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Ilustração de Bárbara
Vazzoler Villar
com intervenção de
Carlus Campos

2
ENFRENTAMENTO
DAS SITUAÇÕES DE
VULNERABILIDADE E
RISCOS SOCIAIS
Maria do Socorro
Ilustração de Mariana
Vazzoler Villar
Ferreira Osterne
com intervenção de
Carlus Campos

APOIO REALIZAÇÃO

III
Copyright©2021 Fundação Demócrito Rocha

FUNDAÇÃO DEMÓCRITO ROCHA (FDR)

Presidência Luciana Dummar
Direção Administrativo-Financeira André Avelino de Azevedo
Gerência Geral Marcos Tardin
Gerência Editorial e de Projetos Raymundo Netto
Análise de Projetos Aurelino Freitas, Emanuela Fernandes e Fabrícia Góis

SECRETARIA DE PROTEÇÃO SOCIAL, JUSTIÇA, CIDADANIA, MULHERES E DIREITOS HUMANOS (SPS)

Secretária de Proteção Social, Justiça, Cidadania, Mulheres e Direitos Humanos - SPS Socorro França
Coordenação Técnica PROARES III SPS Maria de Fátima Lourenço Magalhães
Gerência Técnica do PROARES III Anete Morel Gonzaga
Gerência de Fortalecimento Institucional do PROARES III Selma Maria Salvino Lôbo

UNIVERSIDADE ABERTA DO NORDESTE (UANE)

Gerência Pedagógica Viviane Pereira
Coordenação de Cursos Marisa Ferreira
Design Educacional Joel Lima
Front-End Isabela Marques

CURSO PROTEÇÃO SOCIAL: PROGRAMA INTEGRADO DE EDUCOMUNICAÇÃO

Concepção e Coordenação Geral Cliff Villar
Coordenação de Conteúdo Ana Lourdes Leitão
Revisão Daniela Nogueira
Projeto Gráfico, Edição de Design e Coordenação de Marketing Andrea Araujo
Design Mariana Araujo, Miqueias Mesquita e Kamilla Damasceno

SUMÁRIO
Arte-terapia Joana Barroso
Ilustrações Ana Luiza Travassos de Oliveira Carvalho, Anny Rammyli Nascimento da Silva, Antônia Travassos de Oliveira
Carvalho, Bárbara Vazzoler Villar, Beatriz Vazzoler Villar, Bernardo Saraiva Pinheiro, Davi Bogea Caldas, Fernanda Vitória
de Almeida Matos, Francisco Mateus Braga da Silva, Guilherme Araújo Carvalho, João Vazzoler Villar, João Victor Batista
Veloso, Júlia Nogueira de Holanda, Luanna Madureira Marques, Lucas Mesquita Mororó, Lucas Sobreira de Araújo, Maia
Alease Lima Oliphant, Maria Clara Negreiros Lobo, Maria Júlia Sousa de Oliveira, Mariana Negreiros Lobo, Mariana
Vazzoler Villar, Mateus Saldanha Félix, Maurício Rafael Cipriano Gomes, Rafaela Microni Santos, Thalita Sophia Moreira
da Silva, Yasmin Microni Santos, Yasmin Monteiro Gomes Bezerra, com intervenção de Carlus Campos
1 INTRODUÇÃO 20
Análise de Marketing Digital Fábio Júnior Braga

2 A QUESTÃO SOCIAL NO CENÁRIO 21

Este curso é parte integrante do Curso de Capacitação sob o tema PROTEÇÃO SOCIAL na modalidade
de Educação a Distância (EaD), em decorrência do Contrato celebrado entre a Fundação Demócrito Rocha
BRASILEIRO CONTEMPORÂNEO
e a Secretaria da Proteção Social, Justiça, Cidadania, Mulheres e Direitos Humanos - SPS , sob o nº 143/20.

Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP) de acordo com ISBD

3 DIREITOS SOCIAIS: A RECUSA 25
P967 Proteção Social: Programa Integrado de Educomunicação / vários autores; organizado por Ana DAS EXPLICAÇÕES SIMPLIFICADORAS
Lourdes Maia Leitão; vários ilustradores. - Fortaleza : Fundação Demócrito Rocha, 2021.
192 p. : il.; 26cm x 30cm. – (Proteção Social: Programa Integrado de Educomunicação ; 12v.)
Inclui bibliografia e apêndice/anexo. 4 A POLÍTICA NACIONAL DE ASSISTÊNCIA 26
ISBN: 978-65-86094-76-3 (Coleção)
ISBN: 978-65-86094-77-0 (Fascículo 2) SOCIAL NO CAMPO DA PROTEÇÃO
1. Direitos Humanos. 2. Políticas Públicas. 3. Assistência Social. 4. Drogas. 5. Igualdade Racial.
6. Segurança Alimentar e Nutricional. 7. Proteção à Vida. 8. Direito das Mulheres. 9. População
LGBTQIA+. 10. Pessoas com deficiência. I. Leitão, Ana Lourdes Maia. II. Título. III. Série. SOCIAL NÃO CONTRIBUTIVA
2021-1549 CDD 341.4
CDU 341.4
Todos os direitos desta edição reservados à: REFERÊNCIAS 31
Elaborado por Vagner Rodolfo da Silva - CRB-8/9410 Fundação Demócrito Rocha
Av. Aguanambi, 282/A - Joaquim Távora
Índice para catálogo sistemático: CEP: 60.055-402 - Fortaleza-Ceará
Direitos Humanos 341.4 Tel.: (85) 3255.6037 - 3255.6148
Direitos Humanos 341.4 fdr.org.br | fundacao@fdr.org.br
 1
INTRODUÇÃO
E 2
ste fascículo, cujo teor se concentra no tema “Enfrenta-
mento das Situações de Vulnerabilidade e Riscos Sociais”,
no campo da proteção social não contributiva, vai expres-
sar, prioritariamente, um esforço de compreender os múl-
tiplos significados embutidos nesta temática.
No sentido de facilitar esta compreensão, o fascículo se estrutu-
rará em quatro tópicos. Em todos eles perpassará um fio condutor,
cronologicamente articulado, no sentido de possibilitar entendi-
mentos sobre a materialidade dos acontecimentos no plano do
que se estabelece como proteção social não contributiva.
O primeiro tópico trata da questão social no cenário brasi-
Ilustração de Lucas
Sobreira de Araujo
leiro, abordando a história desse conceito, afunilando para,
mediante seu significado, indicar que a questão social desvela
com intervenção
de Carlus Campos
contradições e expõe as fragilidades do sistema de produção
capitalista, de onde emergem a pobreza, o desemprego, a fome,
a insalubridade habitacional, as enfermidades, o analfabetis-
mo, o desabrigo, a violência e o isolamento social. Segue dis-
correndo sobre a noção de pobreza e subalternidade e termina
por introduzir comentários a respeito dos conceitos de exclusão
e desigualdade, termos correlatos à ideia de pobreza.
Por oportuno, o segundo destaca reflexões sobre o que vêm a
ser direitos sociais mediante as manifestações das questões so-
ciais, de cuja base se originam as promessas de igualdade e justiça
presentes no sistema de proteção social não contributiva.
Seguindo este ordenamento lógico, o terceiro tópico põe em
relevo a Política Nacional de Assistência Social, sua história, mode-
los, estrutura e objetivos, em sua missão de encontrar um sentido
mais abrangente para a proteção social, concebida como produto
de esforços simultâneos entre o Estado e a sociedade.
Tomando o reconhecimento das vulnerabilidades e riscos so-
ciais enquanto condição de um dos eixos estruturantes da gestão
do Sistema Único de Assistência Social (Suas), o tópico quarto
discorre sobre a essência do conceito de vulnerabilidade e risco,
observando onde eles se interpenetram e quais as estratégias de
enfrentamento vivenciadas pelas famílias e pelos indivíduos nos
territórios mediante as situações de instabilidade social. Finaliza
pondo em pauta questões relacionadas à razão de ser da interse-
torialidade como importante ferramenta de gestão no enfrenta-
mento das situações de vulnerabilidade e riscos sociais no inte-
rior da Política Nacional de Assistência Social (PNAS).
20 | Fundação Demócrito Rocha | Universidade Aberta do Nordeste
A QUESTÃO SOCIAL
NO CENÁRIO
BRASILEIRO
CONTEMPORÂNEO
2.1. QUESTÃO SOCIAL
Pensar sobre a “questão social” supõe um encontro abrangente
com significados de alta densidade explicativa. Isso acontece por
envolver problemas da ordem da igualdade, da justiça, da liber-
dade, das diferenças e da paridade, enfim, polêmicas revestidas
de discussões ideológicas, históricas e culturais, muitas vezes, de
difícil compreensão.
Assim, convém começar dizendo que a “questão social” é
impensável fora dos marcos da constituição da sociedade ca-
pitalista. Historicamente falando, não se trata de um problema
novo, pois começou bem antes dos ímpetos concentradores do
sistema financeiro internacional.
Em muitos casos, a questão social é também identificada
como exclusão social, noção sobre a qual se vai falar nos pará-
grafos posteriores. A nominação à questão social surgiu no sé-
culo XIX, a partir do aparecimento das primeiras manifestações
de miséria e pobreza advindas da sociedade industrial. Aliás, o
que se observa ao longo da história é que sempre existiu uma
estreita relação entre cada um dos períodos da formação das
sociedades capitalistas e os modelos de proteção social.
Para Castel, está-se vivendo uma nova velha questão social
na contemporaneidade. E a maior novidade é sua relevância so-
bretudo a partir de 1990. A visibilidade da questão social, onde
quer que ela se manifeste mundialmente, é um fato de signifi-
Ilustração de Bárbara
Vazzoler Villar com
intervenção de
Carlus Campos
cativa magnitude que, segundo Santos (2012, p. 17), ninguém,
independentemente do seu campo ideopolítico, será capaz de
negar a existência.
Reforçando o pensamento de que a questão social seja im-
pensável fora dos marcos de constituição do modo de produção
capitalista, cai por terra qualquer tentativa de compreendê-la na-
turalizando suas manifestações, tentando caracterizá-la como mu-
danças ocorridas nas formas de solidariedade ou coesão social na
busca de uma aparente positividade capitalista.
Afirma-se, então, a existência real não da “questão social”, mas,
sim, de suas formas de expressão. Seria, por exemplo, expressão
da questão social: a pobreza, o desemprego, a fome, a insalubri-
dade habitacional, as enfermidades, o analfabetismo, o desabrigo,
a violência, a insegurança e o isolamento social, dentre outras for-
mas de manifestações, como a ignorância, a resignação e o medo.
A emergência da questão social, portanto, desvela contradi-
ções sociais e expõe as fragilidades de um sistema em sua mul-
tidimensionalidade: econômica, política e social. A contradição
fundamental inerente ao sistema de produção capitalista, cen-
trado na exploração, na mais-valia e na repartição desigual da
renda nacional entre as classes sociais, constitui a base do seu
processo excludente, gerador e reprodutor da pobreza, assunto
do próximo tópico deste fascículo.
Curso Proteção Social: Programa Integrado de Educomunicação | 21

2.2 POBREZA E SUBALTERNIDADE
Importa começar dizendo que a pobreza é uma categoria histórica e
socialmente construída, jamais um fenômeno natural. Diz respeito a
um fenômeno estrutural de natureza complexa e multidimensional
que não pode ser interpretado como simples insuficiência de renda
e privações de ordem material. Ela agrega a dimensão da desigual-
dade na distribuição da riqueza socialmente produzida, o não aces-
Ilustração de
Bárbara Vazzoler so a serviços básicos, à informação, ao trabalho, a uma renda digna
Villar com
intervenção de
e à participação política e social.
Carlus Campos
22 | Fundação Demócrito Rocha | Universidade Aberta do Nordeste
Trata-se, portanto, de uma das mais
significativas formas de manifestação
da questão social que, em muitos casos,
convive com a miséria. Para Silva (2010),
os pobres são produtos das relações que
produzem e reproduzem a desigualdade
no plano social, político, econômico e
cultural. Essas relações definem um lugar
para eles na sociedade, um lugar que os
desqualifica por suas crenças, seu modo
de se expressar e seu comportamento
social, percebidos como sinais de “quali-
dades negativas” e indesejáveis, haja vis-
ta sua procedência de classe e condição
social. Trata-se, por conseguinte, de uma
categoria política que se materializa na
carência de direitos, de oportunidades,
de informações, de possibilidades e es-
perança (SILVA, 2010, p. 1).
A pobreza faz parte da experiência co-
tidiana das sociedades. Por isso, carrega
consigo uma tendência à banalização, à
tolerância, aos caminhos fáceis. Aceita-se
com conformismo a profunda incompa-
tibilidade entre os ajustes estruturais
da economia sob a égide do capital e os
investimentos sociais que deveriam ser
complementados pelo Estado.
A análise do fenômeno da pobreza
deverá sempre levar em consideração as
diferenças econômicas, históricas e cul-
turais entre os países. Ser pobre no Brasil
não é exatamente como ser pobre nos Es-
tados Unidos, em Portugal ou na Espanha.
Além disso, dentro de um mesmo país, existem diferenças de ma-
nifestações regionais e entre áreas urbanas e rurais.
No tocante à pobreza brasileira, em uma perspectiva históri-
ca, sua sociedade tem sempre apresentado divergências entre
indicadores econômicos que manifestam altos e baixos índices
de indicadores sociais, sempre comparáveis aos países mais po-
bres do mundo. Outro ponto de significativo destaque é que a
pobreza brasileira raramente tem sido considerada uma priori-
dade nacional, embora indicada como impossibilitada de redu-
zir os índices de desigualdade, por meio de seus próprios recur-
sos, uma vez concentrados nas mãos das elites. Isso sem contar
com a sua dependência do capitalismo internacional.
No momento atual, esse quadro tem se agravado, haja vista
a lógica do modelo socioeconômico neoliberal globalizado, as-
sentado no “mantra” do livre mercado, da livre competição e da
redução do Estado no âmbito das políticas sociais públicas.
Nesta linha de raciocínio, as políticas públicas de cunho so-
cial, direcionadas para o enfrentamento da pobreza, não che-
gam a erradicá-la, mas apenas aliviam seus efeitos mais ne-
fastos. Como se vê, nenhuma situação de pobreza advém de
causas naturais, portanto poderá ser enfrentada como priori-
dade através de políticas públicas ativas e capazes de produzir
bons resultados com o mínimo de desperdício nas áreas da edu-
cação, da saúde, da moradia e, sobretudo, do acesso à renda.
Enfim, a pobreza supõe inferioridade, dependência, subordi-
nação em face de uma constante necessidade de auxílio, ajuda,
proteção e também dependência emocional. A pobreza supõe
lugares negativados para seus acometidos, o lugar da subalter-
nidade. Entre estes encontram-se, principalmente, os moradores
de rua, os presidiários, os doentes mentais e, mais fortemente, os
sem-teto, os desempregados, os idosos asilados e os migrantes.
Esses sujeitos, de forma acentuada, revelam as contradições
sociais e expõem, marcantemente, as fragilidades da formação
política da sociedade.
Ilustração de Maurício
Rafael Cipriano Gomes
com intervenção de
Carlus Campos
2.3. EXCLUSÃO SOCIAL
Foi em 1980 que o termo exclusão social ganhou espaço e vi-
sibilidade no debate político internacional. Presume-se que
esta visibilidade tenha ocorrido em face da necessidade de
melhores explicações sobre o crescente processo de empo-
brecimento e carência das populações.
O termo começou a agregar tendências de análises das
mais variadas, indo desde as explicações focadas em causas
psicológicas, condições de moradia, pobreza, inadaptação
para o progresso, deficiência, marginalidade, até a ideia de
novos pobres, ou seja, aqueles com participação aleatória
na dinâmica econômica e social. O certo é que esta expres-
são ganhou notoriedade ao ponto de fazer supor que, enfim,
havia surgido o entendimento final sobre a questão social.
Porém, mais recentemente, a expressão exclusão social
passou a ser criticada, tanto pela sua abrangência e incapa-
cidade explicativa quanto pelo seu uso abusivo. Trata-se de
uma noção polêmica que comportará sempre a necessidade
de reconstruir seu processo de aparecimento, emergência e
consolidação no plano do pensamento social.
Por absorver os mais variados ângulos daquilo que pre-
tende explicar, exclusão social tem se tornado uma noção
por demais abrangente e essencializada, portanto desauto-
rizada para proceder com caracterizações mais precisas na
forma conceitual.
Curso Proteção Social: Programa Integrado de Educomunicação | 23
 Mais comumente ela se relaciona às manifestações de mal-
-estar na sociedade contemporânea marcadas pelo problema do
desemprego e, consequentemente, pelo crescimento da pobreza.
Em certas circunstâncias é adotada, pelo senso comum, para de-
signar vítimas da crise econômica e social em situações de carên-
cia pessoal, familiar e comunitária, entendidas como situações
naturais inerentes àqueles que vivem à margem da sociedade.
O termo exclusão social também é usado para caracterizar mino-
rias (negros, homossexuais, migrantes e deficientes físicos), além de
pobres, desempregados, população de rua e moradores de favelas.
Por isso, tornou-se uma expressão bastante usual entre governantes,
políticos, jornalistas e pesquisadores. Continua sendo tema de confe-
rências, teses, livros, pesquisas e artigos, por apresentar considerável
eficiência para designar todo tipo de situação ou condição social de
carência, risco de discriminação, vulnerabilidade e precariedade. A ex-
pressão exclusão social, portanto, corre o risco de não caracterizar ne-
nhum fenômeno por querer dar conta de todos, explica. (ZIONI, 2006).
No próximo tópico passar-se-á ao subitem Desigualdade Social,
como noção correlata à ideia de pobreza e exclusão social.
2.4. DESIGUALDADE SOCIAL
A desigualdade social é considerada um problema social decor-
rente, sobretudo, da má distribuição de renda e da precariedade
de investimentos nas áreas relacionadas com as necessidades
humanas básicas: alimentação nutritiva e água potável; habita-
ção digna; cuidados com a saúde; trabalho desprovido de risco;
transporte; proteção à infância/adolescência; segurança social;
ambiente físico saudável; acesso à escolarização/educação.
Ela expressa a diferença de renda entre determinados grupos
de pessoas no interior de uma mesma sociedade. Hoje seus prin-
cipais fatores relacionam-se à má distribuição de renda e admi-
nistração dos recursos; à lógica de acumulação do mercado capi-
talista (consumo e mais valia); à falta de investimento nas áreas
sociais, culturais, da saúde e da educação; à falta de oportunida-
de de trabalho e à corrupção. Suas consequências mais imediatas
são: a fome, a desnutrição e a mortalidade infantil; o crescimento
progressivo das taxas de desemprego; a distância entre ricos e
pobres; as discriminações e privilégios entre as classes; o aumen-
to dos índices de violência e criminalidade.
A busca de seu significado tem sempre como ponto de par-
tida as contradições inerentes à dimensão da sociedade capita-
lista em sua dinâmica e estrutura.
24 | Fundação Demócrito Rocha | Universidade Aberta do Nordeste
Ilustração de
Fernanda Vitória
de Almeida Matos
com intervenção
de Carlus Campos
Segundo relatório da OXFAM (2019), o Brasil aparece como
um dos piores países em matéria de desigualdade de renda.
Isso porque mais de 16 milhões de pessoas vivem abaixo da li-
nha da pobreza. Em relação à renda, o 1% mais rico recebe, em
média, mais de 25% de toda a renda nacional.
Atualizando esta incursão na temática das desigualdades so-
ciais, importa também destacar que, no contexto de pandemia
da covid-19, o fosso das disparidades sociais tem-se mostrado
muito mais acentuado, tanto nacional como globalmente.
Nesse cenário, caberá especialíssima atenção ao tema das de-
sigualdades sociais no plano da garantia dos direitos e do fortale-
cimento das políticas públicas no combate às suas manifestações.
3 Ilustração de Bárbara
DIREITOS SOCIAIS:
“A RECUSA DAS
EXPLICAÇÕES
SIMPLIFICADORAS”
F
alar de direitos sociais neste peculiar momento de pan-
demia requer constante renovação dos instrumentos
de análise para dar conta dos imensos desafios postos
por esta nova situação que, além de esgarçar as desi-
gualdades antes existentes, expõe novas desigualdades.
A economia neoliberal está sendo fortemente impactada
pelo coronavírus. A sociedade e o Estado estão se tornando im-
prescindíveis para que as pessoas sobrevivam. A redistribuição
de riquezas volta a ser prioridade na agenda dos países. Não há
como esperar pelo funcionamento “automático infalível” dos
mercados. Os direitos universais à renda, à saúde e à educação
impõem-se como prioridades políticas.
Reexaminar o que são os direitos sociais, neste momento
singular, impõe-se, portanto, como tarefa obrigatória. A possi-
bilidade de uma sociedade mais justa e mais igualitária exige
esse reexame.
Telles (1999, p. 2) observa que, não obstante a incorporação
desses direitos na Carta Constitucional, percebe-se uma profun-
da defasagem entre os princípios igualitários da lei e a materia-
lidade das desigualdades e exclusões na dinâmica das relações
sociais ao longo do tempo e nos dias atuais.
Telles (1999) afirma, também, que falar de direitos sociais
significa falar de perdas e sensações de impotência. Sendo as-
sim, sugere deslocar a sensação de fragilidade para repensar
Vazzoler Villar
com intervenção de
Carlus Campos
sobre os direitos sociais a partir da materialidade dos reais pro-
blemas vivenciados, rumo às promessas de igualdade e justiça
social embutidas nas cartas de intenções.
Em outras palavras, seria colocar os direitos na ótica dos su-
jeitos que vivenciam os reveses do processo de exclusão social e
não conviver com as subalternidades próprias daqueles que são
privados da palavra ou cuja palavra é descredenciada.
As questões sociais inerentes à exploração dos trabalhado-
res, a pobreza dos sem-teto e dos sem-terra, a desproteção das
populações dos bairros pobres das grandes cidades, as humi-
lhações impostas aos negros discriminados, a inferiorização
das mulheres, a matança dos índios, a desqualificação dos qui-
lombos e as violências impostas às populações empobrecidas
são algumas das situações que precisam sair do discurso ne-
gativista para encontrar a promessa igualitária embutida na lei
que propõe enfrentar as desigualdades, as discriminações e as
violências cotidianas.
Não é essa concepção desfigurada de igualdade e justiça que
deverá constituir a figura do cidadão. A imagem da pessoa ne-
cessitada, pedinte e pobre, despojada de sua dimensão ética,
submetida aos imperativos da sobrevivência, não condiz com a
noção de direitos, tampouco com a noção de cidadania.
No próximo tópico se dará destaque à Política Nacional de
Assistência Social no campo da proteção social não contributiva.
Curso Proteção Social: Programa Integrado de Educomunicação | 25

4 Ilustração de João
A POLÍTICA
NACIONAL DA
ASSISTÊNCIA
SOCIAL NO CAMPO
DA PROTEÇÃO
SOCIAL NÃO
CONTRIBUTIVA
A
ntes de discorrer sobre a Política Nacional da Assis-
tência Social (PNAS), caracterizada como uma efetiva
política de proteção social, é necessário adentrar o en-
tendimento do que venha a ser o modelo de proteção
social brasileiro.
A Constituição Federal de 1988 é um marco histórico que am-
plia legalmente a proteção social para além da vinculação com o
emprego formal. Neste marco, ocorre uma mudança qualitativa
na forma de entender a proteção que vigorou no país até então.
Na Constituição de 1988, o modelo de proteção social pas-
sou a ser compreendido como um sistema de referência voltado
para possibilitar acesso a condições de vida alicerçadas na dig-
nidade humana, na justiça social, nos direitos e na vigilância so-
cial. Proteção Social que supõe guarda, amparo, apoio, defesa e
socorro a quem dela necessitar.
26 | Fundação Demócrito Rocha | Universidade Aberta do Nordeste
Victor Batista Veloso
com intervenção de
Carlus Campos
Sendo assim, a Política Nacional de
Assistência (PNAS-2004) consolida que
a proteção prevista em seu texto deverá
afiançar segurança de acolhida e segu-
rança de convívio relativo à vivência fa-
miliar, defendendo uma proteção mais
vigilante e proativa.
Por meio da Constituição Federal
de 1988, portanto, foi consolidada uma
atenção especial para a proteção social,
particularmente no capítulo de Segurida-
de Social (BRASIL, 1988), no qual se as-
segura o direito à saúde, à previdência e
à assistência social. A saúde tem caráter
universal, a previdência é contributiva e
obrigatória e a assistência, constituída
por indivíduos que não podem prover
suas necessidades. Pela primeira vez na
história, uma Constituição brasileira ga-
rante a assistência como direito do cida-
dão e dever do Estado.
Não resta dúvida de que o advento da
Política Nacional de Assistência representa
uma conquista significativa no plano das
garantias dos direitos sociais no Brasil. Po-
rém sua aprovação não passou sem gran-
des embates entre políticos e governantes,
sobretudo de grupos adeptos da lógica ne-
oliberal de “menos Estado e mais Mercado”,
haja vista sua viabilidade econômica. Por
isso, sua regulamentação só ocorreu em
1993, quando foram impulsionadas medi-
das constrangedoras à sua efetivação (SIL-
VEIRA & OLIVEIRA, 2014, p. 295).
Ilustração de Mariana
Vazzoler Villar com
intervenção de
Carlus Campos
A consolidação da assistência social como política pública e direito social passou a
exigir o enfrentamento de muitos e importantes desafios. A IV Conferência Nacional de
Assistência Social, ocorrida em Brasília em dezembro de 2003, indicou, como principal
deliberação, a constituição e a implementação do Sistema Único de Assistência Social
(Suas), condição essencial da Lei Orgânica da Assistência (Loas -1993), para garantir
efetividade à assistência social como política pública.
A versão preliminar da PNAS foi apresentada ao Conselho Nacional de Assistên-
cia Social (CNAS) em 23 de junho de 2004, pelo Ministério de Desenvolvimento Social
(MDS/SNAS), tendo sido amplamente discutida e divulgada em todos os estados bra-
sileiros por meio de seminários, encontros, reuniões, oficinas e palestras que garanti-
ram o caráter democrático do processo. A Resolução do CNAS N°145, de 15/10/2004,
aprova enfim, a Política Nacional de Assistência.
TODA ESSA EXPERIÊNCIA ACUMULADA ORIENTOU A
PNAS (2004) A PROPOR COMO OBJETIVOS:
Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municípios:
a) Prover serviços, programas, projetos e benefícios de proteção básica e ou
especial às famílias, indivíduos e grupos que dela necessitem;
b) Contribuir para a inclusão e a equidade dos usuários e grupos específicos,
em áreas urbana e rural;
c) Assegurar que as ações tenham centralidade na família e que garantam a
convivência familiar e comunitária (BRASIL, MDS, PNAS, 2004, p.33).
A ênfase na matricialidade sociofamiliar, o financiamento partilhado entre as esferas
governamentais, o reconhecimento das vulnerabilidades e riscos sociais do território e o
envolvimento da população constituem eixos fundamentais da assistência social. Sobre
vulnerabilidade e riscos, matricialidade sociofamiliar e território, se falará no próximo
tópico deste fascículo.
Curso Proteção Social: Programa Integrado de Educomunicação | 27

4.1. O CONCEITO DE VULNERABILIDADE E RISCO SOCIAL:
ASPECTOS QUE SE INTERPENETRAM
Foi na busca de compreender as grandes transformações ocor-
ridas em algumas partes do mundo, na década de 1980, que os
termos riscos e vulnerabilidade ganharam notoriedade no cam-
po das Ciências Sociais, principalmente através dos estudos de
Ulrich Beck e Anthony Giddens, autores de referência nas análi-
ses sociológicas com foco nas sociedades de risco.
Para Beck (2010), na sociedade de risco a ameaça global in-
timida a vida no planeta sob todas as formas e atinge, portanto,
o ser humano, a fauna e a flora. Beck admite que a expansão e a
mercantilização de risco não rompem com a lógica capitalista,
pelo contrário, apresentam-se sob um novo estágio.
Já Anthony Giddens (1991) reconhece que o risco, na socie-
dade capitalista, tenha um alto poder lucrativo. Afirma que o
capitalismo é imprescindível e impraticável fora do comércio e
da transferência de riscos. Sendo assim, sugere que risco não
seja automaticamente sinônimo de perigo nem de infortúnio
ainda que relacionado, pois a pressuposição de perigo depende
de avaliação prévia de danos futuros.
Como se percebe a noção de risco, tanto no ponto de vista de
Beck como no de Giddens, é inseparável do sistema capitalista e
crucial para o seu desenvolvimento.
Outro pensador dedicado ao entendimento dos rumos da pro-
teção social foi Castel (2005), que se contrapôs à noção de “cultu-
ra do risco” formulada por Giddens. Para Castel os riscos não são
democráticos e as injustiças sociais são gritantes na distribuição
desses riscos nas sociedades de classe. Sugere, portanto, instân-
cias políticas transnacionais poderosas para impor limites às ex-
citações do lucro, além de domesticar o mercado globalizado.
É comum entre os autores, até aqui citados, dizer que os termos
risco e vulnerabilidade são inerentes à história do próprio capita-
lismo e que, em momentos de crise, eles ganham relevância, por
referirem-se a uma considerável parcela da população que vive do
trabalho, pondo em discussão a natureza da questão social.
Já Sposati, em sua tarefa de constituir uma proposta de polí-
tica pública centrada na assistência social no Brasil, em 2001 já
usava os termos vulnerabilidade e risco, que posteriormente fo-
ram incluídos no texto da Política Nacional da Assistência Social
(PNAS). Os termos têm os seguintes empregos e concepções: vul-
28 | Fundação Demócrito Rocha | Universidade Aberta do Nordeste
nerabilidade no sentido de identificar situações de insegurança às
quais os cidadãos se encontram expostos na sociedade de merca-
do, ou seja, insegurança e ameaças a serem cobertas pela PNAS;
risco não em seu sentido imediato de perigo, mas como possibili-
dade de se antepor a situações futuras de perda da qualidade de
vida pela ausência de uma ação preventiva (SPOSATI, 2001, p. 69).
Para Sposati (2006, p. 61), a assistência social exerce o papel
de detectora de vulnerabilidades, ou seja, a PNAS deve definir
quais vulnerabilidades sociais devem ser cobertas, indicando
uma certa indissociabilidade entre os termos risco e vulnera-
bilidade, uma vez que, no seu raciocínio, os riscos expõem os
sujeitos a situações vulneráveis.
Percebe-se, dessa forma, que os termos risco e vulnerabili-
dade ampliam o acesso à PNAS para além dos grupos indicados
pela Loas, quais sejam: idosos, crianças e adolescentes e pesso-
as com deficiência. Diante dos debates e múltiplas concepções
provocadas pelos sentidos de risco e vulnerabilidade, Sposati
(2006), admite a existência de múltiplos sentidos, apontando,
porém, sua intimidade com o sistema capitalista e que, no to-
cante ao risco, apenas um sentido estaria relacionado à assis-
tência social, qual seja: aqueles riscos que levam à apartação,
ao isolamento, ao abandono e à exclusão, podendo estender-se
à violência física e sexual.
Enfim, Sposati, desta feita citada por Alvarenga, indica cinco
fatores de risco que agravam as vulnerabilidades das famílias e
das pessoas: separação espacial (territórios com acessos precá-
rios e infraestrutura ruim); padrão de coesão e convivência fami-
liar comunitária e social (apartação, isolamento, discriminação,
ausência de pertencimento); contingência da natureza (enchen-
tes, deslizamentos e seca); etnias, gênero, religião, orientação
sexual; e desigualdade econômica. (ALVARENGA, 201, p.63-64)
Como vimos, risco e vulnerabilidade não são termos sinôni-
mos, atingem os sujeitos de formas e intensidades diferentes.
Cada sujeito ou família responde de forma diferente às situa-
ções, e nem todas essas situações são motivo da ação, tampou-
co cobertas pela assistência social, embora seja, de sua compe-
tência, capacitar os sujeitos para o enfretamento das situações
de risco e vulnerabilidade.
Ilustração de Mariana
Vazzoler Villar
com intervenção de
Carlus Campos
4.2. INDICADORES DE ENFRENTAMENTO
ÀS SITUAÇÕES DE VULNERABILIDADE
E RISCOS SOCIAIS VIVENCIADAS PELAS
FAMÍLIAS NOS TERRITÓRIOS
A família constitui uma instituição de forte referência, haja vista o
aprofundamento das condições de risco e vulnerabilidade social
nas quais se encontra submetida a maioria das famílias brasileiras.
Sendo assim, precisa ser alvo da atuação do Estado, por meio das
políticas sociais públicas, em especial na área da assistência social.
Essa visibilidade suscita reflexões sobre o que venha a ser a família
contemporânea brasileira em sua multiplicidade de formas e sentidos.
Considerada como instância básica da sociedade, dela se
espera ser responsável, dentre outras funções, pela reprodução
material e subjetiva de seus indivíduos, pelo cuidado com os seus
membros e com a socialização primária de seus componentes.
Há quem a considere ser a única instância responsável pelo bem-
-estar de seus integrantes. Convém, entretanto, adiantar que a
família nem sempre é lugar de proteção.
A família no imaginário brasileiro é, de fato, um valor. É canal
4.3. A INTERSETORIALIDADE
de iniciação e aprendizado dos afetos e das relações sociais. Em DAS POLÍTICAS PÚBLICAS NO
face desses múltiplos significados, Osterne (1991, p. 92) prefere
compreender família como “unidade de referência”, ou seja, um
ENFRENTAMENTO DAS SITUAÇÕES DE
ponto focal no qual se pode desfrutar do sentido de pertencer VULNERABILIDADE E RISCOS SOCIAIS
e experimentar a sensação de segurança afetiva e emocional, A abordagem intersetorial no âmbito da gestão pública signi-
apesar de condições adversas e mesmo independente das rela- fica mudança de paradigma no modelo de administração pú-
ções de parentesco e consanguinidade. Algo que possa ser pen- blica tradicional, antes baseada no modelo burocrático. Para
sado como o local de retorno, o destino mais certo. Inojosa (2002), a ideia de intersetorialidade supõe um projeto
Reconhecida como instância submetida, cotidianamente, às político diferente para as políticas públicas, ou seja, um projeto
adversidades impostas pelo modelo econômico desigual e pre- que ponha efetivamente o cidadão no centro das decisões.
datório, a família passou a ser incorporada como público privi- A intersetorialidade supõe também o cumprimento de deci-
legiado no âmbito da Política Nacional de Assistência, que traz sões coletivas de planejamento e avaliação, além de uma atua-
como uma de suas diretrizes a centralidade na família para a ção governamental em rede de compromissos. No detalhamen-
concepção de seus benefícios, programas e projetos. to, sugere parcerias entre diferentes órgãos governamentais e
Enfim, a PNAS entende que as circunstâncias e os requisitos so- participação popular na procura de soluções para problemas
ciais circundantes do indivíduo e dele em sua família são determi- prioritários, antecipando ações de médio e longo prazo.
nantes para sua proteção e autonomia. Hoje, existe um certo consenso de que o problema das
No próximo tópico serão abordadas questões relacionadas políticas sociais públicas brasileiras não pode ser debita-
ao papel da intersetorialidade na operacionalização das políti- do somente na carência de recursos financeiros. Todos os
cas públicas voltadas para o enfretamento das situações de vul- anos, o Brasil faz uso de grande parte de seu Produto Inter-
nerabilidade e riscos sociais, no interior da PNAS. no Bruto (PIB) para serviço nas áreas da saúde, educação,
Curso Proteção Social: Programa Integrado de Educomunicação | 29

saneamento, habitação, abastecimento d’água, previdência
social, pensões, seguros e tantos outros.
No entanto, são fartos os diagnósticos dando conta de que
as políticas públicas, em seu aparato institucional e em todos os
níveis de poder, caracterizaram-se como um somatório desarti-
culado de instituições executoras de políticas setoriais, agindo
de maneira segmentada, sobrepondo clientelas e competên-
cias, além de pulverizarem recursos oriundos de uma diversida-
de desarticulada de fontes financiadoras.
Foi por consequência dessas constatações e a partir de ava-
liações sobre o caráter negativo da eficiência, eficácia e efeti-
vidade das políticas públicas, que a ideia da intersetorialidade
começou a ser discutida e experimentada.
Não obstante o reconhecimento do valor da ideia da interseto-
rialidade, na prática este reconhecimento permanece restrito ao
nível do discurso, pois não se definem situações ou oportunida-
des concretas para sua efetiva concretização. A tendência aponta
mais para a especialização de saberes, funções e modos de inter-
venção. Para encontrar como se manifesta a ideia da intersetoria-
lidade na Política Nacional de Assistência Social (PNAS), convém
resgatar alguns elementos da composição dessa história.
Conforme já citado em itens anteriores, a proteção social no
teor da PNAS operacionaliza-se nas modalidades de proteção
social básica, voltada para prevenir situações de vulnerabilida-
de e risco social através de ações de fortalecimento dos vínculos
familiares; e proteção social especial, destinada a fortalecer e
reconstruir vínculos familiares e comunitários no enfrentamen-
to das violações de direitos.
Este modelo de proteção tem no Centro de Referência da
Assistência Social (Cras) sua unidade estatal de base territorial
onde as questões sociais se materializam. O Cras é considera-
do espaço estratégico para a efetivação dos eixos estruturantes
da gestão do Sistema Único de Assistência Social (Suas): a des-
centralização política e administrativa dos serviços; a ênfase na
matricialidade sociofamiliar e o financiamento.
Nos Cras, devem ocorrer as intervenções multiprofissionais
e intersetoriais para articular programas, projetos e serviços
com potencial para proteger famílias e pessoas. Para que o Cras
se torne capaz de operacionalizar e materializar o Suas, as
ideias de território, rede e intersetorialidade constituem ele-
mentos estruturantes.
É o princípio da territorialização que passa a orientar as ações
de proteção social de assistência social nos municípios brasilei-
30 | Fundação Demócrito Rocha | Universidade Aberta do Nordeste
ros. Observe-se que território deve ser compreendido, para além
de uma delimitação físico-geográfica, como espaço onde a vida,
as relações, as disputas, as contradições, os conflitos, as expecta-
tivas e os sonhos acontecem (BRASIL, MDS, PNAS, 2004).
O conceito de território também pode ser percebido em suas
diferentes dimensões: natural, social, política, econômica e cul-
tural. Para o Suas, o território é sua base material. Como a dimen-
são territorial absorve fatores das ordens social, econômica e
cultural, é possível identificar os indivíduos que vivem situações
de alto risco social e que, portanto, exigem uma atuação em rede
(SILVEIRA & OLIVEIRA, 2014, p. 297).
Por rede se compreende uma estrutura formada por pesso-
as, instituições e organizações relacionadas entre si, baseada
em valores e objetivos. São relações predominantemente hori-
zontais, com potencial para estimular a democracia e a articu-
lação entre pessoas. Esta rede precisa ser intersetorial e capaz
de fazer conexões entre seus participantes. A rede é, enfim, uma
categoria implícita e imbricada no território e tem forte sentido
político e social.
O debate sobre território e rede remete, indubitavelmente, à
ideia de intersetorialidade. Envolve, pois, o planejamento, a exe-
cução, o monitoramento e a avaliação de agendas pactuadas en-
tre as várias políticas. Entretanto, a intersetorialidade pressupõe,
igualmente, que a política econômica se conecte com as demais
políticas sociais. Este é um de seus maiores desafios.
A intersetorialidade precisa ser reconhecida como uma for-
ma de potencializar a proteção social, pois indica a junção e a
articulação entre as políticas públicas em suas afinidades (SIL-
VEIRA & OLIVEIRA, 2014, p. 300). Afinidades no sentido de que,
direcionadas aos mesmos usuários, no caso idosos, crianças,
adolescentes, famílias, juventudes e deficientes, podem e de-
vem se potencializar conjuntamente, mesmo que a partir das
especificidades de cada uma. Assim, se renuncia à velha histó-
ria da fragmentação. O Cras, portanto, pode ser considerado um
equipamento, por excelência, para fazer acontecer a interseto-
rialidade nos territórios.
É preciso não desistir da lógica da intersetorialidade, pois,
embora na dinâmica da realidade os profissionais reconheçam
o valor do seu significado, persistem muitas dificuldades para
sua concretização. Prevalecem ainda os modelos corporativos,
nos quais se destacam disputas profissionais e interinstitucio-
nais, entraves burocráticos, problemas de ordem política, en-
fim, a prevalência da cultura da setorialização.
Ilustração de Thalita
Sophia Moreira da
Silva com intervenção
de Carlus Campos
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de Assistência Social. (Dissertação de Mestrado)
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Curso Proteção Social: Programa Integrado de Educomunicação | 31
 Autora
Maria do Socorro Ferreira Osterne
Bacharela em Serviço Social pela Universidade Estadual do Ceará (Uece), mestra em Sociologia
pela Universidade Federal do Ceará (UFC), Livre Docente em Serviço Social pela Uece e doutora
em Serviço Social pela Universidade Federal de Pernambuco (UFPE). É professora do curso de
graduação em Serviço Social, do mestrado acadêmico em Sociologia, do mestrado acadêmico
em Serviço Social, Trabalho e Questão Social e do programa de pós-graduação em Planejamento
e Políticas Públicas, todos na Uece. Exerceu o cargo de pró-reitora de Planejamento da Uece.
Atualmente, é membro do Grupo de Pesquisa Gênero, Família e Geração nas Políticas Públicas
(Uece/CNPq) e do Núcleo de Atendimento às Mulheres em Situação de Violência (NAH) da Uece.

Ilustradores (as)
Desenhos originais das crianças Ana Luiza Travassos de Oliveira Carvalho, Anny Rammyli
Nascimento da Silva, Antônia Travassos de Oliveira Carvalho, Bárbara Vazzoler Villar, Beatriz
Vazzoler Villar, Bernardo Saraiva Pinheiro, Davi Bogea Caldas, Fernanda Vitória de Almeida Matos,
Francisco Mateus Braga da Silva, Guilherme Araújo Carvalho, João Vazzoler Villar, João Victor
Batista Veloso, Júlia Nogueira de Holanda, Luanna Madureira Marques, Lucas Mesquita Mororó,
Lucas Sobreira de Araújo, Maia Alease Lima Oliphant, Maria Clara Negreiros Lobo, Maria Júlia
Sousa de Oliveira, Mariana Negreiros Lobo, Mariana Vazzoler Villar, Mateus Saldanha Félix, Maurício
Rafael Cipriano Gomes, Rafaela Microni Santos, Thalita Sophia Moreira da Silva, Yasmin Microni
Santos, Yasmin Monteiro Gomes Bezerra, que participaram da Oficina de Ilustração com Joana
Brasileiro Barroso, com intervenção artística de Carlus Campos.

APOIO REALIZAÇÃO

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