revista de

ad111inistração
111unicipal
Finanças Municipais :
Dependência x Autonomia
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lrineu Nalin
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.- Execução de Projetos Sociais
xo Annece Grornann
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<:(~ Os Municípios Brasileiros Mais Populosos:
Panorama Demográfico
François E. J . de Brernaeker
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~ INSTITUTO BRAS I LEI AO OE AOMINISTRAÇAO MUNICIPAL

Ano XXX N9 167 ilbnl/junho de 1983- ISSN 0034.7604

~ .dm. Mun. Rio de Janeiro abr./jun./83

EXPEDIENTE
INSTITUTO BRASILEIRO DE
ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL
Superintendente Geral
Diogo Lordello de Mello
Superintendentes Adjuntos
Cleuler de Barros Loyola
Jamil Reston
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REVISTA DE ADMINISTRAÇÃO
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llustraçlo e capa: David Queiroz
Coord. Editorial: Lllian Lopes da Silva
Montagem: Lidia Lopes
Compo$1çlo: Robertom
lmpresslo: Graphice • Gráf. e Edit. Ltda.
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Conselho Fiscal
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Joaquim Caetano Gentil Neto
OBJETIVOS DO IBAM: a) realizar
pesquisas e promover a divulgação de
idéias e práticas capazes de contribuir
para o desenvolvimento progressivo da
administração municipal e dos serviços
urbanos; b) prestar, no âmbito das suas
finalidades e com o mesmo caráter
nãe>-lucrativo, colaboração, assistência ou
orientação técnica às administrações
municipais e estaduai.s. bem como a
outros órgãos ou ent.idades, nacionais ou
estrangeiros; c) manter a Escola Nacional
de Serviços Urbanos- ENSUR, como
centro de ensino, estudos e difusão
cultural, destinado primordialmente à
formação de pessoal especializado em
serviços municipais e urbanos; d)
incentivar, sem preju fzo do disposto na
alfnea e, o aperfeiçoamento do pessoal
das administrações municipais, através de
bolsas de estudos, concedidas pela
ENSUA; e) instituir, sempre que
necessário, inclusive mediante convênio
com universidades, prefeituras e outras
entidades, cursos isolados destinados ao
aperfeiçoamento profissional. em matéria
de serviços municipais e urbanos: f)
promover o Intercâmbio de Informações e
experiências no âmbito da administração
municipal e dos serviços urbanos;
g) articular-se com instituições nacionais e
estrangeiras, com o objetivo de ampliar e
aprimorar as suas atividades; h) estudar os
problemas da vida municipal brasileira,
tanto nos seus aspectos locais como nas
suas implicações com o desenvolvimento
regional e nacional; i) colaborar, através
de sugestões ou sempre que for solicitado,
com os poderes públicos, em matéria de
administração municipal e
aprimoramento da legislação respectiva;
j) desenvolver as demais atividades
inerentes aos seus objetivos institucionais.
 SUMÁRIO

Finanças Municipais: O Município Brasileiro e o

Dependência x Autonomia Novo Perfil PoHtico da Nação
lrineu Na/in 6 Josué Souto Maior Mussalém 62

Execução de Projetos Sociais A Rocínha, O Laboriaux

Annete Gromann
e Outras Estórias
Ana Maria Brasileiro
Hef1lldo da Costa Reis 28 Nanei Valadares 72
Os Munic(pios Brasileiros Mais Receita da Cidade de Osaka:
Populosos: Panorama Demográfico Estrutura e Problemas
François E. J. de Bremaeker 44 Yasushi Oshima 82
Notas do Editor
As discussões em torno do tema
Sistema Tributário Nacional
continuam sendo ampliadas,
sobretudo quanto às medidas
necessárias ao seu aperfeiçoamento.
Existe um consenso de que o
sistema tributário apresenta
distorções. Uma delas- o
desequil rbrio na repartição das
receitas fiscais- é examinada
em "Finanças Municipais:
Dependência x Autonomia",
interessante art1go de lrineu Nalin.
Há necessidade. no caso dos
municípiOS, de uma reorientação do
peso tributário e ma1or
conscientização dos administradores
locais quanto aos tributos de sua
competência.
Do exame dos aspectos que
envolvem o desenvolvimento de
programas relacionados a projetos
sociais, detectou-se que eles são
prejudicados por obstáculos de
ordem administrativa, comuns a
todas as entidades incumbidas de
gerir recursos para executá-los.
Heraldo da Costa Reis e Annete
Gromann, ambos assessores
técnicos do IBAM, analisam em
'Execução de Projetos Sociais" as
dificuldades existentes e propõem
medidas para saná-las, enfatizando
que o resultado dos programas ou
das metas dependerá dos métodos
de trabalho adotados para a
execução das normas legais, do
processo de delegação de
autoridade aos n (veis da
organização onde são implantadas
as tarefas, mas principalmente das
relações estabelecidas entre a
administração dos projetos e seu
ambiente externo e interno.
Colaborador freqüente da RAM.
em trabalhos de análise de
diferentes aspectos do crescimento
demográfico dos municfpios
brasileiros, François E. J. de
Bremaeker - também do corpo
técnico do I BAM - dá início a uma
série de artigos sobre os municípios
brasileiros com população superior
a 50 mil habitantes. Trata-se de um
conjunto bastante significatiVO-
382 municípios- onde veio a
 •
ocorrer 80,6% do volume de
crescimento da população
brasileira. Os restantes 19,4% do
crescimento demográfico ficam por
conta dos 2.324 munidpios, já que
1.285 deles chegaram a perder
população entre 1970 e 1980. Estes
números dão uma boa idéia do
fenômeno de concentração de nossa
população
O Município é hoje peça
fundamental da estrutura
sócio-econômica e política da
Nação. Entretanto, enfrenta
dificuldades de variadas naturezas
e que. seÇJundo Josué Souto Maior
Mussalém, da Fundação Joaquim
Nabuco, devenam passar por um
processo político no contexto
mun1cipal. na microrregião em que
se localiza e até no contexto
estadual Uma ação globalizante do
processo de desenvolvimento
mun1cipal é a proposta de "O
Mu_nlc(pio Brasileiro e o Novo Perfil
PoUtico da Nação".
Um cunoso diálogo entre duas
cientistas sociais interessadas em
questões de desenvolvimento
urbano acontece neste número da
RAM. Algo inusitado, que retrata
de maneira livre e criativa uma
reflexão acerca dos processos
sociais em que Ana Maria Brasileiro
e Nanei Valadares - as autoras - se
viram direta ou indiretamente
envolvidas. O projeto da Secretaria
de Desenvolvimento Social do Rio
de Janeiro na favela da Roctnha
serv1u como ponto de convergência
das observações. E o que se tem em
"A Roctnha. o Labonaux e Outras
Estórias''.
Fechando a RAM 167
encontra-se "Receita da Cidade de
Osaka: Estrutura e Problemas", de
autoria de Yasush1 Oshima, Prefeito
de Osaka, Japão. Depois de rever os
diferentes tipos de renda de que
dispõem os governos locais
japoneses. o auto r se atém ao caso
espedfico de Osaka. São analisados
os problemas relacionados à matéria
e as medidas que deverão ser
tomadas a fim de que possa existir
uma estrutura financei ra saudável.
Ananças Municipais:
Dependência x
Autonomia

Autor:
lrineu Na/in é Economista,
Professor licenciado das Faculdades
Metropolitanas Unidas, tendo
ocupado vários cargos técnicos nas
Secretarias de Estado de: Economia
e Planejamento, Fazenda,
Agricultura, Interior, Indústria,
Comércio, Ciência e Tecnologia do
Governo de São Paulo.

R. Adm.Mun. Rio de Janeiro 30(167):6·27 ebr./jun. 1983

•
Finanças Municipais:
Dependência x Autonomia
Introdução
As discussões em torno do
Sistema Tributário Brasileiro (STB)
foram bastante ampliadas
ultimamente. constituindo-se numa
preocupação entre técnicos
governamentais, estudiosos,
pol Cticos e principalmente entre
os contribuintes. com relação às
medidas necessárias ao seu
aperfeiçoamento.
Parece existir um certo consenso
entre os especialistas, mesmo com
as recentes alterações introduzidas,
de que o STB apresenta como
maiores distorções:
-elevado grau de injustiça
fiscal,
- desequilíbrio na repartição das
receitas fiscais entre as esferas de
governo.
O presente artigo tem por
objetivo examinar alguns aspectos
mais diretamente relacionados ao
segundo Item. no âmbito municipal,
estando impl feita a preocupação de
abrangência das distorções
apontadas.
8
O principal equCvoco cometido
nessa abordagem reside entre a
"competência tributária" e a
'repartição de recursos efetivos''
atribu (das a cada esfera
governamental, de acordo com os
critérios estabe1ecidos na
Constituição
De fato. ao examinarmos a
evolução do fndice real da receita
tributár1a da União. Estados e
Municípios, verificamos que os
Mun1cípius apresentaram um
crescimento inferior àquele
registrado pelas receitas tributárias
da União e dos Estados.
Observamos ainda que o
distanciamento entre as taxas de
crescimento foi sensivelmente
agravado a partir de 1966. Isto
não ocorreu, como se tem
afirmado. "pelas modificações
efetuadas com a reforma". que não
afetaram. sob o aspecto de
competência de arrecadação, o
campo tributário dos municípios.
Ao se computarem as
transferênctas intergovernamentais
(federal e estadual), o Estados respond1am por 34.4% e os
comportamento observado mdíca Munidpios por 5.0%.
que os recursos de que efetivamente Considerando-se os recursos
os mun1cípios dispõem efetivamente disponíveis (rece1tas
apresentaram relativa melhora Os tributánas I íquidas e transferências
Estados. por sua vez. tiveram intergovernamentais) a União fica
sens(vel redução nos seus recursos com 46,4%, os Estados com 37,5%
tributários I fquidos. e os Mun1cípios com 16.1 %, no
Em 1979, a União respondia por mesmo ano.
60.6% da arrecadação tnbutár1a. os
FIGURA I
EI/OUJCkl 00 'IOICE REAL DA RECEITA
TRIBUTARIA • UHt.fo, ESTADOS E Ml,tjiC(PtOS

•' ·
· -..

.
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Í U1.4!>,;$
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"UNICIPIOS

200

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11!0

FIGUlA z
EVOLUCJo 00 INDICE REAL DOS RECURSOS
EFETlVAMEN'TE OIS!'ONiVEIS UHIXO,
ESTADOS E MUNJCIPIOS

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lOO

180

120

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196.& , 100
r .. c..r! u llf'tliC.o - : .,. rç-~
,:c..-rr t Ec cr t:x.. r; ,-,.,..,. .. ,

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 FIGURA3
RECURSOS EFETIVAMENTE DISPONÍVEIS
(RECEITAS TRIBUTÁRIAS LÍQUIDAS E
TRANSFER~NCIAS INTERGOVERNAMENTAIS)
1979

UNIÃO 46,4%

ESTADOS 37,~%

FONTE OOS OAOOS BRUTOS • SEC. ECO E fiN WIN OAFAZENOA

O avanço ocorrido na imperfeitos. ineficácia na cobrança

centralização da arrecadação
tributária da União deve-se ao fato
de que os tributos sob sua
competência são mais elásticos.
enquanto que para os Estados.
muito contribuíram as alterações
que foram sendo introduzidas na
legislação do ICM. através do
CON FAZ. concedendo incentivos e
isenções que representam
significativas perdas de receita.
No que se refere aos Munidpios
ocorre uma baixa eficiência na
exploração da receita própria
(IPTU/ISS). decorrente
principalmente de uma inadequada
administração fazendária (cadastros
desatualizados. valores venais
defasados. ai fquotas reduzidas,
códigos tributários locais
(1) Os comentários e dados utilizados baseiam·se em informações levantadas junto aos Balanços
Municipais do exercfcio de 1979 de 571 Municfpios do Estado de S!o Paulo.
da dfvida ativa. etc). qu~ contribui
para o alto grau de dependência dos
municípios em relação ao processo
de transferências. aspecto
examinado a seguir. (1 l
Grau de Dependência
Em decorrência do prindpio
participativo estabelecido pela
reforma tributária de 1966. tanto
Estados como Munic fpios têm
assegurada. através de critérios de
transferências, parcela dos tributos
de competência das esferas
superiores.
Como constatamos inicialmente.
através desse mecanismo os
Municfpios de forma global tiveram
assegurado um crescimento dos
recursos dispon fvets. Cabe chamar

10
a atenção para o fato de que não
desejarros levantar discussão sobre
a repartição do bolo tributário,
aspecto de grande significância no
sistema federativo. mas que foge às
pretensões deste artigo e que
depende ainda de ampla discussão
sobre o estabelecimento de uma
n (tida divisão de encargos entre as
esferas do poder.
Em primeiro lugar vamos
constatar o significado das
transferências no conjunto dos
Municípios, util izando para isso o
índice de dependência (que
representa a participação das
transferências na receita total
municipal}. O rndice de
dependência total dos munic(pios
paulistas é de 0,47, o que quer
dizer que. em média, 47% da receita
total dos municípios dependem de
transferências das esferas superiores
(União e Estado)

FIGURA 4
ÍNDICES ~ DEPEND~NCIA DOS MUNICÍPIOS
DO ESTADO DE S PAULO · 1979

80

10

40

----- ID•

20

lO
...........

·-- .... -________ ... - IDf

IDnc

2 4 5 6 7 8

! DI i NDICE OE DEPENDÊNCI A TOTAL

I De INOICE DE OEP DE TRIBUTOS ESTADUAIS
I O f [NOICE DE OEP OE TRIBUTOS FEDERAIS
I Dnc-INOICE DE DEP NÃO CONVENCIONAL

11
 !: claro que esse fndice varia de
município para munidpio. Uma
forma ainda agregada, mas que
possibilita melhor entendimento de
seu significado para as finanças
municipais, é verificar como se dá o
seu comportamento segundo a
escala de tamanho (2).
Verifica-se que o fndice é
decrescente em relação ao tamanho,
assumindo valores extremamente
elevados nos municfpios da classe 1
(média de 0,76).
A decomposição do fndice
permite identificar, a nível global
do Estado, que a dependência de
tributos estaduais representa em
média 38%, enquanto os tributos
federais significam 7% e as
transferências não convencionais
2%.
As transferências de tributos
federais e não convencionais são
mais significativas para os
municípios de menor porte. Na
classe 1 (até 5.000 hab.), a
dependência de tributos federais
representa 38% da receita total (dos
quais 21% decorrentes do FPM),
enquanto as transferências não
convencionais (aux flios e
contribuições do Estado e da
União) respondem por 9% da
receita. A sua decomposição
indica como principal componente
os auxflios provenientes do Estado.
A dependência desses recursos
diminui em relação ao porte dos
municípios, atingindo, na classe 7,
apenas 4% para tributos federais e
1% para as transferências não
convencionais.
Com relação à dependência de
tributos estaduais ocorre o inverso :
nos munidpios da classe 1 o fndice
méd'o é de 0.30, crescendo em
relação ao tamanho e atingindo na
classe 7 (municípios de 300.001 a
(2) Establlecemoa 8 classes, .-gundo a populaçlo total em 1979 1) eú 6.000 hab.; 2) de 5.001 a
10.000 hab.; 3) de 10.001 a30.000 heb.; 4) de 30.001a 60.000 hab.l· 6) dt 60.001 a 100.000
heb.; 61 de 100.001 a 300.000 heb.; 71 de 300.001 a 700.000 hab.; 8 mala de 700.000 hab.
(Fonte de dedoa:Pftrf/1 MunfclfHI. Slo Paulo, Fundaçfo SEAOE, v. 2, 19801
1?
700.000 hab.) 0,52. Esta tendência
crescente do fndice em relação ao
porte do munidpio está associada à
maior concentração de municfpios
industrializados nas classes
superiores, face ao critério de rateio
do ICM, que vigorava na época.
Observa·se, entretanto, mesmo nas
classes inferiores (até 30.000 hab.),
principalmente nas regiões de
Ribeirão Preto e Bauru, elevados
fndices de dependência de tributos
estaduais, decorrentes da
predominância da agroindústria em
alguns municfpios.
A verificação do fndice global em
termos agregados por região
administrativa demonstra que a
região do Litoral e a Grande São
Paulo são as que apresentam os
menores fndices (respectivamente
0,39 e 0,42). enquanto nas regiões
de Araçatuba, Madlia, Sorocaba e
Vale do Parafba o fndice é
consideravelmente elevado (acima
de 0.60). A menor dependência da
Grande São Paulo e da região do
Litoral é explicada por nfveis mais
elevados da arrecadação do I PTU,
contribuindo para elevar a receita
própria e reduzir o grau de
dependência.
As transferências totais
representavam, em 1979, cerca de
Cr$ 1.304,00 por habitante, dos
quats Cr$ 198,00 provenientes de
tributos federais e Cr$ 1.046.00 de
tributos estaduais. Para os
muntcípios de pequeno porte as
transferências federais
representavam Cr$ 590,00 por
habitante, em 1979.
Como ficou constatado, o n fvel
de dependência apresenta-se
bastante elevado, não
correspondendo porém a maiores
valores de transferência per capita.
A correlação entre o fndice de
dependência total e as
transferências ro tais per capita
apresenta-se negativa, resultante do
critério de distribuição e
composição do sistema de
transferências. o que 1mplica
desequil (brios entre a transferêncta
de recursos e a demanda de bens e
serviços públicos (3) .
Vamos em segu1da examinar o
n Cvel de capacidade dos municfpios
em financ1ar com recursos próprios
os gastos de custeio

A Capacidade Própria de
Financiamento dos Gastos
de Custeio
As despesas correntes
absorvem cerca de 61% do gasto
total dos municípios (49% com
custeio e 12% com transferências)
enquanto as despesas de capital
absorvem 39%. O 1tem que mais
absorve recursos é o de pessoal,
com 30% do total do gasto. Com
relação às despesas de capital, os
investimentos representam 27% do
gasto, as inversões financeiras 5%
e transferências de capital 6%. Dos
investimentos o item obras e
instalações, com 21%, destaca-se
como o mais expressivo
A comparação entre a receita
própria (receita tributária + receita
patrimonial+ receita industrial +
outras receitas de capital} e a
despesa de custeio revela que os
municfpios apresentam alto grau de
incapacidade no atendimento das
despesas básicas da administração.
Nos mu nicfpios de pequeno porte
essa relação é altamente
desfavorável, sendo a receita
própria suficiente para atender a
apenas 22% das despesas de custeio,
melhorando de acordo com o porte
do municfpio, mas de forma
insuficiente até para o muntcíp1o da
capital, onde a receita própria
atende a 98,5% dos referidos gastos.
Uma outra comparação revela, a
n fvel agregado, que a receita
tributária não é suficiente para
cobrir os gastos de custeio com
pessoal. Trata-se, para a maioria dos
municípios, de Situação críttca que
demonstra que o produto resultante
da arrecadação de impostos
(IPTU/ISS). taxas e contribuição
de melhoria cobre nos municfpios
de menor porte apenas 36% dos
gastos com pessoal Essa situação só
é favorável para a capital,
municípios litorâneos e alguns
municípios-sede de região
administrativa, o que de certa
forma é explicado pelos valores
alcançados através da arrecadação
do I PTU . Mesmo para os
munic(pios de portes
intermediário e médio, a receita
tributária se revela insuficiente
para cobrir os referidos gastos

(31 Deve-te atentar pera algumas mudanças posteriormente introduzidas, visando corríg1r
parcialmente essa distorç!o. A n(vel federal. Oecrato-lei 1805, de 1/10/80; Decreto-lei 1833,
de 23/12/80; Emende Constitucional n9 17; Oecrato-lei 1852, de 27/01/81; Decrato-lti 1881,
de 27/08/81; • a n(vtl estadual: e Lei n9 3201, de 23/12/81.
13
 FIGURA 5
COMPARAÇÃO DA RECEITA PRÓPRIA COM A
DESPESA DE CUSTEIO DOS MUNICÍPIOS
DO ESTADO CE S PAULD • 1979
100--------------------------~-------

110

70

20

lO

2 3 4 ~ 6 78

FIGURA 6
COMPARAÇÃO DA RECEITA TRif:!UTÁRIA COM
A DESPESA DE PESSOAL DOS M~ICIPIOS
DO ESTADO DE SÃO PAULO 1979
180

5 6 11
14
 Caberia indagar as razões dessa
situação:
- Estariam as municipalidades
com uma estrutura administrativa
superdimensionada?
- Estariam os municíp1os
negligenciando a receita t ributária?
-A capacidade da comunidade
de gerar recursos. na atual
sistemática, não seria suficiente
para cobrir os custos
administrativos?
A investigação dessas hipóteses
permit1na identificar a nível local
as dificuldades atuais da grande
maioria dos mumcíp1os para o
alcance da autonomia
administrativa e financeira
Conhecer o dimensionamento da
administração local Implica uma
pesqu1sa específica, que escapa 10
âmbito ::lo presente trabalho.
Entretanto, a título de subsídio
para ou~ras pesqUisas, analisamos o
gasto médio com pessoal ocupado
na admintstração direta. Os
resu Ita dos encontrados não
permitem conclusões taxativas que
possam indicar exagerados gastos
com pessoal ou
superdimensionamento da máquina
admtnistrativa, face às
caractedsucas de cada município,
quanto à área urbana. ex tensão
territonal. servtços desempenhados
pela administração direta, etc.
Apesar dessas colocações. algumas
municipalidades apresentam gastos
médios acima dos padrões
verificados na respectiva classe.
Com raras exceções. tudo indica
que as dif1culdades não se
encontram pelo lado da despesa.
mas pelo da receita própria
O elevado grau de dependência
de grande parcela de mun cíptos
sugere ser fruto de
condiciOnamento das
administrações, o que conduziu a
uma atrofia na exploração da
(4) Fica evidente a inadequada estrutura fazendária da maioria dos munlcfpios.
potencialidade da receita tributária
própria
Pelo que se constata através dos
dados de arrecadação do principal
tributo de competência local
(I PTU), tudo leva a crer que os
valores unitános de arrecadação são
inexpressivos, o que evidencia a
possibilidade de exploração desses
recursos com eficácia, mantida a
atual estrutura de competência
tributána muntcipal (4).
Apesar da ineficácia fiscal em
relação à receita tributária, a
tndagação que segue diz respeito à
possibilidade da própria
comunidade f1nanciar suas
necessidades independente do
sistema de transferências. Trata-se
de uma questão relacionada com a
estrutura econôm1ca e com o porte
de cada comunidade, e que será
examinada no item seguinte
O Esforço Tributário Próprio
A receita de 1mpostos municipais
por contribUtntP oferece a medida
aproximada do esforço próprio da
arrecadação, que, embora com
limitações. perm 1te de certa forma
comparações entre os estratos e
regtões. Os resu Irados encontrados
apresentam uma tendência de que
o esforço tnbutário cresce em
relação ao porte do município.
A variação entre o penúltimo
estrato é cerca de 11 vezes o valor
veriftcado para o prtmetro estrato.
A mesma tendência A observada em
relação às regiões. isto é. as regiões
da Grande São Paulo e Litoral
destacam-se das demais. enquanto
as regiões de Campinas, Vale do
Paraíba e R1betrão Preto, num
segundo plano, apresentam va'ores
duas vezes superiores aos das
demais regiões Os valores relat1vos
às regiões da Grande São Paulo e
Litoral são decorrentes. na
15
primeira, da estrutura urbana que
permite melhores n (veis de
arrecadação do IPTU e ISS, e na
segunda, da influência da
especulação imobiliária que
ampliou o universo de contribuintes
não residentes, facilitando a tarefa
dos prefeitos de ampliação da
receita do IPTU sem sofrer grandes
pressões locais.

FIGURA 7
RECEITA TRIBUTÁRIA 'PER CAPITA' DOS
MUNICIPIOS DO ESTADO tt: S PAULO ·I979
1800Ct$/r><
RECf.ITA TRtEI.IlÂRtA

11100

1400 tt.IPO$TOS

1200

1000

800

600

400

, ••• TAXAS
·-·--·-·····

2 3" !167 e

FIGURA 8
DECOIIo\POSICÂO DA RECEITA TRIBUTARIA 005
MUNICIPIOS '00 ESTADO DE S PAULO 1979

60

::0

40
ISS
~

20
TAXAS

tO
/
:>. ., 4 !I 6 B

16
 A questão colocada a seguir
refere-se à possibilidade, na
sistemática tributária vigente, de os
municfpios ampliarem a receita
tributária. A discussão que tem sido
travada nesse sentido prende-se
principalmente à viabilidade
pol ftica de se transformar o I PTU
em instrumento adequado ao
financiamento urbano.
A receita tributária municipal,
como sabemos, é oriunda de
impostos, taxas e contribuição de
melhoria. Os impostos municipais
abrangem duas categorias · sobre a
propriedade territorial e predial
urbana e sobre a prestação de
serviços. As taxas destinam-se a
ressarcir a municipalidade da
prestação de serviços relativos ao
exercfcio do poder de polícia e da
prestação de serviços como coleta
de lixo, limpeza, iluminação, etc.,
objetivando cobrir os custos
oriundos dessas ativ1dades.
Uma observação interessante é
que nos estratos inferiores, as taxas
representam cerca de 67% da 5.000 habitantes sugere ser a receita
receita tributária, tornando-se mais oriunda de impostos reduzida pelo
significativas que a rubrica fato de apresentarem estas
impostos. Como essa receita é comunidades uma estrutura urbana
oriunda basicamente da prestação incapaz de possibilitar fonte de
de serviços, como coleta de lixo, receita satisfatória, complementada
limpeza pública. iluminação, pela ineficácia fiscal relativa à
conservação de estradas municipais, tributação sobre a propriedade
etc., uma avaliação deste imobiliária urbana. Como pode ser
componente da receita dependeria constatado, a receita per capita
de estudo de casos, pois, além da onunda de impostos é de apenas
não disponibilidade de dados Cr$ 57,00 no estrato inferior,
desagregados a esse n fvel, a adoção enquanto as taxas correspondem a
das subcontas na nomenclatura Cr$ 135,00 por habitante, o que
contábil difere de um municfpio de certa forma comprova essa
para outro. af1rmativa.
Observações nesse sentido A contribuição de melhoria -
sugerem que a maioria dos embora existam exemplos da
municípios, por não dispor de uma viabilidade de sua aplicação-
organiz,ação administrativa e acabou constituindo-se num desafio
contábi I satisfatória, apresenta um aos administradores em decorrência
sistemà ineficiente de taxas, que das implicações jurídicas. Essa
não cobrem os custos d~:: realização rubrica é utilizada para abrigar o
dos serviços. Assim, a maior ressarcimento de serviços prestados
participação das taxas na receita pela municipalidade relativos
tributária dos municípios de até principalmente a pavimentação.
17
 Passemos à discussão do i tem
impostos A estrutura legal relativa
a tr buração sobre serviços, do
ângulo macroeconômico, permite
afirmar tratar-se de fonte de receita
com potencial idade apenas nos
centros urbanos de médio e grande
porte, por apresentarem um setor
terciário diversificado, embora essas
colocações não excluam a
possibilidade de ser amplamente
melhorada sua arrecadação,
prir:cipalmente quanto à eficácia
da administração fiscal. De certa
forma, a grande maioria dos
munic(pios pode ser exclufda da
pretensão de que essa fonte de
receita possa ter algum significado
para suas fmanças.
De fato, nos estratos mferiores o
ISS representa apenas 5% da receita
tribJtária, enquanto de toda a
arrecadação desse tributo em
1979, no Estado, cerca de 68% foi
gerada na capital do Estado.
Quanto ao IPTU, trata-se, sem
dúv·da, do principal tributo de
competência municipal e o mais
importante imposto existente no
sistema tributário relativo ao
patrimônio, muito embora. no
contexto tributário, seja ainda
pouco significativo (5)
A média de arrecadação do
IPTU no Estado de São Paulo é
de Cr$ 1.604,00 por unidade
imobiliária; excluindo-se a Grande
São Paulo, esse valor é de
Cr$ 709,00 por imbvel/ano.
A receita por unidade na região
da Grande São Paulo é cerca de
duas vezes a da região do Litoral e
cinco vezes a das demais regiões.
A nível de tamanho, a tendência
observada é de que a arrecadação
cresce de acordo com o porte do
munic(pio. De fato, a diferença
entre o estrato infenor e o
(5) Estimativas que efetuamos da carga tributdria bruta, no Esteclo da Slo Paulo, Indicavam que em
1979 a arrec&d&çlo do IPTU representava apenes 2,7% do tot111 de arrac:adaçlo de Impostos no
Estado, enquanto os tributos Indiretos IIPI+ICM) respondiam por 63% e o fmpono de r.nda
por 28% dune total.
18
penúltimo estrato é de 3.5 vezes
aproximadamente. Os melhores
níveis de arrecadação na região da
Grande São Paulo são resultantes
do porte urbnno de alguns
municípios, da organização fiscal
existente, do maior valor
1mobiliário, enquanto na região do
Litoral prevalecem melhores níveis
de tributação nos principais
munic(pios turísticos
A observação dos dados unitários
de arrecadação revelam que mesmo
para as regiões da Grande São Paulo
e Litoral os padrões unitários são
reduzidos. o que leva a concluir que
a ai íquota efetiva é insignificante.
Isto ocorre, de um lado, pela
ineficácia fiscal, incapaz de
acompanhar a dinâmica urbana e a
valorização 1mob11iária e, de outro.
pela posição pol ftica dos prefeitos
levados pelo condicionamento da
dependência das esferas superiores.
De fato. a dependência não
convencional nos estratos inferiores
gira em torno de cerca de 10% da
receita total, o que de certa forma
indica o n(vel de comprometimento
pol (tico dessas comunidades.
Isto posto. podemos responder a
uma das indagações iniciais: são
evidentes os resultados que
demonstram a ampla possibilidade
que possuem os municípios de
melhorarem a receita tributária
própria, que realmente se encontra
negligenciada, pois nos estratos
médios, a arrecadação de cerca de
Cr$ 600,00 por imbvel, em 1979,
que a preços de 1982 representaria
Cr$ 4.286,00, é uma contribuição
anual muito modesta, mesmo para
comunidades pouco desenvolvidas.
Trata-se, pois, da necessidade de
reonentação do peso dos tributos,
colocando a tributação sobre a
propriedade em melhor n (vel
(tarefa de competência municipal)
para uma possível redução do peso
da tributação sobre a produção e
consumo. com conseqüente
diminu1ção das transferências. de
forma a reduzir o alto grau de
dependência e consubstanciar a tão
almejada autonomia pol ít1ca e
finance1ra desejada pelos
mun1cipalisras.

FIGURA 9
ARRECA~ DO IPTU POR UNIDADE
IMOBI UÁRIA, DOS MUNJC(PJOS DO ESTADO
DE S. PAULO· 1979
4000Cr$

1200

1000

800

600

400

200

2 3 4 6 7 8

19
 Outra questão refere· se à
capacidade de geração de recursos
na própria comunidade (6). Se não
resta dúvidas quanto à possibilidade
de os municípios melhorarem o
nível da receita tributária, caberia
indagar se seriam suf1cientes para
atender às necessidades locais. Tudo
ind1ca que sem o mecanismo das
transferências os municípios dos
estratos mfenores não teriam
condições de sobrevivência.
Enquanto nesse estrato a despesa
corrente é da ordem de
Cr$ 1.154.00 por habitante, a
receita tributária per capita é de
Cr$ 201,00, sendo a receita do
IPTU de Cr$ 274,00 por imóvel.
Mais uma vez o que se coloca fica
evidente, mesmo para os
municípios de menor porte : através
da melhor exploração do IPTU será
possível ampliar a receita tributária
e reduzir o grau de dependência,
embora não signifique possibilidade
de auto-suficiência. A ampliação
sugerida teria o sentido de
aproximar a base tributária do valor
venal de mercado. Um simples
exercrcio dessa hipótese permtte
algumas observações sugestivas
quanto à capacidade que as
pequenas comunidades têm para
financiamento dos gastos de
custeio, ou visto de outro ângulo,
qual seria a carga adicional
necessária para o atend1mento dos
referidos gastos.
Reorientação Proposta
Na sistemática tributária v1gente
o aumento da receita dos
municípios, através da ampliação
da receita própria, como
verificamos no item anterior.
constitui procedimento considerado
viável do ponto de vista técnico.
161 O que envolve conhecer o esforço trobutérto total.
(7) Com a ressalva de que eSS8S valores representam a média dos imóveil através dos fatores:
localizaç!o, área. benfeitorias, etc.. servindo apenas como indiClldor da dimenslo da tributaç!o
por imóvel.
(8) Outro aspecto significativo refere-se ê sdministraç!o fiscal do IPTU, no sentido de que a
ompllaçllo desejada seja implantada de forme a minimizar o grau de iniqüidade.
20
A justificativa dessa possibilidade
baseia-se principalmente nas
constatações ciLadas, onde a
arrecadação por unidade imobiliária
de grande parcela de municípios
apresenta padrões muito reduzidos.
na pequena significâncía da
tributação sobre o patrimônio e nos
benef rcios gerados pela
infra-estrutura urbana nos imóveis.
A média observada de arrecadação
no Estado, por unidade imobiliária,
é de Cr$ 1.600,00. Os imóveis com
edificações apresentam uma média
de Cr$ 2.078,00, enquanto para os
terrenos vagos, a arrecadação média
por propriedade é de apenas
Cr$ 864,00, em 1979 (7).
Por se tratar de tributo, cujos
benefícios acabam sendo
capitalizados pela propriedade e
cujo peso na carga tributária é ainda
inexpressivo, julgamos que esse
seja o caminho a ser percorrido,
como forma de reorientar as
finanças municipais.
O impacto da medida teria como
conseqüênc1a uma elevação da carga
tributária sobre os contribuintes;
da ( a necessidade de o processo ser
acompanhado de uma revisão do
peso sobre a tributação relativa às
transações (produção e consumo),
objetivando conseqüentemente um
melhor equil (brio tributário entre
o patrimônio, a renda e as vendas.
De certa forma, isto permitíria o
estabelecimento de novo
mecanismo de participação das
esferas inferiores nos tributos de
competência das esferas superiores.
São modificações que fogem ao
âmbito da administração municipal,
mas que não excluem a
possibilidade de que o processo de
melhoria da receita própria seja
desencadeado pelos municfpios (8).
 Um s mples exercício de
simulação dessa possibilidade foi
efetuado, rendo sido estabelecida a
hipótese de que a receita tnbutária
seria suficiente ao atendimento das
despesas de custe1o. Mantidos
constantes os demais componentes
da receita tributária. qual seria o
acréscimo da arrecadação do I PTU
necessário p,Ha smisfazer tal
condição?
Os resu lt 1dos são apresentados
na coluna 8 d<1 Tabela I.
demonstrnndo os 1nc.remen los. po 1
unidade imobd1ária, em carla
estralO. parê1 o agrenado ele lnlÓV!!IS
do Estado de São Paulo.

Tabela I
Simu Iação de Hipótese: Receita Tributária = Despesas de Custeio
(Cr$ 1,00)

Acréscimo neces-
Arrecadação média sário do IPTU para To tal· (a preços
do IPTU por a receita tributária Total de lançamento
Classes imóvel em 1979 atender às despesas (A-+ B) para o exercício
(A) de custeio de 1982)
(B)

1 266 5.130 5.396 39.239

2 325 1.977 2.302 16.740
3 590 2.259 2.849 20.717
4 549 2.195 2.744 19.954
5 626 1.594 2.220 16.143
6 1.002 1.361 2.363 17 .183
7 1.157 3.335 4.492 32.665
8 3.789 474 4.263 31.000
Estado 1.600 1.687 3.287 23.902

• IGP-01-FGV- dez/78 dez/81.

O que a princípio pode atuais padrões frscais desse tr1buto.

representar elevados incrementos
percentuais. é explicado pelos
reduzidos valores unitános da
arrecadação desse tributo. Os
acréscimos nominais não são
exagerados. à exceção das classes 1
e 7. Admnindo-se uma ai i quota
fiscal média de 2%. ter íamos para
a média do Estado um valor venal
fiscal da ordem de
Cr$ 1.195.000,00 por 1móvel, a
preços de lançamento tributário
para o exercíc1o de 1982. Trata-se
de um parâmetro indicativO de que
a hipótese estabelecida não se situa
fora das proporções. dentro dos
ôeve-se. contudo. ressaltar que no
caso está sendo consideraria a média
dos imóveis. <Hrwés dos seguintes
fatores· localização. tamanho (área)
e benfeitorias existentes no
agregado de imóveis.
Para satisfaLel a hipótese
estabelecida - a recetta tributária
cobrir as despeS<JS de custe1o, que
representam. em méd1a, para o
conJunro de rnun1c (pios, cerca de
50% da despesa rotal -os demais
componentes (ISS, taxas e
contribuição de melhoria)
permaneceram constantes. Dessa
forma, cada imóvel, em méd1a,
21
 deveria contribuir, em 1982, com
cerca de Cr$ 2.000,00 mensais (9).
Desse exercícro fica evidente que
os municípios situados na classe 1
são os que apresentam as maiores
restrições para satisfazer essa
hipótese, o que não exclui a
possibilidade do estabelecimento
de uma meta mais moderada para
esse segmento de municípros De
qualquer forma, são comunidades
de reduzida malha urbana, o que
impede ser o IPTU o instrumento
adeauado ao financiamento desses
gastos, sem a participação nas
transferências.
Outra observação refere-se ao
fato de que em alguns municípios
tal htpótese já é satisfeita, o que nos
leva a admitir não se tratar de
barre1ra intransponível.
Por outro lado, são amplamente
conhecidos os efertos causados pelo
processo de especulação imobiliária
na u'banização das cidades e dos
benefícios gerados no mercado
imobiliário decorrentes dos
investimentos públicos.
principalmente na infra-estrutura
urbana. num evidente processo de
socialização de custos e privatização
de benef (cios.
O elevado estoque de terrenos
vagos existentes na grande maioria
das cidades paulistas demonstra
suficiência no atendimento da
demanda habitacional, com base na
taxa de crescimento demográfico
do período 70/80 e nos índrces
médios de ocupação, por lote, para
• mais de uma década.
A observação dos dados médios
de arrecadação tributária sobre
terrenos desocupados, entretant:>.
demonstra reduzidos valores
unitários de tributação, sugerinoQ
que esses munrcípios vêm
contribuindo, através do exercício
de uma polftrca trrbutária
incentivadora de investimentos
improdutivos, no processo de
especulação Imobiliária (1 0).
Uma forma de ampliar a fonte de
financiamento urbano desses
municípios seria a adoção de uma
adequada pol ftica tributária sobre
terrenos ociosos. não só através do
estabelecimento de ai fquotas mais
elevadas, como atualizando a base
tributária a preços venais de
mercado (11 )
Trata-se de medida capaz de
ampliar a receita tributária e já
adotada por alguns munidpios,
principalmente os situados na
faixa litorânea onde o processo
especulativo e o estoque de terrenos
se manifestam com maior
intensidade.
Os Caminhos Utilizados
e seus Efeitos
Os adminrstradores locais têm
preferido recorrer a outros meios
diretamente a seu alcance. como
auxílios do Estado, endividamento.
etc., do que aprimorar a receita
tributária, e. indiretamente, exercer
pressões no aumento das
transferências ( 12).
Como verificamos anteriormente,
a dependência não convencional
nos estratos inferiores atinge cerca
de 10% da receita total.

(9) Os dlculos efetuados fornecem informaçõet tanto a nfvel ele estmo de tamanho, como de
regllo. A cttaçA'o refere. . à m4dla do agregado de Imóveis do Estado.
(10) Ver· NALIN, lrineu. Pol(tica Tributária dos Munic(pios eOesenvofvimento Urbano. R~vlm dl
Administntçlo Municit»l. Rio de Janeiro, I BAM, 29 ( 162) 50-61, jan/mer. 1982
(11 I ~ lnteressanta notar que na maioria dos munic(pios ocorre grande defasagem na base tribut,rle
(Valor yanal F~scal). Já o Munlc(pio de Camplnu apresente situaçlo inversa, isto 6, altquouu
nominaiS reduz•d.as (0,7% a 0.4% para o Predial a 0,3% a 0,2'!' para o Territorial), enquanto e
ba• trtbutárla etmge valeras de rnercldo. De qualquer rorma a ai (quota efetiva nlo deixa da ser
reduzida em todos os municrplos.
(121 Quant~ aos efeitos relativos às elteraçl5es introduzidas no mecanismo das tranllferànci85 6 objeto
de andhsa especfflca cuja abrangência envolve a neceuidacle da outro trabalho.
22
 FIGURA 10
COMPOSIÇÃO DA DfVIDA TOTAL EM 1979
DOS MUNJC(PIOS 00 ESTADO DE S.PAULO
FUNDADA
ao% I
I
I
I

I
70 I
I
I

60 I
I
I
I
I

50

I
40 I
I

... I
, ,~

, /

,,
,,
;

20
FLUTUANTE

lO

2 3 4 6 7 8

A divida consolidada dos O maror grau de endividamento

munidpros em 1979 mostra um ocorre nos municípios de maior
n rvel de endividamento elevado, porte cujo comprometimento da
que representa, em média, 20% da dívida chega a atrngir níveis
receita total dos municípios de elevados.
menor porte, enquanto nos de A comparação da dívida
maior porte, atinge cerca de 70%. consolidada total com a receita
23
efettva aponta, principalmente nas
classes supenores, valores
extremamente elevados.
A estrutura da d (vida demonstra
que de maneira geral os munidptos
de menor porte utilizam-se
sobretudo da dívida flutuante,
enquanto nos municípios dos
estratos superiores ocorre o
inverso, isto é, a d (vida fundada
apresenta-se como a mais
significativa. A explicação desse
fato está na dificuldade encontrada
pelos munidptos menores na
obtenção de financiamento a longo
prazo, utilizando-se daquela
modalidade de financiamento do
déftcit.
O comprometimento da receita
efetiva na amortização da dfvida
fundada, em 1979, representava em
média, no Estado, cerca de 11%.
sem serem considerados os
encargos. Se à amortização da
d (vida fundada forem acrescentados
24
os compromissos relativos à dfvida
flutuante, o comprometimento da
receita efetiva atinge 32% em
média. Nos municípios de menor
porte gira em torno de 20%, e na
classe 7 chega a 38%.
Como pode ser observado. são
valores extremamente elevados,
decorrentes, em grande parte, da
utilização da dfvida flutuante como
alternativa de financiamento,
através, principalmente, de restos a
pagar, que exige formas de
liquidação a curtfssimo prazo,
contribuindo para reduzir a
capactdade de fmanciamento
pr6pno de novos investimentos.
A reduzida capacidade própria de
financiamento dos gastos correntes
reflete-se diretamente na
capacidade de investimentos, que
fica basicamente na dependência
das transferências e das operações
de crédito.
 FIGURA li
CAPACIDADE DE INVESTIMENTOS
E DESPESAS DE CAPITAL PER CAP1TA
DOS MUNtCIPIOS DO ESTADO DE
SÃO PAULO · 1979
I G!!OCt$/pe DESPESAS DE CAPITAL

I 2!10

1200

1150

1100

10!0

CAPA.CIMOE DE INVEST1MENTOS
ICOO

900

750

700

EOO

500

4!10

400

300

2 4 6 6 1 8

25
 As transferências de capital
representam para os municfpios de
menor porte cerca de 72% dos
gastos com capttal, sendo bastante
significativas no financiamento dos
investimentos das regiões menos
desenvolvidas, onde chegam a
representar cerca de 50% das
despesas de capital
Os indicadores de capactdade de
inves;imento demonsuam que de
forma geral essa capactdade não
depende do tamanho do município,
sendo que o maior grau ocorre com
maior freqüência nos segmentos de
municípios das regiões mais
deservolvidas.
De fato. embora os dados
agregados da capacidade de
inves<imentos per capita
demonstrem certa tendência
26
crescente em relação ao porte do
município, nã'o se pode afirmar ser
essa uma tendência associada ao
tamanho do município. mas muito
mais dependente de sua base
econômica e de sua gestão
financeira.
Por outro lado, a Figura 1.1
aponta claramente o hiato existente
entre a capacidade própria de
investimento e as despesas de
capttal, que é coberto por
operações de crédito, e pela d fvida
flutuante. mais significativa nos
estratos superiores.
Considerações Finais
Através do demonstrado,
podemos concluir que as
dificuldades financeiras encontradas
pelos munícfpíos decorrem, de um
lado, de falhas estruturais do STB,
que apresentam elevado grau de
injustiça fiscal e desequll íbno na
repartição de recursos, o que
impl1ca uma reorien tação do peso
tnbutário, exigindo, de outro,
ma1or conscientização dos
administradores locais quanto aos
tnbutos de sua competência. A
atual estrutura tributária permite
que. com ajustamentos, esses
objetivos sejam alcançados.
Essa proposição tem o sentido de
que a sistemática de transferências
assuma definitivamente o caráter
distribut1vo, visando mmim1zar as
desigualdades de renda e assegurar o
desenvolvimento das regiões mais
carentes, sem contudo gerar
desequilíbrios nas fontes geradoras,
cuja malha urbana não permite ser
o imposto sobre a propriedade o
mstrumento suficiente ao
atendimento das necessidades locais.
Dentre os ajustamentos
requeridos, parte deve ser
desencadeada pelas administrações
locais. Ocorre entretanto que essa
reformulação dn carga tribu tárta -
ma1or gravame sobre o patrimônio
-além das dificuldades
operacionats coloca em risco os
atos de gestão, com ju lgamento
populár mais severo, nem sempre
do interesse de políticos de
carreira. O processo de abertura
política constitui oportunidade
para um posicionamento mais firme
dos atos da gestão admi nistrat1va,
no sentido de se obter uma
participação mais ativa da
comunidade na escolha de
prioridades e nas decisões, bem
como nas formas de obtenção dos
recursos.
27
Execução de Projetos
Sociais

Autores:

Annete Gromann e Heraldo da

Costa Reis sKo Assessores Técnicos
do/BAM.

R.Adm. Mun. Rio de Janeiro 30(1871:28-43 lbr./jun. 1983

28
Execução de Projetos Sociais (*)
Introdução
Como regra, os projetos sociais
vêm sendo executados com recursos
originários de receitas estabelecidas
em lei e vinculadas, em geral, a um
Fundo Especial. Tais projetos se
identificam com os objetivos do
desenvolvimento social
contemplados nos planos nacionais
de desenvolvimento.
Os programas relativos aos
projetos em tela buscam diminuir
as injustiças sociais e os efeitos da
pobreza. oferecendo às
comunidades e às pessoas carentes
meios para que se tornem mais
produtivas, diminuindo os
desequil (brios entre os diferentes
grupos populacionais e
possibilitando o aparecimento de
novas oportunidades de melhoria
das condições de vida.
Por outro lado, apesar de seus
elevados propósitos, a experiência
(•) Documento básico para estudo e discussão no Encontro de Trabalho sobra Procedimentos
AdministratiVO$ para a Execuç§o da Projetos Sociais, realizado pelo IBAM, no Rio de Janeiro,
de 'Z7 a 29 da 18tl!mbro de 1982.
30
tem revelado que o desempenho de
programas relacionados a projetos
sociais vem sendo prejudicado por
impedimentos de natureza
administrativa. Tais dificuldades são
comuns, em nrvel maior ou menor,
a todas as entidades incumbidas de
gerir recursos a serem aplicados na
execução dos projetos.
Obstáculos que se Apresentam
Como principais obstáculos que
geralmente se antepõem à boa
execução dos projetos sociais
destacamos:
a) os de natureza
comportamental;
b) os decorrentes de
inadequação dos mêtodos de
trabalho;
c) os decorrentes de indefinição
de competência;
d) os decorrentes de
centralização do poder decisório.
 Os Impedimentos ac1ma
relacionados têm Implicações
negativas que afetam não só o
processo de execução dos projetos
sociais como a imagem dos mesmos
junto ao público morosidade na
prestação de serviço objeto dos
programas; desestímulo a novas
concessões de aux(lio. doações.
assinatura de convên1os por parte
de instituições particulares;
desestfmulo a fornecedores de
material e a prestadores de serviços
que não se sujeitam à morosidade
do sistema; criação de pequeno
grupo de fornecedores de material
e prestadores de serviços. que por
aceitarem "as regras do jogo" tiram
delas maior proveito; onerosidade
dos custos dos programas
desenvolvidos pelos projetos sociais,
e descrédito, junto à opinião
pública, da ação das entidades
executoras de projetos soc1ais.
Ao situarmos como de origem
administrativa as dificuldades que
retardam a execução de projetos
sociais, não excluímos a hipótese de
uma flex1bil1dade maior na
legislação que regula a ap1icação dos
recursos destinados a esses projetos.
Todavia, para a obtenção dessa
flexibilidade maior, seria
indispensável que dingentes e
técnicos se tornassem sensíveis ao
caráter urgente que reveste toda
iniciativa de natureza soc1al.
Referimo-nos aos impedimentos
de natureza comportamental.
convém explicar, por havermos
reconhecido a necessidade de
mudança de atitude por parte das
pessoas envolvidas no processo de
execução dos projetos.
lnter1orização dos objetivos sociais
dos projetos. conscientização da
indigência de sua clientela e
reconhecimento de que se está
prestando um "socorro" seriam os
primeiros passos para essa mudança.
Na medida em que as pessoas
fossem absorvendo tais noções.
haveria uma mudança radical de
comportamento que as levaria a
agir em busca dos objetivos sociais
de cada projeto.
Quanto aos impedimentos
decorrentes dos métodos de
trabalho. Identificamos a
necessidade de racionalização das
rotinas adotadas. uma vez que as
atuais têm criado obstáculos ao
desenvolvimento normal das linhas
de execução para um atendimento
rápido.
Dos impedimentos acima
mencionados. três causam o
estrangulamento do processo.
a) a contratação de pessoal para
prestar serviços de caráter
temporário sem o ônus dos
encargos sociais; b) o
processamento do ato de comprar
sem risco de problemas posteriores
com os documentos
comprobatórios; c) a agilização do
sistema de pagamentos sem
problemas posteriores para a
prestação de contas.
Devido à lentidão dos
procedimentos atualmente
adotados, oneram- se os custos dos
projetos sociais que, normalmente,
prec1sam recorrer a recursos
suplementares. A medida que os
pagamentos são retardados. os
fornecedores vão rareando e as
instituições, por sua vez, vão
ficando nas mãos de uns poucos
que se sujeitam às "regras do
jogo", e que, por isso, cobram bem
mais caro.
Em virtude dos atuais fndices de
inflação, os orçamentos têm hoje
validade de 30 dias; após tal prazo,
são corrigidos e há casos em que a
demora na aprovação de
orçamentos invalida-os. Por outro
lado, não podemos nos esquecer de
que o fornecedor não joga no
orçamento apenas o reajuste da
inflação do momento, mas faz
incidir sobre o mesmo o tempo que
va1 levar para "pôr a mão no
dmheiro". identificando-se duplo
reajuste.
31
 Na medida, pois, em que os
pagamentos são adiados, o agente
de execução, além de reiterar a
fama de "mau pagador", trabalha
contra os objetivos dos projetos
sociais. Se, entretanto, os
pagamentos são realizados nos
prazos previstos, os fornecedores
passam a confiar na instituição,
que pode se beneficiar dessa
confiança, conseguindo, inclusive,
descontos ou reduções.
As dificuldades decorrentes da
indefinição de competência têm
como resultado o retardamento
do processo como um todo,
estando ultimamente associado à
centralização de autoridade o
"gargalo" que estrangula
administrativamente todo processo
de execução.
A centralização de decisões gera
um distanciamento muito grande receitas, independentemente da
entre clientela e autoridade fonte e do fato gerador,
competente, afastando o centro constituirão um fundo financeiro
decisório dos locais onde ocorrem único, denominado "Unidade de
os fatos. Os efeitos dessa situação Caixa". Isso não significa que as
se fazem sentir através de receitas não possam ser
insensibilidade, por parte dos movimentadas por várias contas
detentores do poder, acrescentando, bancárias. O importante, nessa
assim, mais um impedimento à regra, é que as receitas não estejam
rápida e eficaz execução dos vinculadas a objetivos espedficos,
projetos sociais. ou seja: constituirão um 'bolo" a
ser repartido entre os diversos
Normas da Legislação Financeira setores administrativos para a
Aplicáveis aos Projetos Sociais realização de seus respectivos
Além dos obstáculos com que a programas, projetos e atividades.
Administração dos projetos sociais A repartição acima referida
se defronta, temos que obedece a uma programação que
considerar as dificuldades observa vários fatores, entre os
resultantes da má utilização de quais se destacam as prioridades
instrumentos e práticas setoriais e as diretrizes e pol (ticas
estabelecidas pela legislação básicas. Convém salientar,
financeira, tais como. centralização entretanto, que a repartição tem
das receitas; centralização dos suas vantagens e desvantagens.
gastos; centralização dos !: possfvel até que se cometam
pagamentos; e centralização das injustiças, como, por exemplo,
decisões. desenvolver-se um programa em
detrimento de outro mais
• Centralização das Receitas importante.
Pelo princfpio da unidade de Para que sejam evitados tais
tesouraria- art. 56 da Le1 no 4320, descompassos na Administração,
de 17 de março de 1964 - todas as permite a legislação financeira o
32
destaque de objetivos específicos,
vinculando-se-lhes determinadas
rece1tas. Com isto, é const1tu ído
um Fundo Especial. exceção à regra
inicialmente exposta.
E evidente que esse
procedimento facilita a execução
de programas, que, para a
Administração, têm prioridade
"um", porque conta com recurso
financeiro certo. Quer d1zer, a
receita determinada tem o seu fluxo
dirigido ao objetivo destacado.
Cumpre esclarecer ainda que, em
relação às receitas rr:butánas. de
acordo com normas constitUCIOnais,
a vinculação s6 é permitida ao
orçamento de capital, vedada a sua
apl1cação no custeto de despesas
correntes.
• Centralização dos Gastos
Um problema que aflige a
administração de um programa é a
centralização dos gastos.
mtimamente ligado ao do poder de
decidir - sobretudo no âmbito dos
Mun1cíp1os de porte médio a
pequeno - centralizado que se
encontra na figura do Prefeito
A centralização dos gastos pode
levar a entidade a enfrent-ar uma
série de problemas na execução de
programas. independentemente da
natureza dos mesmos, como o
acúmulo de decisões, que leva à
demora na execução dos programas,
tendo como conseqüência a perda
da oportunidade de obtenção de
bens e serviços a preços mais baixos
e a insatisfação da comun1dade pela
n~o-rea l ização do programa no
J..i~l íodo para· o qual foi projetado.
Outro problema que pode
dif1cultar sobremaneira a execução
de programas de trabalho. e que
toca de perto os gastos, é a
central~zação da movimentação das
dotações orçamentárias consignadas
às diferentes despesas do Governo.
Permite a legislação financeira tal
centralização em órgãos de
administração geral, desde que a lei
orçamentána assim autorize, ou que
essa autorização esteja em lei
ordinária. Por exemplo : dotações
para despesas de pessoal. seus
encargos e outros podem ser
movimentados exclusivamente pelo
setor encarregado da administração
de pessoal; dotações para material
de consumo podem ser
movimentadas pelo Almoxarifado;
dotações para obras públicas podem
ser movimentadas pelo setor que
executa as obras.
Tal processo tem as suas
van ragens e desvantagens, entre as
qua1s se destacam ·
a) vantagens .
-controle fmanceiro/
orçamentário centralizado.
- suplementação de dotações,
independentemente de consulta aos
setores de onde se originam os
recursos, caso se1a esse o
procedimento adotado;
-estabelecimento de polít1cas
de gastos cenrrali:lados. facilitando
sua correlação com as receitas.
b) desvantagens:
- decisões que geram gastos
cujas dotações são centralizadas são
tomadas fora dos setOres que
estabelecem as poli t 1cas. as
diretrizes e os objet1vos dos
programas,
-demora, oor acumulação de
atividades. dos empenhos
necessários à realização dos gastos.
Adotado o processo mencionado,
os gastos, principalmente no que
respe1ta ao Almoxanfado, serão
feitos mediante requ1s1ções das
unidades interessadas.
Assim, encontramo-nos diante de
dois problemas centralização de
decisões; e centralização da
movimentação das dotações
orçamentárias.
• Centralização dos Pagamentos
Normalmente. nos Mun1cíp1os de
porte médio e pequeno, as ordens
de pagamento são centrali zadas e
decididas pelo Prefeito, o que, na
33
maioria das vezes, leva a
Administração a se defrontar com
problemas vános. demora na
efetivação das ordens, levando-a
ao descrédito junto à comunidade,
e estabelecimento dificil de uma
programação apoiada em uma
política de pagamentos.
Além do tipo de centralização
mencionada, há outra, de ordem
legal, que mencionaremos a segutr.
A Lei nO 4320, de 17 de março de
1964, que estatui normas de direito
financeiro para as entidades de
direito público interno, a União, os
Estados, os Municípios, o Distrito
Federal e respectivas autarquias,
dispõe, no seu art. 65, que
"O pagamento da despesa será
efetuado por tesouraria ou
pagadoria regularmente institu (das,
por estabelecimentos bancários
credenciados e, em casos
excepcionais, por meio de
adiantamento."
Assim, a lei determina que a
extinção de compromissos
assumidos dar-se-á mediante
pagamentos, seja através de
tesouraria ou pagadoria
regularmente institu (das, isto é,
legalmente institu (das na estrutura
organizacional da entidade, seja por
estabelecimentos bancários
credenciados. A regra geral é que
qualquer pagamento se faça através
dos meios aqui mencionados.
• Licitação Pública
Como sabemos, antes de sua
realizaÇCJo normal, as despesas
passam pelo estágio da licitação
pública; nem todas, entretanto,
sujeitas a esse regime, dependendo
do que a legislação estadual
determinar a respeito.
Licitar é tornar público que a
Administração deseja contratar a
execução de um serviço, de uma
obra ou adquirir material para a
realização de seus objetivos; para
tanto solicita aos Interessados a
apresentação de propostas, a fim
34
de escolher a que melhor atenda
aos seus interesses.
Para determinadas despesas,
sujeitas ao regime de licitação
pública, é necessário tornar público
o que realmente a Admtnistração
deseja se executar uma obra,
executar um servJço ou adquirir
material.
O Decreto-lei nO 200, de 25 de
fevere1ro de 1967, estabeleceu as
formas, os limites e as normas legais
para as licitações públicas,
estendidas aos Municípios através
da Lei Federal nO 5456, de 20 de
junho de 1968, modificada pela
Lei n9 6205, de 29.04. 75,
regulamentada pelo Decreto
Federal no 87140, de 30.04.82.
São três as formas de licitação;
I -concorrência, na qual é
permitida a participação de
qualquer licitante, através de
convocação ampla, feita para a
execução ou compra de serviços,
obras ou material de vulto,
respectivamente.
li - tomada de preços, da qual
participam apenas os fornecedores
cadastrados na Prefeitura;
11 1 -convite, da qual podem
partictpar tanto os cadastrados na
Prefeitura como os não cadastrados.
Qualquer das modalidades acima
especificadas obedecerá sempre aos
ltmites fixados na legislação
espec(fica, conforme a tabela
adiante. Há casos em que nenhuma
das formas é exigida, como, por
exemplo, a compra de material
especializado que somente um
fabricante produza.
A licitação é obrigatória antes da
realização efetiva da despesa.
Depois de efetuada, de elaborado o
mapa e escolhido o vencedor, é
firmado contrato formal entre o
vencedor e a Administração
Pública.
Antes da licitação, a
Administração Pública terá de
verificar a existência de autorização
orçamentária para a real ização da orçamentána e veriftcado que a
despesa no orçamento geral, com a dotação comporta o valor da
respectiva dotação. Na hipótese da despesa a ser realizada, a
existência de autorização Adm inistração poderá efetuá-la.

Tabela para Licitações

Maior Valor de Referência do País: Cr$ 7.768,20
Lei n9 6.205, de 29.04.75 - Decreto n9 87.140, de 30.04.82
Limites para Compras
Lei n9 e Serviços Limites para Obras
6.946, de
17.09.81 Valores de Referência
Dispensável Inferior a 15 vezes Inferior a 125 vezes
0,00 a 116.522,99 0,00 a 971.024,99

Convite Igual ou superior a 15 vezes Igual ou superior a 125 vezes

e inferior a 250 vezes e inferior a 1.250 vezes
116.523,00 a 1.942.049,99 971.025,00 a 9.710.249,99

Tomada de Igual ou superior a 250 vezes Igual ou superior a 1.250 vezes

Preços e inferior a 25.000 vezes e inferior a 35.000 vezes
1.942.050,00 a 9.710.250,00 a
194.204.999,99 271.886.999,00

Concorrência Igual ou superior a Igual ou superior a

25.000 vezes 35.000 vezes
194.205.000,00 em diante 271.887.000,00 em diante

Modalidade Prazo para Publicidade Convocação

Convite 03 dias úteis Por escrito, sob recibo, aos

escolhidos pela Administração
(mínimo três)

~ Jmada de 08 dias Afixação do Edital em local

Preços acessível e envio âs entidades de
classe representativas dos
interessados.

Concorrência 15 dias Afixação do Edital em local

acessível, publicação em órgão
oficial e na imprensa diária de
Aviso resumido em sua abertura
e indicação do local para obter
Edital e informações.

35
O Papel do Controle Externo
O controle externo tem por
objetivo verificar a probidade da
Administração, a guarda e o legal
emprego dos dinhe1ros públicos e o
cumprimento da Lei de Orçamento.
A fiscalização financeira e
orçamentária dos Municfpios será
exercida mediante controle externo
da Câmara Municipal", com o
auxílio do Tnbunal de Contas ou
órgão estadual a que for atnbu (da
essa incumbênc1a.
Anualmente. no período
determinado pela Lei Orgânica
Municipal, o Prefeito apresentará as
suas contas ao Legislativo, que as
julgará com base no parecer técnico
prévio do órgão auxdiar de controle
externo; o parecer poderá ser
rejeitado pelo Legislativo por
decisão de 2/3 de seus membros.
O controle externo do Executivo
pelo Legislativo - tal como ocorre
com o controle interno- é
exerctdo de forma prévia,
concomitante e subseqüente.
O Executivo remete ao Legislauvo
o orçamento para que seja
submetidO a exame antes de entrar
em execução. Al1ás, não só o
orçamento mas ainda os créditos
adicionaiS - com exceção do
extraordináno ( 1) são prev1amente
submetidos ao Legislativo. Se, por
exemplo, houver ilegalidades e
inconstitucionaltdades, o
Legislativo pode rejeitar parte do
projeto onde realmente forem
constatadas.
Durante o exerdc1o, o controle
externo se iaz através de visttas
periódicas do órgão auxiliar. do
Tribunal de Contas, ou de
convocações do Prefeito ou seus
auxiliares, para os esclarecimentos
necessários. Em caso de recusa.
pode haver ações por parte do
Legislativo. que exigirá,
(1) O crédito extraordinário é submetido ao Legislativo imediatamente após sua execução. caso a
prestaç&> de contas não esteja correta, pode ser rejettade.
36
ocasionalmente, lhe seJam
remetidos os demonstrativos
mensais da execução do orçamento
e de outras operações. Tal exigência
se ajusta a uma de suas atribuições.
a de fiscalizar o Executivo.
No caso de abertura dos créditos
adicionais, o Legislativo pode e
deve ex1gir a indicação detalhada
ou discriminada dos recursos a
serem utilizados. Exercerá, a(. o
controle concomitante,
democraticamente e em toda a sua
plenitude.
Como se verif1ca, a ação do
Legislativo não se atém
exclusivamente a aprovar o
orçamento ou os créditos que lhe
são adicionais; estende-se por todo
o exercício, acompanhando não
apenas a execução do orçamento,
mas outras operações paralelas.
Assim, o controle externo é
exercido permanentemente e, o
mais importante, a ação do
Legislativo está prescrita na
Constituição
Procedimentos que Poderão
Agilizar os Projetos Sociais
• Fundos Especiais
A constituição de um Fundo
Especial observará determinadas
regras cont1das na legislação
financeira, dentre as quais
destacam-se.
a) Autorização de lei -
nenhum fundo especial poderá
constituir-se, se não estiver
automado em let
b) Receitas determinadas- a
lei mdicará as receitas que se
vtncularão aos objetivos do
fundo Poderá ser uma receita
tributária. uma receita proven1ente
de transferência - como o ICM,
o FPM -ou outra qualquer.
c) Objetivos específicos- a lei
mdicará o objetivo. ou os objetivos,
,

a que se destina o Fundo Espec1al
d) Controle contábil -a le1
determinará a forma de controle,
de prestação de contas e a
utilização do Sé.lldo.
e) Plano de aplicação próprta -
os Fundos Especrais, ex c lu idos os
de origem federal. têm as fontes e
aplicações de recursos detalhadas
em um plano de aplicação que
servirá de base para o seu controle.
A admmistração de um Fundo
Especial poderá I )Calizar-se em um
órgão qualquer. seja da
administração c.entrailzada, seJa da
admrnJstração descentralizada
Por exemplo
a) Na adm1n1stração centralizada:
- poderéÍ r1c<Jr no serv1ço social
do Mun icípio, com um func1onário
responsável pela sua execuçJo,
-as rece1tas do Fundo serão
liberadas pelo seto' de F1nanças. à
med1da que fluírem para a Caixa da
Prefeitura;
-nada impede que ns rece1tr1s
fluam direwmente para o setor
responsáve l pela AcJmin,stréJÇão.
desde que üss1m determtne a lei.
bl Na admrn1stração
descen traliznda .
- quando o Fundo é
administrado por uma fundação ou
por uma auta rqu ia, as receitas
fluem dtretamente para o órgão;
-as rece1tas oriundas de
dotações consignadas no orçamento
central fluem, como a transferência,
sob a forma de subvenções,
comribu ições ou aux íl1os.
O Fundo poderá, caso seja
conveniente à Administração, ser
transformado em órgão autônomo,
administrativa e financeiramente. e.
amda, com personalidade Jurídtca.
A movimentação do Fund0
Espec1al observará sempre as
normas da leg1slação f1nanceira.
bem como os trâmites es tabe lecidos
para as recettas e para a rea lização
das despesas. Estas,
Independen temente da natureza,
terão as dotações respect1vas
centralizadas no setor que
adm rnis tra o Fundo.
Periodicamente. quando o Fundo
for administrado por um órgão da
própria admin1stração central, este
setor encaminhará à contat)ilrdade
central toda a documentação para
frns de consolidação na
contabriJdade geral.
• Descentralização do
Processo Decrsório
A descentra,zação do processo
dec1sório torna-se possível através
da delegação de competência,
inclusive para os que admtnistram
Fundos Espec1a1s
Necessário se torna observar qut~
a descen trai ização das decrsões
1mplrca a li beração ele recursos
orçamentários, dentro de uma
programação tnmest1a l ap rovnda
prevtamente por decreto do
Executivo
A descen trai izaçilo do processo
dec1sório, dependendo da
conveníênc1a da Atlmrnrstração.
abranger á ou não o con.trole
orçamentário medtante o empenho
e a liquidação da despesa A
abrangêncra, entretéHHO, agllmma
37
a realização dos gastos por
encontrar-se no âmbito em que é
tomada a dectsão. Assim, o
processo estará completo. pois o
controle permanece junto a quem
decide, o que possibilita redução de
tempo e de material e,
conseqüentémente, de custos
A descentralização das despesas
pode levar a Administração a
enfrentar problemas, como os
existentes no momento de
suplementar dotações com recursos
orçamentários de outros setores.
Aqui é fundamental a existência de
um setor de planejamento e de
orçamento com competência para
decidir sobre a necessidade ou não
da utilização daqueles recursos.
• Descentralização das Despesas
O processo de descentralização
das despesas na administração
central será realizado, também ,
mediante decreto, onde o Prefeito
delineará o limite dos gastos bem
como os tipos de decisão que os
seus auxiliares imediatos poderão
tomar. A descentralização poderá
ocorrer ainda mediante a criação de
autarquias ou fundações.
Para a execução de programas
sociais descentralizados, procede-se
à organização de autarquias ou
fundações: as primeiras, de direito
público interno, e as últimas, de
direito privado, ainda que criadas
no âmbito da Administração
Pública. A criação e a organização
de uma dessas entidades ocorrerão
mediante lei que definirá as
receitas, o quadro de pessoal e a sua
estrutura jur(dica, o patrimônio, o
orçamento e a própria
contabilidade.
Quando os recursos próprios ou
naturais desses órgãos não forem
suficientes. o órgão central, através
de seu orçamento, providenciará os
recursos complementares e os
rransferirá sob a forma de
subvenções. contribuições ou
aux rtios.
38
• Dispensa da Nota de Empenho
No controle dos gastos, quer
centralizados ou descentralizados, a
Administração utiliza os empenhos
até esgotar-se o limite fixado para
a despesa.
Para cada empenho feito será
emitido um documento
denominado "Nota de Empenho",
que poderá ser dispensado desde
que o Munic(pio- com população
1gual ou inferior a 50.000
habitantes - adote as normas
símplificadas do Decreto-lei
n91875,de 15dejulhode 1981,
para a elaboração do orçamento.
A dispensa do documento "Nota
de Empenho" ocorrerá nos casos
definidos no artigo 49 daquele
Decreto-lei, quais sejam
a) despesas relativas a pessoal e
seus encargos;
b) contribuição para o PASEP
c) amortização, juros e serviços
de empréstimos e financiamentos
obtidos;
d) despesas relativas a consumo
de água e energia elétrica,
utilização de serviços de telefone,
postais e telegráficos, e outros que
v1erem a ser definidos por atos
normattvos próprios;
 e) despesas proven1entes de
transferência, por força de
mandame1to das ConstitUIÇÕes
Federal e Estadua1s e de Leis
Orgânicas de Municípios, e. a1nda,
da execução de convên1os. acordos
ou ajustes entre as en t 1dades de
dire1to público interno. e estas e
entidades de d1re1to pr1vado das
qua1s façam parte como acionistas.
Confor11e a legislação, os
empenhos pertencem d três
categorias ordinário , feito para as
despesas de valor conhecido. por
estimativa para as despesas de, dil r
desconhec do; e global. para as
despesas contratuais ou suje1tas a
parcelamento.
Necessário se torna observar que
antes do empenho as despesas com
aqu1s1ção de bens e serv1ços e com a
execução de obras passarão pelo
processo de licitação pública,
conforme exposto anteriormente.
• Descentralização dos Pagamentos
No sentido de agi l1zar a
realização dos gastos, é possível
ainda a efetivação dos pagamentos
mediante. a) adiantamentos feitos d
funcionários especialmente
designados para. em nome da
Admmistração, efetuar pagamentos
de despesas necessár1as à execução
das ativ idades; b) descentralização
pelos setores administrativos com
os déb1tos das Importâncias em
nome das respectivas repartições.
- Adiantamentos
Em casos excepc1ona1s, a le1
permite que o pagamenro seja feito
por meio de adiantamentos. Quer
dizer, é prec1so que ex1sta a
excepc1oralidade para que os
adiantamentos sejam efetuados.
naqueles casos expressamente
defin1dos em le1, conforme
estabelece o. artigo 68 da Le1
n9 4320/64, a segu1r transcrito·
"Art. 68- O reg1me de
adiantamento é aplicável aos casos
de despesas expressamente
definidos em lei e consiste na
Pn ~rega de n11P1~rário a servidor,
sempre que precedida de empenho
nJ dotação propna, para o fim ele
rea l1zar despesas que não possam
subordmar se 80 processo normal
de aplicação." (0 grifo é nosso).
O adiamcJmerHo. como for ma de
pagamento cJas despesas (aqutSIÇ5o
de bens e serv1çosl, consiste na
~n trega je nurnerc1río a serv1dor
especialmente rles1gnado pela
Adm inistração. PtJdendo o serv1d01
<;er reg1do pelr) r::!girne de estatuto
ou pela CLT. para em seu nome ser
realizada a despesa
A desrgnação do servrdor. usando
n l1nguagem da lei. p,,dPrá ser
temporária ou permilnente, o que
dependerá, únJCil c exclusivélmente,
da conven1ênc1a dn Administração.
E mteressante lembrar que em
cada repartição da Administmção
local poderá ser des1gnado o
servidor respons.ível pelo
ad1antamento, P' )dendo o mesmo
estar lotado no setor de ot)ras. no
setor de educação, no órgão de
saúde no Gabinete do Prefeito.
no Leg slativo. no setor de finanças.
etc. Cada urT.a dessas repartições
poderá ter o seu responsável por
adiantamento
O adrantamento, como se vê.
funciona como verdadeiro Fundo
de Ca1xa Pequen,J logicamente
constituído nos moldes da lei, n
fim de Laciliiar aplicações para
aqUJ5ição de re ursos destinados d
certas ações admmrstrativas
A entrega do numerário ao
servidor des1gnado r.erá sempre
precedida do empenho na dotação
da despesa para a qual foi solicitado
o adiantamento.
A contabilidade cleverá
estruturar-se de modo a exercer o
contro le efettvo sobre o portador
do adiantamento no que respeitn
à aplicação, a seus prazos e à
prestação de contas. Ent1m, devern
estar atenta para fazer prevalecer
não só as determ1nações contidas
39
na lei instltUctonalizadora do
adiantamento como, também. no
artigo 83 da Lei n9 4320/64, que
assim dispõe
"Ar!. 83- A contabilidade
evidenciará perante a Fazenda
Pública a si tu ação de todos
quantos. de qualquer modo.
arrecadem receitas, efetuem
despesas, administrem ou guardem
bens a ela pertencentes ou
confiados."
Diante do disposto na Lei, a
contabilidade deverá levar a
responsabilidade do servidor
designado para gerir o
adiantamento que lhe foi entregue.
Esta rr:tsponsabtltda Je detxdr:3 de
ex1stir qUémdo assim determinar a
autoridade competente, após ouvir
o órgão fiscalizador.
~ importante lembrar ainda que
a Lei não permrt&, em hipótese
alguma, que o servtdor em alcance
40
ou já responsável por do1s
adiantamentos seja ponador de
mais um E, nem teria cabimento
es: proc..e :iim !nto, porque se
estar ra, no prrmeiro caso, dando
opúrt unrd 3de "l que o servidor
praticasse novos atos
desahonadores, aumentando.
portanto, a sua responsabilidade e
os preju izos já causados ao
Patrimônio Públrco. no segur i .e
estana dando oportunidade pdrêl
que o serv1cJor "g1rasse" com valor
que não lhe pertence. Da( a
necessidade de uma boa
organização contábil, a fim de
impossibilitar que o Patrimônio
Público sofra danos e preju izos.
A utilização do reg1me de
adi;m lamento poderá seguir o
roteiro abaixo ·
I - a forma de pagamento por
adianwmento será instituída em lei,
que del 1n 1ré'l, en lre outros assuntos,
os segu m tes
- despesas que serão pagas,
-prazo para tlp li cação;
- lim ite uo adiantamento;
- forma e prazo da prestação de
con Las.
li -o funcionárto deverá ser
designado, ou pelo Prefeito, ou por
seu aux1 lrar tmed 1at0,
111 - o func1onáno deverá
a
Obedecer le i que rnsti tUIU O
adian tamenw.
- Depósitos em Favor das
Unidades Administrativas
Ou tra f orrnél de descentral izar os
pagamemos é deposit ar o clinheiro
em cont a bancár 1a Am nome da
u n idade organ 1zacional. MCJs, este
orocec.J 1men1o possUI a desvantagem
de p rejudicar a execução de
p rogramas mais complexos por falta
de recursos financeiros necessános,
enquanto outros, de menor
complexrdade, local1zados em
outras un1dades. f1cam com
recursos sobrando. sem
movime n tação. Para os F undos
Espec1a1s, esse p rocedimen to é
vanta joso, mesmo por que sua!:>
carac ter íst icas ass~rn o ex 1gem.
• Aquisição de Materiais
Exrste clifrcul Jade em agt11zar o
p rocesso de compras de caráter
urgente mas que a lei não l1bera da
l1c11ação Em ta1s casos os agentes
de execução têm recorrido à !erra h
do artrgo 126, § 20, do Decrew-l e1
n9 200, de 25.0:-'.67 , que
estabe lece
"Art 126- .
§ 20 - É <..lispensJda a l1c1taçâo .
a) . . . . . . . . . . ..
h)
41

h) nos casos de emergência.
caracterizada a urgência de
atendimento de situação que possa
ocasionar prejuízos ou
comprometimento da segurança
de pessoas, obras, bens ou
equtpamentos.''
Os agentes de execução,
entretanto. ficam receosos de que
os órgãos fiscalizadores embarguem
esta classificação. Diante do
exposro. aponram-se algumas
sa(das: constituição de uma Caixa
Pequena para o atendimento de
despesas de pronto pagamento
(regime de adtantamento);
formação de um cadastro de
fornecedores e de prestadores de
serviços, de modo a contar sempre
com o maior número deles para
que órgão comprador possa
42
tmpor-se em vtrtude de um número
maior de concorrentes,
conseguindo. assim, baixar os
custos; levantamento dos matertals
de uso geral. de modo que possam
constituir um pequeno estoque
que reduza o tempo de aqutsição
e de fornecimento dos mesmos
• Contratação de Pessoal
A dtficuldade para se contratar
pessoal destinado à prestação de
servtço temporárto, como é o caso
dos estag1ár ios contratados para dar
aula nas favelas do Rio de Janeiro.
está na própna CLT, que define
como empregado "toda pessoa
f (sica que presta serviço de natureza
não eventual a empregador, sob a
dependência deste e median te
salário". Diante dessa definição, a
entidade contratante terá que arcar
com o ônus dos encargos sociais.
Nem mesmo a caracterização de
prof1ss1onal autônomo impede a
cnação do vínculo empregatício,
se houver continuidade na
prestação de serv1ços Ass1m, o
meio correra e seguro e a entidade
assum1r i1 contratação com o seu
ônus.
Algumas Jftemat1vas. entretanto.
podem ser ado1 adas. desde que não
sejam continuamente empregadas
com os mesmos profiss1onais, pois
ainda que haja pequeno 1nterva1o
entre um e o1wo contrato. t'lc não
mascara o vínculo emprega 1 ic1o
al Contrato de Direito Civil -
caracteriza-se pela comratação da
prestação le urn serv1ço, sem gerar
vínculo empregar ic1o de qualquer
na 1ureza. As panes élJtlstarn A
registram SPus d1re 1tos e duveres.
respect IVi.lmen te, para a mal1zação
de uma tarefa. sobretudo eventual,
sem subordmação h1erárqU1ca.
b) Bolsa de Complementação-
concedidd él estt1giár ias. São c.JSSirn
reconhocrdos "os rl lunos
regularrnen te matnculados e que
freqüentem. efellvamente. cursos
vinculados à e$lrutura do ensino
públi-.:o e particuldr nos níve1s
superror, profiSSional11.ante <.Je
20 grilu e SupleliVO".
A lJolsa de complemernaçfío
poderá ser adotada como formtJ de
remuneração de alunos esLag1ános
que venham a particip<Jr de projetos
de 1nteresse soci<JI.
Os estág1os realiZados sob a
forma de acão comun1tá11a estão
isentos de celebração de termo de
compromrsso (§ 20 do art. 39 da
Le1 n9 6494, de 07.12.77l. O
estágio não gera víncu lo de
qualquer natureza, todavia o
estudante tem que estar segurado
contra acidentes pessoais e deve ser
observado o que a legislação
previdenciária dispõe.
Os estudantes recrutados para
at ividades de ex tensão. em projetos
sociais. não poderão cumpm
horários que conflitem com seu
horário esco lélr. Nos per iodos de
férias escolares, a jornada de estág1o
será estabelecida de comum acordo
entre o esrag1cir1o e o concedente
c) Repasse para Instituições
Assistenciais -seria uma alternativa
váltdé.l o estabelecimento de
convên1os corn nslitu ições de fins
filantrópicos e asststenciais,
capacitJdas a desenvolver
programas de ,nteresse dos Projetos
Sociais. À entrddde cabena repassar
os recursos, def1r111 os objetivos e a
cl1entela que sP.ria beneficiada. A
I ns t1tu içãc Assis tenc ia I c1'lber 1a d
contratação do pessoal e a
persegu rção dos niJ je ltvos
determinados pelo Proje to
Conclusão
Antes de se pPnsar na
reformu Iação da·.- normas em vrgor
decorrentes da leg rslação e que, à
pnme1ra vista, p.1rccem responder
pelos en 1r<JVes 10 bom desempenho
dos projPTos socltJis, é de lodo
recomendável uma revisão profunda
elas práticas hurocr,íticas
éJtualmenre aclotildcis. de modo r~
fortalecei as orgoniLações p(rblrc.as
que ildrnlnlstlarn 0~ proJetos soctats.
rned1ante a 1ntroducão <.Je mudanças
apropnadas no seu func1onamento.
Pela aná lise das normas em vigor
é possível compat1hlitztH t1
eficiência e a ef IC,iclél dos proJetos
soc1ais com a.., reg ras utli 1zadas pelo
processo admlnts-l téJIIVO das
organ izações gover rwrnen tal~.
O resultaclo do~ proqr:Jmas ou das
metas dependeri, cv1dentemente.
dos métodos de tr<lhalho adotados
para a execução d.l::. normas legais, ,
do processo de delegação de
autondade <~OS n ive1s da
organrzação onde são 1mptanradas
as tarefas e. sobre1udo. elas relações
que se esnbelecert;m entre a
administra<;<io dos protetos sociais
e o seu amb1ente Interno e externo,
relações que deverr'io tacillti'lr o
atendimento das clemandas e a
consecuç.fío dos prorós1 tos dos
projetos soc1a rs
43
Os Municípios
Brasileiros
Mais Populosos:
Panorama Demográfico
Autor:
Françots E. J. de Bremaeker é
Economista e Geógrafo. ~assessor
técnico do Centro de Pesquisas
Urbanas do IBAM desde 1971,
desempenhando cumulativamente
as funções de coordenador
administrativo do Centro de
Pesquisas desde 1976 e de
coordenador de orçamentos do
IBAM desde 1981. lnteressa·se
particularmente pelos estudos
demográficos, estando a
desenvolver uma série de
documentos para o Conselho
Nacional de Desenvolvimento
Urbano- CNDU
Além da Revista do IBAM
possui artigos e entrevistas
R. Adm. Mun. Rio do Jonoiro
publicados na Revista Brasileira de
Estatística e na Revista Brasileira
de Geografia, ambas do IBGE, na
Revista de Administração de
Empresas. da Fundação Getúlio
Vargas,· na Revista Paranaense de
Desenvolvimento; na Revista
SPAM, da EMPLASA; no Dirigente
Municipal; na Revista da
Construção Civil,· e na Revista do
SE ITE, da Fundação de Economia
e Estatística do Governo do Estado
do Rio Grande do Sul. Participou
da elaboração técnica de 27
projetos de pesquisa e da
coordenação administrativa de
48 outros projetos em diversas áreas
de pesquisa.
30(167):44·61 abr./jun. 1983
------------~-----
Os Municípios Brasileiros
Mais Populosos:
Panorama Demográfico
O presente artigo tem por
finalidade desenvolver uma breve
anál1se do comportamento
demográfico dos Municfpios que
apresentaram em 1980 uma
população recenseada superior a
50 mil habitantes.
O motivo da escolha destes
Municípios se deveu ao fato de que.
independente da sua localização
geográfica. da tradição histórica ou
da maior ou menor importância que
cada um desempenha isoladamente
ou em conjunto com outros
Municípios. todos têm algo em
comum e que é bastante
significativo: um volume de
população que possui elevado poder
de demanda por bens e serviços.
Aliás. a intenção é a de elaborar
uma série de artigos, com este
mesmo conjunto de Mumcípios.
abordando diferentes ternas
relacionados com a sua força
econômica. as finanças públicas
loca1s e o padrão de serv1ços
ofertados fi comunidade.
46
O Crescimento da População
Entre 1970 e 1980 a nopulação
brasileira passou de 94,5 milhões
para 121, 1 rntlhõus de habilém tes.
acusando um crescimento da Otdem
de 26,6 milhões ele brasileiros.
Neste mesmo per ioclo o conJunto
de Municípros com populnc;ão
superior a 50 rnll habitantes passava
de 47,6 milhões para 69.1 milhões
de habitantes. ou seta. obteve urn
crescimento real ela otdem de
21.5 milhões (!e habJtantes
Isto reptesenta dizer que nada
menos do que 80,6% do volume de
crescimento ela população brasileira
aconteceu nos Muntcípíos com
população super ror n 50 mil
habitantes!
Estes 382 Municípios- menos
de 10% do total de Munidpios do
País- continham em 1970 pouco
mais da me1ade de~ populnção
brasileim (50,4%) e elevaram
signtltcativamente a sua
participação relativa em 1980,
f.\dSs<~nc!o a clt:it:r G7,0o/, do vnlume
cl<l popu Iação
1 ai lenôrneno corKtJntrítdor da
populac,io nJo rep:(c;entr~
cnir~~!tlltlO grand8 c,u1 pr;=s;'), urnd vt~z
que GI•NcJdd PélH:t;ld dos Mtrnt cípto·•
é! CU SOll pt:;r de! de pi1f)LJ lc~ç.'io 110
P>::r iurJo rntre 1070 e 1900. E'ltre
O$ dote; u11 mos '"t.ensf'u~1Er'toc;,
ncJcl<t t n, ~rVj'\ que 1 28!..1 MuntcípJOS
132.2% rJn iot,il <lt.l Munt•:ípi051
.1cusou per dil de popul<lc.1o
Ü(·ntre os i\'luntripros c0rn rnenos
de 50 mtl h tbttdntrs. mar:c; :J.:>
ierÇél par h.: perdr•tr popu I(JÇJO
i35.3°ó), c1• IJd., ,(, qu•·. <Jen rrc
aqueles corn pooulaçJo superror a
óO nu I hnllftnntes. apenas 3.4%
ncu-;c~rameste upo de
c.ompor tamrntr-.
Os Municípios em Estudo
- Dados Gerais
Dr 3í32 'v1unJ( lpros con1
populaçfio superior cJ 50 mrl
11t1b·ta•'tes. a maior parceld sr
local lu na regrãn Sudesre ILll,O%).
vindo ~::m c;enundo pldno a regriio
:~orr!'~:'>te com 27.5% dos C<Jsos.
Expr;:l ''Vrl wmtJém é 1.1 pJrtiC!pação
urnr~ da recn0•l Sul, qLJ(~ detém 19.9%
rl0s Cél~(Y; Em posrcôes secuncJ,í Jiils
aparec"'l' as regtões Norte 17.1%)
e Centro Oeste (4,5%)

Tabela n9 1
Distributção dos Muntclpios com população supertor a 50 mil habitantes,
por faixas de tamanho de população, segundo as grandes regiões.
Brasil 1980
Faixas de Grandes Regiões
Tamanho de
População (por Brasil
mil habitantes)
TOTAL 382
Norte

27
I Nordeste

105 157 76
Centro·
Oeste
17
50 I 100 240 19 70 90 50 11
100 1- 200 84 6 21 36 19 2
200 f 500 40 11 22 5 2
500 1- 1000 8 2 5 1
1000 e mats 10 3 4 2 1
Fonte . I BGE Sinopse• Prel•m"'''"' do Censo Oemog•áfl"o pata a• Euddo• IX Rocenseoma 110 Gorul do B•••il - 1980,

V<liP r1nwr que rt"·gronalrnente habrtan tes

os Munr r.íntos corn oopulação
suoer ro: a r,o rn I h(lbrtan tes da
regtão ~'"te são os que apresent.ml
ma1 01 P<~ l ttr; qJ<Jçiín rclclttvd 17,6%.
Atnd<t ttCrrnd da méch1,
basi<mle dtswntec; d(1 Plarccr < l<~
região Nor w ~stJo <iS re~JlÕe~
Sud~,;ste e Sul. que dl) resent.Hn,
respecttvdrnente. 11,10.. r;;lO,G':;
do total de seus Munrcip•os, c..om
populitçfio supt>r 10r .1 50 rnol
A regiJo Norde~te apresenw
7,6% dos casos, t>nquím to que a
r'=grão Cerrl r o-Oeste apen<Js 5.1 %.
A postcJo dd reqr5o Norte :;u deveu
por.~rn d dois f.HOreS 0 reldiiVomenle
neoueno n(rmero de Municiptos da
reqrâO tJ O 111.'!10' 1111 i)dClO rei<lliVO
pc.7r par te de umd <;o'> r re de
p r og •<~fllds govcr nr~n1er rw t$,
p:111CrO<llmt:nie n: ,'ut:a de
COIOJJII.dCdO.
J7
 - A Popu lação
Quanto ao volume de população
dos Munidp1os com mais de 50 mil
habitantes, a sua distnbuição
encontra-se bem ma1s concentrada
na região Sudeste em relação ao
volume da população brasileira
como um todo.
Enquanto a população total da
região Sudeste não passava dos
42,7% em 1970 e dos 43,4% ern
1980. a concentrada nos
Munic(pios com população superior
a 50 mil habitantes atingia cifras
equivalentes a 54,6% do seu
conjunto em 1970 e a 53,8% deste
em 1980.
A região Nordeste, que detinha
30,3% da população brasileira em
1970 e 29,2% em 1980, com
relação aos Municípios com
população superior a 50 mil
habitantes, não passara dos 22,9%
em 1970 e dos 21,9% em 1980,
mantendo. entretanto. o segundo
lugar no contexto nacional.

Tabelo n9 2
Distribuição da população recenseada dos Munidpios com população superior a
50 mil habitantes, por faixas de tamanho de população, segundo as grandes regiões.
Brasil - 1970
Faixas de Grandes Regiões
Tamanho de
População (por Brasil Centro·
mil habitantes) Norte Oeste

TOTAL 47.601.561 1.968.261 10.900.297 25.979.475 6.896.959 1.856.569

50 .... 100 11.449 110 609.032 3.600.473 4.131.121 2.609.627 498.857

100 .... 200 7.893.390 402.518 1.986.389 3.441.206 1.888.062 175.215
200 1- 500 7.663.295 2.329.132 4.215.732 871.733 246.698
5001- 1000 3.255.959 956.71, 1.909.464 389.784
1000e mais 17.339.807 2.984.303 12.281 .952 1.527.537 546.015

Fon11 : IBGE. Sonop~~n Pretlmonaru do C.n10 OemoQr.,oco para oJ EJIMlol. IX R~C:en-.wnto Gtral do Brasil- 1980.

48
 Com relação à região Sul, esta
detinha 17,7% da população lotai
brasileu a em 1970 e 16,0% em
1980, enquanto que dos Municípios
com população !>upenor a 50 mil
habrtanles, a sua panic1pacão é da
ordem de 14.5%em 1970 e 13,8%
em 1980.
As demais regiões apresentam
pan1c1pação mais modesta,
aumentando-a praticamenre no
mesmo mmo de um em o para
outro.

Tabela n9 3
Distribuição da população recenseada dos Municípios com população superior a
50 mil habitantes, por faixas de tamanho de população, segundo as grandes regiões
Brasil- 1980
Faixas de Grandes Regiões
Tamanho de
População (por Brasil Centro
mil habitantes) Norte Oeste
TOTAL 69.098.333 3.652.312 15.138.009 37.200.085 9.549.743 3.558.184
50 1- 100 15.937.365 1.210.945 4.594.325 5.951.433 3.374.989 805.673
100 1- 200 11.690.584 849.330 2.709.826 5.138.257 2.700.465 292.706
200 1- 500 11.940.745 3.722.886 6.436.071 1.263.433 518.355
500 1- 1000 5.308.973 1.592.037 2.978.819 738.117
1000 e mais 24.220.666 4.110.972 16.695.505 2.210.856 1.203.333
Fonte: IBGE Smopses Preliminare.s do Censo Oemogrllfoco para os Enados. IX Recenseamento Gorai do Brasil- 1980.

- O Crescimento seu impacto frente ao conjunto do

No período compreendido entre País fo1 basrante reduz1do. Mesmo
os recenseamentos de 1970 e 1980 rendo s1do estas duas regiões as
a população brasiltma cresceu que mais cresceram elas também
28,2%. No mesmo periodo a apresentaram os mars elevados
população dos Municípros com índices de crescimento em termos
mais de 50 mil habitantes cresceu de população total.
45,1 %. Como já v1mos. esta As demais regiões acusaram um
diferença no ritmo de crescimento ritmo de crescimento, para a
resultou em que 80.6% do volume população dos Mun1cípios com
de população adicionada veio a mais de 50 mtl hab11antes. aba1xo
localizar-se nos Municípios mais da médta do conjun 1o.
populosos do País. A região Sudeste apresentou
A nível regional as d 1ferenças são um cresc1mento da ordem de 43,2%
mais acentuadas. As duas regrões para a população dos Municípios
que mais cresceram foram a com mais de 50 mil habitantes
Centro-Oeste e a Norte. 91 ,7% e contra 30,4% de crescimento para a
85,6%; respectivamente. popu Iação total da reg tão. Isto
Entretanto. como estas regiões são representa dizer que nada menos
as de menor volume de população. que 91.4% do cresctmento da
40

população da regtão se processou
nos Munic(pios mats populosos
( 11 ,2 milhões sobre um total de
12,2 milhões de habitantes) l
Esta cifra. entretanto, foi
superada em termos relauvos pela
região Sul, que apresentou 98,4%
do crescimento da população da
região nos Municípios com
população supenor a 50 mil
habitantes. Em termos de volume,
este valor relativo perde muito do
seu significado. pois não ultrapassa
2.7 milhões de habitantes. Tal
fenômeno se deveu a razões mais
negattvas do que positivas. t: que a
região Sul apresentou um índice
ex trema mente baixo de
crescimento da população: 16.2%
em 1Oanos. Sendo assim, o
crescimento da população dos
Municfpios com mais de 50 mil
habitantes, que foi de 38,5%,
praticamente absorveu todo o
crescimento demográfico regional.
F mal mente remos o caso da
regtão Nordeste, que apresentou um
cresctmento global da ordem de
23,5% entre 1970 e 1980 e teve os
Municípios com mais de 50 mil
habitantes crescendo em 38,9%
em igual per iodo. Isto fez com que
62,8% do crescimento demográfico
regional se concentrasse nos
Municípios mars populosos.
flO
I I
- A Otstribuição por
Faixas de Tamanho
Dentre os Munrctptos com mais
de 50 mil habitantes. 62,8% se
situam na faixa de 50 a 100 mil
habitantes; 22,0% na de 100 a 200
mil habitantes; e 10,5% na dt: 200 a
500 mil habrtantes. As faixas de
tamanho de população mais
elevadas apresentam 4,7% do
número de Municípios (2, 1% na
faixa de 500 m1l a 1 mi Ihão de
habitantes e 2,6% na de mats de
1 milhão de habttantes).
Em termos de distribuição da
população, ocorreu entre 1970 e
1980 uma melhoria de situação,
processada através da diminuição
relativa da participação dos
Municípios com população superior
a 1 milhão de habitantes. que caiu
de 36,4% em 1970 para 35,0% em
1980
Os Munidpios situados na faixa
de 500 mil a 1 milhão de habitantes
ttveram aumentada sua participação
relativa, passando dos 6,8% em
1970 para 7.7% em 1980. Este
significativo cresctmento de
0.9 pontos. em conjunto com os
1,2 pontos de crescrmenro posttivo
apresentado pelos Municípios de
200 a 500 mil habitantes. que
passaram de 16, 1% em 1970 para
17,~~ em 1980, demonstra um
salutar reforço na importância
destes Municípios, fato que,
espera-se. não seja o móvel de
problemas crescentes.
Os Municfp1os que integram a
faixa de 100 a 200 mil habitantes
também melhoraram sua posição
relativa. passando dos 16,6% em
1970 para 16,9% em 1980.
Quanto aos Mun1cíptos de 50 a
100 mi I habttantes. estes
apresentaram uma queda rei ativa na
sua partic1pação frente ao conjunto,
sobretudo em razão do ainda
pequeno poder de atração que
exercem frente aos demais
Munic(ptos.
Conclusão
Embora a abordagem efetuada
neste arrigo seja extremamente
árida para os menos afetos aos
números. será de grande valia não
só para o confron LO com dados
setoriais a serem analisados
futuramente. corno também para os
responsáveis pelas dec1sões técntcas
e pol fttcas. po1s terão uma base de
dados mais sól1da para just1f1car
ou auxiliar a tomada de dectsões.
Por outro lado, aos responsáveiS
principalmente pela administração
dos governos locais é possibilitada
uma visão de conjunto e uma vtsão
particularizada da situação de cada
Município frente ao contexto mais
amplo, po1s é fornec1da. em anexo,
uma relação completa e nominal
dos Municíp1os com população
super1or a 50 mi I habitantes.
Nesta listagem é feita urna
indicação a respeito da participação
do Municíp1o de algum dos
principais programas t1p1camente
urbanos Implantados ou
desenvolvtdos pelo Governo federal
Sua participação nesres _programas é
notável, pois estão presentes no
conjun to de Municípios 94%
daqueles que integram o Programa
de Cidades de Porte Méd1o, 60%
daqueles que se localizam em
regiões me tropo!ltanas, e 48%
daqueles que Integram o Programa
de Aglomerados Urbanos.
Referências Bibliográficas
1. BREMAEKER. Franço1s E J.
de. As regiões metropolitanas.
Convênio CNDUIIBAM. Rio de
Janeiro. I BAM/CPU, 1982 (Série
Estudos Demográficos, v. 1. t. 1)
265 p.
2. - -.Os municípios que
perderam população Convênio
CNDU/ IBAM. Rio de Janeiro.
I BAM/CPU. 1982 (Séne Estudos
Demográficos. v. 3. t. 1) 76 p.
51
 Relação dos Municípios com População Supes:ior a
50.000 Habitantes em 1980

População. lndice
Unidade da Federação Recenseada de Cresci- Programas
mento Governa-
e Município
1970
I 1980 (70/80) mentais

RONDONIA
Porto Velho 66.203 138.289 108,9 CPM
Ji-Paraná 9.136 124.278 1.206,3 CPM
Cacoal 1.224 68.122 5.465,5
Ariquemes 7.769 54.726 604,4
Vilhena 4.717 51.396 989,6 CPM

ACRE
Rio Branco 71.389 119.815 67,8 CPM
Cruzeiro do Sul 37 .157 51.160 37,7

AMAZONAS
Manaus 314.197 642.492 104,5 CPM
52
 População indice
Unidade da Federação Recenseada de Cresci- Programas
e Município menta Governa-
1970 1980 (70/ 80) mentais
I
Manacapuru 49.917 61.708 23,6
ltacoatiara 37.409 53.035 41,8 CPM
Parintins 38.689 52.737 36,3 CPM

RORAIMA
Boa Vista 37.062 69.627 87,9 CPM

PARA
Belém 642.514 949.545 47,8 RM
Santarém 138.205 196.882 42,5 CPM
Conceição do Araguaia 29.830 129.442 333,9
Bragança 62.180 86.077 38,4
Cametá 60.671 80.465 32,6
Abaetetuba 58.273 75.226 29,1
Marabá 24.798 72.530 192,5 CPM
Tucuru í 10.091 67.265 566,6
Ananindeua 23.137 66.988 189,5 RM
Castanha! 38.397 66.865 74,1 CPM
São Domingos do Capim 30.203 66.299 119,5
Vi seu 33.414 59.080 76,8
Breves 38.590 56.635 46,8
Paragominas 15.334 51.004 232,6

AMAPA
Maca pá 87.755 140.624 60,2 CPM

MARANHÃO
São Luís 270.651 460.320 70,1 CPM/AU
Imperatriz 83.630 228.356 173,1 CPM
Caxias 89.915 128.948 43,4 CPM
Co dó 93.988 11 1.730 18,9
Santa Luzia 48.420 98.656 103,8
8acaba l 70.233 82.922 18,1 CPM
Barra do Corda 58.848 79.464 35,0
Timon 37.265 76.052 104,1 AU
Pinheiro 54.623 70.486 29,0
Monção 51.124 68.935 34,8
Coroatá 66.294 68.548 3,4
Turiaçu 24.147 59.083 144,7
Grajaú 33 .640 58.611 74,2
Chapadinha 45.565 54.481 19,6
Vitória do Mearim 34.618 51.388 48,4
Santa Inês 28.255 50.576 79,0

PIAUI
Teresina 230.168 388.922 69,0 CPM/AU
Parnaíba 81.300 104.185 28,1 CPM
S3
 População lndice
Unidade da Federação Recenseada de Cresci- Programas
e Munic(pio mente Governa-
mentais
1970
I 1980 (70/80)

Picos 54.107 73.195 35,3 CPM

Campo Maior 62.725 68.806 9,7
São Raimundo Nonato 47.512 59.015 24,2
Piripiri 44.235 55.518 25,5

CEARA
Fortaleza 872.702 1.338.793 53,4 RM
Juazeiro do Norte 97.591 138.439 41,9 CPM/AU
Sobral 105.327 120.426 14,3 CPM
ltapipoca 96.323 105.684 9,7
• Quixadá 104.856 100.739 -3,9
Caucaia 55.127 95.216 72,7 RM
Maranguape 60.622 92.802 53.1 RM
lguatu 80.064 84.892 6,0 CPM
Crato 72.016 82.082 14,0 CPM/AU
Acaraú 63.177 72.645 15,0
Ouixeramobim 67.838 67.390 -0,7
Crateús 67.862 67.126 -1,1
Morada Nova 56.594 65.321 15,4
Aracati 50.708 62.002 22,3
Canindé 52.180 58.984 13,0
lcó 41.969 53.876 28,4
Santa Quitéria 46.213 53.375 15,5
Acopiara 48.575 53.152 9,4

RIO GRANDE DO NORTE

Natal 270.127 428.721 58,7 CPM/AU
Mossoró 101.275 149.587 47,7 CPM

PARAIBA
João Pessoa 228.418 338.629 48,2 CPM/AU
Campina Grande 197.802 255.232 29,0 CPM
Sousa 63.716 73.838 15,9 CPM
Santa Rita 53.938 69.058 28,0 AU
Patos 46.797 66.708 42,5 CPM
Bayeux 36.006 59.644 65,7 AU
Sapé 45.981 51.468 11,9

PERNAMBUCO
Recife 1.084.459 1.240.937 14,4 RM
Jaboatão 202.715 335.770 65,6 RM
OI inda 199.292 286.150 43,6 RM
Caruaru 144.646 174.854 20,9 CPM
Paulista 71.077 170.336 139,6 RM
São Louren9o da Mata 95.278 145.330 52,5 RM
Petrolina 62.673 105.535 68,4 CPM/AU
f\4
 População lndice
Unidade da Federação Recenseada de Cresci- Programas
mento Governa-
e Município
mentais
1970
I 1980 (70/ 80)

Cabo 76.487 105.382 37,8 RM

Vitória de Santo Antão 81.333 94.217 15,8 CPM
Garanhuns 73.315 88.708 21,0 CPM
lgarassu 55.976 73.727 31,7 RM
Serra Talhada 61.066 68.312 11,9
Ouricuri 50.787 64.792 27 ,6
Surubim 52.764 61.629 16,8
Palmares 51.741 59.766 15,5
Goiana 52.562 58.743 11,8
Carpina 46.296 58.001 25,3
Limoeiro 57.470 57.699 0,4
Timbaúba 52.568 55.083 4,8
Escada 44.333 54.040 21,9
Pesqueira 50.145 53.031 5,8
Gravatá 49.726 52.988 6,6
Belo Jardim 45.432 52.008 14,5

ALAGOAS
Maceió 269.415 409.191 51,9 CPM/AU
Arapiraca 95.016 137.855 45,1 CPM
Palmeira dos fndios 62.503 67.562 8,1
União dos Palmares 51.930 53.356 2,7

SERGIPE
Aracaju 186.838 299.422 60,3 CPM/AU
Lagarto 51.478 59.496 15,6
Itabaiana 41.909 52.960 26,4

BAHIA
Salvador 1.027.142 1.531.242 49,1 RM
Feira de Santana 190.076 292.173 53,7 CPM
Vitória da Conquista 127.528 173.312 35,9 CPM
I tabu na 114.772 156.073 36,0 CPM/AU
Ilhéus 109.050 133.359 22,3 CPM/ AU
Juazeiro 61.834 120.372 94,7 CPM/AU
Jequié 101.257 118.855 17,4 CPM
Jacobina 77.266 105.085 36,0
Alagoinhas 78.930 103.740 31,4 CPM
Camaçari 34.281 91.315 166,4 RM
lrecê 62.587 88.793 41,9
ltamaraju 64.868 79.091 21,9
Paulo Afonso 46.621 72.600 8,6 CPM
lpirá 56.435 70.473 24,9
Bom Jesus da Lapa 41.674 70.344 68,8
Valença 48.575 66.752 37,4
Senhor do Bonfim 47.450 64.726 36,4
Riachão do Jacu ípe 50.325 63.136 25,5
55
 População lndice
Unidade da Federação Recenseada de Cresci- Programas
e Município mento Governa-
1970
I 1980 (70/80) mentais

Santo Amaro 46.812 58 .766 25,5

Serrinha 47.683 58.263 22,2
Campo Formoso 37 .905 57.135 50,7
Candeias 34.799 55.231 58,7 RM
Barra 46.973 52 .530 11,8
Santo Antônio de Jesus 40.237 52.424 30,3
Castro Alves 47.052 50.783 7,9
Euclides da Cunha 41.868 50.530 20,7

MINAS GERAIS
Belo Horizonte 1.255.415 1.822.221 45,1 RM
Juiz de Fora 244.002 317 .760 30,2 CPM
Contagem 111 .746 284.222 154,3 RM
Uberlândia 126.173 247 .536 96,2 CPM
Uberaba 126.773 202.710 59,9 CPM
Governador Valadares 164.297 200.722 22,2 CPM
Montes Claros 118.488 182.685 54,2 CPM
lpatinga 48.372 152.703 215,7 AI
Teófilo Otoni 134.733 131 .511 -2,4 CPM
Divinópolis 81.602 118.709 45,5
Caratinga 110.599 111.881 1,2
Sete Lagoas 67 .286 102.493 52,3
Barbacena 75.022 89.211 18,9
Patos de Minas 77 .346 88 .802 14,8 CPM
Poços de Caldas 58.514 88 .307 50,9 CPM
Araguari 64.184 85.290 32,9
Betim 38.150 85.243 123,4 RM
Coronel Fabriciano 41.611 78 .269 88,1 AU
ltuiutaba 66.790 75.919 13,7
Conselheiro Lafaiete 51 .477 74.080 43,9
Januária 63.257 74.050 17,1
ltabira 56.753 71.741 26,4
Muriaé 59.010 71 .189 20,6
Passos 56.000 70.409 25,7
Una( 53.234 69.400 30,4
Ribeirão das Neves 9.751 67.874 596,1 RM
São João del Rei 55.878 66.195 18,5
Varginha 44.077 65.524 48,7 CPM
Sabará 45.371 64.855 42,9 RM
ltajubá 52 .340 63.839 22,0 CPM
São Francisco 58.716 62.830 7,0
Santa Luzia 25.670 60.328 135,0 RM
Pouso Alegre 38.539 59 .559 54,5
Manhuaçu 49.054 5B.477 19,2
Ouro Preto 48.088 56.571 17,6
Lavras 45.297 54.673 20,7
Ara xá 36.506 54.666 49,7
56
 População lndice
Unidade da Federação Recenseada de Cresci- Programas
e Município menta Governa-
1970 1980 (70/80) mentais
T
ltaúna 38.292 54.207 41,6
Ubá 45.162 54.105 19,8
Formiga 47.590 53.083 11,5
Curve lo 46.050 52.500 14,0
Timóteo 32.979 51.251 55,4 AU
Ponte Nova 46.234 51.085 10,5
Cataguases 44.526 50.201 12,7
Paracatu 37.425 50.147 34,0

ESPIRITO SANTO
Vitória 136.301 215.073 57,7 CPM/AU
Vila Velha 124.731 207.712 66,5 AU
Cariacica 102.027 191.548 87,7 AU
Cachoeira de ltapemirim 101.649 126.757 24,7 CPM
Unhares 93.215 124.679 33,8
Co latina 107.587 113.614 5,6 CPM

. Serra
São Mateus
Barra de São Francisco
17.377
41.418
54.458
84.568
55.950
52.582
386,7
35,1
-3,4
AU

RIO DE JANEIRO
Rio de Janeiro 4.315.746 5.183.992 20,1 RM
Nova Iguaçu 731.814 1.101.627 50,5 RM
São Gonçalo 433.985 620.473 43,0 RM
Duque de Caxias 434.654 580.893 33,6 RM
Niterói 330.396 408.519 23,6 RM
São João de Meriti 304.817 402.335 32,0 RM
Campos 321.370 355.137 10,5 CPM
Petrópolis 193.414 247.512 28,0 RM
Volta Redonda 126.805 193.381 52,5 CPM/AU
Magé 113.965 168.135 47,5 RM
Barra Mansa 102.755 160.896 56,6 CPM/AU
Nilópolis 128.948 152.974 18,6 RM
Nova Friburgo 92.062 125.349 36,2
ltaboraí 66.130 116.161 75,7 RM
Teresópolis 73.684 100.715 36,7
Resende 67.941 92.683 36,4
ltaguaí 57.680 92.517 60,4 RM
Maca é 66.104 77.625 17,4
Barra do Pira ( 59.841 73.024 22,0 CPM
Cabo Frio 44.897 72.515 61,5
Três Rios 56.522 72.308 27,9
Ita peru na 61.817 64.307 4,0
Angra dos Reis 40.803 60.998 49,5
Valença 49.324 55.184 11,9
São João da Barra 55.847 54.967 -1,6
Ara ruama 40.184 50.672 26,1
57
 População lndice
Unidade da Federação Recenseada de Cresci · Programas
e Município mento Governa-
1970 1980 (70/80) mentais
I
SÃO PAULO
São Paulo 5.978.977 8 .587.665 43,6 RM
Campinas 382.097 681.515 78,4 CPM/ AU
Santo André 420.828 557.243 32,4 RM
Guarulhos 237.900 538.695 126,4 RM
Osasco 285.160 477.285 67,4 RM
São Bernardo do Campo 202.505 430.943 112,8 RM
Santos 350.293 424.633 21 ,2 AU
Ribeirão Preto 218.584 327.128 49.7 CPM
São José dos Campos 150.884 292.204 93.7 AU
Sorocaba 177.769 274.660 54,5 AU
Jundiaí 170.402 262.095 53,8 AU
Diadema 79.316 230.551 190,7 RM
Piracicaba 154.855 218.859 41,3
Mau á 102.188 207 .325 102,9 RM
Mogi das Cruzes 139.666 201 .150 44,0 RM
São Vicente 117.856 194.832 65,3 AU
São José do Rio Preto
Bauru
124.034
135.366
193.185
190.315
55,8
40,6
CPM
CPM
•
Carapicu íba 55.339 187.358 238,6 RM
Taubaté 112.574 171.820 52,6 AU
São Caetano do Sul 151.012 164.983 9,3 RM
Guarujá 94.906 152.845 61,0 AU
Limeira 91.515 151.629 65,7
Franca 95.018 150.160 58,0
Presidente Prudente 107.334 141.129 31,5 CPM
Araçatuba 110.172 131.722 19,6 CPM
Araraquara 102.381 130.089 27,1 CPM
Marília 100.210 124.758 24,5 CPM
Americana 66.665 123.464 85,2 AU
São Carlos 86.385 122.027 41,3
Jacareí 62.023 116.653 88,1 AU
Rio Claro 79.164 111.964 41,4
Suma ré 23.611 103.113 336,7 AU
Susano 55.734 102.020 83,0 RM
Taboão da Serra 41.124 98.412 139,3 RM
Embu 18.183 96.185 429,0 RM
Guaratinguetá 70.241 88.137 25,5 AU
ltapetininga 64.138 85.379 33,1
Bragança Paulista 64.387 85.065 32,1
Cubatão 51.155 79.844 56,1 AU
Santa Bárbara d'Oeste 31.173 77.335 148,1 AU
Barueri 38.077 75.775 99,0 RM
Itu 49.299 75.403 53,0
Jaú 56.811 75.357 32,6
Barre'fts 66.097 74.769 13,1
Catanduva 59.714 74.279 24,4
ç;fl
 População lndice
Unidade da Federação Recenseada de Cresci- Programas
e Município mento Governa-
1970
I 1980 (70/ 80 ) mentais

Mogi -Guaçu 43.003 73.952 72,0

I taquaquecetuba 29.159 72.962 150,2 RM
Pindamonhangaba 48.653 70.574 45,1
Praia Grande 20.177 69.858 246,2 AU
ASSIS 58.278 68.605 17.7
Araras 53.774 67 .186 24,9
Botucatu 52.653 66.315 25,9
I tapeva 49.376 66.195 34,1
Cotta 31.007 63.506 104,8 RM
ltapecerica da Serra 25.382 60.979 140,2 RM
Ourinhos 49.270 60.774 23,3
Cruzeiro 46.199 58.783 27,2
A ti baia 37.300 58.633 57,2
Lo rena 46.954 58.357 24,3 AU
Tupã 53.306 58.243 9,3
Ribeirão Pires 29.391 57.210 94,7 RM
lndaiatuba 30.659 56.822 85,3 AU
São João da Boa Vista 44.780 56.354 25,8
Tatu i 40.056 55.961 39,7
Ferraz de Vasconcelos 25 .353 55.466 118,8 RM
ltapevi 27.648 53.819 94,7 RM
Votorantim 27.082 53.399 97,2 AU
Votuporanga 39.885 53.360 33,8
Lins 47.397 53.241 12,3
Poá 32.448 53.123 5,5 RM
Sertãozinho 31.235 52.172 67,0
Caçapava 31.509 51.806 64,4 AU
Birigui 35.267 51.582 46,3
Mogi-Mirim 36.615 51.175 39,8
Franco da Rocha 36.447 51.053 40,1 RM
São Roque 37.353 50.248 34,5

PARANA
Curitiba 624.362 1.052.147 68,5 RM
Londrina 231.688 309.420 33,6 CPM/AU
Ponta Grossa 129.229 190.180 47 ,2 CPM
Maringá 123.106 172.662 40,3 CPM/ AU
Cascavel 90.855 166.401 83,2 CPM
Guarapuava 111.882 159.113 42 ,2 CPM
Foz do Iguaçu J4.377 141.726 312,3
Umuarama 114.158 101.929 - 10,7
Pitanga 64.559 85.622 32,6
T oledo 64.878 82.513 27,2
Paranaguá 63.454 83.420 31,5 CPM
Apucarana 70.577 81.730 15,8 AU
Campo Mourão 78.175 76.775 -1 ,8
São José dos Pinhais 34.528 72.127 108,9 RM
59
 População lndice
Unidade da Federação Recenseada de Cresci- Programas
e Município mento Governa-
1970
I 1980 (70/80) mentais

Piraquara 21.536 71.241 230,8 RM

Paranavaí 58.251 66.676 14,5
Laranjeiras do Sul 39.553 63.855 61,4
Colombo 19.282 63.107 227,3 RM
lvaiporã 67.998 62.765 -7.7
Marechal Cãndido Rondon 44.037 56.762 28,9
Arapongas 51.718 55.536 7,4 AU
Assis Chateaubriand 78.879 55.363 -29,8
Campo Largo 34.469 55.297 60,4 RM
Telêmaco Borba 37.719 55.294 46,6
Cambé 35.802 54.219 51,4 AU
Castro 37.995 51.058 34,4
Ortigueira 36.771 50.467 37,2
Medianeira 31.378 50.017 59,4
SANTA CATARINA
Joinville 126.559 237.940 88,0 CPM
Florianópolis 143.414 196.055 36,7 CPM/AU
Blumenau 101.029 159.828 58,2 CPM
Lages 131.190 158.518 20,8 CPM
Criciúma 82.033 112.746 37,4 CPM
São José 43.379 89.937 107,3 AU
ltaja( 63.881 88.074 37,9 CPM
Chapecó 50.117 84.658 68,9
Tubarão 67.474 77.407 14,7 CPM
Concórdia 46.063 59.918 30.1
RIO GRANDE DO SUL
Porto Alegre 903.175 1.158.709 28,3 RM
Pelotas 213.152 267.751 25,6 CPM
Caxias do Sul 145.502 224.989 54,6 CPM/AU
Canoas 154.832 223.333 44,2 RM
Santa Maria 161.704 192.000 18,7 CPM
Rio Grande 118.412 149.708 26,4 CPM
Novo Hamburgo 85.956 138.400 61,0 RM
Passo Fundo 95.608 125.184 30,9 CPM
Via mão 67.066 119.361 78,0 RM
Gravata( 52.733 108.733 106,2 RM
São Leopoldo 65.462 104.216 59,2 RM
Bagé 91.800 102.077 11,2 CPM
Santa Cruz do Sul 88.048 101.628 15,4 CPM
Santo Angelo 82.098 96.407 17,4 CPM
Cachoeira do Sul 95.486 95.572 0,1 CPM
Uruguaiana 76.165 93.536 22,8 CPM
Alvorada 40.502 92.490 128,4 RM
Sapucaia do Sul 41.965 80.635 92,1 RM
lju ( 54.688 72.846 33,2
60
 População lndice
Unidade da Federação Recenseada de Cresci· Programas
e Município mento Governa·
mentais
1970
I 1980 (70/80)

Alegrete 66.286 72.113 8,8 CPM

Santana do Livramento 64.054 69.340 8,3
Cruz Alta 58.847 68.311 16,1
Palmeira das Missões 59.120 66.863 13,1
Lajeado 57.537 65.114 13,2
Cachoeirinha 31 .296 63.798 103,9 RM
Erechim 49.783 62.437 25,4 CPM
Osório 56.080 61.763 10,1
Bento Gonçalves 42.243 59.915 41,8
Vacaria 57.596 59.852 3,9
São Borja 53.176 58.946 10,9
São Gabriel 52.320 58.603 12,0
Camaquã 58.122 58.415 0,5
Guaíba 33.941 56.515 66,5 RM
Canguçu 63.041 56.514 -10,4
Carazinho 43.111 55.117 27,8
Santa Rosa 40.166 53.086 32,2
Esteio 35.174 51.874 47,5 RM
Rio Pardo 54.357 51.089 -6,0
MATO GROSSO DO SUL
Campo Grande 143.271 298.878 108,6 CPM
Dourados 67.676 108.481 60,3 CPM
Corumbá 82.706 83.578 1,1 CPM
Três Lagoas 56.231 59.543 5,9 CPM
Amambaí 22.779 59.517 161,3

MATO GROSSO
Cuiabá 103.427 219.477 112,2 CPM/AU
Rondonópolis 50.594 84.034 66,1 CPM
Várzea Grande 18.305 78.001 326,1 CPM/AU
Cáceres 32.394 60.447 86,6 CPM

GOlAS
Goiânia 389.784 738.117 89,4 CPM/AU
Anápolis 107 .539 184.225 71,3 CPM
Luziânia 32.832 94.117 186)
ltumbiara 64.666 79.448 22,9 CPM
Rio Verde 56.740 76.681 35,1 CPM
Araguaína 38.838 74.887 92,8 CPM
Jataí 42.772 55.420 29,q

DISTRITO FEDERAL
Brasília 546.015 1.203.333 120,4 AU
RM - Região Metropolitana
CPM - Cidade de Porte Médio
AU - Aglomerado Urbano
61
O Município Brasileiro
e o Novo Perfil Politico
da Nação

Autor:

Josué Souto Maior Mussalém,

ex-Presidente da Empresa de
Urbanização do Recife -
URB·RECIFE e atual
Superintendente de Planejamento
da Fundação Joaquim Nabuco.

R Adm. Mun. Rio de Janeiro 30(167) ·62-71 abr./jun. 1983

62
O Município Brasileiro e o
Novo Perfil Político da Nação
As eleições de 15 de novembro
de 1982 representaram para a nação
brasile~ra o infcio de uma nova era
no campo político. Foram as
primerras eleições dtretas para
governador depois de 20 anos (as
últimas ocorreram em 1962). e
todos os municípios do país
tiveram seus prefeitos mudados.
seja por eleições diretas ou por
eleições indiretas. como é o caso
das capitais dos Estados.
As Câmaras Munrcípats, as
Assembléias Leg1slattvas. a Câmara
Federa l e uma parte do Senado
passaram pelo crivo da maior
eleição já registrada na história
brasileira em número de votantes
e pela participação nas campanhas
políticas que antecederam o pleito.
E o processo de abertura foi o
responsável por essa eleição que
motivou a esmagadora maioria do
eleitorado brasileiro, o qual teve um
excelente desempenho em termos
de partiCipação, com um mlnimo
de abstenção
64
O pleito de 15 de novembro
1naugurou uma nova etapa do
processo pol ftico nacional, processo
que teve continuidade com a posse
dos prefeitos eleitos no m fcio deste
ano e mais recentemente. em 15 de
março, dos novos governadores.
Tudo o que acima foi dito é lugar
comum no noticiário do país. Mas
o outro aspecto da questão. aliás o
mais Importante, não deve ser
esquecido. E este aspecto é o fato
de o municfpro ser, hoje, peça
fundamental da estrutura
sócio-econômica e política da nação
e ao mesmo tempo o ente pol ftico
de menor prestígio e o menos
favorecido em termos financeiros
do nosso complexo pol itico. Essas
contradtções e os caminhos para
suas soluções é o que tentaremos
analisar adiante.
O Poder Político Emergente
dos Municípios Brasileiros
Os problemas de uma nação
passam obngatoriamente pelo
 fato polltico. Esta constatação é
simples na medtda em que mesmo
as grandes decisões do campo
econômico. com todas as suas
repercussões, sejam elas positivas
ou negativas. são tomadas com
base na política.
Em um processo de abertura
pai ítica. esta lógica fica cada vez
ma1s fortalecida pela própria
evolução dos fatos que iniciaram e
mantiveram tal abertura. Os
problemas dos municípiOS
brasiletros são também políticos.
mesmo que não possam ser
relegados os aspectos técnicos,
urbanísticos. financeiros e da
qualidade dos recursos humanos
locais. Assim, os prob lemas
municipats deverão ter
priontariamente um tratamento
político. dentro do próprio
contexto municipal, na
microrregião onde está localizado e
até mesmo no próprio contexto
estadual.
O processo político mun1c1pal
tem início na ação política do
·prefeito e seus secretários, continua
no próprio legislativo da cidade. ou
seja, na Câmara dos Vereadores,
estendendo-se à Assembléia
Legislativa Estadual pelo Deputado,
cuja base eleitoral está nele
local1zada, e continua no Gabinete
do Governador. dos Secretários
Estaduais e na Bancada Federal, na
Câmara dos Deputados.
t claro que quanto ma ior o
muni c ípio, quanto ma ior o número
de vereadores e de depu ta dos
estadua is eleitora lmente a ele
vi nculados, ma tar será o poder de
barganha desta un1dade den tro do
próprio Estado.
O poder político dos muntcíptos
brasilei ros. a partir deste ano de
1983, passa por um processo de
transformação quant 1tativa e
qualitativa: o mun1cíp1o passa a ter
mais poder O que ele precisa
compreender, entretanto, é a fonna
mais adequada de uti lizar tal poder
em seu própr1o benef leio. em
benefício do Estado e amda da
Região onde está localizado.
A concen lr aç io de pode1 na
União- poder VlUi entend1do
como a forma de controlar os
mstrumen tos de política
econômica. como os monetários.
fiscais, cambiais e de mtervenção
direta na economia - determtnou
ao longo dos últimos 15 anos urn
progress1vo declínio de poder dos
Estados e dos Municíptos. Téll
declínio foi representado. inclusive,
pela perda da receita própria e sua
substituição por mecantsmos
institUCionais como o Fundo de
PartiCipação dos Estados- FPE e o
Fundo de Participação dos
Municípios- FPM, ambos
controlados de forma d1reta pela
União.
Nos últimos anos. o próprio
Governo Federal vem-se
preocupando com essa excess1va
concentração de poder. Daí a idém
já consolidada de um novo Código
Tnbuiário Nac1onal, que possa
redismbuir a Recflitn Frscal ela
União com os Estados e
Municípios, fortalecendo, dessa
forma, a base da estrutura política
da Nação.
O esforço nac1onal para a
elaboração de um novo Código
Tributário Nac1onal passa
obrigatoriamente pela capac tdcJcJe
de mobil tzação pai í ttca do poder
emergente dos municípios
brasi leiros. Urna mobili;ação
política dos Munrcfpios e dos
Estados, que ot) je trve uma nova
pol itica tributária brasiletra, é o
primerro grande passo par a o
fortalecimento dessas entidades
no contexto nac1onal. E tal
mobilização estj acima dos
próprios mteresses panidárros.
pois representa a pedra angular da
sobrevivência municipal.
65

O Município sob o Enfoque
de uma Pol (tica Regional
A caracterfstica multirregional
do Brastl, com suas peculiancJades
geoeconômicas, seus aspectos
climáticos e a própria formação
histórica que difere de uma região
para outra, impõe a adoção de uma
pol rtica que contemple de forma
diferenciada e adequada as nossas
regiões. Assim é elementar que o
processo de indução das economias
regionais não possa ser o mesmo
para o Sul. Centro-Sul.
Centro-Oeste. Norte e Nordeste.
O mesmo raciocínto se aplica a
uma pai rtica municipalista que não
pode nem deve ser global ou
estabelecida de cima para baixo.
Pelo contrário. deve consultar os
interesses e as aspirações básicas dos
habitantes dos munidpios que
deverão ser o alvo fundamental de
uma pai ruca de desenvo lvimento
econôm1co e social.
66,
-
O processo de consu I ta às
aspirações comunitárias de um
munidpio é tarefa eminentemente
polftica e precisa ser realizada de
forma efetiva, a fim de que seja
composto um quadro de
informações que permita ao
Administrador Estadual e até
mesmo ao Federal tomar decisões
que benefic1em o próprio
município.
E: ev1dente que o mumcíp10
de determinada região terá
aspirações e necessidades
compatíveis com as características
sócio-econômicas e culturais da área
onde está geograficamente mserido.
Munidpios do Nordeste e do Norte
do pa(s. pelas suas própnas
caractedsticas. terão aspirações
diferentes das dos municípios do
Centro-Sul. ou do Centro-Oeste.
Mas haverá um ponto comum a
todos os municfp1os brasileiros. que
é o da participação polftica como

forma adequaria de aceiPrar o
processo de resoluç!lo dos
problemas que os afetam.
A 1dé1a de reg ional 1zur tJ pol ítrca
econômica e social não é nova, mas
exrs1em várros problemas na
ap licação dessa política, Lais como
os de adequação da pof ít1ca f1sca l.
da educac1onal e da social E diante
do novo quadro pol ítrco bras1 le1ro
cabe uma mo1J111zaçilo dos
municíp1os, no semido de que
sejam sugendas modífrcações nos
d1versos enfoques ria atuação
regional.
Os Municípios Brasileiros e
a Ação a Curto Prazo
O atua l Pstágio de concent ração
do poder A tr<Jvés dos mec<m rsmos
ou rnstrumen tos ele aç5o por parre
da Unrão é t.i'io ione qrw par l
reduzr-lél se taL necess<irra uma
ação a curto prazo. Tal dção
pol ít icn deverá concentrar-se em
CJO(}
-~~~/;z~=---
I
1'\
.
três grandes Irnhas bás1cas
1 A reforrni.l tributirria.
2. A ndoção de uma pol itrca
r urbana.
3. A adocão de uma pnlí1 ica de
desenvolvimento de conteúdo
regronal.
No pr 1merro caso. ou seja. o da
refbrrna tributárra é evidente a
idéia de que nfío l1averá
fortalecimento da tldse econômrca
munrcipal e tarnbérn dJ estadual se
não ocorrerem -;ubsranctais
ai teraçõer.; na nossa legislação
tributár 1rJ e em sua conseqüente
operactonaltzaç~o É elementar que
o fortalecimento rJ,)S ivlun1c ip1os
seja dire tómente p:ooorc1unl1l à
capéJC!dade eleger i.lC<'io de receita
por par te dessas en t 1dndes
Pr.1ra que se tenh.i trnw rdé1a r.ld
concentração rrihulalla brasril?l'él,
basw exarntnélr o qu<wlru da pá~J'Pa
segu 111te, que abrangn um pt~rrodo
médro de 20 anos.
67
 Quadro 1
Percentagem da receita tributária e do total dos recursos que fica
com a União, Estados e Municípios
1957- 1978

Receita Tributária Recursos efetivamente

(%) disponíveis* (%)
Ano
União Estados Municípios União Estados Municípios

1957 48,5 43,0 8,5 42,9 46,1 11,0

1960 48,1 45,6 6,3 43,1 48,3 8,6
1963 50,8 42,6 6,6 42,0 46,0 12,0
1966 51,2 41,5 7,3 40,6 46,3 13,1
1969 53,2 43,0 3,8 45,4 40,1 14,5
1972 57,9 38,3 3,8 48,8 37,9 13,7
1975 62,0 33,9 4,1 50,5 36,3 13,2
1978 57,5 37,3 5,2 44,0 40,0 16,0

( • I Inclui transfertncias da receita de uma ert.ra de governo para outra, a"m daquelas formalmente
consignadas.
Fonte~ Secretaria da Economia a Finanças do Ministtrio da Fazenda.

Um outro quadro que indica de o relativo à destinação dos recursos

forma clara e precisa a arrecadados pelo sistema tributário
concentração tributária brasileira é nacíonal.

Quadro 2
Destinação dos recursos provenientes do sistema tributário nacional
1982
Imposto Destinação Geral
Imposto de Renda Pessoa F fsica 77,0% União
10,5% FPM
10,5% FPE
2,0% FE
Imposto de Renda Pessoa Jurídica 77,0% Unillo
10,5% FPM
10,5% FPE
2,0% FE
Imposto de Renda Retido na Fonte 77,0% União
10,5% FPM
10,5% FPE
2,0% FE
Imposto de I mportaça'o 100,0% União
68
 Imposto Destinação Geral

Imposto de Produtos Industrializados 77 ,0% União

10,5% FPE
10,5% FPM
2,0% FE

Imposto de Circulação de
Mercadorias (ICM) 100,0% Estados, Distrito Federal
e Municípios

Imposto sobre Operações Financeiras

(IOF) 100,0% União

Imposto Sobre Serviços de Transporte

Rodoviário Intermunicipal e
Interestadual de Passageiros e
Cargas (ISTR) 80,0% União
20,0% Estados, Distrito Federal
e Munidpios (DNER)

Imposto único Sobre Energia Elétrica

(IUEE) 40,0% União
50 ,0% Estados, Distrito Federal
e Territórios
10,0% Munic(pios
Imposto único Sobre Minerais (IUM) 10,0% União
70,0% Estados, Distrito Federal
e Territórios
20,0% Municípios

Imposto Territorial Rural (ITR) 20,0% União

80,0% Municípios

Imposto único Sobre Lubrificantes e

Combust(veis Lfqu idos e Gasosos
(IULCLG) 60,0% União
8,0% Municípios
32,0% Estados e Distrito
Federal (daqui retirado
1,28% para o Fundo
Aeroviário)

Adicional IULCLG 60,0% União

8,0% Munidpios
32,0% Estados e Distrito
Federal

Fonte: INOR
R. Pernamb. Oesenv.. Rac1fe, 9(2): 236, jul./dez. 1982

69

No segundo caso. ou seja, o da
adoção de uma pol ft1ca rurbana,
trata·se de uma constatação de que
o problema urbano brasiletro tem
sua origem no setor rural. Em 1956,
o sociólogo e antropólogo Gilberto
Freyre defendeu a adoção no Brasil
de uma Polftica Social Rurbana,
"que não se extreme nem na
urbanização nem na ruralização da
comunidade, mas se esmere na sua
rurbanização". Defendia, e ainda
defende Gilberto Freyre, que uma
política social deve ser
fundamentada "no equil íbno,
dentro dessa comunidade complexa
e já antiga, ecológica e
sociologicamente diversa pelos
seus espaços naturais e culturais,
que devemos procurar transformar
de antagônicos em complementares.
70
... :
. .
.• ....
agrános, pastons, industriais, dos
valores e estilos urbanos com
va lores e estilos rurais''
A pol ftica r urbana preconizada
por Gtlberto Freyre foi
concretizada de forma ractonal e
inteligente pelo arqutteto Jaime
Lerner. em Curitiba, Paraná, e o
êxito da miciativa daquele arquiteto
transformou a idéia pernambucana
em programa de âmbito nacional,
com recursos do Ministério do
Interior, através do Banco Nacional
da Habitação - BNH.
A poHtica rurbana não é uma
ação puramente rural ou
exclusivamente urbana, mas, sim,
um conjunto de ações em que os
objetivos e metas se justifiquem
pelo que podem significar como
instrumento de melhoria simultânea
da qualrdade de v1da, tanto da
população urbana quanto das
populações rurais.
!: necessáno lembrar que a
mnror ia dos municípios brasilerros
são rurélrs ou se locnlrzam no
interior dos Estados. Isso não quer
d1zer que as grandes concentrações
metropolitanas devam ser relegadas
a um plano secundárro . Ao
contrtH io. devern ter um tratamento
urgente quanto à qualidade de vida
E tal tréltamento será diretarnen:e
proporcronal a uma melhor
capaci ;ílção técnica, econõmrca e
ti nancer ra dos municípios que
compõem as regiões metropolitanas
brasileiras.
Na parte referente à adoção de
umc1 polítrca de desenvolvrmento
com conteúdo regronat. devemos
ronsrderar como fundamenwrs ;1s
poli ucas de geração de empregos e
de elevação uo n ivel de renda,
notadamente para grupos socrais
amda mílrgrnalizados. Atrás. a
desconcentração da rendéi, dentro
de uma rol itrca de desenvolvrmento
corn ênf;,se regionol, é uma d<JS
metJs pnrnordiars de diversos
Estados brasileiros. principalmente
os localr;ados ern regrões menos
favor ecrdas econumicarnen te corno
o Nordeste e o No r i e.
Os tnvestrmentos em saúde,
habitação e educação interesSélm a
todos os rnunicfpros brasileiros 5ern
exceção Silo rnvest•rnemos que
representam uma forma rndiretn de
rec.J istribu ição de renda.
Conclusão
Cont-lurncio as idéias até cJqur
deltneadas. podemos dizer que
1. O novo "status" político
conferido à nacão braslletm pelo
processo de abertura política e os
resultildos elas elerções de novembro
de 1982 dão aos Estados e
Municipros nova oportunidade no
( • ) O documento acima citado foi preparado espectalmente para o ent4o candidato à Presidência da
RepúbllcD, General João Batista Figueiredo
esforço de reduzir as disparidades
sóc1o-econômicas hoje existentes.
2. As modificações poderão ser
feitas de forma adequada através do
processo poli rico propriamente
dito, ou seja. através das forças
políticas locais, estadua rs e
regionais, visual izando-se tais
forcas em uma postura que se situ e
acima dos partrdos
• 3 Os Muntc íptos brasileiros são
localizados em Estados que. por sua
vez. são par te das mac10rregrões do
pais. Assrm. reafirma-se a
necessidade do enfoque regional
para a pol itrca econômica e social a
ser adotada no Brasrl
4. No <1mb i to dessa política
regronal, destaca-se nação a curto
prazo. necessár rtJ à rmedrata
redução do "qap" ex1sten1e entre a
capacrdade dos Estados e
Municípios em atender as suas
próprias necessrdades.
5. A ação a curto prazo sugere: a
reforma tribuié'lrra. jà em estudo no
ârnbi to do Govet no Federal; a
adoção de urna pol ítrca de
rurbantzação como forma de
reduzir os cJesequilfbrios entre
rnunicípros rurais do in ter ror e
regiões metropolrtélnas e cap rtats
dos Estados; e a ndoção do
desenvolvrmento com conteúdo
regional .
Referências Bibliográficas
1. FREYRE. Gilberto.
Rurbanízação: o que é? Recife.
Fundação JocJqurrn Nabuco, Ed.
Massangana, 1982.
2. FUNDAÇÃO JOAQU IM
NABUCO, Rec1fv. Por uma
polftica de desenvolvimento social
para o Brasil Re~rte, Ed.
Massangana. 1981. (•)
3. REVISTA PERNAMBUCANA
DE DESENVOLVIMENTO, 8ecife.
v. 9. n. 2. JUI./dez 1982.
71
A Rocinha, o Laboriaux
e Outras Estórias

Autores:

Ana Maria Brasileiro e Nanei

Valadares são doutoras em Ciência
Polftica pela Universidade de
Essex-Colchester, Inglaterra, e
pela Universidade de Nova York,
Estados Unidos, respectivamente.

R. Adm. Mun. Aio de J aneiro 3011671:72-81 abr./jun . 1983

72
------
A Rocinha, o Laboriaux
e Outras Estórias
Apresentação
Duas am1gas, Nanei Valadares e
Ana Maria Brasileiro, ambas
profisstonais no campo das ciênc1as
sociais. interessadas em questões de
desenvolvimento urbano e no seu
própno desenvolvimento enquanto
seres humanos e mulheres v1ranrse
um dia trabalhando juntas numa
mesma Instituição, a Secretaria
Munic1pal de Desenvolvimento
Social do R1o de Jane1ro. Desse
encontro surgiu a idé1a de
observarem, de uma mane1ra livre
e criativa, o seu trabalho e o de seus
colegas e ao mesmo tempo
refletirem, juntas, sobre os
processos sociais mats amplos nos
quais se v1am direta ou
indiretamente envolvidas.
Estabeleceu-se entre as duas um
tipo de comunicação formalizada
em parte através de bilhetes.
O projeto da Secretaria na fayela da
Rocinha serviu como ponto de
convergência para as observações.
Em 1980, a recém-criada Secretaria
7/J
Municipal de Desenvolvimento
Social, atendendo re1vind•cação de
moradores da Rocinha, resolveu
investir na favela, dando início à
canalização da vala principa l de
esgotos ao pé do morro. Para que o
projeto pudesse prosseguir,
tornou-se 1mperéltiva a destruição
de diversas moradias localizadas
praticamente em cima dos esgotos
no caminho da canalização. Para
alojar as famll1as a serem atingidas
com a ret11 ada dos barracos a
Prefeitura reservou uma área de sua
propriedade, no alto, em lugar
conhecido como o Laboriaux.
Lá deu Início à construção de
casas-embnão a serem cedidas aos
antigos moradores da vala. Os
bilhetes focalizam esse processo.
Fazerrrno de forma incompleta,
numa versão livre onde outras
preocupações -que não apenas as
relacionadas com o caso - se
apresentam. O interesse em
divulgá-las nessa forma quase
primitiva está mais na proposta
metodológica - nlternativa que
pode ser explorada talvez com
maior eficiência por outros
interessados em rl scuur remas
semelhantes- do que propriamente
no seu contet'JdO Esse comeúdo
wdavia parece-nos tambérn
relevante apesar do seu caráter
fragmenta do
Esperamos apesar de tudo que a
experiênc1a (quase urna bnncaderra
intelectual) possa ser de alguma
íorrna útil para os que clela venhéim
a tomar conhec1rnento
Bilhete 01 23/ 12/81
Ana,
Ass1sti à mudnnça dos pnme1ros
moradores dll Rocin ha para o
Lahorraux Não fora a proxHniclarle
do Natal a lembrar o espír 11o ele
sol rdanedade entre os hornens, as
casas·prescntes da Secretaria
Municipal de Desenvolvimento
Social m<Jis se pdrecenam (lO cavalo
de Tró.a para os hí1b1tantes cJas
mansões vrzrnhas da Gávea Bem, é
fato que do outro Indo da rua está
a Rocinha, face a f(JCe. O morro
sendo a Rocmha. o barrro é o
Labonaux
A modernidade cons1ste
exatamente na transformação
instantânea dd conc;ciência Urr d•t~
na história dos l'omens o c•dadão
de pronto aprop110u·se ela
eletr icrdade a fio e i1Ssrstiu, corno d
u rn despe r liJr. passare r~ se os
milênios da escundffo éln ter 101.
No colld~<mo. eu presenciei a
renovação diJ collsc,ênci;1
crvil 1zatór 1a nas I.Jmí lléls, que.
aba ndon<Jndo <JS valas onde
conviVIêlfiJ com rntos l! ratazans~.
receber ;,m C<Jm suas casas a
rnesperadiJ noçfío do b~Ji rr o.
Nanei
Bilhete 02 30/ 12/81
Nanei,
O que ma1s rne surpreende POs
homens (parn con1inunr tJSdndo o
substan11vo na sua act~pção
genér tca. o que talvez n!io ~ja de
todo adequado) é essé'l crençfl neles
próprios. nas suas posstl) ti rdnrles
O projeto da humamdade
parece-me louquíssrmo urna parte
da natureza, nós. propõe-se não só él
compreender o todo (o mundo. o
universo e o para além) mas a atuar
efetivamente sobre ele, na
expectailva de moldá-lo segundo a
sua von ia oe Ou er super ar e
submeter a natureza. Usa ou crê
que usa como seu instrumento
bttsico a parte da pnrte. a mente
humana. (Nd verdade, o emocional.
a criatividade, o ilógico estão muno
mais presentes na histór1a da
humanidade do que a razão,
concorda7)
O laborillux. ta l qual Brasília.
surge pa~a m1m corno um feito
desse tipo a ânsia de plasmar o
espaço e corn ele a sociedade.
Propõe-se a transcender o horror da
favela, suoerar a desordem, cnar urn
"novo bairro". E o novo bairro se
faz acompanhar, segundo você. de
uma nova consctência, urna
"consciêncta c1vtlrza tór ia
renovada" . t: como se, por um
passe de m{JqiCcJ ("a rnodernrdade
consiste e..;atdmente nü
trans10rrn<Jc<'io tnstantânea da
consc1êncta·, .. l as pessoas. mt i racl:1s
das valac; e do convíviO, nem um
pouco ameno Ct)m r(ltos e
rawzanas, uvessem a sua
consc,êncta tnstJn tanea rne n te
expandida em direção él "pad rões
civdtzados'' (o que seria mesmo
uma consciência Civ il izatória?) Os
favelados aprenderiam a ser gen te,
a se comport<lr como tal.
Na verdade nt:.m eu nem você (e
nem os própnos moradores)
sabemos o que vai acontecer no
Laboriaux. E uma das coisas que
podemos fazer (e já estamos
fazendo) é acompanhnr o processo.
De qualquer forrna neste momento
quero levanta r apenas uma questão
o que, a partir elo conhecimento de
7'1
que dispomos se pode esperar que
venha a ocorrer no Laboriaux?
Não quero ainda discutir se
concordo ou não com a opção
pol ftica tomada pelo governo
municipal de construir um novo
bairro e doá-lo{*) às famíl1as que
teriam que deixar o valão pard
perm1tir a obra. Teremos, se os
deuses nos forem favnráve1s e a
nossa vontade assim o desejar,
oportunidade para 1sso adiante.
O novo bairro não se confronta
apenas com as mansões da Gávea.
Entra em choque com a própria
favela. t um espaço que pela sua
beleza. organ1zação e serviços
destoa profundamenta da favela,
sua vizinha . Num primeiro
momen to podemos dizer que ele já
não pertence à favela. t outra coisa.
Seus moradores, conscientes da sua
situação de privilégio. vão por um
lado procurar preservá-lo, murá-lo, guerras e na superação formal dos
dificultar o acesso de outros. Por paradigmas científicos, e a
outro, contudo, estarão submetidos demonstração de sua última
a processos globais como o de conquista: o ilógico, o
especulação imobiliária, a contraditório, o amb (guo. Mal
transformação de espaço em renda sa(mos do Largo dos Boiade1ros,
(pela construção de apêndices recém-en trados no Laboriaux.
habitacionais, novos barracos, etc.). vislumbramos a metrópole e a sua
O bairro vai se transformar, apesar doença, a megalópole, a ameba
do esforço dos moradores cósm1ca, a disformidade. E ela nos
interessados em preservá-lo. Ficará vem pelos corrique~ros mecan1smos
ao final (se não for apropriado pela do mercado, a especulação
classe média através da compra) imobiliária, a superexploração
cada vez mais parecido com a dos espaços através da
própria favela. Mutatis mutandi mquinilização do nosso vizinho.
estamos observando fenômeno Realmente no Laboriaux, aqueles
semelhante ao ocorrido em 20m 2 de residência proletária
Copacabana, Ipanema e agora convidam a construção no espaço
Leblon. circundante à casa, mais de
Ana 3 x 20m2 , fora as arruelas; as
árvores, o centro da ladeira ali onde
Bilhete 03 10/01 / 82 os móradores se juntaram para
comemorar o Natal e festejar o
Ana, novo bairro. Ouem sabe se pela
Você quer sempre o impossível. alegria da data ou se pelo convfvío
Asp1ra conciliar a razão dos homens, pela primeira vez igualitário destas
aperfeiçoada na matemática das 76 famllias, momentaneamente

(• ) No decorrer de nossa obsorvaç!o o inS1rumento legal ut iliz-ado foi pri meiro proposto como cesslo
de uso e , porteriormente, usufruto pelo prezo de noventa e nove enos.
76
sem lobos ou corde1ros,
disseram nos que em apenus do1s
dias já se haviam esquecido-
instantaneamente- por completo
da vala em que moravam. Terão
também se esquec1do das suas
relações de grupo. agora no
Laboriaux I Pois não poder íamos
falar de ba:rro, onde o mpulso da
propriedade dom1nava o temtóno,
sem títulos ou posse. pelo
caciquismo possível entre os
pobres, aquele resultante da
apropnação perene de um espaço
que pode ser infinitamente vendido,
revendido, alugado, realugado.
passado, sem termo final de
contrato
As 76 famílias eram compostas
de moradores e inquilinos de
moradores No Laboriaux - hoje -
todos são 1gualmente moradores.
.Não há "proprietários" nem
"inquil ínos".
Ana, diga-me qua1s as regras de
mercado que podem transformar o
Labonaux em uma Copacabana?
Nanei
Bilhete 04 25/0 1/82
Nanei,
O que você vê como dois
elementos i rreconc1l1avel mente
separados - a razão e a não razão -
existe na verdade como um todo,
uma unidade. Onde, em nós, cessa
o emocional. o ilóg1co e começa a
razão?
E a deformidade da metrópole?
Qual a forma-padrão da qual ela se
afasta, se deformar
Você me pergunta o que pode
transformar o Laboriaux em uma
Copacabana, e eu respondo.
o Laboriaux nunca poderia vir a
ser uma nova Copacabana. O
própno suporte físico -o espaço -
já traz em si algo de determinístico.
Copacabana foi gestada espremida
entre a montanha e o mar.
Verticalizou-se em pedodos
sucess1vos, marcados por avanços
tecnolóq,cos. jogos de poder e
mudanças InStitucionais refletidas
na legislado urbanística e no
SIStema tributário. Os mesmos
processos LOn tudo. que atuaram e
atuam sob1 e Copacabana. criando
e recnando o ba1rro, atuarão -
1magino -sobre o Labonaux
Ou processos semelhantes, se
qu1sermos descer um pouco no
nível de generalização.
O Labonaux não é favela, uma
vez que algumas das caracterist1cas
que apresenta não são encontradas
(pelo menos juntas} nas favelas.
Refiro-me à questão da 1erra
(proprredade. parcelamento e
ed ficações) e aos serv1ços
disponíveis prmc1palmente. Por
outro lado. fo1 concebido corno
um transplante da favela e é
dent ficado como parte da
Rocinha. Seus moradores de lá
vieram.
Embora "formalizado" pela
ação governamental o Laboriaux
vai sofrer o 1mpacto dos processos
sociais (entre eles o que você
Identificou com as regras do
mercado} em ambiente que deve -
1magino - 1r se aproximando cada
vez ma1s do "informal", do que
ocorre na v1ztnha Rocinha. Uma
das primeiras regras do formal a ser
quebrada serfl multo provavelmente
a da transmissão da posse Pela
SIStemát ica legal vigente o morador
tem a cessão de uso. mas não pode
transferi-la para terce1ros. Isso não
será imped1memo. O "cartóno do
pedaço de papel" (reminiscência do
fio da barba?) homologará as novas
transações sem burocrac1a, sem filas
e sem Impostos. Outro elemento do
formal, o lotem in1mo que organ1za
(dá ordem) e individualiza
claramente o espaço, irá sofrendo
também a rnformalização: novos
barracos serão construidos e
vendidos em cantos. divisas e
"ruas". As edificações serão
ampliadas, algumas transformadas
em "avenidas" onde cada quarto
77
alugado representa a garantia de
uma melhor renda para a família
"proprietária". As casas, algumas
pelo menos, ganharão novos
andares numa tenativa de
otimização pnvada do espaço
disponível. Com o correr dos anos
a Rocinha terá incorporado o que
de "direito" já é seu!
Os mesmos fatores gerais
(demanda habitacional, favorecida
pela presença de amenidades.
distribuição desigual da renda e de
poder, especulação imobiliária .. )
atuando em Copacabana e no
Laboriaux influenciarão no sentido
da densificação do espaço e da sua
"desorganização".
Ana
Bilhete 05 08/02/82
Ana,
Permita-me regressar à
quadratura do círculo. Entro de
novo no vestíbulo das casas do
Laboriaux, de cada uma delas, com
a licença do respectivo proprielário.
Toda a literatura acerca da
habitação popular parece enfrentar
a solução do seguinte enigma
(turvas também as indicações de seu
78
destmo) sabendo-se que a condição
soem! chave da definição da classe
média é a propriedade da casa. por
ela poderá o favelado integrar-se
na estrutura soc1al?
Vá r ios jovens americanos,
moradores de um segmento
porto-riquenho de Nova York,
em Manhattnn. formaram uma
organização à qual nomearam como
a sua rua, 11th Street, lugélr onde
primeiro nasceram e cresceram para
depois se decidirem a ali viver.
A racionalidade funcional do
movimento da rua 11 era
reconstrurr em proporções
humanizantes os ediffcios da
vizinhança. os quais sempre foram
insalubres desde o rnicio do século.
quando fornm ocupados pela
primeira vez. sucessivamente. por
imigrantes eslavos. rrlandeses,
alemães, judeus e italianos. Com o
correr dos tempos. as linhas de trem
(maneira encontrada pela
população para clescrever os
apartamentos na forma de vc~gões),
fora a ausência de luz. ar e de urna
divisão de espaço que preservasse a
privacidade de cada morador,
tornaram-se obsoletas. sern
ma nu tençc1'o ou serv.ço. Por; tJern,
os I ídl..!res desw ruJ resolver r~rn
propor o sweat equity, ur"l srs'e'lld
de aq1Hsrçiío de proprledallL: dd \..d:Xl
própria. Tendo a cidade a
propr 1ediJde dd mrllor par ;e dos
edif icros em zonas carente:;,. cio5
qua1s se h<Jvm descUidado. poder1c~
pagar o trabéllllO cios moradores na
recon slruçfin de suils habrtnções
com t itulos de propnedade soe ;.11,
como urna forma ele compensação.
Em suma, p:-~gcNa·se o suor elos
morndores oq.Janiz<Jrlos em
cooperativa, por eoi f íCIO, com a
propr 1edade comum e o uso
i nd 1vidual il<ldO. Resrstêncras
instituc1onnrs foram levant<tdas ao
projeto da ru<l 11 e um dos Iide1us
disse·rne rer por fim compreendido
que a casa niio era urr bem clurável
como outro qualquer. asstrn corno
um carro ou uma tele" sã~· A casa
guarciava um va'or social olém de
seus rno1 adolt!S.
Reflitamos nós ~ambém. Ex s<ern
no Lahoflau>, do1s desejos expressos
na "ãnsra dil crmquista do espaço··.
São cléJros. e ao mesrno tempo
amb iguos. S5o claros porque
expressos. As casas ocupam menos
c! r.; 1/3 do esp~•<,.O do lo'e
1ndrv du.Jiizado Perrnrte·se
"lCerl trVéi·~(' ~I d c;OI15l 1 llCdO ilO
VtiZIO. pelos '1101 oCiOH:S. 70 111:
r~c!rnitem a o• tVclttzaçJo do
,unbien•.-. E:' 1 en:o d.l c.asa.
/\ arnbrgutdrJdr' res,cJc no código
leaal ele cesSei· de lJSO de um
terreno que tl p1óp11<J prefe1tura
Gtmsicler ou rnc1 rs ú ti I et i<.JU<Ifll u
Lnbor•aux do que como reserva
floreslcJI, rnantrdas rntac<as as
éirvores. Ou a r~rnbigur< incle res1dirá
também no QdE' é aparentemente
c' aro - c.omo você propõe 7
Veríamos então que o mais de
3 x 20 rn~ mul'lplicar·se·iam, sem
milagre. eiT' 3" fdmilldS e o vaz1o,
ele novo, IOrrlrll se-1a l<lvela. Creio
porém que o ttsr' P J propriedade
suficien re pard a v rda coletrva.
Aposto na incltvrclualiz;Jção dos
lotes se as far.., 'Iras conseguirem
formar urna r..,ental1clade
comunitária. se> él creche e a escola
forem construídas a tempo, se
quando o por t5o se fechar sot>re o
Lélboriaux est iwr protegendo as
ca5as e seus moréldores do mercado
e dos efeitos da vala.
Nanei

Bilhete 06 15/02/82
Nanc1,
Dou-me conta, a cada momento,
da 1mens1dão da nossa 1gnorânc1a a
respeito dos processos sociais (uma
temática que se repete?) Os que
"mais sabem'' entre nós, "sabem"
ainda pouco ou inadequadamente.
A comunicação entre os supostos
especialistas na área é diHcíl.
Utilizamos as mesmas palavras
com conotações d1 ferentes.
Interpretamos a realidade a partir
de óticas distintas, cambiantes,
contraditórias. Reag1mos com
nossa vaidade, ambição e
Insegurança a questões ditas
técmcas e c1entíficas. Isso posto,
eu. que estou longe de me inclu1r
entre aqueles que "mais sabem"
na área da m1nha especialidade,
arrisco-me a comentar dois
conceitos que derivam de seu
texto o de marginalidade e o de
classe social. Percebi a( no nosso
59 bilhete, com ma1or mudez,
uma colocação sua já mtu ida nos
antenores, a de que o favelado
representa um grupo soc1a à parte,
marginal. Você se pergunta. "Por
ela (pela aquisição de propriedade
da casal poderá o favelado
integrar-se na estrutura social?"
80
Estaria ele fora dela? E mais
adiante "aposto na individual dade
dos lotes se as famfltas consegutrem
formar uma mentalidade
comunitária". dando idéia de um
isolamento soc•al que não é
verdadeiro. Não quero discuú a
questão da margmalidade urbana
(muito já foi dito e escrito sobre
isso) a não ser que você deseje -
mas apenas salientar a integração
plena do favelado na sociedade mais
ampla
Quanto ao conce1to de classe
social minhas indagações antecedem
de longa data suas colocações.
A afirmativa de que a casa própria
seria a condição socral chave da
classe média, contudo, me faz
aproveitar a oportunidade e
recolocar, para nós duas. c tema em
discussão. A f caberia indagar da
comprovação emp inca da hipótese.
do valor simbólico da casa para
diferentes segmentos, da função da
1deologia no desenvolvimento da
aspiração pela casa própria
A d1scussão poderia ainda
concentrar·se no próprio conceito
de classe social. já que os
tradicionalmente utilizados (como
por E'X"mplo o de ongem marxista)
parecem não dar conta da
complexidade atual dos fenômenos
com que nos deparamos.
Outra questão interessante
levantada por você diz respeito ao
sweat equity, conhecido entre nós
por mutirão. Quanta coisa já se
disse a favor e contra o mutirão ...
E nós, o que achamos?
O Labonaux. como você vê,
perdeu se em d 1vagacões mas nem
por isso menos pertinentP.s.
Voltaremos a ele brevemente,
"se Deus quiser"!
Ana
Bilhete 07 27/02/82
Ana,
Entre nós instnua-se a questão
da linguagem. Ouse1 propor a
solução do enigma. assim como
tdipo. mas não quis mvocar o que
se seguta. tdtpo, ao evitar que as
pragas e infelicidades destruíssem
o reino governado por sua mãe.
tornou-se o seu pecammoso senhor.
Se antes enfrentara a esftnge
(mesmo sendo o únrco dos homens
a demonstrar tanta sagacidade) e
adtvinhara que somente o homem
cammhava diferentemente com o
passar da iclade, f oi ignorante em
face do seu próprio destino.
Contra·edtptcamente. retorno à
marginalrdade Não a quem
discu~ir, estabeleço-a. Não falo do
exército industrral de reserva, nem
da margmaltdade estrutural.
A moldum está fora de lugar na sua
crít1ca Penso que ex rste um mundo
dom tnante e urn mundo dominado,
unos e desencontrados ao mesmo
tempo . Este mundo domrnado,
alcunho de marginal. pois não
usufrut dos benef íctos e vantagens
dos poucos que governam. ou se
servem dos governos. Integrar o
segmento rnargmal. para mim,
sign ificou dtzer, fazê-los particrpes.
au tod tngtdos.
Então, o prtmetro elemento de
separação entre aqueles do1s
mundos, o dos rnu ttos e o dos
poucos, é a l1nguagem. Os códtgos
da linguagem estabelecem pontes
possíveis entre os dois grupos.
O conhectmento dos significados é
a condição da transação
permitmdo a releitura das normas e
o desvendamento das regras que
conduzem ao acesso aos bens e
valores da soc1edade. Um desses
va lores é a casa próprta. Não que
estejamos JtnbUindo valor absoluto
à privacidade proposta pelas quatro
paredes. Não gostamos tampouco
da promiscuidade das casas
geminadas. dos barracos do
"pindura", das pensões fam11tares,
onde lares se multiplicam e se
ajuntam, nem das cabeças de porco
- mutto menos da ganânCia
desap1edadJ c.Je seus proprietários.
Casa diz indrv1duação. A tal ponto
assim significou. que homens
sabedores das circunstâncias do
mercado que prrvilegiavam o
1ndrvíduo desembaraçado de tudo
(menos do seu interesse)
transformaram a busca pela casa
numa verdade1ra caça ao tesouro.
As mansões. os palacetes, a casa
grande de outros tempos, tudo a
atribuir ac~.;muladamente ao seu
portador com acessibilidades
proporcronars a tudo. Ilustro essa
noção com uma estória que vi :
estávamos no São Carlos, e entrei
na ca5a de urnd arniyd. Nurn dos
quartos dorm1am todas as crianças.
parentes das mulheres daquela casa
A avó guardava as de pertgos
exteriores, enquanto sobre uma
mesma espuma. c..omo se num
ninho, rolavam de um espaço a
outro, entrando na órbita (dos
sonhos) umas dns outras. Mantidas
as condições de cuidado e
facilidades- fraldas, protetores
plásticos. etc. - roda a prtvacrdade
requerida estava alt. Ainda não
adívrnhamos os sonhos uns dos
ou tros 1
Po is bem, amiga. aspiro srm à
integração da população carente da
minha c1dade. e, por que não. do
Brasil
Nanei
Conclusões
O processo contrrrua. O que será
fetto do Laboriaux? Os bilhetes se
Interromperam muito antes de
surgirem as conclusões do
"trabalho" Questões
explicitamente levanta das ficaram
sem respostas. outras tiveram
respostas I imitadas, mui tas outras
deixaram de ser formuladas. Novas
idéias contudo devem ter sido
suscrtadas. talvez também a
curiosidade de acompanhar casos
como o do Laboriaux, explorando
as potencia lidades desse novo t ipo
de aná lise
81
Receita da Cidade
de Osaka :
Estrutura e Problemas

Autor:

Yasushi Oshima é Prefeito de

Osaka - Japão.
lULA Forum of Large Cities

A. Adm. Mun. Alo d11 Janeiro 30(167):82·91 abr./jun. 1983

82
Receita da Cidade de Osaka:
Estrutura e Problemas (•)
.z
I - Governos Locais no Japão
Antes de abordar o tema das
receitas a nível local no Japão,
breve menção deve ser feíta a
respeito da classificação e das
funções dos governos locais
japoneses. No Japão os governos
locais são classificados em dois
níveis: o n(vel mais baixo
compreende as muntcipalidades -
cidades, vilas e povoados -e o
mais alto consiste nos governos
departamentais.
Cada um desses governos locais
possui um I íder eleito pelo povo e
um conselho local cujos membros
também são eleitos pelo povo.
Trata-se de um organismo
autônomo que elabora seu próprio
orçamento e oferece vários serviços
aos residentes sob sua jurisdição.
Os governos básicos - as
municipalidades -estão a cargo da
administração mais Intimamente
ligada à vida civil registro familiar,
~" I Treduçlo de C6sslo Htnrlqut Lopes da Silve.
84
z
registro de residência, construção e
direção de escolas primárias e
secundárias, hospitais e instituições
de bem-estar social,
aperfeiçoamento e ampliação dos
sistemas de água e esgotos, de
estradas de rodagem e
estacionamentos, habitação
popular, coleta de lixo. combate a
incêndios e outros serviços de
bem-estar social, tais como: aux flio
aos necessitados, transportes
coletivos e outros. No Japão essas
municipalidades atingem o número
de 3.255. Por outro lado, os
governos departamentais, 47 ao
todo, são maiores do que as
municipalidades, e compreendem,
além das cidades, vilas e povoados.
li - Estrutura da Receita em Osaka
Veremos agora de que tipos de
renda dispõem os governos locais.
especialmente as municipalidades,
como recursos finance1ros para
manter suas atividades
administrativas. Vejamos o caso da
cidade de Osaka.
A - Perfil da Cidade de Osaka
Osaka local1za-se na reg1ão
central do Arqutpélago Japonês.
com uma população de 2.6 milhões
de habitantes e uma área um pouco
acima de 200 km 2 . Embora Tóquto
seja o centro polluco. Osaka e a
própria Tóquto constnuem os do1s
matares centros econômicos do
país. Um grande número de
escritórios e indústrias concentra-se
em Osaka. onde intensas atividades
econômtcas e indi.Jstriais são
exercidas. A cidade de Osaka é
também o centro da Região
Metropolitana de Osaka. na qual
vivem 16 milhões de pessoas.
Aproximadamente 1,2 milhão de
pessoas deslocam-se das áreas
suburbanas para a cidade
diariamente para trabalhar. A
proporção da população que passa
apenas o período dturno em Osaka
em relação à que mora na c1dade
chega a 138% atualmente.
B - Escala de Finanças
As fmanças em Osaka
classificam-se em duas categonas.
Uma é a dotação orçamentária para
educação. bem-estar público,
controle da poluição. serv1ços
sanitários. limpeza pública,
combate a incêndios. habitação
popular, ampliação e
aperfeiçoamento da malha
rodoviária. estacionamento e
portos, reurbanização e outros.
A outra categoria engloba
empresas públicas e rubricas
orçamentárias espec1ais para
serviços públicos como construção
de "metrôs" e sua operação.
operação da frota de ônibus.
serviços de água e esgotos.
hospitais. etc. As despesas anuais
com a dotação orçamentária no ano
fiscal de 1980 foram de
aproximadamente 4 bilhões de
dólares e com as empresas públicas
e rubricas orçamentárias especiais
para serv1ços públicos foram de
cerca de 2.5 bilhões de dólares.
chegando-se, portanto. a um total
de 6,5 bilhões de dólares.
C- Estrutura da Receita
A receita de uma muntc1palidade
inclui, em primeiro lugar. os
1mpostos munic1pais, que
representam a parte ma1or; os
subsfdios do governo central; a
distribuição do imposto de
partictpação local que o governo
central repassa ao governo local a
partir do tmposto de renda
nacional; os títulos municipais; as
taxas e os encargos.
No ano fiscal de 1980, os
impostos municipais contribuíram
com 41% da renda total da cidade
de Osaka; os subsídios do governo
central, com 17%; a parcela do
repasse federal, com 6%; os títulos
municipais, com 1O%; e as taxas e
encargos·com 2%. Isso mostra que
os recursos financeiros transferidos
do governo nac1onal aos governos
departamentais na forma de
subsfdios do governo central e na
forma de repasse do imposto de
renda representam 23% da renda
total.
O- Impostos Municipais
Antes de descrever os impostos
municipais. que constituem a parte
maior da receita da cidade, vamos
fazer uma rápida análise do ststema
tributário do Japão. em geral. Os
impostos no Japão são a grosso
modo classificados em duas
categorias . impostos nacionais e
impostos locais. que, por sua vez.
são classificados em. impostos
departamentais e 1mpostos
municipais.
Os impostos nac1ona1s
compreendem 25 espécies
diferentes. sendo as principais o
tmposto sobre a renda e o 1mposto
sobre corporações. O prime1ro é
85
arrecadado sobre a renda de cada
pessoa e apenas ele responde por
38% dos rendimentos nacionais
obtidos com impostos. Por outro
lado, o imposto sobre corporações
é arrecadado sobre companhias e
outras pessoas jurfdicas,
respondendo por 31% dos
rendimentos nacionais obtidos com
impostos. Os impostos
departamentais compreendem
15 tipos, sendo que os principais
são o imposto sobre o habitante, e
o imposto sobre empreendimentos.
O primeiro é arrecadado com base
na renda de cada indivíduo, ou
corporação, e o segundo, sobre
operações financeiras, é arrecadado
sobre os negócios nos quais os
indivfduos e corporações estão
envolvidos.
O imposto departamental sobre
o habitante corresponde a 27% dos
rendimentos do departamento 33% dos rendimentos com
obtidos com impostos, e o imposto impostos.
sobre operações financeiras O que é passfvel de 1mposto, o
corresponde a 40%. Os tmpostos imposto base e as alíquotas dos
sobre corporações - soma do impostos locais, ou seja, os
imposto sobre o habitante e do impostos departamentais e os
imposto sobre operações financeiras impostos municipais. são
lançado sobre corporações - estipulados na Lei dos Impostos
correspondem a 46% dos Locais. Por esta razão os sistemas
rendimentos totais do tributários utilizados nas
departamentos obtidos através de municipalidades são uniformizados,
impostos. ou seja, são os mesmos tanto para
Os impostos municipais as grandes cidades quanto para os
compreendem 17 tipos. O imposto pequenos povoados.
municipal sobre o habitante e o Agora, gostaria de apresentar os
imposto sobre bens imóveis, juntos, principais tipos de impostos
são responsáveis por 82% dos municipais de Osaka. O imposto
rendimentos obtidos através de sobre o habitante é o mais
impostos municipais. O tmposto importante, perfazendo 46% das
municipal sobre o habitante. assim rendas municipais obtidas com
como o imposto departamental, impostos. Esta percentagem pode
é arrecadado sobre a renda de ser mais explicitamente dividida
indivfduos e corporações, em. 20% para o imposto individual
respondendo por 49% do imposto sobre o habitante e 26% para o
de renda municipal. O imposto tmposto sobre corporações. Ao
sobre bens imóveis, por sua vez, é imposto sobre o habitante segue-se
arrecadado de acordo com as o imposto sobre bens imóveis, que
propriedades possuídas, como contribui com 33%. Finalmente, o
terras ou edificações. ocupando imposto de urbanização, arrecadado
86
 sobre terras e edificações em ad1ção
ao imposto sobre bens imóveis, tem
o propós1to de cnar recursos
finance1ros para a promoção de
projetos de planejamento urbano.
Este imposto contribui com 8%.
E - Subsídios do Governo Central
A segunda ma ior parcela das
rendas da cidade de Osa ka é
proporc1onada pelos subsídios do
governo central. A d1visão dos
subsídios governamentais é a
segu inte· 38% de aux ílio aos
necessitados, 13% para construção
e manutenção de estradas, 8% para
o bem-estar do menor e 8% para o
bem-estar dos idosos. Os subsíd ios
do governo central pa ra a
construção de habitação popular
representam 7% do to tal.
F - Participação Local nos
Impostos Nacionais
O SIStema de partiCipação dos
governos loca is nos impostos
nacionais é chamado de Sistema de
Reajuste Finance1ro a N ível Local,
criado para eli minar as d1ferenças
financei ras ex istentes ent re os
governos loca is e ainda para
conferir um padrão comum a t odas
as admrnrstracões locais, em
qualquer parte do país. Uma
determinada percentagem, ou seja,
32% do 1mposto sobre a renda.
do rmpos·o sobre corporações e do
imposto sobre bebidas alcoólicas.
que constitui a princi pal fatia dos
impos tos nacionais, é assumi da
como recurso Então. com base no
padrão de escassez financeira, que é
ca lculado de aco rdo com uma
fórmula predeterminada, a soma é
calculada e d istribu ida a governos
com defrciênc1a de recursos.
A particrpação local nos impostos
naciona1s é di feren te. na natureza,
dos subsídios do governo central.
porque a prime1 ra é utr l 1zada sem
vi ncu lações determrnadas, enquanto
a última possui usos específicos.
G- Títulos Municipais
Para empreender projetos de
rnvestimento de longo prazo. a
emissão Je t 'tu los munrc pars é a
alternatrva ma1s ef1c1ente e
apropriada para a obtenção de
rendas. do ponto de v1sta de uma
drstribu1ção ma1s justa das
dif icu ldades entre as gerações. Os
t i tu los mun1c ipais são. desse modo,
a terceira ma1or fonte de rendas.
depois dos impostos munic1pa1s e
subsídros do governo central.
Como os títulos municipais
criam responsabilidades para os
governos loca1s, imp1ngindo-lhes
uma carga considerável no tu turo, a
Ler das F1nanças Locais est1pula
que esta al te rnat iva só seja
perm itida para determinados
propósitos. Atualmente, podem ser
ut1l1zadas para o financiamento de
construção de escolas. serviços de
água e esgoto. hospitais, casas.
ponos e facil idades portuárias.
assim como para a aquisição de
terras.
Nenhum governo local pode
em1tir l1vremente títulos
municipais, necessrtando para tanto
de autorização do governo nac1onal.
Os governos loca is,que têm uma
proporção muito grande de custos
de resgale dos títulos com relação
aos recursos financeiros gera1s, têm
a emissão dos mesmos limitada.
Uma prop0rção superror a 20% é
vtsta como rnd1cador de cond1ções
frnancerras críticas. Além disso, no
início de cada ano f rsca l, o Min istro
do lnter1or e o da FaLenda
reúnem-se para dec1drr sobre um
Programa de Tít ulos Munici pais,
com base nacional, que est ipu la um
máx imo de títu los loca1s
admrssívers. Este programa é o
padrão bás1co para uma rea ltcença
·de emissão de títulos loca1s.
Os fu ndos para os t ítu los loCéi iS
consistem em fundos
governamentais com os qua1s o
gcverno nacronal garan te
empréstimos a longo prazo com
87
juros batxos e fundos privados
emprestados por bancos e outras
instituições financeiras. ~os bônus
fiscais emitidos no ano f1scal de
1980 pelo governo mun1c~pal de
OsaKa, 20% foram proven~entes
de fundos do governo nactonal.
Incidentalmente, os recursos
finance1ros provenientes dos fundos
governamentais nacionais derivam
da receita postal, de fundos de
pensões, etc. O plano para a
utilização dos fundos em
empréstimos e investimentos fiscais
é estabelecido de acordo com o
Programa de Empréstimos e
lnvesttmentos Ftscats, formulado
anualmente de acordo com o
orçamento nacional Os fundos
destinam-se a garantir os t(tulos
municipais e departamentais,
financiando o setor privado através
de organizações ftnanceiras
governamentais e o investimento
em obras de construção civil,
empreendidas por corpo~açõ:s
públicas ou outras organtzaçoes
governamentais. O sistem? se
integra ao orçamento nac1onal
através da distribuição de recursos
financeiros, desempenhando
papel vital nas políticas monetária,
financeira e industrial do país.
H- Taxas e Encargos
As taxas e os encargos ocupam a
principal porção das receitas
diversas da cidade de Osaka
O governo local recolhe parte de
seus custos rea1s através de taxas e
encargos, que mcluem os aluguéts
das habt tações populares, a tax~ _
escolar e os encargos para a em tssao
de vá rias certificados.
111 - Problemas da Estrutura
das Rendas
Até aqut eu descrevi os principais
componentes do sistema de
obtenção de rendas da cidade de
Osaka. Agora, gostaria de apontar
alguns problemas relacionados à
88
estrutura das rendas que atingem
o governo nac1onal e a cidade de
Osaka
A - Problemas do Governo
Nacional
Em pnmerro lugar, gostana de
salientar a importância do setor
governamental, tanto na~ional
quanto local, na econom1a
japonesa. A proporção entre o~
gastos brutos dos governos nac1onal
e locais para os gastos brutos.
nacionais (GNE). em 1980, f1cou
em 33%. ~ um número baixo se
comparado com o dos países
europeus e dos Estados Unidos.
Contudo, comparado com a r_nédia
obtida há 1O ano~ atrás, os nu meros
cresceram cerca de 13% e ainda
estão crescendo. Em contraste, a
média ou proporção da carga de
impostos em relação à renda
nacional cresceu apenas 4% durante
a última década, atingindo os atuais
23%.
Conseqüentemente, a médta ~e
rendas obtidas com impostos catu
de 90% no ano fiscal de 1970 para
63% no ano fiscal de 1980, no caso
dos impostos nacionais, e de 37%
para 34%, no caso dos impostos
locais.
Nestas circunstâncias, e
especialmente ern virtude ?a queda
vertiginosa das rendas obudas
através de Impostos, ocasronada
pela crise do petróleo de 1973, a
dependência dos títulos públrcos
cresceu notadamente durante e
após 1975. Isso resultou num
processo cumulativo de crescrmento
dos bônus públtcos pendentes e das
despesas a liquidar, chegando a um
ponto tal que a rigidez das frnanças
japonesas quase atingiu o limite
máximo. Hoje em dia, a
reconstrução da economia é a
primeira preocupação tanto do
governo nac1onal quanto dos
governos locais, e os japoneses têm
apenas duas opções: ou cortar as
despesas anuais através de uma

reforma administrativa e financeira
que causará deterioração dos
servrços administratrvos, ou sofrer
as consequências de um
cresc1mento da carga de Impostos.
8 - Problemas da Cidade de Osa ka
Da mesma forma, em Osaka, a
proporção dos rendimentos obtidos
com impostos municipais em
relação à renda total da cidade vem
caindo ano após ano. No ano fiscal
de 1960, a percentagem era de
62%, mas ca1u para 41% no ano
fiscal de 1980. Isso é, em primeiro
lugar, conseqüência do fato de
existir um sistema tributário
mun1cipal baseado em alguns itens
tributários "fixos" como o imposto
municipa l sobre o habitante e o
imposto municipal sobre bens
imóveis. Conseqüentemente, as
rendas munrcrpars obtidas com
rmpostos têm dificuldade em
crescer devrdo ao fato de haver
apenas alguns poucos Impostos que
refletem as v1gorosas at1v1dades
econôm1cas e de consumo da
cidade. O colapso de todos os
impostos recolhidos em Osaka no
ano fiscal de 1980 mostra que os
impostos nacionais representaram
73%. os impostos departamentais,
14%, e apenas 130A, foram para os
cofres do governo munrcrpal de
Osaka. A queda na proporção das
rendas obtidas através de impostos
em relação à renda total anual
reflete o decl rnio percentual dos
recursos financerros, o que
conseqüentemente restringe o
campo de ação da gerêncra
frnanceira da crdade.
Entretanto, para cobrir o déficn
nos recursos financeiros. causado
pelo ba1xo crescimento das rendas
obt1das com Impostos, aumentou-se
a dependência em relação aos
t(tulos municipais. A proporção dos
títulos municipais em relação à
renda anual cresceu de 4% no ano
fiscal de 1960 para 10% no de
1980. Em consequênc1a, os títulos
municipais pendentes têm crescido
ano após ano até ating~r cerca de
3,8 bilhões de dólares no ano fiscal
de 1980. Se mclu idas as empresas
públicas, o total de saldo pendente
de t(tulos municipais chega a
aproximadamente 8.2 bilhões de
dólares. Isso equ1vale a cada
cidadão ter um déb1to de 3.000
dólares. Como os títulos municipais
pendentes crescem, os custos para
sua amort1zação, em
correspondência, também crescem.
A percentagem dos custos de
amortização em relação às despesas
anuais da cidade subiu de 6% no
ano fiscal de 1960 para 11.% no ano
fiscal de 1980, um elemento
limitador das finanças de Osaka.
I V - Medidas a Serem Tornadas
para Expandir os
Recursos Financeiros
Para resolver estes complexos
problemas e estabelecer uma
estrutura finance1ra saudável, o
ststema tnbutár1o mun1cipal
existente precisa se1
fundamentalmente revisto, visando
tornar-se um sistema que
89
corresponda à demanda financeira
das cidades, especialmente das
grandes cidades, que se
caracterizam por grande densidade
demográfica e atividades
econômicas intensas.
Agora, gostaria de comparar a
escala de despesas dos governos
nacional e locais. A despesa total
anual do governo da Nação no ano
fiscal de 1980 foi de 203 bilhões de
dólares, enquanto a dos governos
locais foi quase a mesma, 202
bilhões de dólares. Deve-se levar em
conta, entretanto, que os fundos
do tesouro nacional são transferidos
aos governos locais sob a forma de
subsídios do governo central e
participação do governo local no
imposto de renda. Então, a
comparação entre as despesas
anuais I (quidas. excluída toda e
qualquer superposição, mostra que pelo governo nacional, apesar de as
as despesas locais I íquidas ficam em rendas obtidas através de impostos
200 bilhões de dólares ou locais serem apenas a metade das
aproximadamente 1,7 vezes as mesmas rendas do governo central.
despesas nacionais que ficam em Do ponto de vista da autonomia
119 bilhões de dólares. Isso ind1ca local, é conveniente que os
que a proporção dos gastos dos empreendimentos executados pelos
governos locais no Japão em relação governos locais sejam financiados
aos do governo nacional é a maior com recursos financeiros próprios.
do mundo, de acordo com estudo Para conseguir isso, entretanto, a
da lULA. atual participação das rendas
O mesmo é verdadeiro para a obtidas com impostos entre os
distribuição dos impostos. De governos nacional e locais tem que
acordo com o sistema tributário ser revista, de modo a proporcionar
existente no Japão, 64% do total uma ma1or distribuição aos
das rendas obtidas com impostos governos locais.
que atingem a casa dos 195 bilhões Em grandes cidades. como
de dólares são impostos nacionais, Osaka, onde existem muitos
enquanto 36% são impostos locais. escritórios e fábricas, floresce
Contudo, após a transferência dos intensa atividade econômica. Há
recursos financeiros do governo grande demanda financeira
nacional para os governos locais, as característica das grandes cidades,
percentagens I fquidas de que inclui os sempre crescentes
participação das rendas obtidas com custos administrativos causados
impostos são inversas às anteriores, pela concentração de bens e de
ficando em 23% para o governo pessoas, especialmente de pessoas
nacional e 77% para os governos que só permanecem na cidade
locais. durante o per fado de trabalho.
Colocando de forma diferente, os Todavia, o sistema tributário, para
governos locais executam o triplo atender às pessoas que apenas
das obras públicas empreendidas trabalham na cidade e às atividades
90
 comerciais, ainda não tomou forma
definida, nem medidas suficientes
são tomadas para melhorar a
presente situação.
Existe, por isso, uma necessidade
urgente de se alterar o sistema de
tributação municipal uniforme
convencional e de se estabelecer
um sistema de tributação para
grandes cidades em resposta à
presente situação das mesmas.
Por exemplo, os impostos que
incidem sobre a renda das pessoas
jurídicas e que refletem as
atividades econômicas das cidades
são atualmente 68% nacionais, 24%
departamentais e apenas 8%
municipais. A divisão das
proporções dos impostos sobre o·
consumo e a transferência de bens,
que reflete a concentração e
movimentação de pessoas e de
bens, é de 76% para impostos
nacionais, 16% para impostos
departamentais e 8% para os
municipais. Uma reforma tributária
para aumentar a proporção dos
impostos sobre a renda das pessoas
jurídicas e sobre o consumo e
transferência de bens a favor das
municipalidades, em especial para
as grandes cidades, seria
extremamente desejável.
O governo municipal de Osaka,
juntamente com outras
municipalidades, tem aproveitado
todas as oportunidades de apelar ao
governo nacional, pedindo uma
reforma tributária. Como resultado,
algumas melhorias têm sido feitas,
ainda que muito vagarosamente,
para se atingir a sempre crescente
demanda financeira das cidades,
como ficou evidenciado por uma
série de medidas que foram
tomadas, entre elas o
estabelecimento do imposto sobre
escritórios comerciais, que é
arrecadado com base no espaço
ocupado e no montante de salários
pagos, rendo características de
imposto sobre a população
flutuante.
V- Empreendimentos Públicos
da Cidade de Osaka
Isso é o bastante sobre estrutura
e problemas relativos às rendas
do governo municipal de Osaka.
Osaka tem uma série de empresas
públicas, incluindo-se entre elas o
sistema de transportes e a rede
hospitalar pública. A deterioração
do status financeiro de tais
empresas está também causando
problemas às finanças da cidade.
O governo municipal de Osaka
constrói e opera o "metrô" e as
linhas de ônibus, dentro de seu
trabalho com transportes. Em
média, hoje, por volta de 2,6
milhões de pessoas utilizam o
sistema de transportes da cidade,
diariamente. Entretanto, com o
aumento do número de pessoas
que utilizam seus próprios carros ou
o trem, e com a diminuição da
eficiência dos transportes via
ônibus, causada pela complicação
do tráfego urbano, os ônibus têm
perdido a sua popularidade.
Analisando-se a situação do
"metrô", vemos que algumas
dificuldades estão se apresentando
- especialmente devido ao aumento
no pagamento de empréstimos e
seus juros- resultantes do elevado
custo da construção. Como
conseqüência, a operação desses
dois meios de transporte sofreu um .
déficit cumula tivo de 438 milhões
de dólares e, por isso, estão
recebendo grandes quantias de
ajuda financeira da dotação
orçamentána citada anteriormente.
A direção da rede hospitalar
pública é muito difícil porque a
renda proveniente de diagnósticos e
tratamentos médicos cresce mui ro
vagarosamente, enquanto os gastos
necessários sobem numa velocidade
vertiginosa, gerando também um
déficit crônico.
Nota: A proporção usada para a
conversão do 1ene japonês para o
dólar americano é de V. 226,75, que
é a média anual do ano de 1980.
91

M uito bem,
Excelência.
o senhor está eleito.
Eagora?
Al:pa, V.Exa. vai
enfrentar alguns problemas
da ITla!()r importância. Quer
exemplos? I>J vão.
• Antes de mais nada.
como e onde encontrar
os recursos financeiros
para real1zar os seus
planos?
• Em segundo lugar.
como deseix:adaar um
plano de açao imediato.
fundamentado num
completo plano ele
governo, com a defin~
dos~ e projetos
prioriténos e as etapas
de execuçao dO
planejamento a nlvel
municipal?
• Teroeiro~ como
antecipar e I"8SOI\'9r
problemas nas éteas
administrativa. legislativa,
jurldica, orçamentária,
contábil e assim por
diante?
Em todos esses
problemas, v. Exa. pode
contar com a assessona
especiatízada da CONTECA.
A CONTECA tem 16
anos de expetiênaa
assessorando pref81turas
mumopais, em todo o pafs,
na busca de soluçOes para
seus problemas.
Convoque a CONTECA.
O seu responsável técniCO,
eoonomsta Fernando
Varella Guedes, fiC8rá
honrado em entrar em
contato com Vossa
Excelência.

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