COMITÊ DE IMPRENSA

PARECER TÉCNICO Nº 3/2022/ANPPD

MINUTA DE REGULAMENTAÇÃO DE
DOSIMETRIA DAS SANÇÕES
ADMINISTRATIVAS
Posicionamento da ANPPD sobre a Minuta de Resolução
que Regulamenta a Aplicação de Sanções pela ANPD
(Art. 52 e 53 – LGPD, 2018)
Resumo
Tendo em vista as atribuições legais da Autoridade Nacional de Proteção de Dados –
ANPD, em fiscalizar e aplicar sanções em caso de tratamento de dados realizado em
descumprimento à legislação, recentemente 1 foi aberta a consulta pública sobre a
minuta de Resolução que regulamenta a aplicação de sanções pela ANPD (Regulamento
de Dosimetria e Aplicação de Sanções Administrativas - “Minuta”), alterando também o
Regulamento do Processo de Fiscalização e do Processo Administrativo Sancionador no
âmbito da Autoridade Nacional de Proteção de Dados (Resolução CD/ANPD nº 1, de 28
de outubro de 2021 – “Resolução”), sendo que a Associação Nacional de Profissionais
de Privacidade de Dados – ANPPD, se posiciona oficialmente por meio deste Parecer
Técnico Nro. 3/2022 após análise da comissão de especialistas do Comitê Jurídico,
Comitê de Governança, Comitê Científico e Comitê Público.

Publicado em: https://anppd.org/pareceres > Parecer Técnico Nro. 3/2022/ANPPD

Versão 1.0
14/09/2022
Parecer Técnico ANPPD Nº 03/2022 publicado oficialmente em:
https://anppd.org/parecer/parecer-tcnico-nro-32022-posicionamento-minuta-de-dosimetria

1
16 de agosto de 2022. Disponível em: <https://www.gov.br/anpd/pt-br/assuntos/noticias-periodo-
eleitoral/aberta-consulta-publica-sobre-norma-de-dosimetria>

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Sumário
Resumo 1
Introdução – Fundamentos legais para a regulamentação do tema pela ANPD 3
Necessidade de adequação do valor da multa simples como motivador à adequação legal 3
Valorização do esforço do agente regulado quanto ao cumprimento da LGPD 4
Aplicação de Medidas Preventivas pela ANPD 4
Análise de admissibilidade de requerimentos pela ANPD e a possibilidade de recurso 6
Atribuição do efeito suspensivo ao recurso administrativo conforme cumprimento de critérios
7
A necessária revisão superior da decisão que negar o efeito suspensivo ao recurso
administrativo 7
Necessidade do conceito de tratamento em larga escala 8
Agravante para tratamento com efeito discriminatório ilícito ou abusivo 9
Pontos a ratificar na Minuta 9
Publicização da Infração (Art. 20) 9
Bloqueio e Eliminação dos Dados Pessoais (Art. 22 e 23) 9
Suspenção Parcial do Funcionamento do Banco de Dados (Art. 24, §2º) e outras necessidades
9
Considerações finais 10

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Introdução – Fundamentos legais para a regulamentação do tema pela ANPD

Inicialmente, cabe destacar que a ANPD encontra respaldo legal - tanto para o Regulamento
do Processo de Fiscalização e do Processo Administrativo Sancionador no âmbito da
Autoridade Nacional de Proteção de Dados (Resolução CD/ANPD nº 1, de 28 de outubro de
2021 – “Resolução”), quanto para a minuta do Regulamento de Dosimetria e Aplicação de
Sanções Administrativas (“Minuta”) - no art. 55-J, IV, e §2, bem como art. 53 da Lei n. 13.709,
de 14 de agosto de 2018, Lei Geral de Proteção de Dados Pessoais (LGPD), pelo art. 2, IV, e art.
29 do Anexo I do Decreto n. 10.474, de 26 de agosto de 2020, e previstas no Regimento Interno
da Autoridade Nacional de Proteção de Dados, aprovado pela Portaria no 1, de 8 de março de
2021. A Minuta que propõe o Regulamento de Dosimetria e Aplicação de Sanções
Administrativas segue disponível em: https://www.gov.br/anpd/pt-br/assuntos/noticias-
periodo-eleitoral/aberta-consulta-publica-sobre-norma-de-
dosimetria/Regulamento_Dosimetria_vf.pdf, com painel para acompanhamento da
tramitação em: https://www.gov.br/participamaisbrasil/regulamento-de-dosimetria-e-
aplicacao-de-sancoes-administrativas (Acessados em 16/09/2022).

Necessidade de adequação do valor da multa simples como motivador à adequação legal

O Apêndice I ao Regulamento de Dosimetria e Aplicação de Sanções Administrativas, o qual

descreve a metodologia de cálculo do valor das sanções de multa simples aplicáveis por
infrações à Lei nº 13.709, de 14 de agosto de 2018, estabelece multas para infrações leves e
médias de, no mínimo R$ 1.500,00 e máximo de R$ 7.000,00.

Ocorre que, a depender do contexto, pode haver organizações, inclusive pequenos negócios,
que prefiram pagar tal multa simples do que se adequar à LGPD, pois sabemos que o Programa
de Governança em Privacidade envolve, muitas vezes, a contratação de pessoas
especializadas (TI, Jurídico, Encarregado e outros), implementação de medidas de segurança
(técnicas e organizacionais), mudança de cultura organizacional (o que demanda
treinamentos dos colaboradores e prestadores de serviço), gestão de riscos, dentre outros
aspectos.

Similar é uma frase conhecida no meio criminal, mas que pode ser citada, em analogia: quando
disserem que o crime não compensa, você tem de lembrar que isso é porque, quando
compensa, não é crime (Millôr, 2005)2. Portanto, se compensa não estar adequado à LGPD, é
porque pode não ser uma infração.

Ainda cabe destacar que a eficácia da LGPD no Brasil (se a lei é respeitada e se há segurança
jurídica sobre o tema de proteção de dados e privacidade) e das atribuições da ANPD são
temas que serão avaliados pela Comissão da União Europeia para o Brasil ser reclassificado e

2
Fonte: Millôr Fernandes (2005). O livro Vermelho dos Pensamentos de Millôr. L&PM Editores.

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 possibilitar mais negócios internacionais, como é previsto no General Data Protection
Regulation n. 679/2016, no artigo 45.

Valorização do esforço do agente regulado quanto ao cumprimento da LGPD

A nossa sugestão é que a Minuta aumente para 50% a redução da multa simples em caso de
cumprimento de medidas de segurança pelo agente de tratamento (ou regulado):

“Art. 15. O valor da multa simples será reduzido, nos percentuais abaixo, caso incidam as
seguintes circunstâncias atenuantes:

II – 20% (vinte por cento), 50% (cinquenta por cento), nos casos de implementação de política
de boas práticas e de governança ou de adoção reiterada e demonstrada de mecanismos e
procedimentos internos capazes de minimizar os danos aos titulares, voltados ao tratamento
seguro e adequado de dados, até a prolação da decisão de primeira instância no âmbito do
processo administrativo sancionador;”

Isso porque o agente de tratamento adotou o que era possível em medidas

técnicas/organizacionais que estavam ao seu alcance, e não pode ser responsabilizado em sua
totalidade aos riscos fora do seu controle.

Também deve ser valorizada, como prevê o artigo 52 da LGPD, a atitude do agente regulado em
contar com pessoas especializadas em seu time, como consultores e Encarregado pelo
Tratamento de Dados Pessoais. Demonstrando, assim, a adoção reiterada e demonstrada de
mecanismos e procedimentos internos capazes de minimizar o dano, voltados ao tratamento
seguro e adequado de dados, em consonância com o disposto no inciso II do § 2º do art. 48 da
LGPD.

Aplicação de Medidas Preventivas pela ANPD

A ANPPD entende que é uma ótima iniciativa da ANPD, perante a sociedade e os agentes de
tratamento (ou agentes regulados), haver a aplicação de medidas preventivas para que seja
dada a oportunidade de ajustes no tratamento realizado, assim como previsto nos artigos 30
a 32 da Resolução CD/ANPD nº 1, de 28 de outubro de 2021.

Por outro lado, para correta adequação à discricionariedade conferida à ANPD pela LGPD,
apontamos que a atual imprecisão e indefinição das possíveis medidas deixa o critério da
aplicabilidade das medidas muito vulnerável à interpretação subjetiva e pessoal do agente
público que, sem um rol taxativo em que se embasar, poderá dar lugar à uma situação
facilmente manipulável pelo agente regulado, resultando em insegurança jurídica para
agentes regulados e titulares. Carece o artigo 32 da Resolução CD/ANPD nº 1, portanto, de
um rol taxativo de medidas a serem aplicadas.

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 Tal questão encontra, ainda, fundamento no princípio da legalidade, previsto no art. 5º, II e
no art. 37, caput, da Constituição, já que as sanções devem estar antecipadamente previstas
em lei. O princípio da anterioridade, ancorado no art. 5º, XXXIX, também preceitua que a
Administração Pública somente pode agir ou fazer o que a Lei autoriza, de forma que seja
possível ao particular ter ciência antecipada da conduta que pode ser considerada uma
infração, bem como qual seria a sanção correspondente3.

Sendo assim, a nossa sugestão é de que o §1º do artigo 32 da Minuta poderia ser explícito,
esclarecendo quais são as outras medidas preventivas possíveis a serem aplicadas pela ANPD,
como:

“§ 1o Poderão ser adotadas outras medidas não previstas neste artigo, se compatíveis com o
disposto nos arts. 30 e 31.

§ 1º Poderão ser adotadas outras medidas não previstas neste artigo, se compatíveis com o
disposto nos arts. 30 e 31, sendo as definidas pelo artigo 32, bem como: Termo de
Ajustamento de Conduta – TAC; Alerta a Titulares; Aviso (art. 34); Solicitação de Regularização
e do Informe (art. 35); Termo de Conciliação entre controlador e titular, referente a
vazamentos individuais ou os acessos não autorizados, de que trata o caput do art. 46 da LGPD
(art. 52, §7º, da Lei n. 13.709/2018); e as medidas previstas no art. 294”.

Para compreensão sobre a progressão da atuação da ANPD, previsto no § 2º da “Minuta”,

caso as medidas preventivas não sejam adotadas pelo agente de tratamento, é preciso
estabelecer os tipos de medidas e os pressupostos delimitadores e delineadores aplicáveis a
um tipo de comportamento ou conduta do agente regulado, para que, de acordo com a
gravidade do fato e o grau de reprovabilidade da conduta as medidas sejam aplicadas sem o
desvio do critério da razoabilidade e proporcionalidade.

Dessa forma, nossa sugestão é o acréscimo da hipótese em conversão para medidas

repressivas quando houver o descumprimento de medidas preventivas pelo agente de
tratamento ao artigo 5º da Resolução CD/ANPD nº 1, de 28 de outubro de 2021, o qual trata
dos deveres dos agentes regulados.

3
Fonte: https://www.gov.br/compras/pt-br/agente-publico/cadernos-de-logistica/midia/caderno-de-logistica-
de-sancao-2.pdf
4
“Art. 29. Constituem medidas de orientação:
I - elaboração e disponibilização de guias de boas práticas e de modelos de documentos para serem utilizados
por agentes de tratamento;
II - sugestão aos agentes regulados da realização de treinamentos e cursos;
III - elaboração e disponibilização de ferramentas de autoavaliação de conformidade e de avaliação de riscos a
serem utilizadas pelos agentes de tratamento;
IV - reconhecimento e divulgação das regras de boas práticas e de governança; e
V - recomendação de:
a) utilização de padrões técnicos que facilitem o controle pelos titulares de seus dados pessoais;
b) implementação de Programa de Governança em Privacidade; e
c) observância de códigos de conduta e de boas práticas estabelecidas por organismos de certificação ou outra
entidade responsável”.

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Análise de admissibilidade de requerimentos pela ANPD e a possibilidade de recurso

Como é de conhecimento, o artigo 37 da Resolução define que o processo administrativo

sancionador pode ser instaurado:

I - de ofício pela Coordenação-Geral de Fiscalização;

II - em decorrência do processo de monitoramento; ou
III - diante de requerimento em que a Coordenação-Geral de Fiscalização, após efetuar a
análise de admissibilidade, deliberar pela abertura imediata de processo sancionador.

O artigo 38, ao determinar que não cabe recurso contra o despacho de admissibilidade, retira
do agente regulado o direito à ampla defesa.

A Lei Geral de Proteção de Dados Pessoais – LGPD prevê que o processo administrativo - meio
que a ANPD utilizará para o exercício de seu poder fiscalizatório e sancionador - deve assegure
o contraditório, a ampla defesa e o direito de recurso5.

Dessa forma, o nosso posicionamento é que a Minuta e o Regulamento, sendo atos infralegais
à Lei n. 13.709/2018 (LGPD), não podem ser contrários a ela.

Ainda destaca-se que o juízo de admissibilidade decorre do exercício de petição previsto na

Constituição Federal6 e deve ser fundamentado pela ANPD, com possibilidade de recurso,
como previsto inclusive pela Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999 (Lei Geral do Processo
Administrativo):

“Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos fatos e dos
fundamentos jurídicos, quando:
I - neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses; (....)
V - decidam recursos administrativos; (...)

Art. 56. Das decisões administrativas cabe recurso, em face de razões de legalidade e de
mérito.
§1. O recurso será dirigido à autoridade que proferiu a decisão, a qual, se não a reconsiderar
no prazo de cinco dias, o encaminhará à autoridade superior.
§2. Salvo exigência legal, a interposição de recurso administrativo independe de caução.
§3. Se o recorrente alegar que a decisão administrativa contraria enunciado da súmula
vinculante, caberá à autoridade prolatora da decisão impugnada, se não a reconsiderar,

5
Art. 55-J. Compete à ANPD:
IV - fiscalizar e aplicar sanções em caso de tratamento de dados realizado em descumprimento à legislação,
mediante processo administrativo que assegure o contraditório, a ampla defesa e o direito de recurso; (...)
6
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos
estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à
propriedade, nos termos seguintes:
XXXIV - são a todos assegurados, independentemente do pagamento de taxas:
a) o direito de petição aos Poderes Públicos em defesa de direitos ou contra ilegalidade ou abuso de poder;
b) a obtenção de certidões em repartições públicas, para defesa de direitos e esclarecimento de situações de
interesse pessoal;

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 explicitar, antes de encaminhar o recurso à autoridade superior, as razões da aplicabilidade
ou inaplicabilidade da súmula, conforme o caso”.

Portanto, concordamos com as alterações propostas na Minuta (artigo 58, §2, artigos 60 e
61), as quais visam a possibilidade de haver recurso administrativo.

Atribuição do efeito suspensivo ao recurso administrativo conforme cumprimento de critérios

É de conhecimento que o efeito suspensivo aos recursos, em geral, é uma forma de proteção
e garantia contra prejuízos futuros e irreparáveis.

Em regra, o recurso administrativo não possui efeito suspensivo automático, pois depende da
análise de requisitos de concessão, como o “justo receio de prejuízo de difícil ou incerta
reparação decorrente da execução do ato administrativo”.

A Minuta em análise define em seu texto:

“Art. 62-A. O recurso administrativo poderá ter efeito suspensivo, limitado à parte da decisão
contestada, quando requerido pelo recorrente e houver fundado receio de prejuízo de difícil
ou incerta reparação.”

A nossa sugestão é que o termo “poderá” seja retirado e, mais importante ainda, que o artigo
defina que “será concedido efeito suspensivo sempre que houver comprovado risco de
prejuízo de difícil ou incerta reparação. O termo “poderá” gera a incerteza jurídica do ato e
ocasiona brechas para mandados de segurança e judicialização de demandas.

A necessária revisão superior da decisão que negar o efeito suspensivo ao recurso administrativo

Em continuidade à questão salientada no item anterior, a minuta proposta indica, no ponto 16,
que:
“Art. 62-A. Parágrafo único. A decisão que rejeitar a concessão de efeito suspensivo poderá ser
revista pelo Diretor Relator, nos próprios autos”.

Nesse sentido, a nossa sugestão é que a revisão da decisão de indeferimento do efeito

suspensivo seja apreciada pelo Conselho Diretor, assim como proposto no texto do artigo 58,
§2, e não pelo Relator que o negou.

O cerceamento dessa alçada superior pode restringir o direito à ampla defesa.

O termo recurso de revista pressupõe análise por colegiado superior – não uma pessoa -, pois
numa solicitação de revisão, a matéria ou questão suscitada é reavaliada, contribuindo também
para a governança esperada no deslinde do processo administrativo...

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Necessidade do conceito de tratamento em larga escala

Os textos dos §2, I, e §4 do artigo 8º, ao tratarem do termo “tratamento de dados pessoais em
larga escala” devem guardar conexão ao tema ainda discussão em decorrência da Tomada de
Subsídios, em andamento, sobre tratamento de dados pessoais de alto risco 7 , isso porque
haverá alinhamento sobre essa interpretação no contexto da Resolução CD/ANPD nº 2, de 27
de janeiro de 2022, mas que deve ser uniforme para não gerar inseguranças jurídicas.

Já dizia William Thomson, um dos cientistas mais importantes do século XIX: “Aquilo que não
se pode medir, não se pode melhorar”.

O processo de melhoria contínua, inclusive no contexto jurídico, carece de medicação

permanente.

Portanto, nossa sugestão é que o tratamento em larga escala precisa ser parametrizado e
uniformizado com a Resolução CD/ANPD nº 2, de 27 de janeiro de 2022, até para que as
medidas preventivas e de ajustamento de conduta sejam compatíveis para com ele.

Não inclusão da “falta de conhecimento” como sopeso da pena

A alínea e do parágrafo 3, do artigo 8, da Minuta prevê que:

“Art. 8. § 3. A infração será considerada grave quando:

e) o infrator prevalecer-se da fraqueza ou ignorância do titular, tendo em vista sua idade, saúde,
conhecimento ou condição social;”

Apesar da ANPD - assim como nós - considerar as questões e dificuldades sociais existentes no
nosso país, infelizmente não pode ser uma previsão legal beneficiar titulares que não tenham
conhecimento da lei, já que em nosso sistema legal, a ninguém pode alegar desconhecer a lei,
impactando uma organização se o titular tiver menor ou maior conhecimento da lei para reduzir
ou sopesar a gravidade da pena.

De acordo com o art. 3º, da Lei de Introdução às normas do Direito Brasileiro (Decreto-lei n.
4.657, de 1942):

“Art. 3. Ninguém se escusa de cumprir a lei, alegando que não a conhece.”

7
Disponível em < https://www.gov.br/anpd/pt-br/assuntos/noticias-periodo-eleitoral/aberta-consulta-publica-
sobre-tratamento-de-dados-pessoais-de-alto-risco>

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 O artigo 21 do Código Penal também traz o mesmo princípio: O desconhecimento da lei é
inescusável.

Assim, nossa sugestão é que o nível de conhecimento do titular não pode ser referência para
imposição da pena.

Agravante para tratamento com efeito discriminatório ilícito ou abusivo

A alínea f do parágrafo 3, do artigo 8, da Minuta não define o que vem a ser um tratamento
com efeito abusivo:

“Art. 8. § 3. A infração será considerada grave quando:

f) o infrator realizar tratamento com efeitos discriminatórios ilícitos ou abusivos; (...)”

Para uma justa análise da conduta ilícita e entendimento correto de seus efeitos, é preciso
definir as características de um tratamento com efeito “discriminatório ilícito ou abusivo”.

Deve, ainda, ser levado em conta que algumas formas de discriminação são tipificadas como
crime e carecem providências em outras instâncias apurativas, como no caso de situações
fundadas em racismo, orientação sexual, gênero, aparência.

Assim, a nossa sugestão é que é preciso definir o conceito corretamente, para que a
subjetividade não fique a critério do agente fiscalizador.

Pontos a ratificar na Minuta

Publicização da Infração (Art. 20)

Deve-se reforçar que seja publicada a infração em todos os casos, mesmo que a infração não
tenha (ainda) provocado dano ao titular.

Bloqueio e Eliminação dos Dados Pessoais (Art. 22 e 23)

Não esta claro como o infrator comprovará que efetuou tal bloqueio ou eliminação nos bancos
de dados e infraestruturas tecnológicas, bem como a exigência da evidência como dever do
infrator.

Suspenção Parcial do Funcionamento do Banco de Dados (Art. 24, §2º) e outras necessidades

A Minuta de Dosimetria não elucida como a ANPD dosará as denúncias maliciosas por
concorrência desleal, podendo ser identificadas como “Interesse Público”.

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Considerações finais

Em termos gerais, são nossas considerações em relação à Minuta para que expressões que
podem dar margem às diversas interpretações, como “poderá”, sejam contextualizadas e
relacionadas as hipóteses, de forma a não deixar em aberto a análise pelo agente fiscalizador.

A falta de critérios objetivos referentes ao termo “poderá”, expressão constantemente aplicada

no texto proposto, eventualmente resultará em casos de insegurança jurídico-administrativa
com consequências prejudiciais tanto aos agentes regulados, quanto aos titulares vítimas de
infrações legais.

Em razão das premissas na fiscalização pela ANPD, as medidas devem ser proporcionais aos
riscos identificados e levar em conta a conduta dos agentes regulados, como estabelece o art.
17 da Res. 1/21 CD/ANPD.

Ademais carece ainda a resolução de ajustes nas tabelas constantes dos anexos, o que já foi
bem pontuado pelos contribuintes que já se manifestaram durante a consulta pública.

Urge também que seja estabelecido um tratamento específico, flexibilizado ou diferenciado

para agentes de tratamento de pequeno porte, posto que para eles inclusive a ANPD já trouxe
uma alçada mais flexível e isso deve se refletir na norma regulamentadora a ser editada, para
evitar conflitos entre regulamento.

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 Data de Publicação: 14 de setembro de 2022

CLASSIFICAÇÃO DESTE DOCUMENTO – PÚBLICO/PUBLICADO

Comissão Técnica:

Marciene Rezende Luiz Lima, Ph.D

Membro do Comitê Jurídico Diretor do Comitê Científico
ANPPD ANPPD

Umberto Correia Thiago Rosa

Diretor do Comitê de Governança Diretor do Comitê Público
ANPPD ANPPD

Adrianne Lima, MSc Davis Alves, Ph.D

Diretora do Comitê Jurídico Presidente
ANPPD ANPPD

Versão 1.0
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