See discussions, stats, and author profiles for this publication at: https://www.researchgate.

net/publication/305000633

REDES SOCIAIS, INSTITUIÇÕES E ATORES POLÍTICOS NO GOVERNO DA CIDADE

DE SÃO PAULO

Book · May 2003

CITATIONS READS

69 284

1 author:

Eduardo Marques
University of São Paulo
100 PUBLICATIONS   1,143 CITATIONS   

SEE PROFILE

Some of the authors of this publication are also working on these related projects:

Space, public policies policy networks - methodological discussions View project

RESOLUTION: REsilient Systems fOr Land Use TransportatION View project

All content following this page was uploaded by Eduardo Marques on 07 July 2016.

The user has requested enhancement of the downloaded file.

R EDES SOCIAIS , I NSTITUIÇÕES E A TORES P OLÍTICOS
NO GOVERNO DA CIDADE DE S ÃO P AULO

Eduardo Cesar Leão Marques

São Paulo, AnnaBlume/Fapesp, maio de 2003

Índice
Índice de Tabelas, Gráficos, Figuras e Mapas

Agradecimentos

Introdução

Capítulo 1: Atores, instituições políticas e redes sociais na literatura sobre o poder na

cidade
Os enquadramentos da literatura sobre a política local
Sínteses analíticas tentativas
Atores, instituições e redes

Capítulo 2: História, estrutura e controle da direita

A construção histórica de SVP
O período 1975-2000
A dinâmica política municipal
Controle da direita sobre os cargos

Capítulo 3: Os aspectos gerais da política e seus condicionantes

Mecanismos na literatura: conflitos, eleições e políticas do Estado
O padrão geral dos investimentos

Capítulo 4: A dinâmica espacial dos investimentos e a produção do espaço paulistano

Com Renata M. Bichir
Periferias, Estado e produção do espaço
Os investimentos no espaço
A base espacial
Distribuição espacial dos investimentos por anos (1978 a 1998)
Distribuição espacial dos investimentos por administração
Investimentos na periferia

Capítulo 5: A rede da comunidade e a dinâmica do poder

A rede do setor
Posições e estrutura da rede
Grupos
Setores
Síntese da estrutura da rede

Capítulo 6: Padrões de intermediação de interesses, permeabilidade no setor e

padrões de vitória de empreiteiras
Com Renata M. Bichir
Redes e permeabilidade no Brasil

1
 Instituições políticas, redes sociais e contratações do setor público
Empresas de construção, mercado nacional e mercado local
Concentração – geral, dinâmica política e regras institucionais
Maiores vencedores
A permeabilidade no setor

Conclusão

Bibliografia

Anexos metodológicos
Anexo 1: Análise dos Investimentos
Anexo 2: Recomposição da Rede de relações por governo
Anexo 3: Produção da base espacial

2
Índice de Figuras

Tabelas
Tabela 1: Porcentagem de votos (do comparecimento) para prefeito - 1985/1996 – apenas
1os turnos
Tabela 2: Composição da Câmara de vereadores por partido e Legislatura
Tabela 3: Indivíduos comuns em SAR e ARs entre administrações e participação por
governo (das linhas nas colunas)
Tabela 4: Indivíduos comuns a vários governos em cargos importantes (SVP, Emurb, e
SSO)
Tabela 5: Participação dos grupos de indivíduos nos cargos mais importantes da rede
Tabela 6: Investimentos por administração (R$ 12/99)
Tabela 7: Investimentos por tipo de espaço e ano (R$/ha de 12/99)
Tabela 8: Investimentos por administração e grupos espaciais (R$/ha e %)
Tabela 9: Investimento nos espaços das classes baixas (R$ de 12/99)
Tabela 10: Indicadores escolhidos da Rede
Tabela 11: Indicadores das redes egocentradas no secretário em Governos escolhidos
Tabela 12: Centralidade de alcance de indivíduos escolhidos
Tabela 13: Número de entidades (indivíduos e empresas) por grupo e Administração
Tabela 14: Maiores Vencedores de SVP
Tabela 15: Presença de Estados-sede nas Maiores Vencedoras por Governo
Tabela 16: Coeficientes da regressão – Universo das empresas
Tabela 17: Coeficientes da regressão – Governos de Direita
Tabela 18: Coeficientes da regressão – Governos de Esquerda

Gráficos
Gráfico 1: Participação dos indivíduos da rede nas Gerações
Gráfico 2: Investimentos anuais de SVP
Gráfico 3: Proporção dos investimentos por administração nos espaços polares
Gráfico 4: Concentração de vitórias
Gráfico 5: Volume anual de vitórias por participação no mercado
Gráfico 6: Índice de Concentração de vitórias na Cedae (RJ) e SVP (SP)
Gráfico 7: Capital médio das empresas por governo

Figuras
Figura 1: Sociograma dos governos Setúbal, Reynaldo e Curiati
Figura 2: Sociogramas da rede centrada no secretário nos governos Reynaldo, Covas,
Erundina e Maluf
Figura 3: Sociogramas por governo com os vínculos fracos ocultados
Figura 4: Diretorias e empresas nas redes dos governos Reynaldo e Erundina
Figura 5: Grupos no governo Erundina (vínculos ocultados)
Figura 6: Setores no Governo Erundina (vínculos ocultados)
Figura 7: Síntese das posições e da estrutura da rede

3
Mapas

Mapa 1: Distribuição do Fator 1 nos distritos

Mapa 2: Distribuição do Fator 2 nos distritos
Mapa 3: Distribuição do Fator 3 nos distritos
Mapa 4: Distribuição dos grupos de distritos - Município de São Paulo
Mapa 5: Investimentos no governo Setúbal
Mapa 6: Investimentos no governo Reynaldo
Mapa 7: Investimentos no governo Curiati
Mapa 8: Investimentos no governo Covas
Mapa 9: Investimentos no governo Jânio
Mapa 10: Investimentos no governo Erundina
Mapa 11: Investimentos no governo Maluf
Mapa 12: Investimentos no governo Pitta
Mapa 13: Distribuição do volume total de investimentos no período (1975-2000)

4
 À Marina, que já recebeu a dedicatória de outro livro,
mas ainda não estava por aqui enquanto ele estava sendo escrito.
Durante o período da elaboração deste aqui,
minha vida foi inteiramente marcada pela sua presença.
Este é completamente seu.

1
Agradecimentos

Como já é de praxe afirmar, o espaço dos agradecimentos é o momento de fazer

justiça e cometer injustiças. Esse livro tem esse risco ainda mais presente, por fechar um
ciclo. Talvez todos os trabalhos de maior vulto tenham essa dimensão. Para mim esse ciclo
está ligado ao período de minha entrada no Cebrap e ao início de minha produção posterior
ao doutorado, assim como ao esforço inicial de constituição do Centro de Estudos da
Metrópole. Foram anos rápidos, mas muito intensos em termos intelectuais e pessoais.
O primeiro agradecimento vai para a Fapesp, que possibilitou o desenvolvimento
dessa pesquisa financiando minha bolsa de pós-doutorado no Cebrap ao longo de três
anos. Agradeço também a todos os técnicos da comunidade da engenharia urbana que
forneceram informações e se dispuseram a falar para a pesquisa em horas de entrevistas
intermináveis.
Embora não ligados diretamente à execução da pesquisa, o ambiente e a troca
possibilitados pelo Cebrap, em especial pelo Grupo de Política e Sociedade, e pelo Centro
de Estudos da Metrópole, foram fundamentais nos últimos anos. Agradeço a todos os
amigos e colegas do CEM e do Grupo de Política. Entretanto não poderia deixar de nomear
quatro colegas. Primeiramente, os amigos e parceiros Haroldo Torres e Marta Arretche com
quem tenho aprendido muito intelectualmente e tenho tido enorme prazer em dividir.
Agradeço também à querida Sandra Bitar, não só pelas trocas intensas, mas por uma leitura
muito atenta dos manuscritos, sugerindo inúmeras mudanças que ajudaram a tornar o texto
mais fluente e claro. Também seria impossível não destacar a liderança lúcida (na
verdadeira etimologia da palavra – iluminada) de Argelina Figueiredo, referência de solidez
intelectual e integridade humana tão rara nos dias que correm. Ontem e hoje.
Tive a sorte de contar com várias auxiliares de pesquisa no desenrolar da pesquisa,
algumas delas voluntárias, que me ajudaram enormemente. Agradeço a ajuda e a presença
da Vanessa, da Cecília e da Rosi, voluntárias da primeira hora do projeto que se conclui
com essa publicação. Agradecimentos vão também para a Renatinha, pelo intenso trabalho
na construção dos bancos, assim como para a Miranda, pela complementação das
informações para o final do período.
O mais forte e incontido agradecimento, entretanto, não poderia deixar de ser para a
Renata Bichir. Sua ajuda desde o início já faria por merecer uma menção especial nesse
espaço. Entretanto, o seu engajamento profissional e intelectual na pesquisa superou em

2
muito o seu papel de auxiliar de pesquisa, e enriqueceu enormemente a trajetória dos
últimos anos. Ao final, a pesquisa acabou sendo quase tão dela quanto minha. Foi um
prazer e um privilégio interagir com a sua presença brilhante.
À Renata, mais uma vez pela ajuda com as figuras e o título. Bem mais importante
do que isso, por todo o resto da vida.

3
Introdução

As grandes cidades brasileiras são comumente consideradas como locais de

extrema segregação na provisão de serviços, pobreza urbana disseminada e péssimas
condições de vida. Um dos principais elementos destacados nesse quadro é o atendimento
muito desigual oferecido pelo Estado às várias partes da cidade, resultando em baixo
provimento de serviços públicos para parte expressiva da população, o que é confirmado
pelos precários indicadores sociais presentes nas regiões habitadas por grupos
populacionais pobres e pouco escolarizados.
Se esse diagnóstico é quase consensual nas literaturas de estudos urbanos e
ciências sociais, os mecanismos que produziram tais condições, e o papel do Estado na
construção desse cenário, são objeto de polêmica. Sob o ponto de vista dos processos
decisórios, os governos locais são freqüentemente considerados como controlados por
políticos de corte clientelista e particularista, que desenvolveriam iniciativas apenas para
reproduzir suas condições de poder e acesso a cargos e recursos públicos. Para outros
autores, ao contrário, o poder local seria um importante espaço de desenvolvimento dos
princípios democráticos, da participação social e do controle público.
Para alguns, a situação social presente em nossas cidades seria, em grande parte,
responsabilidade do Estado, já que este seria extremamente permeável aos interesses
privados, ou mesmo completamente privatizado na sua gestão. Isso o levaria a realizar
ações prioritariamente para o atendimento do setor privado e dos grupos sociais de maior
renda, reforçando as desigualdades sociais existentes. Os padrões de segregação no
provimento de bens e serviços, independente do ponto de vista analítico adotado, seriam
gerados pela ação estatal seletiva produzida por razões estruturais - no sentido da literatura
dos anos 1970 e 1980 - por pressões do mercado imobiliário e de atores interessados na
produção concreta da cidade, ou pelo enviesamento do aparelho estatal em direção aos
ricos e mais bem situados na estrutura social, elemento constitutivo de uma cultura política
herdeira do escravismo e das hierarquias sociais rígidas.
Os padrões de segregação no provimento de bens e serviços, independente do
ponto de vista analítico adotado, seriam gerados pela ação estatal seletiva produzida por
razões estruturais - no sentido da literatura estruturalista dos anos 1970 e 1980 -, por
pressões do mercado imobiliário e de atores interessados na produção concreta da cidade,
ou pelo enviesamento do aparelho estatal em direção aos ricos, elemento constitutivo de
nossa cultura política.

4
 Mais recentemente, estudos empiricamente embasados sobre políticas públicas
urbanas têm indicado que essa descrição geral, embora predominante na literatura até
recentemente, talvez tenha que ser revisitada. Embora o provimento de serviços públicos
seja realmente mais escasso e de pior qualidade em áreas periféricas, ações estatais
ocorreram (e ainda ocorrem) em tais regiões, ao menos nas grandes cidades brasileiras.
Como veremos ao longo deste livro, o ciclo de tais investimentos não segue
necessariamente os ciclos eleitorais ou de abundância de recursos financeiros. Mais
importante do que isso, ao que tudo indica diferentes governos produzem políticas de
conteúdos diversos, indicando que há escolhas reais sendo realizadas, e importantes
processos ocorrendo no interior do Estado em nível local no Brasil. Se tivéssemos que
resumir em uma frase, poderíamos dizer que as dinâmicas das políticas públicas e da
política importam.
A visão predominante da literatura não incorpora tais processos. A nosso ver, esta é
a principal razão para a sua incapacidade de explicar as ações do Estado na cidade em
período recente. Em termos conceituais, a maior parte da literatura tende a articular
elementos relativamente incompatíveis entre si em termos analíticos, integrando de maneira
tópica burocracias, atores, capitais e culturas técnicas em referenciais gerais difusamente
pluralistas ou marxistas. De uma forma geral, o problema decorre da baixa disseminação
entre nós de estudos sobre o Estado e o seu funcionamento concreto. Esse não é um
problema particular do campo dos estudos urbanos, já que a literatura nacional de ciências
sociais não apresenta volume e densidade de conhecimento sobre o funcionamento do
Estado brasileiro compatível com a sua importância na sociedade brasileira. No caso das
políticas locais, entretanto, o problema se coloca com maior intensidade, já que a literatura
nacional de estudos urbanos é herdeira de tradições analíticas interessadas principalmente
em mecanismos sistêmicos ou em atores localizados fora do Estado. Para estas tradições, o
estudo do Estado em si sempre foi considerado como desnecessário ou menos importante,
pois, independente do que poderia ocorrer em seu interior, os seus atos expressariam o
funcionamento de estruturas ou os interesses e as ações de grupos localizados na
sociedade.
Este livro se inscreve em um conjunto de estudos recentes que pretendem ajudar a
preencher tal lacuna. Para tal, analisamos uma política pública urbana partindo de um amplo
levantamento das suas dimensões espaciais e temporais, mas tentando explicá-las a partir
de dinâmicas e processos de decisão ocorridos no interior do Estado. A escolha do caso a
analisar tentou destacar uma cidade de grande importância, e um conjunto de ações
estatais muito relevantes na sua configuração urbana e na sua dinâmica política. O estudo
enfoca a política pública de infra-estrutura urbana desenvolvida no município de São Paulo

5
entre 1975 e 2000. São cobertas pela pesquisa as iniciativas do governo municipal na
abertura de sistema viário, em pavimentação, drenagem, canalização de córregos e
execução de grandes estruturas – pontes, viadutos e túneis. Essas iniciativas foram
implementadas, durante o período, por duas secretarias municipais – pela Secretaria de
Obras até 1978 e pela Secretaria de Vias Públicas entre aquele ano e o final do período.
A política de infra-estrutura urbana apresenta grande centralidade no cenário político
paulistano. Isso se deve, em primeiro lugar, à importância das políticas de infra-estrutura,
especialmente das obras viárias, na estruturação territorial da cidade de São Paulo. Além
disso, como veremos, essas iniciativas consomem uma parcela considerável do orçamento
municipal, representando a maior fatia dos gastos públicos locais em investimento. O último
aspecto relevante e que explica parcialmente os anteriores, entretanto, refere-se à
centralidade dessas ações estatais nas iniciativas públicas da maior parte das
administrações do período estudado.
Como veremos, durante a maior parte do período estudado a administração
municipal esteve nas mãos de partidos políticos (e políticos) alinhados ideologicamente com
o campo da direita. As características da política em cada administração indicam a
existência de padrões distintos de política pública em administrações de direita e de
esquerda, sendo as políticas analisadas aqui centrais nas administrações de direita. Um
último elemento que provavelmente completa os anteriores é a existência de importantes
esquemas de corrupção envolvendo obras de infra-estrutura, fato extensamente coberto
pela imprensa e por investigações do Ministério Público Federal em São Paulo em período
recente.
Iniciamos nosso percurso com o levantamento e a análise das dinâmicas temporais e
espaciais da política. Partindo de informações primárias relativas a contratações do poder
público, reconstruímos os padrões de investimento no tempo e no território municipal,
discutindo criticamente os modelos explicativos existentes a partir dos resultados obtidos.
Na construção de um modelo explicativo alternativo, estudamos detalhadamente a
estruturação interna do campo dessa política pública, assim como investigando os principais
condicionantes dos processos decisórios. Essa parte do estudo foi viabilizada pela utilização
da metodologia de análise de redes sociais, através da qual levantamos e estudamos as
redes de relações presentes no campo em cada governo, incluindo indivíduos e grupos de
técnicos, assim como elementos e entidades presentes no ambiente político mais amplo
onde estes se inserem, principalmente políticos e empresas privadas. A análise do campo
do Estado nos permitiu investigar dois processos, em especial. O primeiro se relaciona com
a dinâmica do poder no interior do Estado e com a relação entre a sua burocracia e o
ambiente político mais amplo. O segundo processo diz respeito à relação entre o público e o

6
privado no desenrolar de uma política pública, enfocando a presença e a importância das
empresas privadas contratadas para a execução de obras e serviços de engenharia.
Um último elemento preliminar diz respeito ao destaque dado aqui às políticas locais.
Muitas análises da ciência política brasileira transportaram os processos nacionais para
analisar as situações e os processos locais. Defendemos o ponto de vista de que, embora
as políticas locais estejam imersas em conjunturas nacionais e internacionais, e sejam
influenciadas por essas, para estudarmos a política em nível local é preciso focar nessa
escala e nos seus processos, sem perder as demais dimensões. Nesse sentido, essa
perspectiva se inscreve em uma linha de trabalhos recentes que tem tentado se debruçar
sobre o local, encontrando uma grande diversidade regional de situações, estruturas e
resultados.

Em um plano analítico amplo, o trabalho se esforça em investigar a importância da

interação entre as dinâmicas políticas, as instituições políticas e as redes de relações na
explicação das políticas públicas. O objetivo da pesquisa, portanto, para além da explicação
da política estudada, é caminhar na direção da construção de um arcabouço analítico de
utilização potencialmente mais ampla para a análise das políticas públicas locais no Brasil.
Embora não se tenha a pretensão de concluir tal tarefa, o que pressupõe um engajamento
coletivo de pesquisa, acredito que o trabalho avança nessa direção. Sob este ponto de vista,
o livro representa uma continuação do esforço empreendido em Marques (2000) através da
análise de uma outra política urbana – de saneamento básico – em um outro contexto
metropolitano – o do Rio de Janeiro. A comparação com o caso carioca, realizada sempre
que possível, não tem o objetivo de cotejar elementos um a um, mas de comparar conjuntos
de processos e configurações de situações, conjunturas e causas, no sentido de Tilly (1992)
e Ragin (1987). Desse modo, o estudo aponta para uma especificação do padrão geral de
relações entre Estado e sociedade no Brasil, através da apresentação das variações dos
processos entre os dois casos considerando as diferentes estruturas do jogo político e
dinâmicas do poder.
A comparação não poderia ser mais profícua, superando as expectativas iniciais, já
que os dois casos encerram situações muito diferentes. No caso do saneamento no Rio de
Janeiro, estudou-se uma empresa pública com receita própria e padrões de carreira
bastante definidos, o que originou uma burocracia relativamente insulada e bastante
fechada, estruturada por uma rede polarizada por diversos grupos que se associam de
maneira tópica a membros da classe política. O presente estudo investiga uma política
desenvolvida em São Paulo por um órgão da administração direta que depende de repasses

7
da prefeitura para a sua sobrevivência financeira, apresenta intensas migrações para outros
órgãos do setor público e é estruturado por uma rede menos densa e menos dinâmica,
hegemonizada na maior parte do tempo por um único grupo ligado a um número restrito de
indivíduos da classe política (todos associados entre si). Dentre as várias conseqüências
produzidas por essas diferenças destacamos aqui a importância diferenciada das redes de
relações no desenrolar da política em cada caso. Como será visto, as redes que estruturam
os campos das políticas dos casos paulistano e carioca geram conseqüências diferentes
para as políticas públicas em cada caso.
Mas como o nosso caso se relaciona com os principais esquemas explicativos das
ações do Estado? Embora esse tema seja detalhado no primeiro capítulo, é interessante
adiantar alguns elementos.
A principal característica da cena política local em São Paulo no período 1975-2000
é a sua estabilidade. Ao longo deste período a cena local foi controlada quase sempre por
um único grupo político, de direita, que não apenas ocupou os cargos de chefia do executivo
municipal, mas controlou os cargos de gestão técnica com uma notável estabilidade, sendo
os técnicos mais importantes do setor ligados de inúmeras formas a esse grupo. Sob um
certo ponto de vista, portanto, a política paulistana apresenta traços de captura do Estado
por um grupo político de forma abrangente e continuada no tempo, mas não no sentido
tradicionalmente empregado ao termo pela literatura marxista, associado a mecanismos
estruturais1.
Em São Paulo, o grupo que controla a política local não representa os interesses do
capital em geral (mesmo se tratando da cidade economicamente mais importante do país),
assim como não representa os interesses das frações hegemônicas do setor industrial. Se
tivéssemos de associar seus interesses a alguma fração do capital, diríamos que há
proximidade entre o grupo citado e os capitais envolvidos com a produção concreta do
quadro construído urbano - sistema viário, pavimentação, drenagem e grandes estruturas,
assim como com os serviços urbanos – transportes e limpeza urbana. Essa proximidade,
entretanto, não deve ser vista como determinação, e ou subordinanção. De qualquer forma,
em inúmeros casos, os interesses dos capitais do urbano podem ser contrários aos das
chamadas frações hegemônicas, assim como do capitalismo paulista ou nacional como um
todo. Isso ocorre porque o padrão de cidade resultante dos interesses dos capitais

1 Para aquela literatura, a captura está associada ao controle do Estado pela burguesia, seja por razões estruturais (Cf.

de Marx e Engels, 1987 a Poulantzas, 1985 e 1986), seja por meio de inúmeros mecanismos concretos que garantem a
sobredeterminação do poder dessa classe sobre as outras e lhe garante o controle do Estado (Offe (1975 e 1984), Miliband
(1972), Jessop (1983) e Przeworski (1994), entre muitos outros).

8
envolvidos com a produção do espaço é evidentemente disfuncional para a acumulação em
geral, assim como para as frações mais importantes do capital2.
Além disso, ao contrário do que fica implícito na literatura marxista, o Estado não age
sempre em favor desses interesses e, dependendo do saldo dos processos políticos, e
principalmente de quem controlar a prefeitura, as ações do Estado podem ser
substancialmente diferentes. Os resultados da política, portanto, são contingentes e
dependentes da luta política, embora a desigualdade na distribuição dos recursos de poder
na sociedade tenda a aumentar a probabilidade de vitória de determinados grupos, quando
comparados a outros.
Por outro lado, embora possamos descrever a ação de certos grupos presentes no
setor privado como grupos de interesse, a cena política paulistana também não pode ser
explicada utilizando-se os argumentos da literatura pluralista. Isto porque, ao contrário do
propugnado por esta literatura, existe um controle significativo e continuado de várias
esferas da política local por um único grupo político, ao contrário do cenário político descrito
por autores como Dahl (1961). Talvez se possa afirmar que uma parte do controle é
exercido por “caciques ou notáveis econômicos”3, mas o mecanismo predominante de
reprodução do poder desses indivíduos sobre as políticas passa pela existência de uma
rede de gestores estatais que ocupam os cargos mais importantes (inclusive técnicos)
nestes governos e tendem a permanecer mesmo em administrações de esquerda. No início
do período, o controle desse grupo sobre a política local podia ser considerado como
produto dos padrões de indicação dos prefeitos da capital no regime militar (elemento
absolutamente externo ao olhar pluralista), mas a volta das eleições diretas para a prefeitura
da capital apenas confirmou o domínio desse grupo político – dos quatro prefeitos eleitos no
período, três pertencem ao grupo.
Dentre as literaturas de ciência política que analisam o poder no plano local, o que
mais parece se aproximar com o caso de São Paulo é a teoria das elites, ao menos na
descrição geral do caso. Para os autores dessa corrente analítica, o poder do Estado é
exercido por uma elite que controla os cargos e políticas mais importantes de forma
coerente entre políticas e de maneira continuada no tempo4. Como veremos, entretanto,
alguns elementos também não poderiam ser explicados por essa perspectiva, em especial a
importância dos capitais do urbano. A política local em São Paulo parece ser exercida por

2 Pensemos, por exemplo, na elevação dos custos de circulação das mercadorias pelos problemas de tráfego, causados

em grande parte pelo modelo de transportes e sistema viário implantado ao longo das últimas décadas na cidade. O fato da
chamadas “externalidades negativas” em São Paulo serem produto da própria lógica impressa ao longo de décadas às mais
importantes ações do Estado em termos locais nos sugere a impossibilidade explicativa pelo lado da captura estrutural.
3 Dahl, 1961, Cap. 15.

9
um grupo político ligado de inúmeras formas a interesses de capitais produtores do quadro
construído urbano. Embora esses sejam membros da elite, o desenvolvimento do processo
político não parece caminhar no sentido da reprodução da elite enquanto tal, mas na direção
da reprodução do poder desse grupo político, assim como da posição econômica de
algumas das empresas posicionadas na rede, em detrimento de outras.
Nesse sentido, a presente análise não se inscreve em nenhuma dessas três
correntes teóricas diretamente, embora dialogue com argumentos levantados por elas, em
especial os atores e os mecanismos destacados por essas literaturas. O presente estudo
tenta estruturar um modelo de análise para as políticas públicas urbanas no Brasil que se
situe em nível intermediário. Analiticamente, destacamos três atores no desenrolar das
políticas estatais – burocracias e técnicos do Estado; indivíduos pertencentes à classe
política; e capitais envolvidos na produção concreta de obras e serviços de engenharia.
Esses três agentes operam sobre legados históricos específicos, além de se movimentar no
interior de dois ambientes – o institucional, já vastamente destacado pela literatura
neoinstitucionalista, e o campo de relações da comunidade da política, focalizado
recentemente pela análise de redes sociais. A política pública é o produto de interações
estratégicas desses atores, influenciadas pelos legados, no interior dos ambientes
institucional e relacional. O peso específico de cada um desses fatores será enfocado
detalhadamente no decorrer da análise.

O livro é composto por seis capítulos, além desta introdução e da conclusão. No

primeiro capítulo delimitamos os principais pontos de partida analíticos e teóricos do
presente trabalho. Não se trata de desenvolver uma discussão teórica aprofundada, mas de
situar o trabalho com relação às correntes de literatura mais influentes sobre os estudos
urbanos e as políticas estatais em termos nacionais e internacionais. Como veremos, a
ciência política desenvolveu poucas análises sobre a dinâmica do poder na cidade, e
virtualmente nenhuma dessas exerceu impacto significativo sobre os estudos realizados
sobre as cidades brasileiras.
No segundo capítulo apresentamos as características históricas e institucionais da
política estudada. Analisamos uma política implementada por um órgão municipal da
administração direta – a Secretaria de Vias Públicas, e como a estrutura institucional é de
fundamental importância no desenrolar da política, recuperamos de forma rápida a história
institucional do órgão. Em seguida, tentamos caracterizar o ambiente político no interior do
qual as políticas de SVP se desenrolam. De uma forma geral, esse capítulo apresenta, em

4 Cf. Hunter (1953) e Mills (1956).

10
termos políticos e organizacionais, o legado e campo nos quais a política analisada
transcorreu no período estudado.
O terceiro capítulo apresenta as características gerais do padrão de investimentos ao
longo do tempo, investigando os principais condicionantes da sua explicação. Ao contrário
do que consideram muitos autores, assim como o senso comum, os investimentos não
seguem o ciclo eleitoral, assim como não se associam à maior ou menor disponibilidade de
recursos por parte do executivo municipal. Como veremos, a irrelevância dessas variáveis
mostra a incapacidade de se explicar os padrões encontrados por modelos analíticos que
derivam as ações do Estado diretamente do interesse de reeleição dos governantes. Por
outro lado, ganham centralidade na explicação as clivagens político-ideológicas e a
presença de empresas privadas nas redes de relações do setor. Esses elementos
comprovam a importância das escolhas políticas na construção dos resultados políticos,
assim como confirmam a hipótese de que os produtores diretos – as empresas privadas
contratadas para a realização de obras e serviços – se constituem em um dos principais
atores da política. Como veremos ao longo do trabalho, as informações sugerem que essas
empresas devem ser incluídas no conjunto dos principais demandantes da política, quase
certamente com maior destaque que os seus usuários finais – os habitantes da cidade.
No quarto capítulo são apresentadas as características espaciais e redistributivas da
política ao longo do período analisado. Iniciamos a capítulo com a apresentação de uma
base espacial construída especialmente para a análise a partir de indicadores sociais e
econômicos para os distritos do município de São Paulo.5 Em seguida, distribuímos os
investimentos pelos grupos sócio-espaciais delimitados na base. Essa distribuição nos
permitiu analisar as principais tendências espaciais dos investimentos ao longo do tempo,
assim como os perfis de investimento das diferentes administrações municipais,
destacando-se principalmente os seus diferentes aspectos distributivos.
O capítulo seguinte apresenta a rede da comunidade de política de infra-estrutura em
São Paulo. Essa etapa da pesquisa foi possível pela utilização intensa de análise de redes
sociais. Através dela foi possível descrever e analisar a dinâmica do poder no interior do
Estado, assim como as relações dos indivíduos e grupos estatais com o ambiente político
mais amplo em que esses se inserem, com especial destaque para os dois outros atores
destacados pelo trabalho – políticos e capitais contratistas.
O Capítulo 6 apresenta os padrões de vitória de empreiteiras nas licitações de SVP
ocorridas ao longo do período e tenta explicá-los desvendando a estruturação da

11
permeabilidade do Estado no setor de infra-estrutura urbana em São Paulo. Para tanto, é
analisada a importância de inúmeras variáveis na explicação dos padrões de vitória,
inclusive processos e dinâmicas ligados diretamente à estrutura da rede de relações do
setor e às posições ocupadas pelas empresas em tal comunidade.
A conclusão sintetiza as principais descobertas e retoma os argumentos analíticos
mais amplos levantados ao longo do trabalho. Ao final do livro, foram incluídos anexos que
detalham os passos metodológicos adotados nas várias fases do trabalho.

5 Essa etapa, que teve objetivos apenas metodológicos, permitiu escapar da utilização de modelos apriorísticos para a

distribuição dos investimentos no espaço, assim como viabilizou uma análise do impacto dos investimentos nos diferentes
grupos sociais que habitam a cidade.

12
Capítulo 1: Atores, instituições políticas e redes sociais
nas literaturas sobre o poder na cidade

Esse livro estuda uma política estatal urbana. Em termos teóricos mais amplos,
portanto, estamos interessados na relação entre processos políticos e políticas públicas no
funcionamento das políticas públicas locais. Quais são os elementos mais importantes que
influenciam (e explicam) que o Estado atue de uma certa maneira e não de outra? Caso as
ações do Estado não sejam produto de macro-processos externos à política, quais seriam
os principais atores e questões envolvidos no desenrolar das políticas públicas, assim como
em que condições cada um deles consegue transformar seus interesses em políticas e
ações concretas? Ao longo do livro tentaremos responder a essas perguntas e a outras que
delas se desdobram, especificando tais mecanismos, processos e atores para o caso da
política de infra-estrutura em São Paulo. Apesar de tratarmos desse caso específico, a
análise ilumina processos bem mais amplos, já que o estudo do particular também nos
ensina sobre o geral, se interpretarmos as particularidades do próprio caso como conjuntos
de elementos ordenados em configurações específicas (Tilly, 1992).
Antes de iniciamos a apresentação dos resultados da pesquisa, entretanto, é
necessário estabelecer alguns pontos de apoio teóricos para situar o leitor frente às
principais perspectivas da literatura que tem tratado do poder, dos atores políticos e das
políticas do Estado em sentido mais geral. Este é o objetivo do presente capítulo.
Iniciamos o capítulo pela apresentação das principais correntes das ciências sociais
que estudaram as dinâmicas políticas na cidade. Com esse objetivo, a próxima seção
recupera os principais argumentos do debate entre a teoria das elites e os pluralistas norte-
americanos, assim como as análises neomarxistas sobre a cidade. Ainda nessa primeira
parte, destacamos os principais pontos da abordagem neoinstitucionalista. Embora esta
literatura não tenha se debruçado propriamente sobre o poder na cidade, destacou melhor
do qualquer outra em período recente um ator que consideramos fundamental na dinâmica
das políticas estatais – as burocracias, além de destacar um elemento importantíssimo no
funcionamento da política – as instituições. Em seguida, discutimos contribuições de alguns
autores que têm tentado construir sínteses analíticas entre as perspectivas já destacadas.
Ao final do capítulo são apresentados os traços gerais do modelo analítico construído ao
longo do livro.

13
 Os enquadramentos da literatura sobre a política local
A ciência política desenvolveu três linhas explicativas principais sobre as dinâmicas
políticas e as políticas locais – a teoria das elites, o pluralismo e o marxismo. Cada uma
destas literaturas enfocou fenômenos particulares e mobilizou mecanismos e atores
específicos. Em geral, podemos dizer que elas se construíram historicamente em oposição
entre si e representam visões impossíveis de conciliar em termos teóricos. Como veremos
ao longo do capítulo, entretanto, os mecanismos e atores destacados por estas perspectivas
são passíveis de articulação em nível analítico.
Cronologicamente, a primeira dessas correntes teóricas foi a teoria das elites. O
marco do surgimento dessa perspectiva é o estudo de Floyd Hunter sobre o governo urbano
na cidade de Atlanta, nos EUA, publicado em 1953 com o nome de “Community Power
Structure – a study of decision makers”6. Para ele, a estrutura de poder local seria composta
por uma pirâmide das decisões de política pública, tendo no seu topo uma elite composta
principalmente (mas não apenas) por empresários de sucesso e lideranças políticas de
destaque. Essa pirâmide, por sua vez, seria composta por indivíduos localizados no topo de
pirâmides de poder “temáticas” relativas a instituições e associações. O estudo cita quatro
tipos de instituições (econômicas, governamentais, religiosas e educacionais), assim como
três tipos de associações (profissionais, cívicas e culturais). As pirâmides das instituições
religiosas e educacionais, assim como das associações cívicas e culturais, veiculariam
influência apenas em assuntos de política muito específicos, sendo a maior parte dos
processos de decisão definidos sob a influência das duas primeiras instituições e a primeira
associação.
Embora a idéia que Hunter tinha de elite tenha certo sentido classificatório, indicando
os indivíduos no topo de cada pirâmide, os elementos principais que regulam a entrada
nessa estrutura de poder são a riqueza, o prestígio social e a utilização da máquina política.
Para o autor, os principais mecanismos que mantém a “estrutura coesa são os interesses
comuns, as obrigações mútuas, o dinheiro, o hábito, as responsabilidades delegadas e, em
alguns casos, a coerção e a força” (Hunter, 1953, p. 113). A principal preocupação do autor
era a relação entre essa estrutura de distribuição do poder e o desenvolvimento do governo,
como expresso no subtítulo do próprio livro. A principal conclusão, nesse sentido, é que a
conformação do jogo do poder local, marcado pelo controle da elite, assim como a
manutenção desse controle de maneira estável no tempo, levariam a que as políticas

6 Os primeiros formuladores da teoria das elites em um sentido mais amplo datam das primeiras décadas do século XX,

em especial Pareto, Mosca e Michels nas décadas de 1910 e 1920. Entretanto, suas obras não enfocaram governos ou
dinâmicas locais, como as destacadas aqui. Para uma resenha desta literatura ver Grynszpan (1996).

14
implementadas seguissem sempre os interesses dos indivíduos ali representados, tornando
completamente viciados os resultados do governo sob a democracia representativa.
Efetivamente, o modelo descritivo do poder em nível local trabalhado por Hunter se
aproxima muito do que Mills (1956) sustentou caracterizar o funcionamento do poder nos
Estados Unidos de forma mais ampla – o monopólio dos recursos e posições de poder por
uma elite unificada que controlaria o governo de maneira coerente entre áreas temáticas e
de forma duradoura no tempo. Para os autores dessa perspectiva, os ocupantes dos mais
importantes cargos públicos e privados do país (para Mills) e da cidade (para Hunter)
comungariam de um conjunto de valores e visões de mundo, teriam uma mesma origem
social e econômica e, além disso, se relacionariam no interior de uma rede de relações
unificada.
Os mecanismos de reprodução dessa estrutura estariam na socialização - na
educação familiar e em instituições como escolas e universidades; na estrutura de
propriedades - relacionada com o controle de ativos econômicos; na distribuição da riqueza
– que dá acesso a um determinado padrão de vida e de acesso à cultura, consubstanciado
em um certo repertório (incluindo o que Bourdieu denominaria de “habitus” - Bourdieu e
Wacquant, 1992); assim como em instituições e organizações do espaço privado, do lazer e
uso do tempo livre, como casamentos e clubes, que completariam as organizações
anteriores na composição do pertencimento a redes de relações da elite, através das quais
seriam veiculados informação, negócios, apoios e sociabilidade dos pertencentes à elite,
assim como construídas e comungadas visões de mundo e valores. Não estaria
impossibilitada a entrada de novos indivíduos nessa rede, embora isso fosse raro.
Entretanto, mesmo quando isso acontecesse, os novos integrantes das “altas esferas”
seriam rapidamente integrados a esse mundo e a essas redes sociais.7
Para os adeptos da teoria das elites, portanto, as políticas públicas seguiriam, de
uma forma geral, os interesses da elite, assim como os principais cargos seriam ocupados
por membros da elite, entendida nos termos sociológicos acima descritos. Assim, os grupos
que dominariam as várias questões de política e conseguiriam que seus interesses fossem
levados em conta pelo Estado seriam os mesmos ao longo do tempo e das várias questões
de política. As ações do Estado, assim como as suas estruturas, reforçariam o processo,
sendo parcialmente responsáveis pela reprodução do poder da elite. A aplicação mais
recente da teoria das elites para explicar o funcionamento do Estado norte-americano
contemporâneo está na obra de Domnhoff (1979, 1983 e 1991) que, ao longo das décadas

7 É interessante observar que a coincidência entre as elites política e econômica também foi mobilizada por autores

marxistas como Miliband (1972) como elemento (e mecanismo) explicativo para o caráter irredutível de classe do Estado
capitalista.

15
de 1970 e 1980, tentou demonstrar a natureza indissociável das elites econômica e política
naquele país. Um dos elementos chave na descrição dessa estrutura de poder no caso
norte-americano estaria na institucionalização da presença de indivíduos do próprio setor
privado em comitês de decisão de linhas de política pública, assim como em agências
estatais de destaque.
Sob o ponto de vista de nossos objetivos analíticos, são dois os problemas da teoria
das elites. A primeira e talvez principal dificuldade da teoria está em conseguir incorporar a
mudança e a contingência nos processos políticos. Caso os princípios dessa perspectiva
fossem levados às últimas consequências, a alternância de poder não poderia ser explicada.
Como o conceito de elite é ao menos parcialmente classificatório, alguém poderia sustentar
que quem for alçado ao poder também participa da elite. Entretanto, essa linha de
explicação é circular, não definindo a elite pelos seus atributos, mas pelo próprio resultado
que deveria ser explicado. Por outro lado, a perspectiva não consegue incorporar a
importância potencial de atores localizados no próprio Estado, e tende a pensar as agências
e burocracias apenas como “correias de transmissão” dos interesses de quem tem o
“controle” do Estado. Como comentaremos mais adiante, esses dois problemas são
derivados da forma como a classe política é enquadrada analiticamente - de maneira
homogênea e subordinada8, assim como da consideração do Estado como uma “casca
vazia”, ocupada sempre pelo mesmo conteúdo – os membros da elite.
Como veremos ao longo do livro, entretanto, alguns elementos da cena política
paulistana se assemelham à descrição da teoria das elites e, durante o período estudado, é
possível observar uma impressionante estabilidade na política local, controlada praticamente
por um único grupo. Entretanto, também veremos que os atores estatais são importantes
para construir essa estabilidade, assim como para transformar em políticas as alternâncias
de poder que ocorrem em determinados momentos. Nesses momentos, também ao
contrário do que sustentaria aquela perspectiva, são geradas mudanças significativas no
conteúdo das políticas públicas locais, indicando que a política (e os políticos) importam.

Não é difícil perceber que a descrição da política elaborada pela teoria das elites
causa sérios problemas à idéia de democracia e ao princípio democrático de controle dos

8 É interessante observar que sob o ponto de vista sociológico, esse tipo de abordagem pode ser perfeitamente

aceitável e apropriada, e talvez seja possível provar a existência de uma mesma origem social comum à classe política.
Entretanto, esse não é um bom ponto de partida para o estudo do poder e da política, já que não é possível derivar ações
políticas de origens sociais.

16
eleitores sobre o governo9. Em grande parte como resposta a essa questão, se desenvolveu
uma outra influente corrente de literatura ao longo dos anos 1950 que tentou se contrapor à
interpretação da teoria das elites sobre a existência de uma coesa estrutura de poder nos
Estados Unidos que controlaria a maior parte do poder no país. Essa perspectiva é o
pluralismo. O livro que introduziu essa tradição no debate sobre o poder local traça um
diálogo aberto com os argumentos levantados por Hunter afirmando, logo em seu primeiro
parágrafo: “Em um sistema político onde quase todos os adultos votam, mas o
conhecimento, a riqueza, a posição social, o acesso aos ocupantes de cargos públicos e
outros recursos são desigualmente distribuídos, quem realmente governa?” (Dahl, 1961, p.
1). Para o autor, que analisou o poder em uma cidade de pequeno porte – New Haven - o
principal problema analítico com a teoria das elites é deixar muito pouco lugar para os
políticos. Caso essa teoria estivesse certa, eles não teriam papel algum, e a
imprevisibilidade do campo da política seria próxima de zero. Sob este ponto de vista, a
teoria das elites tem grande dificuldade em explicar a contingência10 e a alternância de
poder, assim como a variação dos grupos vitoriosos nas várias áreas de políticas.

Os pluralistas, ao contrário, afirmam que não haveria nenhum grupo na sociedade

democrática que conseguisse controlar as várias questões de política simultaneamente e de
forma continuada no tempo. Para o pluralismo, em um primeiro patamar analítico, quem
governa são os partidos políticos, organizações de galvanização de interesses e
canalização de participação. Essas organizações disputam eleições pelo controle do
governo e, portanto, governam. Entretanto, a própria literatura pluralista afirma que na
operação dos sistemas políticos, os partidos são reduzidos a pouco mais que grupos de
interesse ou conjuntos de indivíduos com valores, propósitos e demandas comuns. A
unidade básica da política, portanto, seria os grupos de interesses (Dahl, 1961, p. 5).

Para os pluralistas, a sociedade seria composta por uma pluralidade de grupos, cada
qual com seus instrumentos de poder e seus interesses específicos e temáticos. Cada grupo
se interessaria por determinadas questões e mobilizaria seus recursos para agi-los em uma
esfera determinada. Cada questão de política, portanto, conformaria uma arena específica,
onde ocorreriam lutas vencidas pelos grupos de interesse mais interessados e mobilizados
para aquele assunto específico. Para os pluralistas, nenhum grupo ganharia de forma
estável ao longo do tempo, assim como em todas as áreas de política. As evidências
reunidas por Dahl sobre New Haven sugerem que o sistema político local apresenta grande
continuidade no funcionamento das instituições democráticas, mas a estrutura de poder não

9 Mesmo se o compreendamos como um conjunto de “escolhas de mercado”, onde os eleitores compram com votos

suas lideranças, à la Schumpeter (1984).

10 Como veremos, esse problema é ainda maior para o marxismo.

17
apresenta estabilidade, sendo a cena política local caracterizada pelos seguintes elementos:
sufrágio universal, participação relativamente alta do eleitorado nos pleitos, um sistema
bipartidário altamente competitivo, oportunidade para criticar a condução das políticas e do
governo, liberdade de expressão e uma alternância no poder surpreendentemente alta entre
os dois partidos, quando ocorrem mudanças nas maiorias eleitorais (Dahl, 1961, p. 310). A
condução das políticas públicas e o seu conteúdo seriam resultados das lutas políticas entre
os grupos, objetivando controlar o governo e as suas organizações.
No que diz respeito a nossa pesquisa, o olhar pluralista apresenta dois problemas
principais. Em primeiro lugar, novamente o Estado é considerado como uma página em
branco, ou uma “casca” a ser preenchida pelos grupos vitoriosos em cada assunto de
política. Se consideramos o Estado como um espaço a ser ocupado, não há espaço para
destacar os próprios funcionários do Estado, assim como as suas instituições. Esses se
localizam em uma posição estratégica na produção das decisões e das políticas do Estado,
por ocuparem a própria máquina encarregada da elaboração e implementação das ações
estatais. Como veremos, nossa análise indica uma grande importância da burocracia, em
especial das complexas relações entre ela (e seus grupos internos), os capitais contratados
pelo Estado, e os detentores de cargos eletivos.
Um outro problema analítico presente no pluralismo é uma certa dificuldade em tratar a
continuidade dos grupos que controlam o poder político - coerência intertemporal, sendo
essa literatura muito pouco sensível a situações de controle continuado de determinados
grupos sobre o Estado. Como veremos ao longo desse trabalho, talvez essa seja a mais
importante característica da política municipal em São Paulo ao longo do período estudado.
E esse controle é apenas parcialmente produzido pela estabilidade das preferências
eleitorais da população paulistana (o que seria potencialmente compatível com o
pluralismo), estando relacionado também com o próprio funcionamento do Estado em nível
local. Nesse particular, estabilidade eleitoral e dinâmica interna do Estado se reforçam
mutuamente, sendo empiricamente comprovada a existência de uma rede de gestores, no
interior da máquina pública, alinhados ideologicamente e relacionados por vínculos pessoais
com o grupo politicamente hegemônico que controla o executivo municipal durante quase
todo o período estudado.

O principal debate internacional ocorrido na ciência política sobre as dinâmicas

políticas no urbano envolveu essas duas perspectivas11. Entretanto, a sua influência sobre a
literatura brasileira é muito pequena, ao menos em termos explícitos, embora uma parte

11 Ver a boa resenha crítica do debate com enfoque na política da cidade contida em Mollenkopf (1992).

18
dessas idéias esteja presente de forma difusa e conceitualmente pouco precisa em nossa
literatura. Na verdade, o debate brasileiro sobre as cidades foi na maior parte das vezes
exclusivamente sociológico e geográfico, estando quase completamente ausente a tradição
da ciência política. A mais forte influência sobre a literatura brasileira foi a da sociologia
urbana francesa de corte marxista dos anos 1960 e 1970, seguida de longe da geografia
crítica de língua inglesa. A literatura influenciada por essas perspectivas gerou entre nós
uma linha de trabalhos sistemática, de boa qualidade e bem inserida nos debates da época
em que foi produzida12. Ao menos em parte, a inexistência de um debate mais profundo
sobre o Estado no campo brasileiro de estudos urbanos é explicada pela forte hegemonia
dessa literatura, já que para ela as questões analíticas associadas ao poder político eram
dadas por resolvidas, visto que a origem última da dinâmica social estaria em mecanismos
estruturais e econômicos, assim como nos papéis cumpridos pela cidade e suas classes
sociais no funcionamento do capitalismo periférico, dependente ou de baixos salários.
De uma forma geral, os mais importantes ganhos analíticos que esta literatura trouxe
para os estudos urbanos disseram respeito à incorporação dos conflitos na cena urbana,
assim como à afirmação da idéia de que o espaço é um elemento que, ao mesmo tempo
que influencia a sociedade, é construído socialmente. A incorporação dessas duas idéias
levou à descrição de um campo muito mais politizado do que o considerado nos estudos
clássicos sobre a cidade.13 A própria justificativa dos estudos mais importantes nessa linha -
como, por exemplo, Castells (1983), Lojkine (1981) e Lefebvre (1976) - estava ligada à
construção de uma dupla crítica – da realidade e dos estudos urbanos até então existentes,
considerados ideológicos. Apesar do destaque dos conflitos, o primado da acumulação
acabou por se impor à política nos momentos mais cruciais das análises14. Na maior parte
das vezes essa foi entendida como o interesse do Capital em geral, mas no caso de autores
como Topalov (1974), foi compreendida como interesse de capitalistas específicos, em
especial os envolvidos com a produção imobiliária na cidade.
Em termos nacionais, a incorporação dessa literatura acabou levando ao
desenvolvimento do que denominamos de modelo do conflito para a explicação das políticas
do Estado na cidade, como veremos no capítulo 3. Essa tradição resultou em trabalhos de
excelente nível sobre vulnerabilidade social urbana e movimentos sociais, entre outros
temas, e apresentou grande importância para a construção do campo dos estudos urbanos
no Brasil. Como veremos, entretanto, a perspectiva se mostrou amplamente insuficiente

12 Ver, por exemplo, Kowarick (1979) e Bonduki e Rolnik (1982).

13 Os principais precursores são a Escola de Chicago dos anos 1910 e 1920 e a Economia Urbana dos anos 1950 e
1960. Cf. Park e Burguess (1925) e Alonso (1964). Para a crítica marxista, ver Castells (1983).

19
para a explicação das ações do Estado, subordinando-o a macro-processos ou a atores
localizados apenas na sociedade, e entendendo as ações do Estado como movidas
principalmente por conflitos promovidos por tais atores.
O principal mérito desta perspectiva esteve em produzir uma certa “desacralização”
da produção do espaço, destacando os interesses dos capitais produtores da cidade e
investigando com grande grau de detalhe os seus circuitos de valorização e os seus
mecanismos de reprodução. A presente análise considera que esse seja um dos principais
elementos explicativos das dinâmicas que se desenrolam na cena política urbana, embora
não concordemos com os mecanismos estruturais e com a compreensão teleológica do
Estado que a literatura estruturalista comumente utiliza para explicar os seus recursos de
poder. Como essa literatura exerceu forte influência sobre alguns dos analistas nacionais
mais argutos dos anos 1970 e 1980, apresentaremos os seus principais argumentos e
autores a seguir. A apresentação dos principais argumentos do debate nacional, entretanto,
será feita no Capítulo 3.
A partir do final da década de 1960, sob o impacto da disseminação das idéias do
marxismo estruturalista althusseriano e dos trabalhos de Poulantzas, o marxismo revisitou o
Estado e tentou especificar o seu quadro conceitual para analisar o poder e o Estado. As
duas mais importantes contribuições nessa direção no caso da questão urbana vieram da
literatura francesa, fundando os dois ramos do que se denominaria mais tarde de escola
francesa de sociologia urbana.
Na primeira vertente, representada por Castells (1983), a cidade teria uma função
central na reprodução social sob o capitalismo, já que representaria o locus da reprodução
da força de trabalho, caracterizada como consumo15. O espaço regional seria,
diferentemente, o território próprio da produção capitalista. O urbano como consumo
econômico englobaria dimensões de reprodução individual (plano da reprodução da força de
trabalho), mas também coletivas (plano da reprodução das condições de produção). As
ações do Estado na cidade teriam como objetivo viabilizar a reprodução da força de
trabalho, auxiliando a reprodução do capital, assim como contribuindo, através do
provimento de bens e serviços, para a redução do valor da força de trabalho e,
consequentemente, permitindo uma elevação das taxas de extração do excedente. Caberia

14 Problema ligado, com toda a certeza, à natureza da matriz macro-sociológica marxista que inspirou esses estudos,

com a exceção de Lefebvre (1976).

15 Trata-se de consumo no interior do sistema econômico, e não consumo improdutivo ou fruição. Castells entende a

esfera econômica dividida em três grandes elementos, a produção, o consumo e a troca.

20
ao Estado articular esses planos do consumo e, dessa forma, produzir/reproduzir a cidade
(e o capitalismo).
Ao implementar políticas públicas urbanas, como a promoção de habitação, a
melhoria de transportes etc., o Estado não estaria beneficiando a classe trabalhadora, mas
garantindo a reprodução da força de trabalho e os processos de acumulação. O provimento
de equipamentos coletivos, para Castells, na verdade implicaria em um encargo necessário
à reprodução do sistema capitalista como um todo que o Estado assumiria sozinho, já que
os meios de consumo coletivo não geram lucro, são muito custosos e são indivisíveis, não
sendo interessantes ao capital privado.
Como o Estado teria características de classe, a explicação das ações do Estado
seria de menor importância, já que grande parte dos resultados já estaria definida pela
divisão do trabalho e pelo caráter irremediável de classe do Estado. Suas ações seriam
classificáveis segundo a função que ocupariam no interior do sistema – dominação-
regulação e integração-repressão (Castells, 1983, p. 161). O planejamento urbano e as
políticas estatais na cidade corresponderiam, assim, a ações estatais no campo do consumo
para viabilizar a dominação continuada do capital e reproduzir o capitalismo. Em qualquer
hipótese, as ações do Estado já estariam predeterminadas ou, pelo menos, poderiam variar
em torno de um conjunto muito limitado de alternativas. Por definição, mudanças de governo
não alterariam verdadeiramente o conteúdo das políticas produzidas.
Para Castells, entretanto, analisar a política no urbano equivaleria a estudar também
as ações “desde baixo” - dos movimentos sociais, que se configuram como formas de ação
coletiva que se insurgiriam contra a dominação e contra um nível insuficiente de consumo
coletivo provido pelo Estado. O surgimento dessas, portanto, estaria ligado diretamente à
presença de patamares baixos de consumo coletivo para a força de trabalho. Portanto, as
lutas urbanas em Castells (1983) ganham um caráter automático e derivado de mecanismos
estruturais, ao invés de ser produto da luta política (e de classes) em termos concretos. Em
obra posterior (Castells, 1980)16, o autor reinterpreta o papel dos movimentos, dando a eles
uma grande importância na promoção de lutas que levem a política a “uma nova qualidade”.
Nesse caso, os movimentos não seriam mecanismos de insurreição, mas produtores de
uma nova hegemonia, que converteria a sociedade à (e através da) democracia
representativa, e a um conjunto de valores e práticas que levaria à construção do socialismo
pela via democrática.

16 A publicação dos livros ocorreu de forma invertida em português, sendo a “Questão urbana” publicada originalmente

em 1972 e o “Cidade, democracia e socialismo” publicado primeiramente em 1978.

21
 A segunda vertente neomarxista que analisou o urbano a partir dos anos 1970 foi
desenvolvida a partir do trabalho de Jean Lojkine (1981). Para ele, a cidade não seria o
espaço do consumo, mas da reprodução das condições gerais de produção. As ações do
Estado capitalista não representariam, portanto, apenas a resolução dos problemas de
consumo, mas de provimento de equipamentos coletivos na constituição de uma
cooperação urbana. Essa seria tão necessária à reprodução da economia capitalista em seu
estágio monopolista quanto a cooperação no interior da fábrica era para os capitais
individuais e para o capitalismo concorrencial. Na visão de Lojkine, o Estado também
obedeceria aos interesses do capital, mas subordinando-se especificamente à sua fração
monopolista e conduzindo os conflitos intra-urbanos sempre a seu favor (como no caso das
disputas pelo uso do solo urbano). Assim como na versão marxista anterior, o espaço para
ação do Estado seria muito limitado e ligado ao seu papel de reprodutor das condições de
produção. O estudo do Estado, portanto, se resumiria a comprovar, em políticas concretas,
a presença das funções estatais.
As condições gerais de produção incluiriam transportes, comunicação, energia, água
e esgoto, etc, pois disso dependeria a reprodução do sistema como um todo. A cidade
representaria um valor de uso complexo para o capital, já que todos esses serviços urbanos
não geram mais-valia e não possuem valor de troca. Além disso, este valor de uso urbano
seria indivisível (não corresponde à soma dos equipamentos específicos) e, assim, muitos
destes bens não poderiam ser vendidos, pois são muito caros, duráveis, e apresentam baixa
lucratividade. Por todas estas características, o Estado deveria garantir o provimento destes
equipamentos coletivos, viabilizando diretamente a reprodução da classe trabalhadora e
indiretamente os processos de acumulação.17
De uma forma mais geral, na visão do neomarxismo dos anos 1970, dois conjuntos
de investimentos estatais seriam centrais e se encontrariam diretamente relacionados às
funções do Estado: os investimentos variáveis para cumprir gastos sociais, e os
investimentos fixos para garantir a acumulação (O´Connor,1977). Do descompasso entre
esses dois conjuntos de gastos públicos surgiriam as motivações para os movimentos
sociais, uma vez que em períodos de crise e baixa lucratividade do capital os gastos sociais
seriam reduzidos, gerando uma queda na qualidade e na quantidade dos serviços urbanos,
o que por sua vez motivaria as mobilizações populares – os movimentos sociais. Esses
movimentos, entretanto, não conseguiriam alcançar ganhos reais, mas apenas iniciativas

17 Vale ressaltar que o fato destas políticas urbanas terem sido concedidas intensamente ao setor privado em período

mais recente invalida o argumento de que equipamentos coletivos urbanos não são interessantes para o setor privado,
devendo, portanto, ficar a encargo do Estado. Além disso, vale registrar que a maior parte das políticas de infra-estrutura no
Brasil foi iniciada por empresas privadas, ainda no século XIX. Ver Marques (2000, Cap. 2).

22
estatais paliativas, já que, considerando as restrições orçamentárias reais do Estado, a
execução de gastos sociais reais acarretaria redução nos investimentos fixos, atrapalhando
o processo de acumulação. Nesse sentido, o capital em geral teria sempre o Estado ao seu
lado como garantidor dos seus interesses contra as ações dos trabalhadores e de frações
dominadas do capital, sobredeterminando a política e tornando-a completamente previsível
em última instância.

Assim, para os autores da sociologia urbana francesa, como o Estado é

estruturalmente capturado, as dinâmicas do Estado e as suas relações com o setor privado
nem mesmo necessitam ser analisadas detalhadamente. O patamar analítico é tão abstrato
e geral que as mediações reais existentes entre os diversos processos que produzem (e
reproduzem) o meio urbano ficam obscurecidas e o processo político só pode ter um
resultado – a vitória do capital em geral.
É interessante observar que esse ponto de vista permanece mesmo em autores
marxistas que tentaram construir arcabouços analíticos mais próximos dos atores sociais,
como é o caso de Harvey (1980 e 1982). O autor delimita de maneira muito arguta a
presença de quatro “interessados” nas políticas urbanas em constante conflito pela
apropriação dos benefícios da produção e do uso do ambiente construído – o capital em
geral, os proprietários fundiários, os capitais da produção do ambiente construído e a classe
trabalhadora. Entretanto, ao autor afirma também que, como o capital em geral necessita do
ambiente construído, não permite que este seja decidido pelo jogo de força e joga o seu
peso a favor da reprodução social capitalista (Harvey, 1982, p. 12). O Estado, portanto, não
teria interesses próprios, sempre agiria no interesse dos capitalistas e, aparentemente,
nunca erraria nas suas estratégias. Voltaremos a esse ponto mais abaixo quando
comentarmos a contribuição do neoinstitucionalismo na ciência política.
Além disso, ao contrário do que seria previsível a partir do olhar da literatura
neomarxista urbana, as políticas urbanas implementadas pelo Estado muitas vezes
melhoraram efetivamente as condições de vida da população mais pobre e, portanto, não
podem ser considerados como simples legitimadoras do sistema. Como veremos, pudemos
encontrar, por exemplo, investimentos de porte significativo em áreas habitadas pela
população de baixa renda antes da disseminação de lutas e movimentos nas mesmas
regiões. Por outro lado, ao contrário do sustentado por essa literatura, há diferenças
significativas nos conteúdos distributivos das políticas implementadas por governos de
inclinações ideológicas distintas, indicando que a esfera da política importa
significativamente no desenrolar das políticas do Estado.

23
 O caso de São Paulo nos indica também as fragilidades da idéia de captura
estrutural do Estado pelo capital em geral. A política municipal em São Paulo durante o
período estudado foi controlada na maior parte do período por apenas um grupo político.
Diversas informações apontam para a existência de uma intensa relação entre esse grupo e
frações de capitais envolvidos com a produção do ambiente construído, em especial os
envolvidos com obras públicas de infra-estrutura. Como veremos, pudemos derivar várias
dinâmicas da política públicas dessa relação, inclusive os volumes de gastos e os tipos de
obra realizadas em determinados governos. Nosso caso, portanto, poderia sugerir a
existência de um certo tipo de captura do Estado por capitais envolvidos na produção do
ambiente construído, para utilizarmos a terminologia da literatura sob discussão. Essa
captura, entretanto, não é estrutural, mas parte do processo político, sendo reproduzida na
arena eleitoral que decide o controle dos cargos eletivos no período democrático, assim
como no interior do próprio Estado, onde a dinâmica da rede da burocracia reforça o
controle sobre a política pública produzido pela hegemonia da direita no campo eleitoral. O
padrão de cidade que resultou dessa captura18 - baseado em grande obras viárias
incentivadoras do transporte individual sobre pneus, gerando custos de urbanização
exponenciais e problemas de tráfego praticamente insolúveis - é absolutamente disfuncional
para o capital em geral, sendo contrário aos seus interesses de reduzir os custos com a
produção e gestão da cidade19 e aumentar a sua eficiência. Foi produzido, entretanto, por
uma coalizão de poder que controlou o Estado na maior parte do período ligada a frações do
capital envolvidas com a produção do espaço urbano.
Portanto, embora não concordemos com a sobredeterminação da política nem com a
idéia de uma captura estrutural do Estado, um elemento destacado pelo marxismo urbano
nos parece fundamental para a compreensão dos processos políticos – a ação dos capitais
envolvidos com a produção da política. Entendemos que esses se constituem em
importantíssimos atores políticos, já que além de apresentarem interesses próprios, são
dotados de enormes recursos de poder, não apenas em termos financeiros, mas também
organizacionais, simbólicos e discursivos. No nível analítico tratado pela literatura marxista,
os mecanismos que podem ser mobilizados por tais atores envolvem não apenas dinheiro e
uma outra lógica da ação coletiva (Offe, 1984), mas também uma certa seletividade das
políticas e do aparelho de Estado (Offe e Volker, 1984), a possibilidade de greves do capital
(Jessop, 1983), além de uma interpenetração das elites políticas e econômicas sob o
capitalismo (Miliband, 1972). Entretanto, ao contrário dessa literatura, a presente análise

18 Ou dessa coalizão de poder como discutiremos mais adiante.

19 Aos olhos da literatura neomarxista esse custos são improdutivos sob o ponto de vista dos interesses do capital em
geral, embora sejam necessários para o seu funcionamento. Cf. Lojkine (1981) e Harvey (1982).

24
não enquadra esses capitais como classe no sentido marxista, mas como atores individuais
e/ou coletivos de grande destaque envolvidos diretamente no desenrolar da política.
Voltaremos a esse ponto mais adiante.
A partir do final dos anos 1970, os estudos sobre as políticas estatais sofreram uma
alteração significativa, com o desenvolvimento das diferentes correntes do que veio a ser
conhecido posteriormente como neoinstitucionalismo. Embora o neoinstitucionalismo não
tenha desenvolvido diretamente estudos sobre políticas urbanas ou sobre a cidade20, a sua
ênfase trouxe para o debate com grande centralidade duas importantes dimensões da
política – os atores estatais e o papel de enquadramento das instituições políticas. Não se
pretende resenhar esta perspectiva, nem tampouco discutir as suas superposições e
semelhanças com outras perspectivas no que diz respeito ao estudo do Estado e de suas
ações21, mas apenas realizar uma rápida recuperação de tal literatura de forma a trazer à luz
as duas dimensões citadas acima.
Para autores dessa perspectiva como Skocpol (1985) e Evans (1993), o Estado e
suas organizações não seriam subordináveis aos interesses de grupos e agentes
localizados na sociedade. Para eles, os órgãos estatais e suas burocracias apresentariam
interesses próprios e diversos de quaisquer outros agentes, por exemplo como das elites
(como gostaria a teoria das elites), dos capitais (como afirma o marxismo) e dos grupos de
interesse (como defende o pluralismo). Além disso, os atores estatais apresentariam
recursos de poder muito significativos, já que controlariam a máquina burocrática e se
localizariam na cadeia de produção das políticas públicas. Dependendo da conjuntura, da
força dos demais atores e do insulamento que conseguiriam estabelecer entre Estado e
sociedade, portanto, as agências estatais e suas burocracias poderiam se transformar nos
mais importantes atores no processo de decisão, elaboração e implementação das políticas
públicas. Esse elemento é central para a presente análise, que destaca os técnicos do
Estado, assim como a sua agregação em grupos burocráticos que comungam de
características próprias e estabelecem padrões de vínculo específicos com atores externos
ao Estado.
A outra dimensão destacada por essa literatura diz respeito ao efeito de
enquadramento da política efetuado pelas instituições políticas, entendidas como conjuntos
de regras que organizam o jogo do poder em um dado sistema político. Essa dimensão,

20 Com a possível exceção de Gurr e King (1987) e King (1987). Esses estudos, entretanto, embora estabeleçam um

marco analítico neointitucionalista, acabam por sobredeterminar as ações do Estado pelos capitais na análise empírica.
21 A primeira tarefa foi realizada por vários autores, como por exemplo Steinmo et al. (1992). Na literatura brasileira essa

tarefa foi realizada por Arretche (1995) no que diz respeito ao surgimento e desenvolvimento das políticas sociais, por
Limongi (1994) no que diz respeito aos estudos legislativos e por Marques (1997) no que diz respeito à discussão dos
atores políticos e aos mecanismos explicativos mais importantes para as ações do Estado.

25
destacada pela primeira vez em Skocpol (1985) sob a denominação de “caráter
tocquevilleano” das instituições políticas, diz respeito à “moldagem” do campo da política
efetuada pelas regras do desenrolar do jogo político. Ao especificar o que é ou não possível,
assim como quais configurações, alianças e estratégias podem ou não surtir efeito, as
instituições alteram resultados, estratégias e mesmo preferências, pelo ajustamento
paulatino dessas aos resultados esperados. Essa dimensão está presente não apenas no
arcabouço jurídico e no direito positivo, mas também na própria estrutura e desenho do
Estado, como não escapou a análises marxistas argutas como Offe (1975) e Block (1980 e
1981). Esse elemento também é central nesta análise e, como veremos mais adiante,
diversos elementos da política paulistana.

Sínteses analíticas tentativas

A integração dessas tradições é impossível em nível teórico, já que as origens do
poder político para cada uma delas, assim como as unidades básicas de ação social
mobilizadas por cada uma delas, não são apenas divergentes, mas também mutuamente
excludentes. Em um nível mais concreto, entretanto, é possível construir articulações de
natureza analítica, desde que devidamente explicitadas e cuidadosamente elaboradas.
A análise de Savich (1988) vai nessa direção. O autor discute a dinâmica de
transformação do planejamento urbano em Nova Iorque, Paris e Londres nas décadas de
1960, 1970 e 1980. Para Savich, o que ele denomina de teorias da distribuição de poder
incluem de maneira destacada a teoria das elites, o pluralismo e o corporatismo22. Para ele,
cada uma dessas perspectivas guarda certa capacidade de descrição do funcionamento do
mundo real, e essas teorias devem ser utilizadas como ideais tipos no sentido Weberiano.
Um elemento chave para as explicações do autor está nas ações dos agentes estatais. O
cruzamento da conformação desses atores com as várias combinações de poder
controladas por eles levaria à existência de estruturas de poder específicas em cada cidade.
Os casos estudados por ele se enquadrariam então em estruturas de poder mais parecidas
com a descrição corporatista clássica (Paris), corporatista liberal (Londres) e pluralista (Nova
Iorque).23

22 Embora o sentido do termo “corporatismo” em Savitch seja confuso e às vezes inconsistente, o autor na maior parte
das vezes quer se referir aos padrões de intermediação de interesses que levaram ao desenvolvimento de grandes acordos
tripartite entre capital, trabalho e Estado e marcaram a cena política do pós-guerra em grande parte dos países
desenvolvidos, em especial na Europa, tendo sido estudados em detalhe por autores como Schmitter (1979) e Cawson
(1985). Às vezes, entretanto, Savitch parece confundir a literatura corporatista com o neoinstitucionalismo.
23 Nessa última cidade a estrutura de poder era mais fragmentada nos anos 1950/60 mas se tornou mais coesa nos

anos 1980.

26
 Embora o esforço analítico do autor seja louvável, e os destaques aos atores estatais
e às diversas combinações de poder sejam muito interessantes, duas críticas devem ser
colocadas. Em primeiro lugar, a descrição da literatura corporatista feita pelo autor é muito
forçada, imputando a ela elementos que não estão lá, em especial o destaque aos atores
estatais. Além disso, essa literatura não se constituiu em uma abordagem teórica específica
que defendesse a importância de um determinado ator, mas representou um conjunto de
análises sobre um objeto histórica e sociologicamente delimitado – os grandes acordos
corporativos dos países centrais construídos no pós-Segunda Guerra Mundial. O autor
alcançaria muito mais clareza se utilizasse o neoinstitucionalismo como o seu terceiro pólo
explicativo ou terceiro ideal tipo, como ele mesmo propõe. Como vimos acima, essa
literatura destaca especificamente o papel dos atores estatais e das instituições políticas na
dinâmica do poder e nas ações do Estado. Um segundo problema na perspectiva de Savich
está em lançar mão de elementos das três teorias sem especificar as condições que fazem
com que uma delas se aplique mais a um caso do que uma outra. O resultado é um
conjunto de explicações ad hoc, não ficando claro para o leitor qual dos tipos ideais deveria
ser aplicado para a explicação de outros casos, gerando um empiricismo completamente
dedutivo bem pouco apropriado para a análise de situações sociais complexas.
Um outro trabalho que tenta escapar analiticamente dos problemas colocados para a
análise do poder na cidade é o de Mollenkopf (1992). O autor parte do principal debate
presente na literatura sobre o poder político na cidade, consubstanciado na sucessão –
teoria das elites/pluralismo/crítica marxista – para propor um arcabouço alternativo para o
estudo do poder na cidade. Mollenkopf já sugere, na sua classificação das perspectivas, o
reconhecimento dos dois grandes pólos presentes na literatura, classificando marxistas e
teóricos das elites sob a rubrica de estruturalistas e os opondo aos pluralistas. A polaridade
mais ampla presente no debate é entre estrutura e ação, que se desdobra em determinação
versus contingência e em estabilidade versus dinâmica. As duas primeiras literaturas
destacam elementos presentes na estrutura da sociedade para descrever e analisar como o
mundo político funciona. Ao fazê-lo, por vezes perdem a dinâmica social e não deixam muito
espaço para a contingência. Os pluralistas, ao contrário, enfatizam os atores, suas
estratégias e a dinâmica política. Entretanto, ao fazê-lo, muitas vezes deixam de lado as
estabilidades, o contexto e os constrangimentos, dando a impressão que todos os
resultados políticos são igualmente possíveis e que todos os atores têm iguais chances de
vitória.
Para Mollenkopf, portanto, a crítica marxista dos anos 1960, apesar de cair em vários
momentos em um determinismo econômico, chamou a atenção para mecanismos que
produzem desigualdades políticas cumulativas e sistêmicas, que levam à concentração de

27
poder nas mãos de grupos específicos. Esses são absolutamente incompatíveis com os
arcabouços explicativos pluralistas. Outro elemento levantado por esse autor na literatura
neomarxista é o destaque aos capitais, assim como à dependência estrutural do Estado ao
capital, já que o volume do fundo público que alimenta o Estado é oriundo da taxação das
atividades capitalistas. Considerando a imobilidade inerente a seus ativos, os capitais da
acumulação urbana teriam especial interesse em influenciar as políticas urbanas e uma
baixa capacidade de produzir greves do capital no sentido de Jessop (1983).
Recuperados esses pontos fortes e as críticas com relação ao debate, Mollenkopf
apresenta um modelo alternativo de análise. Em primeiro lugar, destaca um elemento
trazido do pluralismo: os líderes políticos que interagem com a população residente e os
interesses dos eleitores de um lado, e com os interesses econômicos e com o mercado, de
outro. A sua análise toma então como ponto de partida a consideração de duas importantes
relações da classe política – com os eleitores e com o ambiente econômico. Por outro lado,
o autor afirma que líderes políticos que almejem controlar a política da cidade devem lidar
com os interesses produzidos no interior do próprio setor público, os que se originam no
eleitorado e os oriundos do setor privado. Para ele, a complexidade da política da cidade de
Nova Iorque vem justamente do fato de que tanto os interesses dos eleitores quanto do
setor privado são imensamente fragmentados e contraditórios, sendo impossível trabalhar
com dicotomias do tipo - negro/branco ou capitalista/trabalhador.
Nesse ponto, o autor apresenta sua categoria analítica chave – “a coalizão política
dominante”. Essa representa uma aliança tática entre interesses diferentes que consegue
ganhar as eleições para o executivo e estabelecer e manter a cooperação com outros
centros de poder privados e públicos necessários para governar. Para ele, essas coalizões
podem ser duradouras e abrangentes, tomando o poder e mantendo-o sobre uma ampla
gama de setores/assuntos de política por períodos relativamente longos. Esse ponto de
vista o afasta dos pluralistas, embora não o coloque no campo dos elitistas, já que a
manutenção dessas coalizões é completamente contingente do processo político. E
efetivamente Mollenkopf afirma que a derrocada de uma coalizão ocorre geralmente em
momentos de crise ou períodos de intensa mudança social e econômica. Como veremos ao
longo deste livro, a idéia de coalizão política dominante poderia ser utilizada para explicar a
dinâmica política em São Paulo nas últimas décadas em termos gerais, mas apenas se
compreendermos essa categoria como bastante próxima da descrição dos teóricos das
elites, considerando a grande estabilidade da política paulistana no período não apenas no
sentido eleitoral, mas também na dinâmica interna ao Estado e às redes que o estruturam.
Um terceiro autor que dialoga com os modelos analíticos mais importantes e
desenvolve um modelo analítico sofisticado para o estudo do poder na cidade é Mike Davis.

28
Em seu magistral “A cidade de Quartzo” (1992), Davis analisa inúmeras dimensões sociais e
políticas da cidade de Los Angeles. No capítulo destinado diretamente ao estudo do poder,
o autor começa sua narrativa com uma epígrafe de Otis Chandler, patriarca do jornal Los
Angeles Times e importante ator do processo político local, que afirma: “Não existe estrutura
de poder aqui – somente pessoas que pensam que são o poder”. Uma parte significativa do
livro de Davis é dedicada a mostrar que essa assertiva não é verdadeira, iluminando as
continuidades na estrutura de poder local.
Para Davis, se por um lado não é possível delimitar uma única elite coesa que
controle a política da cidade, por outro o poder na Califórnia Meridional nada tem de
fragmentado e disperso. Em suas próprias palavras: “se Los Angeles deixou há muito tempo
de ser uma cidade provinciana com um único “comitê executivo da classe dominante”, ainda
está longe de ser um mero loteamento de riqueza e poder difusos. O poder político na
Califórnia Meridional permanece sendo organizado pelas grandes constelações de capital
privado, as quais, como em outros lugares, agem como governo permanente nas questões
locais.” (Davis, 1992, p. 100) Seguindo essa linha, Davis reconstrói a história do poder da
cidade (e na cidade) como uma sucessão de hegemonias de elites sobre a política local,
desde o início do século XIX até o final do século XX. Esse processo é apresentado como
repleto de conflitos interno às grupos da elite, assim como entre essa e as classes
populares. Seguindo a tradição da teoria das elites de forma rica, o autor articula elites
econômicas com elites políticas e culturais em uma economia e uma sociedade de fronteira,
sempre em transformação. Os processos de reprodução social da elite passam
historicamente pelas transformações no campo da economia, pela propriedade de ativos
econômicos e pela construção de redes sociais que envolvem casamento, sociabilidade e
cultura. O elemento cultural na reprodução das elites não entra aqui apenas no sentido
tradicional de conjunto de práticas e conhecimentos comungados pelos membros da elite.
No caso de Los Angeles ele se transforma em produto econômico específico que altera as
condições de reprodução econômica das várias partes da elite, pela importância da indústria
cultural na cidade.
Davis não analisa o Estado em nível local na cidade de Los Angeles, o que talvez
seja a sua principal lacuna. Na verdade, a ausência de uma análise sistemática do Estado
está associada a uma tendência do autor a considera-lo como um epifenômeno, ou um
espaço a ser ocupado pela elite ou pelos grupos econômicos que detém a hegemonia em
cada momento histórico, de forma consistente com as literaturas marxista e das elites que o
inspiram. Nesse sentido, a dinâmica e os acontecimentos estão na sociedade, e as
referências do autor às instituições políticas e às burocracias são muito raras. A única

29
exceção é o aparato policial, que é apresentado como um ator independente e autônomo
dotado de interesses e recursos de poder significativos.
Deve-se ressaltar ainda na análise de Davis a importância destinada aos capitais que
retiram sua valorização da própria cidade, assim como a sua imbricação com a elite política
local. Nesse sentido, o autor avança com relação às inúmeras análises marxistas que
marcaram os estudos urbanos na década de 1970, ao não fixar de forma apriorística as
dimensões e atores a iluminar. Para o estudo de Davis isto é absolutamente fundamental, já
que para ele, embora a constituição da elite californiana seja principalmente política e
econômica, o seu processo de reprodução tem um caráter eminentemente sociológico e
complexo, e passa por todas as dimensões da vida social.

Atores, instituições e redes

Há dois patamares distintos nos quais precisamos estabelecer pontos de partida
analíticos. Em termos mais abstratos, partimos da premissa de que as políticas públicas são
definidas pela interação entre atores no interior dos ambientes institucionais e relacionais
presentes nas comunidades de políticas. As dinâmicas políticas são resultado dessas
interações, tendo em conta os constrangimentos das instituições e das redes de relações
pessoais e institucionais presentes. Essas dinâmicas são fortemente influenciadas por
legados, já que tanto o ambiente institucional e as redes, quanto a própria política pública,
são historicamente construídas. Esses legados, assim como diversas “estruturas” presentes
em cada caso (econômicas, relacionais, espaciais e institucionais) definem instrumentos de
poder diferenciados para os atores políticos potenciais, tornando alguns deles mais capazes
de fazer valer seus interesses do que outros, além de conduzir alguns atores potenciais em
direção à irrelevância. Apesar da existência de grandes desproporções de poder entre
atores, entretanto, os resultados dos conflitos políticos são contingentes e, portanto, não
predeterminados. Isso não quer dizer que os vários resultados sejam igualmente possíveis e
que seja impossível prevê-los mas, ao contrário, que suas probabilidades de ocorrência são
proporcionais à desproporção de poder entre os atores.
Em um nível mais concreto, destacamos como principais atores na definição das
políticas estatais os que apresentam posições de poder mais vantajosas no sentido
discutido acima. Os três atores considerados como principais na análise são: os membros
da classe política, os capitais envolvidos com a produção concreta de obras e serviços
contratados pelo Estado, e os membros das burocracias do Estado envolvidos direta e

30
indiretamente com a política. Observemos o tratamento dispensado a esses atores pela
literatura apresentada anteriormente.24
A classe política é destacada pelas três literaturas – teoria das elites, pluralista e
marxista, mas é descrita com características diversas e ocupa posições muito diferentes em
cada uma delas. Sobre esse ponto, elitistas e marxistas se põe de acordo, afirmando que a
classe política é sobredeterminada - pelo capital no marxismo e pela elite no elitismo, assim
como homogênea - meros representantes no marxismo e uma especificação da elite em
geral na teoria das elites. Embora esta análise tenha afinidades com ambas as
perspectivas25, não podemos concordar com a predeterminação dos resultados do jogo
político, assim como com a transformação da classe política em mera “correia de
transmissão” de interesses das elites ou de classes. Os membros da classe são dotados de
interesses próprios e representam um conjunto bastante heterogêneo de agentes portadores
de projetos e preferências de política bastante diversos. Como veremos, a ideologia é uma
das clivagens que, no interior da classe política, organiza conjuntos de interesses e
preferências. Nesse sentido, estamos muito mais próximos do enquadramento dos políticos
elaborado pelo pluralismo, que apresenta menos restrições definidas a priori a respeito da
classe política, e deixa espaço para que as análises concretas indiquem as ações e os
conteúdos das estratégias dos políticos, ou “os que buscam o poder” para usarmos a
expressão de Dahl (1961, p. 96).
Em segundo lugar, os capitais, destacados de forma tão intensa pelas análises
marxistas. Embora a sua centralidade na política seja incontestável, não consideramos
proveitoso, ao menos para a análise dos processos tratados aqui, analisar os capitais como
classe. Este trabalho os integra como indivíduos e em grupos observados empiricamente,
tratado-os como entidades dotadas de interesses e recursos de poder que podem se tornar
atores políticos relevantes, tanto buscando situações privilegiadas de acumulação em
termos individuais, quanto agindo coletivamente quando a situação e suas estratégias os
levarem a isso. As empresas privadas produtoras de serviços e obras e envolvidas com a
produção concreta da política tratada aqui, portanto, são consideradas como atores centrais
no desenrolar da política, e não como classe ou como um conjunto de interesses ligados ao
capital em abstrato.
Entretanto, nesse estudo levamos em consideração um tipo específico de capital
urbano. De uma forma geral é possível classificar os capitais do urbano em três grupos,

24 Não se realiza aqui uma discussão detalhada da bibliografia, sendo os leitores remetidos para Marques (1995) para

uma resenha crítica dos argumentos levantados pelas literaturas marxista, da análise setorial e neoinstitucionalista com
relação aos atores mais importantes das políticas do Estado.

31
diferentes entre si no que diz respeito a seus processos de valorização e às suas relações
com a terra urbana e o Estado. Embora os estudos na área sejam escassos, tudo indica que
cada um desses tipos de capital apresente características e estratégias diferentes e que
produza impactos diferenciados nas políticas estatais.
O primeiro conjunto de capitais envolve os relacionados com a atividade imobiliária,
da incorporação, do financiamento e os ligados à terra urbana. O seu circuito de valorização
está associado à construção das edificações, dependendo centralmente da oferta
continuada de terra urbana, e se cristalizando em localizações específicas. Os produtos de
sua atividade são vendidos diretamente ao mercado, o que lhes empresta uma certa feição
concorrencial. O seu processo de valorização não está diretamente associado ao Estado,
embora esse possa influir em seus patamares de lucratividade, via investimentos públicos
ou legislação, por exemplo26. Esse grupo de capitais já foi objeto de intenso escrutínio de
análises, realizadas sob a ótica da sociologia urbana francesa marxista, como Topalov
(1974). A literatura brasileira também apresenta estudos realizados nesse registro como
Ribeiro (1997). Talvez seja possível dizer que a literatura de estudos urbanos em geral
tende a considerar esses capitais como os capitais importantes para a compreensão da
produção do espaço urbano, desconsiderando o efeito da ação dos dois outros grupos.
Um segundo conjunto de capitais inclui aqueles envolvidos com a produção das
infra-estruturas urbanas. Esses foram objeto de poucos estudos, mesmo na literatura
internacional (Coing, 1988). Este problema se repete no Brasil, com a exceção de análises
recentes como Marques (2000) e Mota (2001). A questão da terra não é fundamental para
esses capitais, embora os seus produtos também se cristalizem em localizações
específicas. A terra não é muito importante porque o circuito de valorização da infra-
estrutura se inicia com essa questão resolvida previamente por dois outros atores –
produtores privados de terra urbana (que viabilizam glebas para loteamentos, por exemplo)
e o Estado (que desapropria terra). A importância dos primeiros é muito menor do que a do
Estado, que representa o grande comprador dos serviços desse tipo de capital. O mercado
da infra-estrutura é, portanto, um oligospônio, onde um único comprador controla quase
todas as compras. Como em todos os mercados desse tipo, o preço, as quantidades e as
características dos produtos são fortemente influenciados pelo comprador principal (ou
único, se chegarmos a um monospônio). Em um mercado desse tipo há fortes incentivos
para os produtores tentarem influenciar o comprador. O mercado de infra-estrutura,
portanto, é intrinsecamente político (Camargos, 1993), e há incentivos para que se busque

25 Afinidades com o marxismo pelo destaque dado aos capitais do setor, e com a teoria das elites pela crença na

existência de uma estrutura do campo da política, como boa parte dos estudos que utilizam análise de redes.
26 Ver Vetter e Massena (1981) e Rolnik (1997), respectivamente.

32
continuamente construir e ampliar a permeabilidade estatal. Esse conjunto de capitais é o
enfocado nesse trabalho.
O último conjunto de capitais envolve as atividades relacionadas com os serviços
urbanos, como transportes e limpeza urbana. Esse talvez seja o conjunto de capitais menos
estudado de todos. É o tipo de capital urbano que menos sofre influência da questão da
terra, já que seus produtos não se cristalizam em localizações, mas envolvem
principalmente trajetos e percursos. Assim como no conjunto anterior, o comprador quase
único é o Estado, o que empresta um caráter bastante político ao mercado e, portanto,
também aqui a permeabilidade é um elemento central. Ao contrário do conjunto anterior, no
entanto, o processo de trabalho não se concentra no tempo, mas se espalha
temporalmente.

O terceiro ator destacado neste estudo foi muito pouco considerado pelas três
perspectivas citadas anteriormente, embota tenha sido centralmente destacado pelo
neoinstitucionalismo – os agentes estatais. É interessante observar que teóricos das elites,
pluralistas e marxistas concordam em considerar o Estado como um espaço vazio, embora
discordem sobre o que o preenche. Para os primeiros, o Estado é ocupado pela elite ou por
suas frações, mesmo que de maneira indireta (Hunter, 1953, cap. 5), enquanto para os
segundos é preenchido pelos grupos de interesse mais bem sucedidos na luta política
(Easton, 1970 e Sabatier, 1999). Para os marxistas, por fim, o Estado é capturado
estruturalmente pelo capital, visto que se trata de um Estado de classe (Poulantzas, 1986,
pp 119 e seguintes e Marx e Engels, 1987, p. 36)27.
Discordamos dessas perspectivas e, nesse aspecto, seguimos os estudos
neoinstitucionalistas, ao afirmar que as agências estatais devem ser estudadas de maneira
plena, não determinando a priori a sua subordinação a qualquer agente ou processo
presente na sociedade. O estudo detalhado do Estado nos revela a existência de grupos,
mais ou menos organizados, com interesses específicos (e mesmo com projetos
específicos) e com acesso significativo a recursos de poder ligados, principalmente, ao
funcionamento da própria máquina e à execução direta de políticas. Por essa razão, este
livro dá grande destaque analítico aos atores estatais, assim como à sua relação com os
outros dois atores mais importantes destacados pelas literaturas apresentadas
anteriormente – os capitais envolvidos com a produção direta das políticas e os membros da

27 Sob esse ponto de vista vale observar que o notável deslocamento ocorrido na obra de Poulantzas - entre Poulantzas

(1986, publicado originalmente em 1968) e Poulantzas (1985, publicado originalmente em 1978). Na primeira obra o Estado
seria sobredeterminado pelo caráter de classe definido por “funções”, enquanto na segunda o Estado seria um campo de
luta e a condensação de relações de forças, em uma visão próxima do pluralismo.

33
classe política. Esses três atores se relacionam no interior da rede de relações que estrutura
a comunidade da política estudada.
A outra dimensão da política destacada pelo neoinstitucionalismo também nos
interessa. Como veremos, as regras do jogo político influenciaram várias facetas da política
pública de SVP, como o impacto das mudanças na legislação de licitações sobre os padrões
de vitórias das empreiteiras, por exemplo. Os elementos institucionais se apresentam como
parte importante do ambiente em que se dão as dinâmicas políticas, emoldurando a política
e influenciando os seus resultados.
Os atores destacados, entretanto, agem em um ambiente que não é apenas
marcado por instituições, mas é estruturado também por redes de relações entre indivíduos
e organizações no interior da comunidade de política. Como veremos, esses padrões de
relações foram construídos a partir de vínculos institucionais e pessoais construídos ao
longo de muitos anos, com ligações de várias naturezas – familiares, de amizade, políticas,
de negócios e de corrupção. Sob o ponto de vista da racionalidade, tais padrões incluem
ligações intencionais e fortuitas, assim como um grande número de vínculos lançados há
muito tempo (e por determinada razão), e mobilizados muito tempo depois (com objetivos
distintos). Nesse sentido, o efeito das redes de relações entre indivíduos e organizações no
interior das comunidades das políticas estatais é similar ao das instituições descrito pelo
neoinstitucionalismo, estruturando o campo e influenciando resultados, estratégias, e
formando e alterando preferências.
Esse elemento relacional é especialmente importante no caso brasileiro. No Brasil, o
Estado apresenta grande centralidade na dinâmica política, assim como estrutura de
maneira muito forte os campos de política pública. Ao mesmo tempo, essas próprias
organizações estatais apresentam elevada permeabilidade (Marques, 2000). Essa
permeabilidade é advinda dos padrões de interpenetração entre público e privado na rede
de relações de cada comunidade de política. Entretanto, um outro traço constitutivo do
Estado brasileiro, que representa o reverso da permeabilidade, está no fato das redes
informais de relações pessoais também estruturarem a coesão e a solidez das organizações
estatais (Marques, 2000), influenciando a sua inserção na sociedade no sentido de Evans
(1994) e a sua capacidade de coordenação (Schneider, 1991). Em Marques (2000),
denominei esse importante elemento das dinâmicas políticas de poder posicional.
Voltaremos a ele intensamente no Capítulo 6.

Alguns últimos elementos merecem ser destacados. Com relação ao conteúdo

substantivo das políticas, este estudo trabalhou com uma hipótese não completamente

34
testada e que deverá ser aprofundada em pesquisas futuras. Considerando que tratamos
com uma comunidade bastante homogênea, sob a hegemonia de uma única profissão com
baixo envolvimento em questões de política, e controlada quase completamente por um
único grupo político, os projetos a serem implantados não são influenciados dee maneira
significativa pela rede. Em outras comunidades, assim como em outras redes, os projetos
podem ser produtos das interações de idéias e cultura nas redes (Mische e Pattison, 1999).
Nos mais variados “domínios de política pública”28, as preferências de políticas são produto
do encontro e da negociação, no interior das redes, de projetos produzidos na comunidade e
trazidos, por exemplo, da dinâmica eleitoral e de grupos políticos que são alçados ao poder
institucional, assim como de associações presentes na sociedade (Lauman e Knoke, 1987;
Knoke, et al., 1996 e Heinz et al. 1993). Em redes fortemente hegemonizadas e
homogêneas como a de SVP, entretanto, as preferências de política e os projetos tendem a
ser trazidos quase exclusivamente do processo eleitoral ou tendem a ser produzidos pelo
grupo da burocracia que domina o setor.
Um último elemento importante a destacar diz respeito aos efeitos do desenho das
agências estatais. Uma parte significativa das distinções entre as redes das comunidades de
política estudada por Marques (2000) e pelo presente trabalho decorre das diferenças de
desenho institucional. No caso do Rio de Janeiro, tratava-se de uma empresa pública com
padrão de carreira sólida e elevado insulamento da burocracia, ao contrário do caso de São
Paulo estudado aqui, aonde a política é desenvolvida por um órgão da administração direta
com intensa migração para outros órgãos públicos e baixo insulamento. De forma similar,
dependendo do desenho institucional do Estado, o poder posicional será mais ou menos
central na intermediação de interesses entre público e privado e no relacionamento dos
grupos da comunidade. De uma forma geral, quanto mais elevado o insulamento e mais
estruturada a organização estatal, mais importância terão as redes de relações, e mais
fundamental será o poder posicional para o funcionamento das políticas.

28 Ou policy domains, para a literatura internacional.

35
Capítulo 2: História, estrutura e controle da direita

Nesse capítulo apresentamos a constituição do ambiente político, institucional e de

poder que emoldura o desenvolvimento da política de infra-estrutura em São Paulo no
período estudado. Inicialmente, acompanhamos a construção histórica da Secretaria de Vias
Públicas e dos demais órgãos municipais relacionados com a infra-estrutura e as obras
municipais. A inclusão desses órgãos em nossa recuperação é importante, pois não apenas
as suas origens institucionais são comuns, mas os padrões de migração de técnicos indicam
que eles também fazem parte do campo das políticas de infra-estrutura urbana em nível
local.
Em seguida, apresentamos algumas informações sobre a dinâmica eleitoral e política
na cidade de forma a sustentar o controle da política local por um grupo político de direita.
Da década de 1970 até meados dos anos 1980, a ocupação do governo municipal por
políticos de direita refletiu as indicações dos prefeitos pelos governadores sob a vigência da
Emenda constitucional No 1 de 1969. Muito provavelmente esse controle da política local
não se verificaria se os principais cargos públicos fossem escolhidos democraticamente,
visto que nesse período a direita era amplamente minoritária na arena eleitoral local
(Meneguello e Alves, 1986; Lamourneir, 1980). Entretanto, com a volta das eleições diretas
para os governos municipais das capitais em 1985, o controle da direta se manteve, já que a
direita conseguiu um notável crescimento na preferência eleitoral dos anos 1970 para os
1980, consagrada em 1985, mas já previsível pela elevada votação de Jânio Quadros no
pleito estadual de 1982 (Meneguello e Alves, 1986; Lamourneir, 1985; Pierucci e Lima, 1991
e 1993). Ao longo de todo o período, entretanto, essa expressão eleitoral se mostrou muito
dependente de suas lideranças principais (Figueiredo et al., 2002).
O controle continuado da direita sobre a política local construiu um outro elemento
importante na consolidação do seu poder – uma rede de “gestores de direta” que, nas
administrações de vários prefeitos desse campo político, transformaram as decisões gerais
de política em ações concretas. Partimos de informações documentais e de entrevistas para
demonstrar como essa rede de gestores está presente em inúmeras administrações e
controla os principais cargos do setor ao longo do tempo. Aparentemente, os governos de
esquerda do período rapidamente tomam conhecimento dessa dimensão do setor, já que
nos primeiros anos de seus mandatos podemos verificar a presença de indivíduos da
comunidade (e mesmo dos grupos de técnicos mais afinados com a direita), mas a partir do
segundo ano esses são substituídos por elementos de fora do setor. A capacidade estatal

36
nos governos de esquerda, portanto, depende da incorporação de técnicos trazidos de fora
da comunidade, enquanto a direita utiliza os indivíduos mais integrados e centrais da rede
do setor.

A construção histórica de SVP29

A Secretaria de Vias Públicas é talvez a mais importante organização estatal do
município de São Paulo. Apesar disso, nunca foi objeto de estudos sistemáticos como
organização estatal. Os únicos estudos sobre o setor analisam-no sob o ponto de vista da
obra urbanística de alguns dos seus mais importantes dirigentes - principalmente Victor da
Silva Freire e Prestes Maia, ou através das ações da Diretoria de Obras, antecessora mais
remota de SVP no organograma da prefeitura municipal (Cf. Simões Jr, 1991 e Leme, 1991
e 1999). Na realidade, a ausência de análises políticas sobre esse importante órgão
paulistano reflete dois processos convergentes internos às comunidades acadêmicas
brasileiras: a escassez de estudos empiricamente embasados de ciência política sobre as
políticas e o Estado a nível local, e o pequeno interesse dos trabalhos de estudos urbanos
pela dinâmica do poder propriamente dita.
A Secretaria tem sua origem mais remota na Diretoria de Obras da prefeitura da
capital. A história desta unidade administrativa está ligada de forma indissolúvel às
atividades de Victor da Silva Freire, chefe e diretor da Secção de Obras Públicas por 27
anos, desde 1898, quando o conselheiro Antônio Prado se tornou o primeiro prefeito
paulistano. Em 1926, Freire deixou o setor público, mas continuou seu trabalho em
urbanismo atuando como professor da Escola Politécnica (Simões Jr, 1991 e Leme, 1999).
O período de influência de Freire foi sucedido, na história institucional do órgão, pela
presença de Francisco Prestes Maia, ingressado na Diretoria de Obras Públicas em 1918.
Entre 1924 e 26, Prestes Maia, em associação com Ulhôa Cintra, elaborou uma série de
estudos sobre a estrutura urbana paulistana e, em 1930, publicou o seu Plano de Avenidas,
que incluía uma proposta para o sistema viário que viria a influenciar as principais
intervenções que estruturaram a cidade nas décadas posteriores (Leme, 1999 e Toledo,
1996). O Plano apresenta grande importância, não apenas para a história do urbanismo
paulistano, por se tratar da primeira iniciativa de ordenamento territorial de conjunto, mas
porque veio a influenciar a maior parte das propostas de estruturação viária concebidas e

29 Essa seção, assim como as seguintes, utiliza informações de inúmeras fontes. Exceto quando explicitada, a origem

das informações é PMSP (1992), FGV (2001) e entrevistas com os engenheiros Nelson Beti de Oliveira, José Mais, Carlos
Packer e a funcionária Darcy Lepic, além da legislação municipal pertinente.

37
implementadas a partir de então30. A Diretoria existiu até 1936, quando foi transformada em
Departamento de Obras e Serviços Municipais pelo ato Nº 1146/36.
Vale dizer que a organização territorial da cidade de São Paulo ao longo do século
XX ocorreu, por um lado, pela ação isolada de empreendedores privados e, por outro, pela
realização de obras públicas, especialmente viárias e de drenagem, apenas parcialmente
articuladas em um plano de conjunto e, na sua maior parte, direcionadas tão somente a
solucionar, no curto prazo, os problemas viários e de circulação rodoviária. A realização
direta de obras viárias, portanto, representou a forma predominante de intervenção pública
na organização territorial, e teve nas mãos de importantes técnico-políticos como Silva
Freire e Prestes Maia seus escasso momentos dede planejamento de conjunto. Esse
processo colocou o Departamento de Obras, e posteriormente a Secretaria, no centro das
atividades que estruturaram o espaço paulistano, não apenas em termos do pensar a
cidades, mas também na implantação das mais importantes ações estatais sobre o
urbano.31
No caso de Prestes Maia, mais destacado personagem da história do setor de obras
viárias paulistano, a influência se prolongou por cerca de 40 anos. Embora tenha se
envolvido com o lado perdedor da Revolução de 1930 e tenha se afastado das atividades
públicas por um breve período, voltou ao centro da política e da gestão territorial paulistana
em 1938, quando assumiu a cadeira de prefeito, por indicação do interventor Adhemar de
Barros. Permaneceu como prefeito de Barros até 1941 e foi confirmado no cargo pelo novo
interventor Fernando da Silva Costa, ficando na prefeitura até 1945. Ao final daquele mesmo
ano, o Departamento de Obras foi transformado em Secretaria de Obras e Serviços através
do Decreto Lei 333/1945.
A estrutura do novo órgão passou a incorporar, a partir de 1947, através do Decreto
Lei 431/47, os Departamentos de obras públicas, serviços municipais, cadastro municipal32,

30 Sobre o Plano ver Leme (1982) e Toledo (1996).

31 Vale observar que esse elemento não é inteiramente compreendido pela maior parte da literatura de estudos urbanos
que, ao sustentar de forma predominante o papel dos loteadores e do setor privado na estruturação de São Paulo, reduz a
importância das decisões políticas ocorridas no interior do Estado relacionadas com obras públicas que estruturaram uma
porção significativa do território paulistano (habitado pelos mais ricos) e influenciaram indiretamente o restante da cidade
(habitada pelos mais pobres). Um exemplo desse olhar está no tratamento dado por inúmeros autores à idéia de que os
grupos sociais e as atividades se estruturam na cidade de maneira radial e concêntrica. Se essa forma existe, não é produto
de uma lei geral do crescimento urbano sob o capitalismo periférico, mas é o resultado, em grande parte, de inúmeras
intervenções públicas “radiais” e em “anéis” realizadas na cidade. Voltarei a esse ponto no Capítulo 4.
32 O cadastro seria importante por incluir a unidade administrativa responsável por avaliações e pela taxa de melhoria. A

cobrança dessa contribuição, entretanto, nunca chegou a ser implementada.

38
manutenção de prédios públicos, serviço funerário, além das comissões orientadora do
“Plano da Cidade” e de “Estética”.33
Durante a década de 1950, Maia atuaria através de seu escritório de projetos, além
de se lançar a cargos eletivos pela UDN, sendo seguidamente derrotado em 1950 e 1954
para o governo do estado. Em 1957, Jânio Quadros, primeiro prefeito eleito desde o retorno
dos pleitos diretos para a prefeitura (instituídos pela Lei 1720/52), apoiou Maia para a
prefeitura da capital, mas este foi novamente derrotado, desta vez por Adhemar de Barros.
Em 1961, Prestes Maia finalmente conseguiu sucesso, assumindo a prefeitura pela
primeira vez em um mandato eletivo, contando com o apoio do governador Carvalho Pinto e
do presidente recentemente eleito (e ainda não renunciado) Jânio Quadros. Sua coligação
incluía a UDN, o PDC e setores janistas do PTB, tendo derrotado o candidato ademarista
Cantídio Sampaio. Maia se propunha a construir uma administração técnica e despolitizada,
tentando se contrapor ao estilo populista de seus antecessores e permanecendo como
prefeito até 196534.
No início do terceiro mandato de Maia, a Secretaria de Obras já apresentava uma
complexidade organizacional significativa, sendo composta por quatro Departamentos –
Obras, Edificações, Urbanismo e Desapropriações. O Departamento de Obras era
composto, por sua vez, por quatro divisões: de Drenagem (Obras 1), de Obras de Arte
Especiais (Obras 2), de Pavimentação (Obras 3) e de Ruas e Estradas (Obras 4). Esta
última era composta por duas divisões: Ruas e Estradas. A primweira divisão, conhecida
como Obras 41, contava com estrutura regionalizada e cuidava da conservação de ruas de
terra e paralelepípedo, sendo as de asfalto tratadas por Obras 3. A segunda, conhecida
como Obras 42, tratava das vias expressas da cidade. Em 1961, a Divisão de Obras de
Estrada (Obras 42) foi transformada em Agrupamento de Estradas de Rodagem Municipais,
de forma a tornar o Município elegível para os recursos do Fundo Rodoviário Nacional,
constituído a partir de um imposto sobre o consumo de combustíveis.
Em 1965, assumiu a prefeitura Faria Lima, eleito por uma coligação de centro-direita
que incluía o MTR (Movimento Trabalhista Renovador) e o PR (Partido Republicano). O
novo prefeito era Brigadeiro da Aeronáutica, tendo sido Presidente da Vasp (então uma
empresa pública do governo do estado de São Paulo) e secretário de Obras e Viação com

33 Apesar da referência aos prédios públicos, o município não disporia de uma rede de ensino até o governo de Toledo
Piza (1956/57), sendo toda a política de educação planejada e executada pelo governo estadual. O município, entretanto,
construía escolas e as repassava para o Estado através do Convênio Escolar. O órgão municipal responsável pela
construção era a Comissão do Convênio Escolar. Quando da criação de uma rede educacional própria, este se transformou
em Departamento de Edificações - Edif, sendo subordinado à Secretaria de Obras e Serviços.

39
Jânio Quadros e Carvalho Pinto governadores. Sua gestão foi marcada por uma
reestruturação da máquina municipal e por um esforço de construção de capacidades
organizacionais estatais. No campo da habitação, transformou uma autarquia na gestão
anterior – a Superintendência Municipal de Educação – em empresa pública – a Cohab,
habilitando o Município a receber recursos do Banco Nacional da Habitação, criado pelo
governo federal em 1964. Também em seu governo foi criada a Companhia do
Metropolitano de São Paulo – o Metrô, e iniciada a obra do primeiro trecho da linha Norte-
Sul, embora a sua operação viesse a se iniciar apenas em 1974.
No mesmo período, os Distritos de Conservação de Obras 41, regionalizados, e que
cuidavam da manutenção do sistema viário foram transformados nas Administrações
Regionais através das Leis 6236/65 e 6882/66. Estas instâncias, em número de oito (sete
administrações e mais a sub-prefeitura de Santo Amaro) passaram a ser coordenadas por
uma agência específica. Em 1966, mais quatro ARs foram criadas. As ARs tornaram-se de
fundamental importância para o funcionamento da administração pública, em especial no
setor de engenharia urbana, assim como para a dinâmica do processo político paulistano
mais amplo até os dias de hoje. Naquele mesmo ano, a Secretaria de Obras e Serviços foi
dividida em duas: de Serviços Municipais e de Obras.
Em 1966, o Agrupamento de Estradas e Rodagens Municipais foi transformado em
Departamento de Estradas de Rodagem do Município - Dermu. Esse órgão saiu da
Secretaria, então chefiada por José Meixes, e foi ligado diretamente ao gabinete do prefeito,
contando a partir de então de autonomia financeira e administrativa. Foi indicado como
diretor o engenheiro Nelson Beti de Oliveira, que seria diretor até a extinção do órgão, em
1977, assim como também engenheiro José Mais como diretor técnico-administrativo. O
órgão contava com um Conselho Diretor e elaborava um Plano Plurianual de Investimentos
para o setor, com o objetivo de organizar uma rede de vias expressas no Município, embora
as grandes vias arteriais continuassem a ser objeto de intervenção do Departamento de
Obras. O Plano Rodoviário fixado na administração Faria Lima previa a construção de 400
km de vias expressas a serem construídas até 1995. No Plano, eram fixadas faixas de
domínio dentro das quais o uso não era proibido, mas era restringido de forma a que fosse
fácil (e barato) desapropriar mais tarde.

Em fevereiro de 1969, o Ato Institucional Nº 7 suspendeu as eleições para os cargos

executivos e legislativos da União, dos Estados, dos territórios e dos municípios e a Emenda

34 Alguns técnicos importantes da comunidade dos engenheiros paulista, durante as décadas de 1970 e 1980, foram

formados por Maia em sua última passagem pelo setor público, como é o caso de José Celetino Bourroul, presidente da

40
Constitucional Nº 1, de outubro do mesmo ano, determinou que os prefeitos de capitais e de
instâncias hidrominerais passariam a ser indicados pelos governadores e submetidos às
Assembléias Legislativas, e dos municípios de segurança nacional indicados diretamente
pela Presidência da República. O número de vereadores foi também limitado em 21, medida
que restringiu a representação de grupos minoritários, especialmente nas cidades de grande
população.

O primeiro prefeito indicado da capital paulista seria o então presidente da Caixa

Econômica Federal e amigo pessoal do presidente Costa e Silva, o engenheiro Paulo Maluf,
que permaneceria no cargo entre abril de 1969 e abril de 197135. Embora formado em
engenharia pela Poli em 1954, Maluf nunca militou profissionalmente na área, oscilando
entre as empresas da família (ligadas ao setor de semi-elaborados de madeira – o Grupo
Eucatex) e cargos públicos. O novo prefeito realizaria inúmeras obras de grande porte
durante a sua gestão, como o Minhocão e a Praça Roosevelt, mas não introduziria
transformações administrativas dignas de nota no funcionamento das organizações
existentes, permanecendo a estrutura da Prefeitura praticamente idêntica.
Em 1971, tomou posse o segundo prefeito nomeado, o também engenheiro
Figueiredo Ferraz. Ao contrário de Maluf, Ferraz militava profissionalmente como
engenheiro, sendo dono de um importante escritório técnico que levava o seu nome. O
prefeito introduziu um ritmo tecnocrático à gestão municipal. Apesar de ter sido nomeado
Ferraz estabeleceu uma prática e um discurso dissonante, tanto com relação aos interesses
econômicos presentes na cidade, quanto no que diz respeito à situação social da população
de baixa renda. Essa linha de ação o levou a enfrentar conflitos significativos com interesses
importantes, como os da Light and Power, responsabilizada pelas enchentes, ou da Fábrica
de Cimento de Perus, objeto de intensa mobilização contra suas atividades poluidoras e que
viria a ser fechada pelo prefeito.
Afirmando ser necessário melhor adequar a máquina administrativa municipal e
aumentar a regulação sobre o crescimento urbano, Ferraz enviou para a Câmara e aprovou
o Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado – PDDI. Na mesma linha, o número e as
funções das administrações regionais foram ampliadas. Embora o discurso do prefeito tenha
criticado os serviços prestados pela prefeitura à população pobre, essa administração não
chegou nem mesmo a desenhar políticas para o atendimento das carências na periferia. De
forma similar, embora tenha se proposto a realizar um amplo programa de obras, incluindo

Cohab e secretário de habitação no final dos anos 1970 e no início dos anos 1980.
35 O restante desta seção se apoia em PMSP (1992), exceto quando indicado.

41
um conjunto de vias expressas e a construção de um ramal metroviário sob a Avenida
Paulista, não chegou a implementá-lo.
Uma outra organização estatal chave na definição dos destinos da política urbana
em São Paulo também foi criada no governo Ferraz - a Emurb – Empresa Municipal de
Urbanização. A empresa foi criada em 1972 com a finalidade gerenciar as obras e serviços
de engenharia implementados pela Prefeitura de São Paulo. Na prática da administração,
entretanto, a empresa se constituiu em um importante braço operacional da política de
grandes projetos e intervenções, recebendo vultuosos repasses das secretarias, em
especial da Secretaria de Vias Públicas, contratando empresas privadas para a execução de
obras e gerenciando a sua execução. A primeira iniciativa da empresa foi o projeto da Nova
Paulista, que havia sido elaborado anteriormente pelo escritório de engenharia do próprio
prefeito. No governo Olavo Setúbal, a Emurb encontrou a sua vocação com a
implementação de projetos urbanos integrados, inclusive a restruturação do centro da
cidade e construção da nova praça da Sé, juntamente com o Metrô (Milanesi, 2002). Na
verdade, nesse período a Emurb e a Companhia do Metrô apresentavam uma razoável
superposição, em especial pela passagem para a Emurb de uma parte importante do corpo
técnico que havia sido envolvido com os projetos e as obras das estações do Metrô então
em operação.
Desde então, a Emurb tem sido usada como implementadora de grandes obras pela
sua maior agilidade administrativa, por se tratar de uma empresa pública, em relação às
unidades da administração direta da prefeitura. Além disso, apresentava menor
transparência, pois não necessita de aprovação de seu orçamento anual ou balanço pela
Câmara Municipal, obedece a regras menos rígidas de publicação de licitações, assim como
de empenho de valores contratados, entre outras vantagens. Até 2000 a empresa estava
formalmente vinculada ao gabinete do Secretário de Vias Públicas, embora tenha
respondido na prática diretamente aos prefeitos durante grande parte do período estudado.
Os únicos períodos de subordinação da empresa à secretaria dizem respeito aos de
acúmulo, pelo secretário, do cargo de presidente da Emurb. Isto aconteceu entre 1993 e
1998, com Reynaldo de Barros secretário e Paulo Maluf e Celso Pitta prefeitos.

Em agosto de 1973, o governador Laudo Natel afastou Figueiredo Ferraz, alegando

“falta de sintonia” com os governos estadual e federal (PMSP, 1992)36. O então presidente
da Câmara, o vereador Brasil Vita, ferrenho opositor do prefeito, assumiu o cargo

42
interinamente por uma semana, até a nomeação do então Secretário de Planejamento do
Estado de São Paulo, Miguel Colassuono. O novo prefeito trouxe para a prefeitura um
conjunto de jovens técnicos que assumiram vários órgãos municipais, abandonou o plano de
realizações de Ferraz e redirecionou as ações da prefeitura para as periferias, no interior do
Plano de Ação Integrado da Prefeitura (PAIP). Essa iniciativa se desdobrava em inúmeras
obras pontuais e de pequeno porte, mas a maior parte delas não chegaria a ser construída,
ou seria perdida pelo seu caráter incompleto e pontual, desarticulado do restante da infra-
estrutura urbana e de uma visão de conjunto.
O período 1975-2000
Em abril de 1975, assumiu a prefeitura o também engenheiro de formação, mas
banqueiro de profissão Olavo Setúbal. Setúbal foi o quarto prefeito nomeado, tendo sido
indicado pelo também recém empossado governador Paulo Egídio Martins. Essa gestão
enfrentou fortes restrições orçamentárias provocadas pela transformações em curso no
conjunto da economia brasileira.
O cenário desse governo também foi bastante diferente dos anteriores em termos do
ambiente político em que se inseriu. A partir do início dos anos 1970, os movimentos sociais
urbanos se fizeram crescentemente presentes na cena política local. Em 1971 têm início as
reuniões das Comunidades Eclesiais de Base em bairros periféricos. Os movimentos
organizados a partir de então iriam abordar várias questões, como os loteamentos
clandestinos (objeto do Movimento dos Loteamentos Clandestinos – MLC, criado em 1972),
a saúde (objeto de luta no Jd IV Centenário, em São Mateus, e no Jd. Nordeste, em
Itaquera, ambos em 1974, sendo criadas comissões na zona Leste a partir de 1977), as
favelas (organizadas a partir de 1975 na zona Sul, em Vista Alegre, na Brasilândia, e no Jd.
Damasceno, sendo criadas as primeiras associações na zona Sul em 1976), o saneamento
básico (já no final da década de 1970, principalmente na zona Sul - Vila São José, Pq
Planalto, Santo Amaro, Campo Limpo, Shangri-lá e Grajaú) e as creches (em vários locais,
especialmente na zona Sul, tendo como ponto de apoio original dos chamados Clubes de
Mães). Ao longo dos anos 1970, esses movimentos desenvolveram mobilizações intensas
mas pontuais, tanto em termos geográficos quanto de mobilização. No início dos anos 1980,
suas pautas de reivindicação tenderiam a se tornar mais gerais e de conteúdo mais político,

36 Esse é um elemento irônico, já que aparentemente o prefeito levou à sério demais o discurso tecnocrático do regime

que, se aplicado de maneira objetiva, feriria muitos interesses de atores importantes e aliados do regime. Na operação das
políticas concretas, a neutralidade tecnocrática pregada no nível do discurso se tornava incômoda.

43
associando-se em entidades de maior vulto, realizando ocupações de terra e organizando
encontros municipais37.
Essa efervescência de organização atingiu a administração Setúbal mais do que
seus antecessores diretos e a estrutura de seu governo expressa uma tentativa de
responder a tais mobilizações. Na estrutura administrativa, a nova gestão criou a Secretaria
da Habitação e Desenvolvimento Urbano – Sehab, assim como a Comissão de Loteamentos
Clandestinos. Com relação a áreas faveladas, adotou-se uma política ambígua. Em um
primeiro momento, a Prefeitura iniciou em 1977 a remoção das populações faveladas
localizadas em áreas públicas municipais, o que recebeu intensa oposição e acabou por
levar à criação da União dos Moradores de Favelas. Entretanto, no final da gestão, em
1979, a Prefeitura criou o Fundo de Atendimento à População Moradora de Habitação Sub-
Normal (Funaps) para financiar a realização de obras e serviços em áreas faveladas.
Em 1975 e em 1977, as secretarias de Serviços Municipais e de Obras foram
transformadas respectivamente em Secretaria de Serviços e Obras (SSO) e em Secretaria
de Vias Públicas (SVP). A estrutura interna da nova Secretaria de Vias Públicas tomou,
nesse momento, a feição que a caracteriza até os dias de hoje, com dois Departamentos –
Controle do Uso de Vias Públicas (Convias) e Iluminação Pública (Ilume), além de duas
superintendências – Obras e Projetos. A Superintendência de Obras foi dividida
internamente em: Obras 1- Pluviais, Obras 2 - Obras de Arte Especiais, o que inclui pontes,
viadutos e grandes estruturas, e Obras 3 – Pavimentação. A Superintendência de Projetos
foi estruturada em quatro divisões: Proj 1 - Pavimentação, Proj 2 - Estruturas, Proj 3 - Vias e
Proj 4 - Águas Pluviais. Cada uma dessas divisões foi dividida internamente em
Agrupamentos. Em 1977, com Otávio Camilo Pereira já secretário de Obras (havia sido
diretor de Obras nos governos Maluf e Figueiredo Ferraz), o Dermu foi extinto, sendo suas
obras incorporadas às divisões de SVP, assim como o acervo técnico do Departamento. A
conservação das vias já implantadas passou para as ARs respectivas.
Em 1979, assumiu o governo do estado o ex-prefeito Paulo Maluf, então secretário
estadual de transportes. Para ocupar a prefeitura, Maluf indicou o engenheiro Reynaldo de
Barros, sobrinho do ex-prefeito e ex-governador Adhemar de Barros, ex-presidente do
Instituto de Previdência do Estado de São Paulo (Ipesp) e ex-presidente da Sabesp no

37 Apenas como referência, podemos citar as ocupações do Jardim Imperador e da Vila Bela na Vila Prudente (1980) e

da Fazenda Itupu na Zona Sul (1981) e da Santa Casa no Piqueri (1984), assim como a realização do I Encontro de
movimentos por moradia em 1984, repetido no ano seguinte em Taboão da Serra. Na segunda metade da década, os
movimentos, especialmente os de habitação, entram em uma nova fase, com a organização de mutirões autogeridos, que
complementaram as atividades de ocupação de terrenos com a construção de habitações. Sobre os movimentos sociais
urbanos em São Paulo, ver Sader (1988), Gohn (1991 e 1995) e Jacobi (1989).

44
governo Paulo Egydio38. Reynaldo daria seqüência à guinada da administração em direção
às periferias, mas manteria o padrão disperso e fragmentado das intervenções. Como
veremos nos capítulos seguintes, essa linha de políticas é comprovada pelo padrão de
investimentos, onde um certo redistribuitivismo esteve presente. Uma outra faceta dessa
guinada esteve na constituição de Conselhos Comunitários, assim como na criação de um
núcleo de atendimento a solicitações de obras viárias de pequeno porte, provenientes das
Sociedades Amigos de Bairros junto ao gabinete do prefeito.

Ao contrário do que tem considerado a literatura, os governadores e prefeitos

indicados em várias capitais brasileiras no final dos anos 1970 implementaram políticas que
incorporaram alguns elementos de participação popular e/ou executaram um padrão de
obras e serviços que contemplava também as periferias, embora de maneira dispersa e
assistemática. Esse comportamento está presente no governo do estado do Rio de Janeiro
estudado em Marques (2000), na Recife do prefeito Gustavo Krause e na Salvador do
prefeito Mário Kertz, ambas estudadas por Fernandes (2003).39 Essas políticas não foram
registradas pela literatura até muito recentemente, em parte por uma tendência
generalizante e até certo ponto impressionista da literatura crítica de sociologia urbana e
políticas urbanas das décadas de 1970 e 1980. Para essa, as características tecnocráticas e
autoritárias dos governos militares, assim como a inexistência do nexo eleitoral para os
executivos, seriam suficientes para homogeneizar as administrações locais e imprimir em
todas elas uma mesma marca, exceto quando o Estado fosse fortemente pressionado por
movimentos sociais.
Como detalharemos nos próximos capítulos, não acreditamos que as políticas de
infra-estrutura em São Paulo possam ser creditadas à intensa mobilização dos movimentos
sociais urbanos no final da década de 1970 e início dos 1980, inclusive porque parte dessas
políticas precedeu as mobilizações. A mudança de perfil dos investimentos e das políticas
públicas urbanas no final dos anos 1970 é decorrente de uma mudança no cálculo político
de uma parte da classe política que ocupava cargos importantes em agências estatais locais
ou prefeituras. Tratava-se de jovens tecnocratas entrando na vida política em um momento
de mudança das regras de provimento de carreira. No horizonte dos políticos que ocuparam
as prefeituras das capitais pela primeira vez no final dos anos 1960, como Antônio Carlos

38 A relação entre ambos, ao que tudo indica, remonta pelo menos aos anos de faculdade, tendo Maluf se formado na

Escola Politécnica da USP em 1954 e Reynaldo em 1953 (FGV, 2001).

39 Vale ressaltar o paralelismo desses três prefeitos, ao menos sob o ponto de vista de suas carreiras vistas da época:

todos jovens técnicos entrando na política. O cálculo político desses indivíduos, provavelmente se iniciou marcado pelas
incertezas do fim do regime que parecia se avizinhar, criando incentivos para a construção de clientelas políticas e para a
realização de políticas distributivas e redistributivas.

45
Magalhães na Bahia e Paulo Maluf em São Paulo, o mais importante era manter estreitas
relações com os governadores e com o governo militar em Brasília. A situação se colocava
muito diferente para os últimos prefeitos indicados, em boa parte indicados por
governadores que haviam pertencido à primeira geração de prefeitos,. Para estes, era
necessário também começar a construir laços com o conjunto da população, visto que a
volta das eleições para o provimento de todos os cargos públicos e, conseqüentemente, a
possibilidades de construção de carreiras, se apresentavam como iminentes. Esse elemento
era provavelmente mais forte ainda pelo sólido apoio eleitoral que o partido de contestação
ao regime – o MDB – recebia na cidade de São Paulo (Lamournier, 1980). Assim, em
inúmeros casos, políticas participativas e de cunho redistributivo foram ensaiadas, embora
de forma dispersa, fragmentária e incompleta.
A administração Reynaldo, portanto, foi marcada por inúmeras iniciativas de política
destinadas a setores periféricos da cidade, comumente denominadas de “programas Pró” –
Pró-morar, Pró-água, Pró-luz, Pró-favela e Pró-periferia, para os quais até mesmo a Emurb
foi recrutada. O comando da política de infra-estrutura esteve nas mãos de Otávio Camillo
Pereira de Almeida, um dos técnicos mais importantes do setor durante o período estudado.
Otávio Camillo havia sido anteriormente diretor de obras, superintendente de obras e
administrador regional e ocupava o cargo de secretário desde meados dos anos 1970,
sendo considerado na comunidade como o gestor mais preparado do setor e como o mais
experiente conhecedor da estrutura da prefeitura. O secretário permaneceu no cargo na
rápida gestão de Salim Curiati, que se sucedeu a Reynaldo.
O suposto prestígio popular angariado pelo prefeito Reynaldo de Barros foi
considerado tão elevado que Reynaldo se descompatibilizou em maio de 1982 para disputar
as eleições de governador de 1982. Como veremos a seguir, acabou sendo derrotado pelo
candidato do PMDB, Franco Montoro, e na capital perdeu também para Jânio Quadros do
PTB.
Quando da descompatibilização Reynaldo foi substituído pelo secretário de
promoção social de Maluf, Salim Curiati, médico e ex-deputado estadual eleito em 1965,
1974 e 1978 pela Arena. Este ocuparia a prefeitura por apenas 11 meses, entre maio de
1982 e março de 1983. O novo prefeito produziria poucas alterações na composição do
secretariado, mas intensificaria a dimensão redistributiva das políticas municipais, como
ficará claro nos capítulos seguintes. O mandato de Curiati, portanto, apresenta a
particularidade de ser não apenas efêmero, mas coincidir inteiramente com um ano eleitoral,
sendo marcado pela tentativa de agradar, no prazo de tempo mais curto possível, o
eleitorado. Portanto, acentuou-se significativamente a tendência à fragmentação e ao
imediatismo das iniciativas, já presente nas duas gestões anteriores.

46
 Os resultados da primeira eleição estadual após golpe de 1964, realizada em 1982,
foram amplamente negativos para os grupos de direita que controlavam a prefeitura e o
governo estadual. O PDS do ex-governador e do ex-prefeito Paulo Maluf ficou em segundo
lugar, com 23,5 % do comparecimento, e bem atrás do vencedor Franco Montoro, com 44,9
%. Na capital, supostamente o seu reduto, o ex-prefeito Reynaldo de Barros ficou em
terceiro lugar, com apenas 17,4 % do comparecimento, atrás de Franco Montoro com 42,1
% e de Jânio Quadros com 20,7 %. A votação de Reynaldo foi tão baixa que quase foi
alcançado por Luis Inácio Lula da Silva, do recém criado e muito pouco estruturado PT, com
14,3 % do comparecimento40.
Assim, em março de 1983 Franco Montoro do PMDB assumiu o governo estadual.
Era um político de origem na democracia cristã e havia sido o quarto colocado nas últimas
eleições diretas havidas para a prefeitura da capital, em 1965, pelo PDC. Uma das
atribuições do novo governador seria indicar o prefeito, mas havia uma emenda
constitucional do senador Mauro Benevides, do próprio PMDB, que tramitava no senado
para fazer retornar as eleições diretas para prefeitos das capitais. O governo do estado,
então, ao invés de indicar o prefeito, empossou o presidente da Câmara, o vereador Altino
Lima, como prefeito interino até que se encontrasse uma solução para a questão. No
entanto, frente a inúmeros problemas políticos gerados ao menos em parte pelo vazio de
poder, o governador indicou para a prefeitura da capital em maio o nome do engenheiro,
deputado federal, então secretário estadual de transportes e presidente regional do PMDB,
Mário Covas. O mandato deste prefeito terminaria em 1985.
Enfrentando graves problemas financeiros e uma certa oposição de parte da sua
base de sustentação na Câmara, descontente com a retirada de Lima da interinidade como
prefeito, Covas estabeleceu como diretrizes a austeridade, a construção de uma ponte não
fragmentada com a sociedade, como havia sido a prática até aquele momento, e a
realização de investimentos sociais. Ao menos no caso da infra-estrutura urbana, a nova
gestão realmente realizou uma intensa reorganização dos procedimentos técnicos, da forma
de escolha das prioridades, representando um momento de estruturação e capacitação de
SVP e da sua burocracia. Para comandar a política Covas escolheu um velho amigo
pessoal, colega de Escola de Engenharia e sócio em empreendimentos privados – Antônio
Arnaldo de Queiroz e Silva.41 A escolha de um gestor de fora da comunidade já indicava
uma tentativa de operar a política em uma lógica diferente da tradicionalmente vivida pelo
setor. Efetivamente, como veremos nos próximos capítulos, o padrão de investimentos da

40Todas as informações eleitorais foram retiradas do site da Fundação Seade em outubro de 2002 (www.seade.gov.br).
41Os dois haviam estudado praticamente juntos na Poli em 1953 e 1954. Curiosamente os mesmos anos de Maluf e
Reynaldo de Barros (FGV, 2001).

47
gestão foi bastante disperso em obras de pequeno e médio porte localizadas
prioritariamente nas periferias. Entretanto, o secretário operou a política mesclando técnicos
de fora da comunidade – principalmente do Metrô – com indivíduos com grandes vínculos
no interior da comunidade.
Os investimentos realizados não produziram efeito eleitoral importante já que, após
pouco mais do que dois anos e meio no cargo, o candidato de Covas – Fernando Henrique
Cardoso, também do PMDB, não conseguiu se eleger, sendo derrotado por pequena
margem de votos – 34,2 a 37,5 % do comparecimento – por Jânio Quadros. Quadros era o
candidato do PTB, que se encontrava coligado com o PDS e era apoiado pelo establishment
da direita local - os ex-prefeitos Reynaldo, Setúbal e o ex-governador Maluf. Sua última
aparição no cenário eleitoral tinha sido em 1982, no pleito para governador do estado,
quando havia sido o terceiro colocado, mas havia ficado em segundo lugar na capital, já
sugerindo uma possível virada na hegemonia eleitoral da esquerda em nível local. Seu
cacife político, entretanto, vinha dos tempos em que havia sido vereador da capital em 1947,
pelo PDC e, antes mesmo de terminar o mandato, deputado estadual pelo mesmo partido.
Logo em seguida, se elegeu prefeito da capital em abril de 1953 com um grande volume de
votos mas, confirmando a propensão a ocupante “relâmpago” de cargos eletivos, saiu da
prefeitura apenas um ano e meio mais tarde, em janeiro de 1955, para assumir o governo do
Estado, tendo derrotado Adhemar de Barros com o apoio do PSB e do PTN. Pela primeira
vez conclui um mandato, se elegendo em seguida deputado federal pelo PTB do Paraná,
em 1958. Sem ter comparecido a uma única seção, se candidatou no ano seguinte, em
1959, à presidência da república, agora pela UDN. Foi eleito pela expressiva marca de 48 %
dos votos válidos, mas não chegou a completar 7 meses de mandato e renunciou à
presidência da república em 1960. Em 1962, voltou a tentar se eleger para o governo do
estado, tendo sido derrotado por pequena margem por Adhemar de Barros (Sadek, 1986). A
volta de Quadros à cena política paulista em 1982 e a sua vitória em 1985 marcaram um
ponto de virada nos resultados eleitorais na cidade. A cena política local seria marcada entre
1985 e os dias de hoje por um intenso crescimento tanto da direita quanto do PT, e por um
declínio abrupto do Pmdb (Pierucci e Lima, 1991 e 1993; Figueiredo et al, 2002).
A gestão de Jânio na prefeitura paulistana nos anos 1980 representou uma inflexão
na tendência participativa e redistributiva que tinha sido implantada pelo prefeito anterior
Mário Covas, mas já vinha sendo constituído de maneira incompleta e lenta nas últimas
gestões de prefeitos de direita da segunda metade da década de 1970. A gestão Jânio,
entretanto, também não retornava ao padrão tecnocrático de Figueiredo Ferraz, mas ao
padrão autoritário e regressivo das administrações da segunda metade dos anos 1960 –
Faria Lima e Paulo Maluf. Descontado o estilo histriônico do prefeito, e o fato de já estar

48
idoso e doente, o que o levava a longas viagens ao exterior, suas políticas retornaram à
ênfase nas grandes obras, principalmente viárias e mais ainda rodoviárias, localizadas
principalmente no centro e no quadrante sudoeste. Para o comando da política Jânio indicou
o ex-prefeito Reynaldo de Barros, mas este permaneceu no cargo apenas de janeiro a
novembro, quando se descompatibilizou para concorrer como vice-governador na chapa de
Maluf, pelo PDS/PFL. Para o lugar de Reynaldo, Jânio escolheu um engenheiro da área de
estradas de nível estadual – Walter Pedro Bodini. O secretário deu sua chefia de gabinete a
um técnico antigo, mas afastado da comunidade – Maury de Freitas Julião - que havia sido
diretor do Departamento de Obras no início da década de 1960, e operou a política de forma
articulada com o vice-presidente da Emurb, um importante técnico do setor – Geraldo
Borghetti. Como veremos nos próximos capítulos, a Emurb foi central nas políticas de
governo, pois as grandes obras foram contratadas por ela com recursos de SVP fornecidos
mediante um contrato de repasse (contrato SVP-Emurb 19/1987). Essas obras pautaram a
ação das três administrações seguintes – a de Erundina que pagou os custos políticos de
paralisá-las, e de Maluf e Pitta, que as realizaram a custos exorbitantes.

O governo Jânio também realizou uma última transformação institucional importante

na Secretaria de Vias Públicas, com a criação, pelo Decreto 23440 de 1987, do Grupo
Executivo do Programa de Canalização de Córregos e Implantação de Vias de Fundo de
Vale - o Geprocav, que se constituiu em um importante implementador da política de
drenagem e viária, assim como uma destacada fonte de poder institucional.
Em janeiro de 1988 assumiu a prefeitura Luíza Erundina, primeira mulher a ser eleita
prefeita de São Paulo, assim como primeira candidata de um partido de esquerda – o PT – a
ocupar o cargo durante o período estudado. Erundina, uma assistente social da prefeitura
desde 1970, de origem nordestina, muito ligada aos movimentos sociais urbanos, em
especial de habitação, havia sido eleita vereadora em 1982, deputada estadual em 1986 e
havia sido candidata à vice-prefeita na chapa petista derrotada de Eduardo Suplicy, em
1985. O pleito de 1988 foi a última eleição municipal antes da entrada em vigor do
dispositivo dos dois turnos nas eleições para prefeito. Essa é uma informação importante,
pois explica a subida ao poder de um prefeito do PT na São Paulo do final dos anos 1980,
marcada por preferências eleitorais predominantemente conservadoras – Erundina se
elegeu com menos de 30 % do comparecimento. Essa administração sofreu uma ampla
oposição na Câmara, onde contava com uma bancada amplamente minoritária (o PT tinha
apenas 30 % das cadeiras), assim como intensa oposição em diversos setores da
sociedade local, principalmente o empresariado e a mídia. A administração apostou que
essas posições minoritárias seriam contrabalançadas pela pressão dos movimentos sociais
sobre a classe política tradicional, assim como por seu apoio e mobilizações a favor do

49
governo. Como já destacado por Couto (1994), entretanto, a ação dos movimentos foi muito
menor do que se esperava e, na maior parte das vezes em que pressionaram e protestaram,
os movimentos sociais urbanos investiram contra a administração, reivindicando inúmeras
políticas e protestando contra o ritmo em que essas eram desenvolvidas. A administração,
portanto, ao invés de receber apoio dos movimentos, recebeu ainda mais pressões.
Assim, apesar de representar uma administração reformadora sob o ponto de vista
da organização administrativa, e redistributiva no que diz respeito ao conteúdo das políticas,
como veremos nos capítulos seguintes, o governo Erundina pouco conseguiu mudar na
estrutura formal do poder público municipal. A principal consequência disso foi a baixa
inércia e o pequeno insulamento das burocracias constituídas, que seriam facilmente
isoladas e desmontadas no governo posterior. A estrutura de SVP não sofreu alterações e,
no conjunto do governo, a secretaria teve uma importância muito pequena. Segundo
entrevistas, a principal diretriz para o setor era restringir a “máquina de gastar” de SVP para
que fosse possível liberar recursos para as áreas sociais, consideradas estratégicas em
termos sociais e redistributivos. As informações de gasto analisadas no próximo capítulo
confirmam essas narrativas.
Em termos de gestão, a administração Erundina, a exemplo do que tinha ocorrido no
governo Covas, trouxe indivíduos de fora da comunidade da infra-estrutura urbana de São
Paulo para ocupar os mais importantes cargos e implementar a política de SVP. Foram dois
os secretários desse governo – um importante líder sindical dos funcionários do Metrô -
Paulo Otávio Azevedo - e um geólogo muito ligado à prefeita, que havia sido assessor dede
parlamentar do partido e técnico da Emplasa – Delmar Mattes. Esses secretários, após um
curto período de experiências com pessoas da própria burocracia técnica do setor,
trouxeram técnicos de fora para ocupar os cargos mais importantes, desde os de chefe de
gabinete até as superintendências. As diretorias de divisão, que por deliberação
administrativa da secretaria só podem ser ocupadas por funcionários de carreira, foram
preenchidas em um primeiro momento por técnicos de tradição da comunidade mas, em um
segundo momento, foram ocupadas por indivíduos periféricos no setor ou recém
concursados na gestão Jânio.
A eleição de 1992 marcou a volta da direita ao executivo municipal. Erundina não
conseguiu fazer seu sucessor, sendo o candidato do PT, Eduardo Suplicy, derrotado por
Paulo Maluf, do PDS (coligado com o PL e o PTB). Maluf obteve 37,3 % do comparecimento
no primeiro turno e 52,2 % no segundo, contra 23,4 e 37,7 % do petista. Maluf retornou

50
assim, pelo voto direito, ao primeiro cargo executivo que havia ocupado, como prefeito
indicado no final da década de 1960.42
A gestão Maluf retomou as linhas de política das administrações do final dos 1960 e
do governo Jânio Quadros – ênfase em obras viárias, especialmente rodoviárias, voltadas
para o transporte individual, com a concentração dos esforços financeiros e operacionais em
poucas obras de grande vulto localizadas principalmente em áreas da cidade habitadas pela
população de maior renda e escolaridade, especialmente no setor sudoeste. Como veremos
nos próximos capítulos, uma parte importante dessas intervenções inclui as grandes obras
viárias iniciadas no governo Jânio e parcialmente paralisadas durante o governo Erundina,
todas elas contratadas via Emurb com grandes empreiteiras do setor nacional de construção
pesada. Uma parte significativa dos valores pagos nessas obras se encontra sob júdice e
investigação pelo Ministério Público paulista em período recente.
Maluf colocou o ex-prefeito e ex-secretário Reynaldo de Barros no comando da
política de vias públicas baseada nesse plano de obras. Reynaldo unificou sob o seu
comando SVP e a Emurb, e trouxe alguns de seus mais antigos colaboradores de dentro e
de fora da comunidade de infra-estrutura, em grande parte reconstruindo a equipe que havia
controlado a política durante a gestão Jânio, mesclada com técnicos que ocupavam cargos
intermediários em sua própria gestão como prefeito, como veremos com detalhes ainda
nesse capítulo e no capítulo 5. Em geral, o primeiro escalão de sua gestão como prefeito
pertencia a uma geração anterior de técnicos e já havia se afastado do setor, por
aposentadoria, doença ou mesmo óbito. Para substituí-los, foram utilizados técnicos de
menor idade treinados por eles, como veremos mais adiante.
Ao final de sua gestão, Maluf conseguiu eleger o seu secretário de finanças – Celso
Pitta – como prefeito. Pitta havia tido na gestão Maluf o seu primeiro cargo público, tendo
ocupado cargos de executivo em empresas privadas, principalmente na Eucatex, empresa
da família Maluf. Obteve 44,9 % do comparecimento no primeiro turno e 57,4 % no segundo,
contra Luíza Erundina do PT com 22,8 e 34,7 %, respectivamente.
No setor de obras, Pitta manteve o mesmo esquema administrativo e de poder da
gestão anterior, com Reynaldo no comando da Emurb e de SVP e basicamente os mesmos
técnicos nos cargos mais relevantes, pertencentes à segunda geração de gestores de direita
do setor. Reynaldo ficou na secretaria até 1999 e foi sucedido por dois outros secretários em

42 No período que se seguiu, Maluf ocupou o cargo de secretário estadual de transportes no governo Laudo Natel (de

1971 a 1975), presidente da Associação Comercial do Estado de São Paulo e governador de Estado a partir de 1978, e
deputado federal em 1982 (pelo PDS). Foi várias vezes candidato a inúmeros cargos executivos, incluindo presidente em
1985 (na eleição indireta no colégio eleitoral) e 1989 (PDS), governador em 1986 (PDS coligado com o PFL e mais 6
pequenos partidos), 1990 (PDS). Se elegeu prefeito em 1992 e depois voltou a ser derrotado para governador em 1998 e
2002 (PPB) e para prefeito em 2000 (PPB).

51
apenas dois anos, indicando a grande instabilidade gerencial e administrativa pela qual a
prefeitura passou na segunda metade de sua gestão. Em termos de conteúdo de política
pública, as principais iniciativas da administração incluíram a conclusão das obras do plano
de obras iniciado por Jânio Quadros, mas a principal característica da prefeitura no período
foi a sua precariedade financeira. A análise das finanças municipais indica que essa
precariedade esteve associada com o pagamento de um volume muito elevado de obras
contratadas no último ano da gestão Maluf e, ao menos em parte, responsáveis pela eleição
de Celso Pitta.

A dinâmica política municipal

Um elemento central no desenrolar da política de infra-estrutura ao longo do período
estudado tem sido a conformação do campo político no município. A política local na cidade
de São Paulo foi hegemonizada por um grupo político de direita na maior parte do período
estudado, o que trouxe conseqüências não apenas para o desenrolar das políticas,
marcando os seus conteúdos concretos, mas também para a configuração da burocracia do
setor estudado e sua rede de relações. Como veremos a seguir, e com maior grau de
detalhes no capítulo 5, a burocracia do setor de infra-estrutura urbana também foi
fortemente hegemonizada pela direita ao longo do período estudado. Isso ocorre pelo
controle do processo de indicação de cargos, pelos prefeitos e secretários, mas também por
processos internos à burocracia.
No caso da rede estudada por Marques (2000), havia uma clara polarização entre
dois grupos distintos. Essa polarização não apresentava conotações político-ideológicas e
estruturava o campo entorno de afinidades pessoais e alianças intra-burocráticas. No caso
de SVP, não ocorre polarização, mas um quase completo controle da rede por um único
grupo, que se localiza no centro e estrutura a rede a partir de si. Esse se alinha fortemente
com os prefeitos de direita do período, e apresenta claras afinidades político-ideológicas
com esse campo. Os técnicos que não se afinam com as visões da política e com as
práticas desse grupo são isolados e geralmente acabam por sair da Secretaria. Essa
alternativa de “saída”, no sentido de Hirchman (1973) é possibilitada pelo funcionamento da
administração direta, que leva à existência de processos intensos de migração para dentro e
para fora da secretaria. De forma similar, mas com conseqüências ao contrário estão as
migrações dos técnicos dede direita que, através dos seus deslocamentos, construíram ao
longo do tempo uma rede de gestores de direita no poder público municipal paulistano. Essa
rede reproduziu e amplificou o poder do grupo político que controlou a prefeitura no período.
Esse fenômeno será analisado na última seção desse capítulo e no capítulo 5. Antes disso,

52
entretanto, como tudo começa com o controle do poder institucional, oriundo da investidura
de cargos, precisamos observar a dinâmica do poder eleitoral da direita em São Paulo.
A prefeitura de São Paulo foi ocupada, durante o período estudado, por oito
prefeitos: Olavo Setúbal (04/1975 a 07/1979), Reynaldo de Barros (07/1979 a 05/1982),
Salim Curiati (05/1982 a 05/ 1983), Mário Covas (05/1983 a 12/ 1985, sendo que entre
março e maio de 1983 Francisco Altino Lima ocupou interinamente a cadeira de prefeito),
Jânio Quadros (01/1986 a 12/1988), Luíza Erundina (01/1989 a 12/1992), Paulo Maluf
(01/1993 a 12/1996) e Celso Pitta (01/1997 a 12/2000). Os quatro primeiros prefeitos foram
indicados, sob a vigência do Ato Institucional Nº 7/69, sendo os quatro seguintes eleitos pelo
voto direto.
Dentre os prefeitos, seis foram classificados como de direita, tomando como princípio
a sua filiação ao partido de apoio ao regime militar – a Arena – e aos partidos que se
originaram dele – PDS e PPB, e a um partido com eles alinhado em nível municipal – PTB.
São eles – Setúbal, Reynaldo, Curiati, Jânio, Maluf e Pitta. De modo similar, foram
considerados “de esquerda” os prefeitos pertencentes ao partido de oposição ao regime
militar – o MDB - e a seus descendentes após a abertura política - Mário Covas e Luiza
Erundina, do PMDB e do PT, respectivamente. Inicialmente tratamos os governos de
esquerda como “não de direita”, mas a similaridade dos conteúdos concretos da política ao
longo desses governos nos levaram classificar ambas as administrações como de esquerda,
tomando como parâmetro a implementação de políticas visando a redução das
desigualdades e a promoção de justiça social, no sentido defendido por Bobbio (2001).

Os governos de direita são, portanto, destacada maioria. Isso aconteceu durante o

período em que os prefeitos eram indicados, quando apenas uma gestão de esquerda foi
indicada (Mário Covas), em um total de quatro mandatos, assim como no período
democrático, quando apenas uma gestão de esquerda foi eleita (Luíza Erundina), em um
total de quatro pleitos. A escolha majoritária por políticos de direita durante o regime militar é
até certo ponto previsível (inclusive porque nesse momento o MDB hegemonizava as
eleições locais), mas a confirmação dessa inclinação ideológica pelo eleitorado municipal
indica que o controle da política local apresenta bases bastante amplas. Observemos, pois
os resultados da dinâmica eleitoral do período.

A Tabela 1 a seguir apresenta os resultados eleitorais para prefeito em São Paulo

desde o retorno das eleições para prefeito, em 1985, até a eleição do prefeito Celso Pitta.

53
Tabela 1: Porcentagem de votos (do comparecimento) para prefeito - 1985/1996 –
apenas 1os turnos
Partido Candidato % do comparecimento
1985
PTB Jânio Quadros 37,52
PMDB Fernando Henrique Cardoso 34,16
PT Eduardo Suplicy 19,75
Demais Candidatos 3,99
1988
PT Luíza Erundina 29,84
PDS Paulo Maluf 24,45
PMDB João Leiva 14,17
PSDB José Serra 5,59
PL João Melão 5,39
Demais Candidatos 1,67
1992
PDS Paulo Maluf 37,27
PT Eduardo Suplicy 23,41
PMDB Aloysio Nunes Ferreira 9,84
Demais Candidatos 5,67
1996
PPB Celso Pitta 44,93
PT Luíza Erundina 22,83
PSDB José Serra 14,5
PDT Francisco Rossi 7,08
Demais Candidatos 3,8
Fonte: Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados/Tribunal Regional Eleitoral - TRE

Embora o número de candidatos tenha sido sempre muito elevado (entre 9 e 14), a
maior parte dos candidatos não disputou os pleitos com um mínimo de condições43. Os
números das candidaturas efetivas, utilizando o índice de Laakso e Taagepera foram de 3,1
(1985); 3,8 (1988); 2,8 (1992) e 3,6 (1996). Como podemos ver na tabela, a direita não
apresentou resultado inferior a 25 % do comparecimento em nenhuma eleição. Se
somarmos a proporção de votos obtida pelos candidatos Paulo Maluf (PDS) e João Melão
(PL) e dos demais partidos do campo em 1992, a menor marca de candidatos de direita
ficaria próxima de 31,5 % do comparecimento ou cerca de 39 % dos votos válidos. Esse
patamar de votos, se não representa a maioria absoluta do eleitorado paulistano, é bastante

43 Vale acrescentar que a grande maioria das candidaturas pode ser classificada no campo da direita, tendo concorrido

com candidatos próprios os seguintes partidos usualmente associados a esse campo ideológico - PDS, PPB, PFL, PTB,
PCN, PH, PL, PMC, PDC, PMB, PSC, PSD, PHN, PNAB, PSP, PRN, PST, PCDN, PMR, PRONA, PRP, PRTB, PTN, PGT,
PAN, PSDC.

54
elevado, sendo suficiente para a vitória em 3 das 4 eleições, além de amplamente vitoriosa
nos dois segundos turnos realizados no período (1992 e 1996). É visível uma polarização
entre esse campo da direita e a esquerda, representada inicialmente pelo PMDB (1985) mas
a partir de então principalmente pelo PT, vitorioso em uma eleição, segundo colocado em
duas, assim como em seus respectivos segundo turnos, quando foi duas vezes derrotado44.
Esse padrão de hegemonia eleitoral se repete de forma ainda mais intensa para as
eleições legislativas, como podemos ver na Tabela 2. A tabela apresenta a composição dos
vereadores eleitos por partido em cada legislatura do período estudado.

Tabela 2: Composição da Câmara de vereadores por partido e Legislatura

Partido 1976 1982 1988 1992 1996
ARENA 8
MDB 13

PRONA 1
PDS/PPB 6 8 14 19
PFL 4 2
PTB 7 5 4 3
PL 3 4 4
PMDB 15 9 12 4
PSDB 6 5 8
PV 1
PDT 1 3
PSB 2
PT 5 16 11 10
PCdoB 1 2 1
Total 21 33 53 55 55
% de cadeiras de 38 39 38 40 53
partidos de direita (com
hachura)
No de Partidos efetivos 1,9 3,3 5,7 5,7 5,2
(Laakso e Taagepera)
Fonte: Fundação Seade. Movimento eleitoral paulista. Disponível no site a instituição.

Na década de 1970, a esquerda exercia uma folgada hegemonia eleitoral. Mesmo

assim, como podemos ver, os partidos de direita alcançaram pelo menos 40 % das cadeiras

44 Essa tendência foi confirmada pela eleição de 2000, não coberta pela pesquisa. Esse pleito representou uma
alteração no padrão histórico do comportamento eleitoral na cidade de São Paulo, com o PT superando, já no primeiro
turno, o patamar de 34 % do comparecimento (38,8 % dos válidos) e alcançando quase 60 % no segundo (58,51%). Além
disso, as candidaturas do PSDB e do PSB tiveram respectivamente 16 e 9 %. A direita teve, portanto, a sua marca mais
baixa, com os candidatos do PPB e do PFL alcançando cerca de 16 e 10 % no primeiro turno e 41,49 % no segundo. Se
isso reflete um deslocamento das preferências eleitorais locais, ou apenas um esgotamento do grupo de direita que
controlou a política local, apenas o desenrolar do processo político dirá. A eleição também apresentou a maior
fragmentação, com 4,4 candidaturas efetivas.

55
em todos os pleitos45. Os mais intensos opositores desse campo à esquerda – PT, PSB,
PCdoB - ocuparam entre 15 e 34 % dos assentos, sendo minoritários em todas as
legislaturas46. A polarização também é visível pela pequena proporção do centro, qualquer
que seja a forma de defini-lo, exceto pela legislatura de 198247. Essa dinâmica marca o
declínio do PMDB em administrar a herança histórica do MDB na cidade de São Paulo a
partir da década de 1980, tanto para o PT à esquerda, quanto para o PSDB no interior do
próprio centro.
Podemos dizer, portanto que, embora a direita não tenha chegado em momento
algum a ser majoritária no eleitorado, em quase todas as eleições do período conseguiu
manter uma confortável vantagem que lhe garantiu controle sobre a máquina municipal.
Esse controle permitiu a constituição de um conjunto de burocracias com fortes simpatias
políticas em seu favor, como veremos a seguir. Acreditamos que esse controle permitiu
ampliar seu poder em termos relativos e manter o controle sobre a política local.

Controle da direita sobre os cargos:

Se a ocupação do governo pela direita surge das indicações nos anos 1970 e das
urnas nos anos 1980 e 1990, seu controle sobre o governo se estende a muito mais do que
isso. A hegemonia sobre a política municipal levou a um estreito controle sobre as áreas
técnicas da Prefeitura Municipal no período, que certamente reforçou o seu poder eleitoral
ao emprestar resolutividade à máquina governamental para executar um certo tipo de
políticas associadas a preferências de política bem delimitadas48. Esse controle, ao menos
nas áreas de infra-estrutura e nos setores de política mais próximos a ela, foi exercido
através de uma rede de técnicos e gestores públicos de inclinações políticas conservadoras
que circularam por muitos cargos nos governos de direita. Esse padrão de migração entre
órgãos de vários governos diferentes levou técnicos de SVP a cargos chave da Secretaria
de Serviços de Obras, às Administrações Regionais ou à Secretaria de Transportes (e vice
versa).

45 Considerando como de direita: PDS, PPB, PFL, PTB, PL,

46 Novamente a eleição de 2000 é uma exceção, com a esquerda ocupando 45 % das cadeiras (16 do PT; 3 do PcdoB;
2 do PPS; 2 do PDT e 2 do PSB). Mais importante que isso, o crescimento das cadeiras da esquerda foi feita às expensas
de uma redução de cadeiras da direita, que teve a sua bancada reduzida para 29 % das cadeiras, menor marca do período
recente. O centro (PMDB e PSDB) manteve 14 cadeiras (6 do PMDB e 8 do PSDB) próximo ao seu patamar histórico pós
1982 (25%). Essa eleição também produziu a Câmara mais fragmentada do período, com 6,9 partidos efetivos.
47 Vale acrescentar que a força parlamentar da direita municipal seria ainda maior se classificássemos as bancadas por

padrão de voto em plenário, já que bancadas de partidos de centro como o PMDB, e mesmo de esquerda como o PDT e o
PSB, freqüentemente votaram com a direita (ou com o executivo), nas administrações Maluf e Pitta.
48 O próximo capítulo apresenta e discute essas preferências em detalhe, com extensas evidências empíricas.

56
 Além disso, como veremos mais adiante, os cargos mais importantes na própria
secretaria foram ocupados por indivíduos pertencentes a grupos muito próximos a políticos
(ou técnico-políticos) de direita, assim como a quadros técnicos mais novos treinados por
estes. Durante o período estudado se consolidou uma rede de gestores de direita em
intensa migração e relação entre si, sendo este o principal ativo técnico e político que as
administrações de direita do período usaram para exercer o seu poder “infra-estrutural”, no
sentido de Mann (1992). Como destacado por Marques (2000) e já comentado
anteriormente, o exercício do poder advindo da ocupação do Estado (denominado por Mann
de “despótico”), deve ser combinado com um outro tipo de poder, que aponta para a
capacidade de fazer com que suas decisões sejam transformadas em políticas e ações
concretas. Essa segunda dimensão tem no desenho concreto das instituições políticas,
especialmente estatais, e nas redes de relações pessoais e inter-institucionais, as suas
sustentações. No caso do Rio de Janeiro, a rede efetivava (ou não) o poder dos detentores
do poder institucional, originado da investidura dos cargos. Assim, quem se investia do
poder institucional negociava seu poder com os grupos tentando obter posições na rede e
ganhar o que denominamos de poder posicional (Marques, 2000). No caso da política de
infra-estrutura estudada em São Paulo, a rede do setor é de tal modo de direita que políticos
interessados em implementar outros referenciais de política têm que isolar a rede, ou pelo
menos os grupos mais centrais no seu interior, e trazer de fora da comunidade grupos
inteiros de indivíduos que ocuparão o maior número de cargos possíveis, para que as suas
decisões possam ser transformadas em ações49. Observemos as evidências desse
fenômeno.
As tabelas 3 e 4 a seguir apresentam a informação da presença dessa rede em
administrações diferentes, considerando como relação entre dois governos a presença, em
cargos de chefia, dos mesmos indivíduos em cada par de governos.50 Separamos os dados
relativos a SAR e aos administradores regionais na primeira tabela e a informação dos
cargos em secretarias como SVP, SSO, e Emurb na segunda tabela. As evidências da
presença e importância da rede de gestores de direita são aparentemente muito mais
sólidas para o caso dos administradores regionais, mas quando observamos com mais
cuidado o segundo grupo, a presença do fenômeno fica mais clara.

49 Inclusive em escalões inferiores, até que as regulamentações administrativas restrinjam a nomeação a funcionários
de SVP, o que acontece com os diretores de divisão e os chefes de agrupamento.
50 Foram considerados os cargos de secretário e chefe de gabinete de SVP, secretário e chefe de gabinete de SSO,

secretário e chefe de gabinete de SAR, administradores regionais, superintendentes de obras e projeto de SVP, chefes das
divisões de obras (1, 2 e 3) e projetos (1, 2, 3 e 4), presidente e vice presidente da Emurb. Esses órgãos foram apontados
em entrevistas como compondo o setor mais amplo de migração de técnicos, conformando o que podemos chamar de setor
de obras e engenharia municipal.

57
 Observemos primeiro SAR e os administradores. A Tabela 3 apresenta os números
de Administradores Regionais comuns a cada par de administrações, assim como as
proporções de ARs comuns a cada governo (nas colunas) em cada administração. A
primeira tendência a destacar é que governos de direita tem mais ARs comuns que
administrações de esquerda. Dentre os 146 administradores comuns, apenas 6 (4%)
ocuparam os cargos em governos de esquerda51. As administrações de esquerda têm
poucos ARs comuns com qualquer governo, mas a administração Erundina destaca-se por
não ter nenhum técnico em comum com nenhum governo. Os governos com mais ARs
comuns são Reynaldo, Curiati e Jânio, todos com mais de 25 repetições. A presença de um
número um pouco menor de ARs comuns nos governos Setúbal, Maluf e Pitta talvez se
deva à sua localização nos extremos do período, o que os torna mais sensíveis à dinâmica
geracional que será explorada logo a seguir.

Tabela 3: Indivíduos comuns em SAR e ARs entre administrações e participação por

governo (das linhas nas colunas)
Governos Setúbal Reynaldo Curiati Covas Jânio Erundina Maluf Pitta Total
No % No % No % No % No % No % No % No % No %
Setúbal - 7 4,79 4 2,74 2 1,37 8 5,48 0 0 1 0,68 0 0 22 15,07
Reynaldo 7 4,79 - 14 9,59 1 0,68 6 4,11 0 0 2 1,37 2 1,37 32 21,92
Curiati 4 2,74 14 9,59 - 0 0 5 3,42 0 0 1 0,68 1 0,68 25 17,12
Covas 2 1,37 1 0,68 0 0 - 2 1,37 0 0 1 0,68 0 0 6 4,11
Jânio 8 5,48 6 4,11 5 3,42 2 1,37 - 0 0 3 2,05 1 0,68 25 17,12
Erundina 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 - 0 0 0 0 0 0
Maluf 1 0,68 2 1,37 1 0,68 1 0,68 3 2,05 0 0 - 12 8,22 20 13,70
Pitta 0 0 2 1,37 1 0,68 - 1 0,68 0 0 12 8,22 - 16 10,96
No de ARs 22 15,0 32 21,92 25 17,12 6 4,11 25 17,1 0 0 20 13,7 16 10,9 146
comuns 7 2 0 6 100,00
Fonte: Fundação Seade, Administrações regionais e Diários Oficiais do Município de São Paulo.

Usando essa informação como indicativa de associação entre governos, podemos

dizer que são mais próximos os governos Setúbal com Reynaldo e Jânio; Reynaldo com
Setúbal, Curiati e Jânio; Curiati com Reynaldo e Jânio; e Maluf com Pitta. Em termos
absolutos, os governos mais próximos são Reynaldo/Curiati (14) e Maluf/Pitta (12), o que
confirma as informações de entrevistas e do senso comum. No caso dos governos Reynaldo
e Curiati, essa presença seria mesmo de se esperar, pois, como já vimos, o segundo

51 Na verdade se trata de 73 indivíduos no total e 3 em governos de esquerda, já vez que a presença em duas

administrações nos leva a repetir cada um deles nas colunas de dois governos e a considerá-los duplicados na coluna de
total.

58
prefeito ocupou o cargo por período curto após o licenciamento do primeiro para concorrer
ao governo do Estado em 1982. A elevada presença de indivíduos em comum entre os
governos Maluf e Pitta reafirma o caráter indissociável dessas administrações em termos
políticos.
As informações confirmam, portanto, a existência de uma rede de gestores de direita
que ocupa vários cargos em regiões diferentes da cidade e governos diferentes. Durante as
administrações de esquerda, a presença desses indivíduos é dramaticamente reduzida,
chegando a zero no governo Erundina.
Esse fenômeno talvez se mostrasse ainda mais intenso se considerássemos as
relações entre Vereadores e Administradores Regionais, para as quais não temos dados. 52
Na verdade, a relação entre vereadores e administradores regionais (sub-prefeitos a partir
de 2002) em São Paulo ainda precisa ser estudada melhor. Por um lado, o material empírico
produzido a partir do escândalo político da máfia dos fiscais indica a existência de relações
íntimas entre esses dois personagens políticos (Teixeira, 1999). Essas relações fariam parte
da estratégia do Executivo de construir governabilidade em nível local (Teixeira, 1999 e
Couto 1998). Isso poderia ser visto como o estabelecimento de um tipo de presidencialismo
de coalizão municipal (nos moldes do descrito em nível federal por Limongi e Figueiredo,
1998), mas para outros significaria a superação dos problemas de cooperação pela
constituição de uma coalizão baseada na fisiologia e no clientelismo (Teixeira, 1999;
Andrade, 1998 e Couto, 1998).
Entretanto, nesse último raciocínio está implícito que os vereadores precisariam
53
controlar parte da máquina pública para atender a seus redutos . A própria existência
desses últimos é colocada em cheque por trabalhos como Kinzo et al. (2003), que sustenta
que apenas uma minoria dos vereadores de São Paulo em período recente se elegeu por
padrões localizados de voto. Parece lógico que, se queremos sustentar analiticamente a
importância de tais vínculos, devemos mostrar empiricamente a sua existência, tarefa que a
literatura até o momento não realizou. Não se pretende com isso negar a existência de

52 O mesmo se pode dizer para as relações entre os indivíduos contados na própria Tabela 3, já que foi considerada

apenas a repetição de indivíduos. Caso tivéssemos levado em consideração a presença de pessoas, nos cargos de um
governo, ligadas aos ocupantes de cargos de uma outra administração, o padrão encontrado seria ainda mais intensificado.
Para tal seria necessário realizar um levantamento da rede centrada nas Ars, tarefa que não foi realizada aqui.
53 É interessante observar que para uma corrente influente da literatura bastante próxima a esta, os governos locais

seriam marcados por uma enorme concentração de poderes no executivo, conformando um verdadeiro
“’ultrapresidencialismo”, descrito para o caso dos governadores e implicitamente mais forte ainda para os prefeitos (Cf.
Abrucio, 1998). Fico com a pergunta, não equacionada até o momento pelo debate: se os executivos são tão fortes e
concentram tantos poderes, porque se importariam com as câmaras legislativas a ponto de distribuir recursos clientelísticos
e negociar o controle de partes da administração para vereadores? Há muito trabalho de pesquisa ainda a realizar sobre o
tema.

59
 clientelismo, de ligações entre vereadores e gestores públicos54, ou a presença de coalizões
amplas de governo envolvendo a Câmara, mas questionar a sua centralidade para a maioria
dos vereadores na maioria dos governos55.

Observemos agora a dinâmica dos cargos das demais secretarias. O número de

cargos em análise é maior, o que talvez explique o fato de termos um total mais elevado de
indivíduos comuns – 24456. Ao contrário do caso anterior, não é clara a tendência de
governos de esquerda terem menos indivíduos comuns, sendo elevado o número de
indivíduos comuns também nos governos Covas (34) e Erundina (24).

Tabela 4: Indivíduos comuns ocupantes de cargos importantes em diferentes

administrações (SVP, Emurb, e SSO)
Governos

Reynaldo

Erundina
Setúbal

Curiati

Covas

Maluf
Jânio

Pitta
%

%
Setúbal - 10 4,55 8 3,64 1 0,45 1 0,45 - 1 0,45 1 0,45
Reynaldo 10 4,55 - 17 7,73 6 2,73 3 1,36 - 1 0,45 1 0,45
Curiati 8 3,64 17 7,73 - 6 2,73 3 1,36 - 1 0,45 1 0,45
Covas 1 0,45 6 2,73 6 2,73 - 10 4,55 6 2,73 4 1,82 1 0,45
Jânio 1 0,45 3 1,36 3 1,36 10 4,55 - 10 4,55 4 1,82 2 0,91
Erundina - - - 6 2,73 10 4,55 - 5 2,27 3 1,36
Maluf 1 0,45 1 0,45 1 0,45 4 1,82 4 1,82 5 2,27 - 16 7,27
Pitta 1 0,45 1 0,45 1 0,45 1 0,45 2 0,91 3 1,36 16 7,27 -

Total 22 10,00 38 17,27 36 16,36 34 15,45 33 15,00 24 10,91 32 14,55 25 11,36

Fonte: Fundação Seade e Diários Oficiais do Município de São Paulo.

Os governos com menos indivíduos em comum com as demais são as

administrações Setúbal, Pitta e Erundina. Os governos com mais indivíduos em comum são
as administrações Reynaldo, Curiati, Covas, Jânio e Maluf. Como podemos ver, as maiores
relações entre governos são entre os governos Setúbal, Reynaldo e Curiati, entre Covas,

Muitos destes vínculos nas duas últimas legislaturas são elencados por Teixeira (1999), e vários outros são citados
54

nos capítulos que se seguem.

55 Estudos como Kuschnir (2000 a e b), por exemplo, mostraram que existem vários tipos de vereadores no que diz

respeito a bases políticas, o que leva à constituição de práticas diferenciadas, assim como ao cultivo de tipos diversos de
capital eleitoral e político.
56 De forma similar ao caso dos ARs, trata-se na verdade de 122 indivíduos presentes (e contados) em dois governos.

60
Jânio e Erundina e entre Maluf e Pitta. Essa associação é fortemente temporal, de
contiguidade entre governos, e sugere a existência de um efeito de inércia administrativa,
que talvez se superponha à associação política que tentamos analisar.
Uma forma de tentar isolar a associação inercial e administrativa da associação
política é retirar do cálculo os indivíduos comuns a dois governos contíguos que ficam
apenas alguns meses no primeiro ano do governo seguinte. Essa estratégia tem um efeito
residual em quase todos os governos, menos nas associações do governo Erundina – com
Jânio cai de 10 para 3 indivíduos, com Maluf cai de 5 para 1, com Pitta cai de 3 para zero e
com Covas cai de 6 para 5. No total, a presença de indivíduos comuns entre o governos
Erundina e outros cai de 24 para 9. A única outra redução seria entre os governos Jânio e
Covas, que passaria de 10 para 9 indivíduos comuns. 57
Em termos gerais, portanto, podemos sustentar uma grande continuidade
administrativa entre todas as administrações do período em sua dimensão mais imediata e
operacional. Ao contrário dos ARs, entretanto, a clivagem direita/esquerda não define a
presença/ausência de indivíduos da rede em cargos. A única exceção presente é a
administração Erundina que, se em um primeiro momento se apoiou em indivíduos da rede
para os cargos mais importantes, depois efetuou um corte, reduzindo dramaticamente a
presença de indivíduos da comunidade em cargos. Essa informação confirma as entrevistas
realizadas e aponta para uma tentativa deliberada da parte desta administração de
“neutralizar” a rede da direita herdada do governo Jânio.
A interpretação das informações das tabelas se fortalece quando levamos em conta
a dinâmica geracional. Informações colhidas em entrevistas apontam o governo Jânio como
principal momento de transição geracional no período. Até esse governo, inúmeros
indivíduos treinados e socializados tecnicamente antes dos anos 1960 (classificados por nós
na geração1), assim como da geração treinada em chefias intermediárias nos anos 1960,
estavam presentes na rede do setor (considerada como geração 2)58. Naquele momento, a
presença de indivíduos do que denominamos de gerações 4 e 5 na rede era muito pequena.
O Gráfico 1 a seguir apresenta essa informação de maneira sistemática para os indivíduos
incluídos na rede de relações do setor.

57 Excetuando-se, obviamente a administração Curiati, que teve apenas essa duração.

58 Classificamos os técnicos da rede da comunidade pelas gerações a que pertencem, considerando: geração 1 –
geração mais antiga, com pessoas hoje na faixa dos 80 anos, sem ninguém ainda em atividade; geração 2 – funcionários
aposentados, na casa dos 70 anos, com alguns ainda em atividade; geração 3 – pessoas em torno de 60 anos e em vias de
aposentadoria; geração 4 – pessoas em atividade, em torno dos 50 anos; geração 5 – pessoas mais jovens em atividade,
na faixa dos 40 anos. Essa informação é utilizada mais intensamente no Capítulo 5.

61
 Fonte: Entrevistas com técnicos da comunidade.
Como podemos ver, há uma previsível tendência de queda da participação das
primeiras gerações ao longo dos governos, assim como uma elevação das gerações mais
jovens. Um importante momento de viragem nesse padrão é o governo Jânio. No governo
Erundina, encontramos as menores proporções das gerações mais velhas e as maiores
participações das mais novas. Entretanto, a partir daí, nas gestões Maluf e Pitta podemos
observar uma retomada da presença das gerações mais velhas. Isso acontece mesmo com
a primeira geração, que passa a ter uma presença apenas um pouco menor que no governo
Jânio. Gostaríamos de sugerir que essa evidência aponta mais uma vez para o retorno de
um conjunto de quadros técnicos mais velhos com a retomada dos governos de direita nos
anos 1990.

Em termos de lógicas explicativas, entretanto, nem precisaríamos de uma exigência

tão forte ou individualizada como a presença dos mesmos indivíduos em mais de um
governo. Como os indivíduos se estruturam em grupos (formais ou, principalmente,
informais) no interior da rede, a observação da ocupação de cargos por indivíduos pode nos
levar a engano, considerando entre outras coisas a transição geracional já comentada. No
capítulo 5 descrevemos e discutimos a rede e os grupos de maneira detalhada. A sua
construção é apresentada no Anexo 2. Por hora basta dizer que são considerados de um
mesmo grupo indivíduos com intenso padrão de vínculos entre si e padrão de relações
similar com o restante da rede. Depois de montada a rede e delimitados os grupos, portanto,
podemos tentar observar a ocupação dos cargos no setor pelos grupos de indivíduos que se
estruturam no interior da rede. A tabela 5 a seguir apresenta essa informação, que confirma

62
a importância da clivagem esquerda/direita para a presença de indivíduos da rede de
gestores de direita em cargos de chefia.
A parte superior da tabela apresenta os grupos dos ocupantes dos cargos mais
importantes do setor, por governo. De uma forma geral, os grupos de 1 a 3 incluem os
indivíduos da rede de gestores de direita assinalada acima, e os grupos de números 4, 7 e 8
(principalmente 4) incluem os indivíduos de padrão mais técnico e os elementos de fora que
entram em governos de esquerda59. A tabela indica que a maior parte dos cargos em
administrações de direita é ocupada por membros de grupos onde a presença de indivíduos
da rede dos gestores de direita é mais forte, sendo que o fenômeno inverso ocorre em
governos de esquerda.

Tabela 5: Grupos de indivíduos nos cargos mais importantes do setor e sua periferia:
Órgão Cargo Setúbal Reynaldo Curiati Covas Jânio Erundina Maluf Pitta
SSO secretário 1 1 1 4/7 2 2/3
chefe de gab. 3 3 3 1
Cohab presidente 7 7 7 2
Emurb diretor 7 4 2 2
vice 5 5 8/3 4 1 1
SVP secretário 3 3 3 4/3 3 4 2 2/3
chefe de gab. 3 3 3 3 4/3 4 1 1/3/4
super obras 3 3 3 4/3 3 4/3/7 3 3
diretor obras 1 7 7 7 7 2 2 2 2/1
diretor obras 2 5 5 5 5 3 3 3 3
diretor obras 3 3 3 3 3 4/3 4/3 1/3/4
super proj 7 3 3 3 3 4/3/6 3 3
diretor proj 1 6 4/3 4 4 8 2
diretor proj 2 7 6/3/7 7 7 7
diretor proj 3 6 6 4/6 4 4
diretor proj 4 3 3 4 4 4/3 3 3
Obs.: Grupos: Maluf -1; Reynaldo - 2; Técnico-políticos - 3; tecnicos - 4; Burocracia Municipal - 5;
periferMasi - 6; Projeto e Assessoria - 7; tecnologos - 8.
Setúbal Reynaldo Curiati Covas Jânio Erundina Maluf Pitta
Técnico-políticos+
Reynaldo+Maluf No 6 8 7 6 9 6 13 17
% 50,0 67,0 64,0 43,0 56,0 27,0 76,0 81,0
Técnicos No 0 0 0 4 3 11 2 3
% 0,00 0,00 0,00 29,0 19,0 50,0 12,0 14,0

59 Note-se que participar ou não de administrações, assim como ocupar ou não cargos, não são entradas da construção

dos grupos (construídos a partir dos vínculos e da estrutura da rede), mas esses delimitam posições e práticas de trabalho,
de uma forma geral.

63
 A segunda parte da tabela resume a informação e aumenta a sua visibilidade.
Calculamos a proporção dos cargos ocupados em cada administração por indivíduos
pertencentes, de um lado, aos grupos “Maluf”, “Reynaldo” e “Técnico-políticos” e, de outro,
os indivíduos pertencentes ao grupo “técnicos”. Como podemos ver, a ocupação de cargos
pelos primeiros grupos, em governos de direita, se situa entre 50 e 81 %, enquanto o último
grupo participa nesses governos, de zero a 14 % dos cargos. Em governos de esquerda, ao
contrário, a participação de indivíduos dos primeiros grupos fica entre 27 e 43% e do grupo
“técnicos” entre 29 e 50%. Vale notar que o governo de menor participação dos primeiros
grupos é o de Luíza Erundina, sendo esse o único em que a proporção de técnicos supera
em termos numéricos os dos três grupos da rede dos gestores de direita. Isso confirma as
informações já comentadas a partir das últimas tabelas, assim como os dados obtidos nas
entrevistas, que apontam esse governo como o único a enfrentar diretamente os grupos
hegemônicos na rede, isolando e mesmo afastando administrativamente os seus mais
importantes indivíduos60. O governo Covas, entretanto, embora não apresente um padrão
tão intenso como o Erundina, se diferencia dos governos de direita pela presença muito
mais elevada de técnicos e bem menor de indivíduos dos grupos dede direita.

De uma forma mais geral, portanto, as informações confirmam que há uma rede de
gestores de direita muito intimamente ligada aos grupos desse campo político no período,
que controla os cargos mais importantes do setor em quase todos os governos do período,
com exceção das administrações de esquerda, em especial o governo Erundina. Isso é
muito evidente no caso dos cargos de chefia em ARs, mas é menos claro nos cargos de
chefia em secretarias do setor e sua periferia, onde a rede aparentemente se faz presente
em todos os governos, sem exceção. Quando retiramos o efeito inercial dos primeiros
meses do primeiro ano de governo, entretanto, descobrimos que mesmo nas secretarias há
diferenças, e a presença da rede de direita é menor em governos de esquerda do que em
governos de direita. O mesmo se pode dizer quando analisamos a ocupação dos cargos por
membros de grupos mais próximos e mais distantes do centro da rede dos gestores de
direita. Os grupos mais próximos a indivíduos do centro da rede estão muito presentes em
todos os governos, mas o seu patamar é muito inferior em governos de esquerda, quando
os grupos de indivíduos menos centrais em termos políticos na rede do setor, menos ligados
à rede de gestores de direita e com mais técnicos trazidos de fora, tendem a se fazer muito
mais presentes.

60 No anedotário do setor, esse foi o único governo a “mandar para a NASA” os funcionário da Secretaria que pertencem

ao grupo mais central da rede da direita. NASA, no linguajar da comunidade, significa “Núcleo de Assessores Sem
Atribuição” e se localiza no interior do Departamento de Controle do Uso de Vias Públicas - Convias.

64
 A hegemonia da direita sobre a política, portanto, embora venha dos resultados
eleitorais, se desdobra em um poder muito mais amplo pelo controle da máquina pública
exercida pela rede de gestores de direita.

65
Capítulo 3: Os aspectos gerais da política e seus
condicionantes

O presente capítulo apresenta os aspectos gerais da política de investimentos de

SVP, analisando os mais importantes condicionantes do perfil anual de investimentos. Como
já comentado, esse tipo de dinâmica tem sido analisada à luz do marxismo estruturalista, de
estudos neomarxistas de movimentos sociais, de uma versão nuançada do pluralismo norte-
americano ou de uma versão urbana da teoria das elites. Para essas literaturas, os
processos internos ao Estado, assim como as dinâmicas do próprio processo de decisão,
teriam muito menos importância do que atores localizados na sociedade e elementos
ligados às regras do jogo político.
As informações aqui discutidas indicam a insuficiência das explicações correntes e
destacam a importância de dois outros elementos pouco ou nada considerados pela
literatura: de um lado, clivagens políticas e ideológicas; de outro, a presença e a influência
das empresas privadas ligadas à produção da cidade no interior de uma rede de relações
que associa de forma complexa técnicos do Estado, membros da classe política e empresas
privadas. Mas isso talvez seja adiantar demais os resultados. Antes de observar o padrão de
investimentos, é necessário estabelecer alguns pontos com relação ao debate acadêmico
sobre o tema, o que realizamos na próxima seção. Em seguida, apresentamos o padrão
temporal dos investimentos de SVP, dialogando sempre que possível com os principais
argumentos da literatura apresentada.

Mecanismos na literatura: conflitos, eleições e políticas do Estado

Uma parte significativa das análises sobre a questão urbana no Brasil enfoca, de
maneira central ou periférica, o Estado e suas políticas. Isso se explica pela importância
ocupada historicamente por esse ator na construção e transformação das cidades
brasileiras. Entretanto, essa presença nominal em estudos e trabalhos nunca se traduziu em
uma centralidade temática ou analítica e, quase na totalidade das vezes, o Estado foi
considerado de forma periférica ou subordinada a fenômenos ocorridos em outras esferas
da sociedade. Assim, as políticas estatais são explicadas como produto de processos ou
dinâmicas externas a ele, ora localizados na sociedade, ora oriundos da economia. São
basicamente três os mecanismos mobilizados pela maior parte da literatura para explicar as
políticas públicas urbanas em período recente.

66
 Pelo primeiro, que podemos denominar de modelo do conflito, os movimentos sociais
surgidos nos anos 1970 e 1980 teriam pressionado o Estado por investimentos e, obtendo
sucesso, teriam alterado o seu modo de proceder. O exercício de pressão externa sobre o
Estado seria o principal mecanismo de influência sobre as políticas estatais, assim como a
insuficiência das ações estatais na produção de meios de consumo coletivo, levando às
chamadas contradições urbanas, principal elemento explicativo para o surgimento dessas
mobilizações. Caso grupos populares não exercessem sua pressão, o Estado acabaria por
realizar políticas em proveito dos grupos dominantes, que subordinam a lógica estatal por
meio de mecanismos, estruturais ou não.61 Esta visão, presente em estudos como Moisés
(1982), Moisés e Martinez-Aliez (1978) e Gohn (1991), se tornou um dos eixos gerais de
compreensão das políticas no urbano na literatura brasileira de ciências sociais, e foi em
grande parte predominante durante os anos 1980 e o início dos anos 1990. Segundo esse
modelo, política produz políticas.
Sob o ponto de vista dos movimentos, em uma versão mais sofisticada e
ligeiramente posterior do modelo, autores como Nunes (1986), Cardoso (1970), Machado da
Silva e Ribeiro (1985), Jacobi (1989) e Sader (1988) demonstraram a relevância de
mediações na construção de ações coletivas, como os processos de constituição de
identidades e a transformação de carências concretas em necessidades coletivamente
reconhecidas, ambos os processos ligados ao cotidiano dos moradores e às suas
experiências de luta. Além disso, destacou-se a importância de outros atores como
mediadores na construção de tais mobilizações, assim como foram ressaltadas as
mudanças no ambiente político mais amplo ocorridas no período, em parte produzidas e em
parte produtoras de mobilizações e movimentos. Nessa versão mais elaborada, os
movimentos não causariam apenas uma mudança no padrão de ação estatal, mas uma
alteração no próprio cenário político. Para usarmos as palavras de Sader (1988), os novos
atores e a cena política teriam sido construídos mutuamente. Os movimentos auxiliariam a
construção de uma nova qualidade na política62. Para essa variante, portanto, a política
produziria políticas, mas também influiria na construção de uma nova política.
Esse deslocamento na literatura permitiu a libertação dos movimentos sociais dos
constrangimentos estruturais (inscritos nas contradições urbanas), mas não alterou nada na
compreensão do Estado, que continuou sendo definido e dirigido externamente. Sob o ponto
de vista do Estado, portanto, o balanço crítico da literatura dos movimentos sociais nos anos

61 A herança marxista aqui é evidente e explícita. Para a discussão dos mecanismos mobilizados pelo marxismo para a
compreensão das políticas, ver Marques (1997).
62 É interessante registrar a proximidade desse ponto de chegada com o trabalho de Castells (1980), uma das

referências do deslocamento pós-estruturalista (e em uma larga medida anti-estruturalista) da literatura urbana brasileira.

67
1980 representou a manutenção de uma postura analítica muito próxima à do modelo do
conflito.63
Sob o nosso ponto de vista, é inegável que alguns grupos da sociedade têm maiores
recursos de poder do que outros e, portanto, têm condições diferenciadas de ter seus
interesses representados nas políticas estatais. De forma similar, é também evidente que os
resultados da luta política influenciam as políticas do Estado e, em especial, que os
movimentos sociais podem alterar o padrão de políticas estatais através da sua pressão.
Entretanto, não podemos admitir que a esfera política seja subordinada e que o Estado não
tenha inércia, estratégias e interesses próprios, ou mesmo que se apresente passivamente
no embate entre os diversos grupos sociais. Sendo assim, nem o Estado pode ser
considerado apenas como ocupado por grupos da sociedade, apresentando-se como
heterogêneo e complexo em si mesmo, nem a política pode ser considerada como
colonizada por dinâmicas de outras esferas, como a economia. Considerar essas dinâmicas
corresponde a estudar os processos políticos inteiramente, assim como analisar os
processos internos ao Estado, e as interfaces deste com a sociedade. Não se trata de
desconsiderar os conflitos ressaltados pelos analistas dos movimentos sociais, mas de
reintroduzi-los de forma complexa e mediada pelos demais processos e agentes presentes
no cenário político, inclusive o próprio Estado. Voltaremos a este ponto mais adiante.
Em Marques (2000), mostramos a insuficiência do modelo do conflito utilizado
isoladamente como elemento causal das ações estatais locais. Aquele estudo demonstrou a
existência de significativos investimentos em saneamento nas periferias cariocas já no final
dos anos 1970. Esses não podem ser creditados a conflitos, já que precederam a
organização da população na região. O caso carioca ganha sentido se considerarmos a
dinâmica institucional da então concessionária estatal da política: a Cedae. Essa empresa
havia sido criada em 1975 pela fusão de três empresas estatais de saneamento distintas. O
grupo que exerceu a hegemonia durante a fusão (originário da empresa de águas da
Guanabara - Cedag), encarou a fusão como a incorporação de uma periferia totalmente
desassistida (a Baixada Fluminense) ao território da sua antiga concessão (o município do
Rio de Janeiro). Nos primeiros anos da concessão, uma das diretrizes da política referiu-se
à elevação do patamar do seu atendimento ao das periferias já integradas aos sistemas da
antiga Cedag. Esses espaços eram servidos precariamente, com padrão tecnológico e
operacional inferior, mas mesmo assim atendidos.
Na construção desse padrão inferior de atendimento merecem destaque duas
dinâmicas. A primeira delas, desconsiderada pela literatura crítica, diz respeito à motivação

63 É interessante observar que agora com características bastante próximas ao pluralismo.

68
que leva os técnicos estatais a expandir serviços públicos para as periferias. Como nos
lembraram recentemente os neoinstitucionalistas, a reprodução simples e ampliada das
burocracias depende do desdobramento das políticas implementadas por seus órgãos
(Amenta e Skocpol, 1986). Assim, a expansão das políticas de infra-estrutura para novas
fronteiras interessa a burocracias e agências, se consideramos simplesmente suas
motivações., já que aumenta ligações e equipamentos sob o seu contrtole, além de gerar
mais recursos para o órgão estatal.64
Por outro lado, o conteúdo e a qualidade das políticas desenvolvidas nas periferias
nos anos 1970 foram limitados por uma segunda dinâmica a destacar, também
escassamente considerada pela literatura. Trata-se de um elemento constitutivo da cultura
técnica da comunidade profissional, que denominamos de “seletividade hierárquica das
políticas” (Marques, 2000). Esse mecanismo não se origina das estruturas da sociedade,
como a “seletividade estrutural do Estado” do marxismo estruturalista, mas do “referencial”
presente no setor, no sentido de Jobert e Muller (1987). Esse expressa o conjunto de idéias,
crenças e visões de sociedade, explícitas ou implícitas, comungadas pela maior parte dos
membros da comunidade profissional das políticas urbanas. Esse conjunto de idéias
influencia fortemente as políticas, fazendo com que os conflitos que definem quem serão os
beneficiários das políticas não se dêem apenas em torno das políticas propriamente ditas,
mas também a respeito de visões de mundo, do Estado e de suas políticas.
Acreditamos que o referencial do setor e da sociedade predominante entre os
engenheiros dos setores de infra-estrutura urbana considera que as prioridades estatais
devem seguir a estrutura social, oferecendo os serviços primeiro - e com melhor qualidade -
para os grupos sociais mais ricos e escolarizados. Essa visão está certamente presente há
muito tempo nestes setores de política, mesmo no setor saneamento, caracterizado pelas
políticas de infra-estrutura de maior impacto social. Por um lado, a origem última desta visão
talvez esteja na matriz positivista da engenharia nacional (Ferreira, 1993), corporação que
hegemoniza fortemente o setor de política. Essa matriz afastou a corporação de uma forma
geral de discussões de política e, no máximo a associou à promoção do “desenvolvimento”
pensado de forma abstrata, acrítica, e certamente ideológica (Turazzi, 1987 e Kawamura,
1979). Por outro lado, a engenharia pensa tradicionalmente a sua atividade como a
“transformação de sonhos em realidade” quando age sobre “a matéria bruta e domina as

64 Ver Watson (1992). Um contra-argumento poderia ser a afirmação de que os prestadores não expandiam os serviços

pelo baixo poder aquisitivo da população periférica, o que tornaria os sistemas na periferia não viáveis economicamente.
Essa hipótese, bastante difundida na literatura (e já presente na literatura marxista francesa – Cf. Lojkine, 1981, Cap. 2),
não encontra fundamento empírico. A partir do final dos 1980, tanto as coberturas quanto as tarifas dos serviços urbanos
foram sistematicamente aumentadas (Cf. Marques, 2000, p. 98, 99 e 100), e nem por isso os serviços enfrentaram
problemas insolúveis de inadimplência nas áreas metropolitanas.

69
forças da natureza”.65 Trata-se de uma relação entre o gênio da técnica e a natureza
indomada, sem a presença de nenhum elemento humano. Quando este é incluído, aparece
da forma mais abstrata ou desencarnada – como humanidade. A combinação particular de
positivismo desenvolvimentista com humanismo desencarnado (com total ausência de
pessoas) levou historicamente à construção de uma visão da sociedade e dos seus objetos
de intervenção extremamente tecnocrática e a ingênua. As clivagens existentes na
sociedade, por exemplo entre ricos e pobres, são encaradas tradicionalmente como
elementos naturais e completamente externos ao objeto da sua prática profissional. Nesta
visão, a intervenção em qualquer destas ordens naturais obviamente não deve fazer parte
das prioridades da prática profissional.
Estas características foram todas reforçadas durante o regime militar, quando as
políticas estatais as tinham-na como ponto de partida. Neste sentido, talvez o mais
importante efeito das mobilizações populares e dos movimentos sociais de período recente
tenha sido alterar, através de suas lutas, os patamares de direitos reconhecidos
socialmente. Esse deslocamento no conjunto mínimo de serviços e bens sancionado pela
sociedade como justo certamente influenciou o referencial dos engenheiros, mesmo que
indiretamente. Entretanto, a seletividade hierárquica ainda está presente hoje nas políticas,
tanto por razões geracionais e pelo caráter conservador, relativamente, da comunidade dos
engenheiros, quanto pela inércia das organizações estatais nas quais ela se inscreveu ao
longo do tempo.
Como veremos ao longo desse livro, no caso de São Paulo os investimentos nas
periferias também precederam a constituição de patamares mais amplos de organização
popular local. Já existiam movimentos significativos no início dos anos 1970, mas estes
eram muito localizados e abordavam questões específicas, como creches, equipamentos de
saúde e esgotamento sanitário, em sua grande maioria não relacionadas com as obras e
serviços estudados aqui. Não é possível, portanto, utilizar mobilizações e conflitos para
explicar a descoberta de investimentos nas periferias em período mais recente do que
sustenta a literatura. Não se trata de afirmar a irrelevância do estudo de tais mobilizações
para a explicação das políticas estatais, mas de dizer que a relação entre a ação de tais
atores e o campo das políticas não pode ser entendida de forma mecânica. Na verdade, o
mais importante efeito dos movimentos se relaciona com a produção de descolamentos
amplos no campo da política, agindo sobre a própria agenda pública e, potencialmente,

65 A primeira referência é originária de uma quadra de autoria do eng. Billings, principal executivo da Light and Power

nos primeiras décadas do século intitulada a “Profissão de fé do engenheiro”. Os versos começam com: “Tiro partido da
visão que me traz o devaneio. Aplico num passe de mágica, ciência e matemática” e termina com “Eu sou o engenheiro. Eu
sirvo à humanidade, transformando sonhos em realidade”. (Billings, apud Telles, 1984).

70
deslocando todo o campo da política na direção da construção de ações mais
redistributivas. Como discutiremos logo a seguir, apenas a articulação desse mecanismo
com o processo seguinte, ambos entendidos de forma complexa, permite explicar esses
investimentos.
O segundo mecanismo mobilizado pela literatura para a explicação da ação estatal
se relaciona com as decisões dos políticos imbuídos de cargos públicos. Esses seriam
influenciados por vários processos, principalmente o relacionado com o ciclo das eleições.
Podemos denominar esse tipo de explicação de vínculo eleitoral (Fizson, 1990 e Ames,
1995). Segundo esse, os níveis dos investimentos, e em especial os investimentos
direcionados para pobres, tenderiam a ser mais elevados nos momentos anteriores a
eleições. Como, para esses autores, os políticos tenderiam a gastar mais em políticas de
impacto político, como as analisadas aqui, os gastos públicos tenderiam a crescer cada vez
mais, tendo como uma de suas únicas restrições à disponibilidade de recursos no poder
público. Em outras palavras, os investimentos aumentariam junto a eleições, assim como
seriam proporcionais aos níveis anuais do orçamento municipal.
Os autores que utilizam esse vínculo explicativo partem de dois pressupostos. O
primeiro sustenta, seguindo os passos de Downs (1999) e Mayhew (1974) que o
comportamento predominante dos políticos é a maximização de suas chances de reeleição,
que obteriam prestígio e recursos políticos quando bem sucedidos. Considerando esses
interesses dos políticos, a propensão das burocracias a aumentar as políticas sob seu
controle, e o desejo do eleitorado dos redutos eleitorais de receber mais benefícios, estaria
montado o cenário para a escalada sem fim dos gastos públicos - os chamados Iron
triangles (Fiorina, 1989). Essa elevação dos gastos seria limitada apenas pelo tamanho do
orçamento público e pelas ações dos outros políticos.
O segundo passo necessário para o argumento ter sentido identifica diretamente os
interesses dos políticos com as ações do Estado, seguindo implicitamente a linha pluralista
mais pura de autores como Easton (1965) e Sabatier (1999). Caso essa identidade não
exista, não há como garantir que os primeiros (interesses) se transformem nas segundas
(ações estatais). Para os pluralistas o Estado não existiria como construção histórica,
representando apenas um espaço vazio a ser ocupado pelos grupos de interesse vitoriosos.
Usando esse raciocínio para o caso específico do Brasil, o retorno das eleições para os
executivos locais (governadores em 1982 e prefeitos de capitais em 1985) teria levado a um
aumento dos investimentos, que acompanharia ciclo das eleições.

A segunda é oriunda de um editorial da revista O Engenheiro de 1955. (Telles, 1984, p. 724).

71
 Sob o nosso ponto de vista, mesmo que possamos aceitar o primeiro pressuposto,
embora com ressalvas, não podemos concordar com o segundo. Políticas são
implementadas por técnicos que têm seu poder parcialmente originário de vínculos com
políticos eleitos, mas também o retiram de seu conhecimento técnico e do funcionamento da
máquina estatal. Os políticos necessitam desses técnicos (e de seus saberes) para realizar
bons governos, independente de suas diretrizes de política, pois mesmo o mais
maximizador dos políticos precisa das organizações do Estado e de seus funcionários para
transformar decisões em resultados.66 Por essa razão, o modelo do vínculo eleitoral ilumina
um importante mecanismo presente no comportamento de um importante ator político, mas
não consegue prever as ações do Estado.
Assim, mesmo em nível teórico, a existência de vínculos mecânicos entre eleições e
investimentos deve ser afastada. Isso é corroborado pelas informações empíricas descritas
a seguir. Entretanto, como veremos, podemos tirar proveito analítico do cálculo político dos
governantes, assim como da mudança de regime político, se o mediarmos e associarmos a
outros processos.
Com relação ao vínculo eleitoral, as políticas do Rio de Janeiro estudadas por
Marques (2000) apontaram resultados similares aos apresentados nesse livro. Aquela
pesquisa não encontrou uma relação estatística significativa entre anos de eleições, em
vários níveis (ou anteriores a pleitos), e volumes de investimentos em saneamento. A
ausência de uma relação direta entre esses processos não significa que a existência de
eleições livres e regulares não esteja correlacionada com níveis mais altos de gastos sociais
(Brown e Hunter, 1999), ou com maior responsabilização política dos governantes pelos
governados, em um sentido mais geral, como já amplamente discutido por vários autores da
teoria democrática, de Schumpeter (1984) a Dahl (2002). A questão do regime político,
entendido como o conjunto de regras que estruturam a luta pelo poder, é extremamente
importante, principalmente pela conformação do ambiente político no qual estão inseridos os
atores.
No caso de São Paulo, como discutido em Marques e Bichir (2001b e 2002), os
investimentos precoces nas periferias parecem ser explicados pela associação entre as
mobilizações incipientes já destacadas acima e o acontecimento de uma mudança no
cálculo político dos ocupantes de cargos públicos, com o crescimento da importância do
vínculo eleitoral. Nesse particular, embora, no Brasil o vínculo eleitoral nunca tenha sido
quebrado completamente, a sua importância no cálculo político das elites certamente se
reduziu durante o regime militar e, com o seu declínio, aumentou a relevância das políticas

66 Ver, por exemplo, o excelente trabalho de Kuschnir (2000).

72
redistributivas na construção das carreiras políticas. A mudança do ambiente incidiu
fortemente sobre a forma como se construía a agenda da classe política e das elites
burocráticas, assim como sobre o seu conteúdo. Como os cálculos desses atores estão
informados por um referencial fortemente conservador e hierárquico, estava aberto o
caminho para o acontecimento de deslocamentos na ação estatal, mas não para a reversão
completa da produção estatal de segregação sócio-espacial.

Portanto, ao contrário do elo causal considerado comumente, o início dos anos 1980
não representou um momento onde política (mobilizações) produziu políticas (ações do
Estado). Em um ambiente político em transformação (e abertura), com a expectativa da
expansão das eleições como forma de ascensão ao poder estatal, e sob pressão crescente
vinda de baixo, as políticas geraram política, que gerou mais políticas, no sentido defendido
por autores neoinstitucionalistas como Skocpol (1992).
Finalmente, vale destacar que a independência entre investimentos e eleições
também não impede a existência de obras realizadas com objetivos eleitorais,
especialmente em bairros de baixa renda67. A independência entre os processos indica
apenas que as obras “eleitorais” não são predominantes nas ações de organizações estatais
complexas, como as organizações locais de cidades grandes como o Rio de Janeiro e São
Paulo.
O terceiro mecanismo presente na literatura é o da teoria da causação circular,
consubstanciado em Vetter (1975). Segundo esta teoria, originária da economia urbana e da
geografia crítica, mas tributária de uma visão do funcionamento do mundo político
influenciada pela teoria das elites, haveria uma coincidência, nas sociedades capitalistas,
entre os detentores da renda real e da renda monetária. A primeira seria definida pelo
acesso a um conjunto heterogêneo de bens e serviços - que incluiriam educação, cultura,
modo de vida, condições de habitação e reprodução em um sentido mais amplo -, e a
segunda corresponderia à posse de ativos econômicos. Para Vetter (1975), considerando as
regras de funcionamento da política, os detentores de ambos os capitais seriam os grupos
mais capazes de exercer influência sobre as políticas de governo. Em termos das políticas
urbanas, eles atrairiam para os seus bairros, já mais valorizados dos que o restante da
cidade, os investimentos públicos. Assim, as ações do Estado, ao invés de reduzir os
diferenciais de acesso a serviços e bens, aumentariam as disparidades, concentrando
condições cada vez melhores para ricos e condições estagnadas para pobres e desprovidos
de poder. Este raciocínio, de grande parcimônia explicativa, parece descrever uma parte
importante dos mecanismos em jogo nas ações do Estado no urbano (Vetter e Massena,

67 Cf. Marques (2000) sobre o segundo programa carioca de favelas, por exemplo.

73
1981; Vetter e Rodrigues, 1979 e Vetter et al. 1981). Entretanto, duas advertências graves
devem ser feitas.
A causação não especifica as formas pelas quais a influência sobre o Estado se
materializa. Isto é condizente com uma visão de teoria das elites, já que para esta a
influência se dá de inúmeras formas, muitas delas invisíveis e impossíveis de mapear. De
forma mais específica, a teoria da causação desconhece a existência de conflitos e lutas
políticas de grupos que não detenham renda real (e monetária). Como já comentamos
acima, se os movimentos destacados pelo modelo do conflito não explicam tudo, também
não podemos desconsiderar a sua ação e importância. Assim, ficam de fora do alcance
explicativo da teoria da causação circular todas as políticas que sejam efetivamente
redistributivas. Além disso, esta perspectiva e as anteriores trabalham com uma visão de
Estado totalmente esvaziado de conteúdo: o Estado simplesmente transforma em políticas
impulsos vindos de fora, como nos modelos marxista e pluralista.
Como veremos a seguir, tanto a existência de investimentos redistributivos, quanto a
existência de importantes processos internos ao Estado e relativos à interface deste com
grupos na sociedade, tornam o modelo da causação incapaz de explicar os padrões
encontrados em São Paulo. A teoria da causação descreve uma das estruturas colocadas
pelas regras presentes em sociedades de economia capitalista e democracia representativa,
mas nem de longe dá conta de todos os processos em curso em tais sociedades.

As perspectivas do conflito, do nexo eleitoral e da causação desconsideram

dinâmicas importantes relativas ao funcionamento do Estado e às relações que o cercam.
Gostaríamos de destacar a importância de dois elementos: as clivagens ideológicas entre
governantes e a presença e os padrões de vínculo entre o Estado e o ambiente que o cerca.
A primeira dinâmica diz respeito ao fato de que, como já discutimos quando comentamos o
nexo eleitoral, políticos não têm apenas interesses gerais, mas comungam, e divergem entre
si, a respeito de projetos baseados na construção de políticas de conteúdos diferentes. Isto
ocorre mesmo na política brasileira e mesmo em nível local, apesar do que afirmam o senso
comum e uma parcela significativa do debate acadêmico. Vale para a política brasileira uma
máxima do arquiteto Carlos Nelson dos Santos sobre as favelas: “a desordem é uma ordem
mais difícil de ver”. O sistema partidário brasileiro, assim como a dinâmica das eleições no
Brasil podem aparentar desordem e imprevisibilidade, quando analisadas com os
instrumentos analíticos e padrões das democracias consolidadas do Norte, mas contêm, ao
contrário, regularidades e previsibilidade, que apresentam, entretanto, características
próprias. Isto é verdadeiro na arena eleitoral como mostraram Soares (2000) e Singer

74
(2000), e também é verdadeiro no interior do Congresso Nacional como mostraram
Figueiredo e Limongi (1999), para escolher apenas dois exemplos tematicamente diversos.
Como veremos, isso também é verdadeiro nas políticas locais de infra-estrutura estudadas
aqui: é possível prever os conteúdos das políticas implementadas pelos prefeitos por seu
alinhamento ideológico. Não há razão alguma para achar que os eleitores não os prevejam,
assim como nós o fizemos, considerando a intensidade das evidências.

Além disso, um outro elemento muito importante que está completamente ausente do
debate acadêmico das políticas urbanas e deve ser destacado diz respeito às empresas
privadas produtoras de obras e serviços de engenharia. Como já destacado para o caso do
Rio de Janeiro em Marques (2000), considerando as especificidades da sua posição
estratégica no processo de produção das políticas, e principalmente as peculiaridades do
Estado brasileiro, os capitais que agem em um determinado setor de política se constituem
em atores importantes, cujo estudo se mostra fundamental para a compreensão das ações
estatais em inúmeros aspectos. Como veremos, a sua presença e as suas posições na rede
de relações da comunidade influenciam não apenas processos ligados às suas contratações
(Marques, 1999), mas ao próprio padrão geral de investimentos.

O padrão geral dos investimentos

Os investimentos analisados totalizam cerca de 5.900 documentos, incluindo
contratos, aditamentos, retificações e aprovações de preços. Os contratos foram vencidos
por 401 empreiteiras, somando um valor global de 10,6 bilhões de reais.68 Dentre esse total
investido, aproximadamente 970 milhões correspondem a gastos com aditamentos de
contratos. Contudo, é importante destacar que a variação anual dos investimentos é
bastante grande, entre menos de 50 milhões nos anos de 1984, 1989, 1991, 1992 e 2000, e
valores superiores a 1 bilhão de reais em anos como 1976, 1987, 1988 e 1996. O Gráfico 2
a seguir apresenta os investimentos anuais.

68 A data de referência dos valores da pesquisa é dezembro de 1999, para o qual foram trazidos financeiramente todos

os contratos utilizando o IGP-DI da Fundação Getúlio Vargas, depois de terem suas moedas devidamente convertidas. Para
mais detalhes, ver Anexo 1.

75
 Gráfico 2: Investimentos anuais de SVP – São Paulo

Fonte: Diários Oficiais do Município de São Paulo.

Conforme será aprofundado mais adiante, a concentração das vitórias nas mãos de
um grupo pequeno de empresas também é muito grande: o mais importante vencedor
(0,25% do universo) venceu mais de 8% do valor total, e apenas 25 empresas (6% do
universo) obtiveram mais de 70% do total licitado. Uma importante particularidade da política
é o fato de uma parcela significativa dos contratos ter sido realizada através de repasses
para a Empresa Municipal de Urbanização, empresa pública vinculada à Secretaria, que
contratou diretamente as empreiteiras, fiscalizou e recebeu as obras. Estes investimentos
estão incluídos na análise que se segue, mas, sempre que for analiticamente relevante,
serão destacados e discutidos em separado.
Iniciamos nossa análise pela investigação dos condicionantes gerais do ciclo anual
de investimentos. Para testar os elementos relacionados com o nexo eleitoral, podemos
analisar primeiramente a correlação entre anos de eleições e o volume geral de
investimentos. Confirmando os resultados de Marques (2000) para o Rio de Janeiro, os
dados mostram uma completa independência dos investimentos com relação ao ciclo
eleitoral, não havendo relação seja com eleições locais, nacionais e anos pré-eleitorais.
Também não encontramos relação se consideramos anos anteriores ou posteriores a
eleições, sejam elas locais, nacionais ou quaisquer outras. Da mesma forma, não
encontramos significância estatística entre os investimentos anuais e os volumes gerais de

76
investimentos, como seria de se esperar pela segunda parte do nexo eleitoral – os
investimentos não crescem quando há um maior volume de recursos disponíveis no
orçamento municipal, assim como não decrescem quando este se reduz69.
Ainda nos atendo aos processos que não se mostraram significativos, uma outra
dinâmica interessante do padrão geral de gastos é a sua independência dos capitais médios
das empresas vitoriosas em cada governo. O gasto por governo da Secretaria não está
correlacionado com o capital médio das empresas que vencem naquela administração,
embora, como veremos mais adiante, os capitais médios sejam significativamente mais
elevados em governo de direita do que em administrações de esquerda.
Diferentemente, encontramos associação entre, de um lado, os investimentos de
SVP e, de outro, a inclinação ideológica do prefeito e a proporção do orçamento gasto em
SVP.70 Ambas as variáveis indicam ou se relacionam com escolhas. A primeira delas é do
eleitorado que, ao votar em candidatos de direita ou esquerda pode prever o conjunto de
políticas que eles implementarão, uma vez no poder. Restaria saber se as preferências de
política dos eleitores são compatíveis com as políticas implementadas, o que foge ao
escopo deste trabalho71. De qualquer forma, está comprovada a previsibilidade para o eleitor
do conteúdo das políticas a partir dos posicionamentos políticos mais amplos dos
candidatos na arena eleitoral, contrariamente ao que sustentam uma parte significativa da
literatura e o senso comum predominante na sociedade. É interessante observar que, no
caso do Rio de Janeiro estudado em Marques (2000), não foi encontrada relação entre o
perfil geral de investimentos e a clivagens político-ideológicas. Voltaremos a este ponto mais
tarde, mas isso pode se dever ao fato do caso de São Paulo apresentar clivagens mais
claras, além da política paulistana ser ainda mais incentivada a partir de fora, não pelos
usuários como gostaria a teoria do conflito, mas pelas empresas construtoras, que se
constituem em um tipo de “usuário” especial das políticas estatais, como já destacado
anteriormente.
A segunda relação encontrada demonstra a importância dos processos políticos de
escolha no interior do executivo, não previsíveis a partir de posicionamentos ideológicos
mais amplos, já que esta variável não é correlacionada com a anterior. Assim,

69 Vários testes de médias entre anos com eleições municipais, não municipais ou eleições em geral não mostraram
diferenças significativas em termos estatísticos entre os valores investidos nestes anos e fora deles. As correlações entre o
orçamento da prefeitura no ano e o volume de gastos naquele ano tampouco apresentaram significância, a 5 ou a 1 % de
confiabilidade.
70 A média dos investimentos em governos de direita é de 531 milhões de Reais/ano, enquanto em governos de

esquerda é de 73 milhões/ano. A diferença das médias é significativa a 99 % de intervalo de confiança.

71 Para isso seria necessário comparar informações a respeito das preferências de política das parcelas do eleitorado

que votam em candidatos de diferentes inclinações ideológicas e as políticas implementadas por esses, em uma linha mais
próxima ao excelente artigo de Soares (2000) do que da adotada aqui.

77
independentemente da clivagem esquerda/direita, a proporção do orçamento que é gasta na
Secretaria influencia os valores absolutos do investimento, mesmo controlando pelo valor
geral do orçamento. Isto indica a existência de processos de escolha internos à dinâmica da
administração que levam a alterações nos volumes de investimento da Secretaria.72
A utilização das informações obtidas a partir da recomposição da rede da
comunidade ajuda a desvendar alguns desses processos internos à administração. Estas
informações permitem testar a hipótese, já discutida anteriormente, de que a política da
Secretaria seria, em grande parte, incentivada a partir de fora, por um conjunto de
demandantes de políticas não considerados pela literatura – a empresas construtoras e
produtoras de serviços de engenharia. Com a recomposição da rede de relações entre
pessoas e empresas por governo, a partir das informações obtidas nas entrevistas,
podemos calcular algumas estatísticas que permitem caracterizar cada momento e testar tal
hipótese. As mais simples medidas da presença de empresas na rede que implementa a
política que podemos tomar são a quantidade de vínculos que as empresas têm em média,
em cada governo, assim como a distância que separa as empresas dos principais
detentores do poder institucional, no caso os secretários73. Os resultados são bastante
promissores. Em primeiro lugar, o valor total gasto em cada governo não é proporcional ao
conjunto de vínculos médios das empresas privadas presentes em cada governo, tanto
secundários, quanto primários, mas as relações se tornam significativas se controlamos por
governos de direita e esquerda74.
Além disto, e este é o ponto mais importante, a proporção do orçamento gasta em
SVP é proporcional tanto à distância média das empresas ao secretário, quanto ao total de
vínculos das empresas presentes em um governo.75 Quando incluímos estas variáveis em
um modelo de regressão multivariada, a variável da proporção de SVP no orçamento deixa
de apresentar significância, indicando que, na verdade, a sua presença estava
representando as variáveis relacionais. É interessante observar que em um modelo de

72 A relação apresenta um coeficiente de correlação de 0,63, significativo a 99%. Se controlarmos a correlação por anos

de direita/esquerda, o coeficiente cai para 0,53, significativo a 95 %.

73 Para simplificar o procedimento, incluímos a média das medidas das empresas correspondentes a 80 % do valor

gasto em cada governo, o que forneceu mais do que 160 casos. As medidas utilizadas são o grau, que nada mais é do que
a soma dos vínculos de um dado nó (vínculos primários), o poder, que considera, além destes os vínculos das pessoas às
quais um nó está ligado, descontando uma certa proporção dos secundários. Utilizamos um desconto de 25 %, o que
equivale a considerar, para um dado nó, apenas um vínculo, a cada quatro secundários existentes. A distância é apenas a
quantidade de passos entre pessoas na rede que uma determinada empresa tem que caminhar para chegar ao secretário,
pelo menor caminho possível. Os capítulos 5 e 6 detalham a informações da rede, assim como o Anexo 3 descreve a
metodologia utilizada.
74 Controlando por direita/esquerda, os coeficientes de correlação são 0,53 e 0,57, ambos são significativos a 99 %.

75 Esses resultados são significativos a 99 % controlando ou não por governos de direita. As correlações, como seria de

se esperar, são maiores se não controlamos, mas permanecem sendo superiores a 0,5 (sig. a 99%) quando controladas por
clivagem ideológica.

78
 regressão o conjunto médio de vínculos primários não apresenta significância, mas apenas
os vínculos secundários. Isto significa que o volume de gastos de SVP é proporcional, em
uma medida razoável (a variância explicada pelo modelo ultrapassa 50 % - ver nota
seguinte), à ligação de empresas privadas na rede da comunidade da política pessoas com
muitos vínculos, assim como da sua proximidade com os secretários. Esta informação
confirma a hipótese inicial de que uma parte significativa da política é incentivada a partir de
fora, pelas empresas construtoras, e que esta se constitui em uma das mais importantes
“usuárias” da política76. Como já fizemos referência, estas duas variáveis relacionais
também estão associadas à diferenciação esquerda/direita, mas exercem uma influência
sobre os gastos independente da clivagem ideológica.
Por fim, vale destacar que a influência destas variáveis relacionais das empresas
vencedoras é independente dos seus capitais, como gostaria o senso comum e um certo
argumento marxista de corte monopolista. Não importa se as empresas que se encontram
conectadas ao núcleo do poder (ligadas a pessoas que têm muitos contatos e próximas do
secretário) têm capitais elevados ou não, o que interessa é a intensidade dos seus padrões
de vínculo.
Como o perfil político-ideológico do prefeito é um dos condicionantes dos
investimentos, devemos acompanhar detalhadamente as características das administrações
municipais. A Tabela 6 a seguir apresenta essas informações.

Tabela 6 - Investimentos por administração (R$ 12/99)

Prefeitos Total investido Investimento mensal Valor médio do doc Total aditado Aditado/gasto
Setúbal 2.521.209.196,81 49.435.474,45 1.908.561,09 289.960.566,98 0,17

Reynaldo 1.176.242.286,63 34.595.361,37 1.227.810,32 147.658.915,08 0,23

Curiati 223.549.677,54 18.629.139,80 1.039.765,94 17.945.595,29 1,04

Covas 239.722.839,34 7.732.994,82 228.525,11 18.591.122,87 0,42

Jânio 3.088.699.446,61 64.347.905,14 3.254.688,56 148.730.317,88 0,43

Erundina 195.359.903,33 4.069.997,99 458.591,32 6.399.902,65 0,64

Maluf 2.562.223.669,11 53.379.659,77 3.247.431,77 213.009.019,32 0,25

Pitta 595.853.041,48 12.413.605,03 3.152.661,60 127.681.685,41 0,10

Total 10.602.860.060,86 33.133.937,69 1.798.314,12 969.977.125,47 0,03

Fonte: Diários Oficiais do Município de São Paulo

76 A regressão multivariada do logaritmo do total anual gasto, tendo como variáveis independentes a clivagem

direita/esquerda, a distância ao secretário média e o conjunto de vínculos secundários, apresenta estatística F de 14, 76

79
 Iniciando pelo total investido (que inclui despesas executadas com contratos e com
aditamentos), pode-se observar de modo evidente que prefeitos de direita – especialmente
Setúbal, Reynaldo, Jânio, e Maluf - caracterizam-se por grandes volumes de investimentos
concentrados em contratos de grande porte, mesmo quando controlados pela duração
diferenciada de seus mandatos. O valor mensal investido nessas administrações é
extremamente superior aos valores mensais investidos em administrações de esquerda –
Covas e Erundina. Os valores aditados em administrações de direita também são
sistematicamente superiores quando comparados aos aditamentos realizados em governos
de esquerda. Dentre os governos de direita, apenas o de Curiati escapa a essa
caracterização geral, aproximando-se mais dos padrões de investimentos de governos de
esquerda, particularidade que talvez tenha origem no caráter efêmero de seu governo. O
governo Pitta, apesar de apresentar investimento total inferior à média dos governos de
direita, apresenta a maior relação aditamento/investimento dentre todas as administrações
(27%, valor acima do limite estipulado em lei – 25% do valor original do contrato). Isso
confirma informações veiculadas pela mídia e difundidas no senso comum que destacam o
empenho dessa administração na continuação do projeto político de seu antecessor, Paulo
Maluf. As informações da tabela indicam a presença de grandes valores investidos nas
obras iniciadas na administração anterior, através de aditamentos.
No outro extremo, segundo as macro-características das políticas implementadas,
temos os governos Covas e Erundina, ambos com volumes totais de investimento menores,
gastos anuais inferiores, volumes significativos de obras pequenas e médias pouco
aditadas, que foram vencidas predominantemente por empresas de menor porte.
Observando a Tabela 6, nota-se que os valores investidos mensalmente são
significativamente menores. Todas essas informações indicam que administrações de
esquerda privilegiam relativamente outros tipos de política que não as de infra-estrutura
urbana. Pode-se afirmar, portanto, que prefeitos de direita e de esquerda diferenciam-se
bastante quanto ao conteúdo de suas políticas, apesar das diferenças entre os
administradores de cada grupo (Marques e Bichir, 2001a)77.
Para dar ao leitor a dimensão da diferença dos valores médios da esquerda e da
direita, podemos destacar que o total anual médio gasto em governos de direita é cinco
vezes superior o de esquerda, e que o total aditado é doze vezes superior. O aditamento
médio mensal em governos de direita é de cerca de 3,30 milhões de reais, enquanto em

(Sig a 0,000) e R de 0,757.

77 Testes de médias entre direita e esquerda para todas estas variáveis indicam um padrão de enorme solidez,

permitindo sustentar estas afirmações com significâncias sempre superiores a 99,9 %.

80
governos de esquerda é de 0,37 milhões reais mensais, em média. O capital médio das
empreiteiras vencedoras nas administrações de direita também é sistematicamente superior,
sendo a média dos vencedores de 80 % do valor gasto em cada administração de direita
próximo a 200 milhões de reais, enquanto a média dos mesmos grupos em administrações
de esquerda não ultrapassa 70 milhões de reais.78 .
As informações relacionais confirmam a importância da clivagem esquerda/direita.
Em administrações de direita, a distância média das empresas vencedoras é de 2 passos,
enquanto em governos de esquerda é de cerca de 3,3 passos. De forma equivalente, o
conjunto de vínculos primários e secundários das vencedoras em governos de direita
tendem a ser sistematicamente superiores aos vínculos das empresas em administrações
de esquerda.
O mesmo tipo de clivagem é observável parcialmente na concentração das vitórias, onde
governos de direita tendem a ter um padrão mais concentrado do que governos de
esquerda, embora a diferença entre os dois campos neste caso seja um pouco menor,
apesar de significativa. Essas informações serão expostas de modo mais detalhado no
capítulo 6.

78 Utilizamos informações sobre o capital social das empresas registrado na Junta Comercial do Estado de São Paulo

81
Capítulo 4: A dinâmica espacial dos investimentos e a
produção do espaço paulistano

Eduardo C. Marques e Renata M. Bicchir

O presente capítulo apresenta e analisa a distribuição espacial dos investimentos de
SVP no período estudado. A dimensão espacial das políticas estatais urbanas é certamente
a mais explorada pela literatura, especialmente a partir do ângulo de suas conseqüências
para as condições de vida em geral e para a construção dos diversos espaços da cidade.
Por essa razão, iniciamos o capítulo pela apresentação crítica das principais perspectivas
sobre o assunto. A seguir, apresentamos as principais dinâmicas espaciais presentes nos
investimentos de SVP. De forma a não introduzir enviesamento na distribuição das
inversões estatais, produzimos uma base espacial a partir de indicadores sociais. Os
resultados dessa etapa metodológica são apresentados na segunda seção, embora os
detalhes da etapa sejam descritos no Anexo 2, ao final do livro. A terceira seção, por fim,
apresenta as políticas em seus aspectos espaciais, descrevendo os perfis por governo, tipo
de obra e destacando com maiores detalhes os investimentos nas periferias.

Periferias, Estado e produção do espaço

As literaturas sociológica e urbana dos anos 1970 e 1980 caracterizaram as
periferias metropolitanas brasileiras pela completa ausência do Estado, exceto pelos
empreendimentos habitacionais massificados implantados a partir do final dos anos 1960.
Nossos espaços metropolitanos se caracterizariam por um gradiente decrescente de
condições de vida, inserção no mercado de trabalho e acesso à renda do centro para as
periferias. Os espaços periféricos seriam os mais distantes e de menor renda diferencial,
ocupados pela população de mais baixa renda e inserida de forma mais precária no
mercado de trabalho (Kowarick, 1979 e Bonduki e Rolnik, 1982).
De uma forma geral, o padrão espacial das carências e da segregação social teria
estabelecido um sólido e identificável “modelo metropolitano brasileiro”, construído nos anos
1960 no Rio de Janeiro e exportado para o resto do Brasil em uma “moda metropolitana”
(Santos e Bronstein, 1978). Para outros, o centro irradiador desse padrão de produção do
espaço estaria nas franjas dos espaços mais dinâmicos da “metrópole do
subdesenvolvimento industrializado” (Kowarick e Campanário, 1988), espaço central nos

82
processos de reprodução da “industrialização de baixos salários” (Maricato, 1996). Por
detrás de todas essas conceituações, estava a constatação empírica das precárias
condições de vida das periferias e da baixa presença relativa do Estado naqueles espaços.
Se havia consenso com relação às péssimas condições de vida nas periferias e, em
termos mais gerais, aos conteúdos concretos de cada espaço da metrópole, os processos
produtores do espaço eram objeto de descrições diversificadas e nem sempre compatíveis.
Para alguns autores, a completa ausência de intervenções públicas nos espaços
periféricos seria produto de mecanismos estruturais ligados à dinâmica mais geral do
sistema econômico (Bonduki e Rolnik, 1982), seguindo a literatura internacional hegemônica
de então, que derivava as principais características do espaço e as condições periféricas de
vida diretamente das dinâmicas da acumulação e das funções contraditórias cumpridas pelo
Estado na reprodução da sociedade capitalista (Castells, 1983 e Lojkine, 1981). Para outros,
o padrão de produção do espaço expressaria a associação entre poder econômico e político
na sociedade, levando a um circularidade das ações do Estado (Vetter, 1975). Em um nível
menos estrutural, outras pesquisas destacaram, seguindo os passos de autores como
Topalov (1974), as ações concretas de empreendedores privados e do mercado de terras
(Ribeiro, 1997), ou as estratégias dos consumidores de loteamentos, que “delegariam o
papel do informal”, expandindo a cidade de forma ilimitada (Santos, 1982).
Segundo o modelo teórico então amplamente hegemônico no campo dos estudos
urbanos, o Estado seria o responsável pela reprodução geral da dinâmica capitalista, tarefa
que ele cumpriria através de investimentos produtivos para auxiliar a acumulação
(viabilizando tanto a reprodução do capital quanto do trabalho) e, ao mesmo tempo, através
de gastos públicos que legitimassem a sociedade capitalista, ocultando o seu caráter de
classe. As políticas públicas urbanas representariam investimentos produtivos, já que
auxiliariam a reprodução da força de trabalho, viabilizada através do provimento dos
chamados bens (ou equipamentos) de consumo coletivo (Preteceille, 1981 e 1983).
Entretanto, estas mesmas políticas também incluiriam gastos improdutivos legitimadores da
ordem social, na medida em que ultrapassassem o patamar de condições de vida
necessário para a reprodução dos trabalhadores. Como os gastos para a legitimação
envolveriam um volume de recursos marginal, e os investimentos para a reprodução da
força de trabalho tenderiam a cair muito em momentos de crise, as condições urbanas de
vida para os trabalhadores quase sempre deixariam a desejar. Os conflitos causados por
este baixo padrão de vida seriam insolúveis na sociedade capitalista, se constituindo em
contradições do funcionamento do próprio sistema. Ao contrário da contradição principal,
entretanto, estas oporiam trabalhadores e Estado, ocultando o caráter de classe do conflito,
mas politizando-o de maneira concomitante (Castells, 1983 e Lojkine, 1981).

83
 O rebatimento nacional desta perspectiva, que encontrou em Kowarick (1979) a sua
versão mais bem construída em termos teóricos, integrou em uma explicação o surgimento
do regime autoritário e a manutenção de patamares de pauperização muito elevados no
país, mesmo em momentos de expansão econômica acelerada, como durante o milagre
econômico (Kowarick e Brant, 1976). No Brasil, assim como em tantos outros países de
capitalismo tardio, a acumulação seria possível apenas através da manutenção de um vasto
exército industrial de reserva, que ao contrário de ser marginal, no sentido do debate sobre
desenvolvimento e marginalidade dos anos 1960, representaria um elemento indispensável
em nosso padrão de acumulação. Este processo apresentaria contornos tão selvagens que,
para usarmos a expressão de Kowarick (1979, 59), apenas um regime político autoritário
poderia sustentá-lo. O sistema só poderia funcionar submetendo o conjunto da força de
trabalho a padrões constantes de superexploração e espoliação urbana, sendo esta última
entendida como a sistemática exclusão das camadas populares do acesso aos serviços de
consumo coletivo. As periferias seriam o território da espoliação, e seriam construídas e
reconstruídas pelo Estado e pela própria dinâmica da acumulação.

Em um nível menos estrutural, outras pesquisas destacaram a luta concreta entre os

diversos atores sociais presentes na construção do ambiente construído pelo acesso a seus
benefícios (Harvey, 1982), e as ações concretas de empreendedores privados e do mercado
de terras (Ribeiro, 1997). Mesmo para esta literatura, entretanto, a luta política acabava por
ser determinada pelas estruturas, já que, em momentos de acirramento da luta política, o
Estado seria acionado (pelas estruturas) para garantir a manutenção do sistema, agir no
interesse do “capital em geral” ou mesmo de determinadas frações hegemônicas.
As raras abordagens amplas não estruturalistas também mobilizaram mecanismos
econômicos. Para Vetter (1975), por exemplo, a lógica das políticas públicas urbanas estaria
ligada à associação entre poder econômico e político na sociedade, levando a um
circularidade das ações do Estado. A produção do ambiente construído, portanto, seria
fortemente influenciada pela localização dos diversos grupos sociais na cidade, assim como
pela sua capacidade diferencial de influenciar as ações do Estado. Outros destacaram as
estratégias (econômicas) dos próprios ocupantes de loteamentos que, antecipando
processos de valorização da terra, atuariam como ocupantes da fronteira urbana,
expandindo a cidade continuamente (Santos, 1982).
De uma forma ou de outra, portanto, todas as correntes desta literatura da sociologia
e dos estudos urbanos dos anos 1970 e início dos 1980 mobilizaram mecanismos
estruturais e/ou de natureza econômica para explicar a conformação da cidade e as políticas
estatais, seja ligando-as ao modo de produção, em sua versão influenciada pelo marxismo
estruturalista francês, seja associando-as ao comportamento econômico de agentes sociais.

84
 Ao longo da década de 1980, essa literatura foi sucedida por um outro conjunto de
trabalhos, que se tornaram crescentemente predominantes. Estes novos estudos
escolheram combater a paralisia analítica advinda dos determinismos macro-estruturais,
através da realização de um mergulho quase antropológico na direção do nível micro, à
procura dos atores, destacando o cotidiano, a experiência e a construção de identidades
como base de ações coletivas e mobilizações. Este deslocamento, apesar de ter produzido
importantes avanços e estudos de excelente qualidade, especialmente sobre movimentos
sociais (como Sader, 1988), acabou por conduzir a um novo impasse analítico, pela
reprodução de estudos localizados e muito pouco generalizáveis. Nas palavras de Kowarick
(2000), em sua versão mais extrema, a estrutura sem sujeitos dos estudos dos anos 1970
foi substituída pelo estudo de sujeitos liberados de qualquer constrangimento estrutural ao
longo da década de 1980.
Durante todo este longo percurso, os pontos cegos da literatura sempre foram a
política, entendida como campo onde se desenrolam lutas, estratégicas e conflitos reais de
resultado contingente, assim como o Estado, quase nunca tratado na sua complexidade de
conjunto heterogêneo de instituições dotadas de história, estrutura, identidade e interesses
próprios. Essa lacuna tem ficado cada vez mais evidente em período mais recente, quando
vários estudos têm demonstrado empiricamente processos não previstos, e em alguns
casos em flagrante desacordo com a literatura destacada acima. A partir do início dos anos
1990, uma primeira geração de estudos demonstrou a presença de intervenções públicas
nada desprezíveis, não apenas nos anos 1990 (D’Alessandro, 1999), mas já no final dos
anos 1970 (Jacobi, 1989, Watson, 1992; Marques 2000; e Bueno, 2000). Esses
investimentos não foram suficientes para inverter o perfil tradicional dos investimentos
públicos na direção das periferias, mas indicaram que os espaços periféricos não foram
totalmente desprovidos de intervenções públicas, como se considerava anteriormente79.
A primeira reação a essas evidências foi a defesa cega de pontos do paradigma
anterior ou, principalmente, a colagem conceitualmente desarticulada de novos elementos e
processos, tais como burocracia, hierarquias e quadro legal, a conceitos que derivam as
condições de vida de dinâmicas sistêmicas. Embora ganhando aparentemente capacidade
explicativa, esse deslocamento levou à introdução de fragilidades teóricas significativas na

79 Na verdade, essa questão se insere no debate mais amplo, e até certo ponto já superado, sobre a década perdida e
seus indicadores sociais. Cf. Faria (1992) e Guimarães e Tavares (1994). Em termos espaciais, entretanto, a questão ainda
se coloca, pela significativa mudança no tecido periférico, que se tornou bastante heterogêneo. Aparentemente, a maior
parte destes espaços vivenciou nos últimos 10 anos uma melhora generalizada dos indicadores sociais médios, com a
manutenção de patamares muito ruins de condições de vida e acesso a serviços públicos em espaços muito localizados,
mas bastante distribuídos no território. Embora a comparação seja difícil, as condições de vida nestes últimos parecem ser
muito piores que as das “periferias da espoliação” dos anos 1970, talvez indicando a existência de “hiperperiferias” em
nossas metrópoles - cf. Torres e Marques (2001).

85
literatura. Não queremos dizer com isso que seja possível, ou desejável, abandonar os
constrangimentos sistêmicos para a explicação da realidade urbana, mas gostaríamos de
destacar, ao contrário, a necessidade de integrar de forma analiticamente coerente a
estrutura com a ação, tomando como base as características que constituem o Estado e a
sociedade brasileiros. Essa tarefa obviamente é de grande envergadura, e embora já tenha
sido destacada anteriormente por autores como Kowarick (2000), não foi ainda enfrentada
coletivamente pela literatura. Só pode ser encarada como uma agenda coletiva de pesquisa
e, portanto, não é ambição do presente livro esgotá-la. Acreditamos, entretanto, que a
política e o Estado no nível urbano, compreendidos em sua complexidade, podem ser
excelentes pontos de partida para tal tarefa, inclusive por terem sido escassamente
explorados pela literatura. É neste sentido que a apresentação e a problematização dos
resultados da pesquisa que dá origem a este livro podem contribuir para a constituição de tal
debate.

Os investimentos no espaço

Para distribuirmos os investimentos no espaço, de forma a investigar os aspectos

redistributivos da política e as inversões realizadas nos diferentes tipos de espaço,
especialmente nas periferias, precisávamos de uma base espacial que ordenasse a
distribuição dos recursos. Essa etapa metodológica é necessária pela existência de alguns
milhares de contratos com abrangências espaciais distintas na pesquisa. Algumas dessas
contratações incidem sobre espaços limitados, mas outras atingem regiões inteiras da
cidade, sendo virtualmente impossível visualizar o processo sem alguma forma de
agregação e consolidação. Portanto, resolvemos construir uma base espacial especialmente
para o estudo, partindo da agregação de espaços pelas características sócio-econômicas
das suas populações. Esse procedimento tem por objetivo escapar dos problemas
metodológicos que adviriam da utilização de um modelo pré-concebido de distribuição dos
grupos sociais no espaço, como um modelo radial-concêntrico, ao longo de eixos de
transporte ou em setores circulares, induzindo o resultado final pela forma de agrupar as
informações, e seguem a mesma metodologia adotada em Marques (2000). Os espaços
descritos a seguir apresentam alguma heterogeneidade social interna, já que a escala de
análise é relativamente grande. Isso poderia trazer graves problemas para a análise da
distribuição da estrutura social no espaço, entretanto, como nosso objetivo é apenas
distribuir os investimentos, podemos considerar que nossos espaços delimitam áreas de
características suficientemente similares.

86
 A base espacial
Para a construção da base espacial, partimos de informações sócio-econômicas
disponibilizadas pela pesquisa de Origem-Destino de 1997 da Companhia do Metrô (OD).
As informações foram agrupadas nos 96 distritos censitários utilizados pelo IBGE em 1991,
usando para tanto ferramentas de Sistema de Informações Geográficas.
Na construção da base, foram utilizadas as variáveis que se encontram descritas no
Anexo Metodológico. Elas fazem parte da pesquisa OD ou foram obtidas por manipulações
algébricas a partir das variáveis da pesquisa, incluindo informações referentes a estrutura
etária, migração, ocupação, escolaridade, renda, estabilidade do vínculo empregatício e
setor de atividade, em um total de 21 variáveis. Estas informações por distritos foram
submetidas a análise fatorial por componentes principais, sendo considerados os três
primeiros fatores. Os fatores apresentam a seguinte descrição:

Mapa 1: Distribuição do Fator 1 nos distritos

Fator 1: Elitização - separa unidades com populações nos extremos da estrutura

social: é positivamente correlacionado com alta renda e escolaridade, idade média,
presença de aposentados e pensionistas, emprego estável (ocupação constante e carteira
assinada), especialmente no setor de serviços financeiros e de crédito; com a presença de

87
profissionais liberais e empregadores; alta proporção de domicílios alugados, e é
negativamente correlacionado com proporção dos ocupados na indústria e na construção
civil. O Mapa 1 a seguir apresenta a distribuição do fator nos distritos. Como podemos ver,
trata-se de uma distribuição aproximadamente radial-concêntrica, com o centro deslocado
na direção sudoeste. É interessante observar que, de uma forma geral, essa distribuição
espacial equivale à da distribuição de renda segundo o censo de 2000 (Marques e Bitar,
2002), assim como da distribuição do que denominamos em outro trabalho de “ausência de
privação” (Torres e Marques, 2002).

Mapa 2: Distribuição do Fator 2 nos distritos

Fator 2: Consolidação do distrito - separa unidades consolidadas de unidades de

ocupação mais recente e de população jovem e em crescimento: é positivamente
correlacionado com idade média, aposentados e pensionistas, proporção dos ocupados no
setor de serviços, particularmente no setor de serviços creditícios e financeiros e
negativamente correlacionado com imigração recente para o bairro e para o município. O
Mapa 2 a seguir apresenta a distribuição do fator nos distritos.
Fator 3: Ocupação central - separa unidades com população precariamente inserida
no mercado de trabalho. O fator separa basicamente as unidades do centro da cidade de
todas as demais, sendo positivamente correlacionado com domicílios alugados, proporção
dos ocupados no comércio, trabalhadores autônomos, primeiro grau completo e

88
negativamente correlacionado com a proporção dos ocupados na construção civil e na
agricultura. O Mapa 3 apresenta a distribuição do fator nos distritos.

Mapa 3: Distribuição do fator 3 nos distritos

Como podemos ver nos Mapas, a distribuição dos fatores apresenta uma lógica
espacial visível. O fator 1 apresenta uma estrutura radial concêntrica, embora não perfeita.
Os fatores 2 e 3 apontam para fenômenos mais diretamente urbanos, sendo que o segundo
fator destaca basicamente os distritos de ocupação mais antiga e consolidada, e o terceiro
separa as ocupações mais centrais do restante da cidade80.

Esses três fatores foram submetidos à análise de cluster, que agregou os distritos
em seis grupos, além de uma unidade isolada. Esta unidade - Marsilac, a unidade mais ao
sul do Município - apresentou conteúdos muito diferentes de todas as demais,
especialmente pela presença expressiva de ocupados no setor agrícola. Por ser totalmente
atípica e não apresentar especial interesse para os investimentos e/ou para a política, a
unidade foi retirada da análise. Os seis grupos de unidades foram caracterizados pelos seus
fatores médios, representando o seguinte:
Grupo 1 – Centro (4 distritos, cerca de 150 mil habitantes). Esse é o único grupo
construído partindo não apenas dos conteúdos sociais das suas unidades (todas com o

80 Vale ressaltar que quase todas as variáveis de entrada da análise fatorial se referiam a atributos da população

moradora de cada local, e não do espaço em si. O fato de o resultado apresentar um comportamento espacial regular
apenas comprova a solidez da análise, assim como a relação entre os espaços da cidade e a estrutura social.

89
Fator de ocupação central muito alto), mas também das atividades que lá ocorrem. Três das
quatro unidades (Sé, Brás e Bom Retiro) apresentam conteúdos muito similares, e a quarta
unidade (República) apresenta conteúdos sociais um pouco diferentes, especialmente pela
presença de maior escolaridade e renda que as demais (Fator de elitização mais elevado).
Considerando que a importância desses espaços para a cidade está muito mais relacionada
com as atividades localizadas na região do que com a sua população, optamos por agregar
as quatro unidades em um único grupo.
Grupo 2 – Pobres em bairros recentes (18 unidades, cerca de 2 milhões de
habitantes). Apresenta valores baixos em todos os fatores, em especial no de elitização.
Grupo 3 – Pobres em bairros consolidados (28 unidades, cerca de 3 milhões de
habitantes). Esse cluster é caracterizado pela estabilidade da ocupação e pela precária
inserção social da sua população, uma vez que apresenta valor elevado no Fator de
consolidação e baixos valores médios dos Fatores de elitização e de ocupação central.
Grupo 4 – Classe média baixa (19 unidades, cerca de 1,5 milhão de habitantes).
Valores altos no Fator de consolidação do distrito e médios no Fator de ocupação central.

Grupo 5 – Classe média (13 unidades, cerca de 1 milhão de habitantes). Apresenta

valor médio alto no Fator de elitização e valores médios baixos nos outros dois fatores.
Grupo 6 – Ricos (13 unidades, cerca de 1 milhão de habitantes). Esse grupo é
caracterizado por um alto grau de elitização, uma vez que apresenta alto valor médio no
Fator de elitização e muito baixo no Fator de ocupação central.

O Mapa 4 a seguir apresenta a distribuição dos distritos nos agrupamentos descritos

acima. A sua distribuição tende ao radial concêntrico embora mesmo nessa escala de
análise fique evidente a existência de inversões e descontinuidades, seguindo a combinação
entre os fatores (Mapas 1 a 3). Os ricos se localizam a sudoeste da área central e a classe
média se distribui relativamente ao seu redor. A classe média baixa tende a se posicionar
imediatamente a leste da área central, embora existam distritos com conteúdos similares a
norte e a sul. Em uma coroa intermediária temos os distritos que alojam prioritariamente
pobres consolidados e, em uma coroa externa a esses, os pobres em áreas recentes.

90
 Mapa 4: Distribuição dos grupos de distritos - Município de São Paulo

Distribuição espacial dos investimentos por anos (1978 a 1998)

Os investimentos de SVP no período foram ent~/ao distribuídos pelos grupos da
base espacial e a observação da Tabela 7 nos permite iniciar a análise da distribuição
espacial da política. Observemos primeiramente o investimento total e proporcional em cada
espaço em todo o período, sempre dividido pela área dos distritos beneficiados, de forma a
reduzir o efeito das diferenças de escala entre distritos.81 Podemos perceber que há grandes
variações nos gastos em cada tipo de espaço, mas o maior volume geral de investimentos
dirigiu-se aos espaços de pobres em bairros consolidados (136 mil R$/ha, cerca de 24,4%
do total), seguidos pelas áreas de classe média (116 mil R$/ha, 20,7%) classe média-baixa
(96 mil R$/ha, 17,2% dos investimentos), e classe alta (80 mil R$/ha, 14,4%). Por último, e
com investimentos similares em termos proporcionais, surgem o centro (69 mil R$/ha, 12%
do total) e as áreas de população pobre em bairros recentes (61 mil R$/ha, 11%).

81 Vale observar que consideramos a hipótese de dividir os investimentos pela população de cada distrito, ao invés da

sua área, como havíamos feito em Marques (2000) para os investimentos em saneamento básico. Entretanto, consideramos
ser conceitualmente mais apropriado para o presente caso a divisão pela área, já que os investimentos de SVP se

91
Tabela 7: Investimentos por tipo de espaço e ano (R$/ha de 12/99)
classe
classe média pobre pobre
centro classe alta média baixa consolidado recente Total
1.975 143,93 347,59 371,84 533,12 1.314,60 148,18 2.859,27
% 5,03 12,16 13,00 18,65 45,98 5,18 100,00
1.976 3.875,98 1.405,63 1.122,62 1.051,09 1.228,79 364,43 9.048,54
% 42,84 15,53 12,41 11,62 13,58 4,03 100,00
1.977 1.010,10 549,65 186,94 786,38 135,36 56,76 2.725,19
% 37,07 20,17 6,86 28,86 4,97 2,08 100,00
1.978 1.861,10 6.391,13 2.711,73 7.734,53 12.280,54 4.155,10 35.134,14
% 5,30 18,19 7,72 22,01 34,95 11,83 100,00
1.979 3.747,13 1.702,20 11.538,76 4.346,45 5.441,61 519,45 27.295,60
% 13,73 6,24 42,27 15,92 19,94 1,90 100,00
1.980 1.135,76 1.352,17 7.824,76 5.896,06 11.905,28 6.190,43 34.304,46
% 3,31 3,94 22,81 17,19 34,70 18,05 100,00
1.981 2.422,58 862,49 13.851,32 6.974,41 8.327,73 3.934,64 36.373,17
% 6,66 2,37 38,08 19,17 22,90 10,82 100,00
1.982 169,35 240,57 4.214,40 6.182,04 11.323,34 3.765,72 25.895,42
% 0,65 0,93 16,27 23,87 43,73 14,54 100,00
1.983 10,60 482,61 509,03 5.863,36 1.061,70 2.897,21 10.824,51
% 0,10 4,46 4,70 54,17 9,81 26,77 100,00
1.984 0,18 84,02 123,26 421,82 1.440,47 1.131,55 3.201,30
% 0,01 2,62 3,85 13,18 45,00 35,35 100,00
1.985 0,03 495,99 732,18 4.176,70 4.142,74 3.154,76 12.702,40
% 0,00 3,90 5,76 32,88 32,61 24,84 100,00
1.986 - 730,09 3.272,69 8.667,78 7.585,96 2.314,23 22.570,75
% - 3,23 14,50 38,40 33,61 10,25 100,00
1.987 20.228,43 12.090,10 13.500,53 9.648,63 13.606,59 6.827,70 75.901,99
% 26,65 15,93 17,79 12,71 17,93 9,00 100,00
1.988 22.935,58 12.180,85 11.159,54 10.869,42 11.566,44 6.418,94 75.130,76
% 30,53 16,21 14,85 14,47 15,40 8,54 100,00
1.989 852,57 31,06 24,20 9,86 119,06 3,83 1.040,57
% 81,93 2,99 2,33 0,95 11,44 0,37 100,00
1.990 981,33 1.057,30 310,15 1.183,81 4.801,05 594,42 8.928,07
% 10,99 11,84 3,47 13,26 53,77 6,66 100,00
1.991 862,67 50,49 229,45 338,69 375,80 12,38 1.869,47
% 46,15 2,70 12,27 18,12 20,10 0,66 100,00
1.992 852,58 161,07 45,26 30,67 68,45 3,61 1.161,64
% 73,39 13,87 3,90 2,64 5,89 0,31 100,00
1.993 438,91 6.218,91 5.781,36 1.126,36 2.248,26 543,52 16.357,31
% 2,68 38,02 35,34 6,89 13,74 3,32 100,00
1.994 825,31 7.894,52 6.024,74 4.308,94 2.209,23 697,36 21.960,09
% 3,76 35,95 27,43 19,62 10,06 3,18 100,00
1.995 1.898,02 11.644,03 10.552,35 9.500,78 8.398,51 2.054,99 44.048,67
% 4,31 26,43 23,96 21,57 19,07 4,67 100,00
1.996 1.969,18 7.801,61 11.431,31 3.998,75 17.007,40 10.950,40 53.158,64
% 3,70 14,68 21,50 7,52 31,99 20,60 100,00

espalham e cristalizam sobre o próprio tecido urbano, ao contrário do saneamento, que atende a domicílio (e as pessoas)
individualmente. De qualquer forma, os resultados são praticamente idênticos.

92
1.997 - 1.788,55 6.497,59 400,50 4.020,48 214,90 12.922,03
% - 13,84 50,28 3,10 31,11 1,66 100,00
1.998 120,27 2.813,09 2.125,06 1.164,87 3.897,58 462,81 10.583,68
% 1,14 26,58 20,08 11,01 36,83 4,37 100,00
1.999 2.508,44 1.992,58 1.868,45 811,98 1.632,82 3.354,67 12.168,93
% 20,61 16,37 15,35 6,67 13,42 27,57 100,00
2.000 - 37,11 3,73 88,77 40,90 0,52 171,03
% - 21,70 2,18 51,91 23,91 0,30 100,00
Total 69.270,57 80.734,57 116.450,05 96.550,23 136.803,18 61.029,05 560.837,65
% 12,35 14,40 20,76 17,22 24,39 10,88 100,00
Fonte: Diários Oficiais do Município de São Paulo e OD-97/Metrô.

Essa distribuição dos investimentos entra em desacordo com grande parte da

literatura, assim como o senso comum sobre as políticas de infra-estrutura no Brasil, para os
quais as áreas periféricas teriam recebido muito menos investimentos relativamente do que
as áreas habitadas pela população de mais alta renda e melhor inserida no mercado de
trabalho. As informações referentes aos investimentos da Secretaria de Vias Públicas
indicam que áreas periféricas receberam parcelas significativas proporcionalmente, ao
menos para aquelas periferias ocupadas há mais tempo.
A partir dessas verificações de investimentos, duas considerações são necessárias.
Em primeiro lugar, este volume de investimentos não é “óbvio”, como pareceria para
aqueles que associam diretamente os ciclos de investimentos em infra-estrutura urbana aos
padrões de crescimento da cidade, na construção de um “evolutivismo ou
desenvolvimentismo urbano”. Segundo esse raciocínio, áreas ocupadas há mais tempo
teriam mais infra-estrutura e, ao longo do tempo, todas as regiões tenderiam a ser objeto de
intervenção pública, considerando uma certa “fila de espera”. Como estamos tratando de um
espaço construído socialmente, não há uma relação linear e necessária entre crescimento
urbano e dotação de infra-estrutura: periferias podem continuar carentes de infra-estrutura
urbana muito após sua ocupação (e parte das periferias metropolitanas brasileiras
permanece nesta condição), e áreas já assistidas podem ter seu padrão de infra-estrutura
incrementado. Esta segunda dinâmica diz respeito inclusive à destruição da cidade existente
e já infra-estruturada, apenas para possibilitar a sua reconstrução imediatamente posterior,
gerando novos ciclos de atividade construtiva, apropriação de rendas fundiárias, ocupação e
uso do solo. Este processo está presente em inúmeras cidades, mas merece especial
destaque na cidade de São Paulo, construída e reconstruída em um processo
schumpeteriano de “destruição criativa” (Toledo, 1983).
Em segundo lugar, tampouco se aplica a consideração de um patamar “ótimo” de
investimentos por área, no sentido da engenharia urbana. Essa visão tecnicista

93
desconsidera o fato de que os investimentos em infra-estrutura urbana dependem da forma
específica de ocupação do solo em cada região, sendo, portanto, muito plausível a
ocorrência de diferentes ondas de investimento em um mesmo local, reforçando de maneira
circular as boas condições urbanas (Vetter, 1975), ou destruindo a cidade existente para
construí-la novamente, como destacado acima.
Retomando a análise da Tabela 7, o perfil dos investimentos ao longo do tempo
também apresenta interesse, especialmente pela descrição tradicional das periferias como
espaços fora da ação estatal. Temporalmente, a elevada proporção de investimentos nas
áreas consolidadas de pobres poderia referir-se a recursos muito recentes, o que seria
compatível com explicações do modelo do conflito. Como podemos ver na Tabela 7, não é
este o caso: os investimentos em áreas periféricas ocorrem antes do que se considera
usualmente, sendo as áreas de pobres recentes bastante beneficiadas entre 1980 e 1985,
assim como em 1996. As áreas de pobres em bairros consolidados receberam
investimentos proporcionais expressivos de 1975 a 1982, de 1984 a 1986, em 1990 e 1991,
assim como de 1996 a 1998 e em 2000. Em termos percentuais, os investimentos neste
setor chegam a ultrapassar 50% do total investido em 1990, e em 1975, 1982 e em 1984 se
aproximam desta percentagem.
A precocidade dos investimentos nas periferias colide com uma parte significativa da
literatura, pois, ainda no regime militar, com eleições indiretas (governadores) ou
inexistentes (prefeitos de capitais) para os governos locais, as periferias recebiam
investimentos vultuosos, relativamente. As regiões mais beneficiadas foram as sul e leste, o
que seria compatível com uma explicação baseada nos movimentos sociais. Essas regiões,
de acordo com Gohn (1991), Jacobi (1989) e Sader (1988), abrigaram movimentos
expressivos, embora localizados, na década de 1970. Entretanto, como tomar mobilizações
difusas e dispersas – de Clubes de mães a movimentos de saúde, passando por ocupações
de terra e reivindicações de creches - como elemento explicativo para investimentos em
infra-estrutura específicos, a maior parte deles localizados em outros bairros da mesma
região82? A compreensão mecânica do papel dos movimentos não explica esses
fenômenos, mas se consideramos as mobilizações como um dos elementos da mudança de
ambiente político que emoldura a passagem do regime autoritário para o democrático ou da
cena política no sentido de Sader (1988), podemos obter maiores progressos. Voltaremos a
esse ponto mais adiante.

82 Tentamos testar de inúmeras formas a coincidência entre a localização dos investimentos nos bairros e o início das

mobilizações mais importantes descritas pela literatura, mas não obtivemos resultados sólidos.

94
 Vale retomar aqui o esforço estabelecido no capítulo 3 para testar a importância das
eleições na explicação dos investimentos. Isso porque, se não encontramos relação entre
ciclo eleitoral e investimento, alguém poderia argumentar que ainda assim poderia haver
uma relação entre ciclo eleitoral e investimentos em áreas periféricas, que concentram a
parte do eleitorado mais suscetível a políticas de constituição de clientelas. Assim, se
compararmos os investimentos nos espaços habitados por grupos sociais pobres com anos
de eleições, anos de eleições locais ou anos préeleitorais, poderemos testar a existência de
uma “conexão eleitoral” (Mayhew, 1974). A análise quantitativa indica resultados muito
similares aos já obtidos para o conjunto dos investimentos: as diferenças entre os volumes
absolutos e as proporções de investimentos em espaços de pobres recentes e consolidados
em anos eleitorais e não eleitorais são irrisórias, não sustentáveis estatisticamente e até
mesmo apresentam sinal contrário ao esperado em alguns casos, embora também sem
significância. Novamente, portanto, se existem fatores que poderiam levar ao
desenvolvimento mais intenso de políticas em áreas periféricas em anos eleitorais, esses
mecanismos são suplantados, por muitos outros na construção do perfil anual de
investimentos. 83 Em nossa opinião, a maior parte desses últimos fatores está relacionada
com os processos políticos que cercam as decisões de investimento, assim como com o
desenrolar da própria política pública.

Com relação às áreas mais periféricas, podemos sintetizar as evidências afirmando

que o perfil de investimentos apresenta uma dupla tendência. A primeira envolve
investimentos em áreas periféricas de ocupação mais recente, não muito elevados, mas
mesmo assim expressivos. Estes ocorrem antes do que se considera comumente, sendo
que alguns deles ocorrem ainda durante o regime militar, antes das eleições para
governadores (1980, 1981 e 1982) e quando movimentos urbanos expressivos ainda não
haviam se estruturado em associações mais amplas84. A segunda tendência atinge espaços
pobres de ocupação consolidada e envolve investimentos mais altos, que se iniciam mais
cedo e cobrem todo o período.
As áreas habitadas por grupos sociais mais bem inseridos socialmente também
merecem destaque. As áreas de classe média baixa apresentam valores proporcionais
elevados em 1977, 1978, 1982, 1983, 1985, 1986, 1995 e 2000. Merecem destaque os anos
de 1983 e 2000, quando mais de 50 % dos investimentos se localizaram nestas áreas. Os

83 Vale acrescentar que isso não equivale a dizer que não haja investimentos e políticas produzidos com interesses ou
mesmo obedecendo ao calendário eleitoral, mas significa que esses, mesmo que existam em quantidade razoável, não são
determinantes do gasto público de forma mais ampla.
84 Ver Jacobi (1989), para os casos da saúde e do saneamento.

95
investimentos proporcionais em espaços de classe média também variaram bastante,
embora em patamar mais baixo, se concentrando no início e no fim do período – 1979 a
1981 e entre 1993 e 1998. As áreas de classe alta, apesar de não serem tão significativas
em termos de investimentos por área, receberam proporções elevadas dos investimentos
anuais entre 1976 e 1978, em 1987, 1988, e principalmente entre 1993 e 2000.

Distribuição espacial dos investimentos por administração

A observação dos investimentos de cada administração em cada tipo de espaço
indica o perfil mais ou menos redistributivo das inversões, reforçando a importância do perfil
político-ideológico da administração. A Tabela 8 a seguir apresenta essas informações.

Tabela 8: Investimentos por administração e grupos espaciais (R$/ha e %)

classe
classe média pobre pobre
centro classe alta média baixa consolidado recente Total
Setúbal (D)* 9.701,46 9.970,65 13.047,21 13.364,96 19.040,49 5.114,06 70.238,84
% 13,81 14,20 18,58 19,03 27,11 7,28 100,00
Reynaldo (D) 4.565,68 2.740,45 26.316,77 16.532,93 26.311,47 11.823,98 88.291,28
% 5,17 3,10 29,81 18,73 29,80 13,39 100,00
Curiati (D) 102,10 291,15 2.617,47 5.438,49 6.937,07 3.102,05 18.488,32
% 0,55 1,57 14,16 29,42 37,52 16,78 100,00
Covas (E) 6,39 861,53 1.152,37 8.018,81 6.202,53 5.976,36 22.218,00
% 0,03 3,88 5,19 36,09 27,92 26,90 100,00
Jânio (D) 43.164,01 25.001,04 27.932,75 29.185,83 32.758,99 15.560,86 173.603,50
% 24,86 14,40 16,09 16,81 18,87 8,96 100,00
Erundina (E) 3.549,14 1.299,92 609,07 1.563,02 5.364,35 614,24 12.999,75
% 27,30 10,00 4,69 12,02 41,27 4,73 100,00
Maluf (D) 5.131,41 33.559,05 33.789,75 18.934,84 29.863,39 14.246,27 135.524,72
% 3,79 24,76 24,93 13,97 22,04 10,51 100,00
Pitta (D) 2.628,71 6.631,33 10.494,83 2.466,13 9.591,78 4.032,90 35.845,68
% 7,33 18,50 29,28 6,88 26,76 11,25 100,00
Total 61.310,48 77.811,13 114.211,76 92.743,08 133.335,91 59.886,76 539.299,12
% 11,37 14,43 21,18 17,20 24,72 11,10 100,00
Fonte: Diários Oficiais do Município de São Paulo.

*D = prefeitos de direita; E = prefeitos de esquerda.

Como podemos ver na Tabela, o governo Olavo Setúbal investiu mais, relativamente,
em espaços de pobres consolidados (27,1%), direcionando proporções equilibradas de
recursos entre espaços das áreas de classe média e da classe média baixa, em torno de
20%. Comparativamente, a sua administração destacou-se pelas elevadas proporções de
investimentos para a classe alta (14,2%) e para o centro (13,8%).

96
 A administração de Reynaldo de Barros direcionou as mesmas proporções de
investimento para espaços da classe média e de pobres consolidados, aproximadamente
30% de seus recursos. Em outro patamar situaram-se seus investimentos nas áreas de
classe média baixa (18,7%) e de pobres recentes (13,3%). Reynaldo apresentou ainda
baixos investimentos relativos em áreas da classe alta e no centro.
A maior proporção de investimentos da administração de Salim Curiati ocorreu nas
áreas de pobres consolidados (37,5%), seguida pelas inversões nas áreas de classe média
baixa (29,4%). Sua curta administração caracterizou-se também pelos investimentos em
áreas de pobres recentes (16,7%) e de classe média (14%). Seus investimentos no centro e
nos espaços habitados pela classe alta foram inexpressivos.
A administração Covas destacou-se por seu caráter redistributivo, com elevadas
proporções dos investimentos destinados às periferias. Nesse governo, 36% dos
investimentos foram para áreas de classe média baixa, cerca de 28% para os espaços de
pobres consolidados e cerca de 27% para as áreas de pobres em bairros recentes.
O centro recebeu significativos investimentos relativos na administração Jânio
Quadros: 24,8%. A seguir, destacaram-se os investimentos em áreas de pobres em bairros
consolidados (cerca de 19%) e, em proporções muito próximas, os investimentos em áreas
das classes alta, média e média baixa (em torno de 15%).
A exemplo do governo Covas, a administração Erundina destacou-se por um padrão
distributivo de inversões, com os maiores investimentos relativos em áreas habitadas por
pobres em bairros consolidados (41,2%). Os investimentos na área central, a exemplo da
administração Jânio, também foram bastante significativos (27,3%), os maiores dentre todos
os governos.
Os maiores investimentos relativos em espaços de ricos encontram-se na
administração Maluf, com 24,9% de seus recursos destinados aos espaços da classe média
e 24,7% aplicados nas áreas de classe alta. Em outro patamar, destacaram-se seus
investimentos nas áreas de pobres consolidados (22%), nas áreas de classe média baixa
(13,9%) e de pobres recentes (10,5%).
Por fim, a administração Pitta pode ser caracterizada pelos expressivos
investimentos relativos em áreas habitadas pela classe média: 29,2%. Em segundo lugar,
nos investimentos de Pitta, se destacaram os espaços de pobres em bairros consolidados,
com cerca de 27% de seu total.
Para facilitar a visualização do caráter redistributivo das administrações, o Gráfico 3,
a seguir, apresenta as proporções de investimentos reagregadas em dois espaços polares –

97
das classes baixas (que incluem as áreas de população pobre em bairros recentes e em
bairros consolidados) e das classes altas (que incluem as classes média e alta).
Podemos ver que as administrações Maluf e Pitta se destacaram pela maior
proporção de investimentos destinados às áreas das classes altas, que receberam,
aproximadamente, 50% dos recursos destas administrações. A administração Jânio
Quadros, com menor destaque, também teve um saldo socialmente regressivo. Dentre as
demais administrações, Setúbal e Reynaldo apresentam um saldo levemente redistributivo,
mas as diferenças entre as proporções dos dois espaços são muito pequenas. Já as
administrações Curiati, Covas e Erundina apresentam perfis altamente distributivos, com os
investimentos destinados às classes baixas superando em muito os destinados às áreas de
classes altas. 85

Gráfico 3: Proporção dos investimentos por administração nos espaços polares

As proporções de investimentos nos espaços, portanto, demonstram mais uma vez a

importância do perfil político-ideológico do prefeito. A análise quantitativa confirma a
importância da clivagem ideológica para os espaços polares: governos de direita investem
sistematicamente mais em áreas das classes altas do governos de esquerda.86 Isso

85 Vale acrescentar que cruzamos esses dados com anos eleitorais, tentando mais uma vez testar a conexão eleitoral,
como descrito anteriormente, mas novamente sem sucesso.
86 As proporções médias de investimentos em espaços das classes altas de governos de direita e esquerda são de 37,4

e 11,2%, respectivamente. A diferença é significativa a 99 % de intervalo de confiança. Entretanto, embora governos de

98
confirma a impressão predominante da descrição dos investimentos por administração
apresentada na seção anterior, além de corroborar a clivagem ideológica entre governos
baseada na busca da equidade. Entretanto, as administrações de direita de Curiati, Setúbal
e Reynaldo apresentam um saldo redistributivo, embora este seja realmente destacado
apenas no primeiro desses governos. Como veremos na próxima seção, a análise mais
detida de algumas características dos espaços periféricos privilegiados por investimentos
em cada governo torna ainda mais relativo o aspecto redistributivo dos governos Setúbal e
Reynaldo, reafirmando a relevância da clivagem ideológica na explicação da política.

Investimentos na periferia
Como uma parte expressiva da população de mais baixa renda e pior escolaridade
habita as periferias e como o foco principal da literatura de estudos urbanos existente se
concentra nelas, detalharemos a análise para tais regiões. Observemos agora mais de perto
as intervenções realizadas por cada governo em áreas das classes baixas. Iniciamos pelos
investimentos agregados de cada administração nos espaços habitados por pobres recentes
e pobres consolidados, apresentados na Tabela 9 a seguir.

Tabela 9: Investimento nos espaços das classes baixas (R$ de 12/99)

Prefeitos Total periferia Total investido na administração % periferia
Setubal 1.195.411.026,72 2.521.209.196,81 47,41
Reynaldo 677.708.209,03 1.176.242.286,63 57,62
Curiati 95.434.142,81 223.549.677,54 42,69
Covas 169.071.840,36 239.722.839,34 70,53
Jânio 738.928.778,32 3.088.699.446,61 23,92
Erundina 111.568.631,13 195.359.903,33 57,11
Maluf 914.626.587,02 2.562.223.669,11 35,70
Pitta 138.715.802,67 595.853.041,48 23,28
Total Global 4.041.465.018,07 10.602.860.060,86 38,12
Fonte: Diários Oficiais do Município de São Paulo.

Como os volumes absolutos de investimento são muito variados em cada

administração, é mais ilustrativo observar os valores relativos, que indicam a importância
atribuída por cada administrador às regiões periféricas da cidade. Pode-se observar que,
assim como nos investimentos por área, Covas, Reynaldo e Erundina se destacam como
redistributivos, com respectivamente 70,5, 57,6 e 57,1% de seus investimentos voltados

esquerda invistam mais proporcionalmente em espaços das classes baixas do que governos de direita – 39,1 contra 33,1%,
nesse caso a diferença não é significativa estatisticamente.

99
para as áreas periféricas, seguidos por Setúbal, com 47%, e Curiati, com 42% de seus
investimentos. No outro extremo, Jânio (23,9%), Maluf (35,7%) e Pitta (23.2%) destacam-se
pelos menores investimentos relativos nas periferias.
Esses dados, assim como as elevadas proporções de investimento por área em
espaços das classes baixas já citado anteriormente das administrações de Setúbal,
Reynaldo e Curiati poderiam depor contra as nossas constatações anteriores de que
prefeitos de direita são mais regressivos do que prefeitos de esquerda. Contudo, o caráter
distributivo desses prefeitos pode ser matizado se explorarmos mais detalhadamente a
heterogeneidade das áreas periféricas. Podemos tomar como indicador desta
heterogeneidade a presença, em cada distrito, de áreas construídas de alto e baixo padrão
construtivo, usando para tal a informação dessas áreas por quadra presente no mapa das
quadras fiscais da Prefeitura Municipal de São Paulo87.
Se realizarmos esse exercício para os distritos dos espaços das classes baixas
(pobres recentes e consolidados) e cruzarmos essa informação com os investimentos por
distrito em cada governo, descobriremos que na administração Reynaldo os investimentos
nos espaços das classes baixas estão estatisticamente correlacionados com a presença de
áreas de alto padrão nos distritos periféricos. Isto é, se essa administração investiu uma
parcela significativa dos seus recursos em áreas periféricas, como vimos antes, o fez
proporcionalmente à presença, nos distritos periféricos, de áreas de alto padrão construtivo.
O único governo de direita que subsiste como redistributivo é a administração Curiati, uma
vez que seus investimentos em áreas periféricas são localizados em distritos com alta
presença de áreas de baixo padrão construtivo, embora o coeficiente de correlação seja
baixo.88 Os investimentos do governo Setúbal não podem ser correlacionados de forma
estatisticamente significativa com a presença de áreas de alto e baixo padrão nos distritos
periféricos.
Essa informação sobre as áreas construídas descreve apenas a parte legalizada da
cidade. Haveria a possibilidade, portanto, de que os distritos com mais altas proporções de
alto padrão construtivo tivessem maior presença de favelas e loteamentos clandestinos, que
não são contabilizadas como baixo padrão, por fazerem parte da cidade ilegal. Com o
objetivo de checar esta possibilidade, analisamos como a proporção da população que mora
em favelas se relaciona com a presença de áreas construídas de alto padrão, já que não há
informações disponíveis para estimar com um erro apenas razoável a população habitante

87 Obviamente, as áreas de pobres recentes e consolidados tendem a apresentar proporções mais elevadas de áreas

construídas de baixo padrão que o restante da cidade – 0,48 %, contra 0,37 % dos demais distritos. A diferença das médias
é significativa a 99 % de confiança, já considerando os desvios.

100
de loteamentos clandestinos e irregulares.89 De uma forma geral, a presença de áreas de
alto padrão ocorre onde é maior a população favelada, mesmo apenas nos distritos de
pobres90. Essa evidência confirma o caráter de mosaico da segregação social no espaço de
São Paulo (Marques e Bitar, 2002), apesar da estrutura historicamente segregada (Villaça,
2000) e dos processos de autosegregação construídos pela população de mais alta renda
(Caldeira, 2000). Para testar a influência de tal fenômeno, correlacionamos os investimentos
dos três governos citados em periferias com a presença de população moradora de favelas.
Não há correlação estatisticamente significativa entre os investimentos dos governos
Reynaldo, Curiati e Setúbal com a presença de população favelada e, portanto, as
evidências destacadas acima continuam válidas.

Mas os investimentos de cada administração por tipo de espaço não nos informam
sobre que parte do território da cidade foi beneficiado em cada momento ou, colocando de
outra forma, não nos indica que áreas de pobres foram beneficiadas em cada governo. Os
Mapas 5 a 13 apresentam essa informação, descrevendo dos investimentos totais por
governo em cada distrito, destacando apenas as áreas de pobres. Como o patamar de
investimentos de cada governo é muito distinto e a sua descrição já foi feita com as
informações das Tabelas anteriores, construímos 4 faixas de investimento para cada
governo, expressando a distribuição dos investimentos nas periferias de cada
administração. As faixas dos mapas, portanto, permitem uma comparação entre distritos de
um mesmo governo, e indicam as áreas, dentre os espaços de classes baixas, mais
beneficiadas em cada governo, independentemente dos patamares mais baixos e mais altos
de seus investimentos em áreas periféricas. A comparação entre governos destaca as
ênfases de cada administração. Como veremos nos Mapas, as áreas beneficiadas de um
governo para o outro mudam bastante, mas parece haver um certo padrão espacial de
investimento. Ao contrário do que se poderia prever a partir de uma compreensão de tipo
“desenvolvimentista” dos investimentos citada anteriormente, entretanto, o padrão não
guarda uma lógica temporal. Observemos os Mapas.
O Mapa 5 apresenta a distribuição dos investimentos da administração Setúbal por
distrito, destacando apenas as áreas pertencentes aos espaços de população pobre em

88 A correlação do governo Reynaldo é de 0,523, significativa a 99 % de intervalo de confiança. A da administração

Curiati é de 0,391, também significativa a 99%.

89 Utilizamos como estimativa da população favelada a informação da população dos setores subnormais da Contagem

Populacional do IBGE de 1996. Embora a definição do IBGE seja muito diferente da usada correntemente pela literatura de
estudos urbanos (ligada à terra), a diferença numérica das populações considerando os dois critérios tende a não ser muito
grande, ao menos no caso do município de São Paulo. Cf. Torres e Marques (2002) e Marques, Torres e Saraiva (2003).
90 A correlação entre presença de baixo padrão e proporção de população favelada é de 0,358, significativa a 99 %.

101
bairros recentes e consolidados. Os investimentos mais expressivos em periferias se
concentram no centro e no norte da zona leste, assim como no centro da zona norte, com
investimentos mais dispersos e significativos em alguns distritos da zona sul.

Mapa 5: Investimentos no governo Setúbal

O Mapa 6 apresenta os investimentos do governo Reynaldo em áreas de classe

baixas. Como vemos, a distribuição é bastante diferente da anterior, e as áreas mais
beneficiadas foram o sul da zona leste, a parte leste da zona norte e alguns distritos da zona
sul. As regiões mais extremas da zona leste se encontram entre as menos beneficiadas,
dentre as áreas de pobres.

102
 Mapa 6: Investimentos no governo Reynaldo

O Mapa 7 apresenta a distribuição dos investimentos do governo Curiati em áreas de

pobres. A distribuição dos investimentos guarda certa semelhança com a da administração
Setúbal apresentada no Mapa 5.

Mapa 7: Investimentos no governo Curiati

103
 O Mapa 8 apresenta a distribuição dos investimentos da administração Covas em
áreas periféricas. Como podemos ver, esta administração centrou seus investimentos em
áreas de pobres na zona leste, especialmente em sua porção mais extrema. As zonas norte
e sul, mas principalmente a primeira, apresentam-se como as regiões menos beneficiadas,
dentre as áreas de pobres.

Mapa 8: Investimentos no governo Covas

O Mapa 9 apresenta a distribuição dos investimentos em áreas periféricas do

governo Jânio. O Mapa mostra uma distribuição bastante similar ao padrão geral das
administrações Setúbal e Curiati.

104
 Mapa 9: Investimentos no governo Jânio

O Mapa 10 apresenta a distribuição dos investimentos do governo Erundina. Como

podemos ver, esta administração apresenta a distribuição mais homogênea em termos
espaciais, investindo com destaque em áreas de pobres de todas as regiões, em especial a
parte central da zona leste, e quase a totalidade das zonas sul e norte. A região de menores
investimentos relativos foi a do extremo da zona leste.

Mapa 10: Investimentos no governo Erundina

105
 Os investimentos em periferias do governo Maluf tiveram a distribuição apresentada
no Mapa 11. O padrão espacial volta a ser similar ao apresentado nos Mapas 5, 7 e 9,
correspondentes aos governos Setúbal, Curiati e Jânio, com uma elevada concentração dos
investimentos na zona leste e em alguns distritos do centro da zona norte e da zona sul. De
uma forma geral, podemos afirmar que essa distribuição tem pouquíssima relação com o
padrão de distribuição dos votos em candidatos de direita no Município em período recente
conforme apresentado em Figueiredo et al (2002) e em Novaes (1996). Embora a
quantidade de eleições investigadas pela literatura de forma espacialmente desagregada
seja muito pequena, não há relação aparente entre padrão de voto na direita e os
investimentos de administrações desse campo. Considerando que os investimentos
analisados aqui incluem a grande maioria dos recursos da área de engenharia urbana e que
essa se constitui no setor de política com maior visibilidade na cidade, seria de esperar
alguma relação entre essas dinâmicas, se o modelo de explicação do vínculo eleitoral já
discutido no Capítulo anterior tivesse alguma validade empírica.

Mapa 11: Investimentos no governo Maluf

O Mapa 12 apresenta a distribuição dos investimentos em periferias no governo

Pitta. O padrão é bastante similar ao do governo Maluf, assim como aos das administrações
Setúbal, Curiati e Jânio, embora o patamar geral seja inferior.

106
 Mapa 12: Investimentos no governo Pitta

A comparação dos Mapas sugere que, excetuado o governo Reynaldo, todos os

outros governos de direita distribuíram seus investimentos de forma bastante similar, com
investimentos mais concentrados no centro da zona leste, no centro da zona norte e em
alguns distritos da parte oeste da zona sul. Os dois governos de esquerda, entretanto, não
investiram de forma similar entre si, com o governo Covas concentrando bastante seus
investimentos periféricos na parte mais extrema da zona leste, e a administração Erundina
investindo de forma bastante homogênea, mas não privilegiando a principal região
beneficiada por Covas. O governo Reynaldo apresentou uma distribuição bastante
particular, com forte concentração de investimentos no sul da zona leste e no oeste da zona
norte. O Mapa 13 a seguir apresenta a distribuição dos investimentos em periferias para o
total do período. Como o volume de recursos dos governos de direita é superior em termos
absolutos (e como há mais governos de direita), o padrão de distribuição do período segue,
em grande parte, a distribuição típica destes governos, destacada acima.

107
Mapa 13: Distribuição do volume total de investimentos no período (1975-2000)

108
Capítulo 5: A rede da comunidade e a dinâmica do poder

A análise de redes sociais parte do princípio de que inúmeros fenômenos sociais e

políticos podem ser analisados à luz dos padrões de relação entre indivíduos, grupos e
organizações presentes em uma dada esfera da sociedade (e do Estado). Estes padrões
constituem redes de diferentes tipos de vínculo em constante transformação, que se
apresentam para os atores sociais tanto como constrangimento quanto como possibilidade,
induzindo o comportamento dos atores e suas estratégias, e informando os seus projetos e
visões sobre o setor e a sociedade. Em um sentido mais amplo, as redes estruturam a vida
cotidiana. Essa compreensão do mundo social compõe uma ontologia relacional do social.
Levar em conta essa forma de estruturação do social constitui um primeiro patamar de
integração da análise de redes sociais à análise.
Entretanto, além de considerá-la, podemos lançar mão da análise de redes para
reproduzir analiticamente tais padrões, e tentar compreender a sua influência sobre vários
fenômenos sociais e políticos. Essa utilização da metodologia de análise de redes sociais
leva à reconstituição analítica destas redes, iluminando a sua influência sobre inúmeros
processos91. Neste caso, a análise de redes estará sendo usada não apenas como ontologia
do social, mas como método de análise. Na presente pesquisa, a exemplo de Marques
(2000), o estudo da rede ajuda a analisar a relação entre as esferas pública e privada no
desenrolar da política, assim como os padrões de relacionamento entre grupos no interior do
Estado e entre este e seu em torno imediato, aí incluídos políticos, empresas privadas e
órgãos representativos da comunidade dos engenheiros. Esse é o objeto do presente
capítulo e do que se segue.
Neste capítulo apresentamos a rede que estrutura a comunidade de políticas de
engenharia urbana, assim como a sua dinâmica ao longo do tempo, governo a governo. A
partir dela, discutimos a dinâmica do poder no interior da burocracia, seus grupos e relações
com o ambiente político mais amplo. O próximo capítulo explora a presença de empresas
privadas na rede.

91 É já bastante extensa a literatura internacional de análise de redes sociais, mas infelizmente a perspectiva foi muito

pouco explorada no Brasil até o momento. Para um balanço da literatura de redes em ciência política ver Knoke (1991).
Para uma rápida resenha da literatura e, até onde vai o nosso conhecimento, o único estudo empírico de uma política no
Brasil utilizando a metodologia, ver Marques (2000). Vale registrar que uma geração recente de estudos utiliza
explicitamente a metáfora da rede mas não o método (Mota, 2001, Bezerra, 1999 e Pio, 2001, por exemplo), ou o incorpora
de forma muito periférica, como é o caso de Olivieri (2001).

109
 A rede do setor
A política de SVP é desenvolvida no interior de uma comunidade de políticas mais
ampla, que pode ser caracterizada como de “engenharia urbana”.92 Esta inclui as políticas
de infra-estrutura, de manutenção do ambiente construído e de serviços ligados ao
funcionamento da cidade, como transportes e limpeza urbana. Não entendemos a
comunidade profissional como um ator coletivo, como Immergut (1993), mas como um
ambiente, ou um campo no interior do qual atores coletivos ou individuais se relacionam e
agem. Considerando a centralidade dos órgãos estatais na definição das políticas públicas
no Brasil, as comunidades de políticas tendem a se centrar nas organizações estatais
presentes (Marques, 2000, Cap. 6).
A comunidade ampla de engenharia urbana é polarizada por vários órgãos públicos,
cada qual conformando uma subcomunidade – de limpeza urbana, de transportes, de infra-
estrutura etc. Se levantássemos informações referentes aos vínculos entre indivíduos em
cada uma delas, provavelmente encontraríamos redes de relações densas e relativamente
circunscritas a elas, cada qual centrada em determinados órgãos, mas ligadas entre si por
conjuntos limitados e pouco densos de vínculos, produzindo “pontes” entre elas.
Neste trabalho, analisamos com detalhes uma dessas subcomunidades – a de infra-
estrutura urbana. Entretanto, considerando o intenso padrão de migração no interior da
comunidade de engenharia urbana como um todo, o esforço analítico de delimitação da rede
de relações do setor de política93 não definiu aprioristicamente os seus limites, deixando que
estes fossem delimitados pelo trabalho empírico. Vale observar que no interior da rede da
nossa comunidade (que circunscreve a sub-comunidade da engenharia urbana que trata da
infra-estrutura), está incluído que denominamos no Capítulo 2 de rede de gestores de
direita. Esta se encontra interpenetrada com muitos outros indivíduos da comunidade e com
indivíduos de fora que participam da rede (e da política) de maneira pontual e periférica.
Em termos operacionais, para reconstruirmos a rede da comunidade de política de
infra-estrutura em São Paulo no período estudado, foram realizadas 24 entrevistas de
profundidade com funcionários de carreira, com técnicos que participaram da administração
em períodos determinados e com membros da comunidade dos engenheiros relacionados
com a política de SVP. O conjunto das entrevistas tentou dar conta de vínculos internos à

92 Seguindo Marques (2000), entendemos por comunidade “um campo associado a práticas profissionais e de saber

construído através da adesão a associações e organizações concretas, mas também, e principalmente, da comunhão de
uma determinada visão da sociedade e do seu projeto de intervenção”. (p.41)
93 A expressão “setor” segue o seu uso pelas literaturas de sociologia econômica e da análise setorial de políticas

públicas – conjunto de papéis sociais estruturados em torno de uma lógica vertical e autônoma de reprodução (Jobert e
Muller, 1987). No interior desses setores interagem atores institucionais estatais e privados na produção de uma

110
Secretaria, referentes a seu em torno imediato – especialmente com a esfera política
municipal (destacando-se aí os vínculos com vereadores e administradores regionais) e com
as empresas privadas contratadas para a realização de obras e serviços.
Nas entrevistas, além de explorar aspectos do processo decisório e da história
institucional de SVP, obtivemos as informações necessárias para a recomposição da rede,
assim como o tipo e o momento do início de cada vínculo.94 Considerando a qualidade da
informação obtida para os tipos de vínculo, optamos por não utilizá-la diretamente. De forma
paralela, buscamos informações para caracterizar os indivíduos no interior da comunidade
mediante seus atributos, como gerações,95 setor predominante de atuação do técnico,
especialidade, e cargos ocupados em cada período. Estas categorias permitiram testar a
importância de cada tipo de atributo no padrão geral e em cada administração. Como
veremos, esse tipo de informação permite também a caracterização da estrutura da rede de
indivíduos, indicando padrões de superposição entre atributos, assim como a mobilização
diferenciada de certas regiões da rede (e de certos atributos) por grupos políticos
específicos. Realizamos ainda entrevistas visando esclarecer vínculos de empresas com
pessoas, que seguiram o mesmo procedimento utilizado nas entrevistas de vínculos entre
as pessoas.
De uma forma geral, as redes de relações apresentam dinâmicas marcadas
fortemente por dependência da trajetória (Pierson, 2000), sendo a rede em um determinado
momento composta por uma superposição da rede herdada de períodos anteriores com os
novos indivíduos e vínculos que nela entraram, subtraídos dos vínculos e indivíduos que
dela saíram. As redes tendem a apresentar, portanto, uma grande estabilidade em sua
estrutura e em sua composição geral, sendo relativamente singulares os momentos de
grande transformação. Entretanto, essa inércia histórica não representa determinação,
embora mudanças incrementais estejam acontecendo o tempo todo e, dependendo dos
processos políticos e institucionais que ocorrerem, a sua estrutura pode mudar
significativamente.96

determinada política. Definido nesse sentido, o setor difere muito do setor no sentido econômico – “segmento econômico
controlado pelo setor privado” (Camargos, 1993).
94 Os tipos de vínculo incluíram: “familiar”, de “amizade”, “político”, de “trabalho ou institucional” e vínculo de “negócios”

(que inclui todas as relações que envolvem de alguma forma dinheiro, inclusive, mas não somente, de maneira ilícita). Os
momentos delimitaram administrações, já que as trocas de governo tendem a representar os principais momentos de
mudança em redes de política pública.
95 Foram delimitadas 5 faixas de idade: geração 1 – geração mais antiga, com pessoas na faixa dos 80 anos,

atualmente todos fora de atividade; geração 2 – funcionários aposentados, na casa dos 70 anos, com alguns ainda em
atividade; geração 3 – pessoas em torno de 60 anos e em vias de aposentadoria; geração 4 – pessoas em atividade, em
torno dos 50 anos; geração 5 – pessoas mais jovens em atividade, na faixa dos 40 anos.
96 Isto pode ocorrer de forma paulatina ao longo de um processo histórico relativamente longo, (ver o instigante estudo

de Padgett e Ansell (1993), por exemplo), pode acontecer em um período curto pela ocorrência de outras dinâmicas

111
 Na rede estudada por Marques (2000), a presença de uma forte influência histórica
era evidente, mas transformações institucionais relacionadas com a fusão de várias
empresas estatais no setor, assim como eventos políticos ligados principalmente à
alternância do poder no controle dos cargos institucionais mais importantes provocada pelos
resultados eleitorais, foram transformando a rede. No interior da rede, se consolidaram dois
grupos que passaram a polarizá-la em termos de poder, disputando entre si o controle da
política e estabelecendo em cada governo controle sobre os cargos mais importantes no
interior do setor, através dos vínculos com a classe política.
Como veremos, o elemento histórico também está fortemente presente no caso de
São Paulo, expressando o legado do setor, e a transformação paulatina dos padrões de
vínculo ao longo do período. Nesse sentido, embora historicamente construídas, as redes de
relações estão sempre em constante transformação. Esse elemento, que representa uma
das maiores fontes de riqueza dos fenômenos sociais, encerra ao mesmo tempo um dos
grandes problemas analíticos da perspectiva das redes, qual seja – como tratar a dinâmica
social. Em nosso caso, seguimos a decisão de pesquisa de Marques (2000) e recortamos o
período de acordo com as administrações municipais, considerando que os principais
vetores de transformação em redes de políticas públicas (e centradas em órgãos estatais)
são as mudanças de governo. Os períodos considerados incluem: “Início” (momento
imediatamente anterior a 1975); “Setúbal/Reynaldo/Curiati” (período que vai de 1975 a
1982)97; “Covas” (1983 a 1985); “Jânio” (1986 a 1988); “Erundina” (1989 a 1992); “Maluf”
(1993) e “Pitta” (1997 a 2000).
Outro elemento a destacar, e que confirma as informações levantadas em capítulos
anteriores, diz respeito à alta densidade e à grande complexidade da rede da comunidade
de política de infra-estrutura em São Paulo. Como veremos, há um grande número de
pessoas e empresas relacionadas entre si de maneira cruzada, o que indica a existência de
grande coesão e centralidade em torno de um único grupo hegemônico. Essa característica
da rede dificulta a visualização dos padrões de relações, sendo extremamente difícil
vislumbrar a rede através de sociogramas que incluam todos os nós e vínculos98.
Essa dificuldade já seria de se prever considerando o tamanho da rede, com mais de
200 pessoas relacionadas entre si. Esse problema é aumentado pelo fato da rede se
adensar cada vez mais ao longo do tempo, passando de aproximadamente 75 pessoas

relacionadas à rede (NNNNN Comando global) ou, mais raramente, pode se originar em dinâmicas abruptas que produzem
grandes alterações no curto prazo (NNNN Comuna de Paris).
97 No caso dos períodos mais distantes no tempo, os entrevistados tinham dificuldade de precisar em quais dessas três

administrações ocorreram certos processos, o que nos levou a agrupar esses governos em um único período.
98 Sociogramas são representações simples de uma dada rede, onde os nós expressam entidades (pessoas, empresas,

associações etc) e as linhas representam vínculos entre eles de diversos tipos.

112
inter-relacionadas no Início (1975), para mais de 250 pessoas relacionadas na
administração de Celso Pitta (1997-2000). Entretanto, podíamos estar frente a uma rede que
cresce em tamanho, mas se torna mais simples em termos de estrutura, com a entrada de
vários grupos inseridos de forma periférica e pouco vinculada ao centro da comunidade. Não
é isso que acontece. A rede da política de SVP é caracterizada por alta densidade e grande
complexidade. Como veremos, essa estrutura relacional expressa, em termos de poder,
uma estrutura centrífuga com um único centro de supremacia incontestável e grande
permanência no tempo. Entretanto, apesar de complexa, a rede tende a ser muito estável e
não contaremos grandes mudanças na estrutura da rede, assim como nas posições dos
indivíduos em geral. Isso é verdade inclusive nos dois governos de esquerda, embora
nestes governos os principais detentores de cargos institucionais sejam indivíduos de for a
da comunidade que entram na rede. Essa evidência sugere que durante governos de
esquerda seus gestores conseguem apenas introduzir alguns novos indivíduos ou
subgrupos pontualmente, sem alterar a estrutura nem as posições e padrões de relações da
maior parte do restante da rede herdada de momentos anteriores. Ao final dos governos,
esses indivíduos se desligam ou permanecem no conjunto de relações, mas com papel
praticamente nulo na gestão e implementação da política.
De uma forma bem geral, poderíamos dizer que em redes de Políticas Públicas
marcadas por forte hegemonia política de um grupo e baixa polarização política, a
construção da gestão da política passa pela introdução de gestores externos, assim como
pelo isolamento dos elementos relacionais que podem significar veto às políticas.

Essas características tornam a compreensão da estrutura no sociograma muito

difícil, como podemos ver no sociograma das administrações Reynaldo/Setúbal/Curiati
apresentado a seguir apenas a título de exemplo.99

99 Para o processamento de todas as informações relativas a redes utilizamos os softwares Ucinet, Netdraw, Kracplot e

Mage, todos de autoria de Borgathi et al (2002).

113
 Figura 1: Sociograma dos governos Setúbal, Reynaldo e Curiati

Vale notar que essa rede é uma das mais simples dentre as analisadas.100 A Tabela
10 a seguir apresenta informações agregadas governo a governo, permitindo caracterizar
essa dinâmica. Como podemos ver, o número de indivíduos cresce ao longo do tempo,
assim como a quantidade de vínculos entre eles (medida no caso pelo somatório de todos
os vínculos de todos os indivíduos – os Graus). A Tabela mostra também um notável
aumento de complexidade da rede, com uma explosão da presença de triplos de indivíduos
ligados entre si (medida pela presença de triplos não vagos) entre o Início e o governo
Jânio, com uma relativa estabilização a partir de então. Como resultado do aumento da
complexidade da rede, se reduziu paulatinamente a distância máxima entre os indivíduos
mais distantes entre si na rede.

100 Optamos por não incluir ou explicitar nomes de indivíduos em figuras, na descrição e na análise. As citações

pessoais ficam reduzidas aos ocupantes de cargos absolutamente singulares e que seriam identificados de qualquer forma
pelo leitor, em especial prefeitos e secretários.

114
 Tabela 10 – Indicadores escolhidos da Rede
Governos
Início Reynaldo Covas Jânio Erundina Maluf Pitta
Indivíduos 75 113 134 168 160 153 158
Somatório dos Graus 329 513 564 578 556 553 571
Triplos não vagos 204 1374 2064 2634 2328 2232 2334
Máxima distância (em 11 8 8 9 8 7 7
passos)
Fonte: Entrevistas com membros da comunidade.

Considerando a dificuldade crescente de visualização gerada por esses fatores, a

análise realizada a seguir discute os principais fenômenos presentes na rede da
comunidade destacando seletivamente os elementos a observar nas Figuras. 101

Posições e estrutura da rede

Como já comentado, a estabilidade da rede da comunidade ao longo do tempo é
bastante grande. A estrutura da rede tende a ser bastante similar ao longo do tempo, assim
como as posições relativas dos grupos de indivíduos e dos funcionários dos diversos
setores. Por essa razão, em vários pontos da desta seção, omitimos os sociogramas de
determinadas administrações que se apresentavam redundantes.
Dentre as inúmeras perguntas que podemos tentar responder, talvez a mais simples
de todas – e que pode ser o nosso ponto de partida – diga respeito às características que
cercam as diretorias. Se realizarmos o exercício de ocultar no sociograma todas as relações
e indivíduos não conectados ao secretário de vias públicas, obteremos as redes centradas
diretamente nos ocupantes dos cargos mais importantes em cada governo102. A Figura 2 a
seguir apresenta a informação para os governos Reynaldo, Covas, Erundina e Maluf.103 Os
sociogramas dos governos Jânio e Pitta foram omitidos por serem bastante próximos do
correspondente ao governo Maluf, centrados no mesmo indivíduo como secretário
predominante.

101 É importante observar que as posições dos indivíduos e grupos expressam apenas a estrutura dos vínculos e

conexões, sendo completamente arbitrárias as posições esquerda-direita e superior-inferior. Os desenhos poderiam ser
construídos de forma espelhada (multiplicando os valores por –1), sem a menor perda de sentido. Para melhor visualização
das dinâmicas ao longo do tempo, entretanto, mantemos a mesma disposição em todas as figuras.
102 Tecnicamente o resultado desse procedimento é denominado em análise de rede de “ego-centered network”. Para

uma descrição bastante detalhada sobre os principais elementos da análise Cf. Scott (1992) e Wasserman e Faust (1994).

115
 Figura 2: Sociogramas da rede centrada no secretário

REYNALDO

Legenda
Pessoas Empresas

COVAS

103 Desse três governos, apenas o de Erundina teve mais de um secretário. No caso desse governo, consideramos o

secretário que ocupou o cargo na maior parte da administração (3 dos 4 anos). Se realizássemos o exercício para o outro
secretário, o resultado teria sido bastante similares.

116
 Legenda
Pessoas Empresas

ERUNDINA

Legenda
Pessoas Empresas

MALUF

Legenda
Pessoas Empresas

117
 A observação da figura permite sustentar a existência de uma nítida clivagem
direita/esquerda. Como podemos ver, os sociogramas centrados no secretário dos governos
Reynaldo e Maluf são bastante extensos e densos, incluindo uma grande quantidade de nós
e vínculos. Os sociogramas dos secretários das administrações Covas e Erundina, ao
contrário, são simples e incluem uma quantidade limitada de nós e ligações. O destaque vai
para a rede da primeira administração de esquerda, com uma estrutura extremamente
simples. A Figura também no mostra que governos de direita apresentam quantidades
expressivas de empresas privadas em suas redes de relação direta.
Essa informação é complementada pelos dados apresentados na Tabela 11 a seguir.
A primeira linha da Tabela nos apresenta a estatística de eficiência de Burt (1992). O autor
desenvolveu novas medidas partindo da idéia de que as redes podem ter muitos vínculos,
mas mesmo assim apresentarem diversos “buracos estruturais” se ocorrer a presença
intensa de vínculos redundantes, acompanhada da ausência de relações em certas regiões
104
. Assim, a medida apresentada basicamente desconta os vínculos redundantes em uma
dada rede egocentrada. Como podemos ver, as redes centradas nos secretários de
administrações de direita, além de maiores e mais densas, apresentam uma estrutura mais
eficiente, com tamanhos eficientes de 24 e 29, contra 10 e 12 de governos de esquerda.105

Tabela 11: Indicadores das redes egocentradas no secretário em Governos

escolhidos
Governos
Reynaldo Covas Erundina Maluf

Tamanho eficiente de Burt (ver texto e

10,2 11,9 24,0
nota) 28,7
Total de Nós 9 14 28
27
Empresas 2 2 19
12
Pessoas da comunidade 1 1 8
13
Pessoas de fora 6 11 1
2
% de empresas 44,4 22,2 14,3 67,9

% da comunidade 11,2 7,1 28,5

48,1
% de fora 66,6 78,6 3,6
7,5
Fonte: Entrevistas com membros da comunidade.

A medida calcula o número de alteres menos a grau médio dos alteres na rede egocentrada, não considerando os
104

vínculos com o ego. Quanto mais alto o valor, mais eficiente a rede de um dado ego. Ver Borgatti et al. (2002), p. 162.
105 Da mesma forma que com os demais indicadores, não faria diferença se incluíssemos os demais governos, já que o

Tamanho eficiente das administrações Jânio e Pitta é de 26,6 e 24,0, respectivamente.

118
 Além disso, como podemos ver as empresas representam cerca de 44 e 68 % das
entidades nas redes centradas nos secretários dos governos Reynaldo e Maluf, enquanto
alcançam apenas 22 e 14 % nas administrações Covas e Erundina, respectivamente. De
forma similar, governos de direita tendem a apresentar uma menor proporção de indivíduos
de fora da comunidade, quando comparados com administrações de esquerda. Nos
governos Reynaldo e Maluf, menos de 8 e 4 % dos nós presentes nas redes dos secretários
correspondiam a indivíduos de fora da comunidade, ao contrário dos governos Covas e
Erundina, quando essa proporção alcançou respectivamente 67 e 79 %.
Portanto, secretários de governos de direita tendem a ter redes densas de vínculos
primários, nas quais participam intensamente empresas privadas e indivíduos da própria
comunidade. Secretários de esquerda, ao contrário, tendem a ter redes menos densas, com
pequena presença de empresas privadas e muitas pessoas de fora da comunidade.
Mas, como se articulam essas redes centradas nos secretários com o restante da
rede por governo? Como a visibilidade dos sociogramas completos é muito pequena,
podemos ocultar os vínculos de menor força, definindo a força dos vínculos pela sua
freqüência de citação. Seriam fracos os elos citados apenas uma vez em qualquer das
entrevistas realizadas, sendo omitidos das figuras. Seguindo autores como Carroll e
Fennema (2002), podemos dizer que vínculos fracos são muito importantes para veicular
informação e produzir coordenação e ação conjunta, e os vínculos fortes estão mais
associados a controle e hierarquia106.
O resultado desse exercício é apresentado na Figura 3 a seguir. Destacamos
também na Figura as regiões da rede em que se localizam as diretorias, nos vários
governos. Como era de se esperar, a retirada dos vínculos fracos desconecta vários
pedaços da rede (tecnicamente denominados “componentes”).

106 A discussão em torno dos vínculos fracos e fortes é bastante ampla na análise de redes, iniciada pelo artigo seminal

de Granovetter (1973).

119
Figura 3: Sociogramas por governo com os vínculos fracos ocultados
(Diretorias indicadas)

Reinaldo

Covas

Jânio

120
 Erundina

Maluf

Pitta

Como podemos ver, os cargos mais importantes nos governos Reynaldo, Jânio,
Maluf e Pitta se localizam no componente mais importante da rede, que representa o centro
da comunidade a partir do qual se desconectaram os demais, quando da retirada dos
vínculos fracos. Podemos notar também que os ocupantes de cargos mais importantes em
governos de esquerda – Covas e Erundina - se localizam em componentes desconectados
da parte predominante da rede. Portanto, nesses governos os ocupantes de cargos de
direção se localizam em posições não centrais na rede da comunidade, ligada ao conjunto
da rede por vínculos fracos. No caso de administrações de direita, ao contrário, os

121
 ocupantes de cargos mais importantes, em especial o secretário, se localizam no centro da
rede.
A Tabela 12 a seguir complementa essa informação incluindo informações de
centralidade dos cargos mais importantes governo a governo. A medida corresponde a uma
estatística de centralidade baseada na quantidade de indivíduos que são alcançados a partir
de um certo nó com um dado número de passos, na qual quanto maior o valor, maior a
posição de centralidade do indivíduo.107 Como podemos ver, as centralidades do secretário
e do chefe de gabinete são sistematicamente maiores em governos de direita do que em
governos de esquerda, confirmando a informação da Figura 3.

Tabela 12: Centralidade de alcance de indivíduos escolhidos

Governos
Reynaldo Covas Jânio Erundina Maluf Pitta
Do secretário 87 78 114 69 94 97
Do chefe de gabinete 80 80 112 67 94 99
Fonte: Entrevistas com membros da comunidade.

De uma forma geral, essas informações corroboram os dados apresentados no

Capítulo 2 no que diz respeito à dinâmica dos cargos entre administrações.
A informação apresentada anteriormente na Figura 2 indicava também que diretorias
de governos de direita tendem a se localizar de forma mais próxima a empresas privadas do
que ocupantes de cargos de administrações de esquerda. Como aquela figura apresenta
apenas as redes primárias dos secretários, é importante que exploremos essa informação
de maneira mais sistemática. A Figura 4 a seguir apresenta os sociogramas da rede nos
governos Reynaldo de Barros e Luíza Erundina com os vínculos omitidos de forma a
aumentar a visibilidade da estrutura da rede. São apresentadas as redes de um governo de
direita (Reynaldo de Barros) e de um governo de esquerda (Luíza Erundina), já que a
posição de empresas e diretorias em cada um deles é exemplar do seu campo político-
ideológico, sendo a informação das demais administrações redundante.

107 Para maiores detalhes ver Borgatti, Everett and Freeman (2002), p. 169.

122
Figura 4: Diretorias e empresas nas redes dos governos Reynaldo e Erundina

REYNALDO

ERUNDINA

Como podemos ver, no governo Reynaldo a diretoria tende a se localizar de forma

relativamente dispersa à direita do campo. Na administração Erundina diferentemente, os
ocupantes de cargos importantes se localizam muito à esquerda no campo e de forma

123
bastante concentrada, havendo um único indivíduo localizado no centro e levemente à
direita do campo. Além disso, como a figura destaca as empresas privadas, podemos ver
que o lado da direita e a parte de baixo do campo da comunidade são as regiões ocupadas
predominantemente pelas empresas privadas presentes na comunidade. É evidente a
grande segregação existente entre as diretorias da administração de esquerda e as
empresas privadas, assim como patente a proximidade entre essas últimas e a diretoria do
governo de direita apresentado. No próximo capítulo voltaremos para esse fenômeno,
mostrando que essa diferença de padrão gera conseqüências para o padrão de vitória das
empresas – em governos de direita, quanto mais próxima do secretário uma empresa
privada está, maior tende a ser o valor total de suas vitórias. Em governo de esquerda,
diferentemente, não há relação entre posição na rede e volume de vitórias das empresas.

Sumarizando, podemos dizer que a rede nos indica que as diretorias de

administrações de direita tendem a ser muito bem integradas na rede da comunidade,
localizando-se junto a seu centro108. As redes de relacionamento primário de seus cargos
mais importantes tendem a conter muitos indivíduos da comunidade e muitas empresas
privadas e, no conjunto da rede, as diretorias tendem a se localizar próximas à região
ocupada preferencialmente por empresas privadas. Os cargos mais importantes em
administrações de esquerda, ao contrário, tendem a ser pouco conectados com a rede da
comunidade. Os detentores dos principais cargos tendem a ter redes primárias frágeis, com
poucas empresas e baseadas em vínculos com pessoas de fora, que entram na
comunidade de forma pontual durante essas administrações. No conjunto da rede, a posição
dos ocupantes dos principais cargos tende a ser bastante distante da região ocupada pelas
empresas e bastante periférica na sua estrutura.

Grupos
Como já citado no Capítulo 2, após a recomposição das redes de relações,
observamos a existência de diferentes grupos de pessoas no interior da Secretaria. Esses
foram delimitados mediante metodologia quantitativa apropriada, que envolveu
principalmente análise de agrupamentos (ver Anexo 2). Em termos gerais, os grupos
agregam indivíduos com padrões similares de relações na rede e intenso relacionamento
interno ao grupo. Apesar dos intercâmbios de indivíduos ocorridos entre as diferentes
administrações municipais, é possível observar uma relativa coerência e permanência dos

108 Em alguns casos não estaríamos equivocados se afirmássemos que as diretorias desses governos são o centro da
rede.

124
diferentes grupos ao longo do tempo. Em termos da dinâmica do poder no interior da
comunidade, os grupos representam unidades básicas de ação coletiva, estabelecendo as
estratégias e influenciando as alianças e apoios possíveis na dinâmica interna à rede, como
já sustentado por Marques (2000) e conformado nas entrevistas.
No Início, imediatamente antes do nosso período, a rede apresentava apenas três
grupos. No primeiro localizam-se todas as principais pessoas responsáveis pela definição
das ações da secretaria, tanto políticos (como os ex-prefeitos Jânio e Maluf) quanto altos
funcionários da Secretaria – chefes de gabinete, figuras de destaque na Secretaria,
superintendentes e diretores. Este grupo constituía o núcleo do poder decisório do período
cujas decisões subordinavam os interesses dos demais, conforme as informações obtidas
nas entrevistas. Por essa razão, o denominamos de “Hegemônico”.
Um segundo grupo presente naquele momento foi denominado de “Burocracia
Municipal”, por concentrar indivíduos pertencentes à burocracia da Prefeitura de São Paulo.
Encontram-se no grupo técnicos de fora de SVP oriundos de secretarias a ela relacionadas
no interior da comunidade mais ampla, como da Secretaria das Administrações Regionais,
da Secretaria de Serviços e Obras, de Convias, etc. Também faziam parte do grupo políticos
periféricos nos processos de decisão e alguns altos funcionários de SVP de outros períodos,
especialmente secretários da primeira geração, e alguns diretores de pequena importância
nesse momento. Já no grupo denominado “Projeto e Assessoria” encontram-se os
funcionários das primeiras gerações envolvidos com essas atividades. Esses indivíduos
estavam bastante distantes do núcleo do poder decisório e do mundo da política que
sempre rodeou SVP, sendo destacados nas entrevistas por suas destacadas características
técnicas, incluindo importantes calculistas da engenharia paulistana, como Paulo Sampaio
Wilken (da área de drenagem) e Roberto Zuccolo (da área de estruturas). Os indivíduos
desses dois grupos são os responsáveis pela formação - técnica e de visões de sociedade,
de prioridades políticas, etc. - da maior parte dos indivíduos que irão compor os quadros da
Secretaria nos momentos posteriores. Sua importância para a definição dos caminhos da
política, entretanto, é muito pequena.
Na constituição do primeiro momento da nossa rede – representado pelos governos
Setúbal, Reynaldo e Curiati – esses grupos se subdividiram, levando à presença de 6
grupos: “Reynaldo”, “Maluf”, “Técnico-políticos”; “Projeto e Assessoria” e “Burocracia
Municipal”; e “Periféricos. Os novos grupos “Reynaldo” e “Técnico-políticos” formavam o
núcleo do poder decisório nesse período, incluindo no primeiro grupo o então prefeito
Reynaldo de Barros e seus subordinados mais importantes. O segundo agrupamento era
composto pelos técnicos de maior destaque da comunidade de engenharia urbana, ou

125
técnico-políticos no sentido de Scheneider (1991),109 como o secretário de SVP,
administradores regionais, assim como o chefe de gabinete de SSO e superintendentes de
obras e projetos. Já o grupo “Maluf” engloba políticos do campo da direita relacionados
diretamente com Paulo Maluf, com atuação periférica nos processos decisórios da
Secretaria. Os grupos “Burocracia Municipal” e “Projeto e Assessoria” seguem as mesmas
composições observadas no início.

Na administração Covas, além dos grupos encontrados no período anterior, e que

mantêm basicamente a mesma composição descrita anteriormente, surge o grupo
110
“Técnicos” . Este grupo é composto por indivíduos que entraram em um concurso
realizado nesse período, quase todos eles incluídos no setor de projetos de SVP. Esse
elemento é importante e representou um eixo de renovação da comunidade apesar da
presença de membros de destaque da comunidade em cargos importantes. Dentre esses,
alguns se localizariam próximos ao núcleo do poder decisório posteriormente, mas outros
ficaram mais afastados das principais decisões, ligados basicamente à execução de projetos
e obras. A região ocupada por esses últimos técnicos foi a utilizada pelas administrações de
esquerda como apoio na comunidade para a implementação de suas políticas.
No governo Jânio, além dos grupos encontrados na administração Covas, é
constituído o grupo “Tecnólogos”, composto por indivíduos que entraram na Secretaria
através de um novo concurso realizado nesse período para esse tipo de profissional. Esse
grupo constituiu já de início fortes relações com o pessoal do setor de obras e com o núcleo
do poder decisório, mas houve certa tendência à sua sub-divisão em período posterior em
um segundo sub-grupo mais próximo ao grupo dos Técnicos.
Na administração Erundina mantém-se a composição dos grupos encontrados no
governo Jânio, com apenas algumas migrações pouco significativas de indivíduos de um
grupo para outro. O único elemento que merece destaque é a extinção do grupo “Burocracia
Municipal”, provocada pela aposentadoria (ou morte) da maioria de seus componentes.
Com o início do governo Maluf, o grupo de direita volta à Prefeitura e ao controle
setor de engenharia urbana, com a indicação de Reynaldo de Barros como Secretário de

109 Schneider (1991) estuda a promoção de políticas de industrialização no Brasil nos anos 1960 e 1970 e sustenta a

existência de 4 tipos de carreiras no Estado, os militares, os técnicos, os políticos e os técnico-políticos. Esse último grupo
englobaria os indivíduos de formação técnica cuja carreira inclui com crescente centralidade ao longo de suas trajetórias a
ocupação de cargos de destaque que envolvem não apenas a gestão técnica de políticas, mas também e principalmente a
dinâmica do poder no Estado.
110 A migração de indivíduos entre grupos ocorre apenas raramente. O único caso importante diz respeito ao início do

governo Covas. Dos 32 indivíduos do grupo Técnico-políticos no governo Reynaldo, mais da metade (19 indivíduos) migra
para o grupo de Técnicos no governo Covas. Este novo grupo, portanto, é constituído inicialmente por uma mistura de
pessoas oriundas do “Técnico-políticos” e recém ingressados na prefeitura. Entre os governos Covas e Jânio, 9 desses 19

126
 Vias Públicas e presidente da Emurb. A exemplo da transição da administração Covas para
o governo Jânio, esse governo representa um momento de retomada dos principais cargos
do setor por membros da comunidade. Nesse momento voltam ao comando do setor alguns
dos participantes mais antigos da rede de gestores de direita, mas também técnicos mais
novos alçados a cargos importantes no governo Jânio e que haviam sido afastados após o
primeiro ano da administração Erundina.

Como já intensamente comentado, a administração Pitta representa, em inúmeros

aspectos, uma continuação do governo anterior. Isso também é visível na ocupação dos
principais cargos da área de engenharia urbana que, ao menos na primeira metade do
governo, permaneceram nas mãos do grupo de gestores de direita, e inclusive dos mesmos
indivíduos. Na segunda metade do governo a maior parte desses indivíduos se retira dos
cargos de chefia, e mesmo da Prefeitura, provavelmente como efeito combinado do
acentuado desgaste político da administração, da queda continuada de sua popularidade e
da intensa crise financeira do poder público paulistano. A partir desse momento os cargos
mais importantes da administração vivem um intenso processo de instabilidade, com
inúmeros indivíduos de fora das comunidades setoriais de política sendo indicados para
vários cargos, mas permanecendo espaços curtíssimos de tempo. A secretaria de Vias
Públicas, por exemplo, foi ocupada por 3 indivíduos no espaço de pouco menos de 2 anos.
Ao longo deste governo, entretanto, encontramos os grupos da administração Maluf.
A Tabela 13 a seguir apresenta os números de entidades (indivíduos e empresas)
em cada grupo em cada administração. Os nomes dos grupos tentam capturar as
características mais marcantes da maior parte de seus componentes.

Tabela 13: Número de entidades (indivíduos e empresas) por grupo e Administração

Governos
Grupo Início Reynaldo Covas Jânio Erundina Maluf Pitta
Total 75 113 134 168 160 153 158
Hegemônico 19 - - - - - -
Burocracia Municipal 36 23 20 8 - - -
Projeto e Assessoria 20 29 33 33 20 13 14
Reynaldo - 6 5 6 16 17 16
Maluf - 6 6 12 13 14 16
Técnico-políticos - 32 17 32 21 19 27
Periféricos - 17 19 29 33 30 31
Técnicos - - 34 31 41 37 35
Tecnólogos - - - 17 16 23 19
Fonte: Entrevistas com membros da comunidade.

indivíduos retornaram ao grupo de origem. Em todas as outras mudanças de governo a estabilidade dos grupos é notável,

127
 Como podemos ver, o número total de indivíduos na rede tende a crescer até o
governo Jânio, para cair a partir de então. A principal causa desse movimento de queda está
na dinâmica geracional já apontada no Capítulo 2, que se faz presente também no declínio
paulatino do grupo denominado de Burocracia Municipal, composto basicamente por
técnicos da primeira geração e que se extingue no governo Erundina. O grupo “Projeto e
assessoria” também tende a experimentar um processo similar, com declínio acentuado a
partir do governo Jânio. O total geral de indivíduos volta a subir apenas no governo Pitta,
pela entrada de inúmeros indivíduos externos à comunidade em cargos de chefia nos seus
últimos dois anos daquele governo. A entrada de novos grupos na rede responde
principalmente pela constituição dos grupos “Técnicos e Tecnólogos”, iniciados em
momentos de ingresso concentrado de indivíduos nos concursos realizados nos governos
Covas e Jânio. A partir do governo Erundina a troca de indivíduos entre grupos cai
drasticamente e a rede tende a se estabilizar.
Apesar da dificuldade de delimitação dos espaços na rede ocupados por cada grupo,
devido às intensas relações entre eles, a maior parte dos grupos possuem localizações
características. A observação do sociograma da Figura 5 a seguir, correspondente à
administração Erundina, auxilia o entendimento.111 Como no caso das Figuras anteriores,
não faria muita diferença se incluíssemos sociogramas de outras administrações, e
novamente optamos por apresentar um governo localizado no meio do período estudado. As
posições observadas, portanto, podem ser consideradas como características dos grupos,
exceto quando especificado em contrário no texto. São apresentados na figura apenas os
indivíduos pertencentes aos grupos, sendo omitidas empresas.

em especial dos grupos Maluf e Reynaldo.

111 Assim como nas Figuras anteriores, ocultamos os vínculos para facilitar a visualização.

128
 Figura 5: Grupos no governo Erundina (vínculos ocultados)

Em termos políticos, ao final do governo Jânio a esquerda obteve a sua primeira (e

única) vitória eleitoral do período. Ao contrário do que havia ocorrido com as administrações
de direita anteriores, o grupo de esquerda que entrou no comando da administração
paulistana em 1988 era completamente diferente do outro grupo de esquerda que havia
ocupado o executivo a partir de 1982, com Mário Covas como prefeito indicado. No governo
Covas também encontramos ocupantes dos cargos mais importantes de fora da
comunidade, em especial o secretário Antônio Arnaldo de Queiroz e Silva, de confiança
pessoal do prefeito e trazido da iniciativa privada, assim como de sua equipe de auxiliares
mais diretos, boa parte deles egressos da Companhia do Metrô. Entretanto, a maior parte
dos cargos intermediários foi ocupada por técnicos da própria comunidade, vários deles
pertencentes aos grupos mais centrais no processo decisório do setor. Graças a isso, como
vimos nas tabelas 4 e 5 do Capítulo 2, a centralidade dos grupos mais próximos ao campo
da direita em nível municipal permaneceu relativamente alta ao longo de toda essa gestão.
O governo Erundina, diferentemente, trouxe um grupo inteiramente de fora da
comunidade para controlar o setor de engenharia urbana, escolhendo como secretários
Paulo Otávio Azevedo, técnico e sindicalista do Metrô e Delmar Mattes, geólogo e técnico
da Emplasa. Junto com eles foram trazidos para a comunidade grupos inteiros de técnicos.
Essa decisão tinha certamente origem em uma tentativa de controlar o governo com
indivíduos de confiança do partido, mas também se devia, segundo entrevistas, às intensas

129
desconfianças que os membros do novo governo nutriam dos quadros técnicos municipais
da área de engenharia urbana, tanto em termos políticos, quanto éticos.
Assim, durante essa administração indivíduos de fora da comunidade ocuparam os
principais cargos. Durante um primeiro momento, técnicos da comunidade ligados à rede de
gestores de direita chegaram a ocupar chefias e cargos de confiança intermediários, sendo
inclusive mantidos quadros importantes da gestão Jânio, como já vimos no Capítulo 2.
Entretanto, a partir do final do primeiro ano de governo, mesmo esses cargos passaram a
ser ocupados por pessoas de fora, ou por técnicos concursados recentemente pertencentes
ao grupo de “Técnicos”. A maior parte dos técnicos desalojados nesse momento retornaria
no governo Maluf se tornando, nesse governo, o centro da rede dos gestores da direita.

Como podemos ver na Figura, os grupos “Maluf” e “Reynaldo” se situam no espaço

inferior e à direita, também “habitado” pelas empresas privadas, como já vimos. Embora
esses sejam classificados como dois grupos distintos, sua proximidade e a estabilidade de
suas posições sugerem quase a formação de um único grupo.

Já o grupo “Técnico-políticos” apresenta posição constante no centro da rede. Essa

posição confirma as informações obtidas em entrevistas, que caracterizam esse grupo como
integrador da rede da comunidade, tanto em governos de direita, quanto em administrações
de esquerda. Entretanto, a importância dessa atividade é maior nas administrações de
direita, dada a maior participação da rede nos seus processos decisórios. Esse grupo é o
mais importante detentor de poder posicional, associado ao controle sobre conjuntos
significativos e importantes na estrutura da rede, por estabelecerem pontes e atividades de
intermediação.
Como vimos, a maior parte dos cargos em administrações de direita se localiza na
região da rede ocupada por esses três grupos, indicando que se incluem aí os principais
operadores da política de infra-estrutura viária típica da direita paulistana. Esses são os
principais detentores do poder institucional, oriundo da investidura de cargos e associado ao
controle sobre as atividades de comando do Estado.
No espaço superior e à esquerda localiza-se de forma coesa e estável o grupo dos
“Técnicos”. Estão incluídos no grupo indivíduos envolvidos com aspectos operacionais e
técnicos das diferentes políticas de SVP, sem tantos vínculos com o núcleo do poder
decisório. Uma parte expressiva do grupo ingressou na comunidade em um concurso
público realizado no governo Covas. Como vimos, a região ocupada por esse grupo coincide

130
com a ocupada pela maior parte dos cargos em governos de esquerda, indicando que esse
grupo representa o centro do poder institucional em tais administrações112.
A posição e a estrutura do grupo dos “Tecnólogos” também são bastante estáveis.
Esse grupo inclui principalmente indivíduos ingressados na Secretaria por concurso
realizado no governo Jânio. Sob o ponto de vista de suas posições na rede, há dois
subgrupos observáveis – um primeiro próximo do grupo “Reynaldo” e do pessoal do setor de
Obras (à direita e acima); e outro próximo ao grupo dos “Técnicos” (à esquerda e ao centro).
Como vimos na Tabela 13, os grupos Burocracia Municipal e Hegemônico
declinaram e desapareceram, e por essa razão não se apresentam representados na Figura
5. Os demais grupos - “Periféricos” e “Projeto e Assessoria” são muito dispersos em toda a
rede sugerindo que, apesar da similaridade interna dos padrões de vínculos, seus membros
apresentam proximidade com grupos muito diversos na rede.
Vale acrescentar, comparando as Figuras 4 e 5 que, tanto em governo de direita
quanto de esquerda, os membros das diretorias representam uma certa composição na rede
– incluindo sempre indivíduos dos grupos do secretário/prefeito, mas também de outros
grupos próximos a estes. Esta composição é relativamente ampla e tende a incluir
elementos de grupos distantes do secretário, embora a quantidade de participantes na
diretoria caia à medida que a distância ao secretário cresce.
No caso do Rio de Janeiro também ocorria uma composição – as diretorias incluíam
pessoas de grupos diferentes ao do grupo do presidente da companhia, mas nunca incluíam
membros de grupos localizados no lado oposto do campo oposto. Essa restrição também
está presente em São Paulo, embora a polarização política existente na rede paulistana não
seja construída entre grupos de indivíduos da comunidade, mas entre grupos da
comunidade e grupos de fora que entram na rede e se associam de forma tênue. Apenas
em governos de direita os detentores do poder institucional são técnicos do setor. Em
governos de esquerda, os detentores do poder institucional são indivíduos de fora da
comunidade que entram nela através de associações com membros do grupo dos
“Técnicos". Esses recebem em troca cargos de chefia intermediária, tendo acesso apenas
nesses governos a poder institucional.
O núcleo do poder institucional, portanto, está sempre abaixo em governos de direita
e acima e à esquerda em governos de esquerda. Esse últimos optam por conectar os seus
gestores (que detém poder institucional) ao grupo mais distante dos grupos hegemônicos
em governos de direita (assim como de suas decisões), que é o grupo dos “Técnicos”.

112 Esta informação é confirmada pelo cruzamento entre cargos e grupos já apresentados nas Tabelas do Capítulo 2.

131
Como veremos a seguir, não por acaso esse grupo se localiza na região da rede ocupada
majoritariamente por indivíduos do setor de projetos.
Sob o ponto de vista da dinâmica do poder, entretanto, merece destaque também o
grupos “Técnico-políticos”, que em governos de direita tem acesso ao poder institucional e
integra os grupos na rede, sendo o mais importante detentor de poder posicional. Em
governos de esquerda a sua importância também não é desprezível, já que também nesses
casos o grupo opera a integração entre grupos da rede essencial para a implementação
concreta das decisões tomadas.

Setores
A distribuição dos grupos pelo campo apresenta relação com as partes da rede da
comunidade ocupadas tipicamente pelos técnicos dos principais setores de SVP. A Figura 6
a seguir apresenta a distribuição dos técnicos dos setores de obras e projetos de SVP no
governo Erundina, omitidos os vínculos, assim como as empresas e os indivíduos de fora da
Secretaria de forma a melhorar a visualização da rede. Poderíamos apresentar a rede de
qualquer governo, visto que a variação no padrão geral de localização dos indivíduos por
setor apresenta caráter bastante inercial e muda muito pouco entre administrações.

Figura 6: Setores no Governo Erundina (vínculos ocultados)

132
 Como podemos ver na Figura, os indivíduos do setor de obras tendem a localizar-se
em uma ampla faixa ao longo do perímetro da rede à direita, do extremo inferior ao lado
direito acima. Os indivíduos do setor de projetos, diferentemente, se localizam à esquerda e
acima principalmente, embora haja um pequeno subgrupo que se localiza à direita e acima,
junto ao pessoal de obras. O pessoal do Gabinete do secretário tende a se localizar no
centro e acima.

Embora não haja equivalência entre pertencimento a grupos e o setor em que um

indivíduo trabalhou de forma predominante, há superposições significativas, como podemos
ver comparando as Figuras 4, 5 e 6. Os grupos Hegemônico, Reynaldo e Maluf tendem a
incluir ocupantes de cargos de governos de direita e do setor de obras. O grupo de Técnicos
tende a incluir predominantemente ocupantes de cargos em governos de esquerda e do
setor de projetos. O grupo dos Tecnólogos tende a incluir quase exclusivamente pessoas do
setor de obras. Os grupos de Técnico-políticos, Projeto e Assessoria e Periféricos não
apresentam nenhuma especialização em termos de setor.

Síntese da estrutura da rede

Em termos sintéticos, podemos observar a estrutura geral da rede na figura a seguir.
Essa não é produto de um sociograma, mas uma síntese da análise apresentada até o
momento. A sua observação auxilia a nossa compreensão sobre a dinâmica entre os
poderes de tipo institucional, posicional e econômico.

133
 Figura 7: Síntese das posições e da estrutura da rede

Como podemos ver, o poder posicional tende a se localizar principalmente no centro

da rede, pelos grupos que realizam a mediação. O poder institucional em governos de
esquerda está no alto à esquerda, superposto com o setor de projetos e associado ao grupo
de técnicos. Em administrações de direita, o poder institucional tende a se localizar no
espaço inferior, junto com os grupos Reynaldo, Maluf e Técnico-políticos e superposto com
o setor de obras. O poder econômico (das empresas privadas) tende a se localizar abaixo,
junto ao poder institucional em governos de direita e longe do mesmo em administrações de
esquerda.

134
Capítulo 6: Padrões de intermediação de interesses,
permeabilidade no setor e padrões de vitória de
empreiteiras

Eduardo C. Marques e Renata M. Bichir

O presente capítulo analisa os principais vencedores das licitações de SVP, assim

como os condicionantes de seus padrões de vitória. Analisamos os padrões de vitória de
empreiteiras em licitações, encontrando um padrão extremamente concentrado. Na
explicação deste padrão, destacamos a importância das relações entre indivíduos, grupos e
entidades, no interior da comunidade de políticas de engenharia urbana, utilizando
analiticamente a categoria permeabilidade para dar conta dos limites e interpenetrações
entre público e privado no desenrolar da política. A especificação da permeabilidade foi
possível pelo estudo detalhado dos vínculos entre indivíduos e empresas, utilizando análise
de rede sociais. O estudo da rede mostrou que o padrão concentrado de vitórias dede
empresas privadas em licitações podia ser explicado pelas posições ocupadas por elas na
rede da comunidade em cada governo, assim como por variáveis representativas do
ambiente político mais amplo. Os resultados reafirmam as diferenças entre administrações
de esquerda e direita, indicando que essas tendem a desenvolver padrões diferentes de
permeabilidade e intermediação de interesses, e que as diferenças entre os padrões
encontrados aqui e os do caso do Rio de Janeiro são explicados pelas diferenças do
ambiente político, assim como principalmente por suas respectivas estruturas institucionais.

Redes e permeabilidade no Brasil

Para uma parte significativa da literatura de ciências sociais, assim como para
praticamente todo o senso comum, o Estado brasileiro teria como uma de suas principais
características sua interpenetração com atores privados. Esse elemento constitutivo teria
como consequências a formação de “anéis burocráticos”, que englobariam grupos do
Estado e do setor privado (Cardoso, 1970), a privatização e a segmentação do Estado (Grau
e Belluzzo, 1995) ou mesmo a constituição de políticas sociais altamente privatizadas no
que diz respeito aos principais beneficiários (Draibe, 1989; Oliveira e Teixeira, 1985 e
Maricato, 1987). A origem de tal fenômeno estaria, em sentido macrosocial, nas próprias
relações entre Estado e classes dominantes no Brasil (Cardoso, 1970), mediadas por

135
“círculos de interessados” que substituiriam as “organizações intermediárias” – partidos,
sindicatos e organizações voluntárias – pouco importantes na canalização de interesses no
país, ou então no desenho equivocado das instituições brasileiras, que incentivariam o
personalismo, o clientelismo e a corrupção (Geddes e Ribeiro Neto, 2000; Silva, 1999 e
Fleischer, 1997). Em uma dimensão mais microsocial, a origem dos problemas estaria na
presença do “individual, ... inserido no Estado, ... na determinação do interesse público”
(Grau e Belluzzo, 1995), na continuada presença de hierarquias, mesmo após a
disseminação dos mecanismos de mercado (Lanna, 1997), na importância das relações
pessoais na estruturação do poder político, mesmo no interior da sociedade contemporânea
brasileira (Bezerra, 1995 e 2000), na dissociação entre indivíduo e pessoa nas relações
sociais brasileiras (da Matta, 1978). Em uma outra visão, esse padrão resultaria na
manutenção de práticas de troca restrita concomitantemente com o desenvolvimento de
padrões de troca generalizada, o que levaria à persistência da gramática política do
clientelismo, mesmo que interpenetrada com as gramáticas do corporativismo, do
insulamento burocrático e do universalismo de procedimentos construídas posteriormente
(Nunes, 1997).
A literatura tem constatado o fenômeno e destacado de suas consequências em
sentido mais macro social. Apesar disso, a literatura brasileira de ciências sociais não tentou
descrever detalhadamente a interpenetração entre Estado e agentes privados, nem
tampouco compreender os processos através dos quais esta é produzida e reproduzida no
cotidiano da vida política brasileira. Talvez por essa razão, uma parcela significativa dos
diagnósticos recentes sobre a crise do Estado brasileiro presentes no debate acadêmico,
assim como os receituários para a sua solução presentes no debate político, sejam muito
abstratos, ou excessivamente formalistas. No primeiro caso, as análises podem ser úteis na
construção de uma crítica aos pressupostos do debate, mas dificilmente levam à construção
de alternativas113, enquanto no segundo se creditam possibilidades quase ilimitadas à
reforma institucional e às mudanças de desenho, sem considerar devidamente a dinâmica
política ou o funcionamento concreto de agências e instituições114.
Em período recente, alguns estudos começaram a construir um campo analítico que
permite compreender os padrões de relação entre público e privado no Brasil com maior
complexidade e de forma mais precisa. Em todos os casos essas análises não tentam

113 Para um exemplo, ver Fiori (1995).

114 Ver, por exemplo, Bresser Pereira (1998). O exemplo mais claro disso está na constituição, em período recente, de
agências de regulação federais de políticas setoriais a partir das burocracias técnicas das empresas estatais que
estruturavam as políticas anteriormente. Como os técnicos transferidos quase certamente transportaram com eles os seus
vínculos nas redes dos setores de política pública, o padrão de intermediação de interesse anterior certamente sobreviverá,
embora adaptado aos novos formatos das instituições. (Marques, 1999b).

136
descrever o “Estado como ele deve ser, [mas] ... como ele é” (Grau e Belluzzo, 1995). Isso
pressupõe escapar das dicotomias atraso/moderno implícitas em boa parte da literatura. Um
dos trabalhos recentes mais importantes nessa linha está consubstanciado em Nunes
(1997), que mostra que as linguagens políticas - ou gramáticas - da relação entre Estado e
sociedade foram sendo retrabalhadas historicamente a partir das gramáticas anteriores.
Tentando descrever e compreender as relações público/privado em seus detalhes e analisar
o cotidiano das práticas advindas dessas relações, podemos citar os trabalhos de Bezerra
(1985), que estudou a importância dos padrões de relação pessoal em episódios de
corrupção em obras federais, e Marques (1999 e 2000), que levantou as redes de relações
no interior da comunidade e explicou a partir delas vários aspectos da política de
saneamento no Rio de Janeiro. O presente livro continua essa tarefa analítica, com
resultados comparáveis com Marques (1999 e 2000) de forma a destacar as
particularidades de cada caso e, ao mesmo tempo, ajudar na compreensão do padrão geral
(Tilly, 1992), iluminando as relações entre o público e o privado nas políticas públicas
brasileiras.

A análise de redes permite o estudo das relações entre Estado e setor privado no
desenrolar de uma política sem delimitar previamente os dois campos – o público e o
privado, já que a unidade básica da análise é a relação, e não os atributos dos indivíduos e
entidades como, por exemplo, pertencer a esta ou àquela agência ou ao setor privado. A
idéia mais geral é que indivíduos, grupos e organizações, no desenrolar de suas atividades
cotidianas, assim como de suas estratégias, constituem redes de relações entre si. Essas
relações são importante parte da dinâmica social, e se cristalizam em redes que operam
como estruturas de médio alcance sobre os acontecimentos posteriores, inclusive sobre a
sua própria transformação pelo lançamento e quebra de novos vínculos. Uma vez
constituídas, as redes influenciam o desenrolar do processo político.
As redes influenciam o desenrolar das políticas públicas e estruturam as relações (e
a interpenetração) entre os campos do público e do privado, já que os técnicos do setor
público e do setor privado foram formados nas mesmas universidades, compartilham da
mesma comunidade técnica e profissional, além de se relacionar no interior da sociedade
mais ampla. Seguindo Marques (2000), consideramos que as redes das comunidades de
política estruturam as relações entre público e privado na explicação da permeabilidade do
Estado. Mais especificamente, a permeabilidade explica o padrão de vitória de empreiteiras
em licitações pois, para além da presença de corrupção tão destacada na literatura, um dos
principais insumos nesse tipo de disputa – as informações – circulam pela rede, sendo o
acesso a elas regulado pela ocupação de posições diferenciadas na comunidade.

137
 Instituições políticas, redes sociais e contratações do setor público
Em um sentido bem geral, o efeito das instituições políticas e das redes sobre a
dinâmica social se assemelham, já que ambas estruturam os ambientes onde os processos
políticos se dão. Com relação ao efeito das primeiras, a literatura neoinstitucionalista já
estabeleceu um ponto de difícil questionamento (Skocpol, 1992; Steinmo et al. 1992, dentre
muitos outros). Para os neoinstitucionalistas, especialmente os históricos, as instituições
agiriam como molduras da política e das políticas, não apenas influenciando resultados, mas
alterando as próprias preferências dos atores ao definir possibilidades e probabilidades para
diferentes estratégias, alianças e linhas de ação, (Steinmo et alli, 1992). De forma similar, as
redes influenciam resultados dos processos políticos, assim como alteram estratégias e
mesmo preferências de atores e grupos. Essa influência não é mutuamente exclusiva, mas,
ao contrário, ocorre de forma concomitante e paralela. Assim, embora analisemos aqui a
influência das redes na estruturação dos campos do público e do privado no Brasil, não
desconsideramos a importância do ambiente institucional específico em que ocorrem as
políticas.
O efeito das instituições também fica evidenciado na diferença entre a importância
das redes do Rio de Janeiro (Marques, 2000) e de São Paulo analisada aqui. As duas redes
apresentam influências bastante diversas sobre a permeabilidade do Estado no desenrolar
na política. No caso do Rio de Janeiro, há uma influência muito maior do chamado poder
posicional sobre as vitórias das empresas, representado pela importância de vínculos
construídos paulatinamente ao longo das carreiras dos técnicos, em grande parte de
maneira não intencional. Nesse caso, a relação das empresas com o poder institucional
(advindo da ocupação de cargos), é em grande parte mediado pelo poder posicional. No
caso de São Paulo, ao contrário, o elemento definidor da permeabilidade parece ser muito
mais a proximidade com o poder institucional na rede.115
Essa diferença parece estar associada, entre outros fatores, ao desenho das duas
agências analisadas, sendo a do Rio de Janeiro mais insulada, estável em termos de padrão
de carreira e independente em termos financeiros do que o caso paulistano. Essa maior
institucionalização da agência carioca, comparada com a paulistana, explica uma parte
considerável da força de sua rede (e das posições no seu interior) nas negociações de
poder que se estabelecem, de um lado com o poder institucional da classe política e seus
gestores de livre indicação, e de outro com o poder econômico das empresas do setor.
Voltaremos a esse ponto das últimas seções.

115 Vale destacar que, em ambos os casos, estamos falando de fenômenos relacionais veiculados pelas redes. A

questão está em que tipo de padrão de relações é mais relevante para explicar a permeabilidade.

138
 Como já adiantado no Capítulo 3, a mais importante instituição que regula as
relações entre público e privado é o marco legal sobre licitações. No Brasil, as contratações
públicas são precedidas necessariamente de processos administrativos padronizados,
denominados licitações. Não realizaremos uma resenha sobre o assunto, nem tampouco um
histórico da legislação, tarefa já realizada em Marques (2000), mas comentaremos
rapidamente os aspectos mais relevantes da dinâmica dessa legislação em período recente,
de forma a melhor situar o leitor com relação ao ambiente que cerca os contratos, assim
como suas alterações a longo do período.
Apesar das licitações regularem as compras, e as contratações de obras e serviços
do setor público, a primeira legislação específica sobre licitações foi promulgada apenas em
1986 (Decreto Lei 2300/86). Até esta data, os processos de contratação eram regulados
pelo Código de Contabilidade da União de 1922 - que estabeleceu os princípios de
probidade, publicidade e igualdade para as ações dos agentes públicos - assim como pelo
Decreto Lei 200/1967 - que estabeleceu uma ampla reforma administrativa. Diversas leis
pontuais ao longo dos anos especificaram detalhes, mas sem alterar substancialmente o
estabelecido pelo Decreto Lei (Meirelles, 1995). O ano de 1986, portanto, representa um
marco no ordenamento jurídico brasileiro relativo à matéria, estabelecendo os tipos de
licitação, descrevendo o patamar de detalhamento necessário na documentação técnica
exigida para a contratação, estabelecendo com minúcias as condições de dispensa, além de
discorrer sobre inúmeros detalhes ao longo dos seus 90 artigos.
Depois dessa legislação, a próxima alteração de vulto no arcabouço jurídico ocorreu
em 1993, com a promulgação da Lei federal 8666/93. Elaborada sob o efeito dos
escândalos do Orçamento Geral da União e PC Farias/Collor de Mello, essa lei apresenta
características bem mais restritivas que a legislação de 1986, chegando a tipificar crimes e
estabelecer penas para infratores dos procedimentos administrativos de contratação116.
Essa rigidez foi posteriormente reduzida com a Lei federal 8883/94, mas o detalhamento da
matéria permaneceu elevado.
Como veremos, os momentos de mudança da legislação sobre licitações coincidem
com transformações nos padrões de concentração de vitórias, indicando uma forte influência
do arcabouço institucional sobre a dinâmica da política. Esse fenômeno já estava presente
no caso do Rio de Janeiro analisado por Marques (1999 e 2000), mas as informações sobre
São Paulo confirmam a sua ocorrência.

116 Para uma comparação entre ambas, ver Meirelles (1995) e Amaral (1995).

139
 Um último elemento preliminar de esclarecimento diz respeito ao enquandramento
que construímos para o fenômeno da corrupção. De fato, comumente se levanta a sua
importância na análise do tipo de políticas urbanas estudadas aqui. Com relação a isso
algumas distinções analíticas devem que ser feitas.
De uma forma bem geral, podemos diferenciar três tipos de atividades econômicas
que podem representar fontes de recursos locais para campanhas eleitorais e corrupção. As
redes de relações influenciam todos os três processos, embora o seu efeito seja diferente, e
as relações entre público e privado também sejam diferentes. No primeiro tipo estão
incluídas atividades produtivas porventura localizadas no município (como plantas
industriais, unidades produtivas em geral ou grandes equipamentos como portos e
aeroportos). Para esse tipo de atividade, a origem dos recursos está associada ao
licenciamento e a regulamentação das atividades, tanto no momento da aprovação quanto
da operação da atividade. Esse tipo de atividade é o que se apresenta mais concentrado em
poucos municípios em especial nas capitais e cidades de maior porte ou em locais que
tenham sido objeto da implantação de grandes equipamentos.
Em segundo lugar estão as atividades de produção direta do ambiente construído,
como a produção de loteamentos, condomínios e edificações. Nesse caso, os interesses
estão associados principalmente aos processos de aprovação e construção dos
empreendimentos. Essas atividades, embora presente em cidades grandes, tendem a
apresentar importância também em locais turísticos ou espaços que têm sido objeto de
grandes empreendimentos imobiliários para a classe média alta nas periferias
metropolitanas como os chamados enclaves urbanos (Caldeira, 2000).
Em terceiro lugar temos as atividades onde o poder público é o contratante, como a
compra de serviços e obras urbanas, assim como a operação de sistemas e equipamentos.
Nesse caso, a existência de irregularidades está associada ao pagamento superior ao
devido pelas obras e serviços, assim como à sua execução em qualidade inferior ou em
prazo superior ao considerado apropriado para o nível de preço estabelecido. Esse tipo de
atividade está presente em todos os municípios, a não ser que o poder público executa
todos os serviços e obras de forma direta, o que é bastante incomum no Brasil nos dias de
hoje. Vale acrescentar que esse representa um conjunto heterogêneo, já que inclui
investimentos e serviços. Os primeiros tendem a ser impactados pelos ciclos do fundo
público, podendo até mesmo desaparecer, mas os serviços sempre são prestados, o que
torna os esquemas de corrupção baseados nesse tipo de atividade mais perenes e menos
sazonais. Embora na cidade de São Paulo tenhamos os três tipos de atividades, nos
interessam aqui as atividades encomendadas pelo Estado a empresas privadas.

140
 Em termos analíticos, por outro lado, se faz necessário diferenciar três processos
distintos, usualmente considerados genericamente como corrupção. Embora nos casos
empíricos eles possam estar associados ou possam ocorrer de maneira independente, a
sua diferenciação nos permite uma maior clareza analítica.
A realização de licitações e contratos preservando o interesse público pressupõe a
preservação de três elementos – prazo, qualidade e preço. Portanto, caso qualquer um
destes seja violado, em uma dada obra ou serviço, se estará lesando o interesse público.
Um elemento distinto diz respeito ao fato de que a realização do processo de licitação
pressupõe que, através da competição entre as empresas por contratos com o Estado, se
estabeleçam as melhores condições para este último. Entretanto, caso um funcionário
oriente o processo de contratação, escolhendo uma empresa, o interesse público não estará
necessariamente sendo lesado, já que o serviço pode ser realizado no prazo, com boa
qualidade e pelo preço justo. Neste caso, o funcionário estará lesando o mercado de obras
públicas, e mais especificamente as outras empresas que não puderam concorrer em
igualdade de condições. Embora para o senso comum estes dois procedimentos sejam
equivalentes a corrupção, consideramos que é necessário delimitar mais precisamente o
conceito de forma a circunscrever uma prática única, associada a um terceiro processo.
Assim, seguindo Pasquino (1993), consideramos como corrupto o ato de um funcionário que
viola o conjunto de seus deveres, de forma ativa ou passiva, em troca de recompensa ou
promessa de recompensa material ou imaterial.
Como tem sido fartamente noticiado pela imprensa e pelo Ministério Público Federal
de São Paulo, ocorreram lesão ao mercado e ao Estado, assim como corrupção no
desenrolar da política de infra-estrutura urbana em São Paulo durante o período
estudado117. Apesar disso, sob o nosso ponto de vista, a corrupção não encerra a política
pública. O estudo da política pública, portanto, não se reduz à sua análise e podemos
estudar (e explicar) inúmeros processos, inclusive os padrões de vitórias de empreiteiras,
sem nos referirmos a ela diretamente. Nesse sentido, tratamos a corrupção como um dos
tipos de vínculo entre indivíduos, grupos e empresas na rede, incluindo-a nas entrevistas
realizadas, já que a corrupção se encontra imbricada com diversas facetas da política.
Assim, as informações sobre corrupção advindas das entrevistas permitiram recompor um
dos layers da rede – o de corrupção, que se articulou com os demais tipos de vínculo –
políticos, pessoais e de trabalho – na reconstrução da rede.

117 Ver, por exemplo, Jornal O Estado de São Paulo, 28/02/2002, 15/03/2002 e 27/03/2002; Jornal A Folha de São

Paulo, 03/02/2002, 01/02/2002, 31/01/2002,10/06/2001 e 08/01/2002.

141
 Empresas de construção, mercado nacional e mercado local
Antes de apresentarmos nossos mais importantes vencedores e analisarmos os seus
padrões de vitórias, precisamos situar o leitor com relação ao setor de obras públicas no
Brasil, principalmente pelas fortes relações desse setor econômico com o mundo da política
no país. As empresas privadas de construção representam um dos mais destacados setores
das empresas nacionais na economia brasileira, sendo que constituem, para alguns autores,
um dos principais sustentáculos da chamada tríplice aliança entre o capital nacional, o
multinacional e o Estado, tripé que instaura e desenvolve o capitalismo brasileiro (Lessa e
Dain, 1982). Sua importância foi sendo desenvolvida paulatinamente, desde o início do
processo de contratação, pelo Estado, de empresas privadas para a construção de obras e
serviços de engenharia na década de 1940. Um elemento central na dinâmica desse setor
econômico é o seu caráter intrinsecamente político – como trata-se de um mercado onde o
único comprador é o Estado (oligospônio público), os preços são fortemente influenciados
pelo seu comportamento e há fortes incentivos para a construção de vínculos entre os
vendedores e os órgãos públicos, de forma interferir no preços e nas encomendas
(Camargos, 1993).
A consolidação histórica deste campo levou à construção de grandes empresas
capitalizadas e de padrão tecnológico altamente especializado até o início dos anos 1970,
que hegemonizavam este mercado em nível nacional, sendo responsáveis por grande parte
das obras dos setores de transportes e energia durante o regime militar. Durante as
décadas de 1970 e 1980, esse grupo de liderança do setor se internacionalizou e outros
conjuntos de empresas de menor porte passaram a assumir o controle de mercados locais e
menos intensivos em tecnologia, como as obras de infra-estrutura urbana.
No que diz respeito à dinâmica recente do mercado brasileiro de obras públicas, a
sua situação pode ser ilustrada pela posição das mais importantes empreiteiras na
economia nacional. Como já descrevemos em Marques (1999 e 2000), o número de
empreiteiras entre as maiores empresas privadas brasileiras se manteve em um patamar
elevado entre meados dos anos 1970 e a primeira metade da década de 1980, tendendo a
cair continuamente a partir daí: dentre as 500 maiores empresas brasileiras, segundo a
Revista Exame, as empresas de construção eram 27 em 1975, 37 em 1984, 28 em 1989, 16
em 1996 e apenas 8 em 1999. A posição média das empresas na lista também acompanha
este comportamento, embora neste caso a piora aconteça antes. A posição média das 8
empresas mais bem colocadas foi de: 63ª em 1975, 69ª em 1979, 74ª em 1984, 44ª em 1989,
168ª em 1996 e 240ª em 1999. A posição das líderes melhorou entre 1975 e o final da
década de 1980, mas acompanhou a crise a partir de então: a posição média das 3

142
empresas mais bem colocadas foi de 37ª em 1975, para 27ª em 1979, 22ª em 1984, 16ª em
1989, 78ª em 1996 e finalmente 103ª em 1999.
As empresas vencedoras das licitações de SVP, na sua grande maioria, não fazem
parte deste seleto clube de empreiteiras de grande porte envolvidas com as obras federais
de construção pesada. A maioria das empresas vencedoras tem porte médio a pequeno,
atua principalmente no Estado de São Paulo em obras de infra-estrutura viária e de
drenagem contratadas por prefeituras e pelo governo do Estado. Sua organização típica é
de natureza familiar, mesmo nas líderes de nível local. Entretanto, assim como no caso das
grandes empreiteiras de construção pesada, são comuns os vínculos das empresas com os
círculos políticos locais, mesmo nas empresas locais de porte médio. O caso mais notório
no cenário paulista é o da família Penido, dona e controladora da empresa Serveng-Civilsan,
uma das nossas mais freqüentes vencedoras, importante referência da elite política e
econômica do Vale do Paraíba paulista, tendo inclusive um de seus membros ocupado
cargo de deputado federal.
Em Marques (2000) sustentamos a hipótese de que o mercado de obras públicas se
estrutura de forma hierárquica em escalas distintas, cada qual integrando redes de relações
pessoais e institucionais diferentes, parcelas distintas da classe política, circuitos de
corrupção específicos e tipos de obras e empresas diferentes. Por esta razão, podemos
falar de empresas típicas do setor. Como veremos, essas são as mais integradas nas redes
de relações da comunidade e são originárias de locais próximos à cidade onde se executam
as obras. Entretanto, em momentos de crises nos mercados de maior escala, “invasões” de
empreiteiras de maior porte são possíveis. Essas concentram-se tipicamente em obras
maiores, mais intensivas em equipamentos e tecnologia, mais localizadas espacialmente e,
portanto, mais lucrativas para o seu padrão empresarial.
Como veremos, essas “invasões” ocorreram tanto nas obras de saneamento no Rio
de Janeiro analisadas por Marques (2000), quanto nas intervenções de infra-estrutura
urbana analisadas nas próximas seções. Em ambos os casos, o processo que se desenrola
a partir do final dos anos 1980. Na maior parte do período, entretanto, os vencedores de
licitações de infra-estrutura em nível local correspondem ao que denominamos de empresas
do setor: locais, de porte pequeno e médio, gestão pouco profissionalizada e padrões
intensos de relação com as redes da comunidade.

Concentração – geral, dinâmica política e regras institucionais

A primeira dinâmica relativa às empresas nas obras de SVP diz respeito à
concentração das vitórias. Os investimentos de SVP apresentam um padrão extremamente

143
concentrado, semelhante ao observado no Rio de Janeiro, no caso da Cedae. A maior parte
dos investimentos da Secretaria é contratada com algumas poucas empresas que vencem
poucos contratos, de elevado valor unitário. A maior vencedora obteve um valor total de 880
milhões de reais, aproximadamente, vencendo apenas dois contratos. Esta empresa, apesar
de representar apenas 0,25% do universo de empresas, obteve 8,3% do total investido pela
Secretaria. Os 10 maiores vencedores, que representam apenas 2,49% do universo de
empresas, receberam 46,7% dos investimentos. Esta concentração de vitórias nas mãos de
poucas empresas é praticamente igual à observada no caso da Cedae, onde a principal
empresa recebeu 8,46% do total investido, e as 10 maiores empresas 46,6% do total.
Contudo, a concentração de vitórias apresenta diferentes dinâmicas ao longo do
tempo, como podemos ver no Gráfico 4 a seguir, que mostra a proporção do valor total
anual recebido por cada grupo de vencedores (5, 10 e 35 % maiores vencedores em cada
ano, assim como os 50 % menores vencedores). O balanço geral do período é de aumento
da proporção de investimentos recebidos pelos 5% maiores vencedores, ao lado da redução
das proporções obtidas pelos menores vencedores (os 50% menores vencedores
receberam proporções ínfimas do total investido, não chegando a 10%). Entretanto,
podemos notar a existência de dois períodos distintos na concentração dos 5 % maiores
vencedores. Em um primeiro, que vai de 1975 a 1986, observa-se uma pequena
participação dessas empresas, ao contrário de um segundo período, entre 1987 e 2000, em
que a concentração nos 5% maiores é mais acentuada. Em ambos os períodos ocorrem
reduções da concentração em administrações de esquerda - 1984 e 1985 e entre 1990 e
1991. A maior concentração do segundo período pode ser creditada à realização dos
contratos da Emurb que, como já foi dito, representaram a entrada das grandes empreiteiras
de construção pesada no mercado local.

144
Gráfico 4: Distribuição das vitórias por porte de empresa

Fonte: Diários Oficiais do Município de São Paulo

A diferença entre as proporções das maiores e menores vencedoras fica ainda mais
evidente no Gráfico 5 a seguir. A área mais escura no gráfico indica os valores obtidos pelos
15% maiores vencedores em cada ano e a área mais clara, entre a primeira e a curva do
total investido, representa os volumes de recursos anuais vencidos pelos 85% menores
vencedores. O padrão de concentração se atenua apenas nos momentos de grande oferta
de recursos, quando a diversidade das empresas vencedoras aumenta. Isso indica que
apenas quando os ganhos das maiores estão garantidos, as empresas da periferia do
mercado de obras públicas conseguem aumentar a sua proporção de vitórias. Esse
resultado é idêntico ao encontrado em Marques (2000), e confirma a hipótese desenvolvida
ali com relação à existência de uma estruturação hierárquica do mercado de obras públicas,
com frações dominantes que abocanham a maior parte dos contratos (e provavelmente
apresentam maior lucratividade), e frações periféricas (quase certamente subordinadas no
jogo do poder entre as empresas privadas), que sobrevivem das “sobras” do mercado,
quando a oferta aumenta.

145
 Gráfico 5. Valores ganhos por empresas de diversos portões

Fonte: Diários Oficiais do Município de São Paulo

Isso explica porque a distância entre a concentração de vitórias de governos de

direita e de esquerda é menor do que a diferença dos demais conteúdos já citados: as
administrações de maior concentração de vitórias foram as de Pitta, Curiati, Reynaldo e
Jânio, e os governos de menor concentração foram os de Covas, Setúbal, Erundina e Maluf.
Como são os governos de direita que mais investem e como as empresas não centrais no
mercado conseguem aumentar a sua fatia apenas nos momentos de abundância, governos
de direita com padrão extremamente concentrado de política, como a administração Maluf
(grandes investimentos em poucos contratos altamente aditados), aparecem em posição de
maior dispersão de vitórias que seus pares.
Esses mecanismos são interessantes, não apenas analiticamente, mas em termos
normativos, pois indicam a complexidade dos processos políticos que operam no setor e
demonstram as dificuldades em se democratizar as vitórias em licitações. Não basta o
interesse de desconcentrar vitórias por parte dos decisores públicos não de direta, já que a
concentração se define simultaneamente dentro do Estado e no interior do setor privado,
entre os empreiteiros.118 Assim, alguns momentos podem ser marcados simultaneamente

118 Podemos aceitar a existência desse interesse pelo discurso “nativo” de técnicos de destaque de governos de

esquerda, mas também pela posição estratégica ocupada por tais decisores no jogo político: operando em um setor de

146
pela concentração de vitórias e pela implementação de mecanismos democratizadores das
119
licitações, como, por exemplo, reduzindo capitais mínimos e outros “dirigismos” . Isto
aconteceria sempre que existir um pequeno volume de recursos disponíveis para contrato,
assim como quando os atores hegemônicos do setor privado jogarem contra a política.
Estes momentos são característicos de administrações não de direita e podem ser
marcados pela ocorrência de “greves do capital” contratista, no sentido de Block (1981).
Como atestam algumas entrevistas, esta situação caracteriza o início da administração
Erundina.
O comportamento anual da concentração ainda apresenta uma última dinâmica que
merece ser destacada. Paralelamente às dinâmicas observadas nos Gráficos 4 e 5, tem
ocorrido uma redução da concentração em número de documentos vencidos por empresas
diferentes. As informações disponíveis indicam que esse processo é produto, ao menos em
parte, das mudanças institucionais ocorridas no arcabouço jurídico que regula as licitações
que acompanhamos anteriormente.
O Gráfico 6 a seguir apresenta as curvas de concentração referentes aos dois
universos estudados – São Paulo e Rio de Janeiro, e às duas políticas – infra-estrutura e
saneamento básico. O Gráfico apresenta o comportamento anual comparativo do índice de
concentração de documentos, desenvolvido em Marques (2000), que expressa a relação
entre as licitações realizadas em um dado ano e o número de empresas diferentes
vencedoras naquele ano, apontando para uma maior ou menor dispersão dos contratos
assinados, já descontado o efeito das grandes variações anuais dos números de
vencedores e contratos. Pode-se perceber uma dinâmica muito similar nas duas curvas. A
concentração tendeu a ficar estável entre 1975 e 1986, havendo uma tendência nítida de
desconcentração a partir daquele ano, quando se promulgou a primeira legislação federal
sobre licitações. A próxima mudança do perfil de concentração ocorre a partir de 1993,
quando se promulga um novo quadro legal sobre licitações e contratos do setor público. O
efeito desta vez foi o aumento da concentração, confirmando aparentemente a hipótese dos
que sustentavam, à época, que o caráter muito restritivo da nova legislação tornaria o
mercado mais elitizado. O impressionante paralelismo entre os casos do Rio de Janeiro e de
São Paulo nos dois momentos de mudança do quadro legal não deixa dúvidas de que o
fenômeno interveniente é de natureza nacional e institucional (Marques e Bichir, 2001a).

hegemonizado pela direita (e que representa em grande parte o apoio financeiro de suas campanhas), as administrações de
esquerda têm todo o interesse em transformar o campo de poder do setor à medida que operam a política.

147
 Gráfico 6: Índice de Concentração de vitórias na Cedae (RJ) e SVP (SP)

Fonte: Diários Oficiais do Município de São Paulo

Apesar do aparente paradoxo entre essa tendência à dispersão do número de

documentos por empresas em um dado ano e a tendência já citada anteriormente à
concentração dos valores obtidos pelas maiores vencedoras, esses dois fenômenos
coexistem coerentemente, pois o fato de mais empresas competirem por recursos e
vencerem licitações não implica que todas recebam as mesmas proporções de investimento.

Maiores vencedores
Mas quem são os mais importantes vencedores das licitações de SVP? A Tabela 14
a seguir apresenta os valores totais e médios, assim como o número de contratos, obtidos
pelas 40 maiores empresas, responsáveis por 81% do valor licitado pela secretaria no
período120.

119 Para uma análise política dos vícios em licitações ver Marques (2000), cap. 5 e Mukai (1995).
120 A lista da tabela é apenas ilustrativa. Os maiores vencedores que foram trabalhados nas entrevistas e na análise
quantitativa apresentada no restante do Capítulo foram delimitados a partir da associação de dois critérios de seleção -
empresas que obtiveram um total igual ou superior a 20 milhões de Reais (independentemente do número de contratos), e
empresas que venceram 20 ou mais licitações (independentemente de seu valor total), formando um total de 88 empresas
que foram analisadas mais detalhadamente. Com esses critérios pretendemos incluir empresas de grande volume de
vitórias, mas também empresas de valores mais baixos que tenham vencido muito. A análise detalhada, portanto, incluiu
mais empresas do que as apresentadas na Tabela, restringida por razões de espaço.

148
Tabela 14: Maiores Vencedores de SVP
Vencedor Total recebido (R$ 12/99) Docs Valor médio
Andrade-Gutierrez 883.794.065,76 2 441.897.032,88
Cr Almeida 557.408.399,35 1 557.408.399,35
Constran s/a construções e comercio 525.426.846,26 35 15.012.195,61
Construtora o.a.s. ltda 516.573.300,81 26 19.868.203,88
Camargo correa 498.822.861,87 5 99.764.572,37
Cbpo 498.158.566,85 12 41.513.213,90
Emurb 457.872.133,36 9 50.874.681,48
Serveng Civilsan 364.326.714,43 154 2.365.757,89
Cowan 351.699.334,98 1 351.699.334,98
Firpavi 297.841.682,60 87 3.423.467,62
Mendes Junior s/a 275.475.766,50 66 4.173.875,25
Badra 236.042.664,36 47 5.022.184,35
Vega Sopave 219.709.743,48 102 2.154.017,09
Azevedo & Travassos 188.705.384,99 113 1.669.959,16
Guaianazes 188.196.108,94 142 1.325.324,71
Queiroz Galvão 179.407.566,52 14 12.814.826,18
Cogec 178.115.581,55 127 1.402.484,89
Camargo Campos 162.841.861,79 136 1.197.366,63
Convap 147.730.327,61 16 9.233.145,48
Etesco 138.527.770,19 18 7.695.987,23
Enpavi 135.309.278,65 120 1.127.577,32
Heleno & Fonseca 131.874.747,29 76 1.735.194,04
Jofege 112.072.234,08 22 5.094.192,46
Vicente Matheus 110.488.403,13 109 1.013.655,07
São Luiz 108.870.026,85 94 1.158.191,77
Geofisa 96.629.160,06 29 3.332.040,00
Construbase 95.219.683,44 10 9.521.968,34
Emparsanco 95.009.396,89 88 1.079.652,24
Radial 84.063.366,73 78 1.077.735,47
Soempa 76.778.338,07 53 1.448.647,89
Logos engenharia s/a 75.815.324,35 83 913.437,64
Cit engenharia e comercio s/a 74.390.004,58 26 2.861.154,02
N.F. Motta 73.467.726,90 69 1.064.749,67
Dos Arroios 70.931.676,37 22 3.224.167,11
Araguaia 70.525.527,94 102 691.426,74
Imobel 63.869.182,00 102 626.168,45
Cosag 62.427.503,15 72 867.048,65
Passarelli 62.254.907,49 105 592.903,88
Soebe 59.144.750,35 58 1.019.737,07
Construcap ccps 56.877.747,97 88 646.338,05
Total 40 maiores 8.582.695.218,48 2.519 3.407.183,49
Total geral 10.583.616.736,65 5893 1.795.964,15

149
 Fonte: Diários Oficiais do Município de São Paulo

É interessante notar que um conjunto muito seleto dentre os maiores vencedores

celebrou contratos por intermédio da Emurb121: Andrade Gutierrez, CR Almeida, O.A.S.,
CBPO, Camargo Corrêa, Constran, Cowan e Mendes Jr.122 Algumas dessas empresas,
como a Andrade Gutierrez, a CR. Almeida e a Cowan só foram contratadas pela Emurb (e
não obtiveram nenhum outro contrato com a Secretaria) para a realização de enormes obras
com grande impacto sobre a cidade, como a construção da Av. Jacú-Pêssego (CR. Almeida
e Cowan), o túnel sob o Rio Pinheiros (Camargo Corrêa) e o mini-anel viário (Andrade
Gutierrez). Esses dados reforçam a impressão de que a Emurb foi sempre utilizada para a
realização das maiores obras, que necessitavam de agilidade operacional, através de
empresas típicas do mercado de obras públicas nacional, de porte muito grande. Essas
empresas realizaram contratos apenas em administrações de direita, mais especificamente
nos governos Jânio, Maluf e Pitta123.
As demais empresas da tabela seguem um padrão disperso ao longo do tempo, com
muitos contratos de valor não muito elevado. As empresas que vencem de forma contínua
ao longo do período são consideradas por nós como as empresas típicas do setor de obras
públicas locais. Embora estas não tenham capital muito elevado, assim como não estejam
tão próximas do núcleo do poder institucional, são elas que apresentam a maior quantidade
de vínculos e uma presença mais constante nas redes da comunidade, ligadas
principalmente a técnicos e indivíduos pertencentes à burocracia do setor.
É possível destacar ainda os locais de origem das empresas que mais venceram, o
que auxilia na compreensão da dinâmica do mercado de obras públicas em São Paulo. Do
início do período até a administração Jânio, observa-se uma presença quase exclusiva de
empresas de São Paulo nas contratações, ao lado de empresas mineiras que ganham

121
Uma versão preliminar deste capítulo, publicada em Marques e Bichir (2003) apresentava uma lista ligeiramente
diferente, cujos 40 maiores vencedores consumiam 84 % do total licitado. A diferença se deve a que naquele artigo o
período estudado era mais curto (1978-1998). Para a elaboração deste livro, os dados foram complementados para cobrir o
período 1975-2000. A Tabela 14 apresenta a mais, quando comparada com a anterior, a Emurb e a CIT, e não conta com a
Telas e a CMTC. Algumas outras empresas mudaram ligeiramente de posição.
122 Não por acaso, dentre estas, as empresas C.R.Almeida, Camargo Corrêa, Andrade Gutierrez, e Constran se

situavam, em 1999, entre as 8 maiores empresas de construção do país, incluídas na listas das 500 maiores empresas
brasileiras da Revista Exame. Uma quinta empresa, a CBPO, não se incluía na lista, mas a sua controladora, a Odebrecht,
se incluía. (Revista Exame, Melhores e Maiores, junho de 2000).
123 Vale acrescentar que a Tabela apresenta a própria Emurb como uma das mais importantes destinatárias de recursos

– cerca de 4 % do valor total. Trata-se de um conjunto de contratos de repasse de recursos relacionados com obras de
infra-estrutura de apóio à implantação das estações do Metrô realizados entre 1975 a 1977, em especial na Praça da Sé e
na Estação Conceição. Essas obras não foram realizadas diretamente pela Emurb, mas contratadas com empresas
privadas de construção. Entretanto, infelizmente não conseguimos informações que permitissem a desagregação do valor
da tabela nos seus destinatários finais.

150
contratos menores, conforme pode ser observado na Tabela 15 a seguir. Estas empresas
são de porte relativamente pequeno e apresentam capital médio não muito elevado,
indicando que, no início do período analisado, as empresas locais e mais especializadas
venciam a maior parte dos contratos. Somente nas administrações Jânio, Maluf e Pitta
empresas de maior porte e capital médio elevado de outros Estados vencem contratos,
especialmente as cariocas, baianas e goianas, confirmando uma invasão do setor local de
infra-estrutura viária por empresas nacionais a partir da segunda metade dos anos 1980.
Estas maiores empresas são exatamente aquelas contratadas pela Emurb para a realização
das obras de maior impacto sobre a cidade.

Tabela 15: Presença de Estados-sede nas Maiores Vencedoras por Governo

Governos Bahia Goiás Minas Gerais Rio de Janeiro São Paulo Total
Setúbal 0 0 2,2 0 97,8 100
Reynaldo 0 0 1,9 0 98,1 100
Curiati 0 0 0 0 100 100
Covas 0 0 4,2 0 95,8 100
Jânio 0 0 32,7 20,9 46,4 100
Erundina 0 0 27,4 0 72,6 100
Maluf 15,6 1,1 27,8 7,3 48,2 100
Pitta 35,4 0 11,7 4,1 48,8 100
Total 6,2 0,3 19,3 8,6 65,6 100
Fonte: Diários Oficiais do Município de São Paulo

O Gráfico 7 a seguir complementa essa informação, indicando a elevação abrupta do

capital médio das empresas vencedoras a partir da administração Jânio, com uma ligeira
redução na administração Erundina, e novas elevações nas administrações Maluf e Pitta.

151
 Gráfico 7: Capital médio das empresas por governo

Fonte: Diários Oficiais do Município de São Paulo

A permeabilidade no setor
Para analisarmos a influência do padrão de relacionamentos no interior da rede
sobre o padrão de vitória de empreiteiras, relacionamos estatisticamente informações
retiradas da análise de redes (incluindo as empresas) com o valor ganho por cada empresa
ao longo de cada governo. 124
Como muitas empresas ganham por governo, mas a maior parte vence uma
proporção muito reduzida do total licitado, restringimos a análise às empresas com total de
vitórias superior a R$ 20 milhões e as empresas com mais de 20 contratos, o que nos
deixou com um universo de 183 casos (empresas/governo). Para 11 empresas/governo não
obtivermos informação de capital, e para 31 empresas não obtivemos informações que nos
permitissem ligá-las à rede. Para essas consideramos todas as suas estatísticas da rede
iguais a zero. A variável dependente da análise, portanto, é o valor total dos contratos de
cada uma das maiores vencedoras em cada governo. 125

124 Considerando a não linearidade dos volumes de vitórias, utilizamos uma transformação logarítmica (neperiana) na

variável dependente - volume total de vitórias na administração. Todos os resultados discutidos a seguir dizem respeito à
variável dependente transformada, exceto quando indicado em contrário.
125 Este universo é muito similar se considerarmos os períodos 1978-98 (analisado em Marques e Bichir, 2003) ou 1975-

2000. As informações relacionais também não variam entre um período e outro, já que estamos considerando que a rede
permanece constante ao longo de cada governo. Assim, os resultados apresentados no restante desse capítulo mantêm
sem grandes alterações a análise realizada em Marques e Bichir (2003), isto é, referem-se ao universo dos contratos
realizados entre 1978 e 1998.

152
 Tentamos submeter à análise uma série de variáveis que pudessem testar a
importância de diferentes fenômenos no funcionamento da permeabilidade do Estado.
Incluímos primeiramente uma variável relacionada à escala econômica da empresa – o
capital, segundo a Junta Comercial do Estado de São Paulo, de forma a testar a importância
do poder econômico no padrão de intermediação de interesses presente na política. Em
segundo lugar, incluímos a variável da inclinação político-ideológica do prefeito, de forma a
testar a existência de padrões diferenciados de permeabilidade entre esquerda e direita,
assim como a influência do ambiente político sobre as vitórias.
Além dessas, incluímos a quantidade de licitações por governo, medida pelo número
médio por governo de contratos licitados por ano, de forma a controlar os volumes de
vitórias pela oferta diferenciada de licitações por governo, assim como uma variável relativa
às concentrações de vitórias das licitações em cada governo, medida pela média por
governo dos contratos por vencedor por ano.
Por fim, construímos variáveis associadas especificamente às redes por governo,
descritas em detalhes a seguir. Essas variáveis foram tratadas estatisticamente de duas
formas distintas: um primeiro conjunto foi calculado reconstruindo as redes com indivíduos e
empresas privadas; um outro conjunto foi calculado a partir das redes com os indivíduos
previamente aglutinados nos grupos já apresentados no Capítulo anterior.
As variáveis relacionais incluíram inicialmente quatro estatísticas de centralidade na
rede – o grau (que mede a quantidade de vínculos primários de um dado nó), o poder (que
mede a quantidade de vínculos primários e secundários de um dado nó126), a proximidade
(medida sintética que indica a proximidade de um dado nó a todos os outros da rede), a
intermediação (que indica quantos caminhos passam necessariamente por um dado nó,
dentre todos os caminhos na rede) e a informação (que mede quantos caminhos passam
por um dado nó, sendo o caminho único ou não, dentre todos os caminhos da rede). O
cálculo dessas variáveis teve por objetivo testar os diferentes efeitos da presença do
chamado poder posicional sobre os padrões de vitória.
Além dessas informações relacionais, utilizamos variáveis extraídas da rede mas que
apontam para características de proximidade direta com o núcleo do poder institucional na
política em cada governo – distâncias em passos ao prefeito, ao secretário de obras, ao

126 Nesse caso, há um “desconto” para o fato do vínculo ser secundário: somam-se os primários aos secundários,

reduzidos por uma “taxa de desconto” beta. Testamos com beta de 90 % e 75 %, o que quer dizer que um dado nó recebe
como atributo todos os seus vínculos primários mais os secundários multiplicados por 0,9 ou 0,75, respectivamente Cf.
Wasserman e Faust, 1994 e Scott (1992).

153
chefe de gabinete, ao superintende de obras e ao superintendente de projetos, todas
medidas pelo menor caminho na rede daquele governo.127
Análises de correlação simples indicaram que uma grande quantidade dessas
variáveis não se apresentava nem mesmo correlacionada com o volume de vitórias por
empresa por administração. Essas variáveis foram retiradas da análise.128 Em primeiro
lugar, foram retiradas as variáveis relacionais calculadas a partir das redes de indivíduos e
empresas, que não apresentaram qualquer significância na explicação do volume de
recursos vencido por empresa, por administração.129
Dentre as variáveis relacionais (todas calculadas a partir das redes de grupos e
empresas), proximidade, informação e intermediação não apresentaram significância e
também foram abandonadas. Submetidas a análise similar, todas as variáveis de distância a
ocupantes de cargos apresentaram relevância. Entretanto, como todas as distâncias se
apresentam correlacionadas, acabamos por manter a distância ao prefeito, menos
correlacionada com as demais variáveis da análise multivariada (ver a seguir)130. Por fim, as
variáveis relativas à concentração de vitórias apresentaram correlação significativa com o
volume de recursos ganho por governo e sinal negativo, indicando que em anos de elevado
número de contratos os valores ganhos pelas empresa tendem a ser menores. Entretanto,
essas variáveis se apresentavam correlacionadas com diversas outras da análise
multivariada, o que nos fez abandoná-las.
Assim, apresentaram correlação com o volume de vitórias por governo por empresa
e foram introduzidas na análise multivariada as variáveis: se o governo era de direita ou de
esquerda, o capital da empresa, a distância de cada empresa na rede ao prefeito, o grau de
cada empresa (a quantidade de vínculos primários), o poder de cada empresa (a quantidade

127 Nos casos em que mais de um indivíduo ocupou esses cargos, testamos para cada um deles separadamente.

Quando não tínhamos o cargo ligado a empresa alguma durante um dado governo, consideramos a maior distância
possível na rede, naquele governo. Ainda sobre as distâncias a ocupantes de cargos, testamos também filtrar a variável
pelo pertencimento do indivíduo à comunidade ou ser de fora, mas os resultados não foram nada promissores e foram
abandonados, já que quando controlamos pela inclinação ideológica do prefeito, o pertencimento à comunidade deixou de
ter qualquer relevância.
128 Mais adiante, essas variáveis foram introduzidas nos modelos multivariados de maneira a testar a possibilidade de

não apresentarem correlação direta com a variável dependente pela presença de variáveis intervenientes, mas os
resultados não acrescentaram nada ao que a análise de correlação já apontava.
129 Esse resultado confirma o encontrado em Marques (2000), que já havia levantado a hipótese de que a importância

das relações das empresas está no relacionamento com grupos no interior da comunidade, e não com indivíduos (sendo
estes os suportes das relações com os primeiros).
130 Uma análise fatorial indicou que um único fator explica 86 % da variância global de todas as distâncias. A correlação

entre prefeito e secretário é de 0,76, significativa a 99 %.

154
de vínculos primários e secundários)131. A Tabela 16 a seguir apresenta os resultados dos
coeficientes e significâncias da explicação do padrão de distribuição de recursos por
empresas em cada governo.132

Tabela 16: Coeficientes da regressão – Universo das empresas

Coeficientes não Coeficientes Estatística t Signif.
padronizados padronizados
B Desvio Padrão Beta
Constante 15,443 ,252 61,294 ,000
Dummy para governos de direita 1,944 ,144 ,642 13,521 ,000
Capital 0,00000000142 ,000 ,339 8,097 ,000
Grau (vínculos primários) 0,0653 ,033 ,093 1,987 ,049
Poder (vínculos primários e 0,042 ,014 ,125 2,918 ,004
secundários)
Distância ao prefeito -,117 ,044 -,136 -2,679 ,008
Obs.: Variável dependente transformada (log neperiano do volume total).

Como podemos ver, apresentaram significância estatística e coeficientes positivos as

variáveis inclinação ideológica do prefeito, capital das empresas e as quantidades de
vínculos primários e secundários de cada empresa em cada governo. Além destas,
apresenta significância a distância que separa cada empresa do prefeito, em cada governo,
mas o sinal neste caso é negativo. Este resultado era previsto, pois conceitualmente
estamos testando a importância da proximidade e a variável mede o seu inverso (a
distância): quanto maior a distância (e menor a proximidade), menor o volume de recursos
ganho por uma dada empresa.
O primeiro elemento a destacar é a importância da inclinação ideológica do prefeito,
que não se refere a um atributo das empresas, mas representa o ambiente político no
estabelecimento do padrão de vitórias. Isso indica que a permeabilidade e o padrão de
intermediação de interesses diferem se uma dada licitação ocorre em um governo de direita
ou de esquerda.133 Assim, se empresas em completa igualdade de condições (o mesmo
capital, as mesmas relações e posição na rede) estão presentes em um governo de

131 Ambas as variáveis de poder se apresentaram correlacionadas com as vitórias, mas o poder com beta de 0,75 se

manteve na análise multivariada, ao contrário do poder com 0,9, mais correlacionado com as demais variáveis
independentes.
132 O modelo apresenta aderência muito boa, seja medida pelo R2 igual a 0,742, seja pela estatística F relativa aos

resíduos, igual a 88,230, significativa a 99%. Caso não tivéssemos considerado as estatísticas das empresas não ligadas à
rede como iguais a zero, a aderência seria ainda melhor, mas nenhuma nova variável independente se apresentaria
significativa. Vale acrescentar que um único caso desviante foi retirado da análise – a empresa Andrade Gutierrez durante o
governo Pitta, cujo volume de vitórias se situou mais do que 3 desvios padrões abaixo do que o previsto pelo modelo.
133 Este resultado não foi encontrado em Marques (1999 e 2000) para as licitações de obras e serviços de saneamento

no Rio de Janeiro em período similar.

155
esquerda e outro de direita, há tendência de que o valor das vitórias no governo de direita
seja significativamente superior.134 Mais adiante analisaremos o padrão de vitórias em
governos de esquerda e direita separadamente, tentando determinar como funciona cada
padrão de intermediação.
Observemos agora o impacto dos atributos das empresas e de suas relações sobre
os padrões de vitória. Em primeiro lugar, apresentou relevância o capital das empresas,
indicando que nas obras de infra-estrutura urbana em São Paulo em período recente, o
poder econômico e a escala das empresas são importantes para a explicação do volume de
vitórias obtido por elas. Vale destacar que, no caso das políticas de saneamento no Rio de
Janeiro estudadas em Marques (1999 e 2000), os capitais das empresas não eram
relevantes para a explicação do conjunto das vitórias, embora o fossem para as obras de
valor mais elevado construídas no final do período.
Três variáveis relacionais apresentaram significância – quanto mais vínculos
primários e secundários uma empresa tiver, assim como quanto mais próximas do núcleo do
poder institucional as empresas estiverem, maiores serão seus volumes de vitórias. Isso
indica que tanto o poder posicional quanto o acesso ao poder institucional são importantes
para as empresas no mercado de infra-estrutura em São Paulo, e quanto mais vínculos e
mais próxima uma empresa estiver do prefeito na rede,135 maior tenderá a ser o seu volume
de contratos. Vale observar que, embora estejamos tratando com duas variáveis relacionais,
estas apresentam relação diferente com a rede. O poder posicional, ao contrário do acesso
ao poder institucional, está muito mais ligado à história da rede e a um conjunto significativo
de vínculos de período mais antigo e não intencionais.
Este resultado novamente distancia o caso estudado aqui do tratado em Marques
(2000), já que no caso carioca os vínculos primários eram importantes, mas estavam
acompanhados de uma outra medida relacional – a informação – que no caso paulistano
não apresentou significância estatística. Além disso, no caso carioca, a proximidade com os
detentores de poder institucional era importante apenas para empresas de grande porte.
Mas será que, considerando a importância da clivagem ideológica do prefeito, esse
padrão geral é composto por padrões diferentes em governos de esquerda e de direita?

134 Vale observar que este resultado poderia se dever ao fato dos governos de direita licitarem mais e gastarem totais

anuais mais elevados que governos de esquerda. Para controlar tal efeito, experimentamos introduzir o contrato médio por
governo, assim como o valor total gasto no governo. A primeira variável apresenta correlação com o volume de vitórias por
governo, mas quando controlamos por direita/esquerda (já que em governo de direita o contrato médio tende a ser mais
alto), o efeito desaparece. A variável total gasto, entretanto, continua correlacionada, mesmo controlando por
direita/esquerda, o que indica que, independente da inclinação política do prefeito, quando o volume geral de contratos é
mais elevado, as empresas tendem a vencer volumes mais elevados o que, além de intuitivo, é compatível com discussão
da concentração de vitórias apresentada anteriormente, em especial nossa interpretação do Gráfico 5.
135 Assim como ao secretário.

156
 Como o número de casos é razoável, dividimos o banco e testamos as mesmas variáveis
para governos de direita e esquerda separadamente.
Quando separamos vitórias em governo de direita, quase todas as variáveis
anteriores permanecem significativas – capital, distância ao prefeito e vínculos secundários.
Os vínculos primários (grau) não apresentaram mais significância, e a inclinação ideológica
foi retirada do modelo por motivos óbvios. A Tabela 17 a seguir apresenta os resultados.136

Tabela 17: Coeficientes da regressão – Governos de Direita

Coeficientes não Coeficientes Estatística t Signif.
padronizados padronizados
B Desvio Padrão Beta
Constante 18,263 ,248 73,583 ,000
Capital (da junta comercial) 0,000000000954 ,000 ,386 4,305 ,000
distância em passos do -,331 ,079 -,376 -4,173 ,000
prefeito 1
poder 0.75 com grupos 0,056 ,016 ,308 3,441 ,001
(vínculos primários e
secundários)
Obs.: Variável dependente transformada (log neperiano do volume total).

Quando analisamos apenas governos de esquerda, por outro lado, encontramos um

padrão bastante diferente dos anteriores, como podemos ver na Tabela 18.137 A única
variável que continua a apresentar correlação significativa é o capital. Isso indica em
primeiro lugar que, em governos de esquerda, o poder posicional (vínculos primários e
secundários) e a proximidade com os detentores do poder institucional (sejam eles prefeito,
secretários ou superintendentes) não influenciam na construção dos padrões de vitória de
empreiteiras em obras de infra-estrutura urbana em São Paulo em período recente. Essa
informação confirma nossa interpretação sobre a distribuição dos cargos em governos de
direita e esquerda apresentada no Capítulo anterior. Entretanto, se localizar diretorias na
região superior esquerda da rede da comunidade fazia parte de uma estratégia de governos
de esquerda, a Tabela 18 apresenta os resultados do processo. Assim, como essa
comunidade de política é tradicionalmente relacionada com a direita, e foi construída ao
longo de seus governos, podemos interpretar esse resultado como sucesso dos governos
de esquerda na neutralização da influência da rede nos processos de licitação. Em segundo
lugar, entretanto, os resultados apontam para que, também em governos de esquerda, o
poder econômico e/ou o porte das empresas são importantes na definição do volume de

136 A regressão envolveu 92 casos, alcançando R2 de 0,44 e estatística F de 23,7 (significativa a 99%). Neste modelo,

assim como no que se segue, a variância explicada cai muito em relação ao modelo original, principalmente pela retirada da
inclinação ideológica .

157
 vitórias das empreiteiras. De fato, os tamanhos dos coeficientes da variável capital nas duas
regressões sugerem que o efeito do poder econômico seja similar, mas levemente mais
elevado em governos de esquerda do que de direita, embora o efeito possa se dever à
inexistência de outras variáveis na regressão.

Tabela 18: Coeficientes da regressão – Governos de Esquerda

Coeficientes não Coeficientes Estatística t Signif.
padronizados padronizados
B Desvio Padrão Beta
Constante 15,027 ,088 169,976 ,000
Capital (da junta comercial) 0,00000000137 ,000 ,461 4,159 ,000
Obs.: Variável dependente transformada (log neperiano do volume total).

Na política de saneamento do Rio de Janeiro, empresas de capital muito alto

apresentavam um padrão diferente de intermediação e permeabilidade que empresas de
capital baixo. Com relação a SVP, o capital tende a ser maior entre os vencedores de
governos de direita e as empresas de capital mais elevado tendem a se localizar mais
próximas do secretário de vias públicas138. Como a distância ao secretário, para uma dada
empresa, tende a ser menor em governos de direita, testamos se a correlação entre capital
e distância ao secretário persiste quando controlada por governos de direita/esquerda. Os
resultados se mantêm quase sem alteração139, indicando que em todas as administrações
as empresas de capital elevado tendem a se localizar mais próximas ao núcleo do poder
institucional, quando comparadas com as de capital mais baixo. Esse efeito, entretanto, é
maior em governos de direita, quando a distância tende a ser ainda menor.

137 O número de casos é de 65, sendo o R2 igual a 0,213 e a estatística F igual a 17,298, significativa a 99%.
138 A distância ao prefeito, entretanto não apresenta significância. As correlações são de -0,278 (sig. de 99%) para
secretários e de –0,114 (sig. de 0,84) para prefeitos.
139 As correlações simples entre direita e capital e entre capital e distância ao secretário são, respectivamente: 0,17 e –

0,28. A correlação parcial de distância e capital, controlada pela direita/esquerda continua significativa a 95 % e igual a –
0,22.

158
Conclusão

Este livro teve como ponto de partida a tentativa de explicar o desenrolar de uma
política pública urbana. Como vimos, esse exercício envolveu o desenvolvimento de vários
eixos de análise empírica e de esforço conceitual. A complexidade das informações
levantadas seria difícil de reproduzir e redundante para o leitor, mas é interessante revisitar
os aqui as principais descobertas e os elementos explicativos discutidos, assim como tentar
estabelecer pontos de partida mais amplos para futuras análises.

Os órgãos públicos municipais estiveram durante a maior parte do período estudado

sob o controle do campo político da direita. Como vimos no capítulo 2, esse controle foi
exercido de duas formas associadas. Em primeiro lugar, se deveu à ocupação dos caprgos
mais importantes por indivíduos desse campo garantida, no regime militar pelas indicações
dos prefeitos, mas também por um bom desempenho eleitoral da direita nos pleitos para o
executivo paulistano. Um segundo importante elemento na construção do poder da direita
em nível local, entretanto, esteve associado à existência de uma ampla rede de gestores
alinhada com este campo e associada de diversas formas a ele, que controlou os cargos
mais importantes das políticas de engenharia urbana durante o período estudado. Esse
elemento forneceu resolutividade ao poder institucional da direita adquirido na arena
eleitoral.
No que diz respeito aos conteúdos da política pública e aos padrões gerais de
investimentos, pudemos observar no Capítulo 3 a influência, das clivagens ideológicas
diretia/esquerda e da presença de empresas privadas de construção e serviços de
engenharia na comunidade da política urbana. O padrão geral de investimentos das políticas
de infra-estrutura em São Paulo não pode ser explicado pelo ciclo eleitoral ou pela oferta
geral de recursos para o gasto público, como gostaria a literatura de influência pluralista que
mobiliza o nexo eleitoral. Ao contrário de variáveis e processos tão gerais, encontramos um
padrão de investimentos influenciado, em primeiro lugar, pela inclinação político-ideológica
do prefeito, indicando a existência de uma razoável previsibilidade sobre o conteúdo das
políticas para os eleitores. Esta dinâmica é confirmada pela existência de uma clara
diferença entre os conteúdos das políticas implementadas por prefeitos de direita e de
esquerda, sendo os primeiros caracterizados por volumes mais elevados de investimentos,
concentrados em grande contratos, ganhos por empreiteiras de capital mais elevado,
altamente aditados (inclusive superando os limites legais e com elevados valores médios de
dispensas de licitação). Estas sólidas distinções entre as políticas de governantes de direita
e esquerda são complementadas pela análise da distribuição espacial e das características

159
distributivas da política. Governantes de esquerda tendem a implementar um padrão de
inversões mais redistributivo socialmente do que a direita, que implementa política mais
regressiva socialmente.
Por outro lado, pudemos confirmar a importância da presença e da inserção das
empresas privadas na comunidade do setor, indicando que, como já destacado por Marques
(2000), estas se constituem em um dos principais “usuários” das políticas urbanas que
envolvem obras públicas. Neste sentido, os dados demonstram que o volume geral de
investimentos é diretamente proporcional à intensidade da presença das empresas na rede,
assim como à sua proximidade com os detentores do poder institucional. Em outras
palavras, quanto mais vínculos as empresas privadas tinham na rede da comunidade, assim
como quanto mais próximas estiveram do secretário de vias públicas, mais recursos foram
gastos pela Secretaria. Este padrão é verdadeiro tanto para governos de direita quanto de
esquerda, embora o seu patamar seja mais elevado nos primeiros. Além disto, em
administrações de direita as empresas tendem a ter mais vínculos, assim como se
posicionarem mais próximas aos secretários. Por fim, tanto em governos de direita quanto
de esquerda a importância relacional das empresas na rede é independente do seu capital,
embora este tenda a ser mais elevado em administrações de direita.
Todos esses elementos são quase completamente desconsiderados pelas literaturas
de políticas públicas e estudos urbanos, que se concentram em atores presentes na
sociedade e processos econômicos para a explicação das políticas do Estado.
Por outro lado, a análise espacial dos investimentos nos indicou, a exemplo do Rio
de Janeiro (Marques, 2000), a existência de investimentos precoces nas periferias de São
Paulo. Esta constatação não pode ser explicada por um mecanismo de “evolutivismo
urbano” (segundo o qual quanto mais antiga a região, mas os investimentos chegam) e,
novamente, se destaca a importância da esfera política nas decisões sobre a localização
dos investimentos em infra-estrutura urbana. A existência dos investimentos nas periferias
contraria a lógica do Estado capturado pelos interesses do capital, elemento destacado por
autores influenciados pelo marxismo urbano dos anos 1970. Além disso, a precocidade
desses investimentos problematiza a aplicação direta do modelo do conflito, segundo o qual
as alterações do comportamento estatal seriam derivadas de pressões políticas dos
movimentos sociais. As áreas habitadas por pobres em bairros recentes foram mais
beneficiadas no início do período estudado, quando a articulação política de base já estava
ativa, embora fosse muito localizada espacialmente e dispersa nas suas demandas.
Isoladamente, esse elemento pouco esclarece. Esses aspectos espaciais dos investimentos
tampouco podem ser explicados pela literatura da causação circular já que podemos

160
comprovar a existência de investimentos de importância nada desprezível nos espaços
periféricos em quase todo o período.
Como explicar que os investimentos tenham sido direcionados para um bairro, ao
invés de outro? Assim como no caso do vínculo eleitoral, esses elementos podem (e devem)
ser usados na explicação dos investimentos, mas não de forma mecânica. Propomos aqui
um mecanismo mais complexo. Acreditamos que mobilizações e ações estatais incipientes
tenham se reforçado mutuamente, potencializando as mobilizações em ações coletivas mais
amplas, que provocaram a ampliação das ações estatais. Mais do que produto da ação, nas
periferias, de movimentos dispersos porém crescentes, os investimentos estatais estão
relacionados à interação entre mobilizações e ação do Estado.
A questão central a considerar é que se trata de um momento de mudança do
cálculo político dos ocupantes de cargos públicos, com o crescimento da importância do
vínculo eleitoral. No Brasil, embora o vínculo eleitoral nunca tenha sido quebrado
completamente durante o regime militar, a sua importância no cálculo política das elites
certamente se reduziu muito naquele período. Nesse contexto, o início da redemocratização
representou um aumento da relevância de políticas redistributivas na construção das
carreiras políticas, inclusive de maneira prospectiva. A mudança do ambiente incidiu
fortemente sobre a forma como se construiu a agenda da classe política e das elites
burocráticas, assim como sobre o seu conteúdo. Como os cálculos desses atores estão
normalmente informados por um referencial fortemente conservador e hierárquico, se abriu
um caminho para deslocamentos na ação do Estado, mas não para a reversão completa da
produção estatal de segregação sócio-espacial.
Isso porque, apesar dos investimentos precoces nas periferias, as áreas de classe
alta receberam, no conjunto do período, um volume muito expressivo de investimentos. Isso
demonstra que a existência de investimentos importantes nas periferias não significa
necessariamente a reversão da segregação sócio-espacial. Um elemento central na
perpetuação desse padrão está ligado à cultura técnica do setor, e diz respeito à
seletividade hierárquica das políticas descrita – ou seja, os técnicos estatais, como princípio,
tendem a reproduzir a hierarquia social na definição das prioridades de investimento.
Portanto, ao contrário do elo causal considerado comumente, o início dos anos 1980
no Brasil não assistiu a um cenário onde política (mobilizações) produziu políticas (ações do
Estado). Em um ambiente político em transformação (e abertura), com a expectativa de
expansão das eleições como forma de ascensão ao poder estatal, e sob pressão crescente
vinda de baixo, as políticas geraram política, que gerou mais políticas, de forma bastante

161
próxima à descrição da dinâmica política da literatura neoinstitucionalista recente (Skocpol,
1992).
Todas essas informações corroboram a complexidade do processo decisório das
políticas da Secretaria. Como indicam as entrevistas realizadas com técnicos do setor, uma
série de fatores, contribuem para a fixação das diretrizes de ação. Conjugados com a visão
da cidade (e da sociedade) de cada administrador público, encontram-se definições técnicas
de intervenção, prioridades traçadas por burocratas, pressões populares, lobbies de
empreiteiras interessadas na utilização de certas soluções, etc. O peso relativo de cada um
desses elementos na efetivação das políticas é muito diferenciado em cada administração,
de acordo com o seu perfil político-ideológico e as decisões no seu interior. Essa dimensão
se evidencia pelas diferenças entre as administrações de esquerda e direita no que diz
respeito aos padrões redistributivos dos investimentos. Como vimos no capítulo 4, governos
de direita tendem a investir mais, proporcionalmente, em áreas da cidade habitadas por
ricos, quando comparados com governos de esquerda. Os investimentos nas periferias
também tendem a apresentar um padrão de concentração específico e diferente das
administrações de esquerda. O balanço dessas informações, indica que existem diferenças
substantivas entre governos de direita e esquerda com relação ao conteúdo redistributivo de
suas políticas. Essas podem se dever a uma maior permeabilidade dos últimos a demandas
vindas de baixo (movimentos sociais), mas também podem estar associadas à implantação
de preferências de política pública diferenciadas e bem delimitadas, que se concretizam
quando esses grupos estão no poder. Portanto, mais uma vez direita e esquerda são
diferentes e mais uma vez os processos políticos importam.
No Capítulo 5 analisamos a rede, entendida como uma das principais “estruturas”
que organiza a comunidade da política pública. A análise da rede da comunidade de
engenharia urbana em São Paulo ao longo do período indicou a existência de uma rede
bastante densa e complexa, com apenas um centro e baixa polarização. Os grupos de
indivíduos apresentaram uma estabilidade bastante grande ao longo do tempo, sendo
facilmente discerníveis os grupos com maior importância política. Os cargos tenderam a se
concentrar em uma mesma região em todos os governos de direita, sendo essa também a
região ocupada pelas empresas privadas do setor. Em administrações de esquerda, o poder
institucional, advindo da investidura dos cargos, tendeu a se localizar distante das empresas
e quase sempre associado a indivíduos do grupo de técnicos. Em todas as administrações,
as atividades de mediação na comunidade foram exercidas por um mesmo grupo, que
detém a maior parcela do poder posicional na rede.
Em seguida vimos, no Capítulo 6, que as vitórias de empreiteiras tendem a se
concentrar em poucas empresas. Dentre essas, os mais importantes vencedores tendem a

162
ter uma parcela dos recursos garantida. Embora o padrão típico de empresa do setor seja
de porte médio para pequeno, as empresas de grande porte se fizeram presentes no
mercado local de obras públicas em anos recentes. Por fim, pudemos observar que o
padrão de concentração, apesar de ter se elevado em termos de valor ganho recentemente,
sofre uma importante influência do quadro legal que regula as licitações.
Além disso, analisamos a participação das empresas nas redes de relações da
comunidade. Pudemos mostrar que o volume de vitórias das empreiteiras em licitações
tende a ser maior em governos de direita do que em governos de esquerda, assim como
tende a ser mais elevado para empresas de maior capital. As posições das empresas da
rede também influenciam seus volumes de vitórias. Empresas com mais vínculos, assim
como mais próximas do prefeito e do secretário de vias públicas, tendem a vencer volumes
mais elevados de recursos. Esse efeito se mantém praticamente idêntico quando
analisamos isoladamente os governos de direita, mas em governos de esquerda a única
variável que tende a influenciar positivamente o volume de vitórias é o capital das empresas.
Em termos mais analíticos, a permeabilidade do Estado presente nas políticas de
SVP em São Paulo está baseada nos três tipos de poder levantados por Marques (2000) -
econômico, posicional e institucional. Para o conjunto dos governos, assim como para
governos de direita, as empresas que dispõem desses três poderes tendem a vencer mais.
Em governos de esquerda, os poderes institucional e posicional não explicam o padrão de
vitória. Aparentemente, os governos de esquerda do período foram bem sucedidos em vetar
o acesso das empresas ao poder institucional (como apresentado no “discurso nativo”
dessas administrações), assim como neutralizar o efeito do poder posicional da rede da
política, muito fortemente associada às administrações de direita e a seus gestores. Mais
uma vez ficou confirmada, portanto, a importância da clivagem esquerda/direita para a
definição dos conteúdos das políticas, assim como para os procedimentos para a sua
implementação.
Comprando com o caso do Rio dede Janeiro, podemos dizer que a rede de SVP,
entendida como estruturação do conjunto de vínculos de inúmeros tipos estabelecidos ao
longo das vidas dos indivíduos e das organizações, é menos central na permeabilidade em
São Paulo do que havia se mostrado no caso da Cedae. Na política de saneamento carioca,
o padrão de vitórias não dependia do poder econômico, nem do poder institucional, mas
apenas de determinadas formas de poder posicional. Apenas para as empresas de grande
porte que “invadiram” o mercado local a partir do final dos anos 1980, o poder institucional
importava. No caso de São Paulo, estar próximo dos detentores do poder é importante, ao
menos em governos de direita, assim como faz diferença ser grande economicamente.

163
 Essa comparação com o padrão carioca nos permite acrescentar um elemento
institucional na explicação da permeabilidade, já presente mas muito pouco explícito em
Marques (2000). As informações apresentadas aqui indicam que agências de tipos
diferentes não apenas geram (e, em parte, são geradas por) redes de tipos e características
distintas, mas são centralidade diferente às redes no desenrolar da política e, mais
especificamente, ao poder posicional. Embora o número de estudos de organizações e
redes ainda seja pequeno, podemos dizer que em uma agência insulada e horizontalizada
como a Cedae, aparentemente tanto políticos quanto empresas privadas necessitam
adquirir poder posicional para chegar a seus objetivos – administrar e ganhar contratos. O
valor atribuído ao poder posicional nesse caso é elevado, fato que se expressa inclusive no
status da burocracia. No caso de uma agência pouco institucionalizada e escassamente
insulada como SVP, a importância da estrutura da rede e dos vínculos construídos
paulatinamente é muito menor e, portanto, o valor das posições é muito mais baixo. Em um
caso como esse, a permeabilidade também está associada aos poderes econômico e
institucional, assim como a dinâmicas relacionais derivadas desses.

Vale acrescentar um último ponto no que diz respeito à integração das redes aos
argumentos mais gerais sobre o padrão de investimentos. Como vimos, o estudo da
dinâmica da rede do setor nos ajudou a explicar inúmeras dimensão da política. Essa
análise, entretanto, não nos especificou que tipo de política seria implementada a cada
momento, ou que áreas da cidade seriam beneficiadas (e conseqüentemente que grupos
sociais receberiam os benefícios). Isso porque os conteúdos concretos das políticas não são
deriváveis diretamente das redes. Eles são em primeiro lugar oriundos do processo eleitoral,
no qual é escolhido o projeto de política a ser implementado mediante o controle do Estado.
Por essa razão, há relação entre a clivagem ideológica e conteúdos de políticas. Os
indivíduos que detenham o poder institucional oriundo das urnas, entretanto, não poderão
implementar seus projetos sem um grau razoável de negociação com os encarregados da
gestão da máquina pública. Nesse particular ganha importância o poder posicional. Esse é
indispensável para operar as organizações estatais que transformam diretrizes ou decisões
em políticas. Em governos de direita, esse poder já está ganho no nosso caso específico,
visto que a rede da comunidade da engenharia urbana encontra grande proximidade com
esse campo político e ideológico. Em governos de esquerda, entretanto, para transformar as
suas decisões (e as preferências do eleitorado que os elegeram) em políticas públicas, os
detentores do poder institucional têm que trazer de fora da comunidade os principais
quadros técnicos. Dada a proximidade da rede com o campo político e de políticas
adversário, esses técnicos se integram à rede da comunidade trocando poder institucional
por poder posicional com os poucos indivíduos que, aos seus olhos, realmente

164
implementariam suas diretrizes. Ganha destaque então grupo de técnicos, que recebe poder
institucional em troca de seu (pequeno) poder posicional. Nesse caso (e ao contrário dos
governos de direita), os detentores de poder econômico tendem a se localizar longe do
poder institucional no interior da rede. Mesmo em governos de esquerda, entretanto, o
resultado - o conteúdo concreto das políticas - dependerá da capacidade de implementar
essa estratégia com sucesso.

165
Bibliografia
ABRUCIO, F. 1998. “O ultra-presidencialismo estadual”. In: Andrade, R. Processo de governo no
estado e no município: uma análise a partir de São Paulo. São Paulo: Edusp/Fapesp.
ALONSO, W. 1964. Location and land use. Harvard University Press.
AMARAL, A. 1995. Ato administrativo, licitações e contratos administrativos. São Paulo: Malheiros Ed.
o
AMENTA, E. e SKOCPOL, T. 1986. States and social policies. Annual Review Sociology, N 12.
AMES, B. 1987. Political survival: politicians and public policy in Latin America. Berkeley : University of
California Press
AMES, B. 1995. “Electoral Strategy under Open-List Proportional Representation”. In: American
Journal of Political Science, Vol. 39, No 2.
AMES, B. 1995a. Electoral rules, constituency pressures and pork barrel: bases of voting in the
Brazilian Congress. The Journal of Politics, Vol. 52, No 2.
ANDRADE, T. 1993. Redistributive aspects on public service pricing. Londres: University
College/Universidade de Londres, tese de doutorado.
ANDRADE, R. 1998. “Processos decisórios na Câmara de Vereadores e na Assembléia Legislativa
de São Paulo”. In: Andrade, R. (org.) Processo de governo no Município e no Estado. São Paulo:
Fapesp/Edusp.
ARRETCHE, M. 1995. “Emergência e desenvolvimento do Welfare State – teorias explicativas”. In:
BIB: Boletim bibliográfico de Ciências Sociais, No 39.
ARRETCHE, M. 2000. Estado federativo e políticas sociais. Rio de Janeiro: Ed. Revan.
ARRETCHE e MARQUES, 2002. A Municipalização da saúde no Brasil: diferenças regionais, poder
de voto e estratégias de governo. Organização Panamericana da Saúde: Série Informes técnicos,
No 77.
BEZERRA, M. 1995. Corrupção: um estudo sobre poder político e relações pessoais no Brasil. Rio de
Janeiro: Relume Dumará/ANPOCS.
BEZERRA, M. 1999. Em nome das bases: política, favor e dependência pessoal. Rio de Janeiro:
Relume Dumará/UFRJ.
BEZERRA, M. 2000. Em nome das bases. Rio de Janeiro: Relume Dumará.
BLOCK, F. (1980). “Beyond relative autonomy: State managers as historical subjects”. In: Miliband, R.
e Saulle, J. (ed.). The social register. Londres: Merlin Press.
BLOCK, F. 1981. “The ruling class does not rule: notes on the marxist theory of the state”. In:
Ferguson, T. e Rogers, J. (org). Political Economy. Nova York: M.E.Sharpe.
BOBBIO, N. 2001. Direita e esquerda: razões e significados de uma distinção política. São Paulo: Ed.
Unesp.
BONDUKI, N. e ROLNIK, R. 1982. “Periferia da Grande São Paulo: reprodução do espaço como
expediente de reprodução da força de trabalho”. In: Maricato, E. (org). A Produção Capitalista da
Casa e da cidade do Brasil Industrial. São Paulo: Alfa-ômega.
BOURDIEU, P e WACQUANT, L. 1992. An invitation to reflexive sociology. Chicago: The University of
Chicago Press.
BRESSER PEREIRA, L. 1998. “A reforma do Estado dos anos 1990: lógica e mecanismos de
controle”. In: Lua Nova, No 45.
BROWN, D. e HUNTER, W. 1999. “Democracy and social spending in Latin America, 1980-92.” In:
American Political Science Reviw, Vol. 93 (4).
BORGATTI, S.; EVERET, M. e FREEMAN, l. 2000. UCINET 6 for Windows: Software for Social
Network Analysis. Manual do programa.
BUENO, L. 2000. Projeto e favela: metodologia para projetos de urbanização. São Paulo: tese de
doutorado, Fau/Usp.
BURT, R. 1992. Structural holes: the social structure of competition. Cambridge: Cambridge University
Press.
CAMARGOS, R. 1993. Estado e empreiteiros no Brasil: uma análise setorial. Campinas: Dissertação
de mestrado apresentada no IFCH.

166
CARDOSO, F.H. 1970. “Planejamento e política: os anéis burocráticos”. In: Lafer, B. Planejamento no
Brasil. São Paulo Ed. Perspectiva.
CARROLL, W. e FENEMA, M. 2002. “Is There a transnational business community?” In: International
Sociology, Vol 17, No 3.
CASTELLS, M. 1980. Cidade, democracia e socialismo. Rio de Janeiro: Paz e Terra.
CASTELLS, M. 1983. A questão urbana. Rio de Janeiro: Paz e Terra.
CAWSON, A. (ed). 1985. Organized interests and the state: studies in the meso-corporatism. London:
Sage Pub
COING, H. 1988. “Serviços urbanos: novo ou velho tema?” In: Revista Espaço e Debates, No 23.
COUTO, C. 1994. “Mudança e crise: o PT no governo em São Paulo”. In: Lua Nova, No 33.
COUTO, C. 1998. “Negociação, decisão e governo: padrões interativos na relação Executivo-
Legislativo e o caso paulistano”. In: Andrade, R. (org.) Processo de governo no Município e no
Estado. São Paulo: Fapesp/Edusp.
DAHL, R. 1961. Who Governs? Democracy and power in an American city. New Haven: Yale
University Press.
DAHL, R. 2002. Sobre a democracia. Brasília: Ed. UNB.
DAVIS, M. (1992). A cidade de quartzo: escavando o futuro em Los Angeles. São Paulo: Scrita Ed.
D´ALESSANDRO, M. 1999. Avaliação da política de urbanização de favelas em São Paulo – 1989/92.
São Paulo: FGV, dissertação de mestrado.
DOMNHOFF, W. (1979). The powers that be: process of ruling-class domination in America. Nova
York: Vintage Books.
DOMNHOFF, W. (1983). Who rules America now? Nova Iorque: Simon & Schuster.
DOMNHOFF, W. (1991). “Class, Power and parties in the new deal: a critique of Skocpol’s State
autonomy theory”. In: Berkeley Journal of Sociology, Vol 36.
DOWNS, A. 1999. Uma teoria econômica da democracia. São Paulo: Edusp.
DRAIBE, S. 1989. “As políticas sociais brasileiras: diagnósticos e perspectivas”. In: Para a década de
90: prioridades e perspectivas de Políticas públicas. Ipea: Políticas sociais e Organização do
Trabalho No. 4. Brasília: Ipea/Plan.
EASTON, D. 1965. A framework for political analysis. Englewood Cliffs: Prentice-Hall.
EASTON, D. 1970. “Uma tentativa de análise dos sistemas políticos”. In: Amorim, M.S. (org.)
Sociologia Política II. Rio de Janeiro: Zahar Editores.
ELSTER, J. 1987. “Marxismo, funcionalismo e teoria dos jogos”. In: Lua Nova, No 17.
ELSTER, J. 1994. Peças e engrenagens das ciências sociais. Rio de Janeiro: Relume-Dumará.
EVANS, P. 1993. “O Estado como problema e como solução”. In: Lua Nova, No 28/29.
FARIA, V. 1992. “A Conjuntura Social Brasileira: Dilemas e Perspectivas”. In: Novos Estudos
CEBRAP, Nº 33.
FERNANDES, A. 2003. Política e gestão municipal em grandes cidades brasileiras. Um estudo da
rota trilhada por Recife e Salvador (1986-2000). São Paulo: FFLCH/USP: tese de doutorado em
ciência política.
FERREIRA, L. 1993. Positivistas e antipositivistas: notas sobre a origem da Academia Brasileira de
o
Ciências. In: Ciência Hoje, Vol (16), N 96.
FLEISCHER, D. 1997. “Political corruption in Brazil: the delicate connection with campaign finance”.
In: Crime Law and social change, No 25.
FGV. 2001. Dicionário Histórico-biográfico Brasileiro. Rio de Janeiro: Ed. FGV, 2ª. Edição, 5 volumes.
FIGUEIREDO, A. e LIMONGI, F. 1999. Executivo e Legislativo na nova ordem constitucional. Rio de
Janeiro: FGV.
FIGUEIREDO, A.; LIMONGI, F.; FERREIRA, M. e DA SILVA, P. 2002. “Partidos e distribuição
espacial dos votos na cidade de São Paulo”. In: Novos Estudos Cebrap, No 64.
FIORI, J. 1995. Em busca do dissenso perdido: ensaios críticos sobre a festejada crise do Estado.
Rio de Janeiro: Insight Ed.

167
FIORINA, M. 1989. Congress: keystone of the Washington Establishment. New Haven: Yale
University Press.
FIZSON, J. 1990. A política nacional de saneamento de 1968 a 1984: o caso do Planasa. Rio de
Janeiro: dissertação de mestrado, Ensp/Fiocruz.
FREEMAN, L.; WEBSTER, C. e KIRKE, D. 1998. “Exploring social structure using dynamic
tridimensional color images”. In: Social Networks 20.
GEDDES, B. e RIBEIRO NETO, A. 2000. “Fontes institucionais da corrupção no Brasil”. In: Rosenn,
K. e Downes, R. org. Corrupção e reforma política no Brasil. São Paulo: FGV Ed.
GOHN, M. 1991. Movimentos sociais e luta pela moradia. São Paulo: Ed. Loyola.
GOHN, M. 1995. História do Movimento e Lutas sociais. São Paulo: Ed. Loyola
GOMES, A. (org.). 1994. Engenheiros e Economistas: novas elites burocráticas. Rio de Janeiro: Ed.
FGV.
GRAU, E. e BELLUZZO, L. 1995. “A corrupção no Brasil”. In: Revista Brasileira de Estudos Políticos,
No 80.
GRYNSZPAN, M. 1996. A teoria das elites e sua genealogia consagrada. In: BIB: Boletim
bibliográfico de Ciências Sociais, No 41.
GUGLER, J. e GILBERT, A. 1982. Cities, poverty, and development: urbanization in the Third World.
Oxford: Oxford University Press.
GUIMARÃES, R. e TAVARES, R. 1994. Saúde e Sociedade no Brasil dos anos 80. Rio de Janeiro:
Relume-Dumará.
GURR, T. e KING, D. 1987. The State and the City. Chicago: The University of Chicago Press.
HARVEY, D. 1980. Justiça Social e a Cidade. São Paulo: Hucitec.
HARVEY, D. 1982. O trabalho, o capital e o conflito de classes em torno do ambiente construído nas
o
sociedades capitalistas avançadas. In: Espaço e Debates, N 6.
HIRSCHMAN, A. 1973. Saída, voz e lealdade. São Paulo: Ed. Perspectiva.
HUNTER, F. 1953. Community power structure. Chapel Hill: University of North Carolina Press.
IMMERGUT, E. 1993. Health politics: interests and institutions in Western Europe. Cambridge:
Cambridge University Press.
JACOBI, P. 1989. Movimentos Sociais e políticas públicas. São Paulo: Cortez Ed.
JESSOP, B. 1983. “Accumulation strategies, state forms and hegemonic projects”. In: Kapitalistate,
No 10/11.
JOBERT, B. e MULLER, P. 1987. L'État en action: politiques publiques et corporatismes. Paris: PUF.
KAWAMURA, L. 1979. Engenheiros: trabalho e ideologia. São Paulo Brasiliense.
KING, D. 1987. “The State, Capital and urban change in Britain”. In: Smith, M. e Feagin, J. (org.) The
capitalist city. Cambridge: Basil Blackwell.
KINZO, M.D.; MARTINS Jr, J. e BORIN, I. 2003. “Padrões de competição eleitoral na disputa para a
Câmara paulistana”. In: Revista Novos Estudos Cebrap, No 65.
KOWARICK, L. e BRANT, V. (org.) 1976. São Paulo, 1975 – Crescimento e pobreza. São Paulo, Paz
e Terra.
KOWARICK, L. 1979. A espoliação urbana. São Paulo: Paz e Terra.
KOWARICK, L. 2000. Escritos urbanos. São Paulo: Editora 34.
KOWARICK, L. e CAMPANÁRIO, M. 1988. “São Paulo: metrópole do subdesenvolvimento
industrializado”. In: KOWARICK. L. org. As lutas sociais e a cidade: São Paulo: passado e
presente. São Paulo: Paz e Terra.
KOWARICK, L. e SINGER, A. 1993. “A experiência do partido dos trabalhadores na Prefeitura de São
Paulo”. In: Novos Estudos Cebrap, No 35.
KUSCHNIR, K. 2000a. O cotidiano da política. Rio de Janeiro: Zahar Ed.
KUSCHNIR, K. 2000b. Eleições e representação no Rio de Janeiro. Rio de Janeiro: Relume
Dumará/UFRJ.
LAMOURNIER, B. 1980. “O voto em São Paulo 1970-78”. In: Lamounier, B. (org.) Voto de
desconfiança: eleições e mudança política no Brasil (1970-1979). São Paulo: Vozes.

168
LAMOURNIER, B. 1985. “A eleição de Jânio Quadros”. In: Lamournier, B. (org.) 1985: O voto em São
Paulo. São Paulo: Idesp.
LANNA, M. 1997. A dívida divina: Troca e patronagem no Nordeste Brasileiro. Campinas: Ed.
Unicamp.
LEFEBVRE, H. 1976. Espaço y Politica - O direito a cidade II. Barcelona: Ed Península.
LEME, M. 1991. “A formação do pensamento urbanístico em São Paulo, no início do século XX”. In:
o
Espaço e Debates, N 34.
LEME, M.C. 1982. Planejamento em São Paulo: 1930-1969. São Paulo: Fau/Usp – dissertação de
mestrado.
LEME, M.C. (org.). 1999. Urbanismo no Brasil 1895/1965. São Paulo: Nobel.
LESSA, C. e DAIN, S. 1982. “Capitalismo associado: algumas referências para o tema Estado e
desenvolvimento”. In: Belluzo, L. e Coutinho, R. (org.) Desenvolvimento capitalista no Brasil:
Ensaios sobre a crise. São Paulo: Ed Brasiliense.
LIMONGI, F. 1994. “O novo institucionalismo e os estudos legislativos: a literatura norte-americana
recente”. In: BIB: Boletim bibliográfico de Ciências Sociais, No 37.
LIMONGI, F. e FIGUEIREDO, A. 1998. “As bases institucionais do presidencialismo de coalizão.” In:
Lua Nova, No 44.
LOJKINE, J. 1981. O Estado capitalista e a questão urbana. São Paulo: Martins Fontes Ed.
MACHADO da SILVA, L. e RIBEIRO, A. 1985. “Paradigma e movimentos sociais: por onde andam
nossas idéias?” In: ANPOCS. Ciências Sociais Hoje - 1985. São Paulo: ANPOCS/Cortez Ed.
MAINWARING, S. e SCULLY, T. 1996. Building Democratic Institutions: Party Systems in Latin
America. Stanford: Stanford University Press.
MANN, M. 1992. “O poder autônomo do Estado: suas origens, mecanismos e resultados”. In: Hall, J.
(org.). Os Estados na história. Rio de Janeiro: Imago.
MARICATO, E. 1996. Metrópole na periferia do capitalismo: ilegalidade, desigualdade e violência.
São Paulo: Hucitec.
MARICATO, E. 1987. Política habitacional no regime militar. Petrópolis: Ed. Vozes.
MARQUES, E. 1997. “Notas críticas a literatura sobre Estado, políticas estatais e atores políticos”. In:
BIB: Boletim bibliográfico de Ciências Sociais, No 43.
MARQUES, E. 1997. “Notas críticas a literatura sobre Estado, políticas estatais e atores políticos”. In:
BIB: Boletim Bibliográfico de Ciências Sociais, No 43.
MARQUES, E. 1998. “Os modelos espaciais como instrumento para o estudo de fenômenos
urbanos”. In: NAJAR, A e MARQUES, E. (org.) Saúde e espaço: estudos metodológicos e
técnicas de análise. Rio de Janeiro: Ed. Fiocruz.
MARQUES, E. 1999. “Estado e empreiteiras na comunidade de políticas urbanas no Rio de Janeiro”.
In: Dados Revista de Ciências Sociais, Vol. 42 (2).
MARQUES, E. 1999b. Estado e serviços urbanos no final da década de 1990. Trabalho apresentado
no Encontro Internacional "Democracia, Igualdade e Qualidade de Vida: Desafios para as cidades
do século XXI", realizado em Porto Alegre. Pref. Munic. de Porto Alegre/Anpur.
MARQUES, E. 2000. Estado e redes sociais: permeabilidade e coesão nas políticas urbanas no Rio
de Janeiro. Rio de Janeiro: Revan/Fapesp.
MARQUES, E. e BICHIR, R. 2001a. “Padrões de investimento estatal em infra-estrutura viária em São
Paulo 1978-98”. In: Revista São Paulo em Perspectiva, Vol. 15, No 1.
MARQUES, E. e BICHIR, R. 2001b. “Estado e espaço urbano - Revisitando criticamente as
explicações correntes sobre as políticas estatais urbanas”. In: Revista de Sociologia e Política, 15.
MARQUES, E. e BICHIR, R. 2002. “Investimentos públicos, infra-estrutura urbana e produção da
periferia em São Paulo”. In: Revista Espaço e Debates, nº 42.
MARQUES, E. e BICHIR, R. 2003. “Estado e empreiteiras II: Permeabilidade e políticas urbanas em
São Paulo (1978-98)”. In: Revista Dados, Vol.46, No 1.
MARQUES, E. e BITAR, S. 2002. “Espaço e grupos sociais na metrópole paulistana”. In: Novos
Estudos Cebrap, No 64.

169
MARQUES, E.; TORRES, H. e SARAIVA, C. 2003. Favelas no Municípío de São Paulo: estimando a
sua presença para os anos de 1991, 1996 e 2000. Trabalho apresentado no X Congresso da
Anpur.
MARX, K e ENGELS, F. 1987. O manifesto comunista. Moscou: Ed. Progresso.
MATA, R. da. 1978. “Você sabe com quem está falando? Um ensaio sobre a distinção entre indivíduo
e pessoa no Brasil”. In: Carnavais, Malandros e Heróis: para uma sociologia do dilema brasileiro.
Rio de Janeiro: Zahar Ed.
MAYHEW, D. 1974. Congress: the electoral connection. New Haven: Yale University Press.
MEIRELLES, H. 1995. Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: Malheiros Ed., 20ª edição.
MENEGUELLO, R. e ALVES, R. 1985. “Tendências eleitorais em São Paulo (1974-1985)”. In:
Lamournier, B. (org.) 1985: O voto em São Paulo. São Paulo: Idesp.
MILANESI, R. 2002. Praça da Sé: evolução urbana e espaço público. São Paulo: Fau/Usp,
dissertação de mestrado.
MILIBAND, R. 1972. O Estado na sociedade capitalista. Rio de Janeiro: Zahar Ed.
MILLS, C. 1956. A elite do poder. Rio e Janeiro: Zahar Ed.
MOISÉS, J. 1982. “O Estado, as contradições urbanas e os movimentos sociais”. In: Moisés, J. et alli.
Cidade, Povo e Poder. Rio de Janeiro: Paz e Terra.
MOISÉS, J. e MARTINEZ-ALIER, V. 1978. “A revolta dos trens suburbanos ou “patrão, op trem
atrasou”. In: Moisés, J.; Martinez-Alier, V. Oliveira, F. e Souza, S. Contradições urbana e
movimentos sociais. São Paulo: Paz e Terra/Cedec.
MOLLENKOPF, J. (1992). A Phoenix in the Ashes: the rise and fall of the Koch Coalition in New York
City Politics. Princeton: Princeton University Press
MOTA, H. 2001. Evolução urbana de Uberlândia: uma cidade do triângulo mineiro de porte médio em
contínuo crescimento. Campinas: PucCamp, dissertação de mestrado.
MUKAI, T. 1995. Licitações: As prerrogativas da Administração e os direitos das empresas
concorrentes. Rio de Janeiro: Forense Universitária.
NOVAES, C. 1996. “A geografia do voto em São Paulo e contornos sociais das preferências do
eleitor. In: Novos Estudos, 45.
NUNES, E. (1986). “Carências urbanas e reivindicações populares - notas”. In: ANPOCS. Ciências
Sociais Hoje - 1986. São Paulo: ANPOCS/Cortes Ed.
NUNES, E. 1997. A gramática política do Brasil: Clientelismo e Insulamento burocrático. Rio de
Janeiro: Jorge Zahar/Enap.
O’CONNOR, J. 1977. A crise do Estado capitalista. Rio de Janeiro: Zahar Ed.
OFFE, C. 1975. “The theory of capitalist state and the problem of policy formation”. In: Lindberg. (org.)
Stress and contradictions in modern capitalism. Toronto: Lexington.
OFFE, C. 1984. “Dominação de classe e sistema político: sobre a seletividade das instituições
políticas”. In: Problemas estruturais do Estado capitalista. São Paulo: Tempo Brasileiro.
OFFE, C. e VOLKER, R. 1984. “Teses sobre a teoria do Estado”. In: Problemas estruturais do Estado
capitalista. São Paulo: Tempo Brasileiro.
OLIVEIRA, J. e TEIXEIRA, S. 1985. (Im)Previdência social. Petrópolis: Ed. Vozes.
OLIVIERI, C. 2001. A política de nomeação do alto escalão do Banco Central do Brasil (1985-2000).
São Paulo: DCP/USP, dissertação de mestrado.
OSTROWSKY, M. 1989. Urbanização e controle de enchentes. O caso de São Paulo, seus conflitos e
inter-relações. São Paulo: dissertação de mestrado, Poli/Usp.
PADGETT, J. e ANSELL, C. (1993). “Robust action and the rise of the Medici: (1400-1434)”. In
American Journal of Sociology. Vol. 98, No 6.
PARK, R. e BURGUESS, E. (1925). The city. Chicago: The University of Chicago Press.
PASQUINO, G. 1993. “Corrupção”. In: Bobbio, N.; Matteucci, N. e Pasquino, G. (org.) Dicionário de
Política. Brasília: Ed. UNB.
PIERUCCI, A. e LIMA, M. 1991. “A direita que flutua: o voto conservador nas eleições de 1990 em
São Paulo. In: Novos Estudos Cebrap, No 29.
PIERUCCI, A. e LIMA, M. 1993. “São Paulo 92, a vitória da direita”. In: Novos Estudos Cebrap, No 35.

170
PIERSON, P. 2000. “Increasing returns, path dependence and the study of politics”. In: American
Political Science Review, Vol. 94, No 2.
PIO, C. 2001. A estabilização heterodoxa no brasil: idéias e redes políticas. In: Revista Brasileira de
Ciências Sociais, vol.16, no.46.
POULANTZAS, N. 1985. O Estado, o poder e o socialismo. Rio de Janeiro: Graal.
POULANTZAS, N. 1986. Poder político e classes sociais. São Paulo: Martins Fontes.
PREFEITURA MUNICIPAL DE SÃO PAULO. 1992. O poder em São Paulo: história da Administração
Pública da Cidade. São Paulo: Cortez/PMSP.
PRETECEILLE, E. 1981. “Collective consumption, the state and crisis of capitalist society”. In: Harloe,
M. and Lembos, E. City, Class and Capital: new Developments in the Political Economy of Cities
and Regions. London: Ed. Arnold Ltd.
PRETECEILLE, E. 1983. “Equipamentos coletivos e consumo social”. In: Estudos Fundap, n 1.
PRZEWORSKI, A. 1994. Economic constrains on political choices: on the continuing relevance of
marxist political theory of capitalism. University of Chicago, mimeo.
RAGIN, C. 1987 The comparative method: moving beyond qualitative and quantitative strategies.
Berkeley: University of California Press
RIBEIRO, L. 1997. Dos cortiços aos Condomínios Fechados: As formas de Produção da Moradia na
cidade do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira.
SABATIER, P. 1999. Theories of the Policy Process: theoretical lenses on Public Policy. Boulder:
Westview Press.
SADEK, T. 1985. “A trajetória de Jânio Quadros”. In: Lamournier, B. (org.) 1985: O voto em São
Paulo. São Paulo: Idesp.
SADEK, M. 1986. “A gestão Jânio quadros e suas propostas para o centro”. In: Espaço e Debates, No
17, Ano VI.
SADER, E. 1988. Quando novos personagens entram em cena. São Paulo: Paz e Terra.
SANTOS, F. 2000. O poder legislativo nos estados: diversidade e convergência. Rio de Janeiro: FGV.
SANTOS, C. 1982. Processo de crescimento e ocupação da periferia. Rio de Janeiro: IBAM/CPU.
SANTOS, C. e BRONSTEIN, O. 1978. “Meta-urbanização – o caso do Rio de Janeiro. In: Revista de
Administração Municipal, Vol. 25, No 149.
SAVICH, I. 1988. Post Industrial cities: Politics and Planning in New York, Paris and London.
Princeton: Princeton University Press.
SCHMITTER, P. 1979. “Still the Century of Corporatism?” In: Schmitter, P. (org.) Trends toward
corporatist intermediation. Londres: Sage.
SCHNEIDER, B. 1991. Politics within the State: elite bureaucrats & industrial policy in authoritarian
Brazil. Pittsburgh: University of Pittsburgh Press.
SCHUMPETER, J. 1984. Capitalismo, socialismo e democracia. Rio de Janeiro: Zahar Ed.
SCOTT, J. 1992. Social Network analysis. Newbury Park, California: Sage Publications.
SILVA, M. 1999. “ The political economy of corruption in Brazil”. In: Revista de Administração de
Empresas, Vol. 39, No 3.
SIMÕES JR, J. 1991. “O setor de obras públicas e as origens do urbanismo moderno na cidade de
São Paulo”. In: Espaço e Debates No 34.
SINGER, A. 2000. Esquerda e direita no eleitorado brasileiro. São Paulo: Edusp.
SKOCPOL, T. 1985. “Bringing the state back in: strategies of analysis in current research”. In: Evans,
P.; Ruesschmeyer, D. e Skocpol, T. (org.). Bringing the state back in. Cambridge: Cambridge
University Press.
SKOCPOL, T. 1992. Protecting soldiers and mothers: the political origins of social policy in the United
States. Cambridge: Harvard University Press.
SOARES, G. 2000. “Em busca da racionalidade perdida: alguns determinantes do voto no Distrito
Federal”. In: Revista Brasileira de Ciências Sociais, No 43.
STEINMO, S.; THELEN, K. e LONGSTRETH, F. 1992. Structuring Politics: historical institucionalism
in comparative analysis. Cambridge: Cambridge University Press.
TELLES, P. 1984. História da engenharia no Brasil. Rio de Janeiro: Clube de Engenharia.

171
TEIXEIRA, M.A. 1999. Clientelismo e voto na Cidade de São Paulo – 1993-1999: uma análise das
relações Executivo-Legislativo e seus impactos no sistema político local. São Paulo: Puc-SP,
dissertação de mestrado.
TILLY, C. 1992. Big structures, large processes and huge comparisons. Nova York: Russel Sage
Foundation.
TOLEDO, B. 1983. São Paulo: três cidades em um século. São Paulo: Livraria Duas Cidades.
TOLEDO, B. 1996. Prestes Maia e as origens do urbanismo moderno em São Paulo. São Paulo:
Empresa das Artes.
TOPALOV, C. 1974. Les promoteurs imobiliers. Paris: Mouton
TORRES, H.; MARQUES, E.; FERREIRA, M. e BITAR, S. 2002. Poverty and Space: Patterns of
Segregation in São Paulo. Trabalho apresentado no Workshop “Spatial Segregation and Urban
Inequality in Latin America” realizado em Austin, Texas.
TORRES, H. e MARQUES, E. 2002. “Reflexões sobre a hiperferiferia: novas e velhas faces da
pobreza no entorno metropolitano”. In: Revista Brasileira de Estudos Urbanos e Regionais, No 4.
TURAZZI, M. 1989. A euforia do Progresso e a Imposição da Ordem: a engenharia, a indústria e a
organização do trabalho na virada do século XIX ao XX. São Paulo: Coppe/UFRJ-Ed.Marco Zero.
VETTER, D. 1975. The Impact on the Metropolitan System of the Interpersonal and Spatial
Distribution of Real and Monetary Income: the case of Grande Rio. Los Angeles: University of
California.
VETTER, D. e MASSENA, R. 1981. “Quem se apropria dos benefícios líquidos dos investimentos do
Estado em infra-estrutura ? Uma teoria de causação circular”. In: Machado da Silva, L. (org.) Solo
urbano: tópicos sobre o uso da terra. Rio de Janeiro: Zahar Ed.
VETTER, D.; MASSENA, R. e RODRIGUES, E. (1979). “Espaço, valor da terra e equidade dos
investimentos em infra-estrutura no Muncípio do Rio de Janeiro”. In: Revista Brasileira de
Geografia, Vol 41(1-2).
VETTER, D.; PINTO, D.; FRIEDRICH, O. e MASSENA, R. (1981). “A apropriação dos benefícios das
ações do Estado em áreas urbanas: seus determinantes e análise através da ecologia fatorial”. In:
Espaço e Debates, Vol 1(4).
VILLAÇA, F. 1999. Efeitos do espaço sobre o social na metrópole brasileira. In: Souza, M.A. (org.).
Metrópole e globalização: conhecendo a cidade de São Paulo. São Paulo: Cedesp
WASSERMAN, S. e FAUST, K. 1994. Social network analysis: methods and applications. Structural
Analysis in the social sciences. Vol 8. Cambridge: Cambridge University Press.
WATSON, G. 1992. Water and sanitation in São Paulo, Brazil: Successful strategies for service
provision in low- income communities. Cambridge: Dissertação de mestrado, MIT, USA.
WERNA, E. 2000. Combating urban inequalities: challenges for managing cities in the developing
world. Londres: Edward Elgar Pub. House.
ZANCHETI, S. 1991. “Formação e consolidação da Repartição de Obras Públicas de Pernambuco
(1836-1844)”. In: Espaço e Debates No 34.

172
Anexos metodológicos

173
 Anexo 1: Análise dos Investimentos
Todos os dados primários da pesquisa, referentes aos investimentos em infra-
estrutura viária realizados pela Secretaria de Vias públicas (SVP), foram coletados
diretamente dos Diários Oficiais do Município (DOM). A coleta foi realizada à Câmara
Municipal de São Paulo, uma vez que esta disponibiliza ao público sua seção de arquivo dos
diários oficiais, onde puderam ser pesquisados todos os diários referentes ao período de
1975 a 2000. Nesta publicação encontram-se divulgados os atos administrativos da
Secretaria, como a contratação de empresas para a realização de serviços e obras de infra-
estrutura viária.
Foram coletadas apenas as informações relevantes ao objeto de pesquisa, dados
referentes a obras e serviços realizados pela Secretaria de Vias Públicas, tais como
pavimentação e drenagem de vias, canalização de córregos, construção de galerias de
águas pluviais, obras de emergência, contenção de taludes, reforço estrutural de pontilhões
e viadutos, bem como seus respectivos projetos e serviços de assessoria/consultoria. Por
outro lado, informações referentes à aquisição de materiais, despachos relativos a
funcionários, assuntos burocráticos internos à Secretaria e informações referentes ao
Departamento de Iluminação Pública não foram considerados, por não serem relevantes ao
objeto da pesquisa. A emissão de notas de empenho e de cauções também não foi
considerada, uma vez que representa uma informação redundante após a assinatura dos
contratos.
Todos os serviços e obras acima referidos são objeto de procedimento licitatório
obrigatório, com exceção de alguns casos específicos, como obras de emergência, que
gozam de dispensa de licitação. A Secretaria de Vias Públicas deve publicar desde os
editais de convocação para tais obras até sua adjudicação, homologação pelo secretário e
resumo dos extratos de contrato. A informação mais importante para a pesquisa é
justamente essa etapa final, os resumos de contrato, que apresentam necessariamente o
tipo de licitação que rege a contratação e seu processo, um resumo do escopo da obra ou
serviço, sua localização, valor da contratação e empresa vencedora, além da data de
assinatura do compromisso entre o órgão público e a empresa.
Além dos extratos de contrato, foram coletados também os aditamentos, que
podem referir-se à prorrogação de prazos, a modificações do escopo das obras e ainda a
alterações em seu valor (reforços ou reduções de valor contratual). Apenas os aditamentos
referentes a alterações no valor original dos contratos foram considerados na análise. Foram
registradas ainda as rescisões de contrato e suspensões temporárias.

174
 O banco contém mais de 5 mil registros, incluindo os escopos das obras realizadas,
suas formas de contratação (tipo de licitação), suas extensões temporal e espacial, o rol de
empresas vencedoras ao longo dos anos e o valor obtido por cada uma delas através da
realização dos mais variados tipos de obras e serviços.
Alguns esclarecimentos metodológicos, referentes à construção e à classificação das
informações, são necessários. Em relação à dimensão temporal, é importante destacar que
há diferentes datas no interior do banco: a primeira refere-se à publicação das matérias no
Diário Oficial e foi utilizada sempre que houve necessidade de conferência das informações;
a segunda data presente no banco corresponde ao ano do contrato quando este é aditado, e
foi um dado importante uma vez que as sequências numéricas dos contratos sempre são
reiniciadas no início do ano; as duas últimas datas geralmente são coincidentes (data do
contrato e data da obra), pois a data efetiva de assinatura do contrato (anterior, logicamente,
à sua publicação) foi tomada como data de início da obra. A diferenciação fez-se
necessária, pois há alguns casos excepcionais de contratos suspensos temporariamente
que foram retomados alguns anos depois. Nesses casos, tomou-se como data efetiva a data
da retomada das obras. Contratos vultosos e muito extensos temporalmente (com duração
de até dez anos), tiveram seus valores dispersos através das datas de seus aditamentos,
para que não se incorresse no erro de considerar todo o montante investido aplicado
imediatamente na data do contrato. Na grande maioria dos casos, porém, a data do contrato
foi a data utilizada nas análises estatísticas.
Foi descoberto que em alguns casos não havia correspondência entre os processos
do contrato e de seus respectivos aditamentos, ao contrário do padrão geral. Isto ocorreu
especialmente quando os aditamentos correspondiam a alterações não explicitadas do valor
contratual (“aprovação de preços extra-contratuais”). Nesses casos, o que prevaleceu foi o
processo do contrato, mas os processos dos aditamentos foram mantidos em “Processo
Completo”. Também ocorreram casos inversos, em que vários contratos diferentes
apresentavam o mesmo processo (especialmente quando se tratava de lotes de obras de
mesmo tipo licitadas em conjunto). Aí o critério adotado foi a utilização do processo dos
aditamentos (iguais entre si para cada contrato, mas diferentes do original).
A respeito dos tipos de licitação, é necessário esclarecer algumas categorias que, a
rigor, não são licitações, mas que foram classificadas como tal para facilitar a construção do
banco. Uma delas é a rescisão, que foi mantida no banco apesar de representar uma
ruptura em relação àquilo que originalmente tinha sido contratado pela Secretaria. Alguns
contratos rescindidos até seis meses depois de seu início foram excluídos do banco, por
considerar-se esse tempo insuficiente para a realização, mesmo parcial, de qualquer tipo de
obra ou serviço. Os contratos que superam esse critério temporal foram mantidos, e o valor

175
considerado geralmente foi o estabelecido na data da obra. Infelizmente, em pouquíssimos
casos o Diário Oficial informa o valor exato recebido pela empresa em casos de rescisão.
A outra categoria que necessita de esclarecimentos é a dos aditamentos.
Conforme descrito acima, só foram considerados os aditamentos que alteraram de alguma
forma o valor do contrato (direta ou indiretamente, através de acréscimos ou reduções). Há
no banco duas informações - a quantidade total de aditamentos que cada contrato recebeu,
com ou sem valor explícito, e outra coluna referente apenas ao número de aditamentos com
valor expresso. Esta última coluna foi a utilizada nas análises estatísticas.
Alguns contratos destacaram-se por seus aditamentos, seja pelo grande número
apresentado (há contratos com mais de dez aditamentos), seja pelo enorme valor de cada
um (há casos de aditamentos que, isolados, superam o valor inicial do contrato –
especialmente em 1993 e 1994). Os casos de aditamentos de contrato que superavam 25%
do valor original, contrariando estipulações legais, foram analisados com mais cuidado:
retornamos à Câmara Municipal e verificamos um a um.
É importante esclarecer aqui os critérios utilizados em relação às retificações.
Estas foram anotadas quando correspondiam a alterações realizadas em valores, tanto de
contratos quanto de aditamentos. No caso de contratos retificados, o valor incorreto foi
substituído, mas as informações originais do contrato foram mantidas, para que as datas e
os tipos de concorrência fossem preservados. No caso de aditamentos, a retificação
substituiu completamente as informações erradas, e a correção monetária foi realizada
tomando-se como base a data da retificação.
A conversão monetária dos contratos efetuou-se com a utilização do programa
“Indexa”, e a atualização dos mesmos por meio dos índices de inflação foi realizada através
do índice IGP-DI, publicado periodicamente pela Fundação Getúlio Vargas e também
presente no programa. Levando-se em consideração a grande quantidade de mudanças de
moeda ocorridas durante o período da análise e as alterações provocadas pelos elevados
índices de inflação, pode-se dizer que houve uma certa dificuldade nessa atividade. Tivemos
que contornar prováveis erros dos funcionários da Secretaria de Vias Públicas,
principalmente nos períodos de mudança de moedas, pois ocorreram casos de contrato com
valores inverossímeis (especialmente nos contratos firmados no período que antecede
imediatamente a implantação do Real). Nesses casos, optou-se por considerar o valor da
nova moeda na conversão.

176
 Anexo 2: Recomposição da Rede de relações por governo
Para recompor as redes de relações em cada administração municipal abrangida
pela pesquisa, foram realizadas 26 entrevistas com funcionários e técnicos, aposentados
e/ou ainda em atividade, ligados em algum momento à Secretaria de Vias Públicas, entre o
período de 1978 a 1998. Várias questões pertinentes ao processo decisório da política de
infra-estrutura urbana foram formuladas, visando cobrir diferentes aspectos desta política.
Desse modo, não seguimos nenhum roteiro geral, e cada entrevista adquiriu um caráter
muito específico, uma vez que sempre levamos em consideração o tipo de informação
específica que cada entrevistado poderia nos fornecer.
Foram realizadas, em primeiro lugar, 16 entrevistas visando cobrir vínculos gerais
entre pessoas associadas de alguma forma a SVP, sendo entrevistados desde funcionários
de carreira , diretores das diferentes subdivisões de SVP, secretários e pessoas ligadas à
comunidade dos engenheiros. Após uma primeira fase da entrevista, que explorou aspectos
do processo decisório, desenvolvemos uma segunda parte, na qual fornecemos uma lista de
nomes para cada entrevistado, que mencionava três outros nomes vinculados a cada um
fornecido, sem especificar o momento ou o tipo do vínculo. Essas entrevistas nos
forneceram no total 250 nomes de pessoas ligadas entre si de algum forma.
O passo seguinte consistiu na tentativa de especificação do tipo de vínculo que unia
essas pessoas. Assim, foram realizadas 3 entrevistas referentes a tipos de vínculos,
classificados em 5 categorias: vínculo “familiar”, de “amizade”, “político”, de “trabalho ou
institucional” e vínculo de “negócios” (que inclui todas as relações que envolvem de alguma
forma dinheiro – inclusive de maneira ilícita). Nessas entrevistas, fornecíamos as relações
entre pessoas identificadas na fase anterior e pedíamos aos nossos entrevistados que
caracterizassem livremente cada tipo de vínculo. Esse procedimento não se mostrou muito
frutífero e/ou confiável, uma vez que não pudemos diferenciar com clareza a natureza das
diferentes relações que uniam as pessoas, pois os entrevistados tendiam a agregar os
diferentes tipos de vínculo sugeridos por nós e evitar falar de tipos de vínculo considerados
mais “comprometedores”. Por essa razão, esses resultados não foram usados e
consideramos apenas vínculos em geral.
Também tentamos identificar em entrevistas as diferentes gerações às quais
pertenciam os 250 nomes citados, atividade imprescindível para a elucidação da duração
(início e término) de cada vínculo entre as pessoas, ainda mais considerando o largo
intervalo de tempo abrangido pela pesquisa. O procedimento utilizado nesse tipo de
entrevista consistiu na elaboração de 5 grupos idade, considerados como diferentes

177
gerações (que se relacionam muitas vezes entre si ao longo do tempo) e já descritos no
capítulo 2.
De modo a completar essas informações referentes às gerações, realizamos
entrevistas para detectar o momento de origem dos vínculos entre as pessoas,
procedimento que permitiu caracterizar as diferentes gerações que conviviam em períodos
específicos e também esclareceu a predominância de diferentes grupos de indivíduos em
cada administração.
Além dessas entrevistas, foram realizadas outras visando esclarecer vínculos de
empresas privadas com pessoas físicas relacionadas à Secretaria, que seguiram o mesmo
procedimento utilizado nas entrevistas de vínculos entre as pessoas: citávamos o nome de
uma empresa e pedíamos 3 nomes de pessoas associados a ela. Esse procedimento
permitiu mapear a posição das empresas privadas nas redes de cada governo e também
detectar suas relações com grupos específicos no interior da Secretaria.
Após o término das entrevistas, foram elaboradas tabelas de relações entre pessoas
e entre pessoas e empresas: todos os nomes citados (de pessoas físicas e de empresas)
foram dispostos igualmente em linhas e colunas, e então ligados por meio dos vínculos
citados nas entrevistas. Essas tabelas, que matematicamente correspondem a matrizes de
relações entre as pessoas vinculadas à Secretaria, foram construídas por meio do programa
“Ucinet”. Foram elaboradas diferentes matrizes para cada administração municipal entre
1978 e 1998, com exceção das administrações do início do período (Olavo Setúbal,
Reynaldo de Barros e Salim Curiati), que foram agrupadas como já comentamos.
A partir das matrizes de relações, começamos a descrever os atributos dos
indivíduos em cada período, a fim de caracterizá-los melhor. Foram consideradas as
seguintes categorias: gerações (descritas acima), setor de pertencimento (obras, projeto ou
gabinete), cargos ocupados naquela administração (prefeito, secretário, superindentente,
diretor, chefe de gabinete ou técnico), pertencimento ao setor público ou privado,
pertencimento à burocracia ou à esfera da política. Essas categorias permitiram elucidar que
tipo de atributo era mais relevante em cada administração, e também testaram a importância
da posição dos indivíduos no interior da rede, como vimos no Capítulo 5.
O conjunto de entrevistas incluiu os seguintes indivíduos (sendo alguns entrevistados
mais de uma vez): Amílcar Boucinhas, Adriano Constantino, Afonso Lobo Filho, Antônio
Osvaldo Fernandes, Ariovaldo Tadeu Parissoto, Beatriz Lomônaco, Carlos Packer, Darci
Lepic, Delmar Mattes, Fátima Mazucanti, Francisco Carlos Basso, Geraldo Jacob Jorge,
Gerôncio Albuquerque, José Masi, Nelson Beti de Oliveira, Olga Camilo, Paulo Rosa, Paulo

178
Tanoe, Pedro Algodoal, Rafael Pollan, Raul Schinazzi, Regina Fátima Fernandes, Renato
Tagnin, Roberto MacFadden, Thais Dinardi.

179
 Anexo 3: Produção da base espacial
A fim de realizar a distribuição dos investimentos, desenvolvemos uma base espacial
que agrega espaços habitados por grupos populacionais similares, sob o ponto de vista
sócio-econômico. Esse procedimento teve por objetivo escapar dos problemas
metodológicos que adviriam da utilização de um modelo pré-concebido de distribuição dos
grupos sociais no espaço, como um modelo radial-concêntrico ou uma estruturação em
setores circulares, induzindo o resultado pela forma de agrupar as informações (Marques,
1998).
Para a construção dessa base espacial, partimos de informações sócio-econômicas
presentes na pesquisa de Origem-Destino (OD), realizada pela Companhia do Metrô, em
1997. Essa pesquisa tem as informações coletadas agrupadas pelas chamadas “Zonas OD”
que, no interior do município de São Paulo, totalizam 393. Considerando que os
investimentos estudados não permitem uma localização de tão grande detalhe, essas zonas
foram reagrupadas nos 96 distritos censitários utilizados pelo IBGE em 1991, utilizando para
tanto um software de informações geográficas (Maptitude).

Foram utilizadas as seguintes variáveis, presentes na pesquisa OD ou obtidas por

manipulações algébricas a partir das variáveis da pesquisa: proporção da população do
distrito habitante em favelas; idade média da população; Informações sobre escolaridade -
proporção da população sem escolaridade, com primeiro grau incompleto ou completo; com
segundo grau completo ou curso superior completo; Informações sobre ocupação –
proporção da população do distrito com ocupação constante; com ocupação eventual;
aposentados e pensionistas; não ocupados; Informações sobre estabilidade do vínculo -
assalariados sem carteira; assalariados com carteira; funcionários públicos; autônomos;
empregadores; profissionais liberais; Informações da mão de obra ocupada por setor –
agrícola, construção civil, indústria, comércio, serviços em geral, serviços creditícios e
financeiros, e administração pública; renda média da população do distrito, proporção da
população que habita domicílios próprios; proporção da população que ocupa domicílios
alugados, proporção dos habitantes que chegou ao bairro a menos de 10 anos e que
chegou ao município a menos de 10 anos.
As informações das zonas “OD” foram então submetidas à análise fatorial por
componentes principais. Os sete primeiros fatores apresentaram autovalores superiores a 1,
e os três primeiros superiores a 2,5, verificando-se a partir daí uma queda nas diferenças
entre os autovalores. Os coeficientes de correlação entre os fatores rotados e as variáveis
originais indicam que os três primeiros fatores representam as características descritas no
corpo do livro.

180
 Os três fatores foram submetidos à análise de cluster, que agregou as unidades em
seis grupos e uma unidade isolada. Essa unidade – Marsilac - foi retirada da análise por ser
atípica e não importante para a análise. Os seis grupos unidades foram caracterizados pelos
seus fatores médios, apresentando os conteúdos já descritos no corpo do livro.

181

View publication stats