III SEGeT Simpsio de Excelncia em Gesto e Tecnologia

Planejamento e Oramento Pblicos: Uma Reviso da Literatura

Jailton Gonalves Francisco
1
Maria Leonor Veiga Faria
2
Helder Gomes Costa
3

jgf@vm.uff.br leonor@propp.uff.br hgc@latec.uff.br
1. Universidade Federal Fluminense (UFF), PROPLAN Niteri, RJ, Brasil.
2. Universidade Federal Fluminense (UFF), PROPP Niteri, RJ, Brasil.
3. Universidade Federal Fluminense (UFF), Prof., DSC, da Eng. de Produo Niteri, RJ, Brasil.


RESUMO

O presente artigo tem como objetivo uma breve anlise sobre os processos de integrao entre o
planejamento e o oramento na administrao pblica brasileira, aps a promulgao da
Constituio de 1988. Baseado nos fatos polticos e econmicos ocorridos ao longo dos ltimos 40
anos, identifica-se as etapas evolutivas desses importantes instrumentos para a gesto governamental,
at o estgio atual, onde, com estruturas avanadas, esto intrinsecamente voltados ao atendimento
dos anseios da sociedade.
Palavras chaves: Planejamento, Oramento e Plano Plurianual.

1. Introduo
Administrar bens pblicos requer uma gesto fiscal responsvel, ou seja, prioridade no
atendimento ao cidado, qualidade na aplicao dos recursos pblicos, transparncia e
democratizao da gesto pblica. Essas so premissas bsicas para uma gesto integrada do
planejamento e oramento, visando melhoria da prestao de servios pblicos para atender
s demandas da sociedade, dentro de um enfoque de modernizao.
Segundo Drucker (1981), o planejamento no diz respeito a decises futuras, mas s
implicaes futuras de decises presentes. Qualquer atividade humana realizada sem
qualquer tipo de preparo, uma atividade aleatria que conduz, em geral, o indivduo e as
organizaes a destinos no esperados, altamente emocionantes e, via de regra, a situaes
piores que aquelas anteriormente existentes.
O planejamento um curso de ao programado, visando ao atingimento de um
objetivo. Planejar no s declarar o que queremos que acontea amanh. Planejar definir,
com os meios que se tm, os caminhos a serem seguidos de acordo com a direo traada para
atingir a ao. No servio pblico, estas aes so os programas que o governo desenvolve.
As intervenes governamentais tm crescido de forma significativa nos ltimos anos,
com vista a atender as expectativas crescentes da comunidade, no sentido de uma busca
permanente por novos padres de vida e bem-estar de toda a sociedade.

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Segundo Holanda (1968) as razes que levaram o governo a interpor a sua autoridade,
de forma significativa, no processo de planejamento econmico nacional foram:
1. A conscientizao de que o sistema de preos incapaz de provocar, em pases
subdesenvolvidos, as transformaes estruturais necessrias, para que a economia ingresse em
um patamar superior de crescimento auto-sustentado, em ritmo compatvel com as exigncias
e aspiraes da sociedade.
2. A constatao da fragilidade do setor empresarial privado (falta de iniciativa,
esprito comercial etc) que criam imperfeies de mercado, sob a forma de monoplios e
oligoplios, o que restringem ou eliminam as vantagens do sistema competitivo.
Problemas estruturais que geram desigualdade na distribuio de renda, entre pessoas
e regies, e so responsveis pela insuficiente taxa de formao de poupanas.
Matus (1997) chama ateno para a importncia que o administrador que planeja deve
dar para a investigao da realidade, para conhec-la, de modo que os resultados advindos
dessa investigao produzam respostas que vai conduzir o processo de planejamento.
A oramentao a fase posterior ao planejamento, envolvendo a transposio dos
programas em atividades a serem executadas pelos centros de responsabilidade.
essencialmente um processo de negociao, em que os gerentes responsveis pelos centros de
responsabilidade discutem qual o nvel de recursos necessrios para as atividades a serem
desenvolvidas e quais os produtos a serem gerados, discusso esta delimitada pela estrutura
programtica da organizao (ANTHONY, 1965).
O oramento constitui o detalhamento da programao e um plano expresso em
termos monetrios. Como um de seus objetivos buscar a coordenao entre as atividades da
organizao, necessrio que o planejamento dos recursos e do output seja elaborado de
forma unificada. A semntica dos programas no oferece uma base para agregao das
atividades organizacionais. O oramento oferece um padro uniforme, que pode ser entendido
por toda a organizao, bem como propicia o estabelecimento de indicadores de desempenho.
Neste sentido, o oramento o principal instrumento de integrao da organizao. H
organizaes que sobrevivem sem se dedicarem ao processo de planejamento estratgico,
porm no h organizao que prescinda do controle gerencial, em especial do oramento
como plano direcionador das atividades (ANTHONY, 1965).
2. O Planejamento Pblico
H mais de trinta anos, o tema planejamento tem sido relegado no Brasil. A partir dos
meados dos anos 70, com as sucessivas crises associadas ao processo inflacionrio em que o
pas esteve submetido, o planejamento esteve direcionado exclusivamente para atender s
polticas de estabilizao econmicas (planejamento econmico).
Segundo Robock (1977), o mrito da evoluo brasileira do planejamento econmico
foi o reconhecimento real, embora no explcito, de que o pas no estava preparado, em
termos de recursos tcnicos, de pessoal e institucionais, para correr antes de saber andar.
A economia nacional conviveu com estratgias desenvolvimentistas, amplamente
divulgadas na literatura econmica, durante esses trinta ltimos anos. Contudo, os esforos

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foram sempre concentrados nos objetivos de tentar frear a inflao, controlar as contas
pblicas e a divida externa.
O Brasil um pas que, desde a dcada de 40, vem adotando o planejamento como
alavanca para o desenvolvimento nacional e para gerenciar os projetos dos vrios ministrios.
O primeiro ensaio de planejamento econmico no pas data de 1948, no governo Eurico
Gaspar Dutra e foi denominado o Plano SALTE, por dar prioridade a quatro reas: Sade,
Alimentao, Transporte e Energia.
Em 1951, no governo Getlio Vargas, a Comisso Mista Brasil-Estados Unidos serviu
para a tomada de conscincia relativa aos problemas econmicos nacionais. Por suas
concluses que se criaram o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico (BNDE), em
1952, para fomentar o desenvolvimento de setores bsicos da economia brasileira e o
Conselho de Desenvolvimento para Coordenao Econmico-Financeira, em 1956.
No governo Juscelino Kubitscheck, em 1956, foi lanado o Plano de Metas que
representou o primeiro plano para desenvolvimento global do pas a tentar se submeter
superviso sistemtica do poder pblico.
O Brasil j dispunha, at os meados dos anos 60, de uma experincia de planejamento
relativamente variada, que, no entanto, no pde ser aproveitada em toda a sua plenitude para
alavancar o desenvolvimento nacional, pela ausncia de coordenao, descontinuidade e
ineficincia operacional dos seus planos de desenvolvimento.
Em pouco tempo os governantes se do conta de que planejar um processo que vai
alm de elaborar planos. At 1964 tambm se planejava, mas sem que houvesse nas
instituies estruturas tcnico-administrativas com incumbncia para tanto.
O planejamento governamental ganha formalizao e institucionalidade durante o
perodo em que o pas esteve sob a governana de militares que, por formao, valorizam o
planejamento e a estratgia. A criao do Ministrio do Planejamento (Miniplan) foi um
marco histrico poltico-administrativo, juntamente com o Instituto de Pesquisa Econmica
Aplicada (IPEA), criado para ser o brao tcnico-operacional do Miniplan.
A Lei n 4.320, de 17 de maro de 1964, instituiu Normas Gerais de Direito
Financeiro para elaborao e controle dos oramentos e balanos da Unio, dos Estados, dos
Municpios e do Distrito Federal.
Em 1967, a reforma operada pelo Decreto-Lei n 200 constitui uma nova era na
administrao pblica nacional, podendo ser considerada como o primeiro momento da
administrao gerencial no Brasil. Fica institudo como princpios de racionalidade
administrativa, o planejamento e o oramento.
A partir da, beneficiado pelo crescimento econmico acelerado, pelo grande afluxo de
capitais externos e pela substituio das importaes, fase que ficou conhecida como milagre
brasileiro, teve incio o ciclo dos Planos Nacionais de Desenvolvimento (PND).
No perodo de 1972 a 1979, durante os governos de Emlio Mdici e Ernesto Geisel,
os PNDs enfatizaram o investimento nas indstrias de base e a busca da autonomia em
insumos bsicos.
A auto-suficincia energtica era tambm uma preocupao evidente naquele perodo.
Estmulo pesquisa e prospeco do petrleo, a criao do programa nuclear e do programa
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do lcool e a construo de hidreltricas foram consideradas aes prioritrias por aqueles
governos.
Entretanto, em 1979, a crise mundial do petrleo promove um grande declnio do
desempenho econmico nacional. Comea um perodo de inflao descontrolada, o que torna
o planejamento governamental profundamente esvaziado, tornando os planos documentos
meramente formais.
Com o advento da promulgao da Constituio Federal (CF) em outubro de 1988, o
planejamento governamental foi alterado profundamente. Foi institudo o Plano Plurianual
(PPA) como principal instrumento de planejamento de mdio prazo do governo brasileiro. A
Lei de Diretrizes Oramentria (LDO) foi delimitada para fazer a articulao e ajustamento
conjuntural do PPA com o Oramento.
O planejamento econmico se manteve presente desde o incio do processo de
industrializao at os dias de hoje, o mesmo no ocorrendo com o planejamento social,
muito embora, os governantes soubessem da sua importncia. Precisou ficar estabelecido na
CF de 1988, no artigo 21, que compete Unio elaborar e executar planos nacionais e
regionais de ordenao de territrio e de desenvolvimento econmico e social. A lei
estabelece as diretrizes e bases para o planejamento nacional equilibrado.
O PPA deve estabelecer (CF, Art165, 1) de forma regionalizada, as diretrizes, os
objetivos e as metas da administrao pblica federal para as despesas de capital e outras
delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada.
Fica estabelecido que a LDO (CF, Art165, 2):
[...] compreender as metas e prioridades da administrao pblica
federal, incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro
subseqente, orientar a elaborao da lei oramentria anual, dispor
sobre as alteraes na legislao tributria e estabelecer a poltica de
aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento.
Com o objetivo de levar a cabo as aes priorizadas por um determinado governo, o
PPA tem sua vigncia iniciada no segundo ano de mandato presidencial e finda no primeiro
ano do mandato seguinte.
Num contexto histrico de hiperinflao, o primeiro PPA, para o perodo de 1991-
1995, foi elaborado com o objetivo principal de cumprir a exigncia constitucional. O Brasil
experimentou, ao final de 1993, uma inflao de 2.500% e nenhum planejamento resiste a
uma inflao desse porte.
A partir de 1994, a harmonia entre a conduo das polticas de regulao
macroeconmicas e o atendimento das demandas sociais tornou-se o principal desafio do
governo. Foi editado o Plano Real que trouxe a estabilidade econmica, viabilizando a
retomada do planejamento governamental em novas bases.
Atualmente, o governo utiliza tcnicas de planejamento e programao de aes que
so condensados no chamado Sistema de Planejamento Integrado, que busca analisar a
situao atual para identificar as aes ou alteraes a serem desenvolvidas para atingir a
situao desejada.

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O sistema de Planejamento Integrado busca, por meio da escolha de alternativas
prioritrias, o melhor emprego dos meios disponveis para minimizar os problemas
econmicos e sociais existentes. No Brasil, este sistema tambm conhecido como processo
de Planejamento-Oramento.
3. O Oramento Pblico
Segundo Giacomoni (2001), o oramento pblico se caracteriza pela multiplicidade de
aspectos: poltico, jurdico, contbil, econmico, financeiro, administrativo etc. O seu
conceito tem se modificado ao longo do tempo, em decorrncia das modificaes de sua
funo. Para o autor o oramento pblico pode ser classificado em duas fases: o oramento
tradicional e o oramento moderno.
Porm, de acordo com Cunha (1997), a evoluo das prticas oramentrias pblicas
pode ser dividida em quatro fases distintas, cuja sucesso motivada por alteraes havidas
no papel do Estado durante o sculo XX. As fases podem ser chamadas de unidimensional,
bidimensional, tridimensional e, a partir da dcada de 90, fase tetradimensional.
A anlise desses estgios considera que o processo evolucionrio, isto , um
processo que incorpora, gradativamente, novos conceitos oramentrios aos j existentes.
A primeira fase pode ser denominada de unidimensional, tradicional ou clssica, uma
vez que se caracteriza pela explicitao de uma nica dimenso do oramento: o objeto de
gasto.
Segundo Schultze (1968) nessa fase competiam ao Estado as funes bsicas de
prover a segurana, a justia e a administrao e o oramento era elaborado em uma nica
dimenso: as categorias de despesa line-item, que descrevia em quais elementos de gasto a
receita pblica seria utilizada, em termos de servios, compras de material, pagamento de
pessoal etc. O foco de deciso oramentria era o objeto de gasto e a pergunta norteadora do
processo era como gastar?. Nesta poca, o requisito principal do oramento pblico era ser
financeiramente equilibrado, isto , o total da despesa no deveria exceder o total da receita -
a execuo oramentria era neutra em relao economia do pas. A concepo do papel do
Estado na vida econmica era a de o governo ser um mal necessrio, no havendo espao para
discusses sobre a validade social de programas governamentais.
A segunda fase, bidimensional, alm de continuar explicitando o objeto de gasto,
incorpora a explicitao do programa de trabalho, isto , as aes desenvolvidas e nfase no
desempenho organizacional. No Brasil esta fase conhecida como a do oramento-
programa.
O sistema oramentrio deveria passar a oferecer uma descrio das atividades do
Estado, em termos de funes: construo de rodovias, compra de armamentos etc. O foco
passa a ser a tarefa a ser executada e a pergunta orientadora da tomada de deciso
oramentria em que gastar?. Esta fase da evoluo oramentria, denominada oramento
de desempenho performance budgeting, reflete a necessidade de haver maior transparncia
nos gastos pblicos, em conseqncia da evoluo do papel do Estado, que no era mais visto
como um mal necessrio. Em razo disto, alm de haver a necessidade de se controlar os
gastos pblicos processo administrativo de controle operacional - havia tambm a

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necessidade de se gerenciar as crescentes aes governamentais processo administrativo de
controle gerencial. Na literatura de oramento por desempenho, o oramento descrito como
uma ferramenta de gesto (SCHICK, 1994).
A terceira fase caracteriza-se pela tentativa de que o oramento explicite os propsitos
da ao organizacional, alm das outras duas dimenses, o objeto de gasto e as atividades
desenvolvidas. Nesta fase, a oramentao vista como a etapa de curto prazo no processo
global de planejamento: a idia de sistema de planejamento e programao (MOSHER,
1954).
Esta prtica oramentria foi o Planning-Programming-Budgeting System (PPBS), que
visava a proporcionar maior racionalidade s trs escolhas oramentrias, instruindo-as sob
trs dimenses: elementos de gastos, propsitos de gastos (diferente de descrio de
atividades) e comportamento das aes governamentais ao longo do tempo, sendo o
oramento visto como uma etapa do planejamento (CUNHA, 1997).
O PPBS pode ser entendido como conjunto de diretrizes para a tomada de deciso
oramentria. um processo de alocao entre programas que competem entre si pelos
recursos. O foco o propsito da atividade e a pergunta orientadora do processo por que
gastar?. O foco nos produtos, aliado dimenso plurianual a aplicao de critrios com
carter prospectivo para mensurao de desempenho, com alinhamento desta fase ao processo
administrativo de planejamento estratgico.
No PPBS, o planejamento entendido como um processo no qual so estabelecidos os
objetivos da organizao e indicadas as possveis alternativas para alcan-los. A
programao consiste na especificao das aes e no levantamento dos meios necessrios
execuo de cada alternativa com posterior seleo da mesma. A oramentao consiste na
especificao dos recursos necessrios execuo da alternativa selecionada.
O PPBS, ao integrar o processo oramentrio governamental, permite a comparao
entre as contribuies das atividades executadas pelo setor pblico e aquelas pelo setor
privado para o alcance dos objetivos nacionais, como tambm permite que continuamente
estes objetivos sejam revistos, baseado nas informaes acumuladas sobre as atividades
passadas e sobre as conjunturais.
A quarta fase, a tetradimensional, surge a partir da dcada de 90, caracterizando-se
pelo incremento de outros aspectos no considerados anteriormente, quais sejam as questes
da anlise da efetividade do gasto e do impacto sobre o planejamento. Esta fase conhecida
como a de oramento por resultados ou budgeting for results (CUNHA, 1997).
O aperfeioamento do sistema democrtico, envolvendo maior participao da
sociedade no estabelecimento dos objetivos do Estado, e a crescente dicotomia existente entre
necessidades crescentes e recursos escassos, levou os gestores pblicos a buscarem novas
alternativas para as prticas oramentrias. Durante a dcada de 90, experincias havidas em
diferentes pases apontam para a existncia de uma nova fase: a tetradimensional, em que o
oramento passa a ser orientado pela estimao gesto estratgica e avaliao
(accountability) dos resultados das aes pblicas.


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4. O Processo de Planejamento no Governo Federal
O Governo Federal, em outubro de 1998, alterou profundamente os conceitos e a
metodologia para elaborao do seu planejamento e oramentos pblicos. As mudanas foram
de diversas ordens e recaram sobre os processos de trabalho, os modelos gerenciais, as
estruturas organizacionais, os sistemas de informaes e os controles da Administrao
Pblica. Para que as mudanas no se restringissem apenas aos aspectos formais, mantendo
intocados os contedos e as mesmas prticas j ultrapassadas, foi implantado um sistema de
monitoramento e avaliao permanente.
As LDO e os oramentos tm que ser compatveis com o que dispe o PPA, assim
como todos os programas nacionais, regionais e setoriais previstos na Constituio ou
quaisquer outros que sejam institudos. Ou seja, o PPA implantado com um evidente carter
coordenador das aes governamentais e com o poder de subordinar todas as iniciativas aos
seus propsitos.
Nenhum investimento poder ser iniciado sem prvia incluso no PPA ou sem lei que
autorize sua incluso, sob pena de crime de responsabilidade fiscal, conforme Lei
Complementar n 101, de 04 de maio de 2000, que estabelece normas de finanas pblicas
voltadas para a responsabilidade na gesto dos recursos oramentrios e financeiros e d
outras providncias. As emendas parlamentares a LDO e ao oramento tm que ser
compatveis com o PPA para que sofram apreciao por parte da comisso mista permanente
do Congresso Nacional.
Vinte anos (1964-1984) de autoritarismo e economicismo experimentados durante o
regime militar deixaram marcas profundas e influenciaram fortemente as vises sobre o
planejamento por parte dos intelectuais, tcnicos e polticos. Trabalhando, ainda, em ambiente
de crise econmica e desequilbrio das contas pblicas e sob forte presso de reivindicaes
populares at ento reprimidas, a Constituinte no consegue superar a concepo normativa e
reducionista do planejamento governamental deixada como herana pelo regime militar e seus
tecnocratas.
Entretanto, um certo ar de modernidade foi dado ao planejamento com a
institucionalizao do PPA, que busca criar um instrumento que explicite as intenes do
governo, que d coerncia s aes de longo e mdio prazo e que organize as intervenes
parlamentares nos oramentos. O diferencial maior em relao aos processos implementados
no passado, a preocupao em criar condies para o exerccio regular da avaliao e do
controle das aes e das despesas pblicas.
A partir da promulgao da Constituio, em outubro de 1988, o Congresso Nacional
comea a reaver seu poder, que durante o regime militar ficou bastante reduzido. Os PNDs
produzidos durante o regime militar no eram submetidos apreciao dos parlamentares e os
oramentos tinham apenas uma tramitao fictcia, pois no podiam ser alterados na sua
essncia, o mesmo ocorrendo com a prestao de contas do Poder Executivo.
Com o PPA, a inteno, portanto, para que os trs poderes informem suas
prioridades, fixe seus objetivos com clareza e especifiquem quais as suas intenes de gastos
e investimentos. Isso para fazer frente poltica que imperava at aquele momento, de planos
econmicos (os chamados pacotes), sem autorizao previa do Congresso, principalmente

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aqueles de natureza tributria, que a cada final de exerccio surgiam para suplantar as crises
de financiamento do gasto pblico.
A hiperinflao, a qual a economia brasileira esteve submetida durante o regime
militar, tirava rapidamente o valor de compra das dotaes oramentrias, tornando-as
ilusrias, e os excessos nominais de arrecadao serviam para dar conformidade a outros
oramentos sobre os quais os parlamentares no tinham ingerncia.
Com a retomada da democratizao, surgiu um imenso volume de demandas sociais
sufocadas durante o perodo de represso, que o Congresso Nacional entendeu ser importante
fazer constar dos planos, programas e oramentos do governo.
O sistema de planejamento normativo, que teve a primazia absoluta como instrumento
de planejamento governamental no terceiro quarto do sculo XX, pela sua prpria natureza
extempornea, obteve xito por ter sido implementado junto a uma sociedade menos
complexa e contida, social e politicamente, fruto do regime autoritrio vigente.
Essa atmosfera criada pelos dirigentes militares foi favorvel conduo do projeto de
modernizao conservadora da economia nacional, que levou o pas a concluir a sua 2
Revoluo Industrial, sem, contudo, garantir bases para sustentabilidade econmico-
financeiro, e competitividade para a indstria fazer frente aos mercados concorrentes.
Os dirigentes polticos naquele perodo consideravam o planejamento apenas uma
tcnica para racionalizar a aplicao exclusiva de recursos econmicos, considerados, por
eles, como sendo o nico recurso necessrio no processo de gesto governamental.
Os recursos polticos, organizacionais, estruturais, educacionais e de informtica,
dentre muitos outros necessrios conduo, presumivelmente condizente, de uma sociedade
multidimensional e homognea, foram ignorados ou relegados a um plano secundrio.
Mesmo com todo o processo renovador ps-regime ditatorial, com a poltica ganhando
maior importncia, com o veloz processo de mudanas dos valores culturais, com a difuso
das inovaes tecnolgicas aumentando, ainda assim a Constituio de 1988, no que tange ao
planejamento governamental, adotou uma linha normativa e economicista.
4.1 O PRIMEIRO PPA
Tendo sido o primeiro governo civil empossado por meio de eleies diretas desde
1960, o grupo que ascendeu ao poder em 1990, formado por empresrios, acadmicos e
pessoas sem experincia em administrao pblica, introduziu mudanas conceituais e
organizacionais que fizeram o planejamento governamental voltar aos anos 60.
Seguindo tendncias polticas neoliberais, que ento entravam em voga em vrios
pases europeus, o governo abre a economia brasileira concorrncia mundial, reduzindo as
tarifas de importao. Foi a partir desse governo que comearam os planos de privatizao das
empresas estatais e a adoo de uma poltica contra a interveno do Estado como elemento
regulador na economia.
Por meio das medidas de abertura da economia brasileira para o mercado
internacional, diversas empresas so fechadas, gerando um grande quadro recessivo. Os
objetivos do governo no so alcanados: a inflao volta a crescer em grande escala,
reduzida apenas artificialmente no incio do Plano Collor, atravs do enxugamento arbitrrio
da moeda corrente no mercado.
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A reforma administrativa, que inevitavelmente fazem os dirigentes que chegam sem
ter idia precisa do que mais importa, foi desorganizadora e paralisante, destruindo o pouco
que restava de capacidade de governo. Os economistas, acadmicos convictos do poder
indelvel do mercado e crticos contumaz da relevncia do Estado, relegaram o planejamento,
que para eles consistia em um instrumento ultrapassado, passando a poltica econmica,
exclusivamente, a responder pelo que de mais relevante podia fazer o governo.
Devido inexperincia, o primeiro PPA foi elaborado sem preparo prvio dos seus
redatores, que desconsideraram a importncia do inter-relacionamento entre os gestores, que
por sua vez apenas indicaram intenes vagas, programas com nomes suntuosos e sem, na
realidade, ter contedo. Isto posto, o PPA foi entendido como algo no muito diferente de um
Oramento Plurianual de Investimento (OPI), determinado pela Lei n 4.320.


Essa ausncia de planejamento veio se encaixar no processo conturbado,
desencadeado pelo governo que estava assumindo o poder. Os programas definidos no
tinham contedo e no atacavam os problemas nacionais. No houve busca pelas melhores
prticas da tecnoburocracia, ao contrrio, os servidores pblicos foram acusados por todos os
males do pas. Por tudo isso, a qualidade e as propriedades do primeiro PPA no se fizeram
mostrar.
O plano serviu apenas para cumprimento das exigncias constitucionais. Foi aprovado
pelo Congresso Nacional sem que tenha tido discusso ou emendas. No se tornou o
norteador das aes governamentais. To pouco foi criado um sistema de acompanhamento e
avaliao, que possibilitasse a avaliao e corrigisse as distores, permitindo a incluso de
mudanas.
A dicotomia entre o PPA e as reais intenes do governo ficou transparente quando,
ainda no primeiro semestre de 1992, foi iniciada uma reviso no plano, concluda com a
aprovao da Lei n 8.446, de 21 de junho de 1992. Entretanto, no logrou xito essa proposta
de reviso, uma vez que o governo sofreu um processo de impeachment, culminando com o
afastamento do presidente.
4.2 O SEGUNDO PPA
O segundo PPA foi formulado sob responsabilidade do governo ps-impeachment
para cobrir o perodo de 1996-1999. Diferente do governo anterior, o grupo de assessores do
novo presidente era composto por polticos experientes, acadmicos de expresso,
tecnoburocratas competentes.
A Secretaria do Planejamento e Coordenao da Presidncia da Repblica
(SEPLAN/PR), criada no governo anterior, foi transformada em Ministrio do Planejamento e
Oramento (MPO), evidenciando a clara inteno de firmar o vis econmico-fiscalizador,
atravs do destaque do oramento, como se o mesmo no fizesse parte do planejamento. O
oramento teve sua condio reduzida a mero instrumento de acompanhamento da execuo
da despesa, para que no houvesse comprometimento das metas fsicas necessrias
consolidao do Plano Real.
O PPA de 1996-1999, apesar de ser apresentado com um contedo mais ambicioso,
no conseguiu suplantar as limitaes tcnicas e estruturais apresentadas no primeiro PPA.
Sua caracterstica, muito semelhante de um OPI, no destaca aes, instrumentos de poltica,

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mecanismos de coordenao e atualizao, sistemas de direo estratgica, dentre outros
aspectos que pudessem dar uma conformidade diferente a esse Plano.
Na mensagem de encaminhamento do PPA 1996-99 ao Congresso Nacional, ficaram
estabelecidos os princpios para o planejamento econmico e, para tanto, foram anunciadas
trs estratgias: construo de um Estado moderno e eficiente, reduo dos desequilbrios
espaciais e sociais e insero competitiva e modernizao produtiva. Contudo, as estratgias
mais se aproximaram de desejos, por no qualificarem os contedos das aes e tampouco,
no foram quantificados os investimentos necessrios para alcanar os objetivos e metas
pretendidas.
O reducionismo conceitual e o distanciamento dos altos dirigentes fizeram com que o
segundo PPA se transformasse em mais um documento formal, dando apenas cumprimento s
determinaes constitucionais. O no engajamento dos dirigentes do governo ao PPA 1996-99
ficou evidenciado em agosto de 1996, com o lanamento do programa Brasil em Ao, que
cuidava de 42 projetos considerados prioritrios.
Esse programa passou a ser executado sob uma nova tica de gerenciamento, que
buscou a comunho da equipe de governo a uma perspectiva empresarial para a obteno dos
resultados, mediante um acompanhamento sistemtico e detalhado das aes e para tanto, foi
criada a figura do gerente de projeto e implantado um Sistema de Informaes Gerenciais
(SIG).
Em decorrncia da simplicidade do modelo de gesto aplicado, que no contou com
monitoramento minucioso em razo da ausncia de indicadores precisos e validados pela
experincia, vrios problemas tiveram que ser enfrentados. Isso gerou diferentes resultados de
desempenho no que se refere s atividades do programa Brasil em Ao. De qualquer
forma, a criao do programa pde ser considerada um passo importante para reduzir o carter
formal, normativo e pouco dinmico do planejamento pblico, o que implica em introduzir
doses crescentes de pensamentos estratgicos e alguma viso situacional.
4.3 O TERCEIRO PPA
Os dois primeiros PPA no tiveram uma metodologia prpria, no seguiram nenhum
conceito que os transformassem em um verdadeiro plano plurianual ou em um planejamento
de mdio prazo. Isso em decorrncia do Poder Executivo no ter dado quase nenhuma
importncia para o processo de planejamento governamental.
O Poder Executivo, detentor dos detalhes tcnicos e operacionais necessrios
elaborao e organizao do Plano Plurianual e da Lei de Diretrizes Oramentrias
anualmente, conforme determina a CF, artigo 165, pargrafo 9, inciso 2, no ps em prtica
seus dons, exigindo do Parlamento a manifestao e autoria dos projetos de lei que
conduziram o planejamento pblico por dez anos.
A apatia do Poder Executivo teve fim em outubro de 1997, quando foi editada a
Portaria Interministerial n 270, que constituiu o Grupo de Trabalho Interministerial (GTI),
com representantes do Ministrio do Planejamento e Oramento (MPO), do Tribunal de
Contas da Unio (TCU), da Associao Brasileira de Oramento Pblico (ABOP) e da
Associao dos Profissionais em Finanas Pblicas (APFP), com o propsito de elaborar
projeto de lei complementar com as formulaes originadas no Parlamento.

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Com a constituio desse GTI, o governo procurou corrigir as distores no
planejamento governamental, que tiveram mltiplas causas. Uma delas foi a supremacia do
planejamento econmico sobre o planejamento pblico, em decorrncia da disparada dos
preos.
Ainda sobre o enfoque bastante restritivo da CF de 1988, o GTI concluiu seus
trabalhos em 17 de dezembro de 1997, aperfeioando as definies e conceituaes dos PPA,
LDO e OGU, buscando criar segurana nas tomadas de decises e tornar conhecido os
processos governamentais.
O programa passa a ser um instrumento de organizao da ao governamental. o
elemento de integrao entre o plano plurianual, os oramentos anuais, a execuo e o
controle. O programa se origina a partir da identificao de um problema ou de uma demanda
da sociedade que o governo precisa resolver ou atender. O problema deve ser mensurado por
meio de um indicador e, em seguida, deve ser definido o objetivo a ser alcanado, que deve
expressar com preciso o resultado desejado. As aes dos programas podem ser os projetos
ou as atividades que integram os oramentos da Unio, sendo atributos das aes os produtos,
as unidades de medidas e as metas.
5. Consideraes
As mudanas ocorridas na gesto pblica, com a adoo de programas comuns ao
planejamento e ao oramento, foram o ponto de partida do processo de transformao da
administrao burocrtica em gesto por resultados. Outros passos devero ser dados para que
o governo, efetivamente, concentre o foco de suas aes nas demandas da sociedade.
A capacitao do servidor tornou-se premente, uma vez que o ambiente de trabalho
vem passando por profundas transformaes e sua complexidade tem sido crescente. A
capacitao dever ter o objetivo de promover uma mudana comportamental no servidor, que
converter suas atitudes burocrticas em uma postura empreendedora.
A modernizao e o revigoramento dos sistemas de planejamento, oramento e gesto
governamental exigem da administrao pblica federal uma reorganizao de suas estruturas
e capacitao para as novas funes. Sendo um dos principais obstculos modernizao no
processo de gesto pblica, a insuficincia quantitativa e qualitativa de informaes
gerenciais.
6. Referncias

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III SEGeT Simpsio de Excelncia em Gesto e Tecnologia


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