Arquitetura de Paz e Seguranca Africana

A ARQUITETURA DE PAZ E
SEGURANA AFRICANA
arquitetura de paz e segurana.indd 1 10/10/2011 14:02:10
MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES
Ministro de Estado Embaixador Antonio de Aguiar Patriota
Secretrio-Geral Embaixador Ruy Nunes Pinto Nogueira
FUNDAO ALEXANDRE DE GUSMO
A Fundao Alexandre de Gusmo, instituda em 1971, uma fundao pblica vinculada ao
Ministerio das Relaes Exteriores e tem a fnalidade de levar a sociedade civil inIormaes
sobre a realidade internacional e sobre aspectos da pauta diplomtica brasileira. Sua misso
promover a sensibilizao da opinio pblica nacional para os temas de relaes internacionais
e para a poltica externa brasileira.
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Esplanada dos Ministrios, Bloco H
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Instituto de Pesquisa de
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Centro de Histria e
Documentao Diplomtica
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Braslia, 2011
A Arquitetura de Paz e
Segurana Africana
LUS IVALDO VILLAFAE GOMES SANTOS
Direitos de publicao reservados a
Fundao Alexandre de Gusmo
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Programao Visual e Diagramao:
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Impresso no Brasil 2011
Santos, Lus Ivaldo Viallafae Gomes.
A arquitetura de paz e segurana africana / Lus Ivaldo
Villafae Gomes Santos. Braslia: Fundao Alexandre
de Gusmo, 2011.
204 p.
ISBN: 978.85.7631.320-5
1. Tenso Internacional (frica). 2. Movimento pela Paz.
3. Confitos AIricanos.

CDU 327.5(6)
Ficha catalografca elaborada pela Bibliotecaria Sonale Paiva
CRB /1810
ACOTA African Contingency Operations Training and
Assistance Program
ACPP AIrica Confict Prevention Pool
ACRI African Crisis Response Initiative
AMIB African Union Mission in Burundi
AMIS African Union Mission in Sudan
AMISOM African Union Mission in Somalia
ANC African National Congress
APF African Peace Facility
APRM African Peer Review Mechanism
APSA African Peace and Security Architecture
ASF African Standby Force
BINUCA Bureau Integr des Nations Unies pour
la Consolidation de la Paix en Rpublique
Centrafricaine
CCP Comisso de Construo da Paz
CEGPL Communaut conomique des Pays des Grands
Lacs
CEMAC Communaut conomique et Montaire de
lAfrique Centrale
CEN-SAD Communaut des tats Sahlo-Sahariens
Lista de Abreviaturas
CEWS Continental Early Warning System
CMD Confict Management Division
COMESA Common Market for East and Southern Africa
CPLP Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa
CPX Command Post Exercises
CSNU Conselho de Segurana das Naes Unidas
DEAF Democracy and Electoral Assistance Fund
DITF Darfur Integrated Task Force
DPA Department of Political Affairs
DPKO Department of Peacekeeping Operations
EAC East Africa Community
EASBRICOM Eastern Africa Standby Brigade Coordination
Mechanism
EASF Eastern Africa Standby Force
ECCAS Economic Community of Central African States
ECOWAS Economic Community of West African States
ESF ECOWAS Standby Force
FNLA Frente Nacional para a Libertao de Angola
FOMAC Force Multinationale de lAfrique Centrale
FTX Field Training Exercises
GPOI Global Peace Operations Initiative
GTZ Deutsche Gesellschaft fr Internationale
Zusammenarbeit
HSGOC Heads of State and Government Orientation
Committee
ICU Islamic Courts Union
IGAD Inter Governmental Authority for Development
IOC Indian Ocean Commission
JEM Justice and Equality Movement
JMC Joint Military Commission
MAES Mission dAssistance lectorale et Scuritaire de
lUnion Africaine
MAPEX Map Exercises
MINURSO Mission des Nations Unies pour lOrganisation
dun Rfrendum au Sahara Occidental
MINUSTAH Mission des Nations Unies pour la Stabilisation
au Haiti
MONUA Mission dObservation des Nations Unies en
Angola
MONUSCO Mission de lOrganisation des Nations Unies pour
la Stabilisation en Rpublique Dmocratique du
Congo
MPLA Movimento Popular de Libertao de Angola
MRU Mano River Union
NARC Northern Africa Regional Capability
NEPAD New Partnership for Africas Development
NMOG Neutral Military Observer Group
NPCA NEPAD Planning and Coordinating Agency
OAU Organizao da Unidade Africana
OLMEE OAU Liaison Mission in Ethiopia-Eritrea
OMIB Observer Mission in Burundi
OMIC Observer Mission in Comoros
ONU Organizao das Naes Unidas
ONUB Opration des Nations Unies au Burundi
ONUC Opration des Nations Unies au Congo
ONUMOZ Opration des Nations Unies au Mozambique
OTAN Organizao do Tratado do Atlntico Norte
PALOPs Paises AIricanos de Lingua Ofcial Portuguesa
PAMPA Programa de Apoio as Misses de Paz na AIrica
PLANELM Planning Element
PSD Peace and Security Department
PSOD Peace Support Operations Division
RECAMP Renforcement des Capacits Africaines de
Maintien de la Paix
RDC Repblica Democrtica do Congo
SACU Southern Africa Customs Union
SADC Southern Africa Development Community
SADCBRIG SADC Standby Brigade
SML/A Sudan Liberation Movement/Army
SPMU Strategic Planning and Management Unit
STM UN Standardized Training Modules
TFG Transitional Federal Government
UA Unio Africana
UE Unio Europeia
UEMOA Union conomique et Montaire Ouest-Africaine
UMA Union du Maghreb Arabe
UNAMID United Nations African Union Mission in Darfur
UNAVEM United Nations Angola Verifcation Mission
UNIOGBIS United Nations Integrated Peacebuilding OIfce
in Guinea-Bissau
UNIOSIL United Nations Integrated OIfce in Sierra Leone
UNITA Unio Nacional para a Independncia Total de
Angola
UNMIL United Nations Mission in Liberia
UNMIS United Nations Mission in the Sudan
UNOAU United Nations OIfce to the AIrican Union
UNOCI United Nations Operation in Cte dIvoire
UNPOS United Nations Political OIfce Ior Somalia
UNOWA United Nations OIfce Ior West AIrica
URSS Unio das Repblicas Socialistas Soviticas
ZANU Zimbabwe African National Union
ZAPU Zimbabwe African Peoples Union
Introduo, 13
Captulo 1 Um continente assolado pela violncia, 17
1.1 O custo humano dos confitos aIricanos, 18
1.2 Relao das guerras africanas, 20
1.3 Distribuio temporal e comparaes regionais, 25
Captulo 2 - Dinmicas dos conitos africanos, 29
2.1 A debilidade institucional, 30
2.2 As rivalidades tnicas, 32
2.3 As diferenas religiosas, 34
2.4 Fatores ambientais e a explorao de recursos naturais, 35
2.5 Fatores demografcos, 39
2.6 A proliferao de armas, 41
Captulo 3 Da Organizao da Unidade Africana Unio Africana, 45
3.1 A criao da Organizao da Unidade Africana, 45
3.2 A questo da diviso territorial da frica, 47
3.3 A ao da Organizao da Unidade Africana no campo da paz e segurana, 49
3.4 Um novo comeo, 52
Sumrio
3.5 Processos de integrao regional, 57
3.6 A Nova Parceria para o Desenvolvimento da frica, 60
Captulo 4 Fundamentos da Arquitetura de Paz e Segurana Africana, 63
4.1 O Protocolo sobre o Estabelecimento do Conselho de Paz e Segurana, 63
4.2 A Poltica Comum Africana de Defesa e Segurana, 69
4.3 Normas relativas a mudanas inconstitucionais de governo, 70
4.4 A cooperao entre a Unio Africana e os organismos regionais, 73
4.5 A Unio Africana e a responsabilidade de proteger, 76
Captulo 5 A Unio Africana e as misses de apoio paz, 81
5.1 A Misso da Unio Africana no Burundi, 82
5.2 A Misso da Unio Africana no Sudo, 85
5.3 A Misso da Unio Africana na Somlia, 89
5.4 A Misso da Unio Africana em Comores, 93
5.5 O Departamento de Paz e Segurana, 93
Captulo 6 - O Painel de Sbios, 97
6.1 Disposies do Protocolo sobre Paz e Segurana, 97
6.2 Modalidades de funcionamento, 98
6.3 Atividades do Painel, 100
6.4 A Unio Africana como instncia de mediao, 104
Captulo 7 - O Sistema Continental de Alerta Antecipado, 109
7.2 Antecedentes, 111
7.3 Desenvolvimento do Sistema, 112
7.4 Sistemas regionais de alerta antecipado, 116
Captulo 8 A Fora Africana de Pronto Emprego, 121
8.1 Antecedentes, 122
8.3 O Arcabouo Poltico, 126
8.4 Evoluo do processo de estabelecimento da Fora Africana de Pronto
Emprego, 131
8.5 Dimenses civil e policial da Fora Africana de Pronto Emprego, 133
8.6 Progressos no nvel regional, 138
8.7 Lacunas no desenvolvimento da Fora Africana de Pronto Emprego, 140
Captulo 9 - Outras iniciativas, 145
9.1 O Programa de Fronteiras, 145
9.2 Assistncia eleitoral, 150
9.3 Reconstruo pos-confito, 154
Captulo 10 - Parceiros internacionais da Unio Africana em paz e segurana, 159
10.1 Naes Unidas, 159
10.2 O Relatrio Prodi, 162
10.3 Unio Europeia, 171
10.4 Grupo dos Oito, 172
10.5 Parceiros individuais, 173
10.6 Grupo de Parceiros da Unio Africana, 175
Concluso, 177
Bibliograa, 181
13
A Arquitetura de Paz e Segurana Africana uma tentativa de
resposta dos paises aIricanos, sob a egide da Unio AIricana, ao desafo
de controlar os conflitos que cronicamente assolam o continente,
provocando elevadas perdas financeiras, materiais e, sobretudo,
humanas e aumentando ainda mais os obstculos ao desenvolvimento
socioeconmico. A Arquitetura consiste em componentes que visam a
cobrir todas as Iases de um possivel confito, desde a atuao preventiva
para evitar sua ecloso, a interveno para o estabelecimento de cessar-
-fogo e a criao de condies para soluo negociada, at as medidas
de reconstruo pos-confito e para impedir a retomada de hostilidades.
Sendo o Brasil crescentemente reconhecido pela comunidade
internacional como potncia emergente, tende a aumentar o chamamento
a que assuma maiores responsabilidades no tratamento das questes de
paz e segurana no plano mundial. Em Iuno da proximidade geografca
e dos laos historicos que nos unem ao continente aIricano, este afgura-se
naturalmente como palco prioritrio para a atuao brasileira nesse
domnio. Nessas circunstncias, o acompanhamento do desenvolvimento
do projeto da Arquitetura de Paz e Segurana Africana reveste-se de
considervel interesse.
O presente trabalho divide-se conceitualmente em trs partes.
Os trs primeiros Captulos destinam-se a fornecer o pano de fundo
Introduo
14
para o restante da obra. Os seis Captulos intermedirios buscam
proporcionar exame detalhado dos componentes da Arquitetura de
Paz e Segurana AIricana. Ja o Capitulo fnal ocupa-se da questo
do apoio externo que se faz necessrio para que a Arquitetura possa
alcanar seus objetivos.
No Captulo 1 pretende-se ilustrar o impacto da violncia no
continente aIricano, eIetuando-se relato sumario dos principais confitos
ocorridos desde a descolonizao. Ressalte-se que no se trata de fazer
analise aproIundada dos confitos arrolados, cujo historico e complexo,
mas proporcionar uma viso geral da dimenso do problema.
O tema do Capitulo 2 so as dinmicas dos confitos aIricanos. Em
que pese cada confito ter suas caracteristicas individuais, determinadas
dinmicas reaparecem seguidamente como fator de ecloso de episdios
de violncia.
O Captulo 3 almeja analisar como a Organizao da Unidade
Africana e sua sucessora, a Unio Africana, procuraram contribuir para
a manuteno da paz no continente. Pretende-se mostrar como, a partir
da fundao da OUA, foram gradualmente evoluindo mecanismos
institucionais para prevenir e solucionar conflitos, culminando, com a
criao da UA, com a superao do preceito da no interveno pelo da
no indiferena.
O embasamento jurdico da Arquitetura analisado no Captulo 4,
com nfase no papel do Conselho de Paz e Segurana da Unio Africana,
homlogo africano do Conselho de Segurana das Naes Unidas.
Destaca-se tambm a incorporao do princpio da responsabilidade de
proteger aos instrumentos relevantes da UA.
O Captulo 5 aborda as misses de paz realizadas sob a gide da
Unio Africana no Burundi, Comores, Sudo (Darfur) e Somlia.
Procura-se apontar tanto os reais sucessos alcanados como as srias
debilidades demonstradas na execuo dessas misses.
O Painel de Sbios (Panel of the Wise), focalizado no Captulo 6,
uma instituio que resgata a tradio cultural africana do papel
mediador e conciliador dos ancies. So analisadas suas modalidades
de funcionamento e apresentado relato sumrio de suas atividades at
o presente.
O Sistema Continental de Alerta Antecipado (Continental Early
Warning System) o assunto do Captulo 7. examinada a concepo e
15
INTRODUO
desenvolvimento desse mecanismo de coleta e anlise de informaes,
destinado a detectar a iminncia da ecloso de conflitos e assim
possibilitar a tomada tempestiva de aes preventivas.
A Fora Africana de Pronto Emprego (African Standby Force),
brao armado da Arquitetura de Paz e Segurana Africana, vista no
Captulo 8. Analisa-se seu processo de constituio, o estgio atual de
sua preparao e perspectivas futuras.
O Captulo 9 aborda iniciativas da Unio Africana que, se no
integram a Arquitetura de Paz e Segurana Africana em sentido estrito,
a complementam de maneira signifcativa. Descreve-se o Programa de
Fronteiras da UA, as atividades de assistncia eleitoral da organizao
pan-aIricana e suas iniciativas no que tange a reconstruo pos-confito.
No Captulo 10 so examinados os esforos da comunidade
internacional em apoio a ampliao da capacidade aIricana de preveno
e resoluo de confitos. Destaca-se o papel desempenhado pelas Naes
Unidas
Dado que o presente trabalho aborda tema contemporneo, provvel
que acontecimentos no futuro prximo tornem algumas das informaes
nele constantes desatualizadas. Isso no deve, entretanto, prejudicar o
teor geral da obra, que se espera podera constituir subsidio util aqueles
que se interessem pela problemtica da paz e segurana na frica.
17
Durante as ltimas dcadas, o continente africano tem se destacado
pela extenso e intensidade dos confitos de que e palco. Esses confitos
muito contribuem para agravar o ja ingente desafo do desenvolvimento
econmico, seja pelas perdas materiais e humanas que provocam, seja
pelo desvio de recursos escassos para fns militares, seja pela criao
de clima de instabilidade que prejudica o empreendedorismo local e o
investimento externo. De acordo com estimativa da organizao no
governamental Oxfam, as economias africanas sofreram perdas da ordem
de US$ 18 bilhes por ano entre 1990 e 2005 em Iuno de confitos
1
.
Estima-se que cerca de dois teros da pauta do Conselho de Segurana
das Naes Unidas sejam dedicados a temas africanos. Em janeiro de
2011, o Departamento de Operaes de Manuteno de Paz da ONU
(Department of Peacekeeping Operations DPKO) mantinha misses
de manuteno da paz na Cte dIvoire (UNOCI), na Libria (UNMIL),
na Repblica Democrtica do Congo (MONUSCO), no Saara Ocidental
(MINURSO) e no sul do Sudo (UNMIS). A estas cabe agregar a misso
hbrida das Naes Unidas e Unio Africana na regio do Darfur do Sudo
(UNAMID) e a misso da UA na Somlia (AMISOM). O Departamento
de Assuntos Polticos da organizao mundial (Department of Political
1
Apud CILLIERS, Jakkie. Climate Change, Population Pressure and Conflict in Africa, p. 11.
Pretria, Institute for Security Studies, ISS Paper 178, janeiro de 2009.
Captulo 1
Um continente assolado pela violncia
18
Affairs DPA), por sua vez, no mbito de seus esforos de preveno
de confitos, promoo da paz e reconstruo pos-confito, mantinha,
na mesma poca, escritrios ou misses polticas na frica Ocidental
(UNOWA), no Burundi (BINUB), em Guin-Bissau (UNIOGBIS), na
Repblica Centro-Africana (BINUCA), na Serra Leoa (UNIOSIL) e na
Somlia (UNPOS).
De forma a proporcionar contexto para o restante do trabalho, o
presente captulo tem por objetivo ilustrar as dimenses do problema do
confito armado na AIrica, sumariando os confitos de maior envergadura
ocorridos aps a Segunda Guerra Mundial. Cabe ter em mente, todavia,
que a esses grandes conflitos poder-se-iam agregar numerosos
episdios de violncia de menor intensidade e durao, que em seu
conjunto cobraram expressivo tributo em vidas.
1.1 O custo humano dos conitos africanos
Aproxidamente 90% das mortes em guerras na dcada de 1990
ocorreram em solo aIricano. Os dez mais sangrentos confitos daquela
dcada foram, em ordem decrescente: Repblica Democrtica do Congo,
Sudo, Ruanda, Angola, Somlia, Zaire, Burundi, Bsnia, Libria e
Arglia
2
. Ou seja, nove entre dez foram africanos.
O relatrio de maro de 2005 da Commission for Africa, entidade
presidida pelo ento Primeiro-Ministro britnico Tony Blair, intitulado
Our Common Interest, afrmava que a AIrica experimentou mais confitos
violentos que qualquer outro continente nas quatro dcadas anteriores.
Na virada do sculo XXI, mais pessoas estariam sendo mortas em
consequncia de confitos na AIrica do que em todo o resto do mundo
3
.
Os numeros relativos as mortes resultantes dos confitos aIricanos
so na melhor das hipteses aproximaes e devem ser encarados
com razovel cautela. Sabe-se, entretanto, que a vasta maioria dos
mortos constituda por civis, vitimados diretamente por massacres ou
indiretamente pela fome ou por doenas, em funo da destruio das
2
CILLIERS, Jakkie. Partnerships for Peace in Africa. In COELHO, Pedro Motta Pinto e
SARAIVA, Jos Flvio Sombra (eds.). Brazil-Africa Forum on Politics, Cooperation and Trade,
p. 96. Braslia, Instituto Brasileiro de Relaes Internacionais, 2004.
3
COMMISSION FOR AFRICA. Our Common Interest: Report of the Commission for Africa
p. 150. Disponvel em www.uneca.org/commreport.pdf. Acessado em 7 de junho de 2010.
19
UM CONTINENTE ASSOLADO PELA VIOLNCIA
estruturas de produo alimentar e de sade, bem como pela deliberada
privao de acesso a auxlio humanitrio.
Apresenta-se, a seguir, estimativa das mortes nos mais intensos
confitos ocorridos na AIrica, a partir de 1960: guerras civis no Congo
(1960/1965) 110 mil; guerras de libertao contra Portugal (1961/1975)
mais de 100 mil; secesso da Eritreia (1965/1991) 450 mil a 1 milho;
guerra de Biafra (1967/1970) 1 a 2 milhes; represso interna em
Uganda durante o regime de Idi Amin (1971/1979) 500 mil; massacres
tnicos no Burundi (1972) 100 a 150 mil; guerra civil em Angola
(1975/2002) 300 a 500 mil; guerra civil em Moambique (1976/1992)
450 mil a 1 milho; guerra civil e insurgncia em Uganda (1981 em
diante) 100 a 500 mil; segunda guerra civil no Sudo (1983/2005)
500 mil a 1,5 milho; guerra civil na Somlia (1988 em diante) 300
a 400 mil; confito etnico no Burundi (1988/2005) mais de 100 mil;
guerra civil na Libria (1989/2003) mais de 200 mil; guerra civil e
genocdio em Ruanda (1990/1994) mais de 800 mil; guerra civil na
Serra Leoa (1991/2002) mais de 100 mil; guerra civil na Arglia
(1992/1999) 1 milho; guerra civil no Zaire (1996/1997) mais de
200 mil; Grande Guerra Africana na Repblica Democrtica do Congo
(1998/2002) mais de 3,5 milhes; guerra entre a Eritreia e a Etipia
(1998/2000) mais de 85 mil
4
.
Alem de causar perdas de vidas, os confitos aIricanos impactam de
outras maneiras as pessoas, particularmente as mais vulnerveis, como
mulheres e crianas. Relatrio das Naes Unidas, de julho de 2009,
assinalava a ocorrncia de mais de 200 mil casos de violncia sexual na
regio oriental da Repblica Democrtica do Congo desde o incio de
hostilidades ali em 1996
5
.
Persiste tambm o emprego de menores de idade como combatentes.
Relatorio das Naes Unidas de abril de 2010 afrmava, por exemplo,
haver crescentes provas do amplo recrutamento e utilizao de crianas
por todos os contendores no confito da Somalia
6
.
4
JACKSON, Richard. Africas Wars: Overview, Causes and the Challenges of Conflict
Transformation. In FURLEY, Oliver e MAY, Roy (eds.). Ending Africas Wars: Progressing to
Peace, p. 18. Aldershot, Hampshire, Ashgate, 2006.
5
UNITED NATIONS. Report of the Secretary-General pursuant to Security Council Resolution
1820 12. Documento S/2009/362, 15 de julho de 2009.
6
UNITED NATIONS. Children and Armed Conflict: Report of the Secretary-General 117.
Documento A/64/742-S/2010/181, 13 de abril de 2010.
20
Recordem-se, ainda, os movimentos de populao provocados pelos
conflitos. Segundo clculos da Unio Africana, haveria atualmente
3 milhes de refugiados e 15 milhes de deslocados internos no continente
africano
7
.

1.2 Relao das guerras africanas
O Projeto Correlates of War, criado em 1963 pelo Professor
J. David Singer, da Universidade de Michigan, tem por objetivo a coleta
sistematica de dados quantitativos sobre as guerras ocorridas desde o fm
da Era Napolenica, de forma a subsidiar os esforos de pesquisadores
no estudo de confitos. Os dados apresentados a seguir Ioram extraidos
de obra publicada no mbito do Projeto, referente ao perodo 1816/2007
8
.
Para fns do Projeto, guerra e aquele confito armado que supere o
patamar de mil mortes resultantes de combates por ano, em mdia, ao
longo de sua durao. Segundo a metodologia ora utilizada, as guerras
so divididas em interestatais, extraestatais, intraestatais e no estatais.
As guerras interestatais, que correspondem as guerras no sentido
classico, so defnidas como as que envolvem pelo menos um Estado de
cada lado como antagonistas principais. Nas guerras extraestatais, um
Estado se engaja em combate, alm de suas fronteiras, contra as foras
de entidade poltica no estatal, caracteristicamente em guerras coloniais
ou imperiais. As guerras intraestatais, abrangendo o espectro das guerras
civis, so travadas entre foras armadas organizadas dentro das fronteiras
de um Estado. Finalmente, as guerras no estatais, fenmeno incomum
no mundo contemporneo, so marcadas por combates entre dois ou
mais adversrios, nenhum dos quais um Estado, seja em territrio que
no pertence a qualquer Estado, seja ultrapassando as fronteiras de um
Estado
9
.
De acordo com os dados do Projeto, ocorreram 81 guerras na
frica no perodo aps o final da Segunda Guerra Mundial at
7
AFRICAN UNION. Combating the Challenges of Forced Displacement in Africa, p. 2. Adis
Abeba, 2009.
8
SARKEES, Meredith Reid e WAYMAN, Frank Whelon. Resort to War: A Data Guide to
Inter-State, Extra-State, Intra-State, and Non-State Wars, 1816-2007. Washington, CQ Press,
2010.
9
SARKEES e WAYMAN, op. cit., pp. 40, 61-70.
21
2007: 6 interestatais, 10 extraestatais, 62 intraestatais e 3 no
estatais. A distribuio percentual apresentada no quadro abaixo.
Quadro 1.1 - Guerras na frica por categoria 1945/2007
Fonte: Elaborado pelo autor, a partir de SARKEES e WAYMAN op. cit.
As seis guerras interestatais mencionadas so as seguintes: 1) Guerra
de Ifni (1957/1958), Marrocos contra Espanha e Frana; 2) Guerra de
Angola (1975/1976), Angola e Cuba contra frica do Sul e Repblica
Democrtica do Congo (ento Zaire); 3) Fase 2 da Segunda Guerra
do Ogaden (1977/1978), Etipia e Cuba contra Somlia; 4) Guerra
Ugandesa-Tanzaniana (1978/1979), Tanznia contra Lbia e Uganda;
5) Guerra sobre a Faixa de Aouzou (1986/1987), Chade contra Lbia; e
6) Guerra de Fronteira de Badme (1998-2000), Eritreia contra Etipia
10
.
Cabe notar a presena de antagonistas no africanos em metade desses
confitos. A Guerra de IIni, relativa ao enclave espanhol naquela regio,
assemelhar-se-ia talvez mais as guerras de libertao, abarcadas na
categoria extraestatal, como se ver a seguir. Curiosamente, o Projeto
inclui a Grande Guerra Africana, de 1998-2002, entre as guerras
intraestatais, assinalando como antagonistas a Repblica Democrtica
do Congo, Angola, o Chade, a Nambia, o Sudo e o Zimbbue, de um
lado, mas no Ruanda, Uganda e o Burundi, do outro
11
.
O Projeto lista dez guerras extraestatais: 1) Terceira Guerra Franco-
-Malgaxe (1947/1948), 2) Guerra Franco-Tunisiana (1952/1954),
10
Idem, p. 77.
11
Idem, p. 468.
22
3) Guerra Britnico-Mau Mau (1952/1956), 4) Guerra de Independncia
do Marrocos (1953/1956), 5) Terceira Guerra Franco-Argelina
(1954/1962), 6) Guerra Franco-Camaronesa (1957/1958), 7) Guerra
Angolano-Portuguesa (1961/1974), 8) Guerra Moambicano-Portuguesa
(1964/1975), 9) Guerra Namibiana (1975/1988) e 10) Guerra do Saara
Ocidental (1975/1983)
12
. Como se v, todos esses confitos se vinculam
ao processo de descolonizao do continente africano. Note-se que o
confito no Zimbabue (ento Rodesia) entre a Frente Patriotica, integrada
pela Zimbabwe African National Union ZANU, de Robert Mugabe, e
pela Zimbabwe African Peoples Union ZAPU, de Joshua Nkomo, e o
Governo de minoria branca liderado por Ian Smith, tambm impulsionado
pela dinmica de descolonizao, arrolado entre as guerras intraestatais
13
.
Contam-se igualmente como intraestatais as guerras travadas na Eritreia
antes da independncia do pas da Etipia, em 1993.
A vasta maioria das guerras travadas no continente africano no
periodo assinalado Ioram classifcadas como intraestatais: 1) Primeira
Guerra da Repblica Democrtica do Congo (1960/1963), 2) Guerra
entre Revolucionrios na Arglia (1962/1963), 3) Primeira Guerra do
Ogaden (1963/1964), 4) Primeira Guerra do Sul do Sudo (1963/1972),
5) Segunda Guerra da RDC (1963/1965), 6) Primeira Guerra de Ruanda
(1963/1964), 7) Terceira Guerra da RDC (1964/1965), 8) Guerra rabe-
-Africana de Zanzibar (1964), 9) Primeira Guerra de Uganda (1966),
10) Primeira Guerra do Chade (1966/1971), 11) Guerra de Biafra
(1967/1970), 12) Ciso da Eritreia (1972/1974), 13) Primeira Guerra do
Burundi (1972), 14) Guerra da Rodsia (1972/1979), 15) Guerra Eritreia
(1975/1978), 16) Primeira Guerra de Angola (1976/1991), 17) Fase 1 da
Segunda Guerra do Ogaden (1976/1977), 18) Fase 3 da Segunda Guerra
do Ogaden (1978/1980), 19) Quarta Guerra da RDC (1978), 20) Guerra
de Moambique (1979/1982), 21) Segunda Guerra do Chade (1980/1984),
22) Segunda Guerra de Uganda (1980/1986), 23) Guerra Muulmana
na Nigria (1980/1981), 24) Guerra Tigreana e Eritreia (1982/1991),
25) Guerra da Matabelndia (1983/1987), 26) Segunda Guerra do Sul
do Sudo (1983/2005), 27) Guerra do Movimento do Esprito Santo em
Uganda (1986/1987), 28) Guerra entre o Congresso Nacional Africano
e o Inkhata (1987/1994), 29) Primeira Guerra da Somlia (1988/91),
12
Idem, p. 197.
13
Idem, p. 430.
23
30) Terceira Guerra do Chade (1989/1990), 31) Primeira Guerra da
Libria (1989/1990), 32) Primeira Guerra da Serra Leoa (1991/1996),
33) Guerra Dinka-Nuer no Sudo (1991/1992), 34) Guerra Jukun-Tiv na
Nigria (1991/1992), 35) Segunda Guerra da Somlia (1991/1997), 36)
Guerra da Frente Islmica Argelina (1992/1999), 37) Segunda Guerra
da Libria (1992/1995), 38) Segunda Guerra de Angola (1992/1994),
39) Segunda Guerra do Burundi (1993/1998), 40) Segunda Guerra de
Ruanda (1994), 41) Terceira Guerra da Libria (1996), 42) Quinta Guerra
da RDC (1996/1997), 43) Terceira Guerra de Ruanda (1997/1998), 44)
Primeira Guerra do Congo-Brazzaville (1997), 45) Segunda Guerra
da Serra Leoa (1998/2000), 46) Guerra de Guin-Bissau (1998/1999),
47) Grande Guerra Africana (1998/2002), 48) Quarta Guerra do Chade
(1998/2000), 49) Terceira Guerra de Angola (1998/2002), 50) Segunda
Guerra do Congo-Brazzaville (1998/99), 51) Primeira Guerra Cristo-
-Muulmana na Nigria (1999/2000), 52) Guerra de Libertao Oromo na
Etipia (1999), 53) Guerra da Guin (2000/2001), 54) Terceira Guerra do
Burundi (2001/2003), 55) Quarta Guerra de Ruanda (2001), 56) Quarta
Guerra da Libria (2002/2003), 57) Guerra Anyuaa-Nuer na Etipia
(2002/2003), 58) Guerra da Cte dIvoire (2002/2004), 59) Guerra do
Darfur (2003/2006), 60) Segunda Guerra Cristo-Muulmana na Nigria
(2004), 61) Quinta Guerra do Chade (2005/2006), 62) Terceira Guerra
da Somlia (2006 em diante)
14
.
Por fm, os confitos no estatais resumem-se a trs: a Revoluo
Social de Ruanda (1959/1962), quando, as vesperas da independncia,
a maioria Hutu apeou do poder a minoria Tutsi; a Guerra de Guerrilha
de Angola (1974/1975), em que, tambem as vesperas da independncia,
trs dos movimentos de libertao angolanos, o Movimento Popular
de Libertao de Angola MPLA, a Frente Nacional para a Libertao
de Angola FNLA e a Unio Nacional para a Independncia Total de
Angola UNITA, se enfrentaram pelo controle do poder; e a Guerra
Hema-Lendu (1999/2005), travada entre esses dois grupos tnicos na
regio fronteiria entre a Repblica Democrtica do Congo e Uganda
15
.
Aps 2007, ademais da continuao de algumas das guerras j
mencionadas, irromperam novos confitos, como a seguir se relata, que
devero ser includos em futura atualizao dos dados do Projeto.
14
Idem, pp. 344-346.
15
Idem, p. 487
24
Em dezembro de 2007, realizou-se eleio presidencial no Qunia,
marcada por extensas irregularidades. Anunciada a vitria do Presidente
Mwai Kibaki, os partidrios do candidato derrotado, Raila Odinga, saram
as ruas para protestar, enIrentando dura represso. Gerou-se uma espiral
de violncia, com marcadas conotaes tnicas, que teria resultado em
entre 800 e 1.500 mortos e de 180 a 250 mil deslocados internos. No
fnal de Ievereiro de 2008, o confito Ioi solucionado mediante acordo
que instituiu governo de coalizo, em que Odinga assumiu o cargo de
Primeiro-Ministro.
Aps sucessivos adiamentos, tiveram lugar na Cte dIvoire, em
outubro de 2010, sob superviso das Naes Unidas, as eleies que
haviam sido previstas no acordo que ps termo a guerra civil naquele pais.
A apurao apontou como vencedor o ex-Primeiro-Ministro Alassane
Ouattara, mas a Corte Constitucional, controlada pelo Presidente
Laurent Gbago, anulou os votos lanados em regies que haviam
predominantemente apoiado o candidato oposicionista, dando o Chefe
de Estado marfniano por reeleito. No tendo sido possivel lograr acordo
entre os contendores, tenses crescentes terminaram por degenerar em
confito aberto, provocando entre 1.000 e 1.500 mortes. Os combates
fndaram em abril de 2011, em consequncia da captura de Gbago por
partidrios de Ouattara, apoiados por foras francesas.
Em 15 de fevereiro de 2011, na sequncia da ecloso nos vizinhos
Egito e Tunsia de movimentos populares que terminaram por levar
a derrubada dos respectivos Presidentes, tambem na Libia surgiram
maniIestaes contra o governo de Muamar Gadaf, no poder desde 1969.
Tendo o lder lbio optado por esmagar pela fora os protestos, estes
assumiram a feio de luta armada. Estabeleceu-se governo alternativo,
o Conselho Nacional de Transio, com sede em Bengazi, confgurando
situao de guerra civil, que persiste at a concluso do presente trabalho.
Cabe assinalar a prestao de apoio areo aos rebeldes pela Organizao
do Tratado do Atlntico Norte, com base em Resoluo do Conselho de
Segurana das Naes Unidas, que autorizava a tomada de todas as
medidas necesrias para proteger civis ou reas por eles habitadas sob
risco de ataque
16
.
16
UNITED NATIONS. Resolution 1973 (2011) operativo 4. Documento S/RES/1973 (2011),
17 de maro de 2011.
25
1.3 Distribuio temporal e comparaes regionais
No quadro abaixo, mostra-se a distribuio temporal das guerras
aIricanas entre 1945 e 2007, por ano da ecloso do confito, conIorme
os dados do Projeto.
Quadro 1.2 Distribuio temporal de guerras africanas
1945/2007

A ttulo de comparao entre a situao da frica e do restante do
mundo, os quadros a seguir ilustram a distribuio regional das guerras
no perodo sob anlise, em nmeros absolutos e em percentuais. Para
fns dessa tabulao, o mundo Ioi dividido em cinco regies: AIrica,
Amricas, sia Ocidental (compreendendo o Oriente Mdio, a sia
Central e a sia Meridional), sia Oriental (compreendendo o Sudeste
Asiatico, Extremo Oriente e Pacifco) e Europa.
26
Quadro 1.3 Distribuio regional de guerras em quantidade
Quadro 1.4 Distribuio regional de guerras em percentagem
O exame dos dados precedentes permite algumas concluses
tentativas. Deixando de lado a categoria de guerras no estatais, que,
pelo pequeno nmero de ocorrncias, no se presta a ilaes, as cifras
acima mostram a AIrica signifcativamente a Irente das demais regies
na quantidade de guerras extra e intraestatais e por menor margem no
total de guerras, colocando-se em posio intermediria no que tange
as guerras interestatais.
As guerras extraestatais, vinculadas a luta pela independncia,
atingiram um auge na dcada de 1950 e reduziram-se nas duas
dcadas seguintes. Depois disso, o processo de descolonizao
encontrava-se virtualmente concludo, com a possvel exceo do
Saara Ocidental. A preponderncia africana em guerras extraestatais
pode talvez ser simples refexo do Iato de que mais de quarenta dos
27
atuais paises aIricanos se encontravam sob o jugo colonial ao fnal
da Segunda Guerra Mundial. Exceto onde havia forte presena de
populaes de origem europeia, como na Arglia, na Rodsia e nos
domnios coloniais portugueses, o processo de descolonizao foi em
geral relativamente pacifco. Na maioria dos casos, a independncia
foi outorgada rapidamente e de bom grado, at para a surpresa das
populaes locais.
As guerras intraestatais, naturalmente, s passaram a ocorrer aps
a constituio dos novos Estados africanos, principalmente na dcada
de 1960. Merece destaque o fato de que tais guerras foram em geral
os mais Irequentes, longos e cruentos confitos no continente aIricano,
por razes que sero abordadas no Captulo seguinte. O frequente uso
de nmeros ordinais na relao acima demonstra como as guerras
intraestatais tm sido endmicas em determinados pases africanos,
registrando-se quatro de tais guerras na Libria, em Ruanda e no
Sudo, cinco no Chade e na Nigria, seis na Repblica Democrtica
do Congo e oito na Etiopia (seis, se descontados os confitos travados
exclusivamente no territorio da atual Eritreia). Alguns desses confitos
estenderam-se por uma dcada ou mais, mesmo tendo em conta a
metodologia empregada, que no conta os perodos de relativa trgua,
quando o numero de mortos em combate cai signifcativamente abaixo
do patamar estabelecido: a Primeira Guerra do Sul do Sudo, entre 1963
e 1972; a Primeira Guerra de Angola, entre 1976 e 1991; a Guerra de
Moambique, entre 1979 e 1992; e a Segunda Guerra do Sul do Sudo,
entre 1983 e 2005.
Deve-se recordar que, durante boa parte do perodo sob anlise, as
guerras aIricanas ocorreram a sombra do conIronto mundial entre os
Estados Unidos e a Unio Sovitica. O saldo da Guerra Fria , porm,
ambiguo: se por um lado as superpotncias Iorneciam ajuda fnanceira e
meios blicos a seus aliados locais, por outro no raro pareciam cooperar
tacitamente para evitar a exacerbao de confitos em regies secundarias
do ponto de vista de seus interesses estratgicos. No seria, assim, talvez
coincidncia que a dcada de 1990, aps a derrocada da URSS, tenha-se
revelado particularmente mortfera.
Dado que a questo das nacionalidades na Europa s foi resolvida, se
j o foi, mediante guerras e transferncias de populao que ocorreram
por sculos, os Estados africanos tm logrado razovel sucesso na
28
conteno de guerras interestatais
17
. Comparando-se os mapas da frica e
da Europa de 1914 e do presente, v-se que, no primeiro caso, os limites
geografcos receberam infmas modifcaes, enquanto, no segundo, as
alteraes so dramticas. Resta ver se essa situao perdurar ou se ter
sido fruto da falta de coeso interna e disponibilidade de recursos dos
Estados recem-criados, antes que de sua vocao pacifca.
17
SPEARS, Ian S. Debating Secession and the Recognition of New States in Africa pp. 42-43.
African Security Review, Pretria, vol. 13, no. 2, junho de 2004.
29
Os confitos na AIrica so normalmente resultado da conjugao de
uma srie de fatores distintos e cada um tem suas caractersticas prprias.
Uma srie de dinmicas comuns, entretanto, tm se manifestado em maior
ou menor grau em muitos desses confitos, merecendo ser detidamente
examinadas.
No se pretende aqui sustentar uma teoria especifca da gnese
dos confitos, assunto sobre o qual existe Iorte polmica entre os
especialistas. Estes em geral concordam, contudo, em que explicaes
monocausais so inadequadas e que o peso a ser atribudo a um
ou outro Iator de confito em uma situao especifca e diIicil de
determinar.
As dinmicas aqui abordadas no so exclusivas da frica, nem se
apresentam uniformemente em todo o continente. possvel encontrar
paralelos com situaes ocorridas em outras partes do mundo, seja no
presente, seja em outros perodos histricos. tambm possvel encontrar
sociedades aIricanas que parecem, em boa medida, ter escapado a ao
das dinmicas a seguir arroladas.
O Capitulo 1 reIeriu-se as dinmicas da descolonizao e da Guerra
Fria, que constituiram elementos importantes de confitos aIricanos no
passado recente. Com a queda do regime do apartheid na frica do
Sul e a dissoluo da Unio Sovitica na dcada de 1990, porm, essas
Captulo 2
Dinmicas dos conitos africanos
30
dinmicas tornaram-se praticamente inatuantes, pelo que no sero
abordadas neste Captulo.
2.1 A debilidade institucional
Tipicamente, as constituies adotadas pelos pases africanos no
momento de sua independncia haviam sido redigidas sob a tutela
de seus ex-senhores coloniais e, ao contrrio das prticas autoritrias
destes, estavam repletas dos princpios idealistas da democracia liberal,
com os quais a frica no tinha tido contacto prvio ou experincia.
Os regimes construdos sobre essas constituies eram, em essncia,
conceitualizaes estrangeiras transplantadas, que no tinham razes
nativas e careciam de legitimidade
18
.
Agregue-se a i sso a di fi cul dade em encont rar quadros
capacitados para fazer funcionar a mquina do Estado, at mesmo
no que concerne as tareIas mais elementares. Estima-se que, a epoca
da independncia, apenas 16% da populao africana adulta era
alfabetizada. Na frica subsaariana, ao final da dcada de 1950,
havia apenas 8 mil africanos com educao secundria, dentre uma
populao de cerca de 200 milhes, e quase metade concentrava-se
em dois pases: Gana e Nigria. No mais de 3% da populao
em idade escolar completava a educao secundria. Poucos dos
novos pases contavam com mais de 200 estudantes universitrios.
Somente um tero da populao em idade escolar frequentava a
escola primria. Mais de trs quartos dos cargos de alto nvel no
governo e na iniciativa privada eram ocupados por estrangeiros
19
.
Essas deficincias nem sempre eram acidentais, mas refletiam, por
vezes, o temor do colonizador quanto aos efeitos subversivos que
a educao de seus sditos poderia produzir.
Nessas circunstncias, no de se estranhar que imperasse a
instabilidade poltica e que os padres de eficincia e probidade
da administrao pblica fossem deficientes. Poucos dos regimes
democrticos sobreviveram longo tempo, sendo substitudos pelos
18
DENG, Francis M. Reconciling Sovereignty with Responsibility: A Basis for International
Humanitarian Action. In HARBESON, John W. e ROTHCHILD, Donald (eds.), Africa in World
Politics: Reforming Political Order, 4a. ed., p. 365. Boulder, Colorado, Westview Press, 2009.
19
MEREDITH, Martin. The State of Africa: A History of Fifty Years of Independence, p. 151.
Londres, The Free Press, 2006.
31
DINMICAS DOS CONFLITOS AFRICANOS
governos personalistas de homens fortes, alados ao poder e
nele mantidos por uma mistura de carisma pessoal e fora bruta.
O unipartidarismo entrou em voga, espelhando-se no modelo do
bloco socialista que, a epoca, parecia oIerecer uma via promissora
para o desenvolvimento econmico. Argumentava-se que a poltica
multipartidria inevitavelmente degenerava em competio entre blocos
tnicos. J que os partidos de oposio tendiam a basear seu apoio em
grupos tribais, sua ao solapava o esforo de construo nacional e
enIraquecia a efcacia do Estado. Seriam, portanto, um luxo que poucos
pases africanos, com recursos limitados, teriam condies de sustentar
20
.
Em bom nmero de pases, os militares foram tentados a intervir
no processo politico para pr fm a sucessivas mudanas de governo.
Nas primeiras duas dcadas da independncia, ocorreram cerca de
quarenta golpes de Estado bem-sucedidos e inmeras tentativas.
Muitos golpes tiveram lugar sem violncia e foram recebidos com
alvio pela populao. Os golpistas, frequentemente, alegavam que
sua interveno era apenas temporria, devendo perdurar apenas o
sufciente para a superao do quadro vigente de corrupo, nepotismo,
m administrao e tribalismo. Infelizmente, os governantes militares
africanos em geral no se revelaram mais competentes, mais imunes
a tentao da corrupo ou mais dispostos a abrir mo do poder que
seus predecessores civis
21
.
Em 1989, com exceo de Botsuana, Gmbia e Senegal, todos os
pases africanos eram Estados unipartidrios ou ditaduras militares.
O fm da Guerra Fria, porem, abalou Iortemente o prestigio dos
regimes autoritarios, alem de reduzir substancialmente o fuxo de
apoio externo. Esses Iatores, somados as presses dos organismos
fnanceiros internacionais e paises doadores, levaram a um amplo
retorno a instituies formalmente democrticas. A importncia da
boa governana tambem se tornou parte do credo ofcial em quase
toda a frica. Aps cerca de vinte anos, ainda cedo para julgar se
essas mudanas fncaro raizes e se, como propugnam seus deIensores,
resultaro em Estados mais efcientes e legitimos, e consequentemente
em maior estabilidade poltica e maior progresso material.
20
Idem, p. 167.
21
Idem, pp. 218, 222.
32
2.2 As rivalidades tnicas
Apenas dez Estados africanos possuem uma identidade pr-colonial
signifcativa: Botsuana, Burundi, Egito, Etiopia, Lesoto, Madagascar,
Marrocos, Ruanda, Suazilndia e Tunsia. A maioria produto da
conquista da frica primordialmente entre 1875 e 1900 por sete
poderes europeus: Alemanha, Blgica, Espanha, Frana, Gr-Bretanha,
Frana, Itlia e Portugal
22
.
As potncias coloniais no levaram em conta os interesses das
populaes locais ao traarem os limites de seus domnios africanos. As
novas fronteiras separavam cerca de 190 grupos tnicos e culturais. Em
outros casos, os territrios coloniais englobavam dezenas ou centenas
de grupos diversos e independentes, sem histria, cultura, lngua ou
religio em comum. S na Nigria, por exemplo, haveria 250 grupos
etnolinguisticos. Ao fnal da 'Corrida pela AIrica, cerca de dez mil
comunidades polticas africanas haviam sido amalgamadas em quarenta
colnias e protetorados europeus
23
.
A experincia colonial, tendo interrompido o curso endgeno da
evoluo politica dos povos aIricanos, no chegou a durar o sufciente
para permitir a consolidao de identidades que correspondessem a
demarcao territorial que lhes foi imposta. Ao contrrio, o colonizador
muitas vezes agiu no sentido de exacerbar antagonismos, no intuito de
dividir para imperar. Assim, quando de sua independncia, grande parte
dos paises aIricanos eram entidades artifciais, tendo o Estado precedido
a Nao.
Com a arena poltica caracterizando-se frequentemente por uma
competio sem regras por recursos escassos, tanto polticos quanto
eleitores voltaram-se para a solidariedade tnica. Para os polticos, essa
era a via para o poder. Para os eleitores, era sua principal esperana de
obter um quinho das benesses governamentais
24
. Os fatores tnicos
passaram, assim, a permear regularmente os confitos aIricanos.
Assinale-se que a pluralidade tnica no necessariamente
confituosa. A relativa paz politica na Tanznia, por exemplo, seria em
certa medida fruto de estar a populao dividida entre 120 grupos tnicos,
22
YOUNG, Crawford. The Heritage of Colonialism. In HARBESON e ROTHCHILD, op. cit., p.19.
23
MEREDITH, op. cit., pp. 1-2.
24
Idem, p. 156.
33
nenhum dos quais em condies de assumir posio dominante
25
.
O confito resultaria antes da manipulao politica do sentimento, no
raro justifcado, de que um grupo estaria sendo Iavorecido em detrimento
de outro. As situaes mais instveis ocorreriam quando algumas poucas
etnias constituem parcela preponderante da populao.
Caberia discutir se esse fenmeno, que tem sido intitulado
pejorativamente de tribalismo, difere em qualidade dos nacionalismos
europeus, cujo embate deixou legado de dezenas de milhes de mortos
no sculo passado. H ainda que levar em conta que as identidades
tnicas so, em parte, resultado de um processo de construo: as atuais
tribos muitas vezes seriam o resultado da agrupao de coletividades
pre-estatais de limites diIusos e cambiantes, sob chefas nomeadas pelo
colonizador. A ao evangelizadora de missionrios, ao substituir uma
mirade de dialetos locais por um reduzido nmero de lnguas escritas,
estabeleceu novas fronteiras entre grupos linguticos, fortalecendo
a solidariedade dentro delas. Tambm contribuiu para esse efeito a
compilao de histrias tribais por pesquisadores estrangeiros.
Em sentido oposto, e como j se referiu anteriormente, as diferenas
tambem podem ser construidas. Exemplo disso e o notorio confito entre
os Hutus e os Tutsis. No perodo pr-colonial, os atuais Burundi e Ruanda
constituam dois reinos em que viviam mesclados uma maioria Hutu e
uma minoria Tutsi, que falavam a mesma lngua e compartilhavam os
mesmos costumes. Os Tutsis, criadores de gado, constituiam uma classe
dirigente feudal que dominava os Hutus, agricultores. Com o passar do
tempo, a diminuio da especializao dos papis econmicos, com
Tutsis virando agricultores e Hutus pecuaristas, casamentos mistos e
a faculdade de indivduos passarem de um grupo ao outro, tendiam a
esmaecer as diferenas. No entanto, sob o jugo colonial, primeiro alemo
e depois belga, as distines entre as comunidades se consolidaram.
Os colonizadores, sempre em pequeno nmero, passaram a utilizar a
minoria Tutsi para impor seu controle, fcando esse grupo praticamente
com monoplio dos cargos da administrao e das oportunidades de
educao. Na dcada de 1920, os belgas estabeleceram um sistema de
carteiras de identidade que impedia que o portador migrasse de um grupo
a outro. No havendo prova de ancestralidade e sendo as caractersticas
Iisicas indefnidas (supunha-se que os Tutsis tendiam a ser mais altos e
25
Idem, p. 157.
34
magros que os Hutus, com Ieies mais fnas), aplicava-se uma Iormula
simples: quem possusse dez ou mais vacas era Tutsi, quem possusse
menos era Hutu
26
. Reverteu-se, assim, o processo de mtua assimilao
e atiou-se o antagonismo latente.
possvel que, a longo prazo, consolidem-se identidades nacionais
correspondentes aos Estados africanos. Tal processo, todavia,
seguramente demandar ainda extenso perodo de tempo, persistindo as
rivalidades etnicas como Iator de confito na AIrica pelo Iuturo previsivel.
O pan-aIricanismo tem sido apontado como soluo do problema, a
maneira de fuga para frente, mas a proposta de seguir pela rota da
integrao continental, saltando a etapa da construo nacional, parece
visionaria a luz da Historia.
2.3 As diferenas religiosas
A se dar credito a hipotese do 'Choque de Civilizaes
27
, a frica
seria uma gigantesca bomba relgio. Ao sul do Saara, uma faixa que
vai do Atlntico ao ndico marca a fronteira entre o Isl, de um lado, e
o Cristianismo e as religies tradicionais, de outro.
O continente africano parte vitalmente importante do mundo islmico
e do domnio da cultura rabe. Mais de 60% da populao mundial de fala
rabe est na frica. O pas rabe mais populoso o Egito, e o Cairo a
maior cidade arabe. O mais infuente centro do saber islmico do mundo e
a Universidade Al-Azhar, situada na capital egpcia, fundada no ano 970, e
responsvel pela emisso de algumas das mais importantes interpretaes
(fatwas) da lei islmica (Sharia) nos ltimos seiscentos anos
28
.
O islamismo tambm amplamente difundido entre populaes no
rabes. Existem mais muulmanos na Nigria do que em qualquer pas
rabe. Cerca de metade da populao do continente africano muulmana
e a se registra a maior taxa de aumento dos adeptos do Isl, causada tanto
pelo nmero de converses quanto pela maior fertilidade entre mulheres
africanas muulmanas
29
.
26
Idem, pp. 157-158.
27
HUNTINGTON, Samuel P. Huntington. The Clash of Civilizations and the Remaking of World
Order. Londres, Touchstone, 1998.
28
MAZRUI, Ali A. Africa and Other Civilizations: Conquest and Counter-Conquest. In
HARBESON e ROTHCHILD, op. cit., pp. 78, 84.
29
Idem, p. 88.
35
No h base para concluir que diferenas de religio invariavelmente
constituem fator de antagonismo. Em sentido contrrio, h numerosos
registros histricos de populaes de diferentes fs convivendo
pacificamente por perodos prolongados. Como exemplo das
possibilidades de mtua tolerncia, poder-se-ia citar que Lopold Sdar
Senghor, catlico, presidiu por duas dcadas o Senegal, pas mais de
90% muulmano, com o apoio das autoridades religiosas islmicas
(marabouts)
30
.
As diferenas de religio, quando dissociadas de disputas polticas e
econmicas, geralmente no inspiram confitos. Em muitos casos em que
a religio e citada como elemento de confito, ela fgura como um dos
elementos constitutivos de identidades tnicas e no como fator autnomo
31
.
Por outro lado, a religio pode eIetivamente contribuir para o confito,
quando uma comunidade sofre discriminao em funo de sua f. Essa
discriminao surge na Iorma de restries a pratica religiosa ou na
observao forada de normas de outras religies
32
. No passado recente,
a difuso de interpretaes fundamentalistas do Isl tem gerado tenses.
Por no distinguirem entre Religio e Estado, estas restringem o status
social e poltico dos praticantes de outras fs, o que naturalmente provoca
ressentimentos. Tentativas de imposio da Sharia a populaes no
islmicas tm fgurado como causas de confitos aIricanos, conIorme ilustra
o caso do Sudo. Cabe notar que tais interpretaes de cunho fundamentalista
so frequentemente estranhas ao islamismo tradicionalmente praticado na
frica, marcado pela moderao e tolerncia.
A religio pode tambem aparecer como causa de confito entre
praticantes da mesma f. Assim, grupos radicais islmicos tm decretado
jihad contra governos de pases muulmanos que consideram no impor a
observao de padres adequados de pureza doutrinria, como a Arglia.
2.4 Fatores ambientais e a explorao de recursos naturais
Catstrofes climticas, como secas e inundaes, tambm tm tido
grande impacto sobre populaes africanas. Em Moambique, em 2000,
30
Idem, p. 82.
31
FOX, Jonathan. Religion, Civilization and Civil War: 1945 Through the New Millenium,
p. 237. Lanham, Maryland, Lexington Books, 2004.
32
Idem, p. 229.
36
por exemplo, fortes tempestades deixaram 500 mil pessoas desabrigadas
e 950 mil com necessidade de receber auxlio humanitrio. Um total de
65% do territrio africano consiste em terras ridas ou semiridas, as
mais proeminentes sendo os desertos do Saara (que est em expanso) e
do Kalahari. H estimativas de que at 34% da superfcie total da frica
estejam sob risco de desertifcao
33
.
O aquecimento global tende a afetar a frica de maneira
particularmente negativa. Vastas populaes rurais podero ver seus
meios de vida ameaados e governos pobres disporo de poucos recursos
para mitigar a crise, podendo resultar disso grandes fuxos de 'reIugiados
ambientais. Segundo cenrio desenvolvido pelo Painel Internacional
sobre Mudana Climtica, por volta do ano de 2020 entre 75 e 250
milhes de pessoas no continente africano teriam reduzido acesso a
recursos hdricos e a produo da agricultura dependente de chuvas em
alguns pases poderia diminuir em at 50%, com srias consequncias
para a segurana alimentar. Mais adiante, a subida do nvel do mar poderia
inundar zonas litorneas densamente povoadas, projetando-se tambm
uma substantiva expanso das regies ridas e semiridas da frica
34
.
Varios confitos aIricanos resultam, ao menos parcialmente, de
fatores ambientais. A reduo de precipitaes pluviomtricas a partir do
incio da dcada de 1980 contribuiu, em partes do continente, como no
Darfur, para agudizar as disputas entre agricultores e pastores itinerantes
pela utilizao dos recursos hdricos em declnio. A se concretizar o
cenrio anteriormente mencionado, tais disputas podem passar do nvel
intergrupal ao internacional.
Somente 3% do total da gua no planeta gua doce, os 97% restantes
estando nos mares. Dos 3% de gua doce, somente 0,3% se encontram
em rios e lagos, com os demais retidos em camadas de neve e geleiras.
O que provoca problemas de escassez, entretanto, no a limitada
quantidade de gua disponvel, mas sua distribuio desigual. A frica
conta com 54 bacias de irrigao que atravessam fronteiras internacionais
ou demarcam essas mesmas fronteiras, cobrindo aproximadamente a
metade da rea do continente
35
.
33
CILLIERS, Climate Change, Population Pressure and Conflict in Africa, p. 8.
34
Idem, p. 3.
35
TADESSE, Debay. The Nile: Is it a Curse or a Blessing?, p. 1. Pretria, Institute for Security
Studies, ISS Paper 174, novembro de 2008.
37
Tomando um caso especifco, 86 das aguas do Nilo originam-se no
planalto etope e, dependendo do regime pluvial no conjunto da bacia,
em determinadas pocas do ano essa proporo pode subir a 95%. No
Sculo XIX, os etopes derrotaram tentativas egpcias de invaso, que
buscavam adquirir o controle da regio do Lago Tana, origem do Nilo
Azul. Egito e Sudo frmaram, em 1959, um acordo bilateral que alocava
as guas do Nilo na proporo de 55,5 milhes de metros cbicos ao
primeiro pas e 18,5 milhes de metros cbicos ao segundo. O acordo
no atribua qualquer direito de utilizao das guas do rio aos demais
ribeirinhos (Burundi, Eritreia, Etipia, Qunia, Repblica Democrtica
do Congo, Ruanda, Tanznia e Uganda)
36
.
Em 1991, o Egito alertou que estaria pronto a recorrer ao uso da
Iora para garantir seu acesso as aguas do Nilo, caso a Etiopia construisse
barragens rio acima
37
. Contemplando-se o quadro abaixo, que mostra
as projees de crescimento populacional nos dois paises, fca claro
que, ao mesmo tempo em que tende a aumentar a presso global sobre
os recursos hdricos disponveis, h grande margem para controvrsias
sobre o justo compartilhamento desses recursos.
Quadro 2.1 Projees de crescimento populacional, Egito e
Etipia (em milhes de habitantes)
Fonte: CILLIERS, Jakkie. Climate Change, Population Pressure and Conict in
Africa, p.7.
Se existe a possibilidade de confitos sobre o uso compartilhado de
recursos naturais, existe, por outro lado, a possibilidade de que prevalea
a cooperao. A explorao desses recursos no constitui necessariamente
um jogo de soma zero, podendo a gesto coordenada trazer benefcios a
36
Idem, p. 8.
37
Idem, pp. 16, 17.
38
todos os participantes. A ttulo de ilustrao, recorde-se que apenas 2%
dos recursos hdricos africanos so utilizados, com 98% desaguando nos
oceanos. A eventual construo da represa de Grand Inga, no esturio do
Rio Congo, empreitada que demandaria acordo entre os ribeirinhos da
bacia do grande rio, poderia resultar na gerao de 40 mil megawatts,
segundo clculos (o dobro da represa das Trs Gargantas, na China,
atualmente a maior do mundo), suprindo as necessidades energticas
daqueles pases por dcadas
38
.
Retornando ao Nilo, cabe mencionar a Iniciativa da Bacia do
Nilo, lanada em 1999 com o apoio do Banco Mundial, do Programa
das Naes Unidas para o Desenvolvimento e de outros doadores. A
Iniciativa une os pases ribeirinhos numa parceria para a promoo
do desenvolvimento econmico e luta contra a pobreza no conjunto
da bacia. O objetivo do projeto alcanar o desenvolvimento
socioeconmico sustentvel mediante a utilizao igualitria dos
recursos hdricos comuns do Nilo
39
.
O futuro da Iniciativa da Bacia do Nilo encontra-se em dvida,
todavia, aps a assinatura, em maio de 2010, de acordo prevendo diviso
mais equitativa dos recursos hdricos do Nilo pela Etipia, Qunia,
Ruanda, Tanznia e Uganda. O Egito e o Sudo rejeitaram o acordo,
enquanto o Burundi e a Repblica Democrtica do Congo ainda no
assumiram posio defnitiva a seu respeito.
A explorao dos recursos naturais tambm pode ter um importante
papel no prolongamento de confitos. Apesar da devastao causada
pelos combates, alguns grupos podem aproveitar-se do caos vigente para
auferir lucros, controlando pela fora das armas a extrao e exportao
de produtos minerais e vegetais, por vezes de forma a causar srios
impactos ambientais. Benefciando-se dessa 'economia de guerra, tais
grupos no tm interesse na paz.
O contrabando de diamantes, comprovadamente, serviu para
sustentar as guerras civis em Angola e na Serra Leoa, levando a
comunidade internacional a adotar, pelo Processo de Kimberley, um
regime de controle sobre o comrcio internacional dessas pedras
preciosas. Em relatrio ao Conselho de Segurana das Naes Unidas,
painel de peritos sobre a explorao ilegal de recursos naturais na
38
WORLD ENERGY COUNCIL. 2010 Survey of Energy Resources, p. 316. Londres, 2010.
39
TADESSE, op. cit., p.18.
39
Repblica Democrtica do Congo atestou como a rapina de minrios
como ouro, cobalto, cobre, urnio e coltan, com a cumplicidade de
grandes frmas sediadas em paises desenvolvidos, contribuiu para a
perpetuao do confito naquele pais
40
.
O Conselho de Segurana das Naes Unidas, pela Resoluo 1625,
adotada em setembro de 2005, reconheceu a ligao entre a explorao e
trafco ilegais de recursos naturais e a ecloso, expanso e prolongamento
dos confitos armados
41
. Essa ligao Ioi reafrmada por Declarao do
Presidente do Conselho, em junho de 2007, emitida aps debate aberto
sobre o tema da vinculao dos recursos naturais com confitos
42
.
2.5 Fatores demogrcos
A frica, atualmente, possui os mais altos ndices de crescimento
populacional e urbano do mundo. Segundo projees das Naes Unidas,
o continente africano conta, hoje em dia, com pouco mais de um bilho
de habitantes, cerca de 15% da populao mundial, devendo atingir em
2050 aproximadamente dois bilhes de habitantes, aumentando sua fatia
do total global para 22%
43
.
A alta densidade demogrfica tem sido apontada como fator
que contribuiu para os confitos no Burundi e em Ruanda. A relativa
escassez de terras agrcolas naqueles pases, provocada pelo aumento
de populao, seria um dos motivos de agresses entre Hutus e Tutsis,
interessados em expulsar de suas terras membros do grupo tnico rival.
Sucessivas ondas de deslocamentos criaram a situao em que vrias
famlias podem reivindicar a mesma gleba, gerando resistncias a
acordos de paz que impliquem o retorno de refugiados
44
.
40
UNITED NATIONS. Letter dated 23 October 2003 from the Secretary-General addressed to
the President of the Security Council. Documento S/2003/1027, 23 de outubro de 2003.
41
14 de setembro de 2005.
42
UNITED NATIONS. Statement by the President of the Security Council. Documento
S/PRST/2007/22, 25 de junho de 2007.
43
UNITED NATIONS. World Population Prospects: The 2008 Revision. Disponvel em
esa.un.org/unpd/ wpp2008/index.htm. Acessado em 3 de julho de 2010.
44
UNITED NATIONS. The Causes of Conflict and the Promotion of Durable Peace and
Sustainable Development in Africa. Documento A/52/871 S/1998/318, 13 de abril de 1998.
40
Quadro 2.2 Projees de crescimento populacional em pases
africanos selecionados (em milhes de habitantes)
Fonte: CILLIERS, Jakkie. Climate Change, Population Pressure and Conict in
Africa, p. 7.
Uma quantidade crescente de africanos est migrando para reas
urbanas, que aumentam a um ritmo de 3% ao ano. Segundo projees do
Habitat, a populao urbana da frica dever atingir 50% do total antes
de 2030, passando dos atuais 373 milhes para 759 milhes naquele ano.
Em 2050, o nmero de africanos residindo em cidades dever superar
1,2 bilho
45
.
A evoluo demografca da AIrica espelha a trajetoria de outros
continentes, devendo-se ao fato de registrar-se uma queda nos ndices
de mortalidade, a qual so correspondera uma queda nos indices de
natalidade mais adiante. No intervalo, a populao cresce de forma
explosiva. Tambm razovel supor que o ndice de crescimento
45
Apud CILLIERS, Climate Change, Population Pressure and Conflict in Africa, p. 7.
41
urbano dever abrandar no futuro. Nas prximas dcadas, entretanto,
muitos pases africanos iro conviver com um youth bulge. Se esse
manancial de recursos humanos puder ser plenamente explorado, poder
dar uma importante contribuio a acelerao do desenvolvimento
econmico do continente. Isso exige, todavia, macios investimentos em
educao, sade e construo de infraestruturas. Caso no se cumpram
essas condies, surge o espectro de centenas de milhes de jovens
desempregados ou subempregados, sem perspectivas de melhora de
vida, habitando periferias urbanas. A existncia de tal vasto contingente
de jovens, facilmente mobilizados para a guerra, o extremismo poltico
ou religioso ou o crime, pode ter forte impacto adverso sobre a paz e
segurana no continente africano.
2.6 A proliferao de armas
No se pode dizer que a existncia de armas, em si, seja uma
causa de confitos. No entanto, uma vez iniciado um confito, a ampla
disponibilidade de armas pode contribuir para a expanso da escala e
letalidade dos combates.
As armas leves e de pequeno calibre constituem atualmente o
principal desafo ao desarmamento. Tais armas no exigem capacidades
organizacionais, logsticas e de treinamento para sua manuteno e
operao. So leves e fceis de montar e desmontar. Sua aquisio
tampouco difcil, dado seu baixo custo. Por cerca de US$ 50 milhes
(o preo aproximado de uma aeronave militar de ltima gerao)
possvel equipar um exrcito com 200 mil fuzis
46
.
Com o fm da Guerra Fria, enormes estoques de material belico
foram lanados no mercado mundial de armas, a preo de liquidao,
sem grande controle ou preocupao quanto aos destinatarios fnais. Em
partes da frica, onde tradicional, sobretudo entre povos pastoris, que
todos os homens de determinada faixa etria portem armas, confrontaes
sobre acesso a gua ou roubo de gado, que antes eram resolvidas com
lanas e cajados, passaram a ser travadas com fuzis automticos e
lana-granadas. Mecanismos costumeiros de soluo de confitos, como
a interveno de ancios tribais, podiam outrora apaziguar os nimos
46
ALUSALA, Nelson e THUSI, Thokozani. A Step Towards Peace: Disarmament in Africa,
p. 17. Pretria, Institute for Security Studies, ISS Monograph 98, fevereiro de 2004.
42
antes que houvesse grande nmero de mortos ou feridos. Hoje em dia,
entretanto, no incomum que um nico entrevero resulte em dezenas
ou mesmo centenas de baixas.
Em dezembro de 2000, os pases africanos adotaram a Declarao
de Bamako sobre uma Posio Comum AIricana quanto a ProliIerao,
Circulao e Trafco de Armas Leves e de Pequeno Calibre, Iazendo
um apelo aos pases produtores no sentido de que eliminem a prtica
de despejar armas excedentes na frica. Conferncia de seguimento,
realizada em dezembro de 2005, em Windhoek, reafrmou os termos
da Declarao de Bamako, apontou a necessidade da reduo da
disponibilidade, oferta e demanda de armas leves e de pequeno calibre
na frica, e conclamou a Unio Africana a adotar um instrumento
juridicamente vinculante a esse respeito.
Outra categoria de arma facilmente acessvel so as minas
terrestres. Estas so geralmente usadas de modo indiscriminado,
sem integrar um sistema defensivo formal e sem registros de sua
localizao. So frequentemente usadas segundo o padro lay and
forget (coloque e esquea) e no removidas posteriormente.
Muitas das minas encontradas na frica, ademais, no dispem de
dispositivos de autodestruio ou desarmamento e permanecem ativas
no solo por decadas apos o termino de confitos
47
.
A frica o continente mais afetado por minas terrestres. Segundo
o relatrio Landmine Monitor Report 2003, 28 pases africanos,
bem como o Saara Ocidental e a Somalilndia, tinham problemas
com minas ou explosivos remanescentes de guerras, por vezes
resquicio de confitos travados na primeira metade do seculo XX
48
.
Mesmo apos a concluso de confitos, minas antipessoais continuam
a impedir o acesso a terra para fns agricolas ou para a implantao
de inIraestruturas, constituindo assim um obstaculo a segurana
alimentar e ao desenvolvimento socioeconmico em geral dos pases
afetados.
A ttulo de exemplo, estudo do Instituto Nacional de Desminagem
de Moambique, publicado em setembro de 2001, apontava que
praticamente todo o territrio do pas sofria as consequncias
47
STOTT, Noel; STURMAN, Kathryn e CILLIERS, Jakkie. The Landmine Factor in the Peacekeeping
Debate in Africa, p. 2. Pretria, Institute for Security Studies, Occasional Paper 80, novembro de 2003.
48
Apud STOTT et al., op. cit., p. 2.
43
negativas da existncia de minas e remanescentes de munies no
detonadas. Foram identificadas 791 comunidades afetadas pelo
problema, com reas suspeitas de estarem minadas montando a 562
quilmetros quadrados, prejudicando as atividades econmicas e a
segurana de cerca de um milho e meio de pessoas
49
.
Em maio de 1997, realizou-se em Kempton Park, na frica do
Sul, sob os auspcios da Organizao de Unidade Africana, a Primeira
Conferncia Continental de Peritos Africanos em Minas Terrestres,
que adotou a meta de tornar o continente africano uma zona livre de
minas antipessoais. Os pases africanos tiveram um papel importante
em impulsionar as negociaes que levaram a Conveno das
Naes Unidas sobre a Proibio do Uso, Estocagem, Produo e
Transferncia de Minas Antipessoais e sua Destruio (Conveno de
Ottawa), que entrou em vigor em primeiro de maro de 1999
50
. Cada
Estado Parte obrigado a adotar legislao domstica para prevenir e
suprimir qualquer atividade proibida pela Conveno, limpar terrenos
minados, destruir os estoques existentes e estabelecer programas para
a reinsero socioeconmica de vtimas de minas. Com exceo do
Egito, do Marrocos e da Somalia, todos os paises aIricanos ratifcaram
ou aderiram a Conveno.
Em setembro de 2004, teve lugar em Adis Abeba a Segunda
Conferncia Continental de Peritos Africanos em Minas Terrestres, que
aprovou uma posio comum africana para a Primeira Conferncia de
Reviso da Conveno de Ottawa, realizada simbolicamente em Nairobi,
em novembro seguinte. A Segunda Conferncia assinalou a necessidade
da prestao de apoio aos pases africanos para habilit-los a cumprir
as obrigaes assumidas sob a Conveno e em seus esforos de
limpeza de minas.
Conforme visto anteriormente, vrias dinmicas se sobressaem
quando se analisam os confitos aIricanos. No ha que concluir dessa
anlise, todavia, a existncia de relaes automticas de causalidade.
Tenses geradas por determinados fatores podem ser administradas
pela adoo de politicas adequadas e confitos de interesse podem
ser superados pela via da negociao.
49 Idem, p. 5.
50 Idem, p. 4.
44
As dinmicas examinadas so fenmenos sociais e, como tal,
correspondem a conjugao de determinadas circunstncias historicas.
Se esse fato permite a esperana de mudanas para melhor, tambm
traz o risco de uma evoluo negativa. As possveis consequncias de
mudanas climticas e do aumento de populao avultam nesse contexto.
45
Em 1945, havia quatro Estados nominalmente independentes na
frica: o Egito, que na prtica constituia um protetorado britnico; a
Etipia, um imprio feudal; a Libria, ento descrita como uma fazenda
da Firestone Company, proprietria das plantaes de borracha do pas;
e a frica do Sul
51
. No fnal da decada de 1950 e inicio da de 1960,
entretanto, as independncias africanas sucederam-se em cascata,
surgindo em poucos anos dezenas de novos pases.
Em sua maioria pequenos e dbeis, os pases africanos cedo
reconheceram a convenincia da ao coletiva para a defesa de seus
interesses comuns. Esse reconhecimento levou a Iormao da Organizao
da Unidade Africana, que, todavia, jamais chegou a corresponder
plenamente as expectativas mais ambiciosas de seus idealizadores. As
esperanas frustradas no levaram, contudo, ao abandono da viso de uma
AIrica solidaria e poderosa, mas a renovao do projeto da Organizao,
agora sob a forma da Unio Africana.
3.1 A criao da Organizao da Unidade Africana
No comeo da dcada de sessenta, os recm-independentes pases
africanos encontravam-se divididos em trs grupos, que tm sido
51
MEREDITH, op. cit., p. 10.
Captulo 3
Da Organizao da Unidade Africana Unio
Africana
46
descritos como conservadores, moderados e radicais. O grupo dos
conservadores era composto, com algumas excees, de ex-colnias
francesas que mantinham estreitas relaes com a antiga metrpole.
Passou a ser conhecido como bloco de Brazzaville, aps reunio
realizada naquela capital em dezembro de 1960. Os assim chamados
moderados, Etipia, Libria, Lbia, Nigria, Somlia, Sudo, Togo
e Tunsia, distinguiam-se dos anteriores por no serem francfonos ou
por desejarem manter certa distncia da esIera de infuncia Irancesa.
J os radicais, Egito, Gana, Guin Conacri, Mali, Marrocos e a Frente
de Libertao Nacional da Arglia, estavam vivamente empenhados no
combate ao imperialismo. Em janeiro de 1961, esses pases passaram a
constituir outro bloco, aps reunio em Casablanca. Finalmente, os pases
de Brazzaville e os moderados associaram-se entre si, em conferncia
que teve lugar em Monrvia, em maio de 1961, embora os primeiros
preservassem sua identidade como um subgrupo especifco dentro do
agrupamento maior.
Duas grandes questes dividiam os pases africanos: a libertao do
continente dos resqucios do domnio europeu e sua repartio territorial.
Embora houvesse consenso na oposio ao imprio portugus e aos
regimes de minoria branca na frica Austral, a questo da guerra de
libertao ento em curso na Arglia separava o bloco de Casablanca,
que favorecia os anseios de independncia argelinos, do de Brazzaville,
que no desejava antagonizar a Frana. A guerra civil no Congo, no incio
da dcada, tambm ensejou desavenas com relao ao apoio prestado
as varias Iaces naquele confito.
Nessas circunstncias, as perspectivas de se lograr um consenso
quanto aos rumos da frica pareciam pouco favorveis. Apesar disso,
em 25 de maio de 1963 foi estabelecida, em Adis Abeba, a Organizao
da Unidade Africana (OUA), com a assinatura, por representantes de 32
Governos, da Carta da Organizao.
A Organizao da Unidade Africana tinha por objetivos promover a
unidade dos Estados africanos, erradicar o colonialismo e proporcionar
Iundao solida para a cooperao pacifca. Era composta por uma
Assembleia de Chefes de Estado, que se reunia anualmente; um Conselho
de Ministros, que mantinha encontros semestrais; um Secretariado,
chefiado por um Secretrio-Geral; e uma Comisso de Mediao,
Conciliao e Arbitragem. Foi ainda criado um Comit de Libertao
47
DA ORGANIZAO DA UNIDADE AFRICANA UNIO AFRICANA
Nacional, dedicado a proporcionar assistncia aos movimentos de
libertao nos pases ainda sob jugo colonial, mediante assistncia
financeira e treinamento de combatentes, mobilizao da opinio
publica internacional e imposio de sanes a AIrica do Sul, tais como
a proibio do uso do espao areo e a ruptura de relaes diplomticas
e econmicas.
O Artigo 3 da Carta da Organizao da Unidade Africana exigia
adeso aos seguintes princpios: 1) a igualdade soberana de todos os
Estados-Membros; 2) a no interferncia nos assuntos internos dos
Estados; 3) o respeito a soberania e integridade territorial de cada Estado
e ao seu direito inalienvel a uma existncia independente; 4) a soluo
pacifca de controversias por meio de negociao, mediao, conciliao
ou arbitragem; 5) a condenao sem reservas, em todas as suas formas,
do assassinato poltico, bem como de atividades subversivas por parte de
Estados vizinhos ou quaisquer Estados; 6) a absoluta dedicao a total
emancipao dos paises aIricanos ainda dependentes; e 7) a afrmao
de uma poltica de no alinhamento com relao a todos os blocos.
3.2 A questo da diviso territorial da frica
Quando da formao da Organizao da Unidade Africana,
varios paises reivindicavam modifcaes no ordenamento territorial
estabelecido na sequncia do Congresso de Berlim. A Somlia, resultante
da fuso da Somalilndia Britnica e da Somalilndia Italiana, pretendia
unir a si as populaes de etnia somali do Djibuti, da Etipia e do
Qunia. O Marrocos contestava a independncia concedida pela Frana
a Mauritnia, que julgava Iazer parte de seu territorio. Ja o Presidente
de Gana, Kwame Nkrumah, sustentava que no se deveria permitir que
as Ironteiras coloniais se consolidassem, o que levaria a balcanizao
do continente, deixando-o a merc de Ioras externas. O CheIe de
Estado gans propugnava, ao contrrio, que se avanasse no sentido da
unifcao, com vistas eventualmente a criao dos Estados Unidos da
frica.
A posio de Nkrumah refetia seu engajamento no movimento
pan-africano, do qual era ento o principal luminar. O Congresso
Pan-Africano de Manchester, em 1945, j havia condenado os limites
territoriais arbitrariamente impostos pelas potncias coloniais, enquanto
48
a Conferncia de Todos os Povos Africanos, realizada em 1958 em
Acra, denunciara as 'Ironteiras artifciais desenhadas pelos poderes
imperialistas para dividir os povos da frica
52
.
A Frana havia agrupado boa parte de seus territrios subsaarianos
em dois grandes domnios, a frica Equatorial Francesa (Chade, Congo
Brazzaville, Gabo e Oubangui-Chari atual Repblica Centro-Africana)
e a frica Ocidental Francesa (Alto Volta atual Burkina Faso, Cte
dIvoire, Daom atual Benin, Guin Francesa atual Guin Conacri,
Mauritnia, Nger, Senegal e Sudo Francs atual Mali). A Loi Cadre
de 1956, todavia, estabeleceu autonomias locais que terminaram por
predominar. Por essa lei, cada territrio passava a contar com seu prprio
Primeiro-Ministro, gabinete e assembleia e a exercer controle sobre
oramentos, servio pblico, obras pblicas e educao primria. Os
territrios mais prsperos, como a Cte dIvoire e o Gabo, opunham-se
a subsidiar os mais pobres. Ao fnal, surgiram doze paises pequenos ao
invs de dois grandes
53
.
As tentativas de federao no imprio colonial britnico, entre o
Qunia, Tanganica e Uganda e entre a Niassalndia (atual Malaui),
Rodsia do Norte (atual Zmbia), e Rodsia do Sul (atual Zimbbue)
Iracassaram Iace a resistncia das populaes nativas, temerosas de que o
intuito do processo de integrao fosse preservar a posio privilegiada de
minorias brancas, expressivas no Qunia e na Rodsia do Sul. Por outro
lado, a Gr-Bretanha obstou as pretenses da frica do Sul de anexar
a Basutolndia atual Lesoto, a Bechuanalndia atual Botsuana e a
Suazilndia. Por sua vez, os designios sul-aIricanos quanto a incorporao
do Sudoeste Africano (atual Nambia), jamais foram referendados pelas
Naes Unidas
54
.
No incio da dcada de 1960, portanto, no seria de se excluir a
possibilidade de que o mapa da frica fosse radicalmente redesenhado.
Muitos pases, entretanto, encaravam com grande suspeio quaisquer
propostas que pudessem vir a arranhar sua recm-adquirida soberania.
Havia tambem a preocupao, provavelmente justifcada, de que a tentativa
de adequar as Ironteiras nacionais as realidades etnicas equivalesse a abrir
uma caixa de Pandora, com consequncias incalculveis.
52
YOUNG, op. cit., p. 23.
53
54
YOUNG, op. cit., p. 22.
49
Nessas circunstncias, a Primeira Sesso Ordinria da Assembleia
de Chefes de Estado e de Governo da Organizao da Unidade Africana,
reunida no Cairo, em julho de 1964, aprovou Resoluo sobre disputas de
fronteiras pela qual os Estados-Membros se comprometiam a respeitar as
fronteiras existentes quando atingiram suas independncias. O conceito
de uti possidetis tornou-se, desde ento, um dos pilares do Direito
Internacional Africano. A maioria dos diferendos fronteirios tem sido
resolvida por negociao, tomando por referncia os acordos de limites
coloniais.
A diviso geografca da AIrica, portanto, pouco se alterou desde
a independncia. Algumas tentativas de fuso de Estados da frica
Ocidental no chegaram a prosperar (Federao do Mali, reunindo
Burkina Faso, Mali, Nger e Senegal; Unio de Estados Africanos,
reunindo Gana, Guin e Mali; Confederao da Senegmbia, reunindo
Gmbia e Senegal)
55
. A unio entre Tanganica e Zanzibar, em 1964,
para constituir a Tanznia, revelou-se duradoura, assim como a da parte
meridional do mandato britnico dos Camares com o restante do pas,
que estivera sob mandato francs. A maior parte do perodo em que a
Eritreia esteve incorporada a Etiopia (1952/1991) Ioi marcada por uma
guerra civil. A Somalilndia, correspondente a antiga Somalilndia
Britnica, tem reivindicado sua independncia da Somlia desde
1991, sem ter sido at o presente reconhecida por qualquer membro da
comunidade internacional. Finalmente, realizou-se em janeiro de 2011,
conIorme previsto no Acordo Abrangente de Paz, que ps fm a guerra
civil no Sudo, referendo no qual o Sul do pas optou por tornar-se
independente. O Sul do Sudo tornou-se ofcialmente Estado-Membro
das Naes Unidas e da Unio Africana em 14 de julho e 15 de agosto.
seguintes, respectivamente.
3.3 A ao da Organizao da Unidade Africana no campo da
paz e segurana
A Carta da Organizao da Unidade Africana previa que um de
seus rgos principais seria a Comisso de Mediao, Conciliao e
Arbitragem, integrada por vinte e uma personalidades eleitas. No entanto,
55
VISENTINI, Paulo G. Fagundes; RIBEIRO, Luiz Dario Teixeira e PEREIRA, Analcia
Danilevicz. Breve Histria da frica, pp. 89, 111. Porto Alegre, Editora Leitura XXI, 2007.
50
quando, em vrias ocasies, surgiram tenses entre Estados-Membros,
a Organizao optou por outogar mandatos a grupos ad hoc de lderes
africanos para atuar como mediadores. Por ter cado em desuso, a
Comisso foi formalmente dissolvida em 1970. O mesmo se passou com
o Comit Ad hoc sobre Disputas Interafricanas, estabelecido em 1977.
Em seus primeiros vinte anos, a Organizao da Unidade Africana
interveio em vrias situaes de diferendos sobre limites entre pases
africanos. Essa interveno contribuiu para evitar que rusgas fronteirias
escalassem em confitos abertos e para lanar processos negociais, que
tiveram sucesso em cerca de um tero de duas dzias de casos. Todavia,
muitos dos sucessos foram temporrios, com os diferendos aparecendo
sob nova forma mais adiante. A ao da OUA raramente foi decisiva,
dadas as divises internas entre os Estados-Membros e a relutncia dos
Chefes de Estado africanos em ofender seus pares
56
.
Os esforos da Organizao da Unidade Africana para solucionar
a questo do Saara Ocidental revelaram-se infrutferos, terminando o
Marrocos por deix-la, em 1986, em protesto, aps o reconhecimento
pela OUA do direito saaraui a independncia. Em nome do principio
da no interferncia, a Organizao absteve-se de atuar em numerosas
situaes de guerra civil, mesmo quando esses confitos adquiriram
grande escala, como nos casos do Congo ex-belga e em Biafra. Pela
mesma razo, manteve-se inatuante inclusive diante de extensas e
sistemticas violaes dos Direitos Humanos, como nos reinados de terror
deslanchados por Jean-Bedel Bokassa na Repblica Centro-Africana e
Idi Amin em Uganda.
No princpio da dcada de 1960, os pases do Grupo de Brazzaville
haviam acordado a criao de um Comando de Defesa Conjunto, com
atribuies apenas consultivas, a ser baseado no Alto Volta (atual Burkina
Faso). Mais ambiciosamente, o Grupo de Casablanca havia determinado
a constituio de um Alto Comando Africano Conjunto, encarregado de
estabelecer uma estrutura militar unifcada capaz de atuar na libertao
dos territrios africanos ainda sob domnio estrangeiro. Nenhuma dessas
propostas chegou a ser concretizada antes da formao da Organizao da
Unidade Africana, que contava entre suas estruturas com uma Comisso
de Defesa, incumbida somente de coordenar e harmonizar as polticas
56
ZARTMAN, I. William. Inter-African Negotiations and Reforming Political Order. In
HARBESON e ROTHCHILD, op. cit., pp. 224, 227.
51
de defesa dos Estados-Membros
57
. Vrias propostas de criao de
mecanismos abrangentes na rea de segurana, como um Alto Comando
Africano Conjunto, em 1965, uma Organizao Africana de Defesa, em
1975, e uma Fora Africana de Defesa, em 1979, no foram adiante por
falta de apoio
58
.
Foi realizada apenas uma misso de apoio a paz sob os auspicios
da Organizao da Unidade AIricana, desde sua Iundao ate o fnal
dos anos 1980. Em dezembro de 1981, no mbito do esforos para pr
fm a guerra civil no Chade, uma Iora aIricana de monitoramento Ioi
desdobrada naquele pas, com mandato conferido pela OUA. A fora
encontrou muitas difculdades para cumprir sua misso, contudo, e Ioi
abruptamente retirada em junho do ano seguinte
59
.
No inicio da decada de 1990, diante de escalada de confitos no
continente, teve lugar nova refexo sobre o papel da Organizao da
Unidade AIricana no que tangia a paz e segurana. O ento Presidente
da Nigria, Olusegun Obasanjo, na Assembleia da Organizao em
Campala, em maio de 1991, props a realizao de uma Conferncia sobre
Segurana, Estabilidade, Desenvolvimento e Cooperao na frica. Na
Assembleia realizada em Dacar, em junho de 1992, o Secretrio-Geral
da Organizao, Salim Ahmed Salim, sugeriu a criao de Mecanismo
para a Preveno, Gerenciamento e Resoluo de Confitos
60
.
A constituio do Mecanismo foi aprovada na Assembleia que teve
lugar no Cairo, em junho de 1993. Era composto por um rgo Central,
integrado pela troica da OUA, e um Bureau, do qual participavam trs
paises de cada uma das cinco regies geografcas da AIrica. No mbito
do Secretariado, Ioram estabelecidos o Centro para a Gesto de Confitos
e o Fundo de Paz, para apoiar as atividades do Mecanismo.
A Organizao da Unidade Africana passou a adotar uma postura
mais pro-ativa no que tangia a mediao preventiva, enviando misses de
bons ofcios ao Congo-Brazzaville, Libria, Ruanda, Togo e Zaire (atual
57
FRANKE, Benedikt. A Pan-African Army: The Evolution of an Idea and its Eventual
Realisation in the African Standby Force, p. 2. African Security Review, Pretria, vol. 15, no. 4,
dezembro de 2006.
58
ABOAGYE, Festus B. Complex Emergencies in the 21st Century: Challenges of New Africas
Strategic Peace and Security Policy Issues, p. xiii. Pretria, Institute for Security Studies, ISS
Monograph 134, maio de 2007.
59
FRANKE, op. cit., p. 4.
60
DENG, op. cit., p. 348.
52
Repblica Democrtica do Congo), no intuito de prevenir ou solucionar
episdios de violncia. O papel dos antigos grupos ad hoc foi assumido
pela fgura do Representante Especial do Secretario-Geral
61
.
Ao abrigo do Mecanismo, foram desdobradas oito misses de paz em
cinco pases: Ruanda (Neutral Military Observer Group NMOG I e II),
Burundi (Observer Mission in Burundi OMIB), Comores (Observer
Mission in Comoros OMIC I, II e III), Repblica Democrtica do
Congo (Joint Military Commission JMC) e na fronteira entre a Eritreia
e a Etipia (OAU Liaison Mission in Ethiopia-Eritrea OLMEE). Essas
operaes contaram com poucos recursos, tendo seu pessoal variado de
um mnimo de 14 a um mximo de 70 participantes e seus oramentos
de US$ 105 mil a US$ 3 milhes
62
.
O rgo Central no chegou a desenvolver a capacidade de desdobrar
misses de apoio a paz de Iorma consistente, tendo limitado sua atuao
a regies em que as Comunidades Econmicas Regionais relevantes
no tinham meios para agir ou eram incapazes de lograr o consenso
necessrio para faz-lo. Na frica Ocidental, em contraste, a Comunidade
Econmica dos Estados da frica Ocidental (Economic Community of
West African States ECOWAS) realizou intervenes em grande escala
na Cte dIvoire, na Libria e na Serra Leoa. O impacto do rgo sobre
a situao de paz e segurana no continente foi, assim, limitado, dado o
carter ad hoc de suas aes, as difculdades de fnanciamento, o escopo
modesto dos mandatos e as dimenses insufcientes das misses que
chegaram a ser desdobradas
63
.
3.4 Um novo comeo
Com o fm do regime do apartheid, em 1994, ruiu o ltimo bastio
do colonialismo e a frica ingressou em uma nova etapa de sua Histria.
Passados trinta anos da criao da Organizao da Unidade Africana, o
balano de suas realizaes era na melhor das hipteses modesto, gerando
difundido sentimento de insatisfao. Reconhecia-se amplamente
61
ZARTMAN, op. cit., p. 225.
62
CILLIERS, Jakkie e MALAN, Mark Malan. Progress with the African Standby Force, p. 1.
Pretria, Institute for Security Studies, ISS Paper 98, maio de 2005.
63
ABOAGYE, op. cit., pp. 3-4.
53
a debilidade da organizao no campo da resoluo de confitos e a
necessidade de dar novo mpeto ao processo de integrao africana
64
.
Em setembro de 1999, por ocasio da Quarta Sesso Extraordinria
da Assembleia da Organizao da Unidade Africana, em Sirte, na
Libia, o anftrio, Muamar Gadaf, retomando a bandeira de Nkrumah,
instou seus pares a criarem, no mais breve prazo, os Estados Unidos da
AIrica. Movidos a ao, os CheIes de Estado e de Governo aIricanos
acordaram criar uma Unio Africana (UA), modelada conscientemente
na experincia europeia de integrao.
Na Trigsima Sexta Sesso Ordinria da Assembleia da
Organizao da Unidade Africana, realizada em Lom, em julho de
2000, os mandatrios africanos adotaram o Ato Constitutivo da Unio.
Na Quinta Sesso Extraordinria, em maro de 2001, novamente em
Sirte, foi unanimemente declarado o estabelecimento da Unio Africana
e decidido que o Ato entraria em vigor um ms apos sua ratifcao por
dois teros dos Estados-Membros (ou seja, 36 pases). Essa condio
cumpriu-se no ms seguinte, passando o novo acordo pan-africano a
vigorar em 26 de maio de 2001. Em julho de 2001, em Durban, na
frica do Sul, realizou-se a Trigsima Stima e ltima cpula da OUA e
a sesso inaugural da recm-formada UA, sendo o ento Chefe de Estado
sul-africano, Thabo Mbeki, eleito seu primeiro Presidente.
O Ato Constitutivo estabelece como objetivos da Unio Africana
alcanar maior solidariedade entre os povos e pases da frica, defender
a integridade territorial e independncia dos Estados-Membros e acelerar
a integrao poltica, social e econmica do continente. A UA almeja
ademais defender e promover posies comuns africanas em questes
do interesse da frica, apoiar a cooperao internacional e fomentar
a paz, segurana e estabilidade. Visa ainda a fortalecer a democracia,
os Direitos Humanos, o desenvolvimento sustentvel, a coordenao e
harmonizao de polticas entre as Comunidades Econmicas Regionais
africanas e a pesquisa e desenvolvimento.
O Ato tambm lista uma srie de princpios orientadores da atuao
da Unio Africana, entre os quais a igualdade soberana e interdependncia
entre os Estados-Membros, a participao dos povos nas atividades da
UA, o estabelecimento de uma poltica comum de defesa, a proibio da
64
54
ameaa ou emprego da fora entre pases africanos e a no interferncia
em assuntos internos.
A transformao da Organizao de Unidade Africana em Unio
AIricana no Ioi, contudo, apenas uma mudana de rotulo. Refete uma
evoluo signifcativa da antiga postura de inquebrantavel devoo ao
princpio de no interferncia para uma de responsibilizao dos Estados-
-Membros e engajamento construtivo para promover a paz, a segurana
e a estabilidade dentro das fronteiras nacionais. Cabe ressaltar que os
artigos 4(h) e 4(j) do Ato Constitutivo atribuem a UA extensos poderes
de interveno nos Estados-Membros, assunto que ser analisado no
prximo Captulo. O artigo 4(p), por sua vez, prev a condenao e
rejeio de mudanas inconstitucionais de governo
65
.
O rgo mximo da Unio Africana a Assembleia de Chefes de
Estado e de Governo. O Presidente da Assembleia cumpre mandato de um
ano, sendo o cargo rotativo entre as cinco regies geografcas aIricanas.
Subsidiariamente, existem o Conselho Executivo, de nvel ministerial,
e o Comit de Representantes Permanentes.
O Parlamento Pan-Africano entrou em funcionamento em 2004 e
composto atualmente por 230 membros, sendo cinco designados pelos
Poderes Legislativos de cada um dos 46 Estados participantes. No
dispe, no presente, seno de atribuies consultivas, mas est prevista
uma reviso de seus poderes, que poder transform-lo em um verdadeiro
orgo legislativo, a semelhana do Parlamento Europeu.
A Corte de Justia e Direitos Humanos possui mandato para
interpretar os tratados relativos a Unio AIricana, inclusive o Ato
Constitutivo, adjudicar questes de Direito Internacional Pblico
envolvendo Estados africanos e supervisionar o cumprimento das
convenes sobre Direitos Humanos de mbito continental. dividida
em uma Seo de Assuntos Gerais, integrada por sete magistrados, e
uma Seo de Direitos Humanos, com cinco.
Outros rgos previstos no Ato Constitutivo (como o Banco
Central Africano, o Fundo Monetrio Africano, o Banco Africano de
Investimento, Comits Tcnicos Especializados e o Conselho Econmico,
Social e Cultural da Unio Africana) encontram-se em processo de
formao.
65
55
Enquanto o Secretariado da Organizao da Unidade Africana
contava com um Secretrio-Geral e cinco Secretrios-Gerais Adjuntos,
a Comisso da Unio Africana liderada por um Presidente, um
Vice-Presidente e oito Comissrios, que respondem pelas reas de paz
e segurana (preveno, gesto e resoluo de confitos e combate ao
terrorismo); assuntos polticos (Direitos Humanos, democracia, boa
governana, organizaes da sociedade civil, assuntos humanitrios,
refugiados e deslocados internos); infraestrutura e energia (energia,
transportes, comunicaes, turismo); assuntos sociais (sade, crianas,
controle de drogas, populao, migrao, trabalho e emprego, esporte,
cultura); recursos humanos, cincia e tecnologia (educao, tecnologia
da inIormao, juventude, desenvolvimento cientifco e tecnologico);
comrcio e indstria (desenvolvimento industrial, normas de comrcio
e aduanas); economia rural e agricultura (desenvolvimento agrcola,
segurana alimentar, gesto de recursos hidricos, desertifcao); e
assuntos econmicos (integrao econmica, questes monetrias,
desenvolvimento do setor privado, mobilizao de investimentos).
Os cargos de Presidente, Vice-Presidente e Comissrios so
divididos entre as cinco regies geografcas aIricanas, cabendo dois a
cada uma, no podendo o Presidente e o Vice-Presidente ser originrios
da mesma regio. Os mandatos so de quatro anos, sendo facultada
uma nica reeleio. Alm do critrio de distribuio regional,
existe tambm a exigncia de que esses cargos sejam igualmente
distribudos entre homens e mulheres. O processo eleitoral, em
consequncia, razoavelmente complexo. importante assinalar que
o Vice-Presidente e os Comissrios so eleitos de forma independente
do Presidente. Assim, o Presidente da Comisso , em boa medida,
um primus inter pares e sua capacidade de imprimir viso prpria
a conduo dos assuntos da Unio AIricana depende muito de sua
estatura pessoal e habilidade poltica.
56
Quadro 3.1 Comisso da Unio Africana 2008-2012
Fonte: Comisso da Unio Africana
O Secretariado da Organizao da Unidade Africana consistia
em apenas 363 pessoas. Por ocasio da Terceira Sesso do Conselho
Executivo, realizada em Maputo, em julho de 2004, foi aprovada uma
estrutura de pessoal para a Unio Africana (Maputo structures) que
contempla um total de 923 cargos. Apesar da considervel expanso,
a situao atual de recursos humanos est longe de ser adequada para
enfrentar o conjunto de tarefas de que a organizao est incumbida.
Embora os Estatutos da Comisso prevejam que os salrios e as
condies de servio de seus funcionrios sejam comparveis aos de
outras organizaes internacionais ou do setor privado, existe tambm
uma considervel defasagem, por exemplo, com relao ao Sistema
das Naes Unidas, o que prejudica o recrutamento de candidatos
qualifcados
66
. O prprio Presidente da Comisso, Jean Ping, em seu
Plano Estrategico para o trinio 2009-2012, destacou as defcincias
quantitativas e qualitativas em termos de pessoal de que padece a Unio
67
.
66
CILLIERS, Jakkie. Peace, Security and Democracy in Africa? A Summary of Outcomes from
the 2002 OAU/AU Summits in Durban, p. 10. Pretria, Institute for Security Studies, ISS Paper
60, agosto de 2002.
67
AFRICAN UNION. Strategic Plan 2009-2012. Documento SPPME / Strategic Plan (2009-
2012) pargrafo 23.
57
O oramento da Unio Africana tambm aumentou substancialmente
em relao ao da Organizao da Unidade Africana, embora permanea
relativamente modesto em termos absolutos, passando de cerca de US$
30 milhes em 1997 para cerca de US$ 250 milhes em 2010
68
. Um ponto
a assinalar que, do ponto de vista oramentrio, h ntida diviso dos
Estados-Membros da UA em duas categorias: cinco pases (frica do
Sul, Arglia, Egito, Lbia e Nigria), vinham arcando cada um com 15%
do total, somando 75% em seu conjunto, enquanto os demais 48 pases
dividiam entre si os 25% remanescentes
69
. O Conselho Executivo, em
deciso adotada em sua 17 sesso regular, em Campala, em julho de
2010, reduziu o teto por pas para as contribuies oramentrias nos
anos fnanceiros de 2011 a 2013 a 13,271. Assim, a participao dos
cinco grandes contribuintes no oramento da Unio diminuir de trs
quartos para aproximadamente dois teros
70
.
3.5 Processos de integrao regional
Embora o presente trabalho no se ocupe da frica sob o ponto
de vista econmico, cabe uma breve digresso sobre os processos
de integrao regional no continente. Como se vera adiante, cabe as
Comunidades Econmicas Regionais africanas um importante papel na
construo da Arquitetura de Paz e Segurana Africana.
A viso da integrao econmica africana no nova, tendo
precedido as independncias. O mais antigo esquema de integrao
regional ainda em vigor no mundo a Unio Aduaneira Sul-Africana,
instituda em 1910.
Face a deteriorao dos termos de troca das exportaes aIricanas,
causada pela crise econmica global da dcada de 1970, a Organizao
da Unidade Africana adotou, em abril de 1980, o Plano de Ao de Lagos.
O Plano previa a criao por etapas, ao longo de vinte anos, ou seja, at
68
STURMAN, Kathryn. New Growth on Deep Roots: Prospects for an African Union
Government, p. 6. Pretria, Institute for Security Studies, ISS Paper 146, junho de 2007.
AFRICAN UNION. Decision on the Budget of the African Union for the 2010 Financial Year.
Documento Assembly/AU/Dec.287(XIV), 2 de fevereiro de 2010.
69
SOUAR, Issaka K. Regard Critique sur lIntgration Africaine: Comment Relever les Dfis,
p. 8. Pretria, Institute for Security Studies, ISS Paper 140, junho de 2007.
70
AFRICAN UNION. Decision on the Scale of Assessment. Documento Doc. EX.CL/595(XVII),
25 de julho de 2010.
58
2000, de uma Comunidade Econmica Africana. No foram tomados,
todavia, passos concretos para a implementao desse ambicioso projeto,
enquanto os anos seguintes viram a maioria das economias africanas
entrar em trajetria de continuado declnio.
No incio da dcada de 1990, a conscincia do papel marginal da
frica no quadro do fenmeno da globalizao inspirou nova tentativa.
Em junho de 1991, os lderes africanos assinaram o Tratado de Abuja, que
entrou em vigor em maio de 1994. O Tratado estabelecia um cronograma
detalhado para a construo da Comunidade Econmica Africana, dentro
de um prazo mnimo de 34 e mximo de 41 anos (entre 2028 e 2035).
Como no caso do Plano de Lagos, entretanto, pouco tem sido feito para
levar adiante as metas do Tratado.
Se os esforos de integrao econmica em nvel continental tm
se limitado em grande medida a retorica, no nivel regional registrou-
se uma proliferao de iniciativas. A Unio Africana reconhece
ofcialmente a existncia de oito Comunidades Econmicas Regionais:
a Comunidade dos Estados Sahel-Saarianos (Communaut des tats
Sahlo-Sahariens CEN-SAD), a Comunidade Econmica dos Estados
Centro-Africanos (Economic Community of Central African States
ECCAS), o Mercado Comum da frica Oriental e Austral (Common
Market for East and Southern Africa COMESA), a Comunidade
Econmica dos Estados da frica Ocidental (Economic Community of
West African States ECOWAS), a Autoridade Intergovernamental para
o Desenvolvimento (Inter Governmental Authority for Development
IGAD), a Comunidade de Desenvolvimento Sul-Africana (Southern
Africa Development Community SADC), a Unio do Magrebe rabe
(Union du Maghreb Arabe UMA) e a Comunidade Leste-Africana
(East Africa Community EAC). H ainda uma srie de organizaes
que no chegam a gozar desse status, como a Comunidade Econmica e
Monetria da frica Central (Communaut conomique et Montaire de
lAfrique Centrale CEMAC), a Unio Econmica e Monetria Oeste-
-Africana (Union conomique et Montaire Ouest-Africaine UEMOA),
a Comunidade Econmica dos Pases dos Grandes Lagos (Communaut
conomique des Pays des Grands Lacs CEPGL), a Comisso do
Oceano ndico (Indian Ocean Commission IOC), a Unio do Rio Mano
(Mano River Union MRU) e a Unio Aduaneira Sul-Africana (Southern
Africa Customs Union SACU).
59
Os processos de integrao regional, entretanto, no tm evoludo
de forma mutuamente coerente. Dentre os 53 Estados-Membros da
Organizao da Unidade Africana (e posteriormente da Unio Africana)
e o Marrocos, 26 pertencem a dois agrupamentos regionais, 20 a trs
e a Repblica Democrtica do Congo a quatro. Somente seis pases
(Arglia, Egito, Malaui, Mauritnia, Moambique e So Tom e Prncipe)
pertencem a somente um
71
. H consenso em que essa situao no poder
perdurar indefnidamente e que um processo de racionalizao se Iaz
necessrio, mas no h, por ora, indicao de como e quando isso vir
a ocorrer.
Como ja se reIeriu anteriormente, no tocante a distribuio de
cargos na Comisso da Unio Africana, a frica est tambm dividida
em cinco regies geografcas. Essa diviso Ioi adotada pelo Conselho
de Ministros da Organizao da Unidade Africana em sua 26. Sesso
Ordinria, realizada em Adis Abeba em fevereiro-maro de 1976,
mediante a Resoluo CM/464 (XXVI), e foi mantida pela UA. O fato
das Comunidades Econmicas Regionais, alm de se interpenetrarem,
no coincidirem com as regies geografcas, serve para complicar a
distribuio de encargos em determinados aspectos da Arquitetura de
Paz e Segurana Africana.

Quadro 3.2 - Regies geogrcas da frica
71
SOUAR, op. cit., p. 4.
60
3.6 A Nova Parceria para o Desenvolvimento da frica
A Nova Parceria para o Desenvolvimento da frica (New Partnership
for Africas Development NEPAD) foi estabelecida pela Assembleia
da Organizao da Unidade Africana, na sua 37 Sesso Ordinria,
em Lusaca, em julho de 2001. Seus objetivos primrios consistem na
erradicao da pobreza, a acelerao do crescimento e desenvolvimento
sustentvel e a promoo da integrao do continente africano na economia
global. Baseia-se nos princpios da boa governana, democracia, Direitos
Humanos e resoluo pacifca de confitos.
Em julho de 2002, por ocasio da Primeira Sesso Ordinria
da Assembleia da Unio Africana, a NEPAD foi suplementada pela
Declarao sobre Democracia e Governana Poltica, Econmica e
Corporativa, pela qual os Estados participantes na Parceria expressavam
seu compromisso de respeitar o Estado de Direito, a igualdade de todos os
cidados perante a lei, as liberdades individuais e coletivas, o direito de
participao em processos polticos livres, transparentes e democrticos
e a separao de poderes. A Declarao tambm instituia mecanismo
de reviso paritria, o African Peer Review Mechanism APRM, para
assegurar sua cabal implementao.
A NEPAD no responde diretamente pela implementao de
programas de desenvolvimento socioeconmico, mas atua em
coordenao com as Comunidades Econmicas Regionais. Sua funo
proporcionar um arcabouo africano para o direcionamento de
investimentos, fuxos de capitais e fnanciamentos, em parceria com
organismos internacionais e com o setor privado.
Com a criao da Unio Africana, a NEPAD passou a funcionar
com um programa da UA, embora houvesse problemas de coordenao,
dado o Secretariado da Parceria estar sediado em Midrand, frica do
Sul, e certas ambiguidades quanto aos vnculos institucionais entre os
dois organismos.
Diante do que precede, a Assembleia da Unio Africana, na sua 14
Sesso Ordinria, em Adis Abeba, em fevereiro de 2010, adotou deciso
criando a Agncia de Planejamento e Coordenao da NEPAD (NEPAD
Planning and Coordinating Agency NPCA), em substituio ao antigo
Secretariado, com o mandato de fomentar e coordenar a implementao
de programas e projetos regionais e continentais prioritrios; mobilizar
61
recursos e parceiros em apoio aos referidos programas e projetos; realizar
e coordenar pesquisas e gesto do conhecimento; monitorar e avaliar a
implementao de programas e projetos; e divulgar a viso, misso e
princpios e valores fundamentais da UA e da Parceria
72
.
O rgo mximo da NEPAD, incumbido de proporcionar-lhe
liderana poltica e direo estratgica, passou a intitular-se Comit
de Orientao de Chefes de Estado e de Governo (Heads of State and
Government Orientation Committee HSGOC), sendo investido da
qualidade de subcomit da Assemblia da Unio Africana. O HSGOC
tem vinte integrantes, com a participao dos Presidentes ou Primeiros-
-Ministros de quatro Estados-Membros de cada uma das cinco regies
da frica.
Conforme vimos no presente Captulo, o processo de integrao
africana tem sido marcado por perodos de avano seguidos por outros de
estagnao e por planos grandiosos que no chegam a se tornar realidade.
Se muitas promessas permanecem por cumprir e os progressos tm sido
irregulares, todavia, a viso de uma frica forte e unida, capaz de gerir
seu prprio destino e de fazer sua voz ser ouvida nos foros globais,
continua a inspirar as lideranas africanas.
H tambm que reconhecer que o saldo de quase meio sculo
de esforos em prol da integrao do continente no deixa de ser
signifcativo. Desde 1963, quando Ioi criada a Organizao da Unidade
Africana, o debate entre os defensores da unio imediata e os gradualistas
tem se renovado de gerao em gerao. Embora os primeiros nunca
tenham logrado seus objetivos, diante da cautela dos segundos, cada ciclo
desse debate parece resultar em progressos na construo institucional do
pan-africanismo. Se o sonho de Nkrumah dos Estados Unidos da frica
ainda parece uma miragem, no de se descartar que, dentro de algumas
dcadas, seja possvel alcanar um grau de integrao comparvel ao da
Unio Europeia contempornea.
72
AFRICAN UNION. Decision on the Integration of the New Partnership for Africas
Development into the Structures and Processes of the African Union Including the Establishment
of the NEPAD Planning and Coordinating Agency (NPCA). Documento Assembly/AU/
Dec.283(XIV), 2 de fevereiro de 2010.
63
A Arquitetura de Paz e Segurana Africana fundamentada em
uma srie de instrumentos legais que estabelecem as instituies que
a compem e balizam sua ao. Vrios desses instrumentos tm suas
razes no perodo de atuao da Organizao da Unidade Africana, vindo
a atingir sua plena fruio sob a Unio Africana.
O pilar central da Arquitetura o Conselho de Paz e Segurana
da Unio Africana, dotado, por seu Protocolo constitutivo, de poderes
comparveis aos do Conselho de Segurana das Naes Unidas, no
mbito continental africano. Complementando o Protocolo, existe
importante acervo normativo, regendo a cooperao africana em questes
de defesa e segurana, a resposta a rupturas da ordem constitucional e
a relao entre a UA e organismos regionais no que tange a promoo
e manuteno da paz.
4.1 O Protocolo sobre o Estabelecimento do Conselho de Paz e
Segurana
O Protocolo sobre o Estabelecimento do Conselho de Paz e
Segurana da Unio Africana foi adotado pela Primeira Sesso Ordinria
da Assembleia de Chefes de Estado e de Governo da UA, realizada em
Durban, na frica do Sul, em julho de 2002, e entrou em vigor em 26 de
Captulo 4
Fundamentos da Arquitetura de Paz e Segurana
Africana
64
dezembro de 2003, apos sua ratifcao por 27 dos 53 Estados-Membros
da Unio.
O Prlogo do Protocolo evoca as seguintes preocupaes que
teriam inspirado seus redatores: a prevalncia dos confitos armados
na frica e o fato de nenhum outro fator interno ter contribudo mais
para o declnio socioeconmico no continente e para o sofrimento das
populaes civis, do que o fagelo provocado pelos confitos dentro e
entre os Estados aIricanos; o Iato dos confitos terem Iorado milhes
de pessoas, incluindo mulheres e crianas, a uma vida errante como
refugiados e deslocados internos, privados de meios de subsistncia,
dignidade humana e esperana; o flagelo das minas terrestres
espalhadas pelo continente africano; e o impacto da proliferao,
circulao e trafco ilicitos de armas leves e de pequeno calibre.
O Conselho de Paz e Segurana tem por objetivo, segundo o artigo 3
do Protocolo, a promoo da paz, segurana e estabilidade na frica,
para garantir a proteo e a preservao da vida e da propriedade, o
bem-estar das populaes africanas e seu meio ambiente, bem como
a criao de condies favorveis ao desenvolvimento sustentvel;
a antecipao e preveno de confitos e, onde tenham ocorrido,
a responsabilidade de desempenhar as funes de promoo e
manuteno da paz; a promoo e execuo de atividades de
consolidao da paz e reconstruo pos-confito, de modo a garantir
a preservao da paz e impedir o ressurgimento da violncia; a
coordenao e harmonizao dos esforos em nvel continental para
a preveno e combate ao terrorismo internacional, em todos os
seus aspectos; o desenvolvimento de uma poltica de defesa coletiva
da Unio Africana; e a promoo e encorajamento de prticas
democrticas, boa governana e o Estado de Direito, proteo dos
Direitos Humanos e liberdades fundamentais, respeito pela santidade
da vida humana e Direito Internacional Humanitrio, como parte dos
esIoros em prol da preveno dos confitos.
O Protocolo estabelece, ainda, em seu artigo 4, que o Conselho
guiar-se- pelos princpios contidos no Ato Constitutivo da Unio
Africana, na Carta das Naes Unidas, na Declarao Universal
dos Direitos Humanos e, em particular, pelos seguintes princpios:
resoluo pacifca de diIerendos e confitos; resposta antecipada
as situaes de crise para evitar que se transIormem em confitos
65
FUNDAMENTOS DA ARQUITETURA DE PAZ E SEGURANA AFRICANA
em grande escala; respeito pelo Estado de Direito, pelos direitos
e liberdades fundamentais do ser humano, pela santidade da vida
humana e pelo Direito Internacional Humanitrio; interdependncia
entre o desenvolvimento socioeconmico e a segurana dos povos e
Estados; respeito pela soberania e integridade territorial dos Estados-
-Membros; no ingerncia por qualquer Estado-Membro nos assuntos
internos de outro; igualdade soberana e interdependncia dos Estados-
-Membros; direito inalienavel a existncia independente; respeito
pelas fronteiras herdadas quando da obteno da independncia; o
direito da UA de intervir em um Estado-Membro, em conformidade
com a deciso da Assembleia, caso ocorram circunstncias graves,
especifcamente, crimes de guerra, genocidio e crimes contra a
Humanidade, de acordo com o artigo 4(h) do Ato Constitutivo; e
o direito de um Estado-Membro solicitar a interveno da Unio,
para restaurar a paz e segurana, de acordo com o artigo 4(j) do Ato
Constitutivo.
O artigo 5 do Protocolo determina que o Conselho composto
por quinze membros, dez eleitos por um perodo de dois anos e
cinco eleitos por um perodo de trs anos, de modo a assegurar
a continuidade. A distino entre membros por trs e dois anos
parece antes ter sido concebida para realar de certa forma a posio
de determinados pases como potncias regionais, uma vez que,
obviamente, pode ocorrer uma completa renovao do Conselho a
cada seis anos, quando coincidem o fm dos mandatos dos membros
das duas categorias. No existe veto ou qualquer distino entre os
poderes de uns e outros e, ao contrrio dos membros no permanentes
do Conselho de Segurana das Naes Unidas, existe para todos a
possibilidade de reeleies sucessivas. Cabe assinalar que no rgo
Central, mencionado no Captulo anterior, existia um princpio de
rotao pelo qual os pases dentro de cada regio se sucediam em
ordem alIabetica. Os assentos so alocados as regies geografcas
africanas segundo a seguinte frmula: frica Setentrional 2; frica
Central 3; frica Meridional 3; frica Oriental 3; frica
Ocidental 4. O quadro abaixo ilustra a composio do Conselho,
desde sua formao at o presente.
66
Quadro 4.1 Composio do Conselho de Paz e Segurana
A Presidncia do Conselho exercida por perodos mensais,
alternando-se os pases nessa funo segundo um esquema de rotao
pela ordem alfabtica de seus nomes em lngua inglesa. Esse sistema
tende a enfraquecer o papel da Presidncia, diante da continuidade
proporcionada pela Comisso
73
.
O Conselho desempenha funes nas seguintes reas, conforme o
artigo 6: promoo da paz, estabilidade e segurana na frica; alerta
antecipado e diplomacia preventiva; restaurao da paz, incluindo os
bons ofcios, a mediao, a conciliao e a averiguao; operaes de
apoio a paz e intervenes, em conIormidade com os artigos 4(h) e (j)
do Ato Constitutivo; consolidao da paz e reconstruo pos-confito;
assistncia humanitria e gesto de calamidades; e qualquer outra funo
que lhe for atribuda pela Assembleia.
O artigo 7 estabelece que, juntamente com o Presidente da Comisso,
o Conselho deve antecipar e impedir os diIerendos e confitos, bem como
as polticas que possam conduzir ao genocdio e aos crimes contra a
73
CILLIERS, Peace, Security and Democracy in Africa?, p. 14.
67
Humanidade; levar a cabo atividades de restaurao e consolidao da
paz, logo que os confitos se desencadeiem, com vistas a Iacilitar sua
resoluo; autorizar a organizao e o desdobramento de misses de
apoio a paz; traar orientaes gerais para a conduo dessas misses,
incluindo seu mandato, e proceder a reviso periodica dessas orientaes;
recomendar a Assembleia, de acordo com o artigo 4(h) do Ato Constitutivo,
a interveno em um Estado-Membro, em nome da Unio, em caso de
circunstncias graves, especifcamente, os crimes de guerra, o genocidio
e os crimes contra a Humanidade, tal como defnidos nas convenes
e instrumentos internacionais pertinentes; aprovar as modalidades de
interveno por parte da Unio em um Estado-Membro, aps deciso
da Assembleia, em conformidade com o artigo 4(j) do Ato Constitutivo;
aplicar sanes, de acordo com o que foi determinado na Declarao de
Lom, sempre que uma mudana inconstitucional de Governo tenha lugar
em um Estado-Membro; implementar a poltica de defesa comum da
Unio Africana; garantir a implementao da Conveno da Organizao
da Unidade Africana sobre a Preveno e o Combate ao Terrorismo e
outras convenes e instrumentos internacionais, continentais e regionais
pertinentes, harmonizar e coordenar os esforos visando a combater o
terrorismo nos nveis regional e continental; assegurar a harmonizao
e coordenao entre os Mecanismos Regionais e a Unio na promoo
e manuteno da paz, segurana e estabilidade na frica; assegurar a
promoo e o reforo de uma parceria slida para a paz e segurana entre
a Unio e as Naes Unidas e as suas agncias, bem como com outras
organizaes internacionais competentes; desenvolver polticas e aes
necessarias para garantir que toda iniciativa externa concernente a paz
e segurana no continente seja levada a cabo no mbito dos objetivos e
prioridades da Unio; acompanhar, no mbito de suas responsabilidades
de preveno de confitos, o progresso Ieito pelos Estados-Membros no
processo de promoo das prticas democrticas, da boa governana, do
Estado de Direito, da proteo dos Direitos Humanos e das liberdades
fundamentais, bem como o respeito pela natureza sagrada da vida
humana e pelo Direito Humanitrio Internacional; facilitar e encorajar a
implementao das convenes e tratados internacionais da OUA/UA e
das Naes Unidas, bem como de outros instrumentos pertinentes sobre
o controle de armas e desarmamento; considerar e empreender aes
apropriadas no mbito de seu mandato em situaes onde a independncia
68
nacional e soberania de um Estado-Membro so ameaadas por atos de
agresso externa, incluindo por mercenrios; apoiar e facilitar aes
humanitarias em situaes de confitos armados e calamidades naturais;
submeter, por intermedio de seu Presidente, relatorios regulares a
Assembleia sobre suas atividades e o estado de paz e segurana na frica;
e decidir sobre qualquer outra questo que tenha implicaes quanto a
manuteno da paz, segurana e estabilidade no continente e exercer
poderes que lhe sejam delegados pela Assembleia.
Os Estados-Membros da Unio Africana concordam em que o
Conselho age em seu nome ao desempenhar seus deveres a luz do
Protocolo, bem como em aceitar e implementar as decises do Conselho.
O Conselho pode reunir-se em nvel de Representantes Permanentes,
Ministros ou Chefes de Estado e de Governo. As reunies em nvel de
Representantes Permanentes podem ocorrer sempre que necessrio e, no
mnimo duas vezes por ms, enquanto as reunies em nvel de Ministros
e Chefes de Estado e de Governo devem realizar-se pelo menos uma
vez por ano.
O Protocolo prev a constituio dos outros pilares da Arquitetura de
Paz e Segurana Africana, quais sejam, o Painel de Sbios (artigo 11), o
Sistema Continental de Alerta Antecipado (artigo 12) e a Fora Africana
de Pronto Emprego (artigo 13), que sero abordados em Captulos
posteriores.
O Protocolo, em seu artigo 10, tambm atribui uma srie de funes
ao Presidente da Comisso no que tange a preveno, gesto e resoluo
de confitos, sob autorizao do Conselho e em consulta com todas as
partes envolvidas. Assim, o Presidente da Comisso dever comunicar
ao Conselho qualquer situao que, a seu juzo, possa ameaar a paz,
segurana e estabilidade no continente; poder tambm comunicar ao
Painel de Sbios qualquer questo que julgue merecer sua ateno;
poder, por sua iniciativa ou quando solicitado pelo Conselho, utilizar
seus bons ofcios, seja diretamente, seja por intermdio de enviados
especiais, representantes especiais, Painel de Sbios ou Mecanismos
Regionais, para impedir confitos potenciais, resolver confitos em
andamento e promover um clima de paz e a reconstruo pos-confito.
O Presidente da Comisso tambm dever garantir a implementao
das decises do Conselho, incluindo o desdobramento de misses de apoio
a paz por ele autorizadas. O Conselho devera ser mantido inIormado sobre
69
o desenrolar de tais misses, particularmente os problemas suscetveis
de comprometer sua efcacia, de Iorma a habilita-lo a adotar as medidas
apropriadas. Cabe-lhe, ademais, garantir a implementao das decises
tomadas pela Assembleia, em conformidade com os artigos 4(h) e (j) do
Ato Constitutivo, e elaborar relatrios e estudos, quando solicitado, para
permitir que o Conselho e seus rgos auxiliares exeram suas funes
de Iorma efcaz.
Ao Conselho tambm atribuda, pelo artigo 16, a funo de
coordenar e harmonizar as atividades dos Mecanismos Regionais nas
reas da promoo e manuteno da paz, segurana e estabilidade,
trabalhando em estreita colaborao com os mesmos. Prev-se a
constituio de mecanismos para facilitar a troca regular de informaes
entre os nveis continental e regional, mediante consultas peridicas,
convites recprocos para a participao em reunies e o estabelecimento
de escritrios de ligao.
O artigo 17 do Protocolo reconhece que a responsabilidade primria
pela manuteno da paz e segurana internacionais compete ao Conselho
de Segurana das Naes Unidas, com o qual o Conselho de Paz e
Segurana deve cooperar, assim como com outros rgos relevantes
da organizao mundial. Sempre que necessario, solicitar-se-a as
Naes Unidas o Iornecimento de apoio fnanceiro, logistico e militar
as atividades da Unio AIricana para a promoo e manuteno da paz,
segurana e estabilidade na frica, em conformidade com o Captulo VIII
da Carta das Naes Unidas, que versa sobre o papel das organizaes
regionais no que tange a paz e segurana internacionais.
Ao Conselho compete ainda atuar nas reas de consolidao da paz
(artigo 14) e aes humanitrias (artigo 15), bem como manter relaes
de colaborao com o Parlamento Pan-Africano (artigo 18), a Comisso
Africana dos Direitos do Homem e dos Povos (artigo 19) e organizaes
da sociedade civil (artigo 20).
4.2 A Poltica Comum Africana de Defesa e Segurana
A Declarao Solene sobre a Poltica Comum Africana de Defesa
e Segurana foi adotada pela Assembleia da Unio Africana em sua
Segunda Sesso Extraordinria, realizada em Sirte, na Lbia, em fevereiro
de 2004. Entre os princpios e valores que formam a base da Poltica,
70
est o de que a segurana de cada pas africano est indissoluvelmente
ligada a dos demais e a do conjunto do continente; por conseguinte, uma
ameaa ou agresso a um pas africano constitui igualmente uma ameaa
ou agresso a todos, devendo imediatamente ser levada ao conhecimento
da Assembleia e do Conselho de Paz e Segurana.
A Declarao contempla, entre outros, os seguintes objetivos e
metas para a Politica: assegurar respostas coletivas a ameaas a AIrica,
tanto internas quanto externas, em conformidade com os princpios
consagrados no Ato Constitutivo; proporcionar aos Estados-Membros da
Unio Africana um quadro para a cooperao em questes de defesa, por
intermdio do treinamento de pessoal militar, intercmbio de inteligncia
militar e inIormaes (sujeito as restries impostas pela segurana
nacional), desenvolvimento de doutrina militar e de capacidade coletiva;
ampliar a capacidade da UA e sua coordenao de aes rpidas para
a preveno, conteno, gesto, resoluo e eliminao de confitos,
incluindo o desdobramento e sustentao de misses de manuteno da
paz e assim promover iniciativas que preservaro e fortalecero a paz
e o desenvolvimento na frica; promover boas prticas e desenvolver
capacidades estratgicas por intermdio de recomendaes quanto a
treinamento e polticas, de forma a fortalecer os setores de defesa e
segurana na frica; proporcionar um quadro para o estabelecimento
e operacionalizao da Fora Africana de Pronto Emprego, prevista no
Protocolo sobre o Conselho de Paz e Segurana; e facilitar o estabelecimento
de uma capacidade de dissuaso e conteno de ameaas no mbito da UA.
Cabe ainda mencionar que a Quarta Sesso Ordinria da Assembleia,
realizada em Abuja, em janeiro de 2005, aprovou o Pacto de No Agresso
e Defesa Comum da Unio Africana. Seus objetivos so promover a
cooperao entre os Estados-Membros nas reas de no agresso e defesa
comum, promover a coexistncia pacifca na AIrica, prevenir confitos de
natureza inter ou intraestatal, e assegurar que as disputas sejam resolvidas
por meios pacifcos. O Pacto no reuniu ate o momento o numero de
ratifcaes necessarias para sua entrada em vigor.
4.3 Normas relativas a mudanas inconstitucionais de governo
Os Chefes de Estado e de Governo da Organizao da Unidade
Africana, quando da Trigsima Sexta Sesso Ordinria de sua
71
Assembleia, reunida em Lom, em julho de 2000, aprovaram Declarao
sobre a resposta da OUA a mudanas inconstitucionais de governo.
Nela, expressaram sua grave preocupao quanto ao ressurgimento dos
golpes de estado na frica, provocando srio retrocesso ao processo
de democratizao do continente. A Declarao de Lom previa a
condenao das mudanas inconstitucionais de governo, a suspenso
do Estado-Membro em questo da participao nas atividades da
Organizao e, caso a ordem constitucional no fosse restaurada no
prazo de seis meses, a imposio de sanes direcionadas contra os
perpetradores. A Declarao, todavia, no se aplicava retrospectivamente,
ou seja, no afetava vrios Chefes de Estado africanos que assumiram o
poder inconstitucionalmente antes de sua adoo.
Dando seguimento a Declarao, o Ato Constitutivo determina que
governos que cheguem ao poder por meios inconstitucionais no podem
participar das atividades da Unio Africana. As situaes consideradas
como mudanas inconstitucionais de governo foram subsequentemente
arroladas nas Regras de Procedimento da Assembleia, adotadas por
ocasio de sua Primeira Sesso Ordinria, em Durban, na frica do
Sul, em julho de 2002, e incluem golpes de estado militares ou de outra
natureza contra um governo democraticamente eleito, interveno por
mercenrios para substituir um governo democraticamente eleito por
elementos assistidos por eles, substituio de governos democraticamente
eleitos por grupos dissidentes armados e movimentos rebeldes e recusa
de um governo em exerccio de entregar o poder ao partido vencedor
aps eleies livres e justas.
De acordo com suas Regras de Procedimento, a Assembleia
tem tareIas claramente defnidas quando da ocorrncia de mudanas
inconstitucionais de governo. Os Presidentes da Assembleia e da
Comisso devem condenar imediatamente a mudana de governo, em
nome da Unio AIricana, e instar o pronto retorno a ordem constitucional;
alertar clara e inequivocamente que a UA no tolerar nem reconhecer
tal mudana ilegal; assegurar a consistncia das aes nos nveis bilateral,
interestatal, subregional e internacional; convocar o Conselho de Paz e
Segurana para discutir a questo; e suspender imediatamente o Estado-
-Membro da Unio e da participao em qualquer de seus rgos, sem
prejuzo de sua qualidade de membro da UA e de suas obrigaes com
relao a mesma.
72
A Assembleia deve tambm imediatamente impor sanes ao
regime que se recuse a restaurar a ordem constitucional, incluindo,
mas no limitadas a denegao de vistos aos perpetradores da mudana
inconstitucional, restrio de contactos de governo a governo; restries
comerciais; sanes previstas no Artigo 23 (2) do Ato Constitutivo
(rompimento de ligaes de transporte e comunicaes e outras medidas
de natureza poltica ou econmica), bem como quaisquer outras sanes
adicionais que venham a ser recomendadas pelo Conselho de Paz e
Segurana.
Cabe assinalar que, embora as Regras de Procedimento mencionem
a imposio imediata de sanes, a praxe que vem sendo aplicada
pela Unio AIricana e a da concesso de seis meses para o retorno a
normalidade democrtica, em linha com o disposto na Declarao de
Lom.
O Presidente da Comisso, em consulta com o Presidente da
Assembleia, deve ademais procurar averiguar os fatos e estabelecer
contacto com os perpetradores da mudana inconstitucional de governo;
buscar a contribuio de lderes e pessoas eminentes africanos, de forma
a lograr que os perpetradores cooperem com a Unio Africana; e obter
a cooperao das Comunidades Econmicas Regionais a que o pas em
questo pertena.
Em sua Oitava Sesso Ordinria, realizada em Adis Abeba,
em janeiro de 2007, a Assembleia aprovou a Carta Africana sobre
Democracia, Eleies e Governana, a qual ainda no entrou em vigor.
A Carta acrescenta uma quinta defnio de mudana inconstitucional de
governo as quatro que constam do Ato Constitutivo: qualquer emenda ou
reviso da Constituio ou instrumentos legais que infrinja os princpios
da mudana democrtica de governo. Isso teria por objetivo evitar a
repetio de episdios recentes em que Chefes de Estado africanos,
tendo atingido o limite do nmero de mandatos que poderiam exercer,
promoveram mudanas de legislao eliminando tal tipo de restrio.
A Carta tambm inova ao vedar aos perpetradores de mudanas
inconstitucionais de governo a participao em eleies destinadas a
restaurar a ordem democrtica ou a manuteno por eles de qualquer
posio de responsabilidade nas instituies polticas do Estado; ao
prever que Estados-Membros que tenham instigado ou apoiado tais
mudanas em outros pases sejam sancionados; e que aos perpetradores
73
seja negada a possibilidade de asilo, cabendo aos Estados Partes que os
recebam leva-los a justia ou extradita-los.
4.4 A cooperao entre a Unio Africana e os organismos
regionais
Conforme j foi mencionado adiante, vrios mecanismos de
integrao regionais aIricanos estenderam seu campo de ao as
questes de paz e segurana. A ECOWAS estabeleceu um Mecanismo
para Preveno, Gesto e Resoluo de Confitos e Manuteno da
Paz e Segurana, prevendo a criao de uma srie de instituies que
espelham a estrutura e atribuies da Unio Africana: Autoridade dos
Chefes de Estado, Conselho de Mediao e Segurana, Secretariado
Executivo, Comisso de Defesa e Segurana, Conselho de Sbios, Grupo
de Monitoramento de Cessar-Fogo e Sistema de Alerta Antecipado
para Observao da Paz e Segurana. No mbito da ECCAS existem o
Conselho de Paz e Segurana da frica Central, o Mecanismo de Alerta
Antecipado da frica Central, a Comisso de Defesa e Segurana e a
Fora Multinacional Centro-Africana. A SADC possui o rgo sobre
Poltica, Defesa e Segurana, que conta com um Presidente, Troica,
Comit Ministerial, Comit Interestatal de Defesa e Segurana e
Comit Interestatal de Poltica e Diplomacia. Em outras Comuninades
Econmicas Regionais, o desenvolvimento de estruturas de segurana
ainda est em estgio incipiente.
Em janeiro de 2008, a Unio Africana, as oito Comunidades
Econmicas Regionais e os Mecanismos de Coordenao das Foras de
Pronto Emprego do Leste e do Norte da frica (a serem abordados no
Capitulo 8), frmaram, em Adis Abeba, Memorando de Entendimento
sobre cooperao na rea de paz e segurana. O Memorando um
instrumento juridicamente vinculante, estabelecendo os princpios,
direitos e obrigaes a vigorarem entre as partes em questes relativas
a promoo e manuteno da paz, segurana e estabilidade na AIrica,
no mbito das respectivas competncias.
Os objetivos do Memorando so assim defnidos: contribuir para a
plena operacionalizao e Iuncionamento efcaz da Arquitetura de Paz
e Segurana Africana; assegurar o intercmbio regular de informaes
entre as partes sobre todas as suas atividades relativas a promoo e
74
manuteno da paz, segurana e estabilidade na frica; promover uma
parceria mais estreita na promoo e manuteno da paz, segurana e
estabilidade no continente, bem como aprimorar a coordenao entre suas
atividades; desenvolver e implementar programas e atividades conjuntos
na rea de paz, segurana e estabilidade na frica; assegurar que as
atividades das Comunidades Econmicas Regionais e dos Mecanismos
de Coordenao sejam consistentes com os objetivos e princpios da
Unio; facilitar a coordenao e ampliar a parceria entre as partes, por um
lado, e as Naes Unidas e suas agncias, bem como outras organizaes
internacionais relevantes, por outro lado; contribuir para assegurar que
qualquer iniciativa externa no campo da paz e segurana no continente
tenha lugar no quadro dos objetivos e princpios da Unio Africana; e
construir e fortalecer as capacidades das partes nas reas cobertas pelo
Memorando.
Quatro princpios guiam a implementao do Memorando:
a escrupulosa observncia dos princpios e disposies do Ato
Constitutivo da Unio e do Protocolo sobre o Estabelecimento do
Conselho de Paz e Segurana, bem como de outros instrumentos
relevantes adotados no nvel continental; o reconhecimento e respeito
a responsabilidade primaria da Unio na manuteno e promoo
da paz, segurana e estabilidade na frica, conforme o artigo 16 do
Protocolo; o reconhecimento do papel e das responsabilidades das
Comunidades Econmicas Regionais e, no que for apropriado, dos
Mecanismos de Coordenao, em suas reas de jurisdio, assim
como da contribuio que podem prestar a promoo e manuteno
da paz, segurana e estabilidade em outras regies do continente; e
o respeito aos princpios da subsiaridade, complementaridade e da
vantagem comparativa, de forma a otimizar a parceria entre a Unio
Africana, as Comunidades Econmicas Regionais e os Mecanismos
de Coordenao.
As partes concordam em cooperar no que tange a operacionalizao
da Arquitetura de Paz e Segurana Africana; a preveno estrutural
de conflitos; a preveno, gesto e resoluo de conflitos; aes
humanitrias e resposta a desastres; reconstruo ps-conflito e
desenvolvimento; contraterrorismo e preveno e combate ao crime
organizado transnacional; gesto de fronteiras; capacitao, treinamento
e compartilhamento de conhecimentos; mobilizao de recursos; e
75
quaisquer outras reas que venham a ser acordadas. Os arranjos de
cooperao incluiro o intercmbio de informaes; reunies e outros
mecanismos para incrementar a cooperao; presena institucional; e
atividades conjuntas e coordenao no campo.
Sem prejuzo da responsabilidade primria da Unio Africana na
promoo e manuteno da paz, segurana e estabilidade na frica, as
Comunidades Econmicas Regionais e, onde couber, os Mecanismos de
Cooperao, so encorajados a antecipar e prevenir confitos em e entre
seus Estados-Membros e, onde tais confitos venham a ocorrer, desenvolver
esforos de promoo e consolidao da paz para resolv-los, inclusive
mediante o desdobramento de misses de manuteno da paz. Ao assim
fazerem, as Comunidades e Mecanismos devem manter o Presidente da
Comisso e, por seu intermdio, o Conselho de Paz e Segurana, plena
e continuamente informados e assegurar que suas atividades estejam em
conformidade com os objetivos do Protocolo.
As Comunidades Econmicas Regionais administrando foras
regionais no quadro da Fora Africana de Pronto Emprego e os
Mecanismos de Coordenao devero, quando decidido pelo Conselho de
Paz e Segurana, tornar disponveis seus recursos e capacidades, inclusive
quanto a planejamento, a outras Comunidades e Mecanismos ou a Unio
Africana, de forma a facilitar o desdobramento de misses de manuteno
da paz fora de suas reas de jurisdio. Nas mesmas condies, devero
tornar suas foras regionais disponveis para desdobramento como parte
de uma operao de manuteno da paz realizada fora de suas reas de
jurisdio. Nada no Memorando de Entendimento impede a UA de tomar
as medidas necessrias para manter ou restaurar a paz e segurana em
qualquer lugar do continente.
As partes devero harmonizar seus pontos de vista nos foros
internacionais relevantes, inclusive as Naes Unidas. A Unio Africana
coordenar esses esforos, de forma a assegurar que os interesses e
posies aIricanos, conIorme defnidos em nivel continental, sejam
eficazmente defendidos. As partes devero tambm trabalhar em
conjunto para mobilizar o apoio da ONU, outros atores relevantes e da
comunidade internacional a implementao dos objetivos estabelecidos
pelo Memorando, sob coordenao da UA. A Comisso assegurar que o
Conselho de Segurana das Naes Unidas seja mantido informado das
atividades realizadas pela Unio, as Comunidades Econmicas Regionais
76
e os Mecanismos de Coordenao no tocante a promoo e manuteno
da paz, segurana e estabilidade.
4.5 A Unio Africana e a responsabilidade de proteger
Como j mencionado, o artigo 4(h) do Ato Constitutivo atribui
a Unio AIricana o direito de intervir em um Estado-Membro, se
autorizada pela Assembleia, no caso da ocorrncia de circunstncias
graves, especifcamente crimes de guerra, genocidio e crimes contra
a Humanidade. O tambm j mencionado artigo 4(j) assegura, por
sua vez, o direito dos Estados-Membros de solicitarem a interveno
da UA para restaurar a paz e segurana. O Ato se destaca como o
primeiro tratado internacional a estatuir o direito de interveno em
um Estado por razes humanitrias em circunstncias outras que a
ocorrncia de genocdio
74
. Ha que Irisar que as misses de apoio a paz
realizadas sob a alada da Unio, objeto do Captulo seguinte, no
foram desdobradas ao abrigo dos artigos 4(h) e (j), que at o presente
jamais foram invocados.
Recorde-se que o conceito de interveno humanitaria, que fgurava
com destaque na Agenda para a Paz, publicada em 1992 pelo ento
Secretrio-Geral das Naes Unidas Boutros Boutros-Ghali, despertou
grande resistncia da comunidade internacional, dadas as evidentes
possibilidades de abuso que comporta
75
. Por outro lado, por iniciativa do
Canad, foi estabelecida em setembro de 2000 a Comisso Internacional
sobre Interveno e Soberania do Estado, entidade independente
copresidida por Gareth Evans (Austrlia) e Mohamed Sahnoun
(Arglia) e integrada por outras dez personalidades eminentes, a qual
cunhou a expresso responsabilidade de proteger em seu relatrio,
circulado em setembro do ano seguinte. O relatrio argumentava que,
enquanto os Estados soberanos tm a responsabilidade primria de
proteger seus cidados, a comunidade internacional deve agir quando
os mesmos se revelam pouco propensos ou incapazes de cumprir essa
obrigao.
74
POWELL, Kristiana. The African Unions Emerging Peace and Security Regime: Opportunities
and Challenges for Delivering on the Responsibility to Protect, p. 14. Pretria, Institute for
Security Studies, ISS Monograph 119, maio de 2008.
75
BOUTROS-GHALI, Boutros. An Agenda for Peace. Nova York, United Nations, 1992.
77
Em 2005, por ocasio da Cpula Mundial comemorando o sexagsimo
aniversrio das Naes Unidas, a responsabilidade de proteger foi
referendada pela organizao mundial. O pargrafo 138 do Documento
Final da Cpula determinava que cabe aos Estados proteger suas
populaes do genocdio, crimes de guerra, limpeza tnica e crimes contra
a Humanidade, responsabilidade essa que abarca a preveno desses
crimes, inclusive seu incitamento, por meios adequados e necessrios.
O pargrafo 139, por sua vez, incumbia a comunidade internacional, por
intermdio da ONU, de empregar a diplomacia, assistncia humanitria
e outros meios pacifcos, em consonncia com os Capitulos VI e VIII
da Carta, para ajudar a proteger populaes do genocdio, crimes de
guerra, limpeza tnica e crimes contra a Humanidade. Se tais meios
pacifcos se revelarem inadequados e as autoridades nacionais estiverem
manifestamente falhando em proteger suas populaes desses crimes,
cabe ao Conselho de Segurana atuar de maneira tempestiva e decisiva,
nos termos da Carta, inclusive o Captulo VII, em cooperao com as
organizaes regionais relevantes
76
.
Em seu relatrio sobre a implementao da responsabilidade de
proteger, o Secretrio-Geral das Naes Unidas recapitulou o que
precede sob a forma de trs pilares: a responsabilidade dos Estados de
protegerem suas populaes, sejam nacionais ou no, contra genocdio,
crimes de guerra, crimes contra a Humanidade e limpeza tnica, bem
como o seu incitamento; o compromisso da comunidade internacional de
auxiliar os Estados a cumprirem suas obrigaes; e a responsabilidade
dos Estados-Membros de agirem coletivamente, de maneira tempestiva
e decisiva, quando um Estado manifestamente no estiver protegendo
a sua populao
77
.
Embora a adoo da responsabilidade de proteger pelas Naes
Unidas parea respaldar os artigos 4(h) e 4(j) do Ato Constitutivo da
Unio Africana, sua eventual aplicao pode dar margem a controvrsias.
Ainda que existam defnies de crimes de guerra, genocidio e crimes
contra a Humanidade, consagradas por instrumentos como as Convenes
de Genebra de 1949 e seus Protocolos Adicionais, o Estatuto do
76
UNITED NATIONS. Resolution adopted by the General Assembly: 60/1. 2005
World Summit Outcome pargrafos 138, 139. Documento A/RES/60/1, 24 de outubro
de 2005.
77
UNITED NATIONS. Implementing the Responsibility to Protect: Report of the
Secretary-General pargrafo 11. Documento A/63/677, 12 de janeiro de 2009, pargrafo 11.
78
Tribunal Penal Internacional, a Conveno sobre o Genocdio de 1948
e os estatutos dos Tribunais Penais Internacionais para a ex-Iugoslvia
e Ruanda, a aplicao dessas defnies a casos concretos pode ser
altamente subjetiva e politizada
78
.
H tambm que ter em conta a questo da preservao da
responsabilidade primria do Conselho de Segurana das Naes Unidas
na manuteno da paz e segurana internacionais. A Unio Africana,
como j foi visto, reconhece a primazia do CSNU, em particular pelo
artigo 17 do Protocolo sobre o Estabelecimento do Conselho de Paz e
Segurana. Apesar disso, persistem algumas questes potencialmente
problemticas.
A Carta das Naes Unidas no contempla especifcamente, como
condio de atuao do Conselho de Segurana, a ocorrncia de crimes
de guerra, genocdio e crimes contra a Humanidade, como consta do
artigo 4(h) do Ato Constitutivo. O Captulo VII da Carta refere-se
apenas a ameaas contra paz, ruptura da paz e atos de agresso. Ou
seja, poder-se-ia considerar que a Unio Africana se arrogaria maiores
poderes do que a ONU no dominio da interveno. Dada a fexibilidade
de que dispe o CSNU para decidir o que uma ameaa contra a paz,
todavia, no cabe exagerar essa discrepncia.
J o artigo 53 do Captulo VIII da Carta exige a anuncia do Conselho
de Segurana para a tomada de medidas coercitivas por organismos
regionais. Duas possveis reas cinzentas podem resultar disso.
Em primeiro lugar, houve ocasies no passado em que o CSNU teve
sua ao bloqueada por desacordos entre seus membros. Como ento
deveria ser interpretada a eventual ausncia de resposta, positiva ou
negativa, a um pedido de autorizao por parte da Unio Africana para
intervir em determinada situao?
Em segundo lugar, existe a questo da temporalidade da socilitao
ao Conselho de Segurana. Embora os organismos africanos reconheam
a necessidade de autorizao do CSNU para suas intervenes, tem sido
tomada a posio de que, em casos de urgncia, essa aprovao pode ser
solicitada aps o fato e concedida retroativamente. Assim, por exemplo,
a ECOWAS no solicitou autorizao prvia do Conselho para suas
78
KUWALI, Dan. The Conundrum of Conditions for Intervention under Article 4(h) of the
African Union Pact, p. 107. African Security Review, Pretria, vol. 17, no. 4, dezembro de 2008.
79
intervenes na Libria em 1990 e na Serra Leoa em 1997, referendadas
posteriormente por aquele rgo.
Conforme visto no presente Captulo, aps a criao da Unio
Africana, vem se consolidando um abrangente arcabouo jurdico,
destinado a dotar a organizao pan-africana dos poderes necessrios
para Iazer Irente ao desafo de debelar os confitos no continente. A
elaborao desse arcabouo constitui sem duvida um avano signifcativo.
Sua implementao, todavia, exige vontade poltica e a alocao
de importantes recursos, fnanceiros, materiais e humanos, que so
particularmente escassos no contexto africano. A maior parte do restante
do presente trabalho ocupa-se da problemtica da transformao em
realidade da viso da Arquitetura de Paz e Segurana Africana.
81
Apesar de sua curta existncia, a Unio Africana conta com um
histrico de realizaes no campo da paz e segurana que avulta sobre
o de sua antecessora, a Organizao da Unidade Africana. Desdobrou
misses de apoio a paz no Burundi, em Comores, na regio de DarIur
do Sudo e na Somlia.
O atual ativismo da Unio Africana consequncia de um
trauma. A experincia da Misso das Naes Unidas na Somlia, no
incio da dcada de 1990, levou os pases desenvolvidos a repensarem
seu entusiasmo quanto a imposio de uma nova ordem global a paises
refratrios, em regies onde no tinham grandes interesses estratgicos. Em
1994, a frica assistiu estarrecida ao genocdio de Ruanda, quando a ONU
no agiu para deter a chacina de 800 mil pessoas ao longo de cem dias.
Muitos aIricanos chegaram ento a concluso de que a unica garantia de
que tal episdio no se repetir assumir a responsabilidade de impedi-lo.
A Unio Africana tem demonstrado a disposio de agir em
circunstncias em que as Naes Unidas se abstm de Iaz-lo. Isso refete
o esprito do Ato Constitutivo, que, como j visto, prev a interveno
da organizao pan-africana em hipteses no contempladas na Carta
da organizao mundial.
Em contraste, o relatrio do Painel de Alto Nvel incumbido pelo
Secretrio-Geral de efetuar uma reviso abrangente das operaes de
Captulo 5
A Unio Africana e as misses de apoio paz
82
manuteno da paz das Naes Unidas (o chamado Relatrio Brahimi,
em funo do Presidente do Painel, Lakhdar Brahimi) recomendava que
o Conselho de Segurana s deveria aceder a pedidos de estabelecimento
de misses da ONU para a implementao de cessar-fogos ou acordos de
paz quando estes cumprissem certas condies mnimas
79
. Essa postura
cautelosa tem frequentemente sido resumida como no estabelecer uma
misso de manuteno da paz onde no h uma paz a ser mantida.
O presente Captulo sumaria as experincias da Unio Africana
no campo das misses de paz, buscando esboar um panorama realista
tanto das realizaes quanto das carncias da organizao pan-africana
nesse domnio.
5.1 A Misso da Unio Africana no Burundi
Em agosto de 2000, Ioi frmado em Arusha, na Tanznia, acordo de
paz visando a pr fm a guerra civil que se arrastava ha uma decada no
Burundi. Todavia, como nem todas as Iaces envolvidas no confito
aderiram ao acordo, as Naes Unidas consideraram que este no era
sufcientemente abrangente para que assumissem sua superviso.
A Misso da Unio Africana no Burundi (African Union Mission
in Burundi AMIB) teve seu desdobramento autorizado em abril de
2003 pelo rgo Central do Mecanismo para a Preveno, Gesto e
Resoluo de Confitos, no tendo aquela epoca o Conselho de Paz
e Segurana ainda dado incio a suas atividades. O ento Presidente
da UA, o Presidente da frica do Sul Thabo Mbeki, e outros lderes
africanos viram o desdobramento da misso como oportunidade da
Unio desmarcar-se do legado da Organizao da Unidade Africana e
demonstrar sua capacidade de assumir um papel proeminente na rea de
paz e segurana na frica
80
.
A AMIB era composta por um batalho reforado da frica do Sul
e outro da Etipia, alm de uma companhia reforada de Moambique.
Somados o comando da Misso e observadores militares, seu contingente
total alcanava 3.335 homens. Seu mandato consistia em atuar como
elemento de ligao entre as partes; monitorar e verifcar a implementao
79
UNITED NATIONS. Identical Letters dated 21 August 2000 from the Secretary-General to the
President of the General Assembly and the President of the Security Council 58. Documento
A/55/305-S/2000/89, 21 de agosto de 2000.
80
POWELL, op. cit., p.35.
83
A UNIO AFRICANA E AS MISSES DE APOIO PAZ
do acordo de cessar-fogo; facilitar as atividades da Comisso Conjunta de
Cessar-Fogo e dos Comits Tcnicos responsveis pelo estabelecimento
de novas foras de defesa nacional e polcia; facilitar a passagem segura
das partes at reas de acantonamento designadas; assegurar reas de
acantonamento e desengajamento acordadas; facilitar e proporcionar
assistncia tcnica ao processo de desarmamento, desmobilizao e
reintegrao; facilitar a prestao de ajuda humanitria; coordenar
suas atividades com a representao das Naes Unidas no Burundi; e
proporcionar proteo pessoal a lderes designados em seu retorno ao
pas
81
.
Note-se que a AMIB no recebeu um mandato explcito para proteger
civis. No entanto, aps meses em campo, a liderana da misso adotou
regras de engajamento que autorizavam suas tropas a usar a fora para
defender civis em perigo iminente de ferimento grave ou morte
82
.
A AMIB logrou estabilizar a maior parte do territrio do Burundi e
proteger reas de acantonamento, tendo em uma ocasio sido obrigada
a repelir ataque por parte de faco refratria ao acordo. No entanto,
persistiram violaes do cessar-fogo, com combates entre o exrcito
burundiano e grupos rebeldes. Todos os lados continuaram a cometer
violncias contra civis, mesmo em reas onde a misso estava presente
83
.
Os recursos humanos alocados a misso eram diminutos com relao
a tareIa a realizar. Com menos de 3.500 homens, a AMIB recebeu a
incumbncia de supervisionar o acantonamento e desmobilizao de
cerca de 70 mil pessoas, entre combatentes e seus dependentes.
A AMIB tambem no dispunha dos recursos fnanceiros necessarios
para executar um mandato ambicioso em contexto de continuada
insegurana. Os clculos oramentrios iniciais, baseados em padres das
Naes Unidas, tiveram que ser drasticamente revistos, Iace a relutncia
da comunidade doadora em contribuir com os recursos necessrios.
Apesar de um oramento consideravelmente reduzido, os desembolsos
fnanceiros Irequentemente padeceram de atrasos e revelaram-se ao fnal
inadequados. A frica do Sul terminou por assumir grande parte do nus
fnanceiro da operao, alem de contribuir com a maioria dos meios
81
BOSHOFF, Henri e FRANCIS, Dara. The AU Mission in Burundi: Technical and Operational
Dimensions, pp. 41-42. African Security Review, Pretria, vol. 12, no. 3, setembro de 2003.
82
POWELL, op. cit., p. 35.
83
Idem, ibidem, p. 37.
84
logsticos, inclusive combustvel, transportes e suprimentos mdicos.
A Etipia e Moambique, no dispondo dos recursos necessrios, s
puderam cumprir seus compromissos de desdobramento devido ao auxlio
da AIrica do Sul, Estados Unidos e Reino Unido. Ao fm, a AIrica do Sul
arcou com custos de US$ 70 milhes, a Etipia com US$ 34 milhes e
Moambique com US$ 6 milhes
84
.
A Unio Europeia, com ajudas de 25 milhes de euros, foi o principal
contribuinte externo a AMIB. Demoras no processo decisorio europeu
e a difculdade da Unio AIricana em absorver tais Iundos resultaram
em que sua liberao somente se efetivou quase um ano aps o incio
do desdobramento. Essa e outras doaes no chegaram a cobrir os
custos globais da misso, que montaram a US$ 134 milhes, sendo seu
desempenho constantemente aIetado por constrangimentos fnanceiros.
A AMIB tambm padeceu de outras carncias. Os recm-criados
Conselho de Paz e Segurana e Departamento de Paz e Segurana da
Comisso da Unio Africana no dispunham da capacidade institucional
de organizar e administrar a misso, tarefa que terminou por ser assumida
pelo Governo sul-africano. A falta de meios de mobilidade ttica
difcultava a ao Iora das areas urbanas e a maioria das tropas no
estavam treinadas na proteo de civis
85
. Os memorandos de entendimento
que deveriam regular as relaes entre a Unio, os pases contribuintes
de tropas e o Burundi nunca chegaram a ser fnalizados
86
.
Em fevereiro de 2004, as Naes Unidas concluiram que havia
condies apropriadas para o estabelecimento de uma operao de
manuteno da paz da ONU no pas. No ms de maio seguinte, o Conselho
de Segurana, pela Resoluo 1545 (2004), autorizou o desdobramento
da Operao das Naes Unidas no Burundi (Opration des Nations
Unies au Burundi ONUB), que se efetivou em junho. A transio deu-se
com suavidade, refetindo o bom relacionamento existente entre a AMIB
e a representao da organizao mundial no Burundi. A estrutura de
comando da Misso permaneceu em grande parte intacta e as tropas
africanas j no pas foram absorvidas pela ONUB (fenmeno que tem
84
CILLIERS, Jakkie. UN Reform and Funding Peacekeeping in Africa p. 75. African Security
Review Pretria, vol. 14, no. 2, junho de 2005.
85
POWELL, op. cit., pp. 37-38.
86
BOSHOFF, Henri e VREY, Waldemar. A Technical Analysis of Disarmament, Demobilisation
and Reintegration: A Case Study from Burundi, p. 30. Pretria, Institute for Security Studies,
ISS Monograph 125, agosto de 2006.
85
sido chamado de re-hatting, da troca da boina marrom da UA pela
azul da ONU)
87
.
5.2 A Misso da Unio Africana no Sudo
Em fevereiro de 2003, irromperam violentos combates na regio
de Darfur do Sudo entre tropas do Governo sudans e milcias aliadas,
conhecidas como Janjaweed, e dois movimentos rebeldes, o Movimento/
Exrcito de Liberao do Sudo (Sudan Liberation Movement/Army
SLM/A) e o Movimento de Igualdade e Justia (Justice and Equality
Movement JEM). O confito resultou em extensas atrocidades contra
a populao civil e grande nmero de refugiados e deslocados internos.
Com assistncia da Unio Africana, o Governo do Chade conseguiu
promover uma rodada inicial de negociaes, que resultaram em
abril de 2004 no Acordo de Cessar-Fogo de Ndjamena, que previa o
estabelecimento de uma Comisso do Cessar-Fogo para supervisionar
sua implementao. Em maio, aps visita ao Darfur de uma misso de
avaliao, a Assembleia da Unio autorizou a criao da Misso da
UA no Sudo (African Union Mission in Sudan AMIS), encarregada
de monitorar, verifcar, investigar e relatar violaes do cessar-Iogo,
assim como de contribuir para proporcionar um ambiente seguro para
a prestao de ajuda humanitria e para o retorno a seus locais de
origem de deslocados internos e refugiados. Dois acordos, um sobre as
modalidades para o estabelecimento da Comisso e desdobramento de
observadores e outro sobre o status da Misso foram assinados com o
Governo de Cartum.
Vrios fatores levaram a Unio Africana a exercer papel de liderana
na tentativa de solucionar o confito. Por um lado, proeminentes lideres
africanos e a Comisso da UA desejavam demonstrar a disposio
e capacidade da organizao em responder a situaes de crise no
continente. Por outro lado, o Governo sudans no se dispunha a aceitar
a participao de outro organismo internacional nas negociaes de paz
e no monitoramento do cessar-fogo. Finalmente, no havia consenso
no Conselho de Segurana das Naes Unidas quanto a linha de ao
a seguir
88
.
87
POWELL, op. cit., pp. 36, 38.
88
86
Os primeiros membros de um grupo de sessenta observadores
militares comearam a chegar ao DarIur em junho de 2004. A fm
proporcionar-lhes segurana, foi tambm enviada uma fora de proteo
de 300 homens. Desde o incio, a AMIS padeceu de problemas de logstica
e capacitao, no tendo sido precedida por planejamento detalhado e
treinamento pr-desdobramento, nem pelo estabelecimento de sistemas
de apoio civis
89
.
A despeito da presena da AMIS, ambos os lados continuaram a
violar quotidianamente o Acordo de Cessar-Fogo, persistindo as mortes
e deslocamentos de civis. Diante disso, o Conselho de Paz e Segurana
determinou, em outubro de 2004, a expanso da Misso para 3.320
homens, dos quais 2.341 soldados da fora de proteo, 450 observadores
militares, 815 policiais e 26 funcionrios civis, com um oramento anual
de US$ 220 milhes
90
. Outorgou-lhe tambm um mandato limitado para
proteger civis, quando esses se encontrassem sob iminente ameaa
e em sua vizinhana imediata, dentro de sua capacidade
91
. Dada a
persistncia das difculdades de capacitao e logisticas acima citadas,
o desdobramento da AMIS II s comeou em abril de 2005, seis meses
aps a data inicialmente prevista.
Face a crescente preocupao internacional quanto a continuada
catstrofe humanitria no Darfur, a Unio Africana, juntamente com as
Naes Unidas, Unio Europeia e Estados Unidos, enviaram a regio,
em maro de 2005, uma misso de avaliao conjunta. Ainda que
reconhecendo o papel desempenhado pela AMIS em deter ataques a civis
em campos de refugiados e reas urbanas, o relatrio da misso avaliava
que a presena da fora pan-africana, mesmo em sua verso ampliada,
continuava demasiado rarefeita para lograr seus objetivos.
Reagindo ao relatrio, o Conselho decidiu, em abril de 2005, expandir
novamente a AMIS (AMIS IIE), para um total de 7.731 militares e
policiais (5.471 soldados da fora de proteo, 700 observadores militares
e 1.560 policiais), a ser alcanado em setembro seguinte, e um oramento
89
KAGWANJA, Peter e MUTAHI, Patrick. Protection of Civilians in African Peace Missions:
The Case of the African Union Mission in Sudan, Darfur p. 6. Pretria, Institute for Security
Studies, ISS Paper 139, maio de 2007.
90
BOSHOFF, Henri. The African Union Mission in Sudan: Technical and Operational
Dimensions, p. 57. African Security Review, Pretria, vol. 14, no. 3, setembro de 2005.
91
87
anual de US$ 466 milhes
92
. A Misso continuava, contudo, demasiado
pequena e mal-equipada para manter o cessar-fogo. Comeou tambm a
sofrer baixas causadas por ataques tanto de milcias pr-governo quanto
de rebeldes.
Em 31 de agosto de 2006, o CSNU, pela Resoluo 1706 (2006),
autorizou o estabelecimento de uma misso de apoio a paz das Naes
Unidas no Darfur, com 22 mil homens. Durante o perodo de transio,
a AMIS receberia dois pacotes de apoio logstico das Naes Unidas, um
leve, com pessoal tcnico civil e militar, e um pesado, com unidades
de comunicaes e logstica. O Governo sudans, porm, no concordou
com o desdobramento da misso, que, a seu ver, equivaleria a colocar o
pas sob tutela da organizao mundial. De forma a resolver o dilema,
alvitrou-se ento a possibilidade de uma misso hbrida ONU-UA, frmula
que terminou sendo aceita por Cartum.
A Misso das Naes Unidas e Unio Africana no Darfur (United
Nations African Union Mission in Darfur UNAMID) foi autorizada
pela Resoluo 1769 (2007) do Conselho de Segurana, de 31 de julho
de 2007. A Resoluo asseverava que a misso teria carter africano,
sendo preponderantemente integrada por foras do continente. O
contingente autorizado era de 26 mil homens, dos quais 19.555 militares
e 6.382 policiais. A UNAMID substituiu formalmente a AMIS em 31 de
dezembro de 2007.
O arranjo entre as Naes Unidas e a Unio Africana para a
constituio da UNAMID se baseava em quatro princpios: a designao
por ambas as organizaes de um Representante Especial Conjunto para
liderar a misso; a designao de um Comandante da Fora africano
pela UA em consulta com a ONU; o apoio a misso pelas estruturas de
comando e controle e de logstica da organizao mundial, conforme
seus padres e regulamentos; e a determinao comum do nvel de
foras necessrio para a implementao do mandato, levando em conta
a situao no terreno
93
.
A parceria hbrida entre a ONU e a UA no simtrica, contudo,
com orientaes normativas e recursos fuindo unidirecionalmente da
primeira para a segunda. Esse arranjo tem por isso sido descrito como
92
BOSHOFF, op. cit., p. 57.
93
ABOAGYE, Festus. The Hybrid Operation for Darfur: A Critical Review of the Concept of
the Mechanism, p. 9. Pretria, Institute for Security Studies, ISS Paper 149, agosto de 2007.
88
uma misso das Naes Unidas disfarada
94
ou como paternalismo
hbrido
95
.
A experincia da AMIS ressaltou continuadas fraquezas da Unio
Africana em suas atividades no domnio da paz e segurana, inclusive
no que tange a sua habilidade de absorver recursos colocados a sua
disposio: quase total ausncia de planejamento da misso, devido
a Ialta de pessoal capacitado para Iaz-lo; Ialta de clareza quanto a
estrutura da misso no terreno e sua inadequao do ponto de vista
administrativo; carncias em capacidade de gesto estratgica, tanto da
parte da Comisso quanto dos Estados-Membros; falta de mecanismos
efcazes para a gesto operacional; Ialta de instrumentos e conhecimento
prtico sobre como lidar com as relaes entre a misso e atores
externos, como comunidades locais, o Governo sudans, parceiros no
aIricanos e organizaes internacionais; insufciente apoio e capacidade
de gerenciamento logisticos; defciente inIraestrutura de sistemas de
comunicao e informtica, exacerbada por falta de clareza quanto
aos canais de informao entre a misso e a sede da UA; problemas de
gerao de foras e de gerenciamento de pessoal; grande dependncia de
parceiros no aIricanos para o fnanciamento da misso e Iornecimento
de assessoria tcnica, com resultantes constrangimentos, atrasos e
ambiguidades polticas
96
.
Os recursos fnanceiros para a sustentao da AMIS vieram em sua
quase totalidade da comunidade doadora internacional. Os principais
contribuintes foram a Unio Europeia, com 305 milhes de euros entre
2003 e 2007, e os Estados Unidos, com US$ 407 milhes no mesmo
perodo.
Os Estados Unidos Iorneceram apoio logistico e medico a misso,
em particular para a construo e manuteno de acampamentos e a
operao de instalaes hospitalares, por intermdio da contratao
de uma empresa privada, a Pacihc Architects and Engineers. O Reino
Unido doou cerca de seiscentos veculos de transporte terrestre, enquanto
94
Idem, p. 11.
95
MURITHI, Tim. The African Unions Evolving Role in Peace Operations: The African Union
Mission in Burundi, the African Union Mission in Sudan and the African Union Mission in
Somalia, p. 79. African Security Review, Pretria, vol. 17, no. 1, maro de 2008.
96
INTERNATIONAL PEACE ACADEMY. AU Multi-Dimensional Missions: Lessons Learnt
from the African Mission in Sudan (AMIS) for the African Stand-By Force (ASF), p. 9. Kofi Annan
International Peacekeeping Training Centre (KAIPTC), Acra, outubro de 2006.
89
servios de transporte areo no terreno foram custeados pelo Canad e
Paises Baixos. O Canada tambem cedeu a AMIS 105 veiculos blindados
de transporte de pessoal. O transporte areo dos componentes da misso
de seus pases de origem ao Sudo foi proporcionado pelos Estados
Unidos e por pases europeus, no mbito da Organizao do Tratado do
Atlntico Norte. A OTAN e a Unio Europeia tambm deram assessoria e
treinamento em varios aspectos das operaes de apoio a paz a liderana
da Misso e seus componentes policial e militar
97
.

5.3 A Misso da Unio Africana na Somlia
Em 2006, irrompeu um confito entre o Governo Federal de Transio
(Transitional Federal Government TFG) da Somlia, resultante de
mediao da IGAD visando a pr fm a situao de anarquia vigente
desde 1991, e a Unio das Cortes Islmicas (Islamic Courts Union
ICU), movimento em prol da instituio da Sharia no pas. O Conselho
de Segurana das Naes Unidas, pela Resoluo 1725 (2006), de 6 de
dezembro de 2006, autorizou a IGAD e os Estados-Membros da Unio
Africana a estabelecerem uma misso de proteo e treinamento na
Somlia, que deveria intitular-se IGASOM. Essa misso, entretanto,
jamais chegou a ser desdobrada.
No fnal do ms de dezembro, diante da perspectiva da iminente
derrota do TFG, a Etipia interviu militarmente no pas vizinho,
obrigando a ICU a retirar-se para regies ermas. A presena de tropas
etopes no pas, todavia, era vista com maus olhos por grande parcela da
populao somali e um amplo movimento de resistncia, de orientao
fundamentalista islmica, logo se constituiu.
Com base em relatrio do Presidente da Comisso sobre a situao na
Somlia, o Conselho de Paz e Segurana autorizou, em janeiro de 2007, o
desdobramento da Misso da Unio Africana na Somlia (African Union
Mission in Somalia AMISOM). O mandato da misso consistia em
proporcionar apoio ao TFG em seus esforos para estabilizar a situao
no pas e promover o dilogo e a reconciliao; facilitar a prestao
de assistncia humanitaria; e criar condies propicias a estabilizao,
reconstruo e desenvolvimento a longo prazo. Em 20 de fevereiro de
97
APPIAH-MENSAH, Seth. Monitoring Fragile Ceasefires: The Challenges and Dilemmas of
the Role of AMIS, pp. 6-7. Pretria, Institute for Security Studies, ISS Paper 127, julho de 2006.
90
2007, o Conselho de Segurana das Naes Unidas adotou a Resoluo
1744 (2007), endossando o desdobramento da AMISOM. Desde ento,
o prolongamento da Misso tem sido autorizado a intervalos regulares
por uma sucesso de Resolues do CSNU.
A AMISOM foi lanada em maro de 2006, com um contingente
inicial de 1.700 militares ugandenses, mas seu efetivo autorizado, de
8 mil homens, s foi alcanado mais de quatro anos depois, no segundo
semestre de 2010. No momento atual, conta com seis batalhes de
Uganda (5.200 homens) e trs do Burundi (3.100 homens), bem como
um componente policial com cerca de quarenta integrantes.
Em agosto de 2008, celebrou-se acordo no Djibuti entre o TFG e
grupos islmicos moderados, levando a realizao de eleies, em janeiro
do ano seguinte, em funo das quais um lder da extinta ICU assumiu
a chefa do Governo de Transio. No mesmo ms, a Etiopia repatriou
suas tropas. Longe de apaziguar os movimentos radicais que almejavam a
instituio de regime fundamentalista islmico, a retirada etope pareceu
incit-los a maiores esforos para conquistar o poder.
Dada a catica situao na Somlia, a AMISOM tem apenas
conseguido estabelecer um permetro de segurana em Mogadcio.
Isso, contudo, estaria permitindo a precria sobrevivncia do TFG na
capital somali. Vista pelos rebeldes como parte no confito, a misso
tem sido alvo de repetidos ataques, pagando um alto preo; ate o fnal
de 2010, segundo informao verossmel, teria sofrido mais de setenta
fatalidades
98
.
Como no caso das misses anteriores, a maior parte dos recursos
para a sustentao da AMISOM provm de parceiros no africanos. O
oramento anual da misso era estimado em US$ 622 milhes no incio
de 2008. Contribuies fnanceiras tm sido dadas pela Unio Europeia,
pases europeus a ttulo individual, pela China, pelo Japo e pela Liga dos
Estados rabes. Os Estados Unidos tm fornecido treinamento e apoio
logstico aos pases contribuintes de tropas e a OTAN proporcionado
transporte areo para as movimentaes de tropas e seu suprimento
99
.
Desde o momento em que autorizou a criao da AMISOM, o
Conselho de Paz e Segurana contemplava sua substituio por uma
98
Informao disponvel no stio <en.wikipedia.org/wiki/African_Union_Missio_to_Somalia>.
Acessado em 20 de janeiro de 2011.
99
AFRICAN UNION. Report of the Chairperson of the Commission on the Situation in Somalia.
Documento PSC/PR/2(CV) Rev. 1, 18 de janeiro de 2008.
91
misso das Naes Unidas. Sucessivas solicitaes formais nesse
sentido ao CSNU, a partir de julho de 2007
100
, todavia, tm recebido a
resposta de que no h na Somlia as condies mnimas que permitam
o estabelecimento de tal misso, em linha com a poltica estabelecida
em funo do Relatrio Brahimi. Assim sendo, a Unio Africana v-se
involucrada em uma misso que no parece ter perspectivas de sucesso
no curto prazo nem estratgia de sada.
O Conselho de Segurana, pela Resoluo 1863 (2009), de 16 de
janeiro de 2009, no entanto, incumbiu o Secretrio-Geral de prestar
apoio logistico a AMISOM, de tal Iorma que suas Ioras possam ser
incorporadas a uma operao de manuteno da paz das Naes Unidas
no futuro. Assim, a ONU deve proporcionar ou custear apoio logstico
equivalente ao que seria dado a uma de suas prprias misses. Isso no
inclui, todavia, pagamentos diretos a misso, seu pessoal ou paises
contribuintes de tropas, nem o fornecimento de equipamento militar
101
.
A Assembleia Geral das Naes Unidas, em sua 64 Sesso, aprovou pela
Resoluo 107 a alocao de US$ 75,6 milhes para apoio a AMISOM no
perodo terminando em junho de 2009 e US$ 213,5 milhes no perodo de
julho de 2009 a junho de 2010
102
. Na mesma Sesso, foi posteriormente
adotada a Resoluo 287, concedendo apoio de US$ 184,8 milhes, de
julho de 2010 a junho de 2011
103
. A 65. Sesso, pela Resoluo 306,
autorizou a quantia de US$ 309,6 milhes, para cobrir o perodo de julho
de 2011 a junho de 2012
104
.
A Assembleia da Unio Africana, em sua 15 Sesso Ordinria, em
Campala, em julho de 2010, endossou proposta da IGAD de aumento do
100
UNITED NATIONS. Letter dated 18 July 2007 from the Permanent Representative of Ghana
to the United Nations addressed to the President of the Security Council. Documento S/2007/444,
101
UNITED NATIONS. Support to the Somali Security Institutions and the African Union
Mission in Somalia (AMISOM), p. 16. Documentos preparatrios para conferncia de doadores
convocada pelo Secretrio-Geral das Naes Unidas, 23 de abril de 2009.
102
UNITED NATIONS. Resolution adopted by the General Assembly: 64/107. Financing of
Support of the African Union Mission in Somalia. Documento A/RES/64/107, 10 de dezembro
de 2009.
103
UNITED NATIONS. Resolution adopted by the General Assembly: 64/287. Financing of
Support to the African Union Mission in Somalia. Documento A/RES/64/287, 31 de agosto de
2010.
104
UNITED NATIONS. Resolution adopted by the General Assembly: 65/306. Financing of the
Activities Arising from Security Council Resolution 1863 (2009). Documento A/RES/65/306,
30 de junho de 2011.
92
contingente da AMISOM para vinte mil homens, mandatando a Comisso
para iniciar o planejamento de novas fases do desdobramento da misso,
a ser apoiada pela Fora Africana de Pronto Emprego, aps sua entrada
em operao
105
.
O Conselho de Paz e Segurana, em reunio em nvel ministerial
realizada em outubro seguinte, aprovou plano submetido pela Comisso
de expanso da AMISOM em duas fases: um primeiro escalo de quatro
mil militares reforando o atual contingente sediado na capital somali,
seguido por segundo escalo de oito mil, a ser distribudo por outras
regies do pas. O efetivo policial tambm seria expandido para 1.680
pessoas, com 560 peritos e oito unidades formadas de polcia, com 140
integrantes cada uma. O Conselho submeteu a pretendida ampliao
da misso ao Conselho de Segurana das Naes Unidas, solicitando
correspondente expanso do apoio logstico prestado pela organizao
mundial
106
.
O Conselho de Segurana, por sua vez, aprovou, em dezembro
de 2010, aumento do contingente militar da AMISOM para doze mil,
compatvel com a primeira fase da expanso proposta pela Unio
Africana
107
. Relatrio do Secretrio-Geral das Naes Unidas sobre a
situao na Somlia, dado a pblico no mesmo ms, entretanto, de
molde a inspirar dvidas sobre a factibilidade da ampliao da misso,
afrmando que 'a Ialta de fnanciamento predizivel e sufciente para a
AMISOM continua a solapar sua habilidade de melhorar sua efcacia
operacional e pode desencorajar potenciais contribuintes de tropas
108
.
Salvo a celebrao de acordo abrangente de paz, que permita o
Iuncionamento de governo central efcaz, e licito duvidar que a AMISOM
tenha condies de cumprir plenamente seu mandato, ainda que logre
expandir-se at os vinte mil homens previstos. Cabe recordar que no
105
AFRICAN UNION. Decision on the Report of the Peace and Security Council on its Activities
and the State of Peace and Security in Africa 9. Documento Assembly/AU/Dec.294(XV).2,
106
AFRICAN UNION. Communiqu of the 245th Meeting of the Peace and Security Council.
Documento PSC/MIN/1(CCXXXXV), 15 de outubro de 2010.
107
22 de dezembro de 2010.
108
UNITED NATIONS. Report of the Secretary-General on Somalia 67. Documento
S/2010/675, 30 de dezembro de 2010.
93
auge da interveno sob a gide das Naes Unidas, na dcada de 1990,
havia 28 mil tropas estrangeiras na Somlia
109
.
5.4 A Misso da Unio Africana em Comores
Em maio de 2007, diante do surgimento de tenses precedendo as
eleies dos Presidentes das trs ilhas que compem a Unio de Comores
(Grand Comore, Anjouan e Mohli), o Conselho de Paz e Segurana
autorizou o envio de uma Misso de Assistncia Eleitoral e de Segurana
ao arquiplago (Mission dAssistance lectorale et Scuritaire de lUnion
Africaine MAES), integrada por tropas sudanesas e tanzanianas. No ms
de junho seguinte, entretanto, Mohamed Bacar reelegeu-se Presidente de
Anjouan, em pleito marcado por fraudes e intimidao, cuja legitimidade
no foi reconhecida nem pelo Governo federal, nem pela Unio Africana.
Tendo Bacar se recusado a consentir a realizao de novas eleies,
o Conselho de Paz e Segurana imps, em outubro, sanes limitadas, na
Iorma de restries de viagem e congelamento de ativos fnanceiros, as
autoridades ilegais de Anjouan e outras pessoas impedindo o processo de
reconcialiao em Comores. Determinou tambm o monitoramento dos
transportes martimo e areo a Anjouan, com vistas a impedir que esses
meios de trfego pudessem ser utilizados em benefcio dos golpistas,
mas levando em conta a necessidade de limitar ao mximo o impacto
dessas medidas sobre a populao civil.
As sanes e o dilogo diplomticos havendo se revelado infrutferos,
o Governo da Unio reestabeleceu sua autoridade em Anjouan, em maro
de 2008, com uma operao militar que contou com a participao da
MAES. A Frana proporcionou os meios de transporte maritimo a Iora
invasora, que no enfrentou grande resistncia.
5.5 O Departamento de Paz e Segurana
Sob a orientao do Comissrio de Paz e Segurana, o rgo da
Comisso da Unio Africana incumbido primariamente da preveno e
resoluo de confitos e o Departamento de Paz e Segurana (Peace and
Security Department PSD). O Departamento conta com duas Divises,
a Diviso de Gesto de Confitos (Conict Management Division CMD)
109
94
e a Diviso de Operaes de Apoio a Paz (Peace Support Operations
Division PSOD). Engloba ainda o secretariado do Conselho de Paz e
Segurana e assessorias para temas de desarmamento e terrorismo.
Com todas essas atribuies, o quadro de pessoal do PSD bastante
modesto. De acordo com as Maputo structures, mencionadas no
Captulo 3, conta com um total de 53 cargos, distribudos da seguinte
forma: D11, P5 3, P4 2, P3 5, P2 26, GSA5 7, GSA4 8,
GSA3 1 (em que 'D signifca cargo de direo, 'P cargo profssional
e GSA cargo de servios gerais; os nmeros indicam o nvel hierrquico
dentro de cada categoria).
Diante das difculdades encontradas quando do desdobramento da
AMIS, estabeleceu-se no mbito do PSD, em janeiro de 2005, uma
estrutura ad hoc encarregada do planejamento e administrao da Misso,
a Fora Tarefa Integrada do Darfur (Darfur Integrated Task Force
DITF). A DITF, fnanciada pela comunidade doadora internacional, era
integrada em sua maior parte por civis e militares oriundos de Estados-
-Membros da Unio Africana, mas tambm contava em seus quadros
com pessoal cedido por pases europeus e pelas Naes Unidas. Foi
dissolvida quando da entrada em operaes da UNAMID.
Por padecer a AMISOM de problemas semelhantes aos que sofrera a
AMIS, em abril de 2007 foi criada no mbito da PSOD uma Unidade de
Planejamento Estratgico e Gesto (Strategic Planning and Management
Unit SPMU), com a funo de coordenar as atividades de planejamento,
treinamento e apoio operacional da Diviso. Tencionava-se que as vagas
para os 34 cargos da Unidade Iossem preenchidas por profssionais
africanos com salrios custeados pela cooperao internacional, mas,
diante de difculdades de recrutamento, varias posies tm sido ocupadas
por pessoal cedido por organizaes no africanas, como as Naes
Unidas, a Unio Europeia e a OTAN.
A agncia alem de cooperao internacional GTZ (Deutsche
Gesellschaft fr Technische Zusammenarbeit) realizou em 2008 uma
avaliao de seu projeto de assistncia a Unio AIricana no campo da
paz e segurana, iniciado em 2003, a qual apontou uma srie de carncias
do PSD: funcionamento ad hoc em muitos aspectos, com horizonte de
planejamento frequentemente limitado a seis meses, dada a ausncia de
programas plurianuais; mudanas constantes da agenda e prioridades
em paz e segurana da UA e necessidade de deslocar pessoal chave para
95
participar em Ioras-tareIa; insufcincias no quadro de pessoal, sendo
necessrio no mnimo dobrar o nmero dos cargos existentes, melhorando
a capacitao dos atuais funcionrios e assegurando o recrutamento
e manuteno de profssionais experientes; e problemas de gesto
fnanceira, com longos atrasos na apresentao de relatorios contabeis
e um processo de aquisio de bens e servios extremamente lento
110
.
O Fundo da Paz da Unio Africana, previsto no artigo 21 do
Protocolo relativo ao estabelecimento do Conselho de Paz e Segurana,
destinatrio de 6% do oramento regular da organizao, podendo
tambm receber contribuies voluntrias de Estados-Membros
e pases doadores, bem como do setor privado, sociedade civil e
indivduos. A Declarao emanada da Sesso Especial da Assembleia da
UA realizada em Tripoli, em agosto de 2009, solicitava a Comisso tomar
medidas preparatrias para dobrar a percentagem do oramento a ser
alocada ao Fundo da Paz
111
. Em sua 14 Sesso Ordinria, em Adis Abeba,
em fevereiro do ano seguinte, a Assembleia determinou que o aumento
para 12% ser feito ao longo de trs anos, a partir de 2011
112
. Tomando
o oramento regular de 2010 (US$ 111 milhes) como parmetro,
isso signifcaria que as dotaes anuais ao Fundo passaro de cerca
de US$ 6,6 milhes a cerca de US$ 13,2 milhes, o que continua longe
de ser sufciente para cobrir os custos tipicos de misses de apoio a paz.
O exame das misses de apoio a paz conduzidas pela Unio AIricana
at o presente demonstra seu empenho em assumir uma posio de
liderana na resoluo dos confitos aIricanos. Embora essas misses nem
sempre tenham conseguido alcanar a totalidade de seus objetivos, no
deixaram de dar uma contribuio signifcativa ao menos para estabilizar
situaes de confito.
A Unio Africana permanece, todavia, dependente do apoio da
comunidade internacional para obter os meios para alcanar seus
objetivos, mesmo em misses de escopo modesto. Tambm sobressai
110
KIEVELITZ, Uwe e KMER, Markus. BMZ/GTZ Support to the AU in the Field of Peace
and Security: Review Briefing, July 15, 2008. Documento disponibilizado pela GTZ ao Grupo
de Parceiros da Unio Africana.
111
AFRICAN UNION. Tripoli Declaration on the Elimination of Conflicts in Africa and the
Promotion of Sustainable Peace 18. Documento SP/ASSEMBLY/PS/DECL.(I), 31 de agosto
de 2009.
112
AFRICAN UNION. Decision on the Budget of the African Union for the 2010 Financial
Year. Documento Assembly/AU/13(XIV), 2 de fevereiro de 2010.
96
a necessidade do fortalecimento das instituies da organizao
pan-africana na rea de paz e segurana, tanto em termos quantitativos
quanto qualitativos.
interessante notar a relao simbitica que parece estar se
desenvolvendo entre a Unio Africana e as Naes Unidas na manuteno
da paz no continente africano. A assuno pela ONU do nus das
operaes de paz na frica, seja pelo rehatting, seja pela hibridizao,
constitui, por desgnio, a estratgia de sada da UA. A organizao
mundial, por sua vez, veria a ao da organizao pan-africana como
a 'estrategia de entrada para intervir tempestivamente nos confitos
africanos. A experincia da AMISOM na Somlia, entretanto, ilustra os
perigos que pode encerrar uma parceria fundada em expectativas e no
em claras obrigaes mtuas.
97
Dentre os pilares da Arquitetura de Paz e Segurana Africana,
talvez o de concepo mais inovadora e simultaneamente o mais
ligado as tradies aIricanas seja o Painel de Sabios. Planejado como
um instrumento de mediao extremamente fexivel, com nIase na
preveno de confitos, o Painel, como se vera, ainda esta dando seus
primeiros passos e defnindo os contornos de sua atuao dentro do
conjunto da Arquitetura.
6.1 Disposies do Protocolo sobre Paz e Segurana
Conforme mencionado no Captulo 4, o artigo 11 do Protocolo sobre
o Estabelecimento do Conselho de Paz e Segurana da Unio Africana
previa a constituio de um Painel de Sbios, incumbido de auxiliar os
esforos do Conselho e do Presidente da Comisso, particularmente na
area de preveno de confitos. O Protocolo determinava que o Painel
seria integrado por cinco personalidades africanas eminentes, oriundas
de varios segmentos da sociedade, com notaveis servios prestados a
causa da paz, segurana e desenvolvimento do continente. Os membros
do Painel seriam indicados pelo Presidente da Comisso, aps consulta
aos Estados-Membros, com base na representao regional, e nomeados
pela Assembleia para mandato de trs anos.
Captulo 6
O Painel de Sbios
98
O Protocolo outorgou ao Painel o mandato de asssessorar o Conselho
e o Presidente da Comisso em tudo o que Ior relacionado a promoo
e manuteno da paz, segurana e estabilidade na frica. Para tanto,
a pedido do Conselho ou do Presidente, ou por sua prpria iniciativa,
o Painel dever realizar as aes que julgar adequadas para apoiar os
esIoros dos reIeridos orgos na preveno de confitos e pronunciar-se
sobre questes que afetem a paz, segurana e estabilidade.
O Protocolo determina ademais que o Painel se reporta ao Conselho
e, por intermedio deste, a Assembleia de CheIes de Estado e de
Governo. Deve reunir-se na medida do necessrio para o cumprimento
de seu mandato. As reunies devem normalmente ter lugar na sede da
Unio Africana, podendo, todavia, o Painel decidir, em consulta com
o Presidente da Comisso, realiz-las em outros lugares. O Protocolo
incumbia tambm o Presidente de elaborar modalidades de funcionamento
para o Painel, a serem aprovadas pelo Conselho.
6.2 Modalidades de funcionamento
O Conselho de Paz e Segurana adotou as modalidades para o
funcionamento do Painel de Sbios em novembro de 2007. Acordou-se
que o documento seria revisto aps a entrada em operaes do Painel e
regularmente a partir de ento.
As modalidades especifcam que os membros do Painel no podem
estar no exerccio de mandato poltico quando de sua indicao e enquanto
integrem o rgo, assim como limitam a possibilidade de sua reconduo
a uma nica vez. O Painel elege seu Presidente pelo perodo de um ano,
no podendo um membro exercer a Presidncia mais de uma vez em um
trinio. Em caso de ausncia ou impedimento do titular, o Painel pode
eleger um Presidente interino.
Em coordenao com o Conselho e o Presidente da Comisso e
em apoio ou complemento a seus esforos, inclusive por intermdio de
Enviados ou Representantes Especiais e outros emissrios, facultado
ao Painel, conforme exijam as circunstncias: assessorar o Conselho
e/ou o Presidente em todas as questes no mbito de suas respectivas
competncias no que se reIere a promoo e manuteno da paz,
segurana e estabilidade na frica; facilitar o estabelecimento de canais
de comunicao entre os referidos rgos, por um lado, e as partes em
99
O PAINEL DE SBIOS
uma disputa, por outro, de forma a evitar que tal disputa degenere em
confito; realizar misses de apurao de Iatos, como instrumento de
preveno, em pases ou regies em que o Painel considere que h
risco do surgimento ou seria escalada de confito; conduzir diplomacia
itinerante entre partes em confito quando essas partes no estejam
prontas a participar de conversaes formais; encorajar as partes, quando
apropriado, a dialogar, adotar medidas de promoo da confana mutua
e estabelecer processos de reconciliao, e facilitar tais esforos; auxiliar
e assessorar times de mediao participando em negociaes formais;
assistir e orientar as partes sobre como resolver disputas relativas a
implementao de acordos de paz; e desenvolver e difundir ideias e
propostas que possam contribuir para a promoo da paz, segurana e
estabilidade no continente.
O Painel deve assegurar-se que suas atividades auxiliem as aes
tomadas pelo Conselho e pelo Presidente no mbito de suas competncias,
adicionando valor a seus esIoros, e contribuindo efcazmente para a
preveno e resoluo de confitos, bem como para a consolidao da paz.
Para tanto, deve manter o Presidente da Comisso e, por seu intermdio,
o Presidente do Conselho, constantemente informados de suas atividades,
consultando e coordenando com eles conforme necessrio.
No que tange as reunies do Painel, as modalidades de Iuncionamento
estabelecem um mnimo de trs reunies anuais ordinrias, podendo o
rgo tambm reunir-se a qualquer momento a pedido do Conselho e do
Presidente. O qurum para a realizao de uma reunio a presena de
trs membros. Nos intervalos entre reunies, os membros devem manter
consultas regulares entre si, utilizando meios de comunicao adequados.
As reunies sero normalmente fechadas, mas o Painel tem a faculdade
de convidar indivduos ou instituies a participarem das mesmas, de
Iorma a assessorar deliberaes quanto a questes especifcas. Cabe ao
Presidente da Comisso levar a ateno do Painel todas as comunicaes
relevantes quanto a um assunto que esteja sob anlise do rgo.
A agenda do Painel determinada por seu Presidente, em consulta
com os Presidentes do Conselho e da Comisso. Os demais membros do
Painel tambm podem sugerir a incluso de itens na agenda, assim como,
no contexto de suas contribuies para a promoo e manuteno da paz,
segurana e estabilidade na frica, o Parlamento Pan-Africano, a Comisso
Africana de Direitos Humanos e dos Povos e organizaes da sociedade civil.
100
O Painel pode submeter ao Conselho e ao Presidente seus pontos
de vista e recomendaes sobre qualquer assunto relativo a promoo e
manuteno da paz, segurana e estabilidade sempre que o julgar cabvel.
As modalidades de Iuncionamento especifcam que os relatorios do Painel
a Assembleia, por intermedio do Conselho, tero Irequncia bianual.
Relatorios sobre a execuo de mandatos especifcos sero submetidos
ao Conselho e ao Presidente quando for apropriado.
O Painel pode, se considerar necessrio, emitir declaraes,
comunicados de imprensa ou qualquer outra forma de comunicao
sobre suas atividades. Sem prejuzo de sua independncia, o Painel deve
avisar previamente o Conselho e o Presidente quando tencione efetuar
visita ou realizar contacto com determinado pais ou regio, para fns
de coordenao e harmonizao de atividades. O Presidente do Painel
tambm pode, ouvidos o Conselho e o Presidente, solicitar autorizao
para dirigir-se diretamente a Assembleia ou a outros orgos da Unio
Africana.
Cabe a Comisso proporcionar apoio administrativo, logistico e
tcnico aos trabalhos do Painel, inclusive informaes sobre situaes
especifcas, processos de negociao e mediao e outras questes
relevantes.
Um membro do Painel pode demitir-se a qualquer momento,
mediante comunicao por escrito ao Presidente da Comisso. Por outro
lado, o mandato de um membro pode ser encerrado por recomendao
do Presidente aprovada pela Assembleia.
6.3 Atividades do Painel
Em que pese o Protocolo sobre Paz e Segurana ter entrado em vigor
em dezembro de 2003, somente em janeiro de 2007 o ento Presidente da
Comisso, Alpha Omar Konar, indicou os cinco primeiros membros do
Painel. A demora no processo de constituio do rgo teria sido devida
a incapacidade da Unio AIricana de dota-lo das estruturas de apoio
necessrias para sua plena operao antes daquela data
113
.
113
EL ABDELLAOUI, Jamila. The Panel of the Wise: A Comprehensive Introduction to a Critical
Pillar of the African Peace and Security Architecture p. 2. Pretria, Institute for Security Studies,
ISS Paper 193, agosto de 2009.
101
O PAINEL DE SBIOS
Acolhendo a proposta do Presidente, a Assembleia, em sua Oitava
Sesso Ordinria, realizada em Adis Abeba, elegeu os seguintes membros
para o Painel: Salim Ahmed Salim, da Tanznia, ex-Secretrio-Geral
da Organizao da Unidade Africana (frica Oriental); Brigalia Bam,
Presidente da Comisso Eleitoral Independente da frica do Sul (frica
Meridional); Ahmed Ben Bella, ex-Presidente da Arglia (frica
Setentrional); Elisabeth Pognon, Presidente da Corte Constitucional
do Benin (frica Ocidental); e Miguel Trovoada, ex-Presidente de So
Tom e Prncipe (frica Central).
114
O processo de seleo, para o qual nem o Protocolo nem as
modalidades de funcionamento do Painel oferecem maior orientao,
Iora o criterio de notaveis servios prestados a causa da paz, revestiu-se
de considervel delicadeza poltica. A presena de dois antigos Chefes
de Estado, bem como do ex-Secretrio-Geral Salim, que por doze
anos esteve a Irente dos destinos da Organizao da Unidade AIricana,
garantiam ao Painel alto grau de respeito e acesso a lderes do continente
aIricano. Note-se que a escolha dos membros do Painel refetiu um
aproximado de equilbrio de gnero, apesar de no existir qualquer
exigncia formal nesse sentido.
O Painel Ioi ofcialmente inaugurado em Adis Abeba em dezembro
de 2007, realizando sua primeira reunio de trabalho na mesma cidade
em fevereiro de 2008. O mtodo de trabalho adotado pelo Painel consiste
em que suas reunies regulares sejam utilizadas para a anlise da
situao geral de paz e segurana no continente, com nfase no aspecto
de preveno de confitos, e troca de impresses com o Presidente da
Comisso e com o Conselho. Ademais so escolhidas at trs situaes
prioritarias de confito, a serem monitoradas continuamente, e tomadas
decises quanto a misses a serem realizadas por membros do Painel.
Finalmente, o orgo decidiu patrocinar um processo de refexo tematica,
abordando a cada ano uma questo relevante para a paz e segurana na
frica.
A primeira misso realizada pelo Painel teve lugar logo aps a
eleio de seus membros, antes mesmo da adoo de suas modalidades
de Iuncionamento e de sua inaugurao ofcial. Diante de situao de
instabilidade na Repblica Centro-Africana, o Painel visitou o pas,
114
AFRICAN UNION. Decision on the Appointment of the Panel of the Wise. Documento
Assembly/AU/Dec.152(VIII), 30 de janeiro de 2007.
102
onde manteve contactos com uma variedade de interlocutores, como
partidos polticos, sindicatos, organizaes da sociedade civil e membros
do corpo diplomtico. Tendo obtido o assentimento do Presidente
Franois Boziz, encontrou-se tambm no exterior com lderes de grupos
rebeldes, inclusive o ex-Presidente Ange-Flix Patass, deposto pelo
atual mandatrio. Em maro de 2007, o Painel apresentou relatrio ao
Presidente Boziz defendendo o estabelecimento de dilogo poltico
abrangente, o que eventualmente teve incio em dezembro de 2008
115
.
Em Ievereiro de 2009, Salim Ahmed Salim Iez visita a AIrica do
Sul, colaborando com sua colega sul-africana, Brigalia Bam, Presidente
da Comisso Eleitoral Independente, para sensibilizar lderes de vrios
partidos para a necessidade de evitar a ecloso de episdios de violncia
durante a campanha para as eleies gerais que vieram a ter lugar em
abril seguinte. Pelo menos trs outras misses teriam sido realizadas pelo
Painel, mas permanecem cercadas de sigilo
116
.
Como demonstra o que precede, nem todas as misses exigem a
participao do Painel como um todo. Em sua primeira reunio, o rgo
teria debatido o estabelecimento de diretrizes sobre o nmero mnimo de
membros que devem integrar uma misso, mas optou por adiar a deciso
para quando houvesse sufciente experincia para embasa-la
117
.
O processo de refexo tematica acima reIerido teve inicio em 2008,
tendo por foco a questo da violncia associada aos processos eleitorais.
A escolha Ioi refexo dos acontecimentos pouco antes no Qunia, onde
a contestadas as eleies presidenciais de dezembro de 2007 geraram
confito aberto entre Iaces pro e contra o Governo, resultando em
milhares de mortos e dezenas de milhares de deslocados internos. No
mbito da refexo, Ioi encomendado estudo a um grupo de consultores,
que foi debatido em seminrio realizado em Nairobi, em novembro
de 2008. O relatrio emanado do seminrio foi, por sua vez, revisto e
endossado pelo Painel e submetido a 13 Sesso Ordinaria da Assembleia,
que teve lugar em Sirte, Lbia, em julho de 2009, a qual aprovou o
documento e instruiu a Comisso a implementar suas recomendaes
118
.
115
EL ABDELLAOUI, op. cit., p. 6.
116
Idem, pp. 5-6.
117
Idem, p. 7.
118
AFRICAN UNION. Decision on the Report of the Panel of the Wise on Strengthening the
Role of the African Union in the Prevention, Management and Resolution of Election-Related
103
O PAINEL DE SBIOS
Em 2009, o tema escolhido Ioi a problematica do combate a
impunidade e sua relao com a reconciliao e a superao dos traumas
do passado, assunto que tem gerado polmica no continente africano.
Ao comentar sua escolha, o Painel mencionou duas questes concretas:
a controvrsia sobre conversaes com o lder do Lords Resistance
Army, Joseph Kony, indiciado pelo Tribunal Penal Internacional, e a
preocupao quanto as implicaes para o processo de paz no DarIur
do indiciamento pelo Tribunal do Presidente do Sudo, Omar Al Bashir.
Mencionou tambm os problemas colocados pela aplicao do princpio
da jurisdio universal e as decises relevantes da Unio Africana a esse
respeito
119
. Seguindo a sistemtica estabelecida para o tema anterior,
foi elaborado estudo por um grupo de consultores, objeto de seminrio
realizado em Monrvia, em maio de 2009, que contou com a participao,
entre outros, do Assessor Especial do Secretrio-Geral das Naes Unidas
para a Preveno do Genocdio, Francis Deng.
Para 2010, Ioi eleito o tema da mulher e da criana nos confitos
armados, tendo sido realizado seminrio a esse respeito em maio daquele
ano em Kinshasa. O Painel justifcou a deciso citando a evidncia
emprica acumulada, ao longo de dcadas, de que mulheres e crianas
so os que mais sofrem onde e quando quer que haja uma ruptura da
ordem social e do domnio da lei e a ecloso da violncia
120
.
Em julho de 2010, a Assemblia da Unio Africana, reunida em
Campala, decidiu reconduzir Ben Bella e Salim a novo mandato, a partir
de dezembro seguinte. Trs novos integrantes foram designados para o
Grupo de Sbios: o ex-Presidente da Zmbia Kenneth Kaunda (frica
Meridional); Marie Madeleine Kalala-Ngoy, ex-Ministra dos Direitos
Humanos da Repblica Democrtica do Congo (frica Central); e
Mary Chinery-Hesse, de Gana, que exerceu anteriormente funes de
destaque no governo de seu pas, no Programa das Naes Unidas para
o Desenvolvimento e na Organizao Internacional do Trabalho
121
.
Na mesma ocasio, a Assembleia endossou proposta do Presidente
da Comisso da criao de Grupo de Amigos do Painel de Sbios, a ser
Disputes and Violent Conflicts in Africa. Documento Assembly/AU/Dec.254(XIII) Rev. 1, 3
de julho de 2009.
119
Comunicado da Quarta Reunio do Painel de Sbios, Nairobi, 29 de novembro de 2008.
120
Comunicado da Stima Reunio do Painel de Sbios, Adis Abeba, 10 de novembro de 2009.
121
AFRICAN UNION. Decision on the Appointment of the Members of the Panel of the Wise.
Documento Assembly/AU/Dec.310(XV), 27 de julho de 2010.
104
integrado inicialmente pelos trs ex-membros do Painel e mais duas
personalidades a serem indicadas pelo Presidente. A primeira reunio
do Painel em sua nova confgurao teve lugar em Argel, em dezembro
de 2010
122
.
6.4 A Unio Africana como instncia de mediao
Como ja relatado no presente trabalho, muitos confitos aIricanos
se arrastam por longos perodos. Se os combates se desenrolam a um
baixo nvel de intensidade e as faces em luta dispem dos meios para
permitir sua sustentao sem excessivo nus, o confito pode adquirir o
aspecto de molstia crnica. Na ausncia de impasse mutuamente danoso,
pode haver pouco incentivo para que as lideranas busquem uma soluo
negociada, ainda que as populaes civis estejam padecendo extensas
privaes. A participao de terceiros para levar os antagonistas a mesa
de negociaes e facilitar e garantir acordos frequentemente condio
necessaria, ainda que no sufciente, para a obteno da paz. Na ausncia
de mediao, poucas negociaes bilaterais so frutferas.
De acordo com as tradies culturais africanas, a interveno de
pessoas de relevo com vistas a mediao e conciliao e esperada,
independentemente da vontade das partes diretamente envolvidas no
confito. Desde rusgas domesticas ate ameaas de guerra, e normal que
membros do grupo social, seja a famlia, o cl ou grupos mais amplos,
intercedam sem ser convidados para apaziguar os nimos. O apelo a sua
interveno poderia, ao contrrio, ser interpretado como demonstrao
de fraqueza
123
. Cabe frequentemente aos ancios, que costumeiramente
gozam de grande respeito nas sociedades africanas e em sua qualidade
de no combatentes, exercer esse papel mediador.
A escassez de mediadores no costuma ser problema na frica. Dadas
as tradies culturais acima referidas e o interesse na manuteno da paz
e estabilidade no continente, h sempre Governos africanos dispostos a
oferecer seus bons ofcios para ajudar a resolver contendas envolvendo
seus vizinhos. O problema por vezes tem sido o excesso de candidatos a
mediador, competindo entre si por questes de prestgio internacional, o
que causa a proliferao de iniciativas de paz paralelas, dividindo o foco
122
Comunicado da Nona Reunio do Painel de Sbios, Argel, 14 de dezembro de 2010.
123
105
O PAINEL DE SBIOS
das atenes ao invs de somar esforos
124
. Nem sempre as tentativas
de mediao tm sido desinteressadas, ademais, envolvendo pases que
Iavoreciam a causa de uma ou outra parte no confito.
A experincia dos esforos de mediao bem-sucedidos revela que
os mediadores africanos tendem a vir da mesma sub-regio e da mesma
tradio colonial. A mediao deve ser preferencialmente conduzida
por atuais ou ex-Chefes de Estado junto a outros Chefes de Estado, no
sendo normalmente efcaz quando delegada a Iuncionarios de categoria
inferior
125
.
Conforme mencionado no Captulo 3, no prosperaram os
mecanismos estabelecidos pela Organizao da Unidade Africana para
institucionalizar procedimentos relativos a soluo de disputas na AIrica,
recorrendo-se, quando necessrio, a intervenes de carter ad hoc.
Durante a 27 Sesso Ordinria da Assembleia da OUA, em Abuja, em
junho de 1991, foi apresentada proposta de constituio de um Conselho
de Ancios, tendo os ex-Presidentes Olusegun Obasanjo (Nigria),
Aristide Pereira (Cabo Verde), Lopold Senghor (Senegal) e Julius
Nyerere (Tanznia) voluntariado seus servios. A proposta, entretanto,
terminou por no ser adotada
126
.
A ECOWAS, como mencionado no Captulo 4, instituiu, no mbito
de seu Mecanismo para Preveno, Gesto de Confitos e Manuteno da
Paz e Segurana, um Conselho de Sbios. Esse rgo frequentemente
citado como a fonte que inspirou a criao do Painel, mas existem
diferenas importantes entre ambos. O Conselho no funciona de forma
permanente, mas consiste em uma lista de personalidades eminentes,
aprovada pelos Chefes de Estado e de Governo da ECOWAS e atualizada
anualmente, alguns de cujos integrantes podem ser convocados para atuar
em situaes de crise
127
.
A criao do Painel de Sbios da Unio Africana constitui, portanto,
uma signifcativa inovao em termos institucionais. No entanto, o
Protocolo sobre Paz e Segurana d margem a alguma ambiguidade
quanto a suas atribuies, quando, no artigo 10, diz que o Presidente da
Comisso, no intuito de prevenir confitos potenciais ou resolver aqueles
124
125
Idem, p. 218.
126
Idem, p. 219.
127
106
em andamento, pode utilizar seus bons ofcios, seja pessoalmente, seja
por intermdio de Enviados ou Representantes Especiais, do Painel ou
dos Mecanismos Regionais. Em vrias situaes recentes, o Presidente
optou por recorrer no aos Sbios, mas aos meios alternativos acima
referidos. Isso poderia inspirar receios de que o Painel venha a cair em
desuso, como ocorreu com a Comisso de Mediao, Conciliao e
Arbitragem da Organizao da Unidade Africana.
Pode-se argumentar, em sentido contrrio, que no haveria razo
para tolher a fexibilidade do Presidente da Comisso na conduo dos
esforos de mediao da Unio Africana, de forma a melhor adapt-los
as circunstncias da crise em tela. Em determinadas situaes, pode ser
mais indicado escolher uma personalidade com particular conhecimento
das questes envolvidas na disputa ou afnidade com as partes e que tenha
disponibilidade para engajar-se em processo negocial talvez demorado.
Em outras, um organismo regional como a ECOWAS, IGAD ou SADC
pode obter resultados em funo de seu peso coletivo.
Nesse leque de possibilidades, o Painel conta com algumas vantagens
comparativas. Enquanto um rgo intergovernamental como o Conselho
de Paz e Segurana composto por representantes de Estados-Membros,
sujeitos aos ditames de suas polticas externas, e o Presidente da Comisso
e seus subordinados devem pautar-se pelas decises tomadas nos vrios
nveis da Unio Africana, os membros do Painel servem em carter
pessoal e, portanto, podem agir com plena iseno. Como no cabe ao
Painel propor, instituir ou implementar sanes, sua interveno em
situaes de crise tampouco pode ser interpretada como ameaadora
pelas partes envolvidas
128
.
Cabe tambm recordar as misses sigilosas que o Painel tem
realizado. A diplomacia preventiva pode vir a constituir um nicho prprio
para sua atuao, dada a capacidade dos Sbios de efetuarem gestes
discretas, sem a publicidade que necessariamente cerca a designao de
Enviado ou Representante Especial ou a interveno de um organismo
plurinacional. Essa falta de transparncia, contudo, pode transmitir
imagem equivocada de inao do rgo.
A liberdade de iniciativa do Painel e sua Iaculdade de dirigir-se a
opinio pblica e aos orgos diretivos da Unio Africana tambm seriam
de molde a assegurar-lhe a manuteno de espao prprio. No obstante,
128
107
O PAINEL DE SBIOS
as relaes entre o Presidente da Comisso e o Painel de Sbios, e de
ambos com o Conselho de Paz e Segurana, certamente exigem cuidados
de todos os envolvidos, para produzir os resultados almejados em termos
da promoo e manuteno da paz e segurana no continente.
As Maputo structures previam que o secretariado do Painel fosse
exercido por apenas trs Iuncionarios, dois da categoria profssional
e um da de servios gerais. Na prtica, o rgo vem recebendo apoio
adicional da Diviso de Gesto de Confitos, nas areas de pesquisa
e logstica, mas esse apoio no inclui a participao em misses no
terreno
129
. Est sendo contemplada a criao no mbito da CMD de uma
unidade de mediao, com trs peritos na matria, dois administradores
e um coordenador. Essa unidade seria incumbida da formulao de uma
estratgia de mediao para balizar no s as atividades do Painel, mas
tambm as de outros rgos da Unio Africana, e manter repositrio da
experincia adquirida
130
.
Os meios para custear os esforos de mediao da Unio Africana
tm sido obtidos caso a caso e frequentemente so proporcionados por
parceiros internacionais, o que pode comprometer a imagem de liderana
africana de tais esforos. Na medida em que as intervenes preventivas
no contam com a visibilidade das realizadas em situaes de manifesto
confito, ha maior difculdade em obter os recursos necessarios para
fnanciar as primeiras
131
. Comparadas com as misses de apoio a paz e a
reconstruo pos-confito, todavia, as atividades de mediao apresentam
custos relativamente modestos.
Dado o curto espao de tempo em que vem atuando o Painel de
Sabios, seria prematuro procurar avaliar suas realizaes e defcincias.
Pode-se desde j reconhec-lo, entretanto, como uma criativa experincia,
que pode vir a constituir uma importante contribuio da cultura africana
para o arsenal de instrumentos de que dispe a comunidade internacional
na tareIa de prevenir e solucionar confitos.
129
MOTTIAR, Shauna e VAN JAARSVELD, Salom. Mediating Peace in Africa: Securing
Conflict Prevention, p. 10. Durban, frica do Sul, The African Centre for the Constructive
Resolution of Disputes, 2009.
130
131
MOTTIAR e VAN JAARSVELD, op. cit., p. 11.
109
Sistemas de alerta antecipado tm sido desenvolvidos por organismos
internacionais especializados e organizaes no governamentais, com
enfoque na preveno de catstrofes humanitrias como, por exemplo, a
previso de situaes de aguda carncia alimentar. Sua nfase concentra-se
na segurana humana e no na segurana do Estado e geralmente so
alimentados por informaes de domnio pblico. Em contraste com
sistemas estatais de inteligncia, que trabalham em sigilo, sistemas de
alerta antecipado se caracterizam pela transparncia e compartilhamento
da informao. Por conseguinte, tendem a ser descentralizados e
dependentes da sociedade civil para a coleta e anlise de dados
132
.
Para que a Unio Africana possa adequadamente cumprir suas
Iunes no dominio da preveno, gesto e resoluo de confitos, ela
necessita contar com amplos meios de informao para instruir suas aes.
Embora no se possa descartar a importncia das informaes prestadas
pelos Estados-Membros, a dependncia exclusiva dessa fonte poderia
gerar situaes em que a UA se veria incapaz de atuar com efcacia, Iace
a inIormaes insufcientes, confitantes ou mesmo inveridicas.
Nessas circunstncias, natural que um sistema de informaes
baseado em fontes abertas, voltado para o diagnstico de situaes de
132
CILLIERS, Jakkie. Towards a Continental Early Warning System for Africa p. 1. Pretria,
Institute for Security Studies, ISS Paper 102, abril de 2005.
Captulo 7
O Sistema Continental de Alerta Antecipado
110
potencial confito no continente e permitindo a elaborao tempestiva
pela Unio Africana de estratgias de resposta para sua preveno ou
mitigao, constitusse um dos pilares da Arquitetura de Paz e Segurana
Africana.

Como mencionado no Captulo 4, o artigo 12 do Protocolo sobre o
Estabelecimento do Conselho de Paz e Segurana determina a criao do
Sistema Continental de Alerta Antecipado (Continental Early Warning
System CEWS). Dispe o artigo que o Sistema consistir em um centro
de observao e monitoramento, sob a denominao de Sala da Situao,
localizado na Diretoria (atualmente Diviso) de Gesto de Confitos da
Unio Africana, responsvel pela coleta e anlise de dados, com base em
um mdulo de indicadores de alerta antecipado apropriados, bem como
unidades homologas nos Mecanismos Regionais, ligadas diretamente a
Sala da Situao por meios de comunicao adequados, para a coleta e
processamento de dados no nvel regional e transmisso ao rgo central.
A Comisso dever colaborar com as Naes Unidas, suas agncias,
outras organizaes internacionais relevantes, centros de pesquisa,
instituies acadmicas e organizaes no governamentais, com vistas a
Iacilitar o Iuncionamento efcaz do Sistema. O modulo de alerta antecipado
se basear em indicadores polticos, econmicos, sociais, militares e
humanitarios claramente defnidos e aceitos, a serem utilizados para analisar
acontecimentos no continente africano e propor alternativas de ao.
O Presidente da Comisso dever utilizar as informaes obtidas por
intermdio do CEWS para alertar tempestivamente o Conselho de Paz
e Segurana quanto a potenciais confitos e ameaas a paz e segurana
na frica, apresentando recomendaes quanto ao melhor curso de ao
a ser adotado, bem como na execuo das outras responsabilidades e
Iunes a ele confadas pelo Protocolo. Os Estados-Membros, por sua
vez, se comprometem a facilitar a pronta tomada de providncias pelo
Conselho e pelo Presidente em resposta a essas informaes.
O artigo tambm incumbe o Presidente, em consulta com os Estados-
-Membros, Mecanismos Regionais, Naes Unidas e outras instituies
relevantes, de conceber os detalhes prticos do estabelecimento do
Sistema e tomar os passos necessrios para sua entrada em funcionamento.
111
O SISTEMA CONTINENTAL DE ALERTA ANTECIPADO
7.2 Antecedentes
Em junho de 1995, o Conselho de Ministros da Organizao da
Unidade Africana, em reunio em Adis Abeba, endossou proposta do
Secretrio-Geral no sentido do estabelecimento de um sistema de alerta
antecipado de alcance continental. No ms de janeiro seguinte, tambm
na capital etope, teve lugar seminrio em que um grupo de peritos buscou
esboar os contornos do almejado sistema. O objetivo era a formao de
novas redes de informao ou a formalizao das existentes, de forma a
assegurar adequada coleta e anlise de dados e a formulao de planos
de ao, com vistas a permitir a interveno tempestiva dos rgos
decisrios da organizao em situaes de crise
133
.
A Declarao de Iaund (frica: Preparando para o Sculo 21),
emanada da 32 Sesso Ordinria da Assembleia de Chefes de Estado
e de Governo da Organizao da Unidade Africana, em julho de 1996,
saudava antecipadamente a iminente criao, no mbito do Mecanismo
para a Preveno, Gesto e Resoluo de Confitos, de sistema de alerta
antecipado sobre situaes de confito na AIrica. O sistema deveria
permitir no so a identifcao de ameaas a paz, mas a pronta tomada de
aes para remover tais ameaas. A Declarao exortava todos aqueles
que coletassem dados potencialmente indicando a erupo de confitos
a comunic-los ao Mecanismo
134
. A referncia genrica aos possveis
contribuintes de inIormaes ja ento abria a porta a colaborao de
entidades no estatais com o sistema.
Novo seminrio tcnico foi realizado em Adis Abeba em 1998,
quando os participantes concordaram quanto a montagem de um sistema
rudimentar, com uma Sala da Situao sediada na capital etope sendo
conectada por intermdio da Internet com pontos focais situados ao redor
do continente africano. Esses pontos focais incluiriam organizaes no
governamentais, instituies de ensino superior, rgos de imprensa e
outras entidades designadas pela Organizao da Unidade Africana.
Foi ento iniciada, mas no chegou a ser concluda, discusso sobre a
133
Idem, p. 3.
134
ORGANIZATION OF AFRICAN UNITY. Declarations, Resolutions and Decision Adopted
by the Thirty-Second Ordinary Session of the Assembly of Heads of State and Government
Declarao 3, 25. Documento AHG/Decl. 1-4 (XXXII) AHG/Decision 119 (XXXII) AHG/
Res. 247-257 (XXXII), 10 de julho de 1996.
112
elaborao de dois conjuntos de indicadores, sobre a previso da ecloso
de confitos e o acompanhamento de confitos em andamento
135
.
Apesar desses passos iniciais, o tratamento sistemtico da informao
pelo Mecanismo no chegou a progredir muito. Relatrio de avaliao
da Organizao da Unidade Africana, de 1999, assinalava que cinco anos
aps a adoo da Declarao instituindo o Mecanismo, o rgo Central
ainda carecia dos meios de coleta de dados necessrios para antecipar,
prevenir ou manejar os varios confitos ento em curso. Tampouco
dispunha de capacidade de anlise aprofundada quanto a possveis
estratgias de ao
136
.
7.3 Desenvolvimento do Sistema
Em outubro de 2003, com o Protocolo de Paz e Segurana prestes
a entrar em vigor, a Comisso da Unio Africana organizou outro
seminrio em Adis Abeba, reunindo representantes dos mecanismos
regionais de preveno, gesto e resoluo de confitos, de organizaes
internacionais, da sociedade civil e de instituies acadmicas e de
pesquisa, para uma refexo sobre o desenho do CEWS. Os participantes
deIenderam a priorizao de situaes caracterizadas por signifcativas
ameaas de violncia e perda de vidas; o desenvolvimento de um
sistema padronizado e simples de operar, com indicadores mensurveis
e verifcaveis; o Iortalecimento da pericia da UA nas areas de alerta
antecipado e preveno e gesto de conflitos, por intermdio de
programas de capacitao; e uma estreita ligao entre a anlise e a
tomada de decises
137
.
Um segundo seminario, com perfl de participao semelhante ao
anterior, teve lugar na capital etope em abril de 2006. Nessa ocasio,
as discusses se focalizaram em temas operacionais, como coleta e
anlise de dados, elaborao de relatrios e seu encaminhamento aos
tomadores de deciso, bem como coordenao e colaborao entre a
Unio Africana, Mecanismos Regionais e outras partes interessadas.
Foi ressaltada a importncia das informaes emanadas de organizaes
135
CILLIERS, Towards p. 4.
136
Idem, ibidem.
137
AFRICAN UNION. Meeting the Challenge of Conflict Prevention in Africa: Towards
the Operationalization of the Continental Early Warning System p. 12. Leipzig, Leipziger
Universittsverlag, 2008.
113
da sociedade civil, de universidades e centros de pesquisa e da mdia,
ademais das produzidas pela UA, incluindo suas misses de campo. Foi
sugerido o aproveitamento da Internet e outros avanos da tecnologia
das comunicaes, mediante a incorporao de sistema automatizado de
clipping do noticirio da imprensa. Recomendou-se, ademais, que fosse
desenvolvida metodologia comum de anlise das causas estruturais e
imediatas de confitos, baseada em indicadores de Iacil monitoramento, a
ser usada pelos operadores do CEWS. A capacitao de pessoal, tanto no
nvel central como no regional, foi reconhecida como prioridade crtica
para a implementao do Sistema. Tambm foi destacada a necessidade
de acordo claro sobre a diviso de tarefas entre a organizao pan-africana
e as regionais, particularmente no tocante a obteno de inIormaes
sobre as situaes internas nos pases africanos
138
.
Em dezembro do mesmo ano, realizou-se em Kempton Park, na
frica do Sul, reunio de peritos governamentais de Estados-Membros
da Unio Africana e de representantes de Comunidades Econmicas
Regionais, especificamente CEN-SAD, COMESA, EAC, ECCAS,
ECOWAS, IGAD e SADC. As Naes Unidas, outros organismos
internacionais, entidades acadmicas e organizaes no governamentais
participaram da reunio na qualidade de observadores. O evento tinha
por objetivos: avaliar os progressos realizados e os desafos por superar
na concepo e implementao do CEWS; examinar experincias
internacionais sobre mecanismos de alerta antecipado e sua relevncia
no cenrio africano; e acordar os passos chave a serem tomados para a
plena operacionalizao do Sistema.
O principal resultado da reunio foi a aprovao de documento
intitulado Arcabouo para a Operacionalizao do Sistema Continental
de Alerta Antecipado. O Arcabouo destacava que a eficcia do
funcionamento do CEWS dependia da obteno de dados de mltiplas
Iontes, com nIase em Iontes aIricanas, tanto ofciais como da sociedade
civil. Sublinhava a necessidade de assegurar a preciso, confabilidade,
transparncia e objetividade na coleta, anlise e interpretao desses
dados. Ao mesmo tempo, admitia que informaes sensveis deviam
ser tratadas com o nivel adequado de confdencialidade e transmitidas
atravs de canais seguros.
138
Idem, pp. 12-13.
114
O Arcabouo acolhia com satisfao o desenvolvimento do mdulo de
indicadores, baseado em instrumentos legais adotados pela Organizao
da Unidade Africana e Unio Africana, tais como o Ato Constitutivo da
Unio Africana, a Carta Africana dos Direitos do Homem e dos Povos,
a Nova Parceria para o Desenvolvimento da frica, a Conferncia sobre
Segurana, Estabilidade, Desenvolvimento e Cooperao na frica,
a Poltica Africana Comum de Defesa e Segurana e o Pacto de No
Agresso e Defesa Comum. Solicitava que o mdulo de indicadores e
a anlise e gerao de opes de resposta subsequentes incorporassem
a considerao de questes de gnero, de acordo com a Declarao
Solene da Unio Africana sobre a Igualdade de Gnero na frica, o
Protocolo a Carta sobre os Direitos da Mulher e a Resoluo 1325
(2000) do Conselho de Segurana das Naes Unidas. Recomendava
que os indicadores fossem agregados conforme se referissem a assuntos
polticos, econmicos, sociais, militares e humanitrios, e a considerao
de outras categorias, como indicadores ambientais, quando relevante
para a preveno de confitos.
O Arcabouo notava que, enquanto o foco imediato da coleta e
analise de inIormaes deveria centrar-se em ameaas signifcativas de
violncia e perda de vidas, o mdulo de indicadores deveria tambm
abordar as causas proIundas dos confitos. Salientava que o alerta
antecipado requeria monitoramento constante, no s para evitar a
defagrao de novos confitos, mas tambem para antecipar a escalada
ou ressurgncia de confitos em andamento ou ja concluidos. Frisava,
ademais, que propostas de ao s podiam ser concebidas com base na
analise estrategica de dinmicas e tendncias, e de sua signifcao em
contextos especifcos. O modulo de indicadores, ainda que limitado em
abrangncia e profundidade, poderia ser adaptado a situaes particulares
de confito para as quais sinais de alerta especifcos e Iaceis de monitorar
podiam ser estabelecidos. Advogava a adoo de uma abordagem realista
que concentrasse a ateno, no curto prazo, em determinados casos, quais
sejam: situaes com grande probabilidade de escalada para confitos
violentos no Iuturo imediato; situaes de crise ou confito maniIesto; e
situaes pos-confito
139
.
O Conselho Executivo da Unio Africana, em sua 10 Sesso
Ordinria, realizada em Adis Abeba, em janeiro de 2007, endossou o
139
Idem, pp. 49-50.
115
Arcabouo, bem como o cronograma de trs anos para a entrada em
operao do CEWS. O Conselho instruiu a Comisso a tomar todos os
passos necessrios para a completa e tempestiva implementao das
medidas previstas no documento, inclusive o recrutamento do pessoal e
a mobilizao dos recursos fnanceiros e tecnicos requeridos, mediante a
colaborao dos Estados-Membros da UA e de parceiros no africanos
140
.
Conforme mencionado anteriormente, tambm em janeiro de 2008
foi assinado Memorando de Entendimento sobre Cooperao em Paz e
Segurana entre a Comisso e as Comunidades Econmicas Regionais
e Mecanismos Regionais. Uma das disposies do Memorando que
as partes colaborem entre si para operacionalizar o CEWS conforme
previsto no Arcabouo.
Em fns de Ievereiro e inicio de maro de 2008, Ioi realizada reunio
em Adis Abeba entre a Comisso e as Comunidades Econmicas
Regionais para avaliar as medidas tomadas em nvel continental e regional
para operacionalizar o CEWS e intercambiar informaes sobre os
progressos alcanados no que tange a coleta e analise de dados e outras
questes tcnicas pertinentes. Acordou-se a convocao de reunies
tcnicas trimestrais entre a equipe do CEWS e as Comunidades com
vistas a harmonizar os instrumentos de coleta de dados, prestar-lhes
assistncia tcnica no desenvolvimento de procedimentos operacionais
padronizados e facilitar a ligao da Unio Africana com os sistemas de
alerta antecipado regionais, mediante comunicaes via satlite.
No presente, a coleta e disseminao automtica de informaes j
se encontram em funcionamento. feito um monitoramento contnuo
do noticirio de imprensa, gerando uma vez por dia clipping (daily
news highlights), que distribudo a uma rede de usurios por correio
eletrnico. Relatrios de situao dirios (daily situation reports),
emanados de misses de campo e escritrios da Unio Africana, so
circulados pelo mesmo meio, bem como relatrios urgentes (ash
reports) e notas informativas (briehng notes), elaborados conforme as
necessidades.
Em contraste, a analise de confitos e Iormulao de opes de
resposta ainda so incipientes. Foi desenvolvido modelo de relatrio de
alerta antecipado (early warning report), cobrindo esses aspectos, mas
sua produo tem sido espordica. A integrao de mdulos de software,
140
Idem, p. 15.
116
alimentao de bases de dados e o estabelecimento de processos rigorosos
de controle de qualidade encontram-se em estgio inicial. O processo de
aquisio dos equipamentos de comunicao e informtica necessrios
tem progredido conforme o planejado
141
.
Alm de hardware e software, contudo, a plena operacionalizao
do Sistema exige dotao adequada de pessoal capacitado. As Maputo
structures previam que a Unidade de Alerta Antecipado disporia de
apenas dez pessoas, das quais 1 de nvel P3, 3 P2 e 6 da categoria de
servios gerais. Conforme o organograma atualmente contemplado, a
Unidade dever contar com trinta integrantes, dos quais quinze analistas
(cinco equipes de trs analistas para cada regio geografca aIricana),
assim distribuidos: 1 P5 (cheIe), 6 P4 (5 analistas snior e 1 ofcial de
ligao), 11 P3 (10 analistas e 1 editor), 1 P2 (coordenador da Sala de
Situao) e 11 servios gerais (10 operadores da Sala de Situao e
1 tcnico em comunicaes)
142
. O recrutamento e o treinamento para o
preenchimento dos cargos vagos esto em curso.
7.4 Sistemas regionais de alerta antecipado
Conforme relatado acima, os sistemas de alerta antecipado
mantidos por Comunidades Econmicas Regionais foram, desde o
incio, considerados parte integrante do CEWS. No entanto, o grau de
desenvolvimento, a extenso e o foco desses sistemas regionais, alguns
dos quais precederam o continental, variam acentuadamente.
A Rede de Alerta Antecipado e Resposta da ECOWAS (ECOWAS
Early Warning and Response Network ECOWARN) foi estabelecida
pelo Protocolo relativo ao Mecanismo para a Preveno, Gesto e
Resoluo de Confitos, Manuteno da Paz e Segurana, adotado
em dezembro de 1999. A Rede, desenvolvida com apoio fnanceiro
da Unio Europeia e dos Estados Unidos, mediante parceria com a
organizao da sociedade civil West African Network for Peacebuilding
WANEP, iniciou suas operaes em 2003. Sob a responsabilidade
do Comissrio de Assuntos Polticos, Paz e Segurana, consiste em
141
GEBRHIWOT, Mulugeta e KMER, Markus. Mapping the Establishment and Support to
the African Unions Continental Early Warning System, pp. 17-25. Estudo elaborado pela GTZ
para o Departamento de Paz e Segurana e o Grupo de Parceiros da Unio Africana, Adis Abeba,
setembro de 2009.
142
AFRICAN UNION, Meeting pp. 79-80. GEBRHIWOT e KMER, op. cit., p. 29.
117
um Centro de Observao e Monitoramento, na sede do secretariado
da Comunidade, em Abuja, e quatro Escritrios Zonais, localizados
em Banjul (cobrindo Cabo Verde, Gmbia, Guin-Bissau e Senegal),
Uagadugu (Burkina Faso, Cte dIvoire, Mali e Nger), Monrvia
(Gana, Guin, Libria e Serra Leoa) e Cotonou (Benin, Nigria e
Togo).
A ECOWARN baseada em fontes abertas, com dados sobre 94
indicadores sendo introduzidos em sistema informatizado por 15 pontos
focais da sociedade civil e outros 15 governamentais, ou seja, um de
cada em todos os pases da regio. Os Escritrios Zonais compilam os
dados relativos a sua area de jurisdio, retransmitindo-os em seguida
ao Centro para analise. So gerados perfs de paises, relatorios de
situao mensais e trimestrais, relatrios de incidentes e clipping dirio
de notcias.
A IGAD decidiu estabelecer uma unidade de alerta antecipado
em 2000, tendo seus Chefes de Estado e Governo, reunidos em
Cartum, em janeiro de 2002, quando de sua nona cpula, assinado
o Protocolo sobre o Estabelecimento de um Mecanismo de Alerta
Antecipado e Resposta a Confitos (Conict Earlv Warning and
Response Mechanism CEWARN). O ncleo do CEWARN, em Adis
Abeba, entrou em Iuncionamento em junho de 2003, com apoio fnanceiro
da Alemanha e dos Estados Unidos.
O mandato do CEWARN receber e compartilhar informaes
sobre situaes com o potencial de gerar confitos violentos e a ecloso
e escalada dos mesmos, na regio da IGAD. Alm do ncleo central na
capital etope, prev-se que cada pas venha a contar com uma unidade
nacional (CEWERUs Conict Earlv Warning and Response Units).
Quando plenamente desenvolvido, o sistema dever coletar informaes
sobre roubo de gado, confitos sobre o acesso a recursos hidricos e
pastagens, movimentos nomdicos, contrabando e comrcio ilcito,
refugiados, minas terrestres e banditismo.
Dadas as peculiaridades socioeconmicas da regio, decidiu-se
Iocalizar inicialmente o Mecanismo nos confitos pastoris transIronteirios.
Trs ncleos encontram-se em operao: Karamoja (fronteiras entre
Etipia, Qunia, Sudo e Uganda), Somali (fronteiras entre Etipia, Qunia
e Somlia) e Afar-Issa (Djibuti). A coleta e a anlise de informaes
recebidas do campo so feitas por institutos nacionais de pesquisa.
118
Em fevereiro de 2000, os Chefes de Estado e de Governo da ECCAS
acordaram a criao, no mbito do Conselho de Paz e Segurana da
frica Central, de Mecanismo de Alerta Antecipado para a frica
Central (Mcanisme dAlerte Rapide en Afrique Centrale MARAC),
responsavel pela coleta e analise de dados com vistas a preveno
de crises e confitos. Por deciso de junho de 2002, os CheIes
de Estado e Governo ademais determinaram que a estrutura do
MARAC consistiria em um rgo central na sede da organizao,
em Librville, e escritrios nacionais em cada Estado-Membro.
O desenvolvimento do sistema, entretanto, ainda est em estgio
embrionrio.
Os Ministros dos Negcios Estrangeiros do COMESA, em
reunio realizada em Victoria Falls, Zimbbue, em junho de 2009,
decidiram estabelecer o Sistema de Alerta Antecipado de Conflitos
da organizao (COMESA Conflict Early Warning System
COMWARN). O COMWARN dever focalizar os fatores estruturais
que geram episdios de violncia, identificando condies,
processos e atores que causam a ecloso, escalada e prosseguimento
de conflitos. Est atualmente em processo o desenvolvimento dos
indicadores necessrios, mediante colaborao com entidades da
sociedade civil.
O Comit Ministerial do rgo sobre Cooperao em Poltica,
Defesa e Segurana da SADC, reunido em Sun City, na frica do
Sul, em julho de 2004, autorizou a criao de Centro Regional de
Alerta Antecipado (Regional Early Warning Center REWC), com o
objetivo de Iortalecer os mecanismos da organizao no que tange a
preveno, gesto e resoluo de confitos. O REWC, estabelecido em
Gaborone, iniciou suas atividades em 2007. Ao contrrio dos demais
sistemas de alerta antecipado africanos em fase de concepo ou
desenvolvimento, no um sistema baseado em fontes de informao
abertas, mas alimentado pelas agncias nacionais de inteligncia
dos pases da SADC.
O Sistema Continental de Alerta Antecipado um projeto
tecnicamente ambicioso, tanto em termos do desenvolvimento de
arquitetura de software quanto de modelagem de fenmenos sociais
complexos. Alem da superao de eventuais difculdades tecnicas,
contudo, a implantao do Sistema enIrenta desafos de outra ordem.
119
Assim como outros pilares da Arquitetura de Paz e Segurana
Africana, o estabelecimento do CEWS tem dependido da cooperao
de parceiros no aIricanos. Assistncia tecnica e fnanceira tem
sido prestada pela Unio Europeia, Estados Unidos, Alemanha,
Dinamarca e Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento.
No se registraram maiores difculdades quanto ao volume ou a
tempestividade do apoio de doadores externos ao longo da fase de
desenvolvimento, mas persiste a incgnita sobre em que medida o
Sistema continuar dependente desse apoio aps sua plena entrada
em operao.
Residindo o Sistema no Departamento de Paz e Segurana
da Unio Africana, coloca-se a questo de seu aproveitamento
pelo Departamento de Assuntos Polticos. O ltimo responsvel
por Direitos Humanos, a promoo de instituies democrticas,
transparncia, responsabilidade governamental (accountability),
refugiados, crises humanitrias e monitoramento de eleies, tendo,
portanto, importante papel a exercer no que tange a atuao da UA na
preveno de confitos
143
. Entre os principais indicadores da iminncia
de conflitos internos e instabilidade regional na frica, como
alhures, contam-se o abuso do poder por seus detentores e violaes
dos Direitos Humanos; o domnio da poltica por consideraes
tnicas ou religiosas; prticas de excluso, como a denegao de
cidadania a descendentes de imigrantes; e m governana e corrupo
institucional
144
.
O emprego de meios automatizados de processamento de dados,
que soam alertas no caso do preenchimento de condies previstas
em indicadores pr-estabelecidos, serve para escudar os operadores
do Sistema da suspeita de manipulao seletiva da informao. Tais
meios, entretanto, no dispensam a interpretao por seres humanos
dos Iatores passiveis de gerar situaes de confito, o que pode
colocar os analistas em posio delicada. Articulistas tem sugerido
a plausibilidade de cenrio em que, tendo o CEWS assinalado alta
probabilidade da ecloso de violncia em funo da ao de um
Governo, o mesmo questione a competncia e iseno dos funcionrios
143
CILLIERS, Jakkie e STURMAN, Kathryn. Challenges Facing the AUs Peace and Security
Council, p. 98. African Security Review , Pretria, vol. 13, no. 1, maro de 2004.
144
CILLIERS. Towards p. 2.
120
responsveis e acuse a Unio Africana de interferir indevidamente em
questes internas
145
. Dada a histrica relutncia dos Chefes de Estado
e de Governo africanos em antagonizar publicamente seus pares, o
aproveitamento efcaz dos alertas antecipados a serem gerados pode
depender em grande medida da estatura do Presidente da Comisso.
145
CILLIERS, Towards p. 4. NHARA, William Goodwin. Early Warning and Conflict in
Africa p. 1. Pretria, Institute for Security Studies, ISS Paper 1, fevereiro de 1996.
121
De todos os componentes da Arquitetura de Paz e Segurana Africana,
a Fora Africana de Pronto Emprego (African Standby Force ASF) o
mais complexo e o que demanda maiores recursos humanos, materiais
e fnanceiros. O consideravel investimento para a criao da Fora e
justifcavel, uma vez que, despida da capacidade de desdobrar misses
de paz em situaes de crise, a Arquitetura correria o risco de cair na
irrelevncia.
O Relatrio Brahimi, mencionado no Captulo 5, destacava que
as primeiras seis a doze semanas imediatamente seguintes a um
cessar-fogo ou acordo de paz constituem frequentemente o perodo
mais crtico para a estabilizao da situao e o estabelecimento das
credenciais dos peacekeepers. A credibilidade e o momento poltico
perdidos durante esse perodo podem ser difceis de recuperar
146
.
Dado que o desdobramento de misso de paz das Naes Unidas
pode tomar de trs a seis meses, aps a adoo de Resoluo pelo
Conselho de Segurana, importante a existncia de mecanismo
que possa, quando necessrio, suprir essa lacuna temporal
147
. A ttulo
146
UNITED NATIONS. Report of the Panel on United Nations Peace Operations 87.
Documento A/55/305 - S/2000/89, 21 de agosto de 2000.
147
ALUSALA, Nelson. African Standby Force: East Africa Moves On p. 114. African Security
Review, Pretria, vol. 13, no. 2, junho de 2004.
Captulo 8
A Fora Africana de Pronto Emprego
122
de ilustrao, a ONU estima que se dois acordos de paz frmados no
incio da dcada de 1990 tivessem sido implementados com sucesso os
Acordos de Bicesse em Angola e os Acordos de Arusha em Ruanda
teria sido possvel evitar as mortes de quase trs milhes de pessoas
148
.
8.1 Antecedentes
A ideia de foras multinacionais capazes de ser rapidamente
desdobradas no nova. Em abril de 1947, o Comit de Estado Maior
das Naes Unidas, agindo conforme o disposto pelo Captulo VII da
Carta, publicou relatrio sobre a questo da cesso de Foras Armadas
ao Conselho de Segurana. Havendo signifcativos desentendimentos
entre os cinco membros permanentes sobre o tamanho e a composio
das contempladas contribuies nacionais, o assunto foi abandonado
149
.
Em 1992, o ento Secretrio-Geral das Naes Unidas, Boutros
Boutros-Ghali, props a criao de sistema pelo qual os governos se
comprometessem a manter em prontido, por perodo acordado, unidades
especialmente treinadas para misses de manuteno da paz. O resultante
UN Standby Arrangements System (UNSAS), estabelecido em meados
dos anos noventa, basicamente uma base de dados sobre militares,
policiais e peritos civis, indicados por governos como disponveis para
rpido desdobramento em misses de paz
150
.
Em 2000, o Relatrio Brahimi vinculou a questo dos arranjos de
prontido com a cooperao regional. Quando do desdobramento de foras
compostas por unidades militares de vrios pases, conviria que esses
pases tivessem anteriormente trabalhado juntos no desenvolvimento de
padres de treinamento e equipamento, doutrina comum e entendimentos
para o controle operacional da fora. As Naes Unidas, portanto,
deveriam acolher com satisIao a criao e identifcao de Ioras de
manuteno da paz por intermdio de acordos de parceria regional e
reconhecer que unidades coerentes que utilizem procedimentos comuns
aumentam a habilidade de responder a crises
151
.
148
UNITED NATIONS. In Larger Freedom: Towards Development, Security and Human Rights
for All: Report of the Secretary General 86. Documento A/59/2005, 21 de maro de 2005.
149
KENT, Vanessa e MALAN. Mark, The African Standby Force: Progress and Prospects, p.
72. African Security Review, Pretria, vol. 12, no. 3, setembro de 2003.
150
Idem, ibidem.
151
Idem, ibidem.
123
A FORA AFRICANA DE PRONTO EMPREGO
No que tange a AIrica, conIorme relatado no Capitulo 3, a partir
da dcada de 1960 surgiram vrias propostas de formao de estruturas
militares pan-africanas, que no tiveram seguimento. Em 1996, diante
do fracasso da interveno das Naes Unidas na Somlia e da ecloso
de graves confitos na regio dos Grandes Lagos da AIrica Central, o
Governo dos Estados Unidos, por intermdio do ento Secretrio de
Estado Warren Christopher, buscou promover o projeto da criao de
fora de interveno africana, intitulada African Crisis Reaction Force,
que contaria com apoio logstico norte-americano. A proposta, acolhida
positivamente por alguns pases africanos e com cautela por outros, no
chegou a prosperar
152
.
Recorde-se que, j a essa poca, avanava no mbito das Naes
Unidas a ideia de que cabia conceder as organizaes regionais
maiores atribuies quanto a operaes de paz realizadas em suas reas
de jurisdio. Tambm as Foras Armadas africanas, algumas com
considervel experincia de participao em misses da ONU, viam com
bons olhos a possibilidade de que seus membros pudessem assumir em
operaes de paz posies de chefa e responsabilidades compativeis
com o nvel de sua contribuio, em particular quando tivessem lugar
em solo africano
153
.
A Segunda Reunio dos Chefes de Estado Maior da Defesa
Africanos, em Harare, em outubro de 1997, recomendou que a
Organizao da Unidade Africana considerasse a criao de arranjos
pelos quais cada uma das cinco regies geogrficas da frica
estabelecesse contingentes de pronto emprego, com a dimenso
de brigada, para a utilizao em operaes de paz no continente. A
Organizao deveria adicionalmente identifcar 500 observadores
militares e civis treinados (100 de cada regio), que pudessem ser
prontamente mobilizados. A Organizao da Unidade Africana
deveria ainda conceber estrutura padronizada para batalhes,
brigadas e possivelmente mesmo para uma diviso, alocados a futuros
desdobramentos a serem realizados sob sua gide, conduzindo o
152
WILLIAMS, Rocky. Dont Hold the African Crisis Response Force Hostage to Unrealistic
Demands, p. 1. Pretria, Institute for Security Studies, ISS Paper 20, abril de 1997.
153
WILLIAMS, op. cit., p. 2.
124
respectivo treinamento em conformidade com a doutrina e normas
das Naes Unidas, adaptadas as especifcidades aIricanas
154
.
A escolha do escalo de brigada como base para a constituio de
capacidade de desdobramento de operaes de paz e justifcada por
ser esse o primeiro nvel de comando militar em que mltiplas armas e
servios so agrupados sob um quartel-general. tambm o primeiro
nivel autossufciente e capaz de operaes independentes prolongadas,
podendo o nmero de unidades componentes ser ajustado conforme as
circunstncias
155
.
A Fora Africana de Pronto Emprego o tema do artigo 13 do
Protocolo sobre o Estabelecimento do Conselho de Paz e Segurana
da Unio Africana. O artigo determina a criao da Fora, de forma
a habilitar o Conselho a desempenhar suas funes no tocante ao
desdobramento de misses de apoio a paz e interveno, conIorme os
artigos 4(h) e 4(j) do Ato Constitutivo da UA. Agrega que a ASF ser
composta por contingentes multidisciplinares em regime de prontido,
com componentes civis e militares mantidos em seus pases de origem,
preparados para serem desdobrados rapidamente, uma vez recebido o
devido aviso prvio.
Cabe aos Estados-Membros tomar as medidas necessrias para o
estabelecimento de contingentes nacionais de pronto emprego, cujas
dimenses e composio, grau de preparao e localizao geral sero
determinados de acordo com Procedimentos Operacionais Padronizados
para Apoio a Paz da Unio AIricana (African Union Peace Support
Standard Operating Procedures), sujeitos a reviso peridica, dependo
das situaes de crise e confito prevalecentes.
A Fora Africana de Pronto Emprego tem mandato para exercer, entre
outras, as seguintes funes: misses de observao e monitoramento;
outros tipos de misso de apoio a paz; interveno em um Estado-Membro
no caso de circunstncias graves ou a seu pedido, para restaurar a paz
e segurana, nos termos dos artigos 4(h) e 4(j) do Ato Constitutivo da
154
AFRICAN UNION. Policy Framework for the Establishment of the African Standby Force
and the Military Staff Committee (Part I), pp. 1-2. Documento Exp/ASF-MSC/2 (I), 15-16 de
maio de 2003.
155
AFRICAN UNION, Policy Framework p. 5.
125
Unio Africana; desdobramento preventivo de forma a evitar a escalada
de disputa ou confito, a extenso de confito violento em curso a areas ou
paises vizinhos, ou o retorno a violncia apos as partes em um confito
terem chegado a acordo; consolidao da paz, inclusive o desarmamento
e desmobilizao pos-confito; assistncia humanitaria, para aliviar o
soIrimento da populao civil em areas de confito e apoiar os esIoros
de resposta a desastres naturais de grande envergadura; e quaisquer outras
funes que possam ser atribudas pelo Conselho de Paz e Segurana ou
pela Assembleia de Chefes de Estado e de Governo da UA.
No desempenho de suas funes, a Fora Africana de Pronto Emprego
deve, no que couber, cooperar com as Naes Unidas e suas Agncias,
outros organismos internacionais e organizaes regionais relevantes,
bem como autoridades nacionais e organizaes no governamentais.
As tarefas detalhadas da Fora e o respectivo modo de execuo sero
analisados e autorizados pelo Conselho de Paz e Segurana, para cada
misso, com base em recomendao da Comisso.
No que tange a cadeia de comando, o artigo 13 dispe que o Presidente
da Comisso designe, para cada operao executada pela Fora Africana
de Pronto Emprego, um seu Representante Especial e um Comandante
Militar (Force Commander), cujos papis e atribuies detalhados sero
cobertos por diretrizes especifcas, de acordo com os Procedimentos
Operacionais Padronizados acima referidos. O Representante Especial
se reportar ao Presidente da Comisso por intermdio de canais
apropriados, que no so especifcados no artigo, mas que, na presente
estrutura da Comisso, seriam o Comissrio de Paz e Segurana e seus
subordinados, o Diretor do Departamento de Paz e Segurana e o Chefe
da Diviso de Apoio a Operaes de Paz. O Comandante Militar se
reportar ao Representante Especial e os comandantes de contingentes
militares ao Comandante Militar, enquanto os componentes no militares
da misso fcaro sob a autoridade direta do Representante Especial.
O artigo 13 tambm determina que a Comisso proporcionar
diretrizes para o treinamento do pessoal civil e militar dos contingentes
nacionais de pronto emprego, nos nveis ttico e operacional, sendo a
capacitao em Direito Internacional Humanitrio e Direitos Humanos
parte integral de tal treinamento. Com vistas ao que precede, a Comisso
deve acelerar o desenvolvimento e circulao de Procedimentos
Operacionais para apoiar a padronizao de doutrinas de treinamento,
126
manuais e programas para centros de excelncia nacionais e regionais,
assim como coordenar os cursos de treinamento da Fora Africana de
Pronto Emprego, exerccios de comando e estado-maior e de campo.
Em colaborao com as Naes Unidas, a Comisso deve realizar
avaliaes peridicas das capacidades africanas no tocante a misses de
apoio a paz. Adicionalmente, a Comisso, em consulta com o Secretariado
da ONU, deve promover a coordenao de iniciativas externas em apoio
a dotao da Fora AIricana de Pronto Emprego de capacidades no que
tange a treinamento, logstica, equipamento, comunicaes e meios
fnanceiros.
Finalmente, o artigo atribui aos Estados-Membros, na qualidade
de pases contribuintes de tropas, quando de solicitao da Comisso,
aps autorizao do Conselho ou da Assembleia, a responsabilidade de
liberar imediatamente os contingentes nacionais de pronto emprego,
com o equipamento necessrio, para as operaes previstas sob o artigo
9(3) do Protocolo (curiosamente, esse artigo 9(3) no existe, parecendo
ter sido mantida por deslize referncia a texto constante do projeto de
Protocolo, descartado quando de sua adoo). Os Estados-Membros
devem adicionalmente comprometer-se a colocar a disposio da Unio
Africana todas as formas de assistncia e apoio necessrias para a
promoo e manuteno da paz, segurana e estabilidade no continente,
inclusive direitos de passagem atravs de seus territrios.
8.3 O Arcabouo Poltico
A Comisso da Unio Africana elaborou documento intitulado
Arcabouo Poltico para o Estabelecimento da Fora Africana de Pronto
Emprego e o Comit de Estado Maior Militar (Policy Framework for
the Establishment of the African Standby Force and the Military Staff
Committee) com vistas a orientar o processo de formao da ASF, revisto
pelas Comunidades Econmicas Regionais e outros parceiros africanos e
externos, em abril de 2003, e por grupo de peritos governamentais, no ms
seguinte, em reunies realizadas em Adis Abeba. O Arcabouo foi a seguir
debatido, tambm em Adis Abeba, nas Terceira e Quarta Reunies dos
Chefes de Estado-Maior da Defesa Africanos, em maio de 2003 e janeiro
de 2004, e na Primeira Reunio dos Ministros de Defesa e Segurana
dos Estados-Membros da Unio Africana, em janeiro de 2004, sendo
127
fnalmente aprovado pela Terceira Sesso Ordinaria da Assembleia de
Chefes de Estado e de Governo, que teve lugar na capital etope em julho
de 2004
156
. Naquela ocasio, a Assembleia lanou apelo a comunidade
internacional, em particular as Naes Unidas, Unio Europeia e G-8,
bem como parceiros bilaterais, no sentido de proporcionar o apoio
necessrio para a criao da Fora.
O Arcabouo estabelece, a ttulo de orientao, a seguinte estrutura
para as cinco brigadas regionais:
x 1 quartel-general de brigada, com 85 homens e 15 veculos de
transporte;
x 4 batalhes de infantaria, com um total de 3.000 homens e 280
veculos de transporte;
x 1 unidade de helicpteros, com 80 homens, 10 veculos de
transporte e 4 helicpteros;
x 1 companhia de reconhecimento, com 150 homens, 15 veculos
blindados e 13 veculos de reconhecimento leves;
x 1 companhia de apoio ao quartel-general, com 65 homens e 16
veculos de transporte;
x 1 unidade de polcia militar, com 48 homens e 17 veculos de
transporte;
x 1 unidade leve de comunicaes, com 135 homens e 47 veculos
de transporte;
x 1 unidade de engenharia de campo, com 505 homens e 65 veculos
de transporte;
x 1 unidade logstica multifuncional, com 190 homens e 40 veculos
de transporte; e
x 1 hospital de nvel 2, com 35 homens e 10 veculos de transporte.
Em seu conjunto, a brigada padronizada contaria com 4.293
homens, 500 veculos de transporte, 15 veculos blindados, 13 veculos
de reconhecimento leves e quatro helicpteros
157
. A esse total seria
acrescentado grupo de observadores militares, com at 120 integrantes,
156
AFRICAN UNION. Decision on the African Standby Force (ASF) and the Military Staff
Committee (MSC). Documento Assembly/AU/Dec.35(III), 8 de julho de 2004.
157
CILLIERS, Jakkie. The African Standby Force: An Update on Progress p. 3. Pretria, Institute
for Security Studies, ISS Paper 160, maro de 2008.
128
e grupo de apoio civil, atuando em funes de apoio administrativo,
logistico e fnanceiro a misso.
Foram concebidos seis cenrios de atuao para a Fora Africana de
Pronto Emprego, em nvel crescente de complexidade:
Cenrio 1 Assessoria militar da Unio Africana ou organizao
regional africana a uma misso poltica, com desdobramento dentro de
30 dias aps a outorga de mandato pelo Conselho de Paz e Segurana;
Cenrio 2 Misso de observao da UA ou regional atuando em
conjunto com misso das Naes Unidas, com desdobramento dentro
de 30 dias;
Cenrio 3 Misso de observao da UA ou regional isolada, com
desdobramento dentro de 30 dias;
Cenrio 4 Fora de manuteno da paz da UA ou regional para
misses estabelecidas nos termos do Captulo VI da Carta das Naes
Unidas e de posicionamento preventivo, bem como de consolidao da
paz, com desdobramento dentro de 30 dias;
Cenrio 5 Fora de manuteno da paz da UA para misses
multidimensionais complexas, inclusive aquelas envolvendo elementos
refratrios a acordo (spoilers) de baixo nvel, com desdobramento do
componente militar dentro de 30 dias e do restante da fora dentro de
90 dias;
Cenrio 6 Interveno da UA, por exemplo em situaes de
genocdio em que a comunidade internacional no aja prontamente, com
o desdobramento de fora militar robusta dentro de 14 dias
158
.
Cabe frisar que uma misso do Cenrio 6, ao menos em seus estgios
iniciais, no constitui uma operao de paz e possivelmente requeriria
o emprego de unidades militares de escalo superior ao de brigada,
equipadas com meios blicos no previstos para a Fora Africana de
Pronto Emprego, como artilharia, tanques e aeronaves de ataque.
Adicionalmente as brigadas regionais, caberia a Unio AIricana
manter centralmente lista de 300 a 500 observadores militares
individuais, nmero suficiente para estabelecer duas misses do
Cenrio 3, capazes de ser desdobrados em 14 dias. De forma a permitir
o estabelecimento dos componentes policiais de at duas misses do
158
CILLIERS e MALAN, op. cit., p. 3.
129
Cenrio 5 simultneas, a Unio tambm deveria contar com lista de
ao menos 240 policiais individuais, disponveis dentro de 14 dias,
e duas unidades formadas de polcia, em nvel de companhia (120
a 140 homens), capazes de entrar em operaes dentro de 90 dias.
A UA deveria ademais criar listas de peritos civis para prestar apoio
administrativo a misses, assim como nas reas de Direitos Humanos,
assistncia humanitria, governana, desarmamento, desmobilizao
e reintegrao e reconstruo pos-confito
159
.
Conforme inicialmente planejado, a operacionalizao da Fora
ocorreria em duas fases:
Fase 1 (at 30 de junho de 2005) A Comisso da Unio Africana
criaria, no mbito da Diviso de Apoio a Operaes de Paz, um ncleo
de planejamento (Planning Element PLANELM) capaz de gerenciar
misses dos Cenrios 1 e 2, enquanto as cinco regies disponibilizariam
meios militares ate o nivel de brigada, sufcientes para executar as misses
previstas at o Cenrio 4.
Fase 2 (de primeiro de julho de 2005 at 30 de junho de 2010) At
a data fnal a UA deveria ser capaz de gerir operaes de manuteno
da paz complexas, enquanto as cinco regies deveriam poder desdobrar
quartis-generais para misses do Cenrio 4, envolvendo foras de paz
da Unio ou regionais
160
.
De forma a estebelecer a capacidade de gesto estratgica necessria
para levar adiante o projeto da Fora Africana de Pronto Emprego,
previa-se que o ncleo de planejamento no nvel da Comisso contaria
eventualmente com quinze pessoas e seria secundado por ncleos em
cada uma das brigadas regionais, que comeariam com cinco integrantes
e se expandiriam gradualmente at igualar em pessoal o PLANELM
central. Esses ncleos se ocupariam do planejamento, preparao e
treinamento da Fora, inclusive a verifcao do estado de prontido
das unidades componentes. Exercendo suas funes em tempo integral,
deveriam contar sempre com seu complemento pleno, ao contrrio dos
quartis-generais de brigada, que seriam normalmente lotados apenas
parcialmente, com os cargos vagos sendo preenchidos quando de sua
159
AFRICAN UNION, Policy Framework for the Establishment pp. 18, 21.
160
130
ativao. Na medida do possvel, para facilitar o comando, controle
e comunicaes, os PLANELMs regionais deveriam ser sediados no
mesmo local que os quartis-generais das brigadas
161
.
De acordo com o Arcabouo, as misses desdobradas para os
Cenrios de 1 a 3 deveriam ser autossustentveis por at 30 dias e as para
os Cenrios de 4 a 6 por at 90 dias. Passado esse perodo, as Naes
Unidas ou a Unio Africana deveriam responsabilizar-se pela sustentao
das misses ou, no sendo isso possvel, passar a reembolsar os pases
contribuintes de tropas de forma a habilit-los a prover as necessidades
de seus contingentes
162
.
Os cronogramas de desdobramento contemplados no Arcabouo
so bastante ambiciosos. Em reunio em janeiro de 2004, os Chefes
de Estado Maior da Defesa Africanos observaram que a capacidade
de efetuar desdobramento em 14 dias, como exigiria o Cenrio 6,
requer a realizao regular de exerccios conjuntos de campo por
todas as unidades envolvidas, um quartel-general de brigada j dotado
de todo seu pessoal e operacional quando da tomada de deciso de
realizar a misso e um sistema logstico plenamente estocado, capaz
de sustentar toda a brigada. Tais requisitos provavelmente s poderiam
ser cumpridos por um Estado-Membro da Unio Africana dotado de
aparato militar de peso e no por uma fora multinacional.
Para que o desdobramento em 30 dias seja vivel, concluiram os
Chefes de Estado-Maior que seria no mnimo necessrio a realizao
regular de exerccios de posto de comando (command post exercises
CPXs), para assegurar o nvel de treinamento coletivo requerido, e
contar com um ncleo de quartel-general de brigada em funcionamento,
assim como sistema logstico nas mesmas condies que na hiptese
anterior. Em prazo de 90 dias, seria possvel organizar treinamento
preparatrio e estabelecer quartel-general e estoques logsticos, desde
que existisse um pequeno ncleo para gerir o sistema de prontido e
padronizar procedimentos e doutrina.
Alm dessas necessidades em termos de organizao, treinamento,
equipamento e suprimentos para o cumprimento dos referidos
cronogramas, o desdobramento de componentes da Fora Africana de
161
162
131
Pronto Emprego para as reas de misso pressupe ainda a disponibilidade
de meios de transporte estratgico, seja por via area ou martima
163
.
8.4 Evoluo do processo de estabelecimento da Fora Africana
de Pronto Emprego
A Unio Africana adotou, em maro de 2005, o Mapa para a
Operacionalizao da Fora Africana de Pronto Emprego (Roadmap
for the Operationalization of the African Standby Force), com vistas a
esclarecer os passos concretos a serem tomados para cumprir as metas
estabelecidas para a Fase 1 do estabelecimento da Fora, ento prorrogada
at 30 de junho de 2006.
Em 2006 e 2007, a Diviso de Apoio a Operaes de Paz, em
colaborao com as Comunidades Econmicas / Mecanismos Regionais,
conduziu uma serie de seminarios que resultaram na fnalizao de
diretrizes sobre doutrina, logstica, treinamento e avaliao, sistemas
de comando, controle, comunicaes e informao (command, control,
communications and information systems C3IS), e procedimentos
operacionais padronizados (standard operational procedures SOPs).
As diretrizes foram formalmente adotadas pela Segunda Reunio dos
Ministros de Defesa e Segurana dos Estados-Membros da Unio
Africana, realizada em Adis Abeba, em maro de 2008. Tal trabalho
era essencial para viabilizar a atuao conjunta de foras militares
provenientes de vrios pases, que para tanto necessitam ter recebido
treinamento adequado e, para agirem de forma coerente, contar com
doutrina e procedimentos operacionais comuns. A Fora Africana de
Pronto Emprego tampouco poderia ser acionada sem que antes fossem
defnidos seus aspectos logisticos e de C3IS, geridos estrategicamente
no nvel da UA.
Os Estados-Membros so responsveis pelo treinamento bsico
das unidades por eles alocadas as Ioras regionais, guiados por
padres baseados nos Mdulos Estandartizados de Treinamento
das Naes Unidas (UN Standardized Training Modules STM),
adaptados conforme diretrizes da Unio Africana. A noo de segurana
multidimensional exige que as foras de manuteno da paz sejam no
s capazes de combater, mas que tenham recebido treinamento em temas
163
132
como HIV/Aids, questes de gnero, direitos da criana, coordenao
civil-militar e respeito pelos Direitos Humanos e legislao humanitria
internacional
164
.
A Unio Africana e as Comunidades Econmicas / Mecanismos
Regionais tm a incumbncia de supervisionar o treinamento conduzido
pelos Estados-Membros; coordenar e harmonizar os esforos na rea de
treinamento, inclusive mediante a organizao de exerccios envolvendo
diferentes Estados ou Regies; e, mediante rede de centros de excelncia,
proporcionar treinamento especializado ao pessoal militar destinado
a exercer funes de comando e estado-maior em eventuais misses,
bem como membros dos componentes civil e policial e observadores
militares
165
.
Os exerccios acima referidos podem realizar-se em trs nveis,
em grau ascendente de complexidade e custo. Os exerccios de nvel
I so denominados exerccios na carta (map exercises MAPEX) e
consistem no estudo de situaes militares mediante a utilizao de
cartas geografcas e outros instrumentos de modelagem de terreno.
Os exerccios de nvel II intitulam-se exerccios de posto de comando
(command post exercises CPX) e consistem no uso, por um comandante
militar e seu estado-maior, de comunicaes e foras simuladas para
a resoluo de problemas no mbito de cenrio imaginrio. J os
exerccios de nvel III, chamados exerccios de treinamento no campo
(held training exercises FTX), implicam a efetiva participao de
tropas reais.
Com vistas a orientar e coordenar as atividades de treinamento das
vrias brigadas da Fora Africana de Pronto Emprego, foi realizado em
Adis Abeba, em outubro de 2007, Seminrio sobre a Implementao
do Treinamento da Fora. Foi ento elaborado Plano de Treinamento
para o perodo 2007-2010, que delineava as atividades necessrias para
assegurar a adequada preparao da ASF. Entre outros aspectos, o Plano
previa a realizao de exerccios regionais de nvel I a III, culminando, no
primeiro semestre de 2010, em exerccio de nvel II de mbito continental,
denominado Amani Africa (Paz frica, em idioma suali), que serviria
para validar a concluso do processo de treinamento. Determinou-se que
164
KENT e MALAN, op. cit., p. 77.
165
AFRICAN UNION. African Standby Force Training Policy, pp. 4-5. Adis Abeba, novembro
de 2006.
133
o exerccio seria organizado conjuntamente pela Unio Africana e a Unio
Europeia, utilizando como instrumento o mecanismo EUROCAMP, que
ser abordado no Captulo 10.
Subsequentemente, foram realizados o Segundo e o Terceiro
Seminrios sobre a Implementao do Treinamento da ASF,
respectivamente em Adis Abeba, em dezembro de 2008, e em Nairobi,
em fevereiro de 2010, voltados para avaliar os progressos alcanados na
execuo do Plano e adotar as correes de rumo necessrias.
Reunio consultiva entre a Comisso da Unio Africana e as
Comunidades Econmicas / Mecanismos Regionais, realizada em
Adis Abeba, em julho de 2008, adotou segunda edio do Mapa
(Roadmap II), referendado pela Terceira Reunio dos Ministros de
Defesa e Segurana da UA, em maio do ano seguinte. O Mapa II
assinalava que, embora tivessem sido em termos gerais alcanados
os objetivos da Fase 1, havia ainda a necessidade de elaborar
polticas para temas como aspectos jurdicos, financeiros, de sade
e a dimenso civil da Fora Africana de Pronto Emprego, bem como
continuar aprimorando as polticas j existentes. Traava programa
de atividades, extendendo-se at o final de 2010, que culminava no
referido exerccio continental.
A Conferncia Inicial do Exerccio Amani Africa, voltada para sua
apresentao e a captao de contribuies por parte de parceiros, teve
lugar na capital etope, em novembro de 2008. Com a bem sucedida
realizao do Exerccio, em outubro de 2010, poder-se-ia concluir
que a Fora Africana de Pronto Emprego encontra-se atualmente em
condies de iniciar operaes.
8.5 Dimenses civil e policial da Fora Africana de Pronto Emprego
O foco dos esforos para o estabelecimento da Fora Africana
de Pronto Emprego, durante a Fase 1, centrou-se em seus aspectos
militares. Decidiu-se, a epoca, que embora os componentes civil
e policial da Fora fossem parte importante do conjunto, seu
desenvolvimento podia ser postergado. Considerou-se que as funes
civis e policiais poderiam ser supridas, caso necessrio, pelos rgos
do Sistema das Naes Unidas atuantes nas reas humanitria,
de desenvolvimento e Direitos Humanos, que poderiam atuar em
134
conjunto com a ASF, sem a necessidade de mandato do Conselho
de Segurana
166
.
medida em que foram sendo atingidos os objetivos da Fase 1,
registrou-se tomada de conscincia entre os planejadores da Unio
AIricana e das Regies e os Estados-Membros quanto a necessidade de
rever a excessiva militarizao da Fora Africana de Pronto Emprego,
outorgando maior peso ao desenvolvimento de seus componentes civil
e policial, de forma a resgatar o carter multidimensional do projeto.
Tambm se deram conta da convenincia de melhor esclarecer os aspectos
relativos a direo superior de misses da Fora.
Os Ministros de Defesa e Segurana da Unio Africana, em sua
Segunda Reunio, decidiram estabelecer grupo de trabalho de peritos para,
entre outros assuntos, analisar a adoo de terminologia mais adequada
para designar mecanismos multidimensionais e multifuncionais, uma vez
que Fora de Pronto Emprego e Brigada de Pronto Emprego tm
conotaes exclusivamente militares. Quando de sua Terceira Reunio, os
Ministros resolveram manter a denominao Fora Africana de Pronto
Emprego, no nvel continental, passando as brigadas, no entanto, a
denominar-se foras regionais de pronto emprego, de maneira a instituir
nomenclatura comum em todos os nveis.
Cabe ao PLANELM da Unio Africana a responsabilidade pelo
planejamento integrado de misses da Fora Africana de Pronto Emprego,
em consulta com todos os potenciais interessados. Assim sendo, ao ser
contemplada misso, o PLANELM dever to logo possvel estabelecer
Fora Tarefa Integrada de Planejamento, com representantes do
Departamento de Paz e Segurana e outros Departamentos da Comisso
da Unio Africana, pases contribuintes de tropas e polcia e Comunidades
Econmicas / Mecanismos Regionais, bem como Foro de Consultas
sobre Planejamento, para coordenao com atores externos a UA, como
membros relevantes do Sistema das Naes Unidas e outras organizaes
internacionais e regionais, parceiros bilaterais e, quando apropriado,
as partes no confito. Ao ser confrmada a misso, seu mandato deve
contemplar a criao, dentro do PLANELM, de Fora-Tarefa da Misso,
166
AFRICAN UNION. Policy Framework for the Civilian Dimension of the African Standby
Force, p. 5. Documento submetido a Segunda Sesso Ordinaria da Reunio de Ministros de
Defesa e Segurana dos Estados Membros da Unio Africana, Adis Abeba, 28 de maro de 2008.
135
absorvendo todas as funes de planejamento, monitoramento e apoio
no nvel da Comisso
167
.
A estrutura de liderana precisa de cada misso depender do
mandato que a estabelece, mas tipicamente dever consistir de
um Representante Especial do Presidente da Comisso da Unio
Africana, como seu responsvel mximo, secundado por um ou mais
Representantes Especiais Adjuntos, supervisionando o componente
civil; um Comandante da Fora, liderando o componente militar; um
Comissario de Policia, chefando o componente policial; e um CheIe do
Apoio a Misso, coordenando o conjunto das atividades administrativas,
fnanceiras e logisticas
168
.
A doutrina prev que a outorga de mandato pelo Conselho seja
precedida de misso de avaliao tcnica no terreno e o desenvolvimento
de conceito de operaes. Aprovado o mandato, o Presidente da Comisso
emitir diretiva e determinar as regras de combate (rules of engagement),
sob cuja base a Diviso de Operaes de Apoio a Paz desenvolvera o
plano integrado de misso. A PSOD transferir ao Representante Especial
do Presidente da Comisso a responsabilidade pelo detalhamento e
execuo do plano, quando da entrada em atividade do comando da
misso
169
.
De forma a assegurar adequada colaborao entre os componentes
militar, policial e civil, prev-se que o Representante Especial deve ser
assessorado por vrios rgos integrados, lotados com pessoal cedido
pelos trs componentes: um Centro de Operaes da Misso (Mission
Operations Center), acompanhando em regime de 24 horas as atividades
da Misso e funcionando como centro de comunicaes e ncleo de
gerenciamento de crises; uma Clula de Anlise da Misso (Mission
Analysis Cell), coletando e analisando informaes provenientes de
todos os componentes e produzindo relatrios factuais e analticos; uma
Clula de Planejamento e Avaliao da Misso (Mission Planning and
Evaluation Cell), ocupando-se da elaborao de planos de longo prazo e
a avaliao de seu cumprimento. Caso a rea da Misso seja to grande
167
Idem, pp. 7-8.
168
Idem, p. 3.
169
CILLIERS e MALAN, op. cit., pp. 8-9.
136
que torne necessria a criao de setores subordinados, estruturas setoriais
integradas semelhantes as descritas devem tambem ser estabelecidas
170
.
Enquanto os componentes militar e policial de uma Misso da Fora
Africana de Pronto Emprego devero ser relativamente padronizados,
a composio do componente civil tender a ter carter marcadamente
ad hoc, adaptando-se as caracteristicas de cada caso concreto. A Unio
AIricana procurou antes identifcar as Iunes a serem executadas por
esse componente. Conforme o escopo e o mandato da Misso, vrias
funes podero ser acumuladas por uma s pessoa ou, alternativamente,
uma funo poder ser executada por um nmero de pessoas, organizadas
em vrias unidades.
Misses multidimensionais da Fora Africana de Pronto Emprego
devero incluir, no mnimo, as seguintes funes civis: assuntos
polticos, comunicao social, planejamento e coordenao, Direitos
Humanos, ligao com entidades humanitrias, assessoria jurdica,
conduta e disciplina, proteo a criana e questes de gnero. Ademais,
particularmente se o mandato abarcar aspectos de reconstruo ps-
confito, podero tambem incluir Iunes de reestabelecimento da ordem
jurdica (rule of law), questes eleitorais, desarmamento, desmobilizao
e reintegrao, ligao com autoridades locais e a sociedade civil e
reforma do setor de segurana. Todas as operaes da Fora necessitaro
ainda contar com elemento civil de apoio a misso, incumbido das Iunes
de gerncia de recursos humanos, gerncia fnanceira, logistica, compras
(procurement), engenharia civil, servios de inIormao geografca,
tecnologia da informao e comunicaes, transportes, monitoramento
e inspeo de equipamentos aportados por pases contribuintes de
tropas / polcia (contingent owned equipment), segurana e servios de
treinamento integrado para os componentes militar, policial e civil
171
.
Cada fora regional deve adquirir a capacidade de desdobrar
aproximadamente 60 especialistas civis, contando, para tanto, com lista de
cerca de 300 candidatos. O desdobramento seria normalmente realizado
por etapas, comeando com aqueles especialistas, em nmero de quinze a
vinte, essenciais a entrada em operao de uma misso multidimensional.
De forma a gerenciar o desenvolvimento do componente civil da Fora
Africana de Pronto Emprego, prev-se agregar um mnimo de quatro
170
AFRICAN UNION, Policy Framework for the Civilian pp. 9-10.
171
AFRICAN UNION, Policy Framework for the Civilian p. 12.
137
membros civis aos PLANELMs da Unio Africana e das regies.
Prev-se tambm que o pessoal civil da Fora receba treinamento antes
de partir em misso, sendo necessrio adotar poltica e padres para esse
treinamento. O pessoal civil para misses da ASF deve ser recrutado
mediante uma combinao do remanejamento de funcionrios da UA
e das Comunidades Econmicas / Mecanismos Regionais, a cesso de
pessoal pelos Estados-Membros e a contratao direta
172
.
O primeiro desdobramento de policiais sob mandato conferido por
uma organizao pan-africana somente ocorreu em 2004, com a Misso da
Unio Africana no Sudo, cujo componente policial chegou a contar com
1.336 homens. A experincia da AMIS ilustrou a importncia da dimenso
policial nas operaes de paz multidimensionais contemporneas e levou
ao reconhecimento de que, embora os componentes policial e militar
de tais operaes tenham frequentemente objetivos semelhantes, o
estabelecimento e manuteno da segurana e estabilidade, os respectivos
papis e funes so fundamentalmente diferentes
173
.
As atividades do componente policial de uma misso da Fora
Africana de Pronto Emprego podero variar conforme o mandato, mas
devem enquadrar-se em trs categorias: observao e monitoramento das
foras policiais locais, de forma a assegurar que as mesmas exeram suas
funes de forma consistente com padres internacionalmente aceitos;
treinamento das foras policiais locais, possivelmente incluindo seu
recrutamento; e funes executivas, caso as foras policiais locais no
existam ou sejam julgadas inadequadas, com o exerccio de poderes de
busca e apreenso, investigao e priso
174
.
De Iorma a assegurar a Unio AIricana assessoria adequada no que
tange aos aspectos policiais de misses multidimensionais de paz,
prev-se a criao de cargo de Comissrio de Polcia no mbito da estrutura
da Diviso de Operaes de Apoio a Paz e a incluso de numero adequado
de ofciais de policia no PLANELM da UA
175
. Tambm se contempla
considervel expanso do nmero de policiais mantidos em regime de
prontido, tendo a Terceira Reunio dos Ministros de Defesa e Segurana
instado a Comisso a rever esse regime, de forma a passar a contar com lista
172
AFRICAN UNION. Report of the African Union African Standby Force Staffing, Training
and Rostering Workshop 10-12 July 2008: Kampala, Uganda, pp. 7-8, 19-20, 25-28.
173
AFRICAN UNION, Policy Framework for the Civilian p. 17.
174
Idem, pp. 17-18.
175
Idem, p. 22.
138
de 720 policiais individuais e seis unidades formadas de polcia em nvel
de companhia para cada Comunidade Econmica / Mecanismo Regional.
8.6 Progressos no nvel regional
Conforme mencionado no Captulo 4, foi assinado em Adis Abeba,
em janeiro de 2008, Memorando de Entendimento sobre Cooperao em
Paz e Segurana entre a Unio Africana e as Comunidades Econmicas /
Mecanismos Regionais que, entre outros aspectos, compromete as partes
a trabalharem em conjunto com vistas a plena operacionalizao da Fora
Africana de Pronto Emprego e estabelece as modalidades de interao
entre a Unio e os demais signatrios no que tange ao emprego da Fora.
A composio nacional das cinco foras regionais apresentada
na tabela seguinte. Cabe notar que nem todos os pases indicados tm
participado ativamente no processo de formao da Fora Africana de
Pronto Emprego. Por outro lado, Angola alocou unidades militares para
integrarem tanto a fora do Sul quanto a do Centro.
Tabela 8.1 Composio regional da Fora Africana de Pronto
Emprego
Fonte: AL GHALI, Zinurine Abiodou e MBAYE, Mamadou. The African Standby Force
and Regional Standby Brigades p. 35. Confict Trends, Durban, AIrica do Sul, no. 2008/3
139
O problema da diviso regional da frica tambm se manifestou no
processo da constituio da Fora. Trs das foras regionais previstas
puderam ser enquadradas sem grandes problemas por Comunidades
Econmicas Regionais: a do Oeste pela ECOWAS, a do Centro pela
ECCAS e a do Sul pela SADC. No caso das foras do Norte e do Leste,
no entanto, dada a difculdade em adequar a composio nacional
prevista as Comunidades existentes (em principio, a UMA e a IGAD),
tornou-se necessaria a criao de Mecanismos Regionais especifcos,
respectivamente a Capacidade Regional Norte-Africana (Northern
Africa Regional Capability NARC) e o Mecanismo de Coordenao da
Brigada de Pronto Emprego da frica do Leste (Eastern Africa Standby
Brigade Coordination Mechanism EASBRICOM).
A Fora de Pronto Emprego da ECOWAS (ECOWAS Standby
Force ESF) ser composta por cinco mil soldados, integrando unidades
pr-determinadas, prontos a desdobrar-se dentro de 90 dias. Existir
adicionalmente a fora-tarefa da ESF, composta por cerca de 2.700
militares, em regime de prontido de 30 dias, baseada em contribuio
da Nigria, na qualidade de pas lder. O PLANELM regional encontra-se
em funcionamento, em Abuja, e decidiu-se a criao de base logstica no
Aeroporto de Hastings, perto de Freetown. Como centros de excelncia
para treinamento nos nveis estratgico, operacional e ttico, foram
respectivamente escolhidos o National War College da Nigria, em
Abuja; o Centro de Treinamento de Manuteno Internacional da Paz
Kof Annan, em Acra; e a Escola de Manuteno da Paz Alioune Blondin
Beye, em Bamako
176
.
A fora regional da regio Sul (SADC Standby Brigade
SADCBRIG), Ioi ofcialmente inaugurada em agosto de 2007. A SADC
dispe de um centro de excelncia para treinamento em operaes de
paz, o Regional Peacekeeping Training Centre, sediado em Harare. O
PLANELM Ioi estabelecido em Gaborone, onde tambem fcaro situados
o quartel-general da fora e a base logstica regional.
A constituio do EASBRICOM foi decidida em janeiro de 2007,
sendo a fora regional do Leste da frica denominada Eastern Africa
Standby Force EASF. O EASBRICOM e o PLANELM regional situam-se
em Nairobi, enquanto o quartel-general da fora est localizado em Adis
Abeba, onde tambem fcara a base logistica. A localizao e a diviso de
176
CILLIERS, The African Standby Force pp. 13-14.
140
atribuies entre centros de excelncia est por ser determinada, tendo
Djibuti, Etipia, Qunia, Ruanda, Sudo e Uganda se oferecido para
sedi-los.
A ECCAS determinou criar a Force Multinationale de lAfrique
Centrale FOMAC. O PLANELM e o quartel-general da FOMAC foram
ambos estabelecidos em Librville. O Cours Superier Inter-armes de
Dfense em Iaund, a cole dtat-Major em Librville e a Escola de
Formao de Ofciais das Foras Armadas em Luanda Ioram designados
como centros de excelncia para treinamento, respectivamente, nos
nveis estratgico, operacional e ttico. A fora centro-africana dever
contar com bases logsticas em Duala e Iaund. Concretamente, todavia,
a implementao da fora est ainda dando seus primeiros passos.
A NARC , de todas as foras regionais, a que est mais distante de
atingir capacidade operacional, o que, segundo uma estimativa, poder
ainda demandar de seis a dez anos
177
. Os pases participantes decidiram
estabelecer o quartel-general da fora em Trpoli e seu PLANELM no
Cairo, tendo o Egito tambm oferecido a Cairo Peacekeeping Training
School como centro regional de treinamento. Em maio de 2010, o
Secretrio Executivo da NARC assinou, em Adis Abeba, o Memorando
de Entendimento sobre cooperao na rea de paz e segurana entre a
Unio Africana, Comunidades Econmicas Regionais e Mecanismos
Regionais.
8.7 Lacunas no desenvolvimento da Fora Africana de Pronto
Emprego
Em que pesem os avanos alcanados, a Fora Africana de Pronto
Emprego ainda ter que superar vrios obstculos para lograr a capacidade
de ao autnoma almejada por seus idealizadores.
A criao de inIraestrutura de apoio logistico a Fora AIricana
de Pronto Emprego tem sido uma preocupao central desde o incio
do projeto, mas a concretizao dessa infraestrutura tem se revelado
problemtica. O conceito logstico original da Fora, referendado nas
sucessivas reunies dos Ministros de Defesa e Segurana dos Estados-
-Membros da Unio Africana, previa a constituio de uma base logstica
177
DAMIDEZ, Nima e SRENSEN, Karl. To Have and Have Not: A Study on the North African
Regional Capability, p. 37. Estocolmo, Swedish Defence Research Agency, outubro de 2009.
141
continental e cinco bases regionais. A ttulo comparativo, cabe apontar
que as Naes Unidas mantm uma nica base logstica, em Brindisi, na
Itlia, para suprir suas operaes de paz no mundo inteiro.
Permanece por defnir quais equipamentos e suprimentos seriam
estocados centralmente ou regionalmente, ou alternativamente fornecidos
mediante contrato por empresas privadas ou cedidos por parceiros
internacionais, conforme acordos previamente estabelecidos. Mais
Iundamentalmente, tampouco ha defnio sobre como obter os recursos
necessrios para empreitada de tal vulto. Por outro lado, a questo da
localizao das bases se reveste de sensibilidade poltica. A Terceira
Reunio dos Ministros de Defesa e Segurana resolveu postergar
deciso quanto a sede da base continental, conIerindo antes prioridade
ao estabelecimento das bases regionais.
Os custos para a constituio de estoques logsticos, entretanto,
representam apenas parcela do problema do nus fnanceiro da Fora
Africana de Pronto Emprego. Conforme visto no Captulo 5, as
despesas com misses de paz ultrapassam largamente as possibilidades
oramentrias da Unio Africana e as operaes j realizadas pela
Unio ou organizaes regionais africanas no teriam sido viveis sem
as contribuies extraordinrias de alguns poucos pases africanos e
principalmente as doaes de parceiros internacionais.
Apesar dos esforos para capitalizar o Fundo de Paz, no h
perspectivas a curto prazo de que o mesmo baste para cobrir as
eventuais necessidades. O artigo 21 (5) do Protocolo Relativo
ao Estabelecimento do Conselho de Paz e Segurana prev a
possibilidade de que os custos com misses de paz sejam alocados
aos Estados-Membros da Unio Africana, com base na escala de
contribuies ao oramento regular, mas dada as difculdade de
razavel nmero de pases em pagar suas contribuies em dia, de
se prever grande relutncia em recorrer a esse dispositivo. Nessas
circunstncias, razovel supor que as operaes da Fora Africana
de Pronto Emprego dependero, por tempo indefnido, de apoio da
comunidade internacional, tema do Captulo 10.
O Arcabouo Poltico contemplava a possibilidade da criao de
brigada de emprego imediato, com capacidade de desdobramento em
30 dias, composta por unidades oriundas de todas as Regies, apoiadas
pelos meios logsticos necessrios, sob o controle direto da Unio
142
Africana
178
. A proposta, contudo, no avanou, diante dos custos que
envolveria a manuteno de tal contingente em constante estado de
alerta, bem como resistncias dos Estados-Membros a expanso dos
poderes da Comisso.
Em julho de 2007, realizou-se em Adis Abeba reunio de peritos,
com vistas a elaborar proposta para o desenvolvimento de capacidade
de desdobramento rpido (rapid deployment capability) para a Fora
Africana de Pronto Emprego. Essa capacidade necessria para o
cumprimento do cronograma previsto no Cenrio 6 e para permitir o
pronto incio de presena no terreno nos Cenrios 4 e 5, a estabilizao
de situaes de tenso e a prestao de assistncia humanitria em casos
de desastre ou catstrofe natural. Em tais circunstncias, vital a presena
de foras militares para assegurar pontos de entrada, separar beligerantes,
guardar instalaes chave, proteger a populao civil e assistir no retorno
ao Estado de Direito e na distribuio de auxlio humanitrio.
O seminrio terminou de forma inconclusiva. Houve acordo em que
a meta seria o desdobramento em 14 dias de fora de aproximadamente
1.000 homens, com ncleo em um batalho de infantaria leve, reforado
por componentes de unidades de reconhecimento, infantaria mecanizada,
apoio areo, engenharia, logstica, sade e polcia militar, bem como
pequena equipe de civis e policiais. Em segunda fase, dentro de outros 14
dias, o contingente seria elevado para 2.500 homens, com dois batalhes
de infantaria leve e um de infantaria mecanizada. Em terceira fase, com
a chegada de misso regular da Fora Africana de Pronto Emprego, a
capacidade de desdobramento rpido se incorporaria a ela ou seria retirada
e retornaria a posio de reserva.
A Comisso da Unio Africana advogou no seminrio a constituio
de fora em estado de prontido, sediada em base permanente, sob seu
controle direto. A maioria dos peritos, argumentando em sentido contrrio,
considerou que isso contrariaria o carter descentralizado com que a
Fora Africana de Pronto Emprego foi concebida, devendo a capacidade
de desdobramento rapido ser criada como parte ou adicionalmente as
foras regionais. Alternativamente, a Unio poderia estabelecer arranjos
com potenciais pases lderes (lead nations) com vistas a realizao de
operaes do Cenrio 6.
178
AFRICAN UNION, Policy Framework for the Establishment of the African Standby
Force p. 15.
143
Os Ministros de Defesa e Segurana da Unio Africana, em sua
Segunda Reunio, recomendaram que a capacidade de desdobramento
rpido fosse parte das foras regionais, com o restante das foras atuando
em seguimento aos contingentes pioneiros. V-se, assim, que o processo
de desenvolvimento de capacidade de desdobramento rpido para a Fora
Africana de Pronto Emprego encontra-se ainda em seus primrdios e,
dado que ocorrer no nvel das Comunidades Econmicas Regionais /
Mecanismos Regionais, tende a evoluir de forma desigual.
Finalmente, o desdobramento da Fora Africana de Pronto Emprego,
assim como seu subsequente abastecimento e, no caso de misses
prolongadas, a rotao de seus contingentes, exige capacidade de
deslocamento estratgico. Dadas as dimenses do continente africano e
sua precria infraestrutura rodoferroviria, isso implica a disponibilidade
de meios de transporte aereo e/ou maritimo ou fuvial. Na medida em que
o fator tempo no seja crtico, o transporte por via aqutica, onde vivel,
tende a ser mais econmico, particularmente no que tange a cargas de
grande volume e peso.
Estudos sobre como dotar a Fora Africana de Pronto Emprego de
capacidade de deslocamento estratgico encontram-se em curso. Ocorre,
porm, que a disponibilidade de aeronaves e embarcaes de transporte
por parte das Foras Armadas africanas de modo geral extremamente
limitada. Restaria o recurso a terceirizao, oneroso e potencialmente
sujeito a demoras, ou a assistncia de parceiros internacionais, criando
novo nexo de dependncia.
Em resumo, enquanto as foras regionais do Oeste, Sul e Leste, ainda
que com algum atraso com relao aos cronogramas propostos, tm feito
signifcativos progressos, as do Centro e Norte encontram-se ainda em
fase incipiente de desenvolvimento. Na atualidade, a Fora Africana de
Pronto Emprego deve ser capaz de incumbir-se de misses dos cenrios
1 a 4, ainda que enIrentando algumas difculdades, enquanto uma misso
do cenario 5 representaria substancial desafo. A capacidade de executar
misses do cenrio 6, sem a delegao de poderes a um pas lder, est
provavelmente alm do que pode ser alcanado no futuro previsvel
179
.
tambm razovel supor que a Fora continuar dependente do auxlio da
179
KINZEL, Wolf. The African Standby Force of the African Union: Ambitious Plans, Wide
Regional Disparities: An Intermediate Appraisal, p. 23. Berlim, German Institute for International
and Security Affairs, Research Paper 8, novembro de 2008.
144
comunidade internacional nas areas de fnanas, logistica e deslocamento
estratgico por perodo considervel.
A Fora Africana de Pronto Emprego, quando plenamente
operacional, dever contar em seu conjunto com tropas da ordem de
25 mil homens, alm de civis e policiais. Embora esse contingente seja
considervel, cabe recordar que algumas misses de paz na frica j se
aproximaram desse nmero, como a Misso Hbrida das Naes Unidas e
Unio Africana no Darfur, cujo pessoal autorizado de 19.555 militares
e 6.432 policiais
180
. Assim, uma nica operao de grande escala poderia
comprometer praticamente a totalidade da Fora, deixando-a sem reservas
para fazer face a outras crises que viessem a ocorrer simultaneamente.
Diante do que precede, conclui-se que, mesmo que o projeto da Fora
Africana de Pronto Emprego venha a se revelar bem-sucedido, as Naes
Unidas devem continuar tendo papel primordial na manuteno da paz
no continente africano. Cabe ressaltar que a Fora no foi concebida
com intuito de excluir a comunidade internacional de participar no
tratamento das questes de paz e segurana na frica, mas de suprir
quando necessrio sua ausncia. Sua criao no resultou do temor
da interferncia, mas sim da indiferena. Recorde-se tambm que a
estratgia de sada das operaes da Unio Africana a transferncia de
responsabilidades para a ONU, seja pela substituio de misso africana
por misso da organizao mundial, como no Burundi, seja por sua
transformao em misso hbrida, como no Darfur.
180
145
A Unio Africana vem conduzindo uma srie de iniciativas que,
embora no integrem formalmente a Arquitetura de Paz e Segurana
AIricana, esto vinculadas a preveno de confitos no continente
africano e por isso so abordadas no presente trabalho. Essas iniciativas
so o Programa de Fronteiras e os trabalhos de assistncia eleitoral e
reconstruo pos-confito.
9.1 O Programa de Fronteiras
As potncias colonizadoras, ao dividir o continente africano entre si,
alm de ignorar os interesses dos povos nativos, amide no dispunham
de conhecimentos geografcos detalhados sobre extensas regies. Os
negociadores europeus frequentemente traavam os limites de seus novos
territorios nos mapas sem levar em conta a hidrografa e topografa locais.
Quase a metade das novas Ironteiras impostas a AIrica eram linhas de
latitude e longitude, outras linhas retas ou arcos de crculo
181
.
Conforme relatado no Captulo 3, a Primeira Sesso da Assembleia
de Chefes de Estado e de Governo da Organizao da Unidade Africana,
no Cairo, em julho de 1964, prudentemente adotou a Resoluo AHG/
Res. 16 (I), pela qual os Estados-Membros acordavam no questionar
181
Captulo 9
Outras iniciativas
146
as Ironteiras coloniais. O principio do respeito as Ironteiras existentes
quando da independncia Ioi posteriormente reafrmado pelo artigo 4(b)
do Ato Constitutivo da Unio Africana.
Isso no signifca, todavia, que no haja vasto campo para problemas
fronteirios entre pases africanos. Menos de um quarto dos 45 mil
quilmetros de limites internacionais no continente foi demarcado at
o presente
182
. A Unio Africana estima que, desde 1964, ocorreram na
AIrica 42 situaes de tenso ou confito aberto estritamente em Iuno
de questes de fronteira. Alm da ausncia de demarcao, lacunas nos
arquivos herdados do colonizador europeu, em particular no que tange
a segmentos intracoloniais, e a obscuridade de certos textos so fonte
de difculdades
183
.
A existncia de recursos naturais em zonas de fronteiras mal
defnidas ja resultou em confitos. Em setembro de 2007, por exemplo,
registraram-se choques entre tropas da Repblica Democrtica do Congo
e de Uganda no Lago Alberto, sob cujas guas possivelmente localiza-se
jazida petrolfera. Recorde-se ademais que a questo da determinao
da posse da regio rica em petrleo de Abyei, no limite entre o Norte
e o Sul do Sudo, um dos principais fatores que tem gerado tenses
quanto ao cumprimento do Acordo Abrangente de Paz, que ps fm a
guerra civil naquele pas
184
.
Relatrio da Unio Africana assinalou tambm os problemas
causados pela existncia de 'zonas indefnidas, em que no e claro a
que pas cabe o exerccio da soberania nacional. Nessas zonas, disputas
locais entre comunidades podem escalar rapidamente e gerar tenses
interestatais
185
.
Quanto aos limites martimos, h 50 ao redor do continente africano,
dos quais 22 j foram objeto de acordo: 5 no Mar Mediterrneo, 12
no Oceano Atlntico e 5 no Oceano ndico. Embora no haja registro
de diferendos de monta entre pases africanos nesse domnio, a futura
expanso do aproveitamento de recursos martimos pode vir a gerar
182
CILLIERS, Climate Change p. 4.
183
AFRICAN UNION. Border Issues and the Role of the AUBP (2010), p. 2. Documento AUBP/
EXP-MIN/4(II), 22 de maro de 2010.
184
CILLIERS, Climate Change ... p. 13.
185
AFRICAN UNION. Enhancing Africas Resolve and Effectiveness in Ending Conflict
and Sustaining Peace: Report of the Chairperson of the Commission 15. Documento SP/
ASSEMBLY/PS/RPT(I), 30 de agosto de 2009.
147
OUTRAS INICIATIVAS
tenses. Em sentido contrrio, note-se que tm sido encontradas frmulas
de cooperao para promover a explorao de petrleo e gs natural
em reas adjacentes, como entre a Nigria e So Tom e Prncipe, por
exemplo
186
.
O Conselho de Ministros da Organizao da Unidade Africana,
por ocasio de sua 44 Sesso Ordinria, realizada em Adis Abeba, em
julho de 1986, adotou a Resoluo CM/Res. 1069 (XLIV) sobre a paz
e segurana na AIrica por intermedio da soluo negociada de confitos
fronteirios. Considerando que as questes de limites constituiam um
dos mais intrincados problemas herdados do passado colonial e que o
estabelecimento de atmosfera de paz, segurana e progresso econmico e
social s podia ser alcanado pela eliminao de tais tenses, o Conselho
reafrmava sua aderncia ao principio da resoluo pacifca de diIerendos
fronteirios e a validade da Resoluo AHG/Res. 16 (I) e encorajava
os Estados-Membros a conduzirem negociaes bilaterais com vistas a
demarcao e materializao de suas fronteiras comuns.
Durante o perodo de existncia da Organizao de Unidade
Africana, a Nigria props, em 1981 e novamente em 1991, a criao
de uma Comisso de Fronteiras, mas o assunto no chegou a concluso.
O Memorando de Entendimento sobre a Segurana, Estabilidade,
Desenvolvimento e Cooperao na frica, adotado pela Assembleia
de Chefes de Estado e de Governo da OUA realizada em Durban, em
julho de 2002, Deciso CM/Dec. 666 (LXXVI), dispunha a delineao
e demarcao das fronteiras interafricanas at 2012, com o auxlio da
Unidade Cartografca das Naes Unidas onde Iosse necessario. Os
documentos resultantes do exerccio deveriam ser depositados com a
ONU e a ento nascente Unio Africana e a implementao da Deciso
deveria ser objeto de reviso bianual at a data-limite
187
.
O Plano de Ao 2004-2007 da Comisso da Unio Africana, aceito
em princpio pela 3 Sesso Ordinria da Assembleia da UA, que teve
lugar em Adis Abeba, em julho de 2004, previa o estabelecimento de
Programa de Fronteiras, com a durao de dez anos, fndos os quais as
fronteiras africanas deveriam ter sido completamente demarcadas. O
Programa deveria ser gerenciado por um Escritrio Africano de Fronteiras
186
AFRICAN UNION, Border Issues ... p. 2.
187
AFRICAN UNION. Summary Note on the African Union Border Programme and its
Implementation Modalities, pp. 2-3. Documento BP/EXP/2 (II) Rev.1, 4 de junho de 2007.
148
(African Borders Bureau), a ser estabelecido, com trs funes: manter
arquivo de memrias sobre fronteiras, conduzir pesquisas sobre o tema
e servir como instncia de conciliao e arbitragem
188
.
A Assembleia de Chefes de Estado e de Governo da Unio Africana,
em janeiro de 2007, adotou Deciso encorajando a Comisso a continuar
seus esIoros com vistas a preveno estrutural de confitos, inclusive
mediante a pronta implementao do Programa de Fronteiras da Unio
189
.
Com vistas a identificar as medidas a serem tomadas para a
implementao do Programa de Fronteiras, a Unio Africana organizou
reunio de peritos em Bamako, no Mali, em maro de 2007. Ademais de
difculdades na delimitao de Ironteiras, resultantes da necessidade de
interpretar a documentao, por vezes incompleta, herdada das antigas
metrpoles coloniais, os peritos apontaram o problema dos custos
para a adequada demarcao de limites. Por outro lado, ressaltaram
a oportunidade que os projetos de desenvolvimento transfronteirios
oferecem para mitigar os aspectos negativos resultantes da natureza
artifcial das Ironteiras aIricanas e promover a cooperao regional no
contexto da preveno de confitos. Sugeriram o estabelecimento de
estrutura, no mbito da Diviso de Gesto de Confitos do Departamento
de Paz e Segurana, para administrar o Programa
190
.
A Primeira Conferncia dos Ministros Africanos Encarregados
de Questes de Fronteira ocorreu em Adis Abeba, em junho de 2007,
precedida de reunio de peritos governamentais. A Conferncia adotou
a Declarao sobre o Programa de Fronteiras da Unio Africana e suas
Modalidades de Implementao, em que assinalava a necessidade
de ao coordenada por parte da Unio, Comunidades Econmicas
Regionais e Estados-Membros com vistas a promover a delimitao e
demarcao de fronteiras, a cooperao transfronteiria e a capacitao
nesse domnio. Concretamente, a Comisso da UA foi solicitada a
efetuar sondagem sobre a situao de fronteiras no continente, por
188
AFRICAN UNION. Strategic Plan of the Commission of the African Union Volume 3: 2004-
2007 Plan of Action: Programmes to Speed Up the Integration of the Continent, p. 19, maio
de 2004.
189
AFRICAN UNION. Decision on the Activities of the Peace and Security Council of the
African Union and the State of Peace and Security in Africa 18. Documento Assembly/AU/
Dec.145(VIII), 30 de janeiro de 2007.
190
AFRICAN UNION. Report of the Meeting of Experts on the Border Programme of the African
Union, p. 3. Documento BP/EXP/3(II), 9 de maro de 2007.
149
OUTRAS INICIATIVAS
intermdio de questionrio enviado a todos os pases africanos;
identificar iniciativas ou regies- piloto para o desenvolvimento
de projetos de cooperao transfronteiria; estudar modalidades de
cooperao com outras regies do mundo; iniciar avaliao quanto a
necessidades de capacitao; comear a preparao de instrumento legal
pan-africano sobre cooperao transfronteiria e lanar processo de
construo de parcerias e mobilizao de recursos para a implementao
do Programa de Fronteiras
191
. Ainda em junho de 2007, o Conselho
Executivo da Unio Africana referendou a Declarao e solicitou ao
Presidente da Comisso e aos Estados-Membros que tomem as medidas
necessarias a sua implementao
192
.
Teve lugar em Maputo, em dezembro de 2008, sob o patrocnio
da Unio Africana e do Governo moambicano, o Segundo Simpsio
Internacional sobre a Gesto de Fronteiras Terrestres, Martimas, Fluviais
e Lacustres (a primeira edio do Simpsio realizou-se em Bangkok,
em novembro de 2006). Entre as concluses do evento, cabe destacar
o entendimento de que Ironteiras fuviais e lacustres geram desafos
especiais em termos de delimitao e demarcao e quanto a gesto
de guas e outros recursos. Tambm foi apontado que interpretaes
distintas de termos utilizados na defnio de Ironteiras podem levar a
desentendimentos desnecessrios, pelo que uma das metas do Programa
de Fronteiras da Unio Africana deveria ser o desenvolvimento de
lxico multilngue
193
. J a Primeira Conferncia Pan-Africana sobre
Limites Martimos e a Plataforma Continental foi realizada em Acra,
em novembro de 2009.
A Segunda Conferncia dos Ministros Africanos Encarregados de
Questes de Fronteira foi realizada em Adis Abeba, em maro de 2010,
na sequncia de reunio de peritos governamentais. Foi ento emitida
Declarao sobre as Modalidades para o Seguimento e Acelerao
do Programa de Fronteiras da Unio Africana. A nova Declarao
delineia conjunto de medidas a serem tomadas para promover, no
191
AFRICAN UNION. Declaration on the African Union Border Programme and its
Implementation Modalities, pp. 3-5. Documento BP/MIN/Decl.(II), 7 de junho de 2007.
192
AFRICAN UNION. Decision on the Conference of African Ministers in charge of Border Issues
Held in Addis Ababa, on 7 June 2007. Documento EX.CL/Dec.370(XI), 29 de junho de 2007.
193
AFRICAN UNION. 2nd International Symposium on Land, Maritime, River and Lake
Boundaries Management: Conclusions, p. 3. Documento AUBP/EXP/3(VI), 19 de dezembro
de 2008.
150
trinio 2010-2012, o avano dos vrios componentes do Programa,
em particular a delimitao/demarcao, cooperao transfronteiria e
capacitao. Foi endossada pelo Conselho Executivo em julho de 2010
194
.
O Programa de Fronteiras est atualmente dando seus primeiros
passos, tendo como principal parceiro internacional a Alemanha. Foi
constituda unidade para supervision-lo no mbito da Diviso de
Gesto de Confitos, estabelecida base de dados sobre as Ironteiras
africanas, o Sistema de Informao sobre Fronteiras (Boundary
Information System BIS), e est sendo realizado inventrio de
instituies e iniciativas africanas relacionadas ao assunto. Foram
iniciados projetos de apoio a demarcao de limites e cooperao
transfronteria entre Burkina Faso e Mali e entre Malaui, Moambique,
Tanznia e Zmbia.

9.2 Assistncia eleitoral
A partir da dcada de 1990, a convocao de eleies, antes fenmeno
espordico, passou a ser usual em grande parte da frica. Muitos analistas
contestam a sinceridade dessa aparente guinada democrtica, atribuindo-a
as presses de paises ocidentais e instituies internacionais, de quem
os pases africanos seriam poltica e economicamente dependentes
195
.
De toda forma, o fato da maioria dos lderes africanos submeterem-se
regularmente ao ritual de eleies mostra que a expresso da vontade
popular tornou-se atualmente o padro de legitimidade dos governantes.
Pleitos que eIetivamente refitam a opinio da cidadania podem constituir
contribuio efetiva ao desenvolvimento, na medida em que o eleitorado
premia ou pune a boa ou m gesto
196
.
Processos eleitorais falhos, contudo, tm grande potencial de gerar
confitos. ConIorme relatado no Capitulo 1, as eleies presidenciais
no Qunia, em dezembro de 2007, e na Cte dIvoire, em novembro de
194
AFRICAN UNION. Decision on the Report of the Commission on the Second Conference of
African Ministers in Charge of Border Issues. Documento EX.CL/Dec.563(XVII), 25 de julho
de 2010.
195
MESFIN, Berouk. Democracy, Elections & Political Parties: A Conceptual Overview with
Special Emphasis on Africa, p. 2. Pretria, Institute for Security Studies, ISS Paper 166, julho
de 2008.
196
KAMBUDZI, Admore. Turning Elections into a Development Asset in Africa, pp. 2-3. Pretria,
Institute for Security Studies, ISS Paper 163, junho de 2008.
151
OUTRAS INICIATIVAS
2010, Ioram o estopim de graves episodios de violncia. Signifcativos
distrbios tambm acompanharam vrios outros pleitos africanos
recentes.
Segundo uma linha de anlise, o desvirtuamento de processos
eleitorais se deve ao fato de que, em muitos pases africanos, estar de
posse de um cargo governamental signifca ter acesso privilegiado ao
prestigio e a riqueza, para o titular e seus associados. O aIastamento do
cargo, por outro lado, pode resultar em perda de infuncia e privaes
materiais, bem como na possibilidade de perseguio poltica. Tambm a
existncia de sistemas eleitorais do tipo o ganhador leva tudo (winner
takes all) estimulam a radicalizao da disputa pelo poder
197
.
Nessas circunstncias, a existncia de rgos eleitorais
reconhecidamente competentes e isentos e a presena de observadores
internacionais e domesticos contribui signifcativamente para legitimar
os resultados das urnas e prevenir confitos. A primeira misso de
observao eleitoral por organizao pan-africana ocorreu em fevereiro
de 1990, quando, por solicitao do Presidente Interino de Comores, Said
Mohamed Johar, a Organizao da Unidade AIricana enviou aquele pais
equipe de trs membros para atestar que as eleies que tiveram ento
lugar haviam sido livres e justas. Seguiram-se outras misses de carter
ad hoc, no se chegando, no perodo da OUA, a criar mecanismo para
sua institucionalizao
198
.
Em julho de 2002, como j relatado, realizou-se em Durban a
ltima sesso da Assembleia de Chefes de Estado e de Governo da
Organizao da Unidade Africana e a primeira da Unio Africana. Um
dos derradeiros atos ofciais da OUA Ioi adotar a Declarao sobre os
Princpios Regendo Eleies Democrticas na frica (Declaration on
the Principles Governing Democratic Elections in Africa). A Declarao
afrmava os principios de que eleies democraticas so a base da
autoridade de qualquer Governo representativo; ingrediente essencial da
boa governana, do Estado de Direito e da manuteno e promoo da
paz, segurana, estabilidade e desenvolvimento; e importante dimenso
na preveno, gesto e resoluo de confitos. ReIorava o papel do
Secretariado Geral (na prtica, sua sucessora, a Comisso da UA) na
197
KAMBUDZI, op. cit., pp. 3,6.
198
KANE, Ibrahima. The Implementation of the African Charter on Democracy, Elections and
Governance, pp. 45, 60. African Security Review, Pretria, vol. 17, no. 4, dezembro de 2008.
152
observao e monitoramento de eleies, determinando a execuo de
estudo de viabilidade relativo a criao de Unidade de Democratizao
e Monitoramento Eleitoral e Fundo de Democratizao e Assistncia
Eleitoral.
O Conselho Executivo da Unio Africana adotou Deciso, em
junho de 2006, estabelecendo, no mbito do Departamento de Assuntos
Polticos da Comisso, a Unidade de Democracia e Assistncia
Eleitoral
199
. Cabe a Unidade coordenar misses de observao eleitoral
e avaliao pr-eleitoral da UA, colaborar com a capacitao de
observadores, prestar assistncia tcnica a rgos nacionais de gesto
de eleies e desenvolver padres e orientaes sobre melhores prticas
para a conduo de processos eleitorais. Para apoiar essas atividades,
foi pela mesma Deciso criado o Fundo de Democracia e Assistncia
Eleitoral (Democracy and Electoral Assistance Fund DEAF),
cujos recursos devem supridos pelo oramento regular assim como
contribuies voluntrias de Estados-Membros, inclusive do setor
privado, sociedade civil e indivduos.
Para exercer tamanhas funes, entretanto, a Unidade conta apenas
com trs funcionrios (um P-3 e dois P-2) e um consultor fornecido
pela International Foundation for Electoral Systems, fnanciado pela
USAID. Estima-se que os custos de uma misso de observao eleitoral
tpica no continente africano sejam da ordem de US$ 200 mil
200
. Contra
isso, o oramento total do Departamento de Assuntos Polticos para
2009, inclusive doaes externas, montava a US$ 4,665 milhes, o que
j representava considervel expanso com relao a anos anteriores
(US$ 3,617 milhes em 2008, US$ 3,318 milhes em 2007)
201
.
Conforme mencionado no Captulo 4, a Assembleia de Chefes
de Estado e de Governo da Unio Africana adotou, em janeiro de
2007, a Carta Africana sobre Democracia, Eleies e Governana
(African Charter on Democracy, Elections and Governance), que
ainda no entrou em vigor, a qual dispe que os Estados Partes se
comprometem a realizar regularmente eleies transparentes, livres
199
AFRICAN UNION. Decision on the Establishment and Organization of a Democracy Electoral
Assistance Unit and Fund. Documento EX.CL/Dec.300(IX), 29 de junho de 2006.
200
CILLIERS, Jakkie. Peace and Security through Good Governance: A Guide to the NEPAD
African Peer Review Mechanism , p. 10. Pretria, Institute for Security Studies, ISS Paper 70,
abril de 2003.
201
AFRICAN UNION. Department of Political Affairs Presentation, 24 de julho de 2009.
153
OUTRAS INICIATIVAS
e justas, nos termos da Declarao. Para tanto, devem estabelecer
e fortalecer rgos eleitorais nacionais independentes e imparciais
e assegurar a existncia de mecanismos para resolver prontamente
disputas eleitorais, o acesso equitativo dos partidos polticos aos meios
de comunicao sob controle estatal, durante o perodo eleitoral, e
que haja cdigo de conduta juridicamente vinculante aplicvel a todos
os envolvidos em eleies.
Na sequncia dos acontecimentos acima referidos no Qunia, a
Assembleia de Chefes de Estado e de Governo da Unio Africana, em
fevereiro de 2008, adotou Deciso em que ressaltava a necessidade
de iniciar refexo coletiva sobre os desafos ligados as tenses e
disputas que frequentemente caracterizam os processos eleitorais na
frica, inclusive o fortalecimento da capacidade africana nos nveis
nacional, regional e continental de observar e monitorar eleies
202
.
Em linha com a Deciso, a violncia associada aos processos eleitorais
Ioi objeto do primeiro exercicio de refexo tematica do Painel de
Sbios, ainda em 2008, como relatado no Captulo 6.
Algumas Comunidades Econmicas Regionais tm tambm
atuado no domnio eleitoral. Os Estados-Membros da ECOWAS, por
exemplo, assinaram em Dacar, em dezembro de 2001, o Protocolo
sobre Democracia e Boa Governana, que, entre outras disposies,
criou Unidade de Assistncia Eleitoral no mbito da Comisso da
Comunidade e instituiu normas sobre a realizao de misses de
observao
203
. J a SADC, em cimeira realizada em Maurcio, em
agosto de 2004, adotou conjunto de princpios e diretrizes para
ampliar a transparncia e credibilidade das eleies em seus Estados-
-Membros, que inclui orientaes sobre a organizao e conduta de
misses de observao pelo rgo de Cooperao em Poltica, Defesa
e Segurana da Comunidade
204
.
202
AFRICAN UNION. Decision on the Situation in Kenya Following the Presidential Election
of 27 December 2007. Documento Assembly/AU/Dec.187(X), 2 de fevereiro de 2008.
203
FALL, Ismaila Madior. Elections and Conflict Resolution: The West African Experience,
pp. 38, 41. African Security Review, Pretria, vol. 17, no. 4, dezembro de 2008.
204
TSUNGA, Arnold. SADC Principles and Guidelines Governing Democratic Elections
Analysis: A Birds Eye View. Disponvel em www.mpobservatory.org/pdf/tsunga.pdf. Acessado
em 15 de setembro de 2010.
154
9.3 Reconstruo ps-conito
Relatrio das Naes Unidas aponta que cerca da metade dos
pases que emergem de guerras civis retornam a uma situao de
confito dentro de cinco anos
205
. Assim sendo, evidente a importncia
dos esIoros para promover o regresso a normalidade das sociedades
devastadas pela violncia. No entanto, a reconstruo pos-confito,
envolvendo a desmobilizao, desarmamento e reintegrao a vida civil
de combatentes; a restaurao do funcionamento das instituies e do
Estado de Direito; e a retomada do desenvolvimento econmico, encerra
normalmente graves desafos.
O desempenho econmico, em particular, fator crucial para a
consolidao da paz, com maiores nveis de renda e maiores ndices de
crescimento reduzindo signifcativamente o risco de nova ecloso de
violncia
206
. A reativao da vida econmica, contudo, precisa tipicamente
ser efetuada em cenrio marcado pela carncia de recursos oramentrios,
infraestruturas deterioradas ou destrudas e aguda escassez de pessoal
capacitado, dado que a guerra muitas vezes leva as elites profssionais e
empresariais de um pas a se refugiarem no exterior
207
.
O Conselho Executivo da Unio AIricana, em fns de junho e comeo
de julho de 2005, adotou Deciso que, entre outros aspectos, instava a
Comisso a elaborar uma Politica de Reconstruo Pos-Confito para
a UA, baseada nas disposies relevantes do Protocolo sobre Paz e
Segurana e a experincia at ento obtida no continente
208
. Projeto de
Poltica foi debatido em uma srie de reunies da Comisso com os
Estados-Membros, Comunidades Econmicas Regionais e organizaes
da sociedade civil, entre setembro de 2005 e junho de 2006, sendo afnal
apresentado ao Conselho e por ele aprovado no fnal do ultimo ms
209
.
205
UNITED NATIONS, In Larger Freedom 114.
206
COLLIER, Paul; HOEFFLER, Anke e SDERBORN, Mns. Post-Conflict Risks. Centre
for the Study of African Economics, Department of Economics, University of Oxford, 17 de
agosto de 2006.
207
MCCANDLESS, Erin. Lessons from Liberia: Integrated Approaches to Peacebuilding in
Transitional Settings p.1. Pretria, Institute for Security Studies, ISS Paper 161, abril de 2008.
208
AFRICAN UNION. Decision on the Report of the Chairperson of the Commission on Conflict
Situations in Africa 6. Documento EX.CL/Dec.225(VII), 2 de julho de 2005.
209
AFRICAN UNION. Decision on the AU Policy Framework on Post-Conflict Reconstruction
and Development. Documento EX.CL/Dec.302(IX), 29 de junho de 2006.
155
OUTRAS INICIATIVAS
A Poltica de Reconstruo Ps-Conflito da Unio Africana
foi concebida como um guia para o desenvolvimento de polticas e
estratgias abrangentes visando a consolidao da paz, a promoo do
desenvolvimento sustentvel e a abertura de caminhos para o crescimento
e a regenerao em paises e regies emergindo de confitos. Seu objetivo
e aperIeioar a tempestividade, efcacia e coordenao das atividades de
reconstruo
210
.
A Poltica baseada em cinco princpios centrais: a liderana
africana; a apropriao nacional e local (national and local ownership);
inclusividade, equidade e no discriminao; cooperao e coerncia;
e capacitao e sustentabilidade. Conta, ademais, com seis elementos
indicativos, que ilustram os objetivos polticos a serem almejados e as
aes de base a serem realizadas:
x Segurana O objetivo deste elemento da Poltica criar
ambiente seguro para o pais que sai de confito e sua populao,
mediante o restabelecimento da mquina do Estado, em particular
no que tange a ordem juridica. Todas as atividades no dominio
da segurana baseiam-se no conceito de segurana humana,
conIorme estipulado e defnido na Politica Comum AIricana de
Defesa e Segurana.
x Assistncia humanitria / emergencial Refere-se a conjunto de
medidas integradas e coordenadas visando a salvar e sustentar
vidas, preservar a dignidade humana bsica, assegurar a proteo
de civis, apoiar o retorno e reintegrao de populaes deslocadas
e ajudar a ressuscitar a atividade socioeconmica.
x Reconstruo e desenvolvimento socioeconmico Constitui
processo multidimensional que contribui para a melhora de
condies de vida, maior capacidade de satisfazer as necessidades
bsicas, como sade, educao e alimentao, e a reduo da
pobreza e desigualdade.
x Governana poltica e transio Envolve a transferncia de
poder do nvel nacional para o local e a promoo da governana
democrtica e seus valores fundamentais, como constante no
prembulo do Ato Constitutivo da Unio Africana.
210
AFRICAN UNION. African Union Post-Conflict Reconstruction and Development (PCRD)
Policy 3, 4. Adis Abeba, junho de 2007.
156
x Direitos Humanos, justia e reconciliao Engloba a proteo
dos direitos da pessoa e dos povos, o respeito por sua dignidade,
a aplicao equitativa da lei e o acesso a justia a todos e a
reconciliao, entendida como a superao das divises na
sociedade provocadas pelo confito.
x Mulher e gnero Diz respeito aos papis e relaes de gnero,
Irequentemente perturbados pelo confito, contribuindo para a
dissoluo da famlia e a ruptura do tecido social da comunidade,
com ateno especial para a situao das mulheres, que sofrem
desproporcionalmente dos eIeitos de confitos, muitas tornando-se
vtimas de violncia sexual
211
.
Um ponto destacado pela Poltica que o planejamento para a
mobilizao de recursos para a reconstruo pos-confito deve comear
antes mesmo do encerramento de hostilidades ou da assinatura de acordos
de paz. Alm de permitir o incio de atividades de estabilizao to
logo surja a oportunidade, isso tambm serve para incentivar as partes
a chegarem a entendimento
212
. A demora em comear intervenes para
o desenvolvimento socioeconmico, aps o desdobramento de misses
de paz, reduz a capacidade de absorver ex-combatentes na economia
formal e desmantelar a economia de guerra
213
.
Ao aprovar a Politica de Reconstruo Pos-Confito, o Conselho
Executivo solicitou a Comisso, em colaborao com as Comunidades
Econmicas Regionais, rgos relevantes das Naes Unidas e
organizaes no governamentais africanas, tomar os passos necessrios
para sua implementao, incluindo o desenvolvimento de diretrizes
operacionais para a adaptao da Poltica aos nveis regional e nacional,
o desenvolvimento de base de dados de peritos africanos em reconstruo
ps-conflito, a mobilizao de recursos e o aperfeioamento das
capacidades africanas, incluindo o uso de Voluntrios da Unio Africana
e o fortalecimento de instituies da sociedade civil. Determinou, ainda,
o estabelecimento de Comit Permanente Multidimensional da UA, para
prover o apoio poltico necessrio e captar os recursos disponveis para a
211
AFRICAN UNION. African Union Post-Conflict ... , 6 a 23.
212
Idem, 25.
213
MADLALA-ROUTLEDGE, Nozizwe e LIEBENBERG, Sybert. Developmental
Peacekeeping: What Are the Advantages for Africa, p. 127. African Security Review, Pretria,vol.
13, no. 2, maro de 2004.
157
OUTRAS INICIATIVAS
execuo da Poltica, atribuindo-lhe a responsabilidade da coordenao
de atividades com a Comisso de Construo da Paz das Naes Unidas.
O referido Comit no foi at hoje formado, mas, em novembro de
2009, delegao da Comisso de Construo da Paz eIetuou visita a sede
da Unio Africana, em Adis Abeba, mantendo contacto com o Conselho
de Paz e Segurana. Em julho do ano seguinte, realizou-se em Nova York
reunio de consultas entre a CCP e o Conselho, com vistas a estabelecer
as bases para o desenvolvimento de canais de comunicao entre os
dois rgos. Na ocasio, houve troca de impresses sobre maneiras de
otimizar as respectivas vantagens comparativas em prol dos esforos
de consolidao da paz na frica e foram explorados mecanismos para
promover conjuntamente o apoio politico e fnanceiro a paises emergindo
de confitos no continente
214
.
No mbito da Comisso, cabe a Diviso de Gesto de Confitos do
Departamento de Paz e Segurana a responsabilidade pelas atividades
relativas a Politica de Reconstruo Pos-Confito. Esto em curso esIoros
para avaliar os projetos de reconstruo pos-confito em andamento
no continente, sensibilizar o publico aIricano quanto a importncia do
tema e operacionalizar a estrutura prevista na Poltica. Tambm est
sendo preparado projeto de Arcabouo Poltico da Unio Africana
sobre ReIorma do Setor de Segurana, a ser submetido a aprovao da
Assembleia de Chefes de Estado e de Governo.
Com este Captulo, encerra-se o inventrio das iniciativas da Unio
Africana no mbito da Arquitetura de Paz e Segurana Africana ou que,
por sua natureza, podem ser vinculadas a APSA. Por Iugirem ao contexto
do presente trabalho, no Ioram abordados outros temas relativos a atuao
da Unio em paz e segurana, como no proliferao e desarmamento,
combate ao terrorismo e ao crime organizado transnacional. Conforme
visto, as reIeridas iniciativas englobam desde a preveno de confitos
a sua resoluo e a posterior consolidao da paz, envolvendo vasto
leque de atividades de carter poltico, militar e socioeconmico.
Tambm conforme visto, a UA no prescinde do apoio da comunidade
internacional para levar adiante seus esforos nesse domnio, tema da
parte fnal do trabalho.
214
UNITED NATIONS. Comunicado do UN News Center, 8 de julho de 2010.
159
Como visto em Captulos anteriores, a Unio Africana tem contado,
em suas atividades no dominio da preveno e resoluo de confitos e
consolidao da paz, com extensa cooperao de parceiros internacionais.
Em que pesem seus esforos para mobilizar recursos africanos, a UA
dever ainda continuar dependente de tal cooperao por considervel
perodo. O presente Captulo almeja traar um retrato mais sistemtico
da atuao desses parceiros internacionais.
10.1 Naes Unidas
Em relatorio de 1998 a Assembleia Geral e ao Conselho de Segurana
das Naes Unidas, o Secretrio-Geral j apontava que, dentro do contexto
da responsabilidade primria da organizao mundial pela manuteno da
paz e segurana internacionais, apoiar iniciativas africanas nesse domnio
era tanto necessrio quanto desejvel. Necessrio porque a ONU carece de
capacidade, recursos e conhecimento das realidades locais para resolver
todos os problemas que podem surgir na frica. Desejvel porque, sempre
que possvel, a comunidade internacional deveria procurar complementar
e no suplantar os esforos africanos para resolver problemas africanos
215
.
215
UNITED NATIONS. The Causes of Conflict 41.
Captulo 10
Parceiros internacionais da Unio Africana em
paz e segurana
160
A Assembleia Geral das Naes Unidas, pela Resoluo 57/48, de
20 de janeiro de 2003, instou a organizao mundial a contribuir, onde
apropriado, para o aperfeioamento da capacidade da Unio Africana
de desdobrar misses de apoio a paz e solicitou ao Secretario-Geral a
preparao de relatrio sobre o assunto. O relatrio solicitado, publicado
em novembro de 2004, apontou a necessidade urgente de que a ONU e seus
principais parceiros estratgicos coordenassem seus esforos, no mbito
de um plano de ao conjunto que refita as vantagens comparativas das
respectivas contribuies a paz e segurana, as necessidades e desejos da
UA, das Comunidades Econmicas Regionais e dos Estados-Membros,
bem como das populaes dos pases em que se realizem operaes de
manuteno da paz
216
.
De forma a ter real impacto, o plano acima aludido deveria abordar
os principais Iatores sistmicos identifcados pelos organismos e paises
aIricanos como maiores obstaculos a sua participao mais efcaz em
operaes de manuteno da paz, quais sejam: a ausncia de uma doutrina
comum e padres de treinamento; a falta de equipamento e apoio logstico
adequado, inclusive mobilidade estratgica martima e area; recursos
fnanceiros insufcientes; e a carncia de capacidade institucional no que
tange ao planejamento e gesto de operaes de manuteno da paz pela
Unio Africana e organizaes regionais africanas
217
. O relatrio propunha
que as Naes Unidas colaborassem na capacitao de funcionrios
internacionais, militares e policiais africanos, inclusive mediante a cesso
temporria de pessoal. Assinalava, tambm, que a ONU poderia prover
apoio logstico integral a misses de paz da UA, desde que provida de
mandato pelo Conselho de Segurana e dotada dos recursos necessrios
pela Assembleia Geral
218
.
O relatorio a Assembleia Geral das Naes Unidas do Painel de
Alto Nivel sobre Ameaas, Desafos e Mudana, tornado publico quase
simultaneamente ao documento anteriormente citado, retomou o mesmo
tema. Entre as sugestes do Painel, constavam as de que os Estados-
-Membros deveriam autorizar as Naes Unidas a proporcionar apoio
com equipamentos de sua propriedade a operaes regionais, conforme
216
UNITED NATIONS. Enhancement of African Peacekeeping Capacity: Report of the Secretary-
General 17. Documento A/59/591, 30 de novembro de 2004.
217
Idem, 18.
218
Idem, 24.
161
PARCEIROS INTERNACIONAIS DA UNIO AFRICANA EM PAZ E SEGURANA
fosse necessrio, e de que as regras relativas ao oramento de manuteno
da paz deveriam ser emendadas de Iorma a dar a ONU a opo, em casos
particulares, de fnanciar operaes regionais autorizadas pelo Conselho
de Segurana a partir de contribuies regulares
219
.
O relatorio 'Em Maior Liberdade, submetido a Assembleia Geral
pelo Secretrio-Geral em 2005, uma vez mais levantou a questo,
embora em tom mais restritivo. Propunha que as regras do oramento
de manuteno da paz Iossem alteradas para dar a ONU a opo, 'em
circunstncias muito excepcionais, de utilizar recursos provenientes de
contribuies regulares para fnanciar operaes regionais autorizadas
pelo Conselho de Segurana ou a participao de organizaes regionais
em operaes de paz multipilar sob a liderana global das Naes
Unidas
220
. O relatorio afrmava tambem ser chegada a hora para dar um
decisivo passo adiante: a criao de sistema integrado de manuteno
da paz, permitindo a organizao mundial estabelecer parcerias dotadas
dos elementos de previsibilidade e confabilidade com organizaes
regionais relevantes
221
.
Em 16 de novembro de 2006, o Secretrio-Geral das Naes
Unidas e o Presidente da Comisso da Unio Africana assinaram em
Adis Abeba declarao conjunta, que instituiu Programa Decenal de
Capacitao, com enIoque prioritario inicial na preveno de confitos,
mediao e bons ofcios, e manuteno e consolidao da paz
222
. Foi ento
estabelecido conjunto temtico (cluster) de projetos de cooperao no
domnio de paz e segurana com a UA, coordenado pelo Departamento
de Assuntos Polticos das Naes Unidas, por intermdio do Escritrio
de Ligao das Naes Unidas com a Unio Africana na capital etope.
Esse conjunto abarca trs subconjuntos (sub-clusters): Arquitetura de
Paz e Segurana, sob responsabilidade do Departamento de Operaes
de Paz; Reconstruo e Desenvolvimento Pos-Confito, sob o Alto
Comissariado das Naes Unidas para Refugiados; e Direitos Humanos,
219
UNITED NATIONS. A More Secure World: Our Shared Responsibility: Report of the High-
Level Panel on Threats, Challenges and Change 272. Documento A/59/565, 29 de novembro
de 2004.
220
UNITED NATIONS. In Larger Freedom 215.
221
Idem, 112.
222
UNITED NATIONS. Enhancing UN-AU Cooperation: Framework for the Ten-Year Capacity
Building Programme for the African Union. Anexo ao documento A/61/630, 12 de dezembro
de 2006.
162
Justia e Reconciliao, sob o Escritrio do Alto Comissrio para os
Direitos Humanos.
No mbito do Programa Decenal, o Departamento de Assuntos
Polticos das Naes Unidas e o Departamento de Paz e Segurana da
Unio Africana lanaram, a partir de julho de 2008, reunies consultivas
anuais sobre preveno, gesto e resoluo de confitos, em nivel de
funcionrios (desk-to-desk consultations). O seguimento a essas consultas
feito por meio de teleconferncias semanais.
Em primeiro de julho de 2010, foi criado o Escritrio das Naes
Unidas junto a Unio AIricana (United Nations Ofhce to the African
Union UNOAU), chefado por Secretario-Geral Assistente, elevando
o nvel da representao em relao ao anterior Escritrio de Ligao e
agregando as funes de vrias equipes da ONU que vinham prestando
apoio a UA em capacitao e gesto operacional no campo da paz e
segurana
223
.
10.2 O Relatrio Prodi
A Assembleia de Chefes de Estado e de Governo da Unio Africana,
em janeiro de 2007, conclamou as Naes Unidas a examinarem,
no contexto do Captulo VIII da Carta da organizao mundial, a
possibilidade de fnanciar, a partir de contribuies regulares, operaes
de manuteno da paz realizadas pela UA ou sob sua autoridade, com o
consentimento do Conselho de Segurana
224
.
Em maro do mesmo ano, o Conselho de Segurana realizou
debate sobre o tema das relaes entre as Naes Unidas e organizaes
regionais, em particular a Unio Africana, na manuteno da paz e
segurana internacionais. Na Declarao Presidencial emanada do
debate, o Conselho advogava maior colaborao com o Conselho de Paz
e Segurana da UA, com vistas a incrementar a capacidade do ltimo de
fornecer respostas rpidas e apropriadas a situaes de crise emergentes e
a desenvolver estrategias efcazes de preveno de confitos e manuteno
e consolidao da paz. A Declarao reconhecia que, em alguns casos, a
223
Telegrama 3093, Ostensivo, de 20 de agosto de 2010, da Misso junto as Naes Unidas.
224
AFRICAN UNION, Decision on the Activities of the Peace and Security Council 20.
163
organizao pan-africana poderia ser autorizada pelo CSNU a lidar com
desafos a segurana coletiva no continente aIricano
225
.
A mesma Declarao, enfatizando a primazia do Conselho de
Segurana na manuteno da paz e segurana internacionais, ressaltava
a importncia de apoiar e aperfeioar de forma sustentada a base de
recursos e a capacidade da Unio Africana. Solicitava ao Secretrio-Geral
elaborao de relatorio a esse respeito, com propostas especifcas sobre
como a ONU poderia contribuir para o estabelecimento de arranjos para
melhorar a cooperao e coordenao com organizaes regionais nos
termos do Captulo VIII da Carta das Naes Unidas
226
.
Respondendo a iniciativa de seu congnere, o Conselho de Paz e
Segurana da Unio Africana preparou contribuio ao relatrio a ser
produzido pelo Secretrio-Geral, em que apontava a necessidade de
apoio efcaz aos esIoros para a operacionalizao da Arquitetura de Paz
e Segurana Africana e o fortalecimento das capacidades institucional,
logstica e operacional de seus vrios componentes; assegurar intercmbio
contnuo e regular de informaes e pontos de vista sobre questes que
fossem objeto de preocupao comum; coordenar esforos de mediao
em disputas e confitos aIricanos; encorajar estreitas consultas entre
o Conselho de Segurana das Naes Unidas e o Conselho de Paz e
Segurana da UA durante a preparao de decises sobre assuntos afetando
a paz e segurana da frica; desenvolver e coordenar a implementao
de uma estrategia abrangente para a preveno estrutural de confitos,
assim como a consolidao da paz e reconstruo pos-confito na AIrica;
intercambiar e compartilhar experincias, melhores prticas e lies
aprendidas; e ampliar a base de recursos da Unio e das Comunidades
Econmicas Regionais e Mecanismos Regionais de Preveno, Gesto e
Resoluo de Confitos, de Iorma a habilita-los a cumprir seus mandatos
quanto a manuteno da paz e segurana
227
.
225
S/PRST/2007/7, 28 de maro de 2007.
226
Idem.
227
AFRICAN UNION. Contribution of the African Union to the Report to Be Submitted by the
United Nations Secretary-General in Pursuance of United Nations Security Council (UNSC)
Presidential Statement of 28 March 2007 on the Relationship between the United Nations and
Regional Organizations, in Particular the African Union, in the Maintenance of International
Peace and Security 2. Documento PSC/PR/2(XCVIII), 8 de novembro de 2007.
164
O aludido documento argumentava que, ao assumir a liderana
de operaes de manuteno da paz, a Unio Africana agia em prol
do conjunto da comunidade internacional, em particular do Conselho
de Segurana, o que justifcaria a urgente instituio de mecanismo
para proporcionar a essas operaes recursos fnanceiros previsiveis,
sustentaveis e fexiveis. Propunha que as Naes Unidas, mediante
solicitao da Assembleia de Chefes de Estado e de Governo da UA,
apoiassem com meios oriundos de contribuies regulares as misses de
paz desdobradas pela Unio ou sob sua autoridade, com o consentimento
do CSNU. Sugeria tambm a constituio pelo Secretrio-Geral, em
consulta com o Presidente da Comisso, de um Painel de Alto Nvel para
examinar a questo e formular recomendaes a seu respeito
228
.
O Secretrio-Geral acolheu a sugesto da criao de Painel de Alto
Nvel, apresentando-a ao Conselho de Segurana das Naes Unidas
229
,
o qual, por sua vez, a autorizou pela Resoluo 1809 (2008)
230
. O Painel
veio a ser presidido por Romano Prodi, ex-Primeiro-Ministro da Itlia
e ex-Presidente da Comisso Europeia, sendo os demais membros
provenientes dos Estados Unidos, Ir, Japo, Maurcio e Qunia. Cabe
destacar a presena norte-americana e japonesa, refetindo a preocupao
dos dois maiores contribuintes ao oramento de operaes de paz da
ONU com a possibilidade do aumento de seus encargos fnanceiros
231
.
O Painel de Alto Nvel manteve encontro com o Conselho de Paz
e Segurana em Adis Abeba, em outubro de 2008, em que o Conselho
sublinhou novamente a necessidade e urgncia de financiamento
previsivel, fexivel e sustentavel para as operaes de paz conduzidas
pela Unio Africana, bem como a mobilizao dos recursos logsticos
necessrios, e manifestou a esperana de que o Painel pudesse apresentar
recomendaes especifcas e inovadoras a esse respeito
232
.
O relatrio do Painel de Alto Nvel, que se tornou conhecido como
o Relatrio Prodi, foi publicado em janeiro de 2009. Apontava que
228
Idem, 5.
229
UNITED NATIONS. Report of the Secretary-General on the Relationship between the United
Nations and Regional Organizations, in Particular the African Union, in the Maintenance of
International Peace and Security 76. Documento S/2008/186, 7 de abril de 2008.
230
16 de abril de 2008.
231
Telegrama 2369, Ostensivo, de 15 de setembro de 2008, da Misso junto as Naes Unidas.
232
AFRICAN UNION. Press Statement. Documento PSC/PR/2(CLII), 7 de outubro de 2008.
165
signifcativas sinergias poderiam ser alcanadas explorando as diIerentes
capacidades e vantagens comparativas das Naes Unidas e da Unio
Africana, mas que isso requeria que o relacionamento estratgico fosse
claramente defnido, dentro do contexto da responsabilidade primaria
do Conselho de Segurana pela manuteno da paz e segurana
internacionais, bem como que fossem fornecidos os recursos necessrios
para implementar a gama de atividades de preveno e resoluo de
confitos contempladas no mbito da Arquitetura de Paz e Segurana
Africana. Assinalava que o pleno desdobramento de misses da UA havia
sido frequentemente prejudicado por falta de equipamento, capacidade
de transporte inadequada e outras debilidades
233
.
O Relatrio Prodi recordava que operaes de paz iniciadas pela
Unio Africana e organizaes subregionais africanas haviam se
revelado teis precursoras de esforos maiores, liderados pelas Naes
Unidas, que haviam levado a paz duradoura nos paises envolvidos,
como no Burundi e na Serra Leoa. Criticava, todavia, a anmala e
indesejvel tendncia de inverso de responsabilidade, pela qual a
maior parte do nus da resposta inicial da comunidade internacional
era deixado a organizaes despidas das necessrias capacidades,
enquanto outras mais dotadas de recursos se omitiam, citando os casos
do DarIur e da Somalia. Qualifcava como 'receita para o Iracasso
o desdobramento de misses em situaes incertas sem os meios
necessrios e como ilusria a ideia de que ter algo no terreno melhor
do que no fazer nada
234
.
Ecoando o Relatrio Brahimi, o Relatrio Prodi alertava que
operaes de manuteno da paz no deviam ser contempladas
como uma panaceia, mas vistas como parte de um espectro de aes
mais amplo, abrangendo a preveno de confitos e a reconstruo
pos-confito. Misses de paz so deveriam ser desdobradas quando
houvesse entendimento dos objetivos a serem alcanados, de como
as atividades da misso se relacionariam com o processo poltico
e de consolidao da paz em prazo mais longo, e de como seriam
assegurados recursos adequados. Sem clareza quanto a essas questes,
233
UNITED NATIONS. Report of the African Union-United Nations Panel on Modalities for
Support to African Union Peacekeeping Operations, Prefcio, 6. Documento A/63/666
S/2008/813, 31 de dezembro de 2008.
234
Idem, 11, 13, 16.
166
haveria o risco da perda de rumo da misso e dela tornar-se parte do
problema ao invs da soluo
235
.
O Relatrio Prodi assinalava que, at ento, a sustentao das misses
da Unio Africana havia dependido de esquemas ad hoc de contribuies
de doadores, tanto financeiras como em espcie. Recomendava a
utilizao de recursos oriundos de contribuies regulares as Naes
Unidas, com base em acordo estabelecido caso a caso com o Conselho
de Segurana, para apoiar misses de paz da UA por perodo de at
seis meses, aps os quais seriam substitudas por misses das Naes
Unidas. Esse apoio, ao menos no incio, seria principalmente logstico.
No entanto, o prprio Relatrio apontava que, se no houvesse clareza por
parte do Conselho quanto a reIerida transio, a organizao pan-aIricana
permaneceria como antes na dependncia de auxlios voluntrios
236
.
Note-se que a deciso das Naes Unidas sobre fornecimento
de pacote de apoio a Misso da Unio AIricana na Somalia, assunto
tratado no Captulo 5, ainda que, aproximadamente, coincidindo com a
divulgao do Relatorio Prodi, no estava vinculada as suas concluses.
Em contraste com as propostas do Painel de Alto Nivel, o apoio a
AMISOM no se limitava ao prazo de seis meses, no havendo, por outro
lado, compromisso de desdobramenro de operao de paz da ONU para
substituir a fora da UA.
O Relatrio Prodi tambm propunha que a Unio Africana
estabelecesse um plano abrangente de capacitao a longo prazo, com
vistas a aperfeioar sua capacidade de planejamento e gesto nas reas
de operaes de paz, preveno e resoluo de confitos e reconstruo
pos-confito. Recomendava que tal plano Iosse fnanciado por Iundo
fduciario de multiplos doadores (multi-donor trust fund), estabelecido
com esse propsito. A diretoria do fundo, localizada em Adis Abeba,
consistiria de onze membros: cinco representantes nomeados pelo
Presidente da Comisso da UA, um pelo Secretrio-Geral das Naes
Unidas e por cada um dos cinco maiores contribuintes. O fundo seria
inicialmente administrado por uma agncia com experincia nesse
campo, como o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento,
ate que a organizao pan-aIricana contasse com sufciente dominio
235
Idem, 19.
236
Idem, 64 e 65.
167
em gesto fnanceira e administrativa para poder responsabilizar-se
por ele
237
.
O Conselho de Paz e Segurana, em sesso realizada em maro de
2009, salientou que o Relatrio Prodi marcava passo importante nos
esforos para ampliar a capacidade da Unio Africana de enfrentar os
desafos a paz e segurana no continente e mobilizar maior apoio da
comunidade internacional, elogiando os membros do Painel de Alto
Nvel por seu trabalho. Sublinhou, uma vez mais, a necessidade de
assegurar recursos previsiveis, sustentaveis e fexiveis para as operaes
de paz lideradas pela Unio. Reconheceu a importncia de aprimorar
seu relacionamento com o Conselho de Segurana, bem como entre o
Secretariado da ONU e a Comisso da UA. Acolheu, de forma geral,
as sugestes apresentadas pelo Relatrio Prodi, ressalvando que o
escopo do proposto Iundo fduciario deveria ser ampliado para permitir
o fnanciamento de atividades operacionais, alem das de capacitao
238
.
Tambm em maro de 2009, o Conselho de Segurana analisou o
Relatrio Prodi, tomando nota com interesse de seu contedo. Por meio
de Declarao Presidencial, o Conselho solicitou ao Secretrio-Geral a
preparao de relatrio sobre maneiras prticas de proporcionar apoio
a Unio AIricana, quando esta eIetuasse misses de paz autorizadas
pelas Naes Unidas, levando em conta as recomendaes do Relatrio
Prodi, bem como as lies aprendidas em esforos anteriores da UA,
particularmente nos casos do Darfur e da Somlia
239
.
No relatorio preparado em resposta a solicitao do Conselho
de Segurana, apresentado em setembro de 2009, o Secretrio-Geral
relatou ter acordado com o Presidente da Comisso da Unio Africana
a constituio de fora-tarefa conjunta sobre paz e segurana, reunindo
bianualmente os Subsecretrios-Gerais das Naes Unidas e Comissrios
da UA relevantes, para examinar questes estratgicas e operacionais
correntes e de longo prazo
240
.
237
Idem, 67 a 69.
238
Documento PSC/PR/Comm(CLXXVIII), 13 de maro de 2009.
239
S/PRST/2009/3, 18 de maro de 2009.
240
UNITED NATIONS. Support to African Union Peacekeeping Operations Authorized by the
United Nations: Report of the Secretary-General 12. Documento A/64/359-S/2009/470, 18
de setembro de 2009.
168
O relatrio assinalou que, apesar de as misses lideradas pela Unio
Africana no passado terem contado com expressivas contribuies
voluntrias da comunidade internacional, essas contribuies
frequentemente haviam carecido de previsibilidade e se revelado
insufcientes para cobrir as necessidades, sendo ademais a tareIa de
coordenar o apoio de uma multiplicidade de doadores complexa e de
molde a ensejar o surgimento de lacunas. Retomou, por conseguinte, a
proposta do Relatorio Prodi de criao de Iundo fduciario, observando,
contudo, que se os recursos desse Iundo viessem a se revelar insufcientes
para fnanciar adequadamente determinada operao de paz, o Conselho
de Segurana poderia contemplar a concesso de pacote de apoio
suplementar das Naes Unidas. Argumentou que, para que tal tipo de
pacote fosse plenamente bem-sucedido, deveria ser autorizado j no
inicio da misso, lembrando que o apoio da ONU a AMIS e a AMISOM
s foi acordado aps um perodo entre 18 meses e dois anos de seu
desdobramento, conforme relatado no Captulo 5
241
.
A utilizao de contribuies regulares das Naes Unidas seria uma
forma de ressaltar o aval do Conselho de Segurana a operaes de paz
conduzidas por organizaes regionais. Por uma questo de princpio,
essa hiptese s deveria ser considerada em casos em que consultas
prvias entre o CSNU e o Conselho de Paz e Segurana da Unio Africana
tivessem assegurado o alinhamento dos objetivos polticos e de segurana
da operao, antes que seu estabelecimento e desdobramento fossem
autorizados por qualquer dos dois rgos
242
.
O relatrio tambm apontava que extensas consultas entre o
Secretariado e a Comisso haviam evidenciado a necessidade de
aperfeioar a capacidade da Unio Africana de planejar, gerenciar,
desdobrar e encerrar operaes de paz. Amplo mapa para essa capacitao
deveria ser desenvolvido com a brevidade possvel, com o apoio das
Naes Unidas e de outros parceiros. Tal mapa, englobando cronograma
de implementao e mecanismos de fnanciamento, proporcionaria um
arcabouo para a focalizao dos programas de assistncia de doadores
243
.
O Conselho de Paz e Segurana, em sesso realizada em outubro de
2009, julgou que as recomendaes sobre parceria estratgica entre as
241
Idem, 30, 34 e 36.
242
Idem, 37.
243
Idem, 48.
169
Naes Unidas e a Unio Africana, contidas no relatrio do Secretrio-
-Geral, proporcionavam boa base para fortalecer a cooperao entre
as duas organizaes no que tange a manuteno da paz e segurana
internacionais, frisando a necessidade de seu efetivo seguimento.
Tambm notou com apreciao as recomendaes sobre capacitao em
operaes de paz, solicitando a Comisso da UA e ao Secretariado da
ONU trabalhar em estreita colaborao com vistas a sua implementao
244
.
O Conselho de Segurana tambm debateu o relatrio do Secretrio-
-Geral em outubro de 2009. A Declarao Presidencial resultante, ao tempo
que ressalvava que cabe as organizaes regionais a responsabilidade
de assegurar seus recursos humanos, fnanceiros, logisticos e de outra
natureza, tomava nota das opes para o fnanciamento de operaes de
paz da Unio Africana autorizadas pelo Conselho, arroladas no relatrio,
expressando a inteno de mant-las todas sob considerao. Conclamava
a UA, no mbito do Plano Estratgico para 2009-2012, a desenvolver um
mapa abrangente e de longo prazo para capacitao, em consulta com as
Naes Unidas e outros parceiros e saudava a inteno do Secretariado
e da Comisso de criar uma fora-tarefa conjunta de paz e segurana.
Solicitava ao Secretrio-Geral, ainda, a apresentao de relatrio de
seguimento no prazo de um ano
245
.
O novo relatrio solicitado foi submetido ao Conselho de Segurana
em outubro de 2010. Nele, o Secretrio-Geral informava que, juntamente
com o Presidente da Comisso da Unio Africana, havia presidido em 25
de setembro anterior a reunio inaugural da fora-tarefa conjunta acima
mencionada. Outras iniciativas contempladas a curto e mdio prazo
incluam a possibilidade de, no caso de operaes de paz autorizadas
pelo Conselho, permitir a UA a utilizao das Iacilidades da base
logstica, estoques estratgicos, contratos pr-negociados e capacidade
de transporte das Naes Unidas, bem como colocar a sua disposio
pequena equipe de pessoal da ONU com experincia em funes crticas
para o rpido desdobramento de misses, como planejamento, gesto
fnanceira, compras, recebimento e inspeo, engenharia e suprimento.
Para que tais iniciativas pudessem seguir adiante, necessria uma anlise
detalhada de suas implicaes fnanceiras, oramentarias, em termos de
244
Documento PSC/PR/Comm(CCVI), 15 de outubro de 2009.
245
S/PRST/2009/26, 26 de outubro de 2009.
170
recursos humanos e legais, relativas, entre outros aspectos, a mecanismos
de reembolso e interoperabilidade de processos. Caso o Secretariado
fosse autorizado a prosseguir nesse rumo, opes sero desenvolvidas
para a considerao e aprovao da Assembleia Geral
246
.
O relatorio destaca que uma das diIiculdades relacionadas a
utilizao de contribuies regulares ao oramento das Naes Unidas
para apoiar operaes de paz da Unio Africana que, sob as regras e os
procedimentos vigentes, necessria autorizao caso a caso do Conselho
de Segurana, aps o que a Assembleia Geral determina a amplitude do
pacote de apoio e o montante das contribuies envolvidas. A prestao
de contas desses recursos tambm deve obedecer a regulamentos da ONU,
o que exige acompanhamento por parte de estrutura de administrao e
contabilidade da organizao mundial
247
.
Em sua parte fnal, o relatorio afrma que os complexos desafos do
mundo atual requerem uma interpretao revitalizada e em evoluo
do Captulo VIII da Carta. Recorda que em relatrios prvios havia sido
sublinhada a necessidade de que o Conselho de Segurana enuncie sua
viso quanto a parceria estrategica entre as Naes Unidas e a Unio
Africana, uma vez que, sem uma orientao clara a esse respeito, os
esforos de colaborao mtua continuaro sendo limitados a curto
prazo, ad hoc, mais complicados e frequentemente mais custosos.
Aplaude a aspirao e esforos da organizao pan-africana para
responder as necessidades de paz e segurana no continente, mas Irisa
que na atualidade e a mdio prazo persiste o problema da obteno
de recursos fnanceiros de Iorma previsivel. Anuncia a inteno de
futuramente apresentar relatrio adicional que, entre outros aspectos,
defna a viso estrategica do Secretariado quanto a cooperao ONU-UA
em paz e segurana e examine a crescente variedade de modelos para
a manuteno da paz na frica
248
.
O Conselho de Segurana analisou o relatrio ainda em outubro de
2010, tendo a Declarao Presidencial ento emanada tomado nota da
observao do Secretrio-Geral de que, embora a Unio Africana esteja
tomando medidas crticas para aperfeioar sua capacidade institucional
246
UNITED NATIONS. Support to African Union Peacekeeping Operations Authorized by the
United Nations: Report of the Secretary-General 10, 25 e 26. Documento A/65/510-S/2010/514,
14 de outubro de 2010.
247
Idem, 45.
248
Idem, 54, 55, 60 e 63.
171
de realizar operaes de paz com o apoio das Naes Unidas e de outros
parceiros, a questo da obteno de recursos fnanceiros sustentaveis,
previsiveis e fexiveis permanece como serio desafo. O Conselho
expressou, a esse respeito, sua determinao de continuar trabalhando,
de acordo com suas responsabilidades sob a Carta, com vistas a soluo
do problema. Antecipou tambm seu interesse com relao ao anunciado
relatrio que abordar a viso estratgica do Secretariado, o qual
deveria levar em conta as lies aprendidas em vrias experincias,
particularmente na UNAMID e AMISOM
249
.
10.3 Unio Europeia
A Assembleia de Chefes de Estado e de Governo da Unio Africana
solicitou a Unio Europeia, em julho de 2003, o estabelecimento de
mecanismo para fnanciar operaes de paz conduzidas pela UA
250
. Em
resposta, a UE criou, em maio de 2004, a African Peace Facility APF,
no montante de 250 milhes de euros, depois expandido para 440 milhes
de euros, provenientes do 9 Fundo Europeu de Desenvolvimento,
cobrindo o perodo at 2007. Para o trinio 2008-2010, foram alocados
300 milhes de euros adicionais, oriundos do 10 Fundo Europeu de
Desenvolvimento.
A atividade nuclear da African Peace Facility o apoio a operaes
de paz, para as quais foram destinados 400 milhes de euros sob o 9
Fundo Europeu de Desenvolvimento e 200 milhes sob o 10 Conforme
assinalado no Capitulo 5, boa parte do apoio a AMIS e a AMISOM Ioi
ou tem sido proveniente dessa fonte. Os recursos da APF no podem
ser utilizados para o pagamento de despesas com soldo e treinamento
de militares, munies, armas e equipamentos especifcamente belicos
e respectivas peas de reposio. Por outro lado, podem cobrir dirias e
ajudas de custo, raes e medicamentos, equipamento de comunicaes,
transporte e combustvel. Os desembolsos so efetuados por intermdio
das organizaes implementadoras, isto , a Unio Africana ou
Comunidades Econmicas / Mecanismos Regionais, em funo de
249
S/PRST/2010/21, 22 de outubro de 2010.
250
AFRICAN UNION. Decision on the Establishment by the European Union of a Peace
Support Operation Facility for the African Union. Documento Assembly/AU/Dec.21(II), 12
de julho de 2003.
172
memorandos de entendimento frmados com os paises contribuintes
de tropas. O fnanciamento de cada operao deve ser previamente
autorizado pela Comisso Europeia, com base em oramento detalhado,
organograma e cronograma, dependendo ademais de aprovao do
Comit de Poltica e Segurana do Conselho Europeu, no que tange ao
aspecto poltico.
A African Peace Facility subsidiariamente apoia esforos de
capacitao na rea de paz e segurana, tendo sido para tanto direcionados
35 milhes de euros do 9 Fundo e 65 milhes de euros do 10 Fundo.
Em 2009, foi criado Mecanismo de Resposta Rpida (Early Response
Mechanism), com oramento de 15 milhes de euros, destinado a
fnanciar aes de carater urgente para a preveno, gesto ou resoluo
de crises
251
.
10.4 Grupo dos Oito
O Grupo dos Oito, em sua cpula realizada em Kananaskis, no
Canad, em junho de 2002, adotou Plano de Ao para a frica, de carter
amplo, que incluia sees sobre resoluo de confitos e manuteno
da paz. Na cpula seguinte, em Evian, em junho de 2003, foi aprovado
um plano conjunto com a Unio Africana para aprimorar a capacidade
aIricana de realizar operaes de apoio a paz no continente. Na mesma
ocasio, foi decidida a criao da Africa Clearing House, como foro de
intercmbio de informaes do G-8 e outros pases parceiros (G-8++)
sobre temas de segurana e cooperao na rea de operaes de paz
na frica. Esse foro reuniu-se pela primeira vez em outubro de 2004,
sob o patrocnio dos Estados Unidos, tendo reunies subsequentes sido
promovidas pelo Reino Unido, em fevereiro de 2006, pela Rssia, em
junho de 2006, pela Alemanha, em maro de 2007, pelo Japo, em abril
de 2008, e pela Itlia, em abril de 2009
252
.
Consultas entre o G-8++ e a Unio Africana e Comunidades
Econmicas / Mecanismos Regionais sobre o tema da cooperao em
paz e segurana na frica tiveram lugar em Adis Abeba em abril de
251
EUROPEAN COMMISSION. Annual Report The African Peace Facility 2009. Disponvel
no stio <ec.europa.eu/europaid/where/acp/regional-cooperation/peace/documents/apf-annual-
report-2009_en.pdf>. Acessado em 12 de outubro de 2010.
252
SERAFINO, Nina M. The Global Peace Operations Initiative: Background and Issues for
Congress, p. 4. Washington, Congressional Research Service, 11 de junho de 2009.
173
2005, maio de 2007 e junho de 2008. Nessas consultas, o lado africano
encareceu a necessidade de maior apoio fnanceiro para custear operaes
de paz, pleiteando a constituio de mecanismo semelhante a African
Peace Facility da Unio Europeia, a ser intitulado Complementary Peace
Facility. O G-8++ expressou a disposio de examinar o pedido, mas
sublinhou alternativamente a importncia de investir no fortalecimento
institucional da UA e de outras organizaes africanas. Propostas de
convocao de reunio de nvel ministerial e de estabelecimento de
grupo de trabalho para elaborar um programa de atividades no tiveram
seguimento
253
.
O engajamento do Grupo dos Oito com o tema da paz e segurana
na frica parece ter alcanado um auge por ocasio da presidncia do
Reino Unido, em 2005, e diminudo desde ento
254
. Com a ascenso do
Grupo dos Vinte, coloca-se atualmente em questo se o tratamento do
tema ser transferido ao foro mais amplo.
10.5 Parceiros individuais
Muitos pases tm prestado colaborao ao desenvolvimento das
capacidades africanas em operaes de paz, cabendo destacar entre eles
os Estados Unidos, o Reino Unido e a Frana.
Nos Estados Unidos, o Governo Clinton criou a African Crisis
Response Initiative ACRI, destinada a preparar tropas africanas para
participarem em operaes de paz. Durante o Governo seguinte, essa
tarefa foi assumida pelo African Contingency Operations Training
and Assistance Program ACOTA. Entre 1996 e 2004, cerca de 16
mil soldados de dez pases africanos foram treinados ao abrigo desses
programas, ao custo de US$ 121 milhes
255
.
Em 2005, o ACOTA passou a fazer parte da Global Peace Operations
Initiative GPOI, que visava o treinamento de 75 mil peacekeepers
globalmente at 2010, principalmente na frica, a um custo estimado
de US$ 660 milhes. O GPOI tambm proporciona apoio logstico e
transporte para o desdobramento de foras de paz, podendo ademais
253
Telegrama 255, Ostensivo, de 19 de junho de 2008, da Embaixada em Adis Abeba.
254
VINES, Alex. G8 and EU Support to African Efforts: A European Perspective. In Pirozzi,
Nicoletta (ed.). Ensuring Peace and Security in Africa: Implementing the New Africa-EU
Partnership, p. 102. Roma, Istituto Affari Internazionali, English Series 17, maio de 2010.
255
SERAFINO, op. cit., p. 5.
174
ceder-lhes equipamentos pr-posicionados em dois depsitos de material
localizados na frica. De 2005 a 2009, US$ 197 milhes foram utilizados
para o treinamento de 52 mil soldados africanos e US$ 43 milhes
concedidos como auxilio a Unio AIricana e a ECOWAS. Essas ciIras
no incluem despesas com transporte, apoio logstico e equipamento, que
montaram a US$ 58 milhes globalmente no mesmo perodo
256
.
Em 1996, o Reino Unido passou a prestar treinamento em operaes
de paz a militares africanos por intermdio do African Peacekeeping
Training Support Programme. Esse programa, de dimenses
relativamente modestas, foi substitudo em 2001 por iniciativa bastante
mais ampla e de carter multidimensional, o Africa Conict Prevention
Pool ACPP. Gerido e fnanciado conjuntamente pelo Foreign and
Commonwealth Ofhce, pelo Ministrio da Defesa e pelo Departamento
para o Desenvolvimento Internacional, o ACPP tinha por objetivo
fortalecer as capacidades africanas em manuteno da paz, colaborar nas
reas de reforma do setor de segurana e desarmamento, desmobilizao
e reintegrao, auxiliar o combate a proliIerao de armas leves e de
pequeno calibre e o controle das causas econmicas de confitos. Desde
2004, 12 mil peacekeepers africanos, em 13 pases, teriam sido treinados
com apoio britnico
257
.
A crise fnanceira que eclodiu em 2008 tem aIetado negativamente a
cooperao britnica no tocante ao apoio a manuteno da paz na AIrica.
Em agosto daquele ano, o Africa Conict Prevention Pool foi fundido
com programa paralelo, voltado para o restante do mundo, o Global
Conict Prevention Pool, passando o conjunto a intitular-se simplesmente
Conict Pool. O oramento para atividades no continente africano, que
havia chegado ao valor de 65 milhes de libras por ano, foi desde ento
reduzido para 43 milhes de libras
258
.
A Frana inaugurou, em 1997, o programa Renforcement des
Capacits Africaines de Maintien de la Paix RECAMP, constitudo
por trs componentes: a formao individual de militares africanos no
domnio da manuteno da paz, tanto em instituies francesas como em
escolas militares sediadas na frica; o treinamento de unidades, por meio
256
Idem, Tabela 1, p. 13 e Tabela 2, p. 18.
257
VINES, op. cit., p. 100.
258
CHAFER, Tony e CUMMING, Gordon. Punching Below Their Weight? Critical Reflections
on Anglo-French Cooperation in Africa, p. 23. Londres, Chatham House, 28 de junho de 2010.
175
de exerccios de grande envergadura, em ciclos com durao aproximada
de dois anos; e o equipamento de tropas engajadas em operaes de paz, a
partir de estoques pr-posicionados em bases francesas situadas em Dacar,
Djibuti e Librville. Estima-se que oramento francs de cooperao
militar com a frica seja da ordem de 90 milhes de euros por ano
259
.
Aps a realizao de cinco ciclos de exerccios, o Governo francs,
desejando granjear o apoio dos demais pases-membros da Unio
Europeia, de Iorma a conIerir perfl menos unilateral ao mecanismo e
tambm reduzir custos, promoveu a transformao do RECAMP em
programa comunitrio. A Frana permanece como pas lder (framework
nation) do resultante EURORECAMP, que tem sede em Paris e dirigido
por um militar francs. Como relatado no Captulo 8, a validao do
treinamento da Fora Africana de Pronto Emprego foi efetuada mediante
o Exerccio Amani Africa, correspondente ao primeiro ciclo do novo
mecanismo.
10.6 Grupo de Parceiros da Unio Africana
Em 2006, a Unio Africana instituiu o Foro de Reviso da
Cooperao para o Desenvolvimento (Development Cooperation Review
Forum) como mecanismo de dilogo regular entre a Comisso e os pases
doadores em Adis Abeba. Em contrapartida, com vistas a coordenar as
aes de cooperao, foi criado o Grupo de Parceiros da Unio Africana,
aberto a participao de todas as Representaes Permanentes no
aIricanas acreditadas junto a UA na capital etiope.
O Grupo de Parceiros conta com vrios grupos de trabalho
setoriais, que se renem em nvel de Chefes de Misso com frequncia
aproximadamente mensal. O grupo de trabalho sobre paz e segurana,
em sua conformao atual, conta com dois subgrupos: um dedicado a
questes operacionais (ops), ou seja, o apoio a misses da Unio Africana
em andamento, e outro dedicado a questes no operacionais (non-ops),
basicamente voltado para aes de capacitao e desenvolvimento
institucional.
No mbito das atividades do Grupo, a Comisso da Unio Africana e
uma vintena de pases parceiros assinaram, em 17 de fevereiro de 2009,
259
EUROPEAN COMMISSION. African Peace and Security Architecture (APSA): 2010
Assessment Study, p. 81. Verso preliminar, novembro de 2010.
176
Arranjo sobre Relatrios Conjuntos (Arrangement on Joint Reporting),
pelo qual o Departamento de Paz e Segurana se comprometia a preparar
relatrios semestrais, nos meses de fevereiro e agosto, sobre a execuo
de seu Plano de Implementao. Os parceiros, por seu lado, acordavam
dispensar o Departamento da apresentao de relatrios individuais,
exceto em casos excepcionais, contribuindo para diminuir a duplicao
de esforos e o custo administrativo dos projetos.
Em 2 de julho de 2010, Ioi frmado memorando de entendimento
entre a Comisso e pases parceiros, instituindo mecanismo conjunto
de fnanciamento. Nos termos do mecanismo, as contribuies dos
pases participantes, voltadas para o pagamento de despesas relativas
a contratao de pessoal trabalhando em projetos conduzidos pelo
Departamento de Paz e Segurana da Unio Africana, passam a ser
depositadas em uma nica conta, administrada por comit diretor,
integrado por representantes da UA e dos parceiros.
Na segunda metade da dcada de 1990, os pases desenvolvidos, em
paralelo com uma diminuio de sua participao direta em operaes de
paz, passaram a prestar signifcativo apoio a expanso das capacidades de
atuao nesse domnio de organismos e pases africanos. Com a criao
da Unio Africana e a concepo da Arquitetura de Paz e Segurana
Africana, esse apoio se avolumou e se consolidou institucionalmente.
Embora seja ainda cedo para se chegar a concluses, contudo, possvel
que o fuxo de recursos dessa Ionte esteja atualmente se estabilizando ou
mesmo tendendo a diminuir, em funo da evoluo da economia global.
Nessas circunstncias, adquire maior relevo a movimentao para
que as Naes Unidas assumam maior parcela do nus da sustentao de
operaes de paz conduzidas, com sua autorizao, pela Unio Africana
ou Comunidades Econmicas / Mecanismos Regionais africanos.
Conforme visto, a progresso nesse sentido tem sido gradual, pautada por
cautelas quanto a preservao da primazia do Conselho de Segurana e
pela relutncia dos grandes contribuintes ao oramento da organizao
mundial em arcar com custos acrescidos.
177
A partir de fnais da decada de 1950, meia centena de paises
aIricanos vieram a unir-se a comunidade das naes. A liberdade
recm-adquirida, todavia, no conduziu de imediato ao futuro de
paz e prosperidade almejado pelos povos que dantes sofriam o jugo
colonial. No ltimo meio sculo, graves episdios de violncia tm
infelicitado todas as regies do continente, com saldo de milhes de
mortos, dezenas de milhes de deslocados internos e refugiados e
grave prejuzo aos esforos em prol do desenvolvimento.
As guerras de libertao, se por vezes cruentas, limitaram-se
aqueles paises onde havia signifcativas minorias de origem europeia. Ja
as guerras no sentido clssico, com o enfrentamento de foras regulares
de Estados soberanos, foram sobremaneira raras. A grande maioria dos
confitos aIricanos tem sido de carater interno, sob a Ieio de guerras
civis, rebelies e golpes de estado.
Um extenso rol de causas pode ser apresentado para explicar
a frequncia dos conflitos na frica: o carter artificial de pases
cujas fronteiras foram traadas pelas antigas metrpoles sem levar
em conta os interesses das populaes locais, a fragilidade das
instituies, a manipulao de diferenas tnicas ou religiosas
com fins polticos, a competio exacerbada por recursos escassos,
etc., tudo em meio a condies de extrema pobreza. A dinmica
Concluso
178
demogrfica e a mudana climtica podem, no sculo XXI, vir a
agravar ainda mais esse quadro.
Dois eventos ocorridos na dcada de 1990 tm repercutido,
desde ento, no tratamento da questo da paz e segurana na frica.
A malograda interveno dos Estados Unidos e das Naes Unidas
na Somlia resultou em extrema relutncia por parte dos pases
desenvolvidos em se envolverem diretamente em operaes de paz no
continente. J o genocdio em Ruanda, ocorrido face a um Conselho de
Segurana inerte, convenceu os africanos da necessidade de criarem
meios prprios para evitar a repetio daquela tragdia.
A fundao da Unio Africana, no incio do corrente sculo,
em substituio a Organizao da Unidade AIricana, refete a frme
determinao dos povos africanos em tomar as rdeas de seus destinos.
Como visto, o Ato Constitutivo da UA vai inclusive alm da Carta das
Naes Unidas, ao outorgar a organizao pan-aIricana o direito de
intervir em seus Estados-Membros em caso de circunstncias graves,
especifcamente diante da ocorrncia de crimes de guerra, genocidio
e crimes contra a Humanidade.
O fruto de tal determinao a Arquitetura de Paz e Segurana
Africana, concebida como um mecanismo de mbito continental para
prevenir e solucionar confitos. Sob a liderana do Conselho de Paz
e Segurana da Unio Africana, contando entre seus pilares o Painel
de Sbios, o Sistema Continental de Alerta Antecipado e a Fora
Africana de Pronto de Emprego e apoiada por programas ancilares
para demarcao de fronteiras, assistncia eleitoral e reconstruo
pos-confito, a Arquitetura compreende, em principio, os instrumentos
necessarios para enIrentar amplo espectro de desafos a paz na AIrica.
O presente trabalho buscou historiar as origens e a evoluo
da Arquitetura de Paz e Segurana Africana, sem escamotear as
debilidades desse ambicioso projeto. Avulta, entre estas, a dependncia
de fontes externas para a sustentao da APSA, situao que deve
perdurar pelo futuro previsvel.
Como foi visto, est em andamento amplo debate sobre o papel das
Naes Unidas nesse contexto, cujo desfecho pode ser determinante
para os rumos da Arquitetura de Paz e Segurana Africana. Cabe
recordar, a esse respeito, que a base jurdica dos esforos da Unio
Africana no domnio da paz e segurana repousa no Captulo VIII
179
CONCLUSO
da Carta da organizao mundial e que a UA em nenhum momento
contesta a primazia do Conselho de Segurana.
181
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