RELATÓRIO DE AVALIAÇÃO DO

PROCESSO DE REPARAÇÃO DE DANOS

AMBIENTAIS

Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais

Renováveis - IBAMA

Abril de 2020
Controladoria-Geral da União - CGU
Secretaria Federal de Controle Interno

RELATÓRIO DE AVALIAÇÃO
Órgão: MINISTERIO DO MEIO AMBIENTE
Unidade Examinada: Coordenação-Geral de Monitoramento do Uso da
Biodiversidade - Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos
Naturais Renováveis
Município/UF: Brasília/Distrito Federal
Ordem de Serviço: 201902659
Missão
Promover o aperfeiçoamento e a transparência da Gestão Pública, a
prevenção e o combate à corrupção, com participação social, por meio da
avaliação e controle das políticas públicas e da qualidade do gasto.

Avaliação dos Resultados da Gestão

A Avaliação dos Resultados da Gestão tem por objetivo a emissão de
opinião dos auditores a respeito da gestão, a partir da avaliação de um
macroprocesso da Unidade Auditada.
QUAL FOI O TRABALHO
REALIZADO PELA CGU?
Avaliação dos Resultados da
Gestão do Ibama no que
tange a governança do
processo de reparação de
danos ambientais decorrente
do cometimento de infrações
ambientais.
Foram avaliados aspectos
relacionados à melhores práticas de governança. Por meio
Institucionalização, aos
Planos e Objetivos; à
Capacidade Organizacional e
Recursos; e à Transparência
do Processo de Reparação de
Danos Ambientais decorrente
de infrações administrativas,
conforme a proposta
metodológica do Referencial
para Avaliação de Governança
em Políticas Públicas do
Tribunal de Contas da União
(TCU).
POR QUE A CGU REALIZOU ESSE
TRABALHO?
A fim de completar um ciclo de avaliação sobre
os principais processos de trabalho realizados
pelo Ibama no que concerne às atividades de
fiscalização e controle ambiental, este
trabalho teve como objetivo principal avaliar
em que medida a estrutura normativa e
operacional existente no Ibama para realizar o
processo de reparação de danos ambientais
decorrentes da prática de infrações atende às
desta avaliação, espera-se contribuir para o
aprimoramento de normas e procedimentos
relativos ao processo de reparação de danos
ambientais.
QUAIS AS CONCLUSÕES ALCANÇADAS
PELA CGU? QUAIS AS
RECOMENDAÇÕES QUE DEVERÃO SER
ADOTADAS?
As análises realizadas permitiram concluir que
o Ibama está se estruturando para realizar o
efetivo gerenciamento do processo de
reparação de danos ambientais.
Não obstante a constatação de avanços, os
achados de auditoria apontaram a
necessidade de reestruturação das normas e
procedimentos, com definições claras sobre a
divisão de competências e responsabilidades
dos atores do processo, estabelecimento de
arenas decisórias, prazos e fluxograma
completo do processo de reparação de danos
ambientais; assim como a adoção de
ferramentas de gestão que proporcionem
informações estratégicas necessárias ao
efetivo monitoramento e à transparência dos
processos.
 LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS

ACP - Ação Civil Pública

APP - Área de Preservação Permanente
ARG - Auditoria de Resultado da Gestão
CERAM - Comitê Especializado em Ações de Melhoria e Recuperação Ambiental
CGASQ - Coordenação-Gral de Avaliação e Controle de Substâncias Químicas
CGBIO - Coordenação-Geral de Gestão da Biodiversidade, Florestas e Recuperação
Ambiental
CIAM - Coordenação de Apuração de Infrações Ambientais
COREC - Coordenação de Recuperação Ambiental
DBFLO - Diretoria de Uso Sustentável da Biodiversidade e Florestas
DILIC - Diretoria de Licenciamento Ambiental
DIPRO - Diretoria de Proteção Ambiental
DIQUA - Diretoria de Qualidade Ambiental
Ibama - Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis
IFAC - Federação Internacional de Contadores
IN - Instrução Normativa
MMA - Ministério do Meio Ambiente
MP – Ministério do Planejamento Orçamento e Gestão
NIA - Normas Internacionais de Auditoria
Pacuera - Plano de Conservação e Uso do Entorno de Reservatórios Artificiais
PFE - Procuradoria Federal Especializada
Planabio - Plano Anual Nacional de Biodiversidade
PRAD – Projeto de Recuperação de Área Degradada
SEI - Sistema Eletrônico de Informações
SINARA - Sistema Nacional de Recuperação Ambiental
SISPRO - Sistema de Recepção e Acompanhamento de Projetos de Recuperação
Ambiental
TCU - Tribunal de Contas da União
SUMÁRIO
LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS 4

SUMÁRIO 5

INTRODUÇÃO 6

METODOLOGIA 7

ENTENDIMENTO DO OBJETO 8

RESULTADOS DOS EXAMES 11

1. Institucionalização: Oportunidades de melhoria para a institucionalização dos processos de

reparação de danos ambientais. 11

2. Planos e Objetivos: Operacionalização das metas do IBAMA sobre o processo de reparação de

danos ambientais por meio do Plano Nacional Anual de Biodiversidade (Planabio). 15

3. Capacidade Organizacional e Recursos: Recursos tecnológicos insuficientes para o

desenvolvimento das etapas do processo de reparação de danos ambientais. 17

4. Coordenação e Coerência: Ausência de uma instância de coordenação entre os atores envolvidos

no processo de reparação de danos ambientais. 20

5. Monitoramento e Avaliação: Risco de baixa confiabilidade de dados sobre os PRADs edas

informações gerenciais necessárias para o monitoramento e avaliação dos processos. Ausência de
rotina estabelecida para o monitoramento e avaliação gerencial dos PRAD. 22

6. Transparência: Oportunidades de melhorias na divulgação em transparência ativa das

informações sobre reparação de danos ambientais. 23

CONCLUSÃO 24

RECOMENDAÇÕES 26
INTRODUÇÃO
Trata-se de Auditoria de Resultado da Gestão (ARG) realizada no Instituto
Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama), que tem como
objeto o processo de reparação de danos ao meio ambiente decorrente do cometimento de
infrações ambientais.

Tendo avaliado previamente o planejamento das operações e as ações de

fiscalização realizadas pelo Ibama - Relatório de Avaliação da Execução de Programas de
Governo nº 69 (https://auditoria.cgu.gov.br/download/9752.pdf), e o Processo Sancionador
Ambiental, que trata da instrução e do julgamento dos autos de infração lavrados a partir das
ações de fiscalização - Relatório nº 201800803
(https://auditoria.cgu.gov.br/download/12741.pdf), esta auditoria abordou o processo de
recuperação de danos ambientais, a fim de completar um ciclo de avaliação sobre os
principais processos de trabalho realizados pelo Instituto decorrentes das atividades de
fiscalização e controle ambiental.

O objetivo principal do trabalho foi avaliar em que medida a estrutura normativa

e operacional existente no Ibama para realizar o processo de reparação de danos ambientais
decorrentes da prática de infrações atende às melhores práticas de governança.

Tomou-se como base para a avaliação o Referencial para Avaliação de Governança

em Políticas Públicas do Tribunal de Contas da União (TCU), que concebe governança em
políticas públicas como os arranjos institucionais que condicionam a forma pela qual políticas
são formuladas, implementadas e avaliadas, em benefício da sociedade 1.

Em sentido complementar, o Decreto nº 9.203/2017, que dispõe sobre a política

de governança da administração pública federal direta, autárquica e fundacional, conceitua
governança pública como o conjunto de mecanismos de liderança, estratégia e controle
postos em prática para avaliar, direcionar e monitorar a gestão, com vistas à condução de
políticas públicas e à prestação de serviços de interesse da sociedade.

A auditoria foi realizada em Brasília/DF no período de 22/10/2019 a 13/03/2020,

em estrita observância às normas de auditoria aplicáveis ao Serviço Público Federal, as quais
são compatíveis com as Normas Internacionais de Auditoria (NIA), aprovadas pela Federação
Internacional de Contadores (IFAC), tendo como objetivo responder às seguintes questões de
auditoria:

1. Em que medida o processo de reparação de danos ambientais está

institucionalizado?
2. As diretrizes do processo de reparação de danos ambientais orientam a sua
operacionalização?

1
Tribunal de Contas da União. Referencial para Avaliação de Governança em Políticas Públicas. Brasília:
TCU,2014, p. 30.

6
 3. Em que medida o Ibama capacita seus servidores e disponibiliza recursos
tecnológicos para o adequado desenvolvimento das etapas do processo de
reparação de danos ambientais?
4. Em que medida os diversos atores governamentais envolvidos no processo de
reparação de danos ambientais atuam de maneira coordenada e coerente
entre si?
5. Em que medida o sistema de monitoramento e avaliação do processo de
reparação de danos e dos projetos de recuperação de áreas degradadas
(PRAD) está estruturado para produzir informações com vistas à melhoria da
gestão?
6. Há divulgação de informações a respeito da reparação de danos ambientais
(número de PRAD em execução; número de PRAD aguardando análise; áreas
pendentes de reparação de danos monitoradas; resultados sobre a
implementação de PRAD)?

Como resultado do trabalho, espera-se contribuir para o aprimoramento de

normas e procedimentos relativos ao processo de reparação de danos ambientais.

METODOLOGIA
A execução do trabalho se baseou no Referencial para Avaliação de Governança
em Políticas Públicas do TCU, com as adaptações necessárias à avaliação de um processo de
trabalho.

O referencial do TCU propõe os seguintes componentes para a análise quanto à

governança de políticas públicas: Institucionalização, Planos e Objetivos, Participação,
Capacidade Organizacional e Recursos, Coordenação e Coerência, Monitoramento e
Avaliação, Gestão de Riscos e Controle Interno, e Accountability. Para cada componente são
elencadas boas práticas de governança que serviram como parâmetros de comparação com
as práticas atualmente adotadas pelo Ibama.

Registra-se que o trabalho se concentrou na avaliação dos seguintes

componentes: Institucionalização, Planos e Objetivos, Capacidade Organizacional e Recursos,
Coordenação e Coerência, Monitoramento e Avaliação, e Transparência, uma vertente da
Accountability.

Dentre os procedimentos realizados pela equipe de auditoria, vale destacar que,

com o objetivo de avaliar como ocorre o trâmite do processo de reparação ambiental desde
a sua abertura até a sua conclusão, foram analisados os processos referentes aos PRAD
concluídos em 2019. A amostra processual consistiu em 22 processos, de uma lista de 149
processos levantados pelo Ibama em 2019, que estavam com a situação “O processo foi
concluído com a análise realizada”.

7
ENTENDIMENTO DO OBJETO
A obrigação de reparar danos ambientais está prevista no art. 225, parágrafo 3º,
da Constituição Federal, nos seguintes termos:

As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os

infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas,
independentemente da obrigação de reparar os danos causados.

No mesmo sentido, a Lei nº 6.938/1981, que institui a Política Nacional do Meio

Ambiente, estabelece o regime da responsabilidade objetiva para a reparação e indenização
de danos causados ao meio ambiente, sendo seus pressupostos, basicamente, a existência de
dano e o nexo de causalidade entre a ação ou omissão e o resultado lesivo.

Com efeito, o dano ambiental consiste na degradação ambiental e na poluição 2,

conforme assim conceituados no art. 3º da Lei nº 6.938/1981:
(...)
II - degradação da qualidade ambiental, a alteração adversa das características
do meio ambiente;
III - poluição, a degradação da qualidade ambiental resultante de atividades
que direta ou indiretamente:
a) prejudiquem a saúde, a segurança e o bem-estar da população;
b) criem condições adversas às atividades sociais e econômicas;
c) afetem desfavoravelmente a biota;
d) afetem as condições estéticas ou sanitárias do meio ambiente;
e) lancem matérias ou energia em desacordo com os padrões ambientais
estabelecidos;
(...)

O cometimento de infração ambiental gera, ao infrator, além das penalidades

administrativas decorrentes da lavratura do auto de infração, a obrigação civil de reparação
do dano ambiental. Em outras palavras, uma vez lavrado o auto de infração em decorrência
de ações de fiscalização realizadas pelo Ibama, além das sanções administrativas previstas no
art. 72 da Lei nº 9.605/1998 - que dispõe sobre as sanções penais e administrativas derivadas
de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente, o infrator está sujeito à obrigação de
reparar a degradação ambiental decorrente da sua conduta.

A atividade de responsabilização civil por danos ambientais congrega três

diferentes áreas do Ibama: aquela responsável pela realização das operações de fiscalização,
concentradas na Diretoria de Proteção Ambiental (DIPRO); a área responsável pela instrução
e julgamento do auto de infração, atualmente vinculada à Presidência do Instituto
(Coordenação de Apuração de Infrações Ambientais – CIAM) e a Diretoria de Uso Sustentável
da Biodiversidade e Florestas (DBFLO), cuja Coordenação-Geral de Gestão da Biodiversidade,

2
Manual de Direito Ambiental: de acordo com a jurisprudência dos Tribunais Superiores. Gabriel Wedy e Rafael
Martins da Costa Moreira. Belo Horizonte: Fórum, 2019, p. 263.

8
Florestas e Recuperação Ambiental detém a atribuição de coordenar, supervisionar, orientar
e propor normas, padrões, metodologias e processos de reparação e recuperação ambiental.

Além disso, a reparação de danos, quando infrutífera na esfera administrativa,

deve ser buscada pela via judicial por meio da proposição, pela Procuradoria Federal
Especializada (PFE/Ibama) ou pelo Ministério Público, de Ações Civis Públicas (ACP).

A antiga Instrução Normativa nº 10/2012, que regulava os procedimentos para

apuração das infrações administrativas ambientais, determinava a intimação do autuado para
apresentação de projeto de recuperação de danos após a decisão administrativa de primeira
instância que confirmasse o auto de infração. Segundo o parágrafo 1º do seu art. 92, o infrator
deveria apresentar o projeto de recuperação da área degradada no mesmo prazo para
oferecimento de recurso. Não obstante, seu art. 104 dispunha que as medidas necessárias à
reparação de danos ambientais poderiam ser efetivadas independentemente do
processamento e julgamento dos recursos.

Caso o infrator não apresentasse o projeto no prazo estabelecido, deveriam ser

extraídas cópias do processo e remetidas à unidade jurídica competente para providências
judiciais visando a recuperação do dano.

A norma também previa que, antes da remessa do processo para inscrição em

Dívida Ativa, o servidor responsável, verificando a existência de dano, deveria notificar o
infrator para apresentação de projeto de recuperação, no prazo de 15 dias.

Esses procedimentos não impediam, contudo, o imediato ajuizamento de

medidas judiciais visando à reparação de danos ambientais, não havendo necessidade de se
aguardar o julgamento do auto de infração (cf. art. 133).

Durante a realização desta auditoria, foi publicada a Instrução Normativa

Conjunta nº 2, de 29/01/2020, que trata do processo administrativo federal para apuração de
infrações administrativas ambientais e revoga a IN 10/2012. Esta nova norma esclarece que
cabe ao agente atuante registrar no relatório de fiscalização a identificação do dano ambiental
e dos responsáveis pela reparação; e que compete à Equipe de Análise Preliminar (EAP), do
Núcleo de Conciliação Ambiental, realizar a análise preliminar da autuação para decidir sobre
a aplicação das medidas administrativas cautelares e sobre a aplicação das demais sanções,
inclusive se manifestar sobre as medidas a serem adotadas pelo autuado para a reparação do
dano ambiental e a reposição florestal, quando cabível.

Ademais, dispõe que os procedimentos administrativos referentes à reparação do

dano ambiental serão conduzidos pela área técnica competente, paralelamente à instrução
do processo sancionador ambiental.

Além deste normativo que trata dos desdobramentos do processo sancionador

ambiental no que se refere à reparação dos danos, a Instrução Normativa nº 04, de
13/04/2011, estabelece as exigências mínimas para a elaboração de Projetos de Recuperação
de Áreas Degradadas (PRAD), e PRAD simplificado, a serem apresentados pelos autuados. Em
relação aos requisitos dos PRAD, a IN 04/2011 prevê que o Projeto deverá conter:

9
 I - Informações, diagnósticos, levantamentos e estudos que permitam a avaliação
da degradação ou alteração e a consequente definição de medidas adequadas à recuperação
da área, em conformidade com as especificações dos Termos de Referência;

II - Os métodos e técnicas a serem empregados de acordo com as peculiaridades

de cada área, devendo ser utilizados de forma isolada ou conjunta, preferencialmente aqueles
de eficácia já comprovada;

III – Proposição de medidas que assegurem a proteção das áreas degradadas ou

alteradas de quaisquer fatores que possam dificultar ou impedir o processo de recuperação;

IV - Atenção especial à proteção e conservação do solo e dos recursos hídricos e,

caso se façam necessárias, técnicas de controle da erosão deverão ser executadas;

V – Apresentação de embasamento teórico que contemple as variáveis ambientais

e seu funcionamento similar ao dos ecossistemas da região; e

VI - Planilha(s) com o detalhamento dos custos de todas as atividades previstas.

Conforme fluxo estabelecido pelo Ibama, após a aprovação do PRAD, o autuado

assina o Termo de Compromisso para execução do Projeto, que ocorre por três anos,
prorrogável por igual período.

Para fins de monitoramento do PRAD, o autuado apresenta, no mínimo

semestralmente, Relatórios de Monitoramento da implementação do Projeto, elaborados
pelo responsável técnico designado, para avaliação pelo IBAMA.

Além desses relatórios apresentados pelo autuado, as Superintendências do

IBAMA realizam vistorias por amostragem nas áreas degradadas ou alteradas em processo de
recuperação, bem como se utilizam de recursos tecnológicos para monitoramento remoto,
quando não há a necessidade de vistorias in loco.

Na hipótese de finalização do PRAD com atingimento dos objetivos propostos e

efetiva recuperação do dano ambiental, é emitido um parecer conclusivo de quitação do
PRAD e do Termo de Compromisso assinado para execução do Projeto. Nos casos de não
atingimento dos objetivos propostos e não recuperação do dano ambiental identificado, o
caso é encaminhado para a PFE para ajuizamento de Ação Civil Pública (ACP).

A Portaria Conjunta nº 02, de 26/08/2014, definia regras para o planejamento da

atuação conjunta entre as Divisões Técnicas do Ibama e as procuradorias jurídicas que atuam
junto às Superintendências e Gerências do Instituto, visando à propositura de ACP para
reparação de danos ambientais. Não obstante a consideração de que as exigências indicadas
na referida Portaria buscavam conferir maior qualidade probatória e elevar a probabilidade
de êxito das ACPs do Ibama, verificou-se que, conforme diagnóstico promovido internamente
no âmbito da PFE-Ibama, ela não alcançou os objetivos propostos, uma vez que, até setembro
de 2018, de acordo com informações prestadas por cada PFE-Ibama nos Estados, havia sido
constatado baixo montante de ACPs propostas pelo Ibama em todo país.

10
 Portanto, foi necessária a alteração do paradigma relativo ao ajuizamento de
ações civis públicas até então vigente. A proposta atualmente em vigor é a Portaria Conjunta
da Presidente do Ibama e do Procurador-Chefe Nacional nº 01/2018, de 19 de setembro de
2018. Ela fundamenta-se em dois eixos: (a) centralização, no âmbito da PFE-IBAMA/Sede e do
IBAMA/Sede, do planejamento administrativo das infrações ambientais a serem objeto de
responsabilização civil ambiental por meio de ações civis públicas; e (b) otimização dos
recursos materiais e de pessoal da autarquia e da PFE-IBAMA , de modo a canalizá-los para a
responsabilização civil ambiental de grandes infratores nacionais e de ações estratégicas de
fiscalização da autarquia.

De acordo com informações prestadas pelo Ibama, durante a vigência da Portaria

Conjunta nº 02/2014, foram propostas, em nome do Ibama e no período de 2014 a setembro
de 2018, 58 ações civis públicas em todo o país. Destas 58, constatou-se que dezenove delas
envolveram desmatamento na Amazônia Legal. Computando-se o total de hectares
perseguidos nessas ACP para fins de reparação ambiental, chegou-se ao montante
aproximado de 50.066 hectares.

Durante o período de aproximadamente um ano e meio de vigência da Portaria

Conjunta nº 01/2018, o I Planejamento Nacional realizado com base nela acarretou o
ajuizamento de 55 ACPs no âmbito da Amazônia Legal, relativas a desmatamento ilegal,
totalizando pedido de recuperação de 62.870 hectares, superando-se assim a quantidade de
hectares objeto das ACPs promovidas com base na Portaria Conjunta nº 02/2014.

RESULTADOS DOS EXAMES

1. Institucionalização: Oportunidades de melhoria para a

institucionalização dos processos de reparação de danos ambientais.
A “Institucionalização” de uma política pública se refere a aspectos, formais ou
informais, da existência da política, relacionados à capacidade organizacional, normatização,
padrões, procedimentos, competências e recursos que possibilitam o alcance dos objetivos e
resultados da política pública. Decorre, portanto, do estabelecimento de normas que definam
seus objetivos, as instâncias de decisão, competências e atribuições dos atores envolvidos,
além de estabelecer formas de revisão, avaliação e monitoramento.

As boas práticas relacionadas a este componente versam sobre a necessária

definição dos diversos órgãos, instituições e esferas de governo envolvidas na política, de
forma que seja possível a identificação dos objetivos, papéis, responsabilidades, recursos e
obrigações de todos os envolvidos.

Diante disso, e considerando as peculiaridades do processo de trabalho avaliado,

foram estabelecidos os seguintes critérios de análise, para avaliar o grau de institucionalização
do processo de reparação de danos ambientais:

11
 a) Existência de atos normativos que estabeleçam o fluxo processual, as
competências/atribuições de cada área envolvida no processo, prazos e
critérios para análise quanto à eficácia da reparação do dano ambiental;
b) Conformidade dos processos com as normas existentes.

Quanto ao item “a”, verificou-se que a reparação de danos ambientais está

prevista na IN Conjunta nº 02, de 29/01/2020, a qual regulamenta o processo administrativo
federal para apuração de infrações administrativas por condutas e atividades lesivas ao meio
ambiente.

Já a IN Ibama nº 04, de 13/04/2011, estabelece as exigências mínimas para

elaboração dos PRAD, e a Portaria Conjunta nº 02, de 26/08/2014 (revogada pela Portaria
Conjunta nº 01/2018) trazia regras para o planejamento das ACP que seriam ajuizadas, caso
a reparação na esfera administrativa não fosse frutífera.

No que se refere às competências institucionais para atuar na reparação de danos,

essas estão descritas, de modo geral, no Regimento Interno do Instituto, aprovado pela
Portaria nº 4.396, de 10/12/2019.

Um outro normativo relacionado ao tema é a IN Ibama nº 10/2012 (que

regulamentava o processo administrativo ambiental sancionador), a qual determinava em seu
art. 92, §2º que, sempre que não fosse apresentado o PRAD ou assinado Termo de
Compromisso pelo infrator, o caso deveria ser remetido à unidade jurídica competente para
providências jurídicas visando à recuperação dos danos.

Já a Portaria Conjunta IBAMA/PFE nº 02, de 26/08/2014 definia as Diretrizes e

Critérios de triagem, para a judicialização de Ação Civil Pública - ACP, referente à cobrança da
reparação de danos. Atualmente está em vigor a Portaria Conjunta nº 01/2018, a qual prevê
o planejamento anual, por parte de órgãos do Ibama-Sede, para indicação das infrações a
serem objeto de posterior judicialização, tendo, pois, por diretriz conferir efetividade ao Plano
Anual de Proteção Ambiental (PNAPA) e promover a responsabilização civil ambiental de
grandes infratores nacionais.

A IN Ibama nº 04, de 13/04/2011 não estabelece um fluxo de tramitação dos

processos a partir da constatação da necessidade de reparação de danos, tampouco traz
prazos específicos ao Ibama para emissão de relatórios, pareceres e/ou finalização da análise
a respeito do PRAD. Trata-se de uma norma técnica, que dispõe sobre o conteúdo dos
projetos a serem apresentados pelos infratores.

As normas procedimentais eram retiradas da antiga IN nº 10/2012, ficando a

reparação dos danos atrelada ao trâmite do processo administrativo sancionador.
Atualmente, a IN Conjunta nº 02, de 29/01/2020 estabelece apenas que “os procedimentos
administrativos referentes à reparação do dano ambiental serão conduzidos pela área técnica
competente, paralelamente à instrução” (art. 80). Não há, contudo, até o momento, norma
que regulamente tais procedimentos, exceto pela IN Ibama nº 04, de 13/04/2011 que, como
visto acima, não trata do estabelecimento de um fluxo processual.

12
 No que se refere à conformidade dos processos analisados com a IN nº 10/2012,
vigente à época da tramitação, e às demais normas aplicáveis, verificou-se que, dos vinte e
dois processos analisados:

a) Sete apontaram recuperação do dano por meio da regeneração natural da

vegetação.
b) Três apontaram recuperação do dano por meio de PRAD.
c) Nove estão concluídos sem recuperação do dano e sem encaminhamento para
ACP. O Ibama apresentou justificativa para as situações concretas analisadas.
De uma forma geral, pode-se afirmar que os processos seguem aguardando
providências, sem prejuízo à continuidade de tramitação nos setores
pertinentes, com a possibilidade de encaminhamento à PFE para propositura
de ACP, se for o caso.
d) Dois encerraram sem recuperação do dano após ajuizamento de ACP.
e) Um apontou que não houve reparação do dano, mas foi encaminhado para
ajuizamento de ACP.

Considerando a IN nº 04/2011, as exigências mínimas estabelecidas para a elaboração

de PRAD podem ser sintetizadas nas seguintes etapas:
1) Apresentação do PRAD e assinatura do Termo de Compromisso pelo
interessado;
2) Análise e aprovação do PRAD pelo Ibama;
3) Elaboração de Relatórios de Monitoramento pelo interessado no mínimo
semestralmente e Relatório de Avaliação a ser apresentado ao final do
projeto;
4) Manifestação conclusiva do Ibama após a apresentação do Relatório de
Avaliação pelo interessado.

Verificou-se que, dos 22 processos analisados, quatro deles referiam-se a

requisições do Ministério Público Federal (MPF) e um tratava-se de encaminhamento de
Parecer Técnico do Ibama. Esses processos em específico tratavam de recuperação de áreas
degradadas, mas não diziam respeito a apresentação de PRADs e, por esse motivo, não
seguiram os ritos da IN nº 04/2011. Assim, a partir da análise documental e considerando os
processos que deveriam seguir a IN nº 04/2011, foram identificadas falhas formais como:
ausência de assinatura do Termo de Compromisso; início da execução do PRAD sem análise
prévia pelo Ibama; não apresentação pelo interessado de Relatórios de Monitoramento
semestrais; não apresentação do Relatório de Avaliação ao final do projeto e ausência de
manifestação conclusiva do Ibama após a apresentação do Relatório de Avaliação.

Essas falhas formais, somadas às fragilidades verificadas nas normas que

disciplinam o processo de reparação de danos ambientais, indicam a necessidade de
aperfeiçoamento da institucionalização do processo, primeiramente regulamentando a sua
tramitação, de modo a complementar a previsão da nova IN Conjunta nº 02, de 29/01/2020
e, ainda, criando pontos de controle para o acompanhamento dos PRADs, de modo a garantir
a conformidade dos processos com as normas que os regulamentam.

13
 Por fim, cabe registrar também que foi observado um lapso temporal na
movimentação dos processos, conforme demonstrado a seguir:

Quadro 1: Lapso temporal dos processos.

Processo Período
02006.005585/2004-61
02026.002400/2003-48
02025.000799/2009-28
0204.000705/2005-39
Fonte: Elaboração da equipe de auditoria.
Entre 22/02/2005 a 14/09/2011
Entre 05/03/2012 a 12/04/2016;
Entre 19/12/20016 a 22/01/2019
Entre 21/12/2009 a 16/02/2012;
Entre 07/11/2012 a 26/02/2014;
Entre 12/03/2015 a 18/11/2016;
Entre 30/10/2017 a 13/05/2019.
Entre 27/08/2005 a 09/09/2008;
Entre 09/09/2008 a 15/10/2009;
Entre 24/01/2012 a 25/03/2013;
Entre 25/03/2013 a 08/07/2014;
Entre 17/09/2015 a 08/08/2018.

Sobre a paralisação desses processos, o Ibama as justificou com as condições

gerais já conhecidas que acometiam os processos administrativos no âmbito do Instituto,
quais sejam, complexidade das matérias envolvidas, ausência de informatização/digitalização
do processos administrativos, carência de servidores, necessidade de remessa de autos físicos
a outras unidades da federação, ausência de estrutura adequada, existência de muitas
divisões e tramitações entre setores internos, regras antiquadas, controles e procedimentos
redundantes e desnecessários ao funcionamento do sistema de apuração das infrações
ambientais.

Ciente das informações acima e das recomendações contidas nesse relatório, o

Instituto informou as seguintes ações proferidas com o intuito de implementar melhorias para
a institucionalização dos processos de reparação de danos ambientais:
a) Iniciou um processo administrativo com finalidade de regulamentar os procedimentos
necessários à aplicação da conversão de multas em serviços de preservação, melhoria
e recuperação da qualidade do meio ambiente, para a modalidade de execução pelo
próprio autuado que está descrita no inciso I do art. 142-A do Decreto Federal
6.514/2008 e Instrução Normativa Conjunta MMA/Ibama/ICMBio n° 01 de 29 de
janeiro de 2020.
b) Iniciou a revisão da Instrução Normativa n.º 4/2011, com manifestação das Diretorias
e áreas técnicas de todas as Superintendências do Ibama. Essa revisão pretende
atualizar a norma de maneira a estabelecer orientações, diretrizes e critérios para a
elaboração e monitoramento de projetos de recuperação de áreas degradadas ou
alteradas, além de definir critérios e parâmetros para acompanhamento técnico do
projeto.
c) A fim de estabelecer procedimentos quanto à reparação do dano, o Instituto indicou
as seguintes iniciativas:

14
 I - Processo nº 02001.002052/2019-54: fixa critério e estabelece uma ficha de campo
para sistematizar a coleta de informação sobre recuperação ambiental. A ficha
construída foi encaminhada aos estados para avaliação;
II –Processo nº 02023.000458/2019-44: institui uma minuta de instrução normativa
que orienta a judicialização de processos de recuperação ambiental. Questiona sobre
procedimentos a serem adotados após a Lei Complementar nº 140/2011, Lei federal
nº 12.651/12, e a relação com a Lei Federal nº 11.428/2006;
III – Processo nº 02001.008757/2019-85: institui grupo técnico para tratar da
valoração de danos ambientais na esfera administrativa.
IV - Construção de jurisprudência administrativa no tratamento da reparação do dano
ambiental.

Destaca, também, que a vinculação da atribuição de recuperação ambiental à CGBIO,

bem como a criação da COREC foram propulsores para a inserção da recuperação de danos
como pilar estratégico institucional, que passará a integrar o planejamento estratégico e o
plano plurianual do Ibama para o triênio 2020-2023.

2. Planos e Objetivos: Operacionalização das metas do

IBAMA sobre o processo de reparação de danos ambientais por meio
do Plano Nacional Anual de Biodiversidade (Planabio).
Este componente da governança diz respeito à coerência entre os objetivos e
metas definidos para o processo com as intervenções escolhidas. Ou seja, a gestão do
processo deve ser guiada por planos que permitam operacionalizar as ações necessárias ao
atingimento dos objetivos e metas institucionais relacionados ao tema “reparação de danos”.

Os critérios utilizados para avaliação deste componente foram: a existência de

planos estratégicos e seus desdobramentos em termos operacionais que definam metas e
prazos para a implementação dos processos de reparação de danos, bem como
responsabilidades por produtos e ações.

Como visto, as competências referentes à recuperação ambiental foram

atribuídas à Diretoria de Uso sustentável da Biodiversidade e Florestas (DBFLO), estando
registradas no Regimento Interno do Ibama nos seguintes termos:
Art. 113. À Coordenação-Geral de Gestão da Biodiversidade, Florestas e
Recuperação Ambiental compete:
I - coordenar, supervisionar, orientar e propor normas relativas ao manejo e ao
uso dos recursos pesqueiros, faunísticos e florestais;
II - coordenar, supervisionar, orientar e propor normas, padrões, metodologias
e processos de reparação e recuperação ambiental, e;
III - coordenar a execução das ações que compõem o Planabio.

Art. 114. À Coordenação de Recuperação Ambiental compete:

15
 I - coordenar, supervisionar, propor normas e orientar tecnicamente a
elaboração de programas e ações de recuperação ambiental de áreas
degradadas;
II - coordenar, supervisionar e orientar tecnicamente a elaboração de
programas e projetos de conversão de multas, inclusive elaboração de
chamamentos públicos para a seleção de projetos de conversão indireta de
multas aplicadas pelo Ibama, no que tange à melhoria e recuperação do meio
ambiente;
III - coordenar, supervisionar, propor normas e orientar tecnicamente a
elaboração de programas e ações de reparação ambiental ou compensação
financeira por danos ambientais sobre a biodiversidade e florestas, priorizando
ações que contribuam para conservação ou recuperação de espécies e
ecossistemas ameaçados, e;
IV - orientar tecnicamente e propor modelos de reparação e valoração do dano
ambiental para a biodiversidade e florestas.

Primeiramente, registra-se que nas metas institucionais globais para o período de

1º de junho de 2019 a 31 de maio de 2020, definidas pela Portaria nº 638, de 05 de novembro
de 2019, há previsão do indicador “regeneração, recuperação e reposição florestal”, cuja
meta para o período é 120.000 hectares, correspondendo ao somatório de áreas em processo
de regeneração nos polígonos embargados, áreas em recuperação decorrentes do processo
sancionador e licenciamento (PRAD) e áreas de plantios compensatórios do licenciamento
ambiental federal.

Já a Portaria nº 4525, de 18 de dezembro de 2019, define as metas institucionais

intermediárias do Ibama para o período de 1º de junho de 2019 a 31 de maio de 2020, e
estabelece a meta, à CGBIO/DBFLO, de acompanhar a recuperação ambiental de 40.000
hectares em processos internos do Ibama, sendo esse quantitativo o somatório das áreas em
recuperação decorrentes de projetos de recuperação de áreas degradadas (PRAD). As metas
intermediárias anteriores, referentes ao período de 1º de junho de 2018 a 31 de maio de
2019, haviam trazido o seguinte sobre o tema em análise: “executar ações de melhoria e
recuperação ambiental”, que englobava o número de ações ou documentos técnicos
produzidos relacionados à reparação e/ou valoração do dano ambiental.
Para atingir essas metas, a unidade se ampara no Plano Nacional Anual de
Biodiversidade (Planabio), que estabelece objetivos, ações e condições para a
descentralização de recursos orçamentários para que as Divisões Técnico-Ambiental (DITEC),
das Superintendências do Ibama, realizem as ações do Plano. O monitoramento do Plano,
conforme a Portaria nº 3960, de 27 de dezembro de 2018, que aprovou o Planabio de 2019,
ocorreria trimestralmente, quando os chefes das DITEC encaminhariam à DBFLO Relatórios
de Execução Trimestral para subsidiar relatórios gerenciais e a mensuração do cumprimento
das metas institucionais.
Entretanto, conforme a DBFLO, a metodologia inicialmente adotada para a coleta
de informações, mediante o preenchimento de planilhas online pelas DITECs, não se mostrou
eficiente, de modo que a Diretoria elaborou novos questionários para as DITECs
contemplando toda a execução física do exercício de 2019, para subsidiar a elaboração do

16
Relatório Gerencial de Execução Finalística de 2019, o qual não foi concluído até a emissão
deste Relatório Preliminar de Auditoria.
Contudo, mesmo com informações parciais disponíveis sobre o Plano de 2019, o
Plano Nacional Anual de Biodiversidade para o ano de 2020 (Planabio 2020) foi aprovado por
meio da Portaria nº 4.634, de 30 de dezembro de 2019, cujo planejamento se baseou na
execução das ações do ano anterior, com foco especial na execução orçamentária.

Cabe registrar que, a fim de articular ações de monitoramento, desenvolvimento

e avaliação de planos, programas, projetos e ações de melhoria e recuperação ambiental, foi
criado o Comitê Especializado em Ações de Melhoria e Recuperação Ambiental (CERAM), por
meio da Portaria nº 1978, de 21 de setembro de 2017. O Comitê é composto por analistas
ambientais que participaram do Primeiro Curso de Formação de Especialistas em
Recuperação Ambiental promovido pelo Ibama e aqueles diretamente envolvidos com as
ações de recuperação ambiental do acidente de Mariana/MG, no Rio Doce. A experiência do
CERAM tem sido, conforme informado pelo Ibama, uma oportunidade de aprimoramento
técnico e metodológico de projetos de recuperação ambiental de grande escala, o que tem
sido revertido na construção de orientações internas sobre o tema. No entanto, após a sua
criação, foi realizado apenas um encontro e sem a participação de todos os membros. A
realização de encontros periódicos, com a produção de atas ou deliberações, não é frequente
face a restrições orçamentárias.

Diante do exposto, verificou-se que o Ibama possui instrumentos de

planejamento que guiam a atuação da unidade no que se refere à execução e
acompanhamento dos processos de reparação de danos ambientais (metas globais, metas
intermediárias e Planabio anuais).

3. Capacidade Organizacional e Recursos: Recursos

tecnológicos insuficientes para o desenvolvimento das etapas do
processo de reparação de danos ambientais.
Este componente da governança engloba a garantia da adequada capacitação dos
membros que atuam no processo de trabalho, de modo que as competências necessárias à
execução de suas atividades sejam desenvolvidas; a disponibilidade de estrutura de pessoal
qualificado e em quantidade suficiente para o desenvolvimento do processo; a identificação
e provisão de recursos físicos, financeiros e de tecnologia da informação que permitam a
realização das ações programadas.

Os critérios escolhidos para avaliá-lo foram: existência de recursos tecnológicos

necessários e suficientes para o desenvolvimento dos processos de reparação de danos e para
a gestão estratégica do tema; adequada capacitação dos analistas que atuam diretamente
nos PRAD e daqueles que se dedicam à gestão do tema.

17
 Verificou-se que não existem ferramentas tecnológicas específicas associadas à
recuperação ambiental no Ibama. É utilizado o Sistema Eletrônico de Informação (SEI) para
instrução e tramitação de processos.

Atualmente encontra-se em desenvolvimento um Sistema de Recepção e

Acompanhamento de Projetos de Recuperação Ambiental (SISPRO). Também estão sendo
desenvolvidos documentos técnicos específicos para serem inseridos no SEI, com vistas à
padronização do processo.

No âmbito do Projeto GEF Paisagens Sustentáveis, tenta-se desenvolver um

projeto piloto no território da Amazônia para criação do Sistema Nacional de Recuperação
Ambiental (SINARA).

Diante das limitações do sistema atualmente em uso (SEI), o gerenciamento dos

processos de PRADs fica prejudicado, já que não é possível extrair informações gerenciais
como: número de PRADs em trâmite; número de PRADs aguardando avaliação; duração do
trâmite dos processos; fase em que o PRAD se encontra; origem do dano (se por
licenciamento, Auto de Infração ou outro), entre outras. Isso dificulta o trabalho da DBFLO no
que se refere à coordenação, supervisão e orientação técnica de programas e ações que visem
melhorias nos processos de reparação ambiental, bem como ao monitoramento de
resultados.

Quanto à capacitação profissional, o Ibama afirma que não realizou mapeamento

formal sobre as competências necessárias ao acompanhamento dos PRADs. Apesar disso, a
DBFLO promoveu, em conjunto com o antigo CENTRE (atual CEDUC) entre os anos de 2014 e
2015, o primeiro curso de Pós-Graduação Lato Sensu em Recuperação de Áreas Degradadas
para a formação de Especialistas em Recuperação de Áreas Degradadas nos quadros do
Ibama.

Esse curso foi todo custeado pela Autarquia e formou 68 analistas ambientais da
Sede e Superintendências que se comprometeram a trabalhar com o tema recuperação
ambiental por, pelo menos, dois anos. A experiência decorrente das ações e vistorias
desenvolvidas pela DBFLO para dar suporte técnico ao Comitê Interfederativo responsável
pelas decisões sobre a recuperação ambiental correlata ao acidente da Barragem de Fundão,
em Mariana-MG, mostraram que havia a necessidade da constituição de um corpo técnico
específico para trabalhar com recuperação e valoração ambiental no Ibama. Nesse sentido,
foi instituído o CERAM, citado no item anterior deste Relatório.

Além disso, desde o ano de 2018 a DBFLO, por meio da COREC/CGBIO, têm
promovido a capacitação continuada de servidores da sede e Superintendências, entre as
quais destacam-se: a 1ª Oficina de Construção de Metodologia de Acompanhamento das
Ações de Recuperação Ambiental, o curso “Valoração Econômica Ambiental: Fundamentos,
Instrumentos e Aplicações”, e o curso “Solos como fator ecológico na recuperação de áreas
degradadas - módulo Cerrado.

Para o exercício de 2019, verificou-se que, dos cinco eventos prioritários de

capacitação relativos à temática de recuperação ambiental estabelecidos, foram realizados

18
apenas dois, bem como um terceiro, não previsto no Plano. Os eventos realizados durante
2019 foram os seguintes: a) Indicadores de monitoramento de recuperação ambiental, com
quatro)servidores capacitados: b) 12º Simpósio Nacional sobre Recuperação de Áreas
Degradadas, com dois servidores capacitados; c) Curso de Avaliação e Acompanhamento
Técnico de Projetos Ambientais, com 31 servidores capacitados.

O Instituto informa que na COREC/CGBIO/DBFLO/Sede estão lotados: três

Biólogos(as); um Engenheiro(a) Ambiental; três Engenheiros(as) Agrônomos(as); cinco
Engenheiros(as) Florestal(is); um Pedagogo(a); um Geógrafo(a); um Estagiário(a) de
Geografia. Em outras diretorias da Sede o acompanhamento da recuperação ambiental é uma
etapa de um processo mais amplo relacionado: ao licenciamento ambiental, à reparação de
danos no âmbito do processo sancionador, à conversão de multas no âmbito do processo
sancionador e ao registro de produtos que podem ser usados na recuperação da qualidade
ambiental. Os servidores envolvidos nessas atividades não são exclusivos do
acompanhamento técnico da recuperação ambiental. Nas Superintendências, atualmente, os
técnicos que trabalham na recuperação ambiental não são exclusivos para atuação no tema,
exercendo competências em todas as áreas finalísticas do Ibama.

Diante do exposto, percebe-se que, apesar das capacitações já realizadas pela

Instituição sobre o tema, não existe mapeamento formal sobre as competências necessárias
aos acompanhamentos dos PRADs, tampouco levantamento sobre as competências dos
analistas ambientais que acompanham os PRADs nas Superintendências. Essas informações
são essenciais para o planejamento de novos cursos de capacitação e definição do seu público
alvo.

Quanto aos recursos tecnológicos atualmente disponíveis, verificou-se que não

são suficientes para a produção de informações estratégicas necessárias ao acompanhamento
dos processos.

Diante dos fatos apurados e a par das recomendações contidas nesse relatório, o
Ibama informou acerca dos seguintes procedimentos adotados com o objetivo de otimizar a
sua capacidade operacional e de recursos:
a) A COREC vem trabalhando e acompanhando o desenvolvimento do sistema eletrônico
que poderá servir para tratamento dos processos de reparação dos danos ambientais.
b) Ciente da necessidade de elaboração de documentos técnicos que tratem
especificamente dos processos de reparação de danos ambientais, a COREC inaugurou
processos administrativos com objetivo de elaborar uma orientação técnica normativa
(OTN) e um procedimento operacional padrão (POP) relativos à Ficha de Campo para
Acompanhamento e Avaliação Técnica do Projeto de Recuperação de Área Degradada
(PRAD) em Ecossistemas Terrestres, bem como de avaliar custos de implantação e
manutenção de Projeto de Recuperação Ambiental nos diversos Biomas brasileiros, no
âmbito da análise de processos afetos à COREC e da propositura de Ações Civis
Públicas.
c) No tocante à capacitação institucional e formação, a coordenação concluiu o
mapeamento de competências e tem avançado na convergência dos planos de cursos
para construção da habilidade necessária ao servidor que trata da reparação do dano
ambiental.

19
4. Coordenação e Coerência: Ausência de uma instância
de coordenação entre os atores envolvidos no processo de reparação
de danos ambientais.
Coordenação e coerência são elementos essenciais para que as partes
interessadas atuem de forma alinhada a fim de atingir os objetivos institucionais. A avaliação
deste componente implica verificar em que medida os diversos atores envolvidos no processo
de reparação de danos ambientais atuam de maneira coordenada e coerente entre si.

Segundo informado pelo Ibama, a recuperação ambiental permeia todas as áreas

finalísticas do Ibama e envolve não somente a recuperação de um ecossistema para retorná-
lo a um ecossistema de referência, mas também para que tenha usos socioeconômicos
estabelecidos.

Na Diretoria de Licenciamento Ambiental (DILIC), a recuperação ambiental é parte

das condições de consentimento para a realização de uma atividade ou empreendimento com
potencial poluidor e, nesse contexto, os projetos são denominados: Projeto de recuperação
de áreas degradadas e Planos de Conservação e Uso do Entorno de Reservatórios Artificiais
(Pacuera). São consideradas atividades de recuperação ambiental, também, tanto a reposição
florestal quanto a compensação florestal.

Outros planos e projetos contidos no Plano Básico Ambiental, que subsidia a

Licença de Instalação dos empreendimentos ou atividades com potencial poluidor, conterão
outras atividades associadas à recuperação ambiental e/ou a remediação ambiental de
ecossistemas. Como exemplo de projetos que podem ter conteúdos associados a
recuperação ambiental, citam-se os projetos de contenção de processos erosivos.

Na Diretoria de Proteção Ambiental (DIPRO), tanto a fiscalização ambiental

quanto as ações emergenciais terão como parte de suas ações a necessária reparação dos
danos ambientais advindos de infrações. Comumente, os projetos relacionados com essa
temática, quando é possível a reparação do dano ambiental in situ, são denominados Projetos
de Recuperação de Áreas Degradadas ou Alteradas (PRADs).

Na Diretoria de Qualidade Ambiental (DIQUA), especificamente na Coordenação-

Geral de Avaliação e Controle de Substâncias Químicas (CGASQ), promove-se, segundo o
regimento interno do Ibama, "a avaliação, reavaliação, licenciamento, registro e controle de
substâncias e agentes de processos biológicos, químicos ou físicos, efetiva ou potencialmente
causadores de impactos ambientais, bem como de produtos e processos destinados à
remediação de danos ambientais provocados por agentes poluentes, conforme legislação".
Emite-se, para tanto, em conformidade com a legislação, autorizações de uso de produtos e
técnicas de remediação ambiental, que serão utilizados na recuperação da qualidade
ambiental.

E em 2017, foi criada a Coordenação-Geral de Gestão da Biodiversidade, Florestas

e Recuperação Ambiental (CGBIO), no âmbito da DBFLO, que tem buscado atuar na

20
elaboração e desenvolvimento de metodologias afetas à recuperação ambiental, seu
acompanhamento técnico, bem como na formulação, revisão, sistematização, padronização
e consolidação de documentos, normas, protocolos, termos de referência, modelos de
formulários e de relatórios que possam ser utilizados para recuperação ambiental por todas
as diretorias do Ibama.

Como o escopo da auditoria se restringe à recuperação de danos ambientais

decorrentes de infrações, além da DIPRO e da DBFLO, a Coordenação de Apuração de
Infrações Ambientais (CIAM), hoje vinculada ao Gabinete da Presidência do Instituto, é outra
instância que participa do processo de reparação de danos.
Veja-se que, conforme o novo normativo que regulamenta o processo
sancionador ambiental, a atuação precisa do agente autuante, ao registrar no relatório de
fiscalização a identificação do dano ambiental e dos responsáveis pela reparação, é condição
necessária para que a Equipe de Análise Preliminar (EAP) do Núcleo de Conciliação Ambiental,
no âmbito do CIAM, realize a análise preliminar da autuação e decida sobre a aplicação das
medidas administrativas cautelares e sobre a aplicação das demais sanções, inclusive sobre
as medidas a serem adotadas pelo autuado para a reparação do dano ambiental e a reposição
florestal, quando cabível.
Após a etapa da audiência de conciliação, a Equipe de Condução de Audiências de
Conciliação Ambiental (ECAC), encaminhará os autos:
I – na hipótese de sucesso da conciliação ambiental, aos setores do órgão
ambiental autuante responsáveis pelo acompanhamento do cumprimento da opção feita pelo
autuado; da reparação do dano ambiental e das atividades a serem regularizadas.
II – não havendo conciliação, para o setor responsável pela instrução do processo
administrativo sancionador.
A norma também diz que os procedimentos administrativos referentes à
reparação do dano ambiental serão conduzidos pela área técnica competente, paralelamente
à instrução. Contudo, não disciplina como se dará a comunicação entre a ECAC e o setor
responsável pelo processo de reparação.
Ao analisar as informações prestadas pelo Ibama, verifica-se que não há no
Instituto uma estratégia ou instância de comunicação coordenada na qual DIPRO, DBFLO e a
CIAM possam colaborar umas com as outras efetivamente, visando o aperfeiçoamento dos
processos de reparação de danos. Para corroborar esse entendimento, o Instituto informa
que, na vigência da IN 10/2012, a articulação entre as áreas ocorria apenas no bojo do
processo sancionador, de acordo com os trâmites de cada Diretoria.

O estabelecimento de mecanismos de articulação, comunicação e colaboração

entre as partes permitiria o alinhamento de estratégias para alcançar o resultado comum de
recuperação ambiental.

21
5. Monitoramento e Avaliação: Risco de baixa
confiabilidade de dados sobre os PRADs edas informações gerenciais
necessárias para o monitoramento e avaliação dos processos.
Ausência de rotina estabelecida para o monitoramento e avaliação
gerencial dos PRAD.
O andamento das operações inerentes ao processo de reparação de danos deve
ser constantemente monitorado e os seus resultados periodicamente avaliados, com vistas à
concretização dos objetivos programados e ao aperfeiçoamento do desempenho
institucional. Nesse sentido, conforme descrito no Referencial para Avaliação de Governança
em Políticas Públicas, o monitoramento é um processo que envolve a coleta de informação
sobre insumos, produtos, atividades e circunstâncias que são necessários para a efetiva
reparação de danos ambientais. Tais informações são importantes para que, em um processo
contínuo de monitoramento e avaliação, o Ibama possa analisar se as atividades estão sendo
desenvolvidas conforme o programado e se as metas sobre os resultados estão sendo
alcançadas ou não, indicando as razões do insucesso.

Os critérios utilizados para avaliar este componente da governança foram: a

disponibilidade de dados confiáveis e relevantes que deem suporte às atividades de gestão
dos processos de reparação de danos; identificação dos agentes responsáveis pelo
fornecimento e utilização das informações gerenciais; utilização dos dados e informações
gerenciais no planejamento de ações de melhorias para os processos.

Primeiramente, verificou-se que o Instituto tem feito um esforço para coletar,

junto às Superintendências, dados sobre os PRADs em andamento. Esses dados estão
atualmente organizados em uma planilha que congrega informações sobre o local da infração,
nome do autuado, data da autuação, bioma, área a ser recuperada, se foi apresentado PRAD
e assinado Termo de Compromisso, se houve ajuizamento de ACP e data da última vistoria
realizada. Informações gerais como número de PRAD por Superintendência, área média por
bioma que deve ser objeto de reparação, dentre outras, são extraídas dessa planilha.

Os responsáveis pelo fornecimento dos dados são os analistas ambientais lotados

nas DITEC das Superintendências; já a geração de informações gerenciais e sua utilização para
o monitoramento e avaliação dos processos cabe à Coordenação-Geral de Gestão da
Biodiversidade, Florestas e Recuperação Ambiental, da DBFLO. Essas informações devem
subsidiar a elaboração dos Planabios anuais.

Contudo, a mencionada planilha possui 105.673 registros de processos, realizados

manualmente pelos servidores das Superintendência, o que gera um risco para sua qualidade.
A atualização dos dados também se mostra custosa, já que depende de consulta a ser
realizada em cada processo.

A equipe de auditoria tomou como base a referida planilha para seleção da

amostra, acreditando que todos os processos selecionados para avaliação continham PRADs.
No entanto, após análise, concluiu que, além deles, havia também processos autuados em

22
razão de demandas do Ministério Público Federal, processo autuado para elaboração de
Parecer Técnico do Ibama e relatórios emitidos pelos interessados, todos contidos na mesma
relação. Observa-se, assim, que a planilha encaminhada tratava dos processos de recuperação
de áreas degradas de forma ampla e não especificamente de PRADs decorrentes de infrações
ambientais, apontando uma fragilidade sobre a coleta de dados.

Sobre o assunto, vale mencionar que está em desenvolvimento o Sistema de

Recepção e Acompanhamento de Projetos de Recuperação Ambiental (SISPRO). Atualmente,
contudo, os processos de reparação de danos são constituídos no âmbito do processo
sancionador ambiental e tramitados por meio do SEI e, segundo o Ibama, o monitoramento
dos PRADs é realizado de forma individualizada pelos servidores envolvidos no
acompanhamento técnico dos projetos. Essa forma de monitoramento gera poucas
informações para o aperfeiçoamento dos projetos. Além disso, o Instituto informa que não há
rotina específica estabelecida para o monitoramento e avaliação gerencial dos PRAD.

O Ibama esclarece que no âmbito da Coordenação de Recuperação Ambiental

(COREC), além de normativas integradas, estão sendo desenvolvidos documentos, termos de
referência, protocolos que devem ser consolidados em sistemas e na formulação de tópico
específico sobre recuperação ambiental no sítio eletrônico do Ibama na rede mundial de
computadores. Essas iniciativas podem ser consideradas como uma boa prática desenvolvida
pelo Instituto e que contribuirá para a geração de informações gerenciais necessárias para o
planejamento de ações de melhoria do processo de reparação de danos ambientais.

6. Transparência: Oportunidades de melhorias na

divulgação em transparência ativa das informações sobre reparação
de danos ambientais.
A transparência é um dos elementos do componente “accountability”, segundo o
qual os diversos atores responsáveis pela implementação de uma política pública devem
prestar contas e se responsabilizar pelo desempenho da política. Para se submeterem ao
escrutínio da sociedade, tais atores devem divulgar informações relevantes.

Nesse sentido, destacam-se as seguintes diretrizes da Lei nº 12.527, de 18 de

novembro de 2011 (Lei de Acesso a Informação - LAI):
Art. 3º (...)
I - observância da publicidade como preceito geral e do sigilo como exceção;
II - divulgação de informações de interesse público, independentemente de
solicitações;
III - utilização de meios de comunicação viabilizados pela tecnologia da
informação;
IV - fomento ao desenvolvimento da cultura de transparência na administração
pública;
V - desenvolvimento do controle social da administração pública.

23
 Diante disso, optou-se por avaliar a transparência do processo de reparação de
danos ambientais no que diz respeito à divulgação de informações sobre ele, observando
também os preceitos do art. 4º, inciso XI do Decreto nº 9203/2017:
Art. 4º São diretrizes da governança pública:
(...)
XI - promover a comunicação aberta, voluntária e transparente das atividades
e dos resultados da organização, de maneira a fortalecer o acesso público à
informação”.

Para isso, foram realizadas consultas nos endereços eletrônicos

http://www.consultaesic.cgu.gov.br/busca/SitePages/principal.aspx e
https://www.ibama.gov.br/, utilizando como critério de busca as palavras-chave:
"Recuperação ambiental"; "PRAD"; e "Plano de Recuperação de Áreas Degradadas".

Observou-se que os pedidos realizados por meio da LAI referentes à recuperação

de danos estão sendo respondidos. No entanto, não existe divulgação no sítio eletrônico do
Ibama sobre áreas pendentes de recuperação, em recuperação ou recuperadas, bem como
sobre os resultados de PRADS implementados. O que existe são informações divulgadas de
forma dispersa sobre os temas pesquisados.

De acordo com o próprio Ibama, os sistemas eletrônicos referentes à recepção,

análise, aprovação, acompanhamento e encerramento de PRAD, sua sistematização e
consequente publicidade ainda se encontram em desenvolvimento. Entretanto, a consulta
pelo interessado ao processo no qual figura como autuado e, consequentemente, ao(s)
projeto(s) de recuperação relacionado(s), pode ser efetuada solicitando o acesso externo ao
Sistema Eletrônico de Informações – SEI do Ibama.
Conclui-se, portanto, que não existe uma sistematização das informações a
respeito de reparação de danos ambientais e, tampouco, uma rotina de divulgação no sítio
eletrônico do Ibama sobre o tema, de forma que a transparência ativa desse processo está
prejudicada. O Ibama informa que com a futura implantação de um sistema eletrônico para o
cadastramento e acompanhamento de PRAD, o acesso às informações específicas e
detalhadas poderá ser efetuado de forma direta e objetiva.

CONCLUSÃO

As análises realizadas permitiram concluir que o Ibama está se estruturando para

realizar o efetivo gerenciamento do processo de reparação de danos ambientais, com ações
como a criação da Coordenação-Geral de Gestão da Biodiversidade, Florestas e Recuperação
Ambiental (CGBIO), no âmbito da DBFLO, e o desenvolvimento do Sistema de Recepção e
Acompanhamento de Projetos de Recuperação Ambiental (SISPRO). Entretanto, as mesmas
análises apontam oportunidades de melhoria para os diversos quesitos avaliados,
considerando a metodologia adotada.

24
 No que se refere à Institucionalização, observou-se que a IN Ibama nº 04/2011
não está suficientemente delineada com as atribuições dos atores envolvidos no processo e
em qual momento devem se pronunciar. Trata-se de uma norma técnica, que dispõe sobre o
conteúdo dos projetos a serem apresentados pelos infratores. Nesse sentido, a análise
processual demonstrou que não há padronização na tramitação dos processos, definição de
prazos específicos para emissão de relatórios, pareceres e/ou finalização da análise a respeito
do PRAD, bem como a definição sobre o momento e os casos de encaminhamento à PFE para
ajuizamento de ACP.

Além disso, a Instrução Normativa Conjunta nº 2, de 29/01/2020, ao dispor que

os procedimentos administrativos referentes à reparação do dano ambiental serão
conduzidos pela área técnica competente, paralelamente à instrução do processo
sancionador ambiental, abre espaço para que o Ibama emita novo normativo sobre o tema, a
fim de estabelecer o fluxo processual dos processos de reparação de danos iniciados a partir
de agora.

Em relação aos Planos e Objetivos, verificou-se que o Ibama possui instrumentos

de planejamento que guiam a atuação da unidade no que se refere à execução e
acompanhamento dos processos de reparação de danos ambientais. Além disso, embora o
tema permeie as atribuições de outras áreas do Ibama, está definido no seu Regimento
Interno que cabe à DBFLO coordenar, supervisionar, orientar e propor normas, padrões,
metodologias e processos de reparação e recuperação ambiental e executar as ações do
Planabio, instrumento que operacionaliza as metas globais e intermediárias do IBAMA sobre
o processo de reparação e recuperação de danos ambientais.

Quanto aos recursos tecnológicos, verificou-se que o gerenciamento dos

processos de PRAD fica prejudicado em função das limitações do sistema atualmente em uso
(SEI), o que dificulta o trabalho da DBFLO no que se refere à coordenação, supervisão e
orientação técnica de programas e ações de reparação ambiental, bem como ao
monitoramento de resultados, tendo em vista que não é possível extrair do sistema
informações gerenciais.

Sobre a capacitação da força de trabalho, verificou-se que não existe mapeamento

formal sobre as competências necessárias aos acompanhamentos dos PRADs, o que dificulta
o planejamento de ações de capacitação.

No que concerne à Coordenação e Coerência, verificou-se que não há no Instituto

uma estratégia ou instância de comunicação coordenada na qual DIPRO, DBFLO e a CIAM
possam colaborar umas com as outras efetivamente, alinhando as estratégias, visando o
aperfeiçoamento dos processos de reparação de danos. Nesse sentido, na vigência da IN
10/2012, a articulação entre as áreas ocorria apenas no bojo do processo sancionador, de
acordo com os trâmites de cada Diretoria.

No que diz respeito ao Monitoramento e à Avaliação, verificou-se um risco de

baixa confiabilidade dos dados sobre os PRAD, visto que a coleta das informações sobre os
processos, até o final deste trabalho de auditoria, era realizada manualmente pelos servidores
das Superintendências, verificando processo por processo, assim como a atualização dos

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dados, dificultando a extração de informações gerenciais necessárias para o monitoramento
e a avaliação dos PRADs.

Além disso, não há rotina específica estabelecida para o monitoramento e a

avaliação gerencial dos PRADs. O monitoramento dos PRAD é realizado de forma
individualizada pelos servidores envolvidos no acompanhamento técnico dos projetos, o que
gera poucas informações para o aperfeiçoamento dos projetos.

Por fim, sobre a Transparência, conclui-se que não existe uma sistematização das
informações a respeito de reparação de danos ambientais e, tampouco, uma rotina de
divulgação no sítio eletrônico do Ibama sobre o tema, de forma que a transparência ativa
desse processo está prejudicada. Contudo, o Ibama informa que com a futura implantação de
um sistema eletrônico para o cadastramento e acompanhamento de PRAD, o acesso às
informações específicas e detalhadas poderá ser efetu9aado de forma direta e objetiva.

Nesse contexto, os achados apontaram para (a) a necessidade de reestruturação

de normas e procedimentos, especialmente para a emissão de normativo que, além de
estabelecer critérios técnicos para elaboração, acompanhamento e aprovação dos PRADs
defina um fluxo processual para a tramitação do processo de reparação de danos,
paralelamente ao processo sancionador ambiental, com a indicação de prazos, competências
e responsabilidades; (b) a adoção de ferramentas de gestão que permitam à DBFLOR ter
informações estratégicas confiáveis para realizar as competências que lhe são atribuídas no
que se refere à reparação de danos; (c) a definição das competências necessárias ao
acompanhamento dos PRADs e mapeamento de competências dos analistas ambientais que
atuam nos processos, com o fim de melhor planejar ações de capacitação; (d) o
estabelecimento de instâncias de controle para garantir a conformidade dos processos com
os normativos que os regulamentam; (e) o estabelecimento de um espaço de diálogo que
congregue DIPRO, DBFLOR e CIAM, a fim de que as três áreas possam atuar conjuntamente
na melhoria do processo de reparação de danos; (f) o aprimoramento da transparência do
processo, com a publicação, em transparência ativa, de informações sobre o passivo
ambiental pendente de reparação, em processo de reparação ou devidamente reparado.

RECOMENDAÇÕES
Considerando os achados de auditoria mencionados neste relatório, recomenda-
se ao Ibama:

1) Institucionalização:

Reestruturar as normas e procedimentos sobre o processo de reparação de danos

ambientais, especialmente a partir da previsão da nova IN Conjunta nº 02, de 29/01/2020,
definindo o trâmite processual, competências e as atribuições dos atores envolvidos, com a
estipulação de prazos para execução das análises e emissão de relatórios e pareceres
conclusivos.

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 Criar instâncias de controle para o acompanhamento dos processos de reparação
de danos ambientais, de modo a garantir a conformidade dos processos com as normas que
os regulamentam.

2) Capacidade Organizacional e Recursos:

Elaborar planos de capacitação para os servidores que atuam nos processos de

reparação de danos ambientais a partir do mapeamento das competências necessárias para
o acompanhamento das atividades referentes ao tema.

3) Coordenação e Coerência:

Criar fluxograma com a definição dos papéis e responsabilidades de todos os

atores envolvidos no processo de reparação de danos ambientais.

Verificar a possibilidade de criar uma estratégia ou instância de comunicação

coordenada na qual DIPRO, DBFLO e a CIAM possam colaborar umas com as outras visando o
aperfeiçoamento dos processos de reparação de danos.

4) Monitoramento e Avalição:

Adotar ferramentas que permitam o armazenamento de dados e a extração de

informações estratégicas necessárias ao monitoramento e à avaliação dos processos de
reparação de danos ambientais.

Estabelecer rotinas para o monitoramento e a avaliação dos processos de

reparação de danos ambientais com o objetivo de planejar ações de melhoria para o processo.

5) Transparência

Aprimorar a divulgação de informações sobre reparação de danos ambientais,

publicando em seu sítio eletrônico dados sobre áreas pendentes de recuperação, em
recuperação ou recuperadas, bem como sobre os resultados de PRADs implementados.

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