APOSTILA 5
AS FORMAS DE GOVERNO
As formas de governo se referem à organização política para
exercício do poder e atualmente são reduzidas a apenas duas:
Monarquia e República. Assim, antes de compreendermos
adequadamente as características e espécies dessas formas de
governo, cabe-nos apresentar algumas classificações clássicas,
com o propósito de compreendermos a posição histórica do
problema das formas de governo, bem como trabalharmos algumas
nomenclaturas relevantes para o estudo da Ciência Política.
A CLASSIFICAÇÃO DE ARISTÓTELES
Aristóteles, classifica as formas de governo a partir da quantidade
de pessoas que podem exercer o poder: uma só, uma minoria ou
uma maioria de pessoas; e ainda classifica o governo como justo ou
injusto, conforme o exercício do poder busque o bem de todos
(justo) ou o bem de grupos particulares (injusto).
Nesse sentido, estabelece a Monarquia, a Aristocracia e a República
como respectivamente as formas justas de governo de um, de uma
minoria ou da maioria, as quais podem se degenerar nas seguintes
formas injustas, respectivamente: Tirania, Oligarquia e Democracia.
A degeneração significa dizer que tais formas buscam interesses de
grupos, mas não de todos. Curiosamente, a palavra democracia é
colocada para designar o governo desvirtuado de uma maioria, uma
vez que visa apenas ao favorecimento dos pobres, na leitura de
Aristóteles. Assim, esquematicamente temos:
Número de governantes - Justo (no interesse de todos) - Injusto (no
interesse particular)
Governo de um só Monarquia
Tirania
Governo de uma minoria Aristocracia
Oligarquia
Governo da maioria República
Democracia
Repare que, para Aristóteles, é possível ao governo de um ou de
uma minoria ser justo, o que é inconcebível para nós; afinal, sendo a
democracia o governo do povo, pelo povo e para o povo, ela aparece
na modernidade e se solidifica no contexto político ocidental como
um valor quase absoluto e, portanto, qualquer forma de governo
aristocrática ou monocrática parece a priori injusta aos nossos
olhos. Isso, pois estamos preocupados com a forma; Aristóteles, por
sua vez, preocupa-se com o fim (em grego, telos) e, portanto, sendo
o governo exercício no proveito de todos, não importa a quantidade
de governantes.
O mesmo argumento deve ser utilizado para justificar o fato de
Aristóteles apontar a democracia como sendo a forma desvirtuada
do governo da maioria. Ele se preocupa com a finalidade e considera
injusto o governo que exerce o poder somente em favor das massas
e dos pobres. Vale ressaltar ainda que Aristóteles e seu professor
Platão possuem especial desprezo pela democracia ateniense que,
como se sabe, condenou Sócrates à morte.
A CLASSIFICAÇÃO MODERNA: MONARQUIA E REPÚBLICA
Uma classificação notável acerca das formas de governo está em
Montesquieu, que logo no primeiro capítulo do clássico Do Espírito
das Leis, nos diz que “existem três espécies de governo: o
Republicano, o Monárquico e o Despótico” e conclui dizendo que o
“governo republicano é aquele em que o povo, como um todo, ou
somente uma parcela do povo, possui o poder soberano; o
Monarquia é aquele em que um só governa, mas de acordo com leis
fixas e estabelecidas, enquanto, no governo despótico, uma só
pessoa, sem obedecer a leis e regras, realiza tudo por sua vontade e
seus caprichos”.
A classificação de Montesquieu, portanto, aponta para duas formas
de República: as democráticas e as aristocráticas; para a Monarquia
limitada por leis; e, por fim, para o modelo despótico, ilimitadamente
exercido por um só.
Maquiavel, por sua vez, logo no início de sua mais brilhante obra, O
Príncipe, diz que: “Todos os Estados, todos os domínios que têm
havido e que há sobre os homens, foram e são repúblicas ou
principados”3. Com isso, ele acaba por perfazer a moderna divisão
entre formas de governo monárquicas e republicanas.
Quanto à natureza ilimitada do governo despótico, cumpre dizer que
se apoia geralmente na força ou na ameaça do uso da força, com
toda complexidade cultural e social que engendra em sua
formulação e manutenção em diferentes períodos históricos (vide
nossa análise dos regimes autocráticos feita no capítulo anterior).
De toda forma, os regimes despóticos se apoiam sobre Monarquias e
sobre Repúblicas indistintamente, posto que a forma é apenas o
conjunto de instituições e estruturas juridicamente previstas que
serão transpostas pela fraude, violência ou por intrincados jogos de
poder com mera pretensão de legalidade. Assim, do ponto de vista
estrutural, não consideramos que exista atualmente uma forma de
governo despótica com natureza própria, mas apenas Monarquias e
Repúblicas apropriadas por um déspota – atualmente referido como
ditador.
Feitos os apontamentos necessários sobre as diferentes
classificações das formas de governo, iremos apresentar a seguir as
características e formas de Monarquias e Repúblicas, as quais
serão apresentadas em suas formulações clássicas – ou, se se
prefere, ideais – de tal modo que a análise detalhada de
determinados casos pode nos conduzir a variações dos conceitos
que serão expostos adiante.
Monarquia
Etimologicamente, Monarquia advém do grego monos (um) e arkhein
(mando, poder). Trata-se, portanto, da forma de poder centralizada
nas mãos de um só, o chamado Monarca (título genérico que
engloba Rei, Rainha, Príncipe, Imperador etc.). Do ponto de vista
histórico, verificamos diferentes formas de Monarquia, conforme
analisadas a seguir.
Quanto às características da forma monárquica de governo, temos a
vitaliciedade, sendo a Monarquia a forma de governo cuja chefia do
Estado é conferida a um Monarca de forma vitalícia.
No que tange aos critérios para investidura no cargo de monarca, há
algumas variações. Via de regra, a investidura no cargo de monarca
se caracteriza pela hereditariedade. Entretanto, pode-se apontar o
Monarca também por eleição ou cooptação.
A hereditariedade consiste na maneira mais comum de investidura.
Trata-se da transferência de poder por meio do critério da
consanguinidade, ou seja, torna-se monarca aquele que figura em
primeiro lugar na linhagem sucessória do Monarca falecido. As
peculiaridades da transferência do poder por critério de
hereditariedade encontram-se em tradições, costumes e até mesmo
no próprio texto constitucional.
A eletividade como forma de investidura no posto de Monarca é
exceção à regra, que é a hereditariedade. Entretanto, a Santa Sé,
como se sabe, aponta seu Monarca – o Papa – por meio de eleição
realizada pelo Colégio de Cardeais.
Por fim, a cooptação é a forma de investidura no posto de Monarca
que decorre de ato de vontade de um Monarca, que confere o trono
a um indivíduo que não figura como próximo na linhagem
sucessória. Trata-se de modalidade pouco comum, mas com
algumas ocorrências históricas, notadamente na dinastia antonina
do Império Romano (138-192 d.C.).
Destacamos, ainda, que a Monarquia, como forma de governo,
apresenta-se a partir de diferentes fatores históricos e culturais,
que resultam em nomenclaturas distintas a seus monarcas
(Príncipe, Rei, Emir, Grão-duque etc.). Nesse sentido, são exemplos
de monarquias atuais a Espanha (reino), a Noruega (reino), Mônaco
(principado), Kuwait (emirado), Brunei (sultanato) e Japão (império).
Formas de Monarquia
As diferentes formas de Monarquia que serão aqui analisadas a
seguir referem-se a momentos históricos em que se buscou limitar
os poderes absolutos dos monarcas e, portanto, temos de separar
as formas de Monarquia em ilimitada (absolutista) e limitada
(constitucional).
A forma ilimitada é a conhecida Monarquia absolutista, a qual
consiste na mais antiga e com diversos exemplos na Idade Média.
Trata-se da consolidação de todos os poderes do Estado nas mãos
do monarca, que governa a partir de seu arbítrio, sem qualquer
limitação, seja por um órgão legislativo, seja por um texto legal.
Já a forma limitada consiste na Monarquia constitucional, que por
sua vez se caracteriza pela limitação dos poderes do monarca por
um texto jurídico escrito – a constituição. Nesse caso, temos
Monarquias constitucionais puras e Monarquias parlamentaristas.
Na Monarquia constitucional pura, o monarca exerce a função de
Chefe de Estado e de Chefe de Governo cumulativamente. Dessa
forma, permanece uma centralização dos poderes na figura do
monarca, que representa o Estado, mas que também é o
responsável pelo governo (assuntos internos de efetiva gestão
pública); entretanto, inobstante haja tal centralização, o monarca
está sujeito às limitações impostas pela constituição.
A Monarquia parlamentar (ou parlamentarista) representa uma
forma limitada de Monarquia, em que há limitação por texto
constitucional e, ainda, o monarca exerce apenas a função de Chefe
de Estado e a Chefia de Governo fica a cargo de um Primeiro-
Ministro eleito pelo Parlamento. Assim, teremos o monarca
exercendo, via de regra, apenas funções de representação do
Estado (cerimoniais) e de chefia das forças armadas (atribuições de
um Chefe de Estado), sem a possibilidade de se envolver em
assuntos internos e de efetiva gestão, os quais serão conduzidos
pelo Primeiro-Ministro (Chefe de Governo). Nesse contexto,
podemos reproduzir a clássica frase: “O Rei reina, mas não
governa”.
Evidente que os poderes efetivos reservados a cada monarca
dependerão da constituição de cada Estado. Como regra, nas
Monarquias parlamentaristas atuais, os monarcas possuem poderes
que ficam restritos à representação do Estado, à chefia das forças
armadas e ao poder de dissolver o Parlamento em casos
específicos, conforme estudaremos na análise do parlamentarismo.
Entretanto, no contexto atual, a interferência de monarcas na
condução da política interna ou externa dos Estados democráticos
ocidentais é bastante diminuta, sendo o Parlamento o responsável
pelo governo. No pano de fundo dessa questão está a formação
democrática do Parlamento por meio de eleições e a forma
tradicional, porém não democrática, pela qual o monarca está no
poder.
Argumentos favoráveis e contrários à Monarquia
Não há hoje movimentos monarquistas com relevante peso político;
de tal modo que as mudanças de forma de governo dos últimos dois
séculos foram majoritariamente de Monarquias para República e
raramente o inverso. Com efeito, a República figurou historicamente
como forma mais alinhada aos ideais democráticos, sendo a
Monarquia inapta para fazer valê-los em sua plenitude. Nesse
sentido, é notório que os poucos movimentos monarquistas
existentes possuem pouco apreço pela democracia e
frequentemente se sustentam numa visão romantizada do modelo
monárquico.
Independentemente do anacronismo inerente à forma monárquica,
vamos neste item verificar os principais argumentos favoráveis e
contrários a respeito de sua utilização, com o propósito de reforçar
nossa compreensão acerca do tema.
Os argumentos favoráveis à forma monárquica que costumam ser
levantados são os seguintes: (1) o monarca exerce um posto
suprapartidário, de modo que fica acima de qualquer conflito entre
os partidos, podendo figurar como aquele que pensa exclusivamente
no bem do Estado num eventual momento de crise ideológica
interna; tem-se nele, portanto, um fator de unidade do Estado; (2) o
fato de o monarca ser, via de regra, previamente determinado por
meio da linhagem sucessória torna a disputa pelo trono inexistente,
gerando assim menos conflitos pelo poder; e (3) somando esses dois
argumentos, aponta-se que a Monarquia proporciona maior
estabilidade às instituições; (4) o monarca é alguém que desde o
nascimento recebe estudos e treinamento para assumir seu cargo e,
portanto, corre-se menos risco de que alguém despreparado assuma
o poder.
Dentre tais argumentos, entendemos que o último (item 4) é frágil
em virtude dos muitos exemplos históricos de monarcas que não
realizaram gestões hábeis de seu reino. Já quanto aos demais
argumentos, entendemos que a referida estabilidade da monarquia a
deixa, de fato, menos suscetível a golpes de Estado, notadamente
pelo critério de transferência do poder ser previamente determinado
– embora tal critério seja manifestadamente injusto e
antidemocrático.
Já os argumentos contrários à Monarquia são: (1) o fato de o Chefe
de Estado ser determinado por critério de sucessão (consanguíneo)
baseia-se na ideia de desigualdade de nascimento – uns nascem
para ser reis, outros nunca o serão; (2) é mais adequado que a
estabilidade das instituições repouse na ordem jurídica do que em
pessoas; e (3) a ausência de voto direto para a chefia de Estado é
inaceitável à luz dos princípios democráticos, isto é, a Monarquia é
antidemocrática pelo simples fato de apontar um Chefe de Estado
por critérios de sucessão hereditária e não pelo voto popular.
República
A República (res + publica = coisa pública) representa a forma de
governo mais alinhada aos ideais democráticos, notadamente
defendidos no Iluminismo e que foram amplamente utilizados na
estruturação dos Estados constitucionais modernos. Salvo aqueles
Estados que, por questões históricas e culturais próprias,
mantiveram a forma monárquica, limitando-a com um Parlamento
forte e assim persistem até hoje, a grande maioria (cerca de três
quartos) dos Estados atuais utiliza a forma republicana.
Historicamente, o termo foi utilizado na classificação de Aristóteles
e também na República romana, mas é importante destacar que a
ideia de República mencionada em textos da Antiguidade está
relacionada com o próprio Estado, de modo que sua utilização
naquele período histórico não representa com fidelidade o conceito
moderno de República que vamos expor neste item. Com efeito, o
conceito de República que temos em mente é aquela forma de
governo que nasce das lutas contra o modelo monárquico
absolutista, com vistas a possibilitar de forma mais ampla a
efetivação da soberania popular. Assim, a ideia de um governo
republicano repousa, portanto, na participação popular que daria
vida à teoria da soberania popular.
Diante disso, temos que a República será precisamente a forma de
governo marcada pela eletividade dos líderes políticos,
especialmente no caso do Chefe de Estado que, conforme vimos, é
cargo vitalício e preenchido por critério de hereditariedade no
modelo monárquico. Ainda, a República simboliza o advento do
governo das leis e do povo, em detrimento do governo de pessoas;
afinal, nos modelos monárquicos absolutistas havia uma
concentração de poderes na figura do monarca, de tal modo que os
atos públicos eram decorrentes da vontade individual do monarca,
no que difere substancialmente o modelo republicano, integralmente
burocratizado por regras que independem das pessoas que vão
cumpri-las.
De toda sorte, as características dessa forma de governo
dependem, em especial, do sistema de governo utilizado
(parlamentarista ou presidencialista), pois diferentemente da
Monarquia, que comporta apenas o sistema parlamentarista, a
República pode ser tanto parlamentarista quanto presidencialista.
De toda forma, as características gerais da República consistem na
eletividade e na temporalidade do mandato do Chefe de Estado,
sendo pontos opostos à hereditariedade e à vitaliciedade que
caracterizam o modelo monárquico.
Formas de República
Diante da clássica passagem de Montesquieu mencionada
anteriormente, as repúblicas podem ser aristocráticas ou
democráticas.
A República aristocrática é aquela em que um pequeno grupo
governa e a maioria da população é excluída de participação
política. Via de regra, o governo fica adstrito à classe nobre ou aos
possuidores de terras (oligarquia). A lógica é a de que o governo
deve ser exercido pelos que são supostamente melhores, mais
aptos.
Na prática, as aristocracias se fazem por meio da imposição de
restrições no direito de votar e ser votado, limitando assim o acesso
aos postos de governo, que ficam restritos aos que possuem
determinadas características. Normalmente, estamos falando de
detentores de títulos (nobres) ou de possuidores de terras ou de
determinada renda.
A República democrática, por sua vez, é aquela em que há o
sufrágio universal e, portanto, todos podem votar e ser votados sem
restrições discriminatórias e infundadas. Trata-se da maior
expressão dos ideais democráticos, os quais tentam ser efetivados
nos últimos séculos.
No caso brasileiro, o artigo 1º de nossa Constituição Federal de
1988 deixa clara a forma republicana e federativa de nosso Estado,
apontando-o, também, como Estado democrático de Direito, sendo a
República Federativa do Brasil constituída formalmente como
república democrática. Entretanto, é importante salientar que a
forma republicana, embora praticamente inquestionável por aqui,
não é protegida contra emenda constitucional, tal como é a forma
federativa (conforme art. 60, §4º, I) e há, pelo menos teoricamente,
a possibilidade de uma mudança de forma de governo para o modelo
monárquico. Sobre isso, vale lembrar que, em 1993, foi realizado
plebiscito para determinar a forma e o sistema de governo do País,
sendo que 13,4% dos votos foram favoráveis à forma monárquica e
86,6% favoráveis à forma republicana. Ainda, 30,8% votaram pelo
sistema parlamentarista e 69,2% pelo presidencialista. Diante da
realização desse plebiscito, há os que entendem não ser mais
possível alterar a forma e o sistema de governo (ante a decisão já
tomada do povo) e os que, como nós, compreendem que é possível a
mudança de ambos (forma e sistema de governo), mas condicionada
à aprovação em plebiscito que, posterior, se sobreporia sobre o já
realizado em 1993, refletindo uma mais atualizada manifestação da
vontade popular, a qual é soberana, salvo se estivermos diante de
matéria protegida por cláusula pétrea, o que não é o caso.
Argumentos favoráveis e contrários à República
É evidente que a análise de argumentos favoráveis e contrários à
República consiste em compará-la com a Monarquia. Nesse sentido,
os argumentos contrários à República, costumeiramente utilizados
pelos monarquistas, podem ser assim sintetizados: (1) a
estabilidade de diplomas jurídicos é inferior àquela da Monarquia,
fundada na figura do monarca; (2) a elegibilidade não garante a
aptidão dos representantes do povo, como se supõe; (3) o
regramento jurídico e a descentralização de poderes da República
impedem a eficiência estatal; e (4) todos os argumentos somados
conduzem a uma menor estabilidade da República que, portanto,
consiste numa forma de governo mais suscetível a golpes de
Estado. Nesse sentido, um dado curioso foi utilizado durante a
campanha monarquista feita no contexto do mencionado plebiscito
de 1993; tratava-se de se comparar a quantidade de Constituições e
de golpes de Estado verificados na história brasileira no período
monárquico e no período republicado para se concluir que a
Monarquia é mais estável que a República.
Já os argumentos favoráveis à forma republicana podem ser
reduzidos aos seguintes: (1) a estabilidade não deve repousar sobre
pessoas, mas sobre regras, ou seja, sobre um ordenamento jurídico
aplicado de forma impessoal, sendo assim muito mais estável que a
Monarquia, que sustenta sua estabilidade em fatores pessoais; (2) a
eletividade é critério de seleção muito mais justo e eficiente do que
a hereditariedade que, em suma, sustenta-se na desigualdade de
nascimento dos indivíduos; e (3) a República é a única forma de
governo que se coaduna com os princípios democráticos,
notadamente com as ideias de Estado de Direito, tripartição dos
poderes e, é claro, igualdade formal de todos os indivíduos.
Por fim, vale apenas ressaltar que, de fato, a República é a forma de
governo da democracia e nasce em oposição à tirania típica dos
modelos monárquicos do Antigo Regime. Como dito anteriormente,
apenas alguns poucos Estados democráticos atuais mantêm a forma
monárquica (e a maioria deles está na Commonwealth of Nations) e
esse fato se deve a fatores históricos e culturais específicos.
Feitas as análises pertinentes acerca das formas de governo
(Monarquia e República), cabe-nos agora estudar os sistemas de
governo, cujo entendimento é complementar e fundamental para
concluirmos nossa análise acerca dos mais diversos aspectos sobre
o governo.
