Ação popular: critérios para distribuição da sucumbência

AÇÃO POPULAR: CRITÉRIOS PARA DISTRIBUIÇÃO DA SUCUMBÊNCIA

Popular action: standards for distribution of sucumbence
Revista de Processo | vol. 325/2022 | p. 281 - 307 | Mar / 2022
DTR\2022\5078

Luiz Manoel Gomes Junior

Doutor e Mestre em Direito pela PUC/SP. Professor Permanente nos Programas de
Mestrado em Direito da Universidade de Itaúna-UIT/MG e da Universidade Paranaense –
Unipar/PR e dos cursos de pós-graduação da Escola Fundação Superior do Ministério
Público do Mato Grosso – FESMP-MT. Consultor da Organização das Nações Unidas –
Relator da Comissão Especial do Ministério da Justiça para elaboração do anteprojeto da
nova Lei da Ação Civil Pública (2008-2010). Advogado. luizm@luizmconsultoria.com.br

Wendelaine Cristina Correia de Andrade Oliveira

Mestranda pelo Programa de Pós-Graduação em Direito da Universidade de Itaúna – UIT.
Analista Judiciário do Tribunal Regional Eleitoral de Minas Gerais. wendelaine@gmail.com

Área do Direito: Constitucional; Processual

Resumo: O presente trabalho tem por objetivo delimitar quais devem ser os critérios,
sob uma leitura constitucionalizada, da distribuição dos ônus da sucumbência na ação
popular, tendo como parâmetro cada possibilidade em termos de decisões judiciais. A
pesquisa, que se valeu do método dedutivo, tem natureza teórico-bibliográfica e também
documental, sendo que se justifica pela constatação do pouco aprofundamento no tema
pela literatura especializada, cuja complexidade se desvela a cada questionamento de
ordem prática, além da natureza especial da Lei da Ação Popular. O estudo, portanto,
pretende elucidar conceitos e propor classificações e parâmetros, visando contribuir com
a comunidade científica e com aqueles que lidam diretamente com o processo popular.

Palavras-chave: Ação Popular – Sucumbência – Critérios de distribuição

Abstract: The present work aims to set out what should be the criteria, from the
perspective of the Federal Constitution, of the distribution of the burden costs of loss in
the popular action, having as a parameter all the possibilities in terms of judicial
decisions. The research, which used the deductive method, has a
theoretical-bibliographic and documentary nature, which is justified by the lack of
specialized literature, whose complexity is unveiled at each practical questioning, in
addition to the special nature of the Law of Popular Action. The study, therefore, intends
to elucidate concepts and propose classifications and parameters to contribute to the
scientific community and to those who deal directly with the popular process.

Keywords: Popular Action – Succumbence – Distribution standards

Para citar este artigo: GOMES JUNIOR, Luiz Manoel; OLIVEIRA, Wendelaine Cristina
Correia de Andrade. Ação popular: critérios para distribuição da sucumbência. Revista de
Processo. vol. 325. ano 47. p. 281-307. São Paulo: Ed. RT, março 2022. Disponível em:
<http://revistadostribunais.com.br/maf/app/document?stid=st-rql&marg=DTR-2022-5078>.
Acesso em: DD.MM.AAAA.

Sumário:

1. Introdução - 2. Breve histórico do regime de custas e elementos conceituais - 3.

Algumas considerações sobre o tema das custas na ação popular - 4. Critérios para
distribuição dos ônus da sucumbência na ação popular - 5. Conclusões - 6. Bibliografia

1. Introdução

A ação popular constitucional se insere no sistema processual coletivo como instrumento

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eficaz de fiscalização dos atos da Administração Pública cuja titularidade é conferida ao

cidadão, como parte do projeto democrático de participação nas decisões concernentes
ao Erário, tendo resistido a diversos modelos de Estado, ressalvado o período ditatorial
de 1937, desde a sua introdução no ordenamento jurídico brasileiro pela Constituição do
1
Império de 1824 – apesar de possuir uma concepção diferente em relação ao modelo
atual, ou seja, tinha natureza penal.

Com o objetivo de garantir e estimular o direito à dita participação, a lei de regência,

2
qual seja, a Lei 4.717/1965 (LGL\1965\10), em seu art. 10 , excepcionou o primado do
adiantamento das despesas processuais, nomeadamente das custas e do preparo
(artigos 82 e 1.007, do CPC/2015 (LGL\2015\1656)), o que foi potencializado pelo art.
3
5º, LXXIII, da Constituição da República de 1988 . Pela regra da isenção das custas
judiciais e do ônus da sucumbência conferida ao autor, afastada tão somente em caso de
má-fé comprovada, o texto constitucional veio ressalvar o princípio da responsabilidade
objetiva do vencido sobre os encargos da demanda, criando, entretanto, uma situação
particular em favor do autor coletivo.

O presente artigo, para o qual se valeu do método dedutivo, tem o propósito de analisar
como se dá a distribuição dos ônus da sucumbência e a aplicabilidade da isenção das
custas na ação popular constitucional, com recurso subsidiário e supletivo do Código de
Processo Civil. O estudo se justifica pela constatação de que a temática, embora de
grande relevo pragmático para os operadores do direito, tem pouco aprofundamento na
literatura.

Espera-se, portanto, com esta pesquisa, do tipo bibliográfica e de análise documental,

traçar diretrizes sobre o modelo de imputação de despesas processuais (em sentido lato)
nas diversas conformações decisórias, da isenção à incidência do chamado dano
processual, apontando o tratamento punitivo gradativo conferido à má-fé dos litigantes e
que seja capaz de contribuir não só para a Academia, mas, apoiada numa leitura
constitucionalizada e participativa do provimento final na Ação Popular, para a
construção de uma melhor prestação jurisdicional.

A divisão do trabalho é realizada em duas partes, a primeira reservada às definições,

locus jurídico e diferenciação de cada uma das despesas que decorrem do processo,
após breve exposição do desenvolvimento do regime de custas ao longo da história. Já a
segunda parte propõe critério sistematizado para distribuição da sucumbência na ação
popular, tendo por parâmetro a espécie de decisão judicial, com vistas, ao fim e ao cabo,
a confirmar a hipótese de que a leitura rasa dos artigos 10, 12 e 13 da Lei de Ação
4
Popular , bem como do art. 5º, LXXIII, em sua parte final, da Constituição da República
de 1988, pode levar a uma interpretação equivocada dos institutos, com possíveis
prejuízos para o interesse coletivo difuso que se quer proteger.

Em resumo, a proposta do trabalho é sobretudo apontar diretrizes para a distribuição

dos ônus da sucumbência em sede de Ação Popular, segundo o tipo de decisão que for
prolatada.

2. Breve histórico do regime de custas e elementos conceituais

O estudo dos institutos jurídicos se remete ao básico, ao princípio. O que significa? Qual
a sua origem e histórico? O que o diferencia dos demais? Qual a sua natureza jurídica?
Não há como pensar em custas sem pensar em custo, em valor. Quem deverá ser
responsabilizado por seu pagamento?

Na tentativa de responder a tais questionamentos, buscar-se-á neste capítulo, definir

despesas, custas, taxa judiciária, multa processual, preparo, honorários advocatícios e
ônus da sucumbência, traçando brevemente o processo histórico-evolutivo das custas,
bem como sua destinação, para então adentrar nos critérios de distribuição da
sucumbência e de isenção de despesas na Ação Popular.

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Foi a partir do século XI que os glosadores, no Direito Romano, começaram a delinear

um ainda incipiente estudo sobre custas. Antes disso, por certo pela simplicidade do
direito e pela menor complexidade das relações jurídicas em relação aos dias atuais,
além do modo como eram resolvidos os conflitos – justiça privada – não se falava em
5
encargos da lide .

No Direito Romano, quem suportava as despesas do processo eram os próprios

litigantes. Cada qual depositava uma quantia e, no caso de sucumbência, aquela era
revertida como um imposto aos sacerdotes ou ao Erário e não em favor do vencedor. A
condenação do sucumbente no processo detinha natureza de pena, para punir o
comportamento do sucumbente temerário (e do revel), ficando isento o vencido, desde
que estivesse de boa-fé ou tivesse uma justa causa para litigar, ideia sobre a qual foi
6
construída a doutrina processual sobre as custas.

Não havia, porém, um parâmetro para a condenação nas despesas do processo, ficando
7
ao arbítrio do juiz. Foi com Adolfo Weber, segundo Orlando Venâncio dos Santos Filho ,
que se estabeleceu a regra segundo a qual a condenação do vencido deveria ficar
circunscrita ao ressarcimento do prejuízo do vencedor, fundamentado na culpa aquiliana
do Direito Romano.
8
Ressalta Antônio de Souza Prudente que a teoria dominante era de que deveria ser
condenado aquele que litigava com dolo, o vicius victori, critério que seria abandonado
9
com a Constituição de Zenão , do ano de 487 d.C., marcando a passagem do sistema
sancionatório para o sistema de condenação objetiva nas despesas do processo.

Consagrava-se, pois, o princípio da sucumbência, cuja ideia base, a natureza

ressarcitória da condenação, sobrevive até os dias atuais. A punição ficava reservada
para as hipóteses de lide temerária, que permitiam o acréscimo da décima parte das
despesas à condenação. A quantia, no entanto, era recolhida ao Fisco, podendo ser
10
revertida em favor do lesado para reparar o dano sofrido, se o juiz assim decidisse .

Aqui é possível estabelecer um paralelo com o art. 13 da Lei de Ação Popular, que
imputa ao autor popular o pagamento do décuplo das custas se a lide for reconhecida
como temerária, afirmando-se suas raízes históricas no Direito Romano, tanto no que se
refere ao caráter penalizador do litigante temerário, como no quantum da penalização.

No Brasil, pode-se delinear uma forte influência do Direito Português no tratamento das
custas, já que as regras sobre pagamento foram primariamente previstas pelas
Ordenações, nas quais era possível visualizar uma noção embrionária da figura do dano
processual, qual seja, as custas por malícia, bem como a possibilidade de seu
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ressarcimento pela causalidade .

Nas Ordenações (Livro 3º, Título 67), a parte vencida sempre seria condenada nas
custas, ainda que tivesse razão para litigar. O quantum ficava a depender da malícia do
litigante vencido. Se demandasse sem malícia, previa-se o pagamento de “custas
12
singelas” e, de outro modo, as custas seriam pagas em dobro ou “em tredobro” . Era
possível, ainda, a prisão por custas, a qual só foi abolida pelo Decreto Imperial 5.737, de
13
2 de setembro de 1874.
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Segundo observou Paulo Rodolfo Moreira Neto , mesmo com a dissociação das regras
lusitanas, com o advento do Regulamento 737, de 1850, permanecia o disposto nas
Ordenações, ressalvadas algumas normas, como a questão da prisão por falta de
pagamento da despesa. As alterações substanciais viriam com os Códigos de Processo
Civil Estaduais, como o da Bahia, do Distrito Federal, de São Paulo e de Pernambuco,
regras que foram unificadas no Código de Processo Civil Nacional de 1939.

Mas afinal, o que é sucumbência e como está teorizada no campo das despesas
processuais?

Os ônus da sucumbência dizem respeito ao encargo que deriva da perda da demanda,

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diretamente relacionado ao princípio da sucumbência adotado pelo CPC/2015

(LGL\2015\1656), no art. 82, § 2º. Englobam as despesas processuais (como gênero) e
os honorários do advogado do vencedor, como dispõe o art. 85 do CPC (LGL\2015\1656)
15
. Portanto, didaticamente, pode-se dizer que ônus da sucumbência = despesas/custas
+ honorários do advogado da parte vencedora.

A teoria da sucumbência, que tem no jurista italiano Chiovenda o seu principal

representante, baseia-se no seguinte: a condenação do vencido nas despesas do
processo se deve fundamentar tão somente no fato objetivo da derrota, não importando
a intenção ou o comportamento do sucumbente. Deve-se, assim, olhar para trás, para o
momento da ação ou da lesão: “tudo que for necessário ao seu reconhecimento e
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concorreu para diminuí-lo deve ser recomposto ao titular do direito” . Segundo
Chiovenda, em suas Instituições: “a atuação da lei não deve representar uma diminuição
17
patrimonial para a parte a cujo favor se efetiva” .

No direito brasileiro, o CPC de 1973 consagrou o princípio da sucumbência em seu art.

20: “A sentença condenará o vencido a pagar ao vencedor as despesas que antecipou e
os honorários advocatícios”, regra prevista pelo seu antecessor, o Código de Processo
Civil de 1939, em seu art. 59: “A parte vencedora terá direito ao reembolso das
despesas do processo”. O caráter punitivo se restringia à temeridade ou má-fé, dolo,
fraude, violência ou simulação, ainda que vencedora a parte, conforme o art. 63, §§ 2º e
3º, da lei processual de 1939.

A regra da sucumbência foi mantida no Código Processual Civil vigente (2015), artigos
82, § 2º, e 85, respectivamente: “A sentença condenará o vencido a pagar ao vencedor
as despesas que antecipou”; e “A sentença condenará o vencido a pagar honorários ao
advogado do vencedor”.

Referida disciplina normativa, entretanto, poderia se mostrar injusta ou insuficiente para

situações específicas. Pode-se apontar, assim, como um aprimoramento da teoria da
sucumbência o princípio da causalidade jurídica, que adveio do estudo da
responsabilidade penal e da civil para depois ser utilizada para o problema do
pagamento das despesas processuais.

Supondo que o réu reconheça o pedido, ele estaria isento de pagar as despesas do
processo? A resposta é dada sob a lógica da evitabilidade da lide. Assim, o
reconhecimento do pedido não irá isentar o réu da sucumbência, se não for efetivo e
oportuno, de tal modo que tivesse tornado evitável a lide. Nesse caso, prevalece uma
relação de causalidade entre o réu e a lide, que é o que determina a condenação nas
despesas e não a sucumbência. Afinal, o réu deu causa à movimentação do aparato da
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justiça .

Mas deve ser anotado que o legislador pode incentivar que o réu não prolongue o
processo, como na regra do art. 90, § 3º, do CPC/2015 (LGL\2015\1656): “§ 3º Se a
transação ocorrer antes da sentença, as partes ficam dispensadas do pagamento das
custas processuais remanescentes, se houver”.

Tem-se, portanto, na teoria da causalidade uma maior proximidade com a ideia da

responsabilidade pelo dano processual: aquele que deu causa ao dano ocasionado pelo
processo deve arcar com o prejuízo.

Na verdade, a teoria da causalidade não seria totalmente antagônica em relação à teoria

da sucumbência, antes se complementam. A causalidade é mais ampla que a
sucumbência, pois quando há sucumbência há de igual modo a causalidade, porque a
regra é que o sucumbente é quem deu causa à ação. A teoria da causalidade, no
entanto, melhor explica questões como a contumácia, a renúncia ao processo e a
nulidade do ato a que a despesa se refere e mesmo a hipótese de fato superveniente
(art. 493 do CPC (LGL\2015\1656)). Aqui não há falar em vencido, mas em quem deu
causa à despesa processual. No dizer de Carnelutti, segundo Santos Filho, o princípio da
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causalidade atenderia a uma questão de justiça distributiva, onerando quem de fato deu
19
causa à demanda .

Como visto, o direito processual civil brasileiro consagrou o princípio da sucumbência,

desde o Código de 1939 até o vigente Código de 2015, mas não é infenso à ideia de
causalidade. O art. 90 do CPC/2015 (LGL\2015\1656) (e já era assim no art. 26 do
CPC/1973 (LGL\1973\5)) prevê que, havendo desistência, renúncia ou reconhecimento
do pedido, as despesas e os honorários serão pagos pela parte que desistiu, renunciou
ou reconheceu. Isso porque, mesmo não havendo sucumbência, a parte deu causa à
instauração do processo. O art. 22 do CPC/1973 (LGL\1973\5), malgrado não tivesse
sido reproduzido no CPC/2015 (LGL\2015\1656), bem representava esse sistema: “O
réu que, por não arguir na sua resposta fato impeditivo, modificativo ou extintivo do
direito do autor, dilatar o julgamento da lide, será condenado nas custas a partir do
saneamento do processo e perderá, ainda que vencedor na causa, o direito a haver do
vencido honorários advocatícios”.

No caso da Lei da Ação Popular, devem ser aplicadas as regras do Código de Processo
Civil naquilo que não contrariarem os seus dispositivos ou a natureza específica da ação,
segundo dispõe o art. 22 dessa Lei, sendo certo que o art. 12 possui disposição expressa
quanto à condenação nas despesas processuais e nos honorários de advogado.

Assim, havendo condenação, sucumbência e vencidos, esses deverão suportar as

despesas do processo. O dispositivo é objetivo, não leva em conta dolo ou má-fé, apenas
o fato objetivo da derrota. Essa é a regra geral do sistema processual civil.

A teoria da causalidade que se extrai da interpretação do art. 90 do CPC/2015

(LGL\2015\1656), embora não expressamente, estaria apta a trazer soluções para os
casos em que a parte, mesmo que vencedora, faz com que o processo se prolongue
desnecessariamente, acarretando despesas injustificadas. Já o art. 85, § 10, do
CPC/2015 (LGL\2015\1656), ao tratar dos honorários de sucumbência, é de forma mais
explícita, a prova de que foi adotada a teoria da sucumbência pelo sistema processual
civil geral, com temperamentos da causalidade: “nos casos de perda do objeto, os
20
honorários serão devidos por quem deu causa ao processo” .

Feito esse traçado evolutivo, quanto aos elementos conceituais, tem-se que as custas
têm origem no verbete latino constãre (constõ, ãs, ãre), que quer dizer preço, valor. É,
em poucas palavras, o custo, o preço, o valor do litígio.

No art. 84, caput, do CPC/2015 (LGL\2015\1656), são apontadas como espécies do

gênero despesas, além das custas propriamente ditas, a indenização de viagem, a
remuneração do assistente técnico e a diária de testemunha.

A Lei da Ação Popular, em seu art. 12, usa a terminologia “das custas e demais
despesas, judiciais e extrajudiciais”, “diretamente relacionadas com a ação”, dando a
entender, da mesma forma, que custas são espécie do gênero despesas que decorrem
da ação.

Observa-se que nem o CPC/2015 (LGL\2015\1656), tampouco a Lei da Ação Popular,

relacionam os honorários de advogado como espécie do gênero despesas, muito embora
também decorram do processo e sejam “diretamente relacionadas com a ação”. Ao que
tudo indica, mais por uma questão de escolha, que por técnica, foi uma opção legislativa
excluir os honorários de advogado do universo das despesas processuais – o título da
Seção III, do Capítulo II, do Título I, que trata das partes e dos procuradores, é nada
menos que “Das Despesas, dos Honorários Advocatícios e das Multas”, talvez por sua
característica de remuneração, de contraprestação pelo trabalho executado pelo
advogado, passível de execução em separado e com natureza alimentar.

O art. 85, § 14, do CPC/2015 (LGL\2015\1656), retrata bem essa concepção ao

prescrever que os honorários constituem direito do advogado, com natureza jurídica de
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verba alimentar , com os mesmos privilégios dos créditos oriundos da legislação do
trabalho. Além disso, não podem ser compensados quando ocorre a sucumbência parcial
e não se confundem com o objeto da condenação. Este pertence à parte vencedora. O
CPC/2015 (LGL\2015\1656) dispõe que a sentença condenará o vencido a pagar
honorários ao advogado do vencedor, tratando a questão de forma diferente do
22
CPC/1973 (LGL\1973\5) , que mandava pagar os honorários ao vencedor e não a seu
advogado, o que pressupunha, na regra anterior, previsão extra autos em contrato,
tema sempre controverso e objeto de debates, o que restou pacificado com o Estatuto
dos Advogados (Lei 8.906/1994 (LGL\1994\58)).

O Código de Processo Civil de 2015 trata detalhadamente da fixação dos honorários

advocatícios, a partir do art. 85, § 1º, os quais, dada a sua natureza remuneratória, são
devidos ainda que a atuação seja em causa própria e também aos advogados públicos,
nesse caso nos termos de legislação específica.
23
Antônio de Souza Prudente conclui que, dada a topografia da matéria no CPC
(LGL\2015\1656) (e falava do CPC de 1973), ao tratar dos honorários juntamente com
as despesas processuais, que aqueles integrariam o amplo conceito de custas,
entendimento que não mais se sustenta sob a vigente legislação. Antes, os honorários
eram tratados na seção “Das despesas e das multas”, agora, como visto, a seção passou
a ser denominada “Das Despesas, dos Honorários Advocatícios e das Multas”, o que
corrobora a assertiva de que foi apenas uma opção do legislador e não precisamente sua
natureza tratar os institutos de forma diferente e situá-los fora do mesmo espectro.

Fato é que o regramento específico e as peculiaridades em relação às demais despesas,

como os honorários de perito, por exemplo, não deveriam excluir os honorários do
advogado do amplo conceito de despesas, uma vez que não há dúvidas de que decorrem
do processo.

A Lei da Ação Popular, por seu turno, divide as “custas e demais despesas” em judiciais
e extrajudiciais.

Despesa que decorre do processo, despesa do processo ou despesa processual, gênero,

pode ser conceituada como tudo quanto for gasto no processo. Entende-se que é
equivalente ao que alguns textos legais denominam despesa judicial. Extrai-se do
Informe do Tribunal de Justiça Mineiro, sustentado no Provimento Conjunto 75/2018, o
seguinte conceito: “são valores de natureza não tributária, devidos ao Estado, como
remuneração pelos gastos operacionais dirigidos a pessoas internas ou externas ao
Poder Judiciário, necessárias ao desenvolvimento processual”, a exemplo das despesas
com honorários de perito, cópias reprográficas de documentos, despesas com transporte
de oficiais, cumprimento de mandados, despesas com citações e intimações pelos
24
Correios, cartas de arrematação, porte de remessa e retorno etc. .
25
Numa perspectiva mais específica, para Nelson Nery Jr. e Rosa Maria de Andrade Nery ,
as despesas do processo “são todos os gastos necessários despendidos para fazer com
que o processo cumpra sua finalidade ontológica de pacificação social”. Para os autores,
no conceito de despesas processuais, dos quais excluem os honorários de advogado pela
justificativa do tratamento próprio que lhes é dado, estariam compreendidas as custas
judiciais, os honorários periciais, as custas periciais, as multas impostas às partes, as
despesas do oficial de justiça – para citação, arrecadação, penhora, cumprimento de
mandado judicial etc. – a indenização de viagem, as diárias, a condução das
testemunhas etc., classificação que organiza os institutos, mas que não menciona a
despesa extrajudicial, um tipo de despesa que pode decorrer do processo, ainda que
indiretamente.

A despesa extrajudicial também pode ser chamada de emolumento e diz respeito àquela
paga pela realização de um serviço público delegado, como é o caso dos notários e
registradores das serventias extrajudiciais.

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Não se pode ignorar que as custas judiciais, a taxa judiciária e as despesas processuais
não são sinônimas e foram tratadas como elementos diversos no Provimento de Custas
do Tribunal de Justiça de Minas Gerais, o qual se buscou como parâmetro. As custas,
segundo a Lei Estadual Mineira 14.939/2003, que tratou da espécie no âmbito da Justiça
Estadual, detém natureza tributária, pagas por contraprestação aos serviços judiciários.
“São despesas com atos judiciais praticados em razão de ofício” (art. 4º da citada
26
norma) . Trata-se dos valores devidos em decorrência dos serviços prestados pelos
serventuários da justiça para impulsionamento do processo e especificadas em tabelas
de cada ente do Poder Judiciário. Tendo por base esse Provimento, referem-se “ao
registro, à expedição, ao preparo e ao arquivamento de feitos”.
27
Antônio de Souza Prudente conceitua custas processuais como “despesas ou gastos
necessários a se iniciar, desenvolver e terminar um processo, nos termos legais, até a
resolução definitiva da causa”.

Uma classificação a ser adotada, portanto, seria inserir as custas judiciais no amplo
28
gênero despesa, proposição que tem lastro em julgado do Superior Tribunal de Justiça ,
diferenciando-a, porém, das despesas processuais em sentido estrito, estas de natureza
não tributária, para as quais se exige, para o seu cálculo, a comprovação de sua
29
realização por meio de notas ou recibos . Detém, dessarte, um caráter indenizatório,
como ocorre com o reembolso de verbas indenizatórias de transporte de servidores para
cumprimento de atos do processo, extração de cópias reprográficas, ato de
desarquivamento, etc.

Quanto à natureza jurídica das custas, há decisão do Supremo Tribunal Federal, na Ação
30
Direta de Inconstitucionalidade 1.444, julgada em 2003 , de que se trata de tributo,
mais precisamente uma taxa, sujeitando-se, portanto, à obrigatoriedade de lei formal
para fixação de seus valores. Essa mesma Ação Direta fixou a natureza tributária dos
emolumentos – despesas extrajudiciais – o que reclama, da mesma sorte, o princípio da
legalidade para a sua fixação.

Porém, salienta Antônio de Souza Prudente que há um equívoco conceitual no

entendimento do Supremo Tribunal Federal, porque tomaria a espécie (taxa judiciária)
como gênero. Para esse Tribunal, custas seriam espécie de taxa judiciária, quando em
verdade, se consideradas as custas em seu sentido amplo, seria o fenômeno inverso.
Para o autor, a “taxa judiciária é que se caracteriza e se apresenta como espécie do
31
gênero custas”.

Diverge-se da assertiva, vale ressaltar, no que se refere à classificação das custas. Na

classificação aqui proposta, as custas integram, isto é, são espécie das despesas que
decorrem do processo como gênero. Para o autor, por outro lado, tais despesas seriam
as próprias custas, essas últimas tomadas como gênero. Observa-se que ele discrimina
as despesas contraprestacionais, ressarcitórias e punitivas sob o título genérico de
“custas de natureza não tributária”. Entretanto, tais despesas não podem ser jogadas
numa vala comum. As multas processuais, de natureza punitiva, são sancionatórias do
comportamento da parte e independem da sucumbência. Pode a parte ser vencedora e,
ainda assim, se acaso incidir em uma hipótese de multa, ser condenada ao seu
pagamento. A condenação a perdas e danos, de natureza ressarcitória, a teor do
32
previsto no art. 11 da Lei de Ação Popular , é aplicada aos responsáveis pela sua
prática, compondo o objeto da demanda. Por fim, as despesas contraprestacionais, se
tomadas no sentido de contraprestação de um serviço público específico e divisível,
custeadas pelo Estado, seriam as taxas judiciárias ou as custas propriamente ditas.

No tocante à destinação das custas, de acordo com o art. 98, § 2º, da Constituição de
1988, “as custas e emolumentos serão destinados exclusivamente ao custeio dos
serviços afetos às atividades específicas da Justiça.” Além disso, podem ser direcionadas
aos diversos Fundos instituídos para modernização do Poder Judiciário, sendo que o
artigo 97 do CPC/2015 (LGL\2015\1656) menciona outras verbas previstas em lei, tal
como ocorre com as sanções pecuniárias processuais que sejam destinadas à União e
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aos Estados, como a multa por ato atentatório à dignidade da Justiça.

Nessa linha de entendimento, a prática de destinar valores advindos de custas a

entidades privadas, como Associações de Magistrados, Ordem dos Advogados do Brasil,
Caixas de Assistência a Servidores Públicos, etc., ainda que sejam tais entes sem fins
33
lucrativos, é inconstitucional, porque viola o princípio da isonomia tributária , conforme
34
decisões reiteradas do Supremo Tribunal Federal: ADI 1.145; ADI 1.378 e ADI 1.889 .

A taxa judiciária, como o próprio nome diz, tem como fato gerador o serviço público
específico e divisível consistente no ato praticado no processo judicial. Tem natureza
puramente tributária, prevista, portanto, em lei. As leis estaduais trazem tabelas com os
valores das taxas, de acordo com o tipo de atividade realizada no processo, bem como
com o momento de recolhimento.

Não há uma delimitação precisa na definição do que sejam custas em relação às taxas,
especialmente se considerado o entendimento do Supremo Tribunal Federal de que
aquelas (as custas) detêm natureza tributária, compatível com a taxa. Talvez o único
ponto que as diferencie seja aquilo que cada Regimento dos órgãos do Judiciário, bem
como o que as leis estaduais em suas respectivas tabelas digam que é.
35
Oportuno mencionar o precedente de lavra do Superior Tribunal de Justiça no sentido
de delimitar, com apoio na doutrina, o conceito de custas e de despesas processuais,
bem como a responsabilidade pelo seu pagamento:

“A distinção entre despesas e custas processuais, em sede doutrinária, foi bem

trabalhada há bastante tempo nos precisos ensinamentos de Alcides de Mendonça Lima,
para quem: ‘as custas são espécies do gênero ‘despesas’, sendo essas mais amplas
(abrangendo, v.g., honorários de advogado) e aquelas mais restritas à retribuição aos
serventuários ou aos demais auxiliares da justiça. (...)’”.

A multa processual, por sua vez, tem natureza sancionatória e não se confunde com as
perdas e danos, de natureza ressarcitória. O litigante de má-fé pode ser condenado a
pagar perdas e danos, cumulativamente com a multa. As multas, como se mencionou,
podem ser destinadas, ainda, aos chamados Fundos de Modernização do Poder Judiciário
da União ou do Estado (art. 97, CPC (LGL\2015\1656)).

Há diversas hipóteses de multa processual punitivas de atos contrários à boa-fé da parte

no Código de Processo Civil vigente. Pode-se dizer da multa por litigância de má-fé (art.
83, CPC (LGL\2015\1656)); da multa em razão da revogação do benefício da gratuidade
da justiça por má-fé do beneficiário (art. 100, parágrafo único, CPC (LGL\2015\1656)) e,
também, da multa por requerimento doloso de citação por edital (art. 258, CPC
(LGL\2015\1656)). E há também as multas para sancionar e prevenir determinados
comportamentos contrários ao dever de cooperação judicial, em que o elemento central
não é a má-fé do litigante. Assim a multa por cotas marginais ou interlineares (art. 202,
CPC (LGL\2015\1656)). Vale destacar, ainda, sem embargo de outras espécies, a multa
por restituição dos autos fora do prazo (art. 234, CPC (LGL\2015\1656)) e a multa por
ato atentatório da dignidade da justiça nos casos de descumprimento de decisões
judiciais, quando se cria embaraços à sua efetivação ou se pratica inovação ilegal no
estado de fato de bem ou direito litigioso (art. 77, § 2º, CPC (LGL\2015\1656)).

Quando se trata das sanções processuais, o CPC/2015 (LGL\2015\1656) é claro quanto à

sua destinação. Assim, as sanções impostas ao litigante de má-fé e as perdas e danos
comprovadas reverterão em benefício da parte contrária, salvo se a sanção for imposta
ao serventuário da Justiça. Nesse caso, serão destinadas ao Estado ou à União (art. 96,
CPC (LGL\2015\1656)).

Por fim o preparo, como requisito extrínseco de admissibilidade do recurso, nada mais é
36
que o adiantamento das despesas para o seu processamento . O seu valor, a partir da
interpretação do art. 1.007 do CPC/2015 (LGL\2015\1656), é a soma da taxa judiciária,
Página 8
 Ação popular: critérios para distribuição da sucumbência

mais o porte (valor/custo) de remessa e retorno dos autos, ainda que pagos em
separado. Sob a égide dos autos eletrônicos, por questão óbvia e por previsão expressa
no CPC (LGL\2015\1656) (art. 1.007, § 3º), o pagamento do porte de remessa e de
retorno está dispensado.

Em relação ao pagamento dessas despesas, o Código de Processo Civil de 2015 traz

algumas regras, amenizando os ônus nas seguintes situações: sucumbência recíproca,
em que as despesas são divididas proporcionalmente (art. 86); sucumbência mínima,
em que a parte contrária responde por inteiro pelas despesas processuais e honorários
(art. 86, parágrafo único); transação, em que as despesas são divididas igualmente (art.
87, § 2º) e litisconsórcio, em que as despesas, da mesma sorte, são divididas
proporcionalmente (art. 87, § 1º). Conforme se verá, no entanto, a regra da
sucumbência na Ação Popular, a partir de uma interpretação constitucional, é tratada de
forma diversa em favor do autor desse tipo de demanda.

Definidas que estão todas as categorias das despesas que decorrem do processo, as
quais incumbirão, em regra, ao sucumbente, além da sua destinação e regras de
pagamento, propõe-se, baseada na legislação processual, a seguinte classificação, para
então adentrar no segundo capítulo, que tratará do critério para distribuição dos ônus
dessa sucumbência na Ação Popular:

Fonte: elaborado pelos autores.

No gráfico, de lavra dos ora subscritores, é possível demonstrar que há uma

convergência em relação ao tema em debate no Código de Processo Civil e na Lei da
Ação Popular, não havendo qualquer diferenciação em termos de conceitos ou da
natureza dos institutos abordados. O que irá diferenciar, portanto, as custas, nos dois
regimes, é antes um critério teleológico, que ontológico, isto é, será a finalidade que o
Página 9
 Ação popular: critérios para distribuição da sucumbência

legislador pretendeu alcançar com o tratamento diferenciado conferido na norma

especial, que propriamente na sua significação.

3. Algumas considerações sobre o tema das custas na ação popular

O estudo da distribuição da sucumbência na ação popular não prescinde da análise da

recepção constitucional do art. 10 da Lei de Ação Popular (LAP (LGL\1965\10)), segundo
o qual “as partes só pagarão custas e preparo a final”.

A norma é especial em relação à regra do Código de Processo Civil prevista no art. 82,
caput, de antecipação do pagamento das despesas dos atos realizados ou requeridos no
processo e, por isso, prevalece em face do regramento comum. Firma-se a análise, pois,
somente no texto constitucional.

Se considerada a recepção do art. 10 da Lei da Ação Popular pela Constituição da

República e realizado o cotejo com o art. 5º, LXXIII, da CF/1988 (LGL\1988\3),
concluir-se-á que o autor não pagará custas, nem preparo, seja antes da realização do
ato processual, seja ao final.
37
José Afonso da Silva ressalta que a Constituição, em seu art. 5º, inciso LXIII, deu ao
art. 10 da Lei da Ação Popular o sentido de que “as partes que ‘pagarão custas e preparo
a final’ não incluem o autor popular”, isto é, o pagamento incumbirá apenas ao réu,
entendendo superado o que o próprio autor sustentara na primeira edição de sua “Ação
Popular Constitucional”, no sentido de que art. 10 não isentava o autor popular do
pagamento das custas e da sucumbência e que deveria responder pelo ônus do processo
no caso de improcedência, apoiado em Seabra Fagundes e Mortara, para prevenir o
abuso.

Nessa concepção, apesar de o texto legislativo dizer “as partes”, não só o autor popular,
tem-se como melhor técnica em vez de considerar que o dispositivo não foi recepcionado
pelo atual texto constitucional, até porque não se deve fazer uma cisão da expressão
para considerar recepcionado ou não o artigo, proceder a uma interpretação conforme à
Constituição do verbete previsto no art. 10 da Lei da Ação Popular, de modo a excluir
apenas o autor, mantendo-o incólume em relação ao réu.

Portanto, a isenção do pagamento das despesas não se aplica ao réu da ação popular, o
38
que, a partir da redação do art. 12 da Lei 4.717/1965 (LGL\1965\10) , ficará indene de
dúvidas. Quanto ao adiantamento das despesas, o art. 10 da Lei dispensa “as partes”. O
termo “partes”, de lege lata, não retira do réu o benefício, ainda que realizada a
interpretação conforme, tal como mencionado.

Dito de outro modo, da mesma forma que o réu não poderia ser premiado por sua
conduta lesiva, tampouco lhe deveria ser concedido o retardamento das despesas pelos
atos que requeresse no processo. Porém, a se entender pela recepção do art. 10 da
citada Lei, oxigenado pela Constituição de 1988, deve-se concluir que o réu somente
39
pagará as custas e preparo ao final .

Não foi esse, contudo, o entendimento que prevaleceu no Superior Tribunal de Justiça,
40
colacionado por Tatianny Kariny Veloso Gomes . A interpretação que é dada pelo
Superior Tribunal de Justiça é de restringir o benefício processual, limitando-o ao autor
da Ação Popular.

Se pensarmos no réu ente público e, portanto, Fazenda Pública (União, Estados,

Municípios, DF), prevê o CPC/2015 (LGL\2015\1656), em seu art. 91, que “as despesas
dos atos processuais praticados a requerimento da Fazenda Pública, do Ministério Público
ou da Defensoria Pública serão pagas ao final pelo vencido”. Daí se concluir que também
não serão adiantadas as despesas, independentemente do entendimento que se possa
inferir do art. 10 da Lei da Ação Popular.

Entretanto, a Súmula 232 (MIX\2010\1483) do Superior Tribunal de Justiça (“A Fazenda

Página 10
 Ação popular: critérios para distribuição da sucumbência

Pública, quando parte no processo, fica sujeita à exigência do depósito prévio dos
honorários do perito”), de forma diversa da regra legislativa, pressupõe o adiantamento
de despesas com perito pela União, Estados, Municípios e DF e, nessa inteligência, a
Fazenda Pública a qual se acha vinculado o órgão do Ministério Público.
41
Esse é um ponto polêmico apontado por um dos subscritores há muito tempo :
despesas prévias para realização de perícia requerida pelo autor popular.

O que primeiro há que se questionar é se estaria a perícia abrangida no termo “custas”

de que trata o art. 10, o que remonta ao mapa conceitual proposto neste trabalho. Se
considerada a taxonomia aqui trazida e realizada uma interpretação literal do dispositivo
– As partes só pagarão custas e preparo a final – a conclusão é que a perícia, em que
pese se tratar de despesa que decorre do processo em sentido amplo, não estaria
abrangida pelo termo “custas”.
42
Noutro vértice, apoiado em Arruda Alvim , o entendimento é que as despesas periciais
integram a categoria das custas previstas no art. 10 e não há como obrigar o autor
popular ao adiantamento da despesa. Aliás, pelo texto constitucional, isso se aplica a
43
qualquer tipo de pagamento com perícia, salvo má-fé .

Em verdade, após a Constituição de 1988, a interpretação que deve ser dada ao termo
“custas” do art. 10 da Lei da Ação Popular é que seja esse o mais abrangente possível, a
fim de estimular o dever de fiscalização da Administração Pública pelo cidadão, que
44
subjaz ao sistema processual coletivo de defesa de direitos .

Mas a questão é mais pragmática que interpretativa, sobretudo em razão da dificuldade

de encontrar um profissional habilitado para realizar o trabalho e somente ser ressarcido
ao final.

Frequentemente há necessidade de realização de despesas prévias para consecução da

perícia, a qual, não raro, não se trata de exclusivo trabalho intelectual, sem contar que
pode haver despesas de transporte, com insumos etc. E quem será o responsável pelo
45
pagamento? Há julgados que apontam para a excepcionalidade da isenção e da
necessária interpretação restritiva da regra. Sob essa ideia, antigo aresto do Tribunal de
46
Justiça do Estado de São Paulo traz a seguinte solução: sendo a perícia indispensável à
prova do alegado, dado que o autor popular não se isenta do dever de provar o fato
constitutivo do direito, caberia a ele arcar com essa despesa processual e o termo custas
deveria ser interpretado restritivamente para abranger tão somente as despesas devidas
ao Estado para impulsionamento do processo e não para o pagamento de terceiros.
47
Assim os termos de outro julgado, também do Tribunal de Justiça de São Paulo :

“Se o autor na ação popular, não adianta os honorários do perito nem as despesas com
perícia, quem deve fazê-lo? Não há regra jurídica que force o demandado a padecer o
ônus processual do demandante, mesmo em ação popular. Inexiste normas jurídicas,
que constranjam o perito, não oficial, a servir e a gastar, com a perícia, no processo,
sujeitando-se à mora, em receber do sucumbente. Afinal, ninguém pode ser tangido a
fazer, ou deixar de fazer algo, senão em virtude de lei, ou de coisa julgada (art. 5º,
incisos II e XXXVI, da Constituição da República) (...)”.
48
Rodolfo de Camargo Mancuso busca a solução para esses casos na Lei de Ação Civil
Pública. Propõe, assim, utilizar parte dos recursos recolhidos nas ações públicas ao
Fundo previsto no art. 13 da Lei da Ação Civil Pública para prover eventuais despesas
com perícia, quando envolvesse interesses sociais relevantes – na Ação Popular sempre
será – mas isso, diz, dependeria de “uma interpretação mais flexível da finalidade deste
Fundo”, visto que referido gasto não se inclui na sua destinação.

Outro argumento para afastar a obrigação de adiantamento das custas seria o fato de
que a Ação Popular compõe o sistema processual coletivo integrado pela Lei de Ação
Civil Pública e pelo Código de Defesa do Consumidor, os quais trazem previsão,
Página 11
 Ação popular: critérios para distribuição da sucumbência

49 50
respectivamente nos artigos 18 e 87 , de que não haverá adiantamento de custas,
emolumentos, honorários periciais e quaisquer outras despesas, nem condenação da
associação autora, salvo comprovada má-fé, em honorários de advogado, custas e
despesas processuais.

Se a perícia for requerida pela Fazenda Pública, pelo Ministério Público ou pela
Defensoria Pública, o CPC de 2015, aplicável supletivamente à ação popular, prevê que
(art. 91, § 1º): “(...) poderão ser realizadas por entidade pública ou, havendo previsão
orçamentária, ter os valores adiantados por aquele que requerer a prova”. O problema
ocorre quando não há previsão orçamentária. Nesse caso, segundo o citado dispositivo
legal (§ 2º), os honorários periciais serão pagos no exercício seguinte ou ao final, pelo
vencido, caso o processo se encerre antes do adiantamento a ser feito pelo ente público,
isto é, volta-se à regra prevista na ação popular e, por conseguinte, à mesma aporia.

Importante ressaltar que também para os atos determinados pelo juiz de ofício, o autor
popular fica dispensado de adiantar as custas. Na prática, os órgãos jurisdicionais
mantêm um cadastro de peritos, os quais são pagos com verba orçamentária do Poder
Judiciário.
51
Nery Jr. e Rosa Maria de Andrade Nery , no entanto, salientam que, mesmo se a perícia
for requerida pela Fazenda Pública, Ministério Público ou Defensoria, “o experto não é
obrigado a praticar o ato sem a contraprestação pecuniária respectiva, de sorte que, se
ele assim o exigir, a Fazenda Pública deve fazer o depósito prévio”.

Outro ponto interessante sobre a isenção das despesas processuais é se, após a
Constituição de 1988, a taxa judiciária ainda poderia ser cobrada do réu sucumbente na
52
Ação Popular, ao final. Lembra Antônio de Souza Prudente que a taxa judiciária
recebeu do art. 5º, XXXIV, imunidade constitucional para garantia de acesso à Justiça.
Pelo disposto, são a todos assegurados, independentemente do pagamento de taxas o
direito de petição aos Poderes Públicos em defesa de direitos ou contra ilegalidade ou
53
abuso de poder .

Aqui, a melhor interpretação é a mesma que se dá em relação à aplicação do

adiantamento das custas ao réu. O sentido da imunidade constitucional é a de defesa de
direitos contra o ato ilegal. Aplicar referida isenção ao réu sucumbente seria premiar o
comportamento ilegal e, por isso, estaria restrita ao autor popular.

Dito de outro modo, o réu vencido em Ação Popular deve arcar com todas as despesas e
custas processuais. E se processado o recurso, caso não tenha pagado o respectivo
preparo, o mesmo deve ser cobrado ao final. Aqui a legitimidade para a cobrança é do
autor popular, do Ministério Público e do Poder Público titular da verba.

Considerando-se que há regra própria para isenção não só da taxa judiciária, mas das
despesas e honorários advocatícios em sentindo amplo, é desnecessário se socorrer da
imunidade aqui versada em se tratando do autor popular, seja vencido, seja vencedor,
ao menos como regra geral.

4. Critérios para distribuição dos ônus da sucumbência na ação popular

Prosseguindo, considerando toda a complexidade do tema, embora aparentemente

simples, a maneira mais didática de cotejar o art. 10 da Lei de Ação Popular com o art.
5º, inciso LXXIII, da Constituição, isto é, para estabelecer um critério de distribuição dos
ônus da sucumbência, na perspectiva do modelo constitucional de processo, é, sem
dúvida, a natureza da decisão prolatada.

Para tanto, sem esgotar todas as possibilidades, passa-se a sintetizar as decisões

possíveis na Ação Popular e como se dará essa distribuição, fazendo-o de forma
gradativa, até o pior cenário do ponto de vista do autor popular:

1. Decisão constitutiva/condenatória que julga totalmente procedente o pedido veiculado

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 Ação popular: critérios para distribuição da sucumbência

na Ação Popular: o réu, vencido, deverá arcar com os ônus da sucumbência, por
aplicação pura da teoria da sucumbência, pelo fato objetivo da derrota, prevista no
CPC/2015 (LGL\2015\1656) e no art. 12 da Lei da Ação Popular, arcando com o
pagamento das custas, todas as despesas processuais e honorários de advogado.

2. Decisão constitutiva/condenatória que julga parcialmente procedente o pedido

veiculado na Ação Popular (sucumbência recíproca): as despesas e honorários deverão
ser carreadas, na proporção aos réus ou corréus, uma vez que, ainda que a pretensão
tenha sido minimamente acolhida, é hábil para excluir a temeridade ou má fé do autor
54
popular .

Em tal sentido, ainda que a sucumbência seja recíproca, a regra é a mesma se o autor
popular tivesse sido inteiramente vencido, ausente base normativa que autorize a
55
responsabilização pelo ônus da sucumbência .

Assim, se a sucumbência foi de 50% para cada parte, os réus respondem pela sua cota
proporcional, ficando isento o autor popular, salvo sua má-fé processual. Sendo em
parte vencedores, não tem sentido lógico ou legal exigir que os réus paguem as custas e
despesas processuais na sua integralidade. Contudo, os réus respondem na integralidade
se a sucumbência do autor popular for mínima, como é a regra geral do sistema
processual (art. 86, parágrafo único, do CPC/2015 (LGL\2015\1656)).

3. Decisão declaratória que julga “meramente improcedente” a ação popular: esse termo
56
é usado por Rodolfo de Camargo Mancuso para os casos em que o autor está “imbuído
de boa-fé, atento e diligente com a ação proposta”, mas não obtém êxito na ação, a
exemplo da insuficiência de prova. Nesse caso, o autor popular não responde pelas
custas e demais despesas processuais, bem como pelos honorários. A justificativa
estaria no fato de que o impetrante, por si, não sucumbe e sim “a sociedade cujo
57
interesse o autor, ao menos in statu assertionis, tencionava tutelar ao propor a ação”.

A ideia que subjaz à isenção é a de não desestimular a iniciativa de ajuizamento da Ação

Popular. Se no caso de vitória, toda a comunidade é beneficiada, no caso de derrota, a
teoria da sucumbência se mostra injusta. Havendo alguma plausibilidade na tese
defendida pelo autor popular, atrai-se a isenção das despesas e dos honorários
advocatícios. Tampouco a teoria da causalidade seria a melhor para explicar a isenção
das despesas processuais ao impetrante popular. O princípio do interesse, fazendo
58
alusão a Yussef Said Cahali, citado por Mancuso , pode se fazer o mais adequado para
justificar o tratamento diferenciado.
59
Nas palavras de Yussef Said Cahali : “a responsabilidade pelos encargos advocatícios na
ação popular não é informada pela regra da sucumbência, mas pelo princípio do
interesse; conforme insistentemente realçado pela doutrina e pela jurisprudência, o
60
autor popular não postula em juízo o reconhecimento de um direito subjetivo, próprio ,
mas a prevalência do interesse da coletividade lesada, e a benefício dela”.

4. Decisão que extingue o processo, como a situação em que o ato é sanado pela
Administração Pública ou o dano ao Erário é ressarcido (fato superveniente): sobre essa
decisão, relevante é a observação realizada por Mancuso de que, na jurisprudência,
visualiza-se tanto um tratamento no plano das condições da ação, com extinção do
processo sem julgamento do mérito, como, em outros casos, de análise do mérito, de
modo a levar à improcedência do pedido. Para o referido autor, dada a finalidade pública
e a repercussão social da ação popular, a inexistência da ilegalidade/lesividade deve ser
61
conduzida no plano cognitivo do mérito da demanda, de forma ampla e exauriente ,
posição a qual aderimos.

Pois bem, nesse caso, seja numa ou noutra acepção, o que há de ser observado para
distribuição dos ônus da sucumbência é a existência ou não da má-fé. E, de forma mais
aprofundada, o critério da evitabilidade ou não da lide, aqui versado. O critério do tipo
de decisão não será suficiente. Visto que a má-fé não pode ser presumida, não haverá
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 Ação popular: critérios para distribuição da sucumbência

condenação nas despesas pelo simples fato da inexistência de ilegalidade ou lesividade.

Mas há casos em que a má-fé ou o abuso do direito, ainda que o processo seja extinto,
62
será tão ou mais grave que se a demanda tivesse sido julgada improcedente.

O art. 13 da Lei da Ação Popular menciona a apreciação do fundamento de direito do

pedido para julgamento da lide como manifestamente temerária, o que pode parecer
que, apenas quando fosse analisado o mérito, seria imposta a sanção mais gravosa do
décuplo das custas.

Fosse assim, não haveria possibilidade de sancionar o comportamento gravemente

temerário no caso da decisão que extingue o processo sem resolução do mérito. O
critério da evitabilidade é tão hábil para sustentar a aplicação da exceção constitucional,
de modo a impor os ônus da sucumbência ao autor, quanto para aplicar-lhe a sanção
processual.

Pergunta-se, se afastado o óbice que causou a extinção do processo, o pedido ainda

assim seria julgado improcedente? Se sim, é um requisito para condenação nos ônus da
sucumbência de forma agravada. Mas ainda não é suficiente. Há que ser conjugado com
a análise do dolo, da malícia do autor, do uso abusivo do direito – que decorre da
responsabilidade civil. É nada menos que a figura do dano processual, tratada adiante.

O que se investiga é: a) O autor popular tinha razão? A correção do ato pelo Poder
Público é claro indício que sim; b) Os réus deram causa à instauração da demanda? c)
Qual seria o resultado se a demanda tivesse prosseguido? d) Agiu o autor popular com
boa-fé?
63
Esses os critérios que devem orientar a decisão jurisdicional .

5. Decisão que extingue o processo por contumácia, desistência, renúncia ao processo

pelo autor, extinção por causa superveniente como legitimidade e adequação, ausência
de pressuposto de existência ou de validade do processo, coisa julgada, litispendência
etc.: a teoria da causalidade será a mais indicada para imputar à parte os ônus da
sucumbência, desde que comprovada a má-fé do autor popular.

6. Decisão que extingue o processo sem julgamento do mérito em razão da revogação

do ato questionado na ação popular por algum comando judicial externo ou por
declaração de inconstitucionalidade do ato normativo que sustenta aquele questionado
na Ação Popular, sendo certo que, nesse particular, tal qual na hipótese anteriormente
delineada, o critério do tipo de decisão não será suficiente.

A diferença aqui é que a revogação do ato decorreu de decisão judicial (terceiro) e não
por iniciativa do Poder Público.

No caso de perda de objeto que leve à extinção da Ação Popular, ainda que a lei seja
omissa a esse respeito, o que resolverá o problema aqui será a teoria da causalidade.
Mesmo que tenha diligenciado para o retorno ao status quo ante, não se afasta a
responsabilidade dos réus pelos honorários do advogado do autor e se diga, pelas
despesas processuais, tal qual prevê o art. 12 da Lei de Ação Popular. O autor popular
ficará isento, salvo se tiver atuado com má-fé comprovada.

7. Decisão que julga improcedente o pedido e reconhece expressamente a hipótese de

má-fé do autor popular: a questão é resolvida em termos de indenização à contraparte
pelo dano processual (art. 5º, LXXIII, da Constituição; arts. 79, 80, 81, 96 do CPC/2015
(LGL\2015\1656)). O autor poderá ser condenado a pagar uma multa sobre o valor
corrigido da causa, além da responsabilidade pelos ônus da sucumbência (despesas
processuais, mais os honorários do advogado da parte vencedora), além de possível
indenização por perdas e danos, desde que comprovados. O art. 96 do CPC/2015
(LGL\2015\1656) prescreve que “o valor das sanções impostas ao litigante de má-fé
reverterá em benefício da parte contrária e o valor das sanções impostas aos
64
serventuários pertencerá ao Estado ou à União” .
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 Ação popular: critérios para distribuição da sucumbência

8. Decisão que julga procedente o pedido e reconhece a má-fé do autor popular: nessa
hipótese não há outro critério para responsabilizar o autor popular pelo dano processual
senão o da causalidade. O autor venceu a demanda (não é sucumbente), mas ainda
assim deverá suportar os ônus respectivos, ainda que de forma proporcional, pela
conduta maliciosa causadora do dano à parte contrária, em favor de quem será revertida
a sanção processual.

9. Decisão que julga improcedente o pedido veiculado na ação popular e reconhece ter
sido a lide manifestamente temerária: na específica hipótese de lide temerária, a qual é
prevista em um dos incisos do art. 80 (inciso V), a Lei da Ação Popular não se limitou às
sanções por litigância de má-fé, tratando a temeridade da lide de modo mais rigoroso,
por certo para evitar o casuísmo, a perseguição política que pode ensejar a ação,
notadamente nos anos eleitorais.

Nesse caso, além da responsabilidade por todas as despesas do processo, pelos

honorários advocatícios da parte vencedora, por eventuais perdas e danos e pela multa
processual, o autor popular será condenado ao pagamento, dentre as despesas, não pelo
seu valor efetivo, mas em dez vezes o valor das custas – na classificação proposta, a
conta do décuplo recai somente sobre as custas de modo estrito e não sobre as
despesas processuais em seu sentido amplo.

Divergem os autores sobre a vigência do dispositivo. Para Rodolfo de Camargo Mancuso

65
, a sanção prevista no art. 13 da Lei da Ação Popular não teria sido recepcionada pela
Constituição de 1988. Para o autor, se agora, nos termos do art. 5º, LXXIII, da CF/1988
(LGL\1988\3) o autor popular somente responderá pelas custas e pelos ônus da
sucumbência se comprovada sua má-fé, seria um bis in idem apená-lo ao décuplo das
custas sob o mesmo fundamento.

A melhor interpretação, no entanto, é que ao autor deverá ser imputado o valor das
66
custas simples, mais o seu décuplo . Trata-se de uma sanção processual criada pelo
legislador a uma das hipóteses da litigância de má-fé genericamente previstas pelo art.
80 do CPC/2015 (LGL\2015\1656).

10. Decisão que julga improcedente o pedido na Ação Popular e reconhece a prática pelo
autor popular de ato atentatório à dignidade da justiça ou contempt of court (art. 77, §
1º, CPC/2015 (LGL\2015\1656)), isto é, a parte não cumpre com exatidão as decisões
jurisdicionais, de natureza provisória ou final, cria embaraços à sua efetivação ou pratica
inovação ilegal no estado de fato de bem ou direito litigioso: sob a lógica da causalidade
jurídica, além das despesas processuais, honorários advocatícios, sanção pelo dano
processual se reconhecida a má-fé, o autor será penalizado com uma multa de vinte por
cento sobre o valor da causa, sem prejuízos de outras sanções (penais, civis e
processuais).

Referida multa processual, no entanto, não é revertida à parte contrária, mas à União ou
ao Estado ao qual está vinculado o órgão judiciário, sendo importante ressaltar, ainda,
que se o ato partir do réu (Administração Pública), a aplicação da sanção há de ser
67
pessoal, isto é, ao administrador que o tenha realizado .

11. Decisão de improcedência do pedido no julgamento definitivo da ação, na qual se

tenha concedido tutela liminar ou antecipação de tutela: se não for reconhecida a má-fé,
a interpretação que melhor se ajusta à exegese do texto constitucional é que o autor fica
isento da responsabilidade pelo dano processual, para evitar o receio de postular
medidas liminares, em prejuízo da “operacionalização do instituto da ação popular”. “Se
até no mínimo – custas – o autor popular deve ser isento, (...) que dirá com relação ao
máximo – indenização pelos prejuízos causados”, como defendido por um dos
68
subscritores no passado .

É possível, segundo o CPC/2015 (LGL\2015\1656), iluminado pelo dever de boa-fé

objetiva e da cooperação entre as partes, que ocorra o dano decorrente do processo por
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 Ação popular: critérios para distribuição da sucumbência

si mesmo, independentemente da má-fé, o que encontra óbice constitucional para

aplicação à Ação Popular. Mas e se ficar provada a má-fé? Haverá responsabilidade pelo
prejuízo causado pela liminar? O raciocínio é o inverso: “se houve previsão de se pagar
até o mínimo – custas – com maior razão a obrigação de indenizar o vencedor pelos
69
prejuízos causados pela liminar” . Portanto, além das despesas do processo em sentido
amplo e os honorários do advogado do vencedor, caberá a indenização pelo dano
processual, com recurso ao art. 79 do CPC/2015 (LGL\2015\1656).

12. Por fim, a decisão originária de Ação Rescisória que rescinde a sentença de
procedência do pedido em sede de Ação Popular (Ação Rescisória): aqui o autor popular
é alcançado pela isenção dos ônus da sucumbência prevista no art. 5º, LXXIII, da
70
Constituição, conforme entendimento pacífico do Supremo Tribunal Federal , salvo se
reconhecida a sua atuação como litigante de má-fé na demanda originária ou na própria
ação rescisória.

5. Conclusões

Conclui-se que não há um consenso na doutrina ou nos próprios dispositivos legais sobre
o conceito e a classificação das despesas que integram os ônus da sucumbência, matéria
que somente vem à discussão quando do seu enfrentamento prático, com potencialidade
de levar a equívocos nas decisões judiciais, se não devidamente categorizadas.

Saber diferenciar as categorias de despesas processuais importa para melhor exercício

do direito de ação e ao autor popular, mais especificamente, para que compreenda a
dimensão da responsabilidade pelo exercício desse direito político. Se por um lado a lei
deve valorizar e incentivar a atuação do cidadão como fiscal de atos lesivos ao interesse
público, o autor popular deverá estar ciente das consequências de uma conduta abusiva,
patrimoniais, inclusive.

A proposta do trabalho, portanto, foi a de delimitar os tipos de decisões judiciais

possíveis em sede de Ação Popular e como se deve dar a distribuição dos ônus da
sucumbência em cada uma delas, o que contribui para o estudo e compreensão dessa
relevante lei (Lei 4.717/65 (LGL\1965\10)) e do direito processual coletivo como um
todo.

6. Bibliografia

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1 .O art. 157 da Constituição do Império de 1824 previa a possibilidade de qualquer do

Página 17
 Ação popular: critérios para distribuição da sucumbência

povo ajuizar ação popular contra ato de “suborno, peita, peculato e concussão” dirigida a
ato de prevaricação dos juízes, julgada pelo Imperador, com alto teor moralizador, de
caráter criminal, em que pese a utilização do termo “ação popular”. E apesar de o
verbete ter sido utilizado expressamente no ordenamento jurídico brasileiro pela
primeira vez naquela Constituição, antes mesmo, na vigência das Ordenações Filipinas,
vislumbravam-se ações de iniciativa de qualquer do povo contra usurpação de coisas de
uso público ou para embargar obra nociva a bem de uso comum como a rua, o mar, o
rio público, como uma reminiscência do Direito Romano. (cf. SILVA, José Afonso da.
Ação popular constitucional. Doutrina e processo. 2. ed. rev., ampl. E aum. 2. tir. São
Paulo: Malheiros Editores, 2013. p. 32-33).

2 .BRASIL. Lei 4.717, 29 de junho de 1965. Regula a ação popular. Presidência da

República, Casa Civil. Subchefia para Assuntos Jurídicos. Disponível
em[www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l4717.htm]. Acesso em: 28.03.2021.

3 .Art. 5º, LXXIII. “Qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise
a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à
moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural,
ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da
sucumbência” (BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988.
Presidência da República, Casa Civil. Subchefia para Assuntos Jurídicos. Disponível em:
[www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm]. Acesso em: 28.03.2021).

4 .“Art. 10. As partes só pagarão custas e preparo a final.

Art. 12. A sentença incluirá sempre, na condenação dos réus, o pagamento, ao autor,
das custas e demais despesas, judiciais e extrajudiciais, diretamente relacionadas com a
ação e comprovadas, bem como o dos honorários de advogado.

Art. 13. A sentença que, apreciando o fundamento de direito do pedido, julgar a lide
manifestamente temerária, condenará o autor ao pagamento do décuplo das custas.”

5 .SANTOS FILHO, Orlando Venâncio dos. O ônus do pagamento dos honorários

advocatícios e o princípio da causalidade. Revista de Informação Legislativa, Brasília, ano
35, n. 137, jan.-mar. 1998, p. 31-33. Disponível em:
[www2.senado.leg.br/bdsf/bitstream/handle/id/330/r137-04.pdf?sequence=4&isAllowed=y].
Acesso em: 11.04.2021.

6 .SANTOS FILHO, Orlando Venâncio dos. Op. cit., p. 31.

7 .SANTOS FILHO, Orlando Venâncio dos. Op. cit., p. 32.

8 .PRUDENTE, Antônio de Souza. Custas processuais. Revista de Informação Legislativa,

Brasília, v. 31, n. 123, jul.-set. 1994, p. 14. Disponível em:
[www2.senado.leg.br/bdsf/handle/id/496855]. Acesso em: 28.03.2021.

9 .Segundo o Manual histórico de direito romano, trata-se da Constituição do imperador

Zenão, de novis operibus, que reinou antes de Justiniano, de 474 a 491 (SECCO, Antônio
Luiz de Sousa Henriques. Manualhistorico de direito romano. Coimbra: Faculdade de
Direito, 1848. Disponível em: [www.fd.unl.pt/Anexos/Investigacao/7348.pdf]. Acesso
em: 13.07.2021).

Página 18
 Ação popular: critérios para distribuição da sucumbência

10 .SANTOS FILHO, Orlando Venâncio dos. Op. cit., p. 32.

11 .MOREIRA NETO, Paulo Rodolfo de Rangel. O sistema de responsabilização pelas

despesas processuais no processo civil brasileiro e o princípio da causalidade. Orientador
Alexandre Freire Pimentel. Dissertação (Mestrado), Universidade Católica de
Pernambuco, Programa de Mestrado em Ciências Jurídicas, 2010. p. 24.

12 .MOREIRA NETO, Paulo Rodolfo de Rangel. Op. cit., p. 23.

13 .BRASIL. Decreto 5.737, de 2 de setembro de 1874. Altera o Regimento das Custas

Judiciárias. Coleção de Leis do Império do Brasil, 1874, v. 2, p. 903. Câmara dos
Deputados. Disponível em:
[www2.camara.leg.br/legin/fed/decret/1824-1899/decreto-5737-2-setembro-1874-550668-publicacaoo
Acesso em: 26.05.2021.

14 .MOREIRA NETO, Paulo Rodolfo de Rangel. Op. cit., p. 23.

15 .BRASIL. Lei 13.105, de 16 de março de 2015. Código de Processo Civil. Presidência

da República. Casa Civil. Subchefia para Assuntos Jurídicos, Portal da Legislação.
Disponível em: [www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2015/lei/l13105.htm].
Acesso em: 25.05.2021.

16 .SANTOS FILHO, Orlando Venâncio dos. Op. cit., p. 33.

17 .MOREIRA NETO, Paulo Rodolfo de Rangel. Op. cit., p. 30.

18 .SANTOS FILHO, Orlando Venâncio dos. Op. cit., p. 34. Ver também: CAHALI, Yussef
Said Cahali. Honorários advocatícios. São Paulo: Ed. RT. 1997.

19 .SANTOS FILHO, Orlando Venâncio dos. Op. cit., p. 35.

20 .BRASIL. Lei 13.105, de 16 de março de 2015. Código de Processo Civil. Presidência

da República. Casa Civil. Subchefia para Assuntos Jurídicos, Portal da Legislação.
Disponível em: [www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2015/lei/l13105.htm].
Acesso em: 25.05.2021.

21 .Nem sempre os advogados foram remunerados por honorários no Brasil. Na regência

das Ordenações, o advogado era considerado oficial do foro e exercia, assim, um munus
público. Não lhe era permitido ajustar retribuição pelos seus serviços diretamente com
os clientes – os honorários contratuais. A remuneração ficava por conta do valor dos
emolumentos taxados no Regimento de Custas da época, o que só passou a ser
permitido por meio do Decreto 5.737/1874 (BRASIL. Decreto 5.737, de 2 de setembro
de 1874. Altera o Regimento das Custas Judiciárias. Câmara dos Deputados. Coleção de
Leis do Império do Brasil, 1874, v. 2, p. 903. Disponível em:
[www2.camara.leg.br/legin/fed/decret/1824-1899/decreto-5737-2-setembro-1874-550668-publicacaoo
Acesso em: 26.05.2021).

22 .Ver art. 85, caput, do CPC/2015, em comparação com o art. 20, primeira parte, do
CPC/1973.
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 Ação popular: critérios para distribuição da sucumbência

23 .PRUDENTE, Antônio de Souza. Op. cit., p. 17.

24 .Ver art. 24 do Provimento Conjunto 75/2018 do Tribunal de Justiça de Minas Gerais

(MINAS GERAIS. Tribunal de Justiça. Provimento Conjunto 75, de 1º de outubro de 2018
. Regulamenta o recolhimento das custas judiciais, da taxa judiciária, das despesas
processuais e dos demais valores e dá outras providências, Diário de Justiça Eletrônico,
28 set. 2018. Disponível em: [www8.tjmg.jus.br/institucional/at/pdf/vc00752018.pdf].
Acesso em: 28.03.2021.

25 .NERY JUNIOR, Nelson; NERY, Rosa Maria de Andrade. Comentários ao Código de

Processo Civil – Novo CPC – Lei 13.105/2015. 1. ed. em e-book. São Paulo: Ed. RT,
2015. p. 469.

26 .Há um projeto de lei complementar para unificação do valor das custas dos serviços
forenses no âmbito da União, dos Estados, DF e territórios, após ter o Conselho Nacional
de Justiça detectado grande discrepância de valores entre os diversos Estados (BRASIL.
Conselho Nacional de Justiça. Custas judiciais: regras para equilibrar acesso e gastos da
Justiça, 22 nov. 2019. Disponível em:
[www.cnj.jus.br/custas-judiciais-regras-para-equilibrar-acesso-e-gastos-da-justica/].
Acesso em: 26.05.2020).

27 .PRUDENTE, Antônio de Souza. Op. cit., p. 27.

28 .STJ, REsp 1.558.185/SP, rel. Min. Nancy Andrighi, j. 02.02.2017, DJU 16.02.2017.

29 .A conclusão decorre da interpretação do art. 10, § 8, do Provimento 15/2010 do

TJMG, o qual embora não reproduzido no vigente Provimento 75/2018, com ele se
coaduna. O art. 24 relaciona as despesas processuais passíveis de cobrança pelo
Tribunal de Justiça de Minas Gerais, sem prejuízo das previstas em tabelas do respectivo
órgão judiciário.

30 .É de longa data o entendimento do Supremo Tribunal Federal sobre a natureza

jurídica tributária das custas: “as custas e os emolumentos judiciais ou extrajudiciais,
por não serem preços públicos, mas, sim, taxas, não podem ter seus valores fixados por
decreto, sujeitos que estão ao princípio constitucional da legalidade (parágrafo 29 do
artigo 153 da Emenda Constitucional 1/69), garantia essa que não pode ser ladeada
mediante delegação legislativa” (RTJ 141/430, julgamento ocorrido a 08.08.1984). 2.
Orientação que reiterou, a 20.04.1990, no julgamento do RE 116.208/MG. 3. Esse
entendimento persiste, sob a vigência da Constituição atual (de 1988), cujo art. 24
estabelece a competência concorrente da União, dos Estados e do Distrito Federal, para
legislar sobre custas dos serviços forenses (inciso IV) e cujo art. 150, no inciso I, veda à
União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos municípios, a exigência ou aumento de
tributo, sem lei que o estabeleça. [...] Precedente: ADI 1.772, Rel. Min. Carlos Velloso, j.
15.04.1998 (STF, Ação Direta de Inconstitucionalidade 1.444, rel. Min. Sydney Chances,
j. 12.02.2003. Disponível em:
[https://jurisprudencia.stf.jus.br/pages/search?base=acordaos&pesquisa_inteiro_teor=false&sinonimo=
Acesso em: 26.05.2021).

31 .PRUDENTE, Antônio de Souza. Op. cit., p. 19.

Página 20
 Ação popular: critérios para distribuição da sucumbência

32 .“Art. 11. A sentença que, julgando procedente a ação popular, decretar a invalidade
do ato impugnado, condenará ao pagamento de perdas e danos os responsáveis pela
sua prática e os beneficiários dele, ressalvada a ação regressiva contra os funcionários
causadores de dano, quando incorrerem em culpa” (BRASIL. Lei 4.717, 29 de junho de
1965. Regula a ação popular. Presidência da República, Casa Civil. Subchefia para
Assuntos Jurídicos. Disponível em: [www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l4717.htm].
Acesso em: 28.03.2021).

33 .O art. 3º, parágrafo único, do Projeto de Lei Complementar para unificação das
custas, prevê a vedação de destiná-las a pessoas físicas ou jurídicas de direito privado, o
que acolhe o entendimento jurisprudencial do Supremo Tribunal Federal.

34 .STF, Ação Direta de Inconstitucionalidade 1.145/PB, rel. Min. Carlos Velloso.

Disponível em: [https://jurisprudencia.stf.jus.br/pages/search/sjur15878/false]. Acesso
em: 26.05.2021.

35 .STJ, REsp 1.558.185/SP, rel. Min. Nancy Andrighi, j. 02.02.2017, DJU 16.02.2017.

36 .NERY JUNIOR, Nelson; NERY, Rosa Maria de Andrade. Op. cit., p. 2190.

37 .SILVA, José Afonso da. Op. cit., p. 238.

38 .“Art. 12. A sentença incluirá sempre, na condenação dos réus, o pagamento, ao

autor, das custas e demais despesas, judiciais e extrajudiciais, diretamente relacionadas
com a ação e comprovadas, bem como o dos honorários de advogado.”

39 .É também a conclusão constante na obra “Comentários à Lei de Ação Popular”:

“frente ao texto legal (as partes), discordamos de tal entendimento, mas o mesmo está
consolidado” (GOMES, Tatianny Kariny Veloso. Art. 10. As partes só pagarão custas e
preparo a final. In: GOMES JÚNIOR, Luiz Manoel (Coord.). Comentários à Lei da Ação
Popular. Rio de Janeiro: GZ, 2020. p. 194).

40 .Trata-se do Recurso Especial 193.815/SP, rel. Min. Castro Meira, de 24.08.2005.

Mencionam-se também os seguintes arestos de igual teor: STJ, EDcl no AgIn
578.787/SP, rel. Min. José Delgado, j. 04.06.2002; STJ, REsp 578.787/SP, rel. Min.
Carlos Alberto Menezes Direito, j. 14.12.2004; STJ, REsp 622.918, rel. Min. Francisco
Falcão, j. 25.11.2003; STJ, REsp 885.071/SP, rel. Min. Teori Albino Zavascki, j.
27.02.2007 (GOMES, Tatianny Kariny Veloso. Op. cit., p. 187-195).

41 .GOMES JÚNIOR, Luiz Manoel. Ação popular: aspectos polêmicos. 2. ed. rev., ampl. e
atual. Rio de Janeiro: Forense, 2004. p. 120-121.

42 .GOMES JÚNIOR, Luiz Manoel. Op. cit., p. 120-121. Pertinente mencionar uma rara e
bem fundamentada sentença na qual há uma adequada condenação em má-fé da autora
popular e que merece ser lida: TJSP – Processo nº 1000482-53.2022.8.26.0100 – Juiz
Renato Augusto Pereira Maia, j. 20.01.2022 – pendente de análise pelo Tribunal de
Justiça de São Paulo.

43 .Assemelha-se esse imbróglio ao que ocorre com a Justiça Eleitoral, não só no que
Página 21
 Ação popular: critérios para distribuição da sucumbência

respeita à perícia, mas também em relação aos advogados voluntários e dativos, dado
que as ações eleitorais classificadas como ações de cidadania e eximem o autor do
adiantamento de custas e do ônus da sucumbência.

44 .É importante fazer menção ao Projeto de Lei 76/2019, que sob o argumento de

valorizar a atuação do cidadão, prevê uma retribuição de 10% a 20% a ser paga pelo
réu, incidente sobre o valor da condenação se o pedido na ação popular for julgado total
ou parcialmente procedente e desde que o autor da ação tenha sido, comprovadamente,
a fonte primária e original das informações sobre os fatos, apresentando-as
anteriormente ao conhecimento público.

45 .Indicados na obra “Ação Popular – Aspectos Polêmicos”, ambos do Tribunal de

Justiça de São Paulo (AgIn 46.582-5, Des. Ricardo Lewandowski, j. 15.10.1997 e AgIn
99.537-5/SP, rel. Des. Sérgio Pitombo, j. 04.10.1999).

46 .TJSP, AgIn 46.582-5, rel. Des. Ricardo Lewandowski, j. 15.10.1997. GOMES JÚNIOR,
Luiz Manoel. Op. cit., p. 121.

47 .TJSP, AgIn 99.537-5/SP, rel. Des. Sérgio Pitombo, j. 04.10.1999 GOMES JÚNIOR,
Luiz Manoel. Op. cit., p. 121.

48 .MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Ação popular. 8. ed. rev., atual. e ampl. São Paulo:
Ed. RT, 2015. p. 324.

49 .BRASIL. Lei 7.347, de 24 de julho de 1985. Disciplina a ação civil pública de

responsabilidade por danos causados ao meio-ambiente, ao consumidor, a bens e
direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico (VETADO) e dá
outras providências. Presidência da República, Casa Civil. Subchefia para Assuntos
Jurídicos, Portal da Legislação. Disponível em:
[www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l7347orig.htm]. Acesso em: 27.05.2021.

50 .BRASIL. Lei 8.078, de 11 de setembro de 1990. Dispõe sobre a proteção do

consumidor e dá outras providências. Presidência da República, Casa Civil. Subchefia
para Assuntos Jurídicos, Portal da Legislação. Disponível em:
[https://presrepublica.jusbrasil.com.br/legislacao/91585/código-de-defesa-do-consumidor-lei-8078-90]
Acesso em: 27.05.2021.

51 .NERY JUNIOR, Nelson; NERY, Rosa Maria de Andrade. Op. cit., p. 470.

52 .PRUDENTE, Antônio de Souza. Op. cit., p. 24.

53 .BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Presidência da

República, Casa Civil. Subchefia para Assuntos Jurídicos, Portal da Legislação. Disponível
em: [www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm]. Acesso em:
28.03.2021.

54 .MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Op. cit., p. 317.

55 .GOMES JÚNIOR. Luiz Manoel. Op. cit., p. 128-129.

Página 22
 Ação popular: critérios para distribuição da sucumbência

56 .MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Op. cit., p. 317.

57 .MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Op. cit., p. 321, recorrendo a Miguel Seabra

Fagundes.

58 .MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Op. cit., p. 316.

59 .CAHALI, Yussef Said Cahali. Op. cit., p. 741-742.

60 .Quanto à titularidade do interesse, é oportuno ressaltar o entendimento diverso do

Supremo Tribunal Federal, na Pet 2.131-2, rel. Min. Celso de Mello, j. 13.10.2000, de
que o cidadão que intenta a ação popular fá-lo em nome próprio, por direito próprio, na
defesa de direito próprio, consubstanciado na participação política do Estado, de
fiscalizar a gestão do patrimônio público (GOMES JÚNIOR. Luiz Manoel. Op. cit., p. 130)

61 .MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Op. cit., p. 324-326.

62 .MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Op. cit., p. 326.

63 .STJ, REsp 1.739.212/RJ, rel. Min. Benedito Gonçalves, j. 15.10.2020, DJe

18.10.2019.

64 .BRASIL. Lei 5.869, de 11 de janeiro de 1973. Institui o Código de Processo Civil.

Presidência da República, Casa Civil. Subchefia para Assuntos Jurídicos, Portal da
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65 .MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Op. cit., p. 322.

66 .GOMES JÚNIOR. Luiz Manoel. Op. cit., p. 118.

67 .PRUDENTE, Antônio de Souza. Op. cit., p. 27.

68 .GOMES JÚNIOR, Luiz Manoel. Op. cit., p. 163.

69 .GOMES JÚNIOR, Luiz Manoel. Op. cit., p. 163.

70 .Tribunal Regional Federal da 2ª Região, AR 0011460-59.2018.4.02.0000/RJ, rel.

Desembargador Antonio Lisbôa Neiva, j. 12.12.2019. Precedente: STF, AR 1178 EI-AgR,
rel. Min. Néri da Silveira, Tribunal Pleno, j. 16.09.1998, DJ 18.12.1998).

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