Direito Constitucional

Aulas de dia 6 e 9 de novembro de 2023

O Procedimento Legislativo

Manual: QUEIROZ, Cristina - “Direito constitucional - As instituições do Estado

Democrático e Constitucional”, 2009 Coimbra: Coimbra Editora [págs. 241 a
279]
Hierarquia e Pluralidade nos
processos de criação jurídica
- O sistema jurídico compreende uma ordem hierarquizada de processos de produção jurídica
no topo da qual se encontra a Constituição.

- Nesse sentido, quando se fala em hierarquia de normas de produção jurídica coloca-se a

questão de diferentes processos de criação de normas em sede de direito interno, “rectius ”,
constitucional.

- Em primeiro lugar, surge logo à cabeça da Constituição, seguida do procedimento legislativo

e dos atos normativos da administração pública.
- Outra questão prende-se com a individualização de outros processos de criação de
normas de carater não estadual: que são, por exemplo, atos normativos das
organizações internacionais, de que Portugal faça parte, os atos comunitários
normativos derivados e os atos provenientes da “autonomia privada”;

- Por esta via a questão da hierarquia das normas de produção jurídica, em rigor,
deveria abarcar todo o sistema de fontes ou processos de criação de Direito. Mas
não é isso o que na realidade sucede. Desde logo, encontram-se à partida dele
excluídos os atos provenientes da “autonomia privada”.
PRINCÍPIO DA HIERARQUIA
 - Esta questão que acabamos de analisar remete-nos para uma outra: a da
multiplicação ou pluralidade de processos de criação jurídica, ao cabo e ao resto, a
questão da pluralidade do ordenamento jurídico: normas provenientes do poder
estadual, dos órgãos das regiões autónomas, do poder local, dos órgãos
internacionais, dos órgãos da União Europeia, etc.
- O princípio da hierarquia dos processos de produção jurídica espelha desde logo a
“autoridade” do órgão criador de normas.

- Neste sentido, a lei da Assembleia da República prevalece sobre o Decreto-Lei do

Governo em matéria da sua competência reservada, do mesmo modo que a Lei
prevalece sobre o simples regulamento.

- Mas para além de espelhar a “autoridade” e “competência” do órgão de onde

provêm, o princípio da hierarquia serve ainda para resolver o conflito potencial entre
normas jurídicas.
Assim, a norma de hierarquia superior reúne, em via de regra, duas modalidades de
preferência:

- “preferência de validade”, tornando “nulas” as normas inferiores contrárias, o que

se designa por “efeito de revogação” ou “efeito de anulação”, servindo de limite
jurídico às normas inferiores que as contradigam;

- “preferência de aplicação”, porque em caso de contradição ou conflito de normas,

a norma de hierarquia superior prefere a norma de hierarquia inferior, traduzindo-se,
na prática, pela sua desaplicação ao caso concreto.
Segundo Gomes Canotilho: A ideia básica do princípio da hierarquia é esta:
os atos normativos (leis, decretos-leis, tratados, decretos legislativos
regionais, regulamentos) não têm todos a mesma hierarquia, isto é, não se
situam num plano de horizontalidade uns em relação aos outros, mas sim
num plano de verticalidade, à semelhança de uma pirâmide jurídica.
- Não existe, assim, entre nós, um monopólio estadual de normação
constitucionalmente consagrado.

- No campo da descentralização administrativa, territorial ou por serviços, para além

dos regulamentos provenientes das autarquias locais (artigo 241.º da CRP) e regiões
autónomas (artigo 227.º/1/d) da CRP), há que referenciar as universidades, que
gozam de poder estatutário próprio ( artigo 76.º/2 da CRP), e as ordens
profissionais, na sua qualidade de associações públicas autónomas, que gozam
igualmente de poderes de regulação, disciplinar, deontológico e profissional (artigo
267.º/4 da CRP).
https://www.unl.pt/sites/default/files/d
espacho_normativo_3_2020_homologa
_a_revisao_dos_estatutos_da_unl.pdf
 O CONCEITO
CONSTITUCIONAL DE LEI
-

- Pode dizer-se que no texto constitucional a lei se apresenta como um processo de

criação jurídica tendencialmente “aberto”. Mas aberto quanto ao respetivo conteúdo.

- No caso do procedimento legislativo, dispõe o artigo 112.º, n.º 1 da CRP que são
“atos legislativos” “as leis, os decretos-leis e os decretos-leis regionais”, para logo
acrescentar, no seu n.º 5, que “[n] enhuma lei pode criar outras categorias de atos
legislativos ou conferir a atos de outra natureza o poder de, com eficácia externa,
interpretar, integrar, modificar, suspender ou revogar qualquer dos seus preceitos.”

- Por esta via, tratando-se de órgãos constitucionais, as competências têm de se

encontrar expressamente enunciadas na Constituição. As competências atribuídas
por via da lei só serão admitidas desde que encontrem o seu fundamento na
Constituição (Cfr. artigos 161.º/o e 197.º/j) da CRP).
- Em sede de teoria do controle de normas de lei usualmente vem referenciada
pelas caraterísticas da “normatividade”, “imediatividade”, e “heteronomia”:

- A normatividade, não se apresenta como uma qualidade da norma, antes resulta

do efeito global dessa norma na ordem jurídica;

- O critério da normatividade não se refere unicamente ao carater geral e abstrato da

lei, mas também ao facto de esta se colocar no grau hierárquico imediatamente
subordinado à Constituição, o que se designa por “imediatividade”;

- A caraterística da “heteronomia” é de outra natureza. Refere a particularidade de

os atos legislativos se encontrarem pré-determinados no seu conteúdo e forma pela
Constituição.
- De acordo com esta orientação, lei “em sentido formal” e lei “em sentido material”
podem coincidir, mas não é necessário que assim seja.

- Existem atos legislativos que não contêm nenhuma “norma jurídica”. Reentram
nesta categoria a aprovação do Orçamento Geral do Estado, a adesão a certos
tratados de direito internacional ou a decisão sobre a conclusão de um tratado de
paz. (cf. Artigos 106.º e 161.º/g) e i) da CRP).

- E existe ainda “legislação material” que não se apresenta como resultado de um

procedimento legislativo, não podendo por isso ser promulgado sob a “forma de lei”.
Referimo-nos, concretamente, à promulgação de “regulamentos jurídicos” ou de
“estatutos” de certas associações autónomas (leis somente “em sentido material”).
- Neste contexto, pode dizer-se que o que diferencia o conceito de “lei” do conceito
de “regulamento” não é a caraterística da generalidade e abstração da norma, pois
ambos se apresentam como “lei em sentido material”, mas o facto de caber ao
parlamento a apreciação, discussão e decisão das “questões fundamentais” da vida
constitucional, cabendo, em contrapartida, aos “regulamentos” a regulamentação
das “questões secundárias” ou “não fundamentais”.
OS PRINCÍPIOS DA
SUPREMACIA DA
CONSTITUIÇÃO, PRIMAZIA
DE LEI E RESERVA DE LEI
No caso do direito constitucional português, há que atender
fundamentalmente a três princípios:

1 – O princípio da “supremacia da Constituição”;

2 – O princípio da “primazia de lei”;

3 – O princípio da “reserva de lei”.

Princípio da “supremacia da Constituição”

- Expressa a vinculatividade geral dos poderes públicos, incluindo o legislador, face às

normas constitucionais ou aos princípios nela consagrados(vide, artigos 3.º/2, 3º/3 e
277.º da CRP).
Princípio da “primazia de lei”

- Afirma que todos os atos jurídicos – públicos, promulgados sob a forma de lei, prevalecem
sobre todos os outros atos jurídico - públicos de hierarquia inferior, detendo uma dimensão
“positiva” e “negativa”, especialmente no confronto com os normativos da administração
pública e, em particular, os regulamentos. A dimensão positiva traduz-se na exigência de
observância e aplicação da lei (“precedência de lei”). A dimensão negativa na proibição do
desrespeito e violação de lei (“prevalência de lei”).
Princípio da “reserva de lei”

- Significa, antes de mais, a fixação de uma fronteira garantida à decisão do parlamento,

operante face à normação proveniente do poder executivo, quer nas suas vestes de poder
legislativo quer nas suas vestes de poder regulamentar.

- Nesta aceção, o princípio significa que certas matérias, pelo seu objeto e conteúdo, só
podem ser decididas pelo parlamento. Ou seja, existem determinadas leis do Estado que
têm necessariamente de ser aprovadas pela Assembleia da República e outro cujo
monopólio parlamentar não é apenas de aprovação, mas também de iniciativa.
- A título meramente exemplificativo, a Lei do Orçamento do Estado é da iniciativa do
Governo, mas a competência da sua aprovação é reservada à Assembleia da República (cfr.
artigos 106.º e 161.º/g) da CRP)

- O mesmo se diga em relação à Lei das Grandes Opções do Plano (cfr. artigo 161.º/g) da
CRP).

- Essas duas leis correspondem não ao “processo legislativo comum”, mas a um “processo
legislativo especial”, e como tal vêm inseridas na ordenação sistemática do Regimento da
Assembleia da República (vide, artigos 205.º e ss do RAR). Mas tratando-se de um processo
de revisão constitucional a iniciativa de propositura e de aprovação configura-se já como
monopólio da Assembleia da República (vide, artigos 285.º e 286.º da CRP).
https://files.diariodarepublica.p
t/1s/2022/12/25102/00090003
77.pdf
- É esta posição de preeminência da Assembleia da República, expressa nos princípios de
“reserva de lei” e “primazia de lei”, face aos decretos-leis e regulamentos provenientes do
executivo, que justifica, entre nós, a existência de uma “reserva de lei qualificada” em favor
do parlamento.

-Uma reserva de lei parlamentar que tem vindo a ser ampliada em sucessivas leis de revisão
constitucional, e que se desdobra ainda numa “reserva de competência legislativa
absoluta” e “reserva de competência legislativa relativa”, nos termos e por força do
disposto nos artigos 161.º, 164.º e 165.º da Constituição.
- Designa-se reserva de parlamento o conjunto de matérias ou de âmbitos materiais que
devem ser objeto de regulação de um ato legislativo editado pelo parlamento.
- Na estrutura constitucional portuguesa nem sempre a reserva de lei significa que o
parlamento deva, ele próprio, disciplinar determinadas matérias. Nuns casos, embora se
preveja na constituição a competência do parlamento para legislar sobre certas matérias,
pode o Governo (artigo 165.º) ser autorizado a emanar decretos-leis incidentes sobre essas
mesmas matérias. O mesmo acontece com as leis de autorização de decretos legislativos
regionais (artigo 227.º). Fala-se aqui de reserva relativa.

- Noutros casos, a Constituição exige a intervenção da lei para definir ou fixar o regime
jurídico de certas matérias, mas não estabelece a obrigatoriedade de reserva de lei
parlamentar. Nestes casos impõe-se uma reserva de ato legislativo, sendo indiferente que
se trate de lei formal da AR ou de decreto-lei do Governo.
- No ordenamento constitucional português existe reserva de decreto-lei quando a
disciplina jurídica de determinados assuntos deve pertencer a um decreto-lei do Governo,
com exclusão da intervenção de outros atos legislativos (artigo 199.º da CRP).

- Em certas hipóteses, a “reserva de lei” significa apenas existência de uma disciplina

normativa geral que pode ser alcançada através de atos normativos inferiores à lei. Neste
sentido, se alude a reserva de lei material ou reserva de norma jurídico: necessária é uma
norma, mas não uma norma em forma de lei.

- Fala-se em reserva de lei reforçado quando o regime jurídico de certas matérias está
contido em leis com algumas das dimensões individualizadas no artigo 112.º/3 da
Constituição e a que corresponde uma forma jurídica específica – a forma de lei reforçado
(artigo 112.º/3 e 68.º da CRP).
- Atrás distinguiu-se entre reserva absoluta e reserva relativa para separar os casos de
necessária e inderrogável regulação de certas matérias por lei formal do parlamento (artigo
164.º da CRP) e os casos em que certas matérias, de competência reservada da Assembleia
da República, podem ser reguladas por decreto-lei (autorizado) do governo (artigo 165.º da
CRP) ou por decreto legislativo regional (autorizado) das assembleias legislativos regionais
(artigo 227.º da CRP).

- Deve, porém, referir-se um outro sentido atribuído à distinção entre reserva absoluta e
reserva relativa. Existirá uma reserva absoluta ou reserva de densificação total quando a
Constituição exige que determinadas matérias sejam disciplinadas na sua totalidade pela lei;
haverá reserva relativa ou reserva de densificação parcial quando a lei se limita a definir as
“bases” ou o “regime jurídico geral” (cfr. artigo 165.º/d), e) e h), consentido o seu
desenvolvimento quer através de decreto-lei, quer através de atos regulamentares.
- De acordo com o exposto, as únicas “reservas de lei” constitucionalmente individualizadas
são as seguintes:

• Reserva de Lei do Parlamento;

• Reserva de Lei do Governo (adequadamente, “reserva de decreto-lei”);

• Reserva de Lei Regional (“reserva de decreto legislativo regional”);

- O alcance de reserva de competência legislativa da Assembleia da República não é idêntico em
todas as matérias.
Segundo GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA haverá aí que discriminar necessariamente três
níveis:
• Um nível mais exigente, em que toda a regulamentação legislativa da matéria é
reservada ao parlamento; é o que ocorre na maior parte das alíneas do n.º 1 do artigo 165.º;

• Um nível menos exigente, em que a reserva do parlamento se limita ao regime

geral (alíneas d) e e) e h) do n.º 1 do artigo 165.º), ou seja, em que compete à Assembleia da
República definir um regime comum ou normal da matéria, sem prejuízo dos regimes especiais que
podem ser definidos pelo Governo (ou, se for caso disso, pelas assembleias regionais), e,

• Um terceiro nível, em que a competência da Assembleia da República é reservada

apenas no que concerne às bases gerais do regime jurídico da matéria (alíneas f), g), n), t), u) e z) do n.
º1 do artigo 165.º).
 RESERVA ABSOLUTA – Art. 164.º da CRP RESERVA RELATIVA – Art. 165.º da CRP

É da exclusiva competência da Assembleia da É da exclusiva competência da Assembleia da

República legislar sobre as seguintes matérias,
República legislar sobre as seguintes matérias: salvo autorização ao Governo:

Eleições dos titulares dos órgãos de soberania Estado e capacidade das pessoas

Regimes dos referendos Direitos, liberdades e garantias

Organização, funcionamento e processo do Tribunal Definição dos crimes, penas, medidas de segurança
Constitucional e respetivos pressupostos, bem como processo
criminal

Organização da defesa nacional, definição dos Regime geral de punição das infrações disciplinares,
deveres dela decorrentes e bases gerais da bem como dos atos ilícitos de mera ordenação
organização, do funcionamento, do reequipamento social e do respetivo processo
e da disciplina das Forças Armadas

Regimes do estado de sítio e do estado de Regime geral da requisição e da expropriação por

emergência utilidade pública

Aquisição, perda e reaquisição da cidadania Bases do sistema de segurança social e do serviço

portuguesa nacional de saúde

Definição dos limites das águas territoriais, da zona Bases do sistema de proteção da natureza, do
económica exclusiva e dos direitos de Portugal aos equilíbrio ecológico e do património cultural
fundos marinhos contíguos

Associações e partidos políticos Regime geral do arrendamento rural e urbano

 RESERVA ABSOLUTA – Art. 164.º da CRP
É da exclusiva competência da Assembleia da República
legislar sobre as seguintes matérias:
Bases do sistema de ensino
Eleições dos deputados às Assembleias Legislativas das
regiões autónomas
Eleições dos titulares dos órgãos do poder local ou outras
realizadas por sufrágio direto e universal, bem como dos
restantes órgãos constitucionais
Estatuto dos titulares dos órgãos de soberania e do poder
local, bem como dos restantes órgãos constitucionais ou
eleitos por sufrágio direto e universal
Criação, extinção e modificação de autarquias locais e
respetivo regime, sem prejuízo dos poderes das regiões
autónomas
Restrições ao exercício de direitos por militares e agentes
militarizados dos quadros permanentes em serviço
efetivo, bem como por agentes dos serviços e forças de
segurança
Regime de designação dos membros de órgãos da União
Europeia, com exceção da Comissão
Regime do sistema de informações da República e do
segredo de Estado
RESERVA RELATIVA – Artigo 165.º da CRP
É da exclusiva competência da Assembleia da República
legislar sobre as seguintes matérias, salvo autorização ao
Governo:
Criação de impostos e sistema fiscal e regime geral das
taxas e demais contribuições financeiras a favor das
entidades públicas
Definição dos sectores de propriedade dos meios de
produção, incluindo a dos sectores básicos nos quais seja
vedada a atividade às empresas privadas e a outras
entidades da mesma natureza
Meios e formas de intervenção, expropriação,
nacionalização e privatização dos meios de produção e
solos por motivo de interesse público, bem como critérios
de fixação, naqueles casos, de indemnizações
Regime dos planos de desenvolvimento económico e
social e composição do Conselho Económico e Social
Bases da política agrícola, incluindo a fixação dos
limites máximos e mínimos das unidades de
exploração agrícola
Sistema monetário e padrão de pesos e medidas
Organização e competência dos tribunais e do
Ministério Público e estatuto dos respetivos
magistrados, bem como das entidades não
jurisdicionais de composição de conflitos
Estatuto das autarquias locais, incluindo o regime
das finanças locais
 RESERVA ABSOLUTA – Art. 164.º da CRP RESERVA RELATIVA – Artigo 165.º da CRP

É da exclusiva competência da Assembleia da É da exclusiva competência da Assembleia da

República legislar sobre as seguintes matérias: República legislar sobre as seguintes matérias,
salvo autorização ao Governo:

Regime geral de elaboração e organização dos Participação das organizações de moradores no

orçamentos do Estado, das regiões autónomas e exercício do poder local
das autarquias locais

Regime dos símbolos nacionais Associações públicas, garantias dos administrados e

responsabilidade civil da Administração

Regime de finanças das regiões autónomas Bases do regime e âmbito da função pública

Regime das forças de segurança Bases gerais do estatuto das empresas públicas e
das fundações públicas

Regime da autonomia organizativa, administrativa e Definição e regime dos bens do domínio público;
financeira dos serviços de apoio do Presidente da
República

Regime dos meios de produção integrados no sector

cooperativo e social de propriedade

Bases do ordenamento do território e do urbanismo

Regime e forma de criação das polícias municipais

TIPOLOGIA DAS FORMAS LEGISLATIVAS
-No quadro estrito da “lei”, haverá que discriminar as seguintes categorias:

•Leis constitucionais;

•Leis (reforçadas) orgânicas;

•Leis (reforçadas) estatutárias;

•Leis (reforçadas) de autorização;

•Leis (reforçadas) de enquadramento;

•Leis reforçadas;

•Leis de reserva absoluta;

•Leis de reserva relativa;

• Leis de conversação ou de transposição de diretivas comunitárias;

•Leis da Assembleia da República.

No que concerne aos decretos-leis do Governo, as categorias a referenciar
são as seguintes:

•Decretos-leis primários;

•Decretos-Leis autorizados;

•Decretos-Leis de desenvolvimento;

•Decretos-Leis reservados;

•Decretos-Leis de transposição de diretivas comunitárias.

No que diz respeito aos decretos legislativos regionais, serão de individualizar as seguintes
categorias:
•Decretos legislativos regionais primários relativos a matérias enunciadas no respetivo
estatuto político-administrativo;

•Decretos legislativos regionais autorizados;

•Decretos legislativos regionais de concretização de princípios ou de desenvolvimento das

bases gerais dos regimes jurídicos contidos em lei que a eles se circunscrevam;

•Decretos legislativos regionais de transposição de diretivas comunitárias.

LEIS CONSTITUCIONAIS
- As leis constitucionais reportam-se às leis de revisão constitucional, nos
termos e por força do disposto nos artigos 119.º/1/a), 161.º, 166.º/1/a) e
284.º a 288.º da Constituição. A respetiva iniciativa e competência de
aprovação são monopólio da Assembleia da República.
https://www.pgdlisboa.pt/leis/lei_mostra_articula
do.php?nid=8&tabela=leis&nversao
=
LEIS REFORÇADAS
- As leis reforçadas, utilizando a terminologia de GOMES CANOTILHO,
acabam por incluir leis de diferente natureza: leis orgânicas, leis estatutárias,
leis de autorização legislativa, leis de base, leis de enquadramento e leis
reforçadas propriamente ditas. Formam, no seu conjunto, um bloco bastante
heterogéneo.
-
A categoria das leis reforçadas vem prevista no artigo 112.º/3 da CRP.
- De acordo com o dispositivo constitucional assume a forma de lei reforçada:

• As Leis Orgânicas (artigo 164.º da CRP);

• Leis de criação das regiões administrativas (vide, artigos 112.º/3 e 166.º/2

da CRP);

• Leis de enquadramento que disciplinem ou contenham as regras e

princípios estruturantes de determinados setores jurídicos, designadamente, a lei de
enquadramento do Orçamento Geral do Estado (artigo 106.º/1 da CRP) ou a lei-quadro
da reprivatização de bens nacionalizados (artigo 296.º/1 da CRP);

• As Leis que careçam de aprovação por maioria de dois terços;

• As leis que se apresentem como pressuposto normativo necessário de

outras leis ou que por outras devam ser respeitadas (Cfr. artigos 112.º/3, 121.º/2, 148.º,
149.º, 164.º/o, 168.º/6, 239.º/3).
https://www.pgdlisboa.pt/leis/lei_mostra_arti
culado.php?tabela=leis&nid=3351&pagina=1&
ficha=1
- Pelo critério da maioria qualificada, o elenco constitucional das leis reforçadas é o
seguinte:
• Lei respeitante à entidade de regulação da comunicação social (artigo 39.º
e 168.º/6/a da CRP);
• Lei eleitoral (art.118.º/2 e 148.º articulado com o art.168.º/6/b);
• Lei definidora dos círculos eleitorais (art.149.º/1 e 2 e art.º 168.º/6/d);
• Lei de restrição ao exercício de direitos por militares e agentes
militarizados dos quadros permanentes em serviço efetivo, bem como por agentes dos
serviços e forças de segurança (art.164.º/o e 168.º/6/e);
• Lei eleitoral dos órgãos deliberativos das autarquias locais (art.239.º/3 e
168.º/6/d);
• Lei que regula o exercício do direito de voto dos emigrantes nas eleições
presidenciais (art.121.º/2 e 168.º/6/c);
https://www.pgdlisboa.pt/leis/lei_mos
tra_articulado.php?nid=588&tabela=le
is
- No que concerne ao critério da parametricidade geral, que funciona aqui
como “critério residual”, haverá que individualizar:

• As Leis das Grandes Opções do Plano (cfr. artigo 106.º/2 da CRP);

• A Lei-Quadro das Privatizações (cfr. artigo 293.º da CRP);
• As Leis Estatutárias (cfr. artigos 226.º e 268.º/6/f) da CRP);
• A Lei das Finanças Regionais (cfr. artigos 229.º/3 e 164.º/t/ da CRP).
https://files.dre.pt/1s/
2022/12/25102/000020
0089.pdf
- No que diz respeito ao critério da parametricidade específica, haverá
que discriminar na categoria das leis de enquadramento e leis-quadro:

• A lei do Orçamento Geral do Estado (artigo 106.º/1 da CRP);

• A lei das reprivatizações (artigos 293.º da CRP).
https://www.pgdlisboa.pt/leis/lei_mostra_a
rticulado.php?nid=3616&tabela=leis&so_m
iolo
=
LEIS DE BASES
- As leis de base, como o nome indica, estabelecem as bases gerais dos
regimes jurídicos (artigos 112.º/2, 164.º/i) e 165.º/f), g), t), u) e z) da CRP).

- Os decretos-leis que desenvolvam as bases gerais desses regimes

encontram-se-lhe subordinados.

- A violação do princípio da subordinação dos decretos-leis de

desenvolvimento face às respetivas leis de base não gera um vício de
inconstitucionalidade, mas de ilegalidade, já que se trata de uma
desconformidade entre duas leis e não da desconformidade de uma lei com
a Constituição.
https://files.dre.pt/1s/201
9/09/16900/0005500066.
pdf
LEIS DE AUTORIZAÇÃO LEGISLATIVA
- As leis de autorização legislativa permitem – ou melhor, “autorizam” – que
o Governo legisle sobre matérias da competência de reserva legislativa da
Assembleia da República, enumeradas nas diferentes alíneas n.º 1 do artigo
165.º da CRP (cfr. artigos 112.º/2 e 165.º da CRP).

- Para isso a Assembleia terá de definir, na respetiva lei de autorização, cuja

iniciativa é da competência do Governo, o objeto, o sentido, a extensão e a
duração da autorização, a qual poderá ser prorrogada (vide, artigo 165.º,
n.º2 da CRP).
- As autorizações legislativas só podem ocorrer em sede de reserva “relativa” de
competência legislativa do parlamento, nunca em sede de reserva “absoluta”, não
podendo ser utilizadas mais de uma vez, sem prejuízo da sua execução parcelada (artigo
161.º/3 da CRP).

- As autorizações legislativas caducam com a demissão do Governo a que tiveram sido

concedidas, com o termo de legislatura ou com a dissolução da Assembleia da República
e não ao Governo (artigo 161.º/4 da CRP).
https://files.diariodarepublica.pt
/1s/2023/08/16600/0000300005
.pdf
LEIS ESTATUTÁRIAS
-As leis estatutárias reportam-se, nesta classificação, às leis que aprovam e incorporam os
estatutos das Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira ((artigos 161.º/1/b) e 226.º da
CRP).

- A iniciativa de lei é atribuída às assembleias legislativas regionais nos termos e por força do
disposto no n.º 1 do artigo 226.º da Constituição. A competência de aprovação, de acordo
com essa mesma disposição, é atribuída à Assembleia da República. Se esta última rejeitar o
projeto ou lhe introduzir alterações, o mesmo deverá ser remetido à respetiva assembleia
legislativa regional para apreciação e emissão de parecer. Elaborando este a Assembleia da
República procederá então à respetiva discussão e deliberação final (artigo 226.º/2 e 3 da
CRP).

- Assim, o estatuto político-administrativo de cada Região Autónoma é aprovado por uma lei
da Assembleia da República.

- A Assembleia, porém, não se limita unicamente a aprovar o respetivo projeto. Pode

introduzir-se emendas, ainda que com o concurso e apreciação das assembleias legislativas
regionais. As alterações às leis estatutárias implicam o concurso entre a “vontade da
República” e a “vontade regional”. É o que dispõe o n.º 4 do artigo 226.º da Constituição.
https://www.cne.pt/sites/defa
ult/files/dl/legis_eparaa2002.p
df
DECRETOS-LEIS
- Os decretos-leis são atos legislativos de proveniência governamental.

- Os decretos – lei podem ser: decretos – lei primários, decretos – leis

autorizados, decretos – leis de desenvolvimento, decretos – leis reservados
e decretos – leis de transposição de diretivas comunitárias.
 DECRETOS-LEIS

Decretos – Leis Decretos – Leis Decretos – Leis Decretos – Leis Decretos – Leis
primários Autorizados de Reservados de transposição
[artigos 112.º/1 e 2 [artigo 112.º/2 e Desenvolvimen [artigos 198.º/2 da de diretivas
e 198.º/1/a da CRP] 198.º/1/b da CRP] CRP]
to comunitárias
[artigos 112.º/1 e 2 [artigo 112.º/9 da
e 198.º/1/c da CRP] CRP].

Consubstanciam- São aqueles que Integram os atos Configuram-se Como o nome

se em atos incidem sobre legislativos do como atos indica,
legislativos ditados matérias da reserva Governo de legislativos da correspondem à
em sede de “relativa” de desenvolvimento exclusiva transposição das
matérias não competência dos princípios ou competência diretivas de
reservadas à legislativa da das bases gerais a legislativa do proveniência
Assembleia da Assembleia da que se encontram Governo. comunitária para a
República. República subordinados. ordem jurídica
mediante interna.
autorização desta.
DECRETOS LEGISLATIVOS
REGIONAIS
- Dentro da categoria dos decretos legislativos regionais haverá que discriminar os decretos
referentes a matérias enunciadas no respetivo estatuto político-administrativo e que não estejam
reservados aos órgãos de soberania, os decretos legislativos regionais autorizados, os decretos
legislativos regionais de concretização de princípios ou de desenvolvimento das bases gerais dos
regimes jurídicos contidos em lei que a eles se circunscrevam e os decretos legislativos regionais
de transposição de diretivas comunitárias, todos emanados das assembleias legislativas
regionais.

- Os primeiros, decretos legislativos regionais referentes a matérias enunciadas no respetivo

estatuto político-administrativo, são expressão originária do poder legislativo regional, e devem
obedecer aos seguintes requisitos:

- Têm de ter “âmbito regional”;

-As matérias a que se referem devem encontrar-se enunciadas no respetivo estatuto político-
administrativo; e

-Não podem incidir sobre matérias reservadas aos órgãos de soberania.

É o que dispõem os artigos 112.º/4, 227.º/1/a e 228.º/1 da Constituição. Os dois primeiros
requisitos apresentam-se como limites “positivos”. O terceiro como limite “negativo”.
https://files.diariodarepubli
ca.pt/1s/2022/02/02200/0
003100043.pdf
O PROCEDIMENTO LEGISLATIVO
- Designa-se por “procedimento legislativo” o encadeamento ou concatenação de todas
os atos provenientes da Assembleia da República, do Governo, das Assembleias
Legislativas Regionais ou mesmo de atos da competência do presidente da República a
quem compete constitucionalmente a promulgação das leis.
- As normas ordenadoras do procedimento legislativo parlamentar encontram-se
consignadas na Constituição e no Regimento da Assembleia da República.
INICIATIVA
- A iniciativa legislativa das leis compete, de acordo com a Constituição, aos deputados,
aos grupos parlamentares e ao Governo, e ainda, nos termos e condições estabelecidos
na lei, a grupos de cidadãos. A iniciativa de lei, no respeitante às regiões autónomas, é
atribuída às respetivas assembleias regionais.

- Mas existem integrados na categoria de leis os atos legislativos das Assembleias

Legislativas Regionais, a distinguir da iniciativa legislativa que se exerce no quadro da
Assembleia da República, as chamadas “leis regionais”, cuja propositura terá de provir
dos deputados ou grupos parlamentares integrantes das respetivas assembleias
legislativas regionais ou dos governos regionais, na sua sede própria.
.

PROJETOS DE LEI
- A iniciativa legislativa dos deputados e dos grupos parlamentares toma, entre nós, a
designação de “projetos de lei”, distinguindo-se assim da iniciativa legislativa do
Governo, das assembleias legislativas regionais ou dos grupos de cidadãos eleitores,
iniciativas exteriores ao parlamento, que tomam, por isso, o nome de “propostas de lei”.
https://app.parlamento.pt/webutils/do
cs/doc.pdf?path=6148523063484d364c
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4751354d5455755a47396a65413d3d&
fich=dfabd7e0-4973-4edf-a7b8-7cf54cc
0d915.docx&Inline=true
PROPOSTAS DE LEI
- As propostas de lei correspondem à iniciativa legislativa proveniente do governo, dos
grupos de cidadãos eleitores ou das assembleias legislativas regionais no quadro da
assembleia da república.
https://app.parlamento.pt/webutils/docs/do
c.pdf?path=6148523063484d364c79396863
6d356c6443397a6158526c63793959566b78
6c5a79394562324e31625756756447397a5
357357059326c6864476c32595338314e575
669593249345953316a4f4755314c54526a5
a6d4d7459544a684d5330794e6a4a6b4e44
466c595755354d444d755a47396a65413d3
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e903.docx&Inline=true
DELIBERAÇÃO E APROVAÇÃO
- Na base do princípio da separação de poderes, à Assembleia da República compete
essencialmente a função legislativa.

- Durante muito tempo a função legislativa foi encarada como uma função “natural” dos
parlamentos enquanto assembleias representativas. O parlamento é, por excelência, a
sede da função legislativa.

- Neste sentido, a favor dos parlamentos, opera em quase todos os ordenamentos uma
reserva de funções constitucionais garantidas – “reserva de lei parlamentar” – que não
se verifica em sentido contrário, isto é, a favor do Governo e da administração pública.
DEBATE PÚBLICO
- A discussão e votação dos projetos ou propostas de lei ocorrem, em geral, em três
fases, no plenário e em comissão, sendo em ambos os casos pública.

- Na “generalidade”, tanto em plenário como em comissão, versando sobre os “princípios

e o sistema de cada projeto ou proposta de lei”.

- Na “especialidade”, isto é, artigo a artigo, e feita geralmente em comissão, com

possibilidade de avocação pelo plenário.

- Prevendo-se ainda uma “votação final global” a realizar em plenário.

EXAME EM COMISSÃO
- Regra geral a audição tem lugar nas respetivas comissões especializadas permanentes e
em razão da matéria ou numa comissão eventual quando a importância e a
especialidade do projeto ou proposta assim o justifiquem.

- Deste modo, e independentemente da “iniciativa legislativa” poder provir da própria

Assembleia ou do Governo, a discussão pode transitar do plenário para as diferentes
comissões especializadas em razão da matéria, onde o debate deverá prosseguir para
análise mais pormenorizada dos aspetos técnicos e políticos, e votação na especialidade
dos respetivos projetos e propostas de lei, sem prejuízo do poder de avocação do
plenário.
EMENDAS
.

- Os projetos e as propostas de lei significam iniciativa legislativa “originária” ou de

abertura do processo legislativo. Mas existe também uma iniciativa legislativa
“superveniente”, que se traduz em “propostas de alteração” – propostas de emenda,
substituição, aditamento ou eliminação. E também “textos de substituição”, tanto na
generalidade como na especialidade, isto é, textos apresentados pelas comissões
parlamentares, sem prejuízo dos projetos e das propostas de lei a que se referem,
quando não retiradas.

- O texto de substituição é discutido na generalidade em conjunto com o texto do projeto

ou proposta e, finda a discussão, proceder-se-á a votação sucessiva dos textos pela
ordem da sua apresentação.
.

APROVAÇÃO FINAL
.
.

- Finda a discussão e votação na especialidade proceder-se-á à “votação final global”.

- Esta não é precedida de discussão, podendo, todavia, cada grupo parlamentar, produzir uma declaração
de votação oral por tempo não superior a dois minutos, sem prejuízo da faculdade de apresentação por
qualquer deputado ou grupo parlamentar de uma declaração de voto escrita nos termos regimentais.

- Após a “votação final global” do projeto ou proposta de lei, realizada em plenário, o texto será objeto de
“redação final” em comissão, que não poderá alterar o seu sentido e conteúdo, limitando-se a aperfeiçoar e
a sistematizar o texto e o seu estilo, mediante deliberação sem votos contra.

- O “decreto” depois de aprovado é enviado ao presidente da República para promulgação.

-Não obstante, certas leis da Assembleia da República requerem hoje maiorias de aprovação que se
afastam do princípio geral estabelecido no n.º 3 do artigo 116.º da Constituição, isto é, a maioria relativa.
Reentram nesta categoria algumas das leis estruturantes do sistema político, já que a Constituição impõe a
sua aprovação por uma maioria reforçada de 2/3 dos deputados presentes, desde que superior à maioria
absoluta dos deputados em efetividade de funções.

.
.

INTEGRAÇÃO E EFICÁCIA

.
.

PROMULGAÇÃO E VETO
.
.

- Depois de aprovados os “decretos” da Assembleia da República ou do Governo são

enviados ao presidente da República para promulgação (cfr. artigos 134.º/b) e 137.º da
CRP). Os “decretos” das Assembleias legislativas regionais são enviados ao representante
da República para assinatura (artigos 233.º da CRP).

- A promulgação é o ato pelo qual o presidente da República atenta a perfeição e

qualificação jurídica da lei, traduzindo-se, na prática, por uma “ordem de publicação”. A
falta ou ausência de promulgação traduz-se num vício de “inexistência jurídica”, e não de
mera “ineficácia jurídica”, como ocorre com a ausência de publicação.

.
.

- No nosso sistema constitucional, porém, o presidente da República integra o

procedimento legislativo, designadamente através do ato de promulgação e do exercício
do seu direito de veto, que significa recusa de promulgação, razão pela qual os direitos
de promulgação e de veto que lhe assistem, para além de integrar o procedimento
legislativo, devem constar do momento de “integração e eficácia” dos atos legislativos.

.
-

- Deste modo, antes da promulgação, o presidente da República pode fazer duas coisas:

• Se tiver dúvidas sobre a constitucionalidade das normas constantes de determinados

diplomas, especificados no n. º1 do artigo 278.º, da Constituição, no prazo de oito dias, pode enviar o
respetivo “decreto” para o Tribunal Constitucional a fim de este se pronunciar sobre a constitucionalidade
dessas normas. Caso o Tribunal se pronuncie pela inconstitucionalidade das normas, o presidente deverá
vetar o diploma;

• Se o presidente da República discordar, por razões de mérito ou de mera oportunidade

política, sobre o sentido, âmbito ou conteúdo dessas normas, deve utilizar o seu direito de veto político,
nos prazos indicados no artigo 136.º/1 e 4 da Constituição, tratando-se de norma constante de decreto da
Assembleia da República ou de decreto do Governo, não promulgando o diploma em questão.

Estas duas hipóteses constituem processos diversos, que importa especificar. Um insere-se num processo
de fiscalização preventiva da constitucionalidade de normas, o outro no exercício de um direito de veto por
motivos de oportunidade política, e que se traduz ainda numa “faculte d´empêcher”, isto é, numa
competência “negativa” (e não “positiva”), atribuída ao presidente da República, enquanto “tutor” e
“garante” do regular funcionamento das instituições democráticas. ( vide, artigo 120.º da CRP).
FISCALIZAÇÃO PREVENTIVA
.
-O primeiro desses processos insere-se numa atividade de fiscalização preventiva da
constitucionalidade de normas, integrantes de determinados diplomas sujeitos a
promulgação, ratificação ou assinatura.

- Deste modo, são objeto de controle, nos termos e por força do disposto no n.º 1 do
artigo 278.º da Constituição, as normas constantes:
• De tratados e acordos internacionais;
• De decreto enviado para promulgação como lei orgânica, lei ou
decreto-lei;
• De decreto legislativo regional .
- A apreciação do Tribunal Constitucional é restrita à apreciação da “questão de
constitucionalidade”, não abrangendo, portanto, qualquer tipo de legalidade ou
inconstitucionalidade indireta. Este entendimento funda-se no caráter algo
excecional do controle preventivo. Ao Tribunal Constitucional compete-lhe
apreciar normas e não diplomas.

- A legitimidade processual ativa na formulação do pedido, em requerimento

dirigido ao Tribunal Constitucional, é atribuída ao presidente da República (artigo
278.º/1 da CRP), ao representante da República nas Regiões Autónomas (artigo
278.º/2 da CRP) ao primeiro-ministro ou a um quinto dos deputados à Assembleia
da República, tratando-se de normas contidas em leis orgânicas (artigo 278.º/4 da
CRP).
-Se a pronuncia for no sentido de não acolhimento do pedido, e tratando-se de leis
orgânicas, leis, decretos-leis ou decretos legislativos regionais, estes deverão ser
promulgados ou assinados. No caso de tratados ou acordos internacionais estes deverão
ser ratificados ou assinados.

-A iniciativa do pedido de fiscalização não preclude o exercício do veto político por parte do
presidente da República ou do representante da República (artigos 136.º/1 e 4 e 233.º/ 2
da CRP). Se assim o entenderem, estes podem exercer o seu direito de veto político,
solicitando nova apreciação do diploma pela assembleia respetiva ou comunicando-o ao
Governo. Pelo contrário, o exercício do veto político preclude a iniciativa de fiscalização
preventiva, no sentido de evitar que o Tribunal Constitucional seja arrastado para o debate
político emergente do exercício do direito de veto.

-Ainda assim, se em segunda deliberação, a Assembleia da República, ou a assembleia

regional, modificarem o texto do decreto, nada impede, por se tratar de uma nova norma,
que esta venha de novo a ser fiscalizada em processo de controle preventivo autónomo.
- Se, ao invés, a pronúncia for no sentido da inconstitucionalidade, de acordo com os
diplomas e os órgãos intervenientes no processo, dispõe o artigo 279.º da Constituição:

- Primeiro, a impossibilidade de promulgação, assinatura ou ratificação;

- Em segundo lugar, a obrigatoriedade de veto e devolução do diploma ao órgão donde

tiver dimanado.

.
- Neste último caso, trata-se não de um veto político, exercido nos termos do
disposto nos artigos 136.º e 223.º da Constituição, mas de um “veto vinculado” por
questões de constitucionalidade, um veto que deverá ser expresso, e que tem por
fundamento a própria decisão do Tribunal Constitucional.

- A Assembleia não pode reapreciar a questão sem que o presidente da República

lhe tenha devolvido o diploma, já que a existência do veto se apresenta como
pressuposto necessário da re - apreciação do decreto pelo parlamento. O veto é
aqui obrigatório e, no silêncio da Constituição, deve ser exercido acto contínuo,
pois não se justifica a aplicação analógica do artigo 136.º/1 e 4, na medida em que
o prazo aí estabelecido destina-se a permitir que o presidente da República analise
o diploma, a fim de ponderar o veto (político), algo que não está aqui em causa.

- De seguida, deverá proceder-se à expurgação, reformulação ou confirmação das normas

julgadas inconstitucionais pelos órgãos de onde estas provieram. Os decretos, incluindo os
dimanados do Governo, podem ser reformulados pelo expurgo das normas declaradas
inconstitucionais, mas não já confirmados (artigo 279.º/2 da CRP).
-Se o preceito for reformulado, o presidente da República ou o representante da
República podem requerer, mais uma vez, a apreciação preventiva da
constitucionalidade, já que se trata de uma nova norma, e até mesmo requerer a
apreciação de normas pré-existentes não reformuladas, porque deslocadas ou
alteradas no seu sentido pela declaração de inconstitucionalidade (artigo 279.º/3
da CRP).

- Caso a norma haja sido expurgada, proceder-se-á à promulgação ou assinatura do

diploma. Caso o expurgo não tenha ocorrido, ao presidente da República, só lhes
resta o recurso ao veto por motivos políticos.
Se a norma for confirmada, pode ocorrer uma de duas situações:

-No caso de diploma proveniente da Assembleia da República, exige-se a sua

confirmação por maioria de 2/3 dos deputados presentes, desde que superior à
maioria absoluta dos deputados em efetividade de funções; no caso das
assembleias regionais, a sua confirmação por maioria absoluta dos deputados em
efetividade de funções.

-Na hipótese de tratado ou acordo submetido a aprovação de Assembleia da

República, ou que o Governo entenda dever submeter à sua apreciação, a
confirmação deverá ser efetuada por maioria de 2/3 dos deputados presentes,
desde que superior a maioria absoluta dos deputados em efetividade de funções.

.
.

PUBLICAÇÃO

.
- A promulgação traduz-se num “ato declarativo” da força jurídica obrigatória da lei. Revela-se,
assim, como um “ato de vontade” do presidente da República, a quem compete
constitucionalmente a promulgação das leis, dos decretos-leis e dos decretos regulamentares.

- O ato de promulgação é visto como um “ato de comunicação”, consistindo, na prática, numa

“ordem de publicação”, geralmente aposta em baixo do texto escrito.

- Não obstante, no nosso sistema constitucional, a promulgação e a publicação, ou melhor a sua

ausência, revestem-se de efeitos distintos. A primeira é vista como um ato absolutamente
necessário à perfeição da lei, inserindo-se no procedimento legislativo. A segunda como um ato
externo ao procedimento legislativo. Por isso a publicação apresenta-se como um requisito de
eficácia do ato, traduzindo-se a sua ausência, não num vício de “inexistência jurídica”, como no
caso da falta de promulgação, mas num vício de “ineficácia jurídica”.

.
- A publicação informa o público da existência da lei (ou ato jurídico-público). Só a partir
da publicação a lei pode produzir efeitos jurídicos. Por isso a não publicação não torna a
lei inexistente, mas apenas ineficaz.

- A publicação em “sentido estrito” implica a publicação dos atos e diplomas no “Diário

da República”, o jornal oficial do Estado, distinguindo-se, deste modo, da publicidade em
“sentido amplo”. Esta última traduz-se numa simples “forma de comunicação”.

- De acordo com a Lei sobre a publicação, a identificação e o formulário dos diplomas, a

data destes últimos é a da sua publicação, entendendo-se por esta a data do dia em que
o Diário da República se torna disponível no sítio da Internet gerido pela Imprensa
Nacional – Casa da Moeda, S.A.

-Assim, são publicados obrigatoriamente no “Diário da República” os diplomas elencados

nas diversas alíneas do n. º1 do artigo 119.º da Constituição, como sejam, entre outros,
as leis constitucionais, as convenções internacionais e os respetivos avisos de ratificação,
bem como os restantes avisos a elas respeitantes, as leis, os decretos-leis e os decretos
legislativos regionais.
https://diariodarepublica.pt/dr/detalhe/lei/5
6-2023-222477692
A APRECIAÇÃO PARLAMENTAR DE ATOS
LEGISLATIVOS
.
-

- À exceção dos decretos-leis aprovados no exercício da competência legislativa

reservada do Governo, em matéria da sua organização e funcionamento, definida nos
termos do disposto no artigo 198.º/2 da Constituição, todos os decretos-leis de
proveniência governamental encontram-se sujeitos a “apreciação parlamentar”, que
pode resultar na cessação da sua vigência ou alteração, e, no caso dos decretos – leis
autorizados, tendo sido apresentados propostas de alteração, prevê-se, ainda, no todo
ou em parte, a suspensão da respetiva vigência, até à publicação da lei que os vier a
alterar ou até à rejeição de todas as propostas de alteração apresentadas.

- É o que dispõe o artigo 169.º da Constituição. A nova redação conferida ao artigo 169.º
na revisão constitucional de 1997 eliminou, deste modo, o instituto da “ratificação dos
decretos-leis” como até então vinha designado o instituto de apreciação parlamentar
dos atos legislativos.
- Objeto de apreciação são, pois, todos os decretos-leis, à exceção dos decretos-leis
reservados, e exclusivamente para efeitos de:

- Cessação de vigência;

- Alteração;´

- Suspensão.

.
OBRIGADA
.