TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 032.

475/2011-0

GRUPO I – CLASSE VII – PLENÁRIO

TC 032.475/2011-0.
Natureza: Representação.
Entidades: Departamento Nacional do Serviço Nacional de
Aprendizagem Industrial – Senai/DN e Departamento Nacional do
Serviço Social da Indústria – Sesi/DN.
Interessado: Tribunal de Contas da União.
Advogado constituído nos autos: Francisco de Paula Filho
(OAB/DF 7.530).

SUMÁRIO: REPRESENTAÇÃO. PROCESSO APARTADO DA

PRESTAÇÃO DE CONTAS DE 2007 DO SENAI/PI, NOS
TERMOS DO ITEM 9.4 DO ACÓRDÃO 7.306/2011-TCU-
2ª CÂMARA. TRANSFERÊNCIAS DE RECURSOS AO IEL E
ÀS FEDERAÇÕES DA INDÚSTRIA. PROPOSTA DO MPTCU
DE DETERMINAÇÃO ÀS ENTIDADES NACIONAIS E
REGIONAIS DO SESI E DO SENAI. DILIGÊNCIA.
CONHECIMENTO. PROCEDÊNCIA PARCIAL.
DETERMINAÇÃO. APARTADO. COMUNICAÇÃO.
As transferências de recursos financeiros efetuadas pelas entidades
nacionais e regionais do Serviço Social da Indústria (Sesi) e do
Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial (Senai) ao Instituto
Euvaldo Lodi (IEL) devem observar, respectivamente, as
disposições contidas na Resolução Sesi/CN nº 2/2009 e na
Resolução Senai/CN nº 375/2009, em especial, quanto à elaboração
do plano de ação, com a discriminação dos objetivos, metas e
fontes de recursos, bem como da correspondente prestação de
contas relativa à aplicação dos valores repassados, de modo a
garantir que os repasses ocorram exclusivamente para atender a
objetivos de interesse complementar aos da entidade do Sistema S,
sendo vedado o uso desses recursos para o pagamento de despesas
que não guardem correlação com a missão institucional do
repassador.

RELATÓRIO

Trata-se de representação autuada pela então 5ª Secretaria de Controle Externo (5ª Secex),
atualmente sob a responsabilidade da Secretaria de Controle Externo da Previdê ncia, do Trabalho e da
Assistência Social (SecexPrevi), como apartado da Prestação de Contas de 2007 do Departamento
Regional do Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial no Estado do Piauí – Senai/PI
(TC 017.342/2008-8), de acordo com a determinação constante do item 9.4 do Acórdão 7.306/2011-
TCU-2ª Câmara, prolatado nos seguintes termos (Peça nº 4):
“9.4. determinar à 5ª Secex que autue apartado, com fulcro nos arts. 36, 37 e 38 da
Resolução TCU nº 191, 21 de junho de 2006, como processo de representação, em razão das
discussões tratadas nos itens 28 a 31 da Proposta de Deliberação, juntando ao novo processo cópia
dos documentos que julgar necessários para apreciação da proposta de determinação apresentada
pelo MPTCU neste processo, de modo a promover a devida instrução desses novos autos, não se

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olvidando de analisar a documentação acostada às fls. 226/321, v. 1, encaminhada pelo

Departamento Nacional do Senai, a qual contém esclarecimentos adicionais e pareceres jurídicos
sobre as transferências regulamentares ao IEL e às federações da indústria”.

2. Adoto como Relatório a instrução da auditora federal da então 5ª Secex que foi lançada à
Peça nº 19, nos seguintes termos:
“(...) 2. De acordo com a determinação, cabe a esta unidade técnica, em razão das
discussões tratadas nos itens 28 a 31 da proposta de deliberação que fundamentou o Acórdão
7.306/2011 – 2ª Câmara, promover a devida instrução destes autos, analisando a documentação
acostada nas fls. 226-321, vol. 1, do TC 017.342/2008-8 (peça 5, p. 19-47, peça 6 e peça 7),
encaminhada pelo Senai/DN, a qual contém esclarecimentos adicionais e pareceres jurídicos sobre a
matéria.
3. As análises deverão subsidiar proposta de determinação a ser expedida às unidades do
Sesi e o Senai em todo o país, orientando-as quanto aos repasses de recursos ao Instituto Euvaldo
Lodi (IEL).
DA ADMISSIBILIDADE
4. A representação pode ser conhecida, com fulcro no art. 237, inciso VI, do Regimento
Interno do TCU.
HISTÓRICO
5. Na instrução inicial foi proposta diligência ao IEL Núcleo Central, a fim de que
apresentasse documentos e esclarecimentos relativos aos recursos recebidos do Sesi/DN e do
Senai/DN, para custeio de suas atividades.
6. A diligência foi autorizada por meio do pronunciamento da peça 11 e, em resposta, o
IEL encaminhou ao Tribunal o Ofício 50 – SUP (peça 18, p. 1), acompanhado de anexo (peça 18,
p. 2-11) e dos documentos na peça 18, p. 12-165.
7. Registre-se que o IEL participou de duas reuniões no Tribunal, juntamente com
representantes do Sesi e do Senai, com o objetivo de melhor esclarecer a forma de atuação da
instituição, bem assim a sistemática de transferência de recursos.
EXAME TÉCNICO
8. Considerando a complexidade da matéria tratada nesta representação, o exame técnico
será dividido em grandes tópicos, com o objetivo de contextualizar o tema, explicitar a jurisprudência
do Tribunal sobre o assunto, analisar as informações apresentadas em resposta à diligência e
formular o encaminhamento determinado por meio do Acórdão 7.306/2011 – 2ª Câmara.
9. A análise também utilizará os elementos encaminhados a esta Secretaria pelo IEL, após
reunião realizada no mês de junho (peças 8 e 9).
Análise dos documentos mencionados no item 9.4 do Acórdão 7.306/2011 – 2ª Câmara
(fls. 226-321, v. 1 do TC 017.342/2008-8)
10. As fls. 226/236 (peça 5, p. 19-29) constituem cópia do Acórdão 2.027/2010 –
2ª Câmara, com relatório e voto condutor (TC 016.594/2007-2 PC Senai/PI 2006).
11. No referido processo, foi mencionada a questão do repasse de ‘contribuições
regulamentares’ à Federação das Indústrias do Estado do Piauí (Fiepi) sem o cumprimento dos
requisitos constantes do art. 34, letra ‘q’, do Regimento do Senai (prévia e formal autorização do
conselho regional e limite máximo de 1% da receita regional); sem as adequadas contabilizações;
bem como sem a comprovação da efetiva entrada dos recursos nos cofres da Fiepi e consequente
aplicação em despesas vinculadas às finalidades institucionais do Senai/PI.
12. As ocorrências relatadas no relatório se referiam a outros processos de contas,
inexistindo caso concreto em 2006.
13. As fls. 237/254 (peça 5, p. 30-47) se referem a parecer do Sr. José dos Santos
Carvalho Filho abordando repasses regimentais a entidades representativas, poder regulamentar do
Sesi e do Senai, regimentos das entidades e as decisões de natureza cautelar do TCU.

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14. Na peça, o autor tratou do parecer do Ministério Público junto ao TCU (MPTCU) no
TC 029.469/2006-3 (Prestação de Contas do Senai/PI, exercício de 2005), especificamente quanto aos
repasses à Fiepi, com base no art. 34, alínea ‘q’, do Regimento do Senai, considerados ilegais pelo
Parquet.
15. Faz considerações acerca da natureza jurídica das entidades, bem como das normas
que as regem e do poder regulamentar (possibilidade de as entidades regulamentarem aspectos não
previstos nas leis que as criaram).
16. Entende que, se a lei autoriza a criação de determinada pessoa jurídica, autoriza,
implicitamente, a gestão dos recursos pela entidade destinatária e, portanto, o repasse de parcela
desses recursos à pessoa organizadora e diretiva, no caso a federação.
17. Trata dos repasses a entidades representativas (confederações e federações), ante as
considerações do MPTCU de que violariam os princípios da legalidade, da impessoalidade e da
moralidade.
18. No último tópico, trata da impossibilidade de se adotar a cautelar suscitada pelo
MPTCU, ante a inexistência dos pressupostos necessários.
19. Nas fls. 255-276 (peça 6, p. 1-30) o Senai/DN se manifesta sobre os regulamentos do
Sesi e Senai disciplinando as transferências ao IEL.
20. Defende que os repasses encontram suporte legal no fato de o Sesi e o Senai,
juntamente com a Federação das Indústrias, serem associados instituidores da pessoa jurídica
denominada IEL, de forma que não há problema em manter instituição que tem missão complementar
à das entidades.
21. Registra que o Sesi e o Senai podem realizar suas atividades direta ou indiretamente,
exemplificando com o processo de estágio agenciado pelo IEL, que constitui ação complementar à
educação formal.
22. Em relação aos regulamentos, informa que até 1,5% das dotações podem ser
repassadas ao IEL, ficando o repasse condicionado à aprov ação do orçamento do IEL pela
assembleia de cada núcleo.
23. Afirma ser necessário um plano de ação que reflita programas, processos e projetos de
interesse complementar, direto ou indireto, às finalidades dos mantenedores.
24. Caso a atividade a ser desenvolvida pelo IEL seja de interesse exclusivo do Sesi/Senai,
deverá ser objeto de contrato de prestação de serviços, observadas as disposições do Regulamento de
Licitação e Contrato (RLC) das entidades.
25. Quando se tratar de projeto de interesse recíproco do Sesi/Senai e do IEL deverá ser
celebrado convênio com fim específico, plano de trabalho, valor da cooperação econômica de cada
partícipe, prazo de vigência e a forma de prestação de contas.
26. As fls. 277-318 (peça 6, p. 31-69) constituem parecer do Sr. Carlos Mário da Silva
Velloso, elaborado em razão de consulta do Sesi/Senai sobre a possibilidade e a legalidade de, como
entidades vinculadas ao sistema sindical, transferirem recursos para outra entidade, da qual são
instituidores e mantenedores.
27. O jurista inicia tratando dos termos da consulta e da natureza jurídica das entidades
envolvidas, abordando suas atribuições.
28. Em seguida, apresenta tópico tratando do Sesi/Senai enquanto entes autônomos de
cooperação, e traz doutrina acerca das paraestatais.
29. Aborda a natureza das contribuições que custeiam o Sesi/Senai e seu caráter
parafiscal, para concluir que não constituem receitas federais.
30. Sobre a aplicação dos recursos pelo Sesi/Senai, defende a liberdade das entidades
para atuarem e gerirem seus recursos, desde que destinados a ações compatíveis com os objetivos
legalmente estabelecidos. Nessa linha, não haveria óbice às transferências ao IEL.
31. No que tange ao controle pelo TCU, entende que as entidades estão obrigadas a
prestar contas, mas que o controle exercido pelo Tribunal é meramente finalístico, limitado ao exame

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da compatibilidade entre seus fins legais e as atividades discricionariamente desenvolvidas para

realizá-los. Nessa linha, a forma de controle seria diversa daquela a que estão submetidos os órgãos
da Administração Pública, prevista no art. 70, parágrafo único, da Constituição Federal, que tem
natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, incluindo aspectos de
legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação de subvenções e renúncia de receitas. Da mesma
forma, o Sesi e o Senai não se submetem à regra do art. 37 da CF, aplicável somente à Administração
Pública direta e indireta.
32. O autor conclui que não existe necessidade de lei que autorize especificamente a
participação do Sesi/Senai em associações civis, como o IEL, bem como que o limite e a condição
para esta participação se resumem à adequação ou à compatibilidade dos fins dessas associações com
os objetivos e fins institucionais e legais das entidades.
Análise
33. Em relação aos documentos atinentes ao Acórdão 2.027/2010 – 2ª Câmara, não são
necessárias considerações, tendo em vista que houve apenas menção a repasses à Federação das
Indústrias no Estado do Piauí, sem a observância dos requisitos legais, e não a discussão de caso
concreto nas contas de 2006.
34. Assim, os documentos não contêm elementos que mereçam destaque nesta análise.
35. No que se refere ao parecer da lavra do Sr. José dos Santos Carvalho Filho, não serão
objeto de exame os aspectos relativos ao parecer do MPTCU e à adoção da cautelar sugerida (ambos
no TC 029.469/2006-3), já que o relator do processo considerou que houve perda de objeto.
36. Sobre as abordagens relativas ao poder regulamentar das entidades e à possibilidade
de repasses ao IEL, não há discordância com o parecerista, já que o Tribunal reconhece a autonomia
do Sistema S para editar seus próprios regulamentos, bem como a viabilidade de repassar recursos a
terceiros, desde que celebrados convênios e observadas condições que permitam aferir a destinação
dos valores transferidos.
37. O mesmo ocorre quanto ao parecer do Sr. Carlos Mário da Silva Velloso, no tocante à
possibilidade de transferir os recursos ao IEL.
38. Quanto à natureza dos recursos, embora o jurista conclua não se tratarem de receitas
federais, tal fato não retira o caráter público dos valores recebidos pelo Sistema S, o que atrai a
fiscalização deste Tribunal sobre a aplicação de tais receitas. O art. 5º, inciso V, da Lei 8.443/92
dispõe que a jurisdição do Tribunal abrange ‘os responsáveis por entidades dotadas de personalidade
jurídica de direito privado que recebam contribuições parafiscais e prestem serviço de interesse
público ou social’.
39. Assim, não há que se falar em controle meramente finalístico, ficando as entidades
obrigadas a demonstrar a observância aos princípios constitucionais ínsitos no art. 37 da
Constituição Federal, na realização de despesas correlatas às suas atividades.
40. Ademais, o Sesi e o Senai têm suas contas julgadas pelo Tribunal, o que corrobora a
tese de que o controle exercido extrapola a verificação do cumprimento de metas e objetivos.
41. Em relação aos apontamentos do Senai nas fls. 255-276 (peça 6, p. 1-30), serão
examinados ao longo da análise a ser empreendida adiante.
Histórico, objetivos e ações desenvolvidas pelo IEL
42. O Instituto Euvaldo Lodi foi criado em 1969 e tem por associados instituidores e
mantenedores o Sesi, o Senai e a Confederação Nacional da Indústria (CNI).
43. A missão do Instituto é promover o aperfeiçoamento da gestão, a capacitação
empresarial e a interação entre as empresas e os centros de conhecimento, contribuindo para a
competitividade da indústria brasileira.
44. Atualmente, desenvolve atividades relativas à educação executiva, à concessão de
estágios a estudantes, à interação com o mercado e ao desenvolvimento empresarial.

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45. Nessas áreas, a instituição busca se adaptar às demandas do mercado, prospectando,

analisando e monitorando suas tendências e desenvolvendo produtos e serviços que atendam a esses
movimentos.
46. Busca também qualificar o capital humano das empresas brasileiras, por meio do
desenvolvimento de cursos que ponham executivos, dirigentes e proprietários de empresas em contato
com o que há de mais avançado no cenário internacional, em termos de capacitação e
aperfeiçoamento em gestão.
47. No que se refere ao estágio de estudantes, o Instituto estimula a interação entre as
instituições de ensino e o setor produtivo, com benefícios para ambas as partes, além de manter
instrumentos para a participação ativa da indústria no processo de melhoria da qualidade do sistema
educacional.
48. O IEL estimula ações para o desenvolvimento setorial de coletivos empresariais e de
cadeias produtivas, bem como promove a inovação e o empreendedorismo, prestando assessoria e
consultoria para o aperfeiçoamento da gestão empresarial.
Jurisprudência do Tribunal sobre os repasses ao IEL e às federações
49. Primeiramente, importa registrar que há precedente deste Tribunal considerando
regulares repasses feitos por departamento regional do Senai à respectiva federação, em razão da
previsão contida na alínea ‘q’ do art. 34 do Regimento da entidade, aprovado pelo Decreto 494/1962,
autorizando a concessão de contribuição até o limite de 1% da receita regional (voto condutor do
Acórdão 2.306/2010 – Plenário).
50. Dessa forma, desde que não existam problemas relativos à demonstração da efetiva
entrada dos recursos nos cofres das entidades beneficiadas, nem à comprovação documental da boa e
regular aplicação dos valores recebidos em despesas estritamente vinculadas às finalidades
institucionais do ente transferidor, não haveria óbice aos repasses às federações.
51. Já no caso do IEL, conforme extenso rol de deliberações do Tribunal mencionado no
parecer do Ministério Público junto ao TCU, proferido no processo que deu origem a esta
representação (peça 2, p. 11-16), foram identificadas irregularidades em repasses do Sesi e do Senai
ao Instituto, levando à expedição de acórdãos com orientações e condições para as transferências.
52. Com efeito, o posicionamento do Tribunal é de que, para a transferência de recursos
ao IEL, o Sesi e o Senai devem fazê-lo por meio de convênios, os quais devem dispor sobre o objeto da
avença, plano de trabalho, movimentação de recursos em conta bancária específica, obrigatoriedade
de apresentação de relatórios de execução físico-financeira, prestação de contas, entre outros
53. A decisão considerada paradigma quanto ao tema é o Acórdão 614/2005 – Plenário,
proferido em processo de representação que apurou irregularidades nas transferências ao IEL/PR,
feitas pelo Sesi/PR e pelo Senai/PR.
54. Desde então, o Tribunal examinou casos concretos envolvendo problemas em repasses
ao IEL, resultando na expedição de determinações ao Sesi e ao Senai, para que, caso desejassem dar
continuidade às transferências, o fizessem por meio de convênio (Acórdãos 5.670/2009 e 4.746/2010
da 1ª Câmara e 1.511/2010 e 1.825/2010 da 2ª Câmara, Acórdão 348/2010 – Plenário).
55. No caso do TC 017.342/2011, do qual se origina a presente representação, a unidade
técnica propôs determinação semelhante às que vinham sendo expedidas. Contudo, o MPTCU sugeriu
a extensão da determinação a todas as unidades do Sesi e do Senai, no intuito de coibir as
irregularidades frequentemente identificadas.
56. Por sua vez, o relator entendeu mais adequado a realização de estudo mais
aprofundado sobre o tema, de modo a formular proposta melhor delineada, o que será feito ao final
desta instrução.
Resolução 2/2009 do Serviço Social da Indústria e Resolução 375/2009 do Serviço
Nacional de Aprendizagem Industrial (peça 6, p. 24-30)

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57. Tendo em vista as orientações do Tribunal quanto à necessidade de celebração de

convênio para repasses ao IEL, o Sesi e o Senai expediram as Resoluções 2/2009 e 375/2009,
respectivamente, disciplinando a questão.
58. Os normativos autorizam os departamentos do Sesi e do Senai, na condição de
associados instituidores e mantenedores, a repassar até 1,5% de suas dotações orçamentárias para a
consecução dos objetivos dos respectivos núcleos do IEL (art. 1º).
59. A letra ‘d’ do art. 2º das resoluções prevê a existência de plano de ação, o qual deve
refletir programas, processos e projetos de interesse complementar, direto ou indireto, às finalidades
dos associados, sendo vedado o repasse fora dessas condições (letra ‘e’ do art. 2º).
60. De acordo com o art. 3º, deverá ser submetida à assembleia de cada núcleo do IEL a
prestação de contas do plano de ação e respectivo orçamento.
61. Há previsão de realização, pelo IEL, de atividade de interesse exclusivo do Sesi e do
Senai, quando deverá ser celebrado contrato de prestação de serviços, observadas as disposições dos
regulamentos de licitações e contratos das entidades (art. 4º).
62. A realização de objeto de interesse recíproco do Sesi/Senai e do IEL ocorrerá
mediante convênio com fim específico, plano de trabalho, valor da cooperação econômica de cada
partícipe, prazo de vigência e a forma de prestação de contas pelo executor (art. 5º).
Análise
63. De acordo com as informações constantes dos itens 0 a 0 e com os elementos descritos
nos planos de ação entregues ao Tribunal (peça 8, p. 109-120 e 150-158), o IEL desempenha ações de
atendimento a estudantes, mediante intermediação de estágio, e ao empresariado, oferecendo
capacitação a dirigentes e aperfeiçoamento em gestão.
64. Existe, ainda, um terceiro eixo de atuação, voltado à cadeia produtiva, à inovação e ao
empreendedorismo.
65. Atualmente, para viabilizar essas atividades, são elaborados planos de ação,
concebidos a cada exercício financeiro, a partir da identificação dos projetos e programas de
interesse complementar direto ou indireto ao dos mantenedores do IEL, no caso, Sesi/DN, Senai/DN e
a CNI (peça 18, p. 2).
66. Conforme consta das resoluções que disciplinam os repasses, há três possibilidades
para o IEL receber recursos do Sesi e do Senai: por meio de contrato, quanto o interesse for exclusivo
do Sesi e do Senai; por meio de convênio, quando houver interesses recíprocos; e para a manutenção
do Instituto, com aplicação baseada em plano de ação, sempre com caráter de complementaridade
das ações do Sesi e do Senai.
67. Em se tratando de complementaridade das ações, essa se constitui no ponto
fundamental em que se baseiam os argumentos apresentados pelo Sesi/Senai e pelo IEL para justificar
os repasses.
68. De acordo com as entidades, enquanto Sesi/Senai se ocupam da qualificação dos
trabalhadores propriamente dita, o IEL desempenha atividades adicionais, voltadas à capacitação de
estagiários, executivos, gestores e empresários, no intuito de preencher lacuna entre a indústria e os
centros de ensino.
69. Do ponto de vista legal, há menção ao Decreto-Lei 9.403/46, que atribuiu à CNI o
encargo de criar, organizar e dirigir o Sesi, dispondo, em seu art. 1º, que o referido serviço social tem
a finalidade de estudar, planejar e executar, direta ou indiretamente, medidas capazes de contribuir
para o bem-estar dos trabalhadores da indústria (peça 6, p. 4).
70. Nesse sentido, como o dispositivo legal faculta a execução indireta das atividades do
Sesi, haveria espaço para a transferência de recursos ao IEL, a fim de que esse exerça,
complementarmente, tarefas a cargo do serviço social.
71. Quanto ao Senai, os repasses encontrariam suporte no art. 2º do Decreto-Lei 4.048/42,
que atribui à entidade a competência de organizar e administrar, em todo o país, escolas de

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aprendizagem para industriários, próprias ou sob a forma de cooperação, conforme previsto no

art. 1º, alínea ‘a’ do Decreto 494/62 (peça 6, p. 5).
72. O entendimento é de que não basta educar, mas é preciso também integrar o aluno e a
produção, para que ambos aprimorem suas ações e relações (peça 6, p. 5).
73. Do que se expôs até aqui, verifica-se que o ponto central da análise está ligado à
compatibilidade da modalidade de repasse que sustenta a complementaridade das ações
desenvolvidas pelo IEL, com a viabilidade de implementá-la por meio de convênio tradicional, nos
moldes das decisões já proferidas pelo Tribunal.
74. Conforme se verá a seguir, as informações apresentadas em resposta à diligência dão
conta de que, com a edição das Resoluções Sesi 2/2009 e Senai 375/2009, houve avanço quanto à
fixação de objetivos/metas, à possibilidade de acompanhamento/fiscalização e à necessidade de
prestação de contas.
75. Os anexos das normas preveem a necessidade de discussão, em âmbito técnico, da
proposta de plano de ação para cada exercício, acordando os programas, projetos e processos que
deverão ser realizados, com descrição do objetivo de cada um deles, respectivas metas e orçamento
(peça 6, p. 27).
76. Na prática, isso se refletiu nos planos de ação relativos aos exercícios de 2010, 2011 e
2012, constantes da peça 8, p. 109-120, 150-157 e 173-201 e da peça 9, p. 1-9, que estabelecem os
programas a serem implementados pelo IEL, com o detalhamento dos objetivos, ações e metas.
77. No que diz respeito ao acompanhamento e à fiscalização pelo Sesi e pelo Senai, os
esclarecimentos apresentados em resposta à diligência explicitam a viabilidade de que as entidades
exerçam tais atividades.
78. De acordo com o IEL, há acompanhamento prévio da aplicação, no momento em que
os mantenedores discutem e aprovam o plano de ação, com projetos e programas que
necessariamente reflitam o interesse complementar direto ou indireto das instituições, definindo
percentual e cronograma de repasse (peça 18, p. 2-3).
79. Esclarece que também há atuação do Conselho Superior do IEL, integrado pelos
mantenedores e por representantes do Ministério da Educação (MEC), do Ministério do
Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (MDIC) e do Ministério da Ciência e Tecnologia
(MCT), além de universidades e sociedade civil, evidenciando moderna e eficiente forma de controle
social (peça 18, p. 3).
80. Acrescenta que a decisão dos mantenedores sobre a periodicidade da prestação de
contas constitui outro instrumento de controle prévio (peça 18, p. 3).
81. O Instituto dispõe de ferramenta informatizada de acompanhamento, denominada
Sistema Integrado de Gestão (SIG), com dados de toda a gestão da instituição, nas perspectivas de
projeto, orçamento e gestão da estratégia (peça 18, p. 3).
82. Dessa forma, há controle de cada gestor sobre a execução das metas físicas,
financeiras e acompanhamento dos direcionadores estratégicos do IEL. O sistema dispõe de painel
executivo com gráficos, em que se verifica o status dos objetivos dos direcionadores, o desempenho
orçamentário e a situação geral dos projetos do IEL. O gestor também tem acesso a módulos
denominados ‘Gestão da Estratégia’, ‘Análise Orçamentária’ e ‘Gestão de Projetos’ (peça 18, p. 3-4).
83. A mesma ferramenta utilizada pelo IEL para acompanhar metas, objetivos e o alcance
dos resultados do plano de ação foi adotada pelos mantenedores para desempenhar tais tarefas,
possibilitando acesso aos projetos em tempo real (peça 18, p. 3).
84. Acrescenta que utiliza o SIG para acompanhamento da gestão da instituição nas
perspectivas de projeto, orçamento e gestão estratégica, bem como o sistema Zeus para registro de
suas despesas e receitas, obedecendo a estrutura definida para integração dos módulos orçamento,
financeiro e contabilidade, composta pelos elementos empresa, unidade, centro de responsabilidade e
conta contábil (peça 18, p. 7).

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85. O controle final da execução ocorre, ainda, no âmbito da Assembleia Geral do

IEL/NC, com a participação dos mantenedores (peça 18, p. 3).
86. Nesse sentido, verifica-se que o Sesi e o Senai têm condições de fiscalizar a aplicação
dos recursos transferidos ao IEL, tanto do ponto de vista financeiro como em relação ao alcance dos
objetivos estabelecidos no plano de ação.
87. Uma limitação identificada na resposta à diligência diz respeito à impossibilidade de
identificar se os recursos utilizados para custear as ações integrantes do plano são do Sesi ou do
Senai (item ‘h’ da diligência), já que o IEL informou que os recursos dos mantenedores conformam
um todo único e indivisível (peça 18, p. 7).
88. Assim, já que os recursos da CNI também compõem as receitas de contribuição, não
há distinção na hora de efetuar o pagamento de despesas.
89. A despeito dessa limitação, entende-se que existem alguns fatores capazes de
minimizar a impossibilidade de vinculação das receitas oriundas do Sesi e do Senai a ações
específicas, quais sejam:
a) a participação dos recursos originários do Sesi e Senai no pagamento de despesas de
custeio do IEL ocorre mediante rateio, considerando a proporcionalidade dos valores destacados em
cada projeto, perante as ações do planejamento total do Instituto (peça 18, p. 7);
b) as despesas com pagamento de pessoal se justificariam, já que os empregados do IEL
atuam na implementação do plano da ação, de modo que a equipe é responsável pela gestão e pela
coordenação dos programas operados em parceria com os Núcleos Regionais e/ou parceiros externos.
Também existem programas que, além de geridos e coordenados, são executados exclusivamente pela
equipe própria do IEL (peça 18, p. 7-8);
c) as aquisições de bens e serviços do IEL obedecem à política de aquisição realizada por
unidade compartilhada, da qual participam a CNI, o Sesi e o Senai, com o propósito de buscar
harmonização, regularidade e eficiência dos procedimentos (peça 18, p. 8);
d) a execução financeira e orçamentária é regida pela Resolução 1/2009, aplicando -se,
também, o Plano de Contas Contábeis e o Manual de Padronização Contábil, ambos aprovados pelos
mantenedores (peça 18, p. 8-9); e
e) as demonstrações financeiras/contábeis do IEL, inclusive de convênios, são auditadas
trimestralmente pela BDO RCS Auditores Independentes, cujos relatórios são apresentados à
Assembleia Geral e ao Conselho Fiscal do Instituto (peça 18, p. 9).
90. Dessa forma, a realização de despesas com recursos do Sesi/Senai obedece, em tese, a
regras, bem como possui correlação com as ações constantes do plano de ação anualmente
elaborado.
91. Nesse ponto da análise, cabe tecer algumas considerações sobre as irregularidades já
identificadas pelo Tribunal.
92. Todas as decisões mencionadas no parecer do MPTCU e no voto condutor do acórdão
originador desta representação se referiam a problemas identificados nos núcleos regionais do IEL.
93. Além disso, trataram de falhas grosseiras, atinentes ao pagamento de despesas alheias
aos interesses do Sesi e do Senai, comprovação mediante documentos inidôneos, celebração de
convênios com objetivos genéricos e abrangentes, sem plano de trabalho, cronograma de execução,
prazo de vigência ou obrigatoriedade de prestação de contas pelo convenente.
94. Na diligência realizada, o IEL foi questionado sobre a existência de informações
quanto à execução, pelos regionais, do plano de ação relativo aos repasses feitos pelos departamentos
regionais do Sesi e do Senai.
95. Sobre o tema, a instituição destacou a necessidade de compreender a relação entre o
Núcleo Central e os Núcleos Regionais, caracterizada pela existência de pessoas jurídicas distintas, o
que acaba criando limitações para a padronização e vinculação das ações (peça 18, p. 9).

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96. Desse modo, cada IEL Regional negocia, aprova e concebe o seu próprio plano de
ação, que necessariamente deve observar as Resoluções 2/2009 e 375/2009, dos conselhos nacionais
do Sesi e do Senai, respectivamente (peça 18, p. 9).
97. Não obstante a autonomia conferida a cada regional, o IEL/NC envida permanentes
esforços para que haja compartilhamento de informações, de modo a permitir a consolidação das
ações e dos resultados de forma nacionalmente centralizada (peça 18, p. 10).
98. A metodologia para prestação de contas nos estados (item ‘n’ da diligência) também
está prevista nas referidas resoluções, devendo ser feita anualmente, mas com a possibilidade de ser
parcial, a depender do representante do Sesi e do Senai que tiver assento na Assembleia do IEL
Regional (peça 18, p. 10).
99. O Instituto informa que os aspectos operacionais relacionados à prestação de contas
são estabelecidos de acordo com as resoluções acima citadas e com a autonomia que cada Núcleo
Regional do IEL possui, sempre sob a direção, supervisão e aprovação dos mantenedores estaduais
(peça 18, p. 10).
100. Sobre possíveis distorções nos procedimentos e quanto à viabilidade de
uniformização (item ‘o’ da diligência), o IEL reafirma que as Resoluções Sesi 2/2009 e Senai
375/2009 são de aplicação nacional, mas que não se pode descartar dificuldades de acertos no
processo recente de padronização comportamental, em que as novas normas estabelecem deveres de
agir, tampouco afastar por completo a necessidade de eventuais ajustes e aprimoramento nas
resoluções (peça 18, p. 10).
101. Registra que os departamentos regionais do Sesi e do Senai, além das Federações das
Indústrias, podem decidir não repassar os seus recursos orçamentários para o IEL local, pois o
controle cabe aos gestores locais (peça 18, p. 10).
102. De qualquer forma, o IEL/NC mantém permanente agenda nacional de capacitação e
alinhamento estratégico junto às entidades regionais, orientando sobre as melhores práticas e
ferramentas para que haja uniformização dos procedimentos. Como reflexo disso, alguns regionais já
utilizam o SIG, promovendo o alinhamento e disseminação das práticas nacionais (peça 18, p. 10).
103. Explicitada a realidade dos núcleos regionais, percebe-se que, embora as normas
expedidas pelos departamentos nacionais do Sesi e do Senai sejam de observância obrigatória pelos
departamentos regionais, a autonomia que eles detêm acaba por interferir na aplicação das
resoluções.
104. A questão da autonomia também se reflete nos núcleos regionais do IEL, que
vivenciam situações diferenciadas quanto à execução dos planos de ação.
105. Dessa forma, considerando o estágio de maturidade mais avançada em que se
encontra o Núcleo Central do IEL, tanto em termos de elaboração e implementação do plano de ação,
quanto do acompanhamento e fiscalização viabilizados com a utilização do SIG, os termos da
determinação fruto da presente análise deverão contemplar, obrigatoriamente, a imposição aos
departamentos regionais do Sesi/Senai do cumprimento das Resoluções Sesi 2/2009 e Senai 375/2009.
106. No que se refere à proposta de encaminhamento para este processo, cabe retomar a
análise quanto à adequação da metodologia atualmente utilizada pelo Sesi/Senai para transferir
recursos ao IEL, em face da jurisprudência do Tribunal no sentido de que é necessária a formalização
de convênio.
107. Pode-se considerar que a primeira preocupação desta Corte de Contas em exigir a
formalização de convênio para repasse de recursos ao IEL está ligada à natureza pública dos valores
recebidos pelo Sesi e pelo Senai, que impõe a necessidade de atestar o correto emprego das verbas
transferidas.
108. Sob esse aspecto, verifica-se que a elaboração do plano de ação a cada exercício,
associada à necessidade de prestação de contas pelo IEL, assim como à existência de sistema
informatizado que permite o acompanhamento e a fiscalização físico-financeira, conferem maior
legitimidade à metodologia implementada pelas entidades de caráter nacional.

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109. Tomando por base as orientações mais comuns expedidas pelo Tribunal em suas
decisões sobre os repasses ao IEL, elaborou-se a tabela abaixo, com a correspondência entre o que
normalmente se tem exigido e o que vem sendo feito pelo Sesi/Senai/IEL, a partir de 2009:
Orientações do Tribunal ao Sesi/Senai sobre as Disposições das Resoluções Sesi 2/2009 e Senai
disposições dos instrumentos de convênio a serem 375/2009 e outros mecanismos que atendam às
celebrados orientações do Tribunal
Objeto específico, com seus elementos Instituição do plano de ação a ser elaborado a cada
característicos e descrição detalhada, objetiva, exercício, o qual deverá refletir programas, processos
clara e precisa do que se pretende realizar ou obter, e projetos de interesse complementar, direto ou
que, comprovadamente, seja de interesse recíproco indireto, às finalidades dos mantenedores.
das partes convenentes. A proposta de plano de ação do núcleo do IEL deverá
conter, no mínimo, a breve descrição do objetivo de
cada programa, processo ou projeto, a sua meta e o
seu orçamento.
Os planos de ação apresentados ao Tribunal contêm
a descrição dos objetivos estratégicos do Núcleo
Central do IEL, por iniciativa, bem como dos
programas, ações e metas previstas.
Plano de trabalho que, além da especificação Os planos de ação apresentam a previsão das
completa do bem a ser produzido ou adquirido, despesas por conta contábil, por unidade
deverá explicitar o valor a ser despendido na sua organizacional e por linha de atuação.
obtenção e conter cronograma de desembolso, este O item 3.1 do anexo à resolução prevê a elaboração
último condizente com as fases ou etapas de de cronograma de repasse dos valores, discutido e
execução do objeto do convênio. deliberado em assembleia.
Compromisso do convenente de movimentar os Todas as receitas do IEL são creditadas em uma só
recursos do convênio em conta bancária específica. conta corrente, o que inviabiliza o atendimento a esse
requisito.
Obrigatoriedade de que a movimentação dos Não há informações sobre esse item.
recursos somente ocorra por meio de cheque
nominativo ao efetivo credor, comprovando-se o
pagamento com documentação idônea.
Vigência do instrumento, que deverá ser fixada de A vigência do plano de ação é anual.
acordo com o prazo previsto para a consecução do
objeto e em função das metas estabelecidas.
Obrigatoriedade de o convenente apresentar O sistema SIG gera relatórios de execução físico-
relatórios de execução físico-financeira. financeira, permitindo a cada gestor acompanhar a
execução das metas.
Obrigatoriedade de o convenente apresentar As resoluções contêm dispositivo prevendo a
prestação de contas dos recursos recebidos. necessidade de prestação de contas à assembleia dos
mantenedores.
Previsão de que, quando a liberação de recursos Há possibilidade de exigir prestação de contas
ocorrer em três ou mais parcelas, a terceira delas parcial, a depender do representante do Sesi e do
fique condicionada à apresentação de prestação de Senai com assento na assembleia do IEL Regional.
contas parcial referente à primeira parcela liberada,
sem prejuízo da apresentação da prestação de
contas total.
110. Conforme se depreende do quadro acima, o Sesi e o Senai reúnem condições de
atender quase integralmente aos requisitos relativos aos convênios comuns, indicando a viabilidade
de se manter a sistemática atual, expandindo-a para os departamentos regionais, onde ocorreram os
problemas mais graves.
111. Como dito anteriormente, embora os recursos não sejam movimentados em conta
bancária específica, é possível que o Sesi e o Senai verifiquem a correta aplicação dos recursos
transferidos, com base no que for estabelecido no plano de ação e mediante a utilização de dados
extraídos do SIG.
10

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112. O módulo de análise orçamentária do sistema, por exemplo, permite a construção de

todo o orçamento, possibilita o registro de memórias de cálculo e disponibiliza um painel WEB em
que o gestor analisa centros de responsabilidades, identificando despesas previstas e realizadas,
análise de tendências, detalhamentos dos lançamentos das despesas, registros de análises e
elaboração de relatórios de gestão.
113. Nesse sentido, há instrumentos, em tese, para que o Sesi e o Senai controlem
adequadamente os recursos transferidos ao IEL, de modo a coibir a utilização em objetivos diversos
daqueles estabelecidos no plano de ação.
114. Em relação à prestação de contas apresentada pelo IEL, os documentos relativos aos
exercícios de 2010 e 2011 (peça 9, p. 12-164) contêm elementos capazes de permitir a identificação
dos pagamentos realizados pelo Instituto, conforme relatórios na peça 9, p. 32-80 e 126-156.
115. O alcance das metas também pode ser acompanhado por meio do sistema SIG,
especificamente por meio do módulo Gestão de Projetos. De acordo com informações apresentadas
em resposta à diligência, o módulo permite a implementação do ciclo PDCA (Plan, Do, Check and
Act), possibilitando o acompanhamento das metas físico-financeiras, o acompanhamento de riscos e a
análise do desempenho (peça 18, p. 4).
116. Feitas as considerações pertinentes à situação atual em que se encontram os repasses
ao IEL, verifica-se que, da forma como se encontra, o modelo utilizado para transferência de recursos
e os instrumentos disponíveis para acompanhamento e fiscalização permitem o estabelecimento de
objetivos e metas, assim como a averiguação da aplicação dos valores recebidos pelo Instituto.
117. Entretanto, sobressai a necessidade de expedir orientação aos departamentos
regionais do Sesi e do Senai, a fim de que, se ainda não o fazem, passem a observar as disposições das
Resoluções Sesi 2/2009 e Senai 375/2009 para transferir recursos ao Instituto, elaborando o plano de
ação nelas previsto e exigindo a correspondente prestação de contas da aplicação dos valores
repassados.
CONCLUSÃO
118. A questão da transferência de recursos pelo Sesi e pelo Senai ao IEL já vem sendo
tratada em decisões deste Tribunal há um período razoável de tempo, sendo marcada pela existência
de problemas na utilização dos valores pelo Instituto, predominantemente por seus núcleos regionais.
119. Considerando as esparsas determinações dirigidas a alguns dos departamentos
regionais do Sesi e do Senai, foi determinado a esta Secretaria que procedesse a um estudo mais
aprofundado do tema, com vistas à elaboração de orientação de caráter mais amplo, a fim de evitar
futuros problemas similares aos já identificados.
120. Da análise da legislação que rege o tema no âmbito do Sesi e do Senai, bem como
dos documentos apresentados ao Tribunal por ocasião das reuniões realizadas e em resposta à
diligência proposta na instrução inicial, verifica-se que, atualmente, as entidades de caráter nacional
encontram-se em estágio mais avançado quanto à metodologia de transferência de recursos ao IEL e
das respectivas prestações de contas.
121. De acordo com as informações prestadas, os departamentos regionais nem sempre
obedecem aos normativos que tratam do tema, o que pode estar contribuindo para a ocorrência das
irregularidades identificadas pelo Tribunal.
122. Tendo em vista o entendimento assente na jurisprudência desta Corte de Contas, no
sentido de que as transferências são viáveis, desde que obedecidas as regras aplicáveis a convênios,
procedeu-se à verificação da compatibilidade entre aquilo que o Tribunal considera adequado e as
regras obedecidas pelo Sesi e pelo Senai para a realização dos repasses ao IEL.
123. Das comparações feitas, verificou-se que as Resoluções Sesi 2/2009 e Senai 375/2009
contêm dispositivos que tratam de elementos corriqueiramente mencionados pelo TCU nas decisões
proferidas em processos nos quais os repasses foram objeto de questionamento.
124. Nessa linha, conclui-se que os departamentos nacionais e regionais do Sesi e do
Senai podem continuar a transferir recursos ao IEL com base nas Resoluções Sesi 2/2009 e Senai

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375/2009, devendo as entidades promover o acompanhamento e a fiscalização da aplicação dos

valores repassados, a fim de evitar a realização de despesas não condizentes com os interesses
complementares estabelecidos no plano de ação.
125. Registre-se que tal entendimento se funda na importância das ações desenvolvidas
pelo IEL, destinadas aos jovens em busca de estágio em suas respectivas áreas de formação e ao
empresariado em busca de aperfeiçoamento em gestão, bem como na relevância das atividades
relativas à inovação e ao empreendedorismo.
PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
126. Ante o exposto, submetem-se os autos à consideração superior, propondo:
I – conhecer da presente representação com fulcro no art. 237, inciso VI, do Regimento
Interno do TCU para, no mérito, considerá-la procedente;
II – determinar aos departamentos regionais do Serviço Social da Indústria que, caso haja
transferência de recursos para o Instituto Euvaldo Lodi, observem as disposições da Resolução
2/2009 do Conselho Nacional do Sesi, elaborando o plano de ação nela previsto e exigindo a
correspondente prestação de contas da aplicação dos valores repassados, de modo a garantir que a
aplicação dos valores oriundos dos repasses ocorra exclusivamente em objetivos de interesse
complementar aos do Sesi, sendo vedada a utilização para pagamento de despesas que não guardem
correlação com a missão institucional da entidade;
III – determinar aos departamentos regionais do Serviço Nacional de Aprendizagem
Industrial que, caso haja transferência de recursos para o Instituto Euvaldo Lodi, observem as
disposições da Resolução 375/2009 do Conselho Nacional do Senai, elaborando o plano de ação nela
previsto e exigindo a correspondente prestação de contas da aplicação dos valores repassados, de
modo a garantir que a aplicação dos valores oriundos dos repasses ocorra exclusivamente em
objetivos de interesse complementar aos do Senai, sendo vedada a utilização para pagamento de
despesas que não guardem correlação com a missão institucional da entidade;
IV – determinar que a Segecex dê conhecimento do Acórdão que vier a ser proferido
nestes autos a todas as Secexs Regionais, orientando-as que quando da realização de fiscalizações
e/ou análise de processo de contas do Sesi e Senai da respectiva unidade federativa verifiquem o
cumprimento das determinações supra;
V – dar ciência da decisão que vier a ser proferida ao Serviço Social da Indústria –
Departamento Nacional, Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial – Departamento Nacional e ao
Instituto Euvaldo Lodi – Núcleo Central;
VI – arquivar os presentes autos”.

3. O Diretor e o Titular da unidade técnica manifestaram-se de acordo com a proposta de

encaminhamento acima, conforme os pareceres constantes das Peças nos 20 e 21.

É o Relatório.

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PROPOSTA DE DELIBERAÇÃO

Como visto no Relatório, trata-se de representação autuada em observância ao item 9.4 do

Acórdão 7.306/2011-TCU-2ª Câmara, com vistas à apreciação da proposta de determinação formulada
pelo Procurador-Geral do Ministério Público junto ao TCU, no âmbito do TC 017.342/2008-8, no
sentido de orientar todas as entidades do Serviço Social da Indústria (Sesi) e do Serviço Nacional de
Aprendizagem Industrial (Senai) quanto aos requisitos a serem observados nas transferências de
recursos em favor do Instituto Euvaldo Lodi (IEL) e das respectivas federações sindicais da indústria.
2. Preliminarmente, entendo que o presente feito merece ser conhecido por este Tribunal,
como representação, uma vez que estão atendidos os requisitos de admissibilidade insculpidos no
art. 237, inciso VI, do Regimento Interno do TCU.
3. No mérito, pugno por que a representação seja considerada parcialmente procedente, ao
tempo em que acolho as conclusões alcançadas pela então 5ª Secex, incorporando-as, desde já, a estas
razões de decidir, sem prejuízo de tecer as considerações que se seguem.
4. Cabe recordar, de início, que a relação do Sesi e do Senai com o IEL e as federações
sindicais da indústria tem sido discutida por este Tribunal em diversos julgados, conferindo aos
jurisdicionados orientação, sob a forma de determinação, no sentido de que o repasse de recursos a
essas entidades deveria ocorrer somente mediante convênio ou instrumento congênere, com base em
regras estabelecidas em regulamento próprio, sujeito aos princípios constitucionais e legais que regem
a matéria e contendo cláusulas e condições semelhantes àquelas indicadas nos ajustes pactuados pela
União, de modo a permitir a perfeita delimitação do objeto e dos objetivos, os quais devem ser
compatíveis com a missão institucional da entidade repassadora, assim como garantir a prestação de
contas e o controle efetivo sobre a realização da despesa pela entidade recebedora.
5. Nessa linha, como regra, o Tribunal não tem sancionado os dirigentes dos serviços sociais
autônomos pela autorização de contribuições periódicas ao IEL e às respectivas federações sindicais de
indústria transcorridas antes de 2005 e desde que ainda não tenha sido expedida determinação
específica sobre a maneira aceita por esta Corte de Contas para considerar legais tais repasses.
6. Os seguintes julgados mostram-se representativos desse entendimento: Acórdãos
3.691/2008, 742/2009, 5.670/2009, 3.140/2010 e 4.746/2010, da 1ª Câmara; Acórdãos 1.511/2010,
1.825/2010 e 2.785/2011, da 2ª Câmara; Acórdãos 614/2006, 787/2008, 348/2010, 2.209/2010,
2.306/2010, 3.163/2010, 468/2011 e 469/2011, todos do Plenário.
7. Destaco, por oportuno, que o Tribunal tem reconhecido a autonomia das entidades que
compõem o chamado Sistema S para editar os seus próprios regulamentos, bem como a viabilidade de
repassar recursos a terceiros ou mesmo a pessoas jurídicas integrantes do s istema sindical a que
pertence, desde que sejam celebrados convênios com cláusulas e condições que permitam aferir a
adequada destinação dos valores transferidos.
8. O acordo formal, nos moldes de convênio, além de estipular claramente os objetivos
convergentes, também favorece a clara definição do plano de trabalho, com metas físicas e financeiras,
permitindo, por conseguinte, a verificação do que foi acordado pelos partícipes por ocasião da
prestação de contas.
9. Logo, não há discordância entre o entend imento esposado na jurisprudência do TCU e o
constante dos pareceres jurídicos apresentados pelo Departamento Nacional do Senai, às Peças nos 5 e
6, em relação à autonomia das entidades do Sistema S para firmar parcerias.
10. A despeito de as contribuições arrecadadas pelas entidades do Sistema S não constituírem
receita fiscal federal, como alegado nesses pareceres, já que se revestem de caráter parafiscal, cabe
reiterar o caráter público dos valores arrecadados por essas entidades, fato que fixa a competê ncia
deste Tribunal sobre a aplicação de tais receitas, consoante previsão contida no parágrafo único, do
art. 70, da Constituição de 1988 (CF88) c/c o disposto no art. 5º, inciso V, da Lei nº 8.443, de 16 de
julho de 1992, que aduzem:
CF88:

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“Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da

União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade,
economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso
Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.
Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada,
que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais
a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária (Redação dada
pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)”.
Lei nº 8.443, de 1992:
“Art. 5° A jurisdição do Tribunal abrange:
(...) V - os responsáveis por entidades dotadas de personalidade jurídica de direito privado
que recebam contribuições parafiscais e prestem serviço de interesse público ou social”.

11. Assim, o controle externo financeiro exercido pelo TCU, ao realizar fiscalizações ou julgar
as prestações de contas apresentadas anualmente pelos gestores dos serviços sociais autônomos, deve
atentar tanto para a verificação do cumprimento de metas e objetivos quanto para a análise da
compatibilidade entre os fins legais dessas instituições e as ações discricionárias por elas
desenvolvidas.
12. Tal procedimento não poderia mesmo ser diferente, já que não se pode afastar do
delineamento da gestão dos recursos arrecadados da sociedade para cumprir objetivos de interesse
público e social, sob qualquer pretexto, a observância aos princípios constitucionais e legais aplicáveis
à administração de recursos públicos, em especial, aos descritos no caput do art. 37 da CF88:
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.
13. E, por esses motivos, não há que se falar, também, que o controle externo financeiro sobre
o Sistema S não poderia alcançar todas as dimensões previstas no art. 70 da CF88, quais sejam, as da
fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, sob os aspectos da
legalidade, legitimidade e economicidade, entre outros.

I
14. No que concerne aos repasses do Sesi e do Senai para o IEL, registro que, tendo em vista
as reiteradas determinações deste Tribunal, os respectivos conselhos nacionais editaram, em
31/3/2009, as Resoluções Sesi/CN nº 2 e Senai/CN nº 375, de teor similar, as quais estabelecem, em
suma, que a realização de objeto de interesse recíproco do Sesi/Senai e do IEL deve ocorrer por meio
de convênio com fim específico, definindo plano de trabalho, valor da cooperação econômica de cada
partícipe, prazo de vigência e forma de prestação de contas pelo executor (v. art. 5º dessas resoluções).
15. Tais normativos autorizam os departamentos regionais do Sesi e do Senai a repassar até
1,5% de suas dotações orçamentárias para consecução de objetivos do plano de ação anual do
respectivo núcleo regional do IEL (art. 1º), o qual deve refletir programas, processos e projetos de
interesse complementar, direto ou indireto, às finalidades dos repassadores (art. 2º, letra “d”),
destacando-se que cada núcleo do IEL deverá submeter a prestação de contas à respectiva Assembleia
Geral, na qual têm assento os representantes do Sesi e do Senai (art. 3º).
16. Sobre esse mecanismo de repasse, a unidade instrutiva apurou, após diligências e reuniões
com representantes dos departamentos nacionais dos serviços sociais autônomos e do Núcleo Central
do IEL, que o Instituto desempenha ações de atendimento a estudantes, mediante intermediação de
estágio, e ao empresariado, oferecendo capacitação a dirigentes para aperfeiçoamento em gestão, além
de ações voltadas à cadeia produtiva, à inovação e ao empreendedorismo.
17. Enquanto Sesi e Senai se ocupam da qualificação dos trabalhadores propriamente dita, o
IEL desempenharia atividades adicionais e complementares voltadas à capacitação de estagiários,
executivos, gestores e empresários, no intuito de preencher lacuna entre a indústria e os centros de
ensino.

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18. Dessa forma, o plano de ação e o orçamento do IEL, elaborados a cada exercício
financeiro, especificariam projetos e programas de interesse dos departamentos nacionais do Sesi e do
Senai, como também da Confederação Nacional da Indústria (CNI), que juntamente com os entes do
Sistema S se constituem em sócios mantenedores do IEL.
19. A atuação complementar do IEL em relação ao Sesi encontra ressonância na norma de
criação do serviço social, isto é, no Decreto-Lei nº 9.043, de 25 de junho de 1946, que aduz:
“Art. 1º Fica atribuído à Confederação Nacional da Indústria encargo de criar o Serviço
Social da Indústria (SESI), com a finalidade de estudar planejar e executar direta ou indiretamente,
medidas que contribuam para o bem estar social dos trabalhadores na indústria e nas atividades
assemelhadas, concorrendo para a melhoria do padrão geral de vida no país, e, bem assim, para o
aperfeiçoamento moral e cívico e o desenvolvimento do espírito de solidariedade entre as classes”
(grifou-se).

20. Já quanto ao Senai, os repasses encontrariam suporte no art. 2º do Decreto-Lei nº 4.048, de

22 de janeiro de 1942, c/c o art. 1º, alínea “a”, do Decreto nº 494, de 10 de janeiro de 1962, que
atribuem ao Senai a competência para organizar e administrar, em todo o país, escolas de
aprendizagem para industriários, próprias ou sob a forma de cooperação.
21. Importante reconhecer o avanço no disciplinamento dos repasses ao IEL trazido pelas
resoluções em comento, uma vez que os anexos dessas normas estabelecem a necessidade de
discussão, em âmbito técnico, da proposta de plano de ação para cada exercício, acordando os
programas, projetos e processos que devem ser realizados, com descrição do objetivo de cada um
deles, respectivas metas e orçamento, destacando-se que essa etapa de planejamento, com a definição
de objetivos e metas, favorece o acompanhamento e a avaliação da prestação de contas anual.
22. De acordo com documentos apresentados pelo Núcleo Central do IEL (Peça nº 18), foi
desenvolvida ferramenta informatizada de acompanhamento, denominada Sistema Integrado de Gestão
(SIG), com dados de toda a gestão da instituição, nas perspectivas de projeto, orçamento e estratégia,
lembrando que esse sistema de informação possui painel de controle acessível pela internet, onde o
gestor pode verificar, em tempo real, a situação geral dos projetos, em termos de cumprimento de
objetivos e do desempenho orçamentário, inclusive por meio de gráficos.
23. E essa mesma ferramenta, segundo informação do IEL, foi adotada pelos mantenedores do
Instituto, incluindo os departamentos nacionais do Sesi e do Senai, a fim de acompanhar os projetos de
interesse, para os quais repassaram recursos dos orçamentos.
24. Além disso, o IEL informou sobre o sistema de registro de suas despesas e receitas (Zeus),
que obedece à estrutura definida para integração dos módulos orçamentário, financeiro e contábil,
composta pelos elementos empresa, unidade, centro de responsabilidade e conta contábil.
25. Cabe destacar, entretanto, que não há prestação de contas individualizada das contribuições
de cada repassador.
26. Com efeito, os recursos repassados ao IEL, originários do Sesi e do Senai, assim como da
CNI, são reunidos em conta corrente única para atender ao pagamento das despesas do IEL, de tal
modo que somente os recursos advindos de convênios com outras instituições públicas ou privadas,
que correspondem atualmente a menos da metade das receitas totais do IEL, são mantidos em contas
bancárias distintas.
27. A despeito disso, a unidade técnica informa que as despesas de custeio são apropriadas
mediante rateio, na proporção dos valores destacados em cada projeto em relação ao total previsto no
plano de ação.
28. Por isso, conforme apurado pela então 5ª Secex, as despesas com pessoal alocado às ações
compartilhadas são pagas com os recursos repassados, já que essas equipes são responsáveis pela
gestão e pela coordenação dos programas operados em parceria com os núcleos regionais e parceiros
externos, muito embora existam programas executados exclusiva mente pela equipe própria do IEL.

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29. Da mesma forma, tais recursos custeiam as despesas com aquisições de bens e com
contratações de serviços para a realização das ações do IEL, de sorte que essas despesas obedecem a
uma política de unidade compartilhada, da qual participam a CNI, o Sesi e o Senai, com o propósito,
segundo as instituições ouvidas, de buscar harmonização, regularidade e eficiência nesses
procedimentos operacionais.
30. Demais disso, atendendo à exigência regulamentar, as demonstrações contábeis do IEL são
submetidas trimestralmente à auditoria independente, ao conselho fiscal e à assembleia geral de
mantenedores, além do que a execução financeira e orçamentária tem por base o Plano de Contas e o
Manual de Padronização Contábil aprovados pelos representantes do Sesi e do Senai.
31. A propósito de toda essa sistemática de governança corporativa, a então 5ª Secex indica
que o Sesi e o Senai têm condições de fiscalizar a aplicação dos recursos transferidos ao IEL, tanto do
ponto de vista financeiro quanto do alcance dos objetivos estabelecidos no plano de ação, o que pode
ser feito na forma de acompanhamento, por meio dos sistemas de informação acima mencionados, e
por intermédio da prestação de contas apresentada pelo IEL à assembleia de mantenedores, da qual
participam essas entidades do Sistema S.
32. Contudo, compulsando os planos de ação e as prestações de contas apresentadas pelo
Núcleo Central do IEL (Peças nos 8 e 9), nota-se que não há indicação explícita de quais programas e
projetos são patrocinados pelo Sesi e/ou pelo Senai, de sorte que apenas o Plano de Ação Retificado de
2010 trazia o detalhamento das contribuições aportadas a cada programa (fls. 91/129 da Peça nº 8).
33. Aliás, a ausência dessa informação também é notada nos demons trativos contábeis, os
quais não incluem nenhum relatório detalhando as contribuições vertidas pelos entes do Sistema S e as
despesas custeadas com as respectivas contribuições.
34. Além disso, são apropriados recursos provenientes das contribuições do Ses i e do Senai
para custeio de despesas correntes e de capital do IEL, de modo que a execução de ações de interesse
de outras instituições convenentes também podem ser custeadas com essas contribuições.
35. Assim, não me parece que a atual sistemática de pla nejamento e prestação de contas das
ações do Núcleo Central do IEL atenda plenamente aos requisitos apontados pela jurisprudência deste
Tribunal, uma vez que tais peças de gestão não estabelecem o nexo inequívoco entre as receitas
oriundas das contribuições de cada um dos entes do Sistema S e as despesas pagas com esses valores,
de tal modo que não é possível atestar para quais objetos específicos os recursos do Sesi e do Senai
foram repassados, tampouco se o destino dado a esses recursos é compatível com a missão
institucional dessas entidades repassadoras.
36. E o fato de o Sesi e o Senai serem mantenedores do IEL não torna suficiente o mecanismo
atual de gestão das contribuições, haja vista que há outro sócio mantenedor, a CNI, igualmente
interessada em ações a serem desenvolvidas pelo IEL que atendam aos seus interesses institucionais,
os quais podem não ser coincidentes com os interesses sociais do Sesi e do Senai.
37. Apesar dessas deficiências verificadas na sistemática detalhada acima, vê-se que a
estrutura de planejamento e gestão do Núcleo Central do IEL é mais evoluída do que a dos núcleos
regionais, considerando principalmente as falhas verificadas no extenso rol de deliberações
colacionado pelo MPTCU no processo que deu origem a esta representação (reproduzido no Relatório
constante do Acórdão 7.306/2011- TCU-2ª Câmara), tornando-se recomendável a adoção dessa
sistemática pelas entidades regionais do Sesi e do Senai.
38. Ademais, a inclusão da fonte de receitas na contabilização das respectivas despesas poderá
oferecer as informações faltantes, essenciais à prestação de contas individualizada das contribuições
feitas pelos serviços sociais autônomos, tornando mais transparente a aplicação dos recursos
repassados.
39. Por isso, entendo oportuno encaminhar a determinação proposta pela unidade técnica aos
departamentos regionais do Sesi e do Senai, a fim de que observem as resoluções dos respectivos
conselhos nacionais em relação aos repasses a serem feitos aos núcleos regionais do IEL.

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40. Adicionalmente, e com o intuito de corrigir a deficiente individualização na prestação de

contas, faz-se necessário determinar aos departamentos nacionais do Sesi e do Senai que promovam a
evolução da sistemática atualmente adotada para os repasses ao Núcleo Central do IEL, no sentido de
que sejam contabilizadas, em cada programa ou projeto de interesse de ente do Sistema S, as fontes de
receita apropriadas às respectivas despesas, de modo a fazer constar das prestações de contas, parciais
e anuais, demonstrativos correlacionando tais contribuições aos programas e projetos previstos no
plano de ação, de acordo com o que foi previamente aprovado pelos mantenedores.
41. Além disso, torna-se oportuno determinar aos conselhos nacionais do Sesi e do Senai que
fiscalizem o cumprimento das resoluções que disciplinam os repasses ao IEL e orientem todas as
entidades do Sistema S no âmbito da indústria a adotarem procedimentos operacionais padronizados
de planejamento, acompanhamento e avaliação desses repasses, tomando como referência a
sistemática de governança implementada pelos departamentos nacionais.

II
42. No tocante às contribuições regulares feitas pelo Sesi e pelo Senai às federações sindicais e
à CNI, noto, contudo, que a unidade instrutiva não enfrentou a maté ria, se limitando a citar o Acórdão
2.306/2010-Plenário, em que este Tribunal considerou regulares tais repasses, no caso concreto, em
razão da previsão contida no art. 34, alínea “q”, do Regimento Interno do Senai, aprovado pelo
Decreto nº 494, de 10 de janeiro de 1962, com redação dada pelo Decreto nº 6.635, de 5 de novembro
de 2008, que aduz:
“Art. 34. Compete a cada Conselho Regional:
(...) q) autorizar a concessão de contribuições à federação de industriais de sua base
territorial até o limite de um por cento da receita regional”.

43. Com base nessa única decisão, a instrução da então 5ª Secex concluiu no sentido de que,
“desde que não existam problemas relativos à demonstração da efetiva entrada dos recursos nos
cofres das entidades beneficiadas, nem à comprovação documental da boa e regular aplicação dos
valores recebidos em despesas estritamente vinculadas às finalidades institucionais do ente
transferidor, não haveria óbice aos repasses às federações”.
44. Ocorre que tal previsão regulamentar diz respeito apenas a contribuições periódicas do
Senai regional para custeio de despesas da respectiva federação sindical da indústria na sua base
territorial, em razão de o serviço social autônomo se vincular ao sistema sindical liderado pela
federação sindical da indústria da respectiva unidade da federação.
45. A despeito disso, nota-se que outras decisões constantes da jurisprudência desta Casa têm
dado às transferências feitas às federações sindicais tratamento similar aos repasses feitos ao IEL,
consoante os arestos já mencionados no item 6 destas razões de decidir.
46. Ademais, a regra estipulada no Regimento Interno do Senai não se encontra reproduzida no
Regulamento do Sesi, aprovado pelo Decreto nº 57.375, de 2 de dezembro de 1965, e alterado pelo
Decreto nº 6.637, de 5 de novembro de 2008, o qual parece prever, ao contrário, que a consecução de
objetivos de interesse recíproco do Sesi com a federação sindical da indústria dependeria da celebração
de convênio ou acordo específico para essa finalidade, quando prescreve:
“Art. 24. Compete ao Conselho Nacional:
(...) o) autorizar convênios e acordos com a Confederação Nacional da Indústria, visando
às finalidades institucionais, ou aos interesses recíprocos das duas entidades;
(...) Art. 39. Compete a cada conselho regional:
(...) o) autorizar convênios e acordos com a respectiva federação, visando aos objetivos
institucionais, ou aos interesses recíprocos das entidades, na área territorial comum;
(...) Art.45. Compete ao diretor de cada departamento:
(...) q) propor convênios e acordos com a federação de indústria local, visando aos
objetivos institucionais e aos interesses recíprocos das entidades, na área territorial comum”.

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47. Assim, mostra-se necessário aprofundar a análise especificamente sobre os repasses feitos
às federações sindicais da indústria, tanto pelo Sesi quanto pelo Senai, oportunizando-se a
manifestação dos interessados, em especial, dos conselhos nacionais do Sesi e do Senai e da CNI, os
quais não foram ouvidos nestes autos especificamente sobre tais repasses.
48. Para tanto, entendo que essa análise pode ser mais bem feita em processo apartado, a fim
de que sejam confrontados os fundamentos colacionados nas diversas deliberações do Tribunal, no
sentido, por exemplo, de se exigir a prévia formalização por meio de convênio com os argumentos de
fato e de direito atinentes a esses repasses e que foram carreados à representação feita pelo MPTCU e
aos pareceres jurídicos acostados aos autos.

III
49. De mais a mais, considerando a abrangência das determinações propostas em relação aos
repasses das entidades do Sistema S para o IEL, entendo pertinente determinar à Secretaria-Geral de
Controle Externo do TCU (Segecex) que oriente a Secretaria de Controle Externo da Previdência, do
Trabalho e da Assistência Social (SecexPrevi) e as Secex regionais para verificarem o cumprimento
das determinações encaminhadas no presente Acórdão quando da realização de fiscalizações e/ou
análises dos processos de contas anuais das entidades do Sesi e do Sena i da respectiva clientela.
50. Enfim, entendo necessário dar conhecimento da presente deliberação aos conselhos e
departamentos nacionais e regionais do Sesi e do Senai, bem como à Controladoria-Geral da União
(CGU) e ao Núcleo Central do IEL, bem como ao Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à
Fome (MDS) e ao Ministério do Trabalho e Emprego (MTE), como órgãos encarregados da supervisão
ministerial do Sesi e do Senai, respectivamente.
Ante o exposto, manifesto- me por que seja adotado o Acórdão que ora submeto a este
Colegiado.

TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em tagDataSessao.

ANDRÉ LUÍS DE CARVALHO

Relator

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ACÓRDÃO Nº 338/2013 – TCU – Plenário

1. Processo nº TC 032.475/2011-0.
2. Grupo I – Classe de Assunto: VII – Representação.
3. Interessado: Tribunal de Contas da União.
4. Entidades: Departamento Nacional do Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial – Senai/DN e
Departamento Nacional do Serviço Social da Indústria – Sesi/DN.
5. Relator: Ministro-Substituto André Luís de Carvalho.
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidade Técnica: SecexPrevi.
8. Advogado constituído nos autos: Francisco de Paula Filho (OAB/DF 7.530).

9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de representação autuada pela então
5ª Secretaria de Controle Externo (5ª Secex), atualmente sob a responsabilidade da Secretaria de
Controle Externo da Previdência, do Trabalho e da Assistência Social (SecexPrevi), como apartado da
Prestação de Contas de 2007 do Departamento Regional do Serviço Nacional de Aprendizagem
Industrial no Estado do Piauí – Senai/PI (TC 017.342/2008-8), de acordo com a determinação
constante do item 9.4 do Acórdão 7.306/2011-TCU-2ª Câmara;
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do
Plenário, ante as razões expostas pelo Relator, em:
9.1. conhecer da presente representação, uma vez preenchidos os requisitos de
admissibilidade previstos no art. 237, inciso VI, do Regimento Interno do TCU, para, no mérito,
considerá- la parcialmente procedente;
9.2. determinar aos conselhos nacionais do Sesi e do Senai que fiscalizem o cumprimento
das resoluções que disciplinam os repasses ao Instituto Euvaldo Lodi – IEL (Resolução Sesi/CN nº 2 e
Resolução Senai/CN nº 375, ambas de 31 de março de 2009) e orientem todas as entidades do Sistema
S no âmbito da indústria a adotar procedimentos operacionais padronizados de planejamento,
acompanhamento e avaliação desses repasses, tomando como referência a sistemática de governança
corporativa implementada pelos departamentos nacionais;
9.3. determinar aos departamentos nacionais do Sesi e do Senai que promovam a evolução
da sistemática atualmente adotada para os repasses ao Núcleo Central do IEL, no sentido de que sejam
contabilizadas, em cada programa ou projeto de interesse de ente do Sistema S, as fontes de receita
apropriadas às respectivas despesas, de modo a fazer constar das prestações de contas, parciais e
anuais, demonstrativos correlacionando tais contribuições aos programas e projetos previstos no plano
de ação do IEL, de acordo com o que foi previamente aprovado pelos mantenedores;
9.4. determinar aos departamentos regionais do Sesi e do Senai que observem as
disposições contidas nas resoluções que disciplinam os repasses ao IEL (Resolução Sesi/CN nº 2 e
Resolução Senai/CN nº 375, ambas de 31 de março de 2009), em especial, quanto à elaboração do
plano de ação, com a discriminação dos objetivos, metas e fontes de recursos, bem como da
correspondente prestação de contas relativa à aplicação dos valores repassados, de modo a garantir
que os repasses ocorram exclusivamente para atender a objetivos de interesse complementar aos da
entidade do Sistema S, sendo vedado o uso desses recursos para o pagamento de despesas que não
guardem correlação com a missão institucional do repassador;
9.5. determinar à Segecex que oriente a SecexPrevi e as Secex regionais a verificarem o
cumprimento das determinações encaminhadas no presente Acórdão quando da realização de
fiscalizações e/ou análises dos processos de contas anuais das entidades do Sesi e do Senai da
respectiva clientela;
9.6. determinar à SecexPrevi que autue processo apartado por cópia dos presentes autos,
como representação da unidade, a fim de aprofundar a análise sobre os repasses feitos às federações

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sindicais da indústria pelo Sesi e pelo Senai, oportuniza ndo a manifestação dos interessados, em
especial, dos conselhos nacionais do Sesi e do Senai e da CNI, e confrontando os fundamentos
colacionados nas diversas deliberações do Tribunal, no sentido, por exemplo, de se exigir a prévia
formalização por meio de convênio, com os argumentos de fato e de direito atinentes a esses repasses e
que foram carreados à representação feita pelo MPTCU e aos pareceres jurídicos acostados aos autos;
9.7. encaminhar cópia deste Acórdão, acompanhado do Relatório e da Proposta de
Deliberação que o fundamenta, aos conselhos e departamentos nacionais e regionais do Sesi e do
Senai, à Controladoria-Geral da União (CGU) e ao Núcleo Central do IEL, bem como ao Ministério do
Desenvolvimento Social e Combate à Fome e ao Ministério do Trabalho e Emprego; e
9.8. arquivar os presentes autos.

10. Ata n° 6/2013 – Plenário.

11. Data da Sessão: 27/2/2013 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-0338-06/13-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Augusto Nardes (Presidente), Valmir Campelo, Walton Alencar Rodrigues,
Benjamin Zymler, Aroldo Cedraz, Raimundo Carreiro, José Jorge, José Múcio Monteiro e Ana Arraes.
13.2. Ministros-Substitutos presentes: Augusto Sherman Cavalcanti e André Luís de Carvalho
(Relator).

(Assinado Eletronicamente) (Assinado Eletronicamente)

AUGUSTO NARDES ANDRÉ LUÍS DE CARVALHO
Presidente Relator

Fui presente:

(Assinado Eletronicamente)
LUCAS ROCHA FURTADO
Procurador-Geral

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