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a arquitetura de paz e segurana africana

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ministrio das relaes eXteriores

Ministro de Estado Secretrio-Geral

Embaixador Antonio de Aguiar Patriota Embaixador Ruy Nunes Pinto Nogueira

fundao aleXandre de gusmo

Presidente Instituto de Pesquisa de Relaes Internacionais Diretor Centro de Histria e Documentao Diplomtica Diretor

Embaixador Gilberto Vergne Saboia

Embaixador Jos Vicente de S Pimentel

Embaixador Maurcio E. Cortes Costa

A Fundao Alexandre de Gusmo, instituda em 1971, uma fundao pblica vinculada ao Ministrio das Relaes Exteriores e tem a finalidade de levar sociedade civil informaes sobre a realidade internacional e sobre aspectos da pauta diplomtica brasileira. Sua misso promover a sensibilizao da opinio pblica nacional para os temas de relaes internacionais e para a poltica externa brasileira.

Ministrio das Relaes Exteriores Esplanada dos Ministrios, Bloco H Anexo II, Trreo, Sala 1 70170-900 Braslia, DF Telefones: (61) 3411-6033/6034 Fax: (61) 3411-9125 Site: www.funag.gov.br

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A Arquitetura de Paz e Segurana Africana

Braslia, 2011

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Direitos de publicao reservados Fundao Alexandre de Gusmo Ministrio das Relaes Exteriores Esplanada dos Ministrios, Bloco H Anexo II, Trreo 70170-900 Braslia DF Telefones: (61) 3411-6033/6034 Fax: (61) 3411-9125 Site: www.funag.gov.br E-mail: funag@itamaraty.gov.br

Equipe Tcnica: Henrique da Silveira Sardinha Pinto Filho Fernanda Antunes Siqueira Fernanda Leal Wanderley Juliana Corra de Freitas Mariana Alejarra Branco Troncoso Programao Visual e Diagramao: Juliana Orem

Impresso no Brasil 2011 Santos, Lus Ivaldo Viallafae Gomes. A arquitetura de paz e segurana africana / Lus Ivaldo Villafae Gomes Santos. Braslia: Fundao Alexandre de Gusmo, 2011. 204 p. ISBN: 978.85.7631.320-5 1. Tenso Internacional (frica). 2. Movimento pela Paz. 3. Conflitos Africanos. CDU 327.5(6) Ficha catalogrfica elaborada pela Bibliotecria Sonale Paiva CRB /1810

Depsito Legal na Fundao Biblioteca Nacional conforme Lei n 10.994, de 14/12/2004.

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Lista de Abreviaturas

ACOTA ACPP ACRI AMIB AMIS AMISOM ANC APF APRM APSA ASF BINUCA CCP CEGPL CEMAC CEN-SAD

African Contingency Operations Training and Assistance Program Africa Conflict Prevention Pool African Crisis Response Initiative African Union Mission in Burundi African Union Mission in Sudan African Union Mission in Somalia African National Congress African Peace Facility African Peer Review Mechanism African Peace and Security Architecture African Standby Force Bureau Integr des Nations Unies pour la Consolidation de la Paix en Rpublique Centrafricaine Comisso de Construo da Paz Communaut conomique des Pays des Grands Lacs Communaut conomique et Montaire de lAfrique Centrale Communaut des tats Sahlo-Sahariens

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CEWS CMD COMESA CPLP CPX CSNU DEAF DITF DPA DPKO EAC EASBRICOM EASF ECCAS ECOWAS ESF FNLA FOMAC FTX GPOI GTZ HSGOC ICU IGAD IOC JEM JMC MAES MAPEX MINURSO MINUSTAH

Continental Early Warning System Conflict Management Division Common Market for East and Southern Africa Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa Command Post Exercises Conselho de Segurana das Naes Unidas Democracy and Electoral Assistance Fund Darfur Integrated Task Force Department of Political Affairs Department of Peacekeeping Operations East Africa Community Eastern Africa Standby Brigade Coordination Mechanism Eastern Africa Standby Force Economic Community of Central African States Economic Community of West African States ECOWAS Standby Force Frente Nacional para a Libertao de Angola Force Multinationale de lAfrique Centrale Field Training Exercises Global Peace Operations Initiative Deutsche Gesellschaft fr Internationale Zusammenarbeit Heads of State and Government Orientation Committee Islamic Courts Union Inter Governmental Authority for Development Indian Ocean Commission Justice and Equality Movement Joint Military Commission Mission dAssistance lectorale et Scuritaire de lUnion Africaine Map Exercises Mission des Nations Unies pour lOrganisation dun Rfrendum au Sahara Occidental Mission des Nations Unies pour la Stabilisation au Haiti

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MONUA MONUSCO MPLA MRU NARC NEPAD NMOG NPCA OAU OLMEE OMIB OMIC ONU ONUB ONUC ONUMOZ OTAN PALOPs PAMPA PLANELM PSD PSOD RECAMP RDC SACU SADC SADCBRIG SML/A SPMU STM TFG UA UE

Mission dObservation des Nations Unies en Angola Mission de lOrganisation des Nations Unies pour la Stabilisation en Rpublique Dmocratique du Congo Movimento Popular de Libertao de Angola Mano River Union Northern Africa Regional Capability New Partnership for Africas Development Neutral Military Observer Group NEPAD Planning and Coordinating Agency Organizao da Unidade Africana OAU Liaison Mission in Ethiopia-Eritrea Observer Mission in Burundi Observer Mission in Comoros Organizao das Naes Unidas Opration des Nations Unies au Burundi Opration des Nations Unies au Congo Opration des Nations Unies au Mozambique Organizao do Tratado do Atlntico Norte Pases Africanos de Lngua Oficial Portuguesa Programa de Apoio s Misses de Paz na frica Planning Element Peace and Security Department Peace Support Operations Division Renforcement des Capacits Africaines de Maintien de la Paix Repblica Democrtica do Congo Southern Africa Customs Union Southern Africa Development Community SADC Standby Brigade Sudan Liberation Movement/Army Strategic Planning and Management Unit UN Standardized Training Modules Transitional Federal Government Unio Africana Unio Europeia

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UEMOA UMA UNAMID UNAVEM UNIOGBIS UNIOSIL UNITA UNMIL UNMIS UNOAU UNOCI UNPOS UNOWA URSS ZANU ZAPU

Union conomique et Montaire Ouest-Africaine Union du Maghreb Arabe United Nations African Union Mission in Darfur United Nations Angola Verification Mission United Nations Integrated Peacebuilding Office in Guinea-Bissau United Nations Integrated Office in Sierra Leone Unio Nacional para a Independncia Total de Angola United Nations Mission in Liberia United Nations Mission in the Sudan United Nations Office to the African Union United Nations Operation in Cte dIvoire United Nations Political Office for Somalia United Nations Office for West Africa Unio das Repblicas Socialistas Soviticas Zimbabwe African National Union Zimbabwe African Peoples Union

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Sumrio

Introduo, 13 Captulo 1 Um continente assolado pela violncia, 17 1.1 O custo humano dos conflitos africanos, 18 1.2 Relao das guerras africanas, 20 1.3 Distribuio temporal e comparaes regionais, 25 Captulo 2 Dinmicas dos conflitos africanos, 29 2.1 A debilidade institucional, 30 2.2 As rivalidades tnicas, 32 2.3 As diferenas religiosas, 34 2.4 Fatores ambientais e a explorao de recursos naturais, 35 2.5 Fatores demogrficos, 39 2.6 A proliferao de armas, 41 Captulo 3 Da Organizao da Unidade Africana Unio Africana, 45 3.1 A criao da Organizao da Unidade Africana, 45 3.2 A questo da diviso territorial da frica, 47 3.3 A ao da Organizao da Unidade Africana no campo da paz e segurana, 49 3.4 Um novo comeo, 52

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3.5 Processos de integrao regional, 57 3.6 A Nova Parceria para o Desenvolvimento da frica, 60 Captulo 4 Fundamentos da Arquitetura de Paz e Segurana Africana, 63 4.1 O Protocolo sobre o Estabelecimento do Conselho de Paz e Segurana, 63 4.2 A Poltica Comum Africana de Defesa e Segurana, 69 4.3 Normas relativas a mudanas inconstitucionais de governo, 70 4.4 A cooperao entre a Unio Africana e os organismos regionais, 73 4.5 A Unio Africana e a responsabilidade de proteger, 76 Captulo 5 A Unio Africana e as misses de apoio paz, 81 5.1 A Misso da Unio Africana no Burundi, 82 5.2 A Misso da Unio Africana no Sudo, 85 5.3 A Misso da Unio Africana na Somlia, 89 5.4 A Misso da Unio Africana em Comores, 93 5.5 O Departamento de Paz e Segurana, 93 Captulo 6 O Painel de Sbios, 97 6.1 Disposies do Protocolo sobre Paz e Segurana, 97 6.2 Modalidades de funcionamento, 98 6.3 Atividades do Painel, 100 6.4 A Unio Africana como instncia de mediao, 104 Captulo 7 O Sistema Continental de Alerta Antecipado, 109 7.1 Disposies do Protocolo sobre Paz e Segurana, 110 7.2 Antecedentes, 111 7.3 Desenvolvimento do Sistema, 112 7.4 Sistemas regionais de alerta antecipado, 116 Captulo 8 A Fora Africana de Pronto Emprego, 121 8.1 Antecedentes, 122 8.2 Disposies do Protocolo sobre Paz e Segurana, 124 8.3 O Arcabouo Poltico, 126 8.4 Evoluo do processo de estabelecimento da Fora Africana de Pronto Emprego, 131

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8.5 Dimenses civil e policial da Fora Africana de Pronto Emprego, 133 8.6 Progressos no nvel regional, 138 8.7 Lacunas no desenvolvimento da Fora Africana de Pronto Emprego, 140 Captulo 9 Outras iniciativas, 145 9.1 O Programa de Fronteiras, 145 9.2 Assistncia eleitoral, 150 9.3 Reconstruo ps-conflito, 154 Captulo 10 Parceiros internacionais da Unio Africana em paz e segurana, 159 10.1 Naes Unidas, 159 10.2 O Relatrio Prodi, 162 10.3 Unio Europeia, 171 10.4 Grupo dos Oito, 172 10.5 Parceiros individuais, 173 10.6 Grupo de Parceiros da Unio Africana, 175 Concluso, 177 Bibliografia, 181

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Introduo

A Arquitetura de Paz e Segurana Africana uma tentativa de resposta dos pases africanos, sob a gide da Unio Africana, ao desafio de controlar os conflitos que cronicamente assolam o continente, provocando elevadas perdas financeiras, materiais e, sobretudo, humanas e aumentando ainda mais os obstculos ao desenvolvimento socioeconmico. A Arquitetura consiste em componentes que visam a cobrir todas as fases de um possvel conflito, desde a atuao preventiva para evitar sua ecloso, a interveno para o estabelecimento de cessar-fogo e a criao de condies para soluo negociada, at as medidas de reconstruo ps-conflito e para impedir a retomada de hostilidades. Sendo o Brasil crescentemente reconhecido pela comunidade internacional como potncia emergente, tende a aumentar o chamamento a que assuma maiores responsabilidades no tratamento das questes de paz e segurana no plano mundial. Em funo da proximidade geogrfica e dos laos histricos que nos unem ao continente africano, este afigura-se naturalmente como palco prioritrio para a atuao brasileira nesse domnio. Nessas circunstncias, o acompanhamento do desenvolvimento do projeto da Arquitetura de Paz e Segurana Africana reveste-se de considervel interesse. O presente trabalho divide-se conceitualmente em trs partes. Os trs primeiros Captulos destinam-se a fornecer o pano de fundo
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para o restante da obra. Os seis Captulos intermedirios buscam proporcionar exame detalhado dos componentes da Arquitetura de Paz e Segurana Africana. J o Captulo final ocupa-se da questo do apoio externo que se faz necessrio para que a Arquitetura possa alcanar seus objetivos. No Captulo 1 pretende-se ilustrar o impacto da violncia no continente africano, efetuando-se relato sumrio dos principais conflitos ocorridos desde a descolonizao. Ressalte-se que no se trata de fazer anlise aprofundada dos conflitos arrolados, cujo histrico complexo, mas proporcionar uma viso geral da dimenso do problema. O tema do Captulo 2 so as dinmicas dos conflitos africanos. Em que pese cada conflito ter suas caractersticas individuais, determinadas dinmicas reaparecem seguidamente como fator de ecloso de episdios de violncia. O Captulo 3 almeja analisar como a Organizao da Unidade Africana e sua sucessora, a Unio Africana, procuraram contribuir para a manuteno da paz no continente. Pretende-se mostrar como, a partir da fundao da OUA, foram gradualmente evoluindo mecanismos institucionais para prevenir e solucionar conflitos, culminando, com a criao da UA, com a superao do preceito da no interveno pelo da no indiferena. O embasamento jurdico da Arquitetura analisado no Captulo 4, com nfase no papel do Conselho de Paz e Segurana da Unio Africana, homlogo africano do Conselho de Segurana das Naes Unidas. Destaca-se tambm a incorporao do princpio da responsabilidade de proteger aos instrumentos relevantes da UA. O Captulo 5 aborda as misses de paz realizadas sob a gide da Unio Africana no Burundi, Comores, Sudo (Darfur) e Somlia. Procura-se apontar tanto os reais sucessos alcanados como as srias debilidades demonstradas na execuo dessas misses. O Painel de Sbios (Panel of the Wise), focalizado no Captulo 6, uma instituio que resgata a tradio cultural africana do papel mediador e conciliador dos ancies. So analisadas suas modalidades de funcionamento e apresentado relato sumrio de suas atividades at o presente. O Sistema Continental de Alerta Antecipado (Continental Early Warning System) o assunto do Captulo 7. examinada a concepo e
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introduo

desenvolvimento desse mecanismo de coleta e anlise de informaes, destinado a detectar a iminncia da ecloso de conflitos e assim possibilitar a tomada tempestiva de aes preventivas. A Fora Africana de Pronto Emprego (African Standby Force), brao armado da Arquitetura de Paz e Segurana Africana, vista no Captulo 8. Analisa-se seu processo de constituio, o estgio atual de sua preparao e perspectivas futuras. O Captulo 9 aborda iniciativas da Unio Africana que, se no integram a Arquitetura de Paz e Segurana Africana em sentido estrito, a complementam de maneira significativa. Descreve-se o Programa de Fronteiras da UA, as atividades de assistncia eleitoral da organizao pan-africana e suas iniciativas no que tange reconstruo ps-conflito. No Captulo 10 so examinados os esforos da comunidade internacional em apoio ampliao da capacidade africana de preveno e resoluo de conflitos. Destaca-se o papel desempenhado pelas Naes Unidas Dado que o presente trabalho aborda tema contemporneo, provvel que acontecimentos no futuro prximo tornem algumas das informaes nele constantes desatualizadas. Isso no deve, entretanto, prejudicar o teor geral da obra, que se espera poder constituir subsdio til queles que se interessem pela problemtica da paz e segurana na frica.

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Captulo 1 Um continente assolado pela violncia

Durante as ltimas dcadas, o continente africano tem se destacado pela extenso e intensidade dos conflitos de que palco. Esses conflitos muito contribuem para agravar o j ingente desafio do desenvolvimento econmico, seja pelas perdas materiais e humanas que provocam, seja pelo desvio de recursos escassos para fins militares, seja pela criao de clima de instabilidade que prejudica o empreendedorismo local e o investimento externo. De acordo com estimativa da organizao no governamental Oxfam, as economias africanas sofreram perdas da ordem de US$ 18 bilhes por ano entre 1990 e 2005 em funo de conflitos1. Estima-se que cerca de dois teros da pauta do Conselho de Segurana das Naes Unidas sejam dedicados a temas africanos. Em janeiro de 2011, o Departamento de Operaes de Manuteno de Paz da ONU (Department of Peacekeeping Operations DPKO) mantinha misses de manuteno da paz na Cte dIvoire (UNOCI), na Libria (UNMIL), na Repblica Democrtica do Congo (MONUSCO), no Saara Ocidental (MINURSO) e no sul do Sudo (UNMIS). A estas cabe agregar a misso hbrida das Naes Unidas e Unio Africana na regio do Darfur do Sudo (UNAMID) e a misso da UA na Somlia (AMISOM). O Departamento de Assuntos Polticos da organizao mundial (Department of Political
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Apud CILLIERS, Jakkie. Climate Change, Population Pressure and Conflict in Africa, p. 11. Pretria, Institute for Security Studies, ISS Paper 178, janeiro de 2009.

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Affairs DPA), por sua vez, no mbito de seus esforos de preveno de conflitos, promoo da paz e reconstruo ps-conflito, mantinha, na mesma poca, escritrios ou misses polticas na frica Ocidental (UNOWA), no Burundi (BINUB), em Guin-Bissau (UNIOGBIS), na Repblica Centro-Africana (BINUCA), na Serra Leoa (UNIOSIL) e na Somlia (UNPOS). De forma a proporcionar contexto para o restante do trabalho, o presente captulo tem por objetivo ilustrar as dimenses do problema do conflito armado na frica, sumariando os conflitos de maior envergadura ocorridos aps a Segunda Guerra Mundial. Cabe ter em mente, todavia, que a esses grandes conflitos poder-se-iam agregar numerosos episdios de violncia de menor intensidade e durao, que em seu conjunto cobraram expressivo tributo em vidas. 1.1 O custo humano dos conflitos africanos Aproxidamente 90% das mortes em guerras na dcada de 1990 ocorreram em solo africano. Os dez mais sangrentos conflitos daquela dcada foram, em ordem decrescente: Repblica Democrtica do Congo, Sudo, Ruanda, Angola, Somlia, Zaire, Burundi, Bsnia, Libria e Arglia2. Ou seja, nove entre dez foram africanos. O relatrio de maro de 2005 da Commission for Africa, entidade presidida pelo ento Primeiro-Ministro britnico Tony Blair, intitulado Our Common Interest, afirmava que a frica experimentou mais conflitos violentos que qualquer outro continente nas quatro dcadas anteriores. Na virada do sculo XXI, mais pessoas estariam sendo mortas em consequncia de conflitos na frica do que em todo o resto do mundo3. Os nmeros relativos s mortes resultantes dos conflitos africanos so na melhor das hipteses aproximaes e devem ser encarados com razovel cautela. Sabe-se, entretanto, que a vasta maioria dos mortos constituda por civis, vitimados diretamente por massacres ou indiretamente pela fome ou por doenas, em funo da destruio das
CILLIERS, Jakkie. Partnerships for Peace in Africa. In COELHO, Pedro Motta Pinto e SARAIVA, Jos Flvio Sombra (eds.). Brazil-Africa Forum on Politics, Cooperation and Trade, p. 96. Braslia, Instituto Brasileiro de Relaes Internacionais, 2004. 3 COMMISSION FOR AFRICA. Our Common Interest: Report of the Commission for Africa p. 150. Disponvel em www.uneca.org/commreport.pdf. Acessado em 7 de junho de 2010.
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estruturas de produo alimentar e de sade, bem como pela deliberada privao de acesso a auxlio humanitrio. Apresenta-se, a seguir, estimativa das mortes nos mais intensos conflitos ocorridos na frica, a partir de 1960: guerras civis no Congo (1960/1965) 110 mil; guerras de libertao contra Portugal (1961/1975) mais de 100 mil; secesso da Eritreia (1965/1991) 450 mil a 1 milho; guerra de Biafra (1967/1970) 1 a 2 milhes; represso interna em Uganda durante o regime de Idi Amin (1971/1979) 500 mil; massacres tnicos no Burundi (1972) 100 a 150 mil; guerra civil em Angola (1975/2002) 300 a 500 mil; guerra civil em Moambique (1976/1992) 450 mil a 1 milho; guerra civil e insurgncia em Uganda (1981 em diante) 100 a 500 mil; segunda guerra civil no Sudo (1983/2005) 500 mil a 1,5 milho; guerra civil na Somlia (1988 em diante) 300 a 400 mil; conflito tnico no Burundi (1988/2005) mais de 100 mil; guerra civil na Libria (1989/2003) mais de 200 mil; guerra civil e genocdio em Ruanda (1990/1994) mais de 800 mil; guerra civil na Serra Leoa (1991/2002) mais de 100 mil; guerra civil na Arglia (1992/1999) 1 milho; guerra civil no Zaire (1996/1997) mais de 200 mil; Grande Guerra Africana na Repblica Democrtica do Congo (1998/2002) mais de 3,5 milhes; guerra entre a Eritreia e a Etipia (1998/2000) mais de 85 mil4. Alm de causar perdas de vidas, os conflitos africanos impactam de outras maneiras as pessoas, particularmente as mais vulnerveis, como mulheres e crianas. Relatrio das Naes Unidas, de julho de 2009, assinalava a ocorrncia de mais de 200 mil casos de violncia sexual na regio oriental da Repblica Democrtica do Congo desde o incio de hostilidades ali em 19965. Persiste tambm o emprego de menores de idade como combatentes. Relatrio das Naes Unidas de abril de 2010 afirmava, por exemplo, haver crescentes provas do amplo recrutamento e utilizao de crianas por todos os contendores no conflito da Somlia6.
JACKSON, Richard. Africas Wars: Overview, Causes and the Challenges of Conflict Transformation. In FURLEY, Oliver e MAY, Roy (eds.). Ending Africas Wars: Progressing to Peace, p. 18. Aldershot, Hampshire, Ashgate, 2006. 5 UNITED NATIONS. Report of the Secretary-General pursuant to Security Council Resolution 1820 12. Documento S/2009/362, 15 de julho de 2009. 6 UNITED NATIONS. Children and Armed Conflict: Report of the Secretary-General 117. Documento A/64/742-S/2010/181, 13 de abril de 2010.
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Recordem-se, ainda, os movimentos de populao provocados pelos conflitos. Segundo clculos da Unio Africana, haveria atualmente 3 milhes de refugiados e 15 milhes de deslocados internos no continente africano7. 1.2 Relao das guerras africanas O Projeto Correlates of War, criado em 1963 pelo Professor J. David Singer, da Universidade de Michigan, tem por objetivo a coleta sistemtica de dados quantitativos sobre as guerras ocorridas desde o fim da Era Napolenica, de forma a subsidiar os esforos de pesquisadores no estudo de conflitos. Os dados apresentados a seguir foram extrados de obra publicada no mbito do Projeto, referente ao perodo 1816/20078. Para fins do Projeto, guerra aquele conflito armado que supere o patamar de mil mortes resultantes de combates por ano, em mdia, ao longo de sua durao. Segundo a metodologia ora utilizada, as guerras so divididas em interestatais, extraestatais, intraestatais e no estatais. As guerras interestatais, que correspondem s guerras no sentido clssico, so definidas como as que envolvem pelo menos um Estado de cada lado como antagonistas principais. Nas guerras extraestatais, um Estado se engaja em combate, alm de suas fronteiras, contra as foras de entidade poltica no estatal, caracteristicamente em guerras coloniais ou imperiais. As guerras intraestatais, abrangendo o espectro das guerras civis, so travadas entre foras armadas organizadas dentro das fronteiras de um Estado. Finalmente, as guerras no estatais, fenmeno incomum no mundo contemporneo, so marcadas por combates entre dois ou mais adversrios, nenhum dos quais um Estado, seja em territrio que no pertence a qualquer Estado, seja ultrapassando as fronteiras de um Estado9. De acordo com os dados do Projeto, ocorreram 81 guerras na frica no perodo aps o final da Segunda Guerra Mundial at
7 AFRICAN UNION. Combating the Challenges of Forced Displacement in Africa, p. 2. Adis Abeba, 2009. 8 SARKEES, Meredith Reid e WAYMAN, Frank Whelon. Resort to War: A Data Guide to Inter-State, Extra-State, Intra-State, and Non-State Wars, 1816-2007. Washington, CQ Press, 2010. 9 SARKEES e WAYMAN, op. cit., pp. 40, 61-70.

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2007: 6 interestatais, 10 extraestatais, 62 intraestatais e 3 no estatais. A distribuio percentual apresentada no quadro abaixo. Quadro 1.1 Guerras na frica por categoria 1945/2007

Fonte: Elaborado pelo autor, a partir de SARKEES e WAYMAN op. cit.

As seis guerras interestatais mencionadas so as seguintes: 1) Guerra de Ifni (1957/1958), Marrocos contra Espanha e Frana; 2) Guerra de Angola (1975/1976), Angola e Cuba contra frica do Sul e Repblica Democrtica do Congo (ento Zaire); 3) Fase 2 da Segunda Guerra do Ogaden (1977/1978), Etipia e Cuba contra Somlia; 4) Guerra Ugandesa-Tanzaniana (1978/1979), Tanznia contra Lbia e Uganda; 5) Guerra sobre a Faixa de Aouzou (1986/1987), Chade contra Lbia; e 6) Guerra de Fronteira de Badme (1998-2000), Eritreia contra Etipia10. Cabe notar a presena de antagonistas no africanos em metade desses conflitos. A Guerra de Ifni, relativa ao enclave espanhol naquela regio, assemelhar-se-ia talvez mais s guerras de libertao, abarcadas na categoria extraestatal, como se ver a seguir. Curiosamente, o Projeto inclui a Grande Guerra Africana, de 1998-2002, entre as guerras intraestatais, assinalando como antagonistas a Repblica Democrtica do Congo, Angola, o Chade, a Nambia, o Sudo e o Zimbbue, de um lado, mas no Ruanda, Uganda e o Burundi, do outro11. O Projeto lista dez guerras extraestatais: 1) Terceira Guerra Franco-Malgaxe (1947/1948), 2) Guerra Franco-Tunisiana (1952/1954),
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Idem, p. 77. Idem, p. 468.

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3) Guerra Britnico-Mau Mau (1952/1956), 4) Guerra de Independncia do Marrocos (1953/1956), 5) Terceira Guerra Franco-Argelina (1954/1962), 6) Guerra Franco-Camaronesa (1957/1958), 7) Guerra Angolano-Portuguesa (1961/1974), 8) Guerra Moambicano-Portuguesa (1964/1975), 9) Guerra Namibiana (1975/1988) e 10) Guerra do Saara Ocidental (1975/1983)12. Como se v, todos esses conflitos se vinculam ao processo de descolonizao do continente africano. Note-se que o conflito no Zimbbue (ento Rodsia) entre a Frente Patritica, integrada pela Zimbabwe African National Union ZANU, de Robert Mugabe, e pela Zimbabwe African Peoples Union ZAPU, de Joshua Nkomo, e o Governo de minoria branca liderado por Ian Smith, tambm impulsionado pela dinmica de descolonizao, arrolado entre as guerras intraestatais13. Contam-se igualmente como intraestatais as guerras travadas na Eritreia antes da independncia do pas da Etipia, em 1993. A vasta maioria das guerras travadas no continente africano no perodo assinalado foram classificadas como intraestatais: 1) Primeira Guerra da Repblica Democrtica do Congo (1960/1963), 2) Guerra entre Revolucionrios na Arglia (1962/1963), 3) Primeira Guerra do Ogaden (1963/1964), 4) Primeira Guerra do Sul do Sudo (1963/1972), 5) Segunda Guerra da RDC (1963/1965), 6) Primeira Guerra de Ruanda (1963/1964), 7) Terceira Guerra da RDC (1964/1965), 8) Guerra rabe-Africana de Zanzibar (1964), 9) Primeira Guerra de Uganda (1966), 10) Primeira Guerra do Chade (1966/1971), 11) Guerra de Biafra (1967/1970), 12) Ciso da Eritreia (1972/1974), 13) Primeira Guerra do Burundi (1972), 14) Guerra da Rodsia (1972/1979), 15) Guerra Eritreia (1975/1978), 16) Primeira Guerra de Angola (1976/1991), 17) Fase 1 da Segunda Guerra do Ogaden (1976/1977), 18) Fase 3 da Segunda Guerra do Ogaden (1978/1980), 19) Quarta Guerra da RDC (1978), 20) Guerra de Moambique (1979/1982), 21) Segunda Guerra do Chade (1980/1984), 22) Segunda Guerra de Uganda (1980/1986), 23) Guerra Muulmana na Nigria (1980/1981), 24) Guerra Tigreana e Eritreia (1982/1991), 25) Guerra da Matabelndia (1983/1987), 26) Segunda Guerra do Sul do Sudo (1983/2005), 27) Guerra do Movimento do Esprito Santo em Uganda (1986/1987), 28) Guerra entre o Congresso Nacional Africano e o Inkhata (1987/1994), 29) Primeira Guerra da Somlia (1988/91),
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Idem, p. 197. Idem, p. 430.

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30) Terceira Guerra do Chade (1989/1990), 31) Primeira Guerra da Libria (1989/1990), 32) Primeira Guerra da Serra Leoa (1991/1996), 33) Guerra Dinka-Nuer no Sudo (1991/1992), 34) Guerra Jukun-Tiv na Nigria (1991/1992), 35) Segunda Guerra da Somlia (1991/1997), 36) Guerra da Frente Islmica Argelina (1992/1999), 37) Segunda Guerra da Libria (1992/1995), 38) Segunda Guerra de Angola (1992/1994), 39) Segunda Guerra do Burundi (1993/1998), 40) Segunda Guerra de Ruanda (1994), 41) Terceira Guerra da Libria (1996), 42) Quinta Guerra da RDC (1996/1997), 43) Terceira Guerra de Ruanda (1997/1998), 44) Primeira Guerra do Congo-Brazzaville (1997), 45) Segunda Guerra da Serra Leoa (1998/2000), 46) Guerra de Guin-Bissau (1998/1999), 47) Grande Guerra Africana (1998/2002), 48) Quarta Guerra do Chade (1998/2000), 49) Terceira Guerra de Angola (1998/2002), 50) Segunda Guerra do Congo-Brazzaville (1998/99), 51) Primeira Guerra Cristo-Muulmana na Nigria (1999/2000), 52) Guerra de Libertao Oromo na Etipia (1999), 53) Guerra da Guin (2000/2001), 54) Terceira Guerra do Burundi (2001/2003), 55) Quarta Guerra de Ruanda (2001), 56) Quarta Guerra da Libria (2002/2003), 57) Guerra Anyuaa-Nuer na Etipia (2002/2003), 58) Guerra da Cte dIvoire (2002/2004), 59) Guerra do Darfur (2003/2006), 60) Segunda Guerra Cristo-Muulmana na Nigria (2004), 61) Quinta Guerra do Chade (2005/2006), 62) Terceira Guerra da Somlia (2006 em diante)14. Por fim, os conflitos no estatais resumem-se a trs: a Revoluo Social de Ruanda (1959/1962), quando, s vsperas da independncia, a maioria Hutu apeou do poder a minoria Tutsi; a Guerra de Guerrilha de Angola (1974/1975), em que, tambm s vsperas da independncia, trs dos movimentos de libertao angolanos, o Movimento Popular de Libertao de Angola MPLA, a Frente Nacional para a Libertao de Angola FNLA e a Unio Nacional para a Independncia Total de Angola UNITA, se enfrentaram pelo controle do poder; e a Guerra Hema-Lendu (1999/2005), travada entre esses dois grupos tnicos na regio fronteiria entre a Repblica Democrtica do Congo e Uganda15. Aps 2007, ademais da continuao de algumas das guerras j mencionadas, irromperam novos conflitos, como a seguir se relata, que devero ser includos em futura atualizao dos dados do Projeto.
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Idem, pp. 344-346. Idem, p. 487

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Em dezembro de 2007, realizou-se eleio presidencial no Qunia, marcada por extensas irregularidades. Anunciada a vitria do Presidente Mwai Kibaki, os partidrios do candidato derrotado, Raila Odinga, saram s ruas para protestar, enfrentando dura represso. Gerou-se uma espiral de violncia, com marcadas conotaes tnicas, que teria resultado em entre 800 e 1.500 mortos e de 180 a 250 mil deslocados internos. No final de fevereiro de 2008, o conflito foi solucionado mediante acordo que instituiu governo de coalizo, em que Odinga assumiu o cargo de Primeiro-Ministro. Aps sucessivos adiamentos, tiveram lugar na Cte dIvoire, em outubro de 2010, sob superviso das Naes Unidas, as eleies que haviam sido previstas no acordo que ps termo guerra civil naquele pas. A apurao apontou como vencedor o ex-Primeiro-Ministro Alassane Ouattara, mas a Corte Constitucional, controlada pelo Presidente Laurent Gbago, anulou os votos lanados em regies que haviam predominantemente apoiado o candidato oposicionista, dando o Chefe de Estado marfiniano por reeleito. No tendo sido possvel lograr acordo entre os contendores, tenses crescentes terminaram por degenerar em conflito aberto, provocando entre 1.000 e 1.500 mortes. Os combates findaram em abril de 2011, em consequncia da captura de Gbago por partidrios de Ouattara, apoiados por foras francesas. Em 15 de fevereiro de 2011, na sequncia da ecloso nos vizinhos Egito e Tunsia de movimentos populares que terminaram por levar derrubada dos respectivos Presidentes, tambm na Lbia surgiram manifestaes contra o governo de Muamar Gadafi, no poder desde 1969. Tendo o lder lbio optado por esmagar pela fora os protestos, estes assumiram a feio de luta armada. Estabeleceu-se governo alternativo, o Conselho Nacional de Transio, com sede em Bengazi, configurando situao de guerra civil, que persiste at a concluso do presente trabalho. Cabe assinalar a prestao de apoio areo aos rebeldes pela Organizao do Tratado do Atlntico Norte, com base em Resoluo do Conselho de Segurana das Naes Unidas, que autorizava a tomada de todas as medidas necesrias para proteger civis ou reas por eles habitadas sob risco de ataque16.
UNITED NATIONS. Resolution 1973 (2011) operativo 4. Documento S/RES/1973 (2011), 17 de maro de 2011.
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1.3 Distribuio temporal e comparaes regionais No quadro abaixo, mostra-se a distribuio temporal das guerras africanas entre 1945 e 2007, por ano da ecloso do conflito, conforme os dados do Projeto. Quadro 1.2 Distribuio temporal de guerras africanas 1945/2007

Fonte: Elaborado pelo autor, a partir de SARKEES e WAYMAN op. cit.

A ttulo de comparao entre a situao da frica e do restante do mundo, os quadros a seguir ilustram a distribuio regional das guerras no perodo sob anlise, em nmeros absolutos e em percentuais. Para fins dessa tabulao, o mundo foi dividido em cinco regies: frica, Amricas, sia Ocidental (compreendendo o Oriente Mdio, a sia Central e a sia Meridional), sia Oriental (compreendendo o Sudeste Asitico, Extremo Oriente e Pacfico) e Europa.

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Quadro 1.3 Distribuio regional de guerras em quantidade

Fonte: Elaborado pelo autor, a partir de SARKEES e WAYMAN op. cit.

Quadro 1.4 Distribuio regional de guerras em percentagem

Fonte: Elaborado pelo autor, a partir de SARKEES e WAYMAN op. cit.

O exame dos dados precedentes permite algumas concluses tentativas. Deixando de lado a categoria de guerras no estatais, que, pelo pequeno nmero de ocorrncias, no se presta a ilaes, as cifras acima mostram a frica significativamente frente das demais regies na quantidade de guerras extra e intraestatais e por menor margem no total de guerras, colocando-se em posio intermediria no que tange s guerras interestatais. As guerras extraestatais, vinculadas luta pela independncia, atingiram um auge na dcada de 1950 e reduziram-se nas duas dcadas seguintes. Depois disso, o processo de descolonizao encontrava-se virtualmente concludo, com a possvel exceo do Saara Ocidental. A preponderncia africana em guerras extraestatais pode talvez ser simples reflexo do fato de que mais de quarenta dos
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atuais pases africanos se encontravam sob o jugo colonial ao final da Segunda Guerra Mundial. Exceto onde havia forte presena de populaes de origem europeia, como na Arglia, na Rodsia e nos domnios coloniais portugueses, o processo de descolonizao foi em geral relativamente pacfico. Na maioria dos casos, a independncia foi outorgada rapidamente e de bom grado, at para a surpresa das populaes locais. As guerras intraestatais, naturalmente, s passaram a ocorrer aps a constituio dos novos Estados africanos, principalmente na dcada de 1960. Merece destaque o fato de que tais guerras foram em geral os mais frequentes, longos e cruentos conflitos no continente africano, por razes que sero abordadas no Captulo seguinte. O frequente uso de nmeros ordinais na relao acima demonstra como as guerras intraestatais tm sido endmicas em determinados pases africanos, registrando-se quatro de tais guerras na Libria, em Ruanda e no Sudo, cinco no Chade e na Nigria, seis na Repblica Democrtica do Congo e oito na Etipia (seis, se descontados os conflitos travados exclusivamente no territrio da atual Eritreia). Alguns desses conflitos estenderam-se por uma dcada ou mais, mesmo tendo em conta a metodologia empregada, que no conta os perodos de relativa trgua, quando o nmero de mortos em combate cai significativamente abaixo do patamar estabelecido: a Primeira Guerra do Sul do Sudo, entre 1963 e 1972; a Primeira Guerra de Angola, entre 1976 e 1991; a Guerra de Moambique, entre 1979 e 1992; e a Segunda Guerra do Sul do Sudo, entre 1983 e 2005. Deve-se recordar que, durante boa parte do perodo sob anlise, as guerras africanas ocorreram sombra do confronto mundial entre os Estados Unidos e a Unio Sovitica. O saldo da Guerra Fria , porm, ambguo: se por um lado as superpotncias forneciam ajuda financeira e meios blicos a seus aliados locais, por outro no raro pareciam cooperar tacitamente para evitar a exacerbao de conflitos em regies secundrias do ponto de vista de seus interesses estratgicos. No seria, assim, talvez coincidncia que a dcada de 1990, aps a derrocada da URSS, tenha-se revelado particularmente mortfera. Dado que a questo das nacionalidades na Europa s foi resolvida, se j o foi, mediante guerras e transferncias de populao que ocorreram por sculos, os Estados africanos tm logrado razovel sucesso na
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conteno de guerras interestatais17. Comparando-se os mapas da frica e da Europa de 1914 e do presente, v-se que, no primeiro caso, os limites geogrficos receberam nfimas modificaes, enquanto, no segundo, as alteraes so dramticas. Resta ver se essa situao perdurar ou se ter sido fruto da falta de coeso interna e disponibilidade de recursos dos Estados recm-criados, antes que de sua vocao pacfica.

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SPEARS, Ian S. Debating Secession and the Recognition of New States in Africa pp. 42-43. African Security Review, Pretria, vol. 13, no. 2, junho de 2004.

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Captulo 2 Dinmicas dos conflitos africanos

Os conflitos na frica so normalmente resultado da conjugao de uma srie de fatores distintos e cada um tem suas caractersticas prprias. Uma srie de dinmicas comuns, entretanto, tm se manifestado em maior ou menor grau em muitos desses conflitos, merecendo ser detidamente examinadas. No se pretende aqui sustentar uma teoria especfica da gnese dos conflitos, assunto sobre o qual existe forte polmica entre os especialistas. Estes em geral concordam, contudo, em que explicaes monocausais so inadequadas e que o peso a ser atribudo a um ou outro fator de conflito em uma situao especfica difcil de determinar. As dinmicas aqui abordadas no so exclusivas da frica, nem se apresentam uniformemente em todo o continente. possvel encontrar paralelos com situaes ocorridas em outras partes do mundo, seja no presente, seja em outros perodos histricos. tambm possvel encontrar sociedades africanas que parecem, em boa medida, ter escapado ao das dinmicas a seguir arroladas. O Captulo 1 referiu-se s dinmicas da descolonizao e da Guerra Fria, que constituiram elementos importantes de conflitos africanos no passado recente. Com a queda do regime do apartheid na frica do Sul e a dissoluo da Unio Sovitica na dcada de 1990, porm, essas
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dinmicas tornaram-se praticamente inatuantes, pelo que no sero abordadas neste Captulo. 2.1 A debilidade institucional Tipicamente, as constituies adotadas pelos pases africanos no momento de sua independncia haviam sido redigidas sob a tutela de seus ex-senhores coloniais e, ao contrrio das prticas autoritrias destes, estavam repletas dos princpios idealistas da democracia liberal, com os quais a frica no tinha tido contacto prvio ou experincia. Os regimes construdos sobre essas constituies eram, em essncia, conceitualizaes estrangeiras transplantadas, que no tinham razes nativas e careciam de legitimidade18. Agregue-se a isso a dificuldade em encontrar quadros capacitados para fazer funcionar a mquina do Estado, at mesmo no que concerne s tarefas mais elementares. Estima-se que, poca da independncia, apenas 16% da populao africana adulta era alfabetizada. Na frica subsaariana, ao final da dcada de 1950, havia apenas 8 mil africanos com educao secundria, dentre uma populao de cerca de 200 milhes, e quase metade concentrava-se em dois pases: Gana e Nigria. No mais de 3% da populao em idade escolar completava a educao secundria. Poucos dos novos pases contavam com mais de 200 estudantes universitrios. Somente um tero da populao em idade escolar frequentava a escola primria. Mais de trs quartos dos cargos de alto nvel no governo e na iniciativa privada eram ocupados por estrangeiros19. Essas deficincias nem sempre eram acidentais, mas refletiam, por vezes, o temor do colonizador quanto aos efeitos subversivos que a educao de seus sditos poderia produzir. Nessas circunstncias, no de se estranhar que imperasse a instabilidade poltica e que os padres de eficincia e probidade da administrao pblica fossem deficientes. Poucos dos regimes democrticos sobreviveram longo tempo, sendo substitudos pelos
DENG, Francis M. Reconciling Sovereignty with Responsibility: A Basis for International Humanitarian Action. In HARBESON, John W. e ROTHCHILD, Donald (eds.), Africa in World Politics: Reforming Political Order, 4a. ed., p. 365. Boulder, Colorado, Westview Press, 2009. 19 MEREDITH, Martin. The State of Africa: A History of Fifty Years of Independence, p. 151. Londres, The Free Press, 2006.
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governos personalistas de homens fortes, alados ao poder e nele mantidos por uma mistura de carisma pessoal e fora bruta. O unipartidarismo entrou em voga, espelhando-se no modelo do bloco socialista que, poca, parecia oferecer uma via promissora para o desenvolvimento econmico. Argumentava-se que a poltica multipartidria inevitavelmente degenerava em competio entre blocos tnicos. J que os partidos de oposio tendiam a basear seu apoio em grupos tribais, sua ao solapava o esforo de construo nacional e enfraquecia a eficcia do Estado. Seriam, portanto, um luxo que poucos pases africanos, com recursos limitados, teriam condies de sustentar20. Em bom nmero de pases, os militares foram tentados a intervir no processo poltico para pr fim a sucessivas mudanas de governo. Nas primeiras duas dcadas da independncia, ocorreram cerca de quarenta golpes de Estado bem-sucedidos e inmeras tentativas. Muitos golpes tiveram lugar sem violncia e foram recebidos com alvio pela populao. Os golpistas, frequentemente, alegavam que sua interveno era apenas temporria, devendo perdurar apenas o suficiente para a superao do quadro vigente de corrupo, nepotismo, m administrao e tribalismo. Infelizmente, os governantes militares africanos em geral no se revelaram mais competentes, mais imunes tentao da corrupo ou mais dispostos a abrir mo do poder que seus predecessores civis21. Em 1989, com exceo de Botsuana, Gmbia e Senegal, todos os pases africanos eram Estados unipartidrios ou ditaduras militares. O fim da Guerra Fria, porm, abalou fortemente o prestgio dos regimes autoritrios, alm de reduzir substancialmente o fluxo de apoio externo. Esses fatores, somados s presses dos organismos financeiros internacionais e pases doadores, levaram a um amplo retorno a instituies formalmente democrticas. A importncia da boa governana tambm se tornou parte do credo oficial em quase toda a frica. Aps cerca de vinte anos, ainda cedo para julgar se essas mudanas fincaro razes e se, como propugnam seus defensores, resultaro em Estados mais eficientes e legtimos, e consequentemente em maior estabilidade poltica e maior progresso material.
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Idem, p. 167. Idem, pp. 218, 222.

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2.2 As rivalidades tnicas Apenas dez Estados africanos possuem uma identidade pr-colonial significativa: Botsuana, Burundi, Egito, Etipia, Lesoto, Madagascar, Marrocos, Ruanda, Suazilndia e Tunsia. A maioria produto da conquista da frica primordialmente entre 1875 e 1900 por sete poderes europeus: Alemanha, Blgica, Espanha, Frana, Gr-Bretanha, Frana, Itlia e Portugal22. As potncias coloniais no levaram em conta os interesses das populaes locais ao traarem os limites de seus domnios africanos. As novas fronteiras separavam cerca de 190 grupos tnicos e culturais. Em outros casos, os territrios coloniais englobavam dezenas ou centenas de grupos diversos e independentes, sem histria, cultura, lngua ou religio em comum. S na Nigria, por exemplo, haveria 250 grupos etnolingusticos. Ao final da Corrida pela frica, cerca de dez mil comunidades polticas africanas haviam sido amalgamadas em quarenta colnias e protetorados europeus23. A experincia colonial, tendo interrompido o curso endgeno da evoluo poltica dos povos africanos, no chegou a durar o suficiente para permitir a consolidao de identidades que correspondessem demarcao territorial que lhes foi imposta. Ao contrrio, o colonizador muitas vezes agiu no sentido de exacerbar antagonismos, no intuito de dividir para imperar. Assim, quando de sua independncia, grande parte dos pases africanos eram entidades artificiais, tendo o Estado precedido a Nao. Com a arena poltica caracterizando-se frequentemente por uma competio sem regras por recursos escassos, tanto polticos quanto eleitores voltaram-se para a solidariedade tnica. Para os polticos, essa era a via para o poder. Para os eleitores, era sua principal esperana de obter um quinho das benesses governamentais24. Os fatores tnicos passaram, assim, a permear regularmente os conflitos africanos. Assinale-se que a pluralidade tnica no necessariamente conflituosa. A relativa paz poltica na Tanznia, por exemplo, seria em certa medida fruto de estar a populao dividida entre 120 grupos tnicos,
YOUNG, Crawford. The Heritage of Colonialism. In HARBESON e ROTHCHILD, op. cit., p.19. MEREDITH, op. cit., pp. 1-2. 24 Idem, p. 156.
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nenhum dos quais em condies de assumir posio dominante 25. O conflito resultaria antes da manipulao poltica do sentimento, no raro justificado, de que um grupo estaria sendo favorecido em detrimento de outro. As situaes mais instveis ocorreriam quando algumas poucas etnias constituem parcela preponderante da populao. Caberia discutir se esse fenmeno, que tem sido intitulado pejorativamente de tribalismo, difere em qualidade dos nacionalismos europeus, cujo embate deixou legado de dezenas de milhes de mortos no sculo passado. H ainda que levar em conta que as identidades tnicas so, em parte, resultado de um processo de construo: as atuais tribos muitas vezes seriam o resultado da agrupao de coletividades pr-estatais de limites difusos e cambiantes, sob chefias nomeadas pelo colonizador. A ao evangelizadora de missionrios, ao substituir uma mirade de dialetos locais por um reduzido nmero de lnguas escritas, estabeleceu novas fronteiras entre grupos linguticos, fortalecendo a solidariedade dentro delas. Tambm contribuiu para esse efeito a compilao de histrias tribais por pesquisadores estrangeiros. Em sentido oposto, e como j se referiu anteriormente, as diferenas tambm podem ser construdas. Exemplo disso o notrio conflito entre os Hutus e os Tutsis. No perodo pr-colonial, os atuais Burundi e Ruanda constituam dois reinos em que viviam mesclados uma maioria Hutu e uma minoria Tutsi, que falavam a mesma lngua e compartilhavam os mesmos costumes. Os Tutsis, criadores de gado, constituiam uma classe dirigente feudal que dominava os Hutus, agricultores. Com o passar do tempo, a diminuio da especializao dos papis econmicos, com Tutsis virando agricultores e Hutus pecuaristas, casamentos mistos e a faculdade de indivduos passarem de um grupo ao outro, tendiam a esmaecer as diferenas. No entanto, sob o jugo colonial, primeiro alemo e depois belga, as distines entre as comunidades se consolidaram. Os colonizadores, sempre em pequeno nmero, passaram a utilizar a minoria Tutsi para impor seu controle, ficando esse grupo praticamente com monoplio dos cargos da administrao e das oportunidades de educao. Na dcada de 1920, os belgas estabeleceram um sistema de carteiras de identidade que impedia que o portador migrasse de um grupo a outro. No havendo prova de ancestralidade e sendo as caractersticas fsicas indefinidas (supunha-se que os Tutsis tendiam a ser mais altos e
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Idem, p. 157.

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magros que os Hutus, com feies mais finas), aplicava-se uma frmula simples: quem possusse dez ou mais vacas era Tutsi, quem possusse menos era Hutu26. Reverteu-se, assim, o processo de mtua assimilao e atiou-se o antagonismo latente. possvel que, a longo prazo, consolidem-se identidades nacionais correspondentes aos Estados africanos. Tal processo, todavia, seguramente demandar ainda extenso perodo de tempo, persistindo as rivalidades tnicas como fator de conflito na frica pelo futuro previsvel. O pan-africanismo tem sido apontado como soluo do problema, maneira de fuga para frente, mas a proposta de seguir pela rota da integrao continental, saltando a etapa da construo nacional, parece visionria luz da Histria. 2.3 As diferenas religiosas A se dar crdito hiptese do Choque de Civilizaes27, a frica seria uma gigantesca bomba relgio. Ao sul do Saara, uma faixa que vai do Atlntico ao ndico marca a fronteira entre o Isl, de um lado, e o Cristianismo e as religies tradicionais, de outro. O continente africano parte vitalmente importante do mundo islmico e do domnio da cultura rabe. Mais de 60% da populao mundial de fala rabe est na frica. O pas rabe mais populoso o Egito, e o Cairo a maior cidade rabe. O mais influente centro do saber islmico do mundo a Universidade Al-Azhar, situada na capital egpcia, fundada no ano 970, e responsvel pela emisso de algumas das mais importantes interpretaes (fatwas) da lei islmica (Sharia) nos ltimos seiscentos anos28. O islamismo tambm amplamente difundido entre populaes no rabes. Existem mais muulmanos na Nigria do que em qualquer pas rabe. Cerca de metade da populao do continente africano muulmana e a se registra a maior taxa de aumento dos adeptos do Isl, causada tanto pelo nmero de converses quanto pela maior fertilidade entre mulheres africanas muulmanas29.
Idem, pp. 157-158. HUNTINGTON, Samuel P. Huntington. The Clash of Civilizations and the Remaking of World Order. Londres, Touchstone, 1998. 28 MAZRUI, Ali A. Africa and Other Civilizations: Conquest and Counter-Conquest. In HARBESON e ROTHCHILD, op. cit., pp. 78, 84. 29 Idem, p. 88.
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No h base para concluir que diferenas de religio invariavelmente constituem fator de antagonismo. Em sentido contrrio, h numerosos registros histricos de populaes de diferentes fs convivendo pacificamente por perodos prolongados. Como exemplo das possibilidades de mtua tolerncia, poder-se-ia citar que Lopold Sdar Senghor, catlico, presidiu por duas dcadas o Senegal, pas mais de 90% muulmano, com o apoio das autoridades religiosas islmicas (marabouts)30. As diferenas de religio, quando dissociadas de disputas polticas e econmicas, geralmente no inspiram conflitos. Em muitos casos em que a religio citada como elemento de conflito, ela figura como um dos elementos constitutivos de identidades tnicas e no como fator autnomo31. Por outro lado, a religio pode efetivamente contribuir para o conflito, quando uma comunidade sofre discriminao em funo de sua f. Essa discriminao surge na forma de restries prtica religiosa ou na observao forada de normas de outras religies32. No passado recente, a difuso de interpretaes fundamentalistas do Isl tem gerado tenses. Por no distinguirem entre Religio e Estado, estas restringem o status social e poltico dos praticantes de outras fs, o que naturalmente provoca ressentimentos. Tentativas de imposio da Sharia a populaes no islmicas tm figurado como causas de conflitos africanos, conforme ilustra o caso do Sudo. Cabe notar que tais interpretaes de cunho fundamentalista so frequentemente estranhas ao islamismo tradicionalmente praticado na frica, marcado pela moderao e tolerncia. A religio pode tambm aparecer como causa de conflito entre praticantes da mesma f. Assim, grupos radicais islmicos tm decretado jihad contra governos de pases muulmanos que consideram no impor a observao de padres adequados de pureza doutrinria, como a Arglia. 2.4 Fatores ambientais e a explorao de recursos naturais Catstrofes climticas, como secas e inundaes, tambm tm tido grande impacto sobre populaes africanas. Em Moambique, em 2000,
Idem, p. 82. FOX, Jonathan. Religion, Civilization and Civil War: 1945 Through the New Millenium, p. 237. Lanham, Maryland, Lexington Books, 2004. 32 Idem, p. 229.
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por exemplo, fortes tempestades deixaram 500 mil pessoas desabrigadas e 950 mil com necessidade de receber auxlio humanitrio. Um total de 65% do territrio africano consiste em terras ridas ou semiridas, as mais proeminentes sendo os desertos do Saara (que est em expanso) e do Kalahari. H estimativas de que at 34% da superfcie total da frica estejam sob risco de desertificao33. O aquecimento global tende a afetar a frica de maneira particularmente negativa. Vastas populaes rurais podero ver seus meios de vida ameaados e governos pobres disporo de poucos recursos para mitigar a crise, podendo resultar disso grandes fluxos de refugiados ambientais. Segundo cenrio desenvolvido pelo Painel Internacional sobre Mudana Climtica, por volta do ano de 2020 entre 75 e 250 milhes de pessoas no continente africano teriam reduzido acesso a recursos hdricos e a produo da agricultura dependente de chuvas em alguns pases poderia diminuir em at 50%, com srias consequncias para a segurana alimentar. Mais adiante, a subida do nvel do mar poderia inundar zonas litorneas densamente povoadas, projetando-se tambm uma substantiva expanso das regies ridas e semiridas da frica34. Vrios conflitos africanos resultam, ao menos parcialmente, de fatores ambientais. A reduo de precipitaes pluviomtricas a partir do incio da dcada de 1980 contribuiu, em partes do continente, como no Darfur, para agudizar as disputas entre agricultores e pastores itinerantes pela utilizao dos recursos hdricos em declnio. A se concretizar o cenrio anteriormente mencionado, tais disputas podem passar do nvel intergrupal ao internacional. Somente 3% do total da gua no planeta gua doce, os 97% restantes estando nos mares. Dos 3% de gua doce, somente 0,3% se encontram em rios e lagos, com os demais retidos em camadas de neve e geleiras. O que provoca problemas de escassez, entretanto, no a limitada quantidade de gua disponvel, mas sua distribuio desigual. A frica conta com 54 bacias de irrigao que atravessam fronteiras internacionais ou demarcam essas mesmas fronteiras, cobrindo aproximadamente a metade da rea do continente35.
CILLIERS, Climate Change, Population Pressure and Conflict in Africa, p. 8. Idem, p. 3. 35 TADESSE, Debay. The Nile: Is it a Curse or a Blessing?, p. 1. Pretria, Institute for Security Studies, ISS Paper 174, novembro de 2008.
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Tomando um caso especfico, 86% das guas do Nilo originam-se no planalto etope e, dependendo do regime pluvial no conjunto da bacia, em determinadas pocas do ano essa proporo pode subir a 95%. No Sculo XIX, os etopes derrotaram tentativas egpcias de invaso, que buscavam adquirir o controle da regio do Lago Tana, origem do Nilo Azul. Egito e Sudo firmaram, em 1959, um acordo bilateral que alocava as guas do Nilo na proporo de 55,5 milhes de metros cbicos ao primeiro pas e 18,5 milhes de metros cbicos ao segundo. O acordo no atribua qualquer direito de utilizao das guas do rio aos demais ribeirinhos (Burundi, Eritreia, Etipia, Qunia, Repblica Democrtica do Congo, Ruanda, Tanznia e Uganda)36. Em 1991, o Egito alertou que estaria pronto a recorrer ao uso da fora para garantir seu acesso s guas do Nilo, caso a Etipia construisse barragens rio acima37. Contemplando-se o quadro abaixo, que mostra as projees de crescimento populacional nos dois pases, fica claro que, ao mesmo tempo em que tende a aumentar a presso global sobre os recursos hdricos disponveis, h grande margem para controvrsias sobre o justo compartilhamento desses recursos. Quadro 2.1 Projees de crescimento populacional, Egito e Etipia (em milhes de habitantes)

Fonte: CILLIERS, Jakkie. Climate Change, Population Pressure and Conflict in Africa, p.7.

Se existe a possibilidade de conflitos sobre o uso compartilhado de recursos naturais, existe, por outro lado, a possibilidade de que prevalea a cooperao. A explorao desses recursos no constitui necessariamente um jogo de soma zero, podendo a gesto coordenada trazer benefcios a
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Idem, p. 8. Idem, pp. 16, 17.

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todos os participantes. A ttulo de ilustrao, recorde-se que apenas 2% dos recursos hdricos africanos so utilizados, com 98% desaguando nos oceanos. A eventual construo da represa de Grand Inga, no esturio do Rio Congo, empreitada que demandaria acordo entre os ribeirinhos da bacia do grande rio, poderia resultar na gerao de 40 mil megawatts, segundo clculos (o dobro da represa das Trs Gargantas, na China, atualmente a maior do mundo), suprindo as necessidades energticas daqueles pases por dcadas38. Retornando ao Nilo, cabe mencionar a Iniciativa da Bacia do Nilo, lanada em 1999 com o apoio do Banco Mundial, do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento e de outros doadores. A Iniciativa une os pases ribeirinhos numa parceria para a promoo do desenvolvimento econmico e luta contra a pobreza no conjunto da bacia. O objetivo do projeto alcanar o desenvolvimento socioeconmico sustentvel mediante a utilizao igualitria dos recursos hdricos comuns do Nilo39. O futuro da Iniciativa da Bacia do Nilo encontra-se em dvida, todavia, aps a assinatura, em maio de 2010, de acordo prevendo diviso mais equitativa dos recursos hdricos do Nilo pela Etipia, Qunia, Ruanda, Tanznia e Uganda. O Egito e o Sudo rejeitaram o acordo, enquanto o Burundi e a Repblica Democrtica do Congo ainda no assumiram posio definitiva a seu respeito. A explorao dos recursos naturais tambm pode ter um importante papel no prolongamento de conflitos. Apesar da devastao causada pelos combates, alguns grupos podem aproveitar-se do caos vigente para auferir lucros, controlando pela fora das armas a extrao e exportao de produtos minerais e vegetais, por vezes de forma a causar srios impactos ambientais. Beneficiando-se dessa economia de guerra, tais grupos no tm interesse na paz. O contrabando de diamantes, comprovadamente, serviu para sustentar as guerras civis em Angola e na Serra Leoa, levando a comunidade internacional a adotar, pelo Processo de Kimberley, um regime de controle sobre o comrcio internacional dessas pedras preciosas. Em relatrio ao Conselho de Segurana das Naes Unidas, painel de peritos sobre a explorao ilegal de recursos naturais na
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WORLD ENERGY COUNCIL. 2010 Survey of Energy Resources, p. 316. Londres, 2010. TADESSE, op. cit., p.18.

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Repblica Democrtica do Congo atestou como a rapina de minrios como ouro, cobalto, cobre, urnio e coltan, com a cumplicidade de grandes firmas sediadas em pases desenvolvidos, contribuiu para a perpetuao do conflito naquele pas40. O Conselho de Segurana das Naes Unidas, pela Resoluo 1625, adotada em setembro de 2005, reconheceu a ligao entre a explorao e trfico ilegais de recursos naturais e a ecloso, expanso e prolongamento dos conflitos armados41. Essa ligao foi reafirmada por Declarao do Presidente do Conselho, em junho de 2007, emitida aps debate aberto sobre o tema da vinculao dos recursos naturais com conflitos42. 2.5 Fatores demogrficos A frica, atualmente, possui os mais altos ndices de crescimento populacional e urbano do mundo. Segundo projees das Naes Unidas, o continente africano conta, hoje em dia, com pouco mais de um bilho de habitantes, cerca de 15% da populao mundial, devendo atingir em 2050 aproximadamente dois bilhes de habitantes, aumentando sua fatia do total global para 22%43. A alta densidade demogrfica tem sido apontada como fator que contribuiu para os conflitos no Burundi e em Ruanda. A relativa escassez de terras agrcolas naqueles pases, provocada pelo aumento de populao, seria um dos motivos de agresses entre Hutus e Tutsis, interessados em expulsar de suas terras membros do grupo tnico rival. Sucessivas ondas de deslocamentos criaram a situao em que vrias famlias podem reivindicar a mesma gleba, gerando resistncias a acordos de paz que impliquem o retorno de refugiados44.

40 UNITED NATIONS. Letter dated 23 October 2003 from the Secretary-General addressed to the President of the Security Council. Documento S/2003/1027, 23 de outubro de 2003. 41 UNITED NATIONS. Resolution 1625 (2005) operativo 6. Documento S/RES/1625 (2005), 14 de setembro de 2005. 42 UNITED NATIONS. Statement by the President of the Security Council. Documento S/PRST/2007/22, 25 de junho de 2007. 43 UNITED NATIONS. World Population Prospects: The 2008 Revision. Disponvel em esa.un.org/unpd/ wpp2008/index.htm. Acessado em 3 de julho de 2010. 44 UNITED NATIONS. The Causes of Conflict and the Promotion of Durable Peace and Sustainable Development in Africa. Documento A/52/871 S/1998/318, 13 de abril de 1998.

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Quadro 2.2 Projees de crescimento populacional em pases africanos selecionados (em milhes de habitantes)

Fonte: CILLIERS, Jakkie. Climate Change, Population Pressure and Conflict in Africa, p. 7.

Uma quantidade crescente de africanos est migrando para reas urbanas, que aumentam a um ritmo de 3% ao ano. Segundo projees do Habitat, a populao urbana da frica dever atingir 50% do total antes de 2030, passando dos atuais 373 milhes para 759 milhes naquele ano. Em 2050, o nmero de africanos residindo em cidades dever superar 1,2 bilho45. A evoluo demogrfica da frica espelha a trajetria de outros continentes, devendo-se ao fato de registrar-se uma queda nos ndices de mortalidade, qual s corresponder uma queda nos ndices de natalidade mais adiante. No intervalo, a populao cresce de forma explosiva. Tambm razovel supor que o ndice de crescimento
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Apud CILLIERS, Climate Change, Population Pressure and Conflict in Africa, p. 7.

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urbano dever abrandar no futuro. Nas prximas dcadas, entretanto, muitos pases africanos iro conviver com um youth bulge. Se esse manancial de recursos humanos puder ser plenamente explorado, poder dar uma importante contribuio acelerao do desenvolvimento econmico do continente. Isso exige, todavia, macios investimentos em educao, sade e construo de infraestruturas. Caso no se cumpram essas condies, surge o espectro de centenas de milhes de jovens desempregados ou subempregados, sem perspectivas de melhora de vida, habitando periferias urbanas. A existncia de tal vasto contingente de jovens, facilmente mobilizados para a guerra, o extremismo poltico ou religioso ou o crime, pode ter forte impacto adverso sobre a paz e segurana no continente africano. 2.6 A proliferao de armas No se pode dizer que a existncia de armas, em si, seja uma causa de conflitos. No entanto, uma vez iniciado um conflito, a ampla disponibilidade de armas pode contribuir para a expanso da escala e letalidade dos combates. As armas leves e de pequeno calibre constituem atualmente o principal desafio ao desarmamento. Tais armas no exigem capacidades organizacionais, logsticas e de treinamento para sua manuteno e operao. So leves e fceis de montar e desmontar. Sua aquisio tampouco difcil, dado seu baixo custo. Por cerca de US$ 50 milhes (o preo aproximado de uma aeronave militar de ltima gerao) possvel equipar um exrcito com 200 mil fuzis46. Com o fim da Guerra Fria, enormes estoques de material blico foram lanados no mercado mundial de armas, a preo de liquidao, sem grande controle ou preocupao quanto aos destinatrios finais. Em partes da frica, onde tradicional, sobretudo entre povos pastoris, que todos os homens de determinada faixa etria portem armas, confrontaes sobre acesso a gua ou roubo de gado, que antes eram resolvidas com lanas e cajados, passaram a ser travadas com fuzis automticos e lana-granadas. Mecanismos costumeiros de soluo de conflitos, como a interveno de ancios tribais, podiam outrora apaziguar os nimos
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ALUSALA, Nelson e THUSI, Thokozani. A Step Towards Peace: Disarmament in Africa, p. 17. Pretria, Institute for Security Studies, ISS Monograph 98, fevereiro de 2004.

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antes que houvesse grande nmero de mortos ou feridos. Hoje em dia, entretanto, no incomum que um nico entrevero resulte em dezenas ou mesmo centenas de baixas. Em dezembro de 2000, os pases africanos adotaram a Declarao de Bamako sobre uma Posio Comum Africana quanto Proliferao, Circulao e Trfico de Armas Leves e de Pequeno Calibre, fazendo um apelo aos pases produtores no sentido de que eliminem a prtica de despejar armas excedentes na frica. Conferncia de seguimento, realizada em dezembro de 2005, em Windhoek, reafirmou os termos da Declarao de Bamako, apontou a necessidade da reduo da disponibilidade, oferta e demanda de armas leves e de pequeno calibre na frica, e conclamou a Unio Africana a adotar um instrumento juridicamente vinculante a esse respeito. Outra categoria de arma facilmente acessvel so as minas terrestres. Estas so geralmente usadas de modo indiscriminado, sem integrar um sistema defensivo formal e sem registros de sua localizao. So frequentemente usadas segundo o padro lay and forget (coloque e esquea) e no removidas posteriormente. Muitas das minas encontradas na frica, ademais, no dispem de dispositivos de autodestruio ou desarmamento e permanecem ativas no solo por dcadas aps o trmino de conflitos47. A frica o continente mais afetado por minas terrestres. Segundo o relatrio Landmine Monitor Report 2003, 28 pases africanos, bem como o Saara Ocidental e a Somalilndia, tinham problemas com minas ou explosivos remanescentes de guerras, por vezes resqucio de conflitos travados na primeira metade do sculo XX48. Mesmo aps a concluso de conflitos, minas antipessoais continuam a impedir o acesso a terra para fins agrcolas ou para a implantao de infraestruturas, constituindo assim um obstculo segurana alimentar e ao desenvolvimento socioeconmico em geral dos pases afetados. A ttulo de exemplo, estudo do Instituto Nacional de Desminagem de Moambique, publicado em setembro de 2001, apontava que praticamente todo o territrio do pas sofria as consequncias
STOTT, Noel; STURMAN, Kathryn e CILLIERS, Jakkie. The Landmine Factor in the Peacekeeping Debate in Africa, p. 2. Pretria, Institute for Security Studies, Occasional Paper 80, novembro de 2003. 48 Apud STOTT et al., op. cit., p. 2.
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negativas da existncia de minas e remanescentes de munies no detonadas. Foram identificadas 791 comunidades afetadas pelo problema, com reas suspeitas de estarem minadas montando a 562 quilmetros quadrados, prejudicando as atividades econmicas e a segurana de cerca de um milho e meio de pessoas49. Em maio de 1997, realizou-se em Kempton Park, na frica do Sul, sob os auspcios da Organizao de Unidade Africana, a Primeira Conferncia Continental de Peritos Africanos em Minas Terrestres, que adotou a meta de tornar o continente africano uma zona livre de minas antipessoais. Os pases africanos tiveram um papel importante em impulsionar as negociaes que levaram Conveno das Naes Unidas sobre a Proibio do Uso, Estocagem, Produo e Transferncia de Minas Antipessoais e sua Destruio (Conveno de Ottawa), que entrou em vigor em primeiro de maro de 199950. Cada Estado Parte obrigado a adotar legislao domstica para prevenir e suprimir qualquer atividade proibida pela Conveno, limpar terrenos minados, destruir os estoques existentes e estabelecer programas para a reinsero socioeconmica de vtimas de minas. Com exceo do Egito, do Marrocos e da Somlia, todos os pases africanos ratificaram ou aderiram Conveno. Em setembro de 2004, teve lugar em Adis Abeba a Segunda Conferncia Continental de Peritos Africanos em Minas Terrestres, que aprovou uma posio comum africana para a Primeira Conferncia de Reviso da Conveno de Ottawa, realizada simbolicamente em Nairobi, em novembro seguinte. A Segunda Conferncia assinalou a necessidade da prestao de apoio aos pases africanos para habilit-los a cumprir as obrigaes assumidas sob a Conveno e em seus esforos de limpeza de minas. Conforme visto anteriormente, vrias dinmicas se sobressaem quando se analisam os conflitos africanos. No h que concluir dessa anlise, todavia, a existncia de relaes automticas de causalidade. Tenses geradas por determinados fatores podem ser administradas pela adoo de polticas adequadas e conflitos de interesse podem ser superados pela via da negociao.
49 Idem, p. 5. 50 Idem, p. 4.

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As dinmicas examinadas so fenmenos sociais e, como tal, correspondem conjugao de determinadas circunstncias histricas. Se esse fato permite a esperana de mudanas para melhor, tambm traz o risco de uma evoluo negativa. As possveis consequncias de mudanas climticas e do aumento de populao avultam nesse contexto.

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Captulo 3 Da Organizao da Unidade Africana Unio Africana

Em 1945, havia quatro Estados nominalmente independentes na frica: o Egito, que na prtica constituia um protetorado britnico; a Etipia, um imprio feudal; a Libria, ento descrita como uma fazenda da Firestone Company, proprietria das plantaes de borracha do pas; e a frica do Sul51. No final da dcada de 1950 e incio da de 1960, entretanto, as independncias africanas sucederam-se em cascata, surgindo em poucos anos dezenas de novos pases. Em sua maioria pequenos e dbeis, os pases africanos cedo reconheceram a convenincia da ao coletiva para a defesa de seus interesses comuns. Esse reconhecimento levou formao da Organizao da Unidade Africana, que, todavia, jamais chegou a corresponder plenamente s expectativas mais ambiciosas de seus idealizadores. As esperanas frustradas no levaram, contudo, ao abandono da viso de uma frica solidria e poderosa, mas renovao do projeto da Organizao, agora sob a forma da Unio Africana. 3.1 A criao da Organizao da Unidade Africana No comeo da dcada de sessenta, os recm-independentes pases africanos encontravam-se divididos em trs grupos, que tm sido
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MEREDITH, op. cit., p. 10.

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descritos como conservadores, moderados e radicais. O grupo dos conservadores era composto, com algumas excees, de ex-colnias francesas que mantinham estreitas relaes com a antiga metrpole. Passou a ser conhecido como bloco de Brazzaville, aps reunio realizada naquela capital em dezembro de 1960. Os assim chamados moderados, Etipia, Libria, Lbia, Nigria, Somlia, Sudo, Togo e Tunsia, distinguiam-se dos anteriores por no serem francfonos ou por desejarem manter certa distncia da esfera de influncia francesa. J os radicais, Egito, Gana, Guin Conacri, Mali, Marrocos e a Frente de Libertao Nacional da Arglia, estavam vivamente empenhados no combate ao imperialismo. Em janeiro de 1961, esses pases passaram a constituir outro bloco, aps reunio em Casablanca. Finalmente, os pases de Brazzaville e os moderados associaram-se entre si, em conferncia que teve lugar em Monrvia, em maio de 1961, embora os primeiros preservassem sua identidade como um subgrupo especfico dentro do agrupamento maior. Duas grandes questes dividiam os pases africanos: a libertao do continente dos resqucios do domnio europeu e sua repartio territorial. Embora houvesse consenso na oposio ao imprio portugus e aos regimes de minoria branca na frica Austral, a questo da guerra de libertao ento em curso na Arglia separava o bloco de Casablanca, que favorecia os anseios de independncia argelinos, do de Brazzaville, que no desejava antagonizar a Frana. A guerra civil no Congo, no incio da dcada, tambm ensejou desavenas com relao ao apoio prestado s vrias faces naquele conflito. Nessas circunstncias, as perspectivas de se lograr um consenso quanto aos rumos da frica pareciam pouco favorveis. Apesar disso, em 25 de maio de 1963 foi estabelecida, em Adis Abeba, a Organizao da Unidade Africana (OUA), com a assinatura, por representantes de 32 Governos, da Carta da Organizao. A Organizao da Unidade Africana tinha por objetivos promover a unidade dos Estados africanos, erradicar o colonialismo e proporcionar fundao slida para a cooperao pacfica. Era composta por uma Assembleia de Chefes de Estado, que se reunia anualmente; um Conselho de Ministros, que mantinha encontros semestrais; um Secretariado, chefiado por um Secretrio-Geral; e uma Comisso de Mediao, Conciliao e Arbitragem. Foi ainda criado um Comit de Libertao
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Nacional, dedicado a proporcionar assistncia aos movimentos de libertao nos pases ainda sob jugo colonial, mediante assistncia financeira e treinamento de combatentes, mobilizao da opinio pblica internacional e imposio de sanes frica do Sul, tais como a proibio do uso do espao areo e a ruptura de relaes diplomticas e econmicas. O Artigo 3 da Carta da Organizao da Unidade Africana exigia adeso aos seguintes princpios: 1) a igualdade soberana de todos os Estados-Membros; 2) a no interferncia nos assuntos internos dos Estados; 3) o respeito soberania e integridade territorial de cada Estado e ao seu direito inalienvel a uma existncia independente; 4) a soluo pacfica de controvrsias por meio de negociao, mediao, conciliao ou arbitragem; 5) a condenao sem reservas, em todas as suas formas, do assassinato poltico, bem como de atividades subversivas por parte de Estados vizinhos ou quaisquer Estados; 6) a absoluta dedicao total emancipao dos pases africanos ainda dependentes; e 7) a afirmao de uma poltica de no alinhamento com relao a todos os blocos. 3.2 A questo da diviso territorial da frica Quando da formao da Organizao da Unidade Africana, vrios pases reivindicavam modificaes no ordenamento territorial estabelecido na sequncia do Congresso de Berlim. A Somlia, resultante da fuso da Somalilndia Britnica e da Somalilndia Italiana, pretendia unir a si as populaes de etnia somali do Djibuti, da Etipia e do Qunia. O Marrocos contestava a independncia concedida pela Frana Mauritnia, que julgava fazer parte de seu territrio. J o Presidente de Gana, Kwame Nkrumah, sustentava que no se deveria permitir que as fronteiras coloniais se consolidassem, o que levaria balcanizao do continente, deixando-o merc de foras externas. O Chefe de Estado gans propugnava, ao contrrio, que se avanasse no sentido da unificao, com vistas eventualmente criao dos Estados Unidos da frica. A posio de Nkrumah refletia seu engajamento no movimento pan-africano, do qual era ento o principal luminar. O Congresso Pan-Africano de Manchester, em 1945, j havia condenado os limites territoriais arbitrariamente impostos pelas potncias coloniais, enquanto
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a Conferncia de Todos os Povos Africanos, realizada em 1958 em Acra, denunciara as fronteiras artificiais desenhadas pelos poderes imperialistas para dividir os povos da frica52. A Frana havia agrupado boa parte de seus territrios subsaarianos em dois grandes domnios, a frica Equatorial Francesa (Chade, Congo Brazzaville, Gabo e Oubangui-Chari atual Repblica Centro-Africana) e a frica Ocidental Francesa (Alto Volta atual Burkina Faso, Cte dIvoire, Daom atual Benin, Guin Francesa atual Guin Conacri, Mauritnia, Nger, Senegal e Sudo Francs atual Mali). A Loi Cadre de 1956, todavia, estabeleceu autonomias locais que terminaram por predominar. Por essa lei, cada territrio passava a contar com seu prprio Primeiro-Ministro, gabinete e assembleia e a exercer controle sobre oramentos, servio pblico, obras pblicas e educao primria. Os territrios mais prsperos, como a Cte dIvoire e o Gabo, opunham-se a subsidiar os mais pobres. Ao final, surgiram doze pases pequenos ao invs de dois grandes53. As tentativas de federao no imprio colonial britnico, entre o Qunia, Tanganica e Uganda e entre a Niassalndia (atual Malaui), Rodsia do Norte (atual Zmbia), e Rodsia do Sul (atual Zimbbue) fracassaram face resistncia das populaes nativas, temerosas de que o intuito do processo de integrao fosse preservar a posio privilegiada de minorias brancas, expressivas no Qunia e na Rodsia do Sul. Por outro lado, a Gr-Bretanha obstou as pretenses da frica do Sul de anexar a Basutolndia atual Lesoto, a Bechuanalndia atual Botsuana e a Suazilndia. Por sua vez, os desgnios sul-africanos quanto incorporao do Sudoeste Africano (atual Nambia), jamais foram referendados pelas Naes Unidas54. No incio da dcada de 1960, portanto, no seria de se excluir a possibilidade de que o mapa da frica fosse radicalmente redesenhado. Muitos pases, entretanto, encaravam com grande suspeio quaisquer propostas que pudessem vir a arranhar sua recm-adquirida soberania. Havia tambm a preocupao, provavelmente justificada, de que a tentativa de adequar as fronteiras nacionais s realidades tnicas equivalesse a abrir uma caixa de Pandora, com consequncias incalculveis.
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YOUNG, op. cit., p. 23. MEREDITH, op. cit., p. 65. YOUNG, op. cit., p. 22.

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Nessas circunstncias, a Primeira Sesso Ordinria da Assembleia de Chefes de Estado e de Governo da Organizao da Unidade Africana, reunida no Cairo, em julho de 1964, aprovou Resoluo sobre disputas de fronteiras pela qual os Estados-Membros se comprometiam a respeitar as fronteiras existentes quando atingiram suas independncias. O conceito de uti possidetis tornou-se, desde ento, um dos pilares do Direito Internacional Africano. A maioria dos diferendos fronteirios tem sido resolvida por negociao, tomando por referncia os acordos de limites coloniais. A diviso geogrfica da frica, portanto, pouco se alterou desde a independncia. Algumas tentativas de fuso de Estados da frica Ocidental no chegaram a prosperar (Federao do Mali, reunindo Burkina Faso, Mali, Nger e Senegal; Unio de Estados Africanos, reunindo Gana, Guin e Mali; Confederao da Senegmbia, reunindo Gmbia e Senegal)55. A unio entre Tanganica e Zanzibar, em 1964, para constituir a Tanznia, revelou-se duradoura, assim como a da parte meridional do mandato britnico dos Camares com o restante do pas, que estivera sob mandato francs. A maior parte do perodo em que a Eritreia esteve incorporada Etipia (1952/1991) foi marcada por uma guerra civil. A Somalilndia, correspondente antiga Somalilndia Britnica, tem reivindicado sua independncia da Somlia desde 1991, sem ter sido at o presente reconhecida por qualquer membro da comunidade internacional. Finalmente, realizou-se em janeiro de 2011, conforme previsto no Acordo Abrangente de Paz, que ps fim guerra civil no Sudo, referendo no qual o Sul do pas optou por tornar-se independente. O Sul do Sudo tornou-se oficialmente Estado-Membro das Naes Unidas e da Unio Africana em 14 de julho e 15 de agosto. seguintes, respectivamente. 3.3 A ao da Organizao da Unidade Africana no campo da paz e segurana A Carta da Organizao da Unidade Africana previa que um de seus rgos principais seria a Comisso de Mediao, Conciliao e Arbitragem, integrada por vinte e uma personalidades eleitas. No entanto,
VISENTINI, Paulo G. Fagundes; RIBEIRO, Luiz Dario Teixeira e PEREIRA, Analcia Danilevicz. Breve Histria da frica, pp. 89, 111. Porto Alegre, Editora Leitura XXI, 2007.
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quando, em vrias ocasies, surgiram tenses entre Estados-Membros, a Organizao optou por outogar mandatos a grupos ad hoc de lderes africanos para atuar como mediadores. Por ter cado em desuso, a Comisso foi formalmente dissolvida em 1970. O mesmo se passou com o Comit Ad hoc sobre Disputas Interafricanas, estabelecido em 1977. Em seus primeiros vinte anos, a Organizao da Unidade Africana interveio em vrias situaes de diferendos sobre limites entre pases africanos. Essa interveno contribuiu para evitar que rusgas fronteirias escalassem em conflitos abertos e para lanar processos negociais, que tiveram sucesso em cerca de um tero de duas dzias de casos. Todavia, muitos dos sucessos foram temporrios, com os diferendos aparecendo sob nova forma mais adiante. A ao da OUA raramente foi decisiva, dadas as divises internas entre os Estados-Membros e a relutncia dos Chefes de Estado africanos em ofender seus pares56. Os esforos da Organizao da Unidade Africana para solucionar a questo do Saara Ocidental revelaram-se infrutferos, terminando o Marrocos por deix-la, em 1986, em protesto, aps o reconhecimento pela OUA do direito saarau independncia. Em nome do princpio da no interferncia, a Organizao absteve-se de atuar em numerosas situaes de guerra civil, mesmo quando esses conflitos adquiriram grande escala, como nos casos do Congo ex-belga e em Biafra. Pela mesma razo, manteve-se inatuante inclusive diante de extensas e sistemticas violaes dos Direitos Humanos, como nos reinados de terror deslanchados por Jean-Bedel Bokassa na Repblica Centro-Africana e Idi Amin em Uganda. No princpio da dcada de 1960, os pases do Grupo de Brazzaville haviam acordado a criao de um Comando de Defesa Conjunto, com atribuies apenas consultivas, a ser baseado no Alto Volta (atual Burkina Faso). Mais ambiciosamente, o Grupo de Casablanca havia determinado a constituio de um Alto Comando Africano Conjunto, encarregado de estabelecer uma estrutura militar unificada capaz de atuar na libertao dos territrios africanos ainda sob domnio estrangeiro. Nenhuma dessas propostas chegou a ser concretizada antes da formao da Organizao da Unidade Africana, que contava entre suas estruturas com uma Comisso de Defesa, incumbida somente de coordenar e harmonizar as polticas
ZARTMAN, I. William. Inter-African Negotiations and Reforming Political Order. In HARBESON e ROTHCHILD, op. cit., pp. 224, 227.
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de defesa dos Estados-Membros57. Vrias propostas de criao de mecanismos abrangentes na rea de segurana, como um Alto Comando Africano Conjunto, em 1965, uma Organizao Africana de Defesa, em 1975, e uma Fora Africana de Defesa, em 1979, no foram adiante por falta de apoio58. Foi realizada apenas uma misso de apoio paz sob os auspcios da Organizao da Unidade Africana, desde sua fundao at o final dos anos 1980. Em dezembro de 1981, no mbito do esforos para pr fim guerra civil no Chade, uma fora africana de monitoramento foi desdobrada naquele pas, com mandato conferido pela OUA. A fora encontrou muitas dificuldades para cumprir sua misso, contudo, e foi abruptamente retirada em junho do ano seguinte59. No incio da dcada de 1990, diante de escalada de conflitos no continente, teve lugar nova reflexo sobre o papel da Organizao da Unidade Africana no que tangia paz e segurana. O ento Presidente da Nigria, Olusegun Obasanjo, na Assembleia da Organizao em Campala, em maio de 1991, props a realizao de uma Conferncia sobre Segurana, Estabilidade, Desenvolvimento e Cooperao na frica. Na Assembleia realizada em Dacar, em junho de 1992, o Secretrio-Geral da Organizao, Salim Ahmed Salim, sugeriu a criao de Mecanismo para a Preveno, Gerenciamento e Resoluo de Conflitos60. A constituio do Mecanismo foi aprovada na Assembleia que teve lugar no Cairo, em junho de 1993. Era composto por um rgo Central, integrado pela troica da OUA, e um Bureau, do qual participavam trs pases de cada uma das cinco regies geogrficas da frica. No mbito do Secretariado, foram estabelecidos o Centro para a Gesto de Conflitos e o Fundo de Paz, para apoiar as atividades do Mecanismo. A Organizao da Unidade Africana passou a adotar uma postura mais pr-ativa no que tangia mediao preventiva, enviando misses de bons ofcios ao Congo-Brazzaville, Libria, Ruanda, Togo e Zaire (atual
57 FRANKE, Benedikt. A Pan-African Army: The Evolution of an Idea and its Eventual Realisation in the African Standby Force, p. 2. African Security Review, Pretria, vol. 15, no. 4, dezembro de 2006. 58 ABOAGYE, Festus B. Complex Emergencies in the 21st Century: Challenges of New Africas Strategic Peace and Security Policy Issues, p. xiii. Pretria, Institute for Security Studies, ISS Monograph 134, maio de 2007. 59 FRANKE, op. cit., p. 4. 60 DENG, op. cit., p. 348.

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Repblica Democrtica do Congo), no intuito de prevenir ou solucionar episdios de violncia. O papel dos antigos grupos ad hoc foi assumido pela figura do Representante Especial do Secretrio-Geral61. Ao abrigo do Mecanismo, foram desdobradas oito misses de paz em cinco pases: Ruanda (Neutral Military Observer Group NMOG I e II), Burundi (Observer Mission in Burundi OMIB), Comores (Observer Mission in Comoros OMIC I, II e III), Repblica Democrtica do Congo (Joint Military Commission JMC) e na fronteira entre a Eritreia e a Etipia (OAU Liaison Mission in Ethiopia-Eritrea OLMEE). Essas operaes contaram com poucos recursos, tendo seu pessoal variado de um mnimo de 14 a um mximo de 70 participantes e seus oramentos de US$ 105 mil a US$ 3 milhes62. O rgo Central no chegou a desenvolver a capacidade de desdobrar misses de apoio paz de forma consistente, tendo limitado sua atuao a regies em que as Comunidades Econmicas Regionais relevantes no tinham meios para agir ou eram incapazes de lograr o consenso necessrio para faz-lo. Na frica Ocidental, em contraste, a Comunidade Econmica dos Estados da frica Ocidental (Economic Community of West African States ECOWAS) realizou intervenes em grande escala na Cte dIvoire, na Libria e na Serra Leoa. O impacto do rgo sobre a situao de paz e segurana no continente foi, assim, limitado, dado o carter ad hoc de suas aes, as dificuldades de financiamento, o escopo modesto dos mandatos e as dimenses insuficientes das misses que chegaram a ser desdobradas63. 3.4 Um novo comeo Com o fim do regime do apartheid, em 1994, ruiu o ltimo bastio do colonialismo e a frica ingressou em uma nova etapa de sua Histria. Passados trinta anos da criao da Organizao da Unidade Africana, o balano de suas realizaes era na melhor das hipteses modesto, gerando difundido sentimento de insatisfao. Reconhecia-se amplamente
ZARTMAN, op. cit., p. 225. CILLIERS, Jakkie e MALAN, Mark Malan. Progress with the African Standby Force, p. 1. Pretria, Institute for Security Studies, ISS Paper 98, maio de 2005. 63 ABOAGYE, op. cit., pp. 3-4.
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a debilidade da organizao no campo da resoluo de conflitos e a necessidade de dar novo mpeto ao processo de integrao africana64. Em setembro de 1999, por ocasio da Quarta Sesso Extraordinria da Assembleia da Organizao da Unidade Africana, em Sirte, na Lbia, o anfitrio, Muamar Gadafi, retomando a bandeira de Nkrumah, instou seus pares a criarem, no mais breve prazo, os Estados Unidos da frica. Movidos ao, os Chefes de Estado e de Governo africanos acordaram criar uma Unio Africana (UA), modelada conscientemente na experincia europeia de integrao. Na Trigsima Sexta Sesso Ordinria da Assembleia da Organizao da Unidade Africana, realizada em Lom, em julho de 2000, os mandatrios africanos adotaram o Ato Constitutivo da Unio. Na Quinta Sesso Extraordinria, em maro de 2001, novamente em Sirte, foi unanimemente declarado o estabelecimento da Unio Africana e decidido que o Ato entraria em vigor um ms aps sua ratificao por dois teros dos Estados-Membros (ou seja, 36 pases). Essa condio cumpriu-se no ms seguinte, passando o novo acordo pan-africano a vigorar em 26 de maio de 2001. Em julho de 2001, em Durban, na frica do Sul, realizou-se a Trigsima Stima e ltima cpula da OUA e a sesso inaugural da recm-formada UA, sendo o ento Chefe de Estado sul-africano, Thabo Mbeki, eleito seu primeiro Presidente. O Ato Constitutivo estabelece como objetivos da Unio Africana alcanar maior solidariedade entre os povos e pases da frica, defender a integridade territorial e independncia dos Estados-Membros e acelerar a integrao poltica, social e econmica do continente. A UA almeja ademais defender e promover posies comuns africanas em questes do interesse da frica, apoiar a cooperao internacional e fomentar a paz, segurana e estabilidade. Visa ainda a fortalecer a democracia, os Direitos Humanos, o desenvolvimento sustentvel, a coordenao e harmonizao de polticas entre as Comunidades Econmicas Regionais africanas e a pesquisa e desenvolvimento. O Ato tambm lista uma srie de princpios orientadores da atuao da Unio Africana, entre os quais a igualdade soberana e interdependncia entre os Estados-Membros, a participao dos povos nas atividades da UA, o estabelecimento de uma poltica comum de defesa, a proibio da
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ameaa ou emprego da fora entre pases africanos e a no interferncia em assuntos internos. A transformao da Organizao de Unidade Africana em Unio Africana no foi, contudo, apenas uma mudana de rtulo. Reflete uma evoluo significativa da antiga postura de inquebrantvel devoo ao princpio de no interferncia para uma de responsibilizao dos Estados-Membros e engajamento construtivo para promover a paz, a segurana e a estabilidade dentro das fronteiras nacionais. Cabe ressaltar que os artigos 4(h) e 4(j) do Ato Constitutivo atribuem UA extensos poderes de interveno nos Estados-Membros, assunto que ser analisado no prximo Captulo. O artigo 4(p), por sua vez, prev a condenao e rejeio de mudanas inconstitucionais de governo65. O rgo mximo da Unio Africana a Assembleia de Chefes de Estado e de Governo. O Presidente da Assembleia cumpre mandato de um ano, sendo o cargo rotativo entre as cinco regies geogrficas africanas. Subsidiariamente, existem o Conselho Executivo, de nvel ministerial, e o Comit de Representantes Permanentes. O Parlamento Pan-Africano entrou em funcionamento em 2004 e composto atualmente por 230 membros, sendo cinco designados pelos Poderes Legislativos de cada um dos 46 Estados participantes. No dispe, no presente, seno de atribuies consultivas, mas est prevista uma reviso de seus poderes, que poder transform-lo em um verdadeiro rgo legislativo, semelhana do Parlamento Europeu. A Corte de Justia e Direitos Humanos possui mandato para interpretar os tratados relativos Unio Africana, inclusive o Ato Constitutivo, adjudicar questes de Direito Internacional Pblico envolvendo Estados africanos e supervisionar o cumprimento das convenes sobre Direitos Humanos de mbito continental. dividida em uma Seo de Assuntos Gerais, integrada por sete magistrados, e uma Seo de Direitos Humanos, com cinco. Outros rgos previstos no Ato Constitutivo (como o Banco Central Africano, o Fundo Monetrio Africano, o Banco Africano de Investimento, Comits Tcnicos Especializados e o Conselho Econmico, Social e Cultural da Unio Africana) encontram-se em processo de formao.
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DENG, op. cit., p. 349.

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Enquanto o Secretariado da Organizao da Unidade Africana contava com um Secretrio-Geral e cinco Secretrios-Gerais Adjuntos, a Comisso da Unio Africana liderada por um Presidente, um Vice-Presidente e oito Comissrios, que respondem pelas reas de paz e segurana (preveno, gesto e resoluo de conflitos e combate ao terrorismo); assuntos polticos (Direitos Humanos, democracia, boa governana, organizaes da sociedade civil, assuntos humanitrios, refugiados e deslocados internos); infraestrutura e energia (energia, transportes, comunicaes, turismo); assuntos sociais (sade, crianas, controle de drogas, populao, migrao, trabalho e emprego, esporte, cultura); recursos humanos, cincia e tecnologia (educao, tecnologia da informao, juventude, desenvolvimento cientfico e tecnolgico); comrcio e indstria (desenvolvimento industrial, normas de comrcio e aduanas); economia rural e agricultura (desenvolvimento agrcola, segurana alimentar, gesto de recursos hdricos, desertificao); e assuntos econmicos (integrao econmica, questes monetrias, desenvolvimento do setor privado, mobilizao de investimentos). Os cargos de Presidente, Vice-Presidente e Comissrios so divididos entre as cinco regies geogrficas africanas, cabendo dois a cada uma, no podendo o Presidente e o Vice-Presidente ser originrios da mesma regio. Os mandatos so de quatro anos, sendo facultada uma nica reeleio. Alm do critrio de distribuio regional, existe tambm a exigncia de que esses cargos sejam igualmente distribudos entre homens e mulheres. O processo eleitoral, em consequncia, razoavelmente complexo. importante assinalar que o Vice-Presidente e os Comissrios so eleitos de forma independente do Presidente. Assim, o Presidente da Comisso , em boa medida, um primus inter pares e sua capacidade de imprimir viso prpria conduo dos assuntos da Unio Africana depende muito de sua estatura pessoal e habilidade poltica.

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Quadro 3.1 Comisso da Unio Africana 2008-2012

Fonte: Comisso da Unio Africana

O Secretariado da Organizao da Unidade Africana consistia em apenas 363 pessoas. Por ocasio da Terceira Sesso do Conselho Executivo, realizada em Maputo, em julho de 2004, foi aprovada uma estrutura de pessoal para a Unio Africana (Maputo structures) que contempla um total de 923 cargos. Apesar da considervel expanso, a situao atual de recursos humanos est longe de ser adequada para enfrentar o conjunto de tarefas de que a organizao est incumbida. Embora os Estatutos da Comisso prevejam que os salrios e as condies de servio de seus funcionrios sejam comparveis aos de outras organizaes internacionais ou do setor privado, existe tambm uma considervel defasagem, por exemplo, com relao ao Sistema das Naes Unidas, o que prejudica o recrutamento de candidatos qualificados66. O prprio Presidente da Comisso, Jean Ping, em seu Plano Estratgico para o trinio 2009-2012, destacou as deficincias quantitativas e qualitativas em termos de pessoal de que padece a Unio67.
CILLIERS, Jakkie. Peace, Security and Democracy in Africa? A Summary of Outcomes from the 2002 OAU/AU Summits in Durban, p. 10. Pretria, Institute for Security Studies, ISS Paper 60, agosto de 2002. 67 AFRICAN UNION. Strategic Plan 2009-2012. Documento SPPME / Strategic Plan (20092012) pargrafo 23.
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O oramento da Unio Africana tambm aumentou substancialmente em relao ao da Organizao da Unidade Africana, embora permanea relativamente modesto em termos absolutos, passando de cerca de US$ 30 milhes em 1997 para cerca de US$ 250 milhes em 201068. Um ponto a assinalar que, do ponto de vista oramentrio, h ntida diviso dos Estados-Membros da UA em duas categorias: cinco pases (frica do Sul, Arglia, Egito, Lbia e Nigria), vinham arcando cada um com 15% do total, somando 75% em seu conjunto, enquanto os demais 48 pases dividiam entre si os 25% remanescentes69. O Conselho Executivo, em deciso adotada em sua 17 sesso regular, em Campala, em julho de 2010, reduziu o teto por pas para as contribuies oramentrias nos anos financeiros de 2011 a 2013 a 13,271%. Assim, a participao dos cinco grandes contribuintes no oramento da Unio diminuir de trs quartos para aproximadamente dois teros70. 3.5 Processos de integrao regional Embora o presente trabalho no se ocupe da frica sob o ponto de vista econmico, cabe uma breve digresso sobre os processos de integrao regional no continente. Como se ver adiante, cabe s Comunidades Econmicas Regionais africanas um importante papel na construo da Arquitetura de Paz e Segurana Africana. A viso da integrao econmica africana no nova, tendo precedido as independncias. O mais antigo esquema de integrao regional ainda em vigor no mundo a Unio Aduaneira Sul-Africana, instituda em 1910. Face deteriorao dos termos de troca das exportaes africanas, causada pela crise econmica global da dcada de 1970, a Organizao da Unidade Africana adotou, em abril de 1980, o Plano de Ao de Lagos. O Plano previa a criao por etapas, ao longo de vinte anos, ou seja, at
68 STURMAN, Kathryn. New Growth on Deep Roots: Prospects for an African Union Government, p. 6. Pretria, Institute for Security Studies, ISS Paper 146, junho de 2007. AFRICAN UNION. Decision on the Budget of the African Union for the 2010 Financial Year. Documento Assembly/AU/Dec.287(XIV), 2 de fevereiro de 2010. 69 SOUAR, Issaka K. Regard Critique sur lIntgration Africaine: Comment Relever les Dfis, p. 8. Pretria, Institute for Security Studies, ISS Paper 140, junho de 2007. 70 AFRICAN UNION. Decision on the Scale of Assessment. Documento Doc. EX.CL/595(XVII), 25 de julho de 2010.

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2000, de uma Comunidade Econmica Africana. No foram tomados, todavia, passos concretos para a implementao desse ambicioso projeto, enquanto os anos seguintes viram a maioria das economias africanas entrar em trajetria de continuado declnio. No incio da dcada de 1990, a conscincia do papel marginal da frica no quadro do fenmeno da globalizao inspirou nova tentativa. Em junho de 1991, os lderes africanos assinaram o Tratado de Abuja, que entrou em vigor em maio de 1994. O Tratado estabelecia um cronograma detalhado para a construo da Comunidade Econmica Africana, dentro de um prazo mnimo de 34 e mximo de 41 anos (entre 2028 e 2035). Como no caso do Plano de Lagos, entretanto, pouco tem sido feito para levar adiante as metas do Tratado. Se os esforos de integrao econmica em nvel continental tm se limitado em grande medida retrica, no nvel regional registrouse uma proliferao de iniciativas. A Unio Africana reconhece oficialmente a existncia de oito Comunidades Econmicas Regionais: a Comunidade dos Estados Sahel-Saarianos (Communaut des tats Sahlo-Sahariens CEN-SAD), a Comunidade Econmica dos Estados Centro-Africanos (Economic Community of Central African States ECCAS), o Mercado Comum da frica Oriental e Austral (Common Market for East and Southern Africa COMESA), a Comunidade Econmica dos Estados da frica Ocidental (Economic Community of West African States ECOWAS), a Autoridade Intergovernamental para o Desenvolvimento (Inter Governmental Authority for Development IGAD), a Comunidade de Desenvolvimento Sul-Africana (Southern Africa Development Community SADC), a Unio do Magrebe rabe (Union du Maghreb Arabe UMA) e a Comunidade Leste-Africana (East Africa Community EAC). H ainda uma srie de organizaes que no chegam a gozar desse status, como a Comunidade Econmica e Monetria da frica Central (Communaut conomique et Montaire de lAfrique Centrale CEMAC), a Unio Econmica e Monetria Oeste-Africana (Union conomique et Montaire Ouest-Africaine UEMOA), a Comunidade Econmica dos Pases dos Grandes Lagos (Communaut conomique des Pays des Grands Lacs CEPGL), a Comisso do Oceano ndico (Indian Ocean Commission IOC), a Unio do Rio Mano (Mano River Union MRU) e a Unio Aduaneira Sul-Africana (Southern Africa Customs Union SACU).
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Os processos de integrao regional, entretanto, no tm evoludo de forma mutuamente coerente. Dentre os 53 Estados-Membros da Organizao da Unidade Africana (e posteriormente da Unio Africana) e o Marrocos, 26 pertencem a dois agrupamentos regionais, 20 a trs e a Repblica Democrtica do Congo a quatro. Somente seis pases (Arglia, Egito, Malaui, Mauritnia, Moambique e So Tom e Prncipe) pertencem a somente um71. H consenso em que essa situao no poder perdurar indefinidamente e que um processo de racionalizao se faz necessrio, mas no h, por ora, indicao de como e quando isso vir a ocorrer. Como j se referiu anteriormente, no tocante distribuio de cargos na Comisso da Unio Africana, a frica est tambm dividida em cinco regies geogrficas. Essa diviso foi adotada pelo Conselho de Ministros da Organizao da Unidade Africana em sua 26. Sesso Ordinria, realizada em Adis Abeba em fevereiro-maro de 1976, mediante a Resoluo CM/464 (XXVI), e foi mantida pela UA. O fato das Comunidades Econmicas Regionais, alm de se interpenetrarem, no coincidirem com as regies geogrficas, serve para complicar a distribuio de encargos em determinados aspectos da Arquitetura de Paz e Segurana Africana. Quadro 3.2 Regies geogrficas da frica

Fonte: Comisso da Unio Africana


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SOUAR, op. cit., p. 4.

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3.6 A Nova Parceria para o Desenvolvimento da frica A Nova Parceria para o Desenvolvimento da frica (New Partnership for Africas Development NEPAD) foi estabelecida pela Assembleia da Organizao da Unidade Africana, na sua 37 Sesso Ordinria, em Lusaca, em julho de 2001. Seus objetivos primrios consistem na erradicao da pobreza, a acelerao do crescimento e desenvolvimento sustentvel e a promoo da integrao do continente africano na economia global. Baseia-se nos princpios da boa governana, democracia, Direitos Humanos e resoluo pacfica de conflitos. Em julho de 2002, por ocasio da Primeira Sesso Ordinria da Assembleia da Unio Africana, a NEPAD foi suplementada pela Declarao sobre Democracia e Governana Poltica, Econmica e Corporativa, pela qual os Estados participantes na Parceria expressavam seu compromisso de respeitar o Estado de Direito, a igualdade de todos os cidados perante a lei, as liberdades individuais e coletivas, o direito de participao em processos polticos livres, transparentes e democrticos e a separao de poderes. A Declarao tambm instituia mecanismo de reviso paritria, o African Peer Review Mechanism APRM, para assegurar sua cabal implementao. A NEPAD no responde diretamente pela implementao de programas de desenvolvimento socioeconmico, mas atua em coordenao com as Comunidades Econmicas Regionais. Sua funo proporcionar um arcabouo africano para o direcionamento de investimentos, fluxos de capitais e financiamentos, em parceria com organismos internacionais e com o setor privado. Com a criao da Unio Africana, a NEPAD passou a funcionar com um programa da UA, embora houvesse problemas de coordenao, dado o Secretariado da Parceria estar sediado em Midrand, frica do Sul, e certas ambiguidades quanto aos vnculos institucionais entre os dois organismos. Diante do que precede, a Assembleia da Unio Africana, na sua 14 Sesso Ordinria, em Adis Abeba, em fevereiro de 2010, adotou deciso criando a Agncia de Planejamento e Coordenao da NEPAD (NEPAD Planning and Coordinating Agency NPCA), em substituio ao antigo Secretariado, com o mandato de fomentar e coordenar a implementao de programas e projetos regionais e continentais prioritrios; mobilizar
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recursos e parceiros em apoio aos referidos programas e projetos; realizar e coordenar pesquisas e gesto do conhecimento; monitorar e avaliar a implementao de programas e projetos; e divulgar a viso, misso e princpios e valores fundamentais da UA e da Parceria72. O rgo mximo da NEPAD, incumbido de proporcionar-lhe liderana poltica e direo estratgica, passou a intitular-se Comit de Orientao de Chefes de Estado e de Governo (Heads of State and Government Orientation Committee HSGOC), sendo investido da qualidade de subcomit da Assemblia da Unio Africana. O HSGOC tem vinte integrantes, com a participao dos Presidentes ou Primeiros-Ministros de quatro Estados-Membros de cada uma das cinco regies da frica. Conforme vimos no presente Captulo, o processo de integrao africana tem sido marcado por perodos de avano seguidos por outros de estagnao e por planos grandiosos que no chegam a se tornar realidade. Se muitas promessas permanecem por cumprir e os progressos tm sido irregulares, todavia, a viso de uma frica forte e unida, capaz de gerir seu prprio destino e de fazer sua voz ser ouvida nos foros globais, continua a inspirar as lideranas africanas. H tambm que reconhecer que o saldo de quase meio sculo de esforos em prol da integrao do continente no deixa de ser significativo. Desde 1963, quando foi criada a Organizao da Unidade Africana, o debate entre os defensores da unio imediata e os gradualistas tem se renovado de gerao em gerao. Embora os primeiros nunca tenham logrado seus objetivos, diante da cautela dos segundos, cada ciclo desse debate parece resultar em progressos na construo institucional do pan-africanismo. Se o sonho de Nkrumah dos Estados Unidos da frica ainda parece uma miragem, no de se descartar que, dentro de algumas dcadas, seja possvel alcanar um grau de integrao comparvel ao da Unio Europeia contempornea.

72 AFRICAN UNION. Decision on the Integration of the New Partnership for Africas Development into the Structures and Processes of the African Union Including the Establishment of the NEPAD Planning and Coordinating Agency (NPCA). Documento Assembly/AU/ Dec.283(XIV), 2 de fevereiro de 2010.

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Captulo 4 Fundamentos da Arquitetura de Paz e Segurana Africana

A Arquitetura de Paz e Segurana Africana fundamentada em uma srie de instrumentos legais que estabelecem as instituies que a compem e balizam sua ao. Vrios desses instrumentos tm suas razes no perodo de atuao da Organizao da Unidade Africana, vindo a atingir sua plena fruio sob a Unio Africana. O pilar central da Arquitetura o Conselho de Paz e Segurana da Unio Africana, dotado, por seu Protocolo constitutivo, de poderes comparveis aos do Conselho de Segurana das Naes Unidas, no mbito continental africano. Complementando o Protocolo, existe importante acervo normativo, regendo a cooperao africana em questes de defesa e segurana, a resposta a rupturas da ordem constitucional e a relao entre a UA e organismos regionais no que tange promoo e manuteno da paz. 4.1 O Protocolo sobre o Estabelecimento do Conselho de Paz e Segurana O Protocolo sobre o Estabelecimento do Conselho de Paz e Segurana da Unio Africana foi adotado pela Primeira Sesso Ordinria da Assembleia de Chefes de Estado e de Governo da UA, realizada em Durban, na frica do Sul, em julho de 2002, e entrou em vigor em 26 de
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dezembro de 2003, aps sua ratificao por 27 dos 53 Estados-Membros da Unio. O Prlogo do Protocolo evoca as seguintes preocupaes que teriam inspirado seus redatores: a prevalncia dos conflitos armados na frica e o fato de nenhum outro fator interno ter contribudo mais para o declnio socioeconmico no continente e para o sofrimento das populaes civis, do que o flagelo provocado pelos conflitos dentro e entre os Estados africanos; o fato dos conflitos terem forado milhes de pessoas, incluindo mulheres e crianas, a uma vida errante como refugiados e deslocados internos, privados de meios de subsistncia, dignidade humana e esperana; o flagelo das minas terrestres espalhadas pelo continente africano; e o impacto da proliferao, circulao e trfico ilcitos de armas leves e de pequeno calibre. O Conselho de Paz e Segurana tem por objetivo, segundo o artigo 3 do Protocolo, a promoo da paz, segurana e estabilidade na frica, para garantir a proteo e a preservao da vida e da propriedade, o bem-estar das populaes africanas e seu meio ambiente, bem como a criao de condies favorveis ao desenvolvimento sustentvel; a antecipao e preveno de conflitos e, onde tenham ocorrido, a responsabilidade de desempenhar as funes de promoo e manuteno da paz; a promoo e execuo de atividades de consolidao da paz e reconstruo ps-conflito, de modo a garantir a preservao da paz e impedir o ressurgimento da violncia; a coordenao e harmonizao dos esforos em nvel continental para a preveno e combate ao terrorismo internacional, em todos os seus aspectos; o desenvolvimento de uma poltica de defesa coletiva da Unio Africana; e a promoo e encorajamento de prticas democrticas, boa governana e o Estado de Direito, proteo dos Direitos Humanos e liberdades fundamentais, respeito pela santidade da vida humana e Direito Internacional Humanitrio, como parte dos esforos em prol da preveno dos conflitos. O Protocolo estabelece, ainda, em seu artigo 4, que o Conselho guiar-se- pelos princpios contidos no Ato Constitutivo da Unio Africana, na Carta das Naes Unidas, na Declarao Universal dos Direitos Humanos e, em particular, pelos seguintes princpios: resoluo pacfica de diferendos e conflitos; resposta antecipada s situaes de crise para evitar que se transformem em conflitos
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em grande escala; respeito pelo Estado de Direito, pelos direitos e liberdades fundamentais do ser humano, pela santidade da vida humana e pelo Direito Internacional Humanitrio; interdependncia entre o desenvolvimento socioeconmico e a segurana dos povos e Estados; respeito pela soberania e integridade territorial dos Estados-Membros; no ingerncia por qualquer Estado-Membro nos assuntos internos de outro; igualdade soberana e interdependncia dos Estados-Membros; direito inalienvel existncia independente; respeito pelas fronteiras herdadas quando da obteno da independncia; o direito da UA de intervir em um Estado-Membro, em conformidade com a deciso da Assembleia, caso ocorram circunstncias graves, especificamente, crimes de guerra, genocdio e crimes contra a Humanidade, de acordo com o artigo 4(h) do Ato Constitutivo; e o direito de um Estado-Membro solicitar a interveno da Unio, para restaurar a paz e segurana, de acordo com o artigo 4(j) do Ato Constitutivo. O artigo 5 do Protocolo determina que o Conselho composto por quinze membros, dez eleitos por um perodo de dois anos e cinco eleitos por um perodo de trs anos, de modo a assegurar a continuidade. A distino entre membros por trs e dois anos parece antes ter sido concebida para realar de certa forma a posio de determinados pases como potncias regionais, uma vez que, obviamente, pode ocorrer uma completa renovao do Conselho a cada seis anos, quando coincidem o fim dos mandatos dos membros das duas categorias. No existe veto ou qualquer distino entre os poderes de uns e outros e, ao contrrio dos membros no permanentes do Conselho de Segurana das Naes Unidas, existe para todos a possibilidade de reeleies sucessivas. Cabe assinalar que no rgo Central, mencionado no Captulo anterior, existia um princpio de rotao pelo qual os pases dentro de cada regio se sucediam em ordem alfabtica. Os assentos so alocados s regies geogrficas africanas segundo a seguinte frmula: frica Setentrional 2; frica Central 3; frica Meridional 3; frica Oriental 3; frica Ocidental 4. O quadro abaixo ilustra a composio do Conselho, desde sua formao at o presente.

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Quadro 4.1 Composio do Conselho de Paz e Segurana

Fonte: Comisso da Unio Africana

A Presidncia do Conselho exercida por perodos mensais, alternando-se os pases nessa funo segundo um esquema de rotao pela ordem alfabtica de seus nomes em lngua inglesa. Esse sistema tende a enfraquecer o papel da Presidncia, diante da continuidade proporcionada pela Comisso73. O Conselho desempenha funes nas seguintes reas, conforme o artigo 6: promoo da paz, estabilidade e segurana na frica; alerta antecipado e diplomacia preventiva; restaurao da paz, incluindo os bons ofcios, a mediao, a conciliao e a averiguao; operaes de apoio paz e intervenes, em conformidade com os artigos 4(h) e (j) do Ato Constitutivo; consolidao da paz e reconstruo ps-conflito; assistncia humanitria e gesto de calamidades; e qualquer outra funo que lhe for atribuda pela Assembleia. O artigo 7 estabelece que, juntamente com o Presidente da Comisso, o Conselho deve antecipar e impedir os diferendos e conflitos, bem como as polticas que possam conduzir ao genocdio e aos crimes contra a
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CILLIERS, Peace, Security and Democracy in Africa?, p. 14.

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Humanidade; levar a cabo atividades de restaurao e consolidao da paz, logo que os conflitos se desencadeiem, com vistas a facilitar sua resoluo; autorizar a organizao e o desdobramento de misses de apoio paz; traar orientaes gerais para a conduo dessas misses, incluindo seu mandato, e proceder reviso peridica dessas orientaes; recomendar Assembleia, de acordo com o artigo 4(h) do Ato Constitutivo, a interveno em um Estado-Membro, em nome da Unio, em caso de circunstncias graves, especificamente, os crimes de guerra, o genocdio e os crimes contra a Humanidade, tal como definidos nas convenes e instrumentos internacionais pertinentes; aprovar as modalidades de interveno por parte da Unio em um Estado-Membro, aps deciso da Assembleia, em conformidade com o artigo 4(j) do Ato Constitutivo; aplicar sanes, de acordo com o que foi determinado na Declarao de Lom, sempre que uma mudana inconstitucional de Governo tenha lugar em um Estado-Membro; implementar a poltica de defesa comum da Unio Africana; garantir a implementao da Conveno da Organizao da Unidade Africana sobre a Preveno e o Combate ao Terrorismo e outras convenes e instrumentos internacionais, continentais e regionais pertinentes, harmonizar e coordenar os esforos visando a combater o terrorismo nos nveis regional e continental; assegurar a harmonizao e coordenao entre os Mecanismos Regionais e a Unio na promoo e manuteno da paz, segurana e estabilidade na frica; assegurar a promoo e o reforo de uma parceria slida para a paz e segurana entre a Unio e as Naes Unidas e as suas agncias, bem como com outras organizaes internacionais competentes; desenvolver polticas e aes necessrias para garantir que toda iniciativa externa concernente paz e segurana no continente seja levada a cabo no mbito dos objetivos e prioridades da Unio; acompanhar, no mbito de suas responsabilidades de preveno de conflitos, o progresso feito pelos Estados-Membros no processo de promoo das prticas democrticas, da boa governana, do Estado de Direito, da proteo dos Direitos Humanos e das liberdades fundamentais, bem como o respeito pela natureza sagrada da vida humana e pelo Direito Humanitrio Internacional; facilitar e encorajar a implementao das convenes e tratados internacionais da OUA/UA e das Naes Unidas, bem como de outros instrumentos pertinentes sobre o controle de armas e desarmamento; considerar e empreender aes apropriadas no mbito de seu mandato em situaes onde a independncia
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nacional e soberania de um Estado-Membro so ameaadas por atos de agresso externa, incluindo por mercenrios; apoiar e facilitar aes humanitrias em situaes de conflitos armados e calamidades naturais; submeter, por intermdio de seu Presidente, relatrios regulares Assembleia sobre suas atividades e o estado de paz e segurana na frica; e decidir sobre qualquer outra questo que tenha implicaes quanto manuteno da paz, segurana e estabilidade no continente e exercer poderes que lhe sejam delegados pela Assembleia. Os Estados-Membros da Unio Africana concordam em que o Conselho age em seu nome ao desempenhar seus deveres luz do Protocolo, bem como em aceitar e implementar as decises do Conselho. O Conselho pode reunir-se em nvel de Representantes Permanentes, Ministros ou Chefes de Estado e de Governo. As reunies em nvel de Representantes Permanentes podem ocorrer sempre que necessrio e, no mnimo duas vezes por ms, enquanto as reunies em nvel de Ministros e Chefes de Estado e de Governo devem realizar-se pelo menos uma vez por ano. O Protocolo prev a constituio dos outros pilares da Arquitetura de Paz e Segurana Africana, quais sejam, o Painel de Sbios (artigo 11), o Sistema Continental de Alerta Antecipado (artigo 12) e a Fora Africana de Pronto Emprego (artigo 13), que sero abordados em Captulos posteriores. O Protocolo, em seu artigo 10, tambm atribui uma srie de funes ao Presidente da Comisso no que tange preveno, gesto e resoluo de conflitos, sob autorizao do Conselho e em consulta com todas as partes envolvidas. Assim, o Presidente da Comisso dever comunicar ao Conselho qualquer situao que, a seu juzo, possa ameaar a paz, segurana e estabilidade no continente; poder tambm comunicar ao Painel de Sbios qualquer questo que julgue merecer sua ateno; poder, por sua iniciativa ou quando solicitado pelo Conselho, utilizar seus bons ofcios, seja diretamente, seja por intermdio de enviados especiais, representantes especiais, Painel de Sbios ou Mecanismos Regionais, para impedir conflitos potenciais, resolver conflitos em andamento e promover um clima de paz e a reconstruo ps-conflito. O Presidente da Comisso tambm dever garantir a implementao das decises do Conselho, incluindo o desdobramento de misses de apoio paz por ele autorizadas. O Conselho dever ser mantido informado sobre
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o desenrolar de tais misses, particularmente os problemas suscetveis de comprometer sua eficcia, de forma a habilit-lo a adotar as medidas apropriadas. Cabe-lhe, ademais, garantir a implementao das decises tomadas pela Assembleia, em conformidade com os artigos 4(h) e (j) do Ato Constitutivo, e elaborar relatrios e estudos, quando solicitado, para permitir que o Conselho e seus rgos auxiliares exeram suas funes de forma eficaz. Ao Conselho tambm atribuda, pelo artigo 16, a funo de coordenar e harmonizar as atividades dos Mecanismos Regionais nas reas da promoo e manuteno da paz, segurana e estabilidade, trabalhando em estreita colaborao com os mesmos. Prev-se a constituio de mecanismos para facilitar a troca regular de informaes entre os nveis continental e regional, mediante consultas peridicas, convites recprocos para a participao em reunies e o estabelecimento de escritrios de ligao. O artigo 17 do Protocolo reconhece que a responsabilidade primria pela manuteno da paz e segurana internacionais compete ao Conselho de Segurana das Naes Unidas, com o qual o Conselho de Paz e Segurana deve cooperar, assim como com outros rgos relevantes da organizao mundial. Sempre que necessrio, solicitar-se- s Naes Unidas o fornecimento de apoio financeiro, logstico e militar s atividades da Unio Africana para a promoo e manuteno da paz, segurana e estabilidade na frica, em conformidade com o Captulo VIII da Carta das Naes Unidas, que versa sobre o papel das organizaes regionais no que tange paz e segurana internacionais. Ao Conselho compete ainda atuar nas reas de consolidao da paz (artigo 14) e aes humanitrias (artigo 15), bem como manter relaes de colaborao com o Parlamento Pan-Africano (artigo 18), a Comisso Africana dos Direitos do Homem e dos Povos (artigo 19) e organizaes da sociedade civil (artigo 20). 4.2 A Poltica Comum Africana de Defesa e Segurana A Declarao Solene sobre a Poltica Comum Africana de Defesa e Segurana foi adotada pela Assembleia da Unio Africana em sua Segunda Sesso Extraordinria, realizada em Sirte, na Lbia, em fevereiro de 2004. Entre os princpios e valores que formam a base da Poltica,
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est o de que a segurana de cada pas africano est indissoluvelmente ligada dos demais e do conjunto do continente; por conseguinte, uma ameaa ou agresso a um pas africano constitui igualmente uma ameaa ou agresso a todos, devendo imediatamente ser levada ao conhecimento da Assembleia e do Conselho de Paz e Segurana. A Declarao contempla, entre outros, os seguintes objetivos e metas para a Poltica: assegurar respostas coletivas a ameaas frica, tanto internas quanto externas, em conformidade com os princpios consagrados no Ato Constitutivo; proporcionar aos Estados-Membros da Unio Africana um quadro para a cooperao em questes de defesa, por intermdio do treinamento de pessoal militar, intercmbio de inteligncia militar e informaes (sujeito s restries impostas pela segurana nacional), desenvolvimento de doutrina militar e de capacidade coletiva; ampliar a capacidade da UA e sua coordenao de aes rpidas para a preveno, conteno, gesto, resoluo e eliminao de conflitos, incluindo o desdobramento e sustentao de misses de manuteno da paz e assim promover iniciativas que preservaro e fortalecero a paz e o desenvolvimento na frica; promover boas prticas e desenvolver capacidades estratgicas por intermdio de recomendaes quanto a treinamento e polticas, de forma a fortalecer os setores de defesa e segurana na frica; proporcionar um quadro para o estabelecimento e operacionalizao da Fora Africana de Pronto Emprego, prevista no Protocolo sobre o Conselho de Paz e Segurana; e facilitar o estabelecimento de uma capacidade de dissuaso e conteno de ameaas no mbito da UA. Cabe ainda mencionar que a Quarta Sesso Ordinria da Assembleia, realizada em Abuja, em janeiro de 2005, aprovou o Pacto de No Agresso e Defesa Comum da Unio Africana. Seus objetivos so promover a cooperao entre os Estados-Membros nas reas de no agresso e defesa comum, promover a coexistncia pacfica na frica, prevenir conflitos de natureza inter ou intraestatal, e assegurar que as disputas sejam resolvidas por meios pacficos. O Pacto no reuniu at o momento o nmero de ratificaes necessrias para sua entrada em vigor. 4.3 Normas relativas a mudanas inconstitucionais de governo Os Chefes de Estado e de Governo da Organizao da Unidade Africana, quando da Trigsima Sexta Sesso Ordinria de sua
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Assembleia, reunida em Lom, em julho de 2000, aprovaram Declarao sobre a resposta da OUA a mudanas inconstitucionais de governo. Nela, expressaram sua grave preocupao quanto ao ressurgimento dos golpes de estado na frica, provocando srio retrocesso ao processo de democratizao do continente. A Declarao de Lom previa a condenao das mudanas inconstitucionais de governo, a suspenso do Estado-Membro em questo da participao nas atividades da Organizao e, caso a ordem constitucional no fosse restaurada no prazo de seis meses, a imposio de sanes direcionadas contra os perpetradores. A Declarao, todavia, no se aplicava retrospectivamente, ou seja, no afetava vrios Chefes de Estado africanos que assumiram o poder inconstitucionalmente antes de sua adoo. Dando seguimento Declarao, o Ato Constitutivo determina que governos que cheguem ao poder por meios inconstitucionais no podem participar das atividades da Unio Africana. As situaes consideradas como mudanas inconstitucionais de governo foram subsequentemente arroladas nas Regras de Procedimento da Assembleia, adotadas por ocasio de sua Primeira Sesso Ordinria, em Durban, na frica do Sul, em julho de 2002, e incluem golpes de estado militares ou de outra natureza contra um governo democraticamente eleito, interveno por mercenrios para substituir um governo democraticamente eleito por elementos assistidos por eles, substituio de governos democraticamente eleitos por grupos dissidentes armados e movimentos rebeldes e recusa de um governo em exerccio de entregar o poder ao partido vencedor aps eleies livres e justas. De acordo com suas Regras de Procedimento, a Assembleia tem tarefas claramente definidas quando da ocorrncia de mudanas inconstitucionais de governo. Os Presidentes da Assembleia e da Comisso devem condenar imediatamente a mudana de governo, em nome da Unio Africana, e instar o pronto retorno ordem constitucional; alertar clara e inequivocamente que a UA no tolerar nem reconhecer tal mudana ilegal; assegurar a consistncia das aes nos nveis bilateral, interestatal, subregional e internacional; convocar o Conselho de Paz e Segurana para discutir a questo; e suspender imediatamente o Estado-Membro da Unio e da participao em qualquer de seus rgos, sem prejuzo de sua qualidade de membro da UA e de suas obrigaes com relao mesma.
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A Assembleia deve tambm imediatamente impor sanes ao regime que se recuse a restaurar a ordem constitucional, incluindo, mas no limitadas denegao de vistos aos perpetradores da mudana inconstitucional, restrio de contactos de governo a governo; restries comerciais; sanes previstas no Artigo 23 (2) do Ato Constitutivo (rompimento de ligaes de transporte e comunicaes e outras medidas de natureza poltica ou econmica), bem como quaisquer outras sanes adicionais que venham a ser recomendadas pelo Conselho de Paz e Segurana. Cabe assinalar que, embora as Regras de Procedimento mencionem a imposio imediata de sanes, a praxe que vem sendo aplicada pela Unio Africana a da concesso de seis meses para o retorno normalidade democrtica, em linha com o disposto na Declarao de Lom. O Presidente da Comisso, em consulta com o Presidente da Assembleia, deve ademais procurar averiguar os fatos e estabelecer contacto com os perpetradores da mudana inconstitucional de governo; buscar a contribuio de lderes e pessoas eminentes africanos, de forma a lograr que os perpetradores cooperem com a Unio Africana; e obter a cooperao das Comunidades Econmicas Regionais a que o pas em questo pertena. Em sua Oitava Sesso Ordinria, realizada em Adis Abeba, em janeiro de 2007, a Assembleia aprovou a Carta Africana sobre Democracia, Eleies e Governana, a qual ainda no entrou em vigor. A Carta acrescenta uma quinta definio de mudana inconstitucional de governo s quatro que constam do Ato Constitutivo: qualquer emenda ou reviso da Constituio ou instrumentos legais que infrinja os princpios da mudana democrtica de governo. Isso teria por objetivo evitar a repetio de episdios recentes em que Chefes de Estado africanos, tendo atingido o limite do nmero de mandatos que poderiam exercer, promoveram mudanas de legislao eliminando tal tipo de restrio. A Carta tambm inova ao vedar aos perpetradores de mudanas inconstitucionais de governo a participao em eleies destinadas a restaurar a ordem democrtica ou a manuteno por eles de qualquer posio de responsabilidade nas instituies polticas do Estado; ao prever que Estados-Membros que tenham instigado ou apoiado tais mudanas em outros pases sejam sancionados; e que aos perpetradores
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seja negada a possibilidade de asilo, cabendo aos Estados Partes que os recebam lev-los justia ou extradit-los. 4.4 A cooperao entre a Unio Africana e os organismos regionais Conforme j foi mencionado adiante, vrios mecanismos de integrao regionais africanos estenderam seu campo de ao s questes de paz e segurana. A ECOWAS estabeleceu um Mecanismo para Preveno, Gesto e Resoluo de Conflitos e Manuteno da Paz e Segurana, prevendo a criao de uma srie de instituies que espelham a estrutura e atribuies da Unio Africana: Autoridade dos Chefes de Estado, Conselho de Mediao e Segurana, Secretariado Executivo, Comisso de Defesa e Segurana, Conselho de Sbios, Grupo de Monitoramento de Cessar-Fogo e Sistema de Alerta Antecipado para Observao da Paz e Segurana. No mbito da ECCAS existem o Conselho de Paz e Segurana da frica Central, o Mecanismo de Alerta Antecipado da frica Central, a Comisso de Defesa e Segurana e a Fora Multinacional Centro-Africana. A SADC possui o rgo sobre Poltica, Defesa e Segurana, que conta com um Presidente, Troica, Comit Ministerial, Comit Interestatal de Defesa e Segurana e Comit Interestatal de Poltica e Diplomacia. Em outras Comuninades Econmicas Regionais, o desenvolvimento de estruturas de segurana ainda est em estgio incipiente. Em janeiro de 2008, a Unio Africana, as oito Comunidades Econmicas Regionais e os Mecanismos de Coordenao das Foras de Pronto Emprego do Leste e do Norte da frica (a serem abordados no Captulo 8), firmaram, em Adis Abeba, Memorando de Entendimento sobre cooperao na rea de paz e segurana. O Memorando um instrumento juridicamente vinculante, estabelecendo os princpios, direitos e obrigaes a vigorarem entre as partes em questes relativas promoo e manuteno da paz, segurana e estabilidade na frica, no mbito das respectivas competncias. Os objetivos do Memorando so assim definidos: contribuir para a plena operacionalizao e funcionamento eficaz da Arquitetura de Paz e Segurana Africana; assegurar o intercmbio regular de informaes entre as partes sobre todas as suas atividades relativas promoo e
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manuteno da paz, segurana e estabilidade na frica; promover uma parceria mais estreita na promoo e manuteno da paz, segurana e estabilidade no continente, bem como aprimorar a coordenao entre suas atividades; desenvolver e implementar programas e atividades conjuntos na rea de paz, segurana e estabilidade na frica; assegurar que as atividades das Comunidades Econmicas Regionais e dos Mecanismos de Coordenao sejam consistentes com os objetivos e princpios da Unio; facilitar a coordenao e ampliar a parceria entre as partes, por um lado, e as Naes Unidas e suas agncias, bem como outras organizaes internacionais relevantes, por outro lado; contribuir para assegurar que qualquer iniciativa externa no campo da paz e segurana no continente tenha lugar no quadro dos objetivos e princpios da Unio Africana; e construir e fortalecer as capacidades das partes nas reas cobertas pelo Memorando. Quatro princpios guiam a implementao do Memorando: a escrupulosa observncia dos princpios e disposies do Ato Constitutivo da Unio e do Protocolo sobre o Estabelecimento do Conselho de Paz e Segurana, bem como de outros instrumentos relevantes adotados no nvel continental; o reconhecimento e respeito responsabilidade primria da Unio na manuteno e promoo da paz, segurana e estabilidade na frica, conforme o artigo 16 do Protocolo; o reconhecimento do papel e das responsabilidades das Comunidades Econmicas Regionais e, no que for apropriado, dos Mecanismos de Coordenao, em suas reas de jurisdio, assim como da contribuio que podem prestar promoo e manuteno da paz, segurana e estabilidade em outras regies do continente; e o respeito aos princpios da subsiaridade, complementaridade e da vantagem comparativa, de forma a otimizar a parceria entre a Unio Africana, as Comunidades Econmicas Regionais e os Mecanismos de Coordenao. As partes concordam em cooperar no que tange operacionalizao da Arquitetura de Paz e Segurana Africana; a preveno estrutural de conflitos; a preveno, gesto e resoluo de conflitos; aes humanitrias e resposta a desastres; reconstruo ps-conflito e desenvolvimento; contraterrorismo e preveno e combate ao crime organizado transnacional; gesto de fronteiras; capacitao, treinamento e compartilhamento de conhecimentos; mobilizao de recursos; e
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quaisquer outras reas que venham a ser acordadas. Os arranjos de cooperao incluiro o intercmbio de informaes; reunies e outros mecanismos para incrementar a cooperao; presena institucional; e atividades conjuntas e coordenao no campo. Sem prejuzo da responsabilidade primria da Unio Africana na promoo e manuteno da paz, segurana e estabilidade na frica, as Comunidades Econmicas Regionais e, onde couber, os Mecanismos de Cooperao, so encorajados a antecipar e prevenir conflitos em e entre seus Estados-Membros e, onde tais conflitos venham a ocorrer, desenvolver esforos de promoo e consolidao da paz para resolv-los, inclusive mediante o desdobramento de misses de manuteno da paz. Ao assim fazerem, as Comunidades e Mecanismos devem manter o Presidente da Comisso e, por seu intermdio, o Conselho de Paz e Segurana, plena e continuamente informados e assegurar que suas atividades estejam em conformidade com os objetivos do Protocolo. As Comunidades Econmicas Regionais administrando foras regionais no quadro da Fora Africana de Pronto Emprego e os Mecanismos de Coordenao devero, quando decidido pelo Conselho de Paz e Segurana, tornar disponveis seus recursos e capacidades, inclusive quanto a planejamento, a outras Comunidades e Mecanismos ou Unio Africana, de forma a facilitar o desdobramento de misses de manuteno da paz fora de suas reas de jurisdio. Nas mesmas condies, devero tornar suas foras regionais disponveis para desdobramento como parte de uma operao de manuteno da paz realizada fora de suas reas de jurisdio. Nada no Memorando de Entendimento impede a UA de tomar as medidas necessrias para manter ou restaurar a paz e segurana em qualquer lugar do continente. As partes devero harmonizar seus pontos de vista nos foros internacionais relevantes, inclusive as Naes Unidas. A Unio Africana coordenar esses esforos, de forma a assegurar que os interesses e posies africanos, conforme definidos em nvel continental, sejam eficazmente defendidos. As partes devero tambm trabalhar em conjunto para mobilizar o apoio da ONU, outros atores relevantes e da comunidade internacional implementao dos objetivos estabelecidos pelo Memorando, sob coordenao da UA. A Comisso assegurar que o Conselho de Segurana das Naes Unidas seja mantido informado das atividades realizadas pela Unio, as Comunidades Econmicas Regionais
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e os Mecanismos de Coordenao no tocante promoo e manuteno da paz, segurana e estabilidade. 4.5 A Unio Africana e a responsabilidade de proteger Como j mencionado, o artigo 4(h) do Ato Constitutivo atribui Unio Africana o direito de intervir em um Estado-Membro, se autorizada pela Assembleia, no caso da ocorrncia de circunstncias graves, especificamente crimes de guerra, genocdio e crimes contra a Humanidade. O tambm j mencionado artigo 4(j) assegura, por sua vez, o direito dos Estados-Membros de solicitarem a interveno da UA para restaurar a paz e segurana. O Ato se destaca como o primeiro tratado internacional a estatuir o direito de interveno em um Estado por razes humanitrias em circunstncias outras que a ocorrncia de genocdio74. H que frisar que as misses de apoio paz realizadas sob a alada da Unio, objeto do Captulo seguinte, no foram desdobradas ao abrigo dos artigos 4(h) e (j), que at o presente jamais foram invocados. Recorde-se que o conceito de interveno humanitria, que figurava com destaque na Agenda para a Paz, publicada em 1992 pelo ento Secretrio-Geral das Naes Unidas Boutros Boutros-Ghali, despertou grande resistncia da comunidade internacional, dadas as evidentes possibilidades de abuso que comporta75. Por outro lado, por iniciativa do Canad, foi estabelecida em setembro de 2000 a Comisso Internacional sobre Interveno e Soberania do Estado, entidade independente copresidida por Gareth Evans (Austrlia) e Mohamed Sahnoun (Arglia) e integrada por outras dez personalidades eminentes, a qual cunhou a expresso responsabilidade de proteger em seu relatrio, circulado em setembro do ano seguinte. O relatrio argumentava que, enquanto os Estados soberanos tm a responsabilidade primria de proteger seus cidados, a comunidade internacional deve agir quando os mesmos se revelam pouco propensos ou incapazes de cumprir essa obrigao.
POWELL, Kristiana. The African Unions Emerging Peace and Security Regime: Opportunities and Challenges for Delivering on the Responsibility to Protect, p. 14. Pretria, Institute for Security Studies, ISS Monograph 119, maio de 2008. 75 BOUTROS-GHALI, Boutros. An Agenda for Peace. Nova York, United Nations, 1992.
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Em 2005, por ocasio da Cpula Mundial comemorando o sexagsimo aniversrio das Naes Unidas, a responsabilidade de proteger foi referendada pela organizao mundial. O pargrafo 138 do Documento Final da Cpula determinava que cabe aos Estados proteger suas populaes do genocdio, crimes de guerra, limpeza tnica e crimes contra a Humanidade, responsabilidade essa que abarca a preveno desses crimes, inclusive seu incitamento, por meios adequados e necessrios. O pargrafo 139, por sua vez, incumbia a comunidade internacional, por intermdio da ONU, de empregar a diplomacia, assistncia humanitria e outros meios pacficos, em consonncia com os Captulos VI e VIII da Carta, para ajudar a proteger populaes do genocdio, crimes de guerra, limpeza tnica e crimes contra a Humanidade. Se tais meios pacficos se revelarem inadequados e as autoridades nacionais estiverem manifestamente falhando em proteger suas populaes desses crimes, cabe ao Conselho de Segurana atuar de maneira tempestiva e decisiva, nos termos da Carta, inclusive o Captulo VII, em cooperao com as organizaes regionais relevantes76. Em seu relatrio sobre a implementao da responsabilidade de proteger, o Secretrio-Geral das Naes Unidas recapitulou o que precede sob a forma de trs pilares: a responsabilidade dos Estados de protegerem suas populaes, sejam nacionais ou no, contra genocdio, crimes de guerra, crimes contra a Humanidade e limpeza tnica, bem como o seu incitamento; o compromisso da comunidade internacional de auxiliar os Estados a cumprirem suas obrigaes; e a responsabilidade dos Estados-Membros de agirem coletivamente, de maneira tempestiva e decisiva, quando um Estado manifestamente no estiver protegendo a sua populao77. Embora a adoo da responsabilidade de proteger pelas Naes Unidas parea respaldar os artigos 4(h) e 4(j) do Ato Constitutivo da Unio Africana, sua eventual aplicao pode dar margem a controvrsias. Ainda que existam definies de crimes de guerra, genocdio e crimes contra a Humanidade, consagradas por instrumentos como as Convenes de Genebra de 1949 e seus Protocolos Adicionais, o Estatuto do
UNITED NATIONS. Resolution adopted by the General Assembly: 60/1. 2005 World Summit Outcome pargrafos 138, 139. Documento A/RES/60/1, 24 de outubro de 2005. 77 UNITED NATIONS. Implementing the Responsibility to Protect: Report of the Secretary-General pargrafo 11. Documento A/63/677, 12 de janeiro de 2009, pargrafo 11.
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Tribunal Penal Internacional, a Conveno sobre o Genocdio de 1948 e os estatutos dos Tribunais Penais Internacionais para a ex-Iugoslvia e Ruanda, a aplicao dessas definies a casos concretos pode ser altamente subjetiva e politizada78. H tambm que ter em conta a questo da preservao da responsabilidade primria do Conselho de Segurana das Naes Unidas na manuteno da paz e segurana internacionais. A Unio Africana, como j foi visto, reconhece a primazia do CSNU, em particular pelo artigo 17 do Protocolo sobre o Estabelecimento do Conselho de Paz e Segurana. Apesar disso, persistem algumas questes potencialmente problemticas. A Carta das Naes Unidas no contempla especificamente, como condio de atuao do Conselho de Segurana, a ocorrncia de crimes de guerra, genocdio e crimes contra a Humanidade, como consta do artigo 4(h) do Ato Constitutivo. O Captulo VII da Carta refere-se apenas a ameaas contra paz, ruptura da paz e atos de agresso. Ou seja, poder-se-ia considerar que a Unio Africana se arrogaria maiores poderes do que a ONU no domnio da interveno. Dada a flexibilidade de que dispe o CSNU para decidir o que uma ameaa contra a paz, todavia, no cabe exagerar essa discrepncia. J o artigo 53 do Captulo VIII da Carta exige a anuncia do Conselho de Segurana para a tomada de medidas coercitivas por organismos regionais. Duas possveis reas cinzentas podem resultar disso. Em primeiro lugar, houve ocasies no passado em que o CSNU teve sua ao bloqueada por desacordos entre seus membros. Como ento deveria ser interpretada a eventual ausncia de resposta, positiva ou negativa, a um pedido de autorizao por parte da Unio Africana para intervir em determinada situao? Em segundo lugar, existe a questo da temporalidade da socilitao ao Conselho de Segurana. Embora os organismos africanos reconheam a necessidade de autorizao do CSNU para suas intervenes, tem sido tomada a posio de que, em casos de urgncia, essa aprovao pode ser solicitada aps o fato e concedida retroativamente. Assim, por exemplo, a ECOWAS no solicitou autorizao prvia do Conselho para suas
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KUWALI, Dan. The Conundrum of Conditions for Intervention under Article 4(h) of the African Union Pact, p. 107. African Security Review, Pretria, vol. 17, no. 4, dezembro de 2008.

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intervenes na Libria em 1990 e na Serra Leoa em 1997, referendadas posteriormente por aquele rgo. Conforme visto no presente Captulo, aps a criao da Unio Africana, vem se consolidando um abrangente arcabouo jurdico, destinado a dotar a organizao pan-africana dos poderes necessrios para fazer frente ao desafio de debelar os conflitos no continente. A elaborao desse arcabouo constitui sem dvida um avano significativo. Sua implementao, todavia, exige vontade poltica e a alocao de importantes recursos, financeiros, materiais e humanos, que so particularmente escassos no contexto africano. A maior parte do restante do presente trabalho ocupa-se da problemtica da transformao em realidade da viso da Arquitetura de Paz e Segurana Africana.

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Captulo 5 A Unio Africana e as misses de apoio paz

Apesar de sua curta existncia, a Unio Africana conta com um histrico de realizaes no campo da paz e segurana que avulta sobre o de sua antecessora, a Organizao da Unidade Africana. Desdobrou misses de apoio paz no Burundi, em Comores, na regio de Darfur do Sudo e na Somlia. O atual ativismo da Unio Africana consequncia de um trauma. A experincia da Misso das Naes Unidas na Somlia, no incio da dcada de 1990, levou os pases desenvolvidos a repensarem seu entusiasmo quanto imposio de uma nova ordem global a pases refratrios, em regies onde no tinham grandes interesses estratgicos. Em 1994, a frica assistiu estarrecida ao genocdio de Ruanda, quando a ONU no agiu para deter a chacina de 800 mil pessoas ao longo de cem dias. Muitos africanos chegaram ento concluso de que a nica garantia de que tal episdio no se repetir assumir a responsabilidade de impedi-lo. A Unio Africana tem demonstrado a disposio de agir em circunstncias em que as Naes Unidas se abstm de faz-lo. Isso reflete o esprito do Ato Constitutivo, que, como j visto, prev a interveno da organizao pan-africana em hipteses no contempladas na Carta da organizao mundial. Em contraste, o relatrio do Painel de Alto Nvel incumbido pelo Secretrio-Geral de efetuar uma reviso abrangente das operaes de
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manuteno da paz das Naes Unidas (o chamado Relatrio Brahimi, em funo do Presidente do Painel, Lakhdar Brahimi) recomendava que o Conselho de Segurana s deveria aceder a pedidos de estabelecimento de misses da ONU para a implementao de cessar-fogos ou acordos de paz quando estes cumprissem certas condies mnimas79. Essa postura cautelosa tem frequentemente sido resumida como no estabelecer uma misso de manuteno da paz onde no h uma paz a ser mantida. O presente Captulo sumaria as experincias da Unio Africana no campo das misses de paz, buscando esboar um panorama realista tanto das realizaes quanto das carncias da organizao pan-africana nesse domnio. 5.1 A Misso da Unio Africana no Burundi Em agosto de 2000, foi firmado em Arusha, na Tanznia, acordo de paz visando a pr fim guerra civil que se arrastava h uma dcada no Burundi. Todavia, como nem todas as faces envolvidas no conflito aderiram ao acordo, as Naes Unidas consideraram que este no era suficientemente abrangente para que assumissem sua superviso. A Misso da Unio Africana no Burundi (African Union Mission in Burundi AMIB) teve seu desdobramento autorizado em abril de 2003 pelo rgo Central do Mecanismo para a Preveno, Gesto e Resoluo de Conflitos, no tendo quela poca o Conselho de Paz e Segurana ainda dado incio a suas atividades. O ento Presidente da UA, o Presidente da frica do Sul Thabo Mbeki, e outros lderes africanos viram o desdobramento da misso como oportunidade da Unio desmarcar-se do legado da Organizao da Unidade Africana e demonstrar sua capacidade de assumir um papel proeminente na rea de paz e segurana na frica80. A AMIB era composta por um batalho reforado da frica do Sul e outro da Etipia, alm de uma companhia reforada de Moambique. Somados o comando da Misso e observadores militares, seu contingente total alcanava 3.335 homens. Seu mandato consistia em atuar como elemento de ligao entre as partes; monitorar e verificar a implementao
UNITED NATIONS. Identical Letters dated 21 August 2000 from the Secretary-General to the President of the General Assembly and the President of the Security Council 58. Documento A/55/305-S/2000/89, 21 de agosto de 2000. 80 POWELL, op. cit., p.35.
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do acordo de cessar-fogo; facilitar as atividades da Comisso Conjunta de Cessar-Fogo e dos Comits Tcnicos responsveis pelo estabelecimento de novas foras de defesa nacional e polcia; facilitar a passagem segura das partes at reas de acantonamento designadas; assegurar reas de acantonamento e desengajamento acordadas; facilitar e proporcionar assistncia tcnica ao processo de desarmamento, desmobilizao e reintegrao; facilitar a prestao de ajuda humanitria; coordenar suas atividades com a representao das Naes Unidas no Burundi; e proporcionar proteo pessoal a lderes designados em seu retorno ao pas81. Note-se que a AMIB no recebeu um mandato explcito para proteger civis. No entanto, aps meses em campo, a liderana da misso adotou regras de engajamento que autorizavam suas tropas a usar a fora para defender civis em perigo iminente de ferimento grave ou morte82. A AMIB logrou estabilizar a maior parte do territrio do Burundi e proteger reas de acantonamento, tendo em uma ocasio sido obrigada a repelir ataque por parte de faco refratria ao acordo. No entanto, persistiram violaes do cessar-fogo, com combates entre o exrcito burundiano e grupos rebeldes. Todos os lados continuaram a cometer violncias contra civis, mesmo em reas onde a misso estava presente83. Os recursos humanos alocados misso eram diminutos com relao tarefa a realizar. Com menos de 3.500 homens, a AMIB recebeu a incumbncia de supervisionar o acantonamento e desmobilizao de cerca de 70 mil pessoas, entre combatentes e seus dependentes. A AMIB tambm no dispunha dos recursos financeiros necessrios para executar um mandato ambicioso em contexto de continuada insegurana. Os clculos oramentrios iniciais, baseados em padres das Naes Unidas, tiveram que ser drasticamente revistos, face relutncia da comunidade doadora em contribuir com os recursos necessrios. Apesar de um oramento consideravelmente reduzido, os desembolsos financeiros frequentemente padeceram de atrasos e revelaram-se ao final inadequados. A frica do Sul terminou por assumir grande parte do nus financeiro da operao, alm de contribuir com a maioria dos meios
81 BOSHOFF, Henri e FRANCIS, Dara. The AU Mission in Burundi: Technical and Operational Dimensions, pp. 41-42. African Security Review, Pretria, vol. 12, no. 3, setembro de 2003. 82 POWELL, op. cit., p. 35. 83 Idem, ibidem, p. 37.

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logsticos, inclusive combustvel, transportes e suprimentos mdicos. A Etipia e Moambique, no dispondo dos recursos necessrios, s puderam cumprir seus compromissos de desdobramento devido ao auxlio da frica do Sul, Estados Unidos e Reino Unido. Ao fim, a frica do Sul arcou com custos de US$ 70 milhes, a Etipia com US$ 34 milhes e Moambique com US$ 6 milhes84. A Unio Europeia, com ajudas de 25 milhes de euros, foi o principal contribuinte externo AMIB. Demoras no processo decisrio europeu e a dificuldade da Unio Africana em absorver tais fundos resultaram em que sua liberao somente se efetivou quase um ano aps o incio do desdobramento. Essa e outras doaes no chegaram a cobrir os custos globais da misso, que montaram a US$ 134 milhes, sendo seu desempenho constantemente afetado por constrangimentos financeiros. A AMIB tambm padeceu de outras carncias. Os recm-criados Conselho de Paz e Segurana e Departamento de Paz e Segurana da Comisso da Unio Africana no dispunham da capacidade institucional de organizar e administrar a misso, tarefa que terminou por ser assumida pelo Governo sul-africano. A falta de meios de mobilidade ttica dificultava a ao fora das reas urbanas e a maioria das tropas no estavam treinadas na proteo de civis85. Os memorandos de entendimento que deveriam regular as relaes entre a Unio, os pases contribuintes de tropas e o Burundi nunca chegaram a ser finalizados86. Em fevereiro de 2004, as Naes Unidas concluiram que havia condies apropriadas para o estabelecimento de uma operao de manuteno da paz da ONU no pas. No ms de maio seguinte, o Conselho de Segurana, pela Resoluo 1545 (2004), autorizou o desdobramento da Operao das Naes Unidas no Burundi (Opration des Nations Unies au Burundi ONUB), que se efetivou em junho. A transio deu-se com suavidade, refletindo o bom relacionamento existente entre a AMIB e a representao da organizao mundial no Burundi. A estrutura de comando da Misso permaneceu em grande parte intacta e as tropas africanas j no pas foram absorvidas pela ONUB (fenmeno que tem
CILLIERS, Jakkie. UN Reform and Funding Peacekeeping in Africa p. 75. African Security Review Pretria, vol. 14, no. 2, junho de 2005. 85 POWELL, op. cit., pp. 37-38. 86 BOSHOFF, Henri e VREY, Waldemar. A Technical Analysis of Disarmament, Demobilisation and Reintegration: A Case Study from Burundi, p. 30. Pretria, Institute for Security Studies, ISS Monograph 125, agosto de 2006.
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sido chamado de re-hatting, da troca da boina marrom da UA pela azul da ONU)87. 5.2 A Misso da Unio Africana no Sudo Em fevereiro de 2003, irromperam violentos combates na regio de Darfur do Sudo entre tropas do Governo sudans e milcias aliadas, conhecidas como Janjaweed, e dois movimentos rebeldes, o Movimento/ Exrcito de Liberao do Sudo (Sudan Liberation Movement/Army SLM/A) e o Movimento de Igualdade e Justia (Justice and Equality Movement JEM). O conflito resultou em extensas atrocidades contra a populao civil e grande nmero de refugiados e deslocados internos. Com assistncia da Unio Africana, o Governo do Chade conseguiu promover uma rodada inicial de negociaes, que resultaram em abril de 2004 no Acordo de Cessar-Fogo de Ndjamena, que previa o estabelecimento de uma Comisso do Cessar-Fogo para supervisionar sua implementao. Em maio, aps visita ao Darfur de uma misso de avaliao, a Assembleia da Unio autorizou a criao da Misso da UA no Sudo (African Union Mission in Sudan AMIS), encarregada de monitorar, verificar, investigar e relatar violaes do cessar-fogo, assim como de contribuir para proporcionar um ambiente seguro para a prestao de ajuda humanitria e para o retorno a seus locais de origem de deslocados internos e refugiados. Dois acordos, um sobre as modalidades para o estabelecimento da Comisso e desdobramento de observadores e outro sobre o status da Misso foram assinados com o Governo de Cartum. Vrios fatores levaram a Unio Africana a exercer papel de liderana na tentativa de solucionar o conflito. Por um lado, proeminentes lderes africanos e a Comisso da UA desejavam demonstrar a disposio e capacidade da organizao em responder a situaes de crise no continente. Por outro lado, o Governo sudans no se dispunha a aceitar a participao de outro organismo internacional nas negociaes de paz e no monitoramento do cessar-fogo. Finalmente, no havia consenso no Conselho de Segurana das Naes Unidas quanto linha de ao a seguir88.
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POWELL, op. cit., pp. 36, 38. POWELL, op. cit., p. 44.

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Os primeiros membros de um grupo de sessenta observadores militares comearam a chegar ao Darfur em junho de 2004. A fim proporcionar-lhes segurana, foi tambm enviada uma fora de proteo de 300 homens. Desde o incio, a AMIS padeceu de problemas de logstica e capacitao, no tendo sido precedida por planejamento detalhado e treinamento pr-desdobramento, nem pelo estabelecimento de sistemas de apoio civis89. A despeito da presena da AMIS, ambos os lados continuaram a violar quotidianamente o Acordo de Cessar-Fogo, persistindo as mortes e deslocamentos de civis. Diante disso, o Conselho de Paz e Segurana determinou, em outubro de 2004, a expanso da Misso para 3.320 homens, dos quais 2.341 soldados da fora de proteo, 450 observadores militares, 815 policiais e 26 funcionrios civis, com um oramento anual de US$ 220 milhes90. Outorgou-lhe tambm um mandato limitado para proteger civis, quando esses se encontrassem sob iminente ameaa e em sua vizinhana imediata, dentro de sua capacidade91. Dada a persistncia das dificuldades de capacitao e logsticas acima citadas, o desdobramento da AMIS II s comeou em abril de 2005, seis meses aps a data inicialmente prevista. Face crescente preocupao internacional quanto continuada catstrofe humanitria no Darfur, a Unio Africana, juntamente com as Naes Unidas, Unio Europeia e Estados Unidos, enviaram regio, em maro de 2005, uma misso de avaliao conjunta. Ainda que reconhecendo o papel desempenhado pela AMIS em deter ataques a civis em campos de refugiados e reas urbanas, o relatrio da misso avaliava que a presena da fora pan-africana, mesmo em sua verso ampliada, continuava demasiado rarefeita para lograr seus objetivos. Reagindo ao relatrio, o Conselho decidiu, em abril de 2005, expandir novamente a AMIS (AMIS IIE), para um total de 7.731 militares e policiais (5.471 soldados da fora de proteo, 700 observadores militares e 1.560 policiais), a ser alcanado em setembro seguinte, e um oramento
KAGWANJA, Peter e MUTAHI, Patrick. Protection of Civilians in African Peace Missions: The Case of the African Union Mission in Sudan, Darfur p. 6. Pretria, Institute for Security Studies, ISS Paper 139, maio de 2007. 90 BOSHOFF, Henri. The African Union Mission in Sudan: Technical and Operational Dimensions, p. 57. African Security Review, Pretria, vol. 14, no. 3, setembro de 2005. 91 POWELL, op. cit., p. 44.
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anual de US$ 466 milhes92. A Misso continuava, contudo, demasiado pequena e mal-equipada para manter o cessar-fogo. Comeou tambm a sofrer baixas causadas por ataques tanto de milcias pr-governo quanto de rebeldes. Em 31 de agosto de 2006, o CSNU, pela Resoluo 1706 (2006), autorizou o estabelecimento de uma misso de apoio paz das Naes Unidas no Darfur, com 22 mil homens. Durante o perodo de transio, a AMIS receberia dois pacotes de apoio logstico das Naes Unidas, um leve, com pessoal tcnico civil e militar, e um pesado, com unidades de comunicaes e logstica. O Governo sudans, porm, no concordou com o desdobramento da misso, que, a seu ver, equivaleria a colocar o pas sob tutela da organizao mundial. De forma a resolver o dilema, alvitrou-se ento a possibilidade de uma misso hbrida ONU-UA, frmula que terminou sendo aceita por Cartum. A Misso das Naes Unidas e Unio Africana no Darfur (United Nations African Union Mission in Darfur UNAMID) foi autorizada pela Resoluo 1769 (2007) do Conselho de Segurana, de 31 de julho de 2007. A Resoluo asseverava que a misso teria carter africano, sendo preponderantemente integrada por foras do continente. O contingente autorizado era de 26 mil homens, dos quais 19.555 militares e 6.382 policiais. A UNAMID substituiu formalmente a AMIS em 31 de dezembro de 2007. O arranjo entre as Naes Unidas e a Unio Africana para a constituio da UNAMID se baseava em quatro princpios: a designao por ambas as organizaes de um Representante Especial Conjunto para liderar a misso; a designao de um Comandante da Fora africano pela UA em consulta com a ONU; o apoio misso pelas estruturas de comando e controle e de logstica da organizao mundial, conforme seus padres e regulamentos; e a determinao comum do nvel de foras necessrio para a implementao do mandato, levando em conta a situao no terreno93. A parceria hbrida entre a ONU e a UA no simtrica, contudo, com orientaes normativas e recursos fluindo unidirecionalmente da primeira para a segunda. Esse arranjo tem por isso sido descrito como
BOSHOFF, op. cit., p. 57. ABOAGYE, Festus. The Hybrid Operation for Darfur: A Critical Review of the Concept of the Mechanism, p. 9. Pretria, Institute for Security Studies, ISS Paper 149, agosto de 2007.
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uma misso das Naes Unidas disfarada94 ou como paternalismo hbrido95. A experincia da AMIS ressaltou continuadas fraquezas da Unio Africana em suas atividades no domnio da paz e segurana, inclusive no que tange sua habilidade de absorver recursos colocados sua disposio: quase total ausncia de planejamento da misso, devido falta de pessoal capacitado para faz-lo; falta de clareza quanto estrutura da misso no terreno e sua inadequao do ponto de vista administrativo; carncias em capacidade de gesto estratgica, tanto da parte da Comisso quanto dos Estados-Membros; falta de mecanismos eficazes para a gesto operacional; falta de instrumentos e conhecimento prtico sobre como lidar com as relaes entre a misso e atores externos, como comunidades locais, o Governo sudans, parceiros no africanos e organizaes internacionais; insuficiente apoio e capacidade de gerenciamento logsticos; deficiente infraestrutura de sistemas de comunicao e informtica, exacerbada por falta de clareza quanto aos canais de informao entre a misso e a sede da UA; problemas de gerao de foras e de gerenciamento de pessoal; grande dependncia de parceiros no africanos para o financiamento da misso e fornecimento de assessoria tcnica, com resultantes constrangimentos, atrasos e ambiguidades polticas96. Os recursos financeiros para a sustentao da AMIS vieram em sua quase totalidade da comunidade doadora internacional. Os principais contribuintes foram a Unio Europeia, com 305 milhes de euros entre 2003 e 2007, e os Estados Unidos, com US$ 407 milhes no mesmo perodo. Os Estados Unidos forneceram apoio logstico e mdico misso, em particular para a construo e manuteno de acampamentos e a operao de instalaes hospitalares, por intermdio da contratao de uma empresa privada, a Pacific Architects and Engineers. O Reino Unido doou cerca de seiscentos veculos de transporte terrestre, enquanto
Idem, p. 11. MURITHI, Tim. The African Unions Evolving Role in Peace Operations: The African Union Mission in Burundi, the African Union Mission in Sudan and the African Union Mission in Somalia, p. 79. African Security Review, Pretria, vol. 17, no. 1, maro de 2008. 96 INTERNATIONAL PEACE ACADEMY. AU Multi-Dimensional Missions: Lessons Learnt from the African Mission in Sudan (AMIS) for the African Stand-By Force (ASF), p. 9. Kofi Annan International Peacekeeping Training Centre (KAIPTC), Acra, outubro de 2006.
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servios de transporte areo no terreno foram custeados pelo Canad e Pases Baixos. O Canad tambm cedeu AMIS 105 veculos blindados de transporte de pessoal. O transporte areo dos componentes da misso de seus pases de origem ao Sudo foi proporcionado pelos Estados Unidos e por pases europeus, no mbito da Organizao do Tratado do Atlntico Norte. A OTAN e a Unio Europeia tambm deram assessoria e treinamento em vrios aspectos das operaes de apoio paz liderana da Misso e seus componentes policial e militar97. 5.3 A Misso da Unio Africana na Somlia Em 2006, irrompeu um conflito entre o Governo Federal de Transio (Transitional Federal Government TFG) da Somlia, resultante de mediao da IGAD visando a pr fim situao de anarquia vigente desde 1991, e a Unio das Cortes Islmicas (Islamic Courts Union ICU), movimento em prol da instituio da Sharia no pas. O Conselho de Segurana das Naes Unidas, pela Resoluo 1725 (2006), de 6 de dezembro de 2006, autorizou a IGAD e os Estados-Membros da Unio Africana a estabelecerem uma misso de proteo e treinamento na Somlia, que deveria intitular-se IGASOM. Essa misso, entretanto, jamais chegou a ser desdobrada. No final do ms de dezembro, diante da perspectiva da iminente derrota do TFG, a Etipia interviu militarmente no pas vizinho, obrigando a ICU a retirar-se para regies ermas. A presena de tropas etopes no pas, todavia, era vista com maus olhos por grande parcela da populao somali e um amplo movimento de resistncia, de orientao fundamentalista islmica, logo se constituiu. Com base em relatrio do Presidente da Comisso sobre a situao na Somlia, o Conselho de Paz e Segurana autorizou, em janeiro de 2007, o desdobramento da Misso da Unio Africana na Somlia (African Union Mission in Somalia AMISOM). O mandato da misso consistia em proporcionar apoio ao TFG em seus esforos para estabilizar a situao no pas e promover o dilogo e a reconciliao; facilitar a prestao de assistncia humanitria; e criar condies propcias estabilizao, reconstruo e desenvolvimento a longo prazo. Em 20 de fevereiro de
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APPIAH-MENSAH, Seth. Monitoring Fragile Ceasefires: The Challenges and Dilemmas of the Role of AMIS, pp. 6-7. Pretria, Institute for Security Studies, ISS Paper 127, julho de 2006.

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2007, o Conselho de Segurana das Naes Unidas adotou a Resoluo 1744 (2007), endossando o desdobramento da AMISOM. Desde ento, o prolongamento da Misso tem sido autorizado a intervalos regulares por uma sucesso de Resolues do CSNU. A AMISOM foi lanada em maro de 2006, com um contingente inicial de 1.700 militares ugandenses, mas seu efetivo autorizado, de 8 mil homens, s foi alcanado mais de quatro anos depois, no segundo semestre de 2010. No momento atual, conta com seis batalhes de Uganda (5.200 homens) e trs do Burundi (3.100 homens), bem como um componente policial com cerca de quarenta integrantes. Em agosto de 2008, celebrou-se acordo no Djibuti entre o TFG e grupos islmicos moderados, levando realizao de eleies, em janeiro do ano seguinte, em funo das quais um lder da extinta ICU assumiu a chefia do Governo de Transio. No mesmo ms, a Etipia repatriou suas tropas. Longe de apaziguar os movimentos radicais que almejavam a instituio de regime fundamentalista islmico, a retirada etope pareceu incit-los a maiores esforos para conquistar o poder. Dada a catica situao na Somlia, a AMISOM tem apenas conseguido estabelecer um permetro de segurana em Mogadcio. Isso, contudo, estaria permitindo a precria sobrevivncia do TFG na capital somali. Vista pelos rebeldes como parte no conflito, a misso tem sido alvo de repetidos ataques, pagando um alto preo; at o final de 2010, segundo informao verossmel, teria sofrido mais de setenta fatalidades98. Como no caso das misses anteriores, a maior parte dos recursos para a sustentao da AMISOM provm de parceiros no africanos. O oramento anual da misso era estimado em US$ 622 milhes no incio de 2008. Contribuies financeiras tm sido dadas pela Unio Europeia, pases europeus a ttulo individual, pela China, pelo Japo e pela Liga dos Estados rabes. Os Estados Unidos tm fornecido treinamento e apoio logstico aos pases contribuintes de tropas e a OTAN proporcionado transporte areo para as movimentaes de tropas e seu suprimento99. Desde o momento em que autorizou a criao da AMISOM, o Conselho de Paz e Segurana contemplava sua substituio por uma
98 Informao disponvel no stio <en.wikipedia.org/wiki/African_Union_Missio_to_Somalia>. Acessado em 20 de janeiro de 2011. 99 AFRICAN UNION. Report of the Chairperson of the Commission on the Situation in Somalia. Documento PSC/PR/2(CV) Rev. 1, 18 de janeiro de 2008.

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misso das Naes Unidas. Sucessivas solicitaes formais nesse sentido ao CSNU, a partir de julho de 2007100, todavia, tm recebido a resposta de que no h na Somlia as condies mnimas que permitam o estabelecimento de tal misso, em linha com a poltica estabelecida em funo do Relatrio Brahimi. Assim sendo, a Unio Africana v-se involucrada em uma misso que no parece ter perspectivas de sucesso no curto prazo nem estratgia de sada. O Conselho de Segurana, pela Resoluo 1863 (2009), de 16 de janeiro de 2009, no entanto, incumbiu o Secretrio-Geral de prestar apoio logstico AMISOM, de tal forma que suas foras possam ser incorporadas a uma operao de manuteno da paz das Naes Unidas no futuro. Assim, a ONU deve proporcionar ou custear apoio logstico equivalente ao que seria dado a uma de suas prprias misses. Isso no inclui, todavia, pagamentos diretos misso, seu pessoal ou pases contribuintes de tropas, nem o fornecimento de equipamento militar101. A Assembleia Geral das Naes Unidas, em sua 64 Sesso, aprovou pela Resoluo 107 a alocao de US$ 75,6 milhes para apoio AMISOM no perodo terminando em junho de 2009 e US$ 213,5 milhes no perodo de julho de 2009 a junho de 2010102. Na mesma Sesso, foi posteriormente adotada a Resoluo 287, concedendo apoio de US$ 184,8 milhes, de julho de 2010 a junho de 2011103. A 65. Sesso, pela Resoluo 306, autorizou a quantia de US$ 309,6 milhes, para cobrir o perodo de julho de 2011 a junho de 2012104. A Assembleia da Unio Africana, em sua 15 Sesso Ordinria, em Campala, em julho de 2010, endossou proposta da IGAD de aumento do
UNITED NATIONS. Letter dated 18 July 2007 from the Permanent Representative of Ghana to the United Nations addressed to the President of the Security Council. Documento S/2007/444, 19 de julho de 2007. 101 UNITED NATIONS. Support to the Somali Security Institutions and the African Union Mission in Somalia (AMISOM), p. 16. Documentos preparatrios para conferncia de doadores convocada pelo Secretrio-Geral das Naes Unidas, 23 de abril de 2009. 102 UNITED NATIONS. Resolution adopted by the General Assembly: 64/107. Financing of Support of the African Union Mission in Somalia. Documento A/RES/64/107, 10 de dezembro de 2009. 103 UNITED NATIONS. Resolution adopted by the General Assembly: 64/287. Financing of Support to the African Union Mission in Somalia. Documento A/RES/64/287, 31 de agosto de 2010. 104 UNITED NATIONS. Resolution adopted by the General Assembly: 65/306. Financing of the Activities Arising from Security Council Resolution 1863 (2009). Documento A/RES/65/306, 30 de junho de 2011.
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contingente da AMISOM para vinte mil homens, mandatando a Comisso para iniciar o planejamento de novas fases do desdobramento da misso, a ser apoiada pela Fora Africana de Pronto Emprego, aps sua entrada em operao105. O Conselho de Paz e Segurana, em reunio em nvel ministerial realizada em outubro seguinte, aprovou plano submetido pela Comisso de expanso da AMISOM em duas fases: um primeiro escalo de quatro mil militares reforando o atual contingente sediado na capital somali, seguido por segundo escalo de oito mil, a ser distribudo por outras regies do pas. O efetivo policial tambm seria expandido para 1.680 pessoas, com 560 peritos e oito unidades formadas de polcia, com 140 integrantes cada uma. O Conselho submeteu a pretendida ampliao da misso ao Conselho de Segurana das Naes Unidas, solicitando correspondente expanso do apoio logstico prestado pela organizao mundial106. O Conselho de Segurana, por sua vez, aprovou, em dezembro de 2010, aumento do contingente militar da AMISOM para doze mil, compatvel com a primeira fase da expanso proposta pela Unio Africana107. Relatrio do Secretrio-Geral das Naes Unidas sobre a situao na Somlia, dado a pblico no mesmo ms, entretanto, de molde a inspirar dvidas sobre a factibilidade da ampliao da misso, afirmando que a falta de financiamento predizvel e suficiente para a AMISOM continua a solapar sua habilidade de melhorar sua eficcia operacional e pode desencorajar potenciais contribuintes de tropas108. Salvo a celebrao de acordo abrangente de paz, que permita o funcionamento de governo central eficaz, lcito duvidar que a AMISOM tenha condies de cumprir plenamente seu mandato, ainda que logre expandir-se at os vinte mil homens previstos. Cabe recordar que no
AFRICAN UNION. Decision on the Report of the Peace and Security Council on its Activities and the State of Peace and Security in Africa 9. Documento Assembly/AU/Dec.294(XV).2, 27 de julho de 2010. 106 AFRICAN UNION. Communiqu of the 245th Meeting of the Peace and Security Council. Documento PSC/MIN/1(CCXXXXV), 15 de outubro de 2010. 107 UNITED NATIONS. Resolution 1964 (2010) operativo 2. Documento S/RES/1964 (2010), 22 de dezembro de 2010. 108 UNITED NATIONS. Report of the Secretary-General on Somalia 67. Documento S/2010/675, 30 de dezembro de 2010.
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auge da interveno sob a gide das Naes Unidas, na dcada de 1990, havia 28 mil tropas estrangeiras na Somlia109. 5.4 A Misso da Unio Africana em Comores Em maio de 2007, diante do surgimento de tenses precedendo as eleies dos Presidentes das trs ilhas que compem a Unio de Comores (Grand Comore, Anjouan e Mohli), o Conselho de Paz e Segurana autorizou o envio de uma Misso de Assistncia Eleitoral e de Segurana ao arquiplago (Mission dAssistance lectorale et Scuritaire de lUnion Africaine MAES), integrada por tropas sudanesas e tanzanianas. No ms de junho seguinte, entretanto, Mohamed Bacar reelegeu-se Presidente de Anjouan, em pleito marcado por fraudes e intimidao, cuja legitimidade no foi reconhecida nem pelo Governo federal, nem pela Unio Africana. Tendo Bacar se recusado a consentir a realizao de novas eleies, o Conselho de Paz e Segurana imps, em outubro, sanes limitadas, na forma de restries de viagem e congelamento de ativos financeiros, s autoridades ilegais de Anjouan e outras pessoas impedindo o processo de reconcialiao em Comores. Determinou tambm o monitoramento dos transportes martimo e areo a Anjouan, com vistas a impedir que esses meios de trfego pudessem ser utilizados em benefcio dos golpistas, mas levando em conta a necessidade de limitar ao mximo o impacto dessas medidas sobre a populao civil. As sanes e o dilogo diplomticos havendo se revelado infrutferos, o Governo da Unio reestabeleceu sua autoridade em Anjouan, em maro de 2008, com uma operao militar que contou com a participao da MAES. A Frana proporcionou os meios de transporte martimo fora invasora, que no enfrentou grande resistncia. 5.5 O Departamento de Paz e Segurana Sob a orientao do Comissrio de Paz e Segurana, o rgo da Comisso da Unio Africana incumbido primariamente da preveno e resoluo de conflitos o Departamento de Paz e Segurana (Peace and Security Department PSD). O Departamento conta com duas Divises, a Diviso de Gesto de Conflitos (Conflict Management Division CMD)
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MEREDITH, op. cit., p. 478.

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e a Diviso de Operaes de Apoio Paz (Peace Support Operations Division PSOD). Engloba ainda o secretariado do Conselho de Paz e Segurana e assessorias para temas de desarmamento e terrorismo. Com todas essas atribuies, o quadro de pessoal do PSD bastante modesto. De acordo com as Maputo structures, mencionadas no Captulo 3, conta com um total de 53 cargos, distribudos da seguinte forma: D11, P5 3, P4 2, P3 5, P2 26, GSA5 7, GSA4 8, GSA3 1 (em que D significa cargo de direo, P cargo profissional e GSA cargo de servios gerais; os nmeros indicam o nvel hierrquico dentro de cada categoria). Diante das dificuldades encontradas quando do desdobramento da AMIS, estabeleceu-se no mbito do PSD, em janeiro de 2005, uma estrutura ad hoc encarregada do planejamento e administrao da Misso, a Fora Tarefa Integrada do Darfur (Darfur Integrated Task Force DITF). A DITF, financiada pela comunidade doadora internacional, era integrada em sua maior parte por civis e militares oriundos de Estados-Membros da Unio Africana, mas tambm contava em seus quadros com pessoal cedido por pases europeus e pelas Naes Unidas. Foi dissolvida quando da entrada em operaes da UNAMID. Por padecer a AMISOM de problemas semelhantes aos que sofrera a AMIS, em abril de 2007 foi criada no mbito da PSOD uma Unidade de Planejamento Estratgico e Gesto (Strategic Planning and Management Unit SPMU), com a funo de coordenar as atividades de planejamento, treinamento e apoio operacional da Diviso. Tencionava-se que as vagas para os 34 cargos da Unidade fossem preenchidas por profissionais africanos com salrios custeados pela cooperao internacional, mas, diante de dificuldades de recrutamento, vrias posies tm sido ocupadas por pessoal cedido por organizaes no africanas, como as Naes Unidas, a Unio Europeia e a OTAN. A agncia alem de cooperao internacional GTZ (Deutsche Gesellschaft fr Technische Zusammenarbeit) realizou em 2008 uma avaliao de seu projeto de assistncia Unio Africana no campo da paz e segurana, iniciado em 2003, a qual apontou uma srie de carncias do PSD: funcionamento ad hoc em muitos aspectos, com horizonte de planejamento frequentemente limitado a seis meses, dada a ausncia de programas plurianuais; mudanas constantes da agenda e prioridades em paz e segurana da UA e necessidade de deslocar pessoal chave para
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participar em foras-tarefa; insuficincias no quadro de pessoal, sendo necessrio no mnimo dobrar o nmero dos cargos existentes, melhorando a capacitao dos atuais funcionrios e assegurando o recrutamento e manuteno de profissionais experientes; e problemas de gesto financeira, com longos atrasos na apresentao de relatrios contbeis e um processo de aquisio de bens e servios extremamente lento110. O Fundo da Paz da Unio Africana, previsto no artigo 21 do Protocolo relativo ao estabelecimento do Conselho de Paz e Segurana, destinatrio de 6% do oramento regular da organizao, podendo tambm receber contribuies voluntrias de Estados-Membros e pases doadores, bem como do setor privado, sociedade civil e indivduos. A Declarao emanada da Sesso Especial da Assembleia da UA realizada em Trpoli, em agosto de 2009, solicitava Comisso tomar medidas preparatrias para dobrar a percentagem do oramento a ser alocada ao Fundo da Paz111. Em sua 14 Sesso Ordinria, em Adis Abeba, em fevereiro do ano seguinte, a Assembleia determinou que o aumento para 12% ser feito ao longo de trs anos, a partir de 2011112. Tomando o oramento regular de 2010 (US$ 111 milhes) como parmetro, isso significaria que as dotaes anuais ao Fundo passaro de cerca de US$ 6,6 milhes a cerca de US$ 13,2 milhes, o que continua longe de ser suficiente para cobrir os custos tpicos de misses de apoio paz. O exame das misses de apoio paz conduzidas pela Unio Africana at o presente demonstra seu empenho em assumir uma posio de liderana na resoluo dos conflitos africanos. Embora essas misses nem sempre tenham conseguido alcanar a totalidade de seus objetivos, no deixaram de dar uma contribuio significativa ao menos para estabilizar situaes de conflito. A Unio Africana permanece, todavia, dependente do apoio da comunidade internacional para obter os meios para alcanar seus objetivos, mesmo em misses de escopo modesto. Tambm sobressai
110 KIEVELITZ, Uwe e KMER, Markus. BMZ/GTZ Support to the AU in the Field of Peace and Security: Review Briefing, July 15, 2008. Documento disponibilizado pela GTZ ao Grupo de Parceiros da Unio Africana. 111 AFRICAN UNION. Tripoli Declaration on the Elimination of Conflicts in Africa and the Promotion of Sustainable Peace 18. Documento SP/ASSEMBLY/PS/DECL.(I), 31 de agosto de 2009. 112 AFRICAN UNION. Decision on the Budget of the African Union for the 2010 Financial Year. Documento Assembly/AU/13(XIV), 2 de fevereiro de 2010.

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a necessidade do fortalecimento das instituies da organizao pan-africana na rea de paz e segurana, tanto em termos quantitativos quanto qualitativos. interessante notar a relao simbitica que parece estar se desenvolvendo entre a Unio Africana e as Naes Unidas na manuteno da paz no continente africano. A assuno pela ONU do nus das operaes de paz na frica, seja pelo rehatting, seja pela hibridizao, constitui, por desgnio, a estratgia de sada da UA. A organizao mundial, por sua vez, veria a ao da organizao pan-africana como a estratgia de entrada para intervir tempestivamente nos conflitos africanos. A experincia da AMISOM na Somlia, entretanto, ilustra os perigos que pode encerrar uma parceria fundada em expectativas e no em claras obrigaes mtuas.

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Captulo 6 O Painel de Sbios

Dentre os pilares da Arquitetura de Paz e Segurana Africana, talvez o de concepo mais inovadora e simultaneamente o mais ligado s tradies africanas seja o Painel de Sbios. Planejado como um instrumento de mediao extremamente flexvel, com nfase na preveno de conflitos, o Painel, como se ver, ainda est dando seus primeiros passos e definindo os contornos de sua atuao dentro do conjunto da Arquitetura. 6.1 Disposies do Protocolo sobre Paz e Segurana Conforme mencionado no Captulo 4, o artigo 11 do Protocolo sobre o Estabelecimento do Conselho de Paz e Segurana da Unio Africana previa a constituio de um Painel de Sbios, incumbido de auxiliar os esforos do Conselho e do Presidente da Comisso, particularmente na rea de preveno de conflitos. O Protocolo determinava que o Painel seria integrado por cinco personalidades africanas eminentes, oriundas de vrios segmentos da sociedade, com notveis servios prestados causa da paz, segurana e desenvolvimento do continente. Os membros do Painel seriam indicados pelo Presidente da Comisso, aps consulta aos Estados-Membros, com base na representao regional, e nomeados pela Assembleia para mandato de trs anos.
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O Protocolo outorgou ao Painel o mandato de asssessorar o Conselho e o Presidente da Comisso em tudo o que for relacionado promoo e manuteno da paz, segurana e estabilidade na frica. Para tanto, a pedido do Conselho ou do Presidente, ou por sua prpria iniciativa, o Painel dever realizar as aes que julgar adequadas para apoiar os esforos dos referidos rgos na preveno de conflitos e pronunciar-se sobre questes que afetem a paz, segurana e estabilidade. O Protocolo determina ademais que o Painel se reporta ao Conselho e, por intermdio deste, Assembleia de Chefes de Estado e de Governo. Deve reunir-se na medida do necessrio para o cumprimento de seu mandato. As reunies devem normalmente ter lugar na sede da Unio Africana, podendo, todavia, o Painel decidir, em consulta com o Presidente da Comisso, realiz-las em outros lugares. O Protocolo incumbia tambm o Presidente de elaborar modalidades de funcionamento para o Painel, a serem aprovadas pelo Conselho. 6.2 Modalidades de funcionamento O Conselho de Paz e Segurana adotou as modalidades para o funcionamento do Painel de Sbios em novembro de 2007. Acordou-se que o documento seria revisto aps a entrada em operaes do Painel e regularmente a partir de ento. As modalidades especificam que os membros do Painel no podem estar no exerccio de mandato poltico quando de sua indicao e enquanto integrem o rgo, assim como limitam a possibilidade de sua reconduo a uma nica vez. O Painel elege seu Presidente pelo perodo de um ano, no podendo um membro exercer a Presidncia mais de uma vez em um trinio. Em caso de ausncia ou impedimento do titular, o Painel pode eleger um Presidente interino. Em coordenao com o Conselho e o Presidente da Comisso e em apoio ou complemento a seus esforos, inclusive por intermdio de Enviados ou Representantes Especiais e outros emissrios, facultado ao Painel, conforme exijam as circunstncias: assessorar o Conselho e/ou o Presidente em todas as questes no mbito de suas respectivas competncias no que se refere promoo e manuteno da paz, segurana e estabilidade na frica; facilitar o estabelecimento de canais de comunicao entre os referidos rgos, por um lado, e as partes em
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uma disputa, por outro, de forma a evitar que tal disputa degenere em conflito; realizar misses de apurao de fatos, como instrumento de preveno, em pases ou regies em que o Painel considere que h risco do surgimento ou sria escalada de conflito; conduzir diplomacia itinerante entre partes em conflito quando essas partes no estejam prontas a participar de conversaes formais; encorajar as partes, quando apropriado, a dialogar, adotar medidas de promoo da confiana mtua e estabelecer processos de reconciliao, e facilitar tais esforos; auxiliar e assessorar times de mediao participando em negociaes formais; assistir e orientar as partes sobre como resolver disputas relativas implementao de acordos de paz; e desenvolver e difundir ideias e propostas que possam contribuir para a promoo da paz, segurana e estabilidade no continente. O Painel deve assegurar-se que suas atividades auxiliem as aes tomadas pelo Conselho e pelo Presidente no mbito de suas competncias, adicionando valor a seus esforos, e contribuindo eficazmente para a preveno e resoluo de conflitos, bem como para a consolidao da paz. Para tanto, deve manter o Presidente da Comisso e, por seu intermdio, o Presidente do Conselho, constantemente informados de suas atividades, consultando e coordenando com eles conforme necessrio. No que tange s reunies do Painel, as modalidades de funcionamento estabelecem um mnimo de trs reunies anuais ordinrias, podendo o rgo tambm reunir-se a qualquer momento a pedido do Conselho e do Presidente. O qurum para a realizao de uma reunio a presena de trs membros. Nos intervalos entre reunies, os membros devem manter consultas regulares entre si, utilizando meios de comunicao adequados. As reunies sero normalmente fechadas, mas o Painel tem a faculdade de convidar indivduos ou instituies a participarem das mesmas, de forma a assessorar deliberaes quanto a questes especficas. Cabe ao Presidente da Comisso levar ateno do Painel todas as comunicaes relevantes quanto a um assunto que esteja sob anlise do rgo. A agenda do Painel determinada por seu Presidente, em consulta com os Presidentes do Conselho e da Comisso. Os demais membros do Painel tambm podem sugerir a incluso de itens na agenda, assim como, no contexto de suas contribuies para a promoo e manuteno da paz, segurana e estabilidade na frica, o Parlamento Pan-Africano, a Comisso Africana de Direitos Humanos e dos Povos e organizaes da sociedade civil.
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O Painel pode submeter ao Conselho e ao Presidente seus pontos de vista e recomendaes sobre qualquer assunto relativo promoo e manuteno da paz, segurana e estabilidade sempre que o julgar cabvel. As modalidades de funcionamento especificam que os relatrios do Painel Assembleia, por intermdio do Conselho, tero frequncia bianual. Relatrios sobre a execuo de mandatos especficos sero submetidos ao Conselho e ao Presidente quando for apropriado. O Painel pode, se considerar necessrio, emitir declaraes, comunicados de imprensa ou qualquer outra forma de comunicao sobre suas atividades. Sem prejuzo de sua independncia, o Painel deve avisar previamente o Conselho e o Presidente quando tencione efetuar visita ou realizar contacto com determinado pas ou regio, para fins de coordenao e harmonizao de atividades. O Presidente do Painel tambm pode, ouvidos o Conselho e o Presidente, solicitar autorizao para dirigir-se diretamente Assembleia ou a outros rgos da Unio Africana. Cabe Comisso proporcionar apoio administrativo, logstico e tcnico aos trabalhos do Painel, inclusive informaes sobre situaes especficas, processos de negociao e mediao e outras questes relevantes. Um membro do Painel pode demitir-se a qualquer momento, mediante comunicao por escrito ao Presidente da Comisso. Por outro lado, o mandato de um membro pode ser encerrado por recomendao do Presidente aprovada pela Assembleia. 6.3 Atividades do Painel Em que pese o Protocolo sobre Paz e Segurana ter entrado em vigor em dezembro de 2003, somente em janeiro de 2007 o ento Presidente da Comisso, Alpha Omar Konar, indicou os cinco primeiros membros do Painel. A demora no processo de constituio do rgo teria sido devida incapacidade da Unio Africana de dot-lo das estruturas de apoio necessrias para sua plena operao antes daquela data113.
113 EL ABDELLAOUI, Jamila. The Panel of the Wise: A Comprehensive Introduction to a Critical Pillar of the African Peace and Security Architecture p. 2. Pretria, Institute for Security Studies, ISS Paper 193, agosto de 2009.

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Acolhendo a proposta do Presidente, a Assembleia, em sua Oitava Sesso Ordinria, realizada em Adis Abeba, elegeu os seguintes membros para o Painel: Salim Ahmed Salim, da Tanznia, ex-Secretrio-Geral da Organizao da Unidade Africana (frica Oriental); Brigalia Bam, Presidente da Comisso Eleitoral Independente da frica do Sul (frica Meridional); Ahmed Ben Bella, ex-Presidente da Arglia (frica Setentrional); Elisabeth Pognon, Presidente da Corte Constitucional do Benin (frica Ocidental); e Miguel Trovoada, ex-Presidente de So Tom e Prncipe (frica Central).114 O processo de seleo, para o qual nem o Protocolo nem as modalidades de funcionamento do Painel oferecem maior orientao, fora o critrio de notveis servios prestados causa da paz, revestiu-se de considervel delicadeza poltica. A presena de dois antigos Chefes de Estado, bem como do ex-Secretrio-Geral Salim, que por doze anos esteve frente dos destinos da Organizao da Unidade Africana, garantiam ao Painel alto grau de respeito e acesso a lderes do continente africano. Note-se que a escolha dos membros do Painel refletiu um aproximado de equilbrio de gnero, apesar de no existir qualquer exigncia formal nesse sentido. O Painel foi oficialmente inaugurado em Adis Abeba em dezembro de 2007, realizando sua primeira reunio de trabalho na mesma cidade em fevereiro de 2008. O mtodo de trabalho adotado pelo Painel consiste em que suas reunies regulares sejam utilizadas para a anlise da situao geral de paz e segurana no continente, com nfase no aspecto de preveno de conflitos, e troca de impresses com o Presidente da Comisso e com o Conselho. Ademais so escolhidas at trs situaes prioritrias de conflito, a serem monitoradas continuamente, e tomadas decises quanto a misses a serem realizadas por membros do Painel. Finalmente, o rgo decidiu patrocinar um processo de reflexo temtica, abordando a cada ano uma questo relevante para a paz e segurana na frica. A primeira misso realizada pelo Painel teve lugar logo aps a eleio de seus membros, antes mesmo da adoo de suas modalidades de funcionamento e de sua inaugurao oficial. Diante de situao de instabilidade na Repblica Centro-Africana, o Painel visitou o pas,
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onde manteve contactos com uma variedade de interlocutores, como partidos polticos, sindicatos, organizaes da sociedade civil e membros do corpo diplomtico. Tendo obtido o assentimento do Presidente Franois Boziz, encontrou-se tambm no exterior com lderes de grupos rebeldes, inclusive o ex-Presidente Ange-Flix Patass, deposto pelo atual mandatrio. Em maro de 2007, o Painel apresentou relatrio ao Presidente Boziz defendendo o estabelecimento de dilogo poltico abrangente, o que eventualmente teve incio em dezembro de 2008115. Em fevereiro de 2009, Salim Ahmed Salim fez visita frica do Sul, colaborando com sua colega sul-africana, Brigalia Bam, Presidente da Comisso Eleitoral Independente, para sensibilizar lderes de vrios partidos para a necessidade de evitar a ecloso de episdios de violncia durante a campanha para as eleies gerais que vieram a ter lugar em abril seguinte. Pelo menos trs outras misses teriam sido realizadas pelo Painel, mas permanecem cercadas de sigilo116. Como demonstra o que precede, nem todas as misses exigem a participao do Painel como um todo. Em sua primeira reunio, o rgo teria debatido o estabelecimento de diretrizes sobre o nmero mnimo de membros que devem integrar uma misso, mas optou por adiar a deciso para quando houvesse suficiente experincia para embas-la117. O processo de reflexo temtica acima referido teve incio em 2008, tendo por foco a questo da violncia associada aos processos eleitorais. A escolha foi reflexo dos acontecimentos pouco antes no Qunia, onde a contestadas as eleies presidenciais de dezembro de 2007 geraram conflito aberto entre faces pr e contra o Governo, resultando em milhares de mortos e dezenas de milhares de deslocados internos. No mbito da reflexo, foi encomendado estudo a um grupo de consultores, que foi debatido em seminrio realizado em Nairobi, em novembro de 2008. O relatrio emanado do seminrio foi, por sua vez, revisto e endossado pelo Painel e submetido 13 Sesso Ordinria da Assembleia, que teve lugar em Sirte, Lbia, em julho de 2009, a qual aprovou o documento e instruiu a Comisso a implementar suas recomendaes118.
EL ABDELLAOUI, op. cit., p. 6. Idem, pp. 5-6. 117 Idem, p. 7. 118 AFRICAN UNION. Decision on the Report of the Panel of the Wise on Strengthening the Role of the African Union in the Prevention, Management and Resolution of Election-Related
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Em 2009, o tema escolhido foi a problemtica do combate impunidade e sua relao com a reconciliao e a superao dos traumas do passado, assunto que tem gerado polmica no continente africano. Ao comentar sua escolha, o Painel mencionou duas questes concretas: a controvrsia sobre conversaes com o lder do Lords Resistance Army, Joseph Kony, indiciado pelo Tribunal Penal Internacional, e a preocupao quanto s implicaes para o processo de paz no Darfur do indiciamento pelo Tribunal do Presidente do Sudo, Omar Al Bashir. Mencionou tambm os problemas colocados pela aplicao do princpio da jurisdio universal e as decises relevantes da Unio Africana a esse respeito119. Seguindo a sistemtica estabelecida para o tema anterior, foi elaborado estudo por um grupo de consultores, objeto de seminrio realizado em Monrvia, em maio de 2009, que contou com a participao, entre outros, do Assessor Especial do Secretrio-Geral das Naes Unidas para a Preveno do Genocdio, Francis Deng. Para 2010, foi eleito o tema da mulher e da criana nos conflitos armados, tendo sido realizado seminrio a esse respeito em maio daquele ano em Kinshasa. O Painel justificou a deciso citando a evidncia emprica acumulada, ao longo de dcadas, de que mulheres e crianas so os que mais sofrem onde e quando quer que haja uma ruptura da ordem social e do domnio da lei e a ecloso da violncia120. Em julho de 2010, a Assemblia da Unio Africana, reunida em Campala, decidiu reconduzir Ben Bella e Salim a novo mandato, a partir de dezembro seguinte. Trs novos integrantes foram designados para o Grupo de Sbios: o ex-Presidente da Zmbia Kenneth Kaunda (frica Meridional); Marie Madeleine Kalala-Ngoy, ex-Ministra dos Direitos Humanos da Repblica Democrtica do Congo (frica Central); e Mary Chinery-Hesse, de Gana, que exerceu anteriormente funes de destaque no governo de seu pas, no Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento e na Organizao Internacional do Trabalho121. Na mesma ocasio, a Assembleia endossou proposta do Presidente da Comisso da criao de Grupo de Amigos do Painel de Sbios, a ser
Disputes and Violent Conflicts in Africa. Documento Assembly/AU/Dec.254(XIII) Rev. 1, 3 de julho de 2009. 119 Comunicado da Quarta Reunio do Painel de Sbios, Nairobi, 29 de novembro de 2008. 120 Comunicado da Stima Reunio do Painel de Sbios, Adis Abeba, 10 de novembro de 2009. 121 AFRICAN UNION. Decision on the Appointment of the Members of the Panel of the Wise. Documento Assembly/AU/Dec.310(XV), 27 de julho de 2010.

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integrado inicialmente pelos trs ex-membros do Painel e mais duas personalidades a serem indicadas pelo Presidente. A primeira reunio do Painel em sua nova configurao teve lugar em Argel, em dezembro de 2010122. 6.4 A Unio Africana como instncia de mediao Como j relatado no presente trabalho, muitos conflitos africanos se arrastam por longos perodos. Se os combates se desenrolam a um baixo nvel de intensidade e as faces em luta dispem dos meios para permitir sua sustentao sem excessivo nus, o conflito pode adquirir o aspecto de molstia crnica. Na ausncia de impasse mutuamente danoso, pode haver pouco incentivo para que as lideranas busquem uma soluo negociada, ainda que as populaes civis estejam padecendo extensas privaes. A participao de terceiros para levar os antagonistas mesa de negociaes e facilitar e garantir acordos frequentemente condio necessria, ainda que no suficiente, para a obteno da paz. Na ausncia de mediao, poucas negociaes bilaterais so frutferas. De acordo com as tradies culturais africanas, a interveno de pessoas de relevo com vistas mediao e conciliao esperada, independentemente da vontade das partes diretamente envolvidas no conflito. Desde rusgas domsticas at ameaas de guerra, normal que membros do grupo social, seja a famlia, o cl ou grupos mais amplos, intercedam sem ser convidados para apaziguar os nimos. O apelo sua interveno poderia, ao contrrio, ser interpretado como demonstrao de fraqueza123. Cabe frequentemente aos ancios, que costumeiramente gozam de grande respeito nas sociedades africanas e em sua qualidade de no combatentes, exercer esse papel mediador. A escassez de mediadores no costuma ser problema na frica. Dadas as tradies culturais acima referidas e o interesse na manuteno da paz e estabilidade no continente, h sempre Governos africanos dispostos a oferecer seus bons ofcios para ajudar a resolver contendas envolvendo seus vizinhos. O problema por vezes tem sido o excesso de candidatos a mediador, competindo entre si por questes de prestgio internacional, o que causa a proliferao de iniciativas de paz paralelas, dividindo o foco
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Comunicado da Nona Reunio do Painel de Sbios, Argel, 14 de dezembro de 2010. DENG, op. cit., p. 354.

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das atenes ao invs de somar esforos124. Nem sempre as tentativas de mediao tm sido desinteressadas, ademais, envolvendo pases que favoreciam a causa de uma ou outra parte no conflito. A experincia dos esforos de mediao bem-sucedidos revela que os mediadores africanos tendem a vir da mesma sub-regio e da mesma tradio colonial. A mediao deve ser preferencialmente conduzida por atuais ou ex-Chefes de Estado junto a outros Chefes de Estado, no sendo normalmente eficaz quando delegada a funcionrios de categoria inferior125. Conforme mencionado no Captulo 3, no prosperaram os mecanismos estabelecidos pela Organizao da Unidade Africana para institucionalizar procedimentos relativos soluo de disputas na frica, recorrendo-se, quando necessrio, a intervenes de carter ad hoc. Durante a 27 Sesso Ordinria da Assembleia da OUA, em Abuja, em junho de 1991, foi apresentada proposta de constituio de um Conselho de Ancios, tendo os ex-Presidentes Olusegun Obasanjo (Nigria), Aristide Pereira (Cabo Verde), Lopold Senghor (Senegal) e Julius Nyerere (Tanznia) voluntariado seus servios. A proposta, entretanto, terminou por no ser adotada126. A ECOWAS, como mencionado no Captulo 4, instituiu, no mbito de seu Mecanismo para Preveno, Gesto de Conflitos e Manuteno da Paz e Segurana, um Conselho de Sbios. Esse rgo frequentemente citado como a fonte que inspirou a criao do Painel, mas existem diferenas importantes entre ambos. O Conselho no funciona de forma permanente, mas consiste em uma lista de personalidades eminentes, aprovada pelos Chefes de Estado e de Governo da ECOWAS e atualizada anualmente, alguns de cujos integrantes podem ser convocados para atuar em situaes de crise127. A criao do Painel de Sbios da Unio Africana constitui, portanto, uma significativa inovao em termos institucionais. No entanto, o Protocolo sobre Paz e Segurana d margem a alguma ambiguidade quanto a suas atribuies, quando, no artigo 10, diz que o Presidente da Comisso, no intuito de prevenir conflitos potenciais ou resolver aqueles
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ZARTMAN, op. cit., p. 217. Idem, p. 218. Idem, p. 219. EL ABDELLAOUI, op. cit., p. 9.

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em andamento, pode utilizar seus bons ofcios, seja pessoalmente, seja por intermdio de Enviados ou Representantes Especiais, do Painel ou dos Mecanismos Regionais. Em vrias situaes recentes, o Presidente optou por recorrer no aos Sbios, mas aos meios alternativos acima referidos. Isso poderia inspirar receios de que o Painel venha a cair em desuso, como ocorreu com a Comisso de Mediao, Conciliao e Arbitragem da Organizao da Unidade Africana. Pode-se argumentar, em sentido contrrio, que no haveria razo para tolher a flexibilidade do Presidente da Comisso na conduo dos esforos de mediao da Unio Africana, de forma a melhor adapt-los s circunstncias da crise em tela. Em determinadas situaes, pode ser mais indicado escolher uma personalidade com particular conhecimento das questes envolvidas na disputa ou afinidade com as partes e que tenha disponibilidade para engajar-se em processo negocial talvez demorado. Em outras, um organismo regional como a ECOWAS, IGAD ou SADC pode obter resultados em funo de seu peso coletivo. Nesse leque de possibilidades, o Painel conta com algumas vantagens comparativas. Enquanto um rgo intergovernamental como o Conselho de Paz e Segurana composto por representantes de Estados-Membros, sujeitos aos ditames de suas polticas externas, e o Presidente da Comisso e seus subordinados devem pautar-se pelas decises tomadas nos vrios nveis da Unio Africana, os membros do Painel servem em carter pessoal e, portanto, podem agir com plena iseno. Como no cabe ao Painel propor, instituir ou implementar sanes, sua interveno em situaes de crise tampouco pode ser interpretada como ameaadora pelas partes envolvidas128. Cabe tambm recordar as misses sigilosas que o Painel tem realizado. A diplomacia preventiva pode vir a constituir um nicho prprio para sua atuao, dada a capacidade dos Sbios de efetuarem gestes discretas, sem a publicidade que necessariamente cerca a designao de Enviado ou Representante Especial ou a interveno de um organismo plurinacional. Essa falta de transparncia, contudo, pode transmitir imagem equivocada de inao do rgo. A liberdade de iniciativa do Painel e sua faculdade de dirigir-se opinio pblica e aos orgos diretivos da Unio Africana tambm seriam de molde a assegurar-lhe a manuteno de espao prprio. No obstante,
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EL ABDELLAOUI, op. cit., p. 3.

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as relaes entre o Presidente da Comisso e o Painel de Sbios, e de ambos com o Conselho de Paz e Segurana, certamente exigem cuidados de todos os envolvidos, para produzir os resultados almejados em termos da promoo e manuteno da paz e segurana no continente. As Maputo structures previam que o secretariado do Painel fosse exercido por apenas trs funcionrios, dois da categoria profissional e um da de servios gerais. Na prtica, o rgo vem recebendo apoio adicional da Diviso de Gesto de Conflitos, nas reas de pesquisa e logstica, mas esse apoio no inclui a participao em misses no terreno129. Est sendo contemplada a criao no mbito da CMD de uma unidade de mediao, com trs peritos na matria, dois administradores e um coordenador. Essa unidade seria incumbida da formulao de uma estratgia de mediao para balizar no s as atividades do Painel, mas tambm as de outros rgos da Unio Africana, e manter repositrio da experincia adquirida130. Os meios para custear os esforos de mediao da Unio Africana tm sido obtidos caso a caso e frequentemente so proporcionados por parceiros internacionais, o que pode comprometer a imagem de liderana africana de tais esforos. Na medida em que as intervenes preventivas no contam com a visibilidade das realizadas em situaes de manifesto conflito, h maior dificuldade em obter os recursos necessrios para financiar as primeiras131. Comparadas com as misses de apoio paz e a reconstruo ps-conflito, todavia, as atividades de mediao apresentam custos relativamente modestos. Dado o curto espao de tempo em que vem atuando o Painel de Sbios, seria prematuro procurar avaliar suas realizaes e deficincias. Pode-se desde j reconhec-lo, entretanto, como uma criativa experincia, que pode vir a constituir uma importante contribuio da cultura africana para o arsenal de instrumentos de que dispe a comunidade internacional na tarefa de prevenir e solucionar conflitos.

MOTTIAR, Shauna e VAN JAARSVELD, Salom. Mediating Peace in Africa: Securing Conflict Prevention, p. 10. Durban, frica do Sul, The African Centre for the Constructive Resolution of Disputes, 2009. 130 EL ABDELLAOUI, op. cit., p. 10. 131 MOTTIAR e VAN JAARSVELD, op. cit., p. 11.
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Captulo 7 O Sistema Continental de Alerta Antecipado

Sistemas de alerta antecipado tm sido desenvolvidos por organismos internacionais especializados e organizaes no governamentais, com enfoque na preveno de catstrofes humanitrias como, por exemplo, a previso de situaes de aguda carncia alimentar. Sua nfase concentra-se na segurana humana e no na segurana do Estado e geralmente so alimentados por informaes de domnio pblico. Em contraste com sistemas estatais de inteligncia, que trabalham em sigilo, sistemas de alerta antecipado se caracterizam pela transparncia e compartilhamento da informao. Por conseguinte, tendem a ser descentralizados e dependentes da sociedade civil para a coleta e anlise de dados132. Para que a Unio Africana possa adequadamente cumprir suas funes no domnio da preveno, gesto e resoluo de conflitos, ela necessita contar com amplos meios de informao para instruir suas aes. Embora no se possa descartar a importncia das informaes prestadas pelos Estados-Membros, a dependncia exclusiva dessa fonte poderia gerar situaes em que a UA se veria incapaz de atuar com eficcia, face a informaes insuficientes, conflitantes ou mesmo inverdicas. Nessas circunstncias, natural que um sistema de informaes baseado em fontes abertas, voltado para o diagnstico de situaes de
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CILLIERS, Jakkie. Towards a Continental Early Warning System for Africa p. 1. Pretria, Institute for Security Studies, ISS Paper 102, abril de 2005.

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potencial conflito no continente e permitindo a elaborao tempestiva pela Unio Africana de estratgias de resposta para sua preveno ou mitigao, constitusse um dos pilares da Arquitetura de Paz e Segurana Africana. 7.1 Disposies do Protocolo sobre Paz e Segurana Como mencionado no Captulo 4, o artigo 12 do Protocolo sobre o Estabelecimento do Conselho de Paz e Segurana determina a criao do Sistema Continental de Alerta Antecipado (Continental Early Warning System CEWS). Dispe o artigo que o Sistema consistir em um centro de observao e monitoramento, sob a denominao de Sala da Situao, localizado na Diretoria (atualmente Diviso) de Gesto de Conflitos da Unio Africana, responsvel pela coleta e anlise de dados, com base em um mdulo de indicadores de alerta antecipado apropriados, bem como unidades homlogas nos Mecanismos Regionais, ligadas diretamente Sala da Situao por meios de comunicao adequados, para a coleta e processamento de dados no nvel regional e transmisso ao rgo central. A Comisso dever colaborar com as Naes Unidas, suas agncias, outras organizaes internacionais relevantes, centros de pesquisa, instituies acadmicas e organizaes no governamentais, com vistas a facilitar o funcionamento eficaz do Sistema. O mdulo de alerta antecipado se basear em indicadores polticos, econmicos, sociais, militares e humanitrios claramente definidos e aceitos, a serem utilizados para analisar acontecimentos no continente africano e propor alternativas de ao. O Presidente da Comisso dever utilizar as informaes obtidas por intermdio do CEWS para alertar tempestivamente o Conselho de Paz e Segurana quanto a potenciais conflitos e ameaas paz e segurana na frica, apresentando recomendaes quanto ao melhor curso de ao a ser adotado, bem como na execuo das outras responsabilidades e funes a ele confiadas pelo Protocolo. Os Estados-Membros, por sua vez, se comprometem a facilitar a pronta tomada de providncias pelo Conselho e pelo Presidente em resposta a essas informaes. O artigo tambm incumbe o Presidente, em consulta com os Estados-Membros, Mecanismos Regionais, Naes Unidas e outras instituies relevantes, de conceber os detalhes prticos do estabelecimento do Sistema e tomar os passos necessrios para sua entrada em funcionamento.
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7.2 Antecedentes Em junho de 1995, o Conselho de Ministros da Organizao da Unidade Africana, em reunio em Adis Abeba, endossou proposta do Secretrio-Geral no sentido do estabelecimento de um sistema de alerta antecipado de alcance continental. No ms de janeiro seguinte, tambm na capital etope, teve lugar seminrio em que um grupo de peritos buscou esboar os contornos do almejado sistema. O objetivo era a formao de novas redes de informao ou a formalizao das existentes, de forma a assegurar adequada coleta e anlise de dados e a formulao de planos de ao, com vistas a permitir a interveno tempestiva dos rgos decisrios da organizao em situaes de crise133. A Declarao de Iaund (frica: Preparando para o Sculo 21), emanada da 32 Sesso Ordinria da Assembleia de Chefes de Estado e de Governo da Organizao da Unidade Africana, em julho de 1996, saudava antecipadamente a iminente criao, no mbito do Mecanismo para a Preveno, Gesto e Resoluo de Conflitos, de sistema de alerta antecipado sobre situaes de conflito na frica. O sistema deveria permitir no s a identificao de ameaas paz, mas a pronta tomada de aes para remover tais ameaas. A Declarao exortava todos aqueles que coletassem dados potencialmente indicando a erupo de conflitos a comunic-los ao Mecanismo134. A referncia genrica aos possveis contribuintes de informaes j ento abria a porta colaborao de entidades no estatais com o sistema. Novo seminrio tcnico foi realizado em Adis Abeba em 1998, quando os participantes concordaram quanto montagem de um sistema rudimentar, com uma Sala da Situao sediada na capital etope sendo conectada por intermdio da Internet com pontos focais situados ao redor do continente africano. Esses pontos focais incluiriam organizaes no governamentais, instituies de ensino superior, rgos de imprensa e outras entidades designadas pela Organizao da Unidade Africana. Foi ento iniciada, mas no chegou a ser concluda, discusso sobre a
Idem, p. 3. ORGANIZATION OF AFRICAN UNITY. Declarations, Resolutions and Decision Adopted by the Thirty-Second Ordinary Session of the Assembly of Heads of State and Government Declarao 3, 25. Documento AHG/Decl. 1-4 (XXXII) AHG/Decision 119 (XXXII) AHG/ Res. 247-257 (XXXII), 10 de julho de 1996.
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elaborao de dois conjuntos de indicadores, sobre a previso da ecloso de conflitos e o acompanhamento de conflitos em andamento135. Apesar desses passos iniciais, o tratamento sistemtico da informao pelo Mecanismo no chegou a progredir muito. Relatrio de avaliao da Organizao da Unidade Africana, de 1999, assinalava que cinco anos aps a adoo da Declarao instituindo o Mecanismo, o rgo Central ainda carecia dos meios de coleta de dados necessrios para antecipar, prevenir ou manejar os vrios conflitos ento em curso. Tampouco dispunha de capacidade de anlise aprofundada quanto a possveis estratgias de ao136. 7.3 Desenvolvimento do Sistema Em outubro de 2003, com o Protocolo de Paz e Segurana prestes a entrar em vigor, a Comisso da Unio Africana organizou outro seminrio em Adis Abeba, reunindo representantes dos mecanismos regionais de preveno, gesto e resoluo de conflitos, de organizaes internacionais, da sociedade civil e de instituies acadmicas e de pesquisa, para uma reflexo sobre o desenho do CEWS. Os participantes defenderam a priorizao de situaes caracterizadas por significativas ameaas de violncia e perda de vidas; o desenvolvimento de um sistema padronizado e simples de operar, com indicadores mensurveis e verificveis; o fortalecimento da percia da UA nas reas de alerta antecipado e preveno e gesto de conflitos, por intermdio de programas de capacitao; e uma estreita ligao entre a anlise e a tomada de decises137. Um segundo seminrio, com perfil de participao semelhante ao anterior, teve lugar na capital etope em abril de 2006. Nessa ocasio, as discusses se focalizaram em temas operacionais, como coleta e anlise de dados, elaborao de relatrios e seu encaminhamento aos tomadores de deciso, bem como coordenao e colaborao entre a Unio Africana, Mecanismos Regionais e outras partes interessadas. Foi ressaltada a importncia das informaes emanadas de organizaes
CILLIERS, Towards p. 4. Idem, ibidem. 137 AFRICAN UNION. Meeting the Challenge of Conflict Prevention in Africa: Towards the Operationalization of the Continental Early Warning System p. 12. Leipzig, Leipziger Universittsverlag, 2008.
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da sociedade civil, de universidades e centros de pesquisa e da mdia, ademais das produzidas pela UA, incluindo suas misses de campo. Foi sugerido o aproveitamento da Internet e outros avanos da tecnologia das comunicaes, mediante a incorporao de sistema automatizado de clipping do noticirio da imprensa. Recomendou-se, ademais, que fosse desenvolvida metodologia comum de anlise das causas estruturais e imediatas de conflitos, baseada em indicadores de fcil monitoramento, a ser usada pelos operadores do CEWS. A capacitao de pessoal, tanto no nvel central como no regional, foi reconhecida como prioridade crtica para a implementao do Sistema. Tambm foi destacada a necessidade de acordo claro sobre a diviso de tarefas entre a organizao pan-africana e as regionais, particularmente no tocante obteno de informaes sobre as situaes internas nos pases africanos138. Em dezembro do mesmo ano, realizou-se em Kempton Park, na frica do Sul, reunio de peritos governamentais de Estados-Membros da Unio Africana e de representantes de Comunidades Econmicas Regionais, especificamente CEN-SAD, COMESA, EAC, ECCAS, ECOWAS, IGAD e SADC. As Naes Unidas, outros organismos internacionais, entidades acadmicas e organizaes no governamentais participaram da reunio na qualidade de observadores. O evento tinha por objetivos: avaliar os progressos realizados e os desafios por superar na concepo e implementao do CEWS; examinar experincias internacionais sobre mecanismos de alerta antecipado e sua relevncia no cenrio africano; e acordar os passos chave a serem tomados para a plena operacionalizao do Sistema. O principal resultado da reunio foi a aprovao de documento intitulado Arcabouo para a Operacionalizao do Sistema Continental de Alerta Antecipado. O Arcabouo destacava que a eficcia do funcionamento do CEWS dependia da obteno de dados de mltiplas fontes, com nfase em fontes africanas, tanto oficiais como da sociedade civil. Sublinhava a necessidade de assegurar a preciso, confiabilidade, transparncia e objetividade na coleta, anlise e interpretao desses dados. Ao mesmo tempo, admitia que informaes sensveis deviam ser tratadas com o nvel adequado de confidencialidade e transmitidas atravs de canais seguros.
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Idem, pp. 12-13.

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O Arcabouo acolhia com satisfao o desenvolvimento do mdulo de indicadores, baseado em instrumentos legais adotados pela Organizao da Unidade Africana e Unio Africana, tais como o Ato Constitutivo da Unio Africana, a Carta Africana dos Direitos do Homem e dos Povos, a Nova Parceria para o Desenvolvimento da frica, a Conferncia sobre Segurana, Estabilidade, Desenvolvimento e Cooperao na frica, a Poltica Africana Comum de Defesa e Segurana e o Pacto de No Agresso e Defesa Comum. Solicitava que o mdulo de indicadores e a anlise e gerao de opes de resposta subsequentes incorporassem a considerao de questes de gnero, de acordo com a Declarao Solene da Unio Africana sobre a Igualdade de Gnero na frica, o Protocolo Carta sobre os Direitos da Mulher e a Resoluo 1325 (2000) do Conselho de Segurana das Naes Unidas. Recomendava que os indicadores fossem agregados conforme se referissem a assuntos polticos, econmicos, sociais, militares e humanitrios, e a considerao de outras categorias, como indicadores ambientais, quando relevante para a preveno de conflitos. O Arcabouo notava que, enquanto o foco imediato da coleta e anlise de informaes deveria centrar-se em ameaas significativas de violncia e perda de vidas, o mdulo de indicadores deveria tambm abordar as causas profundas dos conflitos. Salientava que o alerta antecipado requeria monitoramento constante, no s para evitar a deflagrao de novos conflitos, mas tambm para antecipar a escalada ou ressurgncia de conflitos em andamento ou j concludos. Frisava, ademais, que propostas de ao s podiam ser concebidas com base na anlise estratgica de dinmicas e tendncias, e de sua significao em contextos especficos. O mdulo de indicadores, ainda que limitado em abrangncia e profundidade, poderia ser adaptado a situaes particulares de conflito para as quais sinais de alerta especficos e fceis de monitorar podiam ser estabelecidos. Advogava a adoo de uma abordagem realista que concentrasse a ateno, no curto prazo, em determinados casos, quais sejam: situaes com grande probabilidade de escalada para conflitos violentos no futuro imediato; situaes de crise ou conflito manifesto; e situaes ps-conflito139. O Conselho Executivo da Unio Africana, em sua 10 Sesso Ordinria, realizada em Adis Abeba, em janeiro de 2007, endossou o
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Idem, pp. 49-50.

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Arcabouo, bem como o cronograma de trs anos para a entrada em operao do CEWS. O Conselho instruiu a Comisso a tomar todos os passos necessrios para a completa e tempestiva implementao das medidas previstas no documento, inclusive o recrutamento do pessoal e a mobilizao dos recursos financeiros e tcnicos requeridos, mediante a colaborao dos Estados-Membros da UA e de parceiros no africanos140. Conforme mencionado anteriormente, tambm em janeiro de 2008 foi assinado Memorando de Entendimento sobre Cooperao em Paz e Segurana entre a Comisso e as Comunidades Econmicas Regionais e Mecanismos Regionais. Uma das disposies do Memorando que as partes colaborem entre si para operacionalizar o CEWS conforme previsto no Arcabouo. Em fins de fevereiro e incio de maro de 2008, foi realizada reunio em Adis Abeba entre a Comisso e as Comunidades Econmicas Regionais para avaliar as medidas tomadas em nvel continental e regional para operacionalizar o CEWS e intercambiar informaes sobre os progressos alcanados no que tange coleta e anlise de dados e outras questes tcnicas pertinentes. Acordou-se a convocao de reunies tcnicas trimestrais entre a equipe do CEWS e as Comunidades com vistas a harmonizar os instrumentos de coleta de dados, prestar-lhes assistncia tcnica no desenvolvimento de procedimentos operacionais padronizados e facilitar a ligao da Unio Africana com os sistemas de alerta antecipado regionais, mediante comunicaes via satlite. No presente, a coleta e disseminao automtica de informaes j se encontram em funcionamento. feito um monitoramento contnuo do noticirio de imprensa, gerando uma vez por dia clipping (daily news highlights), que distribudo a uma rede de usurios por correio eletrnico. Relatrios de situao dirios (daily situation reports), emanados de misses de campo e escritrios da Unio Africana, so circulados pelo mesmo meio, bem como relatrios urgentes (flash reports) e notas informativas (briefing notes), elaborados conforme as necessidades. Em contraste, a anlise de conflitos e formulao de opes de resposta ainda so incipientes. Foi desenvolvido modelo de relatrio de alerta antecipado (early warning report), cobrindo esses aspectos, mas sua produo tem sido espordica. A integrao de mdulos de software,
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alimentao de bases de dados e o estabelecimento de processos rigorosos de controle de qualidade encontram-se em estgio inicial. O processo de aquisio dos equipamentos de comunicao e informtica necessrios tem progredido conforme o planejado141. Alm de hardware e software, contudo, a plena operacionalizao do Sistema exige dotao adequada de pessoal capacitado. As Maputo structures previam que a Unidade de Alerta Antecipado disporia de apenas dez pessoas, das quais 1 de nvel P3, 3 P2 e 6 da categoria de servios gerais. Conforme o organograma atualmente contemplado, a Unidade dever contar com trinta integrantes, dos quais quinze analistas (cinco equipes de trs analistas para cada regio geogrfica africana), assim distribudos: 1 P5 (chefe), 6 P4 (5 analistas snior e 1 oficial de ligao), 11 P3 (10 analistas e 1 editor), 1 P2 (coordenador da Sala de Situao) e 11 servios gerais (10 operadores da Sala de Situao e 1 tcnico em comunicaes)142. O recrutamento e o treinamento para o preenchimento dos cargos vagos esto em curso. 7.4 Sistemas regionais de alerta antecipado Conforme relatado acima, os sistemas de alerta antecipado mantidos por Comunidades Econmicas Regionais foram, desde o incio, considerados parte integrante do CEWS. No entanto, o grau de desenvolvimento, a extenso e o foco desses sistemas regionais, alguns dos quais precederam o continental, variam acentuadamente. A Rede de Alerta Antecipado e Resposta da ECOWAS (ECOWAS Early Warning and Response Network ECOWARN) foi estabelecida pelo Protocolo relativo ao Mecanismo para a Preveno, Gesto e Resoluo de Conflitos, Manuteno da Paz e Segurana, adotado em dezembro de 1999. A Rede, desenvolvida com apoio financeiro da Unio Europeia e dos Estados Unidos, mediante parceria com a organizao da sociedade civil West African Network for Peacebuilding WANEP, iniciou suas operaes em 2003. Sob a responsabilidade do Comissrio de Assuntos Polticos, Paz e Segurana, consiste em
GEBRHIWOT, Mulugeta e KMER, Markus. Mapping the Establishment and Support to the African Unions Continental Early Warning System, pp. 17-25. Estudo elaborado pela GTZ para o Departamento de Paz e Segurana e o Grupo de Parceiros da Unio Africana, Adis Abeba, setembro de 2009. 142 AFRICAN UNION, Meeting pp. 79-80. GEBRHIWOT e KMER, op. cit., p. 29.
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um Centro de Observao e Monitoramento, na sede do secretariado da Comunidade, em Abuja, e quatro Escritrios Zonais, localizados em Banjul (cobrindo Cabo Verde, Gmbia, Guin-Bissau e Senegal), Uagadugu (Burkina Faso, Cte dIvoire, Mali e Nger), Monrvia (Gana, Guin, Libria e Serra Leoa) e Cotonou (Benin, Nigria e Togo). A ECOWARN baseada em fontes abertas, com dados sobre 94 indicadores sendo introduzidos em sistema informatizado por 15 pontos focais da sociedade civil e outros 15 governamentais, ou seja, um de cada em todos os pases da regio. Os Escritrios Zonais compilam os dados relativos sua rea de jurisdio, retransmitindo-os em seguida ao Centro para anlise. So gerados perfis de pases, relatrios de situao mensais e trimestrais, relatrios de incidentes e clipping dirio de notcias. A IGAD decidiu estabelecer uma unidade de alerta antecipado em 2000, tendo seus Chefes de Estado e Governo, reunidos em Cartum, em janeiro de 2002, quando de sua nona cpula, assinado o Protocolo sobre o Estabelecimento de um Mecanismo de Alerta Antecipado e Resposta a Conflitos (Conflict Early Warning and Response Mechanism CEWARN). O ncleo do CEWARN, em Adis Abeba, entrou em funcionamento em junho de 2003, com apoio financeiro da Alemanha e dos Estados Unidos. O mandato do CEWARN receber e compartilhar informaes sobre situaes com o potencial de gerar conflitos violentos e a ecloso e escalada dos mesmos, na regio da IGAD. Alm do ncleo central na capital etope, prev-se que cada pas venha a contar com uma unidade nacional (CEWERUs Conflict Early Warning and Response Units). Quando plenamente desenvolvido, o sistema dever coletar informaes sobre roubo de gado, conflitos sobre o acesso a recursos hdricos e pastagens, movimentos nomdicos, contrabando e comrcio ilcito, refugiados, minas terrestres e banditismo. Dadas as peculiaridades socioeconmicas da regio, decidiu-se focalizar inicialmente o Mecanismo nos conflitos pastoris transfronteirios. Trs ncleos encontram-se em operao: Karamoja (fronteiras entre Etipia, Qunia, Sudo e Uganda), Somali (fronteiras entre Etipia, Qunia e Somlia) e Afar-Issa (Djibuti). A coleta e a anlise de informaes recebidas do campo so feitas por institutos nacionais de pesquisa.
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Em fevereiro de 2000, os Chefes de Estado e de Governo da ECCAS acordaram a criao, no mbito do Conselho de Paz e Segurana da frica Central, de Mecanismo de Alerta Antecipado para a frica Central (Mcanisme dAlerte Rapide en Afrique Centrale MARAC), responsvel pela coleta e anlise de dados com vistas preveno de crises e conflitos. Por deciso de junho de 2002, os Chefes de Estado e Governo ademais determinaram que a estrutura do MARAC consistiria em um rgo central na sede da organizao, em Librville, e escritrios nacionais em cada Estado-Membro. O desenvolvimento do sistema, entretanto, ainda est em estgio embrionrio. Os Ministros dos Negcios Estrangeiros do COMESA, em reunio realizada em Victoria Falls, Zimbbue, em junho de 2009, decidiram estabelecer o Sistema de Alerta Antecipado de Conflitos da organizao (COMESA Conflict Early Warning System COMWARN). O COMWARN dever focalizar os fatores estruturais que geram episdios de violncia, identificando condies, processos e atores que causam a ecloso, escalada e prosseguimento de conflitos. Est atualmente em processo o desenvolvimento dos indicadores necessrios, mediante colaborao com entidades da sociedade civil. O Comit Ministerial do rgo sobre Cooperao em Poltica, Defesa e Segurana da SADC, reunido em Sun City, na frica do Sul, em julho de 2004, autorizou a criao de Centro Regional de Alerta Antecipado (Regional Early Warning Center REWC), com o objetivo de fortalecer os mecanismos da organizao no que tange preveno, gesto e resoluo de conflitos. O REWC, estabelecido em Gaborone, iniciou suas atividades em 2007. Ao contrrio dos demais sistemas de alerta antecipado africanos em fase de concepo ou desenvolvimento, no um sistema baseado em fontes de informao abertas, mas alimentado pelas agncias nacionais de inteligncia dos pases da SADC. O Sistema Continental de Alerta Antecipado um projeto tecnicamente ambicioso, tanto em termos do desenvolvimento de arquitetura de software quanto de modelagem de fenmenos sociais complexos. Alm da superao de eventuais dificuldades tcnicas, contudo, a implantao do Sistema enfrenta desafios de outra ordem.
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o sistema continental de alerta antecipado

Assim como outros pilares da Arquitetura de Paz e Segurana Africana, o estabelecimento do CEWS tem dependido da cooperao de parceiros no africanos. Assistncia tcnica e financeira tem sido prestada pela Unio Europeia, Estados Unidos, Alemanha, Dinamarca e Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento. No se registraram maiores dificuldades quanto ao volume ou a tempestividade do apoio de doadores externos ao longo da fase de desenvolvimento, mas persiste a incgnita sobre em que medida o Sistema continuar dependente desse apoio aps sua plena entrada em operao. Residindo o Sistema no Departamento de Paz e Segurana da Unio Africana, coloca-se a questo de seu aproveitamento pelo Departamento de Assuntos Polticos. O ltimo responsvel por Direitos Humanos, a promoo de instituies democrticas, transparncia, responsabilidade governamental (accountability), refugiados, crises humanitrias e monitoramento de eleies, tendo, portanto, importante papel a exercer no que tange atuao da UA na preveno de conflitos143. Entre os principais indicadores da iminncia de conflitos internos e instabilidade regional na frica, como alhures, contam-se o abuso do poder por seus detentores e violaes dos Direitos Humanos; o domnio da poltica por consideraes tnicas ou religiosas; prticas de excluso, como a denegao de cidadania a descendentes de imigrantes; e m governana e corrupo institucional144. O emprego de meios automatizados de processamento de dados, que soam alertas no caso do preenchimento de condies previstas em indicadores pr-estabelecidos, serve para escudar os operadores do Sistema da suspeita de manipulao seletiva da informao. Tais meios, entretanto, no dispensam a interpretao por seres humanos dos fatores passveis de gerar situaes de conflito, o que pode colocar os analistas em posio delicada. Articulistas tem sugerido a plausibilidade de cenrio em que, tendo o CEWS assinalado alta probabilidade da ecloso de violncia em funo da ao de um Governo, o mesmo questione a competncia e iseno dos funcionrios
CILLIERS, Jakkie e STURMAN, Kathryn. Challenges Facing the AUs Peace and Security Council, p. 98. African Security Review , Pretria, vol. 13, no. 1, maro de 2004. 144 CILLIERS. Towards p. 2.
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responsveis e acuse a Unio Africana de interferir indevidamente em questes internas145. Dada a histrica relutncia dos Chefes de Estado e de Governo africanos em antagonizar publicamente seus pares, o aproveitamento eficaz dos alertas antecipados a serem gerados pode depender em grande medida da estatura do Presidente da Comisso.

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CILLIERS, Towards p. 4. NHARA, William Goodwin. Early Warning and Conflict in Africa p. 1. Pretria, Institute for Security Studies, ISS Paper 1, fevereiro de 1996.

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Captulo 8 A Fora Africana de Pronto Emprego

De todos os componentes da Arquitetura de Paz e Segurana Africana, a Fora Africana de Pronto Emprego (African Standby Force ASF) o mais complexo e o que demanda maiores recursos humanos, materiais e financeiros. O considervel investimento para a criao da Fora justificvel, uma vez que, despida da capacidade de desdobrar misses de paz em situaes de crise, a Arquitetura correria o risco de cair na irrelevncia. O Relatrio Brahimi, mencionado no Captulo 5, destacava que as primeiras seis a doze semanas imediatamente seguintes a um cessar-fogo ou acordo de paz constituem frequentemente o perodo mais crtico para a estabilizao da situao e o estabelecimento das credenciais dos peacekeepers. A credibilidade e o momento poltico perdidos durante esse perodo podem ser difceis de recuperar 146. Dado que o desdobramento de misso de paz das Naes Unidas pode tomar de trs a seis meses, aps a adoo de Resoluo pelo Conselho de Segurana, importante a existncia de mecanismo que possa, quando necessrio, suprir essa lacuna temporal147. A ttulo
UNITED NATIONS. Report of the Panel on United Nations Peace Operations 87. Documento A/55/305 - S/2000/89, 21 de agosto de 2000. 147 ALUSALA, Nelson. African Standby Force: East Africa Moves On p. 114. African Security Review, Pretria, vol. 13, no. 2, junho de 2004.
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de ilustrao, a ONU estima que se dois acordos de paz firmados no incio da dcada de 1990 tivessem sido implementados com sucesso os Acordos de Bicesse em Angola e os Acordos de Arusha em Ruanda teria sido possvel evitar as mortes de quase trs milhes de pessoas148. 8.1 Antecedentes A ideia de foras multinacionais capazes de ser rapidamente desdobradas no nova. Em abril de 1947, o Comit de Estado Maior das Naes Unidas, agindo conforme o disposto pelo Captulo VII da Carta, publicou relatrio sobre a questo da cesso de Foras Armadas ao Conselho de Segurana. Havendo significativos desentendimentos entre os cinco membros permanentes sobre o tamanho e a composio das contempladas contribuies nacionais, o assunto foi abandonado149. Em 1992, o ento Secretrio-Geral das Naes Unidas, Boutros Boutros-Ghali, props a criao de sistema pelo qual os governos se comprometessem a manter em prontido, por perodo acordado, unidades especialmente treinadas para misses de manuteno da paz. O resultante UN Standby Arrangements System (UNSAS), estabelecido em meados dos anos noventa, basicamente uma base de dados sobre militares, policiais e peritos civis, indicados por governos como disponveis para rpido desdobramento em misses de paz150. Em 2000, o Relatrio Brahimi vinculou a questo dos arranjos de prontido com a cooperao regional. Quando do desdobramento de foras compostas por unidades militares de vrios pases, conviria que esses pases tivessem anteriormente trabalhado juntos no desenvolvimento de padres de treinamento e equipamento, doutrina comum e entendimentos para o controle operacional da fora. As Naes Unidas, portanto, deveriam acolher com satisfao a criao e identificao de foras de manuteno da paz por intermdio de acordos de parceria regional e reconhecer que unidades coerentes que utilizem procedimentos comuns aumentam a habilidade de responder a crises151.
UNITED NATIONS. In Larger Freedom: Towards Development, Security and Human Rights for All: Report of the Secretary General 86. Documento A/59/2005, 21 de maro de 2005. 149 KENT, Vanessa e MALAN. Mark, The African Standby Force: Progress and Prospects, p. 72. African Security Review, Pretria, vol. 12, no. 3, setembro de 2003. 150 Idem, ibidem. 151 Idem, ibidem.
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No que tange frica, conforme relatado no Captulo 3, a partir da dcada de 1960 surgiram vrias propostas de formao de estruturas militares pan-africanas, que no tiveram seguimento. Em 1996, diante do fracasso da interveno das Naes Unidas na Somlia e da ecloso de graves conflitos na regio dos Grandes Lagos da frica Central, o Governo dos Estados Unidos, por intermdio do ento Secretrio de Estado Warren Christopher, buscou promover o projeto da criao de fora de interveno africana, intitulada African Crisis Reaction Force, que contaria com apoio logstico norte-americano. A proposta, acolhida positivamente por alguns pases africanos e com cautela por outros, no chegou a prosperar152. Recorde-se que, j a essa poca, avanava no mbito das Naes Unidas a ideia de que cabia conceder s organizaes regionais maiores atribuies quanto a operaes de paz realizadas em suas reas de jurisdio. Tambm as Foras Armadas africanas, algumas com considervel experincia de participao em misses da ONU, viam com bons olhos a possibilidade de que seus membros pudessem assumir em operaes de paz posies de chefia e responsabilidades compatveis com o nvel de sua contribuio, em particular quando tivessem lugar em solo africano153. A Segunda Reunio dos Chefes de Estado Maior da Defesa Africanos, em Harare, em outubro de 1997, recomendou que a Organizao da Unidade Africana considerasse a criao de arranjos pelos quais cada uma das cinco regies geogrficas da frica estabelecesse contingentes de pronto emprego, com a dimenso de brigada, para a utilizao em operaes de paz no continente. A Organizao deveria adicionalmente identificar 500 observadores militares e civis treinados (100 de cada regio), que pudessem ser prontamente mobilizados. A Organizao da Unidade Africana deveria ainda conceber estrutura padronizada para batalhes, brigadas e possivelmente mesmo para uma diviso, alocados a futuros desdobramentos a serem realizados sob sua gide, conduzindo o

WILLIAMS, Rocky. Dont Hold the African Crisis Response Force Hostage to Unrealistic Demands, p. 1. Pretria, Institute for Security Studies, ISS Paper 20, abril de 1997. 153 WILLIAMS, op. cit., p. 2.
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respectivo treinamento em conformidade com a doutrina e normas das Naes Unidas, adaptadas s especificidades africanas154. A escolha do escalo de brigada como base para a constituio de capacidade de desdobramento de operaes de paz justificada por ser esse o primeiro nvel de comando militar em que mltiplas armas e servios so agrupados sob um quartel-general. tambm o primeiro nvel autossuficiente e capaz de operaes independentes prolongadas, podendo o nmero de unidades componentes ser ajustado conforme as circunstncias155. 8.2 Disposies do Protocolo sobre Paz e Segurana A Fora Africana de Pronto Emprego o tema do artigo 13 do Protocolo sobre o Estabelecimento do Conselho de Paz e Segurana da Unio Africana. O artigo determina a criao da Fora, de forma a habilitar o Conselho a desempenhar suas funes no tocante ao desdobramento de misses de apoio paz e interveno, conforme os artigos 4(h) e 4(j) do Ato Constitutivo da UA. Agrega que a ASF ser composta por contingentes multidisciplinares em regime de prontido, com componentes civis e militares mantidos em seus pases de origem, preparados para serem desdobrados rapidamente, uma vez recebido o devido aviso prvio. Cabe aos Estados-Membros tomar as medidas necessrias para o estabelecimento de contingentes nacionais de pronto emprego, cujas dimenses e composio, grau de preparao e localizao geral sero determinados de acordo com Procedimentos Operacionais Padronizados para Apoio Paz da Unio Africana (African Union Peace Support Standard Operating Procedures), sujeitos a reviso peridica, dependo das situaes de crise e conflito prevalecentes. A Fora Africana de Pronto Emprego tem mandato para exercer, entre outras, as seguintes funes: misses de observao e monitoramento; outros tipos de misso de apoio paz; interveno em um Estado-Membro no caso de circunstncias graves ou a seu pedido, para restaurar a paz e segurana, nos termos dos artigos 4(h) e 4(j) do Ato Constitutivo da
154 AFRICAN UNION. Policy Framework for the Establishment of the African Standby Force and the Military Staff Committee (Part I), pp. 1-2. Documento Exp/ASF-MSC/2 (I), 15-16 de maio de 2003. 155 AFRICAN UNION, Policy Framework p. 5.

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Unio Africana; desdobramento preventivo de forma a evitar a escalada de disputa ou conflito, a extenso de conflito violento em curso a reas ou pases vizinhos, ou o retorno violncia aps as partes em um conflito terem chegado a acordo; consolidao da paz, inclusive o desarmamento e desmobilizao ps-conflito; assistncia humanitria, para aliviar o sofrimento da populao civil em reas de conflito e apoiar os esforos de resposta a desastres naturais de grande envergadura; e quaisquer outras funes que possam ser atribudas pelo Conselho de Paz e Segurana ou pela Assembleia de Chefes de Estado e de Governo da UA. No desempenho de suas funes, a Fora Africana de Pronto Emprego deve, no que couber, cooperar com as Naes Unidas e suas Agncias, outros organismos internacionais e organizaes regionais relevantes, bem como autoridades nacionais e organizaes no governamentais. As tarefas detalhadas da Fora e o respectivo modo de execuo sero analisados e autorizados pelo Conselho de Paz e Segurana, para cada misso, com base em recomendao da Comisso. No que tange cadeia de comando, o artigo 13 dispe que o Presidente da Comisso designe, para cada operao executada pela Fora Africana de Pronto Emprego, um seu Representante Especial e um Comandante Militar (Force Commander), cujos papis e atribuies detalhados sero cobertos por diretrizes especficas, de acordo com os Procedimentos Operacionais Padronizados acima referidos. O Representante Especial se reportar ao Presidente da Comisso por intermdio de canais apropriados, que no so especificados no artigo, mas que, na presente estrutura da Comisso, seriam o Comissrio de Paz e Segurana e seus subordinados, o Diretor do Departamento de Paz e Segurana e o Chefe da Diviso de Apoio a Operaes de Paz. O Comandante Militar se reportar ao Representante Especial e os comandantes de contingentes militares ao Comandante Militar, enquanto os componentes no militares da misso ficaro sob a autoridade direta do Representante Especial. O artigo 13 tambm determina que a Comisso proporcionar diretrizes para o treinamento do pessoal civil e militar dos contingentes nacionais de pronto emprego, nos nveis ttico e operacional, sendo a capacitao em Direito Internacional Humanitrio e Direitos Humanos parte integral de tal treinamento. Com vistas ao que precede, a Comisso deve acelerar o desenvolvimento e circulao de Procedimentos Operacionais para apoiar a padronizao de doutrinas de treinamento,
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manuais e programas para centros de excelncia nacionais e regionais, assim como coordenar os cursos de treinamento da Fora Africana de Pronto Emprego, exerccios de comando e estado-maior e de campo. Em colaborao com as Naes Unidas, a Comisso deve realizar avaliaes peridicas das capacidades africanas no tocante a misses de apoio paz. Adicionalmente, a Comisso, em consulta com o Secretariado da ONU, deve promover a coordenao de iniciativas externas em apoio dotao da Fora Africana de Pronto Emprego de capacidades no que tange a treinamento, logstica, equipamento, comunicaes e meios financeiros. Finalmente, o artigo atribui aos Estados-Membros, na qualidade de pases contribuintes de tropas, quando de solicitao da Comisso, aps autorizao do Conselho ou da Assembleia, a responsabilidade de liberar imediatamente os contingentes nacionais de pronto emprego, com o equipamento necessrio, para as operaes previstas sob o artigo 9(3) do Protocolo (curiosamente, esse artigo 9(3) no existe, parecendo ter sido mantida por deslize referncia a texto constante do projeto de Protocolo, descartado quando de sua adoo). Os Estados-Membros devem adicionalmente comprometer-se a colocar disposio da Unio Africana todas as formas de assistncia e apoio necessrias para a promoo e manuteno da paz, segurana e estabilidade no continente, inclusive direitos de passagem atravs de seus territrios. 8.3 O Arcabouo Poltico A Comisso da Unio Africana elaborou documento intitulado Arcabouo Poltico para o Estabelecimento da Fora Africana de Pronto Emprego e o Comit de Estado Maior Militar (Policy Framework for the Establishment of the African Standby Force and the Military Staff Committee) com vistas a orientar o processo de formao da ASF, revisto pelas Comunidades Econmicas Regionais e outros parceiros africanos e externos, em abril de 2003, e por grupo de peritos governamentais, no ms seguinte, em reunies realizadas em Adis Abeba. O Arcabouo foi a seguir debatido, tambm em Adis Abeba, nas Terceira e Quarta Reunies dos Chefes de Estado-Maior da Defesa Africanos, em maio de 2003 e janeiro de 2004, e na Primeira Reunio dos Ministros de Defesa e Segurana dos Estados-Membros da Unio Africana, em janeiro de 2004, sendo
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finalmente aprovado pela Terceira Sesso Ordinria da Assembleia de Chefes de Estado e de Governo, que teve lugar na capital etope em julho de 2004156. Naquela ocasio, a Assembleia lanou apelo comunidade internacional, em particular as Naes Unidas, Unio Europeia e G-8, bem como parceiros bilaterais, no sentido de proporcionar o apoio necessrio para a criao da Fora. O Arcabouo estabelece, a ttulo de orientao, a seguinte estrutura para as cinco brigadas regionais: 1 quartel-general de brigada, com 85 homens e 15 veculos de transporte; 4 batalhes de infantaria, com um total de 3.000 homens e 280 veculos de transporte; 1 unidade de helicpteros, com 80 homens, 10 veculos de transporte e 4 helicpteros; 1 companhia de reconhecimento, com 150 homens, 15 veculos blindados e 13 veculos de reconhecimento leves; 1 companhia de apoio ao quartel-general, com 65 homens e 16 veculos de transporte; 1 unidade de polcia militar, com 48 homens e 17 veculos de transporte; 1 unidade leve de comunicaes, com 135 homens e 47 veculos de transporte; 1 unidade de engenharia de campo, com 505 homens e 65 veculos de transporte; 1 unidade logstica multifuncional, com 190 homens e 40 veculos de transporte; e 1 hospital de nvel 2, com 35 homens e 10 veculos de transporte. Em seu conjunto, a brigada padronizada contaria com 4.293 homens, 500 veculos de transporte, 15 veculos blindados, 13 veculos de reconhecimento leves e quatro helicpteros157. A esse total seria acrescentado grupo de observadores militares, com at 120 integrantes,
156 AFRICAN UNION. Decision on the African Standby Force (ASF) and the Military Staff Committee (MSC). Documento Assembly/AU/Dec.35(III), 8 de julho de 2004. 157 CILLIERS, Jakkie. The African Standby Force: An Update on Progress p. 3. Pretria, Institute for Security Studies, ISS Paper 160, maro de 2008.

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e grupo de apoio civil, atuando em funes de apoio administrativo, logstico e financeiro misso. Foram concebidos seis cenrios de atuao para a Fora Africana de Pronto Emprego, em nvel crescente de complexidade: Cenrio 1 Assessoria militar da Unio Africana ou organizao regional africana a uma misso poltica, com desdobramento dentro de 30 dias aps a outorga de mandato pelo Conselho de Paz e Segurana; Cenrio 2 Misso de observao da UA ou regional atuando em conjunto com misso das Naes Unidas, com desdobramento dentro de 30 dias; Cenrio 3 Misso de observao da UA ou regional isolada, com desdobramento dentro de 30 dias; Cenrio 4 Fora de manuteno da paz da UA ou regional para misses estabelecidas nos termos do Captulo VI da Carta das Naes Unidas e de posicionamento preventivo, bem como de consolidao da paz, com desdobramento dentro de 30 dias; Cenrio 5 Fora de manuteno da paz da UA para misses multidimensionais complexas, inclusive aquelas envolvendo elementos refratrios a acordo (spoilers) de baixo nvel, com desdobramento do componente militar dentro de 30 dias e do restante da fora dentro de 90 dias; Cenrio 6 Interveno da UA, por exemplo em situaes de genocdio em que a comunidade internacional no aja prontamente, com o desdobramento de fora militar robusta dentro de 14 dias158. Cabe frisar que uma misso do Cenrio 6, ao menos em seus estgios iniciais, no constitui uma operao de paz e possivelmente requeriria o emprego de unidades militares de escalo superior ao de brigada, equipadas com meios blicos no previstos para a Fora Africana de Pronto Emprego, como artilharia, tanques e aeronaves de ataque. Adicionalmente s brigadas regionais, caberia Unio Africana manter centralmente lista de 300 a 500 observadores militares individuais, nmero suficiente para estabelecer duas misses do Cenrio 3, capazes de ser desdobrados em 14 dias. De forma a permitir o estabelecimento dos componentes policiais de at duas misses do
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CILLIERS e MALAN, op. cit., p. 3.

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Cenrio 5 simultneas, a Unio tambm deveria contar com lista de ao menos 240 policiais individuais, disponveis dentro de 14 dias, e duas unidades formadas de polcia, em nvel de companhia (120 a 140 homens), capazes de entrar em operaes dentro de 90 dias. A UA deveria ademais criar listas de peritos civis para prestar apoio administrativo a misses, assim como nas reas de Direitos Humanos, assistncia humanitria, governana, desarmamento, desmobilizao e reintegrao e reconstruo ps-conflito159. Conforme inicialmente planejado, a operacionalizao da Fora ocorreria em duas fases: Fase 1 (at 30 de junho de 2005) A Comisso da Unio Africana criaria, no mbito da Diviso de Apoio a Operaes de Paz, um ncleo de planejamento (Planning Element PLANELM) capaz de gerenciar misses dos Cenrios 1 e 2, enquanto as cinco regies disponibilizariam meios militares at o nvel de brigada, suficientes para executar as misses previstas at o Cenrio 4. Fase 2 (de primeiro de julho de 2005 at 30 de junho de 2010) At a data final a UA deveria ser capaz de gerir operaes de manuteno da paz complexas, enquanto as cinco regies deveriam poder desdobrar quartis-generais para misses do Cenrio 4, envolvendo foras de paz da Unio ou regionais160. De forma a estebelecer a capacidade de gesto estratgica necessria para levar adiante o projeto da Fora Africana de Pronto Emprego, previa-se que o ncleo de planejamento no nvel da Comisso contaria eventualmente com quinze pessoas e seria secundado por ncleos em cada uma das brigadas regionais, que comeariam com cinco integrantes e se expandiriam gradualmente at igualar em pessoal o PLANELM central. Esses ncleos se ocupariam do planejamento, preparao e treinamento da Fora, inclusive a verificao do estado de prontido das unidades componentes. Exercendo suas funes em tempo integral, deveriam contar sempre com seu complemento pleno, ao contrrio dos quartis-generais de brigada, que seriam normalmente lotados apenas parcialmente, com os cargos vagos sendo preenchidos quando de sua
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AFRICAN UNION, Policy Framework for the Establishment pp. 18, 21. CILLIERS e MALAN, op. cit., p. 3.

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ativao. Na medida do possvel, para facilitar o comando, controle e comunicaes, os PLANELMs regionais deveriam ser sediados no mesmo local que os quartis-generais das brigadas161. De acordo com o Arcabouo, as misses desdobradas para os Cenrios de 1 a 3 deveriam ser autossustentveis por at 30 dias e as para os Cenrios de 4 a 6 por at 90 dias. Passado esse perodo, as Naes Unidas ou a Unio Africana deveriam responsabilizar-se pela sustentao das misses ou, no sendo isso possvel, passar a reembolsar os pases contribuintes de tropas de forma a habilit-los a prover as necessidades de seus contingentes162. Os cronogramas de desdobramento contemplados no Arcabouo so bastante ambiciosos. Em reunio em janeiro de 2004, os Chefes de Estado Maior da Defesa Africanos observaram que a capacidade de efetuar desdobramento em 14 dias, como exigiria o Cenrio 6, requer a realizao regular de exerccios conjuntos de campo por todas as unidades envolvidas, um quartel-general de brigada j dotado de todo seu pessoal e operacional quando da tomada de deciso de realizar a misso e um sistema logstico plenamente estocado, capaz de sustentar toda a brigada. Tais requisitos provavelmente s poderiam ser cumpridos por um Estado-Membro da Unio Africana dotado de aparato militar de peso e no por uma fora multinacional. Para que o desdobramento em 30 dias seja vivel, concluiram os Chefes de Estado-Maior que seria no mnimo necessrio a realizao regular de exerccios de posto de comando (command post exercises CPXs), para assegurar o nvel de treinamento coletivo requerido, e contar com um ncleo de quartel-general de brigada em funcionamento, assim como sistema logstico nas mesmas condies que na hiptese anterior. Em prazo de 90 dias, seria possvel organizar treinamento preparatrio e estabelecer quartel-general e estoques logsticos, desde que existisse um pequeno ncleo para gerir o sistema de prontido e padronizar procedimentos e doutrina. Alm dessas necessidades em termos de organizao, treinamento, equipamento e suprimentos para o cumprimento dos referidos cronogramas, o desdobramento de componentes da Fora Africana de
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CILLIERS e MALAN, op. cit., p. 3. CILLIERS e MALAN, op. cit., p. 4.

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Pronto Emprego para as reas de misso pressupe ainda a disponibilidade de meios de transporte estratgico, seja por via area ou martima 163. 8.4 Evoluo do processo de estabelecimento da Fora Africana de Pronto Emprego A Unio Africana adotou, em maro de 2005, o Mapa para a Operacionalizao da Fora Africana de Pronto Emprego (Roadmap for the Operationalization of the African Standby Force), com vistas a esclarecer os passos concretos a serem tomados para cumprir as metas estabelecidas para a Fase 1 do estabelecimento da Fora, ento prorrogada at 30 de junho de 2006. Em 2006 e 2007, a Diviso de Apoio a Operaes de Paz, em colaborao com as Comunidades Econmicas / Mecanismos Regionais, conduziu uma srie de seminrios que resultaram na finalizao de diretrizes sobre doutrina, logstica, treinamento e avaliao, sistemas de comando, controle, comunicaes e informao (command, control, communications and information systems C3IS), e procedimentos operacionais padronizados (standard operational procedures SOPs). As diretrizes foram formalmente adotadas pela Segunda Reunio dos Ministros de Defesa e Segurana dos Estados-Membros da Unio Africana, realizada em Adis Abeba, em maro de 2008. Tal trabalho era essencial para viabilizar a atuao conjunta de foras militares provenientes de vrios pases, que para tanto necessitam ter recebido treinamento adequado e, para agirem de forma coerente, contar com doutrina e procedimentos operacionais comuns. A Fora Africana de Pronto Emprego tampouco poderia ser acionada sem que antes fossem definidos seus aspectos logsticos e de C3IS, geridos estrategicamente no nvel da UA. Os Estados-Membros so responsveis pelo treinamento bsico das unidades por eles alocadas s foras regionais, guiados por padres baseados nos Mdulos Estandartizados de Treinamento das Naes Unidas (UN Standardized Training Modules STM), adaptados conforme diretrizes da Unio Africana. A noo de segurana multidimensional exige que as foras de manuteno da paz sejam no s capazes de combater, mas que tenham recebido treinamento em temas
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CILLIERS e MALAN, op. cit., p. 5.

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como HIV/Aids, questes de gnero, direitos da criana, coordenao civil-militar e respeito pelos Direitos Humanos e legislao humanitria internacional164. A Unio Africana e as Comunidades Econmicas / Mecanismos Regionais tm a incumbncia de supervisionar o treinamento conduzido pelos Estados-Membros; coordenar e harmonizar os esforos na rea de treinamento, inclusive mediante a organizao de exerccios envolvendo diferentes Estados ou Regies; e, mediante rede de centros de excelncia, proporcionar treinamento especializado ao pessoal militar destinado a exercer funes de comando e estado-maior em eventuais misses, bem como membros dos componentes civil e policial e observadores militares165. Os exerccios acima referidos podem realizar-se em trs nveis, em grau ascendente de complexidade e custo. Os exerccios de nvel I so denominados exerccios na carta (map exercises MAPEX) e consistem no estudo de situaes militares mediante a utilizao de cartas geogrficas e outros instrumentos de modelagem de terreno. Os exerccios de nvel II intitulam-se exerccios de posto de comando (command post exercises CPX) e consistem no uso, por um comandante militar e seu estado-maior, de comunicaes e foras simuladas para a resoluo de problemas no mbito de cenrio imaginrio. J os exerccios de nvel III, chamados exerccios de treinamento no campo (field training exercises FTX), implicam a efetiva participao de tropas reais. Com vistas a orientar e coordenar as atividades de treinamento das vrias brigadas da Fora Africana de Pronto Emprego, foi realizado em Adis Abeba, em outubro de 2007, Seminrio sobre a Implementao do Treinamento da Fora. Foi ento elaborado Plano de Treinamento para o perodo 2007-2010, que delineava as atividades necessrias para assegurar a adequada preparao da ASF. Entre outros aspectos, o Plano previa a realizao de exerccios regionais de nvel I a III, culminando, no primeiro semestre de 2010, em exerccio de nvel II de mbito continental, denominado Amani Africa (Paz frica, em idioma suali), que serviria para validar a concluso do processo de treinamento. Determinou-se que
KENT e MALAN, op. cit., p. 77. AFRICAN UNION. African Standby Force Training Policy, pp. 4-5. Adis Abeba, novembro de 2006.
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o exerccio seria organizado conjuntamente pela Unio Africana e a Unio Europeia, utilizando como instrumento o mecanismo EUROCAMP, que ser abordado no Captulo 10. Subsequentemente, foram realizados o Segundo e o Terceiro Seminrios sobre a Implementao do Treinamento da ASF, respectivamente em Adis Abeba, em dezembro de 2008, e em Nairobi, em fevereiro de 2010, voltados para avaliar os progressos alcanados na execuo do Plano e adotar as correes de rumo necessrias. Reunio consultiva entre a Comisso da Unio Africana e as Comunidades Econmicas / Mecanismos Regionais, realizada em Adis Abeba, em julho de 2008, adotou segunda edio do Mapa (Roadmap II), referendado pela Terceira Reunio dos Ministros de Defesa e Segurana da UA, em maio do ano seguinte. O Mapa II assinalava que, embora tivessem sido em termos gerais alcanados os objetivos da Fase 1, havia ainda a necessidade de elaborar polticas para temas como aspectos jurdicos, financeiros, de sade e a dimenso civil da Fora Africana de Pronto Emprego, bem como continuar aprimorando as polticas j existentes. Traava programa de atividades, extendendo-se at o final de 2010, que culminava no referido exerccio continental. A Conferncia Inicial do Exerccio Amani Africa, voltada para sua apresentao e a captao de contribuies por parte de parceiros, teve lugar na capital etope, em novembro de 2008. Com a bem sucedida realizao do Exerccio, em outubro de 2010, poder-se-ia concluir que a Fora Africana de Pronto Emprego encontra-se atualmente em condies de iniciar operaes. 8.5 Dimenses civil e policial da Fora Africana de Pronto Emprego O foco dos esforos para o estabelecimento da Fora Africana de Pronto Emprego, durante a Fase 1, centrou-se em seus aspectos militares. Decidiu-se, poca, que embora os componentes civil e policial da Fora fossem parte importante do conjunto, seu desenvolvimento podia ser postergado. Considerou-se que as funes civis e policiais poderiam ser supridas, caso necessrio, pelos rgos do Sistema das Naes Unidas atuantes nas reas humanitria, de desenvolvimento e Direitos Humanos, que poderiam atuar em
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conjunto com a ASF, sem a necessidade de mandato do Conselho de Segurana166. medida em que foram sendo atingidos os objetivos da Fase 1, registrou-se tomada de conscincia entre os planejadores da Unio Africana e das Regies e os Estados-Membros quanto necessidade de rever a excessiva militarizao da Fora Africana de Pronto Emprego, outorgando maior peso ao desenvolvimento de seus componentes civil e policial, de forma a resgatar o carter multidimensional do projeto. Tambm se deram conta da convenincia de melhor esclarecer os aspectos relativos direo superior de misses da Fora. Os Ministros de Defesa e Segurana da Unio Africana, em sua Segunda Reunio, decidiram estabelecer grupo de trabalho de peritos para, entre outros assuntos, analisar a adoo de terminologia mais adequada para designar mecanismos multidimensionais e multifuncionais, uma vez que Fora de Pronto Emprego e Brigada de Pronto Emprego tm conotaes exclusivamente militares. Quando de sua Terceira Reunio, os Ministros resolveram manter a denominao Fora Africana de Pronto Emprego, no nvel continental, passando as brigadas, no entanto, a denominar-se foras regionais de pronto emprego, de maneira a instituir nomenclatura comum em todos os nveis. Cabe ao PLANELM da Unio Africana a responsabilidade pelo planejamento integrado de misses da Fora Africana de Pronto Emprego, em consulta com todos os potenciais interessados. Assim sendo, ao ser contemplada misso, o PLANELM dever to logo possvel estabelecer Fora Tarefa Integrada de Planejamento, com representantes do Departamento de Paz e Segurana e outros Departamentos da Comisso da Unio Africana, pases contribuintes de tropas e polcia e Comunidades Econmicas / Mecanismos Regionais, bem como Foro de Consultas sobre Planejamento, para coordenao com atores externos UA, como membros relevantes do Sistema das Naes Unidas e outras organizaes internacionais e regionais, parceiros bilaterais e, quando apropriado, as partes no conflito. Ao ser confirmada a misso, seu mandato deve contemplar a criao, dentro do PLANELM, de Fora-Tarefa da Misso,
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AFRICAN UNION. Policy Framework for the Civilian Dimension of the African Standby Force, p. 5. Documento submetido Segunda Sesso Ordinria da Reunio de Ministros de Defesa e Segurana dos Estados Membros da Unio Africana, Adis Abeba, 28 de maro de 2008.

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absorvendo todas as funes de planejamento, monitoramento e apoio no nvel da Comisso167. A estrutura de liderana precisa de cada misso depender do mandato que a estabelece, mas tipicamente dever consistir de um Representante Especial do Presidente da Comisso da Unio Africana, como seu responsvel mximo, secundado por um ou mais Representantes Especiais Adjuntos, supervisionando o componente civil; um Comandante da Fora, liderando o componente militar; um Comissrio de Polcia, chefiando o componente policial; e um Chefe do Apoio Misso, coordenando o conjunto das atividades administrativas, financeiras e logsticas168. A doutrina prev que a outorga de mandato pelo Conselho seja precedida de misso de avaliao tcnica no terreno e o desenvolvimento de conceito de operaes. Aprovado o mandato, o Presidente da Comisso emitir diretiva e determinar as regras de combate (rules of engagement), sob cuja base a Diviso de Operaes de Apoio Paz desenvolver o plano integrado de misso. A PSOD transferir ao Representante Especial do Presidente da Comisso a responsabilidade pelo detalhamento e execuo do plano, quando da entrada em atividade do comando da misso169. De forma a assegurar adequada colaborao entre os componentes militar, policial e civil, prev-se que o Representante Especial deve ser assessorado por vrios rgos integrados, lotados com pessoal cedido pelos trs componentes: um Centro de Operaes da Misso (Mission Operations Center), acompanhando em regime de 24 horas as atividades da Misso e funcionando como centro de comunicaes e ncleo de gerenciamento de crises; uma Clula de Anlise da Misso (Mission Analysis Cell), coletando e analisando informaes provenientes de todos os componentes e produzindo relatrios factuais e analticos; uma Clula de Planejamento e Avaliao da Misso (Mission Planning and Evaluation Cell), ocupando-se da elaborao de planos de longo prazo e a avaliao de seu cumprimento. Caso a rea da Misso seja to grande

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Idem, pp. 7-8. Idem, p. 3. CILLIERS e MALAN, op. cit., pp. 8-9.

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que torne necessria a criao de setores subordinados, estruturas setoriais integradas semelhantes s descritas devem tambm ser estabelecidas170. Enquanto os componentes militar e policial de uma Misso da Fora Africana de Pronto Emprego devero ser relativamente padronizados, a composio do componente civil tender a ter carter marcadamente ad hoc, adaptando-se s caractersticas de cada caso concreto. A Unio Africana procurou antes identificar as funes a serem executadas por esse componente. Conforme o escopo e o mandato da Misso, vrias funes podero ser acumuladas por uma s pessoa ou, alternativamente, uma funo poder ser executada por um nmero de pessoas, organizadas em vrias unidades. Misses multidimensionais da Fora Africana de Pronto Emprego devero incluir, no mnimo, as seguintes funes civis: assuntos polticos, comunicao social, planejamento e coordenao, Direitos Humanos, ligao com entidades humanitrias, assessoria jurdica, conduta e disciplina, proteo criana e questes de gnero. Ademais, particularmente se o mandato abarcar aspectos de reconstruo psconflito, podero tambm incluir funes de reestabelecimento da ordem jurdica (rule of law), questes eleitorais, desarmamento, desmobilizao e reintegrao, ligao com autoridades locais e a sociedade civil e reforma do setor de segurana. Todas as operaes da Fora necessitaro ainda contar com elemento civil de apoio misso, incumbido das funes de gerncia de recursos humanos, gerncia financeira, logstica, compras (procurement), engenharia civil, servios de informao geogrfica, tecnologia da informao e comunicaes, transportes, monitoramento e inspeo de equipamentos aportados por pases contribuintes de tropas / polcia (contingent owned equipment), segurana e servios de treinamento integrado para os componentes militar, policial e civil171. Cada fora regional deve adquirir a capacidade de desdobrar aproximadamente 60 especialistas civis, contando, para tanto, com lista de cerca de 300 candidatos. O desdobramento seria normalmente realizado por etapas, comeando com aqueles especialistas, em nmero de quinze a vinte, essenciais entrada em operao de uma misso multidimensional. De forma a gerenciar o desenvolvimento do componente civil da Fora Africana de Pronto Emprego, prev-se agregar um mnimo de quatro
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AFRICAN UNION, Policy Framework for the Civilian pp. 9-10. AFRICAN UNION, Policy Framework for the Civilian p. 12.

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membros civis aos PLANELMs da Unio Africana e das regies. Prev-se tambm que o pessoal civil da Fora receba treinamento antes de partir em misso, sendo necessrio adotar poltica e padres para esse treinamento. O pessoal civil para misses da ASF deve ser recrutado mediante uma combinao do remanejamento de funcionrios da UA e das Comunidades Econmicas / Mecanismos Regionais, a cesso de pessoal pelos Estados-Membros e a contratao direta172. O primeiro desdobramento de policiais sob mandato conferido por uma organizao pan-africana somente ocorreu em 2004, com a Misso da Unio Africana no Sudo, cujo componente policial chegou a contar com 1.336 homens. A experincia da AMIS ilustrou a importncia da dimenso policial nas operaes de paz multidimensionais contemporneas e levou ao reconhecimento de que, embora os componentes policial e militar de tais operaes tenham frequentemente objetivos semelhantes, o estabelecimento e manuteno da segurana e estabilidade, os respectivos papis e funes so fundamentalmente diferentes173. As atividades do componente policial de uma misso da Fora Africana de Pronto Emprego podero variar conforme o mandato, mas devem enquadrar-se em trs categorias: observao e monitoramento das foras policiais locais, de forma a assegurar que as mesmas exeram suas funes de forma consistente com padres internacionalmente aceitos; treinamento das foras policiais locais, possivelmente incluindo seu recrutamento; e funes executivas, caso as foras policiais locais no existam ou sejam julgadas inadequadas, com o exerccio de poderes de busca e apreenso, investigao e priso174. De forma a assegurar Unio Africana assessoria adequada no que tange aos aspectos policiais de misses multidimensionais de paz, prev-se a criao de cargo de Comissrio de Polcia no mbito da estrutura da Diviso de Operaes de Apoio Paz e a incluso de nmero adequado de oficiais de polcia no PLANELM da UA175. Tambm se contempla considervel expanso do nmero de policiais mantidos em regime de prontido, tendo a Terceira Reunio dos Ministros de Defesa e Segurana instado a Comisso a rever esse regime, de forma a passar a contar com lista
172 AFRICAN UNION. Report of the African Union African Standby Force Staffing, Training and Rostering Workshop 10-12 July 2008: Kampala, Uganda, pp. 7-8, 19-20, 25-28. 173 AFRICAN UNION, Policy Framework for the Civilian p. 17. 174 Idem, pp. 17-18. 175 Idem, p. 22.

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de 720 policiais individuais e seis unidades formadas de polcia em nvel de companhia para cada Comunidade Econmica / Mecanismo Regional. 8.6 Progressos no nvel regional Conforme mencionado no Captulo 4, foi assinado em Adis Abeba, em janeiro de 2008, Memorando de Entendimento sobre Cooperao em Paz e Segurana entre a Unio Africana e as Comunidades Econmicas / Mecanismos Regionais que, entre outros aspectos, compromete as partes a trabalharem em conjunto com vistas plena operacionalizao da Fora Africana de Pronto Emprego e estabelece as modalidades de interao entre a Unio e os demais signatrios no que tange ao emprego da Fora. A composio nacional das cinco foras regionais apresentada na tabela seguinte. Cabe notar que nem todos os pases indicados tm participado ativamente no processo de formao da Fora Africana de Pronto Emprego. Por outro lado, Angola alocou unidades militares para integrarem tanto a fora do Sul quanto a do Centro. Tabela 8.1 Composio regional da Fora Africana de Pronto Emprego

Fonte: AL GHALI, Zinurine Abiodou e MBAYE, Mamadou. The African Standby Force and Regional Standby Brigades p. 35. Conflict Trends, Durban, frica do Sul, no. 2008/3

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O problema da diviso regional da frica tambm se manifestou no processo da constituio da Fora. Trs das foras regionais previstas puderam ser enquadradas sem grandes problemas por Comunidades Econmicas Regionais: a do Oeste pela ECOWAS, a do Centro pela ECCAS e a do Sul pela SADC. No caso das foras do Norte e do Leste, no entanto, dada a dificuldade em adequar a composio nacional prevista s Comunidades existentes (em princpio, a UMA e a IGAD), tornou-se necessria a criao de Mecanismos Regionais especficos, respectivamente a Capacidade Regional Norte-Africana (Northern Africa Regional Capability NARC) e o Mecanismo de Coordenao da Brigada de Pronto Emprego da frica do Leste (Eastern Africa Standby Brigade Coordination Mechanism EASBRICOM). A Fora de Pronto Emprego da ECOWAS (ECOWAS Standby Force ESF) ser composta por cinco mil soldados, integrando unidades pr-determinadas, prontos a desdobrar-se dentro de 90 dias. Existir adicionalmente a fora-tarefa da ESF, composta por cerca de 2.700 militares, em regime de prontido de 30 dias, baseada em contribuio da Nigria, na qualidade de pas lder. O PLANELM regional encontra-se em funcionamento, em Abuja, e decidiu-se a criao de base logstica no Aeroporto de Hastings, perto de Freetown. Como centros de excelncia para treinamento nos nveis estratgico, operacional e ttico, foram respectivamente escolhidos o National War College da Nigria, em Abuja; o Centro de Treinamento de Manuteno Internacional da Paz Kofi Annan, em Acra; e a Escola de Manuteno da Paz Alioune Blondin Beye, em Bamako176. A fora regional da regio Sul (SADC Standby Brigade SADCBRIG), foi oficialmente inaugurada em agosto de 2007. A SADC dispe de um centro de excelncia para treinamento em operaes de paz, o Regional Peacekeeping Training Centre, sediado em Harare. O PLANELM foi estabelecido em Gaborone, onde tambm ficaro situados o quartel-general da fora e a base logstica regional. A constituio do EASBRICOM foi decidida em janeiro de 2007, sendo a fora regional do Leste da frica denominada Eastern Africa Standby Force EASF. O EASBRICOM e o PLANELM regional situam-se em Nairobi, enquanto o quartel-general da fora est localizado em Adis Abeba, onde tambm ficar a base logstica. A localizao e a diviso de
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CILLIERS, The African Standby Force pp. 13-14.

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atribuies entre centros de excelncia est por ser determinada, tendo Djibuti, Etipia, Qunia, Ruanda, Sudo e Uganda se oferecido para sedi-los. A ECCAS determinou criar a Force Multinationale de lAfrique Centrale FOMAC. O PLANELM e o quartel-general da FOMAC foram ambos estabelecidos em Librville. O Cours Superier Inter-armes de Dfense em Iaund, a cole dtat-Major em Librville e a Escola de Formao de Oficiais das Foras Armadas em Luanda foram designados como centros de excelncia para treinamento, respectivamente, nos nveis estratgico, operacional e ttico. A fora centro-africana dever contar com bases logsticas em Duala e Iaund. Concretamente, todavia, a implementao da fora est ainda dando seus primeiros passos. A NARC , de todas as foras regionais, a que est mais distante de atingir capacidade operacional, o que, segundo uma estimativa, poder ainda demandar de seis a dez anos177. Os pases participantes decidiram estabelecer o quartel-general da fora em Trpoli e seu PLANELM no Cairo, tendo o Egito tambm oferecido a Cairo Peacekeeping Training School como centro regional de treinamento. Em maio de 2010, o Secretrio Executivo da NARC assinou, em Adis Abeba, o Memorando de Entendimento sobre cooperao na rea de paz e segurana entre a Unio Africana, Comunidades Econmicas Regionais e Mecanismos Regionais. 8.7 Lacunas no desenvolvimento da Fora Africana de Pronto Emprego Em que pesem os avanos alcanados, a Fora Africana de Pronto Emprego ainda ter que superar vrios obstculos para lograr a capacidade de ao autnoma almejada por seus idealizadores. A criao de infraestrutura de apoio logstico Fora Africana de Pronto Emprego tem sido uma preocupao central desde o incio do projeto, mas a concretizao dessa infraestrutura tem se revelado problemtica. O conceito logstico original da Fora, referendado nas sucessivas reunies dos Ministros de Defesa e Segurana dos Estados-Membros da Unio Africana, previa a constituio de uma base logstica
DAMIDEZ, Nima e SRENSEN, Karl. To Have and Have Not: A Study on the North African Regional Capability, p. 37. Estocolmo, Swedish Defence Research Agency, outubro de 2009.
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continental e cinco bases regionais. A ttulo comparativo, cabe apontar que as Naes Unidas mantm uma nica base logstica, em Brindisi, na Itlia, para suprir suas operaes de paz no mundo inteiro. Permanece por definir quais equipamentos e suprimentos seriam estocados centralmente ou regionalmente, ou alternativamente fornecidos mediante contrato por empresas privadas ou cedidos por parceiros internacionais, conforme acordos previamente estabelecidos. Mais fundamentalmente, tampouco h definio sobre como obter os recursos necessrios para empreitada de tal vulto. Por outro lado, a questo da localizao das bases se reveste de sensibilidade poltica. A Terceira Reunio dos Ministros de Defesa e Segurana resolveu postergar deciso quanto sede da base continental, conferindo antes prioridade ao estabelecimento das bases regionais. Os custos para a constituio de estoques logsticos, entretanto, representam apenas parcela do problema do nus financeiro da Fora Africana de Pronto Emprego. Conforme visto no Captulo 5, as despesas com misses de paz ultrapassam largamente as possibilidades oramentrias da Unio Africana e as operaes j realizadas pela Unio ou organizaes regionais africanas no teriam sido viveis sem as contribuies extraordinrias de alguns poucos pases africanos e principalmente as doaes de parceiros internacionais. Apesar dos esforos para capitalizar o Fundo de Paz, no h perspectivas a curto prazo de que o mesmo baste para cobrir as eventuais necessidades. O artigo 21 (5) do Protocolo Relativo ao Estabelecimento do Conselho de Paz e Segurana prev a possibilidade de que os custos com misses de paz sejam alocados aos Estados-Membros da Unio Africana, com base na escala de contribuies ao oramento regular, mas dada as dificuldade de razavel nmero de pases em pagar suas contribuies em dia, de se prever grande relutncia em recorrer a esse dispositivo. Nessas circunstncias, razovel supor que as operaes da Fora Africana de Pronto Emprego dependero, por tempo indefinido, de apoio da comunidade internacional, tema do Captulo 10. O Arcabouo Poltico contemplava a possibilidade da criao de brigada de emprego imediato, com capacidade de desdobramento em 30 dias, composta por unidades oriundas de todas as Regies, apoiadas pelos meios logsticos necessrios, sob o controle direto da Unio
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Africana178. A proposta, contudo, no avanou, diante dos custos que envolveria a manuteno de tal contingente em constante estado de alerta, bem como resistncias dos Estados-Membros expanso dos poderes da Comisso. Em julho de 2007, realizou-se em Adis Abeba reunio de peritos, com vistas a elaborar proposta para o desenvolvimento de capacidade de desdobramento rpido (rapid deployment capability) para a Fora Africana de Pronto Emprego. Essa capacidade necessria para o cumprimento do cronograma previsto no Cenrio 6 e para permitir o pronto incio de presena no terreno nos Cenrios 4 e 5, a estabilizao de situaes de tenso e a prestao de assistncia humanitria em casos de desastre ou catstrofe natural. Em tais circunstncias, vital a presena de foras militares para assegurar pontos de entrada, separar beligerantes, guardar instalaes chave, proteger a populao civil e assistir no retorno ao Estado de Direito e na distribuio de auxlio humanitrio. O seminrio terminou de forma inconclusiva. Houve acordo em que a meta seria o desdobramento em 14 dias de fora de aproximadamente 1.000 homens, com ncleo em um batalho de infantaria leve, reforado por componentes de unidades de reconhecimento, infantaria mecanizada, apoio areo, engenharia, logstica, sade e polcia militar, bem como pequena equipe de civis e policiais. Em segunda fase, dentro de outros 14 dias, o contingente seria elevado para 2.500 homens, com dois batalhes de infantaria leve e um de infantaria mecanizada. Em terceira fase, com a chegada de misso regular da Fora Africana de Pronto Emprego, a capacidade de desdobramento rpido se incorporaria a ela ou seria retirada e retornaria posio de reserva. A Comisso da Unio Africana advogou no seminrio a constituio de fora em estado de prontido, sediada em base permanente, sob seu controle direto. A maioria dos peritos, argumentando em sentido contrrio, considerou que isso contrariaria o carter descentralizado com que a Fora Africana de Pronto Emprego foi concebida, devendo a capacidade de desdobramento rpido ser criada como parte ou adicionalmente s foras regionais. Alternativamente, a Unio poderia estabelecer arranjos com potenciais pases lderes (lead nations) com vistas realizao de operaes do Cenrio 6.
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Os Ministros de Defesa e Segurana da Unio Africana, em sua Segunda Reunio, recomendaram que a capacidade de desdobramento rpido fosse parte das foras regionais, com o restante das foras atuando em seguimento aos contingentes pioneiros. V-se, assim, que o processo de desenvolvimento de capacidade de desdobramento rpido para a Fora Africana de Pronto Emprego encontra-se ainda em seus primrdios e, dado que ocorrer no nvel das Comunidades Econmicas Regionais / Mecanismos Regionais, tende a evoluir de forma desigual. Finalmente, o desdobramento da Fora Africana de Pronto Emprego, assim como seu subsequente abastecimento e, no caso de misses prolongadas, a rotao de seus contingentes, exige capacidade de deslocamento estratgico. Dadas as dimenses do continente africano e sua precria infraestrutura rodoferroviria, isso implica a disponibilidade de meios de transporte areo e/ou martimo ou fluvial. Na medida em que o fator tempo no seja crtico, o transporte por via aqutica, onde vivel, tende a ser mais econmico, particularmente no que tange a cargas de grande volume e peso. Estudos sobre como dotar a Fora Africana de Pronto Emprego de capacidade de deslocamento estratgico encontram-se em curso. Ocorre, porm, que a disponibilidade de aeronaves e embarcaes de transporte por parte das Foras Armadas africanas de modo geral extremamente limitada. Restaria o recurso terceirizao, oneroso e potencialmente sujeito a demoras, ou assistncia de parceiros internacionais, criando novo nexo de dependncia. Em resumo, enquanto as foras regionais do Oeste, Sul e Leste, ainda que com algum atraso com relao aos cronogramas propostos, tm feito significativos progressos, as do Centro e Norte encontram-se ainda em fase incipiente de desenvolvimento. Na atualidade, a Fora Africana de Pronto Emprego deve ser capaz de incumbir-se de misses dos cenrios 1 a 4, ainda que enfrentando algumas dificuldades, enquanto uma misso do cenrio 5 representaria substancial desafio. A capacidade de executar misses do cenrio 6, sem a delegao de poderes a um pas lder, est provavelmente alm do que pode ser alcanado no futuro previsvel179. tambm razovel supor que a Fora continuar dependente do auxlio da
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KINZEL, Wolf. The African Standby Force of the African Union: Ambitious Plans, Wide Regional Disparities: An Intermediate Appraisal, p. 23. Berlim, German Institute for International and Security Affairs, Research Paper 8, novembro de 2008.

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comunidade internacional nas reas de finanas, logstica e deslocamento estratgico por perodo considervel. A Fora Africana de Pronto Emprego, quando plenamente operacional, dever contar em seu conjunto com tropas da ordem de 25 mil homens, alm de civis e policiais. Embora esse contingente seja considervel, cabe recordar que algumas misses de paz na frica j se aproximaram desse nmero, como a Misso Hbrida das Naes Unidas e Unio Africana no Darfur, cujo pessoal autorizado de 19.555 militares e 6.432 policiais180. Assim, uma nica operao de grande escala poderia comprometer praticamente a totalidade da Fora, deixando-a sem reservas para fazer face a outras crises que viessem a ocorrer simultaneamente. Diante do que precede, conclui-se que, mesmo que o projeto da Fora Africana de Pronto Emprego venha a se revelar bem-sucedido, as Naes Unidas devem continuar tendo papel primordial na manuteno da paz no continente africano. Cabe ressaltar que a Fora no foi concebida com intuito de excluir a comunidade internacional de participar no tratamento das questes de paz e segurana na frica, mas de suprir quando necessrio sua ausncia. Sua criao no resultou do temor da interferncia, mas sim da indiferena. Recorde-se tambm que a estratgia de sada das operaes da Unio Africana a transferncia de responsabilidades para a ONU, seja pela substituio de misso africana por misso da organizao mundial, como no Burundi, seja por sua transformao em misso hbrida, como no Darfur.

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UNITED NATIONS. Resolution 1769 (2007) operativo 2. Documento S/RES/1769 (2007), 31 de julho de 2007.

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Captulo 9 Outras iniciativas

A Unio Africana vem conduzindo uma srie de iniciativas que, embora no integrem formalmente a Arquitetura de Paz e Segurana Africana, esto vinculadas preveno de conflitos no continente africano e por isso so abordadas no presente trabalho. Essas iniciativas so o Programa de Fronteiras e os trabalhos de assistncia eleitoral e reconstruo ps-conflito. 9.1 O Programa de Fronteiras As potncias colonizadoras, ao dividir o continente africano entre si, alm de ignorar os interesses dos povos nativos, amide no dispunham de conhecimentos geogrficos detalhados sobre extensas regies. Os negociadores europeus frequentemente traavam os limites de seus novos territrios nos mapas sem levar em conta a hidrografia e topografia locais. Quase a metade das novas fronteiras impostas frica eram linhas de latitude e longitude, outras linhas retas ou arcos de crculo181. Conforme relatado no Captulo 3, a Primeira Sesso da Assembleia de Chefes de Estado e de Governo da Organizao da Unidade Africana, no Cairo, em julho de 1964, prudentemente adotou a Resoluo AHG/ Res. 16 (I), pela qual os Estados-Membros acordavam no questionar
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MEREDITH, op. cit., p. 1.

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as fronteiras coloniais. O princpio do respeito s fronteiras existentes quando da independncia foi posteriormente reafirmado pelo artigo 4(b) do Ato Constitutivo da Unio Africana. Isso no significa, todavia, que no haja vasto campo para problemas fronteirios entre pases africanos. Menos de um quarto dos 45 mil quilmetros de limites internacionais no continente foi demarcado at o presente182. A Unio Africana estima que, desde 1964, ocorreram na frica 42 situaes de tenso ou conflito aberto estritamente em funo de questes de fronteira. Alm da ausncia de demarcao, lacunas nos arquivos herdados do colonizador europeu, em particular no que tange a segmentos intracoloniais, e a obscuridade de certos textos so fonte de dificuldades183. A existncia de recursos naturais em zonas de fronteiras mal definidas j resultou em conflitos. Em setembro de 2007, por exemplo, registraram-se choques entre tropas da Repblica Democrtica do Congo e de Uganda no Lago Alberto, sob cujas guas possivelmente localiza-se jazida petrolfera. Recorde-se ademais que a questo da determinao da posse da regio rica em petrleo de Abyei, no limite entre o Norte e o Sul do Sudo, um dos principais fatores que tem gerado tenses quanto ao cumprimento do Acordo Abrangente de Paz, que ps fim guerra civil naquele pas184. Relatrio da Unio Africana assinalou tambm os problemas causados pela existncia de zonas indefinidas, em que no claro a que pas cabe o exerccio da soberania nacional. Nessas zonas, disputas locais entre comunidades podem escalar rapidamente e gerar tenses interestatais185. Quanto aos limites martimos, h 50 ao redor do continente africano, dos quais 22 j foram objeto de acordo: 5 no Mar Mediterrneo, 12 no Oceano Atlntico e 5 no Oceano ndico. Embora no haja registro de diferendos de monta entre pases africanos nesse domnio, a futura expanso do aproveitamento de recursos martimos pode vir a gerar
CILLIERS, Climate Change p. 4. AFRICAN UNION. Border Issues and the Role of the AUBP (2010), p. 2. Documento AUBP/ EXP-MIN/4(II), 22 de maro de 2010. 184 CILLIERS, Climate Change ... p. 13. 185 AFRICAN UNION. Enhancing Africas Resolve and Effectiveness in Ending Conflict and Sustaining Peace: Report of the Chairperson of the Commission 15. Documento SP/ ASSEMBLY/PS/RPT(I), 30 de agosto de 2009.
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tenses. Em sentido contrrio, note-se que tm sido encontradas frmulas de cooperao para promover a explorao de petrleo e gs natural em reas adjacentes, como entre a Nigria e So Tom e Prncipe, por exemplo186. O Conselho de Ministros da Organizao da Unidade Africana, por ocasio de sua 44 Sesso Ordinria, realizada em Adis Abeba, em julho de 1986, adotou a Resoluo CM/Res. 1069 (XLIV) sobre a paz e segurana na frica por intermdio da soluo negociada de conflitos fronteirios. Considerando que as questes de limites constituiam um dos mais intrincados problemas herdados do passado colonial e que o estabelecimento de atmosfera de paz, segurana e progresso econmico e social s podia ser alcanado pela eliminao de tais tenses, o Conselho reafirmava sua aderncia ao princpio da resoluo pacfica de diferendos fronteirios e a validade da Resoluo AHG/Res. 16 (I) e encorajava os Estados-Membros a conduzirem negociaes bilaterais com vistas demarcao e materializao de suas fronteiras comuns. Durante o perodo de existncia da Organizao de Unidade Africana, a Nigria props, em 1981 e novamente em 1991, a criao de uma Comisso de Fronteiras, mas o assunto no chegou concluso. O Memorando de Entendimento sobre a Segurana, Estabilidade, Desenvolvimento e Cooperao na frica, adotado pela Assembleia de Chefes de Estado e de Governo da OUA realizada em Durban, em julho de 2002, Deciso CM/Dec. 666 (LXXVI), dispunha a delineao e demarcao das fronteiras interafricanas at 2012, com o auxlio da Unidade Cartogrfica das Naes Unidas onde fosse necessrio. Os documentos resultantes do exerccio deveriam ser depositados com a ONU e a ento nascente Unio Africana e a implementao da Deciso deveria ser objeto de reviso bianual at a data-limite187. O Plano de Ao 2004-2007 da Comisso da Unio Africana, aceito em princpio pela 3 Sesso Ordinria da Assembleia da UA, que teve lugar em Adis Abeba, em julho de 2004, previa o estabelecimento de Programa de Fronteiras, com a durao de dez anos, findos os quais as fronteiras africanas deveriam ter sido completamente demarcadas. O Programa deveria ser gerenciado por um Escritrio Africano de Fronteiras
AFRICAN UNION, Border Issues ... p. 2. AFRICAN UNION. Summary Note on the African Union Border Programme and its Implementation Modalities, pp. 2-3. Documento BP/EXP/2 (II) Rev.1, 4 de junho de 2007.
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(African Borders Bureau), a ser estabelecido, com trs funes: manter arquivo de memrias sobre fronteiras, conduzir pesquisas sobre o tema e servir como instncia de conciliao e arbitragem188. A Assembleia de Chefes de Estado e de Governo da Unio Africana, em janeiro de 2007, adotou Deciso encorajando a Comisso a continuar seus esforos com vistas preveno estrutural de conflitos, inclusive mediante a pronta implementao do Programa de Fronteiras da Unio189. Com vistas a identificar as medidas a serem tomadas para a implementao do Programa de Fronteiras, a Unio Africana organizou reunio de peritos em Bamako, no Mali, em maro de 2007. Ademais de dificuldades na delimitao de fronteiras, resultantes da necessidade de interpretar a documentao, por vezes incompleta, herdada das antigas metrpoles coloniais, os peritos apontaram o problema dos custos para a adequada demarcao de limites. Por outro lado, ressaltaram a oportunidade que os projetos de desenvolvimento transfronteirios oferecem para mitigar os aspectos negativos resultantes da natureza artificial das fronteiras africanas e promover a cooperao regional no contexto da preveno de conflitos. Sugeriram o estabelecimento de estrutura, no mbito da Diviso de Gesto de Conflitos do Departamento de Paz e Segurana, para administrar o Programa190. A Primeira Conferncia dos Ministros Africanos Encarregados de Questes de Fronteira ocorreu em Adis Abeba, em junho de 2007, precedida de reunio de peritos governamentais. A Conferncia adotou a Declarao sobre o Programa de Fronteiras da Unio Africana e suas Modalidades de Implementao, em que assinalava a necessidade de ao coordenada por parte da Unio, Comunidades Econmicas Regionais e Estados-Membros com vistas a promover a delimitao e demarcao de fronteiras, a cooperao transfronteiria e a capacitao nesse domnio. Concretamente, a Comisso da UA foi solicitada a efetuar sondagem sobre a situao de fronteiras no continente, por
188 AFRICAN UNION. Strategic Plan of the Commission of the African Union Volume 3: 20042007 Plan of Action: Programmes to Speed Up the Integration of the Continent, p. 19, maio de 2004. 189 AFRICAN UNION. Decision on the Activities of the Peace and Security Council of the African Union and the State of Peace and Security in Africa 18. Documento Assembly/AU/ Dec.145(VIII), 30 de janeiro de 2007. 190 AFRICAN UNION. Report of the Meeting of Experts on the Border Programme of the African Union, p. 3. Documento BP/EXP/3(II), 9 de maro de 2007.

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intermdio de questionrio enviado a todos os pases africanos; identificar iniciativas ou regies- piloto para o desenvolvimento de projetos de cooperao transfronteiria; estudar modalidades de cooperao com outras regies do mundo; iniciar avaliao quanto a necessidades de capacitao; comear a preparao de instrumento legal pan-africano sobre cooperao transfronteiria e lanar processo de construo de parcerias e mobilizao de recursos para a implementao do Programa de Fronteiras191. Ainda em junho de 2007, o Conselho Executivo da Unio Africana referendou a Declarao e solicitou ao Presidente da Comisso e aos Estados-Membros que tomem as medidas necessrias sua implementao192. Teve lugar em Maputo, em dezembro de 2008, sob o patrocnio da Unio Africana e do Governo moambicano, o Segundo Simpsio Internacional sobre a Gesto de Fronteiras Terrestres, Martimas, Fluviais e Lacustres (a primeira edio do Simpsio realizou-se em Bangkok, em novembro de 2006). Entre as concluses do evento, cabe destacar o entendimento de que fronteiras fluviais e lacustres geram desafios especiais em termos de delimitao e demarcao e quanto gesto de guas e outros recursos. Tambm foi apontado que interpretaes distintas de termos utilizados na definio de fronteiras podem levar a desentendimentos desnecessrios, pelo que uma das metas do Programa de Fronteiras da Unio Africana deveria ser o desenvolvimento de lxico multilngue193. J a Primeira Conferncia Pan-Africana sobre Limites Martimos e a Plataforma Continental foi realizada em Acra, em novembro de 2009. A Segunda Conferncia dos Ministros Africanos Encarregados de Questes de Fronteira foi realizada em Adis Abeba, em maro de 2010, na sequncia de reunio de peritos governamentais. Foi ento emitida Declarao sobre as Modalidades para o Seguimento e Acelerao do Programa de Fronteiras da Unio Africana. A nova Declarao delineia conjunto de medidas a serem tomadas para promover, no
AFRICAN UNION. Declaration on the African Union Border Programme and its Implementation Modalities, pp. 3-5. Documento BP/MIN/Decl.(II), 7 de junho de 2007. 192 AFRICAN UNION. Decision on the Conference of African Ministers in charge of Border Issues Held in Addis Ababa, on 7 June 2007. Documento EX.CL/Dec.370(XI), 29 de junho de 2007. 193 AFRICAN UNION. 2nd International Symposium on Land, Maritime, River and Lake Boundaries Management: Conclusions, p. 3. Documento AUBP/EXP/3(VI), 19 de dezembro de 2008.
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trinio 2010-2012, o avano dos vrios componentes do Programa, em particular a delimitao/demarcao, cooperao transfronteiria e capacitao. Foi endossada pelo Conselho Executivo em julho de 2010194. O Programa de Fronteiras est atualmente dando seus primeiros passos, tendo como principal parceiro internacional a Alemanha. Foi constituda unidade para supervision-lo no mbito da Diviso de Gesto de Conflitos, estabelecida base de dados sobre as fronteiras africanas, o Sistema de Informao sobre Fronteiras (Boundary Information System BIS), e est sendo realizado inventrio de instituies e iniciativas africanas relacionadas ao assunto. Foram iniciados projetos de apoio demarcao de limites e cooperao transfronteria entre Burkina Faso e Mali e entre Malaui, Moambique, Tanznia e Zmbia. 9.2 Assistncia eleitoral A partir da dcada de 1990, a convocao de eleies, antes fenmeno espordico, passou a ser usual em grande parte da frica. Muitos analistas contestam a sinceridade dessa aparente guinada democrtica, atribuindo-a s presses de pases ocidentais e instituies internacionais, de quem os pases africanos seriam poltica e economicamente dependentes195. De toda forma, o fato da maioria dos lderes africanos submeterem-se regularmente ao ritual de eleies mostra que a expresso da vontade popular tornou-se atualmente o padro de legitimidade dos governantes. Pleitos que efetivamente reflitam a opinio da cidadania podem constituir contribuio efetiva ao desenvolvimento, na medida em que o eleitorado premia ou pune a boa ou m gesto196. Processos eleitorais falhos, contudo, tm grande potencial de gerar conflitos. Conforme relatado no Captulo 1, as eleies presidenciais no Qunia, em dezembro de 2007, e na Cte dIvoire, em novembro de
AFRICAN UNION. Decision on the Report of the Commission on the Second Conference of African Ministers in Charge of Border Issues. Documento EX.CL/Dec.563(XVII), 25 de julho de 2010. 195 MESFIN, Berouk. Democracy, Elections & Political Parties: A Conceptual Overview with Special Emphasis on Africa, p. 2. Pretria, Institute for Security Studies, ISS Paper 166, julho de 2008. 196 KAMBUDZI, Admore. Turning Elections into a Development Asset in Africa, pp. 2-3. Pretria, Institute for Security Studies, ISS Paper 163, junho de 2008.
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2010, foram o estopim de graves episdios de violncia. Significativos distrbios tambm acompanharam vrios outros pleitos africanos recentes. Segundo uma linha de anlise, o desvirtuamento de processos eleitorais se deve ao fato de que, em muitos pases africanos, estar de posse de um cargo governamental significa ter acesso privilegiado ao prestgio e riqueza, para o titular e seus associados. O afastamento do cargo, por outro lado, pode resultar em perda de influncia e privaes materiais, bem como na possibilidade de perseguio poltica. Tambm a existncia de sistemas eleitorais do tipo o ganhador leva tudo (winner takes all) estimulam a radicalizao da disputa pelo poder197. Nessas circunstncias, a existncia de rgos eleitorais reconhecidamente competentes e isentos e a presena de observadores internacionais e domsticos contribui significativamente para legitimar os resultados das urnas e prevenir conflitos. A primeira misso de observao eleitoral por organizao pan-africana ocorreu em fevereiro de 1990, quando, por solicitao do Presidente Interino de Comores, Said Mohamed Johar, a Organizao da Unidade Africana enviou quele pas equipe de trs membros para atestar que as eleies que tiveram ento lugar haviam sido livres e justas. Seguiram-se outras misses de carter ad hoc, no se chegando, no perodo da OUA, a criar mecanismo para sua institucionalizao198. Em julho de 2002, como j relatado, realizou-se em Durban a ltima sesso da Assembleia de Chefes de Estado e de Governo da Organizao da Unidade Africana e a primeira da Unio Africana. Um dos derradeiros atos oficiais da OUA foi adotar a Declarao sobre os Princpios Regendo Eleies Democrticas na frica (Declaration on the Principles Governing Democratic Elections in Africa). A Declarao afirmava os princpios de que eleies democrticas so a base da autoridade de qualquer Governo representativo; ingrediente essencial da boa governana, do Estado de Direito e da manuteno e promoo da paz, segurana, estabilidade e desenvolvimento; e importante dimenso na preveno, gesto e resoluo de conflitos. Reforava o papel do Secretariado Geral (na prtica, sua sucessora, a Comisso da UA) na
KAMBUDZI, op. cit., pp. 3,6. KANE, Ibrahima. The Implementation of the African Charter on Democracy, Elections and Governance, pp. 45, 60. African Security Review, Pretria, vol. 17, no. 4, dezembro de 2008.
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observao e monitoramento de eleies, determinando a execuo de estudo de viabilidade relativo criao de Unidade de Democratizao e Monitoramento Eleitoral e Fundo de Democratizao e Assistncia Eleitoral. O Conselho Executivo da Unio Africana adotou Deciso, em junho de 2006, estabelecendo, no mbito do Departamento de Assuntos Polticos da Comisso, a Unidade de Democracia e Assistncia Eleitoral199. Cabe Unidade coordenar misses de observao eleitoral e avaliao pr-eleitoral da UA, colaborar com a capacitao de observadores, prestar assistncia tcnica a rgos nacionais de gesto de eleies e desenvolver padres e orientaes sobre melhores prticas para a conduo de processos eleitorais. Para apoiar essas atividades, foi pela mesma Deciso criado o Fundo de Democracia e Assistncia Eleitoral (Democracy and Electoral Assistance Fund DEAF), cujos recursos devem supridos pelo oramento regular assim como contribuies voluntrias de Estados-Membros, inclusive do setor privado, sociedade civil e indivduos. Para exercer tamanhas funes, entretanto, a Unidade conta apenas com trs funcionrios (um P-3 e dois P-2) e um consultor fornecido pela International Foundation for Electoral Systems, financiado pela USAID. Estima-se que os custos de uma misso de observao eleitoral tpica no continente africano sejam da ordem de US$ 200 mil200. Contra isso, o oramento total do Departamento de Assuntos Polticos para 2009, inclusive doaes externas, montava a US$ 4,665 milhes, o que j representava considervel expanso com relao a anos anteriores (US$ 3,617 milhes em 2008, US$ 3,318 milhes em 2007)201. Conforme mencionado no Captulo 4, a Assembleia de Chefes de Estado e de Governo da Unio Africana adotou, em janeiro de 2007, a Carta Africana sobre Democracia, Eleies e Governana (African Charter on Democracy, Elections and Governance), que ainda no entrou em vigor, a qual dispe que os Estados Partes se comprometem a realizar regularmente eleies transparentes, livres
AFRICAN UNION. Decision on the Establishment and Organization of a Democracy Electoral Assistance Unit and Fund. Documento EX.CL/Dec.300(IX), 29 de junho de 2006. 200 CILLIERS, Jakkie. Peace and Security through Good Governance: A Guide to the NEPAD African Peer Review Mechanism , p. 10. Pretria, Institute for Security Studies, ISS Paper 70, abril de 2003. 201 AFRICAN UNION. Department of Political Affairs Presentation, 24 de julho de 2009.
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e justas, nos termos da Declarao. Para tanto, devem estabelecer e fortalecer rgos eleitorais nacionais independentes e imparciais e assegurar a existncia de mecanismos para resolver prontamente disputas eleitorais, o acesso equitativo dos partidos polticos aos meios de comunicao sob controle estatal, durante o perodo eleitoral, e que haja cdigo de conduta juridicamente vinculante aplicvel a todos os envolvidos em eleies. Na sequncia dos acontecimentos acima referidos no Qunia, a Assembleia de Chefes de Estado e de Governo da Unio Africana, em fevereiro de 2008, adotou Deciso em que ressaltava a necessidade de iniciar reflexo coletiva sobre os desafios ligados s tenses e disputas que frequentemente caracterizam os processos eleitorais na frica, inclusive o fortalecimento da capacidade africana nos nveis nacional, regional e continental de observar e monitorar eleies202. Em linha com a Deciso, a violncia associada aos processos eleitorais foi objeto do primeiro exerccio de reflexo temtica do Painel de Sbios, ainda em 2008, como relatado no Captulo 6. Algumas Comunidades Econmicas Regionais tm tambm atuado no domnio eleitoral. Os Estados-Membros da ECOWAS, por exemplo, assinaram em Dacar, em dezembro de 2001, o Protocolo sobre Democracia e Boa Governana, que, entre outras disposies, criou Unidade de Assistncia Eleitoral no mbito da Comisso da Comunidade e instituiu normas sobre a realizao de misses de observao203. J a SADC, em cimeira realizada em Maurcio, em agosto de 2004, adotou conjunto de princpios e diretrizes para ampliar a transparncia e credibilidade das eleies em seus Estados-Membros, que inclui orientaes sobre a organizao e conduta de misses de observao pelo rgo de Cooperao em Poltica, Defesa e Segurana da Comunidade204.

202 AFRICAN UNION. Decision on the Situation in Kenya Following the Presidential Election of 27 December 2007. Documento Assembly/AU/Dec.187(X), 2 de fevereiro de 2008. 203 FALL, Ismaila Madior. Elections and Conflict Resolution: The West African Experience, pp. 38, 41. African Security Review, Pretria, vol. 17, no. 4, dezembro de 2008. 204 TSUNGA, Arnold. SADC Principles and Guidelines Governing Democratic Elections Analysis: A Birds Eye View. Disponvel em www.mpobservatory.org/pdf/tsunga.pdf. Acessado em 15 de setembro de 2010.

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9.3 Reconstruo ps-conflito Relatrio das Naes Unidas aponta que cerca da metade dos pases que emergem de guerras civis retornam a uma situao de conflito dentro de cinco anos205. Assim sendo, evidente a importncia dos esforos para promover o regresso normalidade das sociedades devastadas pela violncia. No entanto, a reconstruo ps-conflito, envolvendo a desmobilizao, desarmamento e reintegrao vida civil de combatentes; a restaurao do funcionamento das instituies e do Estado de Direito; e a retomada do desenvolvimento econmico, encerra normalmente graves desafios. O desempenho econmico, em particular, fator crucial para a consolidao da paz, com maiores nveis de renda e maiores ndices de crescimento reduzindo significativamente o risco de nova ecloso de violncia206. A reativao da vida econmica, contudo, precisa tipicamente ser efetuada em cenrio marcado pela carncia de recursos oramentrios, infraestruturas deterioradas ou destrudas e aguda escassez de pessoal capacitado, dado que a guerra muitas vezes leva as elites profissionais e empresariais de um pas a se refugiarem no exterior207. O Conselho Executivo da Unio Africana, em fins de junho e comeo de julho de 2005, adotou Deciso que, entre outros aspectos, instava a Comisso a elaborar uma Poltica de Reconstruo Ps-Conflito para a UA, baseada nas disposies relevantes do Protocolo sobre Paz e Segurana e a experincia at ento obtida no continente208. Projeto de Poltica foi debatido em uma srie de reunies da Comisso com os Estados-Membros, Comunidades Econmicas Regionais e organizaes da sociedade civil, entre setembro de 2005 e junho de 2006, sendo afinal apresentado ao Conselho e por ele aprovado no final do ltimo ms209.
UNITED NATIONS, In Larger Freedom 114. COLLIER, Paul; HOEFFLER, Anke e SDERBORN, Mns. Post-Conflict Risks. Centre for the Study of African Economics, Department of Economics, University of Oxford, 17 de agosto de 2006. 207 MCCANDLESS, Erin. Lessons from Liberia: Integrated Approaches to Peacebuilding in Transitional Settings p.1. Pretria, Institute for Security Studies, ISS Paper 161, abril de 2008. 208 AFRICAN UNION. Decision on the Report of the Chairperson of the Commission on Conflict Situations in Africa 6. Documento EX.CL/Dec.225(VII), 2 de julho de 2005. 209 AFRICAN UNION. Decision on the AU Policy Framework on Post-Conflict Reconstruction and Development. Documento EX.CL/Dec.302(IX), 29 de junho de 2006.
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A Poltica de Reconstruo Ps-Conflito da Unio Africana foi concebida como um guia para o desenvolvimento de polticas e estratgias abrangentes visando a consolidao da paz, a promoo do desenvolvimento sustentvel e a abertura de caminhos para o crescimento e a regenerao em pases e regies emergindo de conflitos. Seu objetivo aperfeioar a tempestividade, eficcia e coordenao das atividades de reconstruo210. A Poltica baseada em cinco princpios centrais: a liderana africana; a apropriao nacional e local (national and local ownership); inclusividade, equidade e no discriminao; cooperao e coerncia; e capacitao e sustentabilidade. Conta, ademais, com seis elementos indicativos, que ilustram os objetivos polticos a serem almejados e as aes de base a serem realizadas: Segurana O objetivo deste elemento da Poltica criar ambiente seguro para o pas que sai de conflito e sua populao, mediante o restabelecimento da mquina do Estado, em particular no que tange ordem jurdica. Todas as atividades no domnio da segurana baseiam-se no conceito de segurana humana, conforme estipulado e definido na Poltica Comum Africana de Defesa e Segurana. Assistncia humanitria / emergencial Refere-se a conjunto de medidas integradas e coordenadas visando a salvar e sustentar vidas, preservar a dignidade humana bsica, assegurar a proteo de civis, apoiar o retorno e reintegrao de populaes deslocadas e ajudar a ressuscitar a atividade socioeconmica. Reconstruo e desenvolvimento socioeconmico Constitui processo multidimensional que contribui para a melhora de condies de vida, maior capacidade de satisfazer as necessidades bsicas, como sade, educao e alimentao, e a reduo da pobreza e desigualdade. Governana poltica e transio Envolve a transferncia de poder do nvel nacional para o local e a promoo da governana democrtica e seus valores fundamentais, como constante no prembulo do Ato Constitutivo da Unio Africana.
AFRICAN UNION. African Union Post-Conflict Reconstruction and Development (PCRD) Policy 3, 4. Adis Abeba, junho de 2007.
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Direitos Humanos, justia e reconciliao Engloba a proteo dos direitos da pessoa e dos povos, o respeito por sua dignidade, a aplicao equitativa da lei e o acesso justia a todos e a reconciliao, entendida como a superao das divises na sociedade provocadas pelo conflito. Mulher e gnero Diz respeito aos papis e relaes de gnero, frequentemente perturbados pelo conflito, contribuindo para a dissoluo da famlia e a ruptura do tecido social da comunidade, com ateno especial para a situao das mulheres, que sofrem desproporcionalmente dos efeitos de conflitos, muitas tornando-se vtimas de violncia sexual211. Um ponto destacado pela Poltica que o planejamento para a mobilizao de recursos para a reconstruo ps-conflito deve comear antes mesmo do encerramento de hostilidades ou da assinatura de acordos de paz. Alm de permitir o incio de atividades de estabilizao to logo surja a oportunidade, isso tambm serve para incentivar as partes a chegarem a entendimento212. A demora em comear intervenes para o desenvolvimento socioeconmico, aps o desdobramento de misses de paz, reduz a capacidade de absorver ex-combatentes na economia formal e desmantelar a economia de guerra213. Ao aprovar a Poltica de Reconstruo Ps-Conflito, o Conselho Executivo solicitou Comisso, em colaborao com as Comunidades Econmicas Regionais, rgos relevantes das Naes Unidas e organizaes no governamentais africanas, tomar os passos necessrios para sua implementao, incluindo o desenvolvimento de diretrizes operacionais para a adaptao da Poltica aos nveis regional e nacional, o desenvolvimento de base de dados de peritos africanos em reconstruo ps-conflito, a mobilizao de recursos e o aperfeioamento das capacidades africanas, incluindo o uso de Voluntrios da Unio Africana e o fortalecimento de instituies da sociedade civil. Determinou, ainda, o estabelecimento de Comit Permanente Multidimensional da UA, para prover o apoio poltico necessrio e captar os recursos disponveis para a
AFRICAN UNION. African Union Post-Conflict ... , 6 a 23. Idem, 25. 213 MADLALA-ROUTLEDGE, Nozizwe e LIEBENBERG, Sybert. Developmental Peacekeeping: What Are the Advantages for Africa, p. 127. African Security Review, Pretria,vol. 13, no. 2, maro de 2004.
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execuo da Poltica, atribuindo-lhe a responsabilidade da coordenao de atividades com a Comisso de Construo da Paz das Naes Unidas. O referido Comit no foi at hoje formado, mas, em novembro de 2009, delegao da Comisso de Construo da Paz efetuou visita sede da Unio Africana, em Adis Abeba, mantendo contacto com o Conselho de Paz e Segurana. Em julho do ano seguinte, realizou-se em Nova York reunio de consultas entre a CCP e o Conselho, com vistas a estabelecer as bases para o desenvolvimento de canais de comunicao entre os dois rgos. Na ocasio, houve troca de impresses sobre maneiras de otimizar as respectivas vantagens comparativas em prol dos esforos de consolidao da paz na frica e foram explorados mecanismos para promover conjuntamente o apoio poltico e financeiro a pases emergindo de conflitos no continente214. No mbito da Comisso, cabe Diviso de Gesto de Conflitos do Departamento de Paz e Segurana a responsabilidade pelas atividades relativas Poltica de Reconstruo Ps-Conflito. Esto em curso esforos para avaliar os projetos de reconstruo ps-conflito em andamento no continente, sensibilizar o pblico africano quanto importncia do tema e operacionalizar a estrutura prevista na Poltica. Tambm est sendo preparado projeto de Arcabouo Poltico da Unio Africana sobre Reforma do Setor de Segurana, a ser submetido aprovao da Assembleia de Chefes de Estado e de Governo. Com este Captulo, encerra-se o inventrio das iniciativas da Unio Africana no mbito da Arquitetura de Paz e Segurana Africana ou que, por sua natureza, podem ser vinculadas APSA. Por fugirem ao contexto do presente trabalho, no foram abordados outros temas relativos atuao da Unio em paz e segurana, como no proliferao e desarmamento, combate ao terrorismo e ao crime organizado transnacional. Conforme visto, as referidas iniciativas englobam desde a preveno de conflitos sua resoluo e a posterior consolidao da paz, envolvendo vasto leque de atividades de carter poltico, militar e socioeconmico. Tambm conforme visto, a UA no prescinde do apoio da comunidade internacional para levar adiante seus esforos nesse domnio, tema da parte final do trabalho.

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UNITED NATIONS. Comunicado do UN News Center, 8 de julho de 2010.

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Captulo 10 Parceiros internacionais da Unio Africana em paz e segurana

Como visto em Captulos anteriores, a Unio Africana tem contado, em suas atividades no domnio da preveno e resoluo de conflitos e consolidao da paz, com extensa cooperao de parceiros internacionais. Em que pesem seus esforos para mobilizar recursos africanos, a UA dever ainda continuar dependente de tal cooperao por considervel perodo. O presente Captulo almeja traar um retrato mais sistemtico da atuao desses parceiros internacionais. 10.1 Naes Unidas Em relatrio de 1998 Assembleia Geral e ao Conselho de Segurana das Naes Unidas, o Secretrio-Geral j apontava que, dentro do contexto da responsabilidade primria da organizao mundial pela manuteno da paz e segurana internacionais, apoiar iniciativas africanas nesse domnio era tanto necessrio quanto desejvel. Necessrio porque a ONU carece de capacidade, recursos e conhecimento das realidades locais para resolver todos os problemas que podem surgir na frica. Desejvel porque, sempre que possvel, a comunidade internacional deveria procurar complementar e no suplantar os esforos africanos para resolver problemas africanos215.
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UNITED NATIONS. The Causes of Conflict 41.

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A Assembleia Geral das Naes Unidas, pela Resoluo 57/48, de 20 de janeiro de 2003, instou a organizao mundial a contribuir, onde apropriado, para o aperfeioamento da capacidade da Unio Africana de desdobrar misses de apoio paz e solicitou ao Secretrio-Geral a preparao de relatrio sobre o assunto. O relatrio solicitado, publicado em novembro de 2004, apontou a necessidade urgente de que a ONU e seus principais parceiros estratgicos coordenassem seus esforos, no mbito de um plano de ao conjunto que reflita as vantagens comparativas das respectivas contribuies paz e segurana, as necessidades e desejos da UA, das Comunidades Econmicas Regionais e dos Estados-Membros, bem como das populaes dos pases em que se realizem operaes de manuteno da paz216. De forma a ter real impacto, o plano acima aludido deveria abordar os principais fatores sistmicos identificados pelos organismos e pases africanos como maiores obstculos sua participao mais eficaz em operaes de manuteno da paz, quais sejam: a ausncia de uma doutrina comum e padres de treinamento; a falta de equipamento e apoio logstico adequado, inclusive mobilidade estratgica martima e area; recursos financeiros insuficientes; e a carncia de capacidade institucional no que tange ao planejamento e gesto de operaes de manuteno da paz pela Unio Africana e organizaes regionais africanas217. O relatrio propunha que as Naes Unidas colaborassem na capacitao de funcionrios internacionais, militares e policiais africanos, inclusive mediante a cesso temporria de pessoal. Assinalava, tambm, que a ONU poderia prover apoio logstico integral a misses de paz da UA, desde que provida de mandato pelo Conselho de Segurana e dotada dos recursos necessrios pela Assembleia Geral218. O relatrio Assembleia Geral das Naes Unidas do Painel de Alto Nvel sobre Ameaas, Desafios e Mudana, tornado pblico quase simultaneamente ao documento anteriormente citado, retomou o mesmo tema. Entre as sugestes do Painel, constavam as de que os Estados-Membros deveriam autorizar as Naes Unidas a proporcionar apoio com equipamentos de sua propriedade a operaes regionais, conforme
216 UNITED NATIONS. Enhancement of African Peacekeeping Capacity: Report of the SecretaryGeneral 17. Documento A/59/591, 30 de novembro de 2004. 217 Idem, 18. 218 Idem, 24.

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fosse necessrio, e de que as regras relativas ao oramento de manuteno da paz deveriam ser emendadas de forma a dar ONU a opo, em casos particulares, de financiar operaes regionais autorizadas pelo Conselho de Segurana a partir de contribuies regulares219. O relatrio Em Maior Liberdade, submetido Assembleia Geral pelo Secretrio-Geral em 2005, uma vez mais levantou a questo, embora em tom mais restritivo. Propunha que as regras do oramento de manuteno da paz fossem alteradas para dar ONU a opo, em circunstncias muito excepcionais, de utilizar recursos provenientes de contribuies regulares para financiar operaes regionais autorizadas pelo Conselho de Segurana ou a participao de organizaes regionais em operaes de paz multipilar sob a liderana global das Naes Unidas220. O relatrio afirmava tambm ser chegada a hora para dar um decisivo passo adiante: a criao de sistema integrado de manuteno da paz, permitindo organizao mundial estabelecer parcerias dotadas dos elementos de previsibilidade e confiabilidade com organizaes regionais relevantes 221. Em 16 de novembro de 2006, o Secretrio-Geral das Naes Unidas e o Presidente da Comisso da Unio Africana assinaram em Adis Abeba declarao conjunta, que instituiu Programa Decenal de Capacitao, com enfoque prioritrio inicial na preveno de conflitos, mediao e bons ofcios, e manuteno e consolidao da paz222. Foi ento estabelecido conjunto temtico (cluster) de projetos de cooperao no domnio de paz e segurana com a UA, coordenado pelo Departamento de Assuntos Polticos das Naes Unidas, por intermdio do Escritrio de Ligao das Naes Unidas com a Unio Africana na capital etope. Esse conjunto abarca trs subconjuntos (sub-clusters): Arquitetura de Paz e Segurana, sob responsabilidade do Departamento de Operaes de Paz; Reconstruo e Desenvolvimento Ps-Conflito, sob o Alto Comissariado das Naes Unidas para Refugiados; e Direitos Humanos,
219 UNITED NATIONS. A More Secure World: Our Shared Responsibility: Report of the HighLevel Panel on Threats, Challenges and Change 272. Documento A/59/565, 29 de novembro de 2004. 220 UNITED NATIONS. In Larger Freedom 215. 221 Idem, 112. 222 UNITED NATIONS. Enhancing UN-AU Cooperation: Framework for the Ten-Year Capacity Building Programme for the African Union. Anexo ao documento A/61/630, 12 de dezembro de 2006.

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Justia e Reconciliao, sob o Escritrio do Alto Comissrio para os Direitos Humanos. No mbito do Programa Decenal, o Departamento de Assuntos Polticos das Naes Unidas e o Departamento de Paz e Segurana da Unio Africana lanaram, a partir de julho de 2008, reunies consultivas anuais sobre preveno, gesto e resoluo de conflitos, em nvel de funcionrios (desk-to-desk consultations). O seguimento a essas consultas feito por meio de teleconferncias semanais. Em primeiro de julho de 2010, foi criado o Escritrio das Naes Unidas junto Unio Africana (United Nations Office to the African Union UNOAU), chefiado por Secretrio-Geral Assistente, elevando o nvel da representao em relao ao anterior Escritrio de Ligao e agregando as funes de vrias equipes da ONU que vinham prestando apoio UA em capacitao e gesto operacional no campo da paz e segurana223. 10.2 O Relatrio Prodi A Assembleia de Chefes de Estado e de Governo da Unio Africana, em janeiro de 2007, conclamou as Naes Unidas a examinarem, no contexto do Captulo VIII da Carta da organizao mundial, a possibilidade de financiar, a partir de contribuies regulares, operaes de manuteno da paz realizadas pela UA ou sob sua autoridade, com o consentimento do Conselho de Segurana224. Em maro do mesmo ano, o Conselho de Segurana realizou debate sobre o tema das relaes entre as Naes Unidas e organizaes regionais, em particular a Unio Africana, na manuteno da paz e segurana internacionais. Na Declarao Presidencial emanada do debate, o Conselho advogava maior colaborao com o Conselho de Paz e Segurana da UA, com vistas a incrementar a capacidade do ltimo de fornecer respostas rpidas e apropriadas a situaes de crise emergentes e a desenvolver estratgias eficazes de preveno de conflitos e manuteno e consolidao da paz. A Declarao reconhecia que, em alguns casos, a

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Telegrama 3093, Ostensivo, de 20 de agosto de 2010, da Misso junto s Naes Unidas. AFRICAN UNION, Decision on the Activities of the Peace and Security Council 20.

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organizao pan-africana poderia ser autorizada pelo CSNU a lidar com desafios segurana coletiva no continente africano225. A mesma Declarao, enfatizando a primazia do Conselho de Segurana na manuteno da paz e segurana internacionais, ressaltava a importncia de apoiar e aperfeioar de forma sustentada a base de recursos e a capacidade da Unio Africana. Solicitava ao Secretrio-Geral elaborao de relatrio a esse respeito, com propostas especficas sobre como a ONU poderia contribuir para o estabelecimento de arranjos para melhorar a cooperao e coordenao com organizaes regionais nos termos do Captulo VIII da Carta das Naes Unidas226. Respondendo iniciativa de seu congnere, o Conselho de Paz e Segurana da Unio Africana preparou contribuio ao relatrio a ser produzido pelo Secretrio-Geral, em que apontava a necessidade de apoio eficaz aos esforos para a operacionalizao da Arquitetura de Paz e Segurana Africana e o fortalecimento das capacidades institucional, logstica e operacional de seus vrios componentes; assegurar intercmbio contnuo e regular de informaes e pontos de vista sobre questes que fossem objeto de preocupao comum; coordenar esforos de mediao em disputas e conflitos africanos; encorajar estreitas consultas entre o Conselho de Segurana das Naes Unidas e o Conselho de Paz e Segurana da UA durante a preparao de decises sobre assuntos afetando a paz e segurana da frica; desenvolver e coordenar a implementao de uma estratgia abrangente para a preveno estrutural de conflitos, assim como a consolidao da paz e reconstruo ps-conflito na frica; intercambiar e compartilhar experincias, melhores prticas e lies aprendidas; e ampliar a base de recursos da Unio e das Comunidades Econmicas Regionais e Mecanismos Regionais de Preveno, Gesto e Resoluo de Conflitos, de forma a habilit-los a cumprir seus mandatos quanto manuteno da paz e segurana227.
225 UNITED NATIONS. Statement by the President of the Security Council. Documento S/PRST/2007/7, 28 de maro de 2007. 226 Idem. 227 AFRICAN UNION. Contribution of the African Union to the Report to Be Submitted by the United Nations Secretary-General in Pursuance of United Nations Security Council (UNSC) Presidential Statement of 28 March 2007 on the Relationship between the United Nations and Regional Organizations, in Particular the African Union, in the Maintenance of International Peace and Security 2. Documento PSC/PR/2(XCVIII), 8 de novembro de 2007.

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O aludido documento argumentava que, ao assumir a liderana de operaes de manuteno da paz, a Unio Africana agia em prol do conjunto da comunidade internacional, em particular do Conselho de Segurana, o que justificaria a urgente instituio de mecanismo para proporcionar a essas operaes recursos financeiros previsveis, sustentveis e flexveis. Propunha que as Naes Unidas, mediante solicitao da Assembleia de Chefes de Estado e de Governo da UA, apoiassem com meios oriundos de contribuies regulares as misses de paz desdobradas pela Unio ou sob sua autoridade, com o consentimento do CSNU. Sugeria tambm a constituio pelo Secretrio-Geral, em consulta com o Presidente da Comisso, de um Painel de Alto Nvel para examinar a questo e formular recomendaes a seu respeito228. O Secretrio-Geral acolheu a sugesto da criao de Painel de Alto Nvel, apresentando-a ao Conselho de Segurana das Naes Unidas229, o qual, por sua vez, a autorizou pela Resoluo 1809 (2008)230. O Painel veio a ser presidido por Romano Prodi, ex-Primeiro-Ministro da Itlia e ex-Presidente da Comisso Europeia, sendo os demais membros provenientes dos Estados Unidos, Ir, Japo, Maurcio e Qunia. Cabe destacar a presena norte-americana e japonesa, refletindo a preocupao dos dois maiores contribuintes ao oramento de operaes de paz da ONU com a possibilidade do aumento de seus encargos financeiros231. O Painel de Alto Nvel manteve encontro com o Conselho de Paz e Segurana em Adis Abeba, em outubro de 2008, em que o Conselho sublinhou novamente a necessidade e urgncia de financiamento previsvel, flexvel e sustentvel para as operaes de paz conduzidas pela Unio Africana, bem como a mobilizao dos recursos logsticos necessrios, e manifestou a esperana de que o Painel pudesse apresentar recomendaes especficas e inovadoras a esse respeito232. O relatrio do Painel de Alto Nvel, que se tornou conhecido como o Relatrio Prodi, foi publicado em janeiro de 2009. Apontava que
Idem, 5. UNITED NATIONS. Report of the Secretary-General on the Relationship between the United Nations and Regional Organizations, in Particular the African Union, in the Maintenance of International Peace and Security 76. Documento S/2008/186, 7 de abril de 2008. 230 UNITED NATIONS. Resolution 1809 (2008) operativo 16. Documento S/RES/1809 (2008), 16 de abril de 2008. 231 Telegrama 2369, Ostensivo, de 15 de setembro de 2008, da Misso junto s Naes Unidas. 232 AFRICAN UNION. Press Statement. Documento PSC/PR/2(CLII), 7 de outubro de 2008.
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significativas sinergias poderiam ser alcanadas explorando as diferentes capacidades e vantagens comparativas das Naes Unidas e da Unio Africana, mas que isso requeria que o relacionamento estratgico fosse claramente definido, dentro do contexto da responsabilidade primria do Conselho de Segurana pela manuteno da paz e segurana internacionais, bem como que fossem fornecidos os recursos necessrios para implementar a gama de atividades de preveno e resoluo de conflitos contempladas no mbito da Arquitetura de Paz e Segurana Africana. Assinalava que o pleno desdobramento de misses da UA havia sido frequentemente prejudicado por falta de equipamento, capacidade de transporte inadequada e outras debilidades233. O Relatrio Prodi recordava que operaes de paz iniciadas pela Unio Africana e organizaes subregionais africanas haviam se revelado teis precursoras de esforos maiores, liderados pelas Naes Unidas, que haviam levado paz duradoura nos pases envolvidos, como no Burundi e na Serra Leoa. Criticava, todavia, a anmala e indesejvel tendncia de inverso de responsabilidade, pela qual a maior parte do nus da resposta inicial da comunidade internacional era deixado a organizaes despidas das necessrias capacidades, enquanto outras mais dotadas de recursos se omitiam, citando os casos do Darfur e da Somlia. Qualificava como receita para o fracasso o desdobramento de misses em situaes incertas sem os meios necessrios e como ilusria a ideia de que ter algo no terreno melhor do que no fazer nada234. Ecoando o Relatrio Brahimi, o Relatrio Prodi alertava que operaes de manuteno da paz no deviam ser contempladas como uma panaceia, mas vistas como parte de um espectro de aes mais amplo, abrangendo a preveno de conflitos e a reconstruo ps-conflito. Misses de paz s deveriam ser desdobradas quando houvesse entendimento dos objetivos a serem alcanados, de como as atividades da misso se relacionariam com o processo poltico e de consolidao da paz em prazo mais longo, e de como seriam assegurados recursos adequados. Sem clareza quanto a essas questes,
UNITED NATIONS. Report of the African Union-United Nations Panel on Modalities for Support to African Union Peacekeeping Operations, Prefcio, 6. Documento A/63/666 S/2008/813, 31 de dezembro de 2008. 234 Idem, 11, 13, 16.
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haveria o risco da perda de rumo da misso e dela tornar-se parte do problema ao invs da soluo235. O Relatrio Prodi assinalava que, at ento, a sustentao das misses da Unio Africana havia dependido de esquemas ad hoc de contribuies de doadores, tanto financeiras como em espcie. Recomendava a utilizao de recursos oriundos de contribuies regulares s Naes Unidas, com base em acordo estabelecido caso a caso com o Conselho de Segurana, para apoiar misses de paz da UA por perodo de at seis meses, aps os quais seriam substitudas por misses das Naes Unidas. Esse apoio, ao menos no incio, seria principalmente logstico. No entanto, o prprio Relatrio apontava que, se no houvesse clareza por parte do Conselho quanto referida transio, a organizao pan-africana permaneceria como antes na dependncia de auxlios voluntrios236. Note-se que a deciso das Naes Unidas sobre fornecimento de pacote de apoio Misso da Unio Africana na Somlia, assunto tratado no Captulo 5, ainda que, aproximadamente, coincidindo com a divulgao do Relatrio Prodi, no estava vinculada s suas concluses. Em contraste com as propostas do Painel de Alto Nvel, o apoio AMISOM no se limitava ao prazo de seis meses, no havendo, por outro lado, compromisso de desdobramenro de operao de paz da ONU para substituir a fora da UA. O Relatrio Prodi tambm propunha que a Unio Africana estabelecesse um plano abrangente de capacitao a longo prazo, com vistas a aperfeioar sua capacidade de planejamento e gesto nas reas de operaes de paz, preveno e resoluo de conflitos e reconstruo ps-conflito. Recomendava que tal plano fosse financiado por fundo fiducirio de mltiplos doadores (multi-donor trust fund), estabelecido com esse propsito. A diretoria do fundo, localizada em Adis Abeba, consistiria de onze membros: cinco representantes nomeados pelo Presidente da Comisso da UA, um pelo Secretrio-Geral das Naes Unidas e por cada um dos cinco maiores contribuintes. O fundo seria inicialmente administrado por uma agncia com experincia nesse campo, como o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento, at que a organizao pan-africana contasse com suficiente domnio
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Idem, 19. Idem, 64 e 65.

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em gesto financeira e administrativa para poder responsabilizar-se por ele237. O Conselho de Paz e Segurana, em sesso realizada em maro de 2009, salientou que o Relatrio Prodi marcava passo importante nos esforos para ampliar a capacidade da Unio Africana de enfrentar os desafios paz e segurana no continente e mobilizar maior apoio da comunidade internacional, elogiando os membros do Painel de Alto Nvel por seu trabalho. Sublinhou, uma vez mais, a necessidade de assegurar recursos previsveis, sustentveis e flexveis para as operaes de paz lideradas pela Unio. Reconheceu a importncia de aprimorar seu relacionamento com o Conselho de Segurana, bem como entre o Secretariado da ONU e a Comisso da UA. Acolheu, de forma geral, as sugestes apresentadas pelo Relatrio Prodi, ressalvando que o escopo do proposto fundo fiducirio deveria ser ampliado para permitir o financiamento de atividades operacionais, alm das de capacitao238. Tambm em maro de 2009, o Conselho de Segurana analisou o Relatrio Prodi, tomando nota com interesse de seu contedo. Por meio de Declarao Presidencial, o Conselho solicitou ao Secretrio-Geral a preparao de relatrio sobre maneiras prticas de proporcionar apoio Unio Africana, quando esta efetuasse misses de paz autorizadas pelas Naes Unidas, levando em conta as recomendaes do Relatrio Prodi, bem como as lies aprendidas em esforos anteriores da UA, particularmente nos casos do Darfur e da Somlia239. No relatrio preparado em resposta solicitao do Conselho de Segurana, apresentado em setembro de 2009, o Secretrio-Geral relatou ter acordado com o Presidente da Comisso da Unio Africana a constituio de fora-tarefa conjunta sobre paz e segurana, reunindo bianualmente os Subsecretrios-Gerais das Naes Unidas e Comissrios da UA relevantes, para examinar questes estratgicas e operacionais correntes e de longo prazo240.
Idem, 67 a 69. AFRICAN UNION. Communiqu of the 178th Meeting of the Peace and Security Council. Documento PSC/PR/Comm(CLXXVIII), 13 de maro de 2009. 239 UNITED NATIONS. Statement by the President of the Security Council. Documento S/PRST/2009/3, 18 de maro de 2009. 240 UNITED NATIONS. Support to African Union Peacekeeping Operations Authorized by the United Nations: Report of the Secretary-General 12. Documento A/64/359-S/2009/470, 18 de setembro de 2009.
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O relatrio assinalou que, apesar de as misses lideradas pela Unio Africana no passado terem contado com expressivas contribuies voluntrias da comunidade internacional, essas contribuies frequentemente haviam carecido de previsibilidade e se revelado insuficientes para cobrir as necessidades, sendo ademais a tarefa de coordenar o apoio de uma multiplicidade de doadores complexa e de molde a ensejar o surgimento de lacunas. Retomou, por conseguinte, a proposta do Relatrio Prodi de criao de fundo fiducirio, observando, contudo, que se os recursos desse fundo viessem a se revelar insuficientes para financiar adequadamente determinada operao de paz, o Conselho de Segurana poderia contemplar a concesso de pacote de apoio suplementar das Naes Unidas. Argumentou que, para que tal tipo de pacote fosse plenamente bem-sucedido, deveria ser autorizado j no incio da misso, lembrando que o apoio da ONU AMIS e AMISOM s foi acordado aps um perodo entre 18 meses e dois anos de seu desdobramento, conforme relatado no Captulo 5241. A utilizao de contribuies regulares das Naes Unidas seria uma forma de ressaltar o aval do Conselho de Segurana a operaes de paz conduzidas por organizaes regionais. Por uma questo de princpio, essa hiptese s deveria ser considerada em casos em que consultas prvias entre o CSNU e o Conselho de Paz e Segurana da Unio Africana tivessem assegurado o alinhamento dos objetivos polticos e de segurana da operao, antes que seu estabelecimento e desdobramento fossem autorizados por qualquer dos dois rgos242. O relatrio tambm apontava que extensas consultas entre o Secretariado e a Comisso haviam evidenciado a necessidade de aperfeioar a capacidade da Unio Africana de planejar, gerenciar, desdobrar e encerrar operaes de paz. Amplo mapa para essa capacitao deveria ser desenvolvido com a brevidade possvel, com o apoio das Naes Unidas e de outros parceiros. Tal mapa, englobando cronograma de implementao e mecanismos de financiamento, proporcionaria um arcabouo para a focalizao dos programas de assistncia de doadores243. O Conselho de Paz e Segurana, em sesso realizada em outubro de 2009, julgou que as recomendaes sobre parceria estratgica entre as
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Idem, 30, 34 e 36. Idem, 37. Idem, 48.

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Naes Unidas e a Unio Africana, contidas no relatrio do Secretrio-Geral, proporcionavam boa base para fortalecer a cooperao entre as duas organizaes no que tange manuteno da paz e segurana internacionais, frisando a necessidade de seu efetivo seguimento. Tambm notou com apreciao as recomendaes sobre capacitao em operaes de paz, solicitando Comisso da UA e ao Secretariado da ONU trabalhar em estreita colaborao com vistas sua implementao244. O Conselho de Segurana tambm debateu o relatrio do Secretrio-Geral em outubro de 2009. A Declarao Presidencial resultante, ao tempo que ressalvava que cabe s organizaes regionais a responsabilidade de assegurar seus recursos humanos, financeiros, logsticos e de outra natureza, tomava nota das opes para o financiamento de operaes de paz da Unio Africana autorizadas pelo Conselho, arroladas no relatrio, expressando a inteno de mant-las todas sob considerao. Conclamava a UA, no mbito do Plano Estratgico para 2009-2012, a desenvolver um mapa abrangente e de longo prazo para capacitao, em consulta com as Naes Unidas e outros parceiros e saudava a inteno do Secretariado e da Comisso de criar uma fora-tarefa conjunta de paz e segurana. Solicitava ao Secretrio-Geral, ainda, a apresentao de relatrio de seguimento no prazo de um ano245. O novo relatrio solicitado foi submetido ao Conselho de Segurana em outubro de 2010. Nele, o Secretrio-Geral informava que, juntamente com o Presidente da Comisso da Unio Africana, havia presidido em 25 de setembro anterior a reunio inaugural da fora-tarefa conjunta acima mencionada. Outras iniciativas contempladas a curto e mdio prazo incluam a possibilidade de, no caso de operaes de paz autorizadas pelo Conselho, permitir UA a utilizao das facilidades da base logstica, estoques estratgicos, contratos pr-negociados e capacidade de transporte das Naes Unidas, bem como colocar sua disposio pequena equipe de pessoal da ONU com experincia em funes crticas para o rpido desdobramento de misses, como planejamento, gesto financeira, compras, recebimento e inspeo, engenharia e suprimento. Para que tais iniciativas pudessem seguir adiante, necessria uma anlise detalhada de suas implicaes financeiras, oramentrias, em termos de
AFRICAN UNION. Communiqu of the 206th Meeting of the Peace and Security Council. Documento PSC/PR/Comm(CCVI), 15 de outubro de 2009. 245 UNITED NATIONS. Statement by the President of the Security Council. Documento S/PRST/2009/26, 26 de outubro de 2009.
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recursos humanos e legais, relativas, entre outros aspectos, a mecanismos de reembolso e interoperabilidade de processos. Caso o Secretariado fosse autorizado a prosseguir nesse rumo, opes sero desenvolvidas para a considerao e aprovao da Assembleia Geral246. O relatrio destaca que uma das dificuldades relacionadas utilizao de contribuies regulares ao oramento das Naes Unidas para apoiar operaes de paz da Unio Africana que, sob as regras e os procedimentos vigentes, necessria autorizao caso a caso do Conselho de Segurana, aps o que a Assembleia Geral determina a amplitude do pacote de apoio e o montante das contribuies envolvidas. A prestao de contas desses recursos tambm deve obedecer a regulamentos da ONU, o que exige acompanhamento por parte de estrutura de administrao e contabilidade da organizao mundial247. Em sua parte final, o relatrio afirma que os complexos desafios do mundo atual requerem uma interpretao revitalizada e em evoluo do Captulo VIII da Carta. Recorda que em relatrios prvios havia sido sublinhada a necessidade de que o Conselho de Segurana enuncie sua viso quanto parceria estratgica entre as Naes Unidas e a Unio Africana, uma vez que, sem uma orientao clara a esse respeito, os esforos de colaborao mtua continuaro sendo limitados a curto prazo, ad hoc, mais complicados e frequentemente mais custosos. Aplaude a aspirao e esforos da organizao pan-africana para responder s necessidades de paz e segurana no continente, mas frisa que na atualidade e a mdio prazo persiste o problema da obteno de recursos financeiros de forma previsvel. Anuncia a inteno de futuramente apresentar relatrio adicional que, entre outros aspectos, defina a viso estratgica do Secretariado quanto cooperao ONU-UA em paz e segurana e examine a crescente variedade de modelos para a manuteno da paz na frica248. O Conselho de Segurana analisou o relatrio ainda em outubro de 2010, tendo a Declarao Presidencial ento emanada tomado nota da observao do Secretrio-Geral de que, embora a Unio Africana esteja tomando medidas crticas para aperfeioar sua capacidade institucional
UNITED NATIONS. Support to African Union Peacekeeping Operations Authorized by the United Nations: Report of the Secretary-General 10, 25 e 26. Documento A/65/510-S/2010/514, 14 de outubro de 2010. 247 Idem, 45. 248 Idem, 54, 55, 60 e 63.
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de realizar operaes de paz com o apoio das Naes Unidas e de outros parceiros, a questo da obteno de recursos financeiros sustentveis, previsveis e flexveis permanece como srio desafio. O Conselho expressou, a esse respeito, sua determinao de continuar trabalhando, de acordo com suas responsabilidades sob a Carta, com vistas soluo do problema. Antecipou tambm seu interesse com relao ao anunciado relatrio que abordar a viso estratgica do Secretariado, o qual deveria levar em conta as lies aprendidas em vrias experincias, particularmente na UNAMID e AMISOM249. 10.3 Unio Europeia A Assembleia de Chefes de Estado e de Governo da Unio Africana solicitou Unio Europeia, em julho de 2003, o estabelecimento de mecanismo para financiar operaes de paz conduzidas pela UA250. Em resposta, a UE criou, em maio de 2004, a African Peace Facility APF, no montante de 250 milhes de euros, depois expandido para 440 milhes de euros, provenientes do 9 Fundo Europeu de Desenvolvimento, cobrindo o perodo at 2007. Para o trinio 2008-2010, foram alocados 300 milhes de euros adicionais, oriundos do 10 Fundo Europeu de Desenvolvimento. A atividade nuclear da African Peace Facility o apoio a operaes de paz, para as quais foram destinados 400 milhes de euros sob o 9 Fundo Europeu de Desenvolvimento e 200 milhes sob o 10 Conforme assinalado no Captulo 5, boa parte do apoio AMIS e AMISOM foi ou tem sido proveniente dessa fonte. Os recursos da APF no podem ser utilizados para o pagamento de despesas com soldo e treinamento de militares, munies, armas e equipamentos especificamente blicos e respectivas peas de reposio. Por outro lado, podem cobrir dirias e ajudas de custo, raes e medicamentos, equipamento de comunicaes, transporte e combustvel. Os desembolsos so efetuados por intermdio das organizaes implementadoras, isto , a Unio Africana ou Comunidades Econmicas / Mecanismos Regionais, em funo de
249 UNITED NATIONS. Statement by the President of the Security Council. Documento S/PRST/2010/21, 22 de outubro de 2010. 250 AFRICAN UNION. Decision on the Establishment by the European Union of a Peace Support Operation Facility for the African Union. Documento Assembly/AU/Dec.21(II), 12 de julho de 2003.

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memorandos de entendimento firmados com os pases contribuintes de tropas. O financiamento de cada operao deve ser previamente autorizado pela Comisso Europeia, com base em oramento detalhado, organograma e cronograma, dependendo ademais de aprovao do Comit de Poltica e Segurana do Conselho Europeu, no que tange ao aspecto poltico. A African Peace Facility subsidiariamente apoia esforos de capacitao na rea de paz e segurana, tendo sido para tanto direcionados 35 milhes de euros do 9 Fundo e 65 milhes de euros do 10 Fundo. Em 2009, foi criado Mecanismo de Resposta Rpida (Early Response Mechanism), com oramento de 15 milhes de euros, destinado a financiar aes de carter urgente para a preveno, gesto ou resoluo de crises251. 10.4 Grupo dos Oito O Grupo dos Oito, em sua cpula realizada em Kananaskis, no Canad, em junho de 2002, adotou Plano de Ao para a frica, de carter amplo, que incluia sees sobre resoluo de conflitos e manuteno da paz. Na cpula seguinte, em Evian, em junho de 2003, foi aprovado um plano conjunto com a Unio Africana para aprimorar a capacidade africana de realizar operaes de apoio paz no continente. Na mesma ocasio, foi decidida a criao da Africa Clearing House, como foro de intercmbio de informaes do G-8 e outros pases parceiros (G-8++) sobre temas de segurana e cooperao na rea de operaes de paz na frica. Esse foro reuniu-se pela primeira vez em outubro de 2004, sob o patrocnio dos Estados Unidos, tendo reunies subsequentes sido promovidas pelo Reino Unido, em fevereiro de 2006, pela Rssia, em junho de 2006, pela Alemanha, em maro de 2007, pelo Japo, em abril de 2008, e pela Itlia, em abril de 2009252. Consultas entre o G-8++ e a Unio Africana e Comunidades Econmicas / Mecanismos Regionais sobre o tema da cooperao em paz e segurana na frica tiveram lugar em Adis Abeba em abril de
EUROPEAN COMMISSION. Annual Report The African Peace Facility 2009. Disponvel no stio <ec.europa.eu/europaid/where/acp/regional-cooperation/peace/documents/apf-annualreport-2009_en.pdf>. Acessado em 12 de outubro de 2010. 252 SERAFINO, Nina M. The Global Peace Operations Initiative: Background and Issues for Congress, p. 4. Washington, Congressional Research Service, 11 de junho de 2009.
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2005, maio de 2007 e junho de 2008. Nessas consultas, o lado africano encareceu a necessidade de maior apoio financeiro para custear operaes de paz, pleiteando a constituio de mecanismo semelhante African Peace Facility da Unio Europeia, a ser intitulado Complementary Peace Facility. O G-8++ expressou a disposio de examinar o pedido, mas sublinhou alternativamente a importncia de investir no fortalecimento institucional da UA e de outras organizaes africanas. Propostas de convocao de reunio de nvel ministerial e de estabelecimento de grupo de trabalho para elaborar um programa de atividades no tiveram seguimento253. O engajamento do Grupo dos Oito com o tema da paz e segurana na frica parece ter alcanado um auge por ocasio da presidncia do Reino Unido, em 2005, e diminudo desde ento254. Com a ascenso do Grupo dos Vinte, coloca-se atualmente em questo se o tratamento do tema ser transferido ao foro mais amplo. 10.5 Parceiros individuais Muitos pases tm prestado colaborao ao desenvolvimento das capacidades africanas em operaes de paz, cabendo destacar entre eles os Estados Unidos, o Reino Unido e a Frana. Nos Estados Unidos, o Governo Clinton criou a African Crisis Response Initiative ACRI, destinada a preparar tropas africanas para participarem em operaes de paz. Durante o Governo seguinte, essa tarefa foi assumida pelo African Contingency Operations Training and Assistance Program ACOTA. Entre 1996 e 2004, cerca de 16 mil soldados de dez pases africanos foram treinados ao abrigo desses programas, ao custo de US$ 121 milhes255. Em 2005, o ACOTA passou a fazer parte da Global Peace Operations Initiative GPOI, que visava o treinamento de 75 mil peacekeepers globalmente at 2010, principalmente na frica, a um custo estimado de US$ 660 milhes. O GPOI tambm proporciona apoio logstico e transporte para o desdobramento de foras de paz, podendo ademais
Telegrama 255, Ostensivo, de 19 de junho de 2008, da Embaixada em Adis Abeba. VINES, Alex. G8 and EU Support to African Efforts: A European Perspective. In Pirozzi, Nicoletta (ed.). Ensuring Peace and Security in Africa: Implementing the New Africa-EU Partnership, p. 102. Roma, Istituto Affari Internazionali, English Series 17, maio de 2010. 255 SERAFINO, op. cit., p. 5.
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ceder-lhes equipamentos pr-posicionados em dois depsitos de material localizados na frica. De 2005 a 2009, US$ 197 milhes foram utilizados para o treinamento de 52 mil soldados africanos e US$ 43 milhes concedidos como auxlio Unio Africana e ECOWAS. Essas cifras no incluem despesas com transporte, apoio logstico e equipamento, que montaram a US$ 58 milhes globalmente no mesmo perodo256. Em 1996, o Reino Unido passou a prestar treinamento em operaes de paz a militares africanos por intermdio do African Peacekeeping Training Support Programme. Esse programa, de dimenses relativamente modestas, foi substitudo em 2001 por iniciativa bastante mais ampla e de carter multidimensional, o Africa Conflict Prevention Pool ACPP. Gerido e financiado conjuntamente pelo Foreign and Commonwealth Office, pelo Ministrio da Defesa e pelo Departamento para o Desenvolvimento Internacional, o ACPP tinha por objetivo fortalecer as capacidades africanas em manuteno da paz, colaborar nas reas de reforma do setor de segurana e desarmamento, desmobilizao e reintegrao, auxiliar o combate proliferao de armas leves e de pequeno calibre e o controle das causas econmicas de conflitos. Desde 2004, 12 mil peacekeepers africanos, em 13 pases, teriam sido treinados com apoio britnico257. A crise financeira que eclodiu em 2008 tem afetado negativamente a cooperao britnica no tocante ao apoio manuteno da paz na frica. Em agosto daquele ano, o Africa Conflict Prevention Pool foi fundido com programa paralelo, voltado para o restante do mundo, o Global Conflict Prevention Pool, passando o conjunto a intitular-se simplesmente Conflict Pool. O oramento para atividades no continente africano, que havia chegado ao valor de 65 milhes de libras por ano, foi desde ento reduzido para 43 milhes de libras258. A Frana inaugurou, em 1997, o programa Renforcement des Capacits Africaines de Maintien de la Paix RECAMP, constitudo por trs componentes: a formao individual de militares africanos no domnio da manuteno da paz, tanto em instituies francesas como em escolas militares sediadas na frica; o treinamento de unidades, por meio
Idem, Tabela 1, p. 13 e Tabela 2, p. 18. VINES, op. cit., p. 100. 258 CHAFER, Tony e CUMMING, Gordon. Punching Below Their Weight? Critical Reflections on Anglo-French Cooperation in Africa, p. 23. Londres, Chatham House, 28 de junho de 2010.
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de exerccios de grande envergadura, em ciclos com durao aproximada de dois anos; e o equipamento de tropas engajadas em operaes de paz, a partir de estoques pr-posicionados em bases francesas situadas em Dacar, Djibuti e Librville. Estima-se que oramento francs de cooperao militar com a frica seja da ordem de 90 milhes de euros por ano259. Aps a realizao de cinco ciclos de exerccios, o Governo francs, desejando granjear o apoio dos demais pases-membros da Unio Europeia, de forma a conferir perfil menos unilateral ao mecanismo e tambm reduzir custos, promoveu a transformao do RECAMP em programa comunitrio. A Frana permanece como pas lder (framework nation) do resultante EURORECAMP, que tem sede em Paris e dirigido por um militar francs. Como relatado no Captulo 8, a validao do treinamento da Fora Africana de Pronto Emprego foi efetuada mediante o Exerccio Amani Africa, correspondente ao primeiro ciclo do novo mecanismo. 10.6 Grupo de Parceiros da Unio Africana Em 2006, a Unio Africana instituiu o Foro de Reviso da Cooperao para o Desenvolvimento (Development Cooperation Review Forum) como mecanismo de dilogo regular entre a Comisso e os pases doadores em Adis Abeba. Em contrapartida, com vistas a coordenar as aes de cooperao, foi criado o Grupo de Parceiros da Unio Africana, aberto participao de todas as Representaes Permanentes no africanas acreditadas junto UA na capital etope. O Grupo de Parceiros conta com vrios grupos de trabalho setoriais, que se renem em nvel de Chefes de Misso com frequncia aproximadamente mensal. O grupo de trabalho sobre paz e segurana, em sua conformao atual, conta com dois subgrupos: um dedicado a questes operacionais (ops), ou seja, o apoio a misses da Unio Africana em andamento, e outro dedicado a questes no operacionais (non-ops), basicamente voltado para aes de capacitao e desenvolvimento institucional. No mbito das atividades do Grupo, a Comisso da Unio Africana e uma vintena de pases parceiros assinaram, em 17 de fevereiro de 2009,
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Arranjo sobre Relatrios Conjuntos (Arrangement on Joint Reporting), pelo qual o Departamento de Paz e Segurana se comprometia a preparar relatrios semestrais, nos meses de fevereiro e agosto, sobre a execuo de seu Plano de Implementao. Os parceiros, por seu lado, acordavam dispensar o Departamento da apresentao de relatrios individuais, exceto em casos excepcionais, contribuindo para diminuir a duplicao de esforos e o custo administrativo dos projetos. Em 2 de julho de 2010, foi firmado memorando de entendimento entre a Comisso e pases parceiros, instituindo mecanismo conjunto de financiamento. Nos termos do mecanismo, as contribuies dos pases participantes, voltadas para o pagamento de despesas relativas contratao de pessoal trabalhando em projetos conduzidos pelo Departamento de Paz e Segurana da Unio Africana, passam a ser depositadas em uma nica conta, administrada por comit diretor, integrado por representantes da UA e dos parceiros. Na segunda metade da dcada de 1990, os pases desenvolvidos, em paralelo com uma diminuio de sua participao direta em operaes de paz, passaram a prestar significativo apoio expanso das capacidades de atuao nesse domnio de organismos e pases africanos. Com a criao da Unio Africana e a concepo da Arquitetura de Paz e Segurana Africana, esse apoio se avolumou e se consolidou institucionalmente. Embora seja ainda cedo para se chegar a concluses, contudo, possvel que o fluxo de recursos dessa fonte esteja atualmente se estabilizando ou mesmo tendendo a diminuir, em funo da evoluo da economia global. Nessas circunstncias, adquire maior relevo a movimentao para que as Naes Unidas assumam maior parcela do nus da sustentao de operaes de paz conduzidas, com sua autorizao, pela Unio Africana ou Comunidades Econmicas / Mecanismos Regionais africanos. Conforme visto, a progresso nesse sentido tem sido gradual, pautada por cautelas quanto preservao da primazia do Conselho de Segurana e pela relutncia dos grandes contribuintes ao oramento da organizao mundial em arcar com custos acrescidos.

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Concluso

A partir de finais da dcada de 1950, meia centena de pases africanos vieram a unir-se comunidade das naes. A liberdade recm-adquirida, todavia, no conduziu de imediato ao futuro de paz e prosperidade almejado pelos povos que dantes sofriam o jugo colonial. No ltimo meio sculo, graves episdios de violncia tm infelicitado todas as regies do continente, com saldo de milhes de mortos, dezenas de milhes de deslocados internos e refugiados e grave prejuzo aos esforos em prol do desenvolvimento. As guerras de libertao, se por vezes cruentas, limitaram-se queles pases onde havia significativas minorias de origem europeia. J as guerras no sentido clssico, com o enfrentamento de foras regulares de Estados soberanos, foram sobremaneira raras. A grande maioria dos conflitos africanos tem sido de carter interno, sob a feio de guerras civis, rebelies e golpes de estado. Um extenso rol de causas pode ser apresentado para explicar a frequncia dos conflitos na frica: o carter artificial de pases cujas fronteiras foram traadas pelas antigas metrpoles sem levar em conta os interesses das populaes locais, a fragilidade das instituies, a manipulao de diferenas tnicas ou religiosas com fins polticos, a competio exacerbada por recursos escassos, etc., tudo em meio a condies de extrema pobreza. A dinmica
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demogrfica e a mudana climtica podem, no sculo XXI, vir a agravar ainda mais esse quadro. Dois eventos ocorridos na dcada de 1990 tm repercutido, desde ento, no tratamento da questo da paz e segurana na frica. A malograda interveno dos Estados Unidos e das Naes Unidas na Somlia resultou em extrema relutncia por parte dos pases desenvolvidos em se envolverem diretamente em operaes de paz no continente. J o genocdio em Ruanda, ocorrido face a um Conselho de Segurana inerte, convenceu os africanos da necessidade de criarem meios prprios para evitar a repetio daquela tragdia. A fundao da Unio Africana, no incio do corrente sculo, em substituio Organizao da Unidade Africana, reflete a firme determinao dos povos africanos em tomar as rdeas de seus destinos. Como visto, o Ato Constitutivo da UA vai inclusive alm da Carta das Naes Unidas, ao outorgar organizao pan-africana o direito de intervir em seus Estados-Membros em caso de circunstncias graves, especificamente diante da ocorrncia de crimes de guerra, genocdio e crimes contra a Humanidade. O fruto de tal determinao a Arquitetura de Paz e Segurana Africana, concebida como um mecanismo de mbito continental para prevenir e solucionar conflitos. Sob a liderana do Conselho de Paz e Segurana da Unio Africana, contando entre seus pilares o Painel de Sbios, o Sistema Continental de Alerta Antecipado e a Fora Africana de Pronto de Emprego e apoiada por programas ancilares para demarcao de fronteiras, assistncia eleitoral e reconstruo ps-conflito, a Arquitetura compreende, em princpio, os instrumentos necessrios para enfrentar amplo espectro de desafios paz na frica. O presente trabalho buscou historiar as origens e a evoluo da Arquitetura de Paz e Segurana Africana, sem escamotear as debilidades desse ambicioso projeto. Avulta, entre estas, a dependncia de fontes externas para a sustentao da APSA, situao que deve perdurar pelo futuro previsvel. Como foi visto, est em andamento amplo debate sobre o papel das Naes Unidas nesse contexto, cujo desfecho pode ser determinante para os rumos da Arquitetura de Paz e Segurana Africana. Cabe recordar, a esse respeito, que a base jurdica dos esforos da Unio Africana no domnio da paz e segurana repousa no Captulo VIII
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concluso

da Carta da organizao mundial e que a UA em nenhum momento contesta a primazia do Conselho de Segurana.

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