SUMÁRIO

INTRODUÇÃO ................................................................................................. 4

1 PROCESSO ADMINISTRATIVO ................................................................ 5

1.1 O princípio do “due process of law” e o processo administrativo ......... 5

1.2 O princípio do juiz natural ..................................................................... 6

1.3 Das provas no processo administrativo ................................................ 8

1.4 Princípios.............................................................................................. 8

1.5 Tipologia do processo administrativo ................................................. 10

1.6 Fases do processo administrativo ...................................................... 11

1.7 Processo administrativo disciplinar .................................................... 12

1.8 Meios sumários .................................................................................. 12

1.9 Sanções disciplinares ......................................................................... 14

2 LICITAÇÃO ............................................................................................... 19

2.1 Panorama legislativo .......................................................................... 20

2.2 Obrigação de licitar ............................................................................ 20

2.3 Regime especial da licitação das empresas públicas ........................ 21

2.4 Princípios da licitação ......................................................................... 21

2.5 Modalidades de licitação .................................................................... 26

2.6 Definição das modalidades de licitação.............................................. 28

2.7 Tipos de licitação ................................................................................ 28

3 CONTRATOS ADMINISTRATIVOS .......................................................... 29

3.1 Elementos básicos do contrato administrativo (cláusulas necessárias) .

........................................................................................................... 30

3.2 Vigência dos contratos administrativos .............................................. 32

3.3 Alterações do contrato administrativo ................................................ 32

3.4 Fiscalização e gestão do contrato administrativo ............................... 33

3.5 Subcontratação .................................................................................. 34

 3.6 Recebimento do objeto contratual ...................................................... 34

3.7 Extinção dos contratos administrativos .............................................. 36

3.8 Sanções contratuais ........................................................................... 38

4 SERVIÇOS PÚBLICOS ............................................................................ 39

4.1 Serviços públicos uti universi e uti singuli........................................... 41

4.2 Titularidade do serviço público ........................................................... 42

4.3 Serviços públicos federais, estaduais, municipais e distritais ............. 43

4.4 Serviços essenciais ............................................................................ 44

4.5 Formas de prestação.......................................................................... 45

4.6 Responsabilidade do prestador de serviços públicos ......................... 46

4.7 Formas de remuneração .................................................................... 46

4.8 Classificação dos serviços públicos ................................................... 47

4.9 Direitos do usuário ............................................................................. 49

5 CONCESSÃO E PERMISSÃO ................................................................. 49

REFERÊNCIAS .............................................................................................. 52
INTRODUÇÃO

Prezado aluno,

A Rede Futura de Ensino, esclarece que o material virtual é semelhante ao da

sala de aula presencial. Em uma sala de aula, é raro – quase improvável - um aluno
se levantar, interromper a exposição, dirigir-se ao professor e fazer uma pergunta,
para que seja esclarecida uma dúvida sobre o tema tratado. O comum é que esse
aluno faça a pergunta em voz alta para todos ouvirem e todos ouvirão a resposta. No
espaço virtual, é a mesma coisa. Não hesite em perguntar, as perguntas poderão ser
direcionadas ao protocolo de atendimento que serão respondidas em tempo hábil.
Os cursos à distância exigem do aluno tempo e organização. No caso da nossa
disciplina é preciso ter um horário destinado à leitura do texto base e à execução das
avaliações propostas. A vantagem é que poderá reservar o dia da semana e a hora que
lhe convier para isso.
A organização é o quesito indispensável, porque há uma sequência a ser
seguida e prazos definidos para as atividades.

Bons estudos!
1 PROCESSO ADMINISTRATIVO

A exteriorização da vontade da Administração Pública decorre da edição dos

atos administrativos. Eles quase sempre dependem de uma série de atos
intermediários, depois de seguido um rito, um procedimento, estabelecido pela lei, ou
pela própria Administração, por atos normativos. Daí a necessidade de ser conhecido
o processo administrativo e o procedimento administrativo.
O procedimento e o processo administrativos não se confundem. O primeiro
corresponde ao rito e é realizado no interior do processo, para viabilizá-lo. O segundo,
processo administrativo, “implica, além do vínculo entre atos, vínculos jurídicos entre
os sujeitos, englobando direitos, deveres, poderes, faculdades, na relação processual”
(Odete Medauar, Direito administrativo moderno, cit., p. 185). Sempre se discutiu
acerca da existência de processo administrativo, preferindo muitos a opção por
“procedimento administrativo”, reservando o primeiro apenas para a atuação
jurisdicional. Não é técnica essa opção: há processo judicial, processo administrativo
e processo legislativo. Tanto assim que a Constituição Federal, em seu art. 5º, LV,
refere-se aos “litigantes em processo judicial ou administrativo e aos acusados em
geral” para assegurar-lhes o contraditório e ampla defesa, assim como a “processo de
licitação” (art. 37, XXI) e a “processo administrativo” (art. 41, § 1º).
O processo administrativo, no que toca ao seu aspecto formal ou estrutural, não
difere do processo judicial, estando imune à não observância de princípios que lhe
são comuns.

1.1 O princípio do “due process of law” e o processo administrativo

O princípio constitucional do “devido processo legal” (due process of law) é

aplicável ao processo administrativo. Expressamente a Constituição determina a
aplicação das garantias expostas nos incisos LIV e LV do art. 5º: “ninguém será
privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal” e “aos litigantes,
em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o
contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes”.
Inteligente interpretação do princípio é ofertada em lúcido estudo de Nelson
Nery Jr. (Princípios do processo civil na Constituição Federal, 3. ed., São Paulo:
Revista dos Tribunais, 2000), e, com apoio nessa abalizada doutrina, temos:
 a) o devido processo legal em sentido genérico, que informa o direito material
e tange ao trinômio “vida-liberdade-propriedade”, funcionando como condicionante do
trabalho legislativo, posto não ser possível a negativa de direito associado àquelas
balizas;
b) o devido processo legal processual ou instrumental, que tange ao processo
propriamente dito (substantive due process).
No campo do direito administrativo já “se identificou a garantia dos cidadãos
contra os abusos do poder governamental, notadamente pelo exercício do poder de
polícia, como sendo manifestação do devido processo legal” (Nelson Nery Jr.,
Princípios do processo civil na Constituição Federal, cit., p. 36), decorrendo o princípio
de outro postulado também expresso na Carta Constitucional: o princípio da
legalidade, e que somente autoriza a atuação administrativa conforme a lei.
O devido processo legal é o primeiro e o principal princípio, sendo dele
decorrentes outros expressos e implícitos no texto constitucional: ampla defesa,
contraditório, juiz natural, isonomia, etc.
Cabe apenas fixar que o princípio não é de aplicação restrita ao processo
judicial e, menos, ao processo penal tão somente, conquanto seja mais visível naquela
tipologia de ação.

1.2 O princípio do juiz natural

Assim como o princípio do devido processo legal, também a garantia expressa

no inciso LIII do art. 5º é aplicável ao processo administrativo: “ninguém será
processado nem sentenciado senão pela autoridade competente”.
Dizer que nenhum administrado ou agente público possa ser processado senão
pela autoridade competente significa defender a possibilidade de aplicação daquela
garantia constitucional. A norma contempla o princípio do juiz natural, do julgador
legalmente investido no poder de julgar e objetivamente eleito para o conhecimento
da causa.
A norma proíbe, para qualquer processo ou instância, os “tribunais de exceção”,
o julgador “de encomenda”, e no direito administrativo sugere a possibilidade de
julgamento apenas pela autoridade que detenha competência para tanto (o poder
disciplinar, por exemplo).
 Assim, não se apresenta compatível com o sistema constitucional qualquer ato
administrativo de efeitos meramente internos que, para processar e julgar
determinado fato de interesse da Administração, subverta o processo legal e defira a
competência julgadora a quem legitimamente não a possua.

Fonte: www.maismonografia.com.br

O juiz natural do processo administrativo disciplinar, diga-se, nem sempre é o

detentor do “poder hierárquico”, mas sempre será aquele para quem tenha sido
deferido o “poder disciplinar”. Assim, se o agente público acha-se afastado de seu
cargo de origem, exercendo funções em outro órgão público, na ocorrência de ilícito
funcional, ao órgão de origem competirá o julgamento do processo administrativo
disciplinar. Tome-se, como exemplo, o caso do servidor vinculado a determinado
órgão do Executivo e que venha a ser comissionado em funções ligadas ao
Legislativo. Com a prática de ilícito funcional, competirá ao órgão de sua lotação inicial
(Executivo) a imposição de eventual sanção correspondente ao ilícito perpetrado. Diz-
se, por isso, que a vinculação hierárquica acompanha o servidor onde quer que esteja;
a disciplinar, porém, sempre estará vinculada à sua origem.
1.3 Das provas no processo administrativo

O processo administrativo é informado pelo princípio do formalismo moderado,

mas é certo que ele também se orienta pela garantia descrita no inciso LVI do art. 5º
da Constituição: “são inadmissíveis, no processo, as provas obtidas por meios ilícitos”.
Construiu-se a partir do comando constitucional a doutrinária classificação das
provas ilegais, que constituem o gênero e delas são espécies as ilícitas, obtidas a
partir da violação do direito material, e as ilegítimas, produzidas de forma contrária à
lei processual.
A ilicitude da prova pode, assim, ser formal (quando se refira à violação do
direito processual) ou material (quando se refira à violação do direito material). A
primeira — formal — é evidenciada com a apresentação da prova; a segunda —
material — diz respeito ao momento de obtenção ou de feitura da prova.
A prova obtida por meio ilícito (escuta telefônica, interceptação de
correspondência epistolar, telegráfica) jamais poderá ser admitida na seara
administrativa, sendo inaplicável a Lei n. 9.296/96 (interceptações telefônicas) no
processo administrativo, ante a limitação imposta pelo inciso XII do art. 5º da
Constituição Federal. A interceptação somente é admitida se ordenada por autoridade
judicial, para a apuração de ilícito penal — para fins de investigação ou instrução
processual penal.
Assim, a autoridade administrativa ou mesmo o juiz no processo civil jamais
poderão ordenar a produção de prova dessa natureza.

1.4 Princípios

Ao processo administrativo aplicam-se, como visto, os princípios comuns à

teoria geral dos processos (publicidade, ampla defesa, contraditório, impulso oficial,
obediência à forma, etc.). Há, porém, princípios próprios do processo administrativo:
legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade,
ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência (Lei n.
9.784/99, aplicável à Administração Federal), além de outros implícitos: gratuidade,
participação popular, pluralidade de instâncias, etc.
1.4.1.1 Princípio do contraditório e da ampla defesa

A Constituição Federal assegura aos “litigantes em processo judicial ou

administrativo” a observância dos princípios do contraditório e da ampla defesa, que
se completam. A Lei n. 9.784/99 arrola ambos como informadores da Administração
Pública, significando a necessidade de cientificação de todos os atos do processo, o
conhecimento de tudo quanto dele constar, a possibilidade de apresentação de defesa
escrita, de contrariar a prova produzida e interferir no julgamento, a assistência por
advogado, a interposição de recursos, “nos processos de que possam resultar
sanções e nas situações de litígio”. A realização do processo administrativo com a
observância do devido processo legal, especialmente o contraditório e a ampla
defesa, é imposta inclusive para o desfazimento de atos que tenham gerado efeitos
concretos (RE 594.296, rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, j. 21-9-2011,
Repercussão Geral).
A inobservância dos prazos processuais pode ensejar a nulidade do processo,
salvo se espontaneamente comparecer o interessado, suprindo a falta ou
irregularidade, ou se evidenciada a ausência de prejuízo para a defesa.

1.4.1.2 Princípio da pluralidade de instâncias

A Lei n. 9.784/99 limita em três as instâncias administrativas. Diferentemente

do que ocorre no processo judicial, a interposição de recurso administrativo devolve
ao julgador a possibilidade de examinar matéria já decidida e sobre a qual não se
discute, porque o interesse público reside na manutenção da legalidade administrativa
e porque é sempre possível a aplicação do princípio da autotutela.

1.4.1.3 Princípio da gratuidade

A gratuidade é princípio aplicável a todo processo administrativo, e a Lei n.

9.784/99, no seu art. 2º, parágrafo único, estabelece a proibição da “cobrança de
despesas processuais, ressalvadas as previstas em lei”.
1.4.1.4 Princípio da oficialidade

Diferentemente do que ocorre nos processos judiciais e legislativos, o processo

administrativo pode ser iniciado ex officio — por iniciativa da Administração Pública,
sem que para tanto concorra qualquer provocação. Tanto assim que a “impulsão
oficial” está assegurada na Lei n. 9.784/99, seja para a instauração, seja para o
andamento do processo administrativo. De modo concorrente, novamente o princípio
do controle ou da autotutela (já estudados) contribuem para a possibilidade de,
independentemente de provocação, a Administração Pública proceder à revisão de
seus próprios atos. Não se concebe, porém, o impulso nos demais processos
(legislativos e judiciais), reservando-se sempre a quem detenha legítimo interesse a
invocação do direito de ação.

1.4.1.5 Princípio do formalismo moderado

O processo administrativo difere do judicial no seu aparente “informalismo”, do

qual decorre certa discricionariedade para aquele que o preside. A informalidade,
porém, não coincide com a arbitrariedade, e o devido processo deve ser, antes,
assegurado em lei. Daí batizar-se o princípio de “formalismo moderado”, permissor de
ritos menos severos que os previstos para o processo judicial. O que não se admite,
contudo, é que da informalidade decorra a não observância dos princípios processuais
do contraditório, ampla defesa, juiz natural, etc.

1.5 Tipologia do processo administrativo

A doutrina consagra a seguinte tipologia do processo administrativo (Hely

Lopes Meirelles, Sérgio de Andréa Ferreira, Ana Lúcia B. Fontes e Odete Medauar):
a) Processos administrativos de gestão: licitações; concursos de ingresso ao
serviço público; concurso de movimentação nas carreiras — promoção e
remoção;
b) Processos administrativos de outorga: licenciamento ambiental;
licenciamento de atividades e exercício de direitos; registro de marcas e de
patentes;
 c) Processos administrativos de controle: prestação de contas, lançamento
tributário, consulta fiscal;
d) Processos administrativos punitivos internos ou externos: imposição de
sanções disciplinares (internos) ou apuração de infrações (externos).

1.6 Fases do processo administrativo

As fases do processo administrativo são: instauração, instrução, defesa,

relatório e julgamento.
A instauração pode decorrer de portaria, auto de infração, representação de
pessoa interessada ou despacho da autoridade competente. A portaria deverá conter,
sempre que possível, a precisa indicação do fato que constitui objeto do processo
administrativo e não pode conter lacuna capaz de inviabilizar o exercício das garantias
do contraditório e ampla defesa.
A instrução é marcada pela produção de provas, com a participação do
interessado. Em se tratando de processo administrativo de outorga será também a
fase de eventual complementação da documentação necessária ao julgamento do
processo.
A defesa é realizada como condição de validade do processo administrativo, o
que inclui a ampla defesa e a possibilidade de contraditório.
O relatório é elaborado pelo presidente do processo, que tanto poderá ser um
único agente ou uma comissão processante, quando assim a lei exigir. Trata-se de
mera peça opinativa, que não vincula a autoridade competente para julgar.
Por fim, o julgamento corresponde à decisão proferida pela autoridade ou órgão
competente, devendo sempre ser motivada e fundamentada. A decisão que não
contém motivação ou se apresentar teratológica é passível de invalidação pelo
Judiciário. Não se trata, pois, de ato discricionário, mas vinculado. Pode ocorrer de a
lei não indicar a medida ou sanção aplicável à hipótese, reservando a escolha ao
prudente arbítrio do administrador; nessa hipótese, a despeito da discricionariedade,
exige-se a motivação e a fundamentação.
1.7 Processo administrativo disciplinar

O processo administrativo disciplinar é o meio hábil à apuração de faltas

disciplinares, violação de deveres funcionais e imposição de sanções a servidores
públicos.
A obrigatoriedade do processo administrativo disciplinar é estabelecida no
regime jurídico a que estiver sujeito o agente público, sendo-o usualmente para a
apuração das infrações mais graves e que estão sujeitas à imposição de demissão;
perda do cargo; suspensão por mais de trinta dias; cassação de aposentadoria;
disponibilidade; destituição de cargo em comissão.
A instauração do processo administrativo disciplinar é ordenada pela
autoridade competente para a aplicação da sanção, sendo ele presidido por comissão
processante vinculada ao órgão ou entidade. A comissão elaborará, como visto, o
relatório opinativo. Pode esta ser especial (constituída para o processo) ou
permanente (para todos os processos) e composta por agentes efetivos de cargo
idêntico ou mais elevado do que o do servidor acusado. A lei deve estabelecer a forma
de investidura por designação de servidores na comissão.
O controle da legalidade do processo administrativo pode ser realizado de
forma interna e externa. Internamente, pelo recurso administrativo e com a
possibilidade de revisão a qualquer tempo. Externamente, pelo Judiciário, que poderá
impor-lhe a anulação. O Judiciário não examina a conveniência ou oportunidade da
sanção imposta, substituindo uma por outra, por exemplo. Poderá, se caso,
examinando e conhecendo eventual ilegalidade, anular o processo administrativo,
mas jamais substituir a autoridade competente para julgar e aplicar a sanção
disciplinar.

1.8 Meios sumários

1.8.1.1 Sindicância

A sindicância constitui meio sumário de investigação, destinando-se à apuração

preliminar de fatos e ensejando, quando o caso, a instauração do processo
administrativo disciplinar. É realizada sem os formalismos do processo, mas nela
também deverão ser observados os princípios do contraditório e da ampla defesa.
 Alguns estatutos admitem a sindicância como meio hábil à aplicação de
sanções menos severas: multa, repreensão e suspensão. Normalmente, porém, ela
tem a natureza de processo preparatório do processo administrativo propriamente
dito. Sendo preparatória do processo disciplinar, a sindicância poderá ser inquisitiva
ou não observar o contraditório e a ampla defesa (está destinada à produção de prova
de interesse da Administração), mas, se detiver caráter punitivo, deverá observar os
princípios e regras decorrentes do devido processo legal. Como visto
precedentemente, no sistema da Lei n. 8.112/90 admite-se a sindicância de caráter
punitivo e reservada para a aplicação das sanções de advertência ou de suspensão
por até trinta dias.
A sindicância, no âmbito da Administração Federal, tem prazo de duração de
trinta dias (com uma prorrogação possível), podendo ensejar a aplicação daquelas
sanções ou ser convertida em processo administrativo disciplinar (para outras
sanções).

1.8.1.2 Verdade sabida

Sempre que a falta disciplinar for cometida pelo servidor e dela testemunhar o
superior hierárquico, ou tomar conhecimento inequívoco, e desde que não venha a
ensejar sanção mais grave, admitem alguns estatutos (como o de São Paulo, por
exemplo) a imposição da sanção pela “verdade sabida”, conquanto se exige a
concomitância da ampla defesa e do contraditório. A aplicação de sanção por esse
meio deve ser evitada, porque incompatível com o modelo imposto pela Constituição.
Assim, e por força da disposição constitucional, não há possibilidade de
imposição de sanção pelo simples conhecimento da infração ou por mera verdade
sabida. Não nos parece possível conciliar o devido processo administrativo nos
moldes exigidos na Constituição, com a aplicação de sanção disciplinar pela “verdade
sabida”. Os regimes estatutários que acolhem esse tipo de processo não foram
recepcionados pela Carta Constitucional.

1.8.1.3 Termo de declarações

 Aponta Hely Lopes Meirelles (Direito administrativo brasileiro, cit., p. 626)
também o termo de declarações como meio sumário de imposição de sanção. O
servidor, confessando a falta, aceita a sanção aplicável, desde que esta não exija o
processo administrativo disciplinar.
Tal como ocorre com a verdade sabida (defendida pelo autor), ponderamos
pela impossibilidade legal de se aceitar como válida a sanção imposta pela confissão
espontânea do servidor. Exige a Constituição Federal, como já se disse, o processo
legal, respeitada a ampla defesa e o contraditório.
As confissões espontâneas, conquanto possíveis, quase sempre sugerem a
inexistência de defesa ou de produção de prova, e podem ensejar a anulação pelo
Judiciário. Com isso, a despeito de anotada pela doutrina, a aplicação de sanções a
partir do mero “termo de declarações” já não se compatibiliza com o sistema
constitucional.

1.9 Sanções disciplinares

Fonte: nazarioadvogados.com.br

A falta disciplinar ou a violação de deveres funcionais pode ensejar a aplicação

de sanções que são determinadas segundo a sua gravidade. A escolha da sanção
funcional deve atender aos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade,
incidindo alguma discricionariedade para o agente competente para a decisão
administrativa. O estatuto a que estiver vinculado o servidor regulará a imposição das
sanções, sendo usuais as seguintes:
a) demissão;
b) demissão a bem do serviço público;
c) suspensão;
d) advertência;
e) multa.
Como visto, será sempre de competência de cada pessoa política o
estabelecimento do regime jurídico aplicável aos seus servidores e, por isso, à lei local
caberá a definição das sanções capazes de aplicação em razão da prática do ilícito
ou falta funcional. Vejamos, sumariamente, as regras dispostas na Lei n. 8.112/90,
aplicável no âmbito da Administração Pública Federal.

1.9.1.1 Servidores públicos civis da união

A Lei n. 8.112/90 estabelece dois instrumentos de apuração das faltas

funcionais:
a) sindicância, cabível para a apuração de falta funcional capaz de permitir
a aplicação das sanções de advertência e suspensão por até trinta dias;
b) processo administrativo disciplinar, cabível para a falta funcional que
pode importar na aplicação das sanções de suspensão por período superior a trinta
dias (no máximo, noventa dias); demissão, cassação de aposentadoria ou
disponibilidade, destituição de cargo em comissão ou destituição de função
comissionada.
A sindicância pode dar ensejo à instauração do PAD, sempre que apurada a
prática de infração mais grave e inviável a aplicação daquelas sanções que lhe são
próprias. O prazo para a conclusão da sindicância é de trinta dias, admitindo- se uma
única prorrogação.
O processo administrativo disciplinar é realizado em três fases distintas: a)
instauração (por portaria da autoridade competente e que designa a Comissão
Processante); instrução (coleta das provas, inquirição de testemunhas, requisição de
documentos, citação e defesa escrita do servidor, relatório da Comissão Processante);
julgamento (pela autoridade competente e determinada segundo a natureza da
infração e da sanção aplicável).
O afastamento cautelar e temporário, que se realize sem prejuízo da
remuneração, poderá ser determinado pelo prazo de até sessenta dias, admitindo-se
uma única prorrogação. Cabe à autoridade administrativa determinar o afastamento
sempre que puder ocorrer interferências indesejadas na apuração dos fatos.
A fase de instrução é chamada de “inquérito administrativo” e contempla a
instrução, a defesa e o relatório final. Na instrução será o servidor citado para a
apresentação de defesa escrita. Havendo apenas um indiciado, o prazo será de dez
dias, havendo outros, o prazo passará a ser de vinte dias. Os prazos podem ser
dilatados quando indispensável a realização de diligências (a prorrogação pode ser
pelo dobro do prazo previsto). Será de trinta dias, havendo apenas um indiciado, ou
sessenta dias, havendo mais de um. O prazo, como visto, é de dez ou vinte dias, mas
a prorrogação será pelo dobro do prazo inicialmente estabelecido (dez dias acrescido
do dobro: trinta dias). Em não ocorrendo a citação pessoal, mas ficta (edital), o prazo
será de quinze dias, contados da última publicação do edital.
O relatório a ser apresentado pela comissão processante deve ser conclusivo
(relatório, descrição da falta, provas amealhadas, versões apresentadas e opinião
quanto a procedência ou improcedência).
Ainda sob a regência da Lei n. 8.112/90, alterada pela Lei n. 9.527/97, admite-
se o rito sumário para a apuração de faltas decorrentes de acumulação ilegal de
cargos públicos, abandono de cargo ou inassiduidade habitual. O rito sumário prevê
apenas a instauração, instrução e julgamento. A conclusão deve ocorrer em trinta
dias, admitindo-se a prorrogação por outros quinze dias.
A revisão da decisão que impôs a sanção disciplinar poderá ser requerida pelo
servidor quando presentes fatos novos ou circunstâncias suscetíveis de justificar a
sua inocência, ou, ainda, a inadequação da sanção aplicada (art. 147). A revisão pode
decorrer de requerimento do interessado ou de pessoa da família (servidor já falecido
ou ausente), como pode ocorrer por decisão da própria Administração (de ofício). Por
óbvio, da revisão não pode decorrer o agravamento da sanção aplicada ou a
reformatio in pejus e menos ainda livra o servidor interessado de produzir prova
necessária à comprovação da tese que defende.
1.9.1.2 Demissão de vitalícios

Os agentes públicos investidos em caráter definitivo e perpétuo em cargos

públicos (juízes, promotores, conselheiros dos tribunais de contas, diplomatas,
ministros dos tribunais superiores etc.) somente perdem o cargo ou se sujeitam à
demissão por imposição de sentença judicial. Os vitalícios não são exoneráveis a
qualquer tempo, perdendo o cargo por pedido ou, como dito, por sentença judicial. Na
hipótese de extinção do cargo, permanecerão em disponibilidade. Podem, ainda, ser
mantidos em disponibilidade, conforme dispuser a lei de vigência para a carreira que
integra o agente. No Ministério Público do Estado de São Paulo, a disponibilidade
pode ter nítido caráter punitivo-disciplinar, quando aplicada para o promotor ou
procurador por motivo de interesse público, apurável pela “escassa ou insuficiente
capacidade de trabalho; conduta incompatível com o cargo, consistente em abusos,
erros ou omissões que comprometam o exercício da função, ou carretem prejuízo à
dignidade e prestígio da Instituição” (LCE n. 734/93, arts. 162 e 163).
Ao agente público vitalício pode ser imposta a sanção de perda do cargo em
razão da prática do ato de improbidade administrativa (Lei n. 8.429/92, art. 12), mas
esta dependerá de ação própria. A Constituição Federal, com a chamada Reforma do
Judiciário e do Ministério Público, passou a admitir a aplicação da remoção,
disponibilidade e aposentadoria ao magistrado e ao membro do Ministério Público, por
decisão de maioria absoluta do respectivo Conselho Nacional de Justiça (CF, art. 103-
B, § 4 º, III, c/c o art. 93, VIII) e do Ministério Público (CF, art. 130-A, § 2 º, III, c/c o
art. 129, § 4º), sem prejuízo da competência do próprio Tribunal ou do órgão colegiado
do Ministério Público. O desligamento definitivo (perda do cargo), no entanto, não
pode decorrer de decisão administrativa dos Conselhos de controle, dependendo de
sentença judicial transitada em julgado.

1.9.1.3 Demissão de estáveis

Para a imposição da sanção de demissão ao servidor estável (que cumpriu o

estágio probatório de três anos ou de dois anos), bastará o processo administrativo
disciplinar, sem a necessidade de processo judicial, observando-se a lei de regência
(de competência local e que disciplina o regime jurídico). O desligamento é aplicável,
ainda, para o servidor que, empossado, não entra em exercício no prazo legal, ou para
o servidor em estágio e que não o satisfaz na forma exigida em lei. Por fim, é aplicável
em razão de avaliação periódica de desempenho (CF, art. 41, § 1 º). Calha relembrar
que aos empregados de sociedades de economia mista e de empresas públicas,
sujeitos ao regime da Consolidação das Leis do Trabalho, conquanto equiparados a
servidores públicos para fins criminais e de improbidade, aplicando-se-lhes normas
proibitivas de acumulação remunerada de cargos e funções, teto, salários e outros,
não se lhes concede a estabilidade a que fazem jus os servidores administrativos que
cumprem o estágio probatório.
A demissão dos empregados de empresas estatais, porém, não pode ser
desmotivada, carecendo da realização de processo administrativo que aponte a
justificativa e a convergência do interesse público. Exige-se concurso para a admissão
e motivação para a rescisão contratual. A despeito disso, há os que sustentam a
desnecessidade do processo administrativo, podendo a entidade empresarial
livremente dispensar o seu empregado celetista.
A Constituição Federal, por força da Emenda Constitucional n. 19/98, prevê
também o desligamento do estável para atendimento do limite de despesas com
pessoal ativo e inativo (art. 169, § 4º). Nessa hipótese, exige-se ato motivado e a
exoneração não pressupõe o cometimento de falta funcional. Ao agente autor de ato
de improbidade, como visto, pode ser aplicada a sanção de perda da função pública,
em razão da procedência da ação civil movida para tal fim (CF, art. 37, § 4º, e Lei n.
8.429/92, art. 12).
No regime da Lei n. 8.112/90 (aplicável aos servidores da Administração
Federal), as infrações administrativas que admitem a aplicação da demissão são,
dentre outras:
a) prática de crime contra a Administração Pública;
b) abandono do cargo de forma intencional por mais de trinta dias;
c) faltas injustificáveis por sessenta dias, ainda que interpoladamente e no
período de doze meses;
d) prática de atos de improbidade administrativa;
e) ofensa física, em serviço, a servidor ou particular;
f) acumulação ilegal de cargos etc. (Lei n. 8.112/90, art. 132).
O meio adequado para a aplicação dessas sanções será o processo
administrativo disciplinar, de rito ordinário ou de rito sumário, como visto
precedentemente.
2 LICITAÇÃO

Fonte: acontecendoaqui.com.br

Conceito: procedimento administrativo pelo qual uma pessoa governamental,

pretendendo alienar, adquirir ou locar bens, realizar obras ou serviços, outorgar
concessões, permissões de obra, serviço ou de uso exclusivo de bem público,
segundo condições por ela estipuladas previamente, convoca interessados na
apresentação de propostas, a fim de selecionar a que se revele mais conveniente em
função de parâmetros antecipadamente estabelecidos e divulgados.
Natureza jurídica: procedimento administrativo (conjunto ordenado de atos e
atuações estatais que antecedem e constituem o fundamento de uma decisão
administrativa).

Objetivos:
a) observância do princípio constitucional da isonomia;
b) seleção da proposta mais vantajosa para a Administração Pública;
c) promoção do desenvolvimento nacional sustentável.

Pressupostos da licitação:
 a) pressuposto lógico: pluralidade de objetos e pluralidade de ofertantes,
uma vez que, diante da inexistência de concorrência e variedade de objetos a serem
ofertados, a realização de licitação não tem o menor sentido;
b) pressuposto jurídico: quando a licitação se constitui em meio apto, em
tese, para a consecução do interesse público;
c) pressuposto fático: existência de interessados na disputa. Diante da
ausência de concorrentes, não há como realizar a licitação.

2.1 Panorama legislativo

De acordo com o art. 22, XXVII, da CF/88, compete à União definir as normas
gerais sobre licitação e contratos administrativos, sendo, por outro lado, permitido aos
demais entes federativos (Estados, DF e Municípios) legislar sobre normas
específicas de acordo com as suas particularidades.
A Lei nº 8.666/1993 cumpre o papel de definir as normas gerais sobre licitações
e contratos administrativos. Daí tal ato normativo ser denominado de “Lei Geral de
Licitações” (LGL).
A edição da Lei no 8.666/1993 não exauriu a competência legislativa da União
para editar normas gerais sobre licitação. Não há qualquer óbice para que a União
discipline o assunto em outros diplomas normativos, como foi feito no caso das Leis
nos 10.520/2002 (Lei do Pregão), 8.248/1991 (aquisição de bens e serviços de
informática), 12.232/2010 (contratação de serviços de publicidade) e 12.462/2011
(Regime Diferenciado de Contratação).

2.2 Obrigação de licitar

O fundamento constitucional encontra-se no art. 37, XXI, da CF/88.

A obrigação de licitar abrange todos os órgãos administrativos dos Poderes
Executivo, Legislativo, Judiciário, dos Tribunais de Contas e do Ministério Público.
Quem está obrigado a licitar?
1) Órgãos da administração pública direta
2) Administração pública indireta:
2.1 Autarquias (incluindo as agências reguladoras e executivas)
2.1.1 Conselhos profissionais (autarquias especiais)
 2.2 Fundações públicas
2.3 Empresas públicas
2.4 Sociedades de economia mista
2.5 Associações públicas (consórcios públicos – Lei no 11.107/2005)
2.6 Fundos especiais (unidades orçamentárias)
3) Terceiro Setor:
3.1 Entidades do sistema “S” (por meio de regulamentos próprios, observados
os princípios da Administração Pública
3.2 Organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIP, Lei no
9.790/1999)
3.3 Organizações sociais (OS, Lei no 9.637/1998)

2.3 Regime especial da licitação das empresas públicas

As empresas públicas e as sociedades de economia mista (tanto exploradoras

de atividade econômica, quanto prestadoras de serviço público) não se sujeitam aos
ditames da Lei no 8.666/1993, estando vinculadas à Lei no 13.303/2016.

2.4 Princípios da licitação

Fonte: images.endeavor.org.br
2.4.1.1 Legalidade

É o princípio basilar de toda atividade administrativa. Como qualquer atuação

estatal, o procedimento licitatório deve ser pautado pelas normas legais vigentes
(devido processo legal).
O princípio da legalidade, em matéria de licitação, é de suma relevância, pois
ela é um procedimento inteiramente vinculado à lei. Tal obrigatoriedade atinge a todos
os agentes públicos que, no exercício de suas funções, não podem desvincular-se
das balizas impostas pelas normas que incidam sobre o tema das licitações e
contratos, sob pena de ilegalidade dos atos que praticarem, e do desencadeamento
de sanções civil, penal e administrativa.
Contudo, há que se ter a devida ponderação na interpretação da incidência do
princípio da legalidade no âmbito dos procedimentos licitatórios. Partindo-se de uma
concepção estrita da legalidade, chegar-se-ia à extremada situação do administrador
que, sem qualquer juízo de valoração, em todas as situações, resumiria seu campo
de atuação à mera observância literal de um preceito legal. A atividade administrativa
não se limita a realizar o comando normativo aparentemente previsto no texto legal.
Deve o administrador pautar sua atuação de forma a não reputar a norma escrita como
fim, mas como meio para atingir a real finalidade de todas as ações do Estado: o
interesse público.
Logo, não se pode dizer que a Administração atua tão somente com base na
literalidade do texto normativo. Na verdade, o comportamento administrativo pauta-se
na norma jurídica, cuja produção é derivada de um processo intelectivo do
intérprete/administrador que contempla uma concepção de legitimidade e finalidade.
Desse modo, nos dias atuais, entende-se a legalidade como o princípio que
vincula a Administração a todo o sistema normativo, abrangendo os princípios
constitucionais explícitos (moralidade, impessoalidade, publicidade, eficiência,
isonomia) e implícitos (razoabilidade, proporcionalidade, boa-fé objetiva, supremacia
do interesse público), nas normas constitucionais e legais vigentes, bem como na
imprescindibilidade de atendimento às necessidades sociais. Parte-se, portanto, em
busca da observância íntegra do Direito, compreendido este como um conjunto de
normas dentre as quais se incluem os princípios expressos e implícitos, bem como as
regras específicas do ordenamento (AMORIM, 2009).
2.4.1.2 Impessoalidade e igualdade

O princípio da impessoalidade estabelece o dever do administrador de conferir

o mesmo tratamento a todos os interessados que se encontrem na mesma situação
jurídica. Assim, fica evidenciada a proibição de tratamento discriminatório e
privilegiado.
A “igualdade na licitação significa que todos os interessados em contratar com
a Administração devem competir em igualdade de condições, sem que a nenhum se
ofereça vantagem não extensiva a outro” (CARVALHO FILHO, 2013, p. 244). Esse
princípio objetiva proteger a igualdade de expectativa em contratar com a
Administração, não estando afastado, pois, o eventual alijamento de um licitante do
certame quando for verificado o não atendimento de certos requisitos estabelecidos
em edital.
Partindo do pensamento de Aristóteles, segundo o qual “devemos tratar
igualmente os iguais e desigualmente os desiguais, na medida de sua desigualdade”,
não se pode olvidar a possibilidade de a própria lei estabelecer critérios de tratamento
diferenciado para determinados licitantes, como se observa nos seguintes casos:
a) tratamento diferenciado às microempresas e empresas de pequeno
porte (art. 170, IX, da CRFB);
b) preferência na contratação de produtos manufaturados e serviços
produzidos no Brasil (art. 3º, § 2º, da LGL);
c) preferência na contratação de bens e serviços produzidos ou prestados
por empresas que comprovem cumprimento de reserva de cargos prevista em lei para
pessoa com deficiência ou para reabilitado da Previdência Social (art. 3º, § 2º, V, da
LGL).

2.4.1.3 Moralidade e probidade administrativa

O princípio da moralidade impõe ao administrador e aos licitantes que pautem

sua atuação nos padrões jurídicos da moral, da boa-fé, da lealdade e da honestidade.
A probidade administrativa, por sua vez, volta-se especificamente ao
administrador, como uma “moralidade administrativa qualificada”, no sentido de que
viola a probidade o agente público que, em suas tarefas e deveres, infrinja os tipos
previstos na Lei no 8.429/1992 (Lei da Improbidade Administrativa) (BRASIL, 1992a).
2.4.1.4 Publicidade

A publicidade dos atos é princípio geral do direito administrativo, tratando-se de

condição de eficácia da própria licitação (art. 21 da LGL) e do contrato (art. 61,
parágrafo único, da LGL).
Em atenção ao princípio, além da necessária publicação dos avisos de licitação
e extratos de contrato na imprensa oficial, é facultado a qualquer cidadão (e não
apenas aos participantes da licitação) o amplo acesso aos autos do procedimento
licitatório (art. 3º, § 3º, da LGL).

2.4.1.5 Sigilo das propostas

Não obstante as implicações do princípio da publicidade, com vistas a viabilizar

a própria competitividade dos certames, o próprio art. 3º, § 3º, da LGL assegura o
sigilo do conteúdo das propostas até o momento de sua respectiva abertura. Tal
previsão tem o escopo de impedir que um licitante tenha prévio conhecimento do teor
da proposta dos demais concorrentes e aufira, com isso, posição de vantagem na
disputa.

2.4.1.6 Vinculação ao ato convocatório

Tal princípio é enfatizado pelo art. 41 da Lei no 8.666/1993, que preconiza: “a

Administração não pode descumprir as normas e condições do edital, ao qual se acha
estritamente vinculada” (BRASIL, 1993). Desse modo, no curso do procedimento
licitatório, é vedado ao administrador alterar as regras do jogo ou realizar algum ato
contrário ao que foi previamente estabelecido no edital.

2.4.1.7 Julgamento objetivo

Tal princípio orienta os agentes responsáveis pelo julgamento das propostas,

devendo os critérios ser objetivamente definidos e previamente fixados no edital (art.
44 da LGL). Busca-se, assim, evitar julgamento com base em critérios subjetivos,
supervenientes e desconhecidos pelos licitantes.

2.4.1.8 Competitividade

Deriva do princípio da isonomia e tem seu fundamento no art. 3º, § 1º, I, da LGL
(BRASIL, 1993), preconizando que os agentes públicos devem sempre privilegiar a
mais ampla competitividade nas licitações, abstendo-se de incluir, nos editais,
cláusulas ou condições irrelevantes e impertinentes que comprometam, restrinjam ou
frustrem o caráter competitivo dos certames.

2.4.1.9 Eficiência (economicidade, “vantajosidade” e formalismo moderado)

O princípio da eficiência preconiza a otimização da ação estatal, no sentido de

“fazer mais com menos”, ou seja, de conferir excelência nos resultados.
Derivada de tal concepção, a ideia de formalismo moderado busca superar o
dogma da necessidade de interpretação rigorosa e literal de preceitos legais que pode
implicar um formalismo exagerado e inútil, prejudicando o andamento dos certames
(FURTADO, 2015, p. 36). Ou seja, confere-se ao procedimento licitatório um caráter
instrumental (licitação como meio, e não como um fim em si mesmo). Tal é o
entendimento do STF e do STJ.
O atual estágio evolutivo da hermenêutica jurídica não se coaduna com uma
postura extremamente formalista do administrador público, devendo ele pautar-se por
uma noção mais complexa e sistêmica do Direito, ou seja, por uma noção de
juridicidade, de modo a superar a concepção de legalidade estrita (AMORIM, 2009).
Não se pode esquecer que a lei não tem um fim em si mesma ou em sua mera
literalidade, de forma desapegada de qualquer razoabilidade que norteie a
consecução de uma finalidade maior.
Nesse sentido, merece destaque o disposto no art. 5º e no art. 26, § 3º, do
Decreto no 5.450/2005, que regulamenta o pregão eletrônico:

Art. 5º A licitação na modalidade de pregão é condicionada aos princípios

básicos da legalidade, impessoalidade, moralidade, igualdade, publicidade,
eficiência, probidade administrativa, vinculação ao instrumento convocatório
e do julgamento objetivo, bem como aos princípios correlatos da
razoabilidade, competitividade e proporcionalidade.
 Parágrafo único. As normas disciplinadoras da licitação serão sempre
interpretadas em favor da ampliação da disputa entre os interessados, desde
que não comprometam o interesse da administração, o princípio da isonomia,
a finalidade e a segurança da contratação.
[...]
Art. 26. [...]
§ 3º No julgamento da habilitação e das propostas, o pregoeiro poderá sanar
erros ou falhas que não alterem a substância das propostas, dos documentos
e sua validade jurídica, mediante despacho fundamentado, registrado em ata
e acessível a todos, atribuindo-lhes validade e eficácia para fins de habilitação
e classificação (BRASIL, 2005b).

Portanto, não se pode transformar a licitação em uma gincana, na qual

interessa apenas o cumprimento da etapa definida, indiferentemente de sua razão de
ser. As ações administrativas e a interpretação empreendida pelos agentes públicos
devem ser guiadas pela busca da eficiência, economicidade e “vantajosidade” para a
Administração, sem prejuízo da isonomia e segurança jurídica.

2.4.1.10 Adjudicação compulsória

Com fundamento no art. 50 da LGL, tal princípio estabelece que a

Administração não poderá adjudicar o objeto licitado a outra pessoa senão o vencedor
da licitação.
Vale lembrar que o fato de o objeto de um dado certame ter sido adjudicado a
uma empresa não implica em direito subjetivo da mesma em obter a contratação. O
direito do adjudicatário é o de ser convocado em primeiro lugar, caso a Administração
decida celebrá-lo, conforme vastamente pacificado pela jurisprudência e pela doutrina
(BRASIL, 2006b).

2.5 Modalidades de licitação

Modalidades de licitação são formas de realização do procedimento

licitatório que visam ajustá-lo às peculiaridades de cada tipo de negócio
administrativo. Não devem, portanto, ser confundidas com os tipos de licitação, que
se relacionam ao critério de julgamento das propostas no âmbito do procedimento
licitatório.
Por força do art. 22, XXVII, da CF/88, compete à União definir as “modalidades”
de licitação. Assim, somente mediante lei federal, poderão ser instituídas modalidades
licitatórias.
 De acordo com as Leis nos 8.666/1993 e 10.520/2002, são as seguintes as
definições legais das modalidades de licitação:
Concorrência: é a modalidade de licitação entre quaisquer interessados que,
na fase inicial de habilitação preliminar, comprovem ter os requisitos mínimos de
qualificação exigidos no edital para execução de seu objeto.
Tomada de preços: é a modalidade de licitação entre interessados
devidamente cadastrados ou que atenderem a todas as condições exigidas para o
cadastramento até o terceiro dia anterior à data do recebimento das propostas,
observada a necessária qualificação.

Fonte: jacobyfernandesreolon.adv.br

Convite: é a modalidade de licitação entre interessados do ramo pertinente ao

seu objeto, cadastrados ou não, escolhidos e convidados em número mínimo de 3
pela unidade administrativa, a qual afixará, em local apropriado, cópia do instrumento
convocatório e o estenderá aos demais cadastrados na correspondente especialidade
que manifestarem seu interesse com antecedência de até 24 horas da apresentação
das propostas.
Concurso: é a modalidade de licitação entre quaisquer interessados para a
escolha de trabalho técnico, científico ou artístico, mediante a instituição de prêmios
ou remuneração aos vencedores, conforme critérios constantes de edital publicado na
imprensa oficial com antecedência mínima de 45 dias.
 Leilão: é a modalidade de licitação entre quaisquer interessados para a venda
de bens móveis inservíveis para a administração ou de produtos legalmente
apreendidos ou penhorados, ou para a alienação de bens imóveis prevista no art. 19
da Lei no 8.666/1993, a quem oferecer o maior lance, igual ou superior ao valor da
avaliação.
Pregão: é a modalidade de licitação destinada à aquisição de bens e serviços
comuns.

2.6 Definição das modalidades de licitação

Para a escolha das modalidades com finalidade idêntica (concorrência, tomada

de preços e convite), a LGL, em seu art. 23, estabeleceu como critério o valor estimado
para a contratação:

Concorrência Tomada de preços Convite

Obras e serviços de Superior a R$ Até R$ 1.500.000,00 Até R$ 150.000,00
engenharia 1.500.000,00
Compras e demais Superior a R$ Até R$ 650.000,00 Até R$ 80.000,00
serviços 650.000,00

No caso específico do pregão, tratando-se de aquisição de bens e serviços

considerados “comuns”, não haverá limite de valor para a adoção da modalidade.

2.7 Tipos de licitação

Tipo de licitação refere-se ao critério de julgamento das propostas a ser

observado no procedimento.
O art. 45 da Lei no 8.666/1993 prevê quatro tipos de licitação:
Menor preço: quando o critério de seleção da proposta mais vantajosa para a
Administração determinar que será vencedor o licitante que apresentar a proposta de
acordo com as especificações do edital e ofertar o menor preço.
Melhor técnica: o fator preponderante para a escolha do vencedor não é o
preço, mas critérios de qualidade e especificidade indispensáveis para o alcance do
interesse público.
 Técnica e preço: os fatores “técnica” e “preço” são considerados de acordo
com proporções previamente consignadas em edital. Não há, pois, prevalência de
qualquer dos fatores, mas um procedimento objetivo de aferição da média ponderada
das valorizações das propostas técnicas e de preço.
Maior lance ou oferta: é considerada a melhor proposta aquela que
corresponder ao maior valor nominal ofertado. O critério de julgamento deve ser
utilizado nos casos de alienação de bens ou concessão de direito real de uso.
É vedada a adoção de outros tipos de licitação não previstos no art. 45 da Lei
no 8.666/1993.
Os tipos de licitação melhor técnica ou melhor técnica e preço destinam-se
exclusivamente para serviços de natureza predominantemente intelectual, em
especial na elaboração de projetos, cálculos, fiscalização, supervisão e
gerenciamento e de engenharia consultiva em geral; e, em particular, para a
elaboração de estudos técnicos preliminares e projetos básicos e executivos (art. 46,
da LGL).

3 CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

Fonte: d2eb79appvasri.cloudfront.net
 Conceito: ajuste que a Administração Pública, agindo nessa qualidade, firma
com o particular ou com outra entidade administrativa, para a consecução de objetivos
de interesse público, nas condições desejadas pela própria Administração.
Contratos da Administração: estando a Administração em um dos polos do
contrato, convencionada está no ordenamento jurídico brasileiro a denominação
contrato da administração.
Espécies de “contratos da administração”:
1) Contratos administrativos propriamente ditos: visam a consecução
de objetivos de interesse público, dividindo-se em duas categorias:
1.1) contratos administrativos de colaboração: são aqueles cujo objeto
consiste na realização de prestação entre as partes envolvidas (particular e Poder
Público), relativa a compras, serviços, obras e alienações;
1.2) contratos administrativos de delegação: são aqueles que têm por
objeto a delegação a particulares do exercício de determinadas atividades estatais
relacionadas aos serviços públicos, através de concessões e permissões.
2) Acordos de vontade da Administração: atos jurídicos de natureza
consensual, em que pelo menos uma das partes integra a Administração Pública e
que tem por objetivo desenvolver esforços e alocar recursos para a consecução de
atividades de interesse coletivo (ex.: convênios, termos de cooperação, contratos
fiscais e consórcios públicos).
3) Contratos privados celebrados pela Administração Pública:
celebrados com terceiros e, por serem regidos pelo Direito Privado, a Administração
situa-se no mesmo plano jurídico do particular (ex.: locação de bem imóvel, permuta
e comodato).
Regime jurídico: supremacia e tratamento diferenciado da Administração na
relação contratual, o que permite a previsão de “cláusulas exorbitantes” (art. 58 da
LGL) com vistas ao atendimento do interesse público, sob pena de desvio de
finalidade.

3.1 Elementos básicos do contrato administrativo (cláusulas necessárias)

Os contratos devem estabelecer com clareza e precisão as condições para sua

execução, expressas em cláusulas que definam os direitos, obrigações e
responsabilidades das partes, em conformidade com os termos da licitação e da
proposta a que se vinculam.
O art. 55 da Lei no 8.666 apresenta as cláusulas que são necessárias em todo
contrato administrativo.

3.1.1.1 Formalismo dos contratos administrativos

O contrato administrativo é formal, celebrado, como regra, na forma escrita.
O contrato administrativo deverá ser formalizado mediante um instrumento. Por
instrumento, entende-se o documento hábil a exteriorizar a vontade pactuada. O art.
62 da LGL estabelece alguns exemplos de instrumento: o termo de contrato, a carta-
contrato, a nota de empenho de despesa, a autorização de compra e a ordem de
execução do serviço.
O termo de contrato (que deverá apresentar todos os requisitos do art. 55 da
LGL) é obrigatório nos casos de concorrência e de tomada de preços, bem como nas
dispensas e inexigibilidades cujos valores estejam compreendidos nos limites dessas
duas modalidades de licitação.
Exceção ao contrato escrito: a forma do contrato será sempre escrita, salvo o
caso expressamente consignado no parágrafo único do art. 60 da LGL, em que se
admite a forma verbal, nas hipóteses de pequenas compras de pronto pagamento cujo
valor não ultrapasse R$ 4.000,00.
Publicação do extrato de contrato: a publicação resumida do instrumento de
contrato ou de seus aditamentos na imprensa oficial (extrato) é condição
indispensável para sua eficácia, devendo ser providenciada pela Administração até o
quinto dia útil do mês seguinte ao de sua assinatura, para ocorrer no prazo de vinte
dias daquela data, qualquer que seja o seu valor, ainda que sem ônus (art. 61,
parágrafo único, da LGL).

3.1.1.2 Garantias contratuais

O art. 56 da Lei no 8.666 prevê a possibilidade de a autoridade competente
estabelecer no edital de licitação a prestação de garantia para assinatura dos
contratos administrativos, nas seguintes modalidades:
I – caução em dinheiro ou em títulos da dívida pública;
II – seguro-garantia;
 III – fiança bancária.
 Limites de exigência de garantia:
Regra: no máximo 5% do valor do contrato;
Exceção: até 10% nos casos de obras, serviços e fornecimentos de grande
vulto envolvendo alta complexidade técnica e riscos financeiros consideráveis,
demonstra- dos através de parecer tecnicamente aprovado pela autoridade
competente.

3.2 Vigência dos contratos administrativos

Regra: 12 meses de duração para os contratos administrativos, ficando

adstritos à vigência dos respectivos créditos orçamentários.
Extensão e prorrogação da vigência dos contratos administrativos:
A despeito da regra de anualidade dos contratos administrativos, será possível
a prorrogação da vigência nas seguintes hipóteses:
a) projetos cujos produtos estejam contemplados nas metas estabelecidas
no Plano Plurianual, os quais poderão ser prorrogados se houver interesse da
Administração e desde que isso tenha sido previsto no ato convocatório;
b) prestação de serviços a serem executados de forma contínua, que
poderão ter a sua duração prorrogada por iguais e sucessivos períodos com vistas à
obtenção de preços e condições mais vantajosas para a administração, limitada a
sessenta meses;
c) aluguel de equipamentos e utilização de programas de informática,
podendo a duração estender-se pelo prazo de até 48 (quarenta e oito) meses após o
início da vigência do contrato;
d) hipóteses previstas nos incisos IX, XIX, XXVIII e XXXI do art. 24 da LGL
para contratos que poderão ter vigência por até 120 (cento e vinte) meses, caso haja
interesse da Administração.

3.3 Alterações do contrato administrativo

1) Alteração unilateral (inciso I)

1.1) alteração qualitativa: quando houver modificação do projeto ou das
especificações, para melhor adequação técnica aos seus objetivos;
 1.2) alteração quantitativa: quando necessária a modificação do valor
contratual em decorrência de acréscimo ou diminuição quantitativa de seu objeto, nos
limites permitidos no § 1º do mesmo art. 65:
a) até 25% do valor inicial atualizado do contrato;
b) até 50% no caso de reforma de edifício ou de equipamento para os seus
acréscimos (ou seja, se se tratar de supressão, o limite será de 25% também para as
reformas).
2) Alteração por acordo das partes (inciso II)
2.1) substituição de garantia: quando conveniente a substituição da garantia de
execução;
2.2) modificação do regime de execução ou fornecimento: quando necessária
a modificação do regime de execução da obra ou serviço, bem como do modo de
fornecimento, em face de verificação técnica da inaplicabilidade dos termos
contratuais originários;
2.3) modificação da forma de pagamento: quando necessária a modificação
da forma de pagamento, por imposição de circunstâncias supervenientes, mantido o
valor inicial atualizado, vedada a antecipação do pagamento, com relação ao
cronograma financeiro fixado, sem a correspondente contraprestação de fornecimento
de bens ou execução de obra ou serviço;
2.4) restabelecimento do equilíbrio econômico-financeiro: para restabelecer
a relação que as partes pactuaram inicialmente entre os encargos do contratado e a
retribuição da administração para a justa remuneração da obra, serviço ou
fornecimento, objetivando a manutenção do equilíbrio econômico-financeiro inicial do
contrato, na hipótese de sobrevirem fatos imprevisíveis, ou previsíveis (porém de
consequências incalculáveis), retardadores ou impeditivos da execução do ajustado,
ou, ainda, em caso de força maior, caso fortuito ou fato do príncipe, configurando álea
econômica extraordinária e extracontratual.

3.4 Fiscalização e gestão do contrato administrativo

O fundamento encontra-se no art. 58, III, da LGL. Responsáveis:

a) Gestor: desempenha atribuições gerenciais relacionadas ao processo de
gestão e fiscalização do contrato.
 b) Fiscal técnico: desempenha atribuições de fiscalização quanto aos
aspectos técnicos do objeto da contratação.
c) Fiscal administrativo: desempenha atribuições de fiscalização quanto
aos aspectos administrativos e burocráticos do contrato.
Responsabilidade da Administração pelos encargos do contratado (art. 71 da
LGL):
a) Débitos fiscais: não há responsabilidade.
b) Débitos comerciais: não há responsabilidade.
c) Débitos previdenciários: há responsabilidade solidária.
d) Débitos trabalhistas: só haverá responsabilidade (de espécie
subsidiária) quando houver falha ou omissão na fiscalização do contrato.

3.5 Subcontratação

O art. 72 da Lei no 8.666 estabelece a possibilidade de subcontratação de parte

do objeto contratual desde que haja concordância expressa da Administração.
Em regra, a subcontratação somente será possível se previamente prevista no
edital e no contrato.
Não é admita a subcontratação total do contrato administrativo.

3.6 Recebimento do objeto contratual

As regras e formalidades para o recebimento do objeto contratual estão

previstas no art. 73 da LGL (BRASIL, 1993).
Obras e serviços
– provisoriamente, pelo responsável por seu acompanhamento e fiscalização,
mediante termo circunstanciado, assinado pelas partes em até 15 dias da
comunicação escrita do contratado;
– definitivamente, por servidor ou comissão designada pela autoridade
competente, mediante termo circunstanciado, assinado pelas partes, após o decurso
do prazo de observação, ou vistoria que comprove a adequação do objeto aos termos
contratuais.
 O prazo máximo para a realização do recebimento definitivo em caso de obras
e serviços é de 90 dias, “salvo em casos excepcionais, devidamente justificados e
previstos no edital” (art. 73, § 3º) (BRASIL, 1993)

Compras e locações de equipamento

– provisoriamente, para efeito de posterior verificação da conformidade do
material com a especificação;
– definitivamente, após a verificação da qualidade e quantidade do material e
consequente aceitação.
O recebimento de material de valor superior a R$ 80.000,00 deverá ser
realizado por comissão de, no mínimo, 3 membros (art. 15, § 8º, da LGL) (BRASIL,
1993).
O recebimento de bens e produtos é, em regra, formalizado por recibo, salvo
quando se tratar de “equipamentos de grande vulto”, quando deverá ser feito por termo
circunstanciado (art. 73, § 1º).

3.6.1.1 Responsabilidade do contratado

O recebimento provisório ou definitivo não exclui a responsabilidade civil pela
solidez e segurança da obra ou do serviço, nem ético-profissional pela perfeita
execução do contrato, dentro dos limites estabelecidos pela lei ou pelo contrato (art.
73, § 2o) (BRASIL, 1993).

3.6.1.2 Hipóteses de dispensa do recebimento provisório

De acordo com o art. 74 da LGL, poderá ser dispensado o recebimento
provisório nos seguintes casos:
I – gêneros perecíveis e alimentação preparada; II – serviços profissionais;
III – obras e serviços de valor até R$ 80.000,00, desde que não se componham
de aparelhos, equipamentos e instalações sujeitos à verificação de funcionamento e
produtividade (BRASIL, 1993).
Nesses casos, o recebimento definitivo é formalizado por recibo (art. 74,
parágrafo único).
3.6.1.3 Dever de rejeição por parte da administração
A Administração rejeitará, no todo ou em parte, obra, serviço ou fornecimento
executado em desacordo com o contrato (art. 76) (BRASIL, 1993).

3.7 Extinção dos contratos administrativos

Fonte: www.proparnaiba.com

Os contratos administrativos poderão ser extintos por meio de:

1) Conclusão do objeto ou advento do termo contratual: quando foi
executado o objeto contratual ou expirado o prazo de duração previsto.
2) Rescisão (art. 79 da Lei no 8.666):
2.1) rescisão administrativa: nos casos previstos no art. 78, incisos I a XII e
XVII; 2.2) rescisão amigável: nos casos previstos no art. 78, incisos XIII a XVI;
2.3) rescisão judicial: quando o particular, nas hipóteses do art. 78, incisos
XIII a XVI, requer, via demanda judicial, a rescisão do contrato por não ter obtido a
aceitação amigável por parte da Administração;
2.4) rescisão de pleno direito: por circunstâncias alheias à vontade das partes
(ex.: dissolução da empresa contratada, perecimento do objeto contratual etc.).
3) Anulação (art. 59): quando o contrato é declarado nulo em razão da
constatação de algum vício de nulidade de ordem insanável. Em regra, a nulidade
opera efeitos retroativos (ex tunc), desconstituindo todos os efeitos já produzidos e
impedindo que outros sejam gerados.
De acordo com o parágrafo único do art. 59 da Lei no 8.666 (BRASIL, 1993), a
nulidade do contrato não exime a Administração do dever de indenizar o contratado
pelo que este houver executado até a data em que ela for declarada e por outros
prejuízos regularmente comprovados, contanto que não lhe seja imputável, pro-
movendo-se a responsabilidade de quem lhe deu causa.
Hipóteses de rescisão administrativa previstas no art. 78, incisos I a XII e XVII:
Art. 78. Constituem motivo para rescisão do contrato:

I – o não cumprimento de cláusulas contratuais, especificações, projetos ou

prazos;
II – o cumprimento irregular de cláusulas contratuais, especificações,
projetos e prazos;
III – a lentidão do seu cumprimento, levando a Administração a comprovar
a impossibilidade da conclusão da obra, do serviço ou do fornecimento, nos
prazos estipulados;
IV – o atraso injustificado no início da obra, serviço ou fornecimento;
V – a paralisação da obra, do serviço ou do fornecimento, sem justa
causa e prévia comunicação à Administração;
VI – a subcontratação total ou parcial do seu objeto, a associação do
contratado com outrem, a cessão ou transferência, total ou parcial, bem como
a fusão, cisão ou incorporação, não admitidas no edital e no contrato;
VII – o desatendimento das determinações regulares da autoridade
designada para acompanhar e fiscalizar a sua execução, assim como as de
seus superiores;
VIII – o cometimento reiterado de faltas na sua execução, anotadas na
forma do § 1º do art. 67 desta Lei;
IX – a decretação de falência ou a instauração de insolvência civil; X – a
dissolução da sociedade ou o falecimento do contratado;
XI – a alteração social ou a modificação da finalidade ou da estrutura da
empresa, que prejudique a execução do contrato;
XII – razões de interesse público, de alta relevância e amplo
conhecimento, justificadas e determinadas pela máxima autoridade da esfera
administrativa a que está subordinado o contratante e exaradas no processo
administrativo a que se refere o contrato; [...]
XVII – a ocorrência de caso fortuito ou de força maior, regularmente
comprovada, impeditiva da execução do contrato (BRASIL, 1993).

Em tais hipóteses, a Administração poderá, unilateralmente e por razões de

interesse público (materializada nas situações informadas nos incisos acima
transcritos), promover a rescisão do contrato. Para tanto, deve ser instaurado
procedimento administrativo, garantindo ao contratado contraditório e ampla defesa.
Hipóteses de rescisão amigável previstas no art. 78, incisos XIII a XVI:

XIII – a supressão, por parte da Administração, de obras, serviços ou

compras, acarretando modificação do valor inicial do contrato além do limite
permitido no § 1º do art. 65 desta Lei;
 XIV – a suspensão de sua execução, por ordem escrita da Administração,
por prazo superior a 120 (cento e vinte) dias, salvo em caso de calamidade
pública, grave perturbação da ordem interna ou guerra, ou ainda por repetidas
suspensões que totalizem o mesmo prazo, independentemente do
pagamento obrigatório de indenizações pelas sucessivas e contratualmente
imprevistas desmobilizações e mobilizações e outras previstas, assegurado
ao contratado, nesses casos, o direito de optar pela suspensão do
cumprimento das obrigações assumidas até que seja normalizada a situação;
XV – o atraso superior a 90 (noventa) dias dos pagamentos devidos pela
Administração decorrentes de obras, serviços ou fornecimento, ou parcelas
destes, já recebidos ou executados, salvo em caso de calamidade pública,
grave perturbação da ordem interna ou guerra, assegurado ao contratado o
direito de optar pela sus- pensão do cumprimento de suas obrigações até que
seja normalizada a situação;
XVI – a não liberação, por parte da Administração, de área, local ou objeto
para execução de obra, serviço ou fornecimento, nos prazos contratuais, bem
como das fontes de materiais naturais especificadas no projeto; (BRASIL,
1993).

Diante das situações previstas, de forma consensual, as partes realizam o

distrato do contrato. A decisão deve ser precedida de autorização escrita e
fundamentada da autoridade competente.

3.8 Sanções contratuais

O art. 87 da Lei no 8.666/1993 prevê os tipos de sanções aplicáveis ao

contratado por inexecução parcial ou total dos contratos:

I – advertência;
II – multa, na forma prevista no instrumento convocatório ou no contrato;
III – suspensão temporária de participação em licitação e impedimento de
contratar com a administração, por prazo não superior a 2 (dois) anos;
IV – declaração de inidoneidade para licitar ou contratar com a
Administração Pública enquanto perdurarem os motivos determinantes da
punição ou até que seja promovida a reabilitação perante a própria autoridade
que aplicou a penalidade, que será concedida sempre que o contratado
ressarcir a Administração pelos prejuízos resultantes e após decorrido o
prazo de 2 anos.

As sanções de advertência, suspensão, impedimento e declaração de

inidoneidade podem ser aplicadas conjuntamente com a pena de multa. A aplicação
das sanções deverá ser precedida de instauração de procedimento administrativo,
observando-se, necessariamente, o contraditório e a ampla defesa.
4 SERVIÇOS PÚBLICOS

Fonte: thumbs.dreamstime.com

Os doutrinadores pátrios apresentam diferentes conceitos de serviço público,

cada um enfatizando elementos conceituais distintos.
José dos Santos Carvalho Filho: “toda atividade prestada pelo Estado ou por
seus delegados, basicamente sob regime de direito público, com vistas à satisfação
de necessidades essenciais e secundárias da coletividade”.
Maria Sylvia Zanella Di Pietro: “toda atividade material que a lei atribui ao
Estado para que a exerça diretamente ou por meio de seus delegados, com o objetivo
de satisfazer concretamente às necessidades coletivas, sob regime jurídico total ou
parcialmente público”.
Hely Lopes Meirelles: “serviço público é todo aquele prestado pela
Administração ou por seus delegados, sob normas e controles estatais, para satisfazer
necessidades sociais essenciais ou secundárias da coletividade ou simples
conveniências do Estado”.
Celso Antônio Bandeira de Mello: “serviço público é toda atividade de
oferecimento de utilidade e comodidade material destinada à satisfação da
coletividade em geral, mas fruível singularmente pelos administrados, que o Estado
assume como pertinente a seus deveres e presta por si mesmo ou por quem lhe faça
as vezes, sob regime de Direito Público – portanto, consagrador de prerrogativas de
supremacia e de restrições especiais –, instituído em favor dos interesses definidos
como públicos no sistema normativo”.
Na análise dos conceitos acima indicados, é possível identificar alguns
elementos comuns capazes de apontar as características fundamentais do serviço
público:
1) é uma atividade material: significa que o serviço público é uma tarefa exercida
no plano concreto pelo Estado, e não simplesmente uma atividade normativa ou
intelectual;
2) de natureza ampliativa: ao contrário do poder de polícia, o serviço público não
representa limitação ou restrição imposta ao particular. Pelo contrário. O serviço
público é uma atuação ampliativa da esfera de interesses do particular, consistindo
no oferecimento de vantagens e comodidades aos usuários. O serviço público é
sempre uma prestação em favor do particular, e não contra o particular;
3) prestada diretamente pelo Estado ou por seus delegados: o serviço público,
como regra, é prestado diretamente pelo Estado. Porém, por opção do legislador,
a prestação poderá ser delegada a particulares, por meio de concessão ou
permissão, caso em que os particulares assumem a prestação, responsabilizando-
se direta e objetivamente pelos eventuais danos causados aos usuários;
4) sob regime de direito público: os serviços públicos têm toda a sua disciplina
normativa baseada nos princípios e regras do Direito Administrativo. Entretanto, é
possível notar, pelos conceitos acima apresentados, que alguns autores falam em
regime parcialmente público, admitindo a incidência de algumas regras de direito
privado, tais como as normas de defesa do consumidor. É importantíssimo lembrar
que o art. 7º da Lei das Concessões (Lei n. 8.987/95) admite expressamente a
aplicabilidade subsidiária das regras do Código de Defesa do Consumidor (Lei n.
8.078/90) no que diz respeito aos direitos do usuário;
5) com vistas à satisfação de necessidades essenciais ou secundárias da
coletividade: como regra, a transformação, por vontade do legislador, de uma
atividade em serviço público é baseada na sua relevância social. Porém, nada
impede que algumas atividades sem tanta importância para a sociedade sejam
qualificadas como serviços públicos. Assim, a relevância social não é condição
suficiente ou necessária para a transformação de certa atividade em serviço
público. No fundo, desde que observados certos parâmetros constitucionais, a
 definição de quais são os serviços públicos depende exclusivamente da vontade
do legislador.

4.1 Serviços públicos uti universi e uti singuli

É comum encontrar na doutrina referências a duas acepções distintas da

locução “serviço público”.
Em sentido amplo, serviço público é qualquer atividade estatal ampliativa ainda
que produza somente vantagens difusas pela sociedade. Assim, o conceito
estabelecido nesses termos engloba os serviços de fruição geral (uti universi) e os
serviços de fruição individual (uti singuli).
Como os serviços públicos uti universi, ou serviços gerais, não criam vantagens
particularizadas para cada usuário, torna-se impossível estabelecer um valor justo que
possa ser cobrado do beneficiário como remuneração pela prestação. Daí por que os
serviços públicos uti universi não podem ser dados em concessão nem remunerados
pela cobrança de taxas. Tais serviços são prestados diretamente pelo Estado e a sua
prestação é custeada pela receita proveniente de impostos. Exemplos: atividade
jurisdicional, varrição de ruas, iluminação pública, coleta de lixo, limpeza pública etc.
Como se pode notar, o conceito de serviço público em sentido amplo
compreende atividades estatais muito diferentes entre si, diminuindo a funcionalidade
de sua utilização.
É por isso que a doutrina prioriza a utilização do conceito de serviço público em
sentido estrito, que compreende somente as atividades estatais passíveis de fruição
individualizada pelos usuários. A noção de serviço público stricto sensu, portanto,
engloba apenas os serviços uti singuli. Exemplo: telefonia fixa.
Por uma questão didática, a noção de serviço público será utilizada, nos itens
seguintes desta obra, em sua acepção estrita.
Em síntese, reunindo os mais importantes elementos conceituais apresentados
pela doutrina, é possível definir serviço público como “toda atividade material
ampliativa, definida pela lei ou pela Constituição como dever estatal, consistente no
oferecimento de utilidades e comodidades ensejadoras de benefícios particularizados
a cada usuário, sendo prestada pelo Estado ou por seus delegados, e submetida
predominantemente aos princípios e normas de direito público”.
 É oportuno salientar que, além das explicações apresentadas no item anterior
sobre a natureza material e ampliativa da prestação, alguns esclarecimentos ainda
devem ser feitos sobre nosso conceito:
1) atuação definida pela lei ou pela Constituição como dever estatal: o único
critério admitido pela doutrina moderna para conceituação do serviço público é o
critério formal, com base no qual a definição de quais atividades serão serviços
públicos repousa na simples vontade do legislador ou do constituinte, não
importando se a atividade é ou não essencial para a sociedade;
2) atividade consistente no oferecimento de utilidades e comodidades fruíveis
individualmente pelo usuário: o serviço público, em sentido estrito, é uma atuação
ampliativa da esfera de interesses do particular por meio da qual o Estado
disponibiliza benefícios passíveis de fruição individual por usuário.

4.2 Titularidade do serviço público

Serviço público só pode, por definição, ser titularizado por pessoa jurídica de
direito público. Assim, observada a repartição de competências determinada pela
Constituição e pela legislação, a titularidade de serviços públicos somente pode ser
atribuída à União, Estados, Distrito Federal, Municípios, Territórios, autarquias,
associações públicas ou fundações públicas.
Por isso, os instrumentos normativos de delegação de serviços públicos, como
concessão e permissão, transferem apenas a prestação temporária, nunca delegam
a titularidade do serviço público.
Mesmo no caso das pessoas jurídicas de direito privado pertencentes à
Administração Indireta, não há transferência do serviço público em si. Empresas
públicas e sociedades de economia mista prestadoras de serviços públicos, embora
pertencentes ao Estado, nunca detêm a titularidade do serviço, na medida em que
titularizam somente a prestação do serviço público.
A Empresa de Correios e Telégrafos – ECT, por exemplo, sendo empresa
pública federal de direito privado, não tem a titularidade do serviço postal, titularizando
somente a sua prestação. Isso porque o serviço postal é titularizado pela União (art.
21, X, da CF).
4.3 Serviços públicos federais, estaduais, municipais e distritais

A Constituição Federal de 1988 atribuiu diversos serviços públicos à União, aos

Estados, aos Municípios e ao Distrito Federal. Vejamos como foi feita a divisão de
atribuições:
1) compete à União (art. 21, X a XII):
a) manter o serviço postal e o correio aéreo nacional;
b) explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou
permissão, os serviços de telecomunicações, nos termos da lei;
c) explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou
permissão, os serviços de radiodifusão sonora, e de sons e imagens;
d) explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou
permissão, os serviços e instalações de energia elétrica e o aproveitamento
energético dos cursos de água, em articulação com os Estados onde se situam
os potenciais hidroenergéticos;
e) explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou
permissão, a navegação aérea, aeroespacial e a infraestrutura aeroportuária;
f) explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou
permissão, os serviços de transporte ferroviário e aquaviário entre portos
brasileiros e fronteiras nacionais, ou que transponham os limites de Estado ou
Território;
g) explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou
permissão, os serviços de transporte rodoviário interestadual e internacional de
passageiros;
h) explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou
permissão, os portos marítimos, fluviais e lacustres.
i) executar os “serviços” de polícia marítima, aeroportuária e de fronteiras;
j) explorar os “serviços” e instalações nucleares de qualquer natureza.
2) compete aos Estados: explorar diretamente, ou mediante concessão, os
serviços locais de gás canalizado, na forma da lei (art. 25, § 2º, da CF);
3) compete aos Municípios (art. 30 da CF):
a) organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou
permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte
coletivo, que tem caráter essencial;
 b) prestar, com cooperação técnica e financeira da União e do Estado,
serviços de atendimento à saúde da população.
Ao Distrito Federal, são atribuídas as competências legislativas reservadas aos
Estados e Municípios. Pode-se afirmar, com base nessa norma, que cabe ao Distrito
Federal prestar todos os serviços públicos de competência estadual e municipal (art.
32, § 1º, da CF).
Cabe lembrar que existem serviços públicos de titularidade comum entre União,
Estados, Distrito Federal e Municípios, como saúde, educação, previdência social e
assistência social. Tais serviços, chamados ainda de serviços sociais, também podem
ser prestados por particulares mediante autorização estatal. Porém, só serão
considerados serviços públicos propriamente ditos quando prestados pelo Estado.
Registre-se ainda o caso curioso do serviço público de saneamento básico (art.
21, XX, da CF), cuja titularidade a Constituição Federal não atribuiu expressamente a
nenhuma entidade federativa.

4.4 Serviços essenciais

A Lei n. 7.783/89, ao disciplinar o exercício do direito de greve, definiu como

serviços ou atividades essenciais:
a) tratamento e abastecimento de água; produção e distribuição de energia
elétrica, gás e combustíveis;
b) assistência médica e hospitalar;
c) distribuição e comercialização de medicamentos e alimentos;
d) funerários;
e) transporte coletivo;
f) captação e tratamento de esgoto e lixo;
g) telecomunicações;
h) guarda, uso e controle de substâncias radioativas, equipamentos e
materiais nucleares;
i) processamento de dados ligados a serviços essenciais;
j) controle de tráfego aéreo;
k) compensação bancária.
No caso de greve em algum desses serviços, os sindicatos, os empregadores
e os trabalhadores ficam obrigados a garantir a prestação dos serviços indispensáveis
ao atendimento das necessidades inadiáveis da comunidade, assim entendidas as
que, não atendidas, coloquem em perigo iminente a sobrevivência, a saúde ou a
segurança da população (art. 11). Não observada tal exigência, cabe ao Poder Público
assegurar a prestação dos serviços indispensáveis.

4.5 Formas de prestação

Existem diversas formas de prestação de serviços públicos:

1) prestação direta: é aquela realizada pelo próprio Estado (Administração
Pública direta). Se houver cobrança em troca da prestação direta, a remuneração terá
natureza tributária de taxa. A prestação direta pode ser realizada de dois modos:
a) pessoalmente pelo Estado: quando promovida por órgãos públicos da
Administração Direta. Exemplo: varrição de ruas;
b) com o auxílio de particulares: os prestadores são selecionados por
procedimento licitatório, celebrando contrato de prestação de serviços.
Exemplo: coleta de lixo feita por empresa terceirizada. A prestação direta com
auxílio de particulares é feita sempre em nome do Estado, e não em nome
próprio pelo prestador, razão pela qual, havendo prejuízo decorrente da
prestação, a responsabilidade pela reparação é exclusiva do Estado.
2) prestação indireta por outorga: se houver lei específica nesse sentido,
a prestação de serviços públicos pode ser realizada por meio de pessoas
jurídicas especializadas criadas pelo Estado. É o que ocorre com as autarquias,
fundações públicas, associações públicas, empresas públicas e sociedades de
economia mista. A remuneração paga pelo usuário ao prestador tem natureza
de taxa. A responsabilidade pela reparação de danos decorrentes da prestação
de serviços outorgados é objetiva e direta do prestador, e não da Administração
direta. Porém, o Estado responde subsidiariamente pelo valor da indenização
na hipótese de o orçamento da autarquia, fundação, associação pública,
empresa pública ou sociedade de economia mista não serem suficientes para
suportar o montante indenizatório. Exemplo de prestação indireta por outorga:
serviço postal exercido pela Empresa de Correios e Telégrafos;
3) prestação indireta por delegação: é realizada, após regular licitação,
por meio de concessionários e permissionários, desde que a deleção tenha
previsão em lei específica (concessão) ou autorização legislativa (permissão).
 Prestação indireta por delegação só pode ocorrer em relação a serviços
públicos uti singuli. A responsabilidade por danos causados a usuários ou
terceiros em razão da prestação do serviço é direta e objetiva do
concessionário ou permissionário, respondendo o Estado somente em caráter
subsidiário. Nota-se, portanto, que as regras aplicáveis ao serviço delegado
continuam sendo de direito público. A remuneração paga pelo usuário tem
natureza jurídica de tarifa ou preço público. Exemplos de prestação indireta por
delegação: rodovia dada em concessão, transporte aéreo de passageiros,
telefonia fixa e radiodifusão sonora (rádios) ou de sons e imagens (emissoras
de televisão).
Em nenhuma hipótese, porém, a delegação transfere o poder de fiscalizar a
prestação do serviço, prerrogativa esta que sempre permanece nas mãos do poder
concedente.

4.6 Responsabilidade do prestador de serviços públicos

A responsabilidade patrimonial do prestador de serviços públicos é sempre

objetiva por danos causados a usuários ou a terceiros, não importando se a prestação
está a cargo do próprio Estado, entidades da Administração indireta, concessionários
ou permissionários.
Isso porque a responsabilidade objetiva é direito do usuário,
independentemente de quem seja o prestador.
A exceção, por óbvio, está nos danos por omissão, pois, conforme explicado
anteriormente, as condutas omissivas ensejam responsabilidade subjetiva.

4.7 Formas de remuneração

O ordenamento jurídico brasileiro prevê basicamente três formas de

remuneração para a prestação de serviços públicos:
1) tarifa: também chamada de preço público, é a remuneração paga pelo
usuário quando serviço público uti singuli é prestado indiretamente, por
delegação, nas hipóteses de concessão e permissão. A tarifa é uma
contrapartida sem natureza tributária, mas de cunho privado-contratual. Não
sendo tributo, está dispensada do cumprimento dos princípios da legalidade e
 da anterioridade, razão pela qual pode ser majorada por ato administrativo do
poder concedente, e a exigência será realizada imediatamente, sem
necessidade de observância do intervalo de não surpresa característico da
anterioridade tributária. Exemplo de tarifa: o valor do pedágio cobrado nas
rodovias exploradas por particulares;
2) taxa: é uma contrapartida tributária utilizada nas hipóteses de prestação
direta pelo Estado de serviço público uti singuli. Também serão remunerados
por taxas os serviços públicos outorgados a pessoas jurídicas da Administração
indireta, como autarquias, empresas públicas e sociedades de economia mista.
Em razão de sua natureza tributária, as taxas somente podem ser criadas ou
majoradas por meio de lei (art. 150, I, da CF), e sua cobrança está submetida
ao intervalo mínimo imposto pelo princípio da anterioridade (art. 150, III, b e c,
da CF). Exemplo de serviço público remunerado por taxa é o serviço postal
prestado pelos correios;
3) imposto: no caso de serviços públicos uti universi, não se pode falar
propriamente em remuneração, mas em prestação custeada pelas receitas
provenientes de impostos. Um exemplo é o serviço de limpeza e conservação
de logradouros públicos.

4.8 Classificação dos serviços públicos

As classificações dos serviços públicos apresentadas por Hely Lopes Meirelles

e Celso Antônio Bandeira de Mello são frequentemente objeto de questões em provas
e concursos.
Segundo Hely Lopes Meirelles, os serviços públicos podem ser classificados a
partir de variados critérios:
1) quanto à essencialidade:
a) serviços públicos propriamente ditos: são privativos do Poder Público por
serem considerados indispensáveis e necessários para sobrevivência do grupo
social e do próprio Estado. Exemplo: defesa nacional;
b) serviços de utilidade pública: sua prestação não é indispensável para a
sociedade, mas conveniente e oportuna na medida em que facilita a vida do
indivíduo. Exemplo: energia elétrica;
2) quanto à adequação:
 a) serviços próprios do Estado: são aqueles vinculados às atribuições
essenciais do Poder Público, sendo em regra prestados diretamente pelo
Estado, de modo gratuito ou mediante baixa remuneração. Exemplo: saúde
pública e segurança pública;
b) serviços impróprios do Estado: aqueles que não afetam
substancialmente as necessidades da coletividade, razão pela qual podem ter
a prestação outorgada a entidades estatais descentralizadas ou delegada a
particulares. Exemplo: telefonia fixa.
3) quanto à finalidade:
a) serviços administrativos: prestados para atender necessidades internas
da Administração. Exemplo: imprensa oficial;
b) serviços industriais: consistem na exploração de atividades econômicas
pelo Estado, produzindo renda e lucro para o prestador. Exemplo: venda de
refeições a preços populares por empresa pública municipal.
Já para Celso Antônio Bandeira de Mello, ante o tratamento dado pela
Constituição Federal, os serviços públicos podem ser divididos em quatro categorias:
a) serviços de prestação obrigatória e exclusiva do Estado: são
aqueles que somente podem ser prestados diretamente pelo Estado ou por
entidades estatais, não admitindo delegação a particulares. São casos em que
o Estado tem que prestar sozinho o serviço. Exemplo: serviço postal e correio
aéreo nacional;
b) serviços que o Estado tem obrigação de prestar e obrigação de
conceder: são casos em que a Constituição determina a prestação pelo Estado
e simultaneamente a delegação a particulares. Em tais hipóteses, o Estado tem
que prestar junto com particulares. Exemplo: radiodifusão sonora (rádio) e de
sons e imagens (televisão);
c) serviços que o Estado tem obrigação de prestar, mas sem
exclusividade: é o caso dos serviços de saúde e educação, que, quando
prestados pelo Estado, são serviços públicos. Neles, o Estado não pode admitir
prestação somente por particulares;
d) serviços que o Estado não é obrigado a prestar, mas, não os
prestando, terá de promover-lhes a prestação, mediante concessão ou
permissão: trata-se de serviços que devem obrigatoriamente ser prestados
pelo Estado ou por particulares. Exemplo: fornecimento de gás canalizado.
4.9 Direitos do usuário

Nos termos do disposto no art. 7º da Lei n. 8.987/95, são direitos e obrigações

dos usuários, além daqueles estabelecidos no Código de Defesa do Consumidor:
a) receber serviço adequado;
b) receber do poder concedente e da concessionária informações para a
defesa de interesses individuais ou coletivos;
c) obter e utilizar o serviço, com liberdade de escolha entre vários
prestadores de serviços, quando for o caso, observadas as normas do poder
concedente;
d) levar ao conhecimento do Poder Público e da concessionária as
irregularidades de que tenham conhecimento, referentes ao serviço prestado;
e) comunicar às autoridades competentes os atos ilícitos praticados pela
concessionária na prestação do serviço;
f) contribuir para a permanência das boas condições dos bens públicos por
meio dos quais lhes são prestados os serviços.
Importante frisar que as concessionárias estão obrigadas a oferecer ao
consumidor e ao usuário, dentro do mês de vencimento, o mínimo de seis datas
opcionais para escolherem os dias de vencimento de seus débitos (art. 7ºA da
Lei n. 9.897/95).

5 CONCESSÃO E PERMISSÃO

Fonte: pt-br.mundopublico.wikia.com
 Segundo o art. 175 da CF, é incumbência do Poder Público, na forma da lei,
diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação,
a prestação de serviços públicos. Existe a necessidade de lei autorizativa. Conforme
o parágrafo único do referido artigo, a lei disporá sobre:

I - o regime das empresas concessionárias e permissionárias de serviços

públicos, o caráter especial de seu contrato e de sua prorrogação, bem como
as condições de caducidade, fiscalização e rescisão da concessão ou
permissão;
II - os direitos dos usuários;
III - política tarifária;
IV - a obrigação de manter serviço adequado.

A concessão e permissão são certamente as mais importantes formas

prestação de serviço público. A Lei 8.987, art. 2º, apresenta as seguintes definições
para a concessão de serviço público “a delegação de sua prestação, feita pelo poder
concedente, mediante licitação, na modalidade de concorrência, à pessoa jurídica ou
consórcio de empresas que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua
conta e risco e por prazo determinado”.
Já a permissão de serviço público é a “delegação a título precário, mediante
licitação, da prestação de serviços públicos, feita pelo poder concedente à pessoa
física ou jurídica que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e
risco”.
A regulamentação e o controle dos serviços públicos são sempre atribuições
do Poder Público. O art. 3º da Lei nº 8.987, estabelece que “as concessões e
permissões sujeitar-se-ão à fiscalização pelo poder concedente responsável pela
delegação, com a cooperação dos usuários. O art. 30 complementa esse dispositivo
ao dispor que “no exercício da fiscalização, o poder concedente terá acesso aos dados
relativos à administração, contabilidade, recursos técnicos, econômicos e financeiros
da concessionária”.
Regular o serviço público consiste na adequação de regras básicas para a sua
execução a fim de remover obstáculos que possam impedir ou dificultar a execução
do serviço público.
Além do poder de regulamentação, a competência constitucional para a
instituição do serviço confere ainda o poder de controlar sua execução.
O dever de controle da Administração se submete aos controles tradicionais da
atividade administrativa, derivados do poder de autotutela e da tutela administrativa.
É mais premente uma vez que o serviço público está condicionado aos princípios da
adequação, eficiência e da continuidade.
Ademais, a Administração pode/deve exercer o controle sobre os particulares
colaboradores (concessionários e permissionários). Para tanto, o ordenamento
jurídico confere prerrogativas especiais ao poder concedente, tais como: a
possibilidade de acesso a dados relativos à administração, contabilidade de recursos
técnicos, econômicos e financeiros da concessionária, de alteração unilateral das
cláusulas contratuais, de intervenção na concessão ou permissão, de encampação,
de decretação de caducidade e outras.
A fiscalização deve ocorrer com a cooperação dos usuários. Assim, a Lei
9.074/1995 determina em seu art. 33 que o poder concedente estabeleça “forma de
participação dos usuários na fiscalização e torne disponível ao público,
periodicamente, relatório sobre os serviços prestados”.
Também quanto ao controle popular, no art. 37, § 3º, I, da CF, cumpre ressaltar
que a “lei disciplinará as formas de participação do usuário na administração pública
direta e indiretamente, regulando especialmente as reclamações relativas à
prestações dos serviços públicos em geral, asseguradas a manutenção de serviços
de atendimento ao usuário e a avaliação periódica, externa e interna, da qualidade
dos serviços”.
Por fim, qualquer lesão ou ameaça a direito decorrente de má prestação de
serviços públicos poderá ser levada à apreciação do Poder Judiciário.
REFERÊNCIAS

AMORIM, Victor Aguiar Jardim de. Licitações e contratos administrativos: teoria e

jurisprudência. Brasília: Senado Federal, Coordenação de Edições Técnicas, 2017.

CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 32. ed. rev.,
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2018.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 43ª ed. São Paulo:
Malheiros, 2018.

MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 33 ed. São
Paulo: Malheiros, 2018.

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