Função pública de interesse comum e territórios produtores de água: uma

breve reflexão sobre o tema.

Edvaldo Gonçalves de Amorim
Disciplina: Organização do Espaço Metropolitano
É certo que o fenômeno da urbanização movido pelo modelo capitalista de
crescimento econômico gerou, ao longo de mais de duzentos anos, a aglomeração de
pessoas nas cidades, produzindo e reproduzindo as condições necessárias para que o
próprio capital se perpetuasse desde à época da revolução industrial até os tempos
contemporâneos, onde o capital é transnacional e fluido, não se fixando de forma direta
ao território, porém ainda dependente de arranjos produtivos instalados no território
geográfico devidamente estruturado para oferecer as demandas essenciais para a
produção do lucro.
Sobre demandas essenciais, podemos citar os meios de produção, o domínio da
técnica e a oferta de mão de obra, especializada ou não, os meios de comunicação, a
infraestrutura para o escoamento da produção e da chegada de matéria prima e insumos,
além disso, e não menos importante, infraestrutura para fornecimento de energia e água,
a propósito, energia e água podem compartilhar o mesmo suporte de estrutura.
O fato é que o capital necessita desse modelo de ocupação do território físico para
poder existir, ou seja, a produção do espaço do capital necessita, como já dito por Santos
(1997), primordialmente de cinco elementos: os homens, as firmas, as instituições, o meio
ecológico e as infraestruturas, entretanto, estes devem estar organizados e concentrados
de tal forma que possam atender as demandas de produção e consumo exigidas pelo
capital.
Essa organização e concentração, não necessariamente denota uma ordem
socioeconômica e ambiental justa e sustentável, pelo contrário, acaba produzindo
desigualdades sociais, distribuição de renda díspar e desequilíbrios ambientais
irreparáveis, entrementes, é nesse campo que o capital se torna mais robusto e fértil.
As cidades que conseguiram aglomerar esses elementos do espaço ao longo da
história recente do capital, passaram a se destacar e cada vez mais materializaram as
condições de reprodução do capital, cooptaram um contingente cada vez maior de
pessoas, vindas em um primeiro momento do até então chamado rural, e depois de regiões
com baixo desenvolvimento econômico.
Esse fenômeno produziu um inchaço das cidades, gerando uma disputa acirrada
pela terra, tornando-a cada vez mais valiosa, principalmente nas localizações com melhor
oferta de infraestrutura, proporcionando uma periferialização do urbano, não somente no
sentido da periferia ocupada por classes sociais de menor poder aquisitivo, mas também
no transbordamento dos limites político-administrativo do município, provocando o
fenômeno da conurbação, nos quais, as cidades passam a constituir uma mancha urbana
homogênea do ponto de vista cartográfico físico/territorial, escondendo as diferenças
sociais, econômicas e os problemas de cunho ambiental.
Tal evento proporcionou ao longo da história o que hoje conceitua-se como
regiões metropolitanas. Aqui no Brasil desde 8 de junho de 1973, através da Lei
Complementar n°14, foram criadas as primeiras Regiões Metropolitanas: São Paulo, Belo
Horizonte, Porto Alegre, Recife, Salvador, Curitiba, Belém e Fortaleza. Obedecendo até
então, o Artigo 164 da Constituição Federal Brasileira (CF) de 1967, que dizia:
“A União, mediante lei complementar, poderá para a
realização de serviços comuns, estabelecer regiões
metropolitanas, constituídas por municípios que,
independentemente de sua vinculação administrativa,
façam parte da mesma comunidade sócio-econômica.”
(Constituição Federal de 1967, Artigo 164)
Aqui vale uma consideração de grande relevância, o texto constitucional
estabelece um objetivo bem específico ao qual a região metropolitana deve se empenhar
em atender: a realização de serviços comuns. Todavia a CF não pormenoriza quais são os
serviços comuns, a hipótese então é de que, se o vínculo dos municípios tem relação a
fazerem parte de uma mesma comunidade socioeconômica, os serviços comuns deveriam
orbitar em torno do reforço das atividades e ações que ampliem os laços socioeconômicos
dessa comunidade.
Para Azevedo (1975), a característica “dos serviços comuns” se dá pelo
entendimento que a Região Metropolitana é formada por uma cidade grande na qual os
municípios no entorno gravitam, criando um vínculo socioeconômico com usos de
infraestruturas e serviços urbanos recíprocos, sendo que tais devem ser administrados,
planejados e executados de maneira unificada e autônoma. Ainda para Azevedo (1975),
à época, a questão mais crítica, não passava necessariamente pela definição dos serviços
comuns, mas deliberar com clareza “quem” era a administração, pois a implicação disso
era de ordem política e não socioeconômica, vale ressaltar que tal texto foi produzido no
regime militar e, participação democrática, não estava na ordem do dia.
Levando em consideração, como já escrito, que o capital se utiliza da
complexidade das aglomerações urbanas para o seu sucesso, e o uso dos serviços e
infraestruturas comuns é primordial, mesmo que não exista uma administração de cunho
governamental e político, os arranjos institucionais dos elementos que formam o espaço
do capital irão se organizar para proporcionar um direcionamento de ações que permitam
que os “serviços comuns” que lhe interessam sejam colocados em prática.
Quarenta e dois anos se passaram, e foi criado no ano de 2015 a Lei n° 13.089,
instituindo o Estatuto da Metrópole, que passa a dar novas significações a Região
Metropolitana, sendo esta a aglomeração urbana que configure uma metrópole. E a
metrópole passa a ser definida pelo IBGE1, caracterizada pelo espaço urbano com
continuidade territorial que, em razão de sua população e relevância política e
socioeconômica, tem influência nacional ou sobre uma região que configure, no mínimo,
a área de influência de uma capital regional. E por fim, para um município ser capital
regional, devem ser considerados os bens e serviços fornecidos à região, abrangendo
1
O Estatuto da Metrópole prevê outras formas de arranjos urbanos, tais como, as aglomerações urbanas,
definidas da seguinte maneira: unidade territorial urbana constituída pelo agrupamento de 2 (dois) ou mais
Municípios limítrofes, caracterizada por complementaridade funcional e integração das dinâmicas
geográficas, ambientais, políticas e socioeconômicas; e as microrregiões instituídas pelos Estados com
fundamento em funções públicas de interesse comum com características predominantemente urbanas.
produtos industriais, educação, saúde, serviços bancários, comércio, empregos e outros
itens pertinentes.
Nesse ponto parece existir uma dicotomia entre as duas leis, pois enquanto uma
tem sua criação com o objetivo de estabelecer a Região Metropolitana para realizar
serviços comuns entre uma comunidade socioeconômica, sem estabelecer se são serviços
privados ou públicos, a Lei de 2015, estabelece o vínculo entre os municípios com as
funções públicas de interesse comuns, definindo-as como: política pública ou ação nela
inserida cuja realização por parte de um Município, isoladamente, seja inviável ou cause
impacto em Municípios limítrofes, ou no caso das aglomerações urbanas, pela
complementaridade funcional e integração das dinâmicas geográficas, ambientais,
políticas e socioeconômicas. Porém, quando se “olha” para a metrópole, qual a
prerrogativa? Que ela forneça bens e serviços tais que abranjam produtos industriais,
educação, saúde, serviços bancários, comércio, empregos e outros itens pertinentes, ou
seja, podem ser de caráter público e privado, e nesse último caso, promovidos pelo capital,
que irá fazer uso das funções públicas de interesse comum para se reproduzir e, via de
regra, concebe as disparidades socioeconômicas e ambientais que já se sabe.
Fazendo uma reflexão primária, não aprofundada, pode-se aferir que a função
pública de interesse comum deverá atender as demandas relacionadas a produção
industrial, educação, saúde, serviços bancários, comércios, empregos. Então as políticas
públicas e suas ações ou desdobramentos devem oferecer subsídios diversos que possam
promover dentro da Região Metropolitana a capacidade dos municípios de se
relacionarem de tal forma que as demandas descritas atendam de maneira no mínimo
satisfatória a todos.
Como as políticas públicas podem produzir tal efeito? Uma resposta, longe de ser
completa e única, é a promoção de instrumentos e diretrizes que possibilitem a
conectividade entre os diversos atores sociais para que todos possam usufruir das
demandas ofertadas, mas também arcar com os custos de implantação, operação e
manutenção dessas conexões de forma justa e equilibrada. O que se está chamando de
conexão, são os sistemas de estruturas tanto de gestão, como operacionais, tais como,
redes de transportes (rodoviários, ferroviários, aeroviários, hidroviários), redes de
telecomunicações, redes de atendimento a saúde, educação e segurança, planos e
programas que regularizem o uso e ocupação do solo conforme a aptidão ambiental, são
exemplos de conexões que possibilitam ao munícipe ter acesso aos diversos tipos de
funções sociais que a Região Metropolitana deve oferecer.
Para tanto, o principal documento que o Estatuto da Metrópole oportuniza para
que as funções públicas de interesse comum sejam efetivadas na perspectiva
metropolitana, é o Plano de Desenvolvimento Urbano Integrado – PDUI que, em linhas
gerais, é “um instrumento de planejamento e gestão do território metropolitano”
(EMPLASA, 2017).
Muito se poderia escrever sobre o PDUI e, com toda certeza, muito material será
produzido para reflexões sobre esse instrumento, não obstante, vamos afunilar a reflexão
a partir do termo governança interfederativa que é “o compartilhamento de
responsabilidades e ações entre entes da Federação em termos de organização,
planejamento e execução de funções públicas de interesse comum” (ESTATUTO DA
METRÓPOLE, 2015), sendo que tal governança deve respeitar os seguintes princípios:
I – prevalência do interesse comum sobre o local;
II – compartilhamento de responsabilidades para a promoção do desenvolvimento urbano
integrado;
III – autonomia dos entes da Federação;
IV – observância das peculiaridades regionais e locais;
V – gestão democrática da cidade, consoante os arts. 43 a 45 da Lei no 10.257, de 10 de
julho de 2001;
VI – efetividade no uso dos recursos públicos;
VII – busca do desenvolvimento sustentável.
(ESTATUTO DA METRÓPOLE, 2015)
São sete itens de grande relevância e dignos de grandes reflexões e que, numa
perspectiva metropolitana, são indissociáveis. Porém para efeito da reflexão a que este
paper se propõe, três itens serão tratados dentro de uma perspectiva que será apresentada
a seguir, são eles: a prevalência do interesse comum sobre o local, a observância das
peculiaridades regionais e locais e a busca do desenvolvimento sustentável. Sobre essa
tríade será realizado um ensaio a partir na seguinte consideração: o Artigo 225 da
Constituição Federal de 1988, afirma que “todos têm direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de
vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo
para as presentes e futuras gerações”.
Por meio ambiente, a Política Nacional do Meio Ambiente, Lei Federal n°
6.938/1981, descreve como “o conjunto de condições, leis, influências e interações de
ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas
formas”, e sem dúvida nenhuma, a água faz parte do meio ambiente.
Ora, tem-se então que a água, ou recurso hídrico, tem a tutela da outorga dada
para o Estado, por ser de domínio público, cabendo a ele e a coletividade sua proteção.
Entretanto, as degradações ambientais que atingem os recursos hídricos estão
relacionadas diretamente ao uso do solo, ou seja, as áreas no entorno dos mananciais que
são compostas por propriedades privadas e públicas, nesse último caso, pertencentes ao
Estado e não necessariamente de domínio público, podendo ter diversos usos.
É correto afirmar que a proteção dos mananciais que abastecem as regiões
metropolitanas é uma função pública de interesse comum, será raro alguém se opor a essa
conclusão. Se assim o for, é verdadeira a afirmação de que, para proteger o entorno do
manancial, assim como as regiões produtoras de água a montante do manancial, é de
interesse comum, sendo portanto, prevalente ao interesse local, além disso, as áreas a
montante dos mananciais, onde ficam localizadas as nascentes e ribeirões produtores de
água tem via de regra o relevo mais declivoso e acidentado, com restrições ambientais
para atividades antrópicas, esse fato implica uma peculiaridade local que deve ser
respeitada e, por fim, pode-se afirmar com plena convicção que a água é um bem finito e
que somente é renovável com práticas apoiadas no desenvolvimento sustentável na sua
forma mais pura e enraizada.
Se tais afirmações são corretas, na prática, não foi o que aconteceu na maior região
metropolitana do Brasil: a Região Metropolitana de São Paulo – RMSP, a expansão
urbana da região avançou continuadamente para as áreas dos mananciais que se
encontram ao sul, como demonstrado na Imagem 01.

Represa de Paraibuna

Represas de Billings e Guarapiranga

Imagem 01: Mancha urbana da Macrometrópole Paulista em 2011. (Fonte: PMSP, 2013. Adaptado pelo autor)

Segundo De Oliveira (2006), nas Áreas de Proteção a Mananciais - APMs da

RMSP, a expansão urbana foi significativamente superior à expansão ocorrida em áreas
sem nenhuma proteção ambiental (28,3% versus 20,7%). Ainda segundo a autora, a
expansão urbana ocorrida no interior das APMs correspondeu a quase 20% de toda a
expansão urbana ocorrida nos 21 municípios conurbados da RMSP no período 1991-
2000. Sobre esses dados De Oliveira (2006) escreve:
“Os números apresentados apontam para a ineficácia da
legislação de proteção ambiental, particularmente a de proteção
a mananciais, para controlar os processos de expansão urbana
nas áreas ambientalmente protegidas existentes na Região
Metropolitana de São Paulo.”

(De Oliveira, 2006 p. 7)

É claro que o período histórico apresentado é anterior a criação do Estatuto da
Metrópole (2015), somente agora a RMSP está elaborando o seu PDUI2, entretanto, a

2
Ver: <https://www.pdui.sp.gov.br/rmsp/>
Política Nacional do Meio Ambiente3, é de 1981, prevendo à proteção dos recursos
naturais, além disso, os mananciais da Região Metropolitana de São Paulo possuem,
desde a década de 70, legislações específicas de conservação ambiental, quando foram
editadas as Leis nº 898/75 e 1.172/76.
Motivos para tentar explicar esse avanço são diversos e não cabem nesse
documento. De Oliveira (2006, p.1) acredita que “a legislação de proteção aos mananciais
não dispõe de mecanismos de manutenção e fiscalização eficazes no ordenamento do uso
e ocupação do solo”. Para Maricato (2001), a demora no enfrentamento efetivo da questão
urbana comprometeu não somente os segregados que acabam ocupando as terras mais
baratas, sendo estas, inseridas nos territórios das APMs, mas toda a cidade que têm os
seus mananciais de água, florestas e recursos hídricos em situação de risco.
Nesse ensaio, argumenta-se que a não aplicação da tríade descrita anteriormente,
impede a visão sistêmica do conjunto da obra, ou seja, a integração do território ocupado
pela mancha urbana, caótica por natureza, com o território dos mananciais. Embora tais
territórios sejam conectados entre si pelos sistemas de reservação e adução da água que
um fornece e o outro consome, suas funções dentro das regiões metropolitanas são
díspares.
Exemplo dessa falta de visão sistêmica é a divisão territorial da Região
Metropolitana do Vale do Paraíba e Litoral Norte - RMVPLN, fatiada em 5 sub-regiões
(Imagem 02):
Sub-Região 1: Caçapava, Igaratá, Jacareí, Jambeiro, Monteiro Lobato, Paraibuna,
Santa Branca e São José dos Campos;
Sub-Região 2: Campos do Jordão, Lagoinha, Natividade da Serra,
Pindamonhangaba, Redenção da Serra, Santo Antônio do Pinhal, São Bento do Sapucaí,
São Luiz do Paraitinga, Taubaté e Tremembé;
Sub-Região 3: Aparecida, Cachoeira Paulista, Canas, Cunha, Guaratinguetá,
Lorena, Piquete, Potim e Roseira;
Sub-Região 4: Arapeí, Areias, Bananal, Cruzeiro, Lavrinhas, Queluz, São José do
Barreiro e Silveiras;
Sub-Região 5: Caraguatatuba, Ilhabela, São Sebastião e Ubatuba.

3
Lei n° 6.938 de 31 de agosto de 1981. Disponível em: <
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L6938.htm>
 Imagem 02: Sub-regiões da RMVPLN. (Fonte: EMPLASA, 2016)

Com exceção da Sub-região 5, que é geograficamente separada das outras sub-

regiões pelo contraforte da Serra do Mar, todas as outras tem disparidades entre os
municípios que não justificam a divisão, além disso, quando se considera os municípios
que concentram a mancha urbana mais densa que está alinhada na calha da rodovia
Presidente Dutra e do outro lado, os município que contêm a Represa de Paraibuna e a
bacia hidrográfica que a abastece, observa-se a divisão de território apresentada na
Imagem 03.
 Imagem 03: RMVPLN: Divisão pelo Eixo Dutra e pela região produtora de água do Manancial Paraibuna. (Fonte: O autor, 2015)

Levando em conta que a reservação de água da Represa de Paraibuna abastece

praticamente todos os municípios da calha da Rodovia Dutra e parte da Região
Metropolitana do Rio de Janeiro – RMRJ4, através da transposição para o Rio Guandu,
torna-se relevante levar em consideração essa perspectiva de divisão territorial pautada,
na observância das peculiaridades ambientais que tais municípios têm.
Não se pode pensar em planejamento territorial com os olhares somente para a
calha da Rodovia Dutra, enxergando o adensamento urbano que se consolida cada vez
mais, como modelo de “desenvolvimento” econômico orientado pela lógica rodoviarista
estruturante dos arranjos produtivos do capital (industrial, comercial, serviços e
habitacional), a divisão por sub-regiões dá esse direcionamento.
Quando se propõe a divisão territorial da Imagem 03, percebe-se no mínimo, duas
possibilidades, ou perspectivas de modelos de planejamento territorial que incorporam a
questão ambiental num viés de conservação e preservação inserida numa dinâmica
econômica e social, não como entrave para os municípios localizados no território
produtor de água, mas pode propiciar o fomento de modelos de negócio socioeconômicos
e ambientais capazes de interagir com a região levando em conta as particularidades do
sistema produtor de água. Entretanto, é necessário inserir essa discussão dentro do PDUI
e elaborar diretrizes, instrumentos e formas de incentivos para colocar em prática essas

4
Para saber mais acesse do site da Sala de Situação da Agência Nacional de Águas – ANA que funciona
como um centro de gestão de situações críticas e subsidia a tomada de decisões por parte de sua Diretoria
Colegiada, em especial, na operação de curto prazo de reservatórios, através do acompanhamento das
condições hidrológicas dos principais sistemas hídricos nacionais de modo a identificar possíveis
ocorrências de eventos críticos, permitindo a adoção antecipada de medidas mitigadoras com o objetivo de
minimizar os efeitos de secas e inundações. Disponível em: <
http://www2.ana.gov.br/Paginas/servicos/saladesituacao/default.aspx>
possibilidades. Porém, é de suma importância envolver todos os atores, principalmente
aqueles que desenvolvem modelos econômicos alternativos e compatíveis com o uso do
solo e que já atuam dentro desse contexto, a problematização e a solução tem que partir
dos próprios atores e da população, aliás, a participação popular é uma prerrogativa do
Estatuto da Metrópole.
Este paper teve a pretensão de provocar a reflexão sobre outras formas de
organização do território a partir de questões que não são novas, no caso, o recurso
hídrico, a novidade se dá pelo fato da possibilidade de inserir a discussão na perspectiva
da função pública de interesse comum, com ênfase na tríade: a prevalência do interesse
comum sobre o local, a observância das peculiaridades regionais e locais, e a busca do
desenvolvimento sustentável.

Referências Bibliográficas

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<http://bibliotecadigital.fgv.br/ojs/index.php/rda/article/view/40722>. Acesso em: 29
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DE OLIVEIRA, Maria Aparecida; DA FONSECA ALVES, Humberto Prates.
Crescimento Populacional e Mudanças no Uso e Cobertura do Solo nas Áreas de
Proteção aos Mananciais da Região Metropolitana de São Paulo: uma análise a
partir da aplicação de metodologias de sensoriamento remoto e geoprocessamento.
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EMPLASA. Questões Metropolitanas. Disponível em: <
https://www.pdui.sp.gov.br/rmsp/?page_id=160>. Acesso em 27, nov, 2017.
MARICATO, E. A bomba relógio das cidades brasileiras. Publicação digital, 2001.
Disponível em:
http://www.usp.br/fau/depprojeto/labhab/biblioteca/textos/maricato_bombarelogio.pdf.
Acesso em: 20 out, 2014.
MILTON, Santos. Espaço & método. 4ª ed. São Paulo: Nobel, 1997
BRASIL. Lei Federal n° 13.089/2015. Institui o Estatuto da Metrópole, altera a Lei no
10.257, de 10 de julho de 2001, e dá outras providências.
______. Lei Federal n° 6.938/1981. Dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente,
seus fins e mecanismos de formulação e aplicação, e dá outras providências.
_____. Lei Federal n° 12.651/2012. Dispõe sobre a proteção da vegetação nativa; altera
as Leis nos 6.938, de 31 de agosto de 1981, 9.393, de 19 de dezembro de 1996, e 11.428,
de 22 de dezembro de 2006; revoga as Leis nos 4.771, de 15 de setembro de 1965, e
7.754, de 14 de abril de 1989, e a Medida Provisória no 2.166-67, de 24 de agosto de
2001; e dá outras providências.
______. Lei Complementar n°14/1973. Estabelece as regiões metropolitanas de São
Paulo, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Salvador, Curitiba, Belém e Fortaleza.
______. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988.

OBS.: Embora não citadas nos textos, outras referências foram

consultadas, tais como as discutidas nas aulas e autores que compõe a
minha matriz conceitual.