Ser mulher ou ser homem importa na agenda legislativa de enfrentamento à

violência contra as mulheres?

Ma. Daniela Novaes Souza Lira Vieira
Dra. Giovana Dal Bianco Perlin


RESUMO
A Lei Maria da Penha consiste em uma política abrangente, sendo as medidas
protetivas consideradas as mais impactantes inovações legais, já que objetivam
interromper a situação de violência a que inúmeras mulheres são expostas em seus
lares. Por serem as mais impactantes, diretamente, no ciclo de violência, mobilizam
o sistema de segurança pública, jurídico , de saúde pública e a assistência social.
Estão, ainda, entre os conteúdos mais afetados por propostas de alterações,
especificamente, por meio de projetos de lei. Mas, questiona-se: o que pretendem
esses projetos de lei no âmbito da política pública? Quais os conteúdos dessa
agenda propositiva? Ser homem ou ser mulher parlamentar reflete no conteúdo
propositivo? O estudo, a partir de uma abordagem de gênero como categoria de
análise, analisa as proposições legislativas voltadas para a alteração das medidas
protetivas da Lei Maria da Penha a fim de caracterizar esta agenda propositiva. A
partir de uma revisão dos Projetos de Lei em trâmite na Câmara dos Deputados,
criou-se categorias de alterações legislativas de acordo com o tipo de alteração
almejada, assim como apresentou-se as principais características dessa agenda
conforme o sexo da autoria. Os resultados indicam que ser homem ou ser mulher
parlamentar impacta tanto no numero de proposições relativas à temática das
medidas protetivas quanto em relação ao conteúdo das alterações propostas.
Palavras-Chave: Poder Legislativo. Lei Maria da Penha. Medidas protetivas de
urgência. Políticas públicas. Gênero.

ABSTRACT
The study, from a gender approach as a category of analysis, analyzes the legislative
proposals aimed at amending the Maria da Penha Law, specifically the protective


Brasiliense, advogada, pós-graduada em Direito Público e Mestra em Poder Legislativo pelo Centro de
Formação da Câmara dos Deputados (2021). E-mail: danielalira@yahoo.com.br.

Analista Legislativo da Câmara dos Deputados, docente permanente no Mestrado em Poder Legislativo do
Cefor/Câmara dos Deputados, Doutora e Mestra em Psicologia e Especialista em Ciência Política. E-mail:
giovanaperlin@gmail.com.br.
measures of the Law, in order to characterize the propositional agenda related to
violence against women. From a review of the Bills in progress in the Chamber of
Deputies, categories of legislative changes were created according to the type of
change sought and, later, some characteristics of this agenda and the possible
consequences of the current propositional agenda are discussed in the public policy
to confront this type of violence.

Keywords: Legislative power. Maria da Penha Law. Domestic violence against

women. Emergency protective measures. Public policy.
1 INTRODUÇÃO
A violência doméstica contra a mulher é um problema social global, grave e
complexo. É caracterizado por ser um fenômeno rotineiro que causa danos físicos
e/ou psicológicos às meninas, mulheres e às suas famílias em todo o mundo,
independentemente de classe social, idade, cultura ou etnia.
Resulta, ainda, em danos à economia. Segundo pesquisa publicada por Carvalho e
Oliveira (2017), no Brasil, por exemplo, a economia é impactada com um prejuízo de
cerca de R$ 1 bilhão por ano como reflexo da violência doméstica contra as
trabalhadoras. No restante do mundo, esse dado também é expressivo, uma vez
que em documento publicado em 2016, pela ONU Mulheres, sobre o custo da
violência contra as mulheres, a Organização das Nações Unidas (ONU) aponta que
os valores podem chegar a 2% do PIB mundial, o que equivale a 1,5 trilhões de
dólares. Nos Estados Unidos, por exemplo, esse número é de 5,8 bilhões de
dólares, enquanto para o Canadá é de 1,6 bilhões de dólares. Já no País de Gales e
na Inglaterra, o custo da violência doméstica soma 32,9 bilhões de dólares (UN
WOMEN, 2016).
Apesar da expressividade do problema, faz menos de duas décadas que o
reconhecimento social da violência doméstica contra a mulher é debatido como
questão de política pública no Brasil. Foi somente em 2006, com a Lei Maria da
Penha (LMP), a Lei nº 11.340/2006, que a violência doméstica contra a mulher saiu
dos discursos de tribunais e passou a ser realmente discutida na sociedade
brasileira (PASINATO, 2015). A LMP coíbe a violência doméstica e familiar contra a
mulher, ou seja, toda ação ou omissão em virtude do gênero, que cause morte,
lesão, sofrimento ou dano moral ou patrimonial (BRASIL, 2006).
De acordo com o Atlas da Violência de 2019, no que se refere à violência contra a
mulher, reporta-se que em 2017 houve aumento nos homicídios de mulheres no
Brasil, com cerca de 13 assassinatos por dia. “Ao todo, 4.936 mulheres foram
mortas, o maior número registrado desde 2007” (CERQUEIRA; BUENO, 2019, p.
35). O Fórum Brasileiro de Segurança Pública realizou uma pesquisa, em 2019, e
constatou que há um registro de violência a cada 2 minutos, ou seja, 263.067 casos
de lesão corporal dolosa contra a mulher e indicou um crescimento de 0,8% em
relação ao ano anterior (CERQUEIRA; BUENO, 2019).
Apesar dos dados disponíveis, não se sabe ao certo quantas mulheres suportam a
violência doméstica no Brasil, pois há vítimas que não denunciam o agressor.
 4

Porém, em 2017, mais de 221 mil mulheres procuraram delegacias de polícia no

Brasil para informar uma agressão ou ameaça que sofreram (CERQUEIRA; BUENO,
2019, p. 42). Essas mulheres que padecem a violência doméstica necessitam,
dentre outras coisas, de proteção, pois as pesquisas apontam que a violência tende
a aumentar, e casos episódicos são a minoria (FONSECA; RIBEIRO; LEAL, 2012).
Sair da delegacia com algum tipo de proteção, tornando possível a aplicação de
alguma penalidade ao agressor, como a prática de manter o distanciamento da
vítima, foi uma alteração importante e eficaz na LMP, caso venha a ocorrer o
descumprimento do ofensor (BRASIL, 2006).
A Lei Maria da Penha consiste em uma política abrangente, sendo as medidas
protetivas consideradas as mais impactantes inovações legais, já que objetivam
interromper a situação de violência a que inúmeras mulheres são expostas em seus
lares. Por serem as mais impactantes para interferir no ciclo de violência, mobilizam
o sistema de segurança pública, o jurídico, o de saúde pública e ainda a assistência
social. Configuram, ainda, as medidas protetivas, os conteúdos mais afetados por
propostas de alterações, especificamente, por meio de projetos de lei. Mas,
questiona-se inicialmente, o que pretendem esses projetos de lei no âmbito da
política pública? Quais os conteúdos dessa agenda propositiva? Ser homem ou
mulher ator das propostas implica diferenças nas proposições?
A Lei nº 11.340/2006 (BRASIL, 2006) foi promulgada em 7 de agosto de 2006 e,
desde esta data até o mês de dezembro de 2020, ocorreram 39 alterações por meio
das Leis 13.505/2017, 13.641/2018, 13.827/2019, 13.836/2019, 13.871/2019,
13.880/2019, 13.882/2019, 13.894/2019 e 13.984/2020. Mesmo com essas
alterações, ainda se observa que há sugestões de projetos de lei a fim de tentar
aprimorar a letra da lei.
Em levantamento inicial realizado no site da Câmara dos Deputados (CD), em
propostas legislativas, observa-se que, até o mês de dezembro de 2020, existiam
aproximadamente 203 projetos de lei em trâmite propondo alterações ou inovações
legislativas que abordam a violência doméstica e familiar contra a mulher. Seja
devido à experiência advinda da aplicação da lei, seja devido aos novos estudos
acerca do manejo e prevenção da violência contra a mulher ou, ainda, seja por
discordâncias em relação a ela. O fato é que o Parlamento vem apresentando e
discutindo várias propostas de alterações que, se aprovadas, representarão impacto
nas políticas públicas de enfrentamento a esse tipo de violência.
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Sendo assim, é muito importante que haja acompanhamento dos conteúdos

apresentados pelo Parlamento com o objetivo de avaliar como se caracteriza a
agenda propositiva brasileira. Uma das formas de avaliar esse quadro é analisar o
conteúdo proposto em trâmite, principalmente em relação às alterações visadas e
aos seus possíveis impactos na política. Nesse sentido, alguns questionamentos se
colocam: Qual é a atual agenda propositiva, na Câmara dos Deputados, sobre
as medidas protetivas da Lei Maria da Penha? O sexo da autoria impacta no
conteúdo propositivo?
Para responder a essas perguntas, foi delineada uma abordagem quali-quantitativa,
com adoção do procedimento de pesquisa documental e análise de conteúdo do teor
das proposições legislativas, descrita mais à frente no método. O objetivo foi
caracterizar a agenda propositiva legislativa para as medidas protetivas da Lei Maria
da Penha e discuti-las a partir da perspectiva de gênero.
O resultado desta análise pode ser utilizado como base para o aprimoramento da
política, como referência para a avaliação de projetos de lei que venha a interferir
nela e, ainda, como argumento para a discussão da importância de mais mulheres
no parlamento.

2 O JÁ CONHECIDO STATUS DA VIOLÊNCIA CONTRA A MULHER

A luta das mulheres no enfrentamento à discriminação, desigualdade e violência não
começou há pouco tempo, pelo contrário, existe há mais de duzentos anos. Os
primeiros registros de mulheres que lutavam por direitos de cidadania são relatados
na época da Revolução Francesa. No período do Iluminismo, durante o século XVIII,
pensadores buscavam uma explicação para justificar a subordinação da mulher ao
homem, justo em uma sociedade que defendia valores de liberdade, igualdade e
fraternidade. A “saída” dos iluministas foi argumentar que a mulher era
complementar ao homem e que as funções sociais eram diferentes por questões
biológicas e naturais (PENA, 2005). Então, a desejada igualdade aludida pelos
ideais franceses não era oferecida às mulheres, pois muitas foram caladas e,
inclusive, mortas quando reivindicavam por direitos iguais.
Nos anos 1970, o movimento feminista fortaleceu-se e a pauta de violência contra a
mulher tornou-se assunto discutido, que até então era privado, no âmbito público
(MENEGHEL, 2013). Em 1979, a Assembleia Geral da ONU adotou a Convention on
the Elimination of All Forms of Discrimination Against Women (CEDAW), Convenção
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conhecida como a Lei Internacional dos Direitos da Mulher. Essa Convenção buscou
a igualdade de gênero, além de reprimir todas as formas de violência contra a
mulher (PINAFI, 2007).
A ONU divulgou um estudo em 2006 conceituando “violência contra a mulher” como
“todo ato de violência praticado por motivos de gênero, dirigido contra uma mulher”,
independentemente de sua idade (GADONI-COSTA, DELL’AGLIO, 2010). Observa-
se a consolidação da ideia de que esse tipo de violência não se circunscreve à
violência física: “O assédio moral, o bulliyng que sofrem no âmbito de qualquer
relação íntima de afeto, configura violência psicológica”, que geralmente inicia o ciclo
de violência (WALKER, 1979). Submeter-se a relações sexuais contra a sua
vontade, caracteriza violência sexual, pois não existe débito conjugal. A destruição
de objetos ou não pagamento de alimentos são formas de violência patrimonial.
Esses e todos os demais atos descritos na Lei Maria da Penha e até os que não
estão previstos, mas dispõem de caráter lesivo contra a mulher, configuram violência
física, psicológica, sexual, patrimonial ou moral, quando perpetrados no âmbito
doméstico (DIAS, 2016).
A violência é um dos maiores problemas sob o ponto de vista das políticas públicas
e, em grande parte dos casos, nasce nos lares, em ambiente doméstico, evoluindo
em um ciclo, no qual há um acirramento resultando em homicídios (WALKER, 1979).
Com relação aos dados da violência contra a mulher, conforme uma pesquisa
realizada em 2009 pela Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílio (PNAD), do
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), a cada ano, cerca de 1,3
milhão de mulheres são agredidas no Brasil.
Feminicídio, derivado do termo original femicide, traduzido para o espanhol por
Lagarde (2004), se refere ao assassinato de mulheres pautado em gênero e
configura crime de lesa humanidade. Conforme a publicação da ONU GLOBAL
STUDY ON HOMICIDE: Gender-related killing of women and girls (UNODC, 2018, p.
24), ambos os termos, femicídio e feminicídio, tramitem “o entendimento (...) de que
os crimes de ódio contra as mulheres são perpetrados por homens simplesmente
por causa dos papéis de gênero atribuídos às mulheres”. O feminicídio pode ser
considerado um crime de estado, pois viola os direitos fundamentais das mulheres
por ausência de ação estatal (LAGARDE, 2004).
A Lei nº 13.104/2015 alterou o Código Penal para incluir o feminicídio como
qualificador do homicídio, quando a morte da mulher ocorre por motivações
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relacionadas a uma cultura de gênero, envolvendo violência doméstica e familiar ou

menosprezo ou discriminação à condição de mulher (BRASIL, 2015). O Estado
brasileiro avançou muito com a publicação dessa lei, reconhecendo o feminicídio
como um tipo específico de crime voltado às mulheres, incluindo-o no rol de crimes
hediondos (BRASIL, 1990).
A Constituição Federal (CF) de 1988 favoreceu a mulher de modo incisivo, logo nas
primeiras normas, em que constam os cinco direitos invioláveis, presentes no Artigo
5º: “Todos são iguais perante a lei”, especificamente no inciso I: “homens e mulheres
são iguais em direitos e obrigações, nos termos desta Constituição” e no inciso XLI
do mesmo artigo: “a lei punirá qualquer discriminação atentatória dos direitos e
liberdades fundamentais” (BRASIL, 1988). Nos textos anteriores já era mencionada
a isonomia, entretanto, tratava apenas da igualdade de tratamento perante a lei, mas
com relação à questão feminina, os direitos eram considerados precários para sua
emancipação e não coibiam as várias formas de discriminação (OLIVEIRA, 2011). O
artigo 226, parágrafo 5º da CF, informa que os “direitos e deveres da sociedade
referentes à sociedade conjugal são exercidos igualmente pelo homem e pela
mulher” (BRASIL, 1988).
Apesar de o texto da CF ter igualado formalmente homens e mulheres, até 1995 a
mulher casada não podia exercer o direito de queixa sem a autorização do marido,
conforme o artigo 35 do Código de Processo Penal (CPP), revogado pela Lei nº
9.520/1995. Ademais, em 2001, foi aprovado na Câmara dos Deputados (CD) e no
Senado Federal (SF) um projeto de Lei com medidas protetivas para mulheres
vítimas de violência doméstica, o Projeto de Lei nº 2.372/2000, que foi totalmente
vetado em 2002 pelo Presidente da República, na época, Fernando Henrique
Cardoso (CERQUEIRA, 2015). O texto desse Projeto de Lei (PL) aprovado no
Parlamento possibilitava o afastamento temporário do cônjuge ou companheiro da
morada do casal quando houvesse risco ou lesão à integridade física ou moral.
Deferida essa medida, o agressor ou agressora não poderia se aproximar do
requerente, respeitando uma distância mínima de 500 (quinhentos) metros, sob
pena de responder por desobediência (BRASIL, 2000). Somente em 2006 as
medidas protetivas foram sancionadas, por meio da Lei nº 11.340, de 2006 (BRASIL,
2006), conhecida como Lei Maria da Penha (LMP).
Santos (2010) identificou três momentos institucionais que de forma direta ou
indireta influenciaram e refletiram os contextos da atuação estatal e das lutas
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feministas: primeiro, em 1985, a criação das delegacias da mulher, o segundo, em

1995, com o surgimento dos Juizados Especiais Criminais e o terceiro, com a
sanção da LMP.

2.1 A IMPORTÂNCIA DO CICLO DA VIOLÊNCIA NO DEBATE DA POLÍTICA

PÚBLICA
As diferentes formas de violência doméstica contra a mulher são abordadas na Lei
Maria da Penha: violência física, psicológica, patrimonial, dentre outras. Apesar da
violência doméstica possuir essas diversas modalidades, Walker (1979) percebeu
que as agressões em ambiente familiar ocorrem por meio de um ciclo, que é
constantemente repetido.
Walker (1979) entrevistou mulheres em situação de violência para perceber
semelhanças em seus discursos e entender o motivo da dificuldade de se livrar de
relacionamentos abusivos e violentos. A maioria das entrevistadas trabalhava, “most
of the women interviewed were intelligent, well-educated, competent people who
held responsible jobs” (WALKER, 1979, p. 15).
No primeiro momento, é comum o agressor controlar ou vigiar a mulher. Então,
surge um aumento da tensão, o agressor se mostra irritado por motivos
insignificantes e, muitas vezes, destrói objetos, humilha a vítima e faz ameaças. A
postura da mulher é no sentido de tentar agradar e acalmar o ofensor, agindo com
medo, tristeza e angústia. A mulher se sente aflita por qualquer palavra ou atitude
que pode “provocar” o agressor. Nessa fase, a vítima tende a esconder o que
acontece de familiares e amigos, além de tentar negar a violência, buscando
justificativas para a atitude do agressor (INSTITUTO MARIA DA PENHA, 2020).
Walker (1979) percebeu que a mulher tende a pensar que obteve sucesso por um
tempo, acreditando equivocadamente que pode controlar seu homem (WALKER,
1979, p. 91).
Se a situação perdura, chega-se à segunda fase da violência doméstica, quando o
agressor não se controla, explode e comete atos violentos, como tapas, socos e
empurrões. Toda a tensão acumulada no primeiro momento agora se materializa em
agressões físicas ou verbais mais intensas. A mulher sofre uma grande pressão
psicológica e sente medo, pena de si mesma, insônia, ódio, confusão, vergonha e
dor. Nessa fase, ela costuma procurar ajuda do Estado ou de familiares e tenta um
distanciamento do agressor (INSTITUTO MARIA DA PENHA, 2020). Porém, após a
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agressão, mesmo com a ajuda policial, chega-se na próxima fase do ciclo de

violência e muitas vezes a mulher se ilude e não percebe que está em um processo
repetitivo, logo não consegue se desvencilhar dessa situação de violência.
A terceira e última fase do ciclo da violência é o “arrependimento” e o
comportamento carinhoso do agressor, conhecida como “lua de mel”. O agressor
jura arrependido do que fez, oferece presentes, promete uma mudança de
comportamento a fim de se reconciliar com a vítima. A mulher se sente confusa, com
medo, iludida e pressionada a manter o relacionamento. Novamente, surgem outras
tensões, geralmente retomando à primeira fase. Assim, ocorre o ciclo da violência
doméstica contra a mulher, que só é interrompido se a mulher consegue romper o
ciclo ou se ocorrer uma violência fatal. O intervalo entre as fases pode se tornar
menor e, em alguns casos, as agressões terminam com a morte da vítima,
ocorrendo o feminicídio (INSTITUTO MARIA DA PENHA, 2020). As pesquisas de
Walker (1979) demonstraram ausência de tensão ou violência nessa fase, com
aparente remorso e gentileza do agressor com a vítima, mas às vezes a sensação
de tensão pode voltar e evoluir para uma violência letal.
Cabe ressaltar que há limitações no Brasil para obter informação pública, acessível
e confiável sobre violência doméstica contra mulher, em qualquer fase do ciclo de
violência, sobretudo na esfera criminal e judiciária. Em breve haverá informações de
inquéritos policiais tipificados como feminicídio, em razão da alteração recente no
Código Penal, mas atualmente ainda faltam dados e registros desses crimes em
todo o Brasil (WAISELFISZ, 2015).

2.2 UMA QUESTÃO DE GÊNERO

Para analisar a violência contra a mulher, tendo seu ápice no feminicídio, é preciso
estudar as possíveis causas e uma delas é a desigualdade estrutural entre homens
e mulheres. Para Campos (2015), é por meio do conceito de gênero que se
desenvolve o conceito de violência de gênero.
Sobre a produção teórica das feministas ocidentais anglo-saxônicas nos anos 1970,
Haraway (2004, p. 210) observa que “em todas as suas versões, as teorias
feministas de gênero tentam articular a especificidade da opressão das mulheres no
contexto de culturas nas quais as distinções entre sexo e gênero são marcantes”.
Sua mais produtiva utilização é como uma ferramenta analítica, que explica as
 10

diferentes relações que se estabelecem com o outro a partir de seu sexo construídas
culturalmente, principalmente as relações de poder (PERLIN, 2006).
Justamente a questão do poder entra em pauta quando o tema é a violência contra a
mulher. Optando pela compreensão da violência como forma de manutenção de
poder quando esse é ameaçado, Arendt (2009) nos aponta uma explicação frutífera
para a crescente onda de feminicídios no Brasil. A violência contra as mulheres
ocorre principalmente em situações nas quais o homem perde o suposto poder que
tem sobre ela ou quando percebe este poder ameaçado.

2.2.1 Sexo/gênero de legisladores importa na construção de políticas de gênero?

Para o presente trabalho, gênero é abordado como uma categoria analítica,
buscando nas bases históricas das relações entre homens e mulheres e nas
estruturas sociais as explicações tanto para as bases interpretativas desse tipo de
violência, quanto para a sua perpetuação e desdobramentos. Para Perlin (2020, p.
299), quando alguém nasce, um dos mais importantes marcadores da identidade
como pessoa é o sexo. “Antes mesmo de uma pessoa se reconhecer como um
indivíduo, ela é recebida por um mundo social que a reconhece como macho ou
fêmea, o que conforma uma perspectiva de mundo diferenciada”. Em linha similar,
Young (2006) utiliza a expressão “perspectiva social” para se reportar ao “ponto de
vista que membros de um grupo têm sobre processos sociais por causa de sua
posição neles” (YOUNG, 2000, p. 137). Campbell e outros (2010), em estudo
conduzido no Reino Unido, concluem que, ao menos na época do estudo, mulheres
e homens apresentaram concepções diferentes sobre os papéis de cada sexo, com
consequências potencialmente consideráveis para a representação política. Tais
concepções, nem sempre conscientes, repercutem na prática representativa,
reforçando a ideia da necessidade de mulheres na arena.
Importa incluir nas discussões, a partir dessa abordagem, não apenas o sujeito da
política pública, mas, também, todo o contexto que circunda a política, assim como
os atores que a criam e a alteram, conforme sua perspectiva social. Ou seja, a partir
dessas visões de perspectiva social e de sexo/gênero como o marcador social
primevo, fundamentalmente determinante na identidade da pessoa e de sua
experiência social, depreende-se que sexo/gênero impactam na forma não apenas
como as pessoas se colocam e experienciam o mundo, mas, inclusive, como
representantes percebem e constroem as políticas públicas.
 11

Alguns estudos buscaram compreender se ser homem ou mulher importa no

desenvolvimento de políticas e na representação política em si, e apontam que
mulheres se envolvem mais em políticas relacionadas aos interesses de mulheres e
crianças (SWERS, 2002; THOMAS, 1994; DODSON, 1998; FOX e LAWLESS,
2012). As mulheres também obtêm mais confiança dos eleitores quando se trata de
“temáticas de mulheres”, como saúde, educação, meio-ambiente e auxílio aos
pobres (HUDDY E TERKILDSEN, 1993; LEEPER, 1991; FOX e LAWLESS, 2012).
Perlin et al. (2016), em estudo sobre a atuação legislativa propositiva das mulheres,
no período compreendido pela 55ª legislatura (2015-2019), identificaram que as
deputadas apresentaram o total de 1.754 proposições, dentre as quais 131 são
proposições de gênero (7,46%). Os deputados apresentaram o total de 25.640
proposições, das quais 306 são proposições de gênero (1,19%). Concluem que as
deputadas atuam propondo temas de gênero mais do que os deputados,
principalmente visando alterar as regras do processo político. Elas também, em
relação a conteúdos de gênero, atuam mais na categoria hard1 do que os homens.
Ou seja, mesmo ocupando principalmente espaços tradicionalmente compreendidos
como femininos, e mesmo alijadas dos núcleos decisórios estratégicos, a
representação política propositiva de gênero das mulheres faz diferença,
principalmente no sentido de mudar o status quo.

2.2.2 Espectro político de legisladores importa na construção de políticas de gênero?

Na trama da sub-representação feminina ainda duas variáveis se mostram
importantes para este estudo: o espectro ideológico e o partido político. O espectro
ideológico-partidário tem sido considerado um importante fator a ser avaliado na
compreensão da atuação feminina na política. Estudiosos apontam que as mulheres
encontram nos partidos de esquerda um nicho mais aberto a sua participação
(BOLOGNESI, 2018; ARAÚJO, 2005; RESENDE e EPITÁCIO, 2017). Em sua
pesquisa, Araújo (2005) concluiu que o “investimento em políticas de gênero é mais
presente entre os partidos definidos como de esquerda e menos entre os definidos
como de direita”. Porém, ressalta que devido a uma espécie de “efeito contágio”
1
Termo da ciência política norte-americana. As “hard politics” são consideradas o núcleo do processo político,
em especial o exercício do poder de Estado, a gestão da economia e a segurança pública, ou seja, são questões
políticas que costumam agregar mais prestígio, poder e destaque, e que, geralmente, são discutidos e destinados
aos parlamentares homens. As “soft politics” englobam assuntos como saúde, educação, meio ambiente, direitos
humanos, família etc., temas que “supostamente” as mulheres se interessam e priorizam. (MENDONÇA;
ORGANDO. 2001).
 12

outros espectros ideológicos vêm aderindo às pautas e políticas de gênero, pois o

tema afeta a uma parte importante do eleitorado e a causas que hoje possuem
grande apelo eleitoral. Isso não significa, no entanto, que os partidos assumam um
efetivo compromisso com as pautas.

2.3 A POLÍTICA PÚBLICA LEI MARIA DA PENHA

A Lei Maria da Penha (LMP) é considerada uma política pública, pois criou
mecanismos para coibir e prevenir a violência doméstica e familiar contra a mulher,
conforme determina o seu primeiro artigo. O art. 8º da LMP indica diretrizes: a
política pública que visa coibir a violência doméstica precisará de um conjunto
articulado de ações dos entes das três esferas estatais e de ações não
governamentais (BRASIL, 2006).
A LMP se tornou um marco institucional no enfrentamento da violência contra a
mulher, pois abordou de forma integral esse problema, não apenas focou em
aumentar a pena do agressor. Essa Lei ofereceu um conjunto de mecanismos para
possibilitar a proteção e acolhimento da ofendida, isolando-a do agressor, além de
oferecer assistência social à vítima desde o primeiro momento do ciclo de violência.
Esses mecanismos afetaram o comportamento de agressores e vítimas.
Potencialmente, as vítimas perceberam um ambiente de maior segurança física e
jurídica, em face das medidas protetivas de urgência e o sistema de Justiça, a
princípio, teria mais condições de aumentar as condenações, uma vez que polícia,
Ministério Público e juizados estavam integrados para providenciar um atendimento
efetivo ao problema da violência doméstica (CERQUEIRA, 2015).
2.3.1 As medidas protetivas da LMP
As medidas protetivas aparecem na LMP, mais especificamente, no capítulo II, nos
artigos 18 ao 24. Para Coimbra (2018), há diferentes interpretações sobre a duração
da medida de acordo com o entendimento da autoridade judicial a se incumbir do
caso. Entende-se que a ideia geral é que a medida protetiva possa ser concedida o
mais prontamente possível (COIMBRA, 2018), independentemente do tipo de
violência ocorrida. O caráter emergencial da medida recomenda que o pedido
tramite de forma independente da investigação criminal, pois forma um
procedimento administrativo próprio, enviado ao juiz em até 48 horas, conforme
determina o art. 12, III, da LMP (PASINATO, GARCIA, VINUTO e SOARES, 2015).
 13

As medidas protetivas de urgência visam assegurar a integridade física, moral e

patrimonial das vítimas, mas não têm o objetivo de punir o agressor com pena, visto
que as medidas direcionadas no art. 22 da LMP suspendem a posse ou porte de
arma, obrigam o agressor a afastar-se do lar ou de local de convivência com a
vítima, proíbem o agressor de frequentar determinados lugares, além de outras
medidas que a autoridade judiciária entender necessárias, pois o rol é
exemplificativo (BRASIL, 2006).
Em 2020, foi sancionada a Lei nº 13.984/2020 que incluiu três incisos com outras
medidas protetivas no artigo 22 (BRASIL, 2020), conforme mostrado no Quadro 1.

Quadro 1 – Medidas Protetivas e Ano da Lei

Medida protetiva Ano de alteração da lei
Suspensão da posse ou restrição do
Texto original da lei, sancionada em
porte de armas, com comunicação ao
2006.
órgão competente.
Afastamento do lar, domicílio ou local de Texto original da lei, sancionada em
convivência com a ofendida. 2006.
Proibição de determinadas condutas,
como aproximação/contato com a Texto original da lei, sancionada em
ofendida, seus familiares ou testemunhas 2006.
e de frequentar determinados lugares.
Restrição ou suspensão de visitas aos
dependentes menores, ouvida a equipe Texto original da lei, sancionada em
de atendimento multidisciplinar ou serviço 2006.
similar.
Prestação de alimentos provisionais ou
Incluída pela Lei nº 13.984, de 2020.
provisórios.
Comparecimento do agressor a
Incluída pela Lei nº 13.984, de 2020.
programas de recuperação e reeducação.
Acompanhamento psicossocial do
agressor, por meio de atendimento Incluída pela Lei nº 13.984, de 2020.
individual e/ou em grupo de apoio.
Encaminhar a ofendida e seus
dependentes a programa oficial ou Texto original da lei, sancionada em
comunitário de proteção ou de 2006.
atendimento
Determinar a recondução da ofendida e a
Texto original da lei, sancionada em
de seus dependentes ao respectivo
2006.
domicílio, após afastamento do agressor
Determinar o afastamento da ofendida do
Texto original da lei, sancionada em
lar, sem prejuízo dos direitos relativos a
2006.
bens, guarda dos filhos e alimentos
Determinar a separação de corpos Texto original da lei, sancionada em
2006.
 14

Determinar a matrícula dos dependentes

da ofendida em instituição de educação
básica mais próxima do seu domicílio, ou
Incluída pela Lei nº 13.882, de 2019.
a transferência deles para essa
instituição, independentemente da
existência de vaga
Para a proteção patrimonial dos bens da
sociedade conjugal ou daqueles de
propriedade particular da mulher, o juiz
poderá determinar, liminarmente, as
seguintes medidas, entre outras:
I – restituição de bens indevidamente
subtraídos pelo agressor à ofendida;
II – proibição temporária para a
celebração de atos e contratos de
Texto original da lei, sancionada em
compra, venda e locação de propriedade
2006.
em comum, salvo expressa autorização
judicial;
III – suspensão das procurações
conferidas pela ofendida ao agressor;
IV – prestação de caução provisória,
mediante depósito judicial, por perdas e
danos materiais decorrentes da prática de
violência doméstica e familiar contra a
ofendida.
Fonte: Elaborado pela autora (2021).

Ressalta-se que 2020 foi um ano atípico, pois assim que a quarentena foi
determinada em virtude da pandemia do COVID-19, o isolamento social causou
impacto nos casos de violência doméstica contra a mulher. Ainda é cedo para
avaliar todas as dimensões desse impacto, mas já há estudos comparativos como o
do Fórum Brasileiro de Segurança Pública (FBSP), feito em 16 de abril de 2020.
Muito foi conquistado, mas é nítido que muito mais precisa ser feito. O governo
possui papel central para o combate à violência contra a mulher. Políticas públicas
de conscientização devem ser constantemente formuladas e implementadas junto a
políticas de combate. Assim, será possível mudar a realidade social vivida
atualmente pela mulher na sociedade brasileira e enfim as garantias fundamentais
contidas na CF poderão ser efetivadas (LIMA, 2008).
 15

3 MÉTODO
3.1 SELEÇÃO DAS PROPOSIÇÕES LEGISLATIVAS
Para selecionar as proposições, foi utilizado o SILEG (Sistema de Informação
Legislativa da Câmara dos Deputados). O sistema é atualizado diariamente, mais de
uma vez ao dia, e contém todas as proposições tramitadas ou em trâmite desde
1988, incluindo anos anteriores. Permite ainda buscas com diversos critérios de
pesquisa, com utilização do sistema data, conteúdo e palavras-chave, com diversas
combinações possíveis.
Em regra, a forma de alterar a Lei Maria da Penha é por meio de Projeto de Lei (PL).
O art. 61 da CF estabelece a competência para a apresentação de PL:
Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro
ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso
Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais
Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos
casos previstos nesta Constituição (BRASIL, 1988).
Assim, a seleção das proposições utilizou como um dos critérios de pesquisa o tipo
Projeto de Lei. O segundo critério adotado foi o ano de apresentação do PL. Como a
Lei Maria da Penha data do ano de 2006, foram selecionados os projetos a partir do
referido ano.
Como o objetivo do estudo é analisar a agenda propositiva atual, delimitamos a
pesquisa ao PL em trâmite. Isso porque projetos transformados em Lei ou
arquivados ou já fizeram parte da agenda e atualmente estão incorporados à política
pública ou por algum motivo foram descartados e não fazem parte mais da agenda
atual. Projetos de lei são arquivados por diversos motivos, desde problemas formais
e impedimentos constitucionais, até o mero arquivamento por final de legislatura.
Prosseguimos com a delimitação do conteúdo propositivo, utilizando a expressão “lei
maria da penha” e o número da Lei, “Lei 11.340/2006”. Do resultado dessa seleção
buscou-se os PL que alterassem especificamente as medidas protetivas, objeto
deste estudo. Para tanto, utilizou-se como critérios a expressão “medidas protetivas”
e “Artigo 22 da Lei 11.340/2006”, e o mesmo para os artigos 23 e 24.
Finalmente, foram retirados os PL que tratavam de medidas protetivas relacionadas
às crianças ou aos idosos. Ao total, foram analisados 203 projetos.
 16

3.2 CRIAÇÃO DO QUADRO DE ANÁLISE

As variáveis selecionadas para análise são explicadas no quadro a seguir.

Quadro 2 – Criação do quadro de análise

Variável Definição Descrição Autores
A literatura aponta que o sexo da pessoa
é um marcador identitário fundamental
para explicar a sua perspectiva social. As
pessoas tenderiam a apresentar
proposições aderentes a posições sociais YOUNG, 2000;
Sexo da estruturantes compartilhadas por CAMPBELL E
Sexo autoria da determinado grupo social a partir de suas OUTROS, 2010;
proposição experiências. Assim, questiona-se: sexo é PERLIN E COL,
variável correlacionada a determinados 2016; PERLIN, 2020
tipos de proposições? Sexo é variável
correlacionada a maior número de
proposições de alterações nas medidas
protetivas?
A literatura aponta que espectros
ideológicos de esquerda são mais
abertos a políticas voltadas as questões
MIGUEL, 2003;
de gênero e sociais. A variável partido
Partido da ARAÚJO, 2005;
Partido está correlacionada a que tipos de
autoria RESENDE e
proposições de alterações nas medidas
EPITÁCIO, 2017
protetivas? Partido está correlacionado a
maior número de proposições
apresentadas?
Alguns estados brasileiros apresentam SENADO FEDERAL,
maior ocorrência de violência doméstica. 2016; ANUÁRIO
Estado da
UF Esses estados estariam correlacionados BRASILEIRO DE
autoria
a maior número de proposições SEGURANÇA
apresentadas? PÚBLICA, 2020
Fonte: Elaborado pela autora (2021).

Os Projetos de Lei selecionados foram tabulados no seguinte formato de quadro:

Quadro 3 – Tabulação dos projetos selecionados

Tipo de
Categoria da
PL Medida Sexo da autoria Partido UF
alteração
Protetiva
Número De acordo De acordo com O sexo da O espectro O estado da
da com os o quadro 4, autoria interfere ideológico autoria da
proposiç artigos 22, referente ao na categoria de interfere no proposição
 17

alteração número de corresponde

23 e 24 da
proposta e no proposições aos estados
Lei nº objeto da
ão número e apresentadas e com maior
11.340/20 proposição
proposições na categoria de número de
06
apresentadas? alteração? violência?
Fonte: Elaborado pela autora (2021).

3.3 TIPO DE MEDIDA PROTETIVA

As Medidas Protetivas de Urgência previstas nos artigos 22 a 24 da LMP foram
catalogadas de MP 1 a MP 13. Da MP 1 até a MP 7, são medidas voltadas ao
agressor e, da MP 8 até a MP 13, são medidas protetivas à ofendida.
Os artigos 22 e 23 da Lei nº 11.340/2006 (BRASIL, 2006) se dividem
respectivamente em medidas protetivas de urgência que obrigam o ofensor e
medidas à ofendida. No art. 22, o rol de medidas protetivas não é taxativo, podendo
a autoridade judiciária determinar outras medidas, se necessário (BRASIL, 2006):
1 Suspensão da posse ou restrição do porte de armas, com comunicação ao
órgão competente;
2 Afastamento do lar, domicílio ou local de convivência com a ofendida,
proibição de determinadas condutas, como a) aproximação da ofendida, de seus
familiares e das testemunhas, fixando o limite mínimo de distância entre estes e o
agressor; b) contato com a ofendida, seus familiares e testemunhas por qualquer
meio de comunicação; c) frequentação de determinados lugares a fim de preservar a
integridade física e psicológica da ofendida;
3 Restrição ou suspensão de visitas aos dependentes menores, ouvida a
equipe de atendimento multidisciplinar ou serviço similar;
4 Prestação de alimentos provisionais ou provisórios;
5 Comparecimento do agressor a programas de recuperação e reeducação;
6 Acompanhamento psicossocial do agressor, por meio de atendimento
individual e/ou em grupo de apoio.
Já as medidas protetivas voltadas para a proteção da vítima estão no art. 23, como
um rol também não taxativo (BRASIL, 2006):
1. Encaminhar a ofendida e seus dependentes a programa oficial ou
comunitário de proteção ou de atendimento;
2. Determinar a recondução da ofendida e a de seus dependentes ao
respectivo domicílio, após afastamento do agressor;
 18

3. Determinar o afastamento da ofendida do lar, sem prejuízo dos direitos

relativos a bens, guarda dos filhos e alimentos;
4. Determinar a separação de corpos;
5. Determinar a matrícula dos dependentes da ofendida em instituição de
educação básica mais próxima do seu domicílio, ou a transferência deles para
essa instituição, independentemente da existência de vaga.
Ademais, para proteger o patrimônio da sociedade conjugal ou de propriedade da
ofendida, a autoridade pode determinar liminarmente, conforme o art. 24, as
medidas (rol também não taxativo):
1. Restituição de bens indevidamente subtraídos pelo agressor à ofendida;
2. Proibição temporária para a celebração de atos e contratos de compra, venda
e locação de propriedade em comum, salvo expressa autorização judicial;
3. Suspensão das procurações conferidas pela ofendida ao agressor;
4. Prestação de caução provisória, mediante depósito judicial, por perdas e
danos materiais decorrentes da prática de violência doméstica e familiar
contra a ofendida.
Para a pesquisa, consideraremos todas as medidas previstas na LMP, inclusive as
de caráter patrimonial.

Quadro 4 – Sigla da Medida Protetiva (MP) e texto da LMP

Medida
Protetiv Texto da MP
a (MP)
suspensão da posse ou restrição do porte de armas, com comunicação ao
MP 1
órgão competente
MP 2 afastamento do lar, domicílio ou local de convivência com a ofendida
proibição de determinadas condutas, entre as quais:
a) aproximação da ofendida, de seus familiares e das testemunhas,
fixando o limite mínimo de distância entre estes e o agressor;
MP 3 b) contato com a ofendida, seus familiares e testemunhas por qualquer
meio de comunicação;
c) frequentação de determinados lugares a fim de preservar a integridade
física e psicológica da ofendida;
restrição ou suspensão de visitas aos dependentes menores, ouvida a
MP 4
equipe de atendimento multidisciplinar ou serviço similar
MP 5 prestação de alimentos provisionais ou provisórios
MP 6 comparecimento do agressor a programas de recuperação e reeducação
MP 7 acompanhamento psicossocial do agressor, por meio de atendimento
individual e/ou em grupo de apoio
MP 8 encaminhar a ofendida e seus dependentes a programa oficial ou
 19

comunitário de proteção ou de atendimento

MP 9 determinar a recondução da ofendida e a de seus dependentes ao
respectivo domicílio, após afastamento do agressor
MP 10 determinar o afastamento da ofendida do lar, sem prejuízo dos direitos
relativos a bens, guarda dos filhos e alimentos
MP 11 determinar a separação de corpos
MP 12 determinar a matrícula dos dependentes da ofendida em instituição de
educação básica mais próxima do seu domicílio, ou a transferência deles
para essa instituição, independentemente da existência de vaga
MP 13 para a proteção patrimonial dos bens da sociedade conjugal ou daqueles
de propriedade particular da mulher, o juiz poderá determinar,
liminarmente, as seguintes medidas, entre outras:
I – restituição de bens indevidamente subtraídos pelo agressor à ofendida;
II – proibição temporária para a celebração de atos e contratos de compra,
venda e locação de propriedade em comum, salvo expressa autorização
judicial;
III – suspensão das procurações conferidas pela ofendida ao agressor;
IV – prestação de caução provisória, mediante depósito judicial, por perdas
e danos materiais decorrentes da prática de violência doméstica e familiar
contra a ofendida.
Fonte: Elaborado pela autora (2021).

3.4 CATEGORIA POR TIPO DE ALTERAÇÃO

A categorização foi feita por meio de Análise de Conteúdo (BARDIN, 1977).
Conforme Bardin (1977), essa técnica analisa o texto em três etapas: a pré-análise,
a exploração do material e o tratamento dos resultados, e a interpretação. Para a
categorização, classificou-se os elementos segundo suas semelhanças e por
diferenciação, posteriormente reagrupando em função de características comuns
(BARDIN, 1977). Assim, foi construída uma tabela com categorias, inspiradas nos
artigos 22 a 24 da LMP, para comparar os resultados obtidos da análise dos projetos
de lei que tramitam na CD sobre o assunto.
Para a análise dos conteúdos propositivos foram criadas categorias por tipo de
alterações, conforme a alteração visada. Essas categorias foram criadas a partir da
análise do conteúdo das proposições e abarcam propostas com textos similares. No
quadro a seguir, apresentamos exemplos desse tipo de proposição. São elas:

Quadro 5 – Categorias e descrições

Categoria Descrição Exemplo de texto do projeto de lei
Prevenção Propostas Altera a Lei nº 11.340, de 7 de agosto de 2006, lei Maria
da violência que criam da Penha, que cria mecanismos para coibir a violência
programas doméstica e familiar contra a mulher, para dispor sobre a
 20

de
obrigatoriedade da presença de matérias específicas de
prevenção,
combate e prevenção da violência doméstica contra a
dispositivos
mulher nos cursos de formação dos agentes de
para prevenir
segurança pública.
a violência
Mudam o
Altera o conceito de Dispõe sobre o conceito de violência doméstica e
conceito de violência familiar contra a mulher, bem como estende a proteção
violência doméstica contra perseguição obsessiva, alterando o art. 5º da Lei
doméstica expresso na nº 11.340, de 7 de agosto de 2006.
lei
Aumentam Altera a o Decreto-Lei nº 2.848, de 07 de dezembro de
ou modificam 1940, que dispõe sobre o Código Penal Brasileiro.
Relativa à a pena do Explicação: Aumenta a pena do homicídio qualificado em
pena agressor crime cometido no período em que a vítima estiver sob
as medidas protetivas estabelecidas na Lei Maria da
Penha.
Criam
programas
de
Altera as Leis n° 11.340, de 7 de agosto de 2006, e n°
Relativa aos atendimento,
13.239, de 30 de dezembro de 2015, para estabelecer
serviços de ampliam
prioridade de atendimento social, psicológico e médico a
saúde ações, entre
mulheres vítimas de violência.
outros no
âmbito da
saúde
Criam ou Altera a Lei nº 11.340, de 7 de agosto de 2006 para
ampliam acrescentar o seguinte artigo 9-A para obrigar a
Relativa a
mecanismos notificação compulsória nos casos de suspeita ou
mecanismos
de denúncia confirmação de violência doméstica ou familiar contra a
de denúncia
mulher pelos serviços de saúde públicos e privados à
autoridade sanitária.
Criam
Relativa a
mecanismos Altera a Lei nº 11.340, de 7 de agosto de 2006 (Lei Maria
mecanismos
emergenciais da Penha), para dispor sobre o uso de dispositivo móvel
para
de aviso de de segurança para conferir maior efetividade às medidas
situações de
situação de protetivas de urgência.
emergência
violência
Estabelecem Altera a Lei nº 10.201, de 14 de fevereiro de 2001, para
ou destinam incluir os programas de combate e prevenção de
recursos violência contra a mulher como modalidade de projeto
Relativa a para a apoiado pelo Fundo Nacional de Segurança Pública e
orçamento política altera a Lei nº 11.340, de 7 de agosto de 2006,
autorizando o uso de recursos do Fundo Nacional de
Segurança Pública em ações envolvendo prevenção e
combate à violência doméstica e familiar.
Relativa a Criam ou Acrescenta dispositivo à Lei nº 11.340, de 7 de agosto
 21

alteram
procediment
procediment
os dentro de 2006 para autorizar a autoridade policial a aplicar as
os na
dos órgãos medidas protetivas de urgência previstas no inciso II do
segurança
de art. 22 e nos incisos I e II do art. 23 da mesma lei.
pública
segurança
pública
Propostas
que visam
fornecer
Acrescenta parágrafo ao art. 23 da Lei nº 11.340, de 7
apoio, e/ou
de agosto de 2006, para assegurar aos dependentes em
Apoio e benefícios,
idade escolar de mulher vítima de violência doméstica
benefício sejam
ou familiar, em caso de mudança de domicílio por ordem
direto à pecuniários,
judicial, o direito à matrícula em escolas de educação
mulher de moradia,
básica mais próximas da nova residência.
de vagas,
entre outros
diretamente
à vítima
Inserem o Altera a Lei n° 11.340, de 7 de agosto de 2006 - Lei
agressor em Maria da Penha para incluir “Núcleos voltados a homens
Inclusão do programas com perfil violento, agressor ou com indicativos para a
agressor em sociais ou prática de tais atos, no intuito de levá-lo à
programas institucionais conscientização de quem ele é, seu papel social e a
necessidade de respeito à mulher, além de centros de
reabilitação.”
Cria ou
altera
Cria ou altera estruturas
estruturas governament
governament ais ou
Altera a Lei nº 11.340, de 7 de agosto de 2006 (Lei Maria
ais ou judiciárias de
da Penha), para dispor sobre a necessidade de
judiciárias de atendimento
realização de audiência de admoestação para a soltura
atendimento e
de agressor em caso de revogação de prisão preventiva.
e enfrentament
enfrentament o à violência
o doméstica
contra a
mulher
Fonte: Elaborado pela autora (2021).

4 ALTERANDO A LEI MARIA DA PENHA: PROJETOS DE LEI E AGENDA

PROPOSITIVA LEGISLATIVA
A construção da agenda é o processo pelo qual as demandas de vários grupos da
sociedade são traduzidas em questões que disputam a atenção dos tomadores de
 22

decisão (agenda formal) e/ou do público (agenda pública) (COBB, 1976). Até o mês
de dezembro de 2020, por meio de pesquisa realizada na busca de proposições do
site da Câmara dos Deputados, pesquisando por “medidas protetivas da Lei Maria
da Penha”, havia 203 Projetos de Lei (PL) tramitando para alterar projetos que
tratam de violência doméstica contra a mulher, seja para dispor sobre o uso de
dispositivo de segurança ou estabelecer outras medidas de proteção à vítima.
Para estudar a agenda propositiva legislativa da Câmara dos Deputados sobre o
assunto, analisaremos os Projetos de Lei selecionados no período entre 2008,
projetos mais antigos que ainda tramitam na CD, até o final de 2020, com foco nas
medidas protetivas, a fim de elaborar uma tabela de classificação por projeto, sexo e
partido do parlamentar autor (a) e alteração proposta, conforme as categorias que
foram elaboradas, tendo como parâmetro os artigos 22 a 24 da LMP.

4.1 SEXO E AUTORIA

Ser parlamentar do sexo feminino importa na agenda propositiva? Para realizar uma
análise aproximada sobre a prevalência de deputadas ou deputados nesse tipo de
proposição, levando em conta que o número de parlamentares homens e mulheres
varia entre as legislaturas, calculou-se a média de parlamentares em relação aos
projetos. O índice de produção de projetos sobre a temática é maior entre as
mulheres do que entre os homens no período estudado, o que ratifica a literatura: o
sexo/gênero da autoria importa na produção legislativa de gênero.

Quadro 6 – Sexo e ocorrência de proposições alterando as Medidas

Protetivas
52ª a 56ª, até 2020
Nr PL autoria Média do nr Índice de PL Nr PL autoria Média nr de Índice de PL
mulheres mulheres por mulheres homens homens por homens
parlamentare parlamentare
s s
72 55 1,3 120 458 0,26
Fonte: Elaborado pela autora (2021).

Os PL têm diferentes datas de apresentação, tendo sido apresentados em diferentes

composições numéricas de parlamentares mulheres e homens. Assim,
 23

desagregamos os dados por legislatura, considerando somente a CD, para uma

melhor compreensão da série histórica.

Quadro 7 – Legislaturas e número de parlamentares da CD que apresentaram

projetos
Legislatura Nr PL Nr de Índice de Nr PL Nr de Índice de
autoria mulheres PL por autoria homens PL por
mulheres parlament mulheres homens parlament homens
ares na ares na
legislatura legislatura

53ª legislatura
1 47 0,02 4 466 0,01
2007 — 2011

54ª legislatura
9 45 0,20 10 468 0,02
2011 — 2015

55ª legislatura
17 51 0,33 23 462 0,05
2015 — 2019

56ª legislatura
45 77 0,58 83 436 0,19
até 2020
Total 72 120
Fonte: Elaborado pela autora (2021).

O quadro com a série histórica mostra que houve um aumento deste tipo de
proposição a partir da 53ª legislatura até meados da 56ª, tanto por parte dos homens
quanto das mulheres. Todavia, corroborando a literatura, as mulheres apresentaram
um índice de proposição apresentada maior do que o dos homens em toda a série.
Os dados indicam que ser parlamentar do sexo feminino aumenta o número de
proposições sobre a temática das medidas protetivas. Ou seja, mulheres produzem
mais do que homens em relação a esta temática.
Quadro 8 – Legislaturas e número de parlamentares do SF que apresentaram
projetos
Legislatura Nr PL Nr de Índice de Nr PL Nr de Índice de
* autoria mulheres PL por autoria homens PL por
mulheres parlamentar mulheres homens parlamentare homens
es na s na
legislatura legislatura
 24

53ª 0 12 0 1 69 0,01
legislatura
2007 —
2011
54ª 3 12 0,25 2 69 0,02
legislatura
2011 —
2015
55ª 3 13 0,23 3 68 0,04
legislatura
2015 —
2018
56ª 4 12 0,33 0 69 0
legislatura
2019 até
2020
*Para efeito de contagem, foram considerados os números no início da Legislatura,
desconsiderando os suplentes.
Fonte: Elaborado pela autora (2021).

No Senado, o quadro se mantém, apesar de no número de proposições

apresentadas ser muito menor do que na CD. Proporcionalmente, as mulheres
apresentaram mais proposições do que os homens. O índice de proposições
conforme o sexo é bem menor do que apresentado pela Câmara dos Deputados.

Quadro 9 – Proporção de projetos apresentados no SF

52ª a 56ª até 2020
Nr PL autoria Média do nr Índice de PL Nr PL autoria Média nr de Índice de PL
mulheres* mulheres por mulheres homens* homens por homens
parlamentare parlamentare
s s
10 12,25 0,81 6 68,7 0,08
*Para efeito de contagem, os projetos de autoria mista foram considerados como
autoria de mulheres e de homens.
Fonte: Elaborado pela autora (2021).

4.2 4.2. APRESENTAÇÃO POR UF

As regiões e estados apresentam diferenças em relação aos números da violência
contra a mulher, mas isso reflete nas proposições? O fato de uma região apresentar
 25

maiores números de violência repercute em mais projetos apresentados pelos

representantes eleitos pelas respectivas regiões? Abaixo segue o quantitativo de
projetos por região e separados por sexo para análise.

Quadro 10 – Representação na CD e Nr de projetos

Represent
ação na Nr de
Região UF CD projetos Homens Mulheres
SP 70 28 16 12
RJ 46 18 9 9
Sudeste MG 53 7 2 5
ES 10 11 7 4
179 64 34 30
RS 31 10 9 1
PR 30 6 3 3
Sul
SC 16 3 2 1
77 19 14 5
AM 8 6 5 1
PA 17 4
AC 8 2
Norte AP 8 2 0 2
RO 8 2 1 1
RR 8 2 1 1
57 18 7 5
MS 8 5 3 2
MT 8 4 3 1
Centro -
DF 8 13 7 6
Oeste
GO 17 11 6 5
41 33 19 14
Nordeste PB 12 4 2 2
RN 8 3 1 2
CE 22 14 12 2
PI 10 9
SE 8 8 7 1
 26

BA 39 7 2 5
PE 25 7 5 2
MA 18 5 4 1
124 52 29 14
Total 478 186 103 68
*não computados projetos de autoria de Comissões.
** não houve projeto apresentado por parlamentar do estado de Alagoas.
Fonte: Elaborado pela autora (2021).
Nota-se que pelo número absoluto de projetos, a região que mais apresentou
PL foi a sudeste, seguida pela região nordeste, destacando os estados de São Paulo
e Ceará, respectivamente.

Figura 5 – Projetos por UF

Fonte: Elaborado pela autora (2021).

O gráfico de Pareto é usado, nesse caso, para apresentar, de forma ordenada, quais
estados possuem maior peso na composição final do total de projetos apresentados.
 27

Ex.: Acima, pode-se perceber que 6 estados que possuem a maior quantidade de
projetos apresentam 50% do total de projetos: SP, RJ, CE, DF, ES e GO.
4.3 4.3. APRESENTAÇÃO POR REGIÃO
Como as bancadas dos estados possuem diferentes números de parlamentares,
torna-se importante desagregar os dados para a análise da proporção ou do índice
de projetos por região. Optamos pela análise por região principalmente devido à falta
de padronização dos dados disponibilizados pelos estados.

Quadro 11 – Apresentação por região e projetos

Índice de Projetos
Taxa Taxa Taxa
apresentados por
homicídios homicídios homicídios
Região quantidade de
em 2016 - em 2018 - em 2019 -
parlamentares da
média média média
Região
Centro-Oeste 6 4,7 4,42 0,80
Norte 5,6 6,3 4,74 0,36
Nordeste 5,3 4,5 4,07 0,37
Sul 4,3 3,96 3,93 0,24
Sudeste 3,6 3,4 3,1 0,35
Fonte: Elaborado pela autora (2021).

Segundo os dados do Anuário Brasileiro de Segurança Pública de 2020, quando

agregados por região, em 2019, a Região Norte liderava o ranking de assassinatos
de mulheres, seguida da Região Centro-Oeste. A Região Sudeste apresentou, nos
anos de 2016, 2018 e 2019, o menor número de homicídios de mulheres por 100 mil
habitantes.
Comparando a pesquisa do Anuário Brasileiro de Segurança Pública de 2020 com
os projetos de lei apresentados pelos parlamentares na CD, verifica-se que
parlamentares da Região Sul apresentaram o menor índice de produção de
proposições sobre medidas protetivas. Já o Centro-Oeste foi a região que mais
apresentou projetos sobre a temática, proporcionalmente, considerando todos os
projetos em tramitação até o final de 2020, o que está aderente à necessidade de
atenção especial à região, que está em segundo lugar no ranking de homicídios. A
Região Norte, que se destacou em 2019 como primeiro lugar no ranking de
homicídios de mulheres, não se destacou na produção legislativa sobre a temática.
Ressalta-se que consideramos a quantidade de registros de feminicídios para a
 28

análise comparativa, pois neste estudo não há registros em todos os estados

brasileiros de medidas protetivas e de lesões corporais dolosas em situação de
violência doméstica contra a mulher (FBSP – Anuário Brasileiro de Segurança
Pública, 2020).

4.4. APRESENTAÇÃO POR PARTIDO E ESPECTRO IDEOLÓGICO

O espectro ideológico importa para a apresentação deste tipo de proposição?
Para compreender o que representam os conceitos de espectro de direita e de
esquerda é importante mencionar que a origem desses termos remete à Revolução
Francesa, em 1789, quando os representantes políticos franceses elaboravam a
primeira constituição francesa e se posicionaram em lugares diferentes no plenário.
Assim, no lado esquerdo no plenário sentaram os representantes que se identificam
com o igualitarismo e a reforma social. Já no lado direito, sentavam o grupo que se
identificava com a aristocracia e o conservadorismo. Atualmente, o entendimento
pode ter diferente significado, mas há quem defenda que os termos mantêm o
sentido original (SCHEEFFER, 2018). Para Bobbio (1995), a esquerda prioriza a
igualdade em detrimento da liberdade, o que é oposto para a direita (BOBBIO,
1995).
O espectro ideológico da atual legislatura nos possibilita uma visão de quais atores
políticos discutirão as proposições em trâmite. Tendo em vista a baixa fidelidade
partidária (parlamentares trocam de partido político), a alta disciplina partidária
(parlamentares tendem a seguir a orientação de voto dos partidos) e a tendência
ideológica, optamos por considerar o espectro partidário como o cenário no qual
serão discutidos os projetos em trâmite.
Para a categorização do espectro ideológico, realizamos uma adaptação
(principalmente devido às modificações partidárias ocorridas ao longo do período
estudado) à metodologia de Maciel, Alarcon e Gimenes (2017). Essa avaliação pode
apresentar fragilidade, pois no Brasil há forte mobilidade ideológica (baixa fidelidade
partidária). Os autores apresentam algumas metodologias utilizadas para a definição
do espectro partidário, das quais extraímos a que segue, com adaptações.

Quadro 12 – Apresentação por partido e espectro ideológico

Espectro Partido Nr PL Nr Índice PL e
 29

parlamentares
parlamentares
no espectro
PSDB 13 29
MDB/PMDB 12 34
CIDADANIA 3 0
Centro
PMB 3 0 0,43
PPS 2 8
PROS 1 8
TOTAL CENT 34 79
PSL 17 52
DEM 11 29
REPUBLICAN
OS 11 4
PRB 10 30
PL 7 0
PP 7 37
Direita
PSD 7 34 0,38
PTB 7 10
PR 4 33
PSC 4 8
SD 8 13
PODEMOS 7 11
PATRI 1 5
TOTAL DIR 101 266
PT 31 56
PDT 13 28
PSB 8 32
Esquerda
PSOL 1 9 0,45
PCdoB 5 9
PV 4 4
TOTAL ESQ 62 138
Fonte: Elaborado pela autora (2021).
 30

Quando os dados são observados de forma agregada, com foco no espectro

político, a produção dos partidos de espectro de esquerda é maior do que a dos de
centro e de direita, considerando um retrato atual dos parlamentares na Câmara dos
Deputados. Desagregando por sexo, observa-se que nos partidos de espectro de
esquerda, as mulheres produzem mais do que os homens acerca do tema. O partido
que mais apresentou proposições sobre o tema foi o PT.
Figura 6 – Quantidade total de proposições por partido

Fonte: Elaborado pela autora (2021).

O gráfico anterior demonstra a quantidade total de proposições por partido em que a
área pintada é proporcional à quantidade de propostas referentes ao sexo e partido
do propositor. Percebe-se que os partidos do espectro político de esquerda possuem
mais projetos apresentados por mulheres (cor vermelha), em termos absolutos, que
por homens (cor azul). Enquanto os partidos do espectro político de direita e centro,
esse comportamento se inverte. Os dados podem indicar que, corroborando as
conclusões de outras pesquisas, nos partidos de espectro de esquerda, as mulheres
possuem mais espaço para apresentar suas agendas de gênero.
 31

4.4 PL POR CATEGORIA TEMÁTICA

Qual é o conteúdo da agenda propositiva sobre medidas protetivas? Ele varia
conforme o sexo da autoria? O número de proposições por categoria temática levou
em consideração a ocorrência do tema no PL. Assim, pode-se observar mais de um
tema por PL.
De forma agregada, a agenda propositiva de alterações na Lei Maria da Penha em
relação às medidas protetivas se concentra em 4 temáticas:
Quadro 13 – Categorias e percentual de projetos
Categoria % de projetos
Relativa à pena 19,4%
Relativa a procedimentos na segurança
pública 17,6%
Apoio e benefício direto à mulher 17,2%
Cria ou altera estruturas governamentais ou
judiciárias de atendimento e enfrentamento 16,5%
Total 70,7%
Fonte: Elaborado pela autora (2021).

O conteúdo propositivo mais apresentado, mudança na pena, versa sobre tema não
apontado pela literatura como necessário para o aprimoramento da política. Já as
medidas com temas relativos a procedimentos na segurança pública e a criação ou
alteração das estruturas para atendimento e enfrentamento, citadas nas críticas
apresentadas pela literatura, foram contempladas.

Quadro 14 – Categorias e Nr de projetos por sexo

Categoria Nr Projetos* Fem Masc
Relativa à pena.
Ex.: Aumentar a pena do homicídio qualificado em crime
53 19 34
cometido no período em que a vítima estiver sob as medidas
protetivas estabelecidas na Lei Maria da Penha
Relativa a procedimentos na segurança pública.
Ex.: Autorizar a autoridade policial a aplicar as medidas 48* 20 28
protetivas de urgência
Apoio e benefício direto à mulher.
Ex.: Proteger e dar e apoio psicológico à mulher atleta vítima 47** 14 33
de violência física ou sexual.
Cria ou altera estruturas governamentais ou judiciárias de
atendimento e enfrentamento.
45* 18 27
Ex.: Realizar audiência de admoestação para a soltura de
agressor em caso de revogação de prisão preventiva
Relativa a mecanismos para situações de emergência. 24 8 16
 32

Ex.: Dispor sobre o uso de dispositivo móvel de segurança

para conferir maior efetividade às medidas protetivas de
urgência.
Altera o conceito de violência doméstica.
Ex.: Dispor sobre o conceito de violência doméstica e familiar
contra a mulher, bem como estende a proteção contra 21 6 15
perseguição obsessiva, alterando o art. 5º da Lei nº 11.340,
de 7 de agosto de 2006.
Prevenção da violência.
Ex.: Obrigar a presença de matérias específicas de combate e
11 6 5
prevenção da violência doméstica contra a mulher nos cursos
de formação dos agentes de segurança pública.
Relativa a mecanismos de denúncia.
Ex.: Obrigar a notificação compulsória nos casos de suspeita
ou confirmação de violência doméstica ou familiar contra a 7 6 1
mulher pelos serviços de saúde públicos e privados à
autoridade sanitária.
Relativa aos serviços de saúde.
Ex.: Estabelecer prioridade de atendimento social, psicológico 7 4 3
e médico a mulheres vítimas de violência.
Inclusão do agressor em programas.
Ex.: Incluir na LMP núcleos voltados a homens com perfil
violento, agressor ou com indicativos para a prática de tais
3 1 2
atos, no intuito de levá-lo à conscientização de quem ele é,
seu papel social e a necessidade de respeito à mulher, além
de centros de reabilitação.
Alterações na celeridade processual.
Ex.: Estabelecer mecanismos céleres e eficientes de proteção 6 3 3
ao idoso em situação de risco.
Relativa a orçamento.
Ex.: Autorizar o uso de recursos do Fundo Nacional de
1 1 0
Segurança Pública em ações envolvendo prevenção e
combate à violência doméstica e familiar.
*Incluídos projetos de comissões ou autoria mista.
**O PL 8045/2010 trata de projeto de novo Código de Processo Penal, tem autoria
mista e engloba benefício à vítima de violência doméstica.
Fonte: Elaborado pela autora (2021).

Quando analisados de forma desagregada por sexo de autoria, o quadro anterior

nos apresenta diferenças de gênero no conteúdo propositivo. Para os homens, os
conteúdos mais apresentados foram relativos à pena, apoio e benefício direto à
mulher e procedimentos na segurança pública. Já as mulheres propuseram mais
sobre prevenção da violência, mecanismos de denúncia, serviços de saúde e
 33

orçamento. Homens e mulheres parlamentares apresentaram proposições sobre

mudanças na pena aplicada, mas as mulheres em menor número.
Outras diferenças em termos de agenda propositiva de homens e mulheres
parlamentares podem ser observadas no quadro abaixo. São conteúdos
apresentados majoritariamente por homens ou mulheres.

Quadro 15 – Categorias, número de projetos e sexo dos parlamentares

Categoria Nr Projetos Fem Masc
Relativa a mecanismos para situações de emergência 24 8 16
Altera o conceito de violência doméstica 21 6 15
Apoio e benefício direto à mulher. 47 6 1
Relativa a mecanismos de denúncia 7 6 1
Inclusão do agressor em programas 3 1 2
Relativa a orçamento 1 1 0
Fonte: Elaborado pela autora (2021).

A experiência social de violência e a questão estrutural da natureza desse tipo de

violência se reflete nos conteúdos propositivos. Mulheres parlamentares focam em
criar estruturas para aprimorar o atendimento e o enfrentamento, especialmente com
relação à denúncia, ou seja, de forma geral, viabilizar a política pública que, em
termos legais, é considerada muito benéfica, como nos aponta a literatura.
Entretanto, elas vão além. Para as mulheres, a proposição torna-se importante
quando modifica a lei para prevenir a violência, questão menos importante para os
homens parlamentares.
Analisando o quadro 2, sobre as medidas protetivas, e os projetos de lei em
tramitação na CD, percebe-se que as categorias que mais se relacionam com as
medidas protetivas são relativas a: situações de emergência (MP 2, MP 11), apoio e
benefício direto à mulher (MP 5, MP 8, MP 9, MP 10, MP 12, MP 13), procedimentos
na segurança pública (MP 1, MP 3) e inclusão do agressor em programas (MP 6, MP
7). Porém, a maioria dos projetos de lei que tramitam na CD visam alterar a LMP
para aumentar a pena ao agressor.

Figura 7 – Quantitativo do cruzamento entre categorias de projetos

 34

Fonte: Elaborado pela autora (2021).

A tabela da figura 7 apresenta quais categorias de projetos têm maior
afinidade/aderência, por meio do quantitativo do cruzamento entre categorias dos
projetos. Por exemplo, existe apenas 1 projeto em que foram atribuídas
simultaneamente as categorias “inclusão do agressor em programas” e “cria ou
altera estruturas governamentais ou judiciárias de atendimento e enfrentamento”.
Percebe-se, pelo gráfico, que não há um padrão específico para tais cruzamentos,
porém destaque-se que a categoria “cria ou altera estruturas governamentais ou
judiciárias de atendimento e enfrentamento” é categoria que coexiste com quase
todas as demais categorias.

5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
A Lei Maria da Penha (LMP) é considerada uma política abrangente, sendo as
medidas protetivas consideradas as mais impactantes inovações legais, já que
objetivam interromper a situação de violência a que inúmeras mulheres são
expostas em seus lares. Por influenciar diretamente, no ciclo de violência, mobilizam
o sistema de segurança pública, jurídico e saúde pública, além da assistência social.
Ademais, essas medidas estão entre os conteúdos mais afetados por propostas de
alterações, especificamente, por meio de projetos de lei.
 35

Nesse sentido, essa pesquisa pretendeu descrever o panorama atual da agenda

propositiva em trâmite sobre medidas protetivas voltadas à violência contra a
mulher. Percebeu-se que as mulheres parlamentares apresentaram, considerando a
proporcionalidade, mais proposições do que os homens sobre o tema. Isso indica
que mais mulheres no parlamento significaria ampliação dessa agenda propositiva.
É também interessante observar o crescimento exponencial do número de
proposições apresentadas ao longo das legislaturas analisadas, atingindo a média
de 200% nos últimos 3 quadriênios. Isso indica que a sociedade tem se interessado
mais no assunto, entendo o parlamento como uma caixa de ressonância social, por
meio de seus representantes.
Partidos de esquerda apresentaram mais proposições desse tipo do que os de
direita, proporcionalmente. Analisando os partidos de esquerda, as mulheres
apresentaram mais proposições sobre o tema do que os homens. Ou seja, o
espectro de esquerda apresenta maior possibilidade para as parlamentares
mulheres enfrentarem agendas sobre o tema.
Em relação ao mapa da violência no Brasil, a Região Sudeste, proporcionalmente,
foi a que menos apresentou proposição sobre medidas protetivas. Por outro lado, a
Região Centro-Oeste foi a que mais apresentou, proporcionalmente, projetos sobre
a temática e está em segundo lugar no ranking de assassinato de mulheres em
2019. A Região Norte, que em 2019 apareceu como primeiro lugar no ranking de
homicídios de mulheres, não se destacou na produção legislativa sobre a temática.
Ressalta-se que consideramos a quantidade de registros de homicídios contra a
mulher para a análise comparativa, pois neste estudo não há registros em todos os
estados brasileiros de medidas protetivas e de lesões corporais dolosas em situação
de violência doméstica contra mulher ou, mais especificamente, de feminicídios para
a análise comparativa.
Sobre o conteúdo propositivo, a categoria mais apresentada, mudança na pena,
versa sobre tema não apontado pela literatura como necessário para o
aprimoramento da política. Já os temas relativos a procedimentos na segurança
pública e a criação ou alteração das estruturas para atendimento e enfrentamento,
citados nas críticas apresentadas pela literatura, foram contemplados. Com exceção
das alterações relativas à pena, os dados indicam que homens se voltam para
alterações procedimentais, de estrutura e mecanismos de emergência, enquanto as
mulheres se voltam para mudanças nos mecanismos de denúncia, serviços de
 36

saúde, prevenção da violência, orçamento e na própria compreensão do que é a

violência e na forma como as estruturas públicas se organizam para enfrentá-la. As
mulheres, por exemplo, pouco propuseram sobre inclusão do agressor em
programas socioeducativos e, em menor número, propuseram sobre apoio e
benefício direto às vítimas. Fica a pergunta: descrença na possibilidade que essas
ações, como programas socioeducativos, promovam mudanças significativas?
Preocupam-se as mulheres parlamentares mais com a agudez do fenômeno e a sua
necessidade de intervenção imediata – ou seja, que as estruturas estatais funcionem
efetivamente com celeridade na denúncia? Parlamentares homens focam mais na
punição e na alteração do conceito de violência a fim de ampliar os casos,
possivelmente visando uma reação em cadeia em toda a política?
Esses são questionamentos para ampliar o debate e para direcionar novas
pesquisas e interpretações sobre como ser homem ou mulher pode afetar a
produção de políticas públicas e sobre como aprimorar as políticas de enfrentamento
à violência contra a mulher.

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