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1. INTRODUO ............................................................................................................................................................4
1.1. Identificao da problemtica: contexto e prioridades..............................................................................................4
1.2. Sntese do diagnstico especificamente criminal e da matriz das solues........................................................ .11
1.3. A prioridade das polticas pblicas de preveno violncia............................................................................ ....12
1.4. A experincia internacional..........................................................................................................................................14
1.5. A abordagem, o sujeito da gesto pblica e as alianas locais................................................................................17
1.6. A problemtica das drogas ......................................................................................................................................... 19
1.7. Combate ao seqestro...................................................................................................................................................21
1.8. Princpios para uma Nova Polcia ..............................................................................................................................21

2. EXIGNCIAS PARA A ELABORAO DE UMA POLTICA
DE SEGURANA PBLICA, NA ESFERA POLICIAL .............................................................................................. 26
2.1. Os problemas das polcias ........................................................................................................................................... 28

3. REFORMAS SUBSTANTIVAS NA ESFERA DA UNIO E DOS ESTADOS .................................................... 30
3.1. Criao do Sistema nico de Segurana Pblica nos estados ................................................................................ 30
3.2. Mudanas nas polcias militares e nas polcias civis para implementao
do Sistema nico de Segurana Pblica .................................................................................................................. 36
3.3. Corpo de Bombeiros e Defesa Civil ............................................................................................................................43
3.4. Autonomia dos rgos periciais ................................................................................................................................ .. 43

4. REFORMAS SUBSTANTIVAS NA ESFERA MUNICIPAL:
SEGURANA PBLICA NO MUNICPIO A GUARDA MUNICIPAL ............................................................48
4.1. Modificaes nas guardas municipais .......................................................................................................................... 49

5. UM NOVO MARCO LEGAL PARA O SETOR DE SEGURANA PBLICA NO BRASIL:
MUDANAS CONSTITUCIONAIS RELATIVAS S AGNCIAS POLICIAIS ................................................ 52

6. A PERSECUO PENAL: O INQURITO POLICIAL E O MINISTRIO PBLICO .................................... 55
6.1. Introduo: diagnstico sobre o inqurito e o fim do indiciamento ...................................................................... 55
6.2. O controle externo da atividade policial ...................................................................................................................... 56
6.3. Investigao criminal e apurao sumria ................................................................................................................... 57

7. VIOLNCIA DOMSTICA E DE GNERO ................................................................................................................ 59
7.1. Introduo ........................................................................................................................................................................ 59
7.2. Pressupostos do programa ............................................................................................................................................. 59
7.3. Diagnstico ...................................................................................................................................................................... .61
7.4. Algumas metas e aes .....................................................................................................................................................61

8. A VIOLNCIA CONTRA AS MINORIAS ...................................................................................................................... 65
8.1. Introduo ........................................................................................................................................................................ 65
8.2. Centros de Referncia de Proteo das Minorias ....................................................................................................... 66
8.3. Para quem so e como devem ser criados os Centros de Referncia .................................................................... . 66

9. O ACESSO JUSTIA: A IMPORTNCIA DA DEFENSORIA PBLICA .......................................................... 68

10. SISTEMA PENITENCIRIO.............................................................................................................................................. 71
10.1. Introduo ....................................................................................................................................................................... 71
10.2. O Sistema penitencirio e a execuo das penas ....................................................................................................... 72
10.3. Propostas para a mudana do sistema ......................................................................................................................... 73
10.4. Medidas dos governos federal e estaduais em relao aos infratores ..................................................................... 73
10.5. Medidas dos governos federal e estaduais para os sistemas penitencirios ........................................................... 74

11. SEGURANA PRIVADA: DIAGNSTICO E PROPOSTAS..................................................................................... 78
11.1. Introduo: a realidade brasileira ... 87
11.2. Segurana privada e responsabilidade pblica: alguns pressupostos ....................................................................... 78
11.3. Os problemas da segurana privada no Brasil ............................................................................................................ 79
11.4. Propostas de enfrentamento do problema .................................................................................................................. 80

12. OS PROGRAMAS DE PROTEO S TESTEMUNHAS AMEAADAS E A CONCEPO
DE UM SISTEMA NACIONAL DE PROTEO................................................................................................................ 82
12.1. Introduo ........................................................................................................................................................................ 82
12.2. O Conselho Nacional de Proteo s Testemunhas e algumas propostas ............................................................ 84

13. A REDUO DA IDADE DE IMPUTABILIDADE PENAL E O ECA................................................................. 87

14. VIOLNCIA NO TRNSITO............................................................................................................................................. 89
14.1. Mobilizao ..................................................................................................................................................................... 89
14.2. Educao ......................................................................................................................................................................... 89
14.3. Informao ........................................................................................................................................................ ............. 89
14.4. Pesquisa ............................................................................................................................................................................ 90
14.5. Engenharia de Trfego .................................................................................................................................................. 90
14.6. Urbanismo ....................................................................................................................................................................... 90

15. DESARMAMENTO E CONTROLE DE ARMAS DE FOGO NO BRASIL......................................................... 92
15.1. Introduo ..................................................................................................................................................................... 92
15.2. O Sistema Nacional de Armas e a Nova Poltica de Controle de Armas ............................................................ 92
15.3. Reduzir a demanda por armas e munies ................................................................................................................96
15.4. Controle e reduo dos estoques circulantes ............................................................................................................ 97
15.5. Mudanas institucionais ............................................................................................................................................... 98
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PROJETO SEGURANA PBLICA
1. Introduo
1.1. Identificao da problemtica: contexto e prioridades
Um governo comprometido com a justia e o exerccio da tica na poltica,
determinado a aprofundar a democracia, incorporando os brasileiros mais pobres
cidadania plena, estendendo a todos os homens e mulheres de nosso pas os direitos
civis e os benefcios do Estado de Direito Democrtico, ter de dedicar-se com
prioridade ao combate violncia, em todas as suas formas. Da fome tortura, do
desemprego corrupo, da desigualdade injusta criminalidade.
Todas essas expresses da violncia se alimentam reciprocamente: a impunidade
promove injustias, que estimulam crimes, que geram gastos, difundem a cultura do
medo, condicionam a reduo de investimentos e ameaam a indstria do turismo
(entre outras), o que, por sua vez, exerce impacto negativo sobre o nvel de emprego
e amplia a crise social. O ciclo vicioso gira indefinidamente em torno do prprio
eixo, aprofundando os problemas pela degradao de toda a rede de interconexes
em que prosperam. O tecido social se esgara e deteriora. Ficam abaladas a confiana
mtua entre as pessoas, esteio da sociabilidade cidad e do convvio humano
cooperativo; e tambm a confiana nas instituies pblicas. Sem credibilidade, elas
perdem as bases de sua legitimidade, o que traz riscos aos alicerces da democracia,
cuja reconstruo vem custando tanto ao povo brasileiro.
O Instituto Cidadania tem se dedicado elaborao de propostas de polticas
pblicas destinadas a enfrentar diferentes pontas desse novelo complexo, no qual se
articulam diversos tipos de violncia. Foram divulgados recentemente projetos de
combate fome, de democratizao da moradia e de transformao estrutural da
economia brasileira. Outros esto sendo desenvolvidos, visando tpicos especficos,
todos eles importantes para mudar o Brasil e torn-lo menos violento, mais justo e
democrtico.
O objetivo do presente documento submeter apreciao da sociedade um
projeto de segurana pblica cuja meta a reduo daquelas modalidades da violncia
que se manifestam sob a forma da criminalidade. Esse gravssimo problema parte
de uma constelao mais ampla de prticas, circunstncias histricas, condies
institucionais e relaes sociais violentas. As interfaces e superposies com outras
problemticas so tantas e to relevantes, que se torna imperioso trat-las, definindo-
as como pertinentes ao mbito de abrangncia do objeto principal. No entanto,
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sempre que este projeto apontar para a necessidade de transformaes scio-
econmicas estruturais, tal exigncia ser apenas indicada, no sendo este o espao
adequado para o enfrentamento de todo o conjunto de desafios postos para quem
assume o compromisso de transformar o Brasil num territrio de paz e justia. Este
projeto se volta para uma rea temtica especfica, por mais que se reconhea o carter
multidimensional dessa rea e, portanto, por mais que se esteja atento aos riscos de
simplificao que esto presentes quando se separa o assunto da complexidade scio-
econmico-cultural a que pertence.
Em nosso pas, a violncia criminal atinge todos os segmentos sociais, dos mais
ricos aos mais pobres, o que faz da insegurana uma experincia amplamente
compartilhada. Mas nem todos os delitos se distribuem equitativamente. Os crimes
contra o patrimnio atingem, preferencialmente, os estratos sociais superiores e os
crimes contra a pessoa, em especial os mais graves, os homicdios dolosos, vitimam,
sobretudo, os mais pobres, principalmente os jovens de 15 a 24 anos ou de 14 a 29
(conforme o recorte etrio), do sexo masculino e negros. O fato que ningum est
livre da violncia criminal. Esse carter universal ou difuso da insegurana confirmado
pelo fracasso das polticas de segurana truculentas, praticadas nas ltimas dcadas
na maioria dos estados: polticas orientadas para a proteo exclusiva das elites no
funcionam; cercar as regies nobres das cidades e lanar as polcias como ces sobre
as periferias no resolve. Essas polticas produzem o terror nas periferias, mas nem
por isso conseguem garantir a defesa dos bairros privilegiados. Todos acabam sendo
prejudicados, at mesmo as elites, a quem no interessa uma polcia incompetente e
cmplice do crime. Esse descalabro produziu uma sucesso de desastres e concorreu
para a gerao do quadro de impunidade, irracionalidade, ineficincia e barbrie que
herdamos, alm de ter contribudo para degradar as instituies policiais, tornando-
as mais arbitrrias, violentas e corruptas, e aprofundando o fosso que as separa da
populao.
Da a concluso: ou haver segurana para todos, ou ningum estar seguro,
no Brasil. Segurana um bem por excelncia democrtico, legitimamente desejado
por todos os setores sociais, que constitui direito fundamental da cidadania, obrigao
constitucional do Estado e responsabilidade de cada um de ns.
Como a vida o bem mais precioso, os crimes letais so os mais nefastos. Dado
que se concentram na juventude pobre, proteg-la constitui a tarefa prioritria de
uma poltica conseqente de segurana pblica. Identificar a prioridade no implica
negligenciar outros grupos sociais ou outros tipos de delito. Significa selecionar o
ncleo sobre o qual devem incidir os principais esforos. Uma ao eficaz exercida
sobre esse ncleo produzir efeitos redutores de grande relevncia sobre os demais
tipos de prticas criminais, considerando-se seus entrelaamentos.
O problema mais dramtico na rea da segurana , portanto, o verdadeiro
genocdio a que vem sendo submetida a juventude brasileira, especialmente a
juventude pobre do sexo masculino e, em particular, os jovens negros. Em 1999,
na cidade do Rio de Janeiro, por exemplo, em cada grupo de cem mil habitantes, 239
jovens do sexo masculino, com idades entre 15 e 29 anos, foram vtimas de homicdios
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dolosos. A magnitude do problema tal, que suas consequncias j so perceptveis na
estrutura demogrfica brasileira. A estratificao etria da populao apresenta um dficit
de jovens do sexo masculino apenas comparvel ao que se verifica nas sociedades que
se encontram em guerra. como se o Brasil experimentasse os efeitos devastadores de
uma guerra civil sem bandeira, sem propsito, sem ideologia e sem razo.
Para que se compreenda a dinmica em que tantas vidas esto sendo
prematuramente sacrificadas, preciso reunir os seguintes ingredientes: (a) acolhimento
familiar, comunitrio e escolar deficientes; (b) falta de perspectivas de integrao
social plena; (c) ausncia do Estado nos territrios urbanos pauperizados; (d)
constituio, nas periferias, vilas e favelas, do varejo do trfico de armas e drogas
como fonte de recrutamento para atividades ilegais; (e) desdobramento do trfico
em ampla variedade de prticas criminais, graas disponibilidade de armas. Esses
fatores combinados, afetando segmentos da juventude pobre, fazem com que
determinados grupos certamente, uma minoria sejam atrados pela seduo do
trfico e se liguem organizao criminosa. Com triste freqncia, essa ligao
condenar parte significativa desses jovens a um itinerrio de delinqncia e morte
precoce e violenta.
As vantagens oferecidas pelo trfico, materiais e simblico-afetivas, compensam
a carncia de autoestima, a invisibilidade social (provocada pelos estigmas ou pela
indiferena), a falta de vnculos identitrios fortes com a comunidade, a escola ou a
famlia, a falta da gratificao proporcionada pelo lazer e o esporte, e a precariedade
de perspectivas de integrao plena no mercado, em um contexto no qual a sociedade
parece s valorizar o status que brilha no consumo exibicionista.
Esses fatores atingem tambm os jovens das camadas mdias e das elites.
Entretanto, nos bairros privilegiados no h o poder territorial de traficantes armados;
no pesam tanto, do ponto de vista estritamente econmico, as vantagens materiais
proporcionadas pelo envolvimento criminoso; e h fontes alternativas de apoio, capazes
de garantir alguma sustentao para a autoestima fragilizada, oferecendo
oportunidades de acolhimento e escuta, at mesmo profissionalizada. Em outras
palavras, enquanto nas regies urbanas mais pobres a nica fonte alternativa, muitas
vezes, so as Igrejas, nas reas de classe mdia os jovens podem, eventualmente, contar
com a ajuda de psiclogos e escolas bem estruturadas, clubes esportivos e lazer
organizado. Essas diferenas acabam sendo substanciais, mesmo quando problemas
familiares e psicolgicos coincidem.
Alm disso, quando o consumo de drogas provoca algum envolvimento com a
rede capilarizada de distribuio e a ao policial flagra o jovem e o conduz delegacia,
a famlia remediada freqentemente negocia com policiais vulnerveis corrupo a
liberdade ameaada do filho. A famlia pobre, diante do mesmo drama, no tem
meios para comprar uma segunda chance, a no ser que os prprios traficantes
financiem a operao. Nesse caso, entretanto, o preo da liberdade ser a intensificao
do envolvimento comprometedor. Por esse motivo, nas Varas da Infncia e da
Juventude ou nas cadeias, entre os detidos por consumo de drogas e suspeita de trfico,
praticamente s esto jovens pobres. Isso no quer dizer que somente os pobres
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consumam drogas e se envolvam nas malhas clandestinas da distribuio. Isso, sim,
quer dizer que s os filhos das camadas mdias e das elites tm meios prprios de
escapar represso policial. A conseqncia que, apenas aos jovens privilegiados,
por intervenincia familiar e, muitas vezes, atravs de procedimentos ilcitos, ser
proporcionada a oportunidade de um apoio teraputico ou educacional no
enfrentamento da drogadico. Aos pobres resta a lei (que inadequada, criminalizando
um problema de sade pblica) e, mesmo essa, nem sempre cumprida de forma
correta quando so pobres os transgressores. Assim, os adolescentes pegos com drogas
sero encaminhados s instituies responsveis pela aplicao das medidas scio-
educativas, as quais, de um modo geral, no tm se mostrado altura das exigncias
formuladas no Estatuto da Criana e do Adolescente. Aqueles que j tm idade para
penas de priso pagaro freqentando, no dia-a-dia dos presdios e dos crceres, um
curso prtico de especializao em ressentimento, criminalidade e imerso no vcio.
Juventude pobre recrutada por unidades locais do trfico de armas e drogas,
responsvel pelo varejo desse comrcio ilegal: a est o centro de uma de nossas
maiores tragdias nacionais, o nervo do processo autofgico e genocida. Os crimes
que tm essa origem no so apenas os homicdios que decorrem das rivalidades
entre os grupos varejistas. Os roubos mo armada, os roubos seguidos de morte,
os seqestros, em todas as suas variaes, os roubos a residncias, bancos e nibus, os
roubos e furtos de veculos, os roubos de cargas, todas essas prticas so estimuladas
e, em muitos casos, viabilizadas pela disponibilidade de armas, traficadas por iniciativa
e financiamento dos mercadores de drogas. O trfico coopta um exrcito de reserva
para a indstria do crime e determina um nvel intenso de atividade criminosa, em
funo da convenincia econmica de preencher a capacidade ociosa do armamento.
Nesse mercado clandestino, por analogia com a lgica da economia, a produtividade
perversa do crime tende a ser elevada at alcanar a plena utilizao da capacidade
produtiva instalada o armamento , empregando a mo de obra mobilizvel, nesse
caso os recrutas seduzidos principalmente no varejo das drogas.
A racionalidade do mercado do crime estruturado em torno do trfico de armas
induz expanso da intensidade e da variedade das atividades criminosas, o que implica
no apenas que a tendncia seja o crescimento do nmero de crimes, mas tambm que
a tendncia seja o aumento do grau de risco e violncia, porque mais comumente so
utilizadas armas de fogo. Essa lgica no se afirma em ambiente vazio de circunstncias.
Sua aplicao depende da taxa de impunidade ou da taxa de risco com a qual se
opera o trfico de armas e drogas, e se praticam as diversas modalidades de crime,
assim como funo do repertrio de alternativas legais e ilegais, isto , das vantagens
ou desvantagens relativas das estratgias de sobrevivncia, afirmao pessoal,
acumulao econmica, exerccio de poder e acesso ao consumo. O grau de
promiscuidade das polcias com as organizaes criminosas constitui tambm
varivel decisiva nesse quadro. Observe-se que o excesso de armas no apenas um
indutor do crime; tambm uma razo pela qual conflitos fteis acabam tendo desfecho
trgico: pequenos desentendimentos em um bar, regados a lcool, convertem-se em
crimes letais apenas porque h uma arma disponvel.
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Aos empreendedores do mercado criminal interessa manter a existncia de
contingentes cada vez mais numerosos de jovens sem esperana de integrao
cidadania plena, porque esse fenmeno amplia a oferta, isto , as chances de
recrutamento de fora de trabalho descartvel (e disposta a servir a propsitos ilegais)
e reduz seu preo restringindo o custo de produo do crime e, conseqentemente,
ampliando a expectativa de lucro.
Se a cena mais dramtica a do teatro de guerra os espaos urbanos abandonados
pelo poder pblico, onde se instala o varejo do trfico e ocorrem os confrontos entre
grupos rivais , a cena decisiva, da qual emana o roteiro da tragdia, onde atuam seus
verdadeiros protagonistas, os agenciadores ltimos da violncia, esta se situa bem
longe dali. Seus atores so os operadores do atacado do trfico de armas e drogas,
que moram bem, falam lnguas estrangeiras, tm acesso a informaes privilegiadas,
acionam recursos sofisticados de comunicao, administrao e lavagem de dinheiro.
So os criminosos de colarinho branco, que esto longe de ser filhos da pobreza,
mas se alimentam dela, como abutres. A cena com tiros e sangue chama a ateno da
cidade e mobiliza a polcia, mas os captulos principais, nos quais a ao decisiva
transcorre, so invisveis e raramente despertam o interesse policial. Nessa esfera, a
promiscuidade entre a criminalidade e as instituies apresenta riscos ainda mais graves
do que os decorrentes dos acordos locais entre policiais e traficantes, operadores do
varejo acordos j por si extremamente perigosos e degradantes.
O fenmeno ultrapassa as fronteiras da questo criminal e lana a violncia a um
patamar poltico, de profundas implicaes sociais. O que se passa hoje no Brasil, em
muitas reas urbanas empobrecidas e negligenciadas pelo poder pblico, um ultraje
democracia, uma demonstrao da incompletude do processo de transio que
nos legou a Constituio de 1988. Algumas comunidades locais so submetidas
dupla tirania exercida por traficantes armados e policiais corruptos (segmentos
minoritrios mas significativos das polcias). Esse poder paralelo as subtrai da esfera
de abrangncia do Estado Democrtico de Direito. Sob esse duplo despotismo, so
suprimidas as liberdades elementares como os direitos de ir e vir, de expresso,
participao e organizao. Comunidades inteiras vivem hoje, em algumas grandes
cidades brasileiras, sob um regime de terror e impotncia, imposto pelos cdigos
arrogantes do trfico e o arbtrio da polcia (personagens que freqentemente se
associam), enquanto o conjunto da sociedade parece tolerar o convvio com o horror
e comea a naturaliz-lo. A banalizao da violncia o prembulo da barbrie.
A cumplicidade de setores das polcias com o crime degrada suas imagens e
agride a honra da maioria dos trabalhadores policiais, que arrisca a vida para cumprir
seu dever, em troca da ingratido do Estado, da desvalorizao profissional e de
salrios aviltantes.
O que fazer? Em certa medida, o diagnstico j aponta sadas. Algumas exigem
reformas estruturais profundas em nossa economia e mudanas drsticas na sociedade.
Essas merecem, aqui, simplesmente um registro: preciso distribuir renda, reduzir as
desigualdades, elevar drasticamente as taxas de escolaridade, eliminar o racismo
embutido em nossa pirmide social, valorizar as mulheres, gerar emprego e renda,
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incorporar a juventude pobre ao mercado de trabalho e consumo, promover
condies de integrao cidadania que faam renascer esperanas no deserto do
ceticismo, hoje cultivado pelas fontes de recrutamento criminoso. Outros projetos
do Instituto Cidadania constituem uma fonte adequada para refletir sobre essas sadas.
Mas h solues ou caminhos de soluo, ainda que parciais, compatveis com os
limites de um projeto de segurana pblica, desde que estes sejam compreendidos
em um sentido no exclusivamente policial.
Um primeiro caminho consiste na reforma das polcias, para torn-las
instituies voltadas para a construo da paz, eficientes e respeitosas dos direitos
humanos. Esse caminho consiste, simultaneamente, na constituio de fontes
alternativas quelas que atraem segmentos da juventude para a armadilha do pacto
com o crime: um punhado de reais e a glria efmera do poder local em troca do
futuro e da paz. urgente que os poderes pblicos, em todas as esferas, criem projetos
que funcionem como fontes capazes de atrair os jovens para a sociabilidade construtiva
e solidria, competindo com o trfico e sua seduo dupla, material e simblico-
afetiva. Uma bandeira a nos guiar: disputar menino a menino, menina a menina,
com o trfico. Simultaneamente, a polcia, renovada, cumpriria seu papel, restringindo
o raio de ao do trfico e das malhas criminosas. Agindo com critrio e respeito nas
comunidades pobres, sem esquecer que os personagens principais os atacadistas
tm de perder a injustificvel imunidade que seu status lhes tem garantido. E sem
perder de vista a centralidade da questo das armas: sua disponibilidade que
transforma um mercado ilegal de drogas em um banho de sangue; sua onipresena
que no cessa de determinar a expanso da criminalidade violenta, nas mais variadas
modalidades.
Que projetos poderiam constituir uma fonte poderosa de atrao de jovens? Na
contramo da violncia domstica e das mais variadas formas de rejeio familiar,
comunitria, escolar ou social, todas as iniciativas que envolvessem manifestaes
de acolhimento e reforo de sua autoestima, como a valorizao de suas virtudes
pessoais, no esporte, na arte, na msica, nas mais variadas expresses culturais, no
emprego da tecnologia contempornea de comunicao ou no uso de computadores
e da internet. Todas as iniciativas que, reconhecendo seu valor, um a um, uma a uma,
promovessem seu acolhimento em sintonia com seu imaginrio, com seus desejos
e carncias, adotando linguagens compatveis com sua sensibilidade. E que,
paralelamente, os capacitasse para o mercado de trabalho, em segmentos que tambm
atraiam seu desejo e seu imaginrio. Muitos jovens pobres no esto dispostos a
reproduzir o itinerrio de fracasso de seus pais, aceitando uma inscrio subalterna
no mercado, sem perspectivas de qualificao e ascenso. Preferem investimentos em
reas abertas criatividade e ao desenvolvimento pessoal.
Para que projetos desse tipo sejam oferecidos preciso que os poderes pblicos
estejam presentes. As comunidades pobres das cidades precisam de polcia e desejam
a presena da polcia evidentemente uma polcia eficiente, que respeite a cidadania,
agente do processo de construo da paz e no uma polcia treinada para a guerra,
organizada como instrumento de defesa do Estado e que se pensa como tal. Mas as
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comunidades desejam mais que polcia. Querem a presena plena do Estado e do
poder municipal, com todos os servios elementares, que incluem lazer e cultura. O
resgate da juventude requer um mutiro que congregue os governos federal, estaduais
e municipais, a sociedade civil organizada e a iniciativa privada. A violncia e seu
protagonista jovem requerem mais que polticas pblicas especficas estas so
necessrias e urgentes, mas insuficientes. Exigem mais do que reformas econmicas
estruturais, que so indispensveis mas demoradas. Exigem a mobilizao imediata
de todos os recursos pblicos e privados, simblicos e materiais, numa cruzada que
ultrapasse interesses polticos menores e doutrinarismos ideolgicos. O que est em
jogo, afinal, muito grave. Est em questo nossa capacidade de transformar as runas
da misria e da barbrie em matria para uma futura civilizao democrtica, generosa
e solidria.
Estudos internacionais divergem quanto s causas da criminalidade, da violncia
(em sua acepo mais restrita, adotada no presente documento) e de sua reduo.
No h consenso. A controvrsia da natureza mesma do problema, dada sua
extraordinria complexidade. O mesmo vale, e pelos mesmos motivos, para a definio
de critrios de avaliao do desempenho policial ou das polticas de segurana.
As condies econmicas jogam um papel relevante, particularmente quanto
a algumas formas de criminalidade e violncia, e no sem mediaes diversas. preciso
sempre distinguir os tipos de prticas criminosas e analis-las isoladamente, assim
como necessrio diferenciar misria e desigualdade, identificando nesta significados
culturais distintos e contraditrios. Por exemplo, as causas dos pequenos roubos e
furtos cometidos nas esquinas das grandes cidades por adolescentes que vivem nas
ruas, cheirando cola e comendo restos, nada tm a ver com as causas da lavagem de
dinheiro ou das prticas de corrupo ativa, no aparelho de Estado, ainda que a
complexidade sistmica da vida social produza diversas interconexes entre essas
formas de delito, porque a imoralidade impune de uns alimenta a perpetuao das
condies que propiciam a existncia de outros. Mas essas prticas tm, evidentemente,
naturezas completamente distintas e, portanto, se inscrevem em cadeias causais
inteiramente diferentes. Alm disso, os contextos histricos e polticos tambm so
relevantes.
A despeito de tanta polmica e incerteza, algumas hipteses alcanaram razovel
grau de consenso: (1) as polticas de segurana podem se constituir em variveis
significativas, dependendo das condies em que se aplicam e do tipo de criminalidade
que buscam reduzir; (2) a presena relativa na populao de jovens do sexo masculino
fator positivamente associado maior parte dos tipos de prtica delituosa; (3) a
impunidade cumpre um papel chave; (4) os seguintes fatores so propiciadores das
condies que estimulam a prtica da violncia:
1) pobreza relativa e moradia inadequada;
2) apoio familiar inconsistente;
3) deficincia de aprendizado;
4) excluso da escola;
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5) violncia domstica;
6) poucas oportunidades de emprego e excluso econmica;
7) cultura da violncia;
8) superlotao dos presdios;
9) inexistncia de uma adequada poltica de drogas.
1.2. Sntese do diagnstico especificamente criminal
e da matriz das solues
Na situao brasileira, para a compreenso do quadro da criminalidade so
relevantes as seguintes circunstncias, reapresentadas a seguir para destacar suas
interconexes:
1.2.1. na esfera da criminalidade, prepondera a articulao entre trfico de
drogas e de armas como matriz da economia clandestina que orienta a delinqncia
como prtica utilitria;
1.2.2. o trfico de drogas alimentado pelo mercado que lhe cativo e est
envolvido com a dinmica dos homicdios dolosos e de alguns outros delitos, como
roubos, furtos, seqestros e latrocnios;
1.2.3. o trfico de drogas financia as armas e, apropriando-se delas, potencializa
seus efeitos destrutivos, direta e indiretamente: pelo uso imediato nas disputas
territoriais e impulsionando o desenvolvimento de vrias outras formas de
criminalidade e violncia;
1.2.4. a disponibilidade de armas constitui um fator estratgico decisivo na
gerao da criminalidade violenta;
1.2.5. as armas fluem com facilidade e em grande quantidade para o mundo do
crime (nesse universo, elas so, em sua maioria, leves pistolas e revlveres e nacionais)
por quatro razes principais: (a) as indstrias de armas negligenciam suas responsabilidades
e vendem sem qualquer controle; (b) o Exrcito, responsvel pela fiscalizao, arquiva os
dados originalmente obtidos pelas indstrias nas operaes de venda, sem chec-los; os
dados, muitas vezes, so falsos; (c) a Polcia Federal no eficiente no controle do
contrabando (particularmente, o que provm do Paraguai, sobretudo da cidade de Pedro
Juan Caballero), de onde retornam as armas brasileiras, negociadas por comerciantes da
fronteira; (d) os cidados de bem auxiliam o crime, indireta e involuntariamente, porque
ainda as compram, iludindo-se com o poder defensivo que supostamente proporcionam,
ignorando as pesquisas que demonstram, exausto, que a arma da vtima apenas a torna
mais vulnervel, alm de produzir outros efeitos perversos, entre eles o aumento, via roubo,
do nmero de armas em posse de criminosos;
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1.2.6. o trfico de drogas e armas prospera no s porque conta com uma
demanda em expanso. H tambm outra razo: o terreno frtil para o recrutamento
de jovens. Esses jovens constituem um nmero imenso de meninos e rapazes pobres,
e algumas meninas, fora da escola e sem emprego, sobretudo sem esperana, sem
expectativa de integrao sociedade de consumo, que glamourosa, sedutora, mas
inclemente com os excludos;
1.2.7. o trfico recruta seu jovem exrcito mobilizando, vale insistir, recursos de
naturezas distintas e complementares: o dinheiro e a arma. Arma smbolo de poder,
restaurador da visibilidade social perdida; instrumento da valorizao da autoestima
e do acolhimento. Um jovem (o protagonista desta saga quase sempre do sexo
masculino) pobre quase um ser social invisvel, sobretudo se lhe falta um lugar
afetivamente slido e estvel na famlia e na comunidade. Sem lugar, sem identidade
positiva para a sociedade, esse menino no reconhecido como pessoa humana sin-
gular, dotado de emoes, carncias, potencialidades e valor. Com a arma, graas
arma, ele visto, reconhecido, respeitado e passa a pertencer a um grupo, que lhe d
funes importantes e lhe atribui responsabilidades. Graas imposio, sobre o outro,
do medo provocado pela ostentao da arma, o outro reconhece sua presena e lhe
devolve a visibilidade social, no jogo cruel e perigoso de uma dialtica perversa. A
ameaa de destruio, de extino do outro, de negao da presena alheia pela
mediao do ataque armado, promove a autoconstituio subjetiva. Claro que o preo
desse pacto elevadssimo e se abate tambm sobre o prprio beneficirio desse
exerccio simblico do poder, o menino, condenando-o a tornar-se vtima futura da
violncia que pratica;
1.2.8. cumpre disputar menino a menino com o trfico, competindo pelo
recrutamento de cada jovem vulnervel cooptao criminosa, oferecendo-lhe pelo
menos as mesmas vantagens, materiais e simblico-afetivo-psicolgicas, que o crime
oferece: por um lado, capacitao para o mercado de trabalho, emprego, acesso aos
bens de consumo; por outro, acolhimento, experincias alternativas de pertencimento,
instrumentos de autoconstituio subjetiva e de promoo da autoestima, meios de
restaurao de sua visibilidade social (indissociveis de valores positivos, vinculados
cultura da paz e da sociabilidade solidria). Nunca demais reiterar esse ponto,
crucial para o diagnstico e as propostas contidas no presente projeto.
1.3. A prioridade das polticas pblicas de preveno
violncia
A interveno efetivamente capaz de prevenir a violncia e a criminalidade
aquela que busca alterar as condies propiciatrias imediatas, isto , as condies
diretamente ligadas s prticas que se deseja eliminar. No a ao voltada para
mudanas estruturais, cujos efeitos somente exercero impacto desacelerador sobre
as dinmicas criminais em um futuro distante o que, evidentemente, no significa
que essas mudanas de tipo estrutural no devam ser realizadas. Claro que elas so
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necessrias e urgentes, e em grande extenso, por suas virtudes intrnsecas, para melhorar
o Brasil e para transformar as condies que favorecem a violncia. Mas no so
suficientes, nem substituem as intervenes tpicas, via polticas sociais indutivas, nas
dinmicas imediatamente geradoras da violncia. Um exemplo: com freqncia,
territrios limitados concentram as prticas criminais, que tendem reiterao,
conformando padres e permitindo tanto a previso quanto a antecipao. Esse quadro
constitui fenmeno amplamente reconhecido pela criminologia internacional. Sendo
assim, antes mesmo que as eventuais reformas das estruturas scio-econmicas
produzam seus efeitos, iniciativas tpicas bem focalizadas, que incidam de modo
adequado e eficiente sobre as condies e circunstncias imediatamente ligadas
dinmica criminal, podem alcanar resultados excelentes.
Para tornar o argumento mais concreto, considere-se a seguinte hiptese:
determinada rea urbana mal iluminada, no conta com equipamentos e servios
pblicos ou eles so insuficientes , cercada por terrenos baldios. Suponha-se que
no haja acesso virio fcil e que as ruas prximas ou vielas no tenham calamento.
Adicionem-se alguns ingredientes explosivos: ausncia de espaos apropriados para
esporte e lazer, nenhuma atividade cultural atraente, alguns bares vendendo bebida
alclica a noite toda. No ser difcil concluir que, sobretudo nas madrugadas de
sbado e domingo, as chances de que surjam conflitos sero altas. Da mesma forma,
ser fcil deduzir que haver elevada probabilidade de que se realizem enredos
violentos, se houver armas acessveis e um contexto de rivalidades favorvel, caso a
comunidade no esteja organizada e no intervenha, ocupando o espao com iniciativas
gregrias, dada a ostensiva ausncia das instituies pblicas e a falta de iniciativa do
poder poltico.
Se essa descrio verossmil, pelos mesmos motivos ser razovel propor a
implantao de medidas preventivas que desarmem o cenrio da tragdia anunciada:
(1) iluminar as reas problemticas; (2) ocup-las com aes agregadoras, ldicas ou
de lazer; (3) reaproveitar os espaos pblicos, reformando-os para inundar os bairros
populares com reas para esporte e para atividades culturais: artsticas, festivas,
musicais; (4) urbanizar os territrios para reduzir o isolamento; (5) apoiar a construo
de redes locais; (6) implementar polticas integradas que focalizem os trs domnios
fundamentais para a vida social: a casa, a rua ou a comunidade e o bairro e a escola,
inclusive seu desdobramento profissionalizante, que conduz ao trabalho.
Essas polticas integradas faro a mediao entre as macro-polticas estruturais
e as polticas pblicas especializadas ou seja, aquelas intervenes tpicas
especificamente devotadas preveno da violncia via interceptao das dinmicas
que a produzem , e devero visar, pelo menos, as seguintes metas: (a) promoo da
segurana alimentar, acompanhada de educao nutricional; (b) garantia das
condies bsicas de sade, o que envolve saneamento e habitao; (c) garantia
de renda mnima; (d) reduo da violncia domstica contra mulheres e crianas, e
proteo s vtimas (reeducao dos agressores); (e) combate ao trabalho infantil e a
toda forma de explorao e abuso da integridade das crianas fsica, moral e
emocional ; (f) qualificao do atendimento escolar, com reduo da evaso; (g)
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oferta de oportunidades de retorno educao fundamental e secundria, via supletivo
em formatos compactados e criativos; (h) oferta de cursos profissionalizantes, com
flexibilidade compatvel com a plasticidade da nova realidade do mundo do trabalho,
mesmo informal; (i) conscientizao sobre as responsabilidades da paternidade e da
maternidade, e (j) difuso de informaes sobre drogadico e oferta de tratamento
para os dependentes; (l) difuso de informaes sobre sexualidade, contracepo
e preveno das doenas sexualmente transmissveis, particularmente a AIDS.
Havendo continuidade entre os atrativos do trfico e aqueles do crime em geral,
por conta do fato de que sempre circulam, nesses encontros da juventude com a
transgresso, as armas e as identidades segmentares, quer dizer, os mesmo cones do
poder, da visibilidade social e do pertencimento a um grupo, possvel checar se as
propostas aqui formuladas esto em conformidade com aquelas elaboradas para
conter a criminalidade juvenil, em outros pases, sobretudo com as que lograram
maior xito na Europa e nos Estados Unidos.
Finalizando, o presente Projeto tem por objetivo apresentar uma proposta
alternativa para a segurana pblica nos mbitos federal, estadual e municipal. Foi
elaborado a partir de dois marcos legais. O primeiro diz respeito s mudanas
prticas imediatas que podero ser realizadas sem necessidade de alterao na
Constituio ou na legislao infraconstitucional. O segundo refere-se quelas
mudanas que no podem ser realizadas sem a modificao da Constituio ou da
legislao ordinria. Com isso, pretende-se sugerir um elenco de transformaes
que possam ser efetivadas em prazo relativamente curto, sem prejuzo da formulao
de um modelo global alternativo, a ser realizado a longo prazo e que sirva de norte
para os passos imediatos.
1.4. A experincia internacional
O relatrio Investindo com Inteligncia na Preveno do Crime Experincias Internacionais,
de setembro de 2000, preparado por Irvin Waller e Daniel Sansfaon para a Srie sobre
Preveno de Crimes, do Escritrio de Assistncia Judicial, do Departamento de Justia dos
Estado Unidos (Escritrio dos Programas Judiciais), ainda sob a direo de Janet Reno,
documento de grande interesse por sua qualidade, abrangncia e atualidade, sustenta
que a reduo da criminalidade depende de uma feliz combinao entre tendncias
demogrficas, a mobilizao de um amplo espectro de agncias pblicas (e entidades
da sociedade civil) e focused policing (expresso traduzvel por policiamento
focalizado, significa, no contexto terico-filosfico em que se inscreve o relatrio e
no qual se situam os autores, algo como: policiamento estratgico e racionalmente orientado
para problemas bem delimitados com base em diagnsticos consistentes, planejamento e avaliao
sistemticos e metas bem definidas associadas a valores democrticos prezados pela comunidade
, segundo metodologias adequadas, operando em condies tcnico-organizacionais apropriadas e
adotando posturas compatveis com as expectativas dos cidados).
Na Inglaterra, nos Estados Unidos e na Holanda, as seguintes iniciativas se
mostraram extremamente eficientes na reduo dos fatores de risco que tendem a
promover a delinqncia:
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1) uso de programas de estmulo a habilidades sociais e de aprendizado das
crianas, nos perodos anteriores e posteriores ao horrio escolar, sobretudo em reas
urbanas pobres;
2) visitas a famlias vulnerveis para promover a capacidade dos pais no
exerccio da paternidade e da maternidade, em todas as suas dimenses, afetivas,
educativas e psicolgicas;
3) todo tipo de apoio e assistncia aos pais;
4) estmulo ao desenvolvimento de habilidades sociais e de aprendizado das
crianas atravs de visitas a suas casas, ou via promoo de atividades recreacionais e
culturais bem estruturadas;
5) oferta de incentivos financeiros e educacionais para que os estudantes
completem o segundo grau;
6) investimento no reforo da autoestima e na integrao social das crianas e
dos jovens em idade escolar, atravs de programas de vizinhana que proporcionem
experincias de pertencimento e troca;
7) oferta, no emprego, de oportunidades e de treinamento;
8) organizao de atividades na escola e depois da escola, voltadas para a cultura
da paz;
9) trabalho com as famlias dos transgressores primrios visando reduzir a
disfuno familiar;
10) tratamento de transgressores que apresentem problemas de drogadico;
11) responsabilizao dos jovens por prticas de vandalismo;
12) responsabilizao dos proprietrios de estabelecimentos onde ocorrem atos
de violncia;
13) iluminao das ruas;
14) aumento do nmero de profissionais que trabalham com vigilncia pblica.
Os mesmos estudos chegaram a uma concluso surpreendente: essas medidas
so mais econmicas, no balano custo-benefcio, do que as providncias tradicionais
de controle do crime, como o encarceramento. As aes de estmulo ao
desenvolvimento social de crianas, jovens e suas famlias reduzem o comportamento
delinqente, gerando um retorno que varia de U$ 1,06 a U$ 7,16, para cada U$ 1,00
gasto. As aes voltadas para a reduo das oportunidades de vitimizao produzem
um retorno que varia de U$ 1,83 a U$ 7,14 para cada U$ 1,00 invertido. Alm da
reduo da delinqncia e do nmero de crimes, com vantagens para a taxa de integrao
social e a qualidade da vida cotidiana, essas medidas trouxeram vrios outros benefcios
para os governos: mais emprego implicou maior arrecadao fiscal; mais habitaes
foram alugadas e valorizadas, estimulando investimentos nos bairros problemticos; a
demanda pelo sistema de Justia Criminal decresceu, reduzindo seu custo; houve menos
gastos com assistncia social e seguro social de sade.
Estudo realizado na Inglaterra, em 1996, pela Audit Commission, mostra que uma
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interveno judicial sobre um grupo determinado de jovens custa U$ 10 542,00,
enquanto um programa orientado para levar de volta escola um grupo igualmente
numeroso de jovens custa U$ 6 950,00, e um programa que visa ajudar esses mesmos
jovens a encontrar emprego custa U$ 1 167,00.
Nos Estados Unidos, pesquisa da insuspeita Rand Corporation, tambm de 1996,
demonstra que o aumento do encarceramento (pela aplicao da famigerada three
strikes law - lei das trs infraes) corresponde a um aumento de impostos, por
residncia, de U$ 228,00, enquanto a implantao de um programa amplo de
treinamento especial para os pais custa U$ 48,00, e a aplicao de um programa de
apoio a jovens em situao de risco, para que completem os estudos, custa U$ 32,00.
J h amplo consenso na comunidade internacional de especialistas quanto a esses
fatos e suas implicaes. Mas preciso destacar que h um elemento chave para o
sucesso de qualquer processo multidimensional e consistente de controle da violncia
e reduo do crime: a constituio de uma unidade, uma agncia ou um organismo
central que articule departamentos e secretarias relevantes, isto , os protagonistas
das reas de polcia (ou, na esfera municipal, tambm e sobretudo a Guarda Munici-
pal), justia, educao, sade, servios sociais, habitao, transporte, planejamento
urbano, comunicao, esporte, lazer e cultura. indispensvel incluir na articulao
entidades da sociedade civil, associaes comunitrias, a mdia e os cidados dispostos
a participar. preciso que haja uma liderana hbil para promover a aliana entre os
agentes envolvidos e firme para conduzir com clareza, persistncia e pacincia o
processo, explicando-o reiteradamente sociedade, sublinhando o sentido funda-
mental da pluralidade de aes e projetos sob a unidade de um programa ou de uma
poltica nica uniforme, digna deste nome.
Para que um programa se realize, necessrio que o processo transite entre os
seguintes estgios: o diagnstico das dinmicas criminais e dos fatores de risco (seja
de vitimizao, seja de atrao para o crime), local e geral, sensvel s variaes ditadas
pelas circunstncias e as conjunturas; a elaborao de um plano de ao, capaz de
formular uma agenda, identificar prioridades e recursos, e estipular metas; sua
implementao (que importa em tarefas de coordenao e de garantia de cumprimento
de metas e cronogramas); sua avaliao (no s dos resultados, tambm do processo),
seguida do monitoramento, que significa a correo de rumo ditada pela constatao
dos erros. conveniente implantar projetos piloto e observ-los, criticamente, como
experimentos-demonstrao. irracional implantar programas ou polticas sem definir
critrios, mtodos e mecanismos de avaliao e monitoramento. Se essa irracionalidade
ocorrer, a tendncia ser a substituio da avaliao corretiva pela retrica poltica,
seja predatria, seja ufanista, conforme a inclinao ideolgica ou a adeso partidria
do interlocutor, o que colocar em risco o desenvolvimento cumulativo do processo,
uma vez que, sem monitoramento, ou os erros se repetiro ou as qualidades sero
negligenciadas e o programa ser desativado.
Em sntese, a unidade ou organismo central deve prover liderana, mobilizar os
setores pertinentes, estimular a diversidade (ideolgico-tnico-cultural e outras) dos
participantes, engajar as cidads e os cidados, mobilizar o maior nmero possvel de
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parceiros institucionais (como as universidades e as igrejas) e informais, e conduzir o
processo segundo as mediaes do trip diagnstico-planejamento-avaliao.
Organismos centralizadores desse tipo foram criados, diretamente ligados aos
gabinetes dos respectivos primeiros-ministros: na Gr-Bretanha (por meio da Inspetoria
Real de Segurana Pblica), na Frana (via coordenao de ministros, que celebrou 450
Contratos Locais de Preveno esperam-se mais 250 com as prefeituras, mediante
determinadas condies, e por meio do Gabinete Nacional para a Segurana Pblica), na
Holanda (onde as experincias inovadoras locais so incentivadas e acompanhadas
por um poderoso comit nacional, para que haja avaliao e, em caso de sucesso,
divulgao nacional e financiamento para sua difuso) e na Nova Zelndia (que criou,
em 1993, a Unidade de Preveno do Crime, no gabinete do Primeiro-Ministro).
No caso brasileiro, uma vaga no sistema penitencirio custa, em mdia, R$ 800,00
por ms (alguns exemplos regionais: R$ 1 200,00 em Braslia; R$ 550,00 no Rio de
Janeiro). Construir o espao prisional necessrio para abrigar um preso custa, em
mdia, R$ 12 000,00, em se tratando de uma unidade de segurana mdia, e
R$ 19 000,00 em uma unidade de segurana mxima. Esses valores tornam-se chocantes
quando comparados com o custo de um aluno, por ms, em uma escola pblica estadual
da regio Sudeste R$ 75,00 , e de uma casa popular construda em regime de mutiro
e em algumas regies do pas entre R$ 4 000,00 e R$ 7 000,00.
1.5. A abordagem, o sujeito da gesto pblica
e as alianas locais
Adaptando essas experincias ao caso brasileiro e introduzindo elementos
originais, provenientes do acmulo nacional de reflexes, pesquisas e debates, prope-
se, nos trs nveis em que se desdobra o presente programa (federal, estadual e mu-
nicipal), a instaurao de um novo ngulo de abordagem da problemtica da segurana pblica,
a formao de um novo sujeito institucional para a gesto da poltica de segurana e a negociao
de uma nova aliana, de uma nova modalidade de pacto com a sociedade, particularmente
com as comunidades locais.
O novo ngulo de abordagem aquele definido pela compreenso de que os
fenmenos da violncia, da criminalidade e da criminalidade violenta so complexos
e multidimensionais, isto , envolvem dimenses objetivas e subjetivas e so
condicionados por fatores diversos, variveis, cuja eficcia depende dos contextos
histricos e das mediaes culturais. Essa perspectiva traz consigo a convico de
que o xito de qualquer esforo pblico voltado para a reduo desses fenmenos
depende de um nmero muito grande e varivel de circunstncias e de diversas
caractersticas das polticas implementadas. Por isso, ao invs da auto-suficincia
tecnocrtica e da arrogncia autoritria dos sbios que gestam pacotes nos gabinetes,
aplicando modelos, preciso que haja grande sensibilidade e seriedade por parte dos
gestores, apoiada por estudos rigorosos de pesquisadores, e bastante humildade para
que os diagnsticos, assim como as avaliaes das polticas implantadas, jamais deixem
de incluir a escuta respeitosa, ainda que ativa e democraticamente crtica, das
interpretaes formuladas pelas prprias comunidades que vivenciam os problemas.
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Nesse sentido, participao no uma palavra vazia, um slogan demaggico,
uma retrica populista, nem uma frmula mgica. condio efetiva da elaborao
competente e do monitoramento racional de toda poltica pblica de segurana que
se pretenda consistente e conseqente. Esse novo ngulo de abordagem exige que as
proposies estejam em sintonia com a complexidade do problema a ser enfrentado
e, portanto, se traduzam em projetos multidimensionais, que mobilizem recursos
multissetoriais, que envolvam atores pblicos e privados de diferentes tipos e que se
inspirem em conhecimentos interdisciplinares. O resultado ter a forma de um conjunto
que incluir aes nas esferas econmica, social, cultural, psico-social, poltica, judi-
cial e policial. Segurana pblica torna-se, assim, uma constelao de temas que
dizem respeito a um espectro abrangente de reas de atuao do Estado e da sociedade,
da educao e da sade, at o esporte, a habitao e o planejamento urbano.
O novo sujeito da gesto de polticas multidimensionais e plurissetoriais de
segurana pblica que no se restrinjam a intervenes policiais ou orientadas para
as polcias e sua reforma, ainda que as incluam com a ateno devida, respeitando a
importncia de seu papel na construo da paz tem de ocupar uma posio estratgica
nos governos federal, estadual e municipal, correspondente centralidade do problema
a cujo enfrentamento se destina. A experincia internacional supracitada reitera essa
necessidade, vinculando aos gabinetes dos primeiros-ministros as agncias nacionais
responsveis pela elaborao de programas ou pela seleo de projetos de combate
violncia. O mesmo vale no regime presidencialista. No Brasil, deve-se conferir a
mesma importncia agncia institucional ou ao ncleo coordenador da poltica de
segurana pblica, na esfera federal. Entretanto, to importante quanto a autoridade
atribuda ao ncleo coordenador ou gestor dessa poltica sua composio.
indispensvel, para que a perspectiva multissetorial ser de fato aplicada desde o
diagnstico avaliao e ao monitoramento, passando pelo planejamento , que essa
agncia seja composta por um colgio de ministros, no governo federal, de secretrios
de Estado, nos governos estaduais, e de secretrios municipais, nas prefeituras. Desse
modo, o novo sujeito institucional apresentar a mesma abrangncia da poltica a ser
formulada e executada. Guardadas as especificidades das esferas governamentais, ser
formada uma coordenao unificada para a gesto da poltica integrada de segurana
pblica. Seus membros sero os ministros ou os secretrios das pastas pertinentes,
isto , daquelas cujos mbitos de responsabilidade apresentem interfaces com a
problemtica da violncia, segundo os recortes propostos em cada programa
especfico de governo. Nesse contexto, as secretarias de segurana e, por conseqncia,
as polcias, assim como o Ministrio da Justia, no estaro mais isolados no comando
da poltica de segurana pblica. Cada projeto, cada estratgia, cada interveno ser
pensada e implementada a partir da articulao entre a secretaria de segurana ou o
Ministrio da Justia e os setores governamentais responsveis por educao, sade,
esporte e lazer, cultura, trabalho e ao social, planejamento, habitao, transporte,
saneamento etc. Os projetos sero sempre integrados, assim como os problemas
enfrentados so novelos compostos por fios diversos e quase indiscernveis.
Ser necessrio convocar, a partir da Presidncia da Repblica todos os
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governadores de estado e propor um pacto em torno desse plano nacional de
segurana, visando instalao de um processo de construo social da paz. Ser
muito importante que, ato contnuo, a sociedade civil seja tambm convocada para
uma grande mobilizao nacional pela construo social da paz, em cujo mbito as
entidades no-governamentais, as associaes, os sindicatos, as instituies religiosas,
as universidades e os representantes da iniciativa privada sero chamados a participar
de um amplo mutiro, a ser desenvolvido em mltiplos nveis, simultaneamente,
visando integrar a juventude excluda.
A nova abordagem requer um gestor de novo tipo ou um novo sujeito institucional
e ambos exigem uma nova aliana ou uma nova modalidade de pacto com a
sociedade. No h poltica de segurana conseqente sem participao e transparncia,
sem confiana popular nas polcias e nas instituies pblicas e todos sabem que,
freqentemente, o policial uniformizado na esquina a face mais tangvel do Estado.
Alm disso, uma poltica consistente precisa moldar-se s peculiaridades variveis
dos contextos sociais e s pode ser eficaz se enfrentar a insegurana pblica como
uma problemtica multidimensional vale insistir , que supera o mbito exclusivo
da criminalidade. Por isso, o comando unificado sugerido acima, que reunir vrias
secretarias de estado, municipais ou ministrios, depois de selecionadas as reas de
interveno, a partir da anlise da gravidade dos problemas, dever mergulhar na
vida de cada uma das comunidades-alvo, aplicando a metodologia de mapeamento
interativo e participativo dos problemas e das prioridades.
Essa metodologia depende de proximidade cotidiana, interao permanente,
dilogo sistemtico com as sociedades locais e presena capilar do poder pblico.
Est mais acessvel aos estados e, sobretudo, aos municpios. O dilogo com as
sociedades locais focalizadas criar condies, em pouco tempo, para a negociao
democrtica de contratos locais de co-gesto do programa de segurana,
entendido em seu sentido mais abrangente, e que poder tambm ser denominado
programa de construo social da paz. Co-gesto, nesse caso, no significar
renncia populista do Estado, em qualquer de suas esferas, a assumir suas
responsabilidades. As atribuies deliberativas e executivas so intransferveis. Sero
compartilhados, sim, o diagnstico, a seleo das prioridades, a identificao das metas
e o processo de avaliao dos projetos implementados. Cada experincia ser um
piloto, cujo efeito-demonstrao apontar caminhos e despertar a convico de que
possvel mudar, desde que se empregue a metodologia apropriada, desde que haja
articulao suficiente entre as instncias governamentais mobilizadas e desde que se
leve realmente a srio a indispensvel participao da sociedade civil.
1.6. A problemtica das drogas
O problema das drogas extremamente complexo. Qualquer simplificao
implica assumir um entendimento parcial da questo. O uso das denominadas
substncias psicoativas apresenta na histria da sociedade humana diversas
manifestaes, seja como elemento ritual e religioso, seja como fator de agregao de
grupos sociais, seja como objeto de uma teia empresarial cruel, que lana seus tentculos
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em todos os escaninhos da vida social e no prprio Estado, com isso assumindo uma
dimenso de controle poltico, alm do econmico.
A generalizao da palavra droga faz com que sejam equiparados as drogas
psicanalticas, os opiceos e a maconha, enquanto ficam excludos do estigma o tabaco
e o lcool, como se no fossem substncias potencialmente geradoras de dependncia.
As grandes polmicas sobre liberao ou no das drogas se defrontam com um
fenmeno muito grave: elas se tornaram mercadoria dentro de ampla rede empresarial
e criminosa, sofisticada, capilarmente infiltrada no aparelho do Estado, em locais
estratgicos das cidades, nas rotas de transporte, ensejando o crescimento de uma
sofisticada estrutura de comando e de equipamentos.
O problema se acirra quando crianas e jovens, sem perspectivas numa sociedade
aptica passam a ser aliciados para desenvolver trabalhos de vigilncia ou de entrega
de pequenas pores de droga, iniciando uma carreira de auto-afirmao e sensao
de poder rumo morte prematura. Isso significa que o problema das drogas no
poder ser seriamente tratado se a ao no for multidisciplinar, atingindo aspectos
culturais, educacionais, sociais, de emprego e de reformulao do papel da segurana
pblica diante do problema.
Essa realidade complexa traz exigncias novas para o trabalho de segurana
pblica, j que as polcias esto voltadas para a criminalidade cotidiana e no tm
treinamento prprio para intervir nas questes de drogas, vivendo o constante risco
de serem cooptadas pelo montante financeiro envolvido. So necessrios peritos
qualificados em contabilidade para descobrir as ilegalidades financeiras, bancrias e
de desvio de dinheiro inerentes a essas redes. No possvel desenvolver uma guerra
primitiva, que s atinge os extratos mais baixos dessas organizaes. difcil intervir
com cabeas do sculo XIX em delitos do sculo XXI.
Por outro lado, a legislao vigente enseja o paradoxo de se punir tanto os
traficantes como suas vtimas. Essa viso simplificadora e estigmatizadora dos seres
humanos faz com que pessoas carentes de outras formas de interveno sofram punio
por terem sido vitimadas, quando caberia ao Estado oferecer os tratamentos
adequados.
Esse tipo de olhar sobre a questo mostra que toda a sociedade deve se mobilizar,
no de forma maniquesta, nem expressando falso sentimento de caridade, que no
fundo nada mais do que preconceito ou discriminao frente aos envolvidos por esse
problema Deve mobilizar-se, atravs das instituies pblicas, das entidades e dos
movimentos da sociedade civil e tambm atravs das empresas privadas, de forma
orgnica, cientfica e no generalizadora, agindo com vigor sobre o problema sem violar
a liberdade e os direitos humanos dos brasileiros que se tornaram vtimas das drogas.
As medidas repressivas devem priorizar o combate s organizaes criminosas,
em especial as operadoras do atacado, isto , os criminosos de colarinho branco, que
lavam dinheiro, financiam o comrcio ilegal de armas e inundam as cidades de drogas.
No campo da preveno, o aspecto mais importante o relacionado com a adoo
de campanhas educativas direcionadas aos jovens.
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1.7. Combate ao seqestro
O crescimento indiscriminado do crime de seqestro e de extorso mediante
seqestro, inclusive entre os setores mdios e pobres da populao, tem provocado
novos desafios para a segurana pblica, indicando a necessidade de aperfeioamento
da atividade pericial, de aparelhamento das polcias e do aprimoramento do controle
externo sobre elas como forma de melhorar os resultados das investigaes, reduzir
a impunidade e os prprios seqestros.
Uma das maiores dificuldades na apurao do crime de seqestro a identificao
da autoria em tempo hbil, sem comprometer a segurana do seqestrado. Cresce a
importncia do trabalho da polcia tcnica ou cientfica, pois sem ela a investigao fica
limitada coleta de depoimentos e colaborao dos informantes, expondo a polcia a
uma dependncia excessiva e perigosa do interrogatrio de eventuais suspeitos. Por outro
lado, a realidade tem revelado a participao de policiais em diversos crimes de seqestro,
o que tem contribudo para o incremento dos seus ndices e para a sua vulgarizao. A
desarticulao da correia de transmisso existente entre policiais e seqestradores somente
ser possvel com maior fiscalizao externa da atividade policial.
A participao ativa do Ministrio Pblico no estabelecimento das diretrizes
gerais e especficas para a conduo dos trabalhos investigativos da polcia, bem como
a perfeita sintonia entre os responsveis pelas reas Integradas de Segurana, somando
esforos e induzindo a uma fiscalizao permanente da atividade policial, onde o
trabalho da Corregedoria nica tambm ser relevante, resultaro em melhores os
resultados nas investigaes dos seqestros, identificando os criminosos e reduzindo
drasticamente a sua incidncia.
1.8. Princpios para uma Nova Polcia
Alm da nova abordagem, do novo sujeito da gesto pblica que lhe
correspondente e da nova aliana entre o Estado e a sociedade, tambm
indispensvel, para que se implante um processo sustentvel de construo da paz, a
transformao profunda das polcias, de seus valores fundamentais, de sua identidade
institucional, de sua cultura profissional, de seu padro de comportamento.
1.8.1. Problemas estruturais das polcias
Nenhuma mudana ocorrer se o princpio fundador das corporaes no sofrer
radical transformao. Essa mudana representada pela transio de uma cultura de
guerra para uma cultura de paz, de uma viso excludente de mundo para um
entendimento dialogal das funes policiais.
Afirmar que o cidado o destinatrio dos servios de segurana pblica significa
reconhecer que a ela compete trabalhar pelo estabelecimento de relaes pacficas
entre os cidados, constituindo-se em um conjunto complexo de atividades que tem
como finalidade a paz e no a guerra, o que leva a mudanas substanciais na estrutura
sistmica desse setor.
As aes policiais tm de respeitar as diferenas de gnero, classe, idade,
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pensamento, crenas e etnia, devendo criar instncias de proteo aos direitos dos
diferentes, a fim de proporcionar-lhes um tratamento isonmico. No se pretende
uma abdicao da fora. O que se pretende o uso tcnico, racional e tico da fora,
nos casos em que ela for necessria. Se o servidor da segurana pblica no estiver
preparado psicologicamente, eticamente e tecnicamente para utilizar armas ou outros
recursos de fora, no se pode falar de uma polcia legtima, com possibilidades de
ser respeitada pela populao.
As polcias convivem com o grave problema traduzido pela hipertrofia de suas
atividades-meio em detrimento de suas atividades-fim: uma pesada e lenta estrutura
burocrtica atrai quadros das corporaes que deveriam estar alocados nas pontas
dos servios de segurana. O mesmo pode ser dito dos servidores deslocados para
funes burocrtico-protocolares em rgos e reparties dos trs poderes, em troca
do recebimento de gratificaes que vm complementar os magros vencimentos. O
deslocamento desse contingente de profissionais para as atividades essenciais das
corporaes dar maior eficcia e presena fsica da segurana na sociedade.
Na mesma linha situa-se o problema dos bicos, que causam duplicidade de
funes, esgotamento fsico dos quadros das corporaes, alm de deslegitimar a
natureza pblica da segurana, pois funcionrios pblicos passam a prestar servios
para empresas cujos interesses podem vir a colidir com as funes policiais. Deve-se
estabelecer a proibio eficaz dessas atividades.
No mbito das polcias civis, a questo dos inquritos policiais deve ser analisada
para que se constituam outros procedimentos capazes de dificultar o desvio
investigatrio, facilitar a emergncia da verdade dos fatos, subsidiando o procedimento
processual penal, e impedir o esquecimento de certos atos tpicos.
Tal estrutura s ser eficaz em um contexto democrtico se houver a participao
da comunidade no planejamento, na fiscalizao e na correio das atividades de
segurana. As comunidades, os bairros, os assentamentos e as regies conhecem seu
prprio sofrimento, podem avaliar e sugerir a melhor forma de minorar a violncia
em seus locais de moradia e trabalho, participando diuturnamente nesse processo
democrtico de constituio de uma polcia cidad, que tem a pessoa humana como
centro e finalidade de sua atividade. A conseqncia dessa viso a criao de
comisses civis comunitrias de segurana pblica ou outros rgos democrtica
e racionalmente concebidos, com a participao dos cidados e dos responsveis
locais pela segurana, sem conotao poltico-partidria, nem aparelhamento por
grupos ou pessoas, a fim de possibilitar o detalhamento das medidas para os locais e
a articulao com os rgos de prestao de servios de segurana pblica.
Ao mesmo tempo, a cidadania deve estar presente controlando o cumprimento
de metas, a lisura administrativa e, principalmente, a justia na aplicao de medidas
punitivas contra atos de abuso de poder e de violncia cometidos por servidores
da segurana, independentemente de sua posio hierrquica. Isso se traduz pela
constituio legal de ouvidorias externas s polcias, isentas em sua composio
e regulamentao, cabendo os mesmos princpios para a estruturao das
corregedorias internas das polcias.
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O atual sistema de segurana pblica, marcado paradoxalmente pela fragmentao
e pelo corporativismo, criou uma Justia corporativa Por melhores que sejam as
intenes de seus magistrados, ela invade a legitimidade dos juzos e julga de forma
especial uma categoria diferenciada de cidados: os militares ou assemelhados. Para a
transparncia do sistema e para a aceitabilidade das polcias pela sociedade, impe-se
que a Justia Militar deixe de julgar delitos extramilitares, que devero ser objeto de
prestaes jurisdicionais de juzos civis, conferindo-se nessa mudana mais um impulso
para que os policiais se reconheam como cidados com direitos e obrigaes comuns.
O trabalho policial, assim como o da segurana pblica como um todo, tem limites:
ele isoladamente no dar conta dos problemas de segurana, que so complexos, mveis
e dependentes de fatores sociais, culturais e pessoais que transcendem as prticas das
corporaes de segurana pblica. Da a necessidade de as polticas pblicas de segurana
acolherem a necessria participao multidisciplinar e interinstitucional, envolvendo
outros setores dos governos, entidades da sociedade, movimentos sociais e organizaes
do terceiro setor, ressaltando ainda a contribuio das universidades para as polcias,
seja na formao de seus quadros, seja na formulao de seus planejamentos, seja no
esclarecimento das questes que so de sua competncia. As estruturas do sistema de
segurana pblica e das polcias, em especial, devem ser suficientemente abertas para
admitir seus limites e aceitar a participao dos setores citados a fim de otimizar suas
transformaes e propiciar servios efetivos para a populao.
H uma cultura corrente nas corporaes policiais segundo a qual informao
poder. Esse entendimento, ainda lastreado na velha doutrina de segurana nacional,
impede a transparncia das informaes, pois qualquer servidor que as possua luta
para no compartilh-la com outros (mesmo que no sejam importantes estratgica e
taticamente), com receio de perder seu suposto espao de poder. Infelizmente, no
so raras as vezes em que tal concepo corresponde realidade, justamente quando
se associa a prticas ilegais, em cujo mbito a informao, efetivamente, converte-se
em poder, ou melhor, em arma.
A implantao de um sistema nico informatizado, o desenvolvimento do
geoprocessamento e a conseqente racionalizao operacional e administrativa oriunda do
uso competente desses recursos so a forma pela qual a informao poder ser corretamente
administrada. Na atualidade, rejeitar esses instrumentos confessar publicamente a abdicao
dos objetivos das polcias e da segurana pblica, pois no se consegue controlar, prevenir
e atuar em um universo sem seu conhecimento sistemtico e dinmico. Essa resistncia
corporativa, que isola polcias, bombeiros, departamentos de trnsito, defesa civil e
sistemas penitencirios impede um trabalho realmente til para a cidadania.
1.8.2. Aspectos cientficos e tecnolgicos
Os problemas de violncia, de nova criminalidade, de delitos de excluso social,
de crimes tecnolgicos e transnacionais devem ser enfrentados por tcnicas novas,
lastreadas na cincia. As investigaes devem receber contribuies das vrias cincias
que dispem de recursos para esclarecer fatos criminosos, com a participao de
professores, pesquisadores e profissionais das universidades e institutos de pesquisa.
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1.8.3. Aspectos educacionais
Instrumento fundamental para a modificao das polcias brasileiras a educao,
tanto a regular, nos cursos das academias, quanto a permanente, traduzida pela
educao continuada que se perfaz pelos treinamentos, seminrios ou outros
instrumentos pedaggicos. O servidor da segurana que no estimulado e
requalificado perde seu interesse profissional, cai na apatia e desconsidera a importncia
e significao da sua funo.
A formao deve estar comprometida com a paz e a cidadania e conectada com
os avanos da cincia. S assim ser possvel desenvolver a construo de conceitos
tericos e prticos de segurana pblica, de Polcia Militar, de Polcia Civil, dentre
outras instituies, que expressem os valores, as garantias e o sentido de ordem para
o Estado Democrtico de Direito e para a sociedade organizada.
No basta a mudana de paradigmas, a reformulao dos cursos das academias,
se no houver a constituio de um sistema educacional nico para todas as polcias e
outros rgos da segurana pblica. Atravs desse sistema passar a existir uma viso
de mundo comum em todas as polcias e um mnimo tcnico que possibilitar o dilogo
entre instituies, superando disputas e rivalidades. Esse sistema deve ter como vrtice
uma Escola Superior de Segurana e Proteo Social, que ter cursos
correspondentes nos estados, em convnios com as universidades respeitveis de nosso
pas. Essa mudana pedaggica possibilitar corrigir fragmentaes desnecessrias e
comprometedoras da ao policial na sociedade, sem que isso signifique a
deslegitimao das academias, que continuaro a desenvolver seu trabalho tcnico,
segundo os parmetros nacionais.
O sistema proposto alimentar sistematicamente a requalificao dos policiais,
possibilitando o enfrentamento do atraso desses quadros a respeito de novas tcnicas
de preveno, mediao, negociao, investigao e realizao da segurana pblica
nas diversas regies do Brasil. Essa reflexo continuada e consistente ensejar a
emergncia de modelos de compreenso e ao para dar conta da criminalidade
internacional, da criminalidade com curso superior, gravata, palet ou mesmo cargos
pblicos de destaque. Ser essa mesma prtica que poder racionalizar a preveno,
investigao e controle da violncia que grassa em nossa sociedade, levando a
populao a viver na insegurana e no medo, com enorme dificuldade de fazer valer
seus direitos lesados, em funo de uma legislao criminal sexagenria e da
normatividade processual desatualizada e lenta, alm da presena de polcias
comprometidas e da proteo social quase nula.
Cada vez se torna mais claro para os estudiosos da segurana pblica que o
problema da violncia no pode ser resolvido to somente pelas polcias ou mesmo
pelo sistema de segurana pblica: um complexo fenmeno de uma sociedade
que elegeu a fora, a disputa, a dominao e a indiferena com o semelhante como
seus padres fundantes. Isso necessita de estudo para o desvelamento do problema,
assim como suscita a necessidade de compreenso do papel das polcias nesse modelo
social. O processo educacional nos termos aqui propostos poder fornecer subsdios
importantes para a compreenso e interveno na violncia gratuita que est
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disseminada em todas as camadas sociais, assim como equacionar o grave problema
da impunidade tanto em nvel externo s polcias, quanto em seu interior.
1.8.4. O Carter fundamental da tica e dos direitos
humanos
A tica tornou-se um artigo dispensvel at mesmo em cursos que deveriam ter
nela a base de seus conceitos, como no caso do Direito. Ela tambm no tratada
seriamente nas corporaes da segurana pblica. Assim, sem paradigmas claros, os
agentes e soldados, os oficiais e delegados respondem aos estmulos dos fatos quase
instintivamente, sem maior considerao valorativa. Esse problema, aliado ao pssimo
treinamento tcnico no uso da fora, leva a atitudes abusivas e criminosas que infestam
os noticirios dos jornais.
Os policiais desenvolvem uma compreenso equivocada dos direitos humanos,
principalmente porque no experimentaram em suas vidas o exerccio dessas
prerrogativas, dado que exercem seu trabalho no interior de instituies verticalizadas,
escalonadas e discriminadoras de direitos. Os direitos humanos tm de ser
reproduzidos, principalmente pelas instituies cujo escopo garantir a continuidade
ordeira da sociedade. No sendo assim, as polcias correm o risco de se reduzirem a
aglomerados de funcionrios da violncia, ou de burocratas apticos que convivem
com a banalizao do mal, sendo tambm seus produtores.
1.8.5. Aspectos participativos
As polcias devem abandonar as prticas isoladas e a identificao do cidado
como um potencial inimigo, passando a admitir que a segurana pblica em um sistema
democrtico s poder operar articulada com as comunidades organizadas em
conselhos democrticos ou qualquer outra forma de organizao legtima. O sentido
da segurana cidad se traduz pela parceria dos rgos de segurana com as
comunidades na anlise, planejamento e controle das intervenes em cada regio.
Infelizmente, o trabalho de segurana pblica ainda isolado das outras instituies
do Estado, das entidades da sociedade civil e dos movimentos sociais.
A segurana pblica s poder interferir no social para diminuir a violncia e se
autocontrolar para enfrentar a violncia interna de suas instituies, se for desenvolvida
com a participao efetiva dos cidados e das comunidades onde suas atividades so
realizadas, no sentido do estabelecimento de polticas, controle das atividades e
participao nas decises fundamentais. O isolamento e a negao do trabalho
conjunto levam as polcias a desconhecer os destinatrios de seus servios e o contexto
onde vivem, alm de ignorar a natureza das outras corporaes do sistema de
segurana, o que inviabiliza um trabalho concatenado. Se no h essa preocupao
das polcias em conhecer o meio onde atuam, em contrapartida a sociedade tambm
tem receio de conhec-las, aceitando-as como um mal necessrio, que pode agravar
ainda mais os problemas do cidado.
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2. Exigncias para a elaborao
de uma poltica de segurana
pblica, na esfera policial
Por que to difcil formular uma poltica de segurana pblica, na esfera policial,
para qualquer estado brasileiro? Em primeiro lugar, at para que se compreenda a
resposta, preciso separar o joio do trigo: o que se costuma chamar poltica de
segurana quase sempre no passa de um conjunto de intervenes policiais, reativas
e fragmentrias, determinadas pelas tragdias cotidianas, segundo a hierarquia de
prioridades ditada pela visibilidade pblica e pelo varejo das presses.
Por que to difcil mudar a situao dramtica da segurana pblica no Brasil?
Em primeiro lugar, porque no h poltica sem diagnstico, e no h diagnstico
sem informaes qualificadas e consistentes. No campo da segurana pblica, faltam
informaes e no se podem descrever com preciso as dinmicas criminais, o que
por sua vez inviabiliza a elaborao de uma poltica global, apta a permitir iniciativas
preventivas e eficientes. O mais grave que, sem poltica, isto , sem planejamento,
falta clareza quanto s metas, e isso impede qualquer avaliao rigorosa.
Como saber onde e quando se errou, se no h acompanhamento meticuloso
dos mtodos adotados e das intervenes planejadas? Por outro lado, esse
acompanhamento crtico impossvel na ausncia de planejamento. Isso fatal para
qualquer poltica pblica digna desse nome. importante produzir mecanismos
capazes de tornar o erro um instrumento a servio do processo de autocorreo
ou de monitoramento do processo. Somente assim o caos da segurana pblica ser
substitudo por um sistema integrado e inteligente, com memria, histria e capacidade
de aprender com os prprios erros e de corrigir-se constantemente.
Significa isso que se deva cruzar os braos ante os crimes dirios, espera de que
a construo de um sistema institucional inteligente e integrado salve o pas da barbrie
cotidiana? No, de modo algum. O grande desafio est a, na produo desse equilbrio
precrio e sempre provisrio, alcanado pela interveno simultnea em ambas as
frentes: as respostas rpidas no varejo e o investimento estrutural visando s mudanas
de qualidade, a mdio prazo. Quem optar, unilateralmente, por uma das frentes de
trabalho corre o risco de perder-se, caso abandone os investimentos de mdio prazo
em benefcio das respostas imediatas; ou corre o risco de naufragar antes que os
projetos amaduream e dem seus frutos, no plano concreto dos resultados prticos,
caso abandone a luta diria contra o crime, em nome de solues futuras.
Quanto carncia de informaes, alguns dados so impressionantes: segundo a
Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclio (PNAD) (Anexo Vitimizao)
1
de 1988,
do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), sabe-se que, em mdia, no
1
Trata-se da nica pesquisa nacional de vitimizao, pois o IBGE no voltou a realiz-la. Seus resultados foram
corroborados, com diferenas mnimas, por duas pesquisas posteriores, ambas realizadas na segunda metade da dcada de
90, no Rio de Janeiro, pelo CPDOC-FGV-RJ e ISER-RJ, respectivamente sob a coordenao dos professores Jos Murilo de
Carvalho, Leandro Piquet Carneiro e Ignacio Canno.
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pas, cerca de 80% dos crimes contra o patrimnio (roubos e furtos), excludos veculos
(por motivos bvios), no so denunciados s autoridades policiais, isto , no so
registrados nas delegacias. As razes alegadas so duas: falta de confiana na capacidade
da polcia de recuperar os bens perdidos e prender os culpados; e medo de entrar em
uma Delegacia. Portanto, os dados disponveis na Polcia Civil sobre roubos e furtos
constituem apenas uma pequena parcela dos fatos relevantes. A experincia
internacional demonstra que a melhoria dos servios policiais aumenta a confiana
popular e reduz a taxa de subnotificao, ampliando o conhecimento sobre a dinmica
criminal, gerando um crculo virtuoso, uma vez que mais conhecimento propicia
melhores resultados nas investigaes, aprofundando a confiana. O paradoxo que
a melhora dos servios policiais implica aumento do nmero de crimes registrados, o
que poderia ser lido, equivocadamente, como crescimento da criminalidade. Outro
exemplo de aumento de registros que no corresponde a crescimento da criminalidade,
mas ao aprimoramento da segurana pblica, aquele verificado em conexo e em
seguida implementao de polticas especificamente dirigidas proteo de
determinados grupos sociais, como mulheres, minorias tnicas ou sexuais.
Se os crimes contra o patrimnio so subnotificados, dificultando a coleta de
informaes primrias indispensveis ao trabalho policial, preventivo e investigativo,
os crimes violentos e letais contra a pessoa tambm so pouco conhecidos. Tomemos
um exemplo, seja pela gravidade dos dados, seja pela importncia da cidade. Pesquisa
2
concluda em 1994 sobre inquritos de 1992, relativos a homicdios dolosos, na cidade
do Rio de Janeiro, revela que apenas 7,8% foram aceitos pelo Ministrio Pblico e
considerados suficientemente instrudos, no prazo mdio de dois anos. Destes, 64%
referiam-se a crimes passionais, justamente aqueles de investigao mais fcil, que no
envolvem carreiras criminais ou organizao. Estima-se que esse tipo de crime no
ultrapasse 16% do total de homicdios cometidos na cidade, em 1992. Portanto, o
mapa do crculo vicioso lamentavelmente claro: falta investigao, falta confiana,
faltam informaes. Qualquer interveno poltica que vise a transformar esse quadro
de impunidade, carncia e descrdito deve agir sobre os trs tpicos: confiana (que
depende de resultados e de esforos visveis de moralizao institucional); coleta e
processamento de informaes (que exige tecnologia e a modernizao do aparelho
policial); e agilizao das investigaes (que requer nova forma de gesto).
Uma dvida pertinente questiona todo argumento: e os policiais? Eles no
conhecem o mundo do crime, as prticas criminais? Se eles conhecem, por que se est
afirmando que no h informaes? verdade, os policiais sabem muito, sobretudo
os mais experientes, tanto os investigadores da Polcia Civil, quanto os policiais
militares, responsveis pelo policiamento ostensivo. Entretanto, o que eles sabem est
guardado em suas conscincias e em suas memrias individuais. Quer dizer, todo esse
patrimnio de conhecimentos est disperso e permanece inacessvel aos gestores da
segurana pblica, em seus vrios nveis, salvo em oportunidades muito especiais,
quando circunstncias fortuitas propiciam a reunio das peas do quebra-cabeas em
uma unidade inteligvel. Informao para valer aquela que funciona como elemento
automaticamente disponvel, sempre que necessrio.
2
SOARES, L. E. et al . Mapeamento da criminalidade letal. In: SOARES, L. E. et al. Violncia e Poltica no Rio de Janeiro. Rio de
Janeiro: Iser e Relume Dumar, 1996. p. 217-242.
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Em outras palavras, sem um sistema organizado de informaes automatizadas,
o Brasil fica condenado a derrotas no combate ao crime, consolidando-se o quadro
de impunidade que tem caracterizado nosso pas. Nenhuma causa mais poderosa,
na gerao do ambiente propcio prtica criminosa, do que a impunidade. Por
outro lado, para que o sistema de informaes funcione com eficcia, capacitando
policiais e gestores da segurana a se anteciparem ao crime e preveni-lo, preciso que
esse sistema se articule com um processo de diagnose-planejamento-monitoramento,
o que, por sua vez, exige a adoo de um gerenciamento moderno e racional das
instituies policiais.
Somente a combinao de todos esses ingredientes poder reverter a atual
situao catica, em benefcio da edificao de um sistema de segurana pblica
realmente eficaz, base de apoio e instrumento operacional de uma poltica consistente:
profissionais qualificados; equipamentos atualizados; tecnologia moderna; estrutura
organizacional adequada natureza de suas funes; gerenciamento racional, capaz
de trabalhar com planejamento, monitoramento e avaliao de desempenho.
Tudo isso ser insuficiente ou invivel se faltarem a participao comunitria e
agilidade na captao de recursos. Mesmo os dados mais elementares sobre
comportamento criminal dependem do registro das denncias e, portanto, s existem
se a populao considerar que vale a pena procurar a polcia, o que s acontecer se a
confiana for restabelecida, com sua imagem de autoridade legtima sendo restaurada.
2.1. Os problemas das polcias
A reduo das taxas de criminalidade e violncia , hoje, no Brasil, do interesse
de todos os segmentos sociais comprometidos com a institucionalidade democrtica.
Por dois motivos simples: todos tm sofrido seus efeitos e todos j comeam a
reconhecer que no haver segurana pblica para alguns, se no houver para todos.
Por isso, a questo da segurana transcende o aspecto ideolgico ou partidrio,
porque diz respeito a todos, na medida em que nos lana ante o dilema maior:
civilizao ou barbrie. Por sua vez, segurana para todos aquela que decorre da
ao do Estado e da sociedade visando reduo das fontes que geram a violncia e
o crime, e tambm aquela que decorre das aes do Estado voltadas para tornar as
polcias mais eficientes. Polcias eficientes para a democracia so aquelas que agem a
servio da cidadania e o fazem legalmente, no estrito cumprimento das leis, as quais,
por sua vez, orientam-se, em princpio, como as polcias que as aplicam: visando
preservao dos direitos de todos. Se a lei, no contexto democrtico, garante ou
deveria garantir a liberdade individual, cujo nico limite seria o carter universal desse
benefcio, isto , seria o direito dos outros a essa mesma liberdade, a aplicao da lei,
tarefa policial por excelncia, corresponder defesa da liberdade, sempre que ela
estiver em risco pelo uso ilegtimo da liberdade individual, aquele que reduziria e
desrespeitaria a liberdade alheia. Assim, compreende-se que a represso policial, se
bem orientada e aplicada segundo a adequao legal do uso da fora (ou, no jargo
tcnico, segundo o gradiente do uso da fora), por definio compatvel com os direitos
humanos, no pode ser tratada de uma perspectiva unilateralmente negativa, como se
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fosse uma problemtica suja e degradante, que no nos dissesse respeito e que jamais
deveria ter curso na sociedade. Reprimir uma agresso fsica, atos de violncia,
assaltos, ataques racistas, misginos e homofbicos, ameaas s crianas e aos
indefesos, muitos outros crimes desse teor constitui um ato de defesa da vida e de
afirmao dos direitos civis.
2.1.1 Sntese do diagnstico
As deficincias comuns a ambas as polcias so as seguintes:
1) coleta, registro, produo, distribuio e processamento precrios das
informaes, gerando dados inconsistentes e pouco confiveis, e inviabilizando
diagnsticos, anlises prospectivas e definio de orientaes estratgicas;
2) ausncia de planejamento, de avaliao sistemtica e de prticas corretivas;
3) atendimento, servios e produtos de m qualidade; recrutamento deficiente
e formao precria;
4) abandono dos cuidados preparatrios, necessrios ao trabalho pericial:
ausncia da cultura tcnico-policial nas esferas no envolvidas diretamente com os
setores policiais especializados;
5) correio quase inexistente, em decorrncia de inrcia burocrtica, restries
normativas, inoperncia administrativa e, em alguns casos, comprometimento
corporativista;
6) controle externo deficiente, em razo dos obstculos interveno
investigativa das ouvidorias e dos entraves afirmao de direo interna;
7) dissociao conflitiva da outra instituio policial e dos demais agentes do
sistema de justia criminal (inclusive da Secretaria de Segurana), dada a autonomizao
dispersante das unidades (em particular, das delegacias distritais);
8) delimitao irracional (e dissociada das circunscries da outra instituio
policial) dos territrios jurisdicionais;
9) despreparo no enfrentamento de questes especficas como a violncia con-
tra as mulheres, as crianas, as minorias sexuais e os negros, o que determina
incompetncia na atuao das Delegacias Especializadas de Atendimento s Mulheres,
por exemplo;
10) despreparo na aplicao do Estatuto da Criana e do Adolescente;
11) formao mais voltada represso do que preveno (o que caracteriza o
conjunto das instituies da segurana pblica);
12) grande quantidade dos policiais exerce funo extra (bico), para complemento
salarial em razo dos baixos salrios.
No caso especfico da Polcia Civil, na maioria dos estados brasileiros algumas
caractersticas especficas so encontradas:
1) atomizao das unidades operacionais, segmentao das agncias
administrativas, fragmentao dos ncleos responsveis por funes complementares:

3. Ref or mas subst ant i vas na esf er a
da Uni o e dos Est ados



As reformas substantivas apresentadas a seguir podem ser adotadas sem
necessidade de mudanas na Constituio.

3. 1. Cr i ao do Si st ema ni co de Segur ana
Pbl i ca nos Est ados

Um dos maiores problemas estruturais das polcias estaduais a dificuldade de
trabalharem integradamente. A dualidade histrica do setor de segurana pblica
criou um distanciamento entre a Polcia Militar e a Polcia Civil. Conflitos de
competncia e duplicidade de gerenciamento, de equipamentos e de aes de
policiamento fazem parte do cotidiano das polcias nos estados. Mesmo com as
limitaes decorrentes da estrutura constitucional, vivel adotar diversas
iniciativas que possibilitem s polcias atuarem de forma integrada, compartilhando
determinadas rotinas, procedimentos e estruturas, racionalizando a administrao
dos recursos humanos e materiais, e otimizando a eficcia do aparato policial. Para
tanto, asubordinao de ambas as polcias ao comando do(a) Secretrio(a)
de Segurana fundamental.
O Sistema nico de Segurana Pblica centra-se nas polcias estaduais, que vo
estabelecer interface com a Polcia Federal e com as guardas municipais. A
integrao progressiva constitui uma modalidade de reestruturao gradualista
das organizaes policiais estaduais, que viabiliza a mudana institucional
reduzindo traumas e evitando interromper a continuidade operacional, que seria
muito grave na rea da segurana pblica. Parte-se da integrao entre ambas as
polcias, de suas estruturas, rotinas e procedimentos para, de uma forma paulatina
e em mdio prazo, criar-se uma ou mais instituies de ciclo completo.
O Sistema nico de Segurana Pblica deve estar centrado nos seguintes
elementos:

3. 1. 1. Consel ho Consul t i vo de Segur ana Pbl i ca
O Conselho Consultivo de Segurana Pblica ser integrado por
representantes da sociedade civil e pelos chefes e comandantes das polcias, tendo
por objetivo o acompanhamento da poltica unificada de segurana pblica,
vinculando-se diretamente ao gabinete do Secretrio de Segurana, que o presidir.

3. 1. 2. Uni f i cao pr ogr essi va das academi as e
escol as de f or mao
A unificao progressiva das academias e escolas de formao no se limita
integrao dos currculos. preciso que as polcias civis e militares, da base
operacional aos setores intermedirios e superiores, sejam formadas em uma nica
academia ou escola descentralizada, fundada nos preceitos da legalidade
democrtica e do respeito aos direitos fundamentais da pessoa humana.
Esse sistema de segurana pblica unificado no se confunde com a juno das
funes institucionais, legais, das polcias. Pressupe, isso sim, a unificao da
formao, da requalificao, das rotinas e das reas de atuao das polcias civis e
militares. A formao unificada das polcias fator imprescindvel para a
integrao coordenada, profissional e tica do trabalho preventivo e investigativo,
tendo sempre como destinatrio o cidado, a sua defesa e a proteo de seus
direitos.
A atual formao das polcias positivista, discriminatria e se funda na antiga
Lei de Segurana Nacional e, principalmente, na Doutrina de Segurana Nacional,
que entendiam o cidado como potencial inimigo interno.
Para superar esse problema e criar condies para a integrao das polcias,
prope-se:
1) a criao de um Ncleo de Formao em Segurana Pblica e Proteo
Social, que far parte da Secretaria de Estado de Segurana Pblica do Ministrio
da Justia, com a funo de supervisionar a formao de todos os policiais
brasileiros;
2) o Ncleo ser formado por educadores, professores universitrios e policiais
das diversas corporaes, escolhidos por sua qualificao no campo da educao e
da formao de quadros;
3) esse Ncleo operar sob a gide de um documento legal, que consolidar os
princpios, os currculos mnimos, a qualificao dos docentes e a durao dos
cursos, seja de formao, seja de requalificao;
4) o ciclo bsico desses cursos priorizar a formao humanstica, cientfica e
multidisciplinar dos profissionais, sendo que o ciclo tcnico tambm ser fundado
nesses elementos norteadores, voltando-se para o conhecimento e o uso de
tcnicas atualizadas de policiamento, investigao, preveno, proteo e controle,
com nfase maior ou menor nessas prticas, dependendo da especializao do(a)
policial a ser formado(a);
5) o processo educacional ser desenvolvido em parceria com universidades e
centros de pesquisa, a fim de que seja o mais atualizado possvel. A formao
tcnica ser desenvolvida pelas academias e escolas das corporaes, desde que
tenham quadros profissionais qualificados para o exerccio do magistrio e da
pesquisa;
6) o Ncleo poder criar equipes pedaggicas mveis, que desenvolvero
trabalhos em todo Brasil, ou em regies onde eles sejam necessrios, objetivando o
aprendizado de tcnicas novas e requalificao;
7) os Ncleos podero, em colaborao com universidades brasileiras e
estrangeiras, desenvolver estudos sobre temas de segurana pblica e proteo
social, realizando cursos de especializao, de mestrado ou de doutorado, que
podero constituir uma Escola Superior de Segurana e Proteo Social;
8) o Ncleo desenvolver, junto com universidades e centros qualificados, um
centro de pesquisa sobre temas fundamentais para conhecimento, informao e
direcionamento das atividades educacionais do sistema unificado.

3.1.3. Integrao territorial
Para integrar a atuao operacional de ambas as polcias sero criadas em todas
as unidades da Federao as reas Integradas de Segurana Pblica (AISPs),
dividindo o estado em circunscries territoriais, cada uma sob a responsabilidade
do comandante do batalho local da Polcia Militar e dos delegados titulares das
delegacias distritais. A superposio entre as esferas de responsabilidade de
ambas as instituies mesmo respeitando a independncia constitucional de cada
polcia, cuja subordinao hierrquica se restringe linha de comando cujo vrtice
ocupado pelo(a) secretrio(a) de segurana e pelo(a) governador(a) impe o
trabalho cooperativo cotidiano, desde o momento inicial, de anlise atenta da
dinmica criminal, at o momento da avaliao comum do desempenho policial,
passando pela implementao operacional dos mtodos de ao consensualmente
adotados. O que parece bvio se reveste de grande originalidade, dado o grau de
atraso organizacional da segurana pblica: o planejamento e as aes policiais
devem passar a ser compartilhados, de forma descentralizada, estimulando-se as
iniciativas policiais locais, sem prejuzo da superviso centralizada, necessria para o
enfrentamento de certas prticas criminais, cujo mbito de incidncia ultrapassa o
nvel local. A experincia cooperativa servir para derrubar tabus corporativistas e
para demonstrar as virtudes da integrao entre as diversas etapas do ciclo policial.
Hoje, com freqncia, em muitos estados brasileiros, a rea de atuao das
delegacias distritais no coincide com as circunscries dos batalhes da Polcia
Militar e nenhuma das delimitaes espaciais corresponde a bairros ou regies
administrativas, recortando lotes aleatrios de ruas, sem qualquer vinculao aos
planos diretores de desenvolvimento urbano dos municpios e respectivos estados,
e sem compromisso com variveis demogrficas, sociolgicas, econmicas,
urbansticas, geogrficas ou estratgicas.
A existncia das AISPs permitir tambm a correo de uma atitude ainda
comum entre os observadores da mdia: a generalizao. So freqentes as
declaraes generalizantes, do tipo: a segurana pblica do estado vai mal ou vai
bem. Dificilmente um juzo nico de validade global pode ser verdadeiro, positivo
ou negativo, sendo o mais provvel que certas modalidades de crime, em
determinadas regies do estado ou bairros das cidades, apresentem oscilaes
ascendentes ou descendentes, em cada perodo considerado. Observar os dados
sobre criminalidade pela tica das AISPs induz avaliao mais criteriosa e detida,
sensvel para as variaes segundo tipos de crime e territrios do estado, em cada
perodo de tempo. Esse aprimoramento do olhar crtico evita o risco de
generalizaes infundadas. Podem ocorrer situaes em que, por exemplo, roubos
e furtos de veculos estejam aumentando em todo o estado, exigindo mudanas de
abordagem ou de agentes responsveis pelo setor, enquanto, paralelamente, outras
polticas setoriais estejam avanando e produzindo resultados extremamente
positivos no combate a outras formas de crime ou na aproximao com a
comunidade; ou na reforma organizacional; ou na restaurao da credibilidade das
polcias. Tambm podem ocorrer aumentos de certos crimes em certas AISPs e
redues dos mesmos crimes, no mesmo perodo de tempo, em outras AISPs.
Seria incorreto, tecnicamente, e injusto, moralmente, tratar todas as AISPs do
mesmo modo, se os resultados so opostos.
A implantao das AISPs permitir a adoo de mtodos criteriosos de avaliao
do desempenho policial. A meta clara deveria valorizar o trabalho coletivo e
cooperativo, voltado para a obteno da paz, com eficincia na luta contra o crime,
mas sempre com respeito s leis e aos direitos humanos.
Em cada AISPs deve-se criar uma Comisso Civil Comunitria de
Segurana, de carter consultivo, que rena regularmente os principais titulares
das polcias locais e representantes da sociedade civil para discutir problemas
especficos e colaborar na elaborao da agenda para o prprio trabalho policial,
que se torna tambm objeto de avaliao pblica. A finalidade da Comisso
trplice: a) aproximar as instituies policiais da comunidade, restaurando suas
imagens, restituindo-lhes credibilidade e transmitindo mais confiana e sentimento
de segurana populao; b) aprimorar o combate ao crime por intermdio do
apoio dos que convivem mais de perto com os problemas, no cotidiano: os
moradores; c) elevar o grau de conscincia comunitria sobre a complexidade dos
problemas relativos segurana pblica, para combater eisolar o discurso que
prope a barbrie como forma de enfrentar a barbrie. A diferena entre o
Conselho de Segurana Pblica e a Comisso Civil Comunitria de Segurana est
no mbito da representatividade e atuao; enquanto o primeiro temem vista todo
o estado, o segundo se ocupa da AISPs em que se organiza e que, por assim dizer,
representa.
As finalidades das reas Integradas de Segurana podem ser assim sintetizadas:
1) integrar as polcias, entre si, com as comunidades e com as agncias pblicas e
civis prestadoras de servios essenciais populao;
2) melhorar a qualidade dos servios de segurana pblica luz de diagnsticos
tecnicamente orientados sobre a criminalidade e a violncia, adequando as foras
policiais aos seus ambientes diversificados de atuao e s demandas especficas de
cada localidade;
3) integrar as foras de segurana estaduais e municipais, possibilitando o
planejamento e a execuo de polticas locais de policiamento em sintonia com a
realidade de cada regio do estado e da capital;
4) racionalizar os recursos de segurana pblica, incorporando os servios
pblicos essenciais ao planejamento estratgico das organizaes policiais;
5) possibilitar a participao da comunidade na gesto da segurana pblica, por
meio de uma Comisso Civil Comunitria de Segurana, com carter consultivo, a
ser implantado em cada AISPs;
6) facilitar a prestao de contas regular e transparente dos servios de segurana
pblica ofertados, mediante descentralizao do planejamento e da avaliao
contnua de resultados;
7) tornar mais geis os servios de segurana pblica, pela transferncia de
autonomia decisria e operacional para as unidades locais e para os agentes de
ponta;
8) estabelecer uma coordenao capaz de articular as atividades das reas ao
conjunto de diretrizes e programas que compem a poltica de segurana do
estado, alm de formular estratgias para o enfrentamento de problemas que
transcendam a esfera local.

As AISPs devem ser, sobretudo, unidades descentralizadas de planejamento,
controle, superviso, avaliao e monitoramento corretivo das atividades de
segurana pblica. Da a importncia do emprego do geoprocessamento, que
constitui o mtodo informatizado pelo qual se introduzem os dados pertinentes na
cartografia digitalizada do territrio em foco, permitindo-se a anlise acurada das
dinmicas criminais e, conseqentemente, a definio de estratgias preventivas de
ao policial.
Estratgias preventivas e, graas integrao proporcionada pelo projeto,
concertadas.
Por sua vez, o tratamento criterioso dos dados, inclusive a aplicao de
ferramentas de apoio analtico, como o geoprocessamento, depende da organizao
de um banco de dados central da segurana pblica e da qualificao do processo
de coleta eprocessamento das informaes. Portanto, impe-se a edificao de
uma rede de procedimentos e mecanismos envolvendo o rigor na produo dos
dados, a introduo do planejamento fundado em diagnsticos consistentes e o
recurso sistemtico avaliao e ao monitoramento do processo.
As AISPs so tambm referncias para a induo ao bom desempenho conjunto
dos policiais, assim como para a punio de condutas violentas, corruptas e
arbitrrias.
O primeiro passo do projeto ser redesenhar essas reas de modo a
compatibiliza-las com as divises administrativas oficialmente adotadas pelas
prefeituras, que so a referncia imediata dos indicadores demogrficos e scio-
econmicos, bem como a base sobre a qual se organiza o planejamento e a oferta
dos servios municipais.

3. 1. 4. Cr i ao de r go i nt egr ado de i nf or mao e
i nt el i gnci a pol i ci al
Os servios de informao das polcias civis e militares tm atuado de forma a
privilegiar o trabalho de vigilncia poltica dos movimentos sociais, populares,
sindicais e, muitas vezes, do prprio governo. A criao de rgo integrado de
informao e inteligncia, vinculado diretamente ao Gabinete do Secretrio de
Segurana Pblica, deve priorizar o combate ao crime organizado para prevenir e
inibir prticas delituosas cometidas por agentes policiais e, fundamentalmente, para
subsidiar o planejamento estratgico da ao policial.


3.1.5. Corregedoria nica
A criao de uma corregedoria nica para as polcias civil e militar, composta
por polcias de ambas as instituies, parte fundamental da criao do Sistema
nico de Segurana Pblica, possibilitando uma melhor eficcia na administrao
dos procedimentos disciplinares das polcias. A vinculao da corregedoria nica ao
Gabinete do Secretrio de Segurana Pblica objetiva resguardar a autonomia e a
independncia do rgo, possibilitando que as apuraes, principalmente nos
setores superiores das polcias, no sofram ingerncias das direes e comandos.
Os estados devem estudar a viabilidade de se criar uma formao especfica para o
rgo corregedor nas Academias ou Escolas Integradas, permitindo que policiais
faam carreira prpria no setor de correio, o que reduziria ou impediria eventuais
represlias.

3.1.6. Programa integrado de sade mental
A funo policial submete os seus operadores a nveis intensos de desgaste
fsico e emocional. Muitas vezes, policiais tornam-se dependentes de lcool, de
drogas qumicas, ou mesmo cometem suicdio por no contarem com o devido
acompanhamento mdico e psicolgico. Somente no Estado de So Paulo, na
dcada de 90, 238 policiais militares cometeram suicdio. Some-se a isso a
realizao de servio extra para complemento salarial. Um Programa Integrado de
Sade Mental, coordenado e executado por profissionais de fora da atividade
policial, contribuiria para a melhoria da dos integrantes das polcias e, por
conseqncia, aprimoraria a qualidade do servio pblico que prestado,
influenciando diretamente a relao dos policiais com a populao.

3.1.7. Proteo integridade fsica do policial
costumeiro os governos estaduais estabelecerem como prioridade ou poltica
de segurana pblica a compra de viaturas, armas, munies e at helicpteros. O
Sistema Unificado de Segurana Pblica dever assegurar que todo policial em
atividade de rua tenha como equipamento essencial (assim como a viatura e a arma)
um colete leve prova de bala. O maior patrimnio do setor de segurana pblica
so os homens e mulheres que formam as polcias e sua proteo pessoal no pode
ser colocada em segundo plano.

3.1.8. Obedincia aos dispositivos regulamentadores que probem a
participao de policiais nas empresas de segurana privada
comum verificar a existncia de parentes de policiais na condio de
proprietrios ou scios de empresas de segurana privada. Na maioria das vezes, os
prprios policiais so proprietrios ou administradores das empresas, e se utilizam
de parentes como meio para dissimular a sua responsabilidade. Um policial que
dono ou scio de uma empresa privada de segurana concorre com o Estado na
prestao do servio, no priorizando a melhoria da segurana pblica.
O Sistema nico de Segurana Pblica que se quer criar, destinado a estabelecer
novas relaes entre as polcias estaduais, no pode permitir que policiais
proprietrios ou scios de empresas ocupem cargos de direo ou de confiana nos
rgos vinculados, direta ou indiretamente, segurana pblica. As corregedorias
integradas devem combater essa distoro.

3.1.9. Proibio de que ocupem cargos de confiana ou de direo no
Sistema Integrado de Segurana Pblica policiais que participaram de
tortura ou colaboraram com a sua prtica
A tipificao da tortura como crime, ao contrrio do que se esperava, no inibiu
a sua prtica. A tortura continua, ainda que de forma e com motivaes mltiplas,
sendo utilizada por diversos policiais de modo recorrente. O Sistema nico de
Segurana Pblica no pode tolerar a prtica da tortura. Os rgos Corregedores
Integrados devem investigar, com absoluta prioridade, todos os casos em que haja
indcios dessa prtica.

3.1.10. Grupo unificado de mediao de conflitos
Os chamados grupos de elite das polcias civis e militares estaduais foram
criados fundamentalmente para a represso. Nossas polcias no tm cultura de
especializao na mediao de conflitos, tais como reintegrao de posse, greves e
manifestaes sociais ou populares. A criao de um grupo integrado pelas duas
polcias, com afinalidade de intermediar e resolver conflitos urbanos e rurais,
estabelecer uma nova cultura nas polcias.

3.1.11. Ouvidorias de Polcia autnomas e independentes
A criao de Ouvidorias de Polcia, a primeira das quais instituda no Estado de
So Paulo em 1995, representou a maior inovao na Segurana Pblica no que
tange fiscalizao externa da atividade policial. A partir do Estado de So Paulo, a
experincia de Ouvidorias de Polcia atingiu outros Estados, como Rio de Janeiro,
Par, Minas Gerais, Rio Grande do Sul, Rio Grande do Norte e Paran,
culminando com a criao do Frum Nacional de Ouvidores de Polcia, rgo
consultivo do Ministrio da Justia.
Apoiar e incentivar ouvidorias autnomas e independentes com atribuio de
fiscalizao e investigao, e propor sua criao naqueles estados onde o rgo no
existe, faz parte do projeto de construir uma polcia democrtica, transparente e
que tenha sua atuao pautada pela legalidade.

3.2. Mudanas nas polcias militares e nas polcias civis para
implementao do Sistema nico de Segurana Pblica
Para a implementao do Sistema nico de Segurana Pblica, as mudanas
abaixo indicadas so necessrias.

3.2.1. Polcia Militar: qualificao do policiamento preventivo e
ostensivo
A qualificao do policiamento preventivo e ostensivo que implica sua estrita
subordinao aos princpios democrticos da cidadania dever ser alcanada de
forma gradativa por meio da implantao das seguintes medidas:

3.2.1.1. Policiamento comunitrio
A metodologia de policiamento denominada comunitria recebe nomes
diferentes, como de proximidade ou interativa, conforme os pases e as
tradies. Mas o que importa seu contedo e os valores que encerra. Esses tm,
felizmente, atravessado fronteiras e se expandido no rastro da extenso da
conscincia cvica democrtica e dos direitos de cidadania. Em poucas palavras,
policiamento comunitrio a modalidade de trabalho policial ostensivo e
preventivo correspondente ao exerccio da funo policial definida pelo
compromisso inalienvel com a construo social da paz e com o respeito aos
direitos humanos. Equivale tambm ao aperfeioamento profissional, uma vez que
implica mais qualificao e mais eficincia na proviso da segurana pblica. Os
exemplos brasileiros e internacionais so ricos em experincias bem sucedidas de
policiamento comunitrio, nas quais decrescem as taxas de crimes e as prticas
violentas, enquanto cresce, na mesma proporo, a confiana popular na polcia. A
memria da histria recente ajuda a contextualizar a importncia e o sentido da
nova metodologia.
Nos anos 50 e 60, pensava-se que o contato da polcia com a populao deveria
ser evitado, por ser considerado uma fonte perigosa de corrupo. Aos policiais
que patrulhavam as ruas, os Cosmes e Damies, se recomendava distncia dos
moradores, dos comerciantes e dos pedestres. Eles deveriam inibir o crime por sua
mera presena e manter-se alerta para responder a alguma emergncia. Aos poucos,
a presena nas ruas dos policiais solitrios ou em duplas foi sendo substituda pelo
patrulhamento motorizado, ganhando-se em velocidade e capacidade de
locomoo. Nos Estados Unidos, por exemplo, na medida em que os carros
tornaram-se mais velozes e a tecnologia da comunicao conquistou um lugar
central nos Departamentos de Polcia, os policiais competiam entre si para saber
quem chegaria mais rpido ao local do crime. Qual era o tempo mdio de resposta
aos chamados? Essa era a pergunta chave.
Criaram-se critrios de avaliao quantificveis, que encantavam os admiradores
da mecanizao dos servios. Celebrava-se o triunfo da objetividade no juzo sobre
a competncia relativa dos Departamentos. A impresso crescente era que a
administrao da segurana pblica se tornava mais precisa. Os clculos, as
comparaes objetivas, o controle sobre o tempo, a introduo de novos recursos
para encurt-lo, tudo isso sugeria um mundo novo para os policiais, mais moderno,
mais eficiente, mais afinado com a linguagem da tcnica e da cincia. Esse foi o
tempo ureo dos rdios nos automveis e das estratgias de deslocamentos por
zonas. Boa polcia era sinnimo de boa distribuio dos carros e um sistema gil de
remessa de ordens de deslocamento. Pronta resposta era o desafio prioritrio.
Os anos 70 e 80 foram muito problemticos. O impulso econmico que
alimentava o otimismo norte-americano bateu de frente com a crise do petrleo e
com os prprios limites do modelo de desenvolvimento adotado. As crises que
surgiram a partir de 68 balanaram a confiana nas instituies tradicionais e nos
seus valores. Os movimentos pelos direitos civis dos negros e das mulheres, as
primeiras mobilizaes dos homossexuais, a crtica guerra do Vietn e poltica
externa norte-americana combinaram-se ao crescimento proporcional do nmero
de jovens no conjunto da populao. O questionamento dos padres de
comportamento, a transformao das referncias valorativas e os conflitos polticos
produziram um quadro inesperado e desconhecido para as polcias. A polcia se
tornou parte do problema e sua agenda tradicional foi varrida pelo avano
democrtico do debate pblico. Toda a histria, a imagem, o processo de
recrutamento e o treinamento das instituies policiais foram postos em xeque e
tiveram que se adaptar aos novos tempos.
Isso se fez com muito desgaste, enormes custos sociais, grandes conflitos, muita
resistncia e sucessivos avanos e recuos. Essa uma dinmica que ainda est em
curso. Alguns Departamentos progrediram mais, outros menos, de acordo com os
estmulos que receberam dos respectivos contextos polticos.
Outro fator importante nesse enredo foi a economia. O choque dos anos 70
impediu que os Departamentos de Polcia continuassem investindo com a mesma
liberalidade em tecnologia de comunicao e veculos mais potentes. E isso valia
para praticamente todo o mundo ocidental. O Brasil pagou sua cota de sacrifcio e
desacelerao, sobretudo porque atravessou esses anos sob o brao armado da
ditadura. Os tempos bicudos, de relativa escassez, mesmo nas democracias e
sobretudo nelas, exigiram que a imaginao inventasse novas concepes e outros
recursos.
Curiosamente, na rea da segurana, como em vrias outras esferas da vida
mais eficaz de policiamento e o mais compatvel com o respeito aos direitos
humanos, mesmo e sobretudo nas regies mais pobres e desassistidas das cidades.

3.2.1.2. Mudanas nos regulamentos disciplinares
A histria do policiamento de rua, profundamente marcada pelo autoritarismo,
criou uma dicotomia estrutural nas polcias militares, qual seja, elas tm uma
funo de natureza civil e uma estrutura de natureza militar. Os regulamentos
disciplinares das polcias militares reproduzem o do Exrcito brasileiro. As
mudanas dos regulamentos disciplinares das polcias militares so uma prioridade.
Extinguir as prises administrativas e as punies que no dizem respeito ao
trabalho policial fundamental para combinar disciplina e hierarquia com
autoestima. O novo regulamento da Brigada Militar do Rio Grande do Sul,
institudo por decreto do Governador Olvio Dutra, o melhor exemplo das
mudanas que devem ser introduzidas.

3.2.1.3. Diminuio de graus hierrquicos
Os graus hierrquicos das polcias militares reproduzem os do Exrcito,
excetuado o de general, que hoje so doze: soldado, cabo, 1, 2 e 3 sargento,
subtenente, 1 e 2 tenente, capito, major, tenente-coronel e coronel. A
hierarquizao excessiva da estrutura das polcias militares dificulta a relao interna
e prejudica a qualidade do servio por elas prestado. A reduo dos graus
hierrquicos existentes dever ser precedida de estudos que indiquem qual a melhor
forma de organizao hierrquica interna.

3.2.1.4. Controle rigoroso do uso da fora letal (arma de fogo)
O controle rigoroso do uso da fora letal tambm se aplica Polcia Civil. A
regulamentao do uso de arma de fogo por policiais, civis e militares, deve se
pautar pelos Princpios bsicos sobre o uso da fora e das armas de fogo por
agentes da lei da Organizao das Naes Unidas (ONU), os quais estabelecem
que, em qualquer caso, o uso letal das armas de fogo apenas pode ser feito quando
estritamente inevitvel para a proteo da vida. Sempre que o uso da fora e das
armas de fogo for inevitvel, os agentes policiais devero:
1) minimizar o dano e os ferimentos e respeitar e preservar a vida humana;
2) exercitar conteno e agir em proporo seriedade do crime e ao objetivo
legtimo a ser alcanado;
3) assegurar que seja prestada, com a maior brevidade possvel, assistncia
mdica a qualquer pessoa ferida ou afetada;
4) assegurar que os parentes ou amigos ntimos da pessoa ferida ou afetada
sejam notificados o mais rpido possvel.

Em decorrncia, os comandos das polcias militares e os chefes das polcias civis
devem implementar:
1) relatrio obrigatrio sobre uso de arma de fogo, em que os policiais tero de
descrever detalhadamente as circunstncias das ocorrncias com vtimas fatais;
2) orientao expressa de no utilizar arma de fogo em operaes de
reintegrao de posse, estdios de futebol, greves e outros eventos com multides;
3) orientao expressa para que em blitz, quando o veculo no responder
social, as dificuldades, as crises e as limitaes provocaram mudanas radicais,
resultando em salto de qualidade extremamente positivo.
A combinao entre as crises moral, cultural, social, econmica e poltica gerou
um contexto inteiramente diferente, que reclamava uma polcia de novo tipo, apta a
aplicar novas metodologias. Nesse quadro, que se consolidou na segunda metade
dos anos 80, que comearam a prosperar, em diversos pases, os experimentos
tpicos do que viria a ser chamado policiamento comunitrio. A nova abordagem
inverteu o modelo convencional, consagrado nos anos 50 e 60. Ao invs de
concentrar os esforos na resposta ao crime, passou a valorizar a preveno. Em
lugar de avaliaes centradas na velocidade do atendimento, passou a atribuir
prioridade capacidade de controle e reduo da criminalidade. Em vez do
privilgio conferido aos atos criminais, ganharam destaque as prticas que
propiciam o crime e as condies que o estimulam.
Ao contrrio da aposta no afastamento entre policiais e populao, a nova
abordagem recomenda o dilogo com a sociedade e at mesmo o estmulo
participao da comunidade em vrias fases do trabalho policial. Critrios de
avaliao qualitativos passaram a fazer sentido, seja porque era impossvel medir o
que no acontecia graas interveno preventiva, seja porque a dimenso
subjetiva da segurana alcanava inusitada relevncia.
O policiamento comunitrio o mtodo correspondente a essa inverso
paradigmtica. Nesse tipo de policiamento, cada policial converte-se em um agente
dotado de autonomia e responsabilidade. Cabem a ele ou a ela as tarefas de
identificar os problemas da rea em que atua e de hierarquiz-los, diagnosticando
suas causas imediatas e definindo estratgias de interveno preventivas, que devem
ser acompanhadas criticamente por avaliaes sistemticas, conduzidas em
conjunto com os supervisores e os representantes da comunidade local. A
identificao ehierarquizao dos problemas, cuja finalidade a composio de
uma pauta que servir ao planejamento das aes policiais, no so trabalhos
solitrios, factveis por um profissional isolado. Pelo contrrio, dependem da
colaborao dos moradores da rea, de suas opinies e de suas observaes
detalhadas e cotidianas. Os bons profissionais de polcia sabero evitar os pontos
de vista que apenas traduzem preconceitos ou que simplesmente traduzem o
interesse individual. Tambm por isso, a superviso cumpre um papel fundamental.
Essa modalidade de policiamento transfere poder para a ponta, descentraliza,
altera a cultura institucional e fora a corporao a qualificar melhor seus
profissionais.
O soldado que atua nas ruas deixa de ser um autmato cumpridor de ordens. O
modelo tende a pressionar a estrutura vertical de poder no sentido de substituir o
formalismo das ordens superiores pela discusso minuciosa de seus contedos
especficos, sem prejuzo do indispensvel respeito hierarquia. Portanto, a
aplicao desse mtodo provocar, naturalmente, a reforma da Polcia Militar,
responsvel, no Brasil, pelo policiamento ostensivo. Da, pelo menos em parte, a
resistncia que costuma despertar e que no privilgio brasileiro.
O(A) policial comunitrio(a) no pode atuar em territrios controlados por
traficantes de drogas ou por qualquer organizao criminosa que afirme seu poder
de forma ostensiva. Em certas reas urbanas, esse mtodo s poder funcionar
depois que forem desalojados os bandidos armados e liberada a rea para o pleno
exerccio da liberdade e dos direitos civis. Nas demais situaes, constituir o modo
ordem de parada, em nenhuma circunstncia dever ser efetuado disparo de arma
de fogo que possa atingir o presumido infrator.

3.2.1.5. Reduo do efetivo nas funes administrativas
Pela organizao militar, as polcias militares estaduais priorizam excessivamente
as estruturas burocrticas dos quartis. Ocorre com freqncia que policiais
militares realizam servios de garons, cozinheiros, barbeiros, escriturrios e de
atendimento pelo telefone. Possivelmente, 25% a 30% dos policiais no saem rua.
A reduo do efetivo nas funes administrativas, utilizando policiais inativos e
terceirizando outros servios, aumentar o nmero de servidores na atividade-fim.
No mesmo sentido, deve-se repensar a cesso de efetivos aos gabinetes do Poder
Judicirio, Legislativo e Executivo. Deve-se tambm transferir aos municpios a
fiscalizao do trnsito, cumprindo a determinao do Cdigo Nacional.

3.2.2 Polcia Civil: investigao cientificamente orientada como
princpio e algumas mudanas prioritrias

preciso resgatar e implementar o carter tcnico da investigao. A tradio
autoritria e arbitrria da Polcia Investigativa e Judiciria estabeleceu a violncia e a
tortura como mtodos de investigao. Esse desvio facilitou o surgimento dos
informantes, estabelecendo uma relao de promiscuidade da polcia com a
criminalidade. Os chamados gansos ou X-9 passaram a ter importncia na
estrutura da Polcia Civil, em decorrncia do seu despreparo tcnico e material para
utilizar tcnicas novas de investigao. Quanto mais tcnica e cincia na
investigao, menos violncia.
Hoje, caso se promova uma auditoria externa das rotinas do trabalho policial
nas delegacias, no h dvida de que os resultados sero chocantes. A burocracia
tanta que, entre a denncia, o registro da ocorrncia e o incio da investigao,
demoras e, freqentemente, um perodo absolutamente incompatvel com a
agilidade indispensvel s investigaes. Os policiais acabam impedidos de exercitar
sua competncia, tal o peso da burocracia labirntica. A delegacia brasileira tpica
parece a expresso mais eloqente dos aspectos improdutivos e paralisantes de
nossa herana colonial: para que um papel volte a ser um papel dotado de valor,
isto , converta-se em documento, preciso submet-lo ao itinerrio de vrios
endossos e revalidaes cartoriais, envolvendo turnos diversos e mobilizando
distintos profissionais. Isso tudo transcorre em ambientes fisicamente degradados,
insalubres e hostis, extenses estticas da carceragem (ainda instaladas em
delegacias, em quase todo o pas), que absorve todos os escassos recursos, quase
todo tempo e a maior parte das preocupaes dos delegados. Os policiais e o
pblico sentem-se desrespeitados pelo cenrio decadente, traduo sombria da
negligncia governamental, que, infelizmente, ainda a regra na maioria dos
estados brasileiros. Nada mais propcio instaurao dos ciclos viciosos de todo
tipo. Nada menos estimulante para um bom desempenho policial. Como manter
elevado o esprito, acesas as energias e valorizada a autoestima, em delegacias
depredadas e inteiramente desaparelhadas, dominadas pela burocracia e acossadas
pelo convvio tenso com a carceragem?
A soluo emerge quase naturalmente desse diagnstico: necessrio abolir
todas as mediaes burocrticas e transformar as delegacias em plataformas de
atendimento imediato, como as salas de emergncia dos bons hospitais. Para
colocar em prtica o novo modelo, preciso comear redefinindo as rotinas.
Revisadas, criticadas e redefinidas as rotinas, segundo o princpio da economia,
deve-se investir na informatizao, substituindo livros e papel por uma rede virtual.
Os softwares pertinentes devem ser desenvolvidos e um Centro de Processamento
de Dados, apto a interligar todas as delegacias de cada estado, tem de ser
imediatamente instalado. Ser de grande importncia que as categorias criminais e o
padro de coleta das informaes sejam nacionalmente uniformizados. A
informatizao muito mais do que a troca de mquinas de escrever por
computadores; a instaurao de procedimentos geis de organizao e
disponibilizao de informaes; tambm a criao de mecanismos rigorosos de
acompanhamento e controle da prpria ao policial. Sobretudo, a condio para
o estabelecimento de comunicao permanente entre as unidades policiais e os
bancos de dados das instituies pertinentes ao campo da segurana pblica. Em
outras palavras, a informatizao criativa e original das delegacias permitir que os
gestores da segurana pblica, da ponta operacional ao centro supervisor, saibam
exatamente quais crimes foram cometidos, onde, quando e como, em todo o
estado. O geoprocessamento, j mencionado, oferece o mapa digitalizado dos
estados como o ambiente de inscrio dos dados, de modo que sepossa visualizar
o deslocamento das manchas criminais, as mudanas em suas dinmicas, as
migraes e as metamorfoses que so as respostas dos perpetradores ao combate
repressivo. Nomes, vozes, imagens, fotos, informaes, suspeitas, estilos de
atuao, impresses digitais, um fio de cabelo: esses ingredientes ganham enorme
relevncia e utilidade quando interpretados luz das informaes armazenadas em
bancos de dados bem estruturados, seja nas delegacias informatizadas e interligadas,
seja nos diversos laboratrios de uma Polcia Tcnico-Cientfica renovada e
integrada. Nada disso ser vivel se perdurarem as carceragens nas delegacias.
Torna-se imperiosa a extino das carceragens, com o deslocamento dos presos
para Casas de Custdia, cuja construo, conseqentemente, passa a ser condio
indispensvel ao sucesso deste programa de renovao da Polcia Civil. Carceragem
em delegacia constitui uma ilegalidade com a qual, infelizmente, o pas se habituou.
Como praxe no Brasil, convive-se com uma rotina ilegal, que se aprende a tolerar
por inrcia. preciso redescobrir foras e reanimar a coragem do cidado para
resistir dicotomia legal real que, secularmente, deprecia nossa auto-imagem. No
pode persistir a idia de que o Brasil uma terra em que certas leis no pegam,
sobretudo aquelas que no interessam aos poderosos ou aos poderes pblicos
lenientes. hora de mudar. Delegacias com carceragem so ilegais. O novo sculo
merece uma aposta no futuro.
As novas delegacias, informatizadas e desburocratizadas e sem carceragens
materializaro novas rotinas, orientadas pelo princpio da pronta resposta ao
cidado. Ser inaugurado o modelo inteligente que interligar virtualmente unidades
policiais e seus respectivos bancos de dados. Elas contaro tambm com algumas
novas funes no-policiais: recepcionistas (estagirios universitrios,
supervisionados, em cada turno, por um/ a profissional) e administrador
(recrutados e treinados na universidade). Enquanto os(as) recepcionistas se
dedicaro exclusivamente a atender o pblico, funo para a qual receberiam
treinamento especializado, o(a) administrador(a) cuidar dos equipamentos e da
manuteno do prdio, como um sndico. O resultado ser a melhoria da qualidade
do atendimento e dos servios de manuteno, combinada liberao de todo o
tempo de trabalho dos policiais para o cumprimento das atividades-fim. A nova
delegacia ser tambm uma plataforma de integrao interinstitucional, pois
incluir espaos para a Defensoria Pblica (cuja existncia dever ser estendida a
todos os estados da Federao), o Ministrio Pblico, assistentes sociais e o Juizado
Especial Criminal (JEC). A presena do JEC representariaum avano significativo,
pois mais de 60% das ocorrncias policiais inscrevem-se na esfera da Lei n 9.099,
de 1996, referente aos delitos de pequeno potencial ofensivo, justamente aqueles
passveis de soluo no mbito dos Juizados Especiais.
Parcela considervel do atendimento populao nas delegacias distritais no
est relacionada com ocorrncias criminais. Setores expressivos da populao
dirigem-se s delegacias de polcia para obter ajuda relativamente s questes mais
diversas. Entretanto, a despeito de sua importncia social, a m qualidade do
atendimento aos cidados uma constante nas unidades das polcias civis. Impe-
se a criao de um Programa de Assistncia Social nas delegacias distritais,
executado por profissionais especializados e especialmente treinados, no
pertencentes polcia. Essa iniciativa, alm de melhorar a imagem da instituio,
contribuir para que os policiais se dediquem aos casos efetivamente policiais.
Alm das mudanas estruturais, administrativas e funcionais expostas acima,
outras mudanas so necessrias nas polcias civis para a implementao do
Sistema nico de Segurana Pblica e para o aperfeioamento de suas atividades, a
saber:
3.2.2.1. Desvinculao entre os Departamentos de Trnsito e as
polcias civis
Alguns Estados j estabeleceram a desvinculao entre os Departamentos de
Trnsito (Detran) e as polcias civis. No Estado de So Paulo, 90% do efetivo do
Detran so integrados por servidores vinculados Polcia Civil e sua direo
composta por delegados de polcia. Vincular esse rgo s Secretarias Estaduais de
Transporte e no s Secretarias de Segurana Pblica, aumentar o efetivo para a
atividade-fim da Polcia Civil: a investigao.

3.2.2.2. Descaracterizao de viaturas para investigao
No possvel estabelecer uma investigao eficiente com uma frota de viaturas
caracterizada como se fosse da polcia preventiva e ostensiva. Descaracterizar
viaturas das polcias civis medida que visa condicionar os policiais para sua
atividade-fim, a investigao.

3.2.2.3. Modificao na direo da polcia civil
Um dos problemas mais srios das polcias civis o fato de suas chefias s
poderem ser exercidas pelos delegados da classe superior, da categoria especial ou
assemelhada (esta denominao varia, dependendo do estado). Essa classe
funcional, embora possa reunir delegados experientes e qualificados, tambm
apresenta dois problemas que restringem a possibilidade de escolha dos chefes das
polcias: rene omenor nmero de delegados, em comparao com as faixas
imediatamente inferiores, e agrupa os profissionais mais idosos, os quais nem
sempre tm o vigor e oconhecimento atualizado necessrios para enfrentar os
problemas policiais de hoje. Alm disso, por vezes, a experincia vem
acompanhada de convvio transigente com desvios de conduta, o que dificulta o
exerccio eficaz do comando policial.
As atuais normas que regem as polcias civis guardam uma hierarquia formal,
impeditiva de que delegados mais aptos possam exercer a chefia da corporao,
pois a escolha tem de se restringir ao acanhado universo dos delegados
pertencentes faixa superior. Essa restrio tem causado problemas graves para os
responsveis pela escolha das chefias, alm de perpetuar pessoas, costumes e
problemas dentro das polcias civis.
Para contornar o problema, necessrio estudar alternativas legais que
possibilitem a nomeao para a chefia de delegados da faixa imediatamente inferior,
o que aumentaria o leque de alternativas.

3.2.2.4. Reformulao das Leis Orgnicas das polcias estaduais
O que as polcias militares tm em excesso, as polcias civis tm em falta. As leis
orgnicas estaduais das polcias civis no estabelecem com o rigor necessrio a
disciplina e a hierarquia policiais, tampouco fixam instrumentos geis que
possibilitem a punio de policiais envolvidos em infraes leves ou graves. A
disciplina e a hierarquia so pressupostos bsicos da atividade policial, por isso as
leis orgnicas das polcias civis devem ser criteriosamente revistas.

3.3. Corpo de Bombeiros e Defesa Civil
Em pelo menos 16 estados da Federao, o Corpo de Bombeiros est
desvinculado das polcias militares. As atividades inerentes ao combate aos
incndios e defesa civil no pressupem, para sua melhor execuo, uma
organizao militar. As atividades do Corpo de Bombeiros so tipicamente civis.
Em muitos municpios brasileiros, so exercidas por cidados voluntrios, sem
nenhum treinamento policial ou militar. Assim, o Corpo de Bombeiros no deve
estar vinculado Polcia Militar, mas Defesa Civil do Estado. Alm disso, o Poder
Pblico deve propugnar pela implementao de uma poltica especfica que
promova, no pas, a produo dos equipamentos necessrios ao combate de
sinistros, haja vista os seus altos custos de importao. Por outro lado, tambm
necessria a criao de programas de treinamento especficos para a defesa civil,
com o envolvimento e a participao das comunidades locais.

3.4. Autonomia dos rgos periciais
A percia vital para a persecuo penal. Os Institutos de Criminalstica e os
Institutos Mdico Legal devem ser constitudos e organizados de forma autnoma,
de tal modo que toda a ingerncia nos laudos produzidos seja neutralizada. Uma
aproximao maior desses rgos com as universidades, centros de pesquisas e
com o Poder Judicirio fundamental para o Sistema Integrado de Segurana
Pblica que se pretende instituir. Na maioria dos Estados, os rgos de percia
esto sucateados, desprovidos de equipamentos modernos, treinamento
especializado e distantes da comunidade cientfica. Eles devem, em curto prazo,
estar organizados em carreira prpria.


3.4.1. Mudanas nos rgos periciais
A reforma institucional na Polcia Civil, por intermdio da transformao de
cada uma de suas unidades operacionais e da introduo de novo modelo gerencial,
ser insuficiente se todo o campo da chamada polcia tcnica ou percia permanecer
abandonado. Sem o trabalho dos peritos, a investigao policial fica restrita coleta
de depoimentos e ao concurso de informantes, limitando suas possibilidades e
tornando perigosamente decisivos os interrogatrios dos suspeitos. No tempo de
hackers, de criminosos organizados com armamentos poderosos e equipamentos
sofisticados, indispensvel dotar a polcia do apoio cientfico e tcnico mais
avanado possvel.
O princpio estruturante de um departamento de percia competente a
descentralizao com integrao sistmica. Sua construo, por prudncia,
economia e realismo, dever obedecer a um plano modular, de modo que novos
laboratrios se incorporem, sucessivamente, de acordo com o desenvolvimento do
processo de implantao e os resultados do impacto da demanda sobre os servios
oferecidos pelas universidades conveniadas. A combinao entre centralizao
gerencial e descentralizao dos servios, mobilizando inclusive unidades mveis,
reitera, no campo da polcia tcnica, a matriz que deve ser aplicada emtoda a rea
de segurana. Paralelamente, deve-se iniciar um processo de valorizao do
pessoal tcnico, via requalificao profissional, desenho de um plano consistente e
atraente de cargos e salrios, racionalizao do regime de trabalho e novo
recrutamento.
urgente a reforma radical da percia, envolvendo o estabelecimento de
convnios com universidades e institutos de pesquisa, atualizao tcnica
permanente dos funcionrios e sua valorizao profissional, recrutamento e
formao rigorosos, reequipamento e difuso capilar dos servios, com
descentralizao dos laboratrios. preciso exigir o cumprimento do dever policial
de preservao da cena do crime e de utilizao de mtodos tecnicamente
avanados de investigao, para que os interrogatrios deixem de ser importantes.
Assim, as torturas tendero a deixar de ser a barbrie convertida em mtodo de
trabalho e os resultados das investigaes sero muito mais produtivos.

3.4.2. Diagnstico geral das atividades da percia
Na maioria dos estados brasileiros, os rgos responsveis pela realizao da
percia tcnica apresentam as seguintes deficincias:
1) grande desrespeito aos procedimentos de preservao dos locais de crimes;
2) os postos dos diversos institutos vinculados rea esto, com freqncia,
espalhados pelos estados, em total isolamento, sem coordenao e integrao de
suas atividades;
3) quantidade de peritos criminais, legistas, papiloscopistas e pessoal de apoio
insuficientes para o cumprimento das atribuies que cabem aos Institutos, alm de
desmotivados pela falta de concursos pblicos e pelo envelhecimento dos quadros
funcionais;
4) disperso dos dados necessrios para a formao de um eficiente cadastro
criminal: impresses digitais, fotografias, mandados de priso e dados biogrficos
com anotaes criminais encontram-se (ou melhor, perdem-se) em arquivos e
locais diferentes;
5) dezenas de milhares de laudos periciais aguardam digitao e
encaminhamento autoridade requisitante, alm de enorme quantidade de
requisies de percias que se acumulam sem resposta;
6) iniciativas isoladas, no sistematizadas, algumas excelentes, outras quase
criminosas, fixaram Postos, aleatoriamente, sem planejamento global consistente e
a devida fiscalizao, para exames mdico-legais ou de criminalstica, implantados
por diversos governos municipais;
7) ausncia de critrios de gerenciamento que considerem a integrao das
atividades, o controle de produo (resultados obtidos), a qualidade dos servios
etc.
8) a demora no encaminhamento dos laudos periciais aos rgos requisitantes
exerce impacto extraordinariamente negativo, com imediato reflexo nas atividades
investigatrias e processuais, comprometendo todo o sistema de segurana e
gerando impunidade;
9) ausncia de procedimentos adequados para a remoo e identificao de
cadveres;
10) inexistncia de procedimentos de segurana orgnica, de controle de acesso
e de proteo das instalaes e das informaes nas atuais sedes dos Institutos e em
todos os seus Postos;
11) milhares de veculos apreendidos acumulam-se em condies precrias nas
delegacias policiais, aguardando exame pericial e destinao adequada;
12) enorme quantidade de substncias entorpecentes acumulam-se sem
procedimentos adequados para definir sua destinao e sem cuidados mnimos de
segurana;
13) milhares de laudos periciais esto arquivados nos prdios dos Institutos,
aguardando microfilmagem, sem que haja planejamento (cronograma, oramento,
mtodos e metas) compatvel com a magnitude do problema e de suas implicaes.
No haver qualquer avano na produtividade das investigaes, por mais
profunda que seja a revoluo institucional na rea da Polcia Cientfica, se prticas
policiais no se adaptarem nova realidade, voltando arespeitar os fundamentos
do trabalho investigativo, cujo ponto decisivo a preservao do local do crime.
A preservao tem que se converter em um princpio sagrado de atuao policial (o
princpio vlido no apenas para a Polcia Militar, como para guardas municipais e
o Corpo de Bombeiros). Por este motivo, os responsveis pelas reas Integradas
de Segurana devero ser alertados, em reunies convocadas pelo coordenador do
processo de consolidao das reas, para a extraordinria importncia da
preservao do local do crime, assim que se implante o projeto de reforma da
Polcia Cientfica.
Alm da preservao aludida, ser imprescindvel constituir equipes
especializadas na coleta de vestgios.

3.4.3. Propostas para os rgos de percia

A reformulao dos rgos periciais ser feita por etapas, haja vista a carncia
humana e material, bem como os custos envolvidos. Dentre as medidas a serem
adotadas, algumas merecem destaque:
1) adoo, conforme mencionado acima, de critrios harmnicos para a
preservao dos locais de crimes. A violao das rotinas estabelecidas dever ser
punida administrativa e criminalmente, se possvel;
2) regionalizao das atividades de Polcia Cientfica ou Percia, considerando a
caracterstica do exame, a incidncia criminal e o posicionamento geogrfico do
rgo requisitante, criando-se os Postos de Percia (PP);
3) os Postos de Percia concentraro percias mdico-legais e de criminalstica, e
se classificaro em duas categorias: A e B. Os PP-A sero instalados nos
municpios mais populosos e estratgicos. Os Postos de tipo B efetuaro percias
de constatao preliminar de substncias entorpecentes e de locais de crime, sendo
dotados de pessoal tcnico qualificado e equipado com mquinas fotogrficas,
material para coleta de digitais, de secreo (tipagem) e de objetos pertinentes.
Ambos os postos sero equipados com Laboratrios Mveis Forenses (LMF),
Laboratrios para Anlise de entorpecentes, Laboratrio Fotogrfico, Pesquisa de
Espermatozides, Tipagem Sangunea, Salas de Necropsias, Salas para Exames de
Corpo de Delito e RX;
4) os Laboratrios Mveis Forenses (LMF) so viaturas que proporcionamaos
Peritos Criminais condies adequadas para efetuar percias em locais externos ao
laboratrio sede ou aos demais Postos de Percia. As equipes que atuaro nos LMF
sero compostas por um Perito Criminal, um Fotgrafo e um Papiloscopista;
5) as novas Delegacias tero sua disposio recursos computacionais e de
comunicao de dados para executar as seguintes atividades: a) consulta em tempo
real base de dados; b) digitao dos dados alfanumricos (biogrficos), que
ficaro temporariamente armazenados; c) transmisso dos dados ao centro de
processamento;
6) esse modelo tambm supe a identificao dos indiciados por DNA. O
material ser arquivado e ficar disposio para ser comparado com o DNA de
futuros suspeitos. A evoluo desse sistema se dar via aquisio de tecnologia que
proporcione condies para pesquisa automtica no banco de dados;
7) eliminao do acervo acumulado de exames periciais com a adoo das
seguintes providncias: a) as requisies de exames periciais para instruir
procedimentos da Lei 9.099, de 1996, que criou os Juizados Especiais, devem ser
tratadas com prioridade; b) formao de uma comisso integrada por
representantes da Polcia Civil, do Ministrio Pblico e do Poder Judicirio, com o
objetivo de apresentar propostas para a eliminao daqueles laudos periciais
acumulados que, em decorrncia do tempo transcorrido, eventualmente tenham se
tornado desnecessrios;
8) informatizao dos rgos responsveis pelas atividades de polcia tcnica,
principalmente do processo de elaborao e controle das requisies de laudos.
Essa informatizao deve ser totalmente integrada ao Projeto da nova Polcia Civil
e da nova Delegacia, e precedida de um levantamento crtico e da redefinio
modernizadora de suas rotinas;
9) celebrao de convnios a serem firmados entre os estados e aqueles
municpios interessados na implantao de Postos de Polcia Tcnica, desde que
sejam respeitadas condies previamente definidas;
10) integrao dos Postos que efetuam necropsias com o novo Sistema de
Identificao Automatizado, eliminando-se as fraudes na identificao de cadveres
e promovendo-se um monitoramento crtico permanente dos cadastros civil e
criminal;
11) cadastro criminal estadual automatizado, a ser implantado, dever apresentar
nveis de segurana adequados e reunir os diversos bancos de dados que hoje esto,
em geral, dispersos, incluindo, no mnimo, fotografia atualizada para cada priso ou
indiciamento, as impresses digitais, a assinatura, dados de qualificao, mandado
de priso, se existente, histrico criminal e DNA;
12) microfilmagem e digitalizao de todo o acervo de laudos periciais
produzidos. Os laudos a serem produzidos aps a informatizao dos servios j
estaro disponveis em meio digital. Esta providncia, juntamente com a
digitalizao dos Registros de Ocorrncias, facilitar a pesquisa e contribuir
decisivamente para a eliminao de fraudes envolvendo tais documentos;
13) aquisio de equipamento prprio para a coleta de projteis de armas longas.
A falta desse equipamento impe, muitas vezes, a permanncia de centenas de
amas da Polcia Militar e da Polcia Civil acauteladas nos Institutos de
Criminalstica, aguardando percia.
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4. Reformas substantivas na
esfera municipal: segurana
pblica no municpio a Guarda
Municipal
O primeiro problema para a definio de uma poltica de segurana municipal
no est propriamente na identificao das dinmicas criminais e das formas da
violncia, ou na anlise de sua gnese e de suas interconexes perversas com processos
sociais determinados, at porque esses passos no se distinguem das etapas de trabalho
com que se defrontam os agentes convencionais da segurana pblica estadual. O
primeiro problema est na construo de instrumentos operacionais. De que adianta
identificar fenmenos e delimitar focos de ao, quando faltam recursos para realiz-
la? A mesma carncia produz efeitos no mbito do diagnstico e da formulao. Essa
deficincia pode, no entanto, mais facilmente ser suprida com competncias e recursos
j instalados em outros setores institucionais. A falta de instrumentos operacionais
que constitui a fonte das dificuldades mais urgentes e imediatas.
Nos municpios, o nico instrumento especificamente voltado para a segurana,
atualmente, so as guardas municipais quando elas existem. Hoje, muitas Guardas
no tm metas claras e compartilhadas, no atuam segundo padres comuns, no
experimentam uma identidade institucional, que poderia ser a base para uma
autoestima coletiva elevada, e tampouco tm sido objeto de questionamento ou alvo
de propostas reformadoras. Vrias guardas sequer dispem de um organograma bem
composto, transparente, articulado a uma dinmica de fluxos racionalizados e apoiado
em um regimento disciplinar moderno e funcional. Diversas no tm hierarquia, cadeia
de comando ou gerenciamento adequado de informaes. Faltam, em muitas, os
fundamentos mnimos para que a organizao merea esse nome e se governe pelos
princpios do planejamento, que supem diagnsticos consistentes e avaliaes
regulares. No h controle interno ou externo, nem transparncia, nem mecanismos
de legitimidade/confiabilidade/eficincia. No h testes de rotinas ou recrutamento,
formao e requalificao orientados por finalidades pblicas e identidade profissional
reconhecida. O acesso tecnologia de informao e comunicao, freqentemente,
precrio e contingente. Os equipamentos e a preparao fsica so precrios. No h,
em tantos casos, smbolos distintivos, rituais prprios, uma linguagem particular e
uma metodologia de comunicao com a sociedade. Os regimes de trabalho nas
guardas de vrios municpios no esto padronizados e no h uniformizao nem
mesmo no plano do vesturio ou no acesso a armamento esse acesso, alis, pode
provocar uma tragdia, a qualquer momento, pois geralmente no condicionado a
treinamento profissional adequado.
No havendo uma instituio, no sentido pleno da palavra, no de espantar que
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inexista um relacionamento sistemtico desse amlgama difuso e confuso a despeito
dos valorosos e competentes funcionrios com as foras estaduais da segurana
pblica. Em suma, falta praticamente tudo, na maioria das nossas guardas municipais.
Mas, antes e acima de tudo, falta uma poltica que as constitua como protagonistas
da segurana municipal e lhes determine um perfil, uma identidade institucional,
um horizonte de ao, um conjunto de funes e, muito particularmente, lhes atribua
metas claras, publicamente reconhecidas.
4.1. Modificaes nas guardas municipais
A modelagem desejvel da Guarda Municipal deve contemplar os seguintes eixos:
1) os guardas municipais sero gestores e operadores da segurana pblica, na
esfera municipal. Sero os profissionais habilitados a compreender a complexidade
pluridimensional da problemtica da segurana pblica e a agir em conformidade
com esta compreenso, atuando, portanto, como solucionadores de problemas.
Essa sensibilidade supe mltiplas competncias, tais como: a) capacidade para
diagnosticar situaes-problema, identificando causas imediatas e remotas; b) aptido
para produzir diagnsticos mediante o levantamento dos dados pertinentes, de natureza
diversa, e o exerccio do dilogo (que exige competncia para a comunicao) sensvel
relativizao contextualizadora, que deriva de um distanciamento analtico capaz de
perceber interesses, motivaes, valores, estigmas e preconceitos em jogo; c)
competncia para formular, interativamente, estratgias de soluo, em mltiplas
esferas, o que envolve a capacidade de mobilizar os recursos multissetoriais apropriados
(policiais, sociais, econmicos, polticos e culturais ou simblicos) e a aptido para
negociar sua aplicao;
2) a atribuio aos guardas de tais funes requer sua mobilidade permanente
pela cidade, porm regularmente repetida, para que sua presena iniba o crime e a
violncia, e lhe faculte o acesso aos problemas vividos pelas comunidades, nos bairros
e nas vilas, atravs do dilogo cotidiano;
3) essa circulao constante deve ser acompanhada pelo uso de tecnologia leve
e gil de comunicao com a central de monitoramento da Guarda, integrada ao
ncleo de despacho da Polcia Militar. A nfase no treinamento em artes marciais
apresenta muitas vantagens prticas e culturais, ajudando a infundir na corporao
seu compromisso com a paz e o uso comedido da fora, sempre compatvel com o
respeito aos direitos civis e humanos;
4) a metodologia prioritria, ainda que no exclusiva, ser a mediao de
conflitos;
5) esse conjunto de atributos e papis implica relativa autonomizao do trabalho
na ponta; a valorizao e a responsabilizao do profissional subalterno; e a
descentralizao da estrutura de tomada de decises operacionais, sem prejuzo da
integrao sistemtica, a partir de uma plataforma gerencial orientada para o
planejamento e a avaliao sistemtica, base para o monitoramento corretivo
permanente;
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6) a Guarda dispor de um ncleo de coleta, organizao, processamento,
anlise e difuso de dados, que adotar a metodologia do geoprocessamento;
7) ao ncleo de gesto da informao se vincular uma rotina de
planejamento e avaliao participativos, envolvendo todas as unidades, semelhana
do CompStat norte-americano (Computorized Statistics Estatstica Computadorizada:
sistema informatizado de geoprocessamento dos dados criminais, articulado a modelo
participativo e rigoroso de gesto, fundado na combinao entre planejamento coletivo
e monitoramento permanente);
8) o controle interno dever ser supracorporativo, envolvendo representantes
de vrias instituies e membros da prpria Guarda, em rodzio, para evitar
estigmatizaes ou prejuzos na progresso da carreira;
9) o controle externo ser exercido por uma ouvidoria independente, com poder
investigativo prprio, e por conselhos comunitrios, que tambm sero consultados
no processo de planejamento e avaliao;
10) alm do controle, ser importante enfatizar formas de induo positiva, pelo
reconhecimento dos xitos e dos comportamentos exemplares, atravs dos mesmos
mecanismos de acompanhamento crtico (sobretudo os externos);
11) o recrutamento ser rigoroso quanto aos aspectos tcnicos, psicolgicos e
tico-legais. Ser estimulada a incorporao de mulheres e de representantes das
minorias. A hiptese de se adotar um sistema de cotas dever ser discutida com a
sociedade, especialmente com as entidades representativas das mulheres e das minorias;
12) a formao ser um processo permanente e multidisciplinar, devendo ser
oferecida pelas universidades e por Organizaes No Governamentais especializadas
nos temas pertinentes, com nfase em mediao de conflitos, nos direitos humanos,
nos direitos civis, na crtica misoginia, ao racismo, homofobia, na defesa do Estatuto
da Criana e do Adolescente (ECA), na especificidade da problemtica que envolve a
juventude, as drogas e as armas, e nas questes relativas violncia domstica,
violncia contra as mulheres (inclundo-se o estudo do ciclo da violncia domstica) e
contra as crianas. Alm das matrias diretamente tcnicas, policiais e legais, haver
uma focalizao especial das artes marciais e no estudo prtico e terico do gradiente
do uso da fora. As disciplinas incluiro elementos introdutrios de sociologia, histria,
antropologia, psicologia, comunicao, computao, portugus/ redao/retrica
oral, teatro e direito. O mtodo didtico prioritrio ser o estudo de casos, nacionais
e internacionais, com seminrios, debates e simulaes;
13) os mecanismos de comunicao interna e externa merecero especial ateno;
14) a identidade institucional se apoiar em uma hierarquia baseada no mrito,
rigorosa o suficiente para sustentar a disciplina indispensvel a uma organizao que
zela pela ordem pblica cidad e democrtica. Por outro lado, a mobilidade ascendente
ser ilimitada, em razo da natureza meritocrtica da hierarquia;
15) haver uma estrutura de apoio psicolgico permanente e os guardas que se
envolverem em conflitos graves sero afastados do trabalho ostensivo, por um perodo
de dois meses, para acompanhamento psicolgico intensivo e investimento
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concentrado em atividades ligadas qualificao profissional. Alm da sade mental,
a sade fsica tambm merecer ateno constante, voltando-se ambas para a preveno
da drogadico, inclusive do alcoolismo;
16) o plano de cargos e salrios ter de ser compatvel com as ambies do
projeto e o regime de trabalho dever ser de expediente corrido de oito horas,
proibindo o segundo emprego, o que ser viabilizado pelo bom nvel dos salrios e
pagamento de horas-extras, quando necessrio;
17) sero criados Centros de Referncia nos quais a Guarda e entidades da
sociedade civil formularo agendas comuns de problemas, identificaro prioridades,
estabelecero focos para interveno e avaliaro seus resultados;
18) a articulao com a Polcia Militar (e tambm com a Polcia Civil) assumir
elevada importncia. A interao com as secretarias de Justia e Segurana do Estado
ser indispensvel, norteando-se por uma praxe suprapartidria, orientada pelo in-
teresse pblico;
19) criao de uma rede com a segurana privada (caso esta venha a ser
reconhecida e aprovada por uma fiscalizao rigorosa e por uma regulamentao que
imponha transparncia e treinamento dos profissionais nas agncias da segurana
pblica; garantindo a acesso a informaes sobre localizao, atuao e suas
caractersticas) em benefcio da maximizao dos recursos e do potencial de ao da
segurana pblica, invertendo o quadro atual;
20) as mudanas estruturais aqui esboadas devem se constituir no pressuposto
para a concesso do poder de polcia para as guardas municipais.
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5. Um novo marco legal para o
setor de segurana pblica no
Brasil: mudanas constitucionais
relativas s agncias policiais
O atual modelo dualizado de polcia, com instituies policiais de ciclo
incompleto, est esgotado. A criao do Sistema nico de Segurana Pblica nos
estados e no mbito da Unio, com interface com os municpios por meio das
guardas municipais, tem por objetivo criar um novo modelo de polcia para o pas.
Essas mudanas prticas dependem, fundamentalmente, da vontade poltica dos
governantes. O Sistema nico de Segurana Pblica propiciar mais policiais nas
ruas, com melhoria na qualidade e na eficincia do servio pblico prestado.
Garantindo-se salrios compatveis com a importncia da funo policial, teremos
profissionais mais motivados, pois no ser preciso fazer servio extra para
complemento salarial. A otimizao de recursos propiciar o aprimoramento do
aparelho policial com melhorias tecnolgicas e investimentos. Com o Sistema nico
de Segurana Pblica estaremos criando as condies para o fim da rivalidade
histrica entre as polcias militares e civis .
As mudanas mais profundas na segurana pblica, que demarcaro o fim do
modelo de polcia criado nos perodos autoritrios, exigem o estabelecimento de um
novo marco legal para o setor de segurana. O Sistema nico de Segurana Pblica
deve ter como objetivo a criao paulatina de uma ou vrias polcias estaduais de
ciclo completo. As mudanas prticas implementadas no mbito dos governos fed-
eral, estaduais e municipais impulsionaro, a mdio e longo prazos, as mudanas
constitucionais necessrias para a emergncia do novo marco legal que fundamentar
as polcias da democracia. As polcias estaduais de ciclo completo, produtos do
novo marco constitucional, tm como base o Sistema nico de Segurana Pblica,
iniciado pelos governos estaduais e federal, e suas interfaces com os municpios.
fundamental que o novo modelo institucional esteja subordinado ao
poder civil, consubstanciado no Secretrio de Segurana Pblica do estado. As
mudanas constitucionais criadoras do novo modelo das policiais estaduais de
ciclo completo so:
1) extino dos tribunais e auditorias militares estaduais: todos os policiais,
quando julgados, sero submetidos Justia Comum dos estados. A perda da funo
pblica de servidores policiais passar a ser de competncia exclusiva dos
governadores de Estado;
2) Lei Orgnica nica para as polcias estaduais: criando-se uma ou mais
polcias estaduais, preciso estabelecer uma Lei Orgnica comum, que regulamente a
disciplina e a hierarquia policial;
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3) desvinculao entre as polcias militares - enquanto reserva e o
Exrcito: as polcias militares estaduais estaro subordinadas aos governadores dos
estados e no mais ao Comando de Operaes Terrestres do Exrcito. Para tanto,
faz-se necessria a supresso do conceito de fora auxiliar e reserva do Exrcito,
constante do art. 144 da Constituio Federal;
4) investigao preliminar sem indiciamento: independente da nomenclatura
da investigao preliminar de competncia do setor investigativo da nova polcia
(inquritos, relatrios circunstanciados de investigao), fundamental acabar com o
poder inquisitorial das polcias expresso pelo indiciamento de pessoas. A fase
preliminar da persecuo penal, de responsabilidade da polcia, torna-se mais eficiente
e menos burocratizada sem a formalizao do indiciamento. Alm de improdutivo,
ele pode contrariar os direitos das pessoas e coloca em xeque o princpio da presuno
da inocncia;
5) estabelecimento de vencimento bsico nacional para as polcias: nas
polcias estaduais de ciclo completo, a distncia entre os vencimentos da base e do
topo da instituio no pode ser acentuada. Enfrentar o abismo que h entre o menor
e o maior vencimento um objetivo de poltica pblica em matria de segurana
pblica. As disparidades de vencimentos no interior das polcias tm sido um dos
fatores determinantes para o desencadeamento da indisciplina. Por essa razo
importante estabelecer um vencimento bsico nacional, haja vista as atividades de
segurana serem exclusivas de Estado. O limite mximo dever levar em conta as
peculiaridades regionais;
6) rgos periciais autnomos: mdicos legistas, peritos criminais e demais
carreiras tcnico-cientficas no faro parte da carreira policial, passando a constituir
corpo funcional prprio;
7) Ouvidorias de Polcia autnomas e independentes, com poder
constitucional de fiscalizao, investigao e auditoria: a atividade policial continuar
sob controle externo do Ministrio Pblico e sob a fiscalizao das Ouvidorias de
Polcia, que se incumbiro ainda de investigar eventuais infraes de policiais e de
promover auditorias quanto ao funcionamento do organismo policial, o que
possibilitar maior transparncia nesse setor da Administrao Pblica. Como canal
institucional da populao, as Ouvidorias sero o elo permanente de controle social
das polcias.
O Sistema nico de Segurana Pblica, como vimos, ter como objetivo a criao
paulatina de uma ou vrias polcias estaduais de ciclo completo. Ou seja: o Sistema
proposto carateriza-se pela flexibilidade na abordagem das mudanas nas instituies
policiais ao estabelecer a hiptese da existncia de uma, ou mais de uma, polcia estadual
de ciclo completo. Sendo assim, entendemos mais indicado, para o xito da
implantao do novo Sistema, a desconstitucionalizao do tema da segurana
pblica, pois, desse modo, os Estados tero ampla liberdade institucional e legal para
organizar a(s) sua(s) polcia(s), da forma que melhor lhes aprouver. Tal possibilidade
refora o princpio federativo, resgatando, para os estados federados, a autonomia de
sua vontade poltica indispensvel definio soberana de como organizar as suas
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instituies policiais. Alm de reforar o princpio federativo, aperfeioando a relao
com a Unio, a desconstitucionalizao permite que os Estados adaptem as
i nsti tui es pol i ci ai s s suas necessi dades l ocai s e regi onai s, ampl i ando
significativamente as possibilidades de diferentes arranjos organizacionais para as
polcias. Entretanto, para preservar o princpio do ciclo completo da atividade
policial ou seja, o exerccio de todas as atribuies inerentes s funes judicirias,
ou investigativas, e s funes ostensivo-preventivas, por uma ou mais de uma polcia
imprescindvel a sua explicitao no texto constitucional, de tal modo que
possamos manter uma unidade orgnico-funcional mnima entre todas as instituies
policiais a serem criadas no pas.
Em sntese, prope-se ao Congresso Nacional que inclua na Constituio a
exigncia de que todas as instituies policiais organizem-se como polcias de ciclo
completo. Prope-se tambm que, via desconstitucionalizao, se transfira aos estados
o direito de legislar sobre suas polcias, resguardado o respeito ao princpio do ciclo
completo. Desde j, entretanto, enquanto essas mudanas no ocorrem, urgente a
criao do Sistema nico em cujo mbito se instalar a dinmica da progressiva
integrao, compatvel com os marcos legais vigentes.
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6. A persecuo penal:
o inqurito policial
e o Ministrio Pblico
6.1. Introduo: diagnstico sobre o inqurito e o fim
do indiciamento
No modelo acusatrio adotado pelo processo penal brasileiro, a persecuo
penal tem incio com a investigao criminal, realizada pela polcia judiciria. Como
procedimento de natureza administrativa, o inqurito visa apurao da existncia
de infrao penal e sua autoria, para que o titular da ao penal disponha de elementos
que o autorizem a promov-la. Entretanto, o sistema adotado no privilegia o trabalho
de anlise pericial, nem a investigao criminal, representando o domnio do poder e
da fora sobre a razo, muitas vezes utilizando-se de mtodos violentos e ilegais para
investigar os crimes .
Embora as provas colhidas na fase inquisitorial devam ser repetidas na fase judi-
cial, sob o princpio do contraditrio, algumas tornam-se definitivas, como aquelas
destinadas a certificar a existncia material do crime. Essas provas pr-constitudas
atribuem Polcia Civil poder desmedido, pois sua elaborao no conta com a
presena do representante do Ministrio Pblico e do advogado de defesa. Por outro
lado, o indiciamento produz danos irreparveis aos cidados, que tero contra si
o preconceito estampado em folhas corridas, mesmo diante de eventual pronuncia-
mento posterior de sua inocncia, transformando o inqurito policial, muitas vezes,
em fonte geradora de corrupo e violncia, fazendo com que suspeitos, vtimas e
testemunhas tornem-se refns dos maus policiais.
Por sua vez, h um abismo entre a comunicao do crime e a persecuo penal.
A maioria absoluta dos boletins de ocorrncia sobre crimes no se transformam em
inquritos policiais, sendo que os poucos inquritos instaurados no produzem
denncias pelo Ministrio Pblico. O exemplo claro o Estado de So Paulo, com
um quadro de 36 mil policiais no efetivo da Polcia Civil. No ano de 1999, foram
registrados na capital paulista 523.396 boletins de ocorrncias de crimes, 73% dos
quais eram delitos de natureza patrimonial. Com base nesses boletins, foram
instaurados, apenas, 84.519 inquritos policiais (cerca de 16% do total), sendo que o
Ministrio Pblico formalizou 25.301 denncias instrudas por esses inquritos, das
quais 12.102 foram iniciadas por autos de priso em flagrante em que a atividade
investigatria foi praticamente inexistente. A produtividade da polcia judiciria da
maior Polcia Civil do pas no ultrapassou, nesse aspecto, 3% dos fatos registrados.
A situao no diferente em outras unidades federativas. Em algumas delas, so
adotados procedimentos investigatrios inominados ou Verificao da Procedncia
das Informaes (VPIs), que, arquivadas, impedem a instaurao de inquritos policiais.
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Existem ainda outras prticas que contribuem para esse quadro de ineficincia
investigatria: o Ministrio Pblico no toma conhecimento dos registros de
ocorrncias de crime, deixando de exercer o controle externo das investigaes
policiais; os delegados de polcia no presidem os inquritos policiais, que, em regra,
so realizados pelos escrives de polcia; o Ministrio Pblico e o Poder Judicirio
no estabelecem prazos para a concluso dos inquritos; os indiciamentos no so
submetidos apreciao do Ministrio Pblico.
Como principal conseqncia da ineficincia estrutural do inqurito policial, o
Ministrio Pblico deixa de obter os elementos necessrios para ajuizar a ao penal
pblica, prejudicando todo o sistema de persecuo penal.
6.2. O controle externo da atividade policial
O controle externo da atividade policial no est suficientemente regulamentado
pela Lei Complementar n 75, de 1993, que dispe sobre a organizao e as atribuies
do Ministrio Pblico da Unio e que tem sido utilizado de forma subsidiria pelo
Ministrio Pblico dos Estados. O controle externo da atividade policial somente
ser eficaz quando o Ministrio Pblico o exercer por meio do estabelecimento, em
lei, de diretrizes gerais e especficas para a conduo dos trabalhos e das atividades
de ambas as polcias, notadamente os da civil. As diretrizes gerais definiro os grandes
vetores da instruo preliminar, de acordo com os parmetros de poltica criminal
traados pelo Ministrio Pblico.
Em diversos pases, as investigaes preliminares so realizadas pela polcia em
estreita colaborao com o Ministrio Pblico. Os policiais de investigao vinculam-
se diretamente ao Ministrio Pblico, diferentemente do que ocorre no Brasil, onde,
por fora do Cdigo de Processo Penal, a polcia se reporta ao Poder Judicirio. A
investigao no pode ser tratada como um fim em si mesma. Ela deve ser entendida
como instrumento destinado a servir de base instaurao de um processo criminal
contra algum.
O certo que as legislaes mais modernas tm buscado aproximar a polcia do
Ministrio Pblico, at porque este o destinatrio do trabalho daquela, ou seja, o
trabalho investigatrio realizado pela autoridade policial tem como finalidade princi-
pal servir de base para a formao da convico delituosa do titular da ao penal.
No se busca a subordinao administrativa da polcia ao Ministrio Pblico.
Este, como titular privativo da ao penal pblica, dever exercer a superviso da
investigao criminal.
A polcia continuar subordinada administrativamente ao Poder Executivo,
sujeitando o seu trabalho superviso do Ministrio Pblico. O que se busca
estabelecer maior aproximao entre a polcia e o destinatrio de seu trabalho,
otimizando a tarefa investigatria e dando ao procedimento um sentido de utilidade,
na medida em que sero concentrados os recursos materiais e humanos na busca
dos elementos julgados necessrios para o desencadeamento da persecuo crimi-
nal em Juzo.
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As investigaes criminais devem ser remetidas ao rgo do Ministrio Pblico,
mesmo quando contiverem representao pela prtica de medidas especiais e urgentes,
a maioria delas, como a priso temporria, j condicionadas a sua manifestao. Perde,
assim, qualquer sentido prtico a remessa dessas investigaes ao Poder Judicirio,
devendo ser enviadas diretamente ao Ministrio Pblico, que as levar a Juzo como
manifestao da pretenso do titular da ao penal, e no como simples representao
da autoridade policial. A jurisdio preserva sua posio de inrcia e imparcialidade,
prprias do sistema acusatrio, sendo chamada no papel de garantidora das
prerrogativas constitucionais.
Providncias complementares como a comunicao imediata ao Ministrio
Pblico da ocorrncia de delitos mais graves colocaro a atividade policial ao alcance
do controle social. Para assegurar o respeito aos direitos fundamentais do cidado na
atual sistemtica de persecuo penal, faz-se necessrio um acompanhamento das
investigaes por parte do Ministrio Pblico.
6.3. Investigao criminal e apurao sumria
O inqurito policial tem se mostrado, como instrumento arcaico e superado
para a investigao criminal, um procedimento burocratizado, que no garanta eficcia
na descoberta dos crimes e dos elementos para o desencadeamento da ao penal. A
substituio do atual modelo por um outro, simplificado, desburocratizado e gil,
capaz de recolher, com celeridade e eficcia, os elementos necessrios para a instaurao
do processo criminal, uma imposio do momento histrico. A denominao
Investigao Criminal deve ser adotada porque a titularidade da atribuio
investigatria no exclusiva da polcia.
Com relao s infraes penais de menor potencial ofensivo, de competncia
dos Juizados Especiais Criminais, j existe o termo circunstanciado previsto na Lei n.
9.099, de 1995.
Nos demais casos dever ser adotada a Apurao Sumria, a ser instaurada de
ofcio pela autoridade policial, consistente em um expediente instrudo com os
elementos mnimos de prova, necessrios formao da opinio do rgo do
Ministrio Pblico, seja para promover a ao penal, seja para requerer o arquivamento.
O que a diferencia do atual Inqurito Policial que as provas sero colhidas pela
polcia no prprio local do fato: ao invs de o policial marcar audincia para inquirio
da testemunha na delegacia, iria inquiri-la informalmente na sua residncia, no seu
trabalho ou onde fosse encontrada. Devendo fazer um resumo das informaes
prestadas e podendo, inclusive utilizar gravao para registrar as suas declaraes.
Depois disso, todas as provas recolhidas a um Relatrio Circunstanciado,
instrudo com as provas periciais, levantamentos etc., mais as eventuais gravaes
realizadas, sem indiciamento, e remeteria ao Ministrio Pblico, num prazo de 10 dias.
A Investigao Criminal, com depoimentos por termo, ser instaurada nos casos
mais complexos, mediante requisio do representante do Ministrio Pblico, sempre
que este no possa formar a opinio delitiva com os elementos trazidos pela Apurao
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Sumria. Essas providncias significaro sensvel racionalizao do trabalho policial,
evitando-se investigao naqueles casos em que, na prtica, no h o que investigar
(no sentido de pesquisar, indagar), independentemente da gravidade do delito. Assim,
o homicdio praticado no bar da esquina, com autoria conhecida e circunstncias
evidentes, poder ser objeto de Apurao Sumria, ganhando-se em celeridade e
presteza, com a produo da prova testemunhal j feita perante o Juzo.
Essa simples alterao significar a valorizao do trabalho da polcia, alm do
desafogo dos agentes policiais, que tero mais tempo para destinar ao trabalho
complexo e importante de apurar os responsveis por delitos cuja autoria no foi de
pronto determinada, alm de investigar as aes de quadrilhas e do crime organizado.
Em pouco tempo, a persecuo criminal ganhar novos contornos, com resultados
prticos nas investigaes e nas aes penais.
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7. Violncia domstica e de gnero
7.1. Introduo
O Brasil tem sido prdigo em participar de convenes e em assinar tratados em
defesa dos direitos humanos e em prol da reduo da violncia domstica e de gnero.
Entretanto, no tem demonstrado o mesmo vigor quando se trata de implantar as
plataformas de ao, de convenes das quais signatrio. Uma das razes para esse
descompasso a dificuldade de lidar com os aspectos prticos da execuo dos
projetos e de traduzir o que hoje so ainda slogans e princpios abstratos em aes
racionais e eficazes.
Existe uma certa unanimidade entre os que lidam com a violncia intrafamiliar
sobre a necessidade de ampliar e qualificar os servios de atendimento s vtimas.
Sabe-se que grande o nmero de mulheres, crianas e adolescentes e pessoas idosas
agredidas e que a quantidade e a qualidade do atendimento esto longe de ser
satisfatrias. Porm, no existe consenso a respeito do que devam ser esses servios
e de como eles devem funcionar. Tampouco se sabe como avali-los. O resultado
disso, sobretudo no que se refere violncia contra a mulher, que, a despeito
de inmeros esforos que vm sendo feitos para prevenir a violncia e oferecer
suporte s vtimas, no h informaes confiveis sobre o impacto de nenhuma
das iniciativas empreendidas at hoje. No se tem idia do que funciona e do
que no funciona. Como no h dados consistentes sobre essa modalidade de
violncia, no se sabe sequer se os seus ndices vm aumentando, diminuindo
ou mantendo-se estveis.
A experincia internacional mostra que nenhuma iniciativa isolada capaz de
fazer face violncia intrafamiliar. Trata-se de um problema de enorme complexidade,
resultante de uma conjuno de fatores sociais, culturais e psicolgicos, capaz de
gerar um leque de conseqncias igualmente complexas e diversificadas. Somente
quando esto articuladas, as polcias, as unidades de atendimento, a justia e as redes
sociais de apoio ganham capacidade de ao e amplificam os efeitos de suas
respectivas intervenes. preciso, ento, desenvolver mecanismos para viabilizar
a comunicao e a integrao orgnica das diversas agncias envolvidas no
atendimento direto e indireto, de vtimas e agressores. Com esse objetivo, ser
desenvolvido o Programa Nacional de Preveno e Reduo da Violncia
Domstica e de Gnero, que alm de incorporar as conquistas representadas pelos
movimentos sociais e pelos programas governamentais que o antecederam, tem o
propsito de avanar na consolidao de um planejamento racional para a adoo
de polticas eficientes.
7.2. Pressupostos do Programa
A violncia domstica um fenmeno generalizado, que afeta particularmente
mulheres, crianas, adolescentes e idosos, pe em risco a vida e a integridade de
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milhares de pessoas, gera volumosas perdas econmicas e acarreta graves problemas
sociais. , ao mesmo tempo, um problema de sade e de segurana pblica, ainda
que ocorra no mbito da vida privada, sendo, portanto, um problema de todos.
Como tal, deve ser enfrentado de forma conjugada pelo Estado e pelas organizaes
da sociedade civil. No h mais como jogar essa responsabilidade exclusivamente
sobre os ombros das prprias vtimas.
As causas e os efeitos da violncia domstica so complexos e variados. Por isso,
as vtimas apresentam mltiplas demandas durante o processo em que tentam se libertar
da situao de violncia, requerendo atendimento contnuo e diversificado. Deve ficar
claro que conflito conjugal e violncia conjugal, ou domstica, contra a mulher,
no so a mesma coisa. A violncia que mutila as mulheres (fsica e psicologicamente),
que as degrada e que as submete, destruindo-as fsica e psicologicamente, motivada
pelo desejo dos homens de domin-las e exercer sobre elas o seu poder. Existem
mulheres violentas e casais reciprocamente agressivos. Porm, os casos em que a vtima
da violncia intrafamiliar a mulher so quantitativamente mais numerosos e
qualitativamente diferentes dos demais, pois a violncia que no passado foi legitimada
continua sendo formadora da gramtica em que se forma a subjetividade masculina.
Quando se trata de violncia conjugal, o foco prioritrio de qualquer iniciativa
deve ser a segurana das vtimas e seu fortalecimento individual, que supe a
recuperao de sua autonomia e capacidade de escolha, comprometidas pela relao
violenta. Cabe aos profissionais e ativistas envolvidos no atendimento ampliar o
leque de opes ao alcance das mulheres vitimadas, oferecendo-lhes apoio
emocional, ajudando-as por meio dos recursos disponveis na comunidade a
encontrar seus prprios caminhos e a reunir a fora necessria para trilh-los com
as prprias pernas.
A violncia domstica est muitas vezes associada a vrios outros problemas
psicolgicos e sociais, como a dependncia de lcool e outras drogas, a pobreza, o
estresse e a excluso social, embora no seja uma decorrncia direta desses fatores.
Quando a vtima encontra apoio para vencer a situao de violncia domstica, ela
est ao mesmo tempo ampliando suas perspectivas como cidad, tornando-se
consciente de seus direitos e dotando-se dos recursos para conquist-los. A mera
priso dos agressores no produz resultados eficientes no sentido de reduzir a violncia
de gnero e preservar a segurana das vtimas, embora ela seja inevitvel quando se
trata de agresses graves. Vtimas e agressores esto mergulhados em um processo
de sofrimento, na medida em que esto aprisionados, seja por razes culturais, sociais
ou psicolgicas, na linguagem da violncia. Apostar simplesmente na criminalizao
e no encarceramento, sobretudo se este vem desacompanhado de processos
reeducativos, significa investir na mesma lgica de que se alimenta a violncia. Sem
interveno, as situaes de violncia domstica tendem a se tornar cada vez mais
freqentes e severas. Embora nem sempre seja fcil para vtimas e agressores perceber
exatamente quando a relao se tornou irremediavelmente violenta, importante
intervir o quanto antes para evitar que as agresses se tornem mais e mais severas.
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7.3. Diagnstico
Sabe-se, por intermdio dos poucos dados disponveis, que, no Brasil, assim
como em outros pases, a violncia domstica tambm um fenmeno generalizado.
Ela atinge sobretudo mulheres, crianas e adolescentes e pessoas idosas, e deixa graves
seqelas individuais, econmicas e sociais. No plano individual, a violncia pode
levar morte da vtima e freqentemente produz leses, cicatrizes deformantes,
mutilaes, doenas crnicas, depresso, apatia, baixa auto-estima, ansiedade,
distrbios do sono, pnico etc. No plano econmico, a violncia consome parte das
riquezas do pas, por meio de aposentadorias precoces, faltas e atrasos ao trabalho,
baixa produtividade, consultas mdicas etc. No plano social, ela leva, muitas vezes,
delinqncia juvenil, ao comportamento violento por parte de crianas e adolescentes,
vtimas e testemunhas, ao abandono da casa e da famlia, trocadas pela vida nas ruas,
depresso e ao baixo rendimento escolar.
Entretanto, sabe-se muito pouco, ainda, sobre as circunstncias em que ocorre
essa violncia e sobre as condies concretas para a implantao de medidas e de
polticas capazes de combat-la. Por isso, o Programa Nacional de Preveno e
Reduo da Violncia Domstica e de Gnero dever estimular e apoiar pesquisas
que resultem em diagnsticos claros, que permitam conhecer:
1) a magnitude da violncia domstica entre ns;
2) os recursos com que o Brasil conta, hoje, para fazer face violncia
intrafamiliar (sistema de justia criminal, unidades de sade, redes de servio social,
iniciativas comunitrias etc.);
3) os recursos potenciais para atender a vtimas e agressores, representados
por iniciativas governamentais e no governamentais;
4) a qualidade do atendimento dispensado pela polcia, pelas unidades de sade,
pelos centros de atendimento, pelos conselhos tutelares, pelos abrigos, pela justia etc.;
5) as percepes e expectativas das vtimas, agressores e profissionais sobre os
recursos de atendimento, sobre a violncia domstica e as formas de combater esse
problema.
Uma vez conhecidos os recursos reais e potenciais disponveis em cada
comunidade, podem-se definir metas realistas, baseadas na capacidade instalada e
nas potencialidades de cada regio. Para isso, o Programa Nacional de Preveno
e Reduo da Violncia Domstica e de Gnero dever incorporar as conquistas
j consolidadas pelos movimentos sociais e considerar as propostas e iniciativas em
curso nas diversas comunidades.
7.4. Metas e aes
A finalidade ltima do programa prevenir e reduzir a violncia domstica e
de gnero, ajudar as vtimas a sair da situao de violncia e conter os agressores. Sua
meta a criao, nos estados e municpios, de sistemas integrados e descentralizados
de atendimento a vtimas e agressores. Para isso, ser necessrio desenvolver,
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simultaneamente, polticas de mbito nacional e regional, por meio das entidades
competentes, como os Conselhos dos Direitos da Mulher e as organizaes
governamentais e no governamentais, que vm se destacando nessa rea. No plano
nacional, sero definidos padres e procedimentos de interveno e de notificao
dos casos de violncia domstica e de gnero, alm de campanhas informativas,
currculos de treinamento, incentivo criao e integrao de servios, bem como
estmulo realizao de pesquisas. Nos planos estadual e municipal, o programa apoiar
a criao, a consolidao e o aperfeioamento de redes e servios de atendimento e
de qualificao de profissionais, assim como os esforos de divulgao de informaes,
de criao de bases de dados e de avaliao do impacto dos projetos implementados.
O Programa visa atingir oito metas especficas, por intermdio das seguintes
aes e estratgias que lhes so correspondentes:
1.Ampliao do nmero de pessoas capazes e dispostas a
buscar apoio mdico, psicolgico, jurdico e social
para viabilizar o rompimento da situao de violncia
em que se encontram.
Obs.: para se expor e pedir ajuda, as mulheres que sofrem
violncia precisam ter certeza de que encontraro o apoio
necessrio. O atendimento no pode, portanto, ser
improvisado e amadorstico. Deve ser capaz de re-
sponder com eficincia s demandas reais que provm
das vtimas.
METAS ESPECFICAS AES
MBITO NACIONAL
Desenvolver mecanismos para facilitar a realizao do
exame de corpo de delito em unidades de sade.
Incorporar a parti ci pao ati va de mul heres
sobreviventes de situao de violncia ao Programa de
Preveno e Reduo da Violncia Domstica e de
Gnero. Estimular, com isso, a identificao das vtimas
de violncia que ainda sofrem no isolamento, por meio
de modelos positivos de superao do problema.
MBITO REGIONAL
Ampliar, diversificar, qualificar, aparelhar e divulgar os
servios e centros especializados de atendimento
mulher existentes na comunidade.
Desenvolver programas comunitrios de justia e de
sade, capazes de alcanar as famlias isoladas pelas
barreiras do silncio e do medo e de oferecer-lhes
recursos efetivos para romper a situao em que se
encontram.
Criar planto telefnico para dar o apoio inicial e fornecer
orientao s mulheres em situao de violncia.
Divulgar informaes sobre a violncia e os direitos das
vtimas.
Propiciar a criao de grupos de ajuda mtua para
mulheres vtimas de violncia.
2. Garantia de segurana para as mulheres em situao
de violncia: vtimas protegidas do risco de novos
ataques e de agresses mais severas.
Obs.: um dos momentos mais arriscados para quem sofre
violncia domstica crnica exatamente aquele em que
a vtima tenta romper a relao com o agressor. Grande
parte dos homicdios acontece durante o processo de
separao. preciso, portanto, oferecer condies seguras
para que as mulheres, quando quiserem, possam se
afastar da pessoa que as est ameaando.
MBITO NACIONAL
Divulgar medidas de segurana para as vtimas, que
ajudem as mulheres a reduzir os riscos de
agravamento da violncia nos momentos de crise e a
diminuir suas conseqncias nefastas.
MBITO REGIONAL
Ampliar o nmero de abrigos para mulheres em
situao de risco domstico e definir critrios bsicos
de qualidade que sirvam de parmetro para avaliar
seu desempenho.
Desenvolver redes comunitrias capazes de fornecer
refgios de curto prazo, at que seja possvel
encaminhar as mulheres aos abrigos ou ajud-las a
encontrar outras solues.
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3. Ampliao do nmero de mulheres dispostas a
denunciar a violncia nas delegacias policiais e a
sustentar a denncia nas instncias judiciais.
Obs.: o descrdito nas instituies policiais e jurdicas,
originado muitas vezes em experincias negativas e
frustrantes, o maior responsvel pelos altos ndices de
subnotificao por parte das mulheres dos casos de
violncia. Para que as denncias sejam mais freqentes,
o sistema de justia criminal precisa estar mais bem
preparado para lidar com as especificidades da violncia
contra a mulher.
METAS ESPECFICAS AES
MBITO NACIONAL
Desenvolver um currculo mnimo para treinamento
dos operadores do sistema de justia criminal.
MBITO REGIONAL
Implantar Delegacias da Mulher onde houver
necessidade.
Aperfeioar as rotinas, os procedimentos, os recursos e
as instalaes das Delegacias da Mulher j existentes.
Qualificar o atendimento policial e jurdico, oferecendo
cursos, palestras e treinamento contnuo para os policiais,
conciliadores e demais operadores do direito.
4. Instituio de projetos de integrao do atendimento
s vtimas e agressores, com base nos quais cada servio
possa ser acessvel a partir dos demais.
Obs.: as vtimas de violncia apresentam mltiplas
demandas e necessitam, por isso, de variadas formas de
apoio. A violncia produz e produzida por um
conjunto complexo de problemas que se reforam
mutuamente. Algumas mulheres no procuram ajuda
por no encontrar ou no acreditar que seja possvel
mobilizar recursos to diversificados. Sem contar com
uma rede diversificada, o esforo para romper a situao
de violncia lhes parecer extremamente penoso.
MBITO REGIONAL
Institucionalizar a comunicao entre as vrias agncias
que prestam atendimento a vtimas e autores de
violncia, integrando as iniciativas existentes em uma
rede de atendimento a vtimas e autores de violncia,
sediada em Secretarias estaduais e municipais ou nos
Conselhos dos Direitos da Mulher.
Manter e atualizar permanentemente um cadastro de
informaes sobre os servios disponveis e sobre o
fluxo da demanda por esses servios.
Incorporar a participao da comunidade ao programa,
por meio de redes solidrias de apoio s vtimas. Essas
redes devem, idealmente, incorporar conselhos
comunitrios, associaes de moradores, ligas comerciais
e outras organizaes atuantes em cada rea, envolvendo
um modelo pr-ativo de interveno das Delegacias da
Mulher.
5. Difuso de informaes bsicas e de orientaes
para vtimas, profissionais e comunidades sobre como
agir diante dos casos de violncia domstica e de gnero.
Obs.: muitas vtimas de violncia tendem a pensar que
esto inteiramente ss e que no existem pessoas ou
instituies que as possam ajudar. Algumas acabam
buscando o isolamento como forma de ocultar dos
familiares e amigos os problemas por que esto
passando. Quando esto isoladas, elas tm menos
acesso a informaes e, em conseqncia, menos
possibilidades de escapar da violncia.
MBITO NACIONAL E REGIONAL
Empreender campanhas informativas nos meios de
comunicao, em escolas, hospitais, sindicatos, partidos
polticos e outras associaes. As campanhas devem ser
realistas e conter mensagens propositivas e modelos
positivos de identificao e de superao da violncia,
por parte de vtimas e agressores.
Divulgar informaes e orientaes prticas para
profissionais, vtimas, agressores e demais cidad(o)s,
focalizando os servios disponveis na comunidade, os
instrumentos para prevenir a violncia e formas de lidar
com situaes de abuso.
6.Criao de um sistema de informao sobre a
violncia domstica e de gnero, capaz de subsidiar
diagnsticos consistentes e de informar os processos
de avaliao de resultados.
Obs.: se a experincia prtica no se transforma em
informao organizada, o conhecimento acumulado se
perde e os profissionais envolvidos no atendimento s
vtimas e aos agressores no tm como avaliar a eficcia
de suas iniciativas. Ficam condenados a reproduzir
procedimentos baseados em impresses pessoais, em
preconceitos, fantasias e percepes do senso comum.
MBITO NACIONAL
Definir padro nacional de notificao de casos de
violncia domstica nas delegacias policiais e nas unidades
de sade, de forma a permitir a construo de bases de
dados nacionais.
Aperfeioar os protocolos de atendimento mdico, de
forma a torn-los capazes de apreender as diversas formas
e situaes em que se d a violncia contra a mulher e a
possibilitar a construo de dados consistentes.
MBITO NACIONAL E REGIONAL
El aborar pesqui sas de vi ti mi zao e outros
levantamentos de dados quantitativos e qualitativos,
referentes atuao do(a)s profissionais, viso de
vtimas e agressores e ao impacto das medidas adotadas
para fazer face violncia contra a mulher nos centros de
atendimento, abrigos, delegacias de polcia, unidades de
sade, Juizados Criminais, abrigos etc.
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METAS ESPECFICAS AES
Eficcia dos diversos servios no sentido de reduzir a
reincidncia dos autores de violncia.
Impacto das conciliaes e transaes penais adotadas
nos Juizados Especiais Criminais em relao aos casos
de violncia domstica.
Efetividade dos centros de atendimento e dos abrigos
em prover segurana e habilitar as mulheres a romper a
situao de violncia.
Levantamento das demandas, expectativas e avaliaes
das mulheres usurias dos servios oferecidos.
Anlise das expectativas, percepes e prticas dos
profissionais que atuam no atendimento direto e
indireto s vtimas, autores de violncia etc.
7. Controle da ao dos autores de violncia/adoo
de penas alternativas efetivas para aqueles homens
cujos crimes sejam considerados de menor gravidade.
Obs.: se, ao contrrio de serem enviados priso, os
autores de violncia prestarem servios comunidade e
ti verem oportuni dade de transformar seu
comportamento, a violncia ser reduzida, os cofres
pblicos no sero onerados e a comunidade ser
beneficiada. O cumprimento efetivo de sanes restritivas
de direito a melhor maneira de inibir a violncia,
evitando a impunidade e a banalizao das agresses
contra a mulher.
MBITO NACIONAL
Desenvolver esforos junto ao judicirio e ao legislativo
para instituir medidas legais de proteo das vtimas
(afastamento dos agressores).
MBITO NACIONAL E REGIONAL
Instituir junto aos Juizados Especiais Criminais
programas de aplicao de penas alternativas, para os
autores de violncia. Esses programas conjugaro a
prestao de servios gratuitos comunidade e a
participao em grupos de reflexo, nos quais os
agressores se responsabilizam por seu comportamento
e desenvolvem mecanismos no violentos de
comunicao interpessoal.
MBITO REGIONAL
Desenvolver, em parceria com os Juizados Especiais
Criminais, redes de organizaes pblicas e/ou privadas
dispostas a receber os servios dos autores de violncia.
Criar centros de atendimento para homens autores de
violncia, capazes de realizar grupos de reflexo e de
responsabilizao, e formar agentes multiplicadores.
8. Reduo da violncia sexual intra e extra familiar e
dos danos que lhe so decorrentes.
Obs.: a violncia sexual floresce em ambientes carregados
de esteretipos sobre a sexualidade feminina e os papis
de gnero. Derrubar os preconceitos e prover apoio
qualificado para as vtimas so passos fundamentais
para a construo de comunidades nas quais as mulheres
se sintam mais seguras e respeitadas.
MBITO NACIONAL E REGIONAL
Desenvolver campanhas de: a) dissoluo de
preconceitos e esteretipos que estimulam e endossam
a violncia sexual; b) informao sobre os direitos das
mulheres liberdade sexual, ao aborto previsto em lei,
ao atendimento qualificado em caso de violncia etc.; c)
difuso das medidas a serem adotadas e dos recursos
(no mbito da justia e da sade) para prevenir e reduzir
os danos decorrentes da violncia sexual.
MBITO REGIONAL
Ampliar a rede de sade capacitada ao atendimento de
vtimas da violncia sexual.
Identificar espaos e situaes vulnerveis s agresses
sexuais, a partir de dados gerados pelas policiais e pelas
unidades de atendimento s vtimas.
Desenvolver aes preventivas (com base no
mapeamento prvio) como estratgias de policiamento,
estmulo ocupao comercial e cultural,
desenvolvimento de equipamentos urbanos etc.
Criar grupos de trabalho para enfrentar a violncia e a
explorao sexual (foras-tarefa que envolvam as polcias,
o Ministrio Pblico, os Conselhos Tutelares, ONGs
de proteo s mulheres, ONGs de proteo infncia e
adolescncia etc.) para enfrentar a explorao sexual.
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8. A violncia contra as minorias
8.1. Introduo
Alguns setores da populao so particularmente vulnerveis a violncias, ou
porque as agresses criminais podem assumir formas especficas quando dirigidas a
eles, ou porque so vtimas de criminalidades com dinmicas prprias. o que ocorre
muitas vezes quando a vitima negra, homossexual, ou mesmo idosa, adolescente, ou
identificada com outra particularidade que a torna frgil diante do crime ou da polcia.
Numa estratgia de planejamento racional de segurana, a reduo da violncia
tem mais chances de sucesso quando a elaborao dos programas e em alguns
casos seu desenvolvimento e execuo conta com a participao direta da sociedade
civil. Esse princpio particularmente verdadeiro quando a populao alvo desse
planejamento envolve minorias
4
socialmente relevantes.
Alm de assegurar direitos especficos de cidadania, fundamental traar polticas
de segurana para minorias porque a valorizao da diferena dentro de uma sociedade
e o combate intolerncia so um sinal evidente de civilizao. Nenhuma sociedade
ser moderna, democrtica e justa se no puder se orgulhar de sua pluralidade.
No relacionamento da polcia com a populao importante considerar que
comportamentos estereotipados e discriminatrios por parte de agentes da ordem
freqentemente so generalizados e produzem, na sociedade, a noo de que o prprio
Poder Executivo preconceituoso e insensvel. Nada corri mais as relaes de
confiana entre governo e sociedade do que a impresso de que os mais fracos esto
sendo deixados de lado, em detrimento das elites e dos que j so favorecidos social,
econmica e culturalmente. E essa tem sido a tnica das polticas tradicionais de
polcia no Brasil.
Os programas de segurana voltados para minorias possuem o forte simbolismo
de transmitir para toda a sociedade a mensagem de que o Estado deseja, pode e vai
desenvolver polticas compensatrias de construo de autoconfiana e de
autonomizao de populaes marginalizadas.
Por ltimo, deve-se levar em conta que as comunidades so detentoras de
informaes e conhecimentos cruciais para o diagnstico, planejamento e avaliao
de programas de combate violncia. Alm disso, devido ao grande potencial de
talentos existentes na base da sociedade, a participao comunitria em programas
contra a violncia e a promoo da segurana pode ser o meio mais criativo,
democrtico e no oneroso de incluso de setores historicamente desprivilegiados
em relao s polticas pblicas.
Em decorrncia, para melhor abordarmos a execuo de polticas pblicas,
notadamente na rea da segurana, estamos propondo a criao dos Centros de
Referncia de Proteo das Minorias.
4
O conceito de minoria polmico e deve ser tomado aqui no no seu sentido estatstico, mas para indicar setores
populacionais que se reconhecem e so reconhecidos social, poltica e identitariamente como grupos que necessitam de
direitos e garantias especficos para a conquista e o desenvolvimento da cidadania plena.
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8.2. Centros de Referncia de Proteo das Minorias
Os Centros de Referncia de Proteo das Minorias baseiam-se nas idias de
colaborao, participao, diviso de responsabilidades, abertura das instituies
policiais ao dilogo e controle externo. Eles podem ser entendidos como espaos de
elaborao de polticas de segurana de populaes alvos, por ela e para elas. Os
Centros de Referncia devem ser formados dentro ou junto aos rgos de segurana,
de preferncia prximos dos gestores superiores
5
. Mas devem ser flexveis para se
adequar s dinmicas e s especificidades organizacionais prprias de cada populao
alvo, sabendo respeitar limitaes e aproveitar potenciais.
Nos Centros de Referncia, entidades da sociedade civil e representantes dos
rgos de segurana, em conjunto, devem estabelecer um programa mnimo
exeqvel, que possa ser acompanhado e corrigido ao longo do tempo, a partir da
experincia de trabalho comum e do aprendizado de convivncia. As etapas a serem
percorridas na criao dos Centros de Referncia incluem:
1) levantamento dos problemas de segurana mais enfrentados por aquela
populao, queixas e necessidades (inventrio);
2) definio de metas conjuntas possveis de serem alcanadas, com eleio de
prioridades, inclusive de desafios relacionados confiana na polcia;
3) estabelecimento de diretrizes de um programa mnimo, inclusive de
sensibilizao e capacitao da polcia;
4) diviso de responsabilidades sobre as tarefas definidas;
5) avaliao permanente do desenvolvimento dos programas, do desempenho
da parceria e correo dos rumos inicialmente estabelecidos, com a definio de novos
projetos.
8.3. Para quem so e como devem ser criados os Centros
de Referncia
Os Centros de Referncia devem refletir a existncia de problemas e de potencial
para enfrent-los na base da sociedade e nas comunidades. Eles devem ser criados
para responder a possibilidades e necessidades locais de cada Estado. Entre os Centros
de Referncia mais necessrios encontram-se:
1) Centro de Referncia contra o racismo: dedicado a enfrentar os problemas
de racismo de que so vtimas setores da populao afro-descendente
6
, deve ser
construdo junto com organizaes do movimento negro, de defesa de mulheres negras,
alm de professores, intelectuais, artistas e lideranas da sociedade sensibilizadas para
a problemtica racial. As complexas dinmicas do racismo na rea de segurana
5
Por representarem programas pioneiros junto a populaes marginalizadas, os Centros de Referncia podem facilmente ser
alvo de desinteresse ou mesmo de hostilidade por parte dos setores tradicionalistas da rea da segurana. Pelo menos durante
o perodo de implantao, aconselhvel que eles funcionem prximos e sejam acompanhados diretamente pelos gabinetes
dos secretrios, dos chefes de polcia e dos comandantes.
6
Levantamentos censitrios identificam a existncia de aproximadamente 44% de pretos e pardos na populao brasileira (as
questionadas categorias pretos e pardos so adotadas pelo IBGE, na elaborao do Censo). A chamada populao negra
formada, segundo definio poltica do movimento negro, por esse enorme contingente de no brancos sobre o qual recaem
freqentemente os problemas do racismo e da discriminao, inclusive policial, adicionalmente aos problemas da violncia.
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freqentemente encontram-se dentro das prprias corporaes policiais e devem ser
enfrentadas comeando pela abertura de um dilogo franco e estendendo-se a cursos
de capacitao das polcias por lideranas e professores do movimento negro. Mate-
rial educacional especfico deve ser desenvolvido com o apoio das entidades, de
especialistas e de comunicadores. Para a defesa da populao negra, a criao de um
Disque Racismo, operado em conjunto com representantes das organizaes no
governamentais, pode ser de grande significao.
2) Centro de Referncia contra a homofobia: voltado para a defesa da
populao homossexual, constitudo junto com entidades representativas de gays,
lsbicas, travestis e transgneros, alm de empresrios da noite gay, editores de revistas
especializadas, artistas identificados com a causa etc. Alm da sensibilizao e
capacitao da polcia para assegurar o respeito orientao sexual, o Centro de
Referncia deve buscar enfrentar as violncias especficas que afetam a populao
homossexual, extorses, inclusive policiais, e violncia homofbica. A criao de um
Disque Defesa Homossexual, operado em conjunto com representantes e voluntrios
de entidades de defesa de minorias sexuais, foi uma iniciativa bem sucedida no Rio de
Janeiro e se estendeu a outras cidades do Brasil. Alm da proteo das minorias sexuais,
os Disques Defesa possibilitam o levantamento do perfil de vitimizao da populao,
invariavelmente desconhecido dos rgos de segurana e muitas vezes desconhecido
da prpria comunidade homossexual.
3) Centro de Referncia da criana e do adolescente: voltado para as
problemticas dos jovens em conflito com a lei, assim como as da proteo de crianas
e adolescentes, deve ser organizado com a participao do Conselho Estadual de
Defesa da Criana e do Adolescente, Conselhos Tutelares, Ministrio Pblico, Juizado
da Infncia e Adolescncia, Organizaes No Governamentais, alm das inmeras
expresses culturais, musicais e artsticas atuantes em comunidades carentes e
populares. O Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA) deve ser o regulador do
funcionamento desse Centro, seja nas iniciativas de esclarecimento da polcia, seja em
programas pioneiros que possam ampliar a proteo desse segmento da populao e
o tratamento adequado de adolescentes em conflito com a lei.
4) Centro de Referncia de proteo dos idosos: a populao com idade
acima de 60 anos portadora de muitas necessidades especiais de segurana, mas
sobretudo portadora de uma imensa potencialidade de colaborao em programas
de polcia e segurana. Formado por entidades, representantes e pessoas atuantes nos
problemas da terceira idade, o Centro de Referncia, alm de iniciativas de
esclarecimento dos profissionais de polcia, pode ser um foco criativo de programas
que articulem segurana local, transporte, sade e outros.
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9. O acesso Justia: a
importncia da Defensoria
Pblica
Em uma sociedade excludente como a nossa, o acesso de todos Justia mais
uma das tantas regras existentes apenas no plano abstrato da lei, incapaz de se
concretizar na realidade dura da desigualdade institucionalizada. O impacto das leis
de mercado sobre a atividade judiciria coloca em cheque a legitimidade e a eficcia
da Justia como mediadora de conflitos e, portanto, como mecanismo fundamental
para a preservao da estabilidade das relaes sociais.
Para evitar os riscos de instabilidade da derivados, o Estado contemporneo
passou a intervir nestas relaes, tal como fez em outros domnios. Assim, a exemplo
do que ocorre na rea da sade, tambm tornou-se necessrio garantir, minimamente,
o acesso Justia s pessoas pobres. No Brasil, o instrumento para esse fim utilizado
so as chamadas defensorias pblicas corpos de advogados selecionados e
remunerados pelo Estado, organizados em instituio prpria, e cujos clientes so
todos aqueles que comprovarem insuficincia de recursos, como define a
Constituio Federal, em seu artigo 5, inciso LXXIV; ou, como diz a Lei da Assistncia
Judiciria, todo aquele cuja situao econmica no lhe permita pagar as custas do
processo e os honorrios de advogado, sem prejuzo do sustento prprio ou da famlia
(Lei n 1.060, de 1950, artigo 2, nico). Atualmente, a Constituio Federal consagra
entre os direitos individuais e coletivos a prestao de assistncia jurdica integral e
gratuita, estabelecendo o servio pblico encarregado de efetiv-la: a Defensoria
Pblica, definida como instituio essencial funo jurisdicional do Estado,
incumbindo-lhe a orientao jurdica e a defesa, em todos os graus, dos necessitados
(artigo 134, caput).
A instituio da Defensoria Pblica pela Carta de 1988 significou importante
opo poltica, fiel ao esprito cidado que a orientou, estando rigorosamente
adequada noo de Estado Democrtico de Direito, caracterizado pela deliberada
interveno estatal em favor da reduo dos desequilbrios sociais. Trata-se de uma
verdadeira poltica pblica, estruturada para garantir maioria da populao um
bem pblico, o acesso Justia (similar ao acesso sade, educao, dentre outros)
que, sob a forma de mercadoria, tem-lhe sido negado.
A Constituio Federal prev a criao de Defensorias Pblicas nos mbitos da
Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Territrios. A Lei Complementar n
80, de 1994, alm de organizar a instituio no mbito federal (Unio, Distrito Fed-
eral e Territrios), prescreveu normas gerais para as Defensorias Pblicas Estaduais.
Apesar disso, a Unio, at o momento, no implementou a criao autnoma de
sua Defensoria Pblica, permanecendo ela dentro da estrutura organizacional do
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Ministrio da Justia. Seus atuais integrantes so em nmero reduzidssimo, de algumas
poucas dezenas, na maioria oriundos dos cargos de advogados de ofcio na Justia
Militar. A estes viro somar-se mais cerca de oitenta agentes, em virtude de concurso
pblico recentemente realizado que se constitui em providncia positiva, mas
insuficiente, eis que os aprovados s tero condies de atuar perante os Tribunais
Superiores ou os Tribunais Regionais Federais, nas capitais dos Estados, restando
por atender as centenas de Varas Federais abertas e instaladas por todo o pas. Para
prosseguir no processo de efetiva implantao do rgo no mbito federal,
imprescindvel a autonomia administrativa da instituio, nos moldes determinados
pela Constituio e pela Lei Orgnica Nacional, tal qual j foi e est sendo feito
exitosamente em alguns Estados.
A este respeito, registre-se que a Defensoria Pblica ainda no foi implantada
na maioria das Unidades da Federao, as quais, com poucas e notveis excees, no
adequaram seus servios de assistncia judiciria (quando os tm) ao formato jurdico-
constitucional: advogados pblicos, recrutados em concurso pblico, organizados
em carreira e, sobretudo, voltados exclusivamente prestao daquele servio pblico
essencial. As excees lamentvel regra geral do descaso com a Defensoria Pblica
so os Estados do Rio de Janeiro, Mato Grosso do Sul, Rio Grande do Sul, Cear e
Esprito Santo, nos quais o rgo tem autonomia administrativa, presta servio por
meio de agentes recrutados em concurso pblico e organizados em carreira, apesar
de ainda no poderem atender crescente demanda da populao em todas as
comarcas, como seria desejvel. Outros Estados, como Minas Gerais, possuem nmero
razovel de agentes, embora no estejam organizados em carreira autnoma e no
percebam remunerao condigna.
A reivindicao por Defensoria Pblica inscreve-se, assim, na agenda pela urgente
mudana de rumos nas polticas pblicas, por ser o mais eficaz, eficiente e efetivo
mecanismo posto disposio da cidadania empobrecida para afirmao dos seus
direitos mais elementares, bem como para a soluo civilizada de seus conflitos de
interesses. Todas as demais solues aventadas para a garantia do acesso universal
Justia, como credenciamento de advogados, via Ordem dos Advogados do Brasil
(OAB), municipalizao do servio e convnios com universidades, devem ser
prontamente descartadas, no apenas por significarem a demisso do Estado de um
setor onde sua atuao imprescindvel para atender demandas prementes das
populaes excludas, mas sobretudo porque, onde elas tm sido aplicadas, como
So Paulo e Santa Catarina, tm-se revelado como prticas clientelistas, ineficazes e
frontalmente contrrias moralidade e impessoalidade requeridas da Administrao
Pblica.
Assim delineada a situao da Defensoria Pblica nos Estados, prope-se a
adoo das seguintes medidas:
1) garantir a assistncia jurdica e judiciria, aqui definida como uma efetiva
poltica pblica, destinada ao atendimento de uma determinada demanda social,
por meio do emprego contnuo dos meios materiais e humanos disponveis;
2) a Defensoria Pblica deve ser o rgo encarregado de propor, gerir e
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executar a poltica pblica de assistncia jurdica e judiciria s camadas pobres da
populao, poltica articulada com as demais aes de governo, em especial aquelas
relacionadas cidadania, justia e segurana. Essa atribuio de competncia
Defensoria Pblica se apia em duas razes bsicas. A primeira de ordem
constitucional, pois o ordenamento jurdico vigente, a comear pelas Cartas Federal
e Estaduais, j estabelece ser aquela instituio funo essencial Justia, o meio
adequado para garantir a prestao jurisdicional cidadania pobre. A segunda de
ordem prtica e at mesmo econmica, pois a forma mais barata e eficiente de prestar
aquele servio com efetividade por meio de um corpo de profissionais especializados,
organizados em carreira, tratados com dignidade e voltados com exclusividade ao
mesmo.
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10. Sistema penitencirio
10.1. Introduo
No Estado Democrtico de Direito imprescindvel que exista coerncia entre
legislao e polticas pblicas. Fazem parte de nosso cotidiano leis que no so
cumpridas e polticas pblicas descoladas das leis. Na rea do sistema penitencirio,
esse descolamento, essa distncia entre o que est estabelecido na legislao e o que os
presos vivenciam absolutamente dramtica.
O Brasil, alm de signatrio de documentos internacionais que dispem sobre o
tratamento de presos e a proteo de seus direitos, tem uma Lei de Execuo Penal
(LEP) que regulamenta, detalhadamente, as condies de cumprimento das penas, os
direitos dos presos, a organizao dos sistemas penitencirios estaduais etc. No
entanto, visitar as prises deste pas constatar o fosso gigantesco que existe entre a
letra da lei e as polticas pblicas para a rea.
Hoje so aproximadamente 232.000 mil homens e mulheres presos, em sua grande
maioria vivendo em condies degradantes e desumanas, em celas superlotadas e
ftidas, onde a ociosidade a regra, os espancamentos so constantes, e falta tudo,
inclusive assistncia mdica e jurdica. O Estado brasileiro, com rarssimas excees,
no prov as necessidades mais comezinhas dos presos, como vesturio, sabonete e
papel higinico.
A megarrebelio que atingiu, no ano de 2001, as prises de So Paulo serviu
para demonstrar que quando o poder pblico no cumpre minimamente suas
obrigaes para com a massa carcerria, ignora de forma flagrante a legislao do
pas e faz vista grossa para a corrupo, abre espao para o surgimento de grupos
que, por meio de estratgias diversas, inclusive o assistencialismo, conquistam a lealdade
dos presos, transformando-os em massa de manobra a ser utilizada para os mais
variados objetivos, inclusive rebelies.
O desnudamento dirio e sistemtico de episdios de corrupo a que vimos
assistindo neste pas, tem deixado de lado o sistema penitencirio. O elevadssimo
nmero de fugas pelo Brasil afora, a fcil entrada de drogas, armas e telefones celulares
apontam para nveis de corrupo alarmantes, e nada se faz.
A situao de penria dos sistemas penitencirios estaduais dramtica. Na rea
federal, as liberaes de verbas, quando ocorrem, destinam-se em sua quase totalidade
construo de unidades prisionais. So mnimos os recursos destinados s reas da
educao e do trabalho dos presos ou ao treinamento de agentes de segurana
penitenciria. Mesmo investindo prioritariamente em construo de novos
estabelecimentos, o dficit de vagas permanece muito alto. Em 1995, o dficit no
sistema penitencirio brasileiro era de 80.163 vagas. Em 2001, depois de milhes de
reais investidos, tanto pelo Governo Federal, como pelos governos dos estados (apenas
So Paulo e Rio criaram, no perodo, mais de 30.000 mil novas vagas), o dficit ainda
de 64.659 vagas.
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10.2. O Sistema penitencirio e a execuo das penas
A ampliao da incidncia das penas alternativas, a modificao das regras para a
concesso de livramento condicional e progresses de regime so necessidades
reconhecidas por todos. No basta que a sociedade se contente com a existncia de regra
clara sobre o tempo mximo de permanncia do preso provisrio na priso; essa regra
tem de ser cumprida, e preciso vigilncia rigorosa da opinio pblica e das autoridades
responsveis para que se introduza na cultura poltica das instituies pertinentes o cos-
tume que efetive a obedincia a essa regra. So freqentes os casos em que uma pessoa
presa em flagrante ou preventivamente aguarda julgamento por perodo superior a um
ano, apesar de a jurisprudncia estabelecer 81 dias para concluso da instruo.
Outro crnico problema que afeta a administrao prisional a diviso da
responsabilidade pela custdia dos presos entre a polcia e o sistema penitencirio,
ficando com a primeira os que aguardam julgamento e, com o segundo, os j julgados.
Diante da impossibilidade de o sistema absorver os sentenciados, no Estado de So
Paulo mais de 13 mil ainda se encontram em reparties policiais. Esta situao acaba
retirando policiais das suas atividades precpuas e fere regra internacional estabelecendo
que os autores da priso no devem cuidar dos presos.
H discrepncias muito fortes entre a previso legal e a realidade. No Estado
Democrtico de Direito, o cumprimento das leis, especialmente as que tratam de um
dos maiores valores do ser humano, que a sua liberdade, deveria ser a regra. Todavia,
o que se v em quase todos os Estados o descumprimento flagrante das normas
jurdicas que tratam da execuo penal. Basta lembrar os presos que cumprem pena
em regime fechado, os quais deveriam estar em celas individuais (art. 34, d 1, do
Cdigo Penal e art. 88, da LEP). Isso raramente acontece em nosso pas. As regras do
regime semi-aberto esto desvirtuadas e praticamente so as do regime aberto. No
existem casas de albergados. Os patronatos no foram instalados; os Conselhos da
Comunidade, com raras excees, no cumprem suas atribuies. Em suma, a Lei de
Execuo Penal no passa de fico: s existe no papel.
A individualizao da execuo, exigncia constitucional, mera utopia; as
avaliaes para classificao dos detentos, simples sonho; os exames criminolgicos,
burocracia que retarda a apreciao dos pedidos de benefcios.
necessrio mudar as regras da Lei de Execuo Penal (LEP) e do Cdigo
Penal, com urgncia. Sem prejuzo da reforma do Cdigo Penal e da Lei de Execuo
Penal, algumas alteraes pontuais precisam ser imediatamente introduzidas. As
principais so as que tratam das regras para concesso de benefcios aos apenados. O
livramento condicional deve ser concedido com o preenchimento dos requisitos
objetivos. O Conselho Penitencirio Estadual precisa ter suas atribuies revistas.
O papel do Poder Judicirio e do Ministrio Pblico na execuo da pena necessita
ser reestudado. O modelo da jurisdicionalizao da execuo, depois de 17 anos de
vigncia da Lei de Execuo Penal, exibe claro sinais de esgotamento. Os juzes e
promotores de justia no tm condies de acompanhar a execuo da pena, com
individualizao dos direitos e deveres de cada um dos presos, por absoluta falta de
condies materiais. Por isso, centenas, talvez milhares de sentenciados permanecem
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recolhidos, consumindo os escassos recursos pblicos, quando poderiam estar livres
condicionalmente, ou em regime aberto.
A concesso de benefcios aos presos, como progresses de regime ou livramento
condicional, pode, sem qualquer perigo para a sociedade, ser solicitada pela autoridade
administrativa. Somente nos casos de violao dos direitos, os juzes seriam acionados
para dirimir o conflito, seja pelo Ministrio Pblico, seja pela Defensoria Pblica.
Dessa forma, o Poder Judicirio estaria cumprindo melhor suas atribuies
constitucionais.
10.3. Propostas para a mudana do sistema
As propostas de superao da crise do Sistema Penitencirio Brasileiro devem,
necessariamente, enfocar duas vertentes no mbito das iniciativas do governo fed-
eral e dos governos estaduais. A primeira diz respeito s medidas que possibilitem
reservar a pena de priso para os crimes mais graves, que se constituam em ameaa
concreta ao convvio social. A segunda refere-se s iniciativas especficas em relao
ao sistema penitencirio.
As propostas a seguir explicitadas tm o objetivo de reformular e humanizar a
execuo da pena e a administrao do Sistema Penitencirio Brasileiro, tornando-as
mais eficazes na realizao da justia e na recuperao dos apenados. No se trata,
como muitas vezes o senso comum imagina, de facilitar a vida dos presos, mas
trat-los com o rigor e com o respeito inerentes s obrigaes e garantias de um
Estado que se queira democrtico e de direito. Os autores de crimes hediondos, em
particular, sero submetidos a encarceramento rigoroso e a medidas de ressocializao.
10.4. Medidas dos governos federal e estaduais em relao
aos infratores
As medidas a serem adotadas pelos governos federal e estaduais, tendentes a
restringir a pena de priso apenas aos infratores perigosos e violentos, que se
constituem em ameaa concreta ao convvio social, so as seguintes:
1) efetivo apoio tcnico e financeiro aos estados que criarem programas de
penas alternativas, principalmente prestao de servios comunidade. O atual
programa do Ministrio da Justia, por meio dos quais se vm criando Centrais de
Penas Alternativas, deve ser ampliado;
2) abertura de crdito em instituies federais de fomento pesquisa para
trabalhos que possibilitem um maior conhecimento da aplicao de penas alternativas
no pas e sua eficcia.
3) fixao de prazo mximo para as prises processuais, sugerindo-se 150 dias;
4) fixao de prazo aos estados para retirada dos presos da responsabilidade
da polcia.
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10.5. Medidas dos governos federal e estaduais para os
sistemas penitencirios
As medidas a serem adotadas pelos governos federal e estaduais so as seguintes:
1) determinao expressa para que os recursos do Fundo Penitencirio (Funpen)
no sejam contingenciados. Os recursos do Funpen, oriundos de custas/multas judiciais,
constituem verba carimbada, ou seja, verba que legalmente no pode ter outra
destinao a no ser o sistema penitencirio. Em 2000, mais de R$ 200 milhes foram
contingenciados, em flagrante desrespeito lei;
2) imposio de condies especficas e rigorosas na liberao de verbas federais
para os sistemas penitencirios. Os estados devero demonstrar que esto
desenvolvendo esforos, por exemplo, na rea do respeito aos direitos humanos e
aos direitos sociais, combatendo a tortura e os espancamentos e oferecendo condies
mnimas de subsistncia para a populao carcerria;
3) criao da Ouvidoria-Geral do Sistema Penitencirio Brasileiro, no Ministrio
da Justia, e estmulo criao de Ouvidorias nos sistemas penitencirios estaduais,
por meio de ajuda tcnica e financeira. A partir de um determinado momento, os
estados que no tiverem implantado suas Ouvidorias no recebero verbas;
4) aprimoramento do Departamento Penitencirio Nacional (Depen),
transformando-o em rgo que realmente cumpra suas finalidades, com dotao
financeira e de recursos humanos adequados. De acordo com a Lei de Execuo
Penal (Captulo VI, Seo I), o Depen rgo executivo da Poltica Penitenciria
Nacional com responsabilidade, entre outras, de fiscalizar periodicamente os
estabelecimentos penais (o que nunca feito) e de assistir tecnicamente as unidades
federativas na implementao dos princpios e regras estabelecidos nesta Lei (o que
absolutamente ignorado);
5) aprimoramento do Conselho Nacional de Poltica Criminal e Penitenciria
(CNPCP) no sentido de que cumpra suas finalidades. De acordo com a Lei de
Execuo Penal, o CNPCP tem a responsabilidade de propor a poltica criminal e
penitenciria do pas e, no entanto, seus 13 membros passam a quase totalidade do
tempo dedicado s atividades do Conselho (reunies mensais em Braslia e horas de
trabalho nos seus estados de origem) emitindo pareceres sobre projetos de lei em
tramitao no Congresso Nacional que raramente se transformam em realidade. Uma
de suas obrigaes, a de fiscalizar os estabelecimentos prisionais do pas, ignorada;
6) criao do Departamento de Ensino do Sistema Penitencirio Nacional na
Escola Superior de Segurana e Proteo Social, com uma pequena sede em Braslia,
que dever funcionar basicamente por meio de grupos volantes de apoio tcnico
aos estados, os quais possam elaborar, junto com os tcnicos estaduais,
regimentos internos e manuais de procedimentos (por exemplo, quanto ao uso
da fora, atuao em rebelies, revistas de visitantes, formas de fiscalizao do
trabalho extra-muros), entre outros. Junto com as Escolas Penitencirias
Estaduais (cuja criao deve ser estimulada, quando no existirem), esses grupos
volantes desenvolvero o contedo programtico dos cursos de formao e
requalificao de funcionrios;
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7) criao de grupo de trabalho com tcnicos dos Ministrios da Justia e da
Educao visando desenvolver estudos no sentido da criao do curso de agente de
segurana penitenciria, nvel tcnico de 2
o
grau, profissionalizante;
8) formao de equipe multidisciplinar de engenharia e arquitetura, no Ministrio
da Justia, para elaborao de propostas alternativas para a construo de presdios,
albergues e obras afins, posto que a engenharia prisional existente no especializada
e somente reproduz conceitos estruturais antigos;
9) criao, junto s universidades, de cursos de ps-graduao lato sensu para
profissionais que busquem aprofundar as questes da rea da segurana publica, a
includo o sistema penitencirio;
10) auxilio aos estados na elaborao de planos de carreira para as diversas reas
profissionais do sistema penitencirio;
11) implementao de programas de apoio ao egresso, notadamente de
preparao para a liberdade, com nfase nos ltimos trs meses que antecedem o
trmino da progresso de regime, da liberdade condicional e da liberdade total.
Historicamente nada se fez neste pas em relao ao egresso penitencirio. E a Lei de
Execuo Penal dedica pouca ateno ao assunto. Mesmo assim, a recomendao da
LEP de criao de patronatos, com albergues para os egressos, tambm no cumprida,
com raras excees;
12) abertura de linhas de crdito nas instituies federais de fomento pesquisa
para a concesso de bolsas a alunos universitrios que estagiem nos sistemas
penitencirios (convnios com universidades) e para o financiamento de pesquisa e
trabalhos sobre prises. A bibliografia brasileira sobre o tema das prises pauprrima
e mudanas efetivas nesse universo somente sero possveis se essa realidade for mais
estudada/conhecida e a sociedade estiver mais envolvida com o tema;
13) estmulo e apoio tcnico criao de rgos correicionais nos sistemas
penitencirios estaduais, estimulando, por exemplo, fiscalizaes noturnas;
14) abertura de linhas de crdito especficas para estmulo ao trabalho prisional.
Historicamente o Estado brasileiro tem sido incompetente para prover trabalho ao
preso. E, ao contrrio do que muitos pensam, o preso busca o trabalho porque com
cada trs dias trabalhados ele pode remir um dia de sua pena. vergonhosa a situao
nesta rea. No Rio de Janeiro, por exemplo, o nmero de 2000 presos trabalhando
vem de pelo menos uma dcada. Neste perodo, a populao de presos mais do que
duplicou, estando hoje na faixa dos 18 mil. Estudar possibilidade de criar uma
Fundao do Trabalho Prisional, que promova a prestao de servios para diferentes
rgos pblicos, assegurando-se que o dinheiro arrecadado seja destinado
profissionalizao e capacitao do apenado. Por outro lado, cabe estudar formas
de estimular a capacidade empreendedora dos apenados por meio, por exemplo, do
cooperativismo;
15) apoio, por intermdio de incentivos fiscais (federais, estaduais e municipais),
aos pequenos e mdios empresrios que ocuparem a mo de obra do preso em re-
gime fechado, semi-aberto e do egresso do sistema prisional;
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16) criao de grupo de trabalho no Ministrio da Educao visando
desenvolver contedos programticos e linha metodolgica especificamente
destinados educao do preso e, a partir da, incentivar os estados a utilizarem tais
recursos e auxiliar financeiramente a implantao dos cursos;
17) agilizao das proposies em tramitao no Congresso Nacional que
estabelecem a remio da pena para o condenado matriculado em curso de formao
profissional, de primeiro ou de segundo graus ou universitrio;
18) celebrao de convnios entre o Sistema nico de Sade (SUS) e os estados.
Atualmente, o Estado do Rio de Janeiro o nico que tem convnio com o Ministrio
da Sade e recebe, regularmente, verbas dos SUS para os seus hospitais;
19) apoio financeiro e tcnico informatizao das fichas e cadastros dos
apenados, de tal modo que se evitem os atrasos na concesso do benefcio da
progresso da pena. vergonhosa a dificuldade de coletar dados nos diferentes
estados. As promessas de ajuda do governo federal (Informao Penitenciria
Infopen) jamais se concretizaram inteiramente;
20) realizao de Censo Penitencirio anual, pelo IBGE. Tambm nesta rea,
elaborar polticas pblicas conseqentes depende do conhecimento da realidade. A
informatizao dos estados deve estar pronta quando for realizado o Censo, de tal
modo que se possa continuar a alimentar a base de dados;
21) criao, pelo Governo Federal, de Presdios Federais para condenados por
crimes de competncia da Justia Federal;
22) criao de Hospitais de Custdia e Tratamento Psiquitrico. Na maior parte
dos estados, os inimputveis e os semi-imputveis encontram-se com os presos comuns,
em flagrante desrespeito legislao;
23) criao de Casas de Transio para os inimputveis e semi-imputveis,
desinternados judicialmente, sem famlias que os aceitem. Trata-se de problema antigo.
No Rio de Janeiro, por exemplo, h pessoas, desinternadas desde 1987, que ainda
permanecem no Hospital de Custdia e Tratamento Psiquitrico Heitor Carrilho o
Manicmio da Frei Caneca, como conhecido porque as famlias, quando existem,
no as aceitam de volta;
24) criao de Casas Especiais de Reduo da Vulnerabilidade Penal dos
Dependentes Qumicos, destinadas aos infratores que cometem pequenos delitos e
jamais desenvolveram uma carreira criminosa. Atualmente, esse tipo de infrator
(principalmente aquele de classe mdia) internado por ordem judicial nos Hospitais
de Custdia e Tratamento Psiquitrico;
25) criar unidades especiais para presos primrios (provisrios ou condenados)
que nunca tiveram contato com o sistema penitencirio;
26) criao de assessorias para juzes criminais e de execuo penal, compostas
de psiclogos e assistentes sociais, como as j existentes nas Varas de Famlia h muitos
anos. Em diversos pases, o juiz criminal, antes de dar uma sentena, recebe pareceres
elaborados por psiclogos e assistentes sociais, que o auxiliam na tentativa de
compreender quem ele est julgando;
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27) instituir o Programa de Proviso Descentralizada e de Alimentos ao Preso,
descentralizando-se os processos licitatrios para a aquisio de alimentos para o
sistema prisional e promovendo licitaes nos municpios que possurem presdio.
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11. Segurana privada:
diagnstico e propostas
11.1. Introduo: a realidade brasileira
No Brasil, ao final do ano 2000, havia 540.334 vigilantes, 1.368 empresas de
vigilncia, 2.582 empresas de segurana privada e 236 empresas de transporte de
valores cadastrados no Departamento de Polcia Federal (DPF), rgo formalmente
responsvel pela autorizao, fiscalizao e controle dos servios privados de segurana.
Alm das firmas especializadas na oferta desses servios, havia tambm registro no
DPF de 811 empresas ditas de segurana orgnica isto , empresas de outros ramos
de atividade com autorizao para manter seu prprio corpo de vigilantes.
7
Esses nmeros retratam apenas a ponta regular e legalizada da indstria
brasileira de segurana, sendo impossvel definir com preciso as dimenses dos
mercados clandestino e semiclandestino hoje existentes no pas. As estimativas sobre
o total de agentes privados atualmente em atividade variam de um milho a um milho
e meio - o que corresponderia aproximadamente ao dobro do contingente de todas
as foras brasileiras de segurana pblica somadas: policiais militares, civis e
federais, bombeiros, agentes penitencirios e guardas municipais. Um estudo baseado
na Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD), de 1995, calculou que j
havia naquele ano em todo o pas 921.783 trabalhadores ocupados em servios
particulares de vigilncia: 246.854 eram vigilantes, segundo a classificao do IBGE
(que no coincide necessariamente com a da Polcia Federal), e quase todos estavam
empregados em firmas de segurana, vigilncia e/ou transporte de valores, enquanto
os outros 674.929, classificados como vigias, trabalhavam na sua maior parte em
empresas e instituies de outros ramos de atividades.
8
Isso no correspondia
necessariamente ao universo da segurana clandestina, podendo incluir corpos
orgnicos de segurana autorizados pelo DPF. E muito provavelmente no inclua
policiais, bombeiros e guardas penitencirios com segundo emprego na segurana
particular, j que o clculo foi feito a partir da ocupao principal declarada pelos
entrevistados ao IBGE. O bico, por ser ilegal, quase no aparece nas estatsticas da
PNAD. pergunta da pesquisa, em 1995, sobre qual a ocupao secundria do
entrevistado, 90% dos trabalhadores com ocupao principal na segurana pblica
responderam nenhuma e apenas 1,5% admitiram exercer em paralelo funes
privadas de vigilante ou vigia.
9
7
Cf. Departamento de Polcia Federal/Diviso de Controle da Segurana Privada Relatrio 2000 (disponvel em http://
www.dpf.gov.br slides 38 a 41).
8
Cf. MUSUMECI, Leonarda. Servios privados de vigilncia e guarda no Brasil. Um estudo a partir de informaes da PNAD 1985/95. Rio
de Janeiro, IPEA, Textos para Discusso n 560, maio de 1998.Musumeci (1998).
9
Idem. possvel, mas pouco provvel, que agentes de segurana pblica na ativa declarem a segurana privada como sua
ocupao principal. A amostra expandida da PNAD para 1995 apontava um total de 557.565 pessoas com ocupao principal
em atividades de segurana pblica nmero que no parece muito subestimado em relao s estimativas oficiais.
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11.2. Segurana privada e responsabilidade pblica:
alguns pressupostos
O crescimento da indstria de segurana um fenmeno mundial. Mesmo em
pases com ndices de criminalidade relativamente baixos como os da Europa
Ocidental, e mesmo naqueles, como a Frana, de forte tradio estatista, essa indstria
avanou a passos largos desde os anos 70, contando-se, hoje, um nmero de vigilan-
tes privados superior ao total de agentes da segurana pblica.
A segurana privada, no Brasil ou em outras partes do mundo, no pode mais
ser encarada de forma simplista e maniquesta: nem como fenmeno inteiramente
perverso, que, sob quaisquer circunstncias, pe em risco as conquistas democrticas
associadas ao monoplio estatal do uso legtimo da fora, nem como benfica vitria
do mercado na ocupao do espao aberto pelo suposto fracasso dos Estados em
prover segurana aos cidados.
O que deve ficar claro que a segurana privada no substitui a segurana
pblica. Ao contrrio, sua eficcia e qualidade dependem do bom funcionamento
dos servios pblicos de segurana. Nesse sentido, possvel e desejvel integrar a
segurana privada s metas da poltica de segurana pblica, estabelecendo formas
legais e transparentes de colaborao entre vigilantes e policiais. Em decorrncia,
como qualquer outro servio privatizado de crucial importncia para a qualidade de
vida da populao, a segurana privada tem de estar submetida a rgidos controles
pblicos, mesmo que no exclusivamente estatais.
A experincia internacional tem indicado que o controle externo da segurana
privada exercido por agncias estatais tem resultados muito mais positivos quando
atua em conjunto com a sociedade civil e quando capaz de induzir o aperfeioamento
dos mecanismos de controle interno utilizados pelas empresas e/ou por suas entidades
associativas por exemplo, por meio da cobrana de relatrios anuais de atividades
e da unificao dos padres de treinamento e conduta de vigilantes e policiais.
10
11.3. Os problemas da segurana privada no Brasil
No Brasil, a segurana privada apresenta algumas caractersticas prprias, a
saber:
1) absoluta incapacidade da Polcia Federal de fiscalizar a segurana privada
em todo o pas, o que favorece a multiplicao de vigilantes clandestinos e empresas
de fachada que prestam servios irregularmente, sem treinamento especfico e sem
qualquer padro de qualidade;
2) baixa escolaridade, baixa qualificao e treinamento deficiente da maior parte
dos trabalhadores da segurana particular, mesmo no segmento legalizado;
3) falta de mecanismos que garantam a responsabilizao e prestao de contas
dos agentes e empresas de segurana privada, equivalentes aos que, pouco a pouco,
vm-se instituindo no Brasil para a segurana pblica;
10
Ver concluses dos estudos de caso realizados pelo Vera Institute of Justice, The public accountability of private police.
Lessons from New York, Johannesburg, and Mexico City. New York, August 2000 [disponvel em http://www.vera.org].
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4) generalizao do segundo emprego, exercido ilegalmente por policiais,
bombeiros, agentes penitencirios e guardas municipais, muitas vezes agenciados
por seus superiores hierrquicos no servio pblico. Alm da promiscuidade de
interesses, do uso privado de recursos e informaes pblicas, dos riscos adicionais
a que expe os agentes em dupla jornada, particularmente perversa a tolerncia
ilegalidade que isso representa, dentro dos prprios rgos responsveis pelo
cumprimento da Lei.
11.4. Propostas de enfrentamento do problema
Para enfrentar os problemas diagnosticados na segurana privada, as seguintes
medidas devem ser adotadas:
1) instituir obrigatoriedade de que o treinamento inicial e a requalificao anual
dos vigilantes passem a ser realizados pelas polcias militares, que receberiam pagamento
das empresas de segurana por esses servios. Tal medida, evidentemente, teria de ser
acompanhada de melhorias significativas na formao e no treinamento dos prprios
policiais militares, hoje deficientes em muitos estados;
2) elevar imediatamente de 4 srie do ensino fundamental para curso funda-
mental completo (1 grau) o nvel mnimo de escolaridade legalmente exigido para o
ingresso na profisso de vigilante; implantar programas emergenciais de escolarizao
(supletivo, telessalas etc.) para todos os profissionais j em atividade que estejam
abaixo do novo piso educacional; estabelecer, juntamente com as entidades
representativas de empresrios e trabalhadores do setor, um plano de elevao da
escolaridade mnima para curso mdio (2 grau) completo num prazo determinado
e vivel;
3) descentralizar e desburocratizar os processos de credenciamento e
cancelamento de autorizaes para empresas de segurana privada; transferir essa
atribuio, assim como a responsabilidade direta pela fiscalizao e controle, aos
estados e municpios, com clara diviso de tarefas entre os dois nveis de governo. O
Ministrio da Justia, por intermdio do Departamento de Polcia Federal (DPF),
manteria sua funo reguladora e coordenadora da atividade no pas,
responsabilizando-se diretamente, porm, apenas pela fiscalizao dos servios
particulares prestados a rgos pblicos federais e em reas sob jurisdio da Unio;
4) apoiar a realizao de pesquisas quantitativas e qualitativas sobre o mercado
de segurana, incluindo estudos amostrais junto s empresas, aos trabalhadores e aos
consumidores, que permitam dimensionar e caracterizar precisamente esse segmento
de atividades, hoje praticamente no estudado no Brasil;
5) criar um banco de dados nacionalmente integrado e totalmente informatizado
sobre as empresas de segurana, vigilncia, transporte de valores e segurana orgnica,
que permita cruzar informaes do DPF, das Secretarias de Segurana estaduais, da
Receita Federal, do INSS, do Cadastro Geral de Atividade Econmica (CAGED),
da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclio (PNAD), do Relatrio Anual de
Informaes Sociais (RAIS), do Dirio Oficial, das Juntas de Comrcio estaduais e de
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outras fontes. Alm de reunir todos os dados disponveis sobre as empresas e os
trabalhadores, o banco deveria incluir informaes sobre armas furtadas/roubadas
de firmas e/ou agentes de segurana particular;
6) instituir por lei a obrigatoriedade, sob pena de suspenso temporria das
atividades, de apresentao de relatrios anuais de atividades das empresas de
segurana privada, de vigilncia, de transporte de valores e de segurana orgnica;
7) envolver formalmente as entidades nacionais e regionais representativas dos
empresrios e dos trabalhadores da segurana privada na tarefa de elaborar e
consolidar mecanismos conjuntos de controle da legalidade e qualidade dos servios
particulares de segurana. A base para essa parceria o combate s atividades
clandestinas e semiclandestinas de segurana privada, combate que atenderia
simultaneamente ao interesse pblico e ao interesse corporativo do segmento
legalizado;
8) convocar e envolver organizaes no-governamentais, associaes de
moradores, associaes comerciais, sindicatos, igrejas e outras entidades da sociedade
civil para co-responsabilizao na atividade de controle e cobrana de prestao de
contas dos servios de segurana privada;
9) instituir obrigatoriedade de tarja no uniforme, contendo nome do
trabalhador vigilante, vigia ou porteiro que presta servios de vigilncia e de
segurana privada;
10) regulamentar estritamente a assim chamada segurana orgnica, evitando
brechas para que firmas de outros ramos, autorizadas a manter vigilantes apenas para
uso prprio, acabem se constituindo em empresas de fachada para a prestao ilegal
de servios de segurana;
11) viabilizar a proibio do segundo emprego dos agentes da segurana pblica
(policiais federais, civis e militares, bombeiros, agentes penitencirios e guardas
municipais) na segurana privada, mediante a garantia de condies de trabalho e
salrio dignos (por intermdio, por exemplo, do estabelecimento de um salrio mnimo
nacional para os policiais), o que por sua vez tornaria possvel a fiscalizao efetiva
das empresas de segurana privada pelas agncias da segurana pblica, assim como
evitaria a privatizao da segurana pblica, promovida pela promiscuidade dos
interesses envolvidos em ambos os campos;
12) criar mecanismos legais e transparentes de colaborao entre a vigilncia
particular e a segurana pblica, como parte de programas integrados de controle da
criminalidade. Canais de comunicao (rdios, celulares, pagers, intranets, alarmes
conectados a postos policiais, entre outros) e protocolos de troca de informaes
entre vigilantes e policiais podero potencializar os recursos e aumentar a eficcia de
ambos os servios de segurana.
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12. Os programas de proteo
s testemunhas ameaadas
e a concepo de um sistema
nacional de proteo
12.1. Introduo
J h alguns anos, por iniciativa pioneira do Gabinete de Assessoria Jurdica
s Organizaes Populares (Gajop), teve incio em Pernambuco uma importante
experincia acerca dos procedimentos de proteo s vtimas e testemunhas ameaadas
ou em risco, considerando fundamentalmente trs aspectos: a) os altos ndices de
violncia do pas, sobretudo aqueles ligados macrocriminalidade; b) a total omisso
do Estado, que no dispunha de qualquer estrutura para concesso de proteo, bem
como a inexistncia de uma poltica pblica de segurana; c) a constatao de que, em
alguns casos, os prprios agentes do Estado, em especial aqueles vinculados s
atividades da segurana pblica, estavam atrelados ou comprometidos com a violncia
ou a criminalidade.
O Programa de Proteo de Vtimas e Testemunhas (Provita), consolidou
as bases para um dos modelos de programa de proteo s testemunhas existentes no
pas, o Provita Brasil, a ser abordado adiante . Tal experincia, entretanto, no a
nica. No Brasil tem-se, at agora, duas experincias importantes de Programas
de Proteo s Testemunhas, com bases comuns, mas com formatos distintos, cuja
diferena central est na constituio do rgo executor
11
.
No chamado modelo Provita Brasil, adotado por quase todos os estados da
Federao que j instituram os seus programas de proteo, o rgo executor sempre
uma entidade ou organizao da sociedade civil, enquanto no Programa de Proteo
s Testemunhas Ameaadas do Rio Grande do Sul - Protege, o rgo executor
vinculado diretamente Secretaria da Justia e da Segurana, composto, pois, por
servidores vinculados ao Estado, em regime de confiana, designados pelo secretrio
da Pasta e nomeados pelo governador do Estado.
Outra diferena importante: enquanto o modelo Provita utiliza-se do aparato
policial em apartado do rgo executor, demandando apoio dos servios policiais
para procedimentos especficos, o modelo Protege possui, junto ao rgo executor
do Programa, um corpo policial prprio composto por policiais militares treinados
e rigorosamente selecionados em aes de proteo e operaes especiais. O
sistema Provita vale-se, ainda, de rede de voluntariado para, dentre outros objetivos,
11
A produo doutrinria sobre a matria por vezes faz referncia a um rgo gestor. Adota-se, entretanto, a expresso rgo
executor, porquanto aquela primeira expresso aponta para a concepo administrativa de gesto, o que, sem adentrar na
discusso especfica, pode estabelecer vinculao a determinada forma de administrao de servios pblicos, o que no
ocorre com a expresso rgo executor , que mais abrangente sem criar qualquer vinculao apriorstica com qualquer
forma administrativa. Por outro lado, embora a Lei 9.807/99 no especifique, o Decreto Federal n. 3.518, de 20 de junho de
2000, que regulamenta o Programa Federal de Assistncia a Vtimas e a Testemunhas Ameaadas, utiliza a expresso rgo
Executor no inciso II do seu art. 2.
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assegurar maiores recursos humanos e financeiros ao Programa. No modelo Pro-
tege, todos os custos do Programa so suportados integralmente por recursos pblicos,
geridos sob a forma de fundo o Fundo Protege. Em linhas gerais, os dois modelos
so coincidentes: estruturam-se sobre ampla base social, com participao direta
da sociedade civil na formao criao das redes de proteo, formao de protetores
e demais articulaes com rgos e entidades governamentais e no governamentais,
bem como de uma rede de colaboradores.
Em ambos os modelos h vantagens e desvantagens. desejvel que cada modelo
seja sempre o mais adequado s peculiaridades locais, possibilitando experincias
enriquecedoras que daro suporte e orientao a outras que por certo viro. Na base
de tais construes esto as concepes do papel do Estado e da Administrao
Pblica e, nesta, as referentes ao servio pblico e ao interesse pblico. O fundamen-
tal ter presente que, considerando as diversidades econmicas, sociais e culturais do
pas, existem especificidades prprias em cada estado federado ou regio. Os
formatos a serem adotados pelos Programas de Proteo s Testemunhas em cada
Estado devem estar adequados quelas especificidades, o que leva inexoravelmente
considerao de que no h como defender a aplicao universal de um nico modelo
estabelecido.
A Lei n 9.807, de 13 de julho de 1999, estabeleceu normas gerais e fixou as
bases para a organizao e a manuteno de programas de proteo s vtimas e s
testemunhas ameaadas, alm de instituir o Programa Federal de Assistncia s Vtimas
e s Testemunhas Ameaadas, dentre outras providncias. Nos limites da competncia
legislativa da Unio, a lei no definiu a forma de organizao de tais servios em cada
unidade da Federao. Em observncia aos preceitos constitucionais que definem a
forma federativa do Estado brasileiro, a lei estabeleceu como norma geral que os
programas se constituiro sob a direo de um Conselho Deliberativo, cuja
composio bsica tambm definida, ficando a execuo a cargo de um dos rgos
representados naquele conselho.
12
O rgo executor poder ser qualquer dos rgos
ou entidades com assento no Conselho, o que possibilita diversos modelos e deixa
aberta a possibilidade de adequao do programa s necessidades especficas de cada
ente federado.
Essa flexibilidade tem como limite a observncia dos grandes princpios e
diretrizes do programa, assegurando-se a coerncia interna que necessria a uma
concepo sistmica, tendo-se em vista a construo de um Sistema Nacional de
Proteo s Testemunhas.
O que importa mais imediatamente que, nos marcos da Constituio da
Repblica, evite-se a ideologizao da discusso acerca dos modelos adotados,
bem como sejam vencidas desconfianas quanto diversidade de formatos,
desconfianas que se sustentam apenas por pr-conceitos fundados em generalizaes
12
Conforme artigo 4 daquela Lei.: Art. 4 Cada programa ser dirigido por um conselho deliberativo em cuja composio
haver representantes do Ministrio Pblico, do Poder Judicirio e de rgos pblicos e privados relacionados com a
segurana pblica e a defesa dos direitos humanos. 1 A execuo das atividades necessrias ao programa ficar a cargo de um
dos rgos representados no conselho deliberativo, devendo os agentes dela incumbidos ter formao e capacitao profissional
compatveis com suas tarefas. 2 Os rgos policiais prestaro a colaborao e o apoio necessrios execuo de cada
programa.
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que passam ao largo das necessrias e inevitveis diferenas de cada comunidade, de
cada regio, de cada estado federado.
Os Programas de Proteo e Assistncia s Vtimas e Testemunhas Ameaadas
ou em Risco, qualquer que seja o formato adotado, ainda que em graus distintos,
esto sujeitos aos riscos e incertezas que so prprios da alternncias da titularidade
no exerccio do Poder Poltico, o que inerente ao Estado Democrtico de Direito.
Em um pas como o Brasil, com enormes distores e desvios tambm no campo
poltico, e onde o fenmeno da corrupo se infiltra em diversas estruturas do Estado,
tais riscos so ainda maiores, mas no idnticos em todos os Estados ou regies.
Sobre tais diferenas que se sustenta, mais do que a possibilidade, a necessidade da
pluralidade de formatos, de sorte a possibilitar que sejam encontradas solues
adequadas. O que deve ser garantido que os Programas se estruturem com slida
base social e que se fortaleam os Conselhos Deliberativos, seja na sua composio
que deve, tanto quanto possvel, ser paritria entre as representaes estatal e
societria , seja na garantia de mandato aos conselheiros.
De outro lado, fundamental pensar urgentemente na organizao do Sistema
Nacional de Proteo s Testemunhas, uma vez que j h vrios Programas
Estaduais implementados. Tal sistema deve possibilitar, repita-se, a diversidade de
formatos, sem que com isso fique comprometida sua estruturao como tal. Os
diversos Programas, ainda que estruturados de formas distintas, interligados e
interagentes nos seus cursos e em contato contnuo com diversas realidades,
possibilitaro a construo de novas snteses, de onde surgiro ainda outros formatos
e concepes e, eventualmente, novos modelos, que possibilitaro aprimoramento
constante. Para que o Sistema Nacional ora proposto se construa sobre tais bases, h
que se assegurar o compromisso de estabelecimento de dilogos e mediaes solidrias
e permanentes, que permitam estruturar, bem como dar funcionalidade e coeso a tal
Sistema, cujos princpios e bases j esto estabelecidos.
preciso evitar a tica da disputa ou a busca de hegemonizao no processo de
construo do Sistema, impedindo-se as prticas que mais desarticulam e debilitam
do que constroem, o que poria experincias ricas e promissoras em rota de coliso
entre si, levando o sistema degradao.
importante compreender que o Sistema Nacional de Proteo se constitui
basicamente pelos Programas Estaduais e pelo Programa Federal, inter-relacionados
e interativos, por meio de diversos instrumentos e mecanismos, que se do em duas
esferas conexas, quais sejam, a esfera de execuo, que constitui o campo de atuao
dos rgos executores, e a esfera poltica, de competncia e atuao dos Conselhos
Deliberativos.
12.2. O Conselho Nacional de Proteo s Testemunhas e
algumas propostas
Um sistema de tal complexidade requer uma instncia que lhe d organizao e
coerncia, constituindo-se no suporte poltico e institucional fundamental complexa
tarefa de proteger vtimas e testemunhas. Para isso, prope-se a criao de um Conselho
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do Sistema Nacional de Proteo s Testemunhas. Seu papel, importa advertir, no
deve ser confundido com aquele que tem o Conselho Deliberativo do Programa Fed-
eral de Assistncia s Vtimas e Testemunhas, cuja composio, competncia e
atribuies, j fixadas pelo Decreto Federal n. 3.518, de 2000, so similares s dos
Conselhos Deliberativos dos Programas Estaduais, no podendo ser extrapolados,
sob pena at mesmo de invaso de competncia e de inconstitucionalidade por ofensa
aos princpios embasadores do pacto federativo.
A composio e a competncia do Conselho Nacional so diversas das do
Conselho Deliberativo do Programa Federal, e devem observar algumas exigncias,
de sorte a garantir legitimidade, com representao de todos os Programas. O
Conselho Nacional deve ser composto pelos seguintes membros: a) presidentes
dos Conselhos Deliberativos estaduais e federal; b) representantes das entidades da
sociedade civil que tenham assento em cada um dos conselhos estaduais e federal, em
no mximo um de cada um dos Conselhos; c) um representante da Comisso de
Direitos Humanos da Cmara dos Deputados; d) um representante do Poder
Judicirio, indicado pelo Supremo Tribunal Federal; e) um representante da Secretaria
de Estado dos Direitos Humanos; f) um representante do Ministrio Pblico Fed-
eral; g) um representante da Secretaria Nacional de Segurana Pblica.
O Conselho Nacional de Proteo Testemunha ter como competncia a
proposio de solues para: a) procedimentos de execuo de despesas entre os
Programas estaduais e entre estes e o Programa Federal, por fora dos convnios que
vierem a ser firmados; b) compatibilizao de procedimentos tcnicos a partir das
experincias estaduais e federal; c) conflitos positivos e negativos de competncia
entre os Programas; d) definir estratgias de aprimoramento do sistema; e) definir
regras gerais de operao entre os Programas; f) exercer fiscalizao acerca das
atividades e instrumentos no mbito do Sistema Nacional. Ele tambm dever zelar
pela integrao e harmonia do Sistema Nacional de Proteo a Testemunhas.
Outra providncia urgente ser a institucionalizao do Frum Nacional de
rgos Executores sejam da sociedade civil, sejam estatais bem como do
Seminrio dos Conselhos Deliberativos dos Programas Estaduais e Federal de
Proteo s Testemunhas, que constituem os espaos para debate acerca dos temas
gerais em cada uma das esferas.
Seria importante, ainda, a criao e a institucionalizao de uma Conferncia
do Sistema Nacional, tambm com carter deliberativo, situada no topo do Sistema,
com participao ampla de todos os atores. Ela se reuniria bienalmente para a
composio dos grandes temas envolvendo todas as esferas polticas e de execuo
do Sistema Nacional de Proteo s Vtimas e Testemunhas Ameaadas ou em Risco.
O sistema jurdico nacional deu apenas o primeiro passo ao conceber as linhas
gerais para os Programas. Todavia, esse sistema no tem ainda as solues necessrias
que possibilitem a operacionalidade dos programas de forma a impedir conflitos
com os princpios constitucionais que regem a Administrao Pblica, em especial os
previstos pelo art. 37 da Constituio.
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Diante de tais desafios, essencial que as divergncias de concepo acerca dos
Programas e do Sistema Nacional sejam resolvidas com base em novas posturas
polticas. Embora matizes ideolgicos permeiem a discusso, o que absolutamente
normal e saudvel em qualquer democracia, no h que se permitir a consolidao de
solues excludentes. O esforo de todos, nas diversas experincias, deve visar ao
fortalecimento de instrumentos que resguardem a defesa dos direitos humanos e o
exerccio pleno da cidadania. Deve-se buscar apoio em esforos compartilhados e
solidrios, pautados por uma das muitas concluses a que a longa luta pela democracia
e pelos direitos humanos permite chegar: a necessidade e a possibilidade de
convivncia de valores e estruturas distintos, no apesar das diferenas, mas por
fora e em funo delas, sem que, com isso, se esteja negando a possibilidade de
construes universalizantes.
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13. A reduo da idade de
imputabilidade penal e o ECA
O debate social acerca da reduo da idade de imputabilidade penal tem se
intensificado, notadamente quando algum crime cometido por um jovem com menos
de 18 anos. Mais recentemente, a Proposta de Emenda Constituio n 171, de
1993, que estabelece a imputabilidade penal para o maior de dezesseis anos, voltou a
tramitar na Cmara dos Deputados.
Na realidade, os clamores pela reduo da idade de imputabilidade escamoteiam
as causas reais da violncia entre e com os jovens, desconsiderando as condies
reais em que o Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA) ou no aplicado e,
principalmente, a realidade do sistema penitencirio brasileiro.
O sistema penitencirio est falido, conforme o captulo 10 deste Projeto. Tornou-
se uma gigantesca, carssima, irracional mquina de moer espritos, escola do crime e
fonte de ressentimentos. As penas privativas de liberdade no tm servido aos seus
propsitos originais. Pelo contrrio, alm de se revelarem inteis como fator de inibio
da criminalidade, tm concorrido para seu crescimento, dada a combinao explosiva
entre os seguintes fatores: convvio entre apenados mantidos no cio inclusive con-
tra sua vontade e que apresentam trajetrias criminais as mais diversas, facilitando a
transmisso de experincias e a organizao criminosa; corrupo institucionalizada;
cumplicidade de alguns funcionrios; inpcia gerencial; precariedade de meios e
ausncia de programas para a reinsero social dos egressos do sistema. O Estatuto da
Criana e do Adolescente nunca foi aplicado para valer, em todas as suas dimenses e
com o rigor de todas as suas exigncias.
O que est falido no serve de modelo, nem deve ser proposto como soluo e
muito menos faria sentido defender a ampliao de sua abrangncia. Ou seja: se o
sistema penitencirio brasileiro essa tragdia, em nome de que faria sentido propor
que, alm de (des) servir ao pblico maior de 18 anos, ele estendesse suas funes,
ampliasse suas responsabilidades e passasse a se ocupar tambm das crianas e dos
adolescentes? Antes de concluir pelo fracasso do ECA ou mesmo de criticar sua
ineficincia (reeducativa e inibidora da prtica de transgresses), antes de propor sua
alterao ou substituio, no seria conveniente test-lo? um equvoco acreditar
que o problema est na falta de leis e que a existncia de leis adequadas seria suficiente
para mudar a realidade. E surpreendente como, em geral, estamos mais dispostos a
propor mudanas legais do que a tentar aperfeioar a aplicao das leis que temos. Na
verdade, grande parte dos problemas no decorre da ausncia de leis , mas das
deficincias em sua aplicao. Ser intil a voracidade legisferante: seria irracional
trocar uma legislao sem lhe dar a chance de ser aplicada de forma efetiva.
No faz sentido torpedear o ECA antes de aplic-lo com o rigor que merece e
requer. Tampouco parece razovel sugerir a extenso de um de nossos maiores
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fracassos nacionais, o sistema penitencirio, por meio do expediente legal da reduo
da idade de imputabilidade, o que, automaticamente, tornaria o sistema responsvel
pelos infratores menores de 18 anos. J no chega o tamanho de seu fracasso? Em
lugar de subrepticiamente postular sua extenso, cabe propor sua reforma radical e
urgente. Em outras palavras, quem defende a reduo da idade de imputabilidade
penal est postulando, na verdade, a expanso do mbito de ao do sistema
penitencirio, que deixaria de dar conta apenas dos maiores de 18 anos e passaria a
hospedar tambm os adolescentes menores de 18 (at a nova idade de referncia)
que infringissem as leis. Ora, se o sistema penitencirio no ressocializa, no recupera
os maiores de 18 anos, nem tem servido reduo da criminalidade perpetrada pelos
maiores de 18 anos, por que funcionaria para os menores de 18, isto , por que
cumpriria suas funes ressocializadoras e inibidoras para os menores de 18?
A verdadeira dicotomia que ope os defensores do ECA e seus crticos no
pode ser traduzida pela diferena entre transigncia e severidade. O ECA no retrata,
decreta, institui ou legitima a transigncia com a transgresso ou o crime. A oposio
no generosidade solidria e ilimitadamente compreensiva, portanto leniente e leviana,
versus severidade e rigor na aplicao dos limites legais. O ECA severo, se for
realmente aplicado com o respeito devido a todas as exigncias que contempla. Ele
prev a internao e determina medidas unilaterais, imperativas. Nenhum menino
pede a aplicao das medidas scio-educativas. Elas no so voluntrias. So fortes e
rigorosas. O fato de diferenciarem-se do encarceramento no as torna menos severas.
Torna-as mais eficientes, se a meta a alcanar a ressocializao, a reduo da
reincidncia e a sinalizao inibidora. O que est em jogo, portanto, o sentido da
severidade. O que est em disputa a definio prtica, moral, legal e poltica dessa
severidade. O verdadeiro dilema saber qual deve ser a severidade. Qual a
severidade mais apta a cumprir as funes sociais s quais se aplica com o rigor que
lhe define o significado? Qual severidade melhor serviria sociedade brasileira? Aquela
que adjetiva, isto , que faz profisso de f na retrica da intolerncia, da dureza
policial, do vigor punitivo, mas que, na prtica, concorre para a reproduo da
irracionalidade institucionalizada, alimenta um sistema penitencirio apodrecido,
um aparato de segurana degradado, a violncia policial e o desenvolvimento da
criminalidade nas instituies que deveriam cuidar da ordem pblica? Essa seria
a severidade do fracasso e da impotncia. O Estatuto da Criana e do Adolescente
severo e poder atualizar seu potencial construtivo se lhe for concedida a
oportunidade histrica de ser efetiva e plenamente aplicado. A severidade do
Estatuto aquela que se compatibiliza ao mesmo tempo com o respeito aos direitos
humanos e com um sentido construtivo de responsabilidade, porque se volta para
o futuro, repelindo a vingana.
A manuteno da idade de imputabilidade penal se harmoniza com a correta
administrao das entidades responsveis pelo acolhimento e abrigo das crianas e
adolescentes, onde o respeito s leis e, principalmente, ao ECA, dever de todos,
inclusive dos jovens infratores.
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14. Violncia no trnsito
Os problemas de violncia e criminalidade no trnsito devem ser enfrentados de
modo multidisciplinar . Essa afirmao decorre da complexidade da questo, que
envolve aspectos de planejamento urbano, de transporte, de malha viria, de hipertrofia
no uso do automvel, de falta de fiscalizao, da psicologia do motorista, da educao
de todos os envolvidos na relao de trfego e da prpria violncia social. A
interveno isolada dos rgos de segurana pblica no suficiente para neutralizar
esse fenmeno tpico da contemporaneidade. Assim, como aconteceu no Distrito
Federal com o programa Paz no Trnsito, a abordagem deve apresentar vrios
aspectos.
14.1. Mobilizao
preciso mobilizar a populao para o problema, pois embora a violncia no
trnsito seja grande, somente com a divulgao das estatsticas dos acidentes e das
vtimas, bem como das cenas dos acidentes pelos meios de comunicao, que
conseguiremos informar e conscientizar a populao, potencializando a mobilizao
dos movimentos sociais. Em decorrncia, para diminuir a violncia no trnsito fun-
damental articular na sociedade movimentos e organizaes, envolvendo meios de
comunicao, sindicatos, escolas, entidades da sociedade e cidados.
14.2. Educao
As escolas tm a importante funo de desenvolver educao na rea de trnsito.
As crianas devero se tornar fiscais da paz no trnsito, conhecendo as transgresses
mais comuns e as regras fundamentais, federais e locais, que regem a circulao de
veculos e pedestres. Alm disso, o Batalho Escolar da Polcia Militar ou agrupamentos
da Guarda Municipal devero ser treinados para se tornar um agente educacional
atuante no interior das unidades escolares. O mesmo pode ser dito de professores e
administradores, muitas vezes limitados ao cotidiano da vida escolar e alheios ao seu
potencial indutor e transformador de conscincias. Todos devem ser treinados para
se transformarem em agentes multiplicadores de uma cultura de paz, notadamente
em relao ao trnsito.
14.3. Informao
evidente que a diminuio da violncia no trnsito pressupe uma fiscalizao
mais rigorosa e eficaz da circulao de veculos. Isso deve ser precedido de ampla
campanha informativa e educativa, com prazos estabelecidos para o desencadeamento
de medidas, disponibilizando centros de informaes para o esclarecimento de dvidas
da populao e para a distribuio de Cdigos de Trnsito.
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14.4. Pesquisa
Os governos devem estabelecer parcerias com as entidades do terceiro setor, as
universidades e os centros de pesquisa para identificar os principais problemas do
trnsito, procurando elaborar medidas para sua superao. Os Departamentos de
Urbanismo, de Engenharia de Trnsito, de Psicologia Social, de Economia e Sociologia
das universidades podero desenvolver trabalhos importantes nessa rea, assim como
diversos centros de pesquisa que se dedicam a problemas afins.
14.5. Engenharia de Trfego
As cidades crescem de modo catico. Mesmo as que foram planejadas, como
Braslia ou Goinia, no esto imunes ao crescimento demogrfico e urbano, impondo
o replanejamento do trnsito e a criao de novas vias de acesso e escoamento, com
suas implicaes estruturais, sociais e financeiras. Alm disso, a Unio e os Estados
devem priorizar a manuteno das malhas virias intermunicipais e interestaduais, a
maioria em pssimo estado de conservao, gerando ndices alarmantes de acidentes.
A soluo mais cmoda tem sido a terceirizao, com a cobrana de valores elevados
nos pedgios, provocando o desvio do trnsito para estradas secundrias, que passam
a apresentar ndices crescentes de acidentes. A engenharia de trfego que vai
identificar os locais onde o controle e a rigidez devam ser maiores em funo do
perigo das estradas, ali concentrando esforos para a reduo dos ndices de acidentes,
feridos e mortes.
A terceirizao do controle eletrnico de velocidade tem sido um instrumento
gil para promover a diminuio da velocidade, mas, se no for administrada com
rigor, poder se tornar uma indstria de multas, principalmente se no houver
esclarecimento prvio dos motoristas.
14.6. Urbanismo
A cidade um ente vivo e mutvel, e sua malha viria se desenvolve como um
sistema circulatrio, que tende a aproximar a residncia do trabalho, o comrcio dos
produtores, e o lazer dos cidados. As cidades maiores produzem o afastamento
desses locais, demandando mais tempo de seus habitantes para percorrer caminhos e
mais uso de transportes particulares inadequados, posto que de baixa ocupao, alm
de hipertrofiar a utilizao de veculos movidos a derivados de petrleo, causando
problemas ao meio ambiente. O sentido contemporneo do urbanismo leva os
planejadores a pensar cidades onde predomine a menor necessidade de transportes,
onde seja agradvel andar, onde a distncia entre a casa e o trabalho seja a menor
possvel, respeitadas as condies de uma vida digna. So os efeitos do que
denominada hoje a teoria do no transporte, que, dentre outras inovaes, afirma que
a menor distncia entre dois pontos a mais bonita. Esse tipo de entendimento presidiu
a reforma urbana de Barcelona.
Pelo exposto, podemos afirmar que a segurana no trnsito um trabalho
sistmico desenvolvido pelos rgos de segurana pblica como os Departamentos
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de Trnsito - Detrans, a Polcia Militar, a Polcia Rodoviria Federal, as guardas
municipais, o Departamento Nacional de Trnsito - Denatrans e demais rgos de
trnsito em todos os mbitos da Federao. Ela somente ter sucesso se for
interinstitucional, agregando as iniciativas conjuntas do Ministrio da Educao, das
Secretarias de Educao dos Estados, das agncias de propaganda ligadas ao Estado,
das universidades, das Secretarias de Transporte e dos Ministrios afins. Para apresentar
resultados, a abordagem interinstitucional dever ser executada com a participao
da sociedade civil organizada, com a cidadania, pois a pura represso criminal, ou o
simples furor punitivo traduzido em multas, no tm o condo de combater esse
fenmeno contemporneo.
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15. Desarmamento e controle
de armas de fogo no Brasil
15.1. Introduo
O controle da arma de fogo deve ser um dos eixos organizadores da poltica
nacional de segurana pblica. A violncia urbana ganhou dimenses epidmicas no
Brasil a partir dos anos 80, com ndices altssimos de letalidade devido ao uso excessivo
da arma de fogo. Entendemos que a arma de fogo no uma causa da violncia,
mas ela , sim, o principal instrumento de proliferao, agravamento e simbolizao
da violncia. o vetor da epidemia. Os nmeros abaixo indicam isso:
O problema da arma de fogo distinto do problema das drogas ilcitas. As
armas e as drogas exigem polticas de controle diversas, embora se associem no
universo criminal e sejam abordadas de forma conjunta no discurso pblico. Cumpre
promover o divrcio desse casamento perverso.
As drogas ilcitas so produzidas, comercializadas e consumidas na ilegalidade.
As armas, por sua vez, so produzidas, comercializadas e consumidas legalmente,
desviando-se para a ilegalidade por meio de uma srie de mecanismos. Portanto, a
morfologia do problema diversa. A produo de drogas ilcitas na Amrica do Sul
est concentrada na regio Andina Amaznica, enquanto a fabricao de armas usadas
no crime concentra-se no Mercosul.
15.2. O Sistema Nacional de Armas e a nova poltica de
controle de armas
A Lei n 9.437, de 20 de fevereiro de 1997, criou o Sistema Nacional de Armas
- Sinarm, no mbito da Polcia Federal, com a finalidade de consolidar as informaes
sobre produo, comercializao e uso da arma de fogo no pas. Embora realizando
um bom trabalho, o Sinarm padece de diversas limitaes:
1) no recebe regularmente as informaes sobre licenas de produo e vendas
que so emitidas pela Diretoria de Fiscalizao de Produtos Controlados (DFPC),
do Ministrio da Defesa, por conta das dificuldades de comunicao entre os dois
Ministrios, resultante da inrcia institucional que atribui a soberania sobre essas
informaes ao Exrcito;
Homicdios por Arma de Fogo no Brasil (1995)
Nmero de Homicdios por arma de fogo ....................................................................... 41 mil
Taxa de homicdios por armas de fogo....................................... 25,78 (100mil/habitantes)
Percentual de homicdios usando arma de fogo sobre total de homicdios ................... 88,39%
FONTE: Estudo Internacional das Naes Unidas sobre Regulao de Armas de Fogo, Diviso de Preveno
do Crime e de Justia Criminal, Naes Unidas, Viena, 1997
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2) no recebe informaes adequadas sobre as armas e munies produzidas e
vendidas pela indstria nacional, que prefere remeter-se DFPC;
3) padece da m qualidade das informaes produzidas pelas polcias dos
estados, que via de regra no informatizaram ainda seus registros sobre a circulao
legal e ilegal de armas (passveis de serem formulados com base nas apreenses);
4) no est integrado com as bases de dados sobre o comrcio de armas, no
mbito do Ministrio da Indstria e Comrcio;
5) de um modo geral, o acesso informao sobre armas no pas restrita ou
classificada como secreta, o que incompatvel com uma poltica eficaz de controle.
Argumenta-se que o segredo necessrio para proteger os interesses da indstria,
bem como as estratgias militares do Estado. Esses argumentos no se sustentam
diante do exemplo dos Estados Unidos. O principal produtor de armas e o mais
ativo ator militar do planeta mantm uma poltica de transparncia, disponibilizando
as informaes relevantes sobre produo e comercializao de armas na Internet.
Sem transparncia, no h domnio pblico sobre as informaes, inviabilizando na
prtica a execuo de uma poltica consistente de controle;
6) a alta concentrao da indstria de armas e de munies no Brasil resulta,
paradoxalmente, numa proteo adicional que dificulta o acesso s informaes sobre
o setor no Censo Industrial. Formulrios preenchidos pelas indstrias, com o
compromisso do sigilo, resultam na impossibilidade de desagregar as informaes
relevantes. Considerando-se a natureza perigosa desses produtos (armas e munies),
normas especficas deveriam garantir a transparncia das informaes depositadas
no IBGE.
Uma poltica de controle da arma de fogo deve estar alicerada em trs
componentes: controle da oferta, da demanda e dos estoques circulantes.
15.2.1. O Controle da oferta
A anlise das armas apreendidas pelas polcias do Rio de Janeiro indica que 83%
so de fabricao nacional, 88% so revlveres e pistolas, e a maior parte das armas
longas (fuzis, metralhadoras etc.) so de fabricao estrangeira. O controle da oferta
implica, portanto, a adoo de polticas de mbito domstico e internacional.
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As medidas de controle da oferta de armamento e de munio, a serem adotadas
pelo Governo Federal, so as seguintes:
15.2.1.1. Restrio legal para a venda de armas e
munies no mercado domstico
O projeto de lei que probe a venda de armas e munies a civis no Brasil,
apresentado ao Parlamento pelo Ministrio da Justia (em 1999 e, novamente, em 2000)
encontra obstculos de difcil superao. Prope-se uma soluo intermediria que foi
vitoriosa na Assemblia Legislativa do Rio de Janeiro. O projeto estabeleceu uma srie
de novas exigncias para a compra legal de armas. Escapando ao debate dogmtico do
tudo ou nada, a lei do Rio de Janeiro autoriza a venda sob condies que foram ampliadas,
limitando radicalmente, na prtica, o acesso ao mercado legal de armas.
A relevncia de restringir o comrcio legal de armas deriva da constatao de
que toda arma ilegal teve origem no mercado legal. A comparao entre as armas
vendidas legalmente e as armas apreendidas no Estado do Rio de Janeiro indica
que 25% das armas registradas legalmente, nesse estado, foram desviadas para o
mercado paralelo.
15.2.1.2. Restrio das exportaes para pases
vizinhos
As armas brasileiras de uso restrito s foras de segurana, como a pistola 9mm,
so encontradas em grande nmero no mercado criminoso local. Chegam a ele, na
maior parte das vezes, pela triangulao com os pases vizinhos: exportadas legalmente,
as armas voltam de maneira clandestina. Outros tipos de arma, como o revolver 38,
fazem o mesmo percurso. Isso ocorreu com incrvel facilidade, nos anos 80 e 90, com
o Paraguai, a Argentina e o Uruguai e, possivelmente, com outros pases. Duas medidas
so propostas: a) proibir a venda de armas e munies a comerciantes particulares de
ARMAS APREENDIDAS E ACAUTELADAS NO ESTADO DO RIO DE JANEIRO,
SEGUNDO SUA ESPCIE, JANEIRO DE 1994, MARO DE 1999
Espcie de arma Nmero de armas % sobre total
Revlver 32.469 73,1
Pistola 6.916 15,6
Espingarda 2.505 5,6
Metralhadora 835 1,9
Fuzil, Rifle e Carabina 1.707 3,8
Bazuca e Lana Granada 5 0,01
Total de armas 44.437 100
FONTE: DEFAE, RJ, pesquisa ISER
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pases vizinhos, cuja legislao facilita a venda de armas e munies a civis (caso do
Paraguai e do Uruguai); b) aumentar sensivelmente os impostos sobre exportaes
de armas e munies para pases vizinhos.
15.2.2. Controle da oferta de armas e munies de fabricao
estrangeira
As medidas de controle da oferta de armas e munies de fabricao estrangeiras
so as seguintes:
15.2.2.1. Implementar a Conveno da Organizao dos
Estados Americanos
Embora limitada ao comrcio ilcito, a Conveno da Organizao dos Estados
Americanos - OEA, j ratificada pelo Congresso Nacional, obriga a uma srie de
medidas relevantes de cooperao regional. O controle de fronteiras, a troca de
informaes e a cooperao entre as polcias nacionais esto entre elas.
15.2.2.2. Acelerar a cooperao no Mercosul
No Brasil, grande parte da entrada clandestina de armas ocorre pelas fronteiras
com o Paraguai, a Argentina e o Uruguai. Portanto, o tema da segurana pblica deve
ganhar prioridade e visibilidade no Mercosul. Observe-se, por exemplo, que armas e
explosivos de fabricao argentina figuram com destaque no arsenal do mercado
criminoso brasileiro, segundo estudo feito no Rio de Janeiro. Armas de fabricao
espanhola, exportadas para a Amrica Hispnica, tambm se destacam no mercado
criminoso brasileiro.
A harmonizao das leis de controle da venda de armas nos pases do Mercosul
e nos pases a ele associados indispensvel para reduzir as triangulaes e o
contrabando na regio.
15.2.2.3. Estabelecer Cdigo de Conduta para a
Amrica Latina
A exemplo dos pases europeus, que aprovaram um Cdigo de Conduta relativo
comercializao de armas pequenas e leves para os produtores da Europa,
condicionando as exportaes de armas, entendemos que o Governo brasileiro deve
liderar a elaborao de cdigo semelhante, estabelecendo diretivas comuns para as
exportaes de armas entre os pases latino-americanos.
15.2.2.4. Controle sobre o transporte de armas e
munies
Ao contrrio do que ocorre com outros produtos, como os alimentos, o
transporte internacional de armas carece de regulao especfica, possibilitando desvios.
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Por exemplo, armas de fabricao estrangeira que chegam pelo Atlntico em porto
brasileiro com destino a pases vizinhos, como o Paraguai, no so inspecionadas
pela Receita ou pela Polcia Federal. Do mesmo modo, o transporte de armas no
mercado domstico padece de normatizao especfica. So inmeros os relatos de
desvios ocorridos no trnsito entre vendedores e compradores. Conseqentemente,
o estabelecimento de diretivas para a investigao e de normas para o controle do
transporte de armas e munies fundamental. Dentre elas, destacamos: a) normas
de marcao das armas aqui produzidas ou importadas pelo Brasil, de modo a
melhorar as condies de rastreamento das que forem desviadas para o mercado
ilegal; b) treinar as polcias estaduais nas tcnicas de rastreamento para promover a
eficincia na investigao sobre as armas apreendidas no crime, viabilizando a
identificao dos espaos, operadores e mecanismos de passagem do mercado legal
para o mercado ilegal de armas.
15.2.2.5. Controle sobre atacadistas intermedirios
(brokers)
A cooperao internacional vital no monitoramento das atividades dos
atacadistas intermedirios (brokers), assim como a adoo de legislao especfica de
controle sobre comerciantes intermedirios brasileiros, localizados no Brasil ou no
exterior, induzindo-os a respeitar as restries impostas pela legislao brasileira sobre
o comrcio de armas. A literatura internacional indica que os atacadistas intermedirios
so pea fundamental na passagem do comrcio legal para o trfico ilegal de armas.
Rastreamentos feitos pela Secretaria de Segurana Pblica do Estado do Rio de Janeiro
indicam, por exemplo, que armas fabricadas nos Estados Unidos chegam ao mercado
criminoso brasileiro por meio da intermediao de brokers situados em outros pases.
15.3. Reduzir a demanda por armas e munies
A oferta de armas ocorre em mbito nacional e internacional; a demanda, ao
contrrio, micro fenmeno, com sensveis variaes locais. Cidades como Rio de
Janeiro, So Paulo, Recife ou Vitria apresentam grande demanda, enquanto Fortaleza,
Salvador, Belo Horizonte ou Florianpolis apresentam demanda relativamente menor.
Numa mesma metrpole, por exemplo, Rio de Janeiro ou So Paulo, a demanda
chega a ser dez vezes maior nos bairros pobres do que nos bairros de elite. A demanda
expressa no apenas na posse da arma, mas tambm, e sobretudo, no seu uso. Implica,
portanto, a munio. Implica, ainda, o comportamento das pessoas e, portanto, um
importante componente subjetivo.
As medidas de reduo da demanda por armas e munies, a serem adotadas
pelo Governo Federal, so as seguintes:
15.3.1. Campanhas de conscientizao
Uma poltica nacional deve acionar os segmentos formadores de opinio em
campanhas de impacto comportamental, bem como mobilizar a sociedade civil
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ONGs, Igrejas, movimentos sociais , com intenso apoio da mdia. Alm de provocar
a dor, a violncia urbana confunde as conscincias. Romper o crculo vicioso funda-
mental para a implementao de uma poltica consistente. Campanhas mobilizadoras
so decisivas para esse fim, a exemplo do praticado pela Sade Pblica no combate
s epidemias. Cabe s campanhas focalizar o vetor (arma de fogo) que difunde a
patologia e propor medidas prticas de controle para que as instituies e a cidadania
entrem em sinergia para a superao do problema.
15.3.2. Poltica de represso ao uso da arma de fogo
Com freqncia, as polcias so envolvidas pelo crculo vicioso do conflito
armado, contribuindo, ainda que involuntariamente, para sua retroalimentao. Os
policiais, com efeito, formam no Brasil o grupo profissional mais vitimado pela arma
de fogo. O crculo perverso ser rompido somente com uma estratgia de represso
que iniba o uso da arma pelos criminosos e pela prpria polcia.
15.4. Controle e reduo dos estoques circulantes
Ao lado do mercado legal de compra e venda, uma grande quantidade de armas
encontra-se j em circulao no mercado, alimentando as trocas clandestinas. Importa
controlar com eficincia e reduzir drasticamente esses estoques.
As medidas de controle e reduo dos estoques circulantes de armas a serem
adotadas pelo Governo Federal so as seguintes:
15.4.1. Modernizao da gesto do armazenamento de armas
As armas estocadas pelas Foras Armadas e pelas polcias so freqentemente
desviadas para o mercado paralelo. A gesto desses estoques deve ser radicalmente
revista, seguindo padres de excelncia j bem conhecidos internacionalmente.
Ademais, a modernizao dos estoques (apreendidos ou em uso) permite gerar
relatrios esclarecedores do comrcio e do uso de armas, seja nos campos legal ou
ilegal desse mercado.
15.4.2. Controle sobre empresas particulares de segurana
As empresas particulares de segurana, autorizadas a portar armas, renovam
periodicamente os seus estoques e so tentadas a revender as armas antigas no mercado
paralelo. Com excees, a rede privada de segurana forma um importante elo de
passagem do mercado legal para o mercado ilegal de armas. A Polcia Federal,
responsvel atual pelo controle das empresas particulares, no possui pessoal suficiente
para a tarefa. Impe-se promover a cooperao entre a Polcia Federal e as polcias
estaduais na execuo dessa tarefa. As empresas de segurana clandestinas envolvem
um problema ainda mais grave, exigindo represso sistemtica e eficaz. As propostas
relativas segurana privada apresentadas no captulo 11 deste Projeto tambm
abordam os necesssrios controles aqui sugeridos.
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15.4.3. Destruio de excedentes e de armas apreendidas
A doutrina internacional, endossada formalmente pela Organizao das Naes
Unidas - ONU, preconiza a destruio sistemtica de estoques excedentes e de armas
apreendidas em situao irregular. A destruio sistemtica de armas, em quantidades
expressivas e em manifestaes pblicas, cumpre um importante efeito prtico e
educacional.
15.4.4. Recadastramento das armas
A promulgao de uma nova lei, mais restritiva, sobre comrcio, uso e posse de
armas de fogo deve ser acompanhada de grande campanha de recadastramento,
atualizando a informao e os controles do governo e da sociedade sobre as armas
em circulao. Para ser efetivo, o recadastramento deve incluir trs medidas em par-
ticular: a) anistia das obrigaes anteriores, abrindo o cadastramento a toda arma em
posse de indivduos e instituies, desde que se ajuste nova lei; b) pagamento de
prmio pelas armas devolvidas ao Estado, estimulando indivduos e organizaes a
se ajustarem s limitaes da nova lei; c) controle estrito sobre a segunda arma dos
policiais, inclusive quando eles se desligam ou so expulsos das corporaes.
15.5. Mudanas institucionais
No mbito estritamente institucional, prope-se a adoo das seguintes medidas
para incrementar o desarmamento e o controle sobre armas e munies:
1) criao de uma Sub-Secretaria Nacional de Controle da Arma de Fogo, no
mbito da Secretaria de Estado de Segurana Pblica do Ministrio da Justia, cuja
criao est sendo proposta pelo presente projeto, para coordenar a ao das agncias
governamentais responsveis pelo controle dos diversos aspectos da produo,
comercializao e uso da arma de fogo. Hoje, diversas agncias esto implicadas, a
saber: Diretoria de Fiscalizao de Produtos Controlados (DFPC), do Ministrio da
Defesa; Polcia Federal (Sistema Nacional de Armas - SINARM) e a atual Secretaria
Nacional de Segurana Pblica, do Ministrio da Justia; Diviso de Desarmamento
e Tecnologia Sensvel (DATS), do Ministrio das Relaes Exteriores; Ministrio de
Indstria e Comrcio. Tendo o mesmo status e diferentes misses, essas agncias no
trabalham de modo coordenado. Sem uma instncia coordenadora, qual se confira
poltica e institucionalmente status superior, no se conseguir definir e implementar
uma poltica consistente de controle da arma de fogo no Brasil;
2) pela tradio latino-americana, o assunto de armas est vinculado s Foras
Armadas, no marco de uma preocupao pela segurana nacional. A violncia ur-
bana, contudo, pertence ao campo da segurana pblica, afetando o cotidiano da
cidadania. Nesse sentido, importa transferir a coordenao da poltica de controle da
rea militar para a rea civil e criar, no Congresso Nacional, uma instncia permanente
de acompanhamento das polticas executadas. Seguiremos, assim, nessa matria, o
exemplo de pases solidamente democrticos.
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Coordenadores
Antonio Carlos Biscaia (Coordenador Executivo)
Professor de Direto Processual Penal da Universidade Cndido Mendes; ex-Deputado Federal pelo Partido dos
Trabalhadores do Rio de Janeiro; foi Procurador Geral de Justia do Estado do Rio e Janeiro e Assessor Jurdico
da Comisso Justia e Paz Rio de Janeiro
Benedito Domingos Mariano
Ouvidor Geral do Municpio de So Paulo; foi Ouvidor da Polcia do Estado de So Paulo e primeiro
Coordenador Executivo do Frum Nacional de Ouvidores; Fundador do Movimento Nacional de Direitos
Humanos
Luis Eduardo Soares
Assessor Especial para Segurana Pblica da Prefeitura de Porto Alegre; professor Licenciado do IUPERJ e da
UERJ e professor visitante das Universidades de Columbia, de Pittsburg e de Vrginia, Instituto Vera de Justia,
Nova York; ex-Subsecretrio de Segurana e Coordenador de Segurana, Justia, Defesa Civil e Cidadania do
Estado do Rio de Janeiro
Roberto Armando Ramos de Aguiar
Ex-Prof. Titular de Filosofia do Direito no Curso de Graduao e no Mestrado em Direito Pblico do
Departamento de Direito da Universidade de Braslia; foi Consultor Jurdico do Governo do Distrito Federal;
ex-Secretrio de Segurana Pblica do Distrito Federal; ex-Coordenador de Extenso da Faculdade de Direito da
Universidade de Braslia.
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