Planejamentos

no Brasil
 Mello, Mauricio E.
SST Planejamentos no Brasil / Mauricio E. Mello
Ano: 2020
nº de p.: 13

Copyright © 2020. Delinea Tecnologia Educacional. Todos os direitos reservados.

 Planejamentos no Brasil

Apresentação
Os anos de 1930 foram fundamentais na mudança de modelo que era vigente
no Brasil. Marcado por uma economia totalmente voltada para a agricultura,
predominantemente o café e o leite, e com o poder político polarizado entre São
Paulo e Minas Gerais, a quebra da bolsa de valores de Nova York e a crise que se
instalou no mundo contribuíram para uma mudança no Brasil.

Com a ascensão de Getúlio Vargas ao poder, o Estado passou a interferir mais

na economia no que ficou chamado da época “nacional-desenvolvimentista.”
A implantação de diversos modelos burocráticos e a criação de uma série de
empresas, departamentos, ministérios, etc, levaram o Estado brasileiro a preocupar-
se mais com o planejamento de suas ações. É disso que tratamos neste conteúdo.

O início do planejamento no brasil

Fonte: Deduca, 2020.

Baptista (2007) afirma que várias questões levam à necessidade de realizar um

planejamento, como a demanda de uso de recursos escassos para a resolução
de grandes problemas; a necessidade de aplicação de excedente de recursos; a
oferta de recursos por meio de agências de fomentos; a alternância de poder entre
lideranças; e a necessidade de fundamentação para novos programas.

3
O autor destaca que, ainda que o processo do planejamento seja contínuo e
dinâmico e resulte das necessidades citadas anteriormente, existe uma tendência
natural à elaboração de planos, programas e projetos com prazo determinado.

Reflita
Na sua opinião, todo governo planeja e executa suas próprias
políticas públicas?

Melo (2011, p. 242) destaca que:

A lição, portanto, é que boa parte do que se faz ou se promove em um

período governamental advém de estudos e propostas que o antecedem,
porque não é fácil criar e construir; propostas e projetos não surgem
subitamente da mera aplicação de técnicas e fórmulas. A lição se aplica,
em particular, à construção de uma política ou plano de desenvolvimento,
que, a rigor, deve mirar décadas em direção ao futuro de um país.

Portanto, conforme afirma o autor, a continuidade de políticas públicas ou das

ações das entidades governamentais acontece devido a orientações de políticas
de desenvolvimento em longo prazo ou de um plano de desenvolvimento, como
aconteceu com os Planos Nacionais de Desenvolvimento.

Segundo Melo (2011) e Almeida (2006), o início das atividades de planejamento

do Brasil, com enfoque no longo prazo, deu-se entre as décadas de 1940 e 1970.
A partir daí, o país tornou-se refém da instabilidade econômica, pensando cada
vez mais a curto prazo, sem estabelecer planos de longo prazo. Após o controle
da inflação com o advento do Plano Real, em 1994, passou-se a ter ações de
planejamento que iam além do dia a dia, com os Planos Plurianuais (PPA) focados
em investimento.

As primeiras atividades notáveis na área de planejamento iniciaram-se em 1939,

com o Plano Especial de Obras Públicas e Aparelhamento da Defesa Nacional. Em
1943, tivemos o Plano de Obras e Equipamentos e, em maio de 1950, foi instituído
o Plano SALTE, na gestão do General Eurico Gaspar Dutra, que teve como objetivo
desenvolver as áreas de saúde, alimentação, transporte e energia no Brasil.

4
 O Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social

surgiu na década de 1950 e teve um importante papel no desenvolvimento do

país. Acesse para saber mais sobre a história do BNDES.
www.bndes.gov.br/SiteBNDES/bndes/bndes_pt/Institucional/O_BNDES/A_
Empresa/historia.html

Segundo Almeida (2006), estas são as primeiras experiências com planejamento

público no Brasil, mas não se tratavam de planos globais; atendiam a questões
específicas, como as elencadas por Baptista (2007). Para Almeida (2006), o plano
SALTE, por exemplo, não se tratava de um plano de desenvolvimento completo, pois
apenas organizava os gastos públicos e não conseguiu ser implementado, dadas as
dificuldades de recursos que o país enfrentava na época.

Nesse mesmo período, em um contexto de escassez do petróleo e dependência

externa, estabeleceu-se a criação da Petrobras (1953), com o monopólio da
extração do petróleo em terras brasileiras. Na época, o Brasil cooperava com
os Estados Unidos com o intuito de reaparelhar a infraestrutura nacional e, em
decorrência desse relacionamento, surgiu o Banco Nacional de Desenvolvimento
Econômico (BNDE), com o intuito de financiar projetos decorrentes dessa
cooperação.

Plano de metas de Juscelino Kubitschek

Segundo Almeida (2006), o Programa de Metas, ou Plano de Metas, representou
um avanço na coordenação racional das ações do Estado, sobretudo no estímulo a
diversos setores econômicos, principalmente o industrial, mas focado nos gargalos
de infraestrutura. O país possuía limitações de importação e estas estavam
presentes entre as preocupações da equipe de planejadores, que incluía o BNDE e o
Conselho de Desenvolvimento da Presidência da República.

Na área de educação, também houve alguns avanços, principalmente na

instituição e no desenvolvimento de cursos técnicos voltados à operação das
indústrias básicas e outros setores de infraestrutura. Nesse período, houve
também a construção de Brasília, a qual não constava no plano de metas, mas
que se encaixava na prevista expansão da rede rodoviária para interiorizar o
desenvolvimento nacional.

5
 Congresso Nacional de Brasília

Fonte: Domínio Público (2020)

O plano de metas ainda não se constituía em um plano de ação global, mas sim em
uma seleção de projetos prioritários; porém, com uma visão mais audaciosa do que
os planos elaborados até o momento, impulsionando uma cooperação mais estreita
entre os setores público e privado.

“A sua ênfase recaía, fundamentalmente, no desenvolvimento da infraestrutura e da

indústria de base; não estava, no entanto, caracterizando um planejamento global”
(ALMEIDA, 2006, p. 200). O autor destaca que um dos problemas do plano era a falta
de um adequado e racional sistema de financiamento, o que acabou provocando um
surto inflacionário que se postergou por décadas.

Plano trienal de Celso Furtado

Fonte: Deduca, 2020.

6
Para Almeida (2006), o plano de metas de JK teve um sucesso visível. Já o Plano
Trienal de Desenvolvimento Econômico e Social, elaborado por Celso Furtado, que
presidiu a Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE)) na Gestão
JK, não teve o mesmo desfecho.

O plano trienal fora desenvolvido para subsidiar a ação econômica do governo João
Goulart entre 1963 e 1965 e sofreu com a turbulenta conjuntura que o Brasil viveu
na época, tanto econômica quanto politicamente. No campo econômico, o plano
sofreu com o processo inflacionário, não conseguindo retomar o crescimento do
plano anterior, por volta de 7% ao ano. O plano previa algumas reformas de base
nas áreas administrativa, bancária, fiscal e agrária e um reescalonamento da dívida
externa.

Almeida (2006) destaca que o Plano não teve êxito em eliminar a inflação e
promover o desenvolvimento. Contudo, no plano institucional, foi criada a
Associação Nacional de Programação Econômica e Social (Anpes), que tinha
por finalidade a realização de estudos para a elaboração de planos para novos
governos, abrindo caminho para um desenvolvimento racional das estruturas de
planejamento governamental no Brasil.

O Estado estava se preparando para guiar e promover o crescimento

econômico no Brasil, o que seria efetivado plenamente no contexto do
regime militar, que encerrou a breve experiência democrática da República
de 1946 e deu início a uma série de ambiciosos planos nacionais de
desenvolvimento (ALMEIDA, 2006, p. 205).

Constitucionalmente, foram dadas condições para que o planejamento e a gestão

do governo pudessem ser rapidamente efetivados com o Ato Institucional de 1964,
que estabeleceu prazos rígidos para a tramitação de projetos no âmbito do Poder
Legislativo, e também com o Ato Institucional número 2, em 1965, que permitiu a
expedição de decretos-leis em material de segurança nacional, que incluía, também,
ações de intervenção do estado na economia.

PAEG do governo militar

Segundo Almeida (2006), o Regime Militar, inaugurado em abril de 1964, sob
o comando do General Castelo Branco (1964-1967), trouxe o Plano de Ação
Econômica do Governo, o chamado PAEG, que atuou basicamente no nível da
política econômica e de seus instrumentos básicos, como a política monetária.

7
Segundo o autor, o PAEG proporcionou também iniciativas na distribuição de renda,
prevendo investimentos prioritários nas regiões Norte e Nordeste. O investimento
estrangeiro e as exportações também foram alvo de ações específicas no referido
plano.

Na área tributária, houve a criação dos Impostos sobre Produtos Industrializados

(IPI) e do Imposto sobre Circulação de Mercadorias (ICM). O PAEG, segundo o
autor, não atingiu plenamente seus objetivos de estabilização econômica, mas
proporcionou as bases para o crescimento nos períodos seguintes com as reformas
de Estado implementadas.

No campo institucional, conforme Almeida (2006), destacam-se a criação do

Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) no ano de 1964, na época
denominado Escritório de Pesquisa Econômica Aplicada. Em 1967, houve a criação
do Decreto-Lei nº 200, de 1967, o qual trouxe as primeiras noções de administração
pública gerencial e permitiu uma maior descentralização na prestação dos serviços
públicos (MELO; SECCHI, 2012).

A partir da criação do IPEA, no Regime Militar, as instituições responsáveis pelo

planejamento ganharam cada vez mais força no âmbito do governo.

O IPEA

é um importante órgão de pesquisa econômica que atua fornecendo

subsídios para políticas públicas governamentais até os dias atuais. Entenda
um pouco mais sobre a história e a atuação do órgão nos dias de hoje
acessando o site da instituição.
www.ipea.gov.br/portal/index.php?option=com_
content&view=article&id=1226&Itemid=68

Plano Decenal e o PED

De acordo com Almeida (2006), no período de 1967 a 1969, durante o governo
do Marechal Costa e Silva, foi implantado o Plano Decenal de Desenvolvimento
Econômico e Social. Este foi elaborado no final do governo Castelo Branco pelo IPEA
a fim de orientar o desenvolvimento no período em questão.

8
Contudo, tal plano não foi executado e outro plano decenal foi encomendado pelo
Ministro Roberto Campos ao IPEA, com duas partes distintas: um documento
de análise global, que consistia em modelo macroeconômico para orientar
o desenvolvimento nacional para os próximos dez anos; e um apanhado de
diagnósticos setoriais, os quais seriam a base para ações do governo nos próximos
cinco anos.

O Plano Decenal tratava-se de um plano de perspectiva que possuía metas e

indicava uma estratégia de desenvolvimento para dez anos, com um programa de
investimento para cinco anos que se desdobrava em três níveis:

[...] orçamentos regulares, cobrindo a administração central do governo

federal, agências autônomas e sociedades de economia mista, com
previsões de todos os investimentos dessas entidades; orçamentos
específicos para os governos estaduais e municipais dentro dos
setores especialmente examinados no plano, os quais representavam
entre 80% e 90% da formação de capital dos estados e municípios;
projeções estimadas dos investimentos de empresas privadas nos
setores especificamente mencionados no plano (habitação, aço, metais
não ferrosos, indústria mecânica e elétrica, produtos químicos de base,
infra-estrutura, construção, comunicações, energia elétrica e mineração)
(ALMEIDA, 2006, p. 209-210).

Como o Plano Decenal tratava de perspectivas e diretrizes, era necessária a

adoção de um plano programático de trabalho, que foi encomendado pelo então
novo ministro do Planejamento, Hélio Beltrão, e que foi denominado Programa
Estratégico de Desenvolvimento (PED). Teve a vigência determinada para o período
1968-1970 com base nas metas setoriais definidas no Plano Decenal. O PED
demonstrou ser um plano nacional de desenvolvimento de forma explícita, com
ações para controlar o processo inflacionário e diretrizes econômicas e setoriais,
além de vetores de desenvolvimento regional.

Plano nacional de desenvolvimento I

e II
Durante o governo do general Emílio Médici, que teve vigência entre 1970 e 1974,
o planejamento governamental sofreu uma baixa, tendo sido desacreditado. O
planejamento estatal foi tido como uma futurologia, devendo o mercado funcionar
em livre concorrência, sem influência do governo.

9
Ainda assim, em outubro de 1970, o governo divulgou o denominado Programa de
Metas e Bases para Ação do Governo, que compreendia o período de 1970 a 1973.
As declarações do governo eram de que o plano ora divulgado não se tratava de
um plano global, mas sim um apanhado de diretrizes do governo. Tal programa
seria complementado com um novo orçamento plurianual (1971-1973) e um plano
nacional de desenvolvimento, com previsão de execução entre os anos de 1972 e
1974.

Fonte: Deduca, 2020.

De acordo com Almeida (2006), esse primeiro Plano Nacional de Desenvolvimento

(1972-1974) foi voltado para vultosos projetos de integração nacional, como
transportes e telecomunicações. Já o Segundo PND, que ocorreu sob a tutela
do Presidente Ernesto Geisel (1974-1979), teve como foco o investimento em
indústrias de base, principalmente da siderurgia e da petroquímica.

O contexto do primeiro PND dava-se em meio de uma crise energética, motivo pelo
qual teve várias ações nesse campo – programa nuclear, pesquisa do petróleo,
programa do álcool – e construção de hidrelétricas – a Itaipu, por exemplo.

O primeiro plano, segundo Roberto Campos, oficializou ambiciosamente

o conceito de “modelo brasileiro”, definindo-o como o modo brasileiro
de organizar o Estado e moldar as instituições para, no espaço de uma
geração, transformar o Brasil em nação desenvolvida. Esse modelo
nacional deveria, por um lado, criar uma economia moderna, competitiva
e dinâmica, e por outro lado, realizar democracia econômica, social, racial
e política (ALMEIDA, 2006, p. 213).

10
Almeida (2006) destaca que um dos pontos essenciais do primeiro PND foi a
crescente influência do governo na economia através de investimentos e do uso
da regulação, uma prática de economias desenvolvidas. Apesar da descrença
inicial no planejamento, esse período foi tido como ponto alto do planejamento
governamental no país.

Segundo o autor, o segundo PND teve vida mais longa do que o primeiro (1974-
1979) e extrapolava o plano decenal, que tinha previsão para encerrar em 1976.
Tinha uma visão ainda mais audaciosa, projetando o país como uma grande
potência emergente, com renda per capita acima de US$ 1.000,00 em 1979, que era
o dobro da renda média da década anterior. Previa o Brasil como o oitavo mercado
mundial, apenas para citar alguns números.

O país não dispunha de fontes de financiamento para tantos empreendimentos

vultosos que já vinham ocorrendo desde o primeiro PND e grande parte do
financiamento viria de fontes externas, o que fez aumentar ainda mais a dívida
externa. Um dos focos consistia em diminuir a dependência de produtos
importados, apostando na produção nacional, e essa estratégia foi liderada pelas
empresas estatais Eletrobras, Petrobras, Siderbras, Embratel e outras.

O volume de investimento dessas empresas era muito grande e sustentava o

segundo PND. O Brasil despontava com taxas de crescimento do PIB de 14%
em 1973 e 10% em 1976, mas à custa de um crescimento da dívida externa, que
triplicou no período entre 1974 e 1979.

O segundo PND alterou os rumos do processo de industrialização do país, que

mantinha o foco, até então, na indústria de bens de consumo durável, e que passou
a investir com força nas seguintes áreas:

[...] insumos básicos: metais não ferrosos, exploração de minérios,

petroquímica, fertilizantes e defensivos agrícolas, papel e celulose;
infra-estrutura e energia: ampliação da prospecção e produção de
petróleo, energia nuclear, ampliação da capacidade hidrelétrica (Itaipu) e
substituição dos derivados de petróleo por energia elétrica e pelo álcool
(Proálcool), expansão das ferrovias e a utilização de carvão; bens de
capital: mediante garantias de demanda, incentivos fiscais e creditícios,
reservas de mercado (lei de informática) e política de preços (ALMEIDA,
2006, p. 216).

11
Antes que se pudesse sentir os efeitos positivos do segundo PND (principalmente
no setor de bens intermediários), que ocorreram somente a partir de meados da
década de 1980, o plano começou a sofrer dificuldades operacionais. Isso se
somou ao segundo choque do petróleo, em 1979, que corroeu o alto desempenho
econômico conquistado até então, tirando os méritos do planejamento realizado
e levando o país a uma crise, com baixo crescimento e inflação elevada até o
advento do Plano Real, em 1994. Nos anos seguintes, a partir de 1994, os planos de
desenvolvimento nacional de longo prazo deram lugar a ações de curto prazo com
vistas à estabilização econômica.

Fechamento
O modelo “nacional-desenvolvimentista” iniciado nos anos 1930 deu início a uma
série e mudanças no Estado brasileiro que foram sendo desenvolvidas durante 40
anos. Nos anos 1970 o modelo passou a mostrar sinais de desgaste entrando em
crise o modelo de planejamento utilizado. Como visto, vários planos foram tentados
e chegaram a apresentar bons resultados.

Nos anos 1980 o planejamento ainda demonstrava sinais de desgaste. Durante

esse período, o Estado brasileiro adotou modelos voltados ao desenvolvimento e em
outros momentos de estabilização econômica. Pode-se dizer que o planejamento
desenvolvido no Brasil ainda foi melhor do que um modelo sem planejamento, mas
planejar mal também não resolve os problemas.

12
Referências
ALMEIDA, P. R. A Experiência Brasileira em Planejamento Econômico: Uma
Síntese Histórica. In: James Giacomoni; José Luiz Pagnussat (Orgs.).
Planejamento e Orçamento Governamental. Coletânea. Brasília: ENAP, 2006, v.
1, p. 193-228. Disponível em: <http://www.enap.gov.br/index.php?option=com_
docman&task=doc_download&gid=2847>. Acesso em: 31. jan. 2015.

BAPTISTA, M. V. Planejamento Social intencionalidade e instrumentalidade. São

Paulo: Veras, 2007.

BRASIL. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Secretaria de

Planejamento e Investimentos Estratégicos. Programa de Apoio à Elaboração e
Implementação dos PPAs Municipais - 2014-2017 - Agendas de Desenvolvimento
Territorial. 2013. Disponível em: <http://www.spm.gov.br/arquivos-diversos/opm/
encontro/programa-de-elaboracao-e-implementacao-dos-ppas-municipais.pdf >.
Acesso em: 16 jan. 2015.

MELO, M. E.; SECCHI, L. Parcerias Público-Privadas como Instrumento de Reforma

Administrativa: uma proposta de tipologia. Revista Gestão Pública: Práticas e
Desafios, Recife, v.3, n. 5, out. 2012. Disponível em: <http://www.anpad.org.br/
admin/pdf/2012_APB2354.pdf>. Acesso em: 31 jan. 2015.

MELO, V. Planos Nacionais de Desenvolvimento: Experiência Brasileira e Lições

para o futuro. In: CARDOSO JR., J. C. (Org.). A Reinvenção do Planejamento
Governamental no Brasil. Brasília: Série Diálogos para o Desenvolvimento, v. 4,
IPEA, 2011. Disponível em: <http://www.ipea.gov.br/agencia/images/stories/PDFs/
livros/livros/livro_dialogosdesenvol04.pdf>. Acesso em: 31. jan. 2015.

13