DA BANALIZAÇÃO DAS REGIÕES METROPOLITANAS AO ESTATUTO

DA METRÓPOLE: será o fim das “metrópoles de papel”?

EDUARDO CELESTINO CORDEIRO1

Rio de Janeiro

Resumo: O trabalho analisa implicações da lei federal denominada Estatuto da Metrópole sobre a
banalização da criação de Regiões Metropolitanas (RMs) no país. Estudou-se o caso do Maranhão, a
partir da perspectiva que entende essas regiões como meios institucionais pelo quais atores políticos
territorializam o espaço para viabilizarem seus objetivos. Como conclusão, constatou-se que a lei
federal freou as tentativas de se criar novas RMs no Maranhão, porém não inviabilizou a expansão do
número de municípios da Grande São Luís; o que pode vir a ocorrer também nos outros estados,
significando não o fim das “metrópoles de papel”, mas o crescimento territorial das já existentes.

Palavras-chave: Regiões Metropolitanas; Estatuto da Metrópole; instituição metropolitana;

metrópoles de papel.

Abstract: The paper analyzes the implications of the federal law called the Metropolis Statute on
the banalization of Metropolitan Regions (RM) creation in the country. It was studied the case of
Maranhão, from the perspective that understands these regions as institutional means by which
political actors territorialize the space to make possible its objectives. As a conclusion, it was verified
that the federal law restrained the attempts to create new RMs in Maranhão, but did not prevent the
expansion of the number of municipalities of Grande São Luís; Which can also occur in other states,
meaning not the end of the "paper metropolis", but territorial growth of the already existing ones.

Key-words: Metropolitan Regions; Statute of Metropolis; Metropolitan institution; Metropolis of

paper.

1 – Introdução

O trabalho analisa implicações da lei federal denominada Estatuto da

Metrópole (EM) sobre a banalização da criação legal de regiões metropolitanas
(RMs) no país. Por essa banalização, entende-se a profusão de institucionalizações
metropolitanas sobre espaços sem evidências do fenômeno da metrópole
consolidada. Põe-se, portanto, em questão o crescimento do número daquilo que
Cunha (2005) denominou de “metrópole de papel”, isto é, cidade cuja condição
metropolitana se dá apenas enquanto ficção legal. O fenômeno é aqui analisado a
partir do caso maranhense, trazendo um exercício que permite identificar onde estão
enquadradas as atuais RMs instituídas no estado e quais as possibilidades espaciais
para a criação de novas, conforme os critérios e as exigências do EM.

1
- Doutorando do Programa de Pós-Graduação em Geografia da Universidade Federal do Rio de Janeiro -
UFRJ. E-mail de contato: celestinocordeiro@yahoo.com.br
 A análise proposta, em certa medida, responde se com o EM o surgimento
das metrópoles de papel tende a ser contido ou não, frente às definições da lei sobre
RMs e Aglomeração Urbana (AU) pautadas na observância de condições espaciais
para as quais a instituição dessas regiões foi pensada. Para tanto, o caso estudado,
o do Maranhão, é emblemático porque foi o primeiro estado a criar uma RM e tem
reagido estrategicamente, na esfera do legislativo e do executivo, às possibilidades
e limitações implicadas pelo EM.
Quanto à perspectiva teórica adotada, está situada no campo da Geografia
Política e parte do entendimento de que é ininterrupta a relação entre espaço e
política, pois esta não escapa às contingências e condicionalidades dos espaços
onde atua ou visa atuar, bem como estes são transformados por políticas
institucionais (cf. CASTRO, 2005). O trabalho, portanto, atem-se aos meios
institucionais pelos quais atores políticos territorializam o espaço para viabilizarem
seus objetivos. No caso, trata-se de territórios instituídos para o exercício da
governança interfederativa. (Já em relação aos objetivos almejados via instituição
metropolitana, sua análise escapa ao escopo e limites desta apresentação).
Para exposição dos resultados, a banalização da criação de RMs no Brasil é
descrita na seção seguinte, de modo a demonstrar sua abrangência nacional e
cronologia. Depois é apresentada uma análise do EM, no que se refere às
condicionalidades impostas pela lei sobre a criação de RMs, especificamente as
definições e critérios identificadores dos espaços que formalmente podem ser assim
reconhecidos ou enquadrados como AUs, para efeito de apoio federal a tais arranjos
territoriais. Com isso, e baseando-se em estudos do Instituto Brasileiro de Geografia
e Estatística (IBGE), procede-se o exercício proposto para o caso maranhense,
seguido do seu resultado e da conclusão do estudo.

2 – A banalização da criação legal de Regiões Metropolitanas no

Brasil.

No Brasil, não é nova a prática de instituir como RMs espaços sem a

presença de alguma metrópole consolidada. Das nove RMs criadas durante a
década de 1970, as de Curitiba, Fortaleza e Belém não abrangiam cidades
 metropolitanas, segundo a classificação do IBGE publicada um pouco antes (IBGE,
1972), que as identificava como “centros macrorregionais”. Neste estudo, apenas
São Paulo, Rio de Janeiro, Recife, Belo Horizonte, Salvador e Porto Alegre, capitais-
sedes de RMs, constituíam os espaços metropolitanos até então existentes no país.
Todavia, a então Constituição Federal de 1967 não fazia referência à
metrópole como condição empírica necessária para que uma área estivesse
habilitada a ser legalmente reconhecida como RM. Os termos empregados remetiam
a uma realidade onde o espaço urbano é produzido por interações cotidianas entre
cidades de municípios vizinhos2. Neste sentido, o referido estudo do IBGE daria aval
técnico para as RMs criadas durante a década de 1970, pois, junto com Goiânia, as
nove cidades-sedes dessas regiões apareciam como os centros urbanos brasileiros
com maior número de relacionamentos interurbanos e raio de influência. Ademais, o
estudo refere-se ao trabalho anterior (IBGE, 1968), no qual, com exceção de
Goiânia, tais cidades foram referidas como “metrópoles”.
Já com o pacto federativo estabelecido pela CF de 1988, são novos os
condicionantes institucionais relativos à constituição de instâncias territoriais
metropolitanas. Agora, a cargo dos Estados, a criação de RMs no país atingiu, até
abril de 2017, a soma de 73 unidades territoriais – além de três Regiões Integradas
de Desenvolvimentos Econômicos, as RIDEs 3. A cronologia do aparecimento dessas
unidades demonstra que o ritmo de crescimento do número de RMs no país tem
sido acentuado, como ilustra o gráfico a seguir (Gráfico 1):

Gráfico 1 - Crescimento do número de RMs no Brasil.

2
“Art. 157 [...] § 10 - A União, mediante lei complementar, poderá estabelecer regiões metropolitanas,
constituídas por Municípios que, independentemente de sua vinculação administrativa, integrem a mesma
comunidade sócio-econômica, visando à realização de serviços de interesse comum.” (BRASIL, 1967).
3
As RIDEs podem ser consideradas uma espécie de institucionalização metropolitana que abrange mais de um
Estado-membro e, por isso, instituída por ato do Governo Federal, conforme os artigos 21, inciso IX, 43 e 48,
inciso IV, da Constituição Federal (BRASIL, 1988). Atualmente há as RIDEs do Distrito Federal e Entorno (GO
e MG), Grande Teresina (PI e MA) e Petrolina-Juazeiro (PE e BA).
 Fonte: Leis de criação das respectivas RMs.

É possível identificar quatro períodos nos quais a criação de RMs mostrou-se

em ritmos distintos. O primeiro corresponde ao tempo em que competia à União
instituir tais regiões, o que assim fez entre 1973 e 1974, num total de nove e cujo
número perdurou até 1989. Depois da promulgação da CF de 1988 até 2002 foram
criadas 17 RMs – sem contar com as refundações legais exigidas para aquelas do
período anterior. No terceiro período, que se inicia a partir do ano de criação do
Mistério das Cidades e vai até o início das discussões legislativas do projeto de lei
do Estatuto da Metrópole, formaliza-se mais 14 novas RMs no país. Finalmente,
entre os anos de 2010 até 2016, o ritmo de criação dessas regiões no Brasil acelera
a ponto de serem criadas 33 unidades territoriais em apenas seis anos. O Gráfico 2
apresenta essa periodização e seus dados quantitativos.

Gráfico 2 - Número de Regiões Metropolitanas por períodos de anos.

Fonte: Leis de criação das respectivas RMs.

Frente a tais números, e vendo apenas pelo prisma da lei, estaríamos diante
de uma realidade nacional marcada por espaços urbanos metropolitanos distribuídos
 em quase todos os estados brasileiros – ficaria de fora apenas três, entretanto um
deles, o do Piauí, conta com uma RIDE. Porém, o rápido crescimento do número
RMs formais não corresponde à realidade espacial do fenômeno metropolitano no
país, quando consideradas as análises sobre a urbanização do espaço brasileiro.
Dentre essas pesquisas, estão as da série Regiões de Influência das Cidades –
REGIC, produzidas pelo IBGE, referentes aos anos de 1972, 1987, 2000 e 2007 4.
Segundo a última pesquisa REGIC (IBGE, 2008), até 2007, existiam no país
12 cidades com características metropolitanas5, todas constituindo sede de suas
respectivas RMs ou, no caso de Brasília, RIDE. Mas isso não significa que em
outras cidades brasileiras os processos urbanos não estavam ou estejam formando
espaços metropolitanos, fato empírico que justificaria instituí-los enquanto RMs. Em
vários casos é justamente o que ocorre, porém em outros a espacialidade dos
municípios, que foram incluídos em RMs, não figura em efetiva metropolização.
Azevedo e Guia (2004) observa que na maior parte das legislações estaduais
não houve a preocupação em condicionar a instituição de RMs a critérios técnicos
pautados nas características espaciais da metropolização. Segundo Firkowski (2011,
p. 9), por mais passível de questionamento, esse tipo de exigência “permite uma
prevalência da discussão técnica sobre a política, na medida em que a criação de
uma região metropolitana não depende exclusivamente da vontade e do interesse
de grupos ou de políticos”. Então, frente a tal contexto legislativo e à banalização da
criação de RMs por ele viabilizado, o projeto de lei federal nº 3640/2004 ganhou
força e tornou-se lei em 2015, cuja análise aqui proposta segue abaixo.

Estatuto da Metrópole: os limites (federais) para a criação de RMs

A lei federal de Nº 13.089 de 12 de janeiro de 2015, denominada de Estatuto

da Metrópole (EM), dota de circunscrição legal palavras-chaves encontradas §3º do
Artigo 25 da CF e traz definições básicas com as quais a institucionalização de RMs
e AUs no Brasil passa a ter uma referência legal mais detalhada e um conjunto de
critérios a ser observado. As definições encontradas nas alíneas I, V e VII do Art. 2º
4
A edição de 1987 foi uma revisão atualizada do já citado estudo denominado Divisão do Brasil em Regiões
Funcionais Urbanas, publicado em 1972, produto de pesquisas realizadas na década de 1960.
5
A lista e o respectivo tipo urbano foram: São Paulo, a grande metrópole nacional; Rio de Janeiro e Brasília,
como metrópoles nacionais; enquanto Manaus, Belém, Fortaleza, Recife, Salvador, Belo Horizonte, Curitiba,
Goiânia e Porto Alegre constituíam as demais metrópoles brasileiras.
da lei dão ênfase à realidade espacial, com destaque nos processos característicos
da conurbação ou metropolização. O intento é fazer com que as instituições dessas
regiões partam da constatação empírica do fato que justifique o emprego de tal
instrumento territorial.
O EM também exige a observância de critérios não definidos por deliberação
legislativa (logo, política) posteriores, no caso das definições de “metrópole” e
“região metropolitana”. Ao apresentar uma acepção legal de “metrópole”, o Estatuto
reporta-se aos critérios adotados pelo IBGE em seus estudos sobre as áreas de
influências das cidades brasileiras cuja metodologia possibilita uma identificação dos
espaços metropolitanos para todo território nacional.
Essa definição legal de “metrópole” estabelece distinção jurídica entre RM e
AU – algo apenas subentendido na CF. Enquanto o conceito de AU determina a
observância de processos correlatos à conurbação, o de RM exige a presença de
pelo menos uma metrópole no conjunto de municípios abarcados. Contudo, apesar
de tal distinção conceitual, ao que tange à constituição do arranjo institucional
previsto no EM, as diretrizes e procedimentos a serem obedecidos são os mesmos a
essas duas unidades territoriais administrativas.
Delineia-se assim a realidade espacial que dá sentido à institucionalização de
RMs e AUs, ou seja, aquela onde o processo de conurbação abarca mais de um
município. Uma vez Identificada a ocorrência desse fenômeno, os legislativos
estaduais podem exercer a competência conferida pelo Art. 25 da CF, via lei
complementar – esta, por sua vez, deverá estar em conformidade com requisitos
estabelecidos pelo EM, listados no Artigo 5º.
Obedecidas tais exigências, põe-se fim a lacuna da indefinição legal sobre o
papel de cada ente federado na instância metropolitana, reafirmando o formato de
compartilhamento de responsabilidades e competências, inclusive, garantindo a
participação da sociedade civil na gestão metropolitana ou da AU. A esse formato a
lei denomina de “governança interfederativa” – uma definição legal nova, mas um
conceito presumível, frente ao sentido da instituição de tais regiões.
Quanto aos casos envolvendo mais de um Estado, como os da RIDES, o Art.
43 do EM prevê a possibilidade de se instituir RMs ou AUs, desde que haja prévia
aprovação dos respectivos legislativos estaduais, além de observados os critérios já
mencionados. Para as RIDES já instituídas, as disposições da lei aplica-se de
acordo com seu enquadramento nas categorias de RM ou de AU (Art. 22).

Institucionalização de RMs no Maranhão e o Estatuto da Metrópole

Apesar do instrumento legal para se criar RMs no país ser o da lei

complementar, desde 1989 a Constituição do Estado do Maranhão, no Art. 19 do Ato
das Disposições Constitucionais Transitórias, define como criada a RM da Grande
São Luís (RMGSL). Também foi prevista a criação da RM de Pedreiras, que faz
parte da mesorregião Centro Maranhense. Anos depois, esta determinação foi
removida por emenda constitucional e, em 1998, a RMGSL recebe sua primeira
regulamentação via Lei Complementar Estadual (LCE) Nº 38.
Atualmente, o estado conta com duas RMs instituídas por lei complementar, a
da Grande São Luís – cuja lei fora alterada quatro vezes – e a RM do Sudoeste
Maranhense, situada na mesorregião Oeste, criada pela LCE Nº 89 de 2005. Quanto
às atuais áreas de abrangências dessas regiões, são compostas pelos municípios
em destaque nos mapas a seguir (Figura 1):

Figura 1 - Mapas das Regiões Metropolitanas do Maranhão.

O Maranhão também tem o município de Timon compondo a RIDE da Grande

Teresina, criada pela União via Lei Complementar Nº 112 de 2001, regulamentada
pelo Decreto Nº 4.367 de 2002. Importa considerar que as primeiras formas
institucionais dessas regiões antecedem ao EM e, até o momento, apenas a lei que
institui a Grande São Luís recebeu nova redação. De todo modo, o Estatuto
contempla casos como tais casos, conforme se verá a seguir.
No caso das RIDEs, o Art. 22 do Estatuto diz que as disposições da lei serão
aplicáveis naquilo que couber, ou seja, de acordo com o enquadramento ou não da
região em uma das duas categorias de unidade territorial definida na lei (RM e AU),
baseado nos requisitos e critérios estabelecidos para tanto. Já em relação às RMs
criadas antes do EM, deverão atender ao disposto no inciso VII do Art. 2º da lei;
caso contrário, serão consideradas como AU (Art. 15). Dito isto, pode-se estabelecer
qual será o enquadramento dessas regiões situadas no território maranhense.
O primeiro passo é aplicar os critérios do EM para identificar em qual
categoria cada região instituída se enquadra. Conforme exposto, as definições legais
de RMs e AUs estão vinculadas a tipos específicos de configurações espaciais e
remetem a critérios adotados pelo IBGE. Logo, dois estudos produzidos por esse
órgão ajudam na tarefa proposta, quais sejam: o REGIC-2007 (IBGE, 2008); e
Arranjos Populacionais e Concentrações Urbanas do Brasil (IBGE, 2015).
Considerando-se que os termos do Estatuto (Art. 2º, inciso VII) entende-se
por RM a AU onde dada metrópole está sendo configurada, tal conceito deve
compreender: a) o fenômeno de conurbação, na forma de “espaço urbano com
continuidade territorial”; b) e a abrangência da influência da cidade, que, conforme a
lei, deve ser nacional ou, no mínimo, regional, dentro da rede urbana brasileira. No
caso desta condicionalidade, os critérios referidos coincidem com o do REGIC-2007,
no qual o Maranhão conta com duas capitais regionais, a saber: a de São Luís,
enquadrada na categoria A; e a de Imperatriz, classificada como Capital Regional C.
Deste modo, as cidades de Imperatriz e São Luís atendem a um dos critérios
mínimos para se enquadrarem à categoria metrópole, nos termos do EM. O mesmo
pode ser dito a respeito da RIDE na qual o município de Timon está inserido, pois
Teresina aparece como Capital Regional de nível A, cuja área de influência estende-
se pelo Maranhão, inclusive abarcando Caxias, que é o quarto município com maior
porte populacional do estado, atrás de Timon.
Resta saber se a constituição espacial de tais centros corresponde ao critério
de continuidade territorial dos respectivos espaços urbanos. Para tanto, o conceito
de arranjo populacional utilizado pelo IBGE pode ser útil, pois se remete a um
“agrupamento de dois ou mais municípios onde há uma forte integração
populacional devido aos movimentos pendulares para trabalho ou estudo, ou devido
à contiguidade entre as manchas urbanizadas principais” (IBGE, p. 21, 2015). Então,
o conceito permite identificar a ocorrência de uma forte integração cotidiana entre
municípios, sejam eles de pequeno porte ou maiores que 100 mil habitantes – estes
nomeados no referido estudo de Concentrações Urbanas. Com isso, foi possível
mapear os aglomerados urbanos com forte integração em todo o Brasil, cujo
resultado do Maranhão é apresentado no mapa seguinte (Figura 3):

Figura 3 - Arranjos populacionais no Maranhão.

Fonte: IBGE (2015)

Conforme se depreende do mapa, as duas RMs e a RIDE localizadas no

Maranhão apresentaram municípios com significativa integração entre si, o que as
enquadra na categoria “arranjos populacionais”. No entanto, a presença de um
médio ou alto grau de integração e de mancha urbana contínua, características que
delimitam um arranjo populacional, não abrangem a totalidade dos municípios de
cada uma das unidades territoriais urbanas consideradas.
 Na RM do Sudoeste Maranhense, apenas Davinópolis apresentou algum grau
de integração com Imperatriz, forte o suficiente para juntos formarem um arranjo
populacional, porém sem a presença de mancha urbana contínua entre si. No caso
da Grande São Luís, dois arranjos populacionais foram identificados; um composto
pelos quatro municípios da Ilha do Maranhão – arranjo classificado como Grande
Concentração Urbana, dado o porte populacional (1.309.330 habitantes); e outro
formado por Axixá e Morros, mesmo com fraca integração intermunicipal. Quanto à
RIDE, Timon foi o município que apresentou a continuidade da mancha urbana e
média integração com Teresina (núcleo do arranjo).

CONCLUSÃO

Um ponto a ser destacado – e implícito nos resultados acima – é o fato de

que a vigência do EM não anula os efeitos das leis estaduais que criaram as RMs já
existentes. Porém, caso os estados objetivem valerem-se desse instrumento legal
para obter apoio (recursos) por parte do Governo Federal a “ações de governança
interfederativa” (Art. 1º), devem conformar as respectivas leis aos preceitos do EM.
Do contrário, estarão à margem de qualquer política metropolitana federal.
De todo modo, pode ocorrer que, como no caso estudado, as RMs já
instituídas atendam aos critérios mínimos da lei federal para enquadrá-las como tais.
O mesmo ocorre com a RIDE na qual um município maranhense faz parte. Mas,
neste caso, o EM estabeleceu uma nova exigência para formalização da unidade
territorial urbana, qual seja, “a aprovação de leis complementares pelas assembleias
legislativas de cada um dos Estados envolvidos” (Art. 4º).
Como se viu, o fato de que em cada RM existente no Maranhão contar com
um município identificado pelo IBGE como sendo Capital Regional é a condição
crucial (e mínima) para respectivo enquadramento na categoria RM definida pelo
EM. No conjunto do território maranhense, apenas São Luís e Imperatriz satisfazem
essa condição. Logo, apesar do poder legislativo estadual não ter perdido a
prerrogativa de criarem novas RMs seguindo seus próprios critérios, caso deliberem
por assim fazer, não contarão com a possibilidade de receberem recursos do
Governo Federal voltados especificamente às RMs.
 Como a captação de reursos federais tem sido uma das justificativas mais
recorrentes entre políticos que defenderam a instituição de RMs no MA
(CORDEIRO, 2014) – algo também relatado para o caso do estado do Paraná
(FIRKOWSKI, 2011) –, a diminuição das proposições legislativas para se criar novas
dessas unidades territoriais deve ser uma tendência. Porém, o EM não impede que
as RMs assim reconhecidas pela lei possam ser ampliadas, isto é, ter seu limite
territorial extrapolado para além dos municípios iniciais.
Foi exatamente isso que ocorreu com a RM da Grande São Luís, quando teve
seu território ampliado com mais quatro novos municípios, mesmo depois de
promulgado o EM. Assim como as demais anexações ocorridas em 2003 e 2013, os
novos municípios da região não apresentam processos e formas espaciais que, em
última análise, justificaria tal incorporação.
Por fim, diante do caso maranhense, pode-se concluir que a banalização da
instituição de RMs deve ser lida muito mais que puro resultado das lacunas legais.
Se assim fosse, o EM, por sanar em grande medida o problema das indefinições
legais sobre o estatuto jurídico das RMs, deveria tolher o aparecimento das
“metrópoles de papel”, mas, como se viu, não evita a ampliação territorial das já
existentes. Dado que, com o EM, o Governo Federal é responsabilizado em apoiar
as iniciativas de governança interfederativa dessas regiões, a ampliação territorial,
sejam elas “metrópoles de papel” ou não, tende a ser uma nova tendência estratégia
nas escalas políticas estaduais e municipais.

REFERÊNCIAS

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no Brasil. In: RIBEIRO, L. C. de Q. (Org). Metrópoles: entre a coesão e a fragmentação, a
cooperação e o conflito. São Paulo: Editora Fundação Perseu Abramo; Rio de Janeiro:
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CASTRO, Iná Elias de. Geografia e Política: território, escala de análise e instituições.
Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2005.
CORDEIRO, Eduardo Celestino. Institucionalização metropolitana sobre espaços não-
metropolitanos: o caso da Região Metropolitana da Grande São Luís. 137 f. Dissertação
(Mestrado em Geografia). Universidade Estadual do Maranhão. Programa de Pós-
Graduação em Desenvolvimento Socioespacial e Regional. São Luís, 2014.
CUNHA, Fábio Cesar Alves da. A metrópole de papel: a representação "Londrina
Metrópole" na institucionalização da região metropolitana de Londrina. 240 f. Tese
(Doutorado em Geografia) - Faculdade de Ciências e Tecnologia, Universidade Estadual
Paulista, Presidente Prudente, 2005.
FIRKOWSKI, Olga L. C. de F. Região Metropolitana no Brasil: assim é se lhe parece... In: I
Simpósio de Estudos Urbanos: desenvolvimento Regional e Dinâmica Ambiental. 2011,
Campo Mourão. Anais do I SEURB. Campo Mourão.
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