resulta das conside-
raq6es precedentes, a afirmaqio da preval~ncia, em concreto, dos regu-
lamentos das autoridades reguladoras nio releva da atribuiqio de um
piano hierirquico superior, mas ao funcionamento do crit&io da espe-
cialidade (e, por conseguinte, enquanto se justificar essa especialidade).
Contornos diversos assume, como vimos, o problema do alcance e da
amplitude dos poderes normativos regulat6rios: mas constitui esta ji
uma questio a formular noutro piano, contestando o mrito e a consti-
tucionalidade da opq5o legislativa.

4.2. Os regulamentos na Administrafdo autdnoma

0 reconhecimento de poder regulamentar is entidades da Admi-

nistraqio aut6noma - enquanto uma das formas da sua autonorma

122 Cf. tamb~m Gomes CANOTILHO, Direito..., cit., p. 845, Autor que, embora
corn dividas, nMo admite que os regulamentos das autoridades reguladoras possam
ser revogados ou "anulados" por regulamentos do Governo.
123 De acordo com Paulo OTERO (Legalidade.... cit., p. 630 e s.), este argu-
mento conduziria, salvo em tr&s situa 6es (regulamentos regionais de legislagdo re-
gional, regulamentos regionais de leis da Repfiblica que nio reservem para os 6rgios
de soberania o poder regulamentar e estatutos universitirios), a afirmaqio de uma
posiqio hierirquica superior dos regulamentos governamentais sobre os regulamentos
das demais entidades pfiblicas.

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A TITULARIDADE DO PODER REGULAMENTAR NO DIREITO ADMINISTRATIVO PORTUGUES 525

normativa 2 4 - constitui uma expressdo da (descentraliza~io regula-

1 25
tiva> que marca o nosso sistema juridico. Tal nio implica a afirma~io
da exist~ncia de um idntico grau de descentraliza~ao em todos os
entes. No caso das regi6es aut6nomas, e para alim da autonomia poli-
tica, econ6mica e financeira, a autonomia normativa envolve os planos
legislativo 126 e regulamentar. De qualquer modo, apenas por refer~ncia
a esta ideia de descentralizagdo, se compreendem, e tendo em vista
a nossa perspectiva interessada, os poderes regulamentares constitucio-
nalmente atribuidos is regi6es aut6nomas e s autarquias locais, e legal-
mente (embora com arrimo constitucional) conferidos as associa 6es
pfiblicas. E, como veremos, tal autonomia regulamentar pressup6e que
estas entidades se encontrem habilitadas para, dentro de certos limites,
emanar normas juridicas primirias sobre mat~rias que integram o seu
leque de atribuiw6es especificas. Neste contexto, o poder regulamentar
assume a runio de "[dar] voz a interesses parcelares a que a representa-
do parlamentar 6 por vezes surda" 1 2 7. 0 que se coaduna perfeitamente
corn a ideia segundo a qual a descentraliza o administrativa pressu-
p6e a exist~ncia de uma realidade sociol6gica (s6cio-econ6mica) mar-
cada pela solidariedade dos membros de ura colectividade corn interes-
ses pr6prios e distintos dos interesses nacionais gerais, interesses esses ge-
ridos por 6rgios eleitos directamente por aquela comunidade e, nessa
medida, portadores de uma vontade e um poder de decisio pr6prios 12 8.
Diversamente do que sucede no ambito dos regulamentos emitidos
pelos 6rgios da Administrawio estadual (directa ou indirecta) - concebi-
dos como instrumentos auxiliares da lei -, os regulamentos aut6nomos
da Administrawo aut6noma caracterizam-se como uma forma de auto-
124 Como esclarece Vital MOREIRA (Administrafco..., cit., p. 181), as normas emi-
tidas pelos entes aut6nomos podem set de dois tipos: regulamentos aut6nomos (normas
unilaterais) e «conven 6es juridicas ) (normas estabelecidas pot conven~o entre dois ou
mais entes administrativos, para vincularem os seus membros ou os seus dependentes).
125 Gomes CANOTILHO, Direito.... cit., p. 704 (cf. ainda p. 843). V tamb~m

S~rvulo COREIA, Legalidade.... cit., p. 272.

126 Afonso QUEiRo (6(Teoria.. .>,cit., p. 231) entendia que a legisla 5o regional

em matria de interesse especifico se concebia materialmente como o exercicio de

um poder de emniss~o de regulamentos aut6nomos, ao qual a Constitui 5o entendeu
atribuir forma legislativa e for a de lei.
127 L. Cabral de MONCADA, Lei.... cit., p. 1089.

128 Neste sentido, Baptista MACHADO, (6Participado. ... *,cit., pp. 27 e s.

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526 DOUTRINA

deternmiafio democraticamente legitimada, como o <'poder de dar-se um

ordenamento 1 29: dai que conihe~am sempre hmita 6es relativas ao objecto
(apenas podem incidir sobre mat~ria micluida nas atribuiw6es da pessoa
colectiva pfiblica em causa e, por consegumite, sao urna expressio do ni-
cleo de fun 6es que lhe estlo cometidas) e aos destinatrios (membros da
colectividade que constituem o substrato pessoal da entidade pfblica) 130 .
E frequente, no imbito da Administra io aut6noma, fazer refer~n-
cia aos regulamentos aut6nomos. Imp6e-se, todavia, um esclarecimento
pr~vio quanto ao sentido desta nogdo. Com efeito, pode falar-se de re-
gulamentos aut6nomos numa acepgio subjectiva, e com isto pretender
aludir-se tio-s6 a todos os regulamentos emanados por entidades inte-
gradas na Administra 5o aut6noma1 31 . Pelo contririo, o recurso ao cri-
trio da rela 5o com a lei imp6e a consideragio dos regulamentos aut6-
nomos como uma das formas de regulamentos independentes, i. e.,
enquanto normas que estabelecem uma disciplina inicial sobre determi-
nada mat&ia que integra o conjunto de interesses pr6prios cuja prosse-
cuqdo estfi a cargo da entidade piiblica, constituindo o resultado de um
poder de produgao normativa primirio. Como logo se compreende,
tamb~m os entes da Admim'straqdo emitem regulamentos executivos ou
complementares da lei que apenas num sentido meramente subjectivo se

129 Almeno de SA, Administrafao..., cit., p. 22. Em sentido identico, a prop6-

sito da autonomia universitiria, DEMURO, Le Delegificazioni..., cit., p. 108.
130 V Vital MOREIRA, Administrafdo..., cit., p. 182; WOLFF/BACHOF/STOBER,
Verwaltungsrecht, cit., p. 359. Atente-se, por~m, que os regularnentos da Administra-
qio aut6noma podem, em certas circunstincias, possuir urn imbito subjectivo que vi
para alkm dos membros da colectividade. Pense-se, v.g., nos regulamentos autirqui-
cos que vinculam qualquer urn que se encontre na circunscri¢io territorial respec-
tiva, mesmo que ocasionalmente (e, por conseguinte, nio esteja representado nos 6r-
gaos que adoptaram as normas). Sobre esta questao, cf. tamb~m OSSENBOHL,
<(Satzung9), in: ISENSEE/KIPCHOF, Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deuts-
chland, vol. III, Heidelberg, 1988, pp. 479 e 486.
131 Assim, v. g., Vital MOREIRA (Administrafo.... cit., p. 186) efectua, dentro da
noio de lregulamentos aut6nomos,>, uma destrinqa entre os regulamentos indepen-
dentes (na acep7io de regulamentos relativarnente aos quais a lei define apenas a
competncia objectiva e subjectiva para a sua emissio) e os regulamentos executivos
ou complementares. Para este Autor, o conceito restrito de regulamento aut6nomo
assenta num crit&rio subjectivo (v., por~m, op. cit., p. 181), enquanto as no 6es de re-
gulamento independente, executivo e complementar relevam ji do critbrio do grau
de subordinaqao relativamente i lei.

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A TITULARIDADE DO PODER REGULAMENTAR NO DIREITO ADMINISTRATIVO PORTUGUES 527

podem designar como regulamentos aut6nomos. Ora, &nos regulamen-

tos aut6nomos concebidos como regulamentos independentes que as-
senta a especificidade da autonomia normativa destas entidades, pelo
que seri este o sentido privilegiado quando, nos pontos seguintes, alu-
dirmos a este tipo de normas regulamentares1 32.

4.2.1. Administrafdo autonoma territorial

4.2.1.1. Regi~es auto'nomas

0 regime auton6mico insular constitui um principio determi-

nante da caracterizagio do Estado portugu&s, tal como resulta da sua
consagragio logo no artigo 6.' da Constituigio e da sua compreensdo
como limite material de revisio constitucional [artigo 288.0, alinea o)].
Esta autonomia pr6pria das regi6es abrange, alum de uma autonomia
politica, administrativa, econ6mica e financeira, uma autononia nor-
mativa que passa pela emissio de actos legislativos (os decretos legislati-
vos regionais) e de regulamentos 133 - alias, &justamente nestes dois
6l1timos pontos que se traduz a sua autonomia> (proprio sensu 134 ). As-
sim, nos termos da alinea d) do n.' 1 do artigo 227.' da Constituigdo,
as regi6es aut6nomas t m o poder de "regulamentar a legislagio regio-
nal e as leis emanadas dos 6rgios de soberania 135 que ndo reservem para

132 Sobre esta distingdo, cf. tamb~m Vieira de ANDRADE, ((O Ordena-
mento... >, cit., pp. 66 e s. (n. 59). V ainda, para a adop Ao de um conceito id&ntico
ao formulado no texto, Afonso QUEIR6, ((Teoria... >, cit., p. 229; Casalta NABAIS,
iA Autononmia Local,, in: Estudos em Honenagem ao Prof Doutor Afonso Rodrigues
Queir6, vol. II, Coimbra, 1993, p. 123, n. 25, e p. 185; S&rvulo COR-EIA, Legali-
dade.... cit., p. 270.
133 Cf Gomes CANOTILHO, Direito..., cit., p. 360.
134 Cf. tamb~m Casalta NABAIS, ((A Autonomia. .. ), cit., pp. 111 e 114; sobre a

questdo de saber se o poder regulamentar das regi6es aut6nomas se cifra na emiss~o de

regulamentos aut6nomos tal como os concebemos supra, v. op. cit., pp. 122 e ss.
135 Constituem deis cmanadas dos 6rgdos de soberania,' as leis da Assembleia da

Repfiblica e os decretos-leis do Governo. As dilvidas que se vinham suscitando

quanto a este ponto - designadamente em face de um outro conceito constitucio-
nal-nente consagrado (o de deis gerais da Repiblica) - ficaram atenuadas em con-
sequ~ncia da 6ltima revisdo. Efectivamente, a revisio constitucional de 2004 eliri-
nou a referncia is deis gerais da Rep6blica)>, enquanto "leis e decretos-leis cuja

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528 DOUTRINA

estes o respectivo poder regulamentar". Por outro lado, decorre do n.' 1

do artigo 232.' que a regulamenta io dos actos legislativos dos 6rgAos
de soberania 6 da exclusiva compet~ncia da Assembleia Legislativa,
encontrando-se feridos de inconstitucionalidade os actos legislativos
dos 6rgdos de soberania que atribuam esse poder ao Governo regio-
nal 136.

razAo de ser envolva a sua aplica 5o a todo o territ6rio nacional e assim o decretem"
(artigo 112.', n.' 5, na redacgio anterior a Lei Constitucional 1/2004), ou, indepen-
dentemente de o decretarem, leis que, pela sua natureza, se tenham de considerar
extensivas a todo o territ6rio nacional, como sucede com as leis de reserva da As-
sembleia da Rep6blica (Gomes CANOTILHO, Direito.... cit., p. 806). Por outro lado,
e no que tange especificamente aos regulamentos regionais, desapareceu a aus~ncia
de uniformidade terminol6gica entre as redac 6es da alinea d) do n.' 1 do artigo
227.' (que se referia a "leis gerais emanadas dos 6rgios de soberania") e do n.' 2 do
artigo 278.' (que aludia a fiscaliza 5o preventiva de normas constantes de "decreto
regulamentar de lei geral da Rep6blica"). Assim se compreendia que a doutrina dis-
tinguisse entre regulamentos de leis gerais da Repiiblica e regulamentos de outras leis
e decretos-leis (cf. S&vulo CORREIA, Legalidade..., cit., pp. 224 e s.).
A eliminaqio da refer~ncia constitucional is leis gerais da Repiblica norteou-se
pelo objectivo de ampliar a capacidade legislativa das regi6es aut6nomas at6 ao limite
das mat&rias reservadas aos 6rgdos de soberania (cf. Dirio da Assembleia da Repdblica,
I S&rie, n.' 78, 23.04.2004, p. 4260). Deveri, por isso, entender-se que tamb~m o
poder regulamentar das autarquias se estende a todos os actos legislativos nacionais
que nAo reservem para o Governo a possibilidade de emissAo de regulamentos (sem
se efectuar, dentro destes, qualquer destringa) e encontra-se constitucionalmente
atribuida AAssembleia Legislativa [sobre as dfividas anteriormente existentes quanto
A compet~ncia para emitir regulamentos de leis dos 6rgios de soberania que nao
consubstanciassem leis gerais da Repfiblica, v. Rui MEDEIRoS/Jorge Pereira da SILVA,
Estatuto Politico Adninistrativo da Regiio Aut6nota dos A~orcs Aliotado, Lisboa, 1997, p.
94]. Por outro lado, e tal como ji sucedia em momentos anteriores, nada impede
tambbm a emana 5o de regulamentos executivos de leis relativas a mat&ias reservadas
A Assembleia da Repfiblica [em sentido idntico, cf. Jorge MIRANDA, (6Regula-
mento)>, cit., p. 272; Rui MEDEIROS/Jorge Pereira da SILVA, Estatuto..., cit., p. 96;
admitindo regulamentos regionais em mat&ria de direitos, liberdades e garantias,
Vieira de ANDRADE, 6(Autonomia... ), cit., p. 19; najurisprudancia, Ac6rdio do Tri-
bunal Constitucional n.' 82/86, de 18 de Marco, cit., pp. 783 e s.].
136 A densifica 5o da compet~ncia e dos termos do exercicio do poder regula-
mentar regional 6 efectuada pelos estatutos politico-administrativos das regi6es aut6-
nomas. Observe-se, por~m, que as prescri 6es sobre a mat~ria n~o se revelam idnti-
cas nos estatutos de ambas as regi6es aut6nomas. Assim, decorre do Estatuto Politico-
Administrativo da Regiao Aut6noma da Madeira (EPAM Lci n.' 13/91, de 5 de

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A TITULARIDADE DO PODER, REGULAMENTAR. NO DIREITO ADMINISTRATIVO PORTUGUtS 529

I. Urn dos primeiros problemas a abordar neste imbito respeita

aos limites do poder regulamentar regional. Em qualquer das hip6teses,
e tendo em vista o principio da legalidade, os regulamentos terao ne-
cessariamente que respeitar o acto legislativo que regulamentam (lei
dos 6rgios de soberania ou decreto legislativo regional), assim como o
estatuto politico-administrativo da reglio aut6noma a que se reportam.
De igual modo, encontram-se sujeitos is demais implica 6es do princi-
pio da legalidade, designadamente no que tange a observincia do prin-
cipio da precedncia de lei (artigo 112.0, n.' 7, da Constitui¢o) 137 .
Cumpre, todavia, averiguar se tamb~m a emissio de regulamentos re-
gionais se encontra vinculada ao interesse espectfIco138, o que se revela

Junho, alterada pela Lei n.' 130/99, de 21 de Agosto) que a compet~ncia para
a emissio de regulamentos se encontra dividida entre a Assembleia Legislativa e o
Governo regional, tendencialmente de acordo corn o crit~rio do acto legislativo re-
gulamentado: a Assembleia Legislativa procede a regulamenta¢io das leis emanadas
pelos 6rg5os de soberania mediante decreto legislativo regional (artigos 39.' e 41.') e
o Governo regional elabora os regulamentos necesslrios i execu 5o dos decretos
legislativos regionais (sob a forma de decreto regulamentar regional - artigo 70.',
n.' 1), assim como outros regulamentos [artigo 69.', alinea d)].
J o Estatuto Politico-Administrativo da Regiao Aut6noma dos Afores (EPAA - Lei
n.' 39/80, 5 de Agosto, alterada pelas Leis n.os 9/87, de 26 de Marco, e 61/98, de 27
de Agosto) embora atribuindo a Assembleia Legislarva (por imposiqao constitucio
nal, como se assinalou) o poder dc regulamentar as leis dos 6rgfos de soberania, tam
b~m Ihe confere, em geral, competbncia para regulamentar os decretos legislativos
regionais mediante decreto legislativo regional [artigos 33.0, alinea a), e 34.0, n.' 1],
em concorr~ncia corn o Governo regional que o faz atravis de decreto regulamentar
regional [artigos 60.', alineas o) e q), e 61.', n.' 1].
137 Expressamente neste sentido, Ac6rdio do Tribunal Constitucional n.' 268/88,

de 29 de Novembro, in: Diirio da Repfiblica, I S&rie-A, n.' 293, 21.12.1988, p. 5051.

139 Em consequ~ncia da revis5o dc 200d, desapareceu do texto constitucional

a refer~ncia ao interesse especifico das regi6cs aut6nomas, corn o intuito de delimitar

o imbito material do poder legislativo regional primirio (cf., v. g., Gomes CANOTI-
LHO, Direito Constitucional.... cit., pp. 805 e ss., esp.t 809 e s.; Jorge MIRANDA,
<A Autonomia Legislativa Regional e o Interesse Especifico das Regi6es Aut6no-
mas), e #O Interesse Especifico das Regi6es Aut6nomas>, in: Estudos de Direito Regio-
nal, Lex, Lisboa, 1997, pp. 13 e ss., 37 e ss., respectivamente, e <A Autonomia Legis-
lativa das Regi6es Aut6nomas ap6s a Revisio Constitucional de 2004)>, in: Scientia
Iuridica, n.' 302, vol. LIV, Abril/Junho 2005, pp. 210 e s.), passando a definigio da
autonomia legislativa a ser efectuada por remiissio para as mat~rias enunciadas no es
tatuto politico-administrativo de cada regiio aut6noma (comparem-se as diferentes

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530 DOUTRINA

premente no contexto do poder regulamentar dos actos legislativos dos

6rg~os de soberania.
Este problema mereceu j um esfor~o argumentativo por parte do
Tribunal Constitucional1 39 que defendeu a exist&ncia de um parale-
lismo, fundado num argumento de indole sistemtica, entre o imbito
da compet~ncia legislativa e o ambito da compet~ncia regulamentar.
Independentemente da afirma 5o deste paralelismo, deveri entender-se
que ao poder regulamentar regional de leis dos 6 rgios de soberania se
imp6e a observancia cumulativa de dois pararmetros: um parimetro po-
sitivo - vertido na exig&ncia de um interesse especifico da regi~o -,
e um parirmetro negativo - relacionado corn proibiao de invasio da
compet~ncia regulamentar atribuida pela lei ao Governo 140 . Se a verifi-

redac6es do artigo 228.0 da Constitui io, antes e dcpois da Lei Constitucional n.' 1/
/2004; v. ainda artigos 8.' e 40.' do EPAA e do EPAM, respectivamente).
A circunstlncia de se ter abandonado constitucionalmente a norio de interesse
especifico enquanto olomento delineador do poder legislativo regional em nada parece
infirmar o que diremos infra. Mesmo o facto de se estar em vias de substituiqo deste
conceito pelo de (mat&rias de particular imbito regionab (cf a proposta de revisio do
artigo 40.' do EPAM, constante do artigo 17.' da Resoluqo da Assembleia Legislativa
da Regi~o Aut6noma da Madeira n.' 2/2005/M, de 24 de Maio) nio se afigura deter-
minante da adopqfo de outra soluqao. No imbito em que nos movemos, as matrias
irmanadas por refer6ncia aquele conceito (identificdiveis tambfm corn as <(mat&ias de
particular ambito regional)), como, aliis, resulta do preimbulo da referida rcsoluqio)
constituem uma expressio do leque de interesses piiblicos (atribui 6es) que a regiio
aut6noma tem a seu cargo e que, nessa medida, justificam e fundamentam (tambfm)
a sua autonomia normativa regulamentar - isto mesmo resulta da menlo constitu-
cional ao interesse especifico da regiio aut6noma para efeitos de participaqio na cons-
tru~io europeia [artigo 227. ° , n.' 1, alinea v)] e referendo regional (artigo 232.',
n.' 2). Tal como salientava o Deputado Jos6 Magalhies durante os trabalhos preparat6-
rios, "o que deixou de ter assento constitucional foi o <dnteresse especifico como fac-
tor de delinitaqo do poder legislativo" (Dirioda Assembleia da Repblica, IISbrie-RC,
n.' 12, 19.05.2004, p. 384; v. ainda n.' 8, 03.03.2004, pp. 245 e ss.). V aincta a posiio
deJorge MiRANDA, <A Autonomia... , cit., pp. 213 e s.
139 Ac6rdio n.' 268/88, de 29 de Novembro, cit., p. 5052.
140 Nio aludimos, porbm, ao outro limite constante do citado Ac6rdio n.' 268/

/88 - inadmissibilidade da emissio de regulamentos em matbrias reservadas i ac.io

legislativa dos 6rgios de soberania - porquanto, tal como resulta das considera 6es
que expendemos (cf supra em nota) nio nos parece constitucionalmente proibido o
exercicio de poder regulamentar regional no imbito da reserva legislativa, desde que
a lei nio atribua esso poder exclusivamente aos 6rgfios de soberania, esteja em causa

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A TITULARIDADE DO PODER REGULAMENTAR NO DIREITO ADMINISTRATIVO PORTUGUES 531

caTao do interesse especifico deve presumir-se sempre que se trate de

regulamentos de legislaTio regional, o mesmo nio sucede no que
tange ao exercicio do poder regulamentar das leis dos 6rgdos de sobe-
rania: nesta ialtima hip6tese, a regi~o aut6noma s6 assumiri aquele
poder na medida em que o deterninem os particulares condicionalis-
mos regionais resultantes das especificidades insulares (apelando, nesta
medida, ao crit&io da especificidade ou da especialidade utilizado, antes da
revisao de 1997, para identificar as mat&ias de interesse especifico das
regi6esl 41 ) ou, pelo menos, se a mat&ia impuser ura maior necessi-

a en-issio de regulamentos executivos, e o interesse especifico justifique ura norma 5o

secundAria por parte da regiio aut6noma. Fica, todavia, claro que, em caso algum,
podem existir regulamentos regionais na mat~ria de reserva legislativa do Governo, que
diz respeito sua organiza7io e funcionamento (artigo 198.0, n.' 2, da CRP).
Mesmo quando se defenda que as mat&rias reservadas aos 6rg~os de soberania
n~o se circunscrevem as mat&ias de reserva da Assembleia da Repfiblica, mas in-
cluem "todas as mat&ias que reclamem a interven7io do legislador nacional" (cf.
Ac6rdao do Tribunal Constitucional n.' 326/86, de 25 de Novembro, cit., p. 3750),
nio vemos por que recusar, dentro do apertado condicionalismo referido, a emissao
de regulamentos executivos pelas regi6es aut6nomas: nio podemos olvidar que os
regulamentos constituem norma~io secundiria sobre uma determinada mat~ria e
que, no caso dos regulamentos executivos, o grau de vincula~io a lei &muito denso
- nesta medida, nio se compreende uma simples transposiq.io dos limites constitu-
cionalmente impostos aos decretos legislativos regionais. Por outro lado, se se vein
afirmando que "onde esteja uma mat&ria reservada cormpet~ncia pr6pria dos 6rgios
de soberania (...), nio hi interesse especifico que legitime o poder legislativo das
regi6es aut6nomas" (cf., v. g., Declara7do de Voto de Messias Bento ao Ac6rdao
n.' 268/88, cit., p. 5055; v. ainda Ac6rd5o do Tribunal Constitucional n.' 160/86,
de 14 de Maio, in: AcTC, vol. 7. ° , tomo II, pp. 895 e ss.), a verdade 6 que a asser5o
deve, uma vez mais, valer apenas para os actos legislativos regionais. 0 limite im-
posto visa impedir que os decretos legislativos regionais derroguem as leis que ver-
sem sobre matfria reservada compet~ncia dos 6 rg~os de soberania, uma vez que
participam igualmente da natureza de actos legislativos (nos termos do n.' 1 do ar-
tigo 112.0); ora, esta preocupa¢io ngo subsiste no caso dos regulamentos que, em
obedi~ncia ao principio da legalidade, nio podem tamb~m deixar de observar aque-
las leis (apesar das dificuldades suscitadas pela forma - decreto legislativo regional
- assumida pelos regulamentos emanados pela Assembleia Legislativa). Admitindo a
exist~ncia de regulamentos (mesmo aut6nomos) em mat&ias reservadas aos 6rgfos
de soberania, v. Jorge MIRNDA, <<A Autonomia ... >, cit., p. 16.
141 Cf. Jorge MIRANDA, Funfes,
6
rgaos e Actos do Estado, FDUL, polic., Lis-
boa, 1990, p. 325, Paulo OTERO, (A Compet~ncia... )>,cit., p. 154.

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532 DOUTRINA

dade de intervenio regulamentar em vista da relevancia assumida por

ela no ambito da regilo aut6noma (vector quantitativo do interesse es-
pecifico)142 .
No que tange ao parametro negativo referenciado, e tendo em
vista a assungdo do poder regulamentar pelas regi6es aut6nomas,
torna-se premente que a lei nio o reserve para o Governo. Indepen-
dentemente do reconhecimento de um certo grau de discricionarie-
dade legislativa nesta mat&ria, imp6e-se que o legislador da Repfiblica
ndo utilize esta faculdade de forma a preterir, em todas as hip6teses,
o poder regulamentar das regi6es aut6nomas relativamente s leis ema-
nadas pelos 6rgaos de soberania, sob pena de subversio da atribuigao
constitucional constante da segunda parte da alinea d) do n.' 1 do artigo
227.143. A exclusio do poder regulamentar da regiio aut6noma teri
de resultar inequivocamente do texto da lei ou da ratio que the esti
subjacente; por outro lado, tal exclusio pode assumir uma feio global
ou parcial, incidindo sobre toda a matria regulada pelo diploma ou
apenas parte dela. De qualquer forma, sempre a previsdo teri de ser
efectuada caso e caso, em relagio a cada lei concreta, exigindo uma
ponderagio e reflexao especial sobre a sua razoabilidadel 44 .
No que concerne aos regulamentos da legislagio regional, e em
relagio a observancia do principio da legalidade, os irites do poder
regulamentar aferem-se essencialmente em fungio do ambito do acto
legislativo em causa. A questio susceptivel de ser formulada neste mo-
mento prende-se com a eventual exist~ncia de uma reserva de lei
regional, em termos que imponham a Assembleia Legislativa uma certa
densificagio material das solu 6es juridicas, e nio adrmitam uma sim-
ples remissio para um regulamento. Integrario seguramente essa re-
serva as mat&rias relativas ao desenvolvimento de leis de bases da As-
sembleia da Repflblica ou decretos-leis do Governo [artigo 227.0,
alinea c), da CRP]. Alguma doutrina acrescenta a esta hip6tese a cria-

142 Assim, Jorge MiRANDA, Funfies..., cit., pp. 325 e s.

143 Dai que, a este prop6sito, alguma doutrina acentue a necessidade de obser-
var o principio da proporcionalidade, enquanto mecanismo com especial apet~ncia
para combater quaisquer abusos do legislador ordinfirio (assim, Rui MEDEIROS/
/Jorge Pereira da SILVA, Estatuto.... cit., p. 95).
144 Rui MEDEIRoS/Jorge Pereira da SiLvA, Estatuto.... cit., p. 98.

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A TITULARIDADE DO PODER REGULAMENTAR NO DIREITO ADMINISTRATIVO PORTUGUES 533

5o de impostos regionais (ou, pelo menos a definiao dos seus ele-

mentos essenciais) e adaptagio do sistema fiscal nacional is especificida-
des regionais, assim como a definio dos ilicitos de mera ordena~io
social e respectivas san 6es 145 .

II. Intrinsecamente conexionada com a questio anterior esti a da

relaTio a estabelecer entre os regulamentos governamentais e os regula-
mentos regionais das leis emanadas dos 6rgios de soberania. Funda-
mental para a perspectivagio desta dificuldade afigura-se a compreen-
sio da atribuiTdo deste poder regulamentar is regi6es aut6nomas,
justamente em funio do interesse especifico. Ora, mais do que um li-
mite (positivo) ao poder legislativo e regulamentar, o interesse especi-
fico assume-se como o fundamento e o critrio da concessio de pode-
res normativos aos 6rgaos das regi6es aut6nomas 146 . A articulaTio entre
as compet~ncias regulamentares do Governo e da Assembleia Legisla-
tiva nesta mat&ia, hi-de processar-se, em regra, i imagem da relagio
norma geral/norma especial: tal significa que, nas regi6es aut6nomas,
os regulamentos regionais de leis dos 6rgios de soberania prevalecem
sobre os regulamentos governamentais das mesmas leis, que apenas se
aplicario enquanto nio contrariem as disposiW6es dos primeiros e rela-
tivamente a situa76es por eles nio abrangidas 47 . Todavia, e perante a

145 Cf. Jorge Pereira da SILVA, s<Algumas Quest6es Sobre o Poder Regulamen-
tar Regionab, in: Perspectivas Constitucionais (Nos 20 Anos da Constituifiio de 1976),
vol. I, Coimbra, 1996, pp. 822 e s. Repare-se, por~m, no que tange a mat&ia fiscal,
que ndo existe uma uniformidade entre os dois Estatutos Politico.Administrativos:
enquanto na Madeira, a criagio de impostos regionais e a adapta 5o do sisterna fiscal
nacional, assim como a defirmn o dos ilicitos de mera ordenagio social e respectivas
san 6es, se incluem na compet~ncia legislativa da Assembleia Legislativa, nos A~ores,
apenas o exercicio de poder tributirio pr6prio integra a compet~ncia legislativa,
ficando a adaptaio do sistema fiscal nacional remetida para a competncia regula-
mentar do mesmo 6rgio, o mesmo sucedendo com a mat6ria do ilicito de mera or
denagio social [v. artigos 37.0, n.' 1, alineasj) e j), do EPAM, e artigos 31.', n.' 1,
alineaJ9, e 33. ° , n.' 1, alineas b) e d), do EPAA].
146 Rui MEDEiROs/Jorge Pereira da SILVA, Estatuto..., cit., p. 95. Cf. ainda

Jorge Pereira da SILVA, (Algumas Quest6es... s, cit., pp. 838 e ss.

147 Gomes CANOTILHO/Vital MOREIRA (Constituifao..., cit., p. 856) entendem,

da mesma forma, que os regulamentos regionais nio t~m de respeitar os regulamen-

tos da Repblica, ainda que referentes a mesma lei, pelo quo a idontidade de leis nio
tem que corresponder identidade de normas regulamentares.

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534 DOUTRINA

hip6tese da inexistencia de um regulamento regional de uma lei da

Repablica, aplicar-se-fi supletivamente (principio de supletividade do
direito do Estado) o regulamento governamental - a defesa de uma
solu¢io contriria redundaria na adinssibilidade de um "veto regional"
legislaFio dos 6rgdos de soberania, sempre que a sua aplicabilidade
nio dispensasse a emissio de um regulamento 148 .
Questdo diversa consiste em determinar se as leis dos 6rgios de
soberania podem alterar esta relaqao e substitui-la por uma hierarquia,
em termos de subordinar as prescriq6es dos regulamentos regionais s
dos regulamentos da Replblica. Ndo estabelecendo a Constituiao
qualquer modelo de relacionamento entre estas duas fontes, nio parece
de excluir uma resposta positiva. Com efeito, se a Lei Fundamental ad-
mite que as leis dos 6rgios de soberania reservern para estes a compe-
t&ncia para as regulamentar, deveri entender-se que permite igual-
mente que as mesmas, nio afastando a emissio de regulamentos
regionais, os subordinem aos regulamentos do Governo 149 .

III. Um outro ponto a salientar prende-se corn a forma que re-

veste o exercicio do poder regulamentar nas regi6es aut6nomas. Como
resulta das consideraq6es ji tecidas, os regulamentos emitidos pela As-
sembleia Legislativa assumem a forma de decreto legislativo regional, o
que significa estarmos, nestas hip6teses, perante actos de natureza regu-
lamentar sob a veste de acto legislativo 150 (cf. artigo 112.0, n.' 1), pro-
vavelmente corn o objectivo de submeter a aprovaqio destes diplomas a
um procedimento mais exigente1 51 .

148 Neste sentido, Paulo OTERO, 0 Poder..., cit., p. 777. Sobre este principio,

cf. tamb~m, do mesmo Autor, Legalidade.... cit., pp. 868 e ss.

149 Equacionando uma solugio id~ntica, cf. Rui MEDEiRos/Jorge Pereira da

SILVA, Estatuto..., cit., p. 97.

150Concebendo tamb~m que esti aqui em causa o exercicio de uma fungio
administrativa por um 6rglo legislativo, cf. S~rvulo CORREIA, Legalidade.... cit.,
p. 226.
151 Repare-se, por~m, que se os regulamentos das leis da Repfblica estivessem

subordinadas i forma de decreto regulamentar, j. so poderia entender que a re3pec-

tiva solenidade procedimental ficaria salvaguardada com a imposi~do da assinatura do
Representante da Rep6blica (artigo 233.', n.' 1, da CRP).

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A TITULARIDADE DO PODER REGULAMENTAR NO DIREITO ADMINISTRATIVO PORTUGUES 535

Esta asserqio coloca problemas delicados no horizonte do princi-

pio da legalidade: aparentemente ndo s6 os dernais regulamentos das
regi6es aut6nomas se Ihe encontram subordinados, como tamb~m se
permite que os regulamentos regionais de leis e decretos-leis se sub-
traiam aos limites decorrentes do principio da legalidade (desde logo,
ao principio da precedncia de lei, na vertente do dever de citaqio da
lei habilitante) e sejam a eles equiparados (na sua qualidade de actos le-
gislativos). Por este motivo, a avaliaFo da constitucionalidade da solu-
do estatutiria tern suscitado algumas perplexidades. Se 6 verdade que a
Constituiao nio imp6e ex professo uma forma para o exercicio da
compet~ncia regulamentar pelas Assembleias Legislativas1 52, tamb~m
nao se poderi entender que a sua escolha possa ficar na inteira disponi-
bilidade do legislador: como se infere do artigo 112.0, a Lei Funda-
mental imp6e um modelo (tendencial) segundo o qual "cada forma
deve servir para o exercicio de uma compet~ncia"' 153 . Por outro lado, a
pr6pria configuraqao constitucional (constante do n.' 4 do artigo
112.0) dos decretos legislativos regionais leva subjacente a ideia de que os
mesmos correspondem ao exercicio das compet~ncias enumeradas nas
alineas a), b) e c) do n.' 1 do artigo 227.0. Destarte, deveri entender-se
que, no minio, as normas estatutfrias que atribuem a forma de decreto
legislativo regional aos regulamentos das Assembleias Legislati-
vas nio devem ser interpretadas no sentido de que tais diplomas sejam
actos legislativos, na medida em que materialmente nao constituern

15, A situa,7o a3sumia contornos divcrsos aquando da rcdac do originiria da

Constitui¢io que, no n.' 1 do artigo 235.0, distinguia expressamente os decretos re-
gionais dos regulamentos das leis gerais da Repiiblica ("os decretos regionais, bern
como os regulamentos das leis gerais da Repablica, sdo enviados ao Ministro da Re-
pflblica para serem assinadas e publicados"). Era, alias, neste argumento literal que se
apoiava Afonso QuEiR6 (Lifies.... cit., pp. 373 e s.) para excluir a sujei¢o dos regu-
lamentos de leis gerais a forma <decreto regionab, exclusivamente reservada para os
actos editados pelas assembleias regionais no exercicio da fun 5o legislativa (actos
praticados em directa execuqlo da Constituiqio on no imbito da discricionariedade
conferida s Assembleias Legislativas); na opiniao deste Professor, os regulamentos
das Assembleias Legislativas poderiam assunir a forma de s<regulamentos legislativos, ,
f6rmula que acentuaria simultaneamente a natureza material (regulamento) e a fora
obrigat6ria (idntica i dos actos legislativos formais das Assembleias Legislativas).
153 Jorge MIRANDA, Funfies.... cit., p. 245. Cf. tamb~mJorge Pereira da SILVA,

<Algumas Quest6es... , cit., p. 857 e s.

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 536 DOUTRINA

o resultado do exercicio da fun¢5o legislativa, e, por conseguinte, assu-

mem apenas natureza e fora de regulamento; no fundo, estar-se-ia pe-
rante urn problema paralelo s situa 6es em que o Governo utiliza a
forma decreto-lei para emitir normas que, substancialmente, cons-
tituern regulamentos. No miaximo, poder-se-Ai afirmar, como o faz
alguma doutrina, que tais normas estatutfirias padecem de inconstitu-
cionalidade: em rigor, estamos diante de uma norma legislativa que
atribui a um acto de natureza (material ou substancialmente) regula-
mentar o poder de, corn eficicia externa, alterar, revogar ou suspender
outros actos legislativos (os demais decretos legislativos regionas) 154 -155 .

154 Propendendo para a inconstitucionalidade destas normas, cf. Jorge Pereira

da SILVA, <Algumas Quest6es... , cit., pp. 856 e ss. (cf. tamb~m 825 e s.); Rui ME-
DEiROS/Jorge Pereira da SILVA, Estatuto..., cit., pp. 130 e s., anotaqio I ao artigo
34.0 . V ainda Gomes CANOTILHO/Vital MOREIRA, Constituipio.... cit., p. 856, 875 e
877, que se incinavam no sentido de os regulamentos regionais de leis emanadas dos
6rgios de soberania, da compet~ncia exclusiva da Assembleia Legislativa, revestirem a
forma de decreto regulamentar regional; apontando para idntica conclusio, v. S~r-
vulo CORREIA, Legalidade..., cit., p. 224.
Repare-se, por~m, que, no decurso do processo tendente a revisio constitucio-
nal de 2004, foi indiciado que a forma decreto regulamentar s6 seria a utilizada pelas
Assembleias Legislativas quando estivesse em causa a regulamenta¢io das deis gerais
da Repfblicas (em resultado da refer~ncia constante do n.' 2 do artigo 278.0 ao <,de-
creto regulamentar de lei geral da Repfiblicas); tendo desaparecido esta no~io do
texto constitucional, foi avanqada a opinio de que o exercicio do poder regulamen-
tar de leis emanadas dos 6rgios de soberania passaria a efectuar-3c mediante decreto
legislativo regional (cf. Didrio da Assembleia da Reptblica, II Sbrie-RC, n.' 14,
01.07.2004, p. 398).
155 A previsio da forma decreto legislativo regional para o exercicio da compe-

tncia regulamentar pelas Assembleias Legislativas das regi6es aut6nomas revela-se

susceptivel de induzir alguns equivocos, como na situago que esteve na base do
Ac6rdao do Tribunal Constitucional n.' 395/93, de 16 de Junho (in: Dirio da Repi-
blica, I S~rie-A, n.0 172, 24.07.1993, pp. 4007 e ss.). Perante um decreto legislativo
regional que regulamentava urn decreto-lei, o Governo Regional dos Aqores proce-
deu, por sua vez, i emissfo de um decreto regulamentar, afirmando a sua necessidade
corn o objectivo de permitir uma boa execuqgo do referido dccrcto legislativo
regional. Ora, como justamente decidiu o Tribunal Constitucional, "os governos regio-
nais s6 [tam] compet~ncia regulamentar quanto aos decretos legislativos regionais que [se-
jam] expressdo do poder legislativo regional e que, por isso (...), [3ejam] actos lcgislati-
vos" (p. 4008). A circunstincia de os actos legislativos e certos regulamentos das regi6es
aut6nomas se encontrarem subordinados mesma forma postula sempre uma anilise

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A TITULARIDADE DO PODER REGULAMENTAR NO DIR-EITO ADMINISTPATIVO PORTUGUtS 537

Um entendimento diverso apenas sera possivel para quem de-

fenda, face a aus~ncia constitucional de uma defini¢o material de lei,
um conceito meramente orgnico-formal de acto legislativo: qualquer
acto normativo emanado de um 6 rg~o legislativo assumir-se-i como
acto legislativo e, nessa medida, revestiri a forma correspondente.
Nesta ordem de ideias, a compet&ncia regulamentar das regi6es aut6-
nomas (relativa a regulamenta9do das leis da Repfiblica) constitucional-
mente atribuida as Assembleias Legislativas cifra-se ainda no exercicio
de um poder normativo de um 6rgao delineado como legislativo e nao
como administrativo - o que levari a concluir no sentido de que,
salvo solu95o em contririo, os actos das Assembleias Legislativas que
regulamentam as leis da Repfiblica consubstanciam actos legislativos,
o que se tornari tanto mais evidente, quanto os pr6prios os Estatutos
os qualificam como decretos legislativos regionais. Resta saber, porem,
se contra esta concepio nao se poderi argumentar corn a necessidade
de consideraqdo material do acto, desde logo para admitir uma possibi-
lidade de reacqo no ambito da justia administrativa contra quaisquer
regulamentos ilegais "independentemente da sua forma" 156 .

IV. A circunstincia de estarem cometidos poderes regulamentares

as Assembleias Legislativas e aos Governos regionais revelar-se-ia passi-
vel de originar algumas dificuldades de compatibilizaqdo entre os di-
versos regulamentos. A partida, poder-se-ia pensar nio existir qualquer
possibilidade de conflito entre os diplomas (e, por conseguinte, qual-
quer relaio de revogabilidade mfitua), dada a diversidade de objectos:
enquanto os Governos regionais regulamentam a legislaqo regional, as
Assembleias Legislativas t~m a seu cargo a elaboraio de regulamentos
de leis emanadas dos 6rgios de soberania. 0 problema apenas se ver-

material do respectivo contefido, que nio se deixe impressionar pela designa¢5o sde-
creto legislativo regionab)>. Neste aresto, o Tribunal Constitucional propendeu, pois,
para ura soluvio que salvaguarda a constitucionalidade das normas estatutirias (cuja
validade nio estava a ser posta em causa).
156 Ainda que, pelo menos aparentemente, se revele possivel uma sindicincia
destes decretos legislativos regionais pelo Tribunal Constitucional, corn fundamento
na viola 5o pelos mesmos de uma lei de valor refor ado (enquanto lei que tem de
°
ser respeitada por outra lei, na acep 5o da parte final do n.' 3 do artigo 112. ) - cf.
°
artigos 280.', n. 2, alineas a) e d), 281.', n.' 1, alinea b).

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538 DOUTRINA

fica na Regifo Aut6noma dos A~ores, em virtude de, como se assina-

lou, o Estatuto Politico-Administrativo consagrar uma compet~ncia
concorrente da Assembleia Legislativa e do Governo regional no que
tange a regulamentaqio da legislaqio regional. Nesta hip6tese, e por-
que estamos diante de normas do mesmo nivel hierfrquico, deve con-
siderar-se existir, em geral, uma regra de mitua revogabilidade.

4.2.1.2. Autarquias Locais

0 artigo 241.0 da Constitui 5o consagra a autonomia regulamen-

tar das autarquias locais, estabelecendo que as mesmas "disp6em de
poder regulamentar pr6prio nos limites da Constituiio, das leis e dos
regulamentos emanados das autarquias de grau superior ou das autori-
dades com poder tutelar" 157 .

I. Na sequ~ncia do que (tamb~m) disp6e o artigo 2.' da Carta

Europeia da Autonomia Local 158 , a autonomia das autarquias locais en-
contra-se constitucionalmente consagrada como referente do Estado
unitfirio (artigo 6.0) e constitui um dos limites materiais de revisao
constitucional [artigo 288.0, alinea n)], assumindo-se ainda como uma
manifesta¢5o do principio da descentraliza~do administrativa (artigos
237.0, n.' 1, e 267.0, n.' 1) e do principio democritico 159 . Ora, um

157 Sobre a ratio subjacente a previsio constitucional do principio da autonomia

local, cf., por todos, Casalta NABAIS, #A Autonomia...>, cit., pp. 155 e ss. Sendo
certo que o regime juridico portugus sobre a autonomia local se inspira claramente
nos modelos espanhol e italiano, nfo poderia deixar de, nesta mat&ria, seguir a solu-
io daqueles ordenamentos no que tange ao reconhecimento de urn poder regula-
mentar pr6prio. Em Espanha, cf., v. g. Mur&oz MACHADO, Tratado..., cit., pp. 431,
437 e ss. (entendendo que o reconhecimento da autonomia local - suportada pela
legitimidade democritica directa - irnplica o necessirio reconhecimento de um
poder normativo geral). Em Itilia, v. VIRGA, L'Amministrazione Locale, Milano, 2003,
p. 17; cf. ainda artigo 7 do Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali (Decreto
legislativo 18 agosto 2000, n. 267) e o artigo 117 da Constitui¢5o italiana, na redac~do
resultante da Legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3.
158 Aprovada pela Resolu¢5o da Assembleia da Repfiblica n.' 28/90 e ratificada

pelo Decreto do Presidente da Repiblica n.' 58/90, de 23 de Outubro.

159 Assim, Afonso QUEIRO, «A Descentraliza~ao Administrativa Sub Specie
Iuris)s, in: Estudos de Direito Piblico, cit., p. 283; Vieira de ANDRADE, <Autono-

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A TITULARIDADE DO PODER REGULAMENTAR NO DIREITO ADMINISTRATIVO PORTUGUtS 539

dos corolirios da autonomia local reside justarnente na autonomia nor-

mativa-regulamentar: assim o estabelece j'a o mencionado artigo 241.0
da Constituiqo, decorrendo a mesma soluqo do n.' 1 do artigo 3.' da
Carta, na medida em que prev, corno caracteristica inerente ao con-
ceito de autonomia local, "o direito e a capacidade efectiva de as autar-
quias locais regularnentarem e gerirern, nos termos da lei, sob sua res-
ponsabilidade e no interesse das respectivas popula6es, urna parte
importante dos assuntos pfiblicos". Corn efeito, a autonomia de urn ente
pfiblico reside neste poder de criar direito objectivo intersubjectivarnente
vinculante1 60 . Em causa estfi ainda urna ideia de subsidiariedade - en-
quanto critrio de descentralizado1 61 -, de acordo com a qual se deli-
neiam as tarefas piblicas das entidades autirquicas, em obedi~ncia a con-
siderafio de que as compet~ncias administrativas devem ser exercidas
pela entidade que se encontre rnais pr6xima do cidadio, e, por esse mo-
tivo, as consiga cumprir com maior eficincia e racionalidade 162 .

mia... #, cit., p. 21; Freitas do AMARAL, Curso.... vol. I, cit., pp. 422 e ss.; Cindido
de OLIVEIRA, Direito das Autarquias Locais, Coimbra, 1993, pp. 125 e ss.; Paulo
OTERO, 0 Poder.... cit., p. 677. V ainda o s&imo parigrafo do preaimbulo da Carta.
Alifs, como tamb~m salienta Baptista MACHADO (<Participaqo. .. , cit., p. 55),
a descentralizaqio, na medida em que estabelece enquadramentos administrativos
mais pr6ximos da realidade dos cidadios, promove a participagao destes na vida p6-
blico-admiiistrativa local; por outro lado, enquanto expressio da autodetermina ao
(op. eit., p. 76), 3up~c que a resolu 5o dos assuntos pr6prios de uma colectividade
nio esteja na dependancia de pessoas oestranhas6 a essa comunidade (op. cit., p. 65).
160 Em sentido pr6ximo, quanto aos regulamentos aut6nomos, v. Afonso

QUEIRO, Lifies.... cit., p. 431. Sem prejuizo de com esta concepgio nio se preten-
der afirmar que do reconhecimento da Administra 5o aut6noma decorre, indepen-
dentemente de habilita 5o legal, o poder de emanar regulamentos - cf. Vital Mo-
REiRA, Administrafao..., cit., p. 185, n. 263; como salienta tamb~m este Autor (op.
cit., p. 184), "a autonomia normativa nio 6 um dado pr6-estadual, pr6-constitucional
ou pr&-legislativo"; cf. ainda Vieira de ANDRADE, 6Distribuiio pelos Municipios da
Energia El&ctrica em Baixa Tensio#, in: Cj, tomo 1, ano XIV, 1989, p. 16.
161 Marcelo Rebelo de SOusA/Andr6 Salgado de MATOS, Direito..., cit.,

p. 142.
162 Cf. tamb~m Vieira de ANDRADE, <(Autononia. .. >, cit., p. 24; Casalta NA-
BALS, #A Autonomia... , cit., p. 160, n. 106, pp. 161 e s.; Marcelo Rebelo de
SOusA/Andr6 Salgado de MATOS, Direito..., cit., pp. 142 e s.; Vital MOR.EIRA, ((Or-
ganizaqio Administrativai, cit., pp. 14 e s.
Aliis, encontramos na pr6pria lei um arrimo suficientemente denso para alicer-
ar este critrio na relaqio descentralizaqdo/subsidiariedade que marca o regime juri-

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540 DOUTRINA

Destarte, e recuperando as considera 6es de Vieira de Andrade1 6 3,

a consagra do constitucional do poder regulamentar das autarquias lo-
cais hi-de ser interpretada no sentido da previsdo de uma garantia
constitucional de uma reserva de norma~io (primiria) e da imposiao
ao legislador ordin~rio de uma zona normativa de compet&ncia exclu-
siva destas entidades piiblicas1 64 que t&m a seu cargo a prossecuio dos
interesses pr6prios das respectivas popula 6es (artigo 235.0, n.0 2, da
CRP), interesses esses legalmente definidos no quadro de atribuiW6es
das autarquias locais (cf. artigos 13.' e seguintes da Lei n.' 159/99, de
14 de Dezembro). Trata-se, por isso, de um poder regularnentar pr6-
prio, que prescinde de uma habilitap-o caso a caso do legislador ordina'-
rio (que pode limlitar-se a indicar, nos termos do n.' 7 do artigo 112.0,
a compet&ncia objectiva e subjectiva para a sua emissao) 16 5, porquanto
o respectivo fundamento tem assento directo na Lei Fundamental.
Corn efeito, o exercicio da fungio administrativa nio se circuns-
creve i prossecugao de interesses gerais da comumdade nacional, mas
abrange tamb~m a reahzagio de interesses pr6prios de comunidades
territorialmente delimitadas do espago nacional166 . E justamente em

dico pr6prio das autarquias locais: o artigo 2.0 da Lei n.0 159/99, de 14 de Setem-
bro, ap6s referir que a transfer~ncia de atribui 6es para as autarquias locais se assume
como uma medida destinada a reforgar a solidariedade nacional e a coesio inter-
-regional, de forma a promover a efici~ncia e a eficicia da acgio administrativa, nio
deixa de articular a descentralizagio com a subsidiariedade, afirmando que "as atri-
bui 6es e competncias [devem] ser exercidas pelo nivel da administragao melhor
colocado para as prosseguir corn racionalidade, eficicia e proximidade aos cidadios"
(n.' 2).
163 Vieira de ANDRADE, <6Autonomia. .. , cit., pp. 21 e s.
164 Sobre a garantia constitucional da autonomia local, v. tamb~m Cindido de
OLrVEIRA, Direito..., cit., pp. 237 e ss.; repare-se, por~m, que, tal como salienta o
Autor (op. cit., p. 291), a garantia de autonomia normativa constitui apenas uma par-
cela da autonomia local, quc nfo prescinde tamb6m da atribuio is autarquias dos
meios financeiros e humanos imprescindiveis i acqfo administrativa.
165 Dai que a doutrina afirme o caricter meramente delimitador ou conforma-
dor da lei que define a compet~ncia regulamentar dos 6rgaos autirquicos cf.
Afonso QuEIRb, Lifies..., cit., p. 452, e <<Teoria...,#, cit., pp. 241 e s.; Vieira de AN-
DRADE, 6(Autonomia... >, cit., p. 22; S~rvulo CORREIA, Legalidade.... cit., p. 267.
166 V Afonso QUEIp, <<A Descentralizaqio ... #, cit., p. 281; Baptista MA-
CHADO, <<Participagio...6, cit., p. 15.

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A TITULARIDADE DO PODER REGULAMENTAR NO DIREITO ADMINISTRATIVO PORTUGUtS 541

funao desses interesses pr6prios (as atribuiw6es colocadas pela lei a seu
cargo) que faz sentido o recorte de uma reserva de poder regulamen-
tar. Concebidos nestes termos, os regulamentos das autarquias locals
caracterizam-se, em regra, por constituirem normaqio primiria em
matrias que integram o conjunto de interesses especificos das autar-
quias e serem emitidos independentemente de uma atribuio legal
caso a caso - em suma, estamos diante dos designados regulamentos au-
t6nomos (no sentido apontado supra). Por outro lado, a exist&ncia de
uma reserva de regulamento local postula que, no ambito local, a regu-
laqio daqueles interesses caiba tio-s6 s autarquias 67 . E nio 6 de estra-
nhar uma autonomia corn esta amplitude, em virtude de a mesma se
encontrar fortemente alicerqada no caricter democritico-representa-
tivo dos 6rg~os autirquicos corn poder regulamentar, cuja composio
resulta do sufrigio directo1 68.

II. A afirmaqdo da autonomia normativa-regulamentar nio afasta a

exist~ncia de limites no ambito da emissio de regulamentos autarquicos.
Desde logo, e como decorre do que viros anteriormente, imp6e-
se uma necessiria observaqio do principio da legalidade. A circunstin-
cia de estar em causa a prossecuqio de interesses pr6prios das autarquias
permite, em certos momentos, afirmar, como propende alguma dou-
trina, a exist~ncia de uma repartio formal de compet&ncias entre le-
gislador e 6rgios autirquicos, na medida em que a consagraqio consti-
tucional da autonomia normativa implica, por seu lado, uma liitaqio
a lei (que a nao pode extinguir) - dai a (j mencionada) exist&ncia de
uma reserva de regulamento autonomo ou um nicleo essencial de reserva auto-
noma regulamentar169 , que inconstitucionaliza as normas legais (ou regu-

167 Cf. Gomes CANOTILHO/Vital MOR-EIRA, Constituioo..., cit., p. 895.

168 Mobilizando tamb~m este argumento, v. S&vulo CORREIA, Legalidade...,
cit., pp. 263 e s. Na liqio deste Professor, 6 a legitimaqio democrfitica-representativa
inerente aos 6rgaos autrquicos que permite apropinquar os regulamentos aut6no-
mos das autarquias locais actividade legiferante; corn efeito, a afirma 5o liberal da
primazia da lei residia justamente na circunstincia de a mesma se assumir como ex-
pressio da vontade popular e da orienta 5o do poder politico pelo povo.
169 Gomes CANOTILHO, Direito..., cit., p. 843, que alude, a este prop6sito, a
reserva do nhcleo essencial da regula 5o auton6mica como limite da prefer~ncia,
preced&ncia e reserva de lei.

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542 DOUTRINA

lamentares estaduais) que Ihe retirem qualquer efeito 6itil ou diminuarn

para alim de umrlimite razoivell 7 0 .
Uma repartio com aquele alcance nao se verificari, por~m, nos
dominios constitucionalmente reservados a lei. Deveri entender-se
que, nestas mat&rias, a intervenqio do regulamento s6 poderi verificar-
se no ambito das atribuiw6es legalmente conferidas s autarquias locais,
e desde que se trate de aspectos de pormenor do regime juridico em
causa nio regulados pelo legislador1 71 . Nesta hip6tese - que assume
uma acuidade ndo despicienda no doninio dos direitos, liberdades e
garantias -, imp6e-se uma maior exigencia no que tange i fungao
executiva de que os regulamentos constituem expressao, estando-lhe
vedada qualquer decisio fundamental ou relevante para a vida nacio-
na11722 . A solugo para este problema parte, assim, de uma tarefa de
concordincia pritica 173 entre o principio da descentralizagio admi-
170 Cf. Vieira de ANDRADE, ((Distribui ao...)), cit., pp. 19 e s. (defendendo que
o contefdo essencial da autonomia local constitui um limite para o legislador ordi-
nirio, sem, todavia, a transformar num espago absoluto de autarcia) e, na esteira
deste Autor, Paulo OTERO, 0 Poder..., cit., p. 610.
171 Neste sentido, ainda que apenas em relagio i mat&ria dos direitos, liberda-
des e garantias, Vieira de ANDRADE, Os Direitos Fundamentais na Constituifdo Portu-
guesa de 1976, Coimbra, 20012, p. 339. Cf. tamb~m Vieira de ANDRADE, <(Autono-
mia. ... , cit., pp. 29 e ss.; S&vulo CORREIA, Legalidade..., cit., pp. 268 e s.
172 Assim, Vieira de ANDRADE, <,Autonomia...,, cit., p. 30, e Os Direitos.... cit.,
p. 339. Considerando admissivel a emissio de regulamentos aut6nomos em mat&rias
reservadas, cf. tamb~m Afonso QUEIRO, pp. 433, 437 e 461 (referindo-se o Autor,
em geral, aos regulamentos nos dominios reservados a lei, e, em particular, aos regula-
mentos sobre direitos fundamentais); S&vulo CORREIA, Legalidade.... cit., pp. 270 e
ss. (273). Em sentido diverso, Afonso QuEIRd, <(Teoria... ), cit., p. 232 (alterando a
sua posigio anterior, exclui agora a emiss~o de regulamentos aut6nomos no dominio
reservado); Vital MOPEIRA, AdministrafAo.... cit., pp. 189 e ss., para quem aquela po-
sigho corresponde a um entendimento laxista> (op. cit., p. 190) da reserva, que, no li-
mite, esvaziaria o seu alcance; Gomes CANOTILHO/Vital MOREIRA, Constituifo...,
cit., p. 895. Parece propender tambtm para esta 61tima concepqio Gomes CANOTI-
LHO (Direito.... cit., p. 843), quando defende que os regulamentos aut6nomos nunca
poderio "ocupar espagos constitucionalmente reservados a lei".
173 Sobre o principio da concordincia pritica ou da harmoniza 5o enquanto
principio de interpretagio da Constituigio, v., por todos, Gomes CANOTILHO, Di-
reito..., cit., p. 1225. Sobre a interpreta9io das normas constitucionais, cf. ainda
Gomes CANOTILHO, <M&todo de Jnterpretaqo das Normas Constitucionais>, BFD,
vol. LXXVII, 2001, pp. 883 e ss., esp.w pp. 896 e ss.

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A TITULARIDADE DO PODER REGULAMENTAR NO DIREITO ADMINISTRATIVO PORTUGUtS 543

nistrativa (que envolve, como acentuimos, a autonomia normativo-

-regulamentar dos entes aut6nomos) e o principio da reserva de lei, de
tend&ncia claramente centralizadora 74 . Uma compreensio constitucio-
nalmente si de ambos os principios, aliada legitima~ao democritica
da Administra95o aut6noma, facilita a interven¢5o de regulamentos au-
t6nomos, mas imp6e-lhe especiais limita 6es.
Para 1i da obedi~ncia ao principio da legalidade, o artigo 241.0 re-
fere-se a outro tipo de limites. Embora sem a pretensio de tematizar ex
professo, neste momento, o problema da hierarquia dos regulamentos,
a f6rmula constitucional deixa entrever a exist~ncia, no ambito das autar-
quias locals, de uma rela¢5o de preval~ncia entre as diversas fontes regula-
mentares. Assim, e independentemente do necessirio respeito pelo prmi-
cipio da legalidade, os regulamentos autArquicos encontram-se subordina-
dos aos enitidos pelas autarquias de grau superior ou pelas autoridades
corn poder tutelar. Tal significa, relativamente ao prirneiro parimetro, que
os regulamentos das freguesias devem respeitar os regulamentos munci-
pais 175 , assim como estes iltimos estio vinculados A observincia dos regu-
lamentos das regi6es administrativas, se e quando estas forem em concreto
instituidas. Por outro lado, imp6e-se-lhes tamb6m o limite resul-
tante dos regulamentos eranados da entidade corn poder tutelar: o Go-
verno, [cf. artigo 199.0, alinea d), in fine, da CRP, e artigo 5.' da Lei
n.' 27/96, de 1 de Agosto], e tamb~m os Governos regionais, nas regi6es
aut6nomasI 76 [cf. artigo 227.0, n.' 1, alinea m), da CRP, e artigos 69. ° ,
alinea e), e 60.', alinea e), do EPAM e do EPAA, respectivamente].
0 reconhecimento da exist~ncia destes limites nao pode ser con-
volado na afirma¢5o da exist~ncia de umna hierarquia entre regulamen-
174 Afirmando tamb6m a feiqio centralizadora do principio da reserva de lei,
v. S~rvulo CORREIA, Legalidade..., cit., p. 270.
175 Repare-se, por~m, que esta tendencial preval~ncia sofreri algumas compres-

s6es sempre que estejam em causa atribui 6es pr6prias das freguesias, relativamente
is quais nio se verifique uma sobreposi~io corn as atribui 6es municipais - eis o
que sucederi, v. g., corn o ordenamento rural (cf. o disposto nos artigos 13.0 e 14.'
da Lei n.' 159/99, de 14 de Setembro).
176 Na liqio de Gomes CANOTILHO/Vital MOREIRA (Constituifao..., cit.,
p. 860), os governos regionais exercem sobre as autarquias localizadas na regiio aut6-
noma, a tutela administrativa que no continente compete ao Governo da Repfiblica.
No mesmo sentido, Casalta NMABS, (A Autonornia... )>,cit., p. 179. Cf. ainda artigo
99.°-B da Lei n.' 169/99.

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544 DOUTRNA

tos autirquicos e regulamentos governamentais 177 . Em primeiro lugar,

a indagagdo de ura qualquer relagao de exclusio entre estas duas species
regulamentares pressup6e um conflito real, i. e., quando estejam em
causa regulamentos que visem a prossecuqio de interesses concomitan-
temente nacionais e autdrquicos 78 ; tratando-se de normas destinadas
a realizagio de atribui 6es autirquicas (v. g., normas relativas a adminis-
traqio das estradas municipals), estas apenas podem ser emitidas pelos
6rgaos autdrquicos e nio pelo Governo. Corn efeito, a consideragio da
primazia (constitucionalmente prevista) dos regulamentos das entidades
tutelares tern de se articular corn a pr6pria ratio da autonoria norma-
tivo-regulamentar, tendo em conta que o exercicio da descentralizagao
conduz impreterivelmente a ura limitaqao do poder politico da maio-
ria nacional1 79 : os lirites resultantes dos regulamentos emanados das
autoridades corn poder tutelar apenas se poderio reportar as hip6teses
em que a mat~ria intercede corn quest6es de interesse nacional que
nao dispensem ura disciplina a esse nivel1 80 - e, por conseguinte,
quest6es fora da reserva do regulamento aut6nomo; al~m desta hip6-
tese, s6 seri concebivel ura relaqao de preval~ncia quando o regula-
mento incidir sobre a relagao tutelar, i. e. quando se destinar a executar
as leis que constituem instrumento do exercicio do poder tutelar 18 1 ou

177 V, em Itilia, em sentido diverso, VIRPGA, L'Amministrazione Locale, cit.,

p. 17, subordinando hierarquicamente os regulamentos comunais aos regulamentos
estaduais (e ao estatuto da entidade local), corn a consequ~ncia de que a entrada em
vigor de normas estaduais contririas a regulamentos comunais determina a ab-roga-
io automitica destas 6iltimas.
178 S6 nos encontramos diante de uma situa¢io de conflito "sempre que uma
mesma situaqo da vida preenche simultaneamente as hip6teses legais de normas dife-
rentes" (verificando-se uma "igualdade juridica dos casos a que as normas se referem"
e uma "identidade da questio juridica a que respondem") e "as consequ~ncias juridi-
cas das duas normas se excluem reciprocamente, pelo que apenas uma das normas em
concurso pode ser aplicada" (Baptista MACHADO, Ambito..., cit., pp. 215 e ss.).
179 Neste sentido, Baptista MACHADO, 9(Partcipaqfo...,', cit., p. 85.
180 Todavia, o facto de estar em causa urn interesse nacional pode pernitir
a exist~ncia de regulamentos autirquicos que estabelegam uma disciplina especial
sobre a mat~ria, nao exigindo urna normaqio integral a nivel nacional: nesta hip6-
tese, de acordo corn o aforismo lex specialis generali derogat, prevaleceri a normaqio
autfrquica (norma especial) sobre o regulamento governamental (norma geral).
181 Entendendo tamb~m que apenas estes 61timos regulamentos do Governo prevale-
cern sobre os regulamentos autirquicos, cf. S~rvulo CORREIA, Legalidade..., cit., p. 279.

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A TITULARIDADE DO PODER REGULAMENTAR NO DIREITO ADMINISTRATIVO PORTUGUES 545

quando respeitar ao exercicio de compet&ncias tutelares. Nio estamos,

pois, diante de qualquer hierarquia entre regulamentos autirquicos
e regulamentos de entidades tutelares, uma vez que uns e outros
t~m imbitos objectivos distintos: uma solu io diversa acabaria por sub-
verter totalmente a rela¢io de tutela de legalidade existente entre o
Governo (ou os governos regionais) e as autarquias locals, em virtude
de, atrav~s de regulamento, aquele poder impor a estas directrizes no
que tange a prossecudo especifica das suas atribuiW6es e, portanto, aca-
bar por se imiscuir no mrito e oportunidade das decis6es dos 6rgdos
autirquicos 182 .

III. A compet~ncia subjectiva e objectiva para a emissio de regu-

lamentos autirquicos deve ser perspectivada h luz da Lei n.' 169/99183.
Assim, e no que tange ao municipioI 84, a compet~ncia regulamentar
encontra-se distribuida pela assembleia municipal - a quem cabe ge-
nericamente, sob proposta da camara, a emissio dos regulamentos do
municipio [artigos 53.', n.' 2, alinea a), e 64. ° , n.' 6, alinea a)] - e
pela cimara municipal, quando se trate do exercicio do poder regula-
mentar sobre mat&rias da sua compet&ncia exclusiva [artigo 64.', n.' 7,
alinea b)]. A compet~ncia regulamentar pr6pria da cimara municipal
pode, nos termos do n.' 1 do artigo 65.0, ser delegada no seu presi-
dente, que, por sua vez, a pode subdelegar em qualquer dos vereadores
(n.' 2).
Da articulagdo das disposiK6es mencionadas resulta, desde logo,
que a camara municipal tem uma reserva de regulamento quanto is

182 Em sentido pr6ximo, S&rvulo CORREIA, Legalidade.... cit., pp. 276 e ss.
183 Efectivamente, desapareceu com a revisio de 1982 a atribuigio constitucio-

nal da compet~ncia regulamentar a assembleia das autarquias locais que constava da

redac 5o origin5ria do artigo 242.0 ("a assembleia das autarquias locais ter compe-
trncia regulamentar pr6pria nos limites da Constitui5o, das leis e dos regulamentos
emanados das autarquias de grau superior ou das autoridades com poder tutelar").
184 Embora o seu significado pritico se revele inferior, nio podemos deixar de

fazer uma refer~ncia as freguesias. Nestas autarquias, compete unicamente i assem-

bleia de freguesia, sob proposta da junta, aprovar posturas e regulamentos [artigo
17.0, n.' 2, alineaj)]. Alim desta compet~ncia gen&rica para a elaborago de regula-
mentos, prev a lei competncias regulamentares em certo tipo de mat~rias: v., por
exemplo, a alinea p) do mesmo preceito que confere S assembleia o poder de regula-
mentar a apascenta io de gado.

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546 DOUTRINA

mat&ias que integram a sua competfncia exclusiva, onde se enqua-

dram, inter alia, quest6es como a administragao do dominio pfiblico
municipal, a gestdo dos transportes escolares ou a atribuigo de certos
subsidios. Daqui resulta necessariamente que a assembleia municipal
fica impedida de emitir regulamentos no imbito da reserva da cimara
municipal. Tratando-se de mat&rias de compet~ncia concorrente, o ar-
ticulado legislativo parece impor que os regulamentos sobre estas sejam
sempre adoptados pela assembleia municipal com base numa proposta
da cimara, o que, ahis, do ponto de vista da articulagio institucional,
faz todo o sentido1 85 .
Cabe ainda uma 61tima palavra sobre a proposta camariria no que
respeita aos regulamentos emitidos pela assembleia. Deveri entender-se
que a mesma assume natureza obrigat6ria, revelando-se indispensi.vel
para o exercicio do poder regulamentar pela assembleia municipal. Tal
proposta funciona como acto de iniciativa procedimental e, nessa me-

185 Outro problema residiria em saber se a assembleia municipal nio tem uma

autonomia regulamentar, em termos que permitam a emanaqio de regulamentos, in-

dependentemente de proposta da cmara, no que tange a matrias que se incluem na
sua compet~ncia exclusiva. A quest~o revela-se pertinente, tendo em aten¢5o que a
repartiqdo legal de compet~ncias entre os 6rgAos administrativos obedece A ideia de
que cada um deles constitui um suporte destinado a prossecu~Ao de um conjunto
delimitado de interesses colectivos que correspondem a uma parcela das atribui 6es
da pessoa colectiva p6blica da qual fazem parte, sendo, nessa medida, responsivel por
um conjunto de mat~rias (neste sentido, Pedro GON(ALVES, sA Justiciabilidade dos
Litigios entre Orgios da Mesma Pessoa Colectiva PlNblica8, in: CJA, n.' 35, Setem-
bro/Outubro 2002, p. 11). Assim, talvez nAo parecesse estranho que a assembleia
municipal possuisse autonomia regulamentar no que concerne AprossecugAo dos in-
teresses que a lei colocou a seu cargo, na medida em que se assumiria como o 6rgio
mais vocacionado para a respectiva tutela no tempo e no modo. Tal nio implicaria
um esvaziamento da norma que preve o exercicio do poder regulamentar sob pro-
posta da cimara: o imbito respectivo ficaria, por~m circunscrito As hip6teses de ma-
trias de compet~ncia concorrente. Resta saber se a defesa desta soluqdo n~o se
afigurari viivel apenas de iure condendo: um entendimento estrito do principio da
legalidade impori alguma contengdo, mesmo no imbito de regulamentos aut6no-
mos, uma vez que sempre exigiri a existancia de uma lei que fixe a competncia
subjectiva para a emissio de regulamentos nestes termos. Ora, em momento algum,
a Lei n.' 169/99 faz referncia a esta possibilidade, nem, como vimos, se revela ad-
missivel, em geral, a defesa de um poder regulamentar implicito na atribuigdo do
poder para a pritica de actos administrativos.

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A TITULARIDADE DO PODER R-EGULAMENTAR NO DIREITO ADMINISTRATIVO PORTUGUIS 547

dida, traduz um juizo no sentido da necessidade ou conveni&ncia da

emanaFao do regulamento 86, concorrendo tamb6m para a fixa¢ao do
conteido do acto objecto da mesma 187 . 0 problema persiste, por~m,
quanto a aferi¢o da vinculatividade da proposta1 88 . Independente-
mente de uma reflex~o mais cuidada, parece possivel identificar uma
de duas situa 6es, consoante a mat&ria sobre que verse o regulamento:
(a) nos casos em que a mat~ria seja de compet~ncia concorrente, de-
verfi defender-se que a proposta da camara & vinculativa quanto ao
contefido, constituindo o procedimento regulamentar o reflexo de
uma articulaFao interorginica; (b) na hip6tese de mat~rias da compe-
t~ncia exclusiva da assembleia municipal, poderia entender-se que
a proposta camariria, embora obrigat6ria, nio assume natureza vin-
culativa relativamente ao contefido, mas apenas quanto emana¢ao do
regulamento.

4.2.2. Administrafdo autonoma ndo territorial

A natureza juridica dos entes que constituem a Administra¢ao

aut6noma nao territorial & bastante diversificada. Se, em regra, esta-
rao aqui em causa as associa 6es pfiblicas 189 , a Administraqio aut6-
noma nio territorial abrange ainda outras formas (instituto pfiblico,
6rgao administrativo nao personalizado1 90 ou mesmo uma entidade
privada com funq6es administrativas), desde que assentes num poder
de auto-determina¢io de interesses pr6prios do substrato pessoal que
ihe esti subjacente1 91 . Em virtude de uma op¢ao dogmitico-explica-

186Cf. Rog~rio SOARES, Direito..., cit., p. 133.

187 Neste sentido, CAVALLO, Provvedimenti..., cit., p. 122.
188 Sobre a classificaqo das propostas, cf., v. g., SANDULLI, Manuale di Diritto

Amministrativo, Napoli, 198915, p. 641; Rog~rio SOARES, Direito..., cit., p. 133.

189 V, por todos, Freitas do AMARAL, Curso..., vol. I, cit., p. 394 e s.; 414 e ss.
190 Em sentido diverso, entendendo que os entes dotados de autonomia nio
podem prescindir de uma personifica 5o pr6pria, impondo-se que consubstanciern
pessoas colectivas pr6prias e nio simples 6rgios de ura entidade pfiblica, Casalta
NABAIS, Considera 6es... ), cit., p. 349.
191 Cf. Vital MOREIRA, Administra0o..., cit., pp. 369 e ss. Tamb~m Vieira de

ANDRADE (Direito.... cit., p. 45) identifica no imbito da Administraqao aut6-

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548 DOUTRINA

tiva, nao nos referiremos neste momento aos poderes regulamentares

de todas as entidades pfiblicas aut6nomas n~o territoriais, mas esco-
lheremos dois exemplos paradigmitticos: as universidades e as ordens
profissionais.

4.2.2.1. Universidades

Nos termos do n.' 2 do artigo 76.' da Constituiqio, as universidades

gozam de autonomia estatutiria, cientifica, pedag6gica, administrativa
e financeiral 92 . A garantia constitucional da autonomia universitiria
imp6e-se ao pr6prio legislador, ao qual se encontra vedada a adopqio de
normas que cerceiem o ndicleo essencial da mesma, eliminando-a 193 .
Assim se compreende que a Mitegragio das universidades no ambito da
Administragio Piblica nao permita mais que a respectiva submissao a um
poder de tutela ou, no miximo, de superintendncia governamenta 94 .
A autononia universitiria - enquanto simbolo hist6rico e reco-
nhecimento juridico da independ~ncia face ao poder do Estado (con-
diio do pluralismo cultural) 195 - encerra duas vertentes que se im-
plicam mutuamente: um direito fundamental (direito, liberdade e
garantia) dos membros da comunidade acadmica, que comporta a li-
berdade de ensinar e de criagio, e um direito fundamental da pr6pria

noma, para al~m das associa 6es p6blicas, as corpora 6es territoriais (empresas inter-
municipais e ireas metropolitanas; Freitas do AMARAL, Curso..., vol. I, cit., pp. 402 e
s., inclui algumas destas figuras no imbito das associa 6es p6blicas, como associa 6es
de entidades pflblicas) e os cons6rcios p6blicos; por outro lado, e no que tange is
universidades, qualifica-as como tendo um regime misto de administraqio aut6noma
e adniinistraq~o estadual (op. cit., p. 46), ainda que as integre nas Administra6es esta-
duais indirectas (op. cit., p. 44).
192 Densificando os diversos aspectos da autonomia universitiria, cf. Gomes
CANOTILHO/Vital MOREIRA, Constituifao..., cit., p. 373; Paulo OTERO, ((Institutos
P6blicoss), cit., pp. 268 e ss.
193 Entendendo que existe ura reserva de regulamento universitrio ((contra-

-reserva de normaqio aut6nomas), susceptivel de implicar uma compressio da reserva

de lei, v. Luis Pereira COUTINHO, As Faculdades..., cit., pp. 167 e ss. Cf. ainda Paulo
OTERO, d(Institutos P6blicoss, cit., p. 269.
194 Neste sentido, Gomes CANOTILHO/Vital MOREIRA, Constituifao..., cit.,

p. 374.
195 Carla Amado GOMEs, Tr~s Estudos.... cit., pp. 28 e s.

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A TITULARIDADE DO PODER REGULAMENTAR NO DIREITO ADMINISTRATIVO PORTUGUES 549

universidade como instituijo 196. Ora, 6 justamente este filtimo vector

que releva quando se trata de averiguar da autonomia regulamentar das
universidades.
Densificando a autonomia estatutiria constitucionalmente consa-
grada, o artigo 5.' da Lei n.' 108/88, de 24 de Setembro (Lei de auto-
nomia das universidades) disp6e que "os estatutos da umiversidade devern
conter as normas fundamentals da sua organizaio interna, nos planos
cientifico, pedag6gico, financeiro e administrativo, bern como o re-
gime das autonomia das respectivas unidades orginicas", constituindo
estas mat~rias uma <reserva de estatuto)>197 . Uma apreciaao, ainda que
perfunct6ria, desta norma, permite acentuar que a autonomia norma-
tivo-regulamentar das universidades ndo decorre apenas da autonomia
estatutfiria - que contempla tio-s6 o poder de criar os estatutos, de
criar ura 6(constituwo> pr6pria, sem necessidade de sancionamento
governamenta 198 -, mas resulta precipuamente da considera¢ao arti-
culada de outras dimens6es da autonomia universitiria, como & o caso
da autonoria pedag6gica e cientifica 99. Corn efeito, s6 a atribuio de

196 Gomes CANOTILHO/Vital MOREIRA, Constituifo.... cit., p. 373; L. Cabral

de MONCADA, Lei..., cit., p. 1124; Parecer do Conselho Consultivo da PGR n.'
324/2000.
197 Parecer do Conseiho Consultivo da PGR, n.' 324/2000.

198 Gomes CANOTILHO/Vital MOREIRA, Constituifdo..., cit., p. 373, anota~iio

III ao artigo 76.°; Paulo OTERO, (Institutos Pliblicos6), cit., pp. 268 e s. Nos termos
da alinea a) do n.' 2 do artigo 28.' da Lei n.' 108/88, a entidade tutelar cumpre ho-
mologar os estatutos da universidade e as respectivas altera 6es. Cf tamb6m artigo
12.0, n.' 2, da Lei n.' 3/2004.
199 Efectuando tamb~m ura distinfio entre autonomia estatutiria e a capaci-
dade de as universidades elaborarem as normas regulamentares necessirias ao desem-
penho das suas tarefas pr6prias, v. L. Cabral de MONCADA, Lei.... cit., p. 1125;
Casalta NABAIS, <Considera 6es...6, cit., pp. 353 e ss., e (Autonomia ... , cit.,
pp. 23 e ss. Esta destrina esti tamb6m subjacente ao ordenamento juridico espanhol
- cf. artigo 2, n.' 2, alineas a) e d) da Ley Orgcnica 6/2001, de 21 de Dezembro.
V tamb~m, em It5ilia, DEMURO, Le Delegificazioni.... cit., pp. 114 e ss.
Em Itilia, a autononia universitiria come~ou por ser concebida essencialmente
como autononia normativa (cuja origem assenta directamente na faculdade, conhe-
cida desde a Idade Mdia, de as universidades elaborarem os seus regulamentos disci-
plinares que tocavam mat~ria civil e penal), tendo a evolu¢io culminado no sexto
parfigrafo do artigo 33 da Constituiq5o (SAccOMANNO, Autonomia Universitaria e
Costituzione, Torino, 1996, pp. 8 e 110).

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550 DOUTRINA

urn poder regulamentar pr6prio is universidades, desde logo, enquanto

poder de auto-regulagdo, se revela susceptivel de alicergar a liberdade
universitiria nos planos cientifico e pedag6gico 20 0 . E, note-se, nfio se
trata apenas de urn poder regularnentar interno, enquanto poder de
auto-organizapo, mas inclui tamb~m o poder regularnentar externo,
enquanto poder de auto-governo ou auto-determina~ao, e, por conse-
guinte, de criar regulamentos externos no desenvolvirnento das atri-
bui 6es colocadas a seu cargo, para gerirem a sua esfera de interesses
pr6prios. A autonornia normativa universitiria implica, assim, uma
<(autonornia normativa constituinte (poder de elaboragio de estatutos)
e una <autononia de norrnagio corrente ) (poder de elaboragdo dos
regulamentos imprescindiveis i consecugio das tarefas de gestio cor-
rente) 20 1. Ura correcta articulagio entre estes dois vectores implicari o
reconhecimento de urna subordinaqio (hierirquica) dos regulamentos
correntes aos estatutos universittrios 202 -203 .
200 Em sentido pr6ximo, L. Cabral de MONCADA, Lei..., cit., p. 1126; Casalta
NABAIS, <,Considera 6es... ), cit., p. 362, que concebe a autonomia universitfiria
como componente essencial da democracia cultural; parece orientar-se tamb~m para
esta concepgio Paulo OTERO, dnstitutos Piiblicos , cit., pp. 269 e s.; SOUVIRON
MORENILLA/PALENCIA HERREJON, La Nueva Regulaci6n de las Universidades, Granada,
2002, pp. 85 e ss.
201 Casalta NABAIS, (<Consideray6es... ), cit., p. 354 (cf. ainda op. cit., p. 343).
202 No mesmo sentido, SOUVIRON MORENILLA/PALENCIA HERREJON, La

Nueva Regulacion..., cit., p. 118.

203 Das universidades aproximam-se os estabelecimentos de ensino superior

polit&nico. Tais entidades abrangem, nos termos da lei, quer os institutos polit&cni-
cos, que gozam de autonomia estatutiria, administrativa, financeira e patrimonial
(artigo 1.', n.' 3, da Lei n.' 54/90, de 5 de Setembro), quer as escolas superiores
que consubstanciam pessoas colectivas p6blicas, em regra, integrantes de um instituto
polit&nico, para a prossecuqio dos objectivos do ensino superior polit&nico numa
mesma regifio (artigos 1.', n.' 1, e 2.0, n.0 4). Estas 61timas possuem autonorma
cientifica, pedag6gica, administrativa e financeira (artigos 2.0, n.' 4, e 41.', n. ° 1), e,
quando nio estejam integradas num estatuto polit~cnico, t~m poder para elaborar os
seus estatutos em termos idnticos aos dos institutos polit&cnicos (artigos 5.0, n.' 4,
e 42.0). Uma vez mais, e em condi 6es anilogas is ji expostas, pode concluir-se que
estas entidades pfiblicas det~m o poder de auto organizaq(o, cabcndo-lhcs claborar
os seus estatutos dentro dos limites legalmente previstos (artigo 5.0); uma correcta
conjugaq.io entre os diversos vectores da autonomia permite, da mesma forma, afir-
mar urn poder de auto-determinaga-o, concretizado na elaborago de regulamentos
externos relativos a prossecu 5o das suas tarefas.

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A TITULARIDADE DO PODER REGULAMENTAR NO DIREITO ADMINISTRATIVO PORTUGUEs 551

0 reconhecimento da (autonomia de gestdo correnteo) pressup6e,

como seu correlato, a possibilidade da emissio de regulamentos aut6-
nomos 20 4 em matfrias directamente relacionadas corn assuntos umver-
sitirios (cientificos, hoc sensu), fundados apenas numa lei que atribui a
respectiva compet~ncia objectiva e subjectiva. No que tange a compe-
t~ncia objectiva, resulta do que sublinhfimos at& este momento, que a
mesma surge delimitada em fun~io das tarefas cientificas e pedag6gicas
distribuidas a estas entidades (cf. artigo 1.0 da Lei n.' 108/88 e artigos
1.' e 2.0 da Lei n.' 54/90). A eventual exist&ncia de uma reserva de re-
gulamento aut6nomo a favor das universidades s6 existiri em assuntos
que preenchem o doninio da autonomia universitiria assim delimi-
tado: como salienta Casalta Nabais 205 , esta zona auton6mica e apenas
constituida pelas fun6es estritamente acadmicas, ficando excluidas
aquelas que, embora desempenhadas pelas universidades, devem impu-
tar-se i Administra9io estadual (v. g., limites de dura~io da formapio,
fixa~io de quotas especiais de estudantes portadores de defici&ncia,
etc.), considerando-se, desde logo, incluidas na reserva absoluta da As-
sembleia da Repfiblica [cf. artigo 164.0, alinea i), da Constituiao].
Alim disso, e por forca do principio da supletividade do direito esta-
dual, deveri entender-se como (excepcionalmente) admissivel, perante
uma omissdo normativa universitiria (e apenas enquanto esta se verifi-
car), a emana¢io de normas estaduais sempre que as mesmas se revelem

Relativarnente 5 competncia subjectiva, a lei confere expressamente ao direc-

tor ou conselho directivo das escolas superiores cornpet~ncia para aprovar as normas
regulamentares relativas ao bom funcionamento da escola [artigo 29.0, alinea b), da
Lei n.' 54/90], competindo ao conselho cientifico aprovar, mediante parecer do
conselho pedag6gico, os regulamentos de frequ~ncia, avaliaao, transi¢io de ano e
precedncias, no quadro da legisla Ao em vigor [artigos 36.' , n.' 1, alinea c), e 37.' ,
n.' 1, alinea e)].
204 Tal nio significa, porrm, que os estatutos nio constituam tamb~m regula-
mentos aut6nomos, na medida em que materializam um dos vectores da autonomia
normativa - assim tamb~m Casalta NABAIS, #Considera 6es... )),cit., p. 344, n. 27;
Jorge MIRANDA, Funrfes..., cit., p. 255, n. 2. Concebendo, em geral, que os estatu-
tos adoptados por entes pfiblicos constituern uma expressio de autonomia norma-
tiva, v. GIANNINI, Diritto Amministrativo, vol. I, Milano, 19933, p. 350.
205 Casalta NABAIS, "Considera6es. .. ), cit., pp. 365. e ss. (v. tamb~m n. 66a).

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552 DOUTRINA

necessirias ao funcionamento da Universidade e correspondam a pros-

secugio urn interesse piiblico nacional 20 6 .
A Lei de autonomia das universidades nio aborda expressamente a
questdo da compet~ncia subjectiva, mas deveri entender-se que resulta
das competfncias do senado [cf. alineas a) ou ]9 do artigo 25.0 da Lei
n.' 108/88, que cometem a este 6rgao a aprovagao das linhas gerais de
orientagio da universidade e a defini¢ao das medidas adequadas ao fun-
cionamento das unidades orgnicas e servigos da universidade] e do
reitor [cf. alinea g) do n.' 1 do artigo 20.0, que confere ao reitor corn-
pet~ncia para definir o apoio a conceder aos estudantes no quadro dos
servi~os sociais e das actividades circurn escolares] 7 .

4.2.2.2. Ordens e camaras profissionais

As ordens e cinaras profissionais representam urn exemplo tipico

de associa 6es pflblicas (associa 6es pfblicas profissionais), destinadas a
auto-regulagio de certas profiss6es de interesse pfiblico, em regra, pro-
fiss6es liberais 20 8, dando corpo ao designado 'sfen6neno de associativi-

206 Neste sentido, cf. Luis Pereira COUTINHO, As Faculdades.... cit., pp. 172 e
ss., onde o Autor exp6e os limites e as condi 6es de operatividade do principio da
supletividade no imbito da autonomia universitiria.
207 Concretizando as disposi 6es da Lei de autonomia das universidades, os Esta-
tutos da Universidade de Coimbra (redacq5o original homologada pelo Despacho Norma-
tivo n.' 79/89, de 28 de Agosto, e primeira alteraqio homologada pelo Despacho
Normativo n.' 30/2004, de 19 deJunho) disp6em que o senado, sob proposta do rei-
tor, aprova os regulamentos da Biblioteca Geral da Universidade de Coimbra, do Ar-
quivo da Universidade de Coimbra e da Imprensa da Universidade de Coimbra (artigo
29.o, n.' 4), os regulamentos dos serviqos centrais (artigo 31.o, n.' 4), a regulamentaqio
das regalias supletivas (econ6rnicas, sociais e outras) a atribuir aos membros da sua
comunidade (artigo 69.0). Por outro lado, encontramos ainda uma repetiqio da Lei
n.' 108/88, no que respeita competbncia do senado para fixar as linhas gerais de
orientaqio da Universidade e para definir as medidas adequadas ao funcionamento das
unidades orginicas e serviqos da Universidade [artigo 47.0 , alineas a) e h)]. Al6m disso,
cada faculdade elabora e aprova o respectivo regulamento (artigo 26.0).
208 Cf. Freitas do AMARAL, Curso.... cit., pp. 405 e ss.; Vieira de ANDRADE,
Direito..., cit., p. 45; Rogfrio SOAREs, <<A Ordem dos Advogados: Uma Corporaqio
Pilblica>, in: RLj, 1991, p. 165.
No que respeita as associa 6es piiblicas profissionais, o direito portugubs co-
nhece hodiernamente as ordens dos advogados, arquitectos, bi6logos, economistas,

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A TITULAPIDADE DO PODER REGULAMENTAR NO DIREITO ADMINISTKATIVO POKTUGUES 553

zafao da organiza~io administrativa) 20 9 e de <<auto-administra¢5o)o, por

constituirem objecto de devolufio de tarefas piblicas210 . Enquanto as-
socia 6es pfiblicas, estas entidades de tipo corporacional submetidas a
um regime especial de Direito Administrativo 21 1 apenas podem ser
constituidas para a satisfa¢io de necessidades especificas, ndo podendo
exercer fun 6es pr6prias das associa 6es sindicais, e t&m uma organiza-
io interna baseada no respeito dos direitos dos seus membros e na for-
mado democritica dos seus 6rgios (artigo 267.0, n.' 4, da Constitui-
go). No que tange, em especial, is associa 6es pilblicas profissionais
e independentemente da modalidade que revestem 2 12 , estas devem
preencher, de acordo com a Comissio Constituciona 2 13, as seguintes
condiW6es: garantia da liberdade de associaqio (assegurando-se a exis-
t~ncia de outras formas de organizaqao, como associayoes privadas,
comiss6es de trabalhadores ou sindicatos), nio assunqio de fun 6es re-
servadas is associa 6es sindicais, garantia da liberdade e igualdade no
acesso a profissio, garantia dos direitos dos interessados, democracia in-
terna, controlo judicial.
Em consonfncia corn a especificidade dos interesses piiblicos colo-
cados a seu cargo, as ordens profissionais assumem, no essencial, duas
fun 6es2 14 : a de representaq5o e defesa dos interesses profissionais dos

enfermeiros, engenheiros, farmac~uticos, medicos, m&dicos dentistas, mdicos vete-

rinirios e revisores oficiais de contas, assim como as cimaras dos despachantes ofi-
ciais, solicitadores e t~cnicos oficiais de contas. A diferenciaio estabelecida entre
oordemr e ocaimara > esti tendencialmente relacionada corn o grau acadmico exigido
para o acesso a profissio, licenciatura ou curso m~dio, respectivamente. Nao se trata,
alifs, de exemplo isolado no nimbito do direito comparado - cf. Vital MORjEIPA,
Auto-regula¢o.... cit., p. 262.
209 Jorge MIRANDA, <<As Associa 6es Piiblicas no Direito Portugus)>, in:

RFDL, vol. XXVII, p. 79, p. 81; v. tamb~m Paulo OTERO, 0 Poder .... cit., p. 676.
210 Cf. Rogfrio SOAREs, <(A Ordem dos Advogados... >, cit., p. 163.
211 Cf. Jorge MIRANDA, <As Associa 6es... ), cit., p. 66.

212 Sobre a variedade das associaq6es pilblicas profissionais, a lupa de diversos

crit~rios, v. Vital MOREIRA, Administrafdo..., cit., pp. 405 e ss.

213 Cf. Pareceres n.os 1/78, de 3 de Janeiro (sobre a cirnara dos despachantes

oficiais), e 2/78, de 5 de Janeiro (sobre a Ordem dos Medicos), in: Pareceres da Co-
missao Constitucional,vol. 4.0 , 1979, pp. 143 e ss., pp. 174 e s., respectivarnente.
214 Para um elenco das fun 6es das ordens profissionais, cf. Vital MOREIRA,

Auto-regulaf3o.... cit., pp. 264 e ss.

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554 DOUTRINA

seus membros e a de regulaqio da actividade profissiona 215 . Ora, 6 jus-

tamente este 6iltimo ponto que releva para a nossa perspectiva interes-
sada: a atribuiqio de poderes administrativos a estas entidades passa
tambfrm pela emissio de regulamentos que abrangem quer os assuntos
relativos A organizagio interna, quer matrias relacionadas corn o exer-
cicio da profissio. Cumpre, pois, apreciar em que termos as associaq6es
ptiblicas podem emanar regulamentos (e, desde logo, regulamentos au-
t6nomos) e quais os limites dessa emanaqio (designadamente, se existe
alguma relaqdo de hierarquia ou preval&ncia corn os regulamentos go-
vernamentais).
Tamb~m neste horizonte esti em causa a prossecuio de um con-
junto de interesses pr6prios de uma determinada comunidade identifi-
cada pelo exercicio de ura profissio e pela qualidade de membro da
ordem ou camara profissional. Diferentemente das situaq6es at6 este
momento abordadas, as associa 6es pfiblicas em geral e as ordens pro-
fissionais em particular, ndo v~em a sua autonomia regulamentar asse-
gurada no texto constituciona 216 , embora a mesma resulte da lei. 0
iinico problema a colocar, neste momento, redundaria, pois, na averi-
guagio da legitimidade da lei para remeter a disciplina primiria de um
conjunto de matfrias para o regulamento, nio estando a autonomia re-
gulamentar constitucionalmente ahicerqada. Repare-se, v. g., que 6 fre-
quente os estatutos das ordens profissionais atribuirem aos respectivos
6rgaos a compet~ncia para aprovaqio dos regulamentos necessirios i
boa execuqio das normas estatutirias 2 17 , assim como, em geral, o
poder para regulamentar o exercicio da respectiva profissio 2 18 (onde se

215 Em sentido idntico, a Comissio Constitucional (Parecer n.' 2/78, de 5 de

Janeiro, cit., p. 162) defendia que a Ordem dos Medicos prosseguia duas finalidades:
a defesa dos direitos e interesses dos medicos e a garantia dos utentes dos servi~os
medicos e da comunidade em geral.
216 Com isto nio pretendemos aludir ao problema da configura5o da refern-
cia constitucional s associaq6es phblica como uma garantia institucional sobre
esta questao, cf. Vital MOPREIRA, Administrafao..., cit., pp. 425 e s.
217 Cf, por exemplo, o Estatuto da Ordem dos Economistas (aprovado pelo De-
creto-Lei n.' 174/98, de 27 de Junho) prev que, sob proposta da direcwo, o conse-
iho geral aprove os regulamentos destinados a. boa cxecu ao das normas estatutiria3
[artigos 30.0, alinea u), e 38.0, alinea h)].
218 Assim, v. g., artigo 3.0, alinea c), do Estatuto da Ordem dos Advogados (apro-
vado pela Lei n.' 15/2005, de 26 de Janeiro).

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A TITULARIDADE DO PODER REGULAMENTAR NO DIREITO ADMINISTRATIVO PORTUGUES 555

incluem os normativos referentes a acesso, estigios, deontologia, hono-

ririos, registo e inscri¢5o, trajo profissional, forma¢ao permanente,
normas t&nicas - se for caso disso). Por outro lado, assiste-lhes tam-
b~m o poder de emitir regulamentos em matria disciplinar 2 19 .
Tratando-se de entidades pfiblicas assentes num substrato pessoal
que pretendem assegurar o objectivo constitucional de permitir ao in-
teressados a participa¢5o na gestio efectiva dos interesses pfiblicos por
interm6dio de associa 6es piiblicas, em obedi&ncia ao imperativo des-
centralizador (artigo 267.', n. °s 1 e 2)220, afigura-se de todo legitimo
que o legislador, norteado por aquele objectivo, confira poderes de
auto-norma¢ao 5s associa 6es pfiblicas, em geral, e is associa 6es pi-
blicas profissionais, em particular. Por outro lado, na sua configura¢io,
as mesmas t~m a seu cargo o desempenho de tarefas piiblicas que ihes
foram devolvidas ou transferidas pelo Estado e relativamente s quais
prescindem do exercicio de um poder de direc¢5o, superintend&ncia
ou tutela (de m~rito), raz6es pelas quais devem conceber-se como
entes da Administraio aut6noma22 1. Um dos pilares em que assenta
essa autonomia hi-de residir na possibilidade de emanagao de norma-
do primiria sobre os seus interesses pr6prios (regulamentos aut6no-
mos), ficando respeitado o principio da legalidade, desde que a lei in-
dique, como sucede in casu, a compet~ncia objectiva e subjectiva para a
emissao desses regulamentos.
Mais problemitica se revelari a admissibilidade dos regulamentos
aut6nomos destas associa 6es pfiblicas em mat&ias de reserva de lei,
por exemplo, num dominio tdo vasto como o dos direitos, liberdades e

219 Cf., por exemplo, artigo 41.0, n.' 1, alineaj), do Estatuto da Ordem dos Ad-
vogados.
220 Efectivarnente, a auto-regulagio destas entidades constitui um exemplo
paradigmitico da descentralizaqdo normativa e constitui urn instrumento de aproxi-
rnafio dos instrumentos reguladores das instincias reguladas: como salienta Vital
MOREIRA (Auto-reguiafdo.... cit., pp. 130 e s.), a auto-regula 5o corresponde a um
circuito fechado, porquanto "o regulador e os regulados s~o uma e a mesma coisa";
na auto-regula io profissional, a associagio p6blica representativa de determinada
profissio (rectius, os seus 6rgios, eleitos pela comunidade regulada) elaborarn normas
juridicas que vinculario apenas os respectivos membros.
221 Concebendo tamb~m a criaFio de corpora 6es pfiblicas como urna soluqa-o

descentralizadora, v. Rog~rio SOAPES, ((A Ordern dos Advogados...>, cit., p. 225.

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556 DOUTRINA

garantias. Corn efeito, poder-se-ia pensar que o argumento mobilizado

quando abordfimos esta questio relativamente aos regulamentos autir-
quicos ou universit6rios ndo colhe neste momento, em virtude de o
mesmo se basear numa articulaqio entre as normas constitucionais que
reconheciam expressamente a autononia normativa daquelas entidades
e as normas constitucionais relacionadas com a reserva de lei. Con-
tudo, se o reconhecimento da autonormia regulamentar nio encontra
uma refer~ncia directa na Constitui~o, deveri defender-se que o reco-
nhecimento constitucional das associaq6es pfhblicas como instrumento
de descentralizaqdo administrativa e de garantia de participaqdo dos in-
teressados na gestio efectiva dos interesses pilblcos (artigo 267.0, n.° s 1
e 2) implica uma autonomia natural que passari seguramente pela
emissio de regulamentos aut6nomos. A autonornia regulamentar das
associaq6es pilblicas em geral, embora s6 resulte directamente da lei,
tem urn fundamento inequivocamente constitucional. Revela-se legi-
timo que, em obedi~ncia a urna tarefa de concordfncia pritica entre os
preceitos da Constituiqo, mas exigindo sempre, neste contexto, urna
maior vinculaqio i lei, se admita a possibilidade de os regularnentos
aut6nomos das ordens profissionais incidirem sobre mat&ias de direi-
tos, liberdades e garantias, como, desde logo, sucede com as normas re-
lativas ao exercicio da profissio. Todavia, no que se refere as normas
restritivas de direitos, liberdades e garantias, estas constituem um lirnite
absoluto, cujo tratamento (ou, quando muito, a sua delineaqio essen-
cial) cabe apenas ao legislador 222 .
As relaq6es que intercedem estes regulamentos e os regulamentos
governamentais sio id&nticas ts expostas relativamente aos outros sec-
tores da Administraqio aut6noma. Estando em causa a prossecuqio das
atribuiq6es pr6prias das ordens profissionais, trm prefer~ncia os seus
regulamentos, que apenas poderio ser preteridos pelos regulamentos
governamentais em matrias de interesse nacional que exijam urna dis-

222 Cf. tambfm Vicira de ANDRADE, Autonomia...> , cit., p. 30. A1km do li-
mite apontado, L. Cabral de MONCADA (Lei..., cit., p. 1088) observa que, nas hip6-
teses em que o exercicio da profissao desempenhe um papel ancilar relativamente a
certas atribui 6es estaduais (v. g., o caso da profissao de advogado, que assume relevo
determinante no imbito da admiristrago da justi~a), as exig~ncias de legalidade das
normas regulamentares que o condicionam devem ser superiores.

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A TITULARIDADE DO PODER REGULAMENTAR NO DIREITO ADMINISTRATIVO PORTUGUtS 557

ciplina uniforme para todo o territ6rio, designadamente, aos regu-

lamentos de execu~io (ou complementares) de diploma legal que as
crie 223 .

4.3. Regulamentos de entidades privadas com funf5es administrativas

Num contexto de privatizaio da Administraio Pfiblica, assisti-

mos a devolugio de tarefas pfiblicas quer a entidades sob forma privada
embora materialmente piiblicas (privatizagio das formas organizativas
da Administragao), quer a puros privados (privatizagio da gestao de ta-
refas administrativas) 224 . Este movimento no sentido da atribuigo do
exercicio da fun 5o administrativa a privados conduz conconitante-
mente a formulagdo de um conceito amplo de Administragio em sen-
tido org~nico que inclui, alfm de pessoas colectivas piblicas, as entida-
des privadas com fun 6es administrativas que actuam em vez da
Administragdo, desde logo, para efeitos de submissio de uma parcela da
sua actividade ao Direito Administrativo 225 .
Neste imbito, encontramos alguns exemplos legais que dao teste-
munho da devolugio a estes sujeitos de poderes normativos piiblicos.
Assim sucede, desde logo, com as pessoas colectivas privadas criadas e
formadas por entidades pfiblicas, onde avultam as sociedades de partici-
palio pfblica, cuja conceptualizado como <entidades administrativas
privadas>>226 ndo oblitera a sua consideragio como sujeitos privados
(embora s6 em sentido formal-organizat6ro) 227 . A1m disso, no hori-

223 Neste sentido, Afonso QUEIRO, ((A Hierarquia... >, cit., p. 278.
224 Paulo OTERO, <sCoordenadas Juridicas da Privatiza~do da Adninistra 5o Pi-
blica>, in: Os Caminhos da Privatizafdo.... cit., pp. 40 e s., e Legalidade..., cit., pp. 304 e
ss. (para uma diferenciaqio entre estas duas formas de privatiza~io, cf. p. 308). Enten-
dendo que o exercicio privado de fun6es p6blicas representa ainda uma forma de ma.
nifestagio do principio da subsidiariedade, cf. Paulo OTERO, 0 Poder..., cit., p. 51.
225 Cf. Esteves de OLIVEIRA/Pedro GON(ALves/Pacheco de AMORIM, C6-
digo..., cit., pp. 71 e s.; Vieira de ANDRADE, Direito..., cit., p. 6; Marcelo Rebelo de
SOusA/Andr& Salgado de MATOs, Direito..., cit., p. 46.
226 Vital MOREIRA, Administrafao..., cit., pp. 285 e s.; v. ainda pp. 280 e ss.,
541 e ss.; Paulo OTERO, Legalidade.... cit., pp. 304 e ss.
227 Por exemplo, t~m poder para a elabora~io de regulamentos de exploraqao

e servigo as sociedades concessionirias de sistemas multimunicipais (que t~m uma

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558 DOUTRINA

zonte da devolugdo de tarefas piblicas a privados, encontramos ainda

os concessionirios, as entidades privadas que exercem uma actividade
cujo objecto se traduz no desempenho de uma fungio adnministrativa,
assim como as instituiW6es particulares de sohdariedade social e as pes-
soas colectivas de utilidade pfibhca 22 8.
Sabendo que estas entidades surgem munidas de poderes de auto-
ridade, cumpre, porfm, determinar em que medida se revela legitimo
que os mesmos se reconduzam tambfm a ermissdo de regulamentos 229 e
quais os limites colocados a essa possibilidade. Desde logo, nio se colo-
cam, entre n6s, os obsticulos que, no ordenamento juridico alemdo, se
erguem contra a emissio de regulamentos por sujeitos privados, em re-
sultado do disposto no artigo 80 da Grundgesetz230 . Aliis, a admissibili-

participagao pfibhca correspondente a maioria do capital social - artigo 3.0 , n.' 1,

°
do Decreto-Lei n. 379/93, de 5 de Novembro, alterado pela Lei n.' 176/99, de 25
de Novembro e pelo Decreto-Lei n.' 439-A/99, de 29 de Outubro) de capta~Ao,
tratamento e abastecimento de igua para consumo pfibhco (Base XXXII das Bases do
contrato de concessao aprovadas pelo Decreto-Lei n.' 319/94, de 24 de Dezembro) e de
recolha, tratamento e rejei~Ao de efluentes (Base XXX das Bases do contrato de conces-
s5o aprovadas pelo Decreto-Lei n.' 162/96, de 4 de Setembro).
228 Assim, v. g., nos termos do n.' 1 do artigo 7.' dos Estatutos da Santa Casa da
Miseric6rdia de Lisboa (aprovados pelo Decreto-Lei n.' 322/91, de 26 de Agosto, e
alterados pelo Decreto-Lei n.' 469/99, de 6 de Novembro), compete a mesa a ela-
bora 5o dos crit~rios e dos termos mediante os quais se processa a atribui~io de sub-
sidios, outras presta 6es e servigos a prestar pela Miseric6rdia; quando se trate de
subsidios e presta 6es pfbhcos, deveri entender-se que a defini 5o daqueles crit~rios
corresponde a emissio de um regulamento administrativo (neste sentido, cf. Pedro
GONQALVES, Exericio.... cit., p. 679).
Outro exemplo caracteristico reconduz-se i competencia regulamentar atri-
buida por lei As federa 6es desportivas com estatuto de utlidade pibica desportiva
[artigo 22.0, n.' 1, da Lei n.' 30/2004, de 21 de Julho; cf. tamb~m artigo 24.0,
n.' 4, alinea a), que comete A liga profissional das federa 6es unidesportivas o poder
de regulamentar as competi 6es de natureza profissional disputadas no respectivo
imbito]. Alim da compet~ncia para a elabora 5o do regulamento disciplinar (cf. ar-
tigo 1.0 do Lei n.' 112/99, de 3 de Agosto), as federa 6es estAo dotadas de poder re-
gulamentar no que tange, inter alia, a organiza Ao das provas, arbitragem, juizes, atri-
buigio do estatuto de alta competigio (artigo 21.0 do Decreto-Lei n.' 144/93, de 26
de Abril, alterado pelo Decreto-Lei n.' 111/97, de 9 de Maio).
229 Cf. supra os exemplos referidos em nota.
230 0 artigo 80 prev que podem set autorizados por lei a emanar regulamen-
tos o Governo Federal, um Ministro Federal ou os governos dos Linder - com base

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A TITULARIDADE DO PODER REGULAMENTAR NO DIREITO ADMINISTRATIVO PORTUGUES 559

dade do exercicio do poder regulamentar encontra acolhimento ex-

presso na alinea d) do n.' 1 do artigo 4.' do Estatuto dos Tribunais Ad-
ministrativos e Fiscais no que respeita a sujeitos privados, designada-
mente concessionirios, no exercicio de poderes administrativas 231 .
Como logo se compreende, tamb~m neste dominio se imp6e o
respeito pelo principio da legalidade com todas as consequencias apon-
tadas, exigindo-se, por isso, a exist~ncia de uma habilita 5o legal pr6-
via. Por outro lado, estas entidades s6 poderio emitir regulamentos no
imbito do exercicio das fun 6es adninistrativas que ihes est~o cometi-
das. Ora, estes dois pressupostos nio podem ser compreendidos separa-
damente, mas devem conceber-se nas suas cumplicidades: a devolu7do
de uma compet~ncia normativa pfiblica a uma entidade privada apenas
ocorre se existir um acto de natureza pfiblica (in casu, um acto legisla-
tivo) a efectui-la directa e iniludivelmente 232 , conferindo-lhe o poder
de emitir normas juridico-pfiblicas (e nio apenas de propor a sua ems-
sio) em virtude e para o desernpenho das fun 6es administrativas que
aquela entidade prossegue e pelas quais &responsive 233 .

nesta norma, a maioria da doutrina alem propende para a tese de que apenas os
entes piiblicos podem ser titulares do poder regulamentar - v., por todos, WOLFF/
/BACHOF/STOBER, Verwaltungsrecht, vol. II, cit., p. 413.
231 Cf. tamb&m M. Esteves de OLWEIRA/R. Esteves de OLIVEIRA, C6digo....

cit., pp. 46 e ss.; Pedro GONQALVES, Exerdccio..., cit., pp. 540 e s., 764, n. 321. AMis,
a doutrina nacional nio tern colocado grandes dfvidas quanto a admissibilidade de
emissio de regulamentos por parte de entidades privadas corn funq6es administrativas
- cf., v. g., Afonso QUEIR6, Teoria... >, cit., p. 247; Freitas do AMARAL, Curso....
vol. II, cit., 152, 155 e ss.; Vital MOREIRA, Administraio.... cit., p. 547.
232 Neste sentido se incinam as reflex6es do Tribunal Constitucional, quando
se trata de avaliar se as normas de regulamentos de federa 6es desportivas se integrarn
no conceito de norma para efeitos de controlo da constitucionalidade (cf. Ac6rdaos
do Tribunal Constitucional n.o 472/89 e 730/95, in: AcTC, 14.1 vol., pp. 7 e ss.,
e vol. 32.0, pp. 255 e ss., respectivamente).
233 Em sentido idantico, e apontando tamb~m a referida biunivocidade, cf.
Pedro GONCALVES, Exerdcio..., cit., p. 544; v. ainda Vital MOREIRA, Administrafdo....
cit., p. 547. Tal como acentua o primeiro Autor, a tarefa de identificaTdo, em con-
creto, de ura previsio legal que atribua ura competncia regulamentar a ura enti-
dade privada pode revelar-se espinhosa e complexa, atento o facto de alguns diplo-
mas se referirem a necessidade de aprovafdo do regulamento por uma entidade
phblica (v. Exerdcio.... cit., pp. 542 e ss.).

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560 DOUTRINA

A circunstfncia de se vir apontando no sentido de que as orgarn-

za 6es colectivas privadas (associativas ou representativas de uma certa
colectividade) dotadas de poderes de auto-regulafio sobre os seus
membros constituem a terceira alternativa institucional da Adnministra-
ao aut6noma 234 implica ainda que se pondere, neste contexto, sobre a
admissibilidade da emissio de regulamentos ao abrigo de uma autono-
mia normativa-regulamentar. A resolufio deste problema pressup6e
uma necessfiria articulaTio com o regime juridico da delegafio de po-
deres piiblicos em entidades privadas: trata-se, pois, de avaliar se basta
ao acto que opera a devoluqdo desses poderes determinar que certo
6rgio tern compet~ncia para a emissio dos regulamentos que se reve-
lem imprescindiveis ao desempenho das tarefas pilblicas assumidas pelo
ente em que se integra. Deveri entender-se, i partida, como inadmissi-
vel uma tal possibilidade. Em primeiro lugar, e ao contririo do que
vimos suceder corn as entidades piiblicas aut6nomas, nio existe ne-
nhum arrimo constitucional que permita a defesa de uma tal posifio.
Por outro lado, da Constituifo resulta claramente o principio de que
o exercicio de poderes de autoridade (onde se inclui o poder regula-
mentar) cabe a pessoas colectivas pdiblicas 23 5; em consequ~ncia da ex-
cepcionalidade que singulariza a atribui~do de poderes de autoridade
a entidades privadas, estas deverio ser titulares um poder regulamen-
tar limitado e legalmente individualizado (e nio um poder regula-
mentar "normal"), sob pena de se subverter, em termos normativos,
aquele principio em todas as ireas do exercicio privado de fun76es
piiblicas. Finalmente, os principios da determinafio dos poderes dele-
gados e da enumerafio das compet~ncias piiblicas apontam no sen-

234 Assim, Vital MOREIRA, AdministrafJo.... cit., pp. 566 e ss. (569), na esteira

de alguma doutrina alem5. Em sentido idntico, jfi o Parecer do Conselho Consul-

tivo da PGR n.' 101/88, de 9 de Fevereiro (in: Pareceres da Procuradoria-Geralda Re-
piblica, vol. VIII, 1988, p. 99), se referia is federa 6es desportivas como pessoas
colectivas de direito privado e utilidade p6blica integrantes da Administraqio aut6-
noma. Em sentido diverso, Pedro GON(ALVES, Exercicio..., cit., p. 764, n. 324.
235 O desempenho de fun 6es pfiblicas por entidades privadas assume uma in-

dole excepcional - cf. Vital MOREIRA, Administrafao..., cit., p. 546; em sentido

idntico, Paulo OTERO, Vinculafao..., cit., pp. 237 e s., e <Coordenadas ... >, cit.,
pp. 55 e s.; Pedro GON(ALVES, Exercio..., cit., p. 704.

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A TITULARIDADE DO PODER R-EGULAMENTAR NO DIREITO ADMINISTRATIVO PORTUGUES 561

tido de uma identificaio precisa dos poderes regulamentares atribui-

236
dos is entidades privadas.

5. ConsideraV6es finais

A dispersio da titularidade do poder regulamentar no direito por-

tugu&s permite sedimentar a ideia da exist~ncia de uma pluralidade de
ordenamentos juridico-administrativos, falando-se hoje de uma (en-
cruzilhada hierirquica da galixia regulamentar> ou de um (<eofeuda-
lismo normativo))237 . Esta pluralidade nio 6 senio o reflexo em termos
normativos da complexidade polim6rfica da estrutura da Administra-
do PNiblica, originada pela multiplicidade de tarefas colocadas a cargo
de uma c6pia de entidades administrativas diversas (espelho de interes-
ses piiblicos potencialmente conifituantes ou, no minimo, concorren-
tes) ap6s o advento do Estado social. 0 pr6prio processo de retracio
da esfera estadual perante a esfera da sociedade, determinante da dele-
gaao de poderes piiblicos em entidades privadas (nomeadamente, po-
deres regulamentares), acentuou o referido feudalismo normativo. Mais
do que uma preocupaao marcada pela necessidade de centralizaao do
poder normativo - injustificivel e injustificada, face aos principios da
descentralizaao e da subsidiariedade -, as perplexidades surgem em
consequ~ncia da considera~ao de que tal pluralidade se revela suscepti-
vel de originar conflitos entre regulamentos provenientes de pessoas
colectivas pfiblicas diversas, para os quais se revela necessario equacio-
nar solu 6es.

RISUMt: Cet article se propose d'aborder la problmatique du pouvoir r~gle-

mentaire du point de vue de la titularit respective. A partir de l'analyse du fondement
juridique, nous envisageons quelques questions pos~es sur la faqon comme le l6gislateur
portugais attribue Al'Administration (dont les organismes privfs avec des fonctions ad-
ministratives font partie) une comptence objective et subjective pour l' mission de r&-
glements.
MOTS CLIS: R1glement administratif, pouvoir r~glementaire, pluralisme nor-
matif

236 Neste sentido, Pedro GONQALVES, Exercicio..., cit., pp. 764 e s.

237 Cf., v. g., Paulo OTERO, Legalidade..., cit., pp. 628 e s.

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562 DOUTRINA

ABSTRACT: This article aims to approach the issue of the regulatory power
from the point of view of the respective ownership. Starting with the analysis of the
legal basis, we look at certain issues concerning the way the Portuguese legislator gives
the Administration (where private entities with Administration functions are also inclu-
ded) objective and subjective competence to issue regulations.
KEYWORDS: Administration regulations, regulatory power, standard plu-
ralism.

ZUSAMMENFASSUNG: Dieser Beitrag behandelt den Fragekomplex der Re-

gelungsbefugnis im portugiesischen Verfassungsrecht vom Gesichtspunkt der jeweiligen
Rechtsstellung aus. Ausgehend von einer Analyse der Rechtsgrundlage lassen sich ei-
nige Fragen bezijglich der Weise stellen, in der der portugiesische Gesetzgeber der Ver-
waltung (einschlieBlich Privater in Ausiibung von Verwaltungsfunktionen) objektive
und subjektive Amtsbefugnis fur die Erstellung von Verordnungen erteilt.
STICHWORTER: Verwaltungsvorschrfi, Regelungsbefugnis, normativer Pluralismus.

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