Alvarez Huwiler Et Al-Ensayo y Error Un Analisis

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Tentativa e erro: uma análise marxista das políticas públicas

Álvarez
Huwiler, Laura; Bonnet, Alberto
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Huwiler, L., & Bonnet, A. (2018). Tentativa e erro: uma análise marxista das políticas públicas.
Revista Mexicana de Ciências Políticas e Sociais, 63(233), 169-192. https://doi.org/10.22201/
fcpys.2448492xe.2018.233.59461 _
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Revista Mexicana de Ciências Políticas e Sociaisÿ Universidade Nacional Autônoma do México

Nova Era, Ano lxiii, não. 233 ÿ maio-agosto de 2018 ÿ pp. 169-192ÿ ISSN-2448-492X
doi: 10.22201/fcpys.2448492xe.2018.233.59461
Ensaio e erro.
Uma análise marxista das políticas públicas
Tentativa e erro.
Uma análise marxista das políticas públicas
Laura Álvarez Huwilerÿ

Alberto Bonnetÿÿ
Recebido: 12 de maio de 2017

Aceito: 30 de novembro de 2017
RESUMO ABSTRATO
Este artigo aborda o problema da racionalidade no Este artigo aborda o problema da racionalidade do
processo de formulação de políticas públicas e tem processo de formulação de políticas públicas visando
como objetivo traçar diretrizes sob uma perspectiva traçar diretrizes a partir de uma perspectiva diferente
diferente da concepção racionalista. Propõe como da abordagem racionalista. A hipótese avançada é
hipótese que o processo de políticas públicas que o processo de política pública é um processo de
constitui um processo de tentativa e erro marcado tentativa e erro marcado por uma racionalidade
por uma racionalidade limitada. limitada. Embora estes conceitos provenham do
Embora estes conceitos provenham do debate debate “racionalista/incrementalista”, eles são aqui
“racionalista/incrementalista”, aqui são redefinidos redefinidos com base numa análise do Estado
com base numa análise do Estado capitalista e dos capitalista e dos limites que impõe à sua capacidade
limites que impõe à sua capacidade de intervir de de intervir de acordo com as exigências da reprodução
acordo com as exigências da reprodução capitalista, capitalista enquadradas no sistema derivacionista.
enquadrada na abordagem derivacionista do Teoria versão da teoria marxista do Estado. O artigo
marxista de constitui um trabalho teórico-metodológico, embora
Estado. O artigo constitui um trabalho teórico- se baseie em conclusões extraídas de pesquisas
metodológico, apoiado em observações próprias do empíricas específicas sobre processos específicos
âmbito da pesquisa empírica sobre processos de políticas públicas.
específicos de políticas públicas.
Palavras-chave: Estado; políticas públicas; Palavras-chave: Estado; políticas publicas;

reprodução capitalista; ensaio e erro; racionalidade reprodução capitalista; tentativa e erro; racionalidade limitada.
limitada.
ÿ
Universidade Nacional de Quilmes. E-mail: <lauralvhu@gmail.com>.
ÿÿ
Universidade Nacional de Quilmes e Universidade de Buenos Aires. E-mail: <abonnetprivado@gmail.com>.
Tentativa e erro ÿ 169


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Introdução
A ascensão das lutas sociais e a crise político-ideológica do neoliberalismo, registada entre o final
da década de 1990 e o início do século XXI em vários países latino-americanos, permitiram a
ascensão ao poder de governos populistas ou progressistas. Referimo-nos, em particular, aos
governos de Chávez e Maduro na Venezuela (de 1999 até ao presente), de Duhalde, Kirchner e
Fernández de Kirchner na Argentina (entre 2002 e 2015), de da Silva e Dilma Rousseff no Brasil
(entre 2003 e 2016), por Vázquez, Mujica e Vázquez no Uruguai (entre 2005 e 2014), por Morales
na Bolívia (de 2005 até o presente), por Correa no Equador (entre 2007 e 2017) e por Lugo
Méndez no Paraguai (entre 2008 e 2012).
Sem dúvida, estes governos eram muito diferentes entre si, assim como a intervenção do Estado
em cada um deles. Não podemos parar aqui numa análise detalhada das diversas políticas
implementadas por estes governos. Mas podemos afirmar, em termos gerais, que estas políticas
envolveram maiores graus de intervenção estatal do que as implementadas anteriormente,
durante a ascensão do neoliberalismo.
Com efeito, neste novo cenário pós-neoliberal, renovaram-se as esperanças na intervenção do
Estado como recurso privilegiado para promover o atraso do desenvolvimento económico e social
da região em amplos sectores da sociedade em geral e nas lideranças políticas em particular. E,
por sua vez, estas esperanças colocam mais uma vez na ordem do dia os problemas do Estado
capitalista e, em particular, as políticas públicas e a sua relação com a reprodução capitalista. O
debate suscitado em torno da relação entre o Estado e o desenvolvimento, no quadro do chamado
“neodesenvolvimentismo”, é, possivelmente, o melhor exemplo para aprofundar as características
deste renovado compromisso com a intervenção do Estado. Com efeito, as estratégias de
desenvolvimento promovidas por este “neodesenvolvimentismo”, orientadas já não para a
substituição de importações mas sim para a exportação de mercadorias, diferenciaram-se das
anteriores estratégias neoliberais, ao atribuirem maior importância à intervenção do Estado, sem
ignorar a eficiência dos mecanismos de mercado. mecanismos. A intervenção do Estado neste
novo desenvolvimentismo revela características diferentes daquelas do antigo desenvolvimentismo
latino-americano de meados do século passado. Centra-se no fornecimento de infra-estruturas e
na contenção das taxas de juro para incentivar o investimento e a produção, bem como na
definição de uma taxa de câmbio competitiva que incentive as exportações. Mesmo assim,
coincide com o antigo desdesenvolvimentismo ao atribuir um papel importante ao Estado nas suas estratégias de d
1
Para uma abordagem geral do “neodesenvolvimentismo” ver, entre outros, Bresser (2007), Siscú, de Paula e Michel
(2007), Ferrer (2008; 2010) e os trabalhos da CEPAL (2012, em particular o capítulo vii) e papep-undp (2013, em
particular capítulo 1). E, sobre as críticas mais difundidas às estratégias de desenvolvimento promovidas por este
“neodesenvolvimentismo”, consideradas como estratégias “neoextrativistas” que acarretam graves consequências
socioeconômicas e ambientais, ver: Gudynas (2011), Svampa (2013) e Grigera e Alvarez (2013). Uma crítica mais
específica ao papel que o “neodesenvolvimentismo” atribui ao Estado e às políticas públicas encontra-se em Míguez (2015) e Bonnet e Mígue
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A intenção deste artigo é revisar esta relação entre políticas públicas e reprodução
capitalista e propor algumas diretrizes gerais para uma conceituação do processo de
políticas públicas em termos de tentativa e erro. Adotamos como quadro teórico a teoria
marxista do Estado e, mais especificamente, alguns contributos do chamado “debate
alemão sobre a derivação do Estado”, recorrendo à interpretação crítica da bibliografia
correspondente. Para sustentar alguns argumentos recorremos a análises empíricas de
processos de políticas públicas realizados noutro momento. Na medida em que a
conceituação do processo de políticas públicas como um processo de tentativa e erro não
predomina no campo da análise de políticas públicas, consideramos que a identificação
de suas principais diretrizes pode contribuir para o seu desenvolvimento futuro.2
Comecemos por esclarecer alguns conceitos que intervêm quando nos referimos à
relação entre políticas públicas e reprodução capitalista. Para definir políticas públicas e
o processo de políticas públicas podemos usar aqui uma versão de Oszlak e O'Donnell
(1981). As políticas públicas podem ser definidas simplesmente como a posição assumida
pelo Estado (ou simplesmente, as suas respostas) face a determinadas questões
socialmente problematizadas (ou seja, que despertam a atenção, o interesse ou a
mobilização de determinados grupos sociais) cujo “ciclo de vida” se inicia quando são
considerados um problema e terminam quando deixam de sê-lo ou quando são reciclados.
E para descrever o processo de uma política pública podemos recorrer a uma divisão
em momentos (ou fases) que incluiriam o surgimento, definição e incorporação desses
problemas (ou questões) na agenda pública, a formulação de políticas públicas, a decisão
implementá-los e sua implementação (Álvarez, 2015). Subjacente a estas definições
está o modelo sequencial tradicional originalmente proposto por Lasswell (1956) em
meados da década de 1950 e posteriormente desenvolvido por Jones (1970), Anderson
(1984) e outros. Esse modelo foi alvo de uma série de objeções, mas continuou a ser
utilizado em diferentes versões para identificar os momentos das políticas públicas,
mesmo por autores não oriundos dessa corrente teórica, e é adequado aos nossos propósitos.
O conceito de reprodução capitalista, contudo, requer maiores esclarecimentos. Para
este trabalho, por um lado, o conceito não inclui apenas a reprodução económica no
sentido estrito em que esta expressão é habitualmente utilizada, mas também se estende
à reprodução das relações sociais como um todo, como relações capitalistas. As políticas
públicas que nos dizem respeito, consequentemente, não se reduzem a políticas
estritamente económicas. Por outro lado, a reprodução capitalista não consiste apenas
na reprodução da classe dos capitalistas, mas na reprodução da relação social em
2
Véase en este sentido el análisis de las políticas públicas de atracción de inversión extranjera directa en el sector
min-ero argentino de Álvarez (2014), que inspiró en gran medida nuestro interés en avanzar hacia esta conceptualización
más general de las políticas públicas en términos de ensaio e erro.


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seu conjunto. Nem estamos interessados apenas em políticas que se reduzam a satisfazer
os interesses imediatos de capitalistas individuais, de grupos de capitalistas ou da classe
capitalista como um todo.3 Em resumo, quando nos referimos à relação das políticas
públicas com a reprodução capitalista, não Não nos referimos exclusivamente a políticas
económicas nem a políticas que favoreçam os interesses capitalistas. A racionalidade das
políticas públicas, neste contexto, é um atributo dessa relação e pode ser definida
basicamente em termos da adaptação das políticas públicas às exigências desta reprodução capitalista.
Nossa intenção nestas páginas é fornecer alguns elementos para compreender esta
relação entre as políticas públicas e as exigências da reprodução capitalista de uma forma
rigorosamente objetiva, isto é, independente tanto da influência que a classe capitalista
pode exercer sobre o comportamento do Estado pessoal, bem como a representação que
podem aspirar fazer dos interesses dessa classe capitalista.
Mas, ao mesmo tempo, é capaz de dar conta do comportamento dos funcionários do
Estado e das características do aparelho de Estado envolvido no processo de políticas
públicas. Abordada desta forma, a adaptação das políticas públicas às exigências da
reprodução capitalista não pode ser assumida como um facto, mas torna-se um problema
real em si. A natureza problemática desta adaptação conduzir-nos-á inexoravelmente a
compreender o processo de política pública tal como Holloway o descreve: “A relação
entre o Estado e a reprodução das relações sociais do capitalismo é uma relação de
tentativa e erro” (1992: 13).
O mecanismo que permite a adaptação das políticas públicas às exigências da
reprodução capitalista, sempre limitada, consiste, neste sentido, num mecanismo de
tentativas e erros em que estes últimos funcionam como limites dessa adaptação (na
medida em que colocam em evidência a inadequação entre as políticas públicas
implementadas pelos funcionários do Estado e as exigências da reprodução capitalista).
E, ao mesmo tempo, estes erros funcionam como condições de possibilidade dessa
adaptação (na medida em que só a partir deles os funcionários do Estado podem
reconhecer as exigências da reprodução capitalista). E é precisamente neste mecanismo
de tentativas e erros (isto é, na própria forma que o processo de políticas públicas adopta)
que reside o carácter capitalista deste processo de políticas públicas, e não nos conteúdos
diversos e contraditórios dessas políticas e nas suas ligações complexas com os interesses dos capitalist
Este trabalho está dividido em seis partes, além da introdução. Na primeira discutimos
a abordagem marxista instrumentalista que tem prevalecido no estudo da relação entre as
políticas públicas e as exigências da reprodução capitalista, e
3
É assim que Marx entende de facto a simples reprodução do próprio capital, como um processo que “produz e reproduz
a própria relação capitalista: de um lado o capitalista, de outro o trabalhador” e no qual compreende a intervenção do
Estado na referida reprodução, por exemplo, na “limitação coercitiva da jornada de trabalho pelo Estado” (Marx, 1990:
712 e 287).


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Avançamos um ponto de partida alternativo que concebe esta relação como um

processo de tentativa e erro. Na segunda parte expomos as restrições gerais enfrentadas
pela intervenção do Estado, voltando à distinção entre os limites do sistema e os limites
da atividade que este enfrenta. Em terceiro lugar, abordamos mais especificamente as
limitações ligadas à identificação tanto desses requisitos como das respostas mais
adequadas por parte do pessoal do Estado. A quarta parte oferece um excurso sobre
os pontos em comum e as diferenças entre a nossa concepção do processo de políticas
públicas e certas propostas apresentadas por abordagens não-marxistas, como o
incrementalismo. Na quinta parte, detemo-nos nos limites que se expressam no aparelho
de Estado e no comportamento do seu pessoal. Por fim, nas conclusões retomamos
todos os argumentos apresentados.
Um ponto de partida
A abordagem tradicional da relação entre as políticas públicas e as exigências da

reprodução capitalista no quadro da teoria marxista do Estado é muito diferente daquela
que propomos nestas páginas. A tradicional tende a pressupor um elevado grau de
adaptação nos momentos de definição dos problemas e da construção das agendas,
da formulação das políticas e da decisão de implementá-las e de atribuí-las à influência
privilegiada da classe capitalista sobre o Estado. A versão mais refinada desta
abordagem encontra-se em certas análises clássicas das relações entre a classe
dominante e o Estado, apoiadas por alguma variante da sociologia das elites do poder,
como – para mencionar apenas dois exemplos – as de Miliband (1969). ) na Grã-
Bretanha e Domhoff (1967) nos Estados Unidos. O argumento característico destas
análises pode ser resumido em três aspectos: a) a propriedade dos meios de produção
confere à classe capitalista uma posição privilegiada na estrutura de poder da sociedade;
b) esta posição permite que essa classe influencie de forma privilegiada o controle do
Estado e, c) as políticas públicas, consequentemente, são amplamente adaptadas aos interesses dess
Aliás, a metodologia que suporta estas análises, que visa investigar a estrutura de
poder da sociedade, não é especificamente marxista (Barrow, 1993: 15 et seq.).
Contudo, na medida em que estas análises fazem parte do quadro da teoria marxista
do Estado, elas apresentam dois problemas que devem ser explicitados. Por um lado,
implicam uma concepção instrumentalista do Estado capitalista. Na verdade, esse tipo de análise
4
Esse tipo de análise recebeu duras críticas, mas não perdeu influência nem no meio acadêmico nem na
opinião pública. Ver, por exemplo, a interpretação da formação do gabinete do governo Macri na Argentina,
em termos de uma “ceocracia”, motivada pela nomeação de diretores de grandes empresas como
funcionários (cifra, 2016; Bonnet, 2016a).


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Só é plausível se o Estado for concebido como um instrumento que a classe capitalista utiliza
para satisfazer os seus próprios interesses, através de um conjunto de mecanismos que
garantiriam a sua influência privilegiada sobre ela. Este foi o eixo da conhecida crítica de
Poulantzas a Miliband de que “a relação entre a classe burguesa e o Estado é uma relação
objectiva”, no sentido de que:
[…] se a função do Estado numa dada formação social e o interesse da classe dominante
nesta formação coincidem, é em virtude do próprio sistema: a participação direta dos
membros da classe dominante no aparelho de Estado não é a causa mas o efeito – aliás
um efeito casual e contingente – desta coincidência objectiva (Poulantzas, 1991: 81).5
Por outro lado, implicam na verdade uma concepção da reprodução capitalista como um
processo controlado por um pequeno conjunto de grandes capitais. Com efeito, este tipo de
análise só é plausível se a referida reprodução estiver sob o controlo de um punhado de
agentes que sejam capazes, em medida suficiente, de conhecer os seus próprios interesses e
de os impor no processo de políticas públicas. Esta é a razão pela qual as grandes corporações
são invariavelmente os agentes líderes nestas análises e, mais ainda, a razão pela qual estas
análises geralmente concebem o capitalismo contemporâneo como monopolista ou como um
monopólio estatal. É esse o sentido da crítica de Wirth à “subjetificação do conceito de capital”
envolvida nessas concepções, segundo a qual “a forma da aparência – um número cada vez
mais restrito de pessoas possuindo cada vez mais – torna-se no conteúdo da expressão atual
do capitalismo” (2017: 413-414). Ambas as implicações, finalmente, estão intimamente
relacionadas. Sweezy afirmou neste sentido que o Estado é “um instrumento nas mãos da
classe dominante” (1974: 269); enquanto para Barán e Sweezy “sob o capitalismo monopolista
a função do Estado é servir os interesses do capital monopolista” (1986: 57), e Katzenstein
sustenta que, à luz das “relações económicas e pessoais” que se entrelaçam ao aparelho de
Estado com o capital monopolista, “o Estado é um instrumento do capital monopolista” (1973:
15). Por sua vez, Boccara considera que “o capitalismo monopolista de Estado reúne o poder
dos monopólios com o do Estado num único mecanismo destinado a salvar o regime
capitalista” (1977: 29-30).
Estas concepções do Estado como instrumento da classe dominante, em qualquer uma das
suas variantes, e do capital como capital monopolista, em qualquer das suas variantes, são, na
nossa opinião, pontos de partida incondutores para uma conceptualização adequada do
processo de política pública. . Aqui adotaremos, em vez disso, uma concepção de Estado
inspirada no chamado “debate da derivação do Estado” (o Staatsableitungsdeba-
5
Para um desenvolvimento mais detalhado do debate entre Miliband e Poulantzas, consulte os artigos originais em
Tarcus (1991) e a revisão de Thwaites (2007).


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tte), desenvolvido na então República Federal da Alemanha, durante a primeira metade

da década de 1970 (para análises deste debate ver Holloway e Picciotto, 1978; Clarke,
1991; Bonnet, 2007).6 E, mais especificamente, a concepção de o Estado proposto
por Joachim Hirsch e seus colegas de Frankfurt no âmbito do debate, posteriormente
desenvolvido por John Holloway e outros autores em Londres. Essa preferência
responde ao seguinte motivo. Todos os intervenientes no debate alemão consideraram
a separação entre o económico e o político como uma característica constitutiva da
sociedade capitalista e como ponto de partida para a compreensão do Estado como
forma, isto é, como modo particularizado de existência das relações. como relações
de dominação. Este ponto de partida partilhado permitiu-lhes uma análise aprofundada
dos limites enfrentados pelo intervencionismo estatal do pós-guerra nos países
capitalistas avançados – análises que permanecem altamente relevantes para a
identificação dos limites que as políticas públicas ainda enfrentam hoje. No entanto,
algumas concepções, como a de Alvater (2017) e dos seus outros colegas de Berlim,
tendiam a pressupor que o Estado, dentro desses limites, poderia e interveio nos
acontecimentos de uma forma adequada às exigências da reprodução capitalista, ao
mesmo tempo que outras concepções, como a do já citado Hirsch, problematizaram
essa adaptação. Para Hirsch, esses limites enfrentados pela intervenção do Estado
estão internalizados no próprio processo de política pública, bem como nas
características do aparelho de Estado e no comportamento do seu pessoal. Poulantzas
(1980) chegou a uma conclusão semelhante nos seus últimos escritos, como o próprio
Hirsch (1976) reconheceu. Mas partimos aqui da concepção derivacionista do Estado
porque, embora esta conclusão pareça decorrer naturalmente dela, é bastante
contraditória com a concepção estruturalista de Poulantzas, o que nos leva a admitir
que a adaptação das políticas às exigências da reprodução é garantida antecipadamente
(o que refutamos em Bonnet, 2016b). Portanto, em nossa opinião, este seria o ponto
de partida mais adequado para abordar a relação entre as políticas públicas e as
exigências da reprodução capitalista – embora mais tarde introduziremos, através de
uma excursão, um possível diálogo com certas correntes não-marinhas. a análise de políticas pública
6
A nossa análise também deve, no que diz respeito ao conceito de capital, à chamada neue Lekture da crítica da economia
política marxista que começou no final dos anos sessenta e estava intimamente relacionada com o debate acima mencionado
sobre a derivação. Para uma síntese ver Heinrich (2008).


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Os limites do Estado
A partir da concepção derivacionista do Estado, acima descrita, a relação entre as políticas

públicas e as exigências da reprodução capitalista deve ser analisada como uma questão
estritamente objetiva, que não pode ser abordada a partir da influência privilegiada da qual
certos capitais individuais, grupos de capitais ou o a classe capitalista como um todo teria mais
do que o Estado. A estratégia é análoga à adoptada por Marx para abordar a transformação do
dinheiro em capital. Tal como Marx assume a igualdade entre os agentes de mercado para
explicar o processo de circulação, quando afirma que “na sua forma pura o processo de
circulação de mercadorias envolve a troca de equivalentes” (Marx, 1990: 195), assumimos a
igualdade na capacidade dos cidadãos para influenciar o Estado a explicar o processo de
políticas públicas “na sua forma pura”. Isto não implica, claro, negar que os capitalistas desfrutem
realmente de uma capacidade privilegiada para influenciar políticas públicas, nem que a
investigação sobre este facto seja irrelevante. Mas a adaptação das políticas públicas às
exigências da reprodução capitalista revela-se uma questão muito mais problemática assumindo
este ponto de partida. A própria existência de tal adaptação parece estar em questão.
Contudo, aqui sustentamos: a) que existe de facto uma certa adaptação, embora seja muito
mais limitada do que aquela assumida pelas abordagens tradicionais deste problema no âmbito
da teoria marxista do Estado; b) que existem certos mecanismos que operam no sentido de
adaptar as políticas públicas às exigências da reprodução capitalista, embora operem de forma
crítica e, mais importante neste contexto, c) que o processo de política pública deve ser
concebido neste estrutura como um processo de tentativa e erro. Nas palavras de Wirth, trata-
se então de explicar que, face às exigências da reprodução capitalista, o Estado “não pode ser
nem todo-poderoso […] nem completamente inoperante” (2017: 420), que perante o Estado
essas exigências “ aparecem como crises” (430) e que “a forma do método de tentativa e erro é
o que constitui o modo de intervenção do Estado apropriado ao capitalismo” (431).
Essa abordagem do problema ficou conhecida no meio ambiente graças a um artigo clássico
de O'Donnell (1978) sobre a teoria do Estado, no qual afirma que Wirth:
[…] parte de uma realidade: colocados ou não no topo do sistema institucional do Estado, os
seres humanos estão sujeitos a agudas limitações cognitivas, relacionadas com as suas
próprias deficiências e com a multidimensionalidade do mundo social. Isto determina que a
sua “racionalidade limitada”, ou seja, não pode realmente procurar ou encontrar soluções
óptimas. A sua capacidade de atenção é limitada, a agenda de problemas que podem resolver
é curta, a procura de informação tem custos crescentes, os critérios que orientam esta procura são tendenciosos


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fatores inconscientes e por rotinas operacionais, e a informação está longe de fluir livremente.
Como consequência, o método típico de tomada de decisão é através de tentativa e erro,
baseado na descoberta de soluções subótimas; (simplesmente “satisfatórias”) que pressupõem
uma teoria rudimentar das conexões causais que regem os problemas que se pretende
resolver (O'Donnell, 1978: 1175-1176).
Contudo, como veremos mais tarde, desviamo-nos até certo ponto da abordagem de
O'Donnell.
A melhor forma de aprofundar o problema da relação entre as políticas públicas e
as exigências da reprodução capitalista é examinar os factores mais importantes que
a condicionam. Talvez a distinção formulada por Blanke, Jürgens e Kastendiek (2017)
no debate alemão entre o “limite do sistema” (Systemgrenze) e os “limites de
atividade” (Tätigkeitgrenze) no que diz respeito à intervenção do Estado seja um bom
ponto de referência. este problema. Estes autores identificam um limite sistémico de
intervenção do Estado, ligado em última instância à separação entre o económico e
o político, que é a própria condição de possibilidade da existência do Estado como
modo de ser particularizado das relações sociais capitalistas. A natureza privada do
vínculo estabelecido entre os capitalistas, como proprietários dos meios de produção,
e os trabalhadores, como proprietários da força de trabalho, é o fundamento último
deste limite do sistema. A esfera da circulação seria, neste sentido, aquela onde a
intervenção do Estado ocorre por excelência. E os autores identificam uma série de
limites de atividade no que diz respeito à referida interferência estatal, limites ligados
às condições históricas e geográficas específicas em que os Estados intervêm na
reprodução capitalista.
A distinção entre os dois tipos de limites (sistema e atividade) é complexa. Em
princípio, pode-se dizer que o primeiro diz respeito ao Estado como forma de relações
sociais capitalistas e, nesse sentido, representa um limite que invariavelmente
enfrentam as políticas públicas, enquanto os limites da atuação variam de acordo com
o período e o Estado nacional. considerado. Ambos os limites são históricos,
certamente, embora num sentido diferente. As da actividade, bem como a forma como
o sistema de intervenção do Estado se revela, variam historicamente, claro, à medida
que se modificam os modos de acumulação e de dominação vigentes nos diferentes
períodos do capitalismo através da luta de classes. Mas mesmo o limite do próprio
sistema é histórico – embora num sentido diferente – porque a própria separação
entre o económico e o político, que constitui a condição de possibilidade da própria
existência do Estado capitalista e que ao mesmo tempo explica a A presença deste
limite do sistema não é um facto acabado, mas um processo constante de separação
que também se desenvolve através da luta de classes. Nesse sentido, não é invariável, porque está


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histórico, mas porque a sua reprodução histórica continuada é um requisito para que a
reprodução histórica do próprio Estado persista. A forma como este limite invariável do
sistema se manifesta depende, por sua vez, das condições históricas e geográficas em questão.
Por exemplo, o facto de hoje em dia se manifestar habitualmente sob a forma de fuga de
capitais para o estrangeiro depende em grande parte das características específicas da
inserção de certas economias nacionais no mercado mundial em condições igualmente
específicas que este mercado mundial adopte durante a chamada globalização. E vice-
versa, as manifestações variáveis desses limites de atividade geralmente remetem ao
próprio fato de que o Estado existe como um modo de ser particularizado das relações
sociais capitalistas. Continuando com o mesmo exemplo, por detrás da incapacidade do
Estado em levar a cabo determinadas políticas que aumentem a competitividade do capital
nacional no mercado mundial, neste contexto de globalização costuma encontrar-se, em
última análise, o carácter privado das decisões dos capitalistas em termos de investimentos
nos processos produtivos.
A distinção que Blanke, Jürgens e Kastendiek fazem, no entanto, permanece relevante.
Para além das formas históricas como se manifestam, é possível distinguir analiticamente
entre limites absolutos (sistema) e limites relativos (atividade) das políticas públicas.
A dificuldade em distinguir entre os dois reside no facto de os limites das políticas públicas
funcionarem, por sua vez, dialeticamente, como objectivos inatingíveis de ditas políticas
cujos objectivos são, metaforicamente falando, como alvos móveis elusivos para um
atirador. E a distinção de Blanke, Jürgens e Kastendiek pode ser considerada, neste
sentido, como uma distinção entre os alvos que o atirador poderia atingir, para além das
causas últimas que explicam a sua mobilidade, e aqueles alvos previamente determinados
destinados a errar. . A consideração de um exemplo pode ajudar a compreender esta distinção.
Vejamos o caso das políticas anti-inflacionárias adoptadas no nosso país durante a última
década e meia, como o controlo de preços, para o qual o governo negociou com aqueles
agentes que identificou como formadores de preços (por exemplo, as grandes cadeias).
supermercados) dentro da esfera de circulação. A eficácia destas políticas foi restringida
por uma série de limites de actividade (por exemplo, a influência sobre a inflação interna
da tendência de aumento dos preços internacionais das matérias-primas). Mas o governo
não podia intervir directamente nem interveio nos factos, é claro, na formação desses
preços na esfera da produção.7 A natureza privada destes últimos funcionou mais uma
vez como um limite do sistema. face à intervenção do Estado.
7
O governo, por outro lado, poderia intervir e o fez indiretamente na formação dos preços de determinados insumos. É
o caso de sua interferência nas negociações de preços de chapas metálicas entre os terminais automotivos, agrupados
na Associação dos Fabricantes de Automóveis, e seu fornecedor monopolista, a Siderar-Ternium, insumo que representa
10% do custo de produção do veículos. .


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Identificando problemas e determinando respostas
Uma vez traçada esta distinção, especifiquemos analiticamente os principais factores que
limitam a adaptação das políticas públicas às exigências da reprodução capitalista. A primeira
delas refere-se à identificação desses requisitos. É por causa dessas dificuldades que Wirth
afirma que o processo de políticas públicas assume a forma de tentativa e erro.
A tese segundo a qual o Estado deve garantir a reprodução do capital social levanta, em
primeiro lugar, a questão de saber como “o Estado” – diferentemente dos capitalistas
individuais – teria conhecimento das condições desta reprodução social. A burocracia estatal
não “sabe” (tal como os capitalistas individuais) quais as medidas que são “objectivamente”
necessárias para manter o sistema em determinados casos concretos (Wirth, 2017: 430).
Com efeito, a reprodução capitalista é um processo anárquico, que se desenvolve através da

luta entre classes e dos conflitos entre capitalistas. Tanto o antagonismo entre capital e
trabalho como a competição entre capitais, subjacentes a esta luta de classes e a estes conflitos
interburgueses, são constitutivos do capital como relação social e são inseparáveis da sua
reprodução.8 E o facto de o capitalismo de reprodução ser um processo anárquico coloca
desafios intransponíveis limites à identificação das suas necessidades tanto para os próprios
capitalistas como para o pessoal do Estado. Embora possamos continuar a referir-nos
teoricamente à existência de certas necessidades gerais de reprodução, elas nunca se
manifestam concretamente perante os próprios capitalistas e perante o pessoal do Estado como
tal, mas antes como uma multiplicidade de exigências particulares (isto é, que dizem respeito a
certos capitais individuais). ou sectores de capital), contraditórios (cuja satisfação beneficia
certos capitais individuais ou sectores de capital, prejudicando outros) e conjunturais (em
permanente mutação). A identificação destes requisitos por parte dos funcionários do Estado é,
neste sentido, um processo precário e de constante investigação.
Todas as medidas estatais são discutíveis, não importa se se trata de uma reestruturação
concreta do sistema jurídico, da protecção das condições materiais de acumulação ou da
forma e extensão dos benefícios sociais. Em geral, qualquer medida prejudica alguns
capitalistas (às vezes até todos) e beneficia outros (ou prejudica-os menos do que os restantes).
8
Acrescentemos que o primeiro (determinante) refere-se ao capital como relação de exploração e o segundo
(determinado) ao capital como relação de distribuição do excedente originado nessa exploração. Esta diferença
manifesta-se, no processo de reprodução capitalista, como a subordinação da dinâmica dos conflitos interburgueses
à da luta de classes (Bonnet, 2012).


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Certas expectativas de benefícios a longo prazo resultam em danos imediatos, etc.

Em que consiste o interesse capitalista global, os desafios aos quais o Estado deve reagir e a
forma como o deve fazer são coisas que devem ser determinadas a cada momento. A política
de Estado pressupõe uma investigação constante deste interesse global e das medidas para a
sua concretização (Heinrich, 2008: 213).
Mas mesmo que estas necessidades pudessem ser completamente identificadas e

compatibilizadas (e, consequentemente, definidas como problemas e incorporadas numa
agenda coerente), os funcionários do Estado enfrentam sérias dificuldades em determinar
a forma como devem responder-lhes (isto é, formular políticas públicas). políticas). E não
por razões contingentes, mas como consequência do próprio facto de a reprodução
capitalista ser um processo anárquico. As exigências da reprodução capitalista revelam-
se no mercado, caracteristicamente, como fenómenos superficiais cujas causas
permanecem ocultas. Aparecem como sintomas de uma determinada doença que, para
ser curada, deve ser identificada entre as diferentes condições que podem ser expressas
pelos mesmos sintomas. Voltemos, por um momento, ao nosso exemplo da inflação. A
inflação é um fenômeno que pode responder a diversas causas e, de fato, a dinâmica
inflacionária registrada na Argentina nos últimos anos foi derivada de causas diferentes, em momentos d
A adoção de qualquer política antiinflacionária implica: a) que a inflação seja identificada
como um problema (vale lembrar que não há consenso sobre qual taxa de inflação
representa um problema grave para a reprodução capitalista); b) que a sua redução seja
aceite como um objectivo compatível com outros objectivos de política económica,
embora, como sabemos, devido às transferências massivas de rendimentos entre
trabalhadores e capitalistas, bem como entre os próprios capitalistas que a inflação
acarreta, através de mudanças na relação preços, a redução da inflação é sempre um
objetivo conflitante e, c) as suas causas devem ser individualizadas (como observamos,
a inflação pode responder a diversas causas). Não é de todo evidente que os responsáveis
pela política económica nos últimos anos tenham conseguido identificar estas causas.
Excursão: racionalidade limitada e incrementalismo
A maioria das análises não marxistas das políticas públicas simplesmente ignora os
factores que limitam a sua adequação às exigências da reprodução, mas há algumas
excepções. Os limites relativos à identificação dos referidos requisitos, conforme observado
9
Não podemos aqui deter-nos nestas causas, mas pode consultar a análise de Piva (2015), bem como o interesse
Há um grande debate em torno deles entre Manzanelli e Schorr (2013) e Astarita (2013).


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O'Donnell (1978), aparecem em algumas análises não marxistas como uma questão de
conhecimento e apoiam as visões do processo de políticas públicas como um processo
dotado de uma “racionalidade limitada”. Herbert Simon questionou a ideia de que o
comportamento de organizações como as do setor público pudesse ser explicado pelo
comportamento de indivíduos dotados de perfeita racionalidade e, nesse sentido, afirmou que:
[É] impossível que o comportamento de um indivíduo único e isolado alcance qualquer grau
considerável de racionalidade. O número de alternativas a explorar não é menor e a informação
necessária para as avaliar é tão vasta que mesmo uma aproximação mínima à racionalidade objectiva
é difícil de conceber (Simon, 1947: 79).
O mesmo autor argumentou que a racionalidade humana é limitada pela natureza

incompleta e fragmentada do conhecimento, pelas consequências desconhecidas, pelos
limites da atenção, pela própria forma de aprendizagem humana através da modificação
do comportamento, dos hábitos e das rotinas, pela concentração limitada, pelos ambientes
organizacionais que enquadram a tomada de decisões. , etc. Ao contrário do “homem
económico”, segundo Simon, o “homem administrativo” toma decisões, num mundo de
racionalidade limitada, simplesmente tentando alcançar soluções satisfatórias (Parsons, 2007: 307).
Esta noção de racionalidade limitada surgiu como resposta ao modelo de decisão racional,
muito influente nas décadas de 1950 e 1960, que aspirava encontrar procedimentos de
maximização quantitativa semelhantes aos da microeconomia e pressupunha que os
decisores individuais tivessem conhecimento perfeito sobre as diferentes alternativas. .
Assim, na ciência política dos tempos do “plano de Estado” (Negri, 2011), prevaleceram
técnicas de análise racional, como os estudos generalizados de custo-benefício e o
desenvolvimento de modelos ambiciosos para um melhor planeamento.
Simon identificou muitas das restrições que afetam a racionalidade que caracteriza o
processo de políticas públicas e que temos apontado. Contudo, o principal defeito dos
seus argumentos reside no facto de ele atribuir estas restrições a limitações inerentes à
racionalidade subjectiva dos agentes individuais envolvidos nesse processo, e não à
irracionalidade objectiva do processo de reprodução capitalista no mundo. tente intervir.
E isto, apesar de as suas objecções à racionalidade do homo economicus implicarem, de
facto, um questionamento da própria racionalidade do mercado em que ele iria operar.
Mas outros autores foram mais longe, ligando de alguma forma estas restrições da
racionalidade subjectiva à irracionalidade objectiva do processo de reprodução capitalista
e até problematizando a capacidade de tais agentes determinarem a forma como deveriam
responder a tais exigências. Entre eles, talvez o mais proeminente tenha sido Charles
Lindblom, que concordou com as críticas de Simon, mas acrescentou que as análises baseadas


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No método “racional-exaustivo” não eram úteis para analisar problemas sociais complexos
devido aos limites intransponíveis que os funcionários enfrentavam face à diversidade de
objetivos que tinham de cumprir, originados por sua vez da falta de acordos entre os partidos
políticos. e entre os cidadãos da sociedade como um todo. Neste sentido, sustentou que “nem
os cidadãos, nem os congressistas, nem os administradores públicos concordam com muitos
dos valores ou objetivos fundamentais” e que:
[…] os administradores não podem fugir a estes conflitos, com base na preferência da
maioria, porque não há preferências reveladas na maioria dos assuntos públicos e,
frequentemente, não há preferências a menos que a discussão pública consiga despertar
a atenção dos cidadãos para a questão. (Lindblom, 2007a: 208).
O método racional-exaustivo partiu de uma relação meios-fins que pressupunha a existência

de acordo sobre esses fins. Mas, se os agentes envolvidos no processo de políticas públicas
não podiam sequer saber qual era o objectivo que perseguem, menos ainda poderiam saber
que políticas deveriam implementar para o alcançar.10 Para Lindblom: “Os administradores
muitas vezes vêem-se como forçados a tomar decisões . decisões políticas sem ter sido
previamente capaz de clarificar os objectivos” (2007a: 208). Ele também destacou que esse
método racional-exaustivo era inviável porque pressupunha uma antecipação dos impactos de
políticas que não poderiam ser alcançadas no que diz respeito a problemas sociais complexos.
Confrontados com tais problemas, os administradores só poderiam partir das políticas actuais
e fazer ajustes incrementais nas mesmas. “Os administradores públicos e os analistas de
políticas limitam em grande parte as suas análises a diferenças marginais ou incrementais nas
políticas, que por sua vez são escolhidas porque diferem apenas de forma incremental” (Lindblom, 2007a: 208)
Uma limitação desta concepção que Lindblom reconheceu explicitamente (2007a: 215;
2007b: 238) é que ela pressupõe um quadro política e economicamente estável, como aquele
amplamente associado às democracias dos países capitalistas avançados durante o período
do pós-guerra, para o desenvolvimento de esse processo incrementalista de políticas públicas
(ver críticas de Dror, 2007). E não é possível assumir que no caso destes países este quadro
existiu em períodos mais críticos (como na Europa entre guerras) e menos ainda, em qualquer
período, no caso de muitos países menos avançados (como os do América Latina, mesmo
reconhecendo que a consolidação das suas democracias vai nesse sentido
10
Isto também afecta a concepção de racionalidade burocrática de Weber, que se baseia numa distinção nítida
entre política e administração. Weber escreveu neste sentido que: “por trás de cada ato de um governo
autenticamente burocrático existe, em princípio, um sistema de ‘motivos’ racionalmente discutíveis, isto é, uma
subsunção às normas ou um exame de fins e meios” (2014: 1171). Uma análise etnográfica do comportamento
efetivo dos agentes no processo de políticas públicas pode ser interessante para a crítica desta racionalidade
instrumental tradicionalmente atribuída a esse processo (ver neste sentido Shore, 2010).


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senso). A nossa concepção do processo de política pública como um processo de tentativa e

erro, por outro lado, não pressupõe tal quadro de estabilidade – nem poderia pressupor, se a
reprodução capitalista for concebida como um processo anárquico.
Contudo, o processo de políticas públicas continua a aparecer em Lindblom como um
processo semelhante àquele que conceituamos em termos de tentativa e erro.
O desenvolvimento de políticas é um processo de abordagens sucessivas a alguns

objectivos desejados que também mudam à luz de novas considerações. A tomada de
decisões políticas é, na melhor das hipóteses, um processo difícil (Lindblom, 2007a: 219).
Os administradores só podem esperar “atravessar”. A diferença subjacente entre a nossa

conceptualização deste processo de política pública e a conceptualista responde, no entanto, à
distância que nos separa da concepção marginalista do mercado como um mecanismo de
coordenação intersubjectiva e, mais amplamente, da concepção pluralista da sociedade. que,
mesmo nestas versões críticas, apoiam a conceptualização incrementalista (Lindblom, 2001:
esp. 58 et seq.).
O aparelho e o pessoal do Estado
Entre los factores que limitan la adecuación de las políticas públicas a los requerimientos de la
reproducción capitalista mencionamos, en primer lugar, las características anárqui-cas de
dicha reproducción que crean obstáculos para identificar los requerimientos mismos y determinar
cómo puede responder mejor a ellos el personal do Estado. Temos, em segundo lugar, os
limites inerentes à forma como este processo de política pública se desenvolve dentro do
próprio Estado capitalista. Estes limites também não são alheios às características anárquicas
da reprodução capitalista, mas antes respondem à forma como são internalizados na estrutura
do aparelho de Estado e no comportamento do seu pessoal. Na verdade, em sentido estrito, a
própria separação entre o económico e o político que está por detrás da cristalização da forma
de Estado num aparelho burocrático e em pessoal diferenciados estabelece um limite sistémico
que restringe antecipadamente a capacidade desses quadros para implementar políticas em de
acordo com as exigências da reprodução capitalista (Piva, 2012).11 Mas vejamos algumas
características mais específicas da forma como esse processo de política pública se desenrola
no interior do Estado.
11
Relevantes aqui são as críticas do jovem Marx a Hegel sobre a incapacidade da burocracia de representar o
interesse universal face à diversidade de interesses particulares da sociedade civil, e a Ruge sobre a impotência da
administração face a uma separação entre Estado e sociedade civil, que é ao mesmo tempo condição de possibilidade
da sua própria existência (Marx, 1970; 2008).


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A cristalização da forma de Estado num aparelho e num pessoal específicos envolve

dois processos: por um lado, o das próprias políticas públicas, isto é, as respostas
temporárias do Estado aos problemas emergentes da reprodução capitalista, que se
moldam à estrutura do aparelho de Estado. e é liderado pelo seu pessoal político; por
outro lado, o nível de administração rotinizada, que preserva esse aparato e está nas
mãos do seu pessoal burocrático. Embora até aqui nos tenhamos concentrado no
primeiro processo, ambos devem ser levados em conta na análise dos limites que
representam as características do aparelho e do pessoal do Estado no que diz respeito
à adaptação destas políticas públicas às exigências da reprodução capitalista. . A
formação do aparelho burocrático e do pessoal é, neste sentido, a sedimentação das
respostas do Estado aos problemas do passado. A fotografia actual dos aparelhos e do
pessoal é sempre diferente de uma fotografia antiga, mas a actual é o resultado da
acumulação histórica das respostas dadas pelo Estado aos velhos e novos problemas emergentes da r
Ora, as exigências da reprodução capitalista tendem a ser mutuamente contraditórias
e não se incorporam como problemas na agenda do Estado, mas sim através de conflitos
entre classes e frações de classe que são afetadas por tais problemas. Neste sentido, o
aparelho de Estado não constitui um sistema unitário e coerente, mas sim um agregado
largamente fragmentado e incoerente de instituições herdadas do passado e em
permanente mutação no presente. E esta fragmentação e incoerência representam um
factor limitante decisivo no que diz respeito à adaptação das políticas públicas às
exigências da reprodução capitalista, porque se reproduz na fragmentação e incoerência
das próprias políticas públicas. Nas palavras de Oszlak e O'Donnell, o processo de
políticas públicas:
[…] inclui decisões de uma ou mais organizações estatais, simultâneas ou sucessivas ao

longo do tempo, que constituem o modo de intervenção do Estado na questão. Assim, a
tomada de posição não tem de ser unívoca, homogénea ou permanente (Oszlak e
O'Donnell, 1981: 112).12
Já na sua primeira intervenção no debate sobre a derivação do Estado, Hirsch afirmou

que:
12
Esta fragmentação e incoerência do aparelho estatal expressa-se, por exemplo, entre os diferentes níveis
de governo. Neste sentido, pode-se considerar o caso das retenções mineiras na Argentina. Durante a
administração Fernández de Kirchner, o imposto sobre as exportações mineiras foi aumentado (um imposto
não partilhável), gerando um conflito com os governos das províncias mineiras, uma vez que esta política não
os beneficiou. Ao contrário daquela administração, o governo Macri eliminou este imposto – que as empresas
mineiras celebraram – para obter o apoio dos governos provinciais nas mãos do partido Justicialista (Álvarez,
2016).


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[…] as medidas e ações concretas do aparelho de Estado só podem ser impostas sob a pressão
dos conflitos e das lutas de classes, bem como sob a ação dos capitais individuais uns sobre os
outros e sobre o Estado. A “particularização” do Estado face aos capitais individuais e ao
proletariado, bem como talvez face a outras camadas e classes não imediatamente incluídas nas
relações capitalistas, permanece por esta razão contraditória e deve ser sempre construída de
novo e realizado no processo de confronto entre classes e grupos sociais (Hirsch, 2017a: 481).13
Esta emergência de políticas públicas a partir de conflitos entre classes e frações de classe, que
se sedimenta no aparelho burocrático e no pessoal, impede uma intervenção unitária e coerente
do Estado:
[…] sob condições capitalistas não pode haver uma estratégia intervencionista unificada, muito
menos planeamento político consciente, uma vez que o intervencionismo estatal consiste
necessariamente num conglomerado heterogéneo de conjuntos individuais de medidas (o que,
claro, não exclui medidas parciais relativamente rigorosas e até bem sucedidas) . Um programa
sem princípios para “sobreviver” não deve, portanto, ser entendido como uma peculiaridade de
um determinado partido político, mas é inerente ao sistema (Hirsch, 2017b: 579).
Mas, ao mesmo tempo, a fragmentação e a incoerência do aparelho estatal é uma condição de

possibilidade da referida intervenção estatal:
[…] a estrutura heterogénea e cada vez mais caótica do aparelho de Estado burguês é a pré-
condição para que este seja capaz de manter relações complexas com as diversas classes e
frações de classe, relações que são a condição da sua capacidade de funcionar como garante da
dominação. - nação da burguesia (Hirsch, 2017b: 576).
E os quadros do Estado não são menos fragmentários e incoerentes que os aparatos

burocráticos em que estão inseridos. Tanto o aparelho como o seu pessoal "não resultam de um
processo racional de diferenciação estrutural e especialização funcional nem o seu
desenvolvimento segue um desenho planeado e coerente", mas antes a sua estruturação segue
uma "trajetória errática, sinuosa e contraditória" (Oszlak, 1980 : 4) . Mas, além disso, o pessoal
do Estado não é um mero instrumento, mas uma categoria social interessada na sua
autopreservação e, normalmente, na conservação do aparelho estatal do qual depende. Esta afirmação-
13
É aqui que a abordagem das políticas públicas do falecido Poulantzas se aproxima da nossa: “o estabelecimento da
política de Estado – escreve Poulantzas – deve ser considerado o resultado das contradições de classe inscritas na
própria estrutura do Estado” (1980). : 159-160).


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Isto é válido tanto para o pessoal burocrático como para o pessoal político do Estado,
apesar das diferenças nos mecanismos de acesso e permanência nos seus cargos, nos
cargos que ocupam nas hierarquias, nas funções que desempenham, etc. E este
interesse específico do pessoal do Estado na sua autopreservação impõe limites
adicionais à adaptação das políticas públicas às exigências da reprodução capitalista.14
O mecanismo que opera no sentido de uma coincidência entre esse interesse específico
e as exigências gerais repousa no facto de que tanto a autopreservação do pessoal
burocrático como o próprio aparelho de Estado dependem, em última análise, da
continuidade da reprodução capitalista. Mas esta dependência de último recurso não
garante, evidentemente, qualquer coincidência entre os dois em cada situação particular.
Para concluir
Neste artigo partimos de uma crítica à abordagem marxista que pressupõe um elevado
grau de adaptação das políticas públicas às exigências da reprodução capitalista e atribui
essa adaptação à influência privilegiada dos capitalistas sobre o Estado.
Caminhamos então para uma abordagem radicalmente diferente que, partindo de uma
concepção anti-instrumentista do Estado e inspirada nos contributos do debate sobre a
derivação do Estado, entende esta adaptação como uma questão mais problemática.
Afirmamos a seguir que o processo de políticas públicas deve ser concebido, neste
quadro, como um processo de tentativa e erro, e justificamos esta afirmação através de
uma breve análise dos principais factores que limitam esta adaptação.
Voltamos, como ponto de partida, à distinção entre os limites do sistema e os da
atividade que o Estado enfrenta. A seguir examinaremos dois conjuntos de limites. A
primeira está ligada à identificação dos requisitos e da melhor forma de respondê-los por
parte do pessoal burocrático. Neste sentido, salientamos que o facto de a reprodução
capitalista ser um processo anárquico que se desenvolve através da luta entre classes e
dos conflitos entre capitalistas impõe limites intransponíveis à identificação das suas
necessidades tanto para os próprios capitalistas como para o pessoal do Estado. O
segundo conjunto de limites responde à forma como as referidas características da
natureza anárquica da reprodução capitalista são internalizadas na estrutura do aparelho
de Estado e no comportamento do seu pessoal. O primeiro não constitui, neste sentido,
um sistema unitário e coerente, mas antes um agregado largamente fragmentado.
14
Um exemplo são os conflitos entre “tecnocratas” (envolvidos na satisfação das exigências da
reprodução capitalista) e “ponteiros” (envolvidos na manutenção da governabilidade) dentro do quadro
político do Estado durante os ajustes da administração de Menem (ver Thwaytes, 2005) .


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instituições tediosas e incoerentes. E este facto representa um factor limitante decisivo no

que diz respeito à adaptação das políticas públicas às exigências da reprodução capitalista,
porque se reproduz na fragmentação e na incoerência das próprias políticas públicas.
Além disso, tanto o pessoal político como o pessoal burocrático não são um mero
instrumento, mas categorias sociais interessadas na sua autopreservação. E este interesse
específico do pessoal do Estado na sua autopreservação impõe limites adicionais à
adaptação das políticas públicas às exigências da reprodução capitalista.
Através de um excurso também sugerimos a existência de certas semelhanças entre
a nossa concepção do processo de políticas públicas e as propostas apresentadas por
certas correntes não marxistas de análise de políticas públicas. Entendemos que este
conjunto de limites, embora não exaustivo, é suficiente para justificar abordar o processo
de políticas públicas como um processo de tentativa e erro.
Naturalmente, dentro dos limites deste artigo, pretendemos apenas apresentar os
argumentos mais importantes que apoiariam essa abordagem de tentativa e erro no
processo de políticas públicas. Cada um desses argumentos mereceria um desenvolvimento
muito mais extenso. E embora ao longo deste artigo ilustremos os nossos argumentos
com referências a casos empíricos, consideramos que um contraste exaustivo das
hipóteses exigiria estudos de caso de políticas públicas que corroborassem com mais
rigor a capacidade explicativa da abordagem proposta. Os argumentos apresentados
nestas poucas páginas podem servir para orientar pesquisas futuras neste caminho.


doi: 10.22201/fcpys.2448492xe.2018.233.59461
Sobre os autores
Laura Álvarez Huwiler é formada em Ciência Política pela Universidade de Buenos Aires, mestre
em Sociologia Econômica pela Universidade Nacional de San Martín e doutora em Ciências
Sociais pela Universidade de Buenos Aires. É pesquisadora da Universidade Nacional de Quilmes,
financiada pelo Conselho Nacional de Pesquisas Científicas e Técnicas. Suas linhas de pesquisa
são: a análise da formulação e implementação de políticas públicas no setor de mineração
metálica. Entre suas publicações mais recentes estão: Megaminería na América Latina (2018, no
prelo), “Políticas públicas para atrair capital para o setor de mineração. O caso das Obras por
Impostos”
(Análise e Reflexão Política, 2017) e “Mineração, dinamismo e desapropriação” (relacso, 2017).
Alberto Bonnet é formado em Filosofia e mestre em Economia pela Universidade de Buenos

Aires (Argentina), além de doutor em Ciências Sociais pela Benemérita Universidad Autónoma
de Puebla (México). É professor e pesquisador da Universidade Nacional de Quilmes (UNQ) e da
Universidade de Buenos Aires. Diretor do Programa de Pesquisa “Acumulação, dominação e luta
de classes na Argentina contemporânea” (UNQ).
Suas linhas de pesquisa: a teoria do Estado e a análise de políticas públicas. Entre suas
publicações mais recentes estão: O modo de acumulação na Argentina contemporânea (2018, no
prelo) e Estado e capital. O debate alemão sobre a derivação do Estado (2017), ambos em
colaboração com Adrián Piva; bem como A insurreição como restauração. Kirchnerismo 2002-2015
(2015).
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de doutorado.
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apresentado no Congresso Nacional de Ciência Política da Sociedade Argentina de Análise
Política, Universidade Nacional de Cuyo, Mendoza, 12 a 15 de agosto.
Álvarez Huwiler, Laura (2016) “A eliminação das retenções mineiras: é a árvore ou a floresta?”
Página 12. Disponível em: <https://www.pagina12.com.ar/diario/econo-mia/
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Alvarez Huwiler Et Al-Ensayo y Error Un Analisis

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Tentativa e erro: uma análise marxista das políticas públicas

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Termos de uso: Este Termos de

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Revista Mexicana de Ciências Políticas e Sociaisÿ Universidade Nacional Autônoma do México

Laura Álvarez Huwilerÿ

Recebido: 12 de maio de 2017

Palavras-chave: Estado; políticas públicas; Palavras-chave: Estado; políticas publicas;

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Revista Mexicana de Ciências Políticas e Sociaisÿ Universidade Nacional Autônoma do México

170 ÿ Laura Álvarez Huwiler e Alberto Bonnet

Revista Mexicana de Ciências Políticas e Sociaisÿ Universidade Nacional Autônoma do México

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Revista Mexicana de Ciências Políticas e Sociaisÿ Universidade Nacional Autônoma do México

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Revista Mexicana de Ciências Políticas e Sociaisÿ Universidade Nacional Autônoma do México

Avançamos um ponto de partida alternativo que concebe esta relação como um

A abordagem tradicional da relação entre as políticas públicas e as exigências da

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Revista Mexicana de Ciências Políticas e Sociaisÿ Universidade Nacional Autônoma do México

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tte), desenvolvido na então República Federal da Alemanha, durante a primeira metade

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A partir da concepção derivacionista do Estado, acima descrita, a relação entre as políticas

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Revista Mexicana de Ciências Políticas e Sociaisÿ Universidade Nacional Autônoma do México

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Revista Mexicana de Ciências Políticas e Sociaisÿ Universidade Nacional Autônoma do México

178 ÿ Laura Álvarez Huwiler e Alberto Bonnet

Revista Mexicana de Ciências Políticas e Sociaisÿ Universidade Nacional Autônoma do México

Identificando problemas e determinando respostas

Com efeito, a reprodução capitalista é um processo anárquico, que se desenvolve através da

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Certas expectativas de benefícios a longo prazo resultam em danos imediatos, etc.

Mas mesmo que estas necessidades pudessem ser completamente identificadas e

Excursão: racionalidade limitada e incrementalismo

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Revista Mexicana de Ciências Políticas e Sociaisÿ Universidade Nacional Autônoma do México

O mesmo autor argumentou que a racionalidade humana é limitada pela natureza

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Revista Mexicana de Ciências Políticas e Sociaisÿ Universidade Nacional Autônoma do México

O método racional-exaustivo partiu de uma relação meios-fins que pressupunha a existência

182 ÿ Laura Álvarez Huwiler e Alberto Bonnet

Revista Mexicana de Ciências Políticas e Sociaisÿ Universidade Nacional Autônoma do México

senso). A nossa concepção do processo de política pública como um processo de tentativa e

O desenvolvimento de políticas é um processo de abordagens sucessivas a alguns

Os administradores só podem esperar “atravessar”. A diferença subjacente entre a nossa

O aparelho e o pessoal do Estado

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A cristalização da forma de Estado num aparelho e num pessoal específicos envolve

[…] inclui decisões de uma ou mais organizações estatais, simultâneas ou sucessivas ao

Já na sua primeira intervenção no debate sobre a derivação do Estado, Hirsch afirmou

184 ÿ Laura Álvarez Huwiler e Alberto Bonnet

Revista Mexicana de Ciências Políticas e Sociaisÿ Universidade Nacional Autônoma do México

Mas, ao mesmo tempo, a fragmentação e a incoerência do aparelho estatal é uma condição de

E os quadros do Estado não são menos fragmentários e incoerentes que os aparatos

Tentativa e erro ÿ 185

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