Cidade Saudvel: uma experincia de

Interdisciplinaridade e intersetorialidade

Mrcia Faria Westphal*

Rosilda Mendes**

SUMRIO: 1. Introduo: O que uma cidade saudvel? 2. A

interdisciplinaridade como fundamento da Prtica; 3. Intersetorialidade nos
projetos de cidades saudveis; 4. A Intersetorialidade e mudanas na
configurao organizacional dos municpios.
PALAVRAS-CHAVE:
cidades
saudveis;
promoo
interdisciplinaridade; intersetorialidade; reformas administrativas.

de

sade;

Estratgias de promoo de sade, como os projetos de cidades saudveis,

vm sendo desenvolvidas por alguns municpios brasileiros com o intuito de
responder s mudanas decorrentes da crescente urbanizao e de suas
conseqncias para a sade e qualidade de vida das populaes. Dada a
complexidade dos problemas enfrentados, pressupostos como a
interdisciplinaridade, a intersetorialidade e a participao social so
consideradas fundamentos que devem orientar uma nova prtica, buscando
superar uma lgica de gesto municipal predominante: verticalizada, setorial e
dicotmica. O aparato governamental de algumas cidades envolvidas no
movimento por cidades saudveis tem experimentado diferentes formas de
organizao para dar respostas articuladas e integradas aos problemas e
desafios presentes.
Helthy City: an interdisciplinary and intersectorial experience
Health promotion strategies such as healthy such as healthy cities are being
developed by some Brazilian municipalities as a response to changes due to the
growing urbanization and its consequences to the populations health and quality
of life. Given the complexity of the problems that are being faced, assumptions
such as interdisciplinary and intersectorial actions and social participation are
considered references that should orient a new practice, so as to overcome a
prevailing idea of municipal management that is vertical, divided in sectors and
dichotomized. The governmental apparatus of some of the cities involved in the
movement for healthy cities has tried different organizational systems so as to
give articulated and integrated answers to their problems and challenges.

______________________________________________________________________
* Professora titular da Faculdade de Sade Pblica da USP, lotada no Departamento de Prtica de
Sade Pblica.
** Doutora em Sade Pblica pela USP, pesquisadora do Centro de estudos, Pesquisas e
Documentao Cidades Saudveis, Cepedoc.

Revista de Administrao Pblica RAP - Rio de Janeiro, FGV, 34 (6): 47-61, Nov./Dez. 2000

1. Introduo: o que uma cidade saudvel?

O delineamento de estratgias no campo da promoo da sade recente

em todo o mundo. Entre elas, destacam-se os projetos de cidades
saudveis, que se disseminam por vrios pases, tentando responder a
mudanas decorrentes da globalizao, da urbanizao acelerada e dos
arranjos polticos e institucionais. Com base no pressuposto de que a sade
produzida socialmente, o iderio de cidades saudveis advoga superar as
prticas de sade centradas na ateno mdica curativa,1 para buscar a
globalidade de fatores que determinam a sade. Apresenta, ainda, como
prioridade na definio das polticas pblicas, incluir a sade como critrio
de governo (Mendes, 2000; Westphal, 2000).
A complexidade dos problemas colocados nessa perspectiva exige o
tratamento integrado e sistmico das questes. Nesse sentido, ganham
destaque dois componentes: a intersetorialidade e a integrao das esferas
pblicas com as organizaes da sociedade civil.
O movimento por cidades saudveis faz parte de um conjunto de
polticas urbanas difundidas e implantadas pela ONU, especialmente por
meio da Organizao Mundial da Sade (OMS), do Centro das Naes
Unidas para Assentamentos Humanos (Habitat), do Programa das Naes
Unidas para o Desenvolvimento (Pnud) e do Fundo das Naes Unidas
para a Criana (Unicef), que buscam intervenes diretas, influenciando
polticos e planejadores locais (Werna, 1996).
Soma-se, tambm, aos demais movimentos que ganharam destaque
no final do sculo XX nas diferentes regies do pas e do mundo (como os
de comunidades solidrias, cidades sustentveis, cidades iluminadas e a
Agenda 21) e cujos objetivos levam em conta o desenvolvimento humano
sustentvel, a integrao social e a governabilidade.
A noo de cidades saudveis que vem sendo discutida desde os
anos de 1980, especialmente no Canad e na Europa, muito ampla.
Leonard Duhl, psiquiatra e urbanista da Universidade de Berkeley, em
artigo publicado em 1986, faz as primeiras aproximaes conceituais. A
preocupao do autor, nesse momento, no ainda estabelecer definies,
mas tentar delinear as condies essenciais para o estabelecimento de
uma cidade saudvel. A primeira exigncia que a cidade d respostas
efetivas para as necessidades de desenvolvimento, para as organizaes e
para as pessoas; a segunda que a cidade tenha capacidade para lidar
com as crises do sistema e de seus membros; a terceira condio que a
cidade tenha habilidade para modificar-se e atender s exigncias
1

Mendes (1996) critica a prtica da ateno mdica curativa, que toma o conceito de sade na
sua negatividade. Esta prtica, por estar estruturada a partir do paradigma flexneriano, que se
expressa por um conjunto de elementos, como o mecanismo, o biologismo, o individualismo, a
especializao, a tecnificao e o curativismo, pretende unicamente oferecer populao servios
individuais, a fim de tratar as enfermidades e reabilitar os doentes.

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emergentes e, finalmente, o quarto requisito que ela deve capacitar sua

populao para usufruir as vantagens do desenvolvimento para seu bemestar, o que necessariamente remete considerao de que um processo
educativo e de mobilizao seja componente importante do movimento por
cidades saudveis.
O que o autor busca enfatizar, enfim, o papel dos cidados para
lidar com os complexos problemas de sade e criar uma cidade saudvel,
quer dando respostas a questes mais imediatas, quer lidando com
questes subjacentes sade, que so interconectadas, complexas e
multidimencionais: a interligao, o relacionamento entre as partes e o
senso comum de toda a comunidade que so essenciais para fazer uma
cidade saudvel (Duhl, 1986).
A primeira definio descrita para cidades saudveis foi elaborada
em 1986, por Hancock e Duhl, que ressaltam a importncia histrica do
processo de tomada de deciso dos governos locais no estabelecimento de
condies para a sade, para interferir nos determinantes sociais,
econmicos e ambientais, por meio de estratgias como planejamento
urbano, empowerment2 comunitrio e participao da populao: uma
cidade saudvel aquela que est continuamente criando e melhorando os
ambientes fsicos e sociais, fortalecendo os recursos comunitrios que
possibilitam s pessoas se apoiarem mutuamente no sentido de
desenvolverem seu potencial e melhorarem sua qualidade de vida
(Hancock, 1993).
Mendes (1996) foi um dos primeiros autores brasileiros a abordar o
tema. Considera o movimento por cidades saudveis como um projeto
estruturante do campo da sade, em que os atores sociais (governo,
organizaes da sociedade civil e organizaes no-governamentais)
procuram, por meio da gesto social, transformar a cidade em um espao
de produo social da sade. Desta forma, a sade entendida como
qualidade de vida e considerada objeto de todas as polticas pblicas, entre
as quais, as de sade.
A proposta de cidade saudvel, portanto, deve ser definida como uma
poltica de governo, na qual deve se envolver o governo como um todo. O
que as experincias brasileiras tm mostrado que todos os municpios
iniciam esses projetos pelo setor sade, que tem, no nosso pas, uma
tradio de luta e um pioneirismo na descentralizao de aes. um setor
que congrega trabalhadores com um enorme compromisso com as causas
sociais. A rea de sade pioneira, tambm, no estabelecimento do
controle social, por meio da implementao de conselhos de sade em
todos os nveis do Sistema nico de Sade.
2

O movimento de promoo da sade tem tomado como um dos conceito prioritrios o de

empowerment, que traz na sua raiz o significado de poder, ou ganho para tomar decises, realizar
aes, individual e coletivamente, visando eficcia poltica, melhoria da qualidade de vida e
justia social (Wallerstein, 1992). A revista Healty Education Quartely traz um debate entre os
membros da equipe editorial sobre concepes de empowerment que vm sendo adotadas na
promoo da sade (Bernestein et alii, 1994).

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Num projeto de cidades saudveis preciso, no entanto, avanar e

trabalhar a relao e inter-relao da sade com a educao, a habilitao,
o saneamento, o transporte e o lazer. Por isso, h a necessidade de
polticas integradas, o que significa mudar. Mudar o processo de trabalho,
mudar o planejamento, mudar a forma de gesto (Almeida, 1997).
2. Interdisciplinaridade como fundamento da prtica.
A interdisciplinaridade designa um campo de indagaes que se evidencia
desde a antiga Grcia, onde o ideal da educao era o saber da totalidade.
Os mestres gregos, sobretudo os sofistas, foram criadores da cultura geral.
Seu programa de ensino, Paidea (formao do homem integral), consistia
no ensino da gramtica, da dialtica, da retrica, da aritmtica, da
geometria, da msica e da astronomia. As disciplinas articulavam-se entre
si, completando-se, formando um todo unitrio.
O saber unitrio sofre um processo crescente de desintegrao com
o advento da Idade Moderna, que elabora o projeto iluminista marcado pela
consolidao de uma filosofia racionalista e pelo surgimento da cincia.
Assim, antes de ser uma descoberta do nosso tempo, o tema do
conhecimento disciplinar remota ao momento da desintegrao moderna do
conhecimento, justamente a partir do sculo XIX, em que a especializao
exagerada e sem limites das disciplinas cientficas provocou uma
fragmentao crescente do horizonte epistemolgico (Japiassu, 1976).
Segundo Morin (1987:77), o paradigma de disjuno provocou a reduo
do complexo ao simples, do global ao elementar, da organizao ordem,
da qualidade quantidade, do multidimensional ao formal, do destacar
fenmenos em objetos isolados de seu contexto e separados do sujeito que
os percebe e os concebe.
A que se deve as organizaes tericas do conhecimento? Segundo
Morin (1987:77), a fatores supracognitivos (os paradigmas) e a fatores
infracognitivos (necessidades e aspiraes), fatores que, por sua vez, so
inseparveis no s do sujeito terico, mas de determinaes culturais,
sociais e histricas.
Portanto, dada a necessidade de se superar a fragmentao do
conhecimento humano, herana do projeto iluminista/positivista, em busca
de viso e ao mais globalizadas, a interdisciplinaridade procura
estabelecer o sentido da unidade na diversidade, promover a superao da
viso restrita de mundo e a compreenso da complexidade da realidade
(Luck, 1995). Busca, portanto, restabelecer o paradigma da juno, sem,
entretanto, esquecer, como Adorno e Habermas (Morin,1987:78)
recomendam que o conhecimento cientfico, na dependncia de uma
cultura e uma sociedade, tramado por ideologia desta prpria sociedade.
Pensar e agir a interdisciplinaridade um dos fundamentos do iderio
das cidades saudveis, que se apia no conceito de sade como qualidade

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de vida. Consiste, entretanto, na rdua tarefa de passar de um trabalho

individual e compartimentado nos ramos da cincia para um trabalho
coletivo. Supe a compreenso dos pensamentos e das aes desiguais e,
sobretudo, pressupe considerar a exigncia de pontos comuns entre as
pessoas que pretendam realizar a ao interdisciplinar.
A prtica interdisciplinar intencional e requer uma postura
interdisciplinar, nos diz Severino (1989). Ela est assentada numa
concepo articulada, construda por conhecimentos empricos e tericos
fornecidos pelas vrias cincias. No entanto, o autor alerta para a
necessidade da existncia de um processo vivificador de discusso, que
explicite as correlaes e reciprocidade de significao (Severino,
1989:21).
Reconhecer a multiplicidade de olhares sobre a realidade, tal como
exigido na construo da cidade saudvel, requer um esforo de
interdisciplinaridade e significa assumir uma perspectiva de trabalho que
leve em conta as relaes de reciprocidade, de cooperao, que garantam
o redimensionamento dos papis sociais nas cidades.
A interdisciplinaridade vem surgindo timidamente nos municpios
brasileiros envolvidos no movimento por cidades saudveis, como
alternativa de maior significado para superar a atomizao do
conhecimento humano em disciplinas, tanto no contexto da pesquisa,
quanto no da capacitao e, mesmo, do ensino decorrente das atividades
inovadoras desenvolvidas. As experincias de projetos recm-iniciados com
o apoio tcnico de universidades, nas cidades paulistas de Limeira e
Bertioga, onde atuam respectivamente a Pontifcia Universidade Catlica de
Campinas e a Universidade de So Paulo, tm buscado integrar num
projeto nico diversas reas do conhecimento desenvolvidas e ensinadas
em diferentes unidades destas universidades.
Dada a complexidade dos problemas, as populaes das cidades
defrontam-se diariamente com situaes ambguas, contraditrias e
conflitantes que, individual ou socialmente, via instituies, tm de
compreender e resolver. Os tcnicos ou cientistas chamados a colaborar na
resoluo dos problemas, por terem sido formados dentro do paradigma da
disjuno, s conseguem analisar tais situaes de acordo com sua tica,
no identificando as mltiplas facetas, nem os mltiplos sinais que os
problemas emitem. Desta forma, indicam solues parciais ou alienadas,
que no tm atingido as reais causas desses problemas. Exemplos desta
viso, concretizada em forma de atuao, foram s tentativas de superar a
questo da inflao no nosso pas, em que economistas, ao tentarem
controlar os fluxos e refluxos inflacionrios, criam outros problemas, tais
como o desemprego estrutural e o aumento das iniqidades.
Nos projetos de Limeira e Bertioga, reas de conhecimento
totalmente diversas (sade pblica, educao, cincias ambientais,
sociologia, antropologia, arquitetura e urbanismo, turismo, oceanografia,
geocincias e outras) e os cientistas e professores que as representam
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tentam superar a tica fragmentadora que orientou sua formao,

focalizando seu olhar na qualidade de vida da populao, analisando os
fenmenos na sua interligao e interdependncia com os demais e com o
contexto no qual eles acontecem. Assim, ao tentarem redirecionar sua
contribuio, buscam oferec-la de forma articulada e integrada aos
governantes e sociedade civil local.
Querem superar a tese central de Morin (1996:8), segundo a qual as
cincias humanas no tm conscincia dos caracteres fsicos e biolgicos
dos fenmenos humanos; as cincias naturais no tm conscincia de sua
ligao com uma cultura, inserida em uma sociedade, com uma histria
determinada; as cincias no tm conscincia do seu papel na sociedade,
as cincias no tm conscincia dos princpios ocultos que comandam sua
elucubraes; e as cincias no tm conscincia de que lhes falta
conscincia.
Talvez no esteja claro para todos, mas no seria possvel um
interesse em se associar a um empreendimento destes, caso os
pesquisadores no estivessem sensibilizados para uma necessidade de
mudana de viso que no prescinde do reconhecimento de que nem s
espiritualizao, nem s tecnologia significam a vida. Os pesquisadores
esto sensibilizados para o reconhecimento da existncia da interao
dialtica entre materialidade e espiritualidade, objetividade e subjetividade,
cultura e natureza. Tal interao precisa ser trabalhada, sistematicamente
clarificada e cultivada para que haja no ntimo desses pesquisadores, bem
como no dos tcnicos municipais e da populao, o pleno restabelecimento
da intercomunho entre estas diversas dimenses da vida e dos seres
humanos (Morin, 1987). Para que a construo da interdisciplinaridade
realmente ocorra durante a execuo dos projetos, necessrio ir
avaliando aos poucos se realmente est acontecendo uma mudana
epistemolgica, que dever estar repercutindo na percepo de sade, de
homem, de mundo e de cincias e tambm na prtica de pensar, analisar e
representar a realidade, bem como na de dialogar dos pesquisadores.
O que os pesquisadores esto iniciando, em ambos os projetos, a
vivncia que Morin, citado por Luck (1995), j propunha para o
entendimento do problema da complexidade crescente da vida nas cidades
restabelecer a circularidade entre homem, sociedade, vida e
conhecimento, em que cada um desses elementos se explicam
reciprocamente. O dilogo tem sido a ferramenta utilizada para o
estabelecimento desta circularidade, buscando, atravs dela, o alargamento
das explicaes para os problemas propostos, enfim, a consecuo da
unidade na diversidade, conforme indica Severino (1989).
A busca desta interdisciplinaridade vem sendo um processo de
construo contnua e crescente, que, no entanto, est apenas se
iniciando. Passo a passo, a construo de um projeto temtico de pesquisa
sobre cidades saudveis (Projeto Bertioga Municpio Saudvel) ou de
indicadores de avaliao de qualidade de vida (Projeto Limeira Cidade

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Saudvel) vem representando um movimento contnuo de superao de

estgios limitados de abrangncia em relao ao significado pleno de
interdisciplinaridade, alargando pouco a pouco o atendimento dos
professores e pesquisadores envolvidos, que, por sua vez, ampliam a
dimenso do dilogo com a populao local.
3. Intersetorialidade nos projetos de cidades saudveis
Os projetos de cidades saudveis exigem um compromisso das autoridades
governamentais com o desenvolvimento de polticas pblicas saudveis,
que garantam a melhoria da qualidade de vida da populao. A populao
trata do que h de mais complexo no universo: os assuntos humanos. As
polticas pblicas saudveis tratam do que mais precioso: a vida, o
destino, a liberdade dos indivduos, das coletividades e, por conseguinte,
da humanidade. O pensamento menos complexo reina nessa esfera, que
mais complexa de todas. A poltica requer, vitalmente, um pensamento que
possa alcanar o nvel da complexidade dos prprios problemas polticos e
responder ao desejo de viver da espcie humana (Morin, 1987).
O processo de descentralizao no Brasil colocou os governos
municipais frente a uma nova realidade. Segundo Marsiglia, os municpios,
que tinham atuao marginal na gesto de polticas pblicas, comeam a
enfrentar o desafio de atender a urgncias sociais que ultrapassam as
limitadas e pontuais intervenes que no campo social desenvolviam
anteriormente. Os problemas de habitao, sade, educao, emprego,
alimentao e outros comeam a constituir matria cotidiana de ateno
municipal (Inojosa, 1998:42).
Entretanto, os governos, especialmente os municipais, tm decidido
sobre suas polticas fundamentais quase sempre de uma forma
segmentada, setorizada, utilizando um conjunto de organizaes
secretarias, departamentos, autarquias, fundaes e empresas pblicas
atravs das quais exercem o seu poder de regulao e prestam servios
sociedade. A maioria das estruturas organizacionais municipais refora a
fragmentao das polticas, pois apresenta-se com um formato piramidal,
com vrios escales hierrquicos e departamentos separados por
disciplinas ou reas de especializao. Tais estruturas dificultam aos
cidados o exerccio e o controle social sobre seus direitos de segunda
gerao os direitos sociais e econmicos -, uma vez que os problemas
tm origens mltiplas, tornando impossvel cobrar sua soluo de um nico
setor (Inojosa, 1998).
Se o governo assume o compromisso de adotar polticas que tornem
a cidade saudvel, que promovam a qualidade de vida e o desenvolvimento
social e atendam aos direitos dos cidados, deve rever suas estruturas e
assumir uma forma de organizao que d conta da ampla determinao
dos problemas ou da multicausalidade dos mesmos e esta uma questo

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extremamente complexa. A mudana da lgica de governar setorialmente

para a uma lgica intersetorial praticamente uma exigncia deste tipo de
projeto e a intersetorialidade tem no campo do fazer significao
semelhante interdisciplinaridade na construo do saber (Mendes,
1996:252).
No apenas a complexidade dos problemas que impe a
necessidade de aes intersetoriais. Trata-se da busca de uma unidade do
fazer e est associada vinculao, reciprocidade e complementaridade
na ao humana, e aquilo que caracteriza a intersetorialidade a
possibilidade de sntese, dada pela intersubjetividade e o dilogo (Mendes,
1996:252).
A intersetorialidade, para Junqueira e Inojosa (1997), conforme citado
por Junqueira (1997:37), pode ser entendida como a articulao de
saberes e experincias no planejamento, a realizao e a avaliao de
aes, com o objetivo de alcanar resultados integrados em situaes
complexas, visando a um efeito sinrgico no desenvolvimento social. Essa
dinmica supe uma nova forma de gerenciar a cidade, buscando superar
a fragmentao das polticas, considerando o cidado na sua totalidade.
Isto passa pelas relaes homem/natureza, homem/homem que
determinam a construo social da cidade (Junqueira, 1997:37).
A intersetorialidade nessa perspectiva tem como base um
planejamento geral, diferente do modelo tradicional, em que o trabalho
organizado por equipes especializadas para o planejamento, a realizao e
avaliao de aes e servios. A estrutura governamental, de acordo com a
lgica intersetorial, supe a articulao de planos e o compartilhamento de
informaes, e apresenta-se sobretudo, mais permevel participao do
cidado, tanto no planejamento quanto na avaliao (Inojosa, 1998).
Ao defenderem a intersetorialidade, muitos interlocutores questionam
este modo de organizao, preocupados com a especificidade dos setores
e das atividades que desenvolvem, como a escolarizao, o atendimento
sade, a atividade administrativa e outros. Concordamos, entretanto, com
Mendes, quando afirma que a intersetorialidade no anula a singularidade
do fazer setorial pela instituio de uma polivalncia impossvel; ao
contrrio, reconhece os domnios temticos, comunicando-os para a
construo de uma sntese (Mendes, 1996:253).
Goumans (1997), ao analisar os projetos de cidades saudveis
europeus, conclui que, da mesma forma que na interdisciplinaridade,
embora a ao intersetorial se coloque como uma exigncia destes
projetos, a retrica intersetorial parece ter sido mais desenvolvida que a
prtica ou, em outras palavras, esta mudana de modelo de gesto
bastante difcil. De acordo com a autora, a intersetorialidade pode acorrer
em diferentes nveis e entre diferentes esferas. A retrica da colaborao
defende que os atores so iguais, isto , tm igual poder de colaborar entre
si; no entanto, estamos falando aqui da lgica da parceria, que envolve a
idia do conflito, considerando que atores tm graus bastante variados de
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condies e de poder, devido s iniqidades estruturais subjacentes, tais

como acesso ao dinheiro, informao ou poder. Assim como a
interdisciplinaridade, a intersetorialidade um processo complexo e, como
tal, envolve o enfrentamento das contradies, restries e resistncias.
As experincias de cidades saudveis em curso na Amrica Latina,
pouco documentadas, no oferecem subsdios para se proceder a uma
anlise do impacto das mudanas poltico-culturais que envolvem as
prticas coletivas e intersetoriais, especialmente aquelas com capacidade
de fortalecer o potencial dos cidados no processo decisrio, dentro de
uma lgica de no-cooptao.
No Brasil, algumas iniciativas tm sido implementadas por municpios
e se inscrevem na tentativa de introduzir novas formas de gesto e controle
social, como oramentos participativos e programas de gerao de
emprego e renda. No entanto, como bem aponta Viana (1998), barreiras
burocrticas e corporativas impedem o pleno desenvolvimento dessas
experincias intersetoriais, que ficam restritas a poucos municpios,
constituindo experincias temporrias, logo, passveis de serem
interrompidas.
O que se observa nas experincias brasileiras que o setor sade
o articulador do projeto na cidade e responsvel pela fase de disseminao
do iderio de cidades saudveis. De acordo com Ferraz (1999), o papel
central do setor sade um dos fatores que facilitam a introduo desse
movimento no pas. O movimento pela sade o movimento sanitrio
como atesta a autora, est entre os movimentos sociais mais articulado em
defesa da democratizao da sociedade brasileira e da sade como direito
de cidadania. Por isso, ocupa, no contexto sociopoltico, um lugar
fundamental, agindo como ator poltico e social na cena poltica de sade e
contribuindo com mudanas paradigmticas, legislativas e administrativas.
O fator de o setor sade impulsionar essas atividades faz com que os
projetos dem maior visibilidade a este setor. Esses processos so
discutidos com maior intensidade no mbito dos conselhos de sade, que
tradicionalmente tm representatividade de diversos segmentos da
populao e possuem uma prtica poltica consolidada nos ltimos 20 anos,
focalizando as discusses em torno da sade como direito fundamental do
cidado. Alm disso, muitos dos atores polticos, secretrios de Sade e
prefeitos, so pessoas que nos ltimos anos empenharam-se na definio e
estruturao dos processos de municipalizao e descentralizao no
campo da sade pblica e mostram particular interesse na proposta de
cidades saudveis e na possibilidade de adotar essa estratgia como
poltica de governo.
Construir, no interior de um governo local, a marca cidade saudvel
no uma questo fcil de ser equacionada, j que, muitas vezes, o
adjetivo saudvel tido como relacionado apenas sade, o que gera
dificuldades com outras secretarias de governo. Alguns depoimentos
relatam a concorrncia entre as diferentes reas de governo e sugerem que
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esses projetos do maior poder ao setor sade. Reafirmam, no entanto, a

necessidade de que os projetos de cidades saudveis sejam articulados
com outras foras polticas e instncias de controle social.
Buss (2000) chama a ateno para o poder do setor sade diante dos
outros setores no estabelecimento de polticas pblicas saudveis.
importante evitar a subordinao de outros setores governamentais
esfera da sade, para no gerar resistncias e suscitar isolamentos. Na
definio de polticas pblicas saudveis, o autor recomenda o
estabelecimento de pactos horizontais com parceiros governamentais e de
outras instncias. Isto significa ter a intersetorialidade como sua principal
estratgia.
Nesse sentido, estariam esses projetos se desenvolvendo
intersetorialmente?
Pode-se dizer que algumas cidades tm tido a preocupao inicial de
adotar uma lgica intersetorial de organizao e atuao, mas este
percurso difcil, se considerarmos que o setor sade referido como
aquele que tem maior possibilidade de ganhos com essa iniciativa. O incio
do projeto na cidade de So Paulo atesta isso. A definio poltica de
desenvolver um projeto na regio central da cidade fez com que se
viabilizasse a constituio de um governo local intersetorial, responsvel
pelas aes conjuntas intergorvenamentais em diversos programas
estabelecidos pela prefeitura, como o de clera, o dirigido populao
moradora de rua, e os projetos de reurbanizao do centro da cidade.
Tcnicos avaliam, no entanto, que justamente no plano intrasetorial que o trabalho fluiu melhor. O setor sade, especialmente os
distritos de sade, possuam um plano de trabalho cuja marca era Centro
Saudvel. A partir da, suas polticas e os vrios projetos de interveno
foram criados, sendo enfatizados aqueles que reorganizaram os servios
de sade na regio, como a criao de um centro de referncia de sade
do trabalhador, a instalao de uma unidade bsica de sade e a
municipalizao de servios de vigilncia sade.
Na maioria das cidades, observa-se que a lgica de trabalho
predominante a prtica institucional dicotmica. As aes so setoriais e
muitos dos trabalhos chamados intersetoriais so, na verdade,
desenvolvidos integradamente. Os setores da sade, educao e ao
social parecem ser os parceiros mais comuns. Muitas dessas iniciativas so
informais, especialmente em municpios de pequeno porte, no envolvendo
um trabalho prvio de planejamento. A integrao as d por projetos
especficos que so definidos por um determinado setor.

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4. Intersetorialidade e mudanas na configurao organizacional dos

municpios
Como consideram Junqueira e Inojosa (1997), implantar a intersetorialidade
requer deciso poltica, pois implica mudanas na organizao municipal,
ou seja, nas estruturas de poder. Essa nova lgica no se refere,
entretanto, apenas ao arranjo institucional interno das administraes. Essa
lgica referida populao e o objetivo a ser alcanado o
desenvolvimento social, compreendido como a distribuio mais equnime
das riquezas existentes na sociedade num determinado momento histrico.
Devem dar respostas integradas aos problemas identificados pelos
indivduos e grupos da populao, sujeitos do processo de definio de
prioridades. Por isso, so necessrias negociaes entre os diferentes
atores sociais presentes na arena poltica, que devem ser sensibilizados e
comprometidos com as mudanas.
Requer, ainda, uma mudana de lgica de governo, de organizao
do trabalho para a preveno ou soluo de problemas existentes em um
territrio geogrfico, e no em setores especficos, como vem ocorrendo
inclusive nas cidades envolvidas com o movimento pelo saudvel.
Segundo Castellanos, as populaes no se distribuem ao acaso nas
unidades territoriais de um Estado. Ao contrrio, tendem a formar
conglomerados humanos que compartilham caractersticas relativamente
similares de natureza cultural e socioeconmica. A realidade gera
problemas, ameaas e oportunidades e os problemas reais cruzam os
setores e tm atores que se beneficiam ou so prejudicados por eles. Em
torno de problemas, a participao cidad possvel; em torno de setores
impossvel (Inojosa, 1998:43).
Dadas s dificuldades da abordagem intersetorial nos projetos de
cidades saudveis j mencionadas nas experincias brasileiras, seria esta
proposta possvel de ser implementada ou somente uma teoria ou utopia a
ser buscada? Outras experincias brasileiras demonstram que, embora
com dificuldade, a intersetorialidade uma forma de gesto possvel e
muito eficiente em termos da promoo do desenvolvimento econmico e
social.
A forma de organizao matricial, que assume a lgica de atuao
por problemas como referncia e a interdisciplinaridade e intersetorialidade
como forma de abordagem, a que tem sido utilizada com mais xito por
alguns municpios brasileiros envolvidos em projetos de cidades saudveis,
adquirindo trs tipos de formatos.
Um deles prev que secretarias e outros rgos segmentados por
reas de conhecimento sejam substitudos por um corte territorial - regional
-, seguindo a lgica da descentralizao e da intersetorialidade. s
secretarias regionais, e no mais setoriais, cabe a misso de identificar os
problemas de seu territrio geograficamente delimitado e planejar de forma
integrada as aes para a melhoria de qualidade de vida da populao de
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sua jurisdio. Esse formato vem sendo desenvolvido e experimentado no

municpio de Fortaleza h quatro anos, despertando muitas resistncias em
um ambiente que sempre foi competitivo e pouco cooperativo, mas
resolvendo de forma mais eficiente problemas regionais do municpio,
fazendo diferena para o conjunto da populao local, e no s em termos
de melhorias setoriais. A reestruturao, que foi aprovada pela Cmara de
Vereadores, inclua a existncia de duas secretarias executivas por regio:
a de Gerncia de Desenvolvimento Social e a de Desenvolvimento
Territorial e Meio Ambiente. Estas funcionaram de acordo com
regulamentos elaborados com a participao dos funcionrios. Entre as
dificuldades que vm sendo enfrentadas, podemos citar o dilogo com
outros nveis de governo ainda setorializados (federal e estadual), que
continuam enviando pacotes de projetos e verbas marcadas para o
desenvolvimento desses setores, prejudicando as iniciativas regionais de
articulao. Um indicador da eficincia desse novo aparato administrativo,
entretanto, apesar das dificuldades e limitaes de um modelo contrahegemnico, foi a reeleio do prefeito que assumiu esta mudana radical
na organizao administrativa e do trabalho em sua gesto.
Uma segunda forma foi a adotada pelo municpio de Curitiba durante
a ltima gesto, que optou por uma mudana gradual e processual. A
intersetorialidade e sua operacionalizao atravs de uma forma de
organizao matricial no foram desencadeadas por uma mudana de
estrutura nem de legislao, mas por intervenes inovadoras graduais no
aparato administrativo. A administrao inicialmente transformou todas as
propostas de campanha em 24 projetos estratgicos intersetoriais, que
passaram a permear toda a estrutura da prefeitura, mas a matriz setorial se
manteve, bem como os cargos e funes gratificados, mudando
gradativamente a forma de funcionar. Para isso, os rgos municipais
foram preparados para o novo tipo de funcionamento. Agregaram-se os
diferentes rgos do governo em coordenaes funcionais, rgos de
assessoramento, rgos de ao social e rea de infra-estrutura e estrutura
urbana. Cada um dos rgos manteve suas funes especficas e as levou
como contribuio para cada um dos projetos intersetoriais, que se
desenvolveram atravs da lgica de problemas e territrios.
Esta forma de operao desencadeou uma mobilidade de tcnicos de
uma estrutura funcional para outra matricial, gerenciada e articulada por
fruns que se agrupam em trs nveis, formando uma grande mescla lotada
no Instituto Municipal de Administrao Pblica de Curitiba (Ipuc), uma
organizao social. O nvel 1 coordenado pelo prefeito e dele participam
secretrios de governo e coordenadores de projetos, que tm a funo de
definir as aes. Do nvel 2 participam todos os coordenadores e os
gerentes de operao, e do nvel 3 participam os gerentes de operao e
os responsveis por cada ao dentro da prefeitura.
Para articular oramentos a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) foi
modificada, abrindo espao privilegiado para os projetos estratgicos, com
rubricas e controles prprios.
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Para o controle de toda a organizao do trabalho foi criado um

sistema de informao para alimentar o processo de tomada de deciso,
articulando em rede eletrnica todos os rgos da prefeitura e permitindo o
acompanhamento dos projetos, suas fases de desenvolvimento, custo e
outros detalhes.
Para identificar e integrar as contribuies da populao para os
projetos foi criada uma ao determinada Decidindo Curitiba, que consiste
em um dilogo permanente do prefeito com a populao, atravs de
reunies peridicas nas diferentes regies do municpio. Significa o incio
de um movimento na direo de uma gesto intersetorial, prtica e
descentralizada e que quer tambm se tornar participativa. Se utilizarmos o
mesmo critrio de Fortaleza para avaliao desta modalidade de ao
intersetorial, que foi a reeleio do prefeito, podemos dizer que esta forma
de gesto deve ter sido aprovada pela populao de Curitiba.
Uma terceira forma de articulao intersetorial, segundo Inojosa
(1999), consiste nas articulaes dos setores em redes de parcerias entre
rgos governamentais, no-governamentais e a comunidade, na resoluo
de problemas prioritrios de uma populao que vive em determinado
territrio. As parcerias podem se dar tambm entre nveis de governo. No
identificamos qualquer cidade, inserida no movimento nacional, utilizando
este modelo de articulao intersetorial, mas h municpios envolvidos em
outras agendas sociais semelhantes adotando esta forma de ao
articulada.
De acordo com Inojosa (1999), h trs tipos de redes conhecidas: as
subordinadas, as tuteladas e as de compromisso mtuo. A primeira subordinada mobilizada por um poder central administrativo, que
controla sua ao e os recursos necessrios para seu funcionamento e o
desenvolvimento do projeto intersetorial. A segunda - tutelada
mobilizada por uma instituio que oferece recursos para a realizao de
um determinado projeto intersetorial. Estas duas formas so frgeis, pois
no so sustentadas por compromisso dos que participam dela, mas por
poderes ou recursos do rgo mobilizador. A terceira - de compromisso
mtuo -, que implica adeso voluntria do governo, do terceiro setor e da
iniciativa privada, em ao integrada e parceira para a resoluo de
problemas intersetoriais, tem sido uma forma utilizada pelos municpios da
regio do ABCD de So Paulo. Nesta regio, as cidades se articulam para
resoluo de seus regionais atravs de consrcios, convnios e acordos e
desenvolvem projetos sociais para a regio como um todo, com
participao popular. Cada cidade, com sua identidade, seus interesses e
sua distribuio de poderes especficos intersetoriais ou setoriais, em
termos de aparato de governo -, se articula com outras organizaes da
sociedade civil para o desenvolvimento de projetos e programas, via
consrcio, em rede, sem hierarquia, sem comandos e sem barreiras
setoriais, s por compromisso com seus pares e pelo interesse na
resoluo de seus problemas. Esta seria mais uma boa opo para as
cidades e autoridades municipais que esto comeando a desenvolver seus
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projetos, como Bertioga e Limeira ou outras que, no futuro, desejarem

implementar projetos de cidades saudveis, cumprindo o compromisso
poltico de elaborar e implementar polticas pblicas saudveis, numa
perspectiva interdisciplinar e intersetorial.
A respeito da forte liderana do setor sade, sugerimos aos
interessados que sigam a recomendao da Organizao Pan-americana
de Sade (Opas, 1999:28-9): a ao intersetorial demanda da rea de
sade no somente iniciativa, mas sobretudo receptividade. necessrio
responder a convocatrias de outros setores e/ou contribuir na ao de
instncias de ao intersetorial, onde se abordem os problemas da
populao atravs de aes que sejam baseadas em um pensamento
intersetorial e se obtenha uma coordenao intersetorial para concretizar
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