David H.

Bayley

PADRÕES DE
PoLICIAMENTO
Uma Análise Comparativa Internacional

TRADUÇÃO

Renê Alexandre Belmonte

FORO NEV- Núcleo de

FOUNDATION Estudos da Violência-USP

É vedada a reprodução e a distribuição.

Título do original em inglês
Patteri1S of Policing: A Compara tive !nternational Analysis

Copyright© 1985 by Rutgers, The State University

Dados Intern acionais de Cata logação na Publicação (CIP )

(Câmara Brasileira do Livro, SP, Brasil)

Bayley, David H.
Padrões de Poli ciamen to Uma Aná lise Int ernacional
Comparativa I David H. Bayley ; tradução de Renê Alexan -
dre Belmonte. - São Paulo: Editora da Universidade de São
Paulo, 200 I. - (Polícia e Sociedade; n.l)

Título do origin al : Patterns of Policing: A Comparative

International Analysis
Bibliografia
ISBN : 85 -314-0636-6
I. Polícia- Estud os interculturais I. Título. 11. Série.

01-3055 CDD -363.2

Índices para catálogo sistemát ico:

I. Policiamento : Serviços socia is 363 .2

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Edusp - Ed itora da Universidade de São Pa ulo

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Printed in Brazil 2001

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A POLÍCIA NA VIDA POLÍTICA

O papel que a polícia desempenha na vida política dos países provavelmente

atraiu mais atenção do que qualquer outro tópico nos estudos comparativos de poli-
ciamento. As razões são óbvias .' A polícia está para o governo, assim como a lâmina
está para a faca @ caráter do governo e a ação policial são virtualmente indis-
tinguív~ O governo é reconhecido como autoritário quando sua polícia é repressora
e como democrático quando sua polícia é controlada. Não é por coincidência que os
regimes autoritários são chamados de "Estados policiais".~ atividade policial é crucial
para se definir a extensão prática da liberdade h uma~. Além disso, l manutenção de
um controle social é fundamentalmente uma questão polític~JNão apenas ela define
poderosamente o que a sociedade pode tornar-se, mas é uma questão pela qual os
governos têm um grande interesse, porque sabem que sua própria existência depen-
de disso Por todas essas razões, a polícia entra na política, querendo ou nã~
Além da associação da polícia com o governo ser motivo de excitação durante o
estudo das forças policiais, colocando-as no centro político, também cria um proble-
ma intelectual significativo. Se o caráter da atividade policial é um indicador crucial
da natureza dos regimes, então o papel que a polícia desempenha politicamente não
pode ser explicado em termos de caráter do regime. É repetitivo dizer que o papel
policial repressivo na política é causado pela existência de um governo não-demo-
crático, quando se sabe que o regime não é democrático porque a polícia está desem-
penhando um papel repressivo na política. Devemos ter cuidado para evitar esse tipo
de círculo vicioso. Pela mesma razão, tentar explicar as variações da presença da polí-
cia na política é audacioso, porque a menos que haja cuidado, a natureza do governo

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 PADROES DE POLICIAMENTO
é que prestará contas dessa presença, o que tem sido a questão clássica da análise po-
lítica desde Aristóteles. Por outro lado,~ando o caráter do governo é analisado sem
a presença das ações policiais, e sim pela extensão da participação, estrutura, repre-
sentatividade social, entre outros aspectos, fica perigosamente fácil assumir que a
polícia faz aquilo que o governo necessita. (O único meio de escapar deste truísmo é
assumir, mais uma vez, o peso intelectuâfde explicar as diferenças dos imperativos
que controlam os regimes. As relações recíprocas entre os governos e a polícia for-
mam um tópico importante demais para ser ignorado, mas representam uma passa-
gem lógica que impede uma generalização dramática.
Este capítulo irá explorar primeiramente os meios pelos quais a polícia afeta a
vida política, buscando especialmente os padrões de envolvimento que persistem his-
toricamente em lugares diferentes. Será então dada uma atenção especial para a des-
coberta das circunstâncias que encorajam a participação policial, evitando as dedu-
ções fáceis do caráter do regime nas ações policiais.
FORMAS DE PARTICIPAÇÃO POLICIAL
0- polícia afeta a vida política de seis modos gerais, cada um contendo diversas
variações. Primeiro, a polícia freqüentemente determina quem pode participar da
política através de suas decisões quanto a prisões, detenção e exíli2JTais práticas po-
dem ser usadas contra seus adversários políticos sistematicamente, como na ex-União
Soviética, ou acidentalmente, como no Paquistão. Mais sutilmente, a justiça criminal
pode ser usada apenas para ameaçar e frustrar os adversários. Os políticos da oposi-
ção em diversos países freqüentemente afirmam que policiais fazem falsas acusações
e aplicam leis menores mais rigidamente contra eles, fazendo com que percam tem-
po e dinheiro em longas defesas. Uma justiça criminal ramificada nas mãos de uma
determinada polícia pode tornar a vida bastante complicada para cidadãos cum-
pridores da lei.
~gundo, a polícia de diversos países tem uma autoridade explícita para regular
processos políticosf Isto toma diversas formas. Durante o século dezenove, a polícia
americana freqüentemente era responsável pelas eleições. Uma vez que eram contro-
ladas pelos partidos políticos, às vezes "deixavam de perceber" pessoas que votavam
duas vezes ou intimidavam as pessoas para que elas não votassem (Richardson, 1970,
p. 36). Por volta de 1930, a polícia espanhola escolhia quem poderia votar ou não
através de uma crua divisão social, proibindo o voto de quem não possuísse camisas
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A POLICIA NA V IDA POLíTIC A
com colarinho branco (Brenan, 1943, p.30). A polícia japonesa dos dias atuais é res-
ponsável pela aplicação de leis que regulam o processo eleitoral, tais como o uso de
alto-falantes em locais públicos, a distribuição de material de campanha e os pedidos
e gastos de fundos de campanha. Embora a presença policial seja escrupulosamente
equilibrada, seria fácil abusar de tais poderes.
~ma vez que a polícia em todo o mundo tem o poder de regular o comporta-
mento em locais públicos, em nome da segurança e ordem, os encontros políticos,
passeatas e demonstrações ficam sob escrutínio polici~Normalmente é exigido que
os organizadores notifiquem a polícia e obtenham sua aprovação. A polícia pode sim-
plesmente dar a permissão, como na Dinamarca, onde apenas um comício foi proibi-
do desde 1938, ou podem causar atrasos infindáveis ou rejeição pura e simples, como
nas Filipiqas (Grã-Bretanha, Universidade Policial, 1974). Na Itália, entre o final do
século dezenove e começo do vinte os comissários e questores- chefes de polícia das
províncias - proibiram reuniões, acabaram com passeatas, confiscaram pôsteres e
prenderam manifestantes de modo a garantir o domínio do partido governista
(Adams e Barile, 1961, Police College, 1974, pp. 217 -218; Fried, 1963, cap. 3). Duran-
te o Império Germânico todos os clubes e sociedades precisavam entregar cópias de
suas constituições, bem como uma lista dos seus funcionários para a polícia . A polí-
cia precisava ser notificada com uma antecedência de vinte e quatro horas de todas as
reuniões públicas sobre assuntos políticos (Fosdick, 1915 [ 1975], p. 76). A regulação
policial nem sempre é restritiva. Na Grã-Bretanha e nos Estados Unidos, a polícia
tem protegido grupos impopulares, tais como os partidos nazistas, garantindo seu
direito de realizar reuniões públicas. Na Índia e demais países eles defenderam o di-
reito dos grevistas de fazerem piquetes, colocando-se firmemente contra os interes-
ses de grupos poderosos.
A liberdade não apenas de se associar com outros, mas também de falar e escre-
ver sobre o que se quiser são essenciais para uma competição política livre. A
regulação desses processos através da censura freqüentemente é confiada à polícia. É
assim na Rússia dos dias atuais, seguindo uma tradição imemorial; era assim no Im-
pério Germânico pós-1872, onde cópias de todos os jornais e periódicos tinham que
ser submetidos à polícia. Esta podia confiscar sem julgamento qualquer publicação
cujo conteúdo encorajasse a desobediência às leis, incitasse ódio social, ameaçasse a
ordem pública ou mostrasse desrespeito para com o imperador ou o príncipe de uma
região (Fosdick, 1915 [1975], p.76).
A polícia afeta os processos políticos não apenas pelo que ela pode fazer, mas
também pelo que ela deixa de fazer. Quando grupos adversários usam a força uns
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 PADROES DE POLICIAMENTO
contra os outros, a polícia pode decidir a questão ficando de lado e deixando que 0
mais forte vença. Muitos políticos indianos contratam brutamontes conhecidos como
goondas para acabar com reuniões, intimidar os oponentes e estragar anúncios de
campanha. Por volta de 1840, a polícia da cidade de Nova Iorque permitiu que o Gru-
po Espartano de Mike Walsh e o Clube Império de Isaian Rynder impedissem os sim-
patizantes de oponentes políticos de votar no dia da eleição (Richardson, 1970, p. 36).
Como a Frente Comunista repetidamente atacasse a polícia durante a República de
Weimar, entre 1918 e 1933, enquanto os nazistas (Nazi Sturmabteilung - S.A.) não 0
faziam, os policiais começaram a ver os nazistas como seus amigos. Como resultado,
durante o clímax dos eventos do começo da década de 30, eles deixaram que os na-
zistas acabassem com os comunistas, acreditando que uma vitória nazista seria bené-
fica à ordem (Liang, 1970, pp. 94-95). A omissão pode ter um efeito tão mortal quan-
to a ação, embora seja muito mais difícil de ser comprovada.
Finalmente,L.:._polícia influen~ia os processos políticos dando ajuda material em
disputas abertas por poder polítij Especialmente nos países menos desenvolvidos, ela
às vezes fornece transporte para os políticos, leva os eleitores para os locais de eleição
e distribui material de campanha. Mesmo nos países desenvolvidos, a polícia tem sido
usada para organizar apoio eleitoral para governos, questões ou pessoas. ~ma vez que
a polícia representa uma rede abrangente, pronta e penetrante, a tentação em usá-la,
especialmente pelos governos encarregados, é quase sempre irresistível ~
{~rceiro, quand~ .os governos são confrontados por uma vi~lenta oposição or-
gamzada, a ação pohClal pode decidir que lado será o venced~Durante o princípio
da Revolução Francesa em 1789, os policiais não ofereceram resistência às aglomera-
ções urbanas e simplesmente tiraram seus uniformes e desapareceram. Em 1851,
quando Napoleão III causou a queda do governo existente, a polícia desempenhou o
papel oposto, engendrando um golpe não-violento que foi descrito como "uma in-
tensificada ação policial, possibilitada pelo exército" (Bramstedt, 1945, p. 37). Duran -
te a libertação de Paris em agosto de 1944, o quartel da polícia tornou-se um ponto
de resistência organizada, com a polícia lutando contra os alemães. A polícia de Ber-
lim manteve-se indecisa no que se refere à atividade revolucionária em diversos perí-
odos cruciais da história da Alemanha. Em 1848 eles inicialmente defenderam are -
volução, mas rapidamente mudaram de lado quando o exército interveio a favor do
governo. Quando o Kaiser caiu em novembro de 1918, os recrutas da polícia desafia-
ram ordens diretas para defender o regime (Liang, 1970, p. 27 e ss.). No começo da
década de 30, sofrendo do que foi chamado de "exaustão política", como resultado de
se encontrar entre os comunistas e os nazistas por quase uma década, a polícia per-
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É vedada a reprodução e a distribuição.
A POLICIA NA VIDA POLITICA
mitiu que a intimidação nazista criasse uma onda que levou Hitler ao poder e o mun-
do para a guerra (Liang, 1970, pp. 93-95).
Os Carabinieri italianos normalmente não conseguiam resistir à Squadrista de
Mussolini, em parte porque simpatizavam com Mussolini e em parte porque o go-
verno vacilava. Como na Alemanha, a população começou a esperar que os fascistas
os salvass~m da bagunça que os próprios fascistas haviam deliberadamente criado.
Na Espanha de 1931 o comandante da Guardia Civil causou o colapso da ditadura de
Primo de Rivera e a criação de uma república quando decididamente impediu que
chegassem reforços para o rei (Brenan, 1943, p. 241). O desempenho policial foi in-
consistente durante a guerra civil: onde os comandantes locais eram leais, a polícia
ficou ao lado da república e contra os generais; onde não eram, a Guardia ficou ao
lado do exército (Brenan, 1943, p. 216; Carr, 1966, p. 655).
J Considerando-se que a polícia é a primeira linha de defesa contra as tentativas
de s'eaerrubar um regime através da força, é curioso observar como existem poucos
estudos sobre ela durante esses divisores de água na história polít~Há, com certe-
za, muito menos do que a respeito dos militares. Esta negligência relativa provavel-
mente é causada pelo fato de que a ação policial raramente é dramática; está muito
inserida nos processos rotineiros de governo. O clímax em momentos de virada his-
tórica decisiva acontece em parte porque a polícia desempenhou seu papel e falhou.
Para usar uma metáfora militar, a polícia possui pouca ligação com os conflitos polí-
ticos. Na hora em que a escolha sobre o envolvimento da força pode ser determinan-
te, sua coesão freqüentemente tem sido destruída, sua lealdade comprometida e sua
eficácia desgastada.
/ Quarto, a polícia influencia a política através de atividades clandestinas, tais
co~espionagem e provocaçõ~ Provavelmente as formas mais notórias de inter-
venção policial na política, essas práticas são a marca dos "estados policiais".
Infelizmente, a terminologia usada para descrever tais operações é desajeitada e
incorreta. Polícia secreta e polícia política são termos pejorativos, normalmente usa-
dos para descrever os agentes do governo que clandestinamente influenciam os re -
sultados políticos. O primeiro problema com estes termos é que os policiais não são
os únicos agentes do governo que secretamente espionam e perturbam as atividades
políticas. O Renseignement Genereaux francês, o MI5 e a Divisão Especial, da Grã-
Bretanha, a KGB da Rússia e o FBI e CIA nos Estados Unidos são comumente tachados de
polícia "secreta" ou "política': Embora todos operem em parte secretamente e freqüente-
mente possuam usos políticos, também, nem todos podem ser considerados polícia.!uma
polícia secreta, dando prosseguimento à discussão do Capítulo I, é uma agência ~o-
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 PADROES DE POLICIAMENTO
rizada a usar a força física dentro da comunidade e a fazê-lo secretamentJ. A Agência
Central de Inteligência dos Estados Unidos, nesse caso, não foi planejada para ser nem
uma agência secreta nem política, embora o tenha se tornado durante as décadas de
1960 e 70, quando realizou uma vigorosa contra-espionagem nos Estados Unidos,
sobre a violação dos direitos de atuação. O FBI, entretanto, claramente é ambas as
coisas - uma agência policial que trabalha secretamente para monitorar e, às vezes,
mudar resultados políticos. Uma polícia política secreta, propriamente dita, pode ser
criada ao se atribuir a agências policiais existentes a responsabilidade por atividades
clandestinas na política ou através da criação de organizações secretas para uso na
política, cujos membros também tenham autoridade para aplicar restrições físicas. A
raiz deste problema de terminologia é que não existe nenhuma palavra para descre-
ver agentes governamentais políticos secretos que não façam parte da polícia. Nem
"espião" nem "agente provocador" são adequados. Por outro lado, assim como nem
todos os agentes políticos secretos são policiais, nem todos os agentes da polícia se-
creta interferem na política. As "forças de ataque" conjuntas federais, estaduais e lo-
cais nos Estados Unidos, criadas para investigar e processar os crimes "organizados",
são um exemplo. Finalmente, "polícia política" não é necessariamente "polícia secre-
ta". As forças policiais freqüentemente operam de maneira bastante aberta, como vi-
mos, ao afetar os processos políticos. Em resumo, então, os atributos de ser "política",
"secreta" e "policial" nem sempre andam juntos, em qualquer combinação. Em parti-
cular, o hábito de se associar objetivos secretos e políticos à polícia é danoso à com-
preensão da manipulação tanto do policiamento quanto da política.
A polícia americana age em todos os níveis como uma polícia política secreta.
De modo a evitar ações violentas com motivação política, ela rotineiramente coleta
secretamente informações sobre as atividades políticas. Um indicador da abrangência
dessa atividade foi revelada por investigadores do congresso, que descobriram que
no começo da década de 70 o FBI possuía mais de meio milhão de arquivos de inteli-
gência, cada um deles representando um indivíduo ou um grupo; havia investigado
740 000 alvos subversivos nos vinte anos anteriores; e possuía 7 482 informantes de
"guetos", além de 1 200 informantes de "inteligência interna", para quem pagava 7,4
milhões de dólares por ano'. Ainda mais perturbador para a opinião pública, o FBI
havia se infiltrado em um grande número de organizações que considerava subversi-
vas- incluindo o movimento de direitos civis, organizações racistas de brancos e ne-
I. O Comitê Seleto do Senado para o Estudo das Operações do Governo com Respeito às Atividades de Inteligên-
cia, conhecido como o Comitê Church por causa de seu presidente, o Senador Frank Church. Para uma referên-
cia completa sobre os trabalhos do Comitê Church, ver Halperin et ai., 1976, cap. 3.
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A POLÍCIA NA VIDA POLíTICA
gros, grupos pacifistas e a esquerda radical - de modo a atrapalhar suas atividades.
Eles podiam usar seu acesso para semear discórdia, provocar ações imprudentes e
obstruir o funcionamento rotineiro. Eles também espalhavam informações falsas so-
bre essas pessoas e grupos, de modo a destruir suas reputações e por conseqüência
sua eficácia como agentes políticos (Associação Internacional dos Chefes de Polícia,
1976, cap.8). No caso mais famoso, o FBI tentou chantagear Martin Luther King, Jr.
(Halperin, et ai., 1976, pp. 111-115). Sob a intensa pressão pública gerada pela inves-
tigação do congresso, o FBI comandou uma penetração provocativa, ao invés de pas-
siva, nos grupos políticos, interrompida em meados da década de 70 (J. Wilson, 1980).
A Rússia tem uma polícia política, centralizada, secreta e especializada há sécu-
los. Desde que Ivan I criou a Oprichnina, no começo do século dezessete, os gover-
nos russos têm dado um grande poder a agentes especiais cuja função principal é
coletar informações sobre a opinião pública, espionar quem possui opiniões contrá-
rias ao governo e neutralizar ameaças ao regime. Eles trabalhavam independentemen-
te da polícia pública normal e, exceto por curtos períodos de tempo, respondiam à
autoridade política máxima, ao invés de responder aos ministros burocráticos. O
modelo era a polícia secreta de Nicolau I, conhecida como Terceira Seção. Criada em
1826, seu nome se refere a uma unidade dentro do supremo tribunal de justiça impe-
rial (Monas, 1961, p. 62; Squire, 1968, pp. 48-62, 228 -230). A Revolução Bolchevique
de 1918 não mudou essas tradições. Na ex-União Soviética a polícia secreta, agora
chamada KGB, tem sido dirigida pelo Politburo, o conselho dirigente supremo do
Partido Comunista, exceto por um ano, imediatamente após a queda de Lavrenti
Beria, quando o controle foi transferido para o Ministério do Interior 2 •
A Sicherheitspolizei da Alemanha imperial e de Weimar e a Geheimstaatspolizei
(Gestapo) de Hitler eram, ambas, polícias secretas. Eram ramificações da polícia cuja
responsabilidade incluía operações ativas e passivas dirigidas a pessoas e processos
políticos. Enquanto ambas se localizavam dentro do Ministério do Interior em
Berlim, a Sicherheitspolizei possuía autoridade apenas no Estado da Prússia, enquan-
to a Gestapo possuía poderes em toda a Alemanha (Goedhard, 1954).
A monitoração secreta e sistemática da opinião pública e da atividade política
tem sido uma função básica do policiamento francês há séculos. Ela é feita pelo
Renseignement Generaux, que faz parte da Polícia Nacional. O controle é exercido
diretamente de Paris, passando por cima da cadeia de comando normal, que funcio -
na através do comissário e do chefe de polícia. Os ingleses, por outro lado, não de-
2. KGB significa Komitet Gosudarstvennyi Bezopastnost (Com itê para a Segurança do Estado) (Juviler, 1976).
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 PADROES DE POLICIAMENTO
senvolveram uma polícia política secreta até 1884, quando uma Divisão Especial foi
criada dentro da Polícia Metropolitana de Londres (Critchley, 1967, p. 161). Embora
a espionagem, tanto dentro quanto fora do país, tenha sido documentada desde a
época dos Tudor no final do século quinze, esses agentes não possuíam poderes para
a aplicação da lei. Isso cabia aos magistrados 3 • Quando a Grã-Bretanha combinou
poderes policiais com vigilância política secreta de um modo burocrático, esta foi co-
locada dentro de uma organização policial responsabilizável. Não foi criada uma for-
ça separada, como a Rússia e a Alemanha Nazista fizeram. O departamento do MIS
também coleta e combina dados de inteligência políticos, mas se qualquer restrição
legal se faz necessária, cabe à polícia normal executá-la. O MIS, então, embora secre-
to e político, não é polícia. Os detetives da Divisão Especial, também, ainda que se-
jam policiais, tradicionalmente passam a ação para os policiais comuns quando são
necessárias ações ofensivas (Clayton, 1967, cap. 3).
L9 fato é que todos os governos desenvolvem algum tipo de monitoração e presença
secreta na vida polít5 Mas é um erro enorme dizer que todos os governos têm uma
polícia secreta e/ou política. Os governos diferem em grande medida dos tipos de po-
deres autorizados, do quanto mantêm em segredo, do alcance e escala das operações, e
da localização dessas operações no que diz respeito às organizações policiais.
l3_uinto, a polícia afeta a política diretamente ao se tornar protagonista da criação
de diretrizes dentro dos gover~Em alguns países, como a União Soviética, o poder
policial é reconhecido através da representação nos altos conselhos do governo- como
a KGB no Politburo, como a Militzia nos Conselhos Ministeriais centrais e nas repúbli-
cas. Em outros países, os policiais profissionais seniores são expressamente proibidos
de participar dos conselhos normativos gerais. Isto acontece nos Estados Unidos, Grã-
Bretanha, Índia e Japão. Embora eles tenham acesso total às lideranças governamen-
tais, não participam do desenvolvimento das normas que não abrangem sua área de
competência. É claro, a polícia pode também ter grande participação no governo atra-
vés de vias informais. Napoleão, Hitler e Stalin dependiam de seus chefes de polícia-
Fouché, Himmler e Beria, respectivamente - para uma grande gama de informações,
apoio e conselhos. É fácil abusar deste tipo de acesso secreto, à medida que a polícia se
aproveita dos medos dos líderes políticos para seus próprios propósitos (Radzinowicz,
1957, pp. 561-562).~ais inescrupulosamente ainda, a polícia pode afetar as normas
utilizando dados de inteligência secretos para chantagear políticos e oficiais para que
3. Deacon, 1969, caps. I e 2; Beloff, 1938, p. 141. Uma exceção pode ter sido Thomas de Veil, um magistrado londri-
no, que foi secretamente nomeado "juiz da corte" em 1729, tornando-se responsável pela proteção da corte, bem
como pelo controle dos espiões do governo (Pringle, s.d., p. 62) .
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A POLíCIA NA VIDA POLíTICA
estes apóiem os interesses policia~ Acredita-se que J. Edgar Hoover, o primeiro dire-
tor do FBI, possuísse arquivos abrangentes potencialmente danosos a muitas pessoas
públicas. Ele até mesmo dividiu algumas dessas informações excitantes com presiden-
tes4. A crença na existência de tais informações, quer existissem ou não, pode ter feito
com que muitas pessoas não manifestassem seu desacordo ccim o FBI, ainda que as
ameaças jamais tenham sido feitas explicitamente.
A polícia ocasionalmente entra na arena política como porta-voz declarado de
determinados assuntos. Nos Estados Unidos, por exemplo, ela iniciou consultas po-
pulares contra comissões revisionais, mobilizando apoio de modo tão bem sucedido
que as comissões foram extintas em todos os casos (Walker, 1977, p.173). Na Grã-
Bretanha a Federação Policial abertamente se opôs ao homossexualismo, aborto e à
abolição da pena capital (Reiner, 1980). O apoio policial é desejado porque nos países
democráticos ele pode mobilizar uma votação em massa que pode determinar os re-
sultados eleitorais. A polícia troca apoio eleitoral por apoio em questões de "lei e or-
dem"5.
(Sexto, a polícia tem um considerável poder latente no que diz respeito a todas as
normas que necessitam de execução da lei como parte de sua implementação. Se a
polícia não está disposta a aplicar as restrições necessárias, os programas podem não
ser bem-sucedid~Esse foi o caso da limitação do dote na Índia, da proibição alcoó-
lica nos Estados Unidos e da reforma agrária em partes da América Latina. Mesmo a
insinuação de que o apoio policial é problemático pode ser suficiente para desen-
corajar iniciativas normativas. No outro extremo, a polícia pode enfraquecer as nor-
mas através de uma aplicação da lei cuidadosa demais, aplicando a lei tão mecanica-
mente que desperta a fúria popular. Embora seja raro, isso já aconteceu, como no
caso das normas de trânsito nos Estados Unidos.
Em resumo, a polícia pode afetar a vida política de seis formas importantes: de-
terminando quem são os atores políticos, regulando processos competitivos, defen-
dendo ou não regimes de ataques violentos, secretamente monitorando e manipulan-
do grupos políticos, defendendo a polícia dentro e fora do governo e proporcionando
apoio material. Estes modos de participação, entretanto, não representam todas as
áreas de atuação possíveis. Estas são apenas as seis maneiras principais de influência
4. Halperin et ai., 1976, cap. 4. De acordo com evidências do Comitê Church, Hoover dividiu essas informações
com Roosevelt, Kennedy, )ohnson e Nixon. Truman e Eisenhower não são mencionados .
5. Os oficiais de polícia podem usar suas carreiras como trampolins para um cargo político. Este não é um exemplo
da polícia influenciando a política, uma vez que deixaram formalmente de fazer parte da polícia. Mesmo assim,
tais transformações garantem que um ponto de vista policial seja ouvido no âmbito político.
211
 PADROES DE POLICIAMENTO
direta, ou seja, onde o objetivo político é conscientemente perseguido. Mas a polícia
também influencia a política indiretamente. Embora isso raramente seja reconheci-
do e menos ainda calculado, seus efeitos podem ser profundos. Vamos examinar di-
versas formas de influência indireta.
Primeiro,E_ma vez que os policiais são a encarnação do governo, eles são os pro-
fessores mais páman~ntes dos valores cívicos na socieda~ Um estudo americano des-
cobriu que, para as crianças da escola primária, o governo é personificado pelo presi-
dente e pelos policiais (Easton e Denis, 1969, cap. 10). Mais tarde a importância dos
policiais declina à medida que as crianças aprendem mais sobre os trabalhos impes-
soais do governo. As crianças que vêm de setores da população com uma profunda vi-
são negativa em relação à polícia, como as negras e as hispânicas nos Estados Unidos,
podem desenvolver, de modo significativo, visões a respeito do governo diferentes das
visões das crianças de setores mais favoráveis à polícia (Bayley e Mendelsohn, 1969).
~guns autores até mesmo sustentam que os policiais desempenham um papel
formador para a determinação do caráter nacio ~ Charles Reith atribui à polícia as
características inglesas exaltadas de ordem, cortesia e respeito à lei (1948, pp. 83 -89).
A população inglesa nem sempre foi respeitadora das leis e pacífica. Pelo contrário,
até o século dezenove era violenta e tumultuosa. Mudou, Reith argumenta, como re-
sultado do autocontrole, imparcialidade e sólido senso de humor demonstrados pela
Nova Polícia de Peel após 1829. Geoffrey Gorer, também, acredita que os ingleses
internalizaram as normas dos policiais. Isto aconteceu porque o caráter nacional é
modificado pela "seleção de pessoal das instituições que estão em contato perma-
nente com as massas .. . e numa posição de autoridade" (Gorer, 1955). Acredita-se até
que um estudo canadense tenha testado esta teoria. Skagway e Dawson eram duas
cidades da fronteira bruta do Rio Yukon no final do século dezenove, a primeira no
Alasca americano, a segunda nos Territórios a Nordeste do Canadá. Embora ambas
fossem habitadas pelo mesmo tipo de pessoas violentas, migrantes e insatisfeitas,
Dawson era reconhecida como sendo consideravelmente mais propensa às leis e à
ordem. Atribui-se esta diferença ao exemplo disciplinado da Polícia Montada do Nor-
deste do Canadá (Morrison, 1974).
É revelador o fato de que os dois países em que se acredita que a polícia tenha
exercido os efeitos mais benéficos sobre o público - a Grã-Bretanha e o Canadá- são
os únicos dois países que usam os policiais como símbolos que representam as quali-
dades essenciais de caráter nacional (L. Brown e C. Brown, 1973, p. 1927). O que ra-
ramente se considera é que outras forças policiais estão tendo um efeito igualmente
grande, tanto nos nativos quanto nos estrangeiros, ainda que não de modo tão favo-
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A POLICI A N A VIDA POLÍTIC A
rável. Pouquíssimos países aprenderam a lição de que o que a polícia faz reforça ou
subverte os valores do sistema político nacional. Um exemplo é o Japão, que usou a
polícia, o exército e as escolas conscientemente durante o período Meiji para estimu-
lar uma mentalidade moderna em toda a nação. Outro exemplo é a Malásia contem-
porânea, onde a polícia é constantemente encorajada a servir de exemplo para uma
nova percepção moral destinada a educar a população como um todo.
B gundo, a polícia está em posição de influenciar grandemente a legitimidade
do governo e dos processos que este emprega. Seu uso da força, em particular, pode
ser de grande importância nas vidas dos indivíduos e pode moldar movimentos po-
lític~ Se os policiais normalmente são brutais, a hostilidade é redirecionada contra
eles e contra o governo que eles representam . Francis Place, o "Radical de Charring
Cross", percebeu que a brutalidade policial ao lidar com manifestantes funcionou a
favor dos extremistas e tirou de moderados como ele o controle dos movimentos da
classe trabalhadora. No que de outro modo pareceria paradoxal, credita-se a ele a
invenção do avanço a pé dos policiais com cassetetes em substituição à cavalaria ar-
mada com sabres (Reith, 1948, cap. 9). A moderação parece ter funcionado, uma vez
que o embate entre a polícia e os manifestantes em Coldbath Field em 1833 foi a últi-
ma vez que uma multidão saiu às ruas unicamente para desacreditar a polícia. Um
tratamento controlado das manifestações cartistas em 1839 e 1842 confirmou outra
vez a liderança moderada (Radzinowicz, 195 7, p. 251). Por outro lado, repetidos atos
de brutalidade da Guardia Civil na Espanha durante o século dezenove e princípio
do século vinte trouxeram rebeliões contra os policiais e contra o governo, quase sem-
pre gerando contra-ataques vingativos. A feroz repressão policial por volta de 1890,
especialmente ligada com os bombardeios anarquistas do Teatro Lido e da procissão
de Corpus Christi em Barcelona, detonou represálias que incluíram o assassinato de
três primeiros ministros durante os vinte anos seguintes. Uma Europa liberal reagiu
à barbaridade policial com raiva e desprezo, reacendendo as lembranças da "Lenda
Negra" da Espanha durante a Inquisição (Carr, 1966, p. 441; Brenan, 1943, p. 74) . O
extremismo político tornou-se inevitável numa situação em que a polícia lidava com
sindicalistas comerciais de três modos: criando uma lista de "alvos" e pagando para
matá-los, prendendo-os e atirando neles, sob o argumento de que haviam tentado
fugir e libertando-os da cadeia para que em seguida fossem mortos por pistoleros an-
tes que chegassem à segurança de seus bairros (Brenan, 1943, cap. 4). A legitimidade
do governo republicano foi severamente enfraquecida em 1933, quando a Guardia
arrasou o vilarejo de Casas Viejas com bombardeio aéreo e executou vinte e cinco
camponeses. Este incidente começou quando camponeses de um grande latifúndio
213
 PADROES DE POLICIAMENTO A POLíCIA NA VIDA POLÍTICA

de Andaluzia, que acreditavam que o novo milênio havia chegado com o estabeleci- (c) através de censura
mento da república, foram até um posto local da Guardia e convidaram policiais para (d) através do consentimento por intimidação
cultivar a terra com eles. Os policiais se assustaram e responderam com tiros. Enfure- (e) através de apoio físico
cidos, os camponeses sitiaram o posto policial (Brenan, 1943, p. 247). Dois anos de-
pois, oficiais da Guardia foram retalhados até a morte em Oviedo, numa represália 3. Sobre regimes sendo atacados
explícita à reação exagerada da Guardia em Casas Viejas. Em circunstâncias como es- 4. Sobre normas
tas, que não se limitaram à Espanha, a desconfiança entre o governo e a população (a) através de participação formal
torna-se a norma, e confiar parece ser um ato de ingenuidade. (b) através de influência devido a acesso privilegiado
~ceiro, as forças policiais afetam a política indiretamente porque, devido à sua (c) através de ameaças de falta de apoio
rara visibilidade, acabam se tornando um tipo de demonstração dos problemas e (d) através de mobilização política
potenciais da nação - integração ou segregação das classes, castas, raças ou religiões;
emprego através do mérito ou favorecimentos; vida pública com honestidade ou B. Secreto
corrupção; e igualdade ou desigualdade perante~ leJ Potholm, 1969). 1. através de vigilância
l Quarto, as forças policiais contribuem para o desenvolvimento econômico do 2. através de manipulação
país. Podem fazê-lo através de contribuições com trabalho, como na Indonésia, ou
II. MoDos DE INFLUÊNCIA INDIRETA
equipamentos físicos, como na África. Também afetam o desenvolvimento através da
A. Através da socialização da população
demanda que geram por policiais cultos, líderes com estudos, habilidades técnicas,
B. Através da legitimação do governo
melhore.> estradas e redes de comunicação eletrônica, equipamentos e material cien-
C. Através de efeitos de demonstração
tíficos. De um modo geral, a polícia atua a favor do desenvolvimento, ansiosa para
D. Através da participação no desenvolvimento
utilizar o que é novo, de modo a estar equiparada com suas contrapartes profissio-
nais em outros paí~
{!!!:toda esta discussão não mencionei a contribuição principal da polícia, ou seja,
Deve estar claro agora que a polícia tem uma influência considerável na política,
a manutenção de processos previsíveis e ordeiros na vida da comunidade. A segurança
quer ela escolha usar essa influência, quer nem mesmo tenha a noção exata de sua
pública - uma frase batida, mas útil - é a base na qual todos os processos sociais se
importância. Os modos pelos quais ela afeta a política são muito mais variados do
apóia~A qualidade de vida e as conseqüentes reivindicações da população sobre o
que normalmente se supõem, como o resumo a seguir indica.
governo são definidos pelos julgamentos que a polícia faz de questões aparentemente
técnicas tais como prioridades da execução da lei, a ênfase dada à prevenção de crimes
I. MoDos DE INFLUÊNCIA DIRETA
ao invés de investigação, e a maneira como a atividade policial é realizada.
A. Aberto
1. Sobre as pessoas
(a) através de prisões REALIZANDO JULGAMENTOS COMPARATIVOS
(b) através de detenção
(c) através de exílio É importante fazer julgamentos sobre o papel relativo da polícia na política dos
países ou das comunidades de qualquer tipo. De fato, é inevitável entre pessoas sensí-
2. Sobre processos veis politicamente. Mas é difícil fazer tais julgamentos, por diversas razões.
(a) através da supervisão eleitoral Primeiro, não há informações confiáveis em número suficiente, especialmente -
(b) através da regulação de reuniões públicas e precisamente- nas comunidades onde a polícia desempenha um papel maior.

214 215
É vedada a reprodução e a distribuição.
 PADROES DE POLICIAMENTO
Segundo, uma descrição comparativa deve lidar com diversos tipos de interferên-
cia. Esta ocorre de diversas maneiras, nem todas elas imediatamente óbvias. Se as pes-
soas se baseiam em medidas de dimensões diferentes, desacordos a respeito do papel
policial são inevitáveis. Mesmo quando questões similares são avaliadas, julgamentos
gerais podem variar à medida que se atribui uma importância maior a um determina-
do tipo de intervenção do que a outro. O que é possível dizer, resumidamente, sobre 0
papel da polícia na política do país A, que possui uma vigilância clandestina sistemáti-
ca, mas sem assistência visível aos encarregados? E o país B, que proíbe a manipulação
secreta dos resultados políticos, mas que institui cargos policiais nos conselhos mais
altos do governo? Quando existem diversos tipos de análise, torna-se necessário esta-
belecer algum sistema de pesos para ser possível realizar um julgamento geral.
Terceiro, devem ser feitos julgamentos qualitativos sobre a natureza da interven-
ção policial. A França, no tempo de Napoleão III e a União Soviética de Stalin foram,
ambas, chamadas de "Estados policiais" (Payne, 1966; Bramstedt, 1945). Ambas tinham
intrincadas redes de espionagem, a opinião pública era monitorada de perto pelo gover-
no e a competição pelo poder político era limitada demais. Mas a população francesa de
meados do século dezenove geralmente não era punida por suas crenças, os campos de
concentração não existiam e as cartas raramente eram abertas. Certamente há uma dife-
rença brutal entre os "Estados policiais" dos Napoleões e o dos comissariados.
Quarto, a tarefa de se fazer julgamentos comparativos corretos é complicada pelas
discordâncias sobre moralidade, necessidade e a possibilidade de justificação de práti-
cas semelhantes em locais diferentes. As pessoas criadas na tradição ocidental liberal
supõem que a polícia não deveria ajudar a determinar os resultados políticos; foram
ensinados a acreditar que a polícia deveria se manter neutra. A polícia serve à lei, não
aos regimes; instituições, não pessoas. Por causa disso, quase qualquer interferência na
vida política é condenada. Partindo dessa perspectiva, mesmo pequenas medidas de
intervenção são vistas com horror. Mas objeções a tal neutralidade podem surgir de
dois modos - ideológicos e situacionais. E ambos podem ser usados para aceitar a in-
tervenção policial em um lugar, quando o mesmo não aconteceria em outro. Noções
reais de justiça ou de uma sociedade justa freqüentemente requerem que certos tipos
de pessoas sejam excluídas da influência política. Governos na Rússia, China e Cuba
usaram esta prerrogativa contra proprietários de terras, aristocratas e capitalistas. Di-
ferentes governos excluem outros tipos de pessoas, tais como membros de determina-
das religiões, castas, tribos ou comunidades nacionais. A neutralidade da polícia é acei-
tável quando é possível contar com o fato de que os procedimentos da política irão
servir à visão dominante da justiça. Quando isto não ocorre, uma comunidade pode
216
É vedada a reprodução e a distribuição.
A POLÍCIA NA V ID A POLÍTICA
sentir que a intervenção partidária por parte da polícia na política é necessária. Fatores
situacionais também podem enfraquecer o valor da neutralidade. O que a polícia deve
fazer, por exemplo, se a comunidade é confrontada por um ataque terrorista violento,
cometido por pessoas dedicadas a acabar com a competição política? O governo italia-
no enfrentou isso com a milícia Fascista, o governo da Malásia com o Partido Comu-
nista e a República de Weimar com os nazistas e os comunistas. A justiça pode requerer
o que pode parecer uma interferência partidária na política. A mesma questão pode
ser feita a respeito do IRA na Grã-Bretanha, do PLO em Israel, do RSS na Índia e da Ku
Klux Klan nos Estados Unidos A necessidade de proteger pessoas inocentes, ao invés
de esperar passivamente por distúrbios criminosos, faz com que a polícia às vezes tome
medidas secretas e, por vezes, preventivas. A neutralidade pode sair extremamente cara,
não apenas em termos de resultados políticos, mas também de vidas human3' Infeliz-
mente, os limites da neutralidade quase nunca são discutidos com cuidado. E mais
raramente ainda são transformados em matéria de diretriz públicaL9 resultado, em
países com os mais diversos cunhos políticos, é que a polícia freqüentemente entra em
ação sem nenhuma instrução, exceto sua própria crença do que deve ser feit~'
Para analisar comparativamente as razões para as diferenças do papel policial na
política em cada lugar, devemos ser capazes de descrever seu papel corretamente. A
análise enfrenta uma escolha: ou prosseguir desagregadamente, tratando cada aspecto
da interferência separadamente, ou simplificando a descrição, seja resumindo as diver-
sas leituras ou concentrando-se em apenas algumas e excluindo as demais. A segunda
estratégia é claramente a mais simples e será adotada aqui.t credito que haja três mo-
dos de interferência particularmente reveladores, assim como mais fáceis de serem
analisados. Eles são: a freqüência com que a polícia restringe sem dissimulação os pro-
cessos de competição política; a eficácia com que monitora a política clandestinamen-
te; e a importância de sua presença formal em conselhos governamentais IPode-se per-
ceber que os países possuem, acredito, tradições distintas em cada umâCÍessas áreas. A
tarefa da análise será explicá-las em termos de fatores contextuais.
DETERMINANTES DA INTERVENÇÃO POLICIAL
Que condições são associadas com as tradições da interferência policial na políti-
ca, como indicado pelas atividades persistentes e abrangentes dos três tipos estipula-
dos? Algumas pistas foram fornecidas por comparações multinacionais, usando dados
agregados no mundo contemporâneo. Usando informações da obra de Banks e Texto r,
217
 PADROES DE POLICIAMENTO
Cross Polity Survey (Pesquisa Política Intercruzada) (1968), Phillip Coulter descobriu
uma relação inversa moderadamente forte entre um papel policial ativo na política e o
desenvolvimento econômico. Ou seja, a polícia era mais ativa em países com uma ren-
da per capita nacional baix~ A única outra associação significativa foi com o caráter
político dos regimes. Outras variáveis- tais como homogeneidade lingüística, popula-
ção, urbanização, empregos no setor industrial e homogeneidade racial - mostraram,
no máximo, relações muito fracas. A descoberta de que a atividade policial na política
e o caráter dos regimes estão relacionados não é tautológica, porque o caráter dos re-
gimes foi operacionalizado sem referências às atividades policiais 7• Outro estudo base-
ado nesses mesmos dados nacionais cruzados descobriu que as atividades policiais na
política estão ligadas até certo ponto à centralização administrativa (Holmes, 1972, cap.
6). Embora pareça plausível que tanto o caráter do regime quanto o desenvolvimento
econômico sustentem a atividade policial na política, ao invés do contrário, a direção
da causalidade não pode ser deduzida entre a atividade policial na política e a centra-
lização administrativa. Neste ponto torna-se necessária uma pesquisa mais profunda.
Juntas, as descobertas da pesquisa nacional cruzada contemporânea podem ser resumi-
das pelo seguinte:;um ativo desempenho policial na política é menos comum nos países
relativamente bem'clesenvolvidos economicamente, que têm regimes democráticos e são
administrativamente descentralizados 8 • I
f Que os regimes baseados numa paf'ticipação política limitada necessitam da polí-
cia para manter estes processos,ldesse modo dando à polícia um papel maior na vida
política( é algo óbvio: O que não é óbvio é por que há diferenças significativas da ativi-
dade policial na política em países com sistemas de governo semelhantes. jEmbora o
caráter do regime claramente influencie o papel policial, são possíveis variações na tra-
dição como resultado de outros fatores ! Quais são eles? /Um deles parece ser a maneira
pela qual o po~er estatal se consolidou territorialmente.\Por exemplo,f9_desenvolvimen-
to policial na Austria, Rússia e França está intimamente ligado aos resultados conse-
guidos pela hegemonia dinástica pelos Habsburgs, Romanovs e Bombons, respectiva-
ment~. '(Payne, 1966, pp. 3-26; Radzinowicz, 1957, pp. 570-574; Squire, 1968, pp. 228-229;
6. Coulter, 1972. O valor lambda era de 0,54. A polícia foi dividida pelo Professor Banks em ativa ou inativa- variá-
vel dicotômica- com base nas leituras gerais sobre cada país. A categorização foi impressionista, mas informada
(comunicação pessoal).
7. A operaciona lização do caráter do regime foi feita em termos de variáveis como a natureza do sistema eleitoral,
condição constitucional do regime, condição da legislatura, articulação de interesses, distribuição horizontal de
poderes e caráter da burocracia.
8. Uma vez que se sabe que o desenvolvimento econômico e o caráter do regime estão associados - regimes demo-
cráticos tendendo a ser avançados economicamente - suspeito que uma análise mais aprofundada mostraria
que é o caráter do regime, e não o desenvolvimento econômico, o fator crucial.
218
É vedada a reprodução e a distribuição.
A POLICIA NA VIDA POL!TICA
Rosenberg, 1958). Por outro lado, a polícia foi criada na Grã-Bretanha, Canadá e Estados
Unidos para gara;tir a paz real sob a lei comum ao invés de sustentar um determinado
regime políticd. Nesses países as tradições policiais não foram marcadas pela necessidade
de espionagem política ou repressão~ O ponto principal é ser mais provável que a polícia
desempenhe um papel ativo na política se foi criada inicialmente para defender os inte-
resses de regimes! Se o ímpeto para sua criação foram as necessidades de lei e ordem da
população em geral, então é provável que não sejam ativas politicamente.
A questão da consolidação do poder dinástico pode ser resumida em termos de um
princípio maior e mais poderoso. O fator específico que cataliza a entrada da polícia na
vida política é a violência em grupo, vista como ameaçadora às instituições dos poderes
estatais\A implicação é de que a insegurança criada pela criminalidade não leva a polícia
à política; apenas a insegurança política tem esse efeito. E quanto mais cedo a crimi-
nalidade com relevância política, especialmente a violenta, acontece durante a formação
do Estado, maiores as chances de que será criada uma tradição de interferência policial.
A Rússia oferece um exemplo dramático. Ela enfrentou rebeliões sangrentas, golpes e
assassinatos desde que Ivan I subjugou os boiardos no século dezessete. O medo dos
czares de perderem a coroa e dos latifundiários de perderem suas propriedades se juntou
de modo a produzir uma aliança política que resultou na repressão sistemática de ele-
mentos políticos dissidentes e dos servos que trabalhavam no campo (B. Moore, 1967,
parte 3). O legado do controle policial se confirmou, ao invés de ser extirpado, durante a
Revolução Bolchevique e pela guerra civil que se seguiu. Os franceses também criaram
instituições policiais durante a violência contra um Estado em consolidação. Instituições
policiais especiais foram criadas na segunda metade do século dezessete, após os reis
Bourbon serem confrontados com rebeliões regionais na Fronde em 1648 e 1649 (Gruder,
1968). Por outro lado, a atividade policial na política da Prússia desenvolveu-se muito
mais lentamente do que na Rússia ou na França, refletindo um padrão de consolidação
mais consensual. A violência interna começou a ameaçar o regime só no século dezenove,
mais notadamente em 1815 e 1848, sendo que as coerções mais severas à liberdade polí-
tica só foram aplicadas em 1878, após duas tentativas malsucedidas de assassinar o impe-
rador. Foram criadas leis que permitiram à polícia esmagar o Partido Democrático Social
e exilar seus membros 9 •
A norma de que a violência grupal que ameaça a ordem política leva a polícia a
interferir na política mais uma vez é confirmada pela experiência da Grã-Bretanha,
Canadá e Estados Unidos. A Divisão Especial da Scotland Yard foi criada em 1884
9. A lei foi renovada quatro vezes antes de cair em 1889 (Eick, 1950, pp. 242-243 ).
219
 PADROES DE POLICIAMENTO
especialmente para lidar com a violência associada ao movimento pela independên-
10
cia da Irlanda • O movimento cartista das décadas de 1830 e 1840, ainda que envol-
vendo um grande número de pessoas, não representava uma ameaça violenta ao sis-
tema político, o que não quer dizer que não houvesse diversas pessoas que pensassem
diferente. As manifestações eram contidas sem violência, e a polícia não se infiltrava
secretamente. Os trabalhos de investigação eram realizados pelo Home Office, em-
bora casuais e informais, feitos por pessoas individualmente, em sua maioria da clas-
se alta. As autoridades estavam bastante preocupadas em não prejudicar a reputação
crescente da Nova Polícia com um comportamento indevido (Mather, 1959, cap. 6).
No Canadá, os serviços de inteligência política, realizados pela Polícia Montada Real
do Canadá não eram intensivos até o começo da década de 20, quando se expandiu
bastante em resposta à crescente agitação trabalhista que se seguiu imediatamente
após a Primeira Guerra Mundial, a greve geral de Winnipeg em 1919 e a "ameaça
vermelha" dessa época (L. Brown e C. Brown, cap. 3). Nos Estados Unidos a polícia
começou a realizar atividades repressoras secretas em meados de 1880, justificadas
pela violência anarquista atribuída aos imigrantes europeus e ao crescente movimen-
to trabalhista. Essa foi uma época turbulenta, com bombas explodindo em Chicago,
repetidas manifestações violentas nas minas de carvão da Pensilvânia, 0 assassinato
do Presidente McKinley e as tentativas de assassinato dos industriais J. Pierpont
Morgan e Henry C. Frick (Associação Internacional dos Chefes de Polícia 1976, p. 3).
Uma segunda onda de distúrbios e reações aconteceu após a Primeira Guerra Mun-
dial. O medo da "ameaça vermelha" nos Estados Unidos produziu prisões e a perse-
guição de milhares de imigrantes, socialistas e sindicalistas, numa campanha condu-
zida pelo promotor geral da nação. Funcionários encarregados da execução das leis
foram ativamente auxiliados por diversas associações de cidadãos, tais como a notó -
ria Liga pela Proteção da América, que resultou numa caça às bruxas nacional (Asso-
ciação Internacional dos Chefes de Polícia, 1976, cap. 2). Durante as décadas de 20 e
30 a infiltração policial nos sindicatos e grupos políticos de esquerda havia se torna-
do rotineira, conduzida principalmente por agências locais, ao invés de federais. A
conexão entre a violência grupal direcionada contra a ordem política e a reação poli-
cial pôde ser vista ainda uma terceira vez durante a década de 60, quando distúrbios,
manifestações e ataques com bombas, desde tendo como origem problemas raciais
até descontentamento com a Guerra do Vietnã, levaram a uma grande intensificação
da atividade policial secreta, tanto ativa quanto passivamente.
10. O nome original era "Divisão Especial Irlandesa" do CID.
220
É vedada a reprodução e a distribuição.
A POLICIA NA VIDA POL!TICA
Vale destacar que tanto a subversão violenta quanto a ansiedade das elites ultra -
passaram as fronteiras nacionais, como se fossem doenças contagiosas. As elites da
Europa e América do Norte reagiram mais ou menos ao mesmo tempo, encorajando
vigilância e atividades policiais frente ao crescimento dramático do número de greves,
terrorismo e agitações, na virada do século, depois novamente, após a Primeira Guer-
ra Mundial, e finalmente no final da década de sessenta. O jacobinismo no começo do
século dezenove e o comunismo após 1918 geraram a mesma sinergia internacional.
Os governos podem, eles mesmos, gerar resistência popular através da exigência
de mobilização que geram, que por sua vez levam a uma maior penetração policial. A
Rússia é um exemplo clássico. Mal os bolcheviques haviam consolidado seu poder
após a guerra civil, o governo iniciou uma onda de coletivizações e impiedosas desa-
propriações dos kulaks entre 1928 e 1933. Seguiu-se a isto um grande número de
expurgos partidários e burocráticos entre 1934 e 1938, confirmando a posição da
polícia secreta como o braço direito de Stalin (Juviler, 1976, pp. 33-39; Conquest,
1968, cap. 3). O mesmo acontece durante uma guerra, quando a resistência ao recru-
tamento militar, cobrança de impostos ou necessidade de racionamento geram uma
vigilância intensificada em nome da defesa nacional.
L~ssim, é mais provável que exista uma tradição de atividade policial na política
onde a criação e consolidação do Estado acontecem conjuntamente com a necessi-
dade de mobilização que gera resistência violenta_J
Há outro fator que pode estar relacionado a variações de uma forma específica
de intervenção policial na política: espionagem interna e vigilância. Considerando-se
que os demais fatores tenham o mesmo peso).__ a polícia será mais ativa na coleta secre-
ta de inteligência política em sociedades que possuem uma tradição de persistência
r
de pensamento e crenças de direita:_:. Sempre me pareceu significativo que a palavra
francesa para espião, que é mouchard, tenha surgido a partir do nome de Antoine de
Mouchi, teólogo da Universidade de Paris, que foi nomeado inquisidor por Francis I
(1515-1547) (Radzinowicz, 1957, p. 544). Quando a comunidade exige conformida-
de de pensamento, a penetração pública na vida social privada, ainda que não neces -
sariamente pela polícia, não possui limite~ Líderes soviéticos, tanto quanto os czares
russos, acreditavam que o pensamento era tão perigoso quanto a ação. Possuem uma
desconfiança quase paranóica de opiniões não conformistas, especialmente daquelas
que vêm do exterior (Florinsky, 1953, pp. 283-286). A polícia secreta russa tem agido
como agente de controle moral há gerações, acreditando que isto é necessário para
11 . Para uma formulação mais antiga deste argumento, ver Bayley, 1975, p. 363.
221
 PADROES DE POLICIAMENTO
investigar, mais a fundo do que a ação policial permite, e descobrir se a família, reli-
gião, ideologia, partido ou regime estavam sendo ameaçados por pensamentos
inapropriados. Um dos principais propósitos da Terceira Seção era a censura, tanto
quanto o foi para a KGB. Como é diferente a tradição na Grã-Bretanha, e por conse-
qüência nos Estados Unidos e Canadá, onde Elizabeth I teria falado: "Não irei cons-
truir janelas na alma dos homens". Mesmo que a Inglaterra, junto com o resto da
Europa, estivesse atrapalhada com o antagonismo religioso entre católicos e protes-
tantes, os ingleses ignoraram a Inquisição e criaram uma tradição onde os atos, não
os pensamentos, eram o verdadeiro alvo da vigilância governamental. A espionagem
interna foi realizada por Thomas Cromwell, o secretário de Estado de Henrique VIII,
enquanto o rei procurava romper relações com o papa. Espiões, informantes e agen-
tes de provocação foram usados intermitentemente tanto por protestantes quanto por
católicos, uns contra os outros, quando estavam no controle do governo, mas seu uso
rapidamente declinou com a resolução política sobre a questão religiosa com a Revo-
lução Gloriosa em 1688 (Tobias, 1972). Nos Estados Unidos também a insistência em
uma uniformidade religiosa teve vida curta e restringida às poucas colônias origi-
nais. Embora a perseguição religiosa tenha acontecido de tempos em tempos, não foi
por ordem do governo. A tolerância é o princípio que se tornou . mais sagrado na
Constituição Americana (Lipset, 1963).
Em decorrência desses argumentos, era de se esperar que os Estados teocráticos
possuíssem uma espionagem policial mais intensa, considerando-se que os demais
aspectos fossem iguais, do que os seculares - assim como também seria provável que
os países com divisões religiosas sérias e persistentes tivessem mais tradições de espio-
nagem policial do que os que não as têm.
A relação entre espionagem e postura de direita é complicada analiticamente,
porque pensamento e ação são empiricamente relacionados. Os regimes insistem em
conformidade não apenas porque o pensamento de direita é considerado moralmente
imposto, mas também porque a ação de indisciplina está ligada ao pensamento. Uma
vez que os pensamentos expressos indicam ações, uma prevenção bemsucedida exige
que estes recebam atenção. Esta foi a justificativa usada para intensificar a vigilância
policial dos movimentos políticos nos Estados Unidos após as duas guerras mundiais,
assim como durante a agitação contra a Guerra do Vietnã.~ de - se esperar, portanto,
que a espionagem policial seja mais ativa quando a oposição é violenta e expressa em
termos ideológicos 12 , Freqüentemente, entretanto, o raciocínio vai não apenas do pen-
12. Nas pa lavras da Força Tarefa sobre os Arquivos Não-criminais da Polícia do Estado da Assembléia do Estado de
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A POLICIA NA VIDA POLITICA
sarnento para a ação, mas também da ação para o pensamento. Atribui-se motivações
ideológicas a pessoas que cometeram atos de violência ou contra a lei, freqüentemente
sem perceber o descontentamento palpável por trás deste ato. O perigo da ilegalidade
é aumentado pela associação com conspirações ideológicas. Cria-se um círculo vicio-
so que permite que qualquer ato ilegal seja desculpa para a vigilância policial. Assim,
durante a década de 60, a violência dos guetos em cidades americanas foi largamente
atribuída a uma conspiração comunista, ao invés de se culpar a raiva contra a discri-
minação e condições miseráveis de vida. As idéias podem, de fato, germinar violência,
mas a violência nem sempre é motivada ideologicamente.
A polícia também pode ser encorajada a interferir na vida política devido mais a
fatores relacionados a seus limitados interesses corporativos do que aqueles da socie-
dade como um todo. Parece lógico acreditar que é mais provável que a polícia seja
menos propensa à interferência na atividade política se ela se identifica com os ad-
versários do regime. Interesses pessoais e a simpatia dos policiais podem ser impor-
tantes durante a confrontação política, a menos que contrabalançados por treinamen-
to e disciplina; orientações ideológicas restringem ou impelem sua intervenção na
política. Nos Estados Unidos da virada do século, os recrutas da polícia tendiam a ser
contra sindicatos e radicais, mesmo tendo vindo da classe trabalhadora (Richardson,
1970, pp. 200-201). Este não era o caso da Grã-Bretanha, o que explica, em parte, por
que a polícia americana aparentemente estava mais disposta a agir secretamente con-
tra as organizações sindicais do que a polícia britânica. Os oficiais de polícia britâni-
cos, apoiados pelas lideranças políticas, reconheciam que, para garantir a confiança
na polícia, assim como conquistar a tolerância das classes mais baixas da população,
as táticas contra os movimentos da classe trabalhadora deveriam se manter escrupu-
losamente imparciais dentro da lei (Miller, 1977).@ mbém é mais provável que a po-
lícia interfira politicamente quando seus próprios interesses estão ameaçados Sua
recente mobilização política para derrubar as comissões de revisão civis nos Estados
Unidos e para aumentar os salários na Índia são exemplos disso. Não é de se surpreen-
der que a polícia americana tenha se infiltrado secretamente em grupos organizados
para investigar e expor os abusos de poder policial. O que ocorre daí é que a inter-
venção policial na política, por razões vistas como defensivas, tornam-se cada vez
Nova York: "Infelizmente, a extensão das informações necessárias para prever com certeza qualquer evento com
a mais remota das possibili dades de se criar desordem, levaram a polícia a desenvolver um sistema de inteligên-
cia que basicamente vigiava idéias políticas e sociais. A ideologia e participação dos grupos tornou-se extrema-
mente importante para a policia, que procurava saber o que as pessoas estavam pensando, de modo a conectar
isto com um potencial para a violência, desordem ou subversão" (Comitê de Serviço dos Amigos Americanos,
1979, p. 230).
223
 PADROES DE POLICIAMENTO
mais prováveis à medida que a polícia desenvolve instituições para expressar a soli-
dariedade corporativa./É mais provável, então, que a polícia interfira na política quan-
do a população expressa ativamente sua hostilidade para com a instituição, quando a
auto-estima da polícia está baixa e quando se organiza para defender seus direitos I
(Janowitz, 1960, pp. 426-438).
Em resumo, então,~ polícia irá desempenhar um papel mais ativo na política
quando a competição pelo poder político for deliberadamente restrita pelo governo; j
l se a polícia foi criada inicialmente para defender regimes políticos; se uma ordem
política existente é ameaçada pela violência social; e se há uma tradição cultural de
insistência nas crenças de direit~~ interferência també~ é facilita~a se a própria
polícia se identifica com os regimes e não com os adversános e acredita ser ela quem
está sendo atacada ou colocada numa posição de desvantagem:_\
CONCLUSÃO
Ao longo deste livro surgiram questões sobre a relação entre os atributos poli-
ciais, tais como a centralização e seu papel na política, e o caráter dos governos. Nos
capítulos anteriores descobriu-se que o caráter dos regimes é um fator formador do
desenvolvimento policial. Neste capítulo, foram descobertos padrões mútuos de in-
tervenção - a polícia afetando a política, a política afetando a polícia. Vamos agora
juntar ambos, claramente indo mais longe com os padrões específicos de interação.
L5? caráter dos regimes ~f~ta duas cara~teríst~cas do ~un~iona~~nto po~icial: a_c~n­
tralização do comando pohClal e a extensao da mterferenCla pohClal na v1da pohtlca. '\
[ ? caráter dos regimes não afeta, entretanto, a natureza das tarefas de~empenhadas
pela polícia, com exceção daquelas ligadas à política.~ão altera a quantidade de tare-
_...-
fas que não são de aplicação da lei ou a quantidade de administração auxiliar que ela
desempenha. O caráter dos regimes não afeta o número de forças sobrepostas que a
comunidade possui nem os mecanismos pelos quais a responsabilização policial é
alcançada.
Pelo contrário a polícia claramente afeta o tipo de governo que a comunidade
possui \ Devemos s;; cuidadosos aqui para evitar uma argumentação viciosa. Pode
parecer que a polícia afete o caráter do governo porque o que ela faz é, em si, um
indicador do caráter do governo. A repressão policial, por exemplo, é vista como re-
pressão do regime. Mas o comportamento policial possui conseqüências políticas
independentes. 'As ações policiais independentes afetam criticamente a competição
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É vedada a reprodução e a distribuição.
A POLICIA NA VIDA POLITICA
política e moldam os processos sociais, os quais, por sua vez, definem a vida política.
Mesmo quando a polícia mantém-se intencionalmente neutra em termos de interfe-
rência direta, pode contribuir para a erosão da legitimidade política quando seu com-
portamento é mercenário, brutal, arrogante ou secreto. Ao mesmo tempo, a organiza-
ção da polícia não afeta a política. Quer a polícia seja única ou múltipla, centralizada
ou descentralizada, supervisionada por políticos ou por burocratas, autodisci-
plinadora ou não, com uma estrutura estratificada ou igualitária, e especializada ou
não-especializada, nada disso faz diferença para a qualidade da vida política. A única
exceção pode ser a criação de associações que visam defender os interesses da polícia.
Ainda assim os efeitos são bastante ambíguos.
As palavras da Comissão Real sobre a Polícia britânica capturaram a essência da
questão:
A liberdade britânica não depende, e nunca dependeu, de ... qualquer forma específica
de organização policial. Depende apenas da supremacia do Parlamento e da execução da lei.
Não aceitamos que o critério de que um estado policial é aquele onde a força policial de um
país é nacional, não local- se fosse este o ponto, a Bélgica, a Dinamarca e a Suécia seriam des-
critas como Estados policiais. O critério correto é se a polícia também responde perante à lei e,
em última instância, a um Parlamento democraticamente eleito. É aqui, acreditamos, que é
possível encontrar a distinção entre o Estado livre e o Estado totalitário. Nos países nos quais o
termo Estado policial é aplicado negativamente, o poder policial é controlado pelo governo;
mas eles são chamados assim não porque a polícia está organizada em nível nacional, mas por-
que o governo não reconhece nenhuma responsabilização perante um parlamento democrati-
camente eleito e os cidadãos não podem contar com os tribunais para defendê-los. Nestes paí-
ses, portanto, as fundações nas quais a liberdade britânica se apóia não existem (Comissão Real,
1962, p. 45).
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