Guia de Estudos - Prática Gerencial Financeira e Orçamentária

CAEP I - 2019
Prática Gerencial
Financeira e Orçamentária
Instituição credenciada
pelo MEC Portaria 716/13
ISCP - PMDF
Instituto Superior de
Ciências Policiais
Centro de Altos Estudos

e Aperfeiçoamento -
CAEAp
Setor de Áreas Isoladas

Sudeste (SAISO)
AE 4 Setor Policial Sul,

Brasília-DF.
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Reitor do Instituto Superior de Ciências Policiais

Cel. QOPM Marcelo Helberth de Souza
Comandante do Centro de Estudos e Aperfeiçoamento de Praças –

CAEAP
Cel. QOPM Sidilon Marcelo Mota de Sousa
Chefe da Divisão de Ensino

Maj. QOPM José do Nascimento Rêgo Martins
Chefe do Gabinete de Gestão da Educação a Distância - GGEAD

Cap. QOPM Márcio Júlio da Silva Mattos
Design e Diagramação
SD QPPMC Weslley Santos de Brito
Revisão do texto
CB QPPMC Adrianne
Profª Me. Tatyana Nunes Lemos
Profº Luiz Fernando Queiroz
Informações:
61 3190 6402
CAP. QOPM Eduardo Ferreira Coelho
Doutorando em Administração pela Universidade de Brasília (UnB), na linha de

pesquisa de Avaliação de Políticas Públicas. Mestre em Psicologia Social do Trabalho
e das Organizações pela UnB (2014), com ênfase em Qualidade de Vida no Trabalho.
Bacharel em Direito pela Universidade Cidade de São Paulo (2017). Bacharel em
Administração pela UnB (2007). Bacharel em Ciências Policiais pelo Instituto Superior
de Ciências Policiais (ISCP-2002). Possui especializações (pós-graduação latu-sensu)
em Gestão da Segurança Pública (ISCP-2016), Análise Criminal (Universidade
Católica de Brasília-2013) e Ciências Jurídicas (Universidade Cruzeiro do Sul-2011).
Atualmente ocupa o posto de capitão/major da PMDF, exercendo suas funções na
Divisão de Cursos do Centro de Altos Estudos e Aperfeiçoamento. É professor do
Instituto Superior de Ciências Policiais e do Centro Universitário Projeção.
UNIDADE I – NOÇÕES GERAIS SOBRE ORÇAMENTO PÚBLICO ......................................................8
Aula 1 – Entendendo o crescimento do Estado e das despesas públicas .............................................. 8
1.1 DINÂMICA E FUNCIONAMENTO................................................................................................... 8
1.2 O CRESCIMENTO DAS DESPESAS PÚBLICAS .................................................................................. 9
Aula 2 – Conceituando o orçamento e conhecendo seus princípios ................................................... 11
2.1 Conceitos de Orçamento e seus Princípios................................................................................. 12
2.2 Diversidade e aplicações do orçamento ..................................................................................... 13
2.3 PRINCÍPIOS BÁSICOS DO ORÇAMENTO ...................................................................................... 14
2.4 PRINCÍPIOS MODERNOS DO ORÇAMENTO................................................................................. 15
UNIDADE II – LEGISLAÇÃO PERTINENTE E CICLOS DE PLANEJAMENTO E EXECUÇÃO

ORÇAMENTÁRIA E FINANCEIRA .............................................................................................................18
Aula 3 – O orçamento público na Constituição Federal de 1988 ......................................................... 18
3.1 PREVISÕES CONSTITUCIONAIS SOBRE ORÇAMENTOS ................................................................ 18
3.2 Plano Plurianual (PPA) ............................................................................................................... 19
3.1 LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS (LDO) ............................................................................... 20
3.2 LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL (LOA) ............................................................................................. 22
Aula 4 – A elaboração das leis orçamentárias e a Lei de Responsabilidade Fiscal............................... 23
4.1 O PROCESSO DE ELABORAÇÃO E APROVAÇÃO DAS LEIS ORÇAMENTÁRIAS NO ÂMBITO FEDERAL
................................................................................................................................................................... 23
4.2 LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL ............................................................................................. 25
4.3 ETAPAS DA RECEITA E DA DESPESA ORÇAMENTÁRIAS ............................................................... 26
UNIDADE III – LICITAÇÕES: FORMAS DE COMPRAS DE BENS E CONTRATAÇÕES DE SERVIÇOS NO
SETOR PÚBLICO............................................................................................................................................... 30
Aula 5 – Entendendo os processos de licitação ................................................................................... 30
5.1 LICITAÇÕES: CONCEITO E NORMAS GERAIS ............................................................................... 30
5.2 NORMAS QUE DISCIPLINAM AS LICITAÇÕES PÚBLICAS .............................................................. 33
Aula 6 – Conhecendo as modalidades de licitação.............................................................................. 35
6.1 MODALIDADES DE LICITAÇÕES .................................................................................................. 36
REFERÊNCIAS ..............................................................................................................................42
UNIDADE I
Noções Gerais Sobre Orçamento
Público
APRESENTAÇÃO
Caro aluno,
Apresento a você o guia de estudos para a disciplina de Prática Gerencial

Financeira e Orçamentária!
Nessa disciplina trabalharemos aspectos da gestão financeira e orçamentária

aplicadas ao setor público. Nosso intuito é discutir pontos importantes da legislação
orçamentária e de execução financeira e desenvolver competências para atuação na
referida área aos profissionais das últimas graduações da carreira de praça da PMDF.
Os temas tratados ao longo da disciplina tratam da gestão dos recursos

orçamentários e financeiros, bem como da importância do planejamento para o bom
emprego das verbas públicas no atendimento às demandas do cidadão contribuinte.
Na Unidade I, trataremos do crescimento das despesas públicas, serão

apresentados o conceito e os princípios do orçamento público.
Na unidade II será tratada a previsão constitucional do Orçamento e seu

potencial como ferramenta de planejamento por meio das leis orçamentárias PPA,
LDO e LOA, bem como implicâncias da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Por fim, na unidade III, trabalharemos o conceito e as normas gerais sobre

licitações, procedimentos fundamentais à aplicação dos recursos públicos, bem como
suas modalidades de execução.
Desta forma, dou as boas-vindas à disciplina e espero que ela se traduza em

uma oportunidade de refletir sobre seu papel enquanto agente público, bem como de
desenvolver um cabedal de competências com vistas à melhoria da prestação de
serviços públicos de maneira geral. Assim, desejo a você bons estudos e ótimo
aproveitamento.
Objetivo Geral da Disciplina
• Trabalhar os fundamentos do planejamento orçamentário e da execução

financeira voltados à entrega de políticas públicas.
UNIDADE I – NOÇÕES GERAIS SOBRE ORÇAMENTO PÚBLICO
Objetivos:
• Entender a dinâmica do crescimento das despesas públicas

• Conhecer os conceitos e princípios de orçamento
• Reconhecer a atividade orçamentária como estratégia de planejamento
Aula 1 – Entendendo o crescimento do Estado e das despesas públicas
Objetivos
• Apresentar a dinâmica do crescimento das despesas públicas
1.1 DINÂMICA E FUNCIONAMENTO
Entender a dinâmica do funcionamento do orçamento público é de fundamental

importância para todo e qualquer cidadão, para os agentes do Estado, em especial,
tal entendimento é essencial, pois eles estão diretamente envolvidos com o
planejamento e a execução orçamentária e financeira.
O planejamento orçamentário é muito mais do que um simples instrumento de

previsão de arrecadação de recursos com impostos e demais tributos, e de emprego
de tais valores no atendimento às demandas da população. Atualmente o orçamento
é uma ferramenta de planejamento institucional e de gestão pública, que possibilita o
apontamento das prioridades do Estado e das instituições públicas, o estabelecimento
de metas e o acompanhamento de tais metas.
O estudo do orçamento e das finanças públicas serve, então, para o

entendimento do planejamento e da execução das políticas públicas por parte do
Estado e suas instituições. É de grande importância também, entender os
instrumentos jurídicos pelos quais o orçamento se apresenta, e os mecanismos
administrativos para a aplicação das finanças públicas aos fins determinados. Por fim,
como fruto do trabalho dos representantes eleitos pelo povo, o orçamento se
apresenta como um instrumento democrático e de soberania popular.
1.2 O CRESCIMENTO DAS DESPESAS PÚBLICAS
Uma das características mais marcantes da economia do século XX é o

crescimento das despesas públicas. Este fenômeno está presente tanto em países
onde o Estado concentra os gastos, em um modelo de economia coletivizada típica
de nações com alinhamento comunista e socialista, como também em países
capitalistas de economia desenvolvida e defensores da livre iniciativa.
A razão da importância e volume dos gastos públicos destas duas

configurações de Estado é simples. Estados mais centralizadores tendem,
naturalmente, a concentrar em si boa parte dos investimentos. Seria natural, também,
esperar que os Estados liberais, calcados no desenvolvimento e valorização da livre
iniciativa e do capitalismo, os investimentos do setor público fossem menores. No
entanto, não é o que costuma ocorrer. Estados que entregam poucos serviços
públicos aos seus cidadãos, acabam por ter menos legitimidade junto à sua
população. Desta forma, qualquer que seja a configuração político-administrativa do
país, o fenômeno do crescimento dos gastos públicos tem sido observado.
Um exemplo que ilustra bem esta constatação é apontado por Giacomoni

(2012), que nos mostra que os gastos dos três níveis de governo nos Estados Unidos,
que em 1890 era de 6,5% do Produto Interno Bruto (PIB), que representa o somatório
de tudo que é produzido em um país em determinado período, cresceram de forma
contínua, superando a marca de 30% em 1970. Nas décadas de 80 e 90 esse
percentual se estabilizou em valores próximos a 35%. Ainda segundo o autor, essa
tendência de crescimento pode ser observada em outros países como a Alemanha e
o Reino Unido.
Os registros apontam que, no Brasil, o crescimento das despesas públicas

entre 1907 e 1943 foi totalmente anulado pelo crescimento populacional, ou seja,
enquanto dobrou o investimento público, dobrou também o tamanho da população
(REZENDE DA SILVA, 1974). Após a Segunda Guerra Mundial, no entanto, os gastos
públicos cresceram de maneira contínua, saltando de 17% em 1947 para 25% em
1969.
A necessidade de financiamento para se fazer frente a essas crescentes

despesas fez elevar-se contínua e gradualmente a carga tributária brasileira, ou seja,
mais impostos para o contribuinte. Administrar este volume cada vez maior de
recursos requer uma estrutura burocrática profissional e especializada, representada
por servidores bem formados e instruídos nas normas que cercam o planejamento
orçamentário e a execução financeira das diversas esferas governamentais.
Diversos ramos da economia buscaram, ao longo do tempo explicar as causas

do crescimento das despesas públicas. Para Rezende da Silva (1974), a mais antiga
contribuição ao entendimento desse fenômeno foi dada pelo economista alemão Adolf
Wagner, nos idos de 1880, que formulou a chamada “Lei do Crescimento Incessante
das Atividades Estatais”. Esta proposição consistiria no seguinte:
À medida que cresce o nível de renda em países industrializados, o setor

público cresce sempre a taxas mais elevadas, de tal forma que a participação
relativa do governo na economia cresce com o próprio ritmo de crescimento
econômico do país.
Tal crescimento se dá em função (i) do crescimento das funções administrativas

e de segurança, (ii) das crescentes demandas por maior bem-estar social,
especialmente educação e saúde e (iii) de uma maior intervenção direta do governo
no processo produtivo. Vamos buscar entender, uma a uma, estas três causas:
i. Quanto mais o Estado se desenvolve, maior a necessidade de

investimento em órgãos administrativos e de segurança como, por
exemplo, a Receita Federal Brasileira, responsável por garantir a
arrecadação de recursos e as polícias em geral, às quais cabe a garantia
da ordem e da preservação do patrimônio público e particular.
ii. O Estado tem funções que lhes são exclusivas, são as chamadas
funções típicas de Estado: defesa, segurança, arrecadação. Ao longo do
desenvolvimento estatal, novas funções são incorporadas, com vistas a
buscar oferecer uma melhor qualidade de vida à população. É o caso,
por exemplo, das despesas com saúde, educação e cultura, as quais,
mesmo não sendo exclusivas do Estado, acabaram por se incorporar
definitivamente ao seu “cardápio” de serviços.
iii. Alguns setores produtivos são estratégicos, por isso, o Estado busca
atuar em tais setores. Isso pode acontecer com vistas a garantir o
atendimento às necessidades básicas da população, como quando um
banco público oferece empréstimos a juros baixos para a aquisição de
imóveis. Pode ainda visar a preservação do equilíbrio econômico de
determinado setor, quando, por exemplo, o Estado, diante de uma super
safra de um determinado produto, compra seu excedente para revender
ao mercado na entressafra e evitar quedas drásticas nos preços.
Diante disso, podemos concluir que o aumento dos gastos públicos se deve,
em resumo, à necessidade crescente de serviços públicos, ao desejo de melhorias
constantes nesses serviços, à disponibilidade de recursos nos cofres governamentais
e ao custo envolvido no atendimento de tais demandas.
Para melhor ilustrar o crescimento das despesas públicas, podemos aponta-lo
como consequência do aumento da renda per capta, do crescimento da população e
também no número de idosos, o aumento da demanda por serviços como cultura,
lazer, educação superior e medicina sofisticada. O próprio desenvolvimento da
tecnologia impacta nesta questão. Por exemplo, o desenvolvimento do motor a
combustão aumentou a necessidade de estradas pavimentadas.
Um fenômeno chamado efeito translação pode ser observado, no tocante às

despesas públicas. Ele consiste no seguinte: diante de períodos de excepcional
gravidade, como guerras, calamidades públicas ou surtos inflacionários, como se
pode observar na experiência brasileira até o Plano Real em meados da década de
1990, as despesas aumentam e tendem a não voltar ao que era antes.
Diante de tudo isso, o Estado deve usar o orçamento como ferramenta de

planejamento, fazendo o recurso público chegar onde é mais necessário ou mais
urgente. Agindo assim, este Estado desempenha suas três atribuições econômicas, a
saber: (i) função alocativa, consistente em alocar recursos públicos em áreas onde
não houver a necessária eficiência da iniciativa privada, como na construção de redes
de distribuição de energia; (ii) função distributiva, observada nas iniciativas de
combate à miséria pela distribuição de renda, como em programas do tipo Bolsa
Família e (iii) função estabilizadora, garantindo a manutenção do nível emprego, a
estabilidade dos preços e do crescimento econômico, como quando o governo reduziu
o Imposto sobre Produção Industrial (IPI) para fortalecer setores da indústria, como o
automobilístico, diante da crise internacional.
Síntese da aula
Nesta aula tivemos a oportunidade de entender que o crescimento das

despesas públicas é um processo natural e decorre do acúmulo de funções por parte
do Estado. Em função disso, é recomendável que os gestores se valham dos
instrumentos de orçamento público, não apenas como normas para aplicação dos
recursos, mas como ferramentas de planejamento em prol do bom emprego das
finanças públicas
Aula 2 – Conceituando o orçamento e conhecendo seus princípios
Objetivos:
• Apresentar os conceitos de orçamento
• Conhecer os princípios norteadores do orçamento público
2.1 Conceitos de Orçamento e seus Princípios
Conforme vimos na aula anterior, a função do orçamento público vai muito além
da simples previsão de recursos a receber e os locais prioritários para seu emprego.
Ele pode ser utilizado como uma poderosa ferramenta de gestão, priorizando metas
e acompanhando o seu atingimento.
No Brasil, o desenvolvimento da técnica orçamentária é recente, datando de

1936, quando foi centralizado no Departamento Administrativo do Serviço Público
(DASP), subordinado diretamente ao presidente durante a Era Vargas. As atividades
administrativas brasileiras, naquele período, foram exercidas de forma empírica.
Apesar da abundância de leis e regulamentos, não existia um método inspirado nos
modernos princípios de administração, nem linhas de qualquer sistema racionalmente
estruturado.
Posteriormente, o orçamento deixou de ser um mero quadro de receitas e

despesas, para converter-se em base de planejamento para atividades futuras como:
• Auxiliar o Executivo na sua organização;

• Dar ao Legislativo uma previsão de receitas e despesas;
• Oportunidade da administração exercer o controle efetivo;
• Servir de base para a tomada de contas;
• Centralizar as atividades orçamentárias da União em um órgão
especializado (Ministério do Planejamento).
Orçamento Público pode ser definido como o instrumento por meio do qual o
governo estima as receitas que irá arrecadar e fixa os gastos que espera realizar
durante o ano. Trata-se de uma peça de planejamento, na qual as políticas públicas
setoriais são analisadas, ordenadas segundo sua prioridade e selecionadas para
integrar o plano de ação do governo, nos limites do montante de recursos plausíveis
de serem mobilizados para financiar tais gastos.
Várias são as definições possíveis para Orçamento Público. Dentre elas,

destacamos a proposta por Silva (2009, p. 167), vejamos:
O estudo do orçamento pode ser considerado do ponto de vista objetivo ou

subjetivo.
No aspecto objetivo, designa o ramo das Ciências das Finanças que estuda
a Lei do Orçamento e o conjunto de normas que se referem à sua preparação,
sanção legislativa, execução e controle, ou seja, considera a fase jurídica de
todas as etapas do orçamento (preventiva, executiva e crítica).
No aspecto subjetivo, constitui a faculdade adquirida pelo povo de aprovar, a

priori, por seus representantes legitimamente eleitos, os gastos que o Estado
realizará durante o exercício.
Por sua vez, Baleeiro (2001, p. 411) apresenta um conceito mais objetivo e
prático. Vejamos:
Ato pelo qual o Poder Legislativo autoriza, ao Poder Executivo, por certo
período e em pormenor, as despesas destinadas ao funcionamento dos
serviços públicos e outros fins adotados pela política econômica ou geral do
país, assim como a arrecadação das receitas já criadas em lei.
2.2 Diversidade e aplicações do orçamento
A diversidade de aplicações do orçamento, que tanto mencionamos, se faz

presente também nas suas diversas definições. Conforme se pode extrair dos
conceitos apresentados acima, o orçamento possui aplicabilidade sob diversos
aspectos: administrativo, jurídico, econômico, técnico e jurídico.
Do ponto de vista administrativo, o orçamento é uma importante peça de

planejamento, por tratar do montante que o governo disporá para atender às
demandas públicas, possibilitando a programação, execução e controle.
Economicamente falando, é o meio pelo qual o governo extrai recursos da sociedade
e os injeta em áreas selecionadas em um processo redistributivo. Consiste em uma
decisão de gasto, por meio da qual o gestor público decide suas prioridades de
investimento.
Sob a ótica jurídica, o orçamento tem caráter e força de lei, definindo limites a
serem respeitados pelo governo e agentes públicos, no tocante à realização de
despesas e à arrecadação de receitas. A elaboração segue o processo legislativo
normal de discussão, emenda, votação e sansão presidencial.
As decisões que envolvem a dimensão orçamentária, principalmente a

distribuição das despesas, são decisões políticas que refletem a detenção do poder
por grupos econômicos e classes sociais. São decisões influenciadas pelos chamados
grupos de interesse, que resultam nas políticas públicas. Tecnicamente, são
estabelecidas as regras metodológicas para a realização dos fins indicados nos
aspectos político, econômico, administrativo e jurídico. A lei orçamentária é
disciplinada e uniformizada por todo o país, com a apresentação de demonstrativos,
contábeis de receitas e despesas.
2.3 PRINCÍPIOS BÁSICOS DO ORÇAMENTO
Com o objetivo de se preservar os mandamentos constitucionais e demais

preceitos legais, quando da elaboração do orçamento público os princípios a seguir
devem ser sempre observados.
• Princípio da Unidade: estabelece que a lei deve reunir em um único

orçamento, todas as receitas previstas e todas as despesas fixadas para
um determinado exercício.
• Princípio da Universalidade: determina que a Lei Orçamentária de
cada ente federativo, União, estados, Distrito Federal e municípios deve
prever todas as receitas e fixar todas as despesas de todos os poderes,
órgãos, entidades, fundos e fundações instituídas e mantidas pelo poder
público.
• Princípio da Anualidade ou Periodicidade: consiste em que o
orçamento deve ser elaborado e autorizado para um período de tempo
determinado de um ano. No Brasil, adota-se o ano civil como período
orçamentário, ou seja, de 1º de janeiro a 31 de dezembro.
• Princípio da Exclusividade: determina que toda legislação
orçamentária deve conter, apenas e tão somente, matéria relativa à
previsão de receita e fixação de despesa, sendo vedado qualquer outro
tema em virtude do trâmite especial de tais projetos de lei, como se verá
a seguir.
• Princípio do Orçamento Bruto: determina que as despesas e receitas
devem constar no orçamento em seus valores brutos, ou seja, em
valores integrais. Assim, um tributo que deva ser arrecadado pelo estado
e dividido com a União, deve constar em seu valor bruto (100%) como
previsão de receita e a parte que couber ser repassada à União deve
ser fixada como despesa. Não se admite a previsão dos valores líquidos,
ou seja, o resultado da subtração entre o que se arrecada e o que é
repassado à União.
• Princípio da Legalidade: regra de ouro da Administração Pública,
estabelece que ao poder ou agente público somente é permitido o
expressamente previsto na legislação.
• Princípio da Publicidade: pelo interesse que desperta e pela sua
importância como ferramenta de planejamento público, mas também
como instrumento de controle e fiscalização popular das esferas
públicas, toda a legislação orçamentária deve ser publicada em Diário
Oficial e difundida o mais amplamente possível.
• Princípio da Transparência: semelhante ao princípio da publicidade,
determina que seja dada ampla divulgação à sociedade acerca do
orçamento público, bem como obriga a publicação de relatórios de
execução orçamentária e que se atenda qualquer pedido de qualquer
interessado em informações sobre a arrecadação da receita e execução
das despesas.
• Princípio da Não Afetação (Não Vinculação) da Receita de Imposto:
princípio presente no texto constitucional, determina que a receita obtida
por meio de impostos não pode ser vinculada a um fim específico. Ao
contrário, por exemplo, do conteúdo de algumas peças publicitárias
governamentais que buscam vincular o pagamento do Imposto sobre
Propriedade de Veículo Automotor, à manutenção das vias públicas. Na
verdade, o montante arrecadado por meio de impostos serve para o
financiamento de toda a máquina pública, sem uma destinação
específica e/ou obrigatória.
2.4 PRINCÍPIOS MODERNOS DO ORÇAMENTO
Os princípios apresentados acima são considerados princípios básicos do

orçamento. Alguns autores, no entanto, contemplam o que se chama de princípios
modernos do orçamento. Vejamos quais são eles.
• Princípio da Especificação: também conhecido como princípio da

especialização ou discriminação, determina que as receitas e despesas
devem constar no orçamento discriminadas de forma pormenorizada, de
tal forma que se saiba a origem do recurso e a sua destinação.
• Princípio do Equilíbrio: visa a igualdade entre a arrecadação de
receitas e a fixação das despesas, devendo o Poder Executivo indicar,
no caso das despesas serem superiores à receita total, a fonte dos
recursos que serão utilizados para a equalização de tal déficit.
• Princípio da Clareza: para que sirva como efetivo instrumento de
acompanhamento e controle das ações do poder público, em um
complemento ao princípio da transparência, a linguagem utilizada nas
normas orçamentárias deve ser clara e compreensível, garantindo o
entendimento de todos aqueles que por dever de ofício ou por interesse
venham a manuseá-lo.
• Princípio da Exatidão: por este princípio, a proposta orçamentária deve
ser elaborada o mais próximo possível da realidade, utilizando-se de
levantamentos fidedignos das previsões de receita e fixando as
despesas em ações que efetivamente busquem atingir os objetivos
sociais.
• Princípio da Transação e Remanejamento de Recursos: funcionando
como uma exceção ao princípio da exclusividade, permite que, em casos
especiais, o Administrador Público vincule parte da receita de tributos a
determinados fundos especiais e os ofereça como garantia à União para
tomada de crédito e ao pagamento de débitos com ela.
• Princípio da Programação: consagra o orçamento como instrumento
auxiliar da administração, unindo as funções de planejamento e
gerência. Isso extrapola a visão antiga do orçamento como mero meio
de autorização e controle parlamentar sobre as ações do Poder
Executivo.
Síntese da aula
Nesta aula foram apresentados os conceitos de orçamento público e sua

aplicação como ferramenta de planejamento da ação governamental. Vimos também
os princípios orçamentários aplicáveis a todas as atividades que circundem a previsão
de receitas e a destinação de verbas públicas.
Finalizando a unidade
Na Unidade I vimos que o orçamento público favorece a prática do

planejamento e o acompanhamento das metas definidas pelo governo e também
pelas instituições públicas nas esferas federal, estadual e municipal. O conjunto de
normas aplicáveis ao orçamento público vai desde a Constituição Federal de 1988,
até portarias ministeriais, passando por leis complementares e outras leis, como
veremos na unidade seguinte.
UNIDADE II
Legislação Pertinente e Ciclos de
Planejamento e Execução Orçamentária
e Financeira
UNIDADE II – LEGISLAÇÃO PERTINENTE E CICLOS DE PLANEJAMENTO E EXECUÇÃO
ORÇAMENTÁRIA E FINANCEIRA
Objetivos:
• Identificar a previsão constitucional do orçamento público

• Conhecer as peças orçamentárias, seus conteúdos e prazos
• Entender a contribuição e implicâncias da Lei de Responsabilidade
Fiscal
Aula 3 – O orçamento público na Constituição Federal de 1988
Objetivos:
• Conhecer a previsão constitucional do orçamento público

• Entender a elaboração e o conteúdo das peças orçamentárias
3.1 PREVISÕES CONSTITUCIONAIS SOBRE ORÇAMENTOS
A Constituição Federal de 1988 trata da matéria orçamentária na Seção II, no

artigo 165 são definidas as leis que incumbem ao Poder Executivo a atribuição de
elaborar as peças que disciplinarão o orçamento em âmbito federal. Vejamos a seguir
alguns trechos mais relevantes do referido artigo:
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I - o plano plurianual;
II - as diretrizes orçamentárias;
III - os orçamentos anuais.
§ 1º A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada,

as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as
despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos
programas de duração continuada.
§ 2º A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades

da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o
exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da lei orçamentária
anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a
política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.
[...]
§ 5º A lei orçamentária anual compreenderá:
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e

entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas
e mantidas pelo Poder Público;
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou

indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e

órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os
fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público (BRASIL, 1988)
Conforme podemos verificar, são três as leis que definem o orçamento no

âmbito federal: a Lei do Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias
(LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA). A seguir, trataremos de cada uma delas de
maneira específica.
3.2 Plano Plurianual (PPA)
O PPA é uma inovação da CF de 1988, constituindo uma síntese dos esforços

de planejamento de toda a administração pública, orientando a elaboração dos demais
planos e programas de governo, assim como o próprio orçamento anual. O PPA
estabelecerá, conforme previsto no §1º do artigo 165, de forma regionalizada: as
diretrizes, objetivos e metas da administração pública para as despesas de capital e
outras delas decorrentes e para os programas de duração continuada.
No que se refere à regionalização, no âmbito federal os planos têm considerado

a tradicional divisão do país em regiões para efeitos do PPA. Os estados adotam cada
um a sua estratégia para divisão em regiões, o que se torna tarefa mais complexa ao
se chegar no plano municipal, pois questiona-se a possiblidade e viabilidade de se
promover um zoneamento em regiões, o que parece só ser possível nos municípios
de maior porte (GIACOMONI, 2012).
As despesas de capital ocupam posição de destaque no PPA, segundo

Giacomoni (2012) as despesas de capital, conforme disposto na Lei nº 4.320/64,
recepcionada pela Constituição Federal de 1988, compreendem as subcategorias:
Investimentos, Inversões Financeiras e Transferências de Capital, ou seja, recursos
transferidos entre os entes federativos (União, estados, Distrito Federal e municípios).
Segundo o autor, restaria a questão: quais despesas de capital deveriam ocupar lugar
no PPA? O Art. 167, § 1º da constituição estabelece que “nenhum investimento cuja
execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão
no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de
responsabilidade”.
Sobre as despesas decorrentes das despesas de capital, considerou-se que

todo e qualquer investimento, uma vez iniciado, demandará, para sempre, recursos
de operação e manutenção. Sobre os programas de duração continuada existe uma
grande e controversa questão. Em rigor, com exceção de investimentos que tem
prazos de início e conclusão, as outras ações do governo deveriam se inserir em
programas de duração continuada. No entanto, a interpretação na área federal
restringe-se aos programas de ordem finalística, ou seja, aqueles voltados à prestação
de serviços à comunidade.
O PPA deve ser encaminhado pelo Executivo, ao Congresso Nacional, até

quatro meses antes do encerramento da sessão legislativa, ou seja, até 31 de agosto
do primeiro ano do mandato presidencial. Deverá então ser votado e devolvido para
a sanção até o fim da sessão legislativa, ou seja, 22 de dezembro do mesmo ano.
A vigência do PPA é de 4 anos e cobrirá o período compreendido entre o início

do segundo ano do mandato presidencial e o final do primeiro ano do mandato
seguinte. Assim, o presidente eleito em 2018, ao assumir o cargo em 1º de janeiro de
2019, governará durante um ano seguindo ainda o planejamento elaborado pela
equipe de governo anterior.
Esta regra de vigência do PPA em períodos não coincidentes com os

mandados presidenciais visa atender à continuidade na Administração Pública.
Conforme apresentado pela legislação, o PPA trata de assuntos que dizem
respeito a metas de médio e longo prazo e a programas governamentais de
duração continuada, temas que não podem variar conforme a conveniência dos
grupos políticos que assumem o poder.
3.1 LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS (LDO)
Anualmente o Poder Executivo encaminha ao Legislativo projeto de lei de

diretrizes orçamentárias que, aprovada, estabelecerá metas, prioridades, metas
fiscais e orientará a elaboração da proposta orçamentária. A LDO disporá, entre outras
coisas, sobre: limites de remuneração dos poderes, alterações na legislação tributária,
política de aplicação das agências financeiras de fomento, equilíbrio entre receitas e
despesas, metas e riscos fiscais, programa de controle de financiamentos públicos.
Enquanto lei complementar não disciplinar o encaminhamento da LDO, valem

os prazos dos Atos das Disposições Constitucionais Transitórias, que estabelecem
que ela deve ser enviada ao Congresso Nacional, até 8 meses antes do fim do
exercício. Deve então ser votada e devolvida para sanção presidencial até 17 de julho.
Estes prazos dizem respeito à LDO da União, os demais entes federativos estados,
estabelecerão seus próprios prazos, conforme suas especificidades.
Giacomoni (2012, p. 227), nos apresenta que o conteúdo da LDO é

estabelecido em dispositivos da Constituição Federal e da Lei de Responsabilidade
Fiscal, com sentido de apoiar a preparação do projeto de lei orçamentária, devendo
compreender:
• As metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as

despesas de capital para o exercício financeiro subsequente;
• Orientações para a elaboração da lei orçamentária anual;
• Disposições sobre as alterações na legislação tributária;
• O estabelecimento da política de aplicação das agências financeiras
oficiais de fomento;
• Parâmetros para iniciativa de lei de fixação das remunerações no âmbito
do Poder Legislativo;
• Limites para elaboração das propostas orçamentárias do Poder
Judiciário e do Ministério Público;
• Autorização para concessão de qualquer vantagem ou aumento de
remuneração, para criação de cargos, empregos e funções ou alteração
de estrutura de carreiras, bem como para a admissão ou contratação de
pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração
direta e indireta, ressalvadas as empresas públicas e sociedades de
economia mista.
O autor acrescenta ainda que, como o advento da Lei n.º 101/2000, Lei de
Responsabilidade Fiscal, a LDO teve seu significado ampliado, passando a ser
encarregada de disciplinar temas específicos como:
• Equilíbrio entre receitas e despesas (o que se arrecada e o que se

gasta);
• Metas fiscais (estimativas de arrecadação);
• Riscos fiscais (possibilidades de não cumprimento das metas);
• Programação financeira e o cronograma de execução mensal de
desembolso, a serem estabelecidos pelo Poder Executivo trinta dias
após a publicação da lei orçamentária;
• Critérios e forma de limitação de empenho, a serem efetivados nas
hipóteses de risco de não cumprimento das metas fiscais ou de
ultrapassagem do limite da dívida consolidada;
• Normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos
programas financiados com recursos dos orçamentos;
• Condições e exigências para transferências de recursos a entidades
públicas e privadas;
• Forma de utilização e montante da reserva de contingência a integrar a
lei orçamentária anual;
• Demonstrações trimestrais apresentadas pelo Banco Central sobre o
impacto e o custo fiscal das suas operações;
• Concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária
da qual decorra renúncia de receita.
3.2 LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL (LOA)
Conforme disposição constitucional, a lei orçamentária anual é constituída por

três orçamentos: fiscal, seguridade social e investimentos em empresas. Também
deverá ser disciplinado conforme as necessidades dos entes federativos
No âmbito federal, deve ser encaminhada a proposta ao Congresso até quatro

meses antes do fim do exercício, ou seja, 31 de agosto. Deve ser votada e devolvida
para sanção antes do fim da sessão legislativa (ano parlamentar), assim como o PPA
e a LDO do contrário o Poder Legislativo não pode interromper as atividades a título
de férias e recesso.
O orçamento fiscal, por sua abrangência e dimensão, é o principal dos três

orçamentos e refere-se aos Poderes, seus fundos, órgãos e entidades da
administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder
Público.
Por sua vez, o orçamento da seguridade social abrange as entidades e órgãos

a ela vinculados: saúde, previdência e assistência social. Neste sentido, praticamente
todos os órgãos que integram o orçamento fiscal, também fazem parte do orçamento
da seguridade social, pois executam despesas como: pagamento de inativos e
assistência à saúde de servidores.
Compreende o orçamento de investimento das empresas, aqueles realizados

pelas empresas em que o Poder Público tenha a maioria do capital social com direito
a voto. O orçamento deixa de lado as receitas e despesas operacionais, abrangendo
apenas os investimentos das empresas estatais. Tais empresas devem andar com as
próprias pernas, mas o governo pode ter interesse em ampliar sua atuação.
Síntese da aula
Na presente aula tratamos da previsão constitucional sobre o orçamento

público. O tema é tão importante e central para a administração pública que o
legislador constituinte não abriu mão de prever em nossa Carta Magna, todos os
aspectos relativos à previsão de receitas e despesas do Estado, em seus três níveis
federativos: União, estados e municípios. Vimos também o detalhamento de cada uma
das peças orçamentárias: Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias
(LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA), bem como a ligação e interdependência entre
elas.
Aula 4 – A elaboração das leis orçamentárias e a Lei de Responsabilidade Fiscal
Objetivos:
• Entender as especificidades da elaboração das leis orçamentárias

• Conhecer a Lei de Responsabilidade Fiscal
• Identificar as etapas da receita e da despesa no orçamento
4.1 O PROCESSO DE ELABORAÇÃO E APROVAÇÃO DAS LEIS ORÇAMENTÁRIAS

NO ÂMBITO FEDERAL
Conforme estudamos na Unidade I, qualquer alteração na lei orçamentária só

tem aplicabilidade no ano seguinte ao de sua aprovação. Isto ocorre devido à
conjunção de dois princípios orçamentários: o da legalidade, pelo qual os gestores
públicos só podem agir conforme determinação legal; e o da anualidade, que
determina que o orçamento é aprovado para um período específico de tempo, que no
Brasil, convencionou-se adotar o ano civil, ou seja de 1º de janeiro a 31 de dezembro.
A Constituição Federal estabelece a forma de elaboração e aprovação das leis

orçamentárias. Segundo a norma, todo o orçamento federal, compreendendo o
planejamento dos três poderes, deve ser reunido em um único projeto de lei e
encaminhado ao Congresso pela Presidência da República. A parte técnica referente
ao planejamento orçamentário nacional cabe ao Ministério do Planejamento. Vejamos
o que diz o artigo 166 da Constituição:
Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes

orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão
apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento
comum.
§ 1º Caberá a uma Comissão mista permanente de Senadores e Deputados:
I - examinar e emitir parecer sobre os projetos referidos neste artigo e sobre

as contas apresentadas anualmente pelo Presidente da República;
II - examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais,

regionais e setoriais previstos nesta Constituição e exercer o
acompanhamento e a fiscalização orçamentária, sem prejuízo da atuação
das demais comissões do Congresso Nacional e de suas Casas, criadas de
acordo com o art. 58.
§ 2º As emendas serão apresentadas na Comissão mista, que sobre elas

emitirá parecer, e apreciadas, na forma regimental, pelo Plenário das duas
Casas do Congresso Nacional.
§ 3º As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o

modifiquem somente podem ser aprovadas caso:
I - sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes

orçamentárias;
II - indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de

anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre:
a) dotações para pessoal e seus encargos;
b) serviço da dívida;
c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e

Distrito Federal; ou
III - sejam relacionadas:
a) com a correção de erros ou omissões; ou
b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.
§ 4º As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não poderão

ser aprovadas quando incompatíveis com o plano plurianual.
§ 5º O Presidente da República poderá enviar mensagem ao Congresso

Nacional para propor modificação nos projetos a que se refere este artigo
enquanto não iniciada a votação, na Comissão mista, da parte cuja alteração
é proposta.
§ 6º Os projetos de lei do plano plurianual, das diretrizes orçamentárias e do

orçamento anual serão enviados pelo Presidente da República ao Congresso
Nacional, nos termos da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º.
A norma prevê que todo o orçamento federal, ou seja, os projetos de lei do

PPA, LDO e LOA, deverão ser encaminhados para apreciação pelas duas casas do
Congresso Nacional. Uma vez aprovados esses projetos tornam-se leis e só podem
sofrer alterações mediante a apreciação e aprovação do Congresso Nacional, tal qual
é exigido do projeto original. Como se pode observar na leitura do § 3º, existem
condições limitadoras da possibilidade de alteração do orçamento: as alterações
devem estar alinhadas com a LDO e o PPA; a fonte dos recursos deve ser indicada,
ou seja, alguma despesa deve ser excluída para uma nova ser criada; ou estejam
relacionadas a correções ou omissões do texto original.
Por conta do princípio da exclusividade, o projeto de Lei Orçamentária

Anual, assim como os relativos ao Plano Plurianual e à Lei de Diretrizes
Orçamentárias, só podem conter em seu texto assunto relativo ao orçamento em
si. Isto ocorre em função destes projetos de lei terem trâmite privilegiado no
Congresso Nacional. Tanto o PPA quanto a LOA são aprovados ao fim do ano,
estando as casas legislativas condicionadas à apreciação e aprovação destes
projetos para poder encarrar o ano legislativo e entrar de férias.
A LDO, por sua vez, deve estar aprovada para balizar a elaboração do
orçamento, seu prazo para aprovação é até a suspensão das atividades
legislativas para o recesso do meio do ano. Assim, os parlamentares só podem
iniciar o recesso após sua aprovação.
4.2 LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
A Lei Complementar número 101/2000, conhecida como Lei de

Responsabilidade Fiscal (LRF), estabelece as normas de finanças públicas voltadas
para a responsabilidade na gestão fiscal dos gestores públicos, mediante ações que
visem prevenir riscos e a correção de desvios que possam afetar o equilíbrio das
contas públicas.
A LRF propõe o planejamento como forma de exercer um gerenciamento e
promover a transparência, como forma de se democratizar o acesso às informações
e o fortalecimento dos mecanismos de controle dos gastos públicos e de
responsabilização dos gestores por eventuais descumprimentos de limites e metas. O
quadro a seguir aponta, na visão de Bezerra Filho (2013, p.25), aspectos gerais da
lei.
1. A LRF é um código de conduta para os administradores públicos de

todo o país, aplicada aos três Poderes (Executivo, Legislativo e
Judiciário), nas três esferas de governo (federal, estadual e
municipal), abrangendo os órgãos de administrações diretas, fundos,
autarquias, fundações públicas e empresas estatais dependentes,
além dos órgãos de representação dos Ministérios Públicos e
Tribunais de Contas.
2. A LRF é uma Lei do Direito Financeiro que trata sobre Finanças
Públicas, prevista no art. 163 da CF, enquanto a Lei no 4.320/1964 é
uma lei que trata sobre Orçamento e Contabilidade Pública.
3. Os princípios e pilares da LRF são Planejamento, Transparência,
Controle e Responsabilização.
4. Os principais objetivos da LRF são:
a) prevenção de riscos e correções de desvios capazes de afetar
o equilíbrio das contas públicas;
b) cumprimento de metas de resultados entre receitas e
despesas;
c) obediência a limites e condições no que tange a:
i. renúncia de receita;
ii. geração de despesas de pessoal;
iii. da seguridade social e outras;
iv. dívidas consolidada e mobiliária;
v. operações de crédito, inclusive por antecipação da
receita; e
vi. concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar.
4.3 ETAPAS DA RECEITA E DA DESPESA ORÇAMENTÁRIAS
A receita orçamentária passa pelas etapas de previsão (planejamento) e

recolhimento (regime de caixa). A previsão, segundo Bezerra Filho (2013) implica no
planejamento, estimação e arrecadação das receitas orçamentárias que estarão
presentes na proposta orçamentária. Conforme previsão no artigo 12 da LRF:
Art. 12. As previsões de receita observarão as normas técnicas e legais,
considerarão os efeitos das alterações na legislação, da variação do índice
de preços, do crescimento econômico ou de qualquer outro fator relevante e
serão acompanhadas de demonstrativo de sua evolução nos últimos três
anos, da projeção para os dois seguintes àquele a que se referirem, e da
metodologia de cálculo e premissas utilizadas.
Assim, a previsão de receitas deve considerar os índices econômicos e demais

informações da economia dos períodos anteriores. Esta etapa precede a fixação do
montante de despesas que constarão nas leis de orçamento, além de servirem para
se estimar as necessidades de financiamento do governo. Já o recolhimento é o
estágio em que os valores arrecadados são transferidos para o Tesouro Público. A
partir de então, estão disponíveis ao Ente Público, União, estado, Distrito Federal ou
município, que realizará seu controle de maneira centralizada.
As despesas também de dividem em uma etapa de planejamento e outra de

execução. O planejamento da despesa, segundo Bezerra Filho (2013, p.166)
“abrange, de modo geral, a fixação da despesa orçamentária, a descentralização e
movimentação de créditos orçamentários, a programação orçamentária e financeira e
o processo de licitação e contratação”.
• Fixação ou autorização a despesa: autorização legislativa, por meio da

aprovação do orçamento ou de créditos complementares.
• Descentralização de créditos orçamentários: ocorre quando é feita a
movimentação de parte do orçamento, para outras unidades
administrativas que executarão a despesa orçamentária. Trata-se de
descentralização interna ou provisão, quando o destino for uma unidade
gestora de um mesmo órgão. Caso ocorra entre entre unidades gestoras
de órgãos ou entidades de estrutura diferente, denomina-se destaque
ou descentralização externa.
• Programação orçamentária e financeira: trata-se da distribuição do
orçamento, para atender às necessidades mensais do período de 12
meses para o qual ele foi aprovado.
• Licitação e contratação: são os procedimentos administrativos,
disciplinados pela Lei Federal nº 8.666/1993, os quais visam a escolha
das melhores condições para a administração pública adquirir bens e
materiais, contratar obras e serviços, ceder ou alienar bens a terceiros,
bem como fazer concessões de serviços públicos.
A execução da despesa orçamentária pública ocorre em três momentos

distintos: empenho, liquidação e pagamento.
• Empenho: é o primeiro estágio da despesa orçamentária, se dá no
momento da contratação do serviço, aquisição do material ou bem, obra
e amortização da dívida.
• Liquidação: segundo estágio da despesa é de responsabilidade das
Unidades Executoras ao receberem o objeto do empenho, ou seja álbum
bem, material, serviço ou obra, na sua totalidade ou conforme o
fracionamento previsto no contrato.
• Pagamento: consiste na entrega do valor ao credor, somente podendo
ser realizado após a liquidação da despesa
Síntese da aula
Nesta aula discutimos os trâmites para elaboração e aprovação das leis

orçamentárias, especialmente, a consequência da aplicação do princípio da
exclusividade e a capacidade dos projetos de lei orçamentária de terem prioridades
de votação. Vimos também as contribuições da Lei de Responsabilidade Fiscal para
a transparência e probidade na gestão pública. Por fim, conhecemos as etapas da
receita e da despesa orçamentária.
Nesta unidade vimos as formas de se colocar em prática o planejamento

orçamentário para o efetivo uso de recursos públicos, bem como de se dar
transparência sobre seu emprego. Mais que um simples aglomerado de normas para
utilização das verbas públicas, a legislação orçamentária é um forte instrumento de
planejamento e, também, de controle da administração pública. A mesma formalidade
exigida no planejamento, é condição indispensável também à execução do gasto
público, passando por rigorosos processos de licitação, conforme veremos na próxima
unidade
UNIDADE III
Licitações: Formas de Compras de
Bens e Contratações de Serviços
no Setor Público
UNIDADE III – LICITAÇÕES: FORMAS DE COMPRAS DE BENS E CONTRATAÇÕES DE
SERVIÇOS NO SETOR PÚBLICO
Objetivos:
• Destacar o conceito e normas gerais das licitações

• Apresentar as diversas modalidades de licitação e suas especificidades
• Reconhecer as hipóteses de inexigibilidade e dispensa de licitação
Aula 5 – Entendendo os processos de licitação
Objetivos:
• Conceituar licitação
• Apresentar as normas gerais que norteiam as compras e contratações
públicas
5.1 LICITAÇÕES: CONCEITO E NORMAS GERAIS
A Constituição Federal de 1988 estabeleceu em seu artigo 37, inciso XXI a

obrigatoriedade de realização de licitação, como se pode observar a seguir:
XXI – ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços,

compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação
pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com
cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as
condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá
as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia
do cumprimento das obrigações.
Diante da determinação constitucional apresentada acima, em 21 de junho de

1993 foi sancionada a Lei Complementar nº 8.666, que regulamentou o texto
constitucional, estabelecendo normas gerais sobre licitações e contratos
administrativos pertinentes a obras, serviços, inclusive de publicidade, compras,
alienações e locações no âmbito dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios. O tema é de tanta importância, que estão subordinados ao
regime da referida lei os órgãos da administração direta e indireta, dos três âmbitos
de governo.
Poucas características diferem tanto a administração pública quanto seus

procedimentos de compras e contratações de serviço. Enquanto a iniciativa privada
tem total liberdade para escolher seus fornecedores, no âmbito público todo o
procedimento é detalhado pela legislação. Se os contratos privados são regidos pelo
Código Civil, com igualdade entre as partes, nos contratos administrativos vigoram os
princípios do direito público, com a defesa da supremacia do interesse coletivo sobre
o particular.
Tal supremacia confere à Administração Pública algumas capacidades, tais

como: exigência de garantia para o particular interessado em contratar com o Estado,
possibilidade de alteração e rescisão unilateral do contrato, direito de fiscalização
sobre o particular contratado, possibilidade de aplicação de penalidades, anulação
direta dos contratos em caso de ilegalidade, retomada do objeto licitado. O particular,
por sua vez, não pode simplesmente rescindir o contrato por falta de pagamento por
parte da administração.
A legislação de compras visa ao atendimento de dois objetivos principais:

proporcionar melhores contratações, preservando a administração de ataques
predatórios de fornecedores fraudulentos e corruptos e garantir que todos os
fornecedores possam contratar com a administração pública, propiciando
transparência, isonomia, equidade e preços mais competitivos. Apesar disso a
legislação de compras governamentais é muito criticada pela maioria dos analistas,
fornecedores e operadores das áreas nelas envolvidas.
Licitação é procedimento administrativo formal em que a Administração Pública

convoca, por meio de condições estabelecidas em ato próprio (edital, convite, termo
de referência, etc.), empresas interessadas na apresentação de propostas para o
oferecimento de bens e serviços. Ela objetiva garantir a observância do princípio
constitucional da isonomia e a selecionar a proposta mais vantajosa para a
Administração, de maneira a assegurar oportunidade igual a todos os interessados e
a possibilitar o comparecimento ao certame do maior número possível de
concorrentes.
Para garantir o atingimento de tais objetivos, é vedado aos agentes públicos

admitir, prever, incluir ou tolerar, nos atos de convocação, cláusulas ou condições que
comprometam, restrinjam ou frustrem o caráter competitivo e estabeleçam
preferências ou distinções em razão da naturalidade, da sede ou domicílio dos
licitantes ou de qualquer outra circunstância impertinente ou irrelevante para o
específico objeto do contrato.
Os gestores públicos encarregados das licitações estão ainda impedidos de
estabelecer tratamento diferenciado de natureza comercial, legal, trabalhista,
previdenciária ou qualquer outra, entre empresas brasileiras e estrangeiras, inclusive
no que se refere a moeda, modalidade e local de pagamentos, mesmo quando
envolvidos financiamentos de agências internacionais, ressalvadas a prioridade aos
bens e serviços produzidos no país, quando em igualdade de condições com os
estrangeiros e a preferência pela compra de componentes de informática e automação
nacionais.
A Lei nº 123/2006 autoriza tratamento diferenciado e simplificado para as

microempresas e empresas de pequeno porte, que objetive a promoção do
desenvolvimento econômico e social. Tal preferência concedida pela lei será aplicada
quando o valor da contratação seja de até R$ 80.000,00. Nestes casos, a
microempresa ou empresa de pequeno porte terá a possibilidade de igualar a proposta
mais vantajosa apresentada por outra concorrente, desde que sua proposta seja igual,
ou até 10% maior que a melhor classificada. Caso a microempresa com melhor
proposta dentro deste intervalo não exerça tal direito, as subsequentes serão
convocadas para exercê-lo. Quando a modalidade adotada for o pregão, o limite para
consideração do empate será de 5%.
Assim sendo, para se resumir o entendimento sobre licitações, podemos

responder as seguintes perguntas:
5.1.1 O que licitar?
Compra de bens, execução de obras, prestação de serviços, alienações e

locações devem ser contratadas por meio de licitações públicas, exceto nos
casos previstos na Lei nº 8.666/1993, e alterações posteriores.
Para permitir que a Administração contrate aqueles que reúnam as condições

necessárias para satisfação do interesse público, levando em consideração
especialmente aspectos relacionados à capacidade técnica e econômico-
financeira da empresa licitante, à qualidade do produto e ao valor do objeto.
O procedimento licitatório busca, também, assegurar a todos os interessados
igualdade de condições no fornecimento de bens, execução de obras ou
prestação de serviços para a Administração Pública.
Estão sujeitos à regra de licitar, além dos órgãos integrantes da

Administração Direta, as Autarquias, as Fundações Públicas, as Empresas
Públicas, as Sociedades de Economia Mista, os fundos especiais e demais
entidades controladas direta ou indiretamente pela União, Estados, Distrito
Federal e Municípios.
Uma vez definido o que se quer contratar, é necessário estimar o valor total
do objeto, mediante realização de pesquisa de mercado. Deve-se ainda
verificar se há previsão de recursos orçamentários para o pagamento da
despesa e se ela se encontra em conformidade com a Lei de
Responsabilidade Fiscal. Após apuração da estimativa, deve ser escolhida a
modalidade de licitação adequada.
5.2 NORMAS QUE DISCIPLINAM AS LICITAÇÕES PÚBLICAS
As normas que disciplinam as licitações públicas devem ser interpretadas em

favor da ampliação da disputa entre os interessados, desde que não comprometam o
interesse da Administração, o princípio da isonomia, a finalidade e a segurança da
contratação. Além disso, deve-se considerar que licitar é regra, no entanto, em
algumas situações o procedimento pode ser inexigível ou dispensável.
5.2.1 REGRA GERAL
A regra geral é que a Administração Pública como um todo, para a celebração

de contratos administrativos, deve realizar licitação, em decorrência do princípio da
indisponibilidade do interesse coletivo. A Constituição delegou que a lei poderia
disciplinar situações onde a licitação não ocorre ou pode não ocorrer. Seriam os casos
de inexigibilidade ou de dispensa de licitação.
Há inexigibilidade quando a licitação é juridicamente impossível. A

impossibilidade jurídica de licitar decorre da impossibilidade de competição, em razão
da inexistência de pluralidade de potenciais proponentes. A licitação pressupõe uma
disputa entre interessados, ou seja, para ser exigida, depende da existência de
múltiplos ofertantes. Quando se deseja contratar a prestação de um serviço que só
seja realizado por uma determinada empresa, é evidente que terá de celebrar o ajuste
com esta empresa. Decorre da natureza específica de um determinado negócio
pretendido, ou dos objetivos visados pela Administração, como no caso de compra de
um lote de vacinas que só seja produzido por um determinado laboratório.
Vejamos como a Lei nº 8.666/93 disciplinou a inexigibilidade de licitação:
Art. 25. É inexigível a licitação quando houver inviabilidade de competição,

em especial:
I - para aquisição de materiais, equipamentos, ou gêneros que só possam ser
fornecidos por produtor, empresa ou representante comercial exclusivo,
vedada a preferência de marca, devendo a comprovação de exclusividade
ser feita através de atestado fornecido pelo órgão de registro do comércio do
local em que se realizaria a licitação ou a obra ou o serviço, pelo Sindicato,
Federação ou Confederação Patronal, ou, ainda, pelas entidades
equivalentes;
II - para a contratação de serviços técnicos enumerados no art. 13 desta Lei,

de natureza singular, com profissionais ou empresas de notória
especialização, vedada a inexigibilidade para serviços de publicidade e
divulgação;
III - para contratação de profissional de qualquer setor artístico, diretamente

ou através de empresário exclusivo, desde que consagrado pela crítica
especializada ou pela opinião pública.
§ 1o Considera-se de notória especialização o profissional ou empresa cujo

conceito no campo de sua especialidade, decorrente de desempenho
anterior, estudos, experiências, publicações, organização, aparelhamento,
equipe técnica, ou de outros requisitos relacionados com suas atividades,
permita inferir que o seu trabalho é essencial e indiscutivelmente o mais
adequado à plena satisfação do objeto do contrato.
§ 2o Na hipótese deste artigo e em qualquer dos casos de dispensa, se

comprovado superfaturamento, respondem solidariamente pelo dano
causado à Fazenda Pública o fornecedor ou o prestador de serviços e o
agente público responsável, sem prejuízo de outras sanções legais cabíveis.
A lei deixa clara as três situações onde a licitação é inexigível: exclusividade do

produto ou serviço, o que não se confunde com a simples preferência por marca, a
exclusividade deve ser comprovada por atestado do órgão de registro do comércio;
contratação de profissional do setor artístico consagrado pela mídia; e serviços
técnicos entre os enumerados no artigo 13 da referida lei, como se verá a seguir:
Art. 13. Para os fins desta Lei, consideram-se serviços técnicos profissionais
especializados os trabalhos relativos a:
I - estudos técnicos, planejamentos e projetos básicos ou executivos;
II - pareceres, perícias e avaliações em geral;
III - assessorias ou consultorias técnicas e auditorias financeiras ou

tributárias;
IV - fiscalização, supervisão ou gerenciamento de obras ou serviços;
V - patrocínio ou defesa de causas judiciais ou administrativas;

VI - treinamento e aperfeiçoamento de pessoal;
VII - restauração de obras de arte e bens de valor histórico.
VIII - (Vetado).
Se por um lado a inexigibilidade se dá quando a disputa é impossível, o que

inviabiliza a licitação, tornando-a impossível, por outro, há dispensa de licitação
quando esta é possível, ou seja, há possibilidade de competição, mas a lei dispensa
ou permite que seja dispensada a licitação. Quando a lei dispensa diretamente, trata-
se de licitação dispensada. Quando a lei faculta a dispensa: licitação dispensável.
São muitos os casos onde uma licitação pode ser dispensada. A rigor, eles
encontram-se elencados no artigo 24 da lei nº 8.666/93. A seguir apresentamos
alguns dos casos a título de exemplo:
• Obras e serviços de engenharia até o valor de R$ 15.000,00, vedado o

fracionamento de obra maior para atingir tal valor;
• Outras compras e serviços até o limite de R$ 8.000,00;
• Nos casos de guerra ou grave perturbação da ordem;
• Em determinados casos de emergência ou calamidade pública;
• Quando não acudirem interessados à licitação anterior.
Síntese da aula
Na presente tratamos dos conceitos e normas gerais das licitações públicas,

sua indicação, embasamento legal e quem são os responsáveis pela realização de
tais procedimentos administrativos. Vimos ainda que as licitações visam promover,
sempre que possível, uma ampla concorrência entre interessados para, com isso,
possibilitar a contratação da melhor proposta possível para a administração pública.
Por fim, vimos que em algumas ocasiões, tal concorrência é impossível, sendo estes
os casos de inexigibilidade, ou ainda, apesar de possível, em algumas situações a
licitação pode ser dispensada.
Aula 6 – Conhecendo as modalidades de licitação
Objetivos específicos:
• Conhecer as diferentes modalidades de licitação.

6.1 MODALIDADES DE LICITAÇÕES
A depender da complexidade do objeto a ser licitado e, principalmente de seu

valor, o certame deve obedecer a regras específicas. A concorrência é a modalidade
mais rigorosa, por isso mesmo, cabível em qualquer dos casos de licitação e valor
estimado do objeto da contratação. O grau de exigência vai diminuindo, passando
para a modalidade de tomada de preços, até chegarmos à modalidade de carta
convite, onde basta o convite a três empresas para que a licitação seja válida.
A modalidade de licitação não deve ser confundida com o critério de seleção.
Em um certame licitatório o que se busca é a proposta mais vantajosa para a

administração pública. Por “mais vantajosa” nem sempre devemos entender mais
barata. Os critérios de escolha da proposta vencedora em uma licitação devem estar
bem discriminados no documento convocatório (edital, carta convite, termo de
referência, etc.), podendo ser adotado, além do menor preço, a melhor técnica, ou
ainda, um misto entre técnica e preço.
Por diversas questões, as quais envolvem o temor de recursos judiciais

infindáveis e até mesmo a baixa capacitação de servidores encarregados de elaborar
e acompanhar os trâmites de uma licitação, opta-se por definir como critério o menor
preço.
Tal preferência também está em muito associada com a popularização da

modalidade de pregão eletrônico. Nesta modalidade, prima-se pela adoção de
critérios de seleção mais objetivos. Portanto, só se admite o critério de menor preço.
O quadro a seguir apresenta um resumo das características e indicações de cada
modalidade de licitação.
APTOS A
MODALIDADE PUBLICIDADE VALORES OBSERVAÇÕES
PARTICIPAR
Publicação: 45
dias de
antecedência
quando do tipo Acima de R$
melhor técnica Modalidade
1.500.000,00
ou técnica e obrigatória para
para obras e
preço e 30 compras ou
de
dias quando Qualquer alienações
engenharia e
do tipo menor interessado (venda) de
acima de R$
preço. imóveis.
650.000,00
para demais
compras e Para valores
prestações muito elevados,
CONCORRÊNCIA Publicação em de serviço. exige-se a
Diário Oficial e realização de
jornal diário de audiência
grande pública, antes
circulação no mesmo da
estado e, se publicação do
houver, em edital.
jornal diário de
grande
circulação no
município ou
região onde
será realizada
a obra ou
prestação do
serviço.
Publicação: 30
dias de
antecedência
quando do tipo
melhor técnica
ou técnica e Apesar do prazo
preço e 15 Interessados de publicação
dias quando devidamente ser maior que na
Até R$
do tipo menor cadastrados, modalidade
1.500.000,00
preço. ou que convite, a
para obras e
atenderem a tomada de
de
todas as preços tem uma
engenharia e
condições importante
Publicação em de até R$
exigidas para vantagem: a
Diário Oficial e 650.000,00
cadastramento comissão de
jornal diário de para demais
até o terceiro licitação pode
grande compras e
dia anterior à adjudicar o
circulação no prestações
TOMADA DE data do objeto mesmo
estado e, se de serviço.
PREÇOS recebimento que apenas uma
houver, em das propostas. proposta seja
jornal diário de válida.
grande
circulação no
município ou
região onde
será realizada
a obra ou
prestação do
serviço
Todos os
interessados
do ramo
pertinente ao
seu objeto, O gestor deve
cadastrados ficar atento à
ou não, muito visada
escolhidos e questão do
Até R$ convidados fracionamento de
150.000,00 em número despesas. Não é
para obras e mínimo de cabível a divisão
de três. de uma
engenharia e determinada
Cinco dias de até R$ Podem obra ou serviço
úteis com 80.000,00 também em parcelas
afixação do para demais participar os menores, com
edital em local compras e licitantes que vistas à adoção
CONVITE apropriado prestações manifestem de uma
de serviço. seu interesse modalidade de
com licitação menos
antecedência rigorosa.
de até 24
horas da
apresentação
das propostas
Fonte: (TORRES, 2012)
Para evitar que no convite participem sempre os mesmos licitantes, deve ser
convidado, no mínimo, mais um interessado para cada repetição do certame e para
convites de objeto idêntico ou assemelhado a licitações anteriores. Quando não
acudirem interessados à licitação, a Administração deve rever as exigências do ato
convocatório e os procedimentos adotados, de modo a encontrar os motivos do
desinteresse dos licitantes.
Visando uma maior celeridade do processo e a possibilidade de contratações

mais vantajosas para o setor público, foi delineada a modalidade de pregão, muito
popularizada em sua versão eletrônica, possibilitada e muito propagada em função da
modernização tecnológica.
Pregão é o procedimento administrativo por meio do qual a Administração
Pública, garantindo a isonomia, seleciona fornecedor ou prestador de serviço, visando
a execução de objeto comum no mercado, permitindo aos licitantes, em sessão
pública, reduzir o valor da proposta por meio de lances verbais e sucessivos.
As vantagens da adoção do pregão devem-se a uma série de características

relativas a esta modalidade de licitação. Só é admitida a escolha do pregão para
compras e serviços comuns, considerados aqueles que não exigem grandes esforços
para sua caracterização, como para contratação de serviço de limpeza ou compra de
materiais de escritório. Por se tratarem de serviços e produtos comuns ao mercado,
não há limite de valor na modalidade de pregão.
O pregão é uma modalidade facultativa para estados e municípios, porém

obrigatória para a administração pública federal. Nesta modalidade há uma
simplificação no processo de habilitação de interessados. Talvez esta seja a principal
contribuição do pregão para a rapidez e economicidade dos procedimentos. Nesta
modalidade há uma inversão procedimental.
Nas demais modalidades de licitação existem duas fases obrigatórias para

todos os participantes: a habilitação e a proposta de valor. Na fase de habilitação
todos os concorrentes devem providenciar toda a documentação exigida no
instrumento convocatório, a qual será entregue em envelope próprio e
minuciosamente conferida antes mesmo da abertura dos envelopes com a proposta
de valor. Da fase de habilitação ainda será aberto período para interposição de
recursos. Após a habilitação, os envelopes com as propostas de valor serão
finalmente abertos e as propostas ordenadas de acordo com o critério de escolha,
menor preço, por exemplo.
Ocorre que na modalidade de pregão a inversão na ordem das fases descritas

acima. As empresas concorrentes apresentam suas propostas iniciais, sobre as quais
podem fazer lances, após conhecer as propostas concorrentes, até que se obtenha a
proposta de menor valor. Passada esta fase, as concorrentes serão ordenadas
conforme o valor crescente de suas propostas e a habilitação só será realizada a partir
da proposta vencedora. Caso a proposta classificada em primeiro lugar não atenda a
algum requisito do termo de referência, documento que substitui o edital nesta
modalidade, as propostas seguintes serão sucessivamente chamadas à habilitação,
até que uma atenda ao exigido.
Isto, somado ao fato de termos na modalidade de pregão uma fase única e

simplificada de recursos, fez com que se popularizasse muito a sua utilização,
permitindo contratações mais simplificadas por parte do serviço público. A tabela a
seguir apresenta dados sobre a adoção das diferentes modalidades de licitação e
explicita o aumento na utilização do pregão, em especial em sua modalidade
eletrônica, no período entre 2002 e 2007.
Título: quantidade de processos e volume de gastos conforme modalidade de
licitação, um comparativo dos anos de 2002 e 2007.
Fonte: Torres (2012)
Síntese da aula
Nesta aula verificamos as diferentes modalidades de licitação e sua aplicação

a cada necessidade de compra de bens e materiais ou contratações de serviços e
obras. Vimos que conforme aumentam os valores envolvidos, amplia-se também o
rigor do processo, passando-se a exigir determinada modalidade. Por fim,
conhecemos a modalidade de pregão que, especialmente na sua modalidade
eletrônica, tem consistido em um avanço e possibilitado maior celeridade nas compras
e contratações públicas.
Na Unidade III, tratamos dos procedimentos administrativos de compras e

contratações públicas, como forma de se levar a efeito o planejamento realizado
quando da elaboração dos orçamentos. É através das licitações, em suas diversas
modalidades, que a administração pública põe em prática seus projetos e pode
entregar as políticas públicas aos cidadãos. Com o término da presente unidade,
encerramos a disciplina. Espero sinceramente que esta tenha contribuído com a
ampliação dos seus conhecimentos sobre orçamento, finanças públicas, compras e
contratações. Desejo ainda que os conhecimentos aqui adquiridos sejam de muita
valia e frutifiquem em uma melhor atuação como profissional da segurança pública e
em um posicionamento mais consciente enquanto cidadão usuário de serviços
públicos.
REFERÊNCIAS
BIBLIOGRÁFICAS
REFERÊNCIAS
BALEEIRO, Aliomar. Uma introdução à ciência das finanças. 15. ed. rev. e atual.
por Djalma de Campos. Rio de Janeiro: Forense, 2001.
BEZERRA FILHO, João Eudes. Orçamento aplicado ao setor público: abordagem

simples e objetiva. 2. São Paulo: Atlas, 2013.
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília: 1988.
______. Lei nº 101/00, de 4 de maio de 2000. Estabelece normas de finanças

públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências.
Disponível em:< http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp101.htm>. Acesso em:
10. Mar. 2018.
______. Lei nº 123/06, de 14 de dezembro de 2006. Institui o Estatuto Nacional da

Microempresa e da Empresa de Pequeno Porte; altera dispositivos das Leis no 8.212
e 8.213, ambas de 24 de julho de 1991, da Consolidação das Leis do Trabalho - CLT,
aprovada pelo Decreto-Lei no 5.452, de 1o de maio de 1943, da Lei no 10.189, de 14
de fevereiro de 2001, da Lei Complementar no 63, de 11 de janeiro de 1990; e revoga
as Leis no 9.317, de 5 de dezembro de 1996, e 9.841, de 5 de outubro de 1999.
Disponível em:< http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp123.htm>. Acesso em:
10. Mar. 2018.
______. Lei nº 8.666/93, de 21 de junho de 1993. Regulamenta o art. 37, inciso XXI,
da Constituição Federal, institui normas para licitações e contratos da Administração
Pública e dá outras providências. Disponível
em:<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8666cons.htm>. Acesso em: 10. Mar.
2018.
GIACOMONI, James. Orçamento Público.16. ed. São Paulo: Atlas, 2012.
REZENDE DA SILVA, Fernando A. Avaliação do setor público na economia

brasileira: estrutura funcional da despesa. Rio de Janeiro: Ipea/Inpes, 1974.
SILVA, Lino Martins da. Contabilidade governamental: um enfoque

administrativo. 8. ed. São Paulo: Atlas, 2009.
TORRES, Marcelo Douglas de Figueiredo. Fundamentos de administração pública

Brasileira. Brasília: FGV, 2012.

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CAEP I - 2019

Centro de Altos Estudos

Setor de Áreas Isoladas

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Reitor do Instituto Superior de Ciências Policiais

Comandante do Centro de Estudos e Aperfeiçoamento de Praças –

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Doutorando em Administração pela Universidade de Brasília (UnB), na linha de

UNIDADE II – LEGISLAÇÃO PERTINENTE E CICLOS DE PLANEJAMENTO E EXECUÇÃO

Apresento a você o guia de estudos para a disciplina de Prática Gerencial

Nessa disciplina trabalharemos aspectos da gestão financeira e orçamentária

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Por fim, na unidade III, trabalharemos o conceito e as normas gerais sobre

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2.3 PRINCÍPIOS BÁSICOS DO ORÇAMENTO

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• Princípio da Unidade: estabelece que a lei deve reunir em um único

2.4 PRINCÍPIOS MODERNOS DO ORÇAMENTO

Os princípios apresentados acima são considerados princípios básicos do

• Princípio da Especificação: também conhecido como princípio da

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Aula 3 – O orçamento público na Constituição Federal de 1988

• Conhecer a previsão constitucional do orçamento público

3.1 PREVISÕES CONSTITUCIONAIS SOBRE ORÇAMENTOS

A Constituição Federal de 1988 trata da matéria orçamentária na Seção II, no