La política externa de Dilma Rousseff: ¿menos de lo mismo?

Author(s): Andrés Malamud

Source: Iberoamericana (2001-), Nueva época, Año 11, No. 41 (Marzo de 2011), pp. 174-179
Published by: Iberoamericana Editorial Vervuert
Stable URL: http://www.jstor.org/stable/41677314 .
Accessed: 24/06/2014 21:53

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 174 Forodedebate

considerada como a chave-mestra de para a reformapolítica poderia ser uma

todas as demais reformas,mas justamente saída para o dilema colocado por Paulo
tendo em vista a complexidade do empre- Robertode Almeida. Primeiro,reformaro
endimento,e as características"especiais" financiamento dos partidos para evitar
do sistemapolítico brasileiro, cabe recon- futuros"mensalões". Depois, estreitara
hecer que fazer dessa reformaa condição vinculação eleitor-eleito diminuindo o
essencial para empreendertodas as demais tamanhodos distritoseleitorais,atualmen-
poderia significara paralisação de todo o te excessivamente grandes por serem
conjuntode tarefastidas como relevantes coextensivos às fronteiras estaduais,
para a modernizaçãobrasileira." fazendo com que o eleitor acabe por
Desta forma,para avaliar se a demo- esquecer o deputado federalque elegeu e
cracia brasileira, com Dilma, poderá assim por diante.
avançar pelo menos quanto a uma maior
transparênciafinanceira e eleitoral, será
necessário analisar a qualidade dos eleitos Gilberto é sociólogoaposentado.
Calcagnotto
De 1981 a 2009,
pesquisador do Instituto
de
deste ano. Quanto a isso, o fatode Tiririca
Estudos Ibero-Americanos/GIGA
especialmen-
(um conhecido comediante de São Paulo tena áreade estudosbrasileiros.
E-mail:Cal-
que, como candidato, alardeava sua cagnottogilb@aol.com.
ignorânciasobre o que se passa em Brasí-
lia, prometendo, em troca do voto, uma
vez eleito, contar ao eleitorado o que lá
descobrir...) ter sido o deputado federal Andrés Malamud
com o maior númerode votos é simples-
menteexpressão do anseio de transparên- La
cia que move o eleitorado, mesmo que, política externa
como no caso de Tiririca,a transparência de Dilma Rousseff:
venha a mostraras vísceras nepotistas e ¿menos de lo mismo?
fisiológicas de grande parte do quadro
políticobrasileiro. La política externa brasileña inicia
Pelo que dependerdo espectrode par- cada siglo con una década fundacional.
tidos a sustentaro governo Dilma, será Entre 1902 y 1912, el barón de Río Bran-
muitodifícilacrescentarao lulismo aquilo co definió las fronterasterritoriales,los
que o próprio Lula identificou como principiosdiplomáticos y el alineamiento
urgêncianúmeroum para sua sucessora: a internacionalque -con matices y ajustes-
reformapolítica. Vamos torcerpara que a regiríandesde entonces. Sólo la historia
"fichalimpa" (condição legalmentefixada podrá confirmar si la gestión de Celso
já para as eleições de 2010 no sentido de Amorim,entre2003 y 2010, fue tan deci-
vetarcandidatoscom "fichasuja", ou seja, siva para su país; en cualquier caso, el
0 que tenham sido condenados em juízo canciller de Lula logró dos hechos inédi-
<N tos: en el ámbito nacional, sus ocho años
colegiado ou que tenhamrenunciadoape-
nas para escapar de processos de cassação con Lula más los dos en que integró el
><
«K de mandato) faça escola, excluindo gabinetede ItamarFranco (1993-1995) lo
2 corruptos ou "fisiológicos" da política, transformanen el ministrode Relaciones
g sem prejuízo para a eficácia da mesma. Exteriores más longevo de la República,
5
a Círculo quadrado? Não necessariamente. superando incluso al mítico barón; en el
1 Para tanto,um procedimentoincremental internacional,la influyente revistaForeign
«

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Forodedebate
Policy lo distinguióa finesde 2010 como
"el mejor cancillerdel mundo" y lo consa-
gró como uno de los cien pensadores glo-
bales. Durantesu gestiónal servicio de un
presidentecon proyecciónplanetaria,Bra-
sil se convirtióen un actorglobal y multi-
dimensional. La preguntasobre el futuro
de la política externasurge natural:¿ven-
drán ahora décadas de pequeños ajustes
hasta la próxima refundacióno son espe-
rables cambios significativosen el corto
plazo? Es posible proyectaralgunas ten-
dencias, todas los cuales tienenun sustra-
to común: la aspiración de protagonismo
global se mantendrá,pero combinada con
medidas variables de retraccióny reorien-
tación.
La política externabrasileña tuvo tra-
dicionalmentedos objetivos: autonomía y
desarrollo. Autonomía para no recibir
órdenes de afuera,desarrollo para poten-
ciar las capacidades internas.La adminis-
traciónde Lula no cambió de prioridades,
y la de Dilma tampoco lo hará. Pero en los
márgeneshay espacio para la innovación.
En particular,la cuestiónes cómo se adap-
tará Brasil a un escenario en el que la
hegemonía de Occidente se diluye y los
interesesde América Latina se fragmen-
tan. La multipolaridadglobal y la crecien-
te divergenciaregionalobligaránal nuevo
gobierno a tomar decisiones difíciles.
¿Aceptarun sistemamundialque empieza
a incluirloo desafiarlo por ser aún exclu-
yente? ¿Invertirrecursos en el liderazgo
regionalo evitarel desperdicioy salir solo
al mundo? Tres escenarios se presentan.
El primero,reformista, contemplaa Brasil
articulándosecon las potencias dominan-
tes en las institucionesexistentes:Nacio-
nes Unidas, Organización Mundial de
Comercio,Fondo MonetarioInternacional
y Banco Mundial. El segundo, revisionis-
ta, prevé una estrategiavariable de alian-
zas con las potencias emergentes,en espe-
cial las del BRIC (Brasil, Rusia, India y
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China) e IBSA (India, Brasil y Sudáfrica),
apostando a la movilización del Global
South contra el orden establecido por las
potencias desarrolladas. El tercero vis-
lumbraa Brasil como líderde América del
Sur, articulandolos interesesde la región
y representándolosen los forosinternacio-
nales. Aunque el discursooficial brasileño
probablemente combinará componentes
de los dos últimosescenarios, la tesis que
sostiene este artículoes que su acción real
será una amalgama de los dos primeros.
En síntesis, la política externa de Dilma
contendrá más conformismo y menos
regionalismo que el que proclamarán sus
portavoces -y menos, también, del que
exhibió el gobierno de su antecesor y
padrino político-. Pero es posible que el
discurso de la presidentasea más sincero
que el de sus adeptos, y sus primeras
declaraciones después de la victoria elec-
toralasí lo sugieren.
Menos diplomacia presidencial
En noviembre de 2010 la Folha de
São Paulo publicó una comparación de
los viajes internacionales realizados por
Obama, Bush y Lula durantesus primeros
veintidósmeses de mandato. Mientraslos
presidentes de la primerapotencia mun-
dial hicieron 15 y 11 viajes respectiva-
mente, Lula contabilizó 32. También en
número de países visitados el brasileño
llevó la delantera: 35 contra25 y 22, y lo
mismo acontece si se consideranlos kiló-
metros volados. En síntesis, la agenda
internacionaldel gobernantede un país en o
CN
desarrollo adquirió un perfilmás dinámi-
co y de mayor visibilidad que la de los
X
líderes del mundo libre; ¡y el protagonis- as
mo global de Lula creció durantesu segun- .8
do mandato! Si Fernando Henrique Car- &
<3S
doso había iniciado la tradicióndel "presi- g
dente canciller" {foreign minister $
 176
president), que deja al vicepresidente a
cargo del gobierno mientrasse encuentra
en el exterior,Lula la llevó a su máxima
expresión. El perfilde Dilma contrastará
con el de sus antecesores: ella será una
"presidenta en ejercicio" ( acting
president), delegando buena parte de la
política externaen su canciller y servicio
diplomático. La emergencia de Brasil
como potencia global dependerá menos
del liderazgo presidencial y más de las
capacidades estructuralesdel país.
El discurso presidencial de asunción
dedicó pocos párrafosa la política exter-
na, pero llamó la atención por sus objeti-
vos. Con una sola excepción, no se habla
de interesesnacionales sino de principios
o metas globales con los cuales Brasil se
compromete a: promoción de la paz, no
intervención, defensa de los derechos
humanos,fortalecimientodel multilatéra-
lisme y combate contra el hambre en el
mundo. El universalismo prevalece: se
cita consecutivamente a los "vecinos
sudamericanos",los "vecinos latinoameri-
canos y del Caribe", los "hermanosafrica-
nos" y los "pueblos de Medio Oriente y
Asia", y sólo después aparecen los Esta-
dos Unidos y la Unión Europea. El único
país mencionado con nombre y apellido
tienecapitalen Washington:China,Argen-
tina, Rusia o Japón están englobados en
las menciones regionales, y otras poten-
cias relevantespara Brasil como Alemania
o Francia se encuentran diluidas en la
Unión Europea. Mercosur y la Unión de
Naciones de América del Sur (UNASUR)
son las organizaciones regionales a través
o de las cuales se espera influiren un nacien-
w te ordenmultipolar.Se destaca el objetivo
de reformarlas institucionesde gobernan-
><
«C cia global, en particular el Consejo de
2 Seguridad de las Naciones Unidas, pero
S no se alude a la aspiración brasileña de
sQ
g integrarloen permanencia.La única refe-
tu rencia directaa los interesesnacionales es
«
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Forodedebate
un compromiso:asociar el desarrolloeco-
nómico, social y político de Brasil al de su
continente,cuyos límitesno define.
El discurso inaugural del canciller
Antonio Patriota es, naturalmente,más
detallado. En él se establece con claridad
a Sudamérica como el lugar de Brasil en
el mundo, y se menciona la relación con
Argentinacomo central en esa construc-
ción -ningún otropaís latinoamericanoes
mencionado específicamente-.Se postula
a la región como un espacio de integra-
ción humana, física y económica, pero
sólo de diálogo y concertación en lo que
hace a la política: la reluctanciabrasileña
en compartirsoberanía queda así, diplo-
mática pero abiertamente, a la luz. La
posible designación de Samuel Pinheiro
Guimarães como alto representantedel
Mercosur, cargo recién creado y nunca
antes ocupado, da otra señal: Brasil ya no
inventa puestos ceremoniales para com-
pensar las necesidades domésticas de
Argentina, como hizo para Eduardo
Duhalde y Chacho Álvarez en el Merco-
sur y para Néstor Kirchneren UNASUR,
sino que designa a un hombre propio. El
mensaje, sin embargo, no es que decidió
liderar el bloque sino neutralizarlo: Pin-
heiroGuimarães es un diplomáticovetera-
no, conocido por su nacionalismo regio-
nalista antes que por su eficacia operativa.
Su gestión será esencialmente retòrica:
hablará en nombre del bloque y dejará
contentosa los socios menores de Brasil,
pero no contribuiráa la creación de insti-
tuciones comunes ni resolverálos déficits
de implementacióndel bloque.
Menos paciencia regional
Como afirmaMatías Spektor,en Bra-
silia el regionalismo es visto en términos
instrumentales de cálculo de poder, un
medio para obtenerciertosfinesde politi-
Forodedebate
ca externa.A diferencia de lo que ocurre
en otros cuadrantes, el regionalismo no
revela una transformaciónde la identidad
del país en el mundo. Brasil interactúa
crecientementecon sus vecinos pero no
pretende fundirse con ellos. La interac-
ción tiene tresobjetivos: fomentarel prin-
cipal destino brasileño de inversiones y
productos manufacturados,promover la
estabilidad política para evitar que los
conflictossociales y el crimentrasnacio-
nal se derramensobre su frontera, y apare-
cer ante el mundono como un país aislado
sino como el representantelegítimode un
bloque regional. Para conseguir estos
objetivos,la diplomacia brasileñaha desa-
rrolladolo que Lula definiócomo "pacien-
cia estratégica": aguantar los desplantes
de los vecinos y seducirlosen vez de con-
frontarlos. Pero Dilma tendrá menos
paciencia que su antecesor, por orienta-
ción política y por temperamento.El tem-
peramento se explica por sí mismo; en
cuanto a la orientaciónpolítica, la nueva
presidentaes más desarrollista:los intere-
ses nacionales concretosguiarán sus deci-
siones antes que la búsqueda de autoesti-
ma, que buscaba su realización en el reco-
nocimiento ajeno. Brasil seguirá
identificándose con su región, pero no
esperarápor ella para salir al mundo. Este
pronósticorecibe sustentoadicional en los
hallazgos de Amaury de Souza, quien en
entrevistas realizadas durante la última
década a expertosy decisores del área de
política externaidentificaun descenso del
Mercosurcomo área prioritaria.
A su vez, la actitudde los demás paí-
ses sudamericanos respecto a las preten-
siones brasileñas dependerá de dos facto-
res: la evolución de sus interesesestratégi-
cos y el precio del petróleo. Países como
Chile, Colombia y Perú mantendránexce-
lentesrelaciones con el gigantesudameri-
cano, pero definiránsus políticas en fun-
ción de su posición en el mercado mundial
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y su relación con socios extrarregionales
como China y Estados Unidos. Países más
pobres y pequeños, en cambio, quedarán
expuestos a la petrodiplomacia de Hugo
Chávez o sus sucesores,que no constituye
una alternativaa la preponderanciabrasi-
leña pero puede obstaculizar sus desig-
nios. De todos modos, cabe destacar que
grandes fracasos de la diplomacia brasile-
ña a nivel global, como la derrotaen las
candidaturaspara dirigirel Banco Intera-
mericano de Desarrollo y la Organización
Mundial de Comercio, fueronfrustrados
por la falta de apoyo de países amigos
como Argentina,Chile, Colombia y Uru-
guay y no por la oposición de Venezuela o
del distanteMéxico.
Con Dilma, la reticencia de los veci-
nos a alinearse detrás de las ambiciones
brasileñasya no encontrarála otramejilla.
Aunque las relaciones diplomáticasregio-
nales seguiránsiendo excelentes,los tiem-
pos de Lulinha amor e paz serán echados
de menos por los demás países del conti-
nente.
¿Menos protagonismo global?
Dos tendencias llegaron a su apogeo
en 2010: por un lado, China desplazó a
Estados Unidos como principal socio
comercial de Brasil; por el otro, Brasil
volvió a exportar más commodities que
bienes manufacturados por primera vez
desde 1978. Las dos tendencias están
relacionadas: la economía brasileña crece
a altas tasas porque está cada vez más
desvinculada del anémico Occidente y 0
<N
más ligada a los grandes mercados emer-
"3-
gentes, especialmente China, pero esto ><
tiene un costo en términosde estructura <3
s:
productivay exportadora.La recommodi- .§
tización, que es lo mismo que decir desin- S
a
dustrializaciónrelativa,es una consecuen-
cia no querida pero inevitable del nuevo 1
s
 178
escenario global y del lugar que Brasil
ocupa en él. Preferible a la situación de
México, que depende casi en exclusividad
del mercado norteamericano,las perspec-
tivas de crecimientobrasileño son favora-
bles, pero distintas de las que su elite
desarrollista, de izquierda o derecha,
hubieraescogido o imaginado.
Por otro lado, la economía brasileña
no sólo produce escaso valor agregado
sino que crece más lentamenteque la de
las demás potencias emergentes,princi-
palmente los BRIC. Es esperable que los
dos patronesmencionados, primarización
y crecimientolento, reduzcan la visibili-
dad y el protagonismo internacional de
Brasil en los próximos años. Podrá, sin
embargo, destacarse en otras dos áreas:
medio ambientey derechoshumanos.
Dado que la moda del cambio climáti-
co llegó para durar,el país que posee la
mayorselva tropicaly una de las matrices
productivasmás ecosustentablesdel mun-
do se encuentraen una posición privile-
giada en los foros internacionales. En lo
que hace a los derechoshumanos,en cam-
bio, la ventaja brasileña no es estructural
sino instrumental:Dilma ya anticipó que
modificarála política externade la admi-
nistraciónLula y que será inclementecon
los países transgresores,en particularcon
aquéllos que violan la igualdad de género
con prácticas aberrantescomo la lapida-
ción por adulterio.
El pronóstico,por lo dicho, es mixto:
por un lado, el perfilinternacionalde Bra-
sil se retraerá en aspectos relacionados
con la dimensión económica; por el otro,
0 su autoridadpodrá mantenerseen áreas de
d soft power. A pesar de las inversiones
militares previstas, que incluyen varios
><
<3 aviones caza y un submarinonuclear, no
S
1 es esperable que el perfil estratégico del
so país cambie ni que su política externa se
g deslice significativamentehacia las áreas
« de highpolitics.
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Forodedebate
Recapitulando
Según JohnIkenberry, dos visiones se
la
disputan representacióndel mundo que
viene. Para una de ellas, las potencias
emergentesimpulsaránun desafío radical
al orden occidental liderado por Estados
Unidos; para la otra, la hiperpotencia
cederá partede sus privilegiosy se asocia-
rá a las naciones emergentesen una espe-
cie de directorio de conducción de los
asuntos mundiales. Estas visiones son el
reflejoinvertidode los dos primerosesce-
narios establecidos al principio de este
artículo. Si el discurso del gobiernoLula,
aunque no su práctica,jugueteaba con la
multipolaridady la idea del desafio radi-
cal, es probable que el gobiernode Dilma
alinee discurso y práctica detrásdel esce-
nario reformista.Las relaciones con Esta-
dos Unidos podrán tensarse esporádica-
mentepero se mantendránfuncionalespor
interésmutuo; las coaliciones internacio-
nales seguiránsiendo múltiplesy variables
de acuerdo al tema; y el multilatéralisme
como estrategia,antes que el multipolaris-
mo como valor, caracterizarán el suave
reajusteque la conducción de Patriotarea-
lizará respectode la de Amorim.
El perfil personal y los desafíos
domésticos que la nueva presidentadebe-
rá afrontar reducirán su protagonismo
internacionaly la eficacia de la diploma-
cia presidencial. Dos eventos preestable-
cidos, sin embargo,se encargaránde man-
tenera Brasil en la vidriera:el Mundial de
fútbolen 2014 y las Olimpiadas en 2016.
Ello no hará más que reforzarlos contor-
nos "blandos" de la buena imagen del
país.
Finalmente, el escenario de Brasil
como líder de una región que le habla al
mundocon una sola voz está cada vez más
lejos. Seguramente,la retóricaintegracio-
nista continuará;la práctica,sin embargo,
será más soberanista: el gobierno de Dil-
Forodedebate 179

ma defenderálos interesesnacionales con cipal potencia de la región, pero no su

más determinaciónque el de Lula, en par- líder: ya no lo necesita.
te por convicción personal y en partepor-
que la región se ha transformadogradual-
mente de activo en pasivo. El principal AndrésMalamudes investigador adjuntoen
el Instituto
de CienciasSocialesde la Univer-
objetivobrasileñoseguirá siendo la obten- sidaddeLisboa.Doctorado encienciapolítica
ción de ganancias económicas, la estabili-
porelInstitutoUniversitario
Europeo(Floren-
zación del subcontinentey la limitación cia),se especializaenintegración y
regional
de los daños que los vecinos revoltosos políticalatinoamericana.Correoelectrónico:
puedan provocar.Brasil es y será la prin- amalamud@ics. ul.pt.

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