1

4 Parecer sobre a Proposta de

5 Orçamento do Estado para 2021

7 (2ª versão – 26/10/2020)

8 (para discussão na reunião do GT de 28/10/2020)

10

11

12 Relator: Conselheiro Adriano Pimpão

13

14

15 Lisboa 2020

16
17

18 ÍNDICE

19
20 1- CONSIDERAÇÕES PRELIMINARES ......................................................................................................... 3
21 2- CONTEXTO MACROECONÓMICO E SOCIAL ............................................................................................. 7
22 3 - CONSISTÊNCIA DA POLÍTICA ORÇAMENTAL COM A ESTRATÉGIA DAS GRANDES OPÇÕES ............................... 11
23 4 - POLÍTICA FISCAL ........................................................................................................................... 16
24 5 - ORIENTAÇÃO DA DESPESA PÚBLICA .................................................................................................. 18
25 6 - ORÇAMENTO DA SEGURANÇA SOCIAL ............................................................................................... 21
26 7 - SÍNTESE CONCLUSIVA……………………….…...……………………………………………………...24

27

Projeto de Parecer do CES sobre o Orçamento do Estado para 2021

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29 I - CONSIDERAÇÕES PRELIMINARES

30 O Conselho Económico e Social (CES), elaborou o presente Parecer sobre a

31 Proposta de Orçamento do Estado para 2021 (Proposta de Lei nº 61/XIV/2.ª
32 (GOV)), a exemplo de anos anteriores, por solicitação da Comissão Parlamentar
33 de Orçamento e Finanças, cujo pedido e envio ao CES da respetiva Proposta
34 de Lei (POE) teve lugar no dia 14 de outubro de 2020.

35 O CES emitiu igualmente o Parecer sobre as Grandes Opções do Plano para

36 2021-2023 (conforme Proposta de Lei n.º 60/XIV/2.ª (GOV)), na sua reunião
37 plenária do passado dia 6/10/20.

38 O CES tem defendido em anteriores pareceres, invocando o art.º 105.º da

39 Constituição da República Portuguesa (CRP), que o Orçamento do Estado deve
40 ser “elaborado de harmonia com as Grandes Opções em matéria de
41 planeamento”. Também a Lei de Enquadramento Orçamental
42 (nomeadamente no seu art.º 34.º) aponta no sentido duma “compatibilização…
43 das opções de política económica… com os objetivos de política orçamental”.

44 As circunstâncias excecionais atualmente vividas no País, face à evolução da

45 pandemia COVID-19, contribuíram para que as iniciativas legislativas referentes
46 às duas fases do processo orçamental (Lei das Grandes Opções e Lei do
47 Orçamento do Estado) surgissem mais articuladas e mesmo apresentadas de
48 forma simultânea, tal como previsto na Lei n.º 9-A/2020 de 17 de abril.

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49 O CES recomenda, a propósito deste calendário excecional, que a
50 simultaneidade possa permanecer como regra, a bem da coerência entre a
51 política de desenvolvimento e a política orçamental.

52 Nesta mesma linha, prevê o art.º 4.º da Proposta de Lei n.º 60/XIV (Lei das
53 Grandes Opções 21-23) que “As prioridades de investimento constantes da Lei
54 das Grandes Opções são contempladas e compatibilizadas no âmbito do
55 Orçamento do Estado para 2021”.

56 O CES considera que esta coerência e compatibilidade entre a estratégia

57 definida nas Grandes Opções e a política orçamental constante do Orçamento
58 do Estado deve ser vista, para além do cumprimento das disposições
59 constitucionais e legais, como uma sequência lógica das várias fases que
60 concretizam as políticas públicas de desenvolvimento económico e social do
61 País. Neste sentido a primeira preocupação deste Parecer é a verificação da
62 consistência da política orçamental no que se refere à viabilização daquelas
63 políticas de desenvolvimento.

64 Embora a Proposta do Orçamento do Estado (POE) no seu Relatório tenha um

65 capítulo designado por “Estratégia Macroeconómica e Política Orçamental
66 para 2021” não é feita qualquer referência à forma como a política orçamental
67 se relaciona com a execução das opções definidas nas quatro agendas
68 estratégicas constantes da Lei das Grandes Opções. Aliás, este receio já foi
69 formulado no parecer do CES sobre as Grandes Opções a propósito da
70 ausência do quadro macroeconómico no documento enviado para parecer a
71 este Conselho. Apesar destas observações, o CES não pode deixar de
72 reconhecer o esforço que tem sido desenvolvido para a qualidade e
73 legibilidade dos documentos que acompanham a POE 2021, na sequência aliás

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74 de sucessivas recomendações formuladas em pareceres do CES. De referir
75 também a este propósito que os referidos documentos têm procurado cumprir
76 em grande parte as orientações e regras previstas na Lei de Enquadramento
77 Orçamental (LEO), com as sucessivas alterações entretanto verificadas, a última
78 das quais em 2020.

79 O CES congratula-se por verificar que, à semelhança dos anos anteriores, a POE
80 determina a obrigatoriedade dos orçamentos dos serviços e organismos
81 incorporarem a perspetiva de género.

82 O CES considera também muito positivo a melhoria na apresentação do

83 Relatório da POE/2021, nomeadamente a existência de um Sumário Executivo
84 sucessivamente melhorado como um resumo que permite de forma
85 descodificada ter uma perceção mais integrada das políticas económica e
86 orçamental. É de saudar também o anúncio feito na introdução do documento
87 sobre a publicação (online) de uma “Síntese OE 2021” (em português e em
88 inglês) e de um “Guia para o Cidadão” (também online) com a síntese do OE
89 2021, com uma linguagem acessível e com informação sobre o respetivo
90 impacto no dia a dia do cidadão.

91 O CES realça também a existência, em anexo ao Relatório, de uma descrição

92 da estrutura do modelo econométrico utilizado no Gabinete de Planeamento,
93 Estratégia e Relações Internacionais (GPEARI) do Ministério das Finanças para as
94 previsões e simulações macroeconómicas e orçamentais.

95 É igualmente prestada a informação da existência de importante a

96 documentação complementar do Relatório constituída por um anexo com
97 elementos informativos onde se inclui o Projeto de Plano Orçamental a

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 98 apresentar à Comissão Europeia e ao Conselho Europeu. Tendo em conta a
99 importância desta informação e das notícias vindas a público sobre uma
100 alegada divergência de conteúdo entre este documento e o presente Relatório
101 OE 2021 em análise (este último datado de 12 de outubro de 2020), o CES
102 solicitou que lhe possa pudesse ser remetido, em tempo útil, informação
103 atualizada sobre o referido plano orçamental, na forma e conteúdo como foi
104 enviado à Comissão Europeia, o que foi efetuado pelo Ministério das Finanças
105 (GPEARI) através do envio dos Elementos Informativos numa versão corrigida
106 datada de 16 de outubro de 2020. Nesta versão destaca-se a revisão do quadro
107 13 com a descrição com as Medidas Discricionárias, onde se destaca o impacto
108 orçamental da recapitalização do Novo Banco e das garantias do apoio à TAP,
109 cujo referido impacto totaliza nas duas medidas 0,3% do PIB, ou seja, mais de
110 600 milhões de euros.

111 O CES chama, contudo, a atenção para a dificuldade em articular este novo
112 quadro com o quadro 3.3 do Relatório, intitulado “Principais medidas de política
113 orçamental em 2020 e 2021” (mas que só descreve as de 2021). De fato, não só
114 a lista de medidas é diferente, mas, apesar disso, o impacto total líquido das
115 medidas é exatamente o mesmo, ou seja, - 0,9% do PIB. Esta situação junta-se a
116 outras descritas no presente Parecer, revelando a existência de incongruências
117 nos números apresentados, o que poderá fomentar sérias dúvidas sobre os
118 valores inscritos no orçamento.

119 Neste sentido, o CES recomenda que possa haver um esclarecimento sobre
120 estas inconsistências (as quais podem ser apenas aparentes) a fim de não ser
121 afetada a credibilidade do processo orçamental traduzido nesta POE.

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122 O presente Parecer não se irá debruçar sobre todos os pontos constantes dos
123 documentos que acompanham o POE, mas procurará realçar as principais
124 questões colocadas pelas entidades que constituem o CES, e prestar, assim, o
125 contributo que julga ser útil, face à solicitação do Parlamento, através da
126 Comissão Parlamentar do Orçamento e Finanças.

127 2. CONTEXTO MACROECONÓMICO E SOCIAL

128 As perspetivas macroeconómicas e o contexto em que as mesmas são

129 formuladas, quando comparadas com os cenários publicados por outras
130 instituições nacionais e internacionais (conforme Quadro 1.11), permitem
131 considerar que o cenário macroeconómico constante do Relatório da POE
132 (Quadro 1.10), é marcado pode ser visto como marcado pela prudência e pelo
133 realismo possível no atual quadro de incerteza. A justificação para esta
134 característica advém de se considerar que partindo de uma previsão para 2020
135 menos negativa (e com o PIB a cair menos do que o valor médio previsto para
136 a zona euro), o cenário macroeconómico para 2021 está em linha com o
137 daquelas instituições, embora contendo previsões com um elevado grau de
138 risco e de incerteza, como é o caso das que se referem à procura externa e a
139 uma possível retoma, no próximo ano, de um saldo positivo da balança de bens
140 e serviços, que nenhuma outra instituição acompanha.

141 A queda mais acentuada das exportações de serviços em 2020, mesmo que
142 podendo traduzir-se numa maior taxa de recuperação em 2021, não
143 possibilitará que elas retomem os valores dos anos que antecederam a crise e
144 que foram determinantes para a obtenção do saldo positivo registado nesses
145 anos. A isto acresce o facto de em 2020 se ir registar, muito provavelmente,

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146 alguma perda de quota de mercado, não prevendo, também, o Governo que
147 os termos de troca evoluam de forma mais favorável em 2021.

148 Apesar deste quadro destas considerações, o CES realça a importância da

149 formulação do Cenário Macroeconómico, de forma a tornar credível as
150 políticas enunciadas na POE 2021. Nesse sentido, realça também a análise feita
151 sobre os riscos macroeconómicos e sobre a sensibilidade de um conjunto de
152 pressupostos, nomeadamente as variações do PIB tendo em conta as variações
153 da procura interna e da procura externa. Esta análise permite esclarecer um dos
154 pontos objeto de intensa discussão no seio do CES sobre a melhor opção de
155 política económica, centrada mais no mercado nacional (em que a política de
156 rendimentos é crucial) ou no mercado internacional. (em que as questões de
157 produtividade e competitividade assumem especial relevância)

158 Uma outra análise que deverá merecer reflexão, eventualmente no âmbito da
159 concertação social, é o risco referido no Relatório sobre “a potencial rigidez na
160 afetação de recursos (para setores em expansão)”.

161 Face à importância da informação para a avaliação das medidas promotoras

162 da política de desenvolvimento económico e social, o CES considera desejável
163 que a informação sobre “Riscos Macroeconómicos e Análise da Sensibilidade”
164 constante do Relatório possa merecer em sede própria a reflexão adequada
165 deste Conselho. dos Parceiros Sociais.

166 Os pressupostos para a evolução económica baseiam-se numa recuperação

167 da economia em 2021, devendo o crescimento do PIB ter como maior
168 contributo a procura interna. Neste cenário, a produção e o emprego não

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169 alcançam valores que recuperam das perdas em 2020, o que só é previsto para
170 2022.

171 Para além da incerteza sobre a evolução da pandemia e das consequentes

172 restrições ao funcionamento das atividades económicas e ao crescimento da
173 criação do rendimento e da riqueza líquida, a política orçamental que suporta
174 o cenário apresentado, pressupõe também a suspensão das regras orçamentais
175 em vigor na União Europeia e em particular na Zona Euro (o que já está
176 decidido) e um grande esforço nas políticas públicas de proteção social
177 (incluindo ao emprego) e de apoio à viabilidade das empresas de, bem como
178 à promoção do investimento público. Identifica-se, no entanto e ainda assim,
179 uma opção por uma forte e acelerada redução do défice, numa perspetiva
180 plurianual.

181 Neste ponto o CES exprime algumas dúvidas sobre a consistência do programa
182 de investimentos (previstos ou que deviam estar previstos nas Grandes Opções)
183 e das respetivas fontes de financiamento (quer de origem nacional, quer de
184 origem externa).

185 A análise desta consistência começa por ter a dificuldade de não haver um
186 programa de investimentos públicos nas Grandes Opções, nos termos previstos
187 na respetiva Lei. Mesmo na POE a lista de investimentos estruturantes (Quadro
188 2.1), que é apenas uma parte do investimento público, surge de forma pouco
189 credível, com valores pouco consistentes com os que foram publicados no
190 Quadro de 2020, e sem indicar as fontes de financiamento.

191 O tratamento desta componente importante da estratégia de desenvolvimento

192 é ainda mais incompreensível, quando já se encontra consensualizado e

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74 de sucessivas recomendações formuladas em pareceres do CES. De referir
75 também a este propósito que os referidos documentos têm procurado cumprir
76 em grande parte as orientações e regras previstas na Lei de Enquadramento
77 Orçamental (LEO), com as sucessivas alterações entretanto verificadas, a última
78 das quais em 2020.

79 O CES congratula-se por verificar que, à semelhança dos anos anteriores, a POE
80 determina a obrigatoriedade dos orçamentos dos serviços e organismos
81 incorporarem a perspetiva de género.

82 O CES considera também muito positivo a melhoria na apresentação do

83 Relatório da POE/2021, nomeadamente a existência de um Sumário Executivo
84 sucessivamente melhorado como um resumo que permite de forma
85 descodificada ter uma perceção mais integrada das políticas económica e
86 orçamental. É de saudar também o anúncio feito na introdução do documento
87 sobre a publicação (online) de uma “Síntese OE 2021” (em português e em
88 inglês) e de um “Guia para o Cidadão” (também online) com a síntese do OE
89 2021, com uma linguagem acessível e com informação sobre o respetivo
90 impacto no dia a dia do cidadão.

91 O CES realça também a existência, em anexo ao Relatório, de uma descrição

92 da estrutura do modelo econométrico utilizado no Gabinete de Planeamento,
93 Estratégia e Relações Internacionais (GPEARI) do Ministério das Finanças para as
94 previsões e simulações macroeconómicas e orçamentais.

95 É igualmente prestada a informação da existência de importante a

96 documentação complementar do Relatório constituída por um anexo com
97 elementos informativos onde se inclui o Projeto de Plano Orçamental a

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216 Para além destas considerações torna-se necessário um esclarecimento sobre
217 o conteúdo da Despesa de Capital no Quadro 3.1 (Conta das Administrações
218 Públicas 2020-2021). Com efeito e para além de se analisar se a rubrica
219 Formação Bruta de Capital Fixo inclui todos os investimentos públicos previstos
220 para 2021, convém também esclarecer se na outra rubrica da Despesa de
221 Capital intitulada “Outra Despesa de Capital” estão incluídas ou não as
222 dotações do Estado para o Novo Banco ou outras situações similares.

223 O CES alerta ainda para a subida da dívida pública e as previsões que a
224 mantêm acima dos 100% do PIB até 2031 (no OE 2020 esta meta estava prevista
225 para 2023). No seguimento de anteriores pareceres sublinha-se de novo a
226 necessidade de uma criteriosa gestão da dívida pública, tanto mais que o
227 agravamento do défice trará novas pressões sobre o seu peso na economia
228 portuguesa e na capacidade de endividamento da mesma.

229 3. CONSISTÊNCIA DA POLÍTICA ORÇAMENTAL COM A ESTRATÉGIA DAS GRANDES OPÇÕES

230 O país precisa de uma política orçamental para o próximo ano assumidamente
231 pró-cíclica, ou seja, o OE deve constituir um instrumento ativo de saída da crise
232 e de retoma do crescimento económico.

233 A proposta de OE apresentada pelo Governo, não nos reconduzindo aos

234 orçamentos de austeridade dos tempos da “troika”, configura um orçamento,
235 mais ou menos “neutro” em relação ao ciclo económico e de continuidade nas
236 orientações de política, com uma significativa redução do défice em 2021 de 3
237 p.p., o que coloca o nosso País (no confronto com as previsões apresentadas
238 pelos Estados membros da Zona Euro ) com o 4º défice mais baixo no próximo
239 ano.

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240 Como já foi referido, a POE não está organizada de forma a verificar a
241 consistência das agendas estratégicas das Grandes Opções com as dotações
242 orçamentais necessárias à sua concretização.

243 A estrutura do capítulo 2 do Relatório (Estratégia Macroeconómica e Política

244 Orçamental para 2021) que poderia permitir aquela verificação é confusa,
245 desequilibrada e contem incongruências na apresentação e conteúdo.

246 São disto exemplo, entre outros, os enunciados da política orçamental,

247 nomeadamente quanto a investimento, referentes à habitação e à saúde.

248 No primeiro caso (política de habitação) repete-se o que já estava escrito

249 (palavra por palavra) no Relatório de 2020, o que introduz sérias dúvidas, não só
250 sobre a credibilidade desta importante política pública, mas também sobre a
251 respetiva dotação orçamental. Para além destas dúvidas não há qualquer
252 referência ao investimento nesta área no quadro dos Investimentos
253 Estruturantes, apesar de se referir que o mesmo pode atingir os 1000 milhões de
254 euros até ao fim da legislatura.

255 No segundo caso (política de saúde), em que o investimento é considerado

256 fundamental, não só para o aumento da capacidade na prestação de
257 cuidados de saúde, mas também para a sua modernização tecnológica, a
258 descrição é igualmente confusa e os valores apresentados sofrem de aparente
259 inconsistência. Assim, para além do título sobre o investimento estruturante na
260 saúde incluir também a designação de Segurança Social (sem que esteja
261 listado qualquer investimento neste setor), a listagem das infraestruturas
262 hospitalares tem valores diferentes na descrição dos mesmos e no quadro dos
263 investimentos estruturantes, como é o caso do Novo Hospital Central do

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264 Alentejo. Também o Novo Hospital Central do Algarve é referido nas Grandes
265 Opções, mas não surge neste quadro dos investimentos estruturantes nem em
266 qualquer outro. Faz-se igualmente referência a um Plano Plurianual de
267 Investimentos com uma dotação de 190 milhões de euros e de um Programa de
268 Investimentos na Área da Saúde (PIAS) com 91 milhões de euros, cujas
269 descrições e valores são diferentes dos descritos no Programa Orçamental da
270 Saúde, que consta do ponto 5.15 do Relatório.

271 Devido à importância do investimento refira-se ainda o Novo Hospital de Lisboa

272 Oriental, cujo montante inscrito no Quadro dos Investimentos Estruturantes
273 ascende a 470 milhões de euros, mas cuja construção será em regime de PPP,
274 não havendo informação no Relatório sobre os respetivos encargos plurianuais
275 para o Estado.

276 Na sequência desta análise o CES recomenda que, para permitir uma mais
277 completa avaliação da consistência orçamental se proceda a um
278 relacionamento matricial entre as agendas estratégicas das Grandes Opções e
279 os programas orçamentais constantes da POE.

280 O CES recomenda também que se proceda a uma melhor explicitação da

281 contribuição do Plano de Recuperação e Resiliência para a política
282 orçamental, nomeadamente no que se refere aos projetos estruturantes.

283 O CES alerta uma vez mais para a necessidade de se promover a integração
284 dos vários documentos de política económica e orçamental. Na atual situação
285 estes documentos surgem mais como uma sequência de gavetas para angariar
286 fundos, nomeadamente os provenientes da União Europeia, não havendo o
287 desejado objetivo de os integrar.

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288 O CES considera que o conjunto das Grandes Opções e do Orçamento do
289 Estado possa constituir a plataforma de integração e compatibilização das
290 várias políticas e dos vários instrumentos de financiamento, não só pela sua
291 importância institucional, mas muito especialmente pela legitimidade política
292 destes documentos.

293 Esta análise permite também realçar a importância da reconstrução duma

294 orgânica de planeamento na Administração do Estado. Muitas das carências e
295 falhas na conceção e integração das políticas públicas devem-se à escassez
296 de estruturas estáveis de planeamento. Na maior parte dos casos o Estado
297 subcontrata as funções de planeamento a outras entidades, perdendo-se
298 capacidade de memória e de estudo, bem como de continuidade das políticas
299 no tempo e nas instituições públicas. A recente declaração do Senhor Primeiro
300 Ministro, proferida no Plenário do CES, sobre este assunto, referindo
301 nomeadamente a contratação de 3000 1000 técnicos superiores para funções
302 de planeamento é um sinal importante que se deve sublinhar.

303 Por outro lado, esta reflexão, e consequente recomendação do CES, vai ao
304 encontro de um dos objetivos da política orçamental que é o de obter ganhos
305 de eficiência na despesa pública.

306 Ainda no que se refere à articulação entre a estratégia macroeconómica e a

307 política orçamental para 2021, o CES não pode deixar de alertar para a
308 fragilidade do enunciado das políticas de apoio às empresas e de estímulo ao
309 investimento. De fato, se é claro o objetivo de criar um conjunto importante de
310 medidas de proteção social e de sustentação do rendimento das famílias, tal já
311 não o é tanto no que se refere às medidas de apoio ao tecido produtivo,
312 embora se deva reconhecer que as medidas de apoio às famílias e à

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313 sustentação do seu rendimento constituem, por si, um elemento fundamental
314 para a dinamização da procura.

315 De referir ainda que, se é claro o objetivo de criar um conjunto importante de

316 medidas de proteção social para os mais desfavorecidos, tal não é extensivo
317 aos restantes grupos sociais, nomeadamente, no sentido de travar a perda de
318 rendimento das chamadas “classes médias”. Olhando para os números da
319 despesa com a proteção social, eles regridem em 2021 em percentagem do PIB
320 (passam de 20.5% para 19.9%) o que não leva em linha de conta que na
321 ausência de medidas de apoio, efetivas e continuadas, ao tecido produtivo,
322 com especial incidência nas micro, pequenas e médias empresas mais
323 fortemente atingidas pela quebra da procura, a crise social agravar-se-á e com
324 ela o aumento do desemprego.

325 São dois conjuntos de medida de política absolutamente necessários para a

326 mitigação dos efeitos da pandemia e para o desenvolvimento do País, mas têm
327 efeitos temporais e estruturais diferentes. A sustentabilidade do tecido produtivo
328 permitirá às famílias assegurar o adequado e digno rendimento no médio e
329 longo prazos, libertando-as das medidas de caráter mais assistencial,
330 necessárias no curto prazo, mas que devem ser transitórias enquanto a
331 recuperação económica não for efetiva e nos desejáveis patamares de uma
332 justa distribuição de rendimento.

333 O CES sugere que estas medidas de política de apoio ao rendimento e ao

334 emprego possam ser apresentadas em conformidade com o enunciado nas
335 Grandes Opções, em que se estrutura em 3 fases a resposta nacional à crise
336 sanitária e respetivos impactos económicos e sociais: fase de emergência, fase
337 de estabilização e fase de recuperação.

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338 4. POLÍTICA FISCAL

339 A política fiscal é um importante instrumento de política de desenvolvimento.

340 Contudo, tem sido apresentada nos documentos de política orçamental numa
341 ótica mais direcionada para a coleta fiscal.

342 Embora se explicitem ao longo do texto da POE alguns contributos dos impostos
343 para atenuar os efeitos da pandemia, procurando diminuir quebras acentuadas
344 nos rendimentos das famílias e das empresas, nota-se que a carga fiscal em 2021
345 suspendeu a sua tendência de diminuição voltando a subir, ainda que de forma
346 ligeira (de acordo com os elementos informativos complementares do Relatório
347 sobe de 33,9% para 34,0%), essencialmente devido à subida da carga fiscal dos
348 impostos sobre o rendimento e património. Tal não parece compatível com uma
349 política fiscal de apoio às famílias, tanto mais que para 2021 se prevê uma
350 descida da percentagem da despesa pública face ao PIB, incluindo o peso das
351 prestações sociais que passa de 20,6% para 19,9%. Refira-se, contudo, que
352 comparando com o cenário de políticas invariantes, existe uma diminuição no
353 peso dos impostos no PIB, devido às medidas discricionárias de política
354 orçamental.

355 A única rubrica cujo peso no PIB cresce de forma mais visível é a Formação Bruta
356 de Capital Fixo que passa de 2,5% para 2,9%, mas se considerarmos que o
357 investimento público estimado para 2020 é metade do realizado em 2010 e que
358 Portugal, mesmo executando o valor previsto em 2020, continuará a ser o país
359 da UE com o pior rácio de investimento público no PIB, seria desejável que a
360 aposta para o investimento público fosse mais ambiciosa. Também se justificam
361 mais uma vez o que justifica os alertas do CES sobre a necessidade de um

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362 tratamento técnico e político de maior qualidade, no que se refere ao
363 planeamento e à monitorização do investimento público.

364 Ainda no que se refere à receita fiscal, e tendo em conta a evolução da receita
365 do IRS, cuja previsão de aumento entre 2019 e 2021 é de 1,8%, enquanto a
366 receita fiscal total desce cerca de 5%, o CES volta a sublinhar a importância da
367 correção da justiça fiscal no que se refere à tributação dos rendimentos no
368 trabalho face a outras bases tributárias.

369 Neste quadro de preocupação, o CES sublinha a importância das “Medidas de

370 Combate à Erosão das Bases Tributáveis” enunciadas no Relatório da POE, mas
371 realça também, e mais uma vez, a falta de metas quantificadas para estas
372 medidas.

373 Já em relação aos benefícios em sede de IRC, o CES constata a subida de 671,3
374 mil milhões de euros entre 2018 e 2021, faltando realizar uma avaliação rigorosa
375 da atribuição dos benefícios fiscais que estão na sua origem.

376 Na contribuição extraordinária sobre o sector energético, num contexto em que

377 há empresas que não têm pago esta contribuição, o CES alerta para a intenção
378 do Governo de forma incompreensível aligeirar o regime, na sua incidência e
379 nas taxas a aplicar.

380 Na contribuição extraordinária sobre os fornecedores da indústria de dispositivos

381 médicos do SNS, não se compreende o abatimento ao valor da contribuição
382 nas despesas de investigação e desenvolvimento que, naturalmente, já estão
383 incluídas no preço dos dispositivos adquiridos pelo SNS.

384

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146 alguma perda de quota de mercado, não prevendo, também, o Governo que
147 os termos de troca evoluam de forma mais favorável em 2021.

148 Apesar deste quadro destas considerações, o CES realça a importância da

149 formulação do Cenário Macroeconómico, de forma a tornar credível as
150 políticas enunciadas na POE 2021. Nesse sentido, realça também a análise feita
151 sobre os riscos macroeconómicos e sobre a sensibilidade de um conjunto de
152 pressupostos, nomeadamente as variações do PIB tendo em conta as variações
153 da procura interna e da procura externa. Esta análise permite esclarecer um dos
154 pontos objeto de intensa discussão no seio do CES sobre a melhor opção de
155 política económica, centrada mais no mercado nacional (em que a política de
156 rendimentos é crucial) ou no mercado internacional. (em que as questões de
157 produtividade e competitividade assumem especial relevância)

158 Uma outra análise que deverá merecer reflexão, eventualmente no âmbito da
159 concertação social, é o risco referido no Relatório sobre “a potencial rigidez na
160 afetação de recursos (para setores em expansão)”.

161 Face à importância da informação para a avaliação das medidas promotoras

162 da política de desenvolvimento económico e social, o CES considera desejável
163 que a informação sobre “Riscos Macroeconómicos e Análise da Sensibilidade”
164 constante do Relatório possa merecer em sede própria a reflexão adequada
165 deste Conselho. dos Parceiros Sociais.

166 Os pressupostos para a evolução económica baseiam-se numa recuperação

167 da economia em 2021, devendo o crescimento do PIB ter como maior
168 contributo a procura interna. Neste cenário, a produção e o emprego não

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410 No que se refere ao universo dos trabalhadores da Administração Pública, não
411 está prevista na POE a atualização dos salários, prolongando anos de perdas
412 salariais. O aumento da despesa previsto deve-se apenas a progressões nas
413 carreiras e novas contratações. O CES considera que a valorização dos salários
414 e carreiras é também fundamental para a melhoria dos serviços públicos,
415 aumenta a motivação dos trabalhadores e permite atrair mais profissionais
416 qualificados necessários à modernização dos serviços.

417 Em matéria de inovação e transição digital na Administração Pública, são de

418 realçar os incentivos de práticas inovadoras de gestão pública que tomam em
419 consideração os desafios da demografia e das desigualdades.

420 A despesa da Administração Local terá uma evolução em que apresentará,

421 contrariamente ao passado, um saldo global negativo. Seria desejável que
422 houvesse informação sobre o impacto da evolução deste saldo, originado pelo
423 processo de transferências de competências da Administração Central para os
424 Municípios e para as Freguesias.

425 Ainda no quadro das transferências de competências, e tendo em

426 consideração o caráter endémico da violência contra as mulheres e da
427 violência doméstica, dever-se-ia ter disponível informação sobre o número de
428 autarquias que apoiam a prevenção e o combate a este tipo de violência e o
429 investimento que é feito nesta área.

430 Com os juros da dívida a baixarem de 2,9% para 2,6% do PIB (correspondendo
431 a uma redução da despesa de 332 milhões de euros) a despesa corrente das
432 Administrações Públicas (central, regional e local) passa de 45,6% para 43,7% do
433 PIB (1,9 p.p.), com uma redução que atinge a generalidade das rubricas que a

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434 compõem, incluindo as prestações sociais. Neste cenário o CES interroga-se se
435 não seria desejável não reduzir tanto a despesa total (-2,2 p.p. do PIB) de forma
436 a aumentar mais o investimento.

437 No que se refere ao Setor Empresarial do Estado, o total de empresas ascendia

438 em junho de 2020 a 180. Das transferências de capital previstas para 2021
439 sobressaem os aumentos de capital da empresa Infraestruturas de Portugal, SA
440 e da empresa Metropolitano de Lisboa, EPE, no montante de 354,6 milhões de
441 euros e de 85,1 milhões de euros, respetivamente.

442 De realçar a aquisição de participações na TAP e na Efacec, cujos montantes

443 não são claramente referidos no Relatório. No entanto em relação à TAP é
444 fornecida a informação sobre o empréstimo do Estado à TAP que deverá
445 ascender a 500 milhões de euros em 2021, que acresce a 1200 milhões de euros
446 previstos para 2020.

447 No setor financeiro, sem especificar valores de afetação de despesa pública, é

448 referida a constituição do Banco Português de Fomento, SA, resultado da fusão
449 de um conjunto de instituições financeiras públicas.

450 No respeitante a encargos com as Parcerias Público-Privadas (PPP), estima-se

451 para 2021 um valor global de 1548 milhões de euros, ligeiramente acima do de
452 2020, mantendo-se a previsão da descida dos encargos de forma regular até
453 2034, tal como aconteceu em anos anteriores. No entanto, tais previsões não se
454 têm confirmado, tendo havido revisões em alta, designadamente no sector
455 rodoviário (para 2021 preveem-se 1,2 mil milhões de euros de encargos, quando
456 em 2019 o valor previsto para 2021 era de mil milhões e em 2016 de 873 milhões
457 de euros).

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458 Nesta matéria, o CES volta a insistir na necessidade de uma informação mais
459 organizada e legível sobre as PPP, inscrita na POE, indicando os riscos de
460 eventuais responsabilidades, com base em litígios com as concessionárias e
461 subconcessionárias e também da implicação destes litígios na qualidade do
462 serviço público prestado. O Relatório contem, de fato, no ponto 6.3.2 uma
463 descrição da situação de um conjunto de PPP dos setores rodoviário, ferroviário,
464 saúde e aeroportuário, mas da leitura desta informação não se consegue retirar
465 uma apreciação sobre os custos e benefícios para o Estado da alternativa PPP
466 face ao investimento direto.

467 6. ORÇAMENTO DA SEGURANÇA SOCIAL

468 O Orçamento da Segurança Social é constituído essencialmente pela análise

469 da receita, sendo bastante mais sintético na componente da despesa.

470 Na atual situação que o País atravessa, o papel da Segurança Social é de

471 grande relevância no setor da Ação Social é também relevante no contexto da
472 Segurança Social. No Parecer do CES sobre as Grandes Opções chama-se a
473 atenção para o fato de pouca relevância dada à Segurança Social,
474 nomeadamente pela ausência de um capítulo específico sobre este setor.

475 Na POE existem capítulos dedicados à Segurança Social, mas quase sempre
476 numa ótica financeira, nomeadamente quanto à sua sustentabilidade, o que é
477 obviamente importante. Contudo, não é compreensível que a Segurança
478 Social seja tratada na POE, quase exclusivamente, na sua componente de
479 instituição financeira, não dando a devida relevância ao apoio à proteção
480 social. Tanto mais que, no atual contexto, o papel da Segurança Social tem sido
481 decisivo (pela sua capacidade financeira) no apoio ao emprego e às

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482 empresas, bem como no apoio à Rede Nacional de Cuidados Continuados e à
483 execução de acordos com o terceiro setor.

484 As críticas e os problemas que têm surgido em todas estas áreas,

485 nomeadamente no que se refere ao apoio e fiscalização das Infraestruturas
486 Residenciais para Idosos, não parece ter originado justificaria a explicitação de
487 iniciativas para uma maior explicitação para ultrapassar a situação e valorizar a
488 forma como a Segurança Social cumpre a sua missão na sociedade
489 portuguesa.

490 O CES relembra, a este propósito, a sua recomendação de definição,

491 programação e execução urgente de um plano estratégico de edificação da
492 Rede Pública das Estruturas Residenciais para Idosos, de forma a ultrapassar a
493 limitada cobertura desta rede (o que se estende à infância e à deficiência).

494 Ainda no que se refere ao apoio da Segurança Social ao emprego é importante

495 relevar a necessidade da melhoria da Prestação Social de Inclusão (PSI) para
496 as pessoas com deficiência, e que fossem criados programas de promoção da
497 empregabilidade daquela população que está muito exposta às fragilidades
498 decorrentes do surto epidémico.

499 Resta a informação de um saldo orçamental superior a 900 milhões de euros,

500 prevendo-se, contudo, que o saldo se tornará deficitário até final da década.
501 O saldo orçamental apresentado pela Segurança Social, superior a 900 milhões
502 de euros, é de todo o sistema, sendo que o saldo do sistema previdencial (500
503 milhões previstos para 2021) tornar-se-á deficitário até final da década.

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504 No âmbito desta análise, o CES vê com preocupação a diminuição do saldo
505 global da segurança social( 1475 M euros em 2020 e 932 M euros em 2021), o
506 qual, embora positivo, tem um valor que representa pouco mais de um terço
507 face ao verificado em 2019 e considera que, sendo essa redução provocada
508 por causas totalmente exógenas ao sistema, deve ser ponderado um reforço
509 pelo Orçamento de Estado dos seus meios financeiros, sem que se ponham em
510 causas as transferências previstas para o Instituto de Gestão Financeira da
511 Segurança Social (IGFSS).

512 O CES constata não estar prevista a atualização das pensões em 2021,
513 acontecendo o mesmo com o Indexante dos Apoios Sociais (IAS),
514 provavelmente baseada na previsão de uma variação negativa do PIB e da
515 inflação em dezembro de 2020. Lembra, porém, que em 2010, o mecanismo de
516 atualização das pensões foi suspenso de modo a permitir o aumento excecional
517 e temporário das pensões, embora sem alteração do valor do IAS. Na opinião
518 do CES, deveria ser adotado idêntico procedimento, o qual deve ser extensivo
519 ao IAS, não apenas por razões de carácter social, mas também pela
520 necessidade de dinamização da procura interna, a qual irá constituir a principal
521 fonte de crescimento económico em 2021.

522 O Relatório não discrimina as rubricas nas medidas COVID-19, pelo que não
523 sabemos se todas as transferências devidas foram executadas. O CES considera
524 ainda preocupante que as verbas relativas a medidas COVID previstas para
525 2021 (no valor de 776 milhões de euros) não estejam totalmente cobertas por
526 transferências do OE, podendo a diferença exceder os 200 milhões de euros.

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527 Entende ainda haver um défice de informação sobre segurança social, o qual
528 se agravou durante a pandemia, tornando difícil avaliar o impacto de medidas
529 tomadas com apoios da segurança social.

530 Entende também ser de grande utilidade a publicação pelo IGFSS do

531 documento de análise Conta da Segurança Social, a última das quais tem
532 como referência o ano de 2017. A informação constante da CGE está muito
533 longe de ser suficiente. Este assunto tem sido várias vezes abordado em
534 pareceres do CES sem que tenha sido resolvido, sendo de todo incompreensível
535 a “resistência” daquela instituição, atendendo à importância desta área, que
536 se tornou ainda maior com a pandemia.

537 O CES relembra que nos termos do art.º 105º da CRP “O Orçamento do Estado
538 contém… b) O orçamento da segurança social “.

539 7. SÍNTESE CONCLUSIVA

540 a) O CES, embora reconhecendo a introdução de melhorias na

541 apresentação dos documentos da POE 2021, face a versões anteriores,
542 considera que existe um défice de consistência e clareza nos números
543 apresentados para o OE 2021.
544 b) Apesar de haver progressos no cumprimento da Lei de Enquadramento
545 Orçamental, a articulação entre as Grandes Opções e o Orçamento do
546 Estado está longe de ser satisfatória. Este aspeto menos positivo do
547 processo orçamental faz com que não só não se cumpra as obrigações
548 decorrentes da Constituição da República Portuguesa, como contribui
549 para uma menor transparência da política orçamental e até,
550 eventualmente, da qualidade e eficiência da despesa pública.

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551
552 c) O CES chama a particular atenção para a forma pouco cuidadosa
553 como é apresentado o investimento público. Os valores diferem
554 frequentemente de capítulo para capítulo do Relatório e é visível a falta
555 de coordenação e diferença de qualidade da informação, de setor para
556 setor, na apresentação das respetivas políticas e medidas. A carência de
557 estruturas de planeamento é visível nestas deficiências de apresentação
558 ao longo do Relatório. Tendo em conta as várias fontes de financiamento
559 que se perspetivam, nomeadamente o Plano de Recuperação e
560 Resiliência e os vários instrumentos de financiamento europeu, não está
561 explicitado na POE, de forma organizada e sistematizada, como se afeta
562 cada tipo de financiamento aos vários projetos e que políticas terão
563 prioridade, numa perspetiva plurianual.
564 d) O CES considera que, nesta fase da vida do País, o Orçamento do Estado
565 deveria ser um instrumento mais ativo para a saída da crise, com
566 características assumidamente pro-cíclicas. A forma como a política
567 orçamental é apresentada não permite encontrar a formulação clara de
568 uma estratégia para o desenvolvimento do País, no âmbito dos vários
569 cenários apresentados para o contexto internacional e da evolução
570 previsível da pandemia COVID-19.
571 e) Em particular, a forma como o setor da Saúde é tratado no Orçamento
572 do Estado é pouco cuidada, confusa e incapaz de comunicar a
573 prioridade que se pretende dar ao reforço do Serviço Nacional de Saúde.
574 f) O Orçamento do Estado é apresentado como o instrumento
575 fundamental para a prossecução de políticas públicas de apoio às
576 famílias e à sustentabilidade do emprego. Contudo, para além do
577 enunciado de um conjunto de medidas, não é feita a ponte entre as
578 intervenções de curto prazo e o relançamento da economia numa

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216 Para além destas considerações torna-se necessário um esclarecimento sobre
217 o conteúdo da Despesa de Capital no Quadro 3.1 (Conta das Administrações
218 Públicas 2020-2021). Com efeito e para além de se analisar se a rubrica
219 Formação Bruta de Capital Fixo inclui todos os investimentos públicos previstos
220 para 2021, convém também esclarecer se na outra rubrica da Despesa de
221 Capital intitulada “Outra Despesa de Capital” estão incluídas ou não as
222 dotações do Estado para o Novo Banco ou outras situações similares.

223 O CES alerta ainda para a subida da dívida pública e as previsões que a
224 mantêm acima dos 100% do PIB até 2031 (no OE 2020 esta meta estava prevista
225 para 2023). No seguimento de anteriores pareceres sublinha-se de novo a
226 necessidade de uma criteriosa gestão da dívida pública, tanto mais que o
227 agravamento do défice trará novas pressões sobre o seu peso na economia
228 portuguesa e na capacidade de endividamento da mesma.

229 3. CONSISTÊNCIA DA POLÍTICA ORÇAMENTAL COM A ESTRATÉGIA DAS GRANDES OPÇÕES

230 O país precisa de uma política orçamental para o próximo ano assumidamente
231 pró-cíclica, ou seja, o OE deve constituir um instrumento ativo de saída da crise
232 e de retoma do crescimento económico.

233 A proposta de OE apresentada pelo Governo, não nos reconduzindo aos

234 orçamentos de austeridade dos tempos da “troika”, configura um orçamento,
235 mais ou menos “neutro” em relação ao ciclo económico e de continuidade nas
236 orientações de política, com uma significativa redução do défice em 2021 de 3
237 p.p., o que coloca o nosso País (no confronto com as previsões apresentadas
238 pelos Estados membros da Zona Euro ) com o 4º défice mais baixo no próximo
239 ano.

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606 j) No que se refere à Segurança Social o CES regista a informação prestada
607 no Relatório e nos Elementos Informativos e Complementares,
608 nomeadamente quanto à evolução do sistema previdencial que se
609 poderá tornar deficitário até ao final da década. O CES sublinha que o
610 papel da Segurança Social é, além desta função previdencial, muito
611 relevante no que se refere à proteção social, considerando que tal não
612 é suficientemente valorizado na apresentação do Orçamento da
613 Segurança Social, nos termos em que é feito na documentação em
614 análise. Ainda no âmbito desta matéria, o CES relembra a sua
615 recomendação para o planeamento e reforço urgente da Rede Pública
616 de Estruturas Residenciais para Idosos, face às fragilidades evidenciadas
617 no atual contexto de pandemia e das consequências gravosas para a
618 população mais idosa do nosso País.

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