CRIAÇÃO DE REGIÕES METROPOLITANAS NO MARANHÃO: propostas e

condicionalidades institucionais implicadas.

RESUMO
Com o objetivo de apresentar um histórico da criação de regiões metropolitanas no
Maranhão, o texto resgata as condicionalidades institucionais implicadas neste e a partir
deste mecanismo intergovernamental. O recorte temporal compreende o período entre a
promulgação da Constituição de 1988 e o Estatuto da Metrópole, sancionado em janeiro de
2015. Tratam-se, pois, de períodos e marcos jurídico-legais distintos, que produzem efeitos
diretos sobre a proposição e a criação de regiões metropolitanas em todo o Brasil, logo,
também no Maranhão.

1 INTRODUÇÃO

Historicamente, a institucionalização de regiões metropolitanas (RMs) surge

como resposta a problemas gerados na e pela integração socioespacial de cidades
conurbadas em torno de uma metrópole. No Brasil, tal iniciativa começa na década de
1970, em condições bastante distintas das que vieram depois de 1988. A partir deste ano,
os Estados receberam a competência exclusiva para criarem suas próprias RMs. O
Maranhão foi o primeiro a se valer de tal prerrogativa, quando criou, em 1989, a Região
Metropolitana da Grande São Luís. Desde então, reformulações e novas propostas
marcaram a criação de RMs no estado, que serão aqui tratadas a partir das transformações
de contextos institucionais.
O objetivo do trabalho é apresentar os processos históricos que resultaram na
criação das duas RMs no Maranhão, tendo como foco as condicionalidades institucionais
diretamente envolvidas1. Como ponto de partida, abordam-se as normas de ordem jurídico-
legais impostas à institucionalização metropolitana, a partir das esferas legislativas do
âmbito da União e, em seguida, do Maranhão. Devido ao seu papel sobre os quadros
institucionais estaduais e municipais, condicionantes normativos de alcance nacional são

1
O estado conta com municípios inseridos na Região Integrada de Desenvolvimento da Grande Teresina,
criada por lei federal. Assim como as RMs, Aglomerações Urbanas e Microrregiões, as Regiões Integradas
de Desenvolvimentos correspondem às “unidades territoriais urbanas”, nos termos do Estatuto da Metrópole.
referidos, porém a escala de análise adotada circunscreve-se ao campo de atuação do
Estado do Maranhão.
Elementos do âmbito jurídico-legal também serviram para definir o recorte
temporal utilizado. O marco inicial é o ano de promulgação da atual Constituição Federal
(BRASIL, 1988), pois a lei, além de redefinir o pacto federativo, estabeleceu um novo
referencial para a institucionalização de RMs no Brasil. Quanto ao limite final do recorte,
ele coincide com a data em que entrou em vigor a lei denominada Estatuto da Metrópole,
ou seja, janeiro de 2015. Logo, trata-se de dois divisores históricos que delineiam
mudanças no quadro normativo para a governança metropolitana no país.
Com base nesse recorte temporal e nas respectivas normas legais consideradas, a
exposição dos resultados da pesquisa começa por uma breve apresentação do contexto
histórico que modelou o tratamento da questão metropolitana na Constituinte de 1988 e nas
estaduais de 1989. Adicionalmente, são discutidas algumas iniciativas governamentais
promovidas no âmbito do Executivo Federal, no intuito de fazer um pequeno paralelo com
a evolução do número de RMs criadas no Brasil depois de 1988.
Na seção seguinte, remete-se diretamente ao objetivo geral aqui proposto, ou seja,
apresentar um histórico da criação de RMs no Maranhão. O resgate de propostas e
condicionalidades institucionais implicadas nesse processo é tratado sob o prisma da escala
estadual. Após breve quadro histórico com os processos que configuraram as bases
jurídico-legais para criação e regulamentação de RMs no estado, a exposição se subdivide
em duas partes: a primeira versa sobre mudanças estabelecidas no âmbito do Poder
Legislativo Estadual; enquanto a segunda trata das ações por parte do Executivo Estadual e
de prefeituras envolvidas.
A terceira e última seção antes da conclusão, analisa algumas determinações
postas pelo Estatuto da Metrópole que repercutem sobre a criação de RMs no Maranhão. O
esforço não tem a pretensão de abordar todas as novas condicionalidades estabelecidas por
este dispositivo, a não ser as que ajudam a responder quais os espaços maranhenses se
enquadram na definição de “região metropolitana” adotada pela lei federal, em especial no
que tange às RMs criadas na esfera do Poder Legislativo do Maranhão.

2 A INSTITUCIONALIZAÇÃO METROPOLITANA DEPOIS DA

CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988.
 Com o fim do Regime Militar (1964-1985), o clima político no Brasil teve como
principal bandeira a proposição de reformas que garantissem democracia e
descentralização do Poder. Nessa conjuntura, o modelo centralizador e hierárquico das
instâncias administrativas metropolitanas criadas pelo Governo Federal não encontraria
respaldo político na Constituinte de 1988. Com efeito, a nova Constituição Federal pouco
delineou o tratamento a ser dado à institucionalização metropolitana, repassando aos
Estados as atribuições para tanto. Por seu turno, a maioria das Constituintes estaduais
muito pouco ou nada avançaram na definição de estruturas interfederativas de cunho
metropolitano. Mas, na primeira década do ano de 2000, esse quadro de aparente apatia
para com a institucionalização metropolitana começa a mudar, em função do rápido e
grande crescimento do número de RMs legalmente criadas no Brasil.
Tendo escrito antes do período durante o qual o número de RMs brasileiras mais
que dobrou, Souza (2004) colocou a questão sobre o porquê de essas instâncias perderem
espaço na agenda política quando o chamado processo de redemocratização se iniciou.
Observando que a Constituição de 1988 deixou de considerar o estatuto jurídico-político
dos territórios metropolitanos, ela assim explica essa apatia legislativa:

Criadas em 1967 pelo regime militar, as RMs, embora sob a jurisdição do estado
membro, sempre estiveram associadas aos objetivos de centralização e controle
do território que marcaram os anos de autoritarismo. [...] Assim, a criação das
RMs e sua dependência dos recursos e das decisões federais, aliadas ao formato
de gestão que constrangia o papel dos municípios que as integravam, marcaram
sua trajetória e as associaram a formas pouco pluralistas, centralizadoras e
autoritárias de gestão. Essas marcas e essa trajetória contrariavam frontalmente o
clima que dominou o final dos anos 1980 e a agenda da redemocratização.
(SOUZA, 2004, p. 70)

Azevedo e Guia (2004) também concordam que o modelo centralizador e

hierárquico do estatuto jurídico e político das RMs durante o Regime Militar associou a
institucionalização metropolitana ao esvaziamento político dos municípios e a ranços
anteriores ao período militar, o que redundou no tratamento genérico dado pela
Constituinte de 1988 e, depois, por grande parte das Constituintes estaduais.
De fato, a Constituição de 1988 deslocou da União aos Estados a competência
exclusiva para criar e instituir suas próprias RMs, além de aglomerações urbanas e
microrregiões. A lei nada disse sobre critérios a serem considerados no reconhecimento
jurídico das regiões que configuram espaços metropolitanos, aglomerados urbanos ou
microrregiões, nem sobre o formato da organização administrativa a ser adotado em cada
caso. No parágrafo terceiro do seu Artigo 25, a Carta Maior do país assim estabelece essa
competência atribuída aos Estados:

Os Estados poderão, mediante lei complementar, instituir regiões metropolitanas,

aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por agrupamentos de
municípios limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a execução
de funções públicas de interesse comum. (BRASIL, 1988)

Em tese, essa abertura permitiria “o surgimento de formatos institucionais

flexíveis, mais condizentes com as diferentes realidades regionais” (AZEVEDO; GUIA,
2004, p.101). Entretanto, ainda segundo os autores, as Constituintes estaduais de 1989, em
sua grande maioria, não deram maior importância à questão metropolitana, na medida em
que pouco ou nada avançaram na definição de critérios para delimitação e organização
administrativa das RMs.
De todo modo, após a década de 1990, marcada pela retórica municipalista na
construção das políticas urbanas, a temática da gestão metropolitana e de grandes
aglomerados urbanos reaparece na agente política brasileira. Este ressurgimento foi
comentado por Souza, no artigo supracitado, mas se intensificou no período que se seguiu
à publicação deste, marcadamente depois da criação do Ministério das Cidades, em 2003.
Conforme levantamento já realizado (CORDEIRO, 2014), vários documentos
relativos ao planejamento e programas conduzidos pelo Ministério das Cidades deram
relevância aos espaços metropolitanos. Por exemplo, o “Manual de apoio aos
parlamentares sobre os programas do Ministério das Cidades”, publicado em 2005, traz
claramente a decisão de se tomar esses espaços como áreas prioritárias, quando afirma:

Parte dos recursos onerosos e não onerosos dos Programas do MCidades deverão
ser destinados aos municípios das Regiões Metropolitanas que foram eleitas
como prioridades pelo Governo Federal e estão no centro de ações transversais,
que envolvem vários ministérios. (BRASIL, 2005, p.5-6)

De fato houve uma priorização da política urbana federal para áreas

metropolitanas, mas, em quase todos os programas analisados, os critérios de
direcionamento dos recursos não se deram em referência às RMs formais, e sim ao porte
das cidades ou de seus problemas sociais. Em apenas dois programas o recorte político
metropolitano legalmente instituído serviu para habilitar municípios a pleitearem recursos
específicos ou receberem investimentos habitacionais em patamares superiores aos demais.
Então, seja levando em conta o dado espacial ou confiando nas leis estaduais, ter
em mente essas posturas tomadas na Esfera Federal certamente ajuda a explicar o
crescimento do número de RMs a partir de 2003. Como se nota na Figura 1, a partir deste
ano, o número de RMs criadas salta de 26 para 58, em 2013.

Figura 1 - Crescimento do número de Regiões

Metropolitanas no Brasil.
Fonte: Leis de criação das respectivas RMs.

Entretanto, esse rápido crescimento de RMs criadas não corresponde a um maior

reconhecimento legal dos espaços metropolitanos no Brasil. Quando se consideram
critérios técnicos, como os utilizados pelo IBGE (IBGE, 2008), pode-se afirmar que a
maioria das RMs legalmente instituídas não decorre efetivamente dos processos de
metropolização – do contrário o país contaria com, no máximo, 12 RMs formalmente
reconhecidas.
Frente a esse descompasso, Firkowski (2013) diz que a compreensão institucional
de RMs, dada por força de lei, por vezes, responde à necessidade de ordenamento
territorial na escala regional, não tendo obrigatoriamente uma metrópole como cidade-
polo. Aliás, segundo a autora, foi essa necessidade que mais estava presente nos
fundamentos que, no âmbito do Legislativo, sustentaram propostas para se criar RMs no
Paraná (FIRKOWSKI, 2011).
Por fim, independente de quais tenham sido as motivações para os Estados terem
criados um número bem maior de RMs, o fato é que todo esse contexto deu nova
relevância nacional à temática. Não tardou para que o debate repercutisse no Legislativo
Federal e, a partir desta esfera, ser estabelecido um novo marco legal, denominado Estatuto
da Metrópole. De todo modo, na escala estadual, a criação de RMs se deu sob a ampla
margem de autonomia atribuída pela Constituição Federal aos Estados, no que tange à
institucionalização metropolitana. Mesmo nessas condições, as iniciativas estaduais
voltadas à instituição de governança metropolitana, em geral, não se efetivaram, como no
caso maranhense, apresentado a seguir.

3 A CRIAÇÃO DE REGIÕES METROPOLITANAS NO MARANHÃO: ANTES

DO ESTATUTO DA METRÓPOLE

Segundo Ferreira (1999, p.206), já na década em que a União instituiu as nove

primeiras RMs no Brasil, o governo maranhense sancionou a Lei Delegada nº 48 de 1974,
que pretendia definir diretrizes comuns para os três municípios até então existentes na Ilha
do Maranhão – também conhecida como Ilha de Upaon-Açu ou Ilha de São Luís. Tinha-se,
portanto, uma iniciativa estadual com recorte regional, mas ainda não uma
institucionalização metropolitana – afinal, a competência para tanto era exclusiva da
União. Mas, no ano de 1989, em consonância com a Constituição Federal de 1988, a
Constituinte do Maranhão formula o seguinte artigo:

Art. 25. O Estado poderá, mediante Lei Complementar, instituir regiões

metropolitanas, aglomerações urbanas, microrregiões e regiões geoeconômicas,
constituídas por agrupamento de municípios limítrofes, para integrar a
organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse
comum.

Desse modo, fazendo as devidas adaptações, tal Constituinte reproduz grande

parte da redação encontrada no parágrafo 3º do Artigo 25 da Carta Federal de 1988, além
de introduzir o termo “regiões geoeconômicas”. Como muitas outras constituintes
estaduais, a do Maranhão optou por não definir critérios para a criação de suas RMs. Em
vez disso, foi declarada criada a RMGSL e determinado que o mesmo fosse feito em
relação à RM de Pedreira, através de lei complementar, conforme os seguintes
dispositivos:

TÍTULO IX
ATO DAS DISPOSIÇÕES CONSTITUCIONAIS TRANSITÓRIAS
 Art. 19. Fica criada a Região Metropolitana da Grande São Luís, com a
abrangência, organização e funções definidas em lei complementar.
Parágrafo único. Lei complementar criará a Região Metropolitana de Pedreiras,
nos termos do disposto neste artigo.

A regulamentação da RMGSL só viria ocorrer nove anos depois, pela Lei

Complementar Estadual Nº 038, publicada em 12 de janeiro de 1998. Ferreira (1999,
p.205) lembra que o Governo Estadual retomou a discussão em 1991, quando realçou o
programa de Recuperação da Ilha de Upaon-Açu. Assim, essa retomada no âmbito
maranhense ocorreu numa fase em que relevantes adesões a estruturas intergovernamentais
estavam sendo acordadas no restante do país. Isso porque, segundo Azevedo e Guia
(2004), ao longo da década de 1990, municípios metropolitanos celebravam parcerias e
constituíam formas de associações supramunicipais, tais como os consórcios públicos e
comitês de bacias.
Não é possível afirmar com certeza se tais experiências fora do estado motivaram
a retomada da questão no Maranhão. O fato é que a criação da RMGSL não implicou, por
parte dos municípios e do Estado, uma imediata ação rumo à constituição do arranjo
administrativo intergovernamental previsto. Em parte, isso se deve porque a participação
dos municípios na instância da Grande São Luís foi condicionada à prévia aprovação das
respectivas câmaras legislativas. A rigor, a lei estadual não precisaria determinar tal
condição, porém, assim fazendo, reafirmou a autonomia municipal e, de quebra, garantiria
certa estabilidade jurídica à participação dos Municípios à instância metropolitana.
Conforme o Parágrafo Único do Artigo 25 da Carta Maranhense, “A participação
de qualquer Município em uma região metropolitana, aglomeração urbana ou microrregião
não implicará perda de autonomia e dependerá de prévia aprovação da respectiva Câmara
Municipal”. Isso não significa que compete às câmaras municipais legislar sobre a inclusão
ou não do respectivo município na RM, mas tão somente sobre a adesão do mesmo à
instância interfederativa metropolitana. Trata-se, então, de participar, não apenas integrar.
Se esta participação direta depende de prévia aprovação das Câmaras
Legislativas, o rito de um eventual desligamento do Município da instituição metropolitana
também poderia ser disciplinado pela mesma norma legal. Logo, caso fosse instituída,
como nos Consórcios Públicos, a necessidade de aprovação legal de um possível
desligamento, ficaria estabelecido um mecanismo que evitaria a dissolução por
deliberações apenas do poder executivo – de caráter mais contingencial que as mudanças
jurídico-institucionais. Ou seja, apesar de ser uma participação administrativa, cada
Município, depois de aderir legal e voluntariamente, o faria como política de Estado, e não
necessariamente de política de governo.
Com vista nessas condicionalidades, pode-se dizer que a Constituição do
Maranhão não foi além do que garante a Federal, no que tange à questão da autonomia dos
entes federados integrantes de uma RM formal. Além disso, a Constituinte maranhense
acompanhou o que a maioria dos Estados adotou: a não definição de critérios para a
criação destas regiões, e nem determinou uma futura formulação neste sentido. Então, a
decisão ficou a cargo de cada contexto político-governamental, tanto na esfera estadual
como municipal.
Depois disso, a proposta de gestão intergovernamental subjacente à
institucionalização metropolitana não encontrou lugar de destaque nas pautas públicas
maranhenses durante alguns anos – pelo menos, não no que se refere à efetivação desta
gestão. Na verdade, já no início do século XXI, discussões e deliberações políticas alteram
a composição institucional da RMGSL, mas apenas redefinindo-a legalmente, sem nada
mais concreto no sentido de efetivar a gestão intergovernamental prevista. Como resultado
dessas discussões, teve-se no plano legislativo:

a) A Emenda Constitucional Nº 042, de dezembro de 2003, que substitui a

determinação de se criar a RM de Pedreiras via lei complementar;
b) A aprovação da Lei Complementar Nº 069, que, entre outras modificações na
Lei Complementar Nº 038, inclui Alcântara na RMGSL, em 2003;
c) A criação de uma nova RM, a do Sudoeste Maranhense, no ano de 2005;
d) A aprovação, em 2008, do projeto de Lei Complementar Nº 009, que incluiria
o município de Bacabeira à RMGSL, mas foi vetado pelo então governador;
e) Inclusão dos municípios de Bacabeira, Rosário e Santa Rita na Grande São
Luís, via LCE Nº 153 de 2013.

3.1 Mudanças estabelecidas no âmbito do Poder Legislativo Estadual

A primeira mudança diz respeito à alteração do Parágrafo Único do Artigo 19 do

Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, onde se lia que “Lei complementar
criará a Região Metropolitana de Pedreiras, nos termos do disposto neste artigo”. Com a
sanção da Emenda Constitucional nº 042, o dispositivo passou a ter a seguinte redação:
“Lei Complementar criará Regiões Metropolitanas, nos termos do disposto neste artigo”.
Na prática, a alteração serviu apenas para revogar a determinação de se criar a RM de
Pedreiras, pois reafirma o que já estava estabelecido no Art. 25.
Quanto à Lei Complementar Nº 69/2003, várias modificações foram feitas no que
tange à regulamentação da RMGSL, a começar pela inclusão de Alcântara (Art. 1º),
município situado na porção continental do estado e que tem a Baía de São Marcos como
divisor geográfico com a capital. Em seguida, alteraram-se condicionalidades relativas ao
Conselho de Administração e Desenvolvimento da Região Metropolitana da Grande São
Luís – COADEGS, tais como: sua finalidade (Art. 5º), composição (Art. 8º), participação
paritária (Art. 9º) e possibilidade de contratar empresa para gerir “a implementação dos
serviços públicos de interesse comum da região [...]” (Art. 12). No mais, a redação também
trouxe algumas mudanças quanto aos objetivos do Fundo Metropolitano (Art. 16),
pontuando-os, mesmo que de forma abrangente, além de determinar que “Os planos
plurianuais do Estado estabelecerão, de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e as
metas da Administração Estadual” (Art. 13).
Já em 2005, a novidade legislativa se deu com a criação da Região Metropolitana
do Sudoeste Maranhense, via Lei Complementar Estadual Nº 89, de 17 de novembro
daquele ano. No que diz respeito à abrangência, os municípios que compõe a RM do
Sudeste Maranhense são: Imperatriz, João Lisboa, Senador La Roque, Buritirana,
Davinópolis, Governador Edison Lobão, Montes Altos e Ribamar Fiquene (Figura 2). A
participação dos municípios na instância metropolitana interfederativa também foi
condicionada à prévia aprovação por parte das respectivas câmaras municipais, além de se
reafirmar a inviolabilidade da autonomia dos municípios em questão.
 Figura 1 – Mapa com os municípios da RM do Sudoeste
Maranhense.
Fonte: Elaborado com base na Lei Complementar Nº
89/2005

Ainda em relação à abrangência e composição da RM do Sudoeste Maranhense, a

lei previu requisitos básicos para que municípios fossem aptos a serem abarcados por uma
eventual ampliação da RM, a saber: “I - evidência ou tendência de conturbação [sic] 2; II -
necessidade de organização, planejamento e execução de funções públicas de interesse
comum; III - existência de relação de integração funcional de natureza sócio-econômica ou
de serviços” (Art. 2º).
No que se refere à participação da sociedade civil, a lei que instituiu a RM do
Sudoeste Maranhense nada diz, nem sequer mencionou alguma futura regulamentação
nesse sentido, tal como feito na então vigente regulamentação da Grande São Luís. Então,
a estrutura para gestão interfederativa prevista seria composta apenas por representantes
dos governos em questão, sob o título de Conselho de Desenvolvimento da Região
Metropolitana do Sudoeste Maranhense – CDRMSM.
Considerado o “órgão deliberativo do sistema gestor metropolitano”, o
CDRMSM é criado pela referida lei e seria composto por cada prefeito dos municípios

2
Certamente, o termo “conturbação” foi inserido equivocadamente, no lugar de “conurbação”, conceito que
será aqui discutido em seção mais adiante.
integrantes e por representantes do Poder Executivo Estadual, estes nomeados pelo
governador em exercício e em igual número dos representantes municipais.
Em relação ao quarto acontecimento ocorrido no âmbito legislativo durante o
período considerado, em 2008 a institucionalização da RMGSL volta à pauta política com
o projeto de Lei Complementar Estadual de Nº 009. A proposta era incluir o município de
Bacabeira e, consequentemente, modificar a composição do Conselho metropolitano, que
passaria a contar com a participação do prefeito e do presidente da Câmara do novo
município, além do secretário de Estado e Planejamento, Orçamento e Gestão – este em
substituição ao Gerente de Estado de Planejamento, Orçamento e Gestão.
No entanto, mesmo aprovado pela Assembleia Legislativa do Maranhão, o projeto
de lei foi vetado no ano seguinte, pelo então governador do estado. Para fundamentar o
veto, alegou-se que “[...] o legislador estadual condicionou a adesão de qualquer município
à prévia aprovação por parte da respectiva Câmara Municipal”, conforme mensagem
publicada no Diário da Assembleia (MARANHÃO, 2009).
Dentro do recorte temporal aqui tratado, o quinto e último fato proveniente de
deliberações no âmbito legislativo do Estado do Maranhão foi a sanção da Lei
Complementar nº 153, do dia 10 de abril de 2013. Através desta, a abrangência da RMGSL
foi ampliada, passando a abarcar os municípios de Bacabeira, Rosário e Santa Rita (Figura
3), além da composição do Conselho metropolitano, para contemplar a participação dos
representantes governamentais dos novos municípios.
 Figura 3 – Mapa dos municípios integrantes da RMGSL
Fonte: Elaborado conforme as respectivas leis estaduais

Aliás, no que tange o órgão gestor previsto para a região, a configuração dada pela
nova lei acabou sendo vetada, com base no Estatuto da Cidade, por não ter previsto a
participação popular, como consta no seguinte parecer:

Após aprovado por esta Casa Legislativa, [o Projeto de Lei Complementar nº

010/2011] foi vetado parcialmente pelo Poder Executivo, sob o argumento de
que “o projeto de lei em exame, ao estabelecer a composição do Organismo
Gestor da Região Metropolitana de São Luís, não incluiu nenhum representante
da população e de associações representativas da comunidade, como obriga o art.
45, da Lei nº 10.257/2001. A mera previsão quanto à participação popular,
contida no § 10, do art. 8º, a ser disciplinada por meio do regimento interno do
Conselho, não supre a exigência legal. (MARANHÃO, Parecer nº 151/2013,
Diário da Assembleia, p. 17, 2013).

Valendo-se desses argumentos, o veto parcial ao referido projeto de lei foi

mantido pela Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania da Assembleia Legislativa do
Maranhão. Na verdade, a não inclusão de representantes da sociedade civil na composição
do conselho metropolitano era uma herança mantida desde a primeira regulamentação
deste órgão gestor, tanto na lei de 1998, como na de 2003. Na primeira, a questão nem
sequer é levantada, enquanto na segunda ela é referida como “participação popular” a ser
estabelecida posteriormente, via regimento interno do conselho gestor da Grande São Luís.
3.2 Ações por parte do Governo do Estado do Maranhão e prefeituras.

Em maio de 2003, a então Gerência Regional de São Luís, criada para atuar sobre
a Microrregião da Aglomeração Urbana de São Luís (composta por São José de Ribamar,
Paço do Lumiar, Raposa e a capital), passa a ser denominada de Gerência de
Desenvolvimento da Região Metropolitana – doravante designada apenas por Gerência
Metropolitana. Com tal decisão, parecia que finalmente a questão “metropolitana” no
Estado tomaria um rumo mais operacional. Porém, no que diz respeito à atuação desse
órgão, isso não aconteceu.
A Gerência Metropolitana foi criada a partir da Lei Nº 7.878, de maio de 2003,
que dispunha sobre a Reorganização Administrativa do Estado, entre outras providências.
Assim definido, o órgão passa a abranger todos os municípios que constitui a RMGSL,
portanto, compreendendo o município de Alcântara, além dos quatro municípios que
competia à antiga Gerência Regional de São Luís. Mas, apesar do recorte regional adotado
e da referência à instância metropolitana, a iniciativa não se constituiu em uma experiência
intergovernamental para tratar de temas supramunicipais.
Em levantamento de ações realizadas pela Gerência Metropolitana, constatou-se
que das onze obras identificadas todas estavam localizadas estritamente na capital
maranhense (CORDEIRO, 2007). O caráter municipal dessas obras, em detrimento do
recorte regional e metropolitano, não se deve propriamente à localização, e sim em função
das demandas a que respondiam. A maioria das obras atendia a demandas de bairros
(pavimentação asfáltica, drenagem urbana, melhoria de praças públicas) ludovicenses,
apesar de algumas, por envolverem fluxos supramunicipais (de usuários ou efluentes
líquidos), beneficiarem direta ou indiretamente a um público não restrito a São Luís, como
a Passarela do Samba, Elevado Alcione de Nazaré e estação de tratamento de esgoto.
Em 2004, a Gerência Metropolitana foi extinta, tendo como justificativa a
sobreposição de objetivos entre esta e outros órgão estaduais. No âmbito do Poder
Estadual, outra iniciativa similar, isto é, no sentido de criação de um órgão gestor
específico para tratar da questão metropolitana, só seria retomada recentemente, em janeiro
de 20113, pois, nesse ano, foi criada a Secretaria-Adjunta de Assuntos Metropolitanos 4
(SAAM).
Segundo a então secretária da pasta, em entrevista concedida na época, o órgão
tinha a missão de formular estratégias de desenvolvimento territorial-regional e implantar a
gestão metropolitana no Maranhão, com prioridade para a Grande São Luís. Para tanto, em
janeiro de 2013, foi elaborado um documento com as diretrizes e critérios a serem
considerados. Além disso, uma minuta de lei foi construída para propor alterações na
regulamentação da Grande São Luís. Isso porque, e ainda segundo a entrevistada, havia um
entendimento de que a Lei Complementar 069/2003 deveria ser revisada, por não conter
todos os instrumentos necessários à gestão metropolitana (CORDEIRO, 2014).
Quanto ao tratamento da questão “metropolitana” no âmbito dos governos
municipais no Maranhão, São Luís chegou a criar um órgão próprio para a matéria, já no
ano de 2002. Através da Lei Municipal Nº 4128, de 23 de dezembro de 2002, a Prefeitura
de São Luís institui a Secretaria Municipal de Articulação e Desenvolvimento
Metropolitano – SADEM, cuja justificativa seria a necessidade de se implantar a gestão
metropolitana da Grande São Luís.
Assim, a SADEM é o órgão municipal de São Luís responsável pelos assuntos
relacionados à gestão metropolitana, devendo assessorar o Prefeito na “formulação e
implantação de política pública pertinente à sua área de competência”, além de representar
o Município “nas questões afins à Região Metropolitana” (SÃO LUÍS, Lei nº 4128, de 23
de dezembro de 2002, 2002, Art. 1ª, § 1º e 2º). Na prática, a atuação da secretaria não foi
suficiente para estabelecimento da cooperação interfederativa de cunho metropolitano
prevista. Além disso, segundo Moreira (2013), o órgão encontrava, em 2013, sem
secretário e, portanto, não operante.
Em relação aos demais municípios, não foram identificados órgãos criados com
finalidade similar à da SADEM. As iniciativas tomadas, como a criação de comissões,
acordos de cooperação e atuação em debates públicos sobre a temática, não serão
analisadas, por não se tratarem de condicionalidades institucionais – a não ser como capital
social local que tem tornado mais ricas as discussões sobre o tema. Não obstante, quaisquer
3
No ano anterior o Governo do Estado já havia criado, através da Medida Provisória Nº 082, de 14 de
dezembro de 2010, o cargo de Secretário-Adjunto de Assuntos Metropolitanos, o que já indicava uma
articulação previa em torno da questão.
4
A Secretaria-Adjunta de Assuntos Metropolitanos constava como uma das Unidades de Atuação
Programática da Casa Civil do Maranhão, conforme Decreto nº 27.209, de 03 de janeiro de 2011, do
Executivo estadual. Em 2013, porém, foi realocada para a Secretaria de Estado das Cidades e
Desenvolvimento Urbano – SECID, segundo informação dada pela então secretária da pasta.
que sejam as iniciativas tomadas nas esferas municipais e na estadual, com o advento do
Estatuto da Metrópole elas passam a ter um novo marco de referência, tanto para as
anteriormente estabelecidas como as futuras.

4 NOVAS CONDICIONALIDADES DO ESTATUTO DAS METRÓPOLES:

quais espaços maranhenses estão “habilitados” a serem tornados novas regiões
metropolitanas?

Para saber quais espaços maranhenses estão aptos a serem reconhecidos pelo
Governo Federal como sendo RMs formais, três definições apresentadas no Estatuto da
Metrópole são importantes: “aglomeração urbana”, “metrópole” e “região metropolitana”,
cujas definições estão expressas no Art. 2º da referida lei. Como cada definição está
vinculada a tipos específicos de configurações espaciais, dois estudos sobre o espaço
urbano brasileiro servirão de referência para responder à questão levantada.
Dentre as três definições aqui comentadas, a de aglomeração urbana abarca maior
número de espaços urbanos e toca diretamente em processos e configurações que
justificam o objetivo do Estatuto da Metrópole, isto é, definir diretrizes gerais para o
planejamento, gestão e execução de funções públicas de interesse comum (Art. 1º). Por
aglomeração urbana, a lei assim define: “unidade territorial urbana constituída pelo
agrupamento de 2 (dois) ou mais Municípios limítrofes, caracterizada por
complementaridade funcional e integração das dinâmicas geográficas, ambientais, políticas
e socioeconômicas” (Art. 2º, inciso I). Trata-se, pois, de aspectos marcantes nos espaços
metropolitanos, porém não restritos a estes, como se verá adiante.
Nos termos do Estatuto, quando dada aglomeração urbana passa a configurar
uma metrópole, ela recebe o nome de região metropolitana (Art. 2º, inciso VII). Logo,
para se chegar a esta concepção, a lei apresenta a seguinte definição de metrópole:

[...] espaço urbano com continuidade territorial que, em razão de sua população e
relevância política e socioeconômica, tem influência nacional ou sobre uma
região que configure, no mínimo, a área de influência de uma capital regional,
conforme os critérios adotados pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatística IBGE (BRASIL, 2015, Art. 2º, inciso V).
 Assim, o conceito de metrópole adotado pela Lei Federal de Nº 13.089/2015
compreende: a) o fenômeno de conurbação, na forma de “espaço urbano com continuidade
territorial”; b) a abrangência da influência da cidade, que deve ser nacional ou, no mínimo,
regional, sobre a rede urbana brasileira. E isso tendo como referencial técnico os critérios
adotados pelo IBGE. No entanto, conforme a conceituação utilizada no estudo Regiões de
Influência das Cidades – REGIC - 2007 (IBGE, 2008), as capitais regionais não são
propriamente consideradas como espaços metropolitanos. Então, antes de discutir as
implicações dos conceitos legais de metrópole e, por extensão, o de RM, cabe tecer
comentário acerca da categoria Capital Regional referida pelo Estatuto da Metrópole.
Conforme o REGIC-2007, dentro de uma hierarquia de centros urbanos, composta
por cinco grandes níveis e subdivisões, a categoria Capital Regional está situada logo
abaixo do nível mais alto, o das Metrópoles. Para o estudo, os centros classificados como
capitais regionais não são metrópoles, pois estas apresentam maior porte, intenso
relacionamento entre si e, em geral, uma vasta área de influência direta, isto é, pelo menos
com projeção nacional. Por outro lado, ressalta o estudo, assim como as metrópoles, os
centros regionais possuem fortes relacionamentos com o estrato superior da rede urbana
brasileira, mesmo com áreas de influências mais restritas.
Nessa categoria, somavam-se 70 centros urbanos, cuja concentração de órgãos de
governo e sedes de empresas dotava-os de capacidade de gestão territorial em nível inferior
apenas ao das metrópoles. Além disso, esses centros apresentavam “[...] área de influência
de âmbito regional, sendo referidas como destino, para um conjunto de atividades, por
grande número de municípios” (IBGE, 2008, p. 11). No mais, a categoria é dividida em
três grupos, A, B e C, onde:

O primeiro grupo inclui as capitais estaduais não classificadas no nível

metropolitano e Campinas. O segundo e o terceiro, além da diferenciação de
porte, têm padrão de localização regionalizado, com o segundo mais presente no
Centro-Sul, e o terceiro nas demais regiões do País.

Segundo os critérios adotados pelo estudo, o Maranhão conta com duas capitais
regionais: a de São Luís, enquadrada na categoria A; e a de Imperatriz, classificada como
Capital Regional C (ver Figura 2).
 Figura 2 - Mapa com as regiões de influência das cidades do Maranhão
Fonte: IBGE (2008, p. 98)

Deste modo, conforme os critérios do REGIC-2007, Imperatriz e São Luís não

correspondem a centros urbanos metropolitanos, mesmo com áreas de influência regional
no âmbito da rede urbana maranhense. Entretanto, por serem assim classificados como
capitais regionais, esses dois centros atendem a um dos critérios mínimos para serem
considerados como metrópoles nos termos da Lei Federal de Nº 13.089/2015. Resta saber
se a constituição espacial de tais centros corresponde ao primeiro critério adotado pela lei
em sua definição de metrópole.
Como já referido, o primeiro elemento diz respeito ao fenômeno da conurbação,
referência clássica da ocorrência do processo de metropolização. Mas é preciso destacar
que o conceito não se restringe à “junção” ou “fusão” de manchas urbanas enquanto forma
espacial; diz bem mais sobre a existência de uma forte integração entre cidades situadas em
territórios político-administrativos distintos. Coresponde, portanto, a processos (de
integração entre cidades) e formas (mancha urbana) espaciais. Além do mais, o fenômeno
não se limita à formação de uma macha urbana contínua, tão pouco somente aos espaços
metropolitanos (FIRKOWSKI, 2013).
De todo modo, o Estatuto da Metrópole fala em “espaço urbano com continuidade
territorial”, cujo conceito mais próximo encontrado no REGIC-2007 é o de Área de
Concentração de População – ACP. Com base no estudo de Castello (2003 apud IBGE,
2008), o IBGE assim definiu as ACPs:
 [...] manchas urbanas de ocupação contínua, caracterizadas pelo tamanho e
densidade da população, pelo grau de urbanização e pela coesão interna da área,
dada pelos deslocamentos da população para trabalho ou estudo. As ACPs se
desenvolvem ao redor de um ou mais núcleos urbanos, em caso de centros
conurbados, assumindo o nome do município da capital, ou do município de
maior população. (IBGE, 2008, p. 11)

Como produto deste recorte espacial, foram identificadas 40 ACPs no Brasil,

sendo que no Maranhão encontra-se apenas uma, a de São Luís. Assim, apesar de ser a
segunda capital regional do Maranhão identificada no REGIC-2007, Imperatriz não é
classificada como ACP, principalmente em função do seu porte populacional – na época
com menos de 250 mil habitantes. Por outro lado, como Capital Regional C, as relações
que mantêm na rede urbana brasileira não se restringem aos limites do município, o que
remete aos processos que levam à conurbação.
Foi dito acima que a conurbação refere-se à existência de uma forte integração
entre cidades situadas em territórios político-administrativos diferentes; e que o fenômeno
tem ocorrido também em espaços não metropolitanos. Tendo isso em conta, o IBGE
recentemente publicou o estudo denominado Arranjos Populacionais e Concentrações
Urbanas do Brasil. O conceito-chave é o de arranjo populacional, definido como sendo: “o
agrupamento de dois ou mais municípios onde há uma forte integração populacional
devido aos movimentos pendulares para trabalho ou estudo, ou devido à contiguidade entre
as manchas urbanizadas principais” (IBGE, 2015).
Portanto, o conceito de arranjo populacional permite identificar a ocorrência de
uma forte integração cotidiana entre municípios distintos, sejam eles de pequeno porte ou
maiores que 100 mil habitantes – estes nomeados de Concentrações Urbanas. Com isso, foi
possível mapear os aglomerados urbanos com forte integração em todo o Brasil, cujo
resultado para o Maranhão é apresentado no mapa seguinte (Figura 3):
 Figura 3 - Arranjos populacionais no Maranhão.
Fonte: IBGE (2015)

Conforme se depreende do mapa, as duas RMs localizadas no Maranhão

apresentaram municípios com forte integração entre si, o que as enquadra na categoria
arranjos populacionais. No entanto, entre os municípios que compõem a RM do Sudoeste
Maranhense, apenas Davinópolis apresentou grau de integração com a cidade polo
(Imperatriz) forte o suficiente para juntos formarem um arranjo populacional. João Lisboa,
que faz parte da RM, também registrou um grau de integração situado entre médio a alto,
assim como São Miguel do Tocantins (TO), mas não a ponto de terem sido enquadrados no
Arranjo Populacional de Imperatriz. No caso da Grande São Luís, os quatro municípios
situados na Ilha do Maranhão são os que compõem o Arranjo Populacional, classificado
como Grande Concentração Urbana, em função do tamanho populacional (1.309.330
habitantes).
 O estudo também buscou localizar, no conjunto dos arranjos populacionais, a
presença de municípios com continuidades da mancha urbana entre os respectivos
territórios. No caso do Arranjo Populacional de Imperatriz, não foi constatada a
continuidade da mancha urbana entre os dois municípios do recorte, enquanto para o de
São Luís o fato ocorre entre todos os quatro municípios do arranjo.
Portanto, quando se considera essa realidade do espaço urbano brasileiro, pautada
em estudos do IBGE, e as definições trazidas pelo Estatuto da Metrópole, pode-se afirmar
que no Maranhão, apenas duas RMs instituídas por lei estadual devem ser reconhecidas
como tal pela lei federal, justamente as duas existentes. Isso ocorre não propriamente
porque o IBGE tenha identificado cidades metropolitanas nas respectivas regiões, mas sim
em função do Estatuto da Metrópole adotar uma definição de metrópole que abarca
também as capitais regionais, as quais apresentam municípios com forte integração de
dinâmicas espaciais.

5 CONCLUSÃO

O histórico da criação de RMs no Maranhão apresenta claras vinculações às

transformações institucionais dadas em escala nacional e no âmbito estadual, refletindo
processos políticos que objetivaram a adoção de recortes regionais sobre áreas urbanas
com importante influência na rede de cidades do estado. No nível nacional, a Constituição
de 1988 e o Estatuto da Metrópole são os marcos legais mais importantes; enquanto no
Maranhão há a própria Constituição estadual e as leis que regulamentam as duas RMs
criadas pelo Estado. Não obstante as condicionalidades dadas por esse quadro legal, outras
que derivam da ação dos poderes executivos também atuaram sobre os processos que
redundaram na criação das RMs maranhenses.
Com efeito, no mesmo ano em que a União institui as nove primeiras RMs do
Brasil, o Maranhão adota lei própria definindo um recorte regional englobando a capital e
os outros municípios situados na Ilha de São Luís. Porém, não se tratava de um recorte de
cunho metropolitano, e nem poderia, já que a Constituição vigente atribuía a competência
de se criar RMs exclusivamente à União. Com a nova Carta Constitucional de 1988, essa
competência é repassada aos estados, permitindo ao Maranhão criar, no ano seguinte, a
primeira RM instituída por lei estadual, a da Grande São Luís.
 Apesar de tratar da institucionalização metropolitana, a Constituinte Maranhense
se limitou a reproduzir, com pequenas modificações, o parágrafo terceiro do Artigo 25 da
Carta Federal, reinterando a competência do Estado no que se refere à criação de RMs,
sem explicitar qualquer critério a ser adotado para tanto. Na mesma lei, a RMGSL é criada
e se determina que sua regulamentação ocorra via lei complementar. Assim o fez o Poder
Legislativo, que definiu a abrangência, a organização e as funções da referida RM, bem
como criou mais uma RM, a do Sudoeste Maranhense. Até janeiro de 2015, mudanças
legislativas ainda foram feitas mais três vezes sobre o estatuto legal da RMGSL, o que
levou a aumentar sua área de abrangência, através da inclusão de municípios com baixo
grau de integração à dinâmica da aglomeração.
Apesar dos muitos debates políticos e reformulações legislativas, ao longo do
recorte histórico apresentado, foi constatado que o Estado do Maranhão não chegou a
operacionalizar o que veio a ser denominado, pelo Estatuto da Metrópole, de governança
interfederativa. O Estatuto da Metrópole, aliás, tem implicações nos rumos que a RMs vão
tomar a partir de então, algumas das quais foram aqui analisadas para o caso maranhense,
especificamente no que refere à questão de quais os espaços enquadram-se na definição de
RM apresentada pela lei federal.
A resposta a tal questão levou em consideração dois estudos do IBGE, órgão cujos
critérios metodológicos são tomados como referência na definição legal de metrópole e,
por conseguinte, a de RM. Observadas as classificações da tipologia dos espaços urbanos
adotadas nesses estudos, constatou-se que apenas as duas RMs maranhenses já criadas
podem ser reconhecidas como tal, nos termos do Estatuto da Metrópole. No entanto,
segundo esses mesmos estudos, não se tratam realmente de espaços metropolitanos,
mesmo que haja forte integração entre municípios.
No caso da Grande São Luís, esta integração ocorre entre os quatro municípios
situados na Ilha do Maranhão, cuja conurbação materializa uma mancha urbana contínua
que perpassa os territórios desses municípios. No caso da RM do Sudoeste Maranhense, há
integração, que varia entre alta a média, porém restrita a três municípios e a mais um fora
do estado. Mesmo assim, nesta região a conurbação não chegou a formar uma paisagem
urbana contínua e supramunicipal.
Por fim, frente a esse contexto histórico, nota-se que a criação de RMs no
Maranhão ocorreu à revelia da questão de se estar frente a espaços efetivamente
metropolitanos ou não. Em certa medida, isso tende a mudar depois do Estatuto da
Metrópole, em função dos critérios adotados por este na definição de uma RM. Isso não
quer dizer que, ao modo dos espaços metropolitanos, a forte integração entre cidades das
RMs instituídas no estado não venha a justificar a adoção do mecanismo idealizado para
dar suporte a ações de cooperação e de coordenação interfederativa. Com efeito, as
dinâmicas urbanas identificadas nessas regiões, por reforçarem a produção de um espaço
urbano supramunicipal, apontam para a necessidade de se adotar a chamada governança
interfederativa, tal como é estabelecida no Estatuto da Metrópole.

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